Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1987/88:11

om ändringar i reglementet för allmänna pensionsfonden, m. m.

Prop. 1987/88:11

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 22 oktober 1987 för den åtgärd och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

Bengt K. Å.[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

Med utgångspunkt i betänkandet (Ds Fi 1986:24) Allmänna pensionsfon­den och demokrafin föreslås alt den granskning som riksdagen i dag gör av fjärde fondstyrelsens årsredovisning skall utsträckas fill atl avse samtliga fondstyrelser. I sammanhanget behandlas ocksä frågan om direkta val till fondstyrelserna. Det konstaleras därvid atl det inle bör införas sädana val.

I fråga om första-tredje fondstyrelserna föresläs all placeringsreglerna utvidgas i två hänseenden. Fondstyrelserna fär möjlighet alt i viss ut­sträckning lämna direkUån till bolag eller föreningar ulan borgensförbin­delse frän slaten, en kommun eller därmed jämförlig samfällighet. Möjlig­heten begränsas fill atl avse elt sammanlagt belopp om fem procent av anskaffningsvärdet på de tillgångar som en styrelse förvallar. Lånen är i princip avsedda för förelag som har obligationsmarknaden som alternativ för sin upplåning. Vidare skall första-tredje fondstyrelserna få möjlighet all i placeringssyfle förvärva fast egendom. Detta kan ske antingen genom direkta förvärv eller genom förvärv av samtliga aktier i etl fastighetsbolag. Också denna möjlighet skall vara begränsad till etl sammanlagt belopp om fem procent av anskaffningsvärdet på de tillgängar som en styrelse förvallar.

Även när del gäller de övriga fondstyrelserna föreslås en viss utvidgning av placeringsreglerna. De får möjlighet atl placera medel i standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier och vidare som kommanditdelägare i svenska kommanditbolag. Vidare förbättras styrelsernas möjligheter all på elt effektivt sätt förvalla sina likvida medel genom alt de får räll alt placera

1    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 11

sådana medel i värdepapper med lång löplid och en väl fungerande andra-     Prop. 1987/88: 11 handsmarknad.

Slutligen redovisas i proposifionen uppfattningen all AP-fondmedel även fortsättningsvis skall få användas för förvärv av aktier m. m. För det ändamålet erfordras det av marknadsskäl att en ny fondstyrelse inrättas. Förslag om inrättande av en sådan fondstyrelse kommer alt läggas fram i ell senare sammanhang.

Lagändringarna avses träda i kraft den 1 januari 1988.

1 Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs all filläggsbeslämmdse 3.11.2 riksdagsordningen' skall ha följande lydelse.

Prop. 1987/88:11

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 3 kap. 3.11.2

Motion får avlämnas med anled­ning av skrivelse från regeringen

1.

med ärlig redogörelse för de stafiiga företagen,

2.

med redovisning av allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrel­ses verksamhet.

Motion får avlämnas med anled­ning av skrivelse från regeringen

1.

med ärlig redogörelse för de statliga förelagen,

2.

med redovisning av allmänna pensionsfondens verksamhel.

Denna lag träder i kraft den 1 januri 1988.

' Riksdagsordningen omtryckt 1985:1068.

2 Förslag till

Prop. 1987/88:11

Lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1983:1092) med reglemente för

allmänna pensionsfonden dels att 12, 15 a, 16, 17, 24, 35, 36, 39 saml 43 §§ skall ha följande lydelse, dels alt det i lagen skall införas en ny paragraf, 15b§, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §' Varje fondstyrelse fär placera de medel som styrelsen förvallar

1.

i obligationer utfärdade av slalen, kommuner eller därmed jämförliga samfälligheter, Sveriges allmänna hypoteksbank. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa. Svenska bostadskredilkassan. Svenska skeppshypo­tekskassan eller Skeppsfartens sekundärlånekassa eller av kreditaklie­bolag som slår under fillsyn av bankinspektionen,

2.

i obligationer garanterade av slalen, kommuner eller därmed jämförli­ga samfälligheter,

3.

i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldför­bindelser som har offentligen ulbjudils av svenska bankaktiebolag, svens­ka fondkommissionsbolag, Sveriges invesleringsbank aktiebolag eller Nor­diska invesleringsbanken med undanlag av konvertibla skuldebrev, skul­debrev förenade med optionsrätt till nyteckning och sådana obligationer med längre löplid än elt år, som har utfärdats av bankakfiebolag, sparban­ker eller centrala föreningsbanker,

4.

i andra skuldförbindelser utfår- 4. i andra skuldförbindelser utfär­dade av  slalen,  kommuner eller    dade av

därmed jämförliga  samfälligheter,

a) staten, kommuner eller där-

riksbanken, bankaktiebolag, spar- med jämförliga samfälligheter, riks­

banker, centrala föreningsbanker banken, bankaktiebolag, sparban-

eller andra kreditinrättningar som ker, centrala föreningsbanker eller

regeringen godkänner, eller av bo- andra kreditinrättningar som rege-

lag, föreningar eller stiftelser som i ringen godkänner,

2 § första slyckel 1 sägs, sävida sta-

b) bolag, föreningar eller stiflel-

ten, en kommun eller en därmed ser som i 2§ första slyckel 1 sägs,

jämförlig samfällighet har iklätt sig såvida slalen, en kommun eller en

borgen för förbindelserna,

därmed jämförlig samfällighet har

iklätt sig borgen för förbindelserna, c) bolag eller föreningar, utan borgensåtagande enligt b), till be­lopp som sammanlagt motsvarar högst fem procent av anskaffnings­värdet av de tillgångar som styrel­sen förvaltar,

5.

i skuldförbindelser utfärdade av en annan fondstyrelse samt

6.

i fordringar hos kreditinrättningar i enlighet med bestämmelserna om återlån.

' Senaste lydelse 1987:644.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88: 11

15a§' En fondstyrelse får förvärva fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt för atl bereda styrelsen lokaler för verksamheten.

En styrelse får dessutom, för att tillgodose kravet på en ändamåls­enlig förvaltning av de medel som styrelsen förvallar, själv eller ge­nom bolag som i sin helhet innehas av fondstyrelsen eller fiera fondsty­relser gemensamt

1.

förvärva och till nyttjande upp­låta fast egendom eller tomträtt samt

2.

förvärva samtliga aktier i elt bolag som har till ändamål att äga eller förvalta sådan egendom (fas­tighetsbolag).

Del sammanlagda värdet av var­je fondstyrelses innehav av till­gångar som förvärvats enligl andra stycket får uppgå till ett belopp som motsvarar högst fem procent av det totala anskaffningsvärdet av de till­gångar som styrelsen förvaltar. Vid beräkningen skall tillgångar som förvärvats enligt 1 tas upp till an­skaffningskostnaden och tillgångar som förvärvats enligt 2 lill den an­del av anskaffningskostnaderna för fastigheterna i bolaget som mot­svarar styrelsens innehav av aktier i bolaget.

15 b §

En fondstyrelse får själv eller ge­nom bolag som innehas av fondsty­relsen vid förvärv av tillgångar som sägs i 15 a§ andra stycket 1 överta ansvaret för lån som har lämnats mot säkerhet av pantrält i sådana tillgångar eller ta upp nya lån om det behövs för en normal förvalt­ning av tillgångarna.

16 § Fondstyrelsernas räkenskapsår är kalenderår.

Varje fondstyrelse skall före den

Varje fondstyrelse skall före den

/ februari varje är redovisa för sin

15 februari varje år redovisa för sin

förvaltning under föregående rä-

förvaltning under föregående rä­

kenskapsår genom att lämna för-

kenskapsår genom all lämna för-

' Senaste lydelse 1984:435.

:!

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88: 11

vallningsberällelse med resultat- vallningsberältdse med resultat­

räkning saml balansräkning avseen- räkning saml balansräkning avseen­

de ställningen vid årets utgång.

de ställningen vid årets utgång.

I balansräkningen skall tillgångarna tas upp fill anskaffningskostnaden. En osäker fordran skall dock las upp lill det belopp som kan beräknas komma all inflyta. En värdelös fordran fär inte tas upp som tillgäng.

Till förvaltningsberättelsen skall också fogas resultaträkning och balansräkning som är uppställda efter reala principer.

17 § Första-tredje fondstyrelserna skall årligen gemensamt göra en samman­ställning av övriga fondstyrelsers verksamhetsberättelser. Sammanställ­ningen skall överlämnas lill regeringen före den 1 april årel efter räken­skapsåret.

Regeringen skall överlämna sammanställningen och fondstyrel­sernas verksamhetsberättelser till riksdagen före utgången av aprU månad samma år.

24 §

För varje kalenderår skall reviso-

För varje kalenderår skall reviso-

rerna avge en revisionsberättelse, rerna avge en revisionsberättelse, som skall överlämnas lill fondsty- som skall överlämnas lill fondsty­relsen inom en månad efter del all relsen inom fiorton dagar efter del förvaltningsberättelsen enligl 16 § att förvaltningsberättelsen enligt har kommil revisorerna lill hända.       16 §  har kommil revisorerna lill

hända.

Revisionsberättelsen skall innehålla en redogörelse för omfallningen och resultatet av revisorernas granskning och inventering av de under styrel­sens förvaltning stående tillgångarna saml uppgift om anmärkning förelig­ger mol förvallningsberätldsen med resultaträkning, mol balansräkningen, mol fondstyrelsens bokföring eller i övrigt mot fondstyrelsens förvaltning. Om det föreligger anledning lill anmärkning skall den anges i revisionsbe­rättelsen. Revisorerna får ocksä meddela de erinringar i berättelsen som de anser påkallade.

En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt finner särskill uttalande påkallat fär ange della i revisionsberättelsen, om han inle avger en särskild sådan berättelse.

35 §' Fjärde fondstyrelsen får placera de medel som styrelsen förvallar

1. i aktier i svenska aktiebolag med undantag av aktiebolag som driver bank- eller försäkringsrörelse.

Senaste lydelse 1984:191.

Nuvarande lydelse

2.

i sådana konvertibla skulde­brev eller skuldebrev förenade med optionsrätt lill nyteckning som har utfärdats av aktiebolag som avses i 1,

3.

i aktier i utländska aktiebolag saml i sådana konvertibla skulde­brev eller skuldebrev förenade med optionsrätt lill nyteckning som har utfärdats av ufiändska aktiebolag samt

4.

som riskkapital i svenska eko­nomiska föreningar.

Fondstyrelsen får inle förvärva värdepapper enligt första stycket 3 i sådan omfattning all värdepappe­rens sammanlagda värde kommer alt översliga en procent av värdet av de medel som styrelsen förvallar.

Föreslagen lydelse

2. / standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier i såda­na aktiebolag som avses i 1,

3.

i sådana konvertibla skulde­brev eller skuldebrev förenade med optionsrätt fill nyteckning som har utfärdats av aktiebolag som avses i 1,

4.

i aktier i ufiändska akfiebolag saml i sädana konvertibla skulde­brev eller skuldebrev förenade med optionsrätt lill nyteckning som har utfärdals av ufiändska akfiebolag,

5.

som riskkapital i svenska eko­nomiska föreningar eller

6.

i andelar i svenska komman­ditbolag.

Fondstyrelsen får inte förvärva värdepapper enligl första stycket 4 i sådan omfattning atl värdepappe­rens sammanlagda värde kommer atl överstiga en procent av värdet av de medel som styrelsen förvallar.

Allmänna pensionsfonden får inte vara komplementär i ett kom­manditbolag.

Prop. 1987/88:11

36 § En löntagarfondslyrdse får placera de medel som styrelsen förvaltar

1.      i aktier i svenska aktiebolag,

2.    i sådana konvertibla skulde­

brev eller skuldebrev förenade med

optionsrätt lill nyteckning som har

utfärdals av aktiebolag som avses i

1 saml

3.   som riskkapital i svenska eko­

nomiska föreningar.

2. /' standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier i svenska aktiebolag.

3.

i sådana konvertibla skulde­brev eller skuldebrev förenade med optionsrätt fill nyteckning som har utfärdals av aktiebolag som avses i 1,

4.

som riskkapital i svenska eko­nomiska föreningar eller

5.

i andelar i svenska komman­ditbolag.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:11

39 §

Om det behövs för en tillfreds­ställande belalningsberedskap eller för alt fillgodose kravet pä ända­målsenlig förvaltning får fondmedel placeras hos riksbanken, annan bank eller postgirot. I samma syfte får fondmedel placeras i stats­skuldväxlar, skattkammarväxlar, bankcertifikat och företagscertifi­kat.

Om del behövs för en tillfreds­slällande belalningsberedskap eller för atl fillgodose kravet på ända­målsenlig förvaltning får fondmedel placeras hos riksbanken, annan bank eller postgirot. I samma syfte får fondmedel placeras i slals­skuldväxlar, skattkammarväxlar, bankcertifikat, företagscertifikat el­ler andra värdepapper med hög lik­viditet, avsedda för den allmänna marknaden.

43 

§

Föreskrifterna i 5§ andra styc­ket, 7-10 och 14-16 §§ saml 22-25 §§ gäller ocksä i fräga om fjärde fondstyrelsen och löntagarfondsty­relsema.

Föreskrifterna i 5§ andra slyc­kel, 7-10§§, 14§, 15§, 15 a §förs-.la stycket, 16§ saml 2225 §§ gäller också i fråga om fjärde fondstyrel­sen och löntagarfondstyrelsema.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

Finansdepartementet

Prop. 1987/88:11

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 oklober 1987

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Sigurd­sen,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN], S.[REDACTED_EFTERNAMN], Görans­son,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], G.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om ändringar i reglementet för allmänna pensionsfonden, m. m.

1 Inledning

Allmänna pensionsfonden (AP-fonden) bildades i samband med alt lagsfift­ningen om en allmän tilläggspension (ATP) genomfördes år 1960 (prop 1959:100, Särsk. U 1; rskr. 269, SFS 1959:293). Bestämmdserom AP-fon­den finns i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden (APR). AP-fonden har lill uppgift atl förvalla de avgifter som erläggs för all finansiera försäkringen för tilläggspension. Syftet med fonden är dels atl klara tillfälliga påfrestningar i pensionssystemet dels att möjliggöra en ökad kapitalbildning i samhället. Förvaltningen av fondens medel upp­drogs frän början åt tre fondstyrelser, benämnda första, andra och tredje fondstyrelsen. En fjärde fondstyrelse inrättades i samband med atl AP-fon­den fick räU all placera medel i aktier från och med år 1974 (prop. 1973:97, NU 58, rskr. 237, SFS 1973:503). Genom ett riksdagsbeslut år 1983 (prop. 1983/84:50, FiU 20, rskr. 122, SFS 1983:1092) inrättades från och med år 1984 fem nya styrelser inom ramen för AP-fonden. Dessa fondstyrelser, som kallas löntagarfondslyrdser, skall i första hand placera fondmedel på aktiemarknaden.

I september 1984 tillkallades en särskild utredare, docenten Björn von[REDACTED_EFTERNAMN], med uppdrag atl utreda frägan om direkta val av styrelserna i AP-fonden. Direktiven för utredningsuppdraget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Utredaren lade i september 1986 fram betän­kandet (Ds Fi 1986:24) Allmänna pensionsfonden och demokratin. En sammanfattning av betänkandet och förfaltningsförslagen i detta bör fogas fill protokollet som bilaga 2 och 3.

Betänkandet har remissbehandlats. En sammanslällning av remissytt­randena bör fogas lill protokollet som bilaga 4.

Den 18 december 1986 inkom från fjärde fondstyrelsen lill regeringen en skrivelse med begäran om vissa ändringar i APR. Skrivelsen bör fogas lill protokollet som bilaga 5. Ändringarna avser dels placeringsreglerna för fondstyrelsen, dels ramen för styrelsens innehav av ulländska värdepapper

och dels den senaste tidpunkt, vid vilken styrelsen skall avlämna sin Prop. 1987/88: 11 förvaltningsberättelse. Skrivelsen har remissbehandlats. En sammansläll­ning av remissyttrandena bör fogas lill protokollet som bilaga 6. En av de frågor som las upp i fondstyrelsens skrivelse, nämligen den om styrelsens placeringsregler, har också aktualiserats av näringsulskollel i samband med behandlingen av fondstyrelsens årsredovisning för år 1986 (NU 1986/87:38, rskr. 330). I sitt betänkande framhåller utskottet del som önskvärt alt del skapas största möjliga klarhet om fondstyrelsens place­ringsmöjligheter.

I oklober 1983 gav 1-3 fondstyrelserna in en skrivelse lill regeringen med begäran om vissa ändringar i APR. Bl.a. hemställde fondstyrelserna att det skulle öppnas en möjlighet för dem all erbjuda vissa låntagare med slora och långsikfiga invesleringar specialkonstruerade direktlän. Skrivel­sen remissbehandlades. I juni 1984 beslutade sedan riksdagen all APR skulle ändras i vissa av de hänseenden som fondstyrelserna hade begärt (prop. 1983/84:172, NU 37, rskr. 374). Frågan om direkllån innefattades emellertid inle i riksdagens beslul. Fondstyrelsernas skrivelse jämte re­missvaren hade nämligen i denna del, genom beslut av regeringen i juni 1984, överlämnats till kreditmarknadskommittén (Fi 1983:06). Ungefär samfidigt med atl kreditmarknadskommittén redovisade sin behandling av skrivelsen inkom 1 3 fondstyrelserna den 2 april 1987 med en ny skrivelse till regeringen. I denna skrivelse återkom styrelserna med sin begäran om möjlighet all erbjuda direkllån lill vissa låntagare. Vidare föreslog styrel­serna att man skulle ges möjlighet atl som placeringstillgångar förvärva fastigheter, alternativt akfier i fastighelsförvallande bolag, saml atl belåna egna fasligheter. Även denna framställning har remissbehandlats. Skrivel­sen och en sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 7 och 8.

1 propositionen redovisas också en skrivelse den 8 december 1986 från Landsorganisationen i Sverige (LO) lill regeringen. I sin skrivelse föreslår LO bl. a. all 1 -3 fondstyrelserna skall få möjlighet all placera 10% av sill kapilal i aktier.

I sina årliga granskningsrapporler avseende fjärde fondstyrelsens och löntagarfondslyrelsernas förvaltning har riksrevisionsverket och riksför­säkringsverket framfört vissa synpunkter som jag ocksä i första hand som ren information till riksdagen - har för avsikt all beröra närmare nedan. Hit hör frägor om real redovisning, inrättande av en etisk nämnd samt en tidsmässigt jämnare medelstilldelning lill löntagarfondstyrelsema.

2 Allmänna pensionsfonden i dag

2.1 Förstatredje fondstyrelserna

Första-tredje fondstyrelserna inom AP-fonden beslår vardera av nio leda­

möter och nio suppleanter. Dessa förordnas av regeringen. I första fond­

styrelsen ulses tre ledamöter efter förslag av sammanslutningar som före­

träder kommunerna och landsfingskommunerna, och tre efter förslag av

10

rikssammanslulningar av arbetstagare. Av andra fondstyrelsens ledamöter Prop. 1987/88:11 utses tre efter förslag av rikssammanslutningar av arbetsgivare, en efter förslag av sammanslutningar som företräder konsumentkooperationen och fyra efter förslag av rikssammanslutningar av arbetstagare. När del gäller tredje fondstyrelsens ledamöter utses två efter förslag av sammanslutning­ar av arbetsgivare, fyra efter förslag av rikssammanslulningar av arbetsta­gare och två efter förslag av sammanslutningar som företräder personer som erlägger egenavgifter för tilläggspension.

Första-tredje fondstyrelserna skall placera sina tillgångar i obligationer eller motsvarande fordringsbevis. Avkastningskravet är inle lika preciserat som belräffande fjärde fondstyrelsen och de fem löntagarfondstyrelserna. Enligl sina balansräkningar innehade de tre styrelserna per den 31 decem­ber 1986 tillgångar om sammanlagt 281,9 miljarder kr. Fondkapitalet upp­gick då fill 280,7 miljarder kr.

2.2 Fjärde fondstyrelsen

Den Qärde fondstyrelsen består sedan 1984 av Qorton ledamöter. De för­ordnas av regeringen. Av ledamöterna ulses två efter förslag av samman­slutningar som företräder kommunerna, tre efter förslag av rikssamman­slulningar av arbetsgivare, fem efter förslag av rikssammanslutningar av arbetstagare och tvä efter förslag av rikssammanslulningar inom koopera-fionen.

Riksdagen beslutar om medelstilldelningen lill fjärde fondstyrelsen. För närvarande får de medel som överförs lill fondstyrelsens förvaltning uppgå lill högst 2350 milj. kr. Av detta belopp hade fondstyrelsen vid halvårsskif­tet 1987 rekvirerat sammanlagt 2 150 milj. kr. Fondstyrelsens kapital skall ha en real avkastning på tre procent, som överförs lill de tre pensionsutbe­taiande fondstyrelserna. Styrelsen fär placera medel i aktier i svenska aktiebolag med undanlag av bankaktiebolag och försäkringsbolag, i konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till ny­teckning, som har utfärdats av svenska aktiebolag, i aktier i ufiändska aktiebolag och i sädana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt lill nyteckning som har utfärdats av utländska aktiebolag, saml som riskkapital i svenska ekonomiska föreningar. Värdet av aktier i och skuldebrev av utländska bolag fär inte överstiga en procent av värdet pä de medel som fondstyrelsen förvallar.

Fjärde fondstyrelsen låter de lokala fackliga organisafionerna företräda 50% av fondens aktieinnehav vid bolagsstämmor. Lagstiftningen är dock inte tvingande för styrelsen i detta hänseende.

Sedan år 1975 överlämnar regeringen Qärde fondstyrelsens årsredovis­ning lill riksdagen. Fr. o. m. 1977 sker della genom en skrivelse lill riksda­gen. Riksdagsledamöterna har räll alt väcka motioner i anslutning lill denna skrivelse.

11

2.3 Löntagarfondstyrelserna

Prop. 1987/88:11

Löntagarfondstyrelsema består vardera av nio ledamöter och fyra supp­leanter som förordnas av regeringen. Minsl fem av ledamöterna och två av suppleanterna skall företräda löntagarintressen. Löntagarfondstyrelsema skall ha regional anknytning.

Löntagarfondstyrelsema skall i första hand placera medel på aktiemark­naden. Medlen erhåller fondstyrelserna frän vinstdelningsskall och en liten del av tilläggspensionsavgiflen. Del finns ramar för hur slora belopp fond­styrelserna kan tilldelas och vidare belräffande hur myckel som får place­ras i etl börsnoterat förelags aktier. En real avkastning på tre procent skall årligen överföras till de tre pensionsutbetalande fondstyrelserna.

2.4 Redovisning

Var och en av fondstyrelserna skall före den 1 februari varje år redovisa för sin förvaltning under del föregäende räkenskapsåret. Detta sker genom atl fondstyrelsen lämnar en förvaltningsberättelse med resultaträkning saml balansräkning avseende ställningen vid årets utgång. Första - tredje fondstyrelserna skall årligen göra en sammanslällning av övriga fondstyrel­sers verksamhetsberättelser. Sammanställningen skall överlämnas lill re­geringen före den 1 april året efter räkenskapsåret.

Regeringen utser revisorer för samtliga fondstyrelser. Sedan revisions­berättelsen har kommit in lill en fondstyrelse skall styrelsen omgående överlämna förvaltningsberättelsen och revisionsberättelsen lill regeringen, som före den 1 maj samma år skall avgöra frågan om fastställelse av balansräkningen.

Riksförsäkringsverket och riksrevisionsverket skall årligen avge utlåtan­de över Qärde fondstyrelsens och löntagarfondslyrelsernas förvaltning av medel. Ufiåtandena skall överlämnas lill regeringen före den 1 april årel efter räkenskapsåret.

3 F

ö

redragandens 

ö

verv

ä

ganden

3.1 Fondstyrelsernas demokratiska förankring direktval

frågan om

Min bedömning: Det nuvarande systemet för utseende av ledamöter i de olika AP-fondstyrelserna bör behållas. Del finns således inte anledning atl införa direkta val till dessa styrelser.

Utredarens bedömning: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: Samfiiga remissinstanser har tillstyrkt utredarens förslag eller lämnat del ulan erinran (se avsnitt 2 i bilaga 4).

Skälen för min bedömning: I propositionen om löntagarfonder (prop. 1983/84:50 s.  51) föreslog departementschefen atl fondernas styrelser

12

t. v. skulle ulses genom beslut av regeringen. Han förutskickade därvid atl Prop. 1987/88: 11 del skulle uppdras ål en särskild utredning atl överväga bl. a. frägan om det borde införas direkta val av samtliga styrelser inom AP-fonden. I direkfi­ven till utredaren uttalades alt denne borde göra en bedömning av om de fördelar som skulle uppnås med direktval är så stora, alt en sådan ordning är rimlig med hänsyn lill de problem som skulle vara förenade med elt sådant förfarande.

I betänkandet (se bilaga 2) anger utredaren atl man har atl välja mellan två huvudalternativ när det gäller fondstyrelsernas demokratiska förank­ring. Det ena alternativet innebär atl del nuvarande parlamentariska syste­met behålls, evenluelll modifierat i nägra avseenden. Del andra alternati­vet är etl direklvalsyslem med antingen ett nationellt valt fondfullmäktige eller ell nationellt vall fondfullmäklige och fem regionall valda fondfull-mäktige. Anledningarna till att folkel i val bör välja fullmäktigeförsamhng-ar och inte välja styrelser direkl anger utredaren vara flera. Del har all göra med proporlionalism i valsättet, effektiviteten i styrelsearbetet och frägor om ansvarsulkrävande. Man kan också lösa frågor om vakanser myckel lällare om man har en fullmäktigeförsamling än om fondstyrdsema är direktvalda.

Enligt utredarens mening finns del både fördelar och nackdelar med elt system med direktvalda fondfullmäklige, som skall utse och granska fondstyrelserna. En fördel med direktvalda fondfullmäklige vore alt man där skulle få en fast institutionaliserad plats för debatt om fondförvaltning­en. Fondfullmäklige skulle inte heller komma all ha några andra ärenden än fondförvaltningen pä sin dagordning. Samhällsdiskussionen om fond­förvaltningen - via fullmäktige och massmedia - skulle troligen också komma atl öka. Utredaren anger dock atl nackdelarna med ett sådant syslem är flera. Om valen till fondfullmäktige sker på den gemensamma valdagen, dvs. samtidigt med bl.a. riksdagsvalen, torde valdeltagandet visserligen bli högt. Emellertid måsle man i en sådan situation räkna med alt de frågor som är specifika för fonderna inte kommer alt få samma belysning i valrörelserna som de får om valen till fondfullmäklige äger rum på en särskild valdag. Nackdelarna med en särskild valdag, å andra sidan, torde främsl beslå i atl valdeltagandet sannolikl blir mycket lågt. Elt lågt valdeltagande skulle vara till skada både för AP-fonden och demokratin i allmänhet. Direkta val skulle vidare, via partiväsendet, tendera all utesluta ledande företrädare för vissa fackliga organisafioner och för arbetsgivare­organisationerna från fondförvaltningen. Della skulle inle innebära nägon demokratisk fördel, bl.a.med utgångspunkt i den fria åsiktsbildningen kring AP-fonden.

När det gäller det nuvarande systemet anför utredaren i huvudsak följan­

de. Parlamentarismen innebär att regeringen ansvarar för fondförvaltning­

en inför riksdagen och all oppositionen där granskar fondförvaltningen.

Om regeringen använder sina befogenheter enligl APR kan inle fond­

förvaltningen utvecklas vid sidan av den sittande regeringens önskemål.

Vidare bidrar parlamentarismen lill atl föra ut regeringens och oppositio­

nens ståndpunkter beträffande fondförvaltningen lill allmänheten. Detta

gäller särskilt med avseende på olika slag av kontroversiella spörsmål. Det

13

är när fondförvaltningen på detta säll förs in som en del i kampen mellan Prop. 1987/88: 11 partierna om regeringsmakten och centrala polifiska värderingar, som fondstyrelserna fär en demokratisk förankring. Genom de befogenheter som varje regering enligt reglementet har finns det en möjlighet för rege­ringen all självständigt påverka fondförvaltningen. Medborgarnas inflytan­de över fondförvaltningen och samhällsordningen formas på så sätl genom den hårda konkurrens om regeringsmaklen som förekommer mellan de politiska partierna. Redan i dag finns det - med vissa begränsningar - en parlamentarisk ansvarskedja mellan de olika beslulsleden när del gäller AP-fonden. Inle minsl betydelsefullt i delta sammanhang är de olika spörs-målsinsliluten, som gör del möjligt atl venfilera frågor om fondförvaltning­en prakfiskt taget varje vecka under den fid som riksdagen är samlad. Slutligen ligger del också elt demokratiskt värde i atl intresseorganisatio­nerna på arbetsmarknaden är engagerade i fondförvaltningen på det säll som anges i APR, någol som är möjligl när del är regeringen som inför riksdagen och allmänheten har det yttersta ansvaret för fondförvaltningen.

En nackdel när del gäller parlamentarismen och den demokrafiska för­ankringen av AP-fonden och dess styrelser anger utredaren bestå i de generella problem som en nationell pariamenlarisk demokrafi ofta förknip­pas med. Dit hör exempelvis del förhällandet alt väljare och valda ställs inför sä många frågor, all man kan få svårt alt känna någon reell delaktig­het i den verksamhel som bedrivs. Enligl utredarens mening är dock denna lyp av generella problem mindre påtagliga i fräga om del slags långvariga och lydliga konflikter som statlig aklieförvaltning innebär i dagens Sverige. I sådana frägor fungerar parlamentarismen, med bistånd av offentlighets­principen, effekfivt. Andra fördelar med ett parlamentariskt syslem består i all regeringen kan utöva ell inflytande över fondförvaltningen och bli granskad för detta av oppositionen i riksdagen. I den offentliga debatten ställs medborgarna inför olika ståndpunkter, och valen grundas på relalivi omfattande och snabb information. Det är också i ell sådant parlamenta­riskt ansvarssyslem som del blir möjligl för flera intresseorganisationer på arbetsmarknaden alt engagera sina ledande i fondförvaltningen. Enligt utredarens mening innebär en fondförvaltning inom ramen för det parla­mentariska statsskicket en tillfredsställande demokratisk förankring av fondstyrelserna. Hans slutsats blir därför all del inle bör införas någol syslem med direkta val lill AP-fonden. "Det vore det inte värt - vare sig det gäller de demokratiska värdena eller de ekonomiska kostnaderna."

Utredaren föreslår i stället all del nuvarande parlamentariska systemet behålls, men atl det utvecklas pä vissa punkter. Jag återkommer lill delta (avsnitt 3.2).

Inledningsvis finner jag det angelägel, mol bakgmnd av utredarens syn

på frägan om AP-fondens rättsliga ställning, all framhålla följande. I pro­

positionen om löntagarfonder (prop. 1983/84:50 s. 71) har AP-fonden ka­

raktäriserats som en särskild insfitution, vars verksamhet och organisation

är exklusivt reglerad i APR. Fondens tillgångar utgörs av statliga medel

som i lag har avsatls fill en särskild förvaltning (jfr 9 kap. 8 § regeringsfor­

men). Dessa medel står således inle fill regeringens disposition ulan får

endast användas på del säll som föreskrivs i APR. Regeringens befogenhe-

14

ter när det gäller fonden beslår i att förordna och entlediga ledamöter, suppleanter samt revisorer. Vidare skall regeringen avgöra frägan om fastställelse av fondstyrelsernas balansräkningar. Styrelserna har alltså en självständig ställning i förhållande lill regeringen när del gäller den direkta förvaltningen av de medel som har anförtrotts dem. De är dock enligl 34 § APR skyldiga atl förvalla medlen på ell säll som "är förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och med beaktande av kredilmarknadens funktionssätt". I sin affärsverksamhet är de i princip atl betrakta som vilken annan placerare som helst på den svenska aktiemarknaden.

När det sedan gäller frågan om direkta val av styrelser i AP-fonden har utredaren enligl min mening på elt övertygande sätt visat all det inle bör införas ell sådant syslem. Den uppfattningen delas, som jag redan har nämnt, av samtliga remissinstanser. Jag föreslår därför all den nuvarande ordningen belräffande utseende av ledamöter i de olika fondstyrelserna behälls.

Bl. a. för atl ytterligare förslärka den parlamentariska granskningen i del nuvarande systemet harjag dock för avsikt all föreslå vissa förändringar vad gäller denna granskning, som jag strax skall återkomma lill.

Prop. 1987/88:11

3.2 Riksdagens insyn i fondförvaltningen

Mitt förslag: Den granskning som riksdagen gör av Qärde fondstyrel­sens årsredovisning skall utsträckas lill all avse samtliga fondstyrel­ser.

Utredarens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Samtliga de remissinstanser som har uttalat sig i frågan har tillstyrkt utredarens förslag eller lämnat del ulan erinran.

Skälen för mitt förslag: Som jag har nämnt tidigare granskas fjärde fondstyrelsens verksamhel sedan år 1975 av riksdagen. Detta sker genom atl regeringen överlämnar fondstyrelsens årsredovisning lill riksdagen. Formellt överlämnas årsredovisningen genom en skrivelse frän regeringen fill riksdagen. Enligt tilläggsbestämmelse 3.11.2 i riksdagsordningen får riksdagsledamöterna avlämna motioner med anledning av skrivelsen.

Utredaren har som motiv för sitt förslag anfört atl en utvidgning av riksdagens granskning kommer all innebära atl de parlamentariska insla­gen belräffande förvaltningen av AP-fonden förstärks. Jag delar uppfatt­ningen att del kan finnas många fördelar med alt riksdagen får en sådan vidgad granskningsmöjlighel. Ulöver vad utredaren redovisat vill jag som elt väsenlligl motiv för en vidgad granskningsmöjlighel peka på följande. AP-fondens olika styrelser förvaltar elt fondkapital som per den 31 decem­ber 1986 sammantaget uppgick lill drygl 292,6 miljarder kronor. Dessa medel skall, som jag tidigare delvis har berört, inom ramen för vad som är förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och med beaktande av kreditmarknadens funktionssätt förvallas på elt sådant sätl all de blir lill största möjliga nytta för försäkringen för filläggspension. Enligt 3 kap. 2 §

15

riksdagsordningen skall regeringen - förutom förslaget till statsbudget i Prop. 1987/88: 11 budgelproposifionen - avge ell särskill förslag till slutlig reglering av slalsbudgelen för del kommande budgetåret i den s. k. komplelleringspro­positionen. I samband med all komplelteringsproposifionen föreläggs riks­dagen brukar regeringen också redovisa sin bedömning av den ekonomiska politiken i en reviderad finansplan. Del är i detta sammanhang som del enligt min mening vore naturligt atl riksdagen får möjlighet att ta ställning också lill fondstyrelsernas verksamhet. Fondmedlen representerar en inte oväsentlig del av kapitalflödel i samhällsekonomin och del är därför viktigt all förvaltningen av dessa medel kommer atl diskuteras i etl sammanhang där de rätteligen hör hemma.

Jag föreslår därför all riksdagen skall fä möjlighet all granska samtliga fondstyrelsers förvaltningsberättelser. I och för sig innebär detta förslag såvitt gäller löntagarfondstyrelserna endast atl en redan fastlagd praxis blir lagfäst. Som framhålls i betänkandet har nämligen olika utskott i riksdagen såväl år 1985 som är 1986 i praktiken kommit all granska löntagarfondsty­relsemas verksamhel.

Formellt bör det system som nu tillämpas belräffande Qärde fondstyrel­sens årsberättelse bibehållas. Delta innebär alltså all regeringen, efter atl ha fastställt fondstyrelsernas balansräkningar och förordnal ledamöter och suppleanter i styrelserna, genom en skrivelse lill riksdagen överiämnar dels första-tredje fondstyrelsernas sammanställning av samtliga fondsty­relsers verksamhelsberältdser dels de enskilda fondstyrelsernas förvalt­nings- och revisionsberättelser. Därvid bör regeringen också bifoga de utlåtanden som avgivits av riksrevisionsverket och riksförsäkringsverket. I sin skrivelse kan regeringen vid behov motivera beslul som man har fattal i enlighet med reglementet och vidare ge uttryck för sin uppfattning om förhållandena inom fondförvaltningen utifrån del reglemente som styr den. Riksdagen i sin lur får på della säll möjlighet alt uttala sig om hur regering­en har handlagt frågor som det enligt APR ankommer på regeringen all besluta om. I sitt beslul kan riksdagen göra särskilda uttalanden i anslut­ning lill regeringens skrivelse och de mofioner som kan ha föranlelts av denna. Riksdagens prövning utgår därvid från AP-fondens rättsliga ställ­ning som en särskild institution. Fondens tillgångar är statliga medel men dessa medel slår inle lill regeringens disposition ulan kan, som tidigare framhållits, användas endast på del sätt som föreskrivs i APR.

Som en följdverkan av vad jag nyss har sagt om AP-fondens roll i

samhällsekonomin är det önskvärt alt riksdagen ges möjlighet att behandla

regeringens skrivelse under vårsessionen närmast efter del verksamhetsår

som fondstyrelsernas förvaltningsberättelser omfattar. För en sädan ord­

ning talar ocksä den omständigheten att det kan vara angeläget med kam-

mardeballer i någoriunda anslutning till atl ärenden är aktuella. Under

månaderna efter räkenskapsåret blir en mängd information från fondstyrel­

serna offentliggjord. Vidare innebär arbetet i riksdagen under vårsessionen

att eventuella motioner från allmänna motionstiden om AP-fonden och

dess styrelser och förvaltning behandlas i utskott och kammare. Del kan

vara en fördel atl föra samman regeringens skrivelse om fondförvaltningen

också med behandlingen av sådana motioner. För alt riksdagen skall ha

16

nägon möjlighet att behandla skrivelsen före sommaruppehället bör rege­ringen överlämna denna inom den lidsram som enligl riksdagsordningen gäller belräffande kompletteringspropositionen, dvs. före utgången av april årel efter del verksamhetsår som förvaltningsberättelserna avser.

Självfallet vore det önskvärt all regeringens skrivelse skulle kunna över­lämnas tidigare. Med hänsyn fill bl. a. det förslag jag strax kommer all lägga fram om en förskjutning av lidpunkten för fondstyrelsernas överläm­nande av sina förvallningsberälldser är del emellertid inle realistiskt atl fastställa tidigare datum för regeringens skrivelse.

I de frågor som rör riksdagens insyn i fondförvaltningen harjag samrått med chefen för socialdepartemenlel.

De förslag jag nu har redovisat innebär alt såväl riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.11.2 som 17 § APR måste ändras.

Prop. 1987/88:11

3.3 Framställningen från fjärde fondstyrelsen 

3.3.1 Placering av likvida medel

Mitt förslag: Om del behövs för en tillfredsställande belalningsbe­redskap eller för att tillgodose kravet på en ändamålsenlig förvalt­ning skall Qärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelsema - i för­hållande lill vad som nu gäller fä placera fondmedel ocksä i andra värdepapper med hög likviditet, avsedda för den allmänna markna­den.

Fondstyrelsens förslag: Överensstämmer med mitt förslag såvitt gäller Qärde fondstyrelsen.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har ullalat sig i denna del har tillstyrkt förslaget. Riksrevisionsverket har uttalat farhågor för att reglementet ofta måsle ändras, om endast sådana instrument som anges i APR blir tillåtna placeringar. Verket gör nämligen den bedömningen all del på penningmarknaden successivt kommer atl introduceras nya placerings­allernaliv. Motsvarande tankegångar återfinns i yttrandet från tredje lönta­garfondstyrelsen. Sveriges Värdepappersfonders Förening anser atl APR inle skall innehålla någon föreskrift om atl placeringarna måsle vara av kortfristig karaklär. (Se vidare avsnill 2.2 i bilaga 6).

Skälen för mitt förslag: Som jag har nämnt tidigare skall Qärde fondsty­relsen och löntagarfondstyrelsema huvudsakligen placera sina medel i aktier. Om del behövs för en tillfredsställande betalningsberedskap eller för alt tillgodose kravel pä ändamålsenlig förvaltning får enligt 39 § APR fondmedel placeras också hos riksbanken, annan bank eller postgirot. I samma syfte får styrelserna också placera fondmedel i statsskuldväxlar, skattkammarväxlar, bankcertifikat och företagscertifikat. Fjärde fondsty­relsen anser nu under hänvisning fill atl en fungerande och likvid obligationsmarknad har vuxit fram - att man för en effektiv likviditets­förvaltning har behov av atl också kunna göra korlfrisfiga placeringar i

17

2    Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 11

olika slag av långa instrument med hög likviditet, t. ex. stats-, Tele- och     Prop. 1987/88: 11 bostadsobligalioner.

Den svenska penningmarknaden har på senare lid utvecklats i snabb takt, även vid en internationell jämförelse. Den traditionella gränsen mel­lan penningmarknad och kapitalmarknad har i slor utsträckning suddats ut, samtidigt som en väl fungerande andrahandsmarknad har etablerats. Detta har medfört alt marknaden har breddats med avseende på säväl låntagar­kategorier som instrument och löptider. Basen utgörs av handel med statspapper och bostadsobligationer. Bosladsobligalionerna, som svarar för större delen av den långa obligationsmarknaden, har en lägre omsätt­ning än statsobligationerna. I takl med all de äldre, prioriterade bostads-obligationerna sIuQusleras, kommer dessa alt ersällas av mer marknads­mässiga lån. Vid sidan av de renodlade stats- och bosladsobligalionerna utgörs de mest likvida enskilda obligationerna av sädana som Televerket utgivit i samband med sin upplåning, s. k. Teleobligalioner. Härutöver förekommer det på den långa marknaden etl flertal instmment som har getts ul av exempelvis institut som är knutna fill slalen och kommunerna, eller av banker och enskilda företag. Omsättningen när det gäller dessa instrument är dock lägre än vad som är fallet med de instrument jag har berört tidigare.

Utvecklingen mol en alltmer likvid och förfinad marknad för kort- och långfristiga värdepapper innebär ökade möjligheter till god avkastning och hög effektivitet i likviditetsförvaltningen. För en likviditetsförvaltning som är grundad på värdepapper med fast ränta gäller emellertid också allmänt atl man måsle göra en noggrann avvägning mellan avkastning och risk. Normalt brukar man i sådana sammanhang tala om tvä olika slag av risk, nämligen kreditrisk och ränterisk. När det gäller värdepapper som har getts ul av slalen eller en kommun, bosladsinstitul eller statliga verk finns del inle någon anledning atl tala om kreditrisk. Däremot föreligger alllid en ränterisk såtillvida alt ett värdepappers marknadsvärde kommer all vari­era med hänsyn lill rådande ränteläge. Vid stigande ränta sjunker värdet pä en penningmarknadsportfölj medan del motsatta förhällandet inträder vid sjunkande ränta. Långfristiga värdepapper är i allmänhet mer priskänsliga än vad som är fallet med kortfristiga papper, dvs. ränterisken för de långfrisfiga papperen är större. Della innebär all en förvaltare av likvida medel alltid måste ha kännedom om sin totala ränleexponering saml se lill alt den ligger inom de ramar som kan anses acceptabla för den verksamhel som bedrivs.

Allmänt sell kan man säga all behovet av en effektiv likviditetsförvalt­

ning har ökat inom ekonomin. Delta förutsätter i många fall en aktiv

finansförvaltning som kan gå ulöver en traditionell likvidiletsplacering.

Detsamma kan sägas om större placerare på aktiemarknaden. Eftersom

såväl Qärde fondstyrelsen som löntagarfondstyrelsema inom ramarna för

APR bör ha samma möjligheter som andra placerare att förvalta sina

likvida medel, anscrjag all reglementet bör ändras så all fondstyrelserna

får möjlighet att - utöver de placeringar som i dag är angivna - placera

sina likvida medel i andra värdepapper av hög likviditet, avsedda för den

allmänna marknaden. Den yllerligare placeringsmöjlighet som tillskapas

1!

på detta säll skall dock inle uppfattas som etl uttryck för en förändrad     Prop. 1987/88: 11

inriktning av fondstyrelsernas huvudsakliga verksamhel - all placera sina

medel på den svenska akfiemarknaden. I stället är del fråga om atl bereda

styrelserna ytterligare handlingsutrymme när det gäller förvaltningen av

deras likvida medel. Som riksrevisionsverkel har framhållit i sill remissvar

vore det i del här sammanhanget opraktiskt atl precisera vilka instmment

som kan komma i fräga som placeringar. Lagtexten bör i stället ges en mer

allmänl hållen utformning. Vad jag har anfört i del föregående fär sedan

Qäna som vägledning för fondstyrelserna, när del väl blir fråga om all

överväga olika alternativ för placering av likvida medel. Förslaget innebär

inle endasl att fondstyrelserna nu får möjlighet att placera medel också i

långfristiga värdepapper. Även vissa kortfristiga instrument som tidigare

inle omfattats av bestämmelsen, l.ex. kommuncertifikat, kan komma i

fråga.

I delta sammanhang kan del ocksä vara motiverat atl någol beröra frågan om en jämnare medelstilldelning till löntagarfondstyrelsema. Denna fräga har tagits upp av riksförsäkringsverket i verkets utlåtande avseende fondstyrelsernas verksamhel är 1986.

Verkel framhåller all ojämnheten, som kraftigt förstärkts under år 1986, lill slörsla delen beror på all vinslddningsskatlemedlen blir tillgängliga för lyftning vid tvä tillfällen under året. Elt koncentrerat kapitalfillskotl lill aktiemarknaden av den storlek som det här är fråga om kan enligt verkels bedömning läll medföra påverkan på marknadspriserna på aktier. Del finns dock enligl verkets mening flera omständigheter som talar för att marknaden ändå inle behöver påverkas nämnvärt av denna företeelse. En sådan omständighet är alt det pä marknaden också förekommer andra stora inslilutionella placerare säsom försäkringsbolag, stora förelag och ulländska placerare. En annan omständighet, som är gemensam för alla placerare, är intresset av atl inte försämra sina egna villkor genom sitt egel handlande. Verkets slutsals blir därför att en professionell placerare (som exempelvis en löntagarfondslyrdse) kan förväntas handla på etl sådant sätl atl problem av den typ som nämnts ovan inte torde vara av någon större belydelse.

Som jag har redogjort för fidigare erhåller löntagarfondstyrelsema sina medel huvudsakligen från vinsldelningsskatten. I februari varje år kan fondstyrelserna rekvirera den slutligt fastställda vinstddningsskalten avse­ende skatteintäkter för det inkomstår som ligger två år bakåt i tiden. I augusti vaije år kan en fondstyrelse rekvirera 70% av den beräknade vinstddningsskalten för föregående inkomstår. De medel en fondstyrelse rekvirerar i augusti ell år avräknas sedan frän vad fondstyrelsen har möjlighet atl rekvirera i febmari månad efterföljande år. Enligt 27 § Qärde stycket APR gäller dock att en fondstyrelse aldrig får rekvirera medel utöver den medelsram som är angiven i bestämmelsen.

Rätlen för en fondstyrelse alt rekvirera medel är inte periodicerad på

något säll. En fondstyrelse kan alltid, om den under nägot eller nägra ärs

tid gör bedömningen att konjunkturerna är mindre goda för placering av

fondmedel i värdepapper, begränsa sina rekvisitioner hos riksförsäkrings­

verket. De medel som på della sätt inle utnyUjats ett visst år kan i stället

19

rekvireras vid en tidpunkt när fondstyrelsen anser all konjunkturerna för sådana placeringar är bättre.

Del finns således i APR redan nu inbyggt etl syslem som medför all en fondstyrelse själv kan bestämma över i vilken omfattning och takt medels­tilldelningen lill fondstyrelsen skall ske. Med hänsyn lill del avkastnings­krav som är uppställt i APR utgår jag frän alt en fondstyrelse som rekvi­rerar nya medel dessförinnan alllid har gjort bedömningen all del är möjligl atl ocksä belräffande de nya medlen leva upp lill detta avkastningskrav. Såvitt framgår av riksrevisionsverkets utlåtande avsende fondstyrelsernas verksamhetsår 1986 uppvisar samtliga löntagarfondstyrelser etl överskott i förhållande lill del långsikliga avkastningskravet.

Under hänvisning till vad jag nu har sagt och med beaktande också av de komplellerande regler som jag har föreslagit beträffande fondstyrelsernas placering av likvida medel, anser jag inle atl det nu finns anledning alt föreslå några nya regler belräffande tidpunkten för när en fondstyrelse skall ha rätt atl rekvirera yllerligare medel.

Prop. 1987/88: 11

3.3.2 Ramen för innehav av utländska värdepapper

Min bedömning: Ramen för Qärde fondstyrelsens ullandsplaceringar bör inle utökas i förhällande till vad som gäller nu.

Fondstyrelsens förslag: Fjärde fondstyrelsen har begärt all ramen för styrelsens utlandsplaceringar skall utökas från nuvarande en procent lill tvä procent av det bokförda fondkapitalet.

Remissinstanserna: Av remissinslanserna har LO och TCO avstyrkt för­slaget. I övrigt har de instanser som uttalat sig i frågan lillslyrkl framställ­ningen. Riksrevisionsverket har framhållit atl APR bör kunna ändras så all också löntagarfondstyrelsema får möjlighet alt placera i utländska aktier, (se vidare avsnill 2.3 i bilaga 6).

Skälen för min bedömning: Enligt 35 § första slyckel 3 APR får Qärde fondstyrelsen placera de medel som styrelsen förvallar i akfier i ulländska aktiebolag saml i sådana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt lill nyteckning som har utfärdats av ufiändska akfiebolag. I paragrafens andra stycke begränsas dock fondstyrelsens räll all förvärva sådana värdepapper på så säll all värdepapperens sammanlagda värde inle fär överstiga en procent av värdet av de medel som styrelsen förvaltar. Denna möjlighet för Qärde fondstyrelsen all förvärva ulländska aktier infördes den 1 januari 1984. Redan vid det tillfället fanns del elt uttalat önskemål från fondstyrelsens sida all begränsningen skulle bestämmas till tvä procent av fondstyrelsens medel. I propositionen (prop. 1983/84:50 s. 78) ultalade departementschefen all det kunde finnas skäl all för en institu­fion av den storlek som Qärde fondstyrelsen då hade uppnått medge ell litet, tekniskt betingat innehav av ulländska aktier. För elt sådant medgi­vande talade enligt hans mening bl.a. den omständigheten att riksbanken vid den tidpunkten hade godkänt några utländska företag för introduktion

20

pä den svenska börsen. Vidare ansåg departementschefen all möjligheten Prop. 1987/88: 11 all förvärva ulländska aktier också kunde bidra fill en förbättrad informa­tion om ulvecklingen på den inlernationella marknaden. Han anförde att del emellertid fanns starka skäl atl vara återhållsam i detta hänseende och förklarade sig därför dela fondgruppens bedömning all en procent av hela det av fondstyrelsen förvallade kapitalel var en lämplig begränsning av innehavet av ulländska värdepapper.

I sin framställning har Qärde fondstyrelsen nu återkommit med en begä­ran om atl ramen för placeringar i ulländska värdepapper skall bestämmas till tvä procent av det bokförda fondkapitlel. Fondstyrelsen framhåller därvid bl. a. alt dess utländska värdepappersportfölj utgör ell hjälpmedel i hanteringen av fondens strategiska placeringar i slora inlernalionelll inrik­tade svenska förelag. Kontakterna med några internafionellt verksamma mäklarfirmor ger nämligen fondstyrelsen mycket värdefulla kompletteran­de informationer om de aktuella företagen och deras konkurrenter samt vidare om marknadstendenser beträffande de svenska aktier som noteras och handlas utanför Sverige. I sammanhanget påpekar man emellertid också atl den föreslagna ändringen får praktisk belydelse först sedan gällande valutarestriktioner i fråga om ulländska porlföljinvesteringar lind­ras eller slopas.

Som jag har framhållit tidigare är syftet med Qärde fondstyrelsens och löntagarfondslyrelsernas verksamhel all stödja svenskt näringsliv med riskkapital. Jag har nyss redogjort för de skäl på vilka Qärde fondstyrelsen getts möjlighet atl placera en procent av de medel styrelsen förvallar i utländska aktier. Vad styrelsen nu har anfört lill slöd för sin begäran alt vidga denna ram lill två procent utgör enligt min mening inle tillräckliga skäl atl föreslå en sådan förändring. Jag är också av den uppfattningen atl del inte heller nu finns fillräckligt starka skäl atl medge löntagarfondstyrel­sema rätt alt förvärva utländska aktier.

3.3.3 Definitionen av riskkapitalinstrument

3.3.3.1 Allmänt om handel med optioner

Sedan den nya börslagstiflningen trädde i kraft den 1 januari 1980 har den svenska aktiemarknaden genomgått betydande förändringar. Handeln med börsregistrerade aktier har ökat myckel snabbi. Till delta kommer alt ell antal nya lyper av instmment har kommil lill användning, t. ex. ohka slags opfioner och konvertibla skuldebrev. En liknande utveckling har ägt rum på de inlernaliondla riskkapitalmarknaderna.

Med en option menas elt kontrakt som ger dess innehavare rätten, men

inle skyldigheten all genomföra en viss transaktion. I fråga om aktieop­

tioner innebär delta all innehavaren har räll all när som helst inom en

bestämd tid, löptiden, köpa dier sälja aktier lill ett pris som har bestämts i

förväg, det så kallade lösenpriset. En option som ger innehavaren rätt all

köpa aktier kallas för köpopfion och en opfion som medför rätl atl sälja

akfier kallas för säljoption. Den som äger aktier har således möjlighet all

utfärda (d. v. s. sälja) en köpoption på aktierna. Detta innebär atl akfieäga-

21

ren under optionens löplid är skyldig att sälja aktierna om oplionshavaren Prop. 1987/88: 11 önskar detta. När del gäller de optioner som förekommer på den svenska marknaden kan försäljning påkallas när som helst under löptiden. För optionen får utfärdaren (säljaren) ersättning av köparen i form av s. k. premium. I fräga om säljoptioner gäller samma förhållanden som jag nyss har beskrivit, fast omvänt. Den som har köpt en säljoption på aktier har rätl men inte skyldighet alt när som helst under löptiden sälja de underiig­gande aktierna till utfärdaren av optionen för del i förväg bestämda lösen­priset. För säljoptionen har köparen fått erlägga premium till utfärdaren.

Del kan i sammanhanget finnas anledning atl klargöra skillnaden mellan begreppen aktieoptioner (som alltså avser befintliga akfier) och opfionsrät­ter. Optionsrätter utfärdas av ell aktiebolag på bolagels egna aktier. De avser aktier som i framliden kommer atl ges ul av bolaget. Vid inlösen av optionsrätterna kommer antalet aktier i bolaget således atl öka. Aklieop-lioner däremot utfärdas av exempelvis en aktieägare. De avser redan befintliga aktier och medför inte nägon ökning av anlalet aktier i bolaget.

För att göra handeln med bland annal aktieoptioner effeklivare har man efter hand utvecklat standardiserade kontrakt. Särskilda marknader för handel med sådana kontrakt har organiserats på mänga häll runt om i världen. I Sverige startade en handel med standardiserade köpoptioner i juni 1985. Handeln sker genom ett fondkommissionsbolag, Stockholms Optionsmarknad OM Fondkommission Aktiebolag (OM). Som fondkom­missionsbolag slår OM under bankinspektionens tillsyn. Efter hand har OM också etablerat handel med standardiserade säljopfioner avseende aktier, ränleoplioner, indexoplioner samt indexterminer. I mars 1987 öpp­nades ytterligare en marknadsplats i Sverige, Sweden Opfions and Futures Exchange Aktiebolag (SOFE). Verksamheten omfattade inledningsvis en­dasl handel med standardiserade indexoplioner men har senare utökats med handel med standardiserade indexfulures och standardiserade aktie­optioner.

En optionsaffär kan avvecklas genom s.k. kvittning, lösen, stängning eller förfall. Kvittning är den vanligaste metoden och innebär all den som har utfärdat optionen till gällande kurs köper en opfion som är identisk med den han utfärdade. För innehavaren av en opfion innebär kvittning all han utfärdar en exakt likadan option som den han köpte och säljer den till gällande kurs. Lösen innebär alt innehavaren utnylQar sin rätt enligl op-fionsavialet och förvärvar den underliggande egendomen (t. ex. en aktie) fill lösenpriset. Stängning är en kontantavräkning som medför all options­innehavaren tillgodogör sig optionens reala värde utan atl det sker någon leverans av den underliggande egendomen (aktierna). Förfall, slutligen, innebär atl optionen inte utnyttjas. Optionen har därmed helt förlorat sill tidigare värde.

Den som utfärdar en köpoption avseende aktier förväntar sig i regel en

oförändrad eller nägot sjunkande prisutveckling för den underliggande

aktien. Skälen lill alt han utfärdar en option kan vara all han vill öka

avkastningen eller kompensera sig för ett mindre kursfall eller alt fixera en

acceptabel säljkurs. Om värdet pä den underliggande aktien stiger kommer

oplionsinnehavaren atl ulnylQa sin rättighet och utfärdaren tvingas sälja

22

egendomen till lösenpriset. Detta innebär för ulfärdaren en utebliven vinst.     Prop. 1987/88: 11

Denna kan dock komma alt kompenseras av det premium som han erhållit.

Den som köper en köpoption förväntar sig i regel en kursuppgång på den

underliggande aktien. Skälet lill att man förvärvar en köpoption kan vara

all man vill utnytQa den så kallade hävslängseffekten. Med detta förstås all

man kan få högre avkastning på salsal kapilal genom optionen än genom

all köpa den underliggande aktien. När man förvärvar en köpoption är

risken alltid känd. Förlusten kan aldrig bli större än del premium man har

erlagt. Om värdet på den underliggande aktien faller under lösenpriset

kommer optionen nämligen inte all utnyttjas, varför endasl premium går

förlorat.

Ulfärdaren av en säljoption förväntar sig i regel elt sfillastäende eller stigande pris på den underliggande aktien. Skälet till all man utfärdar en säljoption är att man vill öka sin avkastning. Om aktiekursen under optio­nens löptid kommer all ligga över lösenpriset kommer förvärvaren av säljoptionen inle all sälja sina aktier och ulfärdaren har dä Qänat premium. Faller aktiekursen under lösenpriset kommer utfärdaren alt tvingas köpa de underliggande aktierna för lösenpriset, även om dessa skulle bli värde­lösa. Den maximala föriuslen är således begränsad till lösenpriset minskat med del premium som ulfärdaren erhållit. Den som förvärvar en säljoption förväntar sig atl priset pä den underliggande aktien skall sjunka. Skälet lill förvärvet kan vara all han vill försäkra sig mol prisfall i den underliggande aktien. Om priset på aktien stiger över lösenpriset kommer optionen inte all UtnylQas och innehavaren förlorar del premium som han har erlagt. Om priset i stället sjunker under lösenpriset kan innehavaren ulnylQa op­tionen.

Förutom standardiserade köp- och säljoptioner avseende akfier före­kommer del, som jag nämnt, sedan en lid ocksä bl.a. standardiserade indexopfioner avseende aklifondsanddar. Indexoptionerna är inle knutna till en speciell aklie ulan är i slället relaterade till etl aktieindex, som utgör en matematisk sammanvägning av priserna på etl anlal av de mesl omsatta aktierna vid Stockholms fondbörs. Ulländska indexoplioner saknar en fysisk underiiggande vara. Orsaken lill atl man i Sverige använder sig av aktiefondsandelar som underliggande vara för dessa optioner torde vara atl det i bankrörelselagen och fondkommissionslagen inle finns någon bestäm­melse som anger all banker och fondkommissionsbolag får bedriva handel med ell aktieindex. Däremot är del enligl dessa lagar tillätet all handla med andelar i aktiefonder.

När del slutligen gäller ränleoplioner utgörs den underliggande varan för optionen av obligationer eller andra räntebärande papper. I Sverige intro­ducerades ränleoplioner av OM på svenska slalens riksobligalioner i mars 1986.

Oplionshandelns förespråkare brukar göra gällande all optionerna ger en

placerare större valfrihet vad gäller avkastning och risknivå än vad som är

möjligl genom handel med endast aktier. Del anses därvid bl. a. alt möjlig­

heten lill riskbegränsning ökar. En försiktig placerare kan således avsäga

sig en del av avkastningen i utbyte mot ökad säkerhet. Å andra sidan kan

optioner ocksä användas av sådana placerare som är beredda all la mycket

23

slora risker för all uppnå hög avkastning.

3.3.3.2 Fondstyrelsernas handel med riskkapitalinstrumenl

Prop. 1987/88:11

Mitt förslag: Fjärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelsema skall ha rätl all placera de medel som styrelserna förvallar ocksä i stan­dardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier.

Fjärde fondstyrelsens förslag: Under hänvisning till atl del genom mark­nadsutvecklingen har skapats nya placeringsinstmment sedan APR till­kom, t. ex. aktieoptioner och opfionsrätter, finner fondstyrelsen del önsk­värt all reglementet lar hänsyn till denna ulveckling. Motsvarande syn­punkter har framförts av riksrevisionsverkel i verkets utlåtande över Qärde fondstyrelsens och löntagarfondslyrelsernas medcisförvaltning. Ocksä riksdagens näringsulskoll har uttalat det önskvärda i all del skapas slörsla möjliga klarhet om fondstyrelsernas placeringsmöjligheter (NU 1986/87:38, rskr. 330).

Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser har lillslyrkl försla­get all del i APR skall anges vilka riskkapitalinslmmenl som är tillåtna placeringsobjekt för fondstyrelserna. Bankinspektionen föreslår all man avvaktar resultatet av den pågående optionsulredningen innan nägra be­stämmelser införs. Riksrevisionsverket anför atl handel med standardisera­de köpopfioner teoretiskt borde kunna bedrivas ulan all man gett avkall pä intentionerna i 34 § APR. Enligl verkels mening föreligger del dock en skillnad mellan alt ställa ut köpopfioner och all köpa köpoptioner. Verket ställer sig därvid tveksamt till om en placering i form av köp av köpoptio­ner är förenligt med APR. Handel med indexopfioner avlägsnar sig som verket ser del alltför myckel från syftet med fonden. När del slutligen gäller ränleoplioner menar verkel all dessa närmast är all betrakta som penningmarknadsinstrumenl, eftersom underliggande värdepapper utgörs av obligafioner o. d. Verkel föreslär som alternativ lill ell delaljreglerande reglemente all del inrättas en särskild nämnd med uppgift all pä begäran av en fondstyrelse, fondrevisor eller utvärderande organ la ställning lill om ell visst handlande är förenligt med intentionerna bakom APR (se vidare avsnill 2.4 i bilaga 6.)

Skälen för mitt förslag: Jag har pä uppdrag av regeringen i början av della är tillkallat en särskild utredare med uppdrag all se över handeln med opfioner m.m. (Fi 1987:01). I direkfiven lill utredaren (Dir. 1987:1) har angivits bl. a. all denne bör kartlägga och beskriva handeln med optioner och andra liknande finansiella instmment saml sälla in denna form av handel i ell samhällsekonomiskt perspektiv. Utredaren bör dessutom läm­na förslag på hur marknaden för optioner m. m. skall vara organiserad och vilka regler som skall gälla för handeln där. Arbetet bör enligl direktiven vara slutfört före utgången av år 1987. Innan del bestämts hur marknaden skall vara organiserad och vilka regler som skall gälla för handeln saknas del enligl min mening anledning alt låta fondstyrelserna placera medel i samtliga de instmment som förekommer på riskkapitalmarknaden. Del kan för övrigt starkt ifrågasättas om vissa av dessa över huvudlaget kan länkas komma i fråga med hänsyn lill de intentioner som bär upp APR.

24

Eftersom fondstyrelserna emellertid i sä slor utsträckning som möjligt Prop. 1987/88: 11 bör ha samma fömtsättningar för sin verksamhet som alla andra placerare bör dock 35 och 36 §§ APR kompletteras med regler som klargör all del är möjligl för Qärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelsema all placera de medel som fondstyrelserna förvallar ocksä i standardiserade köp- och säljopfioner belräffande aktier. Framställningen som föranlett mitt ställ­ningslagande kommer ursprungligen från Qärde fondstyrelsen. Med hän­syn lill all APR i detta sammanhang är likalydande för Qärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelserna är det emellertid enligt min mening naturligt atl ocksä löntagarfondstyrelsema bereds en sådan möjhghet. Huvudsyftet med fondstyrelsernas engagemang i optionshandeln bör därvid givetvis vara au begränsa riskerna. Instrumenten fär således inte användas på etl sådant sätt all risknivån på fondstyrelsernas placeringar ökar.

I sammanhanget vill jag också beröra förslaget från riksrevisionsverkel om att inrätta en särskild nämnd med uppgift all på begäran av en fondsty­relse, fondrevisor eller utvärderande organ la ställning lill om ell visst handlande är förenligt med intentionerna bakom APR saml i övrigt vara normgivande inom fondstyrelsernas verksamhetsområden. Detta förslag framförde riksrevisionsverket i sitt remissyttrande över framställningen från Qärde fondstyrelsen (se bilaga 6, avsnitt 2.4 och 2.7.2). Som skäl för sitt förslag anför verkel i huvudsak all del finns elt behov av klargöranden, bl. a. lill följd av all nya placeringsallernaliv har tillkommit efter del all APR trädde i kraft. Verket anför vidare atl en sådan nämnd skulle kunna bidra lill all fondstyrelsernas redovisning utformas pä etl enhetligt sätt sä all jämförbara storheter kan summeras.

I sill ullålande över fondstyrelsernas verksamhel under år 1986 återger riksrevisionsverket vad man anförde i remissvaret. Härutöver framhåller verket atl del nuvarande systemet för granskning och utvärdering av fondstyrelsernas verksamhel skulle kunna ses över för den händelse en särskild nämnd inrättas.

Av remissvaren angående riksrevisionsverkets utlåtande avseende verk­samhetsåret 1986 framgär all endast femte löntagarfondslyrdsen tillstyr­ker förslaget om en särskild nämnd. Fjärde fondstyrelsen samt första och tredje löntagarfondstyrelsema har var för sig direkl avstyrkt förslaget, medan de övriga fondstyrelserna inle har ullalat sig i frågan.

Till detta vill jag anföra följande. Jag har tidigare redogjort för vilka regler som gäller idag belräffande utvärdering och granskning av fondsty­relsernas verksamhel. Jag har vidare lagl fram etl förslag om atl denna granskning skall utökas pä så sätl all också riksdagen fär möjlighet atl ta ställning lill löntagarfondstyrelsemas verksamhet. Härutöver harjag före­slagit alt APR skall kompletteras med regler om i vilka riskkapitalinslm­menl Qärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelserna skall ha möjlighet alt placera medel.

Förulsätlningarna för fondstyrelsernas verksamhet bör i första hand

framgå av de regler som finns intagna i APR. Med min grundläggande

uppfattning alt fondstyrelserna - inom den ram som APR anger - skall ha

samma möjlighet som alla andra att placera de medel som anförtrotts dem,

anser jag att det inte finns anledning att tillskapa ytterligare ett granskande

25

organ beträffande fondstyrelsernas verksamhel. När del gäller frågan om en fondstyrelses handlande i visst hänseende kan anses förenligt med APR menar jag alt del redan i dag är väl sörjt för atl denna blir ordentligt genomlyst. Sådana frågor om redovisningsprinciper och liknande som inle är reglerade i APR bör i första hand lösas av fondstyrelsernas revisorer. Eftersom fondstyrelsernas verksamhet bör prövas pä samma säll som verksamhelen hos andra placerare på riskkapilalmarknaden, finns redan ell antal granskningsorgan som är gemensamma för hela marknaden alt tillgå. Jag vill i sammanhanget erinra om, atl den kommitté som har fått i uppdrag alt göra en översyn av värdepappersmarknaden enligl sina direk­tiv (Dir. 1987:11) skall belysa vilken ställning som Aktiemarknadsnämn­den, Näringslivets börskommillé och Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) bör ha när det gäller normbildning och konlroll avseende värdepap­persmarknaden. Jag kan därför inte finna alt del i delta sammanhang behövs någol organ med speciell uppgift atl granska fondstyrelsernas verksamhet.

Prop. 1987/88:11

3.3.4 Rätt att förvärva andelar i kommanditbolag

Mitt förslag: Fjärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelsema skall ha räll all placera de medel som styrelserna förvallar också som riskkapital i svenska kommanditbolag. AP-fonden får dock aldrig vara komplementär i etl sådant bolag.

Fondstyrelsens förslag: Överensstämmer med mitt förslag såvitt gäller Qärde fondstyrelsen.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i denna del har lillslyrkl framställningen. Riksrevisionsverkel har påpekat alt fondstyrelserna bör få vara delaktiga i ell kommanditbolag endasl som kommanditdelägare och inle som komplementärer. (Se vidare avsnitt 2.5 i bilaga 6).

Skälen för mitt förslag: Enligt framställningen kan en fondstyrelse redan i dag delta i exempelvis utvecklingsprojekt, där verksamheten är organi­serad i form av kommanditbolag. Fondstyrelsernas medverkan sker då genom elt aktiebolag som mellanhand och andelsägare i kommanditbo­laget.

För den händelse placering av medel i ett visst kommanditbolag skulle bedömas vara till nytta för svensk produktion och sysselsättning samt också i övrigt uppfylla de allmänna krav som är uppställda i 34 § APR finns del enligt min mening skäl att i APR införa en bestämmelse som gör del möjligl för en fondstyrelse all placera medel också i elt kommanditbolag. Del får dock aldrig bli fråga om all AP-fonden ingår som delägare i etl kommanditbolag i egenskap av komplementär, dvs. ell delägarskap där man ansvarar för bolagels förbindelser med hela sin förmögenhet. Fondens engagemang mäste i stället inskränka sig lill alt avse del som följer med alt man är kommanditdelägare, dvs. ett delägarskap där bolagsmannen inte

26

svarar för bolagels förbindelser med mera än vad han har satt in eller åtagit sig alt sälta in i bolaget.

Ocksä i della hänseende bör reglementet utformas på ell sätl som gör verksamhetsförutsätlningarna likartade för Qärde fondstyrelsen och lönta­garfondstyrelsema. I enlighet med vad jag nyss har sagt innebär denna komplettering inle någon direkt utvidgning av fondstyrelsernas möjligheter alt placera de medel som anförtrolls dem. Det är snarare fråga om alt APR ges en utformning som på etl mer klargörande sätt uttrycker en möjlighet som finns redan i dag.

Prop. 1987/88: 11

3.3.5 Senaste datum för förvaltningsberättelse

Mitt förslag: Varje fondstyrelse skall före den 15 februari årligen redovisa för sin förvaltning under föregående räkenskapsår genom alt lämna förvaltningsberättelse med resultaträkning saml balans­räkning avseende ställningen vid årets utgäng. Revisorerna skall överlämna sin revisionsberättelse fill fondstyrelserna inom Qorton dagar efter det atl förvaltningsberättelsen har kommit dem lill hän­da.

Fondstyrelsens förslag: Överensstämmer med milt förslag såvitt gäller tidpunkten för när Qärde fondstyrelsen skall avge sin förvaltningsberättel­se.

Remissinstanserna: Samfiiga remissinstanser som har uttalat sig i frågan har tillstyrkt framställningen. Riksförsäkringsverket har därvid angivit dels all del bör ske en samordning med de regler som gäller för löntagarfondsty­relsema dels all den föreslagna ändringen bör få lill följd all tidpunkten för riksförsäkringsverkels och riksrevisionsverkets utlåtanden senareläggs med en månad. Riksrevisionsverket har för sin del anfört att det bör kunna räcka med Qorton dagars senareläggning. Fjärde och femte löntagarfond-styrelserna anser all tidpunkten för när fondstyrelserna skall vara klara med sina förvaltningsberättelser skall bestämmas lill den 28 februari.

Skälen för mitt förslag: Av såväl framställningen som yttrandena från tredje, Qärde och femte löntagarfondstyrelsema framgår det all den nuva­rande ordningen innebär praktiska svårigheter för styrelserna all leva upp lill de krav som är uppställda i reglementet. Tredje löntagarfondstyrelsen menar alt det är svårt atl inom den lidrymd som nu gäller göra erforderliga analyser och avge en förvallningsberälldse som är tillräckligt fyllig i sin utformning. Fjärde och femte löntagarfondstyrelsema åberopar hög ar­betsbelastning för de fä personer som är anställda vid fondkanslierna och vidare de praktiska svårigheter som föreligger alt i tid erhålla depäförteck-ningar och annal arbetsmaterial frän styrelsernas affärskontakter. Även om skälen för de olika styrelsernas ståndpunkter således varierar någol finns det enligl min mening ändå anledning atl la fasla på del förslag som Qärde fondstyrelsen har lagl fram. Med hänsyn till det lidsschema som är uppställt i APR är det emellertid inle möjligt med en tidsförskjutning på det

27

sätt som har föreslagits av Qärde och femte löntagarfondstyrelsema. Jag föreslår därför alt 16 § andra stycket APR ändras i linje med vad Qärde fondstyrelsen har föreslagit. Bestämmelsen i sin nuvarande lydelse är gemensam för de nio fondstyrelserna. Delta innebär alt den föreslagna ändringen kommer all beröra samtliga fondstyrelser.

Som jag har framhållit tidigare är det önskvärt atl riksdagen hinner behandla regeringens skrivelse angående fondförvaltningen före sill som-mamppehåll (se avsnitt 3.2). Om delta över huvudlaget skall kunna ske är det inte möjligt atl ocksä ändra tidpunkten för när riksrevisionsverket och riksförsäkringsverket skall avge sina ärliga utlåtanden. För att i någon män underlätta för dessa myndigheter att inom angiven tidsfrist hinna lämna sina utlåtanden föreslår jag dock atl det tidsutrymme som enligt 24 § första stycket APR gäller för revisorernas arbete förkortas från en månad lill Qorton dagar.

Prop. 1987/88: 11

3.4 Framställningen från första - tredje AP-fondstyrelserna 

3.4.1 Direktlån till bolag och ekonomiska föreningar

Mitt förslag: Första-tredje fondstyrelserna skall få möjlighet atl lämna direkllån lill bolag och föreningar ulan borgensförbindelse av slalen, en kommun eller därmed jämförlig samfällighet. Sådan utlå­ning får inle översliga fem procent av anskaffningsvärdet av de fillgångar som varje fondstyrelse förvallar.

Fondstyrelsernas förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Förelagareförbundet, Svenska Bankföreningen, Sveriges Industriförbund och Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa har avstyrkt framställningen medan övriga remissinstanser har fillstyrkt den eller lämnat den utan erinran. Bankföreningen anser bl. a. atl de olika förelag som i första hand skulle komma i fräga för AP-fondens direkllån inle har några svårigheter alt skaffa erforderligt kapilal på länemarkanden som den ser ul redan i dag. Föreningen menar vidare atl de föreslagna direkfiånen för fondstyrelserna skulle medföra ökade kostnader i AP-fon­den för bland annat kredilbedömning, säkerhelsprövning, läckande av förlustrisker m. m. Föreningen ullalar ocksä farhågor för all fondstyrelser­na myckel snabbi skulle även med den begränsning i kreditgivningen som är föreslagen - bli myckel dominerande när det gäller den inslitutio-nella kreditgivningen lill näringslivel (se avsnill 2.2.4 i bilaga 8). Industri­förbundet anser alt fondstyrelserna inte kan förväntas förmedla krediler lill näringslivel på ett mer effektivt sätl än vad bankerna gör i dagsläget. Stadshypolek, slutligen, påpekar all en direktlångivning från förstatredje fondstyrelserna skulle fä lill följd alt AP-fondens ställning på kreditmark­naden i ell slag skulle komma all stärkas mycket kraftigt. Man framhåller bl.a. all just de få men slora lån som Stadshypolek och de andra kredil­inslilulen kan ge är en viktig förutsättning för effektiviteten och de låga kostnadsmarginalerna hos dessa institut. Om sådana län i stället kommer

28

att lämnas av fondstyrelserna skulle detta enligt Stadshypoleks uppfatt-     Prop. 1987/88: 11 ning medföra negativa effekter för övriga kvarvarande låntagare. Stadshy­polek föreslår atl frågan i vart fall får vila i avvaktan pä den övergripande prövning som ändå måste ske när kreditmarknadskommitténs belänkande skall behandlas (se avsnitt 2.2.10 i bilaga 8).

De remissinstanser som tillstyrkt framställningen har framfört vissa synpunkter pä denna. Fullmäktige i Sveriges riksbank framhåller att det av molivlexlen klart måsle framgå all direktlänen inte är avsedda all ersätta den bostadsfinansiering som i dag sker via bostadsinstituten. Likaså bör det enligt fullmäktiges mening fastslås i motiven att sädana lån som mellan­handsinstiluten i dag kanaliserar lill mindre och medelstora företag inle faller in under de kriterier som skulle gälla för fondstyrelsernas direktlän. Fullmäktige anför slutligen atl kvoten om fem procent för enkelhetens skull bör appliceras pä det sammanlagda värdet av de medel som varje styrelse förvaltar, dvs. utan avdrag för placeringar i fastigheter (se avsnill 2.2.2 i bilaga 8). Fullmäktige i riksgäldskontoret anser att det torde vara möjligl för fondstyrelserna all erhålla en högre avkastning på deras medel om de fick möjlighet all ge specialkonstruerade län till kunder som i sig skulle ha möjlighet alt ge ul obligationslän, men som av affärsmässiga skäl föredrar andra lånekonstruktioner. Enligt fullmäkfiges mening måste dock säkerhetskraven ställas mycket högt, bl.a. för all man inle skall behöva bygga upp en alltför stor administrativ organisation för fondförvaltningen. Det bör vidare råda en ordning där del krävs bankgaranli eller annan jämförbar garanti för att fonden skall få lämna direktlån (se avsnitt 2.2.3 i bilaga 8). Sveriges Allmänna Hypoteksbank anser sig kunna tillstyrka förslaget under hänvisning till alt fondstyrelserna i sin framställning har försäkrat alt kreditgivningen endasl skall avse ell begränsat antal län och ell begränsat anlal låntagare, vilka annars har obligationsmarknaden som alternativ. Kreditmarknadskommittén, som behandlat den ursprungliga framställningen frän fondstyrelserna (se avsnitt 1), har också tillstyrkt förslaget all fondstyrelserna skall få möjlighet atl ge direkfiån till förelag som har obligationsmarknaden som alternafiv. Kommittén har därvid ut­gått frän alt förslaget inle är avsett att ge fondstyrelserna en möjlighet all konkurrera med mdlanhandsinslilulen på marknaden för lån till små och medelstora företag. Slutligen har kommittén i anslutning lill del ursprungli­ga förslaget anfört, all del kan vara lämpligt med en regel som begränsar direktlånens omfattning lill fem procent av fondstyrelsernas placeringar.

Skälen för mitt förslag: I sin skrivelse anför fondstyrelserna all avkast­ningen har kommit atl fä en alltmer central roll i verksamheten. Detta beror enligl styrelserna huvudsakligen på två förhållanden. Dels har man sedan början av 1980-lalet måst använda fondavkaslningen för finansiering av en stigande del av pensionsutbetalningarna. Dels har avregleringen av kreditmarknaden och den pågående expansionen inom penningmarknaden medförl alt fondens verksamhel har förskjutils från en sektorfördelad nettokreditgivning lill en förmögenhelsförvallning, baserad pä övervägan­den om risk och förväntad avkastning för skilda slag av tillgängar.

Realavkaslningen på fondkapitalet har under senare år använts både till

finansiering av en större del av pensionsutbelalningarna och till en ökning

29

av fondkapitalet. Om realavkaslningen under de kommande åren blir lägre Prop. 1987/88: 11 kommer della - med stigande pensionsutbelalningar - atl medföra alt styrelserna måsle fä vissa inkomstförstärkningar, om inte fondkapitalet skall undergå en real minskning. I det perspektivet är del enligt min mening frän samhällsekonomiska utgångspunkter motiverat atl man ökar avkasl-ningsmöjligheterna beträffande de medel fondstyrelserna förvallar. Fond­styrelserna själva anför vidare alt deras förslag skulle medföra atl avkasl-ningsvillkoren blir mer jämställda med dem som gäller för försäkringsbola­gen, nägol som jag betraktar som en fördel.

Näringslivels andd av fondens totala placeringar har under 1980-talel minskat från cirka en tredjedel till mindre än en Qärdedd. Minskningen gäller i första hand industrin. Orsakerna till delta kan sökas i förhållanden som hög självfinansieringsgrad, kraftig minskning när del gäller refinansi­eringslån saml den omständigheten alt obligationsmarknaden har kommil atl få stå tillbaka för mer skräddarsydda finansieringslösningar. Om man ser framåt kommer enligl långtidsutredningen näringslivets finansiella spa­randeunderskotl atl öka vid de investeringskrav som en balanserad sam­hällsekonomisk utveckling ställer. Samfidigt sker en tydlig övergång till en mer individuell anpassning av länevillkoren.

Reglerna i APR anger inle någon särskild inriktning för fondstyrelserna i fråga om vilka kategorier som bör komma i fråga som låntagare. Del finns således inle något stöd i reglementet för atl bredda första-tredje fondsty­relsernas möjligheter att finansiera företagssektorn. Del kan också, som Svenska Bankföreningen har framhållit i sitt remissvar, ifrågasättas om företagens finansieringsbehov nämnvärt skulle underlättas genom alt fondstyrelserna ges räll alt lämna direktlän. Den mångskiftande svenska kreditmarknaden borde ändå räcka väl lill för denna uppgift. Det finns likväl skäl för all AP-fonden ändå bör ges möjlighet all upprätthålla en betydande kreditgivning till näringslivel. Den minskning som har skell i fråga om näringslivels andel av fondens totala placeringar faller i första hand på industri- och kraftverksobligalioner samt på refinansieringslån. Del är svårt att uttala sig i frågan om finansiering genom obligationslån på sikt kommer atl avla. När det gäller minskningen belräffande återlånen kan delta vara en följd av bl. a. den avreglering som har skett på kredit­marknaden. I del hänseendet skulle man alltså kunna se ulvecklingen under de senaste åren med fondstyrelsernas avtagande placeringar i nä­ringslivel som elt utslag av denna avreglering. Mot den bakgrunden kan del vara motiverat att som ett komplement lill de nuvarande finansierings­formerna skapa en kanal lill förelagen som är bättre anpassad till markna­den än de som finns i dag. Jag vill dock understryka atl del grundläggande motivet för ett sådant avsteg frän de placeringsprinciper som hittills gällt är behovet av ökade avkastningsmöjligheler för fondens medel.

Fondstyrelserna föreslår alt man skall få möjlighet all ge direkta lån till

större företag som har obligationsmarknaden som alternativ. Det kommer i

allt väsentligt att bli fråga om slora företag med långsiktiga, betydande

kapitalbehov. Lånen blir därmed stora, medan anlalet län av praktiska skäl

kommer atl vara begränsat. Förslaget att lånens andel av de medel som

styrelserna förvallar skall begränsas lill fem procent innebär med utgångs-

30

punkt i 1986 års bokslut atl styrelserna skulle få möjlighet all ge direkllån     Prop. 1987/88: 11 om ca. 13 miljarder kr. Vid samma tidpunkt uppgick utlåningen för några andra kreditinstitut till följande belopp.

Utlåning i svensk valuta dec 1986, miljarder kr.

Icke-finansiella          därav industriföretag företag                       > 500 anställda

Banker

Företagsinstitut

Försäkringsbolag

105

32 30

8,0

2,5 3,5

Del läneutrymme som styrelserna föreslår är således betydande. Fullt UtnytQat uppväger del ändå inle den minskning som skell i fråga om näringslivets andel av fondens totala placeringar under senare år. Det är svårt all bedöma vilka marknadseffekter som kan uppkomma om styrelser­na får möjlighet atl ge direkllån i den omfattning de har föreslagit. Om hela låneutrymmet ulnylQades inom loppel av ett par är skulle del kunna medföra elt inte obetydligt inträng pä andra instituts marknader. En annan fräga, som också bör uppmärksammas i sammanhanget, är vilka effekter som skulle uppkomma på fondstyrelsernas traditionella marknader. Ett bortfall i efterfrågan på stals- och bostadsobligationer skulle - i vart fall teoretiskt kunna leda lill högre obligationsräntor än vad som annars skulle bli fallet. Sådana eventuella negativa effekter är emellertid svåra atl bedöma, bl.a. mot bakgrund av atl dessa marknader till följd av olika avregleringar har blivit både bredare och röriigare på senare tid. Jag fömtsätter mol bakgrund av vad jag nu har sagt alt en ändrad placeringsin­riktning kommer att hanteras med slor försiktighet av fondstyrelserna och bli av långsiktig karaktär sä att störningar på marknaden undviks.

I sin framställning har fondstyrelserna angivit all den föreslagna utvidg­ningen av deras placeringsmöjligheter givetvis kommer atl förslärka kon­kurrensen pä marknaden. I första hand kommer della att beröra bankernas och försäkringsbolagens verksamhetsomräden. Del kan emellertid inle uteslutas atl också vissa mellanhandsinslitut kommer alt påverkas genom de föreslagna förändringarna. Det bör dock inle komma i fräga atl fondsty­relsernas direktlån får ersätta den finansiering av bosläder som i dag sker genom bosladsinstiluten. Inle heller bör direkllångivningen få omfalla sådana lån till mindre och medelstora förelag som i dag lämnas av mellan­handsinstiluten.

Fondstyrelserna har föreslagit en begränsningsregel vad gäller omfall­

ningen av direkllångivningen. Enligt förslaget skall andelen direkfiån fä

ulgöra högst fem procent av det sammanlagda värdet av de tillgångar

styrelserna förvaltar i form av obligations- och föriagslän eller andra skuld­

förbindelser. Även om ramen i kronor räknat blir något vidare bör i

förenklande syfte, som riksbanksfullmäktige har föreslagit, fempro-

centkvoten beräknas på del sammanlagda anskaffningsvärdet av de till­

gångar som varje styrelse förvaltar, dvs. ulan avdrag för fastighelsplace-

ringar. Däremot bör i kvoten inle inräknas sådana lån lill bolag eller

föreningar där slaten eller en kommun har gått i borgen, eftersom utrym-

31

mel för direktlån i annat fall lill stor del skulle konsumeras av lån som redan nu fär ges. Fullmäktige i riksgäldskontoret har anfört att del bör råda en ordning där del krävs bankgaranti eller annan jämförbar garanti för all en fondstyrelse skall få lämna direktlån. För min del anscrjag inte all del finns anledning att införa någon bestämmelse om detta i APR. Som fond­styrelserna har framhållit är del nämligen inle alllid möjligl alt upprätthålla krav på en särskill ställd säkerhet, på grund av all vissa förelag har s. k. negativ klausul i fråga om upptagna obligationslån eller andra krediler. Fondstyrelserna bör dock - som de också framhällit - utnytQa tillgänglig expertis för kredilbedömning och kredituppföljning i samband med atl de överväger all lämna ell direkllån.

Prop. 1987/88:11

3.4.2 Möjlighet för första tredje fondstyrelserna att placera medel i fast egendom

Mitt förslag: För atl tillgodose kravel på en ändamålsenlig förvalt­ning av fondmedel skall första - tredje fondstyrdsema, själva eller genom bolag som i sin helhet innehas av en fondstyrelse eller fond­styrelserna gemensamt, ha möjlighet atl förvärva fast egendom eller samfiiga aktier i fastighetsbolag. Värdet av en fondstyrelses faslig-hetsinnehav får uppgä lill elt belopp som motsvarar högst fem pro­cent av anskaffningsvärdet på de tillgångar, som styrelsen förvaltar. En fondstyrelse skall få möjlighet alt ta över lån som redan finns i en fastighet som styrelsen förvärvar och vidare atl ta upp lån för underhåll och upprustning av fastigheter som styrelsen innehar.

Fondstyrelsernas förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. I sill förslag har fondstyrelserna emellertid inte nämnt något om ägarstruk­turen i sådana fastighetsbolag som de vill få möjlighet all förvärva. Vidare har styrelserna föreslagit atl de skall få äga fastigheter med elt värde motsvarande tio procent av de medel de i övrigt förvallar.

Remissinstanserna: De flesta remissinslanserna har lillslyrkl eller lämnat förslaget utan erinran. Svenska Bankföreningen har ställt sig tveksam lill förslaget. Fullmäktige i Sveriges riksbank har förklarat all man har princi­piella invändningar mot atl fondstyrelsernas förslag öppnar möjlighet till fastighetsleasing i form av bl.a. sale-and-lease-back avlal. Fullmäktige anser vidare att fondstyrelserna inle bör få äga fasfigheler indirekt genom fastighetsbolag. Svenska sparbanksföreningen, Sveriges Föreningsban­kers Förbund samt Sveriges Industriförbund har direkl avstyrkt atl fond­styrelserna skall få placera medel i fast egendom. Bankföreningen uttalar farhågor för atl elt inträde av AP-fondslyrelserna pä fastighetsmarknaden skulle kunna föra med sig en ytterligare kraftig prisstegring pä denna marknad. Föreningen har vidare ifrågasatt fondstyrelsernas behov av atl belåna de fastigheter som eventuellt skulle fä förvärvas eller förvallas. Sparbanksföreningen anser att det skulle uppslå elt konkurrensförhållande mellan fondstyrelserna och mellanhandsinstiluten som inte är önskvärt.

32

Riksförsäkringsverket anför atl fondstyrelsernas placeringsmöjligheter bör Prop. 1987/88: 11 anpassas till kreditmarknaden och lill en likställdhet med övriga försäk-ringsinstiluls i syfte atl stärka pensionssystemet. Fullmäktige i Sveriges riksbank lillstyrker atl fondstyrelserna ges möjlighet alt förvärva faslighe­ter endast genom direkta förvärv. Fullmäkfige förklarar sig därvid vara införstått med all faslighelsförvärv som sker indirekt genom aktier i befint­liga fastighetsbolag kan medföra vissa fördelar. Tillämpningen av bokförda fastighetsvärden vid förvärv av fastighetsbolag, enligl lagförslaget i fram­ställningen, skulle emellertid enligl fullmäktiges mening göra begräns­ningsregeln för fondstyrelsernas totala fastighetsinnehav obestämd. Vida­re skulle det enligl fullmäktige kunna uppslå konflikter gentemot APR om fastighetsbolagen ocksä innehade andra tillgångar än fasligheter. Fullmäk­tige vill däremot inle motsätta sig att fondstyrelserna får möjlighet alt bilda rena servicebolag, som inte äger fastigheter, om en rationell förvaltning av fasiighelsinnehavet därigenom skulle främjas. När del gäller belåning av fastighetsbeståndet anser fullmäktige alt fondstyrelserna bör kunna överta befintliga lån i fastigheter som de förvärvar. Däremot kan fullmäktige inle finna några skäl för all fasiighelsinnehavet skulle få belånas i övrigt. Pä samma säll som i fråga om direkfiånen anser fullmäktige att begränsnings­regeln bör avse en kvotdel av en fondstyrelses totala tillgångar. Denna kvot bör enligt fullmäktiges mening bestämmas till fem procent (se vidare avsnitt 2.3.2 i bilaga 8). SAF vill för sin del starkt understryka all fondsty­relsernas invesleringar i fastigheter eller fastighetsbolag skall ha etl renod­lat kapitalförvaltningssyfle. Enligt föreningen är del också viktigt atl den föreslagna omläggningen av fondstyrelsernas placeringsverksamhet ge­nomförs med stor försiktighet, så atl del inle uppslår bieffekter som inte varil avsedda. Föreningen påpekar också all ell minskal utbud av AP-fondmedel på kapitalmarknaden kan leda lill en press uppåt pä den länga räntan. Om en vidgning av fondstyrelsernas placeringsmöjligheter innebär all man kan uppnå en högre avkastning och all behovet av höjda ATP-av­gifter motverkas är detta emellertid enligt föreningens synsätt en gynnsam företeelse (se avsnill 2.3.9 i bilaga 8).

Skälen för mitt förslag: Som fondstyrelserna framhåller bmkar fastig­hetsförvaltning normalt förknippas med relativt höga drifts- och under­hållskostnader samt en jämförelsevis låg direktavkastning. Del är samli­digl väl känt all värdeuivecklingen över liden för sådana placeringar i allmänhet garanterar en gynnsam total avkastning. De anspråk på AP-fon­dens avkastning som de ökande pensionsutbetalningarna medför i förening med en allmän strävan atl begränsa framlida avgiftshöjningar talar för alt AP-fonden bör ges möjlighet atl placera en del av fondkapitalet också i fast egendom.

För en sädan utvidgning talar ocksä den omständigheten atl de enskilda

försäkringsbolagen redan har möjlighet alt placera sina medel i sådan

egendom. Det är väl sannolikl atl den utveckling som hittills har förekom­

mit under 1980-talel i fräga om avkastning på fastigheter inle kommer att

fortsätta i samma takt i etl längre perspektiv. Lika fullt bör det i vart fall

öppnas en möjlighet för de tre fondstyrelserna alt placera medel ocksä i

fast egendom. Från risk- och avkaslningssynpunkt bör sädana placeringar

33

kunna spridas effektivt.

3    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 

II

Fondstyrelserna har föreslagit alt de skall få göra fastighelsplaceringar Prop. 1987/88: 11 motsvarande tio procent av värdet av deras övriga placeringar i räntebä­rande instrument. Delta innebär all fondstyrelserna i dagsläget skulle få möjlighet all placera ca 25 miljarder kr. i fast egendom. Som en jämförelse kan jag nämna att försäkringsbolaget Skandias fastighetstillgångar värdera­des till 9,7 miljarder kr. i december 1986 och Trygg-Hansas till nära 6,2 miljarder kr. (marknadsvärden).

I sin framställning understryker fondstyrelserna vidare atl deras förslag om en utvidgning av placeringsmöjlighelerna skall ses som en företeelse på lång sikt. Del är fråga om att kanalisera den framtida placeringstillväxten lill invesleringar i realfillgångar under fömtsättning atl risk- och avkasi-ningsbilden framstår som tillräckligt gynnsam för AP-fonden. Styrelserna förklarar all de är medvetna om de förhållandevis höga prisnivåer som råder belräffande attrakfiva avsnitt på fastighetsmarknaden och vidare atl deras efterfrågan självfallet bör expandera i en takt och i sådana former som är förenligt med en stabil marknadsutveckling. Jag fäster stort avseen­de vid dessa uttalanden och förutsätter all fondstyrelserna hanterar denna nya placeringsmöjlighel på elt varsamt sätt. Emellertid föreslår jag all kvoten för fondstyrelsernas placeringar i fast egendom bestäms till fem procent. På motsvarande sätt som jag föreslagit beträffande direktlånen bör denna kvot beräknas på del totala värdet av fondstyrelsernas tillgång­ar. Mitt förslag avser placeringar i fast egendom över huvud laget. Detta innebär atl fondstyrelserna - fömtom placeringar i bostads-, kontors- och hyresfasfigheler - också har möjlighet atl placera medel i större objekt som hamnanläggningar, kraftverk m. m.

Frågan om faslighetsleasing som riksbanksfullmäktige har berört i sill remissvar - är av sådan art att den måste bedömas i ett vidare samman­hang.

När det sedan gäller frågan om styrelsernas fastighetsinnehav skall få

vara direkl eller indirekt genom fasfighelsbolag, harjag följande synpunk­

ter. Ell direktinnehav är normall all föredra. Della medför emellertid,

exempelvis i fråga om hyresfastigheter, löpande förvaltningsuppgifter som

styrelserna normall inte bör handlägga inom ramarna för den egna organi­

sationen. I stället kan de lämpligen genom avlal uppdra ål etablerade bolag

pä marknaden all sköta sådana uppgifter. I vissa situationer kan emeller­

tid ell indirekt innehav vara att föredra framför det direkta. Della kan

exempelvis vara fallet om två eller samtliga tre fondstyrelser vill gå sam­

man om ell faslighelsförvärv. Riksbanksfullmäktige har i samband med alt

man avstyrkt förslaget om ell indirekt innehav för fondstyrelserna pekat på

atl del skulle kunna uppslå konflikter i förhållande fill reglerna i APR, om

fastighetsbolagen också innehade andra tillgångar än fasligheter. Jag är

medveten om att det finns en viss risk för sådana konflikter. För alt skapa

en ordning där fondstyrelserna ensamma kan bestämma inriktningen på ell

fastighetsbolags verksamhel föreslär jag därför all del - med ell undanlag

 inte skall fä bli fråga om annal än förvärv av samtliga aktier i ell

fastighetsbolag. En annan ordning, där en fondstyrelse alltså skulle ha

möjlighet alt förvärva en begränsad post av aktier i ell fastighetsbolag,

skulle kunna medföra atl aktieinnehavet stred mol vissa regler i APR. Det

34

undanlag jag nyss antydde avser aktier i elt fastighetsbolag, där de tre fondstyrelserna tillsammans innehar samtliga akfier.

I styrelsernas förslag lill lagtext anges all de bolag man vill få möjlighet att förvärva skall vara "bolag med huvudsakligt ändamål" atl förvalla fast egendom m.m. I mitt förslag harjag emellertid skärpt ändamålsbestäm­melsen för sådana bolag lill all avse bolag "som har till ändamäl" atl förvalta fast egendom m. m. Vidare inrymmer milt lagförslag - i motsats till fondstyrelsernas förslag - inle någon möjlighet för styrelserna atl köpa aktier i börsnoterade fastighetsbolag. Enligl min mening ligger nämligen en sådan typ av placeringar inte i linje med ell renodlat faslighelsinnehav.

Vid tillämpningen av begränsningsregeln bör - som fondstyrelserna har föreslagit - värdet på de fastigheter som styrelserna förvärvat eller avser atl förvärva genom direkta förvärv beräknas lill anskaffningskostnaden enligl den redovisningsprincip som nu gäller för AP-fonden. I motsats till förslaget i framställningen anscrjag atl denna princip också bör tillämpas belräffande fasligheter som en styrelse förvärvat indirekt. För del fall alt flera fondstyrelser gemensamt innehar akfier i elt fastighetsbolag bör vär­det pä varje fondstyrelses andel beräknas efter den andel av anskaffnings­kostnaderna för fastigheterna i bolaget som varje fondstyrelse kan anses ha förvärvat genom sin andel av aktiekapitalet.

När det slutligen gäller frägan om belåning av fondstyrelsernas fastighe­ter bör del enligt min mening lill att börja med vara möjligt för en styrelse all la över lån som redan finns i de fastigheter som styrelsen förvärvar. Härutöver bör en styrelse också - där del kan anses rationellt - få möjlighet atl la upp lån för normall underhåll av de fastigheter som styrel­sen innehar. Någon ytterligare belåning av fast egendom bör däremot inle få förekomma.

Prop. 1987/88: 11

3.5 Övriga frågor

3.5.1 Redovisning efter reala principer

Mitt förslag: Till fondstyrelsernas förvaltningsberättelser skall ocksä fogas resultat- och balansräkningar som är uppställda efter reala principer.

Skälen för mitt förslag: Enligl 16 § APR skall samtliga fondstyrelser upprätta sina årsredovisningar i nominella termer med tillgångarna värde­rade fill anskaffningskostnaden. I 28 § APR anges atl Qärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelsema före utgången av maj månad varje är lill första - tredje fondstyrelserna skall överföra en avkastning för närmast föregä­ende räkenskapsår beräknad till tre procent av nuvärdet av förvaltade medel. I bestämmelsen regleras närmare hur delta nuvärde skall beräknas.

I sina utlåtanden över Qärde fondstyrelsens och löntagarfondslyrelser­nas verksamhel under är 1984 framhöll både riksförsäkringsverket och riksrevisionsverkel att en av fömtsättningarna för utvärderingsarbetet un­der kommande år var all fondstyrelserna lämnade redovisningsrapporter

35

efter enhetliga principer. Man gav samlidigl vissa riktlinjer för vilka princi-     Prop. 1987/88: 11

per och redovisningsformer som borde användas. I ell beslut den 30

januari 1986 med anledning av verkens utlåtanden anförde regeringen

bland annat följande. "För att underlätta den framtida utvärderingen av

styrelsernas medelsförvaltning och för alt kunna göra jämförelser dem

emellan är del av intresse all styrelserna använder sig av samma redovis-

ningsmeloder. Det är i första hand en angelägenhet för fondernas revisorer

all verka för all så sker".

I sina ufiålanden avseende fondstyrelsernas verksamhel år 1985 konsta­terade riksförsäkringsverket och riksrevisionsverket atl löntagarfondsty­relsema hade infört eller påbörjat arbete med all införa real redovisning efter en modell som Qärde fondstyrelsen börjat tillämpa redan år 1983. Man framhöll att fondstyrelserna borde gå vidare och införa också en balansräkning efter reala principer, eftersom en sådan balansräkning enligt verkens mening gav etl bättre uttryck för det långsiktiga avkastnings­kravet.

Även i sina utlåtanden över fondstyrelsernas verksamhel under år 1986 återkom verken lill frågan om real redovisning. Båda framförde därvid önskemål om att 16 § APR kompletteras med bestämmelser som innebär all fondstyrelsernas förvaltningsberättelser också skall innehålla resullal-och balansräkningar efter reala principer.

Fondstyrelserna har beretts tillfälle all yttra sig över riksförsäkringsver­kets och riksrevisionsverkets utlåtanden avseende verksamhetsåret 1986.1 fråga om real redovisning har första löntagarfondslyrdsen därvid uttryckt viss tveksamhet beträffande nyttan av en sådan redovisningsform. Tredje löntagarfondslyrdsen har påpekat alt begreppet är företagsekonomiskt oklart. Fjärde löntagarfondslyrdsen har förklarat atl man inte anser all real redovisning bör användas eftersom den inte ger svar på någon relevant fråga. Femte löntagarfondslyrdsen har lillslyrkl riksrevisionsverkets och riksförsäkringsverkels förslag.

Redan i propositionen om löntagarfonderna (prop. 1983/84:50 s. 116)

framhöll departementschefen att del i Qärde fondstyrelsens och löntagar­

fondslyrelsernas förvallningsberälldser borde förutom en marknadsvär­

dering av de tillgångar som styrelserna förvallar - redovisas en reall

beräknad ulddningslillväxt. Han anförde vidare all regeln i 16§ tredje

stycket APR om all en fondstyrelses tillgängar skall las upp till anskaff­

ningsvärdet i balansräkningen var mindre väl anpassad lill del avkastnings­

krav som föreslogs i propositionen, och som senare beslutades av riksda­

gen. Enligt hans mening borde därför pä sikl en redovisningsleknik utveck­

las som var bättre anpassad till avkastningskravet. Jag delar denna uppfatt­

ning helt. I ell av remissvaren avseende riksförsäkringsverkels och riks­

revisionsverkets utlåtanden har visserligen anförts all en ärlig real redovis­

ning skulle kurna innebära risk för alt en fondstyrelses verksamhet drivs

med mer kortsiktiga och spekulativa överväganden. Jag menar att sådana

farhågor är omotiverade. Del totala avkastningskravet för fonderna är

långsiktigt, och en bedömning av medelsförvaltningen mäste därför ske i

ett längre perspektiv. Detta innebär atl man inle bör fästa alltför stort

avseende vid del reala resultatet för ett enskilt år. Däremot ger den reala

36

balansräkningen över tiden en god bild av värdeutvecklingen i fonderna i förhållande till det långsiktiga resultatkravet. Den reala redovisningen skall således ses mol bakgrund av intresset av en trygg avkastning på de ATP-medel fondstyrelserna förvaltar och etl allmänl intresse av all löpan­de kunna följa resultat- och värdeuivecklingen i förhållande till avkast­ningskravet.

Såvitt framgår av säväl riksrevisionsverkels och riksförsäkringsverkels utlåtanden som vissa av de remissvar som avgivits över utlåtandena före­faller del vara lämpligt att frågan om real redovisning nu löses genom alt del införs en komplellerande bestämmelse om sädan redovisning i APR. Efter vad jag vet är man bland flertalet löntagarfondstyrelser numera ocksä överens om atl sä bör ske. Vad gäller den närmare utformningen av den redovisningsleknik som bör användas kan den modell som Qärde fondsty­relsen fillämpar Qäna som god vägledning.

Även om det i reglementet inte finns något preciserat avkastningskrav beträffande första-tredje fondstyrelsernas förvaltning, kan det enligl min mening vara lämpligt atl även dessa styrelser redovisar sin förvaltning i reala termer. En sädan redovisning kommer att ge information om styrel­sernas resultat i förhållande lill inflationsuppräknade filldelade medel.

Prop. 1987/88:11

3.5.2 Placering av ytterligare pensionsmedel i aktier och riskkapitalinstrument

Min bedömning: Yllerligare AP-fondmedel bör få placeras i aktier och i vissa riskkapitalinstrumenl m. m. Del bör tillskapas en ny fondstyrelse av samma typ som Qärde fondstyrelsen för detta ända­mäl.

LO:s förslag: I skrivelsen den 8 december 1986 har LO föreslagit all första-tredje fondstyrelserna skall få möjlighet atl placera tio procent av sill kapilal i aktier.

Skälen för min bedömning: År 1972 fick kapitalmarknadsulredningen genom särskilda tilläggsdirektiv i uppdrag atl ta ställning lill en skrivelse frän LO. I skrivelsen hade LO föreslagit atl AP-fondens reglemente skulle ändras så all fonden ocksä kunde få rätt all förvärva aktier och andra förelagsandelar. I ddbelänkandel (SOU 1972:63) Näringslivels försörjning med riskkapital frän allmänna pensionsfonden föreslog kapitalmarknadsul­redningen all det skulle inrättas en Qärde fondstyrelse med uppgift att kanalisera riskvilligt kapital från AP-fonden fill näringslivel. Som jag tidi­gare har redogjort för inrättades sedan den Qärde fondstyrelsen från och med den 1 januari 1974.

I sitt huvudbetänkande (SOU 1978:11) Kapitalmarknaden i svensk eko­nomi framhöll kapitalmarknadsutredningen att man på sikt borde överväga att låta AP-fondens aktieförvärv ske genom inrättandet av en femte fond­styrelse, utrustad med egen administration. En sådan åtgärd var enligt utredningen motiverad för all motverka atl fonden på sikl byggde upp etl

37

faktiskt ägaransvar i en mängd förelag. Del förelåg också enligl utredning-     Prop. 1987/88: 11 ens bedömning risk att fondens dispositioner skulle ge upphov lill spekula-fion av andra placerare, om fondens innehav blev dominerande pä aktie­marknaden.

Enligl min bedömning finns det starka skäl som talar för alt AP-fondme­del även fortsättningsvis skall fä användas för förvärv av aktier m. m. En sädan ordning kan bidra lill en bättre avkastning på fondens medel, samli­digl som näringslivel får tillgång till ytterligare riskvilligt kapilal. Del vore därvid naturligt alt låta ocksä dessa ytterligare medel kanaliseras till mark­naden genom en fortsalt tilldelning till Qärde fondstyrelsen. De medel som hitfills tilldelals styrelsen har nämligen förvallats på etl framgångsrikt och effekfivt säll, samtidigt som styrelsen funnit lämpliga former för sin verk­samhel. Emellertid har styrelsen sedan några år en marknadsandel om cirka tre procent av akliemarkanden. Därtill kommer atl styrelsen är en av de fyra slörsla akfieägande institufionerna i Sverige. Av bl. a. marknads­skäl bör styrelsens andel inte bli särskilt myckel större. I stället bör, som jag ser del, den lösning som kapitalmarknadsulredningen föreslog i sitt huvudbetänkande väljas. Denna innebar, som jag redan har nämnt, att AP-fondens förvärv av aktier i framtiden borde ske genom en ny fondsty­relse med egen administrafion. En sådan fondstyrelse borde, enligl min mening, fungera som en självständig enhet med samma möjligheter atl placera medel som Qärde fondstyrelsen har i dag. Den nya fondstyrelsen bör även i övrigt huvudsakligen vara underkastad samma regler som nu gäller för Qärde fondstyrelsen.

Proposifionen innehåller dock inte någol förslag om fillskapandel av yllerligare en fondstyrelse. Inom finansdepartementet pågår arbete med alt utarbeta underlag för ett kommande förslag, som i sina grundläggande delar kommer all vara uppbyggt så som jag nu har redovisat.

4 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom finansdepartementet upprättats förslag lill

1.

lag om ändring i riksdagsordningen

2.

lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden.

5 Specialmotivering

5.1 Förslaget till lag om ändring i rikdagsordningen

3 kap. 3.11.2 Motion fär avlämnas med anledning av skrivelse frän regeringen

1.

med årlig redogörelse för de statliga förelagen,

2.

med redovisning av allmänna pensionsfondens verksamhet.

38

Förslaget är en följd av atl riksdagen skall fä möjlighet atl granska samfiiga     Prop. 1987/88: 11 fondstyrelsers årsredovisningar.

Enligt förslag i prop. 1987/88:22 skall motion få väckas, inle bara med anledning av propositioner och förslag, ulan också med anledning av så gott som samtliga skrivelser från regeringen och redogörelser från olika riksdagsorgan. Bestämmelse om delta skall las in i 3 kap. 11 § riksdagsord­ningen. Della får lill följd all tilläggsbestämmelsen 3.11.2 kan upphöra atl gälla. Det förslaget föreslås träda i kraft den 1 januari 1989. Den ändring som nu görs i tilläggsbestämmelsen 3.11.2 får således betydelse under är 1988.

5.2 Förslaget till lag om ändring i reglementet för allmänna pensionsfonden

12 §

Varje fondstyrelse får placera de medel som styrelsen förvallar

1.

i obligationer utfärdade av staten, kommuner eller därmed jämförliga samfälligheter, Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa. Svenska bostadskredilkassan. Svenska skeppshypo­tekskassan eller Skeppsfartens sekundärlånekassa eller av kreditaklie­bolag som slår under fillsyn av bankinspektionen,

2.

i obligationer garanterade av slalen, kommuner eller därmed jämförli­ga samfälligheter,

3.

i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldför­bindelser som har offentligen ulbjudils av svenska bankaktiebolag, svens­ka fondkommissionsbolag, Sveriges invesleringsbank aktiebolag eller Nor­diska investeringsbanken med undanlag av konvertibla skuldebrev, skul­debrev förenade med opfionsrält lill nyteckning och sådana obligationer med längre löpfid än ell år, som har utfärdats av bankaktiebolag, sparban­ker eller centrala föreningsbanker,

4.

i andra skuldförbindelser utfärdade av

a)

slaten, kommuner eller därmed jämförliga samfälligheter, riksbanken, bankaktiebolag, sparbanker, centrala föreningsbanker eller andra kreditin­rättningar som regeringen godkänner,

b)

bolag, föreningar eller stiftelser som i 2 § första stycket 1 sägs, såvida staten, en kommun eller en därmed jämförlig samfällighet har iklätt sig borgen för förbindelserna.

c)

bolag eller föreningar, ulan sådant borgensåtagande som i b) sägs, lill belopp som sammanlagt motsvarar högst fem procent av anskaffningsvär­det av de fillgångar som styrelsen förvallar,

5.

i skuldförbindelser utfärdade av en annan fondstyrelse saml

6.

i fordringar hos kreditinrättningar i enlighet med bestämmelserna om återlån.

Enligl gällande bestämmelser har första-tredje fondstyrelserna möjlighet

all ge direkfiån lill bolag och föreningar under förutsättning atl slalen, en

kommun eller därmed jämförlig samfällighet har iklätt sig borgen för för­

bindelserna. Ändringen innebär att fondstyrelserna får möjlighet atl i viss

utsträckning lämna direkfiån lill bolag och föreningar ulan någol sådant

borgensåtagande. Avsiklen är all länen skall ges till större förelag som har

39

obligationsmarknaden som alternafiv. Della innebär all lånen kommer alt     Prop. 1987/88: 11 vara förhållandevis fä men i gengäld avse mycket stora belopp.

Möjligheten atl ge direkfiån ulan offentlig borgen begränsas fill totalt fem procent av anskaffningsvärdet pä de fillgångar som en fondstyrelse förvallar (se avsnill 3.4.1).

15a§

En fondstyrelse fär förvärva fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt för all bereda styrelsen lokaler för verksamhelen.

En styrelse fär dessutom, för atl tillgodose kravel på en ändamålsenlig förvaltning av de medel som styrelsen förvallar, själv eller genom bolag som i sin helhet innehas av fondstyrelsen eller flera fondstyrelser gemen­samt

1.

förvärva och till nylQande upplåta fast egendom eller tomträtt samt

2.

förvärva samtliga aktier i elt bolag som har till ändamål att äga eller förvalla sädan egendom (fastighetsbolag).

Del sammanlagda värdet av varje fondstyrelses innehav av tillgångar som förvärvats enligl andra slyckel får uppgå lill ell belopp som motsvarar högst fem procent av det totala anskaffningsvärdet av de tillgångar som styrelsen förvallar. Vid beräkningen skall tillgångar som förvärvals enligl 1 las upp lill anskaffningskostnaden och tillgångar som förvärvals enligl 2 lill den andel av anskaffningskostnaderna för fastigheterna i bolaget som motsvarar styrelsens innehav av aktier i bolaget.

För närvarande har förstatredje fondstyrelserna rätt alt förvärva fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt för att bereda styrelserna lokaler för verksamhelen. Genom ändringen fär fondstyrelserna möjlighet atl förvär­va fast egendom ocksä i placeringssyfte. Bestämmelsen avser inle endasl förvärv av hyresfastigheter eller bostadsfasligheter. Också större objekt som hamnar, kraftverk m.m. kan komma i fråga. Förvärven kan vara antingen direkta eller indirekta genom förvärv av samtliga aktier i ett fastighetsbolag.

Ocksä när del gäller förvärv av fast egendom begränsas fondstyrelsernas möjligheter fill etl sammanlagt belopp om fem procent av anskaffningsvär­det på de tillgångar som en fondstyrelse förvaltar (se avsnitt 3.4.2).

15 b §

En fondstyrelse får själv eller genom bolag som innehas av fondstyrelsen vid förvärv av tillgångar som sägs i 15 a§ andra stycket 1 överta ansvaret för lån som har lämnats mol säkerhet av pantrält i sädana tillgångar eller ta upp nya lån om det behövs för en normal förvaltning av tillgångarna.

Bestämmelsen är helt ny. Den gör det möjligt för en fondstyrelse all överta befintliga lån i fast egendom som styrelsen har för avsikt all förvärva. Vidare ges styrelserna möjlighet atl ta upp lån för löpande underhåll och upprustning av fastigheter som styrelserna förvallar. Avsiklen är därvid inle atl styrelserna skall få la upp lån för exempelvis ny- eller tillbyggnad av sädana fasligheter (se avsnitt 3.4.2).

40

16 §

Prop. 1987/88:11

Fondstyrelsernas räkenskapsår är kalenderår.

Varje fondstyrelse skall före den 15 februari varje år redovisa för sin förvaltning under föregående räkenskapsår genom alt lämna förvaltnings­berättelse med resultaträkning samt balansräkning avseende ställningen vid årets utgång.

I balansräkningen skall tillgångarna las upp lill anskaffningskostnaden. En osäker fordran skall dock tas upp till det belopp som kan beräknas komma atl inflyta. En värdelös fordran får inte tas upp som tillgång.

Till förvaltningsberättelsen skall ocksä fogas resultaträkning och balans­räkning som är uppställda efter reala principer.

I bestämmelsen har lidpunkten för när en fondstyrelse skall lämna sin förvaltningsberättelse ändrats frän den 1 febmari till den 15 febmari årel efter räkenskapsåret (avsnitt 3.3.5).

Vidare har bestämmelsen tillförts etl Qärde stycke med föreskrift om s. k. real redovisning. Genom en sädan redovisning får man över liden en god bild av värdeuivecklingen i fonderna i förhållande fill del långsiktiga resultatkravet. Vad gäller den närmare utformningen av denna redovis­ningsleknik kan den modell som Qärde fondstyrelsen fillämpar Qäna som god vägledning (se avsnill 3.5.1). Bestämmelsen är gemensam för samtliga nio fondstyrelser.

17§

Första-tredje fondstyrelserna skall årligen gemensamt göra en samman­slällning av övriga fondstyrelsers verksamhetsberättelser. Sammanställ­ningen skall överlämnas lill regeringen före den 1 april årel efter räken­skapsåret.

Regeringen skall överlämna sammanställningen och fondstyrelsernas verksamhelsberältdser lill riksdagen före utgången av april månad samma är.

För närvarande överlämnas endasl Qärde fondstyrelsens redovisning till riksdagen för granskning. Delta sker genom en skrivelse frän regeringen. Genom det nya stycke som nu fogats till 17 § fär riksdagen möjlighet all granska samtliga fondstyrelsers årsredovisningar. Regeringens skrivelse till riksdagen skall överlämnas före utgången av april månad. Tidpunkten överensstämmer med vad som gäller belräffande avlämnandet av komplel­leringspropositionen. Det blir härigenom möjligt för riksdagen atl behandla förvaltningen av AP-fondmedlen samtidigt med denna proposifion (avsnill 3.2).

24 

§

För varje kalenderår skall revisorerna avge en revisionsberättelse, som skall överlämnas till fondstyrelsen inom Qorton dagar efter det att förvalt­ningsberättelsen enligl 16 § har kommil revisorerna till hända.

Revisionsberättelsen skall innehålla en redogörelse för omfattningen och

resultatet av revisorernas granskning och inventering av de under styrel­

sens förvaltning stående tillgångarna samt uppgift om anmärkning förelig­

ger mot förvaltningsberättelsen med resultaträkning, mot balansräkningen,

mot fondstyrelsens bokföring eller i övrigt mol fondstyrelsens förvaltning.

41

Om del föreligger anledning fill anmärkning skall den anges i revisionsbe-     Prop. 1987/88: 11 rättelsen. Revisorerna får också meddela de erinringar i berättelsen som de anser påkallade.

En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt finner särskill uttalande påkallat fär ange detta i revisionsberättelsen, om han inle avger en särskild sådan berättelse.

Mofiveringen framgår av avsnitt 3.3.5.

35      §

Fjärde fondstyrelsen får placera de medel som styrelsen förvallar

1.   i aktier i svenska aktiebolag med undanlag av aktiebolag som driver

bank- eller försäkringsrörelse,

2.

i standardiserade köp- och säljopfioner avseende aktier i sådana aktiebolag som avses i 1,

3.

i sådana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med op­fionsrält lill nyteckning som har utfärdats av aktiebolag som avses i 1,

4.

i aktier i utländska aktiebolag saml i sådana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med oplionsräll lill nyteckning som har utfärdats av ufiändska aktiebolag,

5.

som riskkapital i svenska ekonomiska föreningar eller

6.

i andelar i svenska kommanditbolag.

Fondstyrelsen får inte förvärva värdepapper enligl första stycket 4 i sådan omfattning alt värdepapperens sammanlagda värde kommer atl översfiga en procent av värdet av de medel som styrelsen förvallar.

Allmänna pensionsfonden fär inle vara komplementär i etl kommandit­bolag.

Placeringsreglerna för Qärde fondstyrelsen ändras i tvä hänseenden. Dels blir del möjligl för fondstyrelsen all placera medel i standardiserade köp-och säljoptioner avseende aktier, dels får styrelsen möjlighet att ingå i kommanditbolag. I sislnämnda hänseende gäller dock all AP-fonden aldrig får vara komplementär i ett kommanditbolag (avsnitt 3.3.4).

36      §

En löntagarfondslyrdse får placera de medel som styrelsen förvallar

1.    i aktier i svenska aktiebolag,

2.

i standardiserade köp- och säljoptioner avseende akfier i svenska aktiebolag,

3.

i sådana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med op­tionsrätt lill nyteckning som har utfärdats av aktiebolag som avses i 1,

4.

som riskkapital i svenska ekonomiska föreningar eller

5.

i andelar i svenska kommanditbolag.

Placeringsreglerna för löntagarfondstyrelsema ändras i enlighet med änd­ringar i motsvarande regler för Qärde fondstyrelsen. Jag har dock inte ansett det vara nödvändigt alt i lagtexten upprepa förbudet för AP-fonden atl vara komplementär i ett kommanditbolag (avsnitt 3.3.4).

42

39 §

Prop. 1987/88:11

Om del behövs för en tillfredsställande belalningsberedskap eller för atl tillgodose kravet på ändamålsenlig förvaltning får fondmedel placeras hos riksbanken, annan bank eller postgirot. I samma syfte får fondmedel placeras i statsskuldväxlar, skattkammarväxlar, bankcertifikat, företags­certifikat eller andra värdepapper med hög likviditet, avsedda för den allmänna marknaden.

För all kunna förvalla sina medel på ell effektivt sätt får Qärde fondstyrel­sen och löntagarfondstyrelsema nu möjlighet atl också placera medel i andra värdepapper med hög likviditet, avsedda för den allmänna markna­den. Avsikten är alt fondstyrelserna skall kunna använda denna place­ringsmöjlighet för kortsiktiga placeringar i avvaktan på ell lämpligt tillfälle att placera medlen i aktier.

6 Ikraftträdande

De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft den 1 januari 1988.

7 Hemställan

Med hänvisning lill vad jag har anfört ovan hemställer jag atl regeringen

dels föreslår riksdagen atl anta de lagförslag som upprättats inom finansdepartemenlel

dels bereder riksdagen fillfälle all ta del av vad jag har anfört om direkta val fill fondstyrelserna saml placering av yllerligare pen­sionsmedel i aktier och riskkapitalinstrumenl.

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar all genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden anfört för den åtgärd och det ändamäl som föredraganden har hemställt om.

43

Bilagal     Prop. 1987/88:11 Bilaga 1

Direkta val av styrelser i allmänna pensionsfonden

Dir 1984:26

Beslut vid regeringssammanträde 1984-05-24. Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldl, anför.

Inledning

I regeringens proposition om löntagarfonder aviserades en utredning av frågan om ledamöterna i fondstyrelserna i framtiden borde utses genom direkta val (prop. 1983/84:50 s. 53). Sedan riksdagen har antagit proposi­tionen och därigenom godtagit tanken pä en utredning om direkt val av slyrelseledamöterna (FiU 1983/84:20, rskr 122) föreslär jag atl direktiv nu beslutas för den aviserade utredningen.

Riksdagens beslut om löntagarfonder m. m.

Enligt riksdagens beslut skall det inom ramen för allmänna pensionsfonden under år 1984 inrättas fem nya fondstyrelser, benämnda löntagarfondsly­rdser, vid sidan av de fyra fondstyrelser som hittills har verkat inom fonden. De nya styrelserna skall liksom de tidigare förvalta en del av allmänna pensionsfondens medel. Bestämmelser om fondstyrelsernas or­ganisation och verksamhet finns i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden.

Varje lönlagarfondstyrelse skall bestå av nio ledamöter. För ledamöter­na skall del finnas fyra suppleanter. Regeringen förordnar ledamöter och suppleanter. Dessa skall vara myndiga och bosatta i Sverige. Av ledamö­terna och suppleanterna skall minst fem resp. tvä företräda löntagarintres­sen. När ledamöter och suppleanter ulses skall det ses till att löntagarfon­derna fär en regional anknytning. Vidare finns bestämmelser om den tid för vilken ledamöter och suppleanter skall förordnas och om hur del skall förfaras när en ledamot eller suppleant lämnar sitt uppdrag i förtid. Rege­ringen skall för varje löntagarfondstyrelse förordna en ledamot till ordfö­rande och en till vice ordförande.

Första-tredje fondstyrelserna har vardera nio ledamöter med var sin suppleant vilka utses av regeringen. Fjärde fondstyrelsen har Qorton leda­möter med lika många suppleanter.

Belräffande frågan om hur ledamöterna bör utses anförde jag följande

(prop. 1983/84:50 s. 53). När del gäller det sätt, på vilkel ledamöter i

fondernas styrelser skall utses, har jag i del föregående föreslagit alt

fondernas styrelse skall utses genom beslut av regeringen. Della bör gälla

t. v. Mot bakgrund av de tankar som bär upp del förslag som jag nu

presenterar finns det starka skäl all utse ledamöterna i fondernas styrande

organ genom direkta val. 1 sä fall borde ett direktvalssyslem omfatta även

44

allmänna pensionsfondens nuvarande fyra styrelser. Anordnandet av såda-     Prop. 1987/88: 11 na val inrymmer emellertid åtskilliga principiella frågor som måsle belysas     Bilaga 1 innan slutlig ställning kan las. De valtekniska problem som kan vara förknippade med ell sådant syslem måste ocksä prövas. Jag anser atl det bör uppdras ål en särskild utredning alt överväga den nu behandlade frågan. Denna utredning bör arbeta i nära samråd med riksskalteverkel, som är central valmyndighet. Utredningen bör få i uppdrag att överväga olika lösningar pä frägan om fondens demokratiska förankring. Jag kom­mer inom kort alt för regeringen anmäla frågan om direktiv till en sådan utredning. Jag vill emellertid redan nu förulskicka alt utredningen bör få i uppgift att överväga direktval ocksä till de nuvarande första-Qärde fond­styrelserna. Utredningsuppdraget bör ges ål en särskild utredare.

Utredningsuppdraget

Det finns starka skäl som talar för all ledamöterna i löntagarfondstyrelser­na ulses genom direkta val, som om möjligt bör omfatta även de fyra hittillsvarande styrelserna. Förstahandsuppgiften för kommittén bör såle­des vara att överväga om det bör införas ell system med direktval av de nio fondstyrelserna.

Anordnandet av direkta val innefattar åtskilliga principiella frågor som måste belysas innan någon slutlig ställning kan las. Några av dessa frågor berör jag i det följande.

Rösträtt

En grundläggande principiell fråga är vilka som skall ha rösträtt vid di­rektval. Mol bakgrund av de tankar som ligger lill grund för införandel av löntagarfonder kan det te sig naturligt att styrelseledamöterna i dessa fonder väljs av löntagarna själva. Det kan dock vara svårt att med nödvän­dig exakthet bestämma vilka som i så fall skulle vara röstberättigade. Något enhetligt löntagarbegrepp finns inte.

För min del har jag därför kommit fill slutsatsen att man också måste överväga den lösningen all direkta val skall grunda sig på allmän och lika rösträtt. Kommittén bör överväga denna fråga och la ställning till om villkoren för rösträtten kan anknytas till vad som gäller i andra allmänna val och då närmast de kommunala valen, vid vilka även ulländska medbor­gare som har varit bosalla här i mer än tre är har rösträtt.

Val i två steg

En form av val som jag vill nämna i detta sammanhang och som utredaren

bör överväga är alt fondstyrelserna ulses genom val i tvä steg. Först skulle

en eller flera församlingar eller fullmäktige väljas direkt av valmanskåren.

Därefter skulle fondstyrelserna utses av de valda ombuden för väljarna.

45

Förankring i grundlag

Prop. 1987/88:11

Om utredaren kommer fram lill all någon form av direkta val lill fondsty- tiiiaga rdserna bör införas, kan frägan ställas huruvida sådana val bör ges någon förankring i grundlag. Regeringsformen (omtryckt 1982:940, RF) anger i slora drag uppbyggnaden av den offentligrättsliga organisationen i vårt land. Valen till riksdagen och till landsting och kommunfullmäktige är sålunda nämnda i 3 kap. 1 § resp. I kap. 7 § RF Qfr belräffande de kyrkliga kommunerna punkt 9 ättonde stycket i övergångsbestämmelserna till RF). All den svenska folksiyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse framgår av I kap. I § RF.

Enligt min mening kan dock fondstyrelserna knappast sägas ha en sådan ställning atl de måste omnämnas i RF:s beskrivning av grunddragen i den offentligrättsliga organisationen. Inte heller anscrjag all del förhållandet all RF nämner de allmänna valen lill riksdagen, landsting och kommunfull­mäktige utesluter att det införs andra typer av allmänna val, som inte är uttryckligen förankrade i grundlag.,Utredaren bör emellertid närmare bely­sa denna konstitutionella fråga.

Tidpunkt för val

Till de principiella frägor som utredaren måste överväga hör de spörsmål som gäller utformningen av etl system för direktval lill fondstyrelserna. En första fråga gäller tidpunkten för valen. Ordinarie val till riksdagen och landsting och kommunfullmäktige hälls samtidigt (1 kap. 3 § vallagen 1972:620, omtryckt 1982:146). Valdag är tredje söndagen i september vart tredje år. Val av kyrkofullmäktige hålls i oklober samma år.

Utredaren bör överväga om det är principiellt och praktiskt lämpligt att fondslyrdseval hålls samtidigt med andra val. Mot en lösning med en särskild valdag talar givelvis de avsevärda kostnader och administrativa problem som en sädan ordning skulle medföra. Jag kan här nämna att kostnaderna för de allmänna valen är 1982 uppgick lill ca 140 milj. kr. Också risken för atl det i så fall skulle bli ett för våra förhållanden lågt valdeltagande bör beaktas. Å andra sidan kan en gemensam valdag innebä­ra all valförfarandet kompliceras genom att antalet val som skall hållas blir alllför stort.

Mandatperiod

En fräga som har nära samband med lidpunkten för valen är hur läng mandatperioden bör vara för fondstyrelser som utses genom direkta val.

Valkretsindelning

En annan huvudfråga belräffande valsystemet är vilka valkretsar som bör

finnas för fondstyrelsevalen. Utredaren bör ulgå från alt löntagarfondsty­

relserna skall tillsättas genom val i var sin regional valkrets. I principiell

46

överensstämmelse med den regionala anknytning som nu gäller för lönta-     Prop. 1987/88: 11 garfonderna bör det finnas en valkrets i norra Sverige, två i Mellansverige     Bilaga 1 och en i vardera västra och södra Sverige Qfr prop. 1983/84:50 s. 81). Hur valkretsarna närmare bör avgränsas torde få övervägas med hänsyn till geografiska, befolkningsmässiga, näringspolitiska och andra sådana förhål­landen.

Utredaren bör också ta upp frågan om valkretsar för val till första-Qärde fondstyrelserna. Första-tredje fondstyrelserna är f. n. sammansatta sä alt de representerar delvis olika intressen. Flertalet av slyrdsdedamö­lema utses på förslag av intresseorganisationer. I alla tre styrelserna finns företrädare för arbetstagarintressen. I första fondstyrelsen finns dessutom företrädare för kommunala intressen, i andra fondstyrelsen företrädare för arbetsgivarintressen och konsumentkooperaliva intressen och i tredje fondstyrelsen företrädare för arbetsgivar- och egenförelagarintressen. På motsvarande sätt finns representanter för kommun-, arbetsgivar- och ar­betstagarintressen i Qärde fondstyrelsen. Denna styrelse har nyligen ut­ökats med två ledamöter som företräder de kooperativa organisationernas intressen.

Införs ett system med allmänna val lill första-Qärde fondstyrelserna, är del inle möjligl att behålla den sammansättning som varje fondstyrelse har f n. Man kan då överväga atl låta också första-tredje fondstyrelserna ha någon form av regional anknytning. En annan möjlighet är att de i likhet med vad som bör gälla Qärde fondstyrelsen utses genom val där hela landet åren valkrets.

Jag vill i detta sammanhang anmärka att det knappast är möjligl atl göra en indelning i flera valkretsar när en fondstyrelse skall väljas. Eftersom antalet ledamöter i varje styrelse bör vara relativt begränsat, får man inle en rimlig proportionalitet om man har mer än en valkrets för varje val. Saken ställer sig dock annorlunda om fondstyrelserna utses genom val i tvä steg i enlighet med den modell som jag har skisserat förut.

Fondstyrelsernas storlek

Jag är därmed inne på frågan hur mänga personer som bör ulses genom direkta val av fondstyrelserna, eller med andra ord på fondstyrelsernas storlek. Som framgått har första-tredje fondstyrelserna vardera nio leda­möter och lika många suppleanter, Qärde fondstyrelsen Qorton ledamöter och lika många suppleanter saml varje löntagarfondslyrdse nio ledamöter och fyra suppleanter. Utredaren bör överväga om en övergång till direkta val av fondstyrelserna bör leda till att antalet ledamöter och suppleanter ökas så att det finns större utrymme för att olika intressen blir företrädda i styrelserna. Storleken pä styrelserna bör dock inte ökas så myckel atl styrelserna inte kan arbeta effektivt.

Valbarhet m. m.

F. n. gäller olika regler i fräga om behörighet alt vara ledamot eller supple­

ant i fondstyrelserna. För första-Qärde fondstyrelserna krävs svenskt

47

medborgarskap, medan det för löntagarfondstyrelsema inte finns något     Prop. 1987/88: 11

sädan krav. För alla styrelserna gäller atl ledamöter och suppleanter skall     Bilaga 1

vara myndiga och bosatta här i landet. De båda sislnämnda kraven bör

gälla även om man går över lill direkta val lill fondstyrelserna. Utredaren

bör överväga vilka krav som i övrigt bör ställas i fråga om valbarhet till

fondstyrelserna vid direkta val.

Ersättare för avgångna ledamöter och suppleanter

En särskild fråga som utredaren bör överväga är hur vakanser som upp­kommer i styrelserna skall fyllas. Det kan knappast komma i fräga all anordna någon form av "fyllnadsval". Närmast till hands synes ligga all en suppleant får fylla en vakans efter en ledamot och all den som slår närmast i lur alt bli invald efter en suppleant får efterträda denne.

Valtekniska frågor

Del är uppenbart all del uppkommer en rad valtekniska frågor, om man skall införa etl syslem med direkta val till fondstyrelserna. Som exempel kan jag nämna följande. Behövs särskilda röstlängder för valen? Bör del införas någon särskild partiregistrering för dem? Vad skall gälla i fråga om valsedlar och röstkort? Vilka bestämmelser krävs beträffande röstnings-förfarandet i vallokaler, på posten, hos utlandsmyndigheter och på fartyg? Del är möjligt att man i mycket kan bygga på de bestämmelser som finns i vallagen, men dessa och andra frägor av valteknisk natur behöver belysas ingående. Jag vill här upprepa vad jag sade i propositionen om löntagarfon­der, nämligen all utredningen bör arbeta i nära samräd med riksskaltever­kel, som är central valmyndighet.

Samråd m. m.

Många av de frägor som jag nu har berört har samband med vad som gäller för riksdags- och kommunalvalen. Det är därför tydligt atl utredarens arbete kommer alt påverkas av den utredning om folkstyrelsens villkor som har aviserats av chefen för justitiedepartementet. Den kommittén avses nämligen få till uppgift att behandla bl.a. frågan om mandatperio­dens längd för riksdagen och de kommunala församlingarna samt frågan om gemensam valdag för riksdags- och kommunalvalen. Den av mig föror­dade utredaren bör därför samråda med den nämnda kommittén.

Jag har redan berört frågan om kostnaderna för direkta val till fondsty­relserna. Utredaren bör försöka beräkna vad sådana val skulle komma alt kosta.

Som framgår av vad jag har anfört finns det åtskilliga problem av både

principiell och praktisk natur förknippade med direktval av fondstyrelser­

na. Utredaren bör därför göra en bedömning av om de fördelar som skulle

uppnås med direktval är så stora all en sådan ordning är rimlig med hänsyn

lill de problem som skulle vara förenade med ett sädant förfarande. Om

utredaren inte anser sig böra förorda direkta val till fondstyrelserna, bör

48

han, i enlighet med vad jag ultalade i prop. 1983/84:50, överväga andra     Prop. 1987/88: 11

lösningar på frägan om fondstyrelsernas demokratiska förankring.

Bilaga 1

I utredningsarbetet bör delta företrädare för fackliga organisationer och för riksskatteverket. Även i övrigt bör kommillén erhålla den experthjälp som behövs.

Utredaren bör slutföra sitt arbete inom två år.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepariementel

alt tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommilléförordningen (1976:119) med uppdrag att utreda frågan om direkta val av styrelser i allmänna pensionsfonden,

all besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde ät utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

atl kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns kommilléanslag.

Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och bifaller hans hemslällan.

(Finansdepartemenlel)

49 4   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 11

Bilaga 2    Prop. 1987/88: 11 Bilaga 2

Sammanfattning av betänkandet (Ds Fi 1986:24) Allmänna pensionsfonden och demokratin

Utredarens förstahandsuppgift har beställ i att överväga om del bör införas ett syslem med direktval av de nio fondstyrelserna inom allmänna pen­sionsfonden. Om utredaren inte anser sig böra förorda direkta val bör han, i enlighet med vad som har uttalats i prop. 1983/84:50, överväga andra lösningar på frågan om fondstyrelsernas demokratiska förankring.

1 Styrningsfrågan i föregående debatt

Frågan om hur löntagarfondernas styrelser skall ulses och hur styrelserna skall vara ansvariga för sitt handlande hänger samman med hur löntagar­fonderna är konstruerade i sin helhet. Under åren 1975-81 presenterade såväl LO som socialdemokraterna elt antal rapporter med olika förslag lill hur etl syslem med löntagarfonder borde se ut.

LO 1975-76

I Rudolf Meidners m.fi. bok Löntagarfonder (1975) och LO-rapporlen Kollekliv kapitalbildning genom löntagarfonder (1976) var utgångspunkten alt det var fackförbunden som skulle utgöra den yttersta styrenheten för löntagarfonder. Del var den interna fackliga självstyrelsen inom LO:s fackförbund som skulle fungera som löntagarfondernas ursprung och deras demokratiska förankring.

LO/SAP 1978

1978 lade en arbetsgrupp inom LO/SAP fram en rapport i frågan. Man skisserade en modell för löntagarfonder som bestod av två parallella sy­stem. Det ena systemet innebar alt man genom riktade emissioner, som vinstdelning, överförde aktier i enskilda förelag till en statlig nämnds förvaltning. Del andra systemet innebar en kapitalbildningsorganisation som påminde om Allmänna pensionsfonden. Två rikstäckande utveck­lingsfonder skulle byggas upp med lönebaserade avgifter. Dessa två fonder skulle senare kompletteras med regionala fonder, vilkas styrelser skulle ulses av landstingen. I rapporten skisserades ett syslem med indirekt valda företrädare för lönlagarna på grundval av en länsvis territoriell indelning. Parallellt med detta löntagarinfiytande skulle man också ha "samhällsföre-Irädare", vilka skulle utses av landstingen.

LO/SAP 1981

Nästa rapport av LO/SAP, från 1981, innebar dels en regional bas, dels att

löntagarfonderna skulle knytas lill ATP-systemet. Två modeller redovisa-

50

des för hur fonderna skulle utses. Enligl den ena modellen skulle del ske Prop. 1987/88: 11 direkta val bland lönlagarna lill regionala fondfullmäktige. Dessa fullmäkli- Bilaga 2 ge skulle sedan utse fondstyrelserna. Den andra modellen gick ul på att lönlagarnas fackliga organisationer (LO, TCO och SACO/ SR) skulle upp­rätta förslag pä hur de ville bli representerade i de regionala fondernas styrelser. LO-resp. SAP-kongresserna 1981 uttalade atl man åtminstone inledningsvis borde välja den senare modellen.

Andra modeller

Under debatten från 1970-talels mitt förekom också förslag till fondmodel­ler, som utgick frän andra förutsättningar än LO/SAP-rapporlerna. I den s. k. Waldensirömska rapporten från 1976 förespråkades en form av direk­ta val med lika rösträtt inom individuellt ägda fonder. Centerpartiet före­slog 1979 att de anställda på grundval av sparande skulle bilda ekonomiska föreningar, genom vilka de skulle bli delägare i de förelag där de var anställda. Medborgarfonder eller samhällsfonder föreslogs av SACO/SR resp. folkpartiet 1978. Man antydde att fondstyrelserna skulle ha en vari­erande sammansättning men ändå ulses via de politiska organen i samhäl­let.

Problemställningar

De förslag till fonder som byggde pä idén om ekonomisk demokrati och kollektivt ägande kom i allmänhet att innebära atl styrelsen för fonderna skulle ulses och svara inför två alternativa kollekliv, löntagarna eller medborgarna. Detta gällde också när man senare började lansera idén om direkta val bland löntagare (eller medborgare) lill fondstyrelserna. Några återkommande problem i debatten gällde fackets ställning i ett fondsystem. Ett inflytande grundat pä ägande kunde betyda en motsats till ett inflytan­de som är grundat på lagstiftning och avlal mellan arbetsmarknadens parter. Etl annat problem var frågan hur elt löntagarinflytande skulle komma till uttryck. Vidare förelåg det problem beträffande den fackliga rätlen alt inle bli förvaltare av lagstadgade uppgifter, som en viss facklig organisation inte skulle vilja åta sig. Ett löntagarinflytande som skapats genom lagstiftning reste frägan om sådana löntagarfonders rättsliga ställ­ning. Skulle de vara offentliga eller privaträttsliga organ? Fondstyrelser som uttrycker olika intressegruppers strävanden (d. v. s. inle bara lönta­garnas) innebar organisationsproblem av principiellt slag. Proportionen mellan dessa grupprepresentanter mäste regleras genom lagstiftning, om inle utgångspunkten mellan grupperna skulle vara ett individuellt ägt spa­rande bland medlemmarna.

Del är i detta sammanhang som man kan se förslagen om direkta val bland alla röstberättigade till fondstyrelserna.

Ett annat genomgående problem sammanhängde med placeringspoiiti-ken: Vad skulle fonderna och deras ledningar göra, och hur skulle aktie­innehavet användas? En annan sida av samma problem gällde graden av självständighet hos de tilltänkta fonderna och dessas styrelser.

Del var således inte möjligt att fixera styrelsernas ställning förrän man     Prop. 1987/88: 11 log definitiv ståndpunkt lill övriga komponenter i etl evenluelll fondsys-     Bilaga 2 lem. Så var inte fallet i de rapporter och debattinlägg som förekom under åren 1975-82.

2 Allmänna pensionsfondens konstitutionella ställning

Allmänna pensionsfonden i dag

Riksdagen beslutade i december 1983 på förslag av regeringen all fem nya fondstyrelser, som skulle benämnas löntagarfondslyrdser, skulle inrättas inom ramen för Allmänna pensionsfonden.

Löntagarfondstyrelserna, som består av nio ledamöter och fyra supp­leanter, tillsälls av regeringen; av dessa skall minst fem ordinarie och två suppleanter företräda löntagarintressen. Vidare skall det tillses atl lönta­garfondstyrelsema får en regional anknytning. Fondstyrelserna skall i första hand placera medel på akfiemarknaden. Medlen erhåller fondstyrel­serna genom vinstdelning och lilläggspensionsavgifl. Det finns gränser för hur stora belopp fondstyrelserna skall få och för hur mycket som får placeras i börsnoterade förelags aktier. Fondema skall också ha en real avkastning pä 3 procent, som ska överföras lill de tre pensionsutbetaiande fondstyrelserna.

Regeringen utser ocksä revisorer. Riksförsäkringverket och riksrevi­sionsverkel skall varje år avge ell ullålande över fondernas förvaltning. Utlåtandena skall lämnas till regeringen som har all avgöra frågan om fastställelse av balansräkningen.

En löntagarfondslyrdse skall låta de fackliga organisationer som finns vid ell aktiebolag där fonden äger aktier utöva rösträtten för hälflen av aktierna, om de fackliga organisationerna själva vill.

Den Qärde fondstyrelsen inom allmänna pensionsfonden, som funnits sedan 1974, består sedan 1984 av Qorton ledamöter och tolv suppleanter som förordnals av regeringen; tio efter förslag från vissa intresseorganisa­tioner i fastställda proportioner. Avkastningskravet är numera delsamma som för löntagarfondstyrelsema, men den Qärde fondstyrelsen har någol annorlunda föreskrifter för medelsförvaltningen i jämförelse med löntagar­fondstyrelsema. Regler för revision och granskning är desamma.

Fjärde fonden har också i praxis låtit de lokala fackliga organisafionerna företräda 60 procent av fondens aktieinnehav vid bolagsstämmor, men lagstiftningen är inle tvingande på den punkten för Qärde fondstyrelsen, vilkel den är belräffande löntagarfondstyrelsema.

Första-tredje fondstyrelserna inom allmänna pensionsfonden, som fun­

nits sedan 1959, består av vardera nio ledamöter och nio suppleanter som

förordnas av regeringen; sju-älta efter förslag frän arbetsmarknadens

organisationer i fastställda proportioner. Första-tredje fondstyrelserna

skall placera sina fillgångar i obligationer eller motsvarande skuldförbin­

delser. Kravel på avkastning är inte lika preciserat som beträffande Qärde

fondstyrelsen och de fem löntagarfondstyrelsema.

52

Regeringen utser revisorer. Revisionsrapporten överlämnas av fondsty-     Prop. 1987/88:11 rdserna till regeringen, som därefter skall avgöra frågan om fastställelse av     Bilaga 2 balansräkningen.

Första-tredje fondstyrelserna skall varje år gemensamt göra en sam­manslällning av övriga fondstyrelsers verksamhetsberättelser. Samman­ställningen skall överlämnas fill regeringen. Denna regel hade ingen mot­svarighet före 1984.

I propositionen lill 9 kap. 8§ regeringsformen ultalade justitieministern atl AP-fonden är ett exempel på statlig förmögenhelsförvallning där dock fonden är fristående från regeringen i den meningen alt fondens medel inle slår lill regeringens disposition. Denna argumentation innebär atl AP-fon­den får sin konslitutiondla ställning bestämd genom just 9 kap. 8 § rege­ringsformen.

1968 ärs kapitalmarknadsutredning hade i anslutning lill sitt förslag om en Qärde fondstyrelse föreslagit atl denna borde bli föremål för en årligen återkommande riksdagsbehandling i fasla former. I sin proposition gick regeringen emot utredningen och föreslog i slället atl styrelsen skulle revideras och granskas pä samma sätl som första-tredje fondstyrelserna, dvs. genom att regeringen fastställde balansräkningen. 1974 beslutade riksdagen alt del var riksdagen, och inte regeringen, som skulle besluta om meddslillddningen till Qärde fondstyrelsen. Näringsulskollel ultalade också atl riksdagens insyn i Qärde fondstyrelsens verksamhet borde sä­kerställas genom en ärligen återkommande redovisning lill riksdagen. Riksdagen beslutade begära en sådan årlig redovisning hos regeringen. Della syslem är i kraft sedan 1975. Regeringen har överiämnat Qärde fondstyrelsens årsredovisning utan något eget ställningstagande frän rege­ringens sida, och utan nägot förslag till beslul av riksdagen. Fr. o. m. 1977 sker överlämnandet genom en skrivelse lill riksdagen. Riksdagsledamöter­na har rätt all väcka motioner i anslutning lill skrivelsen.

Genom en ändring i AP-fondens reglemente år 1979 ålades fondstyrel­serna atl "inom ramen för vad som är förenligt med den allmänna ekono­miska politiken och med beaktande av kreditmarknadens funktionssätt förvalla allmänna pensionsfonden på sådant säll att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för tilläggspension". I propositionen uttalade regeringen alt fonden har en fri och självständig ställning och vidare all fondens förmögenhet inte ingår i vare sig slalens eller förelagens tillgångar. Fondstyrelserna kan inte åläggas all placera pä visst sätt i enskilda fall. Styrelserna får dock inle företa åtgärder som motverkar den allmänna ekonomiska politik, som statsmakterna har antagit.

1984 ålade riksbanken första-tredje fondstyrelserna för första gängen formell placeringsplikl när det gäller vissa lyper av obligationer.

Löntagarfonder inom ATP-systemet

En interdepartemental arbetsgrupp, som hade lill uppgift atl lägga fram ell

förslag lill löntagarfonder inom allmänna pensionsfonden, ultalade bland

annal alt AP-fondens associalionsrättsliga former närmast liknar en stiftel­

se. Dess organisation och verksamhel är dock exklusivt reglerad i regle-

53

menlel för allmänna pensionsfonden (APR). I propositionen om lönlagar-     Prop. 1987/88: 11 fonder intog regeringen den klara positionen all AP-fonden utgörs av     Bilaga 2 statliga medel som till sin användning regleras genom lagstiftning. Rege­ringen accepterade också arbetsgruppens förslag att rösträtten för 50 pro­cent av de röster som en löntagarfondslyrdse innehade, skulle kunna utövas på bolagsstämman av de lokala fackliga organisationerna.

Konstitutionell utveckling sedan 1984

Sedan 1984 har flera statsorgan handlat så att AP-fonden och dess styrelser har fått sin ställning än mer preciserad. I riksdagen har "spörsmälsinstilu-len", dvs. frågor och inlerpellafioner, kommit lill användning. Regerings­rätten beslutade i december 1984 i tvä ärenden, som gällde frågan om löntagarfondstyrelsema är myndigheter eller ej. Regeringsrätten fann där­vid att löntagarfondstyrelsema var myndigheter i tryckfrihetsförord­ningens och sekretesslagens mening. Dåvarande JO Per-Erik[REDACTED_EFTERNAMN] hade i elt beslut i november 1984 för sin del funnit atl löntagarfonderna inte stod under hans tillsyn. Efter regeringsrättens beslut gjorde han dock elt nytt ställningslagande. Också JK har funnit alt löntagarfonderna har karaktären av sådana statliga myndigheter som står under JK:s tillsyn. Även fondsty­relserna själva handlar numera på etl sätt som visar att de förvallar statliga medel: atl de är statliga myndigheter; atl offentlighetsprincipen gäller

Den offentliga bevakningen

Del har varit en omfattande bevakning i massmedia av lönlagartbndernas arbete, bland annat lill följd av att fondstyrelserna har atl tillämpa offent­lighetsprincipen. Bevakningen gäller också första-Qärde fondstyrelserna och deras handlande. Fondstyrelsernas årsrapporter blir föremål för bäde reportage och kommentarer i massmedia.

Riksdagens behandling

Riksdagen har sedan länge att behandla frågor om avgifter m. m. lill AP-fonden och medelsramen för Qärde fondstyrelsen. Med anledning av en motion gjorde näringsutskottet i maj 1985 en redovisning av löntagarfond­styrelsernas placeringspolitik. Utskottets belänkande formade sig till nå­got av en granskning av fondstyrelsernas placeringspolitik på grundval av styrelsernas årsredovisningar för 1984. I maj 1985 tog näringsulskollel vidare upp frägan om Qärde fondstyrelsens årsredovisning i samma betän­kande som man behandlade motioner om frågan om medborgarskap som krav för alt vara ledamot i löntagarfondslyrdser. 1 realiteten log riksdagen således under våren 1985 ställning till både Qärde fondstyrelsens förvalt­ning 1984 och femte-nionde fondstyrelsernas förvaltning.

1986 avgav näringsulskollel ett betänkande om regional inriktning av

löntagarfondernas placeringar, med anledning av väckta motioner. I sam-

54

band med detta gjorde näringsulskollel en redovisning av löntagarfondsly-     Prop. 1987/88: 11

rdsernas placeringspolilik.

Bilaga 2

Motioner från kritikerna av löntagarfondsyslemet, dvs. opposifionspar-tierna, har således lett till att riksdagen årligen har granskat löntagarfond-styrelserna inom AP-fonden. Däremot kan man konstatera att första-tredje fondstyrelserna inle blir föremål för någon reell, vare sig formalise­rad eller icke formaliserad, granskning av riksdagen.

Riksdagen regeringen löntagarfondstyrelserna

Redan fr.o.m. hösten 1984 kan man skönja en genomgående tendens i spörsmål resp. regeringens svar, när del gäller frågor om regeringens befattning med löntagarfondstyrelsema. Oppositionspartiernas företrädare anser all regeringen kan ha räll och skyldighet all ge direktiv till fondsty­relserna, alt regeringen genom vägledande uttalanden i t. ex. riksdagen om fondstyrelsernas tillämpning av reglementet kan påverka fondstyrelserna, all regeringen mol bakgrund av fondstyrelsernas faktiska handlande bör föreslå ändringar i reglementet för AP-fonden i syfte att styra fondstyrel­serna i olika riktning, saml att regeringen bör entlediga ledamöter i fond­styrelserna.

Regeringens linje har varit att "fondstyrelsernas verksamhet regleras uttömmande i lagen med reglementet för allmänna pensionsfonden. Denna lag innehåller bestämmelser om hur samtliga fondstyrelser får placera sina medel. Såsom AP-fondens verksamhet är reglerad saknar regeringen enligl regeringsformen rätt alt ge anvisningar för hur styrelserna skall placera sina medel. Det ankommer i stället på resp. fondstyrelse all självständigt bestämma hur medlen skall disponeras."

Opposilionspartiernas företrädare har i det slora hela genomgående kritiserat det rådande fondsystemet och avkrävt regeringen åtgärder eller vägledande uttalanden. Regeringen har i det slora hela genomgående för­svarat det rådande fondsystemet och hävdat all fondstyrelsernas göranden och låtanden är reglerade genom reglementet, vilkel inle ger regeringen någon rätl eller skyldighet att blanda sig i fondstyrelsernas löpande arbete.

Regeringens befattning med fondförvaltningen

Man kan inle säga atl AP-fonden förvallas "frislående i förhållande lill

regeringen" som det antyddes i gmndlagsproposilionen 1973. Vad det är

fråga om är med regeringensformens ord en "särskild förvaltning" enligt

en särskild lag (reglementet), varvid regeringen åläggs vissa uppgifter.

Första-Qärde fondstyrelserna ligger under socialdepartementet. Femte­

nionde fondstyrelserna hör under finansdepartementet. Det finns dock

undantag. När det gäller vissa placeringsfrågor för första-tredje fondsty­

relserna ligger frågorna i finansdepartementet. Den samlade årssamman-

ställningen av hela AP-fonden, som första-tredje styrelserna ombesörjer,

överlämnas lill socialdepartementet.

55

Styrelseledamöterna

Prop. 1987/88: 11

Reglementet ger regeringen rätt alt - ulan formell motivering - entlediga ""ga styrelseledamöter i hela fondsystemet. Regeringen är emellertid också skyldig atl förordna styrelseledamöter, så atl AP-fondens styrelser kan arbeta. När del gäller femte-nionde fondstyrelserna säger reglementet alt vissa ledamöter skall företräda "löntagarintressen". I specialmötiveringen i propositionen utvecklas della lill att avse "löntagarintressen genom engagemang i en facklig organisation eller på annal sätt". Vidare föreskri­ver reglementet atl löntagarfondstyrelserna skall få en "regional anknyt­ning". Enligt utredarens mening är det den regering som skall förordna ledamöter som fär bedöma uttrycken "företräda löntagarintressen" och "regional anknytning".

Regeringens granskning

Formellt sett fattar regeringen inle någol beslut om ansvarsfrihet för fond­styrelserna. I realiteten sker dock en bedömning av sådant slag, när rege­ringen inte vidtar någon korrigerande åtgärd. Det är oklart om regeringen får ge fondstyrelserna vägledande direktiv i samband med all balansräk­ningen fastställs. Reglementet anger inte nägot om vad regeringen kan göra i dessa sammanhang. Emellertid har regeringen vid ett tillfälle - i samband med att man i mars 1985 tagit emot RFVs och RRVs utlåtanden över Qärde-nionde fondstyrelsernas verksamhel 1984 - i etl beslut betonat vikten av all fondstyrelserna använder sig av samma redovisningssystem. Enligl utredarens mening slår elt sådant handlande av regeringen väl i samklang med såväl APR som 9 kap 8 § och I kap 6 § regeringsformen.

Organisationerna och fondstyrelserna

APR anger all vissa sammanslutningar har rätl atl föreslå ledamöter och suppleanter i första-Qärde fondstyrelserna. När del gäller löntagarfond-styrelserna gäller samma förhållanden, även om förslagsslällandel inle är formaliserat på samma säll. Organisationerna finns med i fondstyrelserna av skilda anledningar. En viktig faktor har varil all allmänna filläggspen­sioneringen är starkt knuten till arbetsmarknaden och dess parter. Organi­sationernas medverkan kan inte sägas vara ullryck för etl korporalivt inflytande vid sidan av den politiska demokratin. Regeringen har ju en självständig räll alt förordna och enfiediga ledamöter. Regeringen och riksdagen har också räll alt granska verksamheten. Vidare kan riksdagen ändra reglementet.

Etl inslag i fondstyrelsernas sammansättning och arbete är dock av

intresse när del gäller förhållandena mellan arbetsmarknadens parter och

den polifiska demokratin. I styrelsearbetet kommer ledamöterna atl ställas

inför ell gemensamt arbetsfält, fondförvaltningen med de avvägningar

mellan delvis motstridiga intressen som reglementet anger. Styrelsearbetet

kommer pä della säll atl fungera som "mötesplats" för arbetsmarknadens

parter, där man inle slår inför renodlade förhandlingar parterna emellan.

56

Reglementet fömtsäller en viss grad av skiljaktiga bedömningar, men Prop. 1987/88: 11 fondförvaltningen skall ändå ske i anslutning lill reglementet och under Bilaga 2 granskning av regeringen; i realiteten också av riksdagen. Enligl reglemen­tet skall en lönlagarfondstyrelse överlåta rösträtten för hälflen av de aktier som löntagarfondslyrdsen innehar till de lokala fackliga organisationerna om dessa begär del. Del går inle att komma ifrån atl ett sådant lokall fackligt innehav av rösträtten är en form av korporaliv självstyrelse. De fackliga organisationerna ansvarar inle för sina göranden och låtanden inför andra än sina självstyrande fackliga organisationer.

AP-fonden, parlamentarism och demokratin

Den genomgäng som gjorts i det föregående lyder på att AP-fonden och dess styrelser är en del av statens tillgångar och en del i vårt parlamentari­ska statsskick. Della förhållande är resultatet av en successiv ulveckling genom olika statsorgans - framför allt riksdagens genom de politiska partierna - handlande. Ställningen i riksdagen blir avgörande, inle bara för hur pensions- och fondsystemet skall vara utformat genom lagstiftningen, ulan ocksä för den sillande regeringens befattning med fondförvaltningen i enlighet med de arbetsuppgifter som reglementet ålägger regeringen. Riks­dagen kan dock göra endast regeringen, inle fondstyrelserna, ansvarig för fondförvaltningen.

Hur kan då vårt parlamentariska statsskick sägas bidra till fondstyrelser­nas demokratiska förankring? Jo, alla delar av den svenska folksiyrelsen kommer till uttryck här. Del gäller offentlighetsprincipen, massmedias bevakning och opinionsbildning saml det parlamentariska statsskicket med spänningar mellan regering och opposition. Partiernas och organisationer­nas motsatta strävanden förs på delta sätt ul fill medborgarna, som ytterst har att med den allmänna och lika rösträtten avgöra den fortsatta ulveck­lingen.

3 Direkta val några problemställingar

De aspekter som behandlas i della avsnitt bygger huvudsakligen pä anta­ganden om vilka konsekvenserna skulle bli om man inför ett system med direkta val fill AP-fonden och dess styrelser.

Den omständigheten att riksdagen har accepterat all 9 kap. 8 § regerings­

formen reglerar allmänna pensionsfonden visar all fonden är en del av

slalens tillgångar. Därmed kommer frågan om direkta val all handla om

reglerna för hur statsverksamheten skall styras. Den nya regeringsformen

gör anspråk på atl ge en i princip fullständig reglering av del offenfiiga

livels beslutsformer. 1 kap. 1 § regeringsformen anger grunderna för stats­

skicket, och där heter del bland annal alt "den offentliga makten utövas

under lagarna". I 8kap. 4 och 15§§ regeringsformen nämns folkomröst-

ningsinslitutel förutom de övriga politiska valen. Della indikerar all alla

offentliga valförrättningar i sina huvuddrag skall regleras i regeringsfor­

men.

57

Om man skulle införa direkta val till AP-fonden borde, enligl utredarens     Prop. 1987/88: 11 mening, en grund för valförfarandet läggas genom en uttalad reglering av     Bilaga 2 den saken i regeringsformen.

Valsystem partiväsende

Utgångspunkten i direktiven är att valkretsarna lill eventuella val av fond­styrelserna skall vara lerritoriella, och vidare atl valsystemet skall vara baserat på "rimlig proporlionalilelel". Utredarens bedömning blir då all de politiska partierna skulle bli de dominerande huvudkonkurrenterna i valen.

Gemensam valdag eller ej valdeltagande

Om man lägger eventuella val till fondstyrelserna på den gemensamma valdagen kommer fondslyrdsefrägorna att påverka samtliga val och debat­ter och kampanjer i samband med dem. Fondstyrelserna kommer atl bli delar i de allmänna valen, och dessa kommer i sin tur att påverkas av fondstyrelsevalen.

Skulle fondstyrelseval i slället föriäggas till en särskild valdag, men ändå ulgå från proportionalitet, kan valen till fondstyrelserna komma att likna valen till kyrkofullmäktige. Sådana val utmärks av atl de i stor utsträck­ning är partipolitiska och vidare av atl valdeltagandet är mycket lågt. Det är svårt att spå vilket valdeltagande man skulle fä vid direkta val lill AP-fondens styrelser på särskild valdag. Utredaren gissar dock all valdel­tagandet skulle vara lägre än 70 men högre än 20 procent. Valdeltagandet torde i slor utsträckning komma att påverkas av valrörelsernas innebörd. Med en valrörelse av allmänpolitisk karaklär torde valdeltagandet bli högt. Om valrörelsen å andra sidan i huvudsak begränsar sig lill att gälla frågor som ryms inom APR kan valdeltagandet komma alt hamna omkring 20 procent.

Valbarhet och rösträtt "allmän och lika"

För närvarande finns det särskilda valbarhetskrilerier till styrelserna i reglementet. Dessa kriterier kommer emellertid i etl helt annal läge vid direkta val, där kriterierna måste kunna tillämpas av valmyndigheter, valorganisationer och enskilda. På motsvarande sätt förhåller del sig med frågan om vilka som skall ha rösträtt vid direkta val. Utredaren anser därför att rösträtten vid eventuella direkta val lill fondstyrelserna måste vara "allmän och lika". Ur detta synsätt följer också atl valbarheten mäste vara av samma karaklär, dvs. i princip "allmän och lika".

Om man inför direkta val till fondstyrelserna kommer det inte att vara

möjligt alt upprätthälla den reglerade representation för intresseorganisa­

tionerna som finns i dag. Valsedlarna kommer atl göras upp av de politiska

partierna och de nio fondstyrelserna kommer sannolikt alt få en samman­

sättning som liknar våra övriga partipolitiskt sammansatta representativa

församlingar.

58

Fondstyrelserna och statsmakten

Eventuella val till fondförvaltningen kommer att leda lill all förhållandet mellan fondstyrelserna och riksdagen och regeringen ändrar karaklär. Man kan exempelvis inte länka sig atl regeringen skulle ha räll alt entlediga ledamöter i fondstyrelserna. Vidare kommer del säkert att göras gällande atl samtliga styrelseledamöter dvs. även de som i dag är regeringens "egna" företrädare skall ulses vid de direkta valen.

När del gäller de placerings- och avkastningskrav i reglementet som i dag är uppställda för Qärde-nionde fondstyrelserna, kan man tänka sig att fondorganen kommer alt betrakta sig på samma sätt som kommuner och landsting. Valda ledamöter kan förklara sig vara beredda atl vägra tillämpa reglementet bokstavligen med hänvisning till atl de är valda på en bredare plattform än vad reglementet anger. Den direktvalda församling som väljs med hela nationen som grund kan komma alt göra anspråk på atl ha en ställning som om den vore en "riksdag" för AP-fonden och allt som hör till den.

Prop. 1987/88:11 Bilaga 2

Styrelser fullmäktige

Om del skall införas direkta val till fondstyrelserna bör del enligl utreda­rens mening i så fall gälla val av fullmäkligeförsamlingar, som i sin lur har atl utse styrelser. Ett nationellt baserat fondfullmäktige skulle kunna göras partiproportionellt som riksdagen, om detta fick 349 ledamöter. Regionala fullmäktigeförsamlingar skulle kunna göras lika stora som Stockholms läns landsting (149 ledamöter). Med en sädan tvåstegsdemokrati skulle man få en effektivitet i styrelsearbetet och en demokratisk kontroll av arbetet i fondstyrelserna som inle vore möjligl med ell system där man skulle välja direkl till styrelseuppdragen. En styrelse bör antingen själv eller genom ell arbetsutskott kunna arbeta enligt någorlunda samfällda riktlinjer. Styrel­sen behöver dock inte vara en total avspegling av sammansättningen i ett fullmäktige.

Slutsats

Kostnaderna för fondförvaltningen i 1985 års priser uppgår avrundat lill 33 miljoner kronor. De yllerligare kostnader som skulle föranledas av elt direktvalsystem beräknar utredaren till mellan 36 miljoner och 169 miljo­ner kronor per år, beroende på utformningen av ett sådant valsystem. Utredaren redovisar som sin huvudslulsats alt dagens system med företrä­dare för intresseorganisationer i fondförvaltningen kommer all ersättas av partiväsendet, om del introduceras direkta val till AP-fondens styrelser. Vi skulle få ett system som i mångt och mycket skulle bli en kopia av värt vanliga representativa statsskick. Det skulle skapas en ny politisk folksly­relse mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Däremot skulle man förlora del som fondstyrelserna kan sägas vara i dag: en form av mötesplats för arbetsmarknadens parter, vid sidan av de renodlade avtals­förhandlingarna.

59

4 Fondstyrelsernas demokratiska förankring

Prop. 1987/88:11

Bilaga 2 

När del gäller fondstyrelsernas förankring finns del två huvudalternativ atl

välja emellan. Det ena är det nuvarande parlamentariska systemet, eventu­ellt modifierat i några avseenden. Del andra är elt direklvalsyslem med antingen ell nationellt vall fondfullmäklige eller ell nationellt vall fondfull­mäklige och fem regionall valda fondfullmäklige. Beträffande direkta val och den demokratiska förankringen finner utredaren alt fördelarna kom­mer atl bestå i att del blir en ökad samhällsdiskussion, via fondfullmäklige och massmedia, om fondförvaltningen. Etl sådant syslem torde dock kom­ma alt medföra nackdelar i form av risker för ell lågt valdeltagande och för all partiväsendet kommer all ställa Qänslemanna- och arbetsgivareorgani­sationerna utanför förvaltningen av allmänna pensionsfonden. Enligt utre­darens mening skulle man inle öka fondstyrelsernas demokratiska förank­ring med direkta val lill fondfullmäklige och indirekta val till fondstyrelser­na.

Vad avser parlamentarismen och den demokratiska förankringen av AP-fonden och dess styrelser finns vissa negafiva inslag som en nationell parlamentarisk demokrati generellt förknippas med. Dit hör alt väljare och valda ställs inför sä många frägor atl man får svärl all känna någon reell delaktighet. Dit hör också frägan om vad man skall göra när man är oense med del egna partiet i en enstaka men viktig fråga. Dessa problem är dock mindre påträngande i den typ av långvariga och lydliga konflikter som statlig aklieförvaltning innebär i dagens Sverige. I sädana omstridda frägor fungerar parlamentarismen, med bistånd av offentlighetsprincipen, effek­tivt. Regeringen kan utöva ell inflytande över fondförvaltningen och blir granskad för della av oppositionen i riksdagen. I den offentliga debatten ställs medborgarna inför olika ståndpunkter, och valen gmndas på relativt mycket och snabb information. En fördel med delta parlamentariska sy­slem är ocksä alt det blir möjligt för flera intresseorganisationer på arbets­marknaden all engagera sina ledande i fondförvaltningen. I verkligheten föreligger redan en sådan demokratisk förankring av fondstyrelserna. En­ligl utredarens mening bör följaktligen inte nägol syslem med direkta val till AP-fonden införas. Utredaren föreslår därför atl del nuvarande syste­met behälls men utvecklas pä vissa punkter. Del gäller bland annal all stärka riksdagens befallning med regeringens ansvar för sin egen och fondstyrelsernas förvaltning av allmänna pensionsfonden.

5 Förslag

Utredaren föreslår att den granskning som riksdagen gör av Qärde fondsty­relsens årsberättelse utsträcks lill alt gälla samtliga fondstyrelsers. Ord­ningen skall överensstämma med vad som gäller för de statliga förelagen sedan 1981. Delta bör regleras i APR och genom en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen.

När det gäller den reglering som återfinns i 9 kap. 8 § regeringsformen

föresläs inle någon förändring. Däremot bör enligt utredarens mening

60

departementsförordningen ändras, så atl ansvaret för fondförvaltningen     Prop. 1987/88: 11 inom regeringen och regeringskansliet läggs pä ett statsråd och ell departe-     Bilaga 2 ment, finansdepartementet.

61

Lagförslag

Bilaga 3

Prop. 1987/88:11 Bilaga 3

A. Lag med reglemente för allmänna pensionsfonden (SFS 1983:1092, med senare beslutade ändringar)

Nuvarande lydelse 17§

Första-tredje fondstyrelserna skall åriigen gemensamt göra en sammanslällning av övriga fondsty­relsers verksamhetsberättelser. Sammanställningen skall överläm­nas till regeringen före den 1 april året efter räkenskapsåret.

B. Riksdagsordningen

Föreslagen lydelse 17§

Första-tredje fondstyrelserna skall ärligen gemensamt göra en sammanslällning av övriga fondsty­relsers verksamhetsberättelser. Sammanställningen skall överläm­nas lill regeringen före den I april året efter räkenskapsåret.

Regeringen skall överlämna sammanställningen och fondstyrel­sernas verksamhetsberättelser till riksdagen senast den 1 maj samma år.

Tilläggsbestämmelser

3:11:2

Motion får avlämnas med anled­ning av skrivelse från regeringen

2. med redovisning av allmänna pensionsfondens Qärde fondstyrel­ses verksamhel.

2. med redovisning av allmänna pensionsfondens verksamhet.

C. Departementsförordningen

(SFS 1982:1177, med senare beslutade ändringar)

4. Socialdepartemenlel 4.2 Lagstiftningsärenden

socialavgifter, allmänna pen­sionsfonden med undantag av pla­cering av fondmedel och återlån.

socialavgifter

4.3 Myndigheter m. fl. styrelserna för allmänna pensions­fonden med undanlag av löntagar­fondstyrelserna, 6. Finansdepartemenlel. 6.2 Lagstiftningsärenden allmänna  pensionsfonden   i   fråga om  placering  av  fondmedel  och återlån.

Utgår

allmänna pensionsfonden.

6.3 Myndigheter m. fl. löntagarfondstyrelsema i allmänna pensionsfonden

styrelserna för allmänna pensions­fonden.

62

Bilaga 4     Prop. 1987/88: 11 Bilaga 4

Sammanställning av remissyttranden över rapporten (Ds Fi 1986:24) Allmänna pensionsfonden och demokratin

I Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden avgivits av riksförsäkringsverket, riksrevi­sionsverkel, kammarrätten i Sundsvall, AP-fonden första-tredje fondsty­relserna, AP-fonden Qärde fondstyrelsen, andra löntagarfondslyrdsen, tredje löntagarfondslyrdsen, Qärde löntagarfondstyrelsen, femte löntagar­fondslyrdsen, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens cen­tralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Svenska Ar­betsgivareföreningen (SAF), Svenska kommunförbundet, Landstingsför­bundet, Småföretagens Riksorganisation (SHIO), Sveriges Köpmannaför­bund, Sveriges industriförbund. Kooperativa förbundet (KF), saml Lant­brukarnas riksförbund (LRF). Vidare har yttranden avgivits av Ensamslå­endes intresseorganisation (EIO) och Sveriges pensionärsförbund (SPF).

Första löntagarfondslyrdsen, Folkstyrelsekommittén och Svenska kommunförbundet har var för sig förklarat att man avstår från att yttra sig över belänkandet. Riksskatteverket har inte inkommit med något yltrande.

2 Utredarens förslag att inte införa direkta val till löntagarfondstyrelserna

Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i denna fråga har tillstyrkt eller lämnat ulan erinran utredarens förslag atl direktval lill löntagarfond-styrelserna inle skall införas.

2.1 Kammarrätten i Sundsvall

Regelbundet återkommande allmänna val förekommer i värt land endasl i form av riksdagsval och val lill kommunala beslutande församlingar. Med den form av politisk demokrati som råder i värt land får del också ses som följdriktigt atl endast de högsta beslutande församlingarna i stal och kom­mun utses genom direkta val. Däremot framstår det som främmande för de grundläggande tankegångarna i del konstitutionella systemet alt organ som fillhör den offentliga - statliga och kommunala - förvaltningen utses genom sådana val. Redan av detta skäl finns det anledning att starkt ifrågasätta direktval till den form av offentligrättsliga organ som fondsty­relserna får anses utgöra.

Även i andra hänseenden kan en ordning med val till fondstyrelserna

starkt ifrågasättas. Med den utformning och förhållandevis ringa omfatt­

ning som löntagarfonderna har i dag kan dessa enligl kammarrättens me­

ning inte sägas vara av sådant allmänt intresse all del finns skäl att utse

63

fondstyrelserna genom allmänna val. Det kan också framhållas all sådana     Prop. 1987/88: 11 val skulle medföra alt ell av dé grundläggande motiv som anförts för     Bilaga 4 införande av dem - nämligen atl stärka lönlagarnas inflytande i förelagen och näringslivel överhuvudtaget - inte skulle kunna vidmakthållas på samma sätt som för närvarande.

I den mån allmänna val avseende fonderna anses böra införas bör del -som framhålls i betänkandet ske genom en särskild uttalad reglering av saken i RF. Della gäller i all synnerhet som sädana val förulsälter all det tillämpas principer och röslrällsregler av samma slag som dem som gäller vid allmänna val.

2.2    Allmänna pensionsfonden, första, andra och tredje

fondstyrelserna

Ett direktvalssyslem skulle kunna leda lill motsättningar och kompetens-konflikter och innebära en uppbrytning av etl väl fungerande demokratiskt styr- och kontrollsystem. Fondstyrelserna finner all avgörande skäl talar mol införandet av direktval av styrelserna i ATP-syslemel.

2.3    Andra löntagarfondstyrelsen

Ett definitivt ställningslagande fill etl direktvalssyslem bör ske först när löntagarfonderna nätt sin fulla omfattning i början av 90-lalel. Det är först dä man kan bedöma fondernas relativa belydelse i ekonomin och man har då ocksä längre erfarenhet av hur fonderna faktiskt fungerar i olika avseen­den.

2.4    Femte löntagarfondstyrelsen

Förslaget i betänkandet är att ett definitivt ställningstagande lill ell di­rektvalssyslem bör ske först när löntagarfonderna nått sin fulla omfattning i början av 90-lalel. Del är först då man kan bedömma fondernas relativa belydelse i ekonomin och man har dä också längre erfarenhet av hur fonderna faktiskt fungerar i olika avseenden.

Nordfondens styrelse tillstyrker utredningsförslaget atl i avvaktan på ell definifivt ställningslagande ej vidtaga några förändringar. Ell definitivt ställningstagande bör tas i början av 90-talet.

2.5    Landsorganisationen i Sverige (LO)

Utöver den principiella inställningen som är alt direkta val fill kollekliv

egendom oftast är all föredra, anser LO alt det finns mer påtagliga skäl

som talar för direktval. Ell skäl är t. ex. atl medvetenheten om den ekono­

miska basens betydelse för systemet skulle behöva stärkas liksom delak­

tigheten och del demokrafiska ansvarsutkrävandel. Elt annal är del nuva­

rande systemets starka knylning till den fackliga rörelsen, framför allt LO.

Fundamentala demokratiska rättigheter får givetvis inle åsidosättas med

hänvisning lill praktiska svårigheter och kostnader. Det kan emellertid inle

64

heller bortses ifrån all direkta val är förenade med betydande praktiska svårigheter och relativt höga kostnader.

Fördelarna med ett direktval måste därför vägas mot nackdelarna. För­utom atl de praktiska svårigheterna och kostnaderna måhända inte stär i proportion till frågans belydelse föreligger, som utredaren framhåller, dessutom en rad andra komplikationer.

Även om det förutom den principiella ståndpunkten finns flera starka skäl som talar för direktval anser ändå LO atl AP-fondernas nuvarande utformning och omfattning samt framför allt de praktiska svårigheterna talar emot. LO anser därför all direkta val fill allmänna pensionsfonden inte bör införas.

Prop. 1987/88:11 Bilaga 4

2.6 Centralorganisationen SACO/SR

Enligt SACO/SR:s uppfattning är benämningen "löntagarfonder" missvi­sande, eftersom del inle handlar om fonder som förvallas av löntagarorga­nisationer utan stafiig fondförvaltning.

Den stafiiga aklieförvallningen bör enligl centralorganisationens upp­fattning vara professionell, dvs fondmedlen skall satsas där de långsiktigt ger högst avkastning och störst nytta. Med denna ulgångspunkl vore del direkl felaktigt alt införa en direkt politisk styrning av placeringspolitiken. SACO/SR hävdar därför att det saknas motiv lill "direkta val" av fondsty­relserna.

Fondstyrelsernas sammansättning bör beslutas av regeringen utifrån kriteriet om effekfiv fondförvaltning. SACO/SR har för egen del avstått från atl föreslå ledamöter till löntagarfondstyrelsema.

2.7 Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF)

Svenska Arbetsgivareföreningen anser, atl systemet med löntagarfonder är till skada för svenskt näringsliv och ekonomi och all lönlagarfondssyste-mel därför bör avvecklas. I del perspektivet delar föreningen utredarens bedömning, att nägol syslem med direktval lill löntagarfondernas styrelser inte bör tillskapas.

2.8 Småföretagens riksorganisation (SHIO)

Organisafionen har i delta ärende samrått med Sveriges Industriförbund och ansluter sig hell lill deras yltrande. Organisationen är bestämd mot­ståndare lill löntagarfonderna och anser alt dessa bör avvecklas snarast möjligl. Organisationen anser liksom Industriförbundet att direkta val lill styrelserna i AP-fonden inle skulle öka demokratin eller underiätta allmän­hetens granskning utan endast leda lill ökade samhällskostnader.

65

5   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 

II

2.9 Sveriges Köpmannaförbund

Prop. 1987/88:11

Bilaga 4 

Sveriges Köpmannaförbund anseratt löntagarfonderna skall avvecklas. Sa

länge fonderna beslår har förbundet ingen annan uppfattning än utredaren

såvitt gäller frågan om allmänna direkta val.

2.10  Sveriges Industriförbund

Förbundets inställning lill löntagarfonderna och sättet för deras införande är väl känd; löntagarfonderna bör avskaffas. Mol denna bakgmnd delar förbundet utredarens uppfattning all direkta val lill styrelserna i AP-fon­den inle skulle öka demokratin eller underlätta allmänhetens granskning utan endasl leda lill ökade samhällskostnader.

2.11  Lantbrukarnas riksförbund (LRF)

Förbundet anser att den form av direktdemokrati som utredningen har som alternativ i alllför begränsad form innebär ell mervärde. Avgörande är därvid all fondförvaltningen inte kan utvecklas vid sidan av den sittande regeringens önskemål, om regeringen använder sina befogenheter. Riksda­gen har å sin sida, trots vissa begränsningar, en självständig och latent inflytelserik uppgift när del gäller att granska den sittande regeringens ansvar för fondförvaltningen.

Därtill kommer all riksdagen genom lagstiftningen fastställer reglemen-len för pensionsfonden. Delta sker vanligtvis på förslag från regeringen.

Det föreligger alltså redan, sedan 1970-lalet, en klar konstitutionell an­svarighetskedja av parlamentariskt slag för allmänna pensionsfonden och den har också utnyttjats av både regering och riksdag.

LRF vill vidare påtala de klara motsättningar och brisl på politisk enighet som finns då det gäller syftet och behovet av fonderna 5-9 (lönta­garfonderna) inom AP-systemet. LRF har tidigare bestämt avvisat syste­met för löntagarfonder.

Vidare sker enligt LRF:s uppfattning, förvaltningen av fonderna 1 -4 på ell effektivt säll. LRF tror ej all effektiviteten i förvaltningen skulle för­bättras genom direkta val.

Enligt svensk förvaltningspraxis har vissa intresseorganisationer beretts plats inom bl.a. fondförvaltningen. Intresseorganisationen får härmed ett visst inflytande över förvaltningen, vilket även bidrar lill alt öka engage­manget. Utredaren konstaterar också all "På plussidan sätter jag också all det är i detta parlamentariska ansvarssystem som det blir möjligt för flera intresseorganisationer på arbetsmarknaden att engagera sina ledande i fondförvaltningen". LRF ställer sig bakom detta synsätt.

66

3 Förslaget att den granskning som riksdagen gör       pp- 1987/88: ii av Qärde fondstyrelsens årsberättelse utsträcks till     Biig att gälla samtliga fondstyrelser

Samtliga de remissinstanser som har uttalat sig i denna fråga har lillslyrkl eller lämnat utredarens förslag utan erinran.

4 Utredarens förslag att ansvaret för fondförvaltningen inom regeringen och regeringskansliet läggs på ett statsråd och ett departement

Av remissinstanserna har riksrevisionsverket, LO, SHIO och Sveriges Industriförbund förklarat sig inte ha någol alt erinra mot förslaget. AP-fon­dens första-tredje fondstyrelser, Qärde fondstyrelsen samt LRF har till­styrkt förslaget. SAF och TCO har anfört all del inte finns anledning alt göra den ändring som utredningsmannen har föreslagit. Riksförsäkrings­verket har uttalat, alt om de frågor som gäller AP-fonden skall föras samman till ell departement, sä bör del vara lill socialdepartementet och inte lill finansdepartemenlel.

4.1 Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF)

Svenska Arbetsgivareföreningen tillstyrker atl ej blott Qärde utan ocksä övriga fondstyrelsers verksamhetsberättelser tillställs riksdagen. För­eningen anser emellertid inle att delta erfordrar någon ändring i departe­mentsförordningen sä atl frågor som gäller AP-fonden sammanförs under finansdepartementet.

4.2 Tjänstemännens centralorganisation (TCO)

TCO vill understryka att organisationen hillills inte funnit några ölägenhe­ter med all ansvaret varit delat mellan socialdepartementet och finansde­partemenlel. Del är dessutom etl värde i sig atl det departement som har ansvaret för allmänna pensionsfondens slutprodukt, nämligen pensioner­na, har elt ansvar för den myndighet som handhar förvaltningen av pen­sionskapitalet. TCO finner det därför inle angeläget atl göra den av utred­ningsmannen föreslagna ändringen pä denna punkt.

4.3 Riksförsäkringsverket

När det gäller ansvaret för fondförvaltningen vill verkel framhålla atl del

primära syftet med den allmänna pensionsfonden är att den skall medverka

lill all trygga finansieringen av den allmänna tilläggspensioneringen (ATP).

AP-fonden är alltså en del av socialförsäkringssystemet.

Verket anser därför att om de frågor som gäller AP-fonden skall föras

67

samman lill ett departement så bör det vara till socialdepartemenlel och     Prop. 1987/88: 11 inle lill finansdepartemenlel. Socialdepartementet svarar nu för socialför-     Bilaga 4 säkringen inklusive alla frågor som gäller AP-fonden ulom placeringsfrå­gor, återlån och flertalet frågor som gäller löntagarfondstyrelserna. Atl föra AP-fonden lill finansdepartementet skulle innebära elt Qärmande av denna fråga från socialförsäkringen i övrigt.

68

Bilaga 5     Prop. 1987/88:11 Bilaga 5

Allmänna pensionsfonden

Fjärde fondstyrelsen

Regeringen Finansdepartementet 103 33 Stockholm

Allmänna Pensionsfonden, Qärde fondstyrelsen, fär härmed anhålla alt regeringen mätte föreslå riksdagen följande ändringar i lagen med regle­mente för Allmänna Pensionsfonden (SFS 1983:1092 med senare beslutade ändringar).

/. Placeringen av likvida medel (39 §)

Det primära målet för fondens verksamhel - del långsiktiga avkastnings-intresset - kräver bl.a. i tider av fallande aktiekurser alt de likvida medlens andel av fondkapitalet ökas väsentligt. Reglementets uppräkning av tillåtna placeringsinstrument (placeringar hos riksbanken, annan bank eller postgirot, placeringar i slalsskuldväxlar, skattkammarväxlar, bank­certifikat och företagscertifikat) synes därvid vara alllför snäv. Sedan den aktuella paragrafen formulerades har en fungerande och likvid obligations­marknad vuxit fram. För en effektiv likviditetsförvaltning är det angelägel all fonden också kan göra kortfristiga placeringar i långfristiga instrument med hög likviditet, t. ex. stats-, Tele- och bostadsobligalioner.

2. Ramen för innehav av utländska värdepapper (35 §)

Fonden har sedan 1984 haft räll alt placera ell belopp motsvarande 1 % av

värdet av de medel som styrelsen förvallar (= del bokförda fondkapitalet) i

utländska värdepapper. Den ulländska värdepappersportföljen utgör ett

hjälpmedel i hanteringen av fondens "strategiska" placeringar i stora,

inlernationelll inriktade svenska företag. Kontakterna med nägra stora,

inlernalionelll verksamma mäklarfirmor ger fonden bl. a. myckel värde­

fulla komplellerande informationer om bedömningen av de aktuella företa­

gen och om dessas konkurrenter saml om marknadstendenser beträffande

de svenska aktier som noteras och handlas utanför Sverige. I sin ansökan

lill regeringen 1983 föreslog fondstyrelsen en ram för utlandsplaceringar pä

2% av fondkapitalet. Sedan nägra års erfarenhet vunnits av denna verk­

samhel synes del ändamålsenligt att höja beloppsgränsen till 2% av del

bokförda fondkapitalet (dvs. drygt 100 mkr för 1987). Därigenom skulle

kravet på hög relativ omsättning - som gör fonden fill en intressant kund

hos de utländska mäklarna - med åtföljande transaktionskostnader mins­

kas. Ändringen får praktisk betydelse först sedan gällande valulareslrik-

lioner i fråga om ulländska portföljinvesleringar lindras eller slopas.

Beloppsgränsen har visat sig ha belydelse även för vissa invesleringar i

69

onolerade utländska bolag, dvs. vad som skulle kunna beskrivas som      Prop. 1987/88:11 direklinvesteringar. Sålunda har fonden i några fall erbjudits engagemang i      Bilaga 5 utländska bolag, där syftet med bolagsbildningen varil atl främja svenska förelags export. Den snäva ramen för fondens utlandsinvesteringar har därvid omöjliggjort ett engagemang.

3. Definitionen av riskkapitalinstrument (35 §)

Sedan gällande reglemente skrevs har marknadsutvecklingen skapat nya placeringsinstrument, t.ex. aktieoptioner och optionsrätter. Eventuellt kommer också indexoplioner atl införas pä den svenska marknaden. Del är önskvärt att reglementet tar hänsyn lill denna ulveckling. Frägan om fondens rätl att ulnylQa de nya placeringsinstrumenten har f ö. aktualise­rats av riksrevisionsverkel.

4. Rätl alt förvärva andelar i kommanditbolag (35 §)

Erfarenheten har visat atl riskkapitalsatsningar ibland bör organiseras i annan form än aktiebolag, främsl då kommanditbolag. Detta gäller framför allt utvecklings- och venture capitalbolag, där del för industriella partners är nödvändigt att satsningar på ulveckling pä samma säll som motsvarande kostnader inom resp. bolag blir skattemässigt avdragsgilla. För atl fonden skall kunna della i sådana projekt har det hillills varil nödvändigt atl konstruera aktiebolag utan annat syfte än alt vara komplementär i kom­manditbolag. Del synes därför rimligt att reglementet medger innehav av andelar i kommanditbolag.

5. Senaste datum för förvaltningsberättelse (16 §)

Fondstyrelsen skall enligl gällande reglemente före den 1 febmari varje är avlämna förvaltningsberättelse. Med successivt ökande krav på innehåll och utförlighet i förvaltningsberättelsen har det blivit allt svårare atl rent praktiskt färdigställa förvaltningsberättelsen och hälla bokslutssammanlrä-de före januari månads utgång. Del föresläs därför alt senasle datum för avlämnande av förvallningsberätldsen ändras till den 15 febmari.

Stockholm den 5 december 1986

ALLMÄNNA PENSIONSFONDEN Fjärde fondstyrelsen

Sören Mannheimer

Sten Wikander

70

Bilaga 6    Prop. 1987/88: 11 Bilaga 6

Sammanställning av remissyttranden över skrivelse den 5 december 1986 från Allmänna pensionsfonden, Qärde fondstyrelsen, om ändringar i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden (APR).

1 Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över skrivelsen avgivits av bankinspektionen, riksförsäkringsverket, riksrevisionsverkel, fullmäkfige i Sveriges riks­bank. Allmänna pensionsfonden första-tredje fondstyrelserna, första lön­tagarfondslyrdsen, andra löntagarfondslyrdsen, tredje löntagarfondsly­rdsen, Qärde löntagarfondslyrdsen, femte löntagarfondslyrdsen, Slalens Industriverk, Svenska Bankföreningen, PKbanken, Svenska sparbanks­föreningen, Sveriges Föreningsbankers Förbund, Styrelsen för Stock­holms fondbörs. Svenska fondhandlareföreningen, Akfiefrämjandel, Svenska OTC-föreningen, Företagareförbundet, Sveriges aktiesparares riksförbund. Småföretagens Riksorganisation, Sveriges Värdepappersfon­ders Förening, Svenska Handelskammarförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Centralorgani­sationen SACO/SR och Svenska arbetsgivareföreningen (SAF).

PKbanken har anslutit sig lill yttrandet från Svenska Bankföreningen. Företagareförbundet och SAF har förklarat att organisationerna avstår frän att yttra sig över framställningen.

2 Remissyttrandena

2.1 Förslaget i allmänhet

Fullmäktige i Sveriges riksbank, Första löntagarfondslyrdsen. Statens Industriverk, Svenska Bankföreningen, PKbanken, Svenska sparbanks­föreningen, Sveriges Föreningsbankers Förbund, Svenska Fondhandlare­föreningen, Småföretagens Riksorganisation, Svenska Handelskammar­förbundet och Centralorganisationen SACO/SR har i sina remissyttranden endast förklarat all man tillstyrker förslagen eller lämnar dessa ulan erin­ringar.

Svenska OTC-föreningen har ifrågasatt om inle Allmänna pensionsfon­den skulle ha rätt all i större omfattning än för närvarande placera medel i sädana aktier som är noterade på OTC-listan. I övrigt har föreningen inte framfört några synpunkter pä de framlagda förslagen.

Svenska Fondhandlareföreningen har påpekat all fonden allQäml inte får

äga bank- eller försäkringsaktier. Vidare noterar föreningen atl fonden inte

kan medges dispens från bestämmelsen att fonden endast fär äga upp till

fio procent av aktierna i ett enskilt bolag. Man framhåller att försäkrings­

bolagen, som har en rösträttsbegränsning till fem procent, kan medges

7l

dispens vid exempelvis förvärv av hela förvaltningsbolag vars placerings-     Prop. 1987/88: 11 tillgångar avses bli en integrerad massa. Dessa båda inskränkningar inne-     Bilaga 6 bär enligl föreningen att fonden allQäml saknar möjlighet alt agera fullt ut på den svenska aktiemarknaden.

Andra löntagarfondslyrdsen har - med hänvisning till den snabba ul­vecklingen på kapitalmarknaden - ifrågasatt om det är lämpligt att genom lagstiftning lösa frågor om i vilken utsträckning löntagarfonderna skall ha rätt all använda de nya placeringsinstrument som fortlöpande introduce­ras. Som etl alternativ lill lagstiftning föreslår fondstyrelsen att det upp­dras ål bankinspektionen att vid behov tolka hur reglementet skall tilläm­pas.

Riksrevisionsverkel har i sitt yttrande anmärkt att verket inom ramen för sitt uppdrag att åriigen avge utlåtande över Qärde fondstyrelsens och löntagarfondslyrelsernas förvaltning redan har berört några av de frågor som Qärde fondstyrelsen aktualiserar i sin skrivelse. I sitt remissvar har verkel vidare tagit upp ytteriigare några frågor som enligl verkels bedöm­ning kräver komplettering eller förändring i reglementet. Dessa synpunkter redovisas nedan i denna bilaga under avsnitten 2.7.1 och 2.7.2. Verket har vidare ifrågasatt om det är möjligt eller ens önskvärt atl reglementet utformas på ett sådant sätt atl det i detalj blir styrande för fondstyrelsernas handlande. Ell alternativ skulle kunna vara atl reglementet ger uttryck för vilka lyper av placeringsinstrument som kan tillålas. En förändring av reglementet i sådan riktning skulle också underlättas om Qärde fondstyrel­sen och löntagarfondstyrelsema ges likartade förutsättningar all agera på riskkapital- och penningmarknaden.

Även riksförsäkringsverket anser att såväl placeringsreglerna som reg­lerna om datum för avlämnande av förvaltningsberättelse bör samordnas med de regler som gäller för löntagarfonderna.

2.2 Placeringen av likvida medel

Samtliga de remissinstanser som har uttalat sig i denna del har tillstyrkt förslaget. Följande särskilda synpunkter har därvid framförts.

2.2.1 Bankinpektionen

1 lider av snabba växlingar på riskkapilalmarknaden, vilket bl.a. tar sig

uttryck i fallande och ryckiga aktiekurser, är det enligt inspektionens

uppfattning särskilt angelägel att fonden fär tillräckligt utrymme all under

kortare perioder hålla fondmedel likvida. Della är viktigt för alt inle

mindre lämpliga placeringar skall framtvingas och för att placeringarna inle

skall medföra oönskade effekter på aktiekurserna eller bidra till andra

störningar på marknaden. En god likviditet kan upprätthållas även genom

kortare placeringar i långsiktiga instrument ulan alt principerna om lång­

siktighet och riskspridning åsidosätts. Därigenom förbättras också fondens

möjligheter alt under perioder med sämre eller negaliv kursutveckling pä

aktiemarknaden hålla avkastningen uppe.

72

2.2.2 Riksrevisionsverket

Prop. 1987/88: 11

På penningmarknaden har sedan APR:s tillkomst utvecklats nya place- ' aga o ringsalternaliv. En marknad har uppställ för kortfristiga placeringar i lång­fristiga instrument med hög likviditet, t. ex. stats-. Ide- och bostadsobliga­lioner. Enligl RRV:s mening är del rimligt all anpassa tillämpningen av APR så att fondstyrelserna ges möjlighet alt göra den typ av placeringar som Qärde fondstyrelsen föreslär. Detta innebär dock inle nägon föränd­ring i RRV:s syn pä del grundläggande syftet med 39 § APR.

En trolig utveckling av penningmarknaden är alt ytterligare placeringsal­lernaliv tillkommer. Om APR skall betraktas så all bara i lagen omnämnda instrument skall anses tillåtna finns således risk för att reglementet behö­ver ändras ofta. Enligt RRV:s mening vore del därför en fördel all ge APR en mer generell utformning inom ramen för intentionerna bakom 39 §. En nackdel med en sådan utformning är emellertid att tveksamhet kan uppstå huruvida en placering skall anses som tillålen eller ej. En ändring av APR i nyss nämnd riktning aktualiserar därför enligt RRV behovet av en särskild nämnd som får till uppgift att bl.a. avgöra om tillkommande placerings­möjligheter på penningmarknaden är förenliga med intentionerna bakom APR. Frägan om inrättandet av en särskild nämnd utvecklas mera nedan.

2.2.3 Tredje löntagarfondstyrelsen

Styrelsen anser all lagstiftningen bör ges en så vid ram atl nuvarande placeringsinstrument på marknaden inrymmes samt atl eventuella nya instrument av likartad karaktär automatiskt ingår. Det bör framhållas all finansmarknaden är under en stark expansion varför lagstiftningen bör ha rimlig flexibilitet.

2.2.4 Fjärde löntagarfondstyrelsen

Alt placeringar skall kunna göras i samtliga de instrument som fyller kravel pä likviditet är en nödvändig förutsättning för atl optimalt resultat av kapitalförvaltningen skall nås.

Mellansvenska Löntagarfonden tillstyrker därför atl placeringen av likvida medel även får göras i långfristiga instrument med hög likviditet som stats-, tele- och bostadsobligationer.

2.2.5 Sveriges Värdepappersfonders Förening

Föreningen delar Allmänna pensionsfonden, Qärde fondstyrelsens, upp­

fattning all fondens placeringsreglemenle även borde tillåla kortsiktig pla­

cering av likvida medel i stats-, tele- och bostadsobligalioner. Föreningen

anser dessutom all ell sådant tillstånd ej bör vara lidsbundet ulan av

generell karaklär. I annal fall måste man i reglementet precisera vad som

avses med korlfrisfiga placeringar.

73

2.2.6 Landsorganisationen i Sverige (LO)

Prop. 1987/88:11

Aktiekursernas fluktuationer gör det nödvändigt för kapitalplacerare i

°

allmänhet att kunna variera sin likviditet. 4:e AP-fonden utgör i della avseende inle något undantag. Väntas aktiekurserna falla kan del fidvis finnas skäl för fonden att väsentligt öka de likvida medlen. För såväl fonden som kapilalplacerare i allmänhet är det i en sådan situation viktigt all slörsla möjliga avkastning erhålls pä de kortfristiga placeringarna.

Sedan nuvarande reglemente för allmänna pensionsfonden fastställdes haren höglikvid obligationsmarknad utvecklats. Reglementet tillåter emel­lertid inte alt fonden gör placeringar på denna marknad. Denna restriktion sammanhänger med att den typen av placeringar inom allmänna pensions­fonden ska skötas av 1 3:e fonden och alt 4:e AP-fondens uppgift däremot just är atl placera i riskkapital.

Men 4:e AP-fonden har även att fylla etl långsiktigt avkastningskrav. Det är alltså nödvändigt med kontinueriiga avvägningar mellan kravet på etl aktivt agerande på aktiemarknaden och avkastningskravet. Även om det också fortsättningsvis är fondens huvuduppgift all agera på riskkapilal­marknaden är det således med tanke på avkastningskravet ändå nödvän­digt alt den ges stor frihet att välja olika typer av likvida placeringar.

2.2.7 Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)

Fjärde fondstyrelsen eftersträvar en ökad frihet vid förvaltningen av sina likvida tillgängar. Det är enligt TCO naturligt all den Qärde fonden får möjlighet all på bästa sätl förvalla dessa sina tillgångar på en kapitalmark­nad som förändras med stor hastighet.

2.3 Ramen för innehav av utländska värdepapper

LO och TCO har avstyrkt förslaget. I övrigt har de remissinstanser som uttalat sig i frågan tillstyrkt framställningen. Riksrevisionsverket har - i enlighet med sin ovan redovisade grundsyn - framhållit all reglementet bör kunna ändras sä atl också löntagarfondstyrelserna omfattas av möjlig­heten att placera i ulländska aktier. Sveriges Värdepappersfonders För­ening har förklarat att föreningen i princip inle har nägot all invända mot förslaget. Föreningen förulsälter dock atl en sädan ändring inle genomförs förrän gällande valutareglering lindrats vad gäller porlföljinvesteringar. I övrigt har följande särskilda synpunkter framförts.

2.3.1 Bankinspektionen

Del förhållandet all fondens placeringar i första hand skall syfta lill atl

förbättra riskkapitalförsörjningen lill gagn för svensk produktion och sys­

selsättning bör enligl inspektionens mening inle lägga hinder i vägen för

den föreslagna höjningen eftersom utrymmet för ulländska placeringar

allQäml kommer all vara myckel begränsat. En sådan utvidgning av fon-

74

dens investeringar bör på sikt också öka fondens möjligheter all upprätt-     Prop. 1987/88: 11

hålla de allmänna placeringskraven, inle minsl kravet pä riskspridning.

Bilaga 6

2.3.2   Tredje löntagarfondstyrelsen

Då löntagarfondstyrelsema icke har rätl alt placera medel i utländska värdepapper vill styrelsen endast anföra att erfarenhetsmässigt kontakten med internafionellt verksamma mäklarfirmor är värdefull ur informations­synpunkt. Den information man erhåller är delvis beroende på den affärs­volym som vederbörande kontakt har.

2.3.3   Fjärde löntagarfondstyrelsen

När målet är all uppnå bästa resultat i en kapitalförvaltning har ställts, bör naturligtvis inga restriktioner pä "inhemska" och "ulländska" aktier gö­ras. Ställning måste emellertid tas dels lill hur slor en förvaltning av utländska värdepapper bör vara för alt den skall kunna förvallas professio­nellt, dels lill om företag i Sverige skall ges en ålminslone teoretisk subventionerad kapitalkostnad genom atl vissa institutioner tvingas be­gränsa sina engagemang lill enbart svenska företag. Även om så är fallet kan naturligtvis syftet vara förenligt med att placering skall kunna ske i av svenska företag majoriletsägda ullandsregistrerade förelag.

2.3.4   Aktiefrämjandet

Aktiemarknaden genomgår för närvarande en snabb internationalisering och en effektiv inhemsk kapitalförvaltning underlättas om man har möjlig­het att komplettera med utländska aktier.

Förutom de analys- och informationsfördelar som fondstyrelsen anger blir det allt viktigare alt tidigt kunna la positioner i utländska förelag som köps upp eller fusioneras med svenska företag eller som avser att introdu­ceras på den svenska aktiemarknaden. Dessutom gör en allt större del av svenska förelag nyemissioner på utländska aktiemarknader. Under den pågående liberaliseringen av den svenska valutaregleringen förstärks dessa behov yllerligare.

2.3.5    Landsorganisationen i Sverige (LO)

4:e AP-fondens främsta uppgift är all genom riskkapilalplaceringar främja utvecklingen av svenskt näringsliv och industri. Delta är särskill angeläget mot bakgrund av att fonden förvaltar svenska medborgares sparade pen­sionsmedel vars intresse inte, i varje fall inle primärt, är att främja ut­ländskt näringsliv. Även om det genom utländska placeringar skulle gå att uppnå en högre avkastning än genom svenska, är delta således inle fören­ligt med fondens uppgift.

Det har ändå, bl. a. av skäl som nu fonden anger för atl ytterligare utöka

möjligheterna till innehav av utländska värdepapper, ansetts nödvändigt

atl i mindre utsträckning tillåta utländska placeringar. LO finner dock inle

75

styrelsens skäl för att i della avseende utöka placeringsmöjligheterna sär-     Prop. 1987/88: 11

skilt tungt vägande.

Bilaga 6

Även om alla kostnadsposter naturligtvis måste beaktas synes den even­tuella minskningen av courtagekoslnader som kan uppnäs i sammanhanget vara marginell. När det vidare gäller invesleringar som syftar till all främja svensk export uppnås enligl LO det bästa reullatel genom placeringar i svensk exportindustri, l.ex. vid nyemissioner, som föranleds av ökade utlandselableringar.

2.3.6 Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)

TCO vill inle nu förändra Qärde fondstyrelsens möjligheter all göra place­ringar av portföljkaraktär i utlandet. Del är enligl TCO:s uppfattning bättre om fondens reglemente pä denna punkt ändras först om och när motsva­rande förändring sker av valularegleringen.

2.4 Definitionen av riskkapitalinstrument

Nästan samfiiga remissinstanser har tillstyrkt all reglementet skall la hän­syn lill all marknadsutvecklingen har skapat nya placeringsinstmment, t. ex. aktieoptioner, optionsrätter och indexopfioner. Riksrevisionsverket föreslår alt det skall inrättas en särskild nämnd med uppgift atl vid behov avgöra om etl tänkt eller fullföljt agerande från fondernas sida är förenligt med APR (se vidare avsnill 2.7.2 i denna bilaga). Andra löntagarfondsly­rdsen föreslår, som nämnts i bilagans avsnitt 2.1, all en från löntagar­fondstyrelsema fristående myndighet ges i uppdrag all vid behov tolka hur reglementet skall tillämpas. I övrigt har följande särskilda synpunkter framförts.

2.4.1   Bankinspektionen

Nya marknadsinslrumenl har introducerats under senare lid och tillkoms­ten av ytterligare nya instmment och varianter av sädana kommer sanno­likt atl prägla marknaden allt framgent. Inspektionen anser atl fonden pä sikt bör ha möjlighet all operera inom och ulnylQa i princip alla de instru­ment som marknaden ställer till förfogande. När det gäller olika former av optioner är det emellertid lillrädligl alt avvakta resultatet av den nu pågå­ende optionsulredningen innan riskkapital från Qärde AP-fonden tillförs denna nya marknad vars organisafion och fömlsällningar ännu i stor utsträckning är oreglerade.

2.4.2   Riksrevisionsverket

Nya lyper av riskkapitalinstrumenl har utvecklats efter APR:s tillkomst.

Förmodligen kommer utvecklingen atl fortsälla de närmaste åren. Enligl

34 § APR skall fondstyrelsernas placeringar syfta lill all förbättra riskkapi­

talförsörjningen till gagn för svensk produktion och sysselsättning. Härtill

kommer kraven på god avkastning, långsiklighet och riskspridning. Delta

76

gör all de i Qärde fondstyrelsens skrivelse nämnda instrumenten måste      Prop. 1987/88: 11

behandlas vart och ell för sig.

Bilaga 6

Enligl RRV:s mening torde handel med standardiserade köpoptioner teoretiskt kunna bedrivas utan att avkall ges på intentionerna i 34 § APR. Här finns dock en skillnad mellan all ställa ul köpoptioner resp. all köpa köpoptioner. I del förra fallet kan handeln utformas så att kraven på såväl lönsamhet som långsiktighet uppnås. Utställande av köpoptioner bör såle­des enligl RRV:s mening kunna tillåtas. Vad gäller köp av köpoptioner är kravel på långsiklighet inte lika enkelt att uppfylla. Viss tveksamhet frän RRV:s sida finns således huruvida placering i form av köp av köpoptioner är förenligt med APR.

Handel med s. k. indexoplioner synes, enligt RRV:s uppfattning, avlägs­na sig från syftet med fonderna atl bl.a. gagna svensk produktion och sysselsättning. Genom att handeln sker utan anknytning lill en specifik aktie blir marknaden inte kapitalbildande vare sig fördel enskilda företagel eller för svenskt näringsliv. Det spekulativa inslaget kan också bli mer framträdande sell i förhållande fill den förelagsorienterade analys som normall är grunden för ett placeringsbeslut.

Ränleoplioner är enligt RRV:s mening närmast att betrakta som ett penningmarknadsinstument dä "underliggande" värdepapper utgörs av obligationer etc. Bl.a. pä grund av de höga risker som kan föreligga vid placering i ränleoplioner är RRV tveksamt till alt fonderna gör sädana penningmarknadsplaceringar. Gemensamt för de placeringsalternativ som diskuteras ovan är all erfarenheten av dessa i Sverige ännu så länge är begränsad. Samtliga torde emellertid kunna användas i långsiktigt eller riskbegränsande syfte. Möjlighet finns dock också all de används på ell sådant sätl alt de blir tveksamma placeringar med ulgångspunkl i gällande intentioner.

Del kan konstateras atl fierlalel fondstyrelser ställt ul köpoptioner och all della kan göras inom ramen för APR:s intentioner. Frågan om ytterliga­re utvidgning av placeringsmöjligheterna på riskkapitalmarknaden bör emellertid enligl RRV:s mening anslå tills mer erfarenhet vunnits av dem.

Även pä riskkapitalmarknaden är en fortsatl utveckling av nya instru­ment trolig. Således finns skäl alt även på denna punkt överväga möjlighe­ten atl utforma APR som en riktningsangivelse snarare än en detaljregle­ring av vilka placeringar som skall vara tillåtna. Eventuella oklarheter som därvid kan uppkomma vid tolkning av APR bör hänskjutas fill den tidigare aktualiserade nämnden. Den bör således ha till uppgift att utvärdera och med utgångspunkt i intentionerna i APR pröva vilka riskkapitalinstrumenl som skall fillåtas.

2.4.3 Tredje löntagarfondstyreisen

Styrelsen har i denna fråga i stort sett samma synpunkter som under

punkten 2.2.3. Del är dock tillrådligt all begränsningarna vad det gäller

riskkapitalinstrumenl är striktare än vad del gäller penningmarknads­

instrumenl, dä riskmarginalen för vissa av de instmment som finns i dag på

riskkapitalmarknaden är väsenfiigt större.

77

2.4.4 Fjärde löntagarfondstyrelsen

Prop. 1987/88: 11

Alternativet lill alt sälja större delar av aktieportföljen i en nedåtgående     ''aga 6 marknad med åtföljande courtage och stämpelskattekostnader är att utfär­da köpoptioner eller köpa säljoptioner med väsentligt lägre omkostnader och förmodligen med mindre störningar på marknaden. Därigenom kan kursfallens inverkan på portföljvärdet minskas.

Mellansvenska Löntagarfonden förordar alt aktieoptioner och options­rätter uttryckligen anges som placeringsformer för Allmänna Pensionsfon­dens medel.

Vad gäller indexoplioner har vi inget att invända emot att dessa tillåls som verktyg i kapitalförvaltningen.

2.4.5 Femte löntagarfondstyrelsen

Alternafivet till alt sälja stora delar av aktieportföljen i en nedåtgående marknad med åtföljande kostnader är att utfärda köpoptioner eller köpa säljoptioner med lägre omkostnader och förmodligen med mindre störning­ar på marknaden. Därigenom kan kursfallens inverkan pä portfölj värdet minskas.

Nordfonden förordar att aktieoptioner och optionsrätter uttryckligen anges som placeringsformer för Allmänna Pensionsfondens medel.

2.4.6 Aktiefrämjandet

Aktieoptioner har nu blivit ett etablerat placeringsinstrument, som för större institutionella aktieägare främst verkar riskspridande. En aktieför­valtare som inte har tillgång till optionsinstrumenlen hamnar i någon mån i olakt och underläge gentemot den övriga aktiemarknaden. När nuvarande placeringsreglemenle fastställdes existerade inle opiionsmarknaden. För närvarande anpassas undan för undan aktie- och aktieskaltdagstiftningen lill alt även omfatta optioner, vilket gör Qärde AP-fondens förslag logiskt.

2.4.7 Sveriges Värdepappersfonders Förening

Föreningen hävdar alt Qärde fondstyrelsen, som är en av de största aktö­

rerna på riskkapilalmarknaden, måsle beredas den legala möjligheten alt

använda sig av alla de instrument som finns på marknaden. Alla aktörer

mäste ha samma möjlighet all arbeta professionellt. När denna legala

möjlighet öppnats tillkommer det självklart styrelsen för Qärde fondstyrel­

sen att fatta beslut om i vilken utsträckning dessa möjligheter skall utnytt­

jas. Föreningen understryker gärna Qärde fondstyrelsens uppfattning, ef­

tersom föreningens egna medlemmar befinner sig i samma belägenhet atl

lagstiftningen inte ännu hunnit i kapp den mycket snabba och innovativa

ulvecklingen på penningmarknadsområdet.

78

2.4.8 Landsorganisationen i Sverige (LO)

Prop. 1987/88: 11

Enligt LO:s uppfattning måste samtliga placerare på riskkapilalmarknaden r5"agä o tillåtas arbeta med de instrument och de bolagsformer som finns tillgängli­ga på denna marknad. Denna ståndpunkt innebär dock inle någol ställ­ningstagande lill instmmenten eller bolagsformerna som sådana, ulan en­dasl all samma villkor måste gälla för riskkapilalplacerare. LO tillstyrker således framställningen i denna del.

2.4.9 Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)

TCO anser all alla aktörer på aktiemarknaden bör ha i stort sell samma placeringsmöjligheter. TCO anser därför atl även Qärde fondstyrelsen bör få möjlighet all arbeta med akfieoplioner och liknande nya kapitalmark-nadsinslmmenl. Frågan om vilka instmment som bör accepteras på kapi­talmarknaden får diskuteras och regleras i annan ordning.

2.5 Rätt att förvärva andelar i kommanditbolag

Samtliga de remissinstanser som har uttalat sig i della hänseende har tillstyrkt framställningen. Särskilda synpunkter har framförts enligt följan­de.

2.5.1 Bankinspektionen

Mot bakgrund av den utveckling som skett pä corporatefinance-området under senare år finns del enligl inspektionens uppfattning skäl all utvidga fondens placeringsmöjligheter lill alt omfatta även t. ex. andelar i komman­ditbolag.

Inspektionen vill dock framhålla alt den lyp av riskkapilalsatsningar som det här är fråga om och som ofta är inriktade på olika former av projekt­finansiering, många gånger har en annan riskprofil och därför innebär ännu större ekonomiska risker än de som normalt förutsätts föreligga vid fon­dens investeringar. Inspektionen förutsätter därför att sådana placerings­möjligheter kommer alt användas med försiktighet.

2.5.2 Riksrevisionsverket

RRV har ingenting atl erinra mot atl fondstyrelserna medges vara kom­manditdelägare, dock skall de inle vara obegränsat ansvariga (komple­mentär) för bolagets förpliktelser.

2.5.3 Fjärde löntagarfondstyrelsen

Aktiebolagsformen eller kommanditbolagsformen utgör tvä normala alter­

nativ för finansieringen av egel kapilal. Atl reglerna för Allmänna Pen­

sionsfondens placeringar skall påverka valet av vilken finansieringsform

79

förelagen väljer synes inte raliondlt. Förmodligen har andelar i komman-     Prop. 1987/88:11

ditbolag vid lagens tillkomst utelämnats på grund av förbiseende.

Bilaga 6

2.5.4 Sveriges Värdepappersfonders Förening

Föreningen inser inte nödvändigheten av all tvinga Qärde fondstyrelsen lill onödigt byråkratiskt krångel atl via aktiebolagets form deltaga i speciella riskkapitalsatsningar. Vi anser därför all reglementet bör ändras så att dylika investeringar kan ske på etl praktiskt och ändamålsenligt säll, gärna då i form av andelar i kommanditbolag.

2.6 Senaste datum för förvaltningsberättelse

Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i frågan har tillstyrkt förslaget. Riksförsäkringsverket har, som nämnts ovan, framhållit att det är lämpligt med en samordning med de regler som gäller för löntagarfonderna. Vidare måste, enligt verkens bedömning, den föreslagna ändringen få lill följd all datum för riksförsäkringsverkels och riksrevisionsverkets utlåtanden en­ligl 42 § APR flyttas fram med en månad. Allmänna pensionsfondens första-tredje fondstyrelser har anfört atl ändringen förulsälls gälla även belräffande dessa fondstyrelser. Riksrevisionsverket anser i sitt yttrande atl verkel i konsekvens med förslaget bör medges all lämna sill yttrande till regeringen före den 15 april årel efter räkenskapsåret. Tredje löntagar­fondslyrdsen anser all det i och för sig är möjligt atl lämna ell bokslut vid den tidpunkt som nu är angiven i APR. Enligl styrelsen är det däremot svårt alt inom så kort lidrymd också göra erforderiiga analyser och alt i samband därmed avge en förvallningsberälldse som är mera fyllig i sina kommentarer. Fjärde och femte löntagarfondstyrelsema anser atl tidpunk­ten bör förskjutas ytterligare, så all förvaltningsberättelsen skall vara avlämnad senast den 28 februari. Som skäl härför åberopas dels den arbetsbelastning som råder för det fätal personer som arbetar vid fond­kanslierna, dels de praktiska svårigheter som föreligger all erhålla depåför-leckningar och annal arbetsmaterial i fid från styrelsernas affärskontakter.

2.7 Övriga frågor

2.7.1 Real redovisning

Riksrevisionsverkel har föreslagit atl 16 § APR skall kompletteras med en bestämmelse om all Qärde fondstyrelsens och löntagarfondslyrelsernas förvaltningsberättelser också skall innehålla resultat- och balansräkningar efter reala principer. Verket har därvid anfört följande.

Fondstyrelserna skall enligt 16 § APR upprätta sina årsredovisningar i nominella termer med tillgångarna värderade lill anskaffningskostnad.

I prop. 1983/84:50 framhålls att i förvallningsberäUdserna bör förutom

en marknadsvärdering av fillgångarna också redovisas en reall beräknad

ulddningslillväxt. Vidare bör lämnas de uppgifter i övrigt som kan Qäna lill

ledning vid bedömning av del ekonomiska resultatet, sell i förhållande lill

80

det reala och långsikliga avkastningskrav som Qärde fondstyrelsen och     Prop. 1987/88: 11 löntagarfondstyrelsema skall uppfylla. I propositionen framhålls ocksä all     Bilaga 6 redovisning av tillgångarna till anskaffningsvärde är en redovisningsform som är mindre väl anpassad till avkastningskravet.

Fjärde fondstyrelsen har i årsredovisningarna fr. o. m. 1983 redovisat en resultat- och balansräkning efter reala principer. RRV har i 1985 och 1986 års utlåtanden anfört skäl för all löntagarfondstyrelserna bör upprätta en real redovisning.

Löntagarfondstyrelsema har i olika utsträckning infört en real redovis­ning. Etl fullföljande härav underlättar enligt RRV:s mening bedömningen av löntagarfondslyrelsernas medcisförvaltning samt hur det långsiktiga avkastningskravet tillgodoses.

2.7.2 Inrättande av en särskild nämnd

Som anförts tidigare (se bilagans avsnill 2.4) har riksrevisionsverkel före­slagit all del skall inrättas en särskild nämnd med uppgift atl vid behov avgöra om ell tänkt eller fullföljt agerande frän fondernas sida är förenligt med APR. Verkel har härvid utvecklat sill förslag enligl följande.

RRV har inom ramen för sitt utvärderingsuppdrag vid etl flertal tillfallen noterat all Qärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelsema saml resp. revisorer i vissa frågor tolkar APR olika. Delta gäller säväl placeringsmöj­ligheter som innebörden av t. ex. långsikiighel, likvidhållning etc.

Enligt RRV:s uppfattning är APR utformat så all det alllid kommer att finnas ohka uppfattningar humvida fondstyrelsernas agerande är förenligt med gällande reglemente. För att fondstyrelserna skall ha samma fömtsätt­ningar för sitt agerande är det viktigt all eventuella oklarheter i fondstyrel­sernas möjligheter atl agera undanröjs.

APR anger ingenting om regeringens roll i dessa sammanhang. Regering­ens linje har hillills i huvudsak inneburit atl den inle löpande skall ge direktiv fill fondstyrelserna, utan mera övergripande ta ställning till fonder­nas förvaltning och deras styrelse i samband med all verksamhelsberälld-sen lämnas. Således har regeringen i huvudsak avstått från atl kommentera enskilda placeringar eller händelser i fondstyrelsernas förvaltning.

För övriga aktörer pä riskkapital- och penningmarknaden av fondernas

storlek finns tillsynsinslanser, (bankinspektionen, försäkringsinspektionen

m.fl.) som löpande har all pröva olika affärshändelser. Härutöver finns

den så kallade aktiemarknadsnämnden för avgöranden i framför allt efiska

frägor. Belräffande Qärde fondstyrelsens och löntagarfondstyrelsemas

verksamhet saknas emellertid sådana organ. Flera fondstyrelser har ut­

tryckt behov av klargöranden huruvida fondernas intenfioner i vissa fall

ligger inom ramen för APR. Del är även RRV:s erfarenhet atl behovet av

klargöranden är stort. Behovet torde dessutom öka för den händelse atl

APR inriktas mol all på vissa punkter ange riktningen för fondernas

verksamhet i slället för att vara delaljreglerande. RRV föreslär således alt

det inrättas en nämnd med uppgift atl på begäran av fondstyrelse, fond­

revisor eller utvärderande organ ta ställning till om visst agerande är

förenligt med intentionerna bakom APR.

81

6   Riksdagen 1987/88. 1 .saml. Nr 11

Nämndens arbetsområde bör avgränsas till frågor av principiell natur     Prop. 1987/88: 11 och inle inbegripa de affärsmässiga aspekterna i fondstyrelsernas ageran-     Bilaga 6 de. Nämnden bör sammankallas vid behov och förulsälls kunna agera snabbi och med iakttagande av nödvändig sekretess. Den föreslagna nämnden kan vidare bestå av 3-5 ledamöter med sakkunskap som är relevant för fondernas verksamhel.

82

Bilaga 7

ALLMÄNNA PENSIONSFONDEN

Första, andra och tredje

,

fondstyrelserna

Till Finansdepartemenlet

Förslag till ändringar i Allmänna pensionsfondens placeringsreglemente

Inledning

Fondbildningen i ATP-systemet tillkom med det samhällsekonomiska mo­tivet atl hålla uppe eller öka sparandet i den svenska ekonomin. Införandel av allmän tilläggspension medförde en minskning av sparandel i de premie­reservsystem som var under utveckling. Samtidigt ökade kraven på spa­rande och invesleringar för att ge underlag för stigande pensionsutbetal­ningar i framliden. Det var allmänna samhällsekonomiska motiv som be­stämde fondbildningen inom ATP-syslemet och någon koppling mdlan fondbildningen och pensionsutbelalningar fanns inle. Fondavkastningen förutsattes betala pensioner endast vid tillfälliga underskott i avgiftsfinan­sieringen.

Fondens placeringsverksamhet hade fram till de senaste åren karaktären av en traditionell sektorinriklad nettokreditgivning. Under senare år har en radikal förändring i fondens funktioner inträtt. Med början 1982 har en stigande del av pensionsutbelalningarna fmansierats av fondavkastningen - 1986 med 9,3 miljarder kr. eller 20% av pensionerna. Utan fondavkast­ningens bidrag skulle ATP-avgiften 1986 behövt vara drygl 12% mol gällande 10 % för alt läcka pensionsutbelalningarna. Denna utveckling mol växande anspråk på fondavkaslningen kommer att fortsälla om inte till-växtförulsättningarna kraftigt förbättras för svensk ekonomi och därmed ATP-systemets avgiftsunderlag.

Avkastningen har fält en centralare roll i placeringsverksamheten också genom den omvandling av kreditmarknadens omslutning och struktur som ägt rum under senare år. Från en sektorinriklad nettokreditgivning har fondens placeringsverksamhel utvecklats till en förmögenhelsförvallning baserad på överväganden om risk och förväntad avkastning för skilda tillgängsslag. De begränsningar som fondens reglemente i nu gällande utformning lägger pä möjligheterna alt nå en högre avkastning - begräns­ningar som inte drabbar försäkringssektorn i övrigt - framstår i den nya situation som ATP-systemel befinner sig i, som omotiverade och angeläg­na all avlägsna. En ökad avkastning reducerar behovet av framtida avgifts­höjningar. Fondstyrelserna vill därför aktualisera möjlighet för fonden alt lämna direkta lån till privala bolag och ekonomiska föreningar samt göra placeringar i fast egendom. I båda fallen gäller det placeringar som är tillgängliga för försäkringsbolagen.

Beträffande möjligheten alt i större utsträckning lämna län har fondsty­relserna tidigare upptagit denna fråga i en framställning oktober 1983. Den

Prop. 1987/88:11 Bilaga 7

83

hänsköts då av regeringen till kreditmarknadskommittén. Med hänsyn till     Prop. 1987/88: 11 att utvecklingen ökal angelägenheten i fondens framställning återkommer     Bilaga 7 fonden med en förnyad hemställan för all möjliggöra elt snart beslul i denna fråga. Fondens möjlighet till investering i fastigheter har ej behand­lats sedan ställning logs lill placeringsreglemenlet 1959.

AP-fondens direktlånegivning

En omläggning av penningpolitiken i marknadskonform riklning har ägt rum under 70-talet och radikalt förändrat verksamhetsbetingelserna för kreditinstituten. Denna process bekräftades av borttagandet i slulel av 1986 av bankernas och försäkringssektorns särskilda placeringsplikler, varigenom en närmast total avveckling av den tidigare sektorinriktade penningpolitiken kommit till stånd.

För näringslivet har utvecklingen under senare år inneburit genomgri­pande förändringar i dess finansiering. Företagen har redovisat en stigande likviditet pä grund av en kombination av vinstökningar och dämpade investeringar. Den traditionella efterfrågan på främmande kapital via obli­gationsmarknaden har påtagligt stagnerat. Obligationernas nuvarande ka­raktär av mycket standardiserade, meddfristiga marknadspapper har pas­sat väl in i exempelvis bostadsmarknadens digra, löpande kapilalanskaff-ningsprogram, men har å andra sidan minskal instrumentens attraktivitet för industriföretagen. Dessa är var för sig i förhållande lill marknaden små låntagare och möter därför ganska höga avkastningskrav.

AP-fondens placeringar i industri- och kraftverksobligalioner har de senasle åren (198486) varil oförändrade eller sjunkande medan placering­arna totalt ökal med närmare 30%. Företagens återlån av ATP-avgifter (och fondens motsvarande refinansiering) har samlidigl minskat från 12 lill 14 mdkr. Genom att direktlånegivningen hittills begränsats lill alt omfatta mellanhandsinslitut och offentliga låntagare har fondens samlade närings­livsplaceringar minskat med 6 mdkr. under perioden 1984-86. Förutsäll­ningarna för försäkringsbolagen har varil någol annorlunda, bl. a. deras direktlånegivning lill icke-finansiella förelag ökal med omkring 4 mdkr under treårsperioden.

Kraven från förelagen pä flexibla finansieringslösningar med individuel­la anspassningar av räntevillkor och amorteringsprofiler, tillgodoses i allt större omfattning genom just specialkonstmerade, direkta krediter mellan en eller flera långivare och den slutliga låntagaren. För den icke projekt-anknutna finansieringen spelar de kortfristiga företagscertifikalen numera en stor roll. Dessa erbjuder låntagaren en god flexibilitet inom ramen för de olika låneprogrammen bl.a. beträffande hur stora belopp som emitteras, till vilka löplider och när emissionerna sker.

I en långsiktig ulveckling mot bättre samhällsekonomisk balans kommer

framför allt upplåning för slaten men troligen också bostadssektorns kre-

dilefterfrågan all lappa terräng. Dynamiken pä kreditmarknaden skulle då

komma all centreras kring förelagens finansiering. Den behövliga tillväx­

ten förutsätter en breddad invesleringsbas för näringslivet. Härför krävs

84

ökad externfinansiering. Även om likviditeten i förelagen f. n. är hög, kan Prop. 1987/88: 11 man räkna med ett successivt ökande upplåningsbehov speciellt för de Bilaga 7 mesl expanderande företagen. I alla händelser borde bmlloflödel av ut­bjudna lån växa successivt i denna sektor. Pä längre sikl är det därför sannolikl atl andra än AP-fondens traditionella placeringsområden kom­mer all alltmer dominera kredilmarknaden. Sannolikl kommer ocksä in­novationerna alt fortsätta vad beträffar kreditinstrumentens utformning i riktning mol en alltmer ökad anpassning till både låntagarnas och långivar­nas önskemål.

En utgångspunkt för fondstyrelsernas framställan från hösten 1983 var all AP-fonden borde ges samma möjligheter atl bevilja direktlån som försäkringsbolagen nu har. Innebörden av fondstyrelsernas förslag var dä - och är fortfarande - atl direktlån avses lämnas till förelag som har obligationsmarknaden som alternativ, dvs. i allt väsentligt slora förelag med långsiktiga, betydande kapitalbehov där kraven pä flexibla villkor inte fullt kan tillgodoses pä obligationsmarknaden. Lånen blir därmed normall av betydande storlek och anlalet kommer av praktiska skäl att vara begrän­sat.

Den här föreslagna kreditgivningen innebär i och för sig all ökade risker uppslår för AP-fonden. I hitfillsvarande kreditgivning lill privat sektor har fondens risker i stort sett eliminerats genom ett förmedlande institut eller genom den grad av trygghet som följer av atl invesleringarna avser likvida marknadspapper, emitterade av banker eller kommissionärer. Risken i den här aktuella, direkta kreditgivningen elimineras inte av "betryggande sä­kerheter" ulan kreditgivningen måsle i sista hand baseras på ingående kännedom om förelaget, dess framtidsutsikter och på förtroende för dess ledning. Försäkringsinslilulionerna löser säkerhetsfrågan genom alt i slor utsträckning kräva bankgaranli för krediler till industriföretag, en möjlig­het som naturligtvis är öppen också för AP-fonden. En utvidgning av AP-fondens kreditgivning förutsätter dock all fonden förfogar över expertis för kedilbedömning och kredituppföljning. Della kan ske i egen regi eller genom samarbete med andra aktörer på marknaden. Behovet understrykes bl. a. av alt kravet på särskilt ställd säkerhet inte alltid kan upprätthållas beroende pä all ifrägakommande förelag har s. k. negaliv klausul i fråga om upptagna obligationslån eller andra krediler.

Villkoren för AP-fondens direkta kreditgivning genlemot stat och kom­mun utformas i dag på ett marknadsmässigl sätt i konkurrens med bl. a. kommunlåneinsliluten och bankerna. Ränlesättningen utgår genomgående frän de alternativa placeringsmöjligheter som fonden har pä marknaden, med hänsyn bl. a. lill lånlagarnas ställning och graden av likviditet i olika instrument. Gällande direktlänevillkor offentliggörs genom annonser i dagspressen. Förfaringssättet kommer inle alt ändras om fonden bereds tillfälle atl utvidga lånegivningen lill den privala sektorn.

Det har i diskussionen kring fondens placeringspolitik uttalats farhågor

för atl fonden skulle kunna komma atl tillämpa en lägre ränla än som är

marknadsmässigl betingad. Om fonden misslänks för en sådan politik, kan

den teoretiskt bedrivas ocksä inom ramen för nu gällande reglemente,

t.ex. vid reverslånegivning till mellanhandsinstituten.  AP-fonden står

85

emellertid inför ett skärpt krav att maximera sin avkastning. Atl fonden dä     Prop. 1987/88: 11 skulle bedriva en direktlånegivning med lägre avkastning än på allernaliva     Bilaga 7 placeringar kan på mycket goda grunder uteslutas.

Utvidgningen av fondens placeringsmöjligheter kommer givetvis atl för­stärka konkurrensen på marknaden, då främsl för bankernas och försäk­ringsbolagens vidkommande, i viss utsträckning även för mellanhandsin­slitut som sladshypoteksinslitulionen och Invesleringsbanken. De be­gränsningar som gäller för direktlåneförslagel, bl.a. beträffande tänkta låntagare och säkerheter, är väsentliga för bedömningar av förslagets konsekvenser för andra kreditförmedlare liksom för lånlagarna. Även om förslaget innebär en viss principiell förändring i AP-fondens kreditgivning kommer den inle att ha den omfattningen atl några strukturella återverk­ningar i egentlig mening för kreditmarknaden i övrigt skulle vara att vänta. Det blir fråga om ett begränsat anlal lån och ett begränsat anlal låntagare. De resurser inom fonden som krävs för kredilbedömningen, säkerhels­prövning och bevakning av förelagens utveckling, är inte av den omfatt­ningen alt de innebär någon dubblering av den i kredilinslilulen existeran­de specialistorganisalionen. Kraven pä AP-fonden skiljer sig i detta avse­ende inte från kraven på försäkringsbolagen.

Vid införandet av ett nytt placeringsobjekl, som inte är ett marknads­papper och som ligger i en annan riskklass än övriga placeringar, kan del vara skäl all överväga all maximera den andel av fondens tillgångar som fär placeras i denna tillgång. Denna andd föreslås fastställas lill 5 % av det sammanlagda värdet av de tillgångar styrelsen förvaltar i form av obliga­tions- och förlagslån eller andra skuldförbindelser.

Investeringar i fast egendom

I direkl jämförelse med försäkringsbolagen framstår avsaknaden av fastig­heter i AP-fondens portfölj som det kanske mesl anmärkningsvärda. Alt fastigheter inte hittills ingått i AP-fondens placeringar har historiska skäl. Fondmedlen har styrts till ell antal sektorer med långsiktiga, kapilalkrä-vande investeringsbehov. 1 stor utsträckning kom fondmedlen alt slussas till bostadsbyggandet för att säkerställa ett ambitiöst reformprogram, där svårigheter uppstått att få fram adekvat finansiering.

Den sektorinriktade penningspoliliken är nu avvecklad. Samlidigl har avkastningskravet på AP-fonden förstärkts, sedan en växande del av pen­sionerna finansieras med fondens avkastning. Mot denna bakgrund är det motiverat atl nu aktualisera frägan om fastigheter som placeringstillgångar för AP-fonden. 1 elt långsiktig perspektiv erbjuder fastighetsmarknaden utomordentligt intressanta placeringsalternativ ur risk- och avkaslnings­synpunkt.

Fastighetsförvaltningen förknippas normah med relativt höga drifts- och underhållskostnader samt en jämförelsevis låg direktavkastning. Med ul­gångspunkl frän försäkringsbolagens redovisningar kan man dock konsta­tera att värdetillväxten över liden innebär atl placeringsformen i allmänhet garanterar en gynnsam total avkastning (värdeförändringen följer inflatio­nen). Förutsättningar finns att få ett utbyte i form av total avkastning på

86

lång sikt som sammantaget är större än den riskökning som definitionsmäs-     Prop. 1987/88: 11

sigt alltid följer med en myckel långsiktig investering.

Bilaga 7

Fastigheter utgjorde 1985 13,6% av livbolagens samlade tillgångar (marknadsvärden). Avkastningen uppgick till 21,9%, vilket visserligen var lägre än aktier (35%) men långt över obligationer (8,2%) och lån (13,7%). Avkastningen ell givet är påverkas kraftigt av placeringarnas värdeföränd­ringar, som kan vara myckel varierande, medan direktavkastningen är relativt stabil. Totalavkastningen i genomsnill under en treårsperiod (1982-85) för ett större försäkringsbolag ger för fasfigheler 19,5%, aktier 35,7% och obligationer 11,8%. Sannolikl kommer avkaslningsnivåerna för reallillgångarna alt vara lägre i elt längre perspektiv, men kvar slår all AP-fonden under 80-lalel genom de snävare begränsningarna i placeringsmöj­lighelerna inte kunnat uppnå den totala porlföljavkastning som de privala bolagen uppnått.

De anspråk på AP-fonderns avkastning som de stigande pensionsutbe­talningarna medför tillsammans med angelägenheten all begränsa framlida avgiftshöjningar talar för atl AP-fonden bör ges möjlighet all investera en dd av fondkapitalet i fastigheter. Fonden uppfyller slorleksmässigl mer än väl de krav som kan ställas på en aktör i della sammanhang. Till bilden hör också alt statliga eller andra offentliga förvaltare, vid sidan av kommuner­na, är klart underrepresenterade på fastighetsmarknaden. Bland Sveriges största fastighetsägare återfinns i stället de fyra bolagsgrupperna Skandia, SPP, Trygg-Hansa och Folksam. Jämförelsen med de enskilda försäkrings­bolagen är näraliggande på grund av den gemensamma karaktären som långfristiga portföljförvaltare och de uttalade skyddsinlressen som förelig­ger. Fondstyrelserna anser det angelägel atl ocksä AP-fonden ges tillfälle att bättre tillvarata de konkurrens- och avkastningsfördelar som ligger i förvaltningens storskalighet och i en effektiv riskspridning. Della kan vad beträffar fondsystemets aktieplaceringar sägas ha beaktats ganska tidigt under sjuttiotalet genom tillkomsten av Qärde AP-fonden men gäller i princip hela placeringsskalan, inkl. här diskuterade möjligheter lill invesle­ringar i fast egendom

Direkta faslighelsförvärv förutsätter att AP-fonden till sig knyter specia­listkompetens främst vad gäller värderingen av olika placeringsalternaliv och den säkerhetsmässiga bedömningen, dvs. för vad som kan karaktärise­ras som direkta portföljbeslul. Den löpande förvaltningen i övrigt kan lämpligen överlåtas till bolag på marknaden genom särskilda avlal. För­utom direkta förvärv bör fondreglemenlel avpassas så atl även indirekta fastighelsinvesteringar - via fastighetsbolag - blir möjliga. Placeringstill­gångar som fastigheter bör vidare vara möjliga atl belåna, vilket författ­ningsmässigt måsle regleras.

Eftersom fastighetsinvesteringar innebär etl nytt inslag och ändrad risk­profil i portföljen bör del övervägas om AP-fondens förvärv genom regle­mentet skall avgränsas fill en viss del av de förvaltade medlen. Den högsta andelen synes då kunna fastställas lill 10% av styrelsernas räntebärande ' fillgångar i form av obligations- och förlagslän saml övriga skuldförbindel­ser.

Om en fondstyrelse väljer faslighetsinvesleringar i indirekt form via

87

aktieförvärv i fastighelsförvallande bolag, bör begränsningsregeln härvid Prop. 1987/88: 11 la sikte på den bakomliggande egendom - den andel av de bokförda Bilaga 7 tillgångarna i varje bolag - som fondstyrelsen kan anses ha förvärvat via sin andel av aktiekapitalet. Detta kan l.ex. bli aktuellt om de tre första fondstyrelserna väljer alt förvärva och förvalta fastigheter via ell av styrel­serna gemensamt ägt fastighetsbolag. Egna placeringsfasligheter som re­sultat av direkta fastighetsförvärv medräknas till anskaffningskostnaden enligt gällande redovisningsprincip för AP-fonden. Sammantaget fär där­med fastighelslillgängarna inle översliga 10% av värdet av övriga place­ringar i räntebärande instrument enligl förslaget.

Fondstyrelserna vill understryka alt den anpassning av placeringsinrikt­ningen som här föreslås är en fråga pä lång sikl. Avsikten är inte all uppträda som nettosäljare av räntebärande placeringar på obligations­marknaden i omplaceringssyfte; i stället är del delar av den framlida placeringstillväxten som successivt bör kunna kanaliseras till investeringar i realtillgångar under förutsättningar atl risk- och avkaslningsbilden fram­slår som tillräckligt gynnsam för AP-fonden. Anpassningen förutsätter som framgått uppbyggnad av erforderlig kompetens och marknadskänne­dom inom styrelsernas organisation. Marknadsbearbetningen måste vidare kännetecknas av viss försiktighet. Styrelserna är medvetna om de förhål­landevis höga prisnivåer som etablerats på attraktiva avsnitt av faslighels-marknaden och AP-fondens efterfrågan bör självfallet expandera i en takl och i sådana former som är förenliga med en stabil marknadsutveckling.

Fondstyrelsernas hemställan

Som närmare utvecklats ovan anser AP-fondens tre första fondstyrelser att vissa ändringar i nu gällande placeringsreglemente bör komma till stånd. Det är enligt styrelsernas uppfattning angeläget atl nya möjligheter öppnas för fonden all lämna direkta lån och att förvärva fastigheter, placerings­möjligheter som försäkringsinstituten i övrigt har tillgång lill.

Hur varje fondstyrelse får placera de medel som förvaltas regleras i lagen (1938:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden (12-15 a §§). Med hänvisning lill det förfallningsförslag som finns bifogat hemställer fondstyrelserna om följande ändringar i AP-fondens placerings­reglemenle.

Fonden skall ges möjligheter all lämna direkta lån lill privala bolag och ekonomiska föreningar (12 §).

Fonden skall ges möjligheter atl som placeringstillgångar förvärva fas­tigheter; allernalivi förvärva aktier i fastighelsförvallande bolag. (Ny I5a§.)

Slutligen föreslås atl fastigheter som förvärvas eller förvaltas skall vara möjliga all belåna. (Ny 15 b §.)

Förslagen kommer i viss begränsad utsträckning att förändra AP-fon­

dens traditionella placeringsinriktning och därmed tillgångarnas rikssam-

mansällning. Fondstyrelserna anser alt beloppsgränser därför kan övervä­

gas i anslutning lill de nya placeringsobjeklen (se föreslagen lydelse).

Placeringsreglemeniels övergripande krav på god avkastning, lillfredsstäl-

8!

lande belalningsberedskap och betryggande säkerhet i 11 §, utgör oföränd-     Prop. 1987/88: 11

rat själva grundvalen för portföljförvaltningen.

Bilaga 7

Beslut i della ärende har fallals av

i första fondstyrelsen ordföranden Gösta[REDACTED_EFTERNAMN], ledamöterna Ulf[REDACTED_EFTERNAMN], Gunnar Hofring, Curt[REDACTED_EFTERNAMN], Kari Gustaf Scherman, Marga­reta[REDACTED_EFTERNAMN], Jörgen[REDACTED_EFTERNAMN]. Margot[REDACTED_EFTERNAMN] och Nils Yngvesson,

i andra fondstyrelsen ordföranden Per Eckerberg, ledamöterna Inge Granqvist, Ivan Juto, Olof[REDACTED_EFTERNAMN], Curt Nicolin, Clas-Erik Odhner, Curt[REDACTED_EFTERNAMN] och Bertil Whinberg,

i tredje fondstyrelsen av ordföranden Erik Westerlind, ledamöterna Carl-Axel[REDACTED_EFTERNAMN], Hans[REDACTED_EFTERNAMN], Bo Hjern, E. O.[REDACTED_EFTERNAMN], Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN], Thorsten[REDACTED_EFTERNAMN], Åke[REDACTED_EFTERNAMN] och Sven-Olov Träff

ALLMÄNNA PENSIONSFONDEN Första, andra och tredje fondstyrelserna

Krister[REDACTED_EFTERNAMN]

89

Bilaga tUl framställ­ningen från förstatredje fondstyrelserna

Prop. 1987/88: 11 Bilaga

Förslag till

Lag öm ändring i lagen (1983:1092) med regelemente för

allmänna pensionsfonden

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §

Varje fondstyrelse får placera de medel som styrelsen förvallar

4. i andra skuldförbindelser ut­färdade av slalen, kommuner eller därmed jämförliga samfälligheter, riksbanken, bankaktiebolag, spar­banker, cenlralkassor för jord­bmkskredit eller andra kreditinrätt­ningar som regeringen godkänner, eller av bolag, föreningar eller stif­telser som i 2 § första stycket 1 sägs, såvida slalen, en kommun el­ler en därmed jämförlig samfällig­het har iklätt sig borgen för förbin­delserna.

5.

i skuldförbindelser utfärdade av en annan fondstyrelse saml

6.

i fordringar hos kreditinrätt­ningar i enlighet med bestämmel­serna om återlån.

4.

i andra skuldförbindelser ut­färdade av slaten, kommuner eller därmed jämförliga samfälligheter, riksbanken, bankaktiebolag, spar­banker, cenlralkassor för jord­bmkskredit eller andra kreditinrätt­ningar som regeringen godkänner, eller av svenska aktiebolag eller ekonomiska föreningar eller av så­dana stiftelser som i 2 § första styc­ket 1 sägs. Placeringar i sktddför-bindelser utfärdade av svenska ak­tiebolag eller ekonomiska förening­ar får dock uppgå till högst ett be­lopp som motsvarar 5 procent av det sammanlagda värdet av de me­del styrelsen förvaltar med avräk­ning för medel placerade med stöd av punkten 5 nedan, såvida inte staten, en kommun eller en därmed jämförlig samfällighet iklätt sig borgen för förbindelserna,

5.

i sådana tdlgångar som anges i 15 a §,

6.

i skuldförbindelser utfärdade av en annan fondstyrelse samt

7. i fordringar hos kreditinrätt­ningar i enlighet med bestämmel­serna om återlån.

15 a §

En fondstyrelse får förvärva fast egendom, tomträtt eller bostads­rätt för att bereda styrelsen lokaler för verksamheten.

För alt tillgodose kravel på än­damålsenlig förvaltning av fondme­del och för atl bereda styrelsen lo­kaler för verksamheten får varje fondstyrelse själv eller genom bo-

90

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88: 11

lag som ägs av fondstyrelsen

Bilaga

1.

förvärva och till nyttjande upplåta fast egendom, tomträtt el­ler bostadsrätt saml

2.

förvärva aktier i bolag med huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta sådan egendom (fastig­hetsbolag).

Värdet av varje fondstyrelses in­nehav av tillgångar som förvärvats enligt första stycket får uppgå till etl belopp som motsvarar högst 10 procent av del sammanlagda vär­det av de medel styrelsen i övrigt förvaltar. Vid beräkningen skall tillgångar som förvärvats enligl 1 upptagas till anskaffningskostna­den och tdlgångar som förvärvats enligt 2 till den andel av det bokför­da värdet av varje bolags tillgångar som styrelsens innehav av aktier ut­gör av bolagets aktiekapital.

15 b §

Varje fondstyrelse får själv eller genom bolag som ägs av fondsty­relsen la upp kredit i den mån del behövs för förvärv eller förvaltning av de tdlgångar som i 15 a § första stycket I sägs. Sådana krediter får dock endast tas upp mot säkerhet av panträtt i dessa tdlgångar.

91

Bilaga 8     Prop. 1987/88: 11 Bilaga 8

Sammanställning av remissyttranden över skrivelse den 1 april 1987 från Allmänna pensionsfonden, förstatredje fondstyrelserna, om ändringar i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden.

1 Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över skrivelsen avgivits av bankinspektionen, riksförsäkringsverket, fullmäktige i Sveriges riksbank, fullmäktige i riks­gäldskonloret, Förelagareförbundet, PKbanken, Svenska Bankförening­en, Svenska Skeppshypotekskassan, Svenska sparbanksföreningen. Svensk Indusiriförening, Sveriges Allmänna Hypoteksbank, Sveriges För­eningsbankers Förbund, Småföretagens Riksorganisation, Sveriges Indu­striförbund, Sveriges Inveslringsbank AB, Centralorganisationen SA­CO/SR, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska Försäk­ringsbolags Riksförbund och Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa. PKbanken, Svenska Skeppshypotekskassan och Sveriges Investerings­bank har var för sig förklarat all man avstår från alt yttra sig över framställ­ningen.

2 Remissyttrandena 2.1 Förslaget i allmänhet

Svensk Industriförening, Småföretagens Riksorganisation, Centralorgani­sationen SACO/SR, samt Svenska Försäkringsbolags Riksförbund har i sina remissytlranden endasl förklarat att man tillstyrker förslagen eller lämnar dessa utan erinringar.

Företagareförbundet har avstyrkt förslaget i dess helhet. Motiven lill della anges vara flera. För det första råder del enligt förbundels mening i dag inle någon brisl på kapilal för tillgodoseende av de större förelagens kreditbehov. För det andra är slalen redan engagerad i direklkredilgivning lill förelag genom bland annat Investeringsbanken och PKbanken. Enligt förbundels mening bör staten i stället för all ändra reglementet för AP-fon­den sätta in kraflålgärder för att öka tillväxlförulsältningarna i svensk ekonomi. Della skulle också få till följd alt avgiftsunderlaget för ATP-sys­lemel ökades. Som exempel på sådana åtgärder nämner förbundet en förändring av skattesystemet, en förbättrad arbetsmarknadslagsfiftning saml avskaffande av löntagarfonderna. I övrigt har följande synpunkter anförts i denna del.

92

2.1.1 Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)

Prop. 1987/88:11

AP-fonden har en rad vikliga samhällsekonomiska funktioner bl. a. all ""s bidra lill sparandet i samhället och att förvalta pensionssparandel sä alt ATP-pensionernas slorlek tryggas. För all uppfylla dessa målsättningar måste AP-fonden ges goda möjligheter all på elt effektivt sätl förvalla sitt kapilal, både från nuvarande och blivande pensionärers saml samhällets synpunkt.

TCO tillstyrker del föreliggande förslaget all första, andra och tredje fondstyrelserna ges möjlighet all placera en del av kapitalet direkt i fastig­heter eller indirekt via fastighetsbolag (totalt högst 10 procent) och som direktlån till privala företag (högst 5 procent).

2.1.2 Landsorganisationen i Sverige (LO)

Fonderna har blivit alltmer beroende av avkastningen för att finansiera sina pensionsutfästelser. Därför är en förändring av placeringsreglerna av slörsla vikt. LO kan konstatera all LO-medlemmarnas medel i AMF har en högre avkastning än i allmänna pensionsfonderna därför all fonderna inte har med försäkringsbolagen likvärdiga placeringsregler.

Fondstyrelsernas förslag innebär dock att de måsle bygga upp kompe­lens för alt göra företagsbedömningar och ta över vägda risker. LO vill ocksä påpeka all del inle är möjligl all hell entydigt avgränsa vad som är fastighetsbolag.

LO har i en skri vise till regeringen daterad 1986-12-08 föreslagit att fondstyrelserna bör få placera tio procent av sina medel på den allmänna aktiemarknaden. Ännu friare placeringsregler i enlighet med LOs förslag skulle öka möjligheterna lill avkastning.

LO tillstyrker således fondstyrelsernas förslag och anser atl dessa bör genomföras skyndsamt.

2.1.3 Bankinspektionen

Beträffande möjligheterna atl i större utsträckning lämna direkta lån till företag tog fondstyrelserna upp den frågan redan 1983. I sitt remissyttran­de då motsatte sig inle bankinspektionen förslaget, förutsatt alt vissa synpunkter beaktades. Dessa var all AP-fonden måsle förfoga över exper­tis för kreditbedömning och krediluppföljning som motsvarade bankernas, dvs. resurser för förelagsekonomisk granskning av kalkyler och för fram­lidsbedömningar.

Placeringar av medel i de föreslagna nya placeringsobjekten avses göras under förutsättning av alt risk- och avkastningsbilden framstår som gynn­sam för AP-fonden. Bankinspektionen vill också understryka vikten av all den avsedda förändringen av placeringsinriklningen sker på lång sikl.

Med hänsyn lill vad som anförts i fondstyrelsernas framställning och

under förutsättning alt AP-fonden kommer atl förfoga över den expertis

för kredilbedömning och kredituppföljning som den nya placeringsinrikl­

ningen erfordrar, lillstyrker bankinspekfionen det framförda förslaget.

93

2.1.4 Fullmäktige i Sveriges riksbank

Prop. 1987/88: 11

En framställning av fondstyrelserna är 1983 med förslag till vissa ändringar     tjilago o

av fondreglemenlel innefattade den nu ånyo aktualiserade frågan om di-

rektlånerätt för fonden. De motiv som dä anfördes var i huvudsak de

samma som i den nu aktuella skrivelsen, nämligen all obligationslån inle

alllid låter sig anpassas lill de större låntagarnas individuella behov med

avseende på amorterings- och ränteprofil m. m.

Fullmäktige avstyrkte i remissyttrande 1983-12-08 all fonden skulle få rätt att ge direkllån med hänvisning fill bl.a. prop. 1978/79:165 om den svenska kapitalmarknaden. I propositionen anfördes atl AP-fondens regle­mente i allt väsentligt även fortsättningsvis borde vara inriktat på kredit­givning via obligationsmarknaden eller genom utnylQande av mellanhands­inslitut. Nägot vägande skäl fanns enligt fullmäktiges mening inle alt frångå denna princip. Nägon ändring av fondreglemenlel genomfördes heller inle på denna punkt.

När nu direkllånerällen aktualiseras pä nytt av fondstyrelserna sätts den in i elt vidare sammanhang. Bäde de ändrade förhållandena på kredilmark­naden och nya krav på AP-fondens förmögenhelsförvallning mofiverar enligl fondstyrelserna en viss anpassning av placeringsreglemenlet i rikl­ning mol de bestämmelser som gäller för försäkringsbolagen. Direkfiåne-rätlen framstår därvid som i första hand ägnad att fillmötesgå länlagarnas individuella behov medan fastighelsförvärven avses höja avkastningen pä fondkapitalet.

Enligt fullmäktiges mening är en justering av fondreglemenlel enligl förslaget en ömtålig operation med hänsyn lill AP-fondens slora belydelse för obligationsmarknadens funktionssätt och över huvud tagel för utbudet på kapitalmarknaden. Fondstyrelserna är också medvetna härom och har kringgärdat förslagen om nya placeringsallernativ med begränsningsregler i form av kvoter för direktlånens och faslighelsförvärvens slorlek.

Så till vida har förhållandena på kredilmarknaden ändrats sedan juste­ringar av AP-fondens placeringsreglemente senast var aktuella, atl den sektorinriktade kreditpolitiken avvecklats. Därvid har placeringspliklen upphört för AP-fonden och försäkringsbolagen. Drivkrafterna bakom den­na förändring av kredilpoliliken har varil de stora förskjutningar av del finansiella sparandel mellan sektorerna i samhällsekonomin som bl.a. resulterat i en omfattande värdepappersbaserad kreditgivning utanför kre­ditinstitutens balansräkningar. En avsevärd breddning av obligationsmark­naden har därvid kommit lill stånd, och nya placerare har inträtt pä marknaden.

Även om AP-fonden allQämt är av väsenfiig betydelse för att upprätthäl­la kapitalulbudel på obligationsmarknaden, kan upphävandet av den sek­torinriktade kredilpoliliken enligl fullmäktiges mening likväl anses ha ska­pat förutsättningar för en något flexiblare utformning av AP-fondens place­ringsreglemente.

Parallellen med försäkringsbolagens placeringsföreskrifter bör enligl

fullmäktiges mening inle drivas långl, men likväl kan fondstyrelsernas

argument tillmätas belydelse. Skillnaden mellan ell fördelningssystem som

ATP-syslemel och premiereservsyslemet som ligger lill grund för försäk-

ringsbolagen minskar när fördelningssystemet träder in i ell fullfunklions-     Prop. 1987/88: 11 stadium. Avkastningens betydelse för ATP-syslemel har därigenom ökal.     Bilaga 8 Dessutom kan hävdas att den väldiga kapitalbasen i AP-fonden i sig inrym­mer en kapacitet för flexibilitet i kapitalulbudel och elt risklagande som hittills kunnat utnylQas i ringa utsträckning.

Fullmäktige finner mol denna bakgmnd att nya förutsättningar kan anses ha tillkommit som motiverar en viss ändring av tidigare ställningsta­ganden lill fondreglementels utformning. Fortfarande gäller dock enligt fullmäkfiges mening all del betydelsefulla sparande som kanaliseras av AP-fonden i huvudsak bör reserveras för obligationsmarknaden och mel­lanhandsinstituten. Avgörande för ställningstagandet fill en förändring av placeringsreglerna bör vara alt ändringarna inte får påtagliga strukturella effekter på kredilmarknaden.

Del förslag till inrikting av en rätl för AP-fonden alt ge direktlån som framlagts av fondstyrelserna kan enligt fullmäktiges mening godtas mot denna bakgmnd. Av motiven framgår alt lånen avses vara av betydande storlek och ulgöra ell alternafiv lill obligationslån i särskilda fall. Trots all den värdepappersbaserade kreditgivningen har ökal betydligt på kredil­marknaden som helhet, är obligalionsinslrumentet förknippat med begrän­sade möjligheter all anpassa länevillkoren lill de individuella länlagarnas behov. AP-fondens möjligheter till sådan anpassning tas följaktligen inle fullt till vara genom del befintliga fondreglementet, låt vara atl Investe­ringsbanken har en viss kapacitet i detta hänseende.

Förslaget alt AP-fonden skall ges rätl atl placera i fasligheter innebär elt principiellt avsteg från gällande placeringsregler och har inle aktualiserats i tidigare framställningar eller utredningar om fondreglemenlel.

Fondstyrelsernas förslag i denna del lar helt sikte på atl höja fondens avkastning. En rätt atl placera också i fastigheter medför, som fondstyrel­serna också konstaterar, inte utan vidare en högre avkastning pä fondmed­len. Den höga avkastningen under 1980-lalet pä placeringar i välbdägna fastigheter kan inle ulan vidare vänlas beslå på lång sikt. För alt den avsedda högre avkastningen skall komma fill stånd måsle väsentligt högre krav än hittills ställas på fondförvaltningen all ändra portföljslralegin med hänsyn till växlingar i marknadsförutsättningarna.

Även om ändringen utgör elt principiellt avsteg från placeringsreglemen­iels uppbyggnad i övrigt vill fullmäktige, med vissa inskränkningar i förhål­lande till förslaget, tillstyrka all en möjlighet öppnas för AP-fonden atl förvärva fast egendom. Som framhållits kan vissa förutsättningar numera anses föreligga lill ålminslone mindre avvikelser från den hittills upprätt­hållna principen all AP-fondens medel skall placeras direkt på kapital­marknaden. Några nämnvärda stmkturella återverkningar pä kapitalmark­naden kan en måttlig placering i fastigheter inte vänlas medföra.

2.1.5 Fullmäktige i riksgäldskontoret

Av avgörande betydelse för fondernas placeringskapacitel pä sikt är dels

den ekonomiska tillväxten, dels realränteutvecklingen. Under det senasle

decenniet har den ekonomiska tillväxten avtagit samtidigt som realränle-

95

utvecklingen varierat myckel kraftigt. Detta har påverkat fondernas place- Prop. 1987/88: 11 ringskapacitet och avkastningen pä de av fonderna gjorda placeringarna. Bilaga 8 Som fonderna själv framfört i sin skrivelse har - mol bakgmnd av de minskade ATP-ulgifterna - en stigande del av pensionsutbelalningarna finansierats med fondavkastningen. Den framfida ekonomiska lillväxlen kommer atl bli av stor belydelse för fondernas ulveckling. Om denna förblir på nuvarande nivå kan konstaleras alt en allt större andel av pensionsutbelalningarna kommer att finansieras fondavkaslningen. Fon­dernas finansiella sparande kommer pä sikl alt minska, för atl nägon gäng i millen av 1990-lalel för första gängen visa underskott.

Sedan fonderna bildades har den svenska kredilmarknaden förändrats kraftigt. Placeringsplikt, likviditetskvoter, ullåningslak och andra kvanti­tativa regleringar på den svenska kreditmarknaden har avskaffats. Samfi­digt har värdepappersupplåningen ökal i omfång på marknaden och graden av intermediering har ökal. En rad faktorer har ändrats sedan fondernas placeringsreglemenle fastställdes. Det ter sig mot denna utveckling välmo­tiverat atl se över fondernas reglemente.

De av fonderna framlagda förslagen kan påverka riksgäldskontoret på olika säll. För det första kan förslagen ge upphov till direkta effekter på obligationsmarknaden som inverkar på riksgäldskonlorets möjligheter alt låna upp medel främst på den långa marknaden. För del andra kan försla­get ge upphov till indirekta effekter via kredilmarknadsslrukturen, vilka kan påverka riksgäldskontoret.

2.1.6 Svenska Bankföreningen

AP-fonden anför att näringslivets efterfrågan på kapilal via obligations­marknaden har stagnerat. Bankföreningen vill å sin sida understryka all obligationsmarknaden är under snabb utveckling och uppvisar livlig aktivi­tet. Volymerna är stora och obligationer har blivit intressantare som place­ringsinstrument. Del råder ingen brisl på placeringsmöjligheter för AP-fon­den; i stället finns ell klart behov av alt AP-fonden fortsätter som en slor netloköpare på obligationsmarknaden. Annars är del risk all en försvagad efterfrågan på obligationer leder till fallande obligalionskurser och stigande långa räntor till skada för samhällsekonomin. Liknande problem skulle uppkomma om AP-fonden - fill följd av nya placeringsmöjligheter - sålde ut slora obligalionsvolymer.

Under senare lid har en slor mängd nya placerare tillkommit på obliga­tionsmarknaden. Della är i och för sig en positiv utveckling. Dessa aktö­rers placeringar och agerande är dock ibland mycket kortfristiga, vilkel kan medföra hastiga och, allmänl sett i etl längre perspektiv, omotiverade kurs- och, ränleändringar. Detta skapar osäkerhet på marknaden och problem för riksbankens ränte- och valutapolitik. Även av denna anledning är det önskvärt all AP-fonden kvarstår som en slor och långsiktig placerare i obligationer och som sådan verkar som en stabilisator pä obligations­marknaden.

96

2.1.7                                                                           Svenska sparbanksföreningen

Prop. 1987/88: 11

AP-fonderna har i dag en viktig roll på kapitalmarknaden genom sin prima- '''S ° ra uppgift att förse de s. k. mellanhandsinstiluten med stabil och långsiktig finansiering. Svenska sparbanksföreningen anser all del är viktigt för kapitalmarknadens funktion att de tre första AP-fonderna bibehåller dessa uppgifter. Föreningen fömtsätter därför all yllerligare verksamheler inte medför konflikt med 1-3 fondstyrelsernas primära uppgifter att förse andra ullåningsinstilul med långfristig finansiering.

2.1.8   Sveriges Industriförbund

ATP-syslemel är i gmnden ell fördelningssystem. AP-fondens tillväxt och avkastning är därför inte avgörande för de framtida pensionsutbelalningar­na inom systemet. Det avgörande är den totala ekonomiska ulvecklingen och det avgiftsuttag lill ATP-syslemel som denna ulveckling möjliggör. Sett i delta perspektiv är del främsl del totala sparandel i samhället och avkastningen på de invesleringar som delta skapar utrymme för som avgör ATP-systemets framlid. Den centrala fråga som föranleds av framställan från AP-fonderna all ändra placeringsreglemenlet är därför inle om dessa förändringar ökar AP-fondernas avkastning utan om de ökar sparandel och förbättrar kapitalavkastningen totalt i samhället. Industriförbundet kan inte finna nra övertygande skäl lill atl delta skulle vara fallet.

Som motiv för de föreslagna förändringarna hänvisar AP-fonden i sin framställan till föi-ändringarna på kapitalmarknaden och den förändrade relationen mellan fondavkaslning och avgifter för finansiering av pensions­utbetalningarna. Förbundet anser atl dessa förändringar utgör ytterligare etl argument mol de föreslagna ålgärdema. Enligl LU-87 kommer AP-fon­derna vid gällande pensionsregler och avgiftsuttag atl få etl negativt finan­siellt sparande under första hälften av 90-talel. Problemet för AP-fonderna är då inle vilka tillgångar de nello skall köpa ulan vilka de skall sälja. Tillsammans med övriga utvecklingstendenser på kapitalmarknaden med­för AP-fondens minskande och småningom negativa sparande en risk att den långa räntan drivs upp i början på 90-lalel. Via subsliluerbarhelen mellan aktier och obligationer drivs avkastningskravet på aktier upp och därigenom företagens finansieringskostnad. Investeringarna, den ekono­miska tillväxten, avgiftsunderlaget för ATP-systemel och pensionsutbetal­ningarna skulle dä bli lägre. Risken atl hamna i denna situation ökar givelvis om AP-fonden dessutom minskar sill obligationsinnehav genom en ändrad portföljsammansätlning på del sätt som de föreslagna föränd­ringama syftar lill.

2.1.9   Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF)

Del angivna syftet med de föreslagna ändringarna är atl möjliggöra en ökad

avkastning på de av AP-fonden förvallade tillgångarna; en ökad avkastning

skulle reducera behovet av framtida höjningar av ATP-avgiften. I skrivel­

sen framhålls, att del i båda fallen gäller placeringar som är tillgängliga för

försäkringsbolagen.

97

7   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 11

Svenska Arbetsgivareföreningen har i andra sammanhang starkt under- Prop. 1987/88: 11 slmkil nödvändigheten av en politik som bidrar lill en ulveckling av Bilaga 8 arbetskraftskostnaderna inom de ramar, som sätts av ulvecklingen i vår omvärid. Endasl därigenom kan den svenska industrins intemafionella konkurrensförmåga långsikfigt upprätthållas. Elt viktigt inslag i en sådan politik måste vara all undvika arbelsgivaravgiftshöjningar helst atl möj­liggöra sänkta arbetsgivaravgifter. Vi biträder i del perspektivet syftet med de i skrivelsen föreslagna åtgärderna. Åtgärderna kan dessutom sägas harmonisera med strävandena atl avreglera kredilmarknaden, vilka vi understödjer.

Svenska Arbetsgivareföreningen vill samlidigl betona, atl etl tillstyrkan­de av den här aktuella breddningen av AP-fondens placeringsmöjligheter inle innebär någon ändrad syn pä AP-fondens roll pä kapitalmarknaden. Fonden fär inle bli elt instrument för ökal offentligt ägande.

2.2 Möjlighet för första-tredje fondstyrelserna att ge vissa typer direktlån

2.2.1   Riksförsäkringsverket

Riksförsäkringsverket anser med hänsyn lill den begränsade omfattning som direklullåningen skulle fä av dels praktiska skäl och dels p. g. a. den begränsningsregel som föresläs, all de ökade risker som uppkommer är godtagbara. Verkel tillstyrker därför förslaget.

2.2.2   Fullmäktige i Sveriges riksbank

Fullmäktige fillstyrker atl AP-fonden ges räll all ge direktlån i det angivna syftet. Eftersom ändringen skall ses som en anpassning till förskjutningar i eflerfrägeförhållandena frän obligationslån till specialkonstruerade, stora direktlån, kan den enligl fullmäkfiges mening inle betraktas som en bety­dande principiell ändring av fondreglementet.

Fullmäktige framhåller dock all de av fondstyrelserna anförda ändamå­len för direktlånen bör skjutas fram ytterligare. Sålunda bör del enligt fullmäktiges mening inle komma i fråga alt direkllånen ersätter finansiering av bostadsföretag via bostadsinslilulen. Denna typ av finansiering bör väsentligen vara obligationsbaserad eftersom den främjas av en kostnads-pressande masshanlering av lån med relalivi standardiserade lånevillkor. De motiv som anförs för direkllånerällen av fondstyrelserna kan inle anses tillämpliga på dessa läneändamål. Ell inträde av AP-fonden med direkllån på denna marknad skulle ha betydande strukturella återverkningar inom bostadsfinansieringen.

Likaså bör i molivlexlen till fondreglemenlel fastslås all lån lill mindre

och medelstora förelag som i dag kanaliseras av mellanhandsinstiluten inle

heller faller in under de kriterier som gäller för direktlån från AP-fonden.

Fondstyrelsernas framställning är också tydlig i della hänseende, men

principen bör ändå slås fast. Motsatsen skulle förutsätta en ulbyggnad av

fondförvaltningen för hantering av mänga mindre lån och kreditprövning.

98

Framför allt skulle direkt konkurrens uppslå gentemot mdlanhandsinstilu-     Prop. 1987/88: 11

len med oundvikliga strukturella återverkningar pä denna marknad.

Bilaga 8

Den kvot på fem procent som enligl fondstyrelsernas förslag skulle gälla för direktlån, skall appliceras på det sammanlagda värdet av de medel styrelsen förvaltar med avräkning för medel som placerats i fastigheter. I femprocentkvoten skall inte inräknas direkllån för vilka staten, en kom­mun eller en därmed jämförlig samfällighet iklätt sig borgen, lån som redan nu får ges av AP-fonden.

Fullmäktige anser alt femprocentkvoten för enkelhetens skull bör appli­ceras på del sammanlagda värdet av de medel som varje styrelse förvaltar, alltså utan avdrag för fastighelsplaceringar. Däremot bör i kvoten inte inräknas lån mot statlig eller kommunal borgen eftersom del tillgängliga utrymmet för direktlän då till stor del skulle konsumeras av län som redan nu får ges.

En ledamot i fullmäktige var av skiljaktig mening och anförde alt den föreslagna utvidgningen av reglementet var obehövlig och, sedd i en helhet med tidigare utvidgningar av placeringsreglemenlet, skadlig.

2.2.3 Fullmäktige i riksgäldskontoret

Enligt fullmäktiges mening innebär möjligheten att ge direktlån alt bety­dande gränsdragningsproblem kan uppslå mellan de förelag som har obli­gationsmarknaden som alternativ och övriga förelag. Någon exakt gräns torde inle kunna dras upp. Andra finansinslitut kommer därför atl i vari­erande omfattning utsättas för ökad konkurrens från fonderna om fonder­nas placeringsreglemente skulle ändras i enlighet med förslaget. Mot bak­grund av den omläggning som gjorts i kredilpoliliken och den ulveckling som skett på fillgångsmarknaderna innebär en ökad konkurrens elt väl­kommet inslag inom dessa områden. Detta torde vara lill gagn för såväl pensionssystemet som för låntagarna/konsumenlerna.

Utvecklingen av den svenska värdepappersmarknaden har ökat behovet av intermediering på den svenska kredilmarknaden. Smidiga kanaler för all slussa placeringskapital mellan olika marknader torde på sikl verka förbilligande för de olika låntagarnas upplåning. Detta argument torde vara giltigt oberoende av om den enskilde låntagaren fillhör den krets som formellt sett är gynnad av restriktioner eller inle.

Vad gäller direkllängivning kan man emellertid ifrågasätta i vad mån

fonderna kan höja sin avkastning genom atl bedriva sådan. I de fall kredi­

ten är mer riskabel torde della återspeglas i en högre utlåningsränla, men

också i större kreditförluster på sikt. Det finns inga skäl för fonderna atl

ägna sig ål sådan kreditgivning, då det ekonomiska resultatet på en väl

fungerande marknad torde vara i stort delsamma som vid placeringar i

värdepapper. Däremot kan en högre avkastning för fonderna erhållas

genom all de fär ge specialkonstruerade lån till kunder som i sig skulle ha

möjlighet all emillera obligationslån, men som av affärsmässiga skäl före­

drager andra lånekonstruktioner. Enligt fullmäktiges mening bör säker­

hetskraven ställas mycket högt och långivningen bör inriktas mol stora

projekt som har obligationsmarknaden som alternativ. Därmed undviks atl

99

en alllför stor administrativ kapacitet behöver byggas upp för fondförvalt-     Prop. 1987/88: 11 ningen. En ordning där bankgaranti eller annan jämförbar garanti finns för     Bilaga 8 alt fonderna skall fä lämna lån bör råda.

Fonderna har under ett antal år kommit atl placera en betydande del av fondförmögenheten i statsobligationer. Efter del att placeringsplikten änd­rades fill all enbart avse krav på bmltoförvärv direkl från emittenter, kunde en betydande minskning av fondernas slalspappersinnehav märkas. En betydande portföljanpassning har således ägt rum. Den föreslagna förändringen av placeringsreglemenlet kan förväntas få liknande effekter. På längre sikl skulle sannolikl effekten bli betydligt svagare då endasl en mindre andel av placeringstillväxten kan antas komma all placeras i stats­obligationer.

Eftersom antalet aktörer på den svenska penning- och kapitalmarknaden är relativt slort och då marknaden ej längre karaktäriseras av regleringar, kan låntagare låna upp medel på den allmänna marknaden. Någol problem alt erhålla finansiering skulle ej uppstå lill följd av den av fonderna före­slagna förändringen. Däremot kan vissa ränleuppdrivande effekter för statspapper uppstå, framförallt under en övergångsperiod. Då likviditeten på den svenska kreditmarknaden är hög bör dock en ändring i enlighet med förslaget kunna ske utan större problem. Enligl fullmäktiges mening bör den föreslagna förändringen genomföras under förutsättning all innehaven av direkllån resp. fastigheter limiteras till högst 5% av de totala placering­arna vardera.

En ledamot i fullmäktige var av skiljaktig mening. Han anförde all förslaget skulle ändra de grundsatser som gäller för ATP-syslemel på ell sätt som förutsäller mer djupgående övervägande än vad som nu förekom­mit.

2.2.4 Svenska Bankföreningen

1.

Näringslivet - och i synnerhet de storföretag som AP-fonden avser all ge direkllån - har inga svårigheter atl skaffa erforderligt länekapital genom de möjligheter som redan existerar på kredilmarknaden.

2.

En huvudprincip för 13 AP-fondslyrdsernas placeringar av pen­sionspengarna är atl placeringarna skall vara riskfria. Direkfiån till företag skulle strida mol denna princip.

3.

Del finns elt klart och naturligt samband mellan risktagande och avkastningsmöjligheter. Principen om riskfrihet för AP-fondens placering­ar innebär därför atl avkastningsmöjlighelerna blir lägre än vid högre risklagande. Om högre avkastningsmöjligheler eftersträvas, måste större risker vid placeringarna av pensionspengarna accepteras.

4.

En annan huvudprincip för 1-3 fondstyrelsernas placeringar är alt utlåningen skall ske indirekt genom förvärv av obligafioner eller genom lån till kreditinstitut, främsl de s. k. mellanhandsinstiluten. AP-fonden skall inte vara ansvarig för utlåningens slutliga fördelning mellan lånlagarna annal än i vissa speciella, noga avgränsade och lätt definierade undanlags­fall. Härigenom undviker man all AP-fonden behöver bygga upp en egen specialistorganisalion för kreditbedömning, säkerhetsprövning, långsiktig

100

bevakning av företagens utveckling och kreditbehov som dubblering lill Prop. 1987/88: 11 den omfattande kompetens på detta område som redan finns över hela Bilaga 8 Sverige i de kreditinstitut där låntagarna har sina vanliga krediler och övriga affärer. De föreslagna direkllånen från AP-fonden skulle dessutom oundgängligen medföra kostnader i AP-fonden för kredilbedömning, sä­kerhelsprövning, säkerhetsbevakning, läckande av förlustrisker etc. Della bör även i forlsällningen undvikas.

5.   AP-fonden föreslår en begränsning för direkllån lill förelag m. m. lill

fem procent av fondens tillgångar. Detta skulle innebära all AP-fonden

snabbi skulle kunna ge direktlån i slorleksordningen 15 miljarder kronor -

samtidigt som motsvarande belopp skulle undandras obligationsmarkna­

den och mellanhandsinsfilulen. Della belopp är ungefär lika myckel som

ökningen av samfiiga affärsbankers nettoutlåning lill näringslivel under

hela sexårsperioden 1980-1985 (i svenska kronor; exkl. personliga företa­

gare).

Under 1986, som var excepliondll expansivt fill följd av de slopade regleringarna, ökade samtliga affärsbankers nettoutlåning till näringslivet med 12,2 miljarder kronor (samma definition som ovan). Investeringsban­kens totala utlåningsvolym fill näringslivel var vid utgången av 1986 ca 7 miljarder kronor.

Dessa jämförelser visar atl ett bifall till AP-fondens förslag skulle inne­bära atl AP-fonden snabbt kan bli myckel dominerande när del gäller den insfilutiondla direktkreditgivningen lill näringslivet.

6.   En direkfiångivning från AP-fonden skulle inle vara konkurrensne­

utral gentemot t.ex. bankernas kreditgivning. AP-fonden skulle fä en

koslnadsmässig konkurrensfördel, eftersom fonden inte säsom bankerna

betalar skalt och inle belastas av kostnader för kapitaltäckning eller kas­

sakrav.

Enligt bankföreningens uppfattning talar ovan angivna förhållanden starkt emot att AP-fonden skulle få ge direkllån lill företag. Bankförening­en kan inle finna alt de av AP-fonden nu angivna skälen som lill slor del är desamma som i AP-fondens skrivelse 1983 är bärkraftiga. Vissa av skälen har sedan 1983 snarare minskat i styrka. Bankföreningen anser därför - i likhet med kapitalmarknadsulredningen (SOU 1978:11, s. 469), riksbanksfullmäktige i remissyttrande 1983-12-08 och finansministern i prop. 1978/79:165, Den svenska kapitalmarknaden atl AP-fondens rätt all ge direkllån inle bör utvidgas.

2.2.5 Svenska sparbanksföreningen

Föreningen vill peka pä den konfliklrisk som uppkommer genom all de tre

första AP-fonderna förser mdlanhandsinslilulen med kapilal samtidigt

som fonderna enligt förslaget konkurrerar med direktutlåning till låntagare

som, i princip, är mdlanhandsinsfilulens kunder. Den föreslagna begräns­

ningen av direkt utlåning fill 5 procent av förvallade medel är mol denna

bakgrund en nödvändig förutsättning. Den vikfigaste utgångspunkten för

föreningens ställningstagande är dock atl fondernas primära uppgifter även

forlsältningsvis är all förse mellanhandsinsfilulen med långsiktigt kapilal.

101

Della bör tydligt framgå av departementschefens motivering till den före-     Prop. 1987/88: 11 slagna förändringen av lagsfiftningen. Ulvecklingen och effekterna på ka-     Bilaga 8 pilalmarknaden bör dock noga följas upp.

2.3.6 Sveriges Allmänna Hypoteksbank

Vad gäller förslaget om att AP-fonden skall få rätl atl lämna direkllån kan noteras all AP-fonden i sin framställning själv bl. a. uttalar all utvidgningen av fondens placeringsmöjligheter kommer atl förslärka konkurrensen på marknaden, främsl för bankernas och försäkringsbolagens vidkommande men även i viss utsträckning för mellanhandsinslitut.

Hypoteksbanken anser det sannolikt all AP-fondens direklkredilgivning kommer atl innebära konkurrens med mellanhandsinstiluten på markna­den även när del gäller lån lill mindre och medelstora förelag.

Eftersom AP-fonden inte behöver finansiera sig på den långa marknaden såsom mellanhandsinstituten har AP-fonden en konkurrensfördel genom att - åtminstone teoretiskt - anpassa sina utlåningsränlor så alt mellan­handsinsfilulen inte kan klara sig i konkurrensen. Detta är en risk som inle helt får uteslutas.

Vidare kan del diskuteras, om AP-fonden bör exponera sin fondförvalt­ning för de ökade risker som en direklkredilgivning kan innebära. AP-fon­dens grundläggande betydelse som det institut som svarar för pension i form av ATP talar närmast för atl riskprofilen på fondens placeringar bör vara så låg som möjligt och alt direkfiån därför helst bör undvikas.

Emellertid har AP-fonden i framställningen försäkrat alt kreditgivningen endasl skall avse ell begränsat antal lån och ell begränsat anlal låntagare, vilka annars har obligationsmarknaden som alternativ, dvs. i allt väsentligt stora företag med betydande kapitalbehov. Vidare har kreditmarknads­kommittén i sitt yttrande över framställningen betonat all avsikten med förslaget uppenbarligen inte är all ge fonden en möjlighet all konkurrera med mellanhandsinstiluten på marknaden för lån lill små och medelstora företag. Hypoteksbanken anser sig med hänsyn härtill kunna tillstyrka förslaget. Banken delar fondstyrelsernas tanke all man bör sälla in en spärr i reglementet, som begränsar direktlän lill en viss mindre andel av fondens placeringar.

2.2.7 Sveriges Föreningsbankers Förbund

Förbundet konstaterar atl fondens primära uppgift är all förse de s.k.

mellanhandsinsfilulen med stabil och långfristig finansiering. Ett medgi­

vande alt bedriva direklutlåning får därför inte utformas sä alt direklullå­

ningen konkurrerar med fondens primära uppgift. Den föreslagna bestäm­

ningen av kretsen av möjliga låntagare och en begränsning av den andel av

utlåningen (5 %) som kan komma ifråga för direkl utlåning är således

nödvändiga fömtsättningar för all förbundet skall kunna tillstyrka förslaget

i denna del. Förbundet uppfattar förslaget som en åtgärd i syfte atl kom­

plettera ell instrument med yllerligare etl. Förbundet kan således tillstyrka

102

förslaget i denna del under förutsättning atl etl beslul härom omfallar     Prop. 1987/88: 11

också de angivna begränsningarna.

Bilaga 8

2.2.8   Sveriges Industriförbund

Industriförbundet har vid elt tidigare tillfälle i remissyttrande avvisat för­slaget alt AP-fonden skall få möjlighet atl ge direktlån lill förelag. Della skedde med motiveringen alt om utvecklingen på obligationsmarknaden tillfälligtvis blir sädan all fondema inle kan placera sina medel där, finns alltid möjligheten för fonderna all placera medlen i bankerna för vidare förmedling lill näringslivel. Fonderna kan inle förväntas på ell mera effek­fivt sätl förmedla krediler fill näringslivel än vad bankerna redan gör i dagsläget. Det har heller inte varil meningen med fondernas placeringar. Industriförbundet avvisar därför förslaget all AP-fonden skall få möjlighet alt lämna direkta lån till privata bolag och ekonomiska föreningar.

2.2.9   Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF)

Alt AP-fonden ges möjlighet atl liksom försäkringsbolagen bevilja di­rekllån bör ses som en anpassning lill de förändringar som ägt mm på kredilmarknaden under senare är och möter inga egentliga principiella invändningar.

2.2.10            Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa

I etl yttrande från 1983 avseende en liknande framställning frän fondstyrel­serna om direkllängivning avstyrkte Statshypotekskassan förslaget om rätl för AP-fonden all lämna direktlån. Ulvecklingen sedan dess har enligl kassaslyrdsens mening visat bärkraften i de argument kassastyrelsen då log upp. Då anförde t. ex. fondstyrelserna de höga kostnaderna för obliga­tionsulgivning och mdlanhandsinsfilulens höga marginaler som argument för en ökad volym direkllån. Under de år som gått har just mellanhands­instiluten kunnat driva fram en väsentlig effektivisering av obligations­marknaden med lägre kostnader och samlidigl har den friare konkurrensen medverkat lill all pressa ned institutens marginaler. Bägge dessa punkter innebär all upplåningskostnaden sjunkil för de slufiiga lånlagarna. Mdlan­handsinslilulen har också i allt högre grad övergått till en finansiering just genom obligationer i stället för genom direklupplåning med reverser, vilkel bidragit till all öka marknadsmässigheten i denna fmansieringsväg. Därtill har bosladsobligalionerna avprioriterals och alla bosladsinslilut kan nu fritt konkurrera om finansieringen av ny- och ombyggnadsverksamheten.

Till vad som anförs i den nu aktuella framställningen vill kassaslyrelsen

för det första anföra all en finansiering som baserar sig direkl eller

indirekt pä utgivning av enkla, lätlhanlerade obligationer med god

andrahandsmarknad ingalunda passar endast för bostadssektorn. Från

Stadshypoleks egel verksamhetsområde kan man peka pä hela sektorn av

affärs- och kontorshus. Jordbrukssektorn har en lång tradition av obliga-

lionsfinansiering och även där har den nya obligalionslekniken anammats.

103

Teleobligalioner visar all den kan passa utmärkt även inom en hell annan,     Prop. 1987/88: 11

kapilalinlensiv sektor.

Bilaga 8

Kassaslyrelsen vill för del andra understryka atl finansiering baserad pä obligationsulgivning inte alls behöver vara så oflexibel som fondstyrelser­na vill göra gällande. Större låntagare har goda möjligheter atl i samråd med ell institut lägga upp etl finansieringsprogram, som innefattar olika amorteringsprofiler, lyftning av lånelrancher vid olika tidpunkter och även viss interimistisk kortfristig finansiering baserad pä institutets certifikatul-givning. Låntagarna har nu även möjlighet att erhålla lån för framtida leverans till fast ränla genom den terminsmarknad i bostadsobligafioner som öppnats av Stadshypolek. Än större flexibilitet skulle kunna åstad­kommas om riksbanken medgav en friare utformning av villkoren för institutens obligationer.

Något skäl som stärkt fondstyrelsernas argumentation för alt AP-fon­dens direktlån behövs för all komma fill rätta med brister i obligationsfi­nansieringens funkfion finns därför knappast all hämta ur den ulveckling som förevarit under liden sedan 1983.

När fondstyrelserna i sin framställning talar om "företagens krav på flexibla finansieringslösningar med individuella anpassningar av räntevill­kor och amorteringsprofiler", som "tillgodoses i allt större omfattning genom just specialkonstruerade, direkta krediler mellan en eller flera längivare och den slutliga låntagaren", torde det egentligen vara en annan problematik som avses. Såvitt kassaslyrelsen förslår är del närmast s. k. sale ande leaseback-lransakfioner som åsyftas, varav ju flera uppmärk­sammade fall med slora belopp har förekommit. Men även om dessa affärer funktionellt kan liknas vid direktlän, så är är del formellt ändå fråga om fasfighelsaffarer (eller försäljning av nägon reallillgång) och inte om egentlig kreditgivning.

Kassaslyrelsen anser sig inle ha skäl alt närmare diskutera humvida AP-fonden bör ges möjlighet alt på liknande säll som försäkringsbolag della i denna lyp av speciella fasfighelsaffarer. Del måsle emellertid beto­nas atl del där är fråga om någol annal än en normal direkllängivning i konkurrens med mdlanhandsinslitul och andra långivare på marknaden. Det vore en falsk analogi att låta en eventuell positiv bedömning av fondsslyrdsernas framställning i fråga om den myckel speciella finansie-ringssituafionen automatiskt leda lill att fonden ocksä får generell rätl all lämna direkllån till förelag.

Skulle statsmakterna finna det angeläget all vidga AP-fondens möjlighet till direktfinansiering borde del klart anges i placeringsreglemenlet atl sådan direklfinansiering begränsas till industri- och kraftverksamheten, dvs. till de områden där Stadshypolek och de andra bosladsinstiluten i dag inle får verka.

I den centrala frågan om direktlånen vill kassastyrelsen understryka att

det rör sig om en viktig princip. AP-fonden är den överlägset största

enskilda köparen av de marknadspapper varigenom de olika mellanhands-

instituten finansierar sig. Atl fondens dominans har minskal en del under

senare år fill följd av försäkringsbolagens snabbare tillväxt har för markna­

dens funktionssätt snarast varil en fördel. Om fonden nu får möjlighet atl

104

lämna direkllån lill förelag och alltså kommer i etl läge där den kan spela ul instituten mot deras kunder, skulle dess ställning i ett slag åler stärkas myckel kraftigt. Fondstyrelserna talar om att del "av prakfiska skäl" skulle komma all röra sig om ell begränsat antal lån, men naturligtvis avse betydande belopp. Stadshypolek och de andra instituten bygger emellertid effektiviteten i sin verksamhel och de låga koslnadsmarginalerna bl. a. just på att man kan komma upp i stora länevolymer genom förekomsten av slora kunder med betydande belopp per transaktion. Skulle dessa falla bort helt eller delvis, så skulle del ocksä fä negativa effekter för övriga kvarva­rande låntagare.

Kassaslyrelsen vill betona vikten av all fasfighelsfinansieringen sker över obligationsmarknaden i konkurrens mellan många institut. Därmed fås elt automatiskt test av atl de villkor som erbjuds är marknadsmässiga. En sädan garanti erhålls inte om möjligheten lill direkllån öppnas för AP-fonden.

En fråga av denna principiella vikt kan inle rimligtvis behandlas separat från hela den bedöming av kreditmarknadens strukturfrågor för vilken kreditmarknadskommitténs arbete skall ge underlaget. Någon brådska med avgörandet synes inle heller föreligga, eftersom inle ens fondstyrel­serna gör gällande atl del pä kort sikl finns någon väsentlig otillfredsställd efterfrågan från företagssektorn pä långfristiga lån. I framställan argumen­terar man i stället utifrån en föreställning om en långsiktig ulveckling som skulle innebära en tillbakagång för statens och bostadssektorns upplåning och där företagens lånebehov blir dominerande på marknaden. Ett sådant perspektiv kan dock knappast ge skäl all inle nu avvakta kreditmarknads­kommitténs belänkande och den övergripande prövning som del bör kunna föranleda.

Kassaslyrelsen förutsätter all om några ändringar nu skall göras av AP-fondens reglemente, dessa begränsas fill områden inom vilka Stadshy­polek och övriga bosladsinslilut inle får verka. Eventuella ändringar som helt allmänt vidgar ramen för AP-fondens verksamhel, med möjlighet att ge direktlån även för bostads- och affärsfasligheter ger stora följdverkning­ar för bosladsinstilutens verksamhel och för bostads- och fastighetsbran­schen. Sådana åtgärder bör bedömas i etl vidare sammanhang och före­slagna ändringar avstyrks därför.

En ledamot av styrelsen var av skiljaktig mening och ansåg all fonderna borde ges placeringsregler som är mer likvärdiga med försäkringsbolagens. Hon tillstyrkte därför fondstyrelsens förslag i dess helhet.

Prop. 1987/88: 11 Bilaga 8

2.3 Möjlighet för första-tredje fondstyrelserna att placera medel i fastigheter

2.3.1 Riksförsäkringsverket

Frågan om placering i fastigheter har även berörts i utredningen angäende översyn av den statliga fondförvaltningen m.m. (SOU 1985:60), där man konstaterar atl placeringsformen fastighet under 1970- och början av 80-la-len vanligen inneburit en mycket god värdetillväxt. Verket finner därför en

105

ändring av reglementet på della område motiverad. För alt begränsa risken     Prop. 1987/88: 11 anser verket alt det finns behov av en procentuell begränsning, av den lyp     Bilaga 8 som diskuteras i skrivelsen, för placeringar i fastigheter. Verket har inle heller någol all invända mol förslaget att fastigheter som förvärvas eller förvallas skall vara möjliga att belåna.

Med hänsyn till de krav pä avkastning som ställs, delar verket generellt fondstyrelsernas uppfattning atl en anpassning' lill kredilmarknaden och mot en ökad likställdhet mot försäkringsinsfilul i övrigt när det gäller placeringsmöjligheter bör ske. Delta i syfte atl stärka pensionssystemet. Samlidigl kvarstår kraven pä god avkastning, belalningsberedskap och säkerhet.

2.3.2 Fullmäktige i Sveriges riksbank

Fullmäktige vill framhålla att medan diskussionen av fastighelsförvärven i skrivelsen synes la sikte på bostads-, affärs- och kontorsfastigheter så omfallar lagförslagets lydelse all slags fast egendom såsom hamnar, kraft­verk och andra industrianläggningar. Lagförslaget öppnar också möjlighe­ter till faslighetsleasing bl. a. i form av s. k. sale-and-lease-back avlal som kommil alt tillämpas i allt större utsträckning av försäkringsbolagen. Här­igenom brukar säljaren av egendomen tillförsäkras en ålerköpsrält lill indexerat värde varigenom försäkringsbolaget tillgodogör sig en reall fix­erad avkastning på affären.

Fullmäktige har principiella invändningar mot en utbredd tillämpning av sådana upplålelseformer som står indexlånen nära. Enligl fullmäkfiges mening bör tillämpningen inte vidgas yllerligare genom alt också AP-fon­den medges ingå sädana avlal.

Motiven för förvärv av aktier i fastighetsbolag synes i första hand vara all AP-fonden därigenom kan få lill sländ en effektiv fastighetsförvaltning. Emellertid synes avsiklen också vara att AP-fonden skall kunna förvärva delar av eller hela befintliga fastighetsbolag som alternativ lill direkta faslighelsförvärv. Förvärv av aktier kan anlas i många fall vara förmånliga­re än förvärv av de enskilda fastigheterna.

Trots de fördelar som i och för sig kan uppnäs genom förvärv av aktier i befintliga fastighetsbolag finner fullmäktige all AP-fondens faslighels­förvärv bör begränsas lill direkta förvärv. Tillämpningen av bokförda fastighetsvärden enligt lagförslaget vid förvärv av fastighetsbolag skulle göra begränsningsregeln för fondens totala faslighelsinnehav obestämd. Vidare skulle konflikter kunna uppstå gentemot AP-fondens placeringsreg­lemente om fasfighelsbolagen också innehade andra tillgängar än fastighe­ter.

Det som nu anförts mot atl AP-fonden bör ges räll all förvärva aktier i fastighetsbolag, bör inte hindra atl AP-fonden fär bilda rena servicebolag som inte äger fastigheterna om en rationell förvaltning av fasiighelsinne­havet därigenom främjas. Fastigheterna bör således alllid upptas som fillgångar i AP-fondens balansräkning.

Fullmäktige har inga invändningar mol atl fondstyrelsen får överta be-

106

finlliga län i fasligheter som man förvärvar. Däremot finner fullmäktige     Prop. 1987/88: 11

inga skäl för all fasfighetsinnehavel skall fä belånas i övrigt.

Bilaga 8

Enligt förslaget skall värdet av varje fondstyrelses innehav av fast egen­dom , lomträll eller bostadsrätt få uppgå.till högst etl belopp som motsvarar fio procent av det sammanlagda värdet på de medel som styrelsen i övrigt förvallar. På motsvarande sätt som fullmäktige förordat belräffande direkl­lånerällen, bör kvoten appliceras på värdet av AP-fondens totala tillgång­ar.

Fullmäktige förordar vidare all den föreslagna tioprocenlkvolen reduce­ras lill samma nivä som direktlänen enligl förslaget, eller lill fem procent av fondmedlen.

Beträff"ande skiljaktig mening, se bilagans avsnitt 2.2.2.

2.3.3   Fullmäktige i riksgäldskontoret

Behovet av all förbättra fondernas avkastningsmöjligheler är enligl full­mäktiges mening stort. Fondernas förslag all få placera i fasligheter ter sig ur detta perspektiv som väl grundat. Ur fondernas synvinkel är del viktigt

-  speciellt i perioder med låg eller negativ realränta - atl fä möjlighet atl

placera i värdesäkra tillgångar. Enligl fullmäktiges mening måste dock

alltfort kravet på säkerhet i fondförvaltningen ställas högt.

Belräffande skiljaktig mening, se bilagans avsnitt 2.2.3.

2.3.4   Svenska Bankföreningen

AP-fonden anger som etl viktigt skäl för sin önskan all fä förvärva fastighe­ter all "I en direkl jämförelse med försäkringsbolagen framstår avsakna­den av fastigheter i AP-fondens portfölj som del kanske mesl anmärknings­värda". Bankföreningen anser inle della argument väga särskilt tungt, eftersom AP-fonden och försäkringsbolagen inte nödvändigtvis i varje avseende behöver jämställas.

Bankföreningen ifrågasätter vidare lämpligheten av atl AP-fonden skulle tillåtas investera på fastighetsmarknaden. Även med den föreslagna be­gränsningen till 10 procent av AP-fondens tillgångar, dvs. i slorleksord­ningen 30 miljarder kronor, skulle fonden bli en slorplacerare i fasligheter

-  samtidigt som motsvarade belopp skulle undandras obligationsmarkna­

den och mdlanhandsinslilulen. Härtill kommer aU AP-fonden, på gmnd av

sin skattefrihet, skulle befinna sig i en mycket speciell situation jämfört

med vissa andra fastighetsägare, t. ex. när det gäller avkastningskrav och

kalkyler. Dessa faktorer sammantagna skulle kunna medföra en kraftig

stegring av fastighetspriserna utöver den stegring som redan av andra

orsaker lidvis sker. Med hänsyn lill dessa effekter är del tveksamt om

AP-fondens förslag bör bifallas.

Slutligen ifrågasätter bankföreningen AP-fondens behov av att belåna de

fasligheter som evenluelll skulle få förvärvas eller förvallas. Om AP-fon­

den anser sig ha så myckel kapital att de traditionella placeringsmöjlighe­

lerna inte räcker till, bör placeringarna göras med fondmedel och inle med

medel upplånade i andra kreditinstitul.

107

2.3.5                                                                           Svenska sparbanksföreningen

Prop. 1987/88:11

Föreningen ställer sig tveksam lill om sä omfattande placeringar vid sidan     oaoga o av fondernas primära uppgifter är lämpliga. Tveksamheten gäller även den ovan framförda synpunkten på konkurrenssituationen med mdlanhands­inslilulen, som blir än mer uttalad med placeringar inriktade pä fastigheter. Föreningen avstyrker därför förslaget.

2.3.6   Sveriges Allmänna Hypoteksbank

Förslaget all AP-fonden skall få placera medel direkl eller indirekt - via aktieförvärv i fastighetsbolag - i fasligheter tillstyrks av Hypoteksbanken. I ett historiskt perspektiv har långsiktiga placeringar i fasfigheler normall givit en god real avkastning. De flesta försäkringsbolag har ocksä betydan­de placeringar i fastigheter. AP-fonden bör få samma placeringsmöjligheter som försäkringsbolagen i detta hänseende.

2.3.7 Sveriges Föreningsbankers Förbund

Förbundet avstyrker förslaget, eftersom detta enbart konkurrerar med fondens primära uppgift.

2.3.8 Sveriges Industriförbund

Industriförbundet avvisar förslaget alt AP-fonden skall få möjlighet all som placeringsfillgängar förvärva fastigheter eller förvärva aktier i fastig­helsförvallande bolag. Nägol skäl till all en sådan möjlighet skulle öka det totala sparandet eller förbättra kapitalallokeringen finns inte.

2.3.9 Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF)

All AP-fonden ges räll alt investera i fastigheter framstår som betänkligt. Del måste starkt understrykas, all invesleringar i fastigheter eller i fastig­hetsbolag skall ha ell renodlat kapitalförvaltningssyfle.

Vikfigt är också, all en omläggning av AP-fondens placeringspolilik av del aktuella slaget genomförs med stor försiktighet för all icke avsedda bieffekter skall kunna undvikas. Om en ny kapitalstark placerare som AP-fonden inträder pä fastighetsmarknaden, kan det eflerfrågelillskoll detta medför leda lill en press uppåt pä prisnivån.

Om AP-medel binds på fastighetsmarknaden, innebär det elt minskal utbud av AP-médd pä kapitalmarknaden. Del kan leda till en press uppåt på den långa räntan. En effekl skulle sålunda kunna bli, alt vad AP-fonden vinner i form av högre avkastning får statskassan lill väsentlig del betala i form av högre räntekostnader. Också delta talar för stor ålerhällsamhel vid en omorienlering av AP-fondens placeringspolilik.

Om genom en vidgning av AP-fondens placeringsmöjligheter en högre

avkastning kan uppnäs och behovet av höjda ATP-avgifter motverkas är

della givelvis gynnsamt. Svenska Arbetsgivareföreningen anser sig därför

108

inte böra motsätta sig den föreslagna ändringen i reglementet för Allmänna Prop. 1987/88: 11 pensionsfonden. Avslutningsvis bör dock framhållas, atl del enda sättet atl Bilaga 8 långsiktigt tillförsäkra AP-fonden sådana inkomster, all gjorda pensions­åtaganden kan tryggas, är genom en ekonomisk politik, som bidrar lill en snabbare ekonomisk lillväxl. Det fömtsätter bl. a. en rimligare beskattning och etl sänkt skattetryck, besparingar inom den offentliga sektorn, en avveckling av offentliga monopol och ökad konkurrens inom det område som omfattas av den offentliga sektorn.

2.4 Övriga frågor

LO har i sill remissvar framfört alt regeringen bör tillsätta en utredning om pensionsfondernas långsiktiga inriktning och förvaltning. Organisationen har vidare framfört önskemål om en utredning belräffande förmänslagar­nas möjlighet till "direkl information om förräntningen samt den allmänna insynen och inflytandet över fondsystemet".

Liknande önskemål redovisas i remissyttrandet från TCO. Organisatio­nen anser därutöver alt AP-fondens roll för sparandet och de samhällseko­nomiska effekterna av ändrade placeringsregler bör klarläggas.

Svenska Bankföreningen, slutligen, anför alt man skulle kunna överväga alt ge AP-fonden rätt all placera medel i ytterligare instmment på penning­marknaden i syfte atl motverka en höjning av ATP-avgifterna. Enligl föreningen finns del långl framskridna planer på atl upprätta ell raling-in-stilut på den svenska marknaden, vilkel skulle medföra all AP-fonderna inle skulle behöva ha några egna resurser för bedömningar i samband med placeringar i penningmarknadsinstrumenl.

109

Innehåll

Prop. 1987/88: ll

Proposifionen...................................................... 

... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ..................... 

... 

1

Proposifionens lagförslag....................................... 

... 

3

1

Förslag lill lag om ändring i riksdagsordningen.......... 

... 

3

2

Förslag till lag om ändring i lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden       

4

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1987-10-22  

9

1

Inledning.......................................................... 

... 

9

2

Allmänna pensionsfonden i dag............................. 

.. 

10

2.1

Förstatredje fondstyrelserna......................... 

10

2.2

Fjärde fondstyrelsen   ................................... 

.. 

11

2.3

Löntagarfondstyrelsema................................. 

12

2.4

Redovisning.................................................. 

12

3 Föredragandens överväganden  ........................... 

12

3.1

Fondstyrelsernas demokrafiska förankring - frågan om di­rektval           

12

3.2

Riksdagens insyn i fondförvaltningen ................ 

15

3.3

Framställningen frän Qärde fondstyrelsen  ......... 

17

3.3.1

Placering av likvida medel  ....................... 

17

3.3.2

Ramen för innehav av utländska värdepapper      

20

3.3.3

Definitionen av riskkapitalinstrumenl   ......... 

21

3.3.3.1

Allmänl om handel med optioner  ....... 

21

3.3.3.2

Fondstyrelsernas     handel     med     riskkapital­instrumenl       

24

3.3.4

Rätt alt förvärva andelar i kommanditbolag   

.. 

26

3.3.5

Senasle datum för förvallningsberälldse........ 

.. 

27

3.4                                                                  Framställningen från första-tredje AP-fondstyrelserna      

................................................................. 

28

3.4.1

Direkfiån till bolag och ekonomiska föreningar 

.. 

28

3.4.2

Möjlighet för första-tredje fondstyrelserna atl placera medel i fast egendom     

........................................................... 

32

3.5                                                                   Övriga frägor      

35

3.5.1

Redovisning efter reala principer   ............. 

35

3.5.2

Placering av yllerligare pensionsmedel i aktier och risk­kapitalinstrumenl   

37

4

Upprättade lagförslag ........................................ 

38

5

Specialmolivering  ............................................. 

38

5.1

Förslaget fill lag om ändring i riksdagsordningen   

38

5.2

Förslaget lill lag om ändring i reglementet för allmänna pen­sionsfonden           

39

6

Ikraftträdande   ................................................ 

. 

43

7

Hemslällan ....................................................... 

. 

43

8

Beslut   ........................................................... 

. 

43

Bilagor

Bilaga 1        Direktiv till utredningen angäende frägan om direkta val

av styrelserna i AP-fonden   ....................     44

Bilaga 2 Sammanfattning av betänkandet Allmänna pensionsfon­

den och demokratin  ..............................     50

Bilaga 3       Lagförslagen i betänkandet...................     62

Bilaga 4        Sammanställning av remissyttranden över betänkandet .    63

Bilaga 5        Framställning 1986-12-18 frän Qärde fondstyrelsen om

ändringar i APR......................................     69

110

Bilaga 6        Sammanslällning av remissyttranden över framställning-

Prop. 1987/88: 11

en från Qärde fondstyrelsen.....................     71

Bilaga 7        Framställning  från  första-tredje  fondstyrelserna om

ändringar i APR......................................     83

Bilaga 8        Sammanställning av remissytlranden över första-tredje

fondstyrelsernas framställning  .................     92

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987                                                                                                                    111