Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1983/84:192

Regeringens proposition 1983/84:192

om sanktionsavgifter vid överträdelser av import- och exportregle­ringar;

beslutat den 29 mars 1984.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar OLOF[REDACTED_EFTERNAMN]

KJELL-OLOF[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om regler som gör det möjligt att införa en sanktionsavgift vid överträdelser av föreskrifter om in- och utförsel av varor. Härmed avses sådana föreskrifter om import- och ex­portbegränsningar m.m. som riksdagen delegerat till regeringen att besluta om. Det föreslås att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter även om sanktionsavgift i dessa fall. Bestämmelserna föreslås bli intagna i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor. I lagen ges vissa grundläggande bestämmelser om avgiftens utformning. Således anges att avgiften skall kunna uppgå till högst 20 procent av varans värde, att den skall påföras den för vars räkning in- eller utförseln sker, att avgift inte skall tas ut vid ursäktliga förhållanden samt att ett beslut om avgift skall kunna överprövas. Sanktionsavgiften skall enligt förslaget inte vara avdragsgill vid inkomsttaxeringen. Detta föranle­der en ändring i 20 § kommunalskattelagen (1928:370).

En ändring av motsvarande innebörd föreslås i 20 § kommunalskattela­gen med avseende på kontrollavgift vid olovlig parkering. Ett förslag till lag om sådan avgift har lämnats till riksdagen.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den I juli 1984.

1    Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 192

Rättelse: S. 1 i rubriken Står: 1984/85 Rättat till: 1983/84

Prop. 1983/84:192

2

1    Förslag till

Lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela

föreskrifter om in- eller utförsel av varor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor

dels att 2 § skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skäll införas en ny paragraf, 3 §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§

Bemyndigandet i denna lag med-

Bemyndigandet i 1 § medför inte

för ej befogenhet att meddela före-

befogenhet att meddela föreskrifter

skrifter om tull. Ej heller medför

om tull. Ej heller medför det befo-

det befogenhet att meddela före-

genhet att meddela föreskrifter om

skrifter om annan avgift än sådan

annan avgift än sådan som följer av

som avser kostnad för handlägg-

3 § eller avser kostnad för hand-

ning av fråga om tillstånd, för om-

läggning av fråga om tillstånd, för

händertagande  av  gods  eller för

omhändertagande av gods eller för

kontroll,   inspektion   eller   annan

kontroll,   inspektion   eller   annan

därmed jämförlig åtgärd.

därmed jämförlig åtgärd.

3

§

Regeringen får föreskriva att en särskild avgift skall erläggas. till staten, vid överträdelser av före­skrifter enligt I §. Avgiften skall tas ut av den för vars räkning in- eller utförseln sker. Den får uppgå till högst tjugo procent av varans vär­de. Om en överträdelse är ursäktlig skall avgift inte tas ut. Ett beslut om avgift skall kunna överprövas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1984.

Prop. 1983/84:192

3

2    Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrivs att 20 § kommunalskattelagen (1928:370) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20 §'

Vid beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla skall alla omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibe­hållande avräknas från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde (brut­tointäkt), som har influtit i förvärvskällan under beskattningsåret. Att koncernbidrag, som inte utgör sådan omkostnad, ändå skall avräknas i vissa fall och inräknas i bruttointäkt hos mottagaren framgår av 43 § 3 mom.

Avdrag får inte göras för:

den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, så­som vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed Jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;

kostnader i samband med plocknmg av vilt växande bär och svampar till den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt 19 §;

värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans för­värvsverksamhet;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning på skuld;

avgift enligt 8 kap. studiestödslagen (1973:349);

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.;

avgift enligt 99 a § utlänningslagen (1980:376);

avgift enligt 26 § arbetstidslagen (1982:673);

straffavgift enligt 8 kap. 7 § tredje stycket rättegångsbalken;

belopp, för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligt 75 § uppbörds­lagen (1953:272) eller för vilket betalningsskyldighet föreligger på grund av underlåtenhet att göra avdrag enligt lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar;

avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift;

kontrollavgift enligt lagen (1984:000) om kontrollavgift vid olovlig parkering;

' Senasie lydelse 1983:1051

Prop. 1983/84:192

4

överförbrukningsavgifl enligt ransoneringslagen (1978:268); vattenföroreningsavgift enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot vatten­förorening från fartyg;

avgift enligl 3 ii lagen (1975:85) med bemyndigande alt meddela fö­reskrifter om in- eller utförsel av varor:

ränta på lånat kapital till den del räntan läcks av sådant statligt bidrag som avses i punkt 7 av anvisningarna till 24 §; kapitalförlust m.m. i vidare mån än som får ske enligl 36 S.

(Se vidare anvisningarna.)

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1984.

Prop. 1983/84:192

5

Utdrag

FINANSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1984-02-09

Närvarande: statsråden 

I. 
[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]. Sigurd­sen.[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN]. Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R. Carisson.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Thunborg. Wickbom

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Lagrådsremiss om sanktionsavgifter vid överträdelser av import- och exportregleringar

1    Inledning

Till regeringen har inkommit skrivelser från generaltullstyrelsen (GTS) och kommerskollegium (KK) angående oegentligheter i samband med införsel av varor. Bl.a. har påtalats att det ofta sker överträdelser av importbegränsningar. I skrivelserna har hävdats att man inte kan komma till rätia med dessa missförhållanden inom ramen för den nuvarande sank­tionsordningen.

För atl uppnå en bättre efterlevnad av införselreglerna har GTS hem-slälll all sanklionsavgifier införs av liknande slag som redan förekommer inom liera områden, bl.a. på skaltesidan och inom miljövården. GTS har lämnat ell förslag till ett sådant regelsystem för tullområdet.

Jag tar i det följande upp frågan om införande av en sanktionsavgift vid överträdelser av import- och exportregleringar. Jag har samrått i frågan med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN].

En beskrivning av tullförfarandet, de nuvarande sanktionsmöjligheterna och kritiken häremot bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I.

GTS förslag har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttran­dena bör fogas lill protokollet i detta ärende som bilaga 2. Remissuttalan­dena är lill övervägande del positiva. Ett fåtal myndigheter har uttalat Iveksamhet och invänt bl.a. att rättssäkerhetsintressena inle skulle bli tillgodosedda inom ramen för ett sådant avgiftssystem.

Prop. 1983/84:192

6

2   Föredraganden

2.1 Allmänna utgångspunkter

Den svenska utrikeshandeln är numera till övervägande del fri från restriktioner. Licensbelagda varor utgörs i huvudsak av textil- och konfek­tionsvaror, stål samt vissa jordbruks- och livsmedelsvaror på importsidan saml fartyg och skrot på exportsidan. Dessa varor svarade år 1980 värde­mässigt för mindre än fem procent av utrikeshandelns totala varuvärde.

Regleringen av importen har hittills skett i kungörelsen (1947:82) om allmänt importförbud (importförbudskungörelsen), medan exporten har reglerats i kungörelsen (1950:324) angående allmänt exportförbud (export­förbudskungörelsen). Import- och exportregleringarna enligl de allmänna förbudskungörelserna har handelspolitiska syften. Vissa varor och varu­grupper har emellertid in- eller utförselreglerals av andra skäl och därför kommit att tas in i särskilda författningar. Exempel på sådana regleringar finns i kungörelsen (1927:129) angående förbud mot utförsel från riket av vissa äldre kulturföremål, lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område, lagen (1974:226) om prisreglering på fiskets område, skogsvårds­förordningen (1979:791), ulsädesförordningen (1980:438) saml lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m.

Före 1974 års grundlagsreform sågs regeringens beslutanderätt i fråga om import och export i allmänhet som ell utflöde av den ekonomiska normgivningsmakt som enligt 1809 års regeringsform tillkom konungen. Enligt de nya grundlagsbestämmelserna skall föreskrifter om förhållandel mellan enskilda och del allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag (8 kap. 3 § regeringsformen, RF). Hit hör sådana föreskrifter som reglerar import och export. Utan hinder härav kan emel­lertid riksdagen enligt 8 kap. 7 § RF genom lag delegera normgivningsmak-ten såvitt avser föreskrifter om in- eller utförsel av varor. Sådan delegering har också skett genom lagen (1975:85) med bemyndigande all meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor.

Enligt denna lag får regeringen meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, om det är påkallat av hänsyn till risk för störning inom samhälls­ekonomin eller folkförsörjningen, av särskilda handelspolitiska skäl eller av hänsyn till behov att trygga kvaliteten hos produkter av visst slag, lill hälsovården, miljövården, växtskyddet eller skyddet mot djursjukdomar eller till kontrollen av materiel som kan få militär användning. Regeringen får också överlåta rätten atl meddela sådana föreskrifter ål förvaltnings­myndighet.

Regleringen av utrikeshandeln är fn. föremål för översyn. Förslag till författningsändringar (prop. 1983/84:61 angående en ny import- och ex-porlreglering) har nyligen godtagits av riksdagen (Nu 18. rskr 136). Änd-

Prop. 1983/84:192

7

ringarna innebär en formell omläggning av regleringen. De har motiverats bl.a. av 1974 års regeringsform och syftar inle till atl åstadkomma några egentliga materiella ändringar i den nuvarande regleringen. Den nya regle­ringen träder i kraft den I april 1984.

Tullproceduren vid import är i vårt land baserad på ett deklarationsför­farande. Importören eller hans ombud skall själv deklarera införseln. Där­vid skall gällande ursprungs- och hcgränsningsbestämmciser tillämpas. I och med den nuvarande tullagstiftningen infördes ett särskilt importför­farande som fått stor betydelse, del s.k. hemtagningssystemet. En hcmla-gare har särskilt tillstånd av en Uillmyndighel och får föra in varor i landet och förfoga över dem utan att de dessförinnan förtullats. Om en vara är införscireglerad får hemlagaren visserligen ta hand om varan men inte förfoga över den. förrän importlicens meddelats. Man brukar använda uttrycket att varan är lagd under förfogandclörbud. Bestämmelser härom finns i 2 § 5 lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselregleradc varor. mm. Fr.o.m. den I januari 1984 gäller ytterligare inskränkningar i rätten att la hem tekovaror. Beslämmelser härom fmns i förordningen (1983:781) med bemyndigande för kommerskollegium atl meddela föreskrifter om begränsning i rätlen all hanlera införselregleradc varor och i KK:s föreskrifter (KFS 1983:14).

Merparten av importen sker inom ramen för hemtagningssystemel.

Även för exporten finns procedurreglcr som syftar lill att exporlresirik-tionerna blir iakttagna. Jag anser del inle erforderligt atl i della samman­hang gå närmare in på dessa regler.

Överträdelser av in- och utförselregleringarna kan beivras enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen), vilken inne­håller både straff- och förverkandebestämmelser. Sanktionsbestämmelser av subsidiär natur finns i tullförfatlningarna och i vissa angränsande för­fattningar. Även brollshalkens regler om straffansvar och förverkande kan vara tillämpliga på överträdelser av detta slag. I del sammanhanget vill jag särskilt nämna förverkanderegeln i 36 kap. 3 a § brottsbalken. Denna bestämmelse, som trädde i kraft den I juli 1982, gördel möjligt atl förverka sådana förelagsekonomiska vinster som uppkommit hos näringsidkare lill följd av brolt i näringsutövningen. Bestämmelsen tar inle enbart sikte på direkta brottsförtjänsler ulan även på värdet av sådana ekonomiska förde­lar som pä ell mera indirekt säll kan härledas lill brollel, såsom kostnads­besparingar och liknande.

För fällande dom krävs alt det kan klariäggas alt den åtalade begått gärningen med uppsåt eller, i vissa fall, av oaklsamhel eller grov oaklsam­hel. Förverkande enligt varusmugglingslagen kan endasi ske vid uppsåtlig! brott. Till straff kan endasi fysiska personer dömas, således inle aktiebo­lag, andra juridiska personer eller sammanslutningar av annat slag. Där­emot kan förverkande ske hos juridiska personer.

Prop. 1983/84:192

8

2.2 Reformbehovet

GTS och KK har i olika sammanhang påtalat att överträdelserna av införselbegränsningarna är frekventa och att man inte kan komma till rätta med dessa oegentligheter inom ramen för den nuvarande ordningen. Kriti­ken mot det nuvarande sanktionssystemet går ut på alt det är alltför ineffektivt. Det hävdas att brottsuppsåt ofta är svårt att styrka, att kravet på vad som är grov oaktsamhet i varusmugglingslagens mening ställs mycket högt av domstolarna samt att de straff som utdömts som regel stannat vid måttliga böter medan företagen som sådana ofta gjort stora oberättigade vinster.

Av remissinstanserna har endast ett fåtal ifrågasatt behovet av komplet­terande sanktionsbestämmelser.

För egen del vill jag framhålla följande. Jag utgår från att flertalet av de företag som är inblandade i varuimporten importörer, speditörer, m.fl.

-  gör sitt bästa för att iaktta de regler som gäller för importen. Härtill

bidrar också att företagen har tillstånd av olika slag, t.ex. till hemtagning

eller kredit hos tullverket, som kan återkallas.

Det förekommer dock att seriösa företagare gör fel och att mindre seriösa företagare medvetet bryter mot bestämmelserna. Särskilt allvarligt är det när mindre nogräknade företagare genom lagstridiga men vinstgi­vande åtgärder, som sätts i system, förbättrar sin ekonomiska ställning och konkurrenssituation i förhållande till den seriöst arbetande företagsamhe­ten.

Stora ansträngningar av olika slag har gjorts för att hålla den inhemska produktionen inom de utsatta näringarna på en godtagbar nivå. 1 detta sammanhang nöjer jag mig med att framhålla att importkontrollen har ägnats särskilt intresse. Redogörelser för åtgärderna inom tekoområdet har lämnats i prop. 1981/82:148 och 1982/83:130.

Kontrollinsatser är naturligtvis nödvändiga och det är väsentligt att kontrollen görs så effektiv som möjligt. Enbart kontrollåtgärder är emeller­tid inte tillräckligt för att komma till rätta med överträdelserna. Erfaren­hetsmässigt vet man också att den illegala handeln snabbt anpassar sina tillvägagångssätt efter nya kontrollrutiner.

Vad jag nu sagt gäller i många avseenden exporten likaväl som importen.

För att nå en bättre regelefterlevnad krävs enligt min mening samverkan av en rad olika faktorer, bland vilka - förutom kontrollinsatser av olika slag

-       ett effektivt och väl fungerande sanktionssystem är särskilt viktigt. Jag

delar i allt väsentligt GTS uppfattning att de nuvarande sanktionsmöjlighe-

tema är otillräckliga såsom medel att verksamt beivra överträdelser av

införselregleringarna. Vidare anser jag denna kritik vara tillämplig även på

överträdelser av utförselregleringarna. Den nuvarande ordningen bör kom­

pletteras med en reaktionsmöjlighet, som är utformad med tanke på att nå

effektivitet under rimligt hänsynstagande till rättssäkerhetsintressena.

Prop. 1983/84:192

9

2.3 Allmänt om sanktionsavgifter

System där regelöverträdelser sanktioneras med särskilda avgifter utgör ett relativt nytt inslag i den svenska rättsordningen. De har vuxit fram vid sidan av lagstiftningens mer traditionella ekonomiska styrmedel - böter, förverkande, vite och skadestånd - och de har till utformning och tillämp­ning många likheter med dessa sanktionsformer. Avgifterna används såle­des ofta på ett sätt som närmast för tanken till straff och förverkande och de kan på samma sätt som dessa sanktioner genom sin preventiva effekt motverka överträdelser av vissa bestämmelser och eliminera orättmätiga vinster. Formellt står de emellertid utanför den straffrättsliga ordningen och är därför inte bundna av de allmänna principer som där gäller. Avgif­terna företer även många likheter med viten. I vissa fall används avgifter även för att till samhället dra in ersättning för generella skadeverkningar och avgiftsbeloppet kan således ibland ha drag av skadeersättning. Det är emellertid inte fråga om skadestånd i ordets egentliga bemärkelse.

Utmärkande för sanktionsavgifter är att de eriäggs till det allmänna och utgör en form av ekonomisk påföljd för överträdelse av särskilda författ­ningsbestämmelser.

Exempel på sanktionsavgifter är skattetillägg enligt taxeringslagen (1956:623), överlastavgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift, miljö­skyddsavgift enligt miljöskyddslagen (1969:387), varselavgift enligt lagen (1974:13) om vissa anställningsbefrämjande åtgärder, byggnadsavgift och tilläggsavgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m., sanktionsavgift enligt utlänningslagen (1980:376) och övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673).

Sanktionsavgifter kan utformas med särskild inriktning på att komma till rätta med missförhållanden inom vissa avgränsade områden, och de kan därvid "skräddarsys" för just det område det gäller. Det säger sig självt att avgifter av det här slaget kan vara ett mycket effektivt komplement till sanktionsordningen i övrigt. 1 förhållande till exempelvis en förverkande­regel kan de sägas ge en mer preventiv verkan, eftersom de kan kon­strueras så att de slår till oavsett om det i det särskilda fallet uppkommit någon effekt eller inte.

1 prop. 1981/82:142 Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksam­het har angivits vissa riktlinjer som bör gälla för sanktionsavgifter. Dessa riktlinjer har riksdagen tagit del av och lämnat utan erinran (JuU 53, rskr 328). Jag hänvisar i denna del i första hand till den nämnda propositionen.

ti    Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 192

Prop. 1983/84:192

10

2.4 Sanktionsavgifter vid överträdelser av in- och utförselregleringar

Mitt förslag: Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om sank­tionsavgifter vid överträdelser av sådana regleringar av importen och exporten av varor som riksdagen delegerat till regeringen all besluta om.

Bestämmelserna tas in i lagen (1975:85) med bemyndigande all med­dela föreskrifter om in- eller utförsel av varor.

1 lagen anges att avgiften skall erläggas lill staten och uppgå (ill högst 20 procent av varans värde, all den skall påföras den för vars räkning in- eller utförseln sker, att avgift inle skall las ul om förhållandena är utsäktliga samt alt ett avgiftsbeslut skall kunna överprövas.

GTS förslag: Del avser enbart överträdelser av handels- och näringspolitis­ka importbegränsningar. Vad gäller avgiftens storlek, beräkningsgrund, m.m., överensstämmer del i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Med några undanlag tillstyrker de i allt väsentligt GTS förslag eller lämnar detta ulan erinran.

Skäl för mitt förslag: Del är viktigt all sådana införsel- och utförselreslrik-tioner, som bl.a. av hänsyn lill landels försörjningsberedskap ansetts nöd­vändiga också efterlevs. Det behövs enligt min mening en förbättring på den punkten. Ett lämpligt medel för atl uppnå en sädan förbättring är sanktionsavgifter, som tas ut vid överträdelser av import- och exporireg-leringar.

Med begreppet regleringar av import och export avser jag bestämmelser om förbud mot in- och utförsel av varor, om tillstånd (licens) saml före­skrifter om ordningen vid import och export'. Hit är atl hänföra exempel­vis kringgående av införsel- eller utförselbegränsningar, försök lill sådana förfaranden samt överträdelser av ordningsföreskrifter, vilka har till syfte att i varje särskilt fall ge lullmyndighelerna ett fullgott underlag för all bedöma huruvida införsel eller utförsel skall få ske. Även vissa andra företeelser hör hit. Exempelvis förekommer licenser som inte grundar sig på någon begränsningsbestämmelse, s.k. övervakningslicenser. Dessa sist­nämnda licenser används i kontrollsyfte för statistiska och jämförliga ända­mål.

Sanktionsavgifter bör dock inte kunna påföras vid varje överträdelse av en föreskrift om införsel eller utförsel. Endasi vid överträdelser av sådana regleringar, vars syfte det är angeläget att upprätthålla och beträffande vilka de straffrättsliga reaklionsmöjligheterna inte är tillräckliga bör avgift

'Jfr prop. 1975:8 s. 91.

Prop. 1983/84:192

II

kunna tas ut. 1 princip anser jag att föreskrifter om begränsningar i in- och utförseln samt sådana ordningsföreskrifter, som är väsentliga för tullmyn­digheternas kontroll och för deras möjligheter till riktig införselprövning, barett sådant syfte.

Som jag tidigare nämnt har riksdagen med stöd av 8 kap. 7 § första stycket RF bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter om in- och utförsel av varor. Bemyndigandet innefattar även rätt för regeringen att överlåta åt förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter. Det är lämpligt att regeringen även får möjlighet att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter av det slag det här är fråga om. Däremot bör förvalt­ningsmyndighet inte kunna meddela sådana föreskrifter.

En sanktionsavgift innebär ett åliggande för den enskilde och ett ingrepp i hans ekonomiska förhållanden. Föreskrifter om sådana avgifter hör där­för enligt 8 kap. 3 § RF till det s.k. primära lagområdet. Eftersom sank­tionsavgiften i detta fall avser överträdelser av in- och utförselregleringar är det emellertid möjligt att med stöd av 8 kap. 7 § RF delegera normgiv­ningskompetensen till regeringen. Med hänvisning till vad jag nu sagt förordar jag att riksdagsbemyndigande i frågan inhämtas.

Lämpligen kan bemyndigandet tas in som en ny paragraf i lagen om bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor.

Som framgår av det jag sagt anser jag att bemyndigandet bör gälla föreskrifter om avgift vid överträdelser av såväl import- som exportregle­ringar. Vad gäller exporten har rapporter om oegentligheter av olika slag blivit allt vanligare på senare tid. Det har visat sig att kontrollen på detta område varit klart otillräcklig. Numera har dock problemen uppmärksam­mats och olika åtgärder planeras för att bl.a, få till stånd en bättre kontroll (prop. 1983/84:100 bilaga 9). Jag anser det befogat att regeringen ges möjligheter att tillgripa sanktionsavgifter även mot överträdelser av ex­portregleringarna, om det skulle visa sig erforderligt.

Avsikten är dock att avgiftsområdet åtminstone till en böijan skall vara begränsat till i huvudsak viss tekoimport, beträffande vilken det sedan lång tid ansetts angeläget att införa sanktionsavgifter (prop. 1981/82:148, 1982/83:130 och 150).

På grund av avgifternas karaktär bör det i bemyndigandelagen föreskri­vas vissa ramar för regeringens normgivningskompetens, varigenom de viktigaste grunderna för avgiftskonstruktionen fastslås.

Jag skall i korthet ange vissa riktlinjer för avgifterna samt förklara i vad mån jag anser att riktlinjerna bör tas in i lag.

En sådan bestämning som det i och för sig vore motiverat att ha i lagen är angivande av de företeelser som skall kunna beivras med sanktionsav­gifter. Till detta vill jag dock anföra följande. Den konstruktion jag förordat - bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgifterna -ger regeringen möjlighet att besluta inte enbart om tillämpningsområdet, dvs. vilka licensbestämmelser m.m., som skall skyddas med sanktionsav-

Prop. 1983/84:192

12

gifter, utan även om vilka förtaranden, dvs. vilka orikliga handlingar och underlåtenheter, som skall kunna föranleda avgiftspåföring inom tillämp­ningsområdet. Jag anser det vara värdefullt atl regeringens befogenhet atl besluta i dessa frågor inle inskränks lill några särskilda företeelser mot bakgrund av att bl.a. skyddsintressena på delta område kan ändras ganska snabbt. Som allmän riktpunkt bör dock gälla atl möjligheten all införa sanktionsavgifter endast skall utnyttjas beträffande regleringar, som skall tillgodose angelägna intressen, såsom exempelvis vissa importbegräns­ningar. Vidare skall det finnas elt uttalat behov av en sanktionsavgifi vid sidan av de straffrättsliga reaklionsmöjligheterna. Vad sedan gäller de förfaranden till vilka avgiften skall knytas skall dessa vara av den arten att de typiskt sett är resultatet av uppsåt eller oaklsamhet. En särskild undan­tagsregel bör dock finnas som gör det möjligt att underlåta la ut avgift i ursäktliga fall. Någon direkt bedömning av huruvida uppsåt eller oaklsam­het förelegat i det enskilda fallet skall beslulsmyndigheien inle behöva inlåta sig på.

Avgiften bör tas ul av den för vars räkning in- eller utförseln sker. Vid import torde det härmed oftast vara den som är lullskyldig (se 5 § lullagen), som kommer i fråga för avgiftspåföring. Vid överträdelse av en ulförselreg-lering bör exportören påföras avgiften.

En sanktionsavgift bör kunna uppgå lill högst 20 procent av värdet på den vara som varit föremål för in- eller utförsel eller försök därtill. Avgifts­satsens storlek överensstämmer med GTS förslag. Den har också godtagits av flertalet remissinstanser. Med varans värde avser jag vid import lullvär-det och vid export varans fob-pris, dvs. del värde som för siaiistiski ändamål skall anges i exportanmälan.

Om en vara eller dess värde blivit föremål för förverkande enligt varu­smugglingslagen bör avgift inte las ut. Om endasi en del av varan eller värdet förverkats bör avgift endasi utgå på grundval av den del som inle blivit förverkad.

Ett beslut om avgift bör kunna omprövas om lulltaxeringsbesluiei änd­ras. Det skall vidare kunna överprövas.

Mot bakgrund av vad jag nu har sagt anser jag alt bemyndigandelagen bör innehålla föreskrifter om avgiftsbeslutets adressat, dvs. mot vem be­slutet skall riktas, om avgiftens maximala storlek saml om alt avgift inte skall tas ut vid ursäktlighet och att avgiflsbeslut skall kunna överprövas.

De riktlinjer som angivits i den tidigare nämnda prop. 1981/82:142 bör läggas till grund för utfärdandet av föreskrifter om avgiften.

Sanktionsavgiften bör inte vara avdragsgill i inkomstskatlehänseende. En uttrycklig bestämmelse härom bör tas in i 20 § kommunalskattelagen (1928:370).

Prop. 1983/84:192

13

3    Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag har anfört i del föregående har inom finansdepar-tementet upprättats förslag lill

1.

lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande alt meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor,

2.

lag om ändring i kommunalskatlelagen (1928:370).

Det under 

I. 

angivna förslagel har upprättats i samråd med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN].

Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

4   Hemställan

Jag hemställer all lagrådets yllrande inhämtas över lagförslagen.

5   Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hem.ställan.

Prop. 1983/84:192

14

Bilaga I

1    Allmänt

1.1 Tullförfarandet

Tullförfarandet vid import ändrades radikalt genom den tullagstiftning som frädde i kraft 1974 (tullagen 1973:670, tullstadgan 1973:671, tullförord­ningen 1973:979 och tullkungörelsen 1973:1014). Ett tidigare officialsystem ersattes då med ett deklarationsförfarande. Härigenom erhölls en betydligt snabbare tullbehandling, bättre anpassad till den ökande utrikeshandelns krav. Av vikt vid införandet av den nya tullproceduren var att en mycket stor del av importen skulle komma att vara befriad från tull genom lullav-veckiingen av varor från EG, EFTA och u-länder.

Tulltaxeringen vid import sker således numera med ledning av deklara­tioner som importörerna eller deras ombud upprättar. Deklarationsförfa­randet är obligatoriskt utom i vissa undantagsfall. 1 deklarationssyslemet ingår att importören bl.a. skall klassificera de införda varorna enligt tull­taxan, beräkna varornas värde och de på dem belöpande avgifterna samt tillämpa ursprungs- och införselbestämmelser.

Även export skall anmälas till tullverket. Detta sker genom en s.k. exportanmälan. Denna anmälningsskyldighet hänger samman med att det åligger tullverket att samla in underiag för handelsstatistiken saml kontrol­lera alt de särskilda exportföreskrifterna efterlevs.

Ett speciellt förfarande som infördes genom lagstiftningen 1974 och som fått stor betydelse är del s.k. hemtagningssystemet. En hemtagare har särskilt tillstånd av en tullmyndighet och får på grund härav la hand om och förfoga över införda varor utan att de dessförinnan förtullals. Varorna anmäls till hemtagning vid en tullanstalt på den ort där de finns när hemlagaren eller hans ombud, i regel en speditör, vill ta hand om dem. Varorna anmäls senare till förtullning vid den tullanstalt som utsetts till kontrollmyndighet för hemlagaren. Vid förtullningen skall hemlagaren el­ler hans ombud lämna tulldeklaration eller andra dokument - fakturor, ursprungsbevis m.m. - som underiag för förtullningen.

Större delen av importen sker inom ramen för hemtagningssystemet. Endast för cirka en tredjedel av införseln lämnas tulldeklarationer utan föregående hemtagning, i regel då i samband med att godset passerar gränsorten.

Om varorna är licensbelagda får emellertid inte ens en hemtagare förfoga över dem förrän en giltig importlicens från vederbörande licensmyndighet erhållits eller tullmyndighet meddelat att hinder mot vidare förfogande ej föreligger. Man brukar använda uttrycket att varorna i sådana fall är lagda under förfogandeförbud. Tanken bakom denna ordning är bl.a. att tullmyn­digheterna skall ha en möjlighet att kontrollera godsets mängd och art.

Prop. 1983/84:192

15

Beträffande sådana införselregleradc varor som är hänföriiga lill 50-63 kap. lagen (1977:975) med tulltaxa (tekovaror) gäller fr.o.m. den 1 januari 1984 att de inte ens får tas hem med mindre licens företes eller åtminstone licensens nummer och förvaringsplats anges (SFS 1983:781 och kommers­kollegiets författningssamling KFS 1983:14).

Alltsedan införandet av den nya tullproceduren har tullverket bedrivit en omfattande kostnadsfri kurs- och informationsverksamhet för importörer och speditörer. Denna upplysningsverksamhet har syftat till all ge kunska­per om tull- och deklaralionsförfarandel i stort men också lill an ge särskild vägledning beträffande sådana bestämmelser, handläggningsru-tiner m.m. som visat sig förorsaka svårigheter i det löpande arbetet. Härutöver har lämnats information i anslutning lill granskningen av tull­deklarationer och vid sådana kontrollbesök som tullmyndigheten regel­mässigt gör hos importörer. Generaltullstyrelsen har som en kommentar lill denna sin verksamhet uttalat atl man anser näringslivets kunskaper om sina åligganden i tullfrågor numera vara goda.

1.2 Närmare om myndigheternas gransknings- och kontrollverksamhet

Tullmyndigheternas gransknings- och kontrollarbete avseende varuim­porten sker numera efter i huvudsak fyra olika linjer, nämligen varukon-troll i nära anslutning lill gränspassagen, deklaralionsgranskning, kontroll-besök hos importörer och översikllig granskning av del handelsstatistiska materialet.

Enligt riktlinjer som fastställts av generallullstyrelsen skall stor vikt läggas vid den fysiska kontrollen av importvarornas mängd och art samt vid kontrollbesöken. Deklarationsgranskningen har effektiviserats genom en mera systematisk inriktning på kontrolimoment som är särskilt betydel­sefulla saml på deklarationer med höga värden. Speciell uppmärksamhet ägnas åt varor som är underkastade införselregleringar.

Enligl generaltullstyrelsens riktlinjer skall deklarationer med värden understigande 40 000 kr. normalt endast underkastas en formell granskning saml en översiktlig tilläggsgranskning. Dessa deklarationer utgör drygt 2/3 av det totala antalet men täcker endast ca 15 procent av det totala imporl-värdel (exklusive posiförtullningar och importen av olja). Tulltaxerings-beslul kan i dessa fall fattas av kontorspersonal, varefter deklarationerna tilläggsgranskas översiktligt av tulllaxeringsutbildad personal. Tilläggs­granskningen syftar till att öka säkerheten för atl bl.a. importrestriktioner blir iakttagna och riktigt tillämpade. Deklarationer med värden överstigan­de 40 000 kr. underkastas en mer ingående granskning och rent allmänt gäller alt granskningen görs noggrannare ju högre importvärdet är och ju större risken i övrigt är för felaktigheter i det enskilda fallet.

Fyra procent av deklarationerna underkastas oavsett värdet en mer fullständig granskning inom ramen för ett slumpmässigt stickprovssystem.

Prop. 1983/84:192

16

Kontrollbesöken hos importörer ingår som en integrerad det i gransk­nings- och kontrollverksamheten. Målet för besöken är att med utgångs­punkt från företagens redovisning och bokföring samt genom varuunder-sökning i efterhand kontrollera importen. Särskild vikt läggs vid atl företa­gens importrutiner ger tillräckligt god garanti för att deklarationerna är riktiga.

Granskningen av det statistiska materialet görs dels maskinellt dels manuellt.

Bland andra åtgärder som vidtagits i syfte att motverka försök att kring­gå importregleringarna kan nämnas inrättandet av en samordningsgrupp för tekokontrollen inom generaltullstyrelsen. Gruppen skall bl.a. tillgodose de särskilda informations-, samarbets- och samordningsbehov som förelig­ger på detta område. Dessa behov hänger samman med att den brottsliga verksamhet som mynnar ut i kringgående av införselregleringarna ofta inleds i utlandet. Gruppen samarbetar med myndigheter inom och utom landet samt med organisationer som representerar företag och anställda för att utveckla och effektivisera kontrollarbetet. En uppgift för gruppen är att söka spåra förändringar i varuströmmar m.m. som kan antyda var det finns speciella "riskområden". 1 detta sammanhang kan även nämnas de avtal som träffats med bl.a. Förbundsrepubliken Tyskland, de nordiska län­derna och Frankrike angående ömsesidigt bistånd om att uppspåra och beivra tullbrott.

Även kommerskollegiet har genomfört en rad åtgärder för att effektivi­sera och strama upp licensproceduren samt över huvud öka kontrollen på tekoområdet. Bland dessa åtgärder kan nämnas striktare licensdirektiv för att förhindra missbruk av utfärdade licenser och ökade direktkontakter med organ och myndigheter i exportlandet för att påtala avvikelser mellan exportdokument och faktisk import. Generaltullstyrelsen å sin sida har tagit initiativ till diskussioner i EFTA rörande en förenklad form av kon­troll av varas ursprung, vilken skulle kunna leda till ett ökat antal kon­troller utan att nämnvärt öka arbetsinsatserna. Överväganden pågår om hur användandet av dator och överförande av uppgifter mellan de båda myndigheterna skall kunna förstärka kontrollen. 1 detta sammanhang erin­ras om kompletteringen av 54 a § tullagen (SFS 1982:1009), som ger rätt till överföring från tullverket till kommerskollegiet av uppgifter som rör im­port och export av varor.

Av betydelse för efterievnaden av bestämmelserna om importrestrik­tioner på tekoområdet torde även lagen (1982:736) om ursprungsmärkning av kläder komma att bli. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1983.

Författningsföreskrifter med s.k. allmänna ursprungsregler har nyligen beslutats av regeringen och träder i kraft den I april 1984.

I sammanhanget skall också nämnas att generaltullstyrelsen beslutat om en uppstramning av kontrollen av s.k. samlastningsgods. Härmed avses gods som befordras gemensamt till mer än en mottagare i samma vägfor-

Prop. 1983/84:192

17

don, järnvägsvagn eller container. Denna skärpta kontroll, som general­tullstyrelsen beslutat om inom ramen för sin befogenhet att bestämma om tullkontrollens konkreta inrikning och omfattning, avses - enligt rege­ringsbeslut - börja tillämpas den I april 1984. Bakgrunden till de utökade kontrollrutinerna är att tullmyndigheterna i ökande utsträckning kunnat konstatera att gods kommit in i landet utan att det anmälts för tullmyn­dighet samt att lastförteckningar och frakthandlingar ofta visat sig vara ofullständiga eller felaktiga.

Vad gäller exportkontrollen är det egentligen först på senare år, som kontrollbehovet har aktualiserats'. Det har visat sig att kontrollen på detta område varit klart otillräcklig. Detta har numera lett till förslag om vissa åtgärder för att förbättra kontrollsituationen (prop. 1983/84:100, bil. 9).

2   Nuvarande sanktionssystem

Överträdelser av import- eller exportförbud är straffbara enligt varu­smugglingslagen. Vissa gärningar som inte direkt innefattar överträdelser av import- eller exportförbud men där den brottsliga hanteringen kan ha samband med sådan reglering kan vara straffbara enligt annan lag eller författning.

2.1 Varusmugglingslagen

Den som utan att ge det tillkänna hos tullmyndighet för in eller för ut gods som enligt bestämmelse i lag eller annan författning inte får föras in i eller ut ur riket kan dömas för varusmuggling. Detsamma gäller den som genom att lämna oriktig uppgift i deklaration eller genom annat vilsele­dande i samband med tullbehandling föranleder att gods införs eller utförs i strid mot förbud. Straffskalan för uppsåtliga brott är böter eller fängelse högst två år. I ringa fall skall straff inte ådömas vid oaktsamhet (1-3 och 5 §§ varusmugglingslagen).

Såsom varusmuggling anses också att någon förfogar över gods som är underkastat införsel- eller utförselförbud - gods som i vederbörlig ordning anmälts för tullmyndighet - och genom sitt förfarande föranleder att godset i strid mot införselförbudet kommer ut i den fria rörelsen eller att utförsel sker i strid mot utförselförbudet. Motsvarande gäller om någon genom vilseledande förmår tillståndsgivande myndighet att medge införsel eller utförsel av gods och därigenom föranleder att godset förs in eller förs ut i strid mot förbudet samt att någon underlåter att rätta oriktig uppgift i tulldeklaration som lämnats genom ombud, och därigenom åstadkommer

' Se bl.a. BRÅ-rapporten 1981:2, Ekonomisk brottslighet vid import och export och en promemoria. Förbättrad kontroll av export, avgiven ijuli 1983 av en arbetsgrupp knuten till kommissionen mot ekonomisk brottslighet.

t2   Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 192

Prop. 1983/84:192

18

enahanda förhållande. Även likartade former av hantering är atl bedöma som varusmuggling (4 S varusmugglingslagen). I lagen stadgas också atl gods som varit föremål för varusmuggling eller försök därtill skall förklaras förverkat. Om egendomen ej finns i behåll skall istället värdet förklaras förverkat. Förverkande kan helt eller delvis efterges om det är uppenbart obilligt (9-12 §§ varusmugglingslagen).

2.2       Brottsbalken

Den som uppsåtligen åberopar falsk handling, exempelvis ell ursprungs­intyg, kan om gärningen innebär fara i bevishänseende dömas för brukande av det förfalskade såsom om han själv gjort förfalskningen. Siraffskalan är vid, från böter till fängelse upp lill åtta år (14 kap. 9 S brottsbalken).

En bestämmelse om förverkande, som förtjänar särskild uppmärksam­het i detta avseende, är 36 kap. 3 a § brottsbalken (i kraft den I juli 1982). Enligl delta stadgande skall domstol förverka sådana förelagsekonomiska vinsler som uppkommit hos näringsidkare till följd av broll i deras närings­verksamhet. Bestämmelsen som är subsidiär i förhållande lill andra förver­kanderegler lar inle enbart sikte på direkta broilsförtjänster utan även på värdet av sådana ekonomiska fördelar som på ell mera indirekl säll kan härledas lill brollel. Hit kan räknas exempelvis besparingar i form av uteblivna kostnader av olika slag saml i vissa fall ökade vinster som har uppkommit i anledning av atl gällande beslämmelser blivit åsidosatta. Om bevisning av värdet hos de ekonomiska fördelarna inle kan eller endasi med svårighet kan föras får värdet uppskattas till ett med hänsyn till omständigheierna skäligt belopp. Förverkande skall inte ske om del är obilligt. Vid bedömningen om så är fallet skall bl.a. beaktas om del finns anledning anta att annan betalningsskyldighet som svarar mot fördelarna av brottet kommer atl åläggas näringsidkaren eller annars fullgöras av denne.

2.3 Vissa andra straffbestämmelser

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter alt lämna tulldekla­ration eller vissa uppgifter i samband med tulltaxeringen kan dömas enligt tullagen för tullförseelse till böter, om underlåtenheten inte är belagd med straff enligt varusmugglingslagen (41 § lullagen).

Även tullstadgan innehåller straffbestämmelser för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa av stadgans regler eller mot föreskrif­ter som utfärdats med stöd av stadgan. Hit hör t.ex. olovliga förfoganden över varor som är underkastade förfogandeförbud. Ringa förseelser eller gärningar som är straffbelagda i brottsbalken eller varusmugglingslagen omfattas inte av stadgans straffbestämmelser (72-75 §§ lullsladgan).

Prop. 1983/84:192

19

För både tullförseelse och förseelse enligt tullstadgan gäller att allmänt åtal får väckas endast efter anmälan av tullmyndighet.

Bland övriga straffbestämmelser som kan komma ifråga kan nämnas 11-13 §§ lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner. Även dessa bestämmelser är subsidiära till varusmugglingslagens straffbestämmelser.

3   Kritiken mot den nuvarande regleringen

Vikten av att de handels- och näringspolitiska importregleringarna efter­levs har betonats i flera olika sammanhang. 1 samband därmed har det nuvarande sanktionssystemet kritiserats för att vara alltför ineffektivt. Kritiken har gått ut på att de rättsvårdande myndigheterna dels ställt kravet på vad som skall anses vara grov oaktsamhet i varusmugglingsla­gens mening mycket högt, dels vid fällande domar i regel låtit påföljden stanna vid böter. Vidare har hävdats att det från företagsekonomisk syn­punkt rent av kan vara förmånligt att bryta mot importbestämmelserna. Det straff som kan komma ifråga för en ställföreträdare eller anställd kan nämligen framstå som obetydligt i jämförelse med den vinst eller besparing som företaget kan komma att göra till följd av en överträdelse. Kritiken har framkommit främst i samband med diskussioner om åtgärder för tekoin­dustrin.

I dessa diskussioner har särskilt påtalats brister och oegentligheter inom ramen för hemtagningssystemet. Generaltullstyrelsen och kommerskolle­giet har framhållit bl.a. följande.

Det har visat sig vid stickprovskontroller som tullmyndigheter utfört att förfogandeförbuden överträds i mycket stor omfattning. Undersökningar av ett begränsat antal importtransaktioner tyder på att överträdelserna uppgår till inemot 40 procent av de fall då licens saknas vid hemtagnings­tillfället. Det har gjorts gällande att överträdelserna kan betecknas som ordningsförseelser, eftersom det vanligen visat sig att förutsättning funnits för att få licens. Även vid en sådan bedömning av överträdelserna finner dock kollegiet och styrelsen de rådande förhållandena vara helt otillfreds­ställande. I åtskilliga fall har dessutom kvoten varit förbrukad när licensan­sökan behandlats. Oavsett hur åsidosättande av förfogandeförbudet är att bedöma från varusmugglingssynpunkt medför de omfattande överträdel­serna stora olägenheter för kontrollmyndigheterna, samtidigt som respek­ten för regleringen urholkas. Som exempel kan nämnas att kontroll av att en vara överensstämmer med en sedermera beviljad licens inte kan göras, vilket ju är syftet med förfogandeförbudet. Vidare försvåras förundersök­ningar angående ifrågasatt varusmuggling. Möjligheterna till beslag och varuförverkande i vissa smugglingsfall minskas eller omöjliggörs dessut­om. Slutligen innebär överträdelserna av förfogandeförbudet att vissa im­portörer tillskansar sig en orättmätig konkurrensfördel i förhållande till dem som följer gällande bestämmelser.

Prop. 1983/84:192

20

Bilaga 2

SAMMANSTÄLLNING AV REMISSYTTRANDENA ÖVER GE­NERALTULLSTYRELSENS FÖRSLAG TILL AVGIFTER VID ÖVERTRÄDELSER AV IMPORTBEGRÄNSNINGAR

1   Remissinstanser

Remissyttranden har inkommit från riksåklagaren, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i Göteborg. Stock­holms tingsrätt, rikspolisstyrelsen, brottsförebyggande rådet, statskon­toret, riksrevisionsverket, riksskatteverket. statens jordbruksnämnd, koin-merskolleglum, länsstyrelsen i Malmöhus län, skattetilläggsutredningen (Fi 1975:06), Sveriges Advokatsamfund, Sveriges speditörförbund. Tjäns­temännens centralorgunisatiim (TCO) och Landsorganisationen i Sverige (LO). Gemensamt yttrande haravgelts av Svenska handelskaminarjörbun-det, Sveriges grossistförbund. Sveriges köpmannaförbund och Sveriges industriförbund. TCO har som eget remissyttrande åberopat ell utlåtande av Tutltjänstemannaförbundet. LO har anslutit sig lill ell utlåtande av Bektädnadsarbetarnas förbund. Riksåklagaren har överlämnat yttranden från överåklagarna i Stockholms och Göteborgs åklagardistrikt samt från länsåklagarmyndigheterna i Malmöhus. Norrbottens och Värmlands län.

2   Remissyttrandena

2.1 Behovet av åtgärder

Flertalet remissinstanser instämmer i all reformbehov föreligger eller lämnar GTS påstående därom utan erinran. Till dem som uttryckligen ultalar att kompletterande sanktionsbestämmelser bör införas hör län.i-åklagarmyndigheterna i Norrbtntens och Malmöhus län. kammarrätterna i Stockholm och Göteborg, rikspolisstyrelsen. RRV. RSV. statens jord­bruksnämnd, TCO och LO.

kommerskoltegium anför, att det inte är ovanligt att importbegräns-ningsbeståmmelserna överträds och att en sanktionsinöjlighet i enlighet med vad GTS föreslår bör kunna bidra till en bättre efterlevnad, inte minst i tekosammanhang.

Svenska handelskammarförbundet m.jl. framför:

För berörda näringsidkare är det av stor betydelse att gällande imporlbe-gränsningar respekteras och att överträdelser beivras. Stora krav bör därför ställas på att företagen har goda insikter i begränsningsbestämmel­sernas omfattning. Det har konstaterats att det inle är ovanligt att import-reglerade varor kommit ut i den fria rörelsen utan alt giltig importlicens funnis. GTS förslag om sanktionsavgifter tillstyrks.

Prop. 1983/84:192

21

En mindre antal remissinslanser. såsom länsåktagarmyndlgheten i Värmlands län, hovrätten for Västra Sverige, skattetitläggsutredningen och Sveriges speditörförbund anser emellertid inte all reformbehov före­ligger eller ifrågasätter om så är fallet.

Således anför länsåklagarmyndigheten i Värmlands län all sanktionsav­gifter i enlighet med förslaget kan komma atl uppgå till mycket betydande belopp och atl en så kännbar reaktion inle bör införas ulan ingående överväganden.

Hovrätten för Västra Sverige framhåller:

1 skrivelsen från GTS uppges att del straffrättsliga sanktionssyslemet ej fungerat liUfredsslällande, främst beroende på alt gränsen för straffbar (grov) oaktsamhel enligt 5 S varusmugglingslagen i praxis satts förhållan­devis högt. Frågan har kommil under hovrättens prövning i så få fall att något bedömande av GTS påslående i denna del ej låter sig göra. Anmärk­ningsvärt är dock all GTS i delta sammanhang ej berör frågan om en ändring av den aktuella paragrafen t.ex. på så sätt atl all ovarsamhet som ej är alt bedöma som ringa beläggs med straff. Hovrätten finner dock för sin del- främst mot bakgrund av intresset atl likformighet erhålles med vad som gäller beträffande den inrikes varubeskallningen - ej skäl att föreslå en ökad kriminalisering vad gäller vårdslösa förfaranden i samband med tulldeklaration. Hovrätten anser förslagel om sanktionsavgift ej lillräckligt väl underbyggt för atl kunna läggas till grund för lagstiftning.

Hovrättens kritik avser bl.a. följande:

GTS framhåller beträffande nu aktuella förfaranden just det otillfreds­ställande förhållande, som för närvarande råder, därigenom atl även om en anställd gjort sig skyldig lill siraffbar överträdelse av elt införselförbud, påföljden ofta stannar vid dagsböter, ibland med förordnande om visst förverkande, medan förelagd på grund av överträdelsen kunnat få bety­dande vinning, vilken alltså i stort lämnas orubbad. Detta förhållande - att påföljden för brott som i näringsverksamhet begåtts av anställd eller ställ­företrädare framstår som obetydligt i jämförelse med den vinst eller den besparing som företaget kan göra till följd av det brottsliga förfarandet -har diskuterats bl.a. i de inom justitiedeparlemnetet upprättade promemo­riorna Ds Ju 1978:5 och 1979: K) angående förelagsböler samt Ds Ju 1981:3 ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet. I sistnämnda pro­memoria föreslås en effektivisering av förverkandeinstitutet på så sätt atl genom viss ändring i 36 kap. 4 § brottsbalken och införande av en ny paragraf i samma kapitel, 3 a §, möjlighet ges att förverka värdet av sådana ekonomiska fördelar som - direkt eller indirekt - har uppkommit i ett förelag i anledning av att någon bland personalen gjort sig skyldig lill ett broll begångel i ulövning i näringsverksamhelen. Hovrälten finner att en sådan ordning skulle innebära avsevärda fördelar i jämförelse med GTS förslag. För det förslå blir möjlighelerna slörre atl mera direkt rikta in sanktionen mot den orältmäliga vinst som kunnat komma företaget lill godo. En sådan kan nämligen i många fall ha föga samband med tullvärdet hos det obehörigen införda godset. Vidare torde ell sanklionssystem, som innebär domstolsprövning och som utformats enligt departementsprome­morians modell, bli mer tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt än

Prop. 1983/84:192

22

GTS förslag om en av tullmyndighet bestämd sanktionsavgift. En sådan torde bli alltför schablonartad och ur rättvisesynpunkt kunna leda till mindre tillfredsställande resultat. Hovrätten föreslår på grund av det an­förda att frågan om sanktioner mot överträdelser av införselförbud över­vägs ytterligare mot bakgrund av det nyss nämnda promemorieförslagets enligt ovan föreslagna riktlinjer. 1 detta sammanhang bör vidare ytteriigare utredas om nuvarande straffbestämmelser på området är tillräckligt effek­tiva.

Skattetilläggsutredningen anför, att de administrativa sanktionssyste­men på skatte-, tull- och avgiftsområdena bör utformas på ett i största möjliga utsträckning enhetligt sätt och att det därför finns starka skäl att avvakta statsmakternas ställningstagande till utredningens föreslagna änd­ringar av det skatteadministrativa avgiftssystemet.

Sveriges speditörförbund framhåller:

Varusmugglingslagen i dess nuvarande lydelse innebär en fullt tillräcklig straffsanktion. Den bör i förening med en rimlig kontroll från tullverkets sida kunna medföra att erforderlig omsorg iakttas vid framtagningen av de uppgifter som behövs för tulllaxeringen. Några ytterligare påföljder be­hövs inte för att upprätthålla respekten för gällande tullförfatlningar. Ett genomförande av förslaget skulle medföra administrativ omgång och leda till att det allmännas resurser togs i anspråk för mindre angelägna ändamål. Tullverkets redan nu knappa resurser bör i stället inriktas på vad som under alla förhållanden krävs för upprätthållande av respekten för tullför­fattningarna, nämligen en effektiv kontroll.

2.2 Utformningen av sanktionsavgifter vid överträdelser av importregle­ringar

Bland de remissinstanser som instämt i reformbehovet har inte rests några egentliga principiella invändningar mot att införa sanktionsavgifter.

Således har länsåklagarmyndigheten i Norrbottens tån anfört, att sank­tionsavgifter tycks mycket väl motiverade, då de drabbar den som gör vinsten i allmänhet en juridisk person på ett betydligt hårdare sätt än den påföljd som normalt drabbar den fysiska person, som åsidosatt regler­na.

Angående tillämpningsområdet för sanktionsavgifter anmärker jord­bruksnämnden att detta bör vara vidare än vad som föreslagits av GTS. Således anför jordbruksnämnden:

Nämnden förutsätter att avgiften skall drabba såväl den som utan till­stånd för in en vara till landet för vilket tillstånd krävs som den som i och för sig har tillstånd lill införsel av varan men som bryter mot något villkor som licensmyndigheten har ställt i licensen. Avgift bör vidare drabba den som vilseleder licensmyndigheten att utfärda licens. Nämnden får vidare i sammanhanget peka på atl det inom nämndens område föreligger även näringspolitiska exportbegränsningar. Nämnden ifrågasätter om inte också dessa bör omfattas av den föreslagna straffavgiften. Från nämndens ut-

Prop. 1983/84:192

23

gångspunkter är de näringspolitiska export begränsningarna lika angelägna som motsvarande imporlhegränsningar. - Nämnden får i sammanhanget peka på ytterligare ett område där den föreslagna avgiften skulle kunna komma i fråga. De avgifter som las ut vid import inom ramen för prisreg­leringen gäller i allmänhet generellt för varor tillhörande visst statistiskt varunummer. För vissa sammansatta jordbruksprodukter fordras emeller­tid att importören vid varje imporllillfälle för tullmyndigheten vi.sar upp ett av nämnden utfärdat s.k. avgiftsbesked. Importören har då i sin ansökan om avgifisbesked angett var ms råvaruinnehåll. och nämnden har med ledning härav bestämt avgiften. En uppsåtligl eller av grov oaktsamhet lämnad oriktig uppgift i en sådan ansökan föranleder, om brotlet inte är ringa, påföljd enligt 34 a § första stycket lagen om prisreglering på jordbru­kets område. Enligt nämndens mening är del motiverat atl avgift skall kunna tas ul även när felaktiga uppgifter lämnas i ansökan om avgifts-besked. - Enligt GTS förstag skall avgift inte komma i fråga när den tullskyldige förfogat över varor som visserligen är belagda med licens, men dar någon reell importbegränsning inte föreligger (s.k. övervakningsli­cens). Sådant förfogande skall i stället beivras enligt 72 § tullstadgan. För nämndens vidkommande kan ändringar mellan tillämpning av licenser i övervaknings- resp. begränsningssyfie på gmnd av marknadsläget ske med kort varsel. Licenslvång för visst varuslag kan alltså tillämpas omväxlande i olika syften under olika perioder, varvid dock givelvis landels handelspo­litiska åtaganden måste respekteras. På nämndens område kan man därför i regel inle ulan vidare hänföra licenslvång för ett visst varuslag lill den ena eller andra kategorin. Eftersom avgift enligl förslaget inte skall tas ut vid förfogande över vara som omfattas endasi av övervakningslicens fordras därför utredning i varje särskilt ärende huruvida licenstvånget vid den aktuella tidpunkten tillämpas i det ena eller andra syftet.

Kommerskollegium anför beträffande övervakningslicensiering föl­jande:

I nuvarande imporllicenssystem görs ingen formell åtskillnad mellan de licenser som utfärdas som elt led när det gäller atl administrera begräns­ningsramar och de licenser som meddelas i rent övervakningssyfte. 1 samband med atl nya länder/varor begränsas kan också gränsen mellan de båda licensslagen temporärt vara flytande. - Enligl kollegiets mening är gränsdragningen till det formellt begränsade området således inte alltid självklar. Visseriigen tillämpas s.k. övervakningslicensiering alllid och till vissa delar uteslutande för statistiska och därmed jämförliga ändamål. Om enbart sådana ändamål är i fråga skulle del le sig stötande med en kraftig ekonomisk sanktion för en felaktigt lämnad uppgift. Det bör emellertid uppmärksammas atl övervakningslicensieringen särskilt på tekoområdet också bidrar till att underlätta kontrollen av alt importbegränsningar ej kringgås. Kollegiet förutsätter därför att sanktionsbestämmelserna skall kunna tillämpas även i de fall då ursprungsland varit land mot vilket Sverige tillämpar importbegränsning men annat ursprungsland uppgetis, t.ex. sådant land för vilket enbart övervakningslicensiering gäller.

Angående sanktionsavgiftens storlek anför kommerskollegium:

Vid bestämmande av avgiftens storlek bör beaktas den vinning importö­rerna haft eller kunnat få av överträdelsen. Uppenbart är atl vinningen är

Prop. 1983/84:192

24

starkt varierande, bl.a. mellan olika varuslag. Som exempel kan nämnas å ena sidan insatsvaror såsom stål och baskemikalier och å andra sidan lågprisvaror på konfektionsområdet. I sistnämnda fall kan marginalerna liksom vinningen av överträdelserna vara betydande. Detta talar för att sanktionsavgiften i vissa fall eller på vissa områden borde sättas avsevärt högre för att den åsyftade preventiva effekten skall uppnås. Det torde dock inom ramen för ett administrativt sanktionssystem finnas betydande svå­righeter att undvika att den tullskyldige drabbas på ett obilligt sätt om schablonavgiften sätts för högt. Också principiella betänkligheter kan an­föras mot ett sådant förfarande. Om dessa svårigheter gör att en sådan ordning ej anses lämplig är det dock ändå klart att GTS förslag är ett steg i rätt riktning.

Förslaget om eftergift av avgift har i allt väsentligt tillstyrkts eller läm­nats utan erinran av remissinstanserna. Kammarrätten i Stockholm har uttalat bl.a. följande:

Det framgår att eftergiftsgrunderna skall tillämpas liberalt, möjligen mer frikostigt än i andra skattesammanhang. Med hänsyn till de särskilda förhållanden som kan råda i fråga om förtullning och tulldeklarationer synes en sådan liberalisering befogad.

En fråga som RSV särskilt kommenterar är hur sanktionsavgifter skall behandlas i inkomstskattehänseende. Verket anför:

Av 20 § kommunalskattelagen (1928:370) framgår att avdrag inte får göras för bl.a. svenska allmänna skatter. 1 detta begrepp torde efter en jämförelse med I § uppbördslagen (1953:272) ingå bl.a. skattetillägg enligt 116 a § taxeringslagen. Tull faller inte under begreppet svenska allmänna skatter utan är enligt uttryckligt stadgande i punkt 9 av anvisningarna till 29 § kommunalskattelagen avdragsgill såsom en speciell för rörelsen ut­gående avgift till det allmänna. I samband med att nya administrativa sanktioner på andra områden än skatteområdet kommit till har 20 § kom­munalskattelagen försetts med ett förtydligande tillägg att avdrag inte får göras för överlastavgift (1972:436), felparkeringsavgift (1976:205) och för avgift enligt lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande (1976:669). Mot bakgrund av det anförda anser RSV att övervägande skäl talar för att sanktionsavgift bör betraktas som en icke avdragsgill kostnad vid inkomsttaxeringen. Det bör komma till uttryck genom en ändring av 20 § kommunalskattelagen.

Prop. 1983/84:192

25

Bilaga 3

1    Förslag till

Lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela

föreskrifter om in- eller utförsel av varor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor

dels att 2 § skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 3 §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§

Bemyndigandet i denna lag med-

Bemyndigandet i / § medför inte

för ej befogenhet att meddela före-

befogenhet att meddela föreskrifter

skrifter om tull. Ej heller medför

om tull. Ej heller medför det befo-

det befogenhet att meddela före-

genhet att meddela föreskrifter om

skrifter om annan avgift än sådan

annan avgift än sådan som/öZ/er av

som avser kostnad för handlägg-

3 § eller avser kostnad för hand-

ning av fråga om tillstånd, för om-

läggning av fråga om tillstånd, för

händertagande  av  gods  eller för

omhändertagande av gods eller för

kontroll,   inspektion   eller   annan

kontroll,   inspektion   eller   annan

därmed jämförlig åtgärd.

därmed jämföriig åtgärd.

3§

Regeringen får föreskriva att en särskild avgift skall erläggas till staten vid överträdelser av före­skrifter enligt I §. Avgiften skall las ut av den för vars räkning in- eller utförseln sker. Den får uppgå till högst tjugo procent av varans vär­de. Om en överträdelse är ursäktlig skall avgift inte tas ut. Ett beslut om avgift skall kunna överprövas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1984.

Prop. 1983/84:192

26

2    Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrivs att 20 § kommunalskattelagen (1928:370) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20 §'

Vid beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla skall alla omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibe­hållande avräknas från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde (brut­tointäkt), som har inftutit i förvärvskällan under beskattningsåret. Att koncernbidrag, som inte utgör sådan omkostnad, ändå skall avräknas i vissa fall och inräknas i bruttointäkt hos mottagaren framgår av 43 § 3 mom.

Avdrag får inte göras för:

den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänföriiga utgifter, så­som vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;

kostnader i samband med plockning av vilt växande bär och svampar till den del kostnaderna inle överstiger de intäkter som är skattefria enligt I9§;

värdet av arbete, som i den skatlskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skatlskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skatlskyldiges egel kapital som har nedlagts i hans för­värvsverksamhet;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning på skuld;

avgift enligl 8 kap. studieslödslagen (1973:349);

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande;

avgift enligl 99 a § utlänningslagen (1980:376);

avgift enligt 26 § arbetstidslagen (1982:673);

straffavgift enligl 8 kap. 7 S tredje stycket rättegångsbalken;

belopp, för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligl 75 § uppbörds­lagen (1953:272) eller för vilket betalningsskyldighet föreligger på grund av underlåtenhet alt göra avdrag enligt lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighel beträffande vissa uppdragsersätlningar:

avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift;

överförbrukningsavgifl enligt ransoneringslagen (1978:268);

vattenföroreningsavgift enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot vatten­förorening från fartyg;

avgift enligt 3 § lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela fö­reskrifter om in- eller utförsel av varor;

Senaste lydelse 1983: 1051,

Prop, 1983/84:192

27

ränta på lånat kapital till den del räntan täcks av sådant statligt bidrag som avses i punkt 7 av anvisningarna till 24 §; kapitalföriust m.m. i vidare mån än som får ske enligt 36 §.

(Se vidare anvisningarna.)

Denna lag träder i kraft den I juli 1984.

Prop. 1983/84:192

28

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1984-03-19 Närvarande: justitierådet[REDACTED_EFTERNAMN], f.d. juslitierådet Hessler, regeringsrå­det[REDACTED_EFTERNAMN].

Enligt utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 9 februari 1984 har regeringen på hemställan av statsrådet Feldl beslutat inhämta lagrådels yttrande över förslag lill

1.

lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande all meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor och

2.

lag om ändring i kommunalskatlelagen (1928: 370).

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Lars Nor­din.

Förslagen föranleder följande yttranden inom lagrådet.
[REDACTED_EFTERNAMN] anför med instämmande av Hessler:

Den föreslagna ändringen i 1975 års lag syftar lill all möjliggöra införan­det av en sanktionsavgift vid överträdelser av föreskrifter om in- och utförsel av varor. Förslaget är utformat som elt bemyndigande för rege­ringen alt utfärda bestämmelserom sådan sanktionsavgifi. Bemyndigandet är försett med vissa begränsande ramar, till vilka jag återkommer i det följande.

1 detta sammanhang må observeras att lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor i sin helhet är en fullmaktslag som endast anger förutsättningarna för regeringens räll atl meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor. Regeringen har därvid också fått befogenhet atl överiåta åt förvaltningsmyndighet atl meddela sådana föreskrifter.

Del remitterade förslaget synes ulgå från alt ell bemyndigande av här aktuellt slag - dvs. en delegation av riksdagens normgivningskompetens såvitt gäller sanktionsavgifter - ulan vidare följer av 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen (RF), enligt vilket stadgande regeringen får, såvitt nu är i fråga, efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrif­ter angående annat än skatt, om föreskrifterna avser in- eller utförsel av varor. Ett sådant synsätt torde emellertid, som strax närmare skall utveck­las, inte vara rikligt. 1 vart fall ger det inle en tillräcklig belysning av den problemalik som här föreligger.

Om man bortser från sådana situationer i vilka 13 kap. 6 S RF är tillämplig, dvs. krig, krigsfara och andra i nämnda grundlagssladgande omnämnda förhållanden - och förevarande lagrådsremiss tar sikte på överträdelser av in- och utförselföreskrifter som gäller långt utöver dylika situationer - regleras frågan om bemyndigande att införa sanktionsav­gifter av här aktuellt slag i 8 kap. RF. Därvid knyter sig intresset, utöver till

Prop. 1983/84:192

29

nyss nämnda stadgande i 8 kap. 7 § första stycket, närmast till bestämmel­serna i 8 kap. 3 § samt 8 kap. 7 § andra stycket och 9 § andra stycket.

1 8 kap. 3 8 första stycket stadgas atl föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och del allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, med­delas genom lag. Enligl andra stycket är sådana föreskrifter bl. a. föreskrif­ter om brott och rättsverkan av brott, om skatt lill staten samt rekvisition och annat sådant förfogande. Jämlikt 8 kap. 7 § första stycket kan, som redovisats i del föregående, regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skall, om föreskrifterna avser något av där uppräknade ämnen, varvid här må nämnas in- eller utförsel av varor samt näringsverksamhet. Bemyndigande enligt 8 kap. 7 § första siyckel medför, på grund av bestämmelserna i andra stycket, ej rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Enligl samma stycke kan riksdagen i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av 8 kap. 7 S första stycket, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med slöd av bemyndi­gandet. I 8 kap. 9 S andra stycket stadgas alt regeringen eller kommun kan efter riksdagens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 S annars skall meddelas av riksdagen.

Av den sålunda lämnade redogörelsen framgår att ett bemyndigande för regeringen all införa en sanklionsavgifi vid överträdelser av in- eller utför-selföreskrifler inte kan sägas entydigt stå i överensstämmelse med rege­ringsformen. Som i del föregående antytts torde bestämmelserna i 8 kap.

7

8 första stycket, dvs. i förevarande fall närmare bestämt reglerna om delegation av normgivningsmaklen såvitt gäller in- eller utförsel av varor, inte kunna åberopas som stöd fördel remitterade förslaget. Skälet härtill är bestämmelserna i 8 kap. 7 S andra stycket, som särskilt behandlar möjlig­heten alt delegera normgivningsmaklen när fråga är om annan rättsverkan av brott än böter liksom i vad avser annan rättsverkan än böter vid överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndi­gandet. En del av tveksamheten lill grundlagsenligheten i del remitterade förslaget bottnar sålunda just i spörsmålet om man i den föreslagna sank-tionsavgiften har all göra med en sådan typ av rättsverkan som regleras av

8

kap. 7 § andra stycket. Men innan jag tar upp denna fråga lill närmare diskussion finns anledning all dröja något vid stadgandet i 8 kap. 9 § andra stycket, som inte närmare berörts i lagrådsremissen.

Enligt 8 kap. 9 S andra stycket kan regeringen, som nyss anförts, efter riksdagens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 S annars skall meddelas av riksdagen. Härmed kan frågan om möjligheten för riksdagen att delegera normgivningsmaklen såviii gäller sanklionsavgifier synas avgjord. Alt en ekonomisk pålaga i lagstiftning betecknas som en avgift innebär emellertid inle all den ulan vidare faller in under stadgandet i 8 kap. 9 S andra slyckei. Här kan erinras

Prop. 1983/84:192

30

om föredragande departementschefens uttalande under förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 219-220) att den beteckning som i det särskilda fallet åsätts en penningpålaga inte är avgörande för dess stats-rättsliga karaktär. Ett övervägande som enligt förarbetena till regeringsfor­men är av stor betydelse rör avgränsningen mot skatteområdet. En såsom avgift betecknad pålaga som visar sig vara en skatt kan således inte bli hänförlig till stadgandet i 8 kap. 9 § andra stycket.

Förarbetena till regeringsformen tar inte till behandling upp den typ av s. k. administrativa avgifter varom här är fråga, dvs. sanktionsavgifter med i huvudsak preventiv eller repressiv karaktär. Detta kan ha en naturlig förklaring, eftersom sådana avgifter, bl.a. avsedda att ersätta straff, har kommit i bruk i större omfattning och tilldragit sig allmän uppmärksamhet först efter regeringsformens ikraftträdande. Den här diskuterade avgiftsty­pen kom emellertid i viss utsträckning att behandlas i samband med änd­ringar i regeringsformen år 1976, då förbudet mot retroaktiv strafflagstift­ning fick sin nuvarande plats i 2 kap. 10 §. Ändringarna hade föregåtts av ett utredningsarbete redovisat av 1973 års fri- och rättighetsutredning i belänkandet (SOU 1975:75) "Medborgeriiga fri- och rättigheter". Utred­ningen gör i fråga om nämnda förbud ett tolkningsuttalande (bet. s. 157) av innebörd att detsamma "naturiigtvis - åtminstone genom analogisk till-lämpning träffar även straffiiknande administrativa påföljder såsom skattetillägg, restavgift och förseningsavgift enligt olika skatteförfattning­ar, överlastavgift etc". Föredragande departementschefen anslöt sig i prop. 1975/76:209 s. 125 till utredningens tolkningsuttalande och anförde vidare för egen del: "Att ge retroaktiv verkan åt regler om sådana admini­strativa sanktioner som har trätt i stället för straffrättsliga påföljder måste ses som ett klart kringgående av del nu diskuterade förbudet. Motsvarande resonemang kan föras också i fråga om administrativa sanktioner av up­penbart repressiv, straffiiknande karaktär som införs på tidigare oregle­rade områden."

År 1979 genomfördes vidare den ändringen i 2 kap. 10 § att nya föreskrif­ter infördes däri som ett andra stycke (SFS 1979:933). Dessa föreskrifter innebär ell särskilt retroaktivitetsförbud avseende skatter och statliga av­gifter. Av förarbetena till detta lagstiftningsärende vill det emellertid synas som om föreskrifterna inte omfattar sanktionsavgifterna, vilket torde ha sin grund i atl dessa enligt de tidigare återgivna tolkningsuttalandena ansågs i förevarande hänseende - dvs. när det gäller förbud mot retroaktiv lagstiftning - böra följa reglerna för straff eller annan brottspåföljd (se prop. 1978/79: 105 s. 54 jämfört med SOU 1978: 34 s. 155).

Det hittills anförda leder mig till följande slutsats beträffande tillämplig­heten av stadgandet i 8 kap. 9 § andra stycket i föreliggande lagstiftnings­ärende. Regeringsformen bör om inte alldeles särskilda skäl talar däremot tolkas efter ordalagen. Att emellertid ordet "avgift" inte har entydig innebörd har stått fullt klart för grundlagsstiftaren. Vidare måste anses

Prop. 1983/84:192

31

framgå atl de särskilda bestämmelser med vilka grundlagsstiftaren kring­gärdat normgivningen i vad avser påföljder och andra rättsverkningar av brott - t.ex. förbud mot retroaktiv lagstiftning - också ansetts böra innefatta åtminstone vissa typer av sanktionsavgifter. Även om således någon distinktion i 8 kap. 9 § andra stycket RF eller i stadgandets förarbe­ten inle särskilt gjorts mellan sanktionsavgifter och andra slag av avgifter anser jag ändock - i synnerhet med beaktande av det förut återgivna uttalandet av föredragande departementschefen angående betydelsen av den beteckning, som åsalls en pålaga - förhållandena här utgöra särskilda skäl för atl frångå en tolkning av 8 kap. 9 § andra stycket enligt ordalagen och följaktligen undanta sanklionsavgiften från stadgandets tillämpnings­område. Min uppfattning på denna punkt synes f.ö. slå i överensstäm­melse med föredragande departementschefens i det föregående återgivna uttalande om kringgående av relroaktivilelsförbudel i samband med 1976 års ändringar i regeringsformen.

Med del nu sagda finns anledning alt återknyta lill diskussionen om i vad mån den i lagrådsremissen föreslagna sanklionsavgiften kan anses innebä­ra en sådan typ av rättsverkan som regleras av bestämmelserna i 8 kap. 7 S andra slyckei.

De slag av överträdelser som är avsedda att med slöd av det föreslagna bemyndigandet kunna omfattas av sanktionsavgifi torde i de allra flesta fall åtminstone teoretiskt kunna åtkommas med straff enligt varusmugglingsla­gen (1960:418), brottsbalken, tullagen (1973:670), tullstadgan (1973:671) eller lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner. Atl beakta i sammanhanget är att någon s. k. avkriminalisering av del straffbelagda området inte föreslås. I den mån sanktionsavgifterna sålunda är avsedda all träffa överträdelser som redan är belagda med straff och därför atl betrakta som brott måste de anses innebära annan rättsverkan härav än böter. Med det här anlagda betraktelsesättet skulle sanktionsavgiften en­ligl 8 kap. 7 S andra stycket andra punkten RF kräva riksdagens medver­kan genom direkta föreskrifter i lag.

Mot det här förda resonemanget skulle emellertid kunna invändas att de straffbestämmelser som kan bli tillämpliga inte alllid tar sikte på just det förfarande som den tilltänkta sanklionsavgiften är avsedd för. Sanklions­avgiften skulle därmed i åtskilliga fall täcka delvis andra rekvisit än vad strallbesiämmelserna gör. Atl så kan vara fallet synes också kunna utläsas ur den kritik som framförts mot nuvarande ordning.

En dylik argumentation ger upphov lill frågan om sanklionsavgiften i så fall kan anses jämställd med böter, varvid det remitterade förslagel skulle slå i överensstämmelse med 8 kap. 7 § andra stycket förslå meningen RF. Förarbetena är inte entydiga på denna punkt. Det kan nämnas att bemyndi­gande enligt här nämnda bestämmelse ansetts omfatta befogenhet att med­dela föreskrifter om vite. Mot bakgrund av del i det föregående på flera ställen åberopade departementschefsullalandel i fråga om lagsiiftning som

Prop. 1983/84:192

32

kan uppfattas som ett kringgående av regler som måste anses vara upp­ställda som rättssäkerhelsgarantier i regeringsformen finns emellertid an­ledning till restriktiv tolkning av bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket första punkten. Jag kan därför inte biträda en tolkning av regeringsformen enligt vilken sanktionsavgifter av det slag som här är i fråga skall kunna jämställas med böter. Även på grund av det nu anförda synes sanktionsav­giften kräva riksdagens medverkan i särskild lag.

Sammanfattningsvis anser jag med hänsyn till mina i det föregående utvecklade synpunkter så stor tvekan råda i fråga om grundlagsenligheten av det begärda bemyndigandet att jag finner mig inte kunna tillstyrka förslaget i det skick det nu föreligger.

Härmed torde den frågan uppstå huruvida förslaget i omarbetat skick -dvs. utformat som en direkt lagföreskrift om en sanktionsavgift, att utgå vid överträdelser enligt i övrigt i lagrådsremissen angivna förutsättningar - kan godtas.

Därvid synes i första hand böra beaktas vad föredragande departements­chefen anförde i prop. 1973:90 (s. 21

1) 

angående regeringens möjlighet att besluta om verkställighet av lag. Föredragande departementschefens utta­lande innebär att lagbestämmelserna skall vara så detaljerade att verkstäl-lighelsföreskrifterna inte medför något väsentligt nytt. Vidare kan hänvi­sas till de riktlinjer som åberopats också i remissprotökollet och som angivils böra gälla för sanktionsavgifter. Dessa riktlinjer har riksdagen tagit del av och lämnat utan erinran (prop. 1981/82:142 s. 24 f, JuU 53, rskr 328).

Anledning synes föreligga att i detta lagstiftningsärende särskilt beakta punkterna 2, 4, 5 och 6 i dessa riktlinjer. Dessa punkter, som i propositio­nen har återgivils i enlighet med den inom justitiedepartementet upprätta­de promemorian (Ds Ju 1981:3) "Ekonomiska sanktioner vid brott i nä­ringsverksamhet", har följande lydelse.

2. Avgifter bör enligt promemorian få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på närings-regleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap.

4. Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör enligt promemorian särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyl­dighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rättssäkerhets­synpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammas att särskilda un­dantag från det sirikta ansvaret även i dessa fall kan vara nödvändiga med hänsyn till förhållandena inom avgiftens användningsområde eller till reg­lernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt möjligt vara preciserade, så att det inle föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även i fråga om bestämmelser som reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbeloppet.

Prop. 1983/84:192

33

5.

I promemorian konstateras att något hinder inte bör föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisilen kan därvid vara annorlun­da utformade i de olika systemen - strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften fram­stå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.

6.

Åläggande av avgiftsskyldighet kan enligt promemorian i viss ut­sträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verk­samma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skelt av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. 1 sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtaga­re till eller part i domstolsprocessen.

Vad beträffar punkt 2 kan framhållas att av naturliga skäl det remitterade förslaget saknar anknytning till speciella och klart avgränsade rättsområ­den. In- och utförselföreskrifter föreligger på en mängd olika områden och av helt olika skäl. Av remissprotokollet framgår att sanktionsavgifterna är avsedda i främsta rummet för att skydda teko-området. Denna avgränsning bör komma till uttryck i lagen.

I fråga om punkterna 4 och 5 må följande anmärkas. Det remitterade förslaget förutsätter att avgiften skall tas ut av "den för vars räkning in-eller utförseln sker". Detta sätt att bestämma subjektet för avgiftsskyl­digheten är otillfredsställande.

Inom tullförfarandet - som är övergripande och måste anses bestäm­mande också för den huvudsakliga administrationen av sanktionsavgifter - förekommer begreppet "tullskyldig". (Ang. definition, se 5 § tullagen, 1973:670.) Ibland - så t. ex. vid varusmuggling utan angivande av vara till tullbehandling eller utan omhändertagande genom s. k. hemtagning - finns ingen som tekniskt sett kan betraktas som tullskyldig. Dessa fall torde emellertid sakna betydelse i förevarande sammanhang. Någon utredning i tullförfarandet om vem som skall anses som "den för vars räkning in- eller utförseln sker" torde inte göras. Av lagrådsremissen framgår att vid im­port - som på grund av det tidigare anförda väl får anses vara det enda område som nu behöver behandlas - det oftast är den tullskyldige som kommer i fråga för avgiftspåföring. En lag om sanktionsavgifi bör därför som huvudregel ha bestämmelser att den tullskyldige också skall vara subjekt för avgiftspåföringen. Subjektet "den för vars räkning införseln sker" bör behållas endast som komplement lill huvudregeln.

Angående punkt 6 må konstateras att anvisning i lagrådsremissen helt saknas om förfarandet. Närmast till hands synes ligga atl låta administra-

Prop. 1983/84:192

34

tionen ske helt inom tullverkets ram, men detta är inte säkert den bästa lösningen. Frågor om förfarandet - däri inbegripet regler om besvär, eventuella extraordinära besvär, preskription för väckande av talan om avgifter m. m. - synes böra ytterligare utredas innan ställning kan tas härtill.

Även vad som anförts om förslaget i ett eventuellt omarbetat skick leder till alt de förutsättningar som angivits för införandet av en sanktionsavgifi inte räcker som grund för lagstiftning. Jag finner mig således inle kunna godta förslaget ens om det förändras till en lagföreskrift i stället för ett bemyndigande.

Mitt ställningstagande i den nu behandlade frågan medför all jag av­styrker även förslaget till lag om ändring i kommunalskatlelagen.
[REDACTED_EFTERNAMN] anför:

Genom lagen (1975:85) med bemyndigande alt meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor har riksdagen med stöd av 8 kap. 7 S regerings­formen (RF) till regeringen delegerat normgivningsmaklen såvitt avser föreskrifter om in- eller utförsel av varor. Enligt del bemyndigande 1975 års lag innehåller äger regeringen dock inle meddela föreskrifter om tull eller om annan avgift än sådan som avser kostnad för handläggning av fråga om tillstånd, för omhändertagande av gods eller för kontroll, inspek­tion eller annan därmed jämförlig åtgärd. Det nu remitterade förslaget innebär en utvidgning av bemyndigandet lill alt omfatta även en särskild avgift vid överträdelser av sådana föreskrifter som regeringen utfärdar med stöd av lagen. Utvidgningen kommer till uttryck i komplellerande bestämmelser som föreslås bli införda i 1975 års lag. Dessa beslämmelser innehåller också vissa grundläggande regler om avgiftens utformning. De innebär atl avgiften skall tas ut av den för vars räkning in- eller utförseln sker, att avgiften får uppgå till högst tjugo procent av varans värde, all avgift inte skall tas ut om överträdelsen är ursäktlig samt all ell beslul om avgift skall kunna överprövas. Enligl en samtidigt föreslagen ändring i kommunalskatlelagen skall avgiften inte vara avdragsgill vid inkomsllaxe-ringen.

Ulmärkande för den typ av avgifter som här är i fråga - vanligen benämnda sanktionsavgifter - är all de eriäggs lill det allmänna och utgör en form av ekonomisk påföljd för överträdelser av särskilda författnings­bestämmelser. Sådana avgifter har vuxit fram vid sidan av lagstiftningens traditionella sanktionsformer - böter, förverkande, vite och skadestånd -och har till utformning och tillämpning många likheter med dessa. De kan. såsom framhålls i remissprotökollet. på samma sätt som straff och förver­kande genom sin preventiva effekt motverka överträdelser av vissa be­slämmelser och hindra orältmäliga vinster. Exempel på avgifter som här avses utgör skattetillägg enligt taxeringslagen (1956:623), överlaslavgift enligt lagen (1972:435) om överlaslavgift, miljövårdsavgift enligt miljö­skyddslagen (1969:387), varselavgift enligt lagen (1974: 13) om vissa an-

Prop. 1983/84:192

35

ställningsbefrämjande åtgärder, byggnadsavgift och tilläggsavgift enligt la­gen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m., sanktionsavgift enligt utlänningslagen (1980:376) och övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673). De har alla införts genom lagar tillkomna under 1970-talet och senare.

Medan tidigare införda sanktionsavgifter reglerats genom bestämmelser i lag stiftad av riksdagen, är meningen att den nu ifrågavarande avgiften skall införas genom bestämmelser av regeringen efter bemyndigande av riksdagen. Härvid inställer sig den särskilda frågan, om RF tillåter en sådan delegation till regeringen. Förslaget utgår tydligen från att en sådan delegationsrätt följer utan vidare av 8 kap. 7 § första stycket 3 RF, enligt vilken regeringen får efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter angående annat än skatt, om föreskrifterna avser, bl.a., in-eller utförsel av varor. Enbart den omständigheten att föreskrifterna om sanktionsavgift hänför sig till föreskrifter om in- eller utförsel av varor skulle alltså motivera att delegation enligt 8 kap. 7 § första stycket RF är tillåten.

Det förefaller emellertid ytterst tveksamt, om frågan kan besvaras så enkelt. Med hänsyn till avgiftens särskilda natur sådan den framgår av det anförda synes nämligen också böra uppmärksammas föreskrifterna i andra stycket av 8 kap. 7 § RF, vilka avser rättsverkan av brott. En sak är att meddela föreskrifter som reglerar själva in- eller utförseln av varor, en annan att meddela föreskrifter om sanktionsavgift. Till jämförelse kan nämnas att det vid tillkomsten av 1975 års lag skildes mellan två kategorier av bestämmelser, nämligen dels sådana bestämmelser som föreskrev skyl­dighet att erlägga en ekonomisk prestation till staten i form av tull, annan skatt eller avgift, dels sådana som förbjöd in- eller utförsel i visst hänseen­de. Genom lagen avsågs att reglera behovet av delegation från riksdagen till regeringen när det gällde föreskrifter av den senare kategorin (prop. 1975:8 s. 91).

Men innan frågan behandlas närmare med hänsyn till 8 kap. 7 § RF är anledning att uppmärksamma även en annan regel i 8 kap. RF, nämligen 9 § andra stycket. Enligt detta lagrum kan regeringen - eller kommun -efter riksdagens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter som på grund av 3 § i samma kap. annars skall meddelas av riksdagen. Lagrummet avser alla avgifter till staten som inte är att hänföra till skatter eller utgör tull på införsel av vara och som inte enligt 13 § direkt faller in under regeringens normgivningskompetens. I förarbetena till RF karakteri­seras föreskrifterna om hithörande avgifter sålunda, atl de avser åliggan­den för enskilda eller ingrepp i deras ekonomiska förhållanden. Och vidare anförs att "i den mån enskilda skall förpliktas att eriägga en avgift för vilken någon direkt motprestation från det allmänna inte utgår - jag förutsätter härvid att pålagan inte i själva verket utgör en skatt - har man otvivelaktigt alt göra med ett åliggande som i princp bör kräva riksdagsbe-

Prop. 1983/84:192

36

slut" (prop. 1973:90 s. 218). Betydelse skall enligt förarbetena också fästas vid om den enskilde befinner sig i en sådan situation alt han rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att erlägga avgiften. När åter avgiften inom ett visst verksamhetsområde eriäggs frivilligt söm ersättning för vara eller prestation och avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde bör avgiflssättningen falla inom rege­ringens kompetensområde (prop. 1973:90 s. 218).

Sanktionsavgifterna är otvivelaktigt av tvångskaraktär och faller in un­der riksdagens normgivningskompetens, det primära lagområdel. Beteck­ningen avgifter kan också tyckas leda lill atl de omfattas av sådan delega­tion till regeringen som avses i 8 kap. 9 § andra stycket RF. Men även här gör sig den särskilda naturen hos avgifterna gällande på elt sätt som gör det tveksamt var de hör hemma.

Sanktionsavgifterna berördes inte särskilt under förarbetena till RF, tydligen beroende på att de då ännu inle fått någon användning alt tala om. En uppfattning, enligt vilka de är all hänföra till avgifter som avses i nyssnämnda lagrum, har kommit till uttryck i den juridiska litteraluren, se[REDACTED_EFTERNAMN], Normgivningsmaklen enligt 1974 års regeringsform, 1983, s. 68 och 92. Men även annan mening har uttryckts, se Holmberg-Sljernquist, Grundlagarna, 1980, s. 259. Där sägs att det saknar stöd i förarbetena lill RF att beteckna "vissa bötesliknande pålagor" som avgifter.

Under det grundlagsarbete som fortsatt efter RF:s ikraftträdande har sanklionsavgifterna kommil in i bilden. Vid tillkomsten av 1976 års änd­ringar i RF - genom vilka skyddet för de medborgeriiga fri- och rättighe­terna utvidgades och förstärktes - berördes sålunda sanktionsavgifterna i samband med fråga om utvidgning av förbudet i RF mot retroaktiv straff­lagstiftning till att gälla även på andra rättsområden. Departementschefen anslöt sig till vad 1973 års fri- och rättighetsutredning anfört därom, att den redan gällande regeln om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning - åtmins­tone genom analogisk lagtillämpning - träffade också straffiiknande admi­nistrativa påföljder såsom skattetillägg, restavgift och förseningsavgift en­ligt olika skatteförfattningar, överlaslavgift etc. Ätt ge relroakliv verkan åt regler om sådana adminislrativa sanktioner som hade iräll i stället för straffrättsliga påföljder - fortsatte han - måste ses som ett klart kring­gående av det diskuterade förbudet. Och motsvarande resonemang kunde enligt departementschefen föras i fråga om administrativa sanktioner av uppenbart repressiv, straffiiknande karaktär som infördes på tidigare oreg­lerade områden. Någon uttrycklig bestämmelse om regelns tillämpning på sådana avgifter infördes inte, emedan det ansågs inte vara möjligt atl inom ramen för en grundlagsregel dra en klar gräns mot åtgärder som borde hållas utanför det skyddade området (prop. 1975/76: 209 s. 63 och 125).

Genom ändring år 1979 i RF utvidgades förbudet mot retroaktiv lagstift­ning till atl omfatta även skatt eller statlig avgift. Lagändringen grundades på ett av den år 1977 tillsatta rällighetsskyddsulredningen avgivet betan-

Prop. 1983/84:192

37

kände (SOU 1978: 34) "Förstärkt skydd för fri-och rältigheler", fogal som bilaga till prop. 1978/79: 195. Departementschefen hänvisade i lagstift­ningsärendet lill vad utredningen anfört beträffande frågan, när skattskyl­digheten skulle anses inträda vid olika skalteformer. Utredningen berörde i sin utförliga behandling av olika skatter och avgifter inte alls sanklionsav­gifterna. Inte heller i övrigt nämndes dessa särskilt. Det vill härigenom synas som om sanktionsavgifterna inle ansågs omfallade av lagstiftnings­frågan i 1979 års ärende ulan betraktades såsom avklarade genom vad som förekom i 1976 års lagstiftningsärende. Del borde annars, tycks del, ha funnits anledning atl beröra dem särskilt, eftersom det år 1979 införda förbudet i andra stycket av 2 kap. 10 § RF mot retroaktiv lagstiftning rörande skatt och statlig avgift innebar en något annorlunda reglering än den som redan fanns i första stycket och som enligt del tidigare lagstift­ningsärendet ansågs tillämplig på sanklionsavgifterna. Del förefaller föga troligt alt del nya andra slyckei ansågs omfalla dessa avgifter och därmed medföra en ändring beträffande dem, utan att någonting blev sagt därom.

Ett synsätt enligl vilket sanklionsavgifterna sålunda faller in under första stycket i 2 kap. 10 § RF men inte det nya andra stycket talar emol all hänföra sanklionsavgifterna lill sådana avgifter som avses i 8 kap. 9 § andra stycket RF. Della lagrum avser visserligen enligl sin lydelse alla avgifter som på grund av 3 § hör till riksdagens beslutsområde och kan därmed synas omfatta även sanklionsavgifterna. Liksom när det gäller gränsdragningen mellan skatt och avgift torde emellertid få iakttas, atl den beteckning som i del särskilda fallet åsätts en penningpålaga - i föreva­rande fall avgift - inte är avgörande för dess slatsräiisliga karaktär (se prop. 1973:90 s. 219 f).

Enligl del anförda talar övervägande skäl för alt frågan om delegation helratfande sanktionsavgifter inte skall lösas med tillämpning av 8 kap. 9 § andra stycket RF.

Vad åter närmare angår 8 kap. 7 S RF innehåller denna i sill andra stycke en första mening av innehåll, atl bemyndigande som avses i första stycket ej medför rätt atl meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter, och en andra mening av innehåll, alt riksdagen själv kan i lag, som innehåller bemyndigande med slöd av första slyckei, föreskriva även annan räilsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som rege­ringen meddelar med slöd av bemyndigandet. Den fråga som här inställer sig är. om sanktionsavgifi skall betraktas som "annan rättsverkan av brott än böter" i lagrummets mening. Härvid märks att det för överträdelser av in- och utförselföreskrifler redan finns beslämmelser om straff och förver­kande i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling saml straffbestäm­melser i bl.a. lullagen (1973:670) och tullstadgan (1973:671) - i vissa fall kan brottsbalken bli tillämplig - och alt del inle torde vara fråga om att upphäva dessa bestämmelser på här ifrågavarande område. Det kan däiför finnas skäl att uppfatta den sanktionsavgift som nu är i fråga som annan

Prop. 1983/84:192

38

rättsverkan av brott än böter. Det är emellertid ovisst om innebörden av nyssnämnda bestämmelser i 8 kap. 7 § andra stycket RF är sådan att den leder till denna uppfattning. Med den förra av de båda bestämmelserna avses enligt förarbetena att utsäga, att regeringen inte skall kunna meddela föreskrifter om "svårare påföljd" för brott än böter eller om förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott (prop. 1973:90 s. 314). Den av grundlagberedningen föreslagna regeln innehöll också just uttrycket "svå­rare påföljd för brott än böter" och departementschefen sade sig föreslå endast vissa tekniskt betingade avvikelser från dess förslag. Som exempel på tillämpningen av den senare bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket RF anförs, att det blir möjligt att i lag föreskriva frihetsstraff som påföljd för brott mot en av regeringen föreskriven tystnadsplikt (a. prop. s. 315). Det vill sålunda synas som om gränsen mellan de båda bestämmelserna skall hänföras till påföljdens svårighetsgrad eller arten hos den särskilda rätts­verkan som är i fråga. Från denna synpunkt framstår sanktionsavgiften närmast som en påföljd, vilken inte är svårare än böter. Det kan nämnas att samma departementschef som anmälde förslaget till RF sedermera i an­slutning till prop. 1975:8 - varigenom förslag till bl. a. nu förevarande 1975 års lag förelades riksdagen - anförde, att regeringen borde kunna förena föreskrifter som avses i 8 kap. 7 § RF med annan sanktion än böter som inle kom i konflikt med dåvarande tredje stycket - nu andra stycket - i 8 kap. 7 § RF, t.ex. vitespåföljd (prop. s. 45). Med ett betraktelsesätt enligt vilket sanktionsavgiften sålunda ses snarare som en påföljd, vilken inte är svårare än böter, än som "annan rättsverkan av brott än böter" blir det möjligt enligt paragrafen att till regeringen delegera kompetensen att utfär­da föreskrifter om sanktionsavgift. Atl denna möjlighet föreligger enligt paragrafen har också kommil lill uttryck i litteraturen, se[REDACTED_EFTERNAMN], Normgivningsmaklen enligt 1974 års regeringsform, 1983, s. 99.

På grund av del anförda finner jag hinder inte föreligga mot att riksdagen genom en tilläggsbestämmelse i 1975 års lag bemyndigar regeringen att besluta om sanktionsavgift vid överträdelser av föreskrifter om in- eller utförsel av varor.

Eftersom bestämmelserna om sanktionsavgiften skall utformas av rege­ringen i förordning, undandrar de sig en närmare granskning från lagrådets sida. Endast lill sina huvuddrag kan regleringen bli föremål för en bedöm­ning. Vissa grundläggande regler har, som nämnts inledningsvis, angivits i det bemyndigande som det remitterade förslaget innehåller. De är emeller­tid knapphändiga och del kan sältas i fråga, om de är tillräckliga. De anger t. ex. inte närmare vilka föreskrifter som kan föranleda sanktionsavgift vid överträdelse. Under förarbetena lill RF diskuterades hur detaljerat ett bemyndigande borde vara. Departementschefen tog därvid avstånd från sådana bemyndiganden som var så allmänt hållna att de inte mycket skilde sig från grundlagstextens beskrivningar av de ämnen beträffande vilka delegation skulle vara möjlig. Enligt departementschefens mening skulle så

Prop. 1983/84:192

39

allmänt hållna bemyndiganden stå i uppenbar strid med de intentioner som låg bakom grundlagens regler. Hur detaljerade bemyndigandena skulle vara borde få avgöras av riksdagen från fall till fall. I fråga om mindre ingripande föreskrifter borde man enligl departementschefen kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden. När det åter gällde föreskrifter, t.ex. på näringsrätlens område, där mera väsentliga medborgarintressen kunde komma all beröras av regleringen, borde riksdagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skulle få röra sig (prop. 1973:90 s. 209).

Med hänsyn till sanklionsavgifternas natur och syfte slår bäst i överens­stämmelse med nämnda motivutlalanden att ramarna för en avgiftsregle­ring blir någorlunda preciserade av riksdagen. För bedömningen av det föreslagna bemyndigandet i detta hänseende är av betydelse att riksdagen i tidigare lagstiftningsärende antagit närmare utförda riktlinjer för en avgifts­reglering. Del skedde år 1982 i anledning av regeringens proposilion 1981/ 82: 142 om ändring i broiisbalken (ekonomiska sanktioner vid broll i nä­ringsverksamhet). I anslutning till då anlagen ändring i brollshalkens be­slämmelser om förverkande aniogs vissa principer för användningen av sanklionsavgifier såsom ekonomiska sanktioner vid överirädelser av be­stämmelser bl. a. på det näringsrätisliga området. Riksdagen förklarade sig lämna ulan erinran vad departementschefen anförde i ämnel på grundval av en inom jusliliedepariemenlel upprättad promemoria (Ds Ju 1981:3) "Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet" (se JuU 1981/ 82: 53 och rskr 328). De antagna principerna avsåg främst frågorna när sanktionsavgifter borde användas och hur de borde vara konstruerade för atl uppfylla rimliga krav på effekiiviiet och räilssäkerhet. En sammanfatt­ning av principerna återfinns i både propositionen (s. 24-25) och utskotls-hetänkandet (s. 6-7).

Bland riktlinjerna för användningsområdet kan nämnas atl avgifterna bör förekomma endasi inom speciella och klart avgränsade rätisområden och all de. i den mån de används på näringsregleringens område, bör vara knuina lill särskilda föreskrifter som näringsutövarna har all iaktia i denna egenskap.

När det gäller konstruktionen innebär riktlinjerna i huvudsak följande. Avgifterna bör vara utformade så all det blir möjligt att förutse och fasl-siälla hur slor avgiften skall bli i del särskilda fallet. De bör därför vara knutna till något mälbari momenl i den ifrågavarande överirädelsen vanli­gen så all den schablonnmässigt fastställda avgiften kan beräknas genom­snittligt motsvara den uppkomna vinslen vid varje särskild överträdelse. Särskilt bör prövas om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för av­giftsskyldighel eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från räilssäker-heissynpunki bör förutsättas atl det finns starkt slöd för en presumtion om all överträdelser på området inle kan förekomma annat än som en följd av

Prop. 1983/84:192

40

uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammas att särskilda un­dantag från det strikta ansvaret även i dessa fall kan vara nödvändiga. Sådana undantag bör så långt möjligt vara preciserade, så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även bestämmelser om jämkning av avgiftsbeloppet. Hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler, som i första hand riktas mot juridiska personer, och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämp­liga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisilen kan därvid vara annor­lunda utformade i de olika systemen.

I frågan, vilken myndighet som bör pröva avgiftsskyldigheten, innehål­ler riktlinjerna att åläggande av sådan skyldighet i viss utsträckning kan överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på områ­det. 1 vissa fall är det emellertid lämpligt att överiämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydan­de skönsmässiga bedömningar.

Departementschefen betonade avslutningsvis vid sin presentation av riktlinjerna vikten av att avgiftssystem på nya områden införs först efter noggranna överväganden, om behov föreligger, och att i linje med vad som anförts i departementspromemorian systemen utformas på elt sådant sätt att anspråken på rättssäkerhet blir fullt ut tillgodosedda (prop. 1981/82:142 s. 25).

Av remissprotokollet i nu förevarande lagstiftningsärende att döma sy­nes förutsättningar föreligga för att på området för regleringen av in- och utförsel av varor införa sanktionsavgifi vid överträdelser av vissa bestäm­melser. Meningen är enligt protokollet att sådan avgift skall påföras endast vid överträdelser av sådana regleringar vilkas syfte det är angeläget att upprätthålla och beträffande vilka de straffrättsliga reaklionsmöjligheterna inte är tillräckliga. Avsikten är också lill en början att avgiftsområdet skall vara begränsat till i huvudsak viss tekoimporl, beträffande vilken det sedan lång lid ansetts angeläget alt införa sanklionsavgifier. Som allmän riktpunkt anges i remissprotokollet att möjligheten att införa sanktionsav­gifter endast skall utnyttjas beträffande regleringar som skall tillgodose angelägna intressen, såsom exempelvis vissa importbegränsningar. Vidare skall det finnas ett uttalat behov av sanktionsavgift vid sidan av de straff­rättsliga reaktionsmöjligheterna. I den mån en vara eller dess värde blivit föremål för förverkande enligt varusmugglingslagen bör avgift inte tas ut. Det är tänkt alt de förfaranden lill vilka avgiften skall knytas skall vara av den arten att de typiskt sett är resultatet av uppsåt eller oaktsamhet. Beslulsmyndigheien skall dock inle behöva inlåta sig på någon direkt bedömning av huruvida uppsåt eller oaklsamhet förelegat i det enskilda fallet. En särskild undantagsregel bör också, sägs det, finnas som gör det möjligt atl underlåta att ta ut avgift i ursäktliga fall.

Prop. 1983/84:192

41

Med hänsyn till de förut berörda riktlinjerna och till de principer som enligt det sagda förutskickats i remissprotokollet får ett bemyndigande av innehåll enligt det remitterade förslaget godtas. Vissa synpunkter därut­över synes dock böra iakttas vid den kommande regleringen.

Till en början kan i direkt anslutning till den i bemyndigandet intagna regeln, att avgift inte skall tas ut om en överträdelse är ursäktlig, erinras om att det i den tidigare nämnda departementspromemorian framhölls, att en så allmänt hållen regel borde i aU möjlig utsträckning undvikas (se prop. 1981/82:142 s. 96).

Den viktiga frågan, vilken myndighet som skall pröva avgiftsskyldighe­ten, har lämnats öppen i remissprotokollet. Det får dock antas att pröv­ningen skall ankomma på förvaltningsmyndighet. Därpå tyder de enligt remissprotokollet tänkta reglerna att ett beslut om avgift inte bara skall kunna överprövas utan också, om tulltaxeringsbeslutet ändras, kunna omprövas. Mot bakgrunden av de riktlinjer som enligt det förut sagda godtagits av riksdagen synes någon principiell invändning inte kunna riktas mot en sådan ordning. Enligt riktlinjerna skall överklagande av beslut om avgift kunna ske hos domstol och däri får ses en viss trygghet mot att rimliga rättssäkerhetskrav blir åsidosatta. Tillämpningen torde få följas med uppmärksamhet och sikte på att, om den skulle komma att framstå som tvivelaktig, överlåtas på allmän domstol. I alla händelser torde böra klariäggas förhållandel inte bara till förverkanderglerna i varusmugglings­lagen utan också till den straffrättsliga regleringen på hithörande område. En regel om preskription av anspråk på avgift bör övervägas. Exempel på en ganska utförlig reglering utgör de år 1983 införda bestämmelserna om vallenföroreningsavgift i 8 kap. lagen (1980:424) om åtgärder mot vatten­förorening från fartyg (jfr också t. ex. bestämmelserna om skattetillägg och förseningsavgift i 116 a-116 1 §§ taxeringslagen, 1956:623).

Med det anförda finner jag ej anledning till erinran mot det remitterade förslaget till ändring i 1975 års lag.

Förslaget till ändring i kommunalskattelagen lämnas utan erinran.

Prop. 1983/84:192

42

Utdrag

FINANSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1984-03-29

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden 1. Carisson,[REDACTED_EFTERNAMN], Feldl,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén, Anders­son,[REDACTED_EFTERNAMN], Bodslröm.[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hell­ström, Thunborg, Wickbom

Föredragande: .statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om sanktionsavgifter vid överträdelser av import-och exportregleringar.

1    Anmälan av lagrådsyttrande

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande över förslag lill

1.

lag om ändring i lagen (1975:85) om bemyndigande atl meddela före­skrifter om in- eller utförsel av varor.

2.

lag om ändring i kommunalskatlelagen (1928:370).

Lag om ändring i lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor

Den föreslagna lagstiftningen innebär att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigas meddela föreskrifter om sanktionsavgifter vid överträ­delser av sådana bestämmelser om in- och utförsel av varor, som regering­en genom 1975 års lag fått fullmakt alt besluta om.

Lagrådet har i yttrande över förslagel ullalal sig i fråga om delegation av rätlen atl meddela föreskrifter om sanktionsavgifter är möjlig med slöd av dels 8 kap. 9 § andra stycket och dels 8 kap. 7 8 RF. Särskilda yttranden har härvid lämnals av regeringsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] med vilken fd. juslitierå­det Hessler instämt och av lagrådets ordförande, juslitierådet[REDACTED_EFTERNAMN].

1 8 kap. 9 S andra slyckei föreskrivs alt regeringen efter riksdagens bemyndigande kan meddela sådana föreskrifter om avgifter som på grund av 8 kap. 3 S RF annars skall meddelas av riksdagen. Enligl lagrådets ledamöter skall en delegationsrätt vad gäller föreskrifter om den nu ak­tuella sanktionsavgiften inte grundas på denna bestämmelse. De framhåller

Prop. 1983/84:192

43

att den beteckning som i det särskilda fallet åsätts en penningpålaga inte är avgörande för pålagans statsrättsliga karaktär samt hänvisar lill sanktions­avgiftens särskilda karaktär av straffiiknande administrativ påföljd och till att den i ett annat avseende (förbudet mot retroaktiv lagstiftning, 2 kap. 10 § RF) ansetts jämställd med straffrättsliga sanktionsmedel men däremot uppenbariigen inte med avgifter'.

Vad sedan gäller tillämpligheten av 8 kap. 7 § har olika meningar fram­förts i lagrådet.

1 paragrafens första stycke sägs att regeringen utan hinder av 8 kap. 3 § efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser bl.a. in- eller utförsel av varor. 1 andra stycket första meningen föreskrivs att ett sådant bemyndigande som avses i första stycket inte medför rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. 1 andra meningen anges att riksdagen i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, kan föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrifter som regeringen med­delar med slöd av bemyndigandet.

Lagrådsledamöterna[REDACTED_EFTERNAMN] och Hessler menar att de överträdelser som den aktuella sanktionsavgiften är avsedd att omfatta i de allra flesta fall åtminstone teoretiskt skulle kunna åtkommas med straff enligt de särskilda straffsladganden som finns i varusmugglingslagen m.fl. författ­ningar. Det skulle enligl deras mening innebära att sanktionsavgiften, i den mån den är avsedd att träffa överträdelser som redan är belagda med straff, skulle utgöra annan rättsverkan av brott än böter. Rätten att besluta om sanktionsavgifter kunde därför på grund av bestämmelserna i andra stycket inte delegeras till regeringen. De måste i stället på del säll som anvisas i andra stycket andra meningen tas in i den lag som innehåller bemyndigandet att besluta de föreskrifter som kan medföra sanktionsav­gifter om de överträds. Även om rekvisilen för sanktionsavgiften skulle vara delvis andra än de som gäller för brott anser[REDACTED_EFTERNAMN] och Hessler all 8 kap. 7 § inte bör anses medge delegationsrätt. Deras ställningstagande grundar sig därvid pä att det med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som RF:s regler skall ge finns anledning all tolka bestämmelsen i andra stycket första meningen restriktivt, och att sanklionsavgiften vid en sådan tolkning inte är all jämställa med böter.

Ledamoten[REDACTED_EFTERNAMN] anser däremot att delegationsrätt bör föreligga, eftersom sanklionsavgiften närmast framstår som en påföljd som är atl jämställa med böter.

För egen del vill jag först instämma i att 8 kap. 9 § andra stycket RF inle bör anses tillämplig pä sanktionsavgifter.

' SOU 1975:75 s. 157. Prop. 1975/76:209 s. 125 och prop. 1978/79:195 s. .54jfd med SOU 1978:34 s. 155.

Prop. 1983/84:192

44

Härutöver vill jag framhålla följande. Regler om sanktionsavgifter skiljer sig på olika sätt från regler om straffansvar. Sanktionsavgifter kan t.ex. åläggas juridiska personer; vidare konstrueras de inte sällan pä så sätt att avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar, och beslut om åläggande av avgifterna fattas i många fall av myndigheter utaiiför rättsväsendel. 1 de fall då straffpåföljder och sanktionsavgifter används parallellt på samma område framstår avgiftsreglerna som helt självständiga i förhållande till straffreglerna. Del saknar därför enligl min mening betydelse för den stalsrältsliga bedömningen av en regel om sanktionsavgifi, alt ett på så sätt sanktionerat handlande eventuellt också kan medföra straffansvar för nå­gon.

Övervägande skäl talar således för alt en sanktionsavgift av det slag som här är aktuellt inte skall betraktas som vare sig en brottspåföljd eller någon annan rättsverkan av brott. Detta innebär atl undanlagsreglerna i 8 kap. 7 § andra stycket inle blir tillämpliga på regler om sådana avgifter. 1 det här aktuella fallet kan således kompetensen att besluta föreskrifter om sank­tionsavgifter överlämnas till regeringen med stöd av paragrafens första stycke.

Även om man skulle anse all sanklionsavgifterna företer så stora lik­heter med brottspåföljder, alt reglerna i 7 § andra stycket analogisk! bör lillämpas på dem, blir slutresultatet detsamma. Som lagrädsledamolen[REDACTED_EFTERNAMN] har funnit bör nämligen ett analogiskt resonemang leda till att sanktionsavgifter jämställs med böter.

Att delegationsrätt föreligger i ett fall som det förevarande är också den mening som kommer till uttryck i förarbeten och doktrin-.

Jag kan således inle finna alt det föreligger något konsiiuilionellt hinder mot den föreslagna lagstiftningen.

Lag om ändring i kommunalskattelagen

Lagrådet har ingen erinran mot lagtexten.i det remitterade förslagel.

I prop. 1983/84:104 med förslag lill lag om kontrollavgift vid olovlig parkering föreslås en författningsreglering av sanktioner mot olovlig parke­ring på tomtmark. I propositionen anförs (s. 28) atl kontrollavgift enligt den föreslagna nya lagen därom inte skall vara avdragsgill. För all under­lätta samordningen med andra förslag lill ändringar i samma lagrum, 20 S kommunalskallelagen (1928:370), logs någol lagförslag inle upp i proposi­tionen. Del av lagrådet granskade förslagel lill ändring i della lagrum bör därför kompletteras med kontrollavgift enligt lagen (1984:000) om kontroll­avgift vid olovlig parkering.

- Prop. 1975:8 s. 45 och Strömberg: Normgivningsmaklen enligt 1974 års regerings­form. 1983, s. 99.

Prop. 1983/84:192

45

2    Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen alt antaga de av lagrådet granskade förslagen med den ändring som angetts under 1. Ärendet bör behandlas under innevarande riksmöte.

3    Beslut

Regeringen ansjuter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposilion föreslå riksdagen alt antaga de förslag som föredra­ganden har lagt fram.

Prop. 1983/84:192

46

Innehållsförteckning

Propositionen  .................................................................. 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ............................ 

1

Propositionens lagförslag ................................................. 

2

1.

lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor         

2

2.

lag om ändring i kommunalskatlelagen (1928:370)   .... 

3

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1984-02-09     

5

1

Inledning  ...................................................................... 

5

2

Föredraganden .............................................................. 

6

2.1 Allmänna utgångspunkter ........................................ 

6

2.2 Reformbehovet ......................................................... 

8

2.3 Allmänt om sanktionsavgifter   ................................. 

..... 

9

24 Sanktionsavgifter vid överträdelser av in- och utförselregle­

ringar  ............................................................................... 

.. 

10

3

Upprättade lagförslag  ................................................... 

13

4

Hemställan   ................................................................... 

.. 

13

5

Beslut   .......................................................................... 

.. 

13

Bilaga I    Tullförfarandet m.m............................................ 

14

Bilaga 2   Sammanställning av remissyttrandena   ........... 

.. 

20

Bilaga 3    De remitterade lagförslagen   .......................... 

.. 

25

Utdrag av lagrådets protokoll 1984-03-19   ..................... 

28

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1984-03-29     

42

Anmälan av lagrådsyttrande   .......................................... 

.. 

42

Hemställan   ..................................................................... 

45

Beslul    ............................................................................ 

45

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1984