Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1978/79:195

Regeringens proposition

1978/79:195

om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m. m.;

beslutad den 22 mars 1979.

Regeringen föreslår riksdagen atl antaga de förslag som har upplagils i bifogade Uldrag av regeringsproiokoll.

På regeringens vägnar

OLA[REDACTED_EFTERNAMN]

SVEN[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås ell fiertal grundlagsändringar som innebär ett förstärkt skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna enligt regerings­formen. Dessulom föreslås andra grundlagsändringar som rör bl. a. den s. k. lagprövningsrälien, lagrådets granskning av lagförslag och formerna för stillande av grundlag.

Ell vikligl inslag i förslärkningen av räilighetsskyddel är förslaget om ell särskilt förfarande vid s. k. räiligheisbegränsande lagstiftning. Den före­slagna ordningen innebäratt förslag lill lag som angår begränsning av vissa av de grundläggande fri- och rällighelerna, i. ex. yttrandefriheien och möiesfri-helen, på begäran av lägsl tio riksdagsledamöler skall vila hos riksdagen i minsi tolv månader innan det får anias. Undanlag görs dockför det fallel all eu förslag vid omröslning i riksdagens kammare får slöd av minsl fem sjättedelar av de röstande. I så fall är förslaget antaget omedelbart.

Skyddel för vissa särskilda fri- och rättigheter försiärks också på annat säu. Förbudel mol relroakliv lagsiiftning som f n. bara gäller strafflag utvidgas sålunda lill all omfatta också skattelag. Vidare föreslås försiärkningar med avseende på bl. a. rälten lill ersättning vid expropriation och skyddet för medborgarskapet.

Lagprövningsrälien innebär alt domstol eller annan rältslillämpande myndighei skall sätta t. ex. en lag ål sidan om lagen uppenbart slrider mol grundlag. Denna räll som f. n. anses föreligga utan slöd i lag skall enligt proposilionen skrivas in i regeringsformen.

F. n. är del regeringen eller riksdagsutskott som frill bedömer om ett lagförslag skall granskas av lagrådet. I proposilionen föreslås all regerings­formen skall innehålla en föreskrift om att lagrådels yttrande bör inhämias

1  Riksda\cii 1978/79. I saml. Nr 195

Prop.  1978/79:195

2

över lagförslag på vissa angivna områden. Iden mån regeringen underlåterati höra lagrådet över ell lagförslag inom granskningsområdei skall skälen redovisas för riksdagen. Även inrikiningen av lagrådels granskning av lagförslag föreslås preciserad i regeringsformen.

Två nyhcicr föreslås i fiåga orn rornicrna lör siifianclc av gruiullag. Dels skall Cll lörslag lill iindring av grundlag väckas minsl lio niånatlcr före ilcl riksdagsval, cfler vilkel del andra och avgörande riksdagsbesluiel skall fallas. Dels skall ell förslag lill ändring av grundlag kunna bli föremål för Iblkomrösining, om minsl cn tredjedel av riksdagens letlamöier begiir det.

Föruiom iindringar i regeringsformen föreslås i proposilionen ändringar i riksikigsorclningen. Vidare innehåller propositionen lörslag lill lagar om lagrådel och om förfarandet vid Iblkomrösining i hela landci.

Den n\'a lagslifiningen föreslås iräda i krafl den I lanuari 1980.

Prop. 1978/79:195

3

I Förslag till

Lag oni ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen'

dels all nuvarande 13 kap. 7-11 iji; skall betecknas 13 kap. 8-12 SS,

(/(* au 2 kap. 7,9,10,12,18 och 20 tJS,8 kap. 1,4,7,15,16och 18 SS saml 10

kap. 5 S skall ha nedan angivna lydelse, dels all i regeringsformen skall införas två nya paragrafer, 11 kap. 14 S och

13 kap. 7 S, av nedan angivna lydelse, dels all i punkl 9 övergångsbeslämmelsema hänvisningen lill "I kap. 6 S

försui stycket andra punklen" skall byUis ut mol "I kap. 7 S försia stycket

andra punkten".

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen Ivddse

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i rikel får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan slal.

2 kap. 7§ Ingen medborgare för landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har varil bosall i rikel får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda iaUmän tjänst, blir medborgare i annan stal. Utan hinder härav får dock föreskrivas att barn under aderton år I,fråga om sitt medborgarskap skall följa jöräldrarna dier en av dem. Vidare Jår föreskrivas all. i enlighet med överenskomiiidse med annan siai. den som sedan födelsen är medborgare även i den andra siaien och är varakiigl bosaii där förlorar sill svenska medborgar­skap vid aderton års ålder eller senare.

9S Har annan myndighei än domstol berövat någon medborgare frihelen med anledning av broll eller misstanke om broll, skall denne kunna få saken prövad av domsiol ulan oskäligl dröjsmål. Vad nu sagls gäller dock icke när fråga arom all lill riket överfiytta verkslällighel av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan slal.

Rcgeringslbrmen omirycki 1976:871

Prop. 1978/79:195

Nuvarande lyddse

Föreslagen lyddse

Ilar medborgare av annan anledning iin som angives i första slyckel blivit oniliämlcrtagen ivångsvis, skali han likaså kunna lå saken prövad av domsiol Lilaii Dskiiligi tlröjsniål. Med prövning av domsiol liksiållcs i sådani läll priivning av nämnd, om niimndcns sammansäuning är beslämd i lag och oiillöranden i nämnden skall vara eller ha varil ortlinaric domare.

Hur prövning.som avses i fiiisui dier andra siyckci icke uppdragits ål mvinlidtet som är behörig enligi före­skrifierna ilär. skall ilen (inkomma på, allmän domsiol.

10 S SlralT eller annan brouspålöljd lår icke åliiggas för giirning som icke var belagd med broiLspålblJd. niir den förövades. Ej heller får svårare brouspå­löljd åliiggas för giirningcn iin den som var föreskriven då. Vad nu sagls om brouspålöljd gäller iiven lbrverk:mde och annan särskild rättsverkan av 

broll.

Skall dlcrsiatligavgift fårej inlagas i vidare mån än som följer av jöre­skrifl. som gällde när den omslän­dighel inträfjäde som iiilösie skaii-dler avgifisskyldighctcn. Finner riks­dagen särskilda skål påkalla dci. får dock lag innebära an skott dier statlig avgUi uiiages irols att lagen inte hade trän i kraft när nyssnämnda omslän­dighel iniräffade. om regeringen eller liksdagsuiskoii då hade läiniiaiJörslag härom llll riksdagen. Med jörslag JämsläUes en meddelande i skrivelse Jrån regeringen lill riksdagen om an sådant Jörslag är on vänta. Vidare jår riksdagen Jöreskriva undanlag från Jörsia meningen, om riksdagen ftnner all del är påkallal av särskilda skål i samband med krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

Prop. 1978/79:195

5

Nuvarande lyddse

Föreslagen lyddse

12 S De fri- och rälligheler som avses i 1 § 1-5 saml i 6 och 8 §§ och i 11 § andra slyckel får, i den utsträckning som 13-16 §§ medgiver, begränsas genom lag eller genom annan författning efter bemyndigande i lagenligt 8 kap. 7§ försia Slyckel 7 eller 10 §.

Begränsning som avses i första stycket får göras endasl för atl lillgodose ändamål som är godiagbarl i ell demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå ulöver vad som är nödvändigi med hänsyn lill det ändamål som har föranlell den och ej heller siräcka sig så långl alt den utgörett hol mol den fria åsiktsbildningen såsom en av folkslyrelsens grundvalar. Begränsning får ej göras enbarl på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Förslag Ull lag som avses i försia siyckei eller lill lag om ändring eller upphävande av sådan lag skall, om det ejförkasias av riksdagen, på yrkande av lägsl lio av dess ledamöter vila i minst tolv månaåer från det all del försia uiskottsyitrandet över förslaget anmäldes i riksdagens kammare. Utan hinder härav kan riksdagen antaga förslaget, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet.

Tredje slyckel gäller icke,jörslag Ull lag om[REDACTED_EFTERNAMN] gilii,dici i högsi två år av lag. Del gäller ej heller jörslag lill lag som enban angår

1.

JÖrbud all riija sådani, som någon har cijarii i allmän ijänsl eller under uiövande av ijänsieplikl och vars heinlighållaiide är påkallal av hänsyn lill iniresse som angives i 2 kap. 2  iryekfrihelsförordningen.

2.

husrannsakan eller liknande in­trång eller

3.

friheissiraff som påföljd jör viss gärning.

Konsiilulionsuiskotlet prövar Jör riksdagens vidkommande huruvida iredje slyckel är lillämpligl i jråga om vissl lagjijislog.

Prop. 1978/79:195

Nuvarande Ivddse

Föreslagen lyddse

Varje medborgare skall vara till­försäkrad ersiilining enligt grunder som beslämmes i lag /öi del jall an hans egendom lages I anspråk genoin exproprlaiion eller annen sådani, förfo­gande.

18

Varje medborgare vilkens egendom ia,i:es i anspråk genom exproprlaiion eller annal sådani föriogande skall vara tillförsäkrad ersäiining /w/ö/-liisien enligt grunder som besläm­mes i lag.

20

Ullänning här i rikel är liksiälld med svensk medborgare i fråga om

1.

skydd mot ivång att dellaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsytlring eller all lillhöra tros­samfund eller annan sammanslut­ning (2 S andra meningen),

2.

skydd mol dödsstraff, kropps-straff och tortyr saml mot medicinsk påverkan i sylte all framtvinga eller hindra yllranden (4 och 5 SS).

3.

räu lill domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av broll eller misslanke om broll (9 S första slyckel).

4.

skydd mol retroaktiv brollspå-följd och annan relroakliv rätts­verkan av brotl (10 S),

5.

skydd mot inrättande av dom­stol i vissa fall (11 S första stycket),

6.

skydd mol missgynnande f)å grund av ras, hudfärg eller elniski ursprung eller på grund av kön (15 och 16 SS),

7.

räll lill fackliga slridsålgärder (17 S),

8.

räll lill ersältning vid expro­priation eller annal sådani förfo­gande (18 S).

Ullänning här rikel är liksiälld med svensk medborgare i fråga om

1.

skydd mot tvång all dellaga i sammankomst lor opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller all lillhöra tros­samfund eller annan sammanslut­ning (2 S andra meningen).

2.

skydd mol dödsstraff, kropps-straffoch loriyrsami mot medicinsk påverkan i syfte au framtvinga eller hindra yllranden (4 och 5 SS).

3.

rält till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av broll eller misslanke om brott (9 S första och tredje styckena).

4.

skydd mol relroakliv broilspå-följd och annan relroakliv rätts­verkan av brott saml mol leiioakiiv skall eller avgifl (10 S).

5.

skydd mol inrällande av dom­stol i vissa fall (IIS första stycket),

6.

skydd mol missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 SS),

7.

räll lill fackliga slridsålgärder (17 S),

8.

rätl lill ersältning vid expro­priation eller annai sådani förfo­gande (18 S).

Prop.  1978/79:195

Nuvarande lydelse

Om annal icke löljcr av siirskilda lörcskrifier i lag, iir ulliinning hiir i rikci iiksuilkl med svensk medbor­gare iiven i fråga om

1.

yltrandefnhei.inrormalionsfri-hci, möiesfrihci, dcmonsiraiionsfri-hei, Ibrcningslrihci och religions-Irihei (I S),

2.

skydd mol ivång atl giv;i till känna åskådning (2 S försia mening­en),

3.

skydd mol kroppsligt ingrepp även i annal lall iin som avses i 4 och 5 SS, mot kroppsvisitalion. husrann­sakan och liknande inirång saml mol inirång i lorirolig meddelelse (6 S),

4.

skydd mol frihelsberövande (8 S försia meningen),

5.

rält till domstolsprövning av frihelsberövande av annan anled­ning än broll eller misslanke om broll (9 § andra stycket).

6.

offenllighel vid domstolsför­handling (11 S andra stycket),

7.

skydd mol ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje meningen),

8.

författares, konstnärers och fo­tografers räll lill sina verk (19 S)-

Flireskigcn lydelse

Om annat icke Iblicr av särskilda löreskrifter i lag, är ulliinning hiir i rikel liksiiilld med svensk medbor­gare iiven i fråga om

1.    yllrandcfrihci. inlbrmalionsfri-

hei, möiesfrihci, demonsiralionsfri-

hci, föreningsfrihet och religions-

frihet (I S).

2.

skydd mol tvång all giva lill känna åskådning (2 S första mening­en),

3.

skydd mol kroppsligt ingrepp även i annal fall än som avses i 4 och 5 SS, mot kroppsvisilation, husrann­sakan och liknande inirång samt mol inirång i förtrolig meddelelse (6 S),

4.

skydd mol frihelsberövande (8 S försia meningen),

5.

räu lill domstolsprövning av frihelsberövande av annan anled­ning än broll eller misslanke om broll (9 § andra och iredje styck­ena),

6.

offenllighel vid domslolsför-handling (11 S andra slyckel),

7.

skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket iredje meningen),

8.

författares, konstnärers och fo­tografers rält till sina verk (19 §).

På sådana särskilda föreskrifier som avses i andra slyckel lillämpas 12 § iredje stycket, ftärde stycket försia meningen samt femle slyckel.

8 kap.

Av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer all föreskrifter av vissl innehåll ej får meddelas eller lår meddelas endasl genom iag.

Av beslämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer all föreskrifter av visst innehåll ej får meddelas eller lar meddelas endast genom lag samt att förslag till lag i vissa faU skall behandlas i särskild ordning.

Prop. 1978/79:195

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen Ivdelse

4S

Föreskrifter om rådgivande folk-

Föreskrifier om rådgivande folk-

omrösining  i   hela  rikei  meddelas     omröslning i hela rikel «/; cw;/f>/a-

genom lag.

randel vidJolkomrösining i gruiidlags-

jiåga meddelas genom lag.

kan

regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före­skrifter om annat än skatt, om före­skrifterna avser något av följande ämnen:

1.

skydd för liv, personlig säker­het eller hälsa,

2.

utlännings vislelse i riket,

3.

in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, lill­verkning, kommunikationer, kredit­givning, näringsverksamhet, ranso­nering eller uiformning av byggna­der, anläggningar och bebyggelse­miljö,

4.

jakt, fiske, djurskydd eller na­lur- och miljövård,

5.

trafik eller ordningen på allmän plats,

6.

undervisning och utbildning,

7.

förbud alt röja sådani som någon har erfaril i allmän ijänsl eller under utövande av tjänsteplikt.

7

§

Ulan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före­skrifterom annat än skall, om före­skrifterna avser något av följande ämnen;

1.

skydd för liv, personlig säker­het eller hälsa,

2.

utlännings vislelse i rikel,

3.

in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, lill­verkning, kommunikationer, kredit­givning, näringsverksamhel eller ut­formning av byggnader, anläggning­ar och bebyggelsemiljö,

4.

jakt, fiske, djurskydd eller na­tur- och miljövård,

5.

trafik eller ordningen på allmän plals,

6.

undervisning och utbildning,

7.

förbud atl röja sådant sorn någon har erfarit i allmän tjänst eller under uiövande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses i försia siyckei medför ej räu au meddela föreskrifter om annan rättsverkan av broll än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första siyckei, föreskriva åven annan rällsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med slöd av bemyndigandet.

15 S

Grundlag stiftas genom två likaly­dande beslul. Del andra beslutet får

Grundlag sliftas genom ivå likaly- dande beslul. Del andra beslutet lår

Prop.  1978/79:195

Nuvaiande lydelse

ej fallas, förriin del cfler del lorsia bcsluict har hållils val till riksdagen i hela rikel och den nyvalda riksdagen har samlals. Riksdagen får icke såsom vilande aniaga cll lörslag om stiftande av grundlag, som är ofören­ligt med annal vilande grundlagslor-slag, utan au samtidigt förkasta del försl aniagna förslagei.

Fikeslagen lydelse

CJ låltas. förriin del cfler del första besluiel har hållils val lill riksdagen i hela rikel och den nyvalda riksdagen har samlals. Vidare skall minsi tio månader Jikjlyia mellan den lidpunkt då ärendet föiMU gåiiien anmäldes i riksdagens kammare och valei, såvida Icke konsiiiulionsuiskollel genom be­slul. som fanas .senasi vid ärendels beredning och varom minsiJem sjäiie-ddar av ledamölerna Jiiivnar sig. medgiver undanlag härijråii.

Riksdagen lår icke säsom vilande aniaga eu förslag om siifuinde av grundlag, som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, ulan all samiidigi förkasta del först aniagna förslagei.

Folkomrösining om vilande gniiid-lagsjöislag skall anordnas, om vrkan-dc därom Jramsiålles av minsl en iioiidd av riksdagens ledamöier och minsl Cll iredjedel av ledamölerna röstar jiir bifall lill yrkandet. Sådani yrkande skall Irainsiällas inomjcnuon dagar jrån del all riksdagen anlog gniiidlagsjörslagei som vilande. Yr­kandet skall Cl beredas i utskott.

Folkomiösiningeii skall hållas sam­iidigi med dci val till riksdagen som avses i Jörsia slyckel. I id omivsi-iiiiigcii jår dc som hur röslräll vid valei Jörklara huruvida de godiar dei vilan­de grundlagsjörslagei dier ej. Försla­get är jörkasiai. om de jlesia av dem som dellager i oinriislningen röslar mol förslaget och dc ull antalet är ller än hälfien av dem som har avgivii godkända rösier vul riksdagsvalet. I unnul lull upplager riksdagenJi>r>,kigvi ull sluilig priivning.

Prop. 1978/79:195

Nuvarande Ivddse

Fiiieslageii Ivddse

10

Riksdagsordningen sliftas på sam­ma sån som gniudlag. Den kan också slilias genom endasl eu beslul, om minsl ire Ijärdedelar av de rösiandc och mer iin hälfien av riksdagens ledamöier lorenar sig om besluiel. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord­ningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmiinhet.

16 S

Riksdagsordningen stillas på dci säll som angives i 15  Jörsia sivckei JiiiMu och andra incningania sanu anilia slyckci. Den kan också siiflas genom endasl ell beslul. om minsi ire Ijiirdedclar av de röstande och mer iin hiilfien av riksdagens leda­möter förenar sig om besluiel. Tilläggsbesiåmmelse i riksdagsord­ningen besluias dock i samma ordning som lag i allmiinhei.

Föratt avge yttrande till regeringen över lagförslag skall finnasetl lagråd, variingårdomarei högsta domstolen och regeringsrätten. ,4vcn riksdagsui-skoii jår inhämla yllrande jrån lagrå­del enligi vad .som närmare angives i riksdagsordningen. Närmare bestäm­melser om lagrådel meddelas i lag.

18 S

För all avge yttrande över lagför­slag skall finnas ell lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen och rege­ringsrätten. Yllrande från lagrådel inhämias av regeringen eller, enligi vad som närmare angives i riksdags­ordningen, av riksdagstii.skoit.

Yllrande av lagrådel bör inhämias innan riksdagen beslutar grundlag om tryck frihelen. log om begränsning av rälien all taga del av allmänna hand­lingar, lag som av.ses i 2 kap. 12  forsla sivckei. 17-19 §§ eller 20  andra slyckel eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lagom kommunal beskaiining, lag som avses i 2 eller 3  eller lag som avses 111 kap., om lagen är vikiig för enskilda eller frän allmän synpunki. Vad nu har sagls gäller dock icke. om lagrådels hörande skulle sakna belydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lag-slifiningsfiågans behandling så alt avsevärl men skulle uppkomma. Före­slår regeringen riksdagen all siifia lag i något av de ämnen som avses i Jörsia meningen och har lagrådets vtlrande

Prop. 1978/79:195

Nuvarande lydelse

11

Föreslagen lydelse

dessförinnan ime inhämials. skall regeringen .samiidigi för riksdagen redovisa skälen häriill. Riksdagens avgörande av jrågan om lagrädeis yllrande bör inhämias är shilgiliigl. Lagrådels granskning skall avse

1.

hur förslagei förhåller sig lill grundlagarna och räiisordniiigen i övrigi.

2.

hur förslagels,föreskri fler förhål­ler sig llll varandra.

3.

hur förslagei förhåller sig lill rättssäkerhetens krav.

4.

om förslagei är så uiformal an lagen kan aniagas lillgodose angivna sy flen.

5.    vilka problem som kan uppslå vid

lillämpningen.

Närmare bestämmelser om lagrå­dets sammansäitning och ijänslgöring meddelas i lag.

10 kap.

5 S

Beslutanderätt som enligt denna regeringsform lillkommer riksdu­gen, regeringen eller annal i rege­ringsformen angivel organ kan i begränsad omfattning överiålas lill mellanfolklig organisaiion för fred­ligt samarbele,lill vilken riket iireller skall bliva anslutet, eller lill mellan­folklig domstol. Därvid får ej över­låtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphä­vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av dc fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om averiåidse besluiar riksdagen i den ordning som ur jöreskriven jör slij-lande av grundlag eller, om beslui I sådan ordning ej kan avvaklas. genom

Beslulanderält som enligt denna regeringsform lillkommer riksda­gen, regeringen eller annal i rege­ringsformen angivel organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fred­ligt samarbele,lill vilken rikel åreller skall bliva ansluiei, eller lill mellan­folklig domstol. Diirvid lär ej över­låtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphä­vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rälligheler som avses i 2 kap. Angå­ende beslut i jråga om överlåtelse gäller vad som är jöre.skrivci om stil­lande av grundlag. Kan beslui I sådan ordning  cj avvaklas.   besluiar  nks-

Prop.  1978/79:195

Nuvarande lyddse

ell beslul, varom minsi lem sjäiie-

dclar av de röstande och minsl ire

Ijärdedelar av ledamölerna förenar

sig.

Riiuskipnings- eller förvalinings­uppgift som ej enligi denna rege­ringsform lillkommer riksdagen, re­geringen eller annal i regerings­formen angivel organ kan överlåtas till annan siat, lill mellanfolklig orjia-nisaiion eller till utländsk eller inler­nationell inrättning eller samlällig-hei, om riksdagen förordnar om det genom eli beslut, varom minsi tre Ijärdedelar av de röstande förenar sig. dier genoin beslul i den ordning som giiller för stillande av grund­lag.

Föreslagen lyddse

dagen i jråga om (ivcriåidsc genom

eu beslul, varom minsl fem sjiiiic-

delar av de röstande och minsl ire

Ijiirdedclar av ledamölerna lorenar

sig.

Riiuskipnings- eller förvalinings­uppgift som ej enligi denna rege­ringsform lillkommer riksdagen, re­geringen eller annal i regerings­formen angivel organ kan överiålas till annan Slal, lill mellanfolklig orga­nisation eller lill uiliindsk eller inier­naiionell inrällning eller samfällig­hel, om riksdagen förordnar om del genom ell beslul, varom minsl tre Ijiirdedclar av de röstande förenar sig. Beslul i jråga om sådan övcrididsc kan också fanas i den ordning som giiller Ibr stiftande av grundlag.

11 kap. 14 i:

Finner domstol eller annat ojjeiiiligi organ all en jöieskiiji slår i strid med heslämmdsc i gniudlag eller annan överordnad jör jall ning dier all slad­gad ordning i någoi väseniligi hänse­ende har åsidosälis vid dess lillkomsi. jår jöreskrijien icke lillämpas. Har riksdagen eller regeringen hesluiai jöreskrijien. skall lillämpning dock underiåias endast om Idet är uppen­barl.

13 kap.

,Ar riket i krig eller omedelbar kiigs-jaia. skall 2 kap. 12  iredic sivckei icke lillänipas.

1.

.Andringarna i reycrinysiormen trader i kral'i den I januari I98'J.

2.

Äldre föreskrifi om skall eller avgifl skall lilliimpas ulan hinderav 2 kap. 10 S andra sivckcl.

Prop. 1978/79:195

2 Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen'

delsMl 1 kap.4S,2kap.9S,3kap. 16, 17och 19 SS. 4 kap. 8 och lOSSsaml 5 kap. 1, 2, 3, 8, 10 och 12 SS skall ha nedan angivna lydelse,

dels all lilläggsbeslämmelserna 2.7.1 och 2.7.3 skall ha nedan angivna lydelse,

dels au i riksdagsordningen skall införas två nya tilläggsbestämmelser, 5.1.3 och 5.3.1, av nedan angivna lydelse.

Nuvaiande Ivddse

Föreslagen lydelse

1 kap. 4§

Laglima riksmöie som har inlelts under augusli, september eller okto­ber skall avslutas senasi den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skål föreligger förlänga riksmötet, dock längst till och med den 15 juni. Annal riksmöie pågår så länge riksdagen finner del nödvän­digt. Riksmöie avslutas senast när näsia laglima riksmöte skall börja.

Laglima riksmöie som har inletts under augusti, september eller okto­ber skall avslutas senasi den 31 maj följande   år.   Riksdagen   kan   om synnerliga skäl  föreligger förlänga riksmötet, dock längsi lill och med den 15 juni. Annat riksmöie pågår så länge riksdagen finner det nödvän­digt. Har yrkande väckis om jolkom­rösining i grundlagsfråga, skall, uian hinder av vad nu har sagls. riksmöie pågå IiU dess yrkandet har prövais. Riksmöie avslutas senast när nästa laglima riksmöie skall börja. Har regeringen förordnat om exlra val, kan den under ålersloden av valperioden beslula att avbryta riksmöie. Riksmötet skall avslutas omedel­barl efter del au beslutet har tillkännagivits vid sammanträde men kamma­ren.

2 kap. Tilläggsbestämmelse 2.7.1

Förslag till ny statsminister eller yrkande om misstroendeförklaring föres upp som första punkl på före­dragningslistan. 1 övrigi lages ären­dena upp i följande ordning, om icke talmannen besiämmer annai:

Yrkande om Jolkomrösining i grundlagsfråga, förslag lill ny slats­minisler eller yrkande om misstro­endeförklaring föres upp som försia punkt på föredragningslistan. Före­kommer mer ån ett sådani ärende.

Riksdagsordningen omirycki 1977:90.

Prop.  1978/79:195

14

Nuvarande Ivddse

1.

val,

2.

propositioner saml skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhei,

3.

förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än ulskou,

4.

motioner,

5.

ulskousbeiänkanden i den ord­ning utskotten angives i tilläggsbe­stämmelse 4.2.1.

Föreslagen lydelse

lages de upp i den ordning vari de nu har angivils. 1 övrigi lages ärendena upp i följande ordning, om icke talmannen besiämmer annal:

1.

val,

2.

propositioner saml skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhet,

3.

förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än ulskou,

4.

motioner,

5.

Ulskousbeiänkanden i den ord­ning utskotten angives i tilläggsbe­stämmelse 4.2.1.

Tilläggsbestämmelse 2.7.3

Om anieckning på föredragnings­

listan för särskilda fall föreskrives i

lilliiggsbesiämmelserna

2.10.1,

.-».Z./, 3.6.1, 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.

Om anieckning på föredragnings­

listan för särskilda fall föreskrives i

lilläggsbeslämmelserna

2.10.1,

3.6.1, ,5./.J, 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.

9S Talmannen ställer proposiiion lill beslul. Finner han yrkande slrida mot grundlag eller mot riksdagsordningen, skall han, med angivande av skäl, viigra proposiiion. Begär kammaren ändå proposiiion, skall talmannen hänvisa frågan till konslituiionsulskollel för avgörande. Proposiiion får ej vägras på vad utskottei har förklaral icke slrida mol grundlag eller mol denna riksdagsordning.

ad som sägs i Jörsta slyckel om prövning av proposilions grundlagsen-lighet gäller ej fråga huruvida 2 kap. 12 § Iredje slyckci regeringsformen är lillämpligl i Jråga om vissl lagjörslag.

3 kap. 16 S

Konslitulionsutskollet skall till kammaren för slutligt beslut anmäla vilande beslul i ärende angående gmndlag eller riksdagsordningen. Skall efter vad som sägs i regeringsformen i annat fall tillämpas den ordning som gäller

Prop.  1978/79:195

15

Niivaivndc lyddse

Föreslagen lyddse

för grundlagsändring, skall vilande beslul i iirendet anmälas av det utskott lill

vars handläggning frågan hör.

Koiisiliuiioiisui.skoiiei skall vidare lill kammaren anmäla beslul om undanlag Jrån den lidsfrisi som före­skrives i 8 kap. 15 >i regeringsfor­men.

17 S

Yrkande  om  misstroendeförkla-

Yrkande    om   Jolkomrösining    i

ring skall framslällas vid samman- grundlagsfråga eller om missiroende-iräde med kammaren. Yrkandet förklaring skall framslällas vid sam­skall avlämnas skriftligen lill proto- maniräde med kammaren. Yrkandet kollei så snarl del har framställts. skall avlämnas skriftligen lill proto­kollet så snart del har framställts.

19 §

Proposiiion och motion för åler-

Proposition och motion får åler-

kallas till dess utskott har avgivit     kallas lill dess utskott har avgivii

betänkande i ärendet.

belänkande i ärendet. Förslag som

vilar enligi 2 kap. 12 I iredje stycket regeringsformen får ålerkallas UU dess Ulskollei har av,gi'vii nyll belänkande enligi 4 kap. S §,fjärde siyckei denna riksdagsordning. Ålerkallas proposiiion, förfaller motion som har väckts med anledning av proposilionen.

Har proposition blivit återkallad, får molion väckas med anledning därav inom sju dagar från del alt återkallelsen anmäldes i kammaren.

4 kap. 8

§

Utskott skall avgiva belänkande i ärende som har hänvisats till utskottet och som ej har återkallats. Utskott kan dock överfiytta ärende lill annal utskott, om detta samtycker därlill, eller överenskomma med ell eller fiera utskott alt de skall bereda ärendet gemensami genom deputerade i samman­satt utskoll. Sådani utskott avgiver betänkande till riksdagen.

Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen lill näsia skall avgivas av utskoil som har tillsatts av den nyvalda riksdagen.

Prop.  1978/79:195

16

Nuvarande lyddse

Föreslagen Ivdelse

Ulskou skall liil anmälan lill kammaren av vilande beslul som sägs i 3 kap. 16 S foga yllrande i ärendei.

Har lagförslag vilat enligt 2 kap. 12 ) iredje siyckei regeringsformen, skall Ulskollei avgiva nyll betänkande i ärendet.

10 s Slallig myndighei skall lämna upplysningar och avgiva yttrande, då utskott begär del. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighei som ej lyder under riksdagen kan hänskjula begäran från utskott till regeringens avgörande.

Begär minsl en iredjedel av ledamölerna i ell utskott vid behandlingen av ell ärende atl upplysningareller yttrande skall inhämtas från myndighei som avses i försia siyckei, skall utskottet föranstalta om detla, såvida det icke finner atl därmed förenal dröjsmål med ärendels behandling skulle leda lill avsevärt men.

Konslituiionsulskollel får icke avgi­va förklaring, all 2 kap. 12 § Iredje Slyckel regeringsformen icke är liU-lämpligi i fråga om vissl lagförslag, ulan all lagrådel har yilrai sig i saken.

5 kap. 1 § Utskotts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två sammanträden  med  kammaren, om ej  riksdagen  på  utskottets förslag beslutar all ärendet skall avgöras efter endasl en bordläggning.

Yrkande enligi 2 kap. 12 § iredje slyckel regeringsformen all lagförslag skall vila får framslällas när utskottets betänkande över förslaget har anmälts i kammaren.

TlUäggsbesiånimelse 5.1.3

Yrkande som avses i I v andra Slyckel framsiälles skrifUigen och upp­lages om möjligl på kammarens,före-dragningslisia.

sammanträdet. Vad sålunda har föreskriviis äger molsvarande lillämpning på förslag av talmannen lill ny slatsminisler. Därvid skall iakllagas den i 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen föreskrivna frislen.

Prop. 1978/79:195

Nuvarande lydelse

Ärende om misstroendeförklaring skall ligga på kammarens bord lill del andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgöras senasi vid del därpå följande sam­manträdel.

Föreslagen lydelse

2

§

Ärende om Jolkomrösining i grund­lagsfråga ellerom misstroendeförkla­ring skall ligga på kammarens bord lill del andra sammanlrädel efter del då yrkandet framställdes och avgö­ras senast vid del därpå följande

3§ Ärende i vilket överläggning äger rum fårej upplagas lill avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnil överläggningen avslulad.

Ärende avgöres med acklamation eller, om ledamol yrkar det, genom omröstning. Fordras för beslut anslutning från särskilt fiertal, skall ärendei alltid avgöras genom omröstning.

Avgörandet av ärende skall, om

Avgörandet av ärende skall, om

det  behövs,  delas  upp  på skilda     det  behövs,  delas  upp  på  skilda

beslut.

beslul. Föreligger yrkande som avses i

I  andra slyckel atl lagförslag skall vila och dessulom yrkande att,förslaget skaU förkastas, skaU riksdagen pröva sistnämnda yrkande innan förslagei slättes under omröslning om omedel­barl antagande.

TUläggsbestämmelse 5.3.1

Föreligger yrkande atl lagförslag skall vila enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen och uppnås vid omröslning angåendeJörslaget Icke den där angivna ansluiningen, skall Jörslaget hänvisas till konstiiutionsui-skoitet för prövning enligt femte stycket i nänmda paragraf Efter pröv­ning hos utskottet skall ärendei på nytt anmälas i kammarenför handläggning enligt 1 §,första stycket. Har konslitu­lionsutskollet   förklarat   atl   tredje

2 Riksdagen 1978179. I saml. Nr 195

Prop.  1978/79:195

Nuvarande Ivddse

n

Föreslagen lydelse

slyckel i nämnda paragraf i regerings­formen är lillämpligl ifråga om försla­gei, skall del, om del ej lieUer då blir avgjorl, ålerjörvisas lill del uiskoll som har bereii ärendei.

Fordras för beslul anslutning från särskilt fiertal och föreligger mer än ett förslag liM sådant beslut, utväljer riksdagen försl, med tillämpning av vad som gäller i allmänhet, ett av förslagen. Därefier avgöres om delta förslag skall aniagas eller förkastas.

Föreligger samiidigi två eller fiera yrkanden om misstroendeförklaring mol samma statsråd, skall endasl en omröslning äga rum.

8

§

Fordras för beslul anslutning från särskilt fierlal och föreligger mer än ett förslag till sådani beslul, utväljer riksdagen först, med tillämpning av vad som gäller i allmänhet, ett av förslagen. Därefter avgöres om detta förslag skall aniagas eller förkastas. Vad som sägs i första meningen skaU lillänipas åven när fråga är om flera lagförslag som är oförenliga inbördes och yrkande har väckts atl något av dem skall vila enligt 2 kap. 12 ,

tredje siycket regeringsformen.

Föreligger samiidigi två eller fiera yrkanden om folkomrösining beiräf­fande samma vilande grundlagsförslag eUer om misstroendeförklaring mol samma statsråd, skall endasl en omröslning äga rum.

10 §

Genom särskilt beslut kan riksdagen lill närmast följande laglima riksmöte uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller statsbudgeten för närmast följande budgelår får dock uppskjutas endasl om del kan ske ulan olägenhel för budgetregleringen. Beslul om uppskov kan upprepas.

Avslutas riksmöte i förtid med anledning av extra val, skall ärende som riksdagen icke har hunnit avgöra anses ulan särskilt beslul uppskjutet lill det första laglima riksmötet efter valel.

Lagforslag, som har vilat i tolv månader enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen, skall prövas före utgången av kalenderåret därpå. Annat  ärende   skall   avgöras   före

Ärende som ej har ålerkallais skall avgöras före utgången av kalender­året efter det då ärendei väcktes eUer, om hinder häremot möter till följd av förordnande om extra val, snarast

Prop. 1978/79:195

19

Nuvarande lyddse

möjligl efter del all den  nyvalda

riksdagen har sammanträtt.

Föreslagen lyddse

uigången av kalenderårel efter del då ärendet väckles. Kan ärende som avses i försia eller andra meningen lill följd av förordnande om extra val icke avgöras på lid som är föreskriven där, skall del avgöras snarasi möjligl efter del all den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

12

Slulligl beslut i ärende angående grundlag fattas vid försia riksmötet i den valperiod som följer på riksdags­valet närmast efter det vilande beslutet i ärendet, såvida ej avgörandet uppskjutes till annat riksmöie. 1 fråga om uppskov äger bestämmel­serna i 10 § försia och andra styckena och i II § molsvarande lillämpning. Ärendei skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val lill riksdagen.

Ärende angående grundlag skall avgöras vid försia riksmötet i den valperiod då slutUgt beslul enligt 8 kap. 15 § regeringsformen först får fattas, såvida ej forslaget i ärendet dessförinnan förkastas eller avgöran­del uppskjutes lill annal riksmöte. I fråga om uppskov äger bestämmel­serna i 10 § försia och andra slyckena och i 

II 

§ motsvarande tillämpning. Ärendet skall avgöras slulligt före näsla ordinarie val lill riksdagen.

Har vilande Jörslag UU grundlags­ändring eUer UU annat beslut som fattas I samma ordning förkastats vid folkomröstning, skaU det utskott till vars handläggning frågan hör göra anmälan därom UU kammaren.

Ändringarna i riksdagsordningen träder i kraft den I januari 1980.

Prop.  1978/79:195

20

3 Förslag till

Lag om lagrådet

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Lagrådel består av högsl fyra avdelningar.

Regeringen besiämmer med hiinsyn lill arbetsbördan i lagrådel om del skall beslå av mer än en avdelning.

2 § 1 lagrådel tjänstgör justitieråd och regeringsråd. Flera iin sammanlagl nio

justitieråd och regeringsråd får inte samiidigi lagas i anspråk för ijänslgöring i

lagrådel.

Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas au tjänstgöra som ledamot av lagrådel.

3§ Avdelning beslår av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får regeringen bestämma att avdelning skall bestå av fyra ledamöier vid behandlingen av vissl ärende.

I avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan ledamol som avses i 2 S andra siyckei får inte tjänstgöra på avdelning.

4

§ Regeringen bestämmer med beakiande av 2 och 3 §§ hur många justitieråd och regeringsråd, som skall ijänslgöra i lagrådel, och hur sådana ledamöier skall fördelas på avdelningar.

5

§ Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de regerings­råd,som skall vara ledamöier av lagrådet, och besiämmer vilken avdelning de skall lillhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamol av lagrådel förordnas av regeringen, som också besiämmer vilken avdelning sådan ledamol skall tillhöra.

6 § Om inte annal föranleds av regeringens beslul om avdelnings tjänstgö­

ring eller sammansättning, utses ledamöter av lagrådet för en period av två år

räknai från början av högsta domslolens höstsession under år med udda

slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrivs i

13 S.

7       § Justitieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådel minst ett år

under en lagrådsperiod, får efter periodens uigång inte ulan särskilda skäl

utses atl på nytl tjänstgöra i lagrådel förrän nä'",a lagrådsperiod har utgått.

Ordförande på avdelning i högsia domstolen eller regeringsrätten får inte

ulses lill ledamot av lagrådel.

Justitieråd eller regeringsråd, som har uppnått sexiio års ålder, får inte ulan egel samlycke utses au ijänslgöra i lagrådet.

Prop. 1978/79:195

21

8§ Lagrådets avdelningar är lika behöriga all behandla ärenden som ankommer på lagrådel.

Ärendena fördelas mellan avdelningarna på det säll lagrådets ledamöier bestämmer.

9§ Ordförande på avdelning i lagrådel är del jusiilieråd eller regeringsråd som först har uinämnis till sådani ämbete. Med jusiilieråd och regeringsråd jämställs härvid förutvarande jusiilieråd och regeringsråd.

När lagrådels ledamöier sammanträder samfällt, förs ordel av den äldsie ordföranden på avdelning.

10        § När lagrådel behandlar ärende som har berells i regeringskansliet, skall

ijiinsieman i kansliel bilräda med föredragning och på annal lämpligt säll. Vid

behandlingen av lagförslag som har väckis inom riksdagen skall del ulskou

som har begäri lagrådets yttrande slälla föredragande lill förfogande.

Vid behandlingen av vissl ärende kan som sakkunnig anlilas [person med särskilda fackkunskaper. Sådan sakkunnig förordnas av regeringen på avdelnings begäran.

11        

§ Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende, skall

omröslning ske i den ulsiräckning som finnes påkallad.

Vid omröslning gäller den mening som omfaiias av fiesi ledamöier eller, om flera meningar har fåll lika många rösler, den mening som biträds av den äldsie bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

12

§ Har behandlingen av ärende inte avslutals vid lagrådsperiods uigång skall, till dess ärendei har blivit slutligt handlagt, de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden.

13

§ Avgår jusiilieråd eller regeringsråd, som är ledamol av lagrådet, från siu domarämbele eller Hr han förfall, utser vid behov den domstol som har förordnai honom annal justitieråd eller regeringsråd au tjänstgöra i hans Slälle i lagrådel.

Avdelning kan bestämma all den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsälla alt tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande, lill dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slulligl handlagt.

14        § Justitieråd eller regeringsråd som ijänslgör i lagrådel skall della i

behandlingen i högsia domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende,

med vilket han förul har lagil befallning vid handläggning för slulligl

avgörande, saml i behandlingen av mål eller ärende, som skall avgöras av

högsia domstolen eller regeringsrällen i dess helhet.

Prop.  1978/79:195

22

15      § Ledamol av lagrådel är beräiligad lill tre månaders ledighei om årei på

lid som lagrådels ledamöier besiämmer.

Ledamot vilkens ijänslgöring har inletls under pågående lagrådsperiod erhåller ledighei enligt vad lagrådets ledamöier besiämmer. Ledigheien får inle överstiga tre månader om årei.

Andraslyckei skall lillämpas också på ledamol, som är förordnad au della i behandlingen av vissl ärende.

16      § Har regeringen meddelal lagrådel alt del inte har au vänla något ärende

under viss lid, skall justitieråd och regeringsråd, som är i ijänsl i lagrådel,

under nämnda lid ijänslgöra i den domstol som de tillhör, såvida inte annal

föranleds av brådskande ärende.

Även i annal fall kan justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, Ijänslgöra i den domstol som de lillhör, om lagrådels ledamöier finner alt del kan ske utan olägenhel för lagrådets verksamhei.

17      § Om laga hinder inte möler, bör alla justitieråd eller regeringsråd som inle

är befriade från tjänstgöringsskyldighet delta i handläggningen av ärende som

enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrällen.

Denna lag iräder i krafl den 1 januari 1980 då lagen (1965:186) om lagrådel skall upphöra atl gälla.

Den lagrådsperiod som inleds vid början av högsta domstolens höstsession år 1979 upphör vid uigången av år 1979. Den försia lagrådsperioden enligt den nya lagen pågår från ingången av år 1980 lill början av högsia domslolens hösisession år 1981.

Har behandlingen av ärende inte avslutats vid lagrådsperiodens utgång den 31 december 1979, skall de ledamöier som har dellagil i behandlingen ijänslgöra på avdelning i lagrådet lill dess ärendei har blivit slulligt handlagt. I fråga om avdelningens sammansättning vid behandlingen av sådani ärende lillämpas äldre lag.

Före den nya lagens ikraftträdande skall, med tillämpning av 1-7 §§ nya lagen, beslul i de hänseenden som avses i dessa paragrafer meddelas för den lagrådsperiod som inleds den 1 januari 1980.

Prop.  1978/79:195

23

4 Förslag tiil Folkomröstningslag

Härigenom föreskrivs följande.

I § Denna lag gäller för folkomrösining som avses i 8 kap. 4 S regeringsfor­men.

2§ Ceniral valmyndighel som avses i 1 kap. 2 S vallagen (1972:620) är också ceniral myndighet för folkomrösining.

3§ För folkomrösining är rikel indelal i omrösiningsdisirikl. Del av kommun som vid val enligt vallagen (1972:620) bildar ell valdislriki utgörett omrösiningsdisirikl.

4 § För folkomröstnings genomförande svarar inom varje kommun val­

nämnd som avses i 3 kap. vallagen (1972:620).

När folkomröstning förrättas i samband med val lill riksdagen ijänslgör de valförrättare som har utsetts enligt 3 kap. 4 § vallagen också som omröst-ningsförrätiare. Inför annan folkomröstning utser valnämnden för varje omrösiningsdisirikl minst fyra personer atl vid omröstningen tjänstgöra som omröstningsförrätlare i distriktet. Vad som i 3 kap. vallagen föreskrivs om valförrättare lillämpas beiräffande särskilt utsedd omröstningsförrätlare.

5 § Rösträtt vid folkomröstning tillkommer den som är röstberättigad vid val

till riksdagen.

Frågan huruvida rösträtt enligt första siycket föreligger avgörs på grundval av en före omröstningen upprättad röstlängd. Allmän och särskild röstlängd enligt 4 kap. vallagen (1972:620) länder lill efterrättelse. Beslämmelserna i 4 kap. 6 §, 8 § tredje siycket, 9 och 18 §§ samma lag om talan mot beslul över anmärkning mot röstlängd respektive lalan mot beslul om rällelse av röstlängd i samband med besvär över val skall gälla även i fråga om besvär över folkomröstning.

När omröslning äger rum, skall särskild röstlängd vara tillgänglig i omröslningslokalen för det distrikt som avses i 4 kap. 20 § vallagen.

6 § När folkomröstning skall förrättas, skall, i den män centrala valmyndig­

heten inte förordnar annal, för var och en som enligt gällande röstlängd är

röstberättigad vid omröstningen upprättas röstkort med uppgifier om den

röstberättigade. Röstkortet skall dessutom innehålla uppgifier om omröst­

ningen till ledning för den röstberättigade. För folkomrösining och val till

riksdagen som äger rum samlidigt upprättas gemensami röstkort. I fråga om

röstkort lillämpas i övrigi 7 kap. 1 § andra stycket saml 2 och 3 §§ vallagen

(1972:620).

Prop. 1978/79:195

24

Centrala valmyndigheten bör på lämpligt sätl sprida kännedom bland allmänheten om tid och säll för röstning och om de bestämmelser i övrigi som gäller för folkomröstningen. Myndigheten bör vidare inför folkomrösining i grundlagsfråga på lämpligt sätl sprida kännedom bland allmänheten om lydelsen av del förslag som omröstningen avser.

7 § Vid folkomröstningen får användas endasl röstsedlar som tillhandahålls av cenlrala valmyndigheten.

För varje förslag som är föremål för omröslning framställs röstsedlar försedda med iryckl meningsyllring. Dessulom skall finnas blanka rösised-lar. Röstsedlar för en och samma omröslning skall vara lika lill sioriek, färg och malerial.

8§ Siaisverkel svarar för kosinaderna för framsiällning av del anial rösi-sedlar som behövs.

I lokal där omröslning äger rum skall de rösiande ha lillgång lill

1.

rösisedlar för varje förslag som är föremål för folkomrösining och

2.

blanka röstsedlar.

1 fråga om rösikuven lillämpas beslämmelserna i 8 kap. 8 och 9 SS vallagen (1972:620) om valkuvert.

9       § Ingen får rösta för merän ell förslag i en omröslning. Den som inte önskar

rösta för något av förslagen får avlämna blank röstsedel.

10      § Röstning sker på dagen för folkomröstningen i omröslningslokalen för

del omrösiningsdisirikl där den rösiande är upplagen i röstlängd. Röstberät­

tigad, som på grund av vistelse utom riket eller på annan ort inom riket eller

av annat skäl finnersig vara förhindrad att rösta pä tid och plals som nu sagts.,

får rösta på postanslalt inom rikel, hos svensk utlandsmyndighet eller pi.

svenskl fariyg i uirikes farl.

Om fiera omrösiningar äger rum samtidigt, skall den som rösiar på postanslalt, hos utlandsmyndighet eller på fariyg vid ell och samma lillfälle utöva sin röslräll i samtliga omröstningar som han vill deltaga i. Om omröslning äger rum i samband med val lill riksdagen, skall rösiande som nu har angivits, som önskar delta både i omröstningen och i valet, avge sin rösl i folkomröstningen samiidigi som han röslar i valel.

I fråga om röstningen och om den vidare behandlingen av rösier som har avgivils på poslanstali, hos utlandsmyndighet eller på fariyg lillämpas i övrigi 8-12 kap. vallagen (1972:620).

I lokal där röstning äger rum skall finnas tillgängliga eu exemplar av denna lag, av särskild lag för den ifrågavarande folkomröstningen, om sådan har beslulals, och av vallagen. Såviii gäller folkomrösining i grundlagsfråga skall därjämle finnas lillgänglig lexlen till del förslag som avses med omröst­ningen.

Prop. 1978/79:195

25

11      

§ Rösterna räknas preliminärt i omrösiningslokal och hos valnämnd.

Därvid lillämpas beslämmelserna i 13 kap. vallagen (1972:620). Har omrösl­

ning förrättats samlidigt med val lill riksdagen, sker den preliminära

rösträkningen gemensami för omröstningen och valel såviu giiller ålgärder

som avses i 13 kap. 3-5 §§ nämnda lag.

Vid räkningen ordnas röstsedlarna i grupper efter meningsyllring. Blanka röstsedlar bildar en grupp. Antalet röstsedlar inom varje grupp räknas och antalet antecknas i protokollet. Röstsedlarna läggs därefter gruppvis in i särskilda omslag. På omslagen antecknas vilken grupp röstsedlar omslaget innehåller och röstsedlarnas antal.

Vid rösträkning hos valnämnd används en urna för varje omröslning och för varje område som bildar en valkrets vid val av kommunfullmäklige.

12

§ Rösterna räknas slutligt av länsstyrelsen. Rösterna skall därvid redo­visas särskilt för varje område som bildar en valkrets vid val av kommun­fullmäklige. Vid rösträkningen lillämpas 14 kap. 1 och 2 SS samt 3 S iredje stycket vallagen (1972:620).

13

§ Röstsedel är ogiltig om den

1.

ej är sädan som för omröstningen har tillhandahållits av cenlrala valmyndigheten eller

2.

är försedd med kännelecken som uppenbariigen har blivit anbragt på röstsedeln med avsikl.

Finns i ell röstkuvert två eller tre likalydande röstsedlar, skall endast en röstsedel räknas. Finns i annat fall i ett rösikuven mer än en röstsedel, är röstsedlarna ogiltiga.

14      § Sedan rösträkningen inom länsstyrelsen har verkslällls, läggs röstsed­

larna in i särskilda omslag, de godkända för sig och de ogiltiga för sig.

Omslagen förseglas. Röstsedlarna förvaras minsten år efter del all samman-

räkningslorräiiningen har avsluials.

Förrällningen avslutas genom att protokollet läses upp. Protokollet sänds genasl till centrala valmyndigheten.

15

§ Cenlrala valmyndigheten sammanräknar för hela rikel de avgivna rösierna på grundval av proiokollen från länsstyrelserna och tillkännager folkomröstningens utgång genom kungörelse i Posl- och Inrikes tidningar. Därmed är folkomröstningen avslulad. De handlingar som rör folkomrösi-ningen läggs i säkerl förvar och bevaras minsl ett år efterdet all omröstningen har avslutats.

16

§ Talan mol beslul, varigenom cenlrala valmyndigheten har fastställt uigången av folkomrösining, förs hos valprövningsnänmden genom besvär. Besvären prövas av valprövningsnämnden i den sanmiansättning denna

Prop.  1978/79:195

26

hade vid liden för omröstningen. I fråga om sådan talan lillämpas i övrigi bestiimmelserna i 15 kap. 4 S andra och iredje slyckena vallagen (1972:620) om besvär som avser riksdagen saml 5, 6 och 9 SS samma kapilel.

Talan får föras av den som enligt röstlängd var röstberättigad vid folkomröstningen samt av den som enligi beslul av länssiyrelsen över anmärkning mot rösllängden var uiesluien från röslräll.

17      § Har i den verksamhei för förberedande och genomförande av folkom­

röstning, för vilken myndighet svarar, förekommit avvikelse från föreskriven

ordning eller har vid folkomröstningen förekommii sådani otillböriigl

förfarande som avses i 17 kap. 8 § brottsbalken,skall valprövningsnämnden,

om del med fog kan antas alt vad som har förekommii har inverkat på

utgången av omröstningen, vid prövning av besvär över omröstningen

upphäva denna i den omfallning som behövs och förordna om ny omröslning

beiräffande ett eller flera områden som bildar valkrets vid val av kommun­

fullmäklige eller, om rättelse kan åsladkommas genom förnyad rösträkning,

uppdra åt centrala valmyndigheten att vidta sådan rällelse. Förordnande om

ny omröslning fUr dock, såviu gäller rådgivande folkomrösining, meddelas

endasl om vad som förekommit kan ha lett till att resultatet av folkomröst­

ningen har blivit missvisande med hänsyn lill omröstningens ändamål.

Om enligt bestämmelse i lag talan mol visst beslut inte får föras eller skall föras i särskild ordning, för omständighet som avses med beslutet inle åberopas vid besvär som avses i denna paragraf

Alt bestämmelserna i 4 kap. 6 §, 8 § tredje stycket och 18 S första stycket vallagen (1972:620) om lalan i samband med besvär över val mot länsstyrelses beslut över anmärkning mol röstlängd eller om rällelse av allmän röstlängd skall lillämpas i fråga om besvär över folkomrösining följer av 5 § andra siycket.

18      § Inför rådgivande folkomrösining anges i särskild lag den fråga som skall

ställas lill folkel samt lidpunkien för omröstningen.

Denna lag träder i kraft den I januari 1980.

Prop.  1978/79:195

27

Uldrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanlräde 1979-03-22

Närvarande: statsminislern Ullsien, ordförande, och statsråden Sven[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Wirlén, Rodhe,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Winlher, De[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Gabriel[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: slalsrådel Sven[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m. m.

1 Inledning

Riksdagen beslöl år 1976 ell flertal ändringar i regeringsformen (RF, omirycki 1976:871). De nya reglerna avsåg främsi skyddel för de medbor­geriiga fri-och rättigheterna. De irädde i kraft den Ijanuari 1977(prop. 1975/ 76:209, KU 1975/76:56, rskr 1975/76:414, KU 1976/77:1, rskr 1976/77:2).

Vid behandlingen av lagändringarna uttalade riksdagen atl arbeiei på alt förstärka och fördjupa skyddet förde medborgerliga fri-och rällighelerna inte borde ses som avsluial ulan fortsäitas med bl. a. en ny utredningsomgång med följande remissbehandling (KU 1975/76:56 s. 13). Utredningsarbetet borde bedrivas på två parallella vägar. Den ena skulle leda fram lill eu förslag lill en särskild yiirandefrihetsgrundlag som skulle reglera opinionsfriheterna. Den andra skulle avse tre huvudfrågor: frågan om au förslärka skyddel för övriga rälligheler genom ell särskilt förfarande för räitighetsbegränsancié lagsiiftning, frågan om den s. k. lagprövningsrälien saml frågan om lagrådels ställning och uppgifter. Med anledning av dessa uttalanden lillkallades samiidigi en parlamentariskt sammansatt kommitté och en särskild uiredare i början av år 1977. Kommiiién.som fick i uppdrag all överväga frågorna om ell särskilt förfarande, lagprövningsrälien och lagrådel, fick i november 1977 i uppgift all också överväga frågan om införande av beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. Den särskilde utredaren' (lagrådsutredningen) fick i uppdrag att uireda vissa frågor angående lagrådel. Han avlämnade på sommaren 1977 sill belänkande (Ds Ju 1977:10) Lagrädeis siällning och uppgifier. Della belänkande överiämnades till den pariamentariska kommii-

Justilierådel Bengi[REDACTED_EFTERNAMN].

Prop. 1978/79:195

28

icn. Denna, som anlagil namnet Rällighetsskyddsutredningen avgav på våren 1978 belänkandei (SOU 1978:34) Försiärki skydd för fri- och rällighe­ler. Della belänkande bör fogas lill regeringsprotokollet i della ärende som bilaga 1\

Rällighelsskyddsuiredningens belänkande har remissbehandlais. En förleckning över remissinsianserna och en sammanställning av deras yttranden bör fogas lill regeringsprolokollel i della ärende som bilaga 2.

Jag avser nu all ta upp de frågor som behandlas i rätlighetsskyddsutred­ningens betänkande. I anslutning därtill harjag också funnil skäl all la upp frågan om all införa en särskild lag om förfarandel vid folkomrösining i hela rikel.

2 Allmän motivering

2.1 Grundläggande synpunkter

Tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar har sedan lång lid tillbaka skyddats av detaljerade regler i grundlag. När del gäller övriga fri­och rälligheler har däremot grundlagsskyddet ända fram lill den 1 januari 1975, dä den nya RF triidde i lillämpning, utgjorts av en enda grundlagsregel, den berömda 16 S i 1809 års RF och dess tidigare motsvarigheter i äldre lagverk. Frågan om en förstärkning av grundlagsskyddet för de medborger­liga fri- och rällighelerna har emellertid varit föremål för uppmärksamhei under en stor del av 1900-lalei. Arbelel på en sådan förstärkning har givit resultat i 1974 års RF. Vikliga frågorsom rör räilighetsskyddel haremellertid ännu inte fåll sin lösning.

Del var utvecklingen i Europa under 1930-lalel som aktualiserade frägan om rättighetsskyddel. För nu mer än 40 år sedan tillsattes den s. k. tingslenska utredningen med uppgift atl överväga frågan om införande i 1809 års RF av ell siarkare skydd förde medborgerliga fri- och rällighelerna än vad grundlagen då gav. Kommittén avgav år 1941 ett belänkande med förslag lill ändrad lydelse av 16 S i 1809 års RF(SOU 1941:20). Förslaget ledde emellertid inle lill lagsiiftning.

Frågan om ett förstärkt grundlagsskydd för de medborgeriiga fri- och rättigheterna togs sedan upp av den år 1954 tillsatta förfaltningsulredningen. Denna kommiué hade ett mera vidsträckt uppdrag än den lingstenska utredningen och skulle företa en mera omfaUande modernisering av vår författning. Kommittén lade år 1963 fram förslag lill en helt ny regeringsform (SOU 1963:16 och 17). Förslaget innehöll ell särskilt kapilel om grundläg­gande fri- och rättigheter. Inte heller detla förslag ledde lill lagsiiftning.

 Ledamöter Gunnar Heckscher. ordförande, Sven[REDACTED_EFTERNAMN]. Anders[REDACTED_EFTERNAMN], Bertil[REDACTED_EFTERNAMN], Britta[REDACTED_EFTERNAMN], Kenneth Kvisl, Bo[REDACTED_EFTERNAMN] och Carl[REDACTED_EFTERNAMN].  ISOU 1978:34 ingår Ds Ju 1977:10 som bilaga. Denna har emellenid uleslutils i bilaga 1.

Prop. 1978/79:195

29

Arbelel på all ulforma en ny förfalining forisaiies av grundlagberedningen som lillkallades år 1966. Också i denna kommittés uppdrag ingick all överväga en grundlagsreglering av dc medborgerliga fri- och rällighelerna. Grundlagberedningen lade år 1972 fram sitt slulbelänkande med förslag lill bl.a. en ny regeringsform (SOU 1972:15). Förslaget lades lill grund för beslulen om 1974 års RF (prop. 1973:90, KU 1973:26, rskr 1973:265, KU 1974:8, rskr 1974:9). I den nya RF ingår ell särskili kapilel om de grundläggande fri- och rättigheterna. Riksdagen ullalade sig emellerlid samtidigt för all en ny särskild utredning borde lillsäilas med uppgiftatl i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av enskildas fri­och rättigheter (KU 1973:26 s. 51).

Med anledning av riksdagens beslul lillsaiies 1973 års fri- och riiiiigheis-ulredning, som år 1975 avgav betänkandet (SOU 1975:75) Medborgerliga fri­och rälligheler. Regeringsformen. De ändringar i regeringsformen som genomfördes år 1976 byggde på förslag i della belänkande.

Nuvarande grundlagsbestämmelser, som alllså i huvudsak tillkom år 1976, innebär all vissa fri- och rälligheler bereds ell absolul grundlagsskydd - de kan inte begränsas annal än efter grundlagsändring. Övriga fri- och rällig­heler skyddas dels genom atl RF fastslår deras existens, dels genom all de inte får begränsas annat än genom lagstiftning, dvs. efter beslut av riksdagen, och dels genom all del i grundlagen anges i vilken uisiriickning begränsningar får göras. Del nu berörda räiiigheisskyddei förstärks genom den kontroll av atl rättighetsreglerna efterlevs som ligger i den lagprövningsräti som f n. föreligger enligt rättspraxis. Del svenska lagprövningsinsiitutet innebäratt en domstol eller annan rätistillämpande myndighei skall sälta en lag åt sidan om lagen slår i uppenbar slrid med en bestämmelse i grundlag. Som ett annal moment i räilighetsskyddel kan belraklas lagrådets granskning av lagförslag. Lagrådets granskning är f n. fakultativ, dvs. del har överlåtits ät regeringen eller riksdagens utskott all besiämma när lagrådels yttrande skall inhämias. Före år 1971 var lagrådsgranskningen däremot obligalorisk i fråga om vissa lagar. Av belydelse för räiiighelsskyddeis siyrka är givelvis också vilka regler som gäller i fråga om ändring av grundlag. Nuvarande regler om grundlags-siiflningsförfarandei kräver två likalydande beslul om grundlagsändring, del ena före och del andra efter ell val lill riksdagen.

1976 års ändringar innebar all del nuvarande räilighetsskyddel uividgades och förstärktes. Men inte heller denna gång löstes frågan om räilighets­skyddel slutgiltigt. Riksdagen uttalade sålunda alt i en ny uiredningsomgång med följande remissbehandling borde övervägas frågan om all ytterligare förstärka skyddel för de rättigheter som inte kunde skyddas på samma säll som tryckfriheten, t. ex. genom ett särskilt förfarande för räiligheisbegrän­sande lagsiiftning. Frågan om en sådan förstärkning av räilighetsskyddel kopplades samman med två andra frågor som kvarstod olösta, nämligen frågorna om lagprövningsrälien och om lagrådsgranskningen. Beträffande lagprövningsrälien gällde diskussionen vilkel innehåll den skulle ha och huruvida den skulle regleras i grundlagen. Frågan om lagrådsgranskningen

Prop.  1978/79:195

30

rörde lagrådets ställning och uppgifter, främsi huruvida en obligalorisk granskning i lagrådel av vissa lagar skulle införas. Också de två nu berörda frågorna borde enligi riksdagen omfaiias av uiredningsarbelel.

Som jag redan har nänmi föranledde dessa uiialanden lillsällandel av riiuigheisskyddsulredningen och lagrådsuiredningen.

Parallelll med rättighelsskyddsulredningen haren annan konmVuté arbe­tat, nämligen den på sommaren 1977 lillsätla ytlrandefrihelsutredningen (Ju 1977:10). Denna konmtitté har i uppdrag all överviiga möjlighelerna all i en yiirandefrihetsgrundlag, efter mönster av tryckfrihetsförordningen (TF, omirycki 1976:955), göra en omfiiilande reglering av yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, TV, film och andra medier saml av opinionsfriheierna i övrigt. Kommitténs arbeie kan vänlas pågå ännu ell par år.

Rättighelsskyddsulredningen haralllså haft fyra huvudfrågoralt överviiga: frågan om införande av ell särskilt förfarande vid räiligheisbegränsande lagsiiftning, frågan om lagprövningsrälien, frågan om lagrådels siällning och uppgifter saml frågan om folkomröstning i grundlagssiiftningsfrågor. Alla dessa fyra frågor har varit föremål för uppmärksamhet under arbetel på den nya RF ulan att man har kunnai nå fram lill samlande lösningar. Inom rättighelsskyddsulredningen haremellertid sex av de sju ledamölerna enats om de förslag som kommiuén har lagt fram - en majorilel som representerar de fyra störsla riksdagspartierna.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag innebär i korthet följande. Ell särskilt lagstiftningsförfarande skall införas i fråga om räiligheisbegränsande lagsiiftning. På yrkande skall eu förslag till sådan lagsiiftning vila viss lid, om inte riksdagen med en kvalificerad majorilel anlar förslaget lill lag omedel­bart. Lagprövningsrälien skall komma lill uuryck i en särskild grundlagsbe-slämmelse. Lagrådsgranskning bör ske innan vissa lagar besluias av riksda­gen. Lagrådsgranskningens inrikining skall anges i RF. Grundlagssiifinings-förfarandet skall ändras på två sätt. Dels införs en regel om lidsfrisi som anger när förslag senast får väckas. Dels kan en minoritet i riksdagen få till stånd folkomrösining om ett förslag lill grundlagsändring. Vidare skall skyddel för vissa särskilda rälligheler byggas ul. Bl. a. föresläs au eu förbud skall införas mol relroakliv skatlelagsliftning.

Kommitténs förslag har fåll eii övervägande posilivi mottagande under remissbehandlingen.

Som har framhållits både i 1976 års lagsliflningsärende (prop. 1975/76:209 s. 84) och i rällighelsskyddsuiredningens betänkande (s. 49) lorde del råda allmän enighel om all å ena sidan medborgarnas akliva demokraiiska medvetande utgör det starkaste skyddel för de grundläggande fri- och rällighelerna men å andra sidan eu belydande värde också ligger i au dessa fri- och rätiigheier kommer lill utiryck i grundlagen. Vidare är man ense om atl det inle kan komma i fråga all poliiisk makt läggs hos sådana icke politiska organ som domstolar eller all en minoriiei lar träffa politiska beslul i majoritetens slälle eller uppehålla avgöranden på obestämd lid. Det är från

Prop. 1978/79:195

31

dessa ulgångspunkier frågan om cn försiiirkning av del niivaninde riiuig-hctsskyddcl skall bedömas.

Den svenska räll.sordningen ger sedan liinge medborgarna en mycket omfatlande frihel au ta del i den samhiilleliga opinionsbildningen. Denna frihet åren nödvändig förulsäiining för lolksiyrel.sen i våri laml. Också den enskildes personliga frihel och kroppsliga iniegriiel åinjuierdei siarka skydd .som iir ell oundgiingligi inslag i ell demokratiskt samhällssyslem. En försiiirkning av riiiiigheisskyddei kan därför i frågaom normala förhållanden le sig obehövlig. En sådan försiiirkning skulle emellerlid vara av stor belydelse om den demokratiska samhällsordningen t. ex. i lider av krigsfara skulle uisiillas för påfreslningar till följd av pålryckningar från främmande makl eller hotas av antidemokratiska rörelser inom landet. Del iir därför angeliigel all skyddel för fri- och riiiiighelerna blir så siarki som möjligl. Även om nuvarande bestiimmelser i RF ger eu inte oviisentligi skydd, anserjag atl skyddel kan och bör förslärkas ytterligare. Min uppfattning delas av riiuigheisskyddsulredningen och del siora fierlalel remissinsianser.

Vad försl gäller frågan om eu särskilt lagsiiftningsförfarande bör införas i fråga om räiligheisbegränsande lagsiiftning är, som kommiuén framhåller, särskild omsorg nödvändig vid inskränkningar i sådana fri- och rälligheler som redan har givits uttryckligt erkännande i grundlag. Del bör inle vara liilt eller enkell atl lagslifta i sådana ämnen där räckvidden av medborgerliga fri­och rälligheler kan ifrågasällas. Å andra sidan måsie del, som kommiuén utvecklar närmare, lillses alt begränsningen av handlingsfriheten inte får sädana former eller sker i sådan ulsiräckning all andra för folksiyrelsen grundliiggande principer sätts åsido. Bl. a. är det av högsia viki au ingen verklig poliiisk makl kommer all ligga hos de rältslillämpande organen.

Rällighelsskyddsuiredningens uppgift kan sägas ha varil au finna en lösning som lillgodoser de delvis motstridiga krav som sålunda måsie ställas på en försiärkning av skyddel för redan grundlagsfäsia fri- och rälligheler. Enligt min mening har kommittén lyckais väl med denna uppgift. Jag anser således au eu särskilt förfarande för riiiiigheisbegränsande lagsliflning i enlighel med kommitténs riktlinjer bör införas.

Även om införandet av eu sådani förfarande innebär en viisenilig försiärkning av räilighetsskyddel är det enligt min mening angeliigel au skyddel förstärks också i andra hänseenden.

För alt räiiigheisskyddei skall få erforderlig siyrka krävs aii reglerna förbinds med rällsligl verkande garaniier som är oberoende av de politiska organen. En sådan kontroll av atl reglerna efterlevs ulövas f n. inom ramen Ibr lagprövningsrälien. Av belydelse för räiiigheisskyddei är inte bara den kontroll i efterhand som kan ske i form av lagprövning utan också lagrådels medverkan i lagstiftningsarbetet såviti giiller granskning av lagförslag. Del är därför enligt min mening värdefullt om också lagprövningsrälien kommer lill uttryck i grundlagen och au lagrådsgranskningen regleras mera utförligt än f n.

Prop. 1978/79:195

32

Väl i linje med förslaget om det särskilda förfarandet ligger rällighels­skyddsuiredningens förslag lill ändrade regler för grundlagssiiftningsförfa-randei. 1 ston scll samma skäl lalar för båda förslagen. Även kommiiiéns förslag i övrigi synes väl ägnal atl liiggas lill grund för lagsiiftning.

Jag anser således sammanfallningsvis au rällighelsskyddsuiredningens förslag i allt vii.sentligi bör genomföras. De viktigaste av de frågor som kommitténs uppdrag har omfattat och som hittills under reformarbeiei på grundlagsområdel har kvarstått olösia kan alllså nu få sin lösning. En vikiig etapp i del konstitutionella reformarbetet kan härigenom slutföras.

Under remissbehandlingen av rällighelsskyddsuiredningens belänkande har framföris vissa önskemål om försiärkningar av räilighetsskyddel på ytterligare några punkler. Enligt min mening saknas emellertid underlag för au nu gå ulöver de förslag som räiiigheisskyddsulredningen har lagl fram. Del synes lämpligi att man nu avvaktar erfarenhelerna av den uibyggnad av räilighetsskyddel som har skett genom 1976 års reform samt av den försiärkning av räiiigheisskyddei som kommitténs förslag kan leda till.

Ell genomförande av rällighelsskyddsuiredningens förslag innebär emel­lerlid inle all reformarbeiei på räiiighelsskyddsområdei är avslutat. Som har nämnts förul överväger ytlrandefrihelsutredningen möjlighelerna att i en ny yiirandefrihetsgrundlag ge ett omfattande grundlagsskydd åt opinionsfrihe­terna. När denna kommittés arbeie är färdigi bör del finnas förutsäliningar all fullborda ännu en etapp på del konstitutionella rätiighetsskyddeis område.

Innan jag går närmare in på de olika delarna av rätlighetsskyddsutred­ningens förslag vill jag framhålla att kommittén underslrukil del stora värde som måsie anses ligga i all man vid stiftande och ändring av grundlag eftersträvar Slörsla möjliga enighel. Enligt kommittén har denna uppfattning varil vägledande under utredningsarbetet och kommittén anser sig kunna utgå från atl uppfallningen komnier atl göra sig gällande inom riksdagspar­tierna vid den fortsatta behandlingen av de frågor som berörs i betänkan­det.

Som jag framhöll redan i direktiven lill utredningen anser även jag au del ligger ell slorl värde i all lagar om demokraiins spelregler beslutas under slörsla möjliga enighel. Del är enligt min mening viktigt atl della synsäll nu får prägla bedömningen av utredningsförslagets olika delar. Även om också andra lösningar kan ha sina förijänsler bör sålunda i försia hand uirednings-förslageis ståndpunkter övervägas.

2.2 Ett särskilt laustiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lagstift-ninc

Del nu gällande räilighetsskyddel regleras huvudsakligen i 2 kap. RF. Där anges de grundläggande fri- och räiligheter som svenska medborgare är tillförsäkrade genlemoi det allmänna. Kapitlet avslutas med en paragraf som i

Prop.  1978/79:195

33

stor uisiriickning jänisliiller utlänning här i landet med svensk medborgare i fråga om riiliighclsskydd.

Vissa av de grundliiggande fri- och riiiiighelerna är absoluta i den meningen all de inte kan begränsas annal iin efter en ändring av grundlagen. Till denna grupp av fri- och rälligheler hör religionsfriheten och de s. k. negaliva opinionsfriheierna saml förbuden mol åsiktsregistrering, dödsstraff kroppssiraff och tortyr. Hil hör vidare rälien all återvända till landet och skyddet för svenskt medborgarskap, rätlen au lå frihetsberövande prövat av domstol eller därmed jämställd nämnd samt förbuden mol relroakliv siraffiag och lillfälliga domslolar.

Andra fri- och rälligheler är inle på della säu absoluta utan får begränsas men i princip bara genom lag. Dessa fri- och rättigheter är yttrandefriheien, informationsfriheten, mötesfriheten, demonsiralionsfrihelen, föreningsfri­heten, skyddel mol påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitalion och husrannsakan och liknande intrång, skyddet för förtrolig kommunikalion, rörelsefriheten saml rälien lill offenilig domslolsförhandling.

De nu angivna fri- och rättigheterna far begränsas bara i viss utsträckning. En begränsning får sålunda göras endasl för alt lillgodose ell ändamål som är godtagbart i ell demokraliskl samhälle. Begränsningen far aldrig gå ulöver vad som är nödvändigi med hänsyn lill del ändamål som har föranlell den och inte heller siräcka sig så långl atl den ulgör ell hol mol den fria åsiktsbildningen såsom en av folkslyrelsens grundvalar. En begränsning Hr vidare inle göras enbarl på grund av politisk, religiös, kullurell eller annan sådan åskådning.

För vissa av dessa fri- och rättigheter gäller dessutom all de får begränsas endast för atl lillgodose kvalificerade, lill stor del särskilt angivna inlres­sen.

1 2 kap. RF finns härulöver två särskilda förbud mot diskriminering, nämligen förbud mot föreskrifter som missgynnar någon på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön. Dessa förbud är tillämpliga också på räiligheisbegränsande lagsiiftning.

Slutligen finns i kapitlet om grundläggande fri- och rälligheler föreskrifier om rälien all vidta fackliga slridsålgärder, rälten till ersättning vid expro­priation eller annal sådani förfogande saml om författares, konstnärers och fotografers rätt lill sina verk.

Ullänning här i landet är fullt likställd med svensk medborgare i fråga om vissa av fri- och rättigheterna. Beträffande andra fri- och rättigheter är sådan ullänning likställd med svensk medborgare i den mån annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag.

Rällighetsskyddsutredningen är enig om atl det är bäsl om RF:s rättig-helsskydd utformas med hjälp av vad man kallaren materiell metod. Därmed avses bl. a. atl man i grundlagen anger vilka rällighelsbegränsningar som riksdagen skall få beslula genom vanlig lag. Kommittén har emellerlid kommii lill att det är svårt atl på della säll förslärka räiiigheisskyddei, oavsett om del gäller opinionsfriheierna eller de "kroppsliga" fri- och rättigheterna,

3 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

Prop.  1978/79:195

34

och att ett särskilt förfarande för beslul om lagar som begriinsar fri- och rällighelerna är del enda ytterligare grundlagsskydd som f n. kan ges. Kommittén föreslår diirför all ett sådant förfarande införs. Förslaget innebär följande.

Förslag till lag angående fri-och rällighetsbegränsning skall påyrkande vila i riksdagen i minst lolv månader, innan del färantas. Tiden riiknas från det atl del beredande uiskoileis yllrande över förslaget anmäls i kammaren. Riksdagen skall dock kunna anta förslaget utan ell sådani uppskov,om minsl fem sjättedelar av de rösiande förenar sig därom. Riksdagen skall också kunna förkasia förslaget genasl med vanlig majorilel.

De fri- och rättigheter som omfaiias av del föreslagna förfarandel är med vissa undanlag de begränsningsbara fri- och rättigheter som anges i 2 kap. 1-11 SS RF: yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demon­siralionsfrihelen, föreningsfriheten, skyddet mol påtvingat kroppsligt ingrepp m. m., rörelsefriheten och kravel all domslolsförhandling skall vara offentlig. Undantag från det särskilda förfarandets lillämpningsområde görs för föreskrifter om lyslnadsplikl för offenlliga funktionärer, om husrann­sakan och liknande intrång och om frihetsstraff, allt under förutsättning att föreskrifterna inle innebär begränsning av någon annan räiiighet. Likaså undanlas lag,som föriänger tidsbegränsad lags giltighetstid i högsl två år. Inte heller skall del särskilda förfarandel användas vid krig eller omedelbar krigsfara. Däremoi skali det gälla sådana särskilda föreskrifter i lag som innebär au utlänning här i landet särbehandlas i fråga om de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. 20 S andra stycket RF.

Ell yrkande om alt del särskilda lagsliftningsförfarandel skall tillämpas skall framslällas av minst tio riksdagsledamöter. Frågan huruvida ett lagförslag angår en sådan begränsning av fri- och rällighelerna all förfarandel är tillämpligt avgörs för riksdagens vidkommande av konsiilulionsuiskotlet. Ulskollei får inte förklara atl ell lagförslag inle angår begränsning av någon räiiighet ulan att lagrådet dessförinnan har yttrat sig i frågan.

1 princip skall enligt kommitténs förslag del särskilda förfarandel omfatta all lagstiftning som angår rällighetsbegränsning, oavsell om lagsiiftningen går i skärpande eller mildrande riklning ellerär neutral från rällighelsskydds-synpunki. Kommitténs lanke är dock att förfarandet i prakiiken skall aklualiseras främsi i skärpningsfallen.

Rällighelsskyddsuiredningens uppfattning atl räiiigheisskyddei bör kompletteras med bestämmelser om ett särskilt lagsiiftningsförfarande för räiligheisbegränsande lagsiiftning har lll en bred anslutning under remiss­behandlingen. Av remissinstanserna är det bara Svea hovrätt och JO som avslyrker införandel av eu särskilt lagsiiftningsförfarande. De flesla remiss­instanserna anser au räiiigheisskyddsulredningen har lyckats ulforma del särskilda lagsliftningsförfarandel på ett sådani säll atl någon politisk maktförskjutning inle äger rum, vare sig lill en riksdagsminoriiet eller lill de rältslillämpande myndigheterna. Den allmänna meningen är vidare all de

Prop. 1978/79:195

35

praktiska problem som kan vara förknippade med ell särskilt förfarande inie blir siirskill kännbara. Åtskilliga remissinsianser framhåller emellerlid de lillämpningssvårigheter som kan uppslå.

Som jag har framhållil i del inledande avsnittet anser jag au ett särskilt förfarande för räiligheisbegränsande lagsiiftning i enlighel med kommitténs riktlinjer bör införas. Jag vill i sammanhangei nämna au jag delar kommit­téns uppfattning atl en maleriell metod för förstärkning av riiiiigheisskyddei har siora fördelar men alt del f n. inle går atl komma längre på den vägen. Hiir torde resultatet av yiirandefrihelsutredningens arbele få avvaklas.

Enligt min mening innebär del föreslagna förfarandel en väsenilig försiärkning av räilighetsskyddel. Genom uppskovsförfarandel llr man goda möjligheteralt noga överväga föreslagna rällighelsbegränsningar och del blir lillfälle lill en allmän debati i frågorna. Ell sådani förfarande kan däribr verka som ell skydd mol lillfälliga opinioner inom landet och mol pålryckningar ulifrån. Eftersom en minoritet inom riksdagen bara kan få lill stånd ett uppskov men inte hindra alt ett förslag genomförs när den föreskrivna lidsfrislen har gåll ul, kommer del inle all ske någon icke godlagbar politisk maktförskjutning från majoriteten lill en minoritet. Genom alt förfarandel blir lillämpligl bara på yrkande och genom atl lagrådel medverkar i förfarandel är del väl sörjt för alt de problem som lagprövningsrälien skulle kunna ge upphov lill blir begränsade. Någon risk för att politisk makt skall överföras lill de rältslillämpande myndighelerna finns därför inle. De undanlag från det särskilda förfarandets lillämpningsområde som kommiuén förordar minskar uppenbariigen de prakliska problem som skulle kunna följa, om förfarandet vore tillämpligt på all räiligheisbegränsande lagsiiftning. I samma riklning verkar också beslämmelserna om au förfarandel skall användas bara efter yrkande och all en kvalificerad majorilel skall kunna rösta igenom ell lagförslag genasl, även om uppskovsyrkande har fram­slällls.

Del finns enligt min mening ingen anledning atl tro all den föreslagna ordningen kommer att erbjuda särskilt kännbara prakliska svårigheler vid lillämpningen. En invändning mol förslaget går ul på alt del skulle vara svårt alt avgöra om eu lagförslag angår någon rällighetsbegränsning eller inle. Med anledning av denna invändning vill jag ulöver vad jag hillills har anfört framhålla all förfarandet i allt väsentligt bygger på de nuvarande reglerna om rättighetsskyddel, t. ex. dem som avser fri- och rätlighelernas innehåll. Huvuddelen av de gränsdragningsfrågor som kan uppkomma vid lillämp­ningen av reglerna om del särskilda förfarandel är därför inle nya ulan uppkommer redan i dag när del gäller att avgränsa del område inom vilkel endast riksdagen dr beslula föreskrifter. Dessa gränsdragningsfrågor har inle visal sig medföra några siörre problem i praktiken. All förfarandel skall kunna lillämpas inle bara på förslag som innebär rällighetsbegränsning utan också på förslag som går i andra riktningen ellerär neutrala ur rätlighetssyn-vinkel är också ägnal att minska tillämpningsproblemen.

Prop. 1978/79:195

36

Sammanfattningsvis anserjag all rällighelsskyddsuiredningens förslag lill ett särskilt lagsiiftningsförfarande innebär en väsenilig försiärkning av räilighetsskyddel. På grund av den utformning förfarandet har givits lorde några mer kännbara prakliska problem inle vara alt räkna med vid tillämpningen. Jag förordar därför all utredningsförslaget genomförs i allt väsentligt. Jag kommer i del följande all la upp några särskilda frågor angående förfarandel som har lilldragil sig uppmärksamhei under remissbe­handlingen.

Ulredningsförslagel innebär all del särskilda förfarandel skall lillämpas på malerielll räiligheisbegränsande föreskrifter i en lag men inie på lagens regler om beslutande organ och förfarandet vid tillämpningen av de räiligheisbe­gränsande föreskrifterna. Denna ordning har kriliserals i en del yllranden. Naturligtvis kan också regler om organisaiion och förfarande ha stor belydelse som rälissäkerheisgaraniier vid sidan av de maleriella föreskrif­terna. Man kan emellertid inle borlse från del förhållandel au RF redan i dag i sior ulsiräckning bygger på samma synsäll som rätlighetsskyddsutred­ningens förslag när del gäller att göra skillnad mellan föreskrifter av maleriell natur, å ena sidan, och procedurregler och liknande bestämmelser, å andra sidan. Det är i huvudsak de förra som omfattas av RF:s lagkrav, medan de senare i stor utsträckning faller inom del område där regeringen direkl med Slöd av RF kan beslula föreskrifter. Det bör givelvis inte komma i fråga att låla det särskilda förfarandel för räiligheisbegränsande lagsiiftning bli tillämpligt på föreskrifiersom i princip regeringen kan beslula. Ell ytterligare skäl för all här följa rällighetsskyddsutredningen iir au man annars skulle få gränsdragningsproblem av ell slag som inle föreligger i dag.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag all det särskilda förfarandel i princip skall vara lillämpligl på lagsiiftning som angår begränsning av någon av de fri­och rälligheler som anges i 2 kap. 1-11 SS RF och på sådana särskilda föreskrifter i lag som avses i 2 kap. 20 S andra slyckel har i allt väsentligt godlagils av remissinsianserna. Inte heller jag ser skäl all här frångå ulredningsförslagel.

Somjag redan har nämnt innebär förslaget att inte bara lagförslag som går i skärpande riklning ulan också andra lagförslag som angår en rättighet skall omfattas av del särskilda förfarandet. Denna lösning har godtagits av del stora flertalet av remissinstanserna. Enligt min mening är del en klar fördel all man på detla säll kan minska svårighelerna alt dra gränser kring del särskilda förfarandets lillämpningsområde. Den nackdel som ligger i atl förfarandel någon gång kan komma aii lillämpas i eu fall där del slrängl tagel inle ter sig befogal för accepleras.

I samband med 1976 års ändringar i RF fördes en diskussion om vad rättighelsskyddsulredningen kallar bihangsproblemet. Vad diskussionen gällde var det fallet alt en rättigheisbegränsning måsle företas vid en reform som i övrigt inle har något all göra med rättighetsskyddet. Det kan gälla t. ex. en social eller ekonomisk reform som kräver en tystnadsplikt förde offenlliga

Prop. 1978/79:195

37

funktionärer som skall administrera reformen elleren ansvarsbestämmelse med frihet.sslraffsom sanktion förden som bryier mol de nya reglerna. Skulle en föreskrift om lyslnadsplikl eller friheissiraff vara underkastad det särskilda lagsliftningsförfarandel,skulle della kunna påverka genomförandel av hela reformen.

För all få underlag för sina överväganden om bl. a. bihangsproblemel har rättighelsskyddsulredningen undersökl hur ofta räiligheisbegränsande lagsiiftning har förekommii under perioden år 1971 - riksmölel 1976/77. Undersökningen visar enligi kommittén alt fierlalel rällighelsbegränsningar rörde bara en eller ell par paragrafer i en mer omfaitande författning. De i särklass vanligasle begränsningarna ulgjordes av föreskrifierom friheissiraff, om husrannsakan eller liknande inirång saml om tystnadsplikt. Till övervä­gande del var det fråga om fall där råtlighelsbegränsningen framslår som ell "bihang" lill en reform som inle i övrigt berör räilighetsskyddel.

Del är mot denna bakgrund som rättighelsskyddsulredningen föreslår alt föreskrifter av nu berörl slag i princip skall undantas från tillämpningsom­rådet för det särskilda förfarandet.

Undanlaget i fråga om föreskrifterom tystnadsplikl för offenlliga funktio­närer är begränsat lill uppgifter som fär hållas hemliga med stöd av 2 kap. 2 S TF. I regel godtar remissinsianserna förslaget i denna del. I några yttranden är man dock kritisk till denna koppling lill TF. En remissinsians anser atl något undanlag beiräffande föreskrifter om lyslnadsplikl över huvud tagel inle bör göras.

För egen del förordarjag alt förslaget i denna del godtas. Det är uppenbart all det föreslagna undantaget är ägnat all minska de olägenheter som är förknippade med del s. k. bihangsproblemet. För utredningsförslaget talar också den omständigheten att del i fråga om tystnadsplikterna för offentliga funktionärer enligi ell till lagrådel nyligen remiiierai förslag lill sekreiesslag skall införas en ordning som i praktiken kommer atl innebära ell materiellt räiiighetsskydd. 1 lagförslagci ges gemensamma regler för handlingssekreless och tystnadsplikt och avsiklen är all reglerna i 2 kap. TF som anger vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentligheten skall vara slyrande för både handlingssekretessen och tystnadsplikten.

Något bärande skäl all inte godla den i rällighelsskyddsuiredningens förslag gjorda kopplingen lill 2 kap. TF föreligger inle. Uppenbarligen ger denna koppling en viss skyddseffekt. Även i den delen bör förslaget alllså godias.

Även i fråga om förslaget från rättighetsskyddsutredningen all göra undanlag från del särskilda lagsliftningsförfarandel i fråga om föreskrifier om husrannsakan eller liknande inirång har invändningar gjoris i några yttran­den. För min dei vill jag - liksom högsta domstolen - instämma i rätlighetsskyddsutredningens bedömning atl del inle går alt göra någon skillnad i skyddshänseende mellan å ena sidan t. ex. bostäder, möteslokaler, lidningsredakiioner och advokatkontor samt å andra sidan andra lokaler.

Prop.  1978/79:195

38

Frågan arom man i dess helhet skall undania skyddel mol husrannsakan och liknande inirång från det särskilda lagsliftningsförfarandel. För min del ärjag också här av samma uppfaiining som rällighetsskyddsutredningen, nämligen alt skälen för all hell undania della område från del särskilda förfarandel väger över skälen emoi en sådan ordning. Vid milt slällningsla­gande i denna fråga harjag fäst vikt bl. a. vid del förhållandel all del pågår en översyn av ivångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål m. m. (Dir. 1978;57)ochenulredningomsäkerhelsålgärderm. m. iskalleprocessen (Fi 1973:01) och all eil av syftena med dessa ulredningar är au åsiadkomma försiärkningar i rällsskyddel vid husrannsakan och liknande inirång.

Också när del gäller undanlaget för frihetsstraff har invändningar framförls i ell par yllranden. Enligt min mening innefallar utredningsförslaget på denna punkl en rimlig avvägning mellan för- och nackdelar. Del särskilda förfarandel skulle få ett myckel vidsiräcki tillämpningsområde utan ell sådani undanlag. Del bör framhållas all undantaget är begränsal lill frihetsstraff som inte innebär någon annan fri- och rällighetsbegränsning än den som ligger i själva frihetsstraffet.

Rätlighetsskyddsutredningens två andra undantag från del särskilda förfarandets tillämpningsområde - förlängning i högst ivå år av tidsbegränsad lags gillighelslid och rällighelsbegränsningar i fall där krig eller omedelbar krigsfara råder - bör också godias.

Som framgår av vad jag redan har anfört anser jag all del särskilda förfarandet bör lillämpas bara på yrkande. Denna ordning innebär all de problem som lagprövningsrälien annars skulle kunna ge upphov till blir små och att övriga länkbara prakliska svårigheler minskar. När det gäller frågan om hur stor anslutning ett yrkande om lillämpning av del särskilda förfarandel skall ha för alt få effeki anser jag atl kommitténs förslag innebär en rimlig lösning.

Det särskilda förfarandel bör ulformas som ell uppskovsförfarande. Som kommittén har framhållil kan man emellerlid inle hell avslå från en möjlighet lill beslul ulan uppskov. Förslaget all en kvalificerad majorilel skall kunna rösta igenom ett lagförslag som angår rällighetsbegränsning omedel­bart, fastän ett yrkande om uppskov har framställts, bör därför godias. Den föreslagna kvalificerade majoriieten på fem sjättedelar av de rösiande innebär enligt min mening en lämplig lösning.

I fråga om uppskovets längd kan det givetvis diskuleras vilken lid som är den mest lämpliga. För egen del har jag kommii till slutsatsen all den föreslagna lolvmånadersfristen innebär en rimlig avvägning mellan ä ena sidan iniressei av atl del ges ulrymme fören allmän debait i saken och å andra sidan iniressei av atl lagstiftningsarbetet inle fördröjs mer än nödvändigi.

Enligt rätlighetsskyddsutredningens förslag skall riksdagen, efter lidsfris­tens uigång, ha en viss handlingsfrihet när den iräffar sill andra beslul om ell räiligheisbegränsande lagförslag. Handlingsfriheten beslår i alt riksdagen kan beslula sådana ändringar i förslaget som ligger inom ärendels ram.

Prop. 1978/79:195

39

För min del anserjag del uppenbarl au ändringar i del vilande förslaget måsle få göras efter uppskovet. Ett av dc främsla syftena med förfarandel är som jag redan har framhållit au ge ulrymme för allmän debati. Del kan då inte gärna komma i fråga all ha en ordning som innebär all eti nyll uppskov krävs därföratt debatten härlett till en lindring i förslaget eller i ell annal fall ev. påvisat behovei av en ändring som i någoi obelydligt hänseende innebår en skärpning av förslaget. Över huvud taget synes nya gränsdragningssvå-righeier och därmed tillämpningsproblem uppslå med en ordning som hindrar ändringar i del vilande förslaget. Den av kommittén föreslagna ordningen däremoi knyter an lill nuvarande regler om förfarandel i riksdagen. Någon pålaglig risk för all frågan om vad som ligger inom ell lagsiiftningsärendes ram skall medföra några problem beträffande lagpröv­ningen föreligger knappasl.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag, all frågan om ell lagförslag är räiligheisbegränsande för riksdagens del skall prövas av konslitulionsut­skollet och atl utskottet skall fa besvara frågan nekande endasl om lagrådel har yitral sig i saken, har lell lill invändningar i några yttranden.

Del är givel all en central fråga vid utformningen av del särskilda förfarandel är vem som skall pröva huruvida förfarandel är lillämpligl på ett lagförslag eller inte. Jag anser del vara uleslulel all bestämmanderätten läggs uianför riksdagen. Enligt min mening är del en avgjord fördel om man löser frågan om vilkel riksdagsorgan som skall beslula i så nära anslutning lill de nuvarande reglerna för riksdagsförfarandet som möjligl. Rätlighetsskydds­utredningens förslag all låla konsiilutionsutskottet avgöra saken med vanlig majorilel ler sig därför som en naturlig lösning. Den utformning som lagrådets medverkan har filt är ägnad all molverka de nackdelar som skulle kunna ligga i denna lösning. Jag anser vidare i likhet med högsia domstolen alt del är en klar fördel all frågan, om ett lagförslag angår en rällighetsbe­gränsning eller inle, blir prövad redan i samband med lagens tillkomst.

Vad belräffar lagrådets medverkan vill jag tillägga all jag i likhel med högsia domstolen anser all lagrådel bör ullala sig om huruvida ell lagförslag angär en rättigheisbegränsning bara när del finns särskilda skäl för del, t. ex. därföratt frågan behandlas i remissen till lagrådel.

Beiräffande riksdagsförfarandel i lagstiftningsärenden om rällighelsbe­gränsningar får jag hänvisa lill kommitténs uttalanden (betänkandet s. 99 fO-

2.3 Lagprövningen

Lagprövningsrälien saknar f n. slöd i skrivna rättsregler. Den har utvecklats i rättspraxis och har befästs genom uttalanden under del konsiilulionella reformarbetet. Den anses lillkomma samtliga organ som tillämpar rätlsregler under uiövande av rättskipning eller offentlig förvall­ning. Lagprövningsrälien som den har utvecklats kan, kort ullryckl, sägas

Prop. 1978/79:195

40

innebära all en myndighei har rätl-och skyldighet-atl i sin rätistillämpande verksamhei sälla ål sidan en föreskrift som slrider mol en beslämmelse i en författning av högre konsiilutionell valör (prop. 1973:90 s. 200 t). I fråga om lagprövningsrällens närmare innebörd kan jag hänvisa lill vad som anfördes i samband med 1976årslri-och rällighelsreformlprop. 1975/76:209s.93 f KU 1975/76:56 S. 17 ff).

Som framhölls i del sammanhangei avser lagprövningsrälien såväl formerna för en författnings tillkomst som dess maleriella överenssiämmelse med högre författning och frågan om den har beslulals av ell kompeleni organ. En förutsäitning för atl en av riksdagen eller regeringen beslutad föreskrift skall få sältas ål sidan äratt ell ev. formfel vid dess tillkomst är grovt eller atl föreskriften i något annal hänseende uppenbart slrider mol högre förfalining. Endasl uppenbar grundlagsstridighet får sålunda medföra all en lag sälls ål sidan i rällslillämpningen. Samma krav på uppenbar molslridighel gäller också i fråga om regeringens förordningar. Föreskrifter som har beslutals av en förvaltningsmyndighet eller kommun kan däremot sällas ål sidan också i fall av mindre uttalade konflikter med högre föreskrifier.

Lagprövningsrälien ulövas i princip ex officio. Delta innebär emellerlid inie atl prövning av ev. molslridighel mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagpröv­ning kan enligi gällande synsäll bli akluell endasl om en påstådd normkon-fiikt ullryckligen åberopas som grund forell yrkande eller om en myndighei i ell vissl fall har särskild anledning all förmoda all en normkonfiikl föreligger. I lagprövningsrätten ligger med andra ord inte någon allmän skyldighet för myndigheterna atl undersöka om de rättsregler som skall tillämpas lill äventyrs slår i strid med föreskrifter på högre nivå.

1973 års fri- och rällighetsulredning föreslog all lagprövningsrätten i dess nuvarande form borde komma lill direkl ullryck i RF. Enligt prop. 1975/ 76:209 innebar förslaget all bibehålla denna lagprövningsräti en lämplig avvägning mellan de olika inlressen som här slår mol varandra. Frågan om lagprövningsrätten borde komma lill ullryck i RF var emellertid inle mogen för avgörande. Det fanns enligt föredraganden vissa skäl som talade för all lagprövningsrälien liksom dillills lämnades oreglerad. En grundlagsregel skulle otvivelakligl - även med en reslrikliv uiformning - kunna inge den orikliga föreställningen atl lagprövningsrälien skulle uigöra ell normall inslag i rällslillämpningen. Vidare var del svårl all finna en för alla förfallningsnivåer invändningsfri avfattning av en grundlagsregel. Av särskild betydelse i sammanhanget var enligt föredraganden också all frågan om möjligheterna atl införa särskilda uppskovsregler i fråga om rättighets-begränsande lagsliflning skulle uiredas ytierligare. Han ansåg del uppenbarl alt lillkomslen av sådana regler skulle få belydelse för lagprövningsrättens innehåll och atl dessa två frågor därför inle borde behandlas frislående från varandra. Föredraganden förordade av denna anledning all frågorna om lagprövningsrällens framtida utformning och om införande av särskilda

Prop. 1978/79:195

41

uppskovsregler på fri- och rältighelsområdel skulle uiredas i ell samman­hang. Han ullalade vidare all den omsländigheien atl lagprövningsrälien då lämnades oreglcrad fick lill följd all den lagprövningsriitlsom hade utvecklats i rättspraxis skulle komma atl beslå också efter anlagandel av de nya regler om fri- och rälligheler som föreslogs i proposilionen (prop. 1975/76:209 s. 94 0.

Konsiiiulionsuiskollel anslöl sig lill föredragandens uppfaiining och åberopade som ytterligare skäl atl uireda lagprövningsrälien all lagrådels framlida siällning, som också hade föreslagils bli föremål för uiredning, skulle få belydelse för utformningen av lagprövningsinslilulel (KU 1975/ 76:56 s. 19). I ivå reservationer framfördes yrkanden om inskrivande av en lagprövningsräti i RF (s. 16 ff). Riksdagen följde ulskollei.

Räiiigheisskyddsulredningen konslalerar alt dess förslag i övrigi inle kan sägas bringa lagprövningsfrågan i någoi förändrat läge. De föreslagna reglerna om ell specielll förfarande för räiligheisbegränsande lagsliflning lorde enligi kommiuén i prakiiken knappasl behöva ge upphov till några lagprövnings-situaiioner. Särskilt anmärker kommiuén all del särskilda lagsliftningsförfa­randel skall vara lillämpligl bara om så yrkas inom riksdagen. Rällighets­skyddsutredningen anser att man i sak bör behålla lagprövningsrälien sådan den är och föreslår all rådande rällsläge får komma lill uitryck i ell grundlagsstadgande. Del stora fierlalel remissinstanser inlär en posiliv hållning lill rätlighetsskyddsutredningens förslag i denna del.

Enligi min mening är del givel all räiiigheisskyddei får erforderlig siyrka försl om rätlighetsreglerna förbinds med rällsligl verkande garaniier som är oberoende av de politiska organen. Emellerlid måsle ell skydd av della slag ulformas på sådant säll all del inle ger upphov lill några förskjulningar i del vanliga politiska maktsystemet. Mol bl. a. denna bakgrund saknar tanken all införa ell syslem med förfaiiningsdomslol för kontrollen av grundlagsreg­lernas efterlevnad varje aktualitet. Ett sådant syslem är dessulom främmande försvensk förfailningslradilion. Den form avjudiciell kontroll som ärakluell förvart lands vidkommande är något slag av lagprövningsräti inom ramen för myndigheternas vanliga rällslillämpningsverksamhet. Liksom min förelrä­dare anser jag all del innehåll den svenska lagprövningsrälien f n. har innebär en lämplig avvägning mellan de olika inlressen som här slår mol varandra. Å ena sidan kan man vara säker på alt domstolarna och andra myndigheler inle kommer att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å andra sidan har de möjlighel all ulnyllja ell oförbrukal föriroendekapilal i undantagsbelonade lägen där ell ingripande måsle anses befogal (jfr prop. 1975/76:209 s. 94).

Som framgåu av del föregående har lagprövningsrälien i dag den innebörden all en föreskrifi som har beslutats av riksdagen eller regeringen får sällas ål sidan i rätlslillämpningen bara om föreskriften uppenbart slrider mol en föreskrifi i en författning av högre konstitutionell valör. Enligt min mening är della uppenbarheiskrav klarl befogal. Det är naluriigt att del är

Prop.  1978/79:195

42

riksdagen eller regeringen som i första hand avgör om cn tillämnad föreskrift slår i överenssiämmelse med föreskrifter på högre nivå. Å andra sidan omfaiiar uppenbarhelskravel inle alla typer av föreskrifter. När del gäller föreskrifter av förvallningsmyndigheier och kommuner finns inle samma skäl som i fråga om rik.sdagensoch regeringens föreskrifterall ge förelräde för den lolkning av den överordnade författningen som har gjorls av del organ som beslutar föreskriften.

1 likhel med rättighelsskyddsulredningen anserjag all kommiiiéns förslag i övrigi inte kan sägas bringa lagprövningsfrågan i ell förändral läge.

Enligt min mening lalar fiera skäl för alt lagprövningsrätten får komma till utiryck i grundlagen. Med hänsyn till lagprövningens roll i rätlighetsskydds-syslemei framstår del som nalurligl atl den regleras i RF i likhel med det grundläggande rättighetsskyddel i övrigi. Genom en uiirycklig beslämmelse klargörs också lagprövningsrällens. innebörd på ell säll som kan molverka all de rätistillämpande organen använder sig av institutet på ell säll som inle har varit avsetl.

Som jag redan har nämnl framfördes i huvudsak tre invändningar i samband med 1976 års reform på fri- och rältighelsområdel mol ell införande av en regel i RF. Den kanske viktigaste invändningen gick ul på all del var ovisst hur tillkomslen av ell särskili förfarande vid räiligheisbegränsande lagsiiftning skulle påverka lagprövningsrälien. I likhel med rättighelsskydds­ulredningen harjag funnil atl del nu föreslagna förfarandel inle inverkar på lagprövningsfrågan. En annan invändning gick ul på att en uttrycklig grundlagsregel om lagprövningsrälien skulle inge föreställningen atl lagpröv­ningen skall utgöra ell normalt inslag i rällslillämpningen. Enligt min mening finns del ingen anledning alt tro all blotta införandel av en föreskrifi om lagprövningen i RF skulle leda lill all de rältslillämpande organen skulle ändra den försikliga hållning som de av tradition har inlagil i detla hänseende. Vad slulligen angår den iredje invändningen, svårighelen all formulera ett grundlagsstadgande, anserjag i likhet med bl. a. regeringsrällen all rätlighetsskyddsutredningens förslag slår i god överensstämmelse med vad som nu anses uigöra gällande räll. Av de skäl jag nu har anförl anserjag i likhel med del hell övervägande anialei remissinstanser all lagprövnings­rälien bör komma lill ullryck i en föreskrift i RF.

Avslutningsvis vill jag erinra om all lagprövning enligt gällande synsätt kan bli aktuell bara om en påstådd normkonflikl ullryckligen åberopas som grund för ell yrkande eller om en myndighei i ett vissl fall har särskild anledning all förmoda all en normkonfiikl föreligger. I lagprövningsrälien ligger alllså inle någon allmän skyldighet för myndighelerna atl undersöka om de rätlsregler som skall lillämpas lill äventyrs slår i slrid med föreskrifter på högre nivå.

Prop. 1978/79:195

43

2.4 Lagr

å

dsgranskningen

Fram lill 

å

r 1971 g

ä

llde all lagr

å

del obligaioriskl skulle h

ö

ras 

ö

ver vissa lagf

ö

rslag. Besi

ä

mmelser h

ä

rom fanns i 1809 

å

rs RF. De inneb

ä

ratt f

ö

rslag lill allm

ä

n civil- och kriminallag, kriminallag f

ö

r krigsmakten saml kyrkolag j

ä

mte lagf

ö

rslag i vissa speciella 

ä

mnen skulle granskas av lagr

å

del. Del 

ä

r sv

å

rl att n

ä

rmare ange gr

ä

nserna f

ö

rdel obligaloriska granskning.somr

å

del, efiersom dessa gr

ä

nser i huvudsak kom all besl

ä

mmas i praxis. Till kalegorin allm

ä

n civillag r

ä

knades emellertid lagar som innebar v

ä

sentliga ingrepp i medborgarnas frihel och egendom saml lill allm

ä

n kriminallag i allm

ä

nhet straffr

ä

ttsliga best

ä

mmelser som avs

å

g brott av s

å

allvarlig nalur alt straffet var ell inle alllf

ö

r kort f

ä

ngelsestraff (jft SOU 1963:17 s. 328).

Genom grundlags

ä

ndring 1970-1971 gjordes lagr

å

dsgranskningen fakulia­iiv, dvs. det 

ö

verl

ä

is 

ä

t regeringen atl frill besi

ä

mma n

ä

r den ville inh

ä

mla lagr

å

dets yllrande. Enligt 8 kap. 18 S nya RF g

ä

ller denna ordning alltj

ä

mt. Som en nyhet inf

ö

rdes emellerlid genom RF en r

ä

ll f

ö

r riksdagsutskott all inh

ä

mla lagr

å

dels yllrande. Enligi 4 kap. 10 S riksdagsordningen (RO, omirycki 1977:90) kan redan en tredjedel av ledam

ö

lerna i ell utskoll se lill alt ell lagr

å

dsyiirande inh

ä

mias. Uiskollsmajoriieien kan dock mols

ä

ila sig minoritetens 

ö

nskan, om den finner att det dr

ö

jsm

å

l med 

ä

rendets behand­ling som 

ä

r f

ö

renal med lagr

å

dsgranskningen skulle leda till avsev

ä

rt men.

Enligt RF skall det i lagr

å

det ing

å

 domare i h

ö

gsia domstolen och regeringsr

ä

tten. N

ä

rmare best

ä

mmelser om lagr

å

del meddelas i lag, f n. lagen (1965:186) om lagr

å

del (

ä

ndrad senasi 1974:578). Enligt lagen kan lagr

å

det arbela p

å

 h

ö

gst tre avdelningar. I varje avdelning skall tj

ä

nstg

ö

ra tre jusiilier

å

d och ell regeringsr

å

d. Regeringen kan dock f

ö

rordna annan lagfaren person all ij

ä

nslg

ö

ra p

å

 avdelning i sl

ä

llet forell av jusiitier

å

den. Lagr

å

dets arbetsformer 

ä

r inle reglerade.

Inriktningen av lagr

å

dets granskningsverksamhel 

ä

r inle reglerad vare sig i RF eller i lagen om lagr

å

del. Vid skilda lillf

ä

llen har del emellerlid gjorls uttalanden av statsmakterna om vilken inriktning verksamheten b

ö

r ha (se r

ä

llighelsskyddsuiredningens bel

ä

nkande s. 113 fO. Enighet lorde r

å

da om all lagr

å

dels granskning skall avse bara lagf

ö

rslagens juridiska sida och inie deras allm

ä

nna politiska grunder.

Enligt sina direktiv skulle lagr

å

dsutredningen 

ö

verv

ä

ga fr

å

gorna om ett inf

ö

rande av obligalorisk lagr

å

dsgranskning p

å

vissa lagslifiningsomr

å

den, om inrikiningen av lagr

å

dels granskningsverksamhel saml om lagr

å

dels sammans

ä

itning och arbelsformer.

Lagr

å

dsutredningen har presenleral ire alternaiiv till hur ett obligatoriskt granskningsomr

å

de skall avgr

ä

nsas. Gemensami f

ö

r alternativen 

ä

r all lagr

å

del skall h

ö

ras 

ö

ver vissa lagf

ö

rslag, alt avgr

ä

nsningen av gransknings-omr

å

det knyter an till RF:soch TF:s krav p

å

 lagform p

å

vissa 

ä

mnesomr

å

den samt alt fyra generella undanlag skall g

ö

ras fr

å

n kravel p

å

 lagr

å

dsgranskning.

Prop.  1978/79:195

44

När det gäller all närmare ange vilka lagförslag som ett obligatorium skall omfatia skiljer sig emellerlid de tre aliernaliven ål. I del alternativ som lagrådsuiredningen för sin del har (brordal haren begränsning gjorls lill sådan lagsliflning som lill sin lyp har ansells mera viisenilig från granskningssyn-punkt. Del omfaltar bl. a. grundlagsbestämmelser om tryckfriheten, före­skrifter som begränsar de grundliiggande fri-och rälligheler som behandlas i 2 kap. RF och civilrällslig lagsliflning. Av offeniligriiuslig lagsiiftning skall härulöver ingå föreskrifier i vissa uppräknade iimnen. bl. a. föreskrifter som gäller brotl, tvångsmedel, direkt skatt, domslolar och rättegång saml sekretesslagstiftning.

De fyra generella undanlag från den obligaloriska granskningen som lagrådsuiredningen har föreslagil avser dels slrafföeslämmelser i special-straffrätten med en straffskala som (i del av lagrådel förordade alternativet) inte går över ell års fängelse, dels föreskrifier som inle är av mera ingripande belydelse för enskilda och inte heller är av invecklad beskaffenhet, dels särskilt brådskande lagsliflning, dels föreskrifter av sådani slag atl det med hänsyn lill lagrådsgranskningens ändamål är uppenbarl obehövligt all höra lagrådel.

Några bestämmelser av lagrådsgranskningens inrikining har inle föresla­gits av lagrådsutredningen.

1 fråga om lagrådets sammansäitning har lagrådsuiredningen föreslagil all antalet avdelningar skall vara högsl fyra. Antalet ledamöier på avdelning skall vara tre med möjlighel all ibland ha en fjärde ledamol. Fördelningen mellan justitieråd och regeringsråd skall kunna variera, men minsl en ledamot från vardera domstolen skall ingå i en avdelning. Den Iredje ledamolen skall kunna vara antingen ett jusiilieråd eller regeringsråd elleren annan lagfaren person. Lagrådsuiredningen har inle föreslagil några bestäm­melser i fråga om lagrådels arbetsformer.

Lagrådsutredningens förslag lill ändring i RF bör fogas lill regeringsprolo­kollel i della ärende som bilaga 3.

Med lagrådsulredningens förslag som underlag har rättighelsskyddsulred­ningen uiarbeiai följande förslag.

Yttrande av lagrådel hör inhämias innan riksdagen beslutar lag som lillhör någon av ett antal uppräknade kaiegorier. Dessa är 1. grundlag om iryckfrihelen. 2. lag om begränsning av riiiien au få la del av allmänna handlingar, 3. annan lag som angår begränsning av någon av de grundläg­gande fri- och rättigheterna. 4. lag om kommunal beskattning, 5. lag om svenskt medborgarskap och civilriillslig lag. 6. offentligrällslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigi avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden saml 7. lag om rällegången. lag om offenlliga Ijänstemäns rättsställning och annan lag som avses i 11 kap. RF. Denna grundlagsregel om remiss lill lagrådel iir lillämplig. om riksdagen finner lagen vara vikiig för enskilda eller från allmän synpunkt. I några undantagsfall behövs inle lagrådets yllrande. Dessa fall är all riksdagen finner all iagrådels

Prop.  1978/79:195

45

hörande skulle sakna belydelse på grund av frågans beskaffenhei eller all del skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så all av.seväri men skulle uppkomma. Effekien av huvudregeln om remiss lill lagrådel försiiirks genom all regeringen skall vara skyldig atl redovisa sina moiiv lill all den liiggcr fram förslag lill lag av någon av de uppräknade k;ilcgorierna utan all ha hört lagrådet.

Till skillnad mol lagrådsuiredningen förordar räiiigheisskyddsulredningen all del införs en uiirycklig grundlagsregel om inrikiningen av lagrådets granskning. Den föreslagna regeln innebär all lagrådet skall undersöka, hur ell lagförslag förhåller sig lill grundlagarna och lill räiisordningen i övrigi saml hur förslagels föreskrifier förhåller sig lill varandra och lill rältssäker-helens krav. Lagrådet skall vidare överväga om förslaget iir så uiformat all lagen kan antas lillgodose angivna syften och i övrigt söka belysa problem som kan uppstå vid lillämpningen.

Beiräffande lagrådets sammansättning och tjänstgöring ansluler sig räiiig­heisskyddsulredningen lill lagrådsuiredningen. Inle heller räiiigheisskydds­ulredningen föreslår några besiämmelser om lagrådels arbelsformer.

Rätlighetsskyddsutredningens förslag har i denna del fått eit överviigande posilivi mottagande av remissinstanserna. Några inslanser förordar emel­lerlid en ordning som ligger närmare del lidigare obligaioriei. Också andra frågor har lagils upp under remissbehandlingen.

När frågan om lagrådels siällning och uppgifter har diskulerals under senareårharenighelråtlomall lagrådets verksamhei är värdefull som ell led i arbelel på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådel har sells som en garanii för all rälissäkerhelsinlressei och kravel på enhellighei, konsekvens och klarhel iakttas. Man har också varil ense om det i och för sig lämligen självklara syftei med en reglering på områdel. Rättighelsskyddsul­redningen bar formuleral della syfie så all del lotala viirdei av granskningen skall bli sä stort som möjligl: lagrådet skall granska alla de lagförslag som behöver dess granskning men inga andra.

Detta syfte stod också i förgrunden när de lidigare reglerna om obligalorisk lagrådsgranskning ersattes med de nuvarande som innebär au regeringen frill bedömer när en lagrådsgranskning skall äga rum. Det framhölls bl. a. all obligatoriet inte gav ulrymme fören mera omfaUande granskning inom del dåvarande fakulialiva områdel. Della betecknades som en stor brisl, inle minsl med lanke på all en lagrådsgranskning av ell lagförslag inom della område i åtskilliga fall allmänt sett lorde framslå som en angelägnare uppgifi än granskningen av vissa förslag inom den dåvarande obligaloriska seklorn (jfr KU 1970:20 s. 3). Som räiiigheisskyddsulredningen konslalerar har emellertid de förhoppningar som knöls lill 1971 års reform inte infrials. Endasl några ensiaka lagförslag uianför det tidigare obligatoriet har remitte­rats till lagrådet under liden därefter. Enligt min mening är del vikligl au man nu åsiadkommer en reglering som pä ell effeklivare säll än den nuvarande verkar för alt lagrådsgranskning kommer till stånd när del är påkallal.

Prop.  1978/79:195

46

Några ulgångspunkier för den nya regleringen är givna. Som riksdagen vid flera lillfällen har konsiateral (se i.ex. KU 1949:8 s. 8) bör lagrådels granskning inle omfaila lagförslagens allmänna politiska grunder ulan uteslutande ägnas deras juridiska sida. Vidare bör det, som rättighelsskydds­ulredningen har underslrukil, inle komma i fråga alt skapa regler som innebär atl en lag i efterhand sälls åt sidan enligt gällande principer om lagprövning på den grunden atl lagrådels yllrande inte har inhämtats. En ytierligare uigångspunki är all lagrådsgranskningen inle bör få la i anspråk fiera ledamöier i de två högsia domstolarna än ungefär del antal som förekommer f n.

Den fråga som har stått i förgrunden i deballen om lagrådel är om den nuvarande fakultativa granskningen skall ersättas med en granskning som är obligalorisk på vissa områden. Del främsla problemet med en återgång lill ett syslem med obligatorisk granskning av vissa lagförslag är hur man skall avgränsa områdel fördenna granskning. De gjorda utredningarna lorde visa all del inte är lämpligi all ange vissa lagar eller lyper av lagar som alllid skall falla innanför della område och andra som alllid skall falla utanför. Vad som är en framkomlig viig och som har föreslagits senasi av lagrådsuiredningen är atl vissa lyper av lagar skall omfattas av obligatoriet men atl undantag görs t. ex. för förslag av mindre vikt eller förslag vilkas genomförande brådskar. Det ligger i sakens nalur atl sådana undantag måste ges en lämligen allmän avfattning. Detla har också skett i lagrådsulredningens förslag. Med undanlag av delta slag har man emellerlid fjärmat sig från ett syslem med en i egenilig mening obligalorisk lagrådsgranskning. I stället får man ett mellan­ting mellan ett sådani sysiem och ett syslem som del nuvarande med en hell fakultativ granskning. Från saklig synpunki setl ligger därför också lagråds­utredningens obligaloriska syslem ganska nära rätlighetsskyddsutred­ningens fakultativa reglering.

Visseriigen kan del sägas all en regel som föreskriver all granskning skall äga rum ger mera fasthet ål en grundlagsregel om lagrådsgranskningens omfallning än en bör-regel. Enligt min mening föreligger emellerlid inle heller i della avseende någon större skillnad mellan de två förslagen. Förslaget all regeringen alllid skall redovisa skälen lill att lagrådet inle har hörts över lagförslag inom någon av de kaiegorier som anges i grundlagsre­geln lorde här vara belydelsefulll. Härtill kommeratt ell riksdagsulskoli eller en ulskoltsminoriiet har möjlighel atl remittera förslag lill lagrådel.

Somjag redan har framhållil bör del inte komma i fråga au välja en lösning som kan leda till atl lagar sätts ål sidan i rällslillämpningen enbart på den grunden all lagrådel inle har hörts vid deras lillkomsi. Varken frågan om ett lagförslag hör lill den kategori som i princip skall granskas eller frågan om någon undantagsregel är lillämplig bör därför kunna bli föremål för lagpröv­ning. Med denna utgångspunkt är del givel atl en fakultativ regel, med andra ord en beslämmelse som innebär all yllrande bör inhämias, är atl föredra framför en obligalorisk föreskrift.

Prop.  1978/79:195

47

Rällighelsskyddsuiredningens lösning har också den fördelen framför lagrådsulredningens all den i mindre mån iir iignad all medföra all lagrådsgranskning kommer lill stånd i en sådan omfattning att lagrådels kapacitet inle förslår.

Vid avgränsningen av områdel för lagrådsgranskningen ärdet naturligtvis en fördel all man använder sig av beslämmelserna i RF om att vissa kaiegorier av föreskrifter skall ha lagform, t. ex. civilrältsliga föreskrifter (8 kap. 2 S) och belungande offeniligrättsliga föreskrifter (8 kap. 3 S). Svårig­helen är emellerlid all man endasl delvis kan bygga på dessa kategorier vid gränsdragningen. Undantar man l. ex alla föreskrifter enligi 8 kap. 3 S RF från granskningsområdet, blir della för litet. Låler man alla ingå, blir del för vidsiräcki. Varie gräns mellan sådana föreskrifter inom denna kategori som bör falla inom granskningsområdei och sådana som bör falla uianför blir godlycklig. Dessutom uppkommer lillämpningssvårigheter, efiersom del är svårl att för gränsdragningen finna begrepp som har en entydig innebörd. Även här visar det sig atl en fakultativ regel har fördelar. Man kan som rättighelsskyddsulredningen har gjort ange ell lämligen vidsiräcki område för granskningen och inom delta område göra skillnad mellan lagförslag av större och mindre belydelse. Den konstruktionen ger bälire möjlighel än andra meioder atl nå målel atl lagrådet skall granska jusl de lagar som bäst behöver dess granskning och inga andra.

På grund av del anförda förordar jag all rätlighetsskyddsutredningens lösning väljs vid ulformningen av en grundlagsregel om lagrådsgransk­ningens omfattning. Regeln bör således ges en fakultativ uiformning. Granskningsområdei bör omfatta grundlag om tryckfriheten, lag om begränsningar i rätlen atl få la del av allmänna handlingar, annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rällighelerna, lag om kommunal beskaiining, lag om svenskt medborgarskap och civilrällslig lag, offentligrällslig lag som avses i 8 kap. 3 S RF saml lag som avses i 11 kap. RF, t. ex. lag om rällegången. De nu angivna kategorierna omfattar de lagar som del från rätligheissynpunki och i övrigi framslår som mest angelägel atl få granskade av lagrådel. Eftersom man inte bör utsträcka granskningsom­rådei så all man riskerar all lagrådets kapacilel inle räcker lill, anserjag del inle lämpligt att som har förordats vid remissbehandlingen låta gransknings-området omfatia ytterligare lyper av lagar. När del gäller 1. ex. RF och kommunallag (som inte avser kommunal beskattning) måsle dessulom beaktas att de lill den hell övervägande delen gäller frågor av politisk nalur och därför med lanke på den inrikining granskningen skall ha är mindre väl lämpade för lagrådsgranskning.

Som räiiigheisskyddsulredningen har föreslagit bör som förutsättning för att lagrådsgranskning skall äga rum vidare gälla alt de angivna lagarna är vikliga för enskilda eller från allmän synpunki.

Också i övrigt kanjag i alli väseniligt godla rällighelsskyddsuiredningens

Prop.  1978/79:195

48

förslag. Undantag från huvudregeln bör alltså gälla i de fall lagrådels hörande skulle sakna belydelse på grund av frågans bcskaflenhel eller del skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att av.seväri men skulle uppkomma. Regeringen bör vara skyldig all redovisa sina moiiv lill att den lägger fram förslag lill lag av någon av de uppräknade kategorierna ulan alt ha hörl lagrådet. Slulligen bör del ligga på riksdagen alt slulgiliigl avgöra om lagrådels yllrande skall inhämias över ett lagförslag.

I likhel med rättighelsskyddsulredningen anserjag all lagrådets yttrande bör kunna inhämias också över förfaltningsförslag utanför del i RF angivna granskningsområdei. Här bör granskningen liksom f n. vara hell fiikulta-liv.

Rättighetsskyddsutredningen har redogjort för vilka lagar som kommiuén har anseti i första hand skall komma i fråga för granskning av lagrådet (betänkandet s. 142 ff). Därvid har kommittén bl. a. utförligt behandlal spörsmålet i vilka fall skallelag bör granskas. Jag kan i allt viisenlligl instämma i vad kommiuén har anförl i denna del.

Den andra huvudfrågan beiräffande lagrådsgranskningen är frågan om införandel av regler som anger granskningens inrikining. Räiiigheisskydds­ulredningen, men inle lagrådsutredningen, har föreslagit sådana regler.

Som jag redan har nämnl innebär rällighelsskyddsuiredningens förslag all lagrådet skall undersöka hur ell remiiierai förslag förhåller sig lill grundla­garna och lill räiisordningen i övrigi saml hur förslagels föreskrifter förhåller sig till varandra och lill rällssäkerheienskrav. Lagrådel skall vidare överväga, om förslagei är så uiformal atl lagen kan antas tillgodose angivna syften och i övrigi söka belysa problem som kan uppslå i tillämpningen. Förslaget bygger på uttalanden som gjordes av dåvarande departementschefen i förarbeiena lill 1971 års reform (prop. 1970:24 s. 35)och i sak överensstämmande uiialanden av lagrådsuiredningen i dess belänkande (SOU 1978:34 s. 278 fO.

För min del vill jag ansluia mig lill rätlighetsskyddsutredningens övervä­ganden i denna del. De utgår från den enighet som råder om alt lagrådels granskning bör begränsas lill lagförslagens juridiska sida och atl prövningen av deras allmänna poliiiska grunder ankommer ulesluiande på riksdagen och regeringen. Jag vill särskili underslryka vikten av atl lagrådel iakttar den största ålerhållsamhel när det gäller sakfrågor av politisk nalur. Del är ime förenligl med lagrådels ställning i våri konsiilulionella syslem alt del redovisar andra synpunkier än sådana som är av juridisk-ieknisk art. Rällighetsskyddsutredningen har föreslagil en regel som anger vilken inrikining som lagrådsgranskningen sålunda bör ha. Frågan är om RF bör innehålla en sådan regel.

I likhel med rättighetsskyddsutredningen anserjag atl del är betydelsefullt atl grundlagen så långl möjligl gör klarl i vilka hänseenden lagrådel skall yllra sig, inle minst med lanke på lagrådels ställning som en från regeringen och riksdagen frislående, juridisk-ieknisk granskningsinslans. En regel av denna

Prop. 1978/79:195

49

innebörd molverkar att lagrådel uppfällas som ell poliiiski organ. För alt lagrådel skall kunna fylla sin uppgift måsle föriroendel fördess neulralilel i politiska frågor vara orubbat. Jag förordar därför atl lagrådsgranskningens inrikining anges genom en föreskrift i RF. Föreskriften bör ulformas i enlighel med vad rällighetsskyddsutredningen har förordat.

Givetvis bör del vara möjligl alt begränsa en remiss lill lagrådet lill något eller några av de hänseenden som anges i grundlagsregeln. Della gäller i försia hand om remissen avser ett lagförslag som faller uianför del i RF angivna granskningsområdei. Men även inom della område bör lagrådet kunna höras i några särskilda hänseenden, l. ex. om lagrådets arbetsbörda är sädan all hela förslaget inle kan granskas men förslaget innehåller föreskrifier vilkas förenlighet med grundlag kan sällas i fråga. Ell annal exempel på fall där en begränsning bör kunna göras är del fallel att regeringen önskar lagrådets yllrande huruvida eu lagförslag är sådani att del föreslagna särskilda lagsliftningsförfarandel för räiligheisbegränsande lagsiiftning är tillämpligt. En begränsning av en lagrådsremiss bör vidare kunna ske genom atl i remissen anges delar av lagförslaget som lagrådel företrädesvis bör granska, t. ex. därför all en lagrådsgranskning av jusl dessa delar av förslaget framstår som särskilt angelägen, medan övriga delar har mindre betydelse för enskilda eller från allmän synpunki.

Också i annal fall än då det uttryckligen har angivits i remissen kan en begränsning av lagrådelsgranskning vara påkallad. Del framslår sålunda som naturiigi atl lagrådet i viss mån anpassar granskningen av ett förslag med hänsyn lill den lid som slår till förfogande innan förslaget skall läggas fram för riksdagen.

Närdet gäller lagrådels sammansättning och arbetsformer förordarjag alt rällighelsskyddsuiredningens förslag godtas. Detla innebär att lagrådet vanligen bör arbela på tre avdelningar men all fyra avdelningar bör kunna finnas lidvis. Antalet ledamöter i en lagrådsavdelning bör normalt vara tre i stället för som nu fyra. En fiärde ledamol bör emellertid kunna förordnas undantagsvis. I försia hand bör ledamölerna i lagrådels avdelningar vara justitieråd och regeringsråd men liksom hiuills bör del vara möjligt all anlita också andra lämpliga personer, förträdesvis pensionerade justitieråd och regeringsråd. Denna möjlighel bör dock utnyttjas främsi när lagrådel skall arbela på fyra avdelningar eller när fyra ledamöier behövs på någon avdelning. Minsl en ledamol skall vara jusiilieråd och en regeringsråd. Den iredje ledamolen bör vara anlingen ett justitieråd eller regeringsråd eller, undanlagsvis, en annan lämplig person. Sammansättningen bör beslämmas med hänsyn bl. a. till karaktären av de förslag som skall granskas.

2.5 Förfarandet vid grundlagsstiftning m. m.

I I kap. 3 § RF anges all regeringsformen, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar. Enligt 8 kap. 15 § RF stiftas

4 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

Prop. 1978/79:195

50

grundlag genom två likalydande beslut. Del andra beslutet får inte fattas förrän del efter del försia har hållils val lill riksdagen i hela rikel och den nyvalda riksdagen har samlats. Samma regler gäller i fråga om ändring eller upphävande av grundlag (8 kap. 17 S RF).

1 samband med 1976 års ändringar i RF behandlade riksdagen bl. a. frågan om införande av regler om en viss lidsfrisi mellan de Ivå besluten i grundlagssliflningsförfarandel (KU 1975/76:56). Riksdagen avslog ett yrkande om all sådana regler skulle införas.

Författningsuiredningens förslag lill regeringsform innehöll en bestäm­melse (7 kap. 4 §) som innebar alt ett vilande beslul i ett grundlagsärende skulle underställas folkomrösining i samband med närmasi följande riks­dagsval, om minsl en iredjedel av riksdagens ledamöier gjorde framsiällning om del inom viss tid efter beslutet eller om regeringen beslulade om del inom samma lid. Det vilande grundlagsförslaget skulle förfalla, om majoriteten av de deltagande i folkomröstningen röstade emot det och denna majoritet svarade mol mer än hälfien av antalet godkända röster vid del samiidigi förrättade riksdagsvalet.

Grundlagberedningen tog i sill förslag till regeringsform (SOU 1972:15) inte in några regler om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. 1 en reservation framfördes emellertid ett förslag i frågan som i sak nära anslöt lill vad förfaltningsulredningen hade förordal.

Frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor behandlades vidare av riksdagen i samband med antagandet av 1974 års RF (KU 1973:26) och 1976 års nya regler i RF till skydd för de medborgerliga fri- och rällighelerna (KU 1975/76:56). Riksdagen avslog vid båda dessa lillfällen yrkanden om införande av ell folkomröslningsinsiilui av del slag som hade förordals av reservanlerna i grundlagberedningen.

I svensk rält saknas f n. regler om förfarandel vid folkomrösining. Grundlagberedningen föreslog att del - ulöver en särskild lag för varje folkomröstning med bestämmelser bl. a. om de frågor omröstningen gäller och om tidpunklen för denna - skulle finnas vissa permanenia lagbestäm­melser om folkomröstning, såsom angående rösträtt och om förfarandel vid röstningen och vid sammanräkningen. Gmndlagberedningen lade i sitt betänkande (SOU 1972:16) med förslag lill följdlagstiftning fram ett utkast till sådana lagbestämmelser, vilka hade samordnats med regleringen i vallagen (1972:620, ändrad senast 1978:907) Utkastet har inle lagls lill grund för något förslag till riksdagen.

Rättighelsskyddsulredningen föreslåralt reglernaom grundlagsstiftnings-förfarandel ändras så all förslag lill grundlag skall väckas minsi lio månader före det riksdagsval, efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Konsiitutionsutskottet skall dock kunna medge undanlag från denna regel, om utskottei beslutar härom med fem sjättedels majorilel. Kommittén föreslår vidare att fötslag lill grundlag, som har antagits som vilande av riksdagen, skall underställas folkomrösining, om minst en

Prop. 1978/79:195

51

iredjedel av riksdagens ledamöter begär del. Folkomröslningen skall i så fall äga rum samiidigi med del riksdagsval, efter vilkel del avgörande riksdags­besluiel skall fallas. Förslagei är förkaslal, om de fiesta av dem som deliar i omröstningen röslar emot förslaget och de lill antalet är fler än hälfien av dem som har avgivii godkända rösler vid riksdagsvalet. I annal fall skall förslagei behandlas på vanligi sätl av den nyvalda riksdagen.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag har näslan genomgående moiiagils posilivt av remissinstanserna.

För min del ärjag ense med kommittén om atl den belänketid som redan de nuvarande reglerna om grundlagsliftningsförfarandet innebär bör förlängas genom all en särskild lids fr ist införs. Bl.a. är del angelägel all grundlagsförslag med sior principiell och praktisk räckvidd inte behandlas i riksdagen mol slulel av riksmölel närmasi före valel, något som under senare decennier snarare har varil regel än undanlag. Som kommittén har föreslagit boren beslämmelse om lidsfrisi ulformas så alt den innebäratt en viss minsla lid skall förflyla mellan gmndlagsstiftningsärendets väckande och valet. Härigenom får man störst säkerhei fören gmndlig behandling i riksdagen och för all ulrymme ges för en omfatlande allmän debait. Förslaget atl lidsfrislen skall vara lio månader bör godias.

Del mäsle förulsällas all del ibland kan vara angeläget atl få ett grundlagsförslag anlaget kort efter ell föreslående riksdagsval, fastän ärendei kan väckas försl när mindre än lio månader återstår lill valel. En möjlighel till undantag från lidsfristen bör därför finnas. Undantagsregeln bör dock ulformas så all man inte träder iniressei av en omsorgsfull utskottsbehand­ling för när. Del bör ligga i konsiitutionsutskotiels hand atl pröva frågor om undanlag från liomånadersregeln. Som kommittén föreslår bör en förutsätt­ning vara att en majoritet om fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar sig om ett beslul om undanlag.

Med hänvisning lill del anförda förordar jag alt rätlighetsskyddsutred­ningens förslag om en särskild tidsfrist vid grundlagsstiftning genomförs.

Jag övergår nu till frågan om folkomrösining angående vilande grundlagsförslag.

Del svenska statsskicket kan som kommittén framhåller karakteriseras som en representativ, pariamentarisk demokrati. Della innebär bl. a. alt den politiska verksamheien främsi försiggår genom partier. De enskilda medbor­garnas grundläggande konsiilulionella uppgift är all vid regelbundel åter­kommande allmänna val utse de partipolitiskt engagerade personer som skall förelräda dem i de olika beslutande församlingarna: riksdagen, kommunfull­mäktige och landsiing. Del är lydligl att ell styrelseskick som är uppbyggl på della sätl skulle kunna utsättas för allvarliga störningar om folkomröstningar kom all uigöra ell mera normall åierkommande inslag i det politiska beslulsfallandel. I svensk rätl förekommer f n. inte heller någon annan form av folkomröstning än den rådgivande Qfr 8 kap. 4 § RF). För att en folkomrösining skall komma lill stånd krävs att riksdagen genom vanligt

Prop.  1978/79:195

52

majoritelsbcslul sliftar en lag i frågan.

Vad som har sagls nu utesluter emellertid inle all ell folkomröslningsin­siilui siirskill avsell för grundlagsfrågor kan vara av värde. Del har också vid skilda lillfällen föreslagits alt en möjlighel lill beslutande folkomröstning skulle öppnas såviii giiller stiftande av grundlag. Enligt RF:s inledande stadgande ulgår all offenilig makt i Sverige från folkel. Vissa principiella skäl lalar därför för all folkel får möjlighel all la direkl del i den besluisprocess som syfiar lill all slälla uppde grundliiggande reglerna om vilka organ som skall ulöva denna makl, om hur dessa organ skall ulses, om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser .som skall sällas för den offenlliga maklulövningen. De principiella skälen för folkomrösining som ell led i grundlagssliflningsförfarandel har ytterligare ökal i siyrka i och med all del i RF ha förts in ell omfaUande regelsyslem med uppgift all skydda de medborgerliga fri- och rällighelerna mol angrepp från del allmännas sida.

Kommittén har erinrat om alt två av de lyngsla skälen mol all använda sig av folkomröstningar-svårigheterna atl formulera frågorna och svårigheterna att tolka omröslningsresullaten - kommer all sakna bärkraft i fråga om grundlagsomröslningar som får den formen att folkel endasl har atl säga ja eller nej tili ell förslag som dessförinnan har anlagils som vilande av rik.sdagen.

I likhel med kommiuén förordarjag mol bakgrund av del anförda att vårt nuvarande grundlagsstiftningsförfarande kompletteras med ett folkomrösl­ningsinsiilui som innebär all beslutande folkomröstning i en grundlagsfråga kan förrrällas efter det försia men före del andra av de två riksdagsbesluten. Om ell sådant institut skall kunna fylla sin funklion kan man lydligen inle, som i fråga om den vanliga rådgivande folkomröslningen, överlämna ål riksdagsmajorileten all avgöra om del skall komma lill användning eller inte. Man får i stället antingen låla folkomrösining uigöra ell obligatoriskt inslag i grundlagssliftningsproceduren eller ge en riksdagsminoriiet av viss storlek räll alt få till stånd en folkomrösining.

Av dessa alternativ kan del försia från renl principiella utgångspunkter te sig mest tilltalande. Man måsle emellertid beakla atl även grundlagsänd­ringar inte sällan kan vara av ganska detaljbetonad, leknisk karaktär och ulan större belydelse för folksiyrelsen som sådan. Grundsatsen atl folket bör ha möjlighel all della i beslul som är av grundläggande belydelse för del demokraiiska styrelseskicket eller för medborgarnas fri- och rälligheler kräver således inle atl folkomröstning äger rum i samband med varje grundlagsändring. Man kan tvärtom befara att institutet skulle förlora i värde om del kom till användning alllför ofta.

Slutsatsen av del sagda blir att folkomröstning av det slag som del här är fråga om bör komma lill stånd försl efter särskilt beslul men all ell sådani beslul skall kunna fallas redan av en minoriiei av riksdagens ledamöier. Ett beslul om folkomrösining bör emellerlid å andra sidan fordra anslutning av en så stor andel av riksdagen all man inle behöver befara all omröstnings-

Prop. 1978/79:195

53

möjligheten kommer all missbrukas. Del antal som genomgående har föreslagits i sammanhangei-en iredjedel av riksdagens ledamöter-anserjag innebära en lämplig avvägning i frågan. Som yUeriigare en garanii mol illojal användning av Iblkomröslningsinstilulel bör, efter mönsier av vad som gäller i fråga om misstroendeförklaring, föreskrivas all yrkande om folkom­rösining får tas upp lill prövning bara om minst en liondel av riksdagens ledamöier slår bakom del. Vidare bör gälla all ell sådani yrkande skall få framslällas endasl under en ganska korl lidsperiod efter beslutet alt anta ell grundlagsförslag som vilande.

I fråga om lidpunkien för folkomrösining i en grundlagssliftningsfråga förordar jag i likhel med kommittén all en sådan folkomrösining i grundlagssliftningsfråga skall anordnas samiidigi med del riksdagsval som enligt giillande ordning skall föregå del andra riksdagsbeslutet.

Den fråga som skall siiillas lill folkel är om ell vissl vilande grundlagsför­slag skall godias eller förkastas. Svaret skall alllså vara ja eller nej. Med hänsyn lill all folkomrösiningsinsiiiulels syfte inle är atl försvåra önskvärda moderniseringar av grundlagarna bör för att gmndlagsändring skall kunna komma lill stånd inte krävas aklivi slöd av huvuddelen av de röstande. Instituieis syfte uppnås redan genom en reglering som i stället innebär all ett förslag är förkaslal om mer än hälften av de rösiande har röstat mol det och nej-rösterna också molsvarar mer än hälfien av de godkända rösler som har avgivils i del samiidigi förrättade riksdagsvalet. Också på denna punkl ansluler jag mig lill de förslag i frågan som har framförls av rättighetsskydds­utredningen och lidigare.

Möjlighel lill besluiande folkomröstning bör föreligga också i fråga om beslul som lill följd av särskilda regler i RF fallas i grundlagssliflningsform. Undanlag bör emellerlid göras för RO. Beslämmelserna i RO gäller uteslu­tande riksdagens arbelsformer och inre organisaiion och de har därför inte samma grundläggande belydelse för folksiyrelsen som reglerna i grundla­garna. Det bör därför även i forlsällningen ankomma på riksdagen ensam alt beslula i de frågor som regleras i RO.

Förde rådgivande folkomröstningarnas del gällerali besluten om de frågor som skall ställas till medborgarna och om lidpunkien för omröslning skall ha formen av lag. Skälet härtill är atl dessa beslut ofta innefallar besväriiga Slällningsiaganden av sior poliiisk betydelse. Som har framgåti föreligger inle några sådana svårigheler såviii gäller folkomröstningar i grundlagsliftnings-frågor. Både fråges'äilningen och lidpunkien är här på förhand givna. Del finns därför inte någon anledning vare sig atl ge besluiel om en sådan folkomröstning lagform eller alt bereda frågan i utskott. Beslulsförfarandet bör i siällei ulformas efter mönsier av vad som gäller för beslut om misstroendeförklaring mol statsråd. Den enda punkl i sammanhangei som skulle kunna ge upphov till svårigheler gäller vad som skall anses vara ell vilande grundlagsförslag i molsals till två eller flera. Av RO (2 kap. 9 §) följer atl denna fråga i försia hand skall avgöras av talmannen i samband med

Prop. 1978/79:195

54

kammarbehandlingen. Om kammaren inle skulle dela talmannens mening får frågan på vanligt sätl avgöras av konstitulionsutskoUel.

1 della sammanhang vill jag också la upp frågan om en särskild lag om förfarandel vid folkomrösining.

Somjag redan har nämnl skall föreskrifterom rådgivande folkomrösining i hela riket meddelas genom lag, såväl vad gäller den fråga som skall ställas lill medborgarna som beiräffande i.ex. rälten all delta i omröstningen, förfa­randel vid röstningen och sammanräkningen av rösler.

Vid de lillfällen när rådgivande folkomrösining har förekommii i vårt land (åren 1922, 1955 och 1957) har hela förfarandel reglerals genom särskilda lagar. Några generella föreskrifter om vad som skall iakttas vid folkomröst­ning har hiltills inte funnits i lagsiiftningen. RF gör i och försig inle heller en sådan reglering nödvändig.

Om man, som jag har förordal i det föregående, gör det möjligl för en minoritet inom riksdagen atl få till stånd en folkomrösining, kan man emellerlid knappasl undvara en permanent lagsiiftning om folkomröstnings-förfarandel. I annal fall skulle man vara hänvisad anlingen lill lösningen all i det särskilda fallet låta samma minoritet fastställa också de nödvändiga förfarandereglerna eller lill metoden atl låla riksdagen för varje gång besluta dessa med vanlig majoritet. Båda alternativen är förenade med nackdelar av i försia hand principiell nalur. Del får vidare också i fråga om rådgivande folkomröstningar anses från principiell synpunki tillfredsställande atl de gmnder som skall gälla vid en landsomfattande folkomröstning permanent finns angivna i lag. Också från praklisk synpunkt kan en sådan lagsiiftning ha fördelar. Jag förordar därför all generella lagbestämmelser nu meddelas om förfarandel vid folkomröstning. Del torde av systematiska skäl vara en fördel alt beslämmelserna hålls skilda från reglerna om val. Jag föreslår alt de får bilda en frislående lag om förfarandel vid folkomrösining. Del synes nalurligl alt lagen utformas så alt reglerna om folkomrösining överenssiämmer så nära som möjligl med vad som gäller för val lill riksdagen.

2.6 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter

Jag har i det föregående (avsniii 2.1) nämnl atl rällighetsskyddsutred­ningen föreslår all skyddet för vissa särskilda räuigheler skall byggas ul. Jag har där också framhållit alt kommilléförslagel i dessa delar är väl ägnal atl läggas lill grund för lagsiiftning. De rättigheter som berörs av förslaget är förbudet mol retroaktiv lagstiftning, rätlen till ersättning vid expropriation m. m., skyddet för svenskl medborgarskap och de processuella garantierna enligt 2 kap. 9 § RF vid frihelsberövande.

I RF finns förbud mol relroakliv I agsli fin i ng på straffrättens område. Enligt 2 kap. 10 S RF får slraff ellerannan brolispåföljd inle åläggas för gärning som inte var belagd med påföljd när den förövades. Ime heller får

Prop. 1978/79:195

55

svårare brottspåföljd åläggas för gärning an som var föreskriven då. Vad nu har sagls gäller också förverkande och annan särskild rällsverkan av broll. En utvidgning av förbudet mol retroaktiv lagsiiftning diskulerades i samband med 1976 års reform på fri- och rältighelsområdel men genomfördes inle (jfr prop. 1975/76:209 s. 125 f KU 1975/76:56 s. 35 ff).

Rällighetsskyddsutredningen föreslår nu ett förbud också på skatte- och avgiftsområdet. Enligt förslaget får skall eller avgift inle tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Två undanlag från förbudet föreslås. Dels för riksdagen, om den finner au särskilda skäl påkallar del, föreskriva all skall eller avgift får las ut också i annat fall. Förutsättningen för detta är dock alt den omständighet som utlöste skatt- eller avgiftsskyldighelen inträffade anlingen sedan ett av regeringen eller riksdagsutskott framlagl förslag därlill hade lämnats till riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riksdagen meddelande i saken genom en skrivelse. Dels får riksdagen härulöver föreskriva undantag från huvudregeln, om riksdagen finner atl del är påkallal av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.

Huvudskälet mol retroaktiv lagsliflning på skalle- och avgiftsområdet är atl en sådan lagstiftning bryier mot grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Som kommittén framhåller innebär retroaktivitet på detla område alt en skaltskyldig som handlar med utgångspunkt i gällande rätl riskerar att hans handling kommer all bedömas efter regler som har tillkommit i efterhand, när han inle kan göra gjort ogjort. Om retroaktiviteten innebären skärpning av skattereglerna, kan han t. ex. i efterhand bli vägrad avdrag för kostnader som var avdragsgilla när de betalades. Ett annal exempel är att en gåva blir högre beskattad än givaren och mottagaren har räknai med.

Del är som kommiuén framhåller ett rältssäkerhetsintresse av vikt atl skattelagar inte ulan starka skäl ges lillbakaverkande kraft. I en lid då en stor och växande andel av medborgarnas inkomsler las ul i skatt för gemensamma ändamål skärps kraven på all skatleuttagets fördelning på olika grupper uppfattas som rättvis. Självklarl nödvändiggör delta bl. a. effekiiva ingri­panden mol skattefusk och skatlefiykt och en successiv översyn av skallesyslemet. Men samtidigt måste krävas att ändringarna sker på ett för de enskilda medborgarna godtagbart sätt.

Del är alliså tydligt att starka skäl talar för någon form av förbud mol skattelagstiftning som har retroaktiva effekier. Frågan är emellertid om del är möjligl all på ett tillfredsställande sätt i lagtext ange vad som skall förslås med retroaktiv lagstifining på förevarande område. Kommittén har föreslagit en regel enligt vilken det avgörande är om den omsländighel som utlöser skattskyldigheten inlräffar före eller efter lagens ikraftträdande. Enligt min mening får denna avgränsningsmetod godias. Den lorde som har framhållits

Prop. 1978/79:195

56

vid remissbehandlingen ge skydd i del stora fiertalet fall. Del är f ö. klarl atl en sådan regel bör påverka statsmakternas ställningstaganden också uianför del egenlliga lillämpningsområdel.

Rällighetsskyddsutredningen behandlar ulföriigt frågan när skattskyldig­heten skall anses inträda vid olika skalleformer. Kommittén tar också upp andra närbesläktade lillämpningsfrågor. För min del villjag i allt väseniligt hänvisa till vad kommittén anför i dessa delar (betänkandet s. 157-161).

En särskild fråga är om ett förbud mol retroaktiv lagsiiftning kan göras undantagslöst. Som kommittén har framhållit har regeringen och riksdagen i flera lagstiftningsärenden under senare år anseit en viss retroaktiv tillämp­ning av nya skalleregler nödvändig. Dei har i dessa ärenden regelmässigl varit fråga om all sätla stopp tör förfaranden som regeringen och riksdagen har anseti innebära kringgående av gällande skattelag. För au få ell snabbi slul på dessa förfaranden och för att inte de gamla reglerna i slutskedet av sin giltighetslid skulle kunna utnyttjas i stegrad omfattning haren viss retroaktiv lillämpning beslulals. Jag delar kommitténs uppfattning atl ell undantag från retroakliviietsförbudel är motiverat för nu berörda fall.

Som kommiuén har förordat bör undantaget begränsas till fall där de skallskyldiga i förväg har fåll ell aukiorilaiivt besked om all en kommande skatteregel avses få retroaktiv lillämpning. Vidare bör som förutsäuning gälla atl riksdagen finner att sådan tillämpning är påkallad av särskilda skäl. Även i denna del får jag beiräffande lillämpningsfrågor hänvisa lill vad kommiuén anför (betänkandet s. 161-163).

Del torde som kommittén framhåller allmänt anses att retroaktiv beskatt­ning är eu tillåtiigt medel när samhällel befinner sig i en allvariig krissilua­tion. Även kommitténs andra undantag, som gäller vid krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris, bör alllså godias.

Enligt kommilléförslagel avser förbudel mol relroakliv skattelag bara sådana ändringar som är lill de skattskyldigas nackdel. Inle heller i den delen finns anledning lill erinran.

Förslaget omfattar föruiom skatter även avgifier. De skäl som har anförts företi förbud på skatieområdet lalar i princip företi förbud också närdet gäller offeniligrättsliga avgifter, t. ex. arbetsgivaravgifier. Emellerlid kan del ifrå­gasällas om en förbudsregel formelll bör omfatia, föruiom avgifier lill staten, även kommunala avgifter. Som kommunförbundet har framhållil gäller enligi rättspraxis förbud mol retroaktivt verkande beslut som innebär pålagor för kommunmedlemmarna. Dock har viss retroaktivitet godtagits såviu gäller kommunala avgifier(RÄ 1956 1166, RÅ 1961190och RÅ 1974 A 2081). Enligt förbundel är del angeläget alt rådande praxis kan bibehållas för kommunernas del. Enligt min mening lalar siarka skäl tör atl principen om förbud mol relroaklivitel gäller även beiräffande kommunala avgifter. Men också de undantag från denna princip som i rättspraxis har godkänts av regeringsrätten bör gälla. Med dessa utgångspunkier måste en begränsning göras i den av kommittén föreslagna regeln. Lämpligasl torde vara att de

Prop. 1978/79:195

57

kommunala avgifterna lämnas hell uianför regleringen. Därigenom bibehålls gällande rällsläge.

På grund av del anförda förordar jag att del av kommittén föreslagna förbudel mol reiroaklivilel i fråga om skaller och statliga avgifier införs i RF.

Rälien lill ersältning vid expropriation e . d . kommer lill uuryck i 2 kap. 18 § RF. Enligt denna paragraf skall varje svensk medborgare vara lillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall all hans egendom las i anspråk genom expropriation eller annal sådani förfogande. Det har vid lillkomslen av paragrafens nuvarande lydelse uttalats (prop. 1975/76:209 s. 124) all en ersältning som endasl är symbolisk inte uppfyller grundlagens krav. I 1976 års lagstiftningsärende avslog riks­dagen yrkanden om att grundlagsregeln skulle kräva "skälig ersättning" (KU 1975/76:56 s. 35, 62 fO.

Rätten lill ersättning vid expropriation föreslås av rättighetsskyddsutred­ningen formulerad så att del skall bli fullt klart all den vilkens egendom tas i anspråk skall få ersältning försin förlusl. Förslaget innebär enligt motiven all RF ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än nu knyter an till vad som är föreskrivet i vanlig lag.

I fråga om rälten lill ersältning vid expropriation e. d. anses nuvarande ersällningskrav i 2 kap. 18 S RF ha en materiell innebörd; enbart symbolisk ersättning är inle lillräcklig. Det är däremot oklart angivel vilken ersättnings­standard som grundlagsregeln kräver. I likhel med rällighetsskyddsutred­ningen anserjag atl paragrafen bör ges en innebörd som mera bestämt än nu knyter an lill vad som är föreskrivet i vanlig lag angående ersättning vid expropriation och andra sådana förfoganden. Enligt min mening är kommit­téns förslag till ändring i bestämmelsen lämpligt ulformad.

Som kommiuén anför skall della grundlagssiadgande ses som en bekräf­telse av den ersättningsnivå som nuvarande regler om ersältning vid expropriaiiva ingrepp har lett till. Siadgandel hindrar inte sådana föreskrifter som t.ex. 4 kap. 3S expropriationslagen (1972:19). Denna bestämmelse innebär au ersättning för värdestegring efter viss i lagen angiven tidpunkt utgår endasl på vissa grunder. Grundlagsregeln hindrar inte heller atl ersätiningen begränsas till del värde som grundas på lillålen användning av den egendom del gäller. Den innebär därvid ingen bindning såviu avser placeringen av bevisbördan i fråga om orsaken lill en stegring av egendomens värde. Över huvud laget hindrar regeln inle prisreglering. Därvid är del givetvis det prisreglerade värdel och inle ett ev. svarlabörsvärde som skall ligga till grund för beslämmandel av ersättningen enligt 2 kap. 18 S RF. Om eU exproprialivi ingrepp medför reella fördelar just förden drabbade och om ingen förmögenhetsminskning uppkommer, kräver regeln inle alt någon kontant ersättning ulgår.

Skydd för svenskt medborgarskap ges genom 2 kap. 7S RF. Där föreskrivs atl ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han är eller samiidigi blir medborgare i annan slal.

Prop. 1978/79:195

58

Skyddel för medborgarskapet skall enligt kommilléförslagel i princip beslå i all ingen får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han samiidigi, efter uttryckligt samtycke eller genom atl träda i allmän tjänst, blir medborgare i annan sial. Två undanlag från principen föreslås. Undaniagen lar sikle på barn och ungdomar. Del skall sålunda kunna föreskrivas dels atl barn under 18 år följer sina föräldrar eller en a v dem i fråga om medborgarskapet, dels atl den som sedan födseln är medborgare i annan sval och är bosall där sedan viss lid, föriorar sill svenska medborgarskap när han uppnår 18 års ålder eller senare.

Niir det gäller en förstärkning av skyddet för svenskl medborgarskap är det som rällighetsskyddsutredningen framhåller angelägel au skyddet mol förlust av medborgarskapet i RF så långt del är möjligt kommer alt gälla även sådana medborgare som ulan eget inilialiv eller egen önskan innehar medborgarskap också i annan slal. De kategorier av personer som därvid främsi Slår i blickpunkten är personer som har kommii till Sverige som fiyktingar eller av annan orsak och som därefier har blivit svenska medborgare ulan att befrias från siu lidigare medborgarskap i annan slal. Man kan inle uiesluia möjlighelen atl vårt land i ell skärpt utrikespolitiskt läge kan utsättas för påtryckningar i syfte all ivinga fram sådana lagändringar all de berörda personerna berövas sill svenska medborgarskap. Också i fråga om ell par andra kaiegorier med dubbell medborgarskap - bl. a. svenska kvinnor, som är eller har varit gifta med medborgare i sådana stater där hustrun automatiskt får mannens medborgarskap - framstår det som angeläget med ell starkare skydd för del svenska medborgarskapet än den nuvarande grundlagsregeln ger (jfr belänkandei s. 171 O-

Som rällighetsskyddsutredningen föreslår bör därför grundlagsskyddet i princip utvidgas så alt ingen medborgare som är eller har varit bosatl här i riket skall få berövas sitl svenska medborgarskap i annat fall än då han samlidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom all inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stal. Som kommittén framhåller bör emellerlid därvid vissa begränsningar göras, dels med hänsyn till gällande bestämmelser om föriust av svenskl medborgarskap (jfr betänkandet s. 170 O och dels med hänsyn till den ändring i lagen (1950:382) om svenskl medborgarskap som riksdagen har beslutat (prop. 1978/79:72, AU 1978/79:26, rskr 1978/79:201). Från huvudregeln bör alltså göras två undanlag. Fördel försia hörbarn under 18 år i vissa fall kunna följa föräldrarna eller en av dem i medborgarskaps­hänseende (jfr 7 § 3 och 4 saml 8 § andra stycket lagen om svenskl medborgarskap). För del andra bör det vara möjligt alt avveckla dubbell medborgarskap i de fall där barn vid födseln har förvärvai både svenskt och annan stals medborgarskap och de är varaktigt bosatta i den andra staten när de uppnår vuxen ålder (jfr den nya 7 a § i lagen om svenskl medborgarskap). En förutsäuning för alt det senare undanlaget skall vara lillämpligl bör vara alt Sverige har träffal överenskommelse med annan stat om sådan avveckling

Prop. 1978/79:195

59

av dubbell medborgarskap. Som framhålls i prop. 1978/79:72 måste eu avtal av della slag anses vara en sådan överenskommelse som för alt bli gällande kräver riksdagens godkännande enligt 10 kap. 2 S RF.

12 kap. 9 S RF finns besiämmelserom processuella garantier vid frihelsberövande. Har annan myndighei än domstol berövat någon medborgare frihelen skall denne enligi paragrafen ulan oskäligl dröjsmål kunna få saken prövad av domsiol eller, i vissa fall, av en domsiolsliknande nämnd. Undanlag från denna regel gäller dock när del är fråga om all hil lill Iandel överflyita verkslällighel av frihelsberövande påföljd som har ådömis utomlands.

Här föreslår räiiigheisskyddsulredningen atl 2 kap. 9 § RF kompletteras med en regel om vilken myndighei som i vissl fall har all verkställa den prövning som avses i paragrafen. Har prövningen inte uppdragits åt behörig myndighet skall den enligt förslaget ulföras av allmän domstol.

Som rällighetsskyddsutredningen framhåller kan del f n. anses i viss mån osäkert om nuvarande bestämmelser i 2 kap. 9 § RF ger räll för den enskilde all la iniiiativei lill en prövning av ell frihelsberövande, om ingel behörigt organ har fått sig uppgiften anförtrodd. Skulle del finnas en sådan rätt, är det vidare oklart lill vilket organ han i så fall skall vända sig. Kommittéförslaget skapar klarhel i båda nu angivna frågor. Enligt min mening kan del vara av värde all bestämmelsen i 2 kap. 9 S RF kompletteras på del sätt som kommittén har föreslagil. Det bör sålunda föreskrivas att prövningen, om den inle har uppdragits ål annan myndighet, skall ankomma på allmän dom­stol.

Eftersom den nya regeln knappast kan få annal än en begränsad praklisk betydelse, anser jag det inle påkallal au närmare reglera förfarandel vid prövningen. 1 brisl på bestämmelser härom torde den enskilde kunna vända sig lill den tingsrätt inom vars domkrets han hålls omhändertagen. Dom­stolen kan i så fall analogivis lillämpa de bestämmelser som gäller likarlade prövningsförfaranden, t. ex. beslämmelserna i rällegångsbalken om häklning och anhållande (jfr 19 § lagen /1946:804/ om införande av nya rällegångs­balken, 19 S ändrad senasi 1972:431).

3 Upprättade lagförslag

1 enlighel med vad jag nu har anfört har inom justiiiedepartemeniet upprättats förslag lill

1.

lag om ändring i regeringsformen,

2.

lag om ändring i riksdagsordningen,

3.

lag om lagrådel,

4.

folkomröslningslag.

Prop. 1978/79:195

60

4 Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om ändring I regeringsformen

2 kap. 7 S

I fråga om de överväganden som ligger lill grund för de föreslagna ändringarna i denna paragraf får jag hänvisa lill den allmänna moiiveringen (avsniii 2.6).

Ändringarna överensstämmer i allt väsentligt med ändringarna enligt rällighelsskyddsuiredningens förslag. Två mindre jämkningar har dock gjorts i förhållande lill kommilléförslagel. Sålunda har avfailningen av andra siycket försia meningen ändrais genom att orden "sill uUryckliga samlycke" bylls ul mol "uiiryckligl samlycke". Därigenom har avfattningen anpassats lill gällande regel i 7 S 1 lagen om svenskl medborgarskap. Departements-förslagets lydelse hindrar självfallet inte alt del i vanlig lag föreskrivs atl samtycket skall lämnas av den underårige själv. Vidare har kommiitéförsla-gets andra undantag från grundregeln om skydd för medborgarskapet fåll en något mindre detaljerad uiformning (jfr den nya 7 a § i lagen om svenskt medborgarskap).

2 kap. 9 S

Det nya iredje siycket har kommenterats i den allmänna moiiveringen (avsniu 2.6). I sak överenssiämmer föreskrifien helt med kommitiéförslagets motsvarande bestämmelser.

2 kap. 10 S

I fråga om de överväganden som ligger till grund för det nya andra siycket får jag hänvisa lill den allmänna motiveringen (avsniii 2.6). I sak har den ändringen gjoris i jämförelse med kommitléförslaget all reiroakiiviielsför-budet i frågaom avgifier begränsas lill avgifter lill siaten. Redaktionellt haren viss omarbetning gjorls.

Enligt undantagsregeln i andra meningen är relroaklivitel under angivna förutsäuningar lillålen om regeringen eller riksdagsutskott när den omslän­dighel som utlöste skattskyldigheten iniräffade hade lämnal förslag härom lill riksdagen. Med förslag jämställs skrivelse från regeringen om att sådant förslag är alt vänla. Den avgörande tidpunklen är den dag då proposition, Ulskoltsbetänkande respektive skrivelse med meddelande blir allmän hand­ling hos riksdagen. Enligt nuvarande regler härom blir avgörande lidpunki för en proposiiion och ell meddelande från regeringen den dag då proposilionen eller skrivelsen kommer in till kammarkansliet. Företi utskottsbetänkande blir den avgörande dagen i regel när betänkandet första gången anmäls i kammaren. Retroaktivitet är i förvarningsfallen tillåten från och med dagen

Prop. 1978/79:195

61

efter den dag då förvarningen gavs.

Med förslag som har lagls fram av riksdagsutskott förslås enbarl uiskous-majoriielens förslag, således inie - som har förordats i ett remissyUrande -förslag som har framförls reservationsvis i utskouet.

För au en skatieregel skall få lillämpas relroaklivi från dagen då proposilionen i ärendei kom in lill kammarkansliet krävs inte alt del råder fullständig överensstämmelse mellan förslaget lill föreskrift i proposilionen och den sedermera aniagna lagen. Vid riksdagsbehandlingen kan alllså vissa jämkningar göras utan all man går misle om möjligheten lill relroakliv lillämpning.

Vad gäller del fallel alt regeringen meddelar riksdagen atl den avser all föreslä en retroaktiv skatteregel är det lydligl, all meddelandel inie kan innehålla någon deialjerad beskrivning av kommande förslag. Del väsenlliga iir all det genom meddelandet görs klart vilken typ av iransaklion, inläkl, avdrag elc. som förslaget avses ingripa mot saml från vilken lidpunki reiroakliviteten skall gälla. Däremoi kan ime generellt krävas all del säll, på vilkel ingripandet skall ske, preciseras.

2 kap. 12 S

De grundläggande beslämmelserna om det särskilda förfarandet som under vissa förutsättningar skall lillämpas vid behandlingen av förslag till räiligheisbegränsande lagsiiftning har lagits in i tre nya siycken, iredje-femie styckena, i förevarande paragraf 1 iredje slyckel anges bl. a. huvudregeln angående tillämpningsområdet för förfarandel. I fjärde slyckel ges undan­tagen från lillämpningsområdel och i femle siyckei en föreskrifi angående vilket organ inom riksdagen som avgör om förfarandel är lillämpligl. Övriga besiämmelserom förfarandel återfinns i 2 kap. 20 S iredje siyckei och 13 kap. 7S.

1 fråga om de överväganden som ligger lill grund för de nya beslämmel­serna får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.1 och 2.2).

I sak överenssiämmer departementsförslagel med kommiltéförslaget. På grundval bl. a. av påpekanden under remissbehandlingen haremellertid vissa redaktionella ändringar gjorts. Tredje siycket har sålunda ändrais så au del klarl framgår all förfarandel är tillämpligt inle bara på lagförslag som begränsar en rättighet utan också på sådana ändringar i en räiligheisbegrän­sande lagsiiftning som är neutrala från rätligheissynpunki eller som syfiar lill atl upphäva en rällighetsbegränsning. I Qärde slyckel har bl. a. hänvisningen lill TF fått jämkad avfattning. Föreskriften om konsliiuiionsuiskoitets särskilda befallning med förfarandel har lagils in i femle siyckei och avfattats så all del klarl framgår atl utskottei prövar också frågan om någon av undantagsreglerna i fjärde stycket är lillämplig på ett lagförslag.

I betänkandet redovisas utförligt vilka lagbestämmelser som enligt kommitténs uppfaiining kommer au omfattas av del särskilda förfarandel

Prop. 1978/79:195

62

(s. 84-94 och 178-209). Enligt min mening borde allmänna grundsalser som kommittén här har tillämpat godias. Jag får således hänvisa lill belänkandei i dessa delar. Med anledning av vad som haranförts i ett remissyttrande bordet framhållas all det särskilda förfarandel inle skall lillämpas på sådan lag som vissa bestämmelser i TF (t. ex. 4 kap. 4 S, 5 kap. I och 2 SS samt 7 kap. 3 S första stycket 3) hänvisar lill.

Kommittén berör också frågan huruvida del särskilda förfarandel är tillämpligt när ett förslag lill räliighetsbegränsande lag ulgör en följdändring lill en grundlagsändring eller till ett godkännande av lilllrädet till en konvention. I ett särskilt avsnitt diskuierar kommittén hur man skall förfara om mer än ett särskilt lagstiftningsförfarande är tillämpligt på ell lagförslag som angår rättigheisbegränsning. Även i dessa delar får jag hänvisa lill betänkandet (s. 76 ff).

Med anledning av uttalanden under remissbehandlingen bör det fram­hållas att det enligt paragrafen giveivis är möjligl au ändra ett förslag inom ell ärendes ram också innan förslaget har vilat den utsatta liden.

Del har inle anseiis behövligt med en särskild regel om prövningen av frågan huruvida en ändring i ell vilande förslag ligger inom eller uianför det ursprungliga ärendels ram. Nuvarande bestämmelser, i försia hand 2 kap. 9 S RO, får anses vara tillfyllesl. Någon risk föratt frågan om vad som ligger inom ell lagstiftningsärendes ram skall medföra några problem vid lagprövningen synes inte föreligga. Del är givel all det är riksdagen som i praktiken avgör denna fråga.

2 kap. 18 §

1 fråga om ändringen i denna paragraf får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnilt 2.6).

2 kap. 20 §

1 försia stycket har punkl 3 och i andra siyckei punkl 5 ändrats så all punklerna hänvisar till det nya iredje stycket i 2 kap. 9 §. Härigenom klargörs att även ullänning blir tillförsäkrad rätt au få eu frihetsberövande prövat av allmän domstol, även om prövningen inte har uppdragits åt domstol eller annan behörig myndighet.

I enlighel med vad jag har förordal i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.2) har lill denna paragraf fogats ett nytt tredje stycke som anger alt del särskilda förfarandet för räUighetsbegränsande lagsiiftning är tillämpligt på föreskrifter som avses i paragrafens andra stycke. Angående exempel på föreskrifter på vilka förfarandet blir tillämpligt på grund av iredje siycket får jag hänvisa lill vad kommittén har anförl (belänkandet s. 210 f).

Prop. 1978/79:195

63

8 kap. 1 S Ändringen här är föranledd av de nya reglerna i 2 kap. 12 S-

8 kap. 4 §

Denna paragraf ställer f. n. förde rådgivande folkomröstningarnas del upp ett lagkrav såväl beiräffande ulformningen av den fråga som skall ställas lill medborgarna och tidpunklen för en viss folkomrösining som beträffande förfaranderegler av mera generell natur. Det föreslagna tillägget till para­grafen innebär att kravel på lagform för de regler som gäller själva omröslningsförfarandet kommer alt omfatia också bestämmelser om folk­omröstning i grundlagsfrågor. Som närmare har uivecklais i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.5) skall däremoi ett beslut atl sådan folkomrösining skall äga rum inle fattas i form av lag.

Med uUryckel "föreskrifterom förfarandet vid folkomröstning" avses här regler om alla de åtgärder som gäller genomförandel av en folkomrösining. Hil hör således såväl bestiimmelser om förberedelserna inför en omröstning som föreskrifier om rösiningsproceduren, sammanräkningsförfarandel och besvärsförfarandet.

Uttrycket "grundlagsfråga" syftar såväl på frågor om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag som på frågor där beslul enligt särskilda regler i regeringsformen skall fallas i grundlagssliftningsform.

Som framgår av vad jag har anfört i det föregående förordar jag att en särskild folkomröstningslag införs.

8 kap. 7 §

År 1978 beslutade riksdagen en ny ransoneringslag (SFS 1978:268). 1 samband med lagens tillkomst uppkom frågan om hur ordet "näringsverk­samhel" i punkl 3 i första stycket i förevarande paragraf skall lolkas. Vad frågan yllersl gällde varom riksdagen kan bemyndiga regeringen atl meddela föreskrifier om ransonering, vilka inle riklar sig till näringsidkare och inte avser mellanhavanden mellan näringsidkare och konsumenter utan tar sikte enbarl på enskilda. Lagrådet fann för sin del atl ett sådani bemyndigande kunde godias men ansåg del angeläget att avfattningen av punkl 3 bringades lill bätire överensstämmelse med en sådan lillämpning av delegationsbe­stämmelsen (prop. 1977/78:75 s. 145). 1 proposilionen anfördes med anled­ning härav all vad lagrådel hade anförl kunde las upp till övervägande i samband med att vissa bestämmelser i RF sågs över inom justitiedeparie­mentel (prop. s. 146). Försvarsulskottel uttalade all det var önskvärl att grundlagsstödet för ransoneringslagen blev hell entydigt (FöU 1977/78:13 s. 16). Riksdagen godtog uiskoileis uttalande (rskr 1977/78:214).

Mot bakgrund av vad som sålunda har förekommit har ordet "ransone­ring" lagts lill i uppräkningen i första slyckel punkt 3.

Prop. 1978/79:195

64

8 kap. 15 §

Denna paragraf innehåller de cenlrala reglerna om grundlagsliftningsför-farandei. De ändringar som har gjorls är föranledda av förslagen om en viss lidsfrisi mellan de två besluten i grundlagsliftningsförfarandet och om folkomröstning i grundlagsfrågor. De allmänna överväganden som ligger lill grund förde nya reglerna har redovisats i den allmänna moiiveringen (avsnilt 2.5). 1 sak överensstämmer departementsförslagel hell med kommilléförsla­gel. Redaklionelll har några mindre jämkningar gjoris.

Regeln om lidsfrist tas in i första slyckel. I den allmänna moiiveringen har sagls alt föreskriften inte hindrar all ell förslag till grundlagsändring läggs fram senare och läggs lill grund för ett vilande beslul. Om inte konslitu­iionsulskollel senasi vid beredningen av ärendet medger undanlag från lidsfrislen, kan emellerlid förslaget inte slutbehandlas under den närmaste valperioden. Del måste i siällei vila lill den därpå följande, alllså över två riksdagsval.

Med den tidpunkt då ärendei försia gången anmäldes i riksdagens kammare syftas på dagen då förslaget bordlades där. Om en proposiiion eller ell utskollsförslag anhängiggörs genom atl lämnas lill kammarkansliet under riksdagens ferier, räknas således tidsfristen från del kammarplenum efter ferierna, då förslaget anmäldes lill bordläggning.

Några särskilda föreskrifter angående förfarandet hos konstilutionsut­skollel lorde inte behövas. Önskar någon ledamoi av regeringen inför utskottei motivera en hemslällan om undantag från lidsfristen, kan utskottet bevilja det (4 kap. 12 S RO). Här kan erinras om ett ullalande av konsiilu­lionsuiskotlet (KU 1970:27 s. 9), enligt vilket statsråd inte skall della i uiskoileis överläggning. Kammaren skall underrällas om undanlag från lidsfrislen (jfr 3 kap. 16 S RO).

Reglerna om folkomröstning i grundlagsfrågor bildar paragrafens iredje och fjärde siycken. Tredje siycket innehåller den grundläggande förutsätt­ningen för att folkomrösining skall anordnas - att minsl en tredjedel av riksdagens ledamöier röslar för bifall lill yrkande om omröstningen - samt de dänill knuina procedurreglerna. Tidsfristen för au framställa yrkande om folkomrösining har efter mönsier av 3 kap. 10 och 

II

§§ RO beslämls lill femlon dagar. I likhet med yrkande om misstroendeförklaring skall enligt förslaget ell yrkande om folkomröstning inte beredas i utskott.

De föreslagna nya beslämmelserna föruisätter alt riksdagen, när den fattar ell vilande beslul i en grundlagsfråga, gör delta i så god tid under riksmötet att den i iredje stycket angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslul fattas med anledning av ett ev. yrkande om folkomrösining Gfr vad kommittén har anfört under 1 kap. 4 S RO, betänkandet s. 216).

Prop. 1978/79:195

65

8 kap. 16 S

Av den nya lydelsen framgår all folkomrösining enligt 8 kap. 15 S inle kan ingå som ell led i stiftande av riksdagsordningen. Skälet härtill har berörts i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.5). Paragrafen överenssiämmer med mindre redaklioneUa jämkningar med kommiliéförslageis molsvarande beslämmelse.

8 kap. 18 S

1 denna paragraf finns grundlagsbestämmelser om lagrådel. I fråga om de nya regler som föreslås får jag hänvisa lill den allmänna motiveringen (avsniii 2.4). 1 sak överenssiämmer departementsförslagel hell med utredningsför­slaget. Redaklionelll har däremot ett fiertal ändringar gjorts.

De viktigaste nyheterna ålerfinns i andra och iredje slyckena. I andra Slyckel ges föreskrifter om när yllrande bör inhämias och i iredje stycket regleras lagrådsgranskningens inriktning.

Av andra stycket framgår all även lag som avses i 11 kap. RF hör lill de lagar som bör granskas av lagrådel, om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Av de i 11 kap. avsedda lagarna kan åtskilliga ha stor principiell belydelse för stora grupper av enskilda. Så är fallel med de lagar som anknyier till kapitlets besiämmelserom domslolar i 1, 3 och 4 §§ saml med lag om överiämnande av myndighetsutövning till enskilt organ (6 § Iredje slyckel) och lag angående resningsinsliluiei (11 §). Sior betydelse för offenlliga tjänstemän och indirekl för den statliga verksamheien kan de lagar ha som åsyftas i 5 § försia siyckei I och 10 §. De övriga lyper av lagar som är nämnda i 11 kap. lorde merendels ha mindre belydelse från de här aktuella synpunkierna och torde ofta kunna lämnas uianför lagrådels granskning. Vad som åsyftas är lag enligt vilken statlig förvaltningsmyndighet under­ordnas riksdagen och inle regeringen (6 §), lag som innehåller krav på svenskl medborgarskap för statlig eller kommunal tjänst (9 § tredje slyckel) och lag med begränsning av regeringens dispensbefogenhet (12 §).

Den undantagsregel som syftar på "frågans beskaffenhei" - lagrådets yttrande behöver inte inhämtas, om dess hörande skulle sakna belydelse på grund av frågans beskaffenhet - får sin innebörd bestämd främsi genom regeln i det följande siyckei om inrikiningen av lagrådets granskning.

Innebörden av den andra undanlagsregeln - all lagrådets yttrande inie behöver inhämtas, om dess hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, atl avsevärt men skulle uppkomma - kommer i viss mån all variera med omsländighelerna. Är lagrådets arbetsprogram ansträngt, kan det bli nödvändigt au för den skull avslå från remiss dit. Det kan dock ibland vara möjligl för en lagrådsavdelning alt avbryta ett mera omfatlande granskningsarbele och låta ell mindre men brådskande lagförslag få före­lräde. I andra fall kan det finnas en möjlighet all inrätta en lagrådsavdelning för granskning av ett visst förslag eller en samling av förslag som det annars

5 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 195

Prop. 1978/79:195

66

skulle vara svårt all bereda plats för. Givelvis kan del också finnas förslag som är så brådskande all yttrande av lagrådel inle kan avvaklas ens om en avdelning i och för sig skulle kunna ta upp ärendet lill behandling utan dröjsmål.

Beslämmelserna i andra slyckel hindrar naluriigtvis inle all man inhämlar lagrådets yllrande över andra författningsförslag än som avses där. Särskilda regler för sådana fall har inte ansetls nödvändiga.

I andra slyckel har den ändringen jämföri med kommitléförslaget gjoris alt uttrycket "riksdagen finner" i första och andra meningen i ulredningsför­slagel har fåll utgå. I stället föreslåsen ny sisla mening i stycket av innebörd atl riksdagens avgörande av frågan om lagrådets yllrande bör inhämias är slutgiltigt. Riksdagens prövning av frågan kan vara antingen uttrycklig -riksdagen beslutar l. ex. om ålerremiss lill ulskou för all lagrådsgranskning skall kunna komma lill stånd -eller konkludent - riksdagen anlar lagförslaget trots all lagrådel inle har yitral sig. Den här förordade lydelsen klargör all en lag inte i efterhand kan sällas ål sidan enbart på den grunden atl lagrådets yttrande inle har inhämtats.

10      kap. 5§

Som jag har framhållit i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.5) bör möjlighel till beslutande folkomröstning föreligga inte bara i fråga om stiftande av grundlag utan även i fråga om beslul som till följd av särskilda regler i regeringsformen fallas i grundlagsliftningsform. Till sådana beslut hör besluten med stöd av 10 kap. 5 § försia eller andra stycket om överlåtelse av offentligrällslig befogenhei lill icke svenskl organ. På grund av del anförda har dessa stycken fött ändrad lydelse.

Enligt 10 kap. 2 S andra slyckel förutsätis grundlagsliftningsform även för godkännande av konventioner som Sverige inle kan bilräda ulan grundlags­ändring. Även i ett sådani fall kan folkomröstning begäras. Detla följer redan av bestämmelsens nuvarande avfattning.

11      

kap. 14 §

I denna paragraf, som är ny, regleras lagprövningsrälien. Som framgår av vad jag har anförl i den allmänna moiiveringen (avsnitt 2.3) är syfiet med den nya bestämmelsen enbart atl kodifiera gällande räll. Departementsförslaget överenssiämmer här hell med kommilléförslagel.

I föreskriften anges atl lagprövningsrälien ulövas av domstol eller "annat offentligt organ". Anledningen lill all del senare ullrycket används och inle t. ex. "annan myndighet" är att lagprövningsrälien för anses lillkomma samtliga organ som tillämpar rätlsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning (jfr prop. 1973:90 s. 200). Lagprövningsräti kan därför komma all utövas också av enskild (jfr 11 kap. 6 § iredje stycket RF).

Prop. 1978/79:195

67

13 kap. 7 S

Enligt denna paragraf, som är ny, är del särskilda lagsliftningsförfarandel för räiligheisbegränsande lag inle lillämpligl, när rikel är i krig eller i omedelbar krigsfara. Besiämmelsen har kommenlerals i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.2).

Punkt 9 Övergångsbestämmelserna

Hänvisningen i femte siyckei har jämkats med anledning av de ändringar i 1 kap. RF som beslöts år 1976.

Ikraftträdande m. m.

Eftersom riksdagen bör kunna fatta ell andra och slulligt beslul om ändringar i RF under höslen 1979, föreslås all de nya beslämmelserna skall träda i kraft den I januari 1980.

Som kommittén har framhållit bör förbudel enligt 2 kap. 10 § andra slyckel mol retroaktiva skatter och avgifter gälla endast beträffande föreskrifter som beslutas efter det all de nya reglerna har trätt i kraft.

4.2 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

Förslaget överensstämmer i sak hell med rätlighetsskyddsutredningens förslag. Redaktionellt har endast några mindre ändringar gjorts jämfört med kommitléförslaget. Jag får därför hänvisa lill vad kommittén har anfört i dessa delar (betänkandet s. 216-220).

Eftersom hänvisningen i tilläggsbestämmelsen 2.7.1 till 2.14.1 numera är inaktuell (jfr SFS 1976:219), har den föll utgå.

Ändringarna i RO bör iräda i kraft samtidigt med ändringarna i RF, dvs. den 1 januari 1980.

4.3 Förslaget till lag om lagrådet

Som framgår av den allmänna motiveringen finns f. n. närmare bestäm­melser om lagrådet i lagen om lagrådel.

De ändringar beträffande lagrådets sammansättning och tjänstgöring m. m. som föreslås är så omfaitande alt både lagrådsuiredningen och rätiighetsskyddsutredningen funnit del lämpligt att ersätta den nuvarande lagen med en ny lag om lagrådet. Även jag har funnil delta vara en ändamålsenlig lösning. De båda ulredningsförslagen överenssiämmer i del närmasle hell med varandra. Deparlemenlsförslaget bygger i allt väsentligt på dessa förslag.

Prop.  1978/79:195

68

1§

Som framgår av den allmänna motiveringen föreslås atl lagrådel skall kunna beslå av högst fyra avdelningar. En bestämmelse härom har lagils upp i försia slyckel. Avdelningarna är likställda (jfr 8 §).

Förslaget ulgår från all del alltid skall finnas ålminsione en avdelning i lagrådel. Del ankommer på regeringen att med hänsyn till lagrådets arbetsbörda bestämma, om lagrådet skall beslå av mer än en avdelning. Andra stycket innehåller en föreskrift härom. Del synes lämpligi all regeringen, när den beslutar alt lagrådet skall beslå av vissl antal avdelningar, anger beteckningar på avdelningarna, t. ex. försia avdelningen, andra avdelningen etc. Härigenom uppnår man vissa praktiska fördelar, bl. a. när ledamöterna skall fördelas på avdelningarna.

Bestämmelsen i andra stycket innefattar befogenhet för regeringen inte bara all beslula om inrällande av avdelning utan även au vid behov dra in avdelning. I första hand bör avdelning med högsl nummer dras in. En annan ordning kan dock föranledas av att den avdelningen behandlar ett vidlyftigt ärende, medan annan avdelning saknar arbelsuppgifter.

Givelvis är del möjligl för regeringen alt bestämma tjänslgöringsliden för en avdelning av lagrådet till en viss begränsad del av en lagrådsperiod (jfr 6 §). Del får förulsällas att samråd äger rum med högsia domstolen och regeringsrätten, innan regeringen beslutar alt avdelning skall inrättas eller dras in.

2

§

Som framgårav vad jag haranfört i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.4) skall lagrådel i huvudsak beslå av justitieråd och regeringsråd. I enlighel härmed anges i försia siycket att i lagrådel tjänstgör justitieråd och regeringsråd. I en andra mening tilläggs atl flera än sammanlagl nio justitieråd och regeringsråd inte samtidigt får las i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Av lydelsen framgår au någon bestämd fördelning mellan antalet justitieråd och antalet regeringsråd som kan las i anspråk för sådan tjänstgöring inte föreslås (jfr 3 § andra stycket).

Andra stycket innehåller en föreskrift om alt även annan lagfaren person än justitieråd och regeringsråd vid behov kan förordnas att ijänslgöra som ledamot av lagrådel. I praktiken bör liksom nu i försia hand f d. justitieråd eller f d. regeringsråd komma i fråga för sådant förordnande.

3

§

Enligt första slyckel skall avdelning av lagrådet normalt beslå av tre ledamöier. Om särskilda skäl föreligger, skall dock avdelning kunna beslå av fyra ledamöter vid behandlingen av vissi ärende. Det skall ankomma på

Prop. 1978/79:195

69

regeringen att bestämma när avdelning skall ha sådan sammansättning. Del får förutsättas att samråd äger rurii med avdelningen saml rned högsia domstolen och regeringsrätten innan regeringen beslutar atl vissl ärende skall handläggas med fyra ledamöter. Del kan förmodas all frågan om förstärkande av avdelning med en ledamol för visst ärende i prakiiken kommer all väckas av avdelningen.

I andra stycket föreskrivs all såväl justitieråd som regeringsråd skall ingå i avdelning saml alt mer än en sådan ledamot som avses i 2 S andra stycket, dvs. annan lagfaren person, inte får ijänslgöra i avdelning. Sisinämnda föreskrift får självsiändig betydelse vid sidan av bestämmelsen, au såväl justitieråd som regeringsråd skall ingå i avdelning, endasl när en avdelning beslår av fyra ledamöter.

Förslaget medger all avdelning med tre ledamöier kan bestå såväl av två justitieråd och ett regeringsråd som av ell justitieråd och två regeringsråd. Den förra sammansättningen bör användas företrädesvis för behandlingen av ärenden som ligger närmare högsia domslolens verksamhelsområde och den senare sammansättningen företrädesvis för behandlingen av ärenden som ligger närmare regeringsrättens verksamhetsområde. När annan lagfaren person än justitieråd och regeringsråd skall tjänstgöra i avdelning, bör om möjligt lillses alt han representerar det ämnesområde på vilkel ärenden företrädesvis skall handläggas på avdelningen.

När lagrådel skall arbela på tre avdelningar, lorde normalt fem justitieråd och fyra regeringsråd las i anspråk för lagrådsgranskningen. Med hänsyn lill granskningsområdet för man nämligen räkna med all två av avdelningarna skall beslå vardera av två justitieråd och ell regeringsråd och en avdelning av ett justitieråd och två regeringsråd (jfr dock vad som anförs under 4 S). Under tider då del är tillräckligt med två avdelningar lorde lagrådsgranskningen la i anspråk tre justitieråd och tre regeringsråd. Antalet justitieråd och rege­ringsråd som las i anspråk för ijänslgöring i lagrådet är emellertid beroende också av i vilken ulsiräckning andra jurisler kommer all användas för laggranskning. Andra än justitieråd och regeringsråd bör emellerlid inte anlitas för tjänstgöring i lagrådet annal än när lagrådels arbetsbörda eller arbeisförhållandena i högsia domstolen eller regeringsrätten kräver det.

Enligt nuvarande lagrådslag kan, om det anses behövligt, utöver de fyra ledamölerna utses ytterligare en person att som ledamol della i behandlingen av vissl ärende, vars bedömande kräver särskild fackkunskap. Enligt departementsförslagel skall behovet av fackkunskap i stället tillgodoses genom att man anlitar sakkunnig (jfr 10 S).

4

§

Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4) och vad som har anförts under 3 § skall avdelningarna i viss utsträckning kunna ha sinse­mellan olika sammansättningar. Antalet justitieråd och regeringsråd som skall Ijänslgöra i lagrådet blir därför beroende, föruiom av antalet avdelningar

Prop.  1978/79:195

70

och förordnande för annan lagfaren person att tjänstgöra som ledamol, även av frågan hur avdelningarna skall vara sammansatta. Del måsie på grund härav fastställas hur många justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet och hur detla antal skall fördelas på avdelningarna. 1 4 S anges all regeringen med beakiande av 2 och 3 §§ besiämmer hur många justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådel och hur sådana ledamöter skall fördelas på avdelningar.

Avgörande för proportionen mellan antalet justitieråd och antalet rege­ringsråd bör vara ärendenas beskaffenhei i stort, dvs. i vad mån de ligger närmare högsta domslolens eller regeringsrättens verksamhelsområde. Samråd bör naluriigtvis ske med högsia domstolen och regeringsrällen innan beslut meddelas i saken.

Det förtjänar att understrykas att förevarande paragrafendast avser antalet justitieråd och regeringsråd som skall ijänslgöra i lagrådet. Frågan om uiseende av de justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet regleras i 5 §.

5

§

Försia slyckel i förevarande paragraf i förslaget överensstämmer med 2 § nuvarande lagrådslag. I andra slyckel föreskrivs att annan lagfaren person som skall vara ledamol av lagrådel förordnas av regeringen, som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamol skall lillhöra.

6§

Tjänstgöringstiden i lagrådel för justitieråd och regeringsråd bör i likhel med vad som gäller i dag i princip omfatia två år. Det synes lämpligt all annan lagfaren person, som skall vara ledamot av lagrådet, ulses för samma lid. Lagrådels verksamhet bör liksom f. n. vara indelad i fasta perioderom två år. Härav följer emellerlid att ledamöier av lagrådel inle alllid kan ulses fören lid av två år. Om en avdelning har inrättats under pågående lagrådsperiod, bör ledamölerna utses endast för liden till periodens utgång. Ett annal fall är all avdelning vid behandlingen av ett visst ärende skall beslå av fyra ledamöter. Den ledamot som endast skall della i behandlingen av ett vissl ärende skall utses bara för detla ärende. I enlighel med del nu sagda föreskrivs i 6 § all ledamöier av lagrådel ulses för lagrådsperiod, om ime annat föranleds av regeringens beslul om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, samt atl lagrådsperiod omfaUar två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra. Vidare görs en erinran om au annan tjänstgöringstid i vissl fall föreskrivs i 13 §.

Del är tydligt atl förordnande au ijänslgöra som ledamot av lagrådet ibland måste kunna hävas. Några uttryckliga bestämmelser om hävande av förordnande har inte ansetts behövliga.

Prop. 1978/79:195

71

7

§

Försia slyckel försia meningen överenssiämmer med 6 § försia slyckel i nuvarande lagrådslag. I andra slyckel ålerfinns nuvarande regel om begräns­ning i skyldigheten all ijänslgöra i lagrådel för jusiilieråd eller regeringsråd som har uppnått 60 års ålder. Nuvarande bestämmelser beträffande en motsvarande begränsning av tjänstgöringsskyldigheten för den som har innehaft justilieråds- eller regeringsrådsämbeie minst 15 år har däremoi ersatts av en regel beiräffande den som är ordförande på avdelning i någon av domstolarna. Därvid föreslås emellerlid inle möjlighet för vederbörande att samlycka lill ijänslgöring i lagrådel. Till följd härav har besiämmelsen såsom behörighelsregel lagiis upp som en andra mening i försia siycket.

Det har inle ansetls behövligt alt uppställa undanlag beträffande justitieråd eller regeringsråd som står i lur all förordnas lill ordförande på dömande avdelning. Det kan förutsättas atl den som väntas inom korl bli förordnad till ordförande inle ulses atl tjänstgöra i lagrådel. Även i övrigt lorde man kunna räkna med au några problem inte skall behöva uppkomma i praktiken.

8§

Den nuvarande lagrådslagen ulgår från atl lagrådets avdelningar har lika behörighet all handlägga remiiierade ärenden.

Någon uiirycklig föreskrifi härom finns dock inle. Enligt 1 § andra slyckel i lagen skall, när exlra avdelning ijänslgör, ärendena fördelas mellan avdel­ningarna på sätt dessa samfälll besiämmer.

Med hänsyn till au avdelningarna i lagrådel enligt förslaget skall kunna ha sinsemellan olika sammansättning bör ullryckligen anges all avdelningarna har lika behörighet atl behandla ärenden som ankommer på lagrådel. En beslämmelse härom har lagits upp i försia siyckei.

I andra siycket föreskrivs alt ärendena fördelas mellan avdelningarna på del säll lagrådets ledamöier besiämmer.

9§

Enligt 11 § skall omröslning ske i den omfallning som finnes påkallad, när skiljaktiga meningar förekommer vid en avdelnings behandling av ett ärende. Dessa regler förutsätter atl bestämmelser meddelas om vem som skall vara ordförande på avdelning. 1 försia siycket av förevarande paragraf anges därför alt ordförande på avdelning i lagrådel skall vara del justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till sådani ämbete samt all förutvarande justitieråd och regeringsråd härvidjämställs med justitieråd och regeringsråd. Detta överenssiämmer med den ordning som lillämpas f n.

Enligt förslaget skall vissa frågor rörande lagrådets tjänstgöringsförhål­landen avgöras av lagrådels samtliga ledamöter. Del har synts lämpligt all även ta upp en uttrycklig beslämmelse om vem som skall vara ordförande när

Prop.  1978/79:195

72

lagrådets ledamöier sammanträder samfällt. Av andra slyckel framgår all ordförande i sådani fall skall vara den äldsie ordföranden på avdelning. Härmed åsyftas den av avdelningsordförandena som är äldst i ijänslen.

10 §

Vid lagrådels granskning av regeringens förslag är del departement i vilkel förslaget har utarbetats skyldigt au tillhandahålla föredragande, även om ärendei har remitterats av riksdagsulskoli. Beträffande granskningen av lagförslag som har väckis inom riksdagen ankommer del på vederbörande utskott all tillhandahålla föredragande. Bestämmelser i dessa hänseenden inleder denna paragraf

Lagrådsuiredningen har föreslagil atl lagrådel vid behandlingen av visst ärende skall som sakkunnig kunna anlila person med särskilda fackkunska­per. Sådan sakkunnig skall enligt förslaget förordnas av regeringen på begäran av lagrådsavdelningen. Förslaget innebär den ändringen i förhållande lill gällande ordning alt den särskilt lillkallade sakkunnige inte som nu skall vara ledamot av lag-ådet ulan bilräda detla. En föreskrift i ämnet skall enligt förslaget tas in i lagen om lagrådel.

Rättighetsskyddsutredningen har godlagil förslaget med den ändringen att lagrådel och inte regeringen skall utse den sakkunnige. Enligt min mening talar här övervägande prakliska skäl för lagrådsutredningens förslag. Andra stycket har utformats i enlighel härmed.

11§

I denna paragraf har lagiis upp bestämmelser om omröslning i lagrådel. I första stycket föreskrivs all om skiljaktiga meningar förekommer vid behandlingen av ärende, omröslning skall ske i den utsträckning som finnes påkallad. Del har inle ansetls behövligt med några mera ingående regler härom, även om besvärliga frågor om vad som bör vara tema för omröstning någon gång kan länkas uppkomma. Enligt andra siyckei i paragrafen gäller vid omröstning den mening som omfattas av fiesl ledamöter eller, om fiera meningar har fåll lika många rösier, den mening som biträds av den äldsie (jfr 9 §) bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

Paragrafen är lillämplig inte endast vid lagrådsavdelnings granskning av ett remitterat förfaltningsförslag utan även när lagrådets samtliga ledamöier har att besluta i vissa frågor.

12

§

Förevarande paragraf i förslaget överenssiämmer i sak med 4 § nuvarande lagrådslag, dock all förslaget lill skillnad från gällande regel omfaltar även annan lagrådsledamol än justitieråd.

Prop. 1978/79:195

73

13§

I paragrafen har lagils upp bestämmelser som i sak överenssiämmer med 5 § nuvarande lagrådslag. Beiräffande den närmare innebörden av de föreslagna beslämmelserna kan följande framhållas.

Enligt försia slyckel skall ersällare för jusiilieråd resp. regeringsråd, som avgår från sitt domarämbele eller får förfall, ulses endasl när behov därav föreligger. Om jusiilieråd eller regeringsråd som avgår från sill ämbeie förordnas av regeringen au i fortsättningen ijänslgöra på avdelningen (jfr 2 S andra slyckel och 5 § andra siycket), finns inte något ulrymme för au lillämpa förevarande bestämmelse. Eu annai fall, då ersällare inte behöver ulses, är au det justitieråd eller regeringsråd som avgår eller får förfall har utsetts all i egenskap av fjärde ledamot ijänslgöra endasl vid behandlingen av visst ärende. För all ersällare inte skall behöva ulses krävs dock då all regeringen upphäver sill beslut om all avdelningen skall beslå av fyra ledamöier.

Om en ledamot eljest får förfall under pågående behandling av ell ärende, uppkommer fråga hur avdelningen skall förfara beträffande ärendels fortsatta handläggning. Av 3 § första slyckel följer att avdelning alltid måsle beslå av minsl tre ledamöter. Det är därför nödvändigt atl ersällare förordnas, såvida inte behandlingen av ärendei kan vila lill dess den ledamol som har fäll förfall kan återinträda. Om ärendet är av sådan beskaffenhet all del kan delas upp i frislående avsnitt, som kan bedömas var för sig, bör inte något hinder föreligga mol all den ledamol som har fåll förfall svarar för avsnitt i vars behandling han har deltagit och all ny ledamol som ersätter honom deliar endasl i granskningen av övriga avsnilt. Ett sådani förfarande bör kunna tillämpas särskilt då ärendei omfattar fiera lagförslag (se t.ex. lagrådets yttrande i prop. 1969:124 s. 148) men ibland även i andra fall. Om ärendei däremoi inte lämpligen kan delas upp på antytt sätt, blir följden all den nye ledamoten måste delta i lagrådets yllrande i dess helhet. Della innebär all han måsle sätta sig in i hela ärendet, lål vara alt i della läge förnyad föredragning i allmänhet lorde kunna undvaras.

Förevarande paragraf i förslaget avser, liksom molsvarande beslämmelse i nuvarande lagrådslag, endasl den siluaiionen all del är justitieråd eller regeringsråd som för förfall. Liknande problem kan uppkomma om annan lagfaren person, som tjänstgör som ledamot av lagrådet, för förfall. Några uttryckliga bestämmelser för denna situation har dock inle ansetts behöv­liga.

14 S

I paragrafen har tagils uppen bestämmelse som överensstämmer med 8 S nuvarande lagrådslag.

Prop.  1978/79:195

74

15 S

Beiräffande ledighei för lagrådets ledamöier finns f n. besiämmelser i 9 S nuvarande lagrådslag. Ledamoi som lillhör lagrådels ordinarie avdelning är beräiligad lill tre månaders ledighei varje år på lid som avdelningen eller, om även exlra avdelning är i tjänst, de tjänstgörande avdelningarna samfälll besiämmer. Beiräffande ledighei för ledamol som tillhör exlra avdelning beslutar de tjänstgörande avdelningarna samfällt; ledigheien för inle över­stiga tre månader om året.

Med hänsyn till all lagrådets avdelningar enligt förslaget skall vara hell likställda bör bestämmelserom ledighei i princip vara gemensamma för alla ledamöier i lagrådel. Undanlag bör dock göras för ledamol som har börjal tjänstgöra under pågående lagrådsperiod saml för ledamol som endasl deliar i behandlingen av visst ärende. I enlighel härmed anges i försia siycket av förevarande paragraf alt ledamol av lagrådet är berättigad lill tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöier besiämmer. I andra slyckel föreskrivs au ledamol, vars ijänslgöring har inletts under pågående lagråds­period, erhåller ledighei enligt vad lagrådets ledamöier besiämmer och alt ledigheien inte för överstiga tre månader om året. Tredje stycket slutligen innehåller all andra slyckel skall lillämpas också på ledamot, som är förordnad att delta i behandlingen av vissl ärende.

Paragrafen är tillämplig endasl i fråga om avdelningar som är i ijänsl. Därför har inte krävts någon särskild beslämmelse för del fallel all avdelning dras in under pågående lagrådsperiod. Man kan utgå från all ell jusiilieråd eller regeringsråd som i sådani fall återgår lill den domstol han lillhör blir kompenserad för ledighei som han inle har kommii i åtnjutande av under tjänstgöringen i lagrådet. Så görs f n.

16 §

Enligt 10 § törsta stycket nuvarande lagrådslag skall, när förordnande inle gäller all extra avdelning av lagrådet skall vara i ijänsl, jusiilieråd och regeringsråd som hör lill sådan avdelning i stället tjänstgöra i den domstol de lillhör. 1 paragrafens andra stycke föreskrivs atl, om regeringen har meddelal lagrådet alt under viss lid ärende inte är all förvänla lill behandling, justitieråd och regeringsråd som hör lill lagrådels ordinarie avdelning under denna tid likaledes skall ijänslgöra i den domstol de lillhör, såvida de inte enligt 9 § åtnjuter ledighet. De skall dock delta i handläggningen av brådskande ärende som ankommer på avdelningen.

Den nya lagen ulgår från au lagrådsledamölers förordnanden skall gälla endasl för lid då avdelning som de lillhör är i tjänst. Någon motsvarighet lill försia siycket i 10 § nuvarande lagrådslag behövs därför inte.

Kan det förutses au avdelning, utöver en som alltid måsie finnas, kommer att sakna ärenden för längre lid, bör regeringen dra in avdelningen lills vidare. Detla kan ske med slöd av 1 § departementsförslagel.

Prop. 1978/79:195

75

Besiämmelsen i 16 S försia siyckei lar sikle på del fallel au endasl en lagrådsavdelning finns. När regeringen överväger, om den skall lämna ell sådani meddelande som avses där, bör hänsyn las även lill evenluella remisser från riksdagsulskoli. Del bör också beakias alt avdelningen kan förbereda behandlingen av senare ärenden, i. ex. genom all läsa betänkanden och sammanställningar av remissvar. En annan omständighet av betydelse är all ledamöternas arbetskapacitet inte kan ulnylljas effeklivi i högsia domstolen eller regeringsrätten, om deras tjänstgöring där blir endasi kortvarig.

För del fall alt det mera tillfälligt inte finns arbele för avdelning kan del med hänsyn lill arbetsbelastning i de båda högsta domstolarna vara önskvärt all avdelningens ledamöier ijänslgör i domslolarna. I enlighel med vad högsia domstolen har förordat under remissbehandlingen har del därför i departementsförslagel lagls lill en föreskrifi som möjliggör en sådan tillfällig Ijänslgöring i högsia domstolen och regeringsrätten. Enligt föreskriften förutsätts all tjänstgöringen kan ske utan olägenhel för lagrådets verksamhet. Del är lagrådets ledamöter som samfällt skall avgöra om denna förulsäiining föreligger. Bestämmelsen i andra stycket är lillämplig oavsell om lagrådet beslår av en eller fiera avdelningar.

17§ Förevarande paragraf överenssiämmer med 7§ nuvarande lagrådslag.

Ikraftträdande m. m. Den nya lagrådslagen bör träda i krafl samiidigi med ändringarna i RF.

4.4 Förslaget till folkomröstningslag

Delta förslag omfattar arton paragrafer. Det är disponerat på följande säll. Efter en inledande paragraf följer bestämmelser (2-4 SS) om den yttre or­ganisationen för folkomröstnings genomförande. Rösträtten är reglerad i 5 S- I 6-10 SS finns regler om omröstningens förberedande och genomfö­rande, bl.a. om röstsedlar. Sammanräkningsförfarandel normeras genom 11-15 SS. vilka följs av två paragrafer (16 och 17 SS) om besvär över folk-omröstningsförrällning. I en avslulande paragraf erinras om bestämmelser som får las upp i särskild lag för en viss rådgivande folkomröstning. -I åtskilliga hänseenden har mer eller mindre generellt kunnat hänvisas till bestämmelserna i vallagen (1972:620, omirycki i 1976:404, ändrad senasi 1978:907).

Prop. 1978/79:195

76

1 S

Den inledande paragrafen anger lagens tillämpningsområde genom en hänvisning lill folkomrösining som avses i 8 kap. 4 S RF. Lagen gäller alllså endast folkomrösining som anordnas i hela landet.

Den myndighei som enligt vallagen är ceniral valmyndighel - f n. riks­skatteverket - bör ha motsvarande uppgifter i fråga om folkomröstning. En bestämmelse härom har lagils upp i denna paragraf Regeringen kan med stöd av 8 kap. 13 S tredje stycket RF uppdra ål myndigheten all utfärda verkställigheisföreskrifter lill folkomröstningslagen.

3 S

Som rösiavgivningsområden bör tjäna valdistrikt som avses i vallagen. Paragrafen innehåller en föreskrifi härom. En fråga för sig är vilka områden som röslsammanräkningen skall avse. Enligt vad som närmare anges under 11 och 12 SS föreslårjag atl vid den slulliga sammanräkningen kommun eller del av kommun som bildar valkrets vid kommunfullmäktigeval skall uigöra minsla redovisningsenhet.

4 S

Kommunal valnämnd bör ha samma uppgifter i fråga om folkomrösining som beiräffande riksdags- och kommunalval. Della föreslås komma lill ul­lryck i försia stycket av förevarande paragraf genom föreskriften all val­nämnd som avses i vallagen svarar för omröstningens genomförande inom varje kommun. I de fall där en folkomrösining hålls samiidigi med val till riksdagen skall enligt andra stycket de av valnämnden ulsedda val-förrattarna också tjänstgöra som omröstningsförrätlare. I fråga om andra folkomröstningar föreskrivs atl valnämnden skall utse särskilda omröst­ningsförrätlare för varje omrösiningsdisirikl. Denna beslämmelse är analog med den i 3 kap. 4 S vallagen angående valförrättare. Vad som är föreskrivel i vallagen om valförrättare bör gälla också för särskilt utsedd omröslnings-förrällare.

Enligt 49 S 2 mom. i 1809 års RF tillkom rätl alt delta i folkomröstning envar, som var röstberättigad vid val lill riksdagen. En motsvarande regel har i del föregående föreslagils beiräffande folkomrösining i grundlagsfråga (8 kap. 15 § fjärde siycket RF). Någon sådan beslämmelse finns däremot inie i RF för de rådgivande folkomröstningarnas del. En föreskrifi att rösträtt vid

Prop. 1978/79:195

77

folkomröstning lillkommer den som är rösiberäiiigad vid val lill riksdagen bördärför införas i folkomrösiningslagen. Föreskriften bildar försia siyckei i paragrafen. Vem som är röstberättigad vid val lill riksdagen framgårav 3 kap. 2 § RF och, såviii gäller utlandssvenskar, dessulom av 4 kap. 11 S valla­gen.

Frågan huruvida rösträtt föreligger vid folkomröstning bör, liksom när del gäller val, avgöras på grund av en röstlängd (jfr 3 kap. 2 S andra slyckel RF). Samma röstlängd som vid riksdags- och kommunalval bör användas. Bestämmelser härom ingår i ett andra siycke i paragrafen.

Talan mol beslul över anmärkning mol röstlängd resp. lalan mol beslul om rättelse av röstlängd bör kunna äga rum i samband med besvär över folkomröstning på samma säll som i fråga om besvär över val. En regel av denna innebörd har också tagits in i andra siycket.

I iredje siycket föreslås en föreskrift om var särskild röstlängd skall finnas lillgänglig vid folkomröstning. Föreskriften anknyier till motsvarande regel i 4 kap. 20 S vallagen.

I ell utkast till en motsvarande folkomröslningslag, vilket lades fram av grundlagberedningen (SOU 1972:16), fanns en bestämmelse om att varje rösiande äger en röst. Med hänsyn lill stadgandet i I kap. I S RFom atl den svenska folksiyrelsen bygger på bl. a. lika rösträtt finner jag emellerlid en sådan bestämmelse obehövlig.

6 S

Röstkort bör utsändas inför folkomröstning lika väl som inför val. Samma ordning som vid val bör iakttas (7 kap. vallagen). Härom finns i förslaget bestämmelser i försia slyckel. Av bestämmelsen alt gemensami röstkort skall ulfärdas i fråga om riksdagsval och samiidigi därmed förrättad folk­omröstning sammanställd med föreskriften i 7 kap. 2 S andra stycket vallagen om gemensami röstkort för samiidigi förrättade val och den här iniagna hänvisningen lill sisinämnda lagrum följer all ell enda röslkori skall utfärdas för alla de val och folkomröstningar som kan komma au äga rum samlidigt.

Röslkorten innehåller viss informaiion om folkomröstningen. Alt en folk­omröstning dessulom måsle föregås av särskild informaiion lill väljarna är uppenbart. Lika lilet som i fråga om val (se prop. 1972:105 s. 99) bör emellertid föreskrivas atl särskild kungörelse skall ulfärdas angående folk­omröstningen. 1 stället bör las upp en allmänt hållen erinran om atl cenlrala valmyndigheten på lämpligt sätt bör informera om omröstningen och de regler som gäller för den. Såviii gäller folkomrösining i grundlagsfråga skall denna information bl. a. avse lydelsen av det förslag som omröstningen avser. Denna erinran, som har avfattats efter mönsier av 7 kap. 4 § vallagen, föreslås bilda ett andra stycke i paragrafen.

Prop.  1978/79:195

78

7-9 SS

I 7 och 8 SS finns besiämmelserom röstsedlar. 9 S upptar en grundläggande regel om formen för slällningslagande vid folkomröstning.

Vid val enligt vallagen används lill valsedlar särskilda, standardiserade blanketter som tillhandahålls av cenlrala valmyndigheten (6 kap. 1 S val­lagen). I stor ulsiräckning har också de valsedlar som avges vid valen försetts med partibeteckning, kandidatnamn saml valkrets- och valbeteckningar genom cenlrala valmyndighetens försorg. Vallagen innebär emellertid inte all valsedlar som har erhållil lexi i annan ordning underkänns. Ell skäl härtill är all vallagen bygger på principen om fri nomineringsräii för väljarna. Del står dessa fritt atl rösta på parti som inte är officiellt regislreral och, med viss begränsning i syfte all förebygga missbruk, alt föra upp kandidater under en partibeteckning.

Lägel är ell annal vid folkomrösining. Endasl den frågeställning som följer av RF eller som, i fråga om rådgivande folkomröstning, har angivits i lag inför folkomröslningen föreligger till besvarande. Utrymme saknas sålunda i båda fallen för de röstande all föra fram alternativa förslag eller all förse svaret på ställda frågor med reservationer e. d. Det är enligt min mening en naiurlig sak att statsverket framställer och lillhandahåller tillräckligt antal röstsedlar inför en folkomrösining och svarar för kostna­derna härför. Under sådana omständigheter saknas behov av all medge väljarna alt använda sedlar som de själva har försett med texl. Tvärtom är fördelar förenade med ett förbud rnol användningen av andra röstsedlar än de officiella. För del första undgår man de svårigheter som annars kan uppkomma alt avgöra om en av de rösiande skriven texl i sådan grad avviker från föreskrifier om hur meningsyttringen skall anges all röstsedeln måsle underkännas. För del andra är alt beakta all del bör vara möjligl atl utforma de officiella rösledlarna så, all maskinella hjälpmedel kan användas vid den slulliga sammanräkningen. Fördelarna med maskinell sammanräkning får sin fulla effeki endast om man kan bonse från andra röstsedlar än de officiella.

Av skäl som nu har anförts föreslår jag i 7 S försia stycket en föreskrift om atl vid omröstningen får användas endasl röstsedlar som tillhandahålls av cenlrala valmyndigheten. Föreskrifien kompletteras av en bestämmelse i 13 S första siycket 1 om atl annan röstsedel är ogiltig. Enligt 8 S första siycket svarar statsverket för kostnaderna för framställning av erforderligt antal röstsedlar.

En fråga med beröringspunkter med den nyss behandlade är om skilda röstsedlar alltid skall framslällas för varje förslag ål vilkel de röstande kan ge sin anslutning eller om möjlighet skall finnas att begagna gemensam röstsedel för flera ståndpunkter. Den senare typen skulle kunna bli aktuell särskilt när alternativa frågor framställs vid omröstningen. För egen del anser jag emellertid alt man i folkomrösiningslagen inle skall räkna med annat än att skilda sedlar skall användas. Jag vill erinra om all tanken på en gemensam

Prop. 1978/79:195

79

röstsedel, på vilken väljaren har all markera sin mening, avvisades beiräf fande pensionsomrösiningen 1957 (se prop. 1957:177 s. 18).

De rösiande vid folkomrösining är bundna antingen av del omröstnings-tema som följer av RF eller som i del särskilda fallel har beslutals av riks­dagen. Anlingen har de rösiande all svara ja eller nej lill ell förslag eller också har de, som vid pensionsomrösiningen, au välja mellan tre eller flera positiva förslag. I del senare fallel bör de givelvis inte kunna ullala sig för mer än ell förslag. Emellertid bör möjlighel finnas för röstande atl mar­kera all han ogillar frågeställningen eller all han inle anser sig kunna fatta ståndpunkt. Vid sidan om röstsedlar som lar upp de akluella menings­yttringarna bör därför finnas blanka röstsedlar. Dessa bör räknas särskilt för sig och är inle alt jämställa med ogiltiga sedlar.

Vad som har sagts i del föregående har föranlett bestämmelser i 7 S andra slyckel och i 9 S. I 7 S andra siycket föreskrivs därjämte alt röstsedlar för en och samma omröslning skall vara lika lill storlek, färg och malerial (jfr 6 kap. 2 S försia siycket vallagen). Bestämmelsen anlyder alt mer än ett spörsmål samtidigt kan vara föremål för folkomrösining. I så fall bör olika färger på röstsedlarna användas för de skilda omröstningarna. Av hän­visningen i 8 S iredje slyckel framgår bl. a. au samma kuveriiyp som vid val, med avskurna nedre hörn, begagnas vid folkomrösining.

Som redan har nämnts bör statsverket bekosla framslällningen av röst­sedlar i den omfattning som kan anses behövlig. I vad mån röstsedlar skall lillhandahållas partier eller särskilda för omröstningen bildade sammanslut­ningar får avgöras i en särskild lag inför en viss folkomrösining (se under 18 S). De generella reglerna bör såviu gäller distributionen av röstsedlar endasl innehålla en mot 6 kap. 9 S vallagen svarande beslämmelse om alt de röstande i varje lokal där omröslning äger rum skall ha tillgång lill rösi­sedlar för varie akluell meningsyttring och till blanka röstsedlar. Denna beslämmelse ålerfinns i förslaget i 8 S andra slyckel.

10 S

Själva omröstningen bör i allo följa den procedur som tillämpas vid val enligt vallagen. I första hand bör alltså gälla atl röstning sker på den för folkomröslningen bestämda dagen i omröslningslokalen vid personlig in­ställelse av den röstande. Samma möjligheter som vid val bör emellertid stå till buds dels all rösta på postanslalt. hos utlandsmyndighet eller på fartyg, dels atl rösta genom bud. Vid omröstningen bör användas kuvert av samma lyp som vid val.

Jag anserdet lämpligt alt i första slyckel av paragrafen ge en grundläggande regel om omröstningen, i sak överensstämmande med den som är upptagen i 8 kap. 1 S första stycket vallagen. I andra siyckei har efter mönsier av 8 kap. 1 S andra slyckel lagits in en särskild beslämmelse om röslavgivandel pä poslanstali, hos utlandsmyndighet eller på fartyg för del fall all flera

Prop. 1978/79:195

80

omrösiningar skulle äga rum samtidigt eller atl folkomrösining hålls i sam­band med riksdagsval. I övrigt bör omrösiningsproceduren i del väsenlliga beskrivas genom en hänvisning lill 8-12 kap. vallagen. Denna hänvisning ulgör ett tredje siycke i paragrafen. 1 8 kap. vallagen finns allmänna be­stämmelser om röstningen, i 9 kap. särskilda bestämmelser om röstning i vallokal, i 10 kap. särskilda bestämmelser om röstning på postanslalt, hos utlandsmyndighet och på fartyg, i 11 kap. särskilda bestämmelser om röst­ning med valsedelsförsändelse och i 12 kap. bestämmelser om den vidare behandlingen av röster som har avgivits på postanslalt, hos utlandsmyn­dighet eller på fartyg. Hänvisningen lill 8 kap. vallagen avser också den i 15 S detta kapilel intagna bestämmelsen om kommuns kosinadsansvar. I tredje slyckel bör, lill komplettering av 8 kap. 12 S första slyckel vallagen, föreskrivas all i lokal där omröstning äger rum skall finnas att lillgå eU exemplar av vallagen, av den allmänna folkomrösiningslagen och av den lag som innehåller bestämmelser för den ifrågavarande omröstningen. I fråga om folkomrösining i grundlagsfråga bör därjämle gälla att texten lill del förslag som avses med omröstningen skall finnas i omröslningslokalen.

II 

och 12 SS

Paragraferna upptar enligt förslaget bestämmelserom preliminär och slut­lig räkning av rösierna vid folkomröstning.

Enligt vallagen räknas de vid val avgivna rösterna dels preliminärt av valförrätiama och valnämnderna, dels slulligl av länsstyrelserna. Samman­räkningen vid folkomröstning torde bli mindre krävande än vid val. Det kunde därför ifrågasättas atl anförtro ål omröstningsförrällarna och valnämn­derna atl verkslälla sluilig sammanräkning av rösierna. Emellerlid anser jag att man inle bör avslå från den garanti för ell rikligl omröslningsresullat som ligger i en sluilig sammanräkning hos länsstyrelserna. I sammanhangei kan erinras om all i sammanräkningsförfarandel ingår prövning av giltig­heten av de avgivna rösierna (se 13 S)- Jag föreslår därför all sammanräk­ningsförfarandet vid folkomröstning får följa samma ordning som vid val. Rösierna bör alllså i anslutning till folkomröstningen räknas preliminärt av omröstningsförrällarna i omrösiningslokalerna och, såviti gäller del av poströsterna, av valnämnderna samt därefter räknas slutligt av länsstyrel­serna. Bestämmelser med denna innebörd har tagits upp i 

II

och 12 SS-Uppgiften atl sammanställa resultaten från de skilda länen och tillkännage folkomröstningens utgång bör åvila centrala valmyndigheten. Härom fö­reslås en föreskrift i 15S-

Sammanräkningsförfarandel har del självklara huvudsyftet alt faslställa röstsiffrorna för de olika meningsyttringarna för hela landet. Samtidigt är det emellerlid av väsentligt iniresse all kunna avläsa opinionsfördelningen inom områden med olika social slruktur och ätt kunna göra jämförelser med resullalen vid de allmänna valen inom skilda delar av landet. Om-

Prop. 1978/79:195

81

röstningens informationsvärde blir större, ju mindre områden som görs till redovisningsenheter. Vid val enligt vallagen hänförs emellerlid en del av poströsterna, nämligen de som enligt 13 kap. 9 S räknas preliminärt av val­nämnderna, aldrig lill valdistrikt utan endasl lill valkrets. Skäl saknas enligt min mening atl vid folkomrösining frångå denna ordning, som syftar till att irygga rösthemligheten. Folkomrösining kan därför inle redovisas per omrösiningsdisirikl ulöver vad som framgår av protokollen från den pre­liminära rösträkningen i omrösiningslokalerna. Som minsla område för re­dovisningen vid den definitiva rösträkningen får i stället anges område som motsvarar valkrets vid val av kommunfullmäklige. Vad som har sagis nu har föranlett bestämmelser i 11 S tredje slyckel och i 12 S andra meningen.

Vid den preliminära rösiräkningen bör bestämmelserna i 13 kap. vallagen tillämpas. Föreskrifierna i 6 S 4 i della kapilel om uppdelningen av valsedlar i olika grupper har emellerlid ersälls av besiämmelsersom har lagiis upp i 11 § andra slyckel i förslaget till folkomröstningslag.

Bestämmelsen i II S tredje stycket, som jag nyss berörde, motsvarar 13 kap. 9 S första stycket Qärde meningen vallagen. 1 sammanhangei vill jag erinra om atl personer som är upplagna i särskild röstlängd inle har röslräll vid val av kommunfullmäklige och därför skulle kunna sägas inte vara au hänföra lill område som bildar valkrets vid val av kommunfullmäklige. Av bestämmelser i vallagen som blir tillämpliga också vid folkomröstning (bl. a. 10 kap. 11 S, 12 kap. I och 2 SS och 13 kap. 9 S) samt av förevarande stycke torde emellertid följa atl rösler från utlandssvenskar skall redovisas för den kommunala valkrets inom vilken den särskilda rösllängden enligt 4 kap. 20 S vallagen skall vara lillgänglig. En uiirycklig beslämmelse i ämnel anser jag överfiödig.

Del yttre tillvägagångssättet vid länsslyrelsens slulliga sammanräkning bör stämma överens med vad som skall iakttas vid val. Bestämmelser härom har i förslaget förts in i  12 S-

Jag nämnde tidigare (se under 7-9 SS) all man vid den slutliga sam­manräkningen bör kunna använda sig av ADB-leknik. Några regler härom i lagen anserjag emellerlid inle behövliga. Bestämmelser om markeringar på röstsedlarna för maskinell avläsning får meddelas särskilt, när frågan aktualiseras inför en viss folkomröstning.

13 S

Första stycket innehåller regler om röstsedels ogiliighei. Enligt försia meningen skall en icke officiell röstsedel kasseras. Punkten har kommen­terats i del föregående under 7-9 SS- Enligt andra meningen är också röstsedel som avsiktligen har försetts med kännetecken ogiltig.

1 andra slyckel föreslås bestämmelser om verkan av all rösikuven in­nehåller mer än en röstsedel. Beslämmelserna överenssiämmer i sak med reglerna i 14 kap. 4 S andra siyckei vallagen.

6 Riksdagen 1978/79. 1 samt. Nr 195

Prop.  1978/79:195

82

Paragrafen upptar bestämmelser om ålgärder som länssiyrelsen har att vidla för all slutföra sammanräkningsförräliningen. Beslämmelserna har av­fattats med föreskrifterna i 14 kap. 8 S vallagen som förebild.

15 S

Som nämndes under 11 och 12 §§ bör cenlrala valmyndigheien slälla samman resultaten från de skilda länsstyrelserna och lillkännage foikomrösl-ningens uigång. Efter mönsier av bestiimmelsen i 14 kap. 12 S iredje meningen vallagen bör vidare gälla au de handlingar som rör folkomrösl­ningen skall bevaras under viss lid. Denna lid kan lämpligen beslämmas lill ett år efier del all omröstningen har avslutats. Föreskrifter i de nu nämnda frågorna har förls in i förevarande paragraf

16 S

Rikligheten av en folkomröstning bör kunna prövas efter klagan. F. n. gäller all samtliga valbesvär skall föras hos riksdagens valprövningsnämnd. Del bör också vara denna som prövar besvär över folkomrösining.

En folkomröstning bör ses som en enhetlig förrättning för hela landet. I konsekvens härmed bör den som vill besvära sig över ett fel angripa del cenlrala beslut varigenom röstresullalel för hela rikel har kungjorts. Talan bör alltså riklas mot centrala valmyndighetens sammanräkningsbeslut, även om klaganden åberopar fel som t. ex. har förekommit vid omröstnings-förrättning eller vid sammanräkning inför länsstyrelsen. Den grundläggande besvärsbesiämmelsen ålerfinns i paragrafens försia siycke.

Enligt 11 S förvaltningslagen fär talan mot sådani beslul av myndighei som kan överklagas genom besvär föras av den som beslutet angår, om del har gått honom emot. Paragrafen är i och för sig lillämplig också på beslul varigenom cenlrala valmyndigheten har faslsiälll uigången av folk­omröstning. Del är emellertid all märka alt utgången av en folkomröstning saknar rällsverkan för någon viss person. Det är därför tveksamt om 11 S förvaltningslagen ger någon egentlig ledning när det gäller atl avgöra vem som är besvärsberättigad i sådana fall. Jag anser del befogal atl genom en bestämmelse i folkomröstningslagen precisera kretsen av besvärsberät-ligade. Med hänsyn lill vad jag nyss sade om folkomröstningen som en enhetlig förrättning för hela Iandel föreslårjag alt besvärsrälten i fråga om ett visst fel inte begränsas till personer som är knutna till det samman­räkningsområde eller det län där del påstådda felet har begåits. Talerätt bör försl och främst lillkomma alla som enligt gällande röstlängd var röst­berättigade vid folkomröslningen. Därjämle bör personer som i rösllängden har uteslutits från rösträtt ha besvärsräll, förutsatt all beslul i frågan av

Prop.  1978/79:195

83

länsstyrelsen i anmärkningsärende föreligger. Som jag har föreslagil i det föregående skall nämligen sådani beslul enligt 4 kap. 6S och 18 S första siycket vallagen kunna överklagas i samband med besvär över folkom­röstning. Någon molsvarande beslämmelse behövs däremoi inie med an­ledning av föreskriften i 4 kap. 8 S tredje slyckel vallagen om besvär över länsslyrelsens beslul om rällelse i rösllängden. Dels får nämligen besvär föras endasl mot beslul varigenom ansökan om rättelse har bifallits, dels kan rättelse göras endast till någons fördel. - Besiämmelsen om besvärsräll bildar ell andra siycke i förevarande paragraf

De formella reglerna för valbesvär bör lillämpas också i fråga om besvär över folkomröstning. 1 första slyckel har därför lagits in en hänvisning till vissa regler i vallagen, nämligen 15 kap. 4 S andra och iredje slyckena saml 5, 6 och 9SS-

De allmänna bestämmelserna (4-13 S§) i förvallningslagen är tillämpliga på valprövningsnämndens handläggning av såväl valbesvär som besvär över folkomrösining. Denna handläggning kan emellerlid sägas gälla myndigheis­uiövning mol enskild endasl såviii gäller valbesvär och lalan moi beslul över anmärkning mol röstlängd eller mol beslut om rättelse av röstlängd. De särskilda beslämmelserna i förvaltningslagen för ärenden som gäller sådan myndighetsutövning (14-20 §S) är därför inte direkl tillämpliga i fråga om sådan handläggning av besvär över folkomrösining som inle avser beslul om röstlängd. Jag förutsätter emellertid att nämnden - ulan alt särskild föreskrift meddelas därom - kommer att iakita samma förfaranderegler vid handlägg­ningen av besvär över folkomröstning som vid handläggningen av valbe­svär.

17 S

De i 15 kap. 7S vallagen iniagna maleriella beslämmelserna för valbe-svärsprövningen bör i möjligasle mån tillämpas också på prövningen av besvär över folkomrösining. Förevarande paragraf ansluler därför nära lill beslämmelserna i nämnda lagrum i vallagen. På ell par punkler föreslårjag emellertid avvikelser.

Utgången av en folkomröstning i en grundlagsfråga fastställs genom ell konstaterande all del förslag som har varit föremål för omröstningen har godtagits eller förkastats. Ett fel får således anses ha haft inverkan på ut­gången endast om det har lett till ett annat beslul i grundlagsfrågan än vad som annars skulle ha varit fallet. Uigången av en rådgivande folk­omröstning fastställs däremot endasl genom angivande av röstetal för de olika meningsriktningarna. Uigången har därför i della fall blivit påverkad även av ell fel som medför förskjulning med endasl ell fåtal rösler i de föreliggande röstetalen. Det vore emellertid orimligt om varje fel, som kan ha påverkat röstsiffrorna men som inle kan rättas genom förnyad rösträk-

Prop.  1978/79:195

84

ning, skulle leda lill ny omröslning. Endasl när del framslår som befogal bör ny omröstning beslutas. Ny rådgivande omröslning skall naturligtvis komma till stånd om den kan tänkas ge lill resultat all annan mening än enligt den överklagade sammanräkning får majorilel i hela rikel. Men även i andra fall kan ny omröslning vara moiiverad såviii gäller rådgivande folkomröstning. Storleken av rösiövervikien för en mening i en rådgivande folkomrösining kan sålunda vara av belydelse för sialsmakiernas framlida slällningslagande i del ämne som är föremål för folkomrösining. Skillnaderna i röstsiffror kan ha särskilt intresse om tre eller fiera allernaliva förslag har underställts folkomrösining. Ovissheten om det korrekta röslutfallel inom eu snävare geografiskl område kan också någon gång vara skäl all föranstalta om ny omröstning inom området i fråga. Del låler sig, såvitt gäller rådgivande folkomrösining, knappasl göra all i generella ordalag ange när ett fel kan länkas ha medfört så stor röslförskjulning att ny omröstning har fog för sig. Frågan får avgöras av valprövningsnämnden med beaktande av omröstningens syfte ocb den situation som är för handen. Jag föreslår all del i förevarande paragraf föreskrivs all förordnande om ny omröslning, såviti gäller rådgivande folkomrösining, får meddelas endast om felet kan ha lett lill au resultatet av folkomröslningen har blivit missvisande med hänsyn lill omröstningens ändamål.

Förordnande om ny omröslning bör i paragrafen anges gälla ett eller fiera områden som bildar valkrets vid val av kommunfullmäklige. Som lidigare har nämnls bör sådan valkrets vara minsla område för redovisning av röst-utfallet vid den slulliga sammanräkningen av folkomrösining (se under 11 och  12 §S).

18 S

I den avslulande paragrafen föreslås en beslämmelse som erinrar om all i särskild lag för viss rådgivande folkomröstning skall anges den fråga som skall ställas till folket och tidpunkten för omröstningen.

Av 8 kap. 4 S RF följer atl sådana komplelterande förfaranderegler -t. ex. om röstsedlar, om lillhandahållandel av röstsedlar och om rösträk­ningen - som kan behövas för en viss folkomrösining kan beslutas i form av lag. Sådana föreskrifter lorde emellerlid endasi i sällsynla undantagsfall behöva beslutas inför en folkomrösining i en grundlagsfråga.

Ikraftträdande

Med hänsyn lill det nära samband som råder mellan vissa bestämmelser i förslaget lill folkomröslningslag och de föreslagna ändringarna i RF:s regler om grundlagssliflningsförfarandel förordas alt lagen iräder i kraft samiidigi med dessa ändringar.

Prop. 1978/79:195

85

5 Hemställan

Jag hemsläller atl regeringen föreslår riksdagen all

1.

i den ordning som anges i 8 kap. 15 S regeringsformen aniaga förslaget lill lag om ändring i regeringsformen,

2.

i den ordning som anges i 8 kap. 16 § regeringsformen antaga förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

dels såviti avser huvudbestämmelserna och ikraftträdandebeslämmel-sen, dels såviti avser tilläggsbestämmelserna,

3.

antaga förslaget lill lag om lagrådet,

4.

aniaga förslaget lill folkomröslningslag.

6 Beslut

Regeringen anslutersig lill föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Bilagor

Statens offenlliga utredningar       Bilaga l

1978:34

Justitiedepartementet

Förstärkt skydd för fri- och rättigheter

Betänkande av rättighetsskyddsutredningen Stockholm 1978

Omslag Jan[REDACTED_EFTERNAMN] Jernslröm OftseUryckeri AB

ISBN 91-38-03938 ISSN 0375-2.0X Goiab, Siockholm 1978

SOU 1978:34

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Den 20 januari 1977 bemyndigade regeringen chefen för justitiedeparte­mentet all lillkalla en kommiué med högst åtta ledamöter för atl uireda frågan om förstärkt skydd i regeringsformen för de medborgerliga fri- och rällighelerna.

Med slöd av della bemyndigande förordnade depariemenischefen den 21 januari 1977 f d. ambassadören Gunnar Heckscher lill ordförande i kommit­tén. Vidare förordnade departementschefen den 27 januari 1977 lill ledamöier i kommittén ulredningssekreteraren Sven[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamöterna Anders[REDACTED_EFTERNAMN], Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] och Britta[REDACTED_EFTERNAMN], sekreteraren Kennelh[REDACTED_EFTERNAMN], informationssekreleraren Bo[REDACTED_EFTERNAMN] och riksdagsleda­moten Carl[REDACTED_EFTERNAMN].

Kommittén har anlagil namnei rättighelsskyddsulredningen.

Den 31 januari 1977 förordnade depariemenischefen hovrällslagmannen Erik[REDACTED_EFTERNAMN] all som sakkunnig bilräda ulredningen.

Till experier i ulredningen förordnade depariemenischefen den 31 januari 1977 numera rättschefen Claes Eklundh,den 4 maj 1977 hovrättsassessorn Göran Regner och den 28 december 1977 departementsråden Lars[REDACTED_EFTERNAMN] och Gunnar[REDACTED_EFTERNAMN], byråchefen Brita Burström och professorn Jan Anders Hagstedt.

Till sekreterare i kommittén förordnades den 1 februari 1977 hovrätts­fiskalen Claes H. Örn och den 24 mars 1977 försäkringsdomaren Carl Herman Bergh. Den 13 juni 1977 förordnades hovrättsfiskalen Marie Hafström lill bilrädande sekrelerare.

Departemenischefen barden 1 juli 1977 förordnai atl lagrådsulredningens betänkande (Ds Ju 1977:10) "Lagrådets ställning och uppgifier" jämte därtill fogat arbetsmaterial skall överlämnas lill rättighetsskyddsutredningen i enlighel med vad som anges i direkliven för sisinämnda uiredning.

Den 10 november 1977 beslöl regeringen vissa lilläggsdirekliv lill rällig­hetsskyddsutredningen.

Efter beslut den 1 december 1977 av regeringen har till ulredningen överlämnals en framsiällning från Svenska föreiagares riksförbund rörande grundlagsskyddad näringsfrihet.

Rällighetsskyddsutredningen får härmed överlämna siu betänkande. Vid della är lagrådsulredningens betänkande fogat som bilaga. I arbelet med rätlighetsskyddsutredningens belänkande har ulredningens samtliga leda­möter saml[REDACTED_EFTERNAMN], Eklundh och Regner deltagit.[REDACTED_EFTERNAMN] har därjämte i betydande utsträckning medverkal i sekretariatets arbete.[REDACTED_EFTERNAMN] har

SOU 1978:34

deltagit i utredningens arbele med grundlagsskyddet vid expropriation och dylikt.[REDACTED_EFTERNAMN], Burström och Hagstedt har deltagit i ulredningens arbele med grundlagsskyddet mol retroaktiv lagstiftning.

Reservalion har avgivits av Kvisl.

Ulredningen har härmed slutfört sitt uppdrag.

Siockholm i april 1978 Gunnar Heckscher Sven[REDACTED_EFTERNAMN] Briiia[REDACTED_EFTERNAMN] Cari[REDACTED_EFTERNAMN] bom

Anders[REDACTED_EFTERNAMN] Kennelh Kvisl

Beriil[REDACTED_EFTERNAMN] Bo Kön berg

/Cari Herman Bergh Claes H. Örn Marie Hafslröm

SOU 1978:34

Innehåll

Förkorlnlngar       ............................................................. 

Il

Sammanfallning       ........................................................ 

.... 

13

1

Särskili förfarande för räiligheisbegränsande lagsiiftning

13

2

Grundlagsstiftning       .............................................. 

14

3

Lagprövningen.......................................................... 

.... 

15

4

Lagrådsgranskningen        ....................................... 

.... 

15

5

Expropriation       ..................................................... 

.... 

16

6

Förbud mol retroaktiv skattelag................................ 

.... 

16

7

Gmndlagsskyddel för svenskl medborgarskap.......... 

.... 

17

FörfaUningsförslag........................................................... 

.... 

19

1

Ändringar i regeringsformen..................................... 

.... 

19

2

Ändringar i riksdagsordningen      ............................ 

27

3

Förslag lill lag om lagrådel       ................................. 

32

1

Utredningens direkliv................................................ 

.... 

37

2

Frågornas tidigare behandling.................................. 

.... 

41

2.1

Inledning......................................................... 

.... 

41

2.2

1809 års regeringsform      ............................ 

.... 

41

2.3

Lagrådets tillkomst        ................................. 

.... 

42

2.4

Den lingstenska utredningen.......................... 

.... 

42

2.5

Förfaltningsulredningen.................................. 

.... 

43

2.6

Lagrådsgranskningen fakultativ      ................ 

.... 

44

2.7

Grundlagberedningen..................................... 

.... 

44

2.8

1974 års regeringsform      ............................ 

45

2.9

1976 års reform.............................................. 

46

3

Grundläggande synpunkter...................................... 

49

4

Ett särskilt lagsiiftnlngsjörfarandeförfri- och räiligheisbegränsande

lag      ...................................................................... 

53

4.1       Bakgrunden     ............................................. 

53

4.1.1

Rällighelsbegränsningar i mänga fall ofrån­komliga           

53

4.1.2

Del tidigare grundlagsarbetet        .... 

54

6    InnehåU

SOU 1978:34

4.1.3        Rällighelsskyddsuiredningens direkliv i den­

na del.......................................       55

4.2..................................................... Tidigare anförda argument  för och  mol  en  särskild

beslutsordning      ................................       56

4.2.1

Vid tillkomslen av 1974 års regeringsform

56

4.2.2

Vid 1976 års reform..................... 

... 

57

4.3

Den  maleriella  metodens möjligheler iir begränsade; också ell förfarandeskydd behövs       ................... 

60

4.4

Huvudproblemen      .............................. 

... 

62

4.5

Ell underlag för au lösa "bihangsproblemel"       ...

64

4.5.1

En slutsats av rällighelsskyddsuiredningens "frekvensundersökning"      ...............................................       64

4.5.2

Frågan om ell generelli undantag för "rena" ftiheisslraff       65

4.5.3

Frågan om ell generellt undanlag för husrann­sakan och dylikt     ...............................................       66

4.5.4

Frågan om ell generellt undantag för vissa tystnadsplikter            67

4.5.5

Sammanfallning av 4.5        .........       67

4.6    (Dvriga huvudproblem        .....................        58

4.6.1........................................ Del   särskilda   beslulsförfarandet   bör   vara

tillämpligt bara på yrkande      ......        68

A.......................................... Rättighelsskyddsulredningen bygger på

grundlagsskyddels nuvarande upplägg­

ning     .................................        68

B.......................................... En metod all minska olägenheierna av

gränsoklarheierna       .............        60

4.6.2

I princip ej bara skärpande ingrepp       ...       70

4.6.3

1 fråga om lag som innehåller föreskrifier av olika slag                   70

4.7    (ivriga huvudfrågor angående tillämpningsområdet

71

4.7.1

Inledning       ............................        71

4.7.2

I fråga om den fackliga konflikträtten       .    .       72

4.7.3

1 fråga om utlänningar.................        72

4.7.4

Ett spörsmål rörande regeringsformens yttran-defrihelsbegrepp                                                       73

4.7.5

Tidsbegränsad lag        ...............        74

4.7.6

Krig, krigsfara och andra extraordinära situa­tioner              75

4.7.7

Rällighetsbegränsning som  följdändring  till gmndlagsändring eller till konvenlion       .    .       76

4.7.8

Om mer än ell särskilt lagsiiftningsförfarande

efter ordalagen är lillämpligl...........        77

4.7.9   Om räuigheler som bryier sig mol varandra

m. m........................................ 

.... 

78

4.7.10

Särskilt om ekonomiska ingreppsformer

79

4.7.11

Särskilt om sekreiesslag       ......... 

80

4.8..................................................... (Dvriga huvudfrågor i vad avser det särskilda lagslifl-

ningsförfarandeis uiformning.................... 

81

SOU 1978:34

Innehåll   1

4.9

Sammanfaltning av förslaget i denna del........ 

82

4.10

Vilka   bestämmelser   i   en   räiligheisbegränsande   lag omfattas? Olika typfall       ........................................................................ 

84

4.10.1

Den formella lagkrafiens princip skall ej gälla beiräffande del särskilda lagsliftningsförfa­randel    .... 

84

4.10.2

"Bihangsbeslämmelser", "hänvisningsbe-siämmelser" och vissa andra "kopplingssilua-lioner"       ...... 

85

4.10.3

Rällighelsbegränsningen inlär en mera ceniral plals i lagen         

86

4.10.4

Lagar som i princip handlar bara om fri- och rällighetsbegränsning                                                                   

88

4.10.5

Särskilt om brottsbalken      .............. 

88

A.  Ytirandefriheisbroiien m. m............ 

88

B.................................................... Vad slrafföestämmelserna om ylirandefri-

hetsbrotten "drar med sig"........... 

89

C.  Beiräffande brottsbalken i övrigi     ...

89

4.10.6

Processlag      .................................... 

91

4.10.7

Exekutiv lag       ................................. 

93

4.10.8

Vissa bestämmelser är odelbara        ....

93

4.10.9

Eu praktiskt förbehäll      ................... 

93

4.11................................................................. Närmare om undantagen från del särskilda lagsliflnings-

förfarandeis lillämpningsområde..................... 

94

4.11.1

Vissa tystnadsplikter       ................... 

94

4.11.2

Husrannsakan och liknande inirång     ...

96

4.11.3

"Rena" frihetsstraff............................ 

97

4.11.4

Förlängning av lags giltighetstid. En särskild underslällningssiluation       ........................................................... 

98

4.11.5

Krig och omedelbar krigsfara       ....... 

99

4.12................................................................. Riksdagsförfarandel  i  lagstiftningsärenden  om  rällig­

helsbegränsningar     ..................................... 

99

5

Lagprövningen      .................................................... 

103

6

Lagrådel      .............................................................. 

Ill

6.1

Bakgrunden      .............................................. 

111

6.2

Lagrådsgranskningen före 1971       .............. 

112

6.2.1

Granskningsområdet       ................... 

112

6.2.2

Granskningens inrikining.................... 

.. 

113

6.2.3

Lagrådets sammansättning och arbelsformer

114

6.3

1971 års reform.............................................. 

.. 

115

6.4

1974 års regeringsform       ........................... 

119

6.5

Senare förslag samt konstitulionsuiskolieis granskning

121

6.5.1

Ändringsförslag efter 1974       .......... 

121

6.5.2

Konslitulionsutskoliels granskningsbetän-kanden           

123

6.6

Lagrådsutredningens förslag       ................... 

125

6.7

Antalet lagrådsremisser efter 1971       .......... 

130

8   Inneh

å

U                                                                                                   SOU 1978:34

6.8       Överväganden      ............................. 

131

6.8.1

Allmänna utgångspunkter        ...... 

131

6.8.2

Inriktningen av lagrådsgranskningen    ...

133

6.8.3

Området för lagrådsgranskningen     ....

135

6.8.4

Lagrådels sammansättning och arbelsformer

146

7    Förfarandel vid grundlagssiifining...................... 

149

7.1

Bakgrunden      .................................... 

.. 

149

7.2

(överväganden       .............................. 

.. 

150

7.2.1

Tidsfrist vid grundlagsändring      .. 

.. 

150

7.2.2

Folkomröstning om vilande grundlagsförslag

151

8    Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter             

155

8.1

Försiärki skydd mol retroaktiv lagsiiftning     ....

155

8.2

Försiärki skydd vid expropriation och dylikl       ...

164

8.2.1

Grundlagsfrågans hittillsvarande behandling

164

8.2.2

Gällande ersättningsregler i vanlig lag      .   .

165

8.2.3

Överväganden............................ 

.. 

167

8.3

Försiärki skydd för medborgarskapel      ..... 

168

8.4

Försiärkning av de processuella garaniierna vid frihels­berövande           

172

9    Specialmotivering      ..................................... 

175

9.1    Regeringsformen      ................................... 

175

2 kap. 7 §.................................................... 

175

2 kap 9 §..................................................... 

175

2 kap. 10 §       ........................................... 

175

2 kap. 12 S      ............................................ 

177

1      Yttrandefriheten       ............................ 

178

Massmedierätlen       ............................ 

178

Brottsbalken m. m................................. 

179

Upphovsrätt och dylikt      ..................... 

.. 

181

Reklam................................................ 

.. 

182

Yrkesmässig kreditupplysning m. m............ 

182

Dalalagen............................................ 

.. 

183

Vård-eller behandlingslagsiiftning och dylikt     ...

184

Tystnadsplikt        ................................ 

184

Övrigi      ............................................ 

185

2

Informationsfriheten     .......................... 

185

3

Mötesfriheten och demonsiralionsfrihelen       ....

186

4

Fföreningsfriheten     ............................ 

.. 

186

5

Fleligionsfriheten       ............................ 

.. 

186

6

Skyddel för förtrolig meddelelse................ 

187

7

Pförelsefriheten     ................................ 

190

Brottsbalken och viss anknytande lagsliflning     .   .   .

190

Rällegångsbalken   och   viss   anknytande   lagstiftning

m.m.................................................... 

194

Barnavårdslagen       ............................. 

196

Nykterhetsvårdslagen............................. 

.. 

198

SOU 1978:34                                                                                              Inneh

å

U   9

Lagen om beredande av sluten psykialrisk vård i vissa fall

saml anknytande lagsiiilning..................... 

199

Omsorgslagen       ................................ 

200

Smiliskyddslagen      ............................. 

200

Vissa bestämmelser i övrigt        ............. 

. 

201

Vissa tjänsteplikter        ....................... 

202

8

Skyddel för den kroppsliga integriteten         

202

9

Rälien till offenilig förhandling vid domstol   ....

207

10

Riksdagsförfarandel       ........................ 

209

2 kap. 18 S      ........................................... 

. 

209

2 kap. 20 S      ........................................... 

. 

209

8 kap. IS..................................................... 

. 

211

8 kap. 4 S................................................... 

. 

211

8 kap. 15 S      ........................................... 

. 

211

8 kap. 16 S      ........................................... 

212

8 kap. 18 S      ........................................... 

212

10

kap. 5 S      ............................................ 

. 

214

11

kap. 14 S................................................. 

215

13 kap. 7 S      ........................................... 

215

Övergångsbestämmelser       ......................... 

. 

215

9.2 Riksdagsordningen       .................................. 

. 

216

1 kap 4 S..................................................... 

216

Tilläggsbestämmelse 2.7.1.............................. 

216

Tilläggsbestämmelse 2.7.3.............................. 

216

2

kap. 9 S................................................... 

. 

216

3

kap. 16 S      ............................................ 

216

3 kap. 17 S      ........................................... 

217

3

kap. 19 S      ............................................ 

217

4

kap. 8 S.................................................... 

217

4

kap. 10 S      ............................................ 

217

5

kap. 1 S och lilläggsbeslämmelse 5.1.3............ 

217

5 kap. 2 S................................................... 

218

5 kap. 3 S och tilläggsbestämmelse 5.3.1.......... 

. 

218

5 kap. 8 S................................................... 

218

5 kap. 10 S      ........................................... 

. 

219

5 kap. 12 S      ........................................... 

. 

219

I kraft trädandebesiäm melse       ................... 

. 

220

9.3 Förslaget lill lag om lagrådel............................ 

. 

220

I, 6 och 16 SS      ........................................................ 220

10 S............................................................................ 221

11-17 SS     ............................................... 

. 

221

Övergångsbestämmelser       .......................... 

. 

221

Reservation      ................................................ 

. 

223

Bilaga 1  Lagrådsulredningens betänkande        ....... 

. 

235

Bilaga 2 Rällighelsskyddsuiredningens Jrekvensundersökning       .    .    .

323

SOU 1978:34

II

Förkortningar

c

Cenierpariiei

Dir

Uiredningsdirekliv

Ds Ju      Jusliiiedepartemeniels uiredningsserie

fp

Folkpartiet

GLB KU

m

Grundlagberedningen

Riksdagens konsiiiulionsutskoti

Moderaia samlingspariiei

NJA        Nyll juridiskl arkiv 1 (samling av högsia domslolens domar)

prop.        Regeringens (Kungl. Maj:ts) proposition

RF

Regeringsfomien

RO

Riksdagsordningen

rskr

Riksdagens skrivelse

s

Sveriges socialdemokratiska arbetareparti

SFS

Svensk förfaitningssumling

SkU        Riksdugens skatleuiskott

SOU       Statens offeniligu utredningar

TF

Tryckfrihetsförordningen

vpk

Viinsterpartiei kommunisterna

SOU 1978:34

13

Sammanfattning

Rällighetsskyddsutredningen har haft i uppdrag all uireda frågan om försiärki skydd i regeringsformen förde medborgerliga fri- och rällighelerna. Genom de ursprungliga direkliven fick ulredningen tre huvuduppgifter, nämligen 1) att ularbela förslag lill särskilda regler om förfarandel vid räiligheisbegränsande lagstiftning, 2) all ta ställning till lagprövningens roll i rättighetsskyddel och ulformningen härav, 3) atl ta ställning lill hur man skall avgränsa områdel för en obligalorisk laggranskning i lagrådet, hur lagrådel skall vara sammansatt och hur dess granskning av räliighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddel. Ulredningen skulle också vara oförhindrad all la upp andra frågor om förstärkningar av räilighetsskyddel. Som exempel på sådana frågor nämndes skyddet för egendomsrätten vid expropriation och annal sådani förfogande, krav på en viss minsla lid mellan de två besluten vid grundlagsändring, förbud mol rättigheisbegränsning på diskriminatorisk grund, utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagsliflning saml regler lill skydd för näringsfriheten och den s. k. föräldrarälten. I tilläggsdirekliv har utredningen senare fått en fjärde huvuduppgift, nämligen att överväga frågan om införande av beslutande folkomröstning som ell led i grundlagssiiftningsförfarandet.

Ulredningen inledde sill arbele i februari 1977 och har arbetat under krav på skyndsamhel. Den har begränsal sig till sina huvuduppgifter och några ftikultativa uppgifter, nämligen skyddel för egendomsrätten vid expropria­tion m. m., krav på viss minsla lid mellan de Ivå besluten vid grundlagsänd­ring och ulvidgning av förbudet mol relroakliv lagsliflning. Ulredningen har också övervägt frågan om förstärkning av grundlagsskyddet för medborgar­skapel. Förslaget innebär följande.

1 Särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning

Förslag lill lag som angår begränsning av sådan fri- eller rättighet som över huvud taget kan begränsas skall på yrkande av lägst lio riksdagsledamöler vila hos riksdagen i lolv månader från det atl del beredande utskottei avgav sill belänkande i ärendet. Om förslaget vid omröstning i kammaren får slöd av fem sjättedelar av de rösiande, är del dock antaget omedelbart. Eu förslag som har vilat lolv månader skall därefier anmälas i kammaren av del beredande utskottet med ett nyll betänkande. Därvid blir det möjligl all föreslå sådana jämkningar av del vilande förslaget som ligger inom ärendets

14   Sammaiifattning

SOU 1978:34

ram. I denna omgång skall förslaget prövas enligt vanliga regler, dvs. det kan aniagas med enkel majorilel.

Frågan huruvida ell lagförslag angår rällighetsbegränsning prövas för riksdagens vidkommande av konstilulionsulskoltel. Besvarar utskottei denna fråga jakande, skall förslaget vila, om inle riksdagen omedelbarl förkastar del - någoi som riksdagen kan göra med enkel majorilel - eller antager del med fem sjäitedels majorilel. Besvarar konsiiiulionsuiskollel frågan neka nde, förfaller uppskovsyrkandel och riksdagen prövar omedelbarl förslagei enligi allmänna regler. Utskoitet får inle ge ett nekande svar utan all lagrådel har yitral sig i frågan. Konstilutionsutskollel är inle bundel av vad lagrådel har sagl.

De fri- och rälligheler som omfattas av del föreslagna uppskovsförfarandel är de s. k. opinionsfriheierna, dvs. yttrande-, informaiions-, mötes-, demon­strations- och föreningsfriheterna, och vidare skyddel moi påtvingade kroppsliga ingrepp, mot kroppsvisilation och mol liknande inirång, skyddel för förtrolig meddelelse, skyddel för den fysiska rörelsefrihelen samt principen atl förhandling vid domstol skall vara offentlig.

För alt uppskovsreglerna inte skall bli ett hinder i den allmänna reform­verksamheten görs undantag för sådana frihetsbegränsningar som erfaren­heismässigi ofta förekommer som "bihang" i lagar som i försia hand rör andra ling. Vad som åsyftas här är tystnadsplikter för offenlliga funktionärer, föreskrifter om husrannsakan eller liknande inirång - t. ex. inspekiionsrätt för tillsynsmyndighet - och föreskrifter om frihetsstraff dock inle husrann­sakan eller frihetsstraff riktade mot någon utövning av en fri- eller rättighet. Exempelvis faller en föreskrift om fängelsestraff för misshandel uianför det särskilda förfarandet. En föreskrift om fängelsestraff för uppvigling omfattas däremoi av della. Vidare görs undanlag för förlängning med högsl två år av tidsbegränsad lag (t. ex. den särskilda lagen om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt narkotikabrott m. m.).

Uppskovsreglerna skall omfatta sådan särskild lag varigenom utlänning särbehandlas i rältighelshänseende.

2 Grundlagsstiftning

I syfte att öka möjligheterna till offenilig deball kring väckta förslag till ändring av grundlag föreslår rällighetsskyddsutredningen atl sådana förslag skall väckas minsl lio månader före det riksdagsval, efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Med avseende på ordinarie riks­dagsval innebär regeln alt förslag skall framläggas senast omkring mitten av november året före valet. Konstituiionsuiskotlel skall dock kunna medge undanlag från regeln om tidsfrist. Härför fordras ett beslul i utskottet fattal med fem sjäiiedels majoritet.

Ulredningen föreslår vidare att förslag lill ändring av grundlag, som har anlagils som vilande av riksdagen, skall underställas folkomröstning, om minsl en iredjedel av riksdagens alla ledamöter begär det. Folkomröstningen skall i så fall äga rum samtidigt med det riksdagsval, efter vilket det avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Förslaget är förkastat, om de flesla av dem som deltager i omröstningen röstar emot förslaget och de till antalet är fier än

SOU 1978:.34

Sammanfattninv.    15

hälften av dem som har avgivii godkända rösler vid riksdagsvalel. I annal fall skall förslaget behandlas på vanligt säll av den nyvalda riksdagen.

3 Lagprövningen

För närvarande gäller all domsiol och annan rällslillämpande myndighei skall underiåta atl lillämpa föreskrift, som lill siu innehåll avviker från grundlag eller annan överordnad författning. Delsamma gäller, om före­skriften har beslutats av ell organ som saknar kompelens atl besluta i frågan eller om sladgad ordning i något annal hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Har föreskriften beslutats av riksdagen eller rege­ringen, skall den sällas ål sidan endasl om felet är uppenbart.

De nu beskrivna grundsatserna, som hillills har ansells gilliga till följd av utvecklingen i rällspraxis, skall enligt förslaget lagfästas genom en föreskrift i regeringsformen.

4 Lagrådsgranskningen

Lagrådets ställning och uppgifter har utretts av en särskild uiredning, lagrådsutredningen. Rättighetsskyddsutredningen har uiarbeiai sitt förslag i denna del med lagrådsutredningens belänkande (bilaga 1) som underlag.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår all yllrande av lagrådel bör inhäm­ias, innan riksdagen beslutar lag som lillhör någon av ett anial uppräknade lyper. Dessa är

n grundlag om tryckfriheten

D lag om begränsning av rätlen alt la del av allmänna handlingar

D annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rällighelerna

D lag om kommunal beskattning

D lag som avses i 8 kap. 2 S regeringsformen, dvs. lag om svenskl medborgarskap och civillag

D lag som avses i 8 kap. 3 S regeringsformen, dvs. offentligrällslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigi avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (strafflag, lag om slallig skall, lag om nalurvård, lag om arbelarskydd, lag om marknadsföring, lag om tvångsålgärder inom socialvården m. m.)

n lag som avses i 11 kap. regeringsformen, dvs. lag om rällegången, lag om offenlliga tjänstemäns räilsslällning, lag om överiämnande av myndig­heisuiövning lill enskild organisaiion eller individ m. m.

Den återgivna grundlagsregeln om remiss lill lagrådel är tillämplig om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vidare sägs au i ett par undanlagsfall lagrådels yttrande inle behövs. Dessa fall är all riksdagen finner all lagrådels hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller att del skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, all avsevärt men skulle uppkomma. Effekten av huvudregeln försiärks genom att regeringen skall bli skyldig atl

16   Sammanfattning

SOU 1978:34

redovisa sina motiv, om den framlägger förslag till lag inom något av de uppräknade områdena utan atl ha hört lagrådel. Sådan redovisning skall således lämnas, om regeringen exempelvis anser all lagen inte är "vikiig" för enskilda eller från allmän synpunkt eller all lagrådels hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Ulredningen hänvisar också lill alt riksdagsulskoli kan inhämta yllrande av lagrådel och au delta i regel skall göras redan när en tredjedel av utskoltels ledamöier begär del.

Rällighetsskyddsutredningen föreslår en uttrycklig grundlagsregel om inrikiningen av lagrådels granskning. Den föreslagna regeln innebär au lagrådel skall undersöka, hur lagförslag förhåller sig lill grundlagarna och lill rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och lill rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare överväga, om förslaget är :iå utformat all lagen kan antagas lillgodose angivna syften, och i övrigi söka belysa problem som kan uppslå vid tillämpningen.

Beträffande lagrådets sammansäuning och ijänslgöring ansluler sig rättig­helsskyddsulredningen i allt väsentligt till vad lagrådsutredningen har föreslagit. Detla innebär alt det normala antalet ledamöter på avdelning av lagrådel sänks från fyra lill tre, all minst en av dessa skall vara justitieråd och minsl en regeringsråd, alt lagrådel skall kunna arbeta på högsl fyra avdelningar samt att sammanlagt högsl nio justitie- och regeringsråd skall kunna tagas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Jurisl som inte är jusliiie-eller regeringsråd, t. ex. förutvarande justitie- eller regeringsråd, skall kunna anlilas vid behov, dvs. främsi när en fjärde avdelning behövs eller när en avdelning undanlagsvis behöver en fjärde ledamol.

5 Expropriation

Rättighelsskyddsulredningen föreslår atl grundlagsregeln om rätl lill ersätt­ning vid expropriation eller annal sådani förfogande (ivångsinlösen enligt byggnadslagen, enligt någon ransonerings- eller förfogandelag osv.) skall formuleras så all del blir fulll klart alt den vilkens egendom lages i anspråk skall få ersättning för sin förlust. De närmare grunderna skall liksom hittills bestämmas i lag. Utredningen ullalar alt nu gällande lagregler inte avviker från den siandard som den föreslagna grundlagsregeln kräver.

6 Förbud mot retroaktiv skattelag

Rättighetsskyddsutredningen föreslår ett principielll förbud mot retroaktiv skattelag såsom komplettering av det redan gällande förbudel mol retroaktiv siraffiag. Den föreslagna regeln innebär au skatt elleravgift inle skall få tas ut i vidare mån än som följer av föreskrifi som gällde när den omständighet iniräffade som utlöste skall- eller avgiftsskyldighelen (att intäkten blev lillgänglig för lyftning, att den bokfördes eller skulle bokföras, att förmögen­hetstillgången var i den skallskyldiges ägo, att arvlåtaren dog osv.). Det undantaget skall dock gälla atl riksdagen skall kunna beslula all föreskriften skall gälla även om nämnda omständighet inträffade medan förslag till föreskriften var under prövning i riksdagen eller efter del att regeringen hade

SOU 1978:34                                                                Sammanfalriung    17

lämnat riksdagen eu skriftligi meddelande i saken. Della undanlag syftar lill att förebygga sådana orättvisor sonri kan uppkomma som en följd av alt föreliggande legala möjligheler lill skaltefiykl utnyttjas efter det all del har blivit känl alt lagändring förbereds. Vidare skall undanlag gäll? i händelse av krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

7 Grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap

För närvarande gäller all ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatl i rikel får berövas sitl medborgarskap i annal fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan siat. Denna skyddsregel försiärks enligt förslaget sä att den omständighelen all någon är eller blir medborgare i annan slal inie blir lillräcklig orsak all beröva honom hans svenska medborgarskap. Principielll uppställs i grundlagsregeln del kravet all han med fri vilja söker medborgarskap i den andra staten. Principen får dock vidkännas vissa undanlag. Del skall kunna föreskrivas i lag att barn under 18 år följer sina föräldrar eller någon av dem i fråga om medborgarskapet. Vidare skall del kunna föreskrivas all den som sedan födelsen är medborgare även i en annan stal och sedan minsl fem år är varaktigt bosatt där förlorar sill svenska medborgarskap vid vuxen ålder (vid 18 års ålder eller senare). Den senasi återgivna undanlagsregeln innehåller ell förbehåll om konvention med den andra siaten. Sådan överenskommelse skall enligt vad ulredningen ullalar underställas riksdagen för godkännande.

Bakom rällighelsskyddsuiredningens förslag står utredningens ordförande Gunnar Heckscher saml ledamölerna Sven[REDACTED_EFTERNAMN] (s), Anders[REDACTED_EFTERNAMN] (m), Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] (c), Britta[REDACTED_EFTERNAMN] (c), Bo[REDACTED_EFTERNAMN] (fp) och Carl[REDACTED_EFTERNAMN] (s). Ledamoten Kennelh Kvisl (vpk) har reserverai sig för atl de grundläggande fri- och rällighelerna skall skyddas på annal säll och för alt grundlagsskydd skall beredas ål vissa räuigheler som nu inle skyddas av regeringsformen.

Riksdagen 1978179. I saml. Nr 195

SOU 1978:34

19

Författningsförslag

1 Ändringar i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels alt nuvarande 13 kap. 7-11 S§ skall belecknas 13 kap. 8-12 SS, dels all 2 kap. 7,9,10,12,18 och 20 SS, 8 kap. 1,4,15,16 och 18 SS saml 10

kap. 5 S skall ha nedan angivna lydelse, dels alt i regeringsformen skall införas två nya paragrafer. 11 kap. 14 S och

13 kap. 7 S, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lyddse

2 kap. 7S Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras atl resa in i rikel.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatl i rikel får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan slal.

Ingen medborgare som är eller har varil bosall i rikel får berövas sitl medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter sill uliiyckliga sam­lycke eller genom an inlräda i allmän Ijänsl. blir medborgare i annan slal. Utan hinder härav får dock föreskrivas all barn under aderion är i fråga om sill medborgarskap skall JÖlja föräld­rarna eller cn av dem. Vidare får föreskrivas att. I enlighet med överens­kommelse med annan siai, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staien och sedan minst Jem år är varaktigt bosall där förlorar sill svenska medborgarskap vid aderion års ålder eller senare.

9S Har annan myndighei än domsiol berövat någon medborgare frihelen med anledning av brou eller misslanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligl dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till rikel överfiytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömis i annan slal.

20   F

ö

rfaltningsf

ö

rslag                                                                                 SOU 1978:34

Nuvarande lyddse

Fiiicslagen Ivddse

Har medborgare av annan anledning än som angives i försia siycket blivii omhändertagen ivångsvis, skall han likaså kunna få saken prövad av domstol ulan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes i sådani fall prövning av nämnd, om nämndens sammansäuning är beslämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varil ordinarie domare.

Om icke den prövning som föreskrives i denna paiagraj har uppdragits äi behörig myndighet, skall den iiijöras av allmän domstol.

10 s Slraff eller annan brolispåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brolispåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brolispå­följd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagls om brolispåföljd gäller även förverkande och annan särskild rällsverkan av brott.

Skall eller avgifl får ej uiiagas i vidare mån än som föUer av föreskrift, som gällde när den omsländighel iniräffade som uilösie skait- eller avgifisskyldigheien. Riksdagen får lik­väl, om den Jinner .särskilda skäl påkaUa del. föreskriva alt skall eller avgifl får utlagas även i annal fåll, dock endasl om sagda omsländighel inträffade, sedan ell av regeringen eller riksdagsulskoli framlagl förslag därlill hade lämnals lill riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riks­dagen meddelande i saken genom skrivelse. Riksdagen får härulöver föreskriva undanlag från vad som är besläml i försia meningen, om riks­dagen finner del påkallal av särskilda skål i samband med krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

12 S

De fri- och rälligheler som avses i 1 S 1-5 saml i 6 och 8 SS och i 11 S andra slyckel får, i den ulsiräckning som 13-16 SS medgiver, begränsas genom lag eller genom annan förfalining efter bemyndigande i lag enligi 8 kap. 7 S första stycket 7 eller 10 S.

Begränsning som avses i försia slyckel får göras endasl för all lillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokraliskl samhälle. Begränsningen får aldrig gå ulöver vad som är nödvändigi med hänsyn lill det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt atl den utgörett hol moi den fria åsikisbildningen såsom en av folkslyrelsens grundvalar. Begränsning får ej

SOU 1978:34

Författningsförslag    21

Nuvarande Ivddse

Föreslagen lyddse

göras enbarl åskådning.

på grund av poliiisk, religiös, kullurell eller annan sådan

Förslag till lag angående begränsning av någon av de fri- och rälligheler som angives i försia siycket skall, om det ej förkastas, på yrkande av lägst lio riksdagsledamöter vila i minsl lolv månader från del all del första utskottsyttrandet över förslaget an­mäldes I riksdagens kammare. Utan hinder härav kan riksdagen aniaga förslaget, om minst fem sjättedelar av de rösiande förenar sig därom. Frågan, huruvida lagförslag angår begränsning som nu sagts, prövas för riksdagens vidkommande av konsiiiu­lionsuiskollel.

Tredje siycket gäller icke, förslag lill förlängning med högst två år av giltig­hetstiden för lidsbegrånsad lag. Del skall ej heller lillämpas enbarl därför all den föreslagna lagen angår

1.

JÖrbud an röja sådani, som någon har erfaril i allmän ijänsl eller under uiövande av ijänsieplikl och som får hållas hemligl med slöd av iryekfri­helsförordningen ,

2.

husrannsakan eller liknande in­irång eller

3.

friheissiraff såsom påföljd for viss gärning.

Varje medborgare skall vara lill­försäkrad ersättning enligt gmnder som beslämmes i \ag,for dei fåll alt hans egendom lages i anspråk genom expropriation eUer annal sådani, förfo­ga nde.

18 S

Varie medborgare vilkens egen­dom tages i anspråk genom expropria­tion eller annal sådani förfogande skall vara lillförsäkrad ersättning /ö> föriuslen enligt grunder som besläm­mes i lag.

20 S

Ullänning här i rikel är likställd med svensk medborgare i fråga om

1. skydd mol ivång all deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan

Ullänning här i rikel är likställd med svensk medborgare i fråga om

1. skydd mol tvång all dellaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan

22    Författningsförslag

SOU 1978:34

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

meningsyllring eller all lillhöra tros­samfund eller annan sammanslut­ning (2 S andra meningen),

2.

skydd mol dödsstraff, kropps-straff och loriyr saml mol medicinsk påverkan i syfte all framlvinga eller hindra yttranden (4 och 5 SS),

3.

rält lill domslolsprövning av frihelsberövande med anledning av brou eller misstanke om brotl (9 S första stycket),

4.

skydd mol relroakliv brolispå­följd och annan retroaktiv rälls­verkan av broll samt moi relroakliv skall eller avgift (10 S),

5.

skydd mol inrällande av dom­stol i vissa fall (11 S försia siycket),

6.

skydd mol missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 SS),

7.

räu lill fackliga slridsålgärder

(17 S),

8.    räll lill ersättning vid expro­

 priation eller annal sådani förfo­

 gande (18 S).

meningsyllring eller all lillhöra tros­samfund eller annan sammanslut­ning (2 S andra meningen),

2.

skydd mol dödsstraff, kropps­straff och tortyr saml mol medicinsk påverkan i syfte alt framtvinga eller hindra yllranden (4 och 5 SS),

3.

rätl lill domstolsprövning av frihelsberövande med anledning av broll eller misslanke om broll (9 S första Slyckel),

4.

skydd mol relroakliv brottspå­följd och annan relroakliv rätts­verkan av brotl (10 S),

5.

skydd mol inrättande av dom­stol i vissa fall (11 S försia siycket),

6.

skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 SS),

7.

räu lill fackliga slridsålgärder

(17 S),

8.    rätt till ersättning vid expro­

priation eller annat sådani förfo­

gande (18 S).

Om annal icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är ullänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

1.

yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstraiionsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1 S),

2.

skydd mol tvång atl giva lill känna åskådning (2 S försia meningen),

3.

skyddmot kroppsligt ingrepp även i annal fall än som avses i 4 och 5 SS, mot kroppsvisitalion, husrannsakan och liknande intrång saml mot inirång i förtrolig meddelelse (6 S),

4.

skydd mot frihetsberövande (8 S försia meningen),

5.

rätl lill domstolsprövning av frihelsberövande av annan anledning än broll eller misslanke om broll (9 S andra slyckel),

6.

offenllighel vid domslolsförhandling 

(II 

S andra siycket),

7.

skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 S andra stycket tredje meningen),

8.

författares, konstnärers och fotografers rätl lill sina verk (19 S).

På sådana särskilda föreskrifier som avses i andra sivckei lillämpas 12  iredje siycket saml fjärde sivckei Jörsta meningen.

SOU 1978:34

Författningsförslag    22

Nuvarande Ivdelse

Förcslaven Ivddse

8 kup.

I S

Av beslämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rälligheler följer all föreskrifier av vissl innehåll ej får meddelas eller får meddelas endasl genom lag.

Av beslämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rälligheler följer atl föreskrifter av vissl innehåll ej får meddelas eller får meddelas endast genom lag samt atl Jörslag till lag i vis.sa jall skall behandlas i särskild ordning.

Föreskrifter om rådgivande folk­omröstning i hela riket meddelas genom lag.

4S

Föreskrifter om rådgivande folk­omröstning i hela rikel och om Jöilä­randet vid jolkomrösining igiundlags-Jråga meddelas genom lag.

Grundlag stiftas genom två lika­lydande beslut. Det andra beslutet för ej fallas, förrän del efter det försia beslutet har hållits val lill riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdagen fär icke såsom vilande aniaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är ofören­ligt med annat vilande grundlagsför­slag, utan all samiidigi förkasia del försl antagna förslaget.

15

Grundlag stiftas genom två lika­lydande beslut. Del andra besluiel fårej fallas, förrän det efter del försia beslutet har hållits val till riksdagen i hela rikel och den nyvalda riksdagen har samlats. Från det att ärendet försia gången anmäldes i riksdagens kammare måste minst tio månader Jörftyla före valel, såvida Icke konsii­tutionsutskottet genom beslul, som fattas senasi vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar av ledamöterna forenar sig, medgiver undantag härifrån.

Riksdagen får icke såsom vilande antaga ell förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annal vilande grundlagsförslag, ulan all samiidigi förkasia del först aniagna förslaget.

Folkomröstning om vilande grund­lagsförslag skall anordnas, om yrkan­de därom framställes av minst en liondel av riksdagens ledamöier och minst en iredjedel av ledamölerna rösiar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom femton dagar frän del all riksdagen anlog griindlagsföislagei som vilande. Yr-kandei skall ej beredas i uiskoll.

24   Författningsförslag

SOU 1978:.M

Nuvarande Ivddse

Föreslagen lydelse

Folkomröslningen skall hållas sam­tidigt med det val till riksdagen om åsyftas i jörsta slyckel. Vid omiösi-iiingen jår dc som liar röslräll vid valel tillkännagiva om de instämmer i det vilande gnuidlagsjörslagei eller cj. Förslaget är Jörkasiai. om dc jlesia av dem som ddiager i omiösiningen rösiar mot jörslaget och de lill anialei är jler än hälfien av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsva­let. I annal jall upptager riksdagen jörslagcl till sluilig priivning.

Riksdagsordningen sliftas på sam­ma sått som grundlag. Den kan också stiftas genom endast ett beslul, om minsl tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälfien av riksdagens ledamöier förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord­ningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet.

16:

1,fråga om stiftande av riksdagsord­ningen tillämpas bestämmelserna 15 § första stycket första och andra meningarna och andra slyckel. Riks­dagsordningen kan ocksä stiftas genom endast ell beslul, om minsl tre fjärdedelar av de rösiande och mer än hälften av riksdagens leda­möter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord­ningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet.

n

För atl avge yllrande till regeringen över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsia domstolen och regeringsrätten. .4ven riksdagsul­skoli,får inhämla yttrande från lagrå­del enligi vad som närmare angives i riksdagsordningen. Närmare bestäm­melser om lagrådet meddelas i lag.

För att avge yllrande över lagför­slag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsia domstolen och rege­ringsrätten. Yllrande från lagrådet kan Inhämias av regeringen eller, enligi vad som närmare angives i riks­dagsordningen, av riksdagsulskoli.

Yllrande av lagrådel bör inhämias Innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfiiheien, lag om begränsning av rälien an laga del av allmänna hand­lingar, annan lag som angår begräns­ning av någon av de grundläggande fii-och rällighelerna. lag om kommunal beskattning eller lag som avses i 2 eller 3 i eller i 11 kap.. om riksdagen finner lagen vara vikligför enskilda eller från

SOU 1978:34

Författningsförslag    25

Nuvarande Ivddse

Föreslagen lydelse

allmän svnpunki. Lagrädeis vinande behöver dock Icke inhämtas, om riks­dagen Jinner all dess hörande skulle sakna betydelse på grund av jrågans bcskaflenhel dier Jord röja lagsujl-ningsjrågaiis bdnnidling så. atl avse­värt men skulle uppkomma. Fram­lägger regeringen Jör riksdagen Jörslag lill lag av något sådani slag som aii.dves i delta siycke man all dcssjör-iiiiuui höra lagrådel. .skall regeringen samiidigi redovisa skälen härtill.

Lagrådel skall undersöka hur jör­slag till lag. som överiämnas lill lagrådet jör granskning, jöriiäller sig IiU grundlagarna och lill räiisord­ningen i övrigi saml hur Jörslagels jöreskrifter jöihäller sig lill varandra och lill rätissäkciheiens krav. Lagrå­del skall vidare överväga, om jörslaget är så uijormai an lagen kan antagas tiUgodose angivna sylten, samt i övrigi söka belysa problem som kan uppslå vid lillänipnmgen.

Närmare bestämmelser om lagrå­dels sammansättning och ijänslgöring meddelas i lag.

10 kap.

5S

Beslulanderält som enligt denna regeringsform lillkommer riksda­gen, regeringen eller annal i rege­ringsformen angivel organ kan i begränsad omfallning överiålas lill mellanfolklig organisation för fred­ligt samarbele, lill vilken rikel är eller skall bliva anslutet, eller till mellan­folklig domstol. Därvid får ej över­låtas beslulanderält som avser fråga om stiftande, ändring eller upphä­vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överiåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är Jöreskriven Jör stil­lande av grundlag eller, om beslut i

Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda­gen, regeringen eller annat i rege­ringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överiålas lill mellanfolklig organisation för fred­ligt samarbele, lill vilken rikel äreller skall bliva anslutet, eller lill mellan­folklig domstol. Därvid får ej över­låtas besluianderäii som avser fråga om stiftande, ändring eller upphä­vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rälligheler som avses i 2 kap. Angå­ende beslul i fråga om överlåtelse gäller vad som är Jöreskrivet om slif-lande av grundlag. Kan beslul i sådan

26   Författningsförslag

SOU 1978:34

Niivarande Ivddse

Föreslagen lydelse

sådan ordning ej kan avvaklas. genom ell beslul, varom minsl fem själle-delar av de röstande och minsl tre Ijärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvalinings-uppgifi som ej enligt denna rege­ringsform tillkommer riksdagen, re­geringen eller annal i regerings­formen angivet organ kan överlåtas lill annan stat, lill mellanfolklig orga­nisation eller till utländsk eller inter­nationell inrällning eller samfällig­het, om riksdagen förordnar om del genom ett beslul, varom minst tre fjärdedelar av de rösiande förenar sig, eller genom beslul i den ordning som gäller för stiftande av grund­lag.

onliiiiig ej avvaklas. beslutar riks­dagen därom genom ell beslul, varom minsl fem sjättedelar av de rösiande och minsl tre Ijärdedelar av ledamölerna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvaltnings­uppgift som ej enligt denna rege­ringsform lillkommer riksdagen, re­geringen eller annal i regerings­formen angivel organ kan överiålas till annan stat, till mellanfolklig orga­nisation eller lill utländsk eller inler­nationell inrättning eller samfällig­hel, om riksdagen förordnar om del genom ell beslul, varom minsl tre fjärdedelar av de rösiande förenar sig. Beslul Ifråga om sådan överlåtelse kan också fallas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

11 kap. 14 S

Finner domstol eller annat offentligt organ, all en föreskrifi står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad förfalining, eller all slad­gad ordning i någoi väseniligi hänse­ende har åsidosälis vid dess lillkomsi, får föreskriften icke lillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslulal föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endasl om felet är uppen­ban.

13 kap. 7S

Ar riket i krig eller omedelbar krigs­fara, skall 2 kap. 12 § tredje slyckel icke Ullämpas.

I. Ändringarna i regeringsformen iräder i kraft vid ingången av året efter det år under vilkel riksdagen antager dem slulligt.

2. Äldre föreskrift om skall eller avgifl skall tillämpas ulan hinder av 2 kap. 10 S andra stycket.

SOU 1978:34

Författningsförslag    11

2 Åndringar i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om rik.sdagsordningcn

(/('/.salt I kap.4S,2kap.9S,3kap. 16, l7och 19 SS,4kap. 8och IOSSsami5 kap. I, 2, 3, 8, 10 och 12 SS skall ha nedan angivna lydelse,

dels all tilläggsbestämmelserna 2.7.1 och 2.7.3 skall ha nedan angivna lydelse,

dels all i riksdagsordningen skall införas ivå nya lilläggsbesiämmelser, 5.1.3 och 5.3.1, av nedan angivna lydelse.

Föreslagen lyddse

Nuvarande Ivdelse

1 kap. 4S

Laglima riksmöie som har inletts under augusli, seplember eller okto­ber skall avslutas senast den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skäl föreligger förlänga riksmölel, dock längsi lill och med den 15 juni. Annal riksmöie pågår så länge riksdagen finner det nödvän­digt. Riksmöie avslutas senasi när näsia laglima riksmöie skall börja.

Laglima riksmöie som har inletts under augusli, seplember eller okto­ber skall avslutas senasi den 31 maj följande   år.   Riksdagen   kan   om synnerliga skäl   föreligger förlänga riksmölel, dock längsi lill och med den 15 juni. Annal riksmöie pågår så länge riksdagen finner det nödvän­digi. Har yrkande väckis ont folkom­röstning i grundlagsfråga, skall, utan hinder av vad nu sagis, riksmöie pågå lill dess yrkandei har prövais. Riks­möte   avslutas   senasi   när   näsla laglima riksmöie skall börja. Hur regeringen förordnai om extra val, kan den under ålersloden av valperioden beslula atl avbryla riksmöie. Riksmölel skall avslulas omedel­bart efter del att beslutet har tillkännagivits vid sammaniräde med kamma­ren.

2 kap.

Tilläggsbestämmelse 2.7.1

Förslag lill ny statsminister eller

Yrkande    om   folkomrösining    i

föres upp som försia punkl på före-dragningslistan. I övrigi lages ären­dena upp i följande ordning, om icke lalmannen bestämmer annal:

yrkande om  misstroendeförklaring     griiiidlagsjiåga. förslag till ny stats-

1.

val,

2.

propositioner samt skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhei,

3.

förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än utskott,

4.

motioner.

minister eller yrkande om misstro­endeförklaring föres upp som försia punkl på föredragningslistan. Före­kommer mer än eu sådani ärende, lages dc upp i den ordning vari de mi har angivils. I övrigi lages ärendena upp i följunde ordning, om icke lalmannen besiämmer annal:

1.

val,

2.

propositioner saml skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhet,

3.

förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än ulskou,

4.

motioner.

28    Fuifatiningsf

ö

rslag                                                                                    SOU 1978:34

Nuvarande lydelse                         F

ö

reslagen lydelse

5. ulskousbei

ä

nkanden idenord-     5. ul.skoiisbet

ä

nkunden i den ord-

ning ulskotien angives i lill

ä

ggsbe- ning utskotten angives i lill

ä

ggsbe-

stummelsc 4.2.1.                           st

ä

mmelse 4.2.1.

Till

ä

ggsbest

ä

mmelse 2.7.3

Om anteckning p

å

 f

ö

redragnings-   Om anieckning p

å

f

ö

redragnings-

lisiun f

ö

r s

ä

rskilda fall f

ö

reskrives i lislan f

ö

r s

ä

rskildu fall f

ö

reskrives i

lill

ä

gg.sbesl

ä

mmelserna 2.10.1,      lill

ä

ggsbesl

ä

mmelserna 2.10.1,

2.14.1,3.6.1.6.1.1,6.1.2 och 6.2.2.        2.14.1, 3.6.1, 5.1.3. 6.1.1, 6.1.2 och

6.2.2.

9S Talmannen sl

ä

ller proposiiion lill beslul. Finner han yrkande slrida mol grundlag eller mol riksdagsordningen, skall han, med angivande av skul. v

ä

gra proposiiion. Beg

ä

r kammaren 

ä

nd

å

 proposiiion, skall lalmannen h

ä

nvisa fr

å

gun till konstiiutionsutskollet f

ö

r avg

ö

rande. Proposiiion f

å

r ej v

ä

gras p

å

vad ulskollei har f

ö

rklaral icke slrida mol grundlag eller mol denna riksdagsordning.

Vad som s

ö

gs i J('>i'sta sivckcl om pr

ö

vning av propositions gniiidlagseii-liglwi g

ä

ller ej Jr

å

ga huruvida lagj

ö

r­slag ang

å

r begr

ä

nsning av n

å

gon av dc fii- och r

ä

lligheler som angives i 2 kap. 12  f

ö

rsta stycket legerliigsj

ö

nncii.

3 kap.

16           S

Konstilulionsuiskoiiel skall lill kammaren f

ö

r slulligl beslul anm

ä

la vilande beslul i 

ä

rende ang

å

ende grundlag eller riksdagsordningen. Skall efter vud som s

ä

gs i regeringsformen i annal fall lill

ä

mpas den ordning som g

ä

ller f

ö

r grundlags

ä

ndring, skall vilande beslul i 

ä

rendei anm

ä

las av det utskott till vars handl

ä

ggning fr

å

gan h

ö

r.

Konstilutionsutskollel skall vidare lill kammaren anm

ä

la beslul om undanlag Jr

å

n den lidsjrisi som j

ö

re-skrives i (V kap. 15  regeringsjor-men.

17           S

Yrkande om  misstroendef

ö

rkla-     Yrkande    om    jolkomi

ö

sniing    i

ring skall framsl

ä

llas vid samman- g/7/

«

rf/fli,'5//(7,?

ö

c//('/'om misstroende-

trade med kammaren. Yrkandei f

ö

rklaring skall framst

ä

llas vid sam­

skall avl

ä

mnas skriftligen lill proto- manir

ä

de med kammaren. Yrkandei

kollet s

å

 snarl del har framsl

ä

llls.    skall avl

ä

mnas skriftligen lill proto-

kollet s

å

 snart del har framsl

ä

llls.

SOU 1978:34

Förfaltningsförslag   29

Nuvarande lydelse

Föreslagen lyddse

19 S

Proposiiion och molion får äter-

Proposiiion och molion får åler-

kallas till dess ulskou har avgivii     kallas lill dess uiskoit har avgivit

belänkande i ärendei.

belänkande i ärendei. Förslag som

vilar enligt 2 kap. 12  iredje siycket regeringsformen får älerkallas lill dess uiskonei har avgivii nyll bciäiikaiulc enligt 4 kap. 8 fjjärde siyckci denna riksdagsordning. Ålerkallas proposiiion, förfaller molion som har väckis med anledning uv propositionen.

Har proposiiion blivii återkallad, får molion väckas med anledning därav inom sju dagar från del all åierkallelsen anmäldes i kammaren.

4 kap. 8S Uiskoll skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats lill utskottet och som ej har återkallats. Ulskou kan dock överflylia ärende lill annat ulskou, om della samtycker därlill, eller överenskomma med eu eller flera utskoll all de skall bereda ärendei gemensami genom deputerade i samman­satl utskoll. Sådani utskott avgiver belänkande till riksdagen.

Belänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen lill näsla skall avgivas av utskott som har tillsatts av den nyvalda riksdagen.

Uiskoll skall lill anmälan lill kammaren av vilande beslul som sägs i 3 kap. 16 S foga yttrande i ärendei.

Har lagförslag vilat enligt 2 kap. 12 § Iredje stycket regeringsformen, skaU utskottet avgiva iiyii belänkande i ärendei.

10 S Slallig myndighet skall lämna upplysningaroch avgiva yllrande,då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighei som ej lyder under riksdagen kan hänskjula begäran från utskott lill regeringens avgörande.

Begär minst en iredjedel av ledamöterna i ett utskoll vid behandlingen av ell ärende au upplysningar eller yllrande skall inhämias från myndighet som avses i försia slyckel, skall utskottet föranstalta om deua, såvida del icke finner alt därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda lill avsevärt men.

Konstituiionsutskoiietfår icke avgi­va förklaring, all lagjörslag icke angår begränsning av fri- eller räiiighel som angives i 2 kap. 12 § försia stycket regeringsformen, utan atl lagrådel har yttrat sig i saken.

30    F

ö

rfattningsf

ö

rslag                                                                                    SOU 1978:34

Nuvarande lytlelsc                         F

ö

reslagen lyddse

5 kup. IS Uiskolts beiiinkande skall f

ö

re 

ä

rendels avg

ö

runde bordl

ä

ggas vid iv

å 

sammanir

ä

den  med  kammaren, om  ej   riksdugen  p

å

  uiskoileis  f

ö

rslag beslulur ull 

ä

rendet skall avg

ö

ras efter endasl en bordl

ä

ggning.

Yrkande enligi 2 kap. 12  iredje slyckci regeringsformen ail laglorslag skall vila J

å

r framst

ä

llas n

ä

r uiskoileis bet

ä

nkande 

ö

ver f

ö

rslaget har anm

ä

lis i kammaren.

Till

ä

ggsbest

ä

mmelse 5.1.3

Yrkande som avses i 1 

§

 andra slyckel framst

ä

lles skrifiligen och upp­tages om m

ö

jligt p

å

 kammarens f

ö

re-dragniiigslisla.

2 S

Ä

rende om misstroendef

ö

rklaring   

Ä

rende om Jolkomr

ö

sining igiund-

skall liggu p

å

kammarens bord lill del lagsjr

å

ga ellerom misslroendef

ö

rkla-

andra sammanlr

ä

del efter del d

å

 ring skall ligga p

å

 kammarens bord

yrkandei framst

ä

lldes och avg

ö

ras lill del andra sammanlr

ä

del efterdet

senusi vid del d

ä

rp

å

 f

ö

ljande sum- d

å

 yrkandei framsl

ä

lldes och avg

ö

-

manir

ä

del.                                    ras  senasi  vid  det  d

ä

rp

å

   f

ö

ljande

sammantr

ä

del.

Vad s

å

lunda har f

ö

reskriviis 

ä

ger molsvarande lill

ä

mpning p

å

 f

ö

rslag av lalmannen lill ny slatsminisler. D

ä

rvid skall iakllagas den i 6 kap. 2 S andra slyckel regeringsformen f

ö

reskrivna fristen.

3S 

Ä

rende i vilket 

ö

verl

ä

ggning 

ä

ger rum f

å

r ej upptagas lill avg

ö

rande f

ö

rr

ä

n kammaren p

å

 talmannens f

ö

rslag har funnil 

ö

verl

ä

ggningen avslulad.

Ä

rende avg

ö

res med acklamation eller, om ledamot yrkar del, genom omr

ö

stning. Fordras f

ö

r beslul ansluining fr

å

n s

ä

rskilt flerlal, skall 

ä

rendet alllid avg

ö

ras genom omr

ö

slning.

Avg

ö

randet av 

ä

rende skall, om      Avg

ö

randet av 

ä

rende skall, om

del beh

ö

vs, delas upp p

å

skilda det beh

ö

vs, delas upp p

å

 skilda

beslul.                                          beslul. F

ö

religger yrkande som avses i

1 

§

andra stycket att lagj

ö

rslag skall vila och dessulom yrkande alt f

ö

rslaget skall f

ö

rkastas, skall riksdagen pr

ö

va sisin

ä

mnda yrkande innan f

ö

rslaget st

ä

lles under omr

ö

stning om omedel­barl antagande.

SOU 1978:34

Författningsförslag   31

Nuvarande Ivddse

Föreslagen lyddse

Tilläggsbesiäminelse 5.3.1

Föreligger yrkande an lagförslag skall vila enligi 2 kap. 12  tredje stycket regeringsformen och uppnås vid omriisiniiig angående, förslaget icke den där angivna anslutningen, skall förslagei hänvisas lill konsiilulionsui­skotlet för prövning enligt sisla me­ningen i nämnda siycke. Efier pröv­ning hos utskottei skall ärendet på nyll anmälas I kammaren för handläggning enligt 1 i första Slyckel. Har konsiiiu­lionsuiskollel förklaral all Jörslaget angår begränsning som avses i nämnda beslämmelse i regeringsformen, skall förslagei. om del ej heller då blir avgjorl. ålerjörvisas ull dci inskoti som har berett ärendet.

Fordras för beslul anslutning från särskili flertal och föreligger mer än ell förslag lill sådant beslut, utväljer riksdagen först, med lillämpning av vad som gäller i allmänhet, ett av förslagen. Därefter avgöres om detla förslag skall antagas eller förkastas.

Föreligger samiidigi två eller flera yrkanden om misstroendeförklaring mol samma statsråd, skall endast en omröslning äga rum.

Fordras för beslul anslutning från särskilt flerlal och föreligger mer än ett förslag till sådant beslut, utväljer riksdagen först, med lillämpning av vad som gäller i allmänhet, ell av förslagen. Därefter avgöres om detla förslag skall aniagas eller förkastas. Vad som sägs i Jörsta meningen skall lillämpas även når jråga är om jlera lagförslag som är olörenliga inbördes och yi-kande har väckts an något av dem skall vila enligt 2 kap. 12 i tredje Slyckci regcriiigsjörmen.

Föreligger samiidigi två eller flera yrkanden om Jolkomrösining beiräj-jande samma vilande grundlagsförslag eller om misstroendeförklaring mot samma statsråd, skall endasl en omröslning äga rum.

10 S

Genom särskilt beslut kan riksdagen till närmast följande laglima riksmöie uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller statsbudgeten för närmasi följande budgelår får dock uppskjutas endast om del kan ske ulan olägenhel för budgelregleringen. Beslul om uppskov kan upprepas.

Avslulas riksmöie i förtid med anledning av exlra val, skall ärende som riksdagen icke har hunnil avgöra anses ulan särskilt beslul uppskjulel till det

12   Förfall ningsföislag

SOU 1978:34

Nuvarande lyddse

Föreslagen lydelse

försia laglima riksmötet efter vulel. Ärende som ej har återkallats skall avgöras före utgången av kalender­årel efterdet då ärendei väckles eUer, om hinder häremot möter lill följd av förordnande om extra val, snarast möjligl efter det au den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

Lagförslag, som har vilat i tolv månader enligt 2 kap. 12 s iredje stycket regeringsformen, skaU prövas före utgången av kalenderåret därpå. Annal ärende skall avgöras före uigången av kalenderårel efter del då ärendei väcktes. Kan ärende som avses iförsia ellerandra meningen till följd av förordnande om exlra val icke avgöras på lid som år föreskriven där, skall det avgöras snarasi möjligl efter del all den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

12

Slulligl beslui i ärende angående grundlag /afios vid försia riksmölel i den valperiod som följer på riksdags­valel närmasi eller dei vilande besluiel i ärendei, såvida ej avgörandel uppskjutes till annal riksmöie. I fråga om uppskov äger bestämmel­serna i 10 S första och andra styckena och i 11 S molsvarande lillämpning. Ärendei skall avgöras slutligt före näsla ordinarie val till riksdagen.

Ärende angående grundlag skall avgöras vid försia riksmölel i den valperiod dd slulligt beslui enligi 8 kap. 15  regeringsjörmen jörsi får lånas, såvida ej förslagei I ärendei dessförinnan förkastas eller avgöran­det uppskjutes till annat riksmöte. I fråga om uppskov äger beslämmel­serna i 10 S första och andra slyckena och i 11 S molsvarande lillämpning. Ärendei skall avgöras slulligl före näsia ordinarie val till riksdagen.

Har vilande förslag lill grundlags­ändring eller till annai beslui som fanas i samma ordning förkastats vid Jolkomrösining, skall del utskoll till vars handläggning frägan hör göra anmälan därom ull kammaren.

Ändringarna i riksdagsordningen iräder i krafl samlidigt med de ändringar i regeringsformen, som .. .

3 Förslag till lag om lagrådet

Härigenom föreskrivs följande.

I § Lagrådel ulgörs av högsl fyra avdelningar.

Regeringen besiämmer med hänsyn lill arbetsbördan i lagrådel om del skall beslå av mer än en avdelning.

SOU 1978:34

Föffatlnlngsföislag   33

2 § I lagrådel ijänslgör jusiilieråd och regeringsråd. Flera än sammanlagl nio

justitieråd och regeringsråd fårej surhlidigi tagas i anspråk för tjänstgöring i

lagrådel.

Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas all ijänslgöra som ledamol av lagrådel.

3 § Avdelning beslår av ire ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får

regeringen besiämma all avdelning skall beslå av fyra ledamöier vid

behandlingen av vissl ärende.

I avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Merän en sådan ledamol som avses i 2 S andra siyckei får ej ijänslgöra i avdelning.

4§ Regeringen besiämmer med beaktande av 2 och 3 SS hur många justitieråd och regeringsråd, som skall ijänslgöra i lagrådel, och hur sådana ledamöier skall fördelas på avdelningar.

5 § Högsia domstolen utser de jusiilieråd och regeringsrätten de regerings­

råd, som skall vara ledamöier av lagrådel, och besiämmer vilken avdelning de

skall lillhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamol av lagrådet förordnas av regeringen, som också besiämmer vilken avdelning sådan ledamol skall tillhöra.

6

§ Om ej annal föranleds av regeringens beslul om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, ulses ledamöter av lagrådel för en period av två år räknai från början av högsia domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i vissl fall föreskrivs i 13 S.

7

§ Jusiilieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådet minst eit år under en lagrädsperiod, fårefier periodens utgång ej ulan särskilda skäl utses all på nytt ijänslgöra i lagrådel förrän nästa lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regeringsrätten fårej ulses lill ledamol av lagrådel.

Justitieråd eller regeringsråd, som har uppnått sextio års ålder, får ej ulan egel samtycke ulses alt tjänstgöra i lagrådet.

8 § Lagrådets avdelningar är lika behöriga all behandla ärenden som

ankommer på lagrådel.

Ärendena fördelas mellan avdelningarna på säll lagrådets ledamöier bestämmer.

9 § Ordförande på avdelning i lagrådel är del justitieråd eller regeringsråd

som försl har uinämnis till sådani ämbete. Med justitieråd och regeringsråd

jämställs härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd.

När lagrådets ledamöier sammanträder sammanfälll, förs ordet av den äldste ordföranden på avdelning.

9 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

4    Författningsförslag

SOU 1978:34

10

§ När lagrådet behandlar ärende som hur berells i regeringskansliel, skall ijänslemän i kansliel bilräda med föredragning och på annal lämpligt säu. Vid behandlingen av lagförslag som har väckis inom riksdagen skull del utskott som hur begärt lagrådets yilrunde ställa föredragande lill förfogande. I övrigi får lagrådel på ullmun bekoslnad anlila de sakkunniga och biiräden som lagrådel anser sig behöva.

11

§ Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende, skall omröslning ske i den utsträckning som finnes påkallad.

Vid omröstning gäller den mening som omfattas av fiesl ledamöier eller, om fiera meningar hur fåll liku mångu rösler, den mening som biträds uv den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

12

§ Har behandlingen av ärende ej uvslululs vid lagrådsperiods uigång skall, till dess ärendei har blivit slulligl handlagt, de ledamöier som har dellagil i behandlingen ijänslgöra på avdelningen i stället för dem som har ulsells för den nya perioden.

13

§ Avgårjusiiiieråd eller regeringsråd, som är ledumot av lagrådel, från sill domarämbele eller får han förfall, uiser vid behov den domsiol som har förordnai honom annal jusiilieråd eller regeringsråd atl ijänslgöra i hans slälle i lagrådel.

Avdelning kan besiämma atl den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsätta all tjänstgöra i dennes ställe efter förfallels upphörande, lill dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt.

14

§ Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådel skall dellaga i behandlingen i högsia domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende, med vilkel han förul har tagil befattning vid handläggning för slulligt avgörande, saml i behandlingen av mål eller ärende, som skall avgöras av högsta domstolen eller regeringsrällen i dess helhet.

15

§ Ledamol av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighei om året på lid som lagrådels ledamöier bestämmer.

Ledamot vilkens tjänstgöring har inletts under pågående lagrådsperiod erhåller ledighei enligt vad lagrådels ledamöier besiämmer. Ledigheien för ej översliga tre månader om årei.

Andra stycket skall lillämpas också på ledamol, som är förordnad all dellaga i behandlingen av vissl ärende.

16

§ Har regeringen meddelal lagrådel all del ej har alt förvänla något ärende under viss lid, skall justitieråd och regeringsråd, som är i ijänsl i lagrådet, under nämnda tid tjänslgöru i den domstol som de tillhör, såvida ej annal föranleds av brådskande ärende.

17

§ Om laga hinder ej möter, bör alla justitieråd eller regeringsråd som ej är befriade från ijänstgöringsskyldighei deltaga i handläggningen av ärende som enligt dennu lag ankommer på högsia domstolen eller regeringsrätten.

SOU 1978:34

Författningsförslag   3t

Denna lug iräder i kraft sumiidigi med de ändringar i regeringsformen, som. . . Lagen (1965:186) om lagrådel skall samiidigi upphöra all gälla.

Den lagrådsperiod som inleds vid börian av högsia domslolens hösisession år 1979 upphör när denna lag iräder i krafl. Den försia lagrådspcriodcn enligt den nyu lagen pågår från sagda lidpunki lill dess atl näsiu lagrådsperiod skull inledas enligi 6 S i den nya lagen.

Har behandlingen av ärende ej uvslulais när denna lag iräder i kraft, skull de ledamöier som har dellagil i behandlingen ijänslgöra på avdelning i lagrådel lill dess ärendei har blivit slulligt handlagt. I fråga om avdelningens sammansättning vid behandlingen av sådant ärende lillämpas äldre lag.

Före nya lagens ikraftirädandc skall, med tillämpning av 1-7 SS nya lagen, beslul i dc hänseenden som avses i dessu purugrafer meddelas för den lagrådsperiod som inleds när denna lag iräder i krafl.

SOU 1978:34

3',

1    Utredningens direktiv

Rutlighetsskyddsulredningens direkliv (den 20 januari 1977, Dir 1977:1) är intagna i 1978 års kommilléberältelse del 

II 

(s. 3 f). Utredningen har fått tilläggsdirektiv (den 10 november 1977, Dir 1977:112, kommittéberällelsen del Ils. 108 f).

I direkliven redogjorde departementschefen, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], inled­ningsvis för regeringsformens nuvarande skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Han nämnde också den lagstiftningsverksamhel som bedrivits parallelll med arbeiei med regeringsformens gmndlagsskydd och som varil inriktad på atl bygga ul och förslärka det särskilda räiiigheisskyddei i tryckfrihetsförordningen. De nu åsyftade ändringarna i regeringsformen och i tryckfrihetsförordningen, vilka riksdagen beslulal under år 1976, uigjorde emellertid inte någon slutpunkt i arbetel på att förslärka skyddel för den enskildes fri- och rälligheler. Del var förutsatt alt lagstiftningsarbetet skulle forlsuiia, anförde departementschefen. Han hänvisade därvid lill proposi­tionen 1975/76:204, propositionen 1975/76:209 (s. 89 f, 95 och 96) och konstitulionsulskoitels betänkande 1975/76:56 (s. 13 f) vilket godtagits av riksdagen. Departementschefen anförde vidare:

Del forlsalia uiredningsarbelel på fri- och rällighelsområdel bör nu inledas. Jag avser all inom kort hemslälla om bemyndigande alt lillkalla en parlamentarisk kommitté som skall få i uppdrag all med uigångspunki i massmedieulredningens förslag ularbeta förslag lill en ny yiirandefrihetsgrundlag. Del kan visa sig lämpligt att i en sådan grundlag reglera också yttrandefriheien vid mölen och demonstrationer, vilkel i så fall skulle innebära all skyddel för möles- och demonslralionsfri heierna flyttades över från RF lill den nya grundlagen.

Del utredningsuppdrag som jag nyss har nämnl är av en sådan omfallning och svårighetsgrad all del inle kan påräknas leda lill en proposilionsförslag redan under innevarande valperiod. Efiersom del är angelägel all snarasi möjligl 15 lill stånd en förbällring av grundlagsskyddet för de medborgeriiga fri- och rällighelerna anserjag emellerlid all del nu genasl bör tillkallas en särskild kommitté som skall fä i uppdrag att lägga fram förslag lill förstärkning av RF:s räiiighetsskydd så snan all det försia riksdagsbeslutet kan fallas före näsla ordinarie riksdagsval. Även denna kommitté bör ha parlamenlarisk sammansäuning.

Som framgår av den redogörelse som jag nyss har lämnat tillåler RF också efter den 1 januan 1977 all vissa rättigheter begränsas genom vanlig lag inom delvis ganska vida ramar. Bl. a. gäller della yllrande- och informationsfriheterna. Den särskilda yitran-defrihelsulredningens arbele kan förvänlas leda fram lill regler som innebär all de för vån demokraiiska samhällsskick särskilt betydelsefulla delarna av yllrandefnhelen och de övriga opinionsfriheierna får eu grundlagsskydd av samma styrka som del nuvarande Iryckfrihetsskyddet.  Alt åsiadkomma en sädan omfattande maleriell

8    Utredningens direktiv                                                                            SOU 1978:34

r

ä

u ighclsreglering 

ä

r emel lertid, som jag 

nys

sharnamnl.cn

lidskr

ä

vande uppgift. Med h

ä

nsyn till den begr

ä

nsade lidsram som g

ä

ller f

ö

rden nu aktuella kommiii

é

n b

ö

r denna p

å

 hilh

ö

rande omr

å

de i f

ö

rsl

å

 hand inrikla sig p

å

 all ularbela s

ä

rskilda regler om torfarandcl vid r

ä

liighetsbegr

ä

nsande lagsliflning. Dessa regler skull ha lill uppgifi au Sl

ä

lla upp hinder mol all en riksdagsmajorilel. 1. e.x. under intlylande av p

å

lryckningar Ir

å

n fr

ä

mmande makl eller p

å

verkad av en lillf

ä

llig inhemsk opinion, uinylljar m

ö

jlighelen all inom de ramar som RF sl

ä

ller upp besluta om r

ä

llighelsbegr

ä

nsningar av cll slag som normah skulle le sig hell oacceptabla. En naturlig l

ö

sning l

ö

refaller h

ä

r vara all skapa regler som inneb

ä

r all r

ä

llighelsbegr

ä

nsningar inle kan beslutas lika snabbi som vanlig lag. Kommiu

é

n f

å

r vid sin utformning av s

å

dana regler bl. a. la st

ä

llning till om ell krav p

å

 s

ä

rskild lidsuldr

ä

ki skall g

ä

lla undaniagsl

ö

sl eller om riksdagen under vissa f

ö

ruis

ä

nningar-1, e.x. om en belydande majoriiei kan vinnas f

ö

r eu lagf

ö

rslag-eller p

å

vissa omr

å

den skall kunna f

å

 till si

å

nd en r

ä

ttigheisbegr

ä

nsning ulan s

ä

rskild lidsuldr

ä

ki genom ell enda beslul. Det 

ä

r uppenbarl atl behovei av all kunna begr

ä

nsa r

ä

lligheler genom ell enda beslul 

ö

kar ju st

ö

rre del r

ä

llighclsomr

ä

de 

ä

r som omfattas av de s

ä

rskilda f

ö

rfarandereglerna. Kommiu

é

n b

ö

r d

ä

rf

ö

r ocks

å

ö

verv

ä

ga om dessa regler kan begr

ä

nsas lill all g

ä

lla opinionsfriheierna ellerom deskall ha si

ö

rre r

ä

ckvidd.

Kommitt

é

ns andra huvuduppgift skall, i enlighel med vad riksdagen har f

ö

rordal, vara all la st

ä

llning lill lagpr

ö

vningsr

ä

llens roll i r

ä

ilighetsskyddel och hur denna r

ä

lt b

ö

r vara ulformad i framliden.

Den iredje av kommiii

é

ns huvuduppgifter g

ä

ller lagr

å

dels st

ä

llning. Enligt min mening lalar siarka sk

ä

l forell 

å

terinf

ö

rande av en obligalorisk medverkan av lagr

å

del i lagstiftningsarbetet. S

å

viii g

ä

ller denna fr

å

ga b

ö

r det kommande uiredningsarbelel bedrivas i tv

å

 elapper. Jag avseraii senare denna dag beg

ä

ra bemyndigande all lillkalla en s

ä

rskild utredare som skall 

ö

verv

ä

ga fr

å

gorna om lagr

å

dels sammans

ä

ttning och arbelsformer och om inriktningen av lagr

å

dels granskningsverksamhel sami om dess ber

ä

knade arb

ä

nsningar av omr

å

del f

ö

r en obligalorisk lagr

å

dsgranskning. Della ulredningsarbele, som bl.a. kan v

ä

nlas leda lill flera allernaliva utformningar av ell syslem med obligalorisk lagr

å

dsgranskning, b

ö

r vara avsluial vid halv

å

rsskifiei i 

å

r. Del bor sedan l

ä

mpligen ankomma p

å

 den kommiu

é 

som nu skall tillkallas all mol bakgrund av del s

å

lunda lillg

ä

ngliga malerialel la st

ä

llning lill hur man skall avgr

ä

nsa omr

å

det f

ö

rden obligaloriska granskningen, hur lagr

å

del skall vara sammansatt och hur dess granskning av r

ä

liighetsbegr

ä

nsande lagar skall f

ö

ras in som en s

ä

rskild del av r

ä

ilighetsskyddel.

1 samband med ulskoUsbehandlingen av f

ö

rslaget lill nya fri- och r

ä

llighelsregler avgavs ell slorl anial reservationer med bl. a. krav p

å

 ytterligare f

ö

rsi

ä

rkningar av r

ä

ilighetsskyddel. H

ä

r kan pekas p

å

fr

å

gorna om f

ö

rsi

ä

rkning av skyddel f

ö

r egendomsr

ä

llen, krav p

å

en viss minsta lid mellan de tv

å

 besluten vid grundlags

ä

nd­ring, f

ö

rbud mol r

ä

llighetsbegr

ä

nsning p

å

diskriminatorisk grund, ulvidgning av f

ö

rbudel mol re;lroakliv lagsliflning sami regler till skydd f

ö

r n

ä

ringsfriheten och den s. k. f

ö

r

ä

ldrar

ä

uen, dvs. f

ö

r

ä

ldrarnas r

ä

lt all ha v

å

rdnaden om sina barn och alt besi

ä

mma om deras uppfostran och utbildning. Den av mig nu f

ö

rordade kommitt

é

n b

ö

r vara of

ö

rhindrad all la upp 

ä

ven s

å

dana fr

å

gor lill behandling. S

å

viii g

ä

ller egendomsr

ä

llen b

ö

r arbelel i f

ö

rsta hand inriklas p

å

 uppgifien all n

ä

rmare ange kvalilelskravel p

å

 den ers

ä

uning som enligi RF i g

ä

llande lydelse skall uig

å

 vid expropriation och annal s

å

dani f

ö

rfogande. Om kommiu

é

n skulle finna all n

ä

rings­friheten och f

ö

r

ä

ldrar

ä

lten b

ö

r komma lill ullryck i RF b

ö

r den la st

ä

llning lill om della skall ske genom kompletteringar av programsladgandel i I kap. 2 S RF i della lagrums nya lydelse eller om man i n

å

gon ulsir

ä

ckning b

ö

r bereda dessa r

ä

uigheler skydd med hj

ä

lp av bindande r

ä

tlsregler i 2 kap. RF.

Kommiu

é

n b

ö

r under sill arbele h

ä

lla koniaki med den s

ä

rskilda ytlrandefrihels-ulredning som jag har n

ä

mnl i del f

ö

reg

å

ende.

Som jag redan har sagl b

ö

r det f

ö

rsta riksdagsbeslutet om eu f

ö

rst

ä

rkt r

ä

ttighets-

SOU 1978:34                                                                           Utredningens direkliv    39

skydd i RF kunna fattas lorc 1979 års val. Detta innebär alt del nu diskuterade uiredningsarbelel måste genomföras med skyndsamhet. Komtiiitlcns lorslag bör läggas fram senast vid uigången av första kvartalet år 1978.

Jag vill i detta sammanhang slutligen nämna all jag avser atl föreslå regeringen all redan under innevarande riksmöie förelägga riksdagen lörslag lill regler .som bidrar till att Ibrslärka skyddel för de medborgerliga fri- och rällighelerna genom all möjliggöra beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningslVågor.

Direkliven (Dir 1977:2) lill den förberedande ulredningen om lagrådels ställning och uppgifter återfinns lill huvudsaklig del i den ulredningens betänkunde, vilkel lagiis in som bilaga 1 lill rällighelsskyddsuiredningens betänkande.

Rällighelsskyddsuiredningens lilläggsdirekliv avser den nyssnämnda frågun om besluiande folkomrösining i grundlagssiiftningsfrågor. Departe­mentschefen anknöt lill vad han anfört i ulredningens direkliv därom, all han avsåg alt föreslå regeringen all redun under riksmölel 1976/77 förelägga riksdagen förslag lill regler som skulle möjliggöra sådan folkomrösining. Departementschefen fortsaiie;

Arbete på all utforma sådana regler har bedriviis i jusliliedeparlemenlet under våren 1977. I samband härmed har, i enlighel med den praxis som har uivecklal sig i mer väsenlliga grundlagssliflningsärenden, förekommii samråd med förelrädare för den parlamentariska oppositionen. Från oppositionen har därvid förts fram önskemål om all förslag i frågan inle skall läggas fram för riksdagen förrän resultatet av rällighels­skyddsuiredningens arbele föreligger.

Enligt min mening lalar siarka principiella skäl för all medborgarna ges möjlighel all la direkl del iden beslutsprocess som syfiar lill anställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som på deras vägniir skall utöva den offenlliga maklen, om hur dessa organ skall ulses, om hur maklen skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sällas förden offenlliga maklulövningen. Skälen för folkomrösining som ett led i grundlagssliflningsförfarandel har ytterligare ökal i styrka i och med all del i RF har förts in ell omfattande regelsyslem med uppgifi all skydda de medborgerliga fri- och rällighelerna mol angrepp från del allmännas sida. En ordning som innebär all de enskilda medborgarna ges möjlighel all la direkl del i beslul om ändring av dessa skyddsregler måsle ses som en vikiig förstärkning av det konsiilulionella räilighets­skyddel. Jag är därför av den uppfattningen atl ell försia riksdagsbeslul om folkomröstning i grundlagssiiftningsfrågor bör fallas redan under innevarande valpe­riod. Skäl talar emellerlid för all man skall gå lill möles önskemålel om ell vissl dröjsmål i förhållande lill den ursprungliga lidsplanen. Jag vill här först och främsi peka på det stora värde som ligger i all lagar som reglerar demokraiins spelregler beslutas under största möjliga enighel. Härtill kommer alt det råder ett nära samband mellan de frågor som omfattas av rätlighetsskyddsutredningens uppdrag och ärendei om folkomrösining i grundlagsstiflningsfrägor. Jag kan i sammanhanget nämna all, enligt vad jag har inhämtat, även andra aspekier på grundlagsstiftningsförfarandel har aktualiserats inom ulredningen.

Den önskvärda samordningen av reformarbetet på RF:s område uppnås lällasi om delta i sin helhet läggs pä räiiigheisskyddsulredningen. Jag förordar därför au frägan om införande av beslutande folkomrösining som ell led i grundlagssliflningsförfa­randel överlämnas till ulredningen. Efter samråd med företrädare för ulredningen anserjag mig kunna uigå från all della inle kommer all medföra atl kommiiiéns arbele fördröjs i någon högre grad.

Räiiigheisskyddsulredningen bör vid sina överväganden i folkomröstningsfrågan utgå från de förslag i ämnel som har lagts fram i olika sammanhang. Ell sådani förslag ålerfinns i förfaliningsulredningens förslag lill regeringsform (SOU 1963:16 och 17;

o    Utredningens direkliv                                                                             SOU 1978:34

7 kap. 4 S). L

ö

sningar som n

ä

ra ansluler sig lill f

ö

rfaliningsulredningens har d

ä

refter f

ö

rls fram dels i en reservalion lill grundlagberednjngens slulbel

ä

nkande (SOU 1972:15), dels i reservaiioner till konslitutionsuiskollets bei

ä

nkandcn i samband med beslutet om 1974 

å

rs RF (KU 1973:26) och beslutet om de nya reglerna i RF om skydd f

ö

rde medborgerliga fri- och r

ä

llighelerna (KU 1975/76:56). Dessa f

ö

rslag inneb

ä

r alla alt en riksdagsminoriiet av viss storlek (en iredjedel av ledam

ö

lerna) skall kunna fi lill st

å

nd en folkomr

ö

sining om ell vilande grundlagsf

ö

rslag i samband med n

ä

rmasi f

ö

ljande riksdagsval.

SOU 1978:34

41

2    Frågornas tidigare behandling

2.1  Inledning

Hur skyddel för de medborgerliga fri- och rällighelerna har uivecklais i vårt land har för tiden fram lill och med lillkomslen av 1974 års regeringsform ulföriigl skildrals av fri- och rättighelsuiredningen(SOU 1975:75 s. 55-87 och 257-275). Räiiigheisskyddsulredningen redogör för rälisuivecklingen och lidigare reformförslag i de av ulredningen behandlade frågorna i kapitlen 4-8. Fördenskull ges här bara en kort allmän översikl över bakgrunden till dessa frågor.

2.2 1809 års regeringsform

1809 års regeringsform innehöll i 16 S - i anslutning lill den äldre tradilionen -stadganden om visst skydd för den enskilde gentemot konungen. Paragrafen lydde:

Konungen bör räll och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låla, lill liv, ära, personlig frihel och välfärd, ulan alt han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låla något gods, löst eller fasl, ulan rannsakning och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga siadgar föreskriva; ingens fred i dess hus slöra eller störa låla; ingen från orl lill annan förvisa; ingens samvete ivinga eller ivinga låla, ulan skydda varoch en vid fri utövning av sin religion, så vill han därigenom icke siörer samhällets lugn eller allmän förargelse åsiadkommer. Konungen låle en var bliva dömd av den domstol, varunder han räueligen hörer och lyder.

Beiräffande styrkan av del skydd som paragrafen gav, särskilt frågan i vad mån paragrafen avsåg även av konung och riksdag gemensami beslulade föreskrifter, förblev doklrinen oklar. Någon reglering i 1809 års regeringsform av lagprövningen, dvs. domstolars och andra rätistillämpande myndighelers räll och plikt atl pröva om stadgande i lag eller annan författning slår i överensstämmelse med grundlag, förekom heller inte.

Tryckftiheten garanterades dels i en särskild grundlag, tryckfrihetsförord­ningen, dels i 86 S regeringsformen, vilken hade följande lydelse:

Med tryckfrihet förslås varje svensk mans rättighet atl, ulan några av den offenlliga maklen i förväg lagda hinder, utgiva skrifter; all sedermera endasl inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annal fall kunna därför siraffas, än om

\2    Frågornas lidigare bchaiulling

SOU 1978:34

deua innehåll slrider mol lydlig Uig, given au bevara allmänt lugn, utan all återhålla allmän upplysning. Alla handling;ir (xh prolokoll i vad mål som holsl. de prolokoll undanuigna, som i slalsrådel och hos konungen i minislcriclla ärenden ixh kom­mandomål föras, mä ovillkorligen genom irycket kunna utgivas. Ej må tryckas banko-och riksgäldsverkens prolokoll och handlingar rörande ärenden, vilka böra hemliga hållas.

Sedan gammall har vissu lagförslag underkaslais en granskning i särskild ordning innan de läggs fram i riksdagen. Granskningen fick i 1809 års regeringsform fuslure former och ludes på högsiu domstolen. Grunskningen uvsåg förslag lill lag enligt 87 S regeringsformen, främsi allmän civil- och kriminallag, saml förslag lill annan lag som enligt särskilda bestämmelser i regeringsformen också skulle sliftas i den ordning som föreskrevs i 87 S.

Grundlag stiftades, ändrades eller upphävdes genom konungens och två riksdagars beslul (81 S i 1809 års regeringsform). Vidare skulle nya val till riksdagen äga rum mellan de två riksdagsbesluten (64 Si 1866 års riksdags­ordning).

2.3 Lagrådets tillkomst

År 1909 inrättades lagrådel, som sammansalles av ledamöier från högsia domstolen och den då inrättade regeringsrätten. Dess uppgift var all ulföra den granskning av lagförslag, som lidigare hade åvilai högsta domstolen.

2.4 Den tingstenska utredningen

Utvecklingen i Europa under 1930-lalel aktualiserade frågan om rättighets­skyddel. År 1938 lillsalie regeringen på riksdagens begäran en uiredning med uppgifi att överväga frågan om införande i regeringsformen av sådana principer, som för del foribesiående svenska samhällel var av den funda­mentala vikt all de ej borde kunna åsidosättas ulan grundlagsändring. Ulredningen, vari Herbert Tingslen var ordförande, avgav år 1941 ell belänkande (SOU 1941:20) med förslag till ändrad lydelse av 16 S i 1809 års regeringsform. Förslaget ledde inte till lagstifining.

Tilläggen till 16 S enligt den lingslenska utredningen bestod i all en rad nya rälligheler fastslogs. Det gällde yttrandefrihet, församlingsfrihet och föreningsfrihet, rätl lill personlig frihel och frihel i utövande av näring eller yrke, rätl till egendom och lill skälig ersältning vid expropriation, räll all av det allmänna få hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom, olycksfall, lyte, invaliditet och arbetslöshet, förbud mol relroakliv siraffiagsliftning saml skydd för brev-, lelegraf- och telefonhemlighelen.

Förslaget var så utformat att rättigheterna fastslogs medan den närmare regleringen skulle göras genom samfälll stiftad lag, som dock ej fick kränka rättighetens grundsals. Grundlagsändring krävdes endasl för inskränkningar i rälien lill skälig ersäuning vid expropriation och undanlag från förbudet mol relroakliv siraffiagsliftning. Rälien lill socialt understöd var närmasi av programkarakiär, eftersom den inte garanterade någon minimistandard.

Beiräffande lagprövningen anförde ulredningen all del inie var klariagi

SOU 1978:34

Frågornas lidigare behandling   43

genom besiämmelser eller pruxis, om någon sådan lillkom domstolarna. Ulredningen funn inle heller skäl atl föreslå någon klargörande bestiimmelse på denna punkt.

2.5 Förfatiningsutredningen

Diskussionen om försiärkning uv skyddel för de medborgerligu fri- och rullighcierna kom all föras vidure inom förfaiiningsulredningen. Denna uiredning, som lillsaiies 1954 med uppdrag ull ulifrån en sumlad översyn av demokraiins funktionsproblem förelä en modernisering uv vår förfullning, ludeår 1963 i siu slulbelänkande (SOU 1963:16 och 17) frum förslag lill en ny regeringsform. Förslaget innehöll ell särskilt kapilel om grundläggunde fri­och räuigheler.

1 2 kap. 1 S behandlades de fri- och rälligheler, som sammanfattades under rubriken opinionsfriheien, nämligen åsiktsfrihet, yiirandefrihei, religionsfri-hel, församlingsfrihet och föreningsfrihet. Räll lill personlig frihel, rält ull friu välja vistelseort inom rikel eller lämna rikel, räll lill hemfrid sumt räll till posthemlighet m.m. slogs fust i 2S. Riiu till egendom och skydd mol expropriulion, rutt till undervisning och utbildning (och skolplikl), rutt ull drivu näring och ulöva yrke, rätt till arbete, rull lill sociull understöd, rätl och plikt all della i rikets försvar, räll lill laga domstol, förbud mol relroakliv strafflagstiftning samt asylrätt togs upp i följande åtta paragrafer.

För inskränkning krävdes grundlagsändring endasl i fråga om förbudel mot retroaktiv siraffiagsliftning. Inskränkning i opinionsfriheien kunde göras genom vanlig lag, men enligt uiialanden i belänkandei inie i sådan omfallning alt frihelen ime längre kunde anses råda. De fri- och räuigheler som logs upp i 2 S kunde inskränkas genom lag eller med slöd av lag, och samma var förhållandel med asylrätten. Beiräffande skyddel mol exproprla­iion, rälien (och pliklen) lill grundläggande skolundervisning, rälien lill sociall undcrslöd samt rälien och pliklen all della i rikets försvar hänvisades lill innehållet i vanlig lag. Rälten till annan undervisning och utbildning samt rätten all driva näring och ulöva yrke gällde såvitt inte annal var särskilt stadgat. Sådana inskränkningar i rälien lill egendom, vilka inte var av expropriaiionsnaiur, kunde också beslutas i enlighel med de allmänna reglerna om normgivningsmuklen. Bestämmelsen om räll till arbete var av målsutiningskuraklur.

Förfaltningsulredningen ansåg vidare au 16 S i 1809 års regeringsform represenierade eit särskilt siort iradilionsvärde och all paragrafen i sin helhet borde föras över lill och bevaras i I kap. i den nya regeringsformen såsom ell riktpunkts- och målsättningssladgande.

Om lagprövningsrälien ullalade förfaiiningsulredningen all man utgick från atl domslolarna ägde en sådan rätl och atl den skulle beslå men all den endasl sällan skulle aktualiseras.

Beträffande lagrådel föreslog förfaiiningsulredningen au del obligaloriska granskningsområdei skulle beskrivas på ell sådani säll all del omfallade bland annat grundlagarna.

Grundlag skulle enligi förfaliningsulredningens förslag sliftas genom två beslul med mellanliggande val lill riksdagen. Om minsl en tredjedel av

4    Frågornas lidigare behandling

SOU 1978:34

riksdagens ledamöter begärde del, skulle grundlagssliftningsfråga under­siällas folkomröstning i sumbund med detta riksdagsval.

Förfaliningsulredningens grundlugsförslug blev starkt kritiserat under remissbehandlingen och i den allmänna deballen. Bland annat av detla skäl lades del inle lill grund för någon allmun förfaitningsreform.

2.6 Lagråd:5granskningen fakultativ

Genom beslul åren 1970-71 slopades den obligaloriska lagrådsgranskningen. 1 siällei infördes en fakuliaiiv ordning, enligi vilken regeringen friu hade atl välja ul de lagförslag som skulle remiueras lill lagrådel.

2.7 Grundlagberedningen

En ny uiredning, grundlagberedningen, lillsaiies år 1966 för au slulföra arbelel på en ny författning. Ulredningens slulbelänkande lämnades år 1972 (SOU 1972:15).

1 förhållande lill förfaliningsulredningens förslag hade grundlagbered­ningen vidgai rätiighetsskyddeis omfallning. Regleringen var dock ej samlad i ell särskilt kapilel.

Föruiom yttrandefrihet (med tryckfrihet), räll all inhämla underrätielser (informationsfrihet, som enligt förfaltningsulredningen utgjorde en del av yttrandefriheien). mötesfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet, frihel all röra sig inom rikel och atl lämna detla samt skydd mol husrannsakan i bostad och intrång i brev-, posl- eller teleförbindelser inbegreps även sådana politiska fri­och rättigheter som demonstralionsrält, skydd mol tvång all lillhöra förening eller trossamfund (negativ förenings- resp. religionsfrihet) eller alt ge sina åsikter lill känna (negaliv yttrandefrihet) samt skydd mol påtvingat kropps­ligt ingrepp och mot hemlig avlyssning. Vidare föreslog beredningen ell förbud mol tillfälliga domstolar, dvs. sådana som inrätiades för redan begången gärning eller för viss tvist eller eljesl för vissl mål. Förbud mot relroakliv siraffiagsliftning gällde också i fråga om konfiskation och annan rällsverkan av gärning. Ersäuning skulle uigå vid exproprialion och annal sådani förfogande. Grundlagberedningen föreslog vidare räll lill domstols­prövning av frihetsberövande, annal slraff konfiskation eller annan sådan särskild rällsverkan av gärning saml förbud mot landsförvisning och mot berövande av svenskl medborgarskap.

Grundlagberedningen föreslog all vissa fri- och rättigheter inte fick begränsas annat än efter ändring av själva grundlagen. Della gällde förbuden mol lillfälliga domslolar, mol retroaktiv strafflagstiftning, mot landsförvis­ning och mol berövande av svenskl medborgarskap saml rälien lill dom­slolsprövning av frihelsberövande m. m. I övrigt var skyddel utformat så att inskränkningar krävde lag, beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Undantag från delta krav fanns endasl i fråga om föreskrift alt lag i vissl ämne skulle börja eller upphöra alt gälla. Riksdagen skulle kunna bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighei all förordna härom.

Grundlagberedningen förutsatte atl lagprövningsrälien skulle beslå, men

SOU 1978:34

Frågornas lidigare behandling   45

föreslog ingen uiirycklig grundlagsbestämmelse härom.

Belräffunde lugrådeis granskning slod gruhdiugberedningen fust vid den nyligen beslulade fakulialiva ordningen. Härulöver föreslogs räll för majo­riteten i utskott i riksdagen all la inilialiv lill lagrådets hörundc.

Enligi grundlagberedningens förslug skulle grundlag allljäml sliftas, ändras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande vul.

2.8 1974 års regeringsform

Grundlagberedningens förslag kom ull ligga lill grund för beslulen om 1974 års regeringsform och riksdagsordning. 1 fråga om räiiigheisskyddei innebar 1974 års regeringsform följande.

Vissa besiämmelser om grundläggande fri- och rälligheler samlades i ell särskili kapitel (2 kap.). En föreskrift om yttrande- och tryckfrihet, rält till informulion, möiesfrihel,demonsirutionsrätl,föreningsfrihel, religionsfrihel och rörelsefrihet inledde kapiilei (2 kap. 1 S)- Därnäsl följde en beslämmelse om skydd för den "negaliva" sidan av föreningsfrihet, religionsfrihel och yiirandefrihei (2 kup. 2 S) och om skydd mol pålvingal kroppsligt ingrepp, husrannsakan, inirång i brev-, posl- och teleförbindelser och hemlig avlyss­ning (2 kap. 3 S)- En föreskrift om rälten all vidla fackliga slridsålgärder återfanns också i della kapilel (2 kap. 5 S).

I kapitlet om normgivningsmakten återfanns förbud mol dödssiraff, landsförvisning m. m., berövande av svenskl medborgarskap i vissa fall, relroakliv strafflagstiftning samt exproprialion ulan ersättning (8 kap. 1 S)-Förbud mol tillfälliga domslolar saml råll all få frihelsberövande pröval av domstol eller därmed likställd nämnd föreskrevs i kapitlet om rättskipning och förvallning (11 kap. 1 S andra slyckel och 3 S andra slyckel).

Skyddel mol dödssiraff, landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroaktiv strafflagstiftning, expropriulion ulan ersäuning och lillfälliga domslolar saml rälten lill domslolsprövning av friheisberövanden kunde inle upphävas eller inskränkas på annat säll än genom grundlagsändring.

Föreskrifter som närmare ulformade de politiska fri- och rällighelerna (2 kap. 1-3 SS) kunde meddelus genom lag, siiftad i vanlig ordning. I ell par undantagsfall kunde sådana föreskrifter beslutas genom regeringsförordning med slöd av bemyndigande i lag, nämligen föreskrift om tystnadsplikt i vissa fall eller föreskrift om atl lag i vissa ämnen skulle börja eller upphöra atl lillämpas. Rätlen all vidta fackliga slridsålgärder gällde om annat inte följde av lag eller avtal.

Lagprövningsrälien fastslogs inle i regeringsformen men godlogs i moliven till denna.

1 frågaom lagrådel gjordes ingen ändringav belydelse (8 kap. 18 S). För all avge yllrande lill regeringen över lagförslag skulle således finnas ell lagråd, vari skulle ingå domare i högsia domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsulskoli fick inhämla yllrande från lagrådel, och del föreskrevs all deua i regel skall göras redan närdet begäres av en iredjedel av dess ledamöier (4 kap. 10 § riksdagsordningen). Besiämmelserom granskningens inrikining och om områdel för denna saknas.

6    Frågornas tidigare behandling

SOU 1978:34

Grundlag .stiftas, ändrus eller upphävs genom två riksdagsbeslul med mellunligganile val lill riksdagen (8 kap. 15 S).

2.9 1976 års reform

Reglerna om de medborgeriiga fri- och rällighelerna i 1974 års regeringsform bciecknudcs redun vid sin lillkomsi som ell provi.sorium. Enligi riksdagsbe­sluiel borde cn .särskild uiredning lillsulius med uppgift ull på nyll överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddel för enskildas fri- och rälligheler i helu dess vidd. Med uniedning härav lillkallades 1973 års fri- och rällighets­ulredning. Denna uiredning avlämnade 1975 ell belänkande (SOU 1975:75) med förslag lill eu hell nytl kapilel om gmndläggande fri- och rälligheler i 1974 års regeringsform. Della förslag lades sedan lill grund för beslul av riksdugen år 1976 om ulvidgning och förstärkning uv skyddet för de medborgerligu fri- och ruiiigheierna.

1976 års reform innebar följande förundringur i förhållande lill den ursprungliga regleringen i 1974 års regeringsform.

Räiiigheisskyddei uividgades genom ull ett fiertal nya rättigheter infördes. De nya rällighelerna är skydd mol tvång atl della i sammankomst för opinionsbildning, demonstration eller annan meningsyllring, skydd mol all Ulan samlycke unla-knus i ullmänl regisier enbarl på grund av sin politiska åskådning, skydd mol tortyr och kroppssiraff saml skydd mol medicinsk påverkan med syfte au tvinga fram eller hindra yllranden. I kapitlet om grundläggande fri-och rälligheler skrevs vidure in grundsuisen om domsiols-offenilighel sumt rullen för förfallare, konstnärer och fotografer till deras verk.

Vidure tillkom regler lill skydd mol rullighelsbegrunsningar enbarl på gmnd av poliiisk, religiös, kullurell eller annan sådan åskådning och mol föreskrifter som innebär all någon missgynnas på grund av ras eller kön.

Räilighetsskyddel försiärktes på olika säu. Till regeringsformens tidigare undantagslösa rälligheler - bl. a. förbud moi dödssiraff, landsförvisning av svensk medborgare, berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, reiroakiiva slraff och lillfälligu domslolar - fogades följande rälligheler, som inlc heller kan begränsas ulan grundlagsändring: skyddel mol tvång alt ge litl kunna åskådning, skyddel mol tvång atl dellu i sammankomst för opinions­bildning etc, skyddet mol tvång all tillhöra trossamfund eller annan åskådningssammansluining, skyddel mol åsiktsregistrering ulan samlycke sumi skyddel mol kroppssiraff lortyr och medicinsk påverkan i syfte alt ivingu fram eller hindra yttranden. Även religionsfriheten hör till denna grupp.

Övriga fri- och räuigheler, av vilka de viktigaste är de s. k. opinionsfrihe­ierna - yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet elc. - saml rörelsefri­heten kun begränsus men liksom tidigare endasl genom lag. Möjlighelerna att beslula räliighetsbegränsande lagar har inskränkts på fiera säll. För det försia får begränsning göras endasl för ändamål som är godtagbara i ett demokra­liskl sumhälle. Vidare får en begränsning aldrig gå ulöver vad som är nödvändigi med hänsyn lill del ändamål som har föranlell den, och den får heller inte siräcka sig så långl uu den ulgör clt hol mol den fria åsikisbild-

SOU 1978:34

Frågornas lidigare behandling   47

ningen såsom cn av folkslyrelsens grundvalar. Också förbuden mol diskri­minering på grund av åskådning, ras eller kön ingår som led i skyddet för de begränsningsbara rällighelerna.

1 frugu om opinionsfriheierna gäller däruiöver au dessa får begriinsas endasl för särskilt vikliga, lill viss del i lagtexten specificerade intressen.

Ulöver föreskrifierna om de rällsligl skyddade fri- och rällighelerna logs genom 1976 års reform också i regeringsformen (i 1 kap. 2 S) in vissa programsiadganden om de vikiigasie målen för den samhälleliga verksum­helen.

Den lugprövningsräll som för närvurunde finns i rällspraxis förulsulles beslå uven efter införundei av del ulbyggdu räilighetsskyddel. I molsuls lill vad fri- och räiiighetsuiredningen hade föreslagit har frågan inte regleruts direkl i regeringsformen.

1976 års reform innebar ingen förändring vud guller lagrådel eller förfurundel vid siiftande uv grundlug.

SOU 1978:34                                                                                                              49

3    Grundläggande synpuntcter

Arbelel på atl utforma grundlagsskyddet för de medborgeriiga fri- och rätiigheterna har fortgått under fyrtio år. I olika utredningar, regeringsförslag, riksdagsbeslul och riksdagsuttalanden harsambandel mellan folkslyrelse och räiiighetsskydd diskulerals och analyserals.

Regeringsformen beionar slarkl betydelsen av fri åsiktsbildning liksom också respekten för människornas frihel och värdighet. Den gör klart alt lagsiiftningen icke för kränka de grundläggande demokratiska värdena eller undertrycka politiska, religiösa, kullurella eller andra molsvarande åskåd­ningar. I enlighel med dessa principer framhöll 1973 års fri- och rättighets-utredning, all del demokratiska styrelsesäiiet inle skulle bli annal än en lom form om dei inle innefattade vidsiräcki frihet för de enskilda medborgarna att ta del i opinionsbildningen, men också all skyddet för den enskildes personliga frihel och kroppsliga integritet är ell oumbärligt inslag i demokra­tins rättsordning. Dessu grundsatser är också utgångspunkten för rätlighets­skyddsutredningens överväganden.

Såsom uttalades av dåvarande chefen för juslitiedepartemeniel i 1976 års proposiiion om fri- och räiligheter i gmndlag lorde del råda allmän enighel om all å ena sidan medborgarnas akliva demokratiska medvetande ulgör del starkaste skyddel för fri- och rällighelerna medan å andra sidan ett betydande värde också ligger i all rättigheterna kommer lill ullryck i grundlag. Del kan givelvis inle komma i fråga alt politisk makl skulle läggas hos sådana icke politiska organ som domslolar eller all en minoriiei skulle få träffa politiska beslul i majorilelens ställe eller uppehålla avgörandena på obestämd lid. Della hindrar inle all del kan finnas skäl för regler som avser atl säkerslälla nödig omsorg och eftertanke när lagsliftaren fattar beslut på särskilt betydelsefulla områden. Del gällande förfarandel vid stiftande och ändring av grundlag utgår från denna tanke. Samma tanke bör också kunna anses lillämplig när del gäller all ulan för grundlagarna skapa rimligt skydd för enskildas och minoriteters berättigade inlressen. Deltu gäller exempelvis dem som med hänsyn till etniskt ursprung eller religiös övertygelse tillhör minoriteter. Självfallel måste del likaledes lillses, au de som lillhör politisk minoriiei kan frill arbela för atl vinna ökal gehör och kanske med tiden fl majorilelens stöd för sina åsikter.

Grundlagarnas huvuduppgift är atl faslställa den ram, inom vilken de demokraiiska avgörandena skall iräffas - vad som ofta kallas folkstyrelsens spelregler. Däri ligger också atl de ålminsione i stora drag reglerar enskildas fri- och rälligheler gentemot det allmänna. Det får inle råda någon ivekan om

10 Riksdagen 1978/79. / saml. Nr 195

50   Grundläggande synpunkier

SOU 1978:34

att även slaismakierna själva är bundna av gällande rält,ehuru de givelvis har frihel all i föreskriven ordning ändra den. Del är vidare vikligl all grundlagarnas regler är allmänt kända och all de godias av en bred opinion.

Mol bland annal denna bakgrund måste del unses ligga ell slorl värde i all man vid stiftande och ändring av grundlug, icke minsl i den mån fri- och rällighelerna är berörda, eftersträvar slörsla möjligu enighet. Denna uppfatt­ning har varil vägledande för rättighelsskyddsulredningen i dess arbete, och utredningen anser sig kunna utgå från all den kommer alt göra sig gällande inom riksdagspartierna vid den fortsalla behandlingen av de frågor som berörs i betänkandet.

Inom utredningen har ifrågasatts huruvida icke det räiiighetsskydd, som genom regeringsformen lillförsäkras medborgarna gentemot del allmänna, borde utsträckas lill all gälla del samhälleliga livel som helhei och således även förhållanden mellan enskilda. Särskilt har därvid nämnls lägel på arbetsplatsen och vissa andra arbelsrällsligu regler. Samma lanke framfördes på sin tid både i en reservalion lill fri- och rätiighelsulredningens betänkande och under riksdagsbehandlingen av de därpå grundade förslagen. Ulred­ningen har emellerlid inle funnil det möjligt au nu ingå på dessa ytterst vittomfattande problem. Inte heller har den funnit skäl all föreslå sådana grundlagsändringar som skulle medföra atl hell nya principer måsle komma till uttryck på del arbetsrältsliga området.

Frågan om skyddel för medborgerliga fri- och rälligheler i moderna samhällen är över huvud laget allt annal än enkel. Hilhörande grundlags­regler kan sällan uttryckas annal än i förhållandevis allmänna ordalag. Såsom under del lidigare uiredningsarbelel gång efter annun framhållits är del vidare ofrånkomligt med mer eller mindre viltgående inskränkningar i älskilligl av det som i grundlagarna betecknas som fri- och rälligheler. Del gäller också den personliga rörelsefriheten och integriteten samt rentav de s. k. opinions­friheterna.

Räitighelsinskränkningar är emellertid en ullvarlig sak. Medborgarna är i växande grad känsliga för vad de uppfattar som begränsningar i sina naluriiga fri- och rättigheter. Skulle myndigheler och andra offenlliga organ förbise denna känslighet, kunde del finnas risk för all åtskilliga medborgares inställning lill statsmakterna och deras arbele skulle bli mindre posiliv än vad som nu är fallet.

Det krav på rältssäkerhel, som gäller all lagsiiftning i ett demokratiskt samhälle, har därför särskild belydelse när del gälier frågor som av de enskilda uppfattas som direkl ingripande i deras rörelsefrihet, handlingsfrihet eller åsiktsfrihet. I begreppet rättssäkerhet ligger här liksom eljesl bland annal atl alla skall ha rimliga möjligheler atl förulse hur samhällets regler kan komma att påverka deras egen ställning och atl inrälla sig därefter.

På rällighelsområdel föreligger, såsom uUalades i 1976 års nyss ciierade proposition, ell särskilt behov av ulrymme för allmän debait. Räitighelsin­skränkningar behöver före beslutet omsorgsfullt övervägas, och del är inte tillräckligt atl endast politiker och experier engageras i dessa överväganden. Del måsle också finnas lid för all låta allmänheten (a klarl för sig vad som håller på alt ske och vid behov uttala sin mening om detta. Eftersom grundlagarna innefattar dels huvudprinciperna i fråga om vilka fri- och

SOU 1978:34

Grundläggande synpimkter    51

rälligheler som är skyddade, dels reglerna för lagsliftningsförfarandel om räiiigheisskyddei, gäller deisummu nulurliglvis i siirskill hög grud om grundlugssliftning och grundlagsändring.

I de här nämnda hänseendena måslc nulidens svensku sumhälle anses molsvara högl ställda krav. Medborgarna medverkar i icke ringa ulsiräckning både i den allmänna deballen och i folkstyrelsens faktiska utövning. Känslan för deras fri- och rättigheter är slark och ulbredd, och reaklionerna mol verkliga eller förmodade övergrepp har ofta blivit kraftiga. För grundlagsänd­ring krävs beslul vid ivå riksmölen med mellanliggande allmänna val. Lagstiftningen grundas, särskilt i jämförelse med vad som är vanligt i andra länder, på myckel omsorgsfulla utredningar och förarbeten. Vid utform­ningen av lagar och författningar tar man genomgående stor hänsyn lill rältssäkerhel, integritet och opinionsfrihel. Domslolar och andra myndig­heler har vid tillämpningen av utfärdade föreskrifter att pröva deras överensstämmelse med grundlagarna och andra överordnade författningar. Riksdagen visar sig beredd all omsorgsfullt beakla vikten av garaniier för de medborgeriiga fri- och rällighelerna, och dess beslul i sådana frågor uppbärs oftast av myckel stora flertal.

Över huvud laget har räiiigheisskyddsulredningen inle sett som sin uppgift alt ur rätiighetsskyddeis synpunki nu föreslå några ändringar i vanlig lag. Sammu åsikt uUalades redan av 1973 års fri- och rällighetsulredning. Vad som kommer i fråga är grundlagsregler som tillförsäkrar gällande rätl på områdel särskild stadga och fasthet. Detla kan i fråga om normala förhål­landen kanske synas obehövligt men skulle vara av stor belydelse om den demokraiiska samhällsordningen t. ex. i lider av krigsfara skulle utsättas för påfreslningar genom påtryckningar från främmande makt eller kunde bli hotad av antidemokratiska rörelser inom landet.

Av det tidigare sagda följer, atl både fastställandet av vilka medborgerliga fri-och rättigheter som skall skyddas-en fråga som i huvudsak legal utanför rätlighetsskyddsutredningens uppdrag - och reglerna om förfarandel vid räiligheisbegränsande lagsiiftning innefallar belydande avvägningspro­blem.

Särskild omsorg är nödvändig vid inskränkningar i sådana fri- och rättigheter som redan givits uttryckligt erkännande i grundlag. Detta innebär bland annal all såväl allmänheten som på områdel särskilt sakkunniga myndigheter och organisationer bör la lillfälle all göra sin mening hörd och atl beslutsfattandet omges med nödiga garaniier. Det bör inie vara lätt eller enkell alt lagslifta i sådana ämnen där räckvidden av medborgerliga fri- och rättigheter kan ifrågasällas.

Eftersom varje reglering på della område innebär att statsmakternas handlingsfrihet blir mindre än eljesl måste det å andra sidan tillses atl denna begränsning av handlingsfriheten inte får sådana former eller sker i sådan utsträckning att andra för folkstyrelsen grundläggande principer sälls åsido. Såsom nyss framhållits är del av högsia vikt all ingen verklig poliiisk makl -till skillnad från granskning och verkslällighel - kommer all ligga hos de rätistillämpande organen. Avsevärd betydelse måste också tillerkännas statsmakternas anspråk på att kunna handla effektivt och med i förekom­mande fall erforderiig snabbhet. Hindersamma och upprivande ivisler i procedurfrågor bör såviii möjligl undvikas. Den normala löpande reform-

52    Grundläggande synpunkter

SOU 1978:34

verksamhei. som sedan länge spelar en huvudroll i de svenska stuismuk-lernas arbeie, får under inga omständigheter förhindras.

Del svenska lagsliftningssystemel erbjuder redan i dag åtskilliga garunlier mol övergrepp och muklmissbruk. Krilik och invändningar, som fram­kommil under förberedelsearbetet, beaktas i stor ulsiräckning innan det slutliga beslutet fallas. Granskningen i riksdagsutskoiien, som ju i vårt lund är grundligare än på de flesta andra håll, bidrar i hög grad hänill. På del hela laget torde riksdagspartierna också ha sådan kontakt med väljarna, all allmänhelens åsikier kommer lill ullryck i lid för atl påverka de politiska beslulen. Undanlag i del hänseendel förekommer kanske särskili i frågor som icke uppmärksammats av massmedierna, men av allt atl döma har mass­medierna jusl i avseende på räiiigheisskyddei blivit mera observanta alli efiersom allmänhelens iniresse för hithörande frågor hur lilltugil.

Enligi rällighelsskyddsuiredningens uppfaiining kun man därför räkna med all risken för beslul som i alllför hög grad inskränker de medborgerliga fri- och rättigheterna är mindre, ju större enighel som föreligger vid riksdagsbehandlingen av vederbörande ärende. Särskilt gäller della i den mån frågan visserligen formellt berör grundlagarnas räiiighetsskydd men i verkligheten endasi avser detaljer som inle har någon siörre belydelse ur denna synpunki.

Rättighetsskyddel bör därför utformas på sådani sätt, att majoritetens beslutanderäu bevaras oförkränkl, samiidigi som behovet av omsorgsfulla överväganden och möjlighelerna lill allmän deball lillgodoses. Det är även av värde om tillvägagångssättet vid behandlingen av hithörande frågor kan utformas så all det främjar strävanden lill samförstånd.

SOU 1978:34

53

Ett särsicilt lagstiftningsförfarande för fri- och rättighetsbegränsande lag

4.1 Bakgrunden

4.1.1  Rällighelsbegränsningar I många fäll ofrånkomliga

Såsom redan framhållits är de medborgerliga fri- och rättigheterna vanligen definierade i allmänna och vidsträckta ordalag. Del är knappasl tänkbart all i grundlagsiexi ge rättigheterna sådana definitioner, som fångar in enbarl den "kärna" som ulllid skall vara lillförsäkrad medborgarna. Man behöver i åtskilliga full kunnu göra inskränkningar i rällighelerna för all skydda andra vikliga, motstående samhällsinlressen. Yitrandefriheten kan lill exempel inle få innebära en obegränsad räll all ärekränka andra eller avslöja försvarshemligheler. Rälien alt demonstrera på allmän plats får inle göra del omöjligl ull avstyra galubråk eller förebygga trafikolyckor. I fråga om rörelsefrihelen må pekas på frihetsstraffet som sanklionsform. Och hemfriden får inle utesluta atl myndighet fär tilllräde lill boslad lill exempel för all uireda eller avstyra broll, kontrollera bostaden från hälsosynpunkt, brandsäkerheissynpunki m. m. Exemplen kan mångfaldigas.

Den särskilda vikt man fäster vid de medborgerliga fri- och rättigheterna har föranlell all ell skydd för dessa gentemot det allmänna tagits in i grundlagen. Grundlag är ju svårare atl ändra än andra lagar. Därvid har man sökt ange vissa ramar inom vilka rälligheisbegränsningarna måste hållas. Det lekniska huvudproblem som man därvid haft atl brottas med kan uttryckas på följande säll. Hur skall man formulera grundlagsreglerna så, alt de på ell klart sätl skyddar mot vad de skall skydda mot men tillåter vad de måste kunna lillåta? En särskild svårighet är atl nya inskränkningsbehov, som bör lillgodoses men som nu inle kan förulses, givelvis kan komma upp i framliden. Vidare får reglerna i en regeringsform inle bli så utförliga all de spränger dennas ram.

Vad ovan sagts hindrar inle all del på vissa punkler är möjligl alt ulforma unduntugslösu skyddsregler i regeringsformen. Såsom exempel kan nämnas förbuden mol dödsstraff tortyr och kroppssiraff (2 kup. 4 och 5 §S regerings­formen). Och i något fall kan en rättighet bli så fasl definierad all man behöver räkna med bara ett fålal inskränkningsbehov. Men när del t. ex. gäller ytirandefriheien måsle som sagt åtskilliga begränsningsmöjligheier lämnas öppna. I viss mån gäller detla också för mötesfriheten och demonsiralions­frihelen. Och i alldeles särskilt hög grad gäller det för rörelsefrihelen, skyddel för den kroppsliga integriteten och skyddet mol husrannsakan.

54   Ett särskilt lagsiiftningsförfarande . . .

SOU 1978:34

4.1.2 Del lidigare gnindlagsarbclet

Arbelel med all ulforma ell egentligt räiiighetsskydd i regeringsformen har pågålt i decennier. Del förslu resultatet kom med 1974 års regeringsform (2 kap.). Till grund härför låg förslug av grundlugberedningen. Vad som uppnåddes i denna etapp var väsenlligen ire saker. Dels slogs rällighelerna fast i regeringsformen, dels infördes några undantagslösa skyddsregler och dels föreskrevs ull de begränsningsbara ruttigheiernu fick inskränkas bara genom lag, dvs. normbeslui av riksdagen. Däremoi ansågs det inte tillrådligt all i egenilig mening begränsa riksdagens handlingsfrihet när den beslöt sådan lag. Man tryckte särskilt på del skydd som följet av lagkravet och den publicilel och möjlighet till allmän debati som dellu medför.

Arbelel med alt yllerligure förslärku och utvidga grundlagsskyddet fortsatte genom 1973 års fri- och rällighetsulredning. 1 vad avser skyddels siyrka gällde del för ulredningen all försöka all i regeringsformen dra gränser för riksdugens möjligheler alt begränsa fri- och rällighelerna. Som framgåu av det föregående valde utredningen en "materiell metod i förening med ett judiciellt skydd". Den sökte således innehållsmässigt (posilivi och/eller negativi) beskriva vilka inskränkningsmöjligheier riksdagen skulle ha. Ulredningens majorilel slannade för alt inte föreslå något särskilt, försvå­rande beslutsförfarande i riksdagen, när del gäller rättighetsbegränsande lagförslag. Utredningens maleriella skyddsmetod skulle vara förenad med den formen av rättslig efterkoniroll att den exisierande lagprövningsrälien skulle beslå. Minoriteter inom ulredningen (SOU 1975:75 s. 222, 235, 236) föreslog härulöver ell särskilt förfarande vid beslul om lag som begränsar vissa av fri- och rällighelerna, främsi opinionsfriheierna och skyddel för förtrolig meddelelse. Enligt dessa minoriteter skulle sådan lag i regel stiftas på samma sätl som grundlag. Om riksdagen skulle finna all beslul i denna ordning inle kan avvaktas, skulle dock lagen kunna stiftas genom ett enda beslut. Detta beslul måsle emellerlid då stödjas av minsl fem själtedelar av de röstande och tre fjärdedelar av riksdagens alla ledamöter. Frågan huruvida ett lagförslag begränsar någon av de ifrågavarande fri- och rättigheterna skulle avgöras av lagrådet.

Fri- och rättighelsulredningens förslag låg i allt väsentligt lill grund för propositionen 1975/76:209. Föredraganden, dåvarande justitieministern[REDACTED_EFTERNAMN], ville inle godla ell syslem med krav på kvalificerad majoritet som en del av skyddet för de medborgeriiga fri- och rättigheterna. Han var däremoi inle hell främmande för tanken atl förslärka skyddet för vissa rättigheter genom reglerom särskild tidsutdräkt vid riksdagens behandling av ett förslag lill lag som begränsar en sådan rättighet. Med hänsyn till frågans komplice­rade beskaffenhei var han emellerlid inle beredd all la ställning till en sådan reglering på grundval enbart av del utredningsmaterial som då var tillgäng­ligt. Han förordade i stället all möjlighelerna all på detta sätt bygga ut skyddet för fri- och rättigheterna skulle uiredas i särskild ordning (s. 89-90).

De nyssnämnda minorilelsförslagen i fri- och rättighelsuiredningen fullföljdes molionsvis i riksdagen (i partimotionerna 1975/76:2551, fp, och 2553, m). Härjämte lades ett nytt förslag fram genom parlimolionen 2554 (c). Det innebar atl det för lag, som berör någon av de begränsningsbara rättigheterna, skulle fordras två beslul av riksdagen med minsl sex månaders

SOU 1978:34

Ell särskilt lagstlflnlngsförfäiande ...    55

mellanrum. De båda beslulen skulle inle behövu vara likalydande. I den andra omgången skulle dock inle få beslutas längre gående rällighetsbegräns­ning än det första beslutet innefattade. Båda besluten skulle kunnu fallas vid summa riksmöie. När synnerliga skäl förelåg skulle lagen dock kunna stiftas genom ett beslul med kvalificerad majoritet. Därvid skulle krävas minsl tre Ijärdedelarav de rösiande och merän hälften av riksdagens ledamöter. Också enligt moiionen 2554 skulle lagrådel höras, dock utan au få någon beslulanderält.

Konsiitutionsutskotiels majoritet fann (1975/76:56 s. 12-14) all de skäl, som lalar emot ett syslem med kvalificerad majorilel som en del av räilighetsskyddel, sammanlagna hade en sådan styrka all utskouet inte kunde godla en sådan ordning. Förslaget om grundlagsstiftningsförfarande för beslul om opinionsfrihetsbegränsande lag godlogs ej heller. Motionen 2554 konstaterades visserligen innebära ett mindre slrängl kruv på besluts­ordningen för rättighetsbegränsande lag. Men förslaget i denna molion innebur, anförde ulskollei bl.a., en hell ny konsirukiion för riksdagens besluisfallande och del hade presenterats försl genom följdmolionen 2554. Utskoitet var inle berett all förorda all detta särskilda beslulsförfarande skulle antas. Utskottet slällde sig dock inle avvisande lill motionsyrkandenas syfte. Arbelel på att förstärka och fördjupa rättighetsskyddel borde inte ses som avslutat i och med atl proposilionen 1975/76:209 behandlals av riksdagen. I slället borde arbelel även därefter fortsättas med bland annat en ny uiredningsomgång med följande remissbehandling. Därvid borde man enligt utskottets mening söka efter mönsier av tryckfrihetsförordningen få till stånd en särskild yiirandefrihetsgrundlag, som skulle i störsla möjliga utsträckning läcka samtliga opinionsfriheter. Parallelll härmed borde man enligt utskottet överväga frågan om all förstärka skyddel för rättigheter som ej kan skyddas på nämnda säll. Del skulle kunna ske genom t. ex. en ordning med två beslul molsvarande den som föreslagits i moiionen 2554. Man kunde enligt ulskollei också länka sig andra möjligheler atl skapa viss tidsutdräkt mellan förslag och slutligt beslut.

Motionerna 2551, 2553 och 2554 fullföljdes med reservaiioner lill konsti­tutionsutskottets betänkande (s. 71 f, 68 f och 66 f). Riksdagen följde utskottet (rskr 414, KU 1976/77:1, rskr 2).

Genom denna reform fick 2 kap. regeringsformen sin nuvarande, kraftigt utvidgade omfallning. Ändringarna har dock kriliserals såsom olillräckliga. Kritikerna har särskilt hävdat att del materiella skyddel i 2 kap. regerings­formen i vissa delar är så allmänt utformat alt dess skyddseffekt är obelydlig.

Mol bakgrund av det ovan sagda tillsattes rätiighetsskyddsutredningen. Delvis mol samma bakgrund tillsattes sedermera yttrandefrihetsutredningen (Dir 1977:71). Sistnämnda utredning skall fortsätta massmedieulredningens arbele på atl efter mönsier av tryckfrihetsförordningen utforma en särskild yiirandefrihetsgrundlag.

4.1.3 Rällighelsskyddsuiredningens direktiv i denna del

Chefen för justiiiedepartemeniet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], har såsom en av rällighelsskyddsuiredningens huvuduppgifter angett, att utredningen skall

56   Eu särskilt lagstlflningsförfaiaiide . . .

SOU 1978:34

söka ularbela särskilda regler om förfarandel vid rättighetsbegränsande lagsiiftning. Syfiet är all ställa upp hinder mol atl en riksdagsmajorilel uinylljar möjligheten att inom de ramar regeringsformen ställer upp beslula rättighetsbegränsningar av ell slag som normall skulle te sig helt oacceptabla. Departementschefen länker här på l. ex. sådana fall, då riksdagen är föremål för pålryckningar från främmande makl eller påverkas a v en tillfållig inhemsk opinion. En naiurlig lösning förefaller honom vara all skapa regler som innebär, all rällighelsbegränsningar inle kan beslutas lika snabbi som vanlig lag. Vid Ulformningen av sådana regler får man bland annal la ställning till om ett krav på särskild tidsutdräkt skall gälla undantagslöst eller ej. Det kan länkas alt riksdagen på vissa områden bör kunna få till stånd en rällighets­begränsning utun sådan tidsutdräkt. Ell annal tänkbart undanlag ärdet fallel, atl en belydande majoritet inom riksdagen kan vinnas för ett lagförslag. Departementschefen påpekar alt behovet av ull kunna begränsu räiligheter genom ell endu beslul ökar ju siörre del räliighelsområde är som omfattas av de särskilda förfarandereglerna. Del bör därför också övervägas, om dessa regler kan begränsas lill au gälla opinionsfriheierna eller om de skall ha siörre räckvidd.

4.2 Tidigare anförda argument för och mot en särskild beslutsordning

4.2.1   Vid lillkomslen av 1974 års regeringsform

Frågan om ell särskilt beslulsförfarande för räiligheisbegränsande lag diskulerades inom grundlagberedningen. Del gällde närmasi ell krav på kvalificerad majoritet i riksdagen för beslul om sådan lag. Förespråkarna för detta frånföll emellertid sill krav härpå i samband med en allmän överens­kommelse inom beredningen i rältighelsfrågorna. Beredningens betänkande innehåller därför ingen diskussion av problemel.

I proposilionen (1973:90) logs frågan däremoi upp, och departements­chefen moiiverade varför han tog avstånd från ell sådani särskilt lagstift­ningsförfarande. Vid riksdagsbehandlingen enades man i konsiiiulionsui­skollel (1973:26) om all rältighelsfrågorna skulle uiredas på nyll. Ulskollei gick därför i sill betänkande inle närmare in på de olika sakfrågorna. Den argumentation i fråga om ett särskilt förfarande för räiligheisbegränsande lag som kan hämias från förarbetena lill 1974 års regeringsform går således enbart i negativ riklning. Den finns som sagl i propositionen 1973.90(s. 196-198)och innebär sammanfattningsvis följande.

Som exempel på en särskild lagsiifiningsprocedur för beslul om rättighets­begränsande lag nämnde departementschefen beslut med kvalificerad majo­ritet eller beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring. Eu system med en sådan procedur hade emellerlid avgörande nackdelar, ansåg han. Om man låler skyddet omfatta samtliga de fri- noch rälligheler, som lages upp i regeringsformen, skulle det komma au beröra omfattande lagslifiningsom­råden. Bl. a. skulle ingen strafföestämmelse med frihetsstraff i skalan kunna beslutas annai än i den särskilda ordningen. Deua innebar i sin lur atl skyddel skulle komma alt siräcka sig långl uianför de lypiskl politiska rällighelerna.

SOU 1978:34

Ell särskilt lagsiiflningsjörjärande ...    57

Skyddel skulle komma ull gulla också i. ex. näringsverksamhet och andru frågor av ekonomisk nalur. Om mun å andru sidan försökte göra undantag Irån kruvel på särskild beslutsordning i fråga om vissa frihetsberövanden, mötte man besvärliga gränsdragningsproblem Ell område där meningarna kunde bryta sig gällde frihetsinskränkningar av del slag som ligger i föreskrifiernu om värnplikt, civilförsvarsplikl och annan tjänsteplikt. En regel alt sådana föreskrifter skulle få beslutas endasl med kvalificerad majoritet skulle enligt departementschefen kunna innebäru att försvarspoli­tiken i viktiga hänseenden kom ull beslämmas av en minoriiei inom riksdagen.

Hur man än avgränsade det särskilda förfarandets lillämpningsområde fick mun räkna med alt dettu skulle kunnu omfatta också föreskrifier i ämnen som är poliiiski kontroversiella men där de akluella frågorna i prakiiken saknar rimligt samband med enskildas fri- och rälligheler. 1 sådana fall skulle en särskild beslulsregel på eu otillböriigl säll kommu i sirid med den för den demokraiiska beslutsordningen grundläggande majorilelsprincipen.

Som ell exempel bland mångu på de lagiekniska problem man möler nämnde departementschefen de full där olika typer av rättigheter bryier sig mot varandra. I sådana fall medförde kravet på särskild beslutsordning för inskränkning av en rättighet svårigheler all genom posiliva lagbestämmelser skydda en motstående rättighet.

Departemenischefen påpekade vidare all del inte gick all precisera det särskilda förfarandets tillämpningsområde ulan all regleringen blev myckel ulföriig. Del förelåg därför en betydande risk för all en domstol eller annan myndighei skulle inia en annan slåndpunkl än riksdagen i frågan, huruvida en lag inskränker en grundläggande räiiighel. Delta skulle kunnu leda till all myndigheien ansåg en lag, som antagits enligt de vanliga reglerna för lagsiiftning, vara ogillig. Grundlagsenlighelen i uifärdade lagar kunde komma alt ofta sällas i fråga. Konflikter skulle kunna uppslå mellan riksdagen och de rällslillämpande organen. Sådana konflikter skulle på lång sikt kunna förringa allmänhetens förlroende för lagar som utfärdats i behörig ordning. Varje sysiem med särskili lagstiftningsförfarande skapade enligt departementschefen ime bara risker för olustiga procedurslrider i riksdagen. Del innebar också, och framför ulll, på sikl en pålaglig risk för polilisering av domslolarna lill nackdel både för demokraiin och rällssäkerhelen, anförde han.

4.2.2  Vid 1976 års reform

Majoriieten i fri- och rättighelsuiredningen ville inle ha något särskilt beslutsförfarande för räliighetsbegränsande lag (SOU 1975:75 s. 100-101).

Vad försl gäller meloden med krav på kvalificerad majorilel ansåg ulredningen all den skulle kunna leda lill en förskjulning av de politiska maktförhållanden som blir en följd uv de demokraiiska valen. Meloden .ansågs inle siämma med majorilelsprincipen, som är eu grundläggande inslag i den politiska demokraiin. Mun kunde inle acceptera en räitighetsreg-lering som underminerar del pariamentariska sysiemel därhän, all olika minoriteter till och tätt får slyra de poliiiska beslulen. Ulredningen under­strök också värdel av atl medborgarna kunde förändra samhällel. Man borde

8    Ett särskilt lagsiiftningsförfarande . . .

SOU 1978:34

därför inle införa sådunu nya momenl i besluisfultundei som hindrar eller fördröjer folkviljans utslag. Medveiandci om au kunna påverku besluten innebar en fbrankring uv demokraiin hos medborgarna. Man kunde därför från principiella utgångspunkter inle tänka sig en ordning som med verkan fördel reguljära lagstiftningsarbetet ställde krav på kvalificerad majorilel Ibr beslul av riksdagen.

Dessa principiella invändningar ansåg ulredningen gilliga även om meloden skulle reserveras Ibr beslul om inskränkningar i vissu rättigheter. En rättigheisbegränsning kunde ingå som en del i ell siörre förslag på l. ex. del ekonomiska eller sociulu områdel. Förslaget kunde i och för sig sakna varje samband med de grundlugsskyddade fri- och rällighelerna. Del kunde inle vara rimligt, anförde ulredningen, all i ell sådani fall kräva kvalificerad majorilel för genomförandel av ell reformförslag. Som exempel nämndes ull man i samband med en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner måste besluta vissa föreskrifter om lyslnadsplikl för de funklionärer som skall adminisirera reformen i fråga.

För övrigi skulle, anförde ulredningen, en ordning med kvalificerad majorilel för rällighelsbegränsningar inle vara någon adekval skyddsmeiod. Den hindrar ju inle beslul bakom vilka slår stora riksdagsmajoriteler. Ulredningen kunde föresiälla sig upphetsade lägen i vilka en belydande riksdagsmajorilel -eveniuelli riksdugen i dess helhei -skulle kunna vinnas för förslag som innebar långlgående begränsningar i rällighelerna.

De principiella invändningar som ulredningen sålunda anförde mol ell syslem med kvalificerad majorilel gjorde sig enligt utredningens mening med ungefär samma styrka gällande i fråga om andra former av särskild procedur för räliighetsbegränsande lagbeslui. Som exempel nämndes en ordning som innebär all en riksdagsminoriiet kan ivinga fram ell längre uppskov med ell sådani beslul.

Som framgått i det föregående valde fri- och rätiighelsulredningens majorilel i stället en maleriell metod i förening med ell judiciellt skydd. En närmare redogörelse för dessa grundlagsregler har lämnals i kapilel 2.

Två reservanter (SOU 1975:75 s. 215 f och 228 f) ville, som lidigare sagls, härulöver ha ell särskili förfarande för - främsi - beslul om lag som begränsar någon av opinionsfriheterna eller skyddel för förtrolig meddelelse. De utgick från all del föreslagna materiella skyddel inle var tillräckligt, eftersom del lill stora delar var så allmänt formuleral all det kunde lolkas i skilda rikiningar. Förfarandeskyddel skulle, hävdade reservanlerna, inle leda lill all minori­teler skulle komma all slyra politiska beslul. Minoriteten skulle bara kunna påfordra uppskov. Vidare framhölls utt tanken med ett grundlagsskydd jusl var all i viss mån hindra en riksdagsmajorilel från atl omedelbart besluta rällighelsbegränsningar. Del skulle, som en av reservanlerna uttryckte saken, "inte i framtiden vara möjligl alt med någon enda rösts majorilel inom loppel av några få dagar beslula om omfatlande inskränkningar av demo­kratiska fri- och räuigheler".

En av reservanlerna underströk särskilt regelns funklion som minoritets-skydd.

1 proposilionen 1975/76:209 (s. 89) fann departementschefen, som lidigare sagts, atl det inte var möjligl all godla ell syslem med krav på kvalificerad majorilel som en del av räiiigheisskyddei. Föruiom de skäl som anföris av fri-

SOU 1978:34

Ett särsklli lagsiifhiingsföffarande ...    59

och rätiighelsulredningens majorilel tryckte hun på ull del här skulle vuru fråga om all kombinera ell malerielll skydd med ell förfurundeskydd. 1 övrigi pekude departemenischefen särskilt på de vådor som oftu ålerkommunde Ivisier i procedurfrågor kunde föru med sig. Emellertid var hun inle hell främmunde för länken på ell visst måtl uv uppskovsförfarunde i fri- och rällighetssammanhang. I första hand hänvisade hun därvid lill del särskilda behov UV ulrymme lor allmän deball kring ell ruilighetsbegrunsunde lugförslag som ibland kan föreligga. Regler om en särskild lidsuldräki mellan förslag och beslul skulle vidare förbättra riksdagens möjligheler alt under­kasta frumlagda lagförslag en noggrann prövning mol bakgrund bl. u. av de synpunkier som kunde ha förts fram i den allmänna debatten. Frågan om möjlighelernu all införa ell sådani uppskovsförfarande borde uiredas närmare.

Konsiiiuiionsulskoliels(I975/76:56) fiesta ledamölerdelade den syn påeii sysiem med krav på kvalificerad majorilel som fri- och rätiighelsulred­ningens fierlal och departemenischefen gell ullryck för. Vud särskili belräffar molionernu 2551 (fp) och 2553 (m)ansåg utskoitet bl. a. all det var principiellt betänkligt atl lagrådet skulle få befogenhei ull med för riksdagen bindande verkan avgöra frågor om lillämpning av grundlag. Vad beträffar kravel på beslul i grundlagssliftningsordning så skulle det bl. a. innebära, all en ime ringa del av den nu gällande lagsiiftningen i verkligheten fick nära nog grundlags karaklär ulan atl detla varil från början avsetl och ulan all lagsliftningens innehåll anpassats därefter. Konsekvenserna av ett omedel­bart genomförande av den angivna ordningen kunde enligt utskoltels mening inte överblickas. Också mol de mindre stränga förfarandekraven i moiionen 2554 (c) kunde enligi uiskoileis mening resas åtskilliga av de beiänkligheier som kunde anföras mol de motsvarande förslagen i motio­nerna 2551 och 2553. Särskilt framhöll ulskollei all förslaget i motionen 2554 var avsell all gälla alla i 2 kap. regeringsformen angivna fri- och räiligheter. Del skulle då bli tillämpligt påen myckel stor del av lagbesluien,i. ex. på alla lagar där frihetsstraff ingår som sanktion. Som tidigare framgått var utskottet emellertid posilivi till atl frågan om ell mera begränsal uppskovsförfarande utreddes.

Den ulskoltsminoriiet som reserverade sig i anslutning till moiionen 1975/ 76:2554 anförde (s. 66) atl ell system med obligalorisk lagrådsgranskning saml två riksdagsbeslut med viss lid emellan ger en i praktiken myckel väsentlig förstärkning av skyddel i förhållande lill vad som föreslagils i proposilionen. Därigenom garanleras en omsorgsfull sakbehandling och möjliggörs en meningsfylld allmän debait i lagfrågor som rör de grundläg­gande fri- och rätiigheterna. Enighet rådde om atl del starkaste skyddet för dessa rälligheler ligger i det demokraiiska sysiemel som sådani. Del var då nalurligl, anförde dessa reservanter, att i enlighet med moiionen 2554 inrikla reformer på att förbättra del demokraiiska systemets funktionssätt, så atl del ger de enskilda människorna ökade möjligheter till insyn, påverkan och kontroll.

De reservanter som fullföljde motionerna 1975/76:2551 och 2553 i nu förevarande del (s. 68 f och 71 f) argumenterade på liknande sätl som molsvarande reservanter i fri- och rättighelsuiredningen. De ansåg vidare all moiionen 2554 ej gav tillräckligt skydd. Frågan huruvida del särskilda

o    Ett särskilt lagstiflningsförfaraiuh'. . .

SOU 1978 34

förfarandet var lillämpligl i eu vissl fall skulle nämligen enligi den moiionen avgöras med enkel majoritet i riksdagen - lål vura au rådgivande yllrande av lagrådel dessförinnun inhämiades. Enligt moiionerna 2551 och 2553 skulle molsvarande fråga avgöras av lagrådel - således av ell från de poliiiska inslanserna frislående orgun.

4.3 Den materiella metodens möjligheter är begränsade; också ett förfarandeskydd behövs

Räiiigheisskyddsulredningen är enig om all del är bäsi. om regeringsformens räiiighetsskydd ulformas med en materiell metod. Det innebär alltså alt man i grundlagen anger vilka rällighelsbegränsningar som riksdagen skall få beslula. 1 försia hand bör del ske genom undantagslösa regler. Annars får mun unge i vad mån de olika fri- och rällighelerna skall kunna begränsas. Endust när den maleriellu meloden visar sig inle kunna leda lill ett tillfredsställande grundlagsskydd, bör man tillgripa metoden med ell surskilt besluisförfurande för räiligheisbegränsande lagar.

Fri- och räiiighetsuiredningen gav exempel på flera sätl all ulforma ell malerielll skydd i regeringsformen förde fri- och rälligheler som skall kunna begränsas genom vanlig lag. Man kan söka all i grundlagen ange tillåtna ändamål för rällighelsbegränsningar. Innebörden är all alla andra inskränk­ningsändamål är förbjudna. Eu exempel på denna metod är 2 kap. 14 S regeringsformen. Metoden kan givelvis användas bara när man kan idenli-fiera alla behövliga inskränkningsändamål och antalet sådana är någorlunda hanleriigl. Ell annal säu är alt ange vilka inskränkningsändamål eller vilka inskränkningsgrunder som är förbjudna. Ell exempel härpå i 2 kap. regeringsformen är 12 S andra slyckel sisla meningen. Teoretiskt skulle man vidare kunna länka sig all söka ange siiuaiioner, i vilka rällighetsbegränsning skulle vara lillålen. En mera allmän, och naturligtvis diffus metod är all söka kvalificera de motstående inlressen, som skall få föranleda rällighetsbegräns­ning, genom all lala om "särskilda skäl" eller "synnerliga skäl" eller, såsom i 2 kap. 13 S förslu slyckel regeringsformen, "särskilt vikliga skäl". En annan meiod är all direkl la sikle på den "kärna"av en fri- och rättighet, som man aldrig skall få inkräkta på, och söka positivt beskriva denna kärna i grundlagsiexten. Ell sleg i riklning mol en sådan kärnbeskrivning kan i fråga om yttrande- och informationsfriheterna sägas ha lagils i 2 kap. 13 S andra slyckel regeringsformen.

1 enlighel med den utgångspunkt, som rällighetsskyddsutredningen deklareral inledningsvis i della avsnitt (4.3), har ulredningen ägnal viss uppmärksamhet ål frågan, om del inte är möjligt all förbättra regeringsfor­mens materiella skydd för opinionsfriheierna. Ulredningen har därvid följt två olika huvudlinjer. Dels har den övervägt frågan om en bätire kärnbe­skrivning i fråga om yttrandefriheten (gäller skyddet mol efterhandsingri­pande från del allmännas sida). Och dels har ulredningen tagil upp spörsmålet om ell principielll förbud mol förhandsingripande från det allmännas sida när del gäller yttrandefriheten saml möles- och demonstralionsfrihelerna.

I förslnämnda hänseende har ulredningen undersökl en grundlagsregel av

SOU 1978:34

Ell särskilt lagstiftningsförfarande ...    61

i huvudsak del innehållei all ingen får siraftus eller bcrövus frihelen eller uisäiuis lör liknunde ingrepp

1.

därför all han offentligen yttrat sig om myndighei eller annal allmänt orgun eller någon dess befallningshavare, om hun kun visu ull del sagda var sant eller all han hude skälig grund för del eller

2.

därför all han offenlligen krävt ändring av lag eller annal av allmäni orgun meddelat beslul eller i övrigi ullryckl uppfaiining i samhällelig, religiös, filosofisk, kullurell eller velenskaplig fråga.

1 del andra hänseendel har ulredningen övervägl en regel i regerings­formen efter mönsier av tryckfrihetsförordningen som skulle förbjuda det allmännu utt unordnu förhundsgrunskning av yttrande eller annan framställ­ning avsedd all framföras offentligt. Här skulle eventuellt också föreskrivas ull möiesfrihelen och demonsiralionsfrihelen inle lar begränsas genom krav på förhandsiillsiånd från del allmännas sida. Slutligen skulle förhandshinder i särskili fall mot sådani offeniligi framförande som nu avses inte få vara grundat på innehållet i det lillämnade ytlrandel.

Vissa ändringar i vanlig lag förutsågs därvid (5 kap. brottsbalken och 3 S lagen om allmänna sammankomster). En närmare undersökning har emel­lerlid visal alt de länkla grundlagsreglerna ändå inte skulle kunnu vara undanlagslösu. Över huvud tagel hur del visul sig svårt all ulformu sådana grundlagsregler som de nu tänkta med den relalivi kortfallade form som måsie förutsätlas när del är fråga om regeringsformen. Härtill kommer all ytlrandefrihelsutredningen kan få anledning atl ägna sig ål hilhörande spörsmål. Räiiigheisskyddsulredningen har därför inte ansell sig böra fullfölja sinu nu beskrivna överväganden.

All del är svårt all med maleriell meiod förstärka regeringsformens räiiighetsskydd gäller för de "kroppsliga" fri- och rällighelerna i ännu högre grud än för opinionsfriheierna. Del finns l. ex. knappasl någon möjlighel all i en korlfallad grundlagsiexi preciseru de tillåtna ändamålen för besiämmelser om friheissiraff (och därmed för reglerna om de siraffprocessuella ivångs-medlen). Knappasl ens en ulföriig särskild grundlag skulle kunna länkas lösa problemel för de kroppsliga rätlighelernas del.

För huvuddelen av opinionsfriheierna kan visserligen yiirandefrihelsut­redningens arbele komma all leda lill ett särskilt, malerielll grundlagsskydd som kan göras mera konkrei och precist och således siarkare. Men den ulredningen har ati arbela på lång sikl och del närmare resullalei av dess arbele kan inte överblickas nu.

Vad beträffar de kroppsliga fri- och rällighelerna moliveras ett grundlags­skydd för dem inle enbarl av hänsynen lill den enskildes personliga inlegritel, även om della skäl givelvis är myckel vikiigt. Inte bara opinionsfriheterna utun också de kroppsliga friheterna är av grundläggande betydelse för demokraiins funklion och bestånd. Behovei av skydd för de sisinämnda rällighelerna beslyrks i rikt måtl av erfarenheler från andra länder. Del gäller särskilt i fråga om s. k. administrativa frihetsberövanden och straffprocessu­ella, provisoriska frihetsberövanden.

Lyckligtvis saknar vi här i landet sedan långe praktisk erfarenhel av godtyckliga kränkningar av de kroppsliga fri- och rällighelerna. Men del hindrar inle atl gemene man uppenburligen känneren särskild oro jusl närdet gäller administrativa och straffprocessuella frihetsberövanden. Sirävandena

S2    Ett särskilt lagstiftningsförfarande . . .

SOU 1978:34

all Slärka grundlagsskyddet inom regeringsformens ram bördärför inriklas inle minsl på dessa slags ingripanden mot den enskilde. Eftersom del är svårl all uppnå någon försiärkning med materiell metod, är ett särskilt förfarande för beslut om lagar som medger sådana ingripanden del enda ytterligare grundlagsskydd som slår lill buds.

Räiiigheisskyddsulredningen finner del alllså angelägel all regerings­formen kompletteras med bestämmelser om ell särskilt, kvalificeral lagstift­ningsförfarande för räiligheisbegränsande lagar. Delta skydd bör i slörsla möjliga ulsiräckning omfatia också de kroppsliga fri- och rällighelerna. Del gäller då alt bemästra de problem som kan vara förknippade med ell sådani särskilt lagsiiftningsförfarande.

4.4 Huvudproblemen

Mot bakgrund av den diskussion som fördes i samband med 1976 års ändringur i 2 kap. regeringsformen kan det finnas skäl atl genast slå fasl följande. Tanken bakom del särskilda beslulsförfarandet skulle vara atl man därigenom skulle få ell uppskov med del slulliga ställningstagandet i riksdagen. Man skulle då bl. a. få lid all noggrannare behandla den föreslagna rällighelsbegränsningen. Det skulle bli bättre utrymme för den allmänna deballen i frågan. Det kan dock inte uteslutas att del någon gång skulle vara nödvändigi all få lill stånd ell slulligl beslul omedelbarl. Del måste alllså öppnas en möjlighel härtill, dock utan all man släpper kravel på en skyddseffekt. Ett sätl all lösa del problemet kan vara all lillåta atl ett sådani beslul fallas med kvalificerad majoritet. Vad en minoriiei då skulle kunna uppnå vore alllså inle mer än ell uppskov med del slulliga avgörandel i fräga om en föreslagen rällighetsbegränsning.

Emellertid måsle här uppmärksammas del "bihangsproblem" som påpe­kades i samband med 1976 års reform. Del gäller den situationen all en rällighetsbegränsning måsle företas i samband med en reform, som i övrigi inle har någoi all göra med de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen. Del kan gälla t. ex. en social eller ekonomisk reform som behöver inkludera en tystnadsplikt för reformens administratörer. Ell annal exempel är all det behövs en sanktion i form av frihetsstraff för den som bryier mol de nya reglerna. Skulle regeln om tystnadsplikt resp. regeln om frihetsstraff vara underkastade ett särskilt beslulsförfarande skulle detta, har man menat, kunna försena reformen i dess helhet.

Eit andra problem år atl del onekligen förs in ett komplicerande elemeni i lagsliftningsverksamheien, om man anordnar ett särskilt förfarande för vissa slags lagbeslut. Del gäller särskilt om del ibland kan vara tveksamt huruvida ell lagförslag berör en fri- och rättighet och därför huruvida del speciella förfarandel är lillämpligl eller ej.

Frågan om en lag inskränker regeringsformens räiiighetsskydd eller ej orsakar för närvarande som regel inte några praktiska svårigheter. Så allmänt formuleral som skyddel är så är del oftasl klart alt lagen skulle vara tillåten i vilkel fall som helsl. Man behöver då inte ta beslämd ställning till om lagen innebär en rällighetsbegränsning. Annorlunda blir fallel om man inför ell särskilt förfarande för lagar som berör rällighelerna. Då måsle man i varje

SOU 1978:34

Ell särskilt lagstiflningsförfarande ...    63

lagärende vura beredd atl besläml besvara frågan,om lagförslaget ärav denna kuruklur eller ej.

All spörsmälel kan vara iveksaml beror försl och främsi på ull regerings­formens fri- och rälligheisbegrepp är ullmänl formulerude och därför oklara i konturerna. Men det kan också hänga samman med all grundlugsskyddel guller bara "genlemoi del allmänna" och inlc "genlemoi enskild". Del kun nämligen någon gång vara svårl ull avgöra om del ur frågu om en begränsning i skyddel "gentemot del allmännu" eller "gentemol enskild".

Del nu berördu problemet måsle ses bl. a. mol bakgrund av vilkel syslem man skall ha för koniroll uv grundlagsreglernas efterlevnad. Del må föruiskickas ull rällighelsskyddsuiredningens förslag på denna punkl inne­bär, all den nuvarande lagprövningsrälien skall beslå.

En Iredje problem hänger samman med det särskilda beslutsförfarandeis syfte atl skydda fri- och rällighelerna. Förfarandel borde då logiskt sell användas bara på lagförslag som ytterligare inskränker rällighelerna. Del borde inle lillämpas på lugförslug som lar borl eller minskar en befinllig inskränkning eller som är helt neutralt från fri- och rätligheissynpunki. Men del kan uppenbarligen ibland varu svårl atl bestämma ett lagförslags karaklär i dessa hänseenden. En fråga blir om dessa svårigheter bör föranleda atl alla lagförslag som berör någon av fri- och rättigheterna underkaslas del särskilda beslulslbrfurandel, oavsell om förslagei går i skärpande eller mildrande riklning.

fin,fjärde, angränsande problem är hur del särskilda beslulsförfarandels räckvidd bör bestämmas när del gäller sådana lagar som innehåller dels regler som är direkt rättighetsbegränsande, dels regler som indirekl kan ha belydelse för rältighelsbegränsningens iniensilel och dels regler som måsle anses sakna belydelse från fri- och rätligheissynpunki. Barnavårdslagen är ett goll exempel på lag som reser della problem. Den innehåller regler som anger de sakliga förulsäuningarna för omhändertagande för samhällsvård. Ell sådani omhänderlagande innebär som regel en inskränkning i den omhän­dertagnes grundlugsskyddade rörelsefrihet. Lagen innehäller också reglerom del i försia instans beslutande organets sammansättning och om beslutsför­farandet. Vidare finns där föreskrifter om verkställigheten av ett beslulal omhändertagande. Slulligen innehåller barnavårdslagen en rad bestäm­melser som klart saknar iniresse i del nu akluella sammanhangei. Som exempel kan nämnas reglerom foslerbarnsvård och om kostnadsfördelning mellan kommuner. Här bör också erinras om del ovannämnda problemet om rättigheisbegränsning såsom "bihang" till en reform på helt andra ämnes­områden. Om t. ex. barnavårdslagens lillämpningsområde utvidgas genom en ändring av dess inledande bestämmelser, så får ju också den lysinads-pliklsbestämmelse som finns i slulel av lagen ökad räckvidd.

Även ulöver det sagda uppslår naluriigtvis en rad spörsmål, däresi man vill införa ell särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lagar. Dessa problem är emellertid knappast av den arten alt de påverkar del principiella ställningstagandet för eller mol ell sådant förfarande. Rättighelsskyddsul­redningen återkommer till sådana frågor i det följande.

Del ar en självklar utgångspunkt all sådana lösningar bör eftersträvas som ger ell minimum av olägenheter i den prakliska lillämpningen ulan atl ge något väsentligt avkall på den eftersträvade skyddseffekten. Systemet bör

)4    Ell särskilt lagstiftningsförfarande . . .

SOU 1978:34

fungera så all del särskilda beslulsförfarandet inte i prakiiken griper in över andra områden än som avses med rättighetsskyddel i 2 kap. regeringsformen. Vidare börsyslemel ge upphov lill så (1 gränsdragningsproblem som möjligl. Skyddseffekten bör vinnas ulan att man därigenom skapar fler lagprövnings-situalioner i prakiiken och därigenom ökar risken för konfiikier mellan lagstiftare och rätlslillämpare. Dessa synpunkier får belydelse både när del gäller all bestämma lillämpningsområdel för ell särskilt beslulsförfarande och för frågan hur ell sådani förfarande närmare skall ulformas.

Mol denna bakgrund har rättighelsskyddsulredningen på nyll gått igenom den rällighel.sbegränsande lagsiiftningen. Del har gjorts främst för alt se i vilka fall ell särskilt beslulsförfarande kan vänlas orsaka prakliska olägen­heter. Genomgången har i huvudsak grundats på bilagorna 6 och följande i fri- och rältigheisutredningens betänkande. Däruiöver har rällighetsskydds­utredningen systemaliski gåu igenom några års lagstiftning. Del har skett inte minst med lanke på problemet med rällighelsbegränsningar såsom "bihang" till reformer på andra områden.

4.5 Ett underiag för att lösa "bihangsproblemet"

4.5.1 En slutsats av lätiighetsskyddsiitrednlngens ' 'frek\

Den genomgång som nämndes sisl i föregående avsnitt redovisas närmare i bilaga 2. Denna "frekvensundersökning" omfattar tiden 1971 - riksmölel 1976/77. I försia hand har undersökis hur ofta rättighetsbegränsande lagförslag förekommii och vilka fri- och rälligheler som då föreslagits bli begränsade. Enbart lagförslag som inneburil ytterligare rällighetsbegränsning har noterats. Della material torde dock ge tillräckligt underiag för slutsatser även fördel fall all man vill låla ett särskilt lagstiftningsförfarande i och för sig omfatta också förslag som berör någon av fri- och rällighelerna enbart på eu rättighetsutvidgande eller neutralt sätl. Undersökningen har vidare syftat till alt ge en bild av i vad mån de propositioner, som innehållit förslag lill rällighelsbegränsningar, varil omstridda.

I förstnämnda hänseende har frekvensundersökningen visal följande. Flertalet av rälligheisbegränsningarna rörde bara en eller annan paragraf i ett siörre lagkomplex. De i särklass vanligasle gällde sirafföeläggning med fängelse, ingrepp i skyddel mot husrannsakan eller liknande intrång samt beslämmelse om lyslnadsplikl. Till övervägande del var del här fråga om fall, där rällighelsbegränsningen framstårsom eu "bihang" lill en reform på annal område.

All den sisinämnda siluaiionen är vanlig är också utgångspunkten för en av de ovannämnda huvudinvändningarna mol ell särskilt lagstiftningsförfa­rande för rättighetsbegränsande lag. Med ett sådant lagsiiftningsförfarande skulle fri- och räilighetsskyddel, hardei sagls, ofta komma att ingripa i den "normala reformverksamhelen".

Det torde vara inle minsl delta problem som legal bakom, när man lidigare föreslagil, alt det särskilda beslulsförfarandet skall omfatta bara lagar som begränsar någon av opinionsfriheterna eller skyddel för förtrolig medde­lelse.

SOU 1978:34

Ell särskUl lagsliftnlngsjörfärandc ...    65

Här synes frekvensundersökningen ge underlag fören lösning som man inle lidigare diskuterat. Bihangsproblemels belydelse skiille kraftigl minska, om man undantar de nämnda tre, vanligaste fallen av rällighetsbegränsning från det särskilda beslulsförfarandels räckvidd. Del bör då, såviii della problem beträffar, bli möjligl all primärt lålu del särskilda lagsliftningsförfa­randel skydda både opinionsfriheierna och de kroppsliga fri- och rällighe­lerna.

Mol tanken på sådana undanlag kan naturligtvis invändas all jusl rörelsefriheten, hemfriden och offeniligheien är så vikliga grundsalser all varje möjlighet till inskränkning däri, oavsell sammanhanget, bör begränsas genom särskilt skydd. Rätiighetsskyddsutredningen går i de följande avsnitten närmare in på hilhörande spörsmål.

4.5.2 Ftågan om ett generellt undantag for "rena" frihetsstraff

Undantaget för frihetsstraff skulle gälla del fall, alt det i en beslämmelse föreskrivs slraff och i straffskalan ingår fängelse men bestämmelsen inte i övrigi på något säu begränsar en fri- och räiiighel. Sålunda skulle t.ex. fängelsestraff för misshandel omfattas av delta undanlag och kunna besluias med vanligi lagsiiftningsförfarande. Fängelseslraff för all man utan lillsiånd lämnar landet skulle däremoi vara rörelsefrihelsbegränsande även bortsetl från själva fängelsestraffet. En sådan beslämmelse skulle därför omfattas av del särskilda beslulsförfarandet. Likaså skulle självfallel della särskilda förfarande omfatia 1. ex. yttrandefrihelsbrollen. Delsamma gäller om man skulle vilja föreskriva fängelseslraff för viss möiesverksamhel, vissa demon­strationer, viss föreningsverksamhei eller över huvud taget för viss fri- och rättighelsutövning. Del nu avsedda undanlaget för fängelsestraff skulle således avse fall som kan sägas vara på en gång särskilt vanliga och förhållandevis litel betydelsefulla för de medborgerliga fri- och rällighe­lerna.

Emellertid bör den frägan siällas, om del är möjligl all uppnå ett siarkare grundlagsskydd mol administrativa friheisberövanden och siraffprocessuella friheisberövanden, om man samlidigt gör undanlag för "rena" fängelsestraff, alltså kriminalisering med fängelse av allt som inte är fri- och rättighelsut­övning. En svårighei är au dra en hållfasi gräns mellan "straff ("kriminal­vård") och "vård". Statsmakterna kan vidare i viss ulsiräckning själva välja, om ett ingripande skall göras med administrativa medel eller med straffrätts­liga medel (alltså med kriminalisering). Härtill kommer alt de siraffproces­suella tvångsmedlen baseras på att del föreligger en kriminalisering, och vanligen en kriminalisering med inte alllför lindrig slraffskala.

Del spörsmål som nu resls kan måhända knappast fullt ul besvaras hell lilifredsställande. Menen vikiig aspekl äratt i princip all kriminalisering av en fri- och rälligheisuiövning kommer alt omfattas av del särskilda beslulsför­farandet. Vidare är "straff typiskt en påföljd för en gärning eller en därmed jämställd, specifik underiålenhet. "Vård" inriklas typiskt setl på ett tillstånd. Förulsäuningarna för ett straffrälisligt ingripande utformas regelmässigl, mol bakgrund av de metoder för bevisupptagning och den bevisprövning som lillämpas i domslolarna, med större skärpa, och riskerna för missbruk torde därför generellt selt vara mindre. Vidare torde man i prakiiken inte kunna så

II 

Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

)6   En särskilt lagstiftningsförfarande . . .

SOU 1978:34

lält byla ul ell adminisiralivi frihelsberövande mol en kriminalisering med fängelse. Och vad de siraffprocessuella ivångsmedlen belräffar så är del en viktig sida av saken, hur själva reglerna om det provisoriska frihelsberö­vandet ulformus. Hur slark behöver misstanken mol vederbörande för del ifrågavarande brol tel vara? Skall ytteriigare förutsäuningar vara uppfyllda (l. ex. flyklfara)? Hur lång lid får ell sådani frihelsberövande vara? All allt delta omfattas av ell särskili beslulsförfarande blir ingalunda ulan värde därför atl själva kriminaliseringen i sior ulsiräckning beslutas med vanligi förfarande. Genom del sagda anser rättighelsskyddsulredningen aii del resta spörsmälel fåll ett nöjaktigl svar. Härtill kommer atl frihetsstraff skall beslutas av domstol med de särskilda garantier ett sådani förfarande innebär.

Slutsatsen blir all några siörre betänkligheter från skyddssynpunkt knap­pasl behöver hysas mol del nu ifrågasatta undantaget för rena frihets­straff

4.5.3 Frågan om en generellt undanlag for husrannsakan och dylikl

Såsom mindre betydelsefulla från skyddssynpunkt kan man dock inle beteckna husrannsakans- eller lyslnadspliklsfallen - i varje fall inte, i fråga om de förslnämnda, ingrepp i den egenlliga hemfriden eller i skyddel för lokaler där opinionsbildande verksamhei bedrivs, t. ex. tidningsredaktioner och politiska partiers lokaler. Rällighetsskyddsutredningen har därför närmare undersökl om man kan låla enbarl dessa delar av skyddel mol husrannsakan och dylikl omfattas av del särskilda förfarandel.

Undersökningen haremellertid lell lill ell negativt resultat. Åtskilliga fall av ingrepp i della skydd gäller visserligen bara lokaler där något slags näringsverksamhel, som inle a vser opinionsbildning eller dylikl, bedrivs (och där tillsynsmyndigheten behöver ha räll till tilllräde lill lokalerna för inspektion eller annan kontroll). Men del finns också många fall som klarl medger inirång även i boslad. Del kan 1. ex. gälla all uireda eller hindra broll eller skaffa behövlig uiredning i barnavårdsärende, hälsovårdsärende, brand-Säkerheisärende, skatteärende etc. Vidare finns nu ett antal bestämmelser som i försia hand medger lillträde till arbetslokaler men troligen inte utesluter inirång i boslad däresi verksamheien i något avseende återfinns där. Och förmodligen skulle del ofta bli alltför lält atl kringgå en konlrollbeslämmelse, om vederbörandes privatbostad vore hell fredad.

Mol bakgrund av det anförda har rällighetsskyddsutredningen kommit fram lill all del inte är möjligl alt kalegoriklyva grundlagsskyddet mot husrannsakan och liknande inirång. Då har utredningen funnit skälen väga över för all hell undantaga detta grundlagsskydd från del särskilda förfaran­dets räckvidd. Det bör dock framhållas att detta undantag för lag om husrannsakan och dylikl avses vara underkastat molsvarande begränsning som undantaget för rena frihetsstraff Teoretiskt kan man länka sig alt ett sädanl tvångsmedel som husrannsakan används såsom ingrepp i t. ex. yitrandefriheten eller mötesfriheten. Skulle till äventyrs en lag aklualiseras, som avses medge sådani ingrepp, skulle denna lag alllså vara omfattad av del särskilda lagsliftningsförfarandel.   Rättighetsskyddsutredningen återkom-

SOU 1978:34

Ell särskilt lagstlfinlngsförfärande . . .    67

mer härtill i del följande (4.10.5 B och 4.11.2).

Vad särskilt belräffar lidningsredakiioner och dylikl må anmärkas ull del i SOU 1976:36 föreslagits vissa skyddsförslärkningar på vanlig lags nivå når del gäller husrannsakan i sådana lokaler.

4.5.4   Fiågan om clt generellt tindanlagfÖr vissa tystnadsplikter

Vad slutligen beträffar del iredje frekventa "bihangsfallel", regler om lyslnadsplikl för offenlliga befattningshavare, rör man sig onekligen här på ell område som kan vara känsligi från informaiions- och yitrandefriheLssyn-punkt. Emellerlid måsle detla faktum vägas mol de olägenheier som skulle uppslå, om man inte undantar dessa tystnadspliklsbestämmelser från del särskilda lagsliflningsförfarandels tillämpningsområde. Vidare bör beakias all del i framliden torde komma alt finnas en generell lagstiftning som reglerar både offentliga funktionärers tystnadsplikt och handlingssekreles­sen, dvs. de fall då allmän handling för hållas hemlig (se departementspro­memoria Ds Ju 1977:11). Den lagen kommer all vara underkastad en materiell ram som är angiven i grundlag, nämligen - för närvarande -tryckfrihetsförordningen. Denna ram, som ännu så länge bara gäller för handlingssekretessen, återfinns i 2 kap. 2 S nämnda förordning. Där anges de ändamål för vilka allmän handling (enligt närmare bestämmelser i lag) får hållas hemlig. Man får en viss skyddseffekt om man knyter an till denna ram vid utformning av ell undantag från det särskilda lagsliflningsförfarandels lillämpningsområde för regler om tystnadsplikt för offentliga befattningsha­vare. Med hänsyn härtill anser rätiighetsskyddsutredningen alt också ell undanlag för dessa lyslnadsplikter kan accepteras.

Av praktiska skäl bör man lämpligen avgränsa personkretsen på samma sätt som i 8 kap. 7 S första stycket 7 regeringsformen. Där avses "förbud alt röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under uiövande av tjänsteplikt". Befogenhei alt besluta sådana tystnadspliktsregler får riks­dagen f ö. delegera till regeringen (2 kap. 12 S försia stycket regeringsfor­men). Men som antytts bör undantaget från del särskilda lagsliftningsförfa­randel begränsas så, alt del gäller bara tystnadsplikt rörande sådani som lår hållas hemligl med slöd av tryckfrihetsförordningen.

4.5.5   Sammanfattning av 4.5

Sammanfattningsvis finner rätiighetsskyddsutredningen på grundval av främst frekvensundersökningen all "bihangsproblemet" till största delen kan undgås, om man gör de undantag som angivits under 4.5.2-4.5.4. Man vinner då den fördelen atl det särskilda beslulsförfarandet primärt kan inbegripa alla de begränsningsbara fri-och rättigheter som är upptagna i 2 kap. 1-11 SS regeringsformen. Det nya skyddet omfattar då i princip såväl opinionsfriheterna som de kroppsliga fri- och rällighelerna. Men från del särskilda lagsliflningsförfarandels tillämpningsområde bör alltså generellt undanlas för det första lag som innebär endast förbud atl röja sådani, som någon har erfaril i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och som för hållas hemligl med slöd av tryckfrihetsförordningen, för det andra lag som avser endast skyddel mot husrannsakan eller liknande intrång och för del

8    Ett särskilt tagstifiniiigsförfaranåe . . .

SOU 1978;34

tredje lag som, ulan all i övrigi avse begränsning av någon av de här avsedda fri- och rällighelerna, föreskriver frihetsstraff Rällighetsskyddsutredningen anser atl man härigenom vinner eu i sak påtagligt försiärki råiiighcisskydd ulan all, prakliskl sell, riskera den slörunde inverkan på den vanligu reformverksamhelen som man lidigare befurul.

Del ålersiår emellerlid ull bemästra de övriga huvudproblem som angivits under 4.4. Dessa problem behandlas i närmasi följande avsniu. Vissu yiierligare spörsmål rörande del särskilda beslulsförfarandels lillämpnings­område behandlas under 4.7. Rällighetsskyddsutredningen ålerkommer närmare lill de generella undaniagen i avsnittet 4.11.

4.6 Övriga huvudproblem

4.6.1  Del särskilda besliilsförfarandel bör vara lilläniptlgt bara på yrkande

A. Räiiigheisskyddsulredningen bygger på grundlagsskyddets ntivarande uppläggning

Del är givel alt man genom nyssnämnda undanlag för lag om lyslnadsplikl, om husrannsakan och om frihetsstraff också reducerar de övriga problem som anmärkls under 4.4. Vad försl gäller problemel all del i vissa fall kan vara tveksamt, om del särskilda eller del vanliga lagsliftningsförfarandel skall lillämpas, må lill en början slås fasl alt ell förslag om ell särskilt lagstift­ningsförfarande för rätligheisinskränkande lagstiftning knappast kan bygga på annal än de nuvarande fri- och rältighelsbegreppen i 2 kap. regeringsfor­men.

Innebörden av regeringsformens nuvarande rälligheisbegrepp blir alllså en fakior av avgörande belydelse för del särskilda förfarandets juridiska räckvidd. Under 4.7.4 får rättighelsskyddsulredningen anledning all beröra yllrandefrihelsbegreppet. I övrigi må i fråga om innebörden av resp. rälligheisbegrepp enbart göras följande hänvisningar lill proposilionen 1975/ 76:209: beträffande yttrandefriheten s. 106 och s. 141-142, informationsfri­heten s. 110 och 143, mötesfriheten och demonsiralionsfrihelen s. 110-111 och 143-144, föreningsfriheten s. 112-113 och 144, skyddel för förtrolig meddelelses. 122-123 och 147-148,skyddel förden kroppsliga integritetens. 147 sami rörel;;efrihetens. 121 och 148.1 frågaom rörelsefrihelen återfinns de ledande molivultalandena om rätiigheisbegreppet i grundlagberedningens slutbetänkande (SOU 1972:15 s. 158).

Vidare bygger rättighelsskyddsulredningen på den nuvarande inrikt­ningen av skyddel alt gälla enbart gentemot vissa ingripanden från del allmännas sida. Att ulredningen saknal möjlighel all la upp frågan om all utsträcka grundlagsskyddet till all gälla också gentemot enskild har slagils fasl i kapilel 3.1 fråga om gränsdragningen meHan "gerMemot det aUmämva" och "genlemoi enskild" må hänvisas lill vad som anfördes därom under förarbetena till 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen (SOU 1975:75 s. 95-98 och 185-186 saml proposilionen 1975/76:209 s. 85-86 och 140-141). Vad gäller ingripanden på verkslällighelsnivån må här endasl erinras om alt del är den offentliga makten som i della sammanhang åsyftas med "del

SOU 1978:34

Ett särskUl lagstlfinlngsförfärande ...    69

allmänna". När "det allmänna" upplräder som civilrältslig rättsinnehavare är regeringsformens fri- och ruiiigheisskydd inle tillumpligi. Exempel på dellu är när del allmänna agerar som idkare av uffärsverksamhel eller som hyresvärd eller annan lokalinnehavurc. Då ur del ulliså buru Ibrhållundei enskildu emellun som dci är frågu om.

För undvikande av missförstånd må erinras om all bestämmelsen i 2 kap. 17 S regeringsformen om den fackliga konfiiklrätlen visserligen utgör ctl undanlag från huvudregeln och avser också förhållandel enskildu emellan. Men som konmier atl framgå under 4.7.2 omfattas lag. som begriinsar enbart den fackliga konflikirållen, enligi rällighelsskyddsuiredningens förslag överhuvud inie av del särskildu beslulslörfarandei och saknar ulliså iniresse i nu förevarande sammanhung.

Även i fråga om den närmare arten av relevania ingripanden bör man uigå från rådande ordning. Förfarandeskyddel bör alllså gälla bara mol sådana ålgärder från del allmännas sida vilka åsyftas i 8 kap. 3 S regeringsfor­men.

B. En metod alt minska olägenheterna av gränsoklarheterna

På de punkter som angivits under A kun man alltså å ena sidan knyla an lill redan gjorda gränsdragningar. Att dessa gränser å andra sidan inle är i allo klara är en nackdel som bör kunna bemäslras på följande säll.

De olägenheier, som kan följu av all det i vissa fall skulle kunna råda ivekan om lillämpligl lagsiiftningsförfarande, är av två slag. Dels kan problemel orsaka bekymmer under själva lagstiftningsarbetet. Och dels kan det, om vanligt lugsiiftningsförfarande lillämpals i ett visst fall, efteråt bli ifrågasatt, om inle det särskilda förfarandet borl lillämpas och om lagen i fråga därför verkligen bör vinna lillämpning. Den sisinämnda aspeklen kan särskilt gälla sådana fall, då man försl på lillämpningssladiet upptäcker all en lag berör fri­och rällighelsområdel. Att lagprövningsrätten aklualiseras i dessa fall kan emellerlid förebyggas genom själva ulformningen av del särskilda lagslift­ningsförfarandel. Del kan ske genom alt förfarandel görs lillämpligl bara i den mån yrkande därom framställs under riksdagsbehandlingen. Har sådani yrkande inle framförls skulle alllså del vanliga beslulsförfarandet alllid vara korrekl. En sådan regel skulle också i hög grad begränsa olägenheierna från del prakliska riksdagsarbeieis synpunki. Emellertid skulle givelvis reella rällighelsbegränsningar av nägon belydelse knappast komma att förbigås med tystnad i riksdagen, om där finns någon meningsskiljaktighet i frågan. Genom del nu angivna elementet i del särskilda beslulsförfarandet skulle allLså de prakliska problemen yiierligare reduceras,och detla skulle knappasl medföra någon förlusl i räiiighetsskydd.

Om yrkande framställs om all del särskilda beslulsförfarandet skall användas, gäller del atl pröva om lagförslaget verkligen är rättighetsbegrän­sande. Av principiella skäl är del inle lämpligi all låla en minoritet i riksdagen avgöra denna fråga. Å andra sidan uppnår man ju inte den avsedda skyddseffekten, om riksdagsmajorileten bestämmer suveränt härvidlag. Del har lidigare föreslagils all man skulle låta lagrådel avgöra denna procedur­fråga. Häremol har genmälts all del är principielll belänkligl alt ge ett sådani organ bestämmanderätt i förhållande lill de politiska organen. Rättighets-

'O    Ett särskilt lagsllflningsfÖrfaraiiäe . . .

SOU 1978:34

skyddsutredningen anser att en lämplig avvägning kan göras på följande säll. Om nu avsell yrkande framförs och man därför måsle avgöra frågan, om det ifrågavarande lagförslaget berör fri-och rältighelsområdel eller ej,så bör della ställningstagande för riksdagens vidkommande göras med enkel majorilel av konsiiiulionsuiskollel. Utskoitet bör dock inte få förkasia yrkandet ulan all lagrådels utlåtande i frågan föreligger. Däremot bör utskottet inle vara bundel av vad lagrådet ansett. Men om utskottet avslår yrkandei mol lagrådels inrådan kan frågan om lagens grundlagsenlighet efteråt eventuellt komma all bli aktuell lagprövnings v is.

4.6.2     / princip ej bara skärpande ingrepp

Eu av de lidigare nämnda problemen med ett särskilt beslulsförfarande är frågan, om förfarandel skall gälla i princip alla lagförslag som berör fri- och rältighelsområdel eller bara dem som innebär ytterligare rättighetsbegräns­ning. Det senare alternativet är i princip atl föredra men innebär samlidigt ett exlra gränsdragningsproblem. Frågan är emellertid om den praktiska skill­naden mellan de båda alternativen är så stor.

För säkerhets skull skulle ett undanlag fö formuleras snävt. Del skulle kunna gälla bara fall av enlydigl mildrande eller entydigt neutral effeki från fri- och rätligheissynpunki. Del är visseriigen läll att i teorin ge många exempel på eniydiga fall. Man upphäver straffet för förtal, sänker straffskalan för spioneri, tar borl kravet på förhandstillslånd för demonstrationer på allmän plats etc. Men i prakiiken är sådana isolerade lagändringar mindre vanliga. Det normala är att en lag ändras på flera punkler, varvid inle alla ändringar är klarl neutrala eller går i entydigt lindrande riklning.

Vidare lorde yrkande om särskilt beslutsförfarande endast mycket sällan komma att framföras i klarl neutrala fall. Detta gäller speciellt om man kräver atl ett sådant yrkande skall framslällas av ell visst minsta antal riksdagsle­damöler, förslagsvis lio. Och när del gäller de enlydigl mildrande, eller med andra ord räiiighelsuividgande, fallen lorde man kunna räkna med atl yrkande om särskilt förfarande ofta skulle utebli.

Mol bakgrunden av del anförda synes den prakliska skillnaden mellan de båda nu diskuterade alternativen inle vara siörre än alt den utslagsgivande synpunkten bör bli önskemålel all göra gränsdragningssvårighelerna så små som möjligl. Del innebär atl alla lagförslag som rör fri- och rättighetsbegrän­sande lag bör omfattas av den särskilda beslutsordningen, oavsell i vilken riklning lagförslaget går.

Av framslällningen i del följande kommer för övrigt atl framgå all del i fråga om många lagar bara är enstaka eller ett fåtal bestämmelser som blir omfattade av del särskilda lagsliftningsförfarandel. DeUa är i sin mån ägnat atl minska det nu diskuierade problemels betydelse.

4.6.3     I .fråga om lag som innehåller föreskrifter av olika slag

Ell särskili problem utgör de lagar som innehåller både rättighetsbegränsande regler och regler som kan sägas vara indirekt rättighetsbegränsande samt regler som är neutrala i detta hänseende. En närmare genomgång av den lagstifining som är rättighetsbegränsande

SOU 1978:34

Ell Särskilt lagsilfhiliigsföriaraiidc . . .    71

visar i själva verkei alt de fiesia hilhörande lugar innehåller föreskrifter av alla de tre ovannämnda kaiegorierna.

Olika lyper av rättighetsbegränsande lagar kan urskiljas. Del finns sådana som bara innehåller någon ensiaka föreskrifi som är rättighetsbegränsande, t. ex. en regel om lyslnadsplikl. 1 andra hilhörande lagar är del räiligheisbe­gränsande elementet mera framirädande, medan vikliga delar av lagen handlar om annal. Del finns också lagar som avser all reglera enbarl rällighelsbegränsningar av vissl slag och som är hell uppbyggda kring reglerna om de maleriella förutsällningarna för rällighetsingreppen.

Vid ställningstagandet till hithörande problem för man ha i minnel den utgångspunkten, alt del särskilda lagsliftningsförfarandel skall vara till skydd för fri- och rällighelerna men inle siräcka sin verkan härutöver. Förfarandels räckvidd för en räiligheisbegränsande lag bör inle vara siörre än nödvändigi. Rällighetsskyddsutredningen ålerkommer ingående till detta problem i del följande. Del sker på ett mera principiellt plan i avsnittet 4.10. Och i specialmoliveringen lill 2 kap. 12 S regeringsformen görs en närmare genomgång av vissa befintliga lagbestämmelser som blir omfallade uv del särskilda förfarandel.

Här må endast anföras följande. I princip blir bara de materiellt rättighets­begränsande föreskrifierna i en hilhörande lag omfattade av del särskilda förfarandel. Lagens regler om beslutande organ omfattas inte av del särskilda förfarandel. Delsamma gäller i regel för föreskrifterna i lagen om förfarandel hos organei. Och i fråga om lagens regler om verkställandet av ett beslulal ingripande är del i princip bara de grundläggande reglerna som omfattas av det särskilda förfarandel. Därmed åsyftas regler som bidrar lill all ge ifrågavarande rällighetsingrepp dessas väsenlliga maleriella innehåll och alllså inle huvudsakligen är bara av konsekvenskaraklär. Som framgår i del följande kan emellertid den ifrågavarande lagens regler om förfarande eller om verkställighet innehålla enstaka, självsiändigi rättighetsbegränsande inslag. Ett exempel härpå är en regel om hämlning tvångsvis till förhör. Sådana regler blir givetvis omfallade av del särskilda lagsliftningsförfaran­del.

Vidare bör underslrykas all del problem som lagils upp i della avsnitt (4.6.3) i viss mån är av övergångsnalur. Vid den nu befinlliga lagsliftningens lillkomsi har man ju inle behövi räkna med olika förfaranden för beslul om vanlig lag. Sedan ell särskili förfarande för beslul om rättighetsbegränsande lag införts blir lägel ett annal. Della kommer säkeriigen all påverka uppläggningen av lagförslagen så atl de svårigheter som diskulerals i delta avsniii reduceras.

4.7 Övriga huvudfrågor angående tillämpningsområdet

4.7.1 Inledning

I del föregående har i försia hand åsyftals frågan om del särskilda lagsiiftningsförfarandeis tillämplighet på de begränsningsbara fri- och rättig­heter som är upplagna i 2 kap. 1-11 S regeringsformen. Dessa är yltrande-frihelen, informalionsfriheten, mötesfriheten, demonsiralionsfrihelen och

'2    Ett särskUt lagstifliUngsfÖrfaraiide . . .

SOU 1978:34

föreningsfriheten (s. k. opinionsfriheter; 1 S l-5)samt skyddet i allmänhet för den kroppsliga integriteten, skyddel mol husrannsakan och dylikl och skyddel för förtrolig meddelelse (6 S), vidare rörelsefrihelen i allmänhet (8 S) och slulligen rätlen lill offenilig domslolsförhandling (11 S andra stycket).

[)e rällighelsregler som är absoluta, dvs. undantagslösa, saknar naturligt­vis aktualitet i della sammanhang. Exempel på sådana absoluta regler inom ramen för de försia elva paragraferna i 2 kap. regeringsformen är förbuden mot dödsstraff lortyr m. m. i 4 och 5 SS- Ell annat exempel är förbudel i 7 S försia slyckel mol landsförvisning av svensk medborgare. Samma absoluta karaklär har inom sina resp. tillämpningsområden förbuden mol rasdiskri­minering (15 S) och mol könsdiskriminering (16 S). Även regeln om ersätt­ning vid expropriation (18 S)äri princip av denna nalur och behandlas f ö. av rättighetsskyddsutredningen i annat sammanhang (8.2).

Däremot finns del två andra paragrafer i 2 kap. regeringsformen som lekniskl är så beskaffade, all deras ämnesområden skulle kunna komma i fråga för ell särskilt lagsiiftningsförfarande. Del är 17 S om den fackliga konfiiklrätlen och 20 S andra slyckel i fråga om uUännings fri- och rälligheler. Visserligen finns också 19 S, enligt vilken "förfallare, konstnärer och fotografer äger rätl lill sina verk enligi besiämmelser som meddelas i lag". Men den bestämmelsen passar inte för atl omfattas av ett särskilt lagstift­ningsförfarande. En annan sak är atl upphovsrätlsliga lagbestämmelser blir omfattade av det särskilda beslulsförfarandet i den mån de är all anse som begränsning av yttrandefriheten. Härtill ålerkommer rällighetsskyddsutred­ningen i specialmoliveringen. Under 4.7 skall bl. a. frågorna om lag som avses i 2 kap. 17 S och 20 S andra siycket regeringsformen behandlas.

4.7.2 I,fr

å

ga om den fackliga konfliktr

ä

tten

I 2 kap. 17 S regeringsformen föreskrivs all förening av arbetstagare saml arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger räll all vidlaga fackliga Slridsålgärder, om annal ej följer av lag eller avtal. 1 och för sig skulle man kunna låta lagsiiftning av detla slag som är av mera sladigvarande karaklär vara omfattad av ell särskilt beslutsförfarande. Som exempel på sådan lag kan pekas på reglerna om fredsplikl i lagen (1976:580) om medbeslämmande i arbetslivet. Erfarenheten visar emellerlid atl statsmaklerna undantagsvis anser del nödvändigi all avbryla pågående slridsålgärder genom lag. Del senaste exemplet är SACO/SR-konfiikien år 1971. Skall en sådan lag över huvud taget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbi. Rättighels­skyddsulredningen anser därför all tag som begränsar den fackliga konfiikl­rätlen inie skall behöva beslutas med särskilt förfarande enbarl på denna grund.

4.7.3 f fr

å

ga om utl

ä

nningar

Flertalet av rätlighetsreglerna i 2 kap. 1-19 §S regeringsformen gällerenligt sin lydelse bara svenska medborgare. I den avslulande paragrafen i kapitlet, 20 S, regleras emellertid i vad mån regeringsformens räiiighetsskydd skall gälla också för utlänning här i riket. Del sker genom atl sådan ullänning

SOU 1978:34

Ett säisklli lagsiiflnliigsföifäiaiide ...    73

förklaras vara likställd med svensk i fråga om uppräknade fri- och räuigheler.

1        första slyckels fall är denna likställighet undanlagslös. Dellu siycke suknar

därför aklualilet i nu förevarande sammanhang. Motsatsen gäller i andra

slyckels fall. Här är likställigheten relativ, dvs. undanlag kan göras genom

särskilda föreskrifter i lag. I della stycke avses bl.a. opinionsfriheierna,

skyddel för den kroppsliga iniegrilelen i allmänhet, skyddet mot husrann­

sakan, skyddel för förtrolig meddelelse och - uv skyddel för rörelsefrihelen -

skyddel mot frihetsberövundc.

1 20 S har lagils med de allra flesta rätiigheterna enligi 2 kap. regerings­formen men inle alla. Ullänning har inle någon grundlagsskyddad räll alt vislas i Sverige, vare sig atl resa in hil eller alt stanna kvar här (jämför 7 S försia stycket). Ett delvis sammanfallande exempel är all ullänning här i riket inle hur något skydd enligt 2 kup. regeringsformen mol ingrepp i rörelsefri­helen som är lindrigare än frihelsberövande (jämför 8 S andra meningen). Regler som medger sådana lindrigare ingrepp kun alllså beslutas ulan slöd av

2        kap. och således enbart jämlikt 8 kap. regeringsformen. Del är inte lagregler

härom som rällighetsskyddsutredningen nu lar upp till behandling.

Vad frågan gäller är i stället, om sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20 S andra siycket regeringsformen bör omfattas av det särskilda lagsliftningsför­farandel. Del är här alltså fråga om lag som medger all ullänning här i rikel i fråga om de fri- och rälligheler, som räknas upp i nämndu stycke, särbehandlas jämfört med svensk, dvs. i praktiken behandlas sämre än svensk.

Kvantitativt är problemel begränsal. Del skydd som ligger i atl lagregler i allmänhet om begränsningar i fri- och rällighelerna underkastas ett särskilt beslulsförfarande kommer i prakiiken uilånningar lill godo på samma säll som svenska medborgare. Vidare avses nu, som sagl. inte lagregler som särskilt begränsar ullänningars rörelsefrihet utan atl gå så långl som lill all ge slöd för frihetsberövande.

Emellerlid är del uppenbarligen angelägel att om möjligt ytteriigare förslärka gmndlagsskyddel för utlänningar här i rikel. Räiiigheisskyddsul­redningen förordar därför atl sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20 S andra stycket regeringsformen skall omfattas av del särskilda lagsliftningsförfaran­del. De undanlag från detla förfarande, som skall gälla för lyslnadsplikl, husrannsakan och dylikl samt frihetsstraff böremellertid inte bli tillämpliga här. Så t. ex. kommer lag, som särskilt för ullänning medger inirång i skyddel mol husrannsakan, all omfattas av det särskilda lagsliftningsförfarandel. Delta förfarande kommer vidare alt omfaila i. ex. de bestämmelser i utlänningslagen (1954:193) som ger slöd för lagande i förvar, s. k. poliiisk utvisning, hämlning lill förhör och domslolsförhandling inom slängda dörrar. Vad särskilt belräffar den åsyftade ulvisningsregeln (34 S ullännings­lagen), vilken kan lillämpas bara av regeringen, så nämns den här därför all, teoretiskt, ingrepp i opinionsfrihet kan grundas på den.

4.7.4 Ett spörsmål rörande regeringsformens yltrandefrihetsbegrepp

Rättighelsskyddsulredningen har lidigare slagil fasl alt den utgår från regeringsformens rälligheisbegrepp vid beslämmandel av tillämpningsom­rådet för ett särskilt lagsiiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lag. I

74    En särskilt lagsti/lnnigsförfaraiide . . .

SOU 1978:34

fråga   om   yitrandefriheten   har  dock   en   mindre   avvikelse   övervägts. Bakgrunden ur följande.

Alla yllranden är inle grundlagsskyddade. Räckvidden av grundlags­skyddet för yitrandefriheten besläms i princip av dennas syfte. Della syfte anges i iryekfrihelsförordningen vara ull säkersiällu ell frill meningsutbyte och en ullsidig upplysning. Innebörden uv tryckfrihetsförordningens yttrun-defrihelsbegrepp slyrs av della syfte. Ålskilligu slags yllranden som saknar betydelse för det angivna opinionsfrihetssyfiel kan alllså l. ex. strufföeluggas ulan hinder av grundlagsskyddet. Dessa yttranden anses då, har det sagls, som broltsliga i annal avseende än såsom missbruk av den grundlugsskyd­dade yttrandefriheten. Eu exempel är yllranden som ingår som eu led i bedrägeri.

Regeringsformens yltrandefrihetsbegrepp sammanfaller till slörsla delen med tryckfrihetsförordningens. Identiteten är dock inle lolal. Regeringsfor­mens yiirandefriheisbegrepp är något mera vidsträckt un tryckfrihetsförord­ningens.

Skillnaden kommer till synes främsi på den kommersiella reklamens område. I princip all begränsande reglering av reklam (från del aUmännas sida och med medel som avses i 8 kap. 3 S regeringsformen) anses som en inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening. Som ytlrande-frihelsbegränsning i tryckfrihetsförordningens mening betraktas däremot endast sådan inskränkning av reklam som syfiar lill all ge skydd mol en inle önskad allmän påverkan av allilyder och värderingar. Eu förbud mol reklam för viss vara, i. ex. för alkohol eller lobak, hur anseiis möjligen uigöra ytlrandefrihelsbegränsning också enligt tryckfrihetsförordningen (se del förbehåll som befunnits erforderligt i 1 kap. 9 S nämnda förordning). Men marknadsföringslagens regler mol otillbörlig reklam och vilseledande reklam kan i princip lillämpas också på tryckt skrift, faslän något särskilt förbehåll härför inle finns i tryckfrihetsförordningen. Däremoi ulgör nämnda regler i marknadsföringslagen en inskränkning i yitrandefriheten i regeringsformens mening.

Det spörsmål som rättighelsskyddsulredningen övervägl i detla samman­hang är, om det särskilda lagsliflningsförfarandels räckvidd i fråga om yttrandefriheten bör begränsas lill den del därav, som motsvarar tryckfrihets­förordningens yltrandefrihetsbegrepp. En sådan lag som marknadsförings­lagen skulle alllså då falla uianför del särskilda förfarandets lillämpningsom­råde.

Ulredningen har dock slulligen slannal för all inte göra någon sådan distinktion. Det är svårl all ge ett tillfredsställande uitryck för den i regeringsformens text, samtidigt som skillnaden i fråga om det särskilda lagsliflningsförfarandels räckvidd är begränsad. Vidare kommer yllrandefri-hetsuiredningen säkerligen all ingående få behandla frågan om i vad mån det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefriheten skall inbegripa kommersiell reklam.

4.7.5 Tidsbegränsad lag

Lagar gäller oftast tills vidare.  Endasl undantagsvis beslutas lagar för begränsad lid. På fri- och rältighelsområdel är dock sådana lagar något

SOU 1978:34

Ell särskilt lagsiijiniiigsföifäraiide ...    75

mindre ovanliga. Själva lidsbegränsningen är ell säll all åvägabringa ell räliighelsskydd. Skyddel ligger i den parlamentariska insyn och kontroll som akluuliserus varje gång en sådun lag skall förlängas.

Här uppkommer emellerlid ell problem för del särskildu lugslifiningsför-furandels del. Det gäller ime del fullel all en räiligheisbegränsande lidsbe­grånsad lag skall införas. Då skall del särskilda lagsliflningsförfarandei gälla som eljesl. Del fall som åsyftas är all en befinllig sådun lag skall få sin gillighelslid förlängd.

Del kan då vara nalurligl all frågan om lagens förlängning väcks så senl som möjligl: ju längre man dröjer, desto fier erfarenheler av lagens lillämpning kan finnas all redovisa. Ell uppskovsförfarande skulle kunna ledu lill ett "glapp" i en sådan lags giltighet-ell glapp som vore bura lekniskl och inle sakligi belingai. Vidare kan de skyddshänsyn som ligger bakom del särskilda lagstiftningsförfurandel sägas vura på annal säll lillgodosedda när del är frågu om en tidsbegränsud lag. Rällighetsskyddsutredningen anser därför atl förlängning av en sådun lugs giltighetstid bör undunlus från det särskilda förfarandets lillämpningsområde. Dock bör della givelvis gälla bara förlängning på beslämd lid. Skall en lidsbegrånsad lag förvandlas lill en lag med vanlig lillsvidaregiltighel, bör det särskilda beslulsförfarandet vara tillämpligt som annars. Det synes vidare lämpligt all lill förslagsvis två år maximera den tid som förlängningen får avse ulan all del särskilda förfarandel blir lillämpligl.

4.7.6 Krig. krigsfara och andra extraordinära siiuaiioner

Beredskapslagsliftning, t. ex. en fullmaktslag när sådan är staisrällsligt möjlig, skall givelvis omfattas av del särskilda förfarandel, om lagsiiftningen kan leda lill rällighetsbegränsning. Tanken med beredskapslagsliftning är ju alt man i god lid i förväg skall besluta normer som skall gälla eller kunna sättas i krafl, när angivna typer av krissituationer inträder. Kan sådana lagar genomföras enligt avsikten, torde ell uppskovsförfarande knappasl medföra särskilda olägenheier.

Däremoi måsie den frågan ställas, i vad mån det särskilda förfarandel bör vara lillämpligl, när fråga väcks om räliighetsbegränsande lag då del redan föreligger en krissituation. Alla lagsliftningsbehov kan ju inte förutses och fyllas genom beredskapslag.

Visar del sig i en krissituation atl befinllig lag inte ger del allmänna lillräckliga befogenheler gentemot den enskilde är del regelmässigl angelägel atl få komplelierande lag lill stånd snabbt. Å andra sidan är del särskili i sådana situationer som man behöver lugn och ulrymme för eftertanke och -eventuellt - ett skydd mol pålryckningar. Här måste således de olika synpunkierna vägas mol varandra.

Vid denna avvägning bör beaktas att problemets prakliska betydelse reduceras av all del i del särskilda lagsliftningsförfarandel skall finnas inbyggd en möjlighel till omedelbart beslul då del föreligger en hög grad av enighel i riksdagen.

Det är därför bara för särskilt allvarliga situationer som man behöver överväga all hell koppla ifrån del särskilda lagsliftningsförfarandel. Till en börian torde man kunna borlse från andra kriser än sådana som avses i 13 kap.

76    Ett särskilt lagstiftningsförfarande . . .

SOU 1978:34

regeringsformen. Därmed förs de s. k. fredskriserna ur resonemangel.

I 13 kap. 6 S regeringsformen avses de fall då rikel är i krig eller krigsfara eller del råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda uv krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Stadgandet innebär all riksdagen för dessa fall kan delegera sin normgivningsbefogenhei lill regeringen långl mer än som normull får ske enligt 8 kap. regeringsformen. Bl. u. kan regeringen bemyndigas all i dessa situationer beslula räiligheisbegränsande normer (grundlag får dock ej ändras).

Man kunde kanske då lycka au riksdagen i samma situationer alllid borde kunna själv futtu ell omedelburt beslul om rättighetsbegränsande lag. Del synes dock lydligl atl 13 kap. 6S regeringsformen omfattar många slags situationer där tillämpligheten av ett uppskovsförfarande kan vara lill fördel.

Det synes vara en lämpligare avvägning om man gör det särskilda lagstiftningsförfarande! oiillämpligt bara i fall av krig eller omedelbar krigsfara. Del kan för övrigt anmärkas alt del är i sådana situationer som riksdagens krigsdelegation kan träda i riksdagens ställe (13 kap. 2 S regerings­formen). 1 krigsdelegalionen kan del särskilda beslulsförfarandet av organi­satoriska skäl knappasl lillämpas.

Slutligen rnå här i korthet pekas på ett problem som kan uppkomma i fråga om beredskapslag. När sådan lag innebär all regeringen bemyndigas all i angivna situationer sätla vissa av lagens paragrafer i lillämpning, föreskrivs ibland all regeringens beslul härom skall underställas riksdagens prövning. Till denna fråga ålerkommer ulredningen under 4.11.4.

4.7.7 Räitighetsbegränsning som följdändring till grundlagsändring eller till konvenlion

Del kan länkas all en grundlagsändring görs för all öppna möjlighel lill en viss rältigheisreglering på vanlig lags nivå. Man inför t. ex. ett nylt tillåtet ändamål i 2 kap. 14 S regeringsformen för begränsning av mötesfriheten. Vill man sedan utnyuja denna nya möjlighel sker det genom vanlig lag. Om intet annat föreskrivs blir sådan lag omfattad av det särskilda lagsliftningsförfa­randel för räliighetsbegränsande lag. Man kan också länka på del fallel atl del införs ett nytl tryckfrihetsbrott. Hittills har deua skett genom atl man i tryckfrihetsförordningen och brottsbalken fört in gärningsbeskrivningar med samma innebörd.

Särskilt när del gäller fall av sisinämnda lyp kan man ställa frågan, om det särskilda lag.5iiftningsförfarandet för räliighetsbegränsande lag verkUgen bör vara lillämpligl på den ifrågavarande följdändringen. Redan i grundlags-ärendel vel man ju hur denna kommer alt se ul. Och grundlagssliflnings­förfarandel är ju i sig ett "kvalificeral" lagsiiftningsförfarande.

Emellerlid kan del förekomma många olika varianter på den nu beskrivna situationen. Del finns som sagt fall då det redan i grundlagsärendei är fullt klarl hur följdändringen i vanlig lag kommeratt se ul. Själva grundlagsänd­ringen lämnar kanske inte så många alternativ öppna. Vidare kan förslag i fråga om följdändringen vara framlagt i själva grundlagspropositionen. I andra fall kan i dess moli viexl vara mer eller mindre bestämt angivel hur den

SOU 1978:34                                                    Ett s

ä

rskilt lagstiftningsf

ö

rf

ä

iande ...    77

ifrågavarande vanliga lagen avses bli ulformud. Men i mångu fall kan ingenting besläml sägas härom i grundlagsärendei. Del kun vara meningen alt man efter grundlagsändringen skall närmare uireda, om och på vad säll man skall använda sig av de yiierligare lagsiiftningsmöjligheler som grundlagsändringen öppnar. Förslag härom kommer kanske sedan försi efter avsevärd tid.

I fall av sisinämnda slag är del tydligl atl skäl saknas all ulesluta tillämpning av del särskilda lagsliftningsförfarandel för räiligheisbegrän­sande lag. Vidare synes del knappasl gå all dra någon klar gräns mellan följdändringar som kan sägas vara mer resp. mindre självsländiga i förhål­lande till grundlagsändringen. Man skulle visserligen kunna särskilja de fall då förslaget lill räliighetsbegränsande lag läggs fram samiidigi med förslag lill den grundlagsändring som förulsatls. Och för dessa fall skulle man då föreskriva alt enbart grundlagsstiftningsförfarandel skall tillämpas. Men en specialreglering bara för dessa fall synes inle tillräckligt påkallad. Själva grundlagsärendei kan vid behov läggas upp så, all de båda särskilda beslulsförfarandena kan förlöpa parallelll i tiden, förden händelse yrkande framförs om atl det särskilda förfarandet för räiligheisbegränsande lag skall lillämpas på följdändringen. Rällighetsskyddsutredningen har därför stannat för all inle föreslå något undanlag beiräffande del nu ifrågavarande särskilda lagsiiftningsförfarandeis tillämplighet i sådana situationer som nu avsetls.

Del fallel kan länkas atl vårt land skall ansluta sig till en konvention som förutsätter existensen av viss rättighetsbegränsande lagsiiftning. Om denna lagsiiftning kommer till siånd innan ralifikationsfrågan las upp i riksdagen uppslår ingel problem. Eljesl föreligger en sådan situation som avses med 10 kap. 2 S andra slyckel regeringsformen. Där sägs atl om särskild ordning är föreskriven för del riksdagsbeslul (t. ex. lagbeslui) som konvenlionen förutsätter så skall samma ordning iaktlas vid godkännandet av konventio­nen. Om konvenlionen sålunda förutsätter lagsiiftning som omfattas av det nu föreslagna särskilda lagsliftningsförfarandel, så skall detta enligt 10 kap. 2 S andra stycket regeringsformen lillämpas ocksä i raiifikaiionsärendei, om så påyrkas.

Har konventionen godlagils med lillämpning av nämnda förfarande uppslår motsvarande spörsmål som i ovannämnda grundlagssliftningssam-manhang med avseende på efterföljande räliighetsbegränsande lagförslag. Alltså: skall uppskovsförfarandel då kunna bli aktuellt på nyll? Spörsmälel måsle bevaras på molsvarande sätl och således i princip jakande. På nämnda lagförslag skall alllså del särskilda lagsliftningsförfarandel i princip vara separal tillämpligt. Tas allt upp i samma proposiiion uppslår dock inget problem. Det är ju i della fall i sak samma beslulsförfarande del gäller. Och för det fall atl lagförslaget kommer senare må erinras om atl det särskilda förfarandel skall tillämpas bara på yrkande.

4.7.8 Om mer än ett särskilt lagsiifiningsförfarande efter ordalagen är lillämpligl

I 2 kap. 12 S riksdagsordningen föreskrivs bl.a. all man icke får vid kammarens sammanträde uttala sig otillbörligt om annan eller begagna

78    En särskilt lagsiijiningsförfäranric . . .

SOU 1978:34

personligen förolämpande ullryck. Della är en ytlrandefrihelsbegränsning som del nu föreslagna särskilda lagsliftningsförfarandel efter orden är lillämpligl på.

Emellerlid ingår numndu föreskrift i riksdagsordningens huvudbestäm­melser. Den är därför redan omfattad av ell specielll lagsiiftningsförfarande. Enligi nuvarande lydelse av 8 kap. 16 S regeringsformen sliftas riksdagsord­ningens huvudbestämmelser på samma säll som grundlag. De kan emellertid också sliftas genom endasl ell beslut, om minsl 3/4 av de rösiande och mer än hälften av riksdagens ledamöier förenar sig om beslutet. Del må erinras om ull del för ell omedelbart beslul - när ell sådani behövs - enligi del nu föreslagna förfarandel för beslul om räliighetsbegränsande lagsliflning fordras anslutning från minsl 5/6 av de röstande.

När två såduna särskilda lagstiftningsförfaranden efter orden är tillämpliga samiidigi, bör bara del ena lillämpas. Någon slags "summering" av de skilda förfarandeelemenien skall inte göras. Man bör välja del förfarande som får anses mest "kvalificeral". Är inte utgången av en sådan jämförelse självklar, bör man välja del speciella förfarande som gäller för den författning, vari den ifrågavarande föreskriften ingår. I nu förevarande fall blir således enbart del särskilda lagsiiftningsförfarande, som gäller för riksdagsordningen, all lillämpa. Del lorde knappasl vara nödvändigi atl låla del nu sagda komma lill ullryck i grundlagsiexten. Det avser ju bara ett litet antal speciella fall som ytterst sällan aklualiseras.

4.7.9 Om rättigheter sont bryter sig mot varandra m. m.

I propositionen 1973:90 åberopades såsom ett skäl motell krav på kvalificerad majoritet för beslut om räliighetsbegränsande lag, att del skulle leda lill säregna konsekvenser i de fall då två grundlagsskyddade rättigheter bryier sig mol varandra. Ell ökat skydd för den ena rättigheten skulle kräva kvalificerad majoritet, eftersom del skulle innebära ytteriigare ingrepp i den andra räliighelen.

Härtill är lill en början all säga atl man vid ulformningen år 1976 av grundlagsskyddet i 2 kap. regeringsformen sökte undvika, all en grundlags­skyddad rättighet kom att direkl bryias mol en annan. En praklisk sådan situation skulle eljesl ha kunnai vara konflikten mellan yttrandefriheten och skyddet för den enskildes integritet (t. ex. hans goda namn och rykte). Yttrandefriheten är grundlagsskyddad. Något allmäni inlegriletsskydd har däremot inte lagils in i 2 kap. regeringsformen. Skyddel för den enskildes inlegritet är å andra sidan enligt 2 kap. 13 S regeringsformen eit lillålel ändumål för begränsning av yttrandefriheten. Konsekvensen av denna grundlagsreglering är all yitrandefriheten automatiskt väger över iniegritets­skyddel, i den mån del saknas vanlig lag i motsatt riktning. Avvägningen av de ifrågavarande båda inlressena mot varandra skall alllså enligt delta säll all utforma grundlagsskyddet i försia hand göras av lagstiftaren och inte av domstolarnaellerandra tillämpande myndigheler. Å andra sidan skulle lag av sisinämnda slag kräva kvalificerad majoritet, om sådani flertal skulle fordras för beslut om rättighetsbegränsande lag.

Det i nämnda proposition påpekade problemet torde därför vara av myckel begränsud omfallning. Och även om del skulle kunna uppkomma så skulle

SOU 1978:34

Ell säisklli lagsiiftningsförfarande ...    79

del inle innebäru unnat eller mera än alt del särskilda lagstiftningsförfurandel skulle bli lillämpligl vid varje förskjutning av gränsen mellan de fri- och rälligheler som bryier sig mol varandra.

Undaniug från vud nu sagls om den gällunde regleringen i 2 kap. regeringsformen kan beslummelsernu i 4 kup. 8 och 9 u SS brollsbulken synas uigöra. Här föreskrivs siruff för brytande uv post- eller lelehemlighel resp. olovlig uvlyssning. Beslämmelserna anses innebäru begränsning av informa­lionsfriheten (2 kap. 1 S första slyckel 2 regeringsformen). Sumiidigi ur del lydligl all de ulgör ell skydd för rälien lill förtrolig meddelelse. Sistnämnda räiiighel skyddas också av 2 kap. regeringsformen. Begränsning uv rätten till förtrolig meddelelse avses bli omfutlud uv del särskilda lugsliftningsförfaran-det. Delsamma gäller begränsning av informationsfriheten. Här är emellertid alt märka atl regeringsformens skydd för förtrolig meddelelse skyddar enbart mol ingrepp häri från det allmännas sida. För sådana ingrepp krävs försl och främsi Slöd i lag. Däremoi innefallar inle grundlagsskyddel någoi krav på del allmänna ull vidlu posiliva åtgärder lill skydd för förtrolig meddelelse, vilkel ell införande av sådana bestämmelser som 4 kap. 8 och 9 a SS brottsbalken innebär. Eu borttagande eller en "nedtrappning" av dessa bestämmelser skulle alllså visserligen vara lill nackdel för rälien lill förtrolig meddelelse men skulle inle vara någon begränsning av denna rättighet i regeringsfor­mens mening. 4 kap. 8 och 9 a SS brottsbalken skulle alllså visserligen vara omfaltade av det särskilda lagsliftningsförfarandel men bara såsom berö­rande informationsfriheten, inte såsom berörande skyddel för förtrolig meddelelse.

1 della sammanhang må också nämnas besiämmelsen i 18 kap. 5 S broilsbalken om brotl mol medborgerlig frihel. Där föreskrivs slraff förden som ulövar olaga ivång eller olaga hol med uppsål att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkla på hundlingsfriheten inom politisk organisa­tion eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yllran­de-, församlings- eller föreningsfriheten i fara. Denna strafföestämmelse är ell annal exempel pä en posiliv skyddsföreskrift som - oavsell hur välmoiiverad den är - inle krävs av del räiiighetsskydd som ges i 2 kap. regeringsformen. Bestämmelsens bortiagande skulle därför inle uigöra något ingrepp i nämnda räiiighetsskydd. Och då sådana handlingar som bestäm­melsen sirafföelägger inle beslår i utövning av någon fri- och rättighet, så skulle 18 kap. 5 S brottsbalken till skillnad från 4 kap. 8 och 9 a SS nämnda balk inte vura omfattad av del särskilda förfarandel för beslul om rättighets­begränsande lag.

Renl allmänt lalas del i den allmänna deballen ibland om alt skyddel för denenes fri-och rättigheter går utöver den andres. Som en iakilagelseav vud som kun gällu renl fakiiski är della korrekl. På samma plals kan t. ex. i regel inle mer än en demonstration av någorlunda format hållas samtidigt. Men detta slags problem kan inle lösus uv grundlugssiiftaren.

4.7.10 Särskilt om ekonomiska ingreppsformer

Bestämmelser om bidrag av allmänna medel och andra gynnande offenllig­rällsliga regler kan teoretiskt ulformas eller eljesl hanteras så, all de kommer all Slrida mol de grundläggande lankegängarna bakom 2 kap. regeringsfor-

iO   Ett särskilt lagstiftningsförfarande . . .

SOU 1978:34

men. Formelll sker dock därmed inlel inirång i del fri- och räiiighetsskydd som 2 kap. regeringsformen ger. Della skydd, som ju är förenal med lagprövningsräli för domslolar och andra tillämpande myndigheler, har inle kunnai ulformas på annal säll än så, all del ger skydd enbart mot sådana ingrepp från del allmännas sida som avses i 8 kap. 3 S regeringsformen. I sisinämnda grundlagssiadgande lalas om föreskrifierom förhållandel mellan enskilda och del allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigi avser ingrepp i enskildas personligu eller ekonomisku förhällanden. Bland de exempel på sådana föreskrifier som siadgandel anger nämns föreskrifier om skall lill staten. Därmed aklualiseras problemel i vad mån skaltelag och dylikt kan bli akluell för del särskilda lagstiftningsförfarande som nu avses.

Skatt kan alllså vara ell sådani ingrepp frän del allmännas sida som 2 kap. regeringsformen skyddar mot. Detta lorde dock kunna bli fallel enbart under myckel speciella förhållanden. All en skall på vissa turistresor ulomlands skulle beröra grundlagens skydd för rörelsefrihelen kan sålunda inte hävdas. Däremoi lorde nämnda grundlagsskydd beröras för den händelse man skulle avkräva en emigrant en siörre penningsumma - t. ex. såsom "ersältning för utbildning" - för all denne skall få lämna Iandel. En sträng valularansone-ring, som ju kan behövas i vissa lägen, kan å andra sidan naluriigtvis inle anses beröra den grundlagsskyddade rörelsefriheten. Över huvud lorde man när del gäller beskattning och dylikl få ta ell grepp som är generellt för alla begränsningsbara fri- och rättigheter. Därvid torde man få fästa avgörande vikt vid skallens (resp. annan belungande ekonomisk reglerings) syfte och reellu funklion. Är skutten "opinionsfrihetsneulral" och inte "prohibitiv" kan den alllså inte begränsa någon opinionsfrihet.

4.7.11 Säi'sklli om sekreiesslag

I fråga om rälten all la del av allmänna handlingar hänvisar regeringsformen lill tryckfrihetsförordningen (2 kap. 1 S andra siycket regeringsformen). Tryckfrihetsförordningen innehåller föreskrifier i ämnel i sill andra kapilel. Begränsningarna i nämnda räll skall i regel anges i en särskild lag. F. n. sker deua i princip i lagen (1937:249) om inskränkningar i rälien all uibekomma allmänna handlingar (den s. k. sekretesslagen).

Rälien alt ta del av allmänna handlingar skall ses som en självständig räiiighel som inle regleras i regeringsformen (se propositionen 1975/76:209 s. 145). En konsekvens härav är alt sekretesslagen inte blir omfattad av del särskilda lagstiftningsförfarande som rällighetsskyddsutredningen föreslår. Molsall ordning skulle förulsätla en särskild grundlagsregel härom i tryckfrihetsförordningen. Denna förordning är f n. föremål för översyn av yltrandefriheisulredningen. F. ö. har de lyslnadsplikler, som kan sägas motsvara handlingssekretessreglerna, enligt rätlighetsskyddsutredningens förslag undanlagils från del särskilda förfarandets lillämpningsområde. Ulredningens förslag innebäratt lagom handlingssekreless kommeratt ligga uianför del särskilda lagsiiftningsförfarandeis ram.

SOU 1978:34

Ett säfsklli lagstiftningsförfarande ...    81

4.8 Övriga huvudfrågor i vad avser det särskilda lagstiftnings­förfarandets utformning

Iden lidigare deballen har huvudsakligen förekommii två förslag om hur det särskilda beslulsförfarandels huvuddrag bör se ul. Enligi det ena förslaget skulle samma förfarande användas som vid grundlagsstiftning, alllså två beslul med val emellan. Enligt det andra skulle man använda ell förfarande med uppskov i sex månader. I båda fallen har förulsalls en möjlighet till ell omedelbarl, slutligt beslul med kvalificerad majorilel.

Rällighetsskyddsutredningen har för sin del stannat för den avvägningen, atl del särskilda beslulsförfarandel bör vara ett uppskovsförfarande med uppskovels längd beslämd lill 12 månader. Del betyder i sak, att man i riksdagen under de försia två åren efter ordinarie val kan göra sina slällningsiaganden ulan att behöva räkna med all majorilelsförhållandena skall ändras genom nyval. Däremoi skulle förslag som väckts under valperiodens sisla riksmöte vid den särskilda beslutsordningen kunna slutbehandlas först sedan väljarna fåll tillfälle all uttala sig.

Såsom rättighelsskyddsulredningen slagil fasl i del föregående kan man inle hell avslå från en möjlighel till beslul utan uppskov. Krissilualioner kan bara delvis, aldrig hell, mötas med hjälp av beredskapslagsliftning. En möjlighet lill beslul genasl kan - med bibehållande av en skyddseffekt -knappasl anordnas på annat sätt än genom krav på kvalificerad majoritet. Av praktiska skäl bör emellertid ett sådant krav bestämmas lill enbarl viss andel av de rösiande, och inle därjämle viss andel av riksdagens alla ledamöier. Här må också hänvisas lill del malerial rörande röslsiffror i riksdagen som redovisas i bilaga 2. Den andel av de rösiande som skall krävas för beslut ulan uppskov bör enligt rällighelsskyddsuiredningens mening vara fem sjättede­lar.

I detla sammanhang bör ytterligare några spörsmål av mera principiellt iniresse behandlas. Del gäller först frågan vilken handlingsfrihet riksdagen skall ha efter uppskovet, alllså i den andra och slutliga behandlingsom­gången. Två huvudalternativ slår lill buds.

Del ena alternalivet är att riksdagen efter uppskovet bara har all aniaga eller förkasia ett vilande beslul, utan möjlighel atl göra några som helst ändringar i della. Delta alternativ har den fördelen alt det är fullt klarl vad diskussionen under uppskovet skall handla om. Och i slutomgången föreligger inga praktiska problem om vilka justeringar som får göras i det vilande beslutet eller det vilande förslaget.

Men nackdelen är att möjlighelerna för riksdagen all lillgodogöra sig den debatt, som förls under uppskovet, blir begränsade. Del kan ju myckel väl länkas all man under betänketiden allmänt kommii fram lill atl gällande ordning visserligen bör ändras men all del bör ske på ett något annal säll än man lidigare tänkt sig. Det finns då ingen annan möjlighet för riksdagen än all säga nej i slutomgången och salsa på en bälire lösning i ett nytt beslulsförfarande.

Del andra huvudalternativet innebäratt riksdagen i slutomgången haren viss handlingsfrihet, men bara inom ärendets ram. Problemel med denna lösning är gränsdragningen kring sistnämnda begrepp. Ändringar inom ärendels ram skall inle kunna underkastas förnyat uppskov. Motsatsen gäller

12 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

82   Ett särskUl lagstiftningsförfarande . . .

SOU 1978:34

om ändringarna är så sloru alt del får anses föreligga ett nylt förslag. Del har visseriigen föreslagits ull mun skulle införa den särskilda regeln, atl riksdagen i slutomgången i vart fall inle skulle få beslula längre gående rällighetsin-skränkning un som besluluts eller föreslagils i försia omgången. Men en sådan regel skulle uppenbariigen kunna medföra särskilda tillämpningsproblem. Om avgränsningen "inom ärendels ram" kan man säga all den visseriigen inte är skarp men alt den anknyter till en iraditionell gränsdragning i riksdagsarbetel.

Rättighetsskyddsutredningen har funnil att en lämplig avvägning kan vara följande. Det :>ärskilda beslulsförfarandet får avse ett slags förlängd bordlägg­ning under 12 månader av ett utskoitsutlåiande. Del blir möjligl all efter uppskovel göra vissa jusleringar. Dessa måsle dock hållas inom ramen fördel föreliggande ärendei. Begreppet "inom ärendels ram" får inte tolkas alltför vidsträckt. En viss stramhet i tillämpningen kommer all behövas om skyddssyslemel skall fungera.

Ell vikiigt elemeni är alt del särskilda förfarandel för beslut om räliighets­begränsande lag avses vara lillämpligl bara på yrkande. Del synes lämpligt atl föreskriva all del bakom ell sådani yrkande måsle slå minst 10 riksdagsle­damöter.

Frågan om del särskilda förfarandets tillämplighet i del enskilda lagstift­ningsärendet skulle - sedan yrkande om särskilt förfarande framförts - för riksdagens vidkommande avgöras av konstitutionsutskottet. Talmannen skiilledärmed inle behöva göra några egna slällningsiaganden lill spörsmålet, humvida fråga är om räiligheisbegränsande lag. Någon prövning av konsiiiu­lionsuiskollel skulle emellerlid inle behövas, om riksdagen genasl förkastar ifrågavarande lagförslag eller antager del med minsl fem sjättedels majoritet bland de rösiande.

4.9 Sammanfattning av förslaget i denna del

Som framgår av del föregående finner alllså rättighetsskyddsutredningen atl fri' och rättighetsskyddel i 2 kap. regeringsformen bör förslärkas. Det bör ske genom all man inför ell i viss mån försvårande förfarande i riksdagen för beslul i fråga om räliighetsbegränsande lag. De därmed förenade prakliska svårighelerna, som berörts idet föregående, bör kunna bemästras om man gör de begränsningar i fråga om lillämpningsområdel och utformar själva metoden på det sätl som angivits där. Då kan vidare de mera principiella invändningar mot en lösning av förevarande slag, vilka anförts senast vid 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen, anses bemötta.

Rättighelsskyddsulredningen föreslår alltså atl förslag till lag avseende fri­och rällighetsbegränsning på yrkande skall vila i riksdagen i minsl 12 månader, innan del för aniagas. Tiden räknas från det alt del beredande utskottets yttrande över förslaget anmäldes i kammaren. Riksdagen skall dock kunna antaga lagförslaget utan sådani uppskov, om minsl fem sjättedelar av de röstande förenar sig därom. Riksdagen skall också kunna, med vanlig majoritet, genasl förkasia lagförslaget.

De fri- och rättigheter som avses är med nedan nämnt undantag de begränsningsbara rättigheter som anges i 2 kap. l-II SS regeringsformen.

SOLi 1978:34

Ett säiskUi lagstiftningsförfarande ...    83

Förfarandeskyddel avses alllså gälla för yttrandefriheten, informationsfrihe­ten, mötesfriheten, demonsiralionsfrihelen, föreningsfriheten (1 S första Slyckel 1-5). den kroppsliga integriteten och förtrolig meddelelse (6 S), rörelsefrihelen (8 S) och rälien till offentlig domslolsförhandling (11 S andra slyckel). Skyddet mot husrannsakan och liknande inirång är undantaget. Vad guller yttrandefriheten undanlas vidare reglerom lyslnadsplikl för offentliga befaUningshavare och ijänsleplikliga. I fråga om rörelsefrihelen undanlas "renu" friheissiraff Vidare undanlas generelli föriängning på högsl Ivå år av tidsbegränsad lags gillighelslid. Del särskilda lagsliftningsförfarandel avses över huvud inle vara tillämpligt vid krig eller omedelbar krigsfara. Förfa­randel skall inle omfatta den fackliga konflikträtten (17 S). Däremoi skall del omfatta lag som innebär atl ullänning särbehandlas i fråga om de fri- och rälligheler som anges i 20 S andra siycket.

Del särskilda lagsliftningsförfarandel skall alllså, inom sitl sålunda angivna tillämpningsområde, användas bara om så yrkas i riksdagen. Bakom ett sådant yrkande skall stå minst lio riksdagsledamöler. Huruvida yrkandet skall bifallas avgörs för riksdagens vidkommande av konstitutionsulskottet. Utskoitet tar dock ej avslå yrkandei utan alt lagrådel har yttrat sig i frågan. Om riksdagen genasl förkastar lagförslaget eller anlar del med minst fem sjättedelar av de rösiande behövs inte den angivna prövningen från konstitulionsulskoitels sida.

1 princip omfattar del särskilda förfarandel alla lagbeslut i fråga om rättighetsbegränsande lag, oavsell om besluten går i skärpande eller mild­rande riklning eller är neutrala från fri- och rättighelssynpunkt. I prakiiken aklualiseras förfarandet givelvis främsi i skärpningsfallen.

Genom delta uppskovsförfarande för man bätire möjligheler till grundligt övervägunde av föreslagna rällighelsbegränsningar. Bl. a. blir del siörre ulrymme för allmän debau i frågan. Vidare fungerar förfarandet som ett skydd mol lillfälliga, upprörda stämningar inom landet och mol pålryck­ningar ulifrån.

Samiidigi är del sörji för all della räiiighetsskydd prakliskl setl inle siräcker sina verkningar ulöver rältighelsområdel. Del finns vidare möjlighet för riksdagens ledamöier all t. ex. i sådana fall, då rällighelsbegränsningen är mest UV leknisk natur eller hell bagatellartad, underiåta atl påyrka uppskovsförfarande. Även i andra fall, främst när saken brådskar, kan lolvmånadersuppskovel undvikas om del finns en bred enighel i riksdagen om all den föreslagna rällighelsbegränsningen bör genomföras snarast.

Det särskilda lagsiiftningsförfarandeis införande kommerail verka främ­jande för rättssäkerheten också på ell annat säll. Del blir mera än hittills nödvändigt att i lagstiftningsärendena klart ange, i vad mån de föreslagna beslämmelserna möjliggör rällighelsbegränsningar eller ej. På sikl kommer en sådan precisering alt slå igenom också för de nu befintliga lagregler som inle är hell klara i förevarande hänseende.

Under 4.10 och 4.11 och i specialmotiveringen återkommer rättighets­skyddsutredningen närmare till frågan om vilka lagbestämmelser som blir omfattade av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Även ulöver vad som sagts i del föregående innebär naturligtvis införandet av detla särskilda beslutsförfarande vissa procedurproblem i riksdagen. En del av dessa är emellerlid redan lösta. Ell särskilt beslutsförfarande tillämpas

?4    Ett särskilt lagsli,ttniiigsfÖrJarande . . .

SOU 1978:34

redun nu t.ex. för riksdagsordningens huvudbestämmelser (8 kap. 16 S regeringsformen). Också lill procedurproblemen ålerkommer rättighels­skyddsulredningen närmare i del följande.

Till sist bör bara erinras om all lillkomslen av del särskilda beslulsförfa­randel givelvis inle påverkar exislensen av del redun införda maleriella grundlagsskyddel. Forell beslui om räiligheisbegränsande lag krävs således både atl - i tbrekommande fall - del särskilda förfarandel lillämpas och alt regeringsformens maleriella villkor är uppfyllda, t. ex. all - där så krävs - ett lillålel inskränkningsändamål föreligger.

4.10 Vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag omfattas? Olika typfall

Au någon gräns rättsligt setl ej behöver dras mellan lagändringar i skärpande och i mildrande riklning framgår av vad som sagls i del föregående. Ett problem som däremoi påkallar ingående uppmärksamhei i del följande är frågan, vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag som blir omfallade av del nu föreslagna särskilda beslulsförfarandet. Detta spörsmål uppkommer i själva verkei i fråga om de fiesia av de ifrågavarande lagarna.

4.10.1 Den formella lagkraftens princip skall ef gälla beträffande det särskilda lagstiflningsförfärandet

Den s. k. formella lagkrafiens princip bör inle gälla beiräffande del särskilda beslulsförfarande som del nu ar fråga om.

Nämnda princip är fastslagen i 8 kap. 17 S regeringsformen. Där föreskrivs all lag inle får ändras eller upphävas annat än genom lag. Vidare sägs all grundlag får ändras eller upphävas bara i grundlagssliftningsordning och riksdagsordningens huvudbestämmelser bara i den ordning som gäller för dem, alltså i den ordning som anges i 8 kap. 16 S regeringsformen.

Men det förhållandet alt en viss lagbestämmelse beslutats med användning av del särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lag bör inte automatiskt medföra, alt framlida ändringar beträffande denna lagbeslämmelse måsle beslutas med anlitande av det särskilda förfarandel - ens om sådant förfarande påyrkas. En annan sak ärandet kan förutsättas all man i riksdagen är konsekveni vid sin bedömning av om en viss lag är räiligheisbegränsande eller ej. Eller med andra ord: har efier vederböriigt yrkande härom del särskilda förfarandel lillämpals vid antagandet av en viss lagbestämmelse, kan man utgå från all del särskilda förfarandel renl fakiiski används också närbesiämmelsen sedermera skall ändras, förulsatt all yrkande härom då förs fram. Men rnan har också all räkna med det fallel all en lugregel ändras så, all den därefter inle längre omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Själva denna ändring kommer visserligen i princip all bli omfallad av della förfarande - lål vara atl dess tillämpning i dylikl fall får anias i regel inle bli påyrkad, efiersom del är fråga om en ändring i mildrande riklning. Efter ändringen faller bestämmelsen däremot utanför del särskilda förfarandels tillämpningsområde. Dock krävs alllid beslut av riksdagen, eftersom lag inte

SOU 1978:34

Ett särskilt lagsiifiningsfÖrläranJe ...    85

får ändras eller upphävas annal än genom lug.

Vulel av aliernativ inom det särskilda förfarandets ram skall givetvis vara oberoende av hur detta val gjordes förra gången den ifråguvarande lagbe­slämmelsen var föremål för beslul med lillämpning av det särskilda förfarandel.

4.10.2 "Bihangsbeslämmelser", "hänvisningsbestämmelser" och vissa andra ' 'kopplingssituationer

Ofta är del i en lag bara någon ensiaka beslämmelse som är räliighetsbe­gränsande. Del är då vanligen fråga om en "bihangsbestämmdse" i slulel av lagen som t. ex. föreskriver fängelseslraff för överträdelse av föregående bestämmelser i lagen. Andra exempel är en föreskrifi som stadgar lyslnads­plikl för dem som tillämpar lagen eller en beslämmelse som ger lillsynsmyn­dighel rält all fö lillträde lill vissa lokaler. De nämnda exemplen orsakar visserligen inga problem, eftersom de avses bli undantagna från det särskilda förfarandels lillämpningsområde. Men även om således de vanligasle fallen är undaniagna förekommer del ibland andra "bihangsbeslämmelser". Del kan l. ex. gälla en föreskrifi som lillåler all förhandling inför domstol hålls inom Slängda dörrar. Del särskilda beslutsförfarandet skall då omfatia bara denna "bihangsbeslämmelse", om inte bestämmelsen har ett så direkt tekniskt samband med någon annan beslämmelse i lagen, att också sisinämnda föreskrift rimligen måsle anses underkastad det särskilda förfarandel.

Ell sådani tekniskt samband föreligger alltid i de fall då en rättighetsbe­gränsande beslämmelse delats upp så, att de sakliga förutsällningarna anges i en paragraf och själva ingreppsformen eller sanktionen anges i en annan. Då omfattas båda paragraferna av det särskilda förfarandel. Skulle någon gång de båda stadgandena finnas i olika lagar kan del i princip inte göra någon skillnad.

Det kan dock förekomma au en beslämmelse framslår som en ren konsekvensbeslämmelse i förhållande lill en annan, som får anses innehålla del egentliga lagstödet för ifrågavarande rällighetsingrepp. Då bör enbarl den sisinämnda bestämmelsen anses omfallad av del särskilda förfarandet.

Ofta hänvisar en beslämmelse i en lag lill föreskriftei i en annan lag. Om del bland sisinämnda föreskrifter ingår någon, som är omfattad av det särskilda beslulsförfarandet, så bör della förfarande omfatta också den förslnämnda, alllsä "hänvisningsbesiäinmdsen".

Ett särskilt spörsmål blir då i vad mån hänvisningsbeslämmelsen så att säga drar med sig andra bestämmelser i den lag vari den ingår, alltså medför att också dessa bestämmelser blir omfallade av del särskilda lagsliftnings­förfarandel. Härom kan sägas delsamma som i fråga om de ovannämnda bihangsbestämmelserna (hänvisningsbestämmelsen är ju för övrigt ofta av denna bihangskaraklär).

En förutsättning för atl en hänvisningsbeslämmelse på sätt som nu sagts skall bli omfallad av del särskilda förfarandel är, alt den har konstitutiv betydelse och således inte bara aren erinran om vad som skulle gälla även den förutan.

86   Ett särskilt lagstifinings/Öifärande . . .

SOU 1978:34

4.10.3 Rällighelsbegränsningen intar en mera ceniral plals i lagen

andra fall spelar de fri- och räliighetsbegränsande reglerna en mera central roll i en lag, som dock innehåller även andra självsländiga momenl. Exempel på denna lyp av lag är barnavårdslagen (1960:97) och lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiski uivecklingsslörda (omsorgslagen). Dessa lagar berör till sin centrala funklion visserligen bara en av de nu ifrågavarande rällighelerna, nämligen rörelsefrihelen. Men del kan ändå finnas skäl all redan här diskulera dessa lagar för all åskådliggöra vissa principer för hur ett förfatiningsstoff delas upp mellan del särskilda och del vanliga lagsliftnings­förfarandel.

De nämnda lagarna innehåller regler som ålägger en kommunal huvudman all tillhandahålla vissa slags samhällelig service. Ur en annan synvinkel kan mun säga atl del här gäller regler om den enskildes rält lill service (gynnande regler). Vidare innehåller dessa lagar föreskrifter om skyldighet i vissa fall förden enskilde all underkasta sig omsorger (betung­ande regler). Det är främsi fråga om vissa fall av s. k. adminisirativi frihelsberövande. Barnavårdslagen medger sådani frihelsberövande inom ramen för omhändertagande för samhällsvård. För omsorgslagens del gäller det främsi vård oberoende av samlycke i vårdhem eller specialsjukhus.

Det är givel att de bestämmelser i nämnda lagar som är enbarl gynnande inte skall vara omfaltade av del särskilda beslutsförfarandet. Delsamma gäller bestämmelser i övrigt, vilka inle har all göra med tvång mol enskilds person, t. ex. bestämmelserna i IO kap. barnavårdslagen om kommuns rätt lill ersättning för vissa vårdkostnader. Men saken är inle klar med det.

Den del av dessa lagar som kan sägas avse tvång mol den enskilde innehåller i sin lur skilda element. Dels har man de materiellt rättighetsbe­gränsande bestämmelserna i lagen. Härmed avses de regler som utsäger all ett vissl slags Ivångsingripande mol den enskildes person får ske och anger de sakliga föruisätiningarna härför. Och dels har man lagens regler om organisaiion och förfarande. Därmed avses reglerna om vilka organ som skall beslula i ärenden om tvångsingripande och hur dessa organ skall vara sammansatta och dylikl. Vidare avses reglerna om proceduren inför sådant organ, t. ex. om munllig förhandling. Till organisaiion och förfarande hör också reglerna om överklagande. Slulligen kan man i viss mån som en särskild grupp urskilja de regler som handlar om verkställandet av ett beslutat omhändertagande. De nu gjorda indelningarna korsar dock varandra till en del. Verkställandereglerna kan således från de synpunkter scm här är akluella sägas innehålla både materiella och processuella elemeni. Till de maleriella hänförs i första hand de grundläggande reglerna om omhändertagandels innebörd och varaktighet. Till de processuella hör reglerna om beslutande organ och om hur dessa organ skall handlägga verkslälligheisärendena.

Det är givet atl de materiellt räliighetsbegränsande bestämmelserna i sådana lagar som barnavårdslagen och omsorgslagen skall omfattas av det särskilda beslulsförfarandet. Häri inkluderas då bestämmelser i lagen som har ett så nära tekniskt samband med de förslnämnda reglerna att de geren del av sakinnehållet i dessa. Hit är också atl hänföra de grundläggande reglerna om omhändertagandets innebörd och varaktighet. Däremoi bör mera detaljbe­tonade lagregler härom anses vara enbarl av konsekvenskaraklär och därför

SOU 1978:34

Ell särskilt lagsiifiningsförfarande ...    87

inte omfattade av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Över huvud uppkommer i fråga om verkställandereglerna vissa särskilda uppdelningsproblem. Det gäller spörsmålen om del särskilda lagstiftnings-förfarandets räckvidd i fråga om regler om villkorligt anslånd med ell frihelsberövandes verkslällande, förverkande av anståndet, permission, frigivande på försök, återinlagning, övervakning, särskilda föreskrifter, omhändertagandets definiliva upphörande. Problem av hilhörande slag uppkommer också inom brottsbalkens område och behandlas nedan under 4.10.5 C.

När det däremoi gäller reglerna om organisaiion och förfarande i föreva­rande lagars "ivångsdef måsle man visserligen medge, att dessa regler inle saknar belydelse för rättighetsbegränsningens intensitet. Detla är särskilt lydligl i fråga om rälissäkerheisgaraniier av olika slag som byggls in i organisationen resp. förfarandet. Av flera skäl bör likväl dessa regler anses i princip inle omfattade av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Della gäller också de processuella delarna av verkställandebesiämmelserna.

En annan sak är alt förfarandereglerna ibland innehåller enstaka före­skrifter som i sig är rättighetsbegränsande. Ell exempel är en bestämmelse somlillåteratt någon tvångsvis hämias lill en förhandling. Ett annal exempel är en bestämmelse som föreskriver skyldighet all underkasta sig läkarunder­sökning (en skyldighet som kan vara sanktionerad på olika säll: genom möjlighel till polishandräckning eller bara lill vite eller strafO. Det sisinämnda exemplet avser närmasi ett ingrepp i den enskildes kroppsliga integritet. Förfaranderegler som i sig är rättighetsbegränsande skall vara omfattade av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Föreskrifterna i barnavårdslagen om atl polisen under särskilda förutsätt­ningar för provisoriskt ta den unge om hand blir omfallade av det särskilda beslulsförfarandet. Vidare synes följande vara att säga om en bestämmelse om befogenhet för del beslutande organets (barnavårdsnämndens, besluts-nämndens) ordförande alt i brådskande fall besluta om ivångsingripande, eventuellt all överprövas av organei inom viss korlare lid. Om en sådan bestämmelse innehåller särskilda föreskrifter om de maleriella rekvisilen som underiällar ivångsingripandei skulle den omfatuis av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Ell exempel på delta skulle del vara, om bestäm­melsen innebär att del i förevarande interimistiska situation för ivångsin­gripande räcker med sannolika skäl - i siällei för full bevisning - för all de sakliga förulsäuningarna för tvångsingripandet är uppfyllda. Men om den ifrågavarande bestämmelsen inte har en sådan innebörd utan bara reglerar vem som i dessa brådskande fall är behörig att falla beslul, synes övervägande skäl lala för all betrakta bestämmelsen såsom enbarl en organisaiorisk anordning, vilken inte omfattas av del särskilda förfarandet.

Föreskrifierna i 2 kap. 9 S regeringsformen är ägnade all minska evenluella betänkligheter mot att sådana bestämmelser som de ovannämnda organisa­tions- och förfarandereglerna i princip inte skall omfattas av del särskilda lagstiftningsförfarandet. Nämnda grundlagsregel föreskriver atl frihelsberö­vande skall vara underkastat prövning av domsiol eller i vissa fall domstols­liknande nämnd. Härigenom garanteras en processuell minimistandard för dessa fall. Det må erinras om all rättighelsskyddsulredningen föreslår ett tillägg i denna grundlagsparagraf för atl säkerställa att garantin alllid skall

!8    En särskili lagstiflningsförfärafidc . . .

SOU 1978:34

föreligga. Tilläggel innebär all, om ingen annan myndighei är behörig, prövningen uiförs av allmän domsiol.

4.10.4   Lagar som i princip handlar bara om fri- och

rällighetsbegränsning

1 vissa lagar intar själva rällighelsbegränsningen en ännu mer ceniral plals än i bamavårdslagen och omsorgslagen. Ett exempel utgör lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa Jall. Denna lag handlar enbarl om Ivångsfall, eller närmare bestämt om psykialrisk vård oberoende av den vårdades samtycke. Man kan säga all den lagen från fri- och rätligheissyn­punki molsvarar barnavårdslagens eller omsorgslagens "ivångsdel". -Sistnämnda båda lagars "rältigheisdel" kan då sägas motsvaras av sjukvårds­lagen (1962:242).-I princip kan om en sådan lag som den nämnda om sluten psykiatrisk vård sägas detsamma som om l. ex. omsorgslagens "ivångsdel". Som huvudregel blir endasl de materiellt rättighetsbegränsande beslämmel­serna omfallade av del särskilda beslulsförfarandel. Organisalions- och förfarandereglerna blir del i princip inle, trots all de i nämnda lag om sluten psykiatrisk vård i särskilt hög grad består av särskilda rälissäkerheisgaran­iier.

Ett annal e:

4.10.5   Särskili om brottsbalken

Brottsbalken är förhållandevis komplicerad från de synpunkier som nu är aktuella.

A.   Yttrandefrihetsbrotten m. m.

För det försia innehåller brottsbalken en del slrafföeslämmelser som är rättighetsbegränsande. Nu åsyftas inte sådana slrafföeslämmelser som är rättighetsbegränsande enbart därför atl de har fängelse i straffskalan. Sådana bestämmelser skall ju undantas från det särskilda lagsiiftningsförfarandeis lillämpningsområde. I stället syftas på slrafföeslämmelser vilkas rekvisil är räliighetsbegränsande. Med andra ord gäller det bestämmelser som sirafföe­lägger fri- och rättighelsutövning. Del är främsi de s. k. yltrandefrihels-brollen som man här har all göra med. Vilka dessa är anges närmare i specialmotiveringen. I övrigt innehåller brottsbalken bara ensiaka slrafföe­slämmelser av denna karaktär. Ett exempel i fråga om mötesfriheten är 22 kap. 7 S om olovlig sammankomst. (Denna strafföestämmelse gäller bara under krig och andra sådana extraordinära förhållanden som avses i 22 kap. brottsbalken). Ell annal exempel är 18 kap. 4 § om olovlig kårverksamhet. Denna strafföestämmelse begränsar föreningsfriheten. Beslul om lag som sirafföelägger handling, som innebär utövning av någon av de nu ifrågava­rande fri- och rällighelerna, blir omfattade av del särskilda lagsliftningsför­farandel.

SOU 1978:34

Ett särskilt lagslifinliig.sförfarande ...    89

B.   Vad straffbestämmelserna om yttrandefrihetsbrotten "drar med sig"

Ell problem blir vad dessa slrafföeslämmelser då "drar med sig" av broUsbalken i övrigi. Här bör gränsen dras i princip på del sätl som framgårav det följande.

Besiämmelser som särskilt sirafföelägger försök, förberedelse eller stämp­ling till t. ex. ell yllrandefrihelsbroli blir omfattade av del särskilda besluls­förfarandel. Detsamma gäller för del fall all ell särskilt medverkansansvar införseller har införts forell sådani broll (se t. ex. 19 kap. 15 S broilsbalken). Däremoi bör broilsbalkens allmänna regler om försök, förberedelse eller stämpling lill broll eller om medverkan lill broll (23 kap. brottsbalken) inte anses omfaltade av det särskildu beslutsförfurundel. Skulle man emellertid i 23 kap. brottsbalken ta in en särskild regel om något av de nu avsedda brolien skulle denna regel omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel.

I konsekvens härmed blir t. ex. brottsbalkens allmänna regler om svensk strafflags geografiska tillämplighet (2 kap. brottsbalken) inte omfallade av det särskilda förfarandet på den grunden atl de gäller också yilrandefrihelsbrot-len. Men även här bör tilläggas atl en särskild föreskrift i 2 kap. brottsbalken om något av de nu ifrågavarande brolien skulle omfattas av del särskilda förfarandel.

Ätalsreglerna i broilsbalken ulgör ell problem för sig. Del gäller här de föreskrifter som anger i vad mån brou får åtalas av ullmän åklagare resp. ligger under enskilt åtal. I princip avsesju förfaranderegler inle omfattas av den särskilda beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. Å andra sidan kan det finnas ell särskilt samband mellan gärningsbeskrivningen i en strafföe­stämmelse och reglerna om hur brottet får åtalas. En vidsiräcki gärningsbe­skrivning kan motvägas av snäva åialsbestämmelser, närmasi då särskilda förulsältningar för atl åklagare skall få väcka åtal för broltel. Ell exempel är att man kräver regeringens tillstånd härför. Enligt rätlighetsskyddsutredningens mening bör de regler i brottsbalken, som särskilt anger hur yllrandefrihels­broli och liknande broll får åtalas, anses omfaltade av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

F. ö. ålerfinns de mera utpräglade förfarandereglerna inle i brottsbalken ulan i rättegångsbalkens avsnitt om brolimålsprocessen. Och såsom framgår av del följande avses rättegångsbalken i princip inte omfattas av del särskilda förfarandet. Endasl i den mån rättegångsbalkens reglerar i sig rättighetsbe­gränsande gäller motsatsen. Detta är i konsekvens med vad som sagts i del föregående om organisalions- och förfaranderegler.

C. Beträffande brottsbalken i övrigt

Härefter kvarstår såsom en större fråga, vilka delar av brottsbalken i övrigt som blir omfallade av det särskilda lagsliftningsförfarandel -och då därföratt de begränsar rörelsefriheten. Spörsmålet inkluderar den lagstiftning om verksiällandel av fängelseslraff som anknyier lill brottsbalken. Fängelsestraff ulgör ju en inskränkning i rörelsefriheten. Alla de slrafföeslämmelser i brottsbalken, som har fängelse i straffskalan men vilkas sirafföarheisförut-sältningar inte i sig är rättighetsbegränsande, undanlas visserligen från det

90   Ell särskilt lagsiijiningsföifaianäe . . .

SOU 1978:34

särskilda förfarandet. Men del återstår alllså ull unge i vud mån de allmänna beslämmelserna i broilsbalken om fängelse och andra frihelsberövande påföljder (i balkens Iredje avdelning) och beslämmelserna i den anknylande kriminalvårdslagsliftningen bör anses omfattade av det särskilda förfarandel. Del är dessa besiämmelsersom avgör vad friheisslraffel reelli innebär för den straffade.

I överensstämmelse med vad som under 4.10.3 anföris om verkställande-regler kan i princip sägas, all del särskilda lagsliftningsförfarandel bör anses omfatta de grundläggande reglerna om fängelsestraffets innebörd och varaktighet. Däremot bör del inle anses omfatta de närmare föreskrifier därom, som framslår såsom följdbeslämmelser vilka anger fakiiska konse­kvenser av mera praklisk natur av frihelsberövandet.

Del vill lill en början synas som om man här i princip kan följa fördelningen av förfaliningssloffel mellan brottsbalken å ena sidan och lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m. m. samt lagen (1974:203) om kriminal vård i anställa andra sidan. Del är alltså i princip bara brottsbalksbeslämmelserna som, såviii nu är i fråga, blir aktuella för det särskilda förfarandet. En annan sak är atl del kan finnas ensiaka föreskrifier i den nämnda kriminalvårdslagslift­ningen som måste anses vara självsiändigi rättighetsbegränsande, dvs. medge räliighetsinirång utöver vad som får anses följa av själva frihelsbe­rövandet. Sådana ensiaka bestämmelser blir omfallade av del särskilda beslulsförfarandet. Rällighetsskyddsutredningen ålerkommer närmare lill det nu sagda i specialmoliveringen.

Vad därefter närmare angår de ifrågavarande reglerna i brottsbalken uppkommer några problem som också olika lagar om administrativa frihetsberövanden ger upphov till. Om man vill beskriva problemen gemen­samt för slraffrällslig och för administrativ lagsliflning om frihelsberövande så kan man säga, alt man först har reglerna om påbörjandet av det beslulade frihelsberövandet. Det kan finnas föreskrifter om villkoriigt anstånd med påböriandet, i en ellerannan konstruktion. Sådani anslånd kan bli förverkat. Under verkställighetens eller behandlingens gång kan kortare eller längre permissioner eller annan rätl au vislas uianför anstalten förekomma. Så småningom kan villkoriig frigivning, försöksutskrivning eller dylikl akluali­seras. Återinlagning kan ske om den på försök anordnade frivården inle fungerar. Slulligen aklualiseras frihetsberövandets mer definiliva upphö­rande. Olika regler härom hänger samman med i vad mån tiden för frihelsberövandel är på förhand bestämd.

När det gäller all avgöra vad av ett sådant regelkomplex, som nu beskrivits, som bör anses omfallal av det särskilda lagsliftningsförfarandel har rättig­helsskyddsulredningen gjort följande bedömning. Maleriella regler om villkorligt anstånd och om förverkande därav, om frigivning på försök resp. återinlagning saml om frihetsberövandets slutliga upphörande bör anses omfattade av det särskilda förfarandel. Däremoi bör t. ex. regler om permission på beslämd - kortare eller längre - lid anses hänförliga lill de närmare verkställigheismodaliteier som inte omfaiias av del särskilda förfarandel.

Som nyss sagts bör del särskilda förfarandet anses omfatia också regler om frigivning. Särskilt från den omhändertagnes synpunki är en annan stånd­punkt svår alt intaga. Också reglerna om förverkande av villkorlig frigivning

SOU 1978:34

Ell särskilt lagsliflniiigsförjärande ...    91

bör unses omfuUade av nämnda förfarande. Det bör dock anmärkas all man ansells vid tillämpningen av 2 kap. 9S regeringsformen böru inlaga en slåndpunkl som kan synas avvikande. Della grundlagssiudgande föreskriver räll lill domstolsprövning (molsvarande) av frihetsberövande. Därvid skulle en återinlagning i ansiall efter frivård på försök inie grundu rutt lill domslolsprövning enligi 2 kap. 9 S regeringsformen. Återiniagningen belraklas nämligen inle som ett nyll frihelsberövande utan bara som ett led i verksiällandel av del ursprungliga frihelsberövandet (se propositionerna 1974:l55s. I4och 1975/76:209s. 150 n.). Atl man tillämpar nämnda 2 kap. 9 S så, strider dock inte mot ovan intagna ståndpunkt i fråga om del särskilda beslulsförfarandels räckvidd.

Ell annal problem som också är gemensamt för den ifrågavarande siruffräitsliga resp. administrativa lagstiftningen är, hur man från rörelsefri-hetssynpunklbörse på sådana föreleelser som övervakning av den som 1. ex. frigivits villkoriigt, särskilda föreskrifier som han har alt rälla sig efter samt beslul om varning lill den som inle sköler sig. Både i fråga om övervakning och särskilda föreskrifier lorde genomgående gälla, all dessa institut inle kan direkl genomdrivas med tvång. Den sanktion som finns är atl vederbörande kan (åter)inlagas i anstalt om han inte sköter sig.

Tydligl är all varning i sig inie är rättighetsbegränsande. Ä andra sidan synes del ganska klarl all del finns särskilda föreskrifter som bör anses som rörelsefrihelsinskränkande i regeringsformens mening, oaktat vad nyss sades om sanktionsmöjlighelerna. Exempel på sådana föreskrifter är de som avser vistelseort, boslad,arbetsanställningoch sluten sjukvård. Besiämmelsersom medger, all sådana föreskrifter åläggs, omfaiias alllså av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Mera diskutabelt är övpn'flA7;/>/,t;jinslilulet. Rättighetsskyddsutredningen anser alt enbarl övervakning inte bör anses ingripa i den övervakades rörelsefrihet i regeringsformens mening. Della ställningstagande avser brottsbalkens nuvarande övervakningsinsiitul (och motsvarande regler i barnavårdslagen och övriga lagarom administrativt frihelsberövande). Skulle emellerlid föreskrifierna om övervakning skärpas, kan de komma alt bli rörelsefrihelsbegränsande och därmed omfattade av del särskilda lagslift­ningsförfarandel. Delta vore t. ex. fallel om i övervakningen byggs in skyldighet alt regelbundel anmäla sig hos polisen på viss orl.

4.10.6 Processlag

Det redan sagda visar riktlinjerna för behandlingen av rättegångsbalken och annan förfarandelag. I princip anses regler om organisation och förfarande inle som räliighetsbegränsande. Processlag är alltså i sig inte av denna karaklär. Vissa inslag i sådan lagsliflning är emellerlid rättighetsbegrän­sande.

Till en början må göras några anmärkningar om förhållandel mellan regler om tvångsmedel i brottmål och föreskrifterom slraff för ytirandefrihetsbrolt och liknande brott. Härom blir molsvarande resonemang lillämpligl som förls under 4.10.5 B. Om en föreskrifi som ger stöd för tvångsmedel avser speciellt ett ytirandefrihetsbrolt kommer alllså föreskriften på denna grund atl omfattas av del särskilda förfarandet. Motsatsen är, såviii nu är ifråga.

?2    Ett särskilt lagslifiningsföifäraiide . . .

SOU 1978:34

fallet om ivångsmedelsregeln gäller alla broll eller den visserligen gäller bara vissa men urvulsgrunderna är så all säga fri- och räiligheisneutrala. Vad nu sagls gäller också ell sådani ivångsmedel som husrunnsakan.

En annan sak är all regler som ger slöd för ivångsmedel mot person blir omfallade av del särskilda förfurandet på annan grund, nämligen därför all de begränsar rörelsefrihelen (anhållande, häklning, reseförbud, hämlning) eller den kroppsliga integritelen (kroppsvisilation, kroppshesikining).

Till det särskilda lugstiftningsförfurandels område hör också regler om telefonavlyssning saml beslag av brev och dylikl under posibefordran (skyddel för förtrolig meddelelse). Regler som avser enbart husrannsakan eller liknande inirång skall däremoi vara undantagna från del särskilda förfarandel.

Vidare innehåller processlagsliftningen ensiaka andra bestämmelser som är räUighetsbegränsande och därför omfattas av del särskilda lagsliftnings­förfarandel. Det guller reglerna om förhandling inom stängda dörrar samt vissa bestämmelser om lyslnadsplikl som går ulöver ramen för del undanlag härom som rällighetsskyddsutredningen föreslår. Del guller också reglerna om förbud mol otillbörliga yllranden.

Följande närmare anmärkningar må göras i della sammanhang. Skyldighet all infinna sig personligen till rättegångsförhandling föreskrivs på åtskilliga ställen i rällegångsbalken. Sådan skyldighet bör inle uppfällas som begräns­ning av rörelsefriheten i regeringsformens mening. Delsamma gäller då också reglerom atl någon skull kullas alt komma tillstädes vid vite eller annal sådani äventyr, t. ex. att lalan förfaller. Försl när hämtningsmöjlighet öppnas blir del särskilda lagsliftningsförfarandel tillämpligt och då på regeln härom.

I 5 kap. 9 S försia siycket rällegångsbalken föreskrivs, all rällens ordfö­rande får uivisa den som stör förhandlingen eller eljesl upplräder otillbörligt. I den mån en sådan beslämmelse måsie anses i sig ge del allmännas förelrädare befogenhet atl bruka våld mol person, så omfattas besiämmelsen av det särskilda lagsliftningsförfarandel (i detla fall såsom ingripande i regerings­formens skydd för den kroppsliga integriteten).

Även när det gäller ell sådant processuelll institut som häklning avses man i fråga om del särskilda lagsiiftningsförfarandeis tillämplighet skola skilja mellan de "materiella" och "processuella" delarna av reglerna. Till de materiella delarna hör i första hand de sakliga förutsättningarna för häklning. Reglerna härom omfattas av del särskilda förfarandel. Till de processuella delarna hör reglerna om vem som beslutar och om förfarandel i mål om häktning. 1 princip avses reglerna härom inte falla under den särskilda beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. I rättegångsbalken finns emellerlid på flera ställen regler om tidsfrister som skall garanlera att handläggningen går snabbt i fråga om den som berövats frihelen. 1 vissa fall är dessa regler av den absolula nalur att frislens överskridande medför vederbörandes omedelbara frigivande. 1 så fall måste beslämmelserna i fråga anses i så hög grad besiämma frihetsberövandets materiella innebörd, au de bör anses omfallade av del särskilda förfarandet.

I specialmoliveringen ålerkommer rättighetsskyddsutredningen närmare lill vilka bestämmelser i rättegångsbalken som mol bakgrund av vad nu anföris kommer all omfaiias av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

SOU 1978:34

Ell säiskili lagstlfiniiigsföifärande ...    93

4.10.7 Exekutiv lag

Exekutiv lug blir i princip inte heller omfallad av del särskildu lugstiftnings-förfurundel. .Som regel hundlur del ju hur om exekution enbarl mol sak, inle mol person. Men i den mån reglernu ger slöd för alt del allmännas verkslällande organ ulövar våld mol person blir beslämmelserna omfallade av del särskilda förfarandel. För verkslällighel av dom i mål om vårdnad m. m. kun burn överflyltus, i sisla hand ivångsvis. De regler, som ulgör slödel för eu sådunl fysiskl ivång från del ullmännas sidu, kommer ull omfattas av del särskilda beslulsförfarandet.

För särskildu fall finns för övrigi speciella regler, l. ex. om reseförbud för konkursgäldenär samt om häkle som påtryckningsmedel för alt ivinga fram edgång. Dessa regler blir omfallade av del särskilda förfarandel.

I della sammanhung har inle åsyftals reglerna om verkslällighel uv straff eller av administrativt frihelsberövande. Härom har talats i del föregå­ende.

Emellerlid bör särskilda besiämmelser om polishandräckning också beröras på ell meru generellt och principielll plan. Sådana regler finns i många olika sammanhang. 1 den mån de ger slöd för tvång mot person bör de, såsom ingripande i den kroppsligu integriteten, anses omfattade uv del särskildu lagsliftningsförfarandel. Men när de uppenbart ulgör bara ett osjälvständigt bihang lill andra bestämmelser om tvång mol person bör enbarl de sisinämnda anses omfattade av del särskilda förfarandel.

4.10.8  Vissa bestämmelser är odelbara

I vissa fall kun någon uppdelning inle göras på en del som omfaiias av del särskilda lagstiftningsförfarandet och återstoden som faller under del vanliga lagsliftningsförfarandel Så är fallel t. ex. då del allmännas verkslällande organ genom en och samma regel får dels befogenhet atl ingripa i någon av den enskildes fri- och räiligheter och dels andra befogenheter. Ell exempel härpå ulgör 24 kap. 2 S brottsbalken om polismans allmänna befogenhet under vissa förulsältningar all "bruka del våld som med hänsyn lill omsländighelerna kan anses försvariigl". Efiersom därav kan följa befo­genhet lill rällighetsingrepp blir siadgandel omfattat av del särskilda beslutsförfarandet. Del blir också l. ex. 18 kap. 1 S broilsbalken om uppror, oaktat detta broll kan begås också på annal säll än genom yttranden.

4.10.9 Ett prakliskl förbehåll

Gränserna mellan de olika regel kategorier varom talats i det föregående är naturligtvis inle alllid hell klaru. Genom en lämligen ingående redovisning i specialmotiveringen söker rätiighetsskyddsutredningen minska ölägenhe­terna härav.

1 detla sammanhang bör till vad som sagls i del föregående under 4.10 fogas följande prakliska förbehåll. Del kommer naturligtvis atl inlräffa all en lagändring berör både sladgande som omfattas av det särskilda förfarandel och annal sladgande, varvid alla ändringarna hänger samman med varandra. Om då yrkande om del särskilda förfarandel förs fram i riksdagen får del i

)4   En särskilt lagstiflningsföifarande . . .

SOU 1978:34

prakiiken den effekien, au också de andra stadgandena kommer atl omfaiias av del särskildu förfurandet. Del blir ju ingen mening med all beslula om dem för sig, efiersom beslutet då måsle förses med del villkorel alt också de övriga beslämmelserna sedermera antas. Med de gränsdragningsprinciper som skisserals i del föregående kommer emellertid många ändringar i räiligheis­begränsande lagar atl kunna ske med lillämpning av vanligt lagsliftningsför-furunde.

4.11 Närmare om undantagen från det särskilda lagstiftnings­förfarandets tillämpningsområde

4.11.1   Vissa lyslnadsplikter

Tystnadsplikt aren inskränkning i yttrandefriheien. Men som framgårav del föregående är del meningen all lag om tystnadsplikt i fråga om sådani, som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, skall undanlas från del särskilda beslulsförfarandet med avseende på uppgifter, som får hållas hemliga med slöd av tryckfrihetsförordningen. Skälen lill all dessa lyslnadsplikler ansetts böra hållas utanför del särskilda lagsliftnings­förfarandel har angells i del föregående. Den ledande synpunklen är all man bör undvika, alt del nya förfarandeskyddel för fri- och rällighelerna i prakiiken griper in på andra lagsiiftningsområden.

En lång rad tystnadspliktsbestämmelser fördel allmännas administrerande eller tillämpande personal (och avgångna personal) faller på detla sätl utanför del särskilda förfarandel. Del finns dock en del lysinadsplikisregler som kommer all omfattas av della förfarande. Så är fallel när lyslnadspliklen avser andra än offenlliga befallningshavare och ijänsteplikliga eller ålminsione avser också andra än dessa två kaiegorier. Vidare blir en regel om tystnadsplikt omfattad av del särskilda förfarandet också om den visserligen avser bara offenlliga befallningshavare eller ijänsleplikliga men siräcker sig ulöver ramen för vad som får hållas hemligl enligt tryckfrihetsförordningen. Nalurligl nog är dessa sisinämnda fall fåtaliga. Som exempel kan pekas på tystnadsplikt för domare angående yllranden vid enskild överiäggning och innehållet i ännu ej meddelal beslul.

Någon uppräkning av de olika lyslnadspliklsfallen kan inle göras här. I siällei må hänvisas lill den invenlering som gjordes av tysinadspliklskom-miiién och sorn redovisades i bil. 1 idessbetänkande(SOU 1975:102). Här kan i stället bara ges vissa exempel i belysande syfte.

Eu lypiskl exempel på en sådan lyslnadspliklsbesiämmelse som enligi rällighelsskyddsuiredningens förslag skulle falla uianför del särskilda lagsiiftningsförfarandeis ram är 64 S andra slyckel lagen (1954:579) om nykterhelsvård. Där föreskrivs alt den som är eller varil verksam inom samhällets nykterhelsvård inle får obehörigen yppa vad han därvid fåll vela rörande enskilds personliga förhållanden. Denna lyslnadsplikl avser enbarl sådant som någon fåll veta i allmän ijänsl och gäller således bara offenlliga befallningshavare. Del kan anmärkas all begreppei "allmän ijänsl" här och i 8 kap. 7 S försia slyckel 7 regeringsformen innefallar både arbetslagar- och uppdragsiagarförhållanden.  Vidare avser tystnadsplikten enligt nämnda

SOU 1978:34                                                    Ett s

ä

rskilt iagstiftningsf

ö

if

ä

rande ...    95

sladgande i nykterhetsv

å

rdslagen enbart s

å

dant som f

å

r h

å

llas hemligl med st

ö

d av tryckfrihetsf

ö

rordningen.

Begr

ä

nsningen av undantaget fr

å

n del s

ä

rskilda f

ö

rfarandet till vad som f

å

r h

å

llas hemligl med sl

ö

d av tryckfrihetsf

ö

rordningen syftar p

å

 2 kap. 2 S n

ä

mnda f

ö

rordning. D

ä

r anges de 

ä

ndam

å

l f

ö

r vilka allm

ä

n handling (enligt n

ä

rmare best

ä

mmelser i lag) f

å

r h

å

llas hemlig. Dessa 

ä

ndam

å

l 

ä

r 1) rikels s

ä

kerhet eller dess f

ö

rh

å

llande till annan slal eller mellanfolklig organisation, 2) rikels cenlrala finanspolitik, penningpolilik eller valulapolitik, 3) myndig­hets verksamhet f

ö

r inspektion, kontroll eller annan lillsyn, 4) iniressei alt f

ö

rebygga eller beivra broll, 5) det allm

ä

nnas ekonomiska inlressen, 6) skyddet f

ö

renskilds personligaellerekonomiska f

ö

rh

å

llanden och 7) intresset atl bevara djur- eller v

ä

xtan.

Del har redan sagls all det i framtiden torde komma alt finnas en gemensam lag f

ö

rdels tystnadsplikt f

ö

r offenlliga befallningshavare och dels handlingssekreless. (Med sisin

ä

mnda begrepp

å

syftas alt allm

ä

n handling h

å

lls hemlig.) En s

å

dan lag skall inle vara omfallad av det nu f

ö

reslagna s

ä

rskilda lagsliftningsf

ö

rfarandel. i den m

å

n tystnadsplikten h

å

ller sig inom tryckfrihetsf

ö

rordningens ram.

F

ö

r atl 

å

lerg

å

 lill exemplifieringen m

å

 anm

ä

rkas all kreditupplysnings-lagen inneh

å

ller b

å

de en lyslnadspliklsbesi

ä

mmelse som blir omfallad av det s

ä

rskilda f

ö

rfarandel och en som inle blir det. Den f

ö

rstn

ä

mnda 

å

terfinns i 14 

§

 och lyder: "Den som 

ä

r eller varil verksam i kreditupplysningsverk-samhel f

å

r ej obeh

ö

rigen yppa vad han till f

ö

ljd d

ä

rav f

å

ll veta om enskilds personliga f

ö

rh

å

llanden eller om yrkes- eller aff

ä

rshemlighet". Denna besl

ä

mmelse g

ä

ller i huvudsak f

ö

r befattningshavare utanf

ö

r den allm

ä

nna seklorn. Den besl

ä

mmelse 

å

ler som skulle falla uianf

ö

r det s

ä

rskilda lagsliftningsf

ö

rfarandel finns i 18 

§

 krediiupplysningslagen. Best

ä

mmelsen lyder: "Den som hos datainspektionen tagil befallning med tillst

å

nds- eller tillsyns

ä

rende enligt denna lag f

å

r icke obeh

ö

rigen yppa vad han d

ä

rvid f

å

tt veta om enskilds personliga f

ö

rh

å

llanden eller om yrkes- eller aff

ä

rshemlig­het". Denna lyslnadspliklsbesi

ä

mmelse avser uppenbariigen bara offenlliga befallningshavare, och den faller tydligl inom ramen f

ö

r de 

ä

ndam

å

l som lagits upp i 2 kap. 2 

§

 tryckfrihetsf

ö

rordningen.

Eu annal exempel p

å

en lyslnadspliklsbesi

ä

mmelse som skulle omfattas av det s

ä

rskilda lagsliftningsf

ö

rfarandel 

ä

r 7 kap. 13 S arbeismilj

ö

lagen (1977:1160), vilken ir

ä

der i kraft den 1 juli 1978. H

ä

r 

ä

r del i paragrafens f

ö

rsta stycke fr

å

ga om en best

ä

mmelse som - odelbart - omfattar b

å

de offenlliga befallningshavare och andra. Stadgandel lyder: "Den som har lagit befatt­ning med lillsyn enligt denna lag eller utsetts till skyddsombud eller ledamot i skyddskommitt

é

 f

å

r ej obeh

ö

rigen yppa eller utnyttja vad han under uppdragei eller i ij

ä

nslen har erfaril om yrkeshemlighet, arbetsf

ö

rfarande, aff

ä

rsf

ö

rh

å

llande, enskilds personliga f

ö

rh

å

llande eller f

ö

rh

å

llande av bely­delse f

ö

r landels f

ö

rsvar". Vidare blir tydligtvis ocks

å

 paragrafens andra stycke omfattat av del s

ä

rskilda f

ö

rfarandel. D

ä

r f

ö

reskrivs: "Vad nu sagls skall till

ä

mpas p

å

 molsvarande s

ä

tt i fr

å

ga om ledamot i styrelsen f

ö

r lokal facklig organisation med avseende p

å

 vad denne har erfaril av skyddsombud eller ledamol i skyddskommitt

é

som har utsetts av organisationen".

1 den l

å

nga raden av exisierande tystnadspliklsbest

ä

mmelser finns del s

ä

kerligen ocks

å

 s

å

dana beir

ä

ffande vilka tvekan kan r

å

da om r

ä

ckvidden.

96    Ett särskUt lagsiiftningsförfarande . . .

SOU 1978:34

1. ex. om de omfattar också andra kutegorier än offenlliga befattningshavare. Om del föreslagna särskilda lagsliftningsförfarandel införs skulle man få anledning all precisera sådana besiämmelsers räckvidd.

För belysnings skull må vidare pekas på följande speciella beslämmelse. Enligt 340 a S lagen (1948:433) om jörsäkringsrördsc får personuppgift i dataregister om förmånsiagarförordnunde inle lämnas ul till förmånstagaren före försäkringsfallei. Denna speciella lyslnadspliklsbesiämmelse omfattas av del särskilda förfarandel.

Här har nu visseriigen angells fiera exempel på lysinadsplikisregler som skulle falla inom ramen för del särskildu lagsliftningsförfarandel. Detta bör dock inie skymma blicken för all del stora flertalet av befintliga lysinads-pliktsbestämmelser .säkeriigen är såduna att de kommer all omfattas av det vanliga lagsliftningsförfarandel.

En annan lyp av lysinadsplikisregler ulgör 21 ocb 22 SS lagen (1976:580) om medbeslämmande i arbelslivel. Enligt 21 S har part som är skyldig alt lämna information räll lill förhandling med motparten om lyslnadsplikl rörande den informalionen. Nås ej enighel kan parlen inom viss lid väcka lalan vid arbelsdomstolen om tystnadsplikt. Arbelsdomslolen skall förordna om tystnadsplikt, i den mån del kan antas alt del annars skulle föreligga risk för väsentlig skada för part ellerannan. Innan arbelsdomslolen lagit ställning gäller som regel den lyslnadsplikl som parten kräver. Här är atl beakla all skyddel för yttrandefriheten enligt 2 kap. regeringsformen gäller enbart gentemot det allmänna, ej gentemot enskild. T. ex. berörs en klausul om lyslnadsplikl i ell anslällningskonlrakl inle av 2 kap. regeringsformen. På samma sätt lorde del förhålla sig med 21 och 22 SS medbeslämmandelagen Gämför vad lagrådel yltrade i proposilionen 1975/76:105 bilaga I s. 508). Dessa lyslnadspliklsbeslämmelser fär alltsä anses gälla bara förhållandet enskilda emellan och faller således uianför ramen för 2 kap. regeringsformen. De skulle redan därför inle omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel. - Parentetiskt må anmärkas all 53 S medbeslämmandelagen om tystnads­plikt för förlikningsman däremoi faller inom ramen för grundlagsskyddel enligt 2 kap. regeringsformen. Samiidigi synes emellertid 53 S vara sådan all den omfattas av undanlaget från del särskilda beslulsförfarandel. - Del må anmärkas all 21 och 22 SS medbeslämmandelagen enligt 2 kap. 4§ lagen (1976:600) om offentlig anslällning inte gäller i anställningsförhållande som omfattas av sisinämnda lag.

4.11.2 Husrannsakan och liknande intrång

Enligt rällighelsskyddsuiredningens förslag skall del särskilda lagstiftnings-förfarandet inte vara lillämpligl på lag som avser endast skyddel mol husrannsakan eller liknande inirång. Härigenom förs helu den ifrågavarande fri- och rättigheten som sådan utanför del särskilda förfarandel. Skälen för denna av vägning har ängens i det föregående (4.5.3). Där har emellertid också framhållits all nu förevarande undanlag inle inbegriper det fall, atl husrann­sakan används som ell medel att ingripa i l. ex. yttrandefriheten eller mötesfriheten. En lag som medger något sådant kan inte sägas avse "endast" skyddel mot husrannsakan.

Det senast diskuierade fallel är emellerlid teoretiskt. Någon lag av åsyftat

SOU 1978:34

Ett Särskilt lagstiftningsförfarande ...    97

slag finns inte nu. Vud särskilt gäller mötesfriheten må erinras om atl inle bara allmänna ulan också enskildu mölen omfaiias uv regeringsformens skydd för denna fri- och rättighet. 1 proposilionen 1975/76:209 (s. 143) framhölls all della förhållande inle påverkar del allmännas möjligheler all göra husrannsakan och dylikl. "Sådunu ingrepp får ses uteslutande som ingrepp i de enskilda individernas hemfrid, kroppsliga iniegriiel elc." Della ullalande ärjusl ell ullryck förull de lugreglerom husrannsakan och liknande inirång som nu finns inle inriklar sig jusl på mölessilualionen och alllså inie ger slöd för ingrepp i mötesfriheten. Men skulle man lill äventyrs aklualisera regler om husrannsakan som riklar sig mol enskild möiesverksamhel skulle sådana regler omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel.

Till vad nu sagts kan fogas en erinran om vad som anföris under 4.10.6 om förhållandel mellan de siraffprocessuella tvångsmedlen och - främst -ytirandefriheisbroiien. Bland nämnda tvångsmedel ingårhusrannsakan. Om en föreskrifi som ger slöd för husrannsakan avser specielll något av de nu avsedda brotten blir föreskriften omfattad av det särskilda lagsliftningsför­farandel. Då avser föreskriften inte enbarl husrannsakan i den mening som avses med förevarande undantag. Moisalsen gällerom föreskrifien avser alla broll eller om den visserligen avser bara vissa brott men urvalsgrunderna är "fri- och räiligheisneutrala".

Del nyss ciierade uttalandet i propositionen 1975/76:209 aklualiserar frågan om gränsen mellan husrannsakan elc. och ingrepp i den kroppsliga integritelen. Denna gräns kan vara något oklar. I anslutning lill vad som anfördes i fri-och rältigheisutredningens bil. 

II

(SOU 1975:75 s. 362) lorde till "kroppsvisilation" och därmed lill ingrepp i sisinämnda fri- och räiiighet böra hänföras undersökning av någons kläder eller av det som någon bär med sig, l. ex. väska. Övrigi inirång i "slutet förvaringsutrymme" är att hänföra lill husrannsakan och dylikt.

Skyddel mol husrannsakan elc. omfaiias således inle i och för sig av del särskilda förfarandel. Så är däremoi fallel beiräffande skyddel för den kroppsliga iniegrilelen. Denna skillnad ger inte upphov till något problem, så länge en befogenhei all få tillträde lill en lokal inle kan genomdrivas fysiskl ulan är sanktionerad bara med vile eller lill äventyrs slraff Men i åtskilliga fall kan befogenhelen - och måsle den uppenbarligen kunna - genomdrivas genom fysiskt tvång. Della kan länkas få formen av våld inle bara mol sak (t. ex. ett dörriås) utan också mot person (t. ex. någon som försöker hindra lilllrädet). Ett sådani fysiskl genomdrivande sker genom polishandräckning. Regler om handräckning har berörts i del föregående (4.10.7). Här må vidare erinras om del slöd för polisens våldsbefogenhet som finns i 24 kap. 2 § brottsbalken. Detta sladgande omfattas, som lidigare påpekats, av del särskilda beslulsförfarandet.

4.11.3  ''Rena'' frihetsstraff

Del nu ifrågavarande undantaget från del särskilda lagstiftningsförfarandets lillämpningsområde åsyftar i försia hand bestämmelser varigenom gärningar strafföeläggs och i straffskalan tas in fängelse. Vidare förutsätts all själva slraffrekvisilen inte i sig är rättighetsbegränsande. Disciplinstraff ingår enligt brottsbalken i straffskalan för vissa brott, främst

13 Riksdagen 1978/79. / saml. Nr 195

98    Ett särskilt lagstiftningsförfarande . . .

SOU 1978:34

av krigsmän. Ell slags disciplinslraff är fritidssiraff Detla är av rörelsefri­helsbegränsande karaktär. Frilidsslraffel avses falla inom ramen för föreva­rande undanlag från del särskilda lagsliftningsförfarandel. Enbarl del förhållandel all slraffskalorna i vissa slrafföeslämmelser i 21 och 22 kap. broilsbalken innefallar disciplinslraff medför alllså inle. ull dessa slrafföe­slämmelser omfaiias av del särskilda förfarandel.

Begreppei "friheissiraff i förevarande grundlagssammanhang skall över huvud inle fallas snävt. F. n. förekommer visserligen såsom slraff av här akluell nalur - alllså där själva straffet är rättighetsbegränsande - bara fängelse och disciplinslraff (friiidsstrafO i slraffskalorna. Men skulle man i framliden sätla in en ny variant i slraffskalorna. som inle kan sägas vara frihelsberövande men väl i mindre mån rörelsefrihelsbegränsande, så blir självklarl nu förevarande undanlag lillämpligl på en sådan slrafföestäm-melse. Alt ullryckligen markera della i grundlagsiexten kun inle anses erforderligl. Ingen invändning synes kunna riklas mol all begreppei friheis­siraff i nu förevarande sammanhang ges en sådan, något mera vidsträckt innebörd än nämnda begrepp i allmänhet har.

4.11.4 Föriängning av lags gilligheistid. En särskild underställningssituation

Enligt rällighelsskyddsuiredningens förslag omfaltar del särskilda lagslift­ningsförfarandel inle lag som avser endasl förlängning med högst två år av lags gillighelslid.

Såsom exempel på tidsbegränsad lag må anföras lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Flerialel besiäm­melser iden lagen (bl. a. 1 S)omfailas i och för sig av del särskilda förfarandel. Nyligen (SFS 1977:1026) har i fråga om denna lag föreskriviis dels alt den skall äga fortsalt giltighet lill utgången av år 1978 och dels atl 1 S i lagen från och med 1.1.1978 skall ha viss angiven,ändrad lydelse. Den andra men inleden försia dels-satsen skulle vara omfallad av del särskilda lagsliftningsförfaran­del.

I delta sammanhang bör uppmärksammas en särskild understäUningssitua-tion som en del beredskapslagar kan ge upphov lill. Det är därmed inie sagl alt jusl dessa beredskapslagar f n. är räiligheisbegränsande. Men själva den lagiekniska siluaiionen bör uppmärksammas ändå, eftersom riksdagen i vissa fall för delegera befogenhet att besluta räiligheisbegränsande normer.

Genom sådan lag som nu åsyftas bemyndigas regeringen atl i vissa situationer genom förordning sätla vissa regler i lagen i lillämpning. Del kan då föreskrivas all regeringens beslul härom inom viss lid skull undersiällas riksdagens prövning. Del kan vidare vara föreskrivel all regeringens beslul skall förfalla, om inle riksdagen inom t. ex. två månader från underställ­ningen godkänner det. Ett exempel på denna konstruktion innehåller förslaget lill ny ransoneringslag (prop. 1977/78:75).

Om man antar alt fråga vore om en rättighetsbegränsande förordning kan man lill en början slå fasl, all sisinämnda tvåmånadersfrisl för riksdagen att godkänna regeringens beslul är lekniskl oförenlig med alt del särskilda lagsliftningsförfarandel skulle vara tillämpligt på riksdagens godkännande-beslui. Även materiellt sett synes det obefogat au undersiällningsförfarandel

SOU 1978:34                                                    Ell s

ä

rskilt lagsiifiningsf

ö

rfarande .. .    99

i riksdagen skulle kunna underkaslas del nu föreslagna uppskovel.

Riksdagens beslul i underslällningsfrågan behöver dock ej fallas i lagform. Härav bör anses följa all ell sådani undersiällningsförfarunde som nu avsetls alltid faller uianför ramen fördel särskilda lagsliftningsförfarandel.

4.11.5 Krig och omedelbar krigsfara

Den avvägning som ligger bakom undantaget för krig och omedelbar krigsfara har redovisals i del föregående.

Med omedelbar krigsfara menar rällighetsskyddsutredningen i försia hand en situation, då riket är utsatt för ett konkret angreppshoi vars sällande i verket synes överhängande. Del kan vara fråga om ull del mol rikel hur riktats ell uliimalum som måsle bedömas på nämnda säll.

Vad begreppei krig belräffar må hänvisas lill bilagan 4 i grundlagbered­ningens slulbelänkande, SOU 1972:15 s. 349.

4.12 Riksdagsförfarandet i lagstiftningsärenden om rättighetsbegränsningar

Del föreslagna uppskovsförfarandel är så konstruerat all eu lagförslag skall vila endasl om del yrkas av lägsl lio ledamöier (4.6.1). Sker icke della, behandlas lagförslagci enligi allmänna regler. Vinner förslaget då med enkel majorilel (eller vinner del, vid lika rösler, genom louning), är del alllså antaget, och del kan inte göras gällande atl den antagna lagen skulle vara tillkommen i grundlagsstridig ordning av den anledningen all förslaget inle har vilal.

Väckes i behörig ordning yrkande alt förslaget skall vila, finns i fråga om den omedelbara behandlingen ire möjligheler. Förslagei kan förkaslas, något som kan göras genom beslul med enkel majorilel enligi allmänna regler (alllså, vid lika rösler, genom lottning), förslaget kan antagas, vilket förutsätter fem sjättedels majoritet, och förslaget kan vila, vilkel skall ske om del varken förkaslas eller antages.

Del sagda förutsätter all förslaget verkligen angår begränsning av någon av de ifrågavarande fri- och rällighelerna. Huruvida så är fallel, skall för riksdagens vidkommande prövas av konstilulionsuiskoiiel (se 4.6.1).

Man kan då slälla frågan, om laglbrslagel skall hänvisas lill konsliiutions-utskoltel för sådan prövning, så snarl yrkande om uppskov har väckts, eller om riksdagen försl skall pröva, huruvida förslaget skall förkaslas eller del finns fem sjättedels majorilel för omedelbarl antagande.

Förfarandel hos konslituiionsulskollel, vilkel eveniuelli skall omfaila remiss till lagrådet, kan bli relativt lidsödande. Skulle del vara majoritet mol förslaget eller fem sjättedels majoritet för del, är remissen lill konstiiutions­utskollet inle nödvändig. Med lanke härpå och då i de ålersiående fallen lidsförlusten med en försia prövning i kammaren är lämligen obelydlig, föreslår rällighetsskyddsutredningen au ulskotisbeiänkandel i ärendei efter yrkande om uppskov upplages lill omedelbar prövning i kammaren.

Gången av ärendet blir följande. Ulskoltsbelänkandet bordlägges på vanligt säll. Utskoitet behöver i della skede inle ha haft anledning all befatta

00   Ett särskilt lagstiftrimgsfÖrfärande . . .

SOU 1978 34

sig med frågan, huruvida förslaget angår begränsning uv ifråguvurande slag. När beiänkundei har bordlagis en gång, lages del upp på kummurcns föredrugningslisia. Ledamölerna får härmed officiell underrättelse om uiskoileis förslag. Del bör föreskrivas all yrkande all förslagei skull vilu skull framsiullus skriftligen. Della kun görus genom all yrkandei lämnus in lill kammurkunsliel eller överlämnas lill lalmannen vid kammarsammanirude. Yrkundet bör om möjligt bringas lill övriga ledamöters kännedom, och della kan lämpligen ske genom au del antecknas på föredragningslisian vid del kammarsamrnanträde, då förslaget skall prövas. Något hinder all väcka yrkandet så senl som vid del sammanträde då ärendet företages till avgörande bör emellertid inte finnas. Della har belydelse bl. a. i de fall då ulskollei har begäri all ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning.

Hur utskollsförslagel skall behandlas i kammaren, när yrkande om uppskov har väckis, beror på vilka yrkanden som framsiälles under handläggningen där.

Väckes inle något yllerligure yrkande, behövs bara en omröslning; alt ärendet i detla skede måste företagas lill omröslning och inle kan avgöras genom acklamation följer av 5 kap. 3 S andra slyckel riksdagsordningen. Om förslaget vid denna omröslning fär slöd av lägsi fem själtedelar av de röstande, är del omedelbarl antaget. Får del icke sådani stöd, skall del hänvisas lill konsiiiulionsuiskollel för prövning av frågan huruvida del avser rällighetsbegränsning.

Väckes därutöver yrkande all förslagei skall förkaslas, bör lämpligen frågan härom prövas försl. Del vore visserligen leoreiiski möjligl all pröva frågorna om omedelbarl anlagande, om remiss lill konsiiiulionsuiskollel och om förkastande i en enda omröstning; i sä fall finge gälla atl förslaget skulle vara förkaslal om majoriielen enligt allmänna regler vore emoi del. En sådan omröstning rned tre lemala vore emellertid lämligen komplicerad och del kunde finnas en viss risk för missförsiånd.

Om behandlingen i kammaren resullerar i atl förslaget skall prövas av konsiilutionsutskottet i det hänseende varom nu är fråga, skall lalmannen överlämna ärendei dil. Den tid som åtgår för prövningen i konsiiiulionsui­skollel påverkar inte uppskovstiden; denna räknas enligt den föreslagna bestämmelsen i regeringsformen från del alt del beredande utskoltels första belänkande anmäldes i kammaren (all liden löper från del all del första betänkandet anmäldes får praktisk belydelse bl. a. vid ålerremiss enligt 4 kap. 9 Seller 5 kap. 6 eller 7 S riksdagsordningen). Inte desto mindre är det giveivis önskvärl au behandlingen i regel göres skyndsamt.

Enligt vad som har sagts lidigare (4.6.1) skall konstilulionsuiskoiiel ulan remiss till lagrådet kunna förklara all lagförslaget angår begränsning av ifrågavarande slag. För en förklaring av motsatt innebörd skall däremoi krävas alt lagrådel försl yttrar sig i saken; en bestämmelse härom föreslås bli införd i 4 kap. 10 S riksdagsordningen. Del kan länkas all lagrådel under ärendets lidigare behandling har yitral sig i denna fråga, och då behövs ingen ytterligare remiss. Förslaget är så uppbyggt att konstilulionsuiskoiiel, leoreiiski sell, i strid mot lagrådets yllrande kan förklara au förslaget inte angår rällighetsbegränsning (se 4.6.1).

Förklarar konstilulionsuiskoiiel all förslaget inle angår rällighetsbegräns­ning av ifrågavarande slag, skall förslaget behandlas i kammaren enligt de

SOU 1978:34

Ett särskilt lagsii/lningsförfärande ...    101

regler som guller för lagförslag i uilmiinhei.

Även i molsull fall bör förslugel omedelbarl behandlas på nyll i kammuren med möjlighel lill uvgörunde. Även i delta läge skall förslugel kunna förkastas. Del skull också vara möjligl all fö förslagei omedelbarl anlaget; majoriteten kan länkus bu vuxii så all den nu uppgår lill fem sjulledeiar. Blir ärendei emellertid inle avgjorl vid della lillfälle, skall del vila. Del synes lämpligi all förslagei i della fall ålerförvisas lill det utskott som har bereii ärendei. Della utskoll skall, sedan uppskovsiiden hur gåll till ända, på nyll anmäla ärendei i kammuren. Della bör görus genom ett nyll betänkunde. Ulskollei kan här redovisa synpunkier, som kan ha framkommil i den offenlliga deballen i frågan, och unnan nytillkommen uiredning som ulskollei anser vara uv belydelse. Ulskollei kan också, exempelvis med anledning uv förslug som har vuckis under mellanliden, föreslå sådana ändringar i del vilande förslugel som ligger inom ärendels ram. En beslämmelse om denna forlsalia beredning bör införas i 4 kap. 8 S riksdags­ordningen.

Enligt vud som nyss nämndes prövas frågan, huruvida rutlighetsbegräns-ning föreligger, för riksdagens vidkommande uv konslituiionsulskollel. Dellu innebur bl.a. all lalmannen inle är behörig all jämlikl 2 kap. 9S riksdagsordningen vägru proposiiion, om han skulle ha annan mening än konsliluiionsutskoitel. Dennu beslämmelse bör kompletteras med en före­skrift härom.

Om lagförslaget är uv sådun urt ull del enligi gällunde fördelningsregler beredes UV konslituiionsulskollel, kan deltu utskott som ett led i beredningen prövu uven frågan, huruvida förslaget angår rällighetsbegränsning av ifråga­varande slag. Beredes förslagei av någoi uv de andra utskotten, kan del vara ändamålsenligt atl della utskott under beredningen inhämlar konsliluiions-uiskoueis yllrande i frågan. Har konsiitutionsutskottet sålunda redan yttrat sig i frågan, behövs givetvis ingen ny remiss dil. Någon uttrycklig föreskrift därom synes inle behövlig. Ell i vederbörlig ordning framslällt yrkande atl förslaget skall vila fär, om konsiiiulionsuiskollel redan har förklaral all förslaget angår rällighetsbegränsning, självfallel den konsekvensen all förslaget kan aniagas omedelbarl endasi med fem sjättedels majorilel. Har å andra sidan konslituiionsulskollel vid sin prövning kommii fram lill all förslaget inte angår begränsning uv ifråguvarande slag. något som förutsätter au lagrådel har yttrat sig i frågan, skall uppskovsyrkandel inte föranleda någon ålgärd, utan lalmannen skall omedelbarl föredraga förslaget för avgörande enligt allmänna regler.

Del kan inlräffa att del i fråga om mer än ett förslag till utformning av en viss reglering väcks uppskovsyrkande enligt 2 kap. 12 S iredje stycket regeringsformen. Man bör då slälla frågan, om endasl ell av förslagen skall kunnu bli vilande eller om alla de förslug, som inle blir uttryckligen förkastade, skall vila och alltså komma under prövning efter viloperiodens slul. Även om ett av förslagen blir anlaget enligt 5/6-regeln, kan man länka sig ull de av de återstående förslagen, som inte blir förkastade, blir vilande och alllså slulprövas efter uppskovslidens slul.

Som belysning kan nämnas några exempel:

I Eu förslag går ul pä all kränkande av främmande siats rikssymbol på nyll skall kriminaliseras, ell annal vill begränsa straffbarhelen lill kränkande av annal nordiskl

02    Ett s

ä

rskilt lagstiftningsf

ö

rfarande . . .                                                SOU 1978:34

lands rikssymhol;

2

Ell förslag går ut på atl innehav av videobandspelare skall beläggas med tillslåndskrav. i ett annal föreslås alt de som innehar sådan apparal när lagen träder i kraft skall vara befriade IVån lillslåndskravei;

3

Ett lorslag går ut pä au uppmaning lill hyrcssirejk skall kriminaliseras såsom uppvigling, ett annat går ut på alt sädan uppmaning skall vara straffbar bara när den riklar sig lill hyresgäster i allmännyttiga bosuidslörclag;

4

Ell lörslag går ul på all del skall bli lillålel för polisen all rutinmässigt genomföra kroppsvisitalion på alla besökare av offenlliga danslillslällningar, ell annal förslag innebär den modifikationen i delta alt kroppsvisitalion skall kunna förelagas endast om nägon av de närvarande har stört ordningen.

Praktiskt sell är del sannolikt inle särdeles viktigt, om man väljer den ena eller den andra lösningen. Å ena sidan kan man hävda att del är tillfreds­ställande, om den som har väckl ett förslag och inle fåll så slarkl slöd för del som eu annal förslag har fått, ändå skall ha kvar möjlighelen atl få förslaget pröval igen efter uppskovsiiden. Det kan exempelvis förhålla sig så all det utslagna förslagei i verkligheien har stöd av majoriteten (men inie av 5/6 majorilel) men all majoriieten har hjälpt fram ett annat, kanske mindre långl gående, förslag för alt del akluella problemel ändå skall få någon omedelbar lösning. Å andra sidan finns det goda möjligheter alt komma tillbaka med ell utslaget förslug, särskilt om en majoritet slår bakom del. Det lorde finnas en viss möjlighel ull åierkommu med ell sådani förslag så senl som under kammardebauen efter uppskovsiiden (se härom SOU 1972:15 s. 263). Så länge förslagen håller sig inom det ursprungliga ärendels ram fordras inle något nylt uppskovsförfarande.

Proceduren i riksdagen skulle kunna bli lämligen komplicerad om man valde meloden all låla alla förslag, som blir föremål för uppskovsyrkandc och som inte uttryckligen förkastas, vila i avbidan på slutprövning efter viloperioden (under förutsäitning att konsiilutionsutskottet finner all de angår rällighelsbegränsningar). Rättighelsskyddsulredningen föreslår för sin del all endasl ell förslag skall slå kvar lill slulprövningen. Gallringen bland förslagen böt göras redan när förslagen försia gången kommer upp lill sakbehandling i kammaren efter del all uppskovsyrkande har väckis. Blir del segrande förslaget inte antaget genasl (och inte heller förkastat), skall endast del förslaget hänvisas lill konsiiiulionsuiskollel. Efter prövningen där skall vidare endasl detla förslag behandlas i kammaren och, om del inle heller då bliravgjort,ålerförvisas till det beredande utskottet föralt vila där. Den därpå följande kammarbehandlingen skall bygga på ett nyll belänkande av detta utskott; här kan behandlas inte bara del vilande förslaget ulan också andra sedermera framkomna förslag (propositioner, motioner, utskollsiniiiativ) som ligger inom del vilande ärendels ram.

SOU 1978:.34

103

5    Lagprövningen

Vid ularbetandel av grundlagsregler lill skydd för de grundläggande fri- och rällighelerna måste blund unnat del problemel lösas, hur man skall kontrol­lera all grundlugsreglernu efterievs i den vanliga lagsiiftningen. Olika system för denna koniroll kan länkas. I olika länder finns också exempel på skilda lösningur.

En modell är atl ha enbart politisk kontroll. Del poliiiska iryckel på lagsliftaren all följa grundlagen förutsätts vara tillräckligt.

I många länder har man emellertid härulöver en rälislig (efter)konlroll. En form härför är den s. k. absirakiu normkonirollen. Den innebär att en viss myndighei kan, ulan anknyining lill något konkrei lillämpningsfall, pröva huruvida en lag är grundlagsenlig eller ej. Vid nekande svar ogilligförklaras lagen. Del är regelmässigl något särskilt organ, någon form av förfaiinings­domslol, som inrättas för denna uppgifi.

En annan form för rälislig kontroll är den, som ulövas bara på grundval av konkreta lillämpningsfall, den s. k. konkrela normkonirollen. Detta system innebär att man i ell ärende, där lillämpningen av en lag aktualiseras, prövar om dennu ur grundlugsenlig. Vid nekande svar är sanklionen som regel all den handläggande myndigheten låler bli utt tillämpa lagen i del ärendet. Del kan ocksä tänkas all sanklionen är all den grundlagssiridiga lagen förklaras ogillig. Del kun vara fallel främst när den slulliga kontrollbefogenheten inte tillkommer alla laglillämpande myndigheler ulan bara domslolarna eller viss domstol.

Konkrei och abslrakl normkoniroll kan kombineras. Ell exempel ulgör grundlagsskydds- och förfaitningsdomsiolssystemei i Förbundsrepubliken Tyskland. Normkonirollen kan vidare ulövas mer eller mindre ålerhållsamt. Förenta staterna ger exempel på en konkrei normkoniroll som utövats relalivi aklivi av domslolarna och fåll en förhållandevis politisk karaklär. Danmark och Sverige ger exempel på det motsatta. En befogenhei till konkrei normkontroll anses föreligga men anses böra lillämpas mycket ålerhåll­samt.

I Sveiige härav rättsliga kontrollmöjligheter bara den konkreta normkon­trollen haft någon praklisk aktualitet.

Spörsmålet huruvida lagprövningsräti - som den svenska termen traditio­nellt lyder - fanns eller ej var inte uttryckligen besvarat i 1809 års regeringsform. Delade meningar uppstod också. Under 1800-lalel synes den uppfattningen ha övervägt alt någon lagprövningsräti inle existerade. Men under innevarande sekels första decennier förefaller opinionen ålminsione

104   Lagprövningen

SOU 1978:34

bland jurislerna ha börjat svänga. Vidare inleddes en rällspraxis enligi vilken domslolarna ansåg sig behöriga ull pröva en förfaiinings förenlighet med föreskrifter av högre konsiilutionell valör. Länge uvsåg dessa rällsfall bara undra förfaiiningar än samfälld lag. Ännu i början av 1960-lalel var också lagprövningsrällens existens omstridd, ålminsione när del gällde samfiilld lag.

1 sill slulbelänkande med förslag lill bl. a. en ny regeringsform hävdade emeWerUdförfaiiniiigsutrednmgen (SOU 1963:17) all del enligi gällande räll fanns lagprövningsräti och all denna omfallade även samfälld lag. Befogen­helen ansågs emellertid böra ulövas med sior försiklighel. Förfaltningsul­redningen anförde alt den i sill förslag förulsalle aU della rällsläge skulle beslå. Under remissbehandlingen (se SOU 1965:2) instämde högsia domslo­lens ledamöier i förfaliningsulredningens uppfattning om innebörden av gällande räll i nu förevarande avseende. Och vid ungefär samma lid avgjordes ell rällsfall i högsia domstolen där domsmoliveringen ulvisar, au domslo­larna ansells behöriga alt pröva samfälld lags förenlighet med grundlag (NJA 1964 s. 471).

I sitl betänkande med förslag till ny regeringsform (SOU 1972:15) utgick grundlagberedningen från all rällslillämpande myndigheler var behöriga all pröva, om en författning hade lillkommil i föreskriven ordning och om den lill sitl innehåll stod i överensstämmelse med grundlag eller annan över­ordnad norm. Beredningen föreslog inte någon ändring i della rättsläge. I proposilionen 1973:90 förutsatte också departementschefen, dåvarande justi­tieministern[REDACTED_EFTERNAMN], all den lagprövningsräti som utvecklats i rättspraxis skulle beslå även efter antagandet av den nya regeringsformen. Denna befogenhei torde, anförde han, få anses tillkomma samtliga organ som lillämpar rätlsregler under utövande av räliskipning eller offenilig förvall­ning. Lagprövningsrälien kunde, korl ultryckl, sägas innebära all en myndighei har räu - och skyldighet - atl i sin rältslillämpande verksamhei sälla ål sidan en föreskrift som slrider mol en beslämmelse i en författning av högre konstitutionell valör. Vanlig lag får vika om den slår i uppenbar strid med en grundlagsbestämmelse. Del var emellerlid enligt departements­chefen lydligl att lagprövningsrälien liksom dillills skulle få ringa eller ingen praklisk betydelse. Alt grova formfel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekomma vid normgivningen framslår som i hög grad osannolikt, framhöll han (proposilionen s. 200-201). Vad sälunda anföris om lagprövningsrälien föranledde ingen erinran från riksdagens sida när den nya regeringsformen anlogs (KU 1973:26, rskr 265, KU 1974:8, rskr 19).

Vid arbetel med alt förslärka regeringsformens skydd förde grundläggande fri- och rällighelerna fann 1973 års fri- och räiiigheisuiredning (SOU 1975:75) ingen anledning alt utgå från annat än all rättsläget i fråga om lagprövnings­rälien i alli väsentligt var del som departementschefen angeti i proposilionen 1973:90. Emellerlid innefattade 1974 års regeringsform få - och 1809 års regeringsform ännu färre - upphängningspunkler för en utövning i praktiken av denna lagprövningsräti. Denna situation skulle kunna förändras om rättighetsskyddel i regeringsformen förstärktes. Fri- och räiiighetsuired­ningen måsle därför särskilt pröva, med vilkel konirollsysiem de rättighets-regler i regeringsformen som utredningen ville föreslå skulle förenas. Ulredningen fann all del maleriella grundlagsskyddel inle skulle bli tillräck-

SOU 1978:34

Lagprövningen    105

ligt starkt, om del inte förbands med något slag uv rällsligl verkande garunlier som var oberoende av de politiska organen. Vid valel av rällsligl konlrollin-sirumeni fann ulredningen all den lagprövningsräli som gestullats i vårt land var del lämpliga. Ulredningen föreslog ull dennu skulle behållas i princip olbrändrud. Emellerlid innebar förslagei lill maleriell rätligheisreglering all områdel för lagprövning utvidgades betydligt i jämförelse med vud som dillills gälll. Med hänsyn lill lagprövningens roll i skyddssyslemel och för atl någon Ivekan om insiilulets innebörd inle skulle föreligga föreslog fri- och räilighelsuiredningen all uUryckliga besiämmelser i ämnel skulle införas i regeringsformen. Ulredningen föreslog en 20 § i 8 kap. regeringsformen som skulle lyda så:

Finner domsiol eller annan myndighei all vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i del förfarande som skulle iakttagas, får myndigheien ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighei lillämpa föreskrift som i något annat hänseende slår i Slrid med beslämmelse i grundlag eller annan överordnad fdrfaiining. 1 fråga om föreskrift i lag eller förordning skall deua dock gälla endasl om motstridigheien är uppenbar.

Av fri- och rältigheisutredningens specialmotivering framgick atl med "grovt fel" i lillkomstförfarandet avsågs dels atl det skulle vara en betydelsefull formföreskrift som försummats och dels att denna försummelse skulle vara uppenbur.

Vid remissbehandlingen av fri- och rälligheisulredningens belänkande tilldrog sig lagprövningsfrågan en stor uppmärksamhei (se proposilionen 1975/76:209 s. 200-213). Med enstaka undantag ansåg de remissinsianser som log upp detta problem atl den exisierande lagprövningsrälien åtmin­stone i sak borde finnas kvar även vid en sådan utbyggnad av 2 kap. regeringsformen som fri- och rättighelsuiredningen föreslog. Ett mindre antal remissinsianser ansåg del dock lämpligasl au inle uttryckligen kodifiera lagprövningsrälien i regeringsformen ulan alltjämt ha den såsom en oskri­ven, statsrätislig rättsgrundsats. Ett skäl härtill var all sistnämnda ordning skulle medge en smidigare lillämpning. Med andra ord skulle man då lällare kunna lu vederböriig hänsyn till alla olika förhållanden i del särskilda fallel, vilka kunde böra lillmälas relevans. Della ansågs bli svårare all göra om man hade all lillämpa en uttrycklig grundlagsregel, som med nödvändighet skulle få bli förhållandevis siel.

Särskilt må anmärkas all fri- och rältigheisutredningens uppfattning om lagprövningsrällens existens och innebörd i allt väsentligt vitsordades av landels båda högsia domslolar. En annan sak är all del samiidigi framhölls att lagprövningsrällens räckvidd inle i alla hänseenden var fulll klar. Vidare pekade högsta domstolen på en leknisk inadvertens i ulredningens förslag lill grundlagsiexi. Texten hade fått den lydelsen all även en författning som beslulals av förvaltningsmyndighet eller kommun kunde åsidosällas på grund av fel i beslulsförfarandet bara om felet varit grovt. Enligt gällande räll ansågs sådani åsidosättande kunna ske även vid förfarandefel som icke kunde belecknas som grovt, yltrade högsia domstolen. Domstolen lämnade vidare öppet, huru vida den föreslagna regleringen i alla lägen skulle medge en så differenlierad lillämpning som var möjlig all uppnå ulan uttryckliga bestämmelser i ämnet.

106    Lagprövningen

SOU 1978:34

Från remissbehandlingen av fri- och rätiighelsulredningens betänkande må yUeriigare anmärkas, all man bl. a. från domslolshåll kraftigl instämde i utredningens uppfuilning, att lagprövningsrälien inle fick utformas så, all poliiisk makl fiyllades över på icke poliiiska organ eller atl lagprövningen blev ell reguljärt inslag i rultsiillämpningen.

1 proposilionen 1975/76:209 föreslogs eu försiärki skydd i regeringsformen för de grundläggande fri- och rällighelerna. Förslagei överensstämde i det väsenlliga med vad fri- och räiiighetsuiredningen hade förordal. Dock hade något uiiryckligl stadgande om lagprövningsrälien inle lagils med. Någon ändring i sak avsågs emellerlid inte. Lagprövningsrälien skulle allljäml finnas men alllså forlfarande enbarl såsom en oskriven konsiilutionell rällsgrundsuls.

Depurtemenlschefen, jusiilieminisiern[REDACTED_EFTERNAMN], uppehöll sig emellerlid ingående vid frågan om kontrollen av de materiella rältighelsreglernus efterlevnad (se proposilionen s. 90 f). Till en början förkastade han ell syslem med författningsdomstol. Ett skäl var all ell sådani sysiem är svårl all förenu med kravel, all en räiiighelsreglering inle får innebära au politisk makl förs över lill icke politiska organ. Den enda form av judiciell kontroll som kunde övervägas var enligt departementschefens mening ell syslem som uinyttjade redan befinlliga organ. Han avsåg därvid något slag av lagprövningsräti inom ramen för myndigheiernas vanliga rällslillämpningsverksamhet.

En viss form av lagprövningsräli var i själva verkei ofrånkomlig, anförde departemenischefen. Myndighelerna måsle ha räll all åsidosälia en föreskrift på den grund ull dennu över huvud laget inte härrör från något offentligt organ eller all dess tillkomst är förbunden med ell myckel grovt formfel. Den siluaiionen kan vidare länkas, all ivå regler på olika konsiilutionell nivå slrider mol varandra men båda vänder sig direkl lill de rällslillämpande organen. Dessa kommer då inte ifrån all välja vilken regel som skall lillämpas. Del är knappasl länkbart all ålägga myndighelerna all då ge förelräde åt den lägre regeln.

Lagprövningen kan däremoi inte, fortsatte departemenischefen, sägas vara ofrånkomlig i de fall då det bara är den lägre - prövade - föreskriften som vänder sig direkt till rälislillämparen. Här avses alllså fall där den högre norm med vilken jämförelsen görs är rikiad enbart lill normgivaren. Denna högre norm kan avse normgivarens beslulsförfarande eller behörighel eller del tillåtna innehållet i dennes beslul. Föreligger lagprövningsräli i dessa siiuaiioner kan det sägas innebära all myndighelerna kontrollerar all normgivaren räll har lillämpal de regler som gäller för denne.

Lagprövningsräti skulle enligt departemenischefen inle slrida mol folksu­veränitetens princip sådan denna kommer lill ullryck i 1 kap. 1 S försia slyckel regeringsformen. Av samma paragrafs iredje siycke framgår nämligen att riksdagen lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätl. Också denna grundsals är självklar för en rällsslat.

Atl oskrivna rättsregler om lagprövningsräli föreligger i svensk rätt är hell klart, faslslog departementschefen. Om dessa reglers innebörd anförde han i huvudsak följande. Lagprövningsrätten avser såväl formerna för en författ­nings tillkomst som dess materiella överensstämmelse med högre författning och frågan om den har beslulals av ell kompeleni organ. En föreskrift som beslutats av riksdagen eller regeringen får emellerlid sällas ål sidan bara om

SOU 1978:34

Lagiuövniitgcn    107

ell formfel vid dess lillkomsi är grovi eller föreskriften i någoi annat hänseende uppenban slrider mol högre författning. Föreskrifter som hur beslululs av en förvultningsmyndighei eller en kommun kun däremoi sällas ål sidan också vid mindre uttalade konfiikier med högre föreskrifier. -Lagprövningsrälien ulövas i princip ex officio. Delta innebär emellertid inle, påpekade departementschefen, alt prövning av eveniuell molslridighel mellan förfaiiningar på olika nivåer ingår som ell meru normall led i myndigheternas rättslillämpning. Lagprövning kan bli akluell endasl om en påstådd normkonfiikl uttryckligen åberopas som grund forell yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild anledning ull förmoda ull en normkonflikt föreligger.

Departementschefen uttryckte stor förslåelse för dc argument av meru politisk url som brukar åberopas mol lagprövningsrälien. Hun fann del också självklart all en judiciell överprövning av riksdagens beslul inie fick bli någon reguljär föreleelse. Men samiidigi fann han all man svårligen kunde undvara en från riksdagen frislående konirollapparal, om grundlagens räiiighetsskydd skulle ha någon verklig effeki. Han underslrök också den vikliga preventiva effekt som följer av ell lagprövningsinsiilut.

Sammanfattningsvis fann departemenischefen all fri- och rätiighelsulred­ningens förslag all behålla lagprövningsrälien med del innehåll, som denna f n. ansågs ha i svensk räll, innebar en lämplig avvägning mellan de olika inlressen som här stod mol varandra. Å ena sidan kunde mun vara säker pä att domstolarna inle skulle komma all få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å den andra skulle de ha möjlighel all utnyitja ett oförbrukal förtroendekapital, när ell ingripande lill fri- och rättigheternas skydd undanlagsvis måsle anses befogal.

Däremot var frågan, huruvida den nuvarande lagprövningsrälien borde komma lill direkl uttryck i grundlagsiexten,enligt departementschefen ännu inte mogen för avgörande. En grundlagsregel skulle kunna inge den oriktiga föreställningen all lagprövningen skall uigöra ell normall inslag i rällsiill-lämpningen. Han fann det också svårl all formulera en grundlagsregel så, all den lill fullo passade för alla förfallningsnivåer. Men särskilt hänvisade han lill all han förordal alt möjligheterna all införa särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning skulle utredas ytterligare. Det var uppenbart all lillkomslen av sådana regler skulle få belydelse för lagpröv­ningsrällens innehåll. Dessa två frågor borde alltså inte behandlas fristående från varandra, sade departementschefen.

I konsiiiulionsuiskollel (1915/16.56) behandlades i samband med proposi­tionen 1975/76:209 några motioner om kontrollsystemet. Enligt motionen 1975/76:2553 (m) borde beslut nu fattas om all införa ell stadgande om lagprövningsrätt med den lydelse som fri- och räilighelsuiredningen föresla­git. I moiionen 1975/76:2554 (c) anfördes all frågan huruvida lagprövnings­rälien skulle kodifieras i regeringsformen eller ej närmasi var av leknisk art. Båda alternativen var godtagbara förulsatt atl en lagprövningsräli av nuvarande innehåll beslår. 1 moiionen 1975/76:897 av Ulla[REDACTED_EFTERNAMN] (m) begärdes uiredning och förslag om inrällande av en förfaiiningsdomslol. Moiionen 1975/76:2555 (vpk) fullföljde en vpk-reservaiion i fri- och rättig­helsuiredningen. I motionen föreslogs all lillumpande myndighet visserligen skulle vara skyldig alt verkställa en prövning av en lags grundlagsenlighet.

108   Lagprövningen

sou 197834

Men skulle myndigheten finna all lagen slår i slrid med grundlagen, skulle frågan om föreskriftens lillämpning underställas riksdagens konsiiiulionsut­skoti för avgörande.

Utskottet fastslog inledningsvis au del i gällande räll visserligen saknades uttryckliga regler om domstolars och förvaliningsmyndigheiers lagpröv­ningsräli men all en sädan räll fick anses ha utbildats i praxis och befästs genom molivullalanden, senusi i sumband med tillkomslen av 1974 års regeringsform. - Bl. a. moi bakgrund av de skilda uppfallningar om lagprövningsinslilulel, som framförts under diskussionen om fri- och rätiighelsulredningens förslag, funn uiskotiei del välbelänkl all följa propo­silionens förslag atl l. v. behålla en oreglerad lagprövningsräli med den uiformning som den fått i praxis och genom molivullalanden, samiidigi som frågan skulle utredas vidare. Eu införande av särskilda uppskovsrcgler för räiligheisbegränsande lagsiiftning skulle påverka lagprövningsrällens inne­håll. Molsvarande kunde enligt ulskollei sugas i fråga om lagrådets framtida ställning, som också hade föreslagils bli föremål för uiredning. I avvaklan på resultatet av della ulredningsarbele borde alllså ingen ändring göras i lagprövningsinslilulel. Utskottet avstyrkle därför moiionerna 1975/76:2553 och 2555. I fråga om moiionen 1975/76:897 anförde ulskollei all den däri väckta tanken på en specialdomsiol för lagprövningsfrågor, en förfaiinings­domslol, f n. saknade all aktualitet i vårt land. Ulskollei avstyrkte motionen. Moiionerna 2553 och 2555 i nu förevarande del fullföljdes genom reserva­tioner lill uiskoileis betänkande. Riksdagen följde emellertid ulskollei (rskr 414, KU 1976/77:1, rskr 2).

Uppdragei alt utreda frågorna om eit särskili förfarande vid rättighetsbe­gränsande lagsiiftning, lagprövningsrälien och lagrådels ställning har anför­trotts äl rällighetsskyddsutredningen. 1 direkliven anför jusiilieminisiern, slalsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], i nu förevarande del enbarl alt en av ulredningens huvuduppgifter skall, i enlighel med vad riksdagen har förordal, vara alt la ställning lill lagprövningsrällens roll i räilighetsskyddel och hur denna räll bör vara ulformad i framliden.

Del nu förevarande kontrollproblemet har således under de senasle åren blivit ingående belysl i vårt land. Della gäller särskili frågan om lagpröv­ningsrälien. Inle minsl har denna belysning kommii lill stånd genom remissbehandlingen av fri- och rälligheisulredningens betänkande. Del sålunda föreliggande malerialel geren klar bild av del principiella problemel -med dess ofrånkomliga, inneboende dilemma. Vad beträffar denna problem­belysning har rällighetsskyddsutredningen i och för sig inte myckel au tillägga. Ulredningen vill i detla sammanhang bara nämna att dess förslag i övrigi inle kan sägas bringa lagprövningsfrågan i något förändrat läge. De föreslagna reglerna om ell specielll förfarande för rättighetsbegränsande lagsiiftning lorde i prakiiken knappasl behöva ge upphov lill några lagprövningssituatio-ner. Särskilt rnå anmärkas au det särskilda lagsliftningsförfarandel skall vara lillämpligl bara om så yrkas inom riksdagen.

Lagprövningsrällens exislens och huvudsakliga innebörd har - föruiom genom den rällspraxis som förekommii - upprepade gånger klargjorts genom uttalanden såväl av ledamöterna av de båda högsta domslolarna som av stalsmaklerna. Den fråga som föreligger nu är, om rättsläget bör ändras på något sätl. 1 rällighelsskyddsuiredningens direktiv lalas främsi om lagpröv-

SOU 1978:34                                                                                    Lagpr

ö

vningen    109

ningsr

ä

liens roll i grundlugens fri- och r

ä

liighelsskydd. Emellertid kan normkonirollen akluuliserus ocks

å

 i f

ö

rh

å

llunde lill andra grundlugsregler. Della g

ä

ller fr

ä

msi reglerna om f

ö

rdelningen av normgivningskompeiensen i 8 kap. regeringsformen och vissa best

ä

mmelser i iryekfrihelsf

ö

rordningen.

R

ä

iiigheisskyddsulredningen delar den g

ä

ngse uppfallningen, all ell system med f

ö

rfattningsdomstol eller dylikt inte

ä

r ukiuelll hos oss. Inte heller b

ö

r mun la fasta p

å

uppslaget att bara de b

å

da h

ö

gsiu domslolurnu skull f

å

besluiu all lag skull s

ä

llas 

å

sido s

å

som grundlugssiridig. En s

å

dun ordning skulle sannolikt f

ö

rl

ä

na lagpr

ö

vningen en politisk dimension. Vad d

ä

refter belr

ä

ffar f

ö

rslagei i moiionen 1975/76:2555 om konstilutionsutskollel som avg

ö

rande insl

å

ns i della sammanhang delur r

ä

iiigheisskyddsulredningen den uppfattning som d

å

vurunde depurtemenlschefen guv uttryck f

ö

r i proposilionen 1975/76:209. Mun kun sv

å

rligen undvura en fr

å

n riksdagen frist

å

ende konirollapparal, om grundlagens r

ä

iiighetsskydd skull bli lillr

ä

ck­ligi effeklivi. S

å

 myckel mindre kan f 

ö

. en 

ö

verg

å

ng lill ell syslem med enbarl politisk normkoniroll vara ukluell.

Ulan all nu vidare upprepa de argument som anf

ö

ris senasi av departe­mentschefen i proposilionen 1975/76:209 kommer allls

å

ä

ven r

ä

llighets­skyddsutredningen fram till all mun b

ö

r byggu p

å

 del nuvurande lagpr

ö

v­ningsinslilulel ocks

å

 i framliden. Vidare unser ulredningen all del saknas anledning all g

ö

ra n

å

gra sakliga 

ä

ndringar i lagpr

ö

vningsr

ä

tten.

Della belyder bl. a. all del alllj

ä

mt skall kr

ä

vas ett uppenban fel f

ö

r all en lag eller en regeringsf

ö

rordning skall f

å

å

sidos

ä

ttas. S

å

som fri- och r

ä

ttighels­uiredningen p

å

pekade (SOU 1975:75 s. 211) inneb

ä

r uppenbarhelskravel atl m

ö

jlighelerna lill en reell lagpr

ö

vning minskur, ju mindre precist den ifr

å

guvurunde grundlagsregeln eller eljesl 

ö

verordnade best

ä

mmelsen

ä

r ulformud. Man kun h

ä

rvidlag finna exempel i 2 kap. 12 S andra slyckel och 13 S f

ö

rsia Slyckel regeringsformen.

D

å

å

lersi

å

r bara fr

å

gan om del i regeringsformen b

ö

r inf

ö

ras en best

ä

m­melse i 

ä

mnet eller ej. Ell problem ar h

ä

r sv

å

righelen all formulera en laglexl som f

ö

renar efierslr

ä

vad klarhel med 

ö

nskv

ä

rd smidighet i till

ä

mpningen. 1 del sistn

ä

mndu h

ä

nseendel g

ä

ller del bl. a. m

ö

jlighelen all i prakiiken ta vederb

ö

rlig h

ä

nsyn lill om den pr

ö

vade f

ö

reskriften 

ä

r en lag, en f

ö

rordning eller en f

ö

rfaliningslbreskrift p

å

 l

ä

gre niv

å

. 1 della sammanhang aklualiseras h

ö

gsia domslolens leknisku krilik uv den grundlagsiexi som fri- och r

ä

iiighetsuiredningen f

ö

reslog.

R

ä

iiigheisskyddsulredningen unser ullts

å

 all man i sak b

ö

r beh

å

lla lagpr

ö

vningsr

ä

lien s

å

dan den nu 

ä

r. Ulredningen f

ö

resl

å

r alt r

å

dande r

ä

llsl

ä

ge kommer lill ullryck i ell grundlagssiadgande. Della stadgande b

ö

r tas in i en ny sista parugruf (14 S) i 

II 

kap. regeringsformen saml uts

ä

ga f

ö

ljunde. Om en domstol eller annat offeniligi organ flnner all en f

ö

reskrift Sl

å

r i strid med en besl

ä

mmelse i grundlag ellerannan 

ö

verordnad f

ö

rfullning f

å

r organei inle lill

ä

mpa f

ö

reskriften. Detsamma g

ä

ller om sladgad ordning befinnes ha i n

å

got v

ä

seniligi h

å

nseende blivit 

å

sidosatt vid f

ö

reskriftens tillkomst. Men om del 

ä

r riksdagen eller regeringen som beslulul f

ö

reskriften skall lill

ä

mpning dock underi

å

ias bara om del f

ö

religgande - maleriella eller formellu - felet 

ä

r uppenbart. S

å

som fierst

ä

des undersirukils avses h

ä

rmed enburl all kodifiera vad som redun nu g

ä

ller.

SOU I978:.M

IL

6    Lagrådet

6.1 Bakgrunden

Sedun gammall har i Sverige vissa lagförslag underkaslais en granskning i särskild ordning innan de läggs fram för riksdagen. Granskningen fick i 1809 års regeringsform fuslure former och lades på högsia domsiolen. Gransk­ningen fiyllades i sambund med ull regeringsrullen inrullades 1909 lill ell särskilt organ, lagrådet, som beslod av ledamöier av högsia domsiolen och regeringsrällen. Lagrådet skulle höras över lagförslag på vissa cenlrala rättsområden. Den obligaloriska lagrådsgranskningen avskaffades 1971 och ersalies med cn fukulluiiv granskning.

Lagrådsgranskningen torde utomlands ha direkt motsvarighel endasl i Finlund. Där finns sedan år 1960 ett laggranskningsråd för granskning av lagar och andra förfaltningsförslag. I gällande förordning om laggransknings-rådei föreskrivs ull granskningen skall avse en saklig, lagleknisk och språklig granskning av lag- och andra förfaltningsförslag.

De grundläggande reglerna om lagrådel ålerfinns enligt gällande räll i 8 kap. 18 S i 1974 års RF. För all avge yllrande lill regeringen över lagförslag skall finnas ell lagråd, vari skall ingå domare i högsia domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsulskoli kan enligi RF inhämla yllrande från lagrådel. Närmare bestämmelser om lagrådet finns i särskild lag, lagen (1965:186, ändrad senast 1974:578) om lagrådel. Den anlogs i anslutning lill nya grundlagsbestämmelser om lagrådel i 21 S 1809 års RF, enligi vilka lagrådel skulle kunna arbela på avdelningar. Ändringarna gjordes mol bakgrund av alt lagsliftningsverksamheien hade blivit så omfattande all lagrådets arbetsbörda hade ökal kraftigl. Enligi lagen om lagrådel skulle lagrådel utgöras av en ordinarie och en extra avdelning. Efter lagändringar på våren 1968 inrällades ytterligare en exlra avdelning. Enligt nu gällande regler om lagrådels organisation kan således lagrådel ulgöras av högsl ire avdel­ningar, varav en ordinarie och två exlra. I varje avdelning skall ijänslgöra Ire jusiilieråd och ell regeringsråd. Regeringen äger dock förordna annan lagfaren person all ijänslgöra i avdelning av lagrådel i stället för ett av jusiitieråden. Om det finnes erforderligl, äger regeringen ulse yiierligare en person all dellaga i behandlingen av vissl ärende, vars bedömande kräver särskild fackkunskap. Högsia domsiolen utser de jusiilieråd och regerings­rätten de regeringsråd, som skall vara ledamöier av lagrådel, och besiämmer vilken avdelning de skall tillhöru.

Inrikiningen av lagrådels granskningsverksamhel är inle reglerad i grund­lagen eller i lagen om lagrådel.

112   Lagrådet

SOU 1978:34

Några bestämmelser om lagrådets arbetsformer finns inle meddelade. Ärenden handläggs på så säll au anlingen en särskild föredragande från vederbörande departement, i allmänhet den som i egenskap av sakkunnig handlagt ärendet, föredrar ärendei i dess helhet eller lagrådets ledamöier själva i förväg läser in förslaget och föredraganden biiräder vid den fortsalla gemensamma granskningen av förslagei (se vidare lagrådsulredningens belänkande, bil. 1, s. 276).

Några bestämmelser om i vilken form lagrådels yllranden skall avges finns inte heller mixldeladc. Lagrådets yllranden redovisas sedan gammall skrift­ligen i form uv protokoll som trycks. Yttranden på begäran av riksdagsulskoli avges likaledes skriftligen i form av protokoll och åierges i riksdagstrycket. Om någon ledamol av lagrådel anmäler avvikande mening i något avseende redovisas deolika meningarna i ledamöternas namn. Della hänger samman med all någon omröslning inle äger rum och all någon majorilelsregel inie lillämpas (jämför lagrådsulredningens betänkande, s. 277 f).

6.2 Lagrådsgranskningen före 1971

6.2.1  Granskningsområdet

Fram lill år 1971 gällde all regeringen var skyldig alt inhämla lagrådels yllrande över förslag lill lag enligt 87 S i 1809 års RF och lill annan lag som enligt särskilda bestäm melser däri skulle stiftas i den ordning som föreskrevs i 87 S. Lagstiftningen enligt 87 S omfallade allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten saml kyrkolag.

En viss oklarhel får anses ha råll beiräffande omfailningen av delta obligaloriska granskningsområde, beroende på svårigheler au lolka inne­börden av uliryckel "allmän civil- och kriminallag" i 87 §. Vid RF:s tillkomst synes man med uttrycket ha åsyftat allmänna lagen, dvs. 1734 års lag, och menal all 87 S RF skulle reglera lagstiftningen på alla för medborgarnas inbördes förhållanden cenlrala frågor. Utvecklingen medförde emellertid atl nya ämnesområden blev föremål för av Kungl. Maj:i och riksdag gemensami beslutad lagsiiftning.

Även i de fall där Kungl. Maj:t med slöd av 89 S sista punklen RF överiämnade ekonomisk eller administrativ lag till samfälld lagsiiftning skulle den i 87 S föreskrivna ordningen användas. I praxis ansågs skyldighet dock inte föreligga all inhämla lagrådets yllrande i dessa fall (se l. ex. prop. 1955:177 med förslag lill lag om socialhjälp, prop. 1959:19 med förslag lill sjukhuslag och prop. 1962:122 med förslag till sjukvårdslag). Förslag lill lagar på della om.råde remitterades dock i många fall lill lagrådel, så t. ex. förslag lill arbelarskyddslag, prop. 1948:298, förslag till utlänningslag, prop. 1954:41, förslag till lag om nykterhelsvård, prop. 1954:159, förslag lill barnavårdslag, prop. 1960:10, och förslag lill förvaltningslag, prop. 1971:30. Vid remissen lill lagrådel av förslaget lill barnavårdslag yttrade föredragande statsrådet (prop. 1960:10 s. 396) att förslaget i siora delar inle lorde vara av den beskaffenhei att del jämlikl 87 S regeringsformen behövde underställas lagrådels granskning men alt dylik granskning lorde vara påkallad beträffande andra stadganden. Lagrådet yttrade (s.419,421) atl förslaget till väsenilig del rörde ålgärder som

SOU 197S:,34                                                                                           Lagr

å

det    113

ingrep djupl i enskildas r

ä

tt och frihel och dessulom hade sior belydelse f

ö

r samh

ä

llsskyddet samt d

ä

rf

ö

r borde regleras genom lagsliflning enligi 87 S regeringsformen. Efter all ha anlagt vissa allm

ä

nna synpunkier p

å

 barna­v

å

rdsn

ä

mndernas och deras ledam

ö

iers kvalifikationer yltrade lagr

å

del all endasl sm

ä

rre partier av f

ö

rslaget hade befunnits vara av renl kommunal­r

ä

ltslig inneb

ö

rd eller eljesl av s

å

dan beskaffenhet all de inle f

ö

rtj

ä

nade vidare uppm

ä

rksamhei fr

å

n lagr

å

dels sida.

Den lagsiiftning som i 

ö

vrigt skulle behandlas enligt 87 S RF g

ä

llde vissa s

ä

rskilda fr

å

gor och kom efter hand all avse bland annal lagar om h

ö

gsia domslolens och regeringsr

ä

liens sammans

ä

itning och tj

ä

nstg

ö

ring m. m.(17, 18 och 22 SS RF), om lagr

å

det (21 S), om pr

ä

st val och om kvinnas beh

ö

righel till pr

ä

steriig ij

ä

nsl (28 och 30 SS), om svenskl medborgarskap (33 S), om slalslj

ä

nsiem

ä

nnens r

ä

ilssl

ä

llning (36 

§

) och om monopol (60 S).

Lagr

å

dets uppgifi var enligt 21 

§

 RF all avge utl

å

tande

ö

ver de f

ö

rslag lill siiftande, upph

ä

vande, 

ä

ndring eller f

ö

rklaring av lagar eller f

ö

rfattningar, som regeringen f

ö

r detta 

ä

ndam

å

l 

ö

verl

ä

mnade till lagr

å

det. Lagr

å

dets funktion har alllid varil enbarl r

å

dgivande. Regeringen kunde beg

ä

ra lagr

å

dels granskning av vilkel f

ö

rfaltningsf

ö

rslag som helst. I vissa fall var s

å

dan granskning, som framg

å

u av del lidigare sagda, obligalorisk.

Ulanf

ö

rdelobligaloriskagranskningsomr

å

del f

ö

ll flera cenlrala och vikliga lagar. Bland dessa kan n

ä

mnas s

ä

rskili grundlag (som stiftades enligt 81 S RF), kommunallag (57 S andra siycket RF), vallag (49 S 1 mom. RF), lag om r

å

dgivande folkomr

ö

stning (49 S 2 mom. RF), sekreiesslag (2 kap. IS tryckfrihetsf

ö

rordningen) samt skatlef

ö

rfailningarna.

Del 

ä

r sv

å

rt atl n

ä

rmare ange var gr

ä

nserna f

ö

r del obligaloriska granskningsomr

å

dei gick enligi RF:s best

ä

mmelser och enligt den praxis som utvecklades. F

ö

rfaltningsulredningen g

ö

r i sill bel

ä

nkande "Sveriges stats­skick Del 2." ett f

ö

rs

ö

k atl beskriva utvecklingen i fr

å

ga om vad som f

ö

ll under 87 

§

 RF och d

ä

rmed inom del obligaloriska granskningsomr

å

dei. Ulredningen uUalade f

ö

ljande (SOU 1963:17 s. 328):

Betr

ä

ffande den praxis, som f

ö

r n

ä

rvarande lill

ä

mpas, m

å

 anf

ö

ras f

ö

ljande. Den gamla definilionen p

å

 allm

ä

n civillag 

ä

ger i belydande ulsir

ä

ckning alllj

ä

ml giltighet, men lill denna kalegori r

ä

knas 

ö

ver huvud lagar, som inneb

ä

r v

ä

senlliga ingrepp i medbor­garnas frihel och egendom. Della har medf

ö

rt, au 

å

tskilligt av vad som vid 1800-lalels b

ö

rian klart uppfattades som ekonomisk lag numera anses vara allm

ä

n civillag. Till allmiin kriminallag h

ä

nf

ö

res i a

II

m

ä

nhet straffr

ä

ttsliga best

ä

mmelser, som avser brott av s

å

 allvarlig nalur, all straffet 

ä

r eit ej alltf

ö

r kon f

ä

ngelsestraff. Straffr

ä

ttsliga best

ä

mmelser av s

å

dan an erfordrar med andra ord samf

ä

lld lagsiiftning. Denna regel 

ä

r emellertid icke undantagsl

ö

s. Enligt passkung

ö

relsen, som 

ä

r utf

ä

rdad i admini­strativ ordning, kan s

å

lunda f

ä

ngelse utd

ö

mas upp lill tv

å

å

r.

6.2.2 Granskningens inrikining

Om lagr

å

dsgranskningens syfte och karakt

ä

r inneh

ö

ll varken regerings­formen eller 1909 

å

rs lag om lagr

å

del n

å

gra best

ä

mmelser.

I proposilionen r

ö

rande lagr

å

dels inr

ä

llande anf

ö

rde departementschefen au h

ö

gsta domslolens granskningsverksamhet var all betrakta som den s

ä

kraste borgen inle bara f

ö

r lagarnas praktiska till

ä

mplighet utan 

ä

ven f

ö

r uppr

ä

tth

å

llandet av enhel och konsekvens i lagsiiftningen, "f

ö

r bevarande av

14 Riksdagen 1978/79. / saml. Nr 195

114   Lagrådet

SOU 1978:34

vad i den svensku rälien är egenartul och värdefullt" (prop. 1908:37, s. 40).

Vid 1926 års riksdag väckles motioner i syfte all slå fasl ull lugrådeis granskning skulle vuru av formell och lagleknisk nalur. Dessu uvslogs i enlighel med konslilulionsulskoltets hemslullun. 1 utlåtandet anförde konstilulionsuiskoiiel (KU 1926:16) all del lorde vara olvivelakligl all del vid lagrådets inrättande hade förulsalls atl granskningen skulle vara inle buru uv formelll juridisk nalur ulan även innefalta materiell rätlsprövning. Della fann utskoitet framgå bland annal av bestämmelsen 121 S RF all regeringen för visst ärende kunde förordna ytterligare en ledamol, en sakkunnig. Utskottet anförde vidare au del knappasl lät sig göra atl dru upp en beslämd gräns mellan formell och maleriell laggranskning. En juridisk granskning måsle enligi ulskollei innefalta även ell bedömande av räiisinnehållet.

Vid 1949 års riksdag väckles en molion om ulvidgning uv lagrådets granskningsverksamhet. I ullalande över moiionen konstaterade konsiiiu­lionsuiskollel (KU 1949:8) all enighel numera rådde om all lagrådels granskning inle borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder ulan ulesluiande ägnas deras juridiska sida. Konsiilutionsutskottet anförde vidare all lagrådsgranskningens belydelse låg i all de remitterade lagförslagen fick en från juridisk synpunki lillfredssiällande utformning. Dennu granskning hade enligt ulskollei bidragil till all i ullmänhel vidmuklhålla del inre samman­hanget i lagstiftningen.

Konsiitutionsutskottet uttalade sig i samma riktningar 1954och 1962(KU 1954:9 och 1962:8).

Förfaltningsulredningen (SOU 1963:17 s. 358) anslöl sig uttryckligen lill konstiluiionsulskoileis uttalande från år 1949 angående lagrådsgransk­ningens syfte och karaklär.

6.2.3 Lagrådels sammansättning och arbetsformer

Vid lagrådels inrättande år 1909 bestämdes atl lagrådel skulle beslå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen fick möjlighel atl för vissl ärende förordna till ytterligare ledamol av lagrådel en särskild sakkunnig, "en för insikt, erfarenhel och redlighel känd man". De grundläggande reglerna om lagrådels sammansäitning togs in i 21 S RF.

Förfaltningsulredningen (SOU 1963:17 s. 359) föreslog att sammansätt­ningen av lagrådet inle skulle anges på annai säll i grundlag, än alt del i RF fastslogs, all i lagrådet skulle ijänslgöra ledumöler av högsia domstolen och av högsia förvaltningsdomstolen.

Frågan om lagrådels organisation togs upp i en inom jusiiliedeparlemenlel 1963 upprällad promemoria, där del framhölls all arbetsläget i lagrådet hade blivii sådant all den då föreslående ökningen av lagsiiftningsakliviieien skulle medföru slockning i luggranskningsarbelel. 1 promemorian förordades att lagrådet skulle bestå av en ordinarie och en extra avdelning med vardera två justitieråd och ett regeringsråd.

Den kraftiga ökningen av lagrådels arbetsbörda tvingade fram grundlags­ändringar vid 1964 och 1965 års riksdagar. Dessa öppnade möjlighel all läla lagrådel arbeta på fiera avdelningar. I proposition lill 1964 års riksdag föreslogs alt i 21 S RF skulle införas sådana ändringar atl lagrådets arbele

SOU 1978:34

Lagrådet    115

skulle kunna uppdelas på två avdelningar, vuruv en exlra. Lugrådei eller, om lagrådel vardelui i uvdelningur, vue avdelning skulle beslå av tre jusiilieråd och ell regeringsråd. Regeringen skulle emellerlid ha möjlighel all i siällei för ett UV jusiitieråden förordna annan lagfaren, skicklig och oväldig person alt Ijänslgöra i lagrådel. Möjligheten atl för vissl ärende förordna en exlra ledamol skulle behållus. Riksdagen beslöl i enlighel med förslugel. Vid 1965 års riksdag, då del vilande förslugel lill ändring i RF anlogs slulligl, anlogs en ny lug om lagrådel, enligi vilken lagrådel skulle ulgöras av en ordinarie avdelning och en exlra avdelning. Redan på våren 1968 måsle, lill följd av den ökande lagsiiftningsakliviieien, ytterligare en exlra lagrådsavdelning inrät­tas. Exlra avdelning skulle iräda i ijänsi endasi när regeringen förordnade därom. Ledamölerna i lagrådel skulle ulses för en period om två år, räknai från börian av högsia domslolens hösisession. 1 fråga om behörighelen och skyldigheten all ijänslgöra i lugrådei stadgades i lagen om lagrådel.

6.3 1971 års reform

Den obliguloriska lagrådsgranskningen avskaffades genom grundlagsänd­ringar som beslulades 1970-71. Ålgärden all på våren 1968 inrälla ytterligare en lagrådsavdelning belrakiadesendasl som ell provisorium i avvaklan påen mer långsiklig lösning av frågan om lagrådsgranskning. Förslag lill en sådan lösning framlades i prop. 1970:24, som bland annal innehöll förslag om övergång lill cn fakultativ lagrådsgranskning. Till grund härför låg en inom jusiiliedeparlemenlel upprällad promemoria (slencil Ju 1969:14).

I 1970 års proposiiion gjorde depurtemenlschefen uttalanden om lagråds­granskningens inrikining. Departemenischefen uttalade bland annal följande (prop. 1970:24 s. 35):

Synen på lagrådels granskningsuppgift har också successivi förändrais. Lagrådsgransk­ningen har kommii atl uppfattas som ett remissförfarande som används för alt fä fram juridiskt fullgoda lagstiflningsprodukier. Del är naturiigi att lagrådel undersöker sådani som au den lekniska metod som har valls för all realisera ell lagförslags syften är ändamålsenlig, att olika regler i förslaget slår i överensstämmelse med varandra och au förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. Del ligger också nära lill hands för lagrådet alt uppmärksamma svårigheler som kan uppkomma vid lillämpningen av en ny lagsliflning och göra klarläggande uttalanden om hur dessa skall bemäslras. Frän andra remissinsianser skiljer sig lagrådel därigenom att det inle yilrar sig över utredningsförslag ulan över förslag som utarbetats i departementen och som rege­ringen redan i huvudsak ställt sig bakom. Pä del siadium då lagrädeis granskning kommer in är del sålunda inte längre fråga om att få underlag för regeringens ställningstaganden i betydelsefulla och politiskt kontroversiella sakfrågor ulan om alt få råd beträffande lagförslagens juridiska och lekniska utformning.

Längre fram i propositionen (s. 38) uttalade departementschefen samman­fattningsvis all han "lidigare framhållil all lagrådels uppgift bör vara all yttra sig över del ändamålsenliga i den valda lagstiftningsmelodiken och de föreslagna reglernas överensstämmelse med varandra samt vid behov uttala sig i lillämpningsfrågor." "Lagrådels granskning bör begränsas lill dessa uppgifier", anförde departementschefen härefter. Inga särskilda besiämmelserom lagrådsgranskningens inrikining föreslogs

116   Lagrådet

SOU 1978:34

bli införda i grundlagen. Inrikiningen av lagrådets granskningsverksamhel förblev oreglerud.

I enlighel med vad som föreslogs i promemoriun förordades i fråga om graiiskniiigsområdvis omfallning all 87 S RF skulle ändras på så säll all del överlämnades ål Kungl. Maj:t all fritt besiämma om lagrådels yllrande skulle inhämias över ett lagförslag eller inte.

Föredragande departementschefen anförde (prop. 1970:24 s. 35):

Systemet med obligatorisk granskning av lagförslag från den högsia domarmakiens sida leder sill ursprung frän lider då maktfördelningen mellan en monark med personliga maktbefogenheter och Iblkrepresentationen var den centrala konsiilulio­nella frägan. flF:s bestämmelser om obligalorisk laggranskning synes i första hand ha tillkommit för all begränsa utrymmet för konungens personliga maktutövning i lagsliflningssam manhang.

Med parlamentarismens införande har följt en överflyllning av konungens maktbe­fogenheter till statsrådets ledamöier. Därmed har också förutsällningarna för den obligatoriska lagrådsgranskningen väsentligt ändrais. Principielll måsle del i ett parlamentariskt system ankomma på regeringen all avgöra vilka åtgärder som bör vidlas för all förbereda och ulforma förslag lill riksdagen.

Departemenischefen yltrade i fortsättningen all del under 1969 hade inlräffai en viss nedgång i lagrådets arbetsbörda och all den iredje avdelningen på grund härav hade kunnai dras in. Lagrådel arbetade således på två avdelningar. Lagsliftningsverksamheien låg alltjämt, yltrade departements­chefen, på en sådan nivå all del inte var osannolikt au inom någon tid ånyo en Iredje avdelning kunde behöva inrättas.

Departementschefen fortsaiie:

1 det lagstiftningsärende, som ledde lill atl den tredje lagrådsavdelningen kunde inrälias, värdet en enhällig uppfattning såväl hos stalsmaklerna som hos lagrådel självt alten sådan ulvidgning i och försig inle var godlagbar och alt den därför endasl fick bli ell provisorium i avbidan på en långsiklig lösning av laggranskningsfrågan. Framföralll framhölls de menliga verkningarna för högsia domstolen och regeringsrätten av all alltför många jusiilieråd och regeringsråd drogs från sin egentliga uppgi fl, den dömande verksamheten.

Departementschefen redogjorde härefter förden inom departementet upprät­tade promemorian och remissbehandlingen av denna och yttrade:

Undersökningarna i promemorian ulgår från all lagrädsinslitutionen lills vidare skall beslå. Vidare är det en uigångspunki för övervägandena i promemorian an nya regler om lagrådsgranskningen skall vara så ulformade, att granskningen inle får bromsa reformtakten i samhällel. Slulligen slås del i promemorian fast, atl lagrådsgransk­ningen inle skall få engagera lika många jusiilieråd och regeringsråd som enligt nuvarande regler behövs för tre lagrådsavdelningar.

Utifrån dessa utgångspunkter har i promemorian undersökis möjlighelerna all genom organisaioriska förändringar eller genom ändrade regler beiräffande lagrådels arbetsuppgifter äsladkomma den behövliga flexibiliteten i lagrådets verksamhet. Enligt promemorian är möjlighelerna au nå ökad flexibilitet genom organisatoriska föränd­ringar snävi begränsade. Lösningen måste därför sökas i en ändring av lagrådels arbetsuppgifter. Övervägandena i promemorian leder fram till att del inte är möjligt all härvid gå fram genom en ändrad avgränsning av del obligaloriska granskningsområdei. Promemorian utmynnar i förslag att granskningen skall göras fakultativ över hela fallet. Del skall enligt promemorian tillkomma regeringen all fritt bestämma vilka

SOU 1978:34

Lagrådel    117

förslag som skall granskas av lagrådel.

Förslaget har vid remissbehandlingen gell upphov lill delade meningar bland de juridiskl sakkunniga remissinsianserna. Grundlagberedningen,som vid sill ställnings­tagande har haft tillgäng lill övriga remissyllranden, har enhälligt godtagit promemo­rieförslaget.

Från de kriliskl inställda remissinstanserna har i huvudsak anförts två invändningar, dels all del inle skulle föreligga någoi behov f. n. av ändrade regler beträffande lagrådsgranskningen, dels all förslaget skulle vara betänkligt från rättssäkerhetssyn­punkt.

Därefter anförde departementschefen:

För min del kan jag inle bilräda upplänningen all ett ställningslagande i frågan om lagrådsgranskningen bör anstä. Det är visserligen rikligl atl belastningen på lagrådet jusl nu är något mindre än lidigare. Som jag redan har antytt kan del emellertid inom ganska kort tid visa sig behövligt alt åter la en tredje lagrädsavdelning i anspräk. Jag delar den uppfattning som kom till uitryck när möjlighel öppnades att inrätta en tredje lagrådsavdelning all omfattningen av lagrådsverksamheien har en sådan menlig inverkan på högsta domslolens och regeringsrättens arbete au ulvidgningen inle är godtagbar annai än som ett provisorium. Ett fakultativt sysiem är den enda lösning som kan garanlera en önskvärd flexibilitet i lagrådets verksamhei utan all högsia domslolens och regeringsrättens uppgifier som domstol lider men. Jag vill för övrigt framhålla att redan del förhållandel att lagrådel måsle arbela pä två avdelningar innebär en olägenhet såtillvida alt lagsiiftningsarbeiei i alllför stor utsträckning inkräktar pä högsta domstolens och regeringsrättens dömande verksamhei.

Den andra invändningen mol förslaget bygger på tanken all den obligatoriska lagrådsgranskningen skulle uigöra en garanti för all rälissäkerhelsinlressei saml kravel på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rällssyslemel iaktlas i lagstiftningen pä vissa områden. Med denna uppfattning skulle del innebära eu från principiella synpunkier belänkligl sleg all överlämna lill regeringen alt fritt besiämma i vilka fall sådan granskning skall äga rum.

Redan av vad jag anfört inledningsvis framgår all jag haren annan principiell syn pä systemet med lagrådsgranskning än kritikerna. Denna syn ansluler nära till grundlag­beredningens resonemang i ämnet. Enligt min mening ärdet inte förenligt med en fulll konsekvent parlamentarism atl lillförsäkra ett organ som saknar parlamenlarisk förankring en ovillkorlig räll atl yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Lagrådels verksamhei är otvivelaktigt ofta värdefull som eit led i arbetet pä att få fram fullgoda lagslifiningsprodukter. Del bör dock ankomma på regeringen all ensam avgöra hur dess förslag lämpligen bör förberedas och ulformas. Regeringen har ansvar inför riksdagen men enbarl inför riksdagen. En övergång till ett fakullaiivi syslem över hela lagstifiningsfallel är därför enligt min mening eit från principiella synpunkier riktigt steg.

Jag kommer alllså till slutsatsen au man nu bör gå över lill en ordning med fakultativ lagrådsgranskning. Jag tror inle alt detla kommer all leda till några myckel stora skillnader i fråga om urvalel av lagförslag som remitteras lill lagrådet. Med hänsyn till lagrådets sammansäuning har man anledning all räkna med all del även i fortsätt­ningen skall bedömas som värdefullt all lagrådet yttrar sig över juridiskl komplicerade lagslifiningsprodukter på civil-, slraff och processrättens områden. Även uianför dessa ämnesområden kommer del sannolikt ibland all anses angeläget all höra lagrådet, l. ex. i en del fall när ett kommiliéförslag efter remissbehandling blivit grundligt omarbetat Frän de utgångspunkter för lagrådsgranskningen somjag lidigare har angell har man emellerlid all räkna med all åtskilliga lagförslag över huvud tagel inle behöver remitteras till lagrådel. Ofta kan del vara tillräckligt all lagrådet får yttra sig

118   Lagrådet

SOU 1978:34

överen lag elleretl lagkomplex bara i vissa delar. Det är vidare givel atl vissa fall kan förekomma där lagrådsgranskning bör underlåtas av det skälet alt granskningen skulle försena gcnomlörandel av en angelägen reform. En fakultativ granskning gör det möjligl alt väga olika inlressen mol varandra.

Propositionsförslaget uniogs av riksdugen. Beslutet vur dock inte enhälligt. Konstiluiionsulskoileis majoritet unförde med uniedning av proposilionen (KU 1970:20 s. 3):

Den uiredning som framlagls i ärendet visar enligt uiskoileis mening klart, all del inle föreligger möjligheler all genom organisaioriska förändringar få cn behövlig nexibiliiet i lagrådets verksamhei. Del framstår inlc heller som möjligt ati nä detta syfte genom en ändrad avgränsning av det obligatoriska granskningsområdei. 1 likhel med departe­menischefen anser därför utskottet att en övergång lill ett fakultativt sysiem över hela fältet är den enda lösning som kan garanlera den önskvärda flexibiliteten i lagrådels arbele utan au högsta domslolens och regeringsrättens uppgifter som domstol lider men.

Till förmån lor ell fakultativt syslem kan även åberopas vissa andra, lungt vägande skäl.

1 skilda sammanhang, bl. a. av förfaltningsulredningen och i remissyttranden över ulredningens lörslag, har framhållits au dei skulle vara värdefullt med en lagråds­granskning inom ytterligare kaiegorier av lagförslag än de som nu ingär i den obligaloriska seklorn. Utskottei kan ansluta sig till en sådan bedömning. Av belydelse i della samnianhang är inle minsl den omständigheten, att lagstiftningen visar cn lendens atl ulvidgas lill nya, förul oprövade områden.

1 praktiken hardei emellerlid visat sig all del med gällande ordning inle finns något utrymme fören mera omfatlande granskning inom del nuvarande fakultativa området. Detla måsle belecknas som en stor brisl, inle minsl med lanke på att en lagrådsgransk­ning av ell lagförslag inom della omräde i älskilliga fall allmänt sett torde framslå som en angelägnare uppgifi än granskningen av vissa förslag inom den nuvarande obligaloriska sektorn. Vid en övergång lill eu fakullaiivi syslem blir del möjligl au väga hilhörande intressen mot varandra och all därvid göra den prioritering som vid en helhetsbedömning framstår som rikligast. Della möjliggör otvivelaktigt eu bälire utnyttjande av lagrådsgranskningens fördelar.

Tio reservanter i ulskollei (c, fp, m) avstyrkte förslaget. De ansåg (KU 1970:20 s. 6) atl utskottet borde ha yttrat bl. a. följande:

Förslagei all nu slopa den obligaloriska lagrådsgranskningen har kraftigl kritiserats under remissbehandlingen, bl. a. i yllranden av högsia domstolens och regeringsrät­tens ledamöter. En återkommande synpunki hardärvid varit alt bestämmelserna om den obligaloriska lagrådsgranskningen ulgör en garanti för all rälissäkerhelsinlressei saml kravel på enhetlighet, konsekvens och klarhel i rällssyslemel iakttas vid lagstifining på de i allmänhet cenlrala samhällsområden som dessa bestämmelser rör. Utskouet ansluler sig till denna uppfattning. En ändring i den gällande ordningen bör därförenligl utskottets mening i vart fall inte ske utan lungt vägande skäl.

Som moiiv fören övergång lill ell hell fakultativt system för lagrådsgranskningen anförs i proposilionen i huvudsak två olika skäl. ell principielll och eil prakliskl. Del första bygger på au del i eu parlamentariskt syslem i princip bör ankomma pä regeringen all avgöra vilka ålgärder som bör vidlas för au förbereda och ulforma förslag till riksdagen. Departemenischefen anser del inle vara förenligl med della synsäll au eu organ som saknar parlamenlarisk förankring lillförsäkras en ovillkorlig rätt au yllra sig i vissa lagstiftningsärenden. Del andra huvudskälet tillstod för reformen tarsikle på lagrådels arbetsbörda. Under hänvisning till erfarenhelerna de senasle åren gör sålunda departementschefen gällande, au lagsliftningsverksamheien inom  någon lid kan

SOU 1978:34

Lagrådet    119

komma alt ligga på sådan nivå att lagrådet Ibrati behörigen fullgöra sina uppgifter inom det nuvarande systemet måste arbeta på tre avdelningar. Detta skulle enligt sialsmakiernas uttalanden 1968 i alllför stor utsträckning inkräkla på högsia domslo­lens och regeringsrättens dömande verksamhet.

Vad gäller frägan om den nuvarande regleringen av lagrådets yttranderätt strider mot en konsekvent parlamentarism och därför bör ändras finner utskottet särskilt Ibljande omsländigheier böra beaktas. Lagrådets yttranderätt inskränker inte på något säll regeringens rätl all självsiändigi besiämma om innehållet i dc laglörslag regeringen framlägger för riksdagen. Del ankommer sålunda hell på regeringen all avgöra om den vill beakla påpekanden av lagrådel. Vidare gäller enligi nuvarande sladgad praxis au lagrådels granskning endasl omfattar lagförslagens juridiska sida. Prövningen av förslagens allmänna politiska grunder uiförs sålunda uteslutande av regering och riksdag. Mot denna bakgrund kan utskottet inle ansluta sig till depariemenlschefens uppfattning att det ur principiell synpunkt inte är godiagbarl all lagrådets hörande i vissa fall är obligatoriskt.

I ärendet har inle förebragts någon uiredning som ger stöd för anlagande alt lagrådets arbeisbelaslning kommer au öka under de närmasle åren i sådan utsträckning all det lill undvikande av olägliga förseningar i lagstiftningsarbetet skall bli erforderligt atl åler inrälla en iredje lagrådsavdelning. Del redovisade malerialel lyder snarare på motsatsen. Inte hellerarbctsiekniska synpunkter ulgör därför enligt utskottets mening något vägande skäl för att nu genomföra en ändrad ordning med avseende pä lagrådsgranskningen.

Mol bakgrund uv del anförda ansåg reservanlerna atl övervägande skäl lalade för all rådande ordning för lagrådsgranskningen förblev oförändrad i avbidan på resultatet av grundlagberedningens slulliga överväganden i frågan.

6.4 1974 års regeringsform

I del förslag lill ny regeringsform, som grundlagberedningen (GLB) lade fram 1972, höll beredningen fasl vid 1970 och 1971 års beslul all lagrådsgransk­ningen inte skulle vara obligalorisk. Två ledamöier reserverade sig dock för en återgång lill den lidigare obligatoriska ordningen. Som en nyhet föreslog beredningen emellerlid räll för riksdagsutskott all inhämla yttrande frän lagrådel. Beslui härom skulle kunna fallas endasl av uiskoileis majorilel, inte - såsom beredningen föreslog i fråga om remisser till andra statliga myndigheler - av en minoritet beslående av en iredjedel av ledamöterna. Som skäl för all den ordning som beslöts åren 1970-71 borde beslå anförde GLB (SOU 1972:15 s. 165):

Beredningen    har inte funnil del praktiskt möjligl alt på nyu föreslå en obligalorisk

granskning. Älskilliga vikliga grupper av lagar, såsom grundlagar, skalleförfatlningar och kommunallagar, föll uianför den obligaloriska granskningen. Inom det område där granskning var obligalorisk måste däremoi även okomplicerade förslag och sädana förslag där lagrådets yllrande eljesl inte var sakligt behövligt remitteras till lagrådel, något som kunde få lill följd atl lagrådels arbetskraft utnyttjades mindre väl och som dessulom kunde leda lill lidsförlust. Lagrådel bör enligi beredningens mening om möjligt inle arbeta på mer än två avdelningar. Del är knappasl möjligl all finna ändamålsenliga regler alt avgränsade förslag där en lagrådsgranskning är påkallad. Då del är angeläget att lagrådel får yttra sig jusl ide fall då dess yllrande är mest behövligt,

20   Lagrådet

SOU 1978:34

fmns del knappast någon annan möjlighet än att frågan om remiss lill lagrådel fär prövas i varje .särskilt lagärende.

1 moliven lill förslugel alt utskott skulle kunna inhämla yllrande av lagrådel nämnde GLB atl del förekom au utskott informellt anhöll om lagrådets bistånd med granskning av lagförslag saml all, särskilt med lanke på all riksdagen enligt förslaget skulle bli ensam lagstiftare, del lämpligen borde bli möjligl för utskott att inle bara under hand ulan också genom formligt beslul begära yllrande av lagrådel.

1 proposilionen med förslag lill ny regeringsform och ny riksdagsordning (RO) (prop. 1973:90) bibehölls den år 1971 införda ordningen med fakultativ lagrådsgranskning,och reglernaom lagrådel föreslogs bli införda i 8 kap. 18 S RF. Enligt 4 kap. 10 S i förslaget lill RO skulle statlig myndighei i princip lämna upplysningar och avge yllrande när utskott begär del. Redan en Iredjedel av utskottets ledamöier skulle kunna få lill stånd en sådan begäran. Utskotlsmajoriteten skulle emellertid kunna förhindra au yttrande inhäm­tades om den fann atl därmed förenal dröjsmål med ärendels behandling skulle leda lill avsevärl men. Regeln om remiss lill statlig myndighet innehöll inle något undanlag i fråga om lagrådel.

Förslagen i proposilionen beiräffande lagrådel lillslyrkies av konslitulions­utskollet (KU 1973:26 s. 55 f).

Sex borgerliga ledamöier reserverade sig och föreslog atl någon form av obligalorisk lagrådsgranskning återinfördes.

De anförde (KU 1973:26 s. 125):

Enligt vår mening ulgör granskningen i lagrådet ett vidgai skydd för rälissäkerhels­inlressei och för enhetlighet, konsekvens och klarhel i rällssyslemel. Genom all lagrådsgranskningen enligt sladgad praxis är begränsad lill lagförslagens juridiska sida medan deras allmänna politiska grunder är en sak uteslutande för regering och riksdag kan några principiella invändningar utifrån parlamenlarisk synpunki inle riklas mot ell system med obligalorisk lagrådsgranskning.

Reservanterna föreslog all obligalorisk lagrådsgranskning i princip skulle föreskrivas för del cenlrala lagområdel sådani della beslämls i 8 kap. 2 och 3 S§ RF, del vill säga föreskrifier om enskildas personliga ställning och om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes saml om förhål­landet mellan enskilda och del allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigi avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållan­den. Undantag föreslogs dock för lagförslag av mindre ingripande art, i första hand lagändringsförslag av mindre vikt men även förslag lill ny lagstiftning, som var sådani alt lagrådets yllrande framslod som obehövligt. Av praktiska skäl fann reservaniernu del vidare nödvändigi all lämna skaltelagarna utanför det obligaloriska områdel.

Riksdagen biföll utskollsförslagel.

I propositionen lill 1974 års RF hade departementschefen framhållil alt lagrådet liksom hittills huvudsakligen borde beslå av domare från de två högsta inslanserna men all det saknades anledning atl grundlagsfästa de närmare reglerna om lagrådels sammansäuning. 1 enlighel härmed föreskrivs i 8 kap. 18 S RF alt i lagrådet ingår domare i högsia domstolen och regeringsrätten och att närmare bestämmelser om lagrådel meddelas i lag.

Enligt förslag i prop. 1974:35 (s. 54) skulle de bestämmelser om lagrådets sammansättning, som fanns i 21 S 1809 års RF, las in i lagen om lagrådel.

SOU 1978:34

Lagrådet    121

Regeln i 21 S 1809 års RF behölls alltså i sak oförändrad och fördes över lill lugrådslugen. Denna regel är den nu gällunde.

Den fakultativa lagrådsgranskningen behölls således, vilket också belyder ull regler rörande omfailningen av lagrådels granskningsområde inte finns. Ej heller finns nägonling siadgal i lag om inriktningen av lugrådsgrunsk-ningen.

6.5 Senare förslag samt konstitutionsutskottets granskning

6.5.1 .Ändringsförslag efter 1974

Inom 1973 års fri- och rällighetsulredning väcktes förslug om en föreskrift i RF enligt vilken lugrådei alllid skulle höras över förslag lill lag som begränsar i RF upptagen fri- och räiiighel. Lagrådel skulle därvid särskilt yllra sig över förslagels grundlagsenlighet. Enligi fri- och rälligheisulredningens mening vore del dock lämpligt all vidga en bedömning av väckta förslag om lagrådsgranskningen till en förulsältningslös uiredning om lagrådsinstiiulei, gjord mol bakgrund av erfarenhelerna av den fakultativa lugrådsgrunsk-ningen. Givelvis skulle, enligt ulredningen, då också frågun om lagråds-grunskning av lagförslag som rör de medborgerliga fri- och rättigheterna komma in i ulredningsbilden. 1 avvaklan på resultatet av den förordade utredningen om lagrådsinstiiulei ansåg utredningen atl man då inte borde la siällning lill frågan huruvida föreskrift borde införas i RF om lagrådsgransk­ning av förslag som gäller rällighelsbegränsningar (SOU 1975:75 s. 109 f).

De tre borgerliga ledamölerna (c, fp och m) i utredningen yrkade i reservationer all förslag lill lag som inskränker någon av fri- och rättigheterna obligatoriskt skulle granskas av lagrådet.

I prop. 1975/76:209 angående försiärkning och ulvidgning av grundlags­skyddel för de medborgerliga fri- och rättigheterna behandlades frågan om lagrådets granskning av räiligheisbegränsande lagförslag. Departements­chefen anförde (prop. 1975/76:209 s. 95 f):

För egen del anser jag all det ofta kan vara lämpligt alt räiligheisbegränsande lagsiiftning granskas av lagrådel. En sådan granskning är bl. a. ägnad att ytterligare minska farhågorna för att riksdagens lagbeslui skall komma alt underkännas i rättstillämpningen. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighets­begränsande lagsiiftning äremellerlid förbunden med belydande nackdelar. Eu sådani system skulle bl. a. få till följd att alla förfaiiningar innehållande straffbestämmelser med frihetsstraff i skalan måsle remitteras till lagrådel. Det är här i myckel stor utsträckning fråga om författningar som i övrigi saknar varie samband med fri- och rällighelerna -1. ex. författningar om näringsverksamhet, miljöskydd, hälsovård elc. -och som inie heller i övrigi är av sådan art all del skulle fylla någon rimlig funklion all låla dem granskas av lagrådet. Resultatet skulle i stället bli ell avsevärt mindre Ulrymme förgranskning i. ex. av komplicerad civilrällslig lagsiiftning. En ordning med obligalorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagsiiftning kan vidare, som framhälls av högsia domstolen, ge upphov till meningsskiljakligheter huruvida grundlagen i ett vissl fall kräver lagrådsremiss eller inte. Man möter ocksä problemet hur man i lagprövningshänseende skall bedöma lagar som borde ha remitterats lill lagrådet men där remiss, kanske lill följd av ett rent förbiseende, inie har ägt rum. En särskild komplikation, som har påpekais av kammarrätten i Göleborg. är all lagrådet knappasl kan begränsa sina uiialanden om grundlagsstridighet lill all avse uppenbara fall utan atl det måsle reagera också närden vanliga lagen endasl framstårsom tveksam

122    Lagr

å

det                                                                                               SOU 1978:34

i f

ö

rh

å

llande till grundlagens bud. I sj

ä

lva verket kommer lagr

å

det, om all r

ä

ttighets­begr

ä

nsande lagsliflning remitteras dit. alt f

å

en st

ä

llning som i h

ö

g grad liknar en f

ö

rfattningsdoinsiols. Deua inneb

ä

r i sin tur au lagr

å

det och d

ä

rmed ocks

å

de organ varifr

å

n del rekryteras-h

ö

gsia domstolen och regeringsr

ä

tten-oundvikligen kommer all dras in i det politiska krafllallel p

å

 ett s

ä

tl som 

ä

r hell fr

ä

mmande f

ö

r svensk r

ä

ttstradition.

Jag anser av dessa sk

ä

l atl det nu varken 

ä

r l

ä

mpligt eller m

ö

jligl att f

ö

resl

å

 all r

ä

ttighetsbegr

ä

nsande lagar obligatoriskt skall granskas av lagr

å

det. Jag har d

ä

remoi inle n

å

got alt inv

ä

nda mol f

ö

rslaget atl lagr

å

dets st

ä

llning blir f

ö

rem

å

l f

ö

r en f

ö

ruts

ä

ttningsl

ö

s utredning som inle begr

ä

nsas lill atl avse endast fr

å

gan om granskning av r

ä

liighetsbegr

ä

nsande lagsiiftning utan som g

ä

ller lagr

å

dets uppgifter inom hela lagstiftningsomr

å

del. Ell s

å

dani utredningsuppdrag b

ö

r anf

ö

rtros 

å

t en parlamentariskt sammansatt kommitt

é

 och f

ö

renas med uppgiftema att uireda fr

å

gorna om s

ä

rskilda uppskovsregler i fr

å

ga om r

ä

ttighetsbegr

ä

nsande lagsiiftning och om grundlagsreglering av lagpr

ö

vningsr

ä

lien.

Del b

ö

r underslrykas att milt st

ä

llningstagande i den nu behandlade fr

å

gan givelvis inle skall tolkas s

å

 att jag mols

ä

ller mig all r

ä

ttighetsbegr

ä

nsande lagstiftning granskas av lagr

å

del. Jag delar i denna fr

å

ga den uppfattning som har uttryckts av bl. a. h

ö

gsta domstolen all s

å

dan granskning i prakiiken b

ö

r ske i belydande utstr

ä

ckning.

Propositionen behandlades av konstilutionsutskollel (KU 1975/76:56), som ocks

å

 hade all yllra sig 

ö

ver ell anial borgerliga motioner ang

å

ende lagr

å

dsgranskning, alla i syfte all f

ö

rsl

ä

rka och uividga denna (moiionerna 1975:94, 994 och 999 saml moiionerna 1975/76:2551, 2553 och 2554).

1 moiionen 1975:94 (c och fp) hemsi

ä

lldes om 

ä

ndring av 8 kap. 18 S regeringsformen av inneb

ö

rd dels atl lagr

å

dets yttrande skulle inh

ä

mtas r

ö

rande lagf

ö

rslag i 

ä

mne som avses i 2 och 3 SS summu kapilel med undanlag f

ö

r skattelagstiftning och lagf

ö

rslag av ringa vikt, dels all ledam

ö

ier i lagr

å

det skulle utses enbarl av h

ö

gsia domstolen och regeringsr

ä

llen.

Moiionen 1975:999 (m) hade samma hemst

ä

llan som den f

ö

reg

å

ende samt innefattade d

ä

rj

ä

mle yrkande om skyndsam uiredning och regeringsf

ö

rslag om inr

ä

ttande av ell skallelagr

å

d.

I moiionen 1975:994 (m) hemst

ä

lldes som alternativ till yrkandena i de b

å

da f

ö

reg

å

ende moiionerna och under f

ö

ruls

ä

iining all dessa yrkanden inle vann bifall i riksdagen, all riksdagen beslulade atl lill 8 kap. 18 S RF fogades meningen "Om en lag skulle komma alt verka relroaklivi i n

å

got avseende skall f

ö

rslugel d

ä

rom s

ä

ndas lill lagr

å

del f

ö

r granskning".

I moiionen 1975/76:2551 (fp) f

ö

reslogs all lag som begr

ä

nsar de fri- och r

ä

ttigheter som behandlades i proposilionens f

ö

rslag till 2 kap. 1 S 1-5 och i 6 och 8 SS och 11 S andra slyckel RF skulle granskas av lagr

å

del, som skulle yttra sig om lagens f

ö

renlighet med RF. Fann lagr

å

del all ell lagf

ö

rslag inneb

ä

r begr

ä

nsning av yttrandefriheten, informatiorsfriheien, m

ö

tesfrihe­ten, demonsiralionsfrihelen, f

ö

reningsfriheten ..ller skyddet f

ö

r f

ö

rtrolig meddelelse, skulle en s

ä

rskild f

ö

reslagen beslutsordning lill

ä

mpas.

Moiionen 1975/76:2553(m) inneh

ö

ll samma yrkande som moiionen 2551 i f

ö

revarande fr

å

ga, dock atl lagr

å

dets granskning och formernu f

ö

r beslul om r

ä

itighelsinskr

ä

nkningar f

ö

reslogs g

ä

lla 

ä

ven vissa momenl i f

ö

r

ä

ldrar

ä

lten, som enligt motionen skulle upplagas i regeringsformen.

I moiionen 1975/76:2554 (c) f

ö

reslogs all lagr

å

dels yllrande alllid skulle inh

ä

mtas i fr

å

ga om lagf

ö

rslag av r

ä

liighetsbegr

ä

nsande inneb

ö

rd. Yttrandet skulle d

ä

rvid kunna begr

ä

nsas till fr

å

gan om lagf

ö

rslaget var grundlagsen-ligt.

sou 1978:34

Lagrådet    123

Ulskollei, som avstyrkte motionsyrkandena, framhöll all del var förenal med svårigheter av olika slag all införa en ordning med obligalorisk lagrådsgranskning uv ullu ruilighelsbegränsande lagförslag eller inom gene­rellt angivnu sloru lagsiiftningsområden över huvud lugel (KU 1975/76:56 s. 15). Ulskollei förordade i stället en förulsällningslös uiredning om lagrådels siällning och uppgifter. Som ell led i utredningsarbetet borde enligi ulskollei kunnu prövas de förslag i denna del som framkommit i motionerna. Flera ledumöler (c, fp och m) i utskottet reserverude sig häremot och föreslog i tre oliku reservaiioner all förslag lill lag som begränsude i proposilionen behundlude fri- och rälligheler alllid skulle granskas av lagrådel, som särskili skulle yllra sig om förslagels förenlighel med RF(s. 66 ff). Vidare föreslogs all lagrådel obligaioriskl skulle yltra sig över lagförslag i ämne som anges i 8 kup. 2 och 3 S§ RF, med undanlag för lugförslug med föreskrifterom skull och lugförslag av ringa vikt (s. 83 f och 124). Två ledamöter (m) ansåg vidare alt ell särskilt skultelugråd borde inräitus (s. 85).

Riksdagen beslöt i enlighet med utskoltels förslag.

6.5.2 Konsl itu lionsiiiskol tets granskningsbeiänkanden

KonstitulionsutskoUel (KU) har ägnal särskild uppmärksamhei ål omfatt­ningen och inriktningen av lagrådsremisserna för tiden efter 17.2.1971 (dagen för grundlagsändringen) till och med år 1976. Inom utskoltels kansli har utarbetats promemorior, intagna som bilagor till KU:s granskningsbeiän­kanden (KU 1972:26, 1973:20, 1974:22,1975:12,1975/76:50 och 1976/77:44), utvisande dels vilka lagförslag som remitterats till lagrådet, dels vilka som inte remitterats till lagrådet men som enligt de lidigare gällande reglerna lorde ha hörl lill del obligaloriska granskningsområdei.

Under den obligaloriska lagrådsgranskningens sisla två år, 1969 och 1970, uppgick antalet lagrådsremisser lill omkring 50 respeklive drygl 60. Enligi konstiluiionsulskoileis undersökningar remitterades under tiden 17.2-31.12.1971 21 lagförslag lill lagrådet samiidigi som 12 lagförslag som enligt förul gällande regler lorde ha hörl lill del obligaloriska gransknings­områdei, lämnades till riksdagen utan au hu remitterats lill lagrådel (KU 1972:26 s. 29 f).

År 1972 lade regeringen fram 15 proposilioner med lagförslag som hade granskals av lagrådel (av dessa omfattas fyra också av den nyss angivna siffran för lagrådsremisser under år 1971) och 18 propositioner med förslag inom del lidigare obligaloriska områdel som inle hade granskats av lagrådet (KU 1973:20 s. 10 och 151 ff).

Molsvarande siffror för år 1973 var 13 respeklive 26 (KU 1974:22 s. 28 och 235 ff), för år 1974   10 respeklive 32 (KU 1975:12 s. 21 och 151 ff) och för år

1975

20respeklive21(KU1975/76:5Os. 20och217ff). Avdeunderårl976 lill riksdagen avgivna lagförslagen hade åtla granskats av lagrådel. Under

1976

hade vidare riksdagsulskoli i tre fall begärt lagrådets yttrande över proposilioner (KU 1976/77:44 s. 17 och B 66). Ulskollei redovisar för år 1976 inle vilka proposilioner med förslag inom det tidigare obligaloriska områdel som inle har blivit föremål för lagrådsgranskning.

Konstitutionsulskottet uttalade beiräffande år 1971 all erfarenheterna av slopandel av den obligaloriska lagrådsgranskningen ännu inle var lillräckliga

124    Lagr

å

det                                                                                             SOU 1978:34

fören säker bedömning UV Kungl. Maj:is praxis på detla område (KU 1972:26 s. 7).

Då ulskollei inte ville föregripa riksdagsbehandlingen av förslugel lill ny förfutlning (prop. 1973:90) förunledde grunskningen uv lagrådsremisserna under år /'>72 inte någoi uiskoileis ullalande i förevarunde sammanhunglKU 1973:20 s. 

II).

I särskili vinande lill uiskoileis betänkande uvseende år 1972 anförde sju borgerliga ledamöier av utskoitet blund unnul (KU 1973:20 s. 23):

Den redovisning som utskottet lämnarav lagrådsremisserna under 1972 visarenligt vår uppfattning belydelsen av lagrädsgranskning. Lagrådets synpunkier har sålunda föranlett ändringar i 14 av 15 remitterade lagförslag. Antalet lagrådsremis.ser hardock sjunkil väsentligt från 1971 lill 1972.

I övrigi hänvisade de sju ledamölerna lill den föreslående riksdagsbehand­lingen av förslaget till ny författning.

Beiräffande år 1973 fann utskoitet, enär ulskollei inte ville föregripa behandlingen av två motioner (1974:99 och 1974:593), båda med syfte atl ulvidgu lagrådsgrunskningen, inte skul lålu granskningen uv lagrådsremis­serna föranleda något utskoltels uttalande (KU 1974:22 s. 29).

I särskili yllrande lill utskoltels betänkande avseende år 1973 anförde sju borgeriiga ulskollsledamöler bland annal (KU 1974:22 s. 58):

Den redovisning som utskottet lämnar angående lagrådsremisserna visar en kontinu­erlig nedgång av del antal lagförslag som årligen blir föremål för lagrådels granskning. Della måsle anses betänkligt med hänsyn till del skydd för rätlssäkerhelsintresset. enhelligheien, konsekvensen och klarheten i rättssystemet som lagrådsgranskningen enligt vår mening utgör.

I övrigi hänvisade ledamölerna lill den borgeriiga reservationen till uiskoileis betänkande rörande förfaiiningsreformen (KU 1973:26 s. 55 och 125)saml llll uiskoileis föreslående behandling av ovannämnda motioner rörande lagråds-granskningen.

I fråga om år 1974 fann utskottet, med hänvisning lill tre lidigare (s. 122) nämnda motioner (1975:94, 1975:994 och 1975:999), alla med syfte all uividga lagrådsgranskningen ulöver gällande författning, ej skäl atl föregripa moiionsbehandlingen genom något siirskill ullalande rörande granskningen av de till riksdagen avgivna lagproposilionernu (KU 1975:12 s. 21 f).

I särskilt yl nande lill utskottets belänkande unförde sju borgerligu utskotts-ledamöter bland annal (KU 1975:12 s. 39):

Uiskoileis redovisning av lagrådsgranskningens omfallning visar en ytterligare nedgång under 1974 i förhållande lill lidigare år. Som vi vid olika lillfällen framhållil anser vi lagrädsgranskningen uigöra ett skydd för rällssäkerhelen och en garanti för enhetligheten, konsekvensen och klarheten i rällssyslemel. Mol denna bakgrund är den kontinuerliga minskningen av antalet lagrådsremisser betänklig. Den verkställda granskningen visar ocksä, all man inom regeringen varken följer några enhelliga principer eller företar nägon samlad bedömning rörande vilka lagförslag som skall remitteras lill lagrådel.

Granskningen av de underår 1975 lill riksdagen avgivna lagproposilionerna föranledde inte något särskilt ullalande från utskoltels sida. Utskottei hänvisade till den föreslående proposilionen 1975/76:209 rörande fri- och

SOU 1978:34

Lagrådet    125

rälligheler i grundlag jämte de ovunnämndu moiionerna (KU 1975/76:50 s. 19 f).

1 särskilt ynrande lill  grunskningsbeinnkandel  anförde  sju  borgerligu ulskollsledamöler bland annut (KU 1975/76:50 s. 65):

Som vi vid olika lilirällcn framhållil lillmäler vi lagrådel en utomordentlig vikt som ell

juridiskl  granskningsorgan  i  lagstiftningsprocessen.            De  undersökningar av

lagrådsremissernas omfallning som uiskouet förelagil alllsedan 1972 visar au de 1971 ändrade reglerna för lagrådsgranskningen inle lett lill atl lagrådet kommit all ulnylljas på eu ändamålsenligi säll.

Belräffunde år 1976 fann ulskollei - med hänvisning lill då pågående utredningsarbele (lagrådsutredningen saml rällighetsskyddsutredningen) -inle anledning göra något särskilt uttalande om utnytijandet av lagrådsinsti­iulei under året (KU 1976/77:44 s. 17).

6.6 Lagrådsutredningens förslag

Enligt direkliven för lagrådsuiredningen skulle lagrådsuiredningen överväga dels lagrådels sammansättning och arbelsformer, dels olika alternativ i fråga om inrikiningen av granskningsverksamheien saml avgränsningen av ell obligaioriskl granskningsområde.

Lagrådsutredningens direkliv framgår uv vad chefen för jusliliedeparle­menlet, slalsrådel[REDACTED_EFTERNAMN], anförde vid regeringssammanirädel den 20 januari 1977 (Dir 1977:2). I direkliven redogjorde departemenischefen bland unnat för nu gällande och lidigare bestämmelser på områdel. Vad depurte­menlschefen i övrigi ullalade har införts i lagrådsulredningens betänkande, s. 245.

Lagrådsuiredningen har ullalat atl del inte ankommer på utredningen all la ställning till frågan om lämplighelen i och för sig av atl återinföra obligalorisk granskning. Mol bakgrund av vissa överväganden rörande obligalorisk lagrådsgranskning på olika lagsiiftningsområden har lagrådsutredningen utarbetat tre alternaiiv som innebär all endasl en del av alla lagförslag skall obligatoriskt granskas av lagrådet. Alla de olika alternativen innehåller tre generella undanlag från kravet på lagrådsgranskning, nämligen för lagförslag som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda, för lagförslag som är bråd.skande saml för lagförslag av sådan art all del med hänsyn till gran.skningens ändamål är uppenbarl obehövligi all höra lagrådel. 1 sisi­nämnda hänseende åsyftas l. ex. föreskrifter som har sin belydelse i fråga om de allmänna poliiiska grunderna och som inle innefallar lagtekniska svårigheter.

Beiräffande den närmare ulformningen av aliernaliven hänvisas till bilaga 1 (s. 240 f och 306 ff).

1 fråga om avgränsningen UV områdel fören obligalorisk lagrådsgranskning har lagrådsuiredningen ansell lämpligt all anknyta till regeringsformens och tryckfrihetsförordningens besiämmelserom krav på lagform på vissa ämnes­områden. Lagrådsuiredningen har anseti all en obligalorisk lagrådsgransk­ning bör avse endasl lagförslag, enär den normgivning som sker i lagform är av sådan omfallning atl del inle skulle vara möjligl alt utöver denna ta upp

126    Lagr

å

det                                                                                             SOU 1978:34

även regeringsförordningar. Hur eu obligaioriskl granskningsområde än avgränsas fur man, menur ulredningen, räknu med au del finns lagförslag som idel särskilda fallel lämpligen bör granskas av lagrådel, trots all de faller uianför ell sådani område. Lagrådsutredningen har därför anseit all del bör vara möjligl all inhämta yllrande från lagrådel även i fråga om sådana lagförslag.

När del gäller meloden atl avgränsa ell obligatoriskt granskningsområde har lagrådsuiredningen påpekal all del inte är en framkomlig väg all räkna upp de lagar som bör omfattas av den obligatoriska granskningen. Om de olika lösningar som härvid kan länkas anför lagrådsuiredningen (s. 284 f):

En sådan är all granskningsområdei bestäms genom en allmänt hållen regel, som förenas med möjlighel all under vissa, likaså allmänt hållna förulsäliningar avslå från alt inhämla lagrådets yllrande. En sådan regel skulle 1. ex. kanna innehålla all yttrande från lagrådel skall inhämtas över principiellt eller prakliskl vikliga lagförslag, om inte särskilda skäl häremol föreligger. Någon klar gräns mellan vad som måsle resp. inle behövde granskas skulle emellertid då inle finnas. Della skulle knappasl innebära en obligalorisk granskning i den mening som förutsattes i ulredningens direkliv. Ett alternativ som i huvudsak bygger pä cn allmäni hällen beslämmelse synes också alltför lösligl, även om bestämmelsen kombinerades med en uppräkning av några lyper av lagsiiftning som den under alla förhållanden skulle omfatta (jfr laglekniken i 8 kap. 2 och 3 SS RF). En ytterligare möjlighel all besiämma granskningsområdei skulle vara all ange de lagsiiftningsområden, som böromfaiias, genom all anknyta lill sådana begrepp som civillag, strafflag, skallelag elc. Dessa begrepp har emellerlid inte någon fixerad innebörd och metoden skulle med all sannolikhet vålla åtskilliga problem i prakii­ken.

Lagrådsuiredningen har funnil del ofrånkomligt all välja en annan lösning, varigenom gränsen för vad som ingår i del obligaloriska granskningsområdei bestäms mera konkrei.

I del förslag (alternativ I), som lagrådsutredningen försin del förordal, har en begränsning skett lill sådan lagsliflning som lill sin lyp har ansells mera väsenilig från granskningssynpunkl. Del föreslås omfatta bl. a. grundlagsbe­stämmelser om iryckfrihelen. föreskrifier vilka begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna som behandlas i 2 kap. regeringsformen och civilrältslig lagstiftning. Av offentligrällslig lagsiiftning föreslås ingå föreskrifter som gäller broll eller rättsverkan av broll, uiredning om brott, tvångsmedel eller ullämning eller annan ålgärd med anledning av brott eller misslanke om brott, ivångsmedel av annan anledning, rekvisition eller annal sådani förfogande, inskränkningar i rälien alt förvärva eller inneha fasl egendom eller lomlräu, fastighetsbildning, konsumentskydd, nalur- och miljövård, utsökning och konkurs samt föreskrifter som gäller skall på inkomsi, förmögenhel. arv eller gåva. Av annan lagstiftning som föreslås ingå i det obligaloriska granskningsområdei kan särskilt nämnas föreskrifter om domstolar och rättegång saml sekretesslagstiftning.

Alternativ 

II 

aren uibyggnad av alternativ I. Skillnaden mellan dessa båda alternativ och alternativ III hänför sig till beskrivningen av vilka föreskrifter inom områdel för 8 kap. 3 S RF som skulle höra lill del obligaloriska granskningsområdei. I slället för en uppräkning av ämnesområden skulle som rekvisil för granskningsobligalorium kunna anges i 3 § t. ex. "före-

SOU 1978:34                                                                                            Lagr

å

det    127

skrifter som av.ses i 3 S, om f

ö

reskrifterna m

å

sle anses vara principielll vikligu".

Fr

å

n kruvel p

å

 en obligalorisk lagr

å

d.sgranskning har lagr

å

dsuiredningen i samiliga allernaiiv f

ö

reslagil dels det undanlaget all siraffbesi

ä

mmelser i speciaistraffr

ä

ilen inle skall beh

ö

va granskas av lagr

å

del om inle str

ä

ngare siruff 

ä

n f

ä

ngelse i ell

å

r stadgas, dels, som n

ä

mnts lidigare, generella undanlag f

ö

r f

ö

reskrifter som inle 

ä

r av mera ingripande belydelse f

ö

r enskilda och inie heller 

ä

r av invecklad beskaffenhet, f

ö

r s

ä

rskilt br

å

dskande lagsiiftning saml f

ö

r f

ö

reskrifter av s

å

dani slag all del med h

ä

nsyn lill lagr

å

dsgranskningens

ä

ndum

å

l 

ä

r uppenbart obeh

ö

vligt all h

ö

ra lagr

å

del.

Experten hos lagr

å

dsuiredningen, departementsr

å

det Gunnar Bj

ö

rne, f

ö

rordade i ell s

ä

rskilt yttrande att sk

å

nelagarna skulle falla uianf

ö

r del obligaloriska granskningsomr

å

dei med undantagav f

ö

reskrifterom arvs-och g

å

voskall saml f

ö

reskrifterom grundernu f

ö

r tuxerings- och uppb

ö

rdsf

ö

rfa-randel vid den direkia beskauningen och d

ä

rmed sammanh

ä

ngande proces­suell lagsiiftning. Bj

ö

rne yttrade bl. a. all skallelagsliflningen ofta r

ö

r fr

å

gor som 

ä

r poliiiski kontroversiella, all bed

ö

mningen, hur lagsiiftningen b

ö

r ulformas, 

ä

r slarkl beroende av poliiiska v

ä

rderingar saml att denna lagsliflning d

ä

rf

ö

r vore mindre v

ä

l l

ä

mpad f

ö

r obligalorisk lagr

å

dsgransk­ning. Erfarenhelen visade vidare enligi Bj

ö

rne au skattelagstiftningen av de politiskt ansvariga vanligtvis ans

å

gs vura av myckel br

å

dskande natur. Bj

ö

rne erinrude om den av majoriteten f

ö

reslagna regeln att lagr

å

dels h

ö

rande kunde underi

å

ias, om d

ä

rav f

ö

ljande dr

ö

jsm

å

l skulle leda lill avsev

ä

rl men, och fann del sannolikt all denna regel skulle f

å

å

beropas ofta i fr

å

ga om skallelagstiftningen och snarare f

å

 karakt

ä

ren av huvudregel 

ä

n av undan­tag.

Lagr

å

dsuiredningen har ocks

å

 aktualiserat fr

å

gan om lagpr

ö

vningsr

ä

lien. H

ä

rom yttrar ulredningen (s. 284):

Ä

ven om best

ä

mmelserna om vad som obligatoriskt skall granskas av lagr

å

del

ulformas s

å

 klart och enlydigl som m

ö

jligl, m

å

ste fr

å

ga ibland kunna uppkomma om

inle en av riksdagen anlagen lag, som inle har granskals av lagr

å

del, r

ä

tteligen borde ha

underkastats s

å

dan granskning. Della leder i sin lur lill fr

å

gan om underl

å

tenhet all

h

ö

ra lagr

å

del n

ä

r del skulle ha skett inverkar p

å

 lagens giltighet.   Lagpr

ö

vnings­

r

ä

lien. som hitintills har f

ö

rblivit oreglerad, 

ä

r f n. f

ö

rem

å

l f

ö

r pr

ö

vning av

r

ä

iiigheisskyddsulredningen. Anledning saknas d

ä

rf

ö

r all i nu f

ö

revarande samman­

hang la sl

å

ndpunkl lill n

ä

mnda fr

å

ga. Ulredningen vill emellenid framh

å

lla f

ö

ljande

synpunkier. Lagr

å

del har inle n

å

gon beslutande funklion ulan har endasl att avge

beg

ä

rt yllrande. vilkel inle 

ä

r bindande f

ö

r regeringen och riksdagen. Del kan d

ä

rf

ö

r

m

å

h

ä

nda s

ä

gas vara mindre f

ö

ljdrikligl, om underl

å

tenheten alt h

ö

ra lagr

å

del skulle

f

ö

ranleda en lags ogiliighei. 

Ä

 andra sidan kan inle bortses fr

å

n atl lagr

å

dels h

ö

rande

ofta f

ö

ranleder 

ä

ndringar av remitterade f

ö

rslag. Vidare skulle en ordning, som inneb

ä

r

au underl

å

tenhet atl inh

ä

mla lagr

å

dels yllrande n

ä

rs

å

 hade bort ske inle inverkar p

å

en

lags giltighet, kunna l

ä

nkas f

ö

ranleda all minskad uppm

ä

rksamhei 

ä

gnas fr

å

gan om

lagr

å

dsremiss beh

ö

vs. Om ogiliighei skall kunna ifr

å

gakomma, bordel inle vara i andra

fall 

ä

n d

å

 del 

ä

r uppenbarl all lagr

å

dels yttrande borde ha inh

ä

mtats. 1 prakiiken torde

man knappasl ha anledning r

ä

kna med all lagr

å

dsremiss skall underl

å

tas n

ä

r del av

besl

ä

mmelserna klarl framg

ä

r alt lagr

ä

deis h

ö

rande skall vara obligatoriskt.

Lagr

å

dsuiredningen ulg

å

r fr

å

n atl laggranskningen 

ä

ven i forts

ä

ltningen skall ankomma p

å

 en s

ä

rskild institution, ben

ä

mnd lagr

å

del.

128    Lagrådel

SOU 1978.34

Oavsett hureli obligatoriskt granskningsområde närmare besläms måsle man, enligt ulredningen (s. 262), räkna med all flera lagförslag skall kunna granskas samtidigt. Utredningen förordar därvid all lagrådel behålls som en enhellig institution som vid behov kan arbeiu på avdelningar. Man får då en avsevärt smidigare organisaiion och därmed bätire möjlighel all utnyttja lagrådets arbetskapacitet.

Beiräffande lagrådets sammansättning ftamhåller lagrådsuiredningen au lagrådels karaklär av i princip en represenlalion av högsia domsiolen och regeringsrällen bör bibehållas. Som skäl för all laggranskningen skall ulföras av ledamöier i högsia domstolen och regeringsrätten har, framhåller ulredningen (s. 265), brukai anföras främsi värdel av all den erfarenhel av den dömande verksamheien i högsia instans som dessa domare har förvärvai lillförs lagsiiftningsarbeiei, liksom den belydelse för rällslillämpningen som deltagandet i granskningen av lagförslag anses ha. Angivel skäl för au laggranskningen bör unkommu på domare i högsta domstolen och regerings­rällen är enligt lagrådsulredningens mening fortfarande i huvudsak bärande. Ulredningen pekar även på andra omständigheter, som kan åberopas, lill exempel att verksamhei i någon av de båda högsia inslanserna är ägnad ull ge sior förirogenhel med rällssyslemel och överblick över della, atl dessa instansers ledamöier i allmänhet har betydande erfarenhel av lagsiiftnings-arbele samt alt del förhållandel all laggranskningen åvilar ledamöier i dessa båda inslanser dessulom ansetls uigöra en garanii för det granskande organets självsländighel gentemot regeringen och riksdagen.

Enligt lagrådsulredningens direkliv skall lagrådsgranskningen i princip inte få ta i anspråk fler domare från högsia domstolen och regeringsrällen än som molsvarar ivå lagrådsavdelningar i nuvarande sammansättning, eller högsl älta domare med fri fördelning mellan antalet jusiilieråd och regerings­råd.

För all lagrådels granskningskapaciiet skall kunna ökas har lagrådsuired­ningen föreslagil alt antalet ledamöier på lagrådsavdelning minskas. Frågan om lagrådsavdelnings sammansättning har, framhåller utredningen, också samband med antalet avdelningar som krävs för atl lagrådel skall kunna bemästra den arbetsbörda som kan vänlas. Med de alternativ i fråga om del obligaloriska granskningsområdei som ulredningen lägger fram måsle möjlighet finnas för lagrådet all arbeta på tre avdelningar. Inte heller kan ell behov av fyra avdelningar uteslutas. Ulredningen menar all så många avdelningar inte bör finnas annal än renl lillfälligl.

Lagrådsuiredningen föreslår (s. 268) alt lagrådsgranskningen skall kunna utföras av avdelning med tre ledamöier. Vid en sammansäuning med tre ledamöier kan man därvid - med sammanlagl nio ledamöier från högsia domstolen och regeringsrätten-alltid räkna med tre avdelningar och, om tre av ledamöterna rekryteras uianför kretsen av i tjänst varande justitieråd och regeringsråd, även fyra avdelningar. Av de tre ledamölerna på en avdelning bör nämligen enligt utredningen en ledamot kunna rekryteras uianför kretsen av akliva jusiilieråd och regeringsråd.

Mol bakgrund av atl del obligatoriska granskningsområde som ulred­ningen föreslår omfaiiar lagförslag inom olika lagstiftningsområden fallande inte endasl inom högsta domstolens verksamhelsområde förordar ulred­ningen atl lagrådets avdelningar skall kunna ha sinsemellan olika samman-

SOU 1978:34

Lagrådet    129

sanning i frågu om proportionen mellan unialei jusiilieråd och anialet regeringsråd. Avdelning föreslås (s. 270) således kunna bestå såväl av två justitieråd och ell regeringsråd som av ell jusiilieråd och två regeringsråd, beroende på inom vilken domstols verksamhetsområde .som eu remitterat lagförslag i försia hand faller.

Möjligheten atl anlita fackman bör enligt lagrådsulredningens mening kunna bibehållas. Sådan fackman bör förordnas all bilräda som särskild sakkunnig och inle som för närvarande ha ställning som ledamol.

Lagrådsutredningen anser (s. 271) alt den nuvarande tjänslgöringsliden om ivå år är väl avvägd. Redan med hänsyn lill atl tjänslgöringsliden inte bör vara längre än ivå år är del, enligi ulredningens mening, inte lämpligt au organisera lagrådet som en ordinär myndighet med fasl inrältade Ijänsler; man skulle då bland annul behövu laborera med tjänslledighei för de berörda domarna. Med bibehållande av den fakiiska anknylningen lill de två högsta domstolarna underlällas möjlighelen all la i anspråk juslititeråden och regeringsråden för dömande verksamhei när deras deltagande i laggransk­ningen inle påkallas.

Med ell obligaioriskl granskningsområde enligi någoi av de alternativ som lagrådsuiredningen lägger fram kan laggranskningen enligi lagrådsuired­ningen (s. 271) anias normall la i anspråk minsl två avdelningar. Avdelning­arna bör enligt förslaget likställas formelll, sålunda bör den nuvarande ordningen med ordinarie och extra avdelningar överges.

Belräflande frågor om tjänstgöringsskyldighet, ijänsigöringslidens längd och utseende av ledamöter i lagrådel hänvisas till lagrådsulredningens förslag (s. 271 fO.

Beträffande lagrådets arbelsformer anför och föreslår lagrådsutredningen bland annal följande.

Lagrådets yttrande skall även fortsättningsvis inhämias av regeringen och avse ell av regeringen godtaget lagförslag (s. 274). Della utesluter i och för sig inle atl lagrådel kan påbörja granskningen dessförinnan. Departement bör under beredningen av ell lagstiftningsärende kunna begära atl under hand få höra lagrådets synpunkier beiräffande viss fråga. Sisinämnda förhållanden lorde inle kräva någon uttrycklig reglering. Del bör i fortsältningen liksom hittills ankomma på lagrådets ledamöier alt själva avgöra vilket arbetssätt som är lämpligasl. Lagrådel skall, enligt förslaget, vidare ha frihel all avgöra vad i ett remitterat lagförslag som är i behov av en närmare granskning. Det departement i vilkel förslaget har utarbetats bör vara skyldigt all tillhanda­hålla lämplig föredragande, även om lagrådets yttrande har begärts av riksdagsutskott (s. 277). Om remiss från riksdagsutskott skulle avse ett lagförslag som har väckts inom riksdagen, bör del ankomma på utskouet atl slälla föredragande lill lagrådets förfogande. Bestämmelser om detla föreslås bli iniagna i lagen om lagrådet. Lagrådets yttrande skall avges skriftligen, men liksom för närvarande bör redaktionella och liknande anmärkningar kunna göras under hand. I fråga om utformandet av yttrandena skall del ankomma på lugrådeis ledamöier all själva bedöma hur man lämpligen bör förfara.

Lagrådsutredningen har funnit atl det - med hänsyn lill att lagrådel enligt nya RF inte principiellt lorde skilja sig från andra myndigheler - framstår som naturiigi att lagrådel, när del avger begärt yllrande över ett lagförslag, alllid redovisar myndighetens mening. Mot bakgrund härav föreslås regler om

15 Riksdagen 1978/79. / saml. Nr 195

130   Lagrådel

SOU 1978:34

omröstning när skiljaktiga meningar förekommer och om vem som skall varu ordförande på avdelning. Se vidare härom i förslaget, s. 277 f

6.7 Antalet lagrådsremisser efter 1971

Vid sin egen bedömning av hur regeringen utnylljal lagrådsgranskningen efter 1971 har rällighetsskyddsutredningen hämtat malerial från såväl lagrådsulredningens betänkande som konsiituiionsutskoiiels gransknings­beiänkanden (jämför ovan avsnitt 6.5.2). Utredningen har däruiöver inhämtat vissa uppgifter.

Efter övergången till del fakultativa systemet minskade antalet lagrådsre­misser kraftigt. Efter grundlagsändringen i februari remitterades under 1971 27 lagförslag lill lagrådel. Under samma tid förelades riksdagen 12 lagförslag som inle remitterats och som enligt tidigare gällande regler lorde ha hört till del obligatoriska området, sådant della hade kommii all tillämpas. Molsva­rande siffror förde följande åren var för 1972 15(18), förår 1973 13(26), förår 1974 11 (31)och förår 1975 20(21). Under 1976 remitterades av regeringen 8 lagförslag. Molsvarande siffror för 1977 var 26 (19).

Som exempel på lagförslag som inte lagrådsgranskades kan nämnas förslag till sjömanslag (prop. 1973:40), till lag om tillfälligt omhändertagande (prop. 1973:115), lill ledningsrältslag (prop. 1973:157), lill lag om rättegången i arbetstvister (prop. 1974:77), till lag om ändring i föräldrabalken (prop. 1974:142, gällande bl.a. grunderna för omyndighetsförklaring och dess hävande, förmyndares uppgifter och vissa ändrade processuella regler) saml till lag om bosladsdomslol (prop. 1974:151).

Propositionerna i lagärenden under åren 1971-1977 uigjorde omkring 60 procent av samtliga proposilioner. Till lagrådel remitterade lagförslag under samma tid uppgick år I97I lill 36 proceni av lagproposilionerna, 1972 till 20, 1973 till 11, 1974 lill 10, 1975 till 16,. 1976 lill 6 samt 1977 till 30 proceni.

Siffrorna visar all antalet lagrådsremisser sjönk kraftigt under åren 197I-I974 och all de under 1975 åler sleg. Under år 1976 remiiierade regeringen endasl alla lagförslag lill lagrådet. Under 1977 remitterades 26 lagförslag, medan 19 tillhörande det gamla obligatoriska områdel inte remitterades. Antalet sådana lagförslag, som enligt tidigare gällande regler torde ha hörl lill del obligaloriska granskningsområdet och som inle remitterades lill lagrådel, ökade under åren 1971-1974. Förår 1975 var antalet sådana förslag lägre än 1974 men högre än 1971.

Samtliga de förslag, som efter övergången till en fakultativ ordning och fram till och med 1977 har remitterats lill lagrådel, kan, med något ensiaka undanlag under 1977, hänföras till det tidigare obligaloriska granskningsom­rådet.

Mol bakgrund av den gemensamma borgerliga reservationen lill konstitu­tionsutskottets yttrande över prop. 1970:24 och flertalet borgeriiga motioner under de följande åren, alla i syfte alt utvidga lagrådsgranskningen utöver gällande författning, har utredningen funnit det vara av intresse alt närmare undersöka hur lagrådet utnyttjats efter regeringsskiftet 1976.

Att bygga en sådan bedömning på andra halvåret 1976 är på grund av regeringsskiftet knappasl rättvisande och denna lid lorde kunna lämnas

SOU 1978:34

Lagrådet    131

uianför vidare jämförel ser Underår 1977 rem illerades, som framgår ovan, 26 lagförslag lill lagrådel. Näslan alla lorde kunna hänföras lill del lidigare obligaloriska granskningsområdei. Under samma lid förelades riksdagen 19 lagförslag, som inle granskals av lugrådei och som lorde likuledes kunna hänföras lill del lidigare obligaloriska områdel.

Gällande regler, enligt vilku del överlämnas lill regeringen all friu besiämma över vilka lagförslag lagrådets yllrande skall inhämias, har lillämpals på ell relalivi likarlut säll av regeringen, oavsett vilka partier den representerat. Det förefaller möjligen som om en viss förändring har skell under del senasle året. Emellerlid finns ännu inte tillräckligt lång erfarenhet för alt gmndläggaeli slutgiltigt omdöme.

Av iniresse vid bedömningen av lagrådels roll i lagstiftningsarbetet efter övergången lill fakultativ granskning är i detla sammanhang vidare uppgifter om lagrådels tjänstgöring. Lagrådel arbetade på två avdelningar, en ordinarie och en exlra, under hela år 1971 och fyra och en halv månad, fr. o. m. den 14 augusli lill årels slul, år 1972. En exlra avdelning var också i tjänst under hela år 1973. Under år 1974 var en exlra avdelning förordnad sammanlagt sju månader, den 1 januari-den 11 april och den 16 september-den 31 december, och underår 1975 nio och en halv månad,den 1 januari-den 30 juni och den 15 september-den 31 december. Underår 1976 var en extra lagrådsavdelning förordnad från årels början t. o. m.den 31 mars och fr. o. m.den 29 november lill årels slul. En exlra avdelning var förordnad under hela år 1977. Däruiöver var ytierligare en exlra avdelning i tjänst under drygl sex månader, den 7 februari-den 23 maj och den 29 augusli-20 november.

6.8 överväganden

6.8.1 Allmänna utgångspunkter

I direktiven för rättighetsskyddsutredningen har departemenischefen anfört all starka skäl enligt hans mening talar föreit återinförande av en obligatorisk medverkan av lagrådel i lagsiiftningsarbeiei (Dir 1977:1 s. 5). Ulredningen har enligt direkliven att mot bakgrund av det av lagrådsuiredningen redovisade materialet ta ställning till hur man skall avgränsa området för den obligaloriska lagrådsgranskningen, hur lagrådel skall vara sammansatt och hur dess granskning av rättighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddel.

Direkliven för rällighetsskyddsutredningen är således i fråga om lagrådels ställning och uppgifter närmasi inriklade på ett system med obligalorisk granskning av förslag till lagar på bestämda områden. Ell sådant syslem medför vissa krav på lagrådet i kvantitativt hänseende. Dessa krav måsle ställas i relalion lill del antal personersom skall tjänstgöra i lagrådet. En given utgångspunkt är alt lagrådet åtminstone till väsenilig del skall beslå av justitieråd och regeringsråd. Detta ger garanti inte bara för hög kompelens i allmänhet utan också för au aktuell erfarenhet av rättskipning på skilda områden kommer att stå lill lagrådets förfogande.

Många skäl talar för att de två högsia domslolarna inte bör bli siörre än de är nu. Enligt direktiven för lagrådsuiredningen bör lagrådsgranskningen i princip inte få ta i anspråk fler domare från de två högsia domslolarna än som

132    Lagrådet

SOU 1978:34

molsvarar två lagrådsavdelningar i nuvarande sammansäitning. Lagrådsul­redningens förslag innebär alt högsl nio justitie- eller regeringsråd skall tjänstgöra samtidigt. Della bör vara den yiiersla gränsen.

Del råder allmän enighel om all lagrådels verksamhei är värdefull såsom ett led i arbelel på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådel aren garanii för atl rätlssäkerhelsintresset saml kravel på enhellighei, konsekvens och klarhel i rällssyslemel iakttages.

De reglerom obligatorisk granskning som gällde fram lill 1971 gav säkerhei för atl alla förslag lill lagar på vissa centrala områden remitterades till lagrådel. Della systern var dock behäftat med vissa svagheter. Del fanns ingen möjlighel att göra undantag för obelydliga lagändringar så länge de föll inom obligatoriet. Lagrådets arbeislid kom alltså all lagas i anspråk för vissa föga angelägna uppgifier. Man kom i praxis inle heller atl i nämnvärd omfallning uinyttja möjligheterna atl begära lagrådets yttrande över författningar som låg uianför del obligaloriska området. Skatteförfatlningarna hänvisades t. ex. - med något undantag - inle till lagrådel.

Detta är bakgrunden till den ändring i fråga om lagrådets hörande som gjordes åren 1970 och I97I. Majoriteten inom konstitutionsulskottet yltrade atl en övergång till ett fakultativt syslem över hela fältet var den enda lösning som kunde garanlera den önskvärda flexibiliteten i lagrådets arbele ulan alt högsta domslolens och regeringsrättens uppgifter som domstolar skulle lida men. Uiskollsmajoriieien belecknade det som en brisl att del med då gällande ordning inle fanns ulrymme för en mera omfattande granskning inom del fakultativa områdel; en lagrådsgranskning av lagförslag inom detla område framslod, menade uiskollsmajoriieien, i åtskilliga fall som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den obligatoriska seklorn. Vid övergång lill ell fakultativt syslem skulle del bli möjligt alt väga hithörande inlressen mol varandra och all därvid göra den prioriiering som vid en helhelsbedömning framslode som riktigast.

De förhoppningar som knöls lill 1971 års reform har inte infrials. En förklaring härtill kan vara atl arbelel med ett lagförslag ofta från i varje fall någon synpunkt framslår som brådskande. Endasl ett par enstaka lagförslag utanför del gamla obligaloriska områdel har remitterats  till lagrådet.

Ell självklarl mål vid utformningen av de nya reglerna om lagrådsgransk­ningen bör vara all del lolala värdet av granskningen blir så ston som möjligt; lagrådel skall granska alla de lagförslag som behöver dess granskning och inga andra.

När lagrådsgranskningen gjordes frivillig, åberopades inte bara praktiska skäl utan även principiella. Härvid framhölls alt det inle var förenligl med en fulll konsekveni pariamenlarism all lillförsäkra ell organ som saknar parlamentarisk förankring en ovillkorlig räll atl yttra sig i vissa lagstiftnings­ärenden. Deit borde, yttrades vidare, ankomma på regeringen att ensam avgöra hur dess förslag lämpligen borde förberedas och utformas.

Föredragande departemenischefen yltrade i 1970 års proposiiion all det lidigare förekom att lagrådel gjorde uttalanden med politisk innebörd. Sådana yttranden lorde ha varit sällsynta under senare år. Riksdagen har vid olika tillfällen under efterkrigstiden utlalal att lagrådets granskning inte borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder ulan uteslutande ägnas deras juridiska sida.

SOU 1978:34

Lagrådet    133

Om mun nu på nytl vill införu regler om ull vissa lagar skall remitteras lill lagrådel, är det angeläget all man samiidigi skapar säkerhei för all lagrådel inle fårslällningen av eti politiskt organ. Del torde numera råda full enighel om all lagrådets granskning bör omfatta endasl lagförslagens juridiska sida och att prövningen av förslagens allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på riksdagen och regeringen. Ulredningen anser att denna sida av problemet är så vikiig all regeringsformen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse i ämnet.

Då man med principielll betonade resonemang har tagil avstånd från ell syslem med obligatorisk remiss lill lagrådet i vissa fall, kan gällande grundsatserom lagprövning ha haft viss betydelse. Man kan ha hyst farhågor för alt regler om obligalorisk remiss skulle kunna fö den konsekvensen att rällslillämpande organ i efterhand skulle belrakia en av riksdagen beslutad lag, vilken inle hade granskals av lagrådel, såsom ogillig därför all organei för sin del fann all lagen i själva verket föll inom del obligaloriska området. En sådan konsekvens av regelsyslemel kan självfallet vara synnerligen allvarlig. Utredningen anser atl man bör utforma reglerna om lagrådsgranskning så alt risken för en rättstillämpning av nu skildrat slag bortföller.

6.8.2 Inriktningen av lagrådsgranskningen

Vad som utmärker lagrådsgranskningen i jämförelse med den granskning som remissinsianser i allmänhet utför är all lagförslagen remitteras till lagrådel försl efterdet alt regeringen har faltal principbeslul om att förslagen skall läggas fram för riksdagen. Syftet med lagrådsremissen är endast alt regeringen skall få råd i rällsliga och lagiekniska frågor.

Det lorde vara ofrånkomligt all del i många fall råder skilda meningarom vad lagrådel bör befalla sig med. Vad som i ell läge ler sig som ett val mellan skilda tekniska metoder all nå ell mål kan senare, när de politiska pariierna har börjal ulforma sina ståndpunkter i frågan, vara ell politiskt omstritt problem. Självfallet Hr del inte komma i fråga alt lagrådet exempelvis avstår från all hävda en mening i fråga om lolkning av en viss grundlagsbestäm­melse därför alt något av de politiska partierna har en känd ståndpunkt i frågan; detta skulle kunna öka risken för en senare konflikt mellan riksdagen och rätistillämpande organ.

1 departementschefens yttrande till 1970 års regeringsförslag angående lagrådet nämndes fyra moment i den granskning som skulle ankomma på lagrådel, nämligen

1

all undersöka om den lekniska metod som har valts för atl realisera ett lagförslags syften är ändamålsenlig,

2

all undersöka om olika regler i förslaget står i överensstämmelse med varandra,

3

alt undersöka om förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigi,

4

all uppmärksamma svårigheter som kan uppkomma vid tillämpningen av den nya lagstiftningen och göra klarläggande uttalanden om hur svårig­helerna skall bemästras.

Något förslag om alt de skilda momenten i lagrådsgranskningen skulle komma till ullryck i grundlagens text framlades icke.

134   Lagrådet

SOU 1978:34

Inte heller lagrådsuiredningen har funnil del behövligt all föreslå någon grundlagsregel om granskningens inrikining. Principen all lagrådel inte bör gå in på de allmänna politiska överväganden som ligger lill grund för lagförslagen iakttages, framhåller ulredningen, sedan länge i lagrådels verksamhei. Ulredningen ansluler sig i sin framställning nära lill vad som sades i 1970 års proposiiion om de fyra momenten i granskningen. Utredningen tillfogar härvid del närmast självklara atl lagrådel även bör kontrollera atl del sakliga innehållet i ell granskal lagförslag har kommii till uttryck i lagtexien på ell adekval sätl. Lagrådsuiredningen yttrar vidare att bedömandei, huruvida ell lagförslag är förenligt med annan lag, i. ex. grundlag, kan leda in lagrådel på politiskt kontroversiella frågor; ulredningen hänvisar här lill 2 kap. 12 § andra siycket regeringsformen. Under hänvisning lill direkliven framhåller ulredningen vidare atl lagrådet också bör bevaka rälissäkerhelsinlressei. Eftersom det vidare i praktiken inte ulltid är möjligt all dra en beslämd gräns mellan en renl formell juridisk-ieknisk granskning och en granskning av förslagens sakliga innehåll, måsle lagrådel ibland även av andra skäl i sina yttranden ge sig in på förslagens maleriella innehåll. Lagrådsutredningen erinrar emellerlid om atl lagrådel yttrar sig över ell förslag försl sedan regeringen har ställt sig bakom det och all delta föranleder atl lagrådel bör iaktla återhållsamhet när del ullalar sig i malerielll hänseende. Ulredningen säger slulligen atl lagrådet givetvis inte har atl yttra sig i andra hänseenden än som omfattas av den sakkunskap och erfarenhet som representeras i lagrådel.

Rättighelsskyddsulredningen vill framhålla alt del under senare lid knappasl har förekommit några nämnvärda meningsskiljakligheter i fråga om lagrådsgranskningens inriktning i sak. Den uppräkning av ändamålen med granskningen som gjordes i moliven lill 1970 års förslag kan rällighets­skyddsutredningen för sin del ansluta sig lill. Inte heller de uttalanden som lagrådsutredningen har gjort i anslutning lill denna uppräkning ger anledning till gensaga. Vad lagrådsutredningen anför torde i själva verkei rymmas inom momenten i uppräkningen. Alt bevaka atl ett granskat lagförslag inte slrider mol rättssäkerhetens krav måste sålunda omfattas bl. a. av uppgiften all undersöka, om förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. Delsamma gäller uppenbariigen bedömandet huruvida lagförslaget är förenligt med grundlag. En sak för sig är alt den nya regeringsformen och alldeles särskilt senare tillkomna mera preciserade besiämmelserom grundläggande fri- och rättigheter får lill följd all lagrådet härvidlag får mera vidsiräckta uppgifter än lidigare.

Vid 1970-71 års reform fann man del inle nödvändigi alt i förfallningstexi precisera inrikiningen av lagrådets granskning. I och med atl granskningen inle längre skulle vara obligalorisk, fanns inte något behov av en sådan precisering.

Om man emellertid nu skall låta grundlagen föreskriva atl lagförslag av vissa lyper skall eller bör granskas av lagrådel, kommer saken i ell annal läge. Det blir då belydelsefulll, inte minsi med lanke på lagrådets möjligheler att slå vakt om sill oberoende, all grundlagen så långt möjligt gör del klarl i vilka hänseenden lagrådet skall yltra sig. Lagrådet skall inte behöva riskera all bli utsatt för krilik vare sig för atl dess granskning är politiskt inriklad eller för atl del inte i den omfallning som hade varit påkallad ger sin syn på exempelvis

SOU 1978:34

Lagrådel    135

frågor om lolkning av grundlag eller frågor av rättssäkerhetskaraktär.

Från riksdagens och regeringens synpunki kan del inte gärna råda någon tvekan om all del är en fördel all förfoga över ell högt kvalificeral frislående organ sådani som lagrådet för granskning av rällsliga frågor, inle minsl de frågor om förenlighet med grundlag som med en forigående uibyggnad av beslämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter tenderat all bli allt vikligare. Förutsällningarna för all lagrådel skall fylla sin uppgifi som rådgivare i rällsliga och lagtekniska frågor förbättras, om man genom all besiämma inriktningen av dess granskning lyckas åsiadkomma alt lagrådet inle på något håll uppfattas som ell politiskt organ. Ett väsentligt värde hos lagrådsgranskningen ligger i att den i hög grad minskar riskerna för konflikler i rättstillämpningen mellan riksdagen och regeringen å ena sidan och domstolarna å den andra.

1 samband med de nu behandlade problemen nämnde lagrådsuiredningen alt del hade inlräffai all riksdagsutskott i beslut om remiss till lagrådet hade angivit all lagrådel skulle yllra sig över motioner som hade väckts med anledning av proposiiion. Sådana motioner hade ibland, nämnde utred­ningen, innehållit yrkanden som hade avsett proposilionens allmänna politiska grunder, t. ex. all propositionen till följd av renl politiska övervä­ganden skulle avslås. Del var, yltrade utredningen, önskvärl all remissen till lagrådet inte kom atl avse sådana motionsyrkanden.

Problem av detta slag torde få en naturlig lösning, om regeringsformen kommer atl innehålla en föreskrift av här ifrågavarande slag angående inrikiningen av lagrådets granskning. En sådan föreskrift måste få lill följd att del vid remiss till lagrådel inte blir nödvändigi atl i varje enskilt fall begränsa remissen till de i den här avsedda meningen rättsliga frågor som önskas belysla. Oavsett hur remissen formuleras skall lagrådet hålla sig inom den ram som föreskriften om granskningens inriktning drar upp.

Remitteras till lagrådet förslag som faller utanför ett obligatoriskt område, kan granskningsuppgiften självfallet begränsas lill något eller några av de i föreskriften angivna momenten. Av praklisk belydelse kan exempelvis vara all få en belysning av frågan, om ett förslag är grundlagsenligi.

6.8.3 Omr

å

det f

ö

r lagr

ä

dsgranskningen

Rättighelsskyddsulredningen har i del föregående angivit de allmänna utgångspunkterna för sina förslag om lagrådel. Ulredningen hardärvid ställt upp för sig det lämligen självklara målel att del tolala värdel av granskningen blir så slorl som möjligl; lagrådel skall granska alla de förslag som behöver dess granskning och inga andra.

Förarbeiena lill 1971 års ändring i grundlagen i fråga om lagrådel låter aniaga att syflel med denna ändring var delsamma. Man sade sig vilja få ul av granskningen så mycket som möjligt av värde. Givetvis har lagrådsutred­ningen sökl lillgodose ell liknande syfte. Erfarenheten av tillämpningen visar all 1971 års regler inle helt motsvarade del angivna syftei. Mycket talar föratt man hellre bör välja en metod i stil med den som lagrådsutredningen har förordal.

I lagrådsulredningens huvudalternativ bestäms det obligatoriska gransk­ningsområdet genom en uppräkning av skilda typer av föreskrifter, de fiesta

136    Lagrådet

SOU 1978:34

lyperna preciserade genom hänvisningar lill olika besiämmelser i grundlag. Uppräkningen omfaltar föreskrifter i grundlag om iryckfrihelen, föreskrifter som innebär begränsning av någon av de fri-och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen, föreskrifter som avses i 8 kap. 2 S regeringsformen (i huvudsak hela civilrätten), vissa vikliga typer av offentligrällslig lag enligt 8 kap. 3 S regeringsformen, föreskrifter som avses i 8 kap. 5 S regeringsformen såvitt gäller den kommunala beskattningen, föreskrifter om lagrådels sammansäitning eller tjänstgöring, vissa av de föreskrifter som enligt skilda bestämmelser i 11 kap. regeringsformen skall ha form av lag saml föreskrifier om begränsning av rälien au ta del av allmänna handlingar. EU generellt undanlag skulle gälla för sådana specialslraffrättsliga föreskrifier enligt vilka maximistraffet var högsl fängelse ell år, delta givelvis under förutsättning all föreskrifterna inte på annan grund tillhörde det obligaloriska gransknings-området. Vidare skulle undanlag från den obligaloriska granskningen gälla om en av tre uppräknade förutsättningar var för handen, nämligen

1

alt föreskriften ej var av mera ingripande betydelse för enskilda och ej heller var av invecklad beskaffenhet,

2

alt föreskrifien var av sådani slag atl det med hänsyn lill lagrådsgransk­ningens ändamål var uppenbarl obehövligt all höra lagrådel,

3

atl lagrådels hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så all avsevärl men skulle uppkomma.

Lagrådsulredningens förslag har avsevärda företräden i jämförelse med de regler som gällde intill 1971 års ändring. Medan det principielll obligaloriska områdel skulle omfatta de cenlrala lagar som föll inom det gamla obligaioriei (allmän civil- och kriminallag), skulle del däremot bli möjligl alt lämna ål sidan sådana lagändringar som har lilen belydelse för enskilda och andra författningar som av en eller annan anledning saknar eller har endast ringa principiellt intresse. Förslaget skulle härigenom ge utrymme för granskning av lagarav väsentlig belydelse uianfördet tidigare obligatoriska områdel. Del skulle också göra det möjligt alt underiåta remiss lill lagrådel i fall av extrem brådska.

Av belydelse för bedömningen av lagrådsutredningens förslag är vad del rättsligt selt innebär all granskningen i angivna fal lär obligalorisk. Härom har utredningen, med hänvisning lill de resonemang som under senare år har förls om rällslillämpande myndighelers lagprövning, yttrat (s. 284) atl lagrådel inte har någon beslutande funktion utan endast har all avge yttranden, som inte är bindande, och att det därför måhända vore mindre följdrikligl, om underlåtenhet all höra lagrådel skulle föranleda en lags ogiltighet. Å andra sidan, fortsatte ulredningen, kan del inle bortses från atl lagrådels hörande ofta föranleder ändringar i remitterade förslag och alt en ordning, enligt vilken underlåtenheten inle inverkade på en lags giltighet, kunde tänkas föranleda all man ägnade minskad uppmärksamhei åt frågan, om remiss till lagrådel behövs. Om ogiliighei skulle kunna komma i fråga, borde del, yltrade ulredningen, inte vara i andra fall än då det var uppenbart all lagrådels yttrande borde ha inhämtats.

Som tidigare anförts bör man utforma reglerna om lagrådsgranskning så alt man avlägsnar risken för en rättslillämpning som innebär atl lagar, som inle har granskats av lagrådel, belraklas som ogiltiga därför atl rätistillämpande

SOU 1978:34

Lagrådet    137

organ för sin del finner all lagen i själva verkei faller inom del obligaloriska området. Det finns goda skäl att aniuga alt det, om lagrådsutredningens förslag genomfördes, i praktiken inle alls eller i vart fall ytlersl sällan skulle bli akluelll för rällslillämpande organ all ens allvariigt överväga all vägra lillämpa en lag på den grund atl förslaget inle hade granskats av lagrådel. Enligt rätlighetsskyddsutredningens mening är emellertid lagrådsulred­ningens förslag från denna synpunki inte helt tillfredsställande. Del är exempelvis knappast någon naiurlig uppgift för ett rältslillämpande organ atl i efterhand pröva, om del vid lagstiftningsärendets behandling förelåg sådan brådska atl avsevärl men skulle ha uppkommil säsom följd av lagrådels hörande. Något liknande gäller bedömandei, huruvida en föreskrift är av mera ingripande belydelse för enskilda. Del kan vidare sägas atl hänvis­ningen i punklen 2 till lagrådsgranskningens ändamål måste framstå som oklar när grundlagsiexten inte anger detta ändamål. Del senasi sagda kommer i annan dager, om regeringsformen i enlighet med vad som har förordals här kommeratt reglera inrikiningen av lagrådsgranskningen. Som helhet vill emellertid rättighelsskyddsulredningen hävda alt del yttersta bedömandei av undantag sådana som de nämnda bör ligga i händerna på riksdagen.

Med ett obligatoriskt granskningsområde, utformat enligt principerna i lagrådsutredningens huvudförslag, blir det i varje fall nödvändigi all modifiera förslaget så att del blir en uppgift för enbarl riksdagen atl slutligt lillämpa  de skönsmässigt utformade undantagsreglerna.

Atl man på detta sätt minskar riskerna för konflikter mellan å ena sidan riksdagen och regeringen och å andra sidan de rältslillämpande organen kan i prakiiken fö lill följd att regler sådana som de av lagrådsuiredningen föreslagna uppfattas som mindre stela. Även med en sådan uppmjukning kan emellerlid dessa regler siundom tänkas bli lillämpade på ett sätt som synes mindre lilifredsställande. Tidigare har nämnls alt uppräkningen av före­skrifter som skulle tillhöra det obligaloriska områdel omfattade bl. a. vissa viktiga lyper av offentligrällslig lag enligt 8 kap. 3 S regeringsformen, dvs. sådana föreskrifier om förhållandel mellan enskilda och del allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt lagrådsulredningens förslag skulle sådana föreskrifter höra till del obligatoriska området, om de gäller broll eller rättsverkan av brott, utredning om broll, tvångsmedel eller ullämning eller annan ålgärd med anledning av brott, tvångsmedel av annan anledning, rekvisition eller annat sådant förfogande, inskränkning i rälien alt förvärva eller inneha fasl egendom eller tomträtt, fastighetsbildning, konsument­skydd, natur- eller miljövård, utsökning, konkurs eller skatt på inkomst, förmögenhel, arv eller gåva.

En uppräkning av vissa ämnen inom del mycket vidsträckia område över vilkel 8 kap. 3 S regeringsformen spänner måste, som lagrådsutredningen har framhållil (s. 293), bli i viss mån godlycklig. Såvitt rättighetsskyddsutred­ningen kan finna, är de lyper av föreskrifter som enligi lagrådsutredningens förslag skall föras till del obligatoriska områdel väl valda; del kan utan tvivel hävdas atl granskning i lagrådet här som regel är angelägen. Del finns emellertid många andra slag av föreskrifter där en granskning också ofta vore lill stor nylla, såsom föreskrifter om socialförsäkringar, vilka delvis faller in

38    Lagrådet

SOU 1978:34

under 8 kap. 3 S, och vidare föreskrifterom personskydd på dalaområdet eller kreditupplysning. Lagrädsgranskning kan också vara i hög grad påkallad i fråga om byggnadslagstiftningen, som enligt ulredningsförslagel delvis skulle falla utanför obliguloriet.

Lugrådsutreidningen hur understrukit (s. 285) all del inte är möjligt att avgränsa ell obligatoriskt granskningsområde på sådant sätt all all lagstift­ning som lämpligen bör granskas av lagrådet innefallas och all annan lagsiiftning fiiller uianför. I fråga om lagförslag som faller uianför det obligaloriska områdel men likväl kan behöva granskas har ulredningen hänvisat till den fakultativa möjlighelen alt begära lagrådets yllrande.

Man befinner sig här i ell dilemma, i någon mån likt det som förelåg när man 1970 och 1971 beslöl alt avskaffa det lidigare obligatoriet. Skall man ha någon utsikt att förverkliga det av rättighetsskyddsutredningen uppställda målel - all grundlagsregeln skall leda lill atl lagrådel granskar alla de förslag som behöver dess granskning och inga andra - har man anledning att pröva andra utvägar än den som lagrådsulredningens huvudförslag innebär.

En utväg vore då att något minska den grupp av föreskrifter enligt 8 kap. 3 § regeringsformen som skall föras lill del obligaloriska granskningsområdei och komplettera bestämmelsen härom med en annan grupp av föreskrifter, där remiss till lagrådet skulle rekommenderas men inte vara obligatorisk. Den förra gruppen skulle då givetvis omfatta de lyper av föreskrifter där man räknar med alt lagrådels synpunkier vanligen skulle behövas. Hil finge rimligen höra föreskrifter om brott eller rättsverkan av brotl, om Ivångsmedel eller annan åtgärd med anledning av brott eller misslanke om brott, om ivångsmedel av annan anledning, om skatt på inkomsi, förmögenhel, arv eller gåva - däribland även lag om kommunal inkomstskatt - om utsökning eller om konkurs. Den grupp av föreskrifier där remiss lill lagrådet skulle rekommenderas i grundlagsiexten men inte vara obligalorisk kunde omfatta lag enligt 8 kap. 3 S om rekvisition eller annat sådant förfogande, om rätten atl förvärva, inneha eller utnyttja fast egendom eller tomträtt eller om konsu­mentskydd. Hil skulle också kunna föras lag om socialförsäkring, om personskydd på dataområdet eller om kreditupplysning samt sådana lagfö­reskrifter om byggande som inle hör lill del obligatoriska granskningsområ­det.

Givetvis skulle, liksom enligt lagrådsulredningens förslag, undantag i fråga om de obligatoriska fallen göras för specialslraffrättsliga regler med lindrigare straffpåföljder. Likaledes skulle de tre allmänna undantagsreglerna för mindre betydelsefulla och mindre invecklade fall, fall där lagrådets hörande är obehövligt och brådskande fall göras tillämpliga, och det skulle vara enbart riksdagens sak att pröva, om någon av dessa undantagsregler kunde göra del försvariigl atl underlåta remiss lill lagrådet.

De slörsla svårigheterna när det gäller att dra en gräns mellan de obligaloriska fallen och de fall där lagrådsgranskning blott rekommenderas vållar just föreskrifterna enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Väljer man meloden med en delning i två sådana grupper, kan det finnas skäl atl överväga, om man inte borde kunna föra vissa andra lyper av föreskrifier från del i princip obligaloriska områdel till det där lagrådsgranskning blott rekommenderas. Här kunde komma i fråga föreskrifter om resning i avgjort ärende, om  återställande av  försutten  lid, om  befogenhet  för annan

SOU 1978:34

Lagrådet    139

myndighei än domstol all avgöra rättslvist mellun enskildu eller om slalsljänsiemännens räilsslällning.

Del nu skildrade sätlel att beslämmu lagrådels granskningområde har vunnil sympalier inom rällighetsskyddsutredningen. Del obligaloriska området minskar något, och samiidigi ger man, till Ibljd av atl man i "rekommendaiionsområdel" kan la upp vissa typer av föreskrifter som inle rymdes inom lagrådsulredningens obligalorium, eti incilamenl för rege­ringen alt göru urvulei mellan föreskrifterna enligt 8 kap. 3 S regeringsformen i högre grad efter rationella krilerier.

Lagrådsuiredningen har varil inne på tanken alt mjuka upp gränsen kring del obligutorisku granskningsområdei ytterligure. Med avseende på före­skrifter enligt 8 kap. 3 S regeringsformen har nämligen utredningen (s. 309) diskuierai en grundlugsregel all förutsättningen för atl dessa föreskrifter skulle fulla inom del obligaloriska området skulle vara ull de "måsie unses vara principielll vikliga". Ett sådani grepp har ulredningen beiecknai som från vissu synpunkier överiägsel skilda uppräkningsmeioder. Utredningen har emellertid anseti atl ett allmänt hållet rekvisil ger en vag gräns för lillämpningsområdel och alt det är vanskligt att förulse hur en bestämmelse av angiven innebörd kommer all tillämpas.

Med lagrådsulredningens utgångspunkt - att reglerna om obligalorisk granskning i lagrådet skall vara underkasiade kontroll genom lagprövning -är del nalurligl all man lar avstånd från allmänt hållna rekvisit av lypen "principielll viktig". Frågan kommer i ett annat läge, om kontrollen även i dessa full. såsom här förutsattes, förbehålles riksdagen. Man förlorar emellerlid i så fall, kan det hävdas, åtskilligt av regleringens bindande karaklär, och del kan göras gällande att man skulle komma i ungefär samma läge som efter 1971 års reform.

Inom räiiigheisskyddsulredningen har del dock hävdals all del skulle vara möjligl alt komma nära del uppslällda målet genom en reglering med karaklär av principlösning. En sådan lösning kan i viss mån uppfällas som motsatsen till en enumeralion. Del avgörande blir inie, om lagförslaget hör lill en viss lyp av föreskrifter, beslämd lill sin konstitutionella karaktär, utan i stället om förslaget fyller vissa på principiella grunder formulerade krav på exempelvis innebörd, räckvidd eller verkningar.

Med en sådan konstruktion finns del inle samma anledning atl vid formuleringen av grundlagsregeln väga skilda typer u v föreskrifier på guldvåg som vid en enumeraiionsmeiod. Av praklisk betydelse är särskilt den stora och viktiga gruppen av föreskrifter enligt 8 kap. 3 S regeringsformen. Man kommer ifrån den tidigare angivna nackdelen med ett enumeraiionssyslem, alt man inle kan undgå atl få med vissa mindre angelägna ling och å andra sidan kan lappa bort förslag som, bedömda för sig, är av stor belydelse. En mindre bunden avvägning kan göras över ell större område. Del bör då inte föreligga något hinder atl bland de författningar som normall skall granskas av lagrådel nämna alla lagar enligi 8 kap. 3 S regeringsformen. På liknande sätt kan man undgå all välja ul vissa av föreskrifterna enligt 11 kap. regeringsformen; alla dessa föreskrifter bör nämnas bland dem som normall skall granskas av lagrådel. I övrigi bör hil föras de föreskrifter som enligt lagrådsulredningens förslag skulle höra till del obligaloriska granskningsom­rådet, nämligen grundlag om iryckfrihelen, lag om begränsning av rälien all

140   Lagrådet

SOU 1978:34

la del av allmänna handlingar, annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rällighelerna, lag om kommunal beskaUning, lag som avses i 8 kap. 2 S och lag om lagrådets sammansättning och tjänstgöring. De problem som är förenade med all föreskrifter om skall på inkomst och förmögenhel föres till granskningsområdei (se del särskilda yttrandet av lagrådsulredningens expert Gunnar Björne) blir mindre kännbara med en konstruktion av den här skildrade typen.

Som ett generellt villkor för all författning av del angivna slagel skall föras lill den grupp där remiss till lagrådel skall vara regel bör kunna föreskrivas alt lagen är vikiig för enskilda eller från allmän synpunkt. Grundlagsregeln bör vidare innehälla motsvarigheter lill de två undantagsregler i lagrådsulred­ningens förslag som lar sikle på frågans beskaffenhei - lagrådels hörande anses sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet - och på behovei av snabb behandling - lagrådets hörande anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, atl avsevärl men skulle uppkomma.

Den senasi presenterade metoden all besiämma lagrådels granskningsom­råde ger säkerligen, leoreiiski sell, bälire möjlighet än någon annan av de diskuierade metoderna all nå det uppslällda målel att lagrådel granskar just de förslag sorn bäst behöver dess granskning och inga andra. Frågan är om man kan konstruera meloden så all den erbjuder tillräcklig säkerhei för all urvalel av lagförslag som skall hänvisas till lagrådel bestäms av en slrävan av all nå della mål.

Ett sätt all färsöka ge sladga ål denna metod skulle vara att grundlagsregeln finge föreskriva, all regeringen alllid är skyldig all skriftligen redovisa skälen lill all ell lagförslag som tillhör någon av de uppräknade typerna inte hänvisas lill lugrådei, nur förslaget läggs fram för riksdagen. Moiiveringspliklen skulle gälla varie lagförslag som lillhör någon av dessa lyper, oavsell om lagen anses vara vikiig och oavsell om någon av undanlagssituationerna anses vara för handen. Regeringen skulle alllså i varie lagproposilion, som innehåller ett lagförslag av någon av de lyper som anges i grundlagsbestämmelsen men som inle hänvisas till lagrådet, förklara varför jusl delta förslag förelägges riksdagen ulan föregående lagrådsgranskning. Anser regeringen all den föreslagna föreskriften inle är vikiig för enskilda eller från allmän synpunki, bör delta klargöras och grunderna för uppfallningen redovisas. Om rege­ringen menar all lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet, skall regeringen molivera denna bedömning. På molsvarande säu skall regeringen, om den anser förslaget vara så brådskande all remiss till lagrådet därför skulle vara till avsevärt men, ange vad del är som gör förslaget så brådskande och vari del befarade menet skulle beslå.

I ett annal sammanhang har en liknande moiiveringsplikt visal sig ha gynnsamma verkningar. Ulredningen syfiar på skyldigheten för slaisråd enligt nya riksdagsordningen (6 kap. 1 S) all inom viss angiven tid antingen besvara interpellation eller förklara varför svar dröjer eller uteblir. Före­skriften härom anses ha fåll till följd all inlerpellalioner generellt setl besvaras avsevärt tidigare än underden gamla riksdagsordningens lid. Tanken med atl här införa en motsvarande motiveringsplikt skulle vara atl riksdagsopposi-lionen och nyhetsmedierna finge ökad anledning alt följa regeringens sätl att lillämpa beslämmelserna om remiss till lagrådet och all diskutabla fall därför skulle bli belysta i den offentliga debatten.

SOU 1978:34

Lagrådet    141

Härtill kommer atl regeringen finge räkna med all underiålenhet all inhämla lagrådels yllrande oftu nog kom ull följas av all del beredande Ulskollei i stället föranstaltade härom. Så skall enligt nu gällande regel ske, redan när en iredjedel av ledamölerna begär del, såvida inte ulskollei finner all därmed förenal dröjsmål skulle leda lill avsevärt men (4 kap. 10 S RO). Den senast återgivna undantagsmöjligheien, som närmasi syftar lill atl förebygga ren obstruktion, finge givetvis tillämpas yllersl sparsami i fråga om remisser lill lagrådel. En sådan remiss lorde vanligen vara avsevärl mindre lidsödande än en mera allmän remiss lill grupper av statliga myndigheter. Ofta bör del vara möjligl alt genom konlakler med det departement som har berett ärendet och med lagrådel få en väl grundad uppfattning om den tid som kan åtgå för granskningen.

Rättighetsskyddsutredningen anser all motiveringsplikten och möjlig­heten för ulskoltsminoriiet alt få lill stånd remiss till lagrådel i förening ger lillräcklig säkerhet för alt en bestämmelse med karaklär av principlösning kommer att tillämpas lojall. Övervägande skäl talar därför enligt ulred­ningens mening för atl bestämmelsen i regeringsformen om lagrådets granskningsområde skall avfallas enligt den senasi skisserade modellen.

Före en närmare diskussion om den nu förordade regelns räckvidd och dess lillämpning på skilda lyper av författningar vill ulredningen här anlägga några allmänna synpunkter på regelns innebörd.

Utredningen har i del föregående (6.8.1) yttrat all fier än nio justitie- eller regeringsråd inte under några förhållanden skall tjänstgöra samiidigi i lagrådel. Om man samlidigt utgår från atl lagrådsavdelning normalt skall ha tre ledamöter och atl endast en av dessa skall kunna hämias ur kretsen av jurisler som inle lillhör någon av de ivå högsta domstolarna - utredningen ålerkommer lill dessa frågor i näsla avsnitt (6.8.4) - kommer lagrådel att kunna arbela på högsl fyra avdelningar. Del är givelvis en fördel, om antalet kan hållas vid två eller ire.

Rättighelsskyddsulredningen har inle haft några möjligheter atl själv skaffa in ett fullständigt malerial för all bedöma effekterna på lagrådets arbetsbörda av all granskningsområdei bestäms på det ena eller del andra sältel. Därvidlag har utredningen i allt väsentligt måsl bygga på lagrådsul­redningens malerial. En bedömning av den framlida utvecklingen är emellerlid under alla förhållanden förenad med osäkerhet. Man måste alltid räkna med variationer beroende på skilda värderingar av behovei atl driva en snabb reformpolitik eller på andra omständigheter. Ulan tvivel kan vårt nuvarande syslem med ireåriga valperioder få lill följd att lagsiiftningsappa-ralen tidvis blir utsatt för ett starkt tryck. Troligen kommer antalet lagförslag som sakligt sett borde granskas av lagrådel ibland all vara så slorl alt lagrådet, även när det undantagsvis arbetar på fyra avdelningar, kommer atl ha svårl all hinna med en ingående granskning av alla.

Man måsle alltså räkna med atl det under vissa tider kommer att bli nödvändigt atl gallra bland de lagförslag som noga taget borde hänvisas lill lagrådel för granskning. Delta måsle beaktas när man utformar de regler som skall göra del möjligl atl underlåla lagrådsremiss. Som räiiigheisskyddsul­redningen redan har framhållil, måsle del ytterst ligga i riksdagens hand att pröva, om ell förslag skall remitteras lill lagrådel. Reglerna bör göra det fulll klart alt en rällslillämpande myndighet aldrig får underiåta atl lillämpa en

i 42   Lagrådet

SOU 1978:34

föreskrift därför ull den inle har blivit granskad av lagrådel. Förutsäuning för tillämpningen av en undantagsregel bör med andra ord vara all riksdagen finner all den beskrivna undantagssituationen är för handen.

Vid behandlingen av lagrådsgranskningens inrikining (6.8.2) har rällig­hetsskyddsutredningen framhållil all en grundlagsregel om inrikiningen får lill följd all del vid remiss lill lagrådel inte blir nödvändigi alt i varje särskilt fall begränsa remissen lill lagrådel lill de frågor som önskas belysla. Möjligheten all på della säll begränsa remisserna kan likväl ulnylljas, när man av något skäl anser det lämpligt, exempelvis när lagrådel är myckel arbeisbelasiai.

Principen bukom del förslag om lagrådets granskningsområde som rättig­hetsskyddsutredningen lägger fram sammanfaller lill stor del med de skäl som åberopades i samband med 1970-71 års reform: lagrådels kapacilel skall ulnylljas så väl som möjligl, man skall så långl möjligl söka åsiadkomma au lagrådel ägnar sig ål de förslag som behöver dess granskning och inie ivingas all arbela med mindre betydelsefulla ting. Del är nalurligl atl uppräkningen av skilda typer av lagar inle får lika stor betydelse som i ett enumeraiions­syslem. 1 stället kommer siörre viki aU ligga dels på inriklningsbeslämmel-sen, dels på avfailningen av undanlagsreglerna, dels på den beslämmelse som avser all avgränsa de vikliga lagförslagen, som framför andra bör granskas av lagrådet. Betydelsen i atl grundlagsbestämmelsen får innehålla en uppräk­ning av vissa lyper av lagförslag ligger främsi i all här ges en ram för regeringens skyldighet alt redovisa skälen i de fall då förslag läggs fram för riksdagen ulan föregående remiss till lagrådel.

Under ulredningens arbete har ansetts all bland de lagar som i försia hand bör granskas av lagrådel bör nämnas bl.a. motsvarigheterna till vad som förut benämndes allmän civillag och kriminallag. Den förra gruppen av författ­ningar sammanfaller i del väsenlliga med dem som faller under 8 kap. 2 S i den nya regeringsformen, den senare hänföres under 3 S i samma kapitel. Vissa andra grupper av föreskrifier som enligt lagrådsutredningens förslag skulle höra lill del obligaloriska granskningsområdei har inte heller orsakat nämnvärda diskussioner under rätlighetsskyddsutredningens arbeie, nämli­gen grundlag om iryckfrihelen, lag om begränsning av rätlen all laga del av allmänna handlingar och annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna. Detsamma gäller rällegångsbalken, förvaltningsprocesslagen, grundläggande föreskrifter om statstjänsteman­nens rättsställning och övriga föreskrifter som enligi 11 kap. regeringsformen skall ha formen av lag. 1 fråga om alla dessa lyper av föreskrifter skall enligt den föreslagna bestämmelsen göras en prövning av frågan om remiss lill lagrådel. Mynnar prövningen av ett vissl förslag ut i all den föreslagna föreskrifien är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, skall förslaget primärt föras lill granskningsområdei. Remiss lill lagrådel bör i så fall göras, om inte någon av de två undaniagssiiuaiionerna är för handen, dvs. atl lagrådels hörande skulle sakna belydelse på grund av frågans beskaffenhei eller au remissen skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så alt avsevärl men skulle uppkomma. Förslag som inte anses viktiga i något av angivna hänseenden bör. vid lider när lagrådel är hårt pressat, generellt slå tillbaka för de viktiga förslagen.

De mest betydande svårighelerna lorde de återstående lagförslagen bereda.

SOU 1978:34

Lagrådet    143

nämligen skattelagarna och annan offentligrällslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigi avser ingrepp i enskildas personliga ellerekonomiska förhållanden, dock borisett från "allmän kriminallag", som har diskulerals redan i del föregående. Svårighelerna beror bl. a. på all del här lill myckel stor del gäller lagar som hittills ofta inte har granskats av lagrådel. Den genomgång av skilda typer av föreskrifter som lagrådsutredningen har redovisal i sitl belänkande torde här kunna tjäna till belysning. Avgörande skall här, liksom i fråga om de nyss behandlade föreskrifterna, vara i försia hand hur viktigt ett lagförslag i det särskilda fallet är, inle om del hör lill den ena eller den andra kategorien. Vad särskilt gäller specialslraffrälisliga föreskrifter lorde förslagets uiformning ge underlag för en gränsdragning av ungefär samma slag som lagrådsutredningen har föreslagit: om ett lagförslag inle av annan anledning bör remitteras till lagrådet, bör den omständighelen att siraffmaximum inle översliger fängelse ell år kunna leda lill all förslaget anses i grundlagsregelns mening inle vara "viktigt" för enskilda.

Särskilda överväganden synes vara påkallade i fråga om skaltelagarna. Härom vill utredningen anföra följande.

Som lagrådsuiredningen har påpekat (s. 295) är del lika angelägel all skattelag tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet, konsekvens och klarhel som all annan lag gör del. Skattelagarna upplevs av många som djupt ingripande i deras personliga och ekonomiska förhållanden. De innefattar ofta komplicerade frågor, inte minst av lagleknisk natur.

Förslaget innebäratt skaltelag bör granskas av lagrådet, om den är viktig för enskilda eller från allmän synpunki. Remiss till lagrådet kan emellerlid underlåtas dels om dess hörande anses sakna belydelse på grund av frågans beskaffenhei, dels om del anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, atl avsevärl men skulle uppkomma.

Tekniskt föres skattelagarna till granskningsområdei genom en hänvisning lill 8 kap. 3 S regeringsformen och genom att lag om kommunal beskattning nämns särskilt; sådan lag regleras för grundlagens vidkommande i 1 kap. 7 S och 8 kap. 5 S. Under 8 kap. 3 S faller inte bara lag om skall ulan också lag om "belungande" avgifter, dvs. sådan avgifisföreskrift som "gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga ellerekonomiska förhållanden". Del blir då i delta sammanhang inte nödvändigt atl närmare uppehålla sig vid gränsen mellan skatt och belungande avgift, inle heller mellan direkl skall och indirekt skatt. Det är vidare fulll klart alt tullar i regeringsformens mening är skaller. Uianför 8 kap. 3 S faller däremoi sådana avgifier som inte är betungande i nyss angiven mening. Om exempelvis en avgift lill slalen erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller en prestation och avser atl bidra lill eller helt läcka statens kostnader på området, faller avgiften under regeringens kompetensområde och alltså uianför 8 kap. 3 S (se prop. I973:90s. 218 f). Gränsen mot sådana avgifter lorde dock i förevarande hänseende inle orsaka siörre problem. Är del tveksamt, om en avgifi faller under lagkravet, lär det mera sällan finnas skäl atl inhämta lagrådets yttrande.

Vad som gör lagrådsgranskning påkallad på delta område är inte främsi bestämmelsernas konjunklurpoliliska eller samhällsekonomiska konse­kvenser utan deras betydelse i andra hänseenden.

Med tanke på lagrådels roll såsom bevakare av rättssäkerhetens krav finns

144   Lagrådet

SOU 1978:34

det anledning alt här försl peka på skallereglernas belydelse för fördelningen mellan enskilda av skattebördan. Självfallel åsyftas då inle fördelningen i siort mellan personer i skilda inkomst- eller förmögenhetslägen, såsom fördelningen av siatsskaiien mellan direkl och indirekl skatt, skatteskalornas uppbyggnad med avseende på progressivitei eller grunddragen av reglerna om avdrag vid den direkia beskattningen - sådani måste hell vara en fråga för de politiska organen - utan de meioder, med vilka kravel på likformighet vid beskattningen skall säkras. Beslämmelserna i laxerings- och uppbördslagarna om förfarandel eller om skilda lyper av ivångsmedel bör givelvis från denna synpunkt som regel granskas av lagrådel. Del kan påpekas all dessa lagar innehåller vissa principiellt betydelsefulla regler av civilrältslig art och andra sådana regler av närmast straffrätlslig eller repressiv art. I del förslnämnda hänseendel åsyftar ulredningen bl. a. regler om del subsidiära betalnings­ansvar för innehållen preliminärskatl som enligt 77 a S uppbördslagen åligger ställföreträdare för juridisk person. I det senare hänseendel vill ulredningen fästa uppmärksamhelen på de bestämmelser om förseningsavgifi och om skaltelillägg som har införts i laxeringslagen (116 a-j SS)- Man kan erinra om alt den lagrådsgranskning som hillills har förekommit på skatieområdet i huvudsak har avsell jusl förfaranderegler (t. ex. bevissäkringslagen, 1975:1027).

En annan synpunkt av iniresse är skattelagens samband med andra rällsregler,såsom konstitutionella grundsalser, civilrältsliga regler eller andra offenlligrällsliga regler. Den överblick över räiisordningen i dess helhet som ledamöterna på en lagrådsavdelning besitter måste vara av särskilt värde när del gäller all ta ställning i sådana hänseenden. I likhet med lagrådsutred­ningen föreslår rättighetsskyddsutredningen atl en lagrådsavdelning skall kunna vara sammansatt antingen av två justitieråd och ell regeringsråd eller av ett justitieråd och två regeringsråd (se närmare 6.8.4).

De verkningar som en indirekt skatt - mervärdeskatt, reklamskatt - kan ha för möjligheterna all sprida tryckta skrifter eller eljest för vidsträckt opinionsfrihel är exempel på sambandet mellan skattelag och konstitutio­nella grundsatser. Ett annat exempel är förhållandel mellan en regel om uppgiftsskyldighei inom taxeringsförfarandet och bestämmelser på yttrande­frihetens område om skydd för meddelare eller om rätt till anonymitet.

Lagrådsutredningen har påpekat (s. 295) alt skaltelagar i många fall har anknytning lill civilrältslig lag och att de i viss utsträckning bygger på begrepp hämtade från civilrätten. En granskning i lagrådel kan helt säkert främja en utveckling mol en fast och enhellig terminologi och i sin mån medverka lill att reformer på skatteområdet inte utan sakliga skäl får olika verkningar för olika människor.

Skatteregler om aktiebolag eller liknande sammanslutningar har ett självklarl samband med associalionsrältsliga regler, och här lorde en granskning i lagrådel därför ofta vara moiiverad. Bestämmelser om kupong­skall och utskiftningsskatt samt kommunalskatlelagens föreskrifier om beskattning av s. k. vinstbolag och av parirederier kan nämnas som exempel. Siundom har problem med skilda former av s. k. skalteflykt skapal behov atl ingripa mol förfaranden på bolagsrältens område eller inom försäkringsom­rådet. Lagbestämmelser om realisationsvinstbeskattning måste i regel anknyta

SOU 1978:34                                                                                          Lagr

å

del    145

till civilrättens regler om äganderält, det må sedan vara fråga om aklier, andelar i föreningar, lösöre eller fasligheter. Här är del av belydelse atl de skatierultsliga reglerna anpassas efter innehållet i de civilrältsliga eller all del i varie full lillses alt brisl på samstämmighet inte uppkommer utan vägande skäl. Något liknande gäller åtskilliga ändringar inom arvs- och gåvobeskail-ningen.

En iredje synpunki av belydelse är hur invecklad och lekniskl komplicerad en skallelag är. Del har ofta framhållits att 1928 års kommunalskaltelag med anvisningar och med anknytande skattelagar som helhet är synnerligen svåröverskådlig. Ändringar i dessa lagar innefattar ofta juridiskt-tekniska problem, som kan molivera en granskning i lagrådel.

Den nu gjorda genomgången kan ge anledning all förmoda all granskning i lagrådel är påkallad oftare i fråga om direkia skatter än i fråga om indirekta. Såviii Ulredningen kan överblicka är della också fallel. Grunderna för uttag av en indirekl skall är generelli sell mera schemaliska och ger mindre anledning lill diskussion från likformigheissynpunkl. En övergång lill ett nytt syslem för indirekl beskattning i stil med övergången från den allmänna varuskatten till mervärdeskallen elleren mera genomgripande reform av en indirekl skall lorde emellerlid kunna gripa in i lagstiftningen i så många hänseenden och på sådant sätl att granskning i lagrådet allmänt sell måsle vara högsl befogad. Något liknande gäller andra fal 1 när en indirekl skall las ul på föml icke lillämpal sätt, med ny leknik eller dylikl, exempelvis kilome­terskatlen enligt 17-21 SS vägtrafikskatlelagen (1973:601).

Att en skullelag hänvisas lill lagrådet skall naturligtvis inte utan vidare leda lill all lagrådel anser sig behöva granska alla föreskrifter i lagen lika ingående. Del kan emellerlid, inle bara med lanke på lagrådels arbelsbörda utan också av hänsyn lill önskemålel om en klar rågång kring lagrådets ansvarsområde, ofta vara motiverat att remissen klart anger varpå lagrådet främsi skall inrikla sin granskning.

De här förda resonemangen har lagil sikle närmast på frågorna, huruvida skallelag är vikiig för enskilda eller från allmän synpunki och huruvida remiss lill lagrådel kan anses sakna belydelse på grund av frågans beskaf­fenhet. Den här diskuierade bestämmelsen innehåller ännu en begränsning av den principiella skyldigheten alt hänvisa lagförslag till lagrådel, nämligen för fall då lagrådets hörande anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, all avsevärt men skulle uppkomma.

Del är nalurligl all del ofta framslår som angeläget att få en skaltelag anlagen snabbi. Moliven för skyndsam behandling lorde ofta vara av konjunkturpolitisk nalur. Då uppkommer i regel inga problem: ändringen beslår kanske i jusiering av en skallesals, eller lägel är eljesl sådant att inga starka moiiv för remiss lill lagrådet är för handen. Gällerdet alt snabbt ingripa mol tendenser lill skatienykt, kan däremot en lagrådsgranskning ofta vara sakligt sell slarkl påkallad. Del är inle möjligl alt förutse i vilka typer av fall man kommer all känna behov av särskilt snabb behandling av ett förslag lill skallelag. Det blir stalsmaklemas sak all väga behovei av lagrådsgranskning mol kravel på snabbhet.

16 Riksdagen 197HI79. / saml. Nr 195

146   Lagrådet

SOU 1978:34

6.8.4 Lagrådels sammansäitning och arbetsformer

Lagrådsutredningen har lagl fram ell antal allernaliva förslag lill grundlags­föreskrifter, genom vilka lagrådels obligaloriska granskningsområde skulle beslämmas. Utredningen har försökt beräkna vilken arbelsbörda de olika förslagen skulle medföra för lagrådel men funnil en belydande osäkerhei vidlåda varje försök i denna riklning. Ulredningen har ullalal all, om del obligatoriska granskningsområdei besläms enligt något av de framlagda alternativen, granskningen kan antas normall la i anspråk minsl två avdelningar. Tre avdelningar antas bli del vanliga, tidvis kan fyra avdelningar behövas.

Varje avdelning av lagrådel skall enligt lagrådsuiredningen bestå av i regel tre ledamöier. I varje avdelning skall ingå minsl ell jusiilieråd och ell regeringsråd. Sammanlagt högst nio jusiilieråd och regeringsråd skall samtidigt få ijänslgöra i lagrådel.

Rällighetsskyddsutredningen har byggt upp sill förslag angående områdel för lagrådelsgranskning på annal säll än lagrådsuiredningen och vill här göra ell försök all belysa förslagets effekier på lagrådels arbetsvolym.

Något i sirikl mening obligatoriskt granskningsområde skall enligi förslaget inle finnas. I slället anges vissa lyper av lagar, och del sägs all lagrådets yllrande över förslag lill sådan lag bör inhämias, innan riksdagen fattar beslut, under förutsättning dock all riksdagen finner lagen vara vikiig för enskilda eller från allmän synpunki. Ell par generellt angivna undantags­regler skall gälla, syftande dels på fall där lagrådets yttrande är obehövligi med tanke på frågans beskaffenhei, dels på särskilt brådskande fall. Effekien av "bör"-regeln förstärks genom atl det ålägges regeringen att motivera uraktlåtenhet all till lagrådet remittera förslag lill lag av något av de uppräknade slagen.

Om regeringen finner all ett lagförslag är vikligl för enskilda eller från allmän synpunki och vidare all ingen av de två undantagssituationema är för handen, är regeringen således principielll skyldig all inhämla lagrådets yllrande över förslaget, innan regeringen lägger fram del för riksdagen.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag är uiformat så all lillämpningen visseriigen i slörsla utsträckning ytterst är lagd i riksdagens hand men all del likväl lar sikte på de ifrågavarande förslagens beskaffenhei. 1 försia omgången skall övervägas, om lagen är "vikiig" i sladgandeis mening. Anses della vara fallel, skall man la ställning lill om det på grund av "frågans beskaffenhei" skulle sakna belydelse all höra lagrådel eller om lagrådsylirandel skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, atl avsevärt men skulle uppkomma.

Regler sådana som dessa är tänkta all lillämpas på samma sätt under skilda lider. Man måsle dock räkna med atl strömmen av lagförslag ibland kan vara så slrid alt undantagsregeln om brådska får vidgad tillämpning.

Rätlighetsskyddsutredningens förslag angående ell särskilt kvalificeral förfarande för lagärenden som angår rällighelsbegränsningar innebär alt en ny arbelsuppgift läggs på lagrådel. Om del i behörig ordning yrkas all della förfarande skall lillämpas, skall, om förslaget inle blir vare sig antaget med 5/6 majoritet eller förkastat, konstilulionsulskoltel för riksdagens vidkom­mande pröva, huruvida förslaget verkligen angår en rällighetsbegränsning.

SOU 1978:34

Lagrådet    147

Uiskotiei skal! inte kunna besvara cn sådan frågan nekande ulan all lagrådel har avgivii yttrande i frågan. Utredningen vill emellertid hållu före ull denna arbetsuppgift inte kommer all i högre grud påverku lagrådels arbelsbörda.

Del sagda leder fram lill slutsatsen au del knappast är möjligl ull mera exakl beräkna effekierna på lagrådels urbelsvolym av de förslag som räiiigheisskyddsulredningen lägger fram. Del finns siarka skäl all organisera lagrådel så att antalet avdelningar och därmed lagrådels kvuntilaiivu kapacitet kan anpassas efter variationer i lillslrömningen av grunskningsupp-gifter.

Räiiigheisskyddsulredningen har som en uigångspunki (6.8.1) angivii all lagrådel åtminstone lill väsentlig del skall bestå av justitieråd och regerings­råd. Ulredningen har därvid åberopal bl. u. att della ger garanii för all aktuell erfarenhel av rättskipning på skilda områden kommer alt stå till lagrådets förfogande. En annan utgångspunkt sades vara all högsl nio juslilie- eller regeringsråd skall tjänstgöra samlidigt i lagrådel.

Lagrådsulredningens förslag all minska del normala antalet ledamöier i en lagrådsavdelning från fyra lill tre får lill följd att del blir möjligt all organisera tre lagrådsavdelningar utan all anlila någon ulomsiående. Räiiigheisskydds­ulredningen ser della som en sior fördel. Även från andra synpunkter har rättighelsskyddsulredningen funnil förslaget i denna del godtagbart.

Enligi rällighelsskyddsuiredningens mening bör möjlighelen atl anlila pensionerat justitie- eller regeringsråd eller annan utomstående jurisl såsom ledamot av lagrådet ulnylljas främsi när mun undanlagsvis behöver en fiärde avdelning eller en fjärde ledamol på någon av avdelningarna.

Den nu gjorda genomgången av de organisaioriska frågorna visar all räiiigheisskyddsulredningen härvidlag i huvudsak anslutersig till lagrådsul­redningens förslag.

Lagrådsuiredningen har föreslagil att lagrådel vid behandlingen av visst ärende skall som sakkunnig kunna anlila person med särskilda fackkunska­per. Sådan sakkunnig tankes bli förordnad av regeringen på begäran av lagrådsavdelningen. Förslaget innebär den ändringen i förhällande till gällande ordning all den särskilt tillkallade sakkunnige inte som nu skall vara ledamol av lagrådel ulan biträda della. En föreskrifi i ämnel skall enligt förslaget las in i lagen om lagrådel (10 S).

Rällighetsskyddsutredningen har självfallet ingen erinran mot atl lagrådet skall kunna förskaffa sig biträde av utomstående sakkunnig. Del äremellerlid svårt atl se något skäl till au en sådan sakkunnig skulle behöva förordnas av regeringen. Därmed lorde del huvudsakliga molivet lill alt reglera frågan om sakkunnig i lag falla bort. I lagrådslagen behöver ingeniing annat sägas i ämnet än alt lagrådet på allmän bekostnad äger anlita de sakkunniga och biiräden i övrigi som det anser sig behöva. Självfallel skall vae avdelning kunna beslula därom för sin egen del.

I övrigi kan rällighetsskyddsutredningen i alli väseniligi ansluta sig lill lagrådsulredningens förslag om lagrådels organisaiion och arbelsformer. Räiiigheisskyddsulredningen återkommer lill vissa särskilda frågor i speci­almotiveringen.

SOU 1978:34

149

7    Förfarandet vid grundlagsstiftning

7.1 Bakgrunden

Vårt nuvarande syslem för ändring av grundlag går tillbaka lill regler som tillkom i sumband med att vår första tryckfrihetsförordning infördes 1766. De gällande reglerna (8 kap. 15 S regeringsformen) innebär all en grundlagsänd­ring förutsäUer två likalydande riksdagsbeslut och att det mellan dessa beslul skall ha hållits val lill riksdagen i hela rikel.

Frågan om en möjlighel att genomföra ändring av grundlag snabbare än genom proceduren med två riksdagsbeslut med mellanliggande val över­vägdes i samband med tillkomsten av 1949 års tryckfrihetsförordning. En sådan möjlighet avvisades då (prop. 1948:230 s. 79,101) därför alt den rådande proceduren ansågs ge säkerhet mol förhastade ändringar under oroliga tider; grundlagarnas kanhända främsla belydelse ansågs ligga i att de utgjorde en "garanti mol rubbning av landeis konstitution saml dess grundläggande rätts- och förvallningsprinciper under stämningslägen, som framkallats av utomordentliga inre eller yttre förhållanden".

Förfaltningsulredningen föreslog (SOU 1963:16 och 17; 7 kap. 4 S förslaget till regeringsform) atl ell vilande beslul i ett grundlagsärende skulle underställas folkomrösining i samband med närmasi följande riksdagsval, om mipsl en iredjedel av riksdagens ledamöier gjorde framställning om det inom viss lid efter beslutet eller regeringen beslutade om del inom samma lid. Det vilande grundlagsbeslutei skulle förfalla, om majoriteten av de della­gande i folkomröslningen röstade mot del och denna majorilel svarade mot mer än hälfien av antalet godkända rösler vid del samtidigt förrättade riksdagsvalel. En sammanslällning över de remissyttranden som avgavs över förfaliningsulredningens förslag i denna del ålerfinns i SOU 1965:34 s. 24 ff

Gmndlagberedningen log i sitl förslag lill regeringsform (SOU 1972:15) inle in några regler om beslutande folkomröstning i grundlagssiiftningsfrågor. Tre av beredningens ledamöter förde emellertid i en gemensam reservalion fram ell förslag i frågan som i sak anslöl sig myckel nära lill vad förfaiiningsul­redningen hade förordal.

Under remissbehandlingen av grundlagberedningens förslag uppehöll sig endasl ell fötal remissinstanser vid folkomröslningsfrågorna. En samman­slällning över yttrandena i denna del finns inlagen i propositionen 1973:90 (bil. 3s. 112 f).

Frägan om beslutande folkomröstning i  grundlagsfrågor har vidare

50    Förfarandet vid grundlagssiifining

SOU 1978-34

behandlals av riksdagen i samband med besluiel om 1974 års regeringsform (KU 1973:26) och besluiel om dc nya regleri regeringsformen till skydd förde medborgerliga fri-och rällighelerna som trädde i kraft den Ijanuari 1977 (KU 1975/76:56). Riksdagen avslog vid dessa lillfällen yrkanden om införande av ell folkomröslningsinsiilui uv del slug som hade förordals av reservanlerna i grundtagberedningen.

Regler med undumål all ge säkerhei för längre bciänkeiid vid grundlags­ändring över/ägdes i samband med 1976 års beslul angående grundläggunde fri- och räuigheler (SOU 1975:75 s. 94, 219 f, prop. 1975/76:209 s. 90, KU 1975/76:56 s. 16, 75 f). I reservalion till utskottsbetänkandel i urendel föreslogs all det försia riksdagsbeslutet skulle fallas minst sex månuder före nuslu ordinarie val lill riksdagen och alt del undra beslutet inle skulle fö fallas förrän två månader efter valet.

7.2 Överväganden

7.2.1  Tidsfrist vid grundlagsändring

Del ligger eu belydande värde i all proceduren för grundlagsändring ger säkerhet för att förslag lill ändringar blir noga övervägda. Enligt rällighels­skyddsuiredningens mening bör man hålla fasl vid kravel på två likalydande riksdagsbeslul med mellanliggande val.

Tanken atl genom en särskild lidsfrist förlänga den nödvändiga betänke­tiden har skäl för sig. Det är också angelägel all gmndlagsändringar med stor principiell och praklisk räckvidd inle behandlas i riksdagen mot slutet av riksdagssessionen närmasi före valel, något som under senare decennier har varit regel snarare är undantag. Däremoi är del svårt all se någon siörre fördel med en tidsfrist efter riksdagsvalel. Har de flesla medborgarna vid valel givit förlroende åi förelrädare för meningsrikiningar som slöder det vilande förslaget, kan oftasl inle någonting vara atl vinna på ytterligare anslånd.

En lidsfrisi före valel kan ulformas på skilda säll. Del förslag som övervägdes 1976 innebarall en viss tid -sex månader-skulle förflyta mellan del första beslutet och valet. En sådan ordning kunde få lill följd all riksdagsarbetel med en grundlagsändring forcerades. De gynnsamma effekier man strävar efter genom en föreskrift om lidsfrisi lorde kunna nås bälire genom en regel om atl en viss minsla lid skall förfiytu mellun ärendels väckande och valet. Härmed kan man fö större säkerhei både för en grundlig behandling i riksdagen och för en omfattande offenilig deball.

Någon anledning all hindra all grundlagsändring genomföres i anslutning lill extra val lill riksdagen finns inle. Ett sådani val lorde snarasi ge bätire ulrymme än ett ordinarie val för noggrann belysning av det vilande grundlagsförslaget. Inte desto mindre kan man utgå från att fiertalet grundlagsändringar kommer all genomföras i anslutning lill ordinarie val. Om dessa, som hittills, skall äga rum den iredje söndagen i seplember månad, bör man bestämma tidsfristen för förslag om grundlagsändring så atl riksdagen normall kan slutföra behandlingen senast relalivi lidigt under vårsessionen. Della bör man kunna uppnå genom all besiämma alt förslag lill ändring av grundlag skall föreläggas riksdagen (anmälas i kammaren) minsl

SOU 1978:34

Förfärandet vid giundlagsstiftniiig     151

lio månader före valet eller alllså, i förhållande lill ordinarie val, senasi omkring den 15-20 november årei före vulei.

Huvudsyftet med en lidsfrisi sådan som den här förordade är alt säkra lid fören omsorgsfull beredning uv vikligu grundlugsförslug. Unduntugsvis kan del visu sig angeläget all få en grundlagsändring genomförd i samband med ell instundande val, ehuru frågan kommer upp först när mindre än lio månader återstår till valel. Rättighetsskyddsutredningen anser del olyckligl all genom en undantagslös regel hindra något sådani. En möjlighet alt slulföra ett senare väckt grundlagsärcnde bör finnas. Undanlagsregeln bör emellerlid ulformas så att man inle träder iniressei av en omsorgsfull ulskollsberedning för när. Del bör ligga i konslitutionsuiskollets hand all pröva frågor om undanlag från liomånadersregeln, och en förutsättning för atl undanlag skall medges bör vara all en stor majoritet av ledumölerna i uiskotiei förenar sig därom. Utredningen anser all gränsen bör dras vid fem sjulledeiar av ledumölerna, vilkel vid nuviirande sammansäuning- femlon ledamöier - innebär all irelion ledamöier måsle siödja tanken på undan­lag.

I prukiiken kan den föreslagna undantagsmöjligheien länkas få till följd alt, vad gäller de fall då grundlagsfrågan väcks av regeringen, del ansvariga Slalsrådet i god lid under arbetel med beredningen av frågan under hand begär konsiilulionsuiskotlels medgivande atl få avlämna förslag i ärendet. Del bör emellerlid inte flnnas något hinder mol all ulskollei, vare sig framslällningen görs på nu angivel säll eller först senare, lar sluilig ställning i frågan om undanlag försl i samband med beredningen av ärendei. En föreskrift om lidsfrislen bör inflyta i 8 kap. 15 S regeringsformen.

Del saknas anledning alt i regeringsformen införa någon särskild regel om behandlingen av förslag till grundlagsändring som väcks i riksdagen mindre än lio månader före ett ordinarie val ulan atl konsiilulionsuiskotlet har medgivit eller senare medger undantag. Del bör inle finnas något hinder för riksdageh alt fatta sill försia beslul. Del andra och avgörande beslutet för emellertid i sådani fall inle fattas redan efterdet bär nämnda ordinarie valel, ulan frågan för vila över näsla val,ordinarie eller extra. Del kan också inlräffa att ell exlra val hålles efter del första beslutet i grundlagsfrågan men innan lio månader har förfluiii från det atl förslaget väckles. Även i della fall för förslaget vila över det därpå följande valet. De senasi antydda komplikatio­nerna påkallar en jämkning av 5 kap. 12 S riksdagsordningen.

7.2.2 Folkomröstning om vUande grundlagsförslag

Det svenska statsskicket kan karakleriseras som en representativ, parlamen­larisk demokraii. Detta innebär bland annat all den politiska verksamheten främsi försiggår genom partier. De enskilda medborgarnas grundläggande konstitutionella uppgift är atl vid regelbundel åierkommande allmänna val utse de partipolitiskt engagerade personer som skall företräda dem i de olika beslutande församlingarna: riksdagen, kommunfullmäklige och landsting. Del är lydligl alt ell styrelseskick som är uppbyggt på delta sätl skulle kunna utsättas för allvariiga slörningar om folkomröstningar kom att uigöra ett mera normull ålerkommunde inslag i det politiska beslulsfallandel. I svensk rält förekommer för närvarande inle heller någon annan form av folkomröstning

152   Förfarandet vid grundlagsstiftning

SOU 197834

än den rådgivande. För atl en folkomröstning skull komma lill stånd kruvsatt riksdagen genom vanligt majoriieisbeslui sliftar en lag i frågan.

Vad som nu har sagts utesluter emellertid inte all ett folkomröslningsin­siilui särskili avseit för grundlagsfrågor kan vara av värde. Det har också vid skilda lillfällen föreslagits atl en möjlighel lill beslutande folkomrösining skulle öppnas såviu gäller siiftande av grundlag. Enligi regeringsformens inledande stadgande ulgår all offenilig makl i Sverige från folket. Vissa principiella skäl talar därför för au folkel får möjlighel atl la direkt del i den beslutsprocess som syftar lill all ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som skall utöva denna makl, om hur dessa organ skall utses, om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sällas förden offentliga maktutövningen. De principiella skälen för folkomrösining som ett led i grundlagsstiftningsförfarandel har ytterligare ökal i siyrka i och med au det i regeringsformen har förts in ett omfatlande regelsyslem med uppgift atl skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mol angrepp från del allmännas sida.

Man kan erinra om att två av de tyngsta skälen mol att använda sig av folkomröstningar - svårigheterna att formulera frågorna och svårighelerna all tolka omröslningsresullaten - kommer alt sakna bärkraft i fråga om grundlagsorhröslningar som för den formen atl folkel endasl har all säga ja eler nej lill ell förslag som dessförinnan har antagits som vilande av riksdagen.

Ulredningen förordar mol bakgrund av del anförda all vårt nuvarande grundlagsstiftningsförfarande kompletteras med ell folkomröslningsinsiilui som innebär att beslutande folkomröstning i en grundlagsfråga kan förrättas efter det första men före det andra av de två riksdagsbesluten. Om ell sådani institut skall kunna fylla sin funklion kan man lydligen inle, som i fråga om den vanliga rådgivande folkomröslningen, överiämna åt riksdagsmajorileten alt avgöra orn det skall komma till användning eller inte. Man för i stället antingen låla folkomrösining uigöra ett obligatoriskt inslag i grundlagsslift­ningsproceduren eller ge en riksdagsminoriiet av viss storiek rätt atl fö lill stånd en folkomrösining.

Av dessa alternativ kan del försia från renl principiella ulgångspunkier le sig mest tilltalande. Man måste emellerlid beakla all många grundlagsänd­ringar är av ganska detaljbetonad, leknisk karaklär och ulan siörre betydelse för folksiyrelsen som sådan. De betydelsefulla grundlagsändringar som har gjorts under de senasle åren är undanlagsföreteelser snarare än normalfall. Grundsatsen all folkel bör ha möjlighet alt delta i beslul som är av grundläggande betydelse för del demokraiiska styrelseskicket eller för medborgarnas fri- och rättigheter kräver således inte atl folkomröstning äger rum i samband med varje grundlagsändring. Man kan tvärtom befara alt institutet skulle förlora i värde om del kom lill användning alltför ofta.

Slutsatsen av del sagda blir således au folkomrösining av del slag som del här är fråga om bör komma lill stånd först efter särskilt beslut men all ett sådant beslul skall kunna fattas redan av en minoritet av riksdagens ledamöier. Ett beslut om folkomröstning bör emellerlid å andra sidan fordra anslutning av en så stor andel av riksdagen alt man inte behöver befara alt omröstningsmöjligheien kommer att missbrukas. Det antal som genomgå-

SOU 1978:34

Förfarandel vid grundlagssiifining     153

ende har föreslagils i sammanhangei -en iredjedel av riksdagens ledamöter-synes innebära en lämplig avvägning i frågan. Som ytterligare en gurunli mol illojal användning av Iblkomrösiningsinsiilulei bör. efter mönsier av vad som gäller i fråga om misstroendeförklaring, föreskrivits alt yrkande om folkomrösining får las upp till prövning bara om minsl en tiondel av riksdagens ledamöier slår bakom det. Vidare bör gällu att ett sådani yrkande skall få framslällas endasl under en ganska korl tidsperiod efter beslutet atl anta ell grundlagsförslag som vilande.

I fråga om lidpunkien för folkomrösining i en grundlagssliftningsfråga hur inom utredningen hävdats å ena sidun att en fristående folkomrösining skulle kunna länkas locka så fö rösiande all dess resullai inle blev represenialivi för folkmeningen och, å andra sidan, all folkomrösining i sådan fråga är en så betydelsefull sak att den inle bör kommu i skymundun uv ell riksdugsvul samt att folkomröstning inte bör unordnus i undra frågor än sådana dur mun verkligen kan påräkna ell stort intresse. Utredningen föreslår atl folkomröst­ning i grundlagssliftningsfråga skall anordnas samlidigt med del riksdagsval som enligt gällande ordning skall föregå del andra riksdagsbeslutet.

Den fråga som skull ställas till folket börgälla godiugande eller förkaslande av ell vissl vilande grundlagsförslag. Svuret skull ulliså vuru ju eller nej. Med hänsyn lill all folkomrösiningsinsiiiulels syfte inle är ull försvåra önskvärda moderniseringar av grundlagarna bör för ull grundlagsändring skall kunna komma lill stånd inle krävas aklivi slöd av huvuddelen av de rösiande. Instituieis syfte uppnås redan genom en reglering som i stället innebär all ett förslag är förkastat om merän hälften av de rösiande hur röstat mol del och nej-rösterna också motsvarar mer än hälften uv de godkända rösler som har avgivils i del samlidigt förrättade riksdagsvalel. Också på denna punkt ansluter sig utredningen lill de förslag i frågan som lidigare har framförls.

Möjlighet lill beslutande folkomröstning bör föreligga också i fråga om beslul som lill följd av särskilda regler i regeringsformen fallas i grundlags­sliflningsform. Undanlag bör emellerlid göras tor riksdagsordningen. Beslämmelserna i denna gäller uteslutande riksdagens arbelsformer och inre organisaiion och de har därför inle samma grundläggande belydelse för folksiyrelsen som reglerna i grundlagarna. Det bör därför även i forlsäll­ningen ankomma på riksdagen ensam alt beslula i de frågor som regleras i riksdagsordningen.

Förde rådgivande folkomröstningarnas del gällerali beslulen om de frågor som skall ställas lill medborgarna och om lidpunkien för omröslning skall ha formen av lag. Skälet härtill är atl dessa beslul ofta innefattar besvärliga ställningstaganden av stor politisk betydelse. Som ulredningen har nämnl i del föregående föreligger inte några sådana svårigheler såviii gäller folkom­röstningar i grundlagssiiftningsfrågor. Både frågeställningen och tidpunklen är här på förhand givna. Det finns därför inle någon anledning vare sig all ge beslutet om en sådan folkomröstning lagform elieratt bereda frågan i utskott. Beslulsförfarandel bör i stället ulformas efter mönsier av vad som gäller för beslul om misstroendeförklaring mol statsråd. Den enda punkl i samman­hangei som skulle kunna ge upphov lill svårigheiergäller vad som skall anses vara eu vilande grundlagsförslag i molsals lill två eller flera. Av 2 kap. 9 S riksdagsordningen följer au denna fråga i försia hund skall avgöras av

154    Förfarandel vid gnindlagssliflning

SOU 1978:34

lalmannen i samband med kammarbehandlingen. Om kammaren inte skulle dela lulmunnens mening får frågan på vanligt sått avgöras av konslituiions­ulskollel.

Förslugel om Iblkomrbsining i grundlugsfrågor kun sammanfuiius på följande säll. Ell som vilande anlaget grundlagsförslag skall föras ul lill folkomröstning samiidigi med riksdagsval, om delta krävs av minsl en iredjedel av riksdagens ledamöier. Yrkande om folkomrösining skall inom viss kortare lid efter del första grundlagsbeslutei framslällas av minsl en tiondel av ledamölerna och riksdagsbehandlingen av frågan skall i övrigi följa samma regler som för närvarande gäller för missiroendeförklaring mol Slaisråd. Folkomröslningen skull varu ell ställningslagande för eller emot det vilande förslaget. Detla skall vara förkaslal om majoriteten av de rösiande lar siällning mol del och anialet nej-rösier även molsvarar merän hälften av de godkända röster som har avgells i det samtidigt förrättade riksdagsvalet. 1 annat fall skall det vilande förslaget behandlas på vanligt säll, del vill säga las upp lill definitivt avgörande av den nyvalda riksdagen.

SOU 1978:.34

155

Förstärkningar av särskilda fri-ocli rättigheter

8.1 Förstärkt skydd mot retroaktiv lagstiftning

Efter förslag av grundlagbeiedniiigen infördes i 1974 års regeringsform ell förbud mol relroakliv lagsiiftning på ett rättsområde - siraffrällens. I samband med 1976 års reform omformulerades förbudel så all del riktades direkl lil I de rällslillämpande myndigheterna och fördes över lil I del särskilda räilighelskapiilel (2 kap. 10 S regeringsformen). Enligt bestämmelsen i nu gällande lydelse får slraff eller unnan brottspåföljd inlc åläggas för gärning som inle vur belagd med påföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärning än den som var föreskriven då. Vad nu sagls gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

Som ett förbud mol relroakliv lagstiftning kan man även beteckna den regel, som urspmngligen föreslogs av grundlagberedningen och som åler­finns i 2 kap. 11 S försia slyckel regeringsformen. Enligi denna får inte domstol inrättas fören redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

1973 års fri- och rällighetsulredning (SOU 1975:75 s. 157 ff) övervägde all utvidga retroaktiviletsförbudet. Utredningen, som lill en början fann att tillämpningsområdet för det gällande förbudel mol relroakliv siraffiag inle kunde uiökas, orde i samband härmed eu ullalande om lolkningen av delta, som departemenischefen i propositionen 1975/76:209 (s. 125) senare anslöt sig lill. Ulredningen påpekade alt relroaktiviletsförbudel - ålminsione genom analogisk lagtillämpning - iräffar även straffiiknande administrativa påföljder såsom skatieiillägg, överiasiavgift elc.

Fri- och rättighelsuiredningen övervägde vidare all införa ell förbud mol relroakliv skattelag och mol annan relroakliv lagstifining enligt 8 kap. 3 S regeringsformen, dvs. föreskrifier om förhållandel mellan enskilda och del allmänna, som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av två skäl fann ulredningen all del inte var möjligl all föreslå ell sådani förbud. För del försia konstaterades all något undantagslöst förbud mol retroaktiv lagsiiftning inte uppräiihålls på de angivna rättsområdena. Och alt i lagtext med någon grad av precision ange förutsällningarna för när avsieg från huvudregeln får medges fann utredningen inte vara möjligt. Till del sagda kom problemet all avgöra vad som skall förslås med atl en lag är lillbakaverkande eller har relroakliv verkan. Uianför siraffrällens område, menade ulredningen, är del ofta oklart och föremål för delade meningar vad som skall anses vara en retroaktiv verkan av en lag.

156    Försiärkningar av särskilda fri- och rälligheler

SOU 1978:34

1 en reservalion lill fri- och rälligheisulredningens belänkande (s. 248 f) föreslog Per[REDACTED_EFTERNAMN], fp, och Allan Hernelius, m, ell relroakiiviietsförbud av samma lydelse som del som redovisas nedan under reservalionen i konstilu-lionsutskoitel.

Depariemenischefen, slal.srådcl[REDACTED_EFTERNAMN], delude i proposilionen 1975176:209 (s. 125 f) fri- och rälligheisulredningens bedömning, liksom konsiiiulionsui­skollel (KU 1975/76:56 s. 35 ff). Riksdugen följde konsliluiion.sulskollel.

I en reservalion till konstitutionsutskottets betänkande (Björn[REDACTED_EFTERNAMN], fp, sumt Anders[REDACTED_EFTERNAMN] och Allun Hernelius, m,s. 58 f )ludcs fram förslag till ell utvidgat relroakiiviietsförbud. Enligt den föreslagna lagtexten, vilken lånkles vara placerad i 2 kap. 10 S regeringsformen, skulle ny eller förhöjd skall, avgift eller annan pålaga inte få införus genom föreskrift som ges lillbakaverkande kraft, försåvitt del inle föranleddes av särskilda skäl i sumband med svår ekonomisk kris, krig eller med krig jämförliga förhållan­den. Föreskrifter om annat än slraff respeklive skatter och andra pålagor och som har en för den enskilde belungande effekt skulle inte få ges lillbakaver­kande kraft med mindre än all synnerliga skäl föranledde del.

Till konsliiuiionsutskottels betänkande var i samma fråga fogat även ell särskiU ynrande (s. 92 f) där Kari Boo, Bertil[REDACTED_EFTERNAMN],Gusiaf[REDACTED_EFTERNAMN] och Sven-Erik[REDACTED_EFTERNAMN], alla c, angav all de godiog proposilionen på denna punkl men alt de ansåg alt hela frågan om en vidgning av förbudel mol retroaktiv lagsiiftning borde bli föremål för en förnyad uiredning.

Räiiigheisskyddsulredningen har funnil det vara en angelägen uppgift atl fortsälla överväga om del är möjligt alt föra in eu vidgai skydd mol relroakliv lagsiiftning i regeringsformen. Som de lidigare övervägandena har visal uppsläller sig emellertid några ganska svårlösta problem när man undersöker möjlighelerna all vidga förbudel mol relroakliv lagsliflning. Ell beslär i all man inle hiltills helt har kunnai undvika relroaklivitel i lagsiiftningsarbeiei på något rättsområde uianför siraffrällens. I siörre eller mindre ulsiräckning, beroende på rättsområdet, kan det alltså finnas ell behov av all komplellera ell grundlagsförbud med undanlag. Ell annat huvudproblem är att avgöra vad som skall förslås med all en lag är tillbakaverkande eller har relroakliv verkan. Utanför straffrätten finns inga allmänt godtagna principer för att avgöra della.

Del har inte varil möjligt all överväga hela frågan om en vidgning av förbudel mot relroakliv lagsiiftning. Ulredningen har begränsal sig till föreskrifter om skall. Även avgifter lill del allmänna omfaiias av ulred­ningens överväganden. Vad i del följande sägs om skatter avser, där ej annai framgår av sammanhangei. också avgifter.

Huvudskälet mol retroaktiv lagsiiftning är alt en sådan lagstiftning bryier mol grundsaisen att man i förväg skall kunna bedöma de rällsliga konse­kvenserna av sill handlande. En medborgare som handlar med uigångspunki i gällande räll riskerar all hans handling kommer all bedömas enligt regler som har lillkommil i efterhand, när han inie kan göra gjort ogjort. Om retroaktiviteten innebär skärpning av skattelag kan han t. ex. i efterhand bli vägrad avdrag för ulgifter som var avdragsgilla när de bestreds. Ell annal exempel är all en gåva blir högre beskallad än givaren och mollagaren har räknai med. Ell resultat av retroaktiviteten kan alllså vara alt annan skall ulgår. Ett indirekl resultat är ofta atl den enskilde finner atl han har gjort en

SOU 1978:34

Förstärkningar av särskilda fil- och rätiigheier    157

civilrällslig handling .som han inie skulle hu gjort - eller skulle ha gjort på annal säu - om hun hade velal hur den skulle bli bedömd skuueruiisligi.

Del ur ett räiissäkerheisiniresse uv viki alt skallelagar inle ulan siurka skul ges lillbukaverkande kruft. I en lid då en sior och växande andel av medborgarnas inkomsler ullas i skall för gemensamma ändamål skärps kraven på ull skaiieullagels fördelning på olika grupper uppfullus som rältvis. Självklurt innebär deltu bland annal all lagstiftaren successivi måste .se över skaiiesysiemei och ingripa mol skullefusk och skullefiykl. Men samtidigt måsle krävus ull ändringurna sker på ett för de enskilda medborgarna godtagbart säll.

Ulredningen övergår härefter till frågun hur ell grundlagsförbud skulle kunna ulformas.

Fri- och räilighelsuiredningen fann del vara omöjligl ull i en kort grundlagsregel klurgöra vad som skall menas med en retrouktiv verkan av en lag på områden uianför straffrättens. Räiiigheisskyddsulredningen har som ovan nämnls lugil upp lill övervägande ell mera begränsal område, skalte-och avgiftslagslifiningen. Visseriigen är del på dessa områden inle lika enkell och enlydigl all avgöra om en lug är reiroukiiv som inom straffrätten.där man bara behöver jämföru lidpunkien för lagens ikrafllrädande med tidpunklen för den brollsliga gärningen. För all skattskyldighet skall utlösas krävs nämligen all fieru fukiorer föreligger samtidigt, t. ex. all den del gäller är bosall i rikel. ull en rättshandling sker yrkesmässigl eller all en viss relalion finns mellan två parier (l. ex. unsiällningsförhållande, äklenskap). Men härulöver krävs regelmässigl all en transaktion av något slag sker, t. ex. all konlanl belalning las emot eller ges ut. au fakturor utfärdas eller las emot eller all en gåva ges bort. Ulredningen har efter en genomgång av olika typfall funnil atl del är en framkomlig väg atl låla en grundlagsregel bygga på alt lidpunkien fören transaktion (rättshandling)av nu nämnl slag-jämförd med tidpunklen för lagens ikrafllrädande - i regel blir avgörande för om lagen är relroakliv eller inle. I andra fall, där någon rättshandling av angivel slag inle äger rum, kan man ulan siörre svårighet ändå peka ut den omsländighel. som direkl utlöser skallskyldigheien.

Innebörden av del nyss sagda kan sägas vara atl man beiräffande exisierande skalleformer knyter an till reglerna om skattskyldighetens inlräde.

För inkomstskallens del är del främsi fråga om reglerna i 41 S kommu­nalskatielagen (1928:370). dvs. principen om beräkning av inkomsi enligt bokföringsmässiga grunder respeklive den s. k. kontantprincipen.

Vid inkomst av ijänsl. som alllid beräknas enligt koniantprincipen. är alllså den utlösande faktorn del förhållandet att lön. pension ellerannan ersältning uppbärs, blir lillgänglig för lyftning eller på annal sätl kommer den skaitskyldige lill godo. Della gäller även om inkomsten har tjänats in långl lidigare. En följd av en sådan regel om relroakiiviietsförbud är atl lagsliftaren är förhindrad all under löpande beskattningsår skärpa gällande skatteskala med giltighet för hela beskattningsåret. Däremoi är del inie otillåtet atl skattesatsen höjs under beskattningsåret med verkan för lön eller ersättning som utbetalas under återstående del därav, något som för inkomstskattens del dock lorde vara oprakliskl. På motsvarande sätl förhållerdeisigmed l. ex. reglerna om räll lill avdrag vid inkomstberäkningen. Avdragsregler kan alllså

158   Förstärkningar av särskilda Jli- och rälligheler

SOU 1978:34

ändras i skärpande riklning endasl såviu de berör ulgifter som har besiritis efter de nya reglernas ikrafiträdande.

I motsats lill övriga slag av inkomsi enligi kommunaiskattelagen skall inkomsi av rörelse och av jordbruksfaslighel beräknas inle enligt kontant­principen utan enligt bokföringsmässiga grunder. Vid dessa inkomstslag får nya skatteregler inte iräffa inkomsi som enligt allmänt vederlagen köpman­nased eller enligt vad som beträffande jordbruk är allmänt brukligt hur uppförts i räkenskupernu såsom inläklspost före de nya reglernas ikraftträ­dande. Motsvarunde guller för uvdragsposler i allmänhet. Beiräffande bokföringsålgärder som skall vidlas vid beskattningsårets utgång, t. ex. värdering av varulager, kan dock ändring i skallereglerna härom inte sägas vara retroaktiva, om de har trätt i kraft före beskallningsårels uigång. En annan sak är atl de skäl som moiiverar eil relroakiiviietsförbud i grundlag också med kraft lalar för att lagstiftaren bör undvika alt ändra regler av delta slag alllför nära den lidpunki lill vilken värderingen anknyier.

Avgörande belydelse vid beskattning av realisationsvinst har avyttringen eller, mera exakl. lidpunkien då (den försia delen av) köpeskillingen lyfts av säljaren. Här bortses alllså från del förhållandet atl viss. eventuellt belydande del av den skattepliktiga värdestegringen kan ha uppkommil under tid, då andra regler om realisationsvinstbeskattning eller inga sådana regler gällde. Del är vidare all märka all. eftersom realisationsvinstbeskattningen är en skall på inkomsi (av lillfällig förvärvsverksamhet) och kontantprincipen i detla sammanhang ges en särskild lolkning, en säljare inte kan vara säker på all försäljningen kommer all bli bedömd enligt de vid avtalsslutet gällande skallereglerna, om han inle samlidigt får uppbära åtminstone någon del av köpeskillingen.

1 lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt finns detaljerade regler om när skattskyldighet för arvs- och gåvoskall inträder. Vid arvsskatt är del i regel arvlålarens död som utlöser skattskyldigheten. Gåvoskatleskyldighel inlräder som huvudregel, då gåvan har fullbordats eller när en skriftlig gåvoulfäslelse har överiämnats till mollagaren. I fråga om både arv och gåva kan skattskyldigheten undantagsvis, vid s. k. framskjutna förvärv, utlösas av en händelse som inträffar senare än nu har sagts.

Enligt lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt skall sådan skall beräknas på vissl sätl med hänsyn lill förhållandena vid utgången av beskaiiningsårei. Förmögenhetsbeskaltning kan därför inte sägas vara retroaktiv så snarl den lidpunki, per vilken förmögenhetsställningen beräk­nas, ligger efter lagens ikraftträdande.

Vad här har sagls om när den utlösande omständigheten inträffar vid de vikligare formerna av den nuvarande direkia beskattningen torde ge ledning också vid molsvarande bedömning i fråga om övriga direkta skatter. Något bör beröras även förhållandena vid annan beskattning.

Skattskyldighet för mervärdeskall enligt lagen därom (1968:430) kan beräknas antingen enligt kontantprincipen eller enligt den s. k. fakturerings­metoden, som närmasi motsvararbokföringsmässiga grunder inom inkomst­beskattningen. Enligt lagens huvudregel inträder skallskyldigheien, när vederlag infiyler kontant eller i form av varoreller på annal sätt kommer den skatlskyldige till godo och när uttag för egen räkning sker. Efter ansökan kan dock länsstyrelsen besluta alt skallskyldig vid redovisning för mervärdeskatt

SOU 1978:34

Förstärkningar CIV särskilda fri- och rättigheter    159

skall inräkna uppkomna fordringur i omsäliningen. En höjning uv mervur-deskuiien kun därför sägas iräffa de skallskyldiga någoi olika beroende på redovisningsmeloden. När leverans har skell och faktura har ulslällis men belalning ännu inle har infiulil på ikraftlrädandedagen, iräffar höjningen endasl den som redovisar enligt kontantprincipen. Denna konsekvens är en ofrånkomlig följd av behovet att ha en enkel grundlagsregel, som i princip anknyier lill gällande skallelagars regler om skatlskyldigheiens inlräde. 1 della sammanhang förijänar vidare påpekas all de skallskyldiga ju också har möjlighel all i sina leveransavial la in en klausul om räll alt vid skallehöjning höja prisel med molsvarande belopp.

All en grundlagsregel låler lidpunkien då en vara belalas respeklive då en faktura sänds ul varu avgörande för reiroaktivitelsprövningen. innebär självfallel inie atl man vid en framtida höjning av mervärdeskallen ulllid måsle knyla an lill dessa tidpunkter. Grundlagsregeln säger bara all höjningen inte får iräffa en omsällning. där belalning respektive faklurering redan har skett vid höjningens ikraftträdande. Däremoi skulle grundlagsre­geln givetvis inte hindra-tväriom skulle del ligga i linje med dess syften-alt lagstiftaren vid en momshöjning låter den äldre skattesatsen gälla för vissa avtalade leveranser eller ijänsler, som ännu ej har betalats eller fakturerats, då höjningen iräder i kraft. Här kan erinras om atl vid den senasle höjningen av mervärdeskatten, som irädde i kraft den Ijuni 1977 (prop. 1976/77:144, SkU 48, rskr 302), beslöts all skallesalsen under övergångsliden i princip skulle beslämmas med uigångspunki i lidpunkten för leverans av vara eller lillhandahållande av tjänst.

Inle heller beiräffande de olika formerna av punktskatter lorde det vara svårt att - med hjälp av ifrågavarande lags regler om skattskyldighetens inträde - faslställa vilken omsländighel som utlöser skallskyldigheten.

Tull, som staisrällsligt är alt betrakta som en skall, ulgår enligt lullagen (1973:670) under angivnu förutsättningar på vara som införs till Sverige. Den utlösande faktorn är här alllså införandel av en vara lill landet.

.Avgifterna lorde inle vålla nägra särskilda problem. Vad gäller t.ex. socialförsäkringsavgifier - den ekonomiski mest betydelsefulla formen av avgifl-ärdel förhållandet au en arbelsgivare belalar ul lön lill en arbetstagare eller att en uppdragsgivare ger ut ersättning till en uppdrugsiugure den utlösande faktorn. En ändrad uiiagsprocenl för någon av dc olika arbetsgi­varavgifterna fär alltså om relroakiiviietsförbud råder inle lillämpas på lön eller ersättning som redun har utbetalats.

I del föregående har belysis med hänsyn lill olika former av skall och avgift vilken som ärden utlösande faktorn och när denna inlräffar. Del hur sugis ull skaltelagarnas nu gällande regler om skattskyldighetens inlräde blir avgö­rande i dessa hänseenden. Men vad händer om reglerna angående skatlskyl­digheiens inlräde ändras, vilket naturligtvis måsle vara möjligl?

Svaret på den ställda frågan är, alt en regel för skattskyldighetens inlräde vad avser en exisierande skalleform vid ell relroakiiviietsförbud inle får lillämpas så all skallskyldigheten utlöses av en omsländighel som har inträffat redan när den nya regeln irädde i kraft.

Ett exempel kan belysa del nyss sagda. Enligt 6 S lagen om arvsskatt och gåvoskatt inlräder, om en person genom testamente har tillerkänts nyttjan­deräu lill viss egendom och en annan person har fått äganderätten lill samma

160    Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter

SOU 1978:34

egendom, skattskyldighet för förvärvet av äganderätten först när nyitjande-rällen har upphört. Den angivna regeln gäller dock bara under vissa yUeriigare förutsäliningar, bland annal au nyltjanderätlen har viss varaktig­het, minsl fem år. Låt oss anta all en person i testamente har förordnai all viss egendom med äganderäii skull lillfalla en anhörig men all nylijanderätien till egendomen under fem år skall lillkomma en annun person. Lål oss vidare anta all kravel i 6 S arvsskatlelagen på nytljanderäliens varakiighei skärps lill all gällu minsl lio år. I så fall innebär den nya regeln all skattskyldighet för förvärvel av äganderälten inlräder omedelbart vid teslalors död enligt huvudregeln vid urvsbeskatining. Denna nya regel får dock inte lillämpas på sådana fall där teslalors död -den nya utlösande faktorn - redan har inträffat vid den nya regelns ikraftträdande.

1 exemplet fordras alllså i lydlighelens iniresse alt man genom en övergångsbestämmelse gör klart att den nya regeln inte får tillämpas på de fall, där teslalors död redan har inlräffai vid den nya regelns ikraftlrädande. Jusl i de fall då man ändrar på reglerna för skaltskyldighetens inträde lorde del inle sällan erfordras övergångsbestämmelser av hänsyn till relroaktivi­letsförbudel. Som jämförelse kan nämnas atl samma behov i regel inte finns vid andra ändringar i befinlliga skallelagar. Om i det ovan nämnda exemplet i slället inom fem år från testators död hade skett den ändringen i lagen om arvsskall och gåvoskatt att skattesatsen hade höjts, hade ju den nya skallesalsen också gällt för beskattning av förvärvel av äganderällen, eftersom denna beskaiining uilöses av atl nyltjanderätlen upphör.

I detla sammanhang återstår att slälla frågan vad ett reiroaktivitelsförbud skulle belyda, om en hell ny skatt införs. Å ena sidan måsle riksdagen givetvis ha frihel all konstruera skallen så som befinnes lämpligast 1. ex. när del gäller den utlösande faktorn. Å andra sidan får denna fakior inle ligga i förfiuten lid, när den nya skalleformen träder i kraft. Om en skall införs på t. ex. innehavet av viss egendom måste den lidpunki som är avgörande för frågan om skatt skall utgå ligga efter den nya lagens ikrafllrädande. Reiroaklivitelsförbudet skulle hindra en beskattning av den typ som skedde genom 1939 års förordning om värnskatt. Enligt denna förordning utgick skall med hälfien av den statliga inkomsi- och förmögenhetsskatt som hade påförts år 1939, varför skallen kom atl utgå på 1938 års inkomster och förmögenheier. Förbudel innebär naturligtvis all del aldrig blir lillålel atl i ny skalleform använda en beräkningsnorm, som redan har lagls till grund för beskattning en gång. (Här avses vad som följer av huvudregeln. Angående undanlag från denna, se i del följande.)

Föreskrifterom förfarandet i skalle- och avgiftslagsiiftningen, till exempel om de beslutande organens sammansäitning och arbetsformer, träffas inte av reiroukiiviteisförbudei. Undanlagsvis kan dock vissa föreskrifier som kan sägas höra lill förfarandel, lill exempel bevisbörderegler, falla under förbu­det.

Såsom har framgått fiera gånger av det lidigare är det en självklar följd av del här förordade sättet atl definiera begreppei retroaktivitet i fråga om skatle­och avgiftslag alt definilionen inte läcker alla fall av sådan lag, som i någon mening medför retroaktiva'effekter. För att lill exempel anknyta lill förmögenhetsbeskattningen skulle del inte anses vara en relroakliv skallelag om man år 1 beslutar all frimärken som innehas 31.12 år 2 skall tas upp lill

SOU I978:.'i4

Försiärkningar av särskilda jfl- och rättigheter    161

förmögcnhelsbeskalining, således inle heller lill den del lagändringen avser frimärken som innehas då ändringen iräder i kruft. Lagändringar av della slug måsle uppenbarligen vura lillålna.

Ulredningen har ovan funnil både ull del ur önskvärl med ell grundlags-förbud mol reiroakiiva skaller och avgifter och all begreppet reiroaklivilel på dessu rullsområden kun definieras lillfredssiällande. Kvar slår då en fråga, nämligen om en länkl gmndlagsregel måsle ha undanlag.

Till en början kan slås fasl atl ell förbud mol retroaktivitet i grundlag bara behöver iräffa sådana ändringar i skalle- och avgiftslagsiiftningen, som är lill nuckdel förde skall- respektive avgiftsskyldiga. Visserligen kun olägenheier upp.slå även som en följd av en lindring i skatt- eller uvgiftsskyldighel, men dessa är knappasl av den valören atl något skydd i grundlag häremol är påkallal.

Den diskussion om relroakliv skattelag som har förls under senure år har huft sin uigångspunki i ull riksdagen i flera lugsiiftningsärenden haranseiten viss relroakliv lillämpning av nya skatteregler erforderiig. Del har i dessa ärenden regelmässigl varit fråga om all sälla stopp för förfaranden som regeringen och riksdagen har ansell innebära kringgående av gällande skaltelag. För atl fö ell snabbt slul på dessu förfaranden och för all inle de gumlu reglernu i slutskedet uv sin giltighetstid skulle utnyttjas i stegrad omfultning haren viss retroaktiv lillämpning beslulals. 1 allmänhet, men inte alllid, har den retroaktiva periodens början beslämls med uigångspunki i den dag, då någon form av förvarning om den kommande lagsiiftningen har givits, lill exempel dagen då ell utredningsbetänkande offentliggjordes eller då proposilionen i ärendei lades på riksdagens bord.

Man slår i situationer av denna lyp inför ell besväriigi avvågningsproblem. Å ena sidan är del ell samhällsintresse av viki all lagstiftaren skall kunna handla snabbi, sedan han väl har fått ögonen på eit oförulsell och inte önskvärt sätl ull ulnyllja gällande skalteregler och i princip har beslulal sig för all ändra dessa. Direkl slötande skulle det vara om jusl en sådan omslän­dighel som au regeringen lägger fram en proposiiion med förslag lill lag som hindrar ell vissl slag av kringgåendeiransaklioner lill följd av ell undaniags­lösl relroakiiviietsförbud skulle leda lill en ökning av sådana transaktioner fram lill dess all lagen har trall i krafl. En sådan ordning skulle kunna åsamka del allmänna ett skaitcbortfall, som inle sällan kunde uppgå lill avsevärda belopp. Men frumför allt vore del förödande för skallemoralen hos alla lojala medborgare atl åse hur förslaget i prakiiken fungerar närmasi som en uppmaning lill kringgåendeiransaklioner.

Å andru sidan kan den skallskyldige som vill förulse skallekonsekven­serna av sill handlande känna sig osäker om lagstiftarens planer på all ändra skallereglerna. Dels kan han ime alltid förulse vilka förfaranden riksdagen kommer au bedöma som skatteflykt eller kringgående av skallelag och där de nya beslämmelserna därför kan komma all få relroakliv lillämpning. Dels har den vanlige skaitskyldige svårt all följa med i alla uttalanden om regeringens och riksdugens avsikler i fråga om skallereformer.

Ulredningen har funnil all rimlig hänsyn lill de angivna molslående inlressena las om ett förbud mol relroakliv skalielagsiiftning kompleiieras med ell undanlag för sådana situationer, där de skallskyldiga i förväg har fåll ell aukiorilaiivt besked om att en kommande skalleregel avses få relroakliv

17  Riksdagen I97S/79, I saml. Nr 195

162   Försiärkningar av särskilda Jri- och räiligheter

SOU 1978 34

tillämpning. Den naluriiga lidpunkien för en sådan aukloriluiiv förhunds-varning är - med hänsyn lill den arbetsfördelning som i normala fall råder mellan regeringen och riksdagen-den dag då regeringen för riksdagen lägger frum en proposiiion med förslag lill ny skalleregel, vilken föreslås bli lillämpad från den dagen. Visseriigen är del ju ingalunda säkerl all ell sådani förslag av regeringen, ens om den är en mujorilelsregering, kommer all anias UV riksdagen. 1 så mållo garanierus de skallskyldiga naluriigivis ime full föruisebarhet. Men det ärenligt ulredningen godiagbarl alt de skallskyldiga efteren sådan enlydig viljeförklaring av regeringen så all sägu får hundiu på egen risk, om de allljäml inrällar sill handlande efter de regler som har föreslagils bli ändrade med relroakliv verkan.

I detta sammanhang måsle belönas all ulredningen givelvis föruisätter all regeringen vidlar särskilda åtgärder, lill exempel håller en presskonferens, samiidigi med all proposilionen läggs fram för all snabbi spridu kännedom om innehållet i denna. Del senasi sagda är i själva verket del primära från förulsebarheissynpunki.

Emellertid har utredningen funnil alt det inle alllid är lillräckligi alt en ny skulleregel skall kunna lillämpas från den dag, då en proposiiion med lörslag lill lagen förelades riksdagen. Siluaiionen kan ibland tänkas vara sådan ull retrouktiv lillämpning behövs redan från en lidigare lidpunki under förbere­delsearbetet inför en lagändring. Del kan lill exempel vara så au en viss form av kringgåendeförfarande har blivit alli vanligare i samband med all del har blivit allmänt känl alt lagstifining häremol förberedes. Om relroakliv lillämpning av en kommande skalleregel skall kunna tillåtas från en dag som ligger lidigare än propositionens framläggande mäsle å andra sidan från förulsebarheissynpunki även här krävas, all de skattskyldiga får någon form av auktoritativ förvarning. Vad som liggernärmasl lill hands ärali regeringen på ell otvetydigt sätl tillkännager sin avsikl all föreslå riksdagen en sådan lagändring. En lämplig form härför är alt regeringen avger en skrivelse till riksdagen i saken. Ulredningen förordar därför alt relroakliv lillämpning av skallelag skull vara tillåten också om regeringen i skrivelse har meddelal riksdagen au den avser alt föreslå viss ändring i gällande skallelag och all lagen i ändrad lydelse avses bli lillämplig från dagen för meddelandel. Även i delta fall förutsattes givelvis all regeringen eller vederbörande departement gör särskilda ansirängningar för all snabbi informera allmänheien om den planerade lagsiiftningen.

Inom ulredningen har övervägts om i grundlagsregeln borde föreskrivas en viss längsta lillålna tid från meddelandel lill dess all proposilionen i ämnel föreläggs riksdagen.

Del är uppenbart all det kommer atl råda ell osäkerhelsiillslånd från de skattskyldigas utgångspunkt, och för övrigt också från myndigheiernas, innan riksdagen har beslulal i del ärende som har aviserais genom meddelandel. Ulredningen har trots delta slannal för au inle föreslå en sådan preciserad regel. Skälen härför är dels all den erforderliga beredningstiden kan variera, dels all ulredningen föruisäiier all regeringen efter ell förhandsmed­delande mol den angivna bakgrunden alllid ser lill att den fortsatta beredningen sker med stor skyndsamhel. Utredningen föruisäiier vidare all regeringen i meddelandel till riksdagen anger ålminsione en ungefärlig lidpunkt, när propositionen kommer all bli avlämnad.

SOU 1978:34

Förstärkningar av särskilda fri- och rälligheler    163

Ulredningen har i del föregående knulil an förvarningslidpunklernu lill regeringens handlande, inle lill riksdugens, tröts ull del ju ur riksdagen som ensam ur lugsliftare. Anledningen hänill är naturligtvis all del har gälll ull finna tidpunkter i del normala lagsiiftningsförfarundet som på en gång ligger lillräckligi lidigt och som å andra sidan är så beslämda all den aviserade lagstiftningen kun förmodas komma lill stånd. All lill exempel lillåla relroakliv liliumpning uv en skulleregel, som har föreslugiis i en molion i riksdagen, från den dag då moiionen väcktes är uppenbariigen orimligl från förulsebarheissynpunki. Om däremoi skalieuiskoilei i riksdagen på eget inilialiv eller med anledning av en proposiiion eller molion avger ell betänkande med förslag lill nya skatleregler, bör reiroaklivilel - om skalieuiskoilei föreslår del - vara lilläten från den dag då betänkandet avlämnas i kammaren. I detla fall ankommer del på utskoitet atl vidta särskilda publicilelsåigärder.

Ell undantag från reiroakliviielsförbudei för de fall, då de skattskyldiga på någoi av de nyss angivna sätten har förvarnats, bör alltså görus. Det vikliga är hår alt en förvarning har givils. För alt en skatteregel skall fö lillämpas relroaklivi bör härulöver krävas endusi, all riksdugen finner della påkallal av särskildu skäl. Att härmed avses främst lagstiftningsingripanden mol skat­ienykt och kringgående av skallelag har framgått av det lidigare.

Ytterligare ell undanlag från retroakliviietsförbudel behövs. Det torde allmänt anses all relroakliv beskattning är ell tillåtiigt medel, när samhällel befinner sig i en allvariig krissiiuaiion. I samband med både försia och andra världskriget lillgreps retroaktiv beskattning, utan atl kraftigare invändningar restes mot della. Ell exempel härpå är den lidigare nämnda förordningen om värnskall, som utfärdades år 1939. Även vid allvariig ekonomisk kris kan siaten bli tvingad atl tillgripa retroaktiv skatlelagsliftning. En sådan åtgärd får dock inle begagnas annal än om del råder svår ekonomisk kris, något som enligt ulredningens uppfattning inte kan sägas ha råll i Sverige någon gång under tiden efter andra väridskriget. Ett grundlagsförbud mol retroaktiv lagstiftning bör därför ha en särregel även för sådana undaniagssituaiioner som nu har nämnls.

Mol bakgrund av de överväganden som här har redovisals föreslår utredningen ell förbud i regeringsformen mot reiroakiiva skaller och avgifter. Förslaget kan sammanfallas på följande säll. Skall eller avgift får inie ullas i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den skalle- eller avgiftsullösande omständigheten iniräffade. Med den utlösande omständig­heten förslås del förhållande som enligt den akluella skalle- eller avgiftslagen avgör nar skattskyldigheten inträder. Två undanlag finns. Retroaktivitet får förekomma från en tidpunkt då regeringen i proposition eller riksdagsutskott i belänkande har framlagl förslag lill retroaktiv föreskrift. Detsamma gäller, om regeringen i särskild skrivelse har meddelal riksdagen sin avsikl all senare framlägga förslag lill relroakliv föreskrifi, från dagen för meddelandel. I de nu nämnda fallen krävs vidare all riksdagen finner relroakliv lillämpning påkallad av särskilda skäl, varmed främst avses all olika former av skatteflykt och kringgående av skaltelag behöver hejdas snabbi. Enligt den andra undantagsregeln fär riksdagen beslula om relroakliv lillämpning av skatie-eller avgiftslag, om riksdagen finner del påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.

164    Förstärkningar av särskilda fri- och räiligheter

SOU 1978:34

8.2 Förstärkt skydd vid expropriation och dylikt

8.2.1  Grundlagsfrågans hiuillsvarande behandling

1 1809 års regeringsform innehöll den bekanlu 16 S vissa ordalag som berörde egendomsrällen. Innebörden härav var emellertid omivislad. I SOU 1941:20 (den lingslenska ulredningen) föreslogs all 1809 års regeringsform skulle lillföras ell sladgande om all "svensk medborgares egendom är iryggad". Vidare skulle föreskrivas au slalen endasl mol skälig ersättning fick förfoga över och expropriera egendom. Härom skulle stadgas i (samfälld) lag. Förfaiiningsulredningen byggde lill stor del på della (SOU 1963:16-17) och föreslog följande grundlagssiadgande: "Svensk medborgares egendom är iryggad. Expropriation och annat dylikl förfogande över egendom må ske allenasi under förutsättningar som angivas i lag". Till skillnad från den lingslenska ulredningen ville förfatiningsutredningen inte skriva in någon uttrycklig eriäliningsnorm i grundlagsiexien. Varken ell krav på "skälig" eller eu krav på "full" ersäuning skulle enligt förfullningsuiredningen ge ett hell rällvisande uttryck för gällande ersällningsgrundsatser. Dessa grund­satser avsågs i stället komma lill ullryck genom den föreslagna grundlags­regeln om egendomens irygghei (SOU 1963:17 s. 193). Varken den lingslen­ska utredningens eller förfaliningsulredningens förevarande förslag ledde till lagsiiftning.

Grundlagheiedningen {SOU 1972:15) föreslog en regel i regeringsformen av följande lydelse: "Om egendom som någon har förvärvai lages från honom genom exproprialion eller annal sådani förfogande, skall ersättning utgå enligt grunder som beslämmes i lag". Med hänsyn tili den mångfald av olika situationer som kunde komma all omfaiias av eu sladgande av denna innebörd ansåg grundlagberedningen atl del varken var möjligt eller önskvärl alt i grundlag slå fast efter vilka grunder ersättningen skulle beslämmas (s. 199).

I proposilionen 1973:90 med förslag till bl.a. ny regeringsform hade bestämmelsen givils rekommendalionsform. Som skäl hänvisades lill all gällande lag i vissa fall medgav ianspråktagande av mark ulan konlanl ersäuning. Del hänvisades lill 70 och 113 SS byggnadslagen (1947:385) och reglerna om delexpropriaiion i 4 kap. 1 S första siyckei expropriationslagen (1972:719). Grundlagsregeln borde inle få en uiformning som gjorde all den uteslöt bestämmelser av nämnda slag och därmed kom i konflikt med gällande lag (s. 236).

Konsiiiulionsuiskollel (1973:26 s. 52) föreslog all grundlagsregeln skulle göras tvingande. Della skulle inte innebära atl ersältning alltid skulle behöva utgå i konlanl form. Däremoi skulle ersättning i någon form ulliid förekommu vid sådana ingrepp som avsågs med bestämmelsen. Även i sitl ändrade skick skulle alltså bestämmelsen inte utgöra hinder för eller krävu ändring i t.ex. 70 och 113 SS byggnadslagen eller 4 kap. 1 S förslu slyckel expropriationslagen. Riksdagen följde utskoitet (rskr 1973:265, KU 1974:8, rskr 1974:19).

I 1974 års regeringsform föreskrevs härefter i 8 kap. 1 S Oärde stycket: "Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som beslämmes i lag för del fall au hans egendom lages i anspråk genom exproprialion eller annal sådant förfogande".

SOU 1978:34

Förstärkningar av Särskilda fil- och räiligheter    165

1973 års jri- och räiiiglicisiiiivdiiiiig (SOU 1975:75) föreslog endusi reduk-tionellu förändringar i frågu om grundlugsiexien i nu förevurande del. 1 moliven anfördes alt det vursjälvkluriult lugsom ungerersuiiningsgrunderna inle ges den innebörden ull expropriulion får ske mol symbolisk ersättning (s. 155). I ivå skildu reservaiioner yrkades ull grundlagsiexien skulle innehålla uliryckel "skälig ersättning" i siällei för bara "ersättning" (s. 249, 251-252).

1 proposilionen 1975/76:209 konslaterade depariemenischefen, dåvurunde jusiilieminisiern[REDACTED_EFTERNAMN], ull lunken ull grundlugen även i fortsällningen skulle innehålla en regel lill skydd för den enskildes egendomsräll inle kritiserats under remissbehundlingen. Också hun funn del lämpligt alt grundlugen ger ullryck för principen all ersäiining skall ulges vid expropria­lion eller annal sådani förfogunde. Däremoi ville han inle följa de remissin­stanser som förordat alt grundlagen skulle slälla upp krav på "skälig" eller "full" ersältning. Han sade sig dela den uppfattning som grundlagbered­ningen Ullryckl på denna punkt. Del fick emellerlid anses självklarl all en ersäuning som är endasl symbolisk inle uppfyllde grundlagens krav (s. 124).

Konsiiiulionsuiskollel {1915/16.56) fann del värdefulli all regeringsformen i rullighetskapillei innehåller en regel om skydd för den enskildes egendoms­räll. Del beiecknudes som självklurt utt ordel ersältning i grundlagsregeln har en materiell innebörd. Härmed utesluts möjlighelen lill uu ersättning utges med enbarl symboliska belopp, någoi som - framhöll ulskollei - ej heller kommer i fråga enligt gällande räll (s. 35).

I två skilda reservaiioner lill uiskoileis belänkande (Anders[REDACTED_EFTERNAMN] och Allun Hernelius, m, resp. Björn[REDACTED_EFTERNAMN], fp) underslröks del ungelägna i att grundlagens regler om de medborgerliga fri- och rällighelerna ulformas så klarl som möjligl. Den rällsliga innebörden av den dåvarande egendoms­skyddsparagrafen var oviss. Oklarhelen efter ett eventuellt bifall lill propo­silionen skulle bli än siörre. Reservanlerna anförde att del genom proposi­lionen inte föreslogs någon ändring av egendomsskyddsparagrafen. Samli­digt gjordes i proposilionen uttalanden om innebörden av del skydd som ges. Del sades vara svårl atl bedöma vilken vikt som skall fästas vid motivuita­landen som gjorls ulan samband med ändring av ell sladgande. De föreslog atl grundlagsregeln skulle kräva "skälig ersältning". En föreskrifi härom innebär, sade reservanterna, att den som drabbas av ell exproprialivi förfogande skall ges ersättning för den förlust som uppkommer (s. 62-64).

Riksdagen följde ulskollei (rskr 1975/76:414, KU 1976/77:1, rskr 2).

Härefter lyder den ifrågavarande grundlagsbestämmelsen (numeru 2 kup. 18 S regeringsformen) sålunda: "Varje medborgare skall vara lillförsäkrad ersättning enligt grunder som beslämmes i lag för del fall au hans egendom lages i anspråk genom exproprialion eller annat sådani förfogande".

8.2.2 Gällande ersättningsregler i vanlig lag

Reglerna i vanlig lag om ersältning vid exproprialion ålerfinns i 4 kap. expropriationslagen (avser fasiighel). Huvudregeln är enligt 1 S försia slyckel atl löseskilling skall belalas med belopp som molsvarar faslighetens mark­nadsvärde. Med marknadsvärde förstås del pris som fastigheten sannolikt

166    Försiärkningar av särskilda,fri- och räuigheler

SOU 1978:34

skulle ha belingai vid en frivillig försäljning på den allmänna marknaden.

Exproprieras bara en del uv fusiighelen, ulges ersältning med belopp som molsvarar den minskning av faslighelens marknadsvärde, som uppkommer genom cxpropriationen. Om exproprialionen också medför fördelar för fasiighelen kun del händu ull någon sådun minskning ime uppslår. Då förekommer alltså ingen - konlanl - ersättning.

Emellertid kan löseskillingen i vissu full uvviku från marknadsvärdet eller minskningen därav. Della framgår av beslämmelserna i 4 kap. 1 S andra och iredje slyckena och 2-5 SS expropriationslagen. Här bör särskilt uppmärk­sammas den s. k. presumtionsregeln i 3 S. Den innebär alt ersättning för värdestegring efter prcsumlionstidpunkien skall utgå endasi i den mån del blir uireti, all den beror på annal än förväntningar om ändring i markens lillålna användningssätt. Ersättning skall alllså inlc utgå för värdestegring på råmark som beror på all marken kan väntas bli planlagd och bebyggd och inle heller för värdestegring på bebyggd mark som beror på förväntningar alt marken får siörre byggnadsrätt enligt en ny plan. Presumtionsregeln lar sikle på värdeuivecklingen efter en lidpunki i förfluten lid, som lagls så långl tillbaka att någru fdrvänlningsvärden som har samband med en ändrad markanvändning normall sell ännu inte har uppstått inom del akluella områdel. Presumtionsregeln gäller den värdestegring som har ägl rum under liden från dagen tio år före ansökningen om exproprialion, dock högsl femton år före lalans väckande vid domstol. Enligt en särskild övergångsbestäm­melse för presumiionsiidpunklen aldrig vara lidigare dag än den I juli 1971. Ell syfte med att sålunda begränsa rätlen lill ersättning för förväntnings-värden var all dämpa markvärdesstegringen.

Expropriaiiva ingrepp med avseende på fastighet kan ske också enligt annan lagstifining än expropriationslagen. 1 fråga om ersättningen för sådana ingrepp innehåller dessa andra lagar regler som hänvisar till eller eljesl nära ansluler sig lill expropriationslagens ersättningsbestämmelser. Som exempel på sådana lagar kan nämnas byggnadslagen (1947:385), naturvårdslagen (1964:822), väglagen( 1971:948), vattenlagen (1918:523),gruvlagen (1974:342), lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheier, bosiadssaneringslagen (1973:531), bostadsförvallningslagen (1977:792), fastigheisbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrättslagen (1973:1144).

Vissa bestämmelser (ulöver den ovannämnda om s. k. delexpropriaiion) som medger exproprialivi ingrepp utan konlanl ersältning bör dock påpekas. Del gäller fördel försia vissa regler i byggnadslagen, nämligen 19, 20,42,43, 70, 112 och 113 SS. De fyra förslnämnda paragraferna gäller vägmark, som enligt plan alltjämt skall användas för delta ändamål eller dylikl. I 70 och 113 SS avses den siluaiionen all stadsplan resp. byggnadsplan läggs över område i en ägares hand. Då kan förordnas all mark som behövs för gata och dylikl skall avstås ulan ersättning "i den mån del med hänsyn lill den nylla ägaren kan förvänlas fö av planens genomförande och övriga omständigheter prövas skäligl". Enligt 112 S för mark som enligi byggnadsplan äravsedd lill väg eller dylikl i den mån marken lill följd av nybyggnad behövs för samfärdseln inom området utan ersättning tas i anspräk och nyttjas för del avsedda ändamålet, om marken är obebyggd och vid planens fastställande tillhörde antingen den fastighet, på vilken nybyggnaden företagits, eller

SOU 1978.34

Förstärkningar av särskildu fri- och rälligheler    167

annun fastighet med sumrnu iigare. Hur bör också nämnus 75 S lugen (1939:608) om enskilda vägar. Denna lag hardock föreslagils skola ersälias av ny lagsliflning (SOU 1977:12). Enligt de föreslugnu reglernu skulle mun i förekommunde fall kunna kompensera markägare genom det sall, vurpå man faslsiäller skyldigheien ull beiula avgift lill väghållningen, i siällei för genom kontant ersäiining (se t. ex. s. 122-124).

Ovun nämnd lugsliftning avser expropriaiiva ingrepp med avseende på fasiighel. När del gäller lösa saker kun sådana ingrepp ske främsi enligt förfogandelagstiftningen och annan för vissa extraordinära situationer avsedd lagsiiftning Här avses allmänna förfogandelagcn (1954:279), allmänna runsoneringslagen (1954:280), rekvisilionslagen (1942:583) och beredskapslbrfogundelagen (1942:584). Dessa lugar är avsedda alt ersälias med ny lugsiiftninglproposiiionernu 1977/78:72och 75). Ersäliningsreglernu skull emellertid enligt dessa förslag vara väsenlligen desamma som lidigare. Del innebärall ersäuning föravslådd egendom enligi huvudregeln ulgår med belopp som befinnes skäligl med hänsyn lill nödvändiga koslnader vid produklion eller åleranskaffning. Upplåls fasl egendom eller dylikl ulges skälig ersättning för förlorad avkaslning eller nylta och för skada på egendomen. I nödvändiga koslnader ingår bl. a. ersättning för förelagarens egen arbetsinsats och för förräntning av egel kapilal. Gollgörelse utgår däremoi inte för indirekia skador eller förlusler. Skulle t. ex. en förfogande­åtgärd medföru uu en fabriksägare måsie inskränka driften, kan han inic i denna ordning få ersättning för den föriust som därigenom kan tillfogas honom. Till indirekia koslnader ar också all hänföra ulgifter som beror på att ingångna avtul inte kun uppfyllus. Del ur förutsatt all sumordning skull ske mellun prissällning enligi nu avsedd lagstiftning och prissällning enligt prisregleringslagsiiftningen. Samordningen innebär alt den ersättning som ulges enligt förfogandelagstiftningen kommer all sammanfalla med del pris som kunde ha erhållits vid en frivillig försäljning. "Med den utgångspunkten kan man säga au ersäiiningsreglerna innebär atl full ersättning ulgår vid förfoganden enligt" förfogandelagstiftningen (se llll det nu sagda proposi­lionen 1977/78:75 s. 80-81). Här kan också nämnas ersäiiningsreglerna i 19 S andra stycket brandlagen (1974:80). Enligt den lagen får iransportmedel, redskap eller annan uiruslning las i anspråk för räddningstjänst. Nar så skell skall kommunen ulge ersältning för skada på uirustningen och för förlorad avkaslning eller nylla och för kosinad med anledning av au utrustningen har tillhandahållits.

8.2.3 Ö\'en'äganden

Som framgått under 8.2.1 anses alllså ersättningskravet i 2 kap. 18 S regeringsformen ha en materiell innebörd. Del är däremoi oklart angivel vilken ersällningssiandard som grundlagsregeln kräver.

Rällighetsskyddsutredningen föreslår atl 2 kap. 18 S regeringsformen ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än nu knyter an lill vad som enligt del föregående är föreskrivel i vanlig lag. I della syfte föreslår utredningen all grundlagssiadgandel för följande lydelse: "Varie medborgare vilkens egendom lages i anspråk genom exproprialion eller annat sädanl förfogande skall vara lillförsäkrad ersättning för förlusten enligt

168    Förstärkningar av särskilda fri- och räitiglieicr

SOU 1978:34

grunder som bestummes i lag."

Della grundlugssiudgunde skull .ses som en bekriiftelse av den ersättnings­nivå som nuvarunde regler om er.sälining vid expropriuiiva ingrepp lell lill. Siadgandel hindrar inle sådana föreskrifter som t. ex. 4 kap. 3 S expropria­tionslagen. Ersättning får begränsius lill del varde som grundas på lillålen användning av den egendom del gäller. Grundlagssiadgandel innebar därvid ingen bindning vad avser bevi.sbördans placering. Över huvud taget skall grundlagssiadgandel inte hindra prisreglering. Därvid ar del givelvis del prisreglerade värdel och inle ell eventuellt svarlabörsvärde som skall liggu lill grund förbesiummundci av ersättningen enligt 2 kap. 18 S regeringsformen. Slulligen framgår av del sagda atl, om cu exproprialivi ingripande medför också reella fördelur jusl för den drubbude och om durför ingen förmögen­heisminskning uppkommer för denne, så behöver lagen inle föreskrivu någon (konlunt) ersäuning.

1 övrigi innebär rätlighetsskyddsutredningens förslag inle någon ändring i suk i fråga orn 2 kap. 18 S regeringsformen. Vad lillämpningsområdel för stadgandet belräffur uvses ulliså ullijumt full där medborgarens "egendom lages i anspråk genom exproprialion eller annal sådani förfogunde".

8.3 Förstärkt skydd för medborgarskapet

Regeringsformen 2 kap. 7 S har följande lydelse:

Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras alt resa in i rikel.

Ingen medborgare som äreller har varit bosall i riket får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han är eller samiidigi blir medborgare i annan slal.

Besiämmelsen ålergår på 8 kap. 1 S i 1974 års regeringsform. Dar grundlags-skyddades medborgarskapel dock endast för sådana svenska medborgare som forlfarande var bosatta i rikel. Orden "eller har varit" tillades 1976 med uigångspunki från förslag av 1973 års fri- och rällighetsulredning.

1809 års regeringsform innehöll inga regler om förlusl av svenskl medborgarskap. Bestämmelsen i dess 16 § att "Konungen bör. . . ingen från orl lill annan förvisa" hindrade heller inle alt landsförvisning som straff för avfall från den rena evangeliska läran fanns kvar ända till 1860.

1 den lingslenska ulredningen (SOU 1941:20) behandlades inle hilhörande frågor,och förfaltningsulredningen (SOU 1963:16och 17) föreslog endasl ell sladgande au besiämmelser om svenskt medborgarskap skulle ges i lag. Svea hovräll föreslog emellerlid i sitl remissyttrande, atl grundläggande bestäm­melser om medborgarskap skulle införas i räliighelskaialogen. Där borde sålunda sladgas all infödd, i riket bosall svensk medborgare icke ulan medgivande skulle kunna fråntas sill svenska medborgarskap med mindre han samiidigi av fri vilja blev medborgare i annan stat.

Grundlagberedningens förslag innefattade en bestämmelse om skydd för medborgarskapel. Enligt denna skulle i riket bosatl svensk medborgare icke kunna fråntas siu medborgarskap, såvida han icke var eller samiidigi av fri vilja blev medborgare i annan stat. Moiiveringen var all del eljest i princip kunde bli möjligiatt kringgå förbudel mol förvisninggenom alt beröva någon hans svenska medborgarskap. Beredningen uttalade vidare, all reglerna om

SOU 1978:34

Försiärkningar av särskilila fri- och rälligheler    169

förvärv och förlust uv svenskl medborgurskup uven i övrigi ur uv sior betydelse för den enskildes räilsslällning (SOU 1972:15 s. 29 och 199).

En rad remissorgan gick in på frågan. Några uv dem unsuguU förbudet mol bcrövunde av svenskt medborgarskap borde ulslräckas lill all omfullu uven i Ullundei bosaiiu medborgare. Slutens invandrarverk påpekade, ull mun inle borde lillåla ull svensk medborgure,som därjämle ur medborgare i unnun slul, skulle kunnu fråntas sill svenska medborgarskap ulan uiirycklig viljeförkla-ringouvseilom han varbosatt i rikel ellcrcj. Grundlagsrcgeln borde därvidlag Utformas i överenssiämmelse med gällande räll, dvs. lagen (1950:382) om svenskl medborgarskap.

1973 års proposition uvvisade lunken all skyddel för svenskl medborgar­skap skulle uisiriickas även lill ulomlands bosalla personer. Departements­chefen uttalade vidare, att del i bestämmelsen unvända ordel "beröva" markerade ull fråga var om all förklaras förlustig medborgarskapel ulan egel uuryckligt samlycke. Riksdagen följde del i proposilionen innefuliude förslaget i dessu hänseenden.

Fri- och rutligheisutredningen föreslog som numni ull grundlugsskyddel för svenskl medborgurskup borde ulslräckas även till dem som lidigare varit bosallu i rikel. 1 moiiveringen uUuludes följunde (SOU 1975:75 s. 142):

Rälten all vistas här i landet följer med del svenska medborgarskapet. Sambandet mellan rörelsefriheten och skvihlci nioi herdvandc av medhorgarskapei har därför föranlell atl i RF lagits in ett absolut skydd mot all här i landet bosall svensk nnedborgare berövas sitt niedborgarskap i annat fall än då han är eller samiidigi blir medborgare i annan stat.

Den stora belydelse. som medborgarskapel alllså har, gör att ulredningen anser alt det är angelägel alt förstärka skyddet också Ibr detla. Samtidigt n-iåste dock utgångspunkten vara att principerna för gällande medborgarskapslagsiifining inte rubbas. En sådan princip, som också ligger lill grund för de konventioner i medborgarskapsfrågor som Sverige anslutit sig till. är strävan att undvika dubbell niedborgarskap, vilkel medför att något undantagslöst skydd för medborgarskapet inte kan införas.

Avcn med utgångspunkt i gällande niedborgarskapslagsiiftning har emellerlid utredningen funnil alt skyddet för medborgarskapet kan utsträckas i ett viktigt hänseende, nämligen lill all omfatta också svensk medborgare som någon gång har vuru bosatl här i landet. Härigenom blir även den som - kanske av poliiiska skäl - har lämnai landet skyddad. Från utlandet saknas inte exempel på au politiskt inle önskvärda personer förmås att lämna sitl hemland och därefter berövas sill medbor­garskap. En annan vmst äralt frågan,om bosättning här allljämt föreligger, inte längre fär någon betydelse och au besiämmelsen därlor blir mera läuillämpad och ger även här bosalla ett bätire sk>dd.

Ulredningen vill i della sammanhang klargöra en punkl när det gäller skyddet mot förlusl av svenskl medborgarskap. Del avser skyddel for främst tlykiiiig som blivii svensk medborgare. Av förarbetena lill grundlagsbestämmelsen i fråga fran-|går att denna utformats i nära anslutning lill lagen (1950:382) om svenskl medborgarskap (se bilaga 10, avsnilt 

I). 

Denna lag föreskriver all svensk medborgare över 18 år förlorar sitt svenska medborgarskap endasi om han genom eget inilialiv förvärvar ulländskt medborgarskap. Det enda undanlaget från denna regel gäller den som är född ulomlands och aldrig har varit bosatt i Sverige eller uppehållit sig här under förhållanden som tyder på san-ihörighei nied Sverige. Medborgarskapel Ibr barn under 18 år följer i princip föräldra mas (se bilaga I O, avsniu 3.7). Gällande n-iedborgarskapsrätt medger alllså inte att cn( vuxen) person, som äreller har varil bosalt i Sverige, ulan egel

170    Förstärkningar av särskilda fii- och rättigheter

SOU 1978.34

initiativ förlorar svenskl medborgarskap. Donna princip kan dock inte uttryckas i RF. eftersom del skulle kräva alllför stor utförlighet i grundlagsiexien. Ulredningen vill emellertid framhålla att bestämmelsen i RF oni skydd mot förlust av svenskt medborgarskap bör ses mot bakgrund av mcdborgarskapslagstiftningens utformning. Della innebär enligt utredningens mening all del skulle strida mot grunderna för nu berörda bestämmelse om en person,som har län-mal sitt hemland-kanske av poliiiska skäl -och som har kommit lill Sverige och blivit svensk medborgare san-ilidigt som han har kvar siu ursprungliga niedborgarskap, berövas sitl svenska medborgarskap.

Av de remissorgun, som yltrade sig över fri- och rälligheisulredningens betänkunde, vur det endusi hovrätten för Väsira Sverige som berörde frågan om medborgarskapel. 1 dess yllrande föreslogs all skyddel mol förlusl av svenskt medborgarskap skulle ytterligare förslärkas. Bland annal borde i regeringsformen klart utsägas, all medborgare som ar eller varil bosall i rikel inie kunde förlora del svenska medborgarskapel ulan eget inilialiv.

1976 års proposiiion i ämnet anslöt sig hell lill fri- och rälligheisulred­ningens förslag. Härvid ullalade departementschefen bland annal (prop. 1975/76:209 s. 122):

Jag vill i sammanhanget framhålla att jag delar utredningens uppfattning atl det skulle strida mol grunderna för den föreslagna bestämmelsen om skydd för del svenska medborgarskapel om en person, som har lämnat sitt hemland - kanske av politiska skäl -och som har kommit lill Sverige och blivii svensk medborgare samiidigi som han har kvar sitl medborgarskap 1 hemlandet, berövas sill svenska medborgarskap.

Riksdagen biföll i denna del proposilionen ulan några ändringar.

Lagen (1950:382) om svenskl medborgarskap reglerar frågan om förlusl av medborgarskapel i 7, 8 och 9 SS. Dessa purugrafer har följande lydelse:

7           § Svenskt medborgarskap förloras av

1.

den som förvärvar ulländskl medborgarskap efter ansökan eller uiiryckligl samlycke;

2.

den som förvärvar ulländskl medborgarskap genom an inlräda i allmän ijänsl i annan slal;

3.

ogift barn under aderion år, som blir uiländsk medborgare genom all utländskt medborgarskap, på säll avses ovan i paragrafen, förvärvas av föräldrarna, om de hava vårdnaden om barnet, eller av endera, om han antingen ensam har vårdnaden eller har vårdnaden lillsammans med den andre och denne icke är svensk medborgare;

4.

ogift barn under aderion år, som blir utländsk medborgare genom atl föräldrarna ingå äklenskap med varandra; har barnel hemvist här i riket, inlräder dock förlusl av svenskl medborgarskap endasi om barnel innan det fylll aderton år flyllar ur riket och då har ulländskl medborgarskap.

8           § Svensk medborgare, som är född utom riket samt aldrig här haft hemvisl och ej

heller uppehållit sig här under förhällanden som lyda på samhörighet med Sverige,

förlorar sill svenska medborgarskap, när han fyller tjugotvå år. Pä dessförinnan gjord

ansökan må dock den centrala utlänningsmyndigheien medgiva alt medborgarskapel

bibehålles.

När nägon enligt första slyckel förlorar svenskt medborgarskap, medför detla förlusl av sädanl medborgarskap även för hans barn, som förvärvat medborgarskapel till följd av all han varil svensk medborgare, om icke förlusten skulle leda lill alt barnel kommer all sakna medborgarskap.

9           § Den cenlrala utlänningsmyndigheien må på ansökan befria den som är eller

önskar bliva utländsk medborgare från hans svenska medborgarskap. Är sökanden ej

sou 1978:34

Förstärkningar av särskilda fri- och räiligheter    171

redan uiländsk medborgare, skall som villkor för befrielsen stadgas, atl han inom viss tid förvärvar medborgarskap i annan stat.

Dubbelt eller fierdubbell medborgarskap är sålundu icke uleslulel för såviii del ulländska medborgurskupet förvärvats på annal sall än efteregci initiativ. Härvidlag innebär lagen eti belydligi siarkure skydd för medborgurskupet un del som garanleras i regeringsformen.

1 dellu sarnmanhung bör även nämnus Europurådskonveniionen uv den 6 maj 1963 om begränsning uv full uv flerfuldigl medborgurskup och om miliiära förplikielser i fall av flerfaldigt medborgurskup. Dennu konvenlion ratifice­rades av Sverige 1968. I ingressen uttalar signalärmaklerna, all de "anser all fall UV fierfuldigt medborgarskap är en källa till svårigheler och all en gemensam siruvan all så långl som möjligl begränsa aniulei full uv flerfuldigl medborgarskap medlemsslalerna emellun summunfuller med Europarådels syfte". Konventionens besiämmelser går i frågaom förlusl av medborgarskap dock inle längre än nu gällunde svensk lugsliftning.

Europarådets minislcrkommiilé anlog i maj 1977 en resolulion om utt inom äktenskapet föddu barn borde ges lika rätl ull förvärvu såväl moderns som fuderns medborgarskap. I samband härmed uttalades, all medlemsslaler som så önskade borde kunna införa bestämmelser om all de av deras medborgare som även hade annal medborgarskap uvfordrudes en förklaring om vilketdera medborgarskapel de önskade behålla. Någon skyldighet ull införa sådana bestämmelser salles aldrig ifråga, och ingen medlemssiul har ännu gjort det.

Räiiigheisskyddsulredningen finner del angeläget, all skyddel mol förlusl av svenskl medborgarskap även i regeringsformen och icke bloll i medbor­garskapslagen så långl del är möjligl kommer atl gälla även sådana medborgare, som ulan eget initiativ eller egen önskan innehar medborgar­skap också i annan slal. De närmusi akluellu exemplen på flerfuldigl medborgarskap av delta slag lorde falla inom någon av följande katego­rier:

1.

Personer, som kommit till Sverige som fly klingar eller a v annan orsak, och som därefier blivit svenska medborgare men icke befriats från sitl föregående medborgarskap i annun slut.

2.

Svenska kvinnor, som äreller varil gifta med medborgare i sådana stater, där hustrun - liksom fallel var i Sverige fram lill 1950 - auiomaliskl får mannens medborgarskap.

3.

Barn, vilka enligi svensk lag blivit svenska medborgare genom födelsen, därför all föräldrarna eller enderu av dem har svenskl medborgarskap, men som är födda i länder där medborgarskapel bestäms av födelseorten (lus soli) eller är hell beroende av faderns medborgarskap.

Särskilt när del gällerden försia kalegorin kan man inte ulesluta möjligheten av ull vårt lund i ell skärpt utrikespolitiskt läge kunde utsullas för pålryckningar i syfte alt framlvinga sådana lagändringar, all de berörda personerna berövades sill svenska medborgarskap. En uttrycklig grundlags­regel skulle i så fall ge avsevärl bäure skydd än en beslämmelse i vanlig lag, även i belraklande av del ovan citerade molivultalandet i 1976 års proposi­tion. I avseende på dem som lillhör de båda andra kaiegorierna ler sig sådana

72    Förstärkningar av särskilda fri- och räiligheter

SOU 1978:34

pålryckningar kanske mindre sannolika. Men del bör underslrykas, ull möjlighelernu ull från svensk sidu ge skydd och hjälp ål ulomlands boende personer med anknyining lill Sverige över huvud tagel är avsevärt siörre un eljesl i de full. då dessu hur svenskl medborgarskap och innehar eller kan få svenskl pa.ss.

I princip bör därför grundlagsskyddel ulvidgas så, all ingen medborgare som är eller har vuril bosall i rikel skall få berövas sitl medborgarskap i annal fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samlycke eller genom alt inträda i allmän ijänsl, blir medborgare i annun slal. Hänsyn bör icke kunna las lill all personen i fråga kunske innehar eller utun egel inilialiv eller samlycke förvärvar medborgarskap även i annan slal.

Från denna regel böremellertid göras vissa undanlag. Del finns sålunda icke lillräckliga skäl ull frångå de i medborgurskapslagen 7 S punkl 3 och 4 sumt 8 S andru slyckel givnu bestämmelserna om all barn under aderion års ålder i fråga om föriust av svenskl medborgarskap i vissa fall skall följa föräldrarna eller endera av dem.

Vidare har ulredningen inhämlai, ull på grundvul uv nordiskl sumråd förberedes en sådun ändring av medborgarskapslagen, all överenskommelse skall kunna iräffas med annan stat om au den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staien och sedan minsl fem årär varakiigt bosall där skall förlora sill svenska medborgarskap vid viss i avtalet ungiven ålder, som ej får undersliga nillon och ej översliga ljugotvå år. Förslag uv motsvarunde innehåll hur i Dunmark redan antagits av folkeiingel och lorde komma au framläggas även i Norge. Eftersom del ar av betydande värde all medborgarskapslagsiiftningen förblir likformig i de nordiska länderna, bör regeringsformens föreskrifter icke utformas på sådant säll all de lägger hinder i vägen för all även värt land ingär överenskommelser av angivel slag. Härvid förutsältes, all dessa överenskommelser alllid anses vara av sådan vikt all de jämlikl regeringsformen 10 kap. 2 S tredje slyckel underställs riksdagen för godkännande.

De två undaniug som här nämnts bör kunna göras ulan all grundlags­skyddel mot förlust av svenskl medborgarskap uttunnas alltför myckel. Del av rällighetsskyddsutredningen föreslagna stadgandel i regeringsformen 2 kap. 7 S utesluter däremoi möjlighelen av all ytteriigare undanlag kommer lill stånd ulan grundlagsändring. Skyddel för de förul nämnda ire katego­rierna av personer med fierfaldigi medborgarskap bör därigenom bli tillfreds­ställande.

8.4 Förstärkning av de processuella garantierna vid frihetsberövande

I 2 kap 9 S regeringsformen föreskrives:

Har annan myndighei än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brou eller misslanke om brou, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagls gäller dock icke när ftåga är om alt lill rikel överflytta verkslällighel av frihetsberövande påföljd sorii har ådömis i annan stat

Har medborgare av annan  anledning än  som angivits  i  försia  slyckel blivit

SOU 1978:34

Förstärkningar av särskilda Jri- och rälligheler    173

omhändertagen tvångsvis, skall han likaså kunna få saken prövad av domsiol ulan oskäligl dröjsmål. Med prövningav domstol likställes i sådant fall prövningav nämnd, om nänindens sammansättning är beslämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Den återgivna paragrafen torde i första hand varu avsedd alt slyra lugstift­ningen och ulliså innebära ell krav uu del ulllid skull finnus såduna domsiolur eller domstolsliknande nämnder inrältade som ur behörigu au på begärun av enskild pröva frågorom frihelsberövande. Det är däremot i viss mån osäkert, om besiämmelsen geren riiu förden enskilde atl tu iniiiativei lill en prövning, om del skulle saknus ell behörigl organ som har fåii sig uppgiften anförtrodd. Skulle del finnas en sådan räu, är del vidare oklart, lill vilket organ han i så fall skall vända sig. Enligt en undersökning, "Särskilda rälissäkerheisgaraniier", vilken ur fogud såsom bilaga 17 lill 1973 års fri- och raiiighelsulrednings belänkande (SOU 1975:75 s. 441) är del sålunda inle hell klart i vad mån bestämmelsen riklar sig enbarl lill lagstiftaren eller kan tillämpas direkl av domstol, utan slöd av vanlig lag eller annan förfultningsbcslämmelse. Nämnda uiredning har för egen del (anf arb. s. 103) uiiulai alt regeringsfor­mens regler om räll lill domslolsprövning av vissa friheisberövunden knuppasi kan lillämpas direkl av domslolarna ulan måsle, för all få verkan för de enskilda medborgarna, komplelierus med besiämmelser i den vanliga lagsiiftningen.

Frågan lorde för närvarande ha ringa praklisk belydelse. Del kan emellerlid uppkomma vissa full, där del är tveksumt, om gällande bestämmelser i lug eller unnan författning fyller grundlagens krav (se den nyss anförda undersökningen i SOU 1975:75 s. 441 f). Det är här fråga om en fundumental rätt för den enskilde, och det är därför angelägel alt del klargöres all grundlagsbeslummelsen gör del möjligl för den enskilde all få till siånd en rälislig prövning av frihelsberövandel, även om i någoi fall ingen prövnings-befogenhel skulle vara uppdragen ål en behörig myndighei.

Då del gäller all välja organ som skall kunna ulföra den här avsedda prövningen av friheisberövunden i de sällsynta fall då behörigt organ eljesl saknas, kan man knappasl tänka sig någon unnan möjlighel än atl läggu uppgifien på allman domsiol, dvs. i försia hund lingsräii.

1 brisl på förfallningsbestämmelser torde den enskilde kunna vändu sig lill den lingsrält inom vars domkreis han hålles omhändertagen. Så länge inle bestämmelserna om domstolarnas sammansäuning och förfurande har anpassats efter denna typ av mål torde domslolarna få lillämpa de regler i rättegångsbalken eller annan lag, som gäller likartade siraffprocessuella frågor. I vart fall saknus anledning all belasla grundlagsiexten med dessu eller liknunde frågor. Där behöver inte sägus annul än au, om inte den prövning som föreskrives i paragrafen har uppdragits åt behörig myndighei, pröv­ningen skall ulföras av allmän domstol.

SOU 1978:34

175

9    Specialmotivering

9.1 Regeringsformen

2 kap. 7 ,sV

Huvudgrundernu för rätlighetsskyddsutredningens förslag i dettu hänseende framgår av den allmänna motiveringen (8.3).

De föreslagna förändringarna hänför sig lill paragrafens andra siycke. Deltas försia mening innefattar huvudregeln beiräffande förlusl av svenskt medborgarskap. Med uiiryckligl samlycke lill förvärv av ulländskt medbor­garskap likställes här liksom i 7 S lagen om svenskl medborgarskap inlräde i allmän tjänst i unnan slal, nar deltu medför all ulländskl medborgurskup för\'urvas. Där så icke sker hur inlrudei i uiländsk allmän tjänst däremot ingen rällsverkan i avseende på del svenska medborgarskapel.

Del undanlag från huvudregeln som sladgas i andra meningen molsvarar beslämmelserna i medborgarskapslagen 7 S punkl 3 och 4 saml 8 S andra Slyckel. De där och i lagens 9 a S gjorda förbehåll, enligt vilka del svenska medborgarskapet under vissa omständigheter kan fö kvarslå, behöver icke anges i regeringsformen.

Vad beträffar del yiierligare undanlag som gjorls i den iredje meningen hänvisas lill den allmanna moiiveringen. Såsom där framhållits skall överenskommelser uv della slag ulllid unses vuru av sådan vikt ull de jämlikl 10 kup. 2 S tredje slyckel regeringsformen skull underställas riksdagen för godkännande.

2 kap. 9 §

Innebörden av del tillagda iredje slyckel i denna paragraf framgår av den allmanna motiveringen (8.4).

2 kap. 10 ,sV

1 andra siycket av denna puragraf hur lugils in förbudel mol retroaktiva skaller och avgifter.

Skall respeklive avgift är begrepp som redan finns i regeringsformen. Vad särskilt gäller avgift ar atl märka ull härmed avses inle bara sådan "belungunde" avgift, som enligt 8 kap. 3 S regeringsformen i princip skall beslutas av riksdagen. Även en avgift,som erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller en prestation och avser ull bidru lill eller hell läcka statens

176    Spccialnioiiyering

SOU 1978.34

koslnader inom ifrågavurunde verksumhelsområde, är en avgift i regerings­formens - och därmed också i dennu paragrafs - mening. Exempel på denna sist numndu typ av avgift ur taxorna för de affärsdrivande verken.

Frågan, vilken omständighet som utlöser skull- respeklive avgiftsskyldig-hcl, har behandlals i den allmänna moiiveringen (8.1).

Reiroaklivilel ärenligt undantagsregeln i andru meningen under ungivnu förulsuitningar lillålen. om den utlösande omsländigheien inträffude sedan ell UV regeringen eller riksdagsulskoli framlagl förslag liil relroakliv föreskrift hude lämnuls till riksdugen eller sedun regeringen hade lämnal riksdagen meddelande i saken genom skrivelse. Den avgörunde lidpunkien är den dug då proposiiion, uiskoiisbeiänkande respeklive skrivelse med meddelande blir allmän handling hos riksdagen. Enligi nuvarande regler härom blir avgörande lidpunki för en proposition och ell meddelande från regeringen den dag då proposilionen eller skrivelsen kommer in till kammarkansliet. För ell uiskoiisbeiänkande blir den avgörande dagen i regel nur beiänkundei förslu gången anmäls i kammaren. Reiroukiiviiei ur i förvarningsfullen lillålen från - inie från och med - den dug då förvurningen gavs.

Med förslag som har lugis frum uv riksdugsuiskoli förslås enbarl uiskolls-mujoriielens förslug, således ej förslug som hur frumförls reservaiionsvis i ulskollei.

Som framgårav laglexten skall meddelande lill riksdagen från regeringen all denna avser all föreslå en relroakliv skalleregel ske genom skrivelse (se 3 kap. 6 S riksdagsordningen); vurken munlligl meddelande eller meddelande exempelvis i budgelproposilionen är alllså lillräckligi för au ell beslul om relroakliv tillämpning senare skall kunna fattas. Vad skrivelsen skall innehålla diskulerus i den ullmänna moiiveringen och i del följande. Av 4 kup. 1 S försia stycket andra meningen riksdagsordningen framgår indirekl all en sådan skrivelse från regeringen inle skull hänvisas lill utskoll för beredning.

Del förhållandel all relroakliv lillämpning uv en ny skatteregel är tillålen från i. ex. dagen då regeringen i proposiiion lude frum förslag lill denna innebär giveivis inle atl den reiroukiivu tillämpningen måsie ske jusl från den dagen. Grundlagsregeln säger bara au reiroakliviteten inle får gå längre bakåt i liden än så.

För all en skulleregel skall fö lillämpus relroukiivi från dugen då proposilionen i ärendet kom in lill kummarkunsliei krävs inte all del råder fullständig överensstämmelse mellun förslugel lill föreskrift i proposilionen och den sedermera unlugna lagen. Vid riksdagsbehandlingen kan alllså vissa jämkningar göras ulan all man går misle om möjlighelen lill relroakliv lillämpning.

Vad vidare gäller del fallel all regeringen meddelar riksdagen all den avser att föreslå en retroaktiv skalleregel är lydligl, all meddelandel inie kan innehålla någon detaljerad beskrivning av kommande förslag. Del väsenlliga är all del genom meddelandel görs klarl vilken lyp av transaktion, inläkl, avdrag elc. liom förslaget avses ingripa mol sumt från vilken lidpunki relroukliviieien skull gälla. Däremoi kan inte generellt krävas alt del säll, på vilkel ingripandel skall ske, preciserus. Som har frumhållils i den allmänna moiiveringen måsle i dessu siiuaiioner görus en uvvägning mellan olika inlressen. varför de skutlskyldigu inte kan garanierus full förulsebarhei.

SOU 1978:34

Spedalmotlvering   177

2 kap. 12 s

Föreskrifterna i regeringsformen om del föreslugna särskilda förfarandel för beslul rörande räliighetsbegränsande lag har lagils in såsom nya iredje och fiurdesiyckeni2kap. 12 S.såsom ell nyll iredje stycke i 2 kap. 20 Soch såsom en ny 13 kap. 7 S. Huvudbestämmelserna finns i 2 kap. 12 S.

Sistnämnda parugruf unger nu i shi,försia stycke vilku uv de i 2 kup. I-l 1 SS upplugnu rällighelerna som är begrunsningsbura. Vidare slås fasl all begräns­ning måsle göras genom lag,ulom ietl parangivna fall. Slulligen förutskickas all del flnns vissa materiella ramar för begränsningsmöjligheterna. I paragra­fens andra sjycke anges vissa generella sådana ramar. Där föreskrivs alt rättigheisbegränsning får göras bara för alt lillgodose ändamål som är godtagbart i ell demokraliskl samhälle. Begränsningen får aldrig gå ulöver vad som är nödvändigt med hänsyn lill del ändamål som har föranlell den. Den får inle heller sträcka sig så långl all den ulgör ett hol mol den friu åsiktsbildningen såsom en av folkslyrelsens grundvalar. Slulligen slås fast atl begränsning inte förgöras enbarl på grund av politisk, religiös, kullurell eller annan sådan åskådning.

I iredje stycket i 2 kap. 12 S har för del försia angetts det särskilda lagsiiftningsförfarandeis primäru lillämpningsområde. Det har skell genom en hänvisning lill försia stycket. Förfarandel omfaltarsåledes lagar som angår begränsning uv yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonsiralionsfrihelen och föreningsfrihelen, den kroppsliga integriteten i allmänhet, skyddel för förtrolig meddelelse, rörelsefrihelen i allmänhet och rälten lill offentlighet vid domslolsförhandling. Formuleringen omfattar visserligen också skyddel mol husrannsakan och liknande inirång, men lagar som ingriper enbarl i denna fri- och rättighet undantas från del särskilda förfarandels lillämpningsområde genom en föreskrifi i fjärde siycket. Skälen härtill har redovisals i den allmänna moiiveringen.

Vidare anges i iredje slyckel grundelementen i del särskilda beslulsförfa­randel. Förfarandel innebäraii lagförslagel i fråga skall vila i riksdagen i minsl lolv månader innan del för antas. Tiden räknas från del all det försia ulskoilsyllrandel över förslaget anmäldes i kammaren. Förslaget skall dock alllid kunna förkaslas omedelbarl. Vidare skall en kvalificerad majoritet kunna anta förslaget ulan dröjsmål. Härför skall krävas insiämmande av minsl fem sjättedelar av de rösiande.

Ell viktigt moment är atl del särskilda förfarandet skall vara tillämpligt bara på yrkande. Bakom ell sådani yrkande skall slå minsl lio riksdagsledamöler. De närmare bestämmelser om del särskilda förfarandet som behövs föreslås bli iniagna i riksdagsordningen.

Ullrycket i iredje slyckel "förslag till lag angående begränsning av" någon av de ifrågavarande fri- och rällighelerna belyder inle, all det konkrela lagförslagel nödvändigtvis skall ytteriigare inskränka den berörda rättighe­ten. Innebörden är att lagförslagel skall angå föreskrift som är rättighetsbe­gränsande.

I fjärde stycket ålerfinns undantagen från del särskilda beslutsförfarandets lillämpningsområde enligt iredje stycket. Lagar som avser enbart skyddel mol husrannsakan och dylikl har redan nämnts. De andra undantagen är vissu lagar om tystnadsplikt, lagar om "rena" frihetsstraff och om viss

18 Riksdagen 1978/79, I saml. Nr 195

178    Specialmotivering

SOU 1978:34

förlängning av lidsbegränsud lags giltighetstid.

Ett femle undantag framgår av den nya 13 kap. 7 f regeringsformen. Där sägs all del särskilda beslutsförfarandet inte skall lillämpas då rikel är i krig eller omedelbar krigsfara.

Bakgrunden lill och innebörden av de nämnda undantagen har redovisals i den allmänna moiiveringen (4.5.2-4.5.4, 4.7.5, 4.7.6 och 4.1

1).

Del särskilda beslulsförfarandet enligt 2 kap. 12 S iredje siycket saml undantaget därifrån för föriängning av tidsbegränsad lags giltighetstid skall vara tillämpliga också på sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20 S undru stycket regeringsformen. Detta grundlagssiadgande handlar om fri- och räilighetsskyddel för ullänning här i landet. Beslämmelse om förfarandets tillämplighel har tagits in som ell nylt iredje siycke i nämnda 20 S. Bakgrunden härtill har angivits i den allmänna moiiveringen under 4.7.3. Se vidare specialmoliveringen lill 2 kap. 20 S.

Del särskilda lagstiftningsförfarandet kommer lill ulöver del redun infördu maleriella räilighetsskyddel i 2 kap. regeringsformen. För ell beslul om räUighetsbegränsande lag krävs således både all - i förekommande fall - del särskilda förfarandel lillämpas och atl regeringsformens maleriella villkor är uppfyllda, t. ex. alt - där så krävs - ell lillålel inskrunkningsändumål föreligger.

Ordel "lag" kan vara dubbeliydigi. Del kan belyda förfalining som beslutals av riksdagen. Del kan också avse särskild föreskrifi i sådan författning. I grundlagsiexi använder rättighelsskyddsulredningen ordet i den sisinämnda bemärkelsen. I moliviexten använder ulredningen ordel i bägge betydelserna.

Såsom en rättighetsbegränsning eller såsom räliighetsbegränsande belecknas ofta den lagregel som ger slöd för ifrågavarande ingripande i del särskilda fallel. Även della ingripande i sig ulgör en rällighetsbegränsning. Man säger alllså all rättigheten "begränsas genom lag". Den begränsas också genom del konkrela ingripande som sker med stöd av lagen. Denna terminologiska fiexibilitet torde inte föranleda missförsiånd. Man måsle dock uttrycka sig lydligl när man åsyftar del fallel - där del får föreligga - alt räiiighet med slöd av bemyndigande i lag ("delegeringslag") begränsas genom annan författning än lag.

Vissa mera generella spörsmål i fråga om det särskilda lagsiiftningsförfö-randels tillämpningsområde har behandlats i den allmänna moiiveringen. Här skall nu mol den bakgrunden göras en mera detaljerad genomgång för varje fri- och rättighet för sig. Det sker genom en ulföriig exemplifiering av befinlliga lagbeslämmelser som blir omfallade av detla särskilda förfarande. Såsom belysning anges ibland bestämmelser som faller utanför detla område.

/  Ynrandefriheten

Massmedierätlen

Yttrandefriheien i tryckt skrift regleras i en särskild grundlag, tryckfrihets­förordningen. Yttrandefriheten i radio, TV och film är däremot inte reglerad på grundlagsnivå. Yiirandefrihelsutredningens arbeie kan emellertid leda lill

SOU 1978:34

Spedalmotlvering    179

all så blir fallet. I samma mån kommer det nu förevarunde lugstiftningsför-furundei all bli inakiuelll.

F. n. fuller dock radio- och filmrälten inom regeringsformens rum. Dessa rättsområden innehållerätskilliga yiirundefrihelsbegrunsunde besiämmelser. Från radiolagen (1966:755) kan nämnas tillsiåndskravet för användning av radiosändare (2 S), radiomonopolei (5 S), regeln au monopolet skall ulövas opartiskt och sakligt (6 S) samt möjlighelen enligt 8 S undra slyckel till förhandsgranskning i vissa fall. Hithörande regler omfattas i. v. av del nu föreslagna särskildu lugsliflningsförfarandei. (Ändringar i radiolagen har föreslagits i propositionen 1977/78:91.) Del särskilda förfarandel omfaltar också - bortsett från föreskrifierna om rällegången - flertalet regler i radioansvarigheislagen (1966:756). Sistnämnda lags sakinnehåll har tryckfri­hetsförordningen som mönsier. (1 proposilionen 1977/78:144 hur föreslugiis särskild ansvarighetslag för den s. k. närradion.) Även filmcensuren är givelvis en ytlrandefrihelsbegränsning. De maleriella bestämmelserna därom i förordningen (1959:348) med särskilda besiämmelser om biografföre­ställningar m. m. omfattas av det särskilda förfarandel. Rällighetsskyddsut­redningen förutsätter atl regleringen av yttrandefriheten i radio och film kommer all behandlas av yltrandefriheisulredningen.

BroUsbalken m. m.

Principerna för gränsdragningen mellan s. k. yllrandefrihelsbroli och andra broll har angells i förarbeiena lill 1976 års reform, vartill hänvisats i den allmänna moiiveringen under 4.6.1 A. Man går efter syflel atl skydda den fria opinionsbildningen och den allsidiga upplysningen.

Fönal ochförolämpning (broilsbalken 5 kap.) är yllrandefrihelsbroli. Dessa slrafföeslämmelser skall alllså omfaiias av del särskilda beslulsförfarandel. Delsamma skulle gälla för s. k. ekonomiski förtal, om sådani skulle sirafföeläggas. Det må emellerlid erinras om atl förmögenhelsbroiien faller utanför omrädel. Därmed avsedda gärningar får liksom hiuills anses som brollsliga i annal avseende än som missbruk av den grundlagsskyddade ytirandefriheien. Del må vidare erinras om all beslämmelserna i 15 kap. brottsbalken om mened m. m. inle berör den grundlagsskyddade yttrande­friheten. För belysning av gränsdragningen må särskilt pekas på 15 kap. 7 S om falsk resp. vårdslös tillvitelse. All dessa brotl lill skillnad från förtals-brottet inle är att anse som ytirandefrihetsbrolt beror uppenbariigen på alt det för sirafföarhei för falsk eller vårdslös tillvitelse krävs, att ytlrandel gjorts lill en myndighet som har atl uppta anmälan i den sak det gäller.

Vidare är här all redovisa del av 6 kap. 6 S brottsbalken om oiukiigi beteende. Del gäller andra stycket som avser bl. a. del fall all någon genom ord som uppenbart sårar tukt och sedlighet upplräder ansiölligl mot annan. Denna del av strafföestämmelsen måste anses som ytlrandefriheisbegrän-sande i regeringsformens mening och omfattas av del särskilda förfaran­del.

I 16 kap. brottsbalken finns vidare vissa besiämmelsersom omfattas av del särskilda beslulsförfarandel. Del gäller uppvigling (5 S), hets mot folkgrupp (8 S), otillåtet förfarande med pornografisk bild (11 S) ochförledande av ungdom (12 S). Detsamma skulle ha gällt för beslämmelserna om de s. k. rykiessprid-

180   Specialmoiivering

SOU 1978:34

ningsbrotten, som fanns fram till årsskiftet 1977-78 (16 kap. 6 S, 17 kap. 6 S och 19 kap. 8 S brottsbalken). Brolisbeieckningarna var samhällsfarlig ryktesspridning, beljugande av myndighei och ryktesspridning till fara för rikels säkerhei. Den sisinämnda sirafföestämmelsen har dock behållits som s. k. krigsarlikel (22 kap. 2 a S brottsbalken). Frågan om i vad mån spridandel av osanna rykten skall varu slrufföelagi är emellertid föremål för uiredning (Dir 1977:5). En förnyad kriminalisering pä della område skulle omfattas av det särskilda förfarandel.

Strafföestämmelsen om uppror i 18 kap. 1 S brottsbalken är omfallad av del särskilda beslulsförfarandet. Gärningar som avses där kan vara yllrandefri­helsbroli. Också straffskärpningsregeln i 18 kap. 2 S broilsbalken hör hil, i vad den hänvisar lill 5 kap. nämnda balk.

1 19 kup. brottsbalken strafföeläggs ytlrandefrihelsbroiten högförräderi (1 S), krigsansiijian (2 S), spioneri (5 och 6 SS), obehörig hejåttning med hemlig uppgifi (7 och 8 SS) och vårdslöshei med hemlig uppgifi (9 S). Del må anmärkas all också 10 S om olovlig underrättelseverksamhet omfattas av del särskilda beslulsförfarandel, efiersom denna kriminalisering i vart fall ulgör en inskränkning i informalionsfriheten. - Reglerna om spioneribrollel är f n. föremål för översyn. Denna har uppdragils åt samma kommitté som skall pröva frågan om lagsliflning mot falsk ryktesspridning.

Ytterligare följande bestämmelser i brollsbulken är akluella i della sammanhang. 20 kap. 3 S om bron moi lystnadsplikt omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Detsamma gäller f ö. de bestämmelser i skilda lagar som statuerar själva tystnadsplikten, dock inie när del gäller tystnadsplikl endast för offentliga befattningshavare och ijänsleplikliga i fråga om sädanl som för hållas hemligl med stöd av tryckfrihetsförordningen.

Också 21 kap. 8 S broilsbalken om missfirmdse mot krigsman och 10 S om uppvigling av krigsmän omfattas av det särskilda förfarandel. Detsamma gäller den ovannämnda bestämmelsen om ryktesspridning Ull färaför rikeis säkerhei (22 kap. 2 a S) saml stadgandena om landsförräderi, landssvek, landsskadlig vårdslöshet, samröre med fienden, undergrävande av siridsviljan och försvars-skadlig ryklesspridning (1. 2, 4, 5 och 6 SS i 22 kap. brottsbalken).

Ulöver de regler i 22 kap. brottsbalken, som direkt riklar sig lill rälislillämparen, finns del en ddegeringsbesiämmdse i 16 S Genom denna bemyndigas regeringen all sälla vissa bestämmelser i lillämpning i vissa angivna situationer. Bland dessa bestämmelser ingår de ovannämnda paragraferna i 22 kap Delegeringsbesiämmelsen i 16 S omfattas därför av det särskilda förfarandet.

Bestämmelser som särskilt sirafföelägger försök, förberedelse eller stämp­ling till ett yttrandefrihetsbrotl omfattas av del särskilda beslulsförfarandel. Detsamma gäller t.ex. 19 kap. 15 S broilsbalken.

I detla sammanhang bör den numera upphävda sirafföestämmelsen i 19 kap. 13 S broUsbalken om lagande av utländskt understöd beröras. Den torde vid 1976 års fri- och rätlighetsreform knappasl ha betraktats som en ytlrandefrihetskriminalisering. Den brottsliga gärningen bestod nämligen i all man mottager egendom (av främmande makl). Men sirafföarhelen förutsatte att della görs i syfte alt genom skrifter eller på annal sätt påverka den allmänna opinionen i cenlrala politiska ämnen. Skulle man i stället ha gärningen konsiruerad såsom förberedelse till ett ytirandefrihetsbrolt, skulle

SOU 1978:34

Spedalmotlvering    181

struflbeluggningen av dellu förberedelsefull vuru omfutlud uv det särskildu beslulsförfarandel. Del må anmärkas alt den ovannämnda kommitté, som skall se över bl. a. spioneribrollel, också skall la upp frågan om behovei av lagsiiftning mol propaganda, som finunsierus från ullundei och som kun medföru fura för den fria meningsbildningen i landet.

Lagen (1949:165) ang. beslagå vissa skrifter (ändrad senasi 1977:1019)uvser uppviglunde skrifter som uniräfläs vid avdelning av krigsmakten. (För skrifter som mångfuldiguts på del säu som uvses i iryekfrihelsförordningen finns cn motsvarunde bcsiummelse dar.) Av vud som sagls i den ullmänna moiiveringen om ivångsmedel (4.10.6) framgår,ull lagen 1949:165 skall anses omfallad av det särskilda förfarandet.

Däremoi bör allmänna regler om beslag i brottmål (se 27 kap. rättegångs­balken) inle anses begränsa ytirandefriheien durför, ull beslug i princip för läggus också på skriftlig handling. (En annan sak är all möjlighelen atl la brev eller telegram eller dylikl i beslag, medan del är under befordran hos post-resp. televerket, ulgör en begränsning av skyddel för förtrolig meddelel­se.)

Också förbudet mol otillbörliga yllranden i 9 kap. 5  rättegångsbalken skall unses omfutlal av del särskilda lagstiftningsförfarandet.

Vidare omfattas lagen (1947:164) om,förbud mol poliiiska uniformer av del särskilda förfarandel. Delsammu gäller lagen (1975:370) om förbud moi spridning och utförsel av vissa kartor och lagen (1975:371) om förbud mol spridning och utförsel av flygbilder och vissa fölografiska bilder.

Upphovsruli och dylikl

Till skillnud från vad som uUalais i bil. 6 lill fri- och rältigheisutredningens belänkande (s. 289-290) anser rättighelsskyddsulredningen, att den ekono­miska sidan av upphovsrätten inte bör uppfattas som en begränsning av yttrandefriheten i grundlagens mening. Del är här fråga om upphovsman­nens principiella ensamrätt all mångfaldiga verkei och eljest utnyttja della ekonomiski. Däremoi måsle upphovsmannens s. k. ideella rätl anses som en sådan begränsning. Härmed avses de siraffsankiionerude beslämmelserna i 3 S andra och iredje slyckena lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnäriiga verk. Där föreskrivs all ell verk inle får ändras så, all upphovsmannens litterära eller konslnärliga anseende eller egenart kränks. Vidare sägs atl verkei inlc heller får göras lillgängligl för allmänheten i sådan form eller i sådant sammanhang som är på angivel sätt kränkande för upphovsmannen. Såsom en inskränkning i den grundlagsskyddade yttran­defriheten bör vidare uppfanas viiesbeslämmelsen i 51 S mot all ell verk åierges offentligt på ett sätt som kränker den andliga odlingens inlressen. Vid denna lolkning synes del främst bli följande bestämmelser i upphovsrätts-lagen som blir omfallade av del särskilda beslulsförfarandel: 3 S andra och tredje Slyckena, 51-53, 59 och 60 SS. -Och vad gäWerlagen(1960:730)om räll ulffotografisk bild skulle detsamma gälla för 2 S andra slyckel, 16, 21 och 22 SS.

I detla sammanhang må såsom belysning pekas på 15 S firmalagen (1974:156). Denna bestämmelse avser del fall att firma eller annat närings­kännetecken eller dess användning strider mot goda seder eller allmän

182    Specialmotivering

SOU 1978:34

ordning eller är vilseledande. Då kan domstol vid viie förbjuda innehavaren av kännetecknet atl använda della. Det skulle möjligen kunna sällas i fråga, all ell sådani sladgande begränsar yitrandefriheten i regeringsformens mening. Så bör dock inle anses vara fallel.

Reklam

Den kommersiella reklamen ar ell område, där regeringsformens yiirande­friheisbegrepp är någoi mera vidsträckt än tryckfrihetsförordningens. Rege­ringsformens yttrundefrihelsbegrepp omfattar helu reklamomrädet, medan tryckfrihetsförordningens omfaiiar bara en del av della område. Sålunda lorde avsiklen vara all marknadsföringslagen (1975:1418) skall fullu hell vid sidan av tryckfrihetsförordningen, medan cenlrala bestämmelser i den däremoi utgör inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening. Å andra sidan är ell förbud mol reklum för viss vuru någoi som unseils kunna gripa in också i tryckfrihetsförordningens yllrandefrihelsområde. 1 1 kap. 9 S nämnda förordning har undaniug gjorls från vissu delar av del iryckfrihels-rallsliga skyddel såviii gäller kommersiell annons för alkohol eller lobak (jfr propositionen 1973:123 s. 48).

Vad gäller marknadsföringslagen så omfattas vissa av dess materiella bestämmelser av del särskilda förfarandel. Det gäller i varje fall 2 S (och 5 S) om olillböriig marknadsföring och 6 S (och 9 S) om vilseledande marknads­föring. (I del försia fallel är sanklionen förbud, normall vid vite, och i det andra fallel slraff Också sunktionsbesiämmelsen i 18 S omfattas av det särskilda förfarandet.) Däremot kan beslämmelserna i 4 S om produktsä­kerhet och i 7 och 8 SS om vissa otillåtna erbjudanden till konsumenl inle unses beröra den grundlagsskyddade yttrandefriheten.

De maleriella beslämmelserna i en lag om förbud mol eller andra begränsningar i fråga om alkohol- eller lobaksreklam skulle omfattas av del särskilda förfarandet. Della gäller oavsett om del är fråga om reklam i iryckl skrift eller i annal medium.

Yrkesmässig kreditupplysning m. m.

Samlidigt som man i 1 kap. 9 S tryckfrihetsförordningen öppnade möjlighet lill lagingripanden mot tobaks- och alkoholreklam öppnade man i samma beslämmelse vissa möjligheler lill reglering i vanlig lag i fråga om kreditupp­lysning. Della gäller närmare besläml i fråga om offenlliggörande i yrkes­mässig kredilupplysningsverksamhel av kreditupplysning, som innebär otillböriigl inirång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriklig eller missvisande uppgift. Av proposilionen (1973:123 s. 49 ö) framgår alt man ansell del klart, alt den önskade regleringen krävde ändring i tryckfrihetsförordningen och alllså i och för sig var ell ingrepp i tryckfrihets­förordningens yllrandefrihetsskydd.

Åsyftade bestämmelser i vanlig lag har uifärdals genom kreditupplysnings­lagen (1973:1173). Dess inledande bestämmelser (1-2 SS) anger lagens lillämpningsområde och ger vissa begreppsdefinitioner. Dessa regler är tekniskt så direkl kopplade till de följande beslämmelserna, att I och 2 SS bör anses omfallade av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

SOU 1978:34

Specialmotivering    183

3 och 4 SS handiur om lillsiånd m. m. Kredilupplysningsverksamhel får enligt huvudregeln bedrivas enburt efter lillsiånd av dalainspektionen. Dessa paragrafer omfutlus uv del särskildu förfarandel.

5-14 SS bär rubriken "Verksamheiens bedrivande m. m.". Verksamheien skull bedrivas så all den ej leder lill olillböriigi inirång i personlig integriiet (5 S). Uppgift om någons poliiiska eller religiösa uppfattning, ras eller hudfärg får inte samlas in, lagras eller vidarebefordras i kredilupplysningsverksamhel. Delsamma gäller som regel uppgift om brott eller straff eller adminisirativi omhändertagande eller hälsolillslånd (6 S)- Vissa yiierligare föreskrifter ges om vad kredilupplysning inte får innehålla och när den inle för lämnas ul (7-9 SS)- 5-9 SS omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel.

Vidare ges föreskrifterom konlrolloch rätielseav regisler(I0-12 SS)- Dessa bestämmelser bör inte anses omfallade av del särskilda förfarandet, ej heller 13 S om överlåtelse av regisier m. m.

I 14 S föreskrivs ull den som ur eller varil verksam i kredilupplysnings­verksamhel inle för obehörigen yppa vad han lill följd därav föll vela om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet. Här föreligger ell exempel på en tystnadsplikl som gäller för enskilda och som alltså faller uianför undantaget i fjärde slyckel andra meningen 1. Tyslnads-pliklsbestämmelsen i 14 S omfattas således av det särskilda förfarandet.

Datainspektionen ulövar tillsyn över lagens efterlevnad (15 S). Bestäm­melsen omfattas inte av del särskilda förfarandel. 17 S öppnar möjlighet för duluinspeklionen ull återkalla givet tillstånd. Denna föreskrift måste anses omfallad av del särskilda förfarandel.

1 18 S föreskrivs alt den som hos dalainspektionen tagit befallning med tillstånds- eller tillsynsärende enligt lagen inte får obehörigen yppa vad han därvid föll vela om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet. Della är ell exempel på en lyslnadspliklsbesiämmelse som enligt fiärde stycket andra meningen 1 i förevarande grundlagssiadgande faller uianför det särskilda lagsiiftningsförfarandeis ram.

Strafföestämmelsen i 19 S och förverkandebestämmelsen i 20 S omfattas av det särskilda förfarandet. Motsatsen gäller för skadeståndsbeslämmelsen i 21 S. Del beror på alt skadesiånd av systematiska skäl måst föras utanför ramen för de ingripandeformer som rättighetsskyddel i 2 kap. regerings­formen gäller mol. - Ej heller de avslulande 22 och 23 SS i krediiupplys­ningslagen omfaiias av del särskilda lagsliftningsförfarandel.

Från inkassolagen (1974:182) må för belysnings skull anmärkas 4 S- Där föreskrivs alt inkassoverksamhei skall bedrivas enligt god inkassosed. Siadgandel förbjuder bl. a. all gäldenär utsätts för otillbörlig påtryckning. Föreskriften kan ej anses beröra grundlagens yllrandefrihetsskydd. Däremoi finns en lyslnadspliklsbesiämmelse i 11 S som motsvarar 14 S krediiupplys­ningslagen. Denna II S omfattas av del särskilda förfarandet. Ingen annan bestämmelse i inkassolagen kan anses göra detta.

Datalagen

Datalagens (1973:289) cenlrala innehåll är vissa restriktioner när del gäller all inrätta och föra vissa ADB-register. Del rör sådana register som innehåller personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgiften.

184    Specialmotivering

SOU 1978:34

Dessa begränsningar i möjligheterna lill informalionshanlering lorde fö anses inskränka i försia hand informationsfriheten. Bestämmelserna i datalagen om tillslåndskrav m. m. (1-7 SS) omfattas därför av del särskilda förfarandel. Delsamma gäller 11 S,som föreskriverait uppgift i vissa fall inle får lämnas ut och vilken paragraf därför måsle anses yilrandefriheisbegrän-sande. 20 S faller under del särskilda förfarandel i vad den slraffsanklionerar nyssnämnda bestämmelser.

Vidare omfattas den tystnadsplikt för regisieransvarig m. fi., som före-skrivsi 13 S,uv del särskilda beslulsförfarandel. Deigör däremot ime 19 Som tystnadsplikt för datainspektionens befattningshavare. Bestämmelsen i 21 S om straff för den, som olovligen bereder sig lillgång lill uppiagning för automatisk databehandling (begår "dalaintrång"), bör anses väsenlligen avse ett slags förmögenhetsbroit och bör därför inle anses omfallad av del särskilda förfarandet.

Vård- eller behandlingslagsiiftning och dylikl

I detla sammanhang åsyftas en rad bestämmelser om rätt all granska och kvarhålla brev och dylikl lill eller från den som är berövad frihelen.

Del är givet atl själva frihelsberövandet medför en rad fakiiska begräns­ningar i den intagnes möjlighel lill utövning av opinionsfrihel. Dessa begränsningar är inte i grundlagens mening all se som ingrepp i opinionsfri­hel.

Emellerlid har reglerna om granskning och kvarhållande av brev och dylikl samt om avlyssning av telefonsamtal betraktats som självsländiga ingrepp i förtrolig meddelelse resp. informationsfriheten resp. - vad gäller regerings­formen - yttrandefriheten. På nu förevarande grund omfattas nedan nämnda lagbestämmelser av det särskilda lagstiftningsförfarandet. (De ifrågavarande lagama kan också innehålla bestämmelser vilka på annan grund omfattas av del särskilda förfarandel. Härtill ålerkommer rällighetsskyddsutredningen i resp. sammanhang.)

I lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt omfattas sålunda 25-28, 30 och 31 SS av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Detsamma gäller 9, 10 och 12 SS lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl, 15 S lagen (1966:293) om beredande av sluien psykialrisk vård i vissa fall samt 9 a S lagen (1966:301) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål.

Här bör också nämnas 27 S siadgan (1956:551) for aUmänna vårdanstalter for alkoholmissbrukare (27 S ändrad 1968:86) och 44 S stadgan (1960:728),för ungdomsvåråsskotorna (44 S ändrad 1965:771). Dessa bestämmelser har emellertid f n. inte lagform, ulan i vad de är räliighetsbegränsande grundar de sin giltighet på övergångsbestämmelserna till 1974 års regeringsform. Rätlighetsskyddsutredningens förslag medför i och försig ingen ändring i sak härvidlag.

Tystnadsplikl

Flertalet lagbestämmelser om tystnadsplikl faller under undantaget i Oärde stycket andra meningen 1 från del särskilda lagsiiftningsförfarandeis tillämpningsområde. Del finns dock också regler härom som omfattas av

SOU 1978:34

Sjiedalmotivcring    185

della förfurunde. Här må hanvisas lill framslällningen under 4.11.1 i den ullmännu moiiveringen. Också ovan i specialmoliveringen hur lämnats ensluku exempel på lyslnadspliklsbeslämmelser av de båda numndu katego­rierna.

Övrigi

Enligi bestämmelser som numera ar upplagna i lag (1975:87) kan redare i svenskl furtyg förbjudas vid vite atl lill uiländsk myndighei lämnu ul hundling som kun avsevärt skada svensk sjöfurtsnäring. Dennu lug för unses begränsu ylirundefriheien i regeringsformens mening (jämför proposilionen 1975:8 s. 77). Lugen omfuUus av del särskilda beslulsförfarandet.

1 7 S 1 mom. lelegrafreglemeniet (1959:582) föreskrivs ull privuUelegram bör lillbukuvisus eller kvurhållus, om dess innehåll synes furligl för slutens säkerhei eller slrider mot lag, ullmän ordning eller sedlighet. Dessu före­skrifter grundur sig på inlernaiionella konvenlioner. De får givelvis allljäml gullu övergångsvis. Förs de över lili lag omfattas denna uv del särskilda förfarandel.

I 17 S undra siycket iiaiurvårdslagen (1964:822) föreskrivs all skyll vari­genom allmänheien avvisas från vissl område ej får finnas uppsali ulan lillsiånd. Bestämmelsen är sanktionerad med bl. a. siruff (37 S). Dellu skyltförbud ur inle a v sådan url alt del ulgör bara en ordningsföreskrift enligt 2 kap. 13 S tredje slyckel regeringsformen. En sådan skyll kan ses som eu-om än felaktigt - påslående om rättsläget. Därifrån till en affisch eller dylikt behöver inte siegel vara långl. Del lorde därför vara riktigast all betrakta förevarunde skyltförbud såsom en begränsning uv yttrandefriheten och alllså såsom omfattat av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

2 Informalionsfriheten

Vissa inskränkningar i informationsfriheten har anmärkls i del föregående, bl. a. vissa bestämmelser i datalagen. Här må anföras följande exempel på lagbeslämmelser som omfattas av det särskilda beslutsförfarandet därför alt de begränsar denna fri- och rättighet.

Del gäller i 4 kap. brottsbalken 8S om slraff för brytande av post- eller lelehemlighel. 9 a S om slraff for olovlig avlyssning och 9 b S om ell särskili fall av förberedelse lill brytande av lelehemlighel. Vidare gäller del 17 kap. 9 S brou.sbalkenom slraff för broll inoi rösthemlighei och 19 kap. 10 S samma balk om slraff för o/ov/f',? underräiidseverksamhei. Hil skulle vidare vara all hänföra ell sådant straffsladgande mol olovlig foiografering som inlegrileisskydds­kommilién föreslagil (SOU 1974:85).

Som begränsning av informationsfriheten för vidare uppfattas de materiella beslämmelserna i lagen (1977:20) om TV-övervakning. Dessa bestämmelser (1-4, 6-8 och 10 SS) omfattas därför av det särskilda lagsliftningsförfaran­del.

186    Specialmoiivering

SOU 1978:34

.? Mötesfriheten och demonsiralionsfrihelen

Den cenlrala förfaiiningen på områdel är lagen (1956:618) om aUmänna sammankomster. I S anger vilku sammankomster som lugen är lillämplig på. 1 2 S ges vissa möjligheler all i exiruordinuru siiuaiioner förbjudu allmän sammankomst i vissl län ellerdel därav. För sammankomst på ullmun pluis krävs förhandsiillsiånd (3 S). I vissa andra fall kravs isiällei förhandsanmälan (4 S). Bestämmelser ges i fråga om ansökan om tillstånd, anmälan, ordnings­hållning (5-9 SS). Under vissa förutsättningar för polismyndigheten inslälla eller upplösa ullmän sammankomst eller förbjuda dess förnyande (10-11 SS). Slulligen ges bl. a. regler om överklagande (13 S) och om siralT(l5 S).

Reglerna om förbud,om krav på förhandsiillsiånd resp. förhundsunmälan, om inställande och upplösning ulgör begränsningur uv mötesfriheten och demonsiralionsfrihelen. Dessu regler omfutlus av del särskilda lagsliftnings­förfarandel. Detsamma gäller 1 S. I själva verkei blir del bara mindre delarav denna lag, närmusi rena procedurregler, som inle omfutlus uv det särskilda förfarandel (5 S försia slyckel, 6 och 13 SS).

Strafföestämmelsen om olovlig sammankomst i brottsbalkens krigsariiklur (22 kap. 7 S)ären begränsning av mötesfriheten och omfutlus uv del särskilda förfarandet.

4 Föieningsfnheten

Föreningsrättsspörsmål mellun stulen såsom arbelsgivare och dess arbetsta­gare faller vid sidan av föreningsfriheisskyddet i 2 kap. regeringsformen. Ej heller berörs della föreningsfriheisskydd t. ex. av lagstiftningsåtgärder för all avbryla pågående fackliga slridsålgärder. vare sig lagen ulformas som en tjänsieplikislag eller som en lag som förnyar giftigheten av eu uilupei kollekiivavial. Ej heller den lagstiftning, som förlänar vissa organisationer en viss förmånsställning, berör regeringsformens föreningsfriheisskydd (för andra, konkurrerande organisaiioner). Exempel på sådan lagsliflning före­kommer på arbelsmarknaden och hyresmarknaden. Sådana bestämmelser som nu nämnts omfattas alllså inle av del särskilda beslutsförfurundel. Den fackliga konflikträlien omfattas över huvud taget inte uv dellu. Den enda reservalion som behöver göras avser tjänsieplikislag. En sådan kan vara au anse som cll ingrepp i regeringsformens skydd för rörelsefrihelen. På sisinämnda grund ar den då omfattad av del särskilda lagsliftningsförfaran­del. Hänill återkommer rällighetsskyddsutredningen i del följande.

Strafföestämmelsen i 18 kap. 4 S brottsbalken mol olovlig kårwrksamhei omfattas av del särskilda förfarandel. Något annal "föreningsfriheisbroti" torde inle finnas f n. Del må erinras om all de n.aleriella möjlighelerna atl inskränka regeringsformens föreningsfriheisskydd år små (2 kap. 14 S andra Slyckel regeringsformen).

5 Religionsfriheten

I vad religionsutövning innefattar utövning av annan opinionsfrihet omfaiias den av samma grundlagsregler som denna. I prakiiken är del närmasi reglerna i regeringsformen för yttrandefriheten, mötesfriheten och förenings-

SOU 1978:34

Specialmotivering    187

frihelen som sålunda gäller också Ibr molsvarande religiösa verksumhels-form. Lagregler härom omfutlus av del särskilda lagsliftningsförfarandel. I vad begreppei religionsuiövninggår ulöver vad nu sagls ur grundlugsskyddel för religionsfriheicn inom sin definilionsmussigu rum absolul. Någon fråga om särskilt lugsiiftningsförfarande uppstår inte då. Rättighetsskyddsutred­ningen behandlar därför inie vidure religionsfriheten.

6 Skyddet för förtrolig meddelelse

1 del Ibljande redovisar ulredningen en ulföriig exemplifiering av den befiniligu räiiighcisinskränkundc lugstiftningen i fråga om ratten till förtrolig kommunikalion. Åsyftade paragrafer omfattas-åt minstone i princip-av det särskilda bcsluisförfiirandel. Genomgången görs mol bakgrund av den indelning av inskränkningar i skyddel försådan kommunikulion som 1973 års fri-och rällighetsulredning uigåll från i sill betänkande (se SOU 1975:75. bilaga 13. s. 382) nämligen dels förtroliga försändelser, t.ex. brev och telegram, dels sådanu förlroligu meddelunden, som kan avlyssnas med lekniska hjälpmedel, i. ex. lelefonsamial och rudiosiindningur. Indelningen är gjord med hänsyn lill den form del förlroligu meddelandel har.

a) Inskränkningar i skyddel mol undersökning av förtroliga försändelser

1 27 kup. rättegångsbalken finns bestämmelserom beslug. Föremål som kan antas ha betydelse för uiredning om brotl eller vara fråniugnu någon genom broll eller vara förverkade får las ibeslagd S). Om skriftliga handlingar gäller vissa särskilda regler. Enligi 2 S får beslag inte läggus påskriftlig handling, om innehållet kan anias vara sådani all befallningshavare eller annan inle får höras som viline om del och handlingen innehas av honom eller den, lill vars förmån tystnadsplikten gäller. 1 3 S sägs au brev. telegram eller annan försändelse som finns i post- eller televerkets vård får las i beslag om brottet kan medföra fängelse i minsl ell år och försändelsen skulle få las i beslag hos moliagaren. Förekommer anledning au försändelse, som får las i beslag, skall anlända lill posl-. telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanslall. får domsiol förordna att försändelsen närden inkommer skall kvarhållas lill dess ftågan om beslug blivit uvgjord (9 S). Enligi 12 S får posl- eller lelegrafför­sändelse som lus i beslag inle närmare undersökas av annan än allmän domstol, undersökningsledaren eller åklagaren. Sakkunnig eller annan som anlilas för uiredning angående broiiei eller eljesl hörs i ulredningen får dock efter anvisning av nämnda myndigheler granska hundlingen. Bestämmelser som medger atl brev eller lelegrum eller dylikl lus i beslag, medun del är under befordran hos posl- eller leleverkel. ulgör en begränsning av skyddel för förtrolig meddelelse och skall således omfattas av del särskilda förfurun­del.

Beslämmelserna i rällegångsbalken om ivångsmedel i brottmål är tillämp­ligu i ärende om ullämning enligt föreskrift i 16 S lagen (1957:668) om ullämning för bron och 12 S lagen (1959:254) om inlämning jör brotl lill Danmark. Finland. Island och Norge. Skriftlig hundling får dessulom las i beslag enligt I och 2  lagen (1975:295 )om användniiigav vissa ivångsmedel på begäran avjrämmandesiai. Bestämmelsen i 27 kap. 3 S rättegångsbalken äger

Specialmotivering

SOU 1978:34

därvid mot:varande lillämpning.

1 della sammanhang bör pekas på konirollbesiämmelsernu i 14 S lagen (1960:418) om slraff jör varusmuggling. Diir sladgas all lullljänsteman, tjänsteman vid lots- och fyrsiaien,posiljänsiemun och tjänsteman vid statens järnvägar har befogenhei atl vid lillsyn av ull broll mot lugen inte äger rum förunsialiu om undersökning av posipukei, som inlämnals för befordran till ullandel eller ankommer lill riket.

Beslämmelserna om ivångsmedel i lugen om slraff för varusmuggling och i 27 kap. rällegångsbalken äger motsvarande lillämpning i ftill som avses i lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk lullag.

Beslämmelserna i lagen om slraff för varusmuggling äger enligt 14 S valutalagen (1939:350) molsvarande lillämpning i fråga om utförsel- och införselförbud beiräffande beialningsmedel, fordringar och värdepapper. Enligi 5 S äger regeringen medge räu för polismyndighet, riksbanken eller tjänsteman, som riksbanken därlill förordnar, all öppna och granska brev och undra försändelser till eller från ullandel, som finns i posiverkeis vård.

Del särskilda beslulsförfarandet skall vara tillämpligt också på sådan särskild lag .som avses i 2 kap. 20 S andra slyckel regeringsformen. Enligt della stadgande är ullänning här i landet skyddad bl. u. mol ingrepp i förtrolig meddelelse. Ulredningen ålerkommer härtill i speciulmoiiveringen lill 2 kup. 20 S regeringsformen.

1 deltu summunhang skall dock nämnas "lerrorisilagsiiftningen" i lagen (1975:1360) om ivångsåigärder I spanin,i;ssyjic i vissa fall. Den innehåller vissa bestämmelser som tillåler ingrepp i den förtroliga kommunikationen. För alt ulröna huruvida organisation eller grupp som avses i 20 S undra siycket utlänningslagen (1954:193) planlägger eller förbereder gärning som innebär våld, hol eller tvång för politiska syften kan enligi 3 S rälien, om synnerliga skäl föreligger, meddela polismyndighet tillstånd all närmare undersöka, öppna eller granska posl- eller lelegrafförsändelse, brev, annan sluien handling eller paket som finns hos posl-, telegraf, järnvägs- eller annan befordringsanslall och som har ställts lill eller avsänts från ullänning som har drabbats av ell beslul om avvisning eller ulvisning eller annal avlägsnande enligt ullänningslagen. Della innebär all lagen kan gälla även svensk medborgare i hans egenskap av avsändare eller mottagare. Lagen är i princip sådan atl del särskilda förfarandel är lillämpligl.

Lagen är emellerlid ell exempel på tidsbegränsad lag. Ell beslut om förlängning av lagens gillighelslid på beslämd lid, högsl två år, skall inte omfattas av det särskilda förfarandel. Ell beslut atl lagen skall gällu tills vidare och därmed få permanenl karaklär skulle däremoi omfattas av det särskilda förfarandel. Delsamma gäller om riksdagen beslutar all lagen skall erhålla fortsatt giltighei under begränsad lid som översliger två år.

Som lidigare anförts skall regler i vård- och behandlingslagstiftningen, som berör skyddel för förtrolig meddelelse, belraklas som självsländiga ingrepp i detta skydd. Sådana bestämmelser omfattas av det särskilda förfarandet.

Här åsyftas följande bestämmelser: lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. 25-28 SS, om rälien atl granska (och kvarhålla) brev och annat skriftligt meddelande till eller från inlagen och tagen (1966:293)om beredande av sluien psykialrisk vård i vissa fall, 15 S,om räll för överläkare, om särskilda skäl föreligger, atl läsa brev eller annan handling som ankommer lill patient

SOU 1978:34

SiKxialmotlveilng    189

eller som pulieni vill avsända. Vidare bör här nämnus siadgan (1956:551),jör aUmänna vårdaiisialler jör alkoholmissbrakare, 27 S, om räll för föresiåndure all i syfte ull övervaka inlagens brevväxling öppna och läsu försändelser som kommer lill iniugen eller som skall sändtis uv honom och siadgan (1960:728) Jör ungdomsvårdsskolorna, 44 S, om rull för reklor alt övervaka elevs brevväxling när del föreligger särskildu skäl. Nämnda sladgor har inle lagform. De räiligheisbegränsande besiämmelsernu gmndar sin giliighei på övergångsbesiämmelser lill 1974 års regeringsform.

b) Inskränkningar i skyddel mol hemlig avlyssning eller uppiagning av förtroliga meddelanden

Skyddel för förtrolig meddelelse begränsas i denna del främsi av bestäm­melser om lelefonavlyssning. Sådana i del följande upplagna besiämmelser skall omfaiias av del särskilda beslulsförfarandel.

Räiiegåiigsbalkcns 27 kup. guller vissu siraffprocessuella ivångsmedel. Enligi 16 S kan allmän domsiol meddela tillstånd till atl samlal lill och från telefonapparat avlyssnas. Förutsättningen för detla är all någon skäligen kan misslänkas för broll, som medför fängelse i minsl två år. och all ålgärden är av synnerlig viki för ulredningen. Om undersökning och grunskning uv uppteckning uv telefonsamtal gäller vad som sladgas i 12 S (se ovan under a).

Lagen (1952:98) med särskilda besiämmelser om ivångsmedel i vissa broumål är lillämplig vid förundersökning angående vissa brotl. bl. a. sabotage, uppror, högförräderi och spioneri. I 5 S sladgas att allmän domstol för meddela tillstånd enligt 27 kap. 16 S rättegångsbalken lill lelefonavlyssning även om del för brottet sladgas fängelse understigande två år. Denna bestämmelse i lagen 1952:98 skall omfattas av del särskilda beslulsförfaran­del. Det bör dock erinras om all nämnda lag är lidsbegrånsad. Senasi har den föriängls lill utgången av år 1978. Beslul om förlängning med högsl ivå år uv tidsbegränsad lags gillighelslid omfattas inte av det särskilda förfarandel.

Regeln i 27 kap. 16 S rällegångsbalken gäller enligi lagen (1969:36) om idejönavlyssniiig vid jörundeisökning ang. grovi narkolikabroii m. m. också vid förundersökning som avser grovi narkiikabroii eller grov varusmuggling avseende narkoiika, även om för broilei är siadgal lindrigare siruffun fängelse i två år. Lugen 1969:36 omfutlus därför i princip uv del särskildu förfarandel. Den är emellerlid tidsbegränsad - f n. galler den lill uigången av år 1978.

Den under u) nämnda "lerrorisilagsiiftningen" i lagen (1975:1360) om ivångsåtgärder i spaningssyfle i vissa Jall medger enligt 3 S all telefonapparat, som innehus eller eljest kan antas komma all begagnas av ullänning, får avlyssnas av polismyndighet enligt tillstånd av allmän domstol. Förulsäli­ningarnu för tillstånd är desumma som gäller beträffande posiförsändelser. Lagen hur erhållil fortsau giliighei lill uigången uv år 1978. Del särskilda beslulsförfarandel är lillämpligl i den omfallning som närmare anges under a). Se vidare specialmoliveringen lill 2 kap. 20 S regeringsformen.

Beslämmelserna i rättegångsbalken om ivångsmedel i brottmål är tillämp­liga i ullämmngsärende enligt föreskrift i 16 S lagen (l957:668)om ullämning för brou och 12 S lagen (1959:254) om ullämning, jör broll lill Danmark. Finland. Island och Norge. Enligt dessa regler kan - ålminsione leoreiiski - lelefon­avlyssning äga rum. Reglerna omfaiias av det särskilda beslulsförfarandet.

190   Specialmoiivering

SOU 197834

7 Rördsejrihcien

Inskränkning i rörelsefriheten beslår uniingen av frihelsberövande eller av mindre ingripande inskränkning, i.cx. reseförbud. Dennu distinktion hur emellertid i princip inle någon betydelse, när del gäller del särskilda lagsiiftningsförfarandeis tillämplighel på iag som gäller svenska medborgare (och som-vilkel är del normala-då gäller på samma säll för ullänningarhar i rikel). Annoriunda förhåller del sig i fråga om särskilda lagregler för uilånningar. Sådun lug som avses i 2 kap. 20 S andra siyckei regeringsformen skall enligt utredningens förslug visserligen omfutlus uv del särskilda förfarandel. Men regeringsformens räliighelsskydd för utlänning gäller, såviii uvser rörelsefriheten, baru mot frihelsberövande och inle mol lindrigare ingripanden. Se härom narmurc i speciulmoiiveringen lill 2 kap. 20 S regeringsformen. (Om begreppei frihetsberövande, se SOU 1975:75 s. 139. 333.)

Brollsbulken och viss anknyiande lagstiftning

1 kap. broilsbalken har inle f n. sådani innehåll all del lill någon del omfattas av del särskilda beslutsförfurundel.

2 kap. broilsbalken om tillämpligheten av svensk lag handlar väsenlligen om de fall då för broll som begåiis utom rikel kan dömas efter svensk lag och vid svensk domstol. Kapitlet har inte f n. sådant innehåll all del särskilda förfarandet är lillämpligl någonslans. Skulle en specialreglering i dessa hänseenden görus för en strufföesiämmel.se. som omfattas av del särskilda förfarandel, är della förfarande emellerlid i princip lillämpligl också på nämnda specialreglering.

1 della sammanhang kan nämnas logen (1976:19) om imcrnationdlt samarbele rörande lagföring för bron. Den innehåller vissa särskilda besiäm­melser om unbållunde och häklning (15 och 16 SS). Dessa stadganden omfattas av del särskilda förfarandel. däremot ej lugen i övrigt.

Den allmännu uilumningslugen. dvs. lagen (1957:668) om ullämning för broll, gäller inle för svensk medborgare och redovLsas därför inle i della sammanhang (se specialmoliveringen lill 2 kup. 20 S regeringsformen). Däremoi kan under särskilda förulsäliningar också svensk medborgare ullämnas enligt lagen (1959:254)om utlämning jör broll lill Danmark, Finland, Island och Norge. Ullämning må.sle i sig anses vara ell ingrepp i den drabbudes rörelsefrihet. Lugens besiämmelser om villkor för ullämning (1-8 SS) omfaiias därför av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Övriga föreskrifter i lagen, vilka främst gäller proceduren i sådunu ärenden, faller däremot uianför del särskilda förfarandels ram ulom 12. 16 och 17 SS, som handlar om Ivångsmedel, sami 13 S om förhandling inför slängda dörrar.

Beslämmelserna om de särskilda brotten i 3-22 kap. broilsbalken omfattas inte av del särskilda förfarandet enburl på den grund, ull deras slraffskala inbegriper fängelse (se undanlaget i fjärde slyckel andra meningen 3). Härför krävs atl självu rekvisilen är räiligheisbegränsande (och då räcker del f ö. med böier i skalan). Vilka siraffsiadganden som omfattas av det särskilda förfarandel såsom begränsande någon av opinionsfriheierna har angells i del föregående. Någon sirafföesiämmelse i broilsbalken med i regeringsformens

SOU 1978 34

Specialmotivering    191

mening klurl rörelsefrihelsinskränkande rekvisil förekommer knappasl. Hil kan dock böru hänförus 21 kup. 11-13 SS om undunhållundc, rymning och övergivunde uv post - och därmed också 19 S. Dessa besiämmelser omfalius då uv det särskildu lagsliftningsförfarandel. Della ligger i linje med all åtminstone "tyngre" ijunsieplikier måsie unses innefutlu ell element av rörelsefrihelsbegrunsning i regeringsformens mening. Och hil hör nulurligl­vis vurnplikicn. Såsom belysning må tillfogas, ull å undru sidun 4 kup. 6 S om hemfridsbroii och 16 kap. 3 S om ohörsamhet mol ordningsmaklen klarl fuller ulunför del särskilda förfurundcis ram. Alt man förbjuds ull olovligen irunga in i annans bostad eller på område, som blivii för ordningens uppräilhållande fridlyst eller avspärrat, innebär inle någon sådan rörelsefri-heisbegransning som regeringsformen skyddar mol.

De generella beslämmelserna i 2.? kap. brottsbalken om bl. a. försök, förberedelse och medverkan lill broll bör inle unses omfallade av del särskilda förfarandel, inle heller besiämmelsen om nödvärn i 24 kap. I ' brottsbalken. Som lidigare sagls är däremot motsatsen fallet beiräffande 24 kup. 2 S. Också 24 kap. 3 och 4 SS omfutlus av del särskilda beslulsförfaran­del.

Broilsbalkens iredje avdelning innehåller generellu besiämmelser om broiispåföljdernu. 25 kap. brottsbalken hundlur om böier (och vilen). Dessu bestämmelser är inie omfattade av det särskilda beslutsförfurundel, efiersom de gäller buru en ekonomisk påföljd. Emellertid föreskrivs i 7 S andra siycket all böier som inle belalas i princip skall förvandlas till fängelse (lägst 10 och högsl 90 dagur). Enligt 8 S gäller deisummu för vite. Sistnämndu båda bestämmelser sunii i lagen (1964:168) om verkslällighel av böiesstraff fråmsl 9-11 och 15-19 SS omfaiias av del särskildu lugsiiftningsförfarandet.

Del må anmärkas all förslag lagls fram om ull förvandlingsslraffel skall uvskuffus (proposilionen 1976/77:104). Men samiidigi hur föreslagits en surskild möjlighet ull i vissu fall dömu lill fängelse, fuslän bara böier ingår i straffskalan för broltel. En generell beslämmelse av della slag skulle omfattas av del särskilda förfarandel. (Angäende den senaste uivecklingen i dellu lugsiiftningsärende mu hanvisas till riksdagens jusliiiieuiskotls belänkande 1977/78:25).

26 kap. broilsbalken handlar om brottspåföljden fängelse. De föreskrifter i kupillei som bestämmer fängelsestraffets innebörd omfattas i princip av det särskilda förfarandel. Enbarl organisaioriska föreskrifier, t. ex. om övervak-ningsnämndernu, omfutuis däremoi inte.

I 5 S föreskrivs all den som dömis lill fängelse skull för verkslällighel uv straffet lagas in i kriminalvårdsansialt. Denna paragraf omfattas av det särskilda förfarandel. De närmare reglerna om verkslälligheien ges i lagarna om kriminalvård i unsialt och om beräkning av strafftid m. m. Dessa lagar bör. såsom varande enbarl av konsekvenskaraklär, i princip inle anses omfattade av del särskilda förfarandel. Moisalsen gäller bara för de -nuvurande resp. frumtida - föreskrifter i lagamu som ger befogenhet lill räiiigheisinskränkning ulöver vad som måsle anses vara enbarl en faktisk effeki av frihelsberövandet.

Mot bakgrund av vad som anföris i del föregående kan konstateras all följande paragrafer i 26 kap. broilsbalken omfattas av del särskilda besluls­förfarandet: 1-8,15, 19 och 22-24 SS-22 Sias med eftersom dur ges en särskild

192    Specialmoiivering

SOU 1978:34

befogenhei lill provisoriskt frihelsberövande.

Lagen (1974:202)oni beräkning av siraffiidm. m. innehåller regler om doms befordran lill verkslällighel saml om hur slutdagen för siraffei skall fasislällas. Denna lag synes inte behöva lill någon del berörus uv del siirskilda lagsiiftningsförfarundet. Föreskrifiernu i 10 S andra slyckel och 11 S bör dock anmärkas. Den förstnämnda föreskriver polishandräckning om del behövs för den dömdes förpussunde lill anslallen. Sisinämnda beslämmelse medger au den. som skall förpassas, i anslutning därtill får lillfälligl förvaras i allmänt häkle eller polisarresi i avvaklan på beslul om anslallsplacering eller om del behövs med hänsyn till transportförhållandena. Dessu ivångsmöjligheter fuller klurl inom själva fängelsestraffets ram. Enligt 19 S löper strafftiden i dessu full. - Del bör dock påpekas ull beslämmelserna om siraffiidsberäk-ningen måsie hållas inom ramen för vad som rimligen följer direkl av den ifrågavarande fängelsedomen. Skulle en regel härom undrus så, all mun öppnurmöjlighel lill frihelsberövande däruiöver,omfaliasdenna ändring och i forlsällningen helu regeln av del särskilda beslulsförfarandel (jämför i. ex. den nedannämnda 47 S lagen om kriminalvård i unstull).

Också lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt är i princip av sådan konsekvenskaraklär all den ime omfaiias av del särskilda förfarandet. Exempel på undanlag från denna huvudregel ulgör beslämmelserna i 479 SS i vad de ger möjlighel atl såsom disciplinär bestraffning förlänga fängelsetiden. Ytterligare exempel nämns nedan under 8 Skyddet för den kroppsliga integriteten. Vidare kan erinras om 25-28, 30 och 31 SS, vilka behandlals i del föregående. Dessa regler berör yttrandefriheten, när del gäller befogenheten au stoppa brev och dylikt som en intagen vill avsända. Informationsfriheten berörs när det gäller att stoppa ankommande brev och dylikt. Ocb skyddet för förtrolig meddelelse blir berört när brev eller dylikl öppnas och dess innehåll granskas eller telefonsamtal avlyssnas. Dessa paragrafer omfattas av del särskilda lagstiftningsförfarandet.

Om villkorligdom handlar27 A-o/;, brottsbalken. Kapitlet är isin nuvarande uiformning inte lill någon del omfallal av del särskilda lagsliftningsförfaran­del.

Beslämmelserna i 28 kap. brottsbalken reglerar påföljden skyddstillsyn. Detta är en frivårdspåföljd som lill skillnad från villkorlig dom innefallar övervakning Så långl föranleder dessa besiämmelser, såsom broilsbalkens övervakningsinsiiiui f n. är utformat, inte tillämpning av det särskilda förfarandet. Emellertid kan i skyddsiillsyn ingå 1-2 månaders behandling i anställ. Bestämmelsernu härom (3 S) omfattas av det särskilda förfurandet. Delsamma gäller 6 S i vud den hänvisur lill bestämmelserna i 26 kap. 15 S om särskilda föreskrifter. Också reglerna om undanröjande av frivårdspåföljden och ådömande i stället uv frihelsberövande påföljd omfaiias av det särskilda förfurundel. 28 kap. 11 S slulligen ger möjlighet lill lillfälligl omhänderta­gande. Regeln omfattas uv det särskildu förfarandet.

Påföljden ungdomsfängelse regleras i 29 kap. brottsbalken. Förslag har väckts ull denna påföljd skall avskaffas (SOU 1977:83). Vid tillämpning av samma riktlinjer som följis i det föregående omfattas följande paragrafer i kapitlet av del särskildu förfärandet: 1-4, 7, 9 och 11 SS.

Av 30 kap. brottsbalken om internering omfattas på motsvarande säu 1-5, 8. 10, 12 och 14 SS av del särskilda lagsliftningsförfarandel.

SOU 1978.34

Spedalmotlvering    193

31

kap. broilsbalken handlar om överlämnande lill särskild vård. Del kan vuru vård enligi barnavårdslugen (1 S), vård enligi lagen om nykterhelsvård (2 Sk sluien psykiatrisk vård eller vård i spcciulsjukhus för psykiski utveck-lingssiördu (3 S) eller, slutligen, öppen psykiuirisk vård (4 S). Härav bör 1 S förslu Slyckel, 2 och 3 SS unses omfallade av del särskilda förfarandel.

32

kap. broilsbalken hundlur om disciplinstraff för krigsmän. Sådani strafl' är friiidsslraff och disciplinboi. Sisinämnda slraff är av ekonomisk ari och saknur iniresse i nu förevurande sammanhang. Fritidssiraff uigörs av förbud - i huvudsak - all under vissl antal (8-15) dagar på frilid vislas utanför förläggningsområde resp. fartyg (6 S). Av 7 S framgår bl. a. all disciplinslraff i vissu full kan ådömas i siällei för böier. Härom och i vissa andra hänseenden ges närmure bestämmelser genom en särskild lag, den nedan nämnda lugen om disciplinslraff för krigsman.

Frilidsslraffel är lydligivis uv rörelsefrihelsbegränsande kuraklär. Bestäm­melserna i 32 kap. brottsbalken faller därför härutinnan inom ramen för del särskilda lagsliftningsförfarandel.

Frilidsslraffel omfaiias emellertid samiidigi av undantaget i Gärde slyckel andru meningen 3 i nu förevarande grundlagssiadgande. Enbarl del förhål­landel all straffskalorna i vissa straffbestämmelser i 21 och 22 kap. brottsbalken innefallar disciplinslraff medför alliså inie, all dessa slrafföe­slämmelser blir omfallade av del särskilda förfarandel.

Beslämmelserna i lagen (1973:18) om disciplinslraff för krigsmän synes vara av sådan konsekvensnaiur, all de bör anses falla uianför del särskilda lagsliftningsförfarandel. Ett undantag synes dock 17 S i lagen utgöra. Enligt denna paragraf skall för förseelse, som kan besiraffas i disciplinmål, lillrällavisning unvändus i siullel för disciplinslraff om del är lämpligare. Såsom lillrällavisning används - föruiom varning - vissl åläggande av exiratjänsi resp. en korlare varianl av frilidsslraffel ("utegångsförbud" resp. "landgångsförbud").

33   kap. broilsbalken innehåller vissa reglerom nedsättning och uteslutning

uv påföljd. Här anges bl. a. sirafföarhetsäldern och påföljderna för brotl som

begåits under inflytande av vissa psykiska slörningar. Vidare ges regler om

lillgodoraknandeav häkiningslid m. m. Reglerna i detta kapilel börinieanses

omfallade av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Bl. a. kan påpekas all

ingen av dessa regler specielll avser något av ytirandefrihelsbrotien eller

motsvarande brotl.

134 kap. broilsbalken ges vissa bestämmelser om sammanträffande av brou och förändring av påföljd. Här regleras de problem som uppslår om den dömde finnes ha begåll annal broll före domen eller han begår nylt broll efter domen men innan påföljden till fullo verkställts eller eljesl upphört. Del särskildu lagstiftningsförfurandel omfattar sådana bestämmelser i 34 kap. som medger au villkorlig frigivning förverkas eller frivårdspåföljd eljesl byts ut mol frihelsberövande påföljd (se i.ex. 4S förslå slyckel och 9S försia slyckel). Vidare omfaiiar förfarandel föreskrifter om beslämmande uv ny längsiu eller minsla lid för ansiallsvården (se 8 S första slyckel och 9 S försia Slyckel).

35 kap. broilsbalken innehåller regler om åtals- resp. påföljdspreskripiion. Reglerna omfattas inte av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Ej heller 36 kap. broilsbalken om förverkande av egendom och om annan

19 Riksdmien l97

194    Specialmoiivering

SOU 197S:.34

särskild riillsverkan uv brotl ur omfallal av del särskildu förfarandel. Däremot skulle cn beslämmelse om en särskild rällsverkan uvjusi eu yiirundefriheis-broii eller dylikt omfutlus uv del särskildu förfurundel. Dellu vore ock.så tillämpligt, om man skulle införa en ny särskild rällsverkan vilken i sig begränsude någon av de nu ifrågavurunde fri- och rättigheterna.

Beslämmelserna i dc bådu sisla kupillen i broilsbalken. 37mh 38 kap.. ar av organisaiorisk och processuell natur. 37 kap. handiur om de olika nämndernu, dvs. övervukningsnämnderna. kriminalvårdsnämndcn, ungdomsfungclsc-nämnden och intemeringsnämnden. 38 kap. har rubriken "Räliegångsbe-stummclser m. m.". Nu förevarande föreskrifter omfutlus inte uv del särskilda lagsliftningsförfarandel, borisen från 38 kup. 12 S om polishund-rackning.

Slulligen må i sumbund med genomgången av brottsbalken uppmärk­sammas nedannämnda lagar. Enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark. Finland. Island och Norge angående vciksiälliglici av slraff m. m. får bl. a. frihetsstraff som ådömts i något av dessa länder verkställas här (5 S). Bestämmelser som medger något sådani är, om inlc omprövning av svensk domsiol förulsalls, från vårt lands synpunki av så självsiändig karakiiir, all de bör anses omfallade av del särskilda lagsliftningsförfarandel.

Genom 8 S möjliggörs all svensk fdngelsedom verkställs i någoi av nämndu länder, även i vissu fall beiräffande svensk medborgare. Också denna besiämmel.se bör anses omfallad av del särskildu lagsliftningsförfarandel. Annal slällningslagande synes inle böra föranledas därav, atl regler om vur i Sverige en svensk fängelsedom skall verkställas inte skulle varuomfuuadeav del särskildu förfurundel. även om de vore upplagna i lag.

Lagen (1972:260) om imeriiaiiondtl samarbele rörande verkslällighel av hroiimålsdom innehåller bestämmelser om dels verkställighet i Sverige av vissa utländska brotlmålsdomuroch dels verkslällighel ulomlunds uv svensk brotlmålsdom. Verkslällighel ulomlands uv svensk dom på frihetsberövundc påföljd kan dock inte lillämpas i fråga om svensk medborgare mol dennes vilja (26 S). Borisen från vad som framgår av vad som sagls om nyssnämnda lag 1963:193 vill del därför synas, som om den enda beslämmelse i lagen 1972:260 - såviii avser svensk medborgare - som omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel är 17 S om tvångsålgärder när frågu uppkommit om verkställighet i Sverige uv europeisk brotlmålsdom.

Ouklal den inle gäller broll må i deltu summunhang nämnas lagen (1970:375) om ullämning lill Danmark. Finland. Island eller Norge jör verkslällighel av beslui om vård dier behandling. Under särskilda förutsäli­ningar kan också svensk medborgare ullämnas enligi denna lag. På molsvarande säu som när det gäller lagen 1959:254 (se ovan under 2 kap. brottsbalken) omfattas följande delar av lagen 1970:375 av del särskildu

lugsiiftningsförfurandel: 1-3 SS saml 6. 8 och 9

SS.

Rällegångsbalken och viss anknylande lagsiiftning m. m.

Mol bakgrund uv vad som anförts i den allmänna moiiveringen (4.10.6) bör såsom begränsande rördsejrlheien följande besiämmelser i rällegångsbalken anses omfaltade av del särskilda lagsliftningsförfarandel:

SOU 1978:34

Specialmotivering    195

/ Irågu om häklning och dylikt: 5 kap. 9S andru slyckel, 15 kup. 2S undra Slyckci. 24 kap. 1-3SS,5S,7S,10S,II Slörslu meningen, 12 S förslu siycket, 18-22 SS, 25 kup. 9 S sann 36 kup. 21 och 22 SS;

/ //-Jitj om reseförbud: 15 kap. 2 S och 25 kap. 1-2 SS, 6-7 SS (och 9 S);

i fråga om hämlning (Inkl. mediagandc ull och k-varhållande for förhör): 23 kap. 7-9 SS, 36 kup. 20 S undru styckei och 22 S, 44 kup. 3 S undru styckei,4 S förslu slyckci och 5 S. 45 kap. 15 S undra styckei iredje meningen, 46 kap. 14 S och 15 S första slyckel, 47 kup. 14 S andra slyckel, 15 S och 23 S andru slyckel undru meningen, 50 kap. 19 S undru och iredje slyckenu sumt 51 kap. 14 S undru slyckel iredje meningen och 19 S andra-fjärde styckena.

Av den gjorda uppräkningen framgår all det av resp. paragrafer i rällegångs­balken bara är (de maleriellu) beslämmelserna om häklning och dylikl, reseförbud eller hämlning och dylikl som omfattas av del särskilda lagslift­ningsförfarandel. Många av de nämnda paragraferna innehåller föreskrifter också om annal. Som regel är de båda olika kaiegorierna av föreskrifter klarl avgränsade från varandra i lagiexien. Dessa paragrafer kommer alllså i ålskilligu hänseenden ali kunna ändras, ulan all del särskilda beslulsförfa­randel blir lillämpligl.

Del kan länkas all någon ensiaka beslämmelse i rällegångsbalken förbiselts som hänvisar lill någon av de nyss uppräknade föreskrifierna. Sådana hänvisningsbesiämmelser omfaiias av del särskildu förfarandel. En förulsäiining härför är dock all dc har självsiändig belydelse och ime bara Ulgör en erinran om vud som ändå skulle gälla.

På motsvarunde säll omfullar det särskilda lagsliftningsförfarandel bestämmelser i andra lagar, som hänvisar till någon av de nyss uppräknade reglerna i rällegångsbalken. Ibland hänvisas mera generellt lill bestämmelser i rällegångsbalken. Ibland är hänvisningen mera specificerad. 1 båda fallen är del särskilda beslulsförfarandel lillämpligl, föruisali all hänvisningen inbe­griper någon föreskrifi i rällegångsbalken som omfaiias av nämnda lagstift­ningsförfarande. Följande exempel på sådana hänvisningsbesiämmelser må anföras: 9 S tredje slyckel och 16 S lagen (1961:262) om föisäkringsdomslol, 5 kap. 3 S lagen (1974:371) om rällegången i arbetstvister. 16 och 25 SS jörvaliningsprocesslageu (1971:291). 19 a S och 27 S lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder och 2 S lagen (1974:l()82)om bostadsdom-stol. Del må dock ånyo erinras om all en förutsättning för all hänvisningsbe­slämmelsen skall omfattas av del särskilda förfarandel är, all den kan anses ha självsiändig belydelse.

Eu särskilt problem blir i vad mån sådana hänvisningsbesiämmelser som nyss sagls "drar med sig" andra föreskrifier i den ifrågavarande lagen, vilka alltså också blir omfallade av del särskilda förfarandel. Del skulle t. ex. kunna gälla inledande bestämmelser i lagen vilka anger dennas lillämpningsområde. Ulvidgas sisinämnda bestämmelser blir ju också räckvidden av en räUighets­begränsande "bihangsbeslämmelse" i lagen siörre. En sådan konsekvens i fråga om lagsliftningsförfarandel bör dock aniagas bara när den lekniska kopplingen mellan respeklive bestämmelser i lagen i fråga är så direkt, atl annan slåndpunkl svårligen kan inlagas.

Del förekommer också all annan lag än rättegångsbalken innehåller egna.

196   Specialmotivering

SOU 1978:.34

mer eller mindre självständiga jöreskrifter om anhållande och häklning och dylikl eller hämlning och dylikl. Vissa exempel har geits lidigare. 1 frågu om den cenlrala lagsiiftningen om administrativa friheisberövanden åler­kommer räiiigheisskyddsulredningen lill della i del följunde. Här må ullenusi pekas på konkurslagen (1921:225){94-95 SS; också t. ex. 88 S omfattas av del särskilda förfarandet), lagen om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet (6 S) och miliiära läiicgångslagen (29-32, 34, 36 och 85 SS). Ytterligare exempel finns i SOU 1975:75 s. 338-339. Sådana bestämmelser ar givelvis också omfallade av del särskilda förfarandel. Moi bakgrund av den detaljerade redovisning, som i del föregående givils i fråga om rällegångsbalken. bör det inle vara svårl att identifiera de bestämmelser i annan förfarandelagsliftning vilka omfattas av del särskildu lagsliftningsförfarandel.

I della sammanhang må yiierligare endasl omnämnas följande lagar. Lagen (1%4:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare föreskriver i 7 S, all den som är under 18 år inle får häkias med mindre synnerliga skäl är därtill. Bestämmelsen omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Lagen (1952:98) med särskilda bestämmdser om tvångsmedel i vi.ssa brottmål ger i 2 S vissa möjligheler för justitiekanslern all medge förlängning av liden för avlåiande av häktningsframsiällning. Bl. a. denna paragraf i lagen omfalius av del särskilda förfarandel. Det må anmärkas all i förevarande fall lagens 1 S. som anger vilka broumål lagen är lillämplig på. uppenbarligen måsle omfattas av del särskilda förfarandel. Uppmärksammas bör dock atl lagen ar tidsbegränsad. En lag som enbarl föriänger giltighetstiden (på högst två år) omfattas enligt fiärde slyckel i förevarande grundlagsparagraf inle av det särskilda förfarandet. En molsvarighel lill lagen om kriminalvård i anstalt är lagen (1976:371) om behandlingen av häkiadc och anhållna m. JI. Med lillämpning av samma riktlinjer som använis i fråga om lagen om kriminal­vård i anstalt blir i vart fall följande bestämmelser i lagen 1976:371 atl anse som omfaltade av del särskilda förfarandet: 9 S, 11 S tredje slyckel, 12.17 och 18 SS Härtill kommer 2 S, se nedan under 8 Skyddel för den kroppsliga integriteten.

Slulligen rnå i della sammanhang erinras om all förslag nyligen lagts fram till åtskilliga ändringar i beslämmelserna om häklning och anhållande m. m. (SOU 1977:50). Med hjälp av rätlighetsskyddsutredningens föregående framställning är del lätt att slula sig lill vilka av paragraftexterna i SOU 1977:50 som skulle vara omfattade av del särskilda lagsliftningsförfaran­del.

Särskilt må anmärkas all del i SOU 1977:50 också föreslås all tingsräu vid avgörande av häktningsfråga inte längre skall varu domför med enbart en lagfaren domare utan au också två nämndemän skall medverka. Dessa organisaioriska regler omfattas över huvud inle av del särskilda förfarandel. Om man så ville skulle man i riksdagen, om fråga vore om proposiiion. ulan vidare kunna bryla ul della elemeni för omedelbarl beslul. däresi yrkande om särskili förfarande framfördes.

Barnavårdslagen

Principerna för fördelningen av förfaliningssloffel på särskilt resp. vanligt lagsiiftningsförfarande har angivits i den allmänna moiiveringen (4.10.3).

SOU 1978:34

Specialmoiivering    197

Kon sagl omfaiiar del särskilda förfarandel baru de muleriella beslämmel­serna om ivångsingripande mol den enskilde samt ensluku specifiki räilig­heisbegränsande förfaranderegler. Mol bakgrund härav och vad som eljesl sagls för liknande full i del föregående bör fördelningen göras på följande sätl i frågu om barnavårdslugen (1960:97).

1 kap. unger de unsvuriga organen och beskriver i huvudsak deras åligganden. Kapitlet faller ulanfördel särskilda förfarandel. Delsamma gäller 2 kap., som innehåller organisatoriska, delvis rent kommunulrätisliga bestämmelser om burnavårdsnämndernu.

3

kap. hundlarom förfarandet i ärenden hos burnuvårdsnämnd. Endasl 17 S vilken främst handlar om hämlning lill förhandling resp. läkarundersökning (och hiiremoi svarande föreskrifter i 16 S) omfattas av del särskilda förfaran­del. Vud surskili belräffur besiämmelsen i 18 S om rält all vinna lilliräde lill den unges hem må anmärkas, all denna föreskrift faller inom ramen för unduniugel för husrunnsakan och dylikl i fjärde slyckel andra meningen 2 i förevarunde grundlugssladgande.

4

kap. innehåller de centrala reglerna om ivångsingripanden. Här möter återigen frågan, hur man från rörelsefrihelssynpunkl bör se på inslilulel övervakning. Rällighetsskyddsutredningen anser au övervakning i sig inie bör unses ingripu i rörelsefriheten i regeringsformens mening. Delsamma gäller undru förebyggande ålgärder enligt 26 S ulom föreskrifier. Detla leder lill all 25 S, 26 S första slyckel 3), 27, 29-31 och 33 SS bör anses omfallade av det särskilda förfarandet. 25 S innehåller de grundläggande maleriella ingripandelbruisäiiningarna. 26 S försia slyckel 3) och 27 S handlar om föreskrifter, l. ex. föreskrifter om sjukvård, arbelsansiällning eller vistelseort. 29 S föreskriver som yttersta åtgärd omhänderlagande för samhällsvård. 30 S handiur om omhänderiugande för uiredning, högsl fyra veckor. 31 S anger övrigu fall uv omhänderlagande för samhällsvård. Dessa fall grundas ibland men ej alltid på de berördas samlycke. Slulligen ger 33 S polisen vissa möjligheler all lillfälligt ta den unge i förvar.

5

kap. handlar om de omhändertagnas behandling. Härav börden centrala placeringsbestämmelsen i 36 S anses omfattad av del särskilda förfarandel, likaså bestämmelsen om tillfälligt förvar i 37 S. Detsamma gäller 40 S andra styckei om viss befogenhei för barnavårdsnämnd i visielsekommunen alt beslula omplacering. 41 S försia siyckei innehåller eljesl de grundläggande bestämmelserna om burnavårdsnamndens befogenhei med avseende på den unges person. Här sägs ullryckligen all den omhändertagne får underkastas den begränsning i rörelsefrihelen som beiingas av syftet med omhänderta­gandel. 41 S första siyckei omfattas av det särskilda förfarandel.

Också de cenlrala beslämmelserna i 6 kap. om samhällsvårdens upphö­rande bör unses omfallade av det särskilda lagsliftningsförfarandel. Del gäller 42 och 43 SS.

Beslämmelserna i 7 kap. om fosterbarnsvård m. m. saknar iniresse i nu förevarande sammanhang. Inte heller någon beslämmelse i 8 kap. omfattas av det särskilda förfarandel. Della kapitel handlar om barnavårdsanstalter.

Däremoi bör 66 S anses omfattad av det särskilda lagsliftningsförfarandel. Dennu purugraf finns i 9 kap. som har rubriken "Ungdomsvårdsskolor". Paragrafen reglerar placeringsmöjligheterna. Också uiskrivningsbesiämmel-serna (67-68 SS) omfattas av nämnda förfarande.

198    Specialmotivering

SOU 1978 34

10 kap. om kommuns räu lill ersiilining för vissu vårdkostnader kan förbigås här.

I // kap. om förfarandet hos länsräll i undersiällningsmål är del buru häminingsförcskrifterna i 75 S lorsia slyckel som omfaiias uv del siirskilda lagsliftningsförfarandel.

Beslämmelserna i 12 kap. om besvär omfuilas inte av del siirskildu förfurundel.

Vad beiräftar 13 kap. om unsvarsbesiämmelser ni. m. synes lystnadsplikis-regeln i 91 S i sin helhei falla inom rumen för unduniugel i Ijärde slyckel andra meningen 1 i nu förevarunde grundlagssiadgande. Bestämmelserna om polishandräckning i 94 S bör däremoi unses omfallade av del särskilda lagstift ningsförfurundci.

Nykterhelsvårdslugen

I lagen (1954:579) om iiykierheisvåid bör de inledunde bestämmelsernu (1-2 SS) unses omfuiiade uv del särskildu lugsliftningslbrfurundei. Besläm­melserna innehåller nämligen vissa legaldefiniiioncr(av begreppen "alkohol­missbruk" och "ulkoholhalliga drycker") och bl. u. på grund duruv siyr dessu föreskrifter lillämpningsområdel för lagens ivångsbesiänmielser.

I övrigi bör, på molsvarande sätt som belräffunde barnavårdslugen. följunde bestämmelser i nykterhelsvårdslugen unses omfuiiade uv del särskilda beslulsförfarandel: 13 S 2 mom. undru slyckel förslu meningen och iredje siycket, 18 S försia slyckel och på grund därav även 15 S, 21 S, 22 S fjärde siycket andru och iredje meningurnu, 25 S,27 S iredje styckei, 35 S,36 S undra Slyckel (b, c och d), 37 S,38 S, 44-46 SS, 49 S1 mom. första slyckel, 51 S andra slyckel, 52 S, 54 S, 55 S och 58 S-

Vad särskili beträffar 49 S så innehåller den i I mom. föreskrifter om "försökspermission". Sådun innebär all den intagne får på försök vislas ulom anstalten under ålersloden av vårdtiden eller under viss del därav. Samma puragraf har i 2 mom. en beslämmelse om "lillfällig permission" (högsl sju dagar i följd). I vud bestämmelsen om möjlighel lill försökspermission uvser ålersloden av vårdtiden synes den motsvara vad som i andru summanhung brukar kallas uiskrivning på försök eller- för fängelsestraffets del - villkorlig frigivning. Dessa regler bör anses omfuliude av del särskilda lagsliftnings­förfarandel. Motsatsen bör däremot unses gälla för regler om tidsbegränsad permission. 49 S 2 mom. omfattas inle av del särskilda förfarandel.

I övrigi torde endasl 58 S larva särskild kommentur. Den handlar visserligen bara om del fall atl någon som är hemfallen åt alkoholmissbruk vill frivilligt ingå på allmän vårdanstalt för ulkoholmissbrukare. Då får han enligi siadgandel tas in där. Ett villkor härför är emellertid all han skriftligen förbundit sig atl stanna kvar på anstalten under viss tid, högst sex månader. "Den, som är sålundu inlagen å allmän vårdanstalt, må kvarhållas under den tid, som angives i den skriftliga förbindelsen, men må, när omsländighelerna därtill föranleda, utskrivas lidigure". På grund av kvarhållningsrälten måsle också 58 S anses omfattad av del särskildu förfarandel.

SOU 1'»78:34

Sjwcialmoiiycrlng    199

Lagen om beredande av sluten psykiuirisk vård i vissa läll sann anknytande lagstifining

1 /(.',i,'(7; (1966:293) om beredande av sluien psykialrisk vård i vis.sa Jall är lill en början den cenlrulu materiella tvångsbestämmelsen, 1 S, omfallad av del särskilda lugsliflningsförfarandei. Delsammu gäller 3 S-

Flerialel regler i lugens uvsnili om inlugning för vård (3-12 SS) iir av förfarundckarukiär. Dc präghis av en slrävan all slärka rällssäkerhelen så myckel som möjligl. 4 S hundlur om vem som får unsöku om någons inlugning. 5 S föreskriver ull vårdinlyg skull bifogus och anger vud vårdinlyg skull innehålla. 6 S reglerar vem .som är behörig all utfärda vårdinlyg. Dessu regler bör inle anses omfuliude uv del siirskilda lagsliftningsförfarandel.

I 7 S omluiius förslu, undru och fiärde slyckenu av del siirskildu förftirundci (femle slyckel synes varu av ren konsekvenskaraklär). Här ges polismyndig­heten befogenhei all i brådskande fall omhiinderiu någon, som sunnolikl ur psykiskt sjuk och furlig för annans personligu säkerhei eller egel liv.

Om handling;irnu är i ordning och sunnolika skäl föreligger för ull vård kun beredus med slöd av lagen, får den unsökningen uvser lus in på sjukhus (8 S). Därefier skall överiäkaren efter undersökning av patienten snarasi möjligl prövu, om vård kan beredas denne med slöd av lagen. Prövningen skall som regel görus senusi lionde dugen efter inlugningen. Finner överläkuren ull lugens Ibruisuiiningur ur uppfylldu skull han beslula, all puiienien även i forlsällningen skall vuru iniugen på sjukhusel. 1 annat full skull han omedelbart skrivu ut denne (9 S). Dessu bestämmelser omfutlus uv del siirskildu lagsliftningsförfirandei.

13 S om kvurhållningsräiien och möjlighelerna i allmänhei all ulöva ivång mol palieniens person omfaiias av det särskilda förfarandel. Delsammu gäller, som lidigure anföris, 15 Som granskning och kvarhållande av brev och dylikl. 14 S handlar om lillsiånd för patienten all vislas på egen hand ulom sjukhusområdei under viss del av dygnet eller lillfälligl under vissl anlul dygn. Dettu sladgunde bör, såsom avseende verkställigheismodaliteier, inte unses omfutlal av del särskilda beslulsförfarandel.

Beslämmelserna om sluilig uiskrivning i 16 S omfattas däremoi uv del siirskilda förfarandel. Deisummu giiller föreskrifiernu rörande uiskrivning på försök i 19 S och 20 S förslu slyckel.

Avsniliei om besvär m. m. (21-27 SSlsynes inte innehålla någon föreskrifi .som omfuuus uv del särskilda förfurundel. Del gör ime heller uvsnitlel om nämndernu (uiskrivningsnämndernu och psykialriska nämnden, 28-34 SS).

Handriickningspuragrafen (35 S) synes omfallad uv det särskildu förfurun­del.

1 unslulning lill lugen om beredande av sluien psykiatrisk vård i vissa fall bör nämnas lagen (1966:301) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål. 1 8 S i sisinämnda lag föreskrivs att den som är på fri fot och skall undergå rätispsykialrisk undersökning är skyldig ull inslälla sig för undersökning på lid och plals som undersökningsläkaren besiämmer. Enligi 10 S skull polismyndighet på begäran uv undersökningsläkaren lämna handräckning om   misslänkl,  som  ar  på   fri   foi,  inie  släller  sig  lill   förfogande   för

200   Specialmoiivering

SOU 1978:34

undersökningen. Dessa besiämmelser är omläiiade uv del särskilda förfaran­del. Vidare kan enligt 9 S domsiolen under vissa föruisänningar besluta au misslänkl, som är på fri foi, skull lus in på viss rätispsykialrisk klinik för undersökningens genomförunde. I regel får inlagningsliden då vuru högsl ire veckor. Kvurhållningsrall föreligger. Föreskrifterna härom i 9 S första och undru slyckena omfattas av del särskilda förfarandet. Av del föregående har framgått ull deisummu guller 9 u S om rull uu kvurhållu brev. Se vidure under 8 Skyddel för den kroppsligu iniegrilelen.

Omsorgslugen

Lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt uivecklingsslörda (omsorgslagen) innehåller dels bestämmelser om rätt lill omsorger (och vissa därlill anknytande organisaioriska regler) och dels bestämmelser om skyl­dighet all underkasta sig omsorger (och vissa väsenlligen därtill anknylande organisaioriska regleroch förfaranderegler). Reglernaom rälien lill omsorger kan förbigås här. Och av ivångsreglernuurdei i princip baru de maleriellu soin omfattus UV del särskilda förfarandet.

Omsorgslagen är såtillvida speciell som den omfattar både föreskrifter om vårdlvång och föreskrifter om skolplikl (särskolplikl). Som slagits fast i det föregående omfattas "tyngre tjänsteplikter" av del särskilda lagsiiftningsför­farundet, enär det ingår ell elemeni av rörelsefriheisinskrankning i dem. Skolplikl lar anses höra hil. 1 själva verkei kansärskolplikien leda lill mera av ingrepp i regeringsformens skydd för rörelsefrihelen än den vanliga skol­plikten. Enligi omsorgslagen kun mun nämligen i vissu full besluiu (28 S)-och i vissl full tvångsvis genomdriva (54 S)-all en särskolelev bor annorstädes än i del egna hemmel.

Mol bakgrund av det sagda bör följande bestämmelser i omsorgslugen anses omfaltade uv det särskilda förfarandel: 24-26, 28 och 30 SS. 31 S försia Slyckel, 34, 35, 38, 39 och 40 SS saml 54 S.

Vad särskilt belräffar 34 S om vård i vårdhem eller spcciulsjukhus för psykiski ulvecklingssiördu så avser denna paragraf visserligen huvudsak­ligen fall då de berörda samtyckt lill vården. Men eftersom ime enbarl såduna fall avses bör 34 S (och inle bara 35 S) tas med här.

Smiliskyddslagen

Smiliskyddslagen (1968:231) bör lill följande delar anses omfallad av del särskilda lagsliftningsförfarandel: 4S som styr lagens lillämpningsområde, 6S, 7S försia-tredje slyckena och 8S om skyldighet all underkasta sig undersökning och vård för allmänfariig sjukdom, 11 S om isolering av befolkningen inom vissl område, 12 S, 14 S försia och andra styckena, 15 S iredje slyckel och 16 S om skyldighet alt underkasta sig undersökning och vård för venerisk sjukdom, 25 S om polishandräckning, 27 S om böiesstraff förden som bryier mot isoleringsföreskrift och 30 S om befogenhei i vissa fall för regeringen alt förordna om avspärrning av vissl område för alt hindru att smittsam sjukdom sprids.

SOU 1978:34

Siwdalntoliveriiig    201

Vissu besiämmelser i övrigi

Syflel med den nu gjordu genomgången uv cll unuil cenlrulu rörelsefrihels­begränsande lagar har vuril ull ge cn bild uv hur gränsen skall dras mellan lillämpningsområdena fördel särskilda och del vunligu lagsliftningsförfaran­del. Ulöver de lagar som sålunda nämnls finns del emellerlid åtskilliga andra bestämmelser som begränsar rörelsefrihelen och därför skall omfattas uv det särskildu lugsiiftningsförfurandel. All här räkna upp ullu dessu besiiimmelser kan inle unses behövligi och ur f ö. knuppusi heller möjligl. Här må hänvisus lill den systemuliska framslällningen i bil. 10 i 1973 års fri- och raiiighelsul­rednings betänkande SOU 1975:75. Endasl följunde må lilläggas.

I lagen (1973:558) om lillfälligl omhänderlagande omfattas 1-3 och 8-10 SS UV del särskilda förfarandet. 1 fråga om lagen (1976:51 l)oin omhändertagande av berusade personer m. m. gäller detsamma för frumsi 1, 3 och 4 SS sumt 7 S iredje slyckel. Av lagen (1975:89) om ordning och säkerhei inom järnvägsom­råde omfattas 1 S och 2 S försia och andra slyckena av del särskilda förfarandel.

Hur må också pekas på 54 S sjömanslagen (1973:282) som ger befulhuvaren befogenhei all hållu brottslig sjömun kvurombord lills denne kan överlämnas lill svensk myndighei. Denna beslämmelse omfaiias av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Detsamma gäller en moisvurunde regel i 5 kup. 5 S lulijanslagen (1957:297. se 1967:71).

Grundläggunde lugregler rörande pass omfutlus uv del särskildu lagslift­ningsförfarandel. Härmed avses främst en regel om atl man inte får lämna rikel uiun uti hu pass. Vidure avses därmed summunhängunde regler som anger de muieriellu förulsällningurnu för ull få puss resp. drubbas uv pussels åierkullande. (Förslag till pusslug hur lagls frum i proposilionen 1977/ 78:156).

En beslämmelse i 14 S iredje slyckel naturvårdslagen (1964:822) bör omnämnus. Behövs särskili skydd för djurlivei inom vissl område får enligt dellu studgunde regeringen eller myndighei som regeringen besiämmer meddela bl. a. föreskrifter som inskränker allmänhetens eller markägarens räu ull uppehålla sig inom området. Frågun, om en avspärrning av ell markområde berör regeringsformens rörelsefriheisskydd, beror i försia hand av hur stort det område ärsom del gäller. (Även andra fakiorer lorde spelu in, i. ex. hur länge avspärrningen avses varu sumi dess iniensilel.) Emellerlid innebur iagstadgandet.som trätt i kraft den I januari 1975, alt normgivnings­befogenhei delegeras. Slöd i 8 kup. regeringsformen lorde suknus för au i denna delegering inkluderus befogenhet ull besluiu rörelsefrihelsbegrän­sande normer. Man torde därför få utgå från all siudgundel inle avser ull leda lill begränsning av rörelsefrihelen i regeringsformens mening. Del omfattas då inle av del särskilda lagstiftningsförfurandel.

Har må slulligen pekas på reglerna i 34, 35, 37 och 38 SS (saml 81 S försia slyckel p. 4) civiljörsvarslagen (1960:74. omirycki 1975:712) om uirymning, omfiytining, borinytlningsförbud och infiyilningsförbud. Föreskrifterna härom är tillämpliga baru vid krig eller krigsfuru. De berör emellerlid rörelsefrihelen. En sådan beredskapslagsliftning som dessu besiämmelser ulgör omfalius därför av del särskildu lagsiiftningsförfarundet.

102    Spcdalinoilvering

SOU 1978:34

Vissu Ijunsieplikier

Del särskilda lugsiiftningsförfarandet omfuttur regler om sådun tjänsteplikt som måste anses begränsa rörelsefriheten. Hil hört. ex. värnplikt, skyldighet all fullgöra vapenfri ijunsi saml skolplikl. Hil hör däremoi inle så begränsade uliggunden som i. ex. skyldigheten ull åiugu sig kommunala förtroendeupp­drag. Meru preciserut har i det föregående berörts reglerna i omsorgslagen om surskolplikt. De bestämmelser i skoUagen (1962:319, omirycki 1970:1026) som sålundu omfuilas uv del särskildu förfurundel är 30, 31 och 33 SS, 34 S första och andra slyckena, 35 och 36 SS, 39 S undru slyckel och 39 u S försia styckei. Också 25 a S skollagen om läkarundersökning bör uppmärksummus (SFS 1975:159). De besiämmelser i värnpUkislagen (1941:967. omirycki 1969:378)som omfulius uv del särskilda förfarandel är i försia hand följande: 1-5 SS som innehåller grundläggande bestämmelser om värnplikt, bl. u. om värnpliklsåldern och frikallande på grund uv sjukdom och dylikl, 27 S om ulbildningsliden, beredskapsövningar m. m., 28 S om mobilisering sumi 40 S om hämlning genom polisens försorg. Också civilförsvarsplikien lorde få unses böru hil. Följunde bestämmelser i civiljöisvaislagen bör på den grunden anses omfattade av del särskilda förfarandel: 11 S, 12 S 1 mom., 19 och 77 SS, 79 S 3 mom. och 81 S försia siycket 

I).

8 Skyddet jör den kroppsliga integriteten

Enligt ulredningens förslag skall förslag till lag som angår begränsning av skyddel för kroppslig inlegritel omfattas av det särskilda lagsliftningsförfa­randel enligt 2 kap. 12 S tredje slyckel regeringsformen.

I del följande redovisar ulredningen en ulföriig exemplifiering av befinlliga rätligheisinskränkande besiämmelser i nu gällande lagsiiftning i frågu om del skydd mol kroppsvisiiaiion eller annal pålvingal kroppsligt ingrepp som regeringsformen ger varje medborgare.

I denna exemplifiering förekommer bestämmelser som redan gåtts igenom i lidigare avsnitt, främsi i fråga om rörelsefriheten (avsniu 7). Sådana bestämmelser skall även på grund av all de ulgör ingrepp i skyddel för den kroppsliga iniegrilelen omfattas av del särskilda förfarandel.

Uilänningslagsiiftningen behandlas inle i della sammanhang. Ulred­ningen ålerkommer lill den i specialmoliveringen lill 2 kap. 20 S iredje styckei regeringsformen.

Den gällande rätligheisinskränkande lagsiiftningen delas i del följande in i fyra grupper, nämligen

u) pålvingal kroppsligt ingrepp, som innebär våld mol människokroppen,

b)

påtvingat kroppsligt ingrepp i annal fall, dvs. kroppshesikining, främsi läkarundersökning, sumi smärre ingrepp uv lyp vuccinuiion, lagande av blodprov eller fingeravtryck,

c)

kroppsvisilation eller således undersökning uv någons kläder eller av del som någon bär med sig, samt

d)     samhällets räll all i andra fall ulöva våld mol enskildu personer, dvs. en

meru generell räu fördel allmännas verkställande organ lill våldsuiövning

för genomförande av vissa förvaliningsuppgifter.

SOU 1978:34

Spcdalniollvcring    203

Eftersom gränsdrugningen mellun de fyru gruppernu inlc är enlydig. blir indelningen i viss mån godlycklig. Så t. ex. lorde en kroppsvisiluiion, som innebur uti inle endasl kläderna hos en person undersöks ulan även kroppens huligheier (vid narkolikabroii exempelvis), niirmasi vara ull unse som kroppshesikining. Skyddel i regeringsformen äremellerlid delsamma förde fyrti grupperna, vurförgodiycklighcten i gränsdrugningen inle ärav iniresse i nu förevarunde sammanhung.

a)  Pålvingui kroppsligt ingrepp, som innebur våld mol människokroppen

De nu medgivna pålvingude kroppsligu ingrepp som innefuliur våld är betingade av främst medicinska skäl.

Den som rned skäl kun untas kommu atl på grund av sin könsdrift begå broll som medför ullvurlig fara eller skada för annun eller på grund uv könsdriftens ubnormu inrikining eller styrka åsamkas svårl själsligt lidunde eller unnun ullvurlig olägenhel får kasireras enligi lagen (1944:133) om kasircriiig. Suknur någon på grund av rubbad själsverksumhel förmågu utt lämna gilligl .samlycke lill kastrering, får hun enligi 2 S kuslrerus, även om sådunl samlycke inle föreligger. Vederbörandes vårdnadshavare. förmyn­dare, make eller, i fråga om den som är inlagen på ullmän vårdunsiull, unsluliens läkure eller föresiåndure skull beredus lillfälle all yllru sig och sociulslyrelsen skall ge siu lillsiånd.

Transplantationslagen (1975:190) äger lillämpning på sådunu ingrepp som innebär all organ eller annul biologiskt muieriul lus från levunde eller uvliden person för behandling av sjukdom eller kroppsskada hos unnan person (1 S). Ingrepp enligt denna lag på levande person får i regel förelus endusi om denne skriftligen sumiyckl lill ingreppet (4 S försia siycket). På den som inle fylll aderton år el ler som på grund av psykisk abnormitet saknur förmåga ull lämnu sådunl sumiycke för dock ingrepp ske om medicinska skäl påkullur uu biologiski muterial för transplantation las frän denne. Vederbörundes vårdnadshavare, förmyndare eller god man skall beredas lilKulle all yllra sig och socialstyrelsen skull ge sill tillstånd. Ingrepp fär inle företas mol givarens vilju (4 S undru siyckei). Beslämmelse i dennu lug, som utgör slöd för alt ingrepp i vissu full kan görus uiun all uiiryckligl samlycke föreligger, kommer all omfuUus av del särskilda beslulsförfarandel.

I deiiu summanhung berörs ime nu gällande abortlag (1974:595). enligi vilken havundeskup får avbryias endasl på begäran av den havande kvinnun. Enligt lidigare bestämmelser, vilka upphävdes 1.1.1975, fick havandeskap uvbrylas under vissu villkor utun den havande kvinnans begäran därom. Enligt nu gällunde steriliseringslug (1975:580) får sterilisering ulföras endusi på begärun uv den som skull steriliseras. Del kan således inle vuru fråga om ell pålvingal kroppsligl ingrepp, varför även dennu lag fuller uianför del särskilda beslulsförfarandels lillämpningsområde. Skulle emellerlid dessa bådu lugur ändras så, ull uborl eller sierilisering kunde aga rum utan medgivande,skulle dellu självfullei medföru alt del särskildu förfarandel blev lillämpligl.

:04    Spcdalinoilvering

SOU 1978:34

b)  Pålvingal kroppsligl ingrepp i annat läll

Idel följande berörs sådanu besiämmelsersom medger påtvingade kroppsligu ingrepp i undra full än som redovisats undera). Frarnslullningen uvser sådunu ingrepp, som innebär besiklning av människokroppen, dvs. kroppshesiki­ning. Främsi avses därmed lukurundersökning, smärre ingrepp av lyp vaccination saml lagande av blodprov och fingeravtryck.

1 28 kap. rällegångsbalken finns besiämmelserom bl. a. kroppsbesiktning. Belräffunde den som skäligen kun missiiinkus för brou, som kun medföru fängelse, lår, för eftersökande av föremål som är underkusiul beslag eller eljesl för all ulröna omsländighel, som kan äga belydelse för utredning om brottet, kroppshesikining företas (12 S). Om del erfordrus för blodprov tas, liksom, om det kan ske utan nämnvärt men, unnun undersökning ulförus. Della stadgande omfötias av del särskildu förfurundel. Enligi 28 kap. 14 S rällegångsbalken får av den som är anhållen eller häklud lus fotografi och ftngcruviryck. Dettu gäller även annan, om del erfordras för uiredning av broll, som kan medföra fängelse. Tagande av fingeruviryck är ett ingrepp i den kroppsligu iniegrilelen och besiämmelsen i 14 S skull på grund härav falla inom del särskilda förfarandels tillämpningsområde. Däremot kun, enligt ulredningens mening, tagande av fotografi inle unses vuru ell kroppsligl ingrepp i sådan mening alt del innebär en inskränkning i skyddel för den kroppsliga integritelen.

Beslämmelserna i rättegångsbalken om ivängsmedel i brottmål, bl. a. om kvoppsbesikvning,äv liUdrnpUga i -iirende om uvliimning enligt föreskrifi i 16 S lagen (1957:668)om utlämningJÖr bron och 12 S lagen (1959:254)om ullämning för broll lill Danmark. Finland. Island och Norge.

Enligt 37 S mUitära råiiegåiigslagen (1948:472) får besirulTningsberäiligud befallningshavare med anledning av broll, som underlydande är misslänkl för, förordna om kroppshesikining. Även dennu beslämmelse omfattas av det särskilda förfarandet.

Enligi lagen (1976:1090) om alkoholuiandningsprov har polisman rätt alt företaalkoholuiandningsprovdels pådensomärskäligen misslänkl förbrott, främsi trafiknykierhelsbrott, om frågan om den misstänktes alkoholpå­verkan kan få belydelse för uiredning om broilei, dels ruiinmässigi på motorfordons förare i vissa situationer ulan all misstanke om irafiknykier-heisbroii föreligger. Tidigare skedde uiundningsprov i huvudsuklig överens­stämmelse med de ovannämnda reglernu om kroppshesikining i 28 kap. 12 S rättegångsbalken. Den som vägrar medverku vid alkoholuiandningsprov får underkaslas blodprov och läkarundersökning (4 S). Det särskilda förfarandet är lillämpligl på sisinämnda stadgande.

Deisummu gäller 3S lagen (1976:511) om omhänderlagande av berusade personer m. m. Där studgus ull om del behövs med hänsyn till den omhändertagnes tillstånd, skall han så snarl del kan ske underkastas läkarundersökning.

1 broumål kan allmän domsiol beslula om läkarundersökning om sådun anins få belydelse för bl. u. besiämmunde uv påföljd. I det följunde upplugnu bestämmelser, som ivingar en misslänkl person all underkasta sig läkarun­dersökning, faller inom del särskilda förfarandels lillämpningsområde.

Enligt 7 S lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål k'dn rälien, om

SOU 1978:34

Specialmotivering    205

skäl diirtill föreligger, förordnu läkare all avge läkariniyg ungående misslänkl. Innan någon döms lill internering eller överlämnas lill öppen psykiuirisk vård eller någon som ej fylll aderion år döms lill ungdomsfängelse, skall sådunl kikurinlyg uvges uv psykiuier.om rälispsykiulrisk undersökning inle redan verkställts. Den som ej är häktad är pliklig alt inställa sig för läkarundersök­ning. Om han uteblir, får polismyndigheten genom handräckning hämla honom till undersökningen.

Enligt 1 S lagen (1966:301) om läiispsykiairisk undersökning i broiimål kun rullen besluiu om undersökning uv den misstänktes sinnesbeskuffenhei (rälispsykiulrisk undersökning). Sådunl beslul får meddelus om den miss-liinkie erkänt gärningen el ler överiygunde bevisning förebruglsull han begåll gämingen. Den som ej är häktad är pliklig ull inslällu sig för undersökning. Om hun inle frivilligl medverkur, kun han tvångsinias på rälispsykiulrisk klinik. Polismyndigheten skall pu begärun liimnu hundrackning.

Enligi lagen (1966:293) om beredande av sluien psykialrisk vård i vissa fall får inlugning på sjukhus med stöd av lugen ske efter ansökan eller efter domstols förordnande. Till unsökan skull fogus vårdinlyg. Sådunt inlyg får enligt 6 S undru Slyckel ulfärdas endast i omedelbaranslulning lill personlig undersök­ning av den som ansökningen uvser. Den som får göru unsökun om inlugning äger förunsiulia om sådun undersökning. Bestämmelser om polishundräck-ning finns i 35 S. Dennu beslämmelse ger slöd för alt ivång får lillgripas mol person som inte frivilligl släller sig lill förfogande för undersökning och skall unses omfutlud av det särskilda förfurandet.

I dellu sammanhang skall också nämnas bestämmelser om blodundersök­ning eller annan undersökning rörande ärftliga egenskaper, s. k. rälisanlro-pologisk undersökning, i mål om faderskap enligi 3 kap. föräldrabalken, iniagna i 1 S lagen (1958:642) om blodundersökning m. m. vid uiredning av jaderskap. Som ivångsmedel unvänds vile (2 S). Reglerna omfattas av del särskilda beslulsförfarandel.

Enligi regler i smittskyddslagen (1968:231)år den som lider av allmänfarlig sjukdom eller ar smiuoförande av sädan sjukdom skyldig all låla undersöka sig av läkare (6 S). Exempel på andru bestämmelser i denna lag som skall omfutlus uv del särskildu förfurundel är 8, 12, 15 och 25 SS. Sisinämnda bestämmelse ger slöd för polishandräckning.

Har må också omnämnus 5 S lagen (1960:408) om behörighel an utöva läkaryrket. 6 S lagen (1963:251) om behörighel all utöva landläkaryrkei och 5 S lagen (1965:61) om behörighel atl utöva veierinäryrkei m. m. Dessu besiäm­melser. enligt vilka läkare, tandläkare resp. veierinär i vissl fall är skyldig all undergå läkarundersökning, omfattas av del särskildu lagsliftningsförfaran­del.

Besiämmelsersom innebärskyldigheiuu underkusia sig kroppshesikining, främst läkarundersökning, för den som exempelvis är sysselsatt med livsmedelshantering bör anses omfuliude uv del särskilda beslulsförfarandel. Som exempel kan nämnas 21 S livsmedelslagen (1971:511).

1 lagen (1976:600) om offenUig ansiäUning har lugils in föreskrifter om vissa tvångsåtgärder bl.a. läkarundersökning (13 kap. 2 S). Denna beslämmelse skall omfalius uv det särskildu beslulsförfarandel.

Lagen (1974:203) om kriminalvård i ansiall innehåller i princip bestäm­melser av konsekvenskaraklär, dvs. dessa ulgör inte självständiga ingrepp i

206    Spccialnioiivcring

SOU 1978:34

fri- och räilighetsskyddel och omfaiias inle uv del särskildu förfurundel. Ell unduniug lorde dock ulgörus uv 10 S, som siudgur all inlagen som eu led i behandlingsplaneringen hur att vid behov genomgå medicinsk-psykologisk eller annan särskild behandling.

1 lagen (1954:579) om nykterhelsvård omfattas vissa delur uv 13 S uv del särskilda förfarandet. Deisummu gäller 16 och 17 SS bamavårdslagen (1960:97). 5 S lagen (1964:450) om åtgärder viil samhällsfariig asodaliiei och 21 kup. \0  jöräldrabalken. Med slöd uv dessa siadganden kan läkarundersök­ning beslutas.

Slulligen rnå har pekas på regler i brottsbalken, enligt vilka föreskrifi au underkasta sig läkarvård kan meddelas den som blir eller hur blivit villkorligi frigiven från fängelse (26 kup. 15 S),dömd lill skyddstillsyn (28 kup. 6 S) eller överförd till vård utom unstall vid ungdomsfängelse (29 kap. 7 S) eller internering (30 kap. 10 S). Sådana regler omfaiias av det särskilda lagslift­ningsförfarandel.

c)  Kroppsvisiiaiion

Besiämmelser som medger undersökning av någons kläder eller av del som någon bär med sig, t. ex. en väska, ingriper i skyddel för den kroppsliga integrileten och faller inom del särskildu lugsiiftningsförfarandels tillämp­ningsområde. Följunde exempel må nämnus.

I 28 kup. 11 S rättegångsbalken sägs all om anledning förekommer all brott begåtts, för vilket sladgas fängelse, för kroppsvisiiaiion företas för eftersö­kande av föremål, som är underkastat beslug eller eljest lill ulrönande av omsländighel, som kan äga belydelse för uiredning om broilei. På unnan än den som skäligen kan misslänkas för broltel fär kroppsvisitalion ocksä företas under vissa förutsäliningar.

Till rätlegängsbalkens regler om tvångsmedel, bl. a. om kroppsvisitalion, hänvisur, sorn nämnls i del föregående under b), 16 S lagen (1957:668) om utlämning Jör brott och 12 S lagen (1959:254) om ullämning för broll lill Danmark, Finland, Island och Norge. I 37 S miliiära råiiegåiigslagen (1948:472) finns beslämmelse om kroppsvisiluiion.

Om rutt för lullijansieman all kroppsvisitera resande från utlandet sladgas i 19 S lagen (1960:418) om slraff för varusmuggling, som även innehåller vissa undra föreskrifter om rätl ull företa kroppsvisiiaiion. Till dessu beslämm:ls. r hänvisar 14 S valulalagen (1939:350) och 2 S lagen (1973:431) om utredning angående broll mol uiländsk lullag.

Enligi tagen (1970:926) om särskild koniroll på flygplais får kroppsvisiluiion ske UV pussugerure eller annan som uppehåller sig inom fiygplalsområde. Väska eller annal slutet förvaringsställe inom områdel får också undersökas. Bestämmelser i denna lag vilka medger undersökning av någons kläder eller av del som någon bur med sig omfaiias av del särskildu lagsiiftningsförfa-rundei.

Här må även nämnus vissu bestämmelser i tagen (1974:203) om kriminal­vård i ansiall. som medger kroppsvisilation av besökande och 2 S tagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m. fl. enligt vilkel Sladgunde häktad senusi vid unkomslen lill förvaringslokalen skall visiteras. Moisvurunde gäller beträffande den som hur unhållits eller gripiis på grund av broll.

SOU 1978:34

Spedalmotlvering    207

d) Sumhiillels räll all i undru fall ulöva våld mol enskild person

Om begreppei våld och exempel på våldsunvändning, se 1973 års fri- och raiiighelsulrednings belunkunde, bilugu 11 (SOU 1975:75 s. 363 f). Där nämns, ulöver vud som i brollsbulken sägs ulgöru misshundel (llllfogundc uv kroppsskudu, sjukdom eller smärta eller försäiiunde i vanmakt eller annul sådunl tillstånd), undru fysisku angrepp som innebär berörande, 1. ex. fasthållande eller knuffande. Som exempel på hjälpmedel som kun kommu lill unvändning vid ulövunde av våld mol person nämns där vidare bulong, fungsel och skjulvupen.

Besiämmelser som medger ull våld får uiövus från det allmännas sida gentemol enskild person ulgör en begränsning av skyddel mol ingrepp i den kroppsliga integriteten och skall omfattas av del särskilda lagsliftningsförfa­randel. Som berörts idet föregående(4.11.2) finns sådana reglerbi. a. i 24 kap. 2 S broilsbalken. vilkel sladgande ulgör slöd för polismans våld.sbefogenhei genlemoi enskild.

5 S lagen (1977:67) om iill(igv,savgUt i kollektiv persontrafik ger tjänsteman, som utför avgiftskonlroll, rätt all från färdmedlel avvisa reseniir som vagrar lösa biljeli eller tilläggsavgift. Eftersom stadgandet ger tjänstemannen (eller annan förelrädare för det allmänna) rält att använda våld för alt verkställa uvvisningen, innebär detla ell ingrepp i skyddel för den kroppsliga integri­teten och siadgandel skall omfuilas av del siirskildu förfurundel. Moisvurunde giiller belräffunde 28 S andru slyckel kommunaUagen (1977:179) om befo­genhei för ordförande vid fullmukiigesummaniräde all uivisa den som upplräder siörande och ej rattar sig efter tillsägelse.

Del må erinras om atl frågun om gränsdrugningen mellan ingrepp i kroppslig integritet å enu sidun och husrunnsakan å undru sidun berörts i den allmänna moiiveringen (4.11.2).

9 Rälien titt offenilig förhandling vid domstol

Den cenlrulu regeln om domsiolsförhandlings offenllighel är 2 kup. 11 S andru slyckel regeringsformen. Principen all förhandling vid domstol skall vuru offentlig kun begränsus med hänsyn lill molslående intressen uv oliku slag. Bestämmelser enligt vilka domslolsförhandling kan hållas inom Slängda dörrar fuller inom det särskilda lagsliftningsförfurandets lillämpningsom­råde.

Räiiegåiigsbalkcns huvudregel i dellu summunhung, 5 kap. 1 S försia Slyckel, siadgar all förhandling vid domstol skall vara offentlig. Från dennu huvudregel finns en rad undantag, som ger domstol rätl alt förordna om all förhandling skall hållas inom stängda dörrar. Fleru anges i dennu paragraf medan åtskilliga finns i andra förfaiiningar.

1 5 kap. 1 S andra-ljurde slyckenu räilegångsbulken sugs bl. u. uu hänsyn lill sedligheten, rikels säkerhet och yrkeshemlighet kun medföru uvsieg från principen om domstolsförhandlings offenllighel. Vidure skull i vissu lyper av mål. bl. a. i mål om ansvar för utpressning och olovlig avlyssning, förhandling hållas inom slängda dörrar om ratten finner alt offentligheten skulle vara lill men för enskild. Förhandling under förundersökning i broumål, t.ex. häklningsförhandling, kun i vissu full hållus inom stängda dörrar. I broumål

208    Spccialnioiivcring

SOU 1978:34

lur förhundling som ungar uiredning rörunde den åtalades personligu förhällunden ägu rum inom siungdu dörrur. Delsumma gäller förhör med den som ur under femton år och med den som lider uv rubbning uv själsverk-samhelen. Föreskrifterna skall omfattas uv del .särskilda förfarandel.

Av de undantag som finns i andru lagar skull hur nämnas följunde. 92 S miliiära läiicgångslagen (1948:472) föreskriver siungdu dörrar under bered-skupsiillsiånd och då lundei är i krig, föruisuli ull offeniligheien kan unlas vara lill skada för krigsföretag eller menlig för försvarsmakiens siikerhel. Enligt 15 kap. 6 gijiermålsbalken kan rätten förordna all äktenskapsmål skall handläggas inom slängda dörrar om part begär del. Förhandling i mål eller ärende enWgi jöiåldiabatkeii kan, om rälien finner del lämpligi, hållas inom Slängda dörrar (20 kap. 10 S). I brottmål där den åtalade är under 21 år kan, med hänsyn lill hans ungdom, rälien förordna all målel skall handliiggas inom Slängda dörrar enligi 8 S andra slyckel tagen (1964:167) med särskilda bestämmdser om unga lagövenrädarc. 1 mål om obehörigl användande eller yppande UV yrkeshemlighet eller om missbrukande av förebild får, enligi 12 S lagen (1931:152) med vissa bestämmdser mot illojal konkurrens, på begäran av den, vurs riiu unses kränkl genom den ålulude gärningen, unduniug göriis från offeniligheisprincipen. Enligt 16 S lagen (1970:417) om marknadsdomsiot m. m. kun domstolen förordnu atl sammantriide för handläggning av konkurrensbegransningsärende skall hållas inom slängda dönrar.

Förhundling i högsiu domstolen i ärende om ullämning skall hållus inom siungdu dörrar, om del begärs uv den vurs utlämnande del gäller eller om del krävs av hänsyn lill främmande stal. Bestämmelser om detta finns i 19 S lagen (1957:668) om ullämning Jör bron och 13 S tagen (1959:254) om ullämning jör brou litl Danmark. Finland, Island och Norge.

Även hänvisningsbesiämmelser omfaiias - under förutsäuning all de kan anses hu självständig belydelse -av det särskilda förfarandel. Närmure härom se under uvsnili 7 (angående rällegångsbalken och viss unknyiunde lugslift­ning).

Följunde är exempel på sådana hänvisningsbesiämmelser: 9 S tredje Slyckel lagen (1961:262) om jörsäkringsdomsiol (del må dock anmärkas att della sladgande även ger försäkringsdomsiolen räu all. även i annul fall än som avses i 5 kap. 1 S rällegångsbalken. förordna ull hundläggning skall ske inom Slängda dörrar); 5 kap. 3 S lagen(1974:37l)om rällegången i arbelstvisier; 2 S lagen (1974:1082) om bosladsdomslol (del erinras om all 17 S dennu lag föreskriver ull bosladsdomstolen ulöver vad som följer av 5 kap. 1 S rällegångsbalken kan förordna att handläggning av vissa ärenden enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m. m. skall hållas inom slängda dörrar, om del behövs med hänsyn lill privatlivets helgd eller enskilds behöriga ekonomiska intresse); saml 16 S förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Slulligen skall i deua summunhang beröras ivå stadganden i lagen (1976:580) om medbeslämmande i arbelslivel, MBL. Enligt 70 S föreskrivs att, utöver vad som i övrigi gäller, arbelsdomslolen i mål om lillämpningen av MBL eller om kollektivavtal kan förordna all förhandling skull hållas inom stängda dörrur under vissa angivna förutsättningar. Denna regel begränsar rälien lill offentlig förhandling vid domstol. Därigenom ulvidgas de eljesl gällande möjlighelerna all hålla förhandling vid arbelsdomslolen  inom

SOU 1978:34

Specialmotivering   209

slängda dörrar. Bestämmelsen skall omfattas av det särskilda förfarandel. Genom 63 S MBL hänvisas indirekl lill bl. a. beslämmelserna i 5 kap. rällegångsbalken om offentlighet och icke-offentlighei vid domstolsförhand­lingar. I denna regel utsägs inle annat än som skulle gälla den regeln förulan, nämligen atl arbetstvister i princip skall handläggas enligt lagen (1974:371) om rällegången i arbetslvisler och all åtal skall väckas vid allmän domstol. Hänvisningsregeln i 63 S är således inle självständig och skall inle omfaiias av del särskilda lagsliftningsförfarandel.

Det må anmärkas all vissa följdändringar i bl. a. rättegångsbalkens bestämmelser om möjlighel för domstol atl hålla förhandling inom slängda dörrar föreslås i en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria (Ds Ju 1977:11) med förslag lill ny sekretesslagstiftning.

10 Riksdagsf

ö

rfarandel

Tiden och sätiet alt framslälla yrkande om alt lagförslag skall vila enligt tredje styckei regleras i riksdagsordningen (5 kap. 1 S st. 2 och tilläggsbestämmelse 5.1.3). Väcks inte bara yrkande om uppskov utan också yrkande att förslaget skall förkaslas, skall sistnämnda yrkande prövas först; se 5 kap. 3 S tredje slyckel riksdagsordningen. Prövning av fråga om omedelbart antagande enligt regeln om fem sjättedels majoritet förutsätter omröstning och kan alltså inle göras med acklamation; se andra stycket i samma paragraf Närmare föreskrifter om konstilutionsutskottels prövning finns i 4 kap. 10 S iredje slyckel och tilläggsbestämmelse 5.3.1 i riksdagsordningen. Att tolv-månadersliden skall löpa från det att det första utskolisyttrandel i ärendei anmäldes i kammaren får till följd att återremiss enligt någon av föreskrif lerna härom (4 kap. 9 S st. I samt 5 kap. 6 och 7 SS riksdagsordningen) eller hänvisning till nytl utskott (4 kap. 9 S st. 2 riksdagsordningen) inte behöver fördröja handläggningen. 1 fråga om förfarandel i fall då det har väckis mer än eu förslag om begränsning i samma hänseende av en viss rättighet och del yrkas all något av dem eller alla skall vila hänvisas till 5 kap. 8 S första stycket riksdagsordningen.

2 kap. 18 J

1        denna paragraf återfinns bestämmelsen om rätl lill ersäuning vid exprop­

rialion och annal sådant förfogande. Innebörden av stadgandel i den

avfattning som rätiighetsskyddsutredningen föreslår har angetts i den

allmänna motiveringen (8.2). Grunderna för beräkningen av föriuslen och

ersättningen fastställs i vanlig lag. Här må bara erinras om att på grund av 2

kap. 20 S första stycket 8 i regeringsformen så gäller egendomsskyddet i 2 kap.

18 S ulan undantag i lika mån för ullänning här i riket som för svensk

medborgare.

2 kap. 20 ,sV

1 denna paragraf regleras fri- och rättighetsskyddel för utlänningar här i rikel. I första Slyckel räknas upp de rättigheter beträffande vilka utlänning utan undanlag är likställd med svensk. 1 andra slyckel räknas upp de rättigheter

20 Riksdawn 1978/79. 1 saml. Nr 195

210   Specialmotivering

SOU 1978:34

beiräffande vilka utlänning är likställd med svensk, om unnul ime följer uv särskilda föreskrifter i lag. Till de rälligheler som lagils upp i andru siyckei hör opinionsfriheierna, skyddel för kroppslig integritet, skyddet mol husrann­sakan och skydd mot frihelsberövande. Något skydd enligt 2 kup. regerings­formen mol lindrigare ingripanden i rörelsefrihelen än frihelsberövande har däremot inle utlänning.

Enligt rätlighetsskyddsutredningens förslag skall sådan särskild lug, som avses i 2 kap. 20 S andra slyckel regeringsformen, omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel för rättighetsbegränsande lag. Föreskrift härom tas in som ett nytl iredje siycke i förevarande grundlagssiadgande. Där\'id görs undanlaget i 2 kap. 12 S fjärde siycket för förlängning av tidsbegränsad lag tillämpligt för nu ifrågavarande särlagstiftning för ullänning. Moisalsen gäller för undaniagen i övrigi i 2 kap. 12 S Gärde siyckei. alltså undaniagen för vissa lyslnadsplikler, husrannsakan och "rena" friheis.siruff T. ex. en besiiim-melse som för vissa fall öppnar möjlighel lill husrannsakan enbarl gentemot utlänning skulle således omfattas av del särskilda beslulsförfarandel.

Utlänning har ingen grundlagsskyddad rätl all vislas i rikei, vare sig alt resa in hil eller stanna kvar här. Inte heller har ullänning någon grundlagsskyddad rätl all vislas var som helsl i riket. Mol frihelsberövande är dock ullänning som sagt grundlagsskyddad enligt 2 kap. 20 S andra styckei regeringsformen. (Om gränsdragningen mellan frihetsberövande och lindrigare ingrepp i rörelsefrihelen. se SOU 1975:75 s. 139.) Av del sagda följer utt cn lagregel, som ger Slöd enbarl för all en ullänning hindras au resa in i rikel eller åliigges all lämna riket, inle blir omfallad av del särskilda förfarandel. Del blir inle heller en lagregel som ger slöd enbarl för att ullänning ålägges att vistas bara i viss del av rikel, t. ex. en kommun, eller förbjuds au vislas i viss del av rikel, i. ex. ett mililärl skyddsområde. Däremoi omfaiiar del särskilda förfarandel l. ex. lagregler som medger att ullänning las i förvar eller hämias lill förhör.

Sådan lag .som nu är akluell är i första hand ullänningslagen (1954:193). Mol bakgrund av det sagda må nämnas följande exempel på bestämmelser i ullänningslagen som blir omfattade av del särskilda lagsliftningsförfarandel: 35 och 37 SS om tagande i förvar, 42 S första slyckel och 43 S andra slyckel om hämlning lill förhör saml 43 S tredje slyckel om förhör inom slängda dörrar. Vidare blir besiämmelsen i 34 S försia slyckel om s. k. poliiisk ulvisning omfallad av del särskilda förfarandel. Delsamma gäller t. ex. de materiella delarna av beslämmelserna i 53 S och följande om verkslällighel saml 62,65, 66 och 70 SS.

En annan särlag för uilånningar är lagen (1975:1360) om ivångsåigärder i spaningssyfle i vissa falt. Spaningslagen avser de "lerrorislsilualioner" då ell beslul om att skicka utlänningen i fråga ut ur landet inte har kunnai verkställas. Lagen medger atl sådan ullänning under vissa förulsältningar underkaslas husrannsakan, kroppsvisitalion eller kroppshesikining eller utsätts för telefonavlyssning m. m. De maleriella reglerna härom omfaiias av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Anmärkas må dock all spaningslagen är tidsbegränsad. Senasi har den förlängts all gällu under år 1978 (proposi­tionen 1977/78:46. justilieulskoltets betänkande 14). Själva föriängnings-lagen skulle inle ha omfattats av det särskilda förfarandel.

Vidare är au nämna tagen (f957:668) om ullämning,för bron. Denna lag gäller inte svensk medborgare. I själva utlämningsinsliiutei synes ligga

-SOU 1978:34

Spedalmotlvering    211

befogenhei till fysiskl ivång så, all de maleriella reglerna i lagen 1957:668 (1-13 SS) blir omfaltade av del särskilda förfarandel. Däremot blir uiläm­ningslagens förfaranderegler inle omfallade av delta beslulsförfarande annat än nar de särskilt ger befogenhei till ingrepp i räiiighel som skyddas av 2 kap. 20 S andra siycket regeringsformen. Exempel på det sisinämnda är de maleriella föreskrifterna om bl. a. frihelsberövande tvångsmedel i 16, 20 och 23 SS.

Här må också erinras om tagen (1972:260) om inieriiaiioiidli samarbele rörande verkslällighel av brotlmålsdom., se specialmotiveringen lill 2 kap. 12 S regeringsformen under 7 Rörelsefrihelen (angående broilsbalken och viss anknylande lagsiiftning).

8 kap. 1 i;

Denna paragraf har justerats med hänsyn lill de ändringar som ulredningen har föreslagil i 2 kap. 12 S.

8 kap. 4 .sV

Denna paragraf ställer för närvarande för de rådgivande folkomröstningarnas del upp ett lagkrav såväl beträffande utformningen av den fråga som skall ställas lill medborgarna och lidpunkien för en viss folkomrösining som beiräffande förfaranderegler av mera generell nalur. Det föreslagna tillägget till paragrafen innebär alt kravel på lagform för de regler som gäller själva omröslningsförfarandet kommer alt omfatta också bestämmelser om folk­omröstning i grundlagsfrågor. Som närmare har uivecklais i den allmänna moiiveringen skall däremot ett beslul alt sådan folkomröstning skall äga rum inie fallas i form av lag.

Med uttryckel "föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning" avses här regler om alla de ålgärder som gäller genomförandet av en folkomrösining. Hil hör således såväl bestämmelser om förberedelserna inför en omröslning som föreskrifier om rösiningsproceduren, sammanräkningsförfarandel och besvärsförfarandei.

Ullrycket "grundlagsfråga" syfiar såväl på frågor om siiftande, ändring eller upphävande av grundlag som på frågor där beslul enligt särskilda regler i regeringsformen skall fattas i grundlagssliftningsform.

Rättighelsskyddsulredningen ulgår från alt ell förslag lill lag om förfa­randel vid folkomrösining i hela rikel kommer all utarbeias inom justitie­departementet såsom eu led i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

8 kap. 15 

Denna paragraf innehåller de cenlrala reglerna om grundlagsstiftningsförfa­randel. Regeln om tidsfrist tas in i första styckei. I den allmänna motive­ringen har sagls atl föreskriften inle hindrar atl ett förslag till grundlagsänd­ring läggs fram senare och läggs till grund för ett vilande beslut. Om inte konstilutionsutskollel senast vid beredningen av ärendet medger undantag från lidsfristen, kan emellertid förslaget inte slutbehandlas under den närmasle valperioden ulan måsle vila lill den därpå följande, alltså över två

212    Specialmotivering

SOU 1978:34

riksdags vul.

Om del, exempelvis före eu extru vul, skulle visa sig nödvändigi ull få frum lill avgörande ell vilande grundlagsförslag, viicki så senl all del inte kan behandlas i samband med nämnda val, finns leoreiiski den möjlighelen all riksdagen föikasiur del vilunde förslugel och, pu förslug uv regeringen eller konstilulionsulskoltel och med nämnda ulskous medgivande enligi nu förevarunde bestiimmelse. antager ell likalydande förslag såsom vilande för sluilig prövning efterdet nämndu vulel.

Med den lidpunki då ärendei första gången anmäldes i riksdagens kammare syftas på dagen då förslagei bordlades där. Om en proposiiion eller ell utskollsförslag anhängiggöres genom au liimnas lill kammarkansliet under riksdagens ferier, räknas således lidsfrislen från del kammarplenum efter ferierna, då förslagei anmäldes lill bordläggning.

Några särskildu föreskrifter ungående förfarandel hos konslilutionsul-skoitel lorde inie behövas. Önskar någon ledumol uv regeringen inför ulskollei motiveru en hemsiällun orn unduniug från lidsfrislen. kan utskottei bevilja det (4 kap. 12 S riksdagsordningen). Ulredningen erinrar om ell Ullalande uv konstitulionsutskoUel (KU 1970:27 s. 9). enligt vilkel siulsråd inie skall deltaga i uiskoileis överiiiggning. Kammaren skall underrättas om undanlag från lidsfrislen; se vid 3 kap. 16 S riksdagsordningen.

Reglerna om folkomrösining i grundlagsfrågor bildar enligt utredningens förslag paragrafens tredje och tjärde stycken. Tredje slyckel innehåller den grundläggande förutsättningen för all folkomrösining skall anordnas - all minsl en iredjedel av riksdagens ledamöier (alllså inte baru en iredjedel uv dem som delluger i omröstningen) röstar för bifall lill yrkande om omröst­ningen - sumt de därtill knuinu procedurreglernu. Tidsfristen för all framslälla yrkande om folkomrösining har efter mönsier av 3 kap. 10 och 11 SS riksdagsordningen beslämls lill femton dagur. I likhel med yrkande om misstroendeförklaring skall enligt förslaget ell yrkande om folkomrösining inie beredas i ulskou.

De föreslagna nya beslämmelserna föruisäiier all riksdagen, närden fattar eu vilande beslul i en grundlagsfråga, gör della i så god lid under riksmölel au den i iredje siyckei angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslul fallas med anledning av ell eventuellt yrkande om folkomrösining. Utredningen ålerkommer lill dennu fråga under 1 kap. 4 S riksdagsordningen.

8 kap. 16

Av den föreslagna ändringen i denna paragraf följer all folkomrösining inte kan ingå som ell led i siiftande av riksdagsordningen även om därvid metoden med två riksdugsbeslul åtskilda av eu riksdagsval skulle komma lill användning.

8 kap. 18

Lagrådsuiredningen föreslog au grundlagsbestämmelserna om lagrådel skulle delas upp på två pufugrufer. Den förra, 18 S, skulle lill innehållet huvudsakligen svara mol nuvarande 18 S. I 19 S skulle granskningsområdet beslämmas. Paragrafen innehöll bl. a. en detaljerad uppräkning av de lyperav

SOU 1978:34

Specialmotivering   213

föreskrifter .som skulle ingå diiri. Någon grundlagsregel om inrikiningen av granskningen ansågs inie behövlig. Den föreslagna 18 S vur uppdelad på tre stycken. 1 del första tinguvs utt del lor ull avge yttrunde över förslag lill lag eller annan förfullning skulle finnus ell lugråd sumi ull däri skulle ingå domare i högsia domstolen och regeringsrällen. 1 del andra sades all yllrande från lagrådel kunde inhämias av regeringen eller, enligi vud som närmare angavs i riksdagsordningen, av riksdagsulskoli. 1 del irctlje slyckel sades ull närmare besiämmelser om lugrådeis summunsällning och ijänslgöring skulle meddelus i lug.

Den leknik som räiiigheisskyddsulredningen har vall, med en högre grud av "principlösning", gör ull paragrafen inie behöver innehållu lika många delaljlbrcskriftcr ungående lagrådels grunskningsområde som 19 S i lagråds­ulredningens förslag gjorde. Föreskrifierna härom kan då sammanföras lill eu siycke. Bestämmelsen om granskningens inrikining kan införas i paragrafen som ell därpå följande siycke. De ivå försia slyckenu i lagrådsul­redningens förslag lill 18 S kan lillsammans bilda ell inledande siycke. Sisl i paragrafen kan komma ell siycke motsvarande iredje slyckci i lagrådsulred­ningens förslag lill 18 S. Tolalt kommer puragrafen all innehålla fyra siycken. Genom all sumla beslämmelserna om lugrådei i en paragraf vinner man alt kapitlets sislu paragraf 19 S, kan slå kvur med oförändral nummer.

Lagrådsuiredningen har föreslagit ull den inledunde bestämmelsen skall innehållu au lugrådeis ändamål är ull uvge yilrunde inle bura över lagförslag ulan även över förslag lill unnun förfalining. 1 likhet med lugrådsuiredningen anser rällighetsskyddsutredningen ull del skull finnus möjlighet alt lill lagrådel hänskjula uven förslug lill unnun förfullning än lug. Så är emellertid fullel redan nu. Del synes inle vura nödvändigi all lålu della komma lill Ullryck i grundlagsiexten. I övrigt stämmer del nu föreslagna försia styckei överens med de två försia slyckena i lagrådsulredningens förslag.

En av de uppräknude typerna av lagar är lag som angår begränsning av någon av de grundliiggande fri- och rättigheterna. Ullrycket syftar på alla de i 2 kap., även 17-19 SS. reglerade fri- och rättigheterna och lar ulliså sikle inle enburt på de fri- och räuigheler som guller "genlemoi del ullmanna".

Ålskilligu Ibrfuliningar lillhör mer an en uv de uppräknade typerna. De lagar som begränsar någon av fri- och rällighelerna laller till slörsla delen under 8 kup. 3 S, som hundlur om "belungunde" offenlligrällsliga föreskrif ler. Övriga rättighetsbegränsande lagar torde fullu under 8 kap. 2 S. som huvudsukligen handlar om civilrällslig lag; här syftas på de lugur som anges i 2 kap. 17-19 SS- Under 8 kap. 2 S fuller också lugen om svenskl medborgar­skap.

Då del lulus om lug som "ungar" begränsning uv någon av fri- och rällighelerna. syftas inle enbart på lug som innebär en förul icke föreliggande begränsning ulan även .sådana som avskaffar en begränsning eller som kan sägas vara i della hänseende neulrala. Härvidlag hanvisas lill vad som anfördes i moliven lill 2 kup. 12 S regeringsformen, där samma uitryck förekommer.

Även lag som avses i 11 kap. regeringsformen hör lill de lagar som bör granskas av lagrådel. om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunki. Av de i 11 kap. avsedda lagarna kun åiskilliga ha stor principiell betydelse för siora grupper av enskilda. Så är fallel med de lagar

214   Specialmotivering

SOU 1978:34

som anknyier lill kapitlets bestämmelser om domslolar i 1. 3 och 4 SS sumi med lag om överlämnande av myndighetsutövning till enskilt organ (6 S iredje styckei) och lag angående resningsinsliluiei (11 S). Stor betydelse för offentliga tjänstemän och indirekt för den statliga verksamheten kan de lagar ha som åsyftas i 5 S första slyckel p. 1 och 10 S-De övriga lyper av lagar som är nämnda i 11 kap. lorde merendels ha mindre belydelse från de här akluella synpunkterna och torde ofta kunna lämnas uianför lagrådets granskning. Vad som åsyftas är lag enligt vilken siailig förvaltningsmyndighet under­ordnas riksdagen och inle regeringen (6 S), lag som innehåller krav på svenskl medborgarskap för statlig eller kommunal tjänst (9 § tredje slyckel) och lag med begränsning av regeringens dispensbefogenhet (12 S).

Den undanlagsregel som syftar på "frågans beskaffenhei" - lagrådets yUrande behöver inle inhämtas, om riksdagen finner att dess hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet - får sin innebörd beslämd främst genom regeln i det följande slyckel om inrikiningen av lagrådels granskning.

Innebörden av den andra undanlagsregeln - au lagrådets yllrande inte behöver inhämias, om riksdagen finner alt dess hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, atl avsevärt men skulle uppkomma -kommer i viss mån all variera med omsländighelerna. Är lagrådets arbetsprogram ansträngt, kan det bli nödvändigi att fördenskull avslå från remiss dil. Del kan dock stundom vara möjligt för en lagrådsavdelning att avbryta ell mera omfattande granskningsarbele och låta ett mindre men brådskande lagförslag få företräde. I andra fall kan det finnas en möjlighel alt inrälla en lagrådsavdelning för granskning av eu visst förslag elleren samling av förslag, om det eljesl skulle vara svårl att bereda plats på programmel. Givelvis kan del också finnas förslag som är så brådskande att yllrande av lagrådel inte kan avvaktas ens om plats på programmel bereds omedel­bart.

Angående innebörden av skyldigheten atl motivera uraktlåtenhet atl sända lagförslag lill lagrådet för granskning hänvisas lill vad som har sagts i den allmänna moiiveringen (6.8.3).

Rättighelsskyddsulredningen vill hänvisa lill den allmänna motiveringen (6.8.2) även i fråga om innebörden av bestämmelsen i iredje styckei om inrikiningen av lagrådets granskning.

Vissa frågor med anknytning lill paragrafens Qärde stycke, enligt vilkel närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag, har behandlats i den allmänna motiveringen (6.8.4). Till andra frågor ålerkommer ulredningen i specialmotiveringen lill lagen om lagrå­det.

10 kap. 5 ,sV

Som rättighetsskyddsutredningen haranförl isinallmännamotivering(7.2.2) skall möjlighet till beslutande folkomrösining föreligga inte bara i fråga om stiftande av grundlag utan även i fråga om beslul som lill följd av särskilda regler i regeringsformen fatias i grundlagsform. Till sådana beslul hör besluten med stöd av första eller andra slyckel i 10 kap. 5 Som överlåtelse av offentligrällslig befogenhet lill icke svenskl organ. På grund av det anförda

SOU 1978:34

Specialmotivering   215

bör dessa styckens lydelse jusieras.

Enligt 2 S andra slyckel i samma kapilel förulsalls grundlagsform även för godkännande av konvenlion som Sverige inte kan bitriida ulan grundlags-iindring. Även i ell sådani fall kun folkomröstning begärus. Detta följer utan särskild ändring uv bestämmelsens formulering, enligt vilken i det hur uvseddu fallet den för grundslagsändring föreskrivna ordningen skall iakl­lugus vid godkännandet

// kap. 14

1 dennu beslämmelse regleras lagprövningsrälien. Såsom framgåu av den ullmännu moiiveringen (kapilel 5) avses stadgandet enbart kodifiera gällande rält.

13 kap. 7

Dennu parugruf är ny. Den utsäger ull det särskilda lagsliftningsförfarandel för räiligheisbegränsande lag inie ur lillämpligl, när rikei är i krig eller i omedelbar krigsfara. Bestämmelsen har kommenlerals i den allmänna moiiveringen. Paragrafens tillkomst föranleder atl nuvarande 7-11 SS i 13 kup. blir 8-12 SS.

Övergångsbestämmelser

Ändringurnu i regeringsformen bör lämpligen träda i kraft vid årsskiftet närmast efter del atl riksdagen slulligt har antagit dem. Enligt utredningens direktiv bör del försia riksdagsbeslutet om ett försiärki räliighelsskydd i regeringsformen kunna fatias före 1979 års val. Del slulliga beslutet kan fallas lidigast på höslen 1979, efter det allmänna valel i seplember. Sker detia skulle de nyu bestämmelserna alltså enligt förslaget träda i kraft den 1 januari 1980.

Ulredningens förslag lill försiärki räliighelsskydd i regeringsformen innebär väsenlligen all nya procedurregler införs för regeringens och riksdagens handlande. Lagrådets yttrande bör inhämias, förslag lill grund­lagsändring skall läggas fram viss lid före nästa val, förslag till rättighetsbe­gränsande lag skall under vissa förutsättningar vila i tolv månader etc. Att dessa procedurregler inte har iakttagils vid lillkomslen av nuvarande föreskrifter på fri- och rällighelsområdel medför självfallel inle atl dessa blir ogiltiga, då de här föreslagna förfarandereglerna träder i krafl. Någon uttrycklig beslämmelse härom behövs inle.

Del föreslagna förbudet mot retroaktiva skaller och avgifier (2 kap. 10 S andra siycket) bör inriklas på föreskrifter, som beslutas efter del all ändringarna i regeringsformen har trätt i kraft. En motsatt ordning, dvs. att retroaktiv lillämpning av existerande lagsiiftning på skalle- och avgiftsom­rådet förbjuds i och med att ändringarna i regeringsformen har iräll i kraft, skulle uppenbarligen kunna leda lill olillfredsställande resultat. Som p. 2 i övergångsbestämmelserna har därför förts in den regeln att äldre föreskrift om skall eller avgift skall tillämpas utan hinder pv 2 k; "- ndra sivckei.

216    Specialmotivering

SOU 1978:34

9.2 Riksdagsordningen

/ kap. 4 

Som har nämnls i specialmotiveringen lill 8 kap. 15 S regeringsformen förutsätier de föreslagna reglerna ell vissl lidsmellanrum mellun del försia beslutet i ett grundlagsärende och riksmötets avslulande. Delta innebär alt riksdagen vid sin arbetsplanering beiräffande sådana ärenden får se lill au beslul fallas i lillräckligi god lid före den lidpunki för riksmötets avslulande som följer av reglerna i förevarande parugrufs försia siycke. Det kan emellerlid inle hell uteslutas atl ell beslut i en grundlagsfråga någon gång måsle fallas så senl under ell riksmöie all del uppkommer viss konfiikt mellan dessa regleroch vad som förutsiilis i 8 kap. 15 S regeringsformen. Av denna anledning föreslås atl förevarande paragraf kompletteras med en beslämmelse som innebär all ell riksmöie, ulan hinder av reglerna i försia styckets tre försia meningar, skall pågå lill dess ett föreliggande ärende om beslutande folkomröstning har avgjorts.

Tilläggsbestämmelse 2.7.1

Bestämmelsen upptar regler om innehållet i föredragningslistan för kammar-sammanträde. Del bör föreskrivas all yrkande om folkomrösining i grund­lagsfråga bör uppföras på lislan före alla andra ärenden.

Tilläggsbestämmelse 2.7.3

1

bestämmelsen införes en erinran om föreskriften i tilläggsbestämmelsen 5.1.3. enligt vilken yrkande atl lagförslag skall vila enligt 2 kap. 12 S tredje slyckel regeringsformen om möjligl skall upplagas på kammarens föredrag­ningslista.

2

kap. 9 ,sV

Genom föreskrifien i andra siycket klargöres alt det inle blir en uppgift för lalmannen all vid ulformningen av besluisproposilion ta ställning till huruvida ell lagförslag angår begränsning av någon av de fri- och rälligheler som avses i 2 kap. 12 S försia stycket regeringsformen; frågan härom prövas för riksdagens vidkommande av konsiiiulionsulskoiiel enligt tredje slyckel i nämnda paragraf

3         kap. 16 it

Konslilulionsulskoltets beslut om undantag från den i 8 kap. 15 S regerings­formen föreskrivna lidsfrislen för viickande av grundlagsändringsförslag skall bringas till allmän kännedom, lämpligen genom en anmälan till kammaren. En föreskrift härom bör införas som ett andra stycke i föreva­rande paragraf

SOU 1978:34

Specialmoiivering   217

3 kap. 17s

De ändringar .som föreslås i denna paragraf sumt i 5 kap. 2 S och 8 S andra Slyckel innebär all ärende om folkomrösining i grundlagsfråga skali behandlas på samma säll i riksdagen som ärende om missiroendeförklaring. Den föreslugna besiämmelsen i 5 kup. 8 S undra slyckci innebär bl. a. ull omrösiningen skull gullu endasl själva yrkandei, inle den evenluella moti­veringen.

3 kap. I9s

Förslug som vilur enligt 2 kup. 12 S tredje slyckel regeringsformen skall beredas i utskoll två gånger. Del beredunde ulskollei skull uvge beiänkunde ime buru före utan också efter uppskovel (se härom 4 kap. 8 S st. 4). Givelvis skull förslagssiiilluren kunna åierkalla sill förslag iiven under viloperioden. Efter mönsier av vad som gäller i normalfallen bör denna möjlighel upphöra i och med all del beredunde ulskollei uvger sill andra belänkande.

4 kap. 8 

Det viisentliga syftet med uppskovsinsiituiei är alt riksdagen skall få möjlighet ull lillgodogöru sig synpunkier och erfarenheler som kommer fram under viloperioden. Förslaget är under denna period anhängigl hos del beredande utskouet Uilliiggsbesiiimmelse 5.3.1). Del unkommer på dellu Ulskou alt samla nylillkommet malerial i ärendei och all redovisa della för kammaren. Enligt vad som föreslås i denna parugruf skull della göras i ell nyll belänkande. Tanken är all utskottei här också skall la siällning till senare viickia förslag som ligger inom samma ärendes ram.

4 kap. 10 >

1 paragrafen behandlas nu skyldighet för ställiga myndigheler all på ulskous begäran lämna upplysningar och avgiva yllranden samt ulskoilsminoriiels möjlighel att ivinga fram sådana upplysningar eller yllranden mol majorite­tens önskan. Som ell iredje siycke införes regeln om skyldighei för konslituiionsulskollel all lill lagrådel remiiieru lagförslag som enligt yrkande skall vila enligt 2 kap. 12 S iredje styckei regeringsformen. Skyldigheten är inte ovillkorlig. Ulskollei kan avge förklaring all lagförslagel angår räliig-heisbegränsning ulan remiss lill lagrådet. Däremoi får utskoitet inte avge förklaring uv molsall innebörd ulan ull lagrådel har yttrat sig i frågun. Giveivis behövs ingen siirskild remiss lill lugrådei, om dellu har yttrat sig i suken redun lidigare, t. ex. i sumbund med grunskning av förslaget efter remiss av regeringen.

5 kap. 1  och tilläggsbestämmelse 5.1.3

I paragrafen föreskrivs nu att uiskoiisbeiiinkande före ärendets avgörande som regel skall bordliiggas vid två sammaniriiden med kammaren; riksdagen kan på utskottets förslag beslula atl ärendei skall avgöras efter endasl en

218    Specialmotiyering

SOU 1978:.M

bordliiggning. Enligt cll nu föreslaget andra siycke får yrkande enligt 2 kup. 12 S iredje slyckel regeringsformen ull ärende skall vila framslällas när utskotiels beiiinkande över förslagei hur unmälis i kummuren. Någon särskild sisla lidpunki Ibr sådunl yrkunde föreskrivs ime. Hiirvidlag giiller den ullmännu princip som indirekl kommer lill uuryck i 5 kup. 3 och 4 SS riksdugsordningen, nämligen ull yrkunde kun framsiiillus ändu till dess ull kummuren på lulmunnens förslug finner överläggningen uvslulud. Emellertid skull yrkundet enligi den föreslagna lilläggsbesiämmclsen 5.1.3 om möjligt uppiugus på kummurens föredragningslislu. Yrkandet bör därför helst frumställus senust vid undru bordliiggningen eller, om ärendet skall avgöras efter endusi en bordliiggning, vid förstu bordliiggningen eller i varje fall så lång lid före del kammarsammuniriide då ärendei försl kan avgöras all lalmannen hinner föru upp yrkundet på listan (se 2 kup. 7 S riksdugsordningen).

Yrkunde ull lugförslug skull vilu enligt den nämnda bestämmelsen i regeringsformen skall framsiiillas skriftligen. Yrkandei i skriftlig avfallning kan inlumnus vid kammarsammuniriide. Del kan också lämnas in lill kammarkunsliei.

5 kap. 2 i(

1 frågu om ändringen i denna paragraf hänvisas lill vad som har sagls under 3 kap. 17S.

5 kap. 3  och tilläggsbestämmelse 5.3.1

Bestämmelsen i andra meningen av andra slyckel om atl iirende skall avgöras genom omröslning och inle med acklamation, om del för beslul fordras anslutning från särskilt fiertal, blir tillämplig vid prövning av fråga om omedelbarl anlagande av förslag som har blivii föremål för uppskovsyrkande enligt 2 kap. 12 S tredje slyckel regeringsformen. Yrkas dessulom all förslaget skall förkaslas. skall frågan därom, såsom närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen (4.12), avgöras försl. Besluiar riksdagen därvid enligi allmänna regler om enkel majoritet all förkasia förslaget, fordras ingen ytterligare åtgärd. I motsatt fall skall undersökas, om fem sjättedelar av de rösiande vill bifalla förslugel. Visar sig della vara ftillel, är förslaget antaget. Samlar förslaget inte så stor majoritet, skall förslaget hänvisas till konslitu­iionsulskollel för dess prövning enligi 2 kap. 12 S iredje slyckel regerings­formen, såvida inie utskottet redan har gjort sådan prövning. - Resulterar konstiluiionsulskoileis prövning i all förslagei inle angår räiiighelsbegräns-ning, företages iirendet lill avgörande enligt allmänna regler. I molsall fall upprepas proceduren med omröslning enligt 5/6-regeln. Hur nägon yrkal utt förslaget skull förkasius. skall även i denna omgång frågan härom prövus försl. Blir iirendet inle heller nu avgjort, skull förslaget ålerförvisas lill del beredande ulskollei för ull vilu där.

5 kap. 8 )f

Som en iredje mening i försia siyckei införes en bestämmelse om det i den allmänna moiiveringen (4.12) diskuierade fallel  all del  föreligger flera

SOU 1978:34

Specialmotivering    219

inbördes oförenliga yrkanden om ulformningen uv en viss föreskrift, och uppskovsyrkandc enligt 2 kap. 12 S tredje slyckci regeringsformen harviickls i fråga om ett eller flera av yrkandena. Bestämmelsen innebär au rik.sdagen försi med lillämpning av allmänna regler skall utvälja cll av förslagen, dvs. eveniuelli med eliminaiionsmetoden. Därefter skall det segrande förslaget ställas under omröslning enligt 5/6-regeln (5 kap. 3 S undru slyckel; således inte med ucklumaiion).

Beträffande ändringen i andra styckei hänvisas lill vad .som har sagts under 3 kup. 17S.

5 kap. 10 s

I tredje siycket finns nu en principielll betydelsefull föreskrift, som fuslslår riksdugens behandlingsplikl (prop. 1973:90 s. 563). Ärende skull som regel avgöras senusi under året efter del då del väcktes. Dennu regel bör inle få tillämpning på förslag som vilar enligi lolvmänadsregeln. Här bör i stället gälla atl ärendet i regel skall avgöriis före utgången av kalenderåret närmasi efter del att lolvmånadsfrislen har gåll ut. Den undanlagsregel för full av extru vul som gäller nu bör få lillämpning även på de nu ifråguvarande räiligheisbegränsande förslagen.

5 kap. 12 s

I den allmänna moiiveringen har nämnts all bestämmelsen i 8 kup. 15 S regeringsformen om tidsfrist för väckande av grundlagsändringsförslag inle hindrar all ett sådani förslag läggs fram senare och liiggs till grund för vilunde beslul. Vidare har sagts atl det andra och avgörande beslutet i ell sådani fall inle kan fallas redan efter del närmaste valet, såvida inte konsliluiionsut­skoitel medger undanlag från lidsfristen. Frågan får således vila över ännu ett val.

Enligt gällande lydelse av 5 kap. 12 S riksdagsordningen kan ell förslag lill grundlagsändring inte vila över mer än ett ordinarie val; här sägs nämligen all grundlagsärende som har vilal över ett val skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val lill riksdagen. Enklasi kan besiämmelsen ändras så all som huvudregel siigs all ärendei skall avgöras vid försia riksmölel i den valperiod då slulligl beslul i ärendei enligt den grundliiggande bestämmelsen i regeringsformen försl får fatias.

Bestämmelsen bör vidare förses med förbehåll för dei fall all grundlags-ändringsförslaget dessförinnan förkaslas. Härmed syftas främsi på fall då förslag lill grundlagsändring förkiistas vid folkomrösining.

Genom ett nytt andra siycke bör del åliiggas konstilulionsuiskoiiel ull göra anmälan lill kammaren om vilande grundlagsändringsförslag som har blivit förkaslal vid folkomrösining. Ett sådant förslag är slutgiltigt pröval genom folkomröslningen. Kammaren skall inle vidtaga annan åtgärd än atl liigga anmälan lill handlingarna. Något förbud för ledamöter eller statsråd au yllra sig med anledning av anmälan 0 2 kap. 10 S riksdagsordningen) bör icke föreskrivas. - Uppgiften atl göra anmälan till kammaren ankommer i fråga om ärende, som inte rör grundlagsändring men handliigges i summu ordning som grundlugsändring. givetvis på del beredande ulskollei; della kan länkas

220   Specialmotivering

SOU I978:.34

vuraeil unnal uiskoll än konsiiiuiionsutskotlel. Avfailningen bcuklur även della fall.

Ikraf It lädandebestämmelse

Ändringarna i riksdagsordningen har samband med de iindringar i regerings­formen som avser del siirskilda förfarandel vid riiiiigheisbegränsande lagsiiftning och förfarandet vid grundlagsstiftning. Ändringarna i riksdags­ordningen bör naluriigivis iriida i kraft samlidigt med ändringarna i regeringsformen.

Enligt 8 kap. 16 S regeringsformen kan riksdagsordningens huvudbestiim-melser besluius på enderu uv ivå säll: uniingen på samma säll som grundlug eller genom endusi ell beslul, om minsl tre fjärdedeluruv de röslundeoch mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om besluiel. Tilliiggsbesiiim-melse i riksdagsordningen besluUis dock i sanmia ordning som lag i allmänhei. Del får ankomma på rik.sdagen all la siällning lill hur de nu föreslagna ändringarna i riksdagsordningen bör besluias. I detla samman­hang får ikraftirädandebesiämmelsens exakia lydelse ulformas.

9.3 Förslaget lill lag om lagrådet

Riiuigheisskyddsulredningen ansluler sig i allt väseniligi lill lagrådsulred­ningens förslag lill lag om lagrådel (se bilugu 1). Endasl på en punkl avviker räitigheisskyJdsuiredningens förslag från della. Såsom har anförts redan i den allmännu moiiveringen (6.8.4) föreslår riiuigheisskyddsulredningen ull möjlighelen ull såsom sakkunnig anlila person med särskilda fackkunskaper inie skall anges ullryckligen i lagen. Detla får till följd all 10 S utgår, all 11 S omformuleras och får beieckningen 10 S samt all 12-18 SS får ändrad numrering. Vidure föreslås vissa smärre jusleringar av övergångsbeslämmel­sema.

I övrigi har läliighetsskyddsuircdningen funnil anledning endiisi lill vissu siröddu unmärkningur.

1,6 och 16 §if

Enligi 1 S undra slyckel i lagrådsulredningens förslag lill lag om lagrådel bestämmer regeringen med hänsyn lill arbetsbördan i lagrådel, om della skall bestå av mer än en avdelning. Enligt moliven (under 1 S) ger denna beslämmelse befogenhei ål regeringen inte bara atl beslula om inrällande av avdelning utan även alt vid behov dra in avdelning. I ett senare sammanhang (under 6 S) ytlrar ulredningen all, om en avdelning inrullas under pågående lagrådsperiod om två år, ledamölerna bör ulses endasi för liden lill periodens uigång. Härtill vill riiuigheisskyddsulredningen foga alt 1 och 6 SS i förening givetvis gördel möjligt för regeringen atl bestämma tjänstgöringstiden för avdelning av lagrådel till en viss begränsad del av en lagrådsperiod. Rättighelsskyddsulredningen vill vidare erinra om 17 S i lagrådsulred­ningens förslag (16 S i det nu framlagda förslaget), enligt vilken, om regeringen har meddelal lagrådel all della ej har all vänla någoi ärende under

sou 1978:34

Specialmotivering   221

viss lid, jusiilieråd och regeringsråd, som iir i ijänsl i lagrådel, under nämnda lid skall ijänslgöra i den domstol som de lillhör, såvida ej annal föranledes av brådskunde ärenden.

Beträffande justeringen av en hänvisning i 6 S, se vud som sägs under 11-17 SS.

10      sV

I den ullmännu motiveringen (6.8.4) har räiiigheisskyddsulredningen yttrat au lagrådets befogenhei alt såsom sakkunnig anlila person med särskildu fuckkunskuper ime behöver hu uttryckligt stöd i lugrådslugen. Vud som behöver sägas där är, enligt vad utredningen vidare anförde, endasl all lagrådel äger pä ullmän bekoslnad unliiu de sukkunniga och biiräden i övrigi som lagrådel anser sig behöva. En beslämmelse härom bör införas i slulel av

11      S (10 S enligt det nu framlagda förslaget).

11-17 s

De förevurande bestämmelserna moisvurur 12-18 SS i lugrådsulredningens förslug och hur inle ändrats på annal säll än all numreringen är förskjulen. Även ordningsföljden är oförändrad.

Öyergångsbesiämmelser

Den nya lagen om lagrådet bör tr-äda i kraft samiidigi med den nya lydelsen av 8 kap. 18 S regeringsformen. Delta föranleder vissa jämkningar av de av lagrådsuiredningen föreslagna övergångsbestämmelserna. Den slulliga avfattningen får beslämmas under riksdagsbehundlingen. (Jämför i dessu hänseenden vad som sägs i moliven lill ikruftlriidundebesuimmelsen till ändringurnu av riksdagsordningen.)

SOU 1978:34

223

Reservation

Av Kenneth Kvisl (vpk)

Föreliggande uiredning är en kompromiss mellan fyra parlier. Della har sall sin priigel på en stor del av ulredningens arbeie. Dess diskussioner utvecklades efterhand alltmer lill öpi-)en köpslagan med slåndpunkier mellan de kompromissande pariierna. De hur hundlal efter maximen uu efterslrävu Slörslu möjligu enighel i grundlagsfrågor.

På ell allmänt plan finns enighel mellan samtliga i ulredningen represen­terude purlier i några av de grundliiggande frågorsom har med demokraiin all göra och som speglas i grundlagen. Alla parlier förelräder programmuliski yllrande-, organisalions-, demonsirulions- och undru opinionsfriheier.

Men enigheien ligger på en ullmänl plan. De demokraiiska fri- och rällighelerna är inte abstrakta utan ulövas i ell konkrei socialt sammanhang. Olika samhällsklasser harolika möjligheler all i prakiiken få nyiia av formelll liku rälligheler. Olika samhällsklasser hur därför oliku inlressen uv rätlighe­lernas utformning och inrikining. De politiska partierna exisierar inte uianför klassamhällets sociala realiteter och klassmol.sätiningar. Tvärtom represen­terar de olika klasser och sociala skikl.

Della präglar ocksä deras inslällning i grundlagsfrågor. De borgerliga har t. ex. länge drivit tesen all procedurregler med minoriieisspärrar kan utgöra ell skydd för fri- och räuigheler. Arbeiurrörelsens puriier var - ålminsione före dellu belänkande - eniga om au del var betänkligt ur folksuveränitetens och parlamentarismens synvinkel, då del skulle lägga alllför stor makt i händerna på en parlamentarisk minoritet. De borgerliga har stridit för domslolamas lagprövningsräli och obligalorisk lagrådsgranskning medan arbetarrörelsen bekämpat atl domslolar får politisk makt. De borgerliga -främst moderaiernu - hur drivii lesen ull äganderällen är en grundliiggande fri- och räiiighet och har försökt ge den ell så siarki grundlagsskydd som möjligl. Del har varil eu moderai krav ull få förbud mol relroakliv skuiielug-siiftning.

De borgerligu hur i dennu utredning i alli viisenlligl fåll med sig socialdemokraternas representanter på sina huvudkrav, inklusive förstärkt skydd av den kapitalistiska aganderiiiien. Däremoi har ulredningens majo­rilel ime velal grundlagsfusiu demokruiiska fri- och rättigheter för de urbeiande på arbelsplaiserna.

Grundlagsfrågornas klasskaraktär kan inle kompromissas borl. Inte heller kan deras påstådda svårtillgänglighet och brist på "bredd" bli ell argument för

224   Reseiyalion

SOU 197834

ell accepterande av borgerliga slåndpunkier för all debatten i grundlagsfrågor skall lyslna. Del handiur om ling som i princip och pruklik iir alllför väsenlliga.

Jug har inlc kunnai ena mig med ulredningens majorilel av bl. a. följande lio skäl:

A. Ulredningsförslagel ulgår från den orikliga principen all rällighelerna

buru är ell förhållande mellan enskilda och slal. Denna princip innebär en

begränsning av områdel för fri- och riiiiighelerna främsi genom all:

B. de arbetande inie får några grundlagsskyddade fri- och rättigheter på sinu

urbelsplulser.

C. Förslaget - liksom gällande grundlug - jämsläller formelll fakiiski

oliksiällda - tydligast uttryckt i jämställande av strejk och lockout.

D. Ulredningen har i huvudsak handlat efter regeln all grundlagen icke bör

föranleda ändringar i exisierande lagsiiftning.

E. Ulredningen föreslår ell kvalificeral förfarande vid viss lagstifining som

slrider mot parlamentarismens principer och inte ger rällighelerna någoi

egeniligl skydd. Rälligheler skall skyddas innehållsligt "materiellt" och inte

genom procedurregler vars skyddseffekt kan ifrågasättas.

F. Del nya grundlagsstiftningsförfarandel har mera negaliva effekter an dess

påstådda vinster och del förbällras inte av demagogi om folkomrösining.

G. Den lagprövning som nu skrivs in ger domslolarna ett otillbörligt politiskt

instrument och utgörett dåligt grundlagsskydd.

H. Kompromissen innebär en siärki siällning för lagrådel - vilkel ger domarna i de högsia inslanserna ökad makl.

I. Förslagei innebär försiärki skydd för kapiialisiisk egendomsräll - kapita­listisk egendom bör ej ha grundlagsskydd.

J. Grundlagsskyddel mol relroakliv beskattning är främsi eit skydd för spekulalion.

Jag moiiverur dessu punkter enligt följande:

A. Ulredningens förslag innebär ell fortsatt slöd för principen atl grundlagen

endasl skall definiera rälligheler genlemoi statsmakten, gentemol "del

allmänna". Della gör rättigheterna ofullständiga. Ime minsl gäller della i ett

samhiille som baseras på prival ägande lill produktionsmedlen och som

innefallar privul iigunde lill olTeniliga plaiser.

Många privala köpcentra och liknande är ju lill sin karaklär allmänna plaiser men likväl finns många fall som visar all opinionsfriheierna där begränsiis med hänvisning lill all del är "prival" område. Eu grundlagsskydd som bara riklar sig mol den s. k. offenlliga maklen visar sig här ofullsländigl. Många privaiiigda allmänna samlingsplatser hamnar utanför räilighetsskyd­del.

B. Främsi gäller denna insnävning av rältigheiernas giltighet arbetsplat­

serna.

SOU 1978:34

Reservation   225

Eu övervägande flertal av medborgarna tillbringar en mycket stor del av sill vakna liv som anslällda på olika arbetsplatser. Men i egenskap av anslällda mister de vikliga demokraiiska rättigheter så fort de kommer in på sin arbelsplals. Politiska fri- och rälligheler som yttrande-, informaiions- och mötesfrihet gäller inte på arbelsplaiserna. Förelagsledningarna har där maklen att förhindra de anslällda att ordna politiska möten på arbetsplatserna - även om del skulle ske under arbeispauser eller efter arbetsdagens slul. Företagsledningar kan förhindra spridande av politiskt informations- eller agitationsmalerial. De kan ta sig rätten lill åsiktsregistrering av anställda. De använder svartlistning som en metod alt bekämpa anställda som genom politisk eller facklig aktivitet vill verka för sina arbetskamraters intressen.

Nu kan man invända atl riksdagen i samband med antagandet av MBL uttalade atl avtal kan slulas om all poliiisk verksamhet kan tillåtas på arbetsplatserna. Men varför skall de poliiiska rällighelerna vara en förhand­lingsfråga för de anställda på arbetsplatserna när de inte är det i andra sammanhang? De politiska rättigheterna är inget förhandlingsobjekt. De arbetande skall inie ha färre rälligheler därför atl de befinner sig på en arbetsplats.

Della visar hur principen alt rikta grundlagsskyddet enbart mol "del allmänna" bliren klassprincip. Den medför att vissa genom sitt ägande får makl över andras möjligheler atl informera och informeras, påverka och påverkas.

Regeringsformen borde därför ge skydd för yttrande-, informations- och mötesfrihet, facklig och politisk organisationsrätt på arbetsplatserna samt skydd mot åsiktsregistrering och svartlistning.

C. En annan princip som ligger i den borgerliga rättighetssynen är att samhällets olika klasser behandlas som om de vore jämbördiga och likställda. Huvudmetoden all uttrycka detta är att inte uitrycka det alls, dvs. överhuvudtaget inte låtsas om att del finns olika klasser med olika ställning i samhällel. Då blir likheten inför lagen en oantastlig princip. Men när de priviligierade har samma rält som de svaga finns orättvisorna kvar. 1 klassamhällets verklighet existerar därtill inte ens den principiella likheten inför lagen. Domar och straffsatser slår hårdare mol de socialt svaga.

Regeringsformen blundar för denna realitet. "Varje medborgare" skall tillförsäkras ersättning vid expropriering heter det i 2 kap. 18 S regeringsfor­men. Härigenom döljs all denna paragraf främst ar ett skydd för egendomar som har samhällelig belydelse, dvs. kapitalistisk egendom i företag, faslig­heter och mark.

Regeringsformen likställer i enlighet med denna princip strejk och lockout. I 2 kap. 17 S heter det att "Förening av arbetstagare saml arbelsgivare och förening av arbelsgivare äger rält atl vidtaga fackliga stridsåtgärder, om ej annat följer av lag eller avtal".

Lockouten har i denna paragraf snarasi en starkare ställning än strejken enär rätt till slridsåtgärd lillkommer enskild arbelsgivare men tillkommer "arbetstagarna" endasi "i förening".

Stadgandel vilar på föreställningen att det skulle finnas jämställda parter "arbetsgivare och arbetstagare" på arbetsmarknaden. Denna föreställning är felakiig. Parternas ställning och situation är i grunden olika. "Arbetsgivarna"

21 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 195

226    Reservation

SOU 197834

förfogar över betydligt fler maktmedel än de anställda. Om "arbelsgivare" anser all hans vinsl av de anslälldas arbele inle blir tillriicklig kan hun permilieru och slå igen och siällu de unsiällda ulan arbete. De anslällda har inlc samma möjlighel gentemot arbetsgivaren om de tycker han betalar dcn-i för lite.

Såviil sirejk som lockout är förfogande över arbelskrafl. "Arbetsgivaren" förfogar över andrus arbeiskrafi. Lockouten innebär att han hindrar undru från alt arbela. Strejken innebär ell förfogande över den egna arbetskraften. Den innebär all den arbeiande under vissa villkor inie vill siälla sin egen arbelskraft lill "arbeisgivarens" förfogande. Även de ekonomiska konse­kvenserna av fackliga slridsålgärder drabbar olika. Oavsell om konfiikien belecknas som lockoul eller sirejk drabbar den - så länge den pågår - hårdiisl de anslällda. En lockoul kan i vissa lägen t. o. m. vara lönsam för förelagen. Inom den s. k. offenlliga seklorn är dessulom "arbelsgivaren" ekonomiski oåtkomlig.

En inlernationell jämförelse visar att den svenska regeringsformen är extremt lockouivänlig. I länder som England och USA har lockoulen en med sirejken icke jämställd ställning i lagstiftningen. I Italien och Frankrike är den som konsekvens av tillämpningen av den konstilulionellt garanterade strejkrätten i många fall förbjuden.

Lockouträiien bör ej ges grundlagsskydd i den svenska regeringsformen. Däremot bör slrejkrätien skyddas ulan inskränkning. Sirejken är de arbe­tandes enda effekiiva slridsmedel. Del gäller deras rätt atl förfoga över sin egen arbelskrafl. Förhållanden som gällt vid ingången av ett arbetsavtal kan förändras genom arbeisgivarens aktivitet eller genom del kapitalistiska samhällets uiveckling. 1 sådana fall måsle arbelare och ijänslemän ha lillgång lill sill slridsmedel, sirejken, för au försvara sina inlressen.

Ulredningen borde med anledning av vad som här anföris beslulal au föreslå all 2 kap. 17 S regeringsformen skall få följande lydelse:

De arbetande har gentemot privala och offentliga förelag och myndigheter följande

rättigheter:

rält atl organisera sig fackligt och politiskt;

räll all på sina arbetsplatser bedriva agitation, propaganda och möiesverksamhel;

rätt atl genom sina fackliga organisaiioner förhandla i alla frågor rörande arbels- och

anställningsvillkor, arbeislid, arbetsledning och arbetsfördelning, lön och löneformer.

anslällning, avskedanden och permitteringar;

räll alt tillgrip;! sirejk.

Avtal eller föreskrifter som inskränker dessa rättigheter förbjuds i lag.

D. Rättighelsskyddsulredningen har liksom fri- och räiiighetsuiredningen utgått från principen all grundlagen skall anpassas till den exisierande lagsiiftningen. Ulredningen har "inle sett som sin uppgift" au föreslå några ändringar i vanlig lag. "Vad som kommer ifråga är grundlagsregler som lillförsäkrar gällande räll på områdel särskild stadga och fasthet."

Denna princip har fåll tjäna som molivering i flera sammanhang. Den användes sorn argument mol grundlagsskydd för fri- och rättigheter för de anslällda på arbelsplaiserna. Den användes som argument moi au förbiiura skyddel för ullänningars rättigheter och bl. a. förbjuda åsiktsregistrering av utlänningar. Den har också spelal en roll som argumeniaiion mol eu verkligi

SOU 1978:34

Reservation    227

grundlagsskydd för demokraiiska fri- och rättigheter, den s. k. maleriella meloden (se kap. 4.3).

Denna princip är felaktig. Tillvägagångssättet måsle vara det omvända. Försl bör man besiämma vilka rättigheter som är vikliga alt skydda. Skulle den exisierande lagstiftningen stå i motsättning lill en sådan rättighet, måste lagen anpassas efter grundlagen. Grundlagar är överordnade författningar.

E. Ulredningen har inte - med något undanlag - närmare preciserat de fri­och rättigheter som anges i regeringsformens andra kapitel. Den har istället valt att göra så, att lagstiftning som begränsar rättigheterna kan bli mer tidskrävande än annan lagsiiftning. Om ett räiligheisbegränsande förslag inle förkastas för det antas först efter tolv månader om tio riksdagsledamöler begär det och om mer än 116 av de rösiande är motståndare till lagen. Om minsl 5/6 av de röstande är för förslaget är det antaget.

Utredningsmajorilelen föredrog au -drbeia fram enighet om delta förslag framför alt gå in för all få fram ett innehållsligt, "materiellt", skydd för rättigheterna. Del förelåg dock ett utkast lill ett sådant grundlagsskydd i egentlig mening. En "materiell" metod innebär att klart preciserade räuig­heler icke får inskränkas med mindre än atl grundlagen ändras, dvs. icke utan att folket i val fått säga sin mening.

1 utredningstexten framhålls att utredningen varit enig om att denna metod är bäsl. Men likväl ansåg utredningsmajoriteten det inte vara möjligl aU förbättra regeringsformens "maleriella" skydd. Skälen härtill angavs vara av leknisk natur. Det viktigaste argumentet var att det skulle kunna medföra stora ändringar i befintlig lagstiftning. Ett annat skäl var utredningens tidspress. Jag har icke övertygats av dessa skäl. Frågan om del "maleriella" skyddet kunde ha givits samma utrymme som förhandlingarna för alt nå godtagbara kompromisser i frågor av mindre vikt, bara viljan funnits.

Det "kvalificerade förfarande" som utredningsmajorilelen stannat för innebär inte mycket till skydd för fri- och rällighelerna. Det torde vara av föga tröst för den som ser en rättighet försvinna alt den inskränkts med 5/6 majoritet eller alt del lagit 12 månader alt inskränka den. Den är likväl inskränkt. Förslagets matematik är dessulom godlycklig. Varför är del jusl en sjättedel som skall kunna åstadkomma ett uppskov? Man anar här en fixering vid rådande parlamentariska styrkeförhållanden. Uppskovet ulgör inget egentligt skydd för rättigheterna ulan innebär att de får inskränkas, fastän långsamt.

I ett pariamentariski system väljer folkel en folkrepresentation i vilken folkviljan kommer lill uttryck genom en majoritet. Folket skall ha rätl alt slälla en vald majoritet i riksdagen till ansvar för dess politik. Majoriteten skall inte kunna krypa undan ansvar genom hänvisningar till att en minoritet kunnat blockera dess handlingsmöjligheter. Inte heller skall folkviljans politik, såsom den återspeglas av den valda majoriieten, förhindras att komma till uttryck genom regler som geren minoritet makt att styra politiska beslut.

Denna åskådning kom klart till uttryck hos fri- och rätlighetsutredningen, rältighetsskyddsutredningens föregångare. Denna (FRU) slöt att: "en ordntng med kvalificerad majoritet för fri- och räitighelsinskränkningar slår (alltså) i dålig överensstämmelse med grundläggande demokraiiska princi-

228   Reseiyation

SOU 1978:34

per". Ulredningen ansåg all dessa principiella invändningar med "ungefar samma siyrka" gällde i fråga om "i.ex. cn ordning som innebär all cn riksdagsminoriiel kan framlvinga längre uppskov med en .sådant beslul".

Också den dåvarande socialdemokraiiska regeringen anslöt sig lill ulred­ningens upplänning: "Majoriieisprincipensgrundläggande belydelse förden

poliiiska demokraiin har- undersirukils genom del riksproportionella

valsystemet och avspeglas också på andra sätl i den nya författningen .som konsekveni är byggd på folksuveränitetens och parlamentarismens princi­per". Del sisla är visserligen något förskönande, men vidare: "En rätligheis­reglering måsle utformas så att inte politisk makl förs över från riksdagsma­jorileten lili olika riksdagsminorileler".

Även om det kvalificerade förfarande som rällighelsskyddsuiredningens majorilel förordar ulgör en modifiering av de ursprungliga propåerna från borgeriigi håll anser jag all FRU:s och den förra regeringens urgumeni på denna punkt fortfarande är giltiga.

Ett malerielll skydd, dvs. ell grundlagsfästande uv fri- och riiiligheier, kun inte bytas mot en procedurregel, som ger en minoritet möjlighet atl åsiadkomma uppskov. Det materiella skyddel och kvalificeral förfarande uttrycker molslridiga principer. Del materiella skyddel innebär ell grund­lagsskydd. Kvalificeral förfarande innebär inget egentligt skydd. Del innebär i föreliggande förslag en uppskovsmöjlighel. Grundlagsskydd slår i överens­siämmelse med parlameniarismens principer. Del kvalificerade förfarandet innebäratt ell lillfälligt minoritetsveto införs.

Meloderna Slår på della säll för olika principer. Dei kvalificerade förfaran­dels procedurregler ijänar möjligen som en brasklapp för luddigi formulerade rälligheler därför all man inte vill ge sig i kast med au åsiadkomma eu materiellt skydd.

F. Utredningsmajorilelen föreslår all grundlagsstiftningsförfarandel skall ändras så atl en grundlagsändring skall anmälas i riksdagens kammare senasi lio månader före del val som skall kommu emellun de två erforderliga riksdagsbesluten. Undanlag från denna regel skall dock, enligi förslagei, konstilulionsuiskoiiel med 5/6 majorilel kunna bevilja. Vinsten skall vara ökad tid för diskussion av förslaget.

Denna förmodade vinsl kan emellertid liku gärnu vändus lill sin moisuis så all en opinion hinner lugnas eller all förslagei mister sill "aklualilelsviirde" i den politiska debatten. Förslaget öppnar för onödig formalism, kan innebära all förslag pressas fram ulan tillriicklig beredning sami innefallar en ny varianl av lillfälligt minoriteisveto. Dennu gång skall tre av riksdagens ledamöier - dvs. flera än 1/6 av konstitulionsuiskouets 15 ledumöler - få mukl atl skjuia ett lagförslag på framtiden. I detta fall i tre år eftersom grundlagar antas i två beslul med mellanliggande val. Deltu ger ett icke godtagbart minoriteisinflytande.

Utredningsmajorilelen föreslår vidare införande av beslutande folkom­röstning i grundlugsfrågor. Om minsl en liondel uv riksdugens ledamöier begär folkomrösining och en tredjedel av ledamölerna röstar för bifall lill yrkande! skall folkomrösining anordnas samiidigi med dei riksdugsvul som skall komma mellan de ivå erforderliga grundlagsbesluten. Folkomröst­ningen skall vara beslutande endasl i negaliv riktning.

SOU 1978:34

Reservation   229

Genom delta förslag införs ell dubbell beslulssystem. En minoritet av riksdagen skulle med förslaget få möjlighet all ominielgöra riksdugens beslulskompetens. Också deltu strider mol parlameniarismens principer, vilkel också framhölls av konslituiionsulskollel så sent som 1975/76 då motioner med yrkanden med i huvudsak samma innehåll som ulrednings­majoriieiens förslag avslogs av riksdugen.

Dessulom visur erfurenheierna från kupilalisiisku länder med besluiande folkomrösining hur penningsiarka grupper genom koniroll över massmedia i många fall kan dupera en opinion atl hålla fasl vid en fördomsfull inslällning. Sammu möjligheter har överklassen i Sverige. Slulligen bör nämnas all i ulredningens diskussioner har folkomrösiningsinsiituiel främsi motiverats med atl det skall utgöra ell memento - ell varnande pekfinger - för politikerna för all de skull eftersträva enighel i grundlagsfrågor. Den här gången dock inte 5/6 utan 2/3 enighel. Jag ser ingen uniedning till en sådan "kompromisspress".

Av dessa skäl har jag inte heller i denna del kunnai ställa mig bakom ulredningen.

G. Ulredningsmajoritelen vill i regeringsformen ha infört en lagprövnings-paragraf av följande lydel.se:

Finner domstol eller annal offeniligi organ, all en föreskrift slår i slrid med beslämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke lillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslulal föreskriften, skall lillämpning dock underlåtas endasl om felet är uppenbart.

Genom denna puragraf får domslolarna en poliiisk makl som icke kan accepleras. Domslolarna skall enligi förslaget inle enbart lolka grundlag och lagars och förordningurs överensstämmelse med denna. De skall dessutom lolka huruvidu ell fel i en lug elter i dess lillkomsi är uppenbarl. Därigenom ger paragrufen inle ens ulifrån en judiciell överprövningsprincip något skydd, utan öppnar för godlycke. Domstolen skall alllså kunna säga lill en som dömis enligi en felakiig lag: "Visserligen slrider del lagrum enligt vilkel ni är dömd mot grundlagen, men felet är inle uppenbarl". Den rent domstolsmäs­siga (judiciella) lagprövningen för över politisk makl lill icke politiska organ. Del s. k. uppenbarheisrekvisilel gör saken eller värre. Det inbjuder domslo­larna lill opportuna lolkningar, vilket innebär en uppluckring av grundlags­skyddel. Molslånd moi en judiciell lagprövning har lidigare hysts inom hela arbeiarrörelsen. Jag finner forlfarande all ell sådani molslånd är berätti­gat.

En lagprövningsräli bör dock finnas. Var och en skall ha rätt atl få prövat huruvida den lag som åberopas mol honom/henne är förenlig med grundlag. Men överprövningen måsle ligga hos eu folkvalt politiskt organ. En domstol skall vuru skyldig all pröva huruvida en lag är förenlig med grundlag, men skulle domstolen finna alt så inte är fallel, skall frågan prövas av ett parlamentariskt organ - t.ex. riksdagens konstilulionsulskoii - som anlingen medger lagens åsidosättande eller genom redovisad lagtolkning upphäver motstridigheten. Härigenom ligger skyddel för de demokratiska fri­och rällighelerna kvar hos folkviljan, efiersom denna kan påverka riksdagens

230   Reservation

SOU 1978:34

sammansättning men inte domstolarnas. Del innebär vidare att politisk ansvarighel kan utkrävas för rättstillämpningens utveckling.

H. Utredningsmajoriteten föreslår att lagrådet, dvs. domare ur de högsia dömande instanserna, bör yttra sig om lagförslag inom en rad väsentliga områden (förslag lill RF 8 kap. 18 §). Om regeringen skulle lägga fram ell förslag inom dessa områden utan alt dessförinnan ha hörl lagrådet måste den redovisa skälen för detta. Enligt nuvarande ordning är det frivilligl för regeringen att höra lagrådet. Också riksdagen kan begära yttrande från lagrådel.

Lagrådet skall granska huruvida lagförslag slår i överensstämmelse med grundlagarna och rättsordningen i övrigt. Det skall också verkslälla en leknisk prövning och belysa problem som kan uppstå vid lillämpningen.

Den tekniska betydelsen av lagrådsgranskning kan ifrågasättas. Regering och riksdag har till sitt förfogande juridisk expertis och kan i alla fall anlita sådan expertis för lagars lekniska uiformning. Här kan ju även det kunnande som finns såväl inom högsta domstolen som inom regeringsrätten anlitas. Men som fastställd institution utgör lagrådel en maktinstans, som icke är folkvald, men som likväl kan påverka lagarnas utformning också i deras sakliga innehåll. Såsom statssystemet fungerar kommer lagrådet atl vara en konservativ kraft. Den hisloriska erfarenheten bekräftar detta. Lagrådet gick emot både 8-timmarsdagen och den första semesleriagen.

Det måste vara principiellt betänkligt att domarna i de högsta dömande instanserna, som i sisla hand skall med prejudicerande verkan tillämpa lagarna, också är med och skriver dem. Detta ger de högsia domstolarna en otillböriig maktställning i det rättsliga systemet. Jag har därför yrkal pä avslag på den försiärkning av lagrådels ställning som utredningsförslaget inne­bär.

I. Utredningsmajorilelen föreslår ett förstärkt egendomsskydd. Detla sker genom att ersättningsgrunden vid expropriation kvalificeras i själva lagtex­ten. Enligt förslaget skall den vars egendom exproprieras ersraxias Jör förlusten enligt grunder som fastställs i lag. Nu gällande lag har icke denna kvalificering, men det heter i motivtexten att ersättningen inle för vara "symbolisk".

Atl räkna rätten till privategendom som en grundläggande fri- och rättighet aren borgerlig ståndpunkt. Steg för steg har de borgerliga lyckats få in denna i regeringsformen. Länge behandlades frågan under kapitel som behandlade rättskipning och förvaltning. När paragrafen av fri-och rättighetsutredningen placerades bland "fri- och rättigheter som är grundläggande för fri åsiktsbild­ning och för personlig frihel och säkerhet" kunde detta av vpk:s representant med rätta betecknas som "en fullständig kapitulation inför konservativt borgerlig ideologi på fri- och rättighetsområdet". Men del skulle visa sig att denna fullständighet kunde fullkomnas.

Grundlagsskyddet gäller formellt all egendom. Men det är skillnad på egendom och egendom. För de flesta av oss betyder egendomen personliga tillhörigheter. Men föreit fålal är egendomen grundval för makl i samhället, makl över andra. För de flesta av oss bygger egendomen på eget arbete. Där finns berättigade krav på ersäuning vid expropriation. Men för det mäktiga fölalei har egendomen skapats genom atl det kunnat tillägna sig frukterna av

SOU 1978:34

Reservation   231

andrus urbeie. Den kupiiulistisku privuiegendomen lill produktionsmedel och nulurrikedomur hur byggls upp genom expropriering av såviil undrus urbete som egendomar utun all de exproprierade hur kunnai åberopa någon rätt lill ersiilining. Den privata iiganderälien lill produklionsmedlen är grundvalen för .samhiillels uppdelning i klasser. Denna iigandcriin bygger på utsugning och spekulalion. Den medför sociala orällvisor och iir ell allvarligl hinder för cn ulvecklad och fördjupad demokraii. Den kapitalistiska iigundcrätien står i molsäiining lill all grundläggande fri- och rättigheter blir en realitet. Den kupiiulisiisku iigunderulien skull inie hu någoi grundlagsskydd. Därför har jug yrkui ull del generella egendomsskyddet bör utgå ur grundlagen. Utred­ningens borgerliga och socialdemokratiska ledamöier valde all förslärka egendomsskyddet.

J. Utredningsmajorilelen föreslår ell principiellt förbud mot retrouktiv skullelagsliftning. Undantag skall dock kunna gälla för liden från del ull ett förslug lill en föreskrift unmälis till riksdugen, vidare skall undantug gälla i händelse uv krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.

Förslaget hur placerals som andra siycke i den paragraf som säger all slraff och annan brolispåföljd icke får åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd nar den förövades. Paragrufen kommer nu att handla om slraff eller unnun brottspåföljd och skaller till del allmänna, en disposiiion som ger ell någoi märkligl inlryck.

Mol oruiimätigu reiroakiiva skaller flnns en effekliv spärr: den allmänna rösträtten. Den regering och riksdag som ålägger allmänheten en retroaktiv skull som inle slår i överensstämmelse med ett allmänt insett behov blir inte gammal.

I majoriletsförslagel finns undanlag för krig, krigsfara och svår ekonomisk kris, dvs. de situationer i vilka retroaktiv beskattning av allmän omfattning skulle kunna komma ifråga. I övrigi lorde relroakliv beskaiining endasl vara akluell när del gäller all komma ål olika former av spekulalionsvinster. Del föreslagna grundlagsskyddet är således främsi ell skydd för spekulalion. Jag kan inle se all della har någonting med grundliiggande fri- och rättigheter att göra.

Bilaga 1 som omfattar s. 235-322 i betänkandet, är här utesluten.

SOU 1978:.34

323

Bilaga 2    Rättighetsskytddsutredningens frei

A. Undersökningens uppläggning

Undersökningen omfattar tiden från och med år 1971, som var enkammar­riksdagens försia år. Den siräcker sig lill och med riksmötet 1976/77. Undersökningen galler de propositioner som avlämnats under nämnda lid. I vad mån det förekommii motioner med förslag till fri- och rättighetsbegrän­sande lag-ulltså inte bura med begäran om utredning härom-härav tidsskäl inte undersökis. Man lorde kunna utgå från all sådana motioner varil fåtaliga. Inte heller har undersökis i vad mån några ulskoitsinitialiv av ifrågavarande art förekommii.

I princip är del bara proposilioner med lagförslag som beaktats. Proposi­lioner med enbarl principuttalanden, t. ex. organisatoriska riktlinjer, eller anslagsförslag eller dylikl har lämnats åsido. Propositioner med förslag till godkännande av internationell överenskommelse är dock redovisade, om överenskommelsen förulsatle rättighetsbegränsande lagstiftningsåtgärd (jämför 10 kap. 2 S regeringsformen).

I första hand har undersökts, vilka lagförslag som innehållit rällighelsbe­gränsningar och vilka rättigheter som då berörts. De rättigheter som omfattas av undersökningen är yttrandefriheten, informalionsfriheten, mötesfriheten, demonsiralionsfrihelen, föreningsfrihelen, skyddel mol pålvingal kroppsligl ingrepp och mot kroppsvisitalion, skyddet mol husrannsakan och liknande inirång, skyddel för förtrolig meddelelse, rörelsefriheten, rälien lill offenilig domslolsförhandling och den fackliga konflikträtten. Också utlänningslag­stiftningen har beaktats (men ej särredovisats). Ändringar i den s. k. sekretesslagen, dvs. lagen (1937:249) om inskränkningar i rätlen alt utbe­komma allmänna handlingar (omtryckt 1977:1029), redovisas inte. Informa­lionsfriheten enligt regeringsformen inbegriper nämligen inte den räll atl la del av allmänna handlingar som finns föreskriven i tryckfrihetsförordningen (se propositionen 1975/76:209 s. 144-145).

Undersökningen har bara tagil sikle på räitighelsinskränkningar. Lagför­slag som berörl någon av fri- och rällighelerna men enbarl på ell räiiighels­uividgande eller ett neutralt säll är således ej medräknade. Vidare har undersökningen inle kunnai göras så noggranl, all man säkert fåll med alla fall som bort tas med och inga andra. Dessa båda reservaiioner torde dock knappasl påverka möjlighelerna all dra slutsatser av materialet.

Undersökningen har också syftat till au ge en bild av i vad mån de propositioner,  som   innehållit   förslag   lill   rällighelsbegränsningar,  varil

324   Bilaga 2                                                                                                SOU 1978:34

omstridda. Svaret har sökls genom notering av hur lagbeslutel filials i riksdagen - genom acklamation eller genom rösträkning. Omröslning enbarl genom uppresning har förls lill acklamationsfallen. 1 frågaom rösträknings-gruppen har i försia hand noterats, om jusl räiligheisbegränsande paragraf vurit föremål för rösträkning. Del kun hu vuril fallel beiräffande den paragrafen ensam. Del kan också ha varil fallel beiräffande ell antal paragrafer, bland vilka den räliighetsbegränsande ingåll. Eu exempel härpå är all man röstat om bifall lill eller avslag på proposilionen i dess helhet. Men i andra hand har också uppmärksammats, om andra paragrafer iin rättighets­begränsande varit föremål för rösträkning i ärendet.

B. Unidersökningens resultat

Av alla proposilioner som avgavs under nu avsedda tidsperiod innehöll 14 procent förslag lill någon form av rällighetsbegränsning. Motsvarande andel av lagpropositionerna var 27 proceni. I övrigi hänvisas i frågaom frekvensen och arlen av rällighelsbegränsningar lill nedan intagna tabeller.

Ar/riksmöie

Hela antalet

Därav rättighets-

proposilioner

begränsande

1971

181

25

1972

147

24

1973

207

29

1974

189

27

1975(1.1-30.6)

110

16

1975/76

217

31

1976/77

157

23

Summa

1 208

175

Rälligheisbegränsningarna under perioden fördelade sig mellan de olika fri­och rällighelerna enligt nedanstående labell. För varie proposiiion har en markering gjorts för varje rättighet som begränsats. Däremoi har inle flera markeringar jyorts om ell lagförslag till exempel innehållit flera paragrafer med fängelsestraff Inom yttrandefriheten har gruppen lyslnadsplikl särre­dovisats och inom rörelsefrihelen har gruppen fängelseslraff särredovisats.

SOU 1978.34

Bilaga

2   325

Är/riksmöle

1971

1972

1973

1974

1975 Ijan-junil

1975/76

1976/77

Sum­ma

Yttrandcftihet (ulom

tystnadsplikt)

1

2

4

5

4

4

2

22

Tystnadsplikl

9

5

10

9

6

12

10

61

Informationsfrihet

0

1

3

4

1

3

2

14

Mötesfrihet

0

0

1

1

1

0

0

3

nemonstrationsfrihet

0

0

1

1

1

0

0

3

Föreningsfrihet

0

0

1

1

1

1

1

5

Skvdd lör kroppslig

integritet

3

1

3

3

4

4

4

22

Skydd mol husrannsakan

o.d.

10

8

12

7

5

7

8

57

Skydd för förtrolig

meddelelse

1

2

2

4

2

2

2

15

Rörelsefrihet (utom

fängelsesirafft

1

3

6

5

3

6

4

28

Fängelseslraff

15

18

20

17

10

10

9

99

Räll till offentlig

domstolsförhandling

3

1

I

2

I

2

1

11

Facklig konflikiräil

1

0

1

0

0

1

0

3

Summa

44

41

65

59

39

52

43

343

Av dc 61 lyslnadspliklsfallen avsåg 41 tystnadsplikt som gäller bara offentliga befallningshavare eller ijänsteplikliga och som avser enbarl sådani som får hållas hemligl med slöd av iryekfrihelsförordningen.

Fierlalel av rätiighetsbegränsningarna rörde bara en eller annan paragraf i ell siörre lagkomplex. De i särklass vanligaste gällde sirafföeläggning med fängelse, ingrepp i skyddel mol husrannsakan eller liknande inirång saml bestämmelse om tystnadsplikt. Till övervägande del värdet här fråga om fall, där rällighelsbegränsningen framstårsom ett "bihang" till en reform på annal område.

Vad gäller bl. a. yttrandefriheten i övrigt, informationsfriheten och -särskilt - skyddet för förtrolig meddelelse bör påpekas, alt siffrorna påverkas (uppåt) av atl del här finns vissa tidsbegränsade lagar som föriängls flera gånger under perioden.

Vad gäller omstriddheien fördelade sig fallen mellan acklamation, rösträk­ning beträffande rällighetsbegränsning och rösträkning enbart i annat avseende sålunda:

1971

1972

1973

1974

1975 (jan-iuni)

1975/76

1976/77

Sum­ma

Acklamation (hela ut-

skollsbei

ä

nkandeO

15

15

13

14

7

19

14

97

R

ö

slr

ä

kn. beir. r

ä

tlig-

helsbegr

ä

nsn.

4

5

10

II

6

5

6

47

R

ö

str

ä

kning enbart i

annal avseende

6

4

6

2

3

7

3

31

Summa

25

24

29

27

16

31

23

175

326   Bilaga 2

SOU 1978:34

Vad giiller de fall där rällighcisbegrunsning vur föremål för rösiriikning kun uniecknus ull, om en mujoriiei av fem sjiiuedelar uv de rösiundc hude krävts för omalelbari beslul, så hude mun i }} uv 47 fill fån sådun ansluining. Om man krävt en majoritet av tre fiärdedclar hade 34 fall vunnil erforderlig ;inslulning. Hade del i stället krävts bifill av tre fjiirdalclar av riksdagens ledamöier hade della krav vuril uppfylll i 25 full. Dei ligger dock i öppen dag all man får vara försiklig med all dra slulsaiser av sådana riikneoperalio-ner.

Bilaga 2

Sammanställning av remissyttranden över rättighetsskyddsutred-ningens betänkande (SOU 1978:34) Förstärkt skydd för fri- och rättigheter

1 Remissinstanser

Över rätlighetsskyddsutredningens belänkande (SOU 1978:34) Förstärkt skydd för fri- och rättigheter har remissyttranden avgivits av högsta domstolen, regeringsrätten, justitiekanslern (JK), Svea hovrätt, hovrätten för Övre Norriand, kammarrätten i Göteborg, kammarrätten i Sundsvall, domstolsverket, ytlrandefrihelsutredningen (Ju 1977:10), överbefälhavaren (ÖB), riksförsäkringsverkel, riksskatteverket, de juridiska fakultetsnämn­derna vid Uppsala, Lunds och Stockholms universitet, samhällsvetenskap­liga fakullelsnämnden vid Lunds universitet, statens invandrarverk, länssty­relserna i Siockholms, Uppsala, Kronobergs och Hallands län, justitieom­budsmannen Lundvik (JO), Svenska kommunförbundet. Landstingsförbun­det, Sveriges industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen gemen­samt. Landsorganisationen i Sverige (LO), Centralorganisationen SACO/SR (SACO/SR), Sveriges domareförbund, Sveriges advokaisamfund. Svenska företagares riksförbund. Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Sveriges Radio AB, Pressens samarbetsnämnd. Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen, Medborgarräitsrörelsen samt Sveriges författarför­bund.

Några remissinstanser har uttryckligen angivit att de har begränsat sina yttranden till vissa frågor.

Sålunda har högsta domstolens yttrande huvudsakligen begränsats till frågorna om ett särskilt lagstiftningsförfarande för fri- och räliighetsbegrän­sande lag, om domstolars och andra myndigheters lagprövning och om lagrådet, dess sammansättning och verksamhet.

Sveriges industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen har begrän­sal sitt yllrande till de frågor som enligt organisationemas uppfattning har väsenilig betydelse för näringslivet, nämligen lagprövningen, lagrådsgransk­ningen, förbudel mot retroaktiv skattelag och grundlagsskyddet för egen­domsrätten. LO har-mot bakgrund av att organisationen år 1975 utvecklade sin syn på fri- och rättighetema i grundlagen och av att LO inte ser någon anledning att ändra på de principiella ståndpunkter som då redovisades - nu stannat för att bara kommentera förslaget att grundlagsfästa lagprövnings­rätten. Sveriges domareförbund har inskränkt siu yttrande till vad som berör domstolarnas verksamhet, främst lagprövningsrätten. LRF har begränsat sitt yttrande till de frågor som bedöms vara av stor belydelse för de intressen förbundet har att bevaka, nämligen frågorna om ett särskilt lagstiftningsför­farande för fri- och rättighetsbegränsande lag, lagprövningen, lagrådsgransk-

2

ningen, förbudel mol retroaktiv skattelag och förstärkt skydd vid expropria­lion e. d.

Sveriges Radio har begränsal sitl yttrande lill frågor som rör yttrandefrihet och informationsfrihet samt därmed sammanhängande frågor i den del av belänkandet som rör det särskilda förfarandel för räUighetsbegränsande lag. Sveriges författarförbund har avstått från att yltra sig i fråga om förbudel mot retroaktiv skattelag och gmndlagsskyddel för svenskl medborgarskap.

2 Allmänna omdömen om rältighetsskyddsutredningens arbete

Eu flertal bland de remissinstanser som lämnar allmänna omdömen om rätlighetsskyddsutredningens arbete anser all betänkandet är förtjänstfullt. Svea hovräu är däremoi krilisk lill utredningsresultatet, medan några inslanser intar en mellanställning.

Kammarrätten i Göleborg, som hör till den förstnämnda gruppen, konsla­lerar all huvudfrågan i föreliggande betänkande, au förslärka skyddel för grundläggande fri- och rättigheter, under senare år har varil föremål inle bara för intensiv politisk debati utan även för omfatlande uirednings- och lagstiftningsverksamhel. Slutsatsen ligger därför nära lill hands att ämnet numera skulle vara uttömt. Att så inle är förhållandel framgår med önskvärd tydlighet av betänkandet. Dess omsorgsfulla probleminventering och skarp­sinniga analyser innebär all ett myckel svåröverskådligt problemkomplex har blivit ytteriigare genomlyst och retls upp pä ett synneriigen värdefullt sätt. Därmed är emellerlid inte sagt att kammarrätten kan i allo tillstyrka utredningens förslag. I mer än ett hänseende förefaller detta snarare vara ett resultat av politiska kompromisser än ett fullföljande av utredningens egna resonemang.

Kammarrätten i Sundsvall anför all skyddet för fri- och rättigheterna under de senasle decenniernas grundlagsarbete av naturliga skäl har tillmätts stor vikt och tilldragit sig betydande iniresse. Del nu föreliggande betänkandet och de förslag som har lagls fram i delta bör ses som ytteriigare led i sirävandena alt bygga ut och slärka det skydd som fri- och rättigheterna har i vår nya regeringsform. Allmänt sell gäller alt kammarrätten finner att förslagen är väl underbyggda och har givits en god lagteknisk utformning.

Domstolsverket anser att utredningens förslag om ändringar i regerings­formen (RF) och riksdagsordningen (RO) är väl avvägda och har i huvudsak inte något atl erinra mot atl förslagen genomförs. Yttrandefrihetsutredningen anser atl de i betänkandet framlagda förslagen i slorl ulgör en värdefull och ändamålsenlig vidareutveckling av det konstitutionella skyddel för fri- och rättigheterna.

Som sammanfattande omdöme uualar juridiska fakultetsnämnden i Uppsala som sin uppfattning att rältighetsskyddsutredningens förslag, efter vissa ändringar och jämkningar, är ägnade att läggas till grund för lagstiftning.

Juridiska Jäkultetsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] avger följande omdöme:

3

De av ulredningen framlagda förslagen lill ändringar i RF och RO innebär all luglcxien blir uvseviiri meru vidlyfiig och komplicerad än lidigure. Ålminsione såviu gäller vår friimsiu grundlug, RF, frumsiår del som ett viisenlligl cinskcmul all lagiexien skall vara korl, enkel ocb klar. Ur dennu s\ npunki musie de frumlugda förslagen viicka vissu beiänkligheier.

Till Slörslu delen synes dock lugiexilbrslugcns uiformning vuru en ofrånkomlig följd av uircdningsuppdrageis innebörd. Från de givna uigångs-piinkierna måsie ulredningen sägus hu gjort en goll urbeie. Problemen ur oinsorgsfulll uireddu och belysiu, och de lugteknisku lösningurnu är i allmänhei viil genomlunkia. Del måsle dock beklagas all direkliven och den begränsade liden inle har gjort del möjligl för ulredningen ull mera ullsidigi överviigu oliku meioder ull förstärka skyddel för de grundliiggande fri- och riinigheierna. Del hade sålunda varil önskvärl all de maleriellu melodernu för räiiigheisskyddei och dessas förhållande till lagprövningsrälien hade blivii Ibreniål för merti djupgående överviigunden än som skell.

Då uiredningsmujoriieicns förslag lorde varu resultatet av en politisk kompromiss, kan del synas lönlöst all kriiisera förslagels huvudgrunder. Fukulietsnumndcn kommer dock i del följunde an i ell pur avseenden uilulu tvivel om lämplighelen uv de valdu principlösningurnu. På några enstaka punkler kommer också den lagiekniska ulformningen uv förslugel all kritiserus.

Samhällsveieitskapliga fakullelsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] anser all del nu framlagda förslugel Ulgör en värdefull och ändamålsenlig vidareulveckling av skyddel för de medborgerliga fri- och rällighelerna och tillstyrker förslaget.

Lånsslyrelsen i Siockholms län uttalar:

Den parlamentariskt sammansatta rällighetsskyddsutredningen har på kort lid lyckats nå en bred enighet i flera svåra principiella frågor, där del under del pågående förfallningsarbelel i vårt land råll stora motsättningar tidigare. Ulredningen har analyseral och diskuterat de problem som är förknippade med skyddel av fri- och rällighelerna på ett myckel förtjänslfulll säll, och de olika förslagen synes vara väl underbyggda av de resonemang ulredningen fört. Man har dessulom på ett omsorgsfullt sätt gåll igenom och trängt in i evenluella lillämpningssvårigheter som kan uppslå vid en skärpning av förfarandereglerna vid lagsiiftning om räiiigheisinskränkning. Såviii länsstyrelsen kan bedöma bör därigenom ha lagls en god grund för lagsiiftning i dessa delar.

Länsstyretsen i Uppsala län har uppfallningen alt rättighelsskyddsulred­ningen trots Slark lidspress har kunnat lägga fram ett välmotiverat och genomtänkt förslag som länsstyrelsen i slort ansluter sig till. I della sammanhang framhåller länsstyrelsen i likhel med ulredningen särskilt alt räilighetsskyddel bör utformas på ett sådani sätl alt majorilelens beslutan­derätt bevaras oförkränkl, samiidigi som behovet av omsorgsfulla övervä­ganden och möjlighelen lill allmän debati lillgodoses.

Svenska kommunförbundet finner de av ulredningen framlagda förslagen väl avvägda och tillstyrker därför i huvudsak dessa.

Enligt SACOlSR:s mening får det av räiiigheisskyddsulredningen fram­lagda förslaget bedömas mot bakgrund av de svårigheler som tidigare har råll an nå politisk enighel i vissa grundlagsfrågor. En sådan enighel är en

22 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

Ibrutsiitining lör all grundlagen skull slå sig över en liingre tidsperiod. Värdet UV oliku önskemål om grundlagens utformning får därför hela liden viigas mot inlresset av koniinuilet och sladga. I den kompromiss som har iriilTats hiir lorde del finnas ell myckel begränsat utrymme för iiiidringtir, om inic hela pukciei skull fullu. SACO/SR finner uti del frumlugda fiirslagel i sin helhei iir goiliagbari. Som myckel förijänsifullu lösningur nämner SACO/SR siirskill reglernu om folkomrösining vid förslug lill ändring ;iv grundlug, kruvel ull grundlugsfrågor skall väckas i god lid före riksdagsval saml omfatiningen av lagrådels prövning och direkliven för dennu prövnings inriktning.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag är enligi LRF:s upplänning väl gcnomiunki. LRF finner uu de uv ulredningen föreslugnu ålgärderna för förstärkning av räilighetsskyddel är väl moiivcrude. Del skydd för de medborgerligu fri- och rätligheiernu som i dug finns i RF är enligi förbundets uppfuilning delvis ulformui på ell sådani allmänt sätt au skyddsenbkien får bedömas som olillräcklig.

Till den förul ungivnu mellangruppen hör hovrätten Jör Övre Norriand. Hovrällen säger sig självfallet varu medveien om ull redun del fukium un del står cn bciryggunde poliiisk mujoriiei bakom förslagen i betänkandet begränsar utrymmet för sakliga ändringur och förmodligen också för mer omfullunde redaklioneUa jusleringar. Mol den bakgrunden vill hovrällen som ell allmani omdöme ultalu all del inte finns några avgörande invänd­ningar mol förslugen om man ser dem ulifrån den förutsättning som styrt Ulredningens arbeie, dvs. kravel all på olika säll förslärka skyddel för i RF inskrivna fri- och rättigheter. Den iveksamhel, på någon punkl kriiiska inställning, till förslugen som hovrällen redovisur beror således snurare på au hovrätten ifrågasätter lämplighelen och/eller behovei av au nu göra någon­ting alls än på de lösningar i sak som ulredningen redovisar.

Svenska,föreiagaivs riksförbund finner all ulredningen på flera delområden föreslår försiärkningar av den enskildes rättssäkerhet som är av slorl värde. Enligt förbundets mening fullföljs dock inte alltid de goda intentionerna utan de föreslagna förstärkningarna urholkas genom unduniug från de föreslagna huvudreglerna.

Svenska avdelningen av Inlernaiionella jurisikommisslonen förklarar all riilligheisskyddsutredningens betänkande rymmer, inom de ramar som ulredningen har uppslälll för sig på grundval av givna direkliv, en grundlig redovisning av tidigare diskussion, vilkel skapar en välgörande överblick-burhelöverde frågeslällningar sorn ulredningen behandlar. Det äremellerlid beklagligt au ulredningen inle har funnil del möjligl atl behandla en vidare krels av rättigheter än som har skell. Avdelningen pekar här särskili på sådana områden som den närmare innebörden av egendomsrätten, del personliga iniegritetsskyddel och föräldrarälten. Avdelningen erinrar också om sill lidigare förslag all gällande regler skall kompleiieras med besläm­melse all Slalen skall lillförsäkra medborgarna skydd för de grundläggande

poliiiska riiiiighelerna också i förhållande lill enskilda. Avdelningen erinrar även om iinskvärdhelen av en i grundlagen inskriven generell räll för mcclborgarna an få anspräk i anledning av grundlagskriinkning domsiolsprö-vade i Iandel. Även om del kan ifrågasällas om en sådan regel överens­siämmer med principerna för svensk förvallningsräli (jfr departementsche­fens ullalande i prop. 1975/76:209 s. 127), anser avdelningen atl denna fråga ar förtjänt atl övervägas. Liknande synpunkter anförs av Medborgarräitsrö­relsen. Organisalionen hemsläller atl en ny uiredning tillkallas för atl ta itu med allu de problem som har lämnals olösta på rällighelsområdel, t. ex. rörande en ulökning av räliighelskaialogen i 2 kap. RF, införande av skydd mot ratlighetskränkningar utförda även av enskilda, t. ex. en organisaiion, sumt införunde av en effekliv möjlighel för enskild all få rältighetskränkning beivrad och lillrältad av domstol.

Sveriges jörfai tarjörbund konsvaierar all förbundel enligt sina siadgar har all Sländigi försvuru ytirandefriheien och därmed säkerslälla en fri deball. Del ligger emellertid i sukens nutur un ell förbund med författarförbundets inriktning har atl bevuku ulla de fri- och rättigheter som berör opinionsbild­ningen. Del reformförslag som år 1975 framlades av 1973 års fri- och rällighetsulredning fick därför kraftigt stöd av förbundel. Del förslag lill ändring i RF som framlades genom prop. 1975/76:209 utsattes emellertid från flera håll för krilik. Denna koncentrerade sig framför allt på bestämmelserna om begränsning uv de grundlugslryggade fri- och rällighelerna genom vanlig lug. Förfutiurlbrbundei unmärker atl den enda friheten som är kringgärdad med ett så goii soni komplett grundlagsskydd är iryckfrihelen. Eftersom ytirandefriheien i radio och TV unknyier till TF får det emellertid anses all dennu yitrundefrihet har samma styrka som iryckfrihelen. I övrigt unkommer del på siuismakierna au genom lag närmare ange innehållet i fri­och rällighelerna. Den senasle reformen innebär dock vikliga förbäuringar i dei all grundlagen föreskriver för vilkei syfte sådana lagfästa inskränkningar fur ske. Emellertid är även dessa bestämmelser försedda med en del generalklausuler av relativt obestämt innehåll. Del hävdades därför i diskussionen att lagsliflning av denna art måsle kringgärdas av spärregler som förhindrar au lillfälliga politiska situationer eller opinioner får påverka gränsdragningen. Det föreslogs sålunda an dylik lagstiftning skall antas i samma ordning som grundlag eller au ell lagsliftningsförslag i varje fall skall bordläggas och vara vilande en viss tid innan den slulligen antas. Mol dylika förslag hävdades det alt spärregler skulle kunna komma atl hindra den sociala och politiska utvecklingen och hämma angelägna reformer i samhället. Det är enligt förfaiiarförbundel mol bakgrund av denna diskussion del nu förelig­gande belänkandei skall bedömas. En facklig organisaiion med författarför-bundeis inrikining hälsar välkommen varje reform, som slärker de grund­lagsskyddade fri- och ruiiigheierna. Emellerlid härden diskussion som förls i denna suk en mera övergripande karaklär än den som ledde fram till den senasle grundlagsreformen.  Den gången gällde del alt  i enlighel med

inlernaiionella konvenlioner och den pågående uivecklingen i vårt land principielll säkerslälla fri- och rällighelerna. De frågor som nu är akluellu är svårure all entydigt bedömu ulifrån angivna principer, eftersom dessa kan komma i kollision med principer uv belydelse för andru områden uv sumhällslivel. Vid reformen 1975/76 kunde förfuiiurförbundei tu enlydig ställning, eftersom de då berörda frågorna avsåg grundliiggande förulsäii­ningur för helu förfaliarkårens verksamhei. När del gäller den reglering som nu ur i fråga måsle förbundel beakla all förbundet rymmer medlemmar uv ullu poliiisku schuueringar. Del ar således inie möjligl au hävda ull vurje begränsning i sialsmakiernas lagsiiftningsfrihet är acceplabel, om dennu begränsning sumiidigi kun konima all störa unnul reformurbete. Svea hovräll anför:

Arbelel med reformering av grundlagarna och med all ge grundlagsskydd ål medborgerliga fri- och rälligheler har pågått under lång tid. Arbeiei har emellerlid delvis ulförls under brådska, och valda lösningar hur ej sällun vuril resultatet av politiska kompromisser. Hiltills aniagna lugar hur durför inte alltid kommii all grundas på så allsidiga och noggranna överväganden som ämnenas belydelse påkallat. Grundlagarna, främsi regeringsformen, frumsiår inie som den fullödiga lagstifiningsprodukt som bör ha varil arbetets mål.

Del torde råda allmän enighet om atl det är en angelägenhet uv vikt all skyddet förde medborgerliga fri-och rättigheterna görs så slarkl som möjligt. Däremot kan det knappasl hävdas att behovei av försiärkningar är särskilt trängande jusl nu. Hovrätten kan inte finna några sakliga skäl att driva lagsiiftningsarbeiei med sådan skyndsamhel som angelts i direkliven lill Ulredningen. Trots att utredningen förtjänar erkännande för en ambiliösl arbele är del också uppenbarl atl lidsnöden bar påverkal betänkandets uiformning. Förslagen till lagtext iir- satta i relalion lill de höga krav som i olika hänseenden måsle ställas på grundlagsiexi - ofta mindre lyckade. Och för många förslag och ställningstaganden lämnas i betänkandet - som är grundal på en politisk kompromiss - ingen eller ytterst knapphändig molivering. Delta försvårar en saklig diskussion om förslagen.

Såsom kommeratt framgå nedan avstyrker hovrätten utredningens förslag om ell särskilt lagsiiftningsförfarande för fri- och rättighetsbegränsande lag. Enligi hovrällens mening är livlig debait idessa frågoroch fortsatt arbele med ull uividga del maleriella skyddel all föredra; sådani arbeie pågår för övrigi redan på vissa områden. Del bör på många områden visa sig möjligl atl förstärka del maleriella skyddel, och siluaiionen i Sverige måsle sägas vara sådan au lagstiftningsarbetet kan få ta den tid i anspråk som visar sig nödvändig. Under fortsatt arbete kan den lidigare diskuierade möjlighelen med en särskild grundlag om medborgerliga fri- och räuigheler få ny aktualitet.

Utredningen har funnil sig inle kunna gå in på frågorna om grundlags­skydd för fri- och rättigheter i förhållanden mellan enskilda. Inle heller berör ulredningen frägorna om medborgarnas loiala fri- och rättighetssituaiion i ett alltmer genomregleral samhälle. Hovrätten har full förslåelse för all ulred­ningen inte kunnat - och kanske inte heller ansell sig böra - gå in på dessa omfattande och svåröverskådliga områden. Frågorna är emellertid av växande betydelse, och det är av vikt all de i den fortsatta debatten ime skyms borl av diskussioner om mera tekniska ling. Såviii gäller förhållanden mellan enskilda vill hovrällen erinra om vad hovrällen i sitl yllrande över fri- och

rälligheisulredningens belänkande anförde om organisalionsväsendeis ulll Slurkure siällning i sumhället och den betydelse della i oliku hänseenden kun hu förden enskilde medborguren. Diskussionen om des. k. löntagarfonderna visur frägornus prakliska belydelse.

Utredningen har också gåll förbi frågun om betydelsen uv att Sverige är bundel av främst Europarådskonvenlionen om de mänskliga rättigheterna. Särskilt mot bakgrund av att vårt land har underkastat sig den europeiska domslolens jurisdiklion kunde en erinran i regeringsformens rättighetska-pitel om vår bundenhet förtjäna au övervägas. Hovrätten har berörl ämnel i sina yttranden över gmndlagberedningens förslag till ny regeringsform och fri- och rältigheisutredningens betänkande.

3 Det särskilda lagstiftningsförfarandet

Förslaget all e 11 särskilt lagstiftningsförfarandeskall införas för lag som angår begränsning av fri- och rätiigheterna tillstyrks eller lämnas uttryckligen ulan erinran av flertalet av remissinstanserna. Till den gmpp av instanser som sålunda i huvudsak är positiva till förslaget hör högsia domstolen, kammarrätten i SundsvaU, domstolsverket, yttrandefrihetsutred­ningen, ÖB, riksförsäkringsverket, riksskatteverket, de juridiska fakultetsnämn­derna i Uppsala och Siockholm, samhällsvetenskapUga fakuttetsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN], statens invandrarverk, de fyra länsstyrelserna. Svenska kommunförbun­dei. Landstingsförbundet, SACO/SR, Svenska företagares riksförbund, LRF, Sveriges Radio, Pressens samarbetsnämnd saml Sveriges författarförbund. I flera av dessa remissinstansers yttranden framhålls dock risken för problem i lillämpningen.

Några inslanser lar inle någon uttrycklig ställning till förslagei eller förklarar all de inie vill motsätta sig förslaget. Dessa inslanser är/-pw/Wgi-räiien. JK. liovräilen för Övre Norriand, kammarräiien i Göleborg, juridiska Jakulieisnänmden i[REDACTED_EFTERNAMN], Svenska avdelningen av Inlernaiionella jurisikommis­slonen och Medborgarrälisrördsen. Också dessa inslanser framhåller risken för problem i lillämpningen.

En negativ inställning till förslaget har Svea hovräll och JO.

Blandderemissinslansersom haren posi liv i ns läl I n i nglill förslaget är högsia domsiolen. En ordning, som innebär au förslag lill räliighetsbegrän­sande lag kan slulligl antas av riksdagen försl efter förioppel av viss tid från del förslaget framlagls, betraktar högsta domstolen ulan tvekan som en inte obetydlig förstärkning av skyddel för dessa rättigheter. Ell uppskovsförfa­rande av antydd beskaffenhei kan å andra sidan ulformas och brukas på ett sådani sätt all det blir en komplicerande och hämmande fakior i det praktiska lagstiftningsarbetet. De i 2 kap. RF stadgade fri- och rättigheterna har stor räckvidd och i fråga om de flesta av rällighelerna gäller atl de är myckel allmänt beskrivna. Del har ansells nödvändigt alt de skall kunna begränsas och närmare beslämmas genom föreskrifter i lag. En mängd gällande lagar innehållerockså besiämmelsersom innebärväseniliga inskränkningar i dessa rälligheler. Med hänsyn lill det säu på vilkel rättigheterna har beskrivits i

regeringsformen kan del antas all ell generellt gällande uppskovsförfarande vid rättighetsbegränsande lagsliflning skulle komma all lillämpas i bely­dande omfattning. Avsevärda svårigheter kan vidare vänlas uppslå när del gällerali avgöra, om en viss beslämmelse i ett lagförslag angår begränsning av någon av de skyddade rättigheterna eller om så icke är fallel. Högsiu domstolen framhåller emellerlid alt, med den utformning som del särskilda förfarandel har givits, de svårigheter som sammanhänger med rätlighelernas stora räckvidd och svårbestämda gränser har blivit i betydlig mån reducerade. Även om förslaget måsle anses innebära att med det särskilda förfarandel en komplicerande fakior införes i lagstiftningsarbetet och det inte kan uteslutas att förfarandet nägon gång kan komma alt missbrukas, synes de olägenheier som kan förutses inte vara av så allvarlig art all de kan bedömas innefalta avgörande hinder mot all förslaget i huvudsak genomföres i förevarande del.

Den cenlrala uppgiften för yiirandefriheisuirednlngen år, som framhålls i ulredningens yttrande, atl söka åsiadkomma en omfattande grundlagsregle­ring av yttrandefriheten efter mönster av tryckfrihetsförordningen (TF). I den mån del blir möjligt all i detaljerad grundlag reglera sådana opinionsfriheier som i dag ligger uianför TF och nu föreslås kunna bli underkastade det särskilda förfarandel kommer det konsiilulionella skyddel för deras del an förslärkas ytterligare. Della förringar självfallel inte värdel i den försiärkning som nu föreslås.

Kammarräiien i Sundsvall erinrar om atl del mol lidigare framlagda förslag all genom ett särskilt lagstiftningsförfarande slärka skyddel för rällighelerna har riktats allvariig kritik av såväl principiell som praklisk nalur. Rällighels­skyddsuiredningens förslag har ularbelals med starkt hänsynstagande lill denna krilik. Härigenom har förslaget fåll en uiformning som gör all olägenheierna som oundvikligen är förenade med en särskild beslutsordning blivit om inle hell eliminerade så i varje fall slarkl reducerade. Några avgörande skäl mol atl förslaget genomförs finner kammarrätten därför ime föreligga.

ÖB, som anser sig inte i alla delar ha möjlighel all bedöma konsekvenserna av de gränsdragningsproblem som kan uppslå lill följd av förslagei, utesluter inle atl problem kan uppslå. Hur allvarliga dessa kan tänkas bli är emellerlid svårl au förulse. Syflel med ell försiärki fri- och räiiighetsskydd synes dock ha fog för sig.

Från de synpunkter riksskalteverkei förelräder framhålls försl att del särskilda lagstiftningsförfarandet bör skapa goda förutsättningar för att ny lagstiftnings förhållande till de begränsningsbara fri- och rättigheterna blir föremål för offentlig debatt. Detta bör medföra atl fri- och rättigheternas innehåll kan konkreiiseras och att tillämpande myndigheler kan få ökad klarhel om t. ex. gränserna för myndighetsutövning i olika hänseenden. Verket har, främst i fråga om taxeringskonlrollen, kunnat konstatera behovet av sådana klarlägganden. A andra sidan konstaterar verket atl ett uppskovs-

förfarande i fråga om den hiir ukluellu lugsiiftningen kun niedföru un vikligu lagändringar son-i är av sior belydelse för effeklivitelen i myndigheiernas arbele kun bli fördröjda. Med den avgränsning av lillämpningsområdel som har föreslagits blir dennu synpunki emellertid av gunsku underordnud belydelse för vcrkels del under förutsäuning all lillämpningsområdel inte görs mer omfaiiande än ulredningen föreslagil. Verkei hur ulltså ingu erinringur mol förslugel i siori. Frugun om dellu bör genomförus eller inte och vilka spärregler i Ibrm uv rösieial elc. som bör gälla är en politisk fråga som verket inle går in på.

Juridiska fakullelsnämnden i Uppsala finner från sinu ulgångspunkier i likhel med räiiigheisskyddsulredningen all yiierligare ålgärder för försiärk­ning av räilighetsskyddel är motiverade. Del maleriella skyddel i 2 kap. RF är delvis så ullmänl ulformui ull dess skydd.seffeki måste bedömus som Olillräcklig. Enligi fakulietsnämndens mening slår förslagei om eu särskili förfurunde vid räiligheisbegränsande lagbeslui inle i slrid med den poliiiska demokraiin och dess majoriieisprincip.

Juridiska fakullelsnämnden i Siockholm anför allmäni om förslaget atl den hyser den slörsla sympali för målsättningen bukom förslugel all komplellera de maleriellu skyddsreglerna med formella garaniier av della slag. Nämnden ärockså uv den uppfallningen all ell genomförande av förslagei skulle främja del uppslällda syftei. Ell posilivi ställningsiagunde lill förslugel föruisäiier emellerlid au inle andra viirden av belydelse samiidigi går förlorade. Ime minsl måsie beakias viklen av all riksdagens arbele inie orimligt hindras genom komplicerade och svårtillämpade formföreskrifter. I deiiu uvseende hyser fakullelsnämnden starka betänkligheter mol förslaget. Räiiigheis­skyddsulredningen har varil medveien om dessa svårigheler och i systemet byggt in vissa spärrar, avsedda alt eliminera hinder mol riksdagsarbeieis behöriga gäng. Ulredningen har enligt fakulietsnämndens mening givil en öppen och klar redovisning av de olika komplikationer som dess förslag kan förorsaka och påen förtjänslfulll sän försöki anvisa medel au bemästra dessa. Vud gäller de uppslällda begränsningarna i uppskovsinsiiiuieis lillämpnings­område kan val sägas all konsekvensen har blivit au man valt en lösning, där de praktiska synpunkierna fött väga lyngre än de sirikl sakliga. Även om del kan förefalla belänkligl och sakligt omoliveral att vissa undanlag görs från det särskilda förfarandels lillämpningsområde lorde en sådan begränsning vara nödvändig, om inle riksdagsarbetel allvarligl skall hindras. Emellerlid är inie heller lillämpningen av undantagsreglerna helt okomplicerad, vad gäller de där unvändu begreppen. Sakligt moiiverade lösningar har således i viss mån fån Slå lillbaka för en slrävan au göra sysiemel prakliskl hanleriigl. Återstående tillämpningsproblem äremellerlid allvarliga nog. Komplikatio­nerna illuslreras väl av ulredningens genomgång av olika författningar, innefåiiande föreskrifter av skilda slag. 1 allmänhet synes slällningslagan­dena lill frågan, huruvida del särskilda beslulsförfarandel är lillämpligl, rimliga, men inte sällan inställer sig ivekan, särskilt då olika föreskrifier av

10

skilda typer slår i ell mer eller mindre direkl sumband med varandru. Redovisningen ar givetvis inie fullständig, vurför ytterligure lilliimpningspro-blem kun vänlus uppkonmiu.

Länssiyrelsen i Stockholms län finner del angelägel all mun inie slupper länken på all ge ålminsione de för våri samhällsskick särskilt bciydelsefullu begrunsningsbaru fri- och räliigheiernu en grundlugsskydd av samma siyrka som 1. ex. iryckfrihelen hur i dag - en s. k. maleriell räiiighelsreglering. En inskränkning av räliighelen i fråga skulle då kräva mellanliggande val. Men un ulforma en sådun reglering är, som räiiigheisskyddsulredningen har franihåilii,en vansklig och lidskrävande uppgifi. Länssiyrelsen har förståelse för alt det på den tid som siåii lill förfogande inie varil möjligl ull göru en mer ingående unulys uv dc problem som ur förenude med en sådun meiod. Länssiyrelsen ser del emellertid som värdefulli all en försiärkning av skyddel kommer lill stånd så lidigt som möjligl genom en skärpning av formerna för förfarandel vid begränsning av rällighelerna. Renl allmänt frågar sig länsstyrelsen om del verkligen behövs ell .så slarkl formellt legalt skydd kring fri- och rällighelerna om de är fasl förankrade hos medborgarna i en så siabil demokraii som Sverige. Med detla resonemang skulle del emellertid över huvud taget inte behövas några regler för all molverka snabba och förhastade ändringar ens i grundlag. Men del finns situationer då den demokraiiska ordningen holas av uniidemokruiisku rörelser inom rikel eller då den uisäiis för särskili hårl tryck ulifrån. Vår lid saknar inie exempel på siiuaiioner då opinionerna undergår kraftiga svungningur och vår jämvikt sälls i gungning, i. ex. vid en lerrorukiion, ockupation eller en svår ekonomisk krissiluation. I sådunu slunder kun man oftu anföra så goda skäl för all begränsa en fri- eller räiiighet au de mer långsikliga konsekvenserna skyms. Del är då del behövs en exira garanii för all de demokraiiska institutionerna inle sviktar. Ett i grundlagen inskrivet uppskovsförfarande anser länsstyrelsen ge ultrymme för debatt och efteriunke och därmed en ökad möjlighel au slå vakl om fri­och rättigheterna. Länsslyrelsens intryck av förslagels närmure uiformning är alt ulredningen har funnil en lösning där den i ston sell har lyckuls bemäslru de principiella invändningar och undviku de nackdelar som under lidigare Slrider i förfallningsarbelel framhålliis som förknippade med särskilda procedurregler. Genom alt skyddet uiformais som endust eu uppskovsför-furande får majorilelens beslutanderäu anses ha lämnals okränki. Skyddel leder inle lill någon förskjulning i de politiska maktförhållandena, sådana dessa på grundval av majorilelsprincipen har utkristalliserat sig genom allmänt val. Genom undantagsbestämmelserna bör uppskovsreglerna inle bli något hinder i den allmänna reformverksamhelen, ett argument som ofta framhölls i lidigare debatt. Med hänsyn till vad som har framhållits har länsstyrelsen inte något atl erinra mol förslaget om uppskovsförfirande vid fri- och räliighetsbegränsande lagsiiftning.

Länsstyrelsen i Uppsala län finner i likhel med räiiigheisskyddsulredningen all siarka skäl föreligger för au de lagförslag som berör fri- och räuigheler blir

11

föremål Ibr efteriunke och allmiin debatt vilket skulle bli möjligt genom uiredningcns förslag. Av ulredningens exemplifiering av vilka lugar soni uniingen hell eller delvis skulle bli berördu uv del särskilda lugsiiftningsför-farandei finner länssiyrelsen ull, irols de föreslagna undaniagen, ell mycket siort antal lagar skulle beröras av della förfarande. Följaklligen skulle en själiedel plusen av riksdagens ledamöier under de sislu tolv månaderna av en mandalperiod effektivt kunna hindra majoriielen av riksdagen atl fatta beslut i ell Slort antal ärenden, vilkel skulle slrida mot den lidigure ullalade principen all majorilelens beslulanderält bör bevaras oförkränkl. Enligt länsslyrelsens uppfaiining bör diskuteras om del inle är praktiskt möjligt atl nå åsyftade resultat ulan all samlidigt erhålla en sådan negativ verkan. Kanske skulle man genom en försiärkning av del maleriella innehållet beiräffande de ifrågavarande rättigheterna kunna avvara eller begränsa procedurregler vilka snarare ökar än minskar byråkratin.

Lånssiyielsen i Kronobergs tån delur uppfuttningen ull inskränkningur i fri­och räuigheler i mångu fall är ofrånkomliga. Del är emellertid rimligi all lugsliftningsförfarundei i såduna full omfuuus av procedurregler som om möjligt förhindrar fbrhustude beslul under intryck uv tillfälliga opinionsbild­ningar, som inle är grundade på sakliga överväganden. Länsstyrelsen uttalar an del sän som räiiigheisskyddsulredningen föreslår för an avgränsa lillämpningen av del särskilda förfarandel vid en försia anblick kun förefulla onödigi komplicerul. Del lorde dock varu ofrånkomligt all göru noggranna uvvägningar för au lillförsäkra riksdagen ell avgörande inflylande på lillämpningen av del särskildu lugsiiftningsförfurundei. Länsstyrelsen unser ull ulredningens förslag i denna del, som yllersl lägger avgörandel hos riksdagen, lillgodoser detla kruv. Länsstyrelsen tillstyrker därför i princip förslaget.

Länsstyretsen i Hatlands län har inga principiella invändningar mol förslaget. All frågan om begränsning uv fri- och rälligheler siundom aklualiseras är ofrånkomligt. Del ur dock vikligl au lagsliftningsförfarandel i dessa full omgärdas av rigorösa besiämmelser för an uppnå genomtänkta beslul. Ell uppskov ger tid lill eftertanke och deball saml kan dessutom fungera som eu skydd mot lillfälliga stamningar inom landet och mot pålryckningar frän främmande länder.

SACO/SR anser all de invecklade lösningar som har föreslagits uv räiiigheisskyddsulredningen kan accepteras. Ulredningen menar uti mun genom detta uppskovsförfarande får biiiire möjligheler lill övervägande av föreslagna rällighelsbegränsningar och möjligheler lill offenilig deball. Mol dellu har S.ACO/SR ingel all invändu.

Svenska JÖreiagares riksförbund finner del föreslugna uppskovsförfarandel viisenlligl, eftersom del ger goda möjligheler lill allmän debau om räliighets­begränsande förslug. Summa uppfuilning har LRF. Enligt förbundel kan del visserligen hävdas au den lösning som föreslås uv räiiigheisskyddsulred­ningen begränsar den parlamentariska principen au majoriteten skall ha

12

möjlighel ull vid vurje lillfälle genomdriva sin vilja. Ulredningen har emellertid enligi LRF:s mening väl vägl berörda inlre.sscn moi varandru, och enligi förbundeis besiumdu upplänning ulgör förslagei om en .särskili förftirande vid riiiiigheisbegränsande lagbeslui inic något broll mol grund­lanken bakom den poliiiska demokraiin och dess majoriieisprincip.

Sveriges Radio kan på det hela taget slälla sig posiliv: uppskovsförfarandel (som inte kan komma i fråga genom alltför begränsade opinioner) ger möjligheler lill noggrant övervägande och tid för en allmän deball, bl. a. i massmedierna, rättighetsskyddel gär inle utöver det område det skall gälla och man inför en prövning i lagsliflningsärenden, där del undersöks i vilken mån rällighelsbegränsningar är möjliga. Sveriges Radio anmärker all rättig­hetsskyddsutredningen inte behandlar sådana inskränkningar i yllrande- och informalionsfriheten i rundradion som statsmakterna och radionämnden kan beslula om eller medverka till genom eller med stöd av de avtal regeringen ingår med förelaget och dess dotterbolag. Företaget uigår emellertid ifrån au dessa frågor behandlas i yiirandefrihelsutredningens arbeie och alt Sveriges Radio lar tillfälle att i del sammanhangei framföra synpunkier. Sveriges Radio finner all rätlighetsskyddsutredningens grundläggande synpunkt, att ell beslul om räitighelsinskränkningar måste föregås av ell omsorgsfullt övervägande och atl del inte är tillräckligt all enbart politiker och experier engagerar sig, är riktigt. Delskall finnas lid för allmänheten atl fl kännedom om och tillfälle att debattera ett förslag lill räiiigheisinskränkning. Del är i denna hjärtpunkt i ulformningen av fri- och rätlighelersom Sveriges Radios -etermediernas - roller och uppgifter har en särskild betydelse.

Sveriges författarförbund framhåller atl det primärt är av slörsla inrikespo­litiska belydelse alt grundlagen står fasl och alt lillfälliga förändringar i majoritetsförhållandena i riksdagen eller i innehavet av regeringsmakt icke kan rubba grundlagarna för fri- och rätiigheterna. Del måsle emellertid samiidigi underslrykas hur vikligl del är all en regering kan hänvisa lill grundlagen, när del kommer propåer ulifrån om ingripande mol företeelser som för en främmande makl ler sig misshagliga. Behovei av speciella regler för den lagstiftning, som begränsar fri- och rättigheterna, skall enligt förbundel ses ur båda dessa aspekier. Såviu förbundel kan se har rättighets­skyddsutredningen lyckals konstruera en lagstiftningsmekanism som tar hänsyn till på en gång behovet av spärregler och respekten för den represenlaiiva demokratiens sätl all fungera. Någon absolul förseningsme-kanism föreslås således inle. Om en slark majoritet i riksdagen är ense om lagförslagel, kan detla genomföras omedelbart. Är däremot meningarna delade, ges en minoritet möjlighel atl framlvinga vad man skulle kunna kalla betänketid. Frågan om vilken lagstifining som skall underkastas dessa regler ar naluriigtvis myckel svåratl avgöra. Del ärantagligl all andra metoderände ulredningen föreslagil också skulle kunna vara användbara, men såviii förfaiiarförbundel kan se har man åstadkommit så många garaniier alt övergrepp icke bör kunna komma i fråga. Förbundet förordar, såviti del gäller

13

dc inlressen del hur uu bevuka, lagsliflning i enlighel med ulredningens förslag.

Regeringsrätten, som hör lill de inslunser som inlc lur någon uttrycklig ställning lill förslugel, frumhåller uu förslugel medför beiydunde gränsdragningsproblem frumför allt i fråga om tolkningen av om ell lagförslag innebar begränsning i någon fri- och räiiighet. Särskilt invecklat kan del bli i frågu om siörre lagförslag, i.ex. ny burnavårdslag, vilka innehåller en mängd besiämmelser uv oliku slug som kun beröra någon fri­och räiiighel. Det kan därför bli svårt ull hunieru sysiemel renl prakliskl irols ull Ulredningen på en förljänsifulll sän gåu igenom den vikligure lugsiift­ningen och närmure angivii i vilka hänseenden del särskilda lagstiftnings­förfurandel enligt förslaget skall lillämpas. Regeringsrådel Peircn hur för sin del lillagl ull del föreslagna särskilda förfarandel i del prakliska arbeiei i och ulom riksdugen måste ledu lill många svårigheler och medföru myckel krångel och ofta även osäkerhei om rättsläget. Hun anser det därför angelägel ull Slulsmukternu noga Överväger, huruvida verkligen fördelarna med den tilliänktu ordningen är så påiugligu atl de kun unlas komma all uppväga de ovedersägliga nackdelar som del särskilda förfarandel medför.

Från rent principiella synpunkter anser JK metoden med ett uppskovsför­farande, som ger möjlighel lill noggranna överväganden och debatter innan begränsningar vidtages i rälligheler, lilllalande. När JK söker klargöra vad metoden i praktiken innebär, inte minsl för lagstiftningsarbetet, träder emellertid tydliga nackdelar i förgmnden. En av de nackdelar JK syftar på är att del föreslagna förfarandel kommer alt omfatta ett mycket vidsträckt lagstiftningsområde. JK anser atl förslaget om ett särskilt beslutsförfarande vid sin tillämpning kan leda lill problem av olika slag. Gränserna för tillämpningsområdet kan bli särskilt vanskliga alt dra och över huvud taget kan lagsiiftningsarbeiei komma atl tyngas av tidsödande och svårlösta problem. Inle minsl kan sysiemel medföra belaslning för lagrådel lill men för deltas egenlliga och åtminstone ofta viktigare arbelsuppgifter. Ett frekveni tillämpande av del länkla förfarandel kan leda till en fördröjning i lagsiift­ningsarbeiei som knappasl kan anses slå i rimlig proporiion lill del iniresse som förfarandet avser alt tjäna. Vidare kan del inte vara prakliskl un oliku delar av en och samma lag skall beslutas genom skilda förfaranden, hur ulredningen   nu  än  har  tänkt sig systemet   uiformat.   De  nu  nämnda problemen och svårighelerna kan också få den effekien au yrkande om del särskilda förfarandel framställs alltmer sällan och an syftei att på detla sän förslärka fri- och rällighelerna därigenom mer eller mindre förfelus. Enligt jK:s mening bör del särskildu förfurundel varu en undanlagsföreieelse. Liksom begreppei grundlag har ansetts böra förbehållas ett fålal lagar bör del kvalificerade förfarandel för lagsiiftning som begränsar fri- och rätligheiernu förbehållas ell fålul lagar och räiisområden. Tiden har inte medgivil JK några närmare överväganden i frågan hur en begränsning bör ske. Frågan är dessulom så poliiisk alt han inte har uniedning au gå in på några detaljer. Del

Ibrefuller JK emellertid som om untalel generella unduniug borde kunnu utökas viisenlligl. De invändningar som enligt JK:s mening kun riklus mol förslugel diimpas i praktiken naturligtvis därigenom all del särskilda lörftirandeis unvändning görs beroende uv yrkunde och genom uu lugför­slagei i fråga med viss kvalificerad majorilel kan antas ulan uppskovsförfu-rundc. Men JK kun ändå inte hell borlse från de nämndu invändningarna. Enligt hans mening synes en viss skepsis i och för sig befogad redan mol kruvel på yrkande. Av oliku skiil synes ingalundu säkerl ull uppskovsyrkunde kommer ull frumsiällas i avsedd eller önskvärd omfallning. Pariipoliliska nioliv kan ha denna effeki men också leda lill moisaii effeki, dvs. ell alllför frekveni frumsiullande av yrkanden om uppskov. Om dessulom riksdagens pariipoliliska sammansäuning är sådan all den nödvändiga kvalificerade majoriielen inie kan uppnås, kan ell fiiligl begugnunde av uppskovsförfa­randel innebära allvarliga nackdelar för ungelägen lagsiiftning.

Hovrällen för Övre Norriand ifrågasätter om räilighetsskyddel bör försiärkas men har inga avgörande invändningar mol den lösning i sak som räiiigheisskyddsulredningen har föreslagil. Hovränen unser all RF:s regler om lagsliftningsförfarandel redan i dag ar krångliga och i flera hänseenden opraktiska och svårtillämpade. Del fanns redan före de nu ifrågasatta ändringarna skäl all se över regelsystemet för all göra detta mera funktionellt. Dessa skäl ökar i tyngd om det särskilda förfarande som nu föreslås också införs. Ell stort antal lagar och ett myckel slort antal enskilda bestämmelser i existerande lagar kommer alt falla in under förfarandel. Den praktiska konsekvensen av detla skall självfallet inte överdrivas men nog hade del varit en avgjord fördel, om man hade kunnat begränsa förfarandels tillämplighet anlingen lill sådana fri-och rätlighelersom framstårsom mer cenlrala eller på något annal säll. Den valda lösningen har visseriigen den fördelen alt antalet gränsdragningsproblem minskar. Men samtidigt leder den lill resultat som för den vanlige medborgaren måsle framslå som säregna. Den omfattning som förfarandet har fäll gör också all man i siörre ulsiräckning än vanligt måste gå lill moliven för au begripa grundlagsregelns fakiiska innebörd. Avslut­ningsvis pekar hovrätten på konsekvenserna förarbetet såväl i regeringskans­liet som i riksdagen av ett särskilt förfarande av föreslagen typ.

Kammarräiien i Göteborg anför att del i förstone kan te sig invändningsfrilt all införa ell särskilt lagsiiftningsförfarande vid rättighetsbegränsande lagsiiftning och därigenom förstärka skyddet för rättigheterna. Del är dock knappasl möjligl all borlse från de prakliska svårigheler som med nödvän­dighet är förknippude med ell invecklal beslutsförfarande. Men även ur principiell synvinkel ler sig vid närmare eftertanke den valda metoden för skydd mol övertramp från lagsliftarens sida iveksam. Meloden innehåller två allernaiiv för all ge den eftersirävade skyddseffekten, kvalificerad majorilel och förlängd beiunkeiid. Del förslnämnda alternativei betyder i realileien ökul inflylande for en minoritet, medan del andra kan medföra handlings-föriamning.   Konstruktionen   med  dessa skyddsmekanismer  torde  vara

15

framsprungen uren niLssiro mot den lagsiifuindc församlingens förmåga ull ulltid veiu sill eget och landels bäsia. Den kun muhändu iigu en vissl beriinigunde för exceplionellu siiuaiioner av yttre eller inre kris men knappasl för normulu förhållanden. Anledningen till ull det görs unduniug frun det särskildu lugsiiftningsförftirundel är frumför ullt un de är så vanligt förekom-niantle. Enligt kummurräiiens uppfuttning urholkus hiirigenom lill stor del det skydd mun säger sig vilju ge. Del föreslugnu lagsiiftningsförfarundet innebiir uti en minoriiei uv riksdugen får möjlighel all fördröja en reform. Även om minoriicten därmed inlc får någoi ubsolul veto, rör del sig iindå om ell uvsieg från mujoriletsprincipen.som utredningen anslutersig lill. Sålunda skallen reform som majoriteten av medborgurnu finner ungeliigen inte kunnu genomförus su snubbt som önskvärt. Enligi kammarraiiens mening innebär della en diskuiabel uvvikelse från den demokraiisk-parlameniariska grund­idén all folkels i val ullalade vilja skall hu så direkl gcnomslugskruft på politiken som möjligt. Den föreslagna ordningen kun få beiydunde riickvidd. Vid en stor lugsiifiningsreform lorde del ganska ofta förekonmiu någon eller några räliighetsbegränsande föreskrifier som inie omfalius uv de unduniug som riiuigheisskyddsulredningen föreslår. Oftusi suknur de sunnolikl uvgö­runde belydelse för reformen men bör ändå finnus med. T. ex. kun del finnas en beslämmelse som lillåler alt förhandling inför domstol hålls inom slängda dörrar. Såvitt kammurruiien har kunnai finna skall del särskildu lagsliftnings­förfarandel i omrösiningshänseende tillämpas endasi på de räliighetsbegrän­sande föreskrifterna. Effekien av en yrkande au det särskilda förfarandel skall tillämpas på dessa föreskrifter lorde ändå bli atl helu lugsiiftningspro-jektei måste vila, om inte tillräcklig majoritet uppnås angående de räliighets­begränsande föreskrifterna. Della innebär ull en poliiiski omsiridd reform kan stoppas uv en riksdagsminoriiet genom yrkande uu del särskilda lagsliftningsförfarandel skall lillämpas på de räiligheisbegränsande föreskrif­ierna, även om del i sjiilva verkei inle är dessa föreskrifter som är omstridda. Vis.seriigen kan hävdas all en viss form av särskilt lagstiftningsförfarande finns redun nu, nämligen vid grundlagsändringar. Del finns emellertid principiella skillnader. De särskilda reglersom gäller för grundlagsändring ger garantier för an ändringen står i överensstämmelse med en akluell folkopi­nion (regeln om mellanliggande val). Del nu föreslagna lagsliftningsförfa­randel motiveras emellerlid endasi med all del skall ge lid för eftertanke, något som inle är rikligl samma sak.

Juridiska fakullelsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] invänder mot del särskildu lagsliftnings­förfarandel Ull del inte erbjuder något fulll säkerl skydd mot alltför långlgående rällighelsbegränsningar i kriiiska siiuaiioner. Fakullelsnämn­den ifrågusälter om del inte skulle vura möjligt all nå en effeklivare riUligheisskydd på andru vägar. Om yltrandefriheisulredningen lyckas med uppgifien all utarbeta en förslag lill allmän yiirandefrihetsgrundlag, kommer problemet un få sin lösning beiräffande en mycket väsenilig kategori av de grundläggunde fri- och rällighelerna. Del är dock ovisst hur lång lid denna

uiredning komnier ull lu och vilku resuluii den kommer all ge. En unnun frumkomlig viig skulle vura att söka bygga ut och preciseru de maleriellu skyddsregler, som 1976 infördes i 2 kup. 12-14 SS RF. En nulurlig utgångs­punkt borde härvid vara uu del i själva verkei är ganska läii ull ideniifieru de furor, som del i friimsiu rummel gäller ull molverku. En blick på förhållan­dena i ålskilligu främmunde länder visur ull denangeUignusle uppgiften är ull Ibrhindra såduna riiliighetsbegränsningur som syftur till all undertrycka den poliiiska opposiiionen och kriiiken mol de makthavande. Även om del förmodligen inle ar någon lan uppgift all omsätta denna grundtanke i laglexl, borde del inlc vara omöjligl ull ge de nyssnämnda skyddsreglernu en mera genomtänkt och precis uiformning än de har för närvarande. Om en sådan förbättring av de maleriellu skyddsreglernu förenades med en aklivare lagprövning, skulle mun enligt fukulieisnämndens mening vinna cn väsenilig försiärkning uv skyddel för de grundläggande fri- och rällighelerna. En förstärkning av räilighetsskyddel med en n-ialeriell metod skulle dock krävu en ny och tidsödunde utredning. Då en försiärkning av grundlags­skyddel för fri- och rällighelerna frumsiår som ell ungelägel önskemål, vill fukultetsnämnden inte motsätta sig all del föreliggande förslaget genom­förs.

Svenska avdelningen av Imeriiationdtajurisikommisslonen framhåller all del är angelägel au slärka grundlagsskyddel för flerialel av de fri- och rättigheter som omfattas av 2 kap. RF. Del framlagda förslaget kan ses som ett alternativ lill direkt krav på kvulificerud mujoriiei för beslul om begränsning, en väg som i sig vore naturlig. Med lanke på de särskilda svårigheter- bl. a. dess möjliga inverkan på domstolarnas lagprövningsskyldighet - som ell sysiem med direkia föreskrifier om kvalificerad majorilel kan innebära, har den av Ulredningen nu förordade lekniken onekligen vissu fördelar. Resullalei har dock blivit en inte särdeles lättillgänglig lagstifiningsprodukt, något som likväl tyvärr torde vuru ofrånkomligt. Avdelningen ifrågasätter om den föreslagna ordningen komnier all ge så siarki skydd för de grundläggande fri­och rätligheiernu som är påkullut.

Medboigarräitsrördsen unser sig från sina synpunkter inle ha anledning molsallu sig förslugel men bedömer att dennu ordning får ell ganska begränsal värde utom i särskilda fall. Om i. ex. under sisia årei i en valperiod uppskov begärs, innebär deltu uu saken skjuls över valel. Riksdagens majoriielsförhållanden kan då ha ändrats, när frågan efter ell år upplages till fortsatt och sluilig behundling. Enligt medborgarräiisrörelsens mening är det långl mer angeliigel all infbra regler i grundlagen, som föreskriver all lagförslag som möjliggör mer långtgående ingrepp i grundlagsskyddade räiislbrhållanden skall fatias med kvalificerad majorilel, t. ex. med två tredjedels majoritet. Har grundlagen fastställt vissa rälligheler som skall skydda de enskilda, bör inte lilllalliga parlamentariska majoriteter, som kanske ime ens moisvaras av någon majoritet bland väljarna, få med någon rösts övervikl beslula långlgående inirång i dessa rättigheter. Medborgar-

17

räilsrörclscn frumhåller särskili vikicn av all sådani skydd åsladkommes på iigundcriiiiens område. En knapp majorilel bön. ex. inlc hu möjlighel ull uniu lugur som berövur en sumhiillsgrupp, vilken mujoritcten inle räknur lill siu valjurundcrlug, dess ekonomisku existens. Del bör råda en långlgående puriumenlurisk enighet rörunde sådunu ingrei)p i oliku individers ställning som är uv så genomgripande slug an grunden Ibr deras tillvaro sans på spel. McdborgarriUisrörelsen anser ull frågan om kvulificerud majorilel nråslc utredas vidare. Om den ordning som räiiigheisskyddsulredningen nu hur föreslagit för riilligheisinskränkunde lugurs uniugunde för.söksvis prövas, kun vissa erfurenheier vinnus. På grundval uv dessu kun mun därpå gå vidure och ulformu näsla etapp.

Svea hovräll a vst y r ker hell förs lugel om en särskilt lagsiiftningsför-faninde. Hovräuen har ime blivit övertygad av rällighelsskyddsuiredningens argumemering för ell särskili lugsiiftningsförfurunde fbr fri- och räliighets­begränsande lag. Del är hovriiuens uppfaiining an del skull visu sig möjligl ull på mångu områden uppnå en godlagbar skyddsnivå med den materiella metoden. Inte heller för de områden som därefter skulle kunna kvarslå är hovrällen övertygad om all ett förfarandeskydd är lämpligt. Mol tidigare förslug om ett siirskill förfurunde hur invänts ull del skulle siridu mol den purlumcnlurisku demokrulins mujorilelsprincip uu lålu olika minoriteter diktera riksdagens beslut. Häremol unibr ulredningen atl minoriteten enligi förslaget endusi skull kunnu ulverku beslul om uppskov, sålunda ett beslut om förfarandel. Även om dellu i de flesiu fall skulle vara ett riktigt belraktelsesäii, skulle enligt hovrällens mening beslutet ändock i åtskilliga full kommu alt framslå som materidti. Särskili kunde så vara fallel om den föreslagna lagen hade sin främsla belydelse för ell omedelbarl föreliggande förhållunde eller om förslaget under vilundeiiden ändrades i någon viisenilig del eller renl av återkallades. Den berörda invändningen måsle alllså sägas ha vissl fog för sig. Ulredningen har sökl all i hög grad begränsa tillämpnings­området för del särskilda förfarandet. Härjämte gör utredningen del allmänna uttalandel all den normulu löpunde reformverksumheten under inga omstän­digheter får förhindras. Hovrällen måsle - på samma säu som skedde i hovrättens yttrande över fri- och rältigheisutredningens beiänkunde - vända sig mol uiialanden av deua slag. Självfallel är del angeläget all vikliga reformer inle i onödan bromsas upp av procedurfrågor eller liknande. Men del är samiidigi minsl lika angeliigel all fri- och rältighelsfrågorna hålls sländigi aktuella jusl i det löpande reformurbetel. Deltu gäller inle bara, och kanske inle ens främsi, frågor om begränsning av viss särskild fri- eller rättighet ulan i väl så hög grad vud som ovan kulluis medborgarnas loiala fri- och rätiigheissiluulion. Sådana aspekter måsie beakias på ell lidigi siadium, och de måsie få avsevärd lyngd när olika inlressen skall viigas mol varandra. Uiialanden som del åiergivnu skulle kunna varu ägnade all minska tilltron lill de bukom ulredningen slående riksdagspartiernas vilja all på allvur under­kasta sig någru begränsningar i sin handlingsfrihet. För hovräuen är del

uppenbarl all dc föreslagna reglerna skulle medföra mångu pruklisku problem, både i lagsiiftningsarbeiei och senure. Förslagei krånglur ylleriigure lill ell redun invccklui sysiem. Hovräuen lur också upp frågun om dc föreslagna reglernu skulle innebäru någon påtaglig försiiirkning av skyddel för fri- och riiiligheiernu. Hovrällen kun ime finna ull så skulle vuru ftillel. Normall finns del redun nu lillriickigl ulrymme för diskussion i -illu vikligu frågor, och i de fall där enighel inle kan nås trois allmun deball och överiiiggningar inom ulskou och i kammaren saknas det anledning ull räkna med ull cn fördröjning med tolv månuder särskilt oftu skulle ledu lill ull del sluiligu beslutet blev ell unnal un vid omedelburt uvgörunde. Och regler som gör förfarandel omsiiindligi och försenar beslulen hur inlc något värde, om mun inle kun påräknu ull de sumiidigi får belydelse för beslutens innehåll. Vidure finns del enligi hovrättens mening uniedning all befara all de föreslagna reglerna skulle visu sig olillräckliga från skyddssynpunkt, om vårt lund råkade i ell meru onormalt läge. Mun kun inle lila på au reglerna skulle fungeru lillfredssiiillunde i sådana trängda och upphetsade lägen, där risken för felukiigu beslul och därmed behovet uv skydd ur slörsi. Trots all de föreslagna reglernu om ett särskilt förfurunde nulurliglvis inte kun frånkännas allt skyddsvärde, anser hovräuen all dc framförda invändningarna har sådan lyngd au förslaget inle bör leda lill lagsiiftning. JO unför:

Räiiigheisskyddsulredningen lämnur en utförlig redovisning uv vilku lugur som dess förslug kun länkus beröra. Redovisningen ur närmusi agnad au förskräcka. Trots ull redovisningen anges inte vura fullständig är antalet berörda lagar mycket Slorl. Del visar sig också all i fiera fall ulrymme kommer all finnas för ivekan om en lag skall anses röra en begränsning av någon av de ungivnu räliigheiernu eller inle. Ulredningen har inte alltid kunnai laga beslämd siällning i frågun och på undru punkler ar riktigheien uv dess ställningstaganden inte höjd över diskussion.

Ulredningen ur medveien om ull dess förslug skulle medföra atl ell komplicerande elemeni införs i lugsiiftningsverksumheien. Jag fruktar all komplikationerna blir belydande och all nackdelarna av förslagei kommerail väga över fördelarna. Frågu om riiiiigheisbegränsning föreligger eller ej kun kommu upp i snurt sugt vilkel lugurende som helst och vålla strid och omgång. Mun får inie heller förbise utt yrkunden om uppskov kan komma att frunisiullus i mer eller mindre illojalt syfte och all 5/6-regeln inie säller spärr häremol om lillräckligi många rösiar emoi omedelbart uniagande. Jag kan med hänsyn lill del anförda inte tillstyrka förslagets genomförande.

Förslaget un ett lugförslag som angår begränsning av fri- och rälligheler skull vila under förulsäiining av yrkunde uv lägsi lio riksdagsle­damöter har förunleii unulanden i olika rikiningar i några remissyttran­den.

Domsiol.svprkci unser all del inte kan uteslutas all den föreslagna ordningen för eu uppskovsförfarande kan innebäru en viss fura för del parlamenturiska förfarandel. Befbgenhelen un få eu lagförslag vilandeförklarat har uv riiuigheisskyddsulredningen tillerkänts en så liten grupp som lio riksdagsle-

19

duniöier. Ell purii som på grund av sina åsikier hell suknur slöd hos övrigu riksdugspurlier och därigenom slår ulan egentligt politiskt infiytande kan frcsius all använda uppskovsyrkanden i obsirukiionssyftc. I3et finns i vår omvärld exempel på exiremisipariier som försöker nå sinu syften genom att sabotera del politiska maskineriet. Del kan väl inle heh uteslutas all sådana partier kommerail dyka upp även i Sverige. Enligi domstolsverkets mening skulle del vara värdefullt om någon garanii kunde skapas mot an uppskovs-förfarandet kommeratt användas påen illojalt sätl. En länkbar lösning är all lålu självu yrkundet om vilandeförklaring av lagförslagel bli föremål för omröslning i riksdagen, varvid en majorilel om minsl fem sjättedelar av de röstande skall kunnu förkasta yrkandei. Riksdagen får på så säll en möjlighel atl reageru mot ett illojalt "filibusier"-förfarande från en grupp ledamöier ulan all riksdagen för den skull - vilkel ulredningen föreslår - måsle med kvalificerad majorilel anta själva förslaget.

Juridiska,fakulteisnämnden i Stockholm har uppfallningen all ett säll all reducera riskerna för alt riksdagens arbele allvarligl hindras är au skärpa kraven för all ell uppskovsyrkande skall få framslällas. Nämnden kan inle finna all fördelarna med en reform av föreslagen an allvarligl skulle ävenlyras, om del i stället föreskrevs alt yrkande om uppskov skall väckas av minsl en liondel av riksdagens ledamöier. En sådan skärpning skulle fungera som en garanii mot atl uppskovsinslilulel aktualiseras i renl obslmklions-syfte. Sammu åsikt har juridiska fakulteisnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN].

Sveriges Radio anser alt förslaget, atl del särskilda förfarandel skall vara lillämpligl endasl om yrkande därom görs under riksdagsbehandlingen, verkar rimligt. Del gäller i delta sammanhang också atl finna en lämplig avvägning mellan kravel på alt en minoritet inle får avgöra den ev. rättighetsbegränsande effekten av ett lagförslag och kravet på all riksdags­majoriteten ime fårsuveränt besiämma i denna typ av frågor. Idet första fallel skulle man frångå demokraiins grundläggande flerlalsprincip, i det andra skulle man förlora skyddseffekten av en särskild lagsiifiningsprocedur. Utredningens avvägning på denna punkt förefaller Sveriges Radio vara en lämplig lösning. En nackdel med förslaget är dock alt, om inget yrkande framförs om prövning av huruvida ett lagförslag faller utanför eller innanför del särskilda lagsliftningsförfarandel, lagförslag om inskränkningar kan antas omedelbart enligt vanliga allmänna regler i riksdagen. Det är svårt atl bedöma om risken härför är stor eller liten. Sveriges Radio kan inte flnna alt ulredningen berörl den problematiken. Emellertid är det svårt att finna ell hell säkert syslem ulan att det blir arbetsmässigt tungrott. En lösning vore atl den instans som framlägger ett lagförslag alllid moiiverar huruvida förslaget enligt dess mening innebär en räiiigheisinskränkning eller ej, om inte annal för all ett sådant påpekande skulle kunna vara en påminnelse för riksdags­ledamöterna om problematiken men även en vikiig upplysning för mass­medierna. Sveriges Radio anser vidare alt procedurreglerna för lagsliftnings­förfarandel kan diskuleras, t. ex. om jusl lio ledamöier är det rälla antalet för

23 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

20

au ell yrkande om särskilt förfarande skall bifallas.

Enligt Landsiing.sförbundets uppfattning förefaller rällighelsskyddsuired­ningens förslag på denna punkl hu blivit onödigi omständligt. Del synes sälunda inte egenlligen finnas anledning alt slälla upp krav på an en minoriiei på jusl lio riksdagsledamöter skull yrku vilandeförklaring uv lugförslag på detiu område för utt en sådan också skall äga rum. Om fem sjättedelar av de röstande ändå kan drivu igenom ull lagförslagel antas omedelbart är ju inte ens en minoriiei på 58 ledamöier lillräcklig (om alla 349 ledamöier deliar i omrösiningen) gurunli för atl minorilclskravei också skall bli riksdagens beslul. Landstingsförbundet finner det därför vara en prakliskl enklure lösning om lugförslag inom ifrågavarande rättsområde alltid - sålunda även utan all särskilt yrkande därom blivit framställt över huvud laget - förklaras vilande i lolv månader, om inle riksdagen med fem sjättedels majoritet beslutar an dei skall antas genast.

Frågun om hur länge ett lagförslag skall vila las upp av en par remissinsianser, som förordar en uppmjukning av förslaget i denna del.

Domslolsverkel konslalerar all ell lagförslag kan innehålla både sådana siadganden som kräver ändring i grundlag och sådana som blir underkasiade del föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet vid begränsning av fri- och rällighelerna. Som exempel nämns ell lagförslag med förbud mol vissl slags pornografi. Ell sådant förslag kan innehålla siadganden som inskränker tryckfriheten och kräver ändring i TF och siadganden som berör yttrande­friheten lill exempel förbud mol försäljning av film och videogram med visst innehåll. - Tidsfaktorn är enligt rätlighetsskyddsutredningens förslag beslämd på olika sätt vid grundlagsändring och vid begränsning av fri- och rällighelerna. Del gäller utgångspunkten för beräkning av tiden, tidsrymden och möjlighelen till undanlag i vissa fall. Dessa olikheler kan vid en lagstiftning av angivel innehåll medföra alt ändringen i grundlagen kan genomföras snabbare än begränsningarna i yttrandefriheten. Eu sådani förhållande vore ologiskl. Det behövs ju inte längre betänkelid för atl begränsa yttrandefriheten än iryckfrihelen. Domstolsverket föreslår därför atl de föreslagna beslämmelserna om tidsfrister samordnas. Den minst ingripande förändringen av förslaget synes vara att man ger konsiitutions­utskottet befogenhei au besluta atl eu lagförslag, som angår begränsning av fri- och räuigheler och som har förklarats vilande, skall las upp lill behandling lidigare än efter lolv månader. Denna befogenhet skulle gälla i de fall då ett val ägl rum mellan det atl lagförslaget försia gången anmäldes i riksdagen och frågan väcks om att ta uppdel vilande ärendei. Invändningar mot lagförslaget har i sådani fall kunnat föras fram i valet och det finns därigenom särskilda garaniier för all frågan kunnat uppmärksammas och bli föremål för debati. En ytterligare garanii mol missbruk kan skapas genom au föreskriva all beslutet av konstiiutionsutskollet måste fattas med kvalificerad majoritet, fem sjättedelar av ledamölerna.

21

Uinsslyrdsen i Kronobergs tån anser all det är iveksaml om uppskovels längd bör beslämmas lill så lång lid som tolv månader. Om ett lagförslag inte genasl antas eller förkastas med föreslagna rösimajoriieier skall yrkandet om uppskov prövas av konstilutionsutskollel. Ulskollei får inle avslå yrkandet ulan all höra lagrådel. Ett sådani förfarande kan dra ut på liden och molivera en uppskovslid om lolv månader. Om ulskollei emellerlid bifaller yrkandei kan den föreslagna uppskovstiden framslå som onödigi lång. Riksdagens beslul bör i sådana fall kunna fattas efteren kortare uppskov utan atl äventyra syflel med det särskilda lagsliftningsförfarandel. Länsstyrelsen vill ifråga­sälla om inte i sådana fall en korlare uppskovslid bör kunna föreskrivas. Lagförslagel kan ju avse en fri- eller rällighetsbegränsning som, ulan all förslaget omedelbarl anias med fem sjättedels majorilel, av riksdagsmajori-leien anses som moiiverad och angelägen att genomföra. En liknande inslällning har länsstyrelsen i HaUands län som ifrågasälier om inle lolvmå­nadersfristen är onödigt lång med lanke på syfiet med del särskilda lagsliftningsförfarandel.

1 några remissyttranden uppmärksammas förslagei att del skall vara möjligt all föreslå sådana jämkningar i ett vilande lagförslag som ligger inom ärendels ram.

Högsta domstolen framhäller att den gränsdragning som ligger i uttrycket "inom ärendels ram" i förevarande sammanhang är särskilt betydeLsefull. Går ändringsförslagel ulöver ärendels ram, föreligger nämligen ell nylt förslag, som på yrkande av erforderligt antal riksdagsledamöter kan bli underkastat förnyat uppskov. J rältighetsskyddsutredningens betänkande anges inle i vilken ordning beslul skall fattas när det har gjorts gällande alt föreslagna rättighetsbegränsande ändringar i ett vilande lagförslag går utanför ärendets ram. En uttrycklig regel i RO av innebörd att sådan fråga skall hänskjutas lill konstilulionsulskoltel för avgörande skulle enligt högsta domslolens mening sannolikt avsevärl minska risken att spörsmålet seder­mera kom under bedömande lagprövningsvis.

Kriiiska till förslaget i denna del år Svea hovrätt och JO. Hovrätten anser all det ligger en påtaglig minskning av förslagets skyddsvärde däri att ett vilande förslag skall kunna ändras även i enlydigl skärpande riktning. Det skulle alltså, tillspetsat uttryckt, vara möjligl för förslagsställaren att spara de mest ingripande rälligheisbegränsningarna lill sisla omgången, när något uppskov inle längre kan utverkas. En sådan ordning framstår för hovrätten som under alla omsländigheier oacceptabel; de gränsdragningsproblem utredningen anlyder kan inte vara olösliga. JO anmärker att det i efterhand kan göras gällande atl riksdagen i andra omgången gick utom ärendels ram och att därmed stadgad ordning har åsidosatts vid en lags tillkomst. Samma problem kan uppkomma även när ärende inte har vilal men del synes antagligt att problemel får större räckvidd efter uppskov. Meningen är ju au tid skall vinnas för eftertanke och debatt och mänskligt au döma borde detta leda till atl flera jämkningar och ändringar blir förelagna än eljesl.

22

Förslaget allkonsiiiulionsuiskoiiei skall pröva huruvida ett lugförslag angår begränsning av fri- och riiiligheier och att lag rådel skall yllru sigi saken för an ulskollei skull få besvara frågan nekande behandlas i åtskilliga yllranden. Högsia domstolen och regeringsrätten godiar förslagei, niedan övriga inslunser som hur yilrul sig i denna del har invändningar som går i olika riktningar.

Högsia domstolen unser all den föreslagna ordningen medför den fördelen au frågan, huruvida ett lagförslag ungar rällighetsbegränsning eller inie, blir prövad redan i samband med lagens tillkomst. Del ter sig under sådana förhållanden mindre sannolikt alt gränsdragningsfrågorna kommer all ge upphov till besvärande lagprövningssiluaiioner. Högsta domstolen lar också upp frågan om lagrådel vid granskning av varje lagförslag, som har remitterats för yllrande, skall undersöka huruvida förslaget har sådun innebörd atl reglerna om det särskilda lagsliftningsförfarandel blir tillämp­liga. Högsia domstolen anlar all del visserligen kan vara till fördel för riksdagsledamöterna atl ha lillgång till lagrådets yttrande i denna fråga när del gäller för dem att avgöra huruvida yrkande om vilandeförklaring skall framslällas. Såviii framgår av vad som anförs i belänkandet torde det emellerlid inte vara avsell all lagrådel i detta hänseende skulle ha en sådan generell granskningsplikl. Troligi är att de fall där uppskovsförfarandel påyrkas kommer atl bli förhållandevis sällsynla. Om delta antagande är rikligl, skulle ell krav på lagrådsgranskning i angiven omfattning innebära en ytteriigare belaslning för lagrådel utan motsvarande nytla. Anledning för lagrådel all i anslutning till remiss från regeringen pröva frågan kan föreligga när spörsmålet särskilt behandlas i remissen, och i övrigi torde lagrådel i detla skede komma alt yttra sig i frågan, om det vid sin granskning av hur förslaget förhåller sig lill grundlagarna finner särskilda skäl föreligga alt rikta uppmärksamhet på spörsmålet.

Regeringsrätten biiräder förslaget om lagrådets medverkan i det föreslagna förfarandel för räliighetsbegränsande lagsiiftning.

Kammarräiien i Göteborg befarar all den fakiiska beslutanderätten, huruvida en rätiighelskränkande beslämmelse skall få ingå i vår rättsordning eller inle, kommer all ligga hos lagrådel och de rätistillämpande organen. Kammarrätten har i siu remissyttrande över fri- och rätiighelsulredningens belänkande uttalat sig mol en sådan ordning. Kammarrätten vidhåller denna uppfattning och anför att i linje med principen om riksdagsmajoriteiens beslutanderätt ligger tanken atl ingen verklig politisk makt bör tillkomma domstolar och andra rätistillämpande organ. Rällighetsskyddsutredningen ansluter sig också till den tanken. Fråga är emellerlid om inte utredningens förslag avviker från den angivna utgångspunkten.

Domstolsverket anser sig ha anledning all peka på atl skyddel för fri- och rättigheterna inte blir så siarkt som del förefaller vid en första anblick, efiersom konslituiionsulskollel tillerkänns befogenhei all med enkel majo­ritet avgöra huruvida ell lagförslag angår rällighetsbegränsning. Det före-

23

ligger en viss risk för all i extrema situationer, då ju kanske skyddet bäst behövs, konstilulionsulskoltel kun kommu uu mol bäure vetande tolku ell lagförslug som atl del inte ingriper i rällighelerna och därför inle kan bli föremål fördel kvalificerade lugsiiftningsförfurundei. Del aren näruliggunde tunke ull överfiytlu beslutanderätten i dessa frågor lill lagrådel eller unnul organ uianför riksdagen. En sådan lösning skulle emellerlid innebära all man lillerkände eti opoliiiski organ en poliiisk makibefogenhei. Dei skulle slrida mot grundläggande demokratiska värderingar i vårt land och en sådun lösning är enligi domsiolsverkels mening hell oaccepiabel. Verket framför därför inle något yrkande om ändring i det framlagda förslaget i dennu del utan vill bara erinru om att del enda egenlliga skyddet för fri- och rällighelerna i framliden liksom hittills ligger i alt riksdagens majoritet respekterar dem.

Två remissinstanser lar upp frågan, om konsliluiionsutskoitel skall failu sill beslul med enkel eller kvalificerad majoritet. Sveriges advokaisatnftmd har svårl att inse varför en bestämmanderätt som man inle vill anförtro ål riksdagens majorilel i stället skall få ulövas av konslitulionsuiskoileis majoritet. Del är riksdagen, dvs. i realiteten riksdagsmajorileten, som väljer medlemmarna i utskotten, däribland konslitulionsutskollet. Majoriteten av konslilulionsulskoltets ledamöier måsle därför antas vid varje särskild lidpunki lillhöra del parti eller den koalition av partier som vid samma tidpunkt innehar majoritet i riksdagen. Rättighetsskyddsutredningen redo­visar inte något skäl varför den av riksdagsmajorileten valda majoriteten av konstitulionsuiskouets ledamöier skulle vara mera kompetent och kvalifi­cerad än riksdagsmajorileten själv alt fatta beslul i en sådan fråga. Samfundel delar i och för sig ulredningens ståndpunkt att avgörandet, huruvida ett vissl lagförslag är räliighetsbegränsande eller inte, skall avgöras i konstiiutionsut­skollet. Likaså är samfundet av samma åsikt som ulredningen när det gäller lagrådels roll i delta sammanhang. Lagrådet skall vara en i förhållande till riksdagen enbart rådgivande instans. Del kan inle komma i fråga att tilldela lagrådet befogenhet att med bindande verkan för riksdagen föreskriva all den exiruordinäru ordningen skall gälla vid behandlingen av en viss lagfråga. Skall emellerlid den beslämmelse som lägger avgörandet i konsliiuiionsutskottels händer i de lagstiftningsärenden som det nu är fråga om ha någon mening, bör den innehålla aU ett avgörande varigenom utskottet förklarar ell lagförslag inte vara rättighetsbegränsande skall inom utskottei fattas med viss kvalifi­cerad majorilel. Samfundel erinrar om au kravet på kvalificerad majoritet i konsiilulionsuiskotlet har godtagits av ulredningen såvitt gäller undanlag från den föreslagna lidsfrislen i grundlagsiiflningsärende. Svenska avdel­ningen av IniernaiioneUa Jurisikommisslonen anser all en svag länk i lagslifl-ningsproceduren är au konslilulionsulskoltets bindande beslul i samtliga fall kan fattas med enkel majoritet och atl en ändring härutinnan bör övervä­gas.

Juridiska fakulteisnämnden i Stockholm befarar alt uppgiften all avgöra.

24

huruvida lagförslag angår sådan begränsning av fri- och rättighet som möjliggör uppskov, kommer all bli synneriigen belungande för konstitu­iionsuiskotlel. Del finns anledning alt ifrågasälla, om ulskollei har resurser alt på ell rimligt säll bemästra dessa problem. Konsekvensen kan ockå bli all problemel i vid ulsiräckning skjuies över till lagrådet, med allvarliga följder för rådets möjligheler ull utföra sin huvuduppgift. Då konstilutionsutskollel inle får avge nekande svar ulan atl lagrådel yttrat sig i frågan, kan resultatet bli all lagrådels medverkan blir vanligen förekommande.

yO erinrar om alt enligt motivuttalanden (s. 100,101 och 218 i betänkandet) någon remiss till konsiilulionsuiskotlet eller lagrådel inte behöver ske, om utskottei eller lagrådel tidigare har yttrat sig i frågan om en rättigheisbe­gränsning föreligger. Ullalandet väcker vissa farhågor hos JO. Del är tänkbart atl den praxis ulvecklar sig att lagrådel vid behandling av lagförslag alltid kommer atl uttala sig i frågan om rällighetsbegränsning föreligger eller inle. Innan något yrkande all ett lagförslag skall vila har framslällls, är del mer än tänkbart att frågan inte har uppmärksammals i den offenlliga deballen. Lagrådel får då falla sin ståndpunkt på ett material som kanske är otillräckligt. Om lagrådet och kanske också konslituiionsulskollel på förhand har sagl all en rällighetsbegränsning inle är i fråga, blir situationen ganska egendomlig för de riksdagsmän som lill äventyrs har en annan åsikt. Ett yrkande om uppskov kan i del uppkomna läget inte vinna bifall. Det är enligt JO:s uppfaUning likväl för den skull inte helt meningslöst all framställa ell sådani yrkande, ly endasl om ett yrkande har framställts och ogillals kan lagpröv­ningsrälien utlösas.

Några remissinstanser tar upp frågan angående lagprövningi samband med det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Högsta domstolen konstalerar all del torde innebära atl ell sådani uppenbart fel har begåtts vid en lags tillkomst all lagen inle skall lillämpas, om konstitutionsutskollel - ulan all lagrådet har bli vit hört i frågan - har förklaral all ett lagförslag inte angår begränsning av någon fri- eller räiiighel, och riksdagen därefter med enkel majoritet har antagit förslaget. Har däremot konstitutionsutskottet efter lagrådets hörande lämnal förklaring av del innehåll som nyss har sagts, har någon avvikelse från den sladgade ordningen inle skett, även om utskoitet inte har följl lagrådel. KonstitulionsutskoUel är ju inie bundel av vad lagrådel yttrat. Enligt uttalande i betänkandet kan emellerlid i del läget frågan om lagens grundlagsenlighet efteråt eventuellt komma all bli akluell lagprövningsvis. En sådan prövning lorde dock kunna leda lill underkännande av lagbeslämmelsen endasi under förutsäitning atl konstitutionsutskottets förklaring har berott på uppenbart misstag eller har varil grundal på en uppenbar feltolkning av gällande lag eller av del framlagda förslaget.

Regeringsrätten framhåller att del med hänsyn till de svåra gränsdragningar som kan bli aktuella förefaller välbelänkl att frågan om det särskilda lagsliftningsförfarandel i det enskilda fallet har blivit rätt tillämpat inte kan bli

25

föremål för lugprövning, eftersoni förfurundel blir tillämpligt buru i den mån yrkande därom frumslälls under riksdagsbehandlingen. Däremot kan frågun om cn lugsgrundlugsenlighet bli akluell lagprövningsvis, om konsiiiulions­uiskollel hur avslagil yrkande om lillämpning av del särskilda förfarandel mot lugrådeis inrådan.

Enligi Svea hovräu måste man räkna med all del i riksdagen då och då skulle komma all framslällas yrkanden om tillämpning av det särskilda förfarandet, som inle vinner konsiilulionsuiskotlels stöd. Vidare måste man räkna med all därefter parier vid domslolar eller andra myndigheler kan göru gällande all del särskilda förfarandel ändock har borl lillämpas och att lagen har lillkommil i grundlagsstridig ordning. Hovrätten framhåller all de tillämpande myndigheterna inte kan underiåta atl pröva sådana påståenden ens i de fall när lagrådet har varil av samma uppfaiining som konstilulions­ulskoltel. En annan sak är all del lorde bli sällsynl all någon myndighei kommer lill annan slutsats är lagrådel har gjort, i vart fall om lagrådel har varil enigt i sin bedömning. Nu skisserade siiuaiioner skulle kunna bli så vanliga att del är påkallat all i författningssamlingar ange om lagarna tillkommit efter särskilt förfarande eller om, i annal fall, yrkande härom framslällls men avslagits. Hovrätten anser alt det för domstolarna inte är något önskvärt au aniaiei lagprövningssiluaiioner ökar. 1 själva verkei var den synpunklen ell av huvudskälen lill att hovrätten redan i sill yttrande över fri- och rälligheisulredningens belänkande avvisade tanken på ett särskilt förfarande. Hovrätten anser all lagprövningsmöjiighelen är ett både nödvändigt och nyttigt insiilul men atl del samlidigt är ell institut som mår bäsl av alt användas sparsami. Hovräuen hänvisar i denna del lill vad departements­chefen uttalade i prop. 1975/76:209 om domstolarnas möjlighet all uinyttja ett oförbrukal förtroendekapital när eu ingripande undantagsvis måste anses befogat. Enligt hovrällen skulle del kunna hävdas all man - för alt undvika nyss angivna lagprövningssituationer-bör ändra sysiemel så alt del särskilda förfarandel är lillämpligl bara när konsiilulionsuiskotlet har funnil så vara fallel. En sådan ordning är emellertid enligt hovrällens mening olycklig. Lagprövningsmöjiighelen har ansetls ha en vikiig preventiv effeki och judiciell överprövning kan vara den enda framkomliga väen att rälla lill ett oriktigt beslul.

JO anser an införandet av en särskild ordning för behandling av lagförslag som angår begränsning av medborgerliga rätiigheier drar med sig problem i vad angår lagprövningsrälien. Om den särskilda ordningen inle har iakttagits därför au man har ansell lagförslagel inte röra begränsning av någon räiiighel, skulle del kunna inlräffa att domstol eller annan myndighei intog motsatt slåndpunkl och vägrade tillämpa lagen. Utredningen har sökt förebygga detta vid ulformningen av sill förslag. Under förutsättning all konsiiiulionsuiskollel inle frångår lagrådets uppfattning får förslaget nog anses som en god lösning av detta speciella problem. Hell vattentät är lösningen dock inle. Varken lagrådets eller konsliiuiionsutskottels uppfäll-

26

ning ar bindande för domslolar och andra myndigheler. Del är myckel väl länkbart un diskussionen vid lagförslagets antagande har varit begränsad och Ull v i kt iga skäl, som lular för all en rällighetsbegränsning verkligen var i frågu, kommer fram försl senare. 1 sådani fall kan del lidigare siällningslagandel inie få varu sukrosanki. En yllerligure synpunki, som talar i samma riklning, är enligi JO:s mening följande. De organ som har all lillämpa Europarådets konvenlion om de mänskliga rällighelerna - kommissionen och domstolen -har inte låst fasl sig vid en statisk lolkning av konventionen. En utveckling har kunnai spåras i den riklningen atl organen lägger in mer och mer i konventionens bestämmelser. Del är fulll tänkbart all en molsvarande utveckling kommer all äga rum i Sverige: alt domstolar och andra myndig­heler kommer all läsa in mer och mer i regeringsformens regler om de grundläggande fri- och rällighelerna. Om deua blir fallet, kan man inle räkna med alt uttalanden av lagråd och konstilulionsulskoii kommer all respek-leras när år har gåll och den ullmänna uppfallningen har ändrai sig.

Rältighetsskyddsutredningens uttalanden om vilka bestämmelser som omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel tas upp i fiera remissyttranden.

Högsia domsiolen anser au åtskilliga gränsdragningsproblem kan komma all yppas. Svårighelerna med gränsdragningen framträder klart i den redovisning som ulredningen lämnarav ett stort antal gällande lagar som har bestämmelser av r-äuighetsbegränsande karaklär. I denna redovisning söker ulredningen klariägga vilka regler i de särskilda lagarna som bör anses vara räliighetsbegränsande och vilka regler som inle bör anses ha sådan innebörd. Högsia domstolen har inle funnil anledning all i delta sammanhang granska redovisningen i dess enskildheter och la ställning lill utredningens bedöm­ning i fråga om var och en av de siirskilda lagbestämmelserna. De allmänna grundsalser som ulredningen har lillämpal när del gälll au hänföra de olika beslämmelserna lill den ena eller den andra kalegorin synes emellerlid böra i huvudsak godias. Enligt uttalande av ulredningen skall i princip bara de malerielll räliighetsbegränsande föreskrifterna i en hilhörande lag bli omfal­lade av del särskilda förfarandel, under det atl lagens regler om beslutande organ och om förfarandet hos organei i fråga skall falla uianför lillämpnings­områdel för del särskilda lagsliftningsförfarandel. Enligt högsia domstolens mening ulgör emellerlid ofta reglerna rörande del organ som bemyndigas au vidlaga viss åtgärd av rättighetsbegränsande natur och angående del förfarande som därvid skall tillämpas skyddel moi atl bemyndigandet kommer all missbrukas. Skäl måste därför anses föreligga atl i högre grad än Ulredningen har gjort hänföra regler av angiven art till den kalegori bestämmelser som är underkastade det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Kammarräiien i Göleborg betecknar utredningens systematiska genom­gång av ett stort antal lagar vilka kan tänkas innehålla rättighetsbegränsande föreskrifter som berömvärd. Kammarrätten delar i stort setl ulredningens uppfattning i denna del. Genomgången visar all del är ett myckel stort antal

27

lugar som berörs uv del särskildu lugsiiftningsförfarandet och ull en mängd besvärligu gränsdrugningsproblem kan kommu alt uppslå.

ÖB finner inie atl någru vägande skäl talar moi an de lugregler som ulredningen unser omfuilas uv det särskilda lagsliftningsförfurundel faller under dellu. Del lorde inte heller innebära några pålagliga nuckdelur ull del särskilda förfarandel används vid beslul som i fredstid fatias rörande beredskapslagsiift ningen.

Landsiingsförbundei konslalerar all del inom den landslingskommunala seklorn är lagsiiftningen avseende den psykialriska sjukvården, ivångei inom sociulvården och omsorgerna om psykiski utvecklingsstörda som är de områden där föreslående reformer eventuellt kan komma au påverkas av rällighelsskyddsuiredningens förslag.

En mera krilisk hållning intar några remissinstanser.

JK hänvisar lill den ingående redogörelse som ulredningen har lämnal och anser ull det där förekommer åtskilliga exempel, inför vilka man måste slälla frågan om den omständliga lagstiftningsprocedur som föreslås verkligen ärav behovei påkallad. Gränsdragningen kring tillämpningsområdet framslår siundom även som ganska godlycklig. - Av ulredningens närmare utlägg­ningar om förslagets innebörd och räckvidd framgår vidare att vanskliga tolknings- eller tillämpningsproblem kan uppstå, t. ex. såviii gäller vad ulredningen kallar "bihangs"-, "konsekvens"- eller "hänvisningsbesiäm­melser". Ulredningen ger inte heller entydiga besked om vilka bestämmelser i en räliighetsbegränsande lag som avses skola omfuilas uv del särskilda beslulsförfarandel. Uigängspunkien anges dock skola vara all del särskilda förfarandel skall skydda fri- och rälligheler men inle siräcka sin verkan däruiöver. Förfarandels räckvidd för en rättighetsbegränsande lag bör med andru ord inie vara siörre än nödvändigi. Från denna utgångspunkt avser Ulredningen alt olika delar av en och samma lag skall kunna beslutas genom skildu förfarunden. Till resonemungen knyls vidare ell "prakliskl förbehåll". Ulredningen erinrar all del naluriigtvis kan inlräffa alt en lagändring berör både sladgande som omfattas av del särskilda förfarandet och annal stadgande, vurvid ändringarna hänger samman med varandru. Om då yrkande framslälls om det särskilda förfarandel, får del i prakiiken den effekten ull också de andra stadgandena kommer att omfattas av del särskilda förfarandet. Det blir ju ingen mening med au beslula om dem för sig, efiersom besluiel måste förses med del villkoret atl också de övrigu bestämmelserna sedermera antages.

Svea hovräll anser atl gränsdragningen mellan lagförslag på vilka del särskilda förfarandet är resp. inle är lillämpligl ofta kan komma alt vålla bekymmer. Utredningen uttalar all gränserna mellan olika regelkaiegorier inle alltid är hell klara men all ulredningen söker minska olägenheierna häruv genom en lämligen ingående redovisning i specialmoliveringen. Hovrällen anmärker härtill atl lagstifining genom motiv alllid bör undvikas i del längsta, och della naturligtvis särskilt  när, som  i förevarande fall.

28

knuppusi någoi slöd ulls för moiivutiulandena kan hämias i självu lagtexten. Denna lämnar fällel öppel för belydligi mer viiigående lolkningar än dem ulredningen gör gällande. Och möjlighelerna för ulredningen all vinna gehör för sina slåndpunkier minskas naiurliglvis ytteriigare av atl förslaget i dessa delar är så magert moliverai. Så framslår det l. ex. som uppseendeväckande knapphändigt när ulredningen (s. 87), efter atl ha konsiateral all vissa lagars regler om organisation och förfarande "inte saknar betydelse för rättighets-begränsningens intensitet", hell kort uttalar all dessa regler "av flera skäl" likväl i princip inle bör unses omfallade av del särskilda förfarandel. För hovrällen är del vidare tydligt all t. ex. den på fiera ställen dragna gränsen mellan maleriella regler och förfaranderegler och även frågan i vilken ulsiräckning hänvisningsbesiämmelser "drar med sig" andra föreskrifter i samma lug oftu måste kunna vålla diskussion. Och del är inle givel att utredningens slåndpunkier av alla skulle las för goda ens i de fall där de objektivt framstår som välgrundade. De föreslagna reglerna skulle därför kunna leda lill olyckliga procedurstrider i riksdagen och en icke önskvärd ökning av de tillämpande myndigheiernas lagprövningsverksamhet.

Domslolsverkel hyser farhågor för atl del kan uppstå vissa svårigheter alt avgöra om ell lagförslag är sådani all det angår begränsning av någon av fri­och rätiigheterna. Verket har svårt all följa ulredningens resonemang om rälligheler som bryier sig mot varandra (s. 78 O-

Juridiska fakullelsnämnden i Uppsala anser all förslaget att endasl de malerielll räliighetsbegränsande beslämmelserna men ej organisalions- och förfaranderegler skall omfattas av det särskilda lagsliftningsförfarandel framstårsom diskutabelt,eftersomjusiorganisations-och förfarandebestäm­melser ofta innehåller moment som är betydelsefulla ur rättssäkerhetssyn­punkt. Ulredningens resonemang härvidlag leder enligi fakulietsnämndens mening lill vanskliga gränsdragningsproblem. Alt t. ex., väsenlliga förfaran­deregler i lagen (1954:579) om nykterhelsvård och vissa molsvarande regler i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykialrisk vård inle skall omfattas av del särskilda förfarandel (s. 198 f i belänkandet) inger betänkligheter. Fakullelsnämnden uttalar all ulredningen gör sig skyldig lill ell misstag då RF:s förbud mol könsdiskriminering (2 kap. 16 §) inrangeras bland de undantagslösa rällighelsregler, som saknar aktualitet i delta sammanhang. Förbudel är inte absolul och de avvikelser som kan komma att beslutas med slöd av 2 kap. 16 S RF måsle omfaiias av del särskilda förfarandet.

Också yiirandefriheisuirednlngen lar upp frågan om inle del särskilda lagsliftningsförfarandel bör omfatta också andra lagar än dem rättighels­skyddsulredningen har föreslagit. TF ger i dag del tryckta ordet eu detaljerat skydd - en skydd som i viss ulsiräckning bildar ett värn också för andra medier och uttrycksformer. Men TF överlämnar vissa sidor av yttrandefri­heten ål reglering genom vunlig lug Ylirandefrihelsuiredningen konslulerar all rällighelsskyddsuiredningens förslag i belydande omfallning medför all sådan lag kan bli föremål för del särskilda förfarandel (della lorde gälla

29

flerialel uv de lugurtill vilku hänvisus i 1,6 och 7 kup. TF och möjligen 5 kup. TF). Andru uv dc i TF åsyfiude lagurnu gäller förfurundel under förunder­sökning eller rällegång, och dessu anses i betänkandet inle "angå" begräns­ning av ylirundefriheien. Yttrandefrihetsutredningen anmärker all en prin­cipielll och prukliskt vikiig lyp av lug-lug enligi 7 kap. 3 S förslå siyckei 3TF vilken unger de lysinudsplikier vilku bryter meddelurskyddet - inte synes vara behandlad i belänkandei. Yltrandefriheisulredningen hävdar uu sådun lag angår begränsning av ylirundefriheien i RF:s mening och så lill vidu skulle omfattas av reglerna om del särskilda förfurandet. Den föreslagna undan­lagsregeln beiräffande lyslnadsplikler lorde emellertid ledu lill all lugen lill övervägande del faller uianför. Med lanke på lagens betydelse från ytirun-defrihetssynpunkl krävs ett klargörande. Yltrandefriheisulredningen kom­mer under ulla förhållanden alt - såsom också förulsalls i direktiven - prövu frågan under sill fortsatta arbeie.

Frågan, om inte bara lagförslag som går i skärpande riklning skall omfaiias av del särskilda förfarandet, diskuleras av tre remissinsianser som anser atl riilligheisskyddsutredningens förslag här går för långt.

y/T ställer frågan varför ell lagförslag som innebär rätlighelsutvidgning eller är "neutralt" skall omfattas av det särskilda förfarandel. Visseriigen kan en ulvidgning av en rättighet moisvaras av en (ytteriigare) inskränkning i en annan och i ell sådani fall bör nalurligen det särskilda förfarandet vara tillämpligt också på den utvidgande delen. Men är del alldeles klarl all en räiiigheisinskränkning inle föreligger, finns enligt JK:s mening inte något skäl att tillämpa förfarandel i fråga. Utredningens motiv för sin ståndpunkt synes vara all del ibland kan vara svårt att avgöra vilken innebörd förslaget har. Detta är troligen riktigt men ett sådant avgörande synes ändå inte svårare än många andra avgöranden med anknyining lill det föreslagna särskilda förfarandet. - I detta sammanhang berör JK en närliggande fråga. Enligt ulredningen skall den formella lagkraftens princip inle gälla beträffande del särskilda lagsliftningsförfarandel. Närmare utvecklas detla uttalande så att det förhållandet atl en viss lagbeslämmelse beslutas med användning av del särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lag inte automaliskl bör medföra att framtida ändringar beiräffande denna lagbeslämmelse måste beslutas med anlilande av del särskilda förfarandel - ens om sådant förfarande påyrkas. JK delar denna uppfattning. Eftersom 8 kap. 17 S RF, där den formella lagkraften behandlas, enligt JK:s mening inle utsäger något om proceduren vid beslutsfattandet ulom såvitt gäller ändring eller upphävande av grundlag eller RO anser JK atl någon ändring i lagrummei inte behövs.

Juridiska fakullelsnämnden i Uppsala anför all förslaget om all varje lagsiiftning angående begränsning uv fri- och räiiighel - även sådan lagstiftning som inle innebär någon skärpning - skall vara underkastad det särskilda förfarandet inte synes lillräckligi väl underbyggl. De avgränsnings-

30

svårigheter som ulredningen hänvisur lill (s. 70) synes ej varu siörre än all konslitulionsutskollet i enskildu full skull kommu till rätta med dessa. Fukultetsnämnden föreslårdärföratt dei särskilda förfurundel skull unvändas endasi vid skärpunde lugsliftning. Juridiska fakuttetsnämnden i Siockholm ullulur ull ulredningen hur ulvidgal uppskovsregelns lillämpningsområde Ulöver vad som sakligi kan anses motiverat.

Rlksskaiieverkei lar upp frågan om ekonomiska ingrepps former. I belänkandei anförs au skatt - till skillnad från bidrag - kan vara rättighetsbegränsande ingrepp dock endasl under myckel speciella förhållan­den. Framställningen i della kortfattade avsnitt anser verket vara myckel allmänt hållen och inle redovisa den deball som har förls i dessa frågor. Verket nämner att bl. a. skatteutskottet (SkU 1973:62) har tagil upp frågan om tryckfrihelsrällsliga aspekier på regeln om undanlag från skalleplikl till mervärdeskatt avseende vissa lidskrifter. Verkei har vidare i sitt yttrande över belänkandet (Ds B 1977:2) Avdrag för gåvor tagil upp en principiell fråga av vissl iniresse i sammanhangei. Förslaget innehöll en regel om avdrag vid givarens beskattning för gåvor till religiösa föreningar elc. som innebar all den skallskyldige för att få avdraget blev skyldig atl till sin deklaration foga kvitto från samfundel eller föreningen på beloppet. Verket ifrågasatte mot bakgrund av bestämmelsen i 2 kap. 2 S RF om del var lämpligt att lagslifta så all de skattskyldiga som var beredda all ange sina sympalier för viss organisation på della säll borde erhålla fördelar framför andra. Problem av motsvarande typ kan länkas komma upp även i fråga om de begränsningsbara fri- och rällighelerna (jfr även JO:s ämbetsberättelse 1977/78 s. 386). Vidare tar riksskatteverket upp frågan om olikbehandlingen mellan bidrag och skatter i del akluella avseendel. Den skillnad som görs häremellan i betänkandet och i andra sammanhang därför atl bidrag är gynnande och skaller betungande är enligt verkets mening konsllad. En pålaglig lendens i lagsiiftningen är nu atl parallellslälla bidragsregler med regler om avdrag vid beskattningen (jfr investeringsbidrag/invesleringsavdragoch exportkreditbidrag/exporikredii-avdrag). Rörelseresultatet avgör om slöd kan utgå i form av bidrag eller avdrag. Vidare utgör många skalleregler - lål vara indirekl - rena slödformer för olika verksamheier. Verkei efieriyser en fördjupad behandling av de nu berörda problemen.

Statens invandraiyerk finner förslaget all del särskilda lagsliftningsförfa­randel skall omfatta sådan särskild lag varigenom ullänning särbehandlas i rältighelshänseende både nalurligt och angelägel.

Fleru remissinsianser går in på de u ndanlag från lillämpnings­områdel för det särskilda lagstiflningslbrfarandel som föreslås.

Regeringsrällen framhåller all man bör göra klarl all de föreslagna generella undaniagen från del särskilda förfarandel föreslavas av prakliska hänsyn och

31

inle låler sig försvurus uv principiellu skul såsom ull riiiissäkerhcien skulle vura bälire lillgodosedd vid allmännu domsiolur än vid andra domslolar o.d.

Del undanlag som föreslås i fråga om tystnadsplikter fö r o f fe n i -Iigu funklionärer uppmärksammas i någru yllrunden. Fränisi berörs därvid den koppling lill TF som föreslås.

Regeringsrällen anser alt lolkningssvårigheter kan uppslå vid lillämp­ningen UV del generellu unduniugel beiräffande tystnadsplikter. Ulredningen anför exempelvis all föreskrifien om domares lystnadsplikt rörande beslutad men ej offenilig dom eller rörande vad som har sagls vid enskild överläggning medför lillämpning av del särskilda lagsliftningsförfarandel därför all föreskriften inle omfalius uv del föreslagna generella unduniugel for lysl­nadspliklen. Dellu avser nämligen blott sådani som får hållas hemligl med stöd av TF.

Också JK lur upp ull enligi förslugel del särskilda förfurandet inle skall tillämpas enburt därför all ell lagförslag angår förbud atl röja sådani som någon har erfaril i allmän ijänsl eller under uiövande av tjänsteplikt och som får hållas hemligl med siöd av TF. JK anför;

Den nämnda paragrafen i TFangeren ram för hemlighållande av allmänna handlingar och inte för lyslnadsplikler. TF reglerar över huvud tagel inte sådanu plikter. Den föreslagna anknylningen lill TF förefaller därför knappasl konsekvent. En ram för lyslnadsplikter uppställs däremoi i 2 kap. RF, främst i 13 S- Del framstår därför som nalurligasl att i stället anknyta till nämnda regler i RF. Frågan kan kommu i ett annat läge om en generell lugsliftning införs som reglerar såväl lyslnadsplikter som handlingssekreless. Avgö­randet synes därvid bli om och i vad mån lyslnadsplikl föreskrivs beiräffande innehållet i hemliga handlingur. Del förslag lill en generell sekreiesslag som f n. är förmål för regeringens överväganden upptager dock inte någon allmän regel om tystnadsplikt ungående innehållet i hemliga handlingar. På nuvarande siadium är det på grund av det anförda inie möjligl an ange hur undantaget för bestämmelser om tystnadsplikter närmare bör ulformas.

Om en lyslnadsplikl gäller såväl offentliga ijänslemän som privatpersoner skall undantaget inte gälla. Del är enligt min mening svårt all finna någoi bärande skäl för denna åtskillnad. En uppenbar nackdel är de olikheler som kan uppslå beiräffande lagsiiftning om lyslnadsplikter för personalkategorier med både offeniligi och prival anslällda. Som exempel kan nämnas advokaler och läkare. Del föreslås vidare i 2 kap. 20 S andra slyckel an undanlaget för lyslnadsplikler ime skall gällu särskilda lagföreskrifter rörande uilånningar (jfr specialmoliveringen s. 209-211). Vilka särskilda föreskrifter som här åsyftas är oklart. Nurmusi torde emellertid uvses föreskrifter som angår ullänningars verksamhei i allmän ijänsl eller vid uiövande av tjänsteplikt. 1 den mån sådana särskilda föreskrifter finns, kan jag inte se något skäl lill au ge uilånningar bätire räliighelsskydd än svenskar. Molsvarande gäller undan­tagen i 2 kap. 12 S beträffande husrannsakan och "rena" frihetsstraff I den mån utlänningar har summu ratt som svenska medborgare au träda i allmän ijänsl - dvs. särskilda föreskrifier i lag saknas - skall däremoi undanlaget för lyslnadsplikl gälla. Även denna åtskillnad kan ifrågasällas.

32

Kammarräiien i Göleborg har delvis samma uppfattning. Även om man nu endasl vill unduniu tystnadsplikter för offeniligu befuiiningshuvure, finns del enligt kammurraitcns uppfinning ingen anledning un fulla lillbaka på TF i della samniunhung. Del torde, som ulredningen också hur funnil (s. 94), finnus endasi cu fålal lyslnadspliklsbeslämmelser för offenlliga befuiinings­huvure som siriicker sig ulöver rumen för vud som får hållus hemligl enligi TF. Kummarrälien ser ingen anledning till varför inie också nu åsyftade besiämmelser skulle omfuuus uv unduniugel. Till della kommer ull arbele pågår på en generell lag som reglerar både offenlliga funkiioniirers tystnads­plikt och handlingssekrelessen. Om dellu projeki går ull genomlbru, lorde de i RF angivna lillålna ändamålen förinskränkningur i yitrandefriheten bringas i överensstämmelse med de i TF tillåtna ändamålen för begränsning av hundlingsoffenilighelen.

Juridiska fakullelsnämnden I Uppsala godlur del unduniag som uvser lug som innehåller förbud alt röja sådani som någon har erfaril i allmän ijänsl eller under uiövande av tjänsteplikt och som får hållas hemligl med slöd av iryekfrihelsförordningen. I della full fär regleringen i TF anses ge lillräckliga garunlier mol icke acceptabla begränsningar av yttrandefriheien.

Ylirandefrihelsuiredningen an för:

Rälien au ta del av allmän handling ligger vid sidan av de i RF reglerade fri­och rätiigheterna. Handlingssekrelessen är reglerad i lag under TF. Rällig­hetsskyddsutredningen hänvisar härom lill yttrandefrihetsutredningen. De lyslnadsplikler som kan sägas molsvara handlingssekrelessen har i förslagei unduniugiis från del särskilda förfarandels lillämpningsområde.

Inom jusiiiiedepartementel pägär f n. arbele med förslag lill ny sekreiesslag med uigångspunki i promemorian (Ds Ju 1977:11) Handlings­sekreless och lyslnadsplikl. Arbelet syftur bl. a. lill au skapa en enhellig reglering av handlingssekreless och lystnadsplikt i allmän verksamhei. Om promemorieförslagel godias, komnner den nya sekretesslagen all innehålla bestämmelser som gäller både handlingssekreless och tystnadsplikt.

Den nya sekretesslagen, som ersäller den nuvarande sekretesslagen och samlidigt tankes omfatta de lidigare berörda tystnadsplikterna, kommer att vara inordnad under TF. Den av rällighelsskydsutredningen föreslagna lösningen beträffande dessa tystnadsplikter - med en undantagsregel i RF -korresponderar med denna konstmktion men kan alliså inle belraklas som slutgiltig. Yttrandefrihetsutredningen får under siu fortsatta arbete anled­ning all pröva, humvida hela eller delar av den nya sekretesslagen med lillhörande reglering av tystnadsplikter skall underkastas ell särskilt förfa­rande enligt de av rättighetsskyddsutredningen uppdragna riktlinjerna. En molsvarande prövning kan då behöva göras beträffande andra "TF-lagar", som enligt rätlighetsskyddsutredningens förslag faller utanför det föreslagna särskilda förfarandet.

Sveriges Radio anmärker att rättighelsskyddsulredningen erinringar om alt lysinudsplikisområdet kan vara känsligt från informations- och yiirandefri-hetssynpunki. Sveriges Radio inslämmer i all del här rör sig om ett svårt avvägningsproblem, å ena sidan måsle man så långl som möjligl eftersiräva ull  informuiionsfriheien omges  med en särskild "säkerhelsprocedur"  i

33

sumbund med möjligu Ibrändringur, å undru sidan kan del Ibrckomma fall, där del är rimligt ull en lyslnadsplikl föreskrivs och all en reform inlc Ibrsenus därför ull lyslnudspliklen ingår som ell i och för sig ucceplubell "bihung" till reformen. Sveriges Radio anser all man dock bör kunnu ucceplera utred­ningens bedömningur på dennu punkl: dels vänlus en lugsliftning som reglerur både lyslnadspliklen och den näruliggunde handlingssekrelessen, dels begränsas unduniugel från del särskilda lagsliftningsförfarandel lill all gällu buru lysinudsplikl rörande sådunl som får hållus hemligl med slöd uv TF.

Pressens samarbelsiiämitd godiar inle all man från del särskildu lagslift­ningsförfurundel undunlar regler om lyslnadsplikl för offenlliga befallnings­havare. Har rör man sig på ell område som kun varu känsligt från informaiions- och yllrandefrihetssynpunki.

Också unduniugel i frågaom föresk ri fter om h u s ru n n su ka n har föranlell cll unlul uttalanden uv remissinslunser. Huvudsukligen går dessu utlulunden emot förslagei i dennu del. I högsia domstolens yllrande anförs:

Högsia domsiolen delar ulredningens bedömning att en kalegoriklyvning, som innebär alt lagsliflning rörande husrannsakan eller liknande inirång i vissa lyper av lokuler såsom privatbostäder och möteslokaler föres in under del särskilda förfarandel medan andra lämnas uianför, lämpligen inle låler sig göra. Därmed äremellerlid inle sagl alt övervägande skäl lulur för alt skyddet mot husrunnsakan eller liknande inirång, som sladgas i 2 kap. 6 S regerings­formen, skall undantas från del särskilda förfarandel i siällei för ull såsom undru i summu lugrum skyddude fri- och räiligheter omfattas av delsamma. I vud gäller del föreslagna undantaget för friheisslruff såsom påföljd för viss gärning, är verkningarna av lagsliflning härom begränsade lill den som döms för brottet. Då del däremot gäller husrannsakan eller liknande inirång är siluaiionen en annan. Så lill exempel kan enligt bestämmelserna i 28 kap. rättegångsbalken husrunnsakan företas inte bara hos den som skäligen kan misslänkas för brottet ulan även hos annan under i lagen angivna förutsäu­ningar. Såsom ell annal exempel kan anföras 6 S bevissäkringslagen för skulle- och uvgifisprocessen (1975:1027), enligt vilken eftersökning kan beslutas inte bara i utrymme, som användes av den granskade, ulan även under vissa förulsältningar i utrymme som användes av annan, som har uppdrag för den granskade i deras verksamhei. Beslul om eftersökning i ytterligare andra utrymmen kan fattas i vissa andra fall. Lagsiiftning om ulvidgning av den personkrets, hos vilken lill exempel enligt 28 kap. rällegångsbalken husrannsakan och enligi bevissäkringslagen eftersökning får ske, kan väl länkas innebära sådan begränsning av skyddel mot husrunnsakan eller liknande intrång att lagsiiftningen borde vara under­kastad del särskilda förfarandel. Tillämpning av della förfarande framslår också som moiiverad, om lill exempel lagförslag skulle framläggas om Ulvidgning av föruisätiningarna enligt 28 kap. 1 S rällegångsbalken för husrunnsukan lill att omfatta utredning om broll varå inle kan följa strängare siruff än böter. I de nu anförda exemplen får begränsningen i grundlags­skyddet anses vara väl så allvarlig som i många av de fall, där del särskilda förfurundel enligt utredningens förslug är uvseil ull kunna lillämpas. Har må erinras om all enligi förslaget - ehuru lagstiftning som enban angår frihetsstraff såsom påföljd för viss gärning är generellt undantagen - del särskilda förfurandet är tillämpligt på de grundläggande reglernu om fangel-sesiruffels innebörd och vurukiighel liksom även på muieriellu regler om

34

villkorlig! unslund och villkorlig frigivning sumt Ibrverkunde däruv.

Hbgsiu domstolen finner på anförda skäl all i del forisutta lagsiiftningsar­beiei biir övervägas att - då någon kalegoriklyvning inie lämpligen låler sig göra - låla iiven lagsiiftning om husrannsakan eller liknunde inirång i sin helhei omfutlus uv del särskildu förfarandet. Även om begränsning av skyddel n-ioi husrannsakan eller liknande inirång förekommer i mångu olika lagar lorde inte slopandet av dellu uv ulredningen föreslugnu unduniug medlbru siörre pruklisku olägenheter, eftersom del kun förvänlas all yrkande om lillämpning av del särskilda förfarandel kommerail väckas endusi i fall då ullvurlig begränsning uv skyddel är föreslagen.

Svea hovråii unser ull undanlaget för lag om husrannsakan inte är välbelänkl.

Sveriges advokatsamfund finner de skäl som rällighetsskyddsutredningen frumför lill stöd för unduniugel i frågu om föreskrifter av husrannsakan inte vuru överiygunde. Mun kan inte beirukiu fbrslug om ytterligare ingrepp i den egentliga hemfriden eller i skyddel för lokaler där opinionsbildande verk­samhei som bedrivs som mindre betydelsefulla ur skyddssynpunkt. Med samma riiu kan man göra gällunde un nuvarande regler om skydd för exempelvis advokaters kontorslokaler är så betydelsefulla ur räiissäkerhels­synpunkl, särskilt i oroslider, all de inte bör undanlas från del särskilda lagsliftningsförfarandel. I sådana lokaler förvaras åtskilliga handlingar, innehållande uppgifter som uv klienier anförirolls advokaten och som på grund av dennes lyslnadsplikl normall inte får röjas för utomstående. En Ulvidgad möjlighel lill husrunnsakan i dylika lokaler bör inie komma lill stånd Ulan un dennu lugsiiftningsfrågu behandlals enligt de nu föreslagna surreglernu. Sumfundei unser därfö>r uu undanlaget bör utgå.

Pressens samarbetsnämnd accepterar inte au man från del särskilda förfarandel undantar ingrepp i skyddel för lokaler där opinionsbildande verksamhet bedrivs, t.ex. lidningsredakiioner.

Riksskalteverkei hur en annan uigångspunki. Verket anmärker all rättig­helsskyddsulredningen (s. 93 och 97) enbarl har behandlal den befogenhei som lillkommer polismyndighel an använda fysiskl våld men inte alls har beaktat un kronofogdemyndighet kun utöva vissl fysiskl tvång mol gäldenär och all dena kan ha konsekvenser för avgränsningen av del särskilda lagsiiftningsförfarandeis lillämpningsområde. Skatte- och avgiftslagsiift­ningen hänvisar beträffande indrivning av medlen vanligen till uppbördsla­gens regelsyslem. Genom vidarehänvisning i uppbördslagen görs utsök­ningslagens regler i huvudsak tillämpliga vid indrivningen. Riksskatieverkei unser ull med ulredningens synsäll i fråga om avgränsningen av det särskilda lugsiiftningsförfurundei den nu redovisade lekniken för all sammankoppla skalle- och uvgiftslugstiftning med uisökningsräiien kun leda till all bestäm­melser som reglerur verkslälligheien hänförs till del särskilt reglerade områdel. Enligt verkels mening sker en mer rimlig avvägning om enbarl den grundläggande exekutionsrällsliga lagsiiftningen om exekutivt tvång - som reglerna i en ulsökningsbalk-saml lagsiiftning med speciella regler,som 14 S

35

bevissäkringslugen, omfuilas uv det särskildu förfarandel. Enbarl en hänvis­ning i senure förfalining lill en ramlug uv uisökningsbulkens iy|) bör inte niedföra ull hänvisningen anses räiiighctsbcgriinsunde.

Juridiska fakullelsnämnden i Uppsala lar upp undantagen i fråga om både husrunnsukun och fri het ssi ru ff. De två undantagen ger enligt fakultets-nämndens mening anledning lill invändningar. Personlig frihel, rörelsefrihet, hemfrid, individens och fumiljens iniegriiel är så grundläggande och vikliga rälligheler all möjlighet au göru inskränkningar i dessa bör begränsas genom särskilt skydd. Alt lagreglering i många fall måste innehålla sanklionsbe­slämmelser av en viss skärpa ändrar inte deua förhållande. Inle heller den omsländigheien an friheisslruff beslutas av domstol med de särskilda garaniier som domslolsförfarande innebär eliminerar behovei av ell räliig­helsskydd i delta hänseende. De kroppsliga friheterna är så viisentliga au de bör åtnjuta ett förstärkt skydd i form av möjlighel till ett särskild besluisför-furunde oavsett sammanhanget. Del demokratiska siatsskickel kan inte grunda en högre dignitet för opinionsfriheier sådana som yttrandefrihet och mötesfrihet än för de kroppsliga friheterna som sådana (jfr betänkandet s. 66). Utredningens argumentering för alt regler som avser enbarl husrannsakan och liknande inirång skall vara undantagna från del särskilda förfarandet medan däremot regler om telefonavlyssning saml beslag av brev under posibefordran skall omfaiias av del är enligi fakultetsnämndens mening inte övertygande.

Regeringsrällen anför:

En myckel stor del av vår lagstiftning innebär i vidsträckt mening någon inskränkning i grundlagens fri- och rälligheler, framföralll i fråga om rälien lill rörelsefrihet. Många lagar innehåller nämligen en eller fiera slrafföesläm­melser med frihetsstraff i straffskalan. Del är därför säkerligen från praklisk synpunki välbetänkt au göra undanlag för främsi "rena" frihetsstraff Renl principielll och systematiskt finns dock inte något rikligl bärandeskäl att göra undanlag från den vanligast förekommande räiiigheisinskränkning som broltsbeskrivning, vilken kan medföra frihetsstraff ulgör. Det kan från rättighelssynpunkt knappasl vara någon skillnad mellan all bli berövad frihelen enbart på grund av brottslig gärning och all bli bli berövad frihelen därför all brottslig gärning av samma art anses vara ett uttryck för sådan missanpassning atl administrativt frihetsberövande är motiverat. Ulred­ningens Slåndpunkl är alt undantaget för frihetsstraff kan försvaras därför all sådana i molsals lill adminisiraiiva friheisberövanden beslutas av domstol med de särskilda garaniier ett sådani förfarande innebär. Del bör då påpekas att alla administrativa friheisberövanden antingen beslutas av domstol eller att prövning därav kan påkallas hos domstol (eller nämnd som avses i 2 kap. 9S RF). Utredningen anför också au en viktig aspekl är att i princip all kriminalisering av en fri- och rättighelsutövning kommer alt omfattas av det särskilda beslulsförfarandet. Härmed åsyftas icke, sägs det t. ex. i fråga om broilsbalken, sådana straffbestämmelser som är räliighetsbegränsande enbart därför all de har fängelse i straffskalan. Sådana bestämmelser skall enligt förslaget undantagas från del särskilda lagsliflningsförfarandels lillämpningsområde. Vid jämförelse med vad som sägs i specialmoliveringen

24 Riksdafien 1978/79. I saml. Nr 195

36

vid ulredningens genomgång av brollsbulken blir ulredningens resultat all friheissiraff för exempelvis förmögenhelsbroll inle är riiiiigheisbegränsande men väl frihetsstraff för brotl mol rikets säkerhet såsom landsförriideri och spioneri eftersom brotlsbeskrivningen innefallar en inskränkning av infor-malionsfrihelen. Della exempel illuslrerar de svårigheler som blir förenude med lolkningen av unduniugel för friheisslruff

Juridiska Jåkuticisnämnden i Uppsala godlur det unduniug som uvser föriiingning med högsl två år av redan gällande tidsbegränsad lags gillighelslid.

Det undanlag som föreslås i fall av krig eller omedelbar krigs­fara anser ÖB vara rikligt. För försvarsmaktens del är del av slörsla viki all del särskilda lagsliftningsförfarandel inte lillämpas om rikel ar i krig eller omedelbar krigsfara. Vid dessa lillfällen måsle även en lag som begränsar medborgarnas fri- och rättigheter kunna beslutas snabbi.

1 molsall riklning uttalar sig kammarräiien i Göleborg och statens invandrarverk. Kammarrätten finner det förvånansvärt all del föreslagna särskilda lagsliftningsförfarandel inle skall tillämpas i lider av krig eller omedelbar krigsfara. Invandrarverket framhåller atl samlida erfarenheler från andra länder visar all angripare, inifrån eller ulifrån, av ett lands samhalls-ordning ofta söker slöd för sin maktutövning i den gällande rättsordningen. All då generellt undania del särskilda lagsliftningsförfarandel vid krig eller omedelbar krigsfara är en svaghei i förslagei. Det kan vara i just sådana situationer, som behovei av ell särskilt lugsiiftningsförfurunde är som störst.

4 Lagprövningen

Åtskilliga remissinsianser behandlar förslaget atl i RF skall införas en föreskrift som lagfäster nu gällande grundsalser i fräga om lagprövningen.

Förslaget tillstyrks eller lämnas ullryckligen ulan erinran av flertalet av de remissinsianser som har yUral sig i denna del. En posiliv hållning inläs sålunda av högsia domstolen, regeringsrällen, kammarräiierna i Göleborg och SundsvaU, domstolsverket, yttiaiidefrilieisutiednliigcn, ÖB, riksförsäkringsver­ket, de ftiridlska faktilteisitämiiderita i Uppsala och Stockholm, samhällsvelen­skapllga,faktdtelsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN], de fyra länsstyrelserna, SACO/SR, Sveriges industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges domareförbund. Svenska företagares riksförbund, LRF, Pressens samarbetsnämnd. Svenska avddiiiiigen av Inlernaiionella jurisikommisslonen, Medborgarrälisrördsen sami Sveriges JÖrfaliarfÖrbund.

Några remissinstanser ställer sig tveksamma till förslaget, nämligen hovrällen för Övre Norrtand, juridiska fakullelsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN], Svenska kommunförbundei, Landsiingsförbundet och Lö.

En avvisande hållning intar Svea hovrätt, riksskatteverket och JO.

Bland de inslanser som har en posiliv   inslällning är högsta

37

domstolen, som konsiaterar all förslaget lill grundlagssiadgande om lagpröv­ningsrälien bygger på all den rättsliga kontrollen liksom hiltills skall utövas endusi på grundval av konkreta lillämpningsfall. Högsia domsiolen delar denna uppfaiining. Förslaget innefallar inle några sakliga ändringar i den lagprövningsräli som nu gäller ulan endast ell lugfaslande i grundlag uv denna räll. Högsiu domstolen finner ett sådant lagfästande värdefullt på de skäl, som unfördes i dess yttrande över fri- och rätiighelsulredningens belänkande (se prop. 1975/76:209 s. 201 ff). Regeringsrällen yttrar:

Som räiiigheisskyddsulredningen påpekar har lagprövningsfrågan icke lillförts myckel nyll, sedan den senast behandlals av riksdagen vid riksmölel 1975/76. Del principiella problemel inrymmer, som ulredningen uttrycker del, ell ofrånkomligt inneboende dilemma. A ena sidan kan man inle undvara en från riksdagen frislående konirollapparal, om grundlagens räliighelsskydd skall bli tillräckligt effektivt. Å andra sidan får denna konirollapparal icke inkräkla på de politiska instansernas suveränilel. På det hela laget syns man vara överens om alt man i den ordning för lagprövning som utbildat sig i svensk konsiilutionell praxis funnil en balanspunki i det angivna spänningsförhållandet och all rådande rättsläge är godtagbart. Det finns därför en långtgående enighet om atl nuvarande rällsiillsiånd bör bevaras, vilkel också är ulredningens slåndpunkl. Regeringsrällen har icke anledning all hysa någon annan mening, något som framgår redan av del yttrande som domstolen avgav den 16 december 1975 över fri- och rältigheisutredningens dä till granskning föreliggande förslag.

Vud saken i dag gäller är om rådande konsiilulionella praxis på området skall kodifieras eller förbli sedvaneräii och, om en kodifikaiion skall ske, hur en regel i ämnet skall avfallas. Vad försl angår frågan om kodifikaiion må erinras om all regeringsrällen i sill förenämnda yllrande över fri- och rättighetsutredningens förslag lillslyrkle alt lagprövningsrätten skulle inskrivas i regeringsformen. Särskili för krissilualioner, när den demokra­tiska ordningen var hotad eller renl av sall ur spel, vore del belydelsefulll all de tillämpande myndighelerna hade en direkl grundlagsbestämmelse om lagprövningsrälien att stödja sig på. Regeringsrällen hyser forlfarande denna uppfattning och tillstyrker således atl lagprövningsrälien kommer lill direkl uttryck i regeringsformen.

Del föreslagna stadgandet föranleder icke erinran från regeringsrättens sida. Ulformningen synes slå i god överensstämmelse med vad som kan anses uigöra gällande rält.

JK delar utredningens uppfattning all en uttrycklig grundlagsregel om lagprövningsräli bör införas. Del är av vikt att lagprövningsrällens innehåll och omfattning preciseras i lagtext, särskilt som rätten i fråga skall tjäna som en rällsligl verkande - av de politiska organen oberoende - garanti för och kontroll över atl grundlagsskyddet för fri- och rättigheter efterlevs.

Kammarrätten i Sundsvall erinrar om att domstolen i sill remissyttrande över fri- och rältigheisutredningens betänkande tillstyrkte atl lagprövnings­rälien skulle komma till direkt uUryck i grundlagstexten. Kammarrätten finner inle nu anledning alt frångå denna inslällning. Kammarrätten anser

38

sulundu liksom riiuigheisskyddsulredningen all del i RF bör införas bestäm­melser som klarlägger lugprövningens existens och innebörd. Som utred­ningen framhåller bör lagprövningsrälien därvid i sak behållas sådan den nu är. Utredningsförslaget synes uppfylla de krav som bör ställas och bör därför enligt kammarraiiens mening kunna godias.

Juridiska fakuhetsnämnden i Stockholm delar uppfallningen all den i praxis ulvecklade lagprövningsrälien bör lagfuslas i RF. Det kan inte anses konsekveni att lagprövningsrälien åberopas som en garanti för bl. a. iakiia-gundet av RF:s regler om fri- och rälligheler samiidigi som grundlagen inle ens ullryckligen erkänner dess exislens.

Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att lagprövningsrälien lidigare hur haft ringa eller ingen praklisk belydelse. Allteftersom fri- och räilighets­skyddel i RF byggs ul skapas det emellertid fier "upphängningssynpunkier" förulövningen av lagprövning. Med hänsyn härtill ärdet enligt länsstyrelsens mening inle en betydelselös reform ulredningen föreslår. Del är inle som ulredningen anför (s. 215) fråga om all "enbart" kodifiera gällande räll. En kodifiering av lagprövningsrälien kun komma au uppfattas som en uttrycklig sanktion av något man i dömandet eller handliiggningen tidigare varit ganska obenägen all ulöva. Länsstyrelsen ansluter sig ändock till utredningens lörslag om alt lagfästa lagprövningsrälien. Länsstyrelsen förutsätter därvid ull överinstanser ser lill all lagrummei får en återhållsam användning så all lagprövningen inte blir eu reguljärt inslag i rättstillämpningen.

Länsstyrelsen i Uppsala län finner inie skäl föreligga all ge lagprövnings­rälien ell annal innehåll än vad den hitintills genom sedvänja får anses ha haft. Länsstyrelsen tillstyrker utredarnas förslag i denna del och framhåller del värdefulla i att del i grundlagen förs in en beslämmelse som kodifierar lagprövningsrätten.

Länsstyrelsen i Kronobergs län förklarar atl enligt dess uppfattning några invändningar inte kan resas mol all rådande rällsläge blir lagfäsl i ett grundlagssiadgande. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget. Samma uppfattning hur länsstyrelsen i Haltands län, som delar ulredningens uppfattning alt gällande rättsläge bör beslå och alt lagprövningsrätten bör inskrivas i grundlagen.

Sveriges industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen nämner all i industriförbundets remissvar över fri- och rälligheisulredningens belän­kande välkomnades del ifrågavarande förslaget atl i grundlagen kodifiera lagprövningsrälien. Organisalionerna delar rältighetsskyddsutredningens uppfattning atl lagprövningsrälien skrivs in i grundlagen.

Sveriges domareförbund hänvisar ulföriigl lill sill yllrande över fri- och rätiighelsulredningens förslag. Förbundel konstalerar att de synpunkier det anförde i sill yttrande 1976 ungående lagprövningsrällens uiformning har blivit i allt väsentligt tillgodosedda i del föreliggande förslaget. Emellerlid noierar förbundel också att utredningen inle i betänkandet har berörl de

39

processuella fr

å

gor som kan f

ö

ranledas av en lagsiadgad lagpr

ö

vningsr

ä

li eller g

å

ll in p

å

 sp

ö

rsm

å

let om en vid lagpr

ö

vningen konslulcrud ogiliighei uv viss deialjbesl

ä

mmelse drar med sig ogiliighei uven uv undru siadganden varmed denna 

ä

ger samband. S

å

som i 1976 

å

rs yttrande vill f

ö

rbundel framh

å

lla som 

ö

nskv

ä

rl all dessa fr

å

gor uppm

ä

rksammas under del forlsalia lagsiiftningsarbeiei.

Svenska f

ö

reta.gares riksf

ö

rbund tillstyrker den av utredningen f

ö

reslugna l

ö

sningen au l

å

la r

å

dande r

ä

llsl

ä

ge ocks

å

 komma lill uuryck i ell grundlags­siadgande. LRF finner inte sk

ä

l f

ö

religga all ge lagpr

ö

vningsr

ä

lien annal inneh

å

ll

ä

n den anses ha f n. och tillstyrker i denna del ulredningens f

ö

rslag. Att lagpr

ö

vningen kodifieras och f

å

r sin st

ä

llning reglerad i grundlag 

ä

r v

ä

rdefullt.

Pressens samarbetsn

ä

mnd erinrar om atl n

ä

mnden i sill yttrande 

ö

ver fri­och r

ä

lligheisulredningens bet

ä

nkande ans

å

g del vuru vikligl all del slogs fasl alt regler, som strider mol grundlagarna, skall s

ä

llas

å

sido av domslolar och myndigheler och s

å

lunda inle till

ä

mpas. N

ä

mnden belruklur del nu liksom f

ö

r tre 

å

r sedan som en framsieg att eu stadgande h

ä

rom inf

ö

rs i RF. N

ä

mnden f

ö

ruts

ä

tter dock all del inle blir fr

å

gu om en lugpr

ö

vningsr

ä

ll av v

ä

sttysk eller amerikansk modell.

Medborgarr

ä

lisr

ö

rdsen finner i och f

ö

r sig 

ö

nskv

ä

rl all regler om lagpr

ö

v­ning intas i grundlag. 1 och f

ö

r sig g

ä

ller lagpr

ö

vningen blott det enligt svensk r

ä

ttsordning sj

ä

lvklara att, vid kollision i r

ä

ltstill

ä

mpningen mellan tv

å 

normer, den som 

ä

r av l

ä

gre kvaliiel skall vika f

ö

r den som 

ä

rav h

ö

gre. I sisla hand skall alltid grundlagen f

ö

ljas. Utredningens f

ö

rslag lill regler h

ä

rom godtas i stort setl.

Sveriges f

ö

rfattarf

ö

rbund tillstyrker f

ö

rslagei i denna del.

Kammarr

ä

tten i G

ö

teborg, domslolsverkel och Svenska avdelningen av Iniernaliondlafurisikommissionen f

ö

rklarar alt de inte har n

ä

gon erinran mol f

ö

rslaget s

å

viii ang

å

r lagpr

ö

vningen.

Till de iveksamma h

ö

r juridiska fakulteisn

ä

mnden i[REDACTED_EFTERNAMN]. N

ä

mnden anf

ö

r att utredningens f

ö

rslag lill grundlagsf

ä

stande av domstolars och andra myndigheters lagpr

ö

vningsr

ä

ti synes ge ett adekval uitryck f

ö

r det hittills­varande r

ä

ttsl

ä

get. Man torde ocks

å

 kunna anta alt lagpr

ö

vningen i forts

ä

ttningen liksom hittills kommer alt spela en obelydlig roll i prakiiken. Insikten h

ä

rom torde vara en f

ö

ruts

ä

ttning f

ö

r utredningsmajoritetens enighel i denna fr

å

ga. Fakullelsn

ä

mnden fr

å

gar sig dock om den myckel 

å

terh

å

llsamma ut

ö

vning av lagpr

ö

vningsr

ä

lien som 

ä

r att v

ä

nta verkligen fyller den avsedda funktionen att utg

ö

ra ett v

ä

rn f

ö

rde grundl

ä

ggande fri- och r

ä

ttigheterna i tr

ä

ngda l

ä

gen. Utredningen framh

å

ller (s. 109) atl m

ö

jlighe­terna till reell lagpr

ö

vning minskar ju mindre precist den ifr

å

gavarande grundlagsregeln 

ä

r ulformad och n

ä

mner som exempel p

å

 vaga gmndlags-regler 2 kap. 12 

§

 andra stycket och 13 S f

ö

rsta siycket RF. I det f

ö

rstn

ä

mnda stadgandet f

ö

reskrivs bl. a. alt en r

ä

ttighetsbegr

ä

nsning aldrig f

å

r str

ä

cka sig s

ä

 l

å

ngt att den utg

ö

r ett hot mot den fria 

å

siktsbildningen s

å

som en av

40

folkslyrelsens grundvalar. Om lagprövningsrälien inle får ulnylljas förrän del är alldeles uppenbarl all den fria åsiktsbildningen är i fara, är del sior risk all domslolamas reaklion kommer för senl. För all denna yllersl väsenlliga grundlagsregel skall kunna upprällhållas, måsle lagprövningen iriida in på ell siadium, då del är möjligl all stoppa en hotfull utveckling. Lagprövnings­rälien måsle med andra ord ulövas med en viss akliviiei och oräddhel. Något sådani kan knappasl förväntas av våra vanliga domstolar.

Hovrättenför Övre Norriand lycker sig i ulredningens argumentering för atl i RF skriva in lagprövningsrälien kunna ulläsa en belydande tveksamhet om såväl behovei som lämpligheten av en sådan åtgärd. Är della rikligl har hovrällen full förståelse för den iveksamhelen. För domstolarnas del är del knappasl nödvändigi med en särskild beslämmelse.

Svenska kommunförbundet erinrar om all det i sitt remissyttrande över fri­och rätiighelsulredningens belänkande hävdade att principen om domsto­larnas lagprövningsräti inte borde lagfästas utan all gränsfrågorna mellan rättstillämpning och politiska avgöranden hade närmare analyserals. Förbundet anser det kan ifrågasällas, om del nu framlagda förslagei skapar önskvärd klarhel i dessa avseenden.

Enligt Landstingsförbundeis mening medför del uppslällda kravet all del skulle kunna ifrågasättas om ett grundlagsstadgande enligi förslaget har någon egentlig funklion all fylla. En närmare precisering av vad som skall vara uppenbart är sålunda av allt att döma omöjlig och om endasi tveksamhet föreligger är del inle fråga om ell så uppenbart fel alt åsidosättande är tillåtet. Ell inte oväsentligt kommunall lillämpningsområde kan dock ligga i möjlighelen att pröva om kravel i 8 kap. 5 S RF - att föreskrifier om t. ex. kommunens åligganden skall meddelas i lag - är uppfylll.

LO:s tveksamhet all i grundlagen kodifiera den lagprövningsräti domsto­larna har tillgripit kvarslår. Om förslaget leder lill grundlagsändring på denna punkl, fömtsälter LO att del i lagens förarbeten myckel klart kommer att framgå att en judiciell överprövning av riksdagens beslul får ske endasl i yttersta undantagsfall. Vidare bör uttrycket "uppenbarl" väl definieras. Riksdagen bör, enligt LO, noga följa en sådan lagändrings prakliska lillämpning. Svea hovrätt avslyrker förslaget i denna del. Hovrätten anför:

Lagprövning - med den innebörd begreppei fått i vårt land - ingår i rällssyslemel, och prövningen är principiellt inte inskränki till atl avse fel av viss beskaffenhet. En annan sak är atl domslolar och andra myndigheler hillills varil och säkerligen också i fortsältningen kommer all vara försikliga med all åsidosätta bestämmelser i lagar eller förordningar såsom siridande mol andra förfallningsbestämmelser av högre valör. Del har oflasl varil möjligt all med beaktande t. ex. av vad som förekommit under lagstiftnings­arbetet åstadkomma en s. k. sammanlolkning, som upphäver den befarade normkonflikten (jfr senasi rällsfallel NJA 1977 s. 288).

Det har i olika sammanhang hävdats all lagprövning skulle innebära all politisk makl förs över lill domslolarna. I viss bemärkelse är delta naluriigtvis

41

rikligt, men del vikliga i lagprövningen är konirollen av ull den poliiisku mukien uiövus av de orgun som fått den sig unlorirodd och uv ull den uiövus på ell korrekl säll, "under lagarna" som del hcier i 1 kap. 1 S iredje slyckel RF. Del prakliska fallel är atl regeringen eller någon underordnad myndighet hur råkul ulfärda en föreskrift som strider mot vanlig lag. 1 sådunl full kun lugprövningen sägus ulgöru ell skydd för riksdagens lagsliftningsmakl. Om det i siällei är fråga om konfliki mellun vanlig lag och grundlag, utgör lagprövningen ell skydd för den i I kap. I S försia slyckel RF fastslagna folksuveräniteten.

Som redan aniytis behövs inte någoi uiiryckligl lagslöd för all lagpröv­ningen skall komma lill stånd. I frågan om man ändock skall införa ell grundlagsstadgande i iimnet anför ulredningen på s. 109 all del möler svårigheter atl formulera en laglexl som förenar eftersträvad klarhel med önskvärd smidighel i lillämpningen. Hovrullen delur den uppfallningen och anser all ulredningens förslag lill lydelse av 11 kap. 14 S RF inte uppfyller de angivna önskemålen; hovrättens invändningar gäller främst andra meningen i par-agrafen. Såsom anföris ovan kan lagprövningsrälien principielll inle anses vara inskränki lill all avse endasl uppenbara fel. Och inle ens med bortseende från den aspekten är paragrafens andra mening någoi bra underiag för en smidig praxis. Enligi hovrällens mening föder siadgandel fler problem än del löser.

Däremot kan någon saklig invändning inle resas mol ett sladgande som omfattar endasl första meningen i den föreslagna puragrafen. En så formu­lerad bestämmelse skulle emellerlid - sedd mot bakgrund av hittillsvarande praxis - kunna ge det felaktiga intrycket all lagprövning var avsedd aii i forlsällningen vara en reguljär föreleelse.

Riksskatteverket säger sig ingel ha all tillföra frågan om den närmare innebörden av gällande praxis om domstolarnas och övriga myndigheters lagprövningsräli. De föreskrifier och molsvarande som verkei uifärdar efter bemyndigande faller naluriigtvis också under denna form av normkoniroll. Verkei inslämmer i ulredningens uppfattning atl del saknas anledning all göra några sakliga ändringar i lagprövningsrälien. Därmed kvarslär endasl frågan om rådande rällsläge bör bestå oreglerat eller om det bör kodifieras. En kodifiering är enligt verkets mening fbrenad med vissa risker. En uttrycklig grundlagsregel kan i sig få den effekien all lagprövning - trots alt den skall utövas med restrikliviiel - för de enskilda medborgarna och myndigheiernas Ijänslemän kommer att framslå som ett mer normall led i myndigheiernas verksamhet. Förekomsten av ett grundlagssiadgande om lagprövningsrälien skulle därmed också kunna leda lill att enskilda parier etc. hos domslolar och andra myndigheler oftare än nu begär au det i ärendei skall företas lagprövning, om inte bifall kan vinnas i saken redan på maleriell grund. Myndighelerna skulle bl. a. i sådana fall ivingas att sälla av resurser för undersökning av lagprövningsfrågan trots atl lagprövning avsetts bli utnyttjad med restrikliviiel. Den regel om lagprövningsräli som nu föresla­gils styrs bl. a. av utiryck som "något väsentligt hänseende" och "felet är uppenbarl". Dessa uttryck är enligt verkels mening vaga och svåra alt motivera så all lolkningen regelmässigl blir den avsedda. Rekvisilen skall sedan i sin tur appliceras på bl. a. allmänt hållna grundlagsregler som t. ex. 2

42

kap. 12 S andra siycket och 13 S försia siyckei RF - och även en så lill innehållet vug regel som den föreslagna regeln med förbud mol relroakliv skallelag. Dei sagda innebär en fara för all innebörden av lagprövningsrälien kun komma alt i lillämpningen hos under- och mellaninstanser förskjutas i inskränkande eller utvidgande riklning. Därmed skulle också de högsia domsiolsinstanserna ställas inför arbetsuppgifter med svåröverblickbara konsekvenser för dessu domsiolurs roll. Verket framhåller i summunhanget ull högsiu domstolen (beiänkundei s. 105) har ullryckl ivekun i frågun om en tidigare föreslagen lagreglering av saken skulle medge en tillräckligt diffe­rentierad lillämpning. Verkei anser all även del nu föreliggande förslaget ger anledning till sådan Ivekan. Verkei framhåller vidare atl den föreslagna lagregeln knappasl ger uttryck för den av högsta domstolen lidigare understrukna principen au av förvaliningsmyndighel utfärdade föreskrifier lorde kunna underkännas även om ell formfel som har begåtts vid föreskrifternas tillkomst inle kan belecknas som grovt. Den föreslagna föreskriften förutsätter nämligen ett "väsentligt" formfel vid en föreskrifts tillkomst för all denna skall kunna åsidosällas. Verkei anser all vad därefter uttalas om atl felet beiräffande lag eller förordning mäsle vara "uppenbarl" inle synes ha någon entydig innebörd såvitt rör av förvaltningsmyndigheter uifärdade föreskrifter. I allt fall kan inte den av högsia domstolen hävdade principen anses ha kommii till ullryck i paragrafen. Det försia ledel av paragrafen har ansetts som en regel snarare om lagtolkning än om lagpröv­ning (jfr prop. 1975/76:209 s.92 och 211). Ulredningen synes inte närmare ha övervägl vilken betydelse kodifiering i grundlag av denna laglolkningsregel ev. kan fä för andra laglolkningsproblem och lagstiftarens ställning lill dessa renl generellt. Verkei anser alt del kan ifrågasättas om denna i och för sig självklara regel om hur lag skall lolkas i ell avseende bör göras till föremål för lagstiftning utan närmare övervägande av berörda effekier. Sammanfatt­ningsvis anser verket atl övervägande skäl lalar mol atl en kodifiering av lagprövningsrälien nu genomförs. Enligt verkets mening bör man avvakia de yUeriigare erfarenheter av den konstitutionella praxis och den rättspraxis som kan utvecklas i anslutning lill 1974 års RF särskilt i fråga om dess reglering av de medborgerliga rällighelerna innan en kodifiering av lagprövningsrälien på nyu aktualiseras. JO anför:

1 yttrande över 1973 års fri- och raiiighelsulrednings betänkande "Med­borgeriiga fri- och rättigheter; regeringsformen" harjag lagit ställning emoi eu där framlagl förslag au lagfästa en rätt för domstolar och andra myndigheler atl ingå i prövning om föreskrifts överensstämmelse med grundlag eller annan överordnad författning.

Jag har alltjämt samma åsikt och kan därför inle tillstyrka rällighelsskydds­uiredningens förslag. Jag vill ytterligare säga följande.

Ulredningen hävdar all dess förslag enbart kodifierar gällande rält. Den lagprövningsräti som f n. antages exisiera haremellertid inte något preciserat

43

innehåll. Rällspruxis, om med dellu skull förslås uvgörunden uv högsiu domsiolen och regeringsrällen, är myckel spursum i ulll full i vud rör grundlugsenlighelcn uv lug. Ålskilligu spörsmål slår därför hell olöslu, inic minsi gäller dellu frågun hur man skall se på giliighelen uv äldre lugregler. Ulredningen har på inlel sätt försökt ge sig i kast med dessa problem.

En punkl i förslaget som särskili kräver närmure belysning ur domsiols eller annan myndighets behörighel all vägra lillämpa kommunal föreskrift på grund UV fel i mulerielli hänseende eller vid föreskriftens tillkomst. Kommu­nala beslul, även normbeslui, kan ju överklagas i därför sludgad ordning. Om besvär inte unföris inom lugu lid eller unförda besvär ogillats, måste i varje fall huvudregeln varu atl beslulels giltighei inle längre kun ifrågasättas. Räiiig­heisskyddsulredningen avser förmodligen inle uu derus förslug skall inne­falla något nyll, förul inie existerande unduniag från huvudregeln, men förslagei är ägnal all viicka huvudbry och bör i varje läll inie lagfästas ulan ytteriigare undersökning.

Länsstyrelsen i Stockholms län delur ulredningens uppfattning atl ell syslem med särskilda för fa 11 n i ngsdo m s to I a rellerdylikl inle är lämpligt hos oss. En sådun ordning skulle sannolikt politisera lagprövningen. Också läiisstvretsen i Kronobergs län delar ulredningens uppfattning all ell syslem med författningsdomstol inle bör införas.

Av annan åsikt är juridiska fakullelsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] som finner det förvånande alt ulredningen ulan egenilig molivering avvisar lunken på inrällande av en förfaiiningsdomslol. En sådan domstol, sammansatt av både yrkesdomare och ledamöter valda av riksdagen, skulle kunna få erforderlig auktoritet för all ulöva lagprövningsrälien på ett självständigt säll och därigenom värna om de grundläggande fri- och rällighelerna även i sådana kriiiska siiuaiioner, då räilighetsskyddel verkligen behövs. Fakultets-nämnden vill sålunda med kraft underslryka all frågan om inrällande av en författningsdomstol inte som hillills bör avfärdas med alt den "inte är akluell" ulan i slället bör bli föremål för allvarliga sakliga överväganden.

Medborgarrälisrördsen anser att den enskilde har mycket begränsade möjligheler all på ett effektivt sätl åberopa del skydd gmndlagen i ett särskilt fall ger honom. Del behövs enligt organisationen domsiolarsom kan pröva en skedd rältighetskränkning. Frågan om ett förfatlningsdomsiolssyslem av någon art avvisas av rättighetsskyddsutredningen. Huvudmotivet är atl de rältslillämpande organen inle får ha vad ulredningen kallar politisk makl. Medborgarräitsrörelsen nolerarail ulredningen upprepardel i olika samman­hang åberopade argumenlet mot alla slag av författningsdomstolar, nämligen au risk föreligger för en polilisering av domstolarna. Givet sägs vara atl, vid en domsiolskontroll av atl myndigheler på olika nivåer inte har överträtt grundlagens regler, det inte kan undvikas att domstolarna då och då slälls inför spörsmål med politisk aktualitet och även spörsmål som kan vara politiskt infekterade. Domslolens beslut kan i dylika fall få politisk belydelse. Så är emellertid redan nu förhållandel i många lägen och riskerna för en ökad poliiisk belaslning av domslolarna skall enligt organisationen ime överdrivas. Enligt Medborgarräiisrörelsens mening måsle man på denna punkl la några

44

risker. Vilkel iniresse hur medborgarna uv un domslolarna aldrig utsätts fbr någon politisk belaslning, om prisel därför är ull medborgurnu icke ges någon prukiisk möjlighel ull få skydd hos domsiol? Medborguren kan nu ej få rältsligen prövat om myndigheien gjort inirång i huns grundlagsskyddade rälligheler. Vud är grundlugsskyddel värt, när det ej kan åberopas av den enskilde lill vinnande uv rällelse. Sverige är nu i ell märkligl liige. Allu invånare i Sverige kan hos Europarådels kommission för de mänskliga rällighelerna åberopa Europarådels människorälligheiskonveniion och där begära ålgärder mol Sverige därför all svensk myndighei överträtt konven­tionen genom att göra inirång i vederbörandes enligt konventionen skyddade rättigheter. Däremoi saknar samme person möjlighel all i ärendei vända sig lill svenskl organ och där åberopa den svenska regeringsformens rälligheler för all få rällelse. Medborgarräitsrörelsen anser ull dennu situation i längden är ohållbar för Sverige som rällsslat.

Flera remissinsianser har lagil upp kravel all föreskrift som har beslulals av riksdagen eller regeringen skall sättas åt sidan bara om fe let är uppen­barl.

SACO/SR uttalar atl det är värdefullt all författningar stiftade av riksdag eller regering måste vara uppenbart lagstridiga för all kunna åsidosällas. En mer långtgående lagprövningsräti skulle innebära risker för en politisering av domaruinämningarna.

Uppenbarhelskravel kriliseras i några yllranden. Regeringsråden Pelrén och Wennergren anmärker alt kravel innebär alt de två högsta statsorganen vid sin normgivning skulle åtnjuta en siörre felmarginal än andra organ med normgivningsmakt. En sädan olikbehandling synes icke förenlig med den grundläggande bestämmelsen i RF:s portalparagraf En regel om lagprövning måste nämligen ses som ell uifiöde av principsiadgandei i 1 kap. 1 S RF om alt den offentliga makten ulövas under lagarna. Del kan därvidlag icke gälla olika regler för olika normgivare. Alla som fattar normativa beslut måste vara i lika mån förpliktade alt hålla sig inom den i nyssnämnda grundlagsbud anvisade ramen. Mol denna bakgrund är det ofrånkomligt att andra meningen i den föreslagna paragrafen utgår. Skall krav på all felet hos den prövade normen är uppenbart uppställas som förutsäuning för att normen ej skall tillämpas, måste della villkor gälla lika vid alla normprövningar. Del måsle emellertid förutsättas som självklarl alt domstol eller annan myndighet icke lar ell så allvarligl sleg som atl underlåla all lillämpa en norm ulan all den har blivit övertygad om alt ell fel förelupil. Ett särskilt uppenbar­kriterium blir därför överflödigt.

Juridiska fakullelsnämnden i Siockholm noterar att rättighetsskyddsutred­ningen med åberopande av skilda uttalanden - bl. a. av de båda högsta domstolarna - i tidigare lagsliftningssammanhang emfatiskt fastslår all dess förslag utgör en kodifiering av gällande rätl. Fakultetsnämnden erinrarom att bl. a. juridiska fakulteten i Stockholm var av annan mening vad gäller det s. k. uppenbarhetsrekvisitet i 1975 års snariika förslag. Fakulteten anförde därvid

45

också sakliga skäl mol uppslällundei uv ell sådani rekvisil. Rällighelsskydds­uiredningens förslag lill besiämmelserom lagprövning är lydligivis resullalei av en politisk kompromiss, vilkel begränsar möjlighelerna all åsiadkomma förändringar i förslagei. Fakulteisnämnden anser del i della läge föga meningsfullt alt åler argumentera i denna fråga, som har blivit allsidigl belysl i samband med behandlingen av 1975 års förslag. Även om nämnden sålunda förordar atl uppenbarheisrekvisilel ulgår, vill nämnden inle motsätta sig en lagstiftning enligt förslaget, om alternativet är ull frågun om grundlagsfä­stande av lagprövningsrälien hell får falla.

Sveriges industriförbund och Svenska orhctsgivareföreningen anmärker all förslaget innebär att de två högsia statsorganen riksdag och regering skall ges en större felmarginal än andra organ som beslutar normativa föreskrifter. Medborgurnu har emellerlid uppenbarligen anspråk på un ullu myndigheler håller sig inom den ram som är dem anvisade i grundlag och annorslädes vid normgivning, även riksdag och regering. Del finns icke någon anledning all härvidlag göra någon skillnad mellan olika organ. Ärdet klariagi all fbreskrift är till form eller innehåll olaglig, skull den inle lillämpus, oavsell vilkel organ som är upphovei lill föreskriften. Organisaiionernu föreslår durför ull sisla meningen i den föreslagna föreskriften får uigå. Del ärav viki ull RF:s regler om lagprövning är lydliga och inle ger ulrymme för politiska värderingar då den rältslillämpande myndigheten skall la ställning lill om något fel förelupil. Uttryckel "i något väsentligt hänseende" kan ur dennu synpunkt kritiserus såsom alltför vagl. Organisaiionernu unser det önskvärt med en meru precis formulering.

Också Medborgarräitsrörelsen förklarar all förslaget innebär all man vid lagprövning skall slälla lägre krav på riksdag och regering än på undra organ som besluiar generella föreskrifter. Enligi organisulionens mening ur dennu Slåndpunkl ohållbar. Tväriom måsle man kunna slälla de slörsla krav på riksdag och regering då del gäller alt noggranl fblja de föreskrifter som bl. a. grundlagarna innehåller, t. ex. rörande dessa organs medverkan i lagstiftan­det. Organisalionen måsie sålunda besläml molsäila sig regeln i den föreslagna paragrafens andra mening all förekomslen uv "uppenburi" fel skull vara en förulsäiining för au vid prövning av lagenligheten av norm beslutad av riksdagen eller regeringen denna icke skall lillämpas. Är riksdags-eller regeringsföreskriften felaktig, skall den inte lillämpas.

JKharen närmasi molsall uppfaiining. Enligt hans mening kan skillnaden mellan en föreskrift som har beslutals av riksdagen eller regeringen och en föreskrift av lägre dignitet diskuteras. Med den föreslagna regeln finns det en risk för att tillämpande myndigheter och organ underlåter all tillämpa föreskrifter av lägre dignitet i en ulsiräckning som inle kan vara avsedd. Eftersom det många gånger kan vara svårt all avgöra eller vara yllersl diskutabell huruvida ell fel är för handen, lämnas fallel öppel för bedöm­ningar och värderingar som kan vara subjektivt färgade eller osakliga, ja de kan I.o.m.  vara  politiska.  Man  kan exempelvis tänka på  föreskrifier.

46

uilurdude uv sociulslyrelsen, rikspolisstyrelsen, riksskatieverkei, kommuner osv. Enligi JK tulur dessa synpunkier för ell krav på "uppenbarhel" över hela linjen. Sumiidigi ur det emellertid givet ull den tröskel som bör varu pusserud innun en fbreskrift fåråsidosällus inie kan undgå all påverkas uv frågun vem som beslulal föreskriften. Med hänsyn till au frågan om eu åsidosuiiunde uv föreskriften normalt kan förutsättas t sisia hand komma alt prövas av domstol eller unnal kvalificeral orgun unser JK ulredningens förslag kunnu godius. Domstolsverket lur upp en frågu om hur föreskriften om lagprövning skull lillämpas i prakiiken. Närdelgälleren föreskrift som har beslulals uv regeringen eller riksdagen skall lillämpning uv föreskriften underiåtas endusi om felet ar uppenbart. Atl ell sådani fel skulle förekomma utan all det har upptäckts och rällals är i prakiiken i del närmasle olänkbart. Det finns durför inle någon anledning för en domstol eller myndighei all självmani efterforska hur en sådan föreskrift har kommii lill. Om en part framställer yrkunde i della hänseende bör del få ankomma på honom au framlägga del material som tyder på att föreskriften inle skall tillämpas. När föreskriften har beslulals av en förvaltningsmyndighet eller kommun är risken enligt verkei siörre för all fel har förekommii än när det gäller en föreskrift som har beslutats av regeringen eller riksdagen. Domstolen eller myndigheten är skyldig all åsidosälia föreskrifien, även om felel inie kan betecknas som uppenbart. Dessa förhållanden bör emellertid enligt domstolsverkels mening inie föra med sig alt domslolar eller myndigheler avsätter lid lill au självmani efterforska ev. fel. En part, som framställer ell yrkande om au föreskriften inle skall lillämpas, bör även i dessa fall vara skyldig alt lillhanduhållu utredning om de förhållanden han åberopar.

5 Lagrådsgranskningen

Rältighetsskyddsutredningens förslag har i denna del fåll ell övervägande posilivi mottagande av remissinstanserna. Della gäller alla de huvudfrågor ulredningen har lagil upp, nämligen frågan om en återgång från en fakultativ lill en obligalorisk lagrådsgranskning, frågan om vilka författningar som lagrådsgranskningen bör omfatia, frågan om lagrådsgranskningens inrikt­ning och om denna bör anges i RF samt frågan om lagrådets sammansättning och arbetsformer.

Frågun om en återgång från den nuvarande fakultativa lagrådsgranskningen lill en obligatorisk behandlas i mnga yllranden. En majorilel bland remissinsianserna ansluter sig därvid till rätlighetsskyddsutredningens förslag. Några inslanser förordar en ordning som ligger närmare del tidigare obligatoriet. Eu par remissinsianser intar en mellanställning, medan en instans ifrågasätter lagrådsgranskningen över huvud laget.

De lill rältighetsskyddsutredningens förslag posiliva instanserna år högsia domsiolen, regeringsrällen, kammarräiierna i Göleborg och Sundsvall, dom-

47

siolsverkel, ÖB, rik.sförsäkring.sveikei, riksskaiieverkei. juridiska fåkiitieis-iiänuiden i Uppsala, samhätlsvelciiskapliga fakullelsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN], länssty­relserna i Siockholms, Kronobergs och Hallands län. Svenska kommunförbun­dei. SACÖ/SR. Svenska,föreiagares riksförbund. Pressens samarbeisnämiid saml Sveriges förjåliaiförbund.

JK förordar en lösning med inslag från båda utredningsförslagen. Juridiska Jakulieisnänmden I[REDACTED_EFTERNAMN] uttalar sig närmast för lagrådsutredningens förslag men vill inle motsiillu sig rältighetsskyddsutredningens.

Till lösningen med cu obligulorium unsluier sig Svea hovräu, länssiyrelsen i Uppsala län, Sveriges industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen, LRF, Svenska avdelningen av tnieinaiioiidta jurisikommisslonen sumt Medhor-garrätisrörelsen.

Blund de inslanser som tillstyrker eller godiar rällighels­skyddsuiredningens lösning ar som framgåti högsta domsiolen. Domstolen anseratt den metod förull besiämma granskningsverksumheiens omfultning som utredningen hur vall enligt domstolens uppfattning har avgörande fördelar jiimfört med övriga berörda alternativ. Den föranleder därför inle någon erinran från domslolens sida. Med den valdu metoden bör också det område inom vilkel lugrådeis hörunde skall förekomma lämpligen beslämmas enligi de principer som ulredningen har angivii.

Regeringsrällen framhåller ull en vikiig fråga, lill vilken ställning måsle las, arom föreskriften om lagrådsgrunskningsområdel skall skrivas som en skall-eller som en bör-regel. Rätiighetsskyddsutredningen har stannat för del senare alternalivet och dellu då främst för uti en lag som ej har lagrådsgran-skals inle skall kunna underkännas på grund härav vid en lagprövning i samband med dess lillämpning. Regeringsrätten anser atl ulredningens grundsyn på frågan har fog för sig och kan därför lillsiyrka en bör-regel och delta sä myckel hellre som en bör-regel lorde komma alt lillgodose syflel med regleringen lika bra som en skall-regel, i all synnerhet som det åligger riksdugen ull pröva om en lag kun antas ulan lagrådsgranskning. Utredningen anför om sill förslag (s. 139) alt del innebär en reglering med karaklär av principlösning. Avgörande för om ett lugförslag skall lagrådsgrunskas eller ej blir inte om det hör till en viss lyp av föreskrifter, bestämd lill sin konstitutionella karaklär, ulan i stället om förslaget fyller vissa på principiella grunder formulerade krav på t. ex. innebörd, räckvidd eller verkningar. Regeringsrällen kan ansluta sig till förslaget och gör del så myckel hellre som del innebär alt alla lagar enligt 8 kap. 3 S och 11 kap. RF i princip kommer att omfattas. Regeringsrällen delar rätlighetsskyddsutredningens uppfattning alt det sätl att bestämma lagrådets granskningsområde som ulredningen föreslår säkerligen ger, teoretiskt sell, bätire möjlighel än någon annan av de diskuterade metoderna all nå del uppslällda målel all lagrådel granskar jusl de förslag som bäst behöver dess granskning och inga undra.

Kammarräiien i Göteborg unför:

48

Den nuvurunde ordningen med fukulluiiv lugrådsgrunskning moiiverudcs bl.u. med principiellu urgumeni. Som redovisas i beiänkundei (s. 132) framhölls i prop. 1970:24 angående övergång lill fukulluiiv lagrådsgranskning all del inic var förenligl med en fullt konsekveni purlumenlurism ull lilllbrsiikru cll organ, soni suknur puriumenlurisk förtinkring, en ovillkorlig räll all yllru sig i vissu lugslifining.ssammannang. Ulredningen synes emellertid inle ha hull lill uppgift ull prövu denna grundliiggande frågu, utun dess uppdrug har vuril begränsal lill frågan om hur områdel för en obligalorisk lagrådsgranskning lämpligen skall uvgränsus. Med hänsyn härtill avslår också kammarrätten frän ull gå närmare in på den grundläggande frågun.

Trois de ulgångspunkier som utredningen sålundu hur huft innebär dess förslug knuppusi någon ålergång lill obliguiorisk lugrådsgrunskning i sirikl mening. Något preciserut område, inom vilkel grunskning ulllid skall ske, finns inte. Härtill kommer ull lugregeln genom unvändandel uv ordel "bör" har fåll karakiuren uv cn rekommendution. Ändå lorde man kunnu utgå ifrån ull lugrådsgrunskning kommer ull ske i slorl scll i den omfuilning som förulsalls. 1 dennu riklning verkur dels den moiiveringsskyldighei som skall föreligga för regeringen i fall då lagrådsremiss underlåts, dels möjligheler för cn uiskollsminoritci uu genomdrivu lugrådsgrunskning. En fördel med den valda lösningen är an del aldrig lagprövningsvis kan göras gällande all lagen är ogiltig därför ull den inle hur grunskuis uv lugrådei. Vud sålundu föreslås föranleder i och for sig ingen erinrun från kummurräiiens sida.

Kainmarräiieii i Sundsvall anser alt den av rättighelsskyddsulredningen valda lösningen ur förenad med fördelar. Del finns uniedning räkna med alt den kommer an medföra atl de lagförslag som avses bli föremål för grunskning också blir granskade. De garantier härför som finns inbyggda i förslaget torde varu lillriickliga för att åsludkommu della.

Riksskatieverkei tillstyrker rätlighetsskyddsutredningens förslag om en fakultativ lagrådsgranskning över ell omfattande lagområde. Förslaget atl lagrådsgranskningen skall kunna avse bl. a. all den lagsiiftning som grundas på 8 kap. 3 S RF avspeglar den allt vikligare roll som denna form av offentligrätlslig lagsiiftning numera har fåll. En juridisk granskning av sådan lagsiiftning bör generellt sell ha en positiv inverkan på lagsliftningens tekniska kvalitet. Från de synpunkier riksskalteverkei har all förelräda finns givetvis ingel alt erinra mot detla.

Lånsslyrelsen i Siockholms län anför:

De principiella belänkligheiema beträffande en obligalorisk lagrädsgransk­ning iigde giliighei då lugrådeis ställning var oklar. De bör enligt länsstyrel­sens mening förlora sin siyrka om man i laglexl på ett klan och adekval säll ger Ullryck föratt lagrådel skall ge råd endusi i rättsiigu och lagiekniska frågor. Lagrådels legaltekniska granskningsverksamhet upplånas som synnerligen betydelsefull bland de flesta av dem som är såna au tillämpa lagarna. Genomgången lagrådsgranskning borgar i vida kretsar för en fullgod juridisk lagstifiningsprodukt och ulgör i mångas ögon en gurunli för all rälissäker-heiens kruv iukiiugiis vid lagens lillkomsi. Länsstyrelsen är emellertid, trots sin upplänning om del stora värdel hos lagrådsgranskningen, inie beredd atl för dagen yrku på ett återinförande av obligaioriei. Visserligen har enligt ulredningen de förhoppningar om en mer välrikiad lagrådsgranskning som

49

knutits till 1971 års reform inte rikligl infrials. Endust ell parensiaka vikliga förslag utanför del gamla onyunserude obliguiorisku områdel hur remillerats lill lagrådel, och betydelsefull lagstiftning inom del lidigare granskningsom­rådei hur lillkommil uiun lagrådets medverkan. Men det lorde enligt länssiyrel.sens mening ännu varu för lidigi ull bedömu de prakliska konse­kvenserna UV atl grunskningen gjorts fakuliaiiv. Med hänsyn härtill och till del mer långsikligu perspekliv som bör unluggas när del gäller grundlagsänd­ringar kan del vara klokt all låla frågan om ell eventuellt ålerinförunde uv en obligalorisk lagrädsgranskning anstå till dess man vunnil yllerligure erfu­renhet UV del mer fiexibla fakulialiva sysiemel.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser alt del nuvarande sysiemel med fukulluiiv lagrådsgranskning uppenbarligen har medförl alt lagförslag, som sakligt sett hade bort remiueras lill lagrådet, inlc har kommii under dess granskning. Efiersom syflel med en lagrådsremiss är all regeringen skall få råd i rällsliga och lagleknisku frågor, är del enligt länsstyrelsens mening värdefullt med ett syslem med lugrådsgrunskning i den omfallning som ulredningen föreslagil. Länsstyrelsen i Hallands län tillslyrker riilligheis­skyddsutredningens förslag i dennu del.

Svenska föreiagares riksförbund noterar med lillfredsslällelse rältighets­skyddsutredningens förslag, som sägs i många siycken innebära en ålergång lill obligatorisk lugrådsgrunskning.

Pressens samarbetsnämnd tillstyrker rättighelsulredningens förslag all yllrande uv lagrådel bör inhämias, innan riksdagen beslutar grundlag om iryckfrihelen, lag om begränsning av rälien atl la del av ullmännu hundlingar och annun lag som angår begränsning av någon av de grundläggunde fri- och rällighelerna.

Också Sveriges författarförbund tillstyrker förslaget. För de lagstiftnings-områden som förbundel har au bevaka har nuvarande ordning i fråga om lagrådsgranskningen i prakiiken visal sig synnerligen olycklig. Lagskriv-ningsskickligheten i landet har knappasl ökal underde senusle decennierna. Den oerhörda ansvällningen uv lagstiftningen har medfört all åiskilliga författningar las fram under lidspress och handläggs av ijänslemän med begränsud erfarenhel av så väl del berörda ämnesomrädei som av lagsiift­ningsarbeiei som sådani. Den förenkling uv lagspråkel som på goda grunder har eftersträvats har samiidigi inneburil en fara efiersom språklig enkelhel inte alllid leder lill klarhel beiräffande innehåll och syfte. Förfaiiarförbundel vill som enda exempel peka på konsekvenserna av den nuvarande ordningen för den senaste ändringen av upphovsrätlslagen.

En av de inslanser som intar en mellanställning är y/T som anför:

Som rällighetsskyddsutredningen framhåller bör lagrådsgranskningen självfallel omfatta endasl sådana lagförslug som verkligen är i behov därav medun övriga förslag undanlages. Hur man lämpligast skall uppnå della mål är en svår och vansklig fråga. Valel slår i princip mellan någon form av obligalorium och  en  "principlösning"  av   rätlighetsskyddsutredningens

50

modell.

Eu system med obliguloriskl grunskningsområde hur giveivis siora fördelur. Del riskerar dock län all bli ulllför bundel och slelbeni. Å ena sidun kan - exempelvis - nya ämnesområden lillkomma i lagslifiningen belräf­funde vilka lagrådels hörande framslår som lika väl moliverai som belräf­funde lagförslag, vilka omfuuus av obligaioriei. Visserligen kun lagrådel ändå höras (fakullaiivi), men den ökade rättssäkerhet och slabililel i sysiemel .som följer av ell obligulorium suknus. Ell införlivande med del obliguloriska områdel skulle vidare kravu grundlagsändring. Å andru sidan kan lugförslag inom del obliguloriska områdel, l. e:

Även en principlösning av det slug som räiiigheisskyddsulredningen förordar har både fördelar och nackdelar. Till fördelarna hör främsi atl sysiemel är mer elastiskt så uu anpassning lällare kan ske lill rådande förhållanden och behov. Den störsla nackdelen är all lagrådels hörande blir beroende av överväganden och värderingar i varje särskilt fall, vilkel kan leda lill Ull man lager lör läll på frågan om lagrådsremiss och av ovidkommande skäl underlåter sådan i alllför stor utsträckning. Detla galler ålminsione i viss niån även om mun godiuger ulredningens förslag om moiiveringsplikt för regeringen och irois den redan befinlliga möjligheten för ulskoltsminoriiet i riksdagen att få lill stånd en remiss lill lagrådel. I förevarande avseende villjag erinra all redan lillämpningen av den i 8 kap. 18 S undra slyckel i förslagei upplagna huvudregeln kräver överviiganden, i det all förutsäuning är atl lagen befinnes vara "viktig för enskilda eller från allmän synpunki". Denna bedömning lämnar friu ulrymme för avgöranden på ovidkommande grun­der. Men dessulom skull i vurje särskilt fall prövas om en undaniagssiluution föreligger. Della ur fallel om lagrådels hörande "skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhei eller fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, all avsevärl men skulle uppkomma". Också della avgörande kan komma all beslämmas uv mindre relevania skäl. Sammanlaget kan man sägu alt förslugel knappast utgör en lillräcklig garanti for all lagrådets yllrande alltid inhämtas när så bör ske. Man löper risk att förr eller senare åter befinna sig i dagens läge, som är en följd av del fakultativa systemet.

Såväl lagrådsutredningens som rällighelsskyddsuiredningens förslag inne­håller värdefulla inslag men valet behöver naturligtvis inte stå mellan dessa två alternativ. En lösning som innehåller inslag från båda alternativen kan vara överlägsen. Min principiella uigångspunki innebär siarka sympalier för lagrådsutredningens förslag. Skälet härtill är främsi atl endast ett i grundlag inskrivet och ålminsione lill någon del klart definierat obligatoriskt lagråds­område fullt ul uppfyller de syften som ligger bakom grundlagsregleringen på della område. Samiidigi är del hell uppenbart att ett obligatoriskt gransk­ningsområde inie kan beskrivas genom en uppräkning eller annan exakl beskrivning. Områdel måste i siällei - ålminsione delvis - beskrivas genom regler som innebär all granskningen är obligalorisk om lagförslagel uppfyller

51

vissa krav på exempelvis innebörd, räckvidd eller verkningar. 1 denna siluulion är en uv rällighelsskyddsuiredningens grundliiggande lunkur viisenilig, nämligen den atl underiålenhet alt höra lugrådei aldrig får innebära all en rällslillämpande myndighei kan betrakta lagen som ogillig. Del slulliga avgörandel av frågan om lagrådel skall höras läggs hos riksdagen. Som ell led i samma tanke får ses atl regeringen enligt ulredningens förslag skall vara skyldig att i vissa fall redovisa skalen lill all ell lagförslag inie remitterats lill lagrådel.

Juridiska,fakullelsnämnden I Siockholm anser atl svårigheten atl avgränsa områdel för en obligatorisk lagrådsgranskning på ett adekval sätt har resuileral i au rättighetsskyddsutredningen har vall atl föreslå en i princip fakultativ granskning men med en rekommendalion att lagrådets yttrande inhämias innan riksdagen beslutar lag, som tillhör någon av eu antal uppräknade typer. Fakuhetsnämnden beklagar atl ulredningen inte lyckals finna någon formel fbr att garanlera alt lagrådel hörs i sådana lagsiiftnings-frågor där detla mera generellt är befogat. Ett sysiem med en grupp av föreskrifter, som skulle omfaiias av en obligatorisk lagrådsgranskning, kompletterad med en annan grupp av föreskrifier, där remiss lill lagrådet skulle rekommenderas, anges ha vunnil sympalier inom rättighelsskyddsul­redningen men dock ha övergivits. Fakultetsnämnden anser alt en sådan lösning principielll hade varil att föredraga och beklagar att utredningen -med visst frångående av direkliven - inte har ansell sig kunna presentera något förslag i denna riklning. Eftersom den föreslagna ordningen dock är överiägsen nuvarande system, vill fakulteisnämnden inte motsätta sig atl den valda principlösningen, som lorde vara resultatet av en politisk kompromiss, genomförs.

Svea hovräll hör lill de instanser som förordar en obligatorisk lagrådsgranskning. Hovrätten delar inte rältighetsskyddsutredning­ens betänkligheter mol införandel av en sirikl obligalorisk granskning. Det finns ingen anledning atl anta all regeringen underlåter remiss lill lagrådet när lagen uttryckligen föreskriver sådan. Risken atl lag skall befinnas ogiltig på grund av atl lagrådel inte hörts behöver med andra ord inle tillmätas praklisk vikt. tfövräiten förordar en uttrycklig föreskrift om skyldighet för regeringen all i vissa fall höra lagrådet.

Länssiyrelsen i Uppsala län konslalerar atl rällighetsskyddsutredningen inte har förordat att den tidigare obligatoriska lagrådsgranskningen ålerinförs, trots alt departementschefen i direktiven angav atl siarka skäl talade för ett återinförande av en obligatorisk medverkan av lagrådel i lagstiftningsarbetet. Lagrådsutredningen, vars yttrande ligger till grund för rätlighetsskyddsut­redningens ställningstagande, har i sitt yttrande utgått från all en obligalorisk lagrådsgranskning skulle införas på vissa lagsiiftningsområden och på grund härav i denna del inriktat sig på hur en avgränsning av del obligatoriska granskningsområdet skulle ske. Länsstyrelsen finner i likhet med departe­mentschefen att starka skäl föreligger fbr ett återinförande av den obligalo­riska lagrådsgranskningen. Länsstyrelsen tillslyrker att avgränsningen av 

25 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

52

områdel för en obligalorisk lagrådsgranskning sker enligi del alternativ som lagrådsuiredningen förordar.

Sveriges Indusiriförbund och Svenska arbeisgivareföreningen menar all det efter del au den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades år 1971 alli oftare kunde förmärkas lekniska brisler i lagsliftningsprodukierna. Vid sidan om den höga lagsliftningslaklen orsukude den näslan fullständiga frånvaron av lagrådets granskningsverksamhel denna utveckling. Organisutionerna känner följaktligen stor lillfredsslällelse när det nu föreslås regler som skall ha lill effeki au öka lagrådets deltagande i lagstiftningens utformning. Organi­salionerna tillstyrker rätlighetsskyddsutredningens förslag med följande reservaiioner. Såviii angår områdel för lagrådets granskning förordar orga­nisalionerna lagrådsutredningens förslag sådant det är ulformui i 8 kup. 19 S RF framför rältighetsskyddsutredningens och della av ivå skäl. Lagrådsul­redningens förslag garanterar i högre grad en "obligalorisk" lagrådsgransk­ning lill följd av att lagrådets yttrande "skall" inhämias vid vissu bestämda lagstiftningsfrågor. Rältighetsskyddsutredningens förslag med "bör"-regler och förklaringsskyldighet för regeringen i vissa situationer riskerar all utvecklas mol det fakultativa sysiem som råder i dag när i. ex. lagsliftnings­laklen av olika anledningar blir hög. Vidare är bedömningen huruvida en lag är "vikiig för enskilda eller för allmän synpunki" ägnad atl inrymma väl stor skönsmässighet för att utgöra undantagsgrund i ett grundlagsstadgande.

LRF anser att den obligaloriska lagrådsgranskningen bör ålerinföras. Lagsliftningslaklen har efter år 1971 varil hög. Lagar har utformats på ett sådani säll all de fåll karaklär av "ramlag" eller all de innehåller general­klausuler som lämnar slorl ulrymme for de rältslillämpande organen, vilkel har väckt farhågor för rättssäkerheten. 1 direkliven för rättighetsskyddsut­redningen framhåller departementschefen att starka skäl finns för ell återinförande av en obligalorisk lagrådsgranskning. Ulredningens förslag innebär inte ett sådant återinförande. LRF anser i likhet med departements­chefen alt skäl föreligger för att återinföra en obligalorisk lagrådsgranskning. Lagrådsutredningen har förutsatt all obligalorisk lagrådsgranskning skulle införas på vissa områden och dess arbete har varit inställt på avgränsnings­problem sammanhängande härmed.

Svenska avdelningen av IniernaiioneUa jurisikommisslonen understryker vad rättighelsskyddsulredningen anför om atl lagrådets verksamhet är värdefull som ett led i arbelet på att få fram fullgoda lagförslag saml att granskningen i lagrådel är en garanii för alt rällssäkerhetsiniresset samt kravel på enhetlig­het, konsekvens och klarhet i rällssyslemel iakttas. Avdelningen anser emellertid att ulredningens argumentering i fråga om nackdelarna med obligatorisk lagrådsgranskning inle är övertygande. Risken för att det skulle förekomma fall där domslolarna skulle frånkänna en lag verkan, därför atl den inte granskats av lagrådet, måste bedömas som minimal. Även om utredningen bemödat sig att finna ell fullgott alternativ till obligalorisk granskning är dock del framlagda förslaget inle sådani alt avdelningen finner del godtagbart. Avdelningen anser all obligalorisk lagrådsremiss bör före-

53

komma inom de lugområden som anges i ulredningens lörslag.

Medboigarräitsrördsen anser all lagrådels hörande i princip bör vara obligatoriskt. Prakliska svårigheler kan vållas därav all lagrådets kapacilel kun kommu all inte ulllid räcka lill för grunskning av alla de lagförslag som ifrågakommer för grunskning. Enligi orgunisalionens mening bör det över­låtas lill lagrådet ull, fbr den händelse dess arbetskapacitet skulle överan­strängas, självi tu ställning lill vilka förslag som skall behandlas mera ingående. Ell sådani urval uv lugrådei är atl föredra framför ett urval företaget av en renl politisk instans som regeringen. Denna måste antas komma atl av och till bedöma behovei av lagrådsgranskning från polilisk-takliskaoch andra liknande synpunkier i stället för all ta hänsyn lill del renl rällsliga behovei av lagrådsgranskning.

Tveksam lill lagrådsgranskningen över huvud taget är hovrätten för Övre Norrland. Hovrällen anför:

Ulredningen har slannal för en lösning när del gäller omfattningen av lagrådsgrunskningen som lill formen är fakultativ men som faktiskt slår obligatoriet myckel nära. Denna har valls främsi av det skälet all man velal undvika att hamna i den siluaiionen att en lag kommer att betraktas som ogillig därför all den myndighei som har all tillämpa den för sin del finner att den skulle hu behandlals av lagrådel.

Man kan i della läge fråga sig om de skäl som anförs för alt skärpa den nu gällande fakultativa ordningen verkligen har den tyngd som ulredningen hävdar. Hovrätten kan för sin del inte finna delta. Den möjlighet för en minoritet inom ell riksdagsutskott all få ett ärende under lagrådets prövning måste rimligen utgöra ett tillräckligt effektivt medel mot tendenser hos regeringen ull vilju "gå runt" lagrådel. 1 detta sammanhang vill hovrätten ifrågasälla den del av "bevisföringen" mol en fakultativ lagrådsgranskning som jämförelsen mellan antalet remisser före och efter 1971 ulgör. De uppgifter om lagrådets ijänslgöring som ulredningen redogör för på s. 131 är avgjort betydligt intressantare i sammanhangei. Med dem som bakgmnd kan man konstatera atl om man år 1970 hyste förhoppningen atl lagrådels arbelsbörda skulle minska så har den i slort selt inle infrials.

Man kan om ulredningens lösning vidare säga del alt den bär tydliga spår av det dilemma som ligger inbyggt i ett system där domare i de två högsta instanserna las i anspråk för andra än dömande uppgifter. Å ena sidan har man önskemålel atl få en så bred granskning som möjligl, å andra sidan finns ambiiionen all inte minska de högsta domstolarnas kapacitet genom atl "beröva" dem deras domare. Delta dilemma bör man inle ta sig ur genom alt öka antalet domare i berörda domstolar, om del råder allmän enighel. Redan del förhållandel att dilemmat finns där, gör alt det kan ifrågasättas om den i och för sig önskvärda lekniska granskningen av vissa lagslifiningsprodukter bör ligga på eu lagråd av del slag som vi nu har. Rem principiellt kan det hävdas all granskningen av regeringens "produkter" bör göras i regerings­kansliel (jfr ordningen före 1975 då ju lagrådel formellt våren del av Kungl. Maj:ts kansli).

Frågan om vilka lagar som lagrådsgranskningen bör avse har föranlell ell par kommenlarer. Högsta domstolen anser alt den lagstiftning som rätlighetsskyddsutred-

54

ningen har medtagit får anses innefalla en lämplig avgränsning av områdel för lagrådets granskningsverksamhel. Samma åsikl har länsstyretsen i Stock­holms län.

Juridiska fakullelsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] kriliserar däremoi förslagei i denna del. Fakullelsnämnden ullalar all den i vissa avseenden vaga avgränsningen av områdel för lagrådsgranskningen av prakliska skäl synes vara ofrånkomlig. Förslaget är dock behäftat med oklarheter på ett par punkler. Försl och främsi kan del vara diskulabell, om ell lagförslag hör lill någon av de uppräknade kaiegorierna, l. ex. om det angår begränsning av någon grundliiggande fri­och räiiighel eller om det gäller lag .som avses i 8 kap. 3 S- Förslaget ger inget svar på frågan, vilkel statsorgan som i ell sådant gränsfall skall avgöra, om siadgandel i RF om lagrådels hörunde över huvud tagel är lillämpligl eller ej. Nämnden hänvisar lill konsiiluiionsuiskoiieis föreslagna prövningsrätt enligt 2 kap. 12 § RF.

JK och Svea hovräll tar upp frågan utifrån sina uppfattningar angående frågan om obligatorisk eller fakultativ lagrådsgranskning. JK förklarar att hans resonemang i fråga om fakultativ visavi obligalorisk lagrådsgranskning leder lill slutsatsen alt lagrådsutredningens förslag i punkterna 1-8 i ulredningens förslag lill 8 kap. 19 S bör bilda utgångspunkt för grundlagsreg­leringen på della område. Svårighelerna är - som båda utredningarna har varil medvelna om - främsi koncentrerade lill föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § RF (punkl 4 i del nyss angivna förslaget). Enligt JK:s mening finns del goda skäl för att bibehålla den uppräkning som lagrådsutredningen har gjort men JK utesluter inte möjlighelen au begränsa uppräkningen. Oavsett om någon ändring görs i denna del bör uppräkningen kompletteras med en sista punkl i vilken utsägs att lagrådet skall höras även beiräffande annan lag om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, dvs. en regel utformad på grund av rältighetsskyddsutredningens förslag. Svea hovräll förordar, i likhel med lagrådsutredningen, all del obligaloriska granskningsområdet bestäms genom en uppräkning. Frågan vilka under 8 kap. 3 § RF hänföriiga föreskrifter som skall höra till granskningsområdei bör ytterligare övervägas, men i huvudsak finner hovrätten de av lagrådsuiredningen angivna före­skrifterna vara väl valda.

Frågan om också skattelag skall om fa tias av lagrådsgranskningen diskuleras i några yttranden.

Högsia domstolen förklarar atl den iveksamhel som kan föreligga i frågan om vilka lagar som bör omfattas av lagrådsgranskning hänför sig till au också skattelagstiftning tas med. Det anförda innebär självfallel inte att domstolen anser alt skattelagarna skulle vara i mindre behov av granskning än annan lagsiiftning. Tveksamheten sammanhänger bl. a. med osäkerhet om den volymmässiga ökning av granskningsverksamheten som skattelagarna kan vänlas ge upphov lill. Om ökningen blir alllför stor, kan della medföra att undantagsreglerna måsle utnyttjas i en utsträckning som inte har varil avsedd. Därmed kan också det förhållande mellan huvudregel och undantag.

55

som förslaget synes utgå ifrån, komma all förändras. Den unförda tveksam­heten utgör dock inle lillräcklig anledning all förorda ändring av försla­get. Regeringsrällen anför:

Med del innehåll föreskrifterna om lagrådsgranskningsområdet föreslås få kommer inom delsamma all falla också förslag till skattelag. Givetvis skall beträffande sådan lag, alldeles som beiräffande övriga lagiyper, gälla att den skall lagrådsgranskas endasl under förutsättning all den är viktig för enskilda eiler från allmän synpunkt, atl lagrådsgranskning behövs och atl lagstift­ningsfrågan inte är alltför brådskande. Ulredningen harts. 143-145) anfört övertygande skäl för all skånelagarna inle bör särbehandlas i gransknings­hänseende ulan liksom andra lagiyper som faller under 8 kap. 3 § RF i princip bli föremål för lagrådsgranskning. Regeringsrätten kan därför ansluta sig till förslaget också i denna del. Del bör dock inle fördöljas all en sådan överföring av skattelagarna lill granskningsområdei som del blir frågu om kommer alt innebära en väsentlig arbetsökning för lagrådel och della inle minsl med lanke på alt myckel komplicerade rällsliga frågor kan uppkomma på detla lagsliftningsområde. Jusi sisinämnda förhållande ulgör emellerlid ett särskilt skäl atl inie göra något undanlag för skattelag.

Ulredningen anför(s. 145) all den omständigheten all en skallelag hänvisas lill lagrådel naiurliglvis inie ulan vidare skall leda till atl lagrådel anser sig behöva granska alla föreskrifter i lagen lika ingående. Ulredningen menar emellerlid all del inte bara med lanke på lagrådels arbetsbörda ulan också av hänsyn lill önskemålel om en klar rågång kring lagrådets ansvarsområde ofta kan vara motiverat att remissen klarl anger på vad lagrådel främsi skall inrikta sin granskning. Della ullalande slrider mol vad utredningen lidigare anfört om att del direkl av grundlagen bör följa varpå lagrådels granskning skall vara inriklad. Del kan rimligen inte godlagas all förslag lill skattelag särbehandlas på så sätt atl lagrådel hörs endast beträffande vissa utvalda delar. Del bör här liksom eljesl ankomma på lagrådel självt alt med uigångspunki i vad grundlagen föreskriver om granskningens ändamål avgöra hur granskningen i del enskilda fallel skall läggas upp.

Kammarräiien I Göleborg släller sig posiliv lill all skattelagarna hänförs till de lagar som bör granskas av lagrådel. Skallelagstiftningen skulle ulan ivivel må väl av en sådan granskning, inle minsl från systematisk synpunki. Lagrådsgranskning kan därför sannolikt vara lill stor nytta på della område. Kammarräiien i Sundsvall anser alt en lagrådsgranskning av skattelagar kan fylla en vikiig funklion när del gäller att öka överskådligheten, klarheten och konsekvensen. Kammarrätten hälsar därför med lillfredsslällelse att skatte­lagarna enligt förslaget faller inom områdel för lagrådsgranskningen.

Riksskaiieverkei (RSV) anför:

En lagrådsgranskning av skattelagstiftningen och de förfaranderegler som har anknyining lill denna lagsliflning bör, särskilt om granskningen i regeringens remisser slyrs lill lagiekniska väsentligheter och svårigheter i förslagen, enligt RSV:s mening kunna medverka lill all skattelagarna blir goda produkler lagtekniskt sett. För RSV som ceniral förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning ärdet angeläget atl den lagstiftning verkei skall föra ut i tillämpning är av så god leknisk kvalité som möjligl. Delta är särskilt

56

angeläget för RSV:s uppgift all efter bemyndigande ulfärda föreskrifter och anvisningar som lill sitl innehåll skall fylla ut lagsiiftningen med ell konkrei innehåll ulan alt därmed någoi egentligt nytl i fråga om skaileplikiens omfång elc. får lillföras. Lagsliftningens lekniska uiformning är även av stor betydelse för RSV:s uppgift all utfärda deklarationsblanketter. Dessa blan­ketter skall till sill innehåll avspegla lagsiiftningen. Blankellerna får inte innehålla uppgiftskrav som saknar slöd i lagsiiftningen. Samiidigi skall blanketlerna bl. a. av rättssäkerhetsskäl vara så utförliga alt den skattskyldige med dess hjälp skall kunna lämna de uppgifier som leder lill en varken för hög eller för låg beskattning. RSV anser all lagstiftningens betydelse i dessa sammanhang är så uppenbar all några exempel på detta inle behöver anföras.

Ulredningens förslag till undantagsregler - atl lagrådels yttrande inte behöver inhämias när det skulle sakna betydelse eller menligt fördröja lagstiftningen -ärenligt RSV:s mening allmänt sell lämpligt utformade. RSV vill dock underslryka att det politiska inslaget i skattelagstiftningen är starkt och atl lagstiftningen på detta område av olika skäl ofta brådskar. Man har anledning all räkna med atl undantagsreglerna myckel ofta blir tillämpliga på skalleområdet. Della förhållande bör kanske avspeglas klarare i siadgandel i 8 kap. 18 § RF.

I sammanhangei bör dock framhållas att det kan vara önskvärt atl också skalteflyktsregler, även om de snabbt behöver genomföras, blir föremål för lagrådsgranskning. Utrymmet försådan granskning i sådanaoch liknande fall blir, som utredningen också menat, i sisla hand en politisk fråga. Saken bör emellerlid också ses i samband med förslagen till ell varningsinslilul beträffande retroaktiva effekter av ny skatlelagsliftning och till en general­klausul mot skatteflykt.

Ulredningens uppfattning alt granskning i lagrådet oftare kan bli påkallad i fråga om direkt skall än i fråga orn indirekl skatt är kanske riklig. RSV vill emellerlid bestämt framhålla vikten av att man inle förringar värdel av en kvalificerad lagleknisk granskning av indirekl beskattning. RSV anför följande om della.

Till grund för bl. a. mervärdebeskaitningen ligger - uiiryckligl eller underförstått - i stor utsträckning civilrättsliga eller i kommunalskattelagen definierade och praxisbundna begrepp, som reglerar beskaitningsområde, beskattningsvärden, tidpunkt för skattskyldighetens inträde etc. En forllö­pande anpassning till befintlig eller ändrad lagstiftning på andra rättsområden är därför av avgörande belydelse för rältstillämpningen.

Lagstiftningen på såväl mervärdeskattens område som i fråga om annan indirekt beskattning, särskilt energiskatt och reklamskatt, är enligt RSV:s uppfattning långl ifrån okomplicerad.

RSV vill därför betona angelägenheten av att mera omfattande förslag till ändringar angående mervärdeskatten och övrig indirekl beskattning blir föremål för lagrådsgranskning i samma utsträckning som på det direkia skatteområdet.

Också Sveriges indusirijörbund och Svenska arbeisgivareföreningen till­styrker att skattelag granskas av lagrådel. Organisationerna yttrar:

Redan under författningsdiskussionen på 1950-talet framfördes från näringslivet krav på lagrådsgranskning av skattelag. De allmänna skälen härför har lagrådsutredningen och rällighetsskyddsutredningen väl samman­fattat. Organisationerna delar i stort den anförda motiveringen. Vi vill

57

emellertid komplettera med några synpunkter.

Del har ibland hävdals all skattelagstiftningen är av sådan utpräglad politisk karaklär all en lagrådsgranskning inle vore lämplig. Med det diffusa ullrycket "politisk karaklär" torde avses an ell förslag lill skaltelag tillkommit som en innovation ulan djupare sammanhang med gällande lagsiiftning eller på annal sätt bryter mot gängse uppfattning om samhälls­systemet. Om della skulle vara rikligl finns enligt vår mening ännu siarkare skäl ull krävu en god lagstiftningsteknik i syfte att formulera den politiska viljeyttringen i tillämpliga termer. Vi kan alltså inte finna au skånelagens specifika poliiiska molivering-om en sådan finns- i sig föranleder ett annat belraktelsesäii än del som bör anläggas på övrig lagsiiftning som berör enskilda i väsentlig mån.

En skallelag är nästan undantagslöst en lag som skall tillämpas av enskilda och en stor mängd offentliga tjänstemän med varierande utbildningsbak­grund. Vad särskilt angår den nya, under uppbyggnad varande taxeringsor­ganisaiionen framslår behovet av en tekniskt fullgod lagstiftning också som Slarkl moliverai.

För all trygga en likformig lagtillämpning tillämpas i Sverige och även i andra länder ell system av föreskrifter och anvisningar uifärdade av en central myndighet. Denna uppgift har tidigare handhafts av riksskatteverket. Erfarenheterna från 25 års anvisningsverksamhet visar flera exempel på att myndigheien varil tvingad all ulfärda anvisningar vars fullständiga överens­stämmelse med skattelagen kan ifrågasällas. Anledningen lill denna brisiande kongruens har varil lagstiftningens tekniska brisler. Myndigheien har då lagil på sill ansvar all, för all den givna skattelagen skall kunna lillämpas, utfärda anvisningar ulan slöd i lag. Della är ett yllersl otillfreds­ställande tillstånd. Tyvärr har exislensen av en anvisande myndighei också i vissa fall negaiivi påverkat lagstiftarens ambilion all prestera en fullgod lagsiiftningsprodukl. Bristen på precision i lagstiftningen kan alltså leda till staisrällsligt inle önskvärda konsekvenser.

Organisationerna hävdar sålunda atl en granskning av skallelag från rällsliga och lagiekniska synpunkier inte bara tillgodoser allmänna rättssä­kerhelskrav som den enskilde medborgaren uppställer utan skänker eu fasiare underlag för den stora kadern anslällda inom skatteförvaliningen i deras verksamhei saml för domstolarnas utveckling av rättspraxis ävensom Ulgör en grundläggande förutsättning föreit system med centrala föreskrifter och anvisningar.

Vi vill underslryka atl del är lika vitalt alt den indirekta beskattningen granskas. Denna beskaltningsform är i dagens komplicerade samhälle väl så betydelsefull som den direkia. Särskilt vill vi framhålla det mycket belydande uppbördsansvar som åvilar skallskyldiga i fråga om avgifier och konsum-lionsskaiier. Delta rällsliga ansvar minskas inte av del förhållandet att avgiften eller skallen är avsedd atl bäras av någon annan än uppbördsman­nen. Man kan i dag konstatera all del allmänna krav på förelagare av alla kategorier alt uppträda som uppbördsmän fåll en mycket betydande omfattning. Del finns knappasl något exempel på en grupp företagare som inte har ett sådani åläggande.

Under hänvisning till vad ovan framhållits och vad vi anfört under många års diskussioner tillstyrker vi det framlagda förslaget till lagrådsgranskning av skattelag.

Svenska föreiagares riksförbund anser del vara av utomordentlig betydelse all skaltelag granskas av lagrådel, om den är vikiig för enskilda eller från

58

allmän synpunkt.

LRF anser all många skäl talar för atl även skallelag skall omfattas av lagrådsgranskningen. Förbundel pekar på del förhållandet atl denna lagstift­ning berör direkl eller indirekl samtliga medborgare och av dem upplevs som eit djupl ingripande i deras personliga och ekonomiska förhållanden. Det är enligi LRF:s uppfattning av största vikt au just en lagsiiftning av denna karaklär på alla säll lillgodoser rättssäkerhetens krav. Skallelagstiftningen bör med hänsyn till del berättigade kravel på likformig rällstillämpning bli föremål för lagrådets granskning. LRF tillstyrker således det framlagda förslaget om lagrådsgranskning av skattelag.

Medborgarräitsrörelsen anser det viktigt att alla förslag lill skattelag blir underkasiade granskning i lagrådel.

En annan uppfattning i frågan har regeringsråden Reuierswärd och Wahl­gren, som efter en utförlig argumentation sammanfattningsvis framhåller att de släller sig mycket iveksamma till den föreslagna regeln om ett generellt krav på lagrådsgranskning av skallelag. Enligt de två regeringsrådens mening har rättighetsskyddsutredningen inle i tillräcklig grad klar&margin-right:1.0pt;margin-bottom:0cm; margin-left:3.0pt;margin-bottom:.0001pt'> I några yttranden ifrågasätts om inte också andra lagar än de rättighetsskyddsutredningen har föreslagit bör granskas av lagrådel.

Regeringsrätten anför:

Grundlagberedningen framhöll vid sina överväganden om återinförande av obligalorisk granskning i lagrådet av vissa lagförslag (SOU 1972:15 s. 165) all åtskilliga vikliga grupper av lagar, såsom grundlagar, skalteförfallningar och kommunallagar, föll uianför området för den lidigare gällande obligalo­riska granskningen. Grundlagberedningen synes med della vilja ha sagl all, om en obligalorisk granskning ånyo skulle införas, också sådana författningar borde inbegripas. Av de nämnda lagkaiegorierna föreslås emellertid endast grundlag om iryckfrihelen och skatteförfaitning bli tillförda det område som skulle kunna kallas det primära granskningsområdei. Intel hinder lorde i och för sig möta atl remittera också ett förslag om ändring av regeringsformen eller om en kommunallag lill lagrådel för granskning. När det gäller grundlag kan som särskilt skäl anföras att det synes vara mera rationellt atl högsta domslolens och regeringsrättens ledamöter yttrar sig via lagrådel än via envar domstol i plenum. Utredningen har emellerlid inle alls berörl de i och för sig viktiga frågorna om inte också RF och lag som avses i 8 kap. 5 § RF borde lillhöra det primära granskningsområdet (se dock lagrådsutredningens uttalanden om grundlag s. 286 och om kommunallag s. 297). Enligt regeringsrättens mening bör dessa frågor inie förbigås med tystnad utan göras till föremål för särskilda överväganden. Framhållas kan all, om det primära granskningsområdei bestäms på föreslaget säll, de skäl som brukar anföras mol lagrådsgranskning av grundlag och kommunallag förlorar sin udd. Remisskriterierna bör utesluta alt någon skyldighet uppkommer att remittera förslag lill sådana lagar för vilka en lagrådsgranskning inie lämpar sig.

59

Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen anser all del bör övervägas om inle lagrådel skall höras också i fråga om ändringar i RF.

Enligt Medborgarrätlsrördsens uppfattning är del vikligl ull alla förslag till grundlag och kommunallag blir underkasiade granskning i lagrådel.

Länsstyrelsen i Stockholms län konstalerar all lagsiiftning om begränsning av fri- och rättigheter genom grundlag faller uianför det särskilt rekommen­derade området för granskning. De flesta av grundlagarnas bestämmelser gäller frågor av utpräglad politisk natur, t. ex. bestämmelserna om stats­skickets grunder, om finansmaklen eller om förhållandet lill främmande makter. Beiräffande dessa är lagrådsgranskning säkert inie särskilt väl ägnad. Länsstyrelsen vill emellerlid ifrågasälla om inte ändringar i 2 kap. regerings­formen, som behandlar de grundläggande fri- och rättigheterna, bör föras lill del område där lagrådsgranskning normall bör ske. Den lill grund för utredningens ställningstaganden liggande lagrådsuiredningen anförde endasl (s. 287) alt del "knappast är tillfredsställande" om vissa avsniii av regeringsformen skulle kräva lagrådsgranskning medun övriga delar inte skulle göra del. Rällighetsskyddsutredningen har inle uttalat sig närmare i denna fråga. Enligt länsslyrelsens mening måsle rällssäkerhelsaspeklerna och de juridiskt-tekniska bedömningarna principielll anses vara minsl lika betydelsefulla vid inskränkning av fri- och rälligheler genom grundlag som genom annan lagsiiftning.

Å andra sidan säger sig Landsiingsförbundei inle ha någon invändning mot all rältighetsskyddsutredningens förslag inte kommeratt gälla t. ex. kommu­nallagen med undanlag för 6 kap. om skall lill kommun och landstingskom­mun.

Frågan om lagrådsgransk n ing av förslag lill förordning las upp i två yttranden.

Regeringsrällen ullalar:

När del gäller områdel för lagrådsgranskningen slår del klart atl lill ett obligatoriskt granskningsområde kan hänföras endasl förslag lill författning som har karaktär av lag. Della behöver dock inle utesluta alt remiss, när särskilda skäl lalar för del, görs till lagrådet även av förslag till förordning. Lagrådsutredningen ansåg (s. 283) atl, även om det kan förutsättas att anledning sällan finns atl begära lagrådets yttrande över förordningar, det var lämpligast att inle utesluta sådana författningar från en fakultativ granskning. Lagrådsuiredningen föreslog därför den ändringen i 8 kap. 18 S försia styckei RF all lagrådet skall finnas för atl avge yttrande över "förslag lill lag eller annan författning". Regeringsrällen finner det välbelänkl all dörren på della sätt hålls öppen för den händelse det någon gång skulle finnas påkallal t. ex. atl inhämta yttrande från lagrådet inle bara över ett förslag till lag ulan också över ell härtill anslutande förslag om tillämpningsföreskrifter.

Samma inslällning har Svea hovrätt som anserdet lämpligt ull del genom en uttrycklig beslämmelse klargörs au förslag till förordning inle är utesluten från fakultativ granskning.

Förslaget att remiss till lagrådel skall ske i fråga om lag som är v i k t i g för

60

enskildu eller från ull män synpunki har föranlell invändningar från tre instanser. R egeriiig.sräilen a n för;

Väl synes del rikligl alt teckna en allmän ram för granskningsområdei genom en uppräkning av de lyper av lagar som slår i fokus för all sedan göra en åtslrumning genom atl tillfoga ell kvalifikationskrav. Om kravet skall få någon effeki och granskningsområdei få rimlig omfanning, lorde dock ett siarkare krav ån "vikiig för enskilda eller från allmän synpunki" böra väljas. Knappasl någon lag kan påstås inle vara vikiig för enskilda eller från allmän synpunki. Tänkbart är all slärka kvalifikalionskravel genom atl föreskriva all lagen skall finnas vara av siörre eller mera betydande vikt.

Juridiska fåkiilicisnänuiden i Uppsala anser all de i förslaget uppräknade lagområdena måsle alla anses vikliga, varför tillägget "om riksdagen finner lagen vara vikiig för enskilda eller från allmän synpunkt" onödigivis kan föranleda tillämpningsproblem. Samma uppfattning har LRF. Enligt förbun­dets mening bör därför vid det fortsalla lagstiftningsarbetet övervägas, om tillägget "om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt" bör utgå. All i alla siiuaiioner överiåla ål en riksdagsmajorilel alt bedöma om ett lagförslag skall remitteras till lagrådel eller ej beroende på om förslaget bedöms vara t. ex. viktigt för enskilda eller ej är inte tillfredsstäl­lande. I åtskilliga fall har, med nuvarande regler på områdel, lagrådsgransk­ning underlåtits trots atl lagförslagen på ell ingripande säll berört rättsområde där granskning borde ha kommit lill stånd. Granskningskravet ter sig i hög grad motiverat mol bakgrund av all en alltmer komplicerad lagsliflning i mänga fall är svår all överblicka.

De undanlag från huvudregeln om lagrådsgranskning som föreslås behandlas i bl. a. högsta domstolens yttrande. Där anförs all man enligt kommiuén måsie räkna med all strömmen av lagförslag ibland kan vara så slrid all undantagsregeln om brådska får vidgad tillämpning. Regeln får således belydelse även i andra situationer än dem som den närmast för tanken lill. Även när del gäller undantag under hänvisning till viss frågas beskaffenhei förutsätts att lillämpningen skall kunna variera från lid lill annan. Del anförda innebär alt undanlagsreglerna som redan berörts får stor belydelse för reglering av granskningsverksamhelens omfattning. Särskilt blir dellu fallet om antalet lagstiftningsärenden inom granskningsområdei genomgående blir större än utredningen förulsalt. Hinder mol all undan­tagsreglerna lillämpas så som ulredningen förulskickal föreligger inle. Domstolen anser all ulredningens förslag därför bör godias även i denna del. Också regeringsrätten och länsstyrelsen i Kronobergs län godtar de föreslagna undaniagen.

Ett par remissinsianser har invändningar mot något av undaniagen men godiar det undru.

Svea hovräll anför:

61

Vad angår undanlag från del obligatoriska granskningsområdei är del uppenbarligen angelägel all lagrådet inte i onödun belusius med mindre väsentliga lagförslag. En begränsning som går ut på all remiss lill lugrådei kan underiåias beiräffande förslag som inie är av mera ingripande belydelse för enskilda och inte heller är av invecklad beskaffenhei kun durför godias. Hovrällen vill vidare ansluta sig lill lagrådsulredningens förslag att undantag kan gälla föreskrifter av sådani slag alt del med hänsyn till lagrådsgransk-ningens ändamål är uppenbart obehövligt all höra lagrådel. Innehållet av undantaget besläms av den inrikining för granskningen som lidigare angivits.

Däremoi vill hovrällen vända sig mol förslagei atl göra unduniag från lagrådsgranskning, om lagrådels hörande skulle fördröja lagsliftningsfrågans behandling så att avsevärl men skulle uppkomma. Den enskildes iniresse av au ett lagförslag inom del obligaloriska granskningsområdei är väl genom­arbetat och väl genomtänkt måsle i flertalet fall antas väga över önskemål om ett snabbt genomförande av lagstiftningen. Även om ett lagförslag är tekniskt okomplicerat kan det slrida mol grundlag eller annan lag och i sådant fall bör inte enbart brådska kunna åberopas som skäl för all inle höra lagrådel. Än mindre bör del kunna ifrågakomma all brådska - som räiiigheisskyddsul­redningen menar - skall kunna användas som skäl för undanlag från lagrådsgranskning endast därför att strömmen av lagförslag lill lagrådel lillfälligl är slrid (s. 146). Vid en slark tillströmning av förslag till lagrådel bör regeringen i slället begära att lagrådel prioriterar de mesi brådskande förslagen.

Också juridiska fakulteisnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] vänder sig mol undantaget för brådskande lagstiftningsärenden. Au en lagrådsremiss skulle allvarligt fördröja lagstiftningsfrågans behandling kan bero på lagrådets akluella arbetsbelastning, och denna kan i sin lur bero på regeringens underiålenhet att vid behov inrätta fler lagrådsavdelningar. Det öppnas sålunda en möjlighet för regeringen att på en omväg slyra frekvensen av lagrådsremis­ser.

En hell annan uppfattning har juridiska fakuUetsnämnden i Uppsala, som förordar au undantag från huvudregeln om hörande av lagrådet görs bara för brådskande ärenden.

Förslaget all regeringen skall vara skyldig att redovisa sina motiv, om den lägger fram förslag till lag inom något av de uppräknade områdena ulan all ha hörl lagrådet berörs av bl. a. regeringsräl­len. Domstolen uttalar att del möjligen kan lyckas onödigi att regeringen också i fullständigt uppenbara fall tvingas motivera frånvaron av lagråds­granskning men det kostar å andra sidan ringa möda au lämna sådana förklaringar. Den föreslagna ordningen bör enligt regeringsrättens mening accepteras med hänsyn till betydelsen av att reglerna om lagrådsgransk­ningen förstärkts med en generell föreskrifi om moiiveringsskyldighei vid underlåten lagrådsremiss. Också JK, Svea hovräll, länssiyrelsen i Kronobergs län och Medborgarrälisrördsen ansluler sig till förslaget om införande av bestämmelser om moiiveringsplikt för regeringen vid underiåtei hörande av lagrådet.

62

Svenska Jordägares riksförbund lar upp en angränsande fråga, nämligen ulskollsminoritelens möjligheter atl påkalla lagrådsgransk­ning. Förbundet anser all dessa möjligheler behöver stärkas ytteriigare. Med utredningens förslag ges enligt de parlamentariska spelreglerna en regering baserad påen lojal riksdagsmajorilel möjligheteralt kringgå lagrådsprövning av lagförslag med hänvisning till alt ett dröjsmål skulle leda till avsevärt men. För uu garantera ulskollsminoritelens möjligheter all påkalla lagrådspröv­ning skall därför sådan aUtid ske då en iredjedel av ledamölerna så begär. Naluriigtvis kan detla i vissa fall leda till en viss försening. Men som ulredningen själv framhåller lorde en remiss från beredande ulskotl lill lagrådet vara avsevärt mindre lidsödande än en mer allmän remiss lill grupper av statliga myndigheler. Därtill bör en viss försening accepteras om utskoltsminorilelen anser en lagrådsprövning vara moiiverad med hänsyn till ett vidgat skydd för rällssäkerhetsiniresset och för enhetlighet, konse­kvens och klarhel i rällssyslemel.

Lagrådsgranskningens inrikining behandlas närmare i några yllranden.

Regeringsrällen framhåller all domstolen delar utredningens mening om all lagrådel inte skall gå in på ett lagförslags allmänna politiska grunder men all del inle går all dra någon skarp skiljelinje mellan politik och juridik vid lagsiiftning. En granskning i sak av ett lagförslag är visserligen i princip något annat än en lagteknisk och juridisk granskning, men sakfrågorna kan inte undgå atl ibland komma in i bilden också vid en granskning av det senare slagel, t. ex. via överväganden av frågorom enskilds rältssäkerhel och om ett förslags förenlighet med landeis rällsliga iradilioner. Särskilt påtagligt blir sambandet mellan politik och juridik när lagrådel, som ulredningen föreslår och som hell stämmer med den trationella synen på lagrådets uppgifier, skall granska om ett lagförslag är så utformat all lagen kan antas lillgodose angivna syften, dvs. de politiska målsättningarna. Del ler sig under sådana förhål­landen som en omöjlig uppgifi all i lagtext fånga grundsatsen all lagrådel inte skall gå in på politiska frågor vid sin befattning med ell lagförslag. Den lösning som utredningen vall, nämligen att i stället posilivi beskriva lagrådets uppgifi, synes därför vara den rätta.

Svea hovrän påpekar an - om ell särskili lagstiftningsförfarande i fråga om fri- och rättighetsbegränsande lag införs - en medverkan av lagrådel på dei sätt rättighetsskyddsutredningen har tänkt sig skulle medföra åtskilliga komplikationer, bl. a. i form av större risker för au lagrådel ivingas lill jusl sådana politiska ställningstaganden som man vill undvika.

Förslaget att i RF skall införas en föreskrift som anger lagråds­granskningens inrikining har föranlell en del uttalanden i remiss­yttrandena.

JK delar principiellt rätlighetsskyddsutredningens uppfattning att grund­lagen så långt möjligl bör klargöra i vilka hänseenden lagrådel skall yllra sig. Huvudskälet för en beslämmelse i ämnel är au den skulle undanröja varje

63

misslanke au lagrådel anliigger politiska synpunkier vid sin laggrunskning. UUryckliga bestämmelser har också en viss belydelse med hänsyn lill lugprövningsräliens lillämpning. Svea hovrätt ifrågasälier visserligen nödvändigheten av en uttrycklig beslämmelse, eftersom del numera synes råda allmän enighel om lagrådsgrunskningens inrikining. Med hänsyn bl. a. lill att en sådun bestämmelse kun underliittu bedömningen av undanlag från den obligatoriska granskningen tillstyrker hovrätten dock utredningens förslag i denna del. Kammarräiien i Göleborg har i huvudsak inle något all erinra mot alt inriktningen av lagrådsgranskningen regleras i RF. Också kanimanäiten i Sundsvall ansluler sig lill förslaget. Riksskatteverket anser all ulvidgningen av lagrådels granskningsområde till belungande offenilig­rälislig lagsiiftning, där rent politiska värderingar kan spela stor roll, gör del angeläget all granskningens lagiekniska inrikining klargörs i ell sladgande i RF.

Enligt regeringsrättens uppfattning har utredningens lanke varil att, om en föreskrifi ges om lagrådsgranskning av vissa typer av lagförslag, en föreskrift naiuriigen också bör ges om vad granskningen skall gå ut på och all härför lalar såväl principiella skäl (politiskt inriktad granskning skall avstyras) som prakliska skäl (någon ram för granskningen skall inte behöva anges i remissbeslulen). Del är emellerlid myckel svårl all dra några helt klara gränser mellan politik och juridik. Hur en regel om inriktningen av lagrådsgranskningen än skrivs och hur lagrådet än anstränger sig all efterleva regeln lill anda och bokstav, lär lagrådel ändå inle kunna undgå atl i enskilda fall från något håll bli utsatt för krilik för alt dess granskning varit politiskt inriklad.

Vissa momenl i lagrådsgranskningens inrikining las upp av några remiss­insianser.

Regeringsrätten framhäller all del har brukai nämnas som en självklar uppgifi för lagrådel atl granska om ett förslag är förenligl med grundlagen men att denna granskningsuppgift i del förflutna näslan aldrig har fåll aktualitet. Denna uppgift har emellerlid numera trätt i förgrunden med den forigående utbyggnaden av bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter. Granskningen av lagförslags grundlagsen­lighet framslår nu som en myckel vikiig uppgift för lagrådet och tillika en uppgift som i viss mån ger lagrådel en ny ställning i statsskicket. Vad lagrådel uttalar t. ex. i frågan om ett förslag lill rättighetsbegränsande lag är förenligl med 2 kap. 12 S RF kan antas få mycket stor belydelse både vid riksdagens behandling av lagförslagel och vid prövning av lagen efter dess anta­gande.

Kammarrätten i Göteborg är iveksam beiräffande inrikiningen av lagråds­granskningen och erinrar om att lagrådsutredningen framhåller (s. 263) atl lagrådel i sin granskningsverksamhel också måste bevaka rättssäker­helsintressel varav följer atl uppmärksamhei också måsie ägnas åt den maleriella sidan av ett lagförslag. I kammarrättens yllrande ullalas vidare atl

64

räiiigheisskyddsulredningen inte finner (s. 134) atl dessa uttalanden ger anledning lill gensaga. All bevaka all ett granskat lagförslag inle slrider mot railssäkerhelens krav måsle sålunda enligi kommiuén omfaiias bl. a. av uppgiften all undersöka om förslaget passar val in i rättsordningen i övrigi. Kammarräiien förklarar alt del i förstone kan verka vara en naiurlig uppgift för lagrådsgranskningen au bevaka all ell lagförslag inle slrider mol railssäkerhelens krav. Kammarrätten är likväl tveksam lill om gransknings-uppgiften bör preciseras på detta sätt. Rältssäkerhetsbegreppet har en oklar belydelse och olika personer liigger in skilda värderingar i begreppei, ofta beroende på politisk uppfattning. Rättssäkerheten används inle sällan som slagirä i den politiska debatten på de mest skiftande säll. Som exempel nämner kammarrätten den debult som har förts om alt införa en general­klausul mol skatteflykt. All dra in lagrådel i sådana stridsfrågor kan äventyra dess anseende för opartiskhet. Kammarrätten förordar därför all bestäm­melsen om atl lagrådet skall undersöka hur ett förslag förhåller sig till rättssäkerhetens krav utgår.

Länssiyrelsen i Uppsala län framhåller i della sammanhang särskilt den del av lagrådets granskning som departementschefen i yllrande lill 1970 års regeringsförslag angående lagrådet uttryckte på följande sätl "att uppmärksamma svårigheter som kan uppkomma vid lillämpningen av den nya lagstiftningen och göra klarläggande utta­lande om hur svårighelerna skall bemäslras". Lagar som utformas på ett sådani sätt atl de genom generalklausuler lämnar slort ulrymme för de rällslillämpande myndigheiernas bedömning måste för den enskilde medborgaren inge farhågor för rättssäkerheten, samiidigi som svårtolkade paragrafer i prakiiken kan komma all innebära all olika domslolar eller myndigheler vid lillämpningen kan komma lill olika resultat vid sin bedömning. I alla dessa fall har lagrådel en myckel vikiig funktion all fylla dels genom all peka på lolkningssvårighelerna, dels genom vägledande ullalande angående lolkningen för att möjliggöra en enhellig bedömning vid rällslillämpningen. Man måsle alllid hai minnel all generalklausulerav olika slag, vilka lagstiftarna gärna tillgriper för att kunna läcka upp alla nu tänkta och i framtiden uppkomna siiuaiitoner, i sig kan innebära en stor rättsosä­kerhet för den enskilde. Den enskilde blir många gånger i dessa fall beroende av den rätistillämpande myndigheien och med begränsade möjligheler att kunna förutse hur ett vissl handlande kommer alt bedömas. Länsstyrelsen vill här liksom lidigare påpeka vikten av all skapa maleriella regler för all öka skyddel för medborgarnas fri- och rättigheter i stället för atl skydda dessa regler genom mer eller mindre invecklade procedurregler. Länsstyrelsen betonar avslutningsvis starkt det värdefulla i lagrådets juridisk-lekniska granskning. Samrna uppfattning har LRF.

Landsiingsförbundei konslalerar all rättighelsskyddsulredningen av allt all döma inte har fäsi avseende vid förhållandel mellan den på senare år allt mer betydelsefulla granskningen av språket i lagar och förordningar och lagrådets

65

mer juridiskl inriktade granskning. Vid omarbetning av en lexi lill siörre klarhel från renl språkliga utgångspunkter kan sålunda uipriiglai juridiskt betingade preciseringar få en ändrud innebörd som inle vuril avsedd. Karuktären hos den genomgång som görs sisl innun en lugtexi slulgiliigl unses färdig är därför ime ulan belydelse. Detiu unsvar åvilar emellerlid normall vederbörunde riksdagsulskoli och därmed egentligen vurken lugrådei eller siuisrådsberedningens språkgrunskure.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag beträffande lagrådets sam­mansättning och arbetsformer hariullt väseniligi fåll en posilivi moiiagande blund remissinsianserna.

Högsia domstolen underslryker viklen av all högsta domstolen och regeringsrällen inte bör bli större än nu och att för lagrådsgranskningen i princip inte skall få las i anspråk fier domare från dessa domslolar än som svarar mot två lagrådsavdelningar i nuvarande sammansäuning. Regerings­rätten ansluler sig lill ulredningens förslag all lagrådel liksom nu skall beslå av domare från högsia domsiolen och regeringsrätten men att liksom nu också andra kvalificerade jurister skall kunna förordnas som ledamöter. Svea /;oiv-(7» godtar förslaget men anser atl det med tanke på lagrådsgranskningens syfte alt säkerställa konsekvens och enhetlighet i rättsreglerna kan te sig mindre lämpligt all lagrådet arbetar på flera avdelningar och alten minskning av antalet ledamöter innebär en viss försvagning av granskningen. Kammar­räiien i Göleborg tillstyrker de föreslagna reglerna om lagrådels sammansätt­ning och arbelsformer i deras helhet. Klart positivt är enligt kammarrättens mening förslaget att den hittillsvarande principen med övervikt i lagrådet av ledamöter från högsia domstolen skall ersättas med en i princip lika rekrytering från högsia domstolen och regeringsrätten. Därigenom kommer lagrådets sammansättning alt bälte än hittills avspegla del förhållandet atl tyngdpunkten i lagstiftningsakliviteten alltmer förskjuts lill del offenllig­rällsliga området. Värdefullt ärockså alt lagrådsavdelningarna skall kunna ha sinsemellan olika sammansättning av justitieråd och regeringsråd. Varken kammarräiien i SundsvaU eller tänssivrdsen i Kronobergs län har något all invända mol ulredningens förslag till organisation och arbetsformer för lagrådet.

Svenska kommunförbundet förutsätter atl möjlighelen atl en lagrådsavdel­ning skall vara sammansatt av ett justitieråd och två regeringsråd kommeratt utnyttjas när lagrådel har all granska lagsliflning med offenUigrättslig anknyining. Enligt riksskatieverkets mening bordet framhållas all skatlelag­sliftning - möjligen borlselt från arvs- och gåvoskatt - regelmässigt bör granskas på lagrådsavdelning sammansatl med ell justitieråd och två regeringsråd.

Svenska företagares riksförbund inslämmer i ulredningens lankegångar vad gäller avdelningarnas sammansättning men anser all del borde komma klarare till uttryck att de av lagrådets ledamöier vilka inte är domare i högsia domstolen eller regeringsrätten främst skall vara pensionerade justitieråd

66

eller regeringsråd.

Förslaget atl del normala antalet ledamöier på avdelning skall sänkas från fyra lill tre behandlas närmare i yllranden från högsia domsiolen och regeringsrällen.

Högsia domsiolen anför:

Nuvarande ordning, som bestått sedan lagrådels tillkomst, har visat sig vara ändamålsenlig och effektiv. (Dm ledamölerna gäller atl de har olika erfarenheter och speciella kunskaper på olika områden. Detta medför all med lanke på granskningens allsidighel en avdelning med fyra ledamöier uppenbarligen allmänt sell bör vara all föredra framför en avdelning med tre ledamöier. Del avgörande skälet för alt övergå till den föreslagna ordningen blir under dessa förhållanden atl den kan antas ge möjlighel lill handläggning av ett ökal antal granskningsärenden. Olika omständigheter torde dock medverka till att vinslen i fråga om handlagda ärenden inle blir så stor som vid försia påseende kan förväntas. Del siörre erfarenhetsunderiagel hos en avdelning med fyra ledamöier torde inle sällan kunna medföra en tidsvinst vid behandlingen av vissa frågor. Även arbelel med alt författa lagrådets yttrande ger en lidsvinst om del fördelas på fyra. Det torde inte heller kunna undvikas alt arbetet för ledamölerna blir mer betungande i en avdelning på tre än i en avdelning på fyra.

Vad sålunda anförts talar visseriigen siarkt för bibehållande av nuvarande ordning med fyra ledamöter i en lagrådsavdelning. Emellerlid kan utred­ningens förslag beträffande laggranskningens omfattning förvänlas leda till sådan ökning av lagrådels arbelsuppgifter atl förslaget med tre ledamöter får godlagas som huvudregel för all arbetel skall kunna fördelas på fyra lagrådsavdelningar utan ogynnsam återverkan på den dömande verksam­heten i högsta domstolen och regeringsrätten. Fördelarna med en samman­sättning av fyra ledamöter vid granskning av mera omfaitande eller särskilt vikliga lagförslag framhäver emellertid belydelsen av undantagsregeln som medger sådan sammansäitning, orn särskilda skäl föreligger.

Regeringsrällen anser all del i och för sig framstår som önskvärl atl behålla nuvarande ordning med normall fyra ledamöter. Domstolen delar emellerlid uppfattningen atl della skulle leda till krav på ett större antal domare från högsia domstolen och regeringsrätten än som lämpligen bör komma i fråga. Regeringsrätten anser därför förslaget om alt lagrådets avdelningar normall skall ha tre ledamöter, med möjlighet alt öka antalet till fyra när särskilda skäl påkallar del, bör godias.

6 Grundlagsstiftning

Förslaget om att förslag till ändring i grundlag skall väckas minsl tio månader före det riksdagsval, efter vilket riksdagen skall besluta slutligt, och förslaget atl grundlagsfråga skall bli föremål för folkomröstning, om minst en iredjedel av riksdagens ledamöier begär det, mottas nästan genomgående posilivi av remissinstanserna. De remissinstanser som tillstyrker båda förslagen eller uttryckligen lämnar dem ulan erinran är Svea hovrätt, hovrällen for Övre Norriand. kammarräiierna I Göleborg och Sundsvalt.

67

domstolsverket. (JB. riksförsäkringsverket, de juridiska fakulieisnämnderna i[REDACTED_EFTERNAMN] och Stocktiolm. samhåltsvcieiiskaptigu JåkuUetsnämnden I[REDACTED_EFTERNAMN]. de fvra länssiyrclserna. Svenska knmnninförhiindei. SACO/SR sumt Svenska avdel­ningen av liiienialiondlajiin.sikommissioncn. Någru remissinslunser sliillersig emellertid tveksamma lill ell av förslagen eller båda.

Blund de remissinslunser som lillsiyrker fö rslugel om lids fr is l eller uttryckligen lämnardet utun erinran ärsom nämnls Svea hovrän. Hovrätten ifrågasälier dock om det inle vore i konsekvens med förslugel i övrigi alt för del fall all grundlagsförslaget med konslitulionsutskoliels medgivande har lugis frum kunske kort före valel införa en tidsfrist också efier valel. För atl säkerställa önskvärd belänketid kunde man för sådani fall föreskriva t. ex. alt del slulliga besluiel inte får fultus förrän tidigast tio månader efter det alt förslaget ludes fram.

Kammarräiien i Sundsvall noierar att bakom förslagen ligger tanken atl grundlagsändringar bör omgärdas av siurkare garantier än dem som ligger i reglernu om två riksdugsbeslul med enkel majorilel och mellanliggande vul. Under de senure decenniernus grundlagsarbete har frågan om sådana ytterligare garaniier tilldragit sig belydande uppmärksamhet och också vållat motsättningar. Enligt kammarraiiens mening är de nu föreliggande förslagen väl ägnude all ligga lill grund för en lösning av den omdiskuterade frågun.

Juridiska fakullelsnämnden i Siockholm uttalar alt de föreslagna reglerna om lidsfrist enligt fakulietsnämndens uppfattning är val ägnade atl lillgodose det uppslällda syftei alt garanlera all förslag lill konstitutionella reformer blir föremål för en grundlig behandling i riksdagen, samiidigi som ulrymme ges fören omfattande offenilig debatt. Förslagets närmare utformning föranleder ingen erinran från nämndens sida.

Länssiyrelsen i Stockholms län finner atl den särskilda lidsfristen förefaller välgrundad. Den ökade möjligheten för allmänheten atl sätla sig in i förslagen före del slulliga avgörandel börenligt länsstyrelsens mening kunna resultera i en betydande viialisering av debatten kring viktiga grundlagsfrågor och därigenom bidra till en fördjupning av demokraiin. Länssiyrelsen i Uppsala län anser all förslaget är ägnal alt öka säkerheten för all grundlagsförslag blir noga övervägda innan slulligt beslut skall fattas.

Länssiyrelsen i Hattands tån anser det vara av slort värde alt grundlagsänd­ringar blir så noga övervägda och penetrerade som möjligt. F. n. har del snarare varil regel än undantag all grundlagsändringar skett genom två beslut som legal endasi kort lid före resp. efter ell riksdagsval. Den av utredningen föreslagna lidsfristregeln ger således tid till deball i ämnel. Av ulredningen föreslagen tidsfrist jämte undantagsregeln från lidsfrislen grundad på fem sjättedels majoritet i konsiilutionsutskottet har länsstyrelsen inte funnit några bärande invändningar mot. Inte heller Pressens samarbeisnämnd har någon erinran mol förslaget.

26 Riksdaiien ]7H/79. I saml. Nr 195

68

Sveriges förjåiiaijöihiind anser all förslaget all ett grundlugsförslug skall framläggas i god lid före del val, som skall komma mellun de båda riksdagsbcslulen, är synnerligen välmoliveral. De senasle årens erfarenheter ger belägg fbr dennu slåndpunkl. Den siora grundlagsreformen genomfördes år 1973 trois ull siarka opinioner menade ull 2 kap. RF inle hade fåll en lillfredssiällande uiformning. Detta ledde lill lillsältundet av 1973 års fri-och räiiigheisuiredning. När massmedieulredningen år 1975 lade frum sill huvudbeiänkande, hude man begränsul skyddsområdet med motivering ull lugförslug i ämnet första gången måsle behandlas före valel år 1976. I självu verket blev resultatet i stället - sedan remissopinionen i väsenlliga hänse­enden ställi sig negaliv - all hela frägan sköls yUeriigare på frumiiden. Mot bukgrund bl. a. av nämnda erfarenheter tillstyrker förfaiiarförbundel för sin del förslaget all grundlagsförslag skall föreläggas riksdagen minst lio månader före del riksdagsval efter vilkel del andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fallas.

Några remissinsianser är iveksamma till förslaget eller detaljer i del. Juridiska jåkuticisnämnden i Uppsala ifrågasätter om den föreslugna lidsfrislen kun bedömus som särskili angelägen, om del samlidigt framlagda förslaget om fakultativ folkomrösining i grundlagsfrågor genomförs. Skall emellerlid en ordning med viss lidsfrist införas, föreslår fakullelsnämnden alt frislen - pä sätl sker t. ex. i norsk konstitutionell rätt - räknas med utgångspunkt från senure val (t. ex. senasi inom två år från della).

JK ifrågasätter lämpligheten all bemyndiga konslituiionsulskotiel att falla ell uvgörunde uv della slag. Del förefaller JK riktigare all här avsell beslul fanas av kammaren själv med på vissl säll kvalificerad majorilel.

Lamlsiingsjörbiindei anser all de förslag som avser grundlagsändringsför-ftirandei hur blivit alllför omständligt. Del förefaller i dellu hänseende myckel angeliigel all förfarandel inte blir så krångligt all själva krångligheten minskar beniigenheten ull över huvud laget aklualisera en grundlagsändring. Förbundel förordar därför att man i den fortsatta beredningen av förslaget strävar efier an göra förfarandel enklare utan att likväl göra alllför myckel avkall på de syften som legal bakom ulredningens överväganden.

Förslugel om folkomrösining i grundlagsfråga lillslyrksi huvudsuk UV Svea hovräll. Vad ulredningen i denna del uttalar slår i överenssiämmelse med den uppfattning hovrätten i lidigare sammanhang hur gell uitryck för. Däremot kan hovrällen inte finna några vägande sakliga skäl för all omgärda institutet med dubbla spärrar genom an kräva medverkan av först en liondel och sedan en iredjedel av riksdagens ledamöier.

Juridiska Jakutietsnämnden i Siockholm inslämmer helhjärtat i ulred­ningens uppfaiining atl folkel- från vilket "all offentlig makt i Sverige" enligt 1 kap. I S RF utgår - får möjlighet atl "ta direkt del i den beslutsprocess som syftar lill alt siälla upp de grundläggande reglerna om vilka organ som skall ulövu dennu mukl, om hur dessa organ skall ulses, om hur maklen skall

69

Ibrdelus mellun dem och om vilku gränser som skull sätius för den offeniligu maklulövningen" (s. 152). Förslugels närmare uiformning föranleder ingen anmiirkning. Länssiyrelsen i Siockholms län anför:

Som ulredningen framhåller kun del svensku siutsskickel i korthet karakleriseras som en represcniaiiv parlamentarisk demokraii. Så bör del enligi länsslyrelsens åsikl också förbli. Oftu åierkommande beslutande Iblkomrösiningur skulle ullvurligi kunnu storu ell representativt styrelse­skick. Länsstyrelsen delar också ulredningens uppfattning om att del emellertid finns starka principiella skäl som lalar för uu medborgarna får siörre möjligheler ull direkt la del i beslutsprocessen i frågor om vilka organ som skall representera dem och hur makten skall fördelas mellan dem, dvs. vissu fundumeniala grundlagsfrågor. Bortsett från dessa principiella aspekier vill länsstyrelsen framhålla följande. Grundlagsfrågorna skulle genom den föreslagnu folkomröstningen kunnu bli föremål för ett betydligt ökat allmänt intresse och engagemang hos medborgarna. Dessa skulle ges en ytterligare möjlighet all slå vakt om demokraiin och varna om hela del omfaiiande regelkomplex om medborgerliga fri- och rälligheler som på senare år tillförts grundlagarna. Della medborgerliga direkia infiytande måsie vara ägnat alt befiista förtroendet till statsskicket och grundlagarna.

Liinsstyrelsen, som funnit det föreslagna användningsområdet för beslu­tande folkomrösining väl avvägl, harej någoi atl erinra mot ulredningens här berörda förslag.

Länssiyrelsen i Uppsala län tillstyrker ulredningens förslag i denna del. Del är iignai utt öka säkerheten för ail förslagen blir noga övervägda innan slulligl beslul skall fallas. Man bör dock inte underskatta de problem som kan uppslå för såväl den enskilde medborgaren, de politiska partierna och del allmänna när fyru olika val skall ske samtidigt. De skäl som ulredningen anför för all en folkomrösining skall ske i anslutning till riksdagsvalel är dock överty­gande

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser all del med vissl fog kan göras gällande un ell institut med beslutande folkomrösining slrider mol den representativa demokraiins principer. Även om ulredningens förslag inle hell undanröjer de principiella invändningarna mol ell sådani insiitui har likväl förslaget motiverats på cll sådani sätt atl invändningarna inte längre framstårsom helt bärande. Länsstyrelsen vill därför inte motsätta sig förslaget. Länsstyrelsen påpekar ull vissa prakliska problem kan komma all uppslå vid genomfö­randet av en beslutande folkomrösining. Sålunda kan del upplevas som belungande av både väljare och valförräiiare att genomföra fyra olika val vid summa lillfälle. Ökade risker för sammanblandning av olika valsedlar vid t. ex. anordnande av valsedelsförsändelser kan inte uteslutas. En viss fördröjning av den slulliga sammanräkningen av övriga val kan uppslå såvida inie valsedlarna i folkomröslningen räknas sist.

Medborgarrälisrördsen ser med tillfredsställelse atl organisationens krav beiräffande folkomröstning rörande grundlagsförslag, som har antagits en gång av riksdagen, nu synes komma au realiseras. Enligi organisationens

70

mening iir förslaget i huvudsak väl utformat.

En viss selektiviiei är nödvändig. Folkomrösining är inle behövlig belräffunde vurje smärre grundlugiändring, 1. ex. av renl teknisk natur. Däremoi bör varje grundlagsändring uv belydelse underställas folkels prövning. Denna sållning skall företas av riksdagen. Medborgarräitsrörelsen föreslår alt kravet på anslutning i riksdagen till folkomröstningsbegäran sänks lill all en fjärdedel av riksdagens ledamöter röstar för all folkomröst­ning skall hållas. När del gäller alt underställa folkel en fråga av grundlags­karaktär och lämna det avgörandet, bör man visa generositet och inle uppslälla andra resiriktioner än sådana som kan behövas för atl hindra renl missbruk av bestämmelsen.

En par inslanser är iveksamma i denna del.

Som framgått anser Landsiingsförbundet atl grundlagsstiftningsförfarandel hur gjorts ulllför omständligt. När del gäller förslagei om folkomrösining kun ungefur summu invändning görus som förbundet riklal mol den föreslugnu proceduren vid rätiighetsinskränkunde lugsliftning: del borde sålundu inte vuru nödvändigt all kriiva atl jusl en liondel av riksdagsledamöterna yrkar folkomröstning innan en iredjedel uv ledamölerna beslutar atl en sådan skall företas. Förbundel släller sig vidare tveksam till den roll som utfallei av folkomröstningen i ett grundlagssiifiningsärende har avsetls komma au spela. Ett förslag skall sålunda vara förkastat, om en på vissl säll beräknad majorilel vid folkomröslningen går emot del. I annat fall begränsas folkomröstningens betydelse till ren rådgivning inför riksdagens beslut i ärendet, som därefter skall fatias i vanlig ordning. Riksdagen kan därigenom i varje fall teoretiskt gå emot folkets vilja, om denna vid folkomröstningen tagit sig uttryck i bifall lill det akluella förslaget. I en representativ demokraii ler del sig enligt förbundeis mening principielll egendomligt au i grundlagen föra in en rätt för folkel atl avvisa men inte all anta ett lagändringsförslag som annars skulle lillhöra endasl riksdagens prövning. Slulligen anmäler förbundel iveksamhel också lill utredningens förslag atl folkomröstning obligatoriskt skall hållas samma dag som riksdagsvalet. I det nu gällande sysiemel med gemensam valdag för riksdags-, landstings- och kommunal­valen har de kommunala frågorna redan förul kommii i skymundan och all nu föra in också ev. folkomrösiningsförfaranden är knappasl ägnal att öka väljarkårens motivation för engagemang i kommunala angelägenheter. 1 sammanhanget erinrar förbundel om kommunaldemokraiiska kommitténs uppdrag att bl. a. pröva möjligheten atl åstadkomma en lämplig utveckling av folkomröslningsinstiluiet som ett led i en fördjupad kommunal demo­krati.

Sveriges,förfaiiarförbund finner all förslaget om folkomrösining är kontro­versiellt och atl del inte ankommer på förbundel atl ha någon bestämd mening i frågan.

71

7 Särskilda rättigheter

Rältighetsskyddsutredningens förslag till försiärkningar av särskilda fri­och rälligheler - skyddel mol relroakliv lagsliflning, skyddel vid expropria­tion e. d., skyddel för svenskt medborgarskap saml de processuella garan­tierna vid frihetsberövande - har fåll ell övervägande posilivi moiiagande under remissbehandlingen. Den krilik som förekommer går i del stora hela ul på alt skyddel bör förslärkas yUeriigare.

Förslagei om förbud mol relroakliv skallelag lillsiyrks eller godias uuryckligen i huvudsak av regeringsrätten. Svea hovrätt, kammarräi­ierna i Göleborg och Sundsvall. ÖB. riksförsäkringsverket, de lie juridiska fakultelsnämnderna. länsstyrelserna i Uppsala. Kronobergs och Hatlands län. Sveriges indusiriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen, SACÖ/SR, Svenska företagares riksförbund, LRF, Svenska avdelningen av IniernaiioneUa jiirislkoinmissionen saml Medborgarräitsrörelsen.

Förslaget avstyrks av fyra regeringsråd och av riksskatteverket.

Regeringsrätten anför:

Det förbud mol relroakliv skaitelagsliftning som ulredningen föreslår har i lagiexien kommit till uttryck genom ett förbud mot relroaklivi uliagande av skall elleravgift. Anledningen härtill är redaklionell och sammanhänger med all bestämmelsen inpassats i 2 kap., där redan förbudel mol relroakliv strafflagstiftning funnil sin plals och formulerats som ett förbud mol relroaklivi åläggande av slraff eller annan brottspåföljd. Del faller sig visserligen inle lika nalurligl all uttrycka eu förbud mot relroakliv skattelag på detta sätt som au ge uitryck för ett förbud mot retroaktiv strafflag men del börenligl regeringsrättens mening ändå kunna godlagas. Regeringsrätten har därvid fasl särskilt uvseende vid atl del av de föreslagna undaniagsföreskrif-terna kan utläsas atl föreskrifi ej får meddelas om retroaktivt uttagande av skatt eller avgift annal än i de angivna undantagsfallen.

När i del föreslagna förbudel mol relroaklivi uliagande av skatt eller avgift sägs all skall eller avgift ej får ullagas i vidare mån än som följer av föreskrift som galide nar den omsländighel iniräffade som utlöste skall- eller avgiftsskyldighelen, har därmed eit specielll lill skatlerätten anpassat reiroakliviieisbegrepp skapats. Mol detsamma kan visseriigen invändas all del inte läcker allt del som kan uppfattas som retroaktivt i skallesamman­hang. Regeringsrällen anseremellertid all del knappasl är möjligl all, så länge någon allmän formel för förbud mol relroakliv lag inte blivit fastslagen, konima längre än vad ulredningen gjort. Förbudet läcker under alla förhållanden de cenlrala fullen och kommer säkerligen alt ulöva en betydande psykologisk effekt och påverka ställningstaganden också utanför sill tillämpningsområde. Regeringsrällen, som anseratt man här står inför en fråga av sior vikt för den enskildes rättssäkerhet, tillstyrker därför förslaget om ell relroakiiviietsförbud och har inlel au erinra mot de undanlag som föreslås från detsamma.

Inte heller Svea hovrätt har något all erinra moi förslaget lill förbud mot relroakliv skallelag. Kammarräiien i Göteborg hälsar med sior tillfredssläl­lelse förslaget i denna del och lillsiyrker del.

Kammarrätten i Sundsvall erinrar om all domstolen i samband med

72

remissbehandlingen av fri- och rälligheisulredningens förslag anslöl sig lill uppfallningen all del inle är möjligl uu införu ell allmänt förbud mol relroakliv lugsliftning. Kummurräiien underslrök emellertid det ungelägnu i ull den princip som retrouktivitetslbrbudei inom siruffriilien ger ullryck för bli vägledande också när del gäller annan lagsiiftning som avser ingrepp i den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden. Kammarräiien är forlfa­rande av uppfallningen all ett generellt relroakiiviietsförbud inte kun genomföras. Mol den bakgrunden ar del enligt kummurräiiens mening av Slorl vurde alt ulredningen vid sin behandling uv frågan om försiärkning av grundlagsskydei mot relroaklivitel har vall an begränsu sig lill skulle- och uvgifisområdel. Genom en sådan begränsning hur skupais godu förutsätt­ningar all finna en för ett i sammanhangei särskili akluelll område väl anpassad lösning. Vid genomgången av dei av ulredningen föreslagna regelsystemet har kammarrätten funnit del väl ägnal all läggas till grund för lagsliflning.

ÖB konsiaterar all ulredningen föreslår ett undantag från reiroakiiviieien, om riksdagen finner del påkallal av särskilda skäl i samband med bl. a. krig eller krigsfara. Försvarets inlressen anser ÖB därmed vara väl lillgodo­sedda.

Juridiska fakullelsnämnden i Uppsala har uppfattningen alt del hade varil önskvärl, om ulredningen hade kunnai göra en vidare analys av problemel retroaktiv lagstiftning över huvud tagel. Del finns skäl för fortsatt övervä­gande huruvida inte reiroakliviielsskyddei bör ulvidgas lill yiierligare räiisområden, varvid särskilt borde uppmärksammas områdel för s. k. belungande eller förpliktande förvaliningsakter. Del mest akluella behovei tillgodoses dock genom det framlagda förslaget. Juridiska Jakutietsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] anser förslaget lill skydd mol relroakliv skaitelagsliftning väl avvägt och tillslyrker del därför. Juridiska Jakutietsnämnden i Stockholm ullalar all förslaget enligt fakulietsnämndens uppfattning innefallar en väsenilig försiärkning av rällssäkerhelen och också i övrigi har fått en tillfredsställande uiformning. De undantagsregler som föreslås leder visserligen lill minskad förulsebarhei i vissa situationer, men de av ulredningen anförda skälen för reservationerna får anses vägande.

Länsstyrelsen i Uppsala tån anser i likhel med ulredningen angelägel att medborgarna lillförsäkras eti ökul skydd mot relroakliv lagsiiftning och alt detta bör komma till ullryck i RF. De siora ingrepp i den personliga och ekonomiska frihelen, som medborgarna anser att skattelagstiftningen är, gör att del måste anses som myckel väsentligt alt nu i grundlagen slå fast förbud mol relroakliv skattelagstiftning. Om riksdagen skulle besluta om införunde av föreslagna förbud, bör man dock enligt länsstyrelsens mening diskulera, om den skalienykislagsiiftning som förbereds är förenlig härmed.

För länsstyrelsen I Hatlands län fbrefaller del närmast vara en självklurhei all en medborgare vid bedömande av de rällsliga konsekvenserna av sill handlande skall kunna uigå från gällande rätl utan risk för au en sedermera

73

gcnoniförd lugsliftning leder till ull hundlingcn bedöms efter undru regler. Likväl har mun hiuills infört förbud mol reiroukiiv lugsliftning endusi pä cu riittsområdc, niimligen siruftriitlens. På undra rättsområden hur något unduniugslöst förbud mol reiroukiiv lugsliftning inle uppruilhålliis. Dellu hur till en del beroit på ull del inte hur unsciis vuru möjligt all med någon grad av precision unge föruisiiliningurnu för när uvsieg från huvudregeln får medges. Härtill kom svårighelen all uvgöru vud som skulle förslås med ull cn lag hur reiroukiiv verkun. Efter hund som skulielryckel skärpis hardei emellertid för den enskilde medborgaren blivii ulll vikligure ull kunnu bedömu konsekven­serna UV planerade ekonomiska iransaklioner med uigångspunki från giillunde riiu. En reiroukiiv lagsiiftning på skutleområdel kan därför enligt länsslyrelsens mening inle ulan myckel siarka skäl uccepierus. Ulredningens förslug om ell grundlugsfbrbud mol reiroukiivu skaller och uvgifter lillgo­doser således en säkerheisiniresse av siörsia viki.

Sveriges indusiriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen tillslyrker förslugel om förbud mol reiroukiiv skaitelagsliftning. Förslaget överens­stämmer med organisationernas principiella syn ocb ulredningen har väl sammunfnUai skälen för ett sådani förbud. Det förhållandet all begreppei relroaklivitel inle är enlydigl för hela beskattningsområdel utgör inte motiv för all begränsa förbudel i vidare mån än som har föreslagils. De undanlag från förbudel som har uppsiällis i del framlagda förslaget godkänns av organisalionerna.

SACO/SR tillstyrker i huvudsak förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning men ifrågasälier om ulredningen lillräckligi ingående har övervägt aktivi-leisproblemei i siiuaiioner, där en serie räiishandlingar ligger till grund för skuiieplikien. Kanske kunde del diskuleras om alla raiisfakia för skaiie-plikien måsie hu inlräll efter skallelagens lillkomsi eller om det borde vara möjligl ull begränsa de framlida avkasiningseffeklerna av sådana iransaklio­ner. Sannolikt är värdel av grundlagsskydd i hilhörande fall begränsal av all skalleplikten ofta torde kunna ulformas så au omständigheter som i liden ligger efter skånelagens tillkomsi får avgörande belydelse, när dessa regel­mässigl sammanhänger med vissa tidigare disposilioner, vilka egenlligen är de som skattelagen vill kommu åt.

Enligt LRF:s uppfuilning hade del varil önskvärl med en vidare uiredning UV problemet relroakliv lagsiiftning. Skydd mol relroakliv lagsiiftning är, som förbundet ser problemel, en angelägen fråga. Medborgarna bör lillför­säkras eu ökul skydd och dciiu bör konima lill ullryck i regeringsformen. Del finns skäl ull uireda huruvida reiroukiiviieisskyddei bör utvidgas även lill undru områden än sirufflag och som nu föreslås skattelag. LRF konstalerar au skatlelagstiftningen är a v sådan omfultning och ari alt alla medborgare berörs UV den. Förbundel lillsiyrker del föreslagnu förbudel mol relroakliv lagsiift­ning. De unduniag från förbudel som föreslås kan i och fbr sig accepleras av förbundel. Dock bör de prakliska frågorna kring utfärdande av undanlag bli föremål för ytterligare överväganden. Vid ell eveniuelli genomförande av

74

uiredningcns förslag i dennu del måsle ses lill ull lillkommande lagsiiftning-enligi vad förbundel harerfaril pågår arbele med skaiiefiykislagsiiftning-blir förenlig med del föreslagna förbudel.

Svenska avdelningen av Inlernaiionella jurisikommissioncn anser all en beslämmelse om förbud mol retroaktiva pålagor bör införas. Del är angelägel all inle benämningen på respektive pålaga kommer alt avgöra huruvidu den skall falla under förbudel mol relroaklivitel eller ej. Avdelningen finner därför den lidigure föreslagna lexlen "skall, avgifi eller annan pålaga" (KU 1975/76:56 s. 58 f) vara alt föredra framför den nu föreslagna. Också avdelningen erinrar om den s. k. generalklausulen på skalleräliens område.

Juridiska fakullelsnämnden i Uppsala. Svenska föreiagares riksförbund och Medborgarrälisrördsen tillstyrker förslaget men är kriiiska mol undanlags-möjligheiernu.

Juridiska fakullelsnämnden i Uppsala har invändningur mol de unduniug från huvudregeln som föreslås i syfte all förebygga möjligheler lill "skaiie-flyki" efter del au del har blivii känt au lagändring förbereds. Förslaget innehåller all riksdagen skall kunnu besluiu an föreskriften skall gälla även om den omsländighel som utlöser skalle- eller avgiftsskyldighelen inlräffar medan en av regeringen eller riksdagsutskott framlagl förslag lill föreskrift var under prövning i riksdagen eller efter det au regeringen hur lämnui riksdagen meddelande i saken genom skrivelse. Del ungivna unduniugel från reiroukiiviieisskyddei synes fakullelsnämnden alllför obesuimi och nämn­den befarar all del kun skapa en besvarande oklarhet och osäkerhei, som väsentligt kun urholku huvudregelns värde för den enskilde. Därtill kommer uu en av regering eller riksdagsulskoli framlagt förslag eller eu förslag, som föruiskickas i eu lill riksdagen avgivet regeringsmeddelande, ju myckel väl kan förkastas av riksdagen. En konsekvens av del föreslagna undanlagd blir då an enskilda personer kan se sig ivungna au avslå från hundlingur, som är fullt legala vid den lidpunki då de aklualiseras och därlill kommer au varu fulll legula även i framliden. Atl delta är ägnal all skapa rättsosäkerhet ligger i öppen dag. Fukulieisnämnden föreslår därför atl de nu behundlude undun-lugen från huvudregeln utgår.

Svenska,föreiagares riksförbund betraktar del som en räilssäkerheiskrav all medborgarna vid varje lillfälle skall kunnu överblicku de rällsliga konsekven­scrnu av sill handlande. Della gäller inle minsl på skalleräliens område. Därför noierar förbundel med glädje förslagei au nu införa en grundlags­skydd mol relroakliv skatlelagsliftning. Tyvärr urholkas dock effekien av del föreslagna grundlagsskyddel på ell allvarligl säll genom de undantag från den huvudregel som föreslås. Förbundet anseratt endasl om riksdagen finnerdet påkallal av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller ekonomisk kris skall relroakliv tillämpning av skalle- eller avgiftslag varu tillållig. Annars riskerar del föreslagna förbudel mol relroakliv skattelagstiftning atl urholkas på eit för rällssäkerhelen icke önskvärt säll. Risken för skaileflyki och

75

kringgående uv skuiielug finns ulllid så länge del finns personer som iir villigu all begå brollsliga handlingar, men dessa personer lordc enligt Ibrbundcis niening inieavskriickusuv en reiroukiiv skullelagsliftning. Däremot torde en retroaktiv tillämpning uv skutte- eller uvgiftslug uv luglydigu skattebetalare uppfullus som ell hol mot rällssäkerhelen. Risken för ull medborgurnu luppur föriroendel för skalle- och avgiftslagslifiningen är uppenbur. om rik.sdugcn unvänder sig av reiroukiiv skullelagsliftning.

.MedboigarräiisriirdsenförkVarariMideiäreiipriman räussukerheisiniresse ull medborgurnu vel vilku skuuclugar som gäller för oliku dispositioner i del ögonblick när de träftur sinu förunsiullningur uv ekonomisk url. Orgunisa­lionen unser ull del inle finns behov uv unduniug från dennu huvudregel. Särskilt måsle orgunisalionen vända sig mol au regeringen, genom all lill riksdagen avsända eu allmänt meddelande om en ny skalleregel, skall kunna få göra dennu småningom kommunde skallelag relroakliv från den dag då riksdagen fick meddelandel. Rimligen kommer ime meddclundei ull inne­hålla den exakia lydelsen uv den skulleregel som förebudus. De skutlskyldigu kan därför icke veiu vud den skuiielug som kommer senure men som skall giilla redan från dagen för meddelandets länmande lill riksdagen egenlligen innehåller. En undanlag av dennu urt uvsiyrks uv orgunisutionen. Om något unduniag från reiroukiiviteisförbudei skall lillåias, bör del enligt Medborgar­räiisrörelsens mening få gälla endast vid särskilda omsländigheier när Sverige är i krig eller krigsfuru råder.

Förslaget avslyrks av regeringsråden Wieslander. Reuterswärd, Hilding och[REDACTED_EFTERNAMN]. De anför:

Till en början bör kanske påpekas all relroakliv lagsiiftning av den lyp

rättighelsskyddsulredningen avser med sin förbudsregel lorde höra lill

undantagen. Detta belyder m. a. o. alt lagsliftaren hillills även ulan ett

grundlagsförbud iakttar grundsatsen all skatlelagsliftning inle skall ha

lillbakaverkande krafl, i synnerhei om del gäller regler som ärav betungande

art. När del i senare lider ändå skell, lorde skälei härför främsi ha varil all

förhindra ell illojalt utnyttjande av kryphål i skattelagstiftningen. Det är

olillfredsslällande all, sedan möjligheler lill skaileflyki uppdagats t. ex.

genom offentliggörandet av dom i skallemål, låla någon längre lid löpa under

vilken sådan skaileflyki kan pågå opåtalt. För delta speciella fall har dock

ulredningen föreslagil en regel som innebär undanlag från relroaktiviletsför­

budel. - Härjämle kan emellertid anmärkas all ulredningens förslag om

undanlag från relroaktiviletsförbudel ger ell vältaligl vittnesbörd om den grundläggande olikhet som flnns och måste finnas mellan de två områdena straffrätt och skailerätl, vilka dock båda ansetts böra i likarlat avseende omfattas av ett förbud mol retroaktiv lagstiftning. Det skulle nämligen vara otänkbart all låla ett strafföud gälla fr. o. m. dagen för offenlliggörandel av länkla reakiioner mot del ogillade förfaringssättet eller eljesl relroaklivi vid fall av krig, krigsfuru eller svår ekonomisk kris.

Del finns uniedning an dröju någoi yiierligare vid den jämförelse mellan siralTriinen och skaiicrätien som nioiiverusuv ull jusi dessu och endust dessu områden kommer an omftiiias av grundlagsmässigi skydd mot retroaktiv lillämpning. Slrufflugsiiftning riklur sig i de flesla fall uv belydelse mol

76

ensluku personers hundlunde, som då noga beskrivs och beläggs med strulfsunkiion. Huiullandci är diirmed oftast klan dcfinierai. Dessulom är ändamålei nied lagsiiftningen att molverku sådant handlande. Detta uiesluier giveivis inie problem i ensluku full vid iillänii-)ningen uv reiroakli­viielsförbudei. Svårighelerna måsie emellerlid belecknas som Ibrsumburu. Niir del giiller skuiielug är lägel eu hell annui. Knuppusi någon person som visius i dettu lund undgår ull i någoi avseende omfaiias uv beskaiiningsregler i sill dugligu liv. Del finns givelvis uven skulleregler uv prohibitiv eller repressiv un, men dessu ulgör unduniug. Dei lorde förhållu sig så un få förläitningtir utanför skuiielugsiiftningen hur så mångu direkiu "adressuier" som denna.

Det är mol den nu skisserade bukgrunden som någru uv de frågor som förefuller dunklu i rällighelsskyddsuiredningens fbrslug skull diskulerus.

Som vi redan nämnl anser räiiigheisskyddsulredningen all retroaktiv lagsiiftning bryier mot principen un mun i förviig skull kunnu bedömu de rättsiigu konsekvensernu uv sitt handlande. En grundlagsskydd för nyss­nämnda princip i hela dess vidd på någoi område skulle emellerlid i prakiiken omöjliggöra lagsiiftning på delta område. För an la några exempel: on-i någon besiämmer prisel på en fastighet med lanke på all del föreligger avdragsräll för räniu på lånul kupiiul, eller om någon väljer livförsäkringsform och premiebetalningssäll mol bakgrund av ävdragsrällen för premier, kan givelvis sägas all framlida inskränkningar i ävdragsrällen får retroaktiv effeki i den meningen atl hade skärpningarna i skallelagsliflningen kunnai förulses, så hude kunske prisel för fastigheten eller livsförsäkringsavialei bestämts annorlunda.

Nu haremellertid ulredningen av naluriiga skäl inle föreslagil ett så långl gående relroakiiviietsförbud. Därav följer emellerlid också atl relroaktivi-letsförbudels avgränsning och uiformning måste baseras på något annat än grundsatsen all medborgarna skall beredas möjlighel all i förväg kunna bedöma de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Vad som blivit den praktiska utgångspunkten för ulredningen är förhållandena under löpande beskatlningsperiod, dvs. i del vanligasle fallel beskattningsåret. Retroaklivi-telseffeklen är i förslaget knuien lill omständighet som inträffar under beskaltningsperioden och som s. a. s. konstituerar tidpunklen för skattskyl­dighetens inlräde. Della faslslläggande för skalleräliens vidkommande av retroaktiviieisbegreppels innebörd är emellertid inle utan komplikationer.

Utredningen har sålunda t. ex. inte uppehållit sig vid s. k. bokslulsdispo­silioner i vidare mån än all del framhålls alt skatleregler härom som trätt i kraft före beskallningsårels uigång inte kan sägas vara retroaktiva. Bortsett från del ingalunda opraktiska fallel atl ell räkenskapsår kan i efterhand föriängas eller förkortas, saknas en närmare analys av de speciella förhål­landen som kan uppslå vid bokslulsdisposilioner. Inga uttalanden har gjorts som kan tjäna till ledning vid bedömningen av skatteregler innefattande skyldighet att insätta medel, för vilka avdrag vid beskattningen medge.", på investeringskonto. Ingel sägs i rättighetsskyddsbetänkandei om de över­gångsproblem som kan uppslå vid övergång från en redovisningsmetod lill en annan.

Vidare synes ingen uppmärksamhet ha ägnats del ingripande och ofta mycket komplicerade sumband som finns såväl beskattningsregler sinse-mcllun som mellun bcskattningsrculcr och uppbördsregler eller t.o.m. mellun skuiielagstifiningen och unnun lugsliftning, i. ex. sociullugsiiftningen. De hur uvsedda sumbunden kan avse cu och summu skaiiesubjeki - i. ex. ell

77

vagrui luxcrmgsuvdrug kan crsuitus med s. k. skuiieredukiion, dvs. cn avdrag p;i skallen-eller niira lierudc skunesubjeki, i. ex. olika bolug i en och summu koncern. Dei nu sugdu bör ses i Ijusci uv rällighelsskyddsuiredningens uiiulunde (s. 161) ull förbudet mol reiroukiiviiei buru behöver iruffu såduna ändringur i sktilie- och uvgiftslugsiiftningen som är till nuckdel för de skuii-respckiive avgiftsskyldiga. Vidare bör här nänmda brisler i genomgången av umneson-irådci ses mol bukgrunden av uu skatlelagsliftning ofta ingår i sioru s. k. pukel - t. ex. konjunkiurpakci eller sociala reformpakei. Del kan därvid siällu sig myckel svurl uu få en rulionelll och för den pruklisku politiken unvändbari grepp på reiroakiiviielsproblemuiiken, om vurje lugregel måste ses isolerud för sig.

Som lidigure nämnls har hiltills stora ansirängningar gjoris-och såviii kan bedömas med framgång - un undviku skuiielugsiiftning uv retroaktiv karaklär. All nu införa en formligt förbud i grundlag, med de svårigheler vid analysen av förbudels omfallning som aniydningsvis frumgår av den här gjordu redovisningen, förefuller mindre välbelänkl.

Med hänsyn lill de synpunkier som ovan anföris avslyrker vi ulredningens förslug i denna del.

Riksskatieverkei behandlar i siu ynrande ulföriigl förbudel moi reiroukiiv skuiielug. Verkei unser all frågorna om en sådani förbud och om lagsiiftning mol skaileflyki bör övervägas i ell samnianhang och all della bör ske innun ell förbud mol reiroukiiv skuiielug förs i RF. Vidure anser verkei all frågun om vud som är reiroukiiviiei på skallerätiens område behöver uiredus grundligure än som hur skell. Enligi verkei är dei förenal nied svårigheler ull enlydigl besiämma innebörden uv begreppei "omsländighel som uilöser skuilskyldighei" på inkomsi- och förmögenhelsbeskaiinings område. Verket ger bl. a. fleru exempel som skull belysu svårigheiernu. Enligi verkets uppfuilning bör ett reiroakiiviieisförbud inie generelli unses varu unulogivis lillämpligl i frågaom verkels föreskrifier och anvisningar. Verkei anser också all föruisebara, icke onormala skaiiesaisförändringar ime bör omfaiias uv ell reiroakiiviieisförbud. Som förbudel nu har definieruis av ulredningen kun del på ell olyckligl san låsa lagsliftaren när del gäller valel uv uppbördsick-niska sysiem. Verkei hävdar att ulredningen har gåtl förbi problemet med bruiet räkenskapsår. Däremot har verkei inte någoi au erinra mol en reiroakiiviieisförbud beträffande indirekia skaller. Verkei påpekar dock au Ulredningen inte hur belysl förbudets inverkan i fråga om olika lyper uv avgifter som expeditionsavgift, lagfartssiämpel etc. Enligt verkets uppfatt­ning har frågun, om förfaranderegler träffas uv ell reiroukiiviieisförbud, behundluis ulllför kortfatiai. Verkei godiar i alli väseniligi de föreslagna unduniugen från förbudel moi reiroukiiv skattelag. Avslutningsvis uttalar riksskaiieverkei au mun bör Ibrsöku un i grundlug formuleru en regel med förbud mol relroakliv skallelag försedd med lämpligt ulformade undanlag. En sådun lagreglering skulle kunnu undanröja diskussion uv frågun om en lugsliftning harotillbörliga reiroukiivu verkningar eller inle. En lagstiftning uv dellu slug måsle dock föregås uv närmure utredning föruu kon.sekvenserna UV regeln allsidigt skall kunnu bedömus. Verkei anser inie uu riiliighcis-

78

sk>ddsuiredningcn har behandlal saken lillräckligi ingående Rir un del skall kunnu tillsiyrkuali det frumlugdu förslugel nu läggs lill grund Ibr lugsliftning. Saken bör uiredus yllerligure försl i en uiredning med rent skuiieiekniska uppgifter och därefter i sill slaisrällsliga samniunhung.

JO. Svenska kommunförhundel och Landsiingsförbundei lar upp frågan om förbud mol relroakiivu kornmunula a vg i fl e r. 70 konsiaterar alt moliven inle nämner något om t. ex. daghemslaxor. Om meningen är att siadgandel inte skall få tillämpning på annul än statliga avgifier, bordel sägas klarl ul. Skall däremoi kommunala uvgifter las med, uppkommer speciella problem. JO hänvisar till vad han anför om lagprövningen och dess förhållande lill del kommunala besvärsinsiiluiel.

Kommunförbundet erinrar om alt det i rällspraxis på del kommunala områdel har utvecklats en princip innebärande all förbud gäller mot relroaklivi verkunde beslul, som innebär pålagor för kommunmedlemmarna. Principen är främst akluell när det gäller taxebeslul. I rättspraxis har dock godtagits viss relroaklivitel närdel gäller kommunala avgifterlRÅ 19561 166, RÅ 1961 I 90 och RegR 20 januari 1975). I sisinämnda fall synes reiroakii­viieien ha godlagils därför atl annat än ett relroaklivi beslul har varil prakliskl ogenomförbart. Kommunförbundei nämner alt de i 2 kap. RF angivna rättigheterna gäller gentemot det allmänna. Med ullrycket del ullmännu förslås "dels del allmännas verkslällande orgun, dels de normgi­vande orgunen, när dessu beslulur for enskildu belungande. offenlligrällsliga föreskrifter, däremot inte när de beslulur civilrältsliga normer" (prop. 1975/ 76:209 s. 86). Förbudet mol au falla beslul om relroaklivi verkande avgifier lorde därför gällu uven för kommunulu beslutande organ. Ulredningen har dock inle berörl denna fråga. 1 specialmoliveringen lill nämnda paragraf anges särskilt alt med avgifter avses inte bara "belungande" avgifier enligt 8 kap. 3 S RF Ulan an även avgifter, :5oni eriäggs frivilligl som ersäuning för en varu eller en presiuiion och uvser ull bidru lill eller hell täcka statens koslnader inom ifrågavurunde verksamhelsområde, är avgifter i RF:s mening (s. 175 fO. För avgifternu inom del slailiga områdel finns i paragrafen möjlighel au föreskriva undanlag från förbudel. Del bör klargöras om även de kommunala avgifterna omfutlus uv förbudel. Om så är fallel kommer möjlighelen an föreskriva unduniug från huvudregeln an saknas för de kommunala besluiande orgunens del. Kommunförbundei finner del unge­lägel ull rådunde praxis kun bibehållas för kommunernas del. Om relroakti­viletsförbudel omfattar även de kommunala avgifterna anser fbrbundei durför au del i RF även för kommunernas del bör skrivas in en möjlighel all göru undaniug från huvudregeln.

Landsiingsjörbiindet noierar alt utredningens förslag om förstärkt skydd mol skattelagstiftning med retroaktiv verkan också avser t. ex. kommunala avgifter och har ingen invändning mol detla.

Förslaget all grundlagsregeln om räll till ersättning vid expro­prialion eller annal sådani förfogande skall omformuleras tillstyrks eller

79

l

ä

mnus ullryckligen utun erinran uv kammarr

ä

iierna i G

ö

leborg och Sunds­vall, dc ne juridiska jakiilielsn

ä

mndenia. de lyra l

ä

iissiyrdsema sumt Svenska avdelningen av InWinaliondla Jurisikommisslonen.

Andra inslanser 

ä

r kriiiska mol f

ö

rslaget. H

ö

gsia domsiolen. JK och Svea hovr

ä

ll Ivivlar p

å

ull f

ö

rslaget inneb

ä

r n

å

got sl

ä

rki skydd. Sveriges indusiri­j

ö

rbund och Svenska arbeisgivarej

ö

reningen. Svenska J

Ö

reiagares riksj

ö

rbund, LRF. Medborgarr

ä

lisr

ö

rdsen samt Sveriges j

ö

r j

ä

l larj

ö

rbimd kr

ä

ver ytterligare f

ö

rsi

ä

rkningar av skyddet.

Till de inslanser som godiar f

ö

rslaget h

ö

r som n

ä

mnts kammarr

ä

iien i G

ö

teborg. Domstolen menar dock all f

ö

rslagei inle inneb

ä

r n

å

gon si

ö

rre 

ä

ndring i sak. Juridiska J

å

kuticisn

ä

mnden i Stockholm anser att den nya lydelsen 

ä

r en v

ä

lkommen precisering som p

å

 ett l

ä

mpligt s

ä

ll ger uttryck f

ö

r den ers

ä

llningssiandard grundlagsregeln kr

ä

ver. L

ä

iissiyrdseii i Stockholms l

ä

n uttalar som sin mening all del 

ä

r av v

ä

rde alt det klart framg

å

r av grundlagen all en enbarl symbolisk ers

ä

ttning inle 

ä

r lillr

ä

cklig. Svenska avdelningen av Inlernationella juristkommissionen finner del framlagda f

ö

rslagei vara en f

ö

rb

ä

llring i f

ö

rh

å

llunde lill nuvurunde lydelse uv lagrum­met. Avdelningen har ingen erinran mol laglexlens utformning men ifr

å

gas

ä

tter om inle ulredningen ullalar sig v

ä

l kategoriskt, n

ä

r utredningen (s. 168) s

ä

ger all siadgandel inle hindrar s

å

dana best

ä

mmelser som 1. ex. 4 kap. 3 S expropriationslagen.

Krilisk 

ä

r d

ä

remot h

ö

gsta domstolen. Domstolen anser atl uttrycket "f

ö

rlusten" inle 

ä

r tillr

ä

ckligt entydigt f

ö

r atl ge lagtexten den klarhel som ell gmndlagsstadgande kr

ä

ver, varf

ö

r f

ö

rslaget i denna del b

ö

r ytteriigare 

ö

verv

ä

gas. Enligt Svea hovr

ä

lls mening kr

ä

vs ett myckel skarpt 

ö

ga f

ö

r alt uppl

ä

cka den f

ö

rsi

ä

rkning av egendomsskyddet som skall ligga i orden "f

ö

r f

ö

rlusten". 

Ä

ndringen framst

å

r f

ö

r hovr

ä

llen som n

ä

rmasi meningsl

ö

s. F

ö

rslaget b

ö

r inle leda lill lagsliflning. JK uttrycker siarka tvivel om f

ö

rslaget i realiteten inneb

ä

r n

å

gon f

ö

rst

ä

rkning av egendomsskyddet. Ers

ä

ttningen skall ju alllj

ä

ml uig

å

 enligt grunder som besl

ä

ms i lag och ingel hindrar all i vanlig lag f

ö

reskrivs 1. ex. atl endast en mindre del av f

ö

rlusten skall ers

ä

ttas.

Sveriges indusirU

ö

rhuiid och Svenska aibetsglvarej

ö

reniiigen h

ö

r till de instanser som kr

ä

ver yiierligare f

ö

rsi

ä

rkningar av skyddel. Organisationerna anser all en regel som syftar till f

ö

rluslers

ä

llning i och f

ö

r sig 

ä

r v

ä

rdefull. Skyddel blir dock enligi organisalionernas mening ofullst

ä

ndigt. En av de fr

å

gor som tas upp i remissyttrandet 

ä

r er.s

ä

iniiiigsniv

å

n. Organisalionerna finner det tillfredsst

ä

llande atl del nu f

ö

resl

å

s viss form av kvaliletsbest

ä

m-ning. Genom den f

ö

reslagna konstruktionen botas den lidigare bristen i fr

å

ga om ers

ä

ttningsniv

å

. Garantin f

ö

r f

ö

rluslers

ä

llning kan klarg

ö

ras ytterligare f

ö

rslagsvis s

å

, alt siadgandel fylls ut med ett ullryck som klarg

ö

r detla syfte, t. ex. all ers

ä

uning skall uig

å

som "l

ä

cker" eller "motsvarar" f

ö

rlusten e. d. Enligt organisalionernas mening b

ö

r ett s

å

dani f

ö

rtydligande ske direkt lill lagtexien, som d

å

 f

ä

r s

å

dan pregnans all del lorde vara 

ö

verfi

ö

digt atl

80

ytterligare hänvisa lill "grunder som beslämmes i lag". Grundlunken om cn ekonomisk ekvivalent är nämligen därmed så klar all några ytterligare förtydliganden i civillag knappasl ler sig erforderligu. Inle heller behöver man i dettu summunhang särskilt ge utiryck för alt exproprialionsregler skall ges genom uv riksdagen anlagen lag, eftersoni della .självfallet redan följer av andra grundläggande regler i RF. Organisalionerna anser en lydlig bestäm­melse om förlustgaranti vid expropriulion och liknande förfaranden särskilt vikiig, eftersoni ivångsregler med slöd av lagsiiftning också enskilda emellan är relutivt vunliga i svensk räll, t. ex. vid fastighetsreglering, inom vallenla­gen, byggnudslagen, anläggningslagen, lagen om enskilda vägar, lednings­rättslagen, aktiebolagslagens reglerom inlösen av minoritetsaktier, patentla­gens regler om ivångslicens osv. Självfallel bör enligt organisalionernas mening en beslämmelse om exproprialion och liknande förfaranden i grundlugen la sikle också på dessa förhållanden enskilda emellun, där del givetvis inle får ifrågakomma alt samhällel genom ivångsregler berikar vissa enskilda på andra enskilda medborgares eller medborgargruppers bekosl­nad.

Också Svenska Jörelagarcs riksjörbund godiar förslaget såviii gäller ersätt­ningsnivån och noterar med lillfredsslällelse den föreslagna omformule­ringen.

Medborgarrälisrördsen acceplerar i och för sig förslärkningen av skyddel men karakläriserar den som obelydlig. Organisationen anser all den inle får uppfattas som något slulgiliigl.

Enligi LRF:s mening är förslaget i och för sig tillfredsställande men den föreslugnu ändringen är alllför oklar och motsägelsefull. Skyddel för den enskilde blir, enligt förbundels upplältlning om hur ell egendomsskydd bör vara utformat, alllför ofullständigt för alt kunna accepleras. 1 sin verksamhet har förbundel sländigi konlakler med lanlbrukare, som ofta upplever uivecklingen i den moderna lagstiftningen på sådani sätt all man hyser farhågor för alt rällssyslemel i framliden inle på ell lillfredsställnde säll kommer att skydda deras äganderätt och iniresse alt ulveckla sin verksamhei och egendom. Känslan av alt egendom kan frånhändas dem eller atl äganderätten urholkas genom lagsliflning, som inskränker förfoganderätten, kan påverka deras iniresse av all på bästa säll och i alla situationer vårda och ulveckla sina lantbruksföretag. LRF anser all samma synpunkier kan göras gällunde även på andra områden av näringslivet. Egendomsskyddet måste vara uiformal på ett sådani säu alt del stimulerar den ekonomiska utvecklingen på alla nivåer i samhällslivet. Den beslämning av ersättningens kvalitetsnivå som föreslås av utredningen accepleras inle av förbundel. Besiämningen "för föriuslen" är alltför oklar och lorde inle heller på ell tillfredsställande sätl överensstämma med de principer som i dag lillämpas vid vissa former av ivångsianspråklagande av fast egendom (jfr fördelning av rationaliseringsvinster vid faslighelsreglering). LRF säger sig inse svårighe­terna i atl finna en lämplig avfattning för grundlagsbestämmelsen i denna del.

Problemel måsle bli föremål för yiierligare överväganden, varvid särskilt bör undersökas om inie ersällningens kvaliiel kan bestämmas som "egen­domens fulla värde". En sådan beslämning förordas uv förbundel.

.S'i'r'/-/;i,'('.v/f>/(7/w/-/w-/'i//;(-/ifråga.sällerom begreppei förlusl ulltid är tiickunde för de ingrepp som kan ske vid faslighelsexpropriering. Expropriaiiva ingrepp kan 

uv.se

nyltjande, som inle leder till omedelbur förlusl för äguren men som dock innefallar en begränsning av hans egen fria förfbganderält eller eljesl ell ekonomiskt nyllogörande av fastigheten. Ersänning för sädan exproprialiv upplälelse kan knappast belecknas som ersältning för förlust. Annan förfogandelagsliftning som t. ex. kan tillgripas i krigslid lorde ofta avse ell lillfälligl nyltjande av lös eller fasl egendom, i vilka fall man ej heller kan tala om förlusl i egenilig mening. Redan av denna anledning synes ullrycket förlusl vara mindre väl vall. Författarförbundet erinrar vidare om all ifrågavarande grundlagsbestämmelse avser också sådana inskränkningar i den enskildes upphovsrätt som föreskrivs till förmån fördel allmänna eller för allmänheten. I dessa fall är del regelmässigl inle fråga om all beröva upphovsmannen en lotal upphovsräll ulan alt i vissa hänseenden inskränka huns ensamrätt, dvs. ett förfogande eller ell nyltjande uv upphovsrällsligl malerial för vissa ändamål. Tvivelsulan kan del ofta hävdas från upphovs­männens sida all dylika inskränkningar leder lill föriust. Del grundliiggande yrkandei om ersänning baserar sig emellerlid på själva nyttjandet av de upphovsrätlsliga verken. Rätlighetsskyddsutredningens förslag all endast förlusler skall ersältas riskerar därför att leda bort tanken från den princip som numera har fastslagits: all utnyttjande av upphovsrätlsliga verk genom inskränkningar i upphovsrätlslagen också skall ersälias. Författarförbundet säger sig vara ense med rätlighetsskyddsutredningens lankegång all någon form av ersättningsnivå bör anges i grundlagen. Ordel förlust måsle emellerlid då kombineras med yiierligare en term som läcker de fall all ifrågavarande objekl - malerielll eller immateriellt - icke berövas rättighets-innehavaren ulan endast förses med någon form av inskränkning. Ett sammanfallande uttryck fbr denna situation kunde vara ordel inirång.

Frågan om ersättning vid andra inskränkningar i förfogande­rätt än expropriation och liknande tas upp i ell par yllranden.

Sveriges indusirijörbund och Svenska arbeisgivarejöreningen konsiaterar ull de ulredningar som har arbetat med egendomsskyddet i RF genomgående synes hu haft i försia hand angrepp mot äganderälten lill fast egendom för ögonen. För organisationerna är del självklart atl del grundlagsrällsliga egendomsskyddet även omfaltar fall då någon frånhändes lös egendom, sålunda även immateriella rättigheter, aklierätl m. m. För all della skall vara ställt ulom allt tvivel bör dock göras molivullalanden härom. Organisalio­nerna påpekar all del vid sidun uv tvångsvisa äganderällsöverföringar finns ett rällsligl oklart fält - befogenhetsreglerande lagsiiftning, som kan bli lika värdenedsättande för den enskilde som formlig exproprialion. Som exempel nämns permanenl byggnadsförbud på en bebyggd fastighet. Enligt organisa-

82

lionernu är dennu oklurhei olillfredsslällande. Del måsle klargöras an grundlugsskyddel omluiiurockså vissu lyper UV befogenheisrcgleringur,som i prukiiken kun jiimsiällas med exproprialion. Organisuiionernu nämner an man för ägtinderäiisinskränkningar av så långtgående slug un dc viisenlligl urholkur iiganderäliens innehåll i iniernuiionella sammanhang unvänder uliryckel "crecping expropriulion". Förden enskilde iir behovei uv rätisord-ningens skydd mol långtgående förfogundeinskränkningur liku slorl som mot direktu avhändelser. Däriör bör även sådunu inskränkningar omfattus av grundlagsskydd i form av ersiiliningsreglcr. Orgunisuiionernu säger sig vara medvelna om uu del är svårt au dru en klur gräns som anger när en föribgandeinskränkningärsu långlgående un den bör förunleda ersältning lill den enskilde. Frågan bör uiredas ytterligare. Redan i nu förevarande lugsiiftningsärende bör dock klargöras all ersättning skall uigå lill den enskilde då han bcrövus den väsenlliga siyrningsrällen över sin egendom.

Svenska Jörelagarcs riksförbund noierar atl uttryckel "eller annal sådant förfogande" torde ta sikle på bara ingripanden som exempelvis exproprialion eller rekvisition men inle bestämmelser i planlagsliftning eller naturvårds-eller miljöskyddslagsliftning. Men jusl i samband med ersättningsbestäm­melser för exproprialion bör även utvecklingen på behovsregleringarnas område diskuleras, eftersom ersättningsskyddel vid exproprialion eljesl mycket läll kan görus illusoriski genom ersätlningsfria regleringar. Förbundel anser au mun för befogenheisregleringurnas vidkommande som huvudregel skall slä fasl all, om en användningskoniroll måste ske, medborgurnu skall ha likvärdiga möjligheter all ulnyllja befogenhelerna inom den reglerade seklorns ram. TiUslåndsgivningen får inle vara en mer eller mindre frill gynnande och missgynnande från samhällets sida vid tillståndsgivningen. Den befogenhetsreglerande lagsiiftningen skulle där­med normall sell inle kunna inskränkas lill ell formelll förbud, som eliminerar medborgarnas frihel och där den formella likheten i förbudel las som ursäkt för en selekliv tillståndsgivning, ålminsione inle för sedvanliga befogenheler all ulnyllja egendom.

LRF an.ser au eu särskili problem som bör uppmärksammas är de inskränkningar i förfoganderälien över fasl egendom som inle faller under 2 kap. 18 S RF men som kan uttunna äganderättens innehåll på ell för den enskilde avgörande säll. Som exempel unger LRF naturvårdslagens bestäm­melser om naiurvårdsområden. För den enskilde är behovet av grundlugs­skydd mol långlgående förfogundeinskränkningur lika slorl som mot direkia avhändelser. Enligt LRF:s uppfaiining bör 2 kap. 18 S RF kompletteras på sådani sätt alt inskränkningar i förfoganderätten över fast egendom i sådan omfattning all de kun jämställas med "tages i anspråk" inbegrips i paragrafen.

LRF ifrågasätter om ime i grundlag bör införas beslämmelse som anger en allmän övergripande expropriaiionsgrund. Av denna bör framgå au' expropriation endasl  får ske i del allmännas iniresse.  Deua som en

83

kompleilering och ett fullsiändigande av egendomsskyddet.

Också Sveriges indusirijörbund och Svenska arbeisgivarejöreningen lar upp denna fråga. Organisalionerna anser all del - efter i huvudsak modell av Europakonventionens tilläggsprotokoll - bör föreskrivas att exproprialion och annal sådani förfogande skall få ske endasl i del allmännas iniresse under de förulsältningar som anges i lag. Exproprialionsgrunder måsle alllså slödjas på ell allmäni intresse av tillräcklig siyrka för all molivera särskild lagsiiftning. Kravel på bundenhet av lag med viss kvaliiel vid exproprialion iir ell värn mol godlycke (jfr SOU 1941:20 s. 99). Kravet all exproprialion endasl skall få ske i del allmännas iniresse kan för exempelvis en modern jurisl som blivit tillvand vid svepande generalklausuler framstå som av föga innehåll. Ett sådunt stadgande bör dock enligt organisalionernas mening föranleda lagsliftaren atl noggranl pröva och redovisa den allmänna karak­tären UV del iniresse som skall lillgodoses genom införandet av en expro­priaiionsgrund. 1 fall av sådan exproprialion som delvis grundas på "enskilt iniresse" (i. ex. ralionell ägodelning avseende grannfastigheier och som även har allmänt iniresse) måsle skälen motiveras så pass precist att varje misslanke om slyrd förmögenhelsöverföring från vissa enskilda till andra enskilda eller grupper av enskildas inlressen ulan molsvarande "vinning" för del allmänna elimineras.

Sveriges industriförbund och Svenska arbeisgivareföreningen går dessul­om in på frågan om ett mera allmänt av fa Hal egendomsskydd och föreslår all den av rättighelsskyddsulredningen föreslagna ersättnings­regeln kompletteras med ell stadgande om alt svensk medborgares egendom är iryggad. Organisalionerna anfbr:

Samhällets och den enskildes iniresse av egendomsskydd kan inte sammanfallas som enbarl ett behov av ekonomisk kompensation vid fränhändelse. Det är uppenbarl all då exempelvis någons hem eller en släktgård exproprieras den enskilde ofta upplever en förlust som är siörre än vad som kan gottgöras i ekonomiska lermer. Likaså representerar för en förelagare förelaget djupare värden än som kan mätas genom en utomstå­endes bedömning av företagets resultat och ställning. Det är synneriigen ofta fråga om livsinnehåll och självförverkligande. Organisalionerna har under senare år i allt högre grad erfaril hur de människor som har ägaransvarel för företagens utveckling upplevt utvecklingen så atl rättsordningen i framliden inle kommer au skydda deras iniresse av alt vårda och förkovra sina företag. Upplevelsen av hol all deras egendom kommer alt frånhändas dem eller äganderättens innehåll göras illusoriskt har i många familjeförelag påverkat viljan lill invesleringar och utveckling. Därför är siarka grundlagsfäsia regler om egendomsskydd inle bara ett ullryck för del allmänna rällsmedveiandel ulan en vikiig fakior för landels ekonomiska utveckling.

Bl.a. den s.k. Tingslenska ulredningen (SOU 1941:20) föreslog all i grundlagen skulle skrivas in alt "Svensk medborgares egendom är iryggad". Efter alt denna princip slagils fasl skulle - enligt Tingstens förslag - i nästa mening följa regeln om skälig ersättning vid exproprialion. På en likarlad konstruktion bygger del av Sverige ratificerade tilläggsprotokollet till Euro­pakonventionen angående skydd för de mänskliga rällighelerna och de

27 Riksdaiien 1978/79. I saml. Nr 195

84

grundläggunde frihelcrnu. 1 lilläggsprolokolleis försia ariikel sägs atl ingen "må bcrövus sin egendom unnal än i del allmännas iniresse" samt vidare "och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsalser". Av belydelse för egendomsskyddet i detla sammanhang är också likubchandlingsregein i huvudkonveniionens artikel 14 som innehåller ell diskrimineringsskydd av innebörd alt konventionens och lilläggsprolo-kollens fri- och rälligheler skall lillförsäkras utan åtskillnad av något slag. Artikeln innehåller därlill en exemplifierande uppräkning av grunder på vilka åtskillnad icke får görus. Blund dessa grunder märks "förmögenhel" och "ställning i övrigi".

Medborgarrälisrördsen anser alt det saknas skydd för ägandet av lös egendom. Skyddel för immateriella rälligheler i 2 kap. 19 § RF är bristfälligt. Den enskilde måste i vår grundlag liksom i flertalet andra västerländska grundlugur få en i grundlagen inskriven garanii för sin egendom så all han kan kännu irygghei. I den svenska rätligheisdebaiien anfördes länge som ett skäl mol grundlagsfästa egendomsrättigheter atl, så länge de enskilda inte var tillförsäkrade en viss maleriell minimistandard, de var föga intresserade av en mängd olika rättigheter. Yttrande- och åsiktsfriheterna blir lätt likgiltiga för alla dem som inte har livets nödtorft. Sverige har passerat delta stadium, men även i ell ekonomiskt mera utvecklat samhälle är irygghelen beiräffande den materiella tillvaron en förutsättning för det reella utövande av en stor del av de rälligheler som gmndlagen vill skydda. Lagsliftaren måste enligt organi­sationens mening övervinna sin motvilja mol all ge medborgarna ett elementärt egendomsskydd i grundlagen. Medborgarräitsrörelsen konsta­lerar dock att det i detta sammanhang uppkommer många problem och riktar uppmärksamheten bl. a. på behovei av skydd mol en konfiskalorisk skaitelagsliftning. Organisationen säger sig vara medveten om de svårigheter som möter på delta område. Uppenbarl är emellertid att en riksdagsmajorilel inle kan få bruka sin maktställning lill alt pålägga vissa medborgargmpper sådana skatter eller andra avgifter som har konfiskalorisk karaklär. Närmare utredning erfordras om hur skyddande gmndlagsregler på detta område kan ulformas.

Förslaget om förstärkt grundlagsskydd för svenskl medborgar­skap godias nästan genomgående av de remissinstanser som har uttalat sig i frågan. En posiliv hållning intar sålunda Svea hovrän, kammarrätterna i Göleborg och Sundsvall, juridiska fakuttetsnämnden I Stockholm, statens invandrarverk samt de fyra länsstyrelserna.

Någru instanser är dock kriiiska mol den närmare ulformningen av lagtexten. Svea hovrätt pekar på atl del framstår som en inkonsekvens au den föreslagna lydelsen ger möjlighel au beröva någon hans medborgarskap, om han på grund av tvång av något slag inlräder i allmän tjänst, t. ex. krigstjänst, och därigenom blir medborgare i annan stal. Också det föreslagna undantaget för barn under aderton år anser hovrällen ha blivit mer omfaitande än som varil nödvändigi för all lillgodose syftei med undanlaget.

Kammarrätten i Sundsvall framhåller del olämpliga i att göra grundlagen

85

alltför detaljerad och anser all ulredningen i detla fall har tvingats föreslå ett par myckel deiuljriku undaniug. Ell av dessa undanlag synes ha föranletis av atl ulredningen har inhämlai all del på grundval av nordiskl samräd förbereds en ändring i lagen om svenskl medborgarskap (medborgarskapsia' gen). Om ulredningen inte hade fält kännedom om denna ändring eller frågan om ändringen hude blivit aktuell försl efter det att ulredningens förslag hade genomförls, skulle sannolikt undantaget inie ha kommii med vid den nu akluella ändringen i RF. I sådant fall hade ändringen i medborgarskapslagen fått anstå i avbidan på en ny grundlagsändring, trots all iindringen i medborgurskupslagen inle på något sätl anses som eu övergrepp mot rätligheiernu. Liknunde situationer kan säkerligen uppslå även i framliden. Del frumsiår för kammurrällen som betänkligt an man kan komma att ivingus lill grundlagsändringar som en följd bara av en kanske välmoiiverad ändring i vunlig lag.

y///-/(:fcA-«/jAi//('/s/;ö/?;/;(/«;/L///7rf finner alt förslaget ger anledning tiil vissa betänkligheter. I sin strävan all vinna starkast möjliga skydd mot expatriering - eu ändumål som i och för sig är högsl lovvärt - har ulredningen i grundlagsiexten inarbetat vissa bestämmelser ur medborgarskapslagen i dess gällande eller väntade lydelse. Fakultetsnämnden frågar sig om det är lämpligt all belasla grundlagstexten med delaljregler, som måhända måste omarbelas i en inle alltför avlägsen framtid. Intresset av förstärkt skydd för medborgarskapet bör här vägas mol vikten av alt grundlagstexten är klar och enkel och kan vänlas beslå en längre tid framål.

Juridiska fakulteisnämnden i Stockholm anser att mot förslaget lill Ökat ikydd mol föriust av svenskl medborgarskap kan anföras atl grundlagen belastas med tämligen detaljerade bestämmelser, som snarasi hör hemma i medborgarskapslagen. Vad utredningen har anfört om behovet av grundlags­skydd särskilt för personer, som har kommii lill Sverige som flyktingar och som har blivit svenska medborgare men inte har befriats från sitt medbor­garskap i annan stal, har emellertid övertygat fakultetsnämnden om att förslaget bör genomföras.

Länsstyielsen i Uppsala län ifrågasätter om skyddel mot förlusl av svenskt medborgarskap inle borde utsträckas atl avse även de som vid födelsen förvärvat svenskl medborgarskap men inte varit i riket bosatia. Enligt nu gällande medborgarskapslag föriorar den som aldrig varil bosatl i rikel det svenska medborgarskapet, som han förvärvat vid födelsen, när harl fylll tjugotvå år. Den centrala utlänningsmyndigheten kan på dessförinnan gjord ansökan medgiva uu del svenska medborgarskapel får bibehållas. Länssty­ relsen föreslår att man efter utredning i samband med vilken en frekvens­undersökning bör göras överväger om inte denna, som man kan förmoda, relalivi lilla grupp av svenska medborgare genom beslämmelse i grundlagen kan lillförsäkras samma skydd som övriga svenska medborgare.

RäiiigheisskyddEuiredningens förslag till förstärkning av de processu­ella garaniierna vid fri hetsbe röva nde beståraveillilläggtillde

86

besiämmelsersom ger en svensk medborgare som är berövad friheten räu all få frihelsberövandet pröval av domstol eller därmed jämställd nämnd. Tilläggel ulgörs av en föreskrift om att prövningen skall utföras av allmän domstol, om den inte har uppdragits ål domstol eller därmed jämställd nämnd.

Förslagei lillsiyrks eller lämnas uttryckligen ulan erinran av Svea hovrän. kammarrätten i Sundsvall, domslolsverkel. de juridiska fakulieisnämnderna i[REDACTED_EFTERNAMN] och Siockholm, Svenska avdelningen av IniernaiioneUa jurisikommis­slonen saml Medborgarrälisrördsen. I några av dessa remissinstansers yllranden förordas vissa komplelleringar av skyddel.

Domstolsverket föreslår en molsvarande förstärkning av skyddel för utlänningar.

Juridiska fakullelsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] anser atl ell förtydligande av de nuvarande bestämmelserna är på sin plats. Fakullelsnämnden nämner som typexempel på lagar som saknar bestämmelser om domstolsprövning av frihetsberövande lagen (1973:511) om lillfälligl omhändertagande och lagen (1976:511) om omhänderlagandeav bemsade personer m. m. Del föreslagna lilläggei skulle 'all kunna uppfattas som avseende bl. a. dessa lagar. Atl de nuvarande beslämmelserna inle avser myckel kortvariga friheisberövanden framgår inle med önskvärd tydlighet av lagtexten. Det diffusa uttrycket "få saken prövad" upplyser inle om vad prövningen kan ulmynna i. En domstolsprövning av ett olagligt frihetsberövande kan länkas leda lill frigivning, lill skadesiånd eller till moralisk upprältelse. Atl endasl det förstnämnda avses borde enligt fakultetsnämndens mening på något säll framgå av lagtexten tjfr art. 5:4 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna).

Juridiska Jakutietsnämnden I Siockholm ifrågasätter om inte ytteriigare en precisering borde göras. I de nuvarande bestämmelserna talas om situationer, där någon medborgare "berövats friheten" eller blivit "omhändertagen Ivångsvis" ulan all några reservaiioner görs för myckel kortvariga friheisbe­rövanden. Ordalydelsen ger inte annat vid handen än all den som omhän­dertagits t.ex. enligt lagen om tillfälligt omhänderlagande eller lagen om omhänderlagande av berusade personer har rält att påkalla domstolspröv­ning. Inlryckel av all så skulle vara fallet kan förstärkas av det förhållandet aU den närmast föregående paragrafen avser också dylika kortfristiga frihetsbe­rövanden. Del framgår inle om avsiklen är alt möjliggöra domstolsprövning i dylika fall. Om så är fallet, skulle detta fömtsäUa inrättande av någon form av jourdomstolar, som i princip kunde arbeta dygnet runt. I detta hänseende borde i vart fall lagtexten förtydligas.

Medboigarräitsrördsen erinrar om alt del i många länders konslitulioner finns en generell regel av innehåll all den som har blivit berövad friheten skall inom viss korlare lid, t. ex. ett dygn, ställas inför domstol. Organisationen ifrägasätter om inle tidsangivelsen "utan oskäligl dröjsmål" borde preciseras lill t. ex. tre eller fyra dagar; I vart fall bör i det föreslagna tilläggel en exakt lidsregel införas. Enligt organisationens mening måsle vidare i vanlig lag intas regler som anger hur det skall lillgå när någon som har blivii berövad

87

friheten eller omhändertagits vill åberopa del nya stadgandet. Bl. a. måsle anges vilken domsiol som är behörig all uppta cn sådan lalan och förordna om lösgivande. Organisalionen konstalerur att del f n. inic finns någon domsiol som haren sådun kompelens.

Senasi behandlade fråga las upp också i yttrandena från rcgcriiigsräiteii och Sveriges domarcjörhiuid. Regcriiigsiäiieii anser att den föreslugnu regeln bör kompletteras med processuella regler som unger hur den föreslagnu pröv­ningen skull komma lill siånd. Domstolen ifrågusälter vidure om inle prövningen i vissa fall bör ankomma på förvaltningsdomstol. Domareför­bundel frumhåller ull grundlagen måsle komplelterus med särskilda lugregler om prövningen, t. ex. i övergångsbestämmelserna lill räilegångsbulken.

I några remissyttranden behundlus frågan om försiärkning av rättighetsskyddel på andra punkler.

Den s. k. fö rä I d ra rä 11 e n las upp uv bl. a. juridiska Jakutieisnämiidcn i Siockholm. Nämnden förklurur alt Sverige genom undertecknande av internationella konvenlioner har förbundit sig all respektera denna räll. I kommitténs direkliv gavs möjlighel fördenna alt överviiga om föräldrarälten borde skrivas in i 2 kap. RF eller inle. Kommiuén har emellertid inle redovisal något slällningslagande till denna fråga. Fakullelsnämnden finner det beklagligt all kommittén inte har behandlat frågan om grundlagsskydd för föräldrarälten. Nämnden menar att om så skell hade kommittén inte kunnat undgå all behandla svårighelerna alt förena föräldrarälten med de underårigas rätt lill egel grundlagsskydd. Detla kunde i sin tur ha fäst uppmärksamhelen på behovei av all genomarbeta och särskilt utforma det grundlagsskydd den underårige enligt lidigare molivulialande anses ha men som på väsenlliga punkler dåligi slammer med den underåriges siiuaiion i övrigt. I detta sammanhang hade del även fallil sig nalurligt för kommittén all överväga riktigheten av alt låla föräldrars värdnadsansvar bryta igenom och göra den underåriges grundlagsskydd verkningslöst i flera avseenden. Fakullelsnämnden konslalerar att del genom Sveriges godkännande av föräldraräuen i inlernationella konventioner redan nu exisierar en konflikt­situation mellan denna och den underåriges räll alt åtnjuta samma skydd för fri- och rälligheler som den vuxne enligt 2 kap. RF. Även denna fråga kunde ha behandlals av kommittén som en fråga hemmahörande under föräldra­rälten.

Medborgarrälisrördsen berör föräldrarälten och den därmed sammanhäng­ande skol- och ulbildningsfrihelen. Organisalionen underslryker all varje skolmonopol är oförenligt med en grundlagsskyddad informationsfrihet. En parlamenlsmajoritel kan inte ha rält all påtvinga alla barn, och för övrigi så småningom också alla vuxna som befinner sig i en utbildningssituation, exakl samma åsikter och värderingar. En sådan ordning slrider mot huvudprin­cipen i 1 kap. 1 § RF om atl den svenska folksiyrelsen bygger på en fri åsikisbitdning. En sådan är enligi organisationens mening inte möjlig inom ramen för ell system där alla är skyldiga all underkasta sig ett av majoriteten

28 Riksdawn 1978/79. / saml. Nr IQ5

uiformal undervisningsmonopol.

Medborgarrällsrörelsen anser vidare alt privatlivets och person­lighetens okränkbarhel är brislfälligl skyddad i svensk grundlug. Slulligen anmärker organisalionen all n ä r i n gs f r i h el e n och rä t le n lill yrkesulövning inle är grundlagsskyddade. Envar bör hu grund­lagsskyddad räll all, föruisuli all han eller hon fyller nödiga behörigheiskrav, få ägna sig ål den yrkesverksumhel som han eller hon önskar.

Näringsfriheten uppmärksammas också i yttrandet från Svenska föreia­gares riksförbund. Förbundet finner del beklagligt atl inle någon av företrä­darna för de fyra demokraiiska pariierna sell det angelägel alt i utredningen granska den väsentliga frågan om den grundlagsskyddade näringsfriheten. Eu resullai härav hur blivii att något förslag lill grundlagsskyddad närings­frihet inle komnier uti presenieras 1978/79 års riksmöte. Följaktligen kommer grundlagsskyddad näringsfrihet inle all kunna införas före 1982. Della unser förbundel djupt olyckligt, inle minsl mol bakgrund av de diskussioner som förs angående lönlagarfonder och krav från olika håll på elableringskonlroll. Förbundet anser all viljan alt starta egel är inle endasl beroende av korlsikliga ekonomiska förutsäliningar ulan också av del allmännas insiiillning till enskilt företagande i ell längre perspekliv. Det är ett rättssäkerhelskrav all näringsfriheten skyddas i grundlag. Förbundet föreslår därför atl regeringen omgående tillsätter en uiredning med uppdrag all komma med förslag lill grundlagsskyddad näringsfrihet. Ulredningen måsle vara klar i så god tid all ett regeringens förslag kan presenteras riksdagen under vären 1979.

Sveriges advokaisamfund erinrar om all samfundet i sitl yllrande över betänkandet "Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen" fram­förde förslag om grundlagfästande av en regel om räll för misslänkl alt biträdas av of fen ilig försvarare, ulsedd av den misstänkte själv eller av domstol, saml av principen om frihel förenvarall själv välja del politiska parti lill vilkel han önskar ansluta sig. Då de för utredningen meddelade direkliven synes ha lämnal ulredningen fria händer att avge förslag även såviii gäller de sålunda av samfundel aktualiserade frågorna, konsiaterar samfundet med besvikelse all ulredningens belän­kande inte innehåller någoi förslag i denna riklning. Samfundel räknar emellerlid med all dessa frågor tas upp till nylt övervägande vid del fortsatta arbelel med lagsiiftning rörande räilighetsskyddel.

Sveriges Indusiriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen anmärker atl industriförbundet i 1976 års yttrande efterlyste ett uitryck för den s. k. likabehandlingsprincipen. De nuvarande reglerna i 2 kap. 15 och 16 SS RF skyddar blott i begränsad omfattning mot diskriminerande lagsliflning i speciella fall mol sådan olika behandling av enskilda och ger således inte utiryck för en genomgående likabehandlingsprincip som grundval för lagsiiftningen. Della är en så fundamental utgångspunkt för ell rättssamhälles sirävanden alt likabehandlingsprincipen bör slås fast som ett

89

kruv p

å

 lugsiifiuren ull uppr

ä

ilh

å

llu lugsiiftningens kvulilel p

å

fr

å

n r

ä

iiss

ä­

kerhelssynpunkl lillfredssi

ä

llande s

ä

ll. Den principen finns ju inskriven i art. 14 i Europakonveniionen ung

å

ende skydd f

ö

rde munskligu r

ä

llighelerna och dc grundl

ä

ggande frihciernu. Organisalionerna f

ö

rordar alt Sveriges 

å

lagande enligt dennu konvention irunslbrmerus lill svensk r

ä

u genom eu uttryckligt studgunde i RF.

Statens invaiidraivcrk f

ö

rordar en f

ö

rst

ä

rkning av grundlagsskyddel f

ö

r uil

å

nningar. D

ä

rvid avses fr

ä

mst skyddet f

ö

r invandrare, som alllj

ä

ml 

ä

r ull

ä

ndska medborgare. M

å

nga invandrare dr

ö

jer av olika sk

ä

l alt ans

ö

ka om svenskl medborgarskap, 

ä

ven om de uppfyller de villkor f

ö

r f

ö

rv

ä

rv av svenskt medborgarskap som medborgarskapslagen f

ö

reskriver. Dessa invandrare b

ö

r d

å

 inle f

å

 ell s

ä

mre grundlagsskydd 

ä

n svenska medborgare. Delsamma g

ä

ller 

ä

ven andra h

ä

r i landet fast bosalla invandrare. Ull

ä

nning som 

ä

r fasl bosalt h

ä

r i landet f

å

r beviljas permanenl uppeh

å

lls­tillst

å

nd. Huruvida det f

ö

religger fasl bos

ä

llning eller inle skulle s

å

ledes kunna anknytas lill reglerna om permanenl uppeh

å

llstillst

å

nd. F

ö

r nordiska medborgare, som inte beh

ö

ver uppeh

å

llslillsl

å

nd, f

å

r i st

ä

llet kyrkobokf

ö

r­ingen tas som utg

å

ngspunkt. Invandrarverket anser atl grundlagsskyddet f

ö

r fri- och r

ä

ttigheterna har sin sl

ö

rsla belydelse n

ä

r den demokratiska samh

ä

llsordningen hotas. S

ä

rskilt utl

ä

nningar riskerar d

å

 all bli utsatta f

ö

r r

ä

ttighetsinskr

ä

nkningar. RF b

ö

r d

ä

rf

ö

r likst

ä

lla utl

ä

nningar med svenska medborgare i st

ö

rre ulsir

ä

ckning

ä

n f

ö

r n

ä

rvarande. De inskr

ä

nkningar som trots allt kan visa sig vara n

ö

dv

ä

ndiga b

ö

r anges i konkrei detalj. Atl behovei av inskr

ä

nkningar 

ä

r f

å

 och m

å

nga g

å

nger r

ö

r en minoriiei av de utl

ä

nningar som vislas h

ä

r i landet framgick av fri- och r

ä

tiighelsulredningens bet

ä

n­kande. Mol bakgrund av alt ulredningen inle har haft lill uppgift all g

ö

ra en maleriell

ö

versyn av fri- och r

ä

tiigheterna begr

ä

nsar sig invandrarverket till all ge n

å

gra exempel, d

ä

r bristerna 

ä

r s

ä

rskilt p

å

tagliga. Gemensami 

ä

ralt del r

ö

r r

ä

lligheler som normall sett uppfattas som gmndl

ä

ggande f

ö

r ett demokratiskt samh

ä

lle. Verkei kan i fr

å

ga om skyddet f

ö

r opinionsfriheierna inte se all del f

ö

religger n

å

got avg

ö

rande hinder i nu g

ä

llande lagsiiftning all liksl

ä

lla ull

ä

nning med svensk medborgare. Tidigare har bl. a. 

å

beropals besi

ä

mmelsen om s. k. poliiisk ulvisning i 34 S utl

ä

nningslagen. Siadgandel i dess lydelse fr. o. m. den 1 januari 1976 kan rimligen inle l

ä

gga n

å

got hinder i v

ä

gen. Verket n

ä

mner ocks

ä

 all avl

ä

gsnandeinstituten i ull

ä

nningslagen f n. 

ä

r f

ö

rem

å

l f

ö

r 

ö

versyn av ull

ä

nningslagskommitl

é

n. Likst

ä

lldhet i fr

å

ga om opinionsfriheierna b

ö

r d

ä

rf

ö

r ulan vidare kunna skrivas in i grundlagen med m

ö

jligen n

å

got undanlag. Betr

ä

ffande skyddet mot tv

å

ng atl giva lill k

ä

nna sin 

å

sk

å

dning har som sk

ä

l mol likst

ä

lldhet 

å

beropals att ull

ä

nning i en 

ä

rende om poliiisk asyl m

å

sle kunna tillfr

å

gas om sin politiska uppfattning. R

ä

tten lill politisk asyl h

ä

r i landet regleras i 2 S utl

ä

nningslagen och grundas p

å

 Gen

é

vekonvenlionen av 

å

r 1951. Denna r

ä

ll 

ä

r i och f

ö

r sig inie f

ö

renad med n

å

gon skyldighet alt uppge politisk 

å

sk

å

dning. Invandrarverket anseratt del under alla f

ö

rh

å

llanden inte 

ä

r rimligt atl utl

ä

nningar inte kan liksl

ä

llas

90

med svenska medborgure när del gäller dellu skydd enbart uv den anled­ningen ull poliiisku flyktingar ger tillkänna politiska uppfattningar i utlän­ningsärenden. Verkei konstalerur vidare ull utlänning hur saknur hell grundlugsskydd mol åsikisregisirering. Del hur lidigure uppgivits ull dellu skulle förunledus uv möjlighelerna all regislrera medlemmar av ulländsku lerrorislorganisalioner. fen s. k. lerrorisilagen är sedan den I januari 1976 inarbelud i ullänningslugen. 1 sumbund härmed förelogs också vissu sakliga ändringar. Enligt invandrarverkels uppfaiining är den regislrering av terro­rister som förekommer inte någon åsiktsregistrering i egenilig bemärkelse. Som jämförelse nämns all personulkonirollkungörelsen (1969:446) medger regislrering av enskildu personer utan ull dciia belecknas som åsikisregisire­ring. Oberoende uv om den regislrering som kan ske av terrorister är åsikisregisirering eller inle, anser verkei atl della inle får medföra alt utlänningar här i landci helt ställs ulan della grundlagsskydd, bara för atl del finns behov uv utt regislreru ett fålal personer, som kan befaras medverka lill lerrorislhandlingar.

8 De särskilda paragraferna

8.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

2 kap.

7S

Uliryckel i försia meningen i andru slyckel "sin uUryckliga samlycke" kommenteras i två yllrunden. Riksskatieverkei konsluterur all rätlighets­skyddsutredningens förslag synes ge barn en siarkare skydd än vad 7 S 1 punklen lagen om svenskl medborgurskup (medborgurskupslagen) f n. gör. Uliryckel "sill uliryckligu samlycke" synes uieslulu förlusl av svenskl medborgarskap för burn under 18 år där ansökningen har gjoris av föräldrarna ulan all barnel självi uuryckligen har samtyckt lill fbrvärvel. Om rättighels­skyddsulredningen har åsyftat ell sådunl starkare skydd, bör i 7S 1 medborgarskapslagen sladgas all svenskl medborgarskap förloras av den som förvärvar ulländskl medborgurskati efter sin unsökan eller sitt uUryckliga sumiycke. Statens invandrarverk unser ull uttrycket "sill uliryckligu sumiycke" möjligen kun medföra tveksamhet huruvidu en underårig kun berövus sitt medborgurskup vid självsiändig naturalisalion på ansökan av förmyndare. Om en underårig uppläs till medborgare i annan stat på ansökan UV föräldrarna ulan all dessu själva söker eller lidigare har förvärvai della lands medborgarskap, kan den underårige inle heller berövas sill medbor­gurskup enligt föreskrift med slöd uv andra siyckei andra meningen. Della Sladgunde uvser nämligen endasl fall då barn i fråga om sitt medborgarskap följer föräldrarna elleren av dem. Invandrarverkel förutsätter all någon saklig skillnad mellan RF och medborgarskapslagen inte ar åsyftad. Uttrycket "sitl

91

uttryckliga samtycke" bör således i likhel med 7 § 1 medborgarskapslagen omfaila även sådana fall där samlyckel har lämnals av förmyndare ulan alt della anges ullryckligen i laglexten (jfr prop. 1950:217 s. 47). Föratt klargöra della bör ordel "sitl" utgå. Grundlagstexten skulle härigenom stå i större överensstämmelse med 7 § 1 medborgarskapslagen. - Invandrarverket påpekar vidare all svensk medborgare kan berövas siu medborgarskap på gmnd av alt han vis.seriigen genom formellt samlycke blir medborgare i annan siat men skälen till förvärvel av del utländska medborgarskapet är av mer eller mindre Ivingande karaklär. Enligt faslslälld praxis har del inle ansells föreligga skäl för sådana personer att åierfå sitt svenska medborgar­skap genom naturalisalion så länge de har kvar sitt medborgarskap i den utländska slalen och alltjämt är bosatta där. -Invandrarverket tar upp också undanlagsregeln i sisla meningen i andra siycket. Verket delar ulredningens uppfattning att gmndlagsskyddel för medborgarskapet i princip bör utformas i överensstämmelse med del skydd som medborgarskapslagen ger. Praktiska skäl kan dock tala fören avvikelse. Som en av förutsättningarna för förlust av medborgarskapet anges minsl fem års varakiig bosättning i den andra fördragsslulande staien. En överenskommelse med annan siat om kortare lids bosällning förutsäUer alllså grundlagsändring med allt vad detta innebär. Enligt invandrarverkets mening bör det övervägas om inle orden "sedan minsl fem år" kan utgå ur grundlagsiexten. Enligt verkets uppfattning innebär della inte någon allvarligare uttunning av skyddet för medborgar­skapel. Forlfarande gäller alt del skall vara fråga om varakiig bosättning i det andra landet. Den närmare innebörden härav regleras då i medborgarskaps­lagen. Förslaget lill ändring av medborgarskapslagen innebär dessutom atl den som föriorat sitt svenska medborgarskap på angivna sätt skall kunna återvinna detta genom anmälan, sedan han ånyo har tagit hemvisl här i rikel.

Lånsslyrelsen i Uppsala län berör samma undantag. Länsstyrelsen är myckel tveksam till lämpligheten av atl införa del föreslagna undantaget bara för alt främja en enhellig nordisk lagsliflning. Den föreslagna inskränkningen all överenskommelse försl måsle Iräffas med annan stal utgör inte garanti mol missbruk i en krissituation. Angivna olägenhel skulle kunna elimineras genom att man i grundlagsiexten skriver "i enlighel med överenskommelse med annal nordiskl land".

lOS

Regeringsrällen konsiaterar atl ulredningen i specialmoliveringen anför(s. 176) alt med förslag som har lagts fram av riksdagsutskott förslås enbart ulskollsmajoriielens förslag och således inte förslag som har framförts reservaiionsvis i utskoitet. Härav följer alt, om varken regeringen eller ulskollsmujorileien har föreslagil relroakliv lillämpning av lagsiiftningen men ett sådant förslag har framförls i en reservation lill utskotiels betan-

92

kände, talmunnen enligt bestämmelserna i 2 kap. 9 S RO är förhindrad all i kammaren ställa proposition på förslaget i reservalionen. En sådan ordning finner regeringsrällen inle lillfredssiällande. Med av "riksdagsulskoli fram­lagl förslag" i del av ulredningen föreslagna andra slyckel bör därför förslås såväl ulskollsmajoriielens förslag som ell i en reservalion lill uiskoileis beiänkunde framförl förslag.

Kammarräiien i Göleborg uppfattar förslaget så all relroaklivitel skall kunna inlräda också från den dag ell utredningsbetänkande om viss skallelag blir offentligt under förutsäitning atl regeringen skickar meddelande lill riksdugen om detta.

Sveriges indusiriförbund och Svenska arbeisgivareföreningen förklarar all en kommitté, som finner all en skaltelag med retroaktiv verkan på ell vissl område bör genomföras, skall underrälta vederbörande statsråd som har all pröva om ett meddelande skall lämnas lill riksdagen eller inte. Organisatio­nerna anser del lämpligt all delta klargörs i moliven.

Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen har uppfall­ningen all uttrycket att regeringen "lämnat riksdagen meddelande i saken genom skrivelse" inle är nog precist, varken vad avser innehållet eller vad avser tidsbestämning. Vad som har meddelats skall enligt motiven innebära "någon form av auktoritativ förvarning" (s. 162). Moliven anför vidare atl del skall vara fråga om en redovisad "avsikl att senare framlägga förslag lill relroakliv föreskrifi". Detla bör komma till tydligare utiryck i själva författningstexten. Avdelningen anser vidare att det, med hänsyn lill de ekonomiska konsekvenserna under en tid av ovisshet, bör övervägas en sluttidpunkt för giltigheten av meddelanden av ifrågavarande slag. Del är angeläget all ett meddelande från regeringen inle ensidigi kan komma att ersätta förutskickad lagstiftning. Enligt avdelningens mening är den förul­säiining föreit genombrott av reiroakliviielsskyddei som av ulredningen har angivils som "svår ekonomisk kris" knappasl tillräckligt restriktiv för all molverka missbruk. Det bör i lagtexten markeras atl relroaklivitel kan få förekomma endast om just sådan åtgärd är av synnerliga skäl påkallad vid svår ekonomisk kris.

12 §

Högsia domstolen anmärker all de föreslagna bestämmelserna har lagils in i 2 kap. RF, där de grundläggande fri- och rällighelerna definieras och vissa bestämmelser meddelas om deras innehåll och gränser. De nu föreslagna reglerna gäller emellertid uteslutande förfarandet vid siiftande av lag av vissl innehåll, och de synes närmast ha anknytning till de bestämmelser om lagstiftning och om stiftande gmndlag m. m. som återfinns i 8 kap. RF. Det föreslagna huvudstadgandel i 2 kap. 12 § tredje och fjärde styckena saml den föreslagna tilläggsbestämmelsen rörande utlänningar i 20 § iredje styckei samma kapitel synes därför ha sin naluriiga plats i 8 kap. RF, lämpligen

93

n

ä

rmasi efter 17 S. Om sladgandena fiyttas i enlighet h

ä

rmed, b

ö

r enligt h

ö

gsia domslolens mening i 2 kap. 12 S inlagas en h

ä

nvisning lill att i 8 kap. finns s

ä

rskilda regler ang

å

ende f

ö

rfarandet vid siiftande av lag, som ang

å

r begr

ä

nsning uv n

å

gon av de r

ä

uigheler som anges i f

ö

rsia siycket.

H

ö

gsta domstolen tar upp ett annat sp

ö

rsm

å

l av redaklionell karakt

ä

r. Enligt Iredje siycket sista meningen skall fr

å

gan, huruvida lagf

ö

rslag ang

å

r begr

ä

nsning av n

å

gon av de fri- och r

ä

ttigheter som anges i paragrafens f

ö

rsta siycke pr

ö

vas av konsiilulionsuiskotlet. Del m

å

sle uppenbariigen vara avsell ull ulskollei skull pr

ö

va 

ä

ven fr

å

gan om lill

ä

mplighelen i ett givel fall av undunlugsbest

ä

mmelserna i fj

ä

rde stycket. Ovisshet kan exempelvis r

å

da om en f

ö

reslagen lag "enbart" ang

å

r "frihetsstraff s

å

som p

å

f

ö

ljd f

ö

r viss g

ä

rning" ellerom den ocks

å

 har annan r

ä

iligheisbegr

ä

nsande inneb

ö

rd.

Ä

ven i fr

å

ga om de 

ö

vriga punklerna kan tveksamhet uppsl

å

 om lill

ä

mplighelen. All konstilulionsulskoltel har all avg

ö

ra 

ä

ven dessa fr

å

gor skulle framg

å

klarare, om i siadgandel angavs att utskottet har all pr

ö

va, huruvida lagf

ö

rslag ang

å

r r

ä

llighetsbegr

ä

nsning som f

ö

rut sagls och om f

ö

mls

ä

ltningarna i 

ö

vrigi enligt tredje och fj

ä

rde styckena f

ö

r till

ä

mpning av del s

ä

rskilda lagsliftningsf

ö

r­farandel 

ä

r f

ö

r handen. Enligt h

ö

gsta domstolens mening b

ö

r stadgandet bryias ul ur Iredje siycket och upptagas i ett s

ä

rskilt sista stycke. Om de nu f

ö

reslagna 

ä

ndringarna genomf

ö

res, b

ö

r h

ä

rav f

ö

ranledda 

ä

ndringar ske 

ä

ven i de f

ö

rslagna till

ä

ggen till 2 kap. 9 

§

 och 4 kap. 10 

§

 RO samt i till

ä

ggsbe­st

ä

mmelsen 5.3.1 till RO. Samma uppfattning har 70.

N

å

gra instanser kritiserar uitrycket "lag ang

å

ende begr

ä

nsning av". JK anm

ä

rker all del av uttrycket inte framg

å

r att inte bara sk

ä

rpande lag 

å

syftas. Kammarr

ä

iien i G

ö

leborg f

ö

rordar fr

å

n samma utg

å

ngspunkt atl ordel "begr

ä

nsning" ulg

å

r. Samma anm

ä

rkning har juridiska fakullelsn

ä

mnden i Stockholm som ifr

å

gas

ä

tter om inte f

ö

rsta meningen i andra styckei borde omformuleras. Formuleringen av slyckel kan ge ett inle 

å

syftat intryck av atl lagf

ö

rslaget m

å

sle

å

syfta en begr

ä

nsning och kanske dessulom alt det m

å

ste avse en hel lag i belydelsen f

ö

rfattning. Meningen 

ä

r ju atl 

ä

ven f

ö

rslag lill ulvidgning av r

ä

ttighet genom borttagande av exisierande begr

ä

nsningar skall omfattas av best

ä

mmelsen och all f

ö

rslaget givetvis ocks

å

 kan avse en enskild f

ö

reskrifi i en f

ö

rfattning. Fakulteisn

ä

mnden f

ö

rordar den redaktio­nella 

ä

ndringen all objektet f

ö

r uppskovsyrkandet best

ä

ms som "f

ö

rslag till lag ang

å

ende f

ö

reskrift, som innefattar begr

ä

nsning av ..." Ordet "ang

å

en­de" kommer d

ä

rvid all syfta p

å

 "f

ö

reskrifi" och inte p

å

 "begr

ä

nsning" och denna "f

ö

reskrift", men inte n

ö

dv

ä

ndiglvis "f

ö

rslaget lill lag" skall - som 

å

syftats - innefatta en begr

ä

nsning av en fri- eller r

ä

ttighet. Inte heller juridiska fakulteisn

ä

mnden i[REDACTED_EFTERNAMN] anser att uitrycket "f

ö

rslag lill lag ang

å

ende begr

ä

nsning" 

ä

r hell lyckat, efiersom det i regel endast torde vara n

å

gon eller n

å

gra speciella f

ö

reskrifter i en lag som ang

å

r r

ä

llighelsbegr

ä

nsningar.

Regeringsr

ä

llen lar upp en annan fr

å

ga, n

ä

mligen hur regeln om all fem sj

ä

ttedelar av de r

ö

stande riksdagsledam

ö

terna skall f

ö

rena sig om lagf

ö

rsla­gel, b

ö

r lill

ä

mpas. Inneb

ä

r regeln att f

ö

rslaget m

å

ste anlags i helt of

ö

r

ä

ndrat

94

skick? Eller har majoriteten, om den är beredd atl anta förslaget i huvudsak, frihel all ändra i detaljer, även om ändringen rör någon fri- och rättighet? Det är vidare oklart vad som skall förstås med "lagförslagel". Avses vid en mera omfattande lagstiftningsfråga hela lagförslaget eller endast de delar uv delta som rör någon fri- och rättighet? Dessa frågor bör enligt regeringsräliens mening i del fortsalla arbelel med den föreslagna ordningen närmare analyseras. Svea hovräll anmärker all möjlighelen atl ändra ett vilande förslag inte har kommit till något tydligt ullryck i den föreslagna lagtexien. Det är möjligl atl utredningen har länkl sig att ordel "förslag" i della sammanhang skall belyda ungefär detsamma som "ärende"; frågan är inle diskuterad i betänkandet.

Högsia domsiolen anmärker all innebörden av undanlagsreglerna under punklerna 1-3 i fjärde styckei knappasl kan anses med erforderlig tydlighet framgå av lagtexien. Den särskilda betydelse, som här skall tilläggas ordel "enbart", framgår endast i belysning av molivullalanden. Enligt dessa uttalanden kan lagförslag, som angår i del särskilda undanlaget berörda fri­och räuigheler, inte i och för sig göras lill föremål fördel särskilda förfarandet. Så kan ske endast i den mån annan av det särskilda förfarandel generellt skyddad fri- och rälligheisuiövning samlidigt berörs av lagsiiftningen. Ett tillägg, som klargör den avsedda innebörden, bör fogas lill fjärde stycket.

Kammarräiien i Göieborganserallffårdestyckel I har fått en mindre lyckad utformning. Där sägs det alt särskilda lagstiftningsförfarandet inte skall tillämpas på förbud att röja sådant som "far hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen". Kammarrätten konslalerar all med stöd av TF endasl allmänna handlingar fär hållas hemliga och alt TF över huvud tagel inte berör tystnadsplikter.

18§

I enlighet med vad Svenska företagares riksförbund och Sveriges färjåltar-fbibund förordar som kompletteringar av skyddel föreslår organisationerna lillägg till lagtexien. Riksförbundei föreslår två nya meningar av följande lydelse: "Då sedvanlig befogenhet att använda egendom begränsas, skall detta ske genom lag som förutsätter lillämpning utan gynnande eller missgynnande. Befogenhei atl använda viss egendom får på samma sätt ytterligare inskränkas, om detta är befogal av dess läge, beskaffenhet eller dylikt sakligt skäl."

Förfaiiarförbundel föreslår all paragrafens slutord får följande lydelse: "ersäuning för föriuslen eller intrånget enligt grunder som bestäms i lag".

8 kap.

1§

Sveriges,författarförbund förklarar att förslaget är en konsekvens av de nya reglerna om särskild behandling av lagar som inskränker fri- och rällighe-

95

lerna. Förbundel ifrågasätter om tilläggel är nödvändigt, eftersom hela bestämmelsen endasl utgör en hänvisning till vad som föreskrivs i 2 kap; den har förmodligen tillkommit hell enkelt för atl utfylla ett tomrum som eljesl skulle uppstå i den så nyligen antagna grundlagen. Om emellertid ett tillägg av sådan karaktär bör förekomma, anser förbundel del inle lämpligt alt man generellt hänvisar lill att förslag till lag i vissa fall skall behandlas i särskild ordning. Del är dock endasl fråga om vissa lyperav lagar. Författarförbundet föreslår därför atl tillägget får följande lydelse: "saml alt förslag till dylik lag i vissa fall skall behandlas i särskild ordning".

15

§

Svea hovräll anser atl beslämmelserna i första styckei bör utformas så att redan av dem tydligt framgår konsekvensen av att ett gmndlagsförslag läggs fram för senl. Hovrällen ullalar vidare att den har svårt atl inse varför rätlen alt begära folkomrösining skall vara inskränki till 15 dagar efter det försia beslutet att anta lagförslaget; utredningen har inte angeti något skäl för siu förslag härom. Möjligheten att framställa sådan begäran synes böra stå öppen i vart fall fram lill någon rimlig tidpunkt före valel.

Kammarrätten i Göteborg erinrar om atl utredningen redogör (s. 212) för del säkeriigen mycket sällsynta fallel att det inför ett extra val skulle visa sig nödvändigi alt få fram till avgörande ett vilande gmndlagsförslag, väckl så senl att del inle kan behandlas i samband med nämnda val. Utredningen menar att man i sådant fall kan låta riksdagen förkasia det vilande förslaget och med konstitutionsutskottets medgivande anta ett likalydande förslag såsom vilande för sluilig prövning efter det nämnda valel. Enligt kammar­rättens uppfattning kan man undgå dessa komplikationer, om det i lagtexien anges alt konslitutionsuiskollets medgivande om undantag från den stad­gade lidsfristen skall lämnas senast före valet i slället för senast vid ärendets beredning.

18 

§

Regeringsrätten anför:

Rättighetsskyddsutredningen påstår (s. 129) att lagrådsutredningen före­slagil att ett departement under beredningen av ett lagstiftningsärende bör kunna begära atl under hand få höra lagrådets synpunkter beträffande viss fråga och att detta inle torde kräva någon uttrycklig reglering. Lagrådsutred­ningen har emellertid, såvitt regeringsrätten kunnai finna, inte framfört något sådant förslag utan lalar endast om det praktiska förfarandet sedan regeringen väl beslutat remiss till lagrådet. Men hänsyn till den ställning som självständig och oberoende myndighet vilken lagrådet bör inta lorde det inte böra komma i fråga att lagrådets yttrande inhämtas annoriedes än genom formlig remiss. Del bör därför enligt regeringsrättens mening vara uteslutet att ett departement får anlila lagrådet till hjälp i sitt arbete innan remiss till

29 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195

%                                                                                            96

lagrådet beslutats av regeringen. Dessförinnan är det ju för övrigt inte avgjort om lagrådels granskning behövs och lagrådel kan därför bli belasial med arbele i onödan. I övrigi bör såsom lagrådsuiredningen ullalat i fortsältningen lik.som hillills ankomma på lagriidets ledamöter atl själva avgöra vilkel arbetssätt som är lämpligast.

Riksskatteverket anser att man i förarbetena bör behandla frågan om sekretess under lagrådsgranskningens gång och tillse atl lagsiiftningen kommer alt medge sekretesskydd för handlingar i ärendet inklusive lagrådets yttrande fram till den tidpunkt då proposition i ärendet avlämnas. Frågan, som har behandlats av lagrådsutredningen, ärsärskilt vikiig på skalielagslift-ningens område. Den bör ses i vissl samband med del framlagda förslagei om förbud mot relroakliv skaltelag.

Andra slyckel behandlas i många yttranden.

Svea hovrätt anser att granskningsområdei bör intas i en särskild paragraf på sätl lagrådsuiredningen föreslagil.

Juridiska fakuhetsnämnden i Stockholm förordar att uitrycket "lag som angår begränsning av någon av de gmndläggande fri- och rättigheterna" ändras till "lag angående föreskrift, som innefattar begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna".

JK noterar atl utredningen skiljer mellan, å ena sidan, lag som angår begränsning av de grundläggande fri- och rätiigheterna och, å andra sidan, lag som avses i 8 kap. 2 och 3 §§. Förstnämnda lagtyp faller emellertid in under nämnda 2 och 3 §§, främsi 3 §. Indelningen är därför enligt JK:s mening inle helt särskiljande.

Kammarrätten i SundsvaU ifrågasätter huruvida inte karaktären av princip­lösning har betonats alllför starkt och uttryckts på ett språkligt mindre tillfredsställande sätt genom att det angivits atl yttrande av lagrådel bör inhämtas över lagförslag av särskilt angivna typerom vissa förutsättningar är uppfyllda. Det bör enligt kammarrättens mening övervägas att ersätta ordet "bör" med ordet "skall". Härigenom torde regleringen få större pregnans utan att innebörden ändras. Några konsekvenser i lagprövningshänseende lorde en sådan förändring i varje fall inte medföra, enligt kammarrättens mening, eftersom det fortfarande ligger i riksdagens hand alt avgöra i vad mån de förutsättningar föreligger som skall utlösa lagrådsgranskning.

JK anmärker vidare att lagrådets yttrande "bör" inhämias. Ordel "bör" bör om möjligt undvikas i grundlag. Sådan lag bör innehålla absoluta och koncisa regler. Ordet i fråga torde f ö. inte heller förekomma i någon av våra gmndlagar f n. Samma kritik kan riktas mot ordel "behöver" i andra meningen av samma stycke. Dessutom anser JK att orden "bör" och "behöver" korresponderar illa med varandra i sammanhanget. Svea hovrätt påpekaratt sammanställningen "lagrådet bör höras" med "lagrådets yttrande behöver dock icke inhämtas" framstår som svårförståelig. Länsstyrelsen i Stockholms län anför atl undantaget om att yUrande i vissa situationer inte "behöver"  inhämtas synes  vara utformat  mot  bakgrund av en  tänkl

97

obligalorisk huvudregel. Sådan är huvudregeln inle enligt förslaget, som endast anger att yttrande "bör" inhämtas.

Svenska avdelningen av InternationeUa jurisikommisslonen anser att det i lagtexien angivna kvalifikalionskravel "om riksdagen finner lagen vara vikiig för enskilda eller från allmän synpunkt" öppnar en onödigi vid möjlighel för kringgående av syftet med lagrådsgranskningen. Det bör räcka med alt ange undantagsfallet. Om det med lanke på lagrådets arbetsbörda är nödvändigt med yUeriigare begränsningar, bör del enligt avdelningens mening övervägas, om inle lagrådel självi skall kunna anpassa omfatiningen av arbetel med en remiss.

Uttrycket "om riksdagen finner" kritiseras också i ett fiertal andra yttranden. Regeringsrätten framhåller alt det inte gärna låler sig göra atl formulera laglexten med utgångspunkt i att riksdagen skall finna en lag meriterad för lagrådsgranskning. Lagtexien bör i stället ges en mera allmängiltig uiformning. Regeringen skall ju normall fatta beslut i frågan om lagrådsremiss innan ett lagförslag har kommit under riksdagens ögon. Ytterst måste det visserligen ankomma på riksdagen all avgöra om en lag skall antas utan föregående lagrådsgranskning eller inte men atl så skall vara fallet behöver inte komma lill direkl utiryck i laglexten. Del följer enligt regeringsrätten av stadgandel i 1 kap. 3 § RF att det är riksdagen som stiftar lag.

JK finner att del uUryckliga understrykandet av riksdagen såsom den som ytterst har att lillämpa reglerna om lagrådets hörande knappasl är nödvän­digt. JK lillägger att man av paragrafens avfattning på denna punkt kan få den uppfattningen att regeringen före en propositions avlåtande till riksdagen skulle inhämta riksdagens mening om huruvida lagrådet skall höras eller inte. Delta är dock uppenbarligen inte utredningens avsikt.

Enligt Svea hovrälls mening skulle den av ulredningen föreslagna lydelsen av andra slyckel, läsl ordagrant, kunna tolkas så att regeringen, innan den lägger fram vissa lagförslag, skall ta reda på riksdagens inställning till frågan om lagrådet behöver höras eller ej. Sä är dock inte avsikten. Enligt utredningen skall regeringen bedöma frågans beskaffenhei och kan på grund av sin bedömning vara primärt skyldig att höra lagrådet, innan den lägger fram förslaget för riksdagen (s. 146). Regeringen förutsätts alltså göra en förhandsbedömning av riksdagens inslällning. Enligt hovrättens mening är detta en krångligare och sämre konstruktion än en uttrycklig föreskrift att regeringen skall höra lagrådet i vissa fall. Den synes också kunna medföra att regeringen kan komma att i onödan höra lagrådel för att inte riskera att fördröja ärendets behandling i riksdagen. Hovrätten ullalar vidare att Ulredningen inte har beaktat den motsägelse som ligger i bestämmelsen, om regeringen har hörl lagrådet i fall då riksdagen för sin del anser alt lagrådets yttrande inte hade behövt inhämtas. Riksdagens uppfattning blir ju i detta fall hell utan betydelse. Det är vidare oklart hur utredningen har tänkt sig förhållandet mellan utskott och riksdagen i de fall då regeringen inte har hört

98

lagrådet.

Hovrätten för Övre Norrland anser alt del, med den utformning andra stycket har fåll - vid en hastig blick utformad som en "handlingsregel" för riksdagen - är del svårl all bildu sig en klar uppfaiining om hur samspelel "regering - lagråd - riksdag" skall fungera. Del bör väl normall vara regeringen som remitterar förslagen till lagrådet innan de föreläggs riksdagen. Hovrätten släller frågan om vad undantagsregeln i andra meningen fakiiski innebär och om regeringen skall göra en förhandsbedömning av hur riksdagen kommer alt bedöma behovet eller en formell förfrågan.

Kammarrätten i Göieborg'ifråg'ås'åller om inle "ömsatserna" i de båda försia meningarna i andra slyckel borde formuleras utan riksdagen som subjekt, t. ex. med lydelsen "om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunki" resp. "om lagrådels hörande skulle sakna betydelse .. .". Atl det ändå ytterst blir riksdagens sak att konstalera dessa förhållanden sägs följa av reglerna om normgivningsmakten.

Juridiska fakuhetsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] anmärker att förslaget innebär att "riksdagen" skall bedöma, om lagrådsremiss av särskilda skäl kan underlå­tas. Avsikten med den valda formuleringen tycks vara atl markera atl denna fråga inle skall kunna komma under omprövning av de rältslillämpande organen. Formuleringen kan emellertid ge det intrycket alt riksdagen genom ell motiverat ullalande (på vilkel stadium?) uttryckligen skulle la ställning lill frågan om lagrådsremiss kan underlåtas. Gällande föreskrifterom formerna för fattande av riksdagsbeslul i lagstiftningsfrågor lär emellertid inte ge ulrymme ål något sådani uttalande. I prakiiken måste del ju i försia hand bli regeringens sak alt bedöma om lagrådet skall höras och att för riksdagen redovisa skälen lill ev. underlåten lagrådsremiss. I andra hand kan vederbö­rande utskott göra bedömningen och ev. på egen hand inhämla lagrådels yttrande. Om varken regeringen eller utskottet har inhämtat lagrådels yttrande, kan kammaren antingen ålerförvisa ärendet till utskottet för yUeriigare beredning (underförstått genom hörande av lagrådet) eller helt enkell godta underlåtenheten atl höra lagrådel. Fakultetsnämnden anser att del föreslagna siadgandel bör omformuleras så atl det inte ger anledning till missuppfattningar om den ordning i vilken behovet av lagrådsremiss skall prövas.

Juridiska fakultetsnåmnden i Stockholm förklarar atl uppgiften att avgöra, huruvida ett lagförslag omfattas av rekommendationen om lagrådsremiss, av naluriiga skäl primärt måste åvila regeringen. Finner regeringen atl dess förslag avser sådan lag som anges i paragrafen, skall förslaget remitteras till lagrådet, och anses någon av undaniagssiiuaiionerna föreligga, skall motive­ring lämnas. I lagtexten anges emellertid som förutsättning för att lagrådet skall höras i de uppräknade fallen all riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunki, och frågan om något av undantagsfallen är tillämpligt sägs likaså vara beroende av riksdagens uppfaUning. Hur denna riksdagens bedömning skall komma in i beslutsprocessen anges emellertid

99

vurken i lugtexi eller motiv. Enligt f

ö

rsta slyckel kan yllrande fr

ä

n lagr

å

del inh

ä

mias av regeringen eller riksdagsulskoli men inle av riksdagen som s

å

dun. Enligi fukulieisn

ä

mnden har riksdagen all v

ä

lja mellun iv

å

uiiernuiiv, om ell frumlugt lugf

ö

rslag inte hur underkasiuls lagr

å

dsgranskning i clt fall, d

ä

r della enligi riksdagens mening borde ha skell. Anlingen kan man avsl

å 

proposilionen och l

å

la regeringen 

å

ierkomma med nyll f

ö

rslag, sedan lagr

å

del har h

ö

rts, eller ocks

å

 kan man 

å

lerf

ö

rvisa 

ä

rendet lill vederb

ö

rande ulskotl f

ö

r ytterligare beredning, innefattande remiss lill lagr

å

del. Siadgandel m

å

sle enligi fakulieisn

ä

mndens uppfaUning omformuleras s

å

 atl del klarl framg

å

r hur fr

å

gan om lagr

å

dsremissens erforderlighei skall pr

ö

vas.

Undantagsreglerna behandlas i annal h

ä

nseende av V

Ä

', som anser alt-om hans f

ö

rslag lill beskrivning av del obligaloriska laggranskningsomr

å

del godtas- undaniagen b

ö

r anges p

å

del s

ä

tl lagr

å

dsutredningen har f

ö

reslagil, varvid dock ordalagen i punkt 1 bland undaniagen b

ö

r anpassas till den komplettering av huvudregeln som JK har f

ö

rordat.

Juridiska fakuUeisn

ä

innden i Siockholm tar upp undantaget f

ö

r fall, d

å 

lagr

å

dels h

ö

rande skulle "f

ö

rdr

ö

ja lagsliftningsfr

å

gans behandling s

å

alt avsev

ä

rl men skulle uppkomma". Fakultetsn

ä

mnden reagerar mot den i specialmotiveringen (s. 214) framf

ö

rda tanken att detta kan aktualiseras, d

å 

"lagr

å

dels arbetsprogram" 

ä

r anstr

ä

ngt. Ett s

å

dant syns

ä

tt 

ö

ppnar enligt n

ä

mndens mening oroande perspektiv. Genom alt strypa lagr

å

dets resurser skulle man ju d

å

 teoretiskt kunna minimera utrymmet f

ö

r lagr

å

dsgranskning. Enligt fakulietsn

ä

mndens uppfattning b

ö

r undantagsstadgandet f

ö

rst

å

s s

å

 alt lagr

å

dsremiss f

å

r underi

å

tas, om lagf

ö

rslagets genomf

ö

rande i sig 

ä

r s

å 

br

å

dskande alt en f

ö

rdr

ö

jning skulle f

ö

rorsaka avsev

ä

rt men. Som exempel n

ä

mns behovet av att vissa situationer snabbi flr till st

å

nd regler mot skatteflykt (jfr utredningen s. 145). Fakultetsn

ä

mnden anseratt man kan g

ö

ra en j

ä

mf

ö

relse med de i 15 och 17 

§§

 f

ö

rvallningslagen sladgade undaniagen fr

å

n kommunikations- resp. moliveringsskyldigheten - "om 

ä

rendets avg

ö­

rande ej kan uppskjulas" resp. "om 

ä

rendet

ä

r s

å

 br

å

dskande atl del ej finns tid atl utforma sk

ä

len". N

ä

mnden erinrar om all myndighels arbetsb

ö

rda som s

å

dan inte f

å

r las lill int

ä

kt f

ö

r att underl

å

ta kommunikation eller utel

ä

mna motivering. Motsvarande markering synes angel

ä

gen i detta sammanhang.

JK tar ocks

å

 upp en fr

å

ga som r

ö

r sista meningen i andra siyckei. Om moiiveringspliklen har fullgjorts och riksdagen f

ö

r egen del 

ö

ver huvud tagel inte har ytirai sig i fr

å

gan, lorde i enlighet med vad som hittills g

ä

lll riksdagen f

å

anses ha pr

ö

val remissfr

å

gan och inst

ä

mt i regeringens uppfaUning. D

ä

rmed lorde ocks

å

 vara uppenbarl all r

ä

tistill

ä

mpande myndigheler inle kan f

ö

rklara lagen i fr

å

ga ogillig p

å

grund av utebliven remiss lill lagr

å

det. D

ä

rlill kommer all ulskoltsminoriiet har m

ö

jlighel atl f

å

 lill st

å

nd en remiss lill lagr

å

det. Vad betr

ä

ffar lagf

ö

rslag som v

ä

cks inom riksdagen genom motioner torde f

å

 f

ö

ruisiittas att fr

å

gan om remiss lill lagr

å

det observeras av vederb

ö

rande ulskotl. JK kan m

ö

jligen l

ä

nka sig en f

ö

reskrift i riksdagsord-

100

ningen som ålägger ulskotl alt i förekommande fall redogöra för skälen för underlåten remiss lill lagrådet. Del torde emellertid vara så sällsynl all hithörande typer av lagförslag aklualiseras genom motioner all JK ifråga­sätter behovei av en uttrycklig regel i ämnet. JK har hiuills utgått från atl regeringen har fullgjort sin informationsskyldighet genom att ge riksdagen en redovisning för de skäl som föranlett att lagrådet inte hörts i ärendet. En situation som enligt JK inte helt kan uteslutas är den motsatta, dvs. atl regeringen inte har anförl några motiv för underiåtenheten att höra lagrådel och att frågan inte heller har tagits upp i riksdagen. Den fråga som då kan uppkomma är om t. ex. en domstol - under åberopande av sin lagprövnings­rätt och att felet, dvs. att lagrådet inle har hörts är uppenban - kan underlåta att tillämpa lagen. JK ulgår från all rättighetsskyddsutredningen har velat hindra även en sådan lagprövning och möjligen ger avfattningen av 18 § ullryck ål detta. Om man, såsom ulredningen och även JK, anser all det bör finnas ett obligatoriskt område för laggranskningen och inskrivna regler därom i grundlag, kan del emellertid enligt JK:s mening ifrågasättas om inte en underiålenhet alt höra lagrådel måste betraktas som ett fet av så allvarlig beskaffenhet att lagen i fråga måste anses ogiltig. JK är visseriigen - liksom rättighetsskyddsutredningen - av motsatt uppfattning, men resonemangel föranleder honom alt ifrågasätta om inte en uttrycklig regel i ärendet skulle vara på sin plats. Den borde då placeras i 11 kap. 14 § och utformas som en inskränkning i lagprövningsrätten. Innebörden skulle vara att den omslän­digheten att lagrådets hörande underiåtits aldrig skulle få åberopas som skäl för atl inte tillämpa en lag som beslutats av riksdagen.

Kammarrätten i Göleborg anser att den språkliga utformningen skulle vinna på att ordet "något" logs borl ur andra styckets sista mening.

Den föreslagna lydelsen av iredje stycket har föranlett några uttalan­den.

Regeringsrätten förklarar att man vid utformningen av en lag inte sällan ställs inför uppgiften att göra en avvägning mellan effektivitet och rättssä­kerhet. Denna avvägning kan bli mycket grannlaga och framstå som den svåraste frågan vid lagsliftningsuppgiftens lösande. I den föreslagna grund­lagstexten har rättssäkerhetskavet behandlats tillsammans med kravet på förenlighet med rättsordningen och inte tillsammans med effektivitetskra­vet. Texten bör enligt regeringsrättens mening omformuleras så att först och för sig anges att lagrådet skall granska hur lagförslaget förhåller sig till gmndlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra. Därefter och för sig kan anges att lagrådet också skall granska om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften och göra det under tillböriigl beaktande av rättssäkerhetens krav. Tillägget "i övrigt söka belysa problem som kan uppstå vid tillämp­ningen" synes överflödigt.

JK anser att det är svårl alt ulforma en konkrei regel om lagrådsgransk­ningens inriktning. Enligt hans mening utgör emellertid de fyra punkterna i

101

1970 års förslag en god beskrivning, särskilt om beskrivningen kompleiieras i enlighel med lugrådsulredningens synpunkter, dvs. med ell betonande av att lagrådel bör bevaka rätlssäkerhelsintresset och kontrollera all del sakliga innehållet i ett granskal lagförslag kommit till uitryck i lagtexten på ell adekval säu. JK ifrågasätter om man i lagtexien har helt lyckals all ge uttryck för vad som är avsell. Dels anser han dispositionen - den ordning i vilken uppgifterna angivits - mindre lyckad, dels har "översäuningen" av punkt 1 i 1970 års beskrivning fått en uiformning som synes JK klart underlägsen ursprunget. Vad som bör markeras är särskilt i detla sammanhang den lekniska karaktären av granskningen.

Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen och Medborgar­rättsrörelsen tillslyrker förslaget.

Svea hovrätt har inte något all erinra mot den föreslagna lydelsen av försia meningen. Såvitt avser andra meningen framhåller hovrällen alt frågan vad som avses med "lagens angivna syften" kan föranleda intrikata gränsdrag­ningsproblem, inle minst när det gäller fri- och rättighetsbegränsande lag. I denna del bör en mera preciserad lydelse eftersträvas. JK anser alt ordet "angivna" bör bytas ul mot "avsedda". Hovrätten för Övre Norrland finner en besvärande oklarhel i lokutionen "angivna syften" och frågar om den gäller vad som sägs i siycket om rättssäkerhetens krav etc. eller om den tar sikte på ändamålen i den lag som granskas.

Länsstyretsen i Stockholms län förklarar atl om avsikten med iredje siycket äratt i grundlagen definitivt fastställa principen atl lagrådets granskning skall avse den renl juridiska sidan av de remitterade lagförslagen och inle de allmänna politiska överväganden som ligger till grund för förslagen bör detta uttryckas på ett mera direkl sätt. Om detaljerade anvisningar anses böra ges för granskningsarbeiet, bör dessa enligt länsstyrelsens mening, om de skall skrivas in i grundlagen, uttryckas i stramare ordalag och inle i så lösliga som t. ex. "söka belysa problem som kan uppslå vid lillämpningen".

Högsia domsiolen har uppfattningen att det bör komma lill bättre utiryck i lagtexten i vilken utsträckning lagrådel har anledning att pröva frågan huruvida ett lagförslag har sådan innebörd att de föreslagna reglerna om det skilda lagstiftningsförfarandet blir tillämpliga.

10 kap.

5§

Svenska avdelningen av IniernaiioneUa juristkommissionen påpekar att ulredningen ulan molivering har framhållit alt möjlighel till beslutande folkomrösining bör föreligga också i fråga om beslut, som lill följd av särskilda regler i RF fattas i grundlagssliftningsform (med undanlag för RO). Till dessa beslul hör enligt 10 kap. 5 § överförande av.beslutanderäti till internationella organ. Avdelningen anser att beslut av denna natur är av så speciell art i

102

förhållande lill vanliga grundlagsändringar all frågan om beslutande folkom­röstning i dessa fall bör närmare övervägas före en lagsiiftning därom.

// kap. 14§

Högsta domstolen konsiaterar atl i paragrafen lagprövningsrätt har förkla­rats tillkomma domstol eller annal "offentligt organ". I fri- och rättighets-utredningens förslag till 8 kap. 20 § RF talades i stället om domstol eller annari "myndighet". Av utredningens motiv framgår inte, varför "myndighet" har bytts ul mot det ovanliga uttrycket "offentligt organ" och vilken saklig förändring som därmed kan ha åsyftats. Högsta domstolen noterar vidare atl del i sista meningen föreskrivs att tillämpning av föreskrifi, som har beslutats av riksdagen eller regeringen endast flr underiåtas, om "felet" är uppenbart. Härmed åsyftas såväl alt föreskrift står i slrid med beslämmelse i grundlag eller annan överordnad författning som alt stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst. Emellertid kan enligt domsto­lens mening lagtexten läsas så att med "felet" endast åsyftas sistnämnda typ av fel. Risken för sådant missförstånd torde undanröjas, om orden "om felel är uppenbart" ersattes med "i uppenbara fall".

Liknande synpunkier framförs av juridiska fakuhetsnämnden I Stockholm. Nämnden ifrågasätter om man inte i båda utredningsförslagen har avsett all konkrei normkontroll skall utövas av varje organ, som fullgör en "offenilig förvaltningsuppgift" oavsett deltas karaklär av offentligrättsligt eller privat­rättsligt subjekt. Den adekvata besiämningen vore i så fall snarast "domstol eller annan som fullgör offentlig förvaltningsuppgift". Fakultetsnämnden erinrar vidare om del i 1975 års förslag stadgade kravet, att förfarandefel måste vara grovt för att en bestämmelse skall åsidosättas, i föreliggande förslag i linje med högsia domstolens remisskritik har modifierats. Det skall i stället krävas atl stadgad ordning i något väsentligt hänseende åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. För all en förfaUning, som beslutats av riksdagen eller regeringen, inte skall tillämpas krävdes enligt 1975 års förslag, att "motstri­digheten" är uppenbar. Föreliggande förslag anger i stället, alt "felet" är uppenbarl. Huruvida någon saklig avvikelse åsyftats framgår inte, enligt fakultetsnämndens mening.

Länsstyrelsen i Siockliotms län anser att lagtexten har fått en i vissa detaljer mindre lyckad utformning. Det är svårt atl föreställa sig en situation där ell offentligt organ åsidosatts i något "väsentligt" hänseende vid en föreskrifts tillkomst och därefter konstaterar alt felet inte är "uppenbart". Utredningen synes vid användningen av uttrycket "uppenbart" mer ha haft i åtanke en bristande överensstämmelse med överordnad författning hos föreskriften än det tidigare nämnda "felet". Lagrummet bör enligt länsstyrelsens uppfatt­ning utformas på ett stramare sätt.

103

8.2      Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

Tilläggsbestämmelse 2.7.1

Kammarräiien i Göleborg förklarar atl det i princip bör unkommu på lulmunnen ull besiämma vad som skall föras upp som försia punkl på föredragningslisian och all del förefaller myckel egendomligt atl yrkande om folkomröstningen i grundlagsfråga skall prövas före förslag lill ny slatsmi­nisler. Vikligasl torde vara all landet får en statsminister och därmed en regering.

8.3      Förslaget till lag om lagrådet

Svea hovräll har i allt väsentligt inga invändningar mot förslaget.

Medborgarräitsrörelsen uttalar att lagrådet har tillkommit för all ersätta den laggranskning som tidigare utfördes av hela högsta domstolen. Mot denna bakgrund ter det sig konslituiionelli oriktigt att enligt del föreliggande förslaget regeringen har tillerkänts en rad organisaioriska och administrativa befogenheter rörande lagrådet. Sålunda bör högsia domstolen och regerings­rällen, gemensami eller var för sig, fatta de administrativa beslul som erfordras rörande lagrådet, t. ex. förordna om antalet lagråd, besiämma vilka som skall vara lagrådsledamöter, även sådana ledamöter som ej är akluella medlemmar av de båda högsta domstolarna. Lagrådet bör självt fördela sina medlemmar på avdelningar. Organisalionen tinser alt del för lagrådets fria ställning är av viki atl det inie administrativt leds av regeringen.

3

§

Svenska avdelningen av Inlernaiionella jurisikommisslonen föreslår all försia slyckel får följande lydelse: "Avdelning består av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får regeringen efter framställning av lagrådel besiämma all avdelning skall beslå av fyra ledamöier vid behandlingen av vissl ären­de."

6S

Regeringsrällen anseratt börjedagen fören lagrådsperiod bör anges, inte till början av högsia domslolens hösisession, ulan lill eu besiämi dalum, i. ex. den I okiober.

Sveriges författarförbund påpekar all i andra slyckel har insmugit sig ell tryckfel: "sammanfälll". Ej heller ordel samfälll anser förbundet vara adekvat för den avsedda siluaiionen. Del lorde vara lämpligt atl använda

104

sammu ullryck som för högsiu domstolen 3 kap. 5 S rällegångsbalken, nämligen "i dess helhet".

11 S

Högsta domstolen har inle funnil anledning till erinran mot omröstnings­regeln. Regeln har enligt domstolen fåll en allmän utformning och del förutsätts alt lagrådet även i fortsättningen skall kunna ge sina yllranden en sådan form att olika nyanser och enskilda ledamöters uppfattning i särskilda frågor kan komma till utiryck.

Regeringsrätten ställer sig däremoi myckel tveksam till omrösiningsregeln. Någon omröstning i vedertagen mening har hittills inle tillämpats i lagrådet i granskningsärenden. Lagrådsuiredningen har (s. 277) redogjort för gällande ordning och de skäl som bär upp densamma. Lagrådsutredningen finner emellertid atl, eftersom lagrådet, ehuru det inte har beslutande funktioner, principiellt inle skiljer sig från andra myndigheter, del framstår som naturiigi att lagrådet, när del avger begärt yttrande över ett lagförslag alltid redovisar myndighetens mening. Del kan emellertid enligt regeringsrättens mening diskuteras om inte lagrådet skiljer sig från övriga myndigheter jusl däri att vanliga beslutsregler inle lämpligen bör tillämpas när lagrådet avger yttrande. Det kan inte vara önskvärt atl lagrådets ledamöter på samma sätt som t. ex. ledamöier av en verkssiyrelse skriver sig samman för alt erforderlig röslmajoritet skall erhållas om vad yttrandet skall innehålla i en viss fråga. Det är ju tvärtom, som lagrådsutredningen i andra sammanhang framhåller, angeläget att vars och ens erfarenhel och kunskaper utnyttjas så effeklivi som möjligl. En omröslningsregel kan visseriigen inte undvaras för lagrådet men denna lorde endast böra gälla i administrativa ärenden och inle i gransk­ningsärenden. I granskningsärenden lorde liksom hiltills ledamölerna ha att uttala sina meningar oberoende av varandra och av krav på majoritet för ställningstaganden i olika frågor.

Sveriges förfaiiarförbund avstyrker förslaget om en omröstningsregel. Förbundel konstaterar att det i lagrådel inte förekommer majoritetsbeslut. Lagrådets yllrande har ju inle någon konstitutiv betydelse ulan utgör en rådgivning lill den instans, som har påkallat yttrandet. Del är därför enligt förbundets uppfaUning alldeles meningslöst att söka konstruera någon sorts "lagrådets mening" - avgörandel ligger ändå hos den lagstiftande instan­sen.

Högsia domstolen anser atl del med hänsyn lill arbetsbelastningen i denna domstol och i regeringsrällen är önskvärl att ledamoi som ingår i lagrådsav­delning vid avbrott i avdelningens arbele kan las i anspråk för tjänstgöring i domstolen. Denna möjlighel är enligi ulredningens förslag begränsad till det

105

fall all regeringen har meddelal lagrådel all del under viss lid ime hur någoi ärende ull förvänla. Möjlighelen böremellertid stå öppen även i andra fall, dur lagrådel finner sådan ijänslgöring möjlig och lämplig. Högsia domstolen förordar därför atl förslaget ändrus i enlighel härmed.

Bilaga 3

Lagrådsutredningens förslag

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrives i fråga om regeringsformen' dels atl nuvarande 8 kap. 19 § skall belecknas 8 kap. 20 S, dels att 8 kap. 18 S skall ha nedan angivna lydelse, dels atl i 8 kap. skall införas en ny paragraf 19 §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse

8 kap. 18§ För all avge yllrande till regeringen För all avge yttrande över förslag över/fl,i,'/o/-sto.c'skall finnasetl lagråd, //// lag eller annan förfalining skall variingårdomarei högsia domstolen flnnas eit lagråd, vari ingår domare i och regeringsrällen./i ifrt//A:s(7o.?s(/f- högsia domstolen och regeringsrät-skoli får inhämla yfirande från lagra-     len.

del enligi vad som närmare angives i

Yllrande från lagrådet kan inhäm-

riksdagsordningen. Närmare bestäm-     las av regeringen elter, enligi vad som melser om lagrådel meddelas i tag.        närmare anges i riksdagsordningen, av

riksdagsulskoli.

Närmare besiämmelser om lagrä­deis sammansäuning och ijänslgöring meddelas i lag.

Innan lag besluias skall yllrandefrån lagrådet inhämtas i ärendei. när fråga är om

1.

föreskrifier i grundlag om Iryckfrihelen,

2.

föreskrifier som innebär begränsning av de,fri- och rälligheler som anges i 2 kap.,

3.

föreskrifter som avses i 2 § i della kapilel,

4.

föreskrifier som avses i 3 §, om föreskrifierna gäller broll etter rättsverkan av brott, utredning om broll. ivångsmedel etter ullämning eller annan ålgärd med anledning av broll eUer misstanke om brott, tvångsmedel av annan anledning,

' Regeringsformen omirycki 1976:871.

 Av prakliska skäl har 19 S i föreslagen lydelse ej begränsats lill högerspallen.

rekvisition etter annal sädanl förfogande, inskränkningar i räiien an förvärva dier inneha fasl egendom dier lomlräu, fåsligheisbildning, konsiimenlskydd, nalur- och miljövård, uisökning. konkurs eller skall på inkomsi. förmögenhel, arv etter gåva,

5.

föreskrifier som av.ses i 5 s'' såviil gäller den kommunala beskauningen,

6.

föreskrifier som avses i 18 .'Ji iredje stycket.

7.

föreskrifiersom avses i 11 kap. I Jörsia slyckel andra meningen. 3 forsla meningen. 4 '. 5  förslå siycket 2. 10  eller 11 andra meningen etter

8.

föreskrifter som avses i 2 kap. 2 § andra stycket iiyckfriheisföiord-n i ngen.

Lagrådets yttrande behöver dock ej inhämias beiräffande föreskrift, som nämnls i försia siyckei 2 eller 4. endasl därför all straffansvar föreskrives, om ej strängare straff än fängelse i en år .stadgas,for brottet. Vad nu har sagls gäller ef föreskrifier i allmän siraffiag.

Ulan hinder av vad som sägs i försia siyckei behöver lagrådels yttrande ej inhämtas

1.    i fiåga om föreskrifier som ej är av mera ingripande belydelse,for enskilda

och ej heUer är av invecklad beskaffenhet.

2.

ifråga om föreskrifier av sådant slag an det med hänsyn lill tagrådsgransk-ningens ändamål är uppenbarl obehövligi atl höra lagrådel,

3.

om lagrädeis hörande skutte fördröja lagsliftningsfrågans behandUng sä, all avsevärt men skutte uppkomma.

Ändringarna i regeringsformen Iräder i krafl den 1 januari 1980.

Beslämmelserna i 8 kap. 19 § i dess nya lydelse gäller dock ej i fall då lag skall beslutas på grund av proposiiion, som har avlämnats till riksdagen före ikraftträdandet, eller på grund av förslag som dessförinnan har väckis inom riksdagen.

Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till eller avses där eljesl föreskrift som har ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

Innehållsförteckning

Propositionen.................................................................. 

........ 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll ............................ 

........ 

I

Författningsförslag.......................................................... 

3

Utdrug av protokoll vid regeringssammanlräde den 22 mars 1979 ..

27

1

Inledning................................................................... 

27

2

Allmän molivering...................................................... 

28

2.1

Grundläggande synpunkier............................... 

28

2.2

Eu särskilt lagsiiftningsförfarande för räliighetsbegrän­sande lagsiiftning         

32

2.3

Lagprövningen.................................................. 

39

2.4

Lagrådsgranskningen....................................... 

43

2.5

Förfarandet vid grundlagsliftning m.m.............. 

49

2.6

Försiärkningar av särskilda fri- och rälligheler... 

53

3

Upprättade lagförslag............................................... 

58

4

Specialmotivering...................................................... 

59

4.1    Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 

59

2 kap. 7 S ................................................................. 

59

2 kap. 9 § ................................................................ 

59

2 kap. 10 § .............................................................. 

59

2 kap. 12 S ............................................................... 

60

2 kap. 18 § ............................................................... 

61

2 kap. 20 § .............................................................. 

..... 

61

8 kap. 1 § ................................................................ 

..... 

62

8 kap. 4 § ................................................................ 

62

8 kap. 7 § ................................................................ 

..... 

62

8 kap. 15 § ............................................................... 

63

8 kap. 16 § .............................................................. 

..... 

64

8 kap. 18 S .............................................................. 

..... 

64

10

kap. 5 § ................................................................ 

..... 

65

11

kap. 14 § .............................................................. 

65

13 kap. 7 S .............................................................. 

66

Punkl 9 övergångsbestämmelserna.......................... 

..... 

66

Ikraftlrädande m. m.................................................. 

..... 

66

4.2

Förslaget lill lag om ändring i riksdagsordningen         

66

4.3

Förslaget lill lag om lagrådel............................. 

..... 

66

1

§............................................................................. 

67

2

S.............................................................................       67

3

S.............................................................................       67

4

S ............................................................................       68

5

S ............................................................................ 

..... 

69

6

S ............................................................................     69 '

1

S ............................................................ 

70

2

S ............................................................ 

70

3

S ............................................................ 

70

lOS ........................................................... 

.... 

71

11

S ........................................................... 

.... 

71

12

S ........................................................... 

71

13

S ........................................................... 

72

14

S ........................................................... 

72

15

S ........................................................... 

.... 

73

16

S ........................................................... 

73

17

S ........................................................... 

74

Ikrafiträdande m. m....................................... 

.... 

74

4.4      Förslaget till folkomröslningslag.............. 

74

IS .............................................................................       75

2

§ ............................................................ 

75

3

S ............................................................................       75

4

§

 ............................................................................       75

5

S ............................................................................       75

6

§

 .................................................................................. 76

7-9 SS .......................................................................       77

10

S............................................................ 

.... 

78

11

och 12 §S................................................ 

.... 

79

13 § .......................................................... 

.... 

80

14

§

...........................................................................       81

15

S............................................................ 

81

16

S ........................................................... 

.... 

81

17

S ........................................................... 

.... 

82

18

§ ........................................................... 

.... 

83

Ikraftträdande.............................................. 

.... 

83

5

Hemställan................................................... 

.... 

84

6

Beslut......................................................... 

.... 

84

Bilaga I Rätlighetsskyddsutredningens betänkande (SOU   1978:34)

Förstärkt skydd för fri- och rättigheter

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över rätlighetsskydds­utredningens betänkande (SOU 1978:34) Försiärki skydd för fri- och rättigheter

Bilaga 3 Lagrådsulredningens förslag till lag om ändring i regerings­formen

GOTAB Stockholm 1979    60113