Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1977/78:178 Regeringens proposition

1911 jn-. 178

med förslag till lagstiftning om marknadsföringen av alkoholdryc­ker och tobaksvaror;

beslutad den 6 april 1978.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]

STAFFAN[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till lagstiftning om marknadsfö­ringen av alkohol och tobak.

Riksdagen beslutade under 1976/77 års riksmöte att begära att rege­ringen skulle lägga fram förslag till förbud mot alkoholreklam. Redan tidigare har riksdagen uttalat sig för åtgärder i syfte att minska tobaks­braket.

Förslaget i propositionen får ses mot bakgrund härav och de allvar­liga hälsorisker som är förbundna med bruket av alkohol och tobak. De föreslagna reglerna omfattar alla slag av marknadsföringsåtgärder som näringsidkare riktar till konsumenter och som avser spritdrycker, vin, starköl och öl samt tobak. Däremot lämnas lättöl utanför regleringen.

Grundregeln i förslaget är att särskUd måttfullhet skall iakttas vid marknadsföringen, dvs. reklamen skall i den mån den får förekomma vara starkt begränsad och återhållsam. Förbud skall gälla mot mark­nadsföring som är påträngande, uppsökande eller som uppmanar tUl bruk av alkohol och tobak. Detta innebär att bl. a. utomhusreklam och direktreklam till konsumenter inte får förekomma.

Tidningsannonsering för spritdrycker, vin och starköl förbjuds utom i viss fackpress. Tobaksannonsering får endast förekomma i starkt be­gränsade och återhållsamma former samt under förutsättning att i an­nonsen på ett framträdande sätt återges den varningstext och innehåUs-deklaration som enligt lag skall finnas på varans förpackning.

Tillämpningen av lagstiftningen knyts till marknadsföringslagen och kommer alltså att handhas av konsumentombudsmannen (KO) och marknadsdomstolen.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari 1979, om riksdagens beslut kan fattas under innevarande riksmöte.

1   Riksdagen 1977/78.1 saml. Nr 178

Prop. 1977/78:178

1    Förslag till

Lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag gäller näringsidkares marknadsföring som avser alko­

holdrycker och som vänder sig till konsumenter.

Med alkoholdrycker förstås spritdrycker, vin, starköl och öl i den betydelse dessa beteckningar har i lagen (1977: 292) om tillverkning av drycker, m. m.

2 § Med hänsyn tUl de hälsorisker som är förbundna med brak av

alkohol skall särskild måttfullhet iakttagas vid marknadsföring av alko­

holdryck. Därvid gäller särskilt att reklam- eller annan marknadsförings­

åtgärd ej får företagas som är påträngande eller uppsökande eller som

uppmanar till bruk av alkohol.

Vid marknadsföring av spritdryck, vin eller starköl får ej användas kommersiell annons i periodisk skrift eller i annan skrift på vilken tryckfrihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ord­ningen för dess utgivning är jämförbar med periodisk skrift. Detta gäller dock ej i fråga om skrift som tUlhandahålls endast på försäljningsstäUe för sådan dryck.

3

§ Handling som strider mot 2 § skall vid tillämpning av marknads­föringslagen (1975: 1418) anses vara otillbörlig mot konsumenter.

4

§ Om förbud mot vissa marknadsföringsåtgärder finns bestämmelser i lagen (1977: 293) om handel med drycker.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1979.

Prop. 1977/78:178

2    Förslag till

Lsg med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror

Härigenom föreskrivs följande.

1

§ Denna lag gäller näringsidkares marknadsföring som avser to­baksvaror och som vänder sig till konsumenter.

2

§ Med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med brak av tobak skaU särskild måttfullhet iakttagas vid marknadsföring av tobaks­vara. Därvid gäller särskilt att reklam- eller annan marknadsförings­åtgärd ej får företagas som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar tUl brak av tobak.

3

§ Användes vid marknadsföring av tobaksvara kommersiell annons i periodisk skrift eller i annan skrift på vilken tryckfrihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ordningen för dess utgivning är jämförbar med periodisk skrift, skall annonsen återge sådan varnings­text och innehållsdeklaration som enligt lagen (1975: 1154) om var­ningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror skall finnas på varans förpackning. Har flera varningstexter fastställts för varan, skall minst en av dem återges. Vid upprepad annonsering skall de olika varnings­texterna användas omväxlande och såvitt möjligt i lika stor omfattning.

Varningstext och innehållsdeklaration skall i annonsen framträda tyd­ligt och återges i ändamålsenlig form.

4 § Handling som strider mot 2 eUer 3 § skall vid tiUämpning av

marknadsföringslagen (1975: 1418) anses vara otiUbörlig mot konsu­

menter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1979.

Prop. 1977/78:178

3    Förslag till

Lag om ändring i lagen (1975:1154) om varningstext och innehålls­deklaration pä tobaksvaror

Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1975: 1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror skaU ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 § Den som uppsåtligen eUer av oaktsamhet

1.

underlåter att förse förpackning till tobaksvara med föreskriven varningstext eller innehållsdeklaration eller som däri lämnar uppgift som är i väsentligt hänseende oriktig,

2.

eljest bryter mot föreskrift som har meddelats med stöd av 1 §,

3.

bryter mot 3 § dömes tiU böter.

Ansvar enligt denna lag inträder Ansvar enligt denna lag inträder

ej om gämingen är belagd med ej om gärningen är belagd med

straff i brottsbalken eller omfattas straff i brottsbalken eUer omfattas

av vitesförbud enligt lagen (1970: av vitesförbud eller åläggande vid

412) om otillbörlig marknadsfö- vite enligt marknadsföringslagen

ring.

(1975:1418).

Den som har åsidosatt vitesföreläggande eller vitesförbud dömes ej till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1979.

Prop. 1977/78:178

4   Förslag till

Lag om ändring i lagen (1977: 293) om handel med drycker

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1977: 293) om handel med dryc­ker skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 § Denna lag gäller försäljning och införsel av spritdrycker, vin, starköl och öl (alkoholdrycker) samt lättöl, läskedrycker och andra alkoholfria drycker.

Beteckning i denna lag har samma betydelse som I lagen (1977: 292) om tillverkning av drycker, m. m.

Föreskrifter om marknadsföring av alkoholdrycker finns, förutom i denna lag, även i lagen (1978: 000) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1979.

Prop. 1977/78:178

HANDELSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-03-09

Närvarande: statsministem[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden UUsten,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Johans­son,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN]

Lagrådsremiss med förslag till lagstiftning om marknadsföringen av al­koholdrycker och tobaksvaror

1    Inledning

Efter bemyndigande den 20 december 1974 tillkallade dåvarande che­fen för handelsdepartementet en sakkuimigi för att utreda frågan om lämpliga former för införande av förbud mot tobaksreklam. Utred­ningen (H 1974: 06) som antog namnet tobaksreklamutredningen avläm­nade i juni 1975 delbetänkandet (Ds H 1975: 2) Varningstext och inne­hållsdeklaration på tobaksvaror. På grundval av detta betänkande före­lades och antog riksdagen lagen om varningstext och innehållsdekla­ration på tobaksvaror (prop. 1975/76:49, SoU 1975/76:27, rskr 1975/76: 83). Lagen (1975: 1154) trädde I kraft den 1 januari 1977.

Genom tilläggsdirektiv den 12 februari 1976 utvidgades utrednings­uppdraget till att även gälla frågan om alkoholreklam. Utredningens namn ändrades därvid till tobaks- och alkoholreklamutredningen. Ut­redningen avlämnade i oktober 1976 slutbetänkandet (SOU 1976: 63) Reklamen för alkohol och tobak. En sammanfattning av betänkandet samt de författningsförslag som läggs fram i detta bör fogas till proto­kollet i detta ärende som bilaga 1 och 2.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av riksåklagaren (RA), hovrätten för Övre Norrland, kammarrätten i Stockholm, rikspo-

1   Lagmannen Carl-Edvard Sturkell. Vidare förordnades numera byråchefen

Krister[REDACTED_EFTERNAMN], numera t. f. departementsrådet Sven[REDACTED_EFTERNAMN], numera de­

partementsrådet Ingemar[REDACTED_EFTERNAMN], medicinalrådet Malcolm Tottie, mark­

nadsdirektören Klaus Unger och direktören Erik Warnergård att som experter

biträda den sakkunnige.

2   Som ytterligare expert förordnades därvid numera byråchefen Åke Weger-

man.

Prop. 1977/78:178

7

lisstyrelsen (RPS), socialstyrelsen som därvid har hört sin nämnd för hälsoupplysning, riksskatteverket (RSV), skolöverstyrelsen (SÖ), statens livsmedelsverk, kommerskollegium (KK), marknadsdomstolen (MD), näringsfrihetsombudsmannen (NO), konsumentverket, statens ungdoms­råd, länsnykterhetsnämnden I Stockholms län, länsnykterhetsnämnden i Malmöhus län, länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Malmöhus län. Föreningen länsstyrelsernas utskänkningshandläggare. Systembola­get aktiebolag, Aktiebolaget Vin &margin-right:1.0pt;margin-bottom:0cm; margin-left:1.0pt;margin-bottom:.0001pt'>

En sammanfattaing av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

I anslutning tiU riksdagens behandling av prop. 1976/77: 108 om alko­holpolitiken togs frågan om reglering av reklamen för alkohol upp i flera motioner. Riksdagen beslutade med anledning härav begära att re­geringen till nu innevarande riksmöte lägger fram förslag om förbud mot alkoholreklam (SkU 1976/77: 40, rskr 1976/77: 231).

Prop. 1977/78:178

8

2    Bakgrund

2.1     Inledning

Frågan om förbud mot tobaks- och alkoholreklam har sedan länge diskuterats. Olika utredningar har under senare år prövat frågan. De förslag som har lagts fram har dock inte lett tiU lagstiftning. I det föl­jande lämnas en redogörelse för vad som har föregått det nu framlagda förslaget samt för de bestämmelser som f. n. gäller för marknadsfö­ringen av alkoholdrycker och tobaksvaror.

2.2     Tidigare behandling av frågan om förbud mot alkohol- och tobaks­

reklam

2.2.1 Alkoholreklamen

Motbokssystemet avskaffades år 1955. I samband därmed bedrevs en statiig upplysningskampanj under tiden september 1954februari 1955. Ett reklamstopp genomfördes under den tid kampanjen pågick. Det slogs vidare fast att reklamen därefter skulle begränsas genom att Sprit-centralen i köpeavtalen med sina leverantörer skulle ta in bestämmelser som innebar att reklamen endast fick omfatta varans märke, ursprung, typ, karaktär och pris.

Ar 1957 omprövades den nämnda begränsningen på grundval av ett förslag av 1956 års rusdrycksförsäljningsutredning. Omprövningen ledde till att reglerna för alkoholreklam mjukades upp. Skälen för ändringen framgår av departementschefens uttalande i propositionen (1957: 143) med förslag till förordning om ändring i rusdrycksförsäljningsförord-ningen. I propositionen konstaterades att svårighetema på det nykter­hetspolitiska området inte i nämnvärd omfattning hängde samman med alkoholdrycker för vilka reklam fördes. Departementschefen menade att det var sannolikt att en friare ordning skulle kunna innebära ett stöd för strävandena att inrikta konsumtionen på svagare drycker. Följaktligen skulle det stå de statliga monopolbolagen fritt att inrikta konsumenter­nas intresse på dessa drycker. Det påpekades vidare att ingripande re­striktioner på reklamområdet var förbundna med avsevärda nackdelar.

1961 uttalade bevillningsutskottet att varaktiga och väsentiiga be­gränsningar av alkoholreklamen borde övervägas. 1961 års nykterhets-lagskommitté tillsattes. Kommittén avgav år 1964 betänkandet (SOU 1964: 6) Alkoholreklam. I fråga om starksprit föreslog utredningen täm­ligen långtgående restriktioner. I reklam skulle inte annan avbUdning än flaska eller etikett få förekomma. Texten föreslogs inte få innehåUa an­nat än uppgifter om varuslag, namn, tillverkare, tillverkningsområde samt pris och katalognummer vid utminutering.

Beträffande viner och starköl uppställdes inga andra regler än de som fanns i 7 § dåvarande rusdrycksförsäljningsförordningen, nämligen att

Prop. 1977/78:178

9

all försäljning av rusdrycker skuUe anordnas och handhas så att så ringa skada som möjligt skulle uppkomma. Beträffande öl räknade kommittén med att bryggeriindustrin, som i fråga om starkölet var underkastad reg­lerna för rusdrycksreklam, utan särskUda bestämmelser skulle följa dessa även beträffande reklamen för vanligt öl, självfallet med de modi­fikationer som betingades av denna drycks relativa ofarlighet. Kommit­téns förslag överlämnades 1967 till alkoholpolitiska utredningen (APU) för beaktande.

Vid 1968 års riksdag föranledde motioner i frågan om alkoholreklam en hemställan från bevillningsutskottet att riksdagen hos Kungl. Maj:t skulle begära förslag till 1969 års vårriksdag om förbud mot reklam för spritdrycker. Riksdagen godkände betänkandet. Någon proposition om förbud mot spritreklam framlades emeUertid inte. Orsaken härtill var att regeringen bedömde att det fanns hinder från tryckfrihetssynpunkt att lagstifta om generellt förbud mot spritreklam.

APU föreslog i sitt betänkande (SOU 1974: 9093) AlkoholpoUtik att reklam och andra marknadsföringsåtgärder för alkoholdrycker med vissa undantag skulle förbjudas. Det förhållandet att alkoholdrycker får säljas betar enligt APU på intet sätt statsmakterna möjligheten att tUl förekommande av missbruk meddela restriktioner. APU menade vidare att den varuinformation konsumenterna kunde vara i behov av när det gäUde spritdrycker, vin och starköl långt bättre kunde meddelas genom det alkoholbolag man föreslog skulle inrättas än genom den kommer­siella reklamen. Enligt APU:s uppfattning fanns det skäl att anta att rek­lamen utöver en inverkan på valet mellan olika märken också hade en konsumtionshöjande effekt. APU anförde att det i och för sig vore tänk­bart att begränsa ett förbud till att avse enbart spritdryckema. Motive­ringen härför skulle då vara att reklamen för vin och öl skulle kunna ut­göra ett stöd för strävandena att inrikta konsumtionen på svagare dryc­ker. APU avvisade dock en sådan lösning. APU menade att alkoholrek­lamen vilka varor den än avsåg och hur neutral den än utformades var agnad att öka intresset för alkoholdrycker och bidra till en glorifiering av bruket av denna vara. APU föreslog vissa undantag från reklamför­budet nämligen för butiksreklam, reklam i restauranger och reklam i ut­ländska publikationer. Det föreslagna alkoholbolaget skulle också vara undanlaget från regleringen.

Inom APU förekom i denna fråga skiljaktiga meningar. Två ledamö­ter viUe gå längre än utredningen och inte alls tUlåta alkoholbolagets re­klam medan två ledamöter förordade en återhållen reklam kontrollerad av KO med stöd av marknadsföringslagen.

Efter remissbehandUngen av APU:s förslag tillkallade regeringen i februari 1976 en beredningsgrupp för frågor avseende alkoholpolitiken. 1 anslutning härtill anförde dåvarande chefen för handelsdepartementet till regeringsprotokollet att APU:s förslag om förbud mot reklam och

Prop. 1977/78:178

10

andra åtgärder för marknadsföring av alkoholdrycker hade avstyrkts el­ler föranlett erinringar från ett stort antal remissinstanser. Frågoma av­seende alkoholreklamen bedömdes ha samma karaktär som motsvarande frågor beträffande tobaksreklamen varför en samordnad bedömning borde komma till stånd. Regeringen beslutade därför att utvidga upp­draget för den vid årsskiftet 19741975 tillsatta utredningen angående tobaksreklam till att även gälla alkoholreklam.

I riksdagen väcktes år 1975 och år 1976 motioner med yrkande om förbud mot alkoholreklam. Skatteutskottet hänvisade till att tobaks- och alkoholreklamutredningens arbete skulle slutföras under år 1976 och an­såg att riksdagen borde avvakta regeringens förslag i frågan (SkU 1975/76: 64). Utskottet var därför inte berett att förorda några omedel­bara åtgärder mot alkoholreklamen men underströk vikten av en stark begränsning av densamma. Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Tobaks- och alkoholreklamutredningen överlämnade som tidigare har nämnts i oktober 1976 sitt slutbetänkande Reklamen för alkohol och tobak.

Beredningsgruppen för frågor avseende alkoholpolitiken lämnade i december 1976 en rapport över sitt arbete (Ds S 1977: 1). Denna rapport låg till grund för det förslag till ett nytt samlat alkoholpolitiskt program som förelades och antogs av riksdagen under våren 1977 (prop. 1976/77: 108, SoU 1976/77: 4, SkU 1976/77: 40, rskr 1976/77: 231). Syf­tet med de åtgärder som ingår i programmet anges vara att nå sådana begränsningar av den totala alkoholkonsumtionen att alkoholmissbruket trängs tillbaka och att alkoholskadorna därmed motverkas. Socialpoli­tiska åtgärder anges ha en given plats då det gäUer att främja en sådan utveckling. Vidare innehåller programmet restriktioner för handeln med alkoholdrycker främst som ett skydd för ungdomen. Beslutade åtgärder innebär vidare ökad satsning på information. Reklamen för alkohol togs inte upp tUl behandling i propositionen med anledning av att tobaks-och alkoholreklamutredningens förslag övervägdes inom handelsdepar­tementet. Med anledning av motioner i frågan hemställde skatteutskottet att riksdagen skuUe begära att regeringen kom med förslag om förbud mot alkoholreklam till riksmötet 1977/78. Riksdagen biföll utskottets hemställan,

2.2.2 Tobaksreklamen

Under de senaste decennierna har frågan alltmer debatterats hur to­bakskonsumtionen och dess skadeverkningar skall kunna begränsas. Ett förbud mot tobaksreklam har vid flera tillfällen diskuterats i riksdagen. Ar 1971 uppdrog Kungl. Maj:t åt socialstyrelsen att redovisa en allsidig medicinsk undersökning rörande tobakskonsumtionen. En särskild ar­betsgrupp tobaksutredningen fick av socialstyrelsen i uppdrag att lösa uppgiften. Tobaksutredningen föreslog i sin rapport år 1973 bl. a.

Prop. 1977/78:178

11

att förbud skulle utfärdas för alla marknadsbearbetande åtgärder som inte kunde visas direkt stödja det program utredningen utarbetat med uppgift att begränsa tobakskonsumtionen. Utredningen framhöll att det inte fanns belägg för att avskaffandet av den del av marknadsföringen som är synlig, nämligen reklamen, skulle få påvisbar betydelse för den totala tobakskonsumtionen på längre sikt. Tvärtom fanns starka skäl att tro att ett förbud enbart mot detta konkurrensmedel inte skulle få av­sedd verkan då företagen har möjlighet att gå över till andra konkur­rensmedel. Enligt utredningen kunde det finnas skäl för samhället att bevilja ett företag rätten att vända sig till rökare till priset av en skyldig­het att samtidigt informera om tobakens skadeverkningar. Utredningen bedömde att sådan information kunde ha mycket stor effekt hos icke­rökare t. ex. genom att hjälpa ungdomar som inte debuterat att avstå även i fortsättningen. Informationen bedömdes också kunna ha effekt på rökare. Vidare anfördes att samhället har anledning att låta företa­gen marknadsföra tobaksprodukter som är mindre skadliga än de som tidigare har funnits på marknaden. Utredningen hänvisade till att det ti­digare har framhåUits att produktutveckling av tobaksvaror inte är nå­gon lösning på tobaksproblemen. Utredningen menade att sådana varor inte desto mindre kan tänkas vara en övergångshjälp vid begränsningen av rökningen. Det vore därför egendomligt om samhället behandlade marknadsföringen av dessa varor lika snävt som marknadsföringen av de mer hälsofarliga varorna. En begränsning av marknadsföringsåtgär­derna kunde enligt utredningen åstadkommas genom en vidareutveck­ling av den marknadsreglerande verksamhet som fanns vid den aktuella tidspunkten dvs. konsumentombudsmannens arbete med stöd av mark­nadsföringslagen, frivUliga åtaganden från företagens sida m. m. En stor fördel med ett sådant system ansågs vara att samhället i varje enskilt fall inte behövde utöva förhandsgranskning av marknadsföringsåtgärder be­träffande tobaksvaror.

År 1974 överlämnade socialstyrelsen med eget yttrande fobaksutred-ningens rapport till socialministern. Förslaget mottogs i huvudsak posi­tivt vid remissbehandUngen.

I riksdagen väcktes år 1974 flera motioner i tobaksfrågan. Man be­gärde bl. a. lagstiftning om upplysningsplikt på såväl cigarrettför­packningar som på andra reklambärare rörande tobakens skadeverk­ningar samt förslag om förbud mot alla former av reklam för tobak och därtill kraftigt ökad informationsverksamhet. Socialutskottet hänvisade (SoU 1974: 5) tiU sitt betänkande SoU 1971: 21 vari hade uttalats att det torde råda allmän enighet om att även i vårt land måste ske en systema­tisk satsning för att få tiU stånd en minskning av tobakskonsumtionen. I anslutning till detta uttalade utskottet I 1974 års betänkande att det se­dan socialstyrelsens tobaksutredning nu framlagts och även remissbe­handlats var angeläget att Kungl. Maj:t utan dröjsmål gav riksdagen till-

Prop. 1977/78:178

12

fälle att ta stäUning tUl ett program, som Innefattade åtgärder för en så­dan satsning. Utskottets hemställan bifölls av riksdagen (rskr 1974:12). Vidare tillsattes vid årsskiftet 19741975 utredningen beträffande frå­gan om tobaksreklam (senare tobaks- och alkoholreklamutredningen).

Sedan utredningen lämnat delbetänkandet Varningstext och innehålls-deklaration på tobaksvaror (Ds H 1975: 2) avgav regeringen en proposi­tion (1975/76:49) i tobaksfrågan.'Propositionen innehöll bl. a. förslag till lag om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror. I sitt betänkande (SoU 1975/76: 22) över propositionen, som bifölls av riks­dagen, uttalade socialutskottet att socialstyrelsens tobaksutredning och remissyttrandena däröver borde kunna tas till utgångspunkt för rege­ringens överväganden i frågan. Utskottet framhöll att det sagda inte in­nebar att utskottet tagit ställning till enskildheterna i tobaksutredningens förslag. Utskottet ansåg det emellertid uppenbart att tyngdpunkten i programmet måste läggas på omfattande och allsidiga informationsin­satser, vUka borde kunna stödjas av andra åtgärder. Utöver de förslag som lades fram i propositionen borde enligt utskottet resultatet av to-baksreklamutredningens fortsatta arbete kunna bidra till att komplettera åtgärdsprogrammet.

I en motion till 1975/76 års riksmöte hemstäUdes att riksdagen hos re­geringen skulle begära förslag om förbud mot all reklam och marknads­föring av tobaksvaror. Socialutskottet hänvisade vid behandlingen av motionen tUl att tobaksreklamutredningen arbetade på åtgärder mot to-baksreklam. Utskottets hemställan om avslag på motionen blföUs av riksdagen (SoU 1975/76: 39, rskr 1975/76: 299). Som har nämnts tidi­gare överlämnade nämnda utredning sitt slutbetänkande i oktober 1976.

Regeringen tUlsatte i mars 1977 en särskUd kommitté (dir. 1977: 37) som har till uppgift att bereda frågorna om och avge förslag till ett fort­satt åtgärdsprogram med syfte att minska tobakskonsumtionen och mot­verka dess skadeverkningar. I direktiven för kommittén hänvisas till att frågan om reklam för alkohol och tobak bereds i handelsdepartementet.

2.2.3 Ändring år 1973 i tryckfrihetsförordningen

Massmedieutredningen lämnade år 1972 delbetänkandet (SOU 1972: 49) Tryckfriheten och reklamen. På grundval av bl. a. denna ut­redning lade regeringen år 1973 fram ett förslag (prop. 1973: 123) tiU ändring i 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (TF). Detta ändringsförslag som bifölls av riksdagen innebär att möjligheter har öppnats att utan hinder av tryckfrihetsförordningen förbjuda kommersiell annonsering vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror (KU 1973: 23, rskr 1973: 229, KU 1974: 2, rskr 1974: 10).

Föredraganden uttalade i nämnda proposition (s. 44) att det fanns starka skäl att öppna en möjlighet att vid behov gripa in mot reklam i tryckt skrift för tobak och alkohol. Han underströk dock att han genom

Prop. 1977/78:178

13

detta ställningstagande inte hade uttalat sig om i vad mån sådana ingri­panden skulle göras. Syftet med ändringen var således endast att göra klart att det från tryckfrihetssynpunkt inte fanns något hinder för ingri­pande mot kommersiell annons som används vid marknadsföring av al­kohol och tobak.

2.2.4 Rekommendationer av vissa internationella organ m. m.

En expertgrupp, inom Världshälsoorganisationen (WHO) rekommen­derade år 1974 att alkoholreklamen i massmedier så långt som möjligt skulle elimineras. En annan expertgrupp inom WHO rekommenderade samma år bl. a. att alla former av reklam och annan aktiv marknadsfö­ring av tobaksvaror skulle begränsas eller förbjudas.

Europarådets ministerkommitté antog år 1973 en rekommendation till medlemsstaterna att vidta restriktiva åtgärder mot alkohol- och tobaks­reklam. De åtgärder som rekommenderades var bl. a. att medlemssta­terna strikt reglerar eUer förbjuder alkohol- och tobaksreklam i TV och radio samt allmänt begränsar denna reklam särskilt i press samt på teat­rar, gator, allmänna platser och idrottsanläggningar.

Vid Nordiska rådet har tobaksreklamen behandlats år 1972 och alko­holreklamen år 1974. Både beträffande tobaksreklam och alkoholreklam har flera medlemmar väckt förslag om ett nordiskt förbud. Såväl vid re­missbehandlingen som inom rådet förelåg starkt delade meningar beträf­fande förslagen. Rådets juridiska utskott instämde i att det fanns ett be­hov av en reglering och begränsning av tobaks- och alkoholreklamen men ansåg genereUt förbud mot reklamen som olämpligt och opåkallat. Nordiska rådets majoritet beslutade dock att som rekommendation anta en uppmaning till medlemsstatemas regermgar att införa förbud mot al­kohol- och tobaksreklam.

I de övriga nordiska länderna har på förevarande område vissa regle­ringsåtgärder vidtagits. En redogörelse härför finns i tobaks- och alko­holutredningens slutbetänkande (s. 101111).

2.3 Gällande bestämmelser

2.3.1 Lagstiftningen beträffande tillverkning av och handel med alko­holdrycker m. m.

Den nuvarande alkohoUagstiftningen trädde i huvudsak i kraft den 1 januari 1978.

Bestämmelser inom området återfinns bl. a. i lagen (1977: 292) om tUlverkning av drycker, m. m. och i lagen (1977: 293) om handel med drycker samt i lagen (1961: 181) om försäljning av teknisk sprit och al­koholhaltiga preparat (ändrad senast 1977: 294). I det följande lämnas en redogörelse för det huvudsakliga innehållet i bestämmelserna.

Med spritdryck förstås enligt lagen om tillverkning av drycker sprit

Prop. 1977/78:178

14

som är avsedd att förtäras som dryck. Med sprit förstås vara, som inne­håller alkohol i en koncentration av mer än 1,8 viktprocent. Vin eller maltdryck anses dock inte som sprit. Med alkohol avses etylalkohol.

Med vin förstås dryck som är framställd genom jäsning av saft från druvor, bär, frukt eller rabarber och som innehåller mer än 1,8 viktpro­cent men högst 22 volymprocent alkohol. Vin kallas lättvin om det har en alkoholhalt av högst 15 volymprocent och starkvin om alkoholhalten överstiger 15 men inte 22 volymprocent.

Med maltdryck förstås jäst, odestiUerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne. Med starköl förstås maltdryck som innehåller mer än 2,8 viktprocent alkohol. Öl är en maltdryck vars alkoholhalt överstiger 1,8 men inte 2,8 viktpro­cent. Lättöl är en maltdryck som innehåller högst 1,8 viktprocent alko­hol.

Tillverkning av spritdrycker får bedrivas endast av det s. k. partihan­delsbolaget. I detta bolag. Aktiebolaget Vin- &margin-right:2.0pt;margin-bottom:0cm; margin-left:1.0pt;margin-bottom:.0001pt'> För tillverkning av vin, starköl och öl krävs tillstånd, om det inte är fråga om tiUverkning i hemmet för eget behov.

I det följande används uttrycket alkoholdrycker som en samlingsbe­teckning för spritdrycker, vin, starköl och öl, dvs. i huvudsak de alko­holhaltiga drycker som vållar eller kan vålla alkoholpolitiska problem.

Försäljningen och införseln av alkoholdrycker är, med vissa undan­tag, underkastad bestämmelserna i lagen om handel med drycker. Un­dantagen avser bl. a. försäljningen av spritdrycker, vin och starköl för tekniskt, industriellt, medicinskt, vetenskapligt eller likartat ändamål. För sådan försäljning gäUer lagen om försäljning av teknisk sprit och alko­holhaltiga preparat.

Med partihandel i detta sammanhang avses försäljning till återförsäl­jare i och för hans rörelse. Annan försäljning benämns detaljhandel, el­ler, om den sker för förtäring på stället, servering.

Partihandeln och importen av spritdrycker, vin och starköl omhän-derhas, med vissa undantag av Spritcentralen. Undantagen från parti­handelsmonopolet avser bl. a. rätt för tillverkare av vin och starköl att sälja sina varor för export och till Spritcentralen. Tillverkare av starköl får även sälja sådan vara till det för detaljhandel bildade statliga detalj-handelsbolaget. Systembolaget Aktiebolag (Systembolaget), och tiU an­nan tillverkare av starköl samt till den som har tillstånd att servera stark­öl. Vidare har Systembolaget rätt att sälja spritdrycker, vin och starköl till den som har rätt att servera sådana drycker.

Partihandel med öl får bedrivas av den som har tillstånd tiU detalj-

Prop. 1977/78:178

15

handel med sådan dryck. Efter tillstånd får sådan handel även bedrivas av den som yrkesmässigt bedriver partihandel med matvaror eller yrkes­mässigt för in öl till landet. Den som driver partihandel med öl får även sälja sådant öl för export.

Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får bedrivas endast av Systembolaget. Bolaget beslutar om försäljningsstäUenas förläggning en­ligt bestämmelser som meddelas av regeringen. I beslut den 17 novem­ber 1977 har regeringen meddelat sådana bestämmelser. Det totala anta­let systembutiker i landet var 311 år 1975. Dessutom fanns 474 s. k. ut-lämningsställen.

Detaljhandel med öl får bedrivas av Systembolaget och av den som har tUlstånd tUl sådan handel. Öl saluhåUs i så gott som alla matvarubu­tiker. Antalet butiker med tUlstånd var 12 720 år 1975.

I detta sammanhang kan anmärkas följande. Spritcentralen och Sy­stembolaget har, som tidigare har nämnts, monopol på import, respek­tive detaljhandel beträffande spritdrycker, vin och starköl. För bolagen finns således inte anledning att bedriva reklam för enskUda produkter i importsortimentet. Däremot kvarstår de utländska producenternas intresse av att göra reklam för sina varor på den svenska marknaden. TUl följd härav förekommer reklam bl. a. för den s. k. märkesimporten. I allmänhet företräds de utländska producenterna därvid av ombud här i landet. Huvuddelen av dessa ombud (s. k. vinagenter) är anslutna till Föreningen utländska vin- och spritproducenters ombud i Sverige.

Servering av alkoholdrycker får, med visst undantag, ske endast om tillstånd har meddelats. Antalet spritrestauranger med rättighet tiU års-ulskänkning uppgick år 1975 till 1 793 och antalet vinrestauranger var samma år 927.

Socialstyrelsen ansvarar på central nivå för samhällets alkoholpolitik. Styrelsens uppgift är främst att verka för att alkoholpolitiska synpunkter noga beaktas i samhällsutvecklingen och att samordna olika alkoholpoli­tiska insatser med varandra och med insatser på angränsande områden. Dessutom har socialstyrelsen till uppgift att ta initiativ till särskilda in­satser på informationens område, inom fritidslivet och på forskningsom­rådet. Till styrelsen har knutits en nämnd, socialstyrelsens nämnd för al­koholfrågor, med bred förankring i samhällslivet.

Det regionala huvudansvaret för frågor rörande försäljningen av al­koholdrycker åvilar länsstyrelsen. Efterlevnanden av bestämmelsema övervakas vidare av bl. a. länsnykterhetsnämnd, kommunal nykterhets­nämnd och polismyndighet.

I avsnitt 2.3.3 lämnas en redogörelse för vissa andra bestämmelser som närmare berör marknadsföringen av alkoholdrycker.

2.3.2 Marknadsföringslagen

Före år 1970 saknades lagstiftning för ingripanden mot vUseledande eller på annat sätt olämpliga metoder vid marknadsföring. En annan

Prop. 1977/78:178

16

form av normbildning växte i stället fram. SkUda s. k. opinionsnämnder inrättades för att i konkreta fall yttra sig om vad som var god affärssed. Särskild betydelse fick Näringslivets Opinionsnämnd som kom till år 1957.

Samhällsingripanden mot olika marknadsföringsåtgärder blev möjliga år 1970 genom tillkomsten av lagen om otillbörlig marknadsföring (1970: 412). Den nu gällande marknadsföringslagen (1975: 1418) trädde i kraft den 1 juli 1976.

I 1 § marknadsföringslagen slås fast att lagen har tiU ändamål att främja konsumentemas Intressen 1 samband med näringsidkares mark­nadsföring av bl. a. varor och att motverka marknadsföring som är otiU­börlig mot konsumenter eller näringsidkare. Begreppet marknadsföring har en vidsträckt innebörd. I begreppet ligger enligt förarbetena att det skall vara fråga om åtgärder som syftar till att främja avsättning av bl. a. varor (prop. 1970: 57 s. 64 och 1975/76: 34 s. 124). Hit hör i första hand framställningar och andra handlingar som vänder sig tiU allmän­heten eller en viss grupp av intressenter, exempelvis annonser och sälj­främjande åtgärder av allmän inriktning. Begreppet täcker emellertid också åtgärder som är inriktade på enskUda individer, t. ex. sälj argu­ment som en försäljare använder vid förhandling med en enskUd kund. Också själva saluhållandet, även om det är helt passivt, bör anses utgöra marknadsföringsåtgärd.

Marknadsföringslagens ändamål tillgodoses i första hand genom att konsumentverket och konsumentombudsmannen (KO) bevakar markna­den och vid behov tar upp överläggningar med berörda näringsidkare i syfte att på frivillig väg få till stånd en marknadsföring som står i över­ensstämmelse med konsumenternas intressen. För det fall att den verk­samhet som sålunda bygger på att frivilliga åtgärder vidtas inte leder tUl önskat resultat, ger lagen möjligheter att i vissa fall vidta tvingande åt­gärder mot näringsidkare. Sådana tvångsåtgärder kan åstadkommas med stöd av tre generalklausuler, som har upptagits i 24 §§ i lagen. TUl-lämpningen av dessa bestämmelser har anförtrotts åt KO och mark­nadsdomstolen.

Generalklausulen i 2 § riktar sig mot otUlbörlig marknadsföring. Före­tar näringsidkare vid marknadsföring av vara m. m. reklamåtgärd eller annan handling, som genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt är OtUlbörlig mot konsumenter eller näringsidkare, kan marknads­domstolen förbjuda näringsidkaren att fortsätta därmed eller att företa annan liknande handling.

Den i 3 § intagna generalklausulen syftar till att få till stånd tillräcklig information i samband med marknadsföring. Underlåter näringsidkare vid marknadsföring att lämna information som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt, kan marknadsdomstolen ålägga honom att lämna sådan information.

Prop. 1977/78:178

17

Med stöd av generalklausulen i 4 § kan marknadsdomstolen förbjuda näringsidkare att saluhålla eller tiU uthyrning mot vederlag erbjuda vissa farliga eller uppenbart otjänliga varor. Vid tillkomsten av denna be­stämmelse framhölls att de konsumentpolitiska instanserna dock inte bör ingripa mot själva saluhåUandet av sådana produkter, som samhäUet kan anses ha prövat och godkänt i annan ordning (prop. 1975/76: 34).

Förbud eller åläggande enligt 24 § kan meddelas även anställd hos näringsidkare och annan som handlar på näringsidkares vägnar. Förbud mot handling som innebär otUlbörlig marknadsföring kan enligt 2 § därjämte meddelas var och en som I övrigt väsentligen har bidragit tUl handlingen.

Förbud eller åläggande skaU enligt 5 § förenas med vite, om ej detta av särskilda skäl är obehövligt. Till stöd för användandet av vite i stället för straff anfördes vid tillkomsten av lagen om otillbörlig marknadsfö­ring (prop. 1970: 57 S. 78) att vitet kan riktas inte bara mot fysiska utan också mot juridiska personer och att detta har stor betydelse när det är fråga om att reglera företagens handlande. En annan fördel ansågs vara att vitet kan bestämmas tiU ett väsentligt högre belopp än vad som skulle kunna dömas Ut i form av dagsböter.

KO behöver inte alltid vända sig till marknadsdomstolen för att få till stånd ett förbud eller åläggande enligt 24 §. Ifall som inte är av större vikt får frågan nämligen enligt 14 och 15 §§ prövas av KO själv genom förbudsföreläggande eller informationsföreläggande. Förbudsföreläg­gande innebär att den som antas ha företagit handling, som avses i 2 el­ler 4 §, föreläggas förbud vid vite att fortsätta därmed eller, i faU som avses i 2 §, att företa annan liknande handling. Informationsföreläg­gande sker på likartat sätt. Har föreläggande godkänts gäller det som förbud eller åläggande som har meddelats av marknadsdomstolen.

Om förbud eller åläggande som har förenats med vite överträds, kan vitet utdömas. Av 17 § första stycket framgår att fråga om utdömande av vite prövas av allmän domstol på talan av åklagare. Åklagaren får dock väcka sådan talan endast efter anmälan av KO eller, i vissa fall, av annan som hos marknadsdomstolen har ansökt om förbudet eller åläg­gandet.

Utmärkande för generalklausulen om otiUbörlig marknadsföring är att i denna inte i detalj räknas upp vad som är tillåtet eUer ej. Den for­mella normbildningen sker I stället genom marknadsdomstolens avgö­randen i enskUda fall.

Marknadsdomstolens beslut i ett visst ärende får emellertid betydelse också som vägledning för andra näringsidkare. Vidare har KO ofta lagt domstolens beslut i principfrågor till grund för överenskommelser med berörda näringsidkare inom en viss bransch eller för riktlinjer som KO har antagit för sin granskningsverksamhet. Sådana överenskommelser och riktiinjer har ibland täckt även förfaranden som inte har prövats av domstolen och därigenom kommit att utgöra en blandning av rättsligt

2   Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 178

Prop. 1977/78:178

18

faststäUda normer samt normer av annan art, exempelvis frivilliga åta­ganden av grapper av näringsidkare.

Den verksamhet som bedrivs inom marknadsföringslagens ram ut­görs, som tidigare har berörts, till stor del av förhandlingar mellan kon­sumentverket och berörda näringslivsorganisationer och/eller branschfö­reträdare. Flertalet ärenden klaras av genom att företagen eller organi­sationerna frivUligt utfiister sig att ändra marknadsföringen. Konsu­mentverket utfärdar också allmänna riktUnjer rörande marknadsfö­ringen. Dessa är inte rättsligt bindande men utgör rekommendationer till företagen hur de enligt verkets mening bör uppträda på marknaden i olika hänseenden. I förarbetena till marknadsföringslagen betonades att önskvärda förändringar av marknadsföringsmetoderna så långt som möjligt borde genomföras på grundval av friviUiga åtgaganden från företagens sida. Tvingande åtgärder förutsattes endast undantagsvis be­höva tillgripas (prop. 1975/76: 34 s. 94).

Uttalanden om den rättsliga karaktären hos de riktlinjer för mark­nadsföringen som konsumicntverket kan utfärda förekommer bl. a. i för­arbetena tUI konsumentkreditiagen (1977: 981). Här anfördes bl. a att en utgångspunkt vid bedömningen av riktiinj ernås karaktär var att de skall ses som rekommendationer (prop. 1976/77: 123 s. 370). Formellt sett kan de varken tvinga en näringsidkare att handla på ett visst sätt eUer binda marknadsdomstolens prövning av t. ex. huruvida ett visst förfa­rande skall anses lagstridigt och därför förbjudas. En följd härav torde vara att riktiinjema inte kan överklagas. Det ligger emellertid i sakens natur att riktiinjema i praktiken måste få en väsentlig betydelse, särskUt när de återspeglar även branschorganisationens uppfattning eller i övrigt ger uttryck för vad som får anses vara god sed på marknaden. Vidare framhölls att det förhållandet att konsumentverket kunde komma att publicera riktiinjema i den författningssamling verket enligt författnings­samlingsförordningen (1977: 725) har ålagts att utge inte förändrar rikt­linjernas karaktär av rättsligt sett ej bindande rekommendationer.

2.3.3 Författningsföreskrifter för marknadsföring av alkoholdrycker

I avsnitt 2.3.1 har lämnats en översiktlig redogörelse för lagstiftningen beträffande bl. a. tillverkning av och handel med spritdrycker, vin, stark­öl och öl (alkoholdrycker).

Marknadsföringen av alkoholdrycker regleras I viss utsträckning genom bestämmelser i lagen (1977: 293) om handel med drycker. Enligt 7 § första stycket skall all försäljning av alkoholdrycker skötas på ett så­dant sätt att skador i möjligaste mån förhindras. Den som tar befattning med försäljning av drycker skall enligt andra stycket tillse att ordning, nykterhet och trevnad råder på försäljningsstället. I förarbetena anförde föredraganden bl. a. att regeln är att anse som en anvisning främst till de myndigheter och enskUda som har att tiUämpa lagens bestämmelser.

Prop. 1977/78:178

19

De allmänt hållna krav som ställs är avsedda att ge uttryck för lagens anda (prop. 1976/77: 108 s. 65).

Enligt 8 § första stycket gäller att den som tUlverkar, säljer eller för­medlar försäljning av alkoholdrycker i sin rörelse får lämna sådan dryck som gåva endast i form av varaprov. Vid handel med andra varor än alkoholdrycker får enligt andra stycket sådan dryck inte lämnas som gåva. I förarbetena anförde föredraganden bl. a. att förbudet i andra stycket har till syfte att förhindra förfarande, varigenom alkoholdrycker ges i gåva som säljargument för vissa andra varor (prop. 1976/77: 108 s. 66).

Den nu nämnda paragrafen ersätter 5 § rusdrycksförsäljningslagen (1954: 521). Paragrafen har dock gjorts tiUämpUg även beträffande öl. I förarbetena till denna lag anförde departementschefen bl. a. att bestäm­melsema avser att förhindra att tillverkare eller agent skänker bort rus­drycker i samband med rörelsens bedrivande, t. ex. i reklamsyfte (prop. 1957: 143 s. 97). En konsekvens av gåvoförbuden ansågs vara att tillver­kare eller agent ej heller i annan form exempelvis kontantbetalning till restauratör för försäljning av viss kvantitet, betalning av "kork- eller kapsylpengar" till restaurangpersonal eUer ersättning av Uknande slag till den som säljer rusdrycker får lämna gåvor till återförsäljare. Lämnas gåvor av nu avsett slag, borde detta kunna ge Spritcentralen och Systembolaget anledning ompröva huruvida de i fortsättningen skall upprätthålla affärsförbindelser med vederbörande tillverkare eUer agent.

Partihandelsbolaget (Spritcentralen) och detaljhandelsbolaget (Sy­stembolaget) är enligt 16 § andra stycket lagen om handel med drycker skyldiga att verka för att reklam och andra marknadsföringsåtgärder för spritdrycker, vin och starköl inte bedrivs på ett sätt som uppenbarligen står i strid mot det i 7 § första stycket angivna syftet.

Bestämmelsen i 16 § andra stycket ersätter 69 och 75 §§ rusdrycksför­säljningslagen. I förarbetena till dessa bestämmelser anförde departe­mentschefen bl. a. att det självfallet borde fasthållas, att all reklam på rusdrycksområdet borde bedrivas med känsla för det därmed förbundna ansvaret att man borde undvika uttalanden som kunde uppfattas som propaganda för dryckesseden (prop. 1957: 143 s. 90). Ingripanden i första hand genom föreställningar borde ske i den mån reklam be­drevs på ett sätt som för en ansvarskännande reklamman borde framstå som OtillbörUgt. Departementschefen räknade med att Spritcentralen en­dast skulle behöva Ingripa I sällsynta undantagsfall.

Enligt 53 § lagen om handel med drycker får på serveringsställe inte vidtas åtgärd i syfte att förmå gäst till inköp av alkoholdrycker. I för­arbetena anförde föredraganden bl. a. att en förfrågan från serverings­personal om ytterligare alkoholdrycker önskas före serveringstidens ut­gång inte anses strida mot förbudet. Liksom tidigare borde förbudet be­gränsas till åtgärder som innebär aktiv påverkan (prop. 1976/77: 108 s. 8586).

Prop. 1977/78:178

20

De nu nämnda bestämmelsema är inte straffsanktionerade. Enligt 64 § finns dock vissa möjligheter att ingripa med administrativa åtgär­der mot sådan försäljning som äger rum med tiUstånd. Om försäljningen föranleder olägenheter i fråga om ordning, nykterhet och trevnad eller om bestämmelser i lagen eller med stöd därav meddelade föreskrifter inte iakttas, kan tillståndet återkallas eUer begränsas. Möjlighet finns också att meddela varning eller särskilda föreskrifter.

2.3.4 Andra normer än författningsregler för alkoholdrycker

Normbildningen för alkoholreklam intensifierades i början av 1950-talet i anslutning till att riktiinjema drogs upp för den framtida nykter­hetspolitiken. Spritcentralen tillkallade en särskUd nämnd. Samarbets-nämnden för alkoholreklam, för tolkning av den praktiska tillämp­ningen av det reklamförbud som infördes i anslutning till slopandet av motboken.

Samarbetsnämnden utarbetade riktlinjer för alkoholreklam. Nämnden fick också en rådgivande funktion. Den finns fortfarande kvar men dess verksamhet har efter hand så gott som upphört. Nämnden för gransk­ning av rusdrycksreklam inrättades år 1962. På grundval av ingripanden som nämnden har gjort i enskilda fall har den också utfärdat anvis­ningar för hur alkoholreklam bör bedrivas. De senaste anvisningarna RiktUnjer för vin- och spritreklam antogs år 1970.

Beträffande starköl har en speciell ordning tillämpats. Svenska bryg­gareföreningen beslutade år 1970 för medlemmarnas räknmg att under två års tid avstå från all reklam riktad till konsumenter på den svenska marknaden. Föreningen åtog sig också att följa särskUda anvisningar för försäljning av starköl. Systembolaget å sin sida förband sig bl. a. att lämna viss information om starkölssortimentet. Är 1970 antog vidare Svenska Bryggareföreningen regler för reklam avseende öl klass 

II. 

Re­glerna för sälj aktiviteterna för öl kom att utsträckas också till detaljhan­deln. Frivilliga begränsningar av reklam för öl tillämpas alltjämt. Reg­lerna innehåller allmänna föreskrifter om reklamens syfte, bl. a. att den skall främja strävandena från det allmännas sida att få en övergång från alkoholstarka till alkoholsvaga drycker. För detta syfte skall ölreklamen verka genom saklig upplysning och med hjälp av lämpliga medier. När det gäller budskapets Innehåll får reklamen inte främja missbruk, riktas till barn och ungdom, avbUda ungdomar, innehålla uttalanden eller bil­der av personer som kan framstå som idoler, ge uppfattningen att öl be­fordrar hälsa m. m. Reklamen får ej förekomma i publikationer som hu-rvudsakligen riktar sig till ungdomar, vid utbildningsanstalter m. m. för iimgdomar, vid sportarrangemang m. m., på sätt som anknyter till mo­torism eUer på sätt som stimulerar konsumtion av öl på arbetsplats.

Normerna för alkoholreklamen har utvecklats under 1970-talet. Detta har bl. a. skett genom att marknadsdomstolen med stöd av marknadsfö­ringslagen vid några tillfällen har fått ta ställning till frågor om alkohol-

Prop. 1977/78:178

21

reklam. Den 29 januari 1976 utvidgades de frivUliga begränsningarna av alkoholreklamen genom en branschöverenskommelse som KO träffade med huvuddelen av de utiändska tUlverkamas ombud (numera samman­slutna i Föreningen utländska vin- och spritproducenternas ombud i Sverige) här i landet. Reklamen skall enligt avtalet präglas av balans och måttfullhet. I bUd får visas endast själva varan samt råvara, flaska eUer burk och varumärke eller annat kännetecken i bildform samt för dryc­ken avpassat, kännetecknande glas eller tillbehör för servering (t. ex. is-hink). Bakgrunden skall vara neutral. Text får endast innehålla varans namn, varumärke eller tillverkarens namn samt sakliga uppgifter om bl. a. varans art, egenskaper, användningssätt, användningsområde, för­packningens utseende, råvaror, tillverkningsplats och pris.

Förbud gäller mot bl. a. direktreklam, filmreklam, stiUbUdsreklam på biografer och teatrar, reklam på aUmän plats o. d., reklam genom högta­lare e. d. samt mot reklam i veckotidningar m. m. som främst riktar sig till ungdomar under 20 år, på dagspressens idrottssidor m. m. samt bl. a. i sjukhus, lokaler för huvudsakligen ungdom och vid idrottstävlingar. Vidare förbjuds provutdelning, kostnadsfri avsmakning och presenter­bjudanden. Pristävlingar för allmänheten får inte heUer förekomma. En annons får i dagspress inte överstiga 780 spaltmUUmeter samt i populär-och fackpress 3/4 sida. Förekommer i ett tidningsnummer flera annon­ser för samma märkesvara gäller begränsningen den sammanlagda ytan.

2.3.5 Författningsföreskrifter för marknadsföring av tobaksvaror

Den 1 januari 1977 trädde lagen (1975: 1154) om varningstext och in­nehållsdeklaration på tobaksvaror I kraft.

Lagen föreskriver att det i den utsträckning som i första hand rege­ringen bestämmer skall finnas varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvara som är avsedd att saluhållas till konsumenter inom landet. Texten skall lämna upplysning om hälsorisker förbundna med brak av tobak. Deklaration skall lämna uppgift om skadliga ämnen som varan innehåller eUer den ger upphov tUl. Tobaksvara får inte säljas om den saknar föreskriven text eller deklaration eller om dessa är uppenbart oriktiga. Ansvaret för att varan märkes ligger på tillverkaren. För im­porterade varor har dock den ansvaret som saluför dem inom landet.

Regeringen har med stöd av lagen föreskrivit (SFS 1975: 1163) att so­cialstyrelsen skall ha tiUsyn över efterlevnanden av lagen och de före­skrifter som utfärdas i anslutning till den. Styrelsen skall vidare be­stämma om vilka varor som skall ha varningstext och innehåUsdeklara-tion samt hur text och deklaration skall se ut.

Den 31 maj 1976 utfärdade socialstyrelsen en kungörelse (SoS FS 1976: 31) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror. Om dess innebörd kan här framhåUas följande. Varningstext skaU finnas på alla tobaksvaror utom på s. k. luktsnus. Beträffande cigaretter har före-

Prop. 1977/78:178

22

skrivits att 16 skilda texter skall i lika stor omfattning användas vid märkning av de förpackningar som är avsedda att spridas i handeln. För förpackning som innehåller piptobak och rulltobak finns en särskild text liksom för förpackning som innehåller cigarrer och cigariller. En ge­mensam varningstext finns vidare för förpackning som innehåller snus-och tuggtobak. Innehållsdeklaration skall enligt socialstyrelsens före­skrifter ange innehållet i röken av rökkondensat ("tjära"), nikotin och kolmonoxid (koloxid) beräknat per cigarrett I förpackningen samt för att möjliggöra en jämförelse de genomsnittsvärden som i dessa av­seenden gäUer för cigarettmärken i Sverige.

2.3.6 Andra normer än författningsregler för tobaksvaror

På tobaksområdet har inte funnits någon motsvarighet tUl de nämn­der som inrättats för alkoholreklamfrågor. Näringslivets Opinions­nämnd som numera upphört har dock haft att pröva flera ärenden som rört tobaksreklam. Som underlag för nämndens bedömning tjänade bl. a. Internationella Handelskammarens Grundregler för reklamen, där­ibland en alltjämt gällande regel att reklamen inte får främja överdrivet bruk av tobak och Inte heller får riktas till barn och ungdom. Vidare har sedan år 1965 näringsidkarna inom tobaksbranschen tillämpat särskilda regler för cigarrettreklam, vUka sedermera omarbetats. Den normbildning som därefter skedde i anslutning tiU marknadsföringslagen kom att i flera avseenden göra näringsidkarnas regler inaktuella. Bl. a. har marknads­domstolen fattat flera beslut i fråga om tobaksreklam. Det har därför för­anlett nya branschregler på området. Redan år 1973 träffades en överens­kommelse mellan KO och Svenska Tobaksbranschföreningen om sådan reklam. Denna ersattes av en ny överenskommelse den 10 juni 1975. En­ligt överenskommelsen skall reklamen präglas av balans och måttfullhet.

På cigarrettförpackning får inte förekomma bUd av mänsklig modell eller natursceneri, såvida den inte ingår i varumärke eller utformats på ett hårt stUiserat sätt. I övrig tobaksreklam får I bild visas endast varan, varans förpackning och/eller varumärke samt i förekommande fall bild av pipa o. d. övriga element i reklamen skall vara neutrala. Text får en­dast innehålla uppgifter om varans art, användningsområde, tillverk-ningssätt och egenskaper, förpackningens utseende och egenskaper, rå­varans ursprung och liknande samt pris och säljstäUen m. m.

Förbud gäller vidare mot bl. a. direktreklam, fUmreklam, stillbildsre­klam på biografer och teatrar, utomhusreklam utom vid säljstäUen samt mot reklam i veckotidningar o. d. som främst riktar sig tiU ungdom un­der 21 år, på dagspressens idrottssidor m. m. samt i bl. a. sjukhus, loka­ler för huvudsakligen ungdom samt vid idrottstävlingar o. d. Provutdel­ning av cigarretter får inte ske till barn och ungdom. En annons får i dagspress inte överstiga 1 520 spaltmillimeter samt i populär- och fack­press en helsida. Förekommer i ett tidningsnummer flera annonser för samma märke gäller begränsningen den sammanlagda ytan.

Prop. 1977/78:178

23

3    Föredraganden

3.1 Allmänna överväganden

Med hänsyn till vad som är känt om alkoholens och tobakens skade­verkningar har det i olika sammanhang framställts krav på ytterligare åtgärder av marknadsreglerande art för dessa varor. Frågan om förbud mot reklamen för alkohol och tobaksvaror har sedan länge diskuterats. Olika utredningar har under senare år också prövat denna fråga. De förslag som har lagts fram har dock inte lett till lagstiftning. En av orsa­kerna härtill har varit att det bedömts som oförenligt med tryckfrihets­förordningen (TF) att lagstifta om generellt förbud mot alkohol- och to­baksreklam. Ar 1973 gjordes dock en ändring i TF för att möjliggöra förbud mot kommersiell annons för tobak och alkohol (prop. 1973: 123, KU 1973: 23, rskr 1973: 229, KU 1974: 2, rskr 1974: 10).

Beträffande tobaken begärde riksdagen år 1974 (SoU 1974: 5, rskr 1974: 12) att regeringen skulle lägga fram ett program som kunde leda till minskning av tobakskonsumtionen. Dåvarande chefen för handelsde­partementet tUlkallade vid årsskiftet 19741975 mot bakgrund härav en sakkuimig som bl. a. skulle utreda frågan om lämpliga former för för­bud mot tobaksreklam. Utredningen antog benämningen tobaksreklam­utredningen.

Vad gäller alkoholen lämnade den alkoholpolitiska utredningen (APU) år 1974 ett förslag (SOU 1974: 9093) om förbud mot reklam och and­ra marknadsföringsåtgärder. Inom APU förelåg skiljaktiga meningar angående lämpliga former för regleringen av alkoholreklamen. Remiss­instanserna var också splittrade i sin bedömning av utredningens för­slag. Detta ledde tUl att tobaksreklamutredningen genom tUläggsdirektiv i februari 1976 fick i uppdrag att också pröva alkoholreklamfrågan. Ut­redningen, som därför ändrade benämningen till tobaks- och alkoholre­klamutredningen, lämnade I slutet av oktober 1976 betänkandet (1976: 63) Reklamen för alkohol och tobak tiU handelsministern. Försla­get har remissbehandlats.

I samband med riksdagsbehandlingen av den alkholpolitiska proposi­tionen under våren 1977 väcktes motioner i alkoholreklamfrågan. Riks­dagen biföll en hemställan av skatteutskottet, som hade anslutit sig tiU socialutskottets yttrande I frågan, att begära att regeringen till det nu in­nevarande riksmötet skulle lägga fram förslag till förbud mot alkoholre­klam (SkU 1976/77: 40, SoU 1976/77: 4 y, rskr 1976/77: 231).

Syftet med de socialpolitiska åtgärder av olika slag som skaU genom­föras enligt riksdagens alkoholpolitiska heslut under våren 1977 precise­rades av föredragande deplartementschefen i den alkoholpolitiska propo­sitionen (prop. 1976/77: 108) som låg tiU grund för beslutet. Sålunda an­fördes att det var fråga om åtgärder som leder till en begränsning av den totala alkholkonsumtionen och som bidrar till att akoholmissbruket

Prop. 1977/78:178

24

trängs tiUbaka och alkoholskadorna därmed motverkas. Som särskilt an­gelägna framhöll departementschefen sådana åtgärder som skyddar ung­domen från skadeverkningar som följer med bruket av alkohol. Det av riksdagen antagna alkoholpoUtiska programmet innebär bl. a. ställnings­tagande beträffande olika restriktioner när det gäUer handeln med alko­holvaror. När det gäller tobaksområdet har statsmakternas mål varit att få till stånd en minskning av totalkonsumtionen med särskild tyngpunkt på att så få ungdomar som möjligt skall börja röka (prop. 1975/76: 142).

Tobaks- och alkoholreklamutredningen har vid prövning av frågan om lämpliga former för ett reklamförbud haft som utgångspunkt för den föreslagna regleringen de allvarliga hälsorisker som är förbundna med bruket av alkohol och tobak. Utredningen har därför ansett att de åtgärder som är möjliga och som kan tänkas bidra till en förändring av kunskaper och beteenden i tobaks- och alkoholfrågan på lång sikt måste vidtas.

I den alkoholpolitiska propositionen framhölls det att alkoholfrågan måste sättas in i sitt sociala och samhäUspolitiska sammanhang. Sam­ordnade åtgärder måste därför vidtas på en mängd områden i syfte att nedbringa alkoholkonsumtionen och alkoholskadorna. Liknande resone­mang har också förts nar det gäller åtgärder för en begränsning av to­bakskonsumtionen. Flera av de remissinstanser som har granskat to­baks- och alkoholreklamutredningens förslag framhåller att regleringen av alkohol- och tobaksreklamen, om den skall få någon betydelse, måste ingå i ett långsiktigt, väl samordnat och allsidigt åtgärdsprogram. För­bud mot reklam som en isolerad åtgärd bedöms således vara verknings­löst. Remissinstanserna framhåller att problem av den räckvidd och den sammansatta karaktär och med den kompdicerade orsaksbakgrund det här är fråga om måste lösas med samordnande åtgärder bl. a. i kombi­nation med intensifierade upplysnings- och informationskampanjer. Det av riksdagen antagna alkoholpolitiska programmet innebär bl. a. ställ­ningstagande beträffande olika restriktioner när det gäller handeln med alkoholvaror. Bland insatserna i övrigt för en begränsning av alkohol­missbruket märks ökade resurser för förebyggande verksamhet och upp­lysning.

På tobaksområdet har statsmakterna tagit ställning till olika åtgärds­program för begränsning av tobakskonsumtionen. Riksdagen antog år 1975 lagen (1975: 1154) om varningstext och innehåUsdeklaration på to­baksvaror. I propositionen 1975/76: 142 lades förslag fram om upplys­ning i alkohol- och tobaksfrågor m. m. Regeringen tiUsatte vidare under våren 1977 en kommitté (dir. 1977: 37) som skaU ge förslag till ett fort­satt åtgärdsprogram med syfte att minska tobakskonsumtionen och mot­verka dess skadeverkningar.

Vid prövning av frågan om skärpt reglering av reklamen för alkohol och tobak inställer sig också den komplicerade frågan i vad mån och på

Prop. 1977/78:178

25

vilket sätt reklamen påverkar efterfrågan på dessa varor. Enligt utred­ningens bedömning torde man i allmänhet vara ense om att reklamen kan ha viss betydelse vid konsumenternas val mellan olika märken. Ut­redningen menar att det däremot är mera oklart huruvida det samlade reklamutbudet kan ha effekten att totalkonsumtionen vidmakthålls el­ler ökar. Remissinstanserna är mycket splittrade när det gäller frågan om reklamens effekter. Några remissinstanser anför att reklamen utnytt­jas för att påverka konsumentemas kijpintresse och att det således i varje form av reklam ligger en konsumtionsuppmaning som är ägnad att öka totalkonsumtionen. Andra hävdar att reklamen endast kan åstad­komma förskjutningar mellan skilda varumärken.

Jag anser det självklart att frågan om förbud mot tobaks- och alkohol­reklam måste bedömas i det hälso- och socialpolitiska sammanhang jag här har redovisat. Den utgångspunkt tobaks- och alkoholreklamutred­ningen har haft för sitt arbete måste mot den bakgrunden vara riktig, nämligen att de åtgärder som är möjliga och som kan tänkas bidra till en förändring av kunskaper och beteenden i tobaks- och alkoholfrågan på lång sikt måste vidtas. Denna utgs,ngspunkt är också helt i över­ensstämmelse med statsmakternas tidigare ställningstaganden i alkohol-och tobakspolitiska frågor. Jag vill sålunda betona att åtgärder mot re­klamen för alkohol och tobak skall ses som en del av de åtgärdsprogram statsmakterna har initierat mot tobaks- och alkoholkonsumtionen.

Som jag tidigare har påpekat har varken tobaks- och alkoholreklam utredningen eller någon annan kunnat klarlägga reklamens inverkan på alkohol- och tobakskonsumtionen, varför jag mot bakgrund av rege­ringens strävanden att undvika onödigt krångel och mer byråkrati givet­vis noggrant övervägt om de av utredningen föreslagna regleringarna är det lämpligaste sättet att nå de av statsmakterna uppsatta målen på ifrå­gavarande område. Med hänsyn till de allvarliga hälsorisker som är för­bundna med bruket av alkohol och tobak framstår det emellertid som angeläget att man från samhällets sida genomför en skärpt reglering av alkohol- och tobaksreklamen. Jag vill dock här erinra om att det redan i dag råder tämligen långtgående begränsningar av reklamen för alkohol och tobak genom frivilliga åtaganden från berörda branscher.

3.2 Den närmare utformningen av lagstiftningen

3.2.1 Allmänt

Jag vill först behandla den diskussion utredningen har fört rörande själva reklambegreppet. Utredningen har ingående granskat oUka re­klamdefinitioner och därvid funnit att reklambegreppet saknar en aU-mängiltig innebörd. Utredningen konsta.terar att det inte är svårt att be­skriva huvuddelen av reklamens former men att svårigheterna visar sig när begreppet skall avgränsas. Reklam är endast ett av de medel som

Prop. 1977/78:178

26

företagarna använder i konkurrens med varandra. Företagens konkur­rensmedel är i viss mån utbytbara. När hinder möter mot konkurrens i en form finns det ibland möjligheter att som ersättning satsa mer på ett eller flera av de andra medlen. Utredningen har därför som utgångs­punkt för sitt arbete lagt, inte reklambegreppet, utan vad som faller un­der det vidsträcktare begreppet marknadsföring. Detta begrepp avser alla slags åtgärder som syftar till att främja avsättningen av en vara och täcker även ett rent passivt saluhållande. Remissinstanserna delar sam­stämmigt utredningens uppfattning att man vid överväganden om re­striktioner inte bör inskränka sig till enbart reklamen utan bör upp­märksamma alla slags marknadsföringsåtgärder. Även jag delar denna bedömning.

Den nuvarande regleringen av alkohol- och tobaksreklam sker huvud­sakligen utan stöd av detaljerade författningsregler. I stället har ett re­gelsystem vuxit fram i anslutning till marknadsföringslagen (1975:1418). Reglerna har utformats i marknadsdomstolens avgöranden och genom överenskommelser mellan konsumentombudsmannen (KO) och berörda branschorganisationer. Erfarenheterna av detta system be­döms allmänt vara goda.

När det gäller den närmare utformningen av en skärpt reglering av reklamen för alkohol och tobak slår utredningen tUl en början fast att ett totalt förbud mot all sådan reklam inte är möjligt att genomföra. Så länge handeln med dessa varor är tUlåten blir åtminstone vissa budskap rörande bl. a. varufakta nödvändiga. Utredningen prövar härefter frå­gan om införande av s. k. partiella förbud, dvs. direkta förbud mot en eller flera av reklamens spridningsvägar. Härvid framhåller utredningen svårigheterna i att vid sådana förbud, särskilt om de är straffsanktione­rade, skilja mellan det som kan förbjudas och det som måste tillåtas för att möjliggöra handeln med alkoholdrycker och tobaksvaror. Enligt ut­redningens bedömning möter här betydande gränsdragningsproblem och tillämpningssvårigheter främst beträffande butiksreklam och tidnings­annonsering. Dessa överväganden jämte de överhängande risker utred­ningen bedömer föreligga för att långtgående partiella förbud kan leda till att säljarna i stället börjar använda sig av olika former av svårkon­trollerbara otillbörliga affärsmetoder har lett fram tUl att utredningen bedömer partieUa förbud beträffande annonsering och butiksreklam inte vara en framkomlig vag.

Utredningens förslag går i stället ut på att man skall bygga vidare på det system som gäller i dag. Enligt förslaget skall det i lag slås fast att näringsidkare skall iaktta särskild måttfullhet vid marknadsföringen av alkoholdrycker och tobakvaror. Detta innebär att vissa reklamformer ir.te får förekomma och att i övrigt stark begränsning och återhåUsam-het skall iakttas. TUl detta förslag, vilket sålunda skall ansluta till mark­nadsföringslagens regelsystem, har utredningen också kopplat en skyl-

Prop. 1977/78:178

27

dighet för näringsidkare som annonseiar för tobaksvaror att i annon­serna ta in upplysning om de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak.

Bland remissinstanserna råder en bred uppslutning kring utredningens bedömningar. Sålunda stödjer hälften av remissinstanserna utredningens förslag. Härtill kommer en mindre grupp som i och för sig anser att en reglering enligt gällande system är tillräcklig. Av den tredjedel av remissinstanserna som förordar en mer långtgående reglering är det endast tre som uttalar sig för ett totalförbud mot all reklam, medan fler­talet förordar en reglering i enlighet med utredningens förslag men kom­binerad med särskilda förbud mot framför allt tidningsannonsering. Där­vid föreslår dock en remissinstans att utredningens begrepp särskUd måttfullhet byts ut mot synnerlig återhållsamhet.

Också jag delar bedömningen att den lämpligaste formen för en skärpt reglering av reklamen för alkohol och tobak är att bygga vidare på det system som hittiUs har vuxit fram i anslutning till marknadsfö­ringslagen. Jag ansluter mig härvid också i huvudsak tUl utredningens förslag om regelsystemets utformning.. Vad gäller det närmare ställ­ningstagandet till enskUda reklamformer återkommer jag i det följande.

3.2.2 Tillämpningsområdet

Utredningen föreslår att regleringen skall gälla marknadsföringsåtgär­der som en näringsidkare använder sig av gentemot konsumenter inom landet. Detta innebär att regleringen skaU omfatta alla de åtgärder som kan anses riktade tUl konsumenterna men däremot inte sådana som ex­empelvis en tillverkare vidtar i förhållande till återförsäljare. Inte heller skaU marknadsföringsåtgärder som riktar sig till konsumenter i andra länder än Sverige falla in under den nya ordningen.

Vad gäller varuområdet har utrednuigen föreslagit att regleringen på alkoholsidan skall gälla spritdrycker, vin, starköl och öl (tidigare be­nämnda öl klass III och 

II). 

Däremot delar utredningen APU:s uppfatt­ning att det inte är nödvändigt eller ens önskvärt att utsträcka restriktio­nerna till lättölet (öl klass I). Beträffande tobaken föreslår utredningen däremot att regleringen skall gäUa alla varor som till någon del innehål­ler tobak och som är avsedda att brukas som njutningsmedel. Detta in­nebär att regleringen skulle gälla alla slag av sådana tobaksvaror men däremot inte tillbehör tiU dem, såsom pipor, cigarrettpapper etc.

Utredningens förslag beträffande regleringens tlUämpningsområde har lämnats utan erinran av de allra flesta remissinstanserna. Även jag fin­ner förslaget lämpligt.

En remissinstans har hävdat att öl inte borde omfattas av regleringen med hänsyn till intresset av att genom marknadsföring kunna stödja de alkoholsvaga dryckerna. För egen del vUl jag dock instämma i utred­ningens av en övervägande remissopinion understödda bedömning att

Prop. 1977/78:178

28

regleringen även bör gälla öl. Att genereUt undanta öl från tillämpnings­området synes, även om denna dryck tillhör de alkoholsvagare dryc­kerna, mindre lämpligt. Ett sådant undantag skulle, i anslutning tiU att marknadsföringen av övriga alkoholdrycker kraftigt inskränks, kunna leda till en ej önskvärd utvecklnig av markandsföringsaktiviteterna be­träffande öl. Härtill kommer att marknadsföringen av denna dryck re­dan f. n. omfattas av begränsningar på frivillig väg. Det bör därför fin­nas möjlighet att ingripa med stöd av den nya regleringen även mot olämpliga marknadsföringsåtgärder i fråga om öl. Som skäl för en regle­ring av marknadsföringen av öl talar också att försäljningen av denna dryck, liksom Övriga nu nämnda drycker, bl. a. genom lagen (1977: 293) om handel med drycker är underkastad särskilda restriktioner. Önske­målet att regleringen inte bör omöjliggöra en marknadsföring av alko­holsvaga drycker återkommer jag till vid behandlingen av frågan om tidningsannonsering (avsnitt 3.2.4).

Systembolaget, som har förordat ett totalförbud för reklam för sprit, vin och starköl, har i sitt remissyttrande begärt att bolaget dock helt skall undantas från regleringen. Till stöd härför anför bolaget bl. .a att det saknas anledning anta att bolaget, som ägs av staten och arbetar utan vinstintresse skall göra kommersiell reklam för alkoholhaltiga drycker. Till dessa och andra synpunkter i bolagets yttrande återkommer jag när­mare i det följande (avsnitten 3.2.3, 3.2.4 och 3.2.5). Jag viU dock re­dan nu framhåUa, att jag inte har funnit att det kan anses befogat att undanta bolagets verksamhet från regleringens tillämpningsområde. Självfallet innebär detta dock inte att den marknadsföring som System­bolaget bedriver för alkoholfria drycker såsom en ersättningsdryck för alkoholdrycker berörs.

3.2.3 Grundregeln om särskild måttfullhet

Som tidigare har anförts föreslår utredningen att som en lagfäst grundregel bör gälla att marknadsföringen av alkoholdrycker och to­baksvaror endast får ske i särskilt måttfulla former. Syftet med en sådan reglering är att säkerställa att marknadsföringen inte medverkar till att vidmakthålla eller öka konsumtionen av alkohol- och tobaksvaror och inte heller bidrar till en positiv inställning tiU bruket av dessa varor.

Jag har i det föregående uttalat att jag I likhet med det stora flertalet av remissinstanserna ansluter mig tiU förslaget att en skärpt reglering skall bygga på en grundregel om särskUd måttfullhet. Jag delar också i allt väsentligt utredningens uppfattning om vilken innebörd en sådan re­gel bör ges, en uppfattning, om vilken det för övrigt endast i liten ut­sträckning har funnits avvikande meningar bland remissinstanserna. Med hänsyn härtill anser jag det lämpligt att vid den närmare redovis­ningen för innebörden av grundregeln i huvudsak knyta an till vad ut­redningen har anfört därom.

Vid en sådan reglering som den föreslagna bör man enligt utred-

Prop. 1977/78:178

29

ningen utgå från två principer. Den ena är att de stora grupper av be­folkningen som använder alkohol och tobak måste i ändamålsenliga for­mer få tillgång till relevant produktinformation. Den andra är att man av näringsidkarna bör kräva stark begränsning och stark återhållsamhet såväl när det gäller reklamens spridningsvägar och innehåll m. m. som när det gäller andra marknadsföringsmetoder. Regleringen bör, framhål­ler utredningen, inom ramen för dessa ])rinciper medge förbud både mot spridningsvägar som inte kan godtas och mot olämpligt innehåll i de budskap som förs fram på tillåtna vägar. Vidare bör förbud vara möj­liga mot vissa andra marknadsföringsmetoder som framstår som olämp­liga mot bakgrund av regleringens syfte.

I motsats till vad som är särskUt måttfullt ställer utredningen bl. a. sälj aktiviteter som bedrivs på ett sätt som gentemot konsumenterna är påträngande, uppsökande, övertalande eller i annat hänseende mer ak­tiva.

När det gäller reklamens spridnings-\'ägar anser utredningen att alko­hol- och tobaksreklam inte skall få förekomma I medier med stor ge­nomslagskraft som tv, radio och film samt inte heller i ungdomstid­ningar m. m. Vad som brukar kallas utomhusreklam bör inte heller till­låtas. Metoden utmärks av att den är påträngande. Detsamma är förhål­landet med den s. k. direktreklamen, dvs. meddelanden som skickas di­rekt till konsumentema. Däremot måste, framhåller utredningen, reklam i viss omfattning få förekomma på förpackningar och I butiksmiljö och den bör likaledes I viss omfattning vara tillåten i annonser. Utredningen understyrker i anslutning härtill att föi-bud mot utomhus- och direktre­klam inte torde medföra risk för smygreklam o. d. så länge en begränsad annonsering och butiksreklam är tUlåten.

Kravet på stark återhållsamhet och begränsning bör gälla även inne­hållet i den reklam som förs fram på de spridningsvägar som samhället kan godta. De kommersiella budskapen bör därför enligt utredningen begränsas till relevanta fakta rörande varan och dess egenskaper, pre­senterade i så saklig form som möjligt och utan ovidkommande inslag. Bildmässigt bör reklamen inskränkas tUl att visa själva varan och vad som på ett naturligt sätt kan hänga samman med denna, exempelvis för­packningen och vissa tillbehör. Också frågor som rör budskapens utför­lighet samt färg, typografi, lay-out o. d. får bedömas mot bakgrand av kravet på/Särskild måttfullhet.

Regleringen bör vidare leda till att reklamen inte får färgas av mer el­ler mindre påtagliga värdeomdömen. Däremot går det knappast att und­vika varje form av värdering. Redan en saklig beskrivning av en vara kan nämligen för den som tar del därav framstå som värderande genom bl. a. de associationer budskapet väcker. Regeln om särskild måttfullhet bör i princip tillämpas även beträffande förpackningar.

Beträffande tillämpningen av måttfnllhetsregdn i fråga om annonse-

Prop. 1977/78:178

30

ring och reklam på försäljningsstäUet avser jag att återkomma närmare i det följande (avsnitten 3.2.4 och 3.2.5).

Sammanfattningsvis erinrar utredningen beträffande reklamens sprid­ningsvägar, innehåll, volym och frekvens om att regleringen bör medge att konsumenterna i ändamålsenliga former får tiUgång till relevant pro­duktinformation, allt dock inom ramen för en starkt återhållsam mark­nadsföring.

Utredningen framhåller att gränsen mellan reklam och annan mark­nadsföring i viss mån är flytande. I enskUda fall kan utformningen av rabatter och prisnedsättningar vara en på detta område olämplig mark­nadsföringsåtgärd. Säljfrämjande åtgärder som pristävlingar, varaprov och presenter, allt riktat till allmänheten, framstår i princip som ofören­lig med kravet på särskild måttfullhet. Också vid den del av marknads­föringen som utgörs av själva saluhållandet bör iakttas en hög grad av återhållsamhet. Regleringen bör sålunda ge möjlighet att förbjuda på­trängande metoder.

Ett par remissinstanser har berört frågan om man vid tillämpningen av måttfullhelsregeln inte borde ställa mindre stränga krav beträffande exempelvis svagare alkoholdrycker än starkare. Jag viU med anledning därav framhåUa att vid tiUämpningen av den föreslagna regleringen kra­vet på måttfullhet vid marknadsföringen självfallet inte bör drivas så långt att man därigenom motverkar det alkoholpolitiskt starka intresset att främja en övergång till svagare drycker. Jag vill i detta avseende också understryka vad utredningen har uttalat om att begränsningarna bör utformas med beaktande av att det är angeläget att såväl främja en övergång tUl mindre hälsofarliga varor som att undvika propaganda för själva bruket av varorna.

Som förut har anförts, har Systembolaget, som förordar ett reklam­förbud för spritdrycker, vin och starköl, därvid framhållit att bolaget dock bör undantas från regleringen. Bolaget anför bl. a att ett genomfö­rande av utredningsförslaget utan undantag för bolaget skulle medföra att detta inte kan fortsätta med sin konsumentupplysning i nuvarande omfattning, vare sig i fråga om den rena vaminformationen eUer upp­lysningen om risker för alkoholskador. Som skäl härför anför bolaget att konsumentupplysningen inte gärna kan vara "måttfull" om den skaU få någon effekt. I så fall kommer den inte att märkas i all den information som strömmar över dagens konsumenter.

Jag vill framhåUa att systembolagets försäljningsverksamhet beträf­fande alkoholdrycker principiellt torde falla in under begreppet mark­nadsföring i marknadsföringslagen med hänsyn till den vidsträckta inne­börden av marknadsföringsbegreppet. Som jag redan tidigare har anfört innefattar ju detta även ett passivt saluhåUande (jfr prop. 1975/76: 34 s. 124). Det sagda innebär givetvis inte att allt vad bolaget företar sig i samband därmed kan anses utgöra marknadsföring. Exempelvis måste, vilket jag närmare kommer att behandla i samband med frågan om tid-

Prop. 1977/78:178

31

ningsannonsering, konsumentupplysning som är inriktad på att styra konsumtionen till de svagare dryckerna anses falla utanför marknads­föringsbegreppet.

För egen del kan jag inte finna att regleringen skulle medföra någon inskränkning av Systembolagets nuvarande aktiviteter. Anledning saknas därför att göra ett genereUt undantag fö:: bolaget.

Vid den hittiUs lämnade redovisningen för den principieHa innebör­den av grundregeln om särskild måttfullhet vid marknadsföring av alko­holdrycker och tobaksvaror har endast några av de huvudsakliga for­merna av marknadsföringsåtgärder berörts. Det är givet att reklam kan spridas på andra vägar än de som här har behandlats. Likaså kan på motsvarande sätt marknadsföringsåtgärder av annat slag än reklam förekomma. Det är såsom utredningen också har framhållit svårt att I förväg slå fast vad som därvid är möjligt. På grand härav är det av vikt att regleringen ger samhället möjlighet att hejda nya och kanske oförut­sedda reklammetoder m. m. som är mer aktiva än som kan sägas svara mot särskUd måttfuUhet. Såsom utredningen anför har nuvarande branschöverenskommelser rörande alkohol- och tobaksreklam drivit ut­vecklingen ett gott steg framåt i riktning mot en sådan stark återhåU-samhet som den nu aktuella. Regeln om särskild måttfullhet får redan från början en rätt hög grad av konkretion genom att den kan grundas på nuvarande branschavtal som ett slags minimistandard. Det är emellertid uppenbart att man också kan gå än längre i begränsningshän­seende. Detta gäller såväl den tUlåtna reklamens spridningsområde som reklamens innehåll, volym och frekvens. Till detta kommer att de krav som följer med en princip om särskild måttfullhet bör drivas igenom också på de delar av marknadsföringsområdet som inte täcks av branschöverenskommelsema.

Som framgår av det föregående delar jag till fullo uppfattningen att utgångspunkten för regleringen skall vara att marknadsföringen av alko­holdrycker och tobaksvaror skall ske med iakttagande av särskUd mått­fullhet. Jag har även anslutit mig till utredningens synpunkter om vad som i princip kan anses falla inom och utom måttfullhetsbegreppet. För att ytterligare understryka vikten av att marknadsföringen av alkohol och tobak sker i starkt återhållsamma former vill jag dock föreslå att det i lag skrivs in ett klart förbud mot användning av marknadsförings­åtgärder som gentemot konsumenterna framstår som påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till brak av alkohol och tobak. Som ut­redningen har framhålUt står sådana säljaktiviteter i klar motsats till vad som kan anses vara särskilt måttfullt. Exempel på sådana reklamformer som kommer att träffas av förbudet är reklam på allmänna platser, på sjukhus, i lokaler för ungdom och vid idrottstävlingar, reklam som sänds eUer delas ut direkt tiU konsumenterna samt reklam i radio, televi­sion och film. Den av utredningen utförligt behandlade frågan om tid­ningsannonsering återkommer jag till i avsnitt 3.2.4.

Prop. 1977/78:178

32

3,2.4 Annonsering i tidningar

Innan jag går närmare in på frågan om lagstiftningen skall innehålla en särskild bestämmelse om ett förbud mot annonsering vill jag något beröra den ändring i tryckfrihetsförordningen som trädde I kraft år 1974. Genom ändringen har det blivit möjUgt att förbjuda kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror. I propositionen (1973: 123 s. 44) anförde före­dragande statsrådet bl. a.

Jag vUl i detta sammanhang understryka att jag inte genom detta ställningstagande uttalat mig om i vad mån sådana ingripanden också skall genomföras. Det har vid remissbehandlingen getts uttryck för åsik­ten att det skulle vara för tidigt att nu ta stäUning tiU det berättigade i en bestämmelse sådan som den av mig förordade bl. a. med hänsyn tiU den ringa kunskap som besittes i frågorna kring reklamens verkningar och betydelsen av reklamförbud. Det har vidare framförts farhågor för att ett totalförbud mot reklam för alkohol och tobak skulle leda nä­ringslivet över till andra, mindre kontroUerbara marknadsföringsåtgär­der. Synpunkter av detta slag måste givetvis beaktas om de möjligheter till ingripanden som en bestämmelse i TF öppnar också skall utnyttjas genom särskUd lagstiftning. Självfallet bör beslut om ingripanden mot reklam föregås av Ingående överväganden. De erfarenheter som re­klamutredningen och alkoholpolitiska utredningen kan komma att redo­visa i frågan bör därvid kunna tjäna till vägledning. Av betydelse nu är enbart att det görs klart att det från tryckfrihetssynpunkt inte är något hinder mot ingripanden mot kommersiell annons som används vid marknadsföring av alkohol och tobak.

Förbud mot kommersiell tobaks- och alkoholreklam kan först och främst ges genom lagbestämmelser som direkt riktar sig till annonsörer, tidningsföretag, m. fl. Utan hinder av 1 kap. 3 § TF kan alltså i lag med­delas föreskrifter om straffpåföljd och annan rättsverkan av överträ­delse av ett förbud och om vem som skall kunna göras ansvarig. Något hinder föreligger inte att låta påföljd träffa annonsören. Överträdelse av ett reklamförbud innebär inte tryckfrihetsbrott. TF:s regler om tillsyn, åtal och rättegång i tryckfrihetsmål blir alltså inte tiUämpliga. Förfaran­det vid prövningen får i stället följa bestämmelser i allmän lag.

Självfallet behöver ett annonsförbud inte ha innebörden av totalför­bud. Förbudet kan inskränkas att gälla vissa varor, det kan innefatta villkor för annonseringen eller annars avse begränsningar i rätten att an­nonsera vUka är mindre långtgående än ett fullständigt förbud.

Ordet förbud är avsett att täcka också ett förbudsförfarande av den typ som anges i 1 § marknadsföringslagen, dvs. ett förfarande som inne­bar att myndighet meddelar förbud, ev. vid vite, mot viss annonsering i tryckt skrift. På denna väg kan alltså alkohol- och tobaksreklamen be­gränsas även i andra fall än då ett ingripande mot sådan reklam är möj­ligt med stöd av gällande bestämmelser I marknadsföringslagen. I lag kan vidare ges bestämmelser som innebär att myndighet eller annat all­mänt organ uppställer villkor om eller på annat sätt medverkar till anta­gandet av branschöverenskommelser rörande alkohol och tobak och eventuellt tillgriper sanktionsåtgärder om överenskommelse åsidosätts.

Prop. 1977/78:178

33

Beträffande frågan om en särskild lag mot här avsedd reklam uttalade konstitutionsutskottet att det inte tagit ställning till frågan om en sådan lag borde stiftas eller inte.

Tobaks- och alkoholreklamutredningen har som nämnts övervägt frå­gan om partiella reklamförbud, dvs. förbud mot en eller flera av re­klamens spridningsvägar men inte alla. Utredningen har därvid anfört att ett partiellt förbud som avser annonsering inte synes vara en fram­komlig väg. Utredningen betonar att man vid partiella förbud måste noga skilja meUan det som kan förbjudas och det som måste tillåtas och anser att här möter betydande svårigheter beträffande bl. a. annonse­ring. Vidare framhålls att vid ett annonsförbud frågan om särskUda un­dantag måste diskuteras, exempelvis beträffande nya, väsentligt mindre skadliga tobaksvaror. Erforderliga undantag kan leda till omfattande gränsdragningsproblem och tillämpningssvårigheter. Utredningen anser att det finns en risk för att man löpande måste utfärda tillämpningsfö­reskrifter i den svårbemästrade frågan var gränsen skall dras mellan det förbjudna och det tillåtna. Ett särskUt problem anses därvid utgöras av reklamen för varor som inte är alkoholdrycker eller tobaksvaror men som i större eller mindre grad associerar till sådana. Redan i dag lanse­ras olika artiklar under samma varumärke som alkoholdrycker eller to­baksvaror.

Den möjlighet som här skulle kunna öppnas kan, anför utredningen, tänkas bli utnyttjad av producenter i direkt syfte att trots ett annonsför­bud ändock annonsera på den svenska marknaden. En producent kan sålunda lansera olika artiklar som saknar naturligt samband med alko­holdrycker och tobaksvaror men som har samma varumärke och/eller producentnamn. Vissa element i förpackningsdekoren på producentens alkohol- eller tobaksprodukter kan därvid återgå också på de "neutrala" varorna. I annonser visas sedan de sistnämnda i bUd och görs på annat sätt reklam för dem. Men lanseringen kan också gälla artiklar som verk­ligen har ett naturligt samband med alkoholdrycker och tobaksvaror, artiklar som konsumenterna använder som tillbehör vid bruket av alko­hol och tobak. Som exempel nämner utredningen korkskruvar, glas, ask­koppar, tändstickor och annat dylikt.

Man kan vid ett förbud mot alkohol- och tobaksreklam söka hindra företeelser som de här nämnda oavsett om de syftar till förbjuden re­klam eller inte. Det blir då fråga om att ingripa mot reklam för sådana varor som inte är alkohol eller tobak men som i ett eller annat hän­seende associerar till vissa alkoholdrycker och tobaksvaror. Ett sådant förbud skulle, understryker utredningen, kunna få vittgående konse­kvenser, svåra att överblicka. Man fick ta ställning tiU sådant som an­nonser för läskedrycker tiUverkade av en ölproducent o. d. Till detta

3   Riksdagen 1977/78.1 saml. Nr 178

Prop. 1977/78:178

34

kommer att reklamen kan ta sikte på att endast nämna ölproducentens namn samt enbart tala om dennes "produkter". Sådan reklam kan tol­kas så att den syftar även på de av producentens varor för vilka reklam­förbud råder och inte bara på dem för vilka reklam är tillåten. Detta in­tryck kan förstärkas genom att förpackningarna utformas på liknande sätt. Försök att lagstiftningsvägen hejda sådana företeelser, vare sig de åsyftar förbjuden reklam eller inte, kan bli föga effektiva. Vid förbud av denna art måste vidare uppmärksammas frågor som bl. a. rör grundlags­regleringen av yttrandefriheten och tryckfriheten samt vidare frågor av­seende varumärkesrätt och våra internationella åtaganden i handelsavtal e.d

När det sedan gäller den effekt en reglering med partiella förbudsfö­reskrifter kan få menar utredningen att långtgående förbud kan leda till att säljarna börjar att använda olämpliga affärsmetoder. Utredningen konstaterar att på såväl alkohol- som tobaksområdet förekommer kon­kurrens om än i olika omfattning. Av grandläggande betydelse vid be­dömningen är därför enligt utredningen att ett annonsförbud inte rubbar det förhållandet att konkurrens råder. Utredningen anser att det blir en öppen fråga vilka uttryck denna konkurrens kommer att ta sig efter ett sådant förbud. Vid ett reklamförbud kan det ligga nära tUl hands att vissa producenter försöker påverka detaljhandlarna att gynna vissa pro­dukter på bekostnad av andra. Påverkan kan också tänkas utövas när det gäller restaurangernas utskänkning. De som efter ett förbud är obenägna att använda olämpliga metoder skulle komma i ett sämre konkurrensläge än de som inte hyser sådana betänkligheter. Vidare menar utredningen att smygreklam i olika former inte kan uteslutas, bl. a. i redaktionella sammanhang. Utredningen pekar också på att ett långtgående förbud kan gynna utländska intressen då bl. a. annonsering i utländska tidningar inte kan förbjudas. Vidare framhåller utredningen att konsumentema har ett berättigat intresse av att kunna överblicka marknadens utbud. Genom annonsering kan konsumenterna bevaka prisnivån och styra sina inköp.

Frågan om annonsering skall vara tUlåten eller ej utgör den avgörande skiljelinjen mellan de remissinstanser som tillstyrker utredningens för­slag och de som förordar en strängare reglering. Flera remissinstanser tar därvid klart avstånd från tidningsannonseringen. Det framhålls bl. a. att annonseringen i dags- och veckopress är uppsökande och inte kan räknas till passiv marknadsföring. Vidare anförs att man genom annon­seringen når nya konsumentgrupper.

De remissinstanser, som förordar en strängare reglering av marknads­föringen än vad utredningen har föreslagit, vitsordar i allmänhet att ett reklamförbud inte kan införas utan undantag.

Bland de undantag som anses nödvändiga märks bl. a. varuinforma­tion i branschtidskrifter, annonser i utländska tryckta skrifter samt upp-

Prop. 1977/78:178

35

lysning på försäljnings- och serveringsställen. Jag vill med anledning härav erinra om vad jag tidigare har föreslagit (avsnitt 3.2.2) beträf­fande regleringens tillämpningsområde i allmänhet. Ett eventuellt an­nonsförbud skulle således i princip inte gälla den annonsering som före­kommer i utländska tidskrifter utan inriktning på Sverige eller som i facktidskrifter vänder sig till andra intressenter än konsumenter.

Mot denna allmänna bakgrund har jag funnit skäl att vid prövningen av frågan om annonsförbud behandla alkohol- och tobaksreklam var för sig. Jag tar först upp frågan om ett eventuellt annonsförbud avseende tobaksvaror.

Handeln med tobaksvaror är i princip helt fri. Den ende tillverkaren av dessa varor inom landet är emellertid det av staten ägda Svenska To­baksaktiebolaget (Tobaksbolaget). Konkurrens förekommer dels mellan Tobaksbolaget och de utländska tillverkarna, dels mellan de utländska tillverkarna inbördes och dels inom detaljhandeln med tobaksvaror.

I detta sammanhang måste beaktas att det i fråga om tobaksvaror på­går en konsumentinriktad produktutveckUng som syftar till att få fram mindre hälsofarliga produkter, exempelvis cigarretter av lågtjäretyp. Ut­redningen har också framhållit att man vid ett långt gående annonsför­bud måste diskutera frågan om undantag för ny, väsentligt mindre häl­sofarlig tobaksvara. Denna uppfattning delas av flera remissinstanser. Det har sålunda från flera håll framhållits bl. a. att ett långt gående re­klamförbud skulle försvåra produktutvecklingen av sådana varor samt att detta i sin tur skulle minska möjligheterna att påverka konsumen­terna att gå över till mindre hälsofarliga produkter.

Även jag delar denna uppfattning. Som jag tidigare har framhållit syftar den föreslagna regleringen, förutom till att minska den totala kon­sumtionen av tobaksvaror, även tUl att främja en övergång till mindre hälsofarliga tobaksvaror. En reglering måste sålunda utformas på sådant sätt att den inte hämmar produktutvecklingen av mindre farliga varor. En av förutsättningarna härför är att producenten kan nå ut till konsu­menterna med information om de nya produkterna.

En annan invändning mot ett annonsförbud, som såväl utredningen som flera av remissinstanserna har tagit upp, är att ett sådant förbud skulle drabba svenska tillverkare i större omfattning än de utländska konkurrenterna eftersom de senare bl. a. annonserar i utiändska tid­ningar med spridning i Sverige. De utiändska producentema skulle således gynnas på bekostnad av inhemska Intressen med en snedvridning av konkurrensen som följd.

Även jag delar de farhågor som i det här avseendet har framförts av utredningen och remissinstanserna. Vid ett annonsförbud som gäUer to­baksvaror finns det uppenbarligen en risk för att de svenska produk­terna skulle komma i ett sämre läge i förhållande till de utländska. De erfarenheter från andra länder som utredningen redovisar pekar också i

Prop. 1977/78:178

36

denna riktning. Givetvis måste man av det av staten ägda Tobaksbolaget kunna förvänta att detta ställer sig helt lojalt och respekterar ett even­tuellt annonsförbud. Vad gäller de utländska tillverkarna måste beaktas att de genom bl. a. annonsering i utländsk press som har spridning i Sve­rige kan påverka den svenska marknaden. HärtUl kommer att ett stort antal svenskar som turister årligen under utlandsresor kommer i kontakt med marknadsföringsåtgärder för utländska tobaksmärken. Utredningen anför att det inte heller kan uteslutas att utländska företag genom olika former av smygreklam söker undgå effekterna av annonsförbudet. TiU följd av olika sådana faktorer kan ett annonsförbud väntas leda tUl att Tobaksbolagets andel av den svenska marknaden minskas utan att man uppnår någon minskning av den totala tobakskonsumtionen i landet. Därmed kan sysselsättningen inom Tobaksbolaget påverkas i negativ riktning.

De skäl som nu har anförts talar, såsom utredningen också har funnit, mot ett annonsförbud beträffande tobaksvaror. Innan jag tar defini­tiv ställning i denna fråga vill jag dock något beröra utredningens för­slag att tobaksannonser skall innehålla upplysning om de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak.. Utredningen har som skäl för detta förslag bl. a. anfört att man på så sätt upprätthåller en balans gentemot det kommersiella budskapet. Därigenom torde man också, framhåller utredningen, vinna att reklamens värderingar effektivt däm­pas eftersom de kommer i klar motsättning till en faktaorienterad to­baksupplysning om de hälsorisker som är förbundna med brak av tobak. Som jag närmare kommer att utveckla vid behandlingen av detta förslag (avsnitt 3.2.6) anser jag att en sådan upplysningsplikt skulle kunna få positiva effekter på en i övrigt starkt återhållsam annonsering för to­baksvaror.

På grund av det här anförda ansluter jag mig till utredningens bedöm­ning att något generellt förbud mot tobaksannonsering inte bör införas.

I samband med behandlingen av grundregeln om särskild måttfullhet (avsnitt 3.2.3) anmälde jag min avsikt att närmare återkomma tUl vad denna princip kan innebära vid annonsering. Med hänsyn tUl mitt ställ­ningstagande vad gäller tobaksannonsering vUl jag därför nu något be­handla vad regeln om särskild måttfullhet kan ges för innebörd beträf­fande sådan annonsering.

Jag har redan tidigare framhållit att kommersiella budskap i den mån de får framföras i visst medium e. d. bör begränsas till relevanta fakta rörande varan och dess egenskaper, presenterade i så saklig form som möjligt och utan ovidkommande Inslag. Jag har därvid också fram­håUit att reklamen bildmässigt bör inskränkas tiU att visa själva varan och vad som på ett naturligt sätt kan sägas hänga samman med denna. Även sådant som budskapens utförlighet, färg, typografi, lay-out o. d. får bedömas mot bakgrand av kravet på särskUd måttfullhet. Vidare

Prop. 1977/78:178

37

bör med hänsyn härtill gälla att text och bUd i annonser skall lämnas mot helt neutral bakgrund. Såsom utredningen också har framhåUit är det av vikt att budskapen inte görs särskilt framträdande eller slående. Vad jag nu har uttalat har alltså tillämpning också på tobaksannonse­ring.

Inte heller reklamens volym och frekvens får lämnas obeaktade. Sär­skild måttfullhet skall således iakttagas även beträffande annonsemas storlek. Om en sådan regel skall kunna upprätthållas effektivt fordras dock såsom utredningen har framhållit vid tillämpningen någon form av frekvensangivelser. Som möjligt framstår därvid en begränsning av den totala yta som i ett och samma tidningsnummer får användas för annon­sering om en tobaksvara. Däremot kan det möta svårigheter att genom­föra en reglering som skall begränsa det antal gånger annonsering för dessa produkter får förekomma i skilda publikationer. En sådan regle­ring torde bl. a. kräva ett invecklat kontrollsystem. Däremot torde regeln om obligatorisk tobaksupplysning i annonser kunna minska benägenhe­ten att kompensera en reducering av annonsformatet med ökad annons­frekvens.

Jag övergår härefter till frågan om annonsering för alkoholdrycker, dvs. spritdrycker, vin, starköl och öl.

Som tidigare har framgått (avsnitt 3.1) har riksdagen begärt att rege­ringen till riksmötet 1977/78 skall lägga fram förslag till förbud mot al­koholreklam. Riksdagen uttalar sig inte närmare om innehållet i ett så­dant förbud, men med hänsyn till den tidigare diskussionen och behand­lingen av frågan om tidningsannonsering torde riksdagsbeslutet få upp­fattas som avseende framför allt tidningsannonseringen för de alkohol-starkare varuslag, som är underkastade den strängaste regleringen vad gäller försäljning och servering.

Parti- och detaljhandeln med spritdrycker, vin och starköl handhas huvudsakligen av två statliga monopolbolag, AB Vin- &font-family:Verdana'>

Prop. 1977/78:178

38

Den konkurrens som förekommer inom det detaljreglerade alkohol­området är inte lika markant som inom tobaksområdet. Beträffande spritdrycker, vin och starköl råder import- och försäljningsmonopol. Fastän de utiändska och svenska producenterna inte deltar i försälj­ningen till konsumenterna hindrar detta dock inte att deras intresse av att hävda sig inbördes kvarstår. Vidare finns konkurrerande intressen inom restaurangsektorn, bryggerinäringen och inom detaljhandeln be­träffande bl. a. öl, intressen som kan vara såväl svenska som utländska.

Här bör också nämnas den verksamhet som bedrivs på den svenska marknaden av de utländska tillverkarna av alkoholdrycker. Dessa till­verkare företräds i allmänhet av ombud här i landet (ofta benämnda vin-agenter). Ombuden har inte någon förmedlande uppgift, eftersom Spritcentralen placerar sina beställningar direkt hos de utländska leve­rantörerna, utan ägnar sig endast åt vissa åtgärder för marknadsföring av de märken de representerar. Den information om spritdrycker, vin och starköl som möter konsumenterna torde sålunda huvudsakligen komma till uttryck genom den märkesreklam för butdjimporterade varor som dessa ombud bedriver och endast till en mindre del genom Systembolagets upplysningsverksamhet.

Systembolaget uttalar sig, som förut har nämnts, för förbud mot re­klam och andra marknadsföringsåtgärder för sprit, vin och starköl men med undantag för bolaget. Därvid framhåller bolaget att väsentliga olik­heter föreligger mellan spritdrycker, vin och starköl, s. k. systemvaror, och öl. Risken för att ett starkt ökat intresse för tillåtna reklamåtgärder skulle vålla olägenheter synes enligt bolaget knappast föreligga i fråga om systemvarorna. Vidare framhålls möjligheterna för bolaget att ge­nom avtal med tUlverkarna stoppa överträdelser av ett förbud. Någon risk föreligger inte enligt bolaget för att användning av avtalsvägen skulle leda till köpstopp för allt flera kända utländska märkesvaror. Bolagets erfarenhet är att agenter och producenter är mycket känsliga för påpekanden. När det gäller konsumenternas intresse av att kunna överblicka marknadens utbud framhåller bolaget att systemvarorna säljs av ett enda företag som alltså tillhandahåller hela sortimentet och följ­aktligen kan lämna en fuUständig och, på gmnd av att vinstintresse saknas, objektiv överblick över de tUlgängliga varorna.

I likhet med Systembolaget vill jag starkt understryka de väsentliga olikheter som föreligger meUan, å ena sidan, handeln med spritdrycker, vin och starköl samt, å andra sidan, handeln med öl.

Vad först gäller spritdrycker, vin och starköl måste beaktas att han­deln med dessa drycker bedrivs under starkt kontrollerade former och i huvudsak endast av två statliga monopolbolag. De argument som i all­mänhet kan anföras mot ett annonsförbud måste anses ha mindre tyngd på ett område där vi redan har ett system som erbjuder goda möjlig­heter att komma till rätta med marknadsföringsåtgärder som innebär att förbudet kringgås.

Prop, 1977/78:178

39

Med hänsyn till vad som får uppfattas vara riksdagens bedömning av frågan får jag mot denna bakgrund föreslå en reglering som innehåUer ett förbud mot kommersiell annonsering för spritdrycker, vin och stark­öl. En närmare redogörelse för vad som omfattas av detta förbud och hur begreppet kommersiell annons skall tolkas lämnas i specialmotive­ringen. Jag är dock angelägen om att redan här framhålla att under detta begrepp inte faller s. k. åsiktsannonsering i fråga om alkohol eller de moment i den propaganda för övergång från starkare till svagare alkoholdrycker som är inriktade på att påverka allmänhetens alkohol­vanor. Likaså faller en annons som härrör från annan än den som har ett kommersiellt intresse av att avsätta en annonserad vara alltid utanför begreppet kommersiell annons.

Vad härefter beträffar handeln med öl är denna, även om viss regle­ring förekommer, i princip fri. Ett annonsförbud avseende denna dryck skulle med all sannolikhet leda till en ökning av marknadsföringsaktivi­teterna inom områden där förbud inte råder. Dessa aktiviteter skulle dessutom med hänsyn till den fria handeln med öl från som tidigare har nämnts 12 000 försäljningsställen vara ytterligt svåra att övervaka. Här­till kommer också att öl är en förhållandevis alkoholsvag dryck. Ett an­nonsförbud skulle i viss mån kunna inverka negativt på samhäUets strä­vanden att främja övergången till svagare drycker. Med hänsyn bl. a. härtill anser jag starka skäl föreligga mot ett annonsförbud avseende öl. Det bör dock framhållas att även om annonsering för öl får förekomma, denna måste ske med iakttagande av särskild måttfullhet, dvs. vara starkt begränsad och starkt återhållsam.

Enligt den förut nämnda föreskriften i TF föreligger I och för sig möjlighet att förbjuda annonsering i andra tryckalster än tidningar, ex­empelvis reklambroschyrer. Enligt min uppfattning bör dock det före­slagna förbudet begränsas till att avse annonsering i tidningar, tidskrifter och därmed jämförliga tryckalster.

Flera remissinstanser har framhållit det väsentliga i att information kan lämnas på försäljningsstället. Jag delar denna uppfattning och vill därför föreslå att annonsförbudet inte skall äga tillämpning på sädana skrifter som tillhandahålls på försäljningsställen för spritdrycker, vin och starköl, dvs. i huvudsak på restauranger och i Systembolagets buti­ker. Det bör dock understrykas att även den annonsering som sålunda kan förekomma i sådan form skall präglas av särskild måttfullhet. Vad gäller de trycksaker eller annan information som Systembolaget tillhan­dahåller i sina butiker får dessutom förutsättas att presentationen av olika märken etc. sker på ett objektivt och neutralt sätt, så att inte vin-och sprittillverkare otillbörligt missgynnas. Tillverkarnas och deras ombuds möjligheter att direkt kommunicera med konsumenterna blir ju genom den föreslagna regleringen starkt begränsade.

Beträffande den närmare innebörden av de nu föreslagna bestämmel-

Prop. 1977/78:178

40

serna vill jag som nyss har nämnts hänvisa till specialmotiveringen till 2 § förslaget tUl lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av al­koholdrycker.

3.2.5 Reklamen på försäljningsstället

Den föreslagna regleringens starka begränsning av bl. a. vägarna för marknadsföring av alkoholdrycker och tobaksvaror kommer naturligen att leda till att den reklam som kan göras på försäljningsstället, dvs. re­klamen i butiker och på restauranger, får en större betydelse även med beaktande av att också den kommer att styras av principen om särskUd måttfullhet. Att här i detalj ange hur en särskilt måttfull marknadsfö­ring på försäljningsstället skall bedrivas är varken möjUgt eller ens önsk­värt. Detta får i stället ske genom konsumentverkets riktUnjer och i sista hand genom marknadsdomstolens avgöranden. Såsom också har fram­gått av utredningens överväganden är det inte heller praktiskt möjUgt att utan en omfattande byråkrati ange generella regler som kan gälla för alla försäljningsställen. Jag vill därför i det följande endast be­handla de viktigare principerna samt några frågor som Systembolaget har tagit upp i sitt remissyttrande.

I butiksmiljö kan reklam förekomma i en mängd olika former, exem­pelvis på skyltar, broschyrer, affischer, pennor, underlägg, montrar och andra föremål som reklambudskap kan anbringas på. Till butiksreklam måste också räknas reklambudskap i s. k. butiksradio. En viktig form av butiksreklam är varuexponeringen. Vid prisnedsättningar är det brukligt att lägga fram varorna i särskilda montrar försedda med anslag som an­ger extraerbjudandet. Man kan också väcka kundernas uppmärksamhet genom butiksarrangemang som att särskilda stånd eUer miljöer byggs upp. Vidare kan man påverka kunderna genom olika former av varude-monstrationer.

Som jag tidigare har anfört måste man vid regleringen utgå bl. a. från den principen att de stora grapper av befolkningen som använder alko­hol och tobak måste i ändamålsenliga former få tUlgång till relevant produktinformation. Denna princip måste beaktas särskilt vid utform­ningen av marknadsföringen i butiker och andra försäljningsställen. Konsumenterna måste således inom ramen för en särskilt måttfull mark­nadsföring tillförsäkras sådan saklig information om alkohol- och to­baksvaror som erfordras för att ett medvetet val mellan olika produkter skall kunna göras. Det bör här framhållas att även de remissinstanser som har förordat ett mer långtgående reklamförbud än det utredningen har föreslagit har ansett bl. a. konsumentupplysande information på för­säljningsstället nödvändig.

Vad jag tidigare har anfört om att man bör kräva en stark begräns­ning och återhållsamhet beträffande bl. a. reklamens spridningsvägar och innehåll måste i allt väsentiigt och i tiUämpliga delar gälla även för

Prop. 1977/78:178

41

den marknadsföring som bedrivs på försäljningsstället. I allmänhet torde vidare böra gälla att måttfullhetskravet får ställas högre beträffande marknadsföringen i butiker som till skillnad från specialbutiker till­handahåller också andra varor än alkohol- eller tobaksvaror. Vad man här kan kalla blandade butiker besöks ju av kunder som kan ha andra ärenden än att göra inköp av alkohol- eller tobaksvaror.

När det gäUer reklambudskapens spridningsvägar är det befogat att kräva att reklambroschyrer och andra former av reklam inte på ett på­trängande eller övertalande sätt tillhandahålles konsumenterna. Inte hel­ler bör påträngande marknadsföringsmetoder som innebär att man mer aktivt försöker påverka konsumenterna, exempelvis i form av personlig hänvändelse (jfr 20 § tredje stycket i numera upphävda rusdrycksför­säljningslagen 1954: 521) eller genom kundradio få förekomma. Vid själva saluhållandet är det dock ofrånkomligt med en viss form av på­verkan. Det måste således vara möjligt för en försäljare eller expedit att få lämna relevant information rörande t. ex. varusortimentets egenska­per. Jag viU i detta sammanhang erinra om bestämmelsen i 53 § lagen (1977: 293) om handel med drycker (det s. k. animeringsförbudet) vilken anger att åtgärder inte får vidtas på serveringsställe i syfte att förmå gäst till inköp av alkoholdrycker. Under förarbetena till denna bestäm­melse anfördes bl. a. (prop. 1976/77: 108 s. 8586) att en förfrågan från serveringspersonal om ytterUgare alkoholdrycker önskas före ser­veringstidens utgång inte kunde anses strida mot förbudet.

Systembolaget har anfört bl. a. att ett genomförande av utrednings­förslaget skulle medföra att bolaget inte kan fortsätta med sin konsu­mentupplysning i nuvarande omfattning, vare sig i fråga om den rena varuinformationen dier upplysningen om risker för alkoholskador.

När det gäller Systembolagets verksamhet kan det till en början för­tjäna att påpekas att bolaget i likhet med Spritcentralen enligt 16 § and­ra stycket lagen (1977: 293) om handel med drycker är skyldigt att verka för att reklam och andra marknadsföringsåtgärder för spritdryc­ker, vin och starköl inte bedrivs på sätt som uppenbarligen står i strid med syftet enligt 7 § första stycket samma lag att försäljning av drycker som omfattas av lagen skall skötas på sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras.

Sedan ett antal år tillbaka har Systembolaget i stor utsträckning ersatt den tidigare propagandan för att inrikta konsumtionen på svagare drycker med en konsumentupplysning som utöver ren varuinformation syftar till att meddela fakta om riskerna för alkoholskador och hur sådana kan undvikas. Konsumentupplysningen bedrivs utom genom annonsering bland annat genom affischer i butikerna och broschyrer och annat som tUlhandahålls konsumentema där och även på begäran sänds till olika intresserade. I de former den för närvarande förekommer synes den stå i god överensstämmelse med den av det allmänna förda

Prop. 1977/78:178

42

alkoholpolitiken. I den mån upplysningsverksamheten också kan bedö­mas som marknadsföring torde den i allmänhet inte strida mot kravet på särskild måttfullhet. Såsom jag nyss anförde är det av vikt att kon­sumenterna tillförsäkras saklig information om varasortimentet så att ett medvetet val mellan olika produkter kan göras. Kravet på måttfull­het vid marknadsföringen får därför inte drivas så långt att man inte på försäljningsstället kan tillhandahålla kunderna sådan sakUg varainfor­mation.

3.2.6 Upplysningsplikt i annonser

Jag har redan (avsnitt 3.2.4) uttalat mig för skyldighet att i annonser upplysa om tobakens skadeverkningar. I det följande utvecklar jag när­mare skälen för mitt ställningstagande.

Tobaks- och alkoholreklamutredningen framhåller att, med hänsyn till de attityder och konsumtionsmönster vi har beträffande tobaken, omfattande och allsidiga informationsåtgärder är av största betydelse om konsumtionen skall kunna minskas. Utredningen menar därför att näringsidkares annonsering skulle kunna användas så att den bidrog till det informationsflöde som krävs. Utredningen anför flera skäl för to­baksupplysning i annonser. Bl. a. skulle man på så sätt kunna upprätt­hålla en balans gentemot det kommersiella budskapet. Utredningen me­nar också att det är naturligt med tobaksupplysning i annonser med tanke på att sådana informationer ansetts påkallade på förpackningar. Utredningen föreslår därför att kommersiella annonser vid marknadsfö­ring av tobaksvara skall innehåUa tobaksupplysning.

Utredningen har ingående behandlat vilken tobaksupplysning annon­serna skall innehålla och hur systemet skall byggas upp. Utredningen konstaterar att man redan med stöd av den gällande marknadsföringsla­gen i och för sig skulle kunna ålägga näringsidkare att exempelvis i to­baksannonser lämna upplysning om de hälsorisker som är förbundna med bruket av tobak. För en särlagstiftning på området talar enligt ut­redningen dock det skälet att man har anledning att varna redan för to­bakens användning. För huvuddelen av de varor som i övrigt finns på marknaden är syftet med ett informationspåbud främst ett annat nämli­gen att tvinga fram sådan information som bl. a. gör det möjligt att an­vända produkterna på lämpligt sätt. Till detta kommer att samhället genom lagen om varningstext och innehållsdeklarationer på tobaksvaror redan har börjat införa specialföreskrifter på tobaksområdet. Utred­ningen anser det naturligt att fortsätta på den valda vägen.

Den information som skall lämnas bör enligt utredningen avse upp­lysning om de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak samt uppgift om de skadliga ämnen som tobaken innehåller eller ger upphov till. Utredningen förordar en regel som innebär att näringsidkare som använder annons vid marknadsföring av tobaksvara tiU konsumenter

Prop, 1977/78:178

43

inom landet skaU i annonsen återge den varningstext och innehålls­deklaration som enligt lag skall finnas på varans förpackning. Utred­ningen har funnit det från principiell synpunkt riktigast att anknyta regeln om tobaksupplysning till det system marknadsföringslagen ger utrymme för. Detta innebär att regeln skulle ges sådan form att konsu­mentverket skall kunna utfärda riktlinjer med praktiska föreskrifter om bl. a. tobaksupplysningens storlek, färg, form, typografi och lay-out. Vid sidan av en sådan rättstillämpning har marknadsdomstolen den rätts­bildande funktionen och får genom beslut i enskUda ärenden avgöra om lagen har överträtts.

Endast ett fåtal remissinstanser har särskilt behandlat förslaget om varningstext i tobaksannonser. De som har yttrat sig i denna fråga har olika meningar om värdet av upplysningar i annonser om de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak.

De remissinstanser som ifrågasätter förslaget har gemensamt att de är tveksamma till att blanda kommersiella budskap och hälsofrämjande in­formation. Bland remissinstanser med denna inställning finns både före­trädare för intresseorganisationer som främst har att ta tillvara hälsoas-pekter och företrädare för tobaksbranschen och annonsörer. En remiss­instans befarar att ett krav på upplysning i annonser skulle kunna med­föra uttröttning och likgiltighet för varningstexterna.

Bland de remissinstanser som stöder utredningens förslag märks marknadsdomstolen. Domstolen påpekar uttryckligen att den delar ut­redningens uppfattning om det lämpliga i en särskild lagstiftning om varningstext i tobaksannonser.

Som jag tidigare har redovisat har statsmakterna under den hittUlsva-rande behandlingen av tobaksfrågan ansett informationsåtgärder vara ett av de effektivaste medlen för att minska tobakskonsumtionen och därmed tobakens skadeverkningar. Jag delar utredningens mening att näringsidkares annonsering bör kunna användas så att den bidrar till så­dan nyttig information. Som förut har nämnts har genom särskild lag slagits fast att varningstext och innehållsdeklaration skall finnas på to­baksvaror. Jag kan instämma i utredningens uttalande att det framstår som naturligt att fortsätta på den valda vägen och införa sådan upplys­ningsplikt även ifråga om annonser. Som utredningen anför kan upplys­ning av detta slag i tobaksannonser tjäna som en motvikt tiU de kom­mersiella budskapen. När det gäller farhågor som framförts om att var­ningstext skulle komma för ofta i blickpunkten om de också förekom­mer i annonser vill jag erinra om att det f. n. finns 16 olika varningstex­ter. Min bedömning är därför att risken för uttröttning och likgiltighet inför varningstexterna inte ökar påtagligt genom att krav stäUs upp på information även i annonser.

När det gäller den närmare utformningen av tobaksupplysningen i an­nonser anser jag att utredningens förslag är lämpligt. Detta innebär att

Prop. 1977/78:178

44

näringsidkare som använder annons vid marknadsföring av tobaksvara till konsumenter inom landet skall i annonsen återge sådan vamingstext och innehållsdeklaration som enligt lag skall finnas på varans förpack­ning.

3.2.7 Anknytning till marknadsföringslagen

Utredningen har övervägt att föreslå ett tillägg i marknadsföringsla­gen speciellt för alkoholdrycker och tobaksvaror men har funnit det mest lämpligt att de särskilda reglerna om dessa varor tas upp i lagstift­ning vid sidan av marknadsföringslagen.

Det av utredningen framlagda förslaget innehåller en allmän bestäm­melse om att särskUd måttfullhet skall iakttas vid marknadsföringen av alkoholdrycker. Bestämmelsen är inte straffsanktionerad utan får i stäl­let upprätthåUas med stöd av marknadsföringslagen, överträdelse av vad som följer av den allmänna måttfullhetsföreskriften anses nämligen utgöra otillbörlig marknadsföring. Till ledning för marknadsföringen anser utredningen att konsumentverket skall utfärda sådana riktlinjer som omnämns i förarbetena till marknadsföringslagen. I sista hand faller den rättsbildande uppgiften på marknadsdomstolen som får avgöra vad som kan anses strida mot lagbestämmelsen om särskild måttfullhet.

Huvuddelen av remissinstanserna har slutit upp kring utredningens förslag och anser det vara mycket positivt att regleringen knyter an till marknadsföringslagen. Även de remissinstaner som har förordat en strängare reglering av marknadsföringen har förklarat sig acceptera en sådan anknytning.

Som jag tidigare har erinrat om har i TF förts in en bestämmelse som innebär att det i lag kan föreskrivas förbud mot kommersiell annons i tryckt skrift. Bestämmelsen täcker också ett förbudsförfarande av den typ som anges i 2 § marknadsföringslagen, dvs. ett förfarande som inne­bär att myndighet meddelar förbud, ev. vid vite, mot viss annonsering i tryckt skrift.

I likhet med utredningen anser jag att en sådan reglering av alkohol-och tobaksreklamen som den nu föreslagna inte lämpligen bör straff-sanktioneras. Alternativet till en straffsanktionerad förbudslagstiftning är här att koppla regleruigen till ett regelsystem såsom marknadsföringsla­gens. Detta innebär att marknadsdomstolen i enskilda fall och med ver­kan endast för framtiden får avgöra om en viss åtgärd skall förbjudas vid vite. Uttalanden under förarbetena, branschöverenskommelser samt rättstUlämpningen genom konsumentverkets riktlinjer och KO:s praxis utgör en del av innehållet i ett sådant system. Samtidigt blir domstolens praxis normgivande för vad som är förbjudet. Då endast ett återuppre­pande av åtgärden blir sanktionerat, kan några invändningar från rätts-säkerhetssypunkt inte riktas mot att det på förhand inte alltid är helt möjligt att förutse om en viss åtgärd kan anses otUlbörlig eller ej. En

Prop. 1977/78:178

45

stor fördel med ett sådant system är att det är utvecklingsbart och kan anpassas efter marknadsförarnas uppfinningsrikedom. Erfarenheterna av marknadsföringslagens tillämpning visar också att ett utslag i marknads­domstolen blir prejudicerande också i den bemärkelsen att även andra näringsidkare rättar sin marknadsföring därefter.

På grund av det anförda ansluter jag mig till utredningens bedömning att den nya regleringen bör utformas efter det mönster som finns i marknadsföringslagen. Att direkt föra in de föreslagna bestämmelsema i denna lag är dock, som utredningen har framhållit mindre lämpligt. Den bästa lösningen måste i stället vara att regleringen knyter an tUl marknadsföringslagens regelsystem. Samordningen med denna lag får åstadkommas på så sätt att näringsidkare som vid marknadsförmgen inte iakttar vad som kan anses följa av grundregeln om särskild mått­fullhet därigenom skall anses ha gjort sig skyldig till otillbörlig mark­nadsföring enligt marknadsföringslagen. De marknadsföringsåtgärder som har vidtagits får sedan prövas med tillämpning av generalklausulen och därtill hörande handläggningsregler.

Genom att knyta an den föreslagna regleringen till marknadsförings­lagens regelsystem får man som jag nyss har nämnt tillgång till ett sy­stem som ger utrymme för en smidig anpassning tiU utvecklingen av nya marknadsföringsformer samtidigt som man på ett snabbt och effektivt sätt har möjlighet att förhindra olämpliga beteenden som kan uppträda på marknadsföringsområdet. Vad som bedöms som otillbörlig mark­nadsföring leder inte till straff utan till förbud vid vite att i fortsätt­ningen vidta samma eUer liknande handling. För den enskilde näringsid­karen innebär detta system klara fördelar från rättssäkerhetssynpunkt. En ytterligare rättssäkerhetsgaranti ligger i att frågor om utdömande av de viten som marknadsdomstolen har förelagt med stöd av generalklau­sulen skall prövas av allmän domstol. A andra sidan garanteras effekti­viteten i systemet genom att vitesförelägganden kan avse stora belopp och därigenom få en starkt avskräckande verkan. Vite kan vidare riktas mot såväl fysiska som juridiska personer.

Som utredningen har föreslagit får det ankomma på konsumentverket att på grundval av sin förhandingsverksamhet utfärda närmare riktlinjer till ledning för marknadsföringen. Konsumentverkets verksamhet av detta slag har i andra sammanhang visat sig framgångsrik. Jag förutsät­ter därför att utformningen av dessa riktlinjer liksom hittUls i största möjliga utsträckning sker på frivillig väg och kontakter mellan verket och berörda näringslivsorganisationer och/eller branschföreträdare.

3.2.8 Förhållandet till viss annan lagstiftning

Bestämmelser som rör marknadsföring av alkoholdrycker och tobaks­varor finns i bl. a. lagen (1977: 293) om handel med drycker och i lagen (1975: 1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror.

När det gäller alkoholdryckerna har utredningen, mot bakgrund av

Prop. 1977/78:178

46

det då pågående lagstiftningsarbetet inom alkoholområdet, föreslagit att de nya reglerna skulle tas upp i en särskild lag. Utredningen konstaterar dock alt det borde vara möjligt att föra in reglerna i en blivande alko­ hollagstiftning. Beträffande tobaksvarorna har utredningen däremot fö­reslagit att de nya reglerna skall föras samman med föreskrifterna i lagen om varningstext oCh innehållsdeklaration. Utredningen har ansett det naturligt och önskvärt att alla särbestämmelser inom tobaksområdet hålls samlade inom ramen för en och samma lagstiftning.

Det kan i och för sig förefalla naturligt och önskvärt att föra samman alla bestämmelser inom respektive område i en och samma lag. Mot detta talar dock enligt min mening att lagstiftningen i sådant fall blir nå­got svåröverskådlig och oklar. Den skulle sålunda komma att innehålla dels en reglering som direkt knyts till marknadsföringslagens regelsy­stem, dels regler som är sttaffsanktionerade, dels regler av annan art. Med hänsyn härtill anser jag övervägande skäl tala för alt ta in de nya reglerna i särskilda lagar.

3.2.9 Ikraftträdande

Det är givetvis angeläget att de föreslagna reglerna kan träda i kraft så snart som möjligt. Hänsyn måste emellertid tas till den tid som be­hövs för att utarbeta bl. a. riktlinjer för marknadsföringen. Till detta kommer också att de enskilda näringsidkarna måste ges tillfälle att an­passa sin verksamhet efter de nya bestämmelserna, bl. a. med avseende på förekommande annonsavtal. De berörda synpunkterna kan tiUgodo­ses om lagstiftningen träder i kraft först sedan en inte alltför kort tid har förflutit efter riksdagens beslut. Enligt min bedömning torde denna tid böra uppgå tUl minst sex månader. Med utgångspunkt i att riksdagens beslut kan tas under innevarande riksmöte föreslår jag därför att lag­stiftningen sätts i kraft den 1 januari 1979.

4    Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom handelsdepartementet upprättats förslag till

1.

lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker,

2.

lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror,

3.

lag om ändring i lagen (1975: 1154) om varningstext och innehålls­deklaration på tobaksvaror,

4.   lag om ändring i lagen (1977: 293) om handel med drycker.

Förslagen under 3 och 4 har upprättats i samråd med chefen för so­

cialdepartementet.

Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bi­laga 4.

1 Bilagan har uteslutits här. Förslagen är likalydande med dem som är fo­gade till propositionen.

Prop. 1977/78:178

47

5    Specialmotivering

5.1 Förslaget till lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker

1     §     I denna inledande paragraf anges lagens tillämpningsområde.

Begreppen marknadsföring, näringsidkare och konsument har i den

föreslagna lagen samma innebörd som i marknadsföringslagen (jfr. prop. 1970: 57 s. 64, 88 och 90 samt 1975/76: 34 s. 124). I begreppet mark­nadsföring ligger således att det skall vara fråga om åtgärder som syftar till att främja avsättning av varor eller tjänster. Hit hör i första hand re­klamåtgärder eller andra handlingar som vänder sig tUl allmänheten el­ler en viss grupp av intressenter, exempelvis tidningsannonser och sälj­främjande åtgärder av allmän inriktning. Begreppet täcker emellertid också åtgärder som är inriktade på enskUda individer, exempelvis munt­liga säljargument som en försäljare använder vid en förhandling med en enskild kund. I begreppet marknadsföring ligger även själva saluhållan­det, även om det är helt passivt.

Begreppet näringsidkare omfattar var och en som yrkesmässigt bedri­ver verksamhet av ekonomisk art, både fysiska och juridiska personer. Om näringsidkaren är producent eller återförsäljare saknar således i princip betydelse för tillämpningen.

Med uttrycket konsiiment avses i första hand privatpersoner. Som konsument måste dock betraktas även andra som förvärvar en vara eller tjänst för slutlig konsumtion.

Den marknadsföring som bedrivs av näringsidkaren skall, förutom att den syftar till att främja avsättning av alkoholdrycker, avse näringsidka­rens näringsverksamhet eller där tillhandahållen vara. Bestämmelserna är givetvis tillämpliga även på marknadsföringsverksamhet som exem­pelvis en organisation bedriver för sina medlemmars räkning. Utanför tillämpningsområdet faller däremot, som har framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2.4) och närmare kommer att beröras under

2 §, meddelanden som inte har rent kommersiella förhållanden till före­

mål, bl. a. s. k. åsiktsannonsering.

De föreslagna bestämmelserna är inte tUlämpliga när fråga är uteslu­tande om förhållanden mellan skUda säljled eftersom den grupp som skall skyddas är konsumenterna. Utanför tillämpningsområdet faller så­ledes den marknadsföring som riktar sig till exempelvis återförsäljare av alkoholdrycker såsom restauranger och detaljhandlare eller till andra som i och för sin näringsverksamhet använder sig av alkoholdrycker.

Det som nu har sagts om att den föreslagna lagen avser att skydda konsumentema innebär bl. a. att bestämmelserna inte kan tUlämpas be­träffande den kommersiella annonsering för alkoholdrycker som före­kommer i fackpress. Med fackpress avses i det här sammanhanget bransch- och organisationstidskrifter samt liknande publikationer som

Prop. 1977/78:178

48

är avsedda för spridning huvudsakligen till Intressenter som inte kan betraktas som konsumenter av alkoholdrycker, exempelvis tidskrifter som vänder sig till restaurangbranschen. En tidskrift, som huvudsak­ligen vänder sig till dem som har ett mera allmänt kulinariskt intresse av alkoholdrycker eller som i och för sin yrkesverksamhet inte kan anses ha något behov av att erhålla information om sådana drycker, kommer däremot att omfattas av regleringen.

Syftet med den föreslagna lagstiftningen är att sörja för att vissa nor­mer iakttas beträffande marknadsföringen på den svenska marknaden. TUlämpningsområdet är härvid detsamma som gäller för marknads­föringslagen. Utanför faller således svenska näringsidkares marknads­föring på utländska marknader. Var marknadsföringsåtgärderna har sitt ursprung saknar däremot i princip betydelse. Bestämmelserna bör således kunna tillämpas även exempelvis i fråga om reklammaterid som har producerats i utiandet och därifrån distribueras till konsumenter inom landet. Detta bör gäUa vare sig reklamen är särskilt inriktad på svenska konsumenter eller vänder sig till en internationell publik, där­ibland den svenska. Om däremot reklamen i och för sig avser bara en viss utländsk marknad bör bestämmelserna inte anses tillämpliga. Det bör sålunda inte vara möjligt att ingripa mot en annons i en utiändsk tidning, vilken inte primärt är avsedd för spridning i andra länder, även om vissa exemplar av tidningen skulle förekomma här i landet. Vad som nu har sagts bör gälla även beträffande marknadsföringsåtgär­der som vidtas av svenska näringsidkare. Beträffande det nu sagda vill jag för övrigt hänvisa till vad som uttalades under förarbetena till 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring (prop. 1970: 57 s. 92 f.).

Som redan framgår av första stycket är de föreslagna bestämmelserna tillämpliga på marknadsföring av alkoholdrycker. I andra stycket anges att härmed förstås spritdrycker, vin, starköl och öl i den betydelse dessa beteckningar har i lagen (1977: 292) om tiUverkning av drycker, m. m. Med öl avses således en maltdryck vars alkoholhalt överstiger 1,8 men ej 2,8 viktprocent. Utanför regleringen faller däremot lättöl, som inne­håller högst 1,8 viktprocent alkohol.

2 § Paragrafen innehåller de grundläggande bestämmelserna om vad som skall iakttas vid marknadsföringen av alkoholdrycker.

Första stycket första meningen motsvarar närmast 1 § i utredningens förslag. Som en grundregel anges här att med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av alkohol särskild måttfullhet skall iakttas vid marknadsföring av alkoholdrycker. Jag har i den allmänna motive­ringen (avsnitten 3.2.3, 3.2.4 och 3.2.5) närmare redogjort för denna regels syfte och för vad som i princip kan anses falla inom och utom detta måttfullhetsbegrepp.

Som jag har anfört i den aUmänna motiveringen (avsnitt 3.2.7) och

Prop. 1977/78:178

49

som närmare kommer att utvecklas under 3 § är de föreslagna bestäm­melserna inte straffbelagda. Bestämmelserna får i stället upprätthållas med stöd av marknadsföringslagens regelsystem. Om en näringsidkare vid marknadsföringen av alkoholdrycker företar en marknadsföringsåt­gärd som strider mot grundregeln om särskild måttfullhet skall detta an­ses utgöra OtiUbörlig marknadsföring. SjälvfaUet kan ingripande inte ske mot handling som faller inom det av TF skyddade området.

Jag har tidigare framhållit (avsnitt 3.2.7) att det får ankomma på kon­sumentverket att, med beaktande av de principer som har legat tUl grund för den föreslagna lagstiftningen, utarbeta erforderliga riktlmjer till ledning för marknadsföringen. Jag förutsätter därvid att utfärdandet av riktlinjerna som hittills kommer att föregås av kontakter med be­rörda näringslivsorganisationer, branschföreträdare eller andra berörda partsintressen samt att normerna för marknadsföringen även i fortsätt­ningen i första hand kommer att bygga på vad som kan åstadkommas på frivilig väg. Konsumentverket/KO får sedan övervaka marknads­föringen. Om riktlinjerna åsidosätts och ändring inte sker får marknads­domstolen i sista hand pröva huruvida en viss marknadsföringsåtgärd är otillåten.

I fråga om den rättsliga karaktären hos de riktlinjer som konsument­verket förutsätts utfärda vill jag hänvisa till de uttalanden som gjordes under förarbetena tUl konsumentkreditiagen (1977:981) i prop. 1976/77: 123 (s. 370371). Där anföres bl. a. att utgångspunkten vid be­dömningen av riktlinjernas karaktär var att de skulle ses som rekom­mendationer. Formellt kunde de varken tvinga en näringsidkare att handla på visst sätt eller binda marknadsdomstolens prövning av t. ex. huruvida ett visst förfarande skulle anses lagstridigt och därför förbju­das. En följd härav torde vara, anfördes det, att riktlinjerna inte kunde överklagas. Det ansågs emeUertid ligga i sakens natur att riktiinjema i praktiken måste få väsentlig betydelse, särskUt när de återspeglade även branschorganisationens uppfattning eller I övrigt gav uttryck för vad som fick anses vara god sed på marknaden.

Den föreslagna föreskriften om att särskild måttfulUiet skall iakttas vid marknadsföringen motiveras av de hälsorisker som är förbundna med bruk av alkohol. Denna föreskrift är inte bunden till nuläget. Vid bedömningen av vad som är särskilt måttfullt kan således nya kunskaper om alkoholens hälsorisker och ändrade värderingar I samhället aUtid beaktas. Detta gäller även beträffande kunskaper om marknadsföringens verkningar.

Första styckets andra mening anger att reklamåtgärd eller annan handling ej får företagas som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol. Härigenom understryks att vissa mark­nadsföringsåtgärder står i klar motsats till vad som kan anses vara sär­skilt måttfullt. Därigenom kommer innebörden av den mer allmänt

4   Riksdagen 1977/78.1 saml. Nr 178

Prop, 1977/78:178

50

hållna föreskriften i första meningen att förstärkas och få ett mer kon­kret innehåll.

Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitten 3.2.3 och 3.2.5) när­mare behandlat innebörden av bestämmelsen. Beträffande uttrycket "uppmanar till bruk av alkohol" vill jag framhålla följande. I och för sig torde varje marknadsföringsåtgärd ha till syfte att främja avsätt­ningen av varan i fråga. Därigenom kan givetvis åtgärden också sägas i viss mån uppmana till bruk av varan. Jag viU emellertid understryka att ordet "uppmana" här skall ses i en mer aktiv mening. Avsikten är sålunda inte att det skall uppfattas på annat sätt än det av utredningen använda ordet "övertalande".

Andra stycket saknar motsvarighet i utredningens förslag. Här före­skrivs ett absolut förbud mot kommersiell annonsering i periodisk skrift eller i annan skrift på vilken TF är tillämplig och som med av­seende på ordningen för dess utgivning är jämförbar med periodisk skrift, i den mån annonsen används vid marknadsföring av spritdrycker, vin eller starköl. Från förbudet undantas dock annonsering i skrift som tUlhandahålls endast på försäljningsstäUe för sådan dryck. I den all­männa motiveringen (avsnitt 3.2.4) har jag närmare behandlat bakgran­den tiU den föreslagna bestämmelsen.

I 1 kap. 9 § TF anges en ram inom vilken ingripanden får ske utan hinder av TF:s bestämmelser. Enligt denna föreskrift kan det i lag före­skrivas förbud mot kommersiell annons i tryckt skrift i den mån annon­sen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaks­varor. Under förarbetena till denna föreskrift framhölls bl. a. (prop. 1973: 123 s. 4648) att det inte kunde komma i fråga att från TF un­danta alla uppgifter i tryckt skrift som avsåg alkohol eller tobak och som kunde innebära att konsumtionen av sådana varor främjades. En­dast meddelanden som hade rent kommersiell karaktär borde kunna un­dantas från TF:s exklusiva tillämpning. Uttrycket kommersiell annons borde tolkas på så sätt att det för det första skulle vara fråga om en framställning som kunde sägas ingå i en annons. Bestämningen innebar att redaktionell text alltjämt var tryggad enligt TF:s regler. I allmänhet förelåg inte några svårigheter att skilja annonser från den redaktionella texten. Den rent yttre utformningen borde dock inte vara ensamt ut­slagsgivande. Till annonser var givetvis att hänföra reklammeddelanden på bl. a. affischer och i broschyrer. För det andra skulle gälla att annon­sen var kommersiell. Häri låg dels att den utgjorde ett medel för mark­nadsföring av vara. Meddelandet i annonsen skulle alltså vara sådant att av innehållet framgick att meddelandet var avsett att främja avsättning av vara. Dels innebar bestämningen att annonsmeddelandet skulle ha rent kommersiella förhållanden tUl föremål, dvs. avse näringsidkares nä­ringsverksamhet eller där tillhandahållen vara.

I propositionen betonades särskilt att s. k. åsiktsannonsering i fråga om

Prop, 1977/78:178

51

alkohol och tobak föll utanför undantagsbestämmelsens tillämpningsom­råde. Under remissbehandlingen hade diskuterats vad som borde gälla beträffande s. k. blandade meddelanden, dvs. framställningar som inne­höll både reklam för en viss vara och vid sidan härom opinionsbildande eller nyhetsförmedlande inslag. Av särskUt intresse i detta sammanhang var propagandan för övergång från starkare till svagare alkoholdrycker. De moment i denna propaganda som direkt var inriktade på att påverka allmänhetens alkoholvanor kunde enligt föredraganden aldrig bli före­mål för ingripande vid sidan om TF. Att en annons innefattade sådana rent opinionsbUdande inslag borde å andra sidan inte utesluta att den del av annonsen som syftade till ökad avsättning av viss vara drabbades av förbud mot alkoholreklam. Huruvida annonsen till någon del skulle betraktas som kommersiell fick emellertid bedömas i det särskilda fallet. Föredraganden ansåg sig nämligen kunna föratsätta att en lagstiftning om begränsning av alkoholreklamen utformades så att den inte drab­bade reklam som var ett led i den av det aUmänna förda alkoholpoliti­ken. Det var naturligtvis inte heller med tanke på den annonsering som bedrevs av t. ex. Systembolaget som önskemål om begränsningar i alko­holreklamen hade förts fram. Till undvikande av missförstånd tUkdes att annons som härrörde från annan än den som hade ett kommersieUt intresse av att avsätta en annonserad vara alltid föll utanför begreppet kommersiell annons.

I propositionen anfördes vidare att undantagsbestämmelsen inte hade en så vidsträckt innebörd att den medgav ingripande mot en annons så snart denna avbildade alkoholhaltiga drycker eller återgav en röksitua­tion. Ett ingripande förutsatte att en alkoholhaltig dryck eller tobaks­vara marknadsfördes i annonsen. Så kunde emellertid vara fallet även om annonsen i första hand avsåg reklam för annan vara. Avgörande blev bl. a. det sätt på vilket alkoholdrycken eller tobaksvaran framhäv­des i annonsen.

Det är givetvis av utomordentligt stor vikt att de föreslagna bestäm­melserna inte tillämpas på ett sätt som kommer i konflikt med TF:s grundläggande princip om rätten att i tryckt skrift framföra åsikter och meddela upipgifter. Det kan emellertid vara svårt att ibland dra en klar gräns mellan gärningar som skaU bedömas enligt TF:s regler och gär­ningar som visserligen har begåtts genom tryckt skrift men ändå skall bedömas enligt annan lag. Textinnehållet i en annons kan uppfattas på olika.sätt och ge utrymme för skilda tolkningar. Det bör därför under­strykas att ingripanden kan ske endast mot meddelanden som dels utgör medel för marknadsföring av vara, dvs. är avsedda att främja avsättning av en vara, dels avser näringsidkares näringsverksamhet eller däri till­handahållna varor. Bestämmelserna kan således inte användas till stöd för ingripande mot meddelanden, som är avsedda enbart att bibringa allmänheten vissa värderingar eller påverka dess allmänna beteende i

Prop. 1977/78:178

52

viss riktning. Därav följer exempelvis att reportage från vinprovningar och restauranger som regel måste anses falla utanför tUlämpningsområ-det. Detsamma torde förhållandet vara beträffande annons- och reklam­kampanjer som syftar till att minska alkoholkonsumtionen och främja en övergång till svagare drycker.

Det absoluta förbudet mot kommersiell annonsering gäller som har framgått tidigare i första hand annonsering I periodisk skrift. Där­med avses enligt 1 kap. 7 § TF tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt skrift, som enligt utgivningsplan är avsedd att under bestämd titel utges med minst fyra nummer eller häften årligen, vilka skall utkomma vid skilda tillfällen. Till periodisk skrift räknas löpsedlar och bilagor som hör samman med tidningen eller tidskriften. Periodisk skrift kan vara framställd såväl i tryckpress, vartill offsetpress räknas, som genom sten-cilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande. Närmare be­stämmelser om periodisk skrift finns i TF.

Annonseringsförbudet gäller också beträffande kommersiell annons i annan skrift på vilken TF är tillämplig och som med avseende på ord­ningen för dess utgivning är jämförbar med periodisk skrift. Genom det­ta tillägg görs annonsförbudet tillämpligt på sådana tidningar och tid­skrifter som kommer ut med viss periodicitet utan att utgivningen behö­ver uppgå till fyra nummer årligen. Att skriftens titel mellan utgivning­arna undergår mindre förändringar behöver inte heller medföra att an­nonsförbudet ej blir tillämpligt. Härigenom förhindras att förbudet kan kringgås på ett enkelt sätt. Utanför tillämpningsområdet faller däremot affischer, reklambroschyrer, folders, etiketter, förpacknings- och em­ballagetryck, prislistor och liknande tryckalster.

Annonsförbudet äger tiUämpning endast på den marknadsföring som avser spritdrycker, vin eller starköl. Något direkt hinder föreligger såle­des inte mot annonsering för öl i tidningar och liknande publikatio­ner. Det bör dock understrykas att den annonsering för öl som får förekomma givetvis måste ske inom ramen för vad som följer av 2 § första stycket. Detta innebär således att den måste vara särskilt måttfull och inte får vara påträngande, uppsökande etc. Detta betyder bl. a. att tidningsannonseringen måste vara starkt återhållsam och be­gränsad, exempelvis beträffande format.

,Från det absoluta annonsförbudet har vidare undantagits sådan skrift som tillhandahålls endast på försäljningsställe för den dryck som mark­nadsföringen avser. Bakgrunden till denna undantagsbestämmelse har lämnats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2.4). Med försäljnings­ställe avses här exempelvis restauranger och Systembolagets butiker. Beträffande Innebörden I ordet "tillhandahålla" vill jag framhåUa att detta skall ses som en åtgärd inom ramen för näringsidkarens marknads­föring. En följd av detta synsätt blir att hinder inte föreligger att en näringsidkare på uttrycklig begäran av en konsument tillställer denne även om han då ej uppehåller sig på försäljningsstället skriften

Prop. 1977/78:178

53

i fråga. Initiativet härtill har ju då tagits av konsumenten. Det bör dock erinras om att även marknadsföring som bedrivs på försäljningsställen skall ske med iakttagande av regeln om särskild måttfullhet.

Under 1 §, som innehåller bestämmelser om lagens tillämpningsom­råde i allmänhet, har jag berört vad som bör gälla beträffande annonse­ring i utländska tidningar. Av vad som där har sagts framgår att an­nonsförbudet i princip inte kommer att träffa sådana tidningar som är avsedda för spridning huvudsakligen utom Sverige. Där har också fram­hållits att regleringen i princip inte heller är tillämplig på den annon­sering som förekommer i fackpress i den mening detta begrepp där an­ges ha.

3 § Här anges att handling som strider mot 2 § skall vid tillämpning

av marknadsföringslagen anses vara otillbörlig mot konsumenter. För

innebörden av denna presumtionsregel har redogjorts i avsnitt 3.2.7.

Förutom mot näringsidkare kan förbud enligt generalklausulen om OtiUbörlig marknadsföring i 2 § marknadsföringslagen också riktas mot anställd hos näringsidkare dier annan som handlar på näruigsidkares vägnar samt var och en som i övrigt väsentligt har bidragit till hand­lingen.

Vid sidan av generalklausulen i 2 § marknadsföringslagen är även de handläggningsregler, taleregler m. m. i marknadsföringslagen som an­knyter till generalklausulen tUlämpliga. Ingripande mot viss marknads­föringsåtgärd får således normalt ske på så sätt att KO väcker talan vid marknadsdomstolen eller, då förutsättningar härför föreligger, själv meddelar föreläggande enligt 14 § marlcnadsföringslagen. Jag vill i öv­rigt hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2.7) samt tUl marknadsföringslagen och dess förarbeten (prop. 1975/76: 34).

4 § Paragrafen Innehåller en erinran om att det i lagen (1977: 293) om

handel med drycker finns vissa bestämmelser om marknadsföringen av

alkoholdrycker.

Enligt 7 § första stycket lagen om handel med drycker gäller sålunda att all försäljning av alkoholdrycker skall skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras. Den som tar befattning med försälj­ning av drycker skall tillse att ordning, nykterhet och trevnad råder på försäljningsstället (7 § andra stycket). Spritcentralen och Systembolaget är enligt 16 § andra stycket skyldiga att verka för att reklam och andra marknadsföringsåtgärder för spritdrycker, vin och starköl inte bedrivs på ett sätt som uppenbarligen står i strid mot det i 7 § första stycket an­givna syftet.

Vidare gäller enligt lagen om handel med drycker att den som tillver­kar, säljer eller förmedlar försäljning av alkoholdrycker i sin rörelse får lämna sådan dryck som gåva endast i form av varuprov (8 § första styc-

Prop, 1977/78:178

54

ket). Vid handel med andra varor än alkoholdrycker får sådan dryck inte lämnas som gåva (8 § andra stycket). Enligt 53 § får på försälj­ningsställe inte vidtas åtgärd i syfte att förmå gäst till inköp av alkohol­drycker.

De nu nämnda bestämmelserna är inte straffsanktionerade. Enligt 64 § lagen om handel med drycker finns dock vissa möjligheter att in­gripa med administrativa åtgärder mot sådan försäljning som äger rum med tillstånd. Beträffande den närmare Innebörden av de nu relaterade bestämmelserna vill jag hänvisa tUl prop. 1976/77: 108 s. 6566, 8586 och 89.

5.2 Förslaget tiU lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av to­baksvaror

1 § I den inledande paragrafen, som motsvarar del av 1 § i utredning­

ens förslag, anges den föreslagna lagens tillämpningsområde, dvs. nä­

ringsidkares marknadsföring som avser tobaksvaror och som vänder sig

till konsumenter inom landet. Beträffande den närmare innebörden härav

vin jag i tiUämpliga delar hänvisa tiU vad som har sagts i avsnitt 5.1

under 1 §.

Någon definition av begreppet tobaksvara har inte ansetts vara be­hövlig. Begreppet har samma innebörd som i lagen (1975:1154) om var­ningstext och innehåUsdeklaration på tobaksvaror (jfr prop. 1975/76:49 s. 21). Med tobaksvara får i regel förstås en vara som till någon del in­nehåUer tobak och som är avsedd att brukas som njutningsmedel. Tugg­tobak och snus omfattas således av begreppet. Däremot faller tillbehör som exempelvis rökpipa utanför tUlämpningsområdet. Inte heller ciga­rettpapper omfattas av lagen.

2 § Paragrafen innehåller de grundläggande bestämmelsema om vad

som skall iakttas vid marknadsföringen av tobaksvaror.

Första meningen motsvaras närmast av 1 § i utredningens förslag. Som en grundregel anges här att med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak särskild måttfullhet skall iakttagas vid marknadsföring av tobaksvara. Andra meningen, som saknar motsvarig­het i utredningens lagförslag, innehåller en bestämmelse som under­stryker att vissa marknadsföringsåtgärder är klart oförenliga med kravet på särskUd måttfullhet.

Beträffande den närmare innebörden av bestämmelserna vill jag i till­lämpliga delar hänvisa tUl vad som har sagts i avsnitt 5.1 under 2 §.

3 § Paragrafen, som närmast motsvarar 10 § i utredningens förslag,

innehåUer en bestämmelse om skyldighet att lämna vissa upplysningar i

tidningsannonser.

Prop. 1977/78:178

55

I den allmänna motiveringen (avsnitten 3.2.4 och 3.2.6) har jag när­mare redogjort för bakgrunden till den föreslagna bestämmelsen.

Bestämmelser om upplysningsplikt på tobaksförpackningar finns, som jag tidigare har framhållit, I lagen (1975:1154) om varningstext och in­nehåUsdeklaration på tobaksvaror. Enligt denna lag skall, i den utsträck­ning som i första hand regeringen bestämmer, det finnas varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvara som är avsedd att saluhållas till konsumenter inom landet. Varningstexten skall lämna upplysning om hälsorisker förbundna med brak av tobak. Innehållsdeklarationen skall lämna uppgift om skadliga ämnen som varan innehåUer eller ger upphov till. Tobaksvara får inte säljas om den saknar föreskriven text eller de­klaration eller om dessa är uppenbart oriktiga. Ansvaret för märkningen ligger på tillverkaren. För importerade varor har de ansvaret som först saluför varorna inom landet.

Med stöd av lagen har regeringen föreskrivit (SFS 1975:1163) att so­cialstyrelsen skall ha tUlsyn över lagen och de föreskrifter som utfärdas i anslutning till den. Styrelsen skall vidare bestämma vilka tobaksvaror som skall ha varningstext och innehållsdeklaration samt hur text och de­klaration skall se ut.

Socialstyrelsen har den 31 maj 1976 utfärdat en kungörelse (SoS FS 1976:32) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror. Var­ningstext skall finnas på aUa tobaksvaror utom på s. k. luktsnus. Beträf­fande cigarretter har föreskrivits att ett visst antal (f. n. 16) altemativa texter skall användas i lika stor omfattning. Särskild varningstext skall finnas på förpackning som innehåller piptobak, rulltobak, cigarrer och cigarrUler. För snus och tuggtobak finns en gemensam text. Föreskrift om innehållsdeklaration har utfärdats endast beträffande cigarretter.

I avsnitt 5.1 under 2 § har jag närmare redogjort för vad som avses med kommersiell annons samt periodisk skrift eller annan därmed jäm­förbar skrift.

Bestämmelsen om upplysningsplikt knyter an till lagen om varnings­text och upplysningsplikt. Detta Innebär att i annonsen måste återges endast den information som enligt socialstyrelsens bestämmande skall finnas på varans förpackning. Information skall lämnas även om den som är ansvarig för märkningen på förpackningen har försummat sin skyl­dighet i detta avseende. Det bör vidare framhållas att bestämmelsen blir tillämplig även om annonsen också avser andra produkter än tobaks­varor.

Som regel torde det inte möta någon svårighet att fastställa att en an­nons avser en viss tobaksvara och följaktiigen också vilken information som skall lämnas i annonsen. En annons behöver dock inte nödvändigt­vis namnge ett visst tobaksmärke för att en skyldighet skall föreligga att lämna upplysning. En sådan skyldighet gäller om det på annat sätt står klart vilket eller vUka märken som åsyftas. Om exempelvis en annons

Prop, 1977/78:178

56

uppmanar till bruk av en viss tobaksproducents varor föreligger en skyl­dighet att återge varningstext och innehållsdeklarationer som skaU fin­nas på producentens olika varor.

Om flera varningstexter har faststäUts för en viss tobaksvara behöver i annonsen återges endast en av dessa texter. Även om annonsen avser exempelvis flera cigarrettmärken räcker det med att återge en av de texter som har faststäUts för produktslaget cigarretter. Vid fortsatt an­nonsering för en tobaksvara, för vilken har fastställts alternativa texter, skall texten användas omväxlande och såvitt möjligt i lika stor omfatt­ning så att samtliga texter i vart fall under en längre tidsperiod skall ha kommit till användning. Här Uksom i övrigt blir det marknadsmyndig­heternas uppgift att genom riktlinjer och domstolsavgöranden styra ut­vecklingen.

I andra stycket anges att varningstext och innehållsdeklaration skall återges i ändamålsenlig form. Häri ligger att text och deklaration inte nödvändigtvis behöver återges exakt i minsta detalj. Så torde dock vara lämpligt vid annonsering för en enda tobaksvara. När annonsen där­emot avser flera produkter som har olika varningstexter eller varnings-deklarationer kan det vara lämpligt att undvika upprepningar av olika formuleringar. Det kan dessutom vara lämpligt att sammanföra flera in­nehållsdeklarationer under gemensamma rubriker m. m. eller i tabell­form. Den omredigering som således får ske får dock inte föranleda nå­gon ändring i sak.

Vidare föreskrivs att varningstext och innehållsdeklaration skall åter­ges på ett framträdande sätt. Därmed markeras att tobaksupplysningen alltid skall ha tillräckligt utrymme för att kunna uppmärksammas på ett tUlfredsställande sätt men inte behöver ha större utrymme än som från sådan synpunkt är motiverat. Typografi, lay-out m. m. skall vidare vara sådan att upplysningen framträder tydligt.

4 § Här anges på sätt som svarar mot 3 § i förslaget tUl lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker att ett förfarande som innebär att bestämmelserna i marknadsföringslagen om otillbörlig marknadsföring skall tillämpas om handling som strider mot 2 eller 3 § företas. Jag hänvisar härtill vad jag har anfört i avsnitt 5.1 under 3 §. En näringsidkare som har underlåtit att lämna sådan upplysning som avses i 3 § kan givetvis även åläggas att lämna sådan information med stöd av 3 § marknadsföringslagen.

5.3 Förslaget till lag om ändring i lagen om varningstext och innehålls­deklaration på tobaksvaror

Den föreslagna ändringen är av redaktionell natur. I 9 § andra stycket förekommer en hänvisning till lagen (1970:412) om otillbörlig mark-

Prop. 1977/78:178

57

nadsföring. Denna lag har numera ersätts av marknadsföringslagen (1975:1418). TiU följd härav bör också nämnda hänvisning ändras till att avse motsvarande bestämmelser i marknadsföringslagen.

5.4 Förslaget till lag om ändring i lagen om handel med drycker

Förslaget innebär att i 7 § görs en erinran om föreskrifterna i den föreslagna nya lagen med vissa bestämmelser om marknadsföring av al­koholdrycker. Kompletteringen har sin motsvarighet i 4 § i nyssnämnda lagförslag (jfr avsnitt 5.1 under 4 §).

6   Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över lagförslagen.

7   Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Prop. 1977/78:178

58

Bilaga 1

Sammanfattning av tobaks- och alkoholreklamutredningens betän­kande

1    Utredningens utgångspunkt

Tobaks- och alkoholreklamutredningens uppdrag har främst varit att utreda frågan om lämpliga former för införande av förbud mot tobaks-och alkoholreklam.

Utgångspunkten för utredningens överväganden har varit att allvar­liga hälsorisker är förbundna med bruket av alkohol och tobak. Detta innebär att alla åtgärder som kan tänkas bidra tiU att åstadkomma en ändring av uppfattningen att braket av alkohol och tobak utgör en själv­klar del av vår livsföring måste vidtas. Därmed kommer också åtgärder mot reklamen in i bilden. Utredningen behandlar lämpliga former för reglering av reklamen i detta perspektiv.

2    Reklambegreppet

Utredningen har funnit att reklambegreppet saknar en allmängiltig in­nebörd. För olika definitioner länmas en redogörelse i betänkandet.

Utredningen anser att reklamen för alkohol och tobak inte skiljer si| till art och funktion från annan reklam. Reklamens syfte är att påverka konsumenternas kunskaper, attityder och beteenden eller att åtminstone väcka deras uppmärksamhet och intresse för en vara eller tjänst. Utred­ningen påpekar att varor som objektivt sett kan anses rätt likvärdiga ofta konkurrerar med varandra. Avsättningen av en viss produkt kan då främjas genom produktdifferentiering eller profilering i form av mär­kesvaror. Reklamens roll kan vidare vara att få köpare m. fl. att för­medla uppgifter om produkten och dess egenskaper som t. ex. smak och lukt. Reklamen uppträder dock inte alltid som bärare av produktfakta eller uttalad säljargumentering. Märkesreklam av påminnelsekaraktär är enligt utredningen rätt vanUg beträffande alkoholdrycker och tobaksva­ror.

Utredningen framhåller att reklam endast är ett av de medel som företagarna använder i konkurrensen med varandra. De skilda konkur­rensmedlen kan systematiseras på olika sätt. En metod är enligt utred­ningen att dela in dem i grupperna konkurrens genom produkt, konkur­ rens genom distribution och konkurrens genom s. k. kummunikation. Utredningen framhåller att de olika konkurrensmedlen i viss mån är ut­bytbara. När hinder möter mot konkurrens i en form finns det ibland möjligheter att som ersättning satsa mer på ett eller flera av de andra medlen. Genom val av konkurrensmedel bestämmer säljaren i varje en-

Prop. 1977/78:178

59

skilt fall hur han skall nalkas köparna. Man talar då om marknadsfö­ring.

Enligt utredningen är det ändamålsenUgt att vid bedömningen av re­klambegreppet utgå från en beskrivning av alla de säljaktiviteter som företagarna bedriver. Utredningen preciserar därför de olika konkur­rensformerna enligt följande. Konkurrens genom produkten anses om­fatta komponenter som kvalitet, funktion, utseende, service samt ut­formning av produktens förpackning. TiU produktkonkurrensen hänförs också märkesnamn samt prissättning. Vid konkurrens genom distribution är valet av distributionskanal och distributionssätt betydelsefullt. Kon­kurrens genom kommunikation kan vara dels opersonliga meddelanden som, om de är kommersiellt styrda, kan kallas reklam och i annat fall för publicitet, dels personliga budskap. Utredningen redovisar ett antal former av opersonlig kommunikation, nämligen pressreklam, fUmre­klam, reklam i radio och tv, utomhusreklam, direktreklam, förpack­ningsreklam, butiksreklam, trycksaksreklam, varumassor och utställ­ningar, säljfrämjande åtgärder som t. ex. utdelning av varuprover samt pristävlingar, reklam via andra varor, smygreklam, public relation samt sales promotion. Den sistnämnda formen av opersonlig kommunikation avsedd för konsumenterna kan gälla stöd till detaljistema genom utbild­ning av butikspersonal, varudemonstrationer i butikerna, rabatter och krediter samt medverkan vid detaljisternas marknadsföring. Den person­liga kommunikationen kan användas i samband med butiksförsäljning eller fältförsäljning.

Utredningen konstaterar att det inte är svårt att beskriva huvuddelen av reklamens former men att svårigheterna visar sig när begreppet skall avgränsas. Uppfattningen om hur gränsen bör dras skiftar hos olika be­dömare, vilket hänger samman med att varje definition kan ha sitt spe­ciella syfte. Utredningen tar fasta på att bakgrunden till dess uppdrag är de hälsorisker som är förbundna med bruket av alkohol och tobak samt behovet av att begränsa konsumtionen av dessa varor. Ur denna synvinkel är det mindre viktigt att söka upprätthålla en konstlad gräns mellan reklam och andra marknadsföringsåtgärder. Mot denna bak­grund har utredningen till utgångspunkt för sitt arbete lagt, inte reklam­begreppet utan vad som faller under det vidsträcktare begreppet mark­nadsföring.

3    Reklamens effekter

I fråga om reklamens effekter hänvisar utredningen främst till vad som har anförts i andra sammanhang. Frågan i vad mån reklamen på­verkar efterfrågan anses komplicerad. Människor påverkas alltid av en mängd faktorer av större eller mindre betydelse. Man möter stora svå­righeter när man vill söka mäta reklamens effekter isolerade från andra

Prop. 1977/78:178

60

faktorer. I fråga om reklamens inverkan torde man enligt utredningens bedömning i allmänhet vara ense om att den kan ha betydelse vid kon­sumenternas val mellan olika märken. Vidare har det framförts att om reklamen begränsas man kan räkna med att etablerade säljares ställning blir mer skyddad. Reklamen anses nämligen vara ett viktigt medel när det gäller att göra nya produkter kända. Mera svårbesvarad är däremot frågan huruvida det samlade reklamutbudet inom en viss bransch kan ha till effekt att totalkonsumtionen av branschvarorna vidmakthålls eller ökar. Utredningens slutsats är att man till grund för förbud inte kan lägga antagandet att reklamen i påtaglig omfattning bidrar tiU att vid­makthålla eller öka totalkonsumtionen av alkohol och tobak. Det är där­emot inte heller visat att reklamen skulle sakna betydelse för totalkon­sumtionen.

Vilken åsikt man än hyser om reklamens inverkan på konsumtionen är det dock enligt utredningen ofrånkomligt att samhället med hän­syn till de allvarliga hälsorisker som är förbundna med bruket av alko­hol och tobak måste söka motverka uppfattningen att detta bruk ut­gör en självklar del av vår livsföring. Alla åtgärder som är möjliga och som kan tänkas bidra till en förändring av kunskaper och beteenden i fråga om bruket av alkohol och tobak måste vidtas.

4 Utredningens överväganden och förslag angående regleringen av reklamen för alkoholdrycker och fobaksvaror

Utredningen har prövat tre oUka regleringar av marknadsföringen av alkoholdrycker och tobaksvaror nämligen totalt reklamförbud, partiella förbud samt ett system vari några reklamformer bibehålls men med stark begränsning av den tUlåtna reklamens innehåll.

När det gäller ett totalt förbud mot tobaks- och alkoholreklam kon­staterar utredningen att ett sådant förbud givetvis kan tänkas vara önsk­värt från flera synpunkter. Utredningen finner dock att ett totalförbud inte är möjligt att genomföra eftersom handeln med dessa varor är tUl-låten. Fullständigt förbud mot kommersiella budskap om dessa produk­ter skulle omöjliggöra handeln. Eftersom handeln är tiUåten bUr följ­aktiigen vissa budskap som tUl exempel varafakta om mängd, vikt, kva­litet och pris nödvändiga. Införs ett förbud måste sålunda flera undan­tag göras. Utredningen nämner som exempel på undantag affärskorres­pondens med firmatryck, bruksanvisningar, firmabeteckningar på trans­portfordon, tryck på förpackningar som anger innehållet, platsannonser, pris- och varukataloger, prisuppgifter, skyltar som markerar försäljnings­ställen samt varuexponering. Vidare finns reklam som inte går att stoppa, exempelvis reklam i utländsk press.

Mot bakgrand av det som har nämnts har utredningen avvisat tanken på ett totalt förbud och i stället prövat lämpligheten av partieUa förbud.

Prop. 1977/78:178

61

Med ett sådant förbud avser utredningen en reglering där en eUer flera av reklamens spridningsvägar förbjuds. Utredningen anger att mot bak­grund av de hälsorisker som är förbundna med bruk av alkohol och to­bak krav har framställts från flera håll på att ett flertal partiella reklam­förbud skall införas. Olika skäl som har anförts till stöd för omfattande partieUa förbud redovisas. Utredningen anser det förklarligt att många tar anstöt av denna reklam, särskilt när den är påträngande till form el­ler innehåll, eftersom stora skadeverkningar följer av braket. Vidare menar utredningen att det finns åtskUligt fog för att det kan framstå som inkonsekvent att mer eller mindre omfattande alkoholreklam tillåts vid sidan om den hälsoupplysning som samhället bekostar. Utredningen framhåller dock att den avgörande faktorn är att samhället tillåter för­säljning och konsumtion av alkohol och tobak trots skadeverkningarna. Utredningen anser att häri ligger den grandläggande motsättningen för vilken reklamen och hälsoupplysningen utgör yttre tecken.

Utredningen har funnit väsentligen två omständigheter tala för ingri­panden mot reklamen för alkoholdrycker och tobaksvaror. Dessa om­ständigheter är att samhället bör så långt som möjligt söka förhindra att det förekommer reklam som kan tänkas bidra till att vidmakthålla eller öka konsumtionen av alkohol och tobak. Vidare gäller det att vinna kunskaps- och beteendeförändringar i fråga om bruket av dessa varor. En given slutsats blir enligt utredningen att reklamen i vart faU inte får tillåtas förhärliga alkohol- och tobakskonsumtionen.

Utredningen betonar att vid partiella förbud måste noga skiljas mel­lan det som kan förbjudas och det som måste tillåtas. Här möter bety­dande svårigheter främst beträffande butiksreklam och annonsering.

Såvitt gäller butiksreklam finner utredningen att det knappast går att dra en klar gräns mellan å ena sidan ett passivt saluhållande, som dock medger att varan förevisas, och å andra sidan ett förbjudet framhävande av varan. Redan existensen av varan tjänar som reklam. Vidare kan ett förbud mot fönsterskyltning kringgås genom att varuexponering i buti­ker flyttas närmare skyltfönstren. Utredningen befarar att föreskrifter som förbjuder olika former av butiksreklam blir svåra att tillämpa och kanske omöjliga att kringgå. Vid partiella förbud kan man bli tvungen att ta ställning till hur nära ett skyltfönster varuexponering får ske etc. Det nämns i sammanhanget att öl saluhålls i drygt 12 000 butiker och tobak på ca 30 000 stäUen. Enligt utredningens uppfattning kommer ett förbud mot butiksreklam att kräva en rad tillämpningsdirektiv av svår­bemästrad beskaffenhet. För en effektiv övervakning av ett straffsank­tionerat förbud mot butiksreklam krävs vidare betydande resurser för den övervakande myndigheten, närmast pohsmyndigheten.

Utredningen anger att också vid ett annonsförbud måste frågan om särskUda undantag diskuteras. Förekommande förbudslagstiftning ut­omlands ger exempel på att man beträffande tobaksvaror tUlåter bl. a.

Prop. 1977/78:178

62

annonsering vid öppnandet av nya butiker eller skifte av innehavare, samt när det gäller ny, väsentligt mindre hälsofarlig vara. Erforderliga undantag kan leda till omfattande gränsdragningsproblem och tUlämp­ningssvårigheter. Utredningen anser att det finns risk för att man lö­pande måste utfärda tiUämpnuigsföreskrifter i den svårbemästrade frå­gan var gränsen skall dras mellan det förbjudna och det tiUåtna. Ett sär­skilt problem anses därvid utgöras av reklamen för varor som inte är al­koholdrycker eller tobaksprodukter men som associerar tiU sådana. Re­dan i dag lanserar producenter olika artiklar under samma varumärke som tobaksvaror eller alkoholdrycker. Som exempel nämner utted-ningen det engelska företaget DunhiU som under samma märke mark­nadsför, tobaksvaror, cigarettändare, pipor m. m. Ett förbud mot re­klam för varor som inte är alkohol eller tobak men som associerar till sådana varor kan få vittgående konsekvenser. Vid ett förbud av denna art måste frågor som rör bl. a. grandlagsreglering av yttrandefrihet, tryckfrihet samt vidare frågor om varumärkesrätt och våra internatio­nella åtaganden i handelsavtal uppmärksammas.

När det gäller vilken effekt en reglering med partiella förbudsföre­skrifter kan få menar utredningen att långtgående förbud kan leda till att säljarna börjar använda olämpliga affärsmetoder. Såväl på det detalj-reglerade alkoholområdet som på det fria tobaksområdet förekommer konkurrens om än i olika omfattning. Av grundläggande betydelse vid bedömningen av förbudsfrågan är därför att ett förbud mot exempelvis annonser och butiksreklam avseende alkohol och tobak inte rabbar det förhållandet att konkurrens råder. Utredningen anser att det blir en öpp-pen fråga vilka uttryck denna konkurrens kommer att ta sig efter ett sådant förbud. Vid ett reklamförbud kan det ligga nära till hands att vissa producenter söker påverka detaljhandeln att gynna vissa produkter på bekostnad av andra. Påverkan kan också tänkas utövas när det gäller restaurangers utskänkning. Utredningen menar vidare att smygreklam i bl. a. redaktionella sammanhang inte kan uteslutas. Ett långtgående för­bud kan också gynna utiändska intressen då bl. a. annonsering i ut­ländska tidningar inte kan förbjudas. Utredningen tillägger att konsu­mentema har ett berättigat intresse av att kunna överblicka marknadens utbud. Genom annonsering kan konsumenterna bevaka prisnivån och styra sina inköp. Annonser om mindre hälsofarliga tobaksvaror kan också bli möjliga.

Utredningen konstaterar att partiella förbud beträffande annonsering och butiksreklam inte synes vara en framkomlig väg.

Vad utredningen föreslår är att samhället genom lagstiftning ålägger näringsidkare att iaktta särskild måttfullhet vid marknadsföring av alko­holdrycker och tobaksvaror. Förslaget innebär att några reklamformer bibehålls men att stark begränsning och stark återhållsamhet skall iakt­tas. Utredningen föreslår vidare skyldighet för näringsidkare som an-

Prop. 1977/78:178

63

nonserar om tobaksvaror att i annonsen ta in upplysning om de hälso­risker som är förbundna med brak av tobak.

5    Förslaget om särskild måttfullhet vid marknadsföringen 5.1 Begränsningar

Utredningen framhåller att alternativet till ett totalförbud mot tobaks-och alkoholreklam eller ett flertal partiella förbud uppenbarligen inte får vara obegränsad frihet. Därför anser utredningen att som lagfäst grund­sats på detta område bör gälla att marknadsföringen får ske endast i särskilt måttfulla former. Syftet med en sådan reglering är att säker­ställa att marknadsföringen inte medverkar till att vidmakthålla eller öka konsumtionen av tobaks- eller alkoholvaror och inte heller till en positiv inställning till bruket av dessa varor.

Utredningen framhåller att träffade avtal mellan KO och vederbö­rande branschorganisation samt tillämpningen av marknadsföringsla­gens regel om otUlbörlig marknadsföring har sanerat reklamen för alko­hol och tobak. Utredningen anser det dock klart att man kan gå påtag­ligt längre på begränsningsvägen. Detta gäller såväl den tillåtna re­klamens spridningsområde som i fråga om innehåll, volym och frekvens. Till detta kommer de krav som följer med att principen om särskild måttfullhet bör drivas igenom också på de delar av marknadsföringsom­rådet som inte täcks av branschöverenskommelserna.

I motsats till vad som är särskild måttfullhet ställer utredningen bl. a. säljaktiviteter som bedrivs på ett sätt som gentemot konsumenterna är påträngande, uppsökande, övertalande eller i annat hänseende mer ak­tiva.

När det gäller reklamens spridningsvägar anser utredningen att re­klam inte skall få förekomma i medier med stor genomslagskraft såsom radio, TV och film, utomhusreklam samt direktreklam.

Utredningen anser att de kommersiella budskapen bör begränsas tiU relevanta fakta rörande varan och dess egenskaper, redovisade i så sak­lig form som möjUgt och utan ovidkommande inslag. Bildmässigt bör reklamen inskränkas till att visa själva varan och vad som på ett natur­ligt sätt kan sägas hänga samman med denna. Regleringen bör leda till att reklamen inte får färgas av mer eller mindre påtagliga värdeomdö­men. Också beträffande förpackningar bör i princip de krav som följer av regeln om särskild måttfullhet tUlämpas. Inte heller reklamens volym och frekvens bör lämnas obeaktade. SärskUd måttfullhet skall således slå igenom också beträffande annonsers storlek. Om en sådan regel skall kunna upprätthållas tillfredsställande fordras enligt utredningen också någon form av frekvensbestämmelser, så långt det är möjligt.

Gränsen mellan reklam och annan marknadsföring är i viss mån fly-

Prop. 1977/78:178

64

tände. När utredningen tar upp andra marknadsföringsmetoder än re­klam avses inte att i varje enskilt fall markera en skUlnad mellan reklan och dylika åtgärder. Utredningen anför mot denna bakgrund att utform­ningen av rabatter och prisnedsättningar i enskilda fall kan vara en på detta område olämplig marknadsföringsåtgärd. Säljfrämjande åtgärder riktade till allmänheten, exempelvis pristävlingar, varuprov, presenter, är i princip oförenliga med kravet på särskild måttfullhet. Regeln om måttfullhet föreslås gälla all marknadsföring och följaktligen också själva saluhåUandet i detaljhandeln.

Utredningen framhåller att det är svårt att i förväg fastslå vilka mark­nadsföringsmetoder som kan komma att användas vid avsättningen av tobaksvaror och alkoholdrycker. Det är därför av stor vikt att en regle­ring på detta område ger samhäUet möjlighet att hejda negativa och kanske oväntade reklammetoder m. m. som är mer aktiva än vad som kan sägas svara mot särskild måttfullhet.

5.2 Lagteknisk utformning

Utredningen har övervägt om en straffsanktionerad förbudslagstift­ning av mer traditionell art är lämplig men har funnit att en sådan kon­struktion skulle ge negativa konsekvenser på ifrågavarande område. Så­dana föreskrifter kräver stor klarhet vad gäller det som kan tiUåtas och det som är förbjudet. Det är dock svårt att identifiera och räkna upp alla former av reklam och annan marknadsföring som bör vara för­bjudna. Man kan därför löpande tvingas ändra författningen i fråga när nya beteenden dyker upp. En annan nackdel med ett straffsanktionerat system som anges är att överträdelser behandlas av de allmänna domsto­larna i brottmålsordning. Saken kan därför bli föremål för prövning i tre instanser vUket kan ta lång tid.

Utredningen finner att det innebär påtagliga fördelar om man kan be­hålla den nuvarande ordningen där ingripande sker med stöd av mark­nadsföringslagen. Vad som bedöms otillbörligt leder tiU att förbud vid vite att i fortsättningen vidta samma eller liknande handling. Vitessank­tionen är ett beprövat och mycket verkningsfullt instrument på mark­nadsrättens område. Vitesförelägganden kan avse stora belopp och blir därigenom avskräckande. De kan vidare riktas mot juridiska personer vilket inte är möjligt beträffande straff. En annan fördel med en kopp­ling till marknadsföringslagen är enligt utredningen att rättsnormerna får växa fram genom de principer marknadsdomstolen fastställer i en­skilda fall. Man får därigenom ett flexibelt system i vilket nya kunska­per och ändrade värderingar i samhället alltid kan beaktas.

Utredningen anser det mest ändamålsenligt att förbud och begräns­ningar av tobaks- och alkoholreldamen också i fortsättningen faststäUs i anslutning till marknadsföringslagen. Dock behövs det särskUd lagstift-

Prop. 1977/78:178

65

ning för att man skall kunna gå så långt som utredningen förordar. Ut­redningen föreslår att man I lag skall ställa upp ett generellt krav I fråga om reklam m. m. för alkohol och tobak. Enligt förslaget skall näringsid­kare, av hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med braket av al­kohol och tobak, iaktta särskUd måttfullhet vid marknadsföring av dessa varor till konsumenter inom landet. Vidare föreslås att konsumentverket skall utfärda riktlinjer för vad som är förbjudet. Följs inte dessa riktlin­jer blir det ytterst marknadsdomstolen som får avgöra vad som kan an­ses strida mot lagbestämmelsen om särskild måttfullhet.

6    Upplysningsplikt i annonser

Utredningen anser att med hänsyn till de attityder och konsument­mönster vi har beträffande tobaken omfattande och allsidiga informa­tionsinsatser måste göras. Utredningen finner att näringsidkares annon­sering skulle kunna användas så att den bidrog tUl ett sådant informa­tionsflöde. Flera skäl talar för upplysning om tobakens skadeverkningar i annonser. BI. a. skulle man på så sätt kunna upprätthålla en balans gentemot det kommersiella budskapet. Utredningen menar också att det är naturligt med tobaksupplysning i annonser med tanke på att upplys­ning om hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak ansetts påkal­lad på förpackningar.

Utredningen har ingående behandlat vilken tobaksupplysning annon­serna skall innehåUa och hur systemet skall byggas upp. Utredningen konstaterar att man redan med stöd av den gällande marknadsföringsla­gen i och för sig skulle kunna ålägga näringsidkare att exempelvis i to­baksannonser lämna upplysning om de hälsorisker som är förbundna med bruket av tobak. För en särlagstiftning på området talar dock det skälet att man har anledning att varna redan för tobakens användning. För huvuddelen av de varor som i övrigt finns på marknaden är syftet med ett informationspåbud främst ett annat, nämligen att tvinga fram sådan information som bl. a. gör det möjligt att använda produkterna på lämpligt sätt. Till detta kommer att samhället genom lagen om varnings­text och innehållsdeklarationer på tobaksvaror redan har börjat införa specialföreskrifter på tobaksområdet. Utredningen anser det naturligt att fortsätta på den valda vägen.

Den information som bör lämnas skall avse upplysning om de hälso­risker som är förbundna med bruk av tobak samt uppgift om de skad­liga ämnen som tobaken innehåller eller ger upphov tiU. Utredningen förordar en regel som innebär att näringsidkare som använder annons vid marknadsföring av tobaksvara till konsumenter inom landet skall i annonsen återge den varningstext och innehållsdeklaration som enligt lag skall finnas på varans förpackning. Utredningen har funnit det från principiell synpunkt riktigast att anknyta regeln om tobaksupplysning

5    Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 178

Prop. 1977/78:178

66

till det system marknadsföringslagen ger utrymme för. Detta innebär att regeln bör ges sådan form att konsumentverket skall kunna utfärda rikt­linjer med praktiska föreskrifter om bl. a. tobaksupplysningens storlek, färg, form, typografi och lay-out. Marknadsdomstolen har ytterst den rättsbildande funktionen och får genom beslut i enskilda ärenden avgöra om lagen överträtts.

Prop. 1977/78:178

67

Bilaga 2

Tobaks- och alkoholreklamutredningens författningsförslag

Förslag tiU

Lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker

1

§ Av hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av alko­hol skall näringsidkare iakttaga särskUd måttfullhet vid marknadsföring av alkoholdryck tUl konsumenter inom landet.

2

§ Med alkoholdrycker förstås i denna lag spritdrycker, vin, starköl och öl.

3

§ Om OtiUbörlig marknadsföring finns bestämmelser i marknadsfö­ringslagen (1975: 1418).

4

§ Om förbud mot vissa marknadsföringsåtgärder och om ansvar vid överträdelse av förbud finns bestämmelser i rusdrycksförsäljningslagen (1954:521).

Denna lag träder i kraft den

Förslag till

Lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror

m. m.

Marknadsföringens utformning

1 § Av hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av to­

bak skall näringsidkare iakttaga särskild måttfullhet vid marknadsföring

av tobaksvara till konsumenter inom landet.

Information på tobaksförpackning

2 § Förpackning till tobaksvara som är avsedd att saluhållas tUl kon­

sumenter inom landet skall, i den utsträckning som föreskrives av rege­

ringen eller myndighet som regeringen bestämmer, förses med

1.

text, som lämnar upplysning om hälsorisker förbundna med bruk av tobak (varningstext),

2.

deklaration, som lämnar uppgift om skadliga ämnen som varan in­nehåller eller ger upphov tUl (innehållsdeklaration).

Regeringen eller myndighet, som regeringen utser, bestämmer hur varningstexten skall vara avfattad och vilka uppgifter som skall lämnas i innehållsdeklarationen. Därvid får föreskrivas hur texten och deklara­tionen skall utformas och anbringas på förpackningen.

3 § Tillverkaren har ansvaret för att förpackning tiU tobaksvara som

tillverkas inom landet förses med föreskriven vamingstext och inne­

hållsdeklaration. I fråga om annan tobaksvara åvilar ansvaret den som

först saluhåller varan inom landet.

Prop, 1977/78:178

68

4

§ Tobaksvara får ej saluhållas till konsumenter om den saknar före­skriven varningstext och innehållsdeklaration eller om texten eller de­klarationen är uppenbart oriktig.

5

§ Myndighet, som regeringen bestämmer, utövar tillsynen över ef­terlevnaden av de föreskrifter om varningstext och innehållsdeklaration på förpackning till tobaksvara som har meddelats i denna lag eUer med stöd av lagen.

6

§ Den som tillverkar, importerar eller säljer tobaksvara skall efter anfordran lämna tillsynsmyndigheten de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

7

§ TiUsynsmyndigheten får meddela föreläggande eller förbud som uppenbart behövs för att de föreskrifter som avses i 5 § skall efterlevas.

I beslut om föreläggande eller förbud kan tiUsynsmyndigheten utsätta vite.

8 § Tillsynsmyndigheten får besluta att tobaksvara som saluhålles el­

ler uppenbart är avsedd att saluhållas i strid med 4 § skall tagas om

hand. Samma gäller i fråga om vara som avses med föreläggande eller

förbud enligt 7 §, om föreläggandet eller förbudet ej efterkommes.

Det åligger polismyndighet att vid behov lämna handräckning när vara skall tagas om hand enligt första stycket.

Har varan tagits om hand enligt första stycket får varans ägare under tillsynsmyndighetens kontroll förse den med föreskriven varningstext och innehåUsdeklaration. Varan skall återlämnas om det göres sannoUkt att den ej kommer att saluhållas i strid med bestämmelema i denna lag. I annat fall får varan förstöras genom tillsynsmyndighetens försorg.

Beslut att taga vara om hand skall lända till efterrättelse utan hinder av att talan föres mot beslutet.

9 § Den som har deltagit i tillsynen enligt 5 § eller på annat sätt har

tagit befattning med i lagen avsett ärende som rör vamingstext eller in­

nehållsdeklaration på förpackning till tobaksvara får ej obehörigen yppa

eller nyttja vad han därvid erfarit om yrkeshemlighet eller affärsförhål­

lande.

Information i tobaksannons

10 § Näringsidkare som använder annons vid marknadsföring av to­

baksvara tUl konsumenter inom landet skall i annonsen återge den var­

ningstext och innehållsdeklaration som skall finnas på varans förpack­

ning. Avser annonsen tobaksvara för vilken flera varningstexter fast­

ställs skall i annonsen återges en av dem. Vid fortsatt annonsering för

sådan vara skall urval av text ske i tillfredsställande ordning.    .

Varningstext och innehållsdeklaration skall återges i lämplig form och på framträdande sätt.

Ansvar m. m.

11 §    Den som uppsåtUgen eller av oaktsamhet

1.

underlåter att förse förpackning tiU tobaksvara med föreskriven varningstext eller innehållsdeklaration eUer som däri lämnar uppgift som är i väsentiigt hänseende oriktig,

2.

eljest bryter mot föreskrift som har meddelats med stöd av 2 §,

Prop, 1977/78:178

69

3. bryter mot 4 § dömes till böter.

Ansvar enligt första stycket inträder ej om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller omfattas av förbud eller åläggande vid vite en­ligt 25 eller 1415 § marknadsföringslagen (1975: 1418).

Den som har åsidosatt vitesföreläggande eller vitesförbud enligt 7 § denna lag dömes ej till ansvar enhgt första stycket för gäming som om­fattas av föreläggandet eller förbudet.

12      §    Om otillbörlig marknadsföring finns bestämmelser i marknadsfö­

ringslagen (1975: 1418).

13

§   Tobaksvara som har varit föremål för brott enligt denna lag eller värdet därav får förklaras förverkad, om ej särskilda skäl talar däremot.

14

§   Allmänt åtal för brott som avses i 11 § första stycket får väckas endast efter anmälan av tillsynsmyndigheten.

15

§   Mot beslut som myndighet med stöd av regeringens bemyndi­gande har meddelat enligt 2 § föres talan hos regeringen genom besvär.

Mot annat beslut rörande varningstext eller innehållsdeklaration på förpackning till tobaksvara som myndighet har meddelat enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen föres ta­lan hos kammarrätten genom besvär.

Denna lag träder i kraft den

Genom lagen upphäves lagen (1975: 1154) om varningstext och inne­hållsdeklaration på tobaksvaror. Åtgärd som har vidtagits med tiUämp­ning av nämnda lag gäller som om motsvarande bestämmelse i den nya lagen tillämpats.

Prop, 1977/78:178

70

Bilaga 3

Sammanställning av remissyttrandena 1    Allmänna synpunkter

Remissinstanserna delar allmänt vad utredningen har anfört från hälso- och socialpolitiska utgångspunkter om att samhäUet med hänsyn tUl de allvarliga hälsorisker som är förbundna med bruket av alkohol och tobak måst söka begränsa konsumtionen av dessa produkter. Svenska läkaresällskapet anger i sitt yttrande att tobak och alkohol hör till de mest väldokumenterade sjukdomsframkaUande faktorerna i dagens samhälle. Det framhålls vidare i flera remissvar att samhället måste söka motverka uppfattningen att bruket av alkohol och tobak är en självklar del av vår livsföring. Remissinstanserna betonar att det är av största vikt att alla åtgärder som kan tänkas bidra till en be­gränsning av bruket av tobak och alkohol noga prövas.

När det gäller reklamens effekter på konsumtionen av to­baks- och alkoholvaror redovisar de remissinstanser som har uttalat nå­gon uppfattning i frågan delade meningar. Socialstyrelsen anser att re­klamen utnyttjas för att påverka konsumenternas köpintresse och att det således ligger en konsumtionsuppmaning i varje form av reklam. So­cialstyrelsen vill därför hävda att reklamen bidrar till att vidmakthålla eller öka konsumtionen. NTS, CAN, Statens ungdomsråd, Riksförbun­det VISIR och Riksföreningen mot cancer anser också att reklamen är ägnad att öka totalkonsumtionen.

NO anför att tobaks- och alkoholreklamutredningen inte redovisat något material som stödjer uppfattningen att begränsningen av reklam och annan marknadsföring beträffande alkohol och tobak skuUe leda till en begränsning av konsumtionen. NDM anser att det inte nog starkt kan betonas att reklam och andra marknadsföringsåtgärder bara marginellt kan påverka konsumtion och konsumtionsmönster när det gäller pro­dukter som alkoholdrycker och tobaksvaror. Sveriges Direktreklamför­ening och Tobaksbranschens riksförbund är också tveksamma till re­klamens effekter. Länsnykterhetsnämnden i Stockholm anser för sin del att effekten av den reklam som förekommer i första hand är att för­skjutningar åstadkommes i efterfrågan meUan skilda märken och inte att konsumtionen som sådan ökar.

Fler remissinstanser framhåller att reklamen torde ha liten betydelse när det gäller den totala konsumtionsvolymen för tobak och alkohol och att den därigenom också har ringa betydelse för problemens utveckling. Man anser det dock viktigt att samtiiga åtgärder som kan tänkas mildra skadeverkningarna prövas. Därvid påpekar flera remissinstanser att en

Prop. 1977/78:178

71

begränsning av reklamen som en isolerad åtgärd torde vara verknings­lös. Problem av den räckvidd, sammansatta karaktär och med den kom­plicerade orsaksbakgrund det här är fråga om kan inte lösas med punkt­vis insatta åtgärder. Det framhålls av remissinstanserna att restriktioner mot tobak ooh alkohol måste kombineras med bl. a. intensifierade infor­mations- och upplysningskampanjer. Socialstyrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län, CAN och NTS anför sålunda att regleringen av re­klamen för alkohol och tobak måste för att få någon betydelse ingå i ett långsiktigt väl samordnat och allsidigt åtgärdsprogram.

Utredningens behandling av reklambegreppet lovordas av flera remissinstanser. Bl. a. framhåller NDM att utredningens framställ­ning om reklambegreppet förtjänar en eloge. Delegationen delar utred­ningens synsätt att man vid överväganden av de restriktioner som kan bedömas vara påkallade inte bör inskränka sig till reklam i någon mera begränsad mening utan bör uppmärksamma alla slags marknadsförings­åtgärder. Delegationen menar att utredningens uppläggning åskådliggör lagstiftarens dilemma nämligen att ett förbud mot varje form av mark­nadsföring inte är möjligt så länge saluförandet tillåts.

2    Lagstiftning om måttfullhet vid all marknadsföring av tobak och alkohol

2.1 Problem som följer med ett långtgående förbud

Vid bedömningen av lämpliga former för regleringen av reklamen för alkohol och tobak har flera remissinstanser tagit fasta på utredningens uppfattning om de problem som kan följa med en långt­gående förbudslagstiftning. Dessa problem talar enligt vederbörande remissinstanser för en reglering enligt utredningens mo­dell eller för ett bibehåUande av nuvarande system med frivilliga åta­ganden från företagens sida.

RPS, länsstyrelsen i Stockholms län och länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att ett generellt långtgående reklamförbud kan medföra avse­värda tillämpningssvårigheter och gränsdragningsproblem.

Ett långtgående förbud skulle vidare enligt konsumentverket, länssty­relsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Malmöhus län, länsnykterhets­nämnden i Stockholms län, Sveriges köpmannaförbund, NDM, För­eningen utländska vin- och spritproducenters ombud i Sverige, Svenska tobaksbranschföreningen. Svenska annonsörers förening och TCO leda till en ökning av andra mer subtila marknadsföringsåtgärder och olika typer av smygreklam som samhället inte kan styra eller kontrollera.

NO anser att ett förbud mot reklam för vissa varor sannolikt skulle medföra större nackdelar från konkurrenssynpunkt genom att gynna re­dan etablerade företag och produkttyper. NO befarar att ett långtgående

Prop. 1977/78:178

72

reklamförbud skulle försvåra produktutvecklingen av mindre skadliga varor. Denna uppfattning stöder också Svenska tobaksbranschför­eningen och Svenska annonsörers förening. Sålunda skulle exempelvis marknadsföringen av cigarretter av lågtjäretyp försvåras. Detta skulle i sin tur minska möjligheterna att påverka konsumenterna att gå över tUl mindre hälsoskadliga produkttyper.

NO menar vidare att ett förbud mot reklam kan drabba svenska pro­ducenter i större omfattning än utländska eftersom de senare kan an­nonsera i tidningar eller andra media med spridning i Sverige. Svenska tobaksaktiebolaget påtalar också att spridningen till Sverige av utländsk reklam inte kan hejdas. Följden anses bli att den utländska tobaksin­dustrin kan komma att gynnas på bekostnad av inhemska intressen.

RPS finner liksom utredningen att möjligheterna tUl en effektiv över­vakning av en förbudslagstiftning är ringa. Spritcentralen påpekar att bolaget har erfarenhet av förbud mot alkoholreklam. I anslutning till motbokens borttagande den 1 oktober 1955 föreskrev statsmakterna att rusdrycksreklamen skulle upphöra under en tid omfattande tre månader före motbokens borttagande till tre månader därefter. Spritcentralen som övervakade reklamstoppet vitsordar att svårigheterna därvid var betydande.

2.2 Ställningstagande i stort till utredningsförslaget

En mycket stor majoritet av remissinstanserna anser liksom utred­ningen att ett totalförbud mot reklam för alkohol och tobak inte är rea­listiskt. Handeln med alkohol och tobak är tillåten och därav följer att vissa budskap från säljare till köpare blir nödvändiga. Ett totalförbud i dess mest vidsträckta innebörd anses därför inte vara praktiskt genom­förbart. Remissinstansernas synpunkter gäller följaktligen hur regle­ringen av reklamen för alkohol och tobak bör utformas för att denna re­klam inte skall kunna bidra till att vidmakthålla eUer öka totalkonsum­tionen av dessa varor.

Ett flertal remissinstanser pekar särskilt på att nuvarande system med överenskommelser mellan konsumentombudsmannen och branschorga­nisationer om marknadsföringen av tobak och alkohol påtagligt har för­ändrat reklamen i positiv riktning. Sålunda konstaterar konsumentverket och länsnykterhetsnämnden i Stockholms län att det under senare år skett en högst påtaglig sanering av reklamen för alkohol och tobak. Sär­skUt i fråga om cigarretter men ,även i fråga om övriga varor har re­klamen enligt konsumentverket dämpats väsentiigt. Verket påpekar dock att marknadsföringslagen i sin nuvarande lydelse enligt marknads­domstolens praxis inte ger möjlighet att minska reklamens volym eUer att förbjuda vissa former som utomhusreklam och annonsering.

Hälften av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller har

Prop. 1977/78:178

73

i sak ingen erinran. Till denna grupp hör, RÄ, hovrätten för övre Norr­land, kammarrätten i Stockholm, RPS, RSV, NO, konsumentverket, länsnykterhetsnämnden i Malmöhus län, länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Malmöhus län. Landstingsförbundet, Svenska handels­kammarförbundet, KF, Sveriges köpmannaförbund, NDM, Spritcentra­len, Tobaks- och servicehandelns riksförbund. Dagligvaruleverantörer­nas förbund, Sveriges hotell- och restaurangförbund. Pressens samar­betsnämnd, Svenska annonsörers förening. Svenska reklambyråförbun­det, Sveriges direktreklamförening, LO och TCO.

Länsnykterhetsnämnden i Stockholms län, Sveriges grossistförbund samt Föreningen utländska vin- och spritproducenters ombud i Sverige förordar i första hand att nuvarande system med frivilliga åtaganden från branschorganisationerna bibehålls men har ingen erinran mot ut­redningens förslag om en mer långtgående reglering skall införas. Pres­sens samarbetsnämnd och Svenska annonsörers förening anser att de fri­villiga överenskommelserna mellan branschorganisationer och konsu­mentombudsmannen innebär att man i praktiken i stort sett har nått den restriktionsnivå för marknadsföring av alkohol och tobak som utred­ningen åsyftar. Dessa remissinstanser vUl dock inte heller motsätta sig en komplettering av lagstiftningen. Utredningens förslag bedöms ge samhället medel att på ett flexibelt sätt begränsa marknadsföringen av alkohol och tobak i överensstämmelse med önskvärda mål. Svenska an­nonsörers förening konstaterar dock att man mte kan bortse från risken att de nya lagama leder till onödig byråkrati. Föreningen anser också att förslagets konsekvenser för näringsfriheten inte får förbises.

Flertalet av de remissinstanser som tUlstyrker utredningens förslag påpekar särskilt att de finner det angeläget att bruket av så klart hälso­farliga ämnen som alkohol och tobak starkt begränsas. Man anser därvid att utredningens förslag motsvarar den enda framkomliga vägen.. Detta gäller även de instanser som i princip är mot reklam för såväl al­kohol som tobak. Landstingsförbundet uppger sålunda att förbundet är negativt till reklam för såväl tobaks- som alkoholvaror. Förbundet ser innehållet i utredningens förslag som ett led i strävan att begränsa bru­ket av alkohol och tobak och att på sikt ge barn och ungdom möjlighet att växa upp och vistas i tobaks- och alkoholfria miljöer. Landstingsför­bundet anser att utredningens förslag ligger i linje med en offensiv häl-sopolitik.

Länsstyrelsen i Stockholms län anför att avsikten med restriktioner mot tobaks- och alkoholreklam är att försöka begränsa konsumtionen av dessa varor. Länsstyrelsen anser det ur denna synvinkel viktigt att man försöker komma åt den reklam som kan antas ha effekt på konsumtio­nen. Enligt länsstyrelsens mening måste utredningsförslaget om särskUd måttfullhet vid all marknadsföring av alkohol och tobak anses motsvara vad som är en framkomlig väg. Länsstyrelsen menar att kravet på mått-

Prop. 1977/78:178

74

fullhet måste innebära att stark restriktivitet iakttas. Förslaget kommer enligt länsstyrelsen i realiteten att medföra förbud mot vissa påträng­ande och skadliga reklamformer. En liknande slutsats drar NDM. Dele­gationen framliåller att utredningens förslag kan leda till utomordent­ligt långtgående ingripanden mot marknadsföring av varorna i fråga och att det finns möjUghet att tänja måttfullhetsregeln ända därhän att man når ett totalt förbud mot reklam och andra former av aktiv marknadsfö­ring.

Konsumentverket, länsstyrelsen i Malmöhus län och LO m. fl. anför att en särskild reglering av marknadsföringen av alkohol och tobak är nödvändig. Genom utredningens förslag anses marknadsföringsmetoder som inte är måttfulla kunna förbjudas utan att man får negativa konse­kvenser i form av svåra gränsdragningsproblem, okontröUerbar smygre­klam och osunda affärsmetoder.

NO konstaterar att utredningen egentligen inte har redovisat något material som direkt stöder uppfattningen att begränsning av reklam och annan marknadsföring beträffande alkohol och tobak skulle leda till en begränsning av konsumtionen. NO vUl dock inte motsätta sig att utred­ningens förslag prövas som ett led i samhällets strävan att motverka häl-sofarUgt bruk av dessa' beroendeframkaUande njutningsmedel. Enligt NO skulle ett reklamförbud för vissa varor sannolikt medföra nackdelar från konkurrenssynpunkt genom att redan etablerade företag och pro­dukttyper gynnas. Detta bedöms också kunna försvåra produktutveck­lingen. NO anser dock att utredningens förslag om måttfullhet i mark­nadsföringen ger utrymme för lansering av klart mindre skadliga pro­duktvarianter än de som f.n. konsumeras. NO menar vidare att utred­ningens förslag bör ge möjligheter till beaktande av behov av en diffe­rentiering mellan t. ex. mer eller mindre alkoholhaltiga drycker.

KF hänvisar tUl att man i annat sammanhang har uppgivit att i fråga om reklam för rusdrycker och tobak ett totalt förbud kan tänkas. Ut­ifrån de konsumentsynpunkter KF har att företräda finner förbundet att det, så länge samhäUet godtar att de varor det här är fråga om får salu­föras, är viktigt att konsumenterna ges saklig information. Förbundet tillstyrker därför i princip utredningens förslag.

Det system som har tillämpats en tid med överenskommelser mellan konsumentverket och berörda branscher om förbud och begränsningar av reklam och andra marknadsföringsåtgärder för tobak och alkohol bör bibehållas anser KK, MD, länsnykterhetsnämnden i Stockholms län, Sveriges grossistförbund, Sveriges marknadsförbund, nämnden för granskning av rusdrycksreklam. Föreningen utländska vin- och spritpro­ducenters ombud i Sverige, Svenska tobaksbranschföreningen och Svenska tobaksaktiebolaget. Huvudskälet för dessa remissinstansers in­ställning är att reklamen för alkohol och tobak har sanerats påtagligt genom nuvarande system med frivilliga åtaganden från företagens sida.

Prop. 1977/78:178

75

KK kan inte finna att några mer vägande fördelar står att vinna om man inför en särskild reglering varigenom näringsidkare åläggs att iaktta särskild måttfullhet vid marknadsföring av alkohol och tobak. Däremot synes en sådan åtgärd innebära. risk för att man går förlustig de positiva värden som är förknippade med den hittUls tillämpade, väl fungerande ordningen med branschöverenskommelser. Kollegiet vill med hänsyn härtill förorda att man går vidare på vägen med bransch­överenskommelser.

MD framhåller att domstolen i praxis bUdat vissa normer för mark­nadsföring av alkoholdrycker och tobaksvaror. Genom normerna har domstolen skapat gällande rätt för marknadsföringen. Enligt domstolens mening torde det med hänsyn till vad som sålunda gäller inte f. n. finnas något mer påtagligt behov av ytterligare reglering av marknadsföringen. Den nuvarande regleringen måste, enligt domstolens syn anses innebära sådan återhållsamhet som förstås ined uttrycket särskild måttfullhet.

Länsnykterhetsnämnden i Stockholms län finner att reklamen kring alkoholen under medverkan av berörda branschintressenter har blivit i hög grad sanerad. Nämnden anser att detta är ett bra exempel på att man kan nå positiva resultat genom samverkan i stället för att söka komma till rätta med missförhållanden genom rigorösa restriktioner el­ler förbud. Länsnykterhetsnämnden kan således inte finna att skäl för förändring av nuvarande former för begränsning av alkoholreklam före­ligger.

Enligt nämnden för granskning av rusdrycksreklam är de regler som är intagna i överenskommelsen mellan KO och Föreningen utiändska vin- och spritproducenters ombud i Sverige uttryck för en mycket hög etisk standard. Nämnden har för sin del svårt att se att någon ytterligare skärpning av reglerna om alkoholreklamens inriktning och volym kan vara påkallad.

Svenska tobaksbranschföreningen framhåller att man i princip delar utredningens motiveringar och värderingar vad gäller reMam för to­baksvaror. Branschföreningen hävdar emellertid att den begränsning och återhållsamhet vid marknadsföring av tobaksvaror som utredningen anser önskvärd rimligen, måste anses säkerställd redan i nuläget. En komplettering av gällande regelsystem med ytterligare lagstiftning anses vara obehövlig. Den allmänt håUna lagbestämmelse om särskUd mått­fullhet vid marknadsföring av tobaksvaror som utredningen föreslår ger för övrigt enligt föreningen inte någon som helst konkret vägledning vid utformning och bedömning av planerade eller redan genomförda mark­nadsföringsåtgärder. Detta är ägnat att skapa osäkerhet. En generalklau­sul av föreslagen typ måste under alla förhållanden kompletteras med riktlinjer för att verkligen fungera i praktiken. Föreningen anser att så­dana riktlinjer inte bör gå längre än vad som f. n. gäller enligt den nämnda branschöverenskommelsen.  Föreningen gör bedömningen  att

Prop, 1977/78:178

76

för varje tillkommande inskränkning av informationsfriheten ökar ris­ken för de olägenheter som utredningen har ansett kunna uppträda vid ett långtgående förbud.

Återstoden, dvs. omkring en tredjedel av remissinstanserna, förordar ett mer långtgående reklamförbud än det utredningen har föreslagit. Dessa instanser är socialstyrelsen, SÖ, statens livsmedelsverk, statens ungdomsråd. Föreningen länsstyrelsernas utskänkningshandläggare, CAN, RFMA, Nykterhetsrörelsens landsförbund, NTS, Riksförbundet VISIR, Systembolaget, Svenska läkaresällskapet, Sveriges blåbandsför­bund. Riksföreningen mot cancer, lOGT-NTO och Verdandi.

Socialstyrelsen, SÖ, statens ungdomsråd, NTS, CAN, Svenska läka­resällskapet m.fl. uttalar sig entydigt för att ett partiellt reklamförbud bör införas. Riksföreningen mot cancer. Riksförbundet VISIR och Ver­dandi förodar för sin del ett totalförbud mot reklamen. Dessa remiss­instanser vänder sig framför allt mot att viss tidningsannonsering enUgt utredningens förslag skulle tillåtas. NTS anför i detta avseende att ut­redningens tankegångar är väl förenliga med föreningens uppfattning om en hälsopolitisk lösning. Föreningen instämmer i utredningens grundsyfte, dvs. att säkerställa att marknadsföringen inte medverkar till att vidmakthålla eller öka konsumtionen eller ge en positiv inställning till bruket av alkohol och tobaksvaror. Beträffande innebörden av en kommande förbudslagstiftning konstaterar förbundet att utredningens förslag ter sig oklart. Föreningen anser det dock uppenbart att utred­ningens restriktionsnivå ifråga om annonsering inte är tillfredsställande. NTS anser att man måste kräva ett fullständigt stopp för aUa former av aktiv, selektiv, uppsökande marknadsföring av tobaksvaror. Socialstyrel­sen anser för sin del att utredningens förslag i skärpt form skuUe kunna accepteras. SÖ anför liknande synpunkter.

Några remissinstanser kommenterar de gränsdragningsproblem och tillämpningssvårigheter utredningen anser kan följa med en straffsank­tionerad förbudslagstiftning. Nykterhetsrörelsens landsförbund anser att utredningen har överdrivit dessa problem. Föreningen länsstyrelsernas utskänkningshandläggare menar för sin del att man inte får skygga inför svårigheter med dispenser och gränsdragningsproblem och av denna an­ledning avstå från att vidta kraftfulla åtgärder. Svenska läkaresällskapet uppger att föreningen är medveten om de problem som är förbundna med partiellt förbud mot tobaks- och alkoholreklam. Sällskapet bedö­mer emellertid de långsiktiga fördelarna av ett förbud vara så stora att problemen får accepteras. En resursförstärkning hos de övervakande or­ganen bedöms sannolikt bli nödvändig.

Reklamens förhållande till varuinformation behandlas av flera remiss­instanser. Statens livsmedelsverk anser att de kommersiella budskapen för tobak och alkohol bör inskränkas till ren varuinformation och i hu­vudsak endast omfatta fakta av det slag som motsvarar märkningskra­ven enligt livsmedelslagstiftningen.

Prop. 1977/78:178

77

CAN menar att det måste upplevas som dubbelmoral att man tUlåter alkoholreklam samtidigt som man betonar vikten av information och undervisning om alkoholens skadeverkningar. Verdandi har uppfatt­ningen att alkoholproblemens orsaker inte skall sökas i den enskUdes för­hållande till alkoholkonsumtionen utan i miljöförhållandena.Förbundet anser det klart att reklamfrågan har liten eller ringa betydelse för alko­holproblemens utveckling. Verdandis kritik mot reklamen grundar sig på att den motverkar den information och diskussion som på bred. front kan angripa alkoholproblemen. Verdandi förordar ett totalförbud mot alkoholreklamen.

De remissinstanser som förordar en mer långtgående reglering av marknadsföringen av alkohol och tobak än utredningen vitsordar dock att ett reklamförbud inte kan införas utan vissa undantag. Varuinforma­tion i detaljistledet och konsumentupplysande information anses sålunda nödvändigt. Bland andra undantag som anses erforderliga märks varuin­formation i branschtidskrifter, annonser i utiändska tryckta skrifter samt upplysning på försäljnings- och utskänkningsstäUen.

NTS och Svenska läkaresällskapet menar att butiks- och förpack­ningsreklam måste tillåtas under förutsättning att den präglas av stark återhållsamhet och saklighet. NTS påpekar särskilt att skälig produktin­formation och propaganda för mindre skadliga tobaksvaror därigenom skulle komma tobakskonsumenterna till del.

CAN anser att undantag måste göras för varuinformation i detaljistle­det, i branschtidskrifter, i utländska tryckta skrifter samt annonser med information om försäljningsstäUen och utskänkningslokaler. Det fram­hålls att den tillåtna varuinformationen måste präglas av stark återhåll­samhet.

Systembolaget förordar ett principieUt förbud för alkoholreklam med endast vissa undantag. Reklamförbudet föreslås bli så utformat att sprit-och vinfirmorna får marknadsföra sina varor endast direkt till Spritcen­tralen och så att Systembolaget kan fortsätta sin nuvarande konsument­upplysning. Starköl skulle enligt förslaget få marknadsföras endast direkt till Spritcentralen, Systembolaget och restaurangerna. Systembolaget på­pekar att förbudet självfallet inte kan avse annat än åtgärder som syftar till att främja avsättningen av ifrågavarande varor. Bolaget anser därför att exempelvis affärskorrespondens med firmatryck, firmabeteckningar på transportfordon och platsannonser måste vara undantagna om de är utformade så att de inte direkt syftar till att främja varans avsättning.

Systembolaget anser vidare ätt skyltningen i systembutikerna bör vara undantagen. Ett skyltningsförbud i systembutikerna skuUe enligt bolaget vara olyckligt och komma att uppfattas som hyckleri och väcka löje. Systembolaget menar vidare att det genom annonser måste kunna infor­mera allmänheten när en ny butik eller utiämningsställe öppnas. Bolaget påpekar också att undantag behövs inom restaurang med tillstånd till

Prop. 1977/78:178

78

servering av systemvaror. Marknadsföringsåtgärder riktade till gäster på restaurangen måste vara tillåtna.

2.3 Tidningsannonsering

I bedömningen av om tidningsannonsering skall vara tillåten går den avgörande skiljelinjen mellan de remissinstanser som tillstyrker utred­ningens förslag och de som förordar en strängare reglering.

Konsumentverket anger att verket funnit frågan om förbud mot an­nonsering i dags- och veckopress vara av särskUt intresse. Åtskillig re­klam för alkohol- och tobaksvaror sker i form av annonsering och sådan reklam är enligt verket vid sidan av förpackningsreklam och butiksre­klam den mest betydelsefulla reklamformen. En bestämmelse om ut­präglad måttfullhet vid marknadsföring av alkohol och tobak ger möjUg­het till långtgående ingripanden mot annonsering med avseende på inne­håll, volym och frekvens. Konsumentverket anser att delvis samma in­vändningar kan resas mot ett annonsförbud som mot ett totalförbud. En övergång till andra mer svårkontrollerbara marknadsföringsmetoder be­döms kunna bli följden. Vidare måste beaktas den förändring av annon­seringens utformning som har skett under senare år. Annonseringen kan i dag inte anses positivt framhålla bruket av alkoholdrycker och tobak. Om ytterligare restriktioner införs med avseende på annonseringens vo­lym, frekvens och innehåll, kan annonseringen enligt konsumentverkets uppfattning, antas bli så återhållsam att dess betydelse för totalkonsum­tionen sannolikt blir så ringa att behovet av förbud mot annonsering bortfaller.

Spritcentralen har förklarat att man hittills inte har bedrivit någon re­klam för de varor som bolaget tillverkar och importerar. Bolaget anser det emellertid angeläget att möjligheten för bolaget att lämna allmänhe­ten information om nya varor finns. Systembolaget anser att ett förbud mot tidningsannonsering vore olyckligt när det gäller systemvaror. Sys­tembolaget anser därför att ett klart undantag från reklambegränsning måste göras för bolaget om dess konsumentupplysning skall kunna fort­sätta.

Kammarrätten i Stockholm erinrar om att domstolen i annat sam­manhang funnit monopolföretagens information till konsumenterna om alkoholprodukter bristfällig. Detta sammanhänger med att dessa företag inte har, eller anser sig inte böra utnyttja, samma möjligheter som vin­agenter och andra att i annonser i dags- och veckopress upplysa om diyckesvaror, förändringar i sortiment etc. Den som t. ex. köper en butelj importerad vara är ofta inte upplyst om att det finns en härtappad vara av likvärdig kvalitet till lägre pris. Genomförs utredningens förslag kvarstår möjligheterna till marknadsföring genom t. ex. annonsering av butdjimporterade drycker. Det bör då också vara möjligt för monopol­ företagen att på likvärdigt sätt upplysa om de härtappade dryckerna.

Prop. 1977/78:178

79

Pressens samarbetsnämnd utgår ifrån att statsmakterna avstår frånatt införa totalförbud mot reklam i tidningar och tidskrifter för alkohol och tobaksvaror eller andra produkter som får säljas fritt tUl allmänheten.

Socialstyrelsen, SÖ, statens undgomsråd, NTS, Riksföreningen mot cancer. Riksförbundet VISIR, Nykterhetsrörelsens landsförbund och CAN tar klart avstånd från tidningsannonseringen.

SÖ anser att annonseringen i dags- och veckopress är uppsökande och Icke selektiv. Reklamen uppfattas av verket sällan vara informativ.

NTS förnekar inte att konsumenterna genom annonsering skulle kunna ges information om mindre skadliga produktvarianter. Detta skulle kunna ge hälsomässigt positiva effekter genom att rökarna går över till mindre skadliga rökverk. Föreningen menar dock att en sådan effekt har lägre angelägenhetsgrad än andra mål föreningen arbetar för. Dessutom bedöms effekten kunna åstadkommas genom andra åtgärder som t. ex. butiks- och förpackningsreklam. Föreningen anser således att ett annonsförbud inte innebär någon nackdel för rökama medan det vore högst olyckligt att utsätta icke-rökarna för annonser om mindre skadliga produkttyper.

CAN anser att annonser i dagspress och populärpress är av upp­sökande art. De når nya konsumentgrupper och kan inte räknas till pas­siv marknadsföring. De vidmakthåller en uppfattning av acceptans från samhällets sida av både alkoholkonsumtion och alkoholskador. Alkohol­reklam som når ungdom motverkar den målsättning för skolans under­visning som bl. a. innefattar att framhålla det positiva värdet att i första hand under ungdomsåren avstå från alkohol- och tobaksbruk. Enligt förbundets mening har utredningen inte tillräckligt betonat vikten av att barn och ungdom inte utsätts för alkoholreklam.

2.4 Undantag för vissa produkter

Utredningens förslag om ätt all marknadsföring av alkoholdrycker och tobaksvaror skall vara särskilt måttfull omfattar produkterna öl (ti­digare benämnda klass 

II 

och III), vin och sprit samt tobak. I specialmo­tiveringen till förslaget har utredningen ställt frågan om man vid till-lämpningen av måttfuUhetsregdn bör ställa mindre stränga krav beträf­fande öl än beträffande' starkare drycker. Utredningen menar att be­gränsningarna måste utformas så att hänsyn tas till att det är angeläget att såväl att främja en övergång från starkare drycker till svagare söm att undvika propaganda för själva dryckesseden. Några remissinstanser redovisar synpunkter på den gränsdragning utredningen har valt.

Svenska bryggareföreningen yrkar att begreppet alkoholdrycker redu­ceras till att omfatta spritdrycker, vin och starköl. Föreningen framhål­ler att om 2,8-ölet skall bli den alkoholsvaga sällskapsdryck man vill

Prop, 1977/78:178

80

satsa på i strävan att främja en övergång till alkoholsvagare drycker det synes nödvändigt att produkten kan stödjas genom marknadsföring.

KF anser inte att utredningen klart har angivit vUka regler som skall gälla för svagare alkoholhaltiga drycker som öl. Förbundet har dock ta­git fasta på att utredningen har utgått från huvudprincipen att lagstift­ningen skall kunna tillämpas med önskvärd grad av flexibUitet. Förbun­det utgår därför ifrån att måttfullhetskravet skall kunna tillämpas med varierande skärpa beroende på hur samhället på bästa sätt vill främja allmänna folkhälsosynpunkter.

Systembolaget förordar ett partiellt förbud för alkoholreklam med vissa undantag. Sålunda anförs att systembolaget självt bör ställas utan­för ett sådant förbud. Skälet som anges för en sådan lösning är att den skulle göra det möjligt för bolaget att fortsätta med sin konsumentupp­lysning. Systembolaget finner för sin del att olikheterna mellan system­varor å den ena sidan och öl och tobak å dCn andra är så stor att det är fullt möjligt att införa olika förbudsregler för de båda grupperna. Sys­tembolaget hävdar att olikheterna är sådana att det t. o. m. är påkaUat med skUda regleringar.

2.5 Varuinformation och konsumentupplysning

Remissinstanserna är eniga om att konsumenterna måste tillförsäkras sådan saklig information om tobaks- och alkoholvaror som behövs för att ett medvetet val mellan olika produkter skall kunna göras. Reglerna för marknadsföring bör sålunda enligt remissinstanserna inte få för­hindra en sådan information. Synpunkter på vad som är reklam och vad som är varuupplysning är dock inte entydiga. Konsumenternas berätti­gade krav på varuinformation leder således remissinstanserna till olika ställningstaganden vad gäller regleringen av marknadsföringen av tobak och alkohol.

Konsumentverket har invändningar mot att alkoholinformation be­drivs av systembolaget;. Bolaget har enligt konsumentverket kommer­siella intressen och lönsamhetskrav som inte går att förena med den samhällsupplysning som är alkoholpolitiskt motiverad. Konsumentver­ket anser därför att ansvaret för alkoholinformationen bör ligga på det samhällsorgan som har det övergripande ansvaret för samhällets alkö-holpoUtik, dvs. socialstyrelsen.

Statens livsmedelsverk anser att det inte kan undvikas att tillverkare och försäljare av alkohol och tobak måste få ge köparna information om volym, vikt, pris, kvalitet och andra varufakta. Marknadsföringen måste enligt verket begränsas till rent objektiv och saklig varainforma­tion av det slag som motsvarar märkningskraven enligt livsmedelslagen. Sveriges  annonsörers  förening  och  Svenska   tobaksbranschföreningen

Prop, 1977/78:178

81

menar att inskränkningar i reklamen inte får innebära att varuinforma­tionen till konsumenterna beskärs. Dessa remissinstanser finner det när­mast orimligt att neka konsumenterna produktinformation om varor som är tillåtna att sälja och som konsumeras av stora delar av befolk­ningen. Slutsatsen som dessa remissinstanser drar är att nuvarande sys­tem med frivUliga överenskommelser bör bibehållas.

KF vUl instämma i utredningens bedömning att så länge samhället godtar att de varor som det här är fråga om tillhandahålls till konsu­menterna det också är viktigt att konsumentema får den sakliga infor­mation som behövs för att kunna ta ställning till huruvida de vill köpa dessa produkter och om de bestämmer sig för köp vilka relevanta egenskapter, pris m. m. som skall få avgöra valen mellan olika varuslag och varor av skilda fabrikat. Förbundet tillstyrker därför i princip ut­redningens förslag.

NTS vill inte förneka att ett visst intresse av varuinformation till be­rörda konsumenter verkligen föreligger. Inte heller vill föreningen ute­sluta att det I framtiden kan komma att utvecklas tobaksprodukter med sådana egenskaper att de verkligen är mindre skadliga rökverk. Det be­hov av saklig information som i sådana fall kan föreligga måste i huvud­sak anses vara täckt genom gäUande lagregler om innehållsdeklaration. Något vägande skäl för tobaksreklam kan sålunda inte anföras enligt föreningens uppfattning.

Riksförbundet VISIR anser det angeläget att tobaks- och alkoholkon­sumenter kan få information om olika produkters egenskaper och effek­ter. En sådan information kan vara en viktig åtgärd inom tobaks- och alkoholupplysningen. Informationen måste då utformas så att den bidrar till konsumentens vilja att t. ex. sluta röka eller minska sin alkoholkon­sumtion. När det gäller tobaksvaror föreslår VISIR att varje försälj­ningsställe skall tillhandahålla förteckningar över förekommande vara­slag och varumärken med uppgifter om t. ex. mängden av olika skadliga substanser. Denna förteckning bör enligt förbundet utarbetas av social­styrelsen och även innehålla grundläggande information om tobaksbru­kets skadeverkningar.

Föreningen länsstyrelsernas utskänkningshandläggare påpekar att det borde vara en självklarhet att alkoholförpackningar förses med deklara­tion om bl. a. tiUsatsämnen.

En annan sida av Informationen om tobaks- och alkoholprodukter som berörs av remissinstanserna är behovet av hälsoupplysning. SÖ framhåller behovet av ökad satsning på samhällsinformation och annat förebyggande arbete inom alkohol- och tobaksområdet. Statens ung­domsråd menar att myndigheter och organisationer måste få möjlighet att arbeta vidare på en fortlöpande och intensifierad upplysningsverk­samhet om tobakens och alkoholens skadeverkningar i syfte att få till stånd en attitydförändring som kan bidra tUl minskad konsumtion.

6   Riksdagen 1977/78.1 saml. Nr 178

Prop. 1977/78:178

82

3    Varningstext i tobaksahnonser

Remissinstansernas inställning till utredningens förslag om en särskild författningsregel som innebär att tobaksannonser skall innehålla upplys­ning om de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak är delad. Det bör dock påpekas att endast en mindre del av remissinstanserna sär­skilt behandlat detta förslag i sina yttranden.

MD påpekar särskUt att domstolen delar utredningens syn om det lämpliga i en särskUd lagstiftning om varningstext i tobaksannonser. KK anger sig också stödja förslaget om en sådan upplysningsplikt i annon­ser.

LO hänvisar tiU att utredningen själv funnit en lagreglering om var­ningstext i tobaksannonser som strängt taget onödig mot bakgrund av stadgandet om informationsskyldighet i marknadsföringslagen. LO av­styrker förslaget med hänvisning till att nuvarande regler synes vara till­räckliga.

Svenska tobaksbranschföreningen tar bestämt avstånd från förslaget om varningstext i annonser. Skälet härtill uppges I första hand vara att branschen redan ålagts att återge dessa texter på förpackningarna, vilket garanterar att konsumenterna har möjlighet att tillgodogöra sig infor­mationen. Vidare skuUe det redan begränsade annonsutrymme som en­ligt gällande överenskommelse står till branschens förfogande ytteriigare inskränkas och dessutom skulle inte minst med tanke på att varnings­texterna finns i 16 varianter ökade kostnader uppstå. Det framstår för övrigt för föreningen som pedagogiskt ytterligt tveksamt att i annon­ser informera om en produkt och samtidigt varna för att använda pro­dukten i fråga.

Sveriges annonsörers förening ifrågasätter om det inte vore önskvärt atl effekten av denna typ av motsägande meddelanden som skulle ges, om varningstexten infördes i annonser, var kartlagd.

NTS anser metoden att i en annons kombinera två svårförenliga budskap pedagogiskt tveksam och dessutom överflödig. Samhället har andra och bättre vägar att nå ut med sitt hälsobudskap. De personer som använder tobak kommer dessutom att ta del av varningstexterna på tobaksförpackningarna, och det är tveksamt om varningstexter i annon­serna jämfört härmed skulle innebära någon väsentlig effektivisering av spridningen av dessa budskap. Kanske skulle rentav en sådan åtgärd vara mindre önskvärd genom att den kunde öka risken för uttröttning och likgiltighet för varningstexterna.

Riksföreningen mot cancer finner den tilltänkta hälsofrämjande infor­mationen i tobaksannonser helt negUgerbar.

Prop. 1977/78:178

83

4    Lagteknisk utformning

Det övervägande antalet av remissinstansema anser det vara mycket positivt att utredningens lagförslag knyts till marknadsföringslagen.

RÄ anser det vara uppenbart att ämnet bör regleras inom konsument­lagstiftningens ram.

Kammarrätten i Stockholm finner utredningens förslag välavvägda. Kammarrätten hälsar den valda lösningen med särskild tillfredsställelse eftersom ingripanden mot marknadsföring av tobaks- och alkoholvaror ytterst sker inom ramen för ett rättsligt etablerat förfarande.

RPS anser att en anknytning till marknadsföringslagen bör ge garan­tier för att lagens tUlämpning samtidigt anpassas till de snabba föränd­ringar beträffande marknadsföring som är framträdande I det moderna näringslivet. TCO anför också detta skäl för en anknytning tiU mark­nadsföringslagen.

Länsstyrelsen i Stockholms län och länsstyrelsen i Malmöhus län har inte några erinringar mot utredningens lagtekniska lösning. Den senare remissinstansen menar att en generalklausul som är lagfäst är mer tillta­lande än direkta förbud i ett marknadssamhälle av svensk typ.

Även remissinstanser som yrkar på en mer långtgående reglering av marknadsföringen av tobaks- och alkoholvaror än den utredningen har föreslagit kan acceptera en anknytning av lagreglerna tUl marknadsfö­ringslagen.

Socialstyrelsen och SÖ förespråkar ett partiellt reklamförbud men är beredda att godta förslaget om en måttfullhetsklausul kopplad till mark­nadsföringslagen som ett komplement till i lagtexten intagna direkta re­klamförbud. Socialstyrelsen föreslår vidare att begreppet särskild mått­fullhet byts ut mot synnerlig återhåUsamhet.

NTS ansluter sig tUl utredningens förslag såvitt det avser lagreglernas upprätthållande med tillämpning av marknadsföringslagen. Det avgö­rande skälet för föreningens ställningstagande är de möjligheter till snabba och effektiva ingripanden som erhålls genom detta.

CAN ansluter sig till att lagreglerna knyts an till marknadsföringsla­gen. Förbundet påpekar att höga vitesbelopp torde förhindra överträ­delser på ett effektivare sätt än bötesbelopp. Vidare anförs att det redan nu finns straffsanktioner i 6 § marknadsföringslagen med upp till ett års fängelse för uppsåtUga överträdelser.

Några remissinstanser är tveksamma till en koppling av lagreglerna till marknadsföringslagen.

KK menar att även om vissa betänkligheter kan anföras mot tanken att på marknadsföringslagstiftningens område införa ytterligare en oprecise­rad generalklausul det inte finns skäl till direkta erinringar mot den föreslagna lagstiftningens konstruktion som sådan.

Systembolaget anser att utredningens förslag skulle kunna leda till det

Prop. 1977/78:178

84

egendomliga förhållandet att den av statsmakterna beslutade alkoholpo­litiken till den del den avser marknadsföringen av systemvaror ej kan bedrivas på avsett sätt därför att ett annat statUgt organ, KO, anser att statsmakternas alkoholpolitik strider mot statsmakternas konsument­politik. Konsumentpolitiken skulle därigenom få en högre dignitet än alkoholpolitiken, vilket måste anses helt felaktigt.

Systembolaget anser det av anförda skäl olämpligt och formellt tvivel­aktigt att med stöd av marknadsföringslagen reglera reklamen för sys­temvaror liksom att konsumentmyndigheterna skall bedöma marknads­föringen av dessa utifrån alkoholpolitiska synpunkter. Detta hindrar självfallet inte att marknadsföringen av alkoholdrycker bedöms av kon­sumentmyndigheterna enligt marknadsföringslagen efter samma grunder som gäller för marknadsföring av andra varor i den mån dessa grunder är tillämpliga, t. ex. om felaktiga uppgifter lämnas.

1 fråga om de föreslagna måttfullhetsbestämmelsernas konstruktion framhåller NDM att utredningen anfört övertygande skäl till stöd för sin uppfattning att förbud vid vite är en lämpligare sanktionsform än straff. Däremot finner delegationen den formella kopplingen av bestäm­melserna till marknadsföringslagen lagtekniskt olämplig. Två skäl an­förs, nämligen dels att det är tveksamt om det är lämpligt att kumulera olika generalklausuler, dels att det inte i lagtexten anges i vilka avseen­den särskild måttfullhet skall gälla. Föreningen utländska vin- och spritproducenters ombud i Sverige åberopar också dessa synpunkter.

Konsumentverket delar utredningens uppfattning att en särskild regle­ring av marknadsföringen av alkohol och tobak är nödvändig och anser att denna reglering får betraktas som ett förtydligande av vad som enligt marknadsföringslagen är att anse som otillbörlig marknadsföring. Därvid bör enligt konsumentverket de grundläggande värderingar fram­stå som bestämmelserna vilar på. Därutöver bör det komma till uttryck att vid marknadsföring av alkoholdryck och tobaksvaror stark begräns­ning och stark återhållsamhet skall iakttas samt att marknadsföringsåt­gärd ej får vara påträngande, uppsökande, övertalande eller på annat sätt mer aktiv.

NDM betonar i sammanhanget också att lagstiftningen även med en precisering av måttfullhetsbegreppets innebörd blir ganska abstrakt och svårförståelig. Den måste därför kompletteras med mera konkreta och detaljerade anvisningar, lämpligen av i stort sett samma innehåll som de nuvarande överenskommelserna mellan KO och branschorganisatio­nerna.

Nykterhetsrörelsens landsförbund förordar att lagstiftaren såvitt gäl­ler det grundläggande reklamförbudet själv avgör normerna och fast­ställer sanktionerna för överträdelse på förhand enligt gängse metoder. Förbundet anser att det vore fel att överlåta hela rättsbildningen i fråga om olika grader av måttfuUhet till marknadsdomstolen och företagens

Prop. 1977/78:178

85

självsanering. Förbundet anser lagfäst straffsanktionerat förbud för nä­ringsidkares alkohol- och tobaksreklam vara den praktiskt enda fram­komliga vägen. Det är, framhåller' förbundet, tillika en restriktion som i mycket ringa grad belastar gemene man.

5    Tillsyn

Remissvaren ger anledning tUl bedömningen att när det gäller tobaks­varor ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter är klar. Detta vitsordas bl. a. av konsumentverket. Socialstyrelsen ansvarar för samhäl­lets tobakspolitiska åtgärder såsom information om hälsorisker och ut­formning av varningstexter på tobaksförpackningar. Det övergripande ansvaret för prövning av frågan om en marknadsföringsåtgärd är fören­lig med marknadsföringslagen ligger hos marknadsdomstolen och kon-sumentverket/KO. Konsumentverket skall således tillse att marknadsfö­ringen på dessa varor uppfyller kravet på särskild måttfullhet och att av socialstyrelsen fastställd varningstext på visst sätt införs i tobaksannon­ser.

När det gäller alkoholdrycker är situationen mer komplicerad och oklar. Flera myndigheter och andra organ handlägger frågor rörande al­koholförsäljning. Sålunda har riksskatteverket, länsstyrelserna och andra organ vid sidan av KO utbildat praxis på marknadsföringsområdet när det gäller alkoholdrycker. Riksskatteverket har träffat avtal med livsme­delshandeln om marknadsföring av mellanöl. Systembolaget har träffat avtal med bryggerinäringen av reklamförbud för starköl. KO har å sin sida träffat överenskommelse med agenterna för de utländska producen­terna av sprit och vin.

Enligt konsumentverket saknas det numera skäl att låta monopolbola­gen bibehålla den tillsyn över marknadsföringen av alkoholdrycker som de f. n. har. Tvärtom kan det enligt konsumentverket vara olämpligt att organ som själva bedriver kommersiell marknadsföring och därvid är underkastade marknadsföringslagens bestämmelser, utövar sådan kontroll över andra näringsidkares marknadsföring. Konsumentverket menar att det förhåller sig annorlunda med länsstyrdsenas övervakning av handeln med alkoholdrycker. Verket är vidare tveksamt till att mo­nopolbolaget driver upplysningskampanjer. Lönsamhetskrav går i grunden inte alt förena med den samhällsupplysning som är alkoholpoli­tiskt motiverad. Ansvaret för alkoholinformationen bör enligt konsu­mentverket ligga på det samhällsorgan som har det övergripande ansva­ret för samhällets alkoholpolitik.. 4vs. socialstyrelsen.

Spritcentralen anser å sin sida att utredningens förslag innebär att bo­lagets  hittillsvarande  uppdrag   att  övervaka  rusdryckesreklamen kan

7    Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 178

Prop, 1977/78:178

86

upphöra. I konsekvens härmed uppges också att Samarbetsnämnden för alkoholreklam kan avskaffas.

Länsstyrelsen i Stockholms län förutsätter att den övervakning m. m. av marknadsföringen på alkoholsidan som f. n. utövas av riksskattever­ket och länsstyrelserna skall fortgå. Den föreslagna regleringen bedöms inte ge några praktiska problem men kräver ett ingående samarbete myndigheterna emellan så att inte dubbelsanktioner och olika tolkningar tillämpas,

TCO anser att det skall ankomma på konsumentverket att med stöd av marknadsföringslagen övervaka efterlevnaden av lagbestämmelsen om särskild måttfullhet.

CAN anser att en anknytning till marknadsföringslagen med konsu­mentverket och KO som tillsynsmyndighet bör kompletteras med sam­råd mellan konsumentverket och de institutioner som arbetar med pre-vention, skolöverstyrelsen, socialstyrelsen och CAN.

Prop. 1977/78:178

87

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1978-04-05

Närvarande: f. d. justitierädet Edling, justitierädet[REDACTED_EFTERNAMN], regerings­rådet[REDACTED_EFTERNAMN] och justitierädet Nordenson.

Enligt utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 9 mars 1978 har regeringen på hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN] be­slutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1.

lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker,

2.

lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror,

3.

lag om ändring i lagen (1975: 1154) om varningstext och inne­hållsdeklaration på tobaksvaror,

4. lag om ändring i lagen (1977: 293) om handel med drycker.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Jörgen
[REDACTED_EFTERNAMN].

Lagrådet som har ansett sig inte böra gå in på en bedömning av bärkraften i de rättspolitiska skäl som har motiverat att överträdelser av de föreslagna lagbestämmelserna rörande annonsering skall, i stället för att på sedvanligt sätt straffbeläggas, föranleda att ett förbud eller åläggande av samma sakliga innehåll som den redan lagfästa föreskrif­ten kan komma att meddelas enligt marknadsföringslagen lämnar lagförslagen utan erinran.

Prop. 1977/78:178

Utdrag

HANDELSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-04-06

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition med förslag till lagstiftning om marknadsföringen av alko­holdrycker och tobaksvaror

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande över förslag till

1.

lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker,

2.

lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror,

3.

lag om ändring i lagen (1975: 1154) om varningstext och inne­hållsdeklaration på tobaksvaror,

4.    lag om ändring i lagen (1977: 293) om handel med drycker.

Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och hemställer att rege­

ringen föreslår riksdagen

att antaga de av lagrådet granskade lagförslagen.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som före­draganden har lagt fram.

1 Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 9 mars 1978.

Prop. 1977/78:178

89

Innehåll

Propositionen   ................................................................. 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll............................... 

..... 

1

Lagförslag........................................................................ .

2

1

Lag med  vissa bestämmelser om marknadsföring av alkohol­drycker       

2

2

Lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror

3

3

Lag om ändring i lagen (1975: 1154) om varningstext och inne­hållsdeklaration på tobaksvaror 

4

4

Lag om ändring i lagen (1977: 293) om handel med drycker ....

5

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 9 mars 1978

6

1

Inledning   ..................................................................... 

..... 

6

2

Bakgrund  ...................................................................... 

8

2.1

Inledning    ............................................................... 

..... 

8

2.2

Tidigare behandling av frågan om förbud mot alkohol- och tobaksreklam     

8

2.2.1

Alkoholreklamen    ........................................... 

8

2.2.2

Tobaksreklamen .............................................. 

... 

10

2.2.3

Ändring år 1973 i tryckfrihetsförordningen....... 

... 

12

2.2.4

Rekommendationer av vissa internationella organ ....

13

2.3 Gällande bestämmelser............................................. 

... 

13

2.3.1

Lagstiftningen beträffande tillverkning av och handel med  alkoholdrycker m. m       

13

2.3.2

Marknadsföringslagen    .................................. 

... 

15

2.3.3

Författningsföreskrifter för marknadsföring av alkohol­drycker            

18

2.3.4

Andra normer än författningsregler för alkoholdrycker

20

2.3.5

Författningsföreskrifter för marknadsföring av tobaks­varor               

21

2.3.6

Andra normer än författningsregler för tobaksvaror . .

22

3 Föredraganden............................................................... 

23

3.1

Allmänna överväganden ........................................... 

23

3.2

Den närmare utformningen av lagstiftningen............ 

25

3.2.1

Allmänt    .......................................................... 

... 

25

3.2.2

Tillämpningsområdet ........................................ 

27

3.2.3

Grundregeln om särskild måttfullhet ................ 

28

3.2.4

Annonsering i tidningar..................................... 

32

3.2.5

Reklamen på försäljningsstället........................ 

40

3.2.6

Upplysningsplikt i annonser.............................. 

42

3.2.7

Anknytning till marknadsföringslagen............... 

44

3.2.8

Förhållandet till viss annan lagstiftning............. 

45

3.2.9

Ikraftträdande.................................................. 

... 

46

4

Upprättade lagförslag..................................................... 

46

5

Specialmotivering     ....................................................... 

47

5.1 Förslaget till lag med vissa bestämmelser om marknadsföring

av alkoholdrycker...................................................... 

47

5.2 Förslaget till lag med vissa bestämmelser om marknadsföring

av tobaksvaror ......................................................... 

54

Prop, 1977/78:178

90

5.3

Förslaget till lag om ändring i lagen om varningstext och in­nehållsdeklaration på tobaksvaror 

56

5.4

Förslaget till lag om ändring i lagen om handel med drycker

57

6

Hemställan    ................................................... 

.. 

57

7

Beslut    .......................................................... 

.. 

57

Bilaga 1 Sammanfattning av tobaks- och alkoholreklamutredning­

ens betänkande    ..................................... 

.. 

58

Bilaga 2 Utredningens lagförslag  ............................ 

.. 

67

Bilaga 3 Sammanställning över remissyttrandena  ...... 

.. 

70

Utdrag av lagrådets protokoll den 5 april 1978 .......... 

.. 

87

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 1978 ..

88

NORSTEDTS TRYCKERI   STOCKHOLM 1978 780242