Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition

1982/83:133

om ändring i aktiefondslagen (1974:931);

beslutad den 17 mars 1983.

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar OLOF[REDACTED_EFTERNAMN]

KJELL-OLOF[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att aktiefondslagen (1974:931) ändras så att fondbolag till aktiefond får förvärva av svenska staten utfärdade obliga­tioner och andra skuldförbindelser utan hinder av kravet på riskspridning.

1    Riksdagen 1982/83. 1 .samt. Nr 133

Prop. 1982/83:133

2

Förslag till

Lag om ändring i aktiefondslagen (1974:931)

Härigenom föreskrivs att 19 och 21 §§ akfiefondslagen (1974:931) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

19 §'

Medel som tillföres akfiefond skall så snart det anses lämpligt placeras i värdepapper, i den män behov av likvida medel icke föreligger.

Fondbolag får tUl aktiefond förvärva endast följande slag av värdepap­per, nämligen

1.

svenska aktier, obligationer och andra värdepapper som noteras vid Stockholms fondbörs,

2.

utländska aktier, obligafioner och andra värdepapper, om förvärv av sådana får ske enligt fondbestämmelserna och värdepapperen är föremål för notering och handel vid fondbörs eller eljest under betryggande förhål­landen,

3.

aktier, obligationer och andra värdepapper som utbjudes till försälj­ning under sådana förhållanden att sannolika skäl finnes för antagande att de inom ett år från förvärvet kommer att inregistreras vid fondbörs,

4.

andra svenska akfier, obligationer, förlagsbevis, konvertibla skulde­brev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning,

5.

bevis om rätt att teckna eller erhålla akfier eller andra värdepapper som avses i 14,

6.

skattkammarväxlar.

6. skattkammar- och statsskuld-

växlar.

Har värdepapper som förvärvats enligt andra stycket 3 ej inregistrerats eller noterats inom ett år från förvärvet, skall de avyttras så snart det lämpligen kan ske, om de inte vid något tillfälle under ettårsperioden kunnat inrymmas inom tioprocentsgränsen enligt sista stycket.

Fondbolag fär ej tiU aktiefond förvärva aktier i bolaget eller fondandel i fonden.

Ett fondbolag får ej till fonden mot vederlag förvärva värdepapper som avses i andra stycket 4 eller bevis om rätt att teckna eller erhålla sådana värdepapper i sådan omfattning alt värdet av värdepapperen och bevisen genom förvärvet kommer att översliga tio procent av fondens värde.

21 §'

Fondbolag skall tillse att aktiefond fär en med hänsyn till intresset av riskspridning lämplig sammansättning av värdepapper.

Fondbolaget får ej till fonden mot

Fondbolaget får ej till fonden mot

vederlag förvärva värdepapper med

vederlag förvärva värdepapper med

samme utfärdare i sådan omfattning

samme utfärdare i sädan omfattning

att värdet av de värdepapper i fon-

att värdet av de värdepapper i fon-

Senasle lydelse 1982:544.

Prop. 1982/83:133

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

den som utfärdats av denne genom förvärvet kommer att överstiga tio procent av fondens värde. FöreUg­ger särskilda skäl, kan bankinspek­fionen medge att procenttalet överskrides.

den som utfärdats av denne genom förvärvet kommer att överstiga tio procent av fondens värde. Förelig­ger särskilda skäl, kan bankinspek­tionen medge att procenttalet överskrids.

Utan hinder av andra stycket får tiU fonden förvärvas obligationer och andra skuldförbindelser, utfär­dade av staten.

Utan hinder av andra stycket och 19 § sista stycket får vid emission aktier, konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning förvärvas på grund av fondens fidigare aktieinnehav. Så­dana aktier eller skuldebrev skall dock avyttras på snart det lämpligen kan ske och senast ett år efter förvärvet, om värdepapperen ej vid något fillfälle under ettårsperioden kunnat inrymmas inom de gränser som anges i andra stycket och 19 § sista stycket. Om särskilda skäl föreligger, kan bankin­spektionen medge uppskov med avyttringen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1983.

Prop. 1982/83:133

4

Utdrag

FINANSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanlräde 1983-03-17

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden I. Carisson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén, Peter­son,[REDACTED_EFTERNAMN], Rainer,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition med förslag till lag om ändring i aktiefondslagen (1974:931)

1    Inledning

I febmari 1982 tillkallades en särskild utredare' för att utreda möjlighe­ten att öka statens försäljning av värdepapper direkt hos företagen och hushällen. Detta förutsattes ske genom en särskild lagstiftning angäende obligationsfonder. Systemet borde bygga pä aktiefondslagens regler men vara betydligt enklare. Utredningen, som antog namnet utredningen om obligationsfonder, avgav i juni 1982 betänkandet (Ds E 1982:1) Lagstift­ning om obligalionsfonder. Betänkandet har remissbehandlats.

Under ärendets beredning har en framställning om ändring av aktie­fondslagens placeringsregler såvitt avser bl. a. statspapper kommit in frän Sveriges värdepappersfonders förening.

Till protokollet i detta ärenden bör fogas dels en sammanfattning av betänkandet som bilaga 1, dets utredningens lagförslag som bilaga 2, dels en förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remiss­yttrandena som bUaga 3, dels framställningen av Sveriges värdepappers­fonders förening som bilaga 4.

' Generaldirektören Sten Walberg. Experter: direktören Jan Bökmark, numera bankokommissarien Lars-Erik Klangby, verkställande direktören Jan Rydh, direk­tören Gösta Telestam och kapitalmarknadschefen Jan[REDACTED_EFTERNAMN].

Prop. 1982/83:133

5

2 F

ö

redraganden

2.1 Förvärv av statspapper till obligationsfonder eller aktiefonder

Akfiefonderna regleras i aktiefondslagen (1974:931). En aktiefond är enligt lagen en fond som huvudsakligen består av akfier och andra värde­papper och som tillkommit genom kapitaltillskott från allmänheten. Fon­den ägs av dem som tillskjulit kapitalet allt efter vars och ens tillskott. Andelarna skall vara lika stora och medföra lika rätt fill fondegendomen. Fonden, som inte utgör ett självständigt rättssubjekt, förvaltas av ett särskilt akfiebolag - fondbolag - vilket skall ha bankinspektionens tUl­stånd att bedriva aktiefondsverksamhet. Tillgångarna i en aktiefond förva­ras i bank förvaringsbank.

Till aktiefonderna får förvärvas aktier, obligationer och andra värdepap­per som är eller inom ett år sannolikt kan bli noterade vid Stockholms fondbörs. I viss omfattning kan också förvärvas andra värdepapper än sådana som är börsnoterade eller står inför en börsintroduktion (19 §). Aktiefonderna kan således redan nu placera medel i statsobligationer och vissa andra statspapper. I 21 § aktiefondslagen har tagits in bestämmelser som syftar lUl att åstadkomma riskspridning. Sålunda får inte förvärvas mera värdepapper med samma utgivare än som svarar mot 10% av fon­dens värde. Detta gäller även värdepapper som utfärdats av staten. Om särskilda skäl föreligger får bankinspektionen medge att procenttalet överskrids.

Det finns sålunda i den nuvarande aktiefondslagstiftningen inte någon­ting som hindrar att en aktiefond huvudsakligen placerar tillgångarna i t.ex. obligationer. Så bestod t.ex. SE-Bankens Obligafionsfond vid års­skiftet 1981/82 till 72% av obligafioner. Obligationsfonden Banco innehöll vid samma tidpunkt 32% obligationer.

Utredningen har i enlighet med sina direktiv lagt fram ett förslag fill en särskild lag om obligafionsfonder. Förslaget bygger på akfiefondslagen men är i vissa avseenden enklare. Sålunda föreslås att obligationsfonderna inte skall förvaltas av något fondbolag utan direkt av bank.

Med hänsyn tiU utvecklingen på aktiefondsområdet - bl. a. med fondbo­lag tillgängliga för samfiiga banker och tillkomsten av aktiefonder med särskild dispens för statspappersinnehav har flera remissinstanser däribland Svenska bankföreningen och PK-banken - motsatt sig att en särskild lag om obligationsfonder införs. I stället bör obligationsfonder införas inom ramen för den nuvarande aktiefondslagstiftningen. De förenk­lingar och besparingar som uppnås genom utredningens förslag är obetyd­liga och i vissa fall förknippade med betydliga nackdelar. Avsaknaden av fondbolag medför sålunda att svårigheter kan uppstå att hålla isär bankens och andelsägarnas intressen. Förslag har i stället förts fram att man skall bygga vidare på den dispensmöjlighet från aktiefondsiagens placerings­regler som finns redan i den nuvarande lagstiftningen. Bankföreningen

Prop. 1982/83:133

6

anser att detta bör ske genom en generell dispens från riskspridningsregeln i aktiefondslagen såvitt avser statspapper.

För egen del får jag anföra följande.

Den svenska ekonomin kännetecknas av mycket stora obalanser. Detta kommer bl. a. till uttryck genom ett betydande bytesbalansunderskott och ett statligt budgetunderskottet som stigit från 2 % av BNP år 1976 till 13 % av BNP år 1982.

Budgetunderskottet kan beräknas ligga kvar på en hög nivå under läng tid. Det gör det nödvändigt att öka statens upplåning hos allmänheten. Upplåningen från hushållssektorn sker f.n. främst genom spar- och pre­mieobligationer och från företagen genom de under år 1982 introducerade statsskuldväxlarna. Det är emellertid viktigt att i dagens situation pröva också andra sätt att finansiera budgetunderskottet. Åtgärder för att öka hushållssparandet och underlätta finansieringen av budgetunderskottet övervägs av en expertgmpp inom regeringskansliet. I nu förevarande sammanhang vill jag ta upp möjligheten att förbättra försäljningen av statspapper till allmänheten.

Ett huvudsyfte med utredningens förslag om särskilda obligationsfonder är att förvaltningen skaU bli enklare och billigare än enligt aktiefondslagen. Den viktigaste förenklingen består i att obligationsfondernas förvaltning skulle anförtros bankerna och att man därmed skulle kunna undvara de fondbolag som skall finnas enligt aktiefondslagen. Vissa problem är dock uppenbarligen förknippade med att bankerna i så fall skulle förvalta både sina egna obligationsportföljer och obligationsfondernas. Inte minst med hänsyn till att företrädare för bankerna, som avsetts dra fördel av den föreslagna förenklingen, inte själva anser att det föreslagna systemet skulle vara bättre än det nuvarande systemet, finns det skäl att pröva om en annan metod kan användas för att öka avsättningen av statspapper till allmänheten. En lösning som bygger på dispenser från gällande lagstiftning avvisades visserligen uttryckligen i obligationsfondsutredningens direktiv. Som skäl härtill angavs att en fondkonstmktion som bygger på dispenser inte kan ses som en permanent lösning. Man torde därvid emellertid ha tänkt på dispens som beviljas från faU till fall efter enskild prövning. Jag håller med om att en sådan lösning inte är lämplig. En smidig och enkel lösning skulle emellertid vara att i stället i aktiefondslagen föra in en bestämmelse om ett generellt undantag frän riskspridningsregeln i 21 § andra stycket, något som bankföreningen har förordat.

Till gmnd för den i nämnda stycke intagna tioprocentsgränsen ligger tanken att åstadkomma en riskspridning av värdepappersinnehavet genom att kapitalet i en aktiefond investeras i värdepapper utgivna ay olika, frän varandra fristående företag Gfr prop. 1974:128 s. 122 f). Vid aktiefondsla­gens tillkomst fann man inte anledning att undanta statsobligationer och andra guldkantade värdepapper från riskspridningsbestämmelsen. Place­ring i statsobligationer och andra av staten utgivna värdepapper är emeller­tid riskfria varför del knappast finns några vägande skäl att låta dessa

Prop. 1982/83:133

7

papper omfattas av tioprocentsgränsen. Däremot anser jag inte att, såsom värdepappersfondernas förening förordat i sin framställning till regeringen, bankcertifikat bör undantas.

När del gäller frågan om vilka statspapper som skall omfattas av ett undanlag har riksgäldsfullmäktige ifrågasatt om obligationsfondsmedel skall få placeras i statsskuldväxlar och andra statliga penningmarknadsin­strument. Gmnderna för villkorssättningen för dessa papper kan vara sådana att oönskade effekter då skulle uppstå t.ex. i form av en alltför kortsiktig upplåning. Fullmäktige anser därför att de statspapper i vilka fondens medel fär placeras bör ha en löptid av förslagsvis minst två år.

När riksgäldsfullmäklige ifrågasatt om inte en sådan begränsningsregel borde finnas, har utgångspunkten varit att särskilda obligationsfonder skulle inrättas. Frågan om en begränsningsregel ställer sig annorlunda om inga sådana fonder behöver inrättas utan placeringar i statspapper i stället underlättas genom ett generellt undantag från riskspridningsbestämmel­sen. Begränsningsregeln skulle då endast innebära att placeringar utöver vad riskspridningsregeln medger skulle kräva särskild dispens, såvitt avsåg mer kortfristiga statspapper. Enligt min mening bör möjligheterna att pla­cera i statspapper hellre styras genom utformningen av lånevillkoren än genom begränsningar i placeringsreglerna. Jag vill därför inte förorda att någon särskild begränsningsregel uppställs.

Mot bakgmnd av vad här anförts föreslår jag att det i 21 § aktiefondsla­gen görs elt undantag frän riskspridningsbestämmelsen avseende statspap­per. Detta innebär att en akfiefond utan särskilt tillstånd kan innehålla upp till 100% sådana statspapper som anges i 19 § aktiefondslagen. Vidare föreslår jag en ändring i samma paragraf så att i aktiefonder också kan ingå statsskuldväxlar.

Den föreslagna undantagsbestämmelsen medför atl även fonder som helt eller till övervägande del innehåller statspapper faller under aktiefondsla­gens bestämmelser. Fonden är därigenom en aktiefond i lagens mening, även om den till 100% skulle bestå av obligationer eller andra värdepapper som utfärdats av staten. Detta innebär bl.a. att fonden förvaltas av ett fondbolag.

Jag vill i detta sammanhang ta upp eti fråga som rör aktiefondernas placering i bankcertifikat. Dessa papper ges ut av bankerna och har be­tecknats som ett slags kortfristiga obligafioner. Löptiden skall vara högst ett år Ofr prop. 1978/79:165 s. 170). Bankcertifikat noteras inte officiellt vid Stockholms fondbörs. Aktiefondsmedel kan emeUertid placeras i bankcer­tifikat med stöd av 19§ andra stycket 4 aktiefondslagen. Enligt denna punkt kan bl.a. placering i ej börsnoterade obligafioner förekomma. För placering i ej börsnoterade värdepapper gäller dock enligt sista stycket samma paragraf den begränsningen att värdet av papperen i princip inte får överstiga 10% av fondens värde. Bankcertifikat kan vidare ingå bland de likvida medel som får finnas i en aktiefond.

Utredningen har angett att obligationsfonder inte skall vara öppna för

Prop. 1982/83:133

8

bankcertifikat. Bankinspekfionen har föreslagit att det i aktiefondslagen tas in beslämmelser som uUryckligen anger att placering får ske i bankcer­tifikat. De möjligheter att använda aktiefondsmedel för förvärv av bank­certifikat - dels genom att placera i bankcerfifikat inom den angivna tioprocentsgränsen, dels genom att räkna bankcertifikat med mycket kort löptid som likvida medel - som redan finns är emellerfid enligt min mening fillräckliga. Jag lägger därför inte fram något förslag i detta hänseende.

2.2 Skattefrågor m. m.

Jag har nyss förordat att det inte bör inrättas några särskilda obligations­fonder. De fonder som innehåller obligationer och andra skuldebrev skall i stället behandlas som akfiefonder och följa de regler som gäller för dessa. Frågan blir då om detta bör gälla även på skatteområdet eller om man där i stället bör sträva efter en samordning med de regler som gäller för direkt-ägande av obligafioner. Innan jag går in på den frågan skall jag i korthet redogöra för de berörda skattereglerna, dvs. reglerna för aktiefonder resp. obligationer.

Beskattningen av akfiefonderna och deras andelsägare har utformats så aU ett sparande i aktiefond skall ge ungefär samma skattemässiga konse­kvenser som direktsparande i aktier.

Fonderna har av främst praktiska skäl gjorts till särskilda skattesubjekt, som således är skattskyldiga för de utdelningsinkomster och realisations­vinster som härrör från värdepapper i fonden. Den avsedda likformigheten med direktägande uppnås genom att fonderna har rätt fiU avdrag för den utdelning som lämnas fill delägarna. För att det skall finnas möjlighet att i viss ulslräckning reinveslera realisafionsvinster utan att dessa dubbelbe-skaUas är vinster på aktier som innehafts mer än två år (äldre akfier) skattefria.

Andelsägarna beskattas på vanligt sätt för den utdelning som fonderna lämnar. Vinst vid försäljning eller inlösen av en fondandel beskattas hos andelsägaren enligt de regler som gäller för beskattning av realisationsvinst vid avyuring av aktier. Det innebär i fråga om andelar som innehafts kortare tid än två år att hela vinsten beskattas och i fråga om äldre andelar atl 40% av vinsten beskattas.

Obligationer beskattas enligt delvis andra principer än aktier och andelar i aktiefonder. Ränta på obligationer beskattas - liksom akfieutdelning -hos mottagaren som inkomst av kapital. Däremot gäller inte samma regler för de båda slagen av värdepapper i fråga om beskattningen av den värde­stegring som realiseras vid en avyttring. För akfier gäller som nyss nämnts att vinsten beskattas enligt reglerna för realisationsvinstbeskattning även till den del den kan anses utgöra upplupen utdelning. För obligafioner gäller att den vid avyttringsfillfället upplupna räntan skall beskattas hos säljaren som inkomst av kapital, medan eventuell återstående värdesteg­ring realisationsvinstbeskattas enligt en fallande skala som är beroende av

Prop. 1982/83:133

9

innehavstiden. Av realisationsvinst på obligationer beskattas sålunda 100% om innehavstiden är kortare än 2 är, 75% om innehavstiden uppgår till 2 men inte 3 år, 50% om innehavstiden uppgår till 3 men inte 4 är och 25% om innehavstiden uppgår till 4 men inte 5 år. Vinsten är skattefri om innehavstiden uppgår till 5 år eller mer. För köparen av en obligation är upplupen ränta avdragsgill i inkomstslaget kapital.

Utredningens förslag innebär att särskilda obligationsfonder skall inrät­tas och att fonderna och deras andelsägare skattemässigt skall behandlas ; enligt de regler som gäller i fråga om aktiefonder.

De remissinstanser som yttrat sig i skattefrågan lägger tonvikten vid att en enkel lösning väljs. Så gott som samtliga instanser tillstyrker alt be­skattningen anknyts till det system som gäller för aktiefonder. Främst från bankhåll efterlyser man särskilda skattelättnader för att stimulera sparan­det.

För egen del känner jag från principiella synpunkter viss sympati för att försöka utforma beskattningsreglerna för de fonder som skall innehålla obligafioner på sådant sätt att likformighet uppnås i jämförelse med direkt­ägande av obligationer. För att uppnå likformighet skulle det emellertid krävas att man vid en avyttring delade upp andelsägarnas värdestegring på en räntedel och en realisationsvinstdel. En sådan ordning torde emellertid inte vara möjlig att åstadkomma om man samtidigt vill tillgodose kravet på att reglerna skall vara enkla att tillämpa. Jag är därför inte beredd att förorda en sådan lösning.

Det anförda leder fram till att värdestegringen bör i sin helhet betraktas antingen som ränta eller som realisationsvinst. Eftersom värdestegringen i regel fill större delen torde avse ränla ligger det nära till hands att förorda räntealternafivet. Flera skäl talar emellertid mot en sådan lösning och för en lösning som innebär att hela värdestegringen realisationsvinstbeskattas enligt aktiefondsreglerna.

Till att börja med måste man hålla i minnet att det i beslutet att inte tillskapa särskilda obligationsfonder ligger att det skall vara möjligt att ha fonder med värdepapper av båda de ifrågavarande slagen. Om man vill välja räntealternativet eller alternativet med realisationsvinstbeskattning enligt obligationsreglerna måste man därför reglera hur dessa blandade fonder skall behandlas, vilket komplicerar fillämpningen.

Vidare bör framhållas att det redan i dagsläget finns akfiefonder som innehåller huvudsakligen obligationer. Dessa fonder och deras delägare beskattas således f.n. enligt aktiefondsreglerna. I det sammanhanget bör vidare uppmärksammas atl frägan om gränsdragningen mellan inkomst och kapitalvinst f. n. utreds av kapitalvinstkommittén (B 1979:05). Detta talar starkt för att man inte nu ändrar bestämm.elserna.

Jag finner således att övervägande skäl talar för att sådana aktiefonder som innehåller obligationer i vart fall tills vidare skall behandlas enligt nuvarande system, dvs. enligt de regler som gäller för vanliga aktiefonder.

Prop. 1982/83:133

10

Man får då en ordning som är enkel att hantera för såväl enskilda som myndigheter.

När det sedan gäller frågan om åtgärder för att stimulera allmänhetens sparande i aktiefonder som innehåller en stor andel obligationer har jag tidigare nämnt att åtgärder för att öka hushållssparandet och därigenom bl. a. underlätta finansieringen av budgetunderskottet f. n. övervägs av en expertgrupp knuten till regeringskansliet. Den ändring i aktiefondslagen jag här föreslagit bör leda till att aktiefonderna på sikt lämnar elt ej oväsentligt bidrag till finansieringen av budgetunderskottet även om sär­skilda skattelättnader inte medges för sparande i fonder som innehåller statspapper. Genom att fondandelsägarnas eventuella realisationsvinster enligt vad jag nyss föreslagit skall beskattas enligt de regler som gäller för aktiefonder i allmänhet kommer en viss skattestimulans att kunna upp­komma om en andel innehafts i minst två år. Jag framlägger därför inle någol förslag om extra stimulanser genom särskilda skattelättnader.

Utredningen har i förtydligande syfte föreslagit en ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Enligt denna skulle riksbanken kun­na, vid tillämpningen av olika kreditpolitiska medel, ta viss hänsyn till bankernas förmedling av statspapper till allmänheten. Eftersom det här framlagda förslaget ansluter sig till aktiefondslagens system där särskilda fondbolag placerar fondmedlen är en sådan kompensation till bankerna inte aktuell. Jag finner därför inte skäl att föreslä någon ändring i nämnda lag:

2.3 Ikraftträdande m. m.

De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft den 1 juli 1983. Bankin­spektionen har sedan den 1 juli 1982 beviljat ett tiotal aktiefonder dispens från riskspridningsregeln i 21 § andra stycket aktiefondslagen såvitt avser statspapper. Någon övergångsbestämmelse för de fonder som fått sådan dispens behövs inte.

De föreslagna lagändringarna får anses vara av så enkel beskaffenhet att lagrådets hörande inte är påkallat.

3   Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att anta inom finansdepartementet upprättat förslag till lag om änd­ring i aktiefondslagen (1974:931).

4    Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag föredraganden lagt fram.

Prop. 1982/83:133

11

Bilaga I

Sammanfattning av utredningens om obligationsfonder betänkande (Ds E 1982:1) Lagstiftning om obligations­fonder

För att sälja statsobligationer i större skala till allmänheten har riksban­ken föreslagit att man tillskapar särskilda obligationsfonder som skulle köpa obligafioner av staten och andra obligalionsulfärdare och skaffa pengar till detta genom att sälja fondandelar till allmänheten. Obligations­fonderna skulle likna aktiefonderna men ha en enklare och billigare admi­nistration.

Utredningens uppgift har varit att utarbeta de lagregler som behövs för ett sådant system med obligationsfonder men inte att beröra de bakomlig­gande kreditpolifiska bedömningarna. Dess lagförslag bygger på aktie­fondslagen men är enklare. Bankerna skall med bankinspektionens till­stånd kunna sköta hela förvaltningen, dvs. göra vad som enligt aktiefonds­lagen ankommer både på fondbolaget och förvaringsbanken, köpa och sälja obligationer osv. Fondandelsbevis skall inte utfärdas, utan andelsin­nehaven skall dataregistreras.

Akfiefonder är alltid öppna, dvs. fondbolagen säljer ett obegränsat antal andelar men löser också in andelar från delägare som vill ha ut sina pengar. Obligationsfonderna väntas i allmänhet bli av samma slag. Utredningen föreslår emellertid att obligationsfonder också skall kunna vara slutna, vilket innebär att antalet fondandelar är begränsat, att inlösen inte sker men att fondandelarna går i handel. Denna typ av fonder kan bli attraktiv särskilt för större placerare.

Däremot avstyrker utredningen en i direktiven framförd tanke att kon­struera vissa fonder så, att medlen blir låsta viss tid. Utredningen under­stryker i stället vikten av att medel som placeras i obligationsfonder blir likvida.

De nya reglerna kan träda i kraft tidigast den 1 januari 1983. Om obliga-tionsfondssparande skall ske dessförinnan, får man anlita det mera kompli­cerade och administrativt dyrbarare förfarandet enligt aktiefondslagen. Utredningen föreslår ett enkelt anmälningsförfarande för att aktiefonder, som bildats för obligationsfondssparande, skall kunna övergå till att bli obligafionsfonder enligt den nya lagen.

Prop. 1982/83:133

12

Bilaga 2

Utredningens om obligationsfonder förslag till

1    Obligationsfondslag

Inledande bestämmelser

1 §    I denna lag förstås med

1.

obligalionsfond, en av obligationer och av svenska staten utfärdade andra förbindelser bestående fond, som uppkommit genom kapitaltillskott frän allmänheten och som äges av dem som lillskjutit kapital men som inte förvaltas av fondbolag,

2.

obligalionsfondsverksamhet, sådan förvaltning av obligationsfond saml försäljning och inlösen av andelar i fonden som bedrives av förval­lande bank,

3.

förvallande bank, svensk bank som fått tillstånd att utöva obliga­lionsfondsverksamhet och som förvarar fillgångarna i obligalionsfond samt mottager inbetalningar och ombesörjer utbetalningar som avser fonden.

Lagen (1904:48) om samäganderätt, är icke fillämplig på delägarskap i obligationsfond.

2

§ Vad i annan författning än aktiefondslagen (1974:931) föreskrivs om aktiefond respekfive fondbolag och förvaringsbank skall äga motsvarande tillämpning på obligalionsfond respektive förvaltande bank.

3

§ Obligationsfondsvcrksamhet fär ej utövas här i riket av annan än sådan bank som fäll tillstånd härför.

Obligationsfond

4 § Obligationsfond består av de värdepapper och medel som tillföres

fonden, avkastning av sädan egendom samt av denna härfiytande rättighe­

ter.

Obligationsfond skall ha beteckning varigenom den tydligt kan skiljas från andra obligationsfonder.

5

§ Obligationsfond kan ej förvärva rättigheter eller ikläda sig skyldighe­ter, ej heller söka, kära eller svara inför domstol eller annan myndighet.

6

§ Egendom som ingår i obligationsfond får ej tagas i mät. Fondandels­ägare svarar ej för förpliktelse som avser fonden.

7

§ För obligationsfond skall finnas fondbestämmelser, vilka upprättas av den bank som skall förvalta fonden. Fondbestämmelserna skall ange

1.

obligationsfonden och den förvaltande banken,

2.

de allmänna riktlinjerna för placering av fondmedlen,

3.

föreskrifter om register över innehav av fondandelar,

4.

huruvida utdelning till fondandelsägarna skall ske och om utdelning skall ske, gmnderna och sättet för denna,

5.

grunderna för beräkning av fondandelsvärdet,

6.

de högsta tillägg till eller avdrag från fondandelsvärdet som får göras vid bestämmande av försäljnings- eller inlösningspris för fondandel,

7.

grunderna för den ersättning den förvaltande banken får ta ut ur fonden för sin befattning med denna.

Prop. 1982/83:133

13

8.

var och hur försäljning och inlösen av fondandelar skall ske,

9.

när och var offentliggörande skall ske av försäljnings- och inlösnings­pris för fondandel samt av årsberättelse för fonden.

Fondbestämmelserna fär innehålla föreskrift om alt andelarna i en fond skall uppgå till visst antal samt att inlösen av andelar i sådan fond ej får ske.

8 § Bankinspekfionen fastställer fondbestämmelser för obligationsfond.

Strider bestämmelserna mot lag eller annan författning eller är de oskäliga

för fondandelsägarna, skall fastställelse vägras.'

Beslutar förvaltande bank om ändring av fondbestämmelse, skall beslu­tet underställas bankinspektionen. Är ändring befogad och är den föreslag­na bestämmelsen skälig för fondandelsägarna, skall inspektionen godkän­na beslutet. Beslutet skall offentliggöras av banken på sätt inspektionen bestämmer.

Obligalionsfondsverksamhet

9 § Bankinspektionen meddelar tillstånd att utöva obligalionsfondsverk­

samhet och verksamhet som äger samband därmed.

TUlstånd att utöva obligafionsfondsverksamhet får meddelas endast om

1.

fondbestämmelser fastställts för den eller de obligationsfonder som banken avser att förvalta,

2.

banken är lämpUg att utöva verksamheten.

Tillstånd enligt andra stycket meddelas särskilt beträffande varje obliga­tionsfond.

10 § Förvaltande bank företräder fondandelsägarna i frågor som rör obli­

gationsfonden.

Vid förvaltning av obligationsfond skall banken handla uteslutande i fondandelsägarnas gemensamma intresse. Vid förvaltningen beslutar ban­ken över den egendom som ingär i fonden samt utövar de rättigheter som härflyter ur egendomen. Banken handlar vid förvaltningen i eget namn och skall därvid ange fondens beteckning.

11 § Medel som tillföres obligafionsfond skall så snart det anses lämpligt

placeras i värdepapper, i den mån behov av likvida medel icke föreligger.

Till obligationsfond får förvärvas endast följande slag av värdepapper, nämligen

1.    andra av svenska staten utgivna förbindelser än premie- och sparobli­

gationer,

2. andra svenska obligationer som noteras vid Stockholms fondbörs.

12

§ Värdepapper får ej förvärvas till fonden över det vid tillfället gällan­de marknadsvärdet eller avyttras frän fonden under sådant värde, om ej särskilda skäl föreligger.

13

§ Till obligationsfond får ej förvärvas obligationer med samma utfär­dare i sädan omfattning att värdet av dessa obligationer kommer att över­stiga tio procent av fondens värde. Föreligger särskilda skäl kan bankin­spektionen medge att procenttalet överskrides. Vad nu sagts gäller ej obligationer utfärdade av svenska staten, saml prioriterade obligationer som utfärdats av Konungariket Sveriges Sladshypotekskassa, Sveriges Allmänna Hypoteksbank, Svensk Bostadsfinansiering AB och Sparban­kernas Intecknings AB.

Prop. 1982/83:133

14

14 § Förvaltande bank får ej utan bankinspektionens fillstånd pantsätta

egendom som ingår i obligationsfond.

Bankinspektionen kan, om särskilda skäl föreligger, medge att pant­sättning får ske för viss tid, högst ett år, och intill visst belopp, högst tjugo procent av värdet av den egendom som ingår i fonden. Inspektionen kan medge förlängning av nämnda tid.

15

§ För sin förvaltning av obligationsfond har bank rätt till ersättning ur fonden enligt grunder som anges i fondbestämmelserna.

16

§ Värdepapper som ingår i obligationsfond skall nedsättas i öppet förvar hos förvaltande bank. Banken skall omedelbart pä räkning sätta in medel som inflyter i obligationsfondsverksamheten.

Fondandel och fondandelsregister m.m.

17 § Andelarna i en obligationsfond skall vara lika stora och medföra Uka

rätt till den egendom som ingår i fonden.

Värdet av en fondandel är obligationsfondens värde delat med antalet utelöpande fondandelar. Fondens värde beräknas genom att från tillgång­arna avdrages de skulder som avser fonden, inbegripet framtida skatte­skulder, om sådana skall beaktas enligt fondbestämmelserna. Värdepapper som ingår i fonden värderas med ledning av gällande marknadsvärde. Det åligger förvaltande bank att fortlöpande beräkna fondandelsvärdet.

I den mån det är tillåtet enligt fondbestämmelserna får

1.

vid försäljning och inlösen tillägg till värdet av andelen göras med upplupen och icke förfallen ränta på de värdepapper som ingår i fonden,

2.

vid försäljning av fondandel tillägg till värdet av andelen göras med försäljningskostnader och kostnader vid inköp av värdepapper till fonden,

3.

vid inlösen av fondandel avdrag från värdet av andelen göras med kostnader för inlösningsförfarandet och för försäljning av värdepapper frän fonden.

18 § Förvaltande bank skall föra register över innehav av andelar i

fonden.

Fondandelsägare skall av banken erhålla skriftlig bekräftelse på att hans fondandelsinnehav registrerats.

Banken skall i samband med bekräftelse av registrering lämna andels­ägaren upplysning om

1.

obligationsfondens beteckning och förvaltande bank,

2.

antal fondandelar,

3.

i förekommande fall hur inlösen av fondandel skall ske samt vad som bör iakttagas vid överlåtelse och pantsättning av fondandel,

4.

var fondbestämmelser och årsberättelser för fonden kan erhållas.

På uppdrag av förvaltande bank och efter bankinspekfionens medgivan­de får annan än banken föra register och fullgöra uppgifter som har sam­band därmed.

Föres register med hjälp av automatisk databehandling gäller dessutom datalagen (1973:289).

19 § Begär fondandelsägare inlösen av fondandel, som enligt fondbe­

stämmelserna kan inlösas, skall inlösen ske omedelbart med medel ur

obligationsfonden, såvida annat ej följer av andra stycket.

Behöver medel för inlösen anskaffas genom försäljning av värdepapper.

Prop. 1982/83:133

15

skall försäljningen ske så snart som möjligt och senast fem börsdagar efter del att inlösen begärdes hos förvaltande banken. Inlösen skall ske så snart försäljningslikvid influtit. Kan det antagas att inlösen skulle väsentligt missgynna övriga fondandelsägares intressen, får förvaltande banken efter anmälan till bankinspektionen överskrida femdagarsfristen.

Inlösen skall ske enligt det på inlösningsdagen gällande fondandels­värdet med avdrag för kostnader enligt 17 § tredje stycket 3. Begäran om inlösen får återkallas endast om den förvaltande banken medger det.

Redovisning

20 §    Kalenderår utgör räkenskapsår, om inte annat följer av 12 § andra

stycket bokföringslagen (1976:125).

För varje räkenskapsår skall förvaltande bank senast två månader efter räkenskapsårets utgång avge årsberättelse för obligafionsfond som banken förvaltar. I berättelsen skall anges

1. antal och slag av värdepapper,

2.

värdet av de olika slagen av värdepapper,

3.

medel som inneslår på bankräkning,

4.

skulder som avser fonden,

5.

antalet utelöpande fondandelar,

6.

för fondandel som kan inlösas, värdet vid inlösen av fondandelen efter avdrag för kostnader enligt 17 § tredje stycket 3,

7.

den under året uppkomna avkastningen av fondegendomen,

8.

under året uppkomna kostnader som avser fonden,

9.

utdelning under året på fondandelarna,

10. övriga förhållanden av betydelse för bedömande av fondens ställning.

Vid årsberättelse skall fogas de fondbestämmelser som gäller för fonden.

Kan inlösen av andelar i fonden inte ske och är antalet fondandelsägare mindre än tio och ingen av dem fysisk person, får årsberättelsen i skälig mån förenklas.

Årsberättelsen skall så snart det kan ske hållas tillgänglig hos den förval­tande banken samt pä de platser i övrigt som anges i fondbestämmelserna.

Upphörande och överlåtelse av obligationsfondsverksamhet

21

§ Efter medgivande av bankinspektionen får förvaltande bank över­låta obligationsfondsverksamhet till annan bank. Denna skall med anli­tande av fondmedlen fullgöra de förpliktelser avseende fonden som tidi­gare förvaltare ådragit sig under iakttagande av denna lag. Beträffande förvaltningen i övrigt och förvaringen av fondens medel skall den nya banken anses ha trätt i den förutvarandes ställe.

22

§ Har bank träffat överenskommelse om överiåtelse av obligations­fondsverksamhet till annan bank, skall banken omedelbart utfärda kungö­relse därom. Kungörelsen skall införas i Post- och Inrikes Tidningar och hållas fillgänglig på bankens alla kontor.

23

§ Vill bank upphöra med obligationsfondsverksamhet genom upplös­ning av fonden skaU banken låta kungöra sin avsikt senast tre månader före upphörandets datum.

Skall obligationsfond upplösas skall kungörelse härom införas i Post-och Inrikes Tidningar och hållas tillgänglig på bankens aUa kontor. I

Prop. 1982/83:133

16

kungörelsen skall anges tidpunkten för upphörandet samt vad andelsägare har att iakttaga i samband därmed.

Skall obligationsfond upplösas, åligger det banken att, så snart det lämpligen kan ske, sälja de värdepapper som ingår i fonden. Influtna medel skall tillföras räkning som anges i 16 §. Sedan försäljningen slutförts och skulder som avser fonden betalats eUer medel avsatts därtiU, skall banken utskifta de behållna tillgångarna till fondandelsägarna. Uppgift om när och på vilket sätt utskiftat belopp hålles fillgängligt för lyftning skall skriffiigen tillställas envar av andelsägarna.

24        § Har fondandelsägare ej inom fem år efter det att medel, som utskif­

tats enligt 23 § tredje stycket först blivit tillgängliga för lyftning anmält sig

för att lyfta vad han erhållit vid skiftet, har han förlorat sin rätt därtill.

Sådana medel samt restbelopp, som vid skiftet ej kunnat fördelas på

samtliga fondandelsägare, tillfaller allmänna arvsfonden.

Besvär

25        § Talan mot bankinspektionens beslut enligt denna lag föres hos rege­

ringen genom besvär. Inspektionens beslut länder omedelbart till efterrät­

telse.

Strajfbestämmelser

26        § Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen

eller av oaktsamhet här i riket utövar obligationsfondsverksamhet utan att

vara berättigad därtill eller meddelar oriktig eller vilseledande uppgift i

årsberättelse enligt 20 § eller i handling som ingivits eUer upplysning som

lämnats till bankinspektionen om gämingen ej är belagd med straff i brotts­

balken.

I ringa fall dömes ej till ansvar.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den

2.    Om fondbolag helt ägs direkt eller indirekt av en eller fiera svenska

banker och aktiefond, som bolaget förvaltar, ej innehåller akfier, får aktie­

fondsverksamheten efter anmälan till bankinspektionen överföras till fon­

dens förvaringsbank och i fortsättningen utövas såsom obligationsfonds­

verksamhet enligt denna lag. Har för fonden utsetts flera förvaringsbanker

kan verksamheten uppdelas mellan bankerna efter fondbolagets bestäm­

mande.

Banken övertager förvaltningen av fondens tillgångar och fullgör med anlitande av dessa de förpliktelser avseende fonden som tidigare förvaltare ådragit sig enligt aktiefondslagen (1974:931).

Till anmälan enligt första stycket skalt fogas fondbestämmelser för obli­gationsfonden, vilka fastställes av bankinspektionen. Förvältande bank skall tillse att fonden så snart som möjligt och senast fem börsdagar från anmälan ej innehar andra värdepapper än dem som anges i 11 § andra stycket.

Prop. 1982/83:133

17

2   Lag om ändring i aktiefondslagen (1974:931)

Härigenom föreskrives att 3 och 39 §§ aktiefondslagen skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Verksamhet, varigenom aUmänhe- Verksamhet, varigenom aUmänhe­

ten erbjudes att deltaga i förvärv av ten erbjudes att deltaga i förvärv av

värdepapper för deltagarnas ge- värdepapper för deltagamas ge­

mensamma räkning och som ej är mensamma räkning och som ej är

aktiefonds verksamhet, får utövas aktiefonds verksamhet eller mot-

endast av aktiebolag eller ekono- svarande verksamhet enligt lagen

misk förening och endast om erbju- (1978:428) om akliesparfonder eller

dandet avser rätt att teckna aktie i obligationsfondsverksamhet enligt

bolaget eller andel i föreningen.

obligationsfondslagen  (1982:000),

får utövas endast av aktiebolag el­ler ekonomisk förening och endast om erbjudandet avser rätt att teck­na aktie i bolaget eller andel i för­eningen.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan medge un­dantag från första stycket, om särskUda skäl föreligger.

39 §

Återkallar bankinspekfionen tillstånd för fondbolag att utöva aktiefonds­verksamhet eller träder bolaget i likvidation på gmnd av föreskrift i lag eller försättes bolaget i konkurs, skall bolagets fondförvaltning omedelbart övertagas av förvaringsbank.

Efter medgivande av bankinspektionen får fondbolag överlåta aktie­fondsverksamhet till annat fondbolag. VUl fondbolag eljest upphöra med aktiefondsverksamhet och föreligger ej fall som avses i första stycket, skall fondförvaltningen övertagas av förvaringsbank vid den tidpunkt verksam­heten upphör.

Obligationsfondslagen (1982:000) innehåller särskilda bestämmelser om övergång till sådan verksamhet varom där föreskrives (obligations­fondsverksamhet).

I fall som avses i andra stycket får fondbolag ej upphöra med aktiefonds­verksamhet tidigare än tre månader efter det att de ändrade förhållandena kungjorts enligt 41 §.

Fondbolaget får besluta att träda i likvidation i annat fall än som avses i första stycket först sedan bolagets aktiefondsverksamhet upphört.

Denna lag träder i kraft den

2   Riksdagen 1982183. 1 saml. Nr 133

Prop. 1982/83:133

18

3   Lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel

Härigenom föreskrives att 6 § lagen om kreditpolitiska medel skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 § I fråga om likviditetskrav, kassakrav, utlåningsreglering, placeringsplikt eller räntereglering får riksbanken

1.

begränsa användningen till ett eller flera slag av institut,

2.

undantaga visst institut, om särskilda skäl föreligger,

3.

utfärda olika föreskrifter för skilda institut,

4. beträffa/ide bankinstitut be­gränsa användningen med hänsyn till institutens förmedling tiU all­mänheten av statsobligationer och andra statens förskrivningar.

Denna lag träder i kraft den

Prop. 1982/83:133

19

Bilaga 3

Sammanställning av remissyttrandena över utredningens om obligationsfonder betänkande (Ds E 1982:1) Lagstift­ning om obligationsfonder

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av bankinspektio­nen, riksskatteverket, hovrätten för Övre Norrland, kammarrätten i SundsvaU, länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Västmanlands län, fullmäktige i Sveriges riksbank, fullmäktige i riksgäldskontoret, AU­männa pensionsfondens första-tredje fondstyrelser, styrelsen för Stock­holms fondbörs, Folksam, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Post- och Kreditbanken PK-banken, Svenska bankföreningen, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Svenska sparbanksföreningen, Sveriges allmänna hypoteksbank, Sveriges föreningsbankers förbund och Sveriges värdepappersfonders förening.

Gemensamma remissyttranden har avgetts dels av Svenska försäkrings­bolags riksförbund och Folksam, dels av Svenska bankföreningen och Post- och Kreditbanken PK-banken.

1   Bankinspektionen

Bankinspektionen tillstyrker att den lagstiftning som utredningen före­slagit kommer till stånd.

Inspektionen viU emellertid något kommentera den placeringsinriktning som utredningen givit uttryck för. I författningskommentaren till den före­slagna Il § anmärker utredningen att obligationsfonder ej är öppna för aktier, konvertibla skuldebrev, förlagsbevis eller bankcertifikat. Motivet för att utesluta de tre förstnämnda typerna av värdepapper är att man i en obligationsfond vill undvika papper för placering av riskkapital.

Beträffande bankcertifikaten har i praxis viss osäkerhet uppkommit med hänsyn tiU den nu gällande aktiefondslagstiftningen. Man har med visst fog kunnat hävda att bankcertifikaten inte stort skiljer sig från bankräkningar. I båda faUen rör det sig om inlåning där pengarna är i hög grad likvida. Bankinspektionen har också i vissa faU accepterat att likvida medel place­rats i certifikat i stället för på bankräkning. Visst stöd härför finns också i prop. 1978/79:165, enligt vilken medel som bank erhåller mot bankcertifi­kat bör räknas såsom inlåning, eftersom de avses ersätta specialinlåning (s. 170). Temporär placering av aktiefonds medel på specialinlåningsräkning har kunnat vara till gagn för fondandelsägama.

Bankcertifikaten måste ändå enligt bankinspektionens mening betraktas

Prop. 1982/83:133

20

som värdepapper och är rent definitionsmässigt obligationer, jfr 66 § tredje stycket lagen (1955:183) om bankrörelse. De är emellertid inte noterade pä vanligt sätt vid Stockholms Fondbörs. Enligt akfiefondslagen kan place­ring i icke börsnoterade värdepapper efter 7 juli 1982 ske intiU 10 procent av fondens värde, medan det tidigare inte var möjligt att placera i bankcer­tifikat i annan mån än som tUlfälUg likviditetsplacering enligt vad ovan sagts. Någon möjlighet att i aktiefonder genom dispens överskrida tiopro­centregeln för icke börsnoterade papper har ej införts.

Utredningen har uttryckligen angivit att bankcertifikat inte får förekom­ma i en obligationsfond. Enligt bankinspektionens uppfattning kan en temporär placering av likvida medel i sådana papper vara tiU fördel för fondandelsägama. Omfattningen av en sådan placering bör dock inte fill-låtas bli för stor då detta skulle strida mot grundläggande principer för värdepappersfonder.

Bankinspektionen föreslår att i såväl aktiefondslagen som den blivande obligationsfondslagen intas bestämmelser som uttryckligen anger att pla­cering får ske i bankcertifikat. Därvid bör vanliga regler om riskspridning gälla. Huvudregeln bör alltjämt - både för aktie- och obligationsfonder -vara att placering i bankcertifikat endast får ske intill 10 procent av fon­dens värde. Med hänsyn till att dessa papper kan anses så likvida att de kan jämställas med medel på bankräkning och utgör säkra placeringar anser inspektionen att dispens att överskrida 10 procentgränsen bör kunna ges upp till 30 procent av fondens värde i likhet med vad som redan skett i fråga om vissa aktiefonders rätt att förvärva statsobligationer.

2   Riksskatteverket

Utredningen har i 2 § lagen orn obligationsfonder (sid. 7) föreslagit att vad i annan författning än aktiefondslagen föreskrivs om aktiefond respek­tive fondbolag skall äga motsvarande tillämpning på obligationsfond. För­delen med att använda denna lagstiftningsteknik är att man på ett okompli­cerat sätt får särtegleringar om aktiefonder, bl. a. i skattelagstiftningen, att omfatta jämväl obligationsfonder. Särskilda föreskrifter om obligations­fonder skulle således ej erfordras i skattelagstiftningen. RSV ifrågasätter emellertid om denna teknik är lämplig med avseende på det praktiska taxeringsarbetet. RSV förordar därför att följdändringar explicit görs i berörda paragrafer, nämligen 35 § 3 mom., 53 § 5 mom., 54 § första stycket j, punkt 7 av anvisningama till 38 § och punkt 4 av anvisningarna till 39 § kommunalskattelagen (KL), 6 § 5 mom. och 7 § första stycket n, lagen om statlig inkomstskatt (SIL) samt 37 § 1 mom. 4a taxeringslagen (TL).

Orsaken till att RSV förordar en uttrycklig lagreglering är att en sam­manblandning av skattereglerna om obligationer och andel i obligations-

Prop. 1982/83:133

21

fond annars kan komma att ske. Obligationer beskattas ju t. ex. vad avser realisationsvinst såsom övrig lös egendom, vUken är skattefri efter fem års innehav, medan andel i obligationsfond är tänkt att beskattas enligt regler­na om andel i akfiefond, dvs. att 100% av vinsten beskattas om andelen innehafts 2 år eller kortare tid och därefter med 40% av vinsten.

Dessutom finner RSV att det rent språkligt ter sig mindre naturiigt att förbinda obligafionsfondsverksamhet med aktiefondsverksamhet. Efter­som utredningen synes ha baserat sitt förslag i 2 § efter den modell som gäller för akliesparfonder, vill RSV framhålla att det i fråga om akliespar­fonder inte torde föreligga någon risk för sammanblandning då det är naturligt att förknippa sådana med aktiefond.

I sammanhanget vill RSV särskilt understryka att det i syfte att åstad­komma en tillförlitlig taxeringskontroll är av vikt att obligafionsfondema omfattas av regeln i 37 § I mom. 4a TL. RSV förutsätter därför, fömtom att obligationsfond särskilt nämns i denna paragraf, även att utredningens förslag i 18 § (sid. Il) lagförslaget att förvaltande bank skall föra register över innehav av andelar praktiskt sker på motsvarande sätt som för aktie­fonder. I så fall kan nämligen 37 § 1 mom. 4a TL kompletteras med en hänvisning till 18 § lagen om obligationsfonder. Det är enligt RSVs mening ytterst angeläget att beskattningsmyndigheterna ges uttrycklig rätt att utan anmaning erhålla uppgifter av vikt för den enskildes taxering.

Utredningen har som sin uppfattning (sid. 34) uttalat att den upplupna räntedelen av andelspriset borde av billighetsskäl kunna dras från erhållen utdelning vid taxeringen. Enligt utredningen är nämligen den skattemäs­siga situationen densamma oavsett om obligationen ägs direkt eller via en fond. RSV vill bestämt avstyrka förslag i denna riktning. Den skattemäs­siga situationen vid direktägande och ägande via fond är helt olika. Vid direktägande är obligationsägaren bl. a. garanterad en ränteavkastning (ut­fallande enligt obligationslånets bestämmelser) medan andelsägaren even­tuellt, dock helt beroende på fondbestämmelserna, kan få viss utdelning från fonden. Hur stor utdelningen bUr eller om sådan över huvud taget skall lämnas framgår av respektive fonds bestämmelser (7 § lagförslaget, sid. 8). Utdelningen kan således bli högre eller lägre än den garanterade räntesatsen enligt ett obligationslån vid direktägande.

Dessutom kan en och samma obligationsfond, om RSV förstått utred­ningens förslag riktigt, bestå av flera olika slags värdepapper som visserli­gen civilrättsligt betraktas som obligationer men som skattemässigt be­handlas olika. Som exempel kan nämnas bankcertifikat. All avkastning på sådana värdepapper, även eventuella kursvinster eller kursförluster, be­handlas enligt 41 e § KL skattemässigt som ränta. Här sker alltså inte någon uppdelning i huvudstol och ränta vilket är vanUgt för andra slag av obligationer.

RSV vill påpeka att förslaget ill § 2 st. punkten 2 (sid. 10) inte förefal­ler kongment med utredningens uttalande på sid. 28, första stycket sista

Prop. 1982/83:133

22

meningen. Visserligen finns ingen auktoritativ bestämning av vad som förstås med en obligation i svensk rätt men enligt vedertagen praxis avses därmed även konvertibla skuldebrev och förlagslån. Sådana noteras på börsen. Att förbjuda förvärv av sistnämnda obligationer tiU obligations­fond synes alltså inte överensstämma med ordalydelsen i 11 § 2 st. 2 punkten lagförslaget.

RSV fömtsätter avslutningsvis att utredningen med uttrycket "inbegri­pet framtida skatteskulder" i 17 § lagförslaget avsett "inbegripet skuld för upplupna skatter". Enligt gällande skattelagstiftning kan nämligen endast skuld för upplupna skatter påverka fondandelsvärdet.

3   Hovrätten för Övre Norrland

Hovrätten avstår från att yttra sig över utredningens överväganden när det gäller frågorna om slutna obligationsfonder bör tiUåtas och om place­ring i obligationsfond skall kunna vara låst viss tid. Hovrätten delar utred­ningens uppfattning att de föreslagna obligafionsfondema inte synes stå i strid mot gällande banklagstiftning. Hovrätten delar också uppfattningen att det är motiverat med ett tillägg till 6 § lagen om kreditpolitiska medel för att lagligt stöd skall föreligga för att storleken av en banks obligations­fond skall påverka samma banks likviditetskvot.

Genom aktiefondslagen har det blivit olagligt för en bank att utan fond­bolag förvalta en värdepappersfond bestående av obligationer. Vid till­komsten av aktiefondslagen anfördes som skäl för behovet av lagstiftning om företag för kollektiva investeringar främst att andelsägarna borde ha inflytande på fondföretagens eller fondemas skötsel, att andelsägarna borde ha insyn i fondemas förvaltning, att fondema borde bli föremål för offentlig tiUsyn och att det var av betydelse att andelsägarna lämnades regelbundet återkommande vederhäftig information om fondemas verk­samhet (prop. 1974:128 s. 91 ff.).

Utredningens förslag till lag om obligationsfonder innebär att andels­ägarnas inflytande och insyn kraftigt inskränks i förhållande till motsvaran­de regler i aktiefondslagen. Informationen om fondernas verksamhet fill andelsägarna blir också betydligt mindre än vad som är stadgat i aktie­fondslagen. Några särskilda regler om tillsyn av obligafionsfondema har inte heller ansetts erforderliga eftersom en bankrörelse redan omfattas av bankinspektionens tillsyn.

Mot denna bakgmnd kan det vara befogat att stäUa frågan om det är nödvändigt med någon annan lagstiftningsåtgärd än en föreskrift i aktie­fondslagen att denna lag inte gäller obligationsfondsverksamhet bedriven av svensk bank. Det finns emellertid säkert starka skäl för att obligations­fondernas ställning i civilrättsligt och associationsrättsligt hänseende klar­görs på samma sätt som skett för aktiefonderna genom aktiefondslagen.

Prop. 1982/83:133

23

Eftersom reglerna för obligationsfondsverksamheten i stort sett kommer att bygga på aktiefondslagen, kan lagstiftningen tekniskt lösas antingen genom en särskild lag - såsom det föreslagits - eller genom erforderliga fillägg till gäUande aktiefondslag.

En fördel med att särbestämmelser för obligationsfonder intas i aktie­fondslagen vore att de centrala reglerna för värdepappersfonder kunde återfinnas i samma lag. Den av aktiefondsutredningen (SOU 1969:16) föreslagna mbriceringen "lag om värdepappersfondrörelse" skulle då bU mer relevant. En nackdel med denna lösning är emellertid att lagtexten blir mer svårtiUgänglig på gmnd av nödvändiga undantag och hänvisningar.

Även om det vid den översiktliga granskning som varit möjlig i detta remissärende inte framkommit att aktiefondslagen skulle behöva tyngas med alltför många ändringar på gmnd av de nya reglerna om obligations­fonder, motsätter sig hovrätten inte utredningens förslag att en särskild lag utfärdas.

Beträffande innehållet i den föreslagna obligationsfondslagen viU hovrät­ten anföra följande.

I 1 § p. 3 i lagförslaget har som definifion på förvaltande bank angetts bl.a. att banken är svensk. Utredningens förslag innebär alltså, vUket också framgår av 3 §, att endast en svensk bank kan få tiUstånd att utöva obligationsfondsverksamhet. Det torde emellertid vara mer korrekt att denna fömtsättning anges i den föreslagna 9 § tillsammans med övriga fömtsättningar för tillstånd till fondverksamhet.

I 9 § 2 p. anges som fömtsättning för tillstånd att banken är lämplig att utöva verksamheten. I betänkandet (s. 27) sägs att bankinspektionen bör fritt få bedöma vilka banker som är lämpliga att bedriva obligationsfonds­verksamhet. Visserligen finns motsvarande kriterium föreskrivet i 15 § 3 p. aktiefondslagen. I förarbetena fill denna lag (prop. s. 116) anges emel­lertid närmare efter vilka principer denna prövning skall ske. Hovrätten anser att det finns anledning till en fastare reglering av lämplighetskriteriet i lagtexten eller åtminstone i lagkommentaren.

I förslaget till 20 § 4 st. anges att under vissa fömtsättningar får det lagstadgade innehållet i en obligationsfonds årsberättelse "i skälig mån förenklas". I betänkandet (s. 44) anmärks att det bör ankomma på banken att i samråd med bankinspektionen avgöra vilka förenkUngar som kan förekomma. Hovrätten vill endast påpeka att bankinspektionen visserligen enligt 8 § lagförslaget har att fastställa fondbestämmelser för fonden, vilka skall ha ett visst i 7 § närmare föreskrivet innehåll. Det finns emeUertid inte någon föreskrift om att innehållet i årsberättelse skall återges i fond­bestämmelserna även om så har skett i de till betänkandet som bUagor fogade mallarna för fondbestämmelser. Det fmns således inget lagstöd för att banken, när den önskar förenkla en årsberättelse med stöd av 20 § 4 st., skulle vara beroende av någon prövning av eller samråd med bankinspek­tionen.

Prop. 1982/83:133

24

Hovrätten vill också nämna att utredningen, utan att ange skäl för detta, tUI den föreslagna lagen om obligationsfonder inte har fogat några regler som motsvarar 16 och 49 §§ i aktiefondslagen om återkallande av tillstånd tUl fondverksamhet och särskilt skadeståndsansvar oberoende .av fel och försummelse.

I den föreslagna 8 §, som motsvarar 13 § aktiefondslagen, har inte heUer regeln otn tidsfrist för tUlämpning av ny fondbestämmelse medtagits. Där­emot har denna intagits i de båda tidigare nämnda mallarna (s. 52 och 58).

Det kan också förtjäna anmärkas att de föreslagna bestämmelsema om kungörande i 22 och 23 §§ innebär ett mer inskränkt kungörandeförfarande än motsvarande regler i 41 § 1 st. och 42 § akfiefondslagen.

I övrigt föranleder betänkandet inte något yttrande från hovrätten.

4   Kammarrätten i Sundsvall

Förslaget till lag om obligationsfonder, m.m.

Utredningens uppgift har varit att utarbeta de lagregler som behövs för ett system med obligalionsfonder. Enligt kammarrättens mening visar utredningsförslaget att det finns goda möjligheter att åstadkomma ett väl fungerande sådant system. En betydande fördel är att utredningen låtit aktiefondslagen vara utgångspunkt för det föreslagna regelsystemet beträf­fande obligationsfonder och samtidigt kunnat anpassa reglema fill de för sådana fonder särskUda förhåUandena. Härigenom har man kunnat tUlva­rata möjlighetema att åstadkomma en förhållandevis enkel och bUlig för­valtning, något som blir av betydelse för att göra fondema attraktiva. Av mycket stor betydelse när det gäller att erbjuda allmänheten och institu-fionella placerare att förvärva andelar i obligationsfonder är självfallet att skattekonsekvenserna i oUka hänseenden är klariagda. Kammarrätten återkommer tiU detta i det följande. Redan nu måste emellertid framhåUas att förslaget i den delen inte bygger på en tillräckligt uttömmande under­sökning, något som utredningen också framhåller i betänkandet.

Som framgår av det anförda finner kammarrätten - med den angivna begränsningen såvitt avser de skatterättsliga konsekvensema - att försla­get framstår som ägnat att läggas till gmnd för lagstiftning. Ställningstagan­det gmndas då på en bedömning främst från lagteknisk synpunkt. Det innefattar alltså inte någon bedömning i kreditpoliliskl hänseende eller i frågan om systemet bör genomföras, vilka frågor också legat utanför utred­ningsuppdraget.

Vid granskningen av förslaget till lag om obligationsfonder har kammar­rätten funnit anledning anlägga vissa detaljsynpunkter.

Utredningen har i betänkandet (s. 29 o. f.) tagit upp frågan i vad mån det föreligger skäl att begränsa bankers, försäkringsbolags m.fl. rätt att förvär­va andel i obligationsfond. Utredningen uttalar att de skäl som talar för en

Prop. 1982/83:133

25

sådan begränsning såvitt gäller andel i aktiefond inte föreligger. Samfidigt framhålls emeUertid att andra skäl talar för att banker, försäkringsbolag och AP-fonderna bör göra sina placeringar direkt i obligationer och inte indirekt via andelar i obligationsfonder. Det framstår som oklart humvida utredningen syftar till att de tre nämnda gmppernas möjligheter att förvär­va andelar i obligationsfonder skall vara begränsad. Frågan härom bör övervägas ytterligare.

I I § andra stycket i lagförslaget har upptagits stadgandet att lagen om samäganderätt inte är tillämplig på delägarskap i obligationsfond. Stadgan­det, som har sin motsvarighet i aktiefondslagen, föranleder inte någon erinran i sak. Däremot kan anmärkas att dess utformning kan ge anledning fill missförstånd om samäganderättslagens tillämplighet i en situation då andel i obligationsfond av något skäl kommit i flera personers ägo.

I 11 § andra stycket i lagförslaget anges vilka värdepapper som får förvärvas till obligationsfond. För att innebörden skall framgå klart bör stadgandet omformuleras så att det anges att förvärv får avse dels av svenska staten utgivna förbindelser utom premie- och sparobligationer, dels av andra än staten utgivna svenska obligationer.

I anslutning till 13 § i förslaget har utredningen uttalat att bestämmelsen avser enbart oprioriterade obligationer. Detta framgår emellertid inte an­nat än indirekt av lagtexten. En översyn av lagtexten och en begreppsbe­stämning synes vara att förorda.

Av utredningens behandling av begreppet slutna fonder (s. 30) framgår att en sådan fond utmärks av, fömtom att dess storlek redan från början är begränsad till ett visst högsta antal andelar, att sålda inte inlöses utan går i handel. Beträffande en öppen fond anges däremot gälla att dess storlek inte är bestämd på förhand, att nya fondandelar skall emitteras fortlöpande samt att fondandelar inlöses om andelsägare begär det. Vad utredningen har uttalat ger inte klart vid handen humvida andelar i en öppen obliga­tionsfond skall kunna gå i handel eller överhuvudtaget kunna överlåtas. Denna fråga bör belysas ytterligare. Av betydelse härvidlag torde också vara att något hinder inte synes föreligga mot att en andel i obligationsfond pantsätts eller tas i anspråk genom utmätning.

Genom stadgandet i 2 § i lagförslaget görs den särreglering som på skilda håll finns om akfiefonder tUlämplig också såvitt ayser obligafionsfonder. Framhållas bör att en granskning av konsekvenserna av stadgandet i skilda hänseenden visar att detta ibland framstår som väl kategoriskt. Lämpligt torde vara att använda en formulering som på sedvanligt sätt anger att särlagstiftning om aktiefonder i tillämpliga delar också gäller i fråga om obligationsfonder.

Utredningens förslag till följdändringar i akfiefondslagen och lagen om kreditpolitiska medel föranleder inga erinringar eller synpunkter från kam-martättens sida.

Prop. 1982/83:133

26

Skattelagstiftningen (avsnUt 3.4.2 i betänkandet)

När det gäller frågan om obligationsfondernas inverkan på befintlig skattelagstiftning har utredningen mot bakgrunden av sina direktiv funnit sig kunna begränsa sig till att belysa problemställningen och inte ansett någon närmare penetrering möjlig. Utredningen har nöjt sig med att i 2 § i lagförslaget göra den särlagstiftning som gäller i fråga om aktiefonder tillämplig också i fråga om obligationsfonder och andelar i sådana fonder. Som framgår av det föregående finner kammarrätten det vara en brist att konsekvenserna i skattehänseende av förslagen på det sättet lämnats utan närmare utredning. Att en sådan utredning genomförs ser kammarrätten som ett nödvändigt led i ett fortsatt lagstiftningsarbete.

Kammarrätten har inte haft möjlighet att under den tid som stått till buds genomföra en sådan undersökning av förslaget i skattehänseende som i och för sig varit önskvärd. Granskningen av vad utredningen har uttalat i frågan och de exempel utredningen behandlat har emellertid givit anled­ning tUl vissa synpunkter.

Det föreligger i och för sig anledning att i fråga om beskattning söka åstadkomma en reglering beträffande obligationsfonder och andelar i dem som nära ansluter fill de regler som gäller i fråga om akfiefonder och andelar i dem. Samtidigt gäller emeUertid att en fullständig samordning som sker på det av utredningen föreslagna sättet, dvs. genom att aktie­fondsreglerna görs tillämpliga på obligationsfonderna, inte kan genomföras utan att konsekvenserna i varje led beaktas. Som exempel på att en reglering enligt förslaget kan föranleda osäkerhet och missförstånd kan pekas på vad som stadgas beträffande andel i aktiefond i I § kupongskatte­lagen. Avsikten torde inte vara att detta stadgande skaU äga fillämpning i fråga om andel i obligationsfond. I det föregående har kammarrätten påpe­kat att 2 § i lagförslaget bör omformuleras så att det innebär att lagstUtning om aktiefonder i tillämpliga delar också gäller i fråga om obligationsfonder. Vissa inte önskvärda konsekvenser av stadgandet kan måhända undvikas därigenom. En närmare utredning i frågan av det slag som kammarrätten förordar är emellertid vida att föredra framför en sådan svävande formule­ring.

Utredningen tar tiU särskUd behandling upp vissa skatterättsliga problem som kan uppkomma vid förvärv och inlösen av andel i obligationsfond och diskuterar därjämte vissa exempel. I anslutning härtill viU kammarrätten framhålla följande.

Den som förvärvar en obligation äger rätt att från utfallande ränteav­kastning göra avdrag för den del av köpeskillingen som vid köpetillfallet belöpte på upplupen ränta. Den som köper en andel i en obligafionsfond har att erlägga ett belopp som motsvarar dels andelsvärdet och dels den del av upplupen ränta på i fonden ingående värdepapper som svarar mot andelens storlek. Utredningen anför att frågan humvida upplupen räntedel av andelspriset kan dras från erhållen utdelning vid taxering av andelsäga-

Prop. 1982/83:133

27

rens inkomst från fonden inte är prövad. Utredningen anser dock att av bUlighetsskäl borde skattesituationen vara densamma om obligafionen ägs direkt eUer via en fond. Kammartätten delar utredningens uppfattning att i förevarande sammanhang skattesituationen bör vara densamma vid direkt och indirekt ägande. Denna ståndpunkt får emellertid vissa konsekvenser. Medges avdrag mot utfaUande utdelning för den del av förvärvspriset som belöper på upplupen ränta bör också reglerna för bestämmande av anskaff­ningskostnaden för andel i obligafionsfond och för obligation vara likarta­de. Härav följer att anskaffningskostnaden inte bör bestämmas enligt reg­lema i anvisningarna 2b till 36 § KL vilka enligt utredningens förslag avsetts skola bli tillämpliga.

I det exempel som utredningen redovisar i betänkandet (s. 35) köper andelsägaren A 1000 andelar ijanuari för 100000 kr. i en fond som består av 10 procentiga obligationer. Inga andra delägare tillkommer förrän B också köper 1000 andelar men först i december. B betalar IIOÖOO kr. Dessa pengar behåUs i fonden över årsskiftet i likvida medel. Fonden delar ut 5 000 kr. tiU A och B. Deras andelar är därefter värda 105000 kr. Närde i januari påföljande år säljer andelarna gör enligt utredningen A en realisa­tionsvinst och B en realisationsförlust som i båda fallen uppgår till 5000 kr. JämstäUs direkt ägande av obligafion med ägande av obligafion via en fond framstår det som konsekvent att hänföra den realisationsvinst och den realisationsförlust som framkommer i exemplet till inkomstslaget kapital eUer i förekommande fall tUl inkomstslaget rörelse. För andelsägaren B i exemplet uppkommer frågan om inte rätt till avdrag för hela räntedelen lOOOO kr., föreligger redan vid det tillfälle då han erhåller utdelning med 5000 kr.

De nu redovisade synpunkterna på rätt till avdrag för upplupen räntedel av andelspriset och på anskaffningskostnad för andel i obligationsfond tar endast sikte på utdelande fonder. För reinvesterande fonder torde reglerna för akfiefonder vara tillfyUest. Det framstår i viss mån som olyckligt med särregler för utdelande fonder men sådana regler torde vara ofrånkomliga om man vill undvika rättsförluster för placerare och göra utdelande fonder attraktiva. Det bör också anmärkas att utredningen framhållit att juridisk person som betalar bolagsskatt och som köper andel i reinvesterande fond i ett visst läge kan drabbas av onormalt hög skatt. Även detta förhållande kan eventuellt böra medföra att särregler blir erforderliga för att göra fondplaceringar attraktiva.

5   Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsen begränsar sitt yttrande till att avse avsnitt 3.4.2 Skattelag­stiftning. Från skatteadministrativ synpunkt är det vikfigt att bestämmelser inte

Prop. 1982/83: l33

28

tillförs regelsystemet som innebär att en stor mängd skattskyldiga årligen berörs. Genom den konstmkfion med reinvesterade fonder som förslaget innebär blir det inte fråga om någon löpande beskattning av avkastningen hos andelsägarna. Systemet är därmed enkelt att tillämpa.

Länsstyrelsen tillstyrker förslaget att de skatteregler som redan gäller för aktiefonder och deras andelsägare utsträcks att gäUa även obligations­fonder och andelsägare i dessa.

6   Länsstyrelsen i Västmanlands län

Enligt utredningens förslag skall obligafionsfonder och delägare i sådana fonder beskattas efter samma grunder som aktiefonder och deras delägare. Lagstiftningstekniskt skall detta åstadkommas genom att "i den föreslagna lagen införes en hänvisning tUl annan lag än aktiefond slagen". Utredning­en anser således att det är tillräckligt att ange i den nya obligationsfondsla­gen, att de bestämmelser angående aktiefonder som finns i annan lag än aktiefondslagen även skall fiUämpas på obligationsfonder. Det finns dock betydande olikheter mellan aktie- och obligafionsfonder och kan inte anses naturligt att i begreppet aktiefond inbegripa obligationsfond. Länsstyrelsen anser därför, att ordet obligationsfond bör läggas till i berörda paragrafer i kommunalskattelagen, lagen om statlig inkomstskatt och lagen om statlig förmögenhetsskatt.

Ränta på obligationer beskattas som inkomst av kapital. Vid beskatt­ningen får från erhållen ränta avräknas den del av erlagd köpeskilling som avser upplupen ränta. Endast nettot beskattas. Enligt utredningen bör av billighetsskäl skattesituationen vara densamma antingen obligationer ägs direkt eller via en fond. Det innebär att en köpare av fondandel, som betalar dels andelsvärdet, dels den del av upplupen ränta på i fonden ingående värdepapper som svarar mot andelens storlek, vid beskattningen av utdelningen från fonden får räkna av erlagd ränta. En sådan bestämmel­se kräver kontinuerlig notering av andelarnas värde exklusive ränta. Det bör även av köpehandlingarna framgå hur stor den upplupna räntan är. Noteringar av detta slag kan vara svåra att få fram, särskilt med hänsyn till att många olika slags värdepapper med olika typer av ränteberäkning kan ingå i fonden. Såväl för den enskilde andelsägaren som ur kontroUsyn-punkt blir redovisningen besvärlig. Länsstyrelsen anser inte att det finns några tungt vägande skäl för att i detta hänseende likställa direkt ägande av obligafioner med ägande via obligationsfond. Om sådan avräkning av upplupen ränta ändå skall godtas för andelsägare i obligationsfond bör detta klart anges i lag.

I kommentaren tiU exemplet på sidan 35 har uppgivits att B gjort en realisationsförlust på 5 000 kr. öm utredningens förslag om avräkning av i köpeskillingen ingående upplupen ränta godtas, kan B inte anses ha gjort

Prop. 1982/83:133

29

någon realisafionsförlust. Den köpeskiUing han erlagt måste anses inklude­ra' ränta som får avräknas. Man kan därför inte av detta exempel dra slutsatsen att utdelande obligationsfonder av skatteskäl i regel inte kan rekommenderas.

Reinvesterande fonder beskattas för avkastning på fondens värdepap­per. Den del av avkastningen som återstår efter skatt läggs till andelsyärr det, som därmed ökar med motsvarande belopp. När andelsägaren däref­ter säljer eller låter lösa in sin andel beskattas han för den realisationsvinst som uppkommer på grund av andelens värdeökning. Icke utdelad avkast­ning hos fonden kommer härigenom att i viss mån drabbas av dubbelbe­skattning. Först beskattas fonden för avkastningen och sedan beskattas avkastningen minus den skatt fonden erlagt som realisationsvinst hos delägare. Det får anses tveksamt om denna typ av beskattning kan vara förmånligare än enbart beskattning av delägaren för avkastningen från fondandelen, vilket sker beträffande utdelande fonder. Utdelande fonder erhåUer avdrag för utdelade belopp och betalar därför normalt inte någon skatt.

Enligt utredningens förslag skall realisationsvinst som uppkommer vid försäljning eller inlösen av en obligationsfondsandel beskattas enUgt samT ma regler som gäller vid försäljning av aktier. Detta innebär 100% beskatt­ning av vinsten vid försäljning inom 2 år efter förvärvet. Vid längre tids innehav beskattas 40% av vinsten. Reahsationsvinst vid försäljning ay obligationer beskattas efter andra regler. 100% beskattning vid upp fill 2 års innehav, därefter 75% beskattning vid innehav 2-3 år, 50% beskatta ning vid innehav 3-4 år, 25% beskattning vid innehav 4-5 år, När inne­havstiden överstiger 5.år är eventuell reahsationsvinst skattefri, Dessutom beskattas i allmänhet inte realisationsvinst på obligationer som förvärvats genom benefikt fång. Speciellt vid längre tids innehav är det således förmånligare att äga obligationerna direkt jämfört med att äga en andel i en obligafionsfond.

Länsstyrelsen tar inte ställning fill de kreditpolitiska aspekterna på obli-gationsfondema. Det förefaller dock som om obligationsfonder av föresla­gen modell på gmnd av skattekonsekvenserna inte kan anses som särskilt attraktiva ur placeringssynpunkt.

7   Fullmäktige i Sveriges riksbank

Den utredning om en speciell lagstiftning för obligationsfonder, som nij föreligger, kan sägas ha initierats av riksbanken. Motiven för obligations­fonder har utförligt behandlats i utredningens direktiv. Det förslag fill lagstiftning som utredningen lägger fram är enligt fullmäktiges mening väl lämpat för att ligga till grund för en lag om obligationsfonder. Fullmäktige kan därför begränsa sitt yttrande till ett par frågor.

Prop. 1982/83:133

30

Den första frågan gäller den skattemässiga behandlingen av avkastning från en obligationsfond. Utredningen redovisar kortfattat den skattesitua­tion som råder om skattereglerna blir de som gäller för en akfiefond men har inte ansett sig kunna gå närmare in på frågan. Fullmäktige har erfarit att Kapitalvinstkomittén nyligen har fått lilläggsdirekfiv som gäller be­skattningen av avkastningen från obligationsfonder. Fullmäktige vill un­derstryka vikten av att klarare skatteregler snarast kommer till stånd.

Den andra frågan fullmäktige vill ta upp gäller i vad mån en obligations­fond skall vara öppen för alla kategorier placerare. 1 det lagförslag, som utredningen presenterar, utestängs banker, försäkringsbolag och allmänna pensionsfonden från möjligheten att bli andelsägare i en obligationsfond. Enligt fullmäktiges mening är det helt naturligt att så sker. Frågan uppkom­mer emellertid om det inte finns skäl för att möjlighet öppnas för att begränsa en obligafionsfond tUl enbart hushåll. I riksbankens diskussioner med bankerna om obligationsfonder har hela tiden utgångspunkten varit möjligheten att få hushållen att i större omfattning bidra till statsupplåning­en. En möjlighet tUl en begränsning till hushållssektorn skulle bl. a. öka möjligheterna för en räntedifferentiering avsedd att gynna just hushållen. För större placerare - t.ex. störte företag - synes det inte vara nödvän­digt att låta placeringarna ske via en fond. Dessa mer professionella institu­tioner torde vara fullt kapabla att själva direkt förvärva andra statliga skuldbevis. Dessutom har en ny placeringsform, specieUt avsedd för före­tagen, skapats, nämligen statsskuldväxeln. Begränsningen fill hushållssek­torn bör dock inte vara tvingande. I princip kanske möjligheten skaU finnas även för t. ex. småföretag att bli andelsägare.

I de diskussioner som riksbanken fört om obligationsfonder har utgångs­punkten varit att dessa skall administreras av bankerna. Det är av många skäl naturligt att så blir fallet. Denna tanke återfinns också i utredningens förslag men har där, enligt fullmäktiges mening, kanske drivits till sin spets. Lagförslaget utgår från att andra än banker över huvud taget inte kan komma ifråga. Enligt fullmäktiges mening bör det inte i princip uteslu­tas att även andra än banker skulle kunna administrera en obligationsfond. Den individuella prövningen bör naturligtvis åvUa bankinspektionen.

Mot bakgmnd av ovanstående vill fullmäkfige förorda att utredningens förslag läggs till gmnd för en ny lagstiftning om obligafionsfonder med beaktande av de ytterligare synpunkter fullmäktige har redovisat. Utan att nu ta ställning tUl någon preciserad tidpunkt när obligafionsfonder kan börja fungera är det enligt fullmäktiges mening önskvärt att en speciell lag om obligationsfonder föreUgger den Ijanuari 1983.

8   FuUmäktige i riksgäldskontoret

De stora statliga budgetunderskotten under senare år har i allt störte utsträckning kommit att påverka den svenska kreditmarknaden bl. a. ge-

Prop. 1982/83:133

31

nom en kraftig likviditetsökning. Underskotten har också gett upphov till en motsvarande ökning av statens upplåningsbehov och därmed till en växande statsskuld. Som en följd härav har finansieringen av statsskulden kommit att spela en allt viktigare roll i kreditpolitiken. En huvuduppgift för statsskuldspolitiken har därför blivit att försöka begränsa den likvidise­rande effekten av budgetunderskotten genom en ökad statlig upplåning utanför banksystemet. Ett viktigt steg i denna riktning togs i början av sommaren genom introduktionen av statsskuldväxlarna, med vilka staten kontinuerligt kan vända sig till penningmarknaden för att delvis täcka sina finansieringsbehov och då särskilt till placerarkalegorier utanför bankerna, som tidigare endast i begränsad omfattning engagerats för statsfinansie­ringen såsom företag, kommuner, landsting, fonder och sfiftelser.

För att ytterligare öka upplåningen från allmänheten har nu såsom ett andra steg föreslagits införandet av bankanknutna obligationsfonder, i vilka allmänheten skuUe förvärva andelar. Den utredning som tillsattes i början av året och vars betänkande nu är föremål för remissbehandling har haft till uppgift att klarlägga vilka lagstiftningsåtgärder som bör vidtas för att möjliggöra en smidig uppbyggnad av sådana fonder.

En viktig utgångspunkt för förslaget har varit att skapa en institutionell ram för statens upplåning från allmänheten. Fullmäktige finner det därvid vara naturligt att såsom anges i direktiven och även förordas av utred­ningen - utnyttja det väl förgrenade kbntorsnät som bankerna och posten kan erbjuda. Andra skäl som enligt fullmäktige talar för detta är att de medel som härtör från budgetunderskotten flyter in i bankerna i form av inlåning. Slutligen finns hos bankerna även en personal, som bör vara väl lämpad att bistå allmänheten med finansiell rådgivning. Allt detta talar för att bankerna och posten bör kunna spela en akfiv roll även i denna del av statsupplåningen.

För att bankema skall kunna spela en aktiv roll krävs emellertid enligt utredningens mening att de kreditpolitiska styrmedlen anpassas så att bankema kan avstå från en del av sin inlåning utan att det begränsar deras utlåningskapacitet. Redan idag har riksbanken via ett kompensationsför­farande försökt stimulera bankerna till en mer aktiv försäljning av sparobli­gationer fill hushåUen. Utredningen har i detta sammanhang föreslagit att all försäljning av statspapper oavsett form - bör behandlas lika i kreditpolitiskt hänseende. Bankernas roll i statsupplåningen är såsom framgår av utredningen av central betydelse och fullmäktige avser att ta upp denna fråga i annat sammanhang.

Obligationsfondernas uppbyggnad

Utgångspunkten för utredningens förslag till obligationsfondslag har va­rit aktiefondslagens bestämmelser. Utredningsarbetet har därvid inriktats på att med denna lagstiftning som gmnd göra förenklingar och mindre kostnadskrävande lösningar och på så sätt åstadkomma ett regelsystem

Prop. 1982/83:133

32

som passar för obligafionsfonder. Förslaget skiljer sig från aktiefondslagen bl, a. så till vida att fonden förvaltas av en bank istället för ett fondbolag, att andelsägarinflylandet borttagits och att kraven på information till an­delsägarna sänkts. Vidare föreslår utredningen att en prövning från bank­inspektionens sida bör komma fill stånd beträffande vilka banker som kan vara lämpliga att bedriva obligafionsfondsverksamhet. Såsom skäl anger Utredningen aU denna typ av verksamhet kräver ganska omfattande re­surser både personellt och maskinellt samt framförallt beträffande kunskap om obligationsmarknaden.

Fullmäktige anser att frågan om fondförvaltningen inte i första hand bör avgöras på grundval av förenklings- och kostnadsskäl, även om sådana skäl givetvis inte helt bör negligeras. Istället bör fondförvaltningsfrågan liksoni andra frågor med anknytning till obligationsmarknaden behandlas såsom ett jed i en aUmän strävan att utveckla den svenska kapitalmarkna­den. Det är särskiU angeläget för statens del eftersom staten är den största låntagaren på marknaden för räntebärande obligationer.

I analogi pied när aktiefonderna infördes borde ett införande av obliga­tionsfonder  rätt utformade -= kunna innebära en välbehövlig stimulans för obligationsmarknaden. Genom au införa fristående obligationsfonder inom ramen för redan existerande och nya fondbolag skulle en sådan satsning kunna komma tiU stånd som utredningen anser erforderiig för att bedriva obligationsfondsverksamhet. Dessutom skulle göd informafion och kunskap om obligationsmarknaden kunna spridas genom de andelsägarerepresentanter i styrelserna och den kvartalsvisa redovisning­en av fonderna som aktiefondslagen föreskriver.

Mot här angivna bakgmnd anser fullmäktige att något behov av en särskild lag om obligalionsfonder inte föreligger. Fullmäktige vill i stället föreslå att bestämmelser om sådana fonder inarbetas i den existerande aktiefondslagen. Härigenom undgår man även den av utredningen berörda konfliktsituationen som kan uppkomma för bankerna genom aU de å ena sidan förvaltar obligafionsfonder och å andra sidan handhar förvaltningen av egna obligationsportföljer.

Placering av fondmedel

Vad gäller placering av fondmedel föreslår utredningen att medel får placeras i såväl statspapper som bostads- och industriobligationer. Stats­papper för vilka särskilda skatteförmåner utgår bör ej komma ifråga. Härigenom utesluts premie- och sparobligationer.

TiU en början bör konstateras att förslaget alt införa obligationsfonder har haft sitt upphov i en önskan att öka försäljningen av statspapper fiU hushållen. Utredningen har emeUertid velat se något längre än tUl dagens behov av ökad statsupplåning och därför också velat utsträcka placerings-rätten äyen till andra obligationer. Utredningens förslag fömtsätter emel­lertid enligt fuUmäktiges mening att villkoren även för de prioriterade

Prop, 1982/83:133

33

obligationema i framtiden skuUe faststäUas på marknadsmässiga gmnder. I annat fall får inte placeringen i statspapper den omfattning som är önsk­värd och den avsedda effekten med obligationsfondema skuUe härigenom utebli. Om däremot de olikheter i viUkorssättningen som idag råder meUan prioriterade och oprioriterade obligationer skulle bestå anser fullmäktige att dessa obligationsfonder endast bör få placera sina medel i statspapper.

Utredningens förslag att göra ett uttryckligt undantag för placeringar i statspapper för vilka särskilda skatteförmåner utgår anser sig fuUmäktige inte böra tUlstyrka, då det synes innebära en oönskad begränsning i place­ringsrätten för framtiden. Vad spar- och premieobligationerna beträffar torde de av andra skäl inte bli aktuella som placeringsobjekt för obliga­tionsfonder.

Ytterligare en fråga som bör stäUas är humvida fonderna ska ha rätt att placera medel i statsskuldväxlar och andra statUga penningmarknadsin-stmment. Även här förekommer nämligen en skiUnad i gmnderna för viUkorssättningen som kan skapa oönskade effekter t.ex. i form av en aUtför kortfristig statsupplåning. I det här sammanhanget är det enligt fuUmäktiges mening viktigt att framhåUa att de statspapper i vilka fondema skaU få placera sina medel är börsnoterade statsobligationer av traditio­nellt slag, vUka skall kunna bli föremål för handel på marknaden. Först härigenom kan man uppnå de positiva effekter för obligationsmarknaden som ovan nämnts.

Fullmäktige anser för sin del att de obligationsfonder som här är ifråga endast bör fa placera sina medel i statsobligationer och eventuellt bostads­obligationer med en kortaste löptid av förslagsvis två år.

Rätt att förvärva andelar i obligationsfond

Enligt utredningens förslag skaU andelar i fonderna kunna förvärvas av alla placerare utom AP-fonderna, försäkringsbolag och banker, vilka samt­liga har någon form av placeringsplikt och förväntas fortsätta att göra sina placeringar direkt i obligationer.

Intresset att förvärva andelar i obligationsfonder torde vara avhängigt av humvida andelsinnehavet kombineras med skatteförmåner av något slag, såsom för akliesparfonder. Om så skulle bli faUet torde en begränsning av rätten att förvärva andelar bli nödvändig. Det måste starkt ifrågasättas om en betydande ökning av statsupplåningen från hushållen via obligations­fonder är möjlig att uppnå med nuvarande skatteregler, räntestmktur/ räntenivå och inflafionstakt, utan någon form av skatteförmån.

Sluten fond

Fullmäktige tillstyrker utredningens förslag att öppna möjlighet till slutna fonder.

3    Riksdagen 1982/83. I samt. Nr 133

Prop. 1982/83:133

34

Låsning av aUmänhetens placeringar i obUgationsfond

En fråga som utredningen enligt direkfiven särskilt skuUe undersöka är humvida aUmänhetens placeringar i obligationsfonder kan vara lästa under viss fid. Utredningen framhåller därvid bl. a. att "den enda som har någon nytta av en sådan låsning är statsmakten". Detta konstaterande är mycket väsentligt. Ett viktigt inslag i statsskuldpolitiken är nämligen att den ge­nomsnittliga löptiden för statsskulden inte får bli för kort, vilket skuUe få en likvidiserande effekt på kreditmarknaden. Därför bör staten eftersträva en medel- eller långfristig upplåning från hushållen och får då också vara beredd att betala för detta, antingen genom en högre ränta och/eller skatte­förmåner.

Utredningen å sin sida anser det vara ett nödvändigt viUkor för att fonderna skall få framgång att allmänheten betraktar placeringar i fondan­delar som likvida och lägger därför inte heller något förslag som möjliggör en dylik låsning.

Fullmäktige instämmer i att obligationsfondsandelar måste betraktas såsom likvida placeringar av de potentiella köparna. Denna egenskap hos andelarna kan åstadkommas på olika sätt anfingen genom att en andel får inlösas när andelsägaren så önskar eller genom att andelen kan säljas på en fungerande andrahandsmarknad. Beroende på vilket sätt man väljer upp­står oUka konsekvenser. Inlösenalternativet fömtsätter att fonden har likvida medel eller kan realisera tillgångar (dvs. obligationerna) genom att avyttra dem på marknaden. I det andra alternativet berörs inte obligations­fonden utan andelsägaren kan göra sig likvid genom att sälja sin andel pä marknaden. I båda fallen erhåller man en låsningseffekt för låntagaren dvs. staten, samtidigt som obligafionsfondsandelen blir en likvid tillgång för långivaren.

Man kan givetvis också - om det anses önskvärt - åstadkomma en faktisk låsningseffekt även hos långivaren, säsom fallet är för sparobliga­tioner och skattesparande. Fullmäktige anser det angeläget att lagstiftning­en utformas sä att alla alternativen kan utnyttjas.

Kontoförhållande

Beträffande frågan om andelsägaren enbart skall registreras eller om andelsbevis skall utfärdas är ett ställningstagande beroende av om det rör sig om öppna eller slutna fonder. För slutna fonder utfärdas endast andels­bevis. För öppna fonder kan båda alternativen användas. Det bör dock vara valfritt för en fond vilken teknik som skall tillämpas.

Skattelagstiflning

De skatterättsliga konsekvenserna av ett införande av obligationsfonder är svåra att kartlägga och torde kräva vidare utredning. Kapitalvinstkom­mittén har i sina tilläggsdirektiv fått uppdraget att bl.a. utreda och lägga förslag till nya regler för obligationsbeskattning. Det är angeläget att dessa

Prop. 1982/83:133

35

frågor om möjligt behandlas med förtur med hänsyn till den betydelse de har för statsupplåningen. Riksskatteverket har i ett nyligen handlagt ärende haft anledning aU ta ställning tiU de skatterättsliga konsekvensema av obligafionsemission till underkurs. Såsom en följd av det osäkra rättslä­get på detta område har verket inte ansett sig kunna lämna klargörande besked i alla delar. Detta är ytteriigare ett starkt skäl för en snabb behand­ling av frågan.

Sammanfattningsvis anser fullmäktige

att obligationsfonder är en lämplig form för statlig medel- och långfristig upplåning från hushållen

att förvaltningen av obligationsfondema av skäl som ovan angivits bör ske i fondbolag

att bestämmelser om obligationsfonder bör föras in i aktiefondslagen

och att placering av fondmedel endast bör få ske i statsobligationer och eventuellt bostadsobligationer med en kortaste löptid av förslagsvis två år.

9   Allmänna pensionsfondens första, andra och tredje fondstyrelse

Anledningen till att inrättandet av obligationsfonder för cirka ett år sedan aktualiserades av riksbanken var de bestående och förstärkta ba-lansbristema i den svenska ekonomin. Underskottet i statens budget har vuxit till 67 miljarder kronor det senaste budgetåret 1981/82. Prognosen för innevarande budgetår pekar på ca 78 miljarder kronor. Trenden med stigande budgetunderskott - med en ökning av storleksordningen 6-10 miljarder kronor per år under budgetåren 1977/78-1981/82 - skulle alltså fortsätta. Att bryta denna trend kräver såsom framgår av långtidsbudgeten långtgående och svårgenomförbara sparprogram. MöjUgheterna att kort­siktigt nedbringa underskotten begränsas också av att minskningen av budgetunderskottet inte torde fillåtas bli genomförd med metoder som har negativa effekter på sysselsättningen.

Statens bruttoupplåning kommer redan vid eU i kronor oförändrat bud­getunderskott att översfiga 100 miljarder kronor.

Budgetunderskotten har under budgetåren 1979/80, 1980/81 och 1981/82 finansierats enligt följande.

TabeU I (kkr)

79/80

80/81

81/82

Riksbanken

10887

10597

21303

Affärsbanker

6008

15458

13934

Sparbanker

867

1770

-404

Föreningsbanker

-2

-4

-9

Försäkringsbolag

6511

3 364

3071

Offentliga för­

säkringsinrättningar

5 857

7 744

5860

Allmänheten

5407

7462

7086

Utlandet

17258

14650

15848

Totalt = budgetunderskottet

52793

61041

66689

Prop. 1982/83:133

36

Tendensen har alltså gått mot en markant ökning av finansiering i bank­systemet.

Statsupplåningens fördelning under perioden på olika instrument visar en förskjutning fill kortare upplåning. Denna gäller även för försäkringsin­stitutens placeringar som fått kortare karaktär. En tilltagande likvidisering av statsskulden har inträtt.

raM/2(kkr)

79/80

80/81

81/82

Långa obligationer

5424

6394

- 42793

Korta obligationer

13936

3 100

9375

Premier

3 750

1325

2000

Sparobligationer

1915

4928

3420

Skattkammarväxlar i

riksbanken

9286

8512.

15005

Skattkammarväxlar utanför

riksbanketi

717

21758

-22379

Övrigt

716

213

656

Summa statsskuld inom landet

35744

46230

50870

Statsverkets och rgk:s

checkräkning, utlämnade

dagslån (ökning = -)

-209

161

-29

Finansiering av budget-

underskottet inom landet

35535

46391

50841

Utvecklingen har för bankema inneburit att deras totala placeringar i prioriterade obligationer ökat från ca 30% av de totala inhemska tillgångar­na år 1978 fiU ca 40% år 1981. Av inlåningsökningen 1980-1981 gick inte mindre än 80% till obligationsplaceringar. Vid en fortsatt sådan utveckling kommer snart mer än hälften av bankernas förbindelser att vara placerade i prioriterade obligationer (stats- och bostadsobligationer).

Den ökade finansieringen av budgetunderskottet i banksystemet leder tUl en snabb ökning av bankinlåningen, som tvingar riksbanken tUl fort­gående höjningar av Ukviditetskvotema. Utvecklingen innebär att man snart närmar sig den legala gränsen för den högsta tillåtna likviditetskvo­ten. Bankema bhr kapitalmarknadsinstitut och kan inte fullfölja sina tradi­tioneUa uppgifter med utlåning till näringsUvet och hushållen. Principiella betänkligheter inför dessa inslag i utvecklingen tillmätes på vissa håll en betydande tyngd men de pekar ändå inte på de verkligt allvarliga och riskfyllda konsekvenserna av den pågående utvecklingen. Det kan dessut­om understrykas att bankernas minskade roll som finansiärer av näringsli­vet började inträda redan innan budgetunderskotten fått den omfattning som de nu har, liksom att uppgången i utlåningen över statsbudgeten och via statliga fonder och institut haft andra orsaker än budgetunderskottets finansiering i banksystemet, även om denna uppgång varit en av faktorerna bakom underskottets stegring.

Ökningen av obligationsportföljens andel av bankernas balansomslut-

Prop. 1982/83:133

37

ning i förening med inlåningens likviditet och ränterörlighet leder till starka variationer i bankernas vinster. Detta har ökat angelägenheten för ban­kema att få ränterörliga obligationer, alternativt placera i obligationer med kort löptid eller i skattkammarväxlar. Höjningen av likviditetskvoterna medför en ökande skUlnad meUan inlåningens storlek och den tUlåtna utlåningen och sambandet dem emellan blir alltmer uttunnat. Bankerna får vidare svårigheter att upprätthålla sin soliditet. Den snabba tillväxten i inlåningen ökar kravet på tillväxt också av det egna kapitalet; räntabili­tetskraven blir därigenom höga.

Den ökade bankinlåningen representerar en omedelbart disponibel köp­kraft. Det är en viktig uppgift för penningpolitiken att sköta statsupplåning­en så att likviditetsökningen i ekonomin begränsas.

Detta är motivet bakom strävandena att öka statsupplåningen på kapital­marknaden. SkuUe riksbanken lyckas att genom kort upplåning finansiera budgetunderskottet utanför banksystemet i form av skattkammarväxlar och statsskuldväxlar, minskar detta inte likviditeten i ekonomin jämfört med en ökad inlåning i bank. Den utelöpande stocken av skattkammarväx­lar och statsskuldväxlar måste räknas in i penningmängden. (Det kan även ifrågasättas om inte stocken av sparobligafioner borde inräknas i penning­mängden.) Strävan måste därför vara att uppnå en längre placering av statsskulden. Detta hindrar inte att en omfattande marknad av korta stats­papper hos allmänheten i och för sig är önskvärd och är ett viktigt led i UtveckUngen av en längre marknad i statspapper.

Mot den här antydda bakgmnden är det naturligt att det råder enighet om den principieUa önskvärdheten av en ökad placering av statsskulden utanför banksystemet och i former som begränsar likviditetsökningen i ekonomin. Obligationsfonder är en möjlig teknik för att nå dessa syften. En effektiv användning av obligationsfonder riktade till allmänheten fömt­sätter bl. a. att försäljning av andelar i fondema skall vara tekniskt enkel, att allmänhetens uttag av inlåningsmedel inte skall förändra kundförhållan­det till resp. bank och att det skapas fillräckliga incitament såväl för allmänheten att efterfråga fondandelar som för bankema att inrätta sådana fonder.

Utredningen om obligationsfonder (Ds E 1982:1) har haft fill uppgift att utarbeta de lagregler som behövs för ett sådant system men inte att beröra de bakomliggande kreditpolifiska bedömningama. Utredningens förslag bygger på gällande aktiefondslagstiftning men är enklare. Bankema före­slås sålunda kunna utan fondbolag ensamma sköta hela förvaltningen. Fonderna förutsattes i allmänhet vara öppna men också kunna vara slutna; i det senare fallet är antalet fondandelar begränsat, inlösen sker inte men andelarna går i handel.. Utredningen förordar att medel som placeras i obligationsfonder blir likvida och inte låses viss tid.

Fondstyrelserna delar de önskemål som ligger bakom förslagen om obligationsfonder. FÖr att fonderna skall nå en eftersträvad omfattning

Prop. 1982/83:133

38

måste incitamenten vara tillräckligt starka såväl för allmänheten att välja en överflyttning av banklåning tUl placering i fondandelar som för ban­kerna att aktivt medverka och inte ur konkurrenssynpunkt driva upp ränteviUkoren för bankinlåning. Utformningen av dessa incitament har betydande penningpolifiskt intresse men berörs inte vare sig i utredningen (som därmed endast följer sina direktiv som begränsar utredningens upp­gift till att överväga de legala fömtsättningarna för obligationsfonder) eller i riksbankens hittillsvarande diskussioner, som dessutom begränsats till bankema och lämnat kapitalmarknadsintressenterna utanför. Med denna uppläggning har det inte skett någon utvärdering av andra möjligheter att ordna statsfinansieringen utanför bankernas balanser; t.ex. genom spe­ciella inlåningskonton från vilka de insatta medlen i sin helhet överfördes fill riksgäldskontoret med möjlighet tiU altemativa bindningstider och rän­temodeller.

Obligationsfonder har aktualiserats som en form för att bredda statsskul­dens finansiering. Utredningens direktiv fömtsätter att fonderna exklusivt skall innehålla skuldförbindelser utfärdade av svenska staten. Utredningen har dock häremot föreslagit att fondema även skall få innehåUa bostads-och industriobligationer. Principiella skäl kan anföras för att inte binda fonderna enbart tiU en typ av värdepapper. Å andra sidan kan åberopas och har åberopats att en vidgning inte f.n. verkar konkurrensneulralt meUan bankerna genom att den gynnar det fåtal banker som är ledande emissionsbanker för industrin och dessutom skulle motverka fondernas huvudintresse att vidga marknaden för den statliga upplåningen. Fondsty­relserna vill påpeka att fonder med denna differentierade inriktning kan inrättas redan idag inom ramen för gällande lagstiftning. Syftar man emel­lertid till fonder inriktade på statens upplåning och i detta sammanhang inte utesluter speciella villkor för denna upplåning synes det mest konse­kvent att fonderna - åtminstone inledningsvis - begränsas fill statsskulds­finansiering.

En viktig fördel med obligationsfonder har sagts vara att de möjliggör en. räntedifferentiering på så sätt att statsobligationer eller statsskuldsförbin­delser kan placeras genom riktade emissioner till fonderna. De kan då ges en sådan avkastning (genom ränte- och/eller skattefavörer) att de effektivt bidrar till överföring av bankinlåningen (Perspektiv på budgetunderskot­tet. Del 1, sid. 103, Ds B 1982:9). Denna möjlighet att genom en uppdel­ning av marknaden sänka kostnaden (eller begränsa ökningen av kostna­den) för statens upplåning har uppmärksammats också i föreliggande ut­redning, som framhåller (sid. 29) att banker, försäkringsbolag och AP-fonder skall göra sina placeringar direkt i statsobligationer och inte indirekt via andelar i obligafionsfonder. Staten skulle enligt utredningen annars gå miste om den möjlighet att främja andelsförsäljningen till allmänheten som ligger i att ge fonderna förmåner. Vad utredningen betecknar som den grundläggande skillnaden mellan allmänheten och placerare som AP-fon-

Prop. 1982/83:133

39

den och försäkringsbolag är att de senare men inte de förra är underkas­tade placeringsplikt enligt lagen om kreditpolifiska medel. Fondstyrelserna måste bestämt vända sig mot dessa antydningar om en diskriminerande sänkning av AP-fondens avkastning. Det är tveksamt om den står i över­ensstämmelse med den kreditpolitiska lagstiftningens syften som är att påverka den generella räntenivån för prioriterade sektorer, inte att påverka olika placerares avkastning. En diskriminerande sänkning av fondens av­kastning är vidare inkonsekvent, eftersom diskrimineringen i sista hand drabbar just allmänheten.

Fondstyrelserna vill i detta sammanhang också ifrågasätta om en sådan antydd sektorisering med åtföljande räntedifferenser låter sig genomföras utan långtgående regleringsåtgärder. Den står dessutom uppenbarligen i strid med utvecklandet av en andrahandsmarknad som samfidigt beteck­nats som ett viktigt led i statsskuldspoUfiken.

Ett annat problem gäller fondandelarnas likviditet. Utredningen utgår från att några åtgärder för att låsa allmänhetens placeringar inte kommer att vidtas. Ett väsentligt syfte med inrättandet av obligationsfonder har av riksbanken angetts vara att minska penningmängdens ökningstakt. I det fall likviditeten i fondandelarna i sista hand garanteras av staten och/eller bankerna och därmed kan likställas med bankinlåningen uppnås inte denna effekt. I det fall likviditeten i fondandelarna uppnås genom försäljning på en marknad utanför staten och bankerna blir penningmängdens öknings­takt mera beroende av fondandelamas urspmngliga löptid. Utredningen framstår med avseende på likviditetsaspekten på fondandelarna något oklar. Utredningen låter sig närmast tolkas som om det nya systemet -oberoende av om det utformas som andelar i obligafionsfonder eller insätt­ningar på särskilda inlåningskonton skulle innebära en fortsatt likvidi­sering av statsskulden. Det bör för fullständighetens skull tilläggas att även om därigenom ett väsentligt syfte inte skuUe uppnås, skulle en överflytt­ning av bankinlåning till nya placeringsformer ändå inte vara utan betydel­se ur penningpolitisk synvinkel genom krympningen av bankernas ba­lanser och begränsning av bankernas utlåningskapacitet.

Fondstyrelsema anser det angeläget att en breddning av budgetunder­skottets finansiering kommer till stånd. För att detta skall kunna ske måste de målkonflikter som skymtar - nämligen den meUan angelägenheten att begränsa kostnaden för statsskuldsfinansieringen och önskvärdheten att bredda upplåningsbasen - lösas. Fondstyrelsema finner inte att de pro­blemställningar som tagits upp i denna skrivelse har diskuterats i tiUräcklig omfattning och finner det dessutom anmärkningsvärt att kapitalmarkna­dens parter har stått utanför diskussionerna som förts meUan Riksbanken och bankerna. Innan de penningpoUfiska implikafionerna av olika obliga-tionsfondsarrangemang preciserats, är det inte meningsfullt att ta ställning till dem.

Fondstyrelserna vill redan nu framhålla att de inte kan ställa sig bakom

Prop. 1982/83:133

40

något förslag beträffande statsskuldsfmansieringen som syftar till en sek­torisering av marknaden, där en spararkategori gives avkastningsmässiga förmåner på antlra sparares bekostnad och förordar därför en fortsatt och vidgad diskussion i frågan om statsskuldens finansiering, före ett beslut om inrättande av obligafionsfonder.

10   Styrelsen för Stockholms fondbörs

De föreslagna reglema om obligafionsfonder bygger på gällande aktie-fondslagstiftnmg men är enklare och mindre detaljerade. Den viktigaste förenklingen ligger i att obUgationsfondemas förvaltning anförtros förva-ringsbankeraa. Börsstyrelsen anser inte att de fördelar som kan vinnas genom att slopa kravet på förvaltning genom särskilda fondbolag väger tyngre än nackdelarna med en. sådan lösning. Det framstår som mindre lämpligt att bankerna samtidigt förvaltar sina egna obligationsportföljer och fondemas. Mot bakgmnd härav och med hänsyn fill att aktiefondsla­gens bestämmelser såvitt nu är i fråga inte är särskilt betungande talar enKgt börsstyrelsens mening starka skäl för att - liksom f.n. - en och samma lagstiftning får gälla för både aktiefonder och obligafionsfonder. Detta bör dock inte som nu ske med utnyttjande av en dispensmöjlighet utan i stället bör ändringar göras i aktiefondslagen så att den omfattar båda typerna av fonder. Några större svårigheter torde inte möta när det gäller att arbeta in undantag från gäUande riskspridningskrav eller i övrigt vidta erforderliga justeringar.

1 lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs anges vad som förstås med fondpapper (1 § 2 stycket). Andel i aktiefond är enligt denna bestämmelse ett fondpapper och kan alltså bli föremål för registrering och börshandel. Med den av utredningen föreslagna lagstiftningstekniken skall också andel i obligationsfond - ulan att det kommer till uttryck i lagen om Stockholms fondbörs vara fondpapper (2 § förslaget till obligationsfondslag jmft. med I § 2 stycket lagen om Stockholms fondbörs). Det anförda utgör ett exempel på hur den föreslagna tekniken verkar. Börsstyrelsen anser för sin del att man i klarhetens intresse bör undvika konstmktioner av detta slag. Styrelsen förordar att man i stäUet gör de tillägg i skilda författningar som ett nytt regelsystem om obligafionsfonder kan föranleda.

Börsstyrelsen vill slutUgen fästa uppmärksamhet på en detalj som sam­manhänger med att begreppet obligationsfondsverksamhet definierats på det sätt som skett. Eftersom obligationsfondsverksamhet enligt definitio­nen fömtsätter tillstånd, synes 3, 9 och 26 §§ lagförslaget ha fått en mindre lyckad utformning. I nämnda paragrafer skulle måhända uttrycket "verk­samhet enligt denna lag" i stället kunna användas.

Prop. 1982/83:133

41

11    Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folksam

(gemensamt benämnda försäkringsbolagen)

Utredningen noterar att rätlen att förvärva aktier och andelar i aktiefond är beskuren bl. a. för försäkringsbolag. Orsaken är bl. a. det infiytande som aktieinnehav kan ge över det emitlerande bolaget. Utredningen konstate­rar vidare att motsvarande skäl för begränsningar av obligationsinnehav inte föreligger. Utredningen anser emellertid att andra skäl talar för att försäkringsbolagen bör göra placeringar direkt i obligationer och inte ge­nom andelar i obligationsfonder. Utredningen uttalar härvid: "Eljest skulle staten gå miste om den möjlighet att främja andelsförsäljningen till allmän­heten som ligger i att ge fonderna förmåner, t. ex. emission lill underkurs. Den gmndläggande skillnaden mellan dessa placerare och andra personer är bl. a. att de förstnämnda har placeringsplikt."

I tidigare utredningar, såsom kapitalmarknadsutredningen och senare långtidsutredningar, har uttalats att dirigering av kreditinstituts placeringar genom prioritering och placeringskvoter bl. ä. kan innebära att avkastning­en på prioriterade placeringar inte blir marknadsmässig. Sådan diskrimi­nering har redan de facto förekommit, vilket försäkringsbolagen i många sammanhang protesterat mot. När det långsikfiga och regelbundna försäk­ringssparandet diskrimineras, trots att det av alla instanser bedöms som högst VärdefuUt för samhället, är det inte förvånande att t.ex. pensions­sparandet söker sig andra vägar såsom genom bildandet av pensionsstif­telser. Fortsatt diskriminering av försäkringssparandet skulle uppenbarii­gen bli resultatet om förslagen i förevarande betänkande genomfördes.

När utredningen ställer allmänhetens intressen mot försäkringsbolagens i fråga om sparande, gör den sig skyldig till ett allvarligt tankefel. Försäk­ringsbolagen - liksom för övrigt AP-fonderna - förvaltar allmänhetens sparande. Vad det här gäller är sålunda endast två olika sparkanaler för­samma sparare, obligationsfondsparande och försäkringssparande. Efter­som utredningen uppenbarligen inte uppmärksammat att försäkringsbola­gen i dessa stycken företräder aUmänheten, har den inte heller försökt bedöma vUken form av sparande från aUmänhetens sida som är den mest värdefuUa. Resultatet har blivit att utredningen ställer det långfristiga och regelbundna sparandet i efterhand.

Försäkringsbolagen har förståelse för att man vill finna nya vägar för aUmänheten att placera i obligationer. För ohka för aUmänheten avsedda sparformer bör dock tillämpas samma villkor. Tillskapandet av obliga­fionsfonder bör därför ske mot en annan bakgmnd än den som ges i utredningens motivuttalanden. Dessa uttalanden väcker förvåning genom att i dem marknadsmässiga synpunkter på sparande och kapitalbildning åsidosätts.

Utöver vad försäkringsbolagen ovan angivit som sin allmänna inställning fill utredningens förslag får försäkringsbolagen i korthet anföra följande.

Prop. 1982/83:133

42

I 13 § i förslaget till obligationsfondlag jämslälles stats- och bostadsobli­gationer från säkerhetssynpunkt. Försäkringsbolagen har i skrivelse till regeringen - senast i en skrivelse 1982-08-27 - framhållit att bostadsobli­gationerna med den osäkerhet som råder om bostadssubventionernas fort­bestånd inte har full kreditvärdighet. Försäkringsbolagen kan därför inte med hänsyn till allmänhetens intressen tillstyrka att stats- och bostadsobli­gationer jämslälles så länge inte osäkerheten om bostadsobligationernas bonitet blivit undanröjd.

12    Konungariket Sveriges stadshypotekskassa

Utredningen har haft till uppgift att utarbeta lagregler som behövs för ett system med obligationsfonder. Systemet har föreslagits av riksbanken i syfte att få till stånd ett medel för att i första hand till staten låna in långfristigt kapital från allmänheten. Utredningen har enligt direktiven inte haft att beröra de bakomliggande kreditpolitiska bedömningarna avseende systemet.

Det ligger för kassastyrelsen nära till hands att i detta sammanhang erinra om de synpunkter som styrelsen utvecklade i remissyttrandet över kapitalmarknadsutredningens betänkande (SOU 1978:11-13). Den omfat­tande långfristiga finansiering på den inhemska kreditmarknaden som sta­ten behöver, måste enligt vad styrelsen då framhöll, motsvaras av nya kapitaltillskott, om inte konsekvenserna för övriga låntagare av obliga­tionskapital skall bli allvariiga, och om inte kraven pä bankernas obliga­tionsköp skall bli för stora. Styrelsen gick också igenom fömtsättningarna när det gäller att intressera allmänheten att göra placeringar på obligations­marknaden och konstaterade att betydande informations- och försäljnings­insatser måste till, varvid bankernas medverkan syntes nödvändig. Styrel­sen underströk betydelsen av att lämpliga vägar snarast prövades att tillföra obligationsmarknaden ytterligare kapital genom att stimulera hus­hållen till sådana placeringar. Åtgärderna borde i första hand gälla stats-upplåningen men även näringslivets och bostadssektorns behov. Styrelsen förordade bl.a. en likartad skattemässig premiering för hushåll och ev. andra placerare vid obligationsköp som vid det då nyligen beslutade skat­tepremierade bank- och aktiesparandet.

Styrelsen finner att de synpunkter som utvecklades i det nämnda remiss­yttrandet fortfarande äger giltighet och ställer sig positiv till att systemet med obligationsfonder prövas. Styrelsen anser emellertid att åtskilliga frågor behöver belysas ytterligare innan systemet utvecklas i större skala. Detta gäller frågor avseende fondernas konstmkfion, placeringsregler och handhavande, bl.a. den av utredningen uppmärksammade jävsfrågan. Vi­dare synes frågor såvitt gäller skatteaspekter i olika avseenden liksom andelsägarnas insyn behöva studeras närmare.

Prop. 1982/83:133

43

Med hänsyn till det angelägna att få till stånd en vidgning av statens upplåningsmarknader och inte minst av obligationsmarknaden ställer sig styrelsen emellertid inte avvisande till att den föreslagna lagstiftningen nu kommer lill stånd med den begränsningen att verksamheten inskränker sig till statspapper och prioriterade bostadsobligationer.

Om utredningsförslaget kommer att genomföras fullt ut, synes det sty­relsen viktigt att den begränsning av innehaven som föreslås i 13 § obliga­tionsfondslagen inte kommer att gälla bostadsinstituten. För stadshypo­tekskassans del är att observera att stadgandet också måste omfatta obliga­fioner emitterade av den med kassan fusionerade Svenska bostadskredit­kassan.

Styrelsen viU också föreslå att det av 11 § andra stycket punkt 2 framgår att även obligationer som avses bli noterade vid Stockholms fondbörs får förvärvas till obligationsfond. Det kan nämligen förekomma viss tidsut­dräkt från emissionsdagen innan prioriterade bostadsöbligationer blir före­mål för sådan notering.

13   Svenska bankföreningen och Post- och Kreditbanken, PKbanken

Inledande synpunkter

Under mer än ett år har diskussioner förts mellan riksbanken och ban­kerna om olika sätt att öka försäljningen direkt till allmänheten - företag och hushåll - av värdepapper som utfärdats av staten. Diskussionerna har förts som ett led i strävandena att förbättra fömtsättningarna för statsupp­låningen. Samfidigt har ett syfte varit att åstadkomma en statsupplåning vid sidan om bankerna, vars innehav av statsobligationer inte kan tillåtas fortsätta växa i den utsträckning som skett under senare år. Till följd av dessa diskussioner tillkom direktiven för en utredning om permanenta obligationsfonder. Utredningen har endast haft att överväga de legala fömtsättningarna för obligationsfonder och alltså varken de marknadsmäs­siga fömtsättningama eller de bakomliggande kreditpolitiska bedömning­arna. Utredningen har därför i enlighet med direkfiven lagl fram i huvud­sak endast ett förslag till en särskild obligationsfondslag.

Under det att utredningens arbete pågått har diskussionerna om stats­upplåningen fortsatt. Så t.ex. har bankföreningen i en framställning till riksbanken och riksgäldskontoret framlagt vissa alternativa förslag till hur allmänhetens deltagande i statsskuldsfinansieringen bör kunna ordnas. Denna framställning och de därav föranledda diskussionerna har gett vid handen att det kan ifrågasättas om det behövs en särskild lag om obliga­tionsfonder; andra former för statens upplåning hos allmänheten än genom sådana fonder skulle vara effektivare. Bankföreningen vill således även i detta sammanhang framföra sitt förslag om ett särskilt konto i bank ("fem-

Prop. 1982/83:133

44

årskonto"). Detta skulle vara ett speciellt inlåningskonto för ett med skattefavörer förenat långsikfigt sparande från vilket de insatta medlen i sin helhet överfördes till riksgäldskontoret. Pengarna skuUe bindas på viss tid varvid alternativa bindningstider kunde tänkas. Det kunde vara lämp­ligt också med alternativa räntemodeller, rörlig eller fast ränta. Bankernas medverkan i en sådan förmedling av hushållssparande till statspapper kunde ske i rollen av kommissionärer för riksgäldskontorets räkning. Ef­tersom den som gör affär med en kommissionär får en fordran på denna, torde det krävas särskilda anvisningar för att transaktionen skulle kunna elimineras från bankernas balansräkningar. Bankema skulle givetvis få kostnadsläckning för sin administration samt därutöver provision.

Till den nu framförda åsikten att det finns andra möjligheter att ordna statsfinansieringen i stället för genom särskilda obligationsfonder kan läg­gas att det visat sig att obligationsfonder kunnat skapas inom ramen för aktiefondslagen (1974:931) utan några ölägenheter bortsett från vissa re­striktioner pä placeringssidan, vilka inneburit att en fond inle kunnat placera enbart i statsobligationer. Några nackdelar med en fondbolagskon-stmktion som krävs enligt den lagen med bl. a. andelsägarrepresentation har inte påvisats. Utredningen har heller inte lagt fram något förslag om inskränkning i möjligheterna att enligt aktiefondslagen filiföra aktiefonder obligationer. Detta skulle för framfiden innebära att obligationsfonder i något olika utformning skulle kunna skapas med stöd av två parallella lagar. Det kan synas tveksamt om detta är en praktisk ordning. Bankför­eningen vill dock framhålla det väsentliga i att obligationsfonder alltjämt -såsom också är möjligt enligt utredningens förslag - enligt resp. banks val kan inrättas inom ramen för akliefondslagen. Det vore olyckligt om for­mella skäl skulle tvinga till en fonduppbyggnad bara enligt den nu föreslag­na lagen med hänsyn fill att det finns ett starkt allmänt intresse av att skapa så goda kanaler som möjligt för statens finansiering hos allmänheten samt ett intresse av att upprätthålla en funktionsduglig kapitalmarknad.

Bankföreningen är som redan påpekats för sin del inte övertygad om behovet av en särskild obligationsfondslag. Det vore på många sätt prak­tiskt och lämpligt att fondhanteringen fick äga mm i fondbolag. Man skuUe därigenom bl.a. få en klar uppdelning mellan fondens och bankens verk­samhet. Det står visserligen klart atl bankerna, om utredningens förslag genomförs, vid fondförvaltningen skulle se till kundernas bästa men de svårigheter i fråga om ansvarsfördelningen som föranleds av utredningens förslag skulle undvikas om förvaltningen handhades av fondbolag. Även fonder med ett stort innehav av statspapper skuUe kunna fillåtas enligt akfiefondslagen om en generell dispens i fråga om riskspridningen gavs för statsobligationer. I utredningens direkfiv har visserligen en sådan ordning avvisats. Man kunde dock tänka sig att i aktiefondslagen i anslutning fill riskspridningsbestämmelsen i 21 § gjordes ett direkt undantag för statspap­per från förvärvsbegränsningen. Detta borde inte anses stridande mot internafionella åtaganden avseende fonduppbyggnaden.

Prop. 1982/83:133

45

Enligt bankföreningens mening är det vidare svårt att nu bedöma hur meningsfull den föreslagna lagstiftningen kan bli. Bankföreningen har den bestämda uppfattningen att obligationsfonder som ett medel att främja statens finansiering inte kan få någon påtaglig effekt om inte stalsriiakterna skapar marknadsmässiga stimulanser för placering i fonderna. Detta kan t. ex. ske genom att någon form av skattefavörer skapas. Innan det är känt vilka sfimulanser för placering i fondema som kan komma i fråga torde man inte kunna uttala sig om det är meningsfullt att lagstifta om den nya typ av obligafionsfonder som utredningen föreslår.

Bankföreningen anser att det självfaUet inte kan riktas någon kritik mot utredningen som föreslagit en särskild obligafionsfondslag. Utredningen har haft att följa direktiven som varit entydiga på den punkten att en särskild lagstiftning bör föreslås. Bankföreningen instämmer givetvis ock­så i den bedömning som utredningen gjort att sänkta kostnader till följd av förenklad hantering av de obligafionsfonder som kan komma att skapas är något som bör eftersträvas. Det bör dock påpekas att kostnaderna för att driva fondverksamhet i fondbolag enligt aktiefondslagen i stället för, så­som föreslagits, i bank torde vara tämligen ringa.

Förslaget om en särskild obligationsfondslag bygger i grunden pä statens stora upplåningsbehov. Som redan framgått har bankföreningen den upp­fattningen att detta behov kan tUlgodoses på andra sätt än genom fiUkoms­len av en särskild lag om obligationsfonder. Föreningen anser mot bak­grund av den utveckling som förevarit att det inte är angeläget att särskilt lagstifta om obligationsfonder.

Skulle lagstiftaren trots de nu framförda synpunkterna likväl anse atl en obligafionsfondslag bör införas vill bankföreningen lägga följande syn­punkter på det av utredningen framförda förslaget. Föreningen kan därvid i stort ansluta sig till utredningens förslag om lagens innehåll och instämmer i utredningens uppfattning att en eventuell obligationsfondslag bör lagtek­niskt bygga på akfiefondslagen.

ObUgationsfondemas uppbyggnad

Såsom redan nämnts har den uppenbara avsikten med utredningen varit att finna en enkel form för att bredda statsskuldens finansiering. Från den utgångspunkten vore det naturligt att de obligationsfonder som kan komma att skapas helt eUer i huvudsak skulle byggas upp av statsobligationer. Utredningen har emellertid sett mera långsiktigt än tiU dagens behov av att öka försäljningen av statspapper till allmänheten och har därför föreslagit att fondema dessutom skall få innehålla bostads- och industriobligationer. TiU industriobligationer torde därvid få räknas obligationer emitterade av kraftbolag och andra näringsidkare.

I fråga om obligafionsfondernas uppbyggnad har inom bankföreningen yppats olika uppfattningar.

Oavsett hur lagen formuleras torde inte fonderna bli framgångsrika om

Prop. 1982/83:133

46

inte några marknadsmässiga stimulanser skapas. Detta kan ske exempelvis genom en god ränta på de ingående pappren eller genom skaUefavörer. Om statsmakterna önskar gynna statens finansiering, bör man skapa någon form av sådana stimulanser för placering i statspapper, för vilkas avsätt­ning fonderna egentligen skapas. Enligt vissa av bankföreningens med­lemsbanker (Götabanken, Handelsbanken och Skandinaviska Enskilda Banken), med vilka Post- och Kreditbanken, PKbanken, instämmer, fär man därför räkna med att fondema de facto i första hand kommer att byggas upp av statspapper. Mot detta kan enligt dessa banker naturiigtvis inte riktas några anmärkningar. Enligt deras mening bör nämligen fond­uppbyggnaden inte styras genom formella bestämmelser i lagen utan ge­nom att de marknadsmässiga förutsättningarna fär vara avgörande; fonder­na bör byggas upp på det för placerarna mest förmånliga sättet och under den förutsättningen gäller det för staten att erbjuda tillräckligt goda villkor i en eller annan form för statspappren.

Bankföreningens övriga åtta medlemsbanker anser i likhet med vad som kan utläsas ur direktiven till kommittén att de nya obligationsfonderna exklusivt skaU innehålla skuldförbindelser utfärdade av svenska staten. Detta innebär, som direktiven explicit uttalar, "att bankema via fonderna skulle komma att agera som förmedlare av statsobligationer åt andelsägar­na, dvs. allmänheten". En breddning av statsskuldfinansieringen är av övergripande intresse och kommer sä förbli under den helt överblickbarä framtiden. Detta har också hela tiden utgjort det klara syftet för den diskussion som förts mellan riksbanken och bankerna och i vars perspektiv det aktuella betänkandet bör ses. Det är då inte rimligt aU placerings- och marknadsföringsmässigt komplicera bilden med andra värdepapper typ industriobligationer eller bostadsobligafioner. Förslaget gynnar i fier av­seenden ensidigt det fåtal banker som i kraft av sin storlek är ledande som emissionsbanker för industrin. Också ur avnämarnas, dvs. enbart hushål­lens, synpunkt är det rimligt att begränsa den totala risken till säkra statspapper.

Slutna fonder

MöjUgheten att låta aktiefonds- och sålunda också obligationsfondsverk­samhet bedrivas inom slutna fonder finns inte i dag. Fondema skall vara öppna, vilket innebär att antalet andelar kan växla. En sluten fond däremot innebär att antalet andelar är bestämt från början. En andelsägare som vill avyttra sin andel kan inte få den inlöst hos fonden utan andelen måste överlåtas till ny köpare. Fördelen med slutna fonder är att andelsägarna i förväg kan beräkna den avkastning som de kan förvänta sig under den löptid som gäller för de papper som ingår i fonden. Bankföreningen anser att möjlighet till slutna fonder bör införas och tillstyrker utredningens förslag härom.

Föreningen vill i detta sammanhang peka pä att slutna fonder bör kunna

Prop. 1982/83:133

47

konstmeras på något olika vis. Antingen består fonden av ett eller flera från början bestämda papper med känd löptid efter vars utgång fonden upplöses, eller kan för den slutna fonden ha satts ett tak för antalet andelar och deras värden med möjlighet att reinveslera influtna medel. I det senare fallet kan i fondbestämmelserna föreskrivas att efter hand som visst papper löper ut detta kan ersättas med annat.

Låsning av aUmänhetens placeringar i obligationsfonder

Utredningen diskuterar kortfattat frågorna om allmänhetens placeringar i obligationsfonder kan vara låsta under viss tid. Efter att ha konstaterat att inga skatteförmåner eller någon avsevärt högre avkastning än på nuvaran­de statsobligafioner aviserats och påpekat att fondkonstmktionen inte lämpar sig för en dylik låsning, avstår utredningen från att lägga fram förslag därom.

Som redan framgått anser bankföreningen att en absolut förutsättning för att skapa ett intresse för placering i obligationsfonder är att en stimu­lans skapas. Föreningen återkommer till frågan härom längre fram men vill framhåUa att för det fall sådan stimulans skapas genom skatteförmåner kan frågan om en låsning av placeringarna komma i ett annat läge än det från vilket utredningen utgått. En eventuell låsning av placeringarna bör i så fall göras inom ramen för skattesystemet och inte i obligationsfondslagen.

Obligationsfondernas inverkan på befintlig lagstiftning Aktiefondslagen

Som nämnts instämmer bankföringen i utredningens uppfattning om att akliefondslagen bör vara utgångspunkten för obligationsfondslagstiftning-en. Föreningen delar uppfattningen att 3 § aktiefond slagen bör ändras på sätt som föreslås, varigenom obligationsfondsverksamhet samt verksam­het enligt lagen om akliesparfonder undantas från förbudet i 3 § mot annan värdepappersfondsverksamhet än aktiefondsverksamhet.

Skattelagstiftningen

Bankföreningen konstaterar att någon ändring i skattelagstiftningen för att möjliggöra särskilda favörer för den i obligationsfondema placerande allmänheten inte föreslås. Detta är i enlighet med direktiven som inte har lämnat sådant uppdrag åt utredningen. Som redan framgått anser bankför­eningen emellertid att de föreslagna obligationsfonderna måste ha mycket svårt att konkurrera på kapitalmarknaden utan stimulanser för placerarna.

Utredningen har, när man dragit paralleller med aktiefonder, inte nämnt att en aktiefond kan sälja s.k. tvåårsaktier skattefritt medan någon liknan­de regel inte gäller för obligationer. Bankföreningen anser att obligationer­na i detta hänseende bör behandlas på samma sätt som aktier. I samman­hanget vill föreningen föreslä att också skattereglerna för aktiefonder ändras i nu angivet hänseende så att skattefriheten efter två års innehav får

Prop. 1982/83:133

48

omfatta också andra papper som får ingå i en aktiefond än aktier. Om således skattefriheten vidgas till att avse t. ex. konvertibla skuldebrev och obligationer som får ingå i aktiefonder blir det lagstiftningsmässigt lätt att införa skattefriheten för tvåårspapper också för papper som ingär i obliga­tionsfonder enligt den nu föreslagna lagen. Bankföreningen vill erinra om att gmnden för skattefriheten för tvåårsaktier är att dubbelbeskattning -hos fond och andelsägare - skall undvikas. Samma prindp bör självfallet gälla för andra liknande placeringar.

Den skattemässiga samordningen av obligationsfonder med aktiefonder leder till vissa nackdelar för den som placerar i en fond uppbyggd enligt obligafionsfondslagen jämfört med en direktplacering i obligationer, öm de nyss framförda förslagen om tvåårspapper genomförs har vissa av dessa nackdelar undanröjts. Ett alternativ vore annars att från skattesynpunkt. likställa placering i obligationsfonder med placering i obligafioner bortsett från de särskilda skattestimulanser som kan behövas för fonderna, öm en andel i en obligationsfond säljs efter fem års innehav får säljaren enligt förslaget skatta för vinsten. Om han i stället skulle sälja en obligation efter fem års innehav skulle försäljningen vara skattefri. Den nu diskuterade alternativa lösningen borde leda lUl att sådana ändringar vidtas att skatte­mässig kongruens i alla avseenden uppkommer i fråga om placeringar direkt i obligafioner och i obligafionsfonder.

Bankföreningen kan inte dela utredningens uppfattning om a« utdelande obligationsfonder i regel inte kan rekommenderas och kan inte instämma i de slutsatser utredningen dragit av exemplet på s. 35. Enligt bankförening­ens mening torde i motsats till vad utredningen funnit avkastande fonder komma att föredras framför reinvesterande fonder.

Kapitalvinstkommittén (B 1979:05) har i tilläggsdirektiv (Dir. 1982:46) fått i uppdrag att utreda vissa skattefrågor angående obligationsfonder. Det har därvid inte angetts att kommittén skall förtursbehandla dessa frågor. Detta kan komma att medföra ovisshet om de skattemässiga förhållandena när obUgationsfondslagen träder i kraft och när fonderna således kan börja marknadsföras. En sådan ovisshet är som redan nämnts ytterligt ofillfreds­slällande både för bankerna och - framför allt - för dem som tänker placera medel i fondema.

Lagen om kreditpolitiska medel

Utredningen har lagt fram förslag till ändring i lagen om kreditpolifiska medel. Det har emellertid inte ålegat utredningen att göra några kreditpoli­tiska bedömningar i fråga om obligationsfonder. Den ändring spm föreslås i den kreditpolitiska lagen kan inte heller anses vara sådan aU utredningen gjort någon sådan bedömning. Bankföreningen instämmer i utredningens uppfattning att bankerna bör kunna få rätt tiU avräkning för försålda obligafionsfondsandelar inte bara i fråga om likviditetskrav utan också i fråga om andra kreditpolitiska medel. Föreningen har således jngen in-

Prop, 1982/83:133

49

vändning mot det föreslagna fillägget tUl 6 § lagen om kreditpolitiska medel. Stor aktsamhet måste emellertid iakttas när det gäller ändringar i den kreditpoUtiska lagen så att den pågående översynen av denna lag inte föregrips.

Utredningens lagtextförslag

1 § Första stycket bör förtydligas. Av bestämmelsen framgår inte klart

vad en obligationsfond är för någonting. Det valda uttryckssättet kan leda

till missförstånd. Ett bättre altemativ kan vara att i 1 § föra in en del av

lydelsen av 11 § samt skriva om sistnämnda paragraf. Första stycket I

kunde då lyda: "obligafionsfond, en fond som uppkommer genom kapital­

tillskott från aUmänheten och som ägs av dem som tUlskjutit kapital men

som inte förvaltas av fondbolag, och till vilken endast får förvärvas av

svenska staten utgivna förbindelser, dock ej premie- och sparobligafioner,

samt andra svenska obligationer, ...". Vid behandlingen av 11 § nedan

föreslås ändringar, vUka kan böra beaktas också i detta sammanhang.

I anslutning tiU första stycket 3 vill bankföreningen beröra den grannlaga befogenhetsuppdelning som en bank enligt utredningen har att iaktta vid köp och försäljning för obligationsfond samt för bankens egen räkning. Det förutsätts av utredningen därvid en ansvarsfördelning på olika personer inom banken. I och för sig är naturligtvis utredningens ambition förståelig. Bankerna har emeUertid säUan resurser som skulle medge fördelning av vissa uppdrag till kunniga personer och andra uppdrag till andra kunniga personer. Ansvarsfördelningen är alltid spmngen ur en delegation från bankernas styrelser. Ansvaret för köp och försäljning kommer därför oavsett om det sker för en obligationsfond eller för bankens egen räkning att ligga hos bankens ledning. Mot denna bakgrund finns inte anledning att arbeta med en särskUd uppdelning av uppgifter mellan olika anställda som utredningen tänkt sig. AUa affärer bör kunna skötas av samma person. Det kan förutsättas att marknadsintresset tillräckligt gagnar de presumtiva andelsägama. I annat fall torde man få övergå till en fonduppbyggnad såsom hittills i fondbolag enligt akfiefondslagen.

2 § Utredningen har i denna paragraf valt en lagsfiftningsteknik som

skiljer sig från den sedvanliga tekniken vilken skulle gå ut på att i varje lag

eller särskild bestämmelse där aktiefond nämns och vilken avses bli fiU-

lämplig på obligationsfonder gjordes en uttrycklig hänvisning till obliga­

tionsfonder. En sådan teknik bör användas i detta sammanhang. Utred­

ningens förslag är olärnpligt i synnerhet som de bestämmelser fill vilka den

refererar kan vara av både positiv och negativ natur. Förslaget skulle

skapa ovisshet om vad som skulle gälla i enskilda fall.

Som redan påpekats får hänvisningen fill att vad som gäller aktiefonder också gäller obligationsfonder vissa inte önskvärda resultat i skattehän­seende. 

4    Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 133

Prop. 1982/83:133

50

Bestämmelsen om att för förvaltande bank skall tillämpas vad eljest stadgas om fondbolag innebär att förordningen (1974:936) om tillsyn över fondbolag och aktiefonder m.m. får analog tillämpning bl.a. på förval­tande bank. En del av förenklingen i att inte låta fondbolag förvalta obligationsfonder skulle gå förlorad om den förvaltande banken i stället ålades att lämna sådana uppgifter som det enligl den nämnda förordningen åligger fondbolag att lämna. Bankinspektionens vanliga tillsyn över ban­kerna torde vara tillfyllest i detta hänseende.

11 och 13 §§ De banker som anser att fonderna skall kunna omfatla öckså annat än statspapper vill i fråga om dessa paragrafer anföra följande synpunkter.

Även om det materiella innehållet i 11 §, såsom angetts, bör överflyttas lill en grundläggande definition i 1 § bör paragrafen kommenteras något. I fräga om punkten 2 i paragrafen bör i enlighet med vad som föreskrivs i akfiefondslagen också sådana obligationer som avses bli noterade pä fond­börsen kunna ingå i obligationsfonder. Tidsutdräkten mellan emission och notering på börsen är nämligen i vissa fall förhållandevis lång, t.ex. för bostadsobligationer där det kan röra sig om 6 månader.

I punkten 2 talas om "andra svenska obligafioner". Det vore av värde att lagstiftaren exempelvis genom ett motivuttalande klargjorde vad som avses med svenska obligationer. Härmed torde i detta sammanhang få avses obligationer med svensk gäldenär i svenska kronor. Det bör anmär­kas att hela lagstiftningsärendet är uppbyggt kring begreppet obligation, vUket inte närmare definierats. Lagstiftaren bör på lämpligt sätt precisera begreppet.

I fonderna borde också få ingå bankcertUlkat. Utredningen har utan närmare motivering avvisat detta. Bankcertifikaten har emellertid i tidi­gare lagstiftningsärenden ansetts vara obligationer. Det vore därför följd­riktigt att de fick ingå i fonderna och det skulle öka möjligheterna att bygga upp flexibla fonder till gagn för placerarna. Också andra liknande förbin­delser utfärdade av banker bör få ingå i fonderna. Till 11 § andra stycket bör således göras tillägget "och andra förbindelser utfärdade av svensk bank". Öm bestämmelsen överförs tUl 1 § som bankföreningen föreslagit vid behandling av den paragrafen skall givetvis motsvarande tiUägg göras där.

Bestämmelsen i 13 § syftar tiU riskspridning, varvid undantag från före­slagen begränsning i en fonds obligationsinnehav görs för statsobligationer och vissa bostadsobligationer. Det är därvid oegentligt att såsom föresla­gits dra gränsen vid prioriterade bostadsobligationer. Prioriteringen har inget avseende på risken utan hänger endast samman med bostadspolitiska överväganden. Det kan ocksä anmärkas att det är olämpligt att utan närmare beskrivning av vad som avses med att vissa obligationer är priori­terade introducera begreppet "prioriterad" i lagtext. En sådan beskrivning

Prop. 1982/83:133

51

finns i lagen om kreditpolitiska medel. I uppräkningen av utfärdande institut saknas utan skäl Stockholms och Göteborgs tomträttskassor. Bo-sladsobligationerna kan inte från risksynpunkt jämställas med statsobliga­fioner. De bör därför inte undantas från begränsningsregeln. Undantaget bör således endast omfatta statspapper. I lagtexten bör därvid ordet "obli­gationer" utbytas mot "förbindelser". Härigenom skulle också andra för fonderna tillåtna statspapper än obligationer undantas från tioprocentsre-geln. Här kan anmärkas att i bl.a. 11 § används begreppet "av svenska staten utgivna förbindelser".

Det bör slutligen anmärkas att bestämmelsen har fått en något missvi­sande avfattning. öm sista meningen inleds med "Vad i första meningen", i stället för "Vad nu" torde den språkliga avfattningen svara mot avsikten.

14 § I paragrafen anges att förvaltande bank med bankinspektionens medgivande kan pantsätta egendom som ingår i en obligationsfond. Med tanke på att bankerna själva skall förvalta fonderna för andelsägarnas räkning kan bestämmelsen föranleda vissa svårigheter. Värdet av en pant-sättningsmöjlighet kan också ifrågasättas och är svårförenlig med 5 § i lagförslaget. Bankföreningen har dock för sin del inget skäl att motsätta sig bestämmelsen. Föreningen anser dock att banken oberoende av en pant-sättning bör ha rätt att belasta fonden med sina fordringar på gmnd av fondförvaltningen.

En annan sak är att pantsättning av fondandelarna enligt bankförening­ens uppfattning bör kunna förekomma. För att detta skall kunna ske bör också fondandelarna kunna överlåtas. Detta är självklart i fråga om slutna fonder. Enligl 10 § i det förslag till fondbestämmelser som utredningen presenterat skall detta dock inte få ske i fräga om andra fonder än slutna. Även om det i fråga om icke slutna fonder är naturligt atl fondandelarna inlöses när en person vill upphöra med sitt innehav torde det vara lämpligt att tillåta överlåtelse. Överlåtelseförbudet skulle annars lätt kunna kring­gås genom en fingerad pantsättning. Något civilrättsligt överlåtelseförbud finns inte utöver det i 10 § fondbestämmelserna angivna.

18 § Enligt andra stycket av den föreslagna paragrafen skall fondandels­ägare erhålla skriftlig bekräftelse på att fondandelsinnehav registrerats. Ordalydelsen ger vid handen att det är fråga om en omedelbar bekräftelse efter registrering. Enligt 4 § i de föreslagna fondbestämmelserna föreskrivs emellertid kvartalsvisa besked om fondkontots förändringar. Bankför­eningen anser i förenklingssyfte - att denna tidsfrist bör utsträckas till att avse årsvisa besked, lämpligen i samband med självdeklaration, eller ett besked per halvår. Föreskrift om fristen bör finnas i 18 §. Dessutom bör framgå av 18 § att banken inte vid varje bekräftelse fill fondandelsägare måste lämna upplysning enhgt 18 § tredje stycket 3 om inlösen, överiåtelse och pantsättning. De nu angivna förenklingarna torde ligga i linje med lagstiftarens avsikt att skapa så enkla och prakfiska rutiner som möjligt.

Prop. 1982/83:133

52

23 § Paragrafen bör kompletteras med en bestämmelse om att vad däri stadgas inte gäller för slutna fonder. Som ovan angetts skall dessa kunna upphöra efter utgången av de ingående obligafionernas löpfid.

De föreslagna fondbestämmelserna

. De föreslagna fondbestämmelserna har redan i viss mån berörts i sam­band med utredningens lagtext. Vissa ytteriigare synpunkter skall dock lämnas på de föreslagna fondbestämmelserna.

I 5 § i de båda förslagen anges i slutet att skattkammarväxlar och övriga statsskuldsförbindelser som ej är obligafioner skall värderas till nominellt värde. Är det fråga om papper som är räntebärande bör dock hänsyn tas därtill, varvid det nominella värdet kan bli missvisande.

Utöver vad tidigare anförts i fråga om 10 § i de båda föreslagna fondbe­stämmelserna vill bankföreningen påpeka att sista meningen fått en olyck­lig avfattning. Syftningen av ordet "Härefter" är oklar och detta ord bör ersättas med "Efter pantsättningen".

Enligt 11 § fondbestämmelserna för slutna fonder skall banken varje dag notera försäljningspriset för fondandelarna. Det är självklart att banken gör detta i den utsträckning det kan ske. I fråga om slutna fonder kan detta dock svårligen ske. Även om banken får underrättelse om alla överlåtelser, sker detta först i efterhand för överlåtelser som inte skett genom biträde av banken. Försäljningspriset hänger i detta fall helt samman med de mark­nadsmässiga fömtsättningarna. Till ledning för marknaden kan banken tUlhandahålla uppgift om det matematiska andelsvärdet. Bestämmelsen i 11 § har alltså en alltför kategorisk avfattning.

Enligt 15 § i de båda förslagen skall årsberättelse i lämplig sammanfatt­ning överlämnas till pressen. Bankföreningen anser att en sådan bestäm­melse är onödig och knappast hör hemma i fondbestämmelserna. Ban­kerna torde likväl överlämna årsberättelsen till pressen.

Bankföreningen fömtsätter att de av utredningen presenterade fondbe­stämmelserna bara är förslag, vilka kan vara lämpliga som underlag för kommande bestämmelser men där detaljerna kan avpassas lill vad som visar sig vara praktiskt och lämpligt.

Marknadsmässiga stimulanser

Bankföreningen har bl. a. i den inledningsvis nämnda framställningen till riksbanken och riksgäldskontoret påpekat att obligafionsfondema inte torde få någon störte omfattning om det inte skapas några stimulanser för allmänheten att placera i sådana fonder. Som redan klart framgått har bankföreningen alltjämt denna uppfattning. Det finns således enligt för­eningens uppfattning inget som helst skäl att tro att just obligationsfon­derna i sig skulle vara attraktiva placeringsobjekt.

De sfimulanser som behövs för att förmå allmänheten att placera i fonderna kan bestå i en god räntesättning på de ingående obligafionerna.

Prop. 1982/83:133

53

Här finns emellertid vissa rimliga begränsningar såtillvida att den redan alltför höga räntenivån inte bör drivas upp ytterligare. Närmare till hands ligger därför alt förknippa placering i fonderna med någon form av skatte­favörer, vilket redan vid flera tillfällen påpekats.

Bankföreningen finner inte anledning att närmare gå in på hur tänkbara skallefavörer skall utformas. Förebild kan exempelvis hämtas från skatte­fondsparandet. Det torde också gä att knyta skattefavörer till de ingående papperen. Tänkbart är ocksä att kombinationer av god ränta och förmån­liga avkastnings- och reaUsationsvinstbestämmelser kan innebära en fill­räcklig stimulans för att få igång placeringarna.

14   Svenska sparbanksföreningen

Utredningens uppgift har varit att utarbeta de lagregler som behövs för ett system med obligationsfonder men inte att beröra de bakomliggande kreditpolitiska bedömningarna. Sparbanksföreningen vill likväl i detta sammanharig kort redogöra för sin principieUa syn på förslaget om stats­upplåning genom obligationsfonder.

Sparbanksföreningen har vid flera tidigare tilUallen redovisat sin upp­fattning att en alltför stor börda lagts på penningpolifiken för att rätta tUl rådande obalanser i vår samhällsekonomi. Förslaget om obligafionsfonder och de komplicerade frågor som härvid uppkommer ser föreningen i aUt väsentligt som ett exempel på konsekvensema av en ekonomisk polifik, i vilken penningpolitiken tvingas spela en alltför stor roll.

Bakgrunden till obligafionsfondförslaget anger riksbanken vara bl.a. följande. Om en fortsatt stor och växande statsupplåning till väsentlig del skall finansieras på traditionellt sätt i bankerna kommer betydande svårig­heter att uppstå i banksystemet genom den kraftigt ökande andelen fast förräntade placeringar. Förändringar i ränteläget skulle ge mycket kraftiga utslag i bankernas resultat, eftersom kapitalanskaffningen i allt väsenfiigl sker till rörliga räntor. Riksbanken skulle därvid få betydande svårigheter . att driva en aktiv räntepolitik. Också andra problem uppkommer. Riksban­ken har redovisat dessa i sin promemoria i frågan.

För att reducera dessa svårigheter avser riksbanken att stimulera ban­kerna att starta obligationsfonder för i första hand hushållen. Statsupplå­ningen kan därigenom i ökad omfattning ske direkt hos allmänheten i stället för i bankerna. Bankväsendet kan enligt riksbankens uppfattning fungera bättre och riksbanken kan driva en akfivare räntepolitik.

Sparbanksföreningen har åtskilliga invändningar att resa mot riksban­kens förslag till lösningar. Föreningen har förståelse för att ökad stats­upplåning hos allmänheten måste komma tUl stånd. Däremot måste det starkt ifrågasättas om den föreslagna formen för denna upplåning är lämp­lig för den breda allmänhet man i huvudsak vänder sig tUl. Sparande i

Prop. 1982/83:133

54

obligationsfonder med fast förräntade placeringar kommer sannolikt att endast attrahera en begränsad gmpp hushåll. Om en sådan upplåningsform inte blir framgångsrik kommer bankema likväl att tvingas förvärva fast förtäntade statspapper i en omfattning som skapar de problem som ovan nämnts. Enligt sparbanksföreningens uppfattning är det nödvändigt att en sådan statsupplåning riktad till allmänheten sker till rörlig, diskontoanknu-ten ränta,

Föreningen har på ett fidigt stadium i diskussioner om olika former för statsupplåningen presenterat ett altemativ till obligationsfonder. Förslaget innebär att sparbankerna konstmerar särskilda inlåningskonton - t. ex. ett kapitalkonto med 60 månaders uppsägning - vars behållning direkt över­förs fill konto i riksgäldskontoret. Den ränta sparbankerna kan erbjuda allmänheten blir beroende av den ränta staten i sin tur betalar sparbanker­na. Båda räntesatserna bör göras diskontoanknutna. En sådan räntesätt­ning gör avkastningen lätt jämförbar med andra för hushållen välkända spar- och placeringsformer. En rörlig ränta eliminerar den risk för kursför­lust som finns i obligafionsfondförslaget. För en sådan lösning talar också att allmänheten lättare kan antas acceptera en sådan känd sparform och att bankema dessutom kan sköta hela hanteringen inom befintliga administra­fiva system.

Sparbanksföreningen gör således den bedömningen att erforderlig stats­upplåning bäst kan åstadkommas inom ramen för bankernas normala in-och ufiåningsverksamhel. Fömtsättningarna är att den statsupplåning som sker hos hushållen genom bankema görs tUl marknadsanpassade villkor.

Sparbanksföreningen vill därför avstyrka den nu planerade satsningen på särskilda obligationsfonder. Om trots detta en särskild lagstiftning rö­rande obligationsfonder anses erforderlig vill föreningen framföra följande synpunkter.

Den föreslagna lösningen som innebär den förenklingen att bankerna, till skillnad mot aktiefonder, inte behöver särskilda fondbolag för förvaUning­en av fondema, löser praktiska/administrativa problem som följer med fondbolag, andelsstämmor och andelsägarnas inflytande. I stället skapas nya problem genom att det torde bli mycket svårt för en enskild bank att avväga bankens eget intresse av placeringar med hänsyn till de lättnader som banken kan uppnå när det gäller likviditetskvoten, och kundens/ allmänhetens intresse av att placeringarna uteslutande tar hänsyn lUl bästa möjliga avkastning för kunden. Utgår man från kundens intresse torde det enbart vara möjligt att placera statspapper i fondema med den fömtsätt­ningen att avkastningen på dessa värdepapper hela tiden ligger över vad som är möjligt att erhålla på marknaden för industriobligationer.

Sparbanksföreningen viU vidare framhålla att enligt 26 § i utredningsför­slaget kan den som uppsåfiigen eller av oaktsamhet här i riket bl. a. utövar obligationsfondsverksamhet utan att vara berättigad därtill ådömas böter eller fängelse i högst ett år. Med obligationsfondsverksamhet avses enligt

Prop. 1982/83:133

55

I § i förslaget viss närmare angiven verksamhet som bedrivs av förval­tande bank. Med förvaltande bank förstås enligt samma paragraf svensk bank som bl. a. fått fillstånd att utöva obligationsfondsverksamhet.

Som framgår av det nu sagda innefattar den föreslagna straffbestämmel­sen en självmotsägelse, eftersom obligationsfondsverksamhet definifions­mässigt enligt utredningsförslaget inte kan bedrivas utan tiUstånd. Denna ofullkomlighet i förslaget är enligt sparbanksföreningens mening särskilt betänklig med tanke på de krav som rent allmänt måste ställas på en straffbestämmelse i fråga om klarhet och logisk uppbyggnad.

För att undvika tillämpningssvårigheter bör 26 § i utredningsförslaget formuleras om. Ordet obligationsfondsverksamhet bör ersättas med ett uttryck som bättre svarar mot paragrafens avsedda innebörd. Förslagsvis kan bestämmelsen formuleras sålunda: "TiU böter eUer fångelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet här i riket utövar sådan verksamhet som avses i denna lag utan att vara berättigad därtill" osv.

Den ovan berörda straffbestämmelsen torde ha utformats med motsva­rande bestämmelse i 50 § aktiefondslagen som förebUd. Det kan här tilläg­gas att också denna straffbestämmelse torde innehålla en självmotsägelse av samma slag som återfinns i utredningsförslaget.

15   Sveriges allmänna hypoteksbank

Bakgmnden till det nu framlagda förslaget står att finna i Riksbankens önskan att undvika konkurtens om inlåningsmedel mellan bankerna och staten. Riksbanken har därför tänkt sig någon form av obligationsfonder som genom en enkel administration underlättar allmänhetens förvärv av fondandelar samtidigt som bankerna genom sin försäljning inte skall behö­va förlora kunder genom det nya systemet.

Det nu framlagda förslaget tillgodoser enligt bankens uppfattning i alla väsentliga delar de av Riksbanken framförda intentionema. Tekniskt har utredningen lyckats att på kort tid lägga fram ett väl genomtänkt lagförslag, som i huvudsak sluter an till den gällande aktiefondslagen men som genom åtskilliga förenklingar har administrativa och kostnadsmässiga fördelar framför denna. Hypoteksbanken tillstyrker därför förslaget. I det följande redovisar banken vissa synpunkter på några enskilda frågeställningar.

Med hänsyn tUl de förenklingar som föreslås i förhållande tiU akfiefonds­lagen anser hypoteksbanken i likhet med utredningen det värdefullt att de föreslagna reglerna tas in i en särskild lag. En väsentlig fördel härmed är att regelsystemet för obligationsfonderna blir mera lältöverskådligt samtidigt som man undviker åtskiUiga undantag eller tUlägg i själva aktiefondslagen.

Hypoteksbanken konstaterar att utredningen ansett sig böra föreslå införande även av s. k. slutna obligationsfonder. Med tanke på den nära anknytning som föreligger mellan de tradifionella aktiefonderna och de nu

Prop. 1982/83:133

56

föreslagna obligationsfondema, får förslaget i denna del betraktas som en principieU nyhet. Möjligen kan ifrågasättas, om behov verkligen föreligger av slutna obligafionsfonder, främst med hänsyn till önskvärdheten av att fondandelarna kan bli föremål för omedelbar inlösen (varigenom fondan­delsinnehavarna erhåller en tryggare ställning i likviditetshänseende jäm­fört med innehavare av andelar i en sluten fond). Risken för sådana kurspåverkande faktorer som skulle kunna leda tUl önskemål om omedel­bar avyttring kan man inte heller helt bortse från. Med hänsyn emellertid till dels att intresset för slutna fonder sannolikt kommer att vara begränsat, dels att krav på upplysningsskyldighet om de nackdelar som kan vara förenade med innehav av andelar i slutna fonder torde få ställas, kan förslaget godtas.

En annan nyhet med stora administrafiva och kostnadsmässiga fördelar är förslaget att slopa krav på förvaltning av obligationsfonder via fondbo­lag. Hypoteksbanken delar utredningens uppfattning att administrationen av fonderna kan skötas inom ramen för bankemas ordinarie verksamhet. Av säkerhetsskäl bör administrationen inte has om hand av banker som saknar erforderliga resurser härför. En lämplig gränsdragning - som också överensstämmer med motiven till de förutsättningar som anges för rätten att vara förvaringsbank enligt aktiefondslagen - kan vara att banken har egen notariatavdelning, vUken då fömtsätts sköta förvaltningen av obliga­tionsfonderna. Mindre banker kan härigenom inte komma i fråga som förvaltare av sådana fonder.

En viktig fråga, som har samband med det nyss berörda, gäller utred­ningens förslag att köp och försäljningar för fonderna bör beslutas av andra befattningshavare än de som fattar inköps- och försäljningsbeslut för ban­kens egen räkning. Även om det är givet att banken bevakar sina intressen av att fonderna i görligaste mån innehåller statspapper med hänsyn till möjligheterna för banken att erhåUa avräkning i likviditetskvotshänseende, måste dock av hänsyn till fondandelsägarna tillbörliga krav ställas på åtskillnad i handhavandet av fondandelsägarnas resp. bankens egna intres­sen. I akliefondslagen har detta kommit till uttryck genom att administra­tionen av fondandelsägarintressena måste ske via ett särskilt organ (fond­bolaget). Genom avsaknad av sådant fristående organ måste från rättssä­kerhetssynpunkt stränga krav ställas på så stor åtskillnad som möjligt i nämnda hänseende. Möjligen fordras även särskilda regler i redovisnings­hänseende eftersom aktiefondslagens regler om förvaringsbank och fond­bolag genom det nu framlagda förslaget sammanfaller i ett och samma organ.

Banken delar utredningens uppfattning att obligationsfonderna skall kunna omfatta även andra obligationer än statspapper. Från risksprid­ningssynpunkt är det likgiltigt, om värdepappersportföljen beslår av ute­slutande statsobligationer eller med dem i säkerhelshänseende likvärdiga obligationer såsom bostadsobligationer och hypoteksbankens obligationer.

Prop. 1982/83:133

57

Banken anser det också fömtseende att möjlighet redan nu skapas för att låta fondförmögenheten omfatta även industriobligationer, låt vara att dessa inte bör få ha annan sammansättning än som följer av huvudregeln i förslagets 13 §.

Eftersom fondbolag inte kommer att finnas som förvaltare av obliga­lionsfonder, är det naturligt att bankinspektionens tUlsyri över fondförvaU-ningen i stället kommer att ske genom kontroll av bankens verksamhet. Särskilt med hänsyn härtUI är det emellertid viktigt att speciell uppmärk­samhet ägnas åt denna del av bankens verksamhet. Härigenom åstadkoms i prakfiken i tillämpliga delar överensstämmelse beträffande tiUsynen en­ligt aktiefondslagen resp. bestämmelserna i den nu föreslagna lagstiftning­en.

En betydelsefull fråga gäller möjligheterna att låsa aUmänhetens place­ringar i obligationsfonder under viss tid. Under fömtsättning att varken staten eller bankerna tiUhandahåUer några särskilda förmåner i utbyte mot att allmänheten håUer sina medel placerade under en längre tid i obliga­tionsfondema, saknas anledning att tro att enskilda sparare skulle vara intresserade av någon form av frysning av de insatta medlen. IdeeUa skäl torde man kunna bortse från. Av denna anledning anser hypoteksbanken i likhet nied utredningen att fömtsättningar saknas för att binda allmänhe­tens placeringar i obligationsfonder. Banken vill i stäUet särskilt understry­ka utredningens uppfattning att det är ett nödvändigt viUkor för atl fonder­na skall få framgång att allmänheten kan betrakta sina placeringar som likvida. Rättviseskäl talar också för att obligationsfondandelarna i detta hänseende inte skall behandlas annorlunda än vad som är fallet beträffande aktiefondsandelar. Skulle lagstiftning tUlgripas för att tvinga innehavama av obligationsfondandelar att under en viss minsta tid ligga kvar med sina placeringar, riskerar man att i hög grad minska intresset för denna typ av fonder.

16   Sveriges föreningsbankers förbund (SFF)

Riksbanken och bankerna har sedan sommaren 1981 fört diskussioner om olika sätt att öka försäljningen av statsskuldförbindelser tiU allmänhe­ten (företag och hushåll). Utgångspunkt för diskussionerna har varit riks­bankens PM "Statens upplåning och utformningen av bankemas likvidi­tetskvoter". Riksbanken och bankerna har i princip varit överens om atl den alltmer växande statsupplåningen i avsevärt ökande utsträckning mås­te kanaliseras till områden utanför banksektom, vars innehav av statsobli­gationer inte kan expandera på sätt som skett under senare år. Olika former för allmänhetens medverkan i statsupplåningen har diskuterats, bl. a. obligationsfonder.

Diskussionerna ledde till att utredningen om obligationsfonder tillsattes. 

5    Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 133

Prop. 1982/83:133

58

Enligt sina direktiv hade utredningen endast att överväga de legala fömt­sättningama för obligationsfonder, däremot inte de marknadsmässiga för­utsättningama eller de bakomliggande kreditpolitiska bedömningama.

Utredningen har också fullgjort sitt uppdrag utan att väga in annat än legala aspekter på obligationsfonder. Vid bedömningen av betänkandet måste emeUertid - enligt SFF:s mening - även marknadsmässiga fömt­sättningar och kreditpolitiska aspekter beaktas.

Som närmare utvecklas i det följande anser SFF att en sådan övergri­pande analys leder fill att en särskild lagsfiftning om s. k: bankanknutna obligationsfonder inte bör genomföras.

Erfarenheter från de diskussioner som förts under och efter utrednings­arbetet meUan riksbanken och bankema ang. statens upplåning, har lett till insikten om att en lag enUgt betänkandet inte på ett fillfredsställande sätt leder tiU att syftet - att underlätta statsupplåningen vid sidan om bankerna - kan uppnås.

Sedan utredningen avgivit sitt betänkande har riksbanken och bankerna gemensamt kommit fram till ett statligt upplåningssystem avseende den s. k. korta storinlåningen. Systemet innebär att bankema förmedlar stats­skuldväxlar till placerarna. Hittills gjorda erfarenheter visar att systemet upplevs som positivt av såväl den aktueUa målgmppen som bankerna och riksbanken.

Införandet av "statsskuldväxelsystemet" har därigenom delvis ändrat de fömtsättningar, som gällde när direktiven tiU utredningen skrevs.

De medel som nu skall kanaliseras tUl staten via obligafionsfonder skall i huvudsak komma från hushållen. Riksbankens avsikt är att de s.k. hus-håUsfonderna skall köpa statliga skuldförbindelser med särskilt hög ränta. Om ingen ändring görs i föreliggande lagförslag, betyder det att vilken placerare som helst kan köpa andelar i en s.k. hushållsfond, dvs. även sådana placerare som eljest förvärvar statsskuldväxlar. Detta kommer att få mycket allvarliga konsekvenser pä marknaden. Systemet skulle sanno­likt på mycket kort tid leda till räntehöjningar över hela penning- och kapitalmarknaden. SFF anser därför att det är helt nödvändigt att det i lagen definieras vilka som får placera i de s. k. hushållsfondema. Pä detta sätt elimineras räntespridningseffekten och man undviker ett högräntesy-stem som skulle vara förödande. En lämplig utgångspunkt när det gäller definition av vilka som får placera i nu aktuella "hushållsobligations-fonder" synes vara nuvarande bestämmelser om skattesparande.

Om en speciell lag avseende obligationsfonder skall stiftas i syfte att underlätta statsupplåningen direkt från allmänheten krävs, enligt SFF:s mening, att denna lag anger att placeringar uteslutande får göras i statliga skuldförbindelser (mer härom nedan) och att placerargruppen definieras såsom utvecklats ovan. En lag som inte uppfyller dessa krav skulle mot­verka sitt huvudsyfte och leda till störningar på penningmarknaden. Å andra sidan skulle en sådan lag få ett mycket begränsat tillämpningsområ­de.

Prop. 1982/83:133

59

SFF anser därför att det vore bättre att införa system där bankerna ges möjlighet att införa ett speciellt konto för långsiktigt sparande. Medlen på dessa konton skulle i sin helhet överföras fill riksgäldskontoret. Kontosy­stemet har många fördelar gentemot ett obligationssystem. Bland förde­lama kan nämnas

-

sparformen är känd

-

administrafiva mtiner finns hos bankerna

-

ingen konfliktsituafion uppstår mellan bankens och kundens intressen

-

erfarenhet av att definiera placerarna finns

-

skattefavörer kan lätt kopplas till kontosparandet

-

obligationsmarknaden blir sundare

-

risken för etl allmänt högränteläge begränsas

-

risken för kursförluster elimineras samtidigt som både fast och rörlig ränta kan tillämpas.

Dessutom kan nämnas a« regler om avräkning mot banks likviditetskrav i förhållande till tillväxt på kontot kan appliceras på detta kontosystem på samma sä« som f.n. gäller beträffande t.ex. sparobligationer och stats­skuldväxlar.

SFF anser således att en särskild lagsfiftning om obligafionsfonder inte erfordras, öm en sådan lag ändock - trots de anförda synpunkterna -skulle genomdrivas bör förslaget ändras på några punkter.

Den viktigaste frågan gäller vilka obligationer som skall kunna placeras i en obligationsfond. Utredningen föreslår (11 §) att tiU obligationsfonden får förvärvas

dels statsobligationer (utan premie- och sparobligationer)

dels andra svenska obligationer som noteras vid Stockholms fondbörs.

SFF anser att av skäl som utvecklas i det följande obligationsfonder enbart skall få förvärva statsobligationer.

Invändningarna kan gmpperas i tre avsnitt:

1

Marknadsförutsättningar (huvudsyftet motverkas)

2

Bristande konkurrensneutralitet

3

Riskpapper ej förenliga med lagens konstmkfion.

1 Marknadsförutsättningar

Huvudsyftet med lagen är att underiätta statsupplåningen utanför bank­systemet. Detta syfte framgår på ett flertal ställen i direktiven.

Inte på något ställe sägs däri att obligationsfonderna skaU innehålla annat än skuldförbindelser utfärdade av staten. Tvärtom anförs aU förenk­lingen som kan uppnås genom tillskapande av en särskild obligationsfonds­lag har sin grund i aU fonden gör sina placeringar i statsobligationer (se direktiven sid. 3, 3 st.). Utredningens förslag innebär att obligationsfonds­lagen även kan komma att omfatta fonder som väljer att enbart placera i exempelvis industriobligationer. Utredningens motiv härför är att man

Prop. 1982/83:133

60

säger sig vilja se något längre än till dagens behov av att öka försäljningen av statspapper tiU allmänheten. Lagen bör därför enligt utredningen ej begränsas tiU att avse enbart statspapper eftersom det i ett annat ekono­miskt läge kan hända att intresset för att öka omsättningen på obligations­marknaden överhuvud taget kan komma att överväga.

Enligt SFF:s uppfattning motverkas huvudsyftet med lagen om andra obligationer än statsobligafioner får ingå i obligationsfonder som regleras enligt denna lag. Slutsatsen bygger på uppfattningen att riksbanken inte har för avsikt att driva upp räntenivån sä högt att man tar död på industri­obligationsmarknaden.

Den placerande aUmänheten har inte nägot explicit intresse atl under rådande ekonomiska läge placera i statspapper. Avgörande för intresset är avkastningen efter skalt pä placeringama. §10 i förslaget till lag om obliga­tionsfonder har följande lydelse: "Vid förvaltning av obUgationsfond skaU banken handla uteslutande i fondaridelsägarnas gemensamma intresse". Detta betyder att.fonderna i första hand kommer att placera influtna medel i börsnoterade industriobligationer och placerar i statspapper först när industriobligationsmarknaden är mättad. Det är högst tveksamt om en fond kan motivera ett innehav av statspapper med hänvisning till att tUlgängliga industriobligafioners avkastning inte är konkurrenskraftig om hänsyn tas tiU skillnad i risk. Det förhåller sig nämligen så att skiUnaden mellan räntan på industriobligationer och räntan på statsobligationer inte i sin helhet avspeglar skillnaden i risk. Större delen av skillnaden beror helt enkelt på att räntenivån på statsobligationer inte är marknadsmässig.

SFF:s bedömning är således att, om fonderna enligt lag medges rätt att placera i annat än i stafiiga skuldförbindelser, statens upplåning via dessa fonder kommer att avsevärt försvåras. Om det mol förmodan skulle bli så att de statliga skuldförbindelserna kommer att ge en högre avkastning än t. ex. industriobligationer utgör den av SFF föreslagna begränsningen - att placeringar får göras enbart i statsobligafioner - inget hinder.

2 Bristande konkurrensneutralitet

Med hänsyn till att banklagama bygger på principen om konkurtensneu-tralitet mellan bankinsfitulgmpperna är det en självklar utgångspunkt att även en lag om obligationsfondsverksamhet i bankerna skall vara konkur­rensneutral.

Enligt SFF:s mening innebär förslaget om möjligheten att i samma fond blanda statspapper med industriobligationer att storbankerna, som i hu­vudsak fungerar som emissionsbanker för storföretagens industriobliga­tionslån, gynnas på bekostnad av de banker, som genom sin kundstruktur endast i mindre omfattning agerar som emissionsbanker. Fördelarna för storbankerna är av flera slag. För det första har en emissionsbank ett eget intresse av att försäljningen av industriobligationer skall bli så framgångs-

Prop. 1982/83:133

61

rik som möjligt; ju bättre försäljning, desto mer pengar förtjänar emissions­banken direkt på emissionen. Dessutom innebär ett industriobligationslän att emissionsbanken förbättrar sin likviditet, trots att den särskilda likvidi-tetskvotsavräkningen inle omfattar industriobligafioner. Detta samman­hänger med ätt det emitlerande företaget antingen har möjligheter att lyfta av krediter i banken eller med att företagets behov av framfida krediter i banken minskar. För det andra har emissionsbanken ett klart försteg gentemot andra banker när det gäller möjligeten att förvärva industriobli­gationer fiU den egna obligafionsfonden, vilket innebär större möjligheter för denna att förbättra avkastningen i fonden. För det tredje har fond förvaltad av emissionsbank en klar fördel vid försäljning av i fonden ingående industriobligationer. Genom att emissionsbanken oftast ombe­sörjer amorteringar på utelöpande obligafionslån kan banken erbjuda den egna fonden ett högre pris än vad som är det egentliga marknadspriset på de aktuella obligationerna. Emissionsbanken kan således på två sätt för­bättra avkastningen på sin obligationsfond jämfört med konkurrenternas fonder, dels genom en relativt större andel industriobligationer i fonden, dels genom fördelaktiga kurser vid försäljningar från fonden.

Det anförda leder enligt SFF:s mening till att förslaget om att industriob­ligationer skall få ingå i samma fond som statsobligationer inte är konkur­rensneulralt mellan bankerna..Förslaget gynnar enbart storbankerna, som kan ha intresse av att förslaget genomförs i denna del, oavsett hur stats-upplåningen via fonderna lyckas.

Förslaget är heller inte konkurrensneulralt i förhållande tiU fonder som förvaltas av icke bankägda fondbolag. I detta avseende förhindrar lagen en allmän breddning av obligafionsmarknaden.  .

3 Riskpapper ej förenliga med lagens konstruktion

Utredningen konstaterar - efter samråd med banklagsutredningen - att obligationsfondslagen inte påverkar gäUande banklagar, varför någon änd­ring inte föreslås i dessa.

När det gäller förhållandet till banklagama vill SFF anföra följande. SFF bygger sitt resonemang på att industriobligafioner är riskpapper, som i vart fall teoretiskt kan innebära kapitatföriuster för placerarna. Att industriobli­gationer även officiellt betraktas som riskpapper framgår av att bankla­garna för placering i industriobligationer kräver kapitaltäckning till skillnad mot vad som är faUet med s. k. prioriterade obligafioner.

F. n. kan allmänheten direkt eUer indirekt placera i riskpapper enligt följande. Ett alternativ är att placeraren själv förvärvar riskpapperet var­vid han givetvis själv står risken. Ett annat aUernafiv är att han köper en andel i t. ex. en aktiefond som placerar i industriobligationer. Fortfarande står placeraren risken men han har själv (eUer genom fondandelsägarrepre-sentant) möjligheter att i styrelse och pä fondandelsägarstämma framföra

Prop. 1982/83:133

62

synpunkter på fondbolagets förvaltning och placeringspolitik. Härigenom kan placeraren i viss mån påverka och bevaka riskgraden i placeringarna. En tredje - leorefiskt tänkbar men givetvis i praktiken utesluten - möjUg­het är att placeraren sätter in pengar i en bank som uteslutande förvärvar industriobligationer i egen portfölj. En sådan placering är i praktiken riskfri men ger en lägre avkastning bl. a. beroende på att banken mäste hålla kapitaltäckning.

Utredningens förslag stämmer inte med det ovan beskrivna mönstret. Placerama har ingen möjlighet att påverka obligafionsfondens placerings­politik samtidigt som placerarna står hela risken för kapitalförluster. Enligt SFF:s mening är den ordningen orimlig, när placeraren inte har någon möjlighet att påverka placeringspolitiken. Han kan endast avyttra sina andelar i fonden. SFF anser att en bank i prakfiken knappast skulle kunna undgå att ta sitt ansvar om den hypotetiska möjligheten inträffade att en totalförlust inträffade på ett industriobligationslån. Därför borde egentli­gen särskilda skyddsregler införas - antingen i obligationsfondslagen i form av särskilda reserveringar direkt i fondema eller i banklagarna genom nya kapitaltäckningsbestämmelser.

Båda altemativen synes olämpliga. Obligationsfondslagen är till sin kon­stmktion inte anpassad för ett reserveringssystem. Att i banklagarna införa en regel om kapitaltäckning för placeringar som inte är bankens egna och således inte inryms i bankens balansräkning förefaller knappast möjligt.

Det anförda leder enligt SFF:s mening till slutsatsen att obligations­fonder utformade i enlighet med utredningsförslaget inte lämpar sig för placering i riskpapper. Om lagförslaget ändock genomförs, kommer mark­nadsförutsättningarna för industriobligationer att förbättras mer än mark­nadsfömtsättningarna för prioriterade obligationer. SFF vill härvidlag ånyo peka på att en bank måste hålla kapitaltäckning för förvärv av industriobligationer i egen portfölj. Att förbättra marknadsfömtsättningar­na för industriobligationer relafivt mer än för statsobligationer kan knap­past vara ägnat att tillgodose huvudsyftet med lagen, nämligen att under­lätta statsupplåningen utanför banksystemet.

Sammanfattningsvis leder vad SFF ovan anfört fill att obligationsfonds­lagen ej skall medge obligationsfonder rätt att förvärva annat än statsobli­gationer. Vad SFF anfört under punkterna 2 och 3 utgör dock inget hinder mot att obligationsfonder kan förvärva andra prioriterade obligationer än statens. Detta innebär att även t.ex. bostadsobligationer skulle kunna förvärvas.

Slutna fonder

Utredningen har föreslagit att obligafionsfonder skall kunna vara både öppna och slutna. En öppen fond innebär att antalet andelar kan växla. I en sluten fond är däremot antalet andelar bestämt från början. Endast öppna fonder tillåts enligt akfiefondslagen.

Prop. 1982/83:133

63

SFF har i och för sig ingen erinran mot förslaget om att tUlåta slutna fonder. SFF vill emellertid påpeka att det prakfiska värdet med slutna fonder torde vara relativt begränsat, i vart fall när det gäller fonder som vänder sig till hushållssektorn (som är den stora målgmppen i detta sam­manhang). En helt annan sak är fonder som riktar sig mot större placerare. För dessa är det nästan uteslutet att göra placeringar om avkastningen inte kan med säkerhet beräknas på förhand. I vart faU kräver spekulationspla­ceringar en högre avkastning. Resonemangen i dessa frågor ledde som ovan berörts till att tanken på obligationsfonder övergavs när det gäller den s. k. storinlåningen och ersattes med statsskuldväxlar.

Låsning av allmänhetens placering i obligationsfonder

Utredningen har kortfattat diskuterat frågan om möjligheten att place­ringen i obligationsfond kan vara låsta under viss tid. Utredningen avstår emellertid från att lägga något förslag om sådan låsning. Även SFF anser att en fömtsättning för att obligationsfonder skall uppfattas som en attrak­tiv placeringsform hos allmänheten är att andelama är likvida. Möjligheten att låsa placeringama borde endast kunna åstadkommas inom ramen för eventuella skatteförmåner och i så fall inom skattesystemet, inte i obliga­tionsfondslagen.

Skattelagstiftningen

Utredningen har inte haft i uppdrag att pröva humvida skatteförmåner skall knytas fill allmänhetens förvärv av obligationsfondsandelar. Någol förslag därom redovisas således inte.

SFF anser emellertid att de föreslagna obligafionsfondema knappast kan bli framgångsrika om inte stimulanser för allmänheten införs. Det är ange­läget att frågan om eventuella skattefavörer kopplade till förvärv av obliga­tionsfondsandelar snarast klarläggs. Kapitalvinstkommittén har i filläggs­direktiv (Dir. 1982:46) fått i uppdrag att se över vissa skattefrågor an­gående obligationsfonderna.

Det har därvid inte angetts att kommittén skall behandla dessa frågor med förtur. SFF anser att det är nödvändigt att ha kännedom om de skattemässiga förhållandena när obligationsfondslagen träder i kraft.

SFF vill understryka vikten av att det finns stimulanser för aUmänheten. Utan sådana kommer det avsedda systemet - att förmå allmänheten att direkt delta i statsskuldfinansieringen - inte att uppnås. SFF tror för sin del att stimulansema bör inriktas på skattesidan dels därför att här finns framgångsrika förebilder, dels därför att stimulanser på räntesidan kan innebära störningar på marknaden (och sannolikt bli dyrare för staten än skattesubventionen). Sfimulanser bör emellertid kunna tillgripas efter skif­tande omständigheters krav. Därför bör möjligheter finnas att stimulera både på skattesidan och/eller räntan.

Prop. 1982/83:133

64

Utredningens lagtextförslag

I  § Beträffande 1 § vill SFF endast kommentera utredningens åsikt att

banker skaU på flera personer fördela uppgiften att köpa och försälja

obligationer, dels till obligationsfond, dels för bankens egen räkning.

SFF vill framhålla att en sådan ansvarsuppdelning i praktiken skulle vara svår att uppnå. Oftast finns det en befattningshavare som är mer kvalificerad för uppgiften än andra inom banken. Denne bör enligt SFFs mening omhänderha hela verksamheten. Detta är också en resursfråga. Omfattningen av placeringsverksamheten avseende obligationsfonder kan fömtsättas blir relativt blygsam - i vart fall inledningsvis jämfört med bankens normala placeringsverksamhet.

En ansvarsuppdelning enligt förslaget skuUe medföra att banken inte tillåts utnyttja den avsatta resursen inom dennes specieUa kompetensom­råde för bankens övriga verksamhet. Ett sådant resursslöseri kan i prakti­ken inte fungera. Den av SFF förordade ordningen är också naturlig eftersom den interna befogenheten ytterst härrör från en delegation från bankens styrelse, som givetvis har det fulla ansvaret för hela verksamhe­ten.

II  § Utöver vad ovan anförts angående placeringar i obligationsfonder

vill SFF framföra följande. Om även andra obligafioner än statens kommer

att tillåtas förvärvas av obUgationsfond enligt lagen - mot SFFs bestämda

avstyrkande - bör i lagtexten införas en definition på begreppet "obliga­

tion". Hela lagstiftningen är uppbyggd på detta begrepp som inte finns

definierat på ett entydigt sätt i svensk lag. SFF fömtsätter exempelvis att

bankcertifikat, som möjligen skulle kunna definieras som obligation, inte

kommer att kunna förvärvas av obligationsfond. Om bankcertifikat legaU

inordnas under begreppet obligation krävs därför ett särskUt undantag för

bankcertifikat direkt i lagtexten.

14 § Enligt stadgandet i denna paragraf kan förvaltande bank med bank­inspektionens medgivande pantsätta egendom i obligafionsfond. Mofivet härför är att fondens egendom kan tjäna som pant för bankens fordringar på fonden på gmnd av fondförvahningen.

SFF anser att bestämmelsen är svårförenlig med 5 § i lagförslaget - som bl. a. stadgar att obligationsfond ej kan förvärva rättigheter eller ikläda sig skyldigheter - och därför borde ersättas med en uttrycklig lagregel om att banken har rätt att belasta fonden sina fordringar på gmnd av fondförvalt­ningen.

En helt annan sak är emellertid att pantsättning av fondandelarna bör kunna förekomma. Detta innebär i praktiken ett krav på att fondandelarna även skall kunna överlåtas (eftersom ett överlåtelseförbud kan kringgås genom fingerad pantsättning).

Enligt utredningens utkast till fondbestämmelser skall emellertid endast

Prop. 1982/83:133

65

andelar i slutna fonder kunna överlåtas. Tröts att det i fråga om öppna fonder närmast är av teoretiskt intresse - eftersom det normala måste vara att andelsägaren inlöser sin andel - bör ändå möjlighet till överlåtelse finnas. Den lämpligaste lösningen ur lagteknisk synpunkt är en föreskrift i lagtexten att frågan om en obligafionsandel kan överlåtas och/eller pantsät­tas regleras i fondbestämmelser. Härigenom har bank möjlighet att själv reglera frågan med hänsyn till de praktiska fömtsättningar som bankens obligafionsfondssystem och andra faktorer innebär.

Föreningsbankemas Bank har deltagit i detta ärende och har förklarat sig instämma i detta yttrande.

17   Sveriges värdepappersfonders förening

AUmänna synpunkter

Utredningen har tillsatts då det har framkommit att aktiefondslagen inte ger utrymme för tillkomsten av fonder som enbart placerar i av svenska staten utfärdade obligationer och andra förbindelser. Dessa s. k. statsobli­gationsfonder skulle enligt Riksbankens intentioner bidra till att överföra en del av budgetunderskottets finansiering från bankerna till allmänheten.

Föreningen tillstyrker att sparande i av staten utgivna förbindelser sker inom den institufionella ram som aktiefonder och akliesparfonder bildar i Sverige. Fördelen med fonder är bl.a. att dessa hos allmänheten, främst genom den breda anslutningen inom skattefondsparandet, blivit, en väl känd sparform. Fondsparande i kombination med lämpliga sparindtament bör därför ha goda fömtsättningar att ge en önskad sparvolym i statspap­per.

Aktiefondslagen har i linje med den internationella lagstiftningen place­ringsrestriktioner innebärande att placering inte får ske så att av viss utgivare emitterade värdepapper kommer att överstiga 10% av fondens värde. Bankinspektionen har, "om synnerliga skäl" föreligger, möjlighet att ge dispens. Det har dock uppenbarligen bedömts omöjligt att inom ramen för gällande aktiefondslag medge dispens till att en fond helt pla­ceras i statsobligafioner. En lagändring har därför ansetts nödvändig i detta avseende.

Från diskussioner under senaste året har också framkommit att vissa placerare kan ha behov av att i förväg veta vilken avkastning en fondpla­cering kommer att ge. En variant av en sluten fond har därvid ansetts nödvändig. En sluten fond innebär att antalet utgivna andelar inte kan ändras och att återiösen av andelar inte sker genom fonden. Däremot kan fondens livslängd begränsas genom att datum och former för upplösning av fonden fastställs i förväg.

I huvudsak är det på ovanstående två punkter, placeringsreglerna och möjligheten att ha slutna fonder, som gällande aktiefondslag enligt före-

Prop. 1982/83:133

66

ningens åsikt inte uppfyller de krav som bildande av statsobligafionsfonder ställer.

Utredningen har föreslagit en särskild lag för obligationsfonder. Denna har i stort samma uppbyggnad som aktiefondslagen. Dock föreslås att den juridiska organisatoriska uppbyggnaden blir annorlunda i det att fondens förvaltning inte ska skötas av ett fondbolag utan av den förvaltande ban­ken.

Föreningen anser att obligationsfonder enligt Riksbankens intentioner bör tillskapas helt inom akfiefondslagens ram vilket innebär att förvalt­ningen också av obligationsfonder handhas av fondbolag. Endast vissa anpassningar och förtydliganden vad avser placeringsreglerna skulle där­med behöva vidtagas. I samband härmed bör lagen ges beteckningen "lag om värdepappersfonder".

Placeringsbestämmelser

Gmndläggande för såväl den internationella som den svenska lagsfift­ningen kring aktiefonder är riskspridningsprincipen. I propositionen för aktiefondslagen säger dep. chefen (prop. 1974:128 sid. 122): "Ett av ända­målen med aktiefondsverksamheten är att åstadkomma en riskspridning av värdepappersinnehavet genom att kapitalet i en aktiefond investeras i värdepapper utgivna av oUka, från varandra fristående företag."

Av yttrandet framgår också att riskfördelningen i första hand är avsedd att minska andelsägarnas risk om ett visst/öretag skulle få sådana problem att kursen på företagets aktier eUer skuldförbindelser kraftigt faller. Att det är av just företag emitterade värdepapper som avses i lagen, styrks även av den formulering som återfinns i Europarådets år 1972 antagna riktlinjer för akfiefonder: Art. 11 p. 2: "Placeringar i värdepapper av väd slag det vara må som har utfärdats av ett enstaka bolag eller en grupp av företag får inte överstiga 5% av fondens tillgångar."

Vid aktiefondslagens tillkomst 1974 var, som bl.a. framgår av namnet, fondernas placeringar tänkta att inriktas på akfier. Departementschefen konstaterar således: "En naturlig följd ... blir att också innehavet av statsobligationer och andra guldkantade värdepapper kommer att maxime­ras. Jag finner inte nu anledning att undanta sådana papper från det allmänna kravet på fördelning av värdepappersinnehaven i fonderna" (prop. 1974:128 sid. 123).

Nu har situationen helt förändrats. Nya fonder med inriktning på högav­kastande räntebärande placeringar har tillkommit i Sverige. En motsvaran­de utveckling kan konstateras utomlands där s.k. money-market funds haft en mycket snabb ökning under senare delen av 1970-talet. Finansie­ringen av budgetunderskottet har vidare aktualiserat frågan om bildande av fill allmänheten riktade fonder som heU eller delvis skulle bestå av statspapper.

Föreningen vUl med ovanstående dels visa att aktiefondslagens riskför-

Prop. 1982/83:133

67

delningsprincip enligt lagstiftarens intentioner är inriktad på av företag utgivna värdepapper, dels att placeringsinriktningen nu har breddats. Det skulle därför vara naturligt att - utan att detta skulle strida mot aktiefonds­lagens gmndtankar vidga placeringsreglerna, så atl i verklig mening riskfria placeringar såsom av svenska staten eller av svensk bank utgivna förbindelser inte skulle omfattas av 10%-restriktionen. Ett sådant tillägg tiU aktiefondslagen skulle möjliggöra bildandet av statsobligationsfonder och även ge utrymme för en utveckling av fonder som placerar på såväl penning- som obligationsmarknaden.

Föreningens förslag om en direkt anknytning till aktiefondslagen är också i linje med utredningens tanke att obligationsfondernas placeringsal-temativ måste ses i ett vidare perspektiv och att lagen därför bör medge så vida placeringsramar som möjligt.

Fondbolag

Utredningen har med syfte att åstadkomma en förenklad och billigare administrafion föreslagit att förvaltningen av obligationsfonden skulle handhas av resp. bank i stället för av ett fondbolag. En sådan ordning skulle enligt föreningens bedömning ge endast mycket marginella kost­nadsminskningar.

En fördel med akfiefondslagens uppbyggnad med fondbolag är att en klar uppdelning mellan fondens och bankens verksamhet erhålles. Före­ningen anser att aktiefondslagens uppdelning på fondbolag och förvarings­bank bör bibehållas. Skulle utredningens förslag, d.v.s. inget fondbolag, vinna gehör, vill föreningen framhåUa det väsentliga att statsobligations-fonder eller motsvarande på lika villkor även ska få bildas enligt aktie­fondslagen.

Slutna fonder

Utredningens förslag om att tillåta slutna fonder tillstyrks. Dock föreslår föreningen atl en särskild lag vid sidan av aktiefondslagen ger denna möjlighet. Föreningen kan se flera fördelar med att i slutna fonder erbjuda allmänheten "färdiga paket" av placeringsobjekt. Dessa skulle då inte nödvändigtvis behöva inskränkas till värdepapper enligt aktiefondslagens bestämmelser utan skulle även kunna omfatta onoterade värdepapper ex­empelvis i mindre och medelstora företag.

Lag om värdepappersfonder

Vid aktiefondslagens tillkomst var då existerande fonder helt inriktade på aktier. Som ovan nämnts och vilket också redovisas i utredningen har under senare år fonder med inriktning på räntebärande placeringar tillkom­mit. Samtidigt anser föreningen att någon särskild lag om obligafionsfonder inte behövs. Från dessa utgångspunkter är beteckningen aktiefondslag inte

Prop. 1982/83:133

68

adekvat. Föreningen föreslår därför att lagen ges namnet lag om värdepap­persfonder.

Skattelagstiftningen

Utredningen har inte haft att ta ställning till ändringar i skattelagsfift­ningen. Föreningen vill dock i detta sammanhang erinra om önskvärdheten att en fonds placeringar i obligationer etc. vad avser realisationsvinstbe­skattning likställs med aktier. Realisationsvinst på aktier som en akfiefond innehaft mer än 2 år är skattefri. Gmnden härför är att dubbelbeskattning av kursvinsten ska undvikas. Andra typer av värdepapper såsom t.ex. obligationer eller konvertibla skuldebrev omfattas inte av denna bestäm­melse. Föreningen finner det därför angeläget att även en aktiefonds inne­hav av värdepapper av annat slag än aktier erhåller en likvärdig realisa­tionsvinstbeskattning.

Prop. 1982/83:133

69

BUaga4

Framslällan den 9 november 1982 av Sveriges värdepap­persfonders förening om komplettering av aktiefondsla­gens placeringsregler

Sveriges värdepappersfonders förening får härmed hemställa att aktie­fondslagens regler för placering av medel ändras så att en anpassning sker tUl de nya placeringsin.stmment som under senare år utvecklats på främst penningmarknaden. Nuvarande lag har i huvudsak inriktats på att reglera placeringar i aktier och lagen är därför inte längre tiUämpbar på dagens förhållanden.

Gällande lag och dess bakgrund

Gmndläggande för såväl den internationella som den svenska lagstift­ningen kring aktiefonder är riskspridningsprincipen. I proposifionen för aktiefondslagen säger dep. chefen (prop. 1974:128 sid. 122): "Ett av ända­målen med aktiefondsverksamheten är att åstadkomma en riskspridning av värdepappersinnehavet genom att kapitalet i en aktiefond investeras i värdepapper utgivna av olika, från varandra fristående företag."

Av yttrandet framgår också att riskfördelningen i första hand är avsedd att minska andelsägarnas risk om ett visst företag skulle få sådana problem atl kursen på-företagets aktier eUer skuldförbindelser kraftigt faller. Att det är av just företag emitterade värdepapper som avses i lagen, styrks även av den formulering som återfinns i Europarådets år 1972 antagna riktlinjer för akfiefonder: Art. 

II 

p. 2: "Placeringar i värdepapper av vad slag det vara må som har utfårdats av ett enstaka bolag eller en grupp av företag får inte överstiga 5% av fondens tillgångar."

Vid aktiefondslagens tiUkomst 1974 var, som bl. a. framgår av namnet, fondernas placeringar tänkta att inriktas på aktier. Departementschefen konstaterar således: "En naturlig följd ... blir att också innehavet av statsobligationer och andra guldkantade värdepapper kommer att maxime­ras. Jag finner inte nu anledning att undanta sådana papper från det allmänna kravet på fördelning av värdepappersinnehaven i fonderna" (prop. 1974:128 sid. 123).

Här åsyftas den bestämmelse i akfiefondslagen (par. 21) som säger att fond ej får förvärva värdepapper med samma utfärdare varigenom värdet kommer att överstiga 10% av fondens värde.

Krav på en modernisering av aktiefondslagen

Under senare år har en väsentlig förändring av marknaden för fonder skett genom att penningmarknaden på olika sätt aktiverats och fått en ökad betydelse för bl.a. statens upplåning. Många nya typer av räntebärande värdepapper har skapats: bankcertifikat, deposifionsbevis och under 1982 statsskuldväxlar.

Prop. 1982/83:133

70

Denna utveckling har i sin tur inneburit att nya fonder med inriktning pä högavkastande, räntebärande placeringar utgivna av svenska staten eUer av svensk bank, eller avses att introduceras. En motsvarande utveckling kan konstateras utomlands där s. k. money-market funds haft en mycket snabb ökning under senare delen av 1970-talet. Finansieringen av budget­underskottet har vidare aktualiserat frågan om bildande av till allmänheten riktade fonder som helt eller delvis skulle bestå av statspapper.

Med nuvarande lag om aktiefonder och med den syn på gäUande place­ringsregler som bankinspektionen helt nyligen givit uttryck för, är en fortsatt utveckling att erbjuda den sparande allmänheten ett räntebärande alternativ till aktiefondssparande (i ordets egentliga mening) förhindrad. Bankinspektionen har vad gäller statsskuldväxlar visserligen likställt dessa med de i lagen nämnda skattkammarväxlarna. Härigenom ärdet möjligt att placera högst 10% av fondens värde i statspapper (inspektionen kan med­ge dispens till 30%). Lagen ger således inte utrymme för fonder som helt inriktas på statspapper.

Vad avser bankcertifikat har bankinspektionen meddelat följande "In­spektionen har tidigare underhand godkänt att likvida medel temporärt placerats i bankcertifikat. Detta godkännande byggde på tanken att bank­certifikat var liktydiga med insättningar på specialinlåningsräkning. Emel­lertid har bankinspektionen vid närmare prövning funnit detta betraktelse­sätt felaktigt. Sålunda har inspektionen i sitt yttrande 1982.08.26 över utredningens om obligationsfonder betänkande uttalat att bankcertifikat är att betrakta som värdepapper av typ icke börsnoterade obligationer, varför nu gällande aktiefondslagstiftning endast tillåter att aktiefond placerar tio procent av sina tillgångar i sådana papper."

Någon möjlighet för bankinspektionen att ge dispens från 10%-gränsen finns inte.

Innebörden av detta är, vad avser bankcertifikat, dels att ingen fond med målsättningen att ge hög ränteavkastning kan placera mer än 10% i bank­certifikat - oavsett om dessa emitterats av en eller flera banker, dels att akliesparfonder helt är förhindrade att ens temporärt förränta sina likvida medel i bankcertifikat.

Hemställan

Föreningen har med ovanstående visat dels att aktiefondslagens riskför­delningsprincip enligt lagstiftarens intentioner är inriktad på av företag utgivna värdepapper, dels att en snabb utveckling av penningmarknaden har skett under senare år, dels att nya fonder med en ny och breddad placeringsinriktning tillkommit eller kan väntas. Det skulle därför vara naturligt att utan att detta skulle strida mot aktiefondslagens grundtan­kar - vidga placeringsreglerna, så att i verklig mening riskfria placeringar

Prop. 1982/83:133

71

såsom av svenska staten eller av svensk bank utgivna förbindelser inte skulle omfattas av 10%-restriktionen. Ett sådant tillägg till aktiefondslagen skulle på ett enkelt sätt möjliggöra bildandet av statsobligationsfonder och även ge utrymme för en utveckling av fonder som placerar på såväl penning- som obligationsmarknaden.

Föreningen har under hand erfarit att bankinspektionen delar uppfatt­ningen att en modernisering av aktiefondslagen och en anpassning tiU de krav som numera gäller är nödvändig och bör genomföras med kortast möjliga tidsutdräkt. En sådan ändring är dessutom lagtekniskt enkel att genomföra.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983