Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1983/84:119

Regeringens proposition 1983/84:119

om  förenkling av  myndigheternas föreskrifter,  anvisningar och råd;

beslutad den 23 februari 1984.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder och ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

OLOF[REDACTED_EFTERNAMN]

STEN WICKBOM

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen förordas en rad åtgärder för att myndigheternas föreskrif­ter och övriga regler skall bli enklare och klarare och för att regelbeståndet i samhället inte skall bli alltför omfattande. Bl.a. föreslås att myndigheterna inte skall använda termen anvisningar som beteckning på bindande regler och att de även i övrigt skall undvika att använda den termen, eftersom den kan missförstås.

Ett par av åtgärderna underställs riksdagens prövning. Återstoden är åtgärder som regeringen aviserar att den själv avser att vidta.

En sammanfattning av åtgärderna redovisas i propositionens avsnitt 3.12.

1 Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 119

Prop. 1983/84:119

2

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar

och andra författningar

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1§

Författningar som har beslutals av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet eller av en myndighet under regeringen eller riksdagen skall kungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2 §.

Medförfattning skall i denna lag

Med/ör/flrr/H>igar skall i denna lag

förstås lag eller förordning eller förstås lagar, förordningar och andra

annan föreskrift som avses i 8 kap. rättsregler som i 8 kap. regeringsfor-

regeringsformen,

men betecknas som föreskrifter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1984.

Lagen omtryckt 1982:1254.

Prop. 1983/84:119

2

Utdrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1984-02-23

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden I.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Thunborg, Wickbom

Föredragande: statsrådet Wickbom

Proposition om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd

1 Inledning

På senare tid har kritik riktats mot den omfattande regelgivningen i samhället. Kritiken har framför allt tagit sikte på de regler som myndigheter under regeringen beslutar. Sådana regler har ökal väsentligt i omfattning under senare år.

Den angivna utvecklingen har bl.a. samband med den allt vanligare tekniken med s.k. ramlagar, vilka ofta förutsätter att en utfyllnad sker genom regler som beslutas av regeringen eller efter dess bemyndigande av förvaltningsmyndigheterna. I detta system finns inbyggt en risk för en delaljreglering som kan vara svär att konlrollera för statsmakterna. Problemen med detaljstyrningen blir särskilt märkbara när reglerna riktar sig till kommuner och landstingskommuner. Mängden av regler medför vidare att regelbeståndet blir svåröverskådligt vilket kan leda till svårigheter både för allmänheten och för myndigheterna att få klarhet i vilka regler som gäller.

Kritiken mot regelgivningen har också avsett den terminologi som används. Det har sålunda hävdats alt såväl allmänheten som tillämpande myndigheter kan ha svårt att veta om syftet med en regel är att den skall vara bindande eller om den endast skall vara ett råd.

Mot den kritik som jag nu har redovisat måste ställas det faktum att regelgivningen är ett viktigt medel för förändring och förnyelse av samhället. Myndigheternas regler har stor betydelse på en rad områden. Reglerna tjänar bl.a. rättssäkerheten genom att de ökar förutsebarheten och underlättar både enskildas och myndigheters ställningstaganden i olika frågor. Att ett centralt verk har meddelat föreskrifter på ett visst område kan t.ex. medföra att ett stort antal tjänstemän vid lokala myndigheter runt om i landet får klarare besked om hur de skall tolka den lag eller förordning som

r Riksdagen 1983/84. I saml. Nr 119

Prop. 1983/84:119

4

föreskrifterna fyller ut. Samtidigt kan föreskrifterna bidra till att praxis blir enhetlig, till att allmänheten får klara och snabba besked om vad som gäller och till att onödiga överklaganden undviks.

Många myndigheter ägnar inte bara stor omsorg åt att skriva och publicera egna regler. De lägger också ner mycket arbete på att sammanställa de egna reglerna med andra regler och annat material. Dessa sammanställningar är ofta viktiga hjälpmedel i rättstillämpningen.

Värdet av den regelgivning och informalion som myndigheter under regeringen svarar för kan emellertid inte undanskymma att denna verksam­het med tiden har medfört problem. Dessa är huvudsakligen av kvalitativ art men har blivit kännbarare i takt med att antalet regler har ökat.

En arbetsgrupp i regeringskansliel har övervägt vad statsmakterna kan göra för att komma till rätta med problemen och föreslagit en rad åtgärder. Förslaget har publicerats i promemorian (Ds Ju 1982:11) Större klarhet i fråga om olika reglers rättsliga karaktär och syfte - PM om föreskrifter, anvisningar och råd. En sammanfattning av promemorieförslagel bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Promemorian har remissbehandlats. Remissyttranden har avgells av domstolsverket, riksåklagaren, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, datainspektionen, kommerskollegium, överbefälhavaren, försvarets civil­förvaltning, försvarets materielverk, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, postverket, tele­verket, statens järnvägar, vägverket, trafiksäkerhetsverket, sjöfartsverket, luftfartsverket, transportrådet, generaltullstyrelsen, bankinspektionen, för­säkringsinspektionen, riksskatteverket, statens pris- och kartellnämnd, konsumentverket, riktlinjekommittén (H 1979:04), statens kulturråd, skol­överstyrelsen, universitets- och högskoleämbetet, cenlrala studiestödsnämn­den, lantbruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd, statens livsmedelsverk, skogsstyrelsen, fiskeristyrelsen, slalens naturvårdsverk, produktkontroll­nämnden, statens strålskyddsinslitut, arbetsmarknadsstyrelsen, arbetar­skyddsstyrelsen, bosladsstyrelsen, statens planverk, statens lantmäteriverk, statens industriverk, slatens vattenfallsverk, statens provningsanstalt, patent- och registreringsverket, SIS-Standardiseringskommissionen i Sveri­ge, statskontoret, riksrevisionsverket, slatens arbetsgivarverk, länsslyrelser­nas organisationsnämnd, länsstyrelserna i Stockholms län och Malmöhus län, justitieombudsmannen Sigvard Holstad (JO), Svenska kommunförbun­det, Stockholms kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun. Lands­tingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorgani­sationen SACO/SR, Kooperativa förbundet. Näringslivets delegation för marknadsrätt. Svenska bankföreningen. Svenska sparbanksföreningen. Svenska företagares riksförbund, Sveriges hantverks- och industriorganisa­tion (SHIO-Familjeföretagen), Sveriges industriförbund, Kungl. Svenska aeroklubben, Helikopterförelagens riksförbund, Taxiflygförelagens riksför-

Prop. 1983/84:119

5

bund och Institutet för offentlig och internationell rätt.

Kommerskollegium har bifogat ett yttrande av bokföringsnämnden.

Universitets- och högskoleämbetet har bifogat yttranden av juridiska fakultetsnämnderna vid universiteten i Stockholm och[REDACTED_EFTERNAMN], av rätlsveten­skapliga och statsvetenskapliga institutionerna vid universitetet i Göleborg och av samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid universitetet i Umeå.

En sammanställning av remissyttrandena har gjorts i justitiedepartemen­tet och finns tillgänglig i ärendet (Dnr 1788-82).

En del statistiska uppgifter om myndigheternas regelgivning och vissa kritiska synpunkter på den finns i förvallningsutredningens betänkande (SOU 1983:39 s. 68-74 och 103-104).

Jag avser att nu ta upp frågan vad statsmakterna kan göra för all myndigheternas regler skall bli enklare och klarare och för att regelbeståndet inte skall bli för omfattande. Endast en del av de åtgärder som jag förordar kräver riksdagens medverkan medan åtgärderna i övrigt kan beslutas av regeringen. Om riksdagen antar de förslag i ämnet som regeringen enligt min mening bör förelägga riksdagen, ämnar jag återkomma med förslag om att regeringen skall besluta vissa kompletterande föreskrifter. För att klargöra sambandet mellan de olika åtgärderna och för att det skall bli möjligt för riksdagen att sätta in de förslag, som den bör la ställning till, i ett vidare sammanhang kommer jag emellertid redan nu att översiktligt redovisa hur jag tänker mig också den del av reformen som bör beslutas av regering­en.

2 Bakgrund

2.1 Begreppsbestämningar och författningsbakgrund

Grundläggande bestämmelser om rätten att besluta föreskrifter (rättsreg­ler) finns i 8 kap. regeringsformen. Sådana regler kännetecknas enligl förarbetena till regeringsformen i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda, samtidigt som de är generellt lillämpbara (prop. 1973:90 s. 203 och 204).

Enligt regeringsformen skall lagar kungöras så snart det kan ske. Detsamma gäller regeringens förordningar, om inte annat föreskrivs i lag. I övrigt är kungörandet av rättsregler inte grundlagsreglerat. Ytterligare bestämmelser i ämnet finns i lagen (1976:633).om kungörande av lagar och andra författningar (kungörandelagen, omtryckt 1982:1254).

Kungörandelagen är tillämplig på författningar som beslutas av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet eller av myndigheter under regeringen eller riksdagen. Författningar som beslutas av kommunerna faller däremot utanför. Lagen kompletteras av författningssamlingsförordningen (1976:725, omtryckt 1977:952, förordningen ändrad senasl 1982:1256, bilagorna till förordningen ändrade senast 1983:784).

Prop. 1983/84:119

6

Sett i slort innebär kungörandebestämmelserna att författningar normalt skall publiceras i en författningssamling.

Begreppet författning används inte i 8 kap. regeringsformen. I kungöran­delagen definieras detta begrepp som "lag eller förordning eller annan föreskrift som avses i 8 kap. regeringsformen". Samma definition finns i författningssamlingsförordningen.

I den proposition som ligger till grund för kungörandelagen uppehåller sig föredraganden vid det för föreskrifterna karaktäristiska draget att de är bindande (prop. 1975/76:112 s. 66 och 67). Han framhåller att i enlighet med regeringsformens föreskriftsbegrepp bör maji som författningar räkna bestämmelser som anger vad enskilda och myndigheter skall iaktta och vad följden blir om uppställda regler inte följs. Därmed är dock inte sagt, fortsätter han, att del i en författning inte kan finnas bestämmelser om hur enskilda eller myndigheter bör handla i vissa situationer. Formuleringen "bör" i stället för "skall" kan användas därför att förhållandena är sådana att ett absolut krav inte kan uppställas. En bör-regel kan i sådana fall anses bindande i den bemärkelsen atl det måste föreligga särskilda skäl för alt del skall vara tillåtet att avvika från regeln. Hinder möter således inte mot att en författning innehåller föreskrifter av denna typ.

I den nämnda proposilionen behandlas också frågan om gränsdragningen mellan å ena sidan författningar och å andra sidan vad som tidigare har kallats anvisningar och råd. Regler som anvisar hur en person lämpligen kan förfara i vissa hänseenden men där det likväl står den enskilde fritt atl välja en annan väg för att nå det önskade resultatet bör enligt föredraganden inte räknas som författningar. Sådana regler bör benämnas allmänna råd. Termen anvisning bör om möjligt undvikas i sådana sammanhang, eftersom den sedan gammalt ofta används som beteckning på föreskrifter. Ett typiskt exempel på delta är anvisningarna till kommunalskatlelagen (1928:370). Dessa har karaktären av tilläggsbestämmelser av lags karaktär.

I nära anslutning till dessa motivuttalanden har regeringen i författnings­samlingsförordningen definierat allmänna råd som sådana rekommendatio­ner om tillämpningen av en författning som anvisar hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden men som inte utesluter andra handlingssätt. Fastän allmänna råd inte räknas som författningar, har i författningssamlingsförord­ningen tagits in en del bestämmelser om publiceringen av allmänna råd. Bestämmelserna innebär att allmänna råd inte behöver kungöras i teknisk bemärkelse. Det räcker att de hålls allmänhelen till hända i skriftlig form. De får emellertid tas in i en författningssamling.

I propositionen om kungörande av lagar och andra författningar nämns som en särskild lyp av regler sådana anvisningar som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till en utveckling i viss riktning av praxis. Dessa anvisningar binder inte formellt de myndigheter som har att tillämpa den bakomliggande sanktionerade författningen men de har i realiteten stor betydelse för rättsutvecklingen. Anvisningar av denna

Prop. 1983/84:119

7

typ bör ses som en utfyllnad av de bakomliggande sanktionerade föreskrif­terna och bör enligt propositionen anses falla inom ramen för begreppet författning. Termen anvisningar eller uttrycke*t föreskrifter med anvisningar torde, heter det vidare, vara en lämplig benämning på dem.

Som gemensam term för föreskrifter, anvisningar och allmänna råd enligt de nu gjorda begreppsbestämningarna använder jag i det följande termen regler. Denna samlingsbeteckning rekommenderas i förarbetena till kungör­andelagen (prop. 1975/76:112 s. 67) och används också i författningssam­lingsförordningen (27 och 29 §§).

2.2 Myndigheternas behörighet att besluta föreskrifter, anvisningar och råd

Myndigheter under regeringen är enligt regeringsformen behöriga att besluta/öres/:n/rer endast efter uttryckligt bemyndigande av regeringen. När det gäller föreskrifter i vissa ämnen, som är särskilt viktiga för medborgarna, måste regeringens bemyndigande i sin tur ha stöd i ett bemyndigande av riksdagen. Också kommuner måste f.ö. ha ett uttryckHgt bemyndigande för att besluta föreskrifter.

Allmänna råd torde däremot varje myndighet på sitt område kunna utfärda även utan något uttryckligt bemyndigande. Regeringen har genom ett stort antal instruktionsbestämmelser o.d. särskilt uppdragit åt vissa myndigheter att meddela allmänna råd.

På liknande sätt har regeringen utfärdat åtskilliga bestämmelser som ålägger myndigheter att meddela anvisningar.

Sådana anvisningar, som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller bidra till utvecklingen i viss riktning av praxis, skall som sagt enligt förarbetena till kungörandelagen kungöras som författningar, dvs. som föreskrifter. I det inledningsvis nämnda betänkandet Ds Ju 1982:11 (s. 7) drar arbetsgruppen därför slutsatsen att myndigheter under regeringen f.n. är behöriga att besluta anvisningar av detta slag bara efter uttryckligt bemyndigande.

Denna slutsats kan emellertid enligt min mening ifrågasättas. Före tillkomsten av regeringsformen antogs allmänt i den förvallningsrättsliga litteraturen att överordnade myndigheter fick meddela anvisningar till ledning för sina underordnade myndigheter även utan något uttryckligt bemyndigande, se t.ex. Herlitz, Föreläsningar i förvaltningsrätt, 

II, 

2 uppl., 1948, s. 154 och 155. Arbetsgruppens sjutsats har knappast stöd i regeringsformen eller dess förarbeten. Den är också svår att förena med de uttalanden om konsumentverkets rikthnjer som lagrådet och den dåvarande justitieministern gjorde under förarbetena till konsumentkreditlagen (1977:981). Som arbetsgruppen själv skriver torde det av dessa ultalanden framgå att riktlinjerna är en typ av sådana rekommendationer som enligt förarbetena till kungörandelagen kan kallas anvisningar. Men konsument-

Prop. 1983/84:119

8

verket har på detta område ingen normgivningskompetens som kan ledas tillbaka till 8 kap. regeringsformen. Jfr arbetsgruppens betänkande s. 21-26 och Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 238 och 239.

Det kan alltså hävdas att myndigheterna får besluta anvisningar utan något uttryckligt bemyndigande.

2.3 Problem med den nuvarande ordningen

Som jag inledningsvis framhöll har den regelgivning och regelpublicering som myndigheterna svarar för medförl vissa problem. De viktigaste kan sammanfattas på följande sätt:

*

Reglerna är på vissa områden så många och svåröverskådliga att det ibland är svårt t.o.m. för regelproducenterna själva att hålla reda på dem.

*

Reglerna är inte sällan komplicerade och svårtolkade. Många gånger är det oklart om syftet med en regel, t.ex. en "anvisning", är att den skall vara bindande eller bara rekommenderande eller exemplifierande. Ibland fram­går det inte heller klart vad som är en myndighets egna regler och vad som är referat av lagförarbeten, kommentarer o.d.

*

Den språkliga utformningen av reglerna är ofta mindre god. Ålderdom­liga, stela och svårbegripliga formuleringar försvårar läsningen för både myndigheter och enskilda.

*

Kravet på att författningar skall kungöras i författningssamling iakttas inte alltid.

*

Som konstitutionsutskottet påpekar i sitt granskningsbetänkande vid 1980/81 års riksmöte (KU 1980/81:25) ankommer det på regeringen att följa myndigheternas normgivning och ta de initiativ som framstår som påkallade. Regeringen har emellertid svårt att överblicka utvecklingen pä området. Något effektivt medel för kontroll av att verksamheten håller sig inom givna bemyndiganden finns knappast, i vart fall inte på alla områden.

*

Alltför detaljerade regler på vissa områden kan hämma den tekniska utvecklingen.

*

Ju mer detaljerade reglerna blir, desto oftare måste de ändras. Täta ändringar försvårar för de berörda att hålla sig informerade om vad som gäller och att planera sin verksamhet.

*

Detaljerade regler medför svårigheter att anpassa olika verksamheter så att de svarar mot lokala behov och förutsättningar.

*

Regelgivningen är kostnadskrävande i sig. Den driver också ibland upp kostnaderna för kommuner och enskilda och inskränker den kommunala självstyrelsen.

Problemen beror på flera faklorer:

*

Nya områden regleras. Nya lagar och förordningar förutsätter inte sällan att också förvaltningsmyndigheterna producerar fler regler.

*

Ramlagstekniken används flitigt. Bemyndiganden ges frikostigt och

Prop. 1983/84:119

9

formuleras normalt som en ovillkorlig skyldighet för myndigheten att utnyttja bemyndigandet. Antalet nivåer i regelgivningen ökar.

*

I takt med att uppgiften att besluta regler splittras på fler händer vinner sektortänkande terräng på bekostnad av helhetssynen. På vissa håll har också regelskrivandet delegerats till befattningshavare på relativt låg nivå inom myndigheten.

*

Många myndigheter har svårt att i sin regelgivning skilja mellan allmänna råd, som ju inte behöver kungöras, och sådana oförbindande regler som enligt förarbetena till kungörandelagen kan kallas anvisningar eller föreskrif­ter med anvisningar och som skall kungöras som författningar.

*

I författningssamlingarna blandas författningar med allmänna råd. Ibland varvas också författningar och allmänna råd med annat maierial (referat av lagförarbeten, upplysningar om tekniska förhållanden, bruksan­visningar o.d.).

*

Gamla regler upphävs inte alltid när nya i samma ämne utfärdas.

2.4 Vidtagna åtgärder

När det gäller regler som beslutas av myndigheter under regeringen har regeringen utfärdat två författningar som har till syfte att begränsa regelfloran. Det är dels kungörelsen (1970:641) om begränsningi myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd (begränsningskungörel­sen, omtryckt 1977:629, ändrad senast 1983:223), dels förordningen (1981:305) om översyn av statliga myndigheters föreskrifter, anvisningar och råd (översynsförordningen).

Bestämmelserna i begränsningskungörelsen innebär i princip atl statliga myndigheter som vill besluta regler "som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer" måste underställa regeringen frågan i sådana fall då reglerna kan leda till kostnadsökningar av någon betydelse.

I översynsförordningen föreskrivs att de statliga myndigheterna skall se över sådana föreskrifter, anvisningar och allmänna råd som särskilt riktar sig till kommuner och landstingskommuner. Syftet är att minska den statliga lillsynen och detaljkontrollen. Regler som inte längre behövs skall upphävas. Anvisningar, som inte upphävs, skall i princip ersättas med allmänna råd. Myndigheterna skall ha redovisat resultatet av sin översyn senast den 1 juli 1983.

Den slat-kommunberedning som har tillsatts enhgt regeringens beslut våren 1983 har bl.a. i uppdrag alt föreslå sådana förändringar av del statliga regelsystemet som kan leda till höjd effektivitet och minskade kostnader i den kommunala verksamheten. Beredningen skall enhgt sina direktiv (Dir. 1983:30) särskilt analysera hur de statliga myndigheterna efterlever kravet enligt begränsningskungörelsen på beräkningar av de ekonomiska och administrativa konsekvenserna av deras föreskrifter och råd. Därvid bör beredningen också utarbeta förslag om hur ev. brister skall kunna avhjälpas.

Prop. 1983/84:119

10

Vidare skall beredningen redovisa erfarenheterna av översynen enligt översynsförordningen och överväga formerna för fortsatt översyn.

Regeringen har i november 1983 beslutat tillkalla en särskild arbelsgrupp med uppgift att gå igenom den statliga reglering som riktar sig mot näringslivet. Gruppens arbete skall bedrivas med utgångspunkt i vad som anförs i en promemoria som har upprättats inom industridepartementet. Promemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

2.5 Ytterligare åtgärder behövs

Trots de åtgärder som har vidtagits kvarstår till stor del de problem som jag har pekat på i avsnitt 2.3. Nya regler tillkommer i en strid ström. Enligt en färsk uppgift', som dock inte omfattar alla myndigheter, ger myndigheterna varje år ut omkring 3.500 författningar, omfattande ca 9.000 textsidor. Motsvarande siffror för författningar i Svensk författningssamUng (SFS) är 1.200-1.300 resp. 3.000. Man måste dock observera att de allra flesta författningarna, i varje fall i SFS, är ändringar i någon eller några enstaka paragrafer.

De utredningsuppdrag som regeringen har gett stat-kommunberedningen och arbetsgruppen för översyn av den statliga normgivningen gentemot näringslivet omfatlar sådana regler som rör förhållandet mellan staten och kommunerna resp. staten och näringslivet. Andra regler, t.ex. sådana som rör förhållandet mellan staten och enskilda som inte är näringsidkare, faller i princip utanför dessa uppdrag.

Enligt min mening behövs det ytterligare ätgärder för att förenkla förvaltningsmyndigheternas regelgivning. Både från myndighelernas och från allmänhetens synpunkt är del angeläget att man gör reglerna överskåd­ligare och mer begripliga och att man försöker hålla nere antalet regler.

Strävan efler förenkling bör enligt min uppfattning omfatta alla nivåer i regelgivningen. För de enskilda som reglerna riktar sig till kan förenklings­behovet många gånger vara detsamma oavsett om det är en statlig eller kommunal instans som har beslutat reglerna. Att statsmakterna har ett övergripande ansvar också för hur kommunerna utnyttjar givna bemyndi­ganden ligger i sakens nalur.

Frågor om den kommunala normgivningen bör emellertid bedömas i ett vidare kommunaldemokratiskt sammanhang. Jag går därför inte närmare in på några sådana frågor nu. På denna punkt har jag samrått med chefen för civildepartementet.

Innan jag anger vilka åtgärder som enligl min mening bör vidtas på den statliga sidan vill jag peka på den skillnad som finns mellan å ena sidan regler som utgör interna arbetsföreskrifter för en myndighet eller som är avsedda

' Uppgiften har lämnats av samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem (SARI) i promemorian (Ds Ju 1984:3) Rättsdata - Utveckling, nuläge och framtid.

Prop. 1983/84:119

11

som råd i myndighetens eget arbete och å andra sidan regler som riktar sig till allmänheten, till andra myndigheter eller till kommuner och landstingskom­muner. De åtgärder som bör vidtas för att reglerna skall bli enklare och klarare bör visserligen i stor utsträckning kunna gälla båda slagen av regler. I vissa avseenden kan det dock finnas anledning att behandla de båda regeltyperna olika. Framför allt kan strängare krav behöva ställas på regler som riktar sig till allmänheten än på rent interna regler. Mina överväganden och förslag i det följande tar företrädesvis sikte på regler av extern karaktär.

3 Vad kan statsmakterna göra för att myndigheternas regler skall bli enklare och klarare och för att regelbeståndet inte skall bli alltför omfattande?

3.1 Regeringen kan vara återhållsam med nya bemyndiganden

Statsrådsberedningen har i en skrivelse till rättscheferna i departementen den 28 juni 1982 rekommenderat departementen att vara restriktiva när det gäller att föreslå nya bemyndiganden för underlydande myndigheter att besluta författningar. Denna rekommendation bör enligt min mening vara vägledande också i fortsättningen.

För att de regler som behövs skall bli så få och överskådliga som möjligt bör antalet nivåer i regelgivningen inte vara fler än nödvändigt. Att regeringen i samarbete med t.ex. ett centrall ämbetsverk som har den nödvändiga detaljkunskapen bygger ut en förordning med de ytterligare föreskrifter som behövs kan därför i vissa fall vara en bättre lösning än att verket på egen hand får utarbeta, besluta och kungöra kompletterande föreskrifter. En sådan lösning kan också ibland tillgripas för att sanera ett alllför omfattande eller svåröverskådligt regelkomplex.

Nya bemyndiganden bör inte lämnas slentrianmässigt utan bara när del verkligen behövs. Behovet av föreskrifter från en myndighet under regeringen bör alllid övervägas noga innan myndigheten får ett bemyndi­gande. När behovet är svårt att fömtse, bör regeringen normalt vänta med bemyndigandet tills behovet är klarlagt eller också begränsa bemyndigandet så att det klart framgår att detta skall utnyttjas bara under vissa förutsätt­ningar eller i mån av behov. Över huvud taget bör bemyndiganden att besluta föreskrifter inte göras mer vittgående än nödvändigt.

Särskilda uppdrag alt besluta allmänna råd o.d. bör inte heller ges annat än efter noggrant övervägande av behovet.

Några nya uppdrag eller bemyndiganden att beslula regler med beteck­ningen anvisningar bör inte ges (jfr avsnitt 3.4 i det följande).

1** Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 119

Prop. 1983/84:119

12

3.2 Befintliga bemyndiganden kan ses över

Enligt den nämnda skrivelsen från statsrådsberedningen bör departemen­ten vidare se över befinttiga bemyndiganden för myndigheter atl besluta författningar.

Ett lämpligt tillvägagångssätt är enligt min mening att varje departement inventerar i första hand bemyndigandena i de förordningar som hör till departementet. Inventeringen bör omfatta också uppdrag till myndigheterna att besluta anvisningar och allmänna råd.

Departementet bör samtidigt klarlägga vilka regler (föreskrifter, anvis­ningar och allmänna råd) som varje bemyndigande o.d. har gett upphov till. Behövliga upplysningar bör kunna inhämtas från de berörda myndigheterna under hand. På detta sätt har redan civildepartementet gjort en kartläggning på det personaladministrativa området. Inom socialdepartementet har en kartläggning satts igång beträffande bemyndiganden för riksförsäkringsver­ket och socialstyrelsen.

När en översiktlig kartläggning har gjorts, bör översynen inriktas på de områden där en närmare undersökning kan löna sig. Bemyndigandena/ uppdragen på varje sådant område bör så snart som möjligt omprövas. Omprövningen bör allt efter omständigheterna göras i samband med annat lagstiftningsarbete på området eller i form av särskilda projekt. Vid omprövningen bör behovet av detaljreglering på området analyseras och vägas mot det övergripande intresset av att antalet regler i samhället inte blir för stort.

I detta sammanhang bör bl.a. uppmärksammas statsmakternas strävanden under senare år att minska antalet regler som riktar sig särskilt till kommuner och landstingskommuner. När sådana regler omprövas bör samråd ske med stat-kommunberedningen.

Att vissa av de regler som har beslutats på myndighetsnivå behöver behållas bör inte alltid utesluta att bemyndigandet/uppdraget upphävs. Om det gäller ett mindre antal föreskrifter, kan del nämligen i vissa fall vara lämpligt att ta in dessa i en förordning i stället. På så sätt kan regleringen göras överskådligare och samtidigt hållas under bättre kontroll.

Översyner enligt den nu skisserade metoden kommer att kräva åtskilligt arbete. Nyttan av della arbete kan på många områden vara svår att bedöma på förhand. Prioriteringar bör som sagt göras. Det är önskvärt att regeringen har möjlighet att göra prioriteringar inte bara inom varje departements område utan också över departementsgränserna. Därför kan det vara lämpligt att varje departement, när den inledande kartläggningen är klar, gör en lista över områden där en närmare undersökning kan löna sig. Listorna från samtliga departement kan sedan sammanställas av statsrådsberedningen och användas som hjälpmedel vid planeringen.

Vid översynen bör termen anvisningar så långt som möjligt utmönstras (jfr avsnitt 3.4).

Prop. 1983/84:119

13

3.3 En klarare gräns kan dras mellan bindande och icke-bindande regler

Mitt förslag: En klarare gräns bör dras mellan bindande regler och icke-bindande regler. För detta ändamål föreslår jag en ändring i kungör­andelagen som klargör att begreppet författning endast skall omfatta lagar, förordningar och andra bindande regler (föreskrifter).

Detta innebär att något krav på kungörande i författningssamling inte längre skall gälla för sådana icke-bindande regler som nu ofta kallas anvisningar.

Arbetsgruppens förslag: I syfte att skapa större klarhet om vilka regler som är bindande och vilka som bara är rekommendationer eller exempel föreslår arbetsgruppen att begreppet författning reserveras för bindande regler. Enligt förslaget ändras definitionen av begreppet allmänna råd i författnings­samlingsförordningen så att detta begrepp kommer att omfatta även sådana icke-bindande regler som nu ofta kallas anvisningar. Arbetsgruppen förordar att den nuvarande definitionen av begreppet författning i kungörandelagen och författningssamlingsförordningen behålls oförändrad men att definitio­nen i fortsättningen endast skall anses omfatta bindande regler.

Samtidigt föreslår arbetsgruppen att man skiljer mellan två typer av allmänna råd, nämligen rekommendationer och exempel. Med rekommen­dationer avses sådana råd som förordar ett visst handlingssätt, medan exempel anger hur man lämpligen kan handla i ett visst hänseende utan att syftet är att utesluta andra handlingssätt.

Remissinstansernas synpunkter: En klar majoritet av remissinstanserna instämmer i alt det behövs större klarhet om vilka regler som är bindande resp. icke-bindande och tillstyrker arbetsgruppens förslag till ny avgränsning av författningsbegreppet. Flera remissinstanser anser att en gränsdragning mellan olika typer av icke-bindande regler (rekommendationer och exempel enligt arbetsgruppens terminologi) är svår eller t.o.m. omöjlig att genomföra i praktiken. Några remissinstanser invänder att det också kan vara svårt att skilja mellan bindande bör-regler och icke-bindande rekommendationer. Från den juridiska forskningens och näringslivets sida avstyrker man att nya termer eller begreppsbestämningar införs innan en djupare analys har gjorts.

Skäl för mitt förslag: I kungörandelagen definieras författning som lag eller förordning eller annan föreskrift som avses i 8 kap. regeringsformen. Med föreskrifter avses i regeringsformen regler som är bindande för myndigheter och enskilda (prop. 1973:90 s. 203).

Enligt den proposition som ligger till grund för kungörandelagen (prop. 1975/76:112) omfattar emellertid begreppet författning inle bara bindande regler. I propositionen (s. 67) uttalar föredragande statsrådet att även vissa andra regler bör hänföras till författningar, nämligen sådana icke-bindande anvisningar som har till syfte att främja en enhetlig rättstillämpning eller bidra till att utveckla praxis i en viss riktning.

Prop. 1983/84:119

14

Propositionen förmedlar alltså en annan uppfattning om innebörden av begreppet författning än den man får om man jämför definitionen i lagtexten med regeringsformen och dess förarbeten. Detta är ägnat att framkalla missförstånd om vad begreppet egentligen omfattar. Genom alt "författ­ning" definieras som "föreskrift" uppkommer dessulom oklarhet om innebörden av termen föreskrift.

Enligt min mening är det angelägel att gränsen mellan bindande och icke-bindande regler blir så klar som möjligt. Gränsen blir klarare, om begreppet författning reserveras för bindande regler, dvs. begränsas så att rekommendationer av den typ som nu ofta kallas anvisningar faller utanför begreppet. Jag ansluter mig därför lill tanken på en sådan begränsning.

Enligt arbetsgruppen bör en begränsning av författningsbegreppet göras genom atl man ändrar definitionen av allmänna råd i författningssamlings­förordningen. Med tanke på del motivuttalande om innebörden av författningsbegreppet som gjordes i propositionen om kungörande och lagar och andra författningar anser jag för min del att en sådan ändring inte är tillräcklig. En förutsättning för att begreppet nu skall ges en snävare innebörd är enligt min mening att man ändrar den definition av begreppet som finns i kungörandelagen.

En länkbar lösning är atl man utmönstrar begreppet författning ur kungörandelagen och ersätter det med begreppet föreskrifter. Enligt min mening är det emellertid,praktiskt att man i lagen har kvar begreppet författning i betydelsen komplex av lagbestämmelser, förordningsbestäm­melser eller andra föreskrifter.

Jag förordar alltså att begreppet författning behålls i kungörandelagen men atl definitionen av begreppet ändras så att det inte längre omfatlar sådana rekommendationer som har till syfte att främja en enhetlig praxis e.d. (anvisningar). Jag föreslår därför att det i kungörandelagen föreskrivs atl med författningar avses lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter.

Om man ändrar definitionen av begreppet författning på det föreslagna sättet, får del bl.a. den konsekvensen att kungörandelagens föreskrifter om kungörande av författningar inte blir tillämpliga på sådana anvisningar som har till syfte att främja en enhetlig praxis e.d. Det betyder att något krav på kungörande i författningssamling inte kommer att gälla för dessa regler. Frågan är om detta är lämpligt eller om man bör införa någon särskild bestämmelse om kungörande av sådaiia anvisningar.

För min del anser jag att det inte finns behov av någon sådan specialbestämmelse. Något krav på alt regler av det angivna slaget skall kungöras i författningssamling bör inte gälla. Det måste normall vara tillräckligt alt sådana regler tillhandahålls allmänheten enligt den ordning som f.n. gäller för allmänna råd, dvs. att de tillhandahålls i skriftlig form.

Liksom hittills bör myndigheterna dock under vissa förutsättningar ha möjlighet atl i sina författningssamlingar' ta in också andra regler än

Prop. 1983/84:119

15

föreskrifter. En förutsättning bör vara att det klart framgår vilka regler som är föreskrifter och vilka som inte är det. Också i fortsättningen bör andra regler än föreskrifter kunna publiceras i författningssamlingar oavsett om de är sammanförda med föreskrifter eller inte.

Som jag förut har nämnt har arbetsgruppen också föreslagit att man skall skilja mellan olika typer av icke-bindande regler genom att dela upp vad som kallas allmänna råd i rekommendationer och exempel. Jag återkommer fill den frågan i avsnitt 3.11.

3.4 Termen anvisningar kan förtydligas och användningen av termen kan begränsas

Mitt förslag: Termen anvisningar skall inte få användas som beteckning på bindande regler (föreskrifter). Den skall undvikas också som beteckning på sådana icke-bindande regler som avser fillämpning av föreskrifter, i synnerhet sådana regler som rikiar sig till allmänheten eller till kommuner eller landsfingskommuner.

Arbetsgruppen föreslår att termen anvisningar utmönstras inom hela den offentliga rätten.

Remissinstansernas synpunkter: De flesta remissinstanserna tillstyrker arbetsgruppens förslag men några anser att det finns ett vissl behov av att kunna använda termen anvisningar även i framtiden. Ett 20-tal remissinstan­ser framhåller att de, oavsett vilken beteckning som används, har behov av att kunna utfärda sådana regler som nu går under beteckningen anvisning­ar.

Skäl för mitt förslag: Enligt min mening kan man inte helt undvara den typ av regler som i proposifionen om kungörande av lagar och andra författningar kallas anvisningar, dvs. sådana generella rekommendationer som syftar till alt främja en enhetlig rättstillämpning eller bidra fill ulveckling av praxis i en viss riktning. Frågan är emellertid om sådana regler i fortsättningen bör få kallas anvisningar eller inte.

I och för sig är termen anvisningar vedertagen i vanligt språkbruk. Den används allmänt som beteckning just på rekommendationer som har till syfte att främja ett visst handlingssätt. Nackdelen med termen är alt den används som beteckning på regler av olika slag i olika sammanhang. Ibland avser man med anvisningar bindande regler och ibland icke-bindande regler. I det enskilda fallet är det ofta svårt att veta vad termen står för.

Den oklarhet som föreligger i fråga om innebörden av begreppet anvisningar beror bl.a. på att definitionen av begreppet författning i kungörandelagen är oklar. Delta hänger i sin tur samman med de uttalanden om författningsbegreppet som gjordes under förarbetena till lagen och som jag har berört i närmasl föregående avsnitt.

Om definitionen av begreppet författning i kungörandelagen nu ändras på det sätt som jag har föreslagil i avsnitt 3.3, får man en klarare gräns mellan

Prop. 1983/84:119

16

bindande och icke-bindande regler. Därigenom klargörs att sådana rekom­mendationer som i dag ofta kallas anvisningar aldrig skall hänföras till författningar.

I klargörande syfte förordar jag dessutom att man inför ett uttryckligt förbud för myndigheterna att använda termen anvisningar som beteckning på sina föreskrifter. Ett sådant förbud kan beslutas av regeringen. Jag återkommer fill detta i avsnitt 3.5.

Här vill jag erinra om att kommunalskattelagen (1928:370) och flera andra skattelagar har termen anvisningar i betydelsen bindande regler (tilläggsbe­stämmelser av lags karaktär). I och för sig är det önskvärt att man utmönstrar termen även där. Detta förutsätter dock en genomgripande översyn av skattelagstiftningen och kan knappast ske annat än på sikt, t.ex. när lagarna ersätts av nya lagar.

Om man genomför de åtgärder som jag nu har föreslagit för att ge begreppet anvisningar en mer entydig innebörd, undanröjer man en stor del av de olägenheter som föreligger med den nuvarande ordningen. Det klargörs att myndigheterna inte får använda termen anvisningar som beteckning på bindande regler.

Det kan ifrågasättas om det därutöver finns anledning att vidta några ytterligare åtgärder för att begränsa användningen av termen anvisningar. Om myndigheterna konsekvent går in för att inte använda uttrycket anvisningar annat än om regler som bara är rekommendationer, kan man tycka att det inte bör föreligga någon tvekan om vad begreppet innebär.

Man kan emellertid inte bortse från att det för allmänheten kan vara svårt att veta om regler som betecknas som anvisningar är bindande eller ej, även om syftet är att de endast skall utgöra rekommendationer. Inte minst mot bakgrund av den oklarhet som nu under lång tid har rått om begreppets innebörd kan det vara svårt för allmänheten att inse att den enskilde inle är absolut skyldig att rätta sig efter myndigheternas anvisningar utan att sådana regler bara är en form av rekommendationer.

För att man skall undvika missförstånd anser jag därför liksom arbets­gruppen att myndigheterna skall undvika att använda termen anvisningar även som beteckning på regler som inte är bindande. Särskilt angeläget är det att termen undviks som beteckning på regler som riktar sig till allmänheten eller till kommuner eller landstingskommuner.

I detta sammanhang vill jag erinra om det arbete enligt översynsförord­ningen som myndigheterna nyligen har lagt ner på att upphäva eller omforma sådana anvisningar som särskilt riktar sig till kommuner och landstingskom­muner (jfr avsnitt 2.4).

För att myndigheterna skall undvika att använda termen anvisningar om regler som inte är bindande bör termen rensas ut ur de bakomliggande bemyndigandena och myndigheterna uppmanas att undvika termen i sin regelgivning. De åtgärder som behövs i detta avseende kan beslutas av regeringen.

Prop. 1983/84:119

17

Innan detta sker bör frågan underställas riksdagen, bl.a. mot bakgrund av de uttalanden om begreppet anvisningar som gjordes i prop. 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar (se avsnitt 2.1). Vid riksdags­behandlingen av prop. 1980/81:80 om ökad kommunal självstyrelse och minskad byråkrati har riksdagen sedermera på hemställan av konsfitutions-utskottet godkänt att begreppet anvisningar utmönstras ur regler som riktar sig till kommuner och landsfingskommuner (KU 1980/81:13, rskr 149).

Vad jag nu har anfört innebär att termen anvisningar över huvud taget inte skall få användas som beteckning på bindande regler, dvs. vad som i regeringsformen kallas föreskrifter, och att termen skall undvikas även när det gäller icke-bindande regler, i synnerhet sådana som riktar sig till allmänheten eller till kommuner eller landstingskommuner. Enligt min mening kan det inte annat än undantagsvis finnas ett behov av att använda termen anvisningar.

Det nu sagda gäller alltså termen anvisningar som beteckning på. regler som utgör föreskrifter eller som rör tillämpningen av föreskrifter. I andra sammanhang bör myndigheterna emellertid kunna använda termen också i fortsättningen. Det bör sålunda inte vara uteslutet att myndigheterna använder termen i sådana rekommendationer om konlorsrutiner, material­hantering osv. som är av rent myndighetsintern karaktär och som inte har något omedelbart samband med en bakomliggande föreskrift. Självfallet bör de också kunna använda termen i betydelsen "bruksanvisning". Rekommen­dationer av det här slaget kommer ju till användning på en mängd områden i samhället, t.ex. inom sjukvården och polisväsendet.

I detta sammanhang vill jag något uppehålla mig vid en fråga som statens arbetsgivarverk har berört i sitt remissyttrande. Det gäller frågan hur man bör rubricera och publicera vissa beslut som verkel fattar i samband med kollektivavtal, dvs. avtal som staten, i regel genom arbetsgivarverket, sluter med främst statstjänstemännens huvudorganisafioner.

Sådana avtal faller givetvis utanför tillämpningsområdet för 8 kap. regeringsformen liksom för kungörandelagen och författningssamlingsför­ordningen. Detsamma gäller enligt min mening de s.k. föreskrifter som verket utfärdar i anslutning till avtalen, t.ex. om vad som i avtalen skall avses med termen arbetsgivare. Dessa föreskrifter hör intimt samman med avtalsreglerna och är lika litet som avtalen att betrakta som rättsregler. Verket beslutar emellertid också föreskrifter av typen rättsregler.

Arbetsgivarverket beslutar också två slags "anvisningar". Förutom anvisningar av typen rekommendationer om tillämpningen av rättsregler beslutar verket anvisningar fill kollektivavtal. Dessa anvisningar ingår i princip inte i avtalen utan uttrycker hur avtalen skall fillämpas enligt företrädaren för ena parten, dvs. arbetsgivarverket.

De nu nämnda anvisningarna till kollektivavtal är inte författningar och behöver inte heller kungöras som sådana. Frågan är emellerfid om de bör betecknas som anvisningar också i fortsättningen. Jag anser, efter samråd

Prop. 1983/84:119

18

med che fen för civildepartementet, att termen anvisningar bör undvikas även i detta sammanhang. De synpunkter som talar mot att man använder den termen som beteckning på rekommendationer om tillämpningen av före­skrifter gör sig gällande också här.

I avsnitt 2.2 berörde jag frågan om det krävs ett uttryckligt bemyndigande för att myndigheter skall få besluta rekommendationer om tillämpningen av föreskrifter. Jag återkommer fill den frågan i avsnitt 3.11. När det gäller frågan hur man i fortsättningen bör publicera rekommendationer av detta slag hänvisar jag fill avsnitt 3.3.

3.5 Klarare regelrubriker kan anbefallas

Arbetsgruppen föreslår att myndigheterna under regeringen skall åläggas att rubricera sina regler så att del redan av rubriken framgår huruvida det är fråga om bindande eller icke-bindande regler eller en kombination av bådadera. Enligt förslaget skall därför rubriken alltid innehålla något av orden "föreskrifter" och "allmänna råd" eller båda dessa ord.

De allra flesta remissinstanserna stöder förslaget. Några varnar för att det i vissa fall kan leda till att rubriken blir otymplig.

Vidare motsätter sig riksskatteverket, konsumentverket och riktlinjekom­mittén att riksskatteverkets anvisningar på skatteområdet resp. konsument­verkets riktlinjer för företagens marknadsföring betecknas som allmänna råd. De menar att detta kan leda till att reglerna får sämre effekt. Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm och TCO har liknande synpunkter.

För egen del vill jag till en början framhålla att föreskrifter som riksdagen eller regeringen beslutar skall rubriceras som lagar resp. förordningar. Detta följer av regeringsformens bestämmelser om normgivning.

Statsmakterna har däremot inte meddelat några enhetliga bestämmelser om hur myndigheterna under regeringen skall rubricera sina föreskrifter. En sådan bestämmelse kan på sikt vänlas bidra till att undanröja den oklarhet som ibland råder om utfärdade reglers karaktär. Jag stöder därför förslaget att myndigheterna i fortsättningen skall vara skyldiga att rubricera sina föreskrifter så att ordet föreskrifter ingår i rubriken. En bestämmelse om detta kan beslutas av regeringen och tas in i t.ex. författningssamlingsför­ordningen.

Termen föreskrifter bör, som jag har sagt i avsnitt 3.3, reserveras för regler som är bindande för myndigheter och enskilda. Icke-bindande regler, dvs. även sådana rekommendationer som nu ofta kallas anvisningar, bör inte mbriceras som föreskrifter. Beteckningen "föreskrifter med anvisningar", som rekommenderades under förarbetena till kungörandelagen, bör inte användas eftersom den är oklar och förvillande.

Som har framgått av avsnitt 3.4 förordar jag också att regeringen förbjuder myndigheterna att använda termen anvisningar som beteckning på föreskrif-

Prop. 1983/84:119

19

ter. Samtidigt kan regeringen i en övergångsbestämmelse föreskriva att, om termen anvisningar i en äldre författning används i strid med förbudet, termen skall ersättas med något annat uttryck senasl en angiven dag.

När det gäller olika typer av icke-bindande regler bör enligt min mening något uttryckligt krav på rubriceringen inle ställas. Här är det svårt atl finna en lämplig, enhetlig beteckning som kan användas vid rubriksättningen. "Allmänna råd" torde kunna användas i de flesta fall men passar inte alltid. Myndigheterna bör därför ha vissa möjligheter att välja den rubrik som passar bäst i det särskilda fallet. I enlighet med vad jag har sagt i avsnitt 3.4 skall dock termen anvisningar undvikas.

Rubriken fill en författning bör innehålla ordet föreskrifter också när föreskrifter blandas med andra regler i ett och samma dokument. I sådana fall bör det inte bara av underrubriker o.d. utan också av själva texten klart framgå vilka regler som är föreskrifter och vilka som inte är det (jfr avsnitt 3.3).

Kravet på enhetligare rubriker bör i delta sammanhang inte sättas högre än vad som är mofiverat i klarhetens intresse. Man bör alltså inle kräva att

föreskrifterna undantagslöst skall ha rubriken "Föreskrifter om          ". Det

bör exempelvis gå för sig att ha rubriken "Kungörelse med föreskrifter om

-" eller rubriken "Kungörelse om-- (föreskrifter m.m.)". Jfr avsnitt

3.11.

3.6 Myndigheterna kan åläggas att i sina författningar hänvisa till bemyndi­gande

Arbetsgmppen föreslår att varje myndighet under regeringen som beslutar regler skall vara skyldig att i beslutet hänvisa till det bemyndigande på vilket beslutanderätten grundar sig.

Förslaget tillstyrks av nästan alla remissinstanser och bör enligl min mening i princip genomföras. En skyldighet att hänvisa till bemyndigande underlättar kontrollen av atl myndigheterna inte överskrider sin behörighet. Man kan också räkna med att en sådan skyldighet får en inte obetydlig sanerande effekt.

Jag anser att andra regler än föreskrifter bör kunna beslulas av myndigheterna även utan någol uttryckligt bemyndigande (jfr avsnitt 2.2 och 3.11). Skyldigheten att hänvisa till bemyndigande bör därför gälla endasl vid beslut om föreskrifter.

Hänvisningen bör göras i författningens ingress. Också i ändringsförfalt-ningar bör hänvisning göras.

Förslaget kan genomföras genom att regeringen beslutar ett tillägg i författningssamlingsförordningen.

Prop. 1983/84:119

20

3.7 Myndigheterna kan åläggas att förteckna sina regler

Arbetsgruppen föreslår att varje myndighet under regeringen forfiöpande skall föra en förteckning över alla gällande föreskrifter, allmänna råd o.d. som myndigheten eller någon föregångare till denna har beslutat. Gruppen föreslår också atl myndigheterna skall åläggas att se över sina regler och upphäva eller återkalla sådana som är föråldrade eller inte längre behövs. Tanken är alt översynen skall göras i samband med att regelförleckningarna upprättas.

Remissinstanserna stöder förslagen utom i vissa enskildheter. Bl.a. förespråkas från något håll alt äldre regler som sällan eller aldrig tillämpas skall tas undan från förleckningsskyldigheten. Undanlag begärs också för sådana lokala trafikföreskrifter som förtecknas i särskild ordning (jfr också förordningen 1975:586 om register över slatliga avgifter). Några instanser varnar för att arbetet med förteckningarna kommer att bli omfattande och medföra vissa nya kostnader.

Förslaget att varje myndighet skall ha en förteckning över sina regler bör enligt min mening genomföras. Del måste vara ett grundläggande krav att myndigheterna har överblick över sina egna regler och att de kan upplysa allmänheten om vilka regler som gäller. Förteckningar över gällande regler utgör också en god grund för översyn av regelbeståndet och underiältar samtidigt tillsynen över myndigheternas regelgivning. Som arbetsgruppen har föreslagit bör man ange en viss dag då förteckningarna senast skall vara upprättade.

De som reglerna riktar sig till bör kunna lita på att förteckningarna är fullständiga, låt vara alt det beträffande sådana föreskrifter som förtecknas i särskild ordning kan räcka med en hänvisning till den särskilda förteckning­en. Förteckningarna bör alltså omfatta även äldre regler så länge reglerna inte har upphävts. I samband med att förteckningarna upprättas bör myndigheterna sträva efter att upphäva sådana regler som är föråldrade eller inte längre behövs. För att bespara myndigheterna arbetet med att spåra upp sådana regler som är både föråldrade och bortglömda, bör regeringen föreskriva att myndigheternas regler upphör alt gälla, om de inte har tagits in i en regelförteckning senast en angiven dag.

Om myndigheterna får tillräcklig tid på sig att upprätta förteckningarna, bör arbetet kunna utföras inom ramen för tillgängliga medel. På vissa områden, t.ex. inom försvaret, har myndigheterna med tiden utvecklat ett mycket omfattande bestånd av regler som företrädesvis riktar sig till personalen inom den egna verksamheten. För dessa myndigheter kan arbetet med förteckningarna bli tidskrävande. Jag vill därför förutskicka att det kan behövas vissa dispenser från kravet att förteckningarna skall vara upprättade en angiven dag.

En särskild fråga som regeringen bör överväga i sammanhanget är om man bör införa ett krav på att myndigheternas förteckningar skall föras med

Prop. 1983/84:119

21

ADB. Samarbelsorganet för rättsväsendets informalionssyslem (SARI) har nyligen föreslagit att myndigheterna skall hålla sig till en viss standard, om sådana förteckningar förs med ADB. Förslaget har publicerats i promemo­rian (Ds Ju 1984:3) Rättsdata - Ulveckling, nuläge och framfid.

Allmänt sett är det givetvis önskvärt att varje myndighet då och då går igenom och sanerar sitt bestånd av regler. I och för sig kan det också vara lämpligt att en sådan genomgång görs i samband med att regelförteckning­arna upprättas.

Hos vissa myndigheler kan det emellertid vara svårt att i ett svep göra en översyn av hela regelbeståndet. Det kan över huvud laget ifrågasättas om ett generellt översynsuppdrag har möjlighet att bli särskilt framgångsrikt. De erfarenheter som finns från tillämpningen av översynsförordningen tyder, enligt vad jag under hand har inhämtat från stat-kommunberedningen, snarast på atl så inte skulle vara fallet.

I väntan på den utvärdering som beredningen håller på att göra bör man enligt min mening inte införa något direkt krav på att myndigheterna skall se över sina regler i samband med att de upprättar regelförteckningarna. De myndigheter som finner sig ha möjlighet att göra en sådan översyn i ett sammanhang bör dock vara oförhindrade alt göra detta.

De föreskrifter som behövs om regelförteckningar kan beslutas av regeringen.

3.8 Författningssamlingarna kan i ökad utsträckning reserveras för myndig­heternas egna regler

Enligt författningssamlingsförordningen (29 §) är det f.n. tillåtet att i en myndighets författningssamling ta in också annat material än myndighetens egna regler, om "särskilda skäl" talar för det. Denna möjlighet får dock inte utnyttjas så att författningssamlingen upphör att vara "huvudsakligen en regelsamling". Vidare gäller den begränsningen att rättsfallsreferat inte får förekomma i författningssamlingarna.

I författningssamlingarna blandas ofta referat av lag- och förordningslex-ter, uttalanden i lagförarbeten, uppgifter om faktiska förhållanden, kom­mentarer osv. med myndighetens egna regler. Det framgår inte alltid klart vad som är vad.

Ett sätt att åstadkomma en klarare åtskillnad mellan myndighetens egna regler och annat material är att regeringen ytterligare begränsar rätten för myndigheterna att i författningssamlingarna ta in annat material än deras egna föreskrifter, allmänna råd o.d. En sådan begränsning är enligt min mening motiverad.

Sammanställningar av myndigheters egna regler med annat material bör inte längre få förekomma i författningssamlingarna i vidare mån än som behövs för att reglerna skall bli fullt begripliga. Kortare meddelanden som bör bringas fill allmän kännedom och som inte lämpligen kan lämnas i annan

Prop. 1983/84:119

22

form bör dock under vissa förutsättningar tillåtas där också i fortsättningen. Vidare bör regeringen liksom hittills ha möjlighet att i vissa fall kungöra sina förordningar i en myndighets författningssamling i slället för i SFS.

I detta sammanhang finns del anledning alt framhålla skillnaden mellan en författningssamling och den typ av handböcker eller "lathundar" som förekommer på många myndigheters verksamhetsområden. Sådana hand­böcker - som inte sällan har större spridning än myndighetens författnings­samling - är främst avsedda alt användas av tjänstemännen i del praktiska arbetet. Många gånger används de säkert också av enskilda som kommer i kontakt med myndigheterna.

I handböcker av detta slag är det ofta av pedagogiska skäl nödvändigt att redogöra för faktiska förhållanden innan man återger gällande föreskrifter -lagtext, förordningstext och myndighetens egna föreskrifter - på området. I anslutning härtill kan också ultalanden i lagens förarbeten las in. Dessa kan sedan följas av myndighetens egna synpunkler, ofta i form av rekommen­dationer, exempel och tips.

Jag vill betona att min ståndpunkt att författningssamlingarna bör renodlas inte innebär att jag vill begränsa produktionen eller användningen av handböcker och liknande. Huruvida handböcker bör användas är en sak som myndigheterna själva får ta ställning till med hänsyn bl.a. till de medel som står till deras förfogande. Vad som bör inskärpas är emellertid att en myndighet inte med rättslig verkan kan kungöra sina föreskrifter i publikationer av detta slag, såvida den inte har särskilt tillstånd till detta.

Ett system som innebär att författningssamHngarna renodlas kan i vissa fall medföra en dubblyr genom atl myndighetens föreskrifter återges på två ställen. Den typen av dubblyr kan emellertid inte undvikas, om man vill åstadkomma den klarhet som det innebär att man alltid kan få kunskap om vilka föreskrifter som gäller på ett område genom SFS och myndighetens författningssamling.

Vissa myndigheter, t.ex. skolöverstyrelsen och socialstyrelsen, har för vana att i sina författningssamlingar återge SFS-författningar som rör myndighetens område. Detta bekantgörande i andra hand anses praktiskt bl.a. därför att en del av dem som prenumererar på myndighetens författningssamling inte samfidigt prenumererar på SFS. Sådant andrahands-tryck bör enligt min mening i klarhetens intresse undvikas. Behovet av information om innehållet i SFS-författningar kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom att en myndighet i en not till en författning i den egna författningssamlingen lämnar upplysning om SFS-författningar i samma ämne. En annan möjlighet som kan användas i vissa fall är att en myndighet själv distribuerar sådana SFS-författningar som är av intresse, ev. samför­packade med författningar i den egna författningssamlingen.

Den renodling av författningssamlingarna som jag alltså förordar kan genomföras genom att regeringen beslutar en ändring i författningssamlings-förordningen. Renodlingen kan medföra att en del av del material, som nu

Prop. 1983/84:119

tas in i författningssamlingarna, måste publiceras i annan form med vissa nya kostnader som följd. Dessa kostnader bör emellertid vägas mot de besparingar som görs på olika håll genom att reglerna blir klarare. Skulle det i något fall uppkomma en merkostnad som inte ryms inom ramen för tillgängliga medel, bör regeringen under en övergångstid kunna ge dispens från kravet på renodling av författningssamlingen.

3.9      Tillsynen över myndigheternas regelgivning kan förbättras

Arbetsgruppen föreslår särskilda föreskrifter om att departementen skall ha fillsyn över myndigheternas regelgivning och vid behov anmäla missför­hållanden för regeringen.

Flera remissinstanser anser att de föreslagna bestämmelserna är överflö­diga. Några hyser principiella betänkligheter mot förslaget.

Enligt min mening är det angeläget att departementen bättre än vad som är fallet f.n. följer myndigheternas regelgivning. Det kan inle råda någon som helst tvekan om att regeringen har både rätt och skyldighet att vaka över den normgivning som den själv har delegerat till sina underlydande myndigheter. Om det skulle visa sig nödvändigt, har regeringen också möjligheter att ingripa. Det kan den göra antingen genom att återkalla bemyndigandet eller genom att själv besluta föreskrifter som i så fall lill följd av sin högre konstitutionella valör "tar över" de föreskrifter som har beslutats av myndigheten.

De föreskrifter om tillsyn som arbelsgruppen föreslår anser jag emellerfid knappast nödvändiga. Man bör kunna nöja sig med att myndighelerna, t.ex. i samband med sina årliga anslagsframställningar, skickar kopior av sina regelförleckningar till departementen (jfr avsnitt 3.7 i det föregående). I den mån det behövs nägon uttrycklig bestämmelse om detta kan den beslutas av regeringen.

3.10    Vägledning och utbildning

För att kvaliteten på myndigheternas regelgivning och regelpublicering skall bli god och jämn bör en handbok i ämnet ges ut. En sådan kan lämpligen utarbetas av statsrådsberedningen efter mönster av de rekommendationer som statsrådsberedningen har utarbetat för författningsskrivning i regerings­kansliet, den s.k. Gröna boken. Handboken bör begränsas till att omfatta frågor om utarbetande och kungörande av föreskrifter. Frågor om utform­ningen av allmänna råd, frågor om praktiska rutiner för tryckning osv. bör lämnas utanför och överlåtas till myndigheterna själva.

I sammanhanget kan nämnas atl man inom försvarets civilförvaltning är i färd med att utarbeta en handbok för författningsskrivning inom försvaret (jfr Förvaltningsrättslig Tidskrift 1983 s. 104 ff).

Det är önskvärt alt handboken kompletteras med utbildning av den

Prop. 1983/84:11|

24

personal som svarar för regelgivningen hos myndigheterna. Över huvud taget är det viktigt att personalen fortlöpande får vägledning och utbildning om författningsskrivning o.d. Hos statens institut för personaladministration och personalutbildning och hos de stora affärsdrivande verken finns rik erfarenhet av utbildningsfrågor. Frågorna kan därför lämpligen övervägas i samråd med dessa myndigheter.

Man bör också vidta åtgärder för att förbättra den språkliga utformningen av myndigheternas regler. Det bör ske både genom skriffiiga råd, t.ex. av den typ som statsrådsberedningen har utarbetat för regeringskansliet, och genom information och utbildning vid kurser o.d.

3.11 Andra tänkbara åtgärder

Bland andra länkbara ålgärder som statsmakterna kan vidta för atl strama upp myndigheternas regelgivning vill jag först nämna tvä som har föreslagits av arbetsgruppen men som enligl min mening är mindre lämpliga.

Arbetsgruppen föreslår att myndigheterna skall få besluta allmänna råd endast efter uttryckligt bemyndigande. Också när det gäller sådana rekom­mendationer som i förarbetena till kungörandelagen kallas anvisningar föreslår arbetsgruppen ett krav på uttryckligt bemyndigande.

De remissinstanser som företräder kommunerna och näringslivet tillstyr­ker förslaget. Också flera statliga myndigheter gör det men hävdar samtidigt att bemyndiganden måste lämnas så att de kan fortsätta att besluta regler i minst samma omfattning som hittills. Ett 20-tal statliga myndigheter avstyrker förslaget. De menar att förslaget är opraktiskt.

Ett visst behov av generella råd och rekommendationer finns på många områden. Behovet kan inte alltid förutses. Om myndigheler inte får beslula regler av detta slag, kan detta leda lill alt de ger information som Hknar allmänna råd och anvisningar men som inte har samma grad av fasthet och allmän tillgänglighet. Det kan också bli svårt för regeringen att utan tids- och kostnadskrävande utredningar ta ställning till de framställningar om bemyndigande som flertalet regelproducerande myndigheter sannolikt kommer att göra, om arbetsgruppens förslag genomförs. I första hand bör man därför pröva andra vägar att hindra uppkomsten av ett alltför omfattande regelbestånd.

I avsnitt 3.1 och 3.2 har jag förordat en viss åtstramning när det gäller särskilda uppdrag att meddela allmänna råd o.d. Om den åtgärden visar sig otillräcklig, bör regeringen överväga att rekommendera eller ålägga myn­digheterna att vara restriktiva med alt utfärda sådana regler på egen hand.

Som jag har berört i avsnitt 3.3 har arbetsgruppen vidare tagit upp frågan om myndigheterna bör åläggas att skilja mellan olika typer av icke-bindande regler. Gruppens förslag i denna fråga innebär att myndigheterna skall göra skillnad, förutom mellan bindande och icke-bindande regler, mellan två

Prop. 1983/84:119

25

typer av icke-bindande regler, nämligen å ena sidan sådana som i syfte att främja en enhetlig rättsfillämpning förordar ett bestämt handlingssätt och å andra sidan sådana som anger hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden utan att syftet är att utesluta andra handlingssätt. Arbetsgrup­pen föreslår att dessa regler skall kallas rekommendafioner resp. exempel och att de sammanförs under rubriken allmänna råd.

Remissutfallet är blandat. Flera instanser anser att den föreslagna uppdelningen av de icke-bindande reglerna är svår eller t.o.m. omöjlig att genomföra i praktiken på deras områden.

Enligt min mening finns det inte något egentligt behov av att dela upp icke-bindande regler i rekommendafioner och exempel. En sådan uppdel­ning skulle innebära en onödig formalism och dessutom medföra besvärliga gränsdragningsproblem på vissa områden. Jag anser därför att man inte bör kräva en sådan uppdelning.

Enligl mitt förslag i avsnitt 3.3 ändras definitionen av begreppet författning i kungörandelagen så att begreppet inte längre omfattar sådana rekommen­dationer om tillämpningen av föreskrifter som har fill syfte att styra praxis e.d. Förslaget innebär att denna typ av rekommendationer tas undan från kravet på kungörande i författningssamling.

I konsekvens med detta förslag bör regeringen besluta vissa ändringar i författningssamlingsförordningen. Bl.a. bör definitionen av begreppet allmänna råd ändras så att begreppet omfattar också rekommendationer av den typ som f.n. skall publiceras som författningar, t.ex. konsumentverkets riktlinjer. Enligt mitt förslag skall sådana regler i fortsättningen kunna publiceras som allmänna råd.

Detta innebär för konsumentverket och andra berörda myndigheter endast den sakliga förändringen att de får rätt att själva bestämma om deras rekommendationer o.d. skall publiceras i författningssamling eller tillhan­dahållas i annan form. Som har framgått av avsnitt 3.5 bör de också i princip själva få avgöra vilken rubrik som är lämpligast. Rubriken anvisningar bör dock undvikas.

Frågan hur man bäsl utmärker den rättsliga karaktären av konsumentver­kets riktlinjer, i vilka bl.a. ställs vissa krav på näringslivet, har nyligen behandlats av riktlinjekommittén i betänkandet (SOU 1983:40) Konsument­politiska slyrmedel. Kommilténs förslag har remissbehandlats och övervägs f.n. i regeringskansliet. Jag vill i fråga om riktlinjerna understryka att den föreslagna ändringen i kungörandelagen inte kommer att förändra deras rättsliga status i förhållande till vad som gäller enligt regeringsformen. Jag har i denna fråga samrått med chefen för finansdepartementet.

En annan tänkbar åtgärd för att förbättra myndighelernas regler är att regeringen föreskriver alt myndigheterna i sin regelgivning skall använda en viss standardiserad terminologi, redigera texten efter vissa mallar osv. Som jämförelse vill jag nämna att jusfitsministeriet i Danmark håller på alt utarbeta en omfattande och detaljerad "vejledning" om hur de danska

Prop. 1983/84:119

26

myndigheterna bör avfatta sina föreskrifter m.m. Arbetet är ett led i det regelsaneringsprojekt som den danska regeringen startade år 1982.

I det föregående har jag förordat en viss standardisering av rubriker och ingresser (se avsnitt 3.5 och 3.6). Standardiseringen bör givetvis inte drivas längre än nödvändigt. Det kan alltså vara klokt att inte gå vidare på den vägen innan de åtgärder som jag har rekommenderat i det föregående har prövats i praktiken. Däremot anser jag atl det är viktigt att man redan nu vidtar åtgärder för att förbättra den språkliga utformningen av myndighe­ternas regler. Den frågan har jag berört i avsnitt 3.10.

3.12 Sammanfattning

Jag förordar att följande åtgärder vidtas för att de regler som myndigheter under regeringen beslutar skall bli enklare och klarare och för att regelbeståndel inte skall bli alltför omfattande:

Var återhållsam med nya bemyndiganden

Regeringen bör vara återhållsam med nya bemyndiganden för underly­dande myndigheter att besluta föreskrifter. Också när det gäller särskilda uppdrag till myndigheter att ge generella råd och rekommendafioner om tillämpningen av föreskrifter bör en restriktiv hållning intas.

Se över befintliga bemyndiganden

Den översyn av befintliga bemyndiganden som har påbörjats inom regeringskansliet bör fullföljas. Också uppdrag till myndigheler att besluta anvisningar och allmänna råd bör ses över. När departementen har gjort en översikllig kartläggning bör regeringen göra en prioritering så att översynen inriktas på ett mindre antal områden.

En klarare gräns bör dras mellan bindande och icke-bindande regler

I kungörandelagen görs en ändring som klargör att begreppet författning endast skall omfatta lagar, förordningar och andra bindande regler (föreskrifter). Kravel på kungörande i författningssamling skall gälla bara föreskrifter och alltså inte sådana icke-bindande regler som nu ofta kallas anvisningar.

Förtydliga termen anvisningar och begränsa användningen av termen

Termen anvisningar skall inte få användas som beteckning på bindande regler (föreskrifter). Den skall undvikas också som beteckning på sådana icke-bindande regler som avser tillämpning av föreskrifter. Delta gäller i

Prop. 1983/84:119

27

synnerhet sådana regler som riktar sig till allmänheten eller fill kommuner eller landsfingskommuner.

Klarare regelrubriker

Regeringen bör ålägga myndigheter som beslutar föreskrifter att rubricera dessa så att ordet föreskrifter ingår i rubriken.

Skyldighet att hänvisa till bemyndigande

Regeringen bör ålägga myndigheter söm beslutar föreskrifter all i ingressen fill författningen hänvisa till det bemyndigande på vilket beslutan­derätten grundar sig.

Regelförteckningar

Regeringen bör ålägga varje myndighel alt fortlöpande föra en förteckning över gällande föreskrifter, allmänna råd o.d. som myndigheten eller någon föregångare till denna har beslutat.

I samband med att förteckningarna upprättas bör myndigheterna sträva efter att upphäva eller återkalla sådana regler som är föråldrade eller inte längre behövs. För att bespara myndigheterna arbetet med alt spåra upp regler som är både föråldrade och bortglömda, bör förleckningsskyldigheten kombineras med en föreskrift om att myndigheternas regler upphör all gälla, om de inte tas in i en regelförteckning senast en angiven dag.

Renodla författningssamlingarna

Regeringen bör begränsa myndigheternas rätt att i författningssamlingar­na ta in annat material än deras egna regler.

Bättre tillsyn över myndigheternas regelgivning

Departementen bör bättre än vad som är fallet f.n. följa myndigheternas regelgivning. Bl.a. bör myndigheternas regelförteckningar underkastas en återkommande granskning.

Vägledning och utbildning

En handbok för myndigheternas regelskrivning bör utarbetas av statsråds­beredningen. Handboken bör innehålla råd om hur föreskrifter skall utarbetas och kungöras. Den skall kunna användas vid utbildning av dem som svarar för myndigheternas regelgivning.

Prop. 1983/84:119

28

Riksdagens medverkan

Mitl förslag om en klarare gräns mellan bindande och icke-bindande regler förutsätter att regeringen föreslår riksdagen en ändring i kungörandela­gen.

Med tanke på atl riksdagen tidigare har godtagit vissa uttalanden i fråga om användningen av termen anvisningar bör samtidigt ett principförslag om utmönstring av den termen föreläggas riksdagen för godkännande.

Övriga åtgärder som jag förordar kan beslutas av regeringen.

4 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag har anförl i avsnitt 3.3 har inom justitiedeparte­mentet upprättats ett förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

dels anta lagförslaget,

dels godkänna de riktlinjer för utmönstring av termen anvisningar som jag har angett (avsnitt 3.4).

Jag hemsläller vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag i övrigt har anfört om åtgärder för att myndigheternas regler skall bU enklare och klarare och för att regelbeståndet inte skall bli alltför omfattande.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de ålgärder och ändamål som han har hemställt om.

Prop. 1983/84:119

29

Bilaga I

ST

Ö

RRE KLARHET I FR

Ä

GA OM OLIKA REGLERS R

Ä

TTSLIGA KARAKT

Ä

R OCH SYETE    .  ,

P_M

om f

ö

reskrifter., anvisningar och r

å

d

Sammanfa ttn ing

I korthet uttryckt f

ö

resl

å

s i promemorian f

ö

ljande.

1)

Termen anvisningar utm

ö

nstras inom hela den offentliga r

ä

tten d

ä

rf

ö

r att termen 

ä

r alltf

ö

r m

å

ng­tydig. S

å

dana anvisningar till vissa skattelagar (fr

ä

mst kommunalskattelagen) som har lags karakt

ä

r omrubriceras dock f

ö

rst n

ä

r lagarna ers

ä

tts av nya lagar.

2)

Begreppet f

ö

rfattning reserveras f

ö

r bindande f

ö

reskrifter. I motsats till vad som f.n.

ä

r fallet skall begreppet f

ö

rfattning inte l

ä

ngre innefatta icke-bindande regler som har till syfte att fr

ä

mja en enhetlig r

ä

ttstill

ä

mpning (anvisningar).

3)

Emot begreppet f

ö

rfattning st

ä

lls begreppet all­m

ä

nna r

å

d. Detta begrepp skall omfatta olika typer av icke-bindande regler r

ö

rande till

ä

mpningen av en eller flera bakomliggande f

ö

rfattningar och f

å

r en vidare inneb

ö

rd 

ä

n det nuvarande begreppet.

4)     De allm

ä

nna r

å

den kan vara rekommendationer eller

exempel.

Rekommendationer 

ä

r s

å

dana generella r

å

d som i syfte att fr

ä

mja en riktig och enhetlig r

ä

ttst i 11 

ä

mpninig f

ö

rordar ett best

ä

mt handlingss

ä

tt. Rekommendationer enligt den nya terminologin 

ä

r bl.a. riksskatteverkets anvisningar till skattelagstiftningen och konsumentver­kets riktlinjer f

ö

r f

ö

retagens marknadsf

ö

ring.

Prop. 1983/84:119

30

Exempel 

ä

r s

å

dana generella r

å

d om till

ä

mpningen av en f

ö

rfattning som anger hur n

å

gon l

ä

mpligen kan handla i vissa h

ä

nseenden utan att syftet 

ä

r att utesluta andra handlingss

ä

tt. Tips om en konstruktionsmetod faller in h

ä

runder.

5)

F

ö

r regler, som beslutas"av myndigheter under rege­ringen, uppst

ä

lls ett krav p

å

 att det redan av rubriken skall framg

å

 huruvida det 

ä

r fr

å

ga om bindande f

ö

reskrif­ter eller allm

ä

nna r

å

d eller en kombination av b

å

dadera.

6)

Vid kombinationer av f

ö

reskrifter och allm

ä

nna r

å

d skall det tydligt utm

ä

rkas vad som 

ä

r f

ö

reskrifter och vad som 

ä

r allm

ä

nna r

å

d. N

ä

r det g

ä

ller allm

ä

nna r

å

d skall det alltid klart framg

å

vilka r

å

d som 

ä

r rekommen­dationer och vilka som 

ä

r exempel.

7)

Allm

ä

nna r

å

d skall - i likhet med vad som g

ä

ller i fr

å

ga om bindande f

ö

reskrifter - endast efter uttryckligt bemyndigande f

å

beslutas av myndigheter under regeringen.

8)

N

ä

r myndigheter under regeringen beslutar f

ö

rfatt­ningar eller allm

ä

nna r

å

d, skall beslutet inneh

å

lla upp­gift om det bemyndigande p

å

 vilket myndighetens beh

ö

rig­het att besluta reglerna grundar sig.

9)

Hos varje myndighet under regeringen skall finnas en f

ö

rteckning

ö

ver samtliga g

ä

llande f

ö

rfattningar och allm

ä

nna r

å

d som har beslutats av myndigheten eller n

å­

gon f

ö

reg

å

ngare till denna. F

ö

rteckningen skall m

å

ng­faldigas och tillhandah

å

llas allm

ä

nheten.

10)

Varje departement skall ut

ö

va tillsyn 

ö

ver att de myndigheter som anses h

ö

ra till departementet iakttar lagen (1976:633) om kung

ö

rande av lagar och andra f

ö

rfattningar samt f

ö

rfattningssamlingsf

ö

rordningen (1976:725) - inklusive de nya f

ö

reskrifterna. Konsta­teras n

å

gon 

ö

vertr

ä

delse och vinns inte r

ä

ttelse un­der hand, skall f

ö

rh

å

llandet anm

ä

las f

ö

r regeringen.

Prop. 1983/84:119

31

11)   Rubriken till f

ö

rfattningssamlingsf

ö

rordningen

ä

ndras till F

ö

rfattningsf

ö

rordning.

12)    De f

ö

reslagna nya best

ä

mmelserna skall tr

ä

da

i kraft den 1 juli 1983. F

ö

rteckningen 

ö

ver tidigare beslutade f

ö

rfattningar och allm

ä

nna r

å

d skall dock inte beh

ö

va vara f

ä

rdigst

ä

lld f

ö

rr

ä

n den 1 juli 1985. I samband med uppr

ä

ttandet av f

ö

rteckningen skall myn­digheterna under regeringen vara skyldiga att se 

ö

ver beslutade regler och upph

ä

va eller 

å

terkalla s

å

dana som 

ä

r f

ö

r

å

ldrade eller inte l

ä

ngre beh

ö

vs.

Prop. 1983/84:119

32

-,

Bilaga 2

INDUSTRI DEPARTEMENTEr

PM

1983-11-29

Ö

versyn av den statliga nonrgivningen gentenot n

ä

ringslivet

I de allm

ä

nnd riktlinjer f

ö

r budgetpolitiken scm har cingi-vits bl.a. i 1983 

å

rs koirplettecirvgsproposition har s

ä

rskilt betonats betydelsen av att den industriella tillv

ä

xten stimu­leras, vid sidan av en ekononisk politik som ger en s

å

dan stimulans har fr

å

n n

ä

ringslivets sida ofta framh

å

llits ange­l

ä

genheten av att se 

ö

ver de regler med vilka samh

ä

llet styr verksamheten irxDm n

ä

ringslivet.

I 1983 

å

rs finansplan (prop. 1982/83:100 bil. 1 s. 49) och i 

å

rets kompletteringsproposition (prop. 1982/83:150 bil. 1 s. 71) aviseras att regeringen kommer att initiera en genomg

å

ng av statlig reglering och nomqivning gentemot n

ä

ringslivet och en kartl

ä

ggning av olika typer av normer som kan anses vara kostnadsdrivande. Syftet 

ä

r att en samlad 

ö

versyn av den statliga normgivningen skall kunna ske med utg

å

ngspunkt i n

ä

ringslivets problem. Sveriges Industrif

ö

rburx

ä

 har i en skrivelse den 17 februari 1983 till regeringen hemst

ä

llt om en s

å

dan 

ö

versyn. F

ö

rbundet har i skrivelsen redovisat re­sultatet av en enk

ä

t till sina medlemsf

ö

retag om vilka reg­ler och normer som f

ö

retagen upplever som mest besv

ä

r

£

tnde.

En s

ä

rskild arbetsgrupp b

ö

r nu inr

ä

ttas. Denna b

ö

r g

å

 ige­nom s

å

dana regler som riktar sig mot n

ä

ringslivet och som uppfattas soin on

ö

digt kostnadsdrivande genom att t.ex. on

ö­

digtvis f

ö

rdyra produkter och processer samt 

ö

ka n

ä

ringsli­vets administrativa kostnader. 

Ä

ven regler som Irtdirekt h

ö­

jer n

ä

ringslivets kostnader eller h

å

ller kostnadsniv

å

n uppe genom att f

ö

rsv

å

ra strukturf

ö

r

ä

ndrirjgar b

ö

r inbegripas i genomg

å

ngen iiksora regleringar som f

å

r konkurrensbegr

ä

nsande eCtekter.

Ö

versynen b

ö

r i f

ö

rsta har

«

d inriktas mot den tillsyn och kontroll som fr

å

n samh

ä

llets sida riktas mot n

ä

ringslivet. Den b

ö

r g

ä

lla s

å

v

ä

l inneh

å

ll som till

ä

mpning av de f

ö

re­skrifter soin reglerar denna verksamhet men b

ö

r inte omfatta den grundl

ä

ggande jn

å

ls

ä

ttningen med dessa. Arbetsgruppen bor f

ö

resl

å

 i vilka avseenden ber

ö

rda f

ö

rfattiningar b

ö

r 

ä

ndras. Gruppen b

ö

r i 

ö

vrigt sj

ä

lv f

å

 g

ö

ra de avgr

ä

ns­ningar av uppdraget som den finner l

ä

mpliga.

For n

ä

rvarande 

ö

verv

ä

gs inom regeringskansliet olika all­m

ä

nna 

å

tg

ä

rder som syftar till att minska ant:alet f

ö

re­skrifter och andra regler i samh

ä

llet samt att g

ö

ra dessa enklare och klarare 

ä

n nu. En proposition om f

ö

renkling av de regler, som myndigheterna under regeringen beslutar, f

ö

r­bereds t.n. inom justitiedepartementet. Vidare arbetar st:at-koainunberedningen (C 1983:02) med att se 

ö

ver statlig norm­givning som riktar sig till kommuner och landstingskonmuner. Beredningen skall bl.a. g

ö

ra en 

ö

versyn av kung

ö

relsen (1970: 641) om begr

ä

nsning i myndigheters r

ä

tt att meddela f

ö

reskrifter, anvisningar och r

å

d (begr

ä

nsnirqskung

ö

rel-sen) . Den skall i saraband d

ä

rmed s

ä

rskilt analysera hur de statliga myndigheterna efterlever begransningskung

ö

relsens krav [>

ä

 ber

ä

kningar av de ekonaniska ocli administrativa kon­sekvenserna av deras f

ö

reskrifter och r

å

d. Arbetsgruppens ar­bete bir sajnordnas med p

å

g

å

ende arbete i dessa avseenden

Prop. 1983/84:119

33

liksom med det arbete som Sverige bedriver i internationella saimanhang f

ö

r att motverka att nationella normer skapar han­delshinder. Vidare b

ö

r gruppen f

ö

lja den verksamhet som p

å­

g

å

r p

å

 myndighetsniv

å

 med olika typer av 

ö

versyner av statlig reglering, t.ex. hos n

ä

ringsfrihetsombudsnannen, riksrevi­sionsverket, konmerskollegium, statens m

ä

t-och provr

å

d samt statens irKJustriverk, och f

ö

resl

å

 de 

å

tg

ä

rder som kan beh

ö­

vas med utg

å

ngspunkt i vad som kcrriner fccim i detta arbete.

F

ö

rslagen fr

å

n gruppen b

ö

r redovisas successivt. Arbetet b

ö

r bedrivas i n

ä

ra samarbete med n

ä

ringslivets organisa­tioner samt de fackliga orgcinisationerna.

Prop. 1983/84:119

34

Innehållsförteckning

Propositionen   ................................................. 

.... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll ..................... 

.... 

1

Lagförslag   ...................................................... 

2

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 23 febmari 1984

3

1

Inledning .................................................... 

3

2

Bakgrund..................................................... 

.... 

5

2.1

Begreppsbestämningar och författningsbakgrund 

5

2.2

Myndigheternas behörighet att besluta föreskrifter, anvis­ningar och råd 

7

2.3

Problem med den nuvarande ordningen   .... 

8

2.4

Vidtagna åtgärder   ............................... 

9

2.5

Ytterligare åtgärder behövs   .................. 

10

3............................................................... Vad kan statsmakterna göra för att myndigheternas regler skall

bli enklare och klarare och för alt regelbeståndet inte skall bli

alltför omfattande?   ..................................... 

.... 

11

3.1

Regeringen kan vara återhållsam med nya bemyndigan­den          

11

3.2

Befintliga bemyndiganden kan ses över ...... 

12

3.3

En klarare gräns kan dras mellan bindande och icke­bindande regler        

13

3.4

Termen anvisningar kan förtydligas och användningen av termen kan begränsas         

15

3.5

Klarare regelrubriker kan anbefallas   ......... 

.... 

18

3.6

Myndigheterna kan åläggas alt i sina författningar hänvisa

till bemyndigande .................................. 

.... 

19

3.7

Myndigheterna kan åläggas att förteckna sina regler   ..

20

3.8

Författningssamlingarna kan i ökad utsträckning reserve­ras för myndigheternas egna regler    

.......................................................... 

21

3.9

Tillsynen över myndigheternas regelgivning kan förbättras

23

3.10

Vägledning och utbildning   ..................... 

23

3.11

Andra länkbara åtgärder   ....................... 

.... 

24

3.12

Sammanfattning   .................................. 

26

4

Upprättat lagförslag   .................................... 

.... 

28

5

Hemställan   ................................................ 

28

6

Beslut......................................................... 

28

Bilagal Sammanfattning av promemorian (Ds Ju 1982:11) Större klarhet i fråga om olika reglers rättsliga karaktär och syfle -

PM om föreskrifter, anvisningar och råd........ 

.... 

29

Bilaga 2 Direkliv till en arbetsgrupp med uppgift att gå igenom den

statliga reglering som riktar sig mot näringslivet   

32