Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition nr 57 år 1975

Prop. 1975:57

Nr 57

Regeringens proposition om ett nytt system för automatisk databe­handling inom folkbokförings- och beskattningsområdet;

beslutad den 13 mars 1975.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har uppta­gits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

Pä regeringens vägnar OLOF PÄLME

G. E.[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåU

I propositionen dras riktlinjer upp för ett fortsatt utredningsarbete på ett nytt ADB-system med sikte främst på de krav som folkbokföringen och beskattningen uppställer. Del framhålls att övergång till ett modernt ÄDB-system bör kunna leda till effektivitetsvinster inom främst taxe­rings- och uppbördsfunktionerna.

Den föreslagna systemstrukturen innebär en blandad regional och cen­tral registerföring. För länsstyrelsemas del ger förslaget samma register-tUlgång som f. n. samt härutöver terminalåtkomst tUl ett för hela landet gemensamt skallereglster. I det fortsatta utredningsarbetet skall särskUt belysas möjligheterna att variera de regionala anläggningarnas kapacitet och antal.

Utvecklingsarbetet skall enligt förslaget bedrivas med sikte på ett suc­cessivt genomförande av etl nytt ADB-system fr. o, m. år 1978.

1    Riksdagen 1975. 1 saml. Nr 57

Prop. 1975: 57

Utdrag

FINANSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1975-03-13

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Asplmg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Bengts­son, Norlmg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Carisson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om ett nytt system för automatisk databehandling inom folkbokförings- och beskattningsområdet

1    Inledning

1963 års riksdag fattade principbeslut om att maskiner för automatisk databehandling (ADB) skulle införas som hjälpmedel inom folkbokfö­ringen och för arbetet med bl. a. uppbörd och redovisning av de direkta skatterna (prop. 1963: 32, SU 1963: 41, rskr 1963: 101). Principbeslutet innebar att länsstyrelserna med vissa undantag skulle förses med data­maskiner.

Övergången tiU ADB inom folkbokförings- och uppbördsverksamhe­ten var i huvudsak genomförd vid årsskiftet 19671968. Från början fanns 20 datamaskiner för dessa uppgifter, fördelade på 19 länsstyrelser. Med hänsyn tUl folkmängden hade länsstyrelsen i Stockholms län fått två maskiner. Länsstyrelserna i de fem tUl befolkningen minsta länen Uppsala, Gotlands, Blekinge, Hallands och Jämtlands län saknade egen datamaskin, men hade erforderlig utrustning för stansning och sortering av hålkort. För driften av länsanläggningarna och vissa arbets­uppgifter i samband därmed inrättades datakontor inom skatteavdel­ningen vid samtliga länsstyrelser, således även vid de länsstyrelser som hade enbart stansulrustning.

Genom beslut vid 1969 års riksdag modifierades organisationen av länsstyrelsemas datamaskinanläggningar (prop. 1969: 81, SU 1969: 82, rskr 1969:221). Därigenom övergick man tUl ett enhetligt maskinsystem av fabrikatet DATASAAB. Vidare minskades antalet anläggningar till 15 i syfte att anpassa maskinkapaciteten tiU behoven. YtterUgare fem län, nämligen Södermanlands, Kronobergs, Skaraborgs, Värmlands och Gävleborgs län, saknar därefter egen datamaskin. Anläggningarna för-

Prop. 1975: 57

3

hyrdes till en början, men efter ett beslut härom vid 1973 års riksdag (prop. 1973: 142, FiU 1973: 39, rskr 1973: 297) köptes anläggningarna.

Grunddragen i nuvarande magnetbandsorienterade ÄDB-system för folkbokföring och beskattning utvecklades redan åren före 1963 och har sedan dess i stort sett bibehållits. UtveckUngen på det administrativa området har därefter lett tUl en kraftig ökning av kraven på databe­handling.

Mot denna bakgrund påbörjade riksskatteverket (RSV) under hösten 1972 tiUsammans med statskontoret en förstudie till en total översyn av det nuvarande ADB-systemet inom folkbokförings- och beskattnings­området, I oktober 1973 framlades en lägesrapport över förstudien. Ett stort antal remissinstanser bereddes av RSV tUlfäUe att lämna synpunk­ter på denna rapport. Med rapporten, remissyttrandena och viss ytterli­gare utredning som underlag har RSV därefter i samråd med statskonto­ret utarbetat ett principförslag avseende ADB inom folkbokföring och beskattning.

Efter remiss har yttranden över RSV:s principförslag avgetts av dom­stolsväsendets organisationsnämnd, rikspolisstyrelsen, centralnämnden för fastighetsdata, datainspektionen, försvarets rationaliseringsinstitut, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, statistiska centralbyrån, datama­skincentralen för administrativ databehandling (DAFA), riksrevisions­verket, statens personalpensionsverk, patent- och registreringsverket, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, arbetsmarknadsstyrelsen, länssty­relserna i samtliga län efter hörande av vissa lokala skattemyndighe­ter samt i vissa fall med bifogande av en promemoria utarbetad av en arbetsgrupp ledd av landshövding NUs Hörjel och länsöverdirektör Tore Nyqvist, och bestående av personal från länsstyrelsema, i det följande benämnd Länsstyrelsemas arbetsgrupp (LAG), länsstyrelsernas organisa­tionsnämnd, samarbetsorganet för ADB inom rättsväsendet, fastighets­datakommittén, datasamordningskommittén, 1972 års skatteutredrung, riksnämnden för kommunal beredskap, ADB-beredningsgruppen, Stock­holms, Göteborgs och Malmö kommuner, Stockholms läns. Malmöhus läns samt Göteborgs och Bohus läns landstingskommuner, Svenska kom­munförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges industriförbund och Svens­ka arbetsgivareföreningen, Svenska bankföreningen. Svenska försäkrings­bolags riksförbund, Sveriges .standardiseringskommission samt För­eningen Sveriges fögderichefer, Föreningen Sveriges kronofogdar och Föreningen Sveriges länsdatachefer (FSL).

RSV:s förslag har utarbetats mot bakgrund av bl. a. det av verket och statskontoret avgivna förslaget till rationalisering av skatteadministra­tionen. Sistnämnda fråga har jag anmält tidigare denna dag och rege­ringen har beslutat att förelägga riksdagen proposition med förslag om riktlinjer för ändrad skatteadministration och taxering i första instans, m.m.

Prop. 1975: 57

4

2    Riksskatteverkets principförslag

Behovet av ett nytt system

RSV anser att nuvarande 

.(

\DB-system

för folkbokföring och beskatt­ning måste ersättas med ett mera tidsenligt system. Den främsta anled­ningen är att utvecklingen pil det administrativa området har lett tUl en sådan ökning av kraven på databehandling att nuvarande programvara och maskinutrustning inte kan tillfredsställa dessa krav. TUl detta kom­mer att den nuvarande maskinparken måste ersättas mot slutet av 1970-talet dels på grund av förslitning, dels på grund av den fortlöpande tek­niska utvecklingen. Någon samlad översyn av ADB-systemet inom folk­bokförings- och beskattningsområdet har inte skett sedan övergången tUl ADB genomfördes åren 19661968. Innan en ny teknisk utrustning tas i bruk måste en total översyn av ADB-systemet ske.

Ett tidsenligt ADB-systen:i inom folkbokförings- och skatteområdet måste enligt RSV vara så flexibelt att det fortlöpande kan anpassas tUl förändringar i författningar och i uppbyggnaden av administrationen. Det måste också kunna tiUgodose stora krav på snabb åtkomst av data. ADB-system som är magnetbandsorienterade uppfyller inte dessa krav. Ett ADB-system kan göras flexibelt genom att data lagras på direkt­minne på ett sådant sätt att samma data kan användas för olika tUlämp­ningar. Även snabb åtkomst av ADB-lagrade data kan åstadkommas genom denna lagringsteknik.

Rationaliseringsmöjligheter inom RSV:s ansvarsområde

Ett direktminnesorienterat ADB-system inöjliggör enligt RSV åtkomst via terminal till information om bl. a. personer och företag. Härigenom skulle ett stort antal kortregister, förteckningar och listor kunna slopas. MöjUgheten till rationaliserings- och effektivitetsvinster inom framför allt taxerings- och uppbördiifunktiohema bedöms vara mycket stora. RSV fäster särskUd vikt vid att dessa rationaliseringsåtgärder innebär dels en förenklad administration, dels minskat uppgiftslämnande för all­mänheten, arbetsgivare och andra myndigheter och dels en förbättrad skattekontroll. Det i annat sammanhang av RSV avlämnade förslaget till omfattande förändringar inom preliminärskatte-, taxerings- och debi­teringsområdet förutsätter tillgång tUl ett direktminnesorienterat ADB-system.

Flertalet länsstyrelser har ansett att det ADB-system som RSV f. n. utvecklar för exekutionsväsendet borde integreras med skatteförvalt­ningens system. RSV framhåller att ADB-systemet för exekutionsväsen­det planeras att tas i drift år 1978, dvs. samtidigt som det föreslagna nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattnmg. Att på en gång och i ett integrerat mönster genomföra dessa båda system kräver personella resurser för systemanalys och systemutvecklmg i en omfattnmg som

Prop. 1975:57

5

enligt RSV:s bedömning inte kan påräknas. För att undvika betydande försenmg av exekutionsväsendets ÄDB-system bör detta genomföras med oförändrad inriktning. De samordningsmöjligheter som utan olägenhet kan tUlgodoses kommer att tas tUl vara, t. ex. informationsutbyte och gemensamt utnyttjande av linjenät och terminaler. Frågan om en när­mare teknisk samordning av systemen får enligt RSV tas upp sedari exekutionsväsendets ADB-system och de första etapperna av folkbok­föringens och skatteadministrationens ADB-system har genomförts.

Samordning med verksamheter utanför RSV:s ansvarsområde

Information från registren i nuvarande ADB-system utnyttjas av ett stort antal användare utanför folkbokförings- och beskattningsområdet. Drygt 1 700 externa myndigheter och övriga organ underrättas löpande om t. ex. adressändringar. Vid utvecklingen av det nuvarande ADB-systemet beaktades i görlig mån extema intressenters krav på hur öns­kad information skulle redovisas. En rätt avvägd samordning mellan det kommande ADB-systemet och andra verksamheter är enligt RSV av stor betydelse för att informationssystemet totalt sett skall fungera rationellt.

Frågor om system- och informationssamordning har under senare år blivit allt mer belysta. Vid tidigare bedömningar rörande systemsamord­ning har man ofta utgått från att utrustningskostnaden svarar för en övervägande del av de totala kostnadema. Detta synes numera inte vara fallet eftersom den tekniska utrustningen väntas bli allt kraftfullare och prisbilligare medan teknik och kostnader för system- och program­utveckling tenderar allt mer att bli begränsande faktorer i fråga om utnyttjandet av ADB-teknik.

Framtida system- och informationssamordning bör enligt RSV mot denna bakgrund inriktas på frågor om förbättrat utnyttjande av registre­rad information samt dataöverföring mellan skilda ADB-system för att undvika dubblerad datainsamUng. Samordnat utnyttjande av teknisk utrustning torde i allmänhet ge ett mindre utbyte i synnerhet om utvecklingen och driften av ADB-systemen därmed blir mer komplex och personalberoende. Detta är ofta fallet vid ett långtgående och om­fattande samordnat utnyttjande av teknisk utrustning.

En inriktning av samordningsarbetet mot gemensamt informations­utnyttjande aktualiserar även vissa frågor om skydd mot intrång i den personliga integriteten. RSV och statskontoret har överenskommit med datainspektionen att representanter för inspektionen kontinuerligt skall följa det fortsatta utredningsarbetet och särskilt beakta att kraven på integritetsskydd tillgodoses.

Nuvarande länsdatamaskiner är primärt avsedda för uppgifter inom folkbokförings- och beskattningsområdet. Under utredningsarbetet har till RSV framförts åsikten att det framtida behovet av regional dator-

Prop. 1975: 57

6

kapacitet för andra ändamål än folkbokföring och beskattning inte har utretts i tUlräcklig omfattning i förstudien. Det har därvid framhåUits att den nya datorutrustningen skall vara avsedd inte bara för folkbok­föring och beskattning utan även för en eller flera andra verksamheter, t. ex. exekutionsväsendet, lastighetsregistreringen och den regionala samhällsplaneringen. Utrustningen har ansetts böra dimensioneras för de samlade behoven.

En bedömning av denna fråga måste enUgt RSV utgå från databe­handlingsbehoven hos de enskUda verksamheterna. När dessa behov är klarlagda finns förutsättningar för att ta ställning till samutnyttjande av datorutrustning. Härvid måste man ta hänsyn tiU att ADB-systemet för folkbokföring och beskattnuig är komplext och omfattande samt i allt väsentligt författningsmässigi; starkt bundet tUl fatalietider.

Användningen av länsdatorerna för externa uppgifter har hittUls varit relativt begränsad. Ar 1973 uppgick den totala registrerade datortiden på samtliga länsdatorer till 55 455 timmar. Härav svarade regional plane­ring för 1 083 timmar (motsvarande 2 %).

Enligt en inom statskontoret utförd utredning som har bifogats RSV:s principförslag torde det på kort sikt vara lämpligt att den regionala samhällsplaneringen utnyttjar överkapacitet på befintlig datorutrustning eller serviceanläggningar. På längre sikt skulle samhällsplaneringen kunna få tillgång till ett för planeringen anpassat datorsystem. Som ett komplement till detta kan befintlig datorutrustning användas. Ytterli­gare utredningar behövs dock för att belysa både den centrala samt den regionala och lokala samhällsplaneringens behov av datorkapacitet. RSV ansluter sig till dessa bedömningar.

Vad gäller frågor om statistikproduktion där data från det kommande ADB-systemet inom folkbokföring och beskattning kan komma att ut­nyttjas framhåller RSV att statistiska centralbyrån enligt sin instruktion handhar den löpande statliga, statistikproduktionen i den mån den icke ankommer på annan myndighet och svarar för samordningen av den statliga produktionen. När erforderliga data finns tUlgängliga är det enligt RSV ekonomi, tiUgänglighet och lämplighet som bör avgöra var den statistiska databehandlingen bör utföras. Genom ett nära samarbete med centralbyrån i statistikfrågor bör det vara möjligt att tillgodose kvalitets- och samordningskrtiv.

Vid RSV:s remiss av förstudien framkom önskemål om att frågan om samordning med ADB-systemet för fastighetsdata borde undersökas närmare. På uppdrag av centralnämnden för fastighetsdata har Stats­konsult AB år 1974 utarbetat en rapport i denna fråga. Där redovisas tolv olika systemlösningar. En av dessa innebär en samordnad total regionalisering av fastighetsdatasystemet och systemet för folkbokföring och beskattning. Enligt Statskonsults uppfattning som delas av RSV medför denna lösning begränsade fördelar, en komplicerad system-

Prop. 1975: 57

7

utveckling som försenar genomförandet 34 år samt en riskabel system­drift,

Kungl, Maj:t bemyndigade den 22 mars 1974 chefen för justitiede­partementet att tillkalla sakkunniga med uppdrag att pröva frågan om ett system för fastighetsregistrering m. m. I statsrådsprotokollet anförs bl. a, att man skall bedöma frågan om samordning med andra system, t, ex, systemet för beskattning. I första hand bör därvid prövas en form av samordning, som innebär att önskad information kan utväxlas mel­lan olika system.

I fÖrsludierapporten föreslås alt ett organisationsregister tillskapas för juridiska personer m. m. Det framhålls där att tidigare försök atl sam­ordna registerföring av juridiska personer har stupat på att enhetliga definitioner och identitetsbegrepp har saknats. Sedan riksdagen be­slutat om införande av idenliletsbetecknmg för juridiska personer m, fl., (prop, 1974: 56, SkU 1974: 22, rskr 1974: 119) har RSV fått till upp­gift att planera genomförandet av och utöva tillsynen över det nya iden­tifieringssystemet. Grundläggande förutsättningar för alt effektivisera informationsbehandlingen rörande organisationsdata både i skatteväsen­det och i elt stort antal andra verksamheter har härigenom tillskapats.

Sammanfattningsvis framhåller RSV angelägenheten av att det omfat­tande och materiellt sett komplexa ADB-systemet för folkbokföring och beskattning utformas med hänsyn till verksanUietens egna krav. Kostna­derna för ny teknisk utrustning för databehandling är relativt små i förhållande lill de totala kostnaderna för verksamheten. Systemsamord­ning bör därför primärt orienteras mot källor och metoder för insam­ling av data, metoder för kvalitetskontroll och annan behandling av data, dataskydd samt möjligheter till åtkomst och utnyttjande av infor­mation. Liksom i nuvarande ADB-system kan samordningen sekundärt inriktas mot möjligheten att gemensamt med andra tillämpningsområ­den använda den tekniska utrustningen.

Externa användare som utnyttjar datauppgifter ur det kommande ÄDB-systemet bör erlägga ett självkostnadspris härför. Kostnadsberäk­ningar kommer att göras av RSV i den fortsatta utredningen.

Genomförande av ett nytt ADB-system och plan för huvudstudie

Genomförandet av ett nytt ADB-system bör enligt RSV ske etappvis. Detta innebär att olika funktioner överförs gradvis till ett nytt tekniskt system med en successiv installation av datorutrustning, terminaler etc. RSV anser det angeläget att snarast nå de rationaliserings- och effek­tivitetsvinster inom i första hand taxerings- och debiteringsfunktionerna som ett direktminnesorienterat ADB-system erbjuder. Därför anser verket att dessa funktioner, som väntas ge de största rationaliserings­vinsterna, inte bör försenas utan genomföras år 1978. Med anledning härav bör dessa funktioner läggas i en första etapp av genomförandet

Prop. 1975: 57

8

av ett nytt ADB-system och således komma före folkbokföringsfunk­tionen. För att erhålla tUlfredsställande säkerhet i genomförandet är det enligt RSV nödvändigt att upphandling av utrustning sker under vintern 1976, att programmermg på testmaskm påbörjas under våren 1976, att maskinleverans och systemtest genomförs under våren 1977 och att utbildning i de nya taxeringsrutinerna ges under hösten 1977.

Såvitt RSV nu kan bedöma stäUer inte taxerings- och debiteringsfunk­tionerna omedelbart krav pä terminaltUlgång. Därför kan denna tekniskt mer komplicerade del av systemet genomföras något senare.

För att ett nytt system skall kunna genomföras enligt tidsplanen krävs att statsmakternas principbeslut för utformning av nytt ÄDB-system för folkbokföring och beskattning föreligger under våren 1975. Från bl. a. länsstyrelsehåll har framförts att frågan om länsstyrelsernas totala behov av datorkapacitet bör utredas. RSV anser emellertid att en sådan utred­ning inte ligger inom ramen För arbetet med att utveckla ell nytt ÄDB-system för folkbokföring och beskattning. Verket anser att nu presen­terat utredningsmaterial utgör tillräckligt underlag, för att statsmakterna skall kunna ta stäUning till systemalternativ för databehandlingen inom folkbokförings- och beskattningsområdet. Härigenom kan de princi­piella riktlinjerna för utveckling av ett nytt ADB-system fastställas.

RSV betonar att det fortsai;ta utvecklingsarbetet måste bedrivas i nära samarbete med berörda myndigheter, bl,.a, länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna samt rned övriga intressenter. Verket kommer vidare att uppehålla fortlöpsinde kontakter med datainspektionen och datasamordningskommittén.

A Iternativa principiella syslernförslag

RSV redovisar tre alternativa systemskisser av principiell innebörd, som utgör underlag för redo>'isade kostnadsberäkningar. Alla alternati­ven medger riksåtkomst av information via terminal hos lokal skatte­myndighet, länsstyrelse, RSV och hos verkets sjömansskattekonlor. Utskrifter av bearbetad information förutsätts i samtliga alternativ ske hos länsstyrelse.

Regionalt system: Registerföring och utskrift sker på 14 regionala anläggningar. Ett referensregister ger möjlighet till riksåt­komst.

Central/regionalt, system: Registerföring sker på en för länsstyrelsema gemensam anläggning. KontroU av indata samt utskrifter frän magnetband görs på 14 regionala anläggningar.. Utskriftsbanden blir kvar inom regionerna och bildar där grundregister, som kan bearbe­tas maskineUt.

Centralt system: Registerföring sker på en för länsstyrelserna gemensam anläggning. Utskril-ter. från magnetband görs på 14 regionala off-line-radskrivare.

Prop. 1975: 57

9

RSV framhåller att olika mellanformer av alternativen är tänkbara. I ett fortsatt utredningsarbete får t. ex. närmare undersökas hur många länsstyrelser som bör förses med dator resp. off-line-skrivare. Om ett central/regionalt alternativ väljs får i ett fortsatt utredningsarbete också närmare undersökas blandformer beträffande fördelningen av informa­tion mellan regional och central lagring samt behovet av dubbellagring för att effektivisera driften.

Även i vilken takt och omfattning terminaler och skrivare skall place­ras vid olika arbetsenheter får enligt RSV:s mening fastställas i ett fort­satt utredningsarbete, då ytterligare kunskap om de olika funktionernas behov föreligger.

I det fortsatta utredningsarbetet måste enligt RSV frågorna kring datainsamlingen utredas mera ingående. I lägesrapporten har för data­insamling preliminärt räknats med att inkodare används på samtliga länsstyrelser. Om den tekniska utvecklingen innebär att optisk läsning av grunddokument bör införas för enstaka rutiner eller om viss begrän­sad registrering bör ske från terminaler påverkar detta emeUertid inte i någon högre grad huvuddragen i systemlösningen för ett nytt tekniskt system. Inte heller registreringens lokalisering har någon sådan påver­kan. Det är därför inte nödvändigt att ta ställning till frågor om registreringsutrustningen och dess lokalisering förrän beslut föreligger om nya uppbörds- och taxeringsrutiner.

För lagring och bearbetning av data innebär det, regionala systemet registerföring på 14 regionala anläggningar och de båda andra systemen registerföring på en för länsstyrelsema gemensam anläggning. Givetvis finns olika mellanforiner. Sålunda kan t, ex. register över fastigheter föras regionalt, medan övriga register förs centralt.

Antalet regioner för registerföring kan i princip variera mellan 1 och 24. Fler än 14 regioner synes emellertid f. n. inte realistiskt med hänsyn till den datamaskinkapacitet, som krävs för att administrera även en liten databank med terminalkommunikation. Altemativ mellan 1 och 14 regioner kan däremot förekomma. De tre huvudsakliga systemalter­nativen synes dock tUlräckliga för att belysa olika för- och nackdelar,

I ett regionalt system med krav på riksåtkomst behöver det ingå ett referensregister med uppgifter om i vilken region olika personer och företag är registrerade. Om ett regionalt system väljs måste det utredas om ofta efterfrågade uppgifter skall lagras både regionalt och centralt i referensregistret.

RSV framhåller att utformningen av datakommunikationsnälet inte kan optimeras utan fördjupade kunskaper om trafikbelastning, trans­aktionernas utseende och fördelning, terminalernas arbetssätt, m, m. Detta måste således anstå till ett relativt sent skede i utredningsarbetet. Även införandet av ett allmänt datanät påverkar linjeutformningen. Ett fullt utbyggt allmänt datanät beräknas vara i drift först omkring år

Prop. 1975: 57

10

1980 och ännu föreligger inga detaljerade uppgifter beträffande vilka tjänster som nätet skall erbjuda samt kostnaderna härför. Av denna an­ledning har RSV förutsatt att fasta, separat uppkopplade nät skall an­vändas.

Den omfattande testverksamhet som bedrivs av RSV belägger i dag i stort sett den testdator som finns hos RSV. Testverksamheten i ett nytt syslem bedöms komma att öka. RSV anser därför att det finns behov av en särskild testdator i det regionala systemet. Kraven på snabb om­loppstid för testprogram kan ej tillgodoses på en regionmaskin där prioritering meUan löpande drift och testverksamhet skall göras.

Den centraldator som föreslås i det centrala och i det central/regio­nala systemet har bl. a. dubblerade centralenheter, in- och utstyrenheter samt minnesmoduler. Den kan arbeta som två separata enheter. Med hänsyn härtill kan testverksamhet ske parallellt med drift under fullt betryggande förhållanden.

Ett direktminnesorienterat ADB-system beräknas ge möjlighet till rationaliseringsvinster hos folkbokförings- och skattemyndigheter i stor­leksordningen ca 30 milj, kr, per år genom inbesparing av löner, mins­kade blankettkostnader o. d. Ca 2/3 bedöms kunna erhåUas inom taxe­rings- och debiteringsfunktionen.

Ett direktminnesorienterat ADB-system bedöms också medföra effek­tivitetsvinster för folkbokförings- och skatteväsendet. Genom snabbare och smidigare tillgång till folkbokförings-, företags- och skattedata bedöms också externa intressenter (myndigheter, arbetsgivare, kommu­ner m. fl.) kunna göra väsentliga besparingar och effektivitetsvinster.

Dagens datorer måste ersättas med modemare utrustning i slutet av 1970-talet även om kommande datorutrustning används på likartat sätt som nuvarande utrustning. Kostnadema för detta byte av datorutrust­ning är ofrånkomliga. Ett sålunda konverterat nulägessystem benämns i det följande omräknat nuläigessystem.

Endast kostnader, som påverkas av att ett nytt ADB-system införs, har beräknats av RSV. Investeringar (inkl. investeringar i genomfö­randearbetet) och årliga löpande kostnader för de tre alternativen samt för ett omräknat nulägessystem framgår av följande uppställning. Be­loppen anges i mUj. kr. exkl. mervärdeskatt. De löpande kostnadema avser tiden efter det att systemet tagits i full drift och inkluderar inte avskrivningar.

Investering

Ärlig löpande kostnad

52

9

122

16

87

11

78

9

Omräknat nulägessystem Regionalt system Central/regionalt system Centralt system

Vid den ekonomiska värderingen har de tre direktminnesorienterade

Prop. 1975:57

11

systemaltemativen stäUts i relation tUl ett omräknat nulägessystem, dvs. endast kostnader och intäkter utöver detta har beaktats. Investerings­kalkylen har beräknats enligt nuvärdemetoden med 8 % ränta. Ett nytt ADB-systems ekonomiska livslängd har beräknats vara t. o. m. år 1986. Resultatet av kalkylen där intäkter och kostnader har diskonterats till år 1973 framgår av följande uppställning (milj. kr. exkl. mervärdeskatt).

Kostnader

Netto

Nuvärdekvot

83

36

1,4

41

78

2,9

25

94

4,8

Alternativ

Intäkter

Regionalt system

119

Central/regionalt system     119

Centralt system

119

RSV framhåller att intäkter och kostnader av naturliga skäl inte kan vara exakt beräknade. Avsikten med beräkningarna är framför allt att visa relationerna mellan kostnaderna för de olika systemaltemativen. Beräkningarna bygger på 1973 års pris- och lönenivå.

Om kalkylen görs med hänsynstagande tUl förväntad sänkning av kostnader för datamaskinutmstning och förväntad lönestegring upp­visar samtliga alternativ en markant bättre lönsamhet.

Sammanfattningsvis konstaterar RSV att samtliga systemalternativ visar god lönsamhet. Vid värderingen bör dessutom hänsyn tas till icke direkt mätbara intäkter.

Bedömning av alternativa principiella systemförslag

RSV erinrar om att de tre redovisade systemalternativen är princip­lösningar. Detaljutformningen kan ske först sedan systemarbetet kom­mit relativt långt.

Systemalternativens karaktär av principlösning är särskilt framträ­dande för det central/regionala altemativet. I principlösningen förutsätts för detta altemativ att registerföring sker centralt. Vid detaljutformning av alternativet kommer det sannolikt att visa sig att ytterligare bearbet­ningar och kanske också viss registerföring bör ske regionalt. Datorer­nas storlek och antal kan heller inte bestämmas förrän systemarbetet kommit längre. Alla de regionala datorerna behöver inte ha samma kapacitet. De kan i stor utsträckning anpassas efter behoven. Detta ökar möjligheterna att förse fler länsstyrelser än i dagsläget med egen dator, särskilt de länsstyrelser som tidigare haft datoranläggning och därför har tillgång tUl lämpliga lokaler. Smidigheten i systemet skulle därige­nom öka. De regionala datorerna kan också på ett ekonomiskt sätt be­läggas med arbetsuppgifter enbart inom folkbokförings- och beskatt­ningsverksamheten. Härigenom minskas behovet av att regionalt an­vända maskinerna inom ett flertal olika och tämligen väsensskilda till-lämpningsområden. Vid ett långtgående samordnat utnyttjande av tek­nisk utrustning skuUe nämligen enligt RSV kunna skapas en driftmUjö, som är högst riskabel från säkerhetssynpunkt.

MöjUghetema att variera de regionala datorernas kapacitet och antal

Prop. 1975: 57

12

är mindre i det regionala systemet. De regionala datorerna skall nämli­gen i detta system administrera en databank med terminalkommunika­tion. Detta kräver så stor datorkapacitet att anskaffning av flera än 14 regionala datorer av ekoncmiska skäl inte förefaller realistiskt. En minskning av antalet ligger närmare tUl hands.

De av RSV gjorda bedömningarna med utgångspunkt i olika faktorer av betydelse för val av systemalternativ kan sammanfattas på följande sätt. Varje alternativ har sina särskUda för- och nackdelar. Ingen en­staka faktor är tiUräcklig för att avgöra valet av systemalternativ, utan en sammanvägning måste ske. Alla alternativen bedöms dock genom möjlighet tUl direktåtkomst av data kunna ge en bättre funktionsduglig­het än nuvarande system.

De faktorer som enligt RSV bedöms ha betydelse för val av system­alternativ är i huvudsak följande:

Beslutsfunktioner

Kostnader

Säkerhet

Smidighet

Beredskaps- och krigsförhållanden

Integritet

Tillgång till regional datamaskinkapacitet

Utvecklingsmöjligheter

Lokaliserings- och näringspolitiska frågor.

Faktorerna beslutsfunktio:aer, beredskaps- och krigsförhållanden och utvecklingspotential är enligi: RSV:s mening av tämligen neutral art vid ställningstagandet till systemalternativ. Ätt göra några värderingar i lokaliserings- och näringspolitiska frågor har bedömts ligga utanför RSV:s kompetensområde.

Vad gäller beslutsfunktioK)er anser RSV att en övergång från nuva­rande regionala system till ett system med central registerföring inte skulle innebära någon centralisering annat än för viss del av den maski­nella databehandUngen. De i lägesrapporten redovisade tekniska system­alternativen är utformade för att tUlgodose verksamhetens krav på informationsbehandling och framställning av utdata. Alternativen visar olika produktionsmetoder för att nå samma resultat. De är därför sins­emellan neutrala vad gäller tieslutsfimktionema i materiella frågor.

RSV vUl också med instämmande referera tiU rapporten "Olika sys­temstrukturer", utarbetad av en arbetsgmpp inom datasamordnings­kommitténs sekretariat och daterad januari 1974. Enligt rapporten inne­bär utvecklingen på ADB-cmrådet att tekniken blir alltmer neutral i sin påverkan på organisationen av och sättet att arbeta i de verksam­heter där den används. Tillkomsten av och övergången till realtidsbase-rade system i kombination med användandet av datatransmission och terminaler synes på sikt göra den organisatoriska och geografiska för­läggningen av datalagringen och databearbetningen tämligen betydelse-

Prop. 1975: 57

13

lös för förläggningen av arbetsuppgifter och beslutsfunktioner. Med t. ex. bildskärms- och skrivmaskinsterminaler kan man nämligen få data di­rekt till det ställe där dé används.

Flera länsstyrelser befarar svårigheter att i ett system med central registerföring få tUlgång till ADB-systemets register. RSV anser att några sådana svårigheter inte skall behöva föreligga. Oavsett om man har ett system med regional eller central registerföring kommer länssty­relserna att vara registeransvariga.

Skillnaderna mellan altemativen i fråga om kostnaderna har redovi­sats i det föregående. Sammanfattningsvis medför ett central/regionalt system investeringskostnader som är 9 milj. kr. större än ett centralt system. Driftkostnaderna för ett central/regionalt system överstiger det centrala med 2 mUj. kr. per år. Ett regionalt system medför investerings­kostnader som är 35 milj. kr, större än ett central/regionalt system. Motsvarande skillnad i driftkostnad mellan ett regionalt och ett central/ regionalt system är 5 mUj. kr.

Driftsäkerheten bedöms i samtliga systemaltemativ kunna bli hög och fullt acceptabel, I det regionala alternativet blir varje register mindre omfattande och därigenom lättare att hantera. Alternativen med central registerföring bedöms dock ge högre säkerhet än alternativet med regional registerföring. De skäl som framför aUt talar härför är följande. TUlgängligheten bedöms bli något högre beroende på att centralenhet, primärmuinesmoduler, in- och utstyrenheter samt kommunikationsdator är dubblerade. I ett system med regional datalagring måste data utväx­las mellan regionerna. Vidare är riksåtkomst till information möjlig endast över en särskUd dator med ett referensregister. Att lösa dessa funktioner innefattar komplicerade teletekniska och övriga systemtek­niska problem. I ett system med central registerföring behövs inte denna datautväxling mellan regioner och inte heller någon särskild dator för referensregister, varför nyssnänmda problem inte uppkommer. Systemen med central datalagring är således i dessa avseenden mindre komplexa än systemet med regional datalagring.

Beträffande smidigheten för de olika systemaltemativen är det uppen­bart att transporterna av feUistor samt inkodar- och utskriftsband blir större i systemen med central registerföring än i det regionala systemet. I det central/regionala systemet kan dock åtskUUga feltest ske regionalt. Ett system med central registerföring bör inte ge länsstyrelserna påtag­ligt större planeringsproblem än ett regionalt system. Möjligheterna till improvisationer och nödvändiga omplaneringar syns dock vara störst i ett regionalt system.

Totalt sett bedöms frågan om smidighet i systemet vara mera bero­ende av hur många länsstyrelser som ges egen datorutrustning än av valet av systemaltemativ. Vid samma antal anläggningar på länsstyrel­serna har alternativet med regional registerföring företräde. Det centrala

Prop. 1975: 57

14

systemet ligger från allmän smidighetssynpunkt klart efter de båda andra systemaltemativen.

RSV erinrar om att de regler som gäller för taxering, uppbörd och folkbokföring under krigsförhållanden förutsätter betydande inskränk­ningar i dessa verksamhetsoimråden under krig. Det torde dock kunna förekomma krigssituationer då det av olika anledningar är angeläget att i vart fall delvis och för vissa delar av landet fortsätta datordriften. RSV anser att det härvid är troligt att ett system med regional registerföring skulle kunna fungera bättre än ett system med central registerföring. Under beredskapsförhållanden bör folkbokförings- och beskattningsverk­samheten så långt som möjligt upprätthåUas i oförändrad omfattning. Enligt RSV:s uppfattnmg torde under beredskap riskerna för störningar i kommunikationssystemen och elnätet inte vara så aUvarliga att det har någon avgörande inverkan på valet av systemstruktur. Under avspärr­ning kan svårigheter att få reservdelar för underhåU av datorerna upp­stå. I ett regionalt system kan driften därvid i viss omfattning omplane-ras så att delar i vissa datorer kan användas som reservdelar till övriga regionala datorer. Särskilda reservdelsavtal torde emellertid kunna upprättas med datorleverantörerna oberoende av systemstruktur. RSV bedömer reservdelsfrågan vara av marginell betydelse vid val av system­alternativ.

Sammantaget bedömer RSV att uppbyggandet av ett rationellt ADB-system för folkbokföring ocfi beskattning av både funktionsmässiga och ekonomiska skäl måste ske med tanke på normal, dvs. fredstida använd­ning. Faktorer som påverkas av krigs- eller beredskapsförhållanden bör därför inte vara avgörande v\å val av systemalternativ. Vid utformning av ÄDB-systemet bör dock sädana faktorer beaktas.

Enligt RSV:s uppfattning har inte registerföringens förläggning i ett ADB-system för folkbokföring och beskattning någon betydelse för den personliga integriteten. Koncentrationen av uppgifter om den enskilde individen påverkas inte av om systemets register förs regionalt eller centralt. Däremot finns självfallet uppgifter om flera personer i ett centralt än i ett regionalt register. Detta bedöms inte påverka den enskildes integritet. Först om flera system samordnas i en datoranlägg­ning ökar koncentrationen av uppgifter om den enskilde individen.

RSV hänvisar tiU att datainspektionen har behandlat frågan om jntegritetsrisker i huvudsakligen centraliserade resp. decentraliserade systemstrukturer i sitt yttrande över datasamordningskommitténs rap­port "Olika systemstrukturer". I yttrandet framhålls: "I debatten om centralisering eUer decentralisering av databehandlingen används ofta integritetsskyddet som argument för olika lösningar av denna fråga. I regel får integriteten därvid utgöra motiv för decentralisering.

Datainspektionen som .ännu ej tagit ställning i frågan vill mot

Prop. 1975:57

15

denna bakgrund erinra om vikten av att debatten underlättas genom att olika delfrågor hålls isär." Datainspektionen behandlar därefter några frågor och exempel som enligt inspektionen berör denna fråga och ut­talar avslutnmgsvis att "inspektionen vill varna för okritisk användrung av integriteten som argument för centralisering eller decentralisering". Som nämnts under faktorn beslutsfunktioner kommer länsstyrelserna att vara registeransvariga. Frågor om utlämnande av uppgifter ur regist­ren prövas av vederbörande länsstyrelse. Beslutsfattandet påverkas såle­des inte av tekniken för registerföring.

I fråga om tillgång till regional datorkapacitet erinrar RSV om att nuvarande länsanläggningar primärt är avsedda för databehandlingsbe­hoven inom folkbokförings- och beskattningsverksamheten. Eventuell överkapacitet kan användas för andra ändamål sedan de primära beho­ven har tillgodosetts. Det är mot denna bakgrund som RSV enligt sin instruktion skall biträda länsstyrelsema i olika datafrågor.

RSV finner att utnyttjande av överkapacitet i referensanläggningen i det regionala alternativet samt i den centrala datorn i de central/regio­nala och centrala temativen inte torde kunna medges i någon större utsträckning beroeirae på den därvid ökade komplexiteten i driften.

De regionala datorerna i det regionala och central/regionala alterna­tivet medför att vissa behov av regional datorkraft kan tillgodoses. Skillnaden mellan altemativen i detta avseende torde vara så liten att frågan om tillgång tUl regional datorkraft knappast kan påverka valet mellan ett regionalt och central/regionalt systemaltemativ.

Genom att ett nytt system föreslås bygga på direktminnesteknik med terminalåtkomst har alla alternativ goda utvecklingsmöjligheter vid änd­ring av materiella regler, organisatoriska förändringar m. m. RSV anser vidare att maskmutbyggnad är biUigare att göra i ett centralt än i ett regionalt system och att alternativen med central registerföring härige­nom också ger större möjligheter att tUlvarata framsteg på det maskin­tekniska området.

Vad gäller beslutspåverkande faktorer av lokaliseringspolitiskt och näringspolitiskt slag begränsar sig RSV till att omnämna att minsk­ningen av ADB-personal vid övergång tUl ett system med central regis­terföring rör sig om ett fåtal operatörer eller servicetjänster per region. Vidare hänvisar RSV till den tidigare nämnda rapporten "Olika system-stukturer" där det sägs att de regionala effektema beträffande kvalifi­cerad ADB-teknisk personal blir obetydliga så länge man räknar med en centralt samlad systemutveckling för de riksomfattande systemen. Inom ADB-systemet för folkbokföring och beskattning avses systemut­vecklingen ske centralt.

En jämförelse av särskiljande faktorer mellan det centrala och det regionala systemet ger vid handen att driftkostnaderna och avskriv-

Prop. 1975: 57

16

ningar för det centrala systemet är ca 3-6 mUj. kr. lägre per år än för den central/regionala. Det centrala systemet ligger emellertid från smidighetssynpunkt klart efter det central/regionala. Bl. a. medger det centrala systemet inte samma möjligheter vad gäller den viktiga kon­trollen av indata. RSV bedömer olägenheten härav vara större än vad som motsvaras av kostnadsdifferensen mellan de båda systemen. Här­till kommer att det centrala, systemet ger avsevärt mindre möjligheter att tillgodose behov av regional datamaskinkapacitet än det central/ regionala. RSV bedömer sammantaget det central/regionala systemet klart överlägset det centrala.

Motsvarande jämförelse ihellan det regionala och central/regionala systemet visar att driftkostnader och avskrivningar för det central/regio­nala systemet är ca 1012 milj. kr. lägre per år än för det regionala systemet. Funktionssäkerheten bedöms som hög och helt acceptabel för båda alternativen. Det central/regionala systemet bedöms dock ge högre säkerhet än det regionala. Även systemomläggningen bedöms kunna ske på säkrare sätt i det central/regionala systemet, förutsatt att antalet länsstyrelser med datoranläggningar är lika i de båda alternativen. Möj- |l ligheterna att förse flera länsstyrelser än i dag med datorer är emeUer- "" tid avgjort större i det cenl:ral/regionala än i det regionala systemet. Detta kan öka smidigheten i det central/regionala systemet och t. o. m. göra den större än i det regionala. Sammantaget anser RSV att det central/regionala systemet bör ges företräde även framför det regionala.

3    Statskontorets samrådsyttrande

Statskontoret behandlar i sitt samrådsyttrande över RSV:s principför­slag främst den problematik som är förknippad med att utveckla riks­omfattande statliga informationssystem samt frågor om samordning av den statliga informationsbehandUngen. Vidare lämnas synpunkter på ändamålet med den nya datomtrustningen i ADB-systemet för folkbok­föring och beskattning.

Under utredningsarbetets gång har en del berörda myndigheter i vissa avseenden framfört skilda uppfattningar om det fortsatta utred­ningsarbetets inriktning och avgränsning. De frågor som härvid har till­dragit sig det huvudsakliga intresset har gäUt var datomtmstningen bör lokaliseras och i vad mån denna utrustning skall dimensioneras för att även betjäna andra verksamheter. I detta sammanhang har bl. a. nämnts exekutionsväsendets mformationssystem, ADB-systemet för fastighets­data samt den regionala samliällsplaneringens databehandlmg.

Den svenska statsförvaltningen är enligt statskontoret av hävd sektor-indelad. Inom flera samhäUssektorer med en aUmän uppbyggnad som i administrativt hänseende liknar folkbokförings- och beskattningsväsen­det har ADB-baserade informationssystem byggts upp för att betjäna

Prop. 1975:57

17

verksamheten inom resp. sektor. Exempel härpå är förutom nuva­rande system inom folkbokföring och beskattning den allmänna för­säkringens, rättsväsendets och arbetsmarknadsverkets informationssys­tem. Utgångspunkten har härvid i allt väsentligt varit att informations­behandlingen är så omfattande och svår att överblicka att informa­tionssystemen av såväl utrednings- och driftmässiga som ekonomiska skäl måste sektororienteras.

Vid översynen av ADB-systemet för folkbokföring och beskattning bör utredningsarbetet enligt statskontorets mening även i fortsättningen väsentligen begränsas till att avse detta verksamhetsområde. Det sam­ordningsarbete som i anslutning härtUl kan bli aktuellt att genomföra bör avse att i görlig mån öka fördelama för såväl extema verksamhe­ter som folkbokförings- och beskattningssektorn. Ambitionsnivån för samordningen måste emellertid anpassas till det utvecklingsarbete som krävs för folkbokförings- och beskattningsväsendet, eftersom detta arbete är grundläggande.

Statskontoret understryker att ett förbättrat utnyttjande av data och en ur samordningssynpunkt förenklad datainsamling kan resultera i betydande kostnadssänkningar för såväl förvaltningsmyndigheterna som uppgiftslämnama samt i bättre beslutsunderlag genom att registrerade data görs mera tillgängliga för användarna. Enligt statskontorets mening är det av vikt att sådana möjligheter tas tUl vara vid utformningen av systemet.

När det gäller ett gemensamt utnyttjande av teknisk utrustning anför statskontoret att utrustningen normalt behöver ha en viss överkapacitet som kan vara tillgänglig sedan databehandUngsbehoven för folkbokfö­ring och beskattning har tiUgodosetts. Vidare kan kapaciteten ökas genom att datorutrustningen byggs ut. Avgörande för om och hur överkapacitet bör utnyttjas eller utmstningen byggas ut är enligt stats­kontorets mening hur kraven på informationssystemet för folkbokfö­ring och beskattning därigenom påverkas. Medför ett samutnyttjande av viss utrustning att kraven inte längre kan tUlgodoses i samma utsträck­ning kan detta således resultera i att andra lösningar får väljas för de externa användare som önskar samutnyttja utrustningen. Denna princip vinner stöd av det väntade kraftiga prisfallet på teknisk utmstning som medför att utrustningskostnademas andel av de totala kostnadema sjunker. De kostnadsmässiga fördelama av att samutnyttja utrustning blir därmed relativt sett mindre.

De största riskerna med ett samutnyttjande kan beröra den utrustning där bearbetningsprogrammen utförs och där registren finns lagrade i systemet för folkbokföring och beskattning. I det regionala alternativet består denna utrustning av de regionala datorerna och anläggningen med referensregistren. I de central/regionala och centrala altemativen är den centrala datorn med hänsyn till risker för funktionsstörningar mindre

2    Riksdagen 1975. 1 saml Nr 57

Prop. 1975: 57

18

lämplig att utnyttja för utomstående användningsområden. Riskerna med ett samutnyttjande uppträder enligt statskontorets uppfattning framför allt när den externa användningen tidsmässigt sammanfaller med att utrustningen används för folkbokföring och beskattning. Ett sådant samutnyttjande bör undvikas med hänsyn till de i detta fall spe­ciellt höga kraven på driftsäk:erhet.

Vad gäller den utrustning som berör in- och utdatafunktioner samt vissa terminalfunktioner är riskerna vid ett samutnyttjande med externa verksamheter i allmänhet mera begränsade ur säkerhetssynpunkt. Det är här fråga om t. ex. utskriftsenheterna i det centrala systemet och de regionala datorema i det central/regionala systemet. Om vinster totalt sett kan erhållas av ett sådant samutnyttjande bör självfallet en sådan möjlighet tas till vara.

Enligt RSV:s principförslag skall datainspektionen löpande följa det fortsatta utredningsarbetet för att beakta att kraven på integritets­skydd tillgodoses. Nära kontakt bör vidare hållas med den inom stats­kontoret i samråd med datasamordningskommittén bedrivna utredningen rörande säkerhetsfrågor inom ADB-området.

Vad gäller ändamålet med de regionala datorema i det central/regio­nala alternativet ansluter sig statskontoret i huvudsak till RSV:s upp­fattning. Statskontoret framhåller dock att de regionala anläggningarna i detta alternativ med mindre risk än i det regionala alternativet skulle kunna dimensioneras iFör vissa externa regionala och lokala data­behandlingsbehov. Investerings- och utnyttjandekostnaderna förutsätts därvid bli ersatta av berörda användare. Enligt statskontorets mening synes den regionala utrustningen i det central/regionala alternativet där­med kunna betraktas som en basutrustnihg för vissa externa regionala och lokala databehandlingsbehov i den utsträckning som driftsäkerheten i ADB-systemet för folkbokfiiring och beskattning inte eftersatts.

När det gäller samordning med ADB-systemet för fastighetsdata ger enligt statskontoret det för folkbokföring och beskattning föreslagna central/regionala altemativet störst handlingsfrihet vid utformning av ett system för fastighetsregistrering utifrån sistnämnda systems krav.

Möjligheterna kvarstår t. ex. att bygga ut de regionala datorema i det central/regionala alternativet om det skulle visa sig vara motiverat med tanke på ADB-systemet för fastighetsdata och fördelaktigt ur samord­ningssynpunkt. Vad gäUer samordningen med exekutionsväsendets in­formationssystem anser statskontoret i likhet med RSV att systemen t. v. bör utvecklas i separata tekniska mönster där dock informations­samordningen säkerställs. Firågan om en närmare teknisk samordning får tas upp senare.

Under utredningsarbetet har bl. a. från flera länsstyrelser framhållits att den regionala samhällsplaneringen bör utnyttja datorutrustningen

Prop. 1975: 57

19

för folkbokföring och beskattning för att tillgodose sina databehand­lingsbehov.

Enligt en inom statskontoret genomförd utredning synes på lång sikt ett särskilt datorsystem för planeringsändamål med särskilda för plane­ringen anpassade register kunna vara den bästa systemlösnmgen ur användarnas synvinkel. Ett sådant system skulle kunna användas av lokala, regionala och centrala planeringsorgan. Som ett komplement till detta system kan överkapacitet på datorutrustning för administrativa system samt serviceanläggningar användas.

Enligt statskontorets uppfattning pekar utredningens resultat klart på att samhällsplaneringens databehandlingsbehov bör närmare utredas och klarläggas i avsikt att få fram ett fuUständigare underlag vid ställ­ningstagande till den datorkapacitet och driftorganisation som är mest lämpad för samhällsplaneringen.

Statskontoret bedömer - i likhet med den ovan angivna utredningen att det på kort sikt kan vara lämpligt för samhällsplaneringen att som nu utnyttja överkapacitet på befintlig datorutrustning och använda olika serviceanläggningar.

Enligt statskontoret kan de regionala anläggningarna i det central/ regionala systemet användas för samhällsplaneringens behov i avvaktan på resultaten av erforderliga utredningar.

Beträffande statistikproduktionen framhåller statskontoret att denna måste anpassas till användarnas krav. Vidare är det angeläget att bl. a, statistikens innehåll, datainsamlingen samt de statistiska bearbetning­arna samordnas i görlig mån. Myndighetema skall samråda med statis­tiska centralbyrån i enlighet med cirkuläret (1966: 750) till statsmyndig­heterna om samråd i frågor rörande statistikproduktionen m. m. Då det gäller myndighetsanpassad statistik ankommer det sedan enligt stats­kontorets uppfattning på den enskUda myndigheten att efter samråd med centralbyrån avgöra om och var statistiken skall produceras. Stats­kontoret fömtsätter att den framtida användningen i statsförvaltningen av datorkapacitet kommer att debiteras (eventuellt interndebiteras) i större utsträckning än vad som är fallet f. n.

Statskontoret bedömer kostnadskalkylen för de alternativa system-skisserna vara tillräckligt genomarbetad för att utgöra underlag för principbeslut. Vid en sammanvägning av de olika beslutspåverkande faktorema finner statskontoret att det central/regionala alternativet bäst tillgodoser folkbokförings- och beskattningsverksamhetens krav. Värdet av extema databehandlingsbehov skall därför vägas mot de betydande kostnadsdifferenser som har redovisats mellan det central/regionala och det regionala altemativet.

Statskontoret delar i huvudsak RSV:s bedömningar om de enskUda faktorernas betydelse vid val av systemalternativ. Härvid anger stats-

Prop. 1975:57

20

kontoret särskilt vissa frågestäUningar som haft betydelse för verkets ställningstagande.

För att få ett högt funktionsskydd i ett datorsystem krävs att syste­mets tUlgänglighet är hög. En av de faktorer som påverkar detta är tillgången till servicepersonjJ, Olika fel kan inträffa som kräver ser­vicepersonal med kompetens efter felets art. Erfarenhetsmässigt upp­träder en del fel som berör ciperativsystem, databassystem och terminal­övervakning där det kan vara svårt att snabbt få tiUgång tiU kompetent servicepersonal. Detta problem ökar naturligt nog om den komplexa delen av databehandlingen i ett ADB-system fördelas på ett flertal platser i riket. Bristen på derma typ av personal kan inte alltid avhjälpas genom att erlägga en högre underhållskostnad. Denna faktor ökar ris­kerna för en nedsatt funktioiissäkerhet i det regionala systemet.

Vad gäller frågan om tillgång tUl regional datorkapacitet anser stats­kontoret att en väsentlig fördel med det central/regionala systemalterna­tivet Ur möjligheterna att utan större risker för driftsäkerheten i syste­met för folkbokföring och beskattning utnyttja de regionala datorerna för externa regionala och lokala databehandlingsbehov. RSV framhåller i principförslaget att ADB-systemet för folkbokföring och beskattning blir mera smidigt och funktiionsdugligt om antalet regioner med dator­utrustning ökar. Detta kan åistadkommas på ett relativt enkelt och eko­nomiskt sätt i det central/regionala altemativet samtidigt som möjlighe­terna att tUlgodose externa databehandlingsbehov ökar. Vidare blir det enklare och smidigare för länsstyrelsema att utnyttja folkbokföringens och beskattningens register för externa ändamål. I det regionala alter­nativet kan av ekonomiska skäl en minskning av antalet regioner aktuaUseras,

Begreppet utvecklingspoteitial innehåller flera faktorer som påverkar bedönmingen. Frågan om att enkelt och ekonomiskt vidareutveckla och anpassa ÄDB-systemet ingår enligt statskontorets mening i detta be­grepp. De tre alternativen skiljer sig delvis åt i detta avseende. Samman­taget bedömer statskontoret att det central/regionala alternativet har de största utvecklingsmöjligheterna genom att det ger de bästa förutsätt­ningama för att utan risk för driftstömingar bygga ut och förändra systemet på både regional och central nivå samt att bearbetningar och kanske också registerföring lättare kan överflyttas mellan den centrala datorn och de regionala datorerna.

Vid en bedömning avseeniJe samtUga faktorer har statskontoret fun nit att det central/regionala alternativet är klart överlägset både det regionala och det centrala alternativet.

RSV:s och statskontorets; utredning om taxeringsorganisationen i första instans m. m. (RS-utredningen) har föreslagit omfattande föränd­ringar av arbetsformerna inom vissa delar av skatteadministrationen. Ett genomförande av dessa förslag kräver tUlgång tiU ett ADB-system

Prop. 1975:57

21

som är baserat på direktminnesteknik. Enligt statskontorets uppfattning medför RS-utredningens förslag väsentUga förbättringar i olika avse­enden. Genomförandet av det erforderliga ADB-systemet får inte för­sena det reformarbete inom skatteadministrationen som RS-utredning­ens förslag innebär.

Dataindustriutredningen har i sitt betänkande "Data och närings­politik 74" (SOU 1974: 10) föreslagit att s. k. nationella projekt skall genomföras i avsikt att både tUlgodose väsentliga samhällsbehov och bedriva effektiv näringspolitik. Ett av dessa projekt är systemet för folk­bokföring och beskattning. Det föreslås att det fortsatta utrednings­arbetet för detta system inriktas mot en regionaliserad databehandling med utveckling av erforderliga specieUa systemkomponenter inom ramen för en av RSV uppställd kravspecifikation. Statskontoret anser det vara nödvändigt med hänsyn till den korta utrednings- och genomförande­tiden samt de betydande kraven på funktionssäkerhet i både maskinut­rustning och programsystem att kräva att enbart väl beprövad och intrimmad utrustning och programteknik används. Erforderliga datorer och programsystem finns redan nu tiUgängUga, Statskontoret finner avgörande skäl tala mot att ADB-systemet för folkbokföring och be­skattning utvecklas som ett nationellt projekt.

4    Föreningen Sveriges länsdatachefers förslag till principiell systemlösning

Föreningen Sveriges länsdatachefer (FSL) har i en PM redovisat elt förslag till altemativ utformning av ADB-systemet för folkbokföring och beskattning. Promemorian har som bUaga fogats till FSL:s remiss­svar. Systemalternativet påminner om RSV:s regionala altemativ. Den grundläggande skillnaden utgör maskinvaran, FSL:s altemativ bygr ger bl. a. på uppfattningen att utvecklmgen av minidatorer under tids­perioden kan leda till ett utrustningsallemativ med bättre pris- och pre-standaförhåUanden än i dagsläget. I FSL:s alternativ beräknas 19 läns­styrelser utrustas med dataanläggningar, Registerföring och utskrifter sker på dessa regionala anläggningar och på en anläggning för referens-register med möjlighet tUl riksåtkomst av dala. De regionala anläggning­arna beräknas klara 90 % av frågeverksamheten i resp, region och re­sterande frågor skall via referensanläggningen slussas tiU annat läns re­gister. Varje regions anläggning byggs upp med två minidatorer där den ena utnyttjas enbart för folkbokförings- och beskaltningssystemel. Den andra minidatorn avses utnyttjas för extema behov och anslutas direkt till den regionala databanken. Den på detta sätt anslutna datorn tillåts läsa men ej skriva i databanken. Såväl programmerare som operatörer avses i princip utestängas från maskinanläggningen. Kostnaden för det sålunda skisserade systemet uppskattas av FSL till 97 milj. kr. i inves-

Prop. 1975: 57

22

teringskostnad och 15 milj. kr. i åriiga driftkostnader.

Länsdatachefemas alterniUiva systemskiss har remitterats tiU data­samordningskommittén. Datasamordningskommittén har behandlat för­slaget i ett yttrande som kompletterar kommitténs huvudyttrande. Kom­mittén har med anledning av remissen av FSL:s förslag uppdragit åt Statskonsult AB att göra en teknisk och kostnadsmässig utvärdering av förslaget för att belysa hur detta förhåUer sig tUl de av RSV presente­rade systemaltemativen. TUl kommittén har också överlämnats en skri­velse från landshövdingen i Malmöhus län med ytterligare material rörande valet av systemaltemativ. I detta material ingår bl. a. en PM skriven av tekn. dr. Janis Bubenko, som på uppdrag av länsstyrelsen i Malmöhus län gjort en systemteknisk och prestandateknisk utvärde­ring av de alternativförslag som RSV och FSL presenterat.

Enligt Statskonsults bedömning går det inte att, i det tidsperspektiv som RSV skisserat för arbetet med systemet för folkbokföring och be­skattning, genomföra ett regionalt systemalternativ med sådan datomt-rustning och till de kostnad

Beträffande kostnaderna anser Statskonsult att - om upphandling i enlighet med planerna sker år 1976 den skUlnad mellan regionalt och central/regionalt alternativ som RSV beräknat är i stort realistisk. I ett längre tidsperspektiv om mellan fem och tio år bedömer Statskonsult att dessa skiUnader till en del kommer att reduceras.

Bubenko anser däremot i sin promemoria att samtliga alternativ, inkl. FSL:s, är realiserbara och att FSL:s regionala altemativ är jäm­förbart med RSV:s central/regionala altemativ i fråga om investe­ringskostnader. De löpande kostnaderna behandlas dock inte av Bu­benko. Denne anser vidare att systemutvecklings- och genomförande-planerna sannolikt inte kan håUas oavsett vilket systemaltemativ som väljs. Bubenko betonar dessutom att det inte finns underlag för en utvärdering av alternativa datororienterade systemstrukturer eftersom osäkerheten vad avser kapacitetsbehov och kostnader är mycket stor.

Datasamordningskommittén anser att systemet för folkbokföring och beskattning på grund av sin storlek, komplexitet och känslighet från användningssynpunkt, måste baseras på en väl beprövad och tillförlitlig teknik. Kommittén har på basis av tidigare nämnda rapporter och material samt ytterligare inhämtade uppgifter kommit till ståndpunkten

Prop. 1975: 57

23

att det föreligger en betydande osäkerhet beträffande möjligheten att använda de av FSL förordade s. k. minidatorerna för de ändamål som det är fråga om i detta sammanhang. Det förefaller enligt kommittén uteslutet att minidatorer kan komma i praktiskt bruk i sådan tid att de utan större risk för förseningar kan användas i systemet för folk­bokföring och beskattning på det sätt som FSL föreslagit. Kommittén har anfört att datautmstningen för systemet för folkbokföring och be­skattning i huvudsak bör vara avsedd och dimensionerad för databe­handlingen i detta system. Den överkapacitet som uppstår både i ett regionalt alternativ och på de regionala datorerna i ett central/regionalt alternativ kan dock användas för andra ändamål än folkbokföring och beskattning. Kommittén stöder RSV:s och statskontorets uppfattning att det i elt central/regionalt alternativ dessutom finns goda möjligheter att bygga ut de regionala datorerna såväl kapacitets- som antalsmässigt, om detta visar sig önskvärt. För en kostnad motsvarande den merkost­nad som man kan räkna med i ett regionalt alternativ i förhållande till ett central/regionalt alternativ (ca 2030 milj. kr, i investeringskostna­der och ca 5 milj. kr, i årliga driftkostnader) bör det enligt kommittén vara möjligt att förse samtliga län med regionala datorer och/eller i varierande utsträckning bygga ut de regionala datorerna i ett central/ regionalt alternativ med hänsyn till de olika regionernas behov.

Ledamoten[REDACTED_EFTERNAMN] förordar i ett särskilt kompletterande yttrande att ett principbeslut om ADB-system för folkbokföring och beskattning begränsas till alt avse dels att elt nytt system skall utvecklas och infö­ras för de uppgifter och med den ambitionsnivå som RSV och stats­kontoret föreslagit, dels att samordningen mellan detta syslem och andra system i huvudsak bör begränsas till utbyte av data mellan syste­men, dels att datorutrustningen i första hand skall vara avsedd och di­mensionerad för systemet för folkbokföring och beskattning, dels att frågan om länsstyrelsernas behov av databehandling och databehand­lingsresurser för den regionala samhäUsplaneringen skall utredas och lösas i särskUd ordning och i god tid innan de nuvarande länsdatorerna tas ur bruk.

Den närmare utformningen av systemet vad gäller förläggningen av registerföringen och datorbearbetningarna samt dimensioneringen av datorutrustningen bör ses närmast som en teknisk och ekonomisk frå­ga, som bör kunna avgöras på grundval av en utvärdering av de offert-erbjudanden olika leverantörer lämnar i samband med anskaffningen av datorutrustning. Leverantörerna bör härvid ges möjlighet atl räkna på både central/regionala och regionala alternativ med databehand­lingen spridd på varierande antal datoranläggningar och regioner (dvs. 123 län).

Ledamoten[REDACTED_EFTERNAMN], som i ett särskilt yttrande till kommitténs remiss-svar över utredningen förordar att den decentraliserade systemstruktu-

Prop. 1975: 57

24

ren i dagens system vidareutvecklas, framhåller att särskUt avseende bör fästas vid att Bubenko förordar att den fortsatta utredningen bör drivas vidare mot ett problemorienterat systemförslag, innan man går in på val av ändamålsenUga tekniska lösningar.

5    Remissyttranden

Merparten av remissinstanserna har tidigare varit i tillfälle att yttra sig över RSV:s lägesrapport. De flesta remissvaren uppehåller sig vid val av principiell systemlösning och graden av samordning med olika externa intressenter.

Behovet av ett nytt system

Ätt en total översyn av systemet för folkbokföring och beskattning behövs anser ett övervägande antal av de remissinstanser som behand­lar frågan. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att del finns behov av att skapa ett nytt ADB-system, som bygger på modem dalatek­nik med utnyttjande av direktminnesteknik en teknik, som möj­liggör, att den lagrade informationen kan nås omedelbart och termi-nalålkomsl. Liknande synpunkter framförs bl. a. av centralnämnden för fastighetsdata, länsstyrelserna i Uppsala, Östergötlands, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Örebro, Koppar­bergs och Jämtlands län, domstolsväsendets organisationsnämnd. För­eningen Sveriges kronofogdar samt Malmö kommun.

Sveriges industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen anser dock att behovet av nya rutiner som ersättning för det nuvarande ÄDB-systemet är ofullständigt kartlagda. En mera fullständig analys av förut­sättningarna för altemativa systemkonstmktioner bör ulföras sedan erforderliga direktiv har inhämtats.

Allmänna frågor rörande samordning av statliga ADB-system

Remissinstanserna företräder två principiellt olika synsätt på hur man genom samordning uppnår ekonomi och effektivitet inom statliga ÄDB-system. En uppfattning som förs fram av de flesta centrala myndigheter med ansvar för utveckling och drift av ADB-system är att prisutveck­lingen och den tekniska utve:klingen beträffande datamaskinutrustning har lett till en situation där betydelsen av att tekniskt samordna utnytt­jandet av maskinvara har minskat i förhållande till strävan att hålla kostnaderna för systemutveckling nere genom att minimera systemens komplexitet. En motsatt uppfattning, som innebär att bl. a. ekonomiska skäl talar för samordnat utn}/ttjande av datamaskinutrustning för flera stora statliga ADB-system, i huvudsak på regional basis, företräds huvudsakligen av länsstyrelserna.

Prop. 1975: 57

25

Datasamordningskommittén, som ser en belysning av denna frågeställ­ning som en av kommitténs centrala uppgifter, har i anslutning till sitt re­missvar publicerat en promemoria "Samordning av statliga ADB-system" (Ds Fi 1975: 1) där kommUténs principiella syn redovisas. Promemorian sammanfattas i remissvaret. Kommitténs uppfattning är att samordning av information eller data normalt inte bör ske i form av gemensam lagring och bearbetning av data för större statliga ADB-system av här berörd typ utan i form av utbyte av data. Kommittén har funnit en rad principiella och praktiska skäl som talar för relativt avgränsade och tekniskt lätthanterliga administrativa system. Bl. a. åberopas de växande kostnadema för systemutveckling och de sjunkande kostna­derna för maskinvara som ett av skälen för att sträva efter minskad komplexitet även om det medför viss dubbellagring av information. Varje system bör härvid byggas ut i sin egen takt och fungera som själv­ständigt system oran långtgående tekniska och organisatoriska beroende­förhållanden. Om system i hög grad görs beroende av varandra försvå­ras kontinuerliga förändringar och moderniseringar av systemen, vilket kan bidra till att det tekniska hjälpmedlet ADB kan verka styrande på utformningen av verksamheten i övrigt. För att i stället kunna tillfreds­ställa krav på samordnat utnyttjande av registrerad information krävs standardisering vad avser definitioner av datatermer. Datasamordnings­kommittén anser vidare att man på grund av driftsäkerhets- och lön­samhetsskäl inte bör räkna med att i någon större utsträckning använda gemensamma datorer för flera system av den storlek och komplexitet som de större riksomfattande statliga administrativa reelltidssyslemen representerar. Detla hindrar dock inle att gemensamt utnyttjande av yttre utrustning, som även kan innefatta olika slag av datorer, bl. a. ut­rustning för registrering, inmatning, uttag och överföring av data kan komma ifråga.

En liknande uppfattning om generella samordningsfrågor redovisas av fastighetsdatakommittén, statistiska centralbyrån, domstolsväsendets organisationsnämnd och riksförsäkringsverket.

Datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) anför att de potentiella vinstema av teknisk samordning på central nivå är relativt små, medan gemensam användning av den regionala utrust­ningen som kringutmstning, linjenät m. m. kan visa sig rationell. DAFA anser dock att uppbyggandet av separata organisationer för system­underhåll både vad gäUer maskinvara och programvara för varje större system inte kan vara rationellt. Även riksrevisionsverket anser att effek­tivitetsvinster står att vinna i en samordnad driftorganisation. Central­nämnden för fastighetsdata anser dock att tekniska och ekonomiska skäl talar emot ett gemensamt utnyttjande av utmstning såväl på central som regional nivå. Detta leder till den principiella uppfattnmgen att systemet för folkbokföring och beskattning skall konstmeras med hän-

Prop. 1975: 57

26

syn primärt tUl folkbokföringens och skatteadministrationens krav. Detta synsätt delas av datainspektionen, datasamordningskommittén, fastighetsdatakommittén, statistiska centralbyrån och Göteborgs och Bohus läns landsting.

En principiellt annorlunda uppfattning i samordningsfrågorna redo­visas bl. a. i länsstyrelsernas, remissvar. Vissa länsstyrelser och FSL har, som inledningsvis nämnts, vid sina yttranden fogat en promemoria ut­arbetad av LAG. LAG anser att betydande fördelar står att vinna i en rätt avvägd samordning. Utan att avsevärt komplicera vare sig drift­miljö eller systemarbete bedöms enligt LAG en tekniskt samordnad lösning kunna genomföras för folkbokförings- och beskattningsverk­samheten, exekutionsverksamheten och systemet för fastighetsdata. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att samordningsvinster kan utnytt­jas om den fysiska samordningen ombesörjs i en regional driftmiljö be­stående av skilda minidatorer bestämda för olika databaser men sam­ordnade till länsstyrelsernas dataenheter. Länsstyrelsen kan inte accep­tera en fortsatt sektoriell avgränsning mellan ADB-system, som gäller verksamheter vilka har ett klart materiellt och funktionellt samband, främst exempelvis systemen för fastighetsregistrering, exekutionsväsen­det samt ADB-systemet för folkbokföring och beskattning.

Sammanfattningsvis uttrycker de flesta länsstyrelser åsikten att utred­ningen om ett nytt system för folkbokföring och beskattning inte skall avgränsas tUl att behandla endast folkbokföringens och beskattningens behov. De anser att utredningen i stället bör gälla länsstyrelsernas behov av databehandling i stort, i vilket inkluderas, fömtom folkbokföring och beskattning, även samhällsfilaneringen, kronofogdeväsendet och fastig­hetsregistreringen. Dessa synpunkter gmndar sig i vissa fall på uppfatt­ningen att gemensam användning av datorutrustning bör leda tUl effekti­vitetsvinster, i andra fall, på uppfattningen att länsstyrelserna måste för­ses med databehandlingskapacitet och att detta går att förverkliga om fler intressenters krav får slå igenom vid dimensioneringen av maskinvaruanskaffningen. Sålunda anser länsstyrelsen i Hallands län att när beslutet om regionala datorer fattades år 1963 det klart sades ifrån att datorerna skulle tillgodose länsstyrelsernas totala behov av databehandling. Länsstyrelsen finner det angeläget att detta riksdagens beslut inte nu omöjliggöres genom ett nytt system som inte tar hänsyn till länsstyrelsernas behov av datorkapacitet. Denna uppfattning åter­kommer i flertalet länsstyrelsers remissvar.

Länsstyrelsen i Värmlands län, som delar RSV:s principiella syn på samordningsproblematiken, anser det inte styrkt att en regionalisering av registerföring och datorcirift skulle behöva öka komplexiteten i ut­veckling, drift och underhåll. Liknande synpunkter framförs av läns­styrelsen i Västmanlands län. Även pverstyrelsen för ekonomiskt för­svar, ADB-beredningsgruppen och länsstyrelsernas organisationsnämnd

%

Prop. 1975: 57

27

anser alt en fördjupad diskussion om behoven utanför folkbofcförings-och beskattningsområdet bör genomföras innan en definitiv låsning till ett av altemativen för detta speciella system sker.

Rationaliseringsmöjligheter inom RSV:s ansvarsområde

Under denna mbrik behandlar remissinstansema främst frågan om en eventuell samordning av systemet för folkbokföring och beskattning med exekutionsväsendets planerade ADB-system. Föreningen Sveriges kronofogdar anser att det är nödvändigt att i systemarbetet med de båda systemen noga beakta integralionsmöjligheterna. Detta får dock enligt föreningen inte fördröja genomförandet av exekutionsväsendets ADB-system, DAFA anser i likhet med RSV att på gmnd av de fördyringar och förseningar som skulle bli följden av ytterligare samordning frågan om en närmare teknisk samordning mellan systemen bör tas upp när de första etapperna i folkbokförings- och beskattningssystemet har genom­förts. LAG anser å andra sidan att det måste förebringas mycket starka skäl för uppbyggnad av, som RSV föreslår, två parallella centrala sys­tem inom samma myndighets verksamhetsområde, där sambandet ter sig självklart och som enligt LAG ger av ingen bestridda kostnadsbespa­ringar. LAG anser inte att sådana starka skäl har redovisats och förordar att systemarbetet omedelbart inriktas mot en total systemsam­ordning. Länsstyrelsen i Stockholms län anför att exekutionsväsendet till sin väsentligaste del är en gren av skatteadministrationen och att två skilda system för de båda verksamhetema därför är helt enkelt oaccep­tabelt. Länsstyrelsen i Kronobergs län hänvisar till den försening av utvecklingsarbetet med exekutionsväsendets ADB-system som har skett och ifrågasätter om inte försöken inom detta projekt bör avbrytas tills en förutsättningslös utredning utvisar huruvida en samordning kan komma till stånd. Liknande synpunkter framförs av riksrevisionsverket, länsstyrelsernas organisationsnämnd, länsstyrelserna i Östergötlands, Gotlands, Kristianstads, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Örebro och Västernorrlands län. Länsstyrelsen i Värmlands län förordar också en samordning med exekutionsväsendets ÄDB-sys­tem och menar att det är för sent att ta upp denna fråga först när de båda systemen var för sig genomförts. Skulle emellertid statsmakterna finna det ekonomiskt försvarbart att gå på RSV:s linje med två parallel­la system, bör dessa i vart fall utvecklas enligt riktiinjer som medger en framtida sammanslagning.

Samordning med verksamheter utanför RSV:s ansvarsområde

Många remissinstanser behandlar konkreta samordningsproblem. Sam­hällsplaneringens behov äv tillgång tUl dels information, dels databe­handlingskapacitet tas upp av flertalet remissinstanser. Datasamord­ningskommittén anser att man bör räkna med att det i framtiden kom-

Prop. 1975: 57

28

mer att finnas ett ökat behciv av att ha tUlgång i någon form till data-behandlingsresurser vid länsstyrelserna, framför allt för den regionala samhällsplaneringen. Databeihandlingen för sist nämnda ändamål inne­bär huvudsakligen framstäUning av statistisk information. Den bör ses som en del av den offentligti sektoms statistikproduktion och vara sam­ordnad med denna. Frågan om hur den regionala samhäUsplaneringens behov av databehandling och databehandlingsresurser skall tUlgodoses i framtiden bör enligt kommitténs menuig av flera skäl inte primärt kopplas ihop med frågan om databehandUngen och databehandlings-resursema i systemet för falkbokföring och beskattning utan gäller i första hand hur databehandlingen för produktionen av regionalstatistik tekniskt och organisatoriskt bör utformas. Olika altemativ för produk­tionen av regionalstatistik äi: härvid tänkbara, såväl sådana där databe­handlingen sker huvudsakligen centralt med terminaler regionalt och lokalt som sådana där databehandlingen huvudsakligen sker regionalt. När det gäller samordningi;n av databehandlingen för den regionala samhäUsplaneringen med systemet för folkbokföring och beskattning Uksom med andra adminiistrativa system är det däremot viktigt alt samhällsplaneringens krav på datas kvalitet, variabeldefinilioner, iden­tifikationsbegrepp m. m. tUlgodoses så långt möjligt i dessa system för att dala i dessa skall kunna överföras tUl och användas i sam­hällsplaneringen. Frågan om behovet av databehandUng och basdata inom samhäUsplaneringen på regional nivå utreds dels av ADB-bered-ningen inom kommundepartementet, dels av statistiska centralbyrån inom ramen för en särskild utredning om samordning och samarbete inom regionalstatistiken. Eftersom man enligt datasamordningskom­mitténs mening inte bör koppla ihop databehandlingen för den regionala samhällsplaneringen med databehandlingsresursema i systemet för folk­bokföring och beskattning, bör man a-wakta dessa utredningar innan man tar ställning till hur dsitabehandlingen för den regionala samhälls­planeringen skall organiseras i framtiden. Detta behöver enligt kom­mitténs mening inte ske än på några år. Det kan nämligen konstateras att det regionala utnyttjandet av länsdataanläggningama för berörda ändamål hittiUs varit av relativt ringa omfattning och att det vid dessa kommer att finnas viss databehandlingskapacitet tUlgänglig fram till omkring år 1980. Vidare finns det databehandlingskapacitet tillgänglig bl. a. inom SCB och på universitetsdataanläggningama. Dessutom kom­mer man om statsmak tema som systemlösning för systemet för folkbokföring och beskattning väljer något av huvudaltemativen, dvs. det central/regionala eller regionala altemativet att ha möjlighet att senare bygga ut de regionala, datorerna, om det visar sig önskvärt. Data-samordnmgskommittén anser det dock angeläget att frågan om läns­styrelsemas behov av databehandlingsresurser löses i god tid innan de nuvarande länsdatorema tas ur bmk.

Prop. 1975: 57

29

Statistiska centralbyrån (SCB) anför att när det gäller statistiskt ut­nyttjande av data ur administrativa system som ADB-systemet för folk­bokföring och beskattning skaU SCB som central förvaltningsmyndighet på statistikens område svara för de statistiska bearbetningarna för olika användares räkning. Detta motiveras enligt centralbyrån av bl. a. sam­ordnings- och ekonomiskäl. SCB skall således tillgodose bl. a. den re­gionala planeringens behov av databehandling, i vid bemärkelse, för framtagning av statistik, statistiska register m. m. I fråga om den re­gionala samhällsplaneringens databehandlingsbehov anser SCB att det primära är informationsbehoven, medan databehandlingskapaciteten, varav datorkapaciteten är en del, kommer i andra hand. Statistikproduk­tionen för samhällsplaneringen kräver vidare enligt SCB fackkunska­per på statistikproduktionsområdet bl. a. avseende metodik samt frå­gor som gäller kvalitet och definitioner, klassificeringar m. m. På basis bl, a. av dessa skäl anför SCB att behovet av databehandling för sam­hällsplanering bör tUlgodoses utanför systemet för folkbokföring och beskattning. SCB ställer sig vidare tveksam tiU att det nu skaU genomfö­ras en för hela samhällsplaneringen total kartläggning av informations­behov, databehandlingsbehov och datorbehov. Om en sådan kommer till stånd bör den utföras av SCB. Riksrevisionsverket gör bedömningen att det inom ramen för den tekniska stmktur som det central/regionala alternativet innebär bör vara möjUgt att tUlgodose den regionala sam­hällsplaneringens behov i inte obetydlig utsträckning. Det bör vidare enligt verket övervägas att skapa vissa för den regionala planeringens behov centralt placerade serviceresurser för programmering, statistiskt kunnande m. m.

Föreningen Sveriges kronofogdar anser mOt bakgrund av det relativt låga utnyttjandet av länsanläggningama för samhällsplaneringens behov, att ett samutnyttjande av anläggningarna för folkbokföring och beskatt­ning och samhällsplaneringen är mindre sannolikt med hänsyn till att detta skulle kräva två helt skUda kompetensområden hos den personal som har ansvar för systemet. Enligt föreningens åsikt är det mer realis­tiskt att räkna med ett särskUt datasystem för samhällsplaneringens behov.

LAG delar inle RSV:s uppfattning att de på vissa länsstyrelser utplacerade datorerna skuUe vara avsedda för i första hand systemet för folkbokföring och beskattning. De uttalanden som gjorts i propo­sitioner rörande syftet med länsstyrelsemas dataanläggningar tolkar LAG så att länsanläggningarna är avsedda att stödja länsstyrelsemas hela verksamhetsfält. Att anläggningarna endast i begränsad omfattning kommit att utnyttjas för andra intressenter beror enligt LAG dels på bristen på ADB-kunskap på länsstyrelserna, dels på länsanläggningarnas svårtiUgängliga programmeringsspråk och dels på svårigheter att från RSV erhålla assistans för programmering för samhällsplaneringens be-

Prop. 1975: 57

30

hov. LAG ser stora utnyttja [idemöjligheter för samhällsplaneringen av den information som samlas in i det administrativa systemet för folkbok­föring och beskattning. LÄ(j framhåller att förutsättningarna för en effektiv regionaipolitisk planering i hög grad vilar på möjligheterna att från regionala myndigheter lämna snabb och aktuell information till lokal nivå. LAG anser att samhällsplaneringens databehandlingsbehov på ett smidigt och effektivt sätt bör inordnas i systemet för folkbok­föring och beskattning under den tid detta utgör det enda regionala ÄDB-system där samhällsplaneringens behov kan tillfredsställas. Det av FSL föreslagna regionala minidatoraltemativet framstår enligt ytt­randet i detla hänseende som klart överlägset övriga av RSV redovisade alternativ.

ADB-beredningsgruppen redovisar i sitt remissvar de informationsbe­hov som föreligger för den fysiska planeringen och för den regionalpoli­tiska planeringen. För den regionalpoUtiska planeringen behövs basupp­gifter om individer, företag och fastigheter tiUsammans med uppgiftei ur folk- och bostadsräkningen, industristatistUcen och arbetskraftsunder­sökningarna. F. n. utreds t. ex. möjligheterna att ur skattebanden ta ut information för aktualisering av folk- och bostadsräkningens sysselsätt­ningsuppgifter. Den fysiska planeringen har behov av samma typer av data som används i den regionalpolitiska planeringen. Beredningsgmp-pen anser att samhällsplaneiringens krav måste få påverka systemut­formning och dimensionering av det föreslagna systemet för folkbok­föring och beskattning emedan det under överskådlig tid av bered­ningsgruppen bedöms bli det system som samhällsplaneringen får re-pliera på. Även länsstyrelsen i Stockholms län redovisar den använd­ning av ADB som kan tänkas utvecklas i framtiden för samhällspla­neringens behov. Med hänsyn till länens individuella förutsättningar är enligt länsstyrelsen den regionala datorkraften och beslutanderätten över länsstyrelsernas egna register en förutsättning för att förse läns­styrelsema med aktuellt planeringsunderlag för den regionala samhäUs­planeringen. Denna innefattair redan nu ett antal projekt av största be­ tydelse för den kommunala samhällsutvecklingen. Ett vidgat regionalt datautbyte är också nödvändigt för landstingens och kommunernas pla­neringsarbete. Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller att samhälls­planeringen befinner sig i ett expansivt skede. För denna verksamhet kommer behovet av aktuell datainformation att framdeles göra sig allt­mer gällande. Härvid kommer enligt länsstyrelsen särskilt möjligheterna till integration med datainformation utanför RSV:s område exempelvis med innehållet i företags- och koordinatregister att spela stor roll. En uppbyggnad av basdataregister på regional nivå rörande personer, fastig­heter och företag, samt ett samordnat uttnyttjande av innehållet i dessa register skulle medföra helt andra förutsättningar att bedriva en ständigt aktuell samhällsplanering på regional nivå än f. n. Mot bakgrund av

Prop. 1975: 57

31

detta är det enligt länsstyrelsen av stor vikt att vid utformningen av ADB-systemet för folkbokföring och beskattning vederbörlig hänsyn tas tUl kommande databehov på den regionala samhällsplaneringens område. Ätt samhällsplaneringens behov bäst tUlgodoses i ett regionalt system anser länsstyrelsernas organisationsnämnd, länsstyrelserna i Öster­götlands, Kalmar, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Värm­lands, Örebro, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Svenska Kommunförbundet ställer sig tveksamt till om samhällsplaneringen motiverar ett separat ADB-system och an­ser att de administrativa systemen i största möjliga utsträckning bör anpassas för att täcka även viktiga externa behov. Konununförbundet anser vidare att samhällsplaneringens databehandlingsbehov bör när­mare utredas och klarläggas innan ställning tas tUl den datorkraft och driftorganisation som är mest lämpad för samhällsplaneringen, och för­utsätter att förbundet ges tillfälle att lämna synpunkter i anslutning till en dylik utredning. Göteborgs och Bohus läns landsting finner i likhet med RSV behovet av ett datasystem för planeringsändamål inte vara tillräckligt utrett. Landstinget stöder RSV:s uppfattning att behov och utformning av system för regional samhällsplanering bör utredas skilt från systemet för folkbokföring och beskattning. Stockholms kommun uttrycker förståelse för RSV:s avgränsning av utredningsområdet, men framför att samordningsfrågorna med hänsyn till folkbokförings- och skattesystemets gmndläggande karaktär i fråga om invånarinformalion inte bör skjutas på framtiden utan snarast tas upp till behandling. Med tanke på kommunemas behov av invånarinformalion är det angeläget att kommunerna får delta i sådant utvecklingsarbete. Även Göteborgs kommun trycker på samarbetsfrågorna och anför att en samarbetsgmpp för bevakning av externa kunders intressen bör tillsättas.

Vissa remissinstanser behandlar samordningsfrågor med det system för fastighetsregistrering som utvecklas av centralnämnden för fastig­hetsdata. RSV:s uppfattning att systemen skall utvecklas separat med beaktande av möjligheterna till informationsutbyte delas av central­nämnden för fastighetsdata. Nämnden konstaterar inledningsvis att samordning mellan systemen är nödvändig och att uppgiftslämnande systemen emellan är författningsreglerat. Fastighetsregister- och inskriv­ningsregistermyndigheter behöver uppgifter om adresser, taxeringsvär­den m. m. Skattemyndigheter behöver uppgifter om lagfarter, ändringar i fastighetsindelningen, köpeskillingar m. m. Ett problem i informations­utbytet i dag är olika definitioner på identifikationsbegrepp. Vid över­gång till ett nytt system bör man enligt nämnden beakta möjligheterna att i systemet bygga in sådana identifikationsbegrepp som möjliggör utbyte av information på maskinell väg utan kostsamt manuellt arbete. Nämnden delar helt RSV:s och statskontorets uppfattningar att en långtgående teknisk samordning inte bör ske mellan två så komplexa

Prop. 1975: 57

32

system för fastighetsdatasystemet och systemet för folkbokföring och beskattning. Nämnden kan för sin del inte finna några skäl som talar för att en sammanbindning mellan den regionala tekniska utrustning som i systemet för folkbokiiöring och beskattning främst behövs för i första hand dalaregistrering och utskrift av dokument, och den utrust­ning som i fastighetsdatasystemet behövs för handläggning av inskriv­ningsärenden m. m. skulle te sig särskUt meningsfull. Inle heller fastig-hetsdatakommittén ser några uppenbara fördelar vid en långtgående teknisk samordning mellan ett nytt system för folkbokföring och be­skattning och fastighetsdatasystemet. En samordning skulle inte heller enligt kommittén gagna den verksamhet som vart och ett av systemen primärt bör tillgodose. För att underlätta informationsutbytet mellan systemen bör gemensamma integrationsnycklar fastställas. Kommittén anser det därför angeläget att fasta former för ett fortlöpande sam­arbete i frågan mellan centralnämnden för fastighetsdata och RSV ska­pas redan nu. Även domstolsväsendets organisationsnämnd betonar vik­len av att gemensamma integrationsnycklar fastställs.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att fastighetsdatakommittén bör ges tillfälle att pröva ett rejäionalt altemativ uppbyggt på samordnade minidatorer för systemen för fastighetsdata och folkbokföring och be­skattning. LAG och länsstyrelsen i Örebro län anser att det inte är o-sannolikt att en vägning av kostnader, intäkter och intangibla effekter avseende samordnad regionalisering av ett flertal system skuUe ge under­lag för ett beslut i sådan riktning. Bland de system som kan ingå i en så­dan bild är systemet för fastighetsdata resp. systemet för folkbokföring och beskattning. Även DAFA anser att vinstema av samutnyttjande av teknisk utrustning och driftorganisatorisk samordning mellan fastighets-datasystmet och systemet för folkbokförmg och beskattning kan vara betydande och att olika samordningsalternativ bör utredas vidare. Läns­styrelsen i Värmlands län erinrar om att fastighetsdata produceras och till större delen också konsumeras regionalt och därför lämpar sig för regional registerföring. Länssityrelsen hyser förståelse för RSV:s bedöm­ning av svårighetema med en omedelbar samordning men förordar att systemet för folkbokföring och beskattnmg byggs upp så att möjlighe­terna till samordning på regionalplanet med CFD-systemet i ett senare skede hålls öppna.

Det organisationsregister som är under uppbyggnad hos RSV tas upp av några remissinstanser. Patent- och registreringsverket pekar på de enhgt verket betydande problem rörande samordning av olika myndig­heters verksamhet som måste lösas i det fortsatta utredningsarbetet rörande ett centralt firmaregister. Utredningsarbetet bör ges en bred förankring och bör integreras med datasamordningskommitténs arbete. Av avgörande betydelse är därvid frågan om det tUltänkta organisa­tionsnummerregistret är avsett att ersätta redan existerande företagsre-

Prop. 1975: 57

33

gister. Svenska Bankföreningen uttrycker ett intresse för en samordnad firmagranskning och företagsregistrering och betonar härmed vikten av alt, även om detla inte kan uppnås genom del föreslagna organisa-tionsregislret, som långsiktigt mål uppställs, atl försöka samordna all föielagsregislrering.

RSV har föreslagit att externa användare bör debiteras självkostnaden för det utnyttjande som kommer lill stånd. Statistiska centralbyrån har intet att invända häremot. Om den avsedda effekten en rättvisande kostnadsredovisning skaU uppnås är enligt centralbyrån en förutsätt­ning för införande av denna nya debiteringsprincip emellertid atl samma princip gäller vid eventueUa uttag av data ur systemet för statistiska bearbetningar o. d. inom länsstyrelserna t. ex. för planeringsändamål. Centralbyrån betonar vikten av denna fråga dä bristande enhetlighet i taxesättningen i dag är ett problem som på sikt kan leda till orationell arbetsfördelning och resursallokering i förvaltningen.

Tidplan för genomförande av ett nytt system samt samordningen i data­behandlingen mellan folkbokföringen och beskattningen

Flera remissinstanser har behandlat RSV:s förslag till tidplan och uppläggning av huvudstudie. I detta sammanhang kan nämnas att data­samordningskommittén tillstyrker att ett nytt system genomförs etappvis och att därvid systemet för folkbokföring utvecklas i ett senare skede än systemet för taxering och debitering av skatt. Kommittén anför att ADB-systemet för folkbokföring och beskattning kan ses som tvä sam­ordnade system för folkbokföringen resp, skatteväsendet. Folkbokfö­ringen har enligt kommittén inle slörre funktionella samband med admi­nistrationen på skatteområdet än med åtskUUga andra verksamheter. Kommittén anser det därför inte självklart att databehandlingen för folkbokföringen och beskattningsverksamheten skall ske inom samma ADB-system även i framtiden. Frågan huruvida databehandlingen för folkbokföringen bör ske i ett fristående system eller ingå i något annat system bör närmare klarläggas i samband med att frågan om ett even­tuellt s. k. basregister för fysiska personer behandlas. På uppdrag av kommittén pågår f. n. utredning av denna fråga. Kommittén avser att senare återkomma i dessa frågor. Nämnda utredningsarbete skall dock inte enligt kommittén behöva påverka det beslut om val av huvudal­ternativ för ADB-systemet som nu skall fattas. Riksförsäkringsverket ser med tillfredsställelse på att RSV i förhållande lill tidigare presen­terat material i principförslaget har senarelagt folkbokföringsdelen av systemet. Det skäl som enligt riksförsäkringsverket framför allt talar för denna senareläggning är all frågan hur databehandlingen för folk­bokföringen bör ske ännu inle har avgjorts.

Svenska försäkringsbolagets riksförbund betonar behovet av ett cen­tralt tillgängligt register över totalbefolkningen. Under fömtsättning alt

3    Riksdagen 1975. 1 saml. Nr 57

Prop. 1975: 57

34

ett centralt uppdateringsregister kan införas senast den 1 juli 1976 i enlighet med ett av datainspektionen utformat förslag är det enligt riks­förbundets uppfattning av mindre betydelse att folkbokföringsfunktio­nens överföring tiU det nya ADB-systemet sker senare än vad som ursprungligen har planerats.

Malmöhus län landsting tUlstyrker den av RSV föreslagna etappindel­ningen då terminalfunktionen i systemet i högre grad är en förutsätt­ning för folkbokföringssystemet än för beskattningssystemet. Ett annat skäl som talar för denna etajipindelning är att den höga systemintegra­tionen mellan systemen för lolkbokföring och beskattning huvudsakli­gen enligt landstmget synes vara mer historiskt, organisatoriskt och utrustningsmässigt betingad iin betingad av utnyttjande av personupp­gifter. Länsstyrelsen i Stockholms län och LAG anser liksom RSV att det nya systemet skall genomföras i etapper. Länsstyrelsen och LAG anser dock, med hänsyn till svårigheten vid genomförande av nya system av den typ som planeras, att genomförandet bör ske i etapper av ökande komplexitet. Av detta skäl förordar länsstyrelsen och LAG att folkbok­föringssystemet genomförs fc3re systemet för taxering och debitering. Samma syn på etappindelningen redovisas av länsstyrelserna i Gotlands, Hallands, Örebro och Västernorrlands län.

Länsstyrelsen i Stockholms län och LAG anför även kritik mot prin­cipförslagets tidplan och framhåller att ett genomförande av RS-utred­ningens förslag på skatteområdet inte får överordnas behovet av en full­ständig utredning av totalsystemet, samordningsfrågorna samt länssty­relsernas behov av datorkraft och tillgång till basregistren. Länsstyrel­sen och LAG anför vidare kritik mot att RSV i avvaktan på statsmak­ternas ställningstagande till j)rincipiell systemlösning inleder en huvud­studie. Huvudstudien får enligt dessa remissinstansers bestämda mening inte inledas förrän länsstyrelsemas krav på samordning mellan olika ADB-system och behov av r£:gional datorkraft har utretts. Därför yrkar också länsstyrelsen och LAG att den av RSV och statskontoret inledda huvudstudien avbryts till dess fuUständigt underlag för ett beslut från statsmakternas sida finns. Denna uppfattning delas av länsstyrelserna i Malmöhus och Göteborgs och Bohus län. Även överstyrelsen för eko­nomiskt försvar anser att en komplettering av underlaget som ligger till gmnd för principförslaget erfordras varefter förnyad utvärdering av olika systemförslag bör göras innan en huvudstudie beslutas och genom­förs. Denna uppfattning delas; av länsstyrelsen i Östergötlands län. Läns­styrelsen i Älvsborgs län tillstyrker RSV:s förslag till etappindelning men anser att en fördjupad utredning av FSL:s förslag bör ske, var­vid en försening av projektcit ett år kan godtas, om man härigenom vinner ett bättre fungerande ÄDB-system för folkbokföring och be­skattning. Riksrevisionsverket har i råga om tidplanen funnit att ADB-projektet för folkbokföring och beskattning inte kan anses vara mindre

Prop. 1975: 57

35

belastat av hot och risk än andra projekl. Verket anser att sett mot de stora rationaliseringsmöjligheterna bör åtgärder vidtas för att mini­mera och kontrollera risker för projektet. Detta kan ske bl. a. genom tillförande av ökade resurser på elt tidigt stadium av projektet, större satsningar på samordning, beslutsplanering, dokumentation och infor­mation samt beredskap mot oväntad personalavgång. Länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Örebro och Värmlands län samt LAG finner alt genomförandeplanen för ADB-systemet förefaller aUtför optimistiskt uppgjord.

Bedömning av alternativa principiella systemförslag

RSV har bedömt de olika systemalternativen utifrån ett anlal besluts­påverkande faktorer. Remissinstanserna behandlar i huvudsak följande faktorer: kostnader, beslutsfunktioner, driftsäkerhet, smidighet, bered­skaps- och krigsförhållanden, integritet, tillgång till regional datorkapa­citet, utvecklingsmöjligheter samt lokaliserings- och näringspolitiska frå­gor. Efter genomgången av de enskilda faktorerna ges en sammanfattan­de beskrivning av remissinstansernas totalbedömning.

RSV har gjort en beräkning av kostnaderna för de olika principiella systemaltemativen. Ett stort antal remissinstanser har i sin bedömning av andra faktorer utgått från RSV:s kostnadsbedömning. Försvarets rationaliseringsinstitut menar att en förväntad utveckling av minidatorers pris- och prestandaförhållande i ett längre tidsperspektiv bör kunna påverka graden av regionaUsering. Under perioden fram till föreslagen upphandlingstidpunkt torde dock enligt institutet rangord­ningen efter kostnad av föreslagna utrustningsalternativ inte komma att förändras. Länsstyrelsernas organisationsnämnd finner att kostnads­faktorn isolerat, entydigt talar för det central/regionala alternativet. Riksrevisionsverket anser alt den i principförslaget gjorda värderingen kan ligga till grund för val av systemalternativ. Verket anser dock att det fortsatta arbetet med kostnads/nyttokalkyler måste behandla frågor kring extem- och interndebitering av ADB-tjänster. En under system­uppbyggnaden gjord felaktig bedömning av dels efterfrågan på olika åtkomstaltemativ, dels intern- och externprissättningen kan senare ge svårbemästrade effekter som krav på en snabb utbyggnad av central kapacitet eller ett alltför lågt utnyttjande av redan beställda enheter. LAG anser att RSV och statskontoret vid framräknandet av kostnaderna för de olika alternativen inte i tillräcklig grad räknat med pris- och prestandautvecklingen för minidatorer. Vidare bör enligt LAG av säker­hetsskäl det central/regionala alternativet belastas med kostnaderna för en helt dubblerad anläggnmg, i likhet med bUregistret. Vid upphandling av en stor mängd utrustning av samma slag bör kvantitelsrabatter kunna förväntas, vilket enligt LAG påverkar det regionala alternativet förmån­ ligast. LAG anser vidare att datakommunikalionskoslnaderna bör spela

Prop. 1975: 57

36

en betydligt större roU vid valet av systemalternativ än enligt RSV:s bedömning. Genom att den andel riksförfrågningar som ett regionalt system fordrar enligt LAG uppgår till högst 10 % av den totala för­frågningsverksamheten, bör kalkylen påverkas i positiv riktning för ett regionalt alternativ.

Efter justering för nämnda faktorer bedömer LAG en kostnadsjäm­förelse få följande utseende. I sammanställningen redovisas även kost­naderna för FSL:s regionala alternativ baserat på minidatorer i 19 län.

Investerings­kostnader

Löpande kostnader

88

9

97

12

108

17

97

15

(Milj. kr.)

Centralt system Central/regionalt (14 länsanl.) Regionalt, RSV (14 länsanl.) Regionalt, FSL (19 länsanl.)

Slutiigen anser LAG att den överkapacitet som det regionala alterna­tivet ger bör värderas i kalkylen. LAG har på basis av dagens intäkter för extern databehandling om 45 milj. kr. årligen bedömt det vara realistiskt att räkna med intäkter om ca 10 milj. kr. för det regionala alternativet. Länsstyrelsen i Stockholms län anför liknande synpunkter. Även länsstyrelsen anser att det av driftsäkerhetsskäl i de centrala alter­nativen inte är tUlräckligt med enbart dubblering av vissa komponenter som exempelvis processorer som RSV förutsätter utan att det krävs en dubblering av hela maskinsystemet. Vidare kan, enligt läns­styrelsen, kostnaderna för telekommunikation i ett regionalt alternativ sänkas i förhållande tUl ett centralt. Detta bör enligt länsstyrelsen kunna ske genom att endast använda låghastighetsförbindelse mellan de regio­nala anläggningarna och referensanläggningen. Från vissa länsanlägg­ningar kan det enligt länsstyrelsens bedömning visa sig vara realistiskt att använda sig av uppringda linjer i stäUet för fast uppkopplade. Läns­styrelsen konstaterar att statskontorets beräkning av kostnaderna för av RSV framlagda alternativ begränsas av tre för länsstyrelsen väsentliga omständigheter. Dels har inga försök gjorts att studera andra utrust­ningsalternativ än de som RIsV har presenterat i en lägesrapport, dels har statskontoret vid val av regionala datorer utgått från vad som i dagsläget är minsta dator, dels anger statskontoret att det inte är ute­slutet att utvecklingen leder tUl att exempelvis minidatorer kan uppvisa bättre pris-/prestandaförhåUanden än datorerna i statskontorets kalkyler. Länsstyrelsen har efter att ha tagU del av FSL:s förslag tUl regionali-serat minidatoralternativ funnit att ur kostnads- och intäktssynpunkt detta system utan jämförelse är det fördelaktigaste. Länsstyrelsen kon­staterar att enUgt FSL:s beräkningar kan 19 län förses med datoranlägg­ningar med två miiudatorer ii varje län till samma investeringskostnad som för RSV:s central/regionala altemativ. För varje ytterligare läns-

Prop. 1975: 57

37

anläggning i FSL:s alternativ blir kostnaden 2,4 milj. kr. Med hänsyn till denna rimliga kostnad och för alt ge ökad effekt åt elt regionalt alternativ anser länsstyrelsen att samtliga län bör förses med datoran­läggningar.

Även länsstyrelserna i Östergötlands, Malmöhus, Göteborgs och Bo­hus, Värmlands och Örebro län ger ullryck för en liknande uppfattning. Länsstyrelserna i Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristian­stads, Hallands, Västmanlands och Västerbottens län anser att FSL:s alternativ ur såväl dimensionerings- som kostnadssynpunkt är överlägset det av RSV redovisade central/regionala systemet. Länsstyrelsen i Skara­borgs län uppger sig sakna resurser för alt i detalj kunna kontrollera rikligheten i de kostnadsberäkningar som nu föreUgger. Därest emeller­tid de av FSL lämnade kalkylerna visar sig realistiska anser läns­styrelsen övervägande skäl tala för ett regionalt system där samtliga länsstyrelser förses med egna datoranläggningar. Länsstyrelsen i Kop­parbergs län konstaterar att kostnaden för det regionala altemativet utan tvekan är högst. Ett regionalt system enligt FSL:s alternativ med­för dock i stort sett samma kostnad som det av RSV skisserade cen­tral/regionala systemet. Innan slutlig ställning las till systemtyp bör FSL:s alternativ bli föremål för utvärdering för att fastställa om sådana anläggningar är fullt jämförbara med principförslagets alternativ nar det gäller prestanda och utrustning. Liknande synpunkter anförs av läns­styrelserna i Uppsala, Älvsborgs och Västernorrlands län samt Göte­borgs kommun. Malmö kommun anser atl kostnadsuppskattningarna i principförslaget är inaktuella med hänsyn till priserna för på marknaden tillgängliga datorer. Kostnaderna för ett regionalt alternativ med slörre kapacitet än de av RSV föreslagna alternativen är enligt kommunen inte större än för det central/regionala alternativet. Sveriges industri­förbund och Svenska arbetsgivareföreningen anser att ekonomiska över­väganden talar till det regionala altemativets fördel på ett helt annat sätt än som framgår av statskontorets kostnadsuppskattning.

Datasamordningskommittén har, som nämnts i det föregående, gjort en teknisk och kostnadsmässig utvärdering av FSL:s alternativ och an­ser att det central/regionala alternativet är det tekniskt och ekonomiskt mest fördelaktiga.

\issa remissinstanser behandlar frågan om beslutsfunktio­ner. LAG anför att det av RSV förordade central/regionala alternati­vet innebär att närmare 75 % av antalet bearbetningar inom ÄDB-systemet för folkbokföring och beskattning centraliseras. Den helt cert-traliserade registerföringen medför även enligt arbetsgmppens bedöm­ning att de avgiflsbelagda servicebearbemingarna normalt kommer att utföras centralt. Beslut och bedömningar som har samband med an­givna förhållanden överflyttas från länsstyrelsen tiU RSV. Arbetsgrup­pen menar alt den centraliserade registerföringen otvivelaktigt medför

Prop. 1975: 57

38

en centralisering av beslutsfunktioner. Enbart förhållandet att regist­ren inte längre finns på länsstyrelsen utan måste rekvireras från RSV innebär en klar försämring i arbetsförhåUandena jämfört med nuläget. Genom att resurserna måste bli begränsade fömtser arbetsgruppen svårigheter med att få disfonera register för verksamhet som ligger utanför skatteområdet t. ex. samhällsplanering. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Kalmar, Värmlands, Älvsborgs, Örebro, Västmanlands, Västernorrlands och Västerbottens län. Även länsstyrel­sen i Stockholms län delar denna uppfattning och konstaterar därvid att ADB-teknikens utnyttjande i den offentliga förvaltningen sett från regional nivå hittills enbart har förstärkt tendensen till centraliserat beslutsfattande. Ett centraliserat ADB-system för folkbokföring och be­skattning befaras komma att ytterligare markera denna trend. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus, Skara­borgs, Kopparbergs och Jämtlands län. Även Stockholms läns landsting delar dessa farhågor. Malmö kommun anser att de centrala och central/ regionala altemativen knapjjast i längden kan möta kraven på skilda arbetsunderlättande rutiner på det lokala planet. Det vanliga är då enligt kommunen att kraven möts med genereUa regler i en centraliserad rutin. Då arbetsfunktionen därigenom påverkas skapas en miljö för en centralisering av själva beshitsfunktionen rent generellt. Även samtliga lokala skattemyndigheter i Stockholms län, utom lokala skattemyndig­heten i Stockholms fögderi, samt lokala skattemyndigheten i Hagfors fögderi anser att en centralisering av registerföringen kan leda till ett centraliserat beslutsfattande.

Driftsäkerheten behandlas i huvudsak endast av länsstyrel­serna. LAG anser att driftsäkerheten i det central/regionala alternativet kan godtas under förutsättning att RSV:s förslag kompletteras så att det blir ett dubbeldatorsystem. EiUigt föreningen blir då kostnaden väsentligt högre än den av RSV redovisade. Även efter en sådan kom­plettering bedöms dock sammantaget det regionala systemet ge högre säkerhet. Detta beror enligt arbetsgruppen på dels att de regionala an­läggningarna bör bli mindre komplexa genom bl. a. mindre omfattande register, dels att risker för driftstörningar som genereras från telenätet minskar genom den mindre omfattningen av telekommunikationer, dels att möjligheter finns tUl reservförfarande på angränsande länsdator, dels att länsstyrelsens möjligheter till egen ADB-teknisk utveckUng inte påverkas negativt, dels att ansvarskänsla och arbetstiUfredsställelse inte minskas i detta altemativ, och slutligen att ett regionalt system inte medför ett minskat regionalt systemtekniskt kunnande. Det av FSL föreslagna minidatoralternativet bedöms av arbetsgruppen ge ytterligare säkerhet genom att funktioner isoleras och avgränsas i specialdatorer. Liknande synpunkter framfiJrs av länsstyrelserna i Stockholms, Göte­borgs och Bohus,  Värmlands, Västmanlands samt  Västerbottens län.

Prop. 1975: 57

39

Länsstyrelsen i Stockholms län påpekar att det maskinsystem, som före­slås i de centrala alternativen är så stort att motsvarande dator inte finns i Skandinavien. Statskontoret torde därför inte ha någon praktisk erfarenhet från liknande datorer, utan måste förlita sig på uppgifler från presumtiva leverantörer.

Även länsstyrelsen i Malmöhus län anser att säkerheten är störst i det regionala alternativet. Centralalternativen har enligt länsstyrelsen mer komplext uppbyggda maskinsystem och saknar särskild testanlägg­ning, har ett mera komplext operativsystem och får en mera kompli­cerad driflbild med slörre möjligheter tUl operatörsfel, Alla dessa faktorer bidrar till att minska säkerheten i de centrala alternativen. Därtill anser länsstyrelsen att de längre telekommunikationsavstån­den menligt påverkar driftsäkerheten i dessa alternativ. Slutligen anför länsstyrelsen att den regionala driftpersonalen med dess mera direkta kontakt med användarna av systemets produkter förvärvat kunskaper som ur säkerhetssynpunkt enligt länsstyrelsens erfarenheter av nuva­rande decentraliserade system visat sig vara av stor betydelse. Även länsstyrelserna i Östergötlands, Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Hal­lands, Örebro, Kopparbergs och Västernorrlands län, lokala skattemyn­digheten i Hagfors fögderi saml Malmö kommun förordar ett regionalt syslem ur säkerhetssynpunkt. Länsstyrelsen i Uppsala län bedömer däremot den funktionella säkerheten vara högre inom det central/regio­nala alternativet med hänsyn till att den tekniska lösningen är något enklare. Denna synpunkt delas av lokala skattemyndigheten i Enköpings fögderi.

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar anser att behovet av och kost­nader för erforderliga reservrutiner har redovisats alltför summariskt. Detsamma gäller följder av störningar i telenätet, överstyrelsen anser att enbart det sätt på vilket frågan om funktions- och kapitalskydd behandlats i förhållande till dess betydelse inte minst från beredskaps­synpunkt borde vara tillräckligt skäl att uppskjuta en huvudstudie till dess problematiken utretts bättre.

De flesta länsstyrelser kommenterar smidigheten i de olika systemalternativen. LAG anser att det minidaloraltemaliv FSL har lagt fram framstår som det bästa ur allmän smidighetssynpunkt.

Länsstyrelsen i Uppsala län anför att smidigheten främst beror på antalet regionala datorer. Att förse ett stort antal länsstyrelser med egen dator inom det av RSV skisserade regionala systemalternativet är inte realistiskt med hänsyn till ställda krav och den därav följande kostnaden för varje regiondator. Inom det central/regionala alternativet däremot är kravet på regiondatorn lägre och kostnaden för en sådan dator torde vid inköpet den höga prestationsförmågan till trots understiga 1 milj, kr. Länsstyrelsen anför att en utökning av antalet regionala dato­rer inom det central/regionala alternativet så att samtliga länsstyrelser

Prop. 1975: 57

40

erhåller egen dator ur kostnadssynpunkt skulle innebära en årlig inbe­sparing på 5,5 milj, kr. i jämförelse med skisserat regionalt alternativ omfattande 14 regionala datorer. Ätt förse samtiiga län med datorutrust­ning skulle enligt länsstyrelsen medföra största smidighet. Länsstyrelsen i Södermanlands län föredrar med hänsyn tUl smidigheten det alterna­tiv där länsstyrelsen åter kan förses med egen dator för de arbetsupp­gifter inom folkbokföring och beskattning varom här är fråga. Om det central/regionala systemet från denna utgångspunkt visar sig fördelakti­gast har länsstyrelsen intet att anföra mot genomförande därav. Avsak­naden av egen dator uppger länsstyrelsen i Blekinge län vara en nackdel på grund av de tidsförluster som uppstår vid transporterna till och från datorn. Svårigheterna torde enligt länsstyrelsen accentueras ytterligare i ett system med central registerföring. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför att närheten till datorn ger större smidighet för användarna. För de länsstyrelser som utrustas med egen dator i ett regionalt system blir smidigheten betydligt större än i de centrala alternativen. Liknande syn­punkter framförs av länsstyrelserna i Värmlands, Kopparbergs, Väster­norrlands och Norrbottens län.

Enligt länsstyrelsen i Kalmar län blir de möjligheter tUl snabba om-planeringar för att anpassa verksamheten till olika arbetssituationer, som finns i det nuvarande systemet, mycket begränsade i ett central/regionalt system. De mycket omfattande transporter av magnetband och fellistor som måste förekomma i ett s;ystem med centraliserad registerföring ser länsstyrelsen vidare som en allvarlig nackdel. Arbetet med felkontrol­ler och rättelser, som redan i dag ofla sker under stark tidspress, kom­mer enligt länsstyrelsen att bli ännu besvärligare med risk för förse­ningar och kvarstående feL I fråga om allmän smidighet framstår ett regionalt system, i synnerhet om det ges den utformning som föreslagits av FSL, som vida överlägset ett central/regionalt system. Liknande syn­punkter framförs av länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Jön­köpings, Kristianstads, Hallands, Örebro och Västmanlands län. Även lokala skattemyndigheterna i fögderierna inom Stockholms län utom Stockholms fögderi , lokala skattemyndigheterna i Motala, Norrkö­pings, Jönköpings, Malmö oc;h Trelleborgs fögderier anser att smidig­heten blir större i etl regionalt alternativ än i de övriga alternativen.

En beslutspåverkande faktor som av många remissinstanser betraktas som väsentiig är de krav son kan uppställas under beredskaps-och krigsförhållanden. Överstyrelsen för ekonomiskt försvar delar RSV:s uppfattning att verksamheten bör kunna upprätthållas under beredskapsförhållanderi med i stort sett samma säkerhet som under normal fredstid. Riskema för sabotage måste dock bedömas bli slörre. Överstyrelsen anför den bestämda åsikten att följderna av ett sabotage mot ett centraliserat system kan bli mycket allvarligare än mot elt regionaliserat. Reservdelsförsörjningen är vidare, enligt överstyrelsen.

Prop. 1975: 57

41

från beredskapssynpunkt otillfredsställande. Överstyrelsen kan därför inle biträda det central/regionala alternativet. Från beredskapssynpunkt är ett regionaliserat system där varje länsstyrelse disponerar sin egen dator bättre. Försvarets rationaliseringsinstitut anser att det är av stor vikt att man redan i fredstid planerar den fortsatta användningen av ADB i krig och övergång tiU manuell databehandling. Planläggning av informationsbehandling och eventuellt datorutnyttjande i krig bör ske samtidigt med utveckling av det nya ÄDB-systemet. Institutet anser att det ur beredskaps- och krigssynpunkt är lämpligare med en regionalise­ring av systemet än en centralisering. Institutet vill emellertid under­stryka att även om andra faktorer talar för en central/regional lösning enligt RSV:s principförslag, så måste databehandlingen i krig avspeglas i det nya systemets detaljutformning och beredskapsplanering. Den tek­niska utvecklingen kan enligt institutet tiUåta en successiv decentralise­ring. En sådan process skulle enligt institutets uppfattning kunna minska det central/regionala alternativets sårbarhet i beredskaps- och krigstill­stånd. Institutet förordar att RSV förbereder en sådan successiv de­centralisering av datorkapaciteten; Även länsstyrelsen i Stockholms län betonar beredskapsplanläggningens betydelse. Riksnämnden för kommu­nal beredskap anser att ett regionaliserat syslem från allmän beredskaps­synpunkt torde vara att föredra framför ett centraliserat. Det primära för nämnden är emellertid inte valet av alternativ ulan snarare en systemlösning som i största möjliga utsträckning kan tillgodose av myndigheterna uppställda beredskapskrav. Även Sveriges industriför­bund och Svenska arbetsgivareföreningen förordar ur dessa synpunkter ett regionalt system. Malmö kommun anför att driften kan upprätthål­las i betydligt högre grad med en stark regional datorkapacitet än med ett centraliserat alternativ. Riskerna för-förbindelseavbrott måste anses vara betydligt större i krigstid för det centrala alternativet. Även som reservkapacilet för försvaret och kommunerna- är det väsentligt med en utbyggd stark regional datorkapacitet. Liknande synpunkter framförs av LAG, länsstyrelserna i Östergötlands, Kalmar, Gotlands, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Västerbottens och Norrbottens län. Länsstyrelserna beto­nar också ofta länsstyrelsens roll som totalförsvarsmyndighet som ett skäl för en regional lösning.

Integritetsaspékterna behandlas av flera remissinstanser. Datasamordningskommittén ifrågasätter om det är godtagbart eller önskvärt alt man i någon större utsträckning rent fysiskt använder registren inom de administrativa systemen direkt för bearbetningar inom den regionala samhällsplaneringen. SärskUt gäller detla när man använder data från flera system. Datainspektionen anför --- utan när­mare motivering att ur integritetsskyddssynpunkt är ett regionalt sy­stem för ändamålen folkbokföring och beskattning, kompletterat med

Prop. 1975: 57

42

ett centralt personuppdateringsregister, att föredra. Ledamötema Hugos­son, Pemelid, Redvall och[REDACTED_EFTERNAMN] anförde den skiljaktiga uppfattningen att på gmndval av föreUggande utredningsmaterial leder inte integri­tetssynpunkter till att någC't av de av RSV föreslagna alternativen kan ges försteg framför de andra. LAG påminner om att enligt datalagen skall vid bedömandet av om otillbörligt intrång kan uppkomma särskilt beaktas arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i re­gistret samt den inställning tUl registret som föreligger eUer kan antagas föreligga hos den som kan komma att registreras. I ett regionalt system behöver inte personinformationen koncentreras till ett datorsystem. I det systemförslag FSL lagt fram skulle registrering och lagring av den för länsstyrelsens likaväl scm för andra regionala och centrala myndig­heters verksamhet nödvändiga informationen kunna ske i från varandra helt skilda datorsystem utan att man därigenom skulle förlora eller för­sämra möjligheterna till önskad samordning och åtkomst av information från de olika systemen. Det förhållandet att informationen måste hämtas från olika datorsystem måste enligt LAG:s mening innebära, att riskerna för intrång i och missbmk ;iv den personliga integriteten blir mindre än om all information finns samlad i ett datorsystem.

LAG anför vidare att närheten till registren, som skulle bli större i ett regionalt system, genom den bättre kontakten mellan registrerad och registerförare måste skapa större förutsättningar för att hänsyn skall tas tUl allmänhetens inställning. Den uppdelning av registeran­svarigheten som blir följden av ett regionalt system begränsar vidare enligl LAG de effekter som ett missbmk av registren kan få. Den större bredden i beslutsfattandet med 24 lekmannastyrelser som finns i ett regionalt system skajiar enligt föreningen bättre garantier mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Liknande åsUcter fram­förs av länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Kalmar, Kristian­stads, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Västernorrlands och Västerbottens län. Även Malmö kommun anser att integritetsskydds­synpunkter bättre tillgodoses i ett regionalt system.

Länsstyrelsen i Stockholms län tar upp frågan om registeransvarighet i ell central/regionalt syslem. Länsstyrelsen anser att det i praktiken skulle vara omöjligt för länsstyrelsen att utöva sitt registeransvar i ett central/regionalt system, även om datalagen formeUt föreskriver att delad ansvarighet föreligger i sådana system. Samma uppfattning redo­visas i majoriteten av länsstyrelsernas yttranden.

Vissa länsstyrelser behandlar särskUt frågan om tillgång till regional datorkapcicitet. Utöver under denna punkt upp­tagna remissyttranden har synpunkter med beröringspunkter i frågan tidigare redovisats i samband med frågan om samordning med samhälls­planeringens behov. RSV konstaterar i principförslaget att tUlgången

Prop. 1975: 57

43

till regional datorkapacitet för externa behov är större i det av RSV förordade central/regionala alternativet än i dagsläget. Majoriteten av de länsstyrelser som yttrar sig anser att tUlgången på regional dator­kapacitet bäst tiUgodoses i ett regionalt system, i synnerhet om antalet regioner sammanfaller med antalet län. LAG anser att skUlnaden mellan det regionala och det central/regionala alternativet vad gäller tUlgång till regional datorkraft är betydande. En avsevärd överkapacitet före­ligger enligt principförslaget i det regionala alternativet, och datorut­rustningen i ett sådant alternativ har en annan utformning som medger helt andra ADB-tekniska tillämpningar än det central/regionala alter­nativets datorer. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Malmöhus och Värmlands län.

Länsstyrelsen i Hallands län anser att tillgången på regional dator­kapacitet för hela länsstyrelsens verksamhetsområde blir avgjort större i ett regionalt system med speciella datorer för samhällsplaneringen på regional nivå än den utrustning som skisserats i det central/regionala alternativet. Denna uppfattning delas av länsstyrelserna i Östergötlands, Gotlands, Kristianstads och Örebro län. Även lokala skattemyndigheter­na i Enköpings, Motala, Norrköpings och Hagfors fögderier anser att tUlgången till regional datorkapacitet blir större i ett regionalt system än i de övriga altemativen.

RSV anser att utvecklingsmöjligheterna på såväl cen­tral som regional nivå är störst i det central/regionala alternativet. Data­samordningskommittén stöder denna uppfattning och anför att det cen­tral/regionala altemativet synes erbjuda störst handlingsfrihet såväl vad gäller vidareutveckling av systemet som en utbyggnad av de regionala datorutmstningarna för andra ändamål, t. ex. den regionala samhälls­planeringens behov av databehandling. Även försvarets rationaliserings­institut instämmer i RSV:s bedömning att det central/regionala alterna­tivet har stora utvecklingsmöjligheter genom att det ger förutsättningar för utbyggnad och förändring av systemet både på central och regional nivå. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att möjligheterna till integre­ring av datainsamling är en betydelsefuU faktor där ett regionalt alterna­tiv har försteg. På gmnd av samlagringseffekten i ett regionalt alterna­tiv kan avisering till annan anläggning undvikas exempelvis vid en integration med exekutionsväsendets ADB-system och fastighetsdata­systemet. En annan relevant faktor är enUgt länsstyrelsen integrering vid distribution av utdata där möjligheterna är klart större i ett regionalt alternativ. LAG tUlmäter frågan mindre betydelse vid val av altemativ systemslmktur men anser att det inte bör undanskymmas att det regio­nala alternativets utveckUngspotential är större än de centrala alterna­tivens.

Från vissa länsstyrelser har framkommit uppfattningen att  lokali­seringspolitiska och näringspolitiska synpunkter

Prop. 1975: 57

44

talar för ett regionalt system. De lokaliseringspolitiska frågorna måste enligt länsstyrelsens i Östergötlands /ä« uppfattning ägnas en väsentUgt slörre uppmärksamhet i den slutliga bedömningen av systemalternativen än i principförslaget. Länsstyrelsen anser bl.a. att en övergång till central registerföring innebär en uttunning av dagens regionala datakunnande. Förutom att en sådan utveckling står i strid med decentraUseringssträ-vandena i allmänhet, skulle detta ur praktisk synpunkt innebära en olycklig utveckling. Den växande betydelsen av ADB inom en mångfald verksamhetsområden, där länsstyrelsen har att regionalt verka som samordnande organ, påfordrar dessutom en utveckling möt allt större ADB-kompetens hos länsstyrelserna. Behoven av ADB för den kom­munala planeringen kommer med aU sannolikhet att öka väsentiigt och anknyter på väsentliga punkter till den samordnande planeringen pä regional nivå (länsnivå). Alt i det läget medvetet försämra möjlighe­terna tUl en fortsatt utveckling av ADB-kompetensen på regional nivå förefaller därför enligt länsstyrelsen oklokt. Liknande synpunkter an­förs av länsstyrelserna i Malmöhus och Jämtlands län samt LAG.

Länsstyrelsen i Kalmar län anser att den minskning inom regionerna av antalet arbetstillfällen för operatörs- och servicepersonal som blir följden av en centraliserad registerföring inle får förbises vid val av systemalternativ. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen i Koppar­bergs län och Stockholms läns landsting. Datasamordningskommittén anser att eftersom man kan utgå ifrån att systemutvecklingen även i forlsätlningen kommer att vara gemensam och bedrivas centralt för de statiiga riksomfattande ADB-systemen, avser en regionalisering i hu­vudsak förläggningen av driftpersonalen och datorutrustningen till re­gionala enheter. Kommittén kan därför inte för sin del se att det före­ligger några avgörande regionalpolitiska skäl av den art datasamord­ningskommittén har att beakta, för att genereUt förorda en driftmässig regionalisering av de riksomfattande statliga administrativa ADB-systé-men.

Vad gäller näringspolitiska aspekter noterar länsstyrelsen i Östergöt­lands län att statskontoret intar en negativ stäUning till dataindustri­utredningens förslag att göra ADB-systemet för folkbokföring och be­skattning till s, k. nationeUt projekt, med motiveringen att bl, a, alltför kort tid för utredningsarbete och genomförande står till buds. Länssty­relsen anser inte att denna motivering kan tillmätas någon avgörande betydelse i förhållande tUl bl, a. de näringspolitiska intressena.

LAG reagerar mot att RJ!V enligt arbetsgmppens uppfattning kon­struerar systemalternativ som inte ger svenSk datorindustri konkurrens­möjligheter. Ur verksamhetens synpunkt kan enligt arbetsgruppen helt acceptabla alternativ utarbetas som ger möjlighet för svensk datorin­dustri att på lika villkor nied utländsk datorindustri konkurrera vid upp­handlingar. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Värm-

Prop. 1975: 57

45

lands, Örebro och Kopparbergs län. DatasainordningskommUtén anser att det är rimligt att räkna med alt det under perioden fram liU år 1985 kommer att utvecklas en sådan teknik som kan göra även andra system­alternativ tekniskt och ekonomiskt lämpliga, t. ex. ökad grad av sprid­ning av databehandlingen i de enskilda systemen. Kommittén konstate­rar dock alt den teknik och utrustning framför allt i fråga om pro­gramvaror som behövs för systemutformningar med mer avancerad spridnmg av databehandlingen än vad som nu är möjlig ännu är prak­tiskt taget helt oprövad. Det anses enligt kommitién allmänt krävas ett synnerligen omfattande och tidskrävande utvecklingsarbete innan en sådan teknik blir allmänt tUlgänglig, Vad gäller dataindustriutredning­ens förslag att göra projektet för nytt system för folkbokföring och be­skattning till ett s. k. nationeUt projekt har datasamordningskommittén i annat sammanhang avstyrkt detta med motiveringen att systemet på grund av sin storlek, komplexitet och känslighet från användningssyn­punkt måste baseras på en väl beprövad och tillförlitlig teknik. Även riksrevisionsverket delar statskontorels uppfattning att man inte bör göra systemutvecklingen för ett nytt system för folkbokföring och be­skattning till ett nationellt projekt.

När det gäUer ett   sammanfattat   val   av   systemalter­nativ är remissinstanserna delade.

Ett centralt system förordas av Föreningen Sveriges kronofogdar. RSV:s och statskontorets förord för det central/regionala systemet får stöd av centralnämnden för fastighetsdata, datasamordningskommittén, riksförsäkringsverket, försvarets rationaliseringsinstitut, statistiska cen­tralbyrån, riksrevisionsverket, länsstyrelserna i Uppsala och Söderman­lands län, lokala skattemyndigheterna i Uppsala, Enköpings, Jönköpings, Helsningborgs, Eslövs och Sala fögderier, 1972 års skatteutredning samt Svenska kommunförbundet.

De regionala alternativen, antingen i enlighet med RSV:s alternativ eller utformat som FSL:s altemativ, förespråkas av ADB-berednings­gruppen, datainspektionen, länsstyrelsernas organisationsnämnd, läns­styrelserna i Stockholms, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kal­mar, Gotlands, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, lokala skattemyndigheterna i Stockholms, Motala, Norrköpings, Karlshamns, Trelleborgs, Lunds, Uddevalla, Göteborgs, Kristinehamns, Hagfors, Fagersta, Härnösands och Skelleftå fögderier, Föreningen Sveriges länsdatachefer, Göteborgs kommun, Malmö kommun, Riksnämnden för kommunal beredskap, Stockholms läns landsting, Sveriges industriför­bund och Svenska arbetsgivareföreningen samt överstyrelsen för eko­nomiskt försvar.

En rad remissinstanser tar inte ställning i frågan om val av alternativ systemstruktur.

Prop. 1975: 57

46

6    Föredraganden

Behovet av ett nytt ADB-system för folkbokföring och beskattning

1963 års riksdag fattade principbeslut om övergång till automatisk dalabehandling (ADB) inom folkbokförings- och beskattningsområdet (prop. 1963: 32, SU 1963: 41, rskr 1963: 101). Principbeslutet innebar att de flesta länsstyrelserna .skulle förses med datamaskiner. Övergången till ADB var i huvudsak genomförd vid årsskiftet 19671968, Från början fanns 20 datamaskiner för dessa arbetsuppgifter, fördelade på 19 länsstyrelser. Genom bes;lut vid 1969 års riksdag minskades antalet anläggningar till 15 i syfte att bättre anpassa maskinkapaciteten till be­hoven (prop. 1969: 81, SU 1969: 82, rskr 1969: 221). F. n. saknar tio län egen dalamaskin, nämligen Uppsala, Södermanlands, Kronobergs, Gollands, Blekinge, Hallands, Skaraborgs, Värmlands, Gävleborgs och Jämtlands län. Länsstyrelserna i dessa län replierar på anläggningar i angränsande län för dalabesirbetning inom folkbokförings- och beskatt­ningsområdet.

Grunddragen i nuvarande magnetbandsorienterade ADB-system för folkbokföring och beskattning utvecklades redan åren före 1963 och har sedan dess i stort sett bibehållits. Utvecklingen på det administrativa området har därefter lett till ökade krav på automatisk databehandling. Dessa krav kan enligt rikssikatteverket (RSV) inte i längden uppfyllas inom ramen för det nuvarande systemet på gmnd av begränsningar både i s. k. programvara och maskinutrustning. RSV framhåller att maskin­parken måste ersättas vid slutet av 1970-talet dels på grund av förslit­ning, dels till följd av den tekniska utvecklingen. Innan en ny datama­skinutmstning tas i bmk anser RSV att en total översyn av ADB-syste­met måste ske. Huvuddelen av de remissinstanser som har behandlat frågan delar denna uppfattning. Även jag ansluter mig till den.

Ett tidsenligt ADB-systeim på folkbokförings- och skatteområdet måste enligt RSV vara så flexibelt att det fortlöpande kan anpassas till förändringar i lagstiftning och i administration. Det måste också kunna tillgodose stora krav på snEibb åtkomst av data. ADB-system som är magnetbandsorienterade uppfyller inte dessa krav. Ett ADB-system kan däremot göras flexibelt genom att data lagras på direktminne på ett sådant sätt att samma data kan användas för olika tillämpningar. Även snabb åtkomst av ADB-lagrade data kan åstadkommas genom denna lagringsteknik.

Praktiskt taget alla remissinstanser delar denna uppfattning. Även jag anser att de fördelar som står att vinna i utnyttjandet av modern data­teknik bör utnyttjas när ett utbyte av den nuvarande maskinparken sker, I likhet med RSV anser jag att övergången till ett direktminnesori­enterat ADB-system bör kunna leda till effektivitetsvinster inom fram­för allt taxerings- och uppbiirdsfunktionerna genom förenklad admini-

Prop. 1975: 57

47

stralion, genom minskat uppgiftslämnande för allmänheten, arbetsgivare och andra myndigheter saml genom en förbättrad skattekontroll. Jag vill i sammanhanget erinra om alt de förändringar, som jag tidigare denna dag har föreslagit beträffande skatteadministrationen i första instans, ställer stora krav på ett modernt ADB-system.

AUmänna frågor rörande samordning av ADB-systemet för folkbok­föring och beskattning med andra statliga ADB-system, m. m.

De nuvarande länsanläggningarna är enligt RSV primärt avsedda för folkbokföringens och beskattningens behov. RSV:s arbete med alt utveckla etl nytt ADB-system har följaktligen inriktats på att tiUgodose främsl de krav som folkbokföringen och beskattningen uppställer. De vinster som kan erhållas genom samordning av ADB-system ligger en­ligt RSV framför allt i samordnat utnyttjande av registrerad informa­tion och informationsutbyte emellan åtskilda system. Detla synsätt delas av datasamordningskommittén som anser att samordning av information eUer data normalt inle bör ske i form av gemensam lag­ring och bearbetning av data för större statliga ADB-system ulan i form av utbyte av data. Det finns enligt kommitién en rad principiella och praktiska skäl som talar för relativt avgränsade och tekniskt lätt­hanterliga administrativa system. Bl, a. åberopas de växande kostna­derna för systemutveckling och de sjunkande kostnaderna för maskin­utrustning. Samma uppfattning redovisas av andra centrala organ med ansvar för utveckling och drift av ÄDB-system.

En principiellt annorlunda inställning till samordningsfrågorna in­tar vissa remissinstanser bl. a. länsstyrelserna. Enligt dessa instanser bör de nuvarande länsdatamaskinema ses som en resurs för alt tillgodo­se länsstyrelsernas totala behov av databehandling. Genom att samordna driften av flera statliga ÄDB-system i ett regionalt mönster bör man uppnå effektivitetsvinster för de enskUda systemen. En sådan lösning skapar, framhålls det, en tillräckligt bred bas för att tillföra länssty­relserna en kvalificerad utrustning och organisation för automatisk databehandling. Av dessa skäl anser många länsstyrelser atl del fort­satta utvecklingsarbetet för ett nytt system bör inriktas mot alt tillgodo­se länsstyrelsemas behov av databehandling i stort i stället för mot enbart folkbokföringens och beskattningens behov.

EnUgt min mening talar mycket för att betydelsen av ett samordnat utnyttjande av maskinutrustning har minskat. TUl denna utveckling har bl. a. bidragit det ökade utbudet av datamaskiner av varierande sloriek, den förbättrade möjligheten till gradvis utbyggnad och komplettering av maskinkapacitelen samt den sjunkande kostnaden för datorutrustning. Däremot har kostnadema för systemutveckling ökat och de svarar nu­mera för en betydande och snabbt växande andel av de totala databe-handlingskostnaderna.  Genom  denna utveckling har behovet att  så

Prop. 1975: 57

48

långt det är möjligt minska komplexiteten i systemen blivit mer påtag­ligt. Jag är dock inte beredd att nu, i avvaktan på den sammanfattande redovisningen av datasamordningskommitténs arbete, närmare gå in på den generella samordningsproblematiken. När det gäller den nu aktuella frågan är min uppfattning alt man bör undvika all ytterligare komplicera det fortsatta systemutvecklingsarbetet. Detta arbete bör därför inriktas på all i första hand tillgodose kraven från folkbokfö­rings- och beskattningsområdet. Detta utesluter inle all överkapacitet kan användas för annan databehandling, t, ex. för den regionala sam­hällsplaneringen vid länsstyrelserna.

Möjligheter till samordning med andra verksamhetsområden

Många länsstyrelser har ansett att rationaliseringsvinster bör kunna

erhållas om man samordnar det ÄDB-system för exekutionsväsendet

som RSV f. n. utvecklar med systemet för folkbokföring och beskatt­

ning. I det sammanhanget har framhållits att exekutionsväsendet till

sin huvuddel får betraktas som en gren av skatteadministrationen. RSV

framhåller däremot att betydande förseningar av de båda systemen

skulle bU följden av en total samordning. Först sedan exekutionsväsen­

dets och de första etapperna av folkbokföringens och beskattningens

ADB-system har genomförts bör enligt RSV frågan om en närmare tek­

nisk samordning tas upp. Redan dessförinnan kan viss samordning

åstadkommas bl. a, genom grundläggande informationsutbyte och ge­

mensamt utnyttjande av linjenät och terminaler. RSV:s uppfattning får

stöd av bl. a, statskontoret och datasamordningskommittén. Även jag

anser att de båda systemen t. v. bör utvecklas parallellt samtidigt som

informationssamordningen säkerställs. Frågan om en närmare teknisk

samordning får tas upp serare,

a.

Vissa remissinstanser har förordat ett samordnat utnyttjande av da-tamaskinulrustning för det föreslagna systemet för folkbokföring och beskattning och det fastighelsdatasystem som utreds av fastighetsdata­kommittén. Såväl RSV och statskontoret som centralnämnden för fastighetsdata, faslighelsdatakommiltén och dalasamordningskommit­tén har ställt sig mycket tveksamma tUl värdet av en sådan samord­ning. Även jag anser att ett samordnat utnyttjande av teknisk utrust­ning för två i sig så omfattande system bör undvikas. Därmed minskar man de risker som följer med ett komplicerat systemutvecklingsarbete. Även här bör samordningsinsatserna i stället begränsas till att under­lätta informationsutbyte mellan systemen. Största möjliga hänsyn bör därför tas till behovet av enhetliga definitioner och begrepp.

Den regionala samhäUsplaneringens behov av databehandling

Databehandlingsbehovet för den regionala samhällsplaneringen har behandlats särskilt i utredningsarbetet. Enligt en inom statskontoret

Prop. 1975: 57

49

utförd utredning, som har bifogats RSV:s principförslag, torde det på kort sikt vara lämpligt alt den regionala samhällsplaneringen utnyttjar överkapacitet på befintlig datorutmstning eller serviceanläggningar. På längre sikt skulle samhällsplaneringen enligt utredningen kunna få till­gång tUl ett för planeringen anpassat system. Ytterligare utredningar behövs dock för att belysa både den centrala samt den regionala och lokala samhällsplaneringens behov av datorkapacitet. RSV cch stats­kontoret ansluter sig till dessa bedömningar.

Datasamordningskommittén menar att databehandlingen för den re­gionala samhällsplaneringen i huvudsak innebär framstäUning av sta­tistisk information. Den bör därför enligt kommitién ses som en del av den offentiiga sektorns slalistikproduklion och vara samordnad med denna. Kommittén framhåller vidare att frågan om behovet av data­behandUng och basdala inom samhällsplaneringen på regional nivå utreds såväl av ADB-beredningen inom kommundepartementet som av statistiska centralbyrån inom ramen för en särskild utredning om samordning och samarbete inom regionalslatistiken. Efiersom m.an en­ligt datasamordningskommUléns mening inle bör koppla ihop dalabe­handlingen för den regionala samhällsplaneringen med databehand­lingsresursema i systemet för folkbokföring och beskattning bör man a-wakta dessa utredningar innan man tar ställning till hur databe­handlingen för den regionala samhällsplaneringen skall organiseras i framtiden. Detta behöver enligt kommitténs mening inte ske än på några år.

Flertalet länsstyrelser framhåUer att samhällsplaneringen befinner sig i ett expansivt skede och därmed har ett växande behov av dalabe­handling. Man ser tillgången till uppgifter ur folkbokförings- och be­skattningssystemet som mycket väsentligt för samhällsplaneringen. En uppbyggnad av basdataregister på regional nivå rörande personer, fastig­heter och företag samt ett samordnat utnyttjande av innehållet i dessa register skulle medföra bättre förutsättningar för den regionala sam­hällsplaneringen. Det är därför enligt dessa länsstyrelser av stor vikt att samhällsplaneringens krav får påverka utformningen och dimensione­ring av ÄDB-systemet för folkbokföring och beskattning. Detta är sär­skilt betydelsefullt eftersom detta system enligt länsstyrelserna under överskådlig tid blir det enda regionala ADB-system där samhällspla­neringens behov kan tillfredsställas.

För egen del viU jag framhåUa att samhäUsplaneringen fortlöpande är stadd i utveckling. Det går enUgt min mening inte att nu få en klar uppfattning om de informationskrav och det databehandlingsbehov som samhällsplaneringen har. Den tUl kommundepartementet knutna ADB-beredningsgruppen undersöker dessa behov. Även inom statistiska centralbyrån pågår f. n. utredningar om hur den regionala samhälls­planeringens intressen skall tillgodoses. Dessa uttedningar bör avvaktas.

4   Riksdagen 1975. 1 saml. Nr 57

Prop. 1975: 57

50

I likhet med RSV och statikontoret anser jag att överkapacitet på länsanläggningarna tUlsammans med olika serviceanläggningar t, v, kan användas för att täcka samhällsplaneringens behov av databehand­ling. Del kan erinras om att den nuvarande ADB-ulrustningen kom­mer att finnas kvar hos länsstyrelserna fram till omkring år 1980. Frågan om hur databehandlingsbehovet för den regionala samhällspla­neringen skall lösas på sikt behöver mot denna bakgrund inte avgöras nu. Det syslem jag förordar i det följande är så flexibelt att de regio­nala datorerna kan byggas ut om detta visar sig önskvärt.

Jag vill i detta sammanhang ta upp en annan aspekt, nämligen taxor­nas betydelse för fördelningim av datamaskinresurser. Efterfrågan på datamaskinkapacitet är bl. a, beroende av om användandet av utrust­ningen eller informationen är kostnadsfri eller om avgifter debiteras. RSV har föreslagit att användare utanför systemet för folkbokföring och beskattning bör debiteras självkostnaden för det utnyttjande som kommer till stånd. Även statskontoret, riksrevisionsverket och statistiska centralbyrån för fram liknande synpunkter. Jag delar dessa synpunkter och förutsätter att debitering sker efter normen full kostnadstäckning inom ramen för de anslag som tUldelas de skilda sektorerna. Mer kon­kreta förslag bör utarbetas under det fortsatta utredningsarbetet.

Tidplan för genomförande av ett nytt ADB-system samt samordningen i databehandlingen mellan folkbokföringen och beskattningen

RSV har föreslagit att ett nytt ADB-system genomförts etappvis. Enligt förslaget bör omläggiungen av taxerings- och debiteringsfunk­tionerna ske i en första etapp år 1978. Ett nytt ADB-system för folk­bokföringen skulle därefter komma i en andra etapp. RSV anser det angeläget att omläggningen iiv taxerings- och debiteringsfunktionerna, som beräknas ge den största rationaliseringsvinsten, inte försenas utan genomförs år 1978. För tillfredsställande säkerhet i genomförandet är det enligt RSV nödvändigt att upphandling av utrustning sker under vintern 1976, att programmering på en testmaskin påbörjas under under våren 1976, att maskinleverans och systemtest genomförs under våren 1977 och att utbildning i de nya taxeringsrutinerna ges under hösten 1977. Såvitt RSV kan bedöma ställer inte taxerings- och debi­teringsfunktionerna omedelbart krav på terminaltillgång. Därför kan termmalanslutningen, som är en tekniskt komplicerad del av systemet genomföras något senare.

Majoriteten av remissinstanserna tUlstyrker den av RSV föreslagna etappindelningen. Vissa remissinstanser anser dock, med hänvisning till länsstyrelsernas arbetsgmpp (LAG), att folkbokföringsfunklionen borde utgöra den första etappen. Detta motiveras av att komplexiteten i sy­stemutvecklingen skulle minska om det mindre omfattande folkbok­föringssystemet utvecklades före taxerings- och debiteringsfunktionerna.

Prop. 1975: 57

51

Vidare anser LAG, i likhet med flera länsstyrelser, att RSV inte bör inleda sin huvudstudie innan länsstyrelsernas krav på samordning mel­lan olika ADB-system och behov av regional databehandlingskapacitet har utretts,

Datasamordningskonunittén har i sitt remissvar påpekat att systemet för folkbokföring och beskattning bör ses som två, nära integrerade system. Frågan huruvida databehandlingen för folkbokföringen bör ske i ett fristående system eller ingå i något annat system bör enligt kommittén klarläggas närmare i samband med att frågan om ett even­tuellt s. k. basregister för fysiska personer behandlas. Statskontoret ut­reder f, n, på kommitténs uppdrag behovet och tänkbar utformning av elt sådant basregister. Även datainspektion har föreslagit inrättande av ett Uknande register.

Jag delar RSV:s uppfattning att taxerings- och debiteringsfunktioner­na bör komma i en första etapp. Det är nämligen enligt min mening angeläget alt realisera de möjliga rationaliseringsvinsterna utan onödig fördröjning.

Jag anser vidare att skäl talar för att man inte nu genomför några mera genomgripande förändringar i ADB-systemet på folkbokförings­området bl. a. i awaktan på ställningstagande till folkbokföringens framtida utformning och organisatoriska anknytning samt statsmakter­nas ställningstagande till frågan om inrättande av ett eventuellt bas­register för fysiska personer.

Alternativa principiella systemförslag

RSV har redovisat tre alternativa systemskisser av principiell inne­börd, som utgör underlag för redovisade kostnadsberäkningar. Alla alternativen medger riksåtkomst av information via terminal hos lokal skattemyndighet, länsstyrelse öch RSV. Utskrifter av bearbetad informa­tion fömtsätts i samtliga alternativ ske hos länsstyrelse.

Regionalt system: Registerföring och utskrift sker på 14 regionala anläggningar. Ett referensregister ger möjlighet till riksåt­komst.

Central/regionalt system: Registerföring sker på en för länsstyrelserna gemensam anläggning. Kontroll av indata samt utskrifter från magnetband görs på 14 regionala anläggningar. Utskriflsbanden blir kvar inom regionerna och bildar där grundregister, som kan be­arbetas maskinellt.

Centralt system: Registerföring sker på en för länsstyrel­serna gemensam anläggning. Utskrifter från magnetband görs på 14 regionala s. k. off-line-radskrivare.

RSV framhåller att de tre redovisade systemalternativen är princip­lösningar. Detaljutformningen kan ske först sedan systemarbetet har kommit relativt långt.

Prop. 1975: 57

52

Systemalternativens karaktär av principlösning är enligt RSV särskilt framträdande för det central/regionala alternativet. I principlösningen förutsätts för detta alternativ att registerföring sker centralt. Vid detalj­utformning av alternativet kommer det sannolikt alt visa sig att ytterligare bearbetningar och kanske också viss registerföring, t. ex. register över fastigheter, bör ske regionalt, RSV framhåller vidare att datorernas sloriek och antal inte heller kan bestämmas förrän systemarbetet kom­mit längre än f, n. Alla de regionala datorerna behöver inte ha samma kapacitet. De kan i slor uisträckning anpassas efter behoven,. Detta skulle öka möjligheterna att förse flera länsstyrelser än i dagsläget med egen dator, särskUt de länsstyrelser som tidigare haft datorarUägg-ning och därför har tillgång tUl lämpliga lokaler. Smidigheten i systemet skulle därigenom öka.

MöjUgheterna alt variera de regionala datorernas kapacitet och antal är enligt RSV mindre i det regionala systemet. De regionala datorerna skall nämligen i detta syslem administrera en databank med terminal­kommunikation. Detta kräver så stor datorkapacitet att anskaffning av flera än 14 regionala datorer av ekonomiska skäl inte förefaller rea­listiskt. Snarare ligger en minskning av antalet närmare till hands.

Ett direktminnesorientera.t ADB-system beräknas ge möjlighet till rationaliseringsvinster hos folkbokförings- och skattemyndigheter i stor­leksordningen ca 30 milj. ks. per år. Omkring två tredjedelar härav bedöms kunna erhållas Inom taxerings- och debiteringsfunktionen.

RSV:s och statskontorets berälcning av kostnaderna för nödvändiga investeringar (uikl. investeringar i genomförandearbetet) och årliga lö­pande kostnader för de tre alternativen samt för elt omräknat nuläges­system, i vilket endast sker utbyte av de nuvarande datamaskinerna, framgår av följande uppställning. Beloppen anges i milj. kr. exkl. mer­värdeskatt. De löpande kostnaderna avser tiden efter det att systemet har tagits i full drift och inkluderar inte avskrivningar.

Ärlig löpande

Investering

kostnad

52

9

122

16

87

11

78

9

Omräknat nulägessystem Regionalt system Central/regionalt system Centralt system

RSV har vidare gjort en ekonomisk värdering som visar samma relation mellan de tre systemalternativen. Sammanfattningsvis konstate­rar RSV att samtliga systemalternativ visar god lönsamhet.

Föreningen Sveriges länsdatachefer (FSL) har i en PM redovisat ett eget förslag tiU utformning av ADB-systemet för folkbokföring och beskattiiing. Föreningens systemalternativ påmiimer om RSV:s regiona­la alternativ. Den grundläggande skillnaden ligger i maskinerna och deras antal. I FSL:s alternativ föreslås att 19 länsstyrelser utrustas med

Prop. 1975: 57

53

egna dataanläggnlngar. Registerföring och utskrift sker på dessa re­gionala anläggnmgar och på en anläggning för referensregister med möjlighet till riksåtkomst av data. Varje regions anläggning byggs upp med två minidatorer där den ena utnyttjas enbart för folkbokförings-och beskattningssystemet. Den andra minidatorn avses utnyttjas för andra behov och ansluts direkt till den regionala databanken.

De av RSV gjorda bedömningarna med utgångspunkt i olika fakto­rer av betydelse för val mellan de tre systemalternativen kan samman­fallas på följande sätt. Varje alternativ har sina särskilda för- och nack­delar. Ingen enstaka faktor är tillräcklig för att avgöra valet av system­alternativ, utan en sammanvägning måste ske. Alla alternativen be­döms dock genom möjlighet tUl direktåtkomst av dala kunna ge en bättre funktionsduglighet än nuvarande system. De faktorer som be­döms ha betydelse för val av systemalternativ är enligt RSV i huvud­sak följande:

beslutsfunktioner

kostnader

säkerhet

smidighet

beredskaps- och krigsförhåUanden

integritet

tillgång till regional dalamaskinkapacilet

utvecklingsmöjligheter

lokaliserings- och näringspolitiska frågor.

En jämförelse mellan det centrala och det central/regionala systemet ger enligt RSV vid handen att driftkostnaderna och avskrivningar för det centrala systemet är ca 36 milj. kr, lägre per år än för det central/ regionala. Det centrala systemet ligger emellertid från smidighetssyn­punkt klart efter det central/regionala, RSV bedömer totalt sett det central/regionala systemet som klart överlägset det centrala.

Motsvarande jämförelse mellan det regionala och central/regionala systemet visar enligt RSV att driftkostnader och avskrivningar för det central/regionala systemet är ca 1012 milj. kr, lägre per år än för det regionala systemet. Funktionssäkerheten bedöms vara hög och fullt acceptabel för båda alternativen. Det central/regionala systemet förut­sätts dock ge högre säkerhet än det regionala. Även systemomläggning­en bedöms kunna ske på ett säkrare sätt i det central/regionala syste­met. Möjligheterna att förse flera länsstyrelser än i dag med datorer är avgjort slörre i det central/regionala än i det regionala systemet.

Detta kan öka smidigheten i det central/regionala systemet och i detta avseende göra det helt likställt med det regionala. Sammanfattningsvis anser RSV att det central/regionala systemet bör ges företräde framför det regionala.

RSV:s förord för det central/regionala alternativet får stöd av stats-

Prop. 1975: 57

54

kontoret saml en rad remissorgan, bl, a, centralnämnden för fastighets­data, försvarets rationaliseringsinstitut, riksrevisionsverket, statistiska centralbyrån, dalasamordningskommittén och ett par länsstyrelser.

En annorlunda uppfattning redovisas av många remissinstanser, fram­för allt länsstyrelser. Länsstyrelserna har i allmänhet ansett att ett re­gionalt system är att föredra framför ett centralt eller central/regionalt. Avgörande för denna uppfattning är främst att ett regionalt system en­ligt dessa remissinstanser ger större smidighet, bättre tUlgång till regio­nal datorkapacitet samt bättre tillgodoser de krav som ställs under be­redskaps- och krigsförhållanden. Länsstyrelserna anser vidare att ett re­gionalt system är att föredra i alla de hänseenden som jag har nämnt i det föregående. De har också varit kritiska mot de kostnadsberäkningar som RSV har redovisat och anser att det alternativ som FSL har före­slagit är ur kostnadssynpunkt helt jämförbart med RSV:s central/regio­nala system. Flertalet länsstyrelser har begärt att FSL:s alternativ skall noggrant utvärderas innan b(slut fattas om systemstruktur.

FSL:s alternativ har remitterats till datasamordningskommittén för en utvärdering, I sitt remissvar anför kommittén att FSL:s system bygger på avancerad teknik som ännu inte praktiskt har prövats och som i vissa delar ännu inte är utvecklad. Kommittén anser att det föreligger en be­tydande osäkerhet beträffande möjligheten att använda denna typ av datorer för de ändamål som det är fråga om i detta sammanhang, I varje fall förefaller det uteslutet att minidatorer kan komma i praktiskt bruk i sådan tid att de utan större risk för förseningar kan användas i systemet för folkbokföring och beskattning på det sätt som FSL har föreslagit. Datasamordningskommittén konstaterar vidare att för en kost­nad motsvarande den merkostnad som man kan räkna med i elt regio­nalt alternativ (2030 milj. kr. i investeringskostnader och ca 5 milj. kr. i årliga driftkostnader), bör det vara möjligt att förse samtliga län med regionala datorer och/eller i varierande utsträckning bygga ut de regio­nala datorerna i ett central/i-egionalt alternativ med hänsyn till de olika regionernas behov om delta -visar sig önskvärt.

Det är enligt min mening väsentligt att ADB-systemet för folkbokfö­ring och beskattning på grund av sin storlek, komplexitet och känslighet från användningssynpunkt baseras på en väl beprövad och tillförlitlig teknik. Jag anser det vidare angeläget att den av RSV uppgjorda tid­planen så långt möjligt kan hållas. Det torde inle vara möjligt att genom­föra FSL:s förslag inom den tidsramen med den datorutrustning och till de kostnader som föreningen har förutsatt. Att basera den här ak­tuella datafunktionen på en maskin- och systemlösning som ännu ej praktiskt prövats i datasystem av den storleksordning det här är fråga om innebär enligt min mening för stora risker. Jag övergår nu tiU att närmare diskutera de faktorer som är avgörande vid elt val av system­struktur.

Prop. 1975: 57

55

Jag har fäst stort avseende vid kostnadsskiUnaderna mellan alternati­ven. Det har därvid inte funnits anledning att ifrågasätta RSV:s bedöm­ning, nämligen alt elt regionalt altemativ medför 3040 % högre in­vesteringskostnader och ca 40 % högre löpande årliga driftkostnader än ett central/regionalt alternativ.

Vad gäller drifuäkerheten bygger det central/regionala alternativ som RSV har föreslagit i allt väsentligt på beprövad teknik. Inom förvalt­ningen har under de senaste åren likartade system byggts upp. Stora ris­ker för avsevärda fördyringar Ugger i att inte utnyttja beprövad teknik för ett system med den omfattning och komplexitet som systemen för skatteadministrationen och folkbokföringen har.

Många länsstyrelser har hävdat alt det nya systemet för folkbokföring och beskattning utifrån näringspolitiska utgångspunkter bör ges en ut­formning som möjliggör för svensk dataindustri alt konkurrera vid upp­handlingen. Med den produktinriktning som de svenska datatillverkama numera har är enligt min uppfattning möjligheterna för dessa företag att konkurrera om en order väsentiigt större i ett central/regionalt system än i ett regionalt.

När det gäller beredskaps- och krigsaspekterna lorde möjligheterna all bibehålla driften av åtminstone delar av ADB-systemet under bered­skapsförhållanden vara större i etl regionalt system. Detta med hänsyn framför allt till alt effektema av ett totalt haveri blir mindre om re­gisterföringen är spridd. Jag har i det system jag förordar i det följande tagit hänsyn till dessa aspekter.

Länsstyrelserna har utifrån regionalpolitiska utgångspunkter framfört farhågor for att en övergång till central registerföring skulle innebära en uttunning av kännedomen om ADB inom regionerna. Enligt RSV kommer emellertid ADB-personalen vid en sådan övergång endast att minska med ell fåtal operatörer eller servicetjänster per region. När det gäller kvalificerad ADB-teknisk personal för programmering m. m. blir skUlnaden mellan ett regionalt och etl central/regionalt syslem obetyd­lig eftersom systemutvecklingen vid ett för hela landet enhetligt skatte­system måste ske centralt.

För egen del anser jag att tillgång tUl ADB-kunnande och datorkapa­citet kan ha betydelse för den regionala utvecklingen bl. a. genom att underlätta användandet av ADB-teknik både i planeringssammanhang och i administrativa verksamheter. Valet mellan ett central/regionalt eller regionalt system påverkar dock enligt min mening inte i någon större ulslräckning tillgången till ADB-kunnande I regionerna eftersom system­utvecklingen i skattesystemet måste ske centralt oavsett vilkel alterna­tiv man väljer. TiUgången till regional datorkapacitet bestäms huvud­sakligen av det antal regioner som får egen datorutrustning. Möjlighe­terna att lill en rimlig kostnad variera de regionala datoremas kapa­citet och antal är enligt min mening större i det central/regionala syste-

Prop. 1975: 57

56

met. I det följande kommer jag att föreslå ett system som i förhållande till det central/regionala systemet innebär en utökad regional register föring. Vidare kommer jag att förorda en utbyggnad och komplette ring av de regionala datorerna.

Vissa länsstyrelser har uttryckt farhågor för att en central registerfö­ring skulle medföra en centralisering av beslutsfunktionerna. Jag vill i det sammanhanget framhålla att den tekniska utvecklingen har nått en nivå som i hög grad medger alt arbetsformer och organisation utformas oberoende av den teknik som utnyttjas. Härigenom kan beslutanderätten i olika frågor förläggas tUl lämpliga nivåer oberoende av om informatio­nen fysiskt lagras centralt eller regionall så länge tillgången till infor­mation finns på båda nivåer.

Möjligheterna att på etl smidigt sätt göra omplaneringar av databe­arbetningar vid oUka störningar har av en del länsstyrelser ansetts tala för en regional lösning. Det väsentliga har härvid varit att ha tUlgång till en datamaskin över vUken länsstyrelsen själv förfogar.

Integritetsaspekterna behandlas av flera remissinstanser. Datainspek­tionen, liksom de flesta länsstyrelserna, anser att man i elt regionalt system skapar bättre garantier mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten.

Vid ett ställningstagande t;ill vilket ADB-system som bör väljas måste självfallet såväl inlegritetsskyddsaspekter som önskvärdheten av ett smi­digt system tUlmätas stor betydelse. I det i förhållande till RSV:s förslag modifierade syslem som jag kommer att förorda i det följande kom­mer enligt min mening de nämnda synpunkterna att väl tillgodoses. Jag förutsätter att det fortsatta utvecklingsarbete, såsom RSV har räknat med, kommer att bedrivas i nära samarbete med datainspektionen.

Förslag till systemstruktur

Vid remissbehandlingen har en av de väsentligaste frågorna gällt var registren skall föras. En betydande remissopinion, främst företrädd av länsstyrelserna, förespråkar en regional registerföring. Frän länsstyrel­sernas sida har sålunda bl. a. hävdats att man har stort behov av snabb och smidig tUlgång tUl den information som lagras i systemet för folk­bokföring och beskattning. Man befarar att om informationen huvud­sakligen lagras i gemensamma register för hela landet kommer de en­skilda länsstyrelsernas krav på informationstillgång att bli svåra att till­godose.

Andra remissinstanser har betonat vikten av riksåtkomst av viss in­formation och förordat en central registerföring. RSV har i sitt princip­förslag framhållit att olika former av registerföring kan tänkas. Vissa register, t. ex, register över fastigheter, skall enligt förslaget kunna föras regionalt, medan andra register där behovet av riksåtkomst är större förs centralt. Även en viss dubbellagring av register både centralt och re­gionalt skuUe enligt RSV:s förslag kunna förekomma.

Prop. 1975: 57

57

Jag har tagit intryck av de önskemål som har framförts från länssly-relsehåll om bättre tillgång till de data som lagras i systemet för folkbok­föring och beskattning. För att såvUt möjligt tUlgodose önskemålen har jag låtit undersöka möjUgheterna att i ökad grad föra register regionalt utan att förlora de väsentligaste rationaliseringsvinsterna som RSV:s för­slag innebär.

De beräknade rationaliseringsvinsterna i ett nytt ADB-system ligger huvudsakligen inom skatteområdet. Det är också inom detta område som behovet av ett gemensamt register för hela riket och lagring av data på direktminnen är mest framträdande. Vissa av de rationaliseringsåt­gärder som har föreslagits av RSV:s och statskontorels utredning om taxeringsorganisalionen i första instans m. m. (RS-utredningen) är knappast möjliga att genomföra om skatteregistrel i bearbetningssladiet är uppdelat på länsregisler.

För att minska omfattningen av den centrala registerföringen och till­godose länsstyrelsernas krav på att regionalt ha direkt tillgång till ak­tuell information inom folkbokförings- och beskattningssystemet kan en lösning enligt vad jag kommer att ange i det följande vara lämplig för registerföringen inom de fyra huvudområden det här gäller, dvs. fastig­hetsredovisningen, personredovisningen, organisationsdala och skattere­dovisningen. Inom samtliga dessa områden förs f, n. register på länssty­relserna i form av faslighetsband, personband, register över juridiska personer (s. k. J-band) och skatleband.

När det gäller fastighetsredovisningen har redan RSV i sitt princip­förslag angett alt den kan ske regionall. Jag förordar att så sker.

Jag har i det föregående berört frågan om personredovisningen. Skäl talar för alt man inte vidtar några mer genomgripande förändringar av ADB-systemet på folkbokföringsområdet i avvaktan på stäUningstagan­de till folkbokföringens framtida utformning och organisatoriska anknyt­ning samt statsmakternas beslut i frågan om ett eventuellt basregister för fysiska personer. Motsvarigheten till det nuvarande personbandet bör även i fortsättningen föras regionalt. Därmed får länsstyrelserna samma tillgång som nu till aktuella persondata. Skatteregistret kan få tUlgång till persondata på ungefär samma sätt som övriga ÄDB-system inom förvaltningen, exempelvis socialförsäkringssystemet.

Enligt lagen (1974: 174) om identitetsbeteckning för juridiska perso­ner m, fl., som träder i kraft den 1 juli 1975, skaU organisationsnummer tilldelas sådana personer. RSV skall föra register över tilldelade orga­nisationsnummer.

I principförslaget för nytt system för folkbokföring och beskattning och i RS-utredningens förslag till omläggning av skatteadministrationen har diskuterats ett organisationsregister, som innehåller alla juridiska personer som driver rörelse eller annan verksamhet samt alla fysiska personer som har någon anställd eller driver rörelse. Ett sådant register

Prop. 1975: 57

58

ger förutsättningar för elt enkelt informationsutbyte emellan skatteför­valtningens olika enheter. Registret har förutsatts vara lagrat centralt och åtkomligt via terminal,

Organisalionsnummerregislret motsvarar för de juridiska personernas del det av datainspektionen föreslagna centrala uppdaterings- och sök-regislret för fysiska personer. Det tidigare nämnda organisalionsregist-ret har däremot karaktär av skatteregister. Om båda dessa register in­rättas och görs lätt tillgängliga för länsstyrelserna bortfaller behovet av det nuvarande registret över juridiska personer. Om länsstyrelserna skul­le ha behov av elt aktuellt regionalt register över organisationer kan ett sådant föras till en relativt låg kostnad.

Skalteregistret tillskapas från person- och organisationsregistren med sikte på att innefatta alla skattskyldiga för etl visst inkomstår. Registret byggs successivt upp och kompletteras med uppgift om erlagda skatter för att i slutskedet tillföras uppgift om taxeringsnämndernas beslut om åsalt taxering, debiterade avgifter m, m. Fram till dess att registret kan användas för utskrift av taxeringslängd fungerar det som ett internt ar-betsregister för skatteredovisningen. Först sedan uppgift om åsätt taxe­ring föreligger är informationen i skatteregistret av värde utanför be­skattningsområdet. Därefter kan registerinformationen tas ut länsvis för att bearbetas vidare vid de regionala anläggningarna.

Om skatteregistret under den tid det fungerar som arbetsregister lag­ras samlat för alla län blir det avsevärt enklare och billigare att utföra de uppgifter som för skattesystemet bör utföras med hjälp av ADB, För att skattemyndigheterna skall få snabb tillgång till information ur skatteregistret bör de vara anslutna med terminal till detta register.

För att tillgodose länsstyrelsernas krav på regional tillgång till aktuell information inom systemet och register för maskinell bearbetning kan frågan om registerföring enligt min mening sammanfattningsvis lösas på följande sätt utan att man går miste om de väsentligaste rationaliserings--vinstema i RSV:s förslag:

regional registerföring avseende fastighetsredovisningen

regional registerföring av;5eende folkbokföringen

regional och central registerföring av juridiska personer som driver rörelse eller annan verksamhet samt fysiska personer som driver rörelse eller har någon anställd (organisationsregister)

central registerföring av arbetsregister för beskattningen omfat­tande samtiiga skattskyldiga och med central skatteuträkning med terminalåtkomst för skattemyndigheterna och med färdigställt skatte­register i regionerna.

Merkostnaderna för ett system med blandad regional och central re­gisterföring i enlighet med vad jag har beskrivit i det föregående, torde i förhållande till elt central/regionalt system enligt RSV:s förslag uppgå till mellan 2 och 3,5 milj. kr. i investeringskostnad. Någon större skill­nad i driftkostnader torde inte uppkomma.

Prop. 1975: 57

59

Sammanfattningsvis innebär mitt förslag att länsstyrelserna får samma regislertUlgång som idag. De får därutöver terminalåtkomst till centralt sökregister över fysiska personer och ett organisationsregister enligt tidigare definition genom ett för riket gemensamt skalteregister. Därmed har i huvudsak länsstyrelsernas krav tillgodosetts när det gäller tUlgång till den information som lagras i systemen för folkbokföring och beskatt­ning. Det bör vidare i det förordade alternativet finnas goda möjlighe­ter att lill en rimlig kostnad variera de regionala anläggningarnas kapa­citet och antal. Dessa möjligheter bör belysas särskilt i det fortsatta ut­rednings- och upphandllngsarbetet. Jag är bl. a. med hänsyn tUl bety­delsen för den regionala utvecklingen av tUlgång till data och databe­handlingskapacitet beredd att förorda att en viss merkostnad för en så­dan utbyggnad och komplettering av de regionala datorerna godtas.

Jag förordar att de nya systemen för folkbokföring och beskattning ut­vecklas i enlighet med vad jag har anfört i det föregående.

Med hänvisning tiU vad jag har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna den inriktning av det fortsatta utvecklingsarbetet med ADB-system för folkbokföringen och beskattningen som jag har angett i det föregående.

Beslut

Regeringen ansluter sig tUl föredragandens överväganden och beslu­tar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop. 1975: 57

(,0

Innehållsförteckning

1. Inledning   ....................................................... 

.. 

2

2. Riksskatteverkets  principförslag   ........................ 

4

Behovet av ett nytt system ............................. 

4

Rationaliseringsmöjligh

4

Samordning med verksamheter utanför RSV:s ansvarsområde

5

Genomförande av ett nytt ADB-system och plan för huvud­

studie    ....................................................... 

.. 

7

Alternativa principieUa syslemförslag .................. 

8

Bedömning av altemativa principiella systemförslag 

11

3.

Statskontorets samrådsyttrande    ...................... 

.. 

16

4.

Föreningen Sveriges länsdatachefers förslag till principiell sys-

temlösning    .............................................. 

21

5. Remissyttranden   ............................................. 

. 

24

Behovet av ett nytt system  ............................ 

24

Allmänna frågor rörande samordning av statliga ADB-system

24

Rationaliseringsmöjligheter inom RSV:s ansvarsområde  ....

27

Samordning med verks;amheter utanför RSV:s ansvarsområde

27

Tidplan för genomförande av ett nytt system samt samord­

ningen i dalabehandlingen mellan folkbokföringen och be­

skattningen   ................................................. 

. 

33

Bedömning av altemativa principiella systemförslag 

35

6. Föredraganden    .............................................. 

46

Behovet av ett nytt ÄDB-system för folkbokföring och be­

skattning ................................................... 

. 

46

Allmänna frågor rörande samordning av ADB-systemet för folkbokföring och beskattning med andra statliga ADB-

S3'stem, m, m............................................. 

. 

47

Möjligheter till samordning med andra verksamhetsområden

48

Den regionala samhäUsplaneringens behov av databehandling

48

Tidplan för genomförande av ett nytt ADB-system samt sam­

ordningen i dalabehandlingen meUan folkbokföringen och

beskattningen   ........................................... 

. 

50

Alternativa principiella systemförslag .................. 

. 

51

Förslag till systemstruktur    ............................. 

. 

56

KUNGL.BOKTR. STOCKHOLM 1975     750H3