Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition

1987/88:65

_

om vissa ändringar i reglerna om

taxeringsrevision, m. m.

1987/88:65

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 12 november 1987.

Pä regeringens vägnar

Kjell-Olof[REDACTED_EFTERNAMN]

Bengt K. A.[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås vissa ändringar i bl. a. taxeringslagens (1956:623) bestämmelser om revision. Enligt förslaget skall en taxeringsrevision nor­malt bara få ske hos bokföringsskyldiga och juridiska personer. Vidare införs vissa restriktioner i fråga om var och när en revision fär verkställas. Samtidigt föreslås en viss utvidgning av skattemyndigheternas möjligheter att vid en taxeringsrevision inhämta upplysningar om ej namngivna perso­ner.

Propositionen innehåller också förslag om vissa ändringar i bevissäk­ringslagen (1975: 1027) för skatte- och avgiftsprocessen. Ändringarna syftar till att i olika hänseenden stärka skyddet för den enskildes personliga integritet.

Slutligen föreslås i propositionen en reglering av skattemyndigheternas befogenheter att granska ADB-baserade räkenskaper.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1988.

Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

1 Förslag till

Lag om ändring i taxeringslagen (1956: 623)

Härigenom föreskrivs att 46 §, 56 § 1-4 mom. och 57 § taxeringslagen (1956:623)' skall ha följande lydelse.

Prop. 1987/88: 65

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 46 §2

/ denna lag inte särskilt angivna handlingar som behövs för taxering skall pä begäran för taxeringskon­troll tillhandahällas av myndighe­ter.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock inte i fräga om handlingar som innehåller upp­gifter för vilka sekretess gäller rill följd av 2 kap. 1 eller 2 § eller 3 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna.

Om en handling innehåller upp­gifter för vilka sekretess gäller en­ligt någon annan bestämmelse i sek­retesslagen, föreligger uppgiftsskyl­dighet enligt första stycket endast om framställningen görs av läns­skattemyndigheten. Om ett utläm­nande skulle medföra synnerligt men för något allmänt eller enskilt intresse, föreligger uppgiftsskyldig­het endast om regeringen på ansö­kan av länsskattemyndigheten be­slutar att handlingen skall lämnas ut.

Uppgift som myndighet förfogar över och som behövs för taxering skall på begäran tillhandahållas för taxeringskontroll.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock inte i fråga om uppgifter för vilka sekretess gäller till följd av 2 kap. 1 eller 2 § eller 3 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna.

Om sekretess gäller för uppgift enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen, föreligger uppgifts­skyldighet enligt första stycket en­dast om framställningen görs av länsskattemyndigheten. Om ett ut­lämnande skulle medföra synnerligt men för något allmänt eller enskilt intresse föreligger uppgiftsskyldig­het endast om regeringen pä ansö­kan av länsskattemyndigheten be­slutar att uppgiften skall lämnas ut.

56 §

I mom,-* För kontroll av att de­klarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag riktigt och fullstän­digt fullgjorts eller för att eljest be­reda heskattningsifiyndighet upp­lysning till ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering må taxeringsrevision äga rum hos envar deklarations- eller upp­giftsskyldig,  dock att sådan revi-

l mom. För kontroll av att de­klarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag fullgjorts riktigt och fullständigt/år taxerings­revision äga rum hos den som är bokföringsskyldig etihgt bokfö­ringslagen (1976:125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt jord­bruksbokföringslagen (1979:141) samt även hos annan juridisk per-

' Lagen omtryckt 1971:399,

Senaste lydelse av lagens rubrik 1974: 773.

- Senaste lydelse 1986:1284.

' Senaste lydelse 1979:143

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:65

sion ej må äga rum hos myndighet eller annat organ, som avses i 46 § första stycket.

son som inte är dödsbo. Taxerings­revision hos annan deklarations- el­ler uppgiftsskyldig får ske när sär­skilda skäl föranleder det. Taxe­ringsrevision får inte verkställas hos myndighet.

Taxeringsrevision må jämväl verkställas hos den som bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet, att uppgifter av betydelse för ta.xe-ringskontrollen kunna hämtas ur anteckningar eller andra handling­ar, som föras vid verksamhetens bedrivande.

Taxeringsrevisionen får även avse att inhämta uppgifter av bety­delse för kontroll av att deklara­tions- och uppgiftsskyldigheten fullgjorts av andra, till namnet kän­da personer eller av någon som in­gått viss bestämd rättshandling med den hos vilken revisionen skall äga rum. Hos den som avses iförs-ta stycket första meningen får taxe­ringsrevisionen dessutom avse att insamla uppgifter som en förbere­dande åtgärd för kontroll av andra än den hos vilken revisionen sker.

Vid taxeringsrevision må gransk­ning ske av räkenskaper och an­teckningar med därtill hörande ve­rifikationer ävensom av korrespon­dens, protokoll och andra handling­ar rörande verksamheten.

Vid taxeringsrevision får gransk­ning ske av räkenskaper och an­teckningar med därtill hörande ve­rifikationer samt av korrespon­dens, protokoll och andra handling­ar som rör verksamheten.

Med handling förstås framställ­ning i skrift eller bild samt upptag­ning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

Taxeringsrevision fär verkställas för kontroll även av det löpande be­skattningsårets räkenskaper och handlingar.

Vid taxeringsrevision hos skatt-

skyldig som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976: 125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979: 141) må även verkstäUas kas­sainventering och granskning av varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda in­ventarier.

2 mom.'* Den som har att verk­ställa taxeringsrevision äger rätt att genast taga del av handlingar som skola granskas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker, pliktig att

Vid taxeringsrevision hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979: \A\) får den som verkställer revisionen även inventera kassan samt granska varulager, maskiner och andra inventarier som är av­sedda för stadigvarande bruk.

2 mom. Den som verkställer taxeringsrevision har rätt att genast ta del av handlingar som skall granskas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker, skyldig att

" Senaste lydelse 1975: 1030.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:65

tillhandahälla de handlingar och lämna de upplysningar, som erford­ras för revisionens verkställande, att lämna tillträde till de lokaler, som användas i hans verksamhet, samt att lämna nödigt biträde för granskning av handlingar och varu­lager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inven­tarier och för kassainventering.

3 m o m. Taxeringsrevision skall såvitt möjligt ske på sådant sätt och på sådan tid att den icke förorsakar hinder i verksamheten för den, hos vilken revisionen sker.

Den som meddelar ett beslut om ta.xeringsrevision äger, när det fin­nes påkallat, bestämma tid och plats för revisionen. Denna må verkställas hos den, vars verksam­het skall granskas. Skall revisionen äga rum annorstädes, skola räken­skaper och andra handlingar, som skola granskas, på anfordran av den som skall verkställa revisionen mot kvitto överiämnas till denne.

Böcker och andra handlingar, som överlämnats för taxeringsrevi­sion, må ej vara tillgängliga för an­nan än den som har att verkställa revisionen och honom underställt biträde ävensom tjänsteman, som har att övervaka revisionens verk­ställande. Handlingarna skola åter­ställas så fort ske kan.

tillhandahälla de handlingar och lämna de upplysningar, som behövs för att verkställa revisionen. Han skall också lämna tillträde till såda­na utrymmen, som huvudsakligen används i hans verksamhet, samt ge den hjälp som behövs för granskning av handlingar och varu­lager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inven­tarier och för kassainventering.

Den som verkställer taxerings­revision skall på begäran ges tillfäl­le att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagning som kan uppfat­tas endast med sådant hjälpmedel.

3 mom. En taxeringsrevision skall om möjligt ske på sådant sätt och pä sådan tid att den inte hindrar verksamheten för den hos vilken revisionen sker. Den får inte utan särskilda skäl verkställas hos en­skild mellan kl. 19 och kl. 8.

Den som meddelar ett beslut om revision får, när det behövs, be­stämma tid och plats för revisionen. Revisionen får verkställas hos den vars verksamhet skall granskas el­ler på annan plats. Om denne med­ger det får revisionen verkställas också i annat utrymme hos honom än sådant som huvudsakligen an­vänds för verksamheten. Skall revi­sionen verkställas på annan plats än hos den vars verksamhet skall granskas, skall räkenskaper och andra handlingar på begäran av den som skall verkställa revisionen mot kvitto överlämnas till denne.

Böcker och andra handlingar, som överlämnats för taxeringsrevi­sion, får inte vara tillgängliga för annan än den som har att verkställa revisionen och denne underställt bi­träde samt den som / sin tjänst har att övervaka revisionen. Handling­arna skall återställas så fort det kan ske.

Meddelande om resultatet av revisionen skall snarast lämnas den, hos vilken revisionen skett, i vad angår hans taxering.

' Senaste lydelse 1986: 1284.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:65

4 mom.* Den som verkställer taxeringsrevision må taga del av handlingar av betydelse för revi­sionen utan hinder av att den, hos vilken revisionen sker, har att iakt­taga tystnad om deras innehåll. Är handlings innehåll av beskaffenhet som nu sagts eller anser den, hos vilken revisionen sker, att särskilda omständigheter eljest kunna åbero­pas för att handlingens innehåll ej kommer till annans kännedom, må dock länsrätten, på framställning av den hos vilken revisionen sker, när synnerliga skäl föranleda därtill, besluta att handlingen skall undan­tagas från revisionen.

Mot länsrättens beslut må talan ej föras.

4 mom. Den som verkställer taxeringsrevision får ta del av handlingar som är av betydelse för revisionen även om den hos vilken revisionen sker skall iaktta tystnad om deras innehåll. Länsrätten får dock, på framställning av den hos vilken revisionen sker, när det finns synnerliga skäl besluta att sådana handlingar skall undantas från revisionen. Detsamma gäller om den hos vilken revisionen sker / an­nat fall begär att en handling skall undantas från revisionen med hän­syn till att dess innehåll på grund av särskilda omständigheter inte bör komma till någon annans känne­dom.

Om handlingen utgörs av sådan upptagning som avses i I mom. fiärde stycket får rätten besluta om sådana begränsningar av rätten att använda den reviderades tekniska hjälpmedel som behövs för att handlingar som enligt första styc­ket bör undantas från granskning inte skall bil tillgänghga för den som verkställer revisionen.

Länsrättens beslut får inte över­klagas.

57 §'

Beslut om taxeringsrevision meddelas av chef för länsskatte­myndighet eller av en sådan annan kvalificerad tjänsteman vid myn­digheten eller vid lokal skattemyn­dighet som länsskattemyndigheten har gett i uppdrag att meddela säda­na beslut. En sådan tjänsteman är

Taxeringsrevision som avses i 56 § 1 mom. andra stycket andra meningen beslutas, om den hos vil­ken revisionen verkställs inte är skyldig att efter anmaning lämna uppgifter rörande personerna i frå­ga, av riksskatteverket eller efter verkets bestämmande av chef för länsskattemyndighet.

Beslut om taxeringsrevision ;" an­nat fall meddelas av chef för läns­skattemyndighet eller av en sådan annan kvalificerad tjänsteman vid myndigheten eller vid lokal skatte­myndighet som länsskattemyndig­heten har gett i uppdrag att meddela sädana beslut. En sådan tjänsteman

' Senaste lydelse 1979: 175, ' Senaste lydelse 1986: 1284,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop, 1987/88:65

granskningsledare enligt bevissäk­ringslagen (1975:1027) för skatte-och avgiftsprocessen endast om länsskattemyndigheten särskilt har förordnat honom till det. Finner en länsskattemyndighet att taxerings­revision bör verkställas i annat län, skall begäran om detta framställas till länsskattemyndigheten i det lä­net.

Finner taxeringsnämnd taxe­ringsrevision vara erforderlig, har nämnden att göra framställning därom till den som får meddela be­slut om taxeringsrevision.

Taxeringsrevision skall verkstäl­las av tjänsteman, som den, somfår meddela beslut om revision, därtill förordnar. Taxeringsrevision får även uppdragas åt annan i bokfö­ring och taxering sakkunnig person, som därtill har godkänts av läns­skattemyndigheten ,

Tjänsteman vid länsskattemyn­dighet eller lokal skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har deltagit i slutlig handläggning av taxering, får utan hinder av 11 § första stycket 3 förvaltningslagen (1986:223) utföra taxeringsrevision rörande taxering­en om särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller sådan tjänsteman som avses i 13 §.

Mot beslut om taxeringsrevision får talan ej föras.

är granskningsledare enligt bevis­säkringslagen (1975: 1027) för skat­te- och avgiftsprocessen endast om länsskattemyndigheten särskilt har förordnat honom till det. Finner en länsskattemyndighet att taxerings­revision bör verkställas i annat län, skall begäran om detta framställas till länsskattemyndigheten i det lä­net.

Om en taxeringsnämnd finner att en taxeringsrevision år nödvändig, skall nämnden göra framställning om det till den som fär meddela be­slut om taxeringsrevision.

Revisionen skall verkställas av en tjänsteman, som förordnats av den som meddelade beslutet. Taxe­ringsrevision fär även uppdras ät annan i bokföring och taxering sak­kunnig person, som därtill har god­känts av länsskattemyndigheten.

Tjänsteman vid länsskattemyn­dighet eller lokal skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har deltagit i slutlig handläggning av taxering, får utan hinder av 11 § första stycket 3 förvaltningslagen (1986:223) utföra taxeringsrevision rörande taxering­en om det finns särskilda skäl. Det­samma gäller sådan tjänsteman som avses i 13 §,

Beslut om taxeringsrevision fär inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988,

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

Härigenom föreskrivs att 3 kap, 10-12 och 14 §§ lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter skall ha följande lydelse.

Prop, 1987/88:65

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap, 10 §

Skatterevisionen skall såvitt möj­ligt ske på sådant sätt och pä sådan tid att den inte medför hinder i verksamheten för den hos vilken revisionen sker.

Skatterevisionen skall såvitt möj­ligt ske på sådant sätt och pä sådan tid att den inte medför hinder i verksamheten för den hos vilken revisionen sker. Den får inte utan särskilda skäl verkställas hos en­skild mellan kl. 19 och kl. 8.

11 

§

Vid skatterevision får granskning ske av räkenskaper, anteckningar och andra handlingar som rör verk­samheten. Även handlingar som hör till den löpande redovisningspe­rioden får granskas. Den som verk­ställer revisionen fär ta prov på va­ror som används, säljs eller rillhan-dahälls på annat sätt i verksamhe­ten. Vidare fär han granska varula­ger, inventarier, fordon, särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser. Han fär ocksä prova särskild räknarappara­tur och mätapparatur.

Vid skatterevision fär granskning ske av räkenskaper, anteckningar och andra handlingar som rör verk­samheten. Även handlingar som hör till den löpande redovisningspe­rioden fär granskas. Med handling förstås framställning i skrift eUer bild samt upptagning som kan lä­sas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Den som verkställer revisionen får ta prov pä varor som används, säljs eller tillhandahålls på annat sätt i verksamheten. Vida­re får han granska varulager, inven­tarier, fordon, särskild räknarappa­ratur, mätapparatur och tillverk­ningsprocesser. Han får också pro­va särskild räknarapparatur och mätapparatur.

Beskattningsmyndigheten får besluta att kassainventering får göras vid revisionen.

12 §

Den hos vilken revisionen sker är skyldig att utan dröjsmål tillhanda­hålla de handlingar som skall grans­kas och lämna tillträde till de loka­ler, upplagsplatser och andra ut­rymmen som används i hans verk­samhet. Han skall också lämna upplysningar och på annat sätt läm­na det biträde som krävs för att kontrollåtgärder enligt 11 § skall kunna vidtas.

Den hos vilken revisionen sker är skyldig att utan dröjsmål tillhanda­hälla de handlingar som skall grans­kas och lämna tillträde till sådana lokaler, upplagsplatser och andra utrymmen som huvudsakligen an­vänds i hans verksamhet. Han skall ocksä lämna upplysningar och på annat sätt lämna det biträde som krävs för att kontrollåtgärder enligt 11 § skall kunna vidtas.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop, 1987/88:65

Den som verkställer skatterevi­sion skall på begäran ges tillfälle att själv använda terminal eUer an­nat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagning som kan uppfat­tas endast med sådant hjälpmedel.

14 § Den som verkställer skatterevisionen får ta del av handlingar som är av betydelse för revisionen även om den hos vilken revisionen sker har att iaktta tystnad om deras innehåll. På framställning av denne fär dock länsrätten, när det finns synnerliga skäl, besluta att sådana handlingar skall undantas från revisionen. Detsamma gäller om den, hos vilken revisionen sker, i annat fall begär att en handling skall undantas från revisionen med hänsyn till att dess innehåll på grund av särskilda omständigheter inte bör komma till någon annans kännedom.

Om handlingen utgörs av sådan

upptagning som avses i 11 § tredje

meningen får rätten besluta om så­

dana begränsningar av rätten att

använda den reviderades tekniska

hjälpmedel   som   behövs  för   att

handlingar som enligt första styc­

ket bör undantas från granskning

inte skall bh tillgängliga för den

som verkställer revisionen.

Framställning som avses i första        Framställning som avses i denna

stycket prövas av länsrätten i det     paragraf prövas av länsrätten i det

län där den, hos vilken revisionen     län där den, hos vilken revisionen

sker, är bosatt,

sker, är bosatt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

3 Förslag till

Lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte-och avgiftsprocessen

Härigenom föreskrivs i fråga om bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen dels aU 1,6, 18 och 19 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 6 a §, av följande lydelse.

Prop. 1987/88:65

Nuvarande lydelse

Denna lag är tillämplig vid revi­sion eller annan granskning för fastställande av tull, annan skatt el­ler avgift enligt lagen (1908:128 s, 1) om bevillningsavgifter för sär­skilda förmåner och rättigheter, uppbördslagen (1953:272), taxe­ringslagen (1956:623), lagen (1958:295) om sjömansskatt, stäm­pelskattelagen (1964:308), lagen (1968:430) om mervärdeskatt, ku­pongskattelagen (1970:624), väg­trafikskattelagen (1973:601), för­ordningen (1973:602) om särskild vägtrafikskatt, tullagen (1973:670), lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen (1984:668) om uppbörd av socialav­gifter från arbetsgivare och tullagen (1987:000),

Föreslagen lydelse

1 §'

Denna lag är tillämplig vid revi­sion eller annan granskning för fastställande av tull, annan skatt el­ler avgift enligt lagen (1908:128 s, 1) om bevillningsavgifter för sär­skilda förmåner och rättigheter, uppbördslagen (1953:272), taxe­ringslagen (1956:623), lagen (1958:295) om sjömansskatt, lagen (1968:430) om mervärdeskatt, ku­pongskattelagen (1970:624), väg­trafikskattelagen (1973:601), tull­lagen (1973:670), lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglerings­avgifter, lagen (1984:404) om stäm­pelskatt vid inskrivningsmyndighe­ter, lagen (1984:405) om stämpel­skatt på aktier, lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från ar­betsgivare och tullagen (1987:000),

6§

Beslut om eftersökning i utrym­me får fattas, om det finns grundad anledning antaga, att den granskade ej endast tillfälligt använder utrym­met för sin verksamhet eller att ut­rymmet yrkesmässigt användes av annan, som har uppdrag för den granskade i dennes verksamhet, samt risk föreligger att bevismedel kommer att undanhållas eller för­vanskas, Samma villkor gäller för beslut om eftersökning i förvar som påträffas i sådant utrymme, i myn­dighets lokal eller på allmän plats.

Beslut om eftersökning i utrym­me får fattas, om det finns grundad anledning antaga, att den granskade använder utrymmet huvudsakligen för sin verksamhet eller att utrym­met yrkesmässigt användes av an­nan, som har uppdrag för den granskade i dennes verksamhet, samt risk föreligger att bevismedel kommer att undanhållas eller för­vanskas, Samma villkor gäller för beslut om eftersökning i förvar som påträffas i sådant utrymme, i myn­dighets lokal eller pä allmän plats.

Beslut om eftersökning i annat utrymme eller förvar än som avses i första stycket fär fattas om det finns grundad anledning antaga att bevisme­del finns där, samt risk föreligger att det kommer att undanhållas eller förvanskas.

Lydelse enligt prop, 1987/88:42,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 6a §

Beslut om såkringsåtgård får fat­tas endast om vikten av att säk­ringsåtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång el­ler annat men som säkringsåtgär­den innebär för den enskilde.

Prop, 1987/88:65

18 §-

Anser den granskade eller annan hos vilken verkställighet sker, att bevismedel som är eller har varit under beslag skall helt eller till viss del undantagas från granskningen därför att han har att iakttaga tyst­nad om dess innehåll eller innehål­let på grund av särskilda omstän­digheter ej bör komma till annans kännedom, skall han göra skriftlig framställning till länsrätten om un­dantagande.

Länsrätten skall underrätta granskningsledaren när framställ­ning enligt första stycket har kom­mit in.

Anser den granskade eller annan hos vilken verkställighet sker, att bevismedel som är eller har varit under beslag skall helt eller till viss del undantagas frän granskningen därför att han har att iakttaga tyst­nad om dess innehåll eller innehål­let på grund av särskilda omstän­digheter ej bör komma till annans kännedom, skall han göra skriftlig framställning om undantagande vid förrättningen eller till länsrätten.

Länsrätten skall underrätta granskningsledaren när framställ­ning enligt första stycket har kom­mit in. Görs en sådan framställning till den som verkställer förrättning­en skall denne genast lämna över framställningen till länsrätten samt underrätta gransknlngsledaren om framställningen.

19 §

 Sedan   granskningsledaren   har

Har någon gjort en framställning

erhållh underrättelse enligt 18 § andra stycket, skall det bevismedel som framställningen avser omedel­bart ställas till rättens förfogande.

enligt 18 § skall det bevismedel som framställningen avser, om fram­ställningen inte är uppenbart o-grundad, omedelbart förseglas och ställas till rättens förfogande.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

Senaste lydelse 1979:184,

10

4 Förslag till

Prop. 1987/88:65

Lag om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m. m.

Härigenom föreskrivs följande,

1

§ Denna lag gäller vid myndighets revision avseende skatter och soci­alavgifter som innefattar automatisk databehandling av personuppgifter i personregister enligt datalagen (1973:289),

2

§ Granskning av personregister fär inte leda till otillbörligt inträng i registrerads personliga integritet,

3

§ Datainspektionen utövar tillsyn över att granskning som sker med hjälp av automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i per­sonlig integritet. Härvid tillämpas 15 § andra stycket och 16 § datalagen (1973:289).

Den som verkställer revisionen skall lämna datainspektionen de uppgif­ter om den automatiska databehandlingen som inspektionen begär för sin tillsyn,

4 § Datainspektionen får i fräga om granskningen, i den mån det behövs

för att förebygga risk för otillbörligt inträng i personlig integritet, meddela

föreskrifter i särskilda fall om

1,

utförande av den automatiska databehandlingen,

2,

den tekniska utrustningen,

3,

de bearbetningar av personuppgifterna i registret som fär göras med automatisk databehandling,

4,

de personuppgifter som fär göras tillgängliga,

5,

utlämnande och annan användning av personuppgift,

6,

bevarande och gallring av personuppgifter,

7,

kontroll och säkerhet,

5

§ Innan beslut meddelas om en sådan taxeringsrevision som företas som en förberedande åtgärd för kontroll av andra än den hos vilken revisionen sker, skall datainspektionen höras, om revisionen kan antas omfatta insamling av uppgifter i personregister enligt datalagen,

6

§ Den som har beslutat om revisionen och den hos vilken revisionen sker fär överklaga datainspektionens beslut enligt denna lag hos regering­en. Även justitiekanslern får överklaga ett sådant beslut för att ta till vara allmänna intressen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988,

11

Finansdepartementet

Prop-1987/88:65

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 november 1987

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om vissa ändringar i reglerna om taxeringsrevision, m. m.

1 Inledning

Under senare är har det bedrivits ett omfattande arbete med att reformera skattesystemet. Reformarbetet har främst syftat ull att förenkla och för­bättra skattereglerna men det har ocksä inneburit att skatteförvaltningen fått en helt ny organisation.

De ändringar som genomförts för att förenkla deklarationsförfarandet för flertalet löntagare och pensionärer har krävt vissa ingrepp i kontrollag-stiftningen på skatteområdet. Således har de begränsningar som aorts i deklaranternas uppgiftsskyldighet i viss utsträckning fått ersättas med en ökad uppgiftsskyldighet för tredje man. Det gäller t. ex, i fräga om räntein­komster och innehav av börsnoterade värdepapper, Pä dessa punkter har banker och andra kreditinstitut samt Värdepapperscentralen VPC Aktie­bolag ålagts en skyldighet att lämna kontrolluppgifter till skattemyndighe­terna.

Det förenklade deklarationsförfarandet har alltså föranlett ändringar i taxeringslagens (1956:623, TL) regler om deklarationsskyldigheten och skyldigheten att lämna obligatoriska kontrolluppgifter. Däremot har övriga kontrollregler i TL i huvudsak bibehållits oförändrade. Uppgiften att göra en översyn av bl. a, dessa regler fick utredningen om säkerhetsåtgärder m,m, i skatteprocessen (Fi 1973:01) genom tilläggsdirektiv år 1978 (dir, 1978:60), Vid översynen skulle bl, a, gällande kontrollföreskrifter gås ige­nom i syfte att åstadkomma en lagstiftning som är enhetiig för de olika skatteslagen och lätt att överskåda. Lagstiftningen skulle också innehålla tydliga regler om granskningsmyndigheternas befogenheter och de enskil­da medborgarnas skyldigheter och rättigheter i dessa sammanhang.

Utredningen (USS) överlämnade förra året sitt slutbetänkande (SOU

1986:39) Skatteutredningar, Ledamöter i USS under arbetet med slutbe­

tänkandet var lagmannen Anders Nordenadier, ordförande, lagmannen

Sten Bergh, fid, riksdagsledamöterna Kerstin[REDACTED_EFTERNAMN] och Wilhelm
[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamöterna Lars[REDACTED_EFTERNAMN] och Bruno[REDACTED_EFTERNAMN], fid,

riksdagsledamoten Kurt[REDACTED_EFTERNAMN], biträdande länspolismästaren Gösta

Welander och riksdagsledamoten Hans-Olov[REDACTED_EFTERNAMN],

12

Betänkandet har remissbehandlats. Sammanfattningen av betänkandet,     Prop, 1987/88:65 betänkandets lagförslag och en förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet som bilaga 1, 2 resp, 3.

USS har i betänkandet berört en fråga som ocksä har tagits upp i ett annat förslag. Det gäller skattemyndigheternas befogenheter att granska ADB-baserad bokföring. Den frågan behandlades av riksskatteverket (RSV) i en rapport om ADB och företagsgranskning (RSV Rapport 1984:10) som har överlämnats till regeringen. Även det förslaget har re­missbehandlats. Sammanfattningen av rapporten, rapportens lagförslag och en förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet som bilaga 4, 5 och 6,

Regeringen beslutade den 12 mars 1987 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1,

lag om ändring i taxeringslagen (1956:623)

2,

lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglerings­avgifter

3,

lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och av­giftsprocessen.

De till lagrådet remitterade förslagen, som bör fogas till detta protokoll som bilaga 7, innehöll förutom vissa ändringar av revisionsförfarandet m,m, en reglering av skattemyndigheternas befogenheter att granska ADB-bokföring, Lagrådet hade vid sin granskning invändningar främst mot förslagen i den delen, dvs, om ADB-frågorna. I och för sig godtogs den i remissen föreslagna principen att skattemyndigheternas tillgång till infor­mation inte skall vara beroende av det sätt på vilket den blivit lagrad. Lagrådet hade därför inte något att invända mot att det i taxeringslagen införs samma handlingsbegrepp som i tryckfrihetsförordningen. Det inne­bär att granskningen vid en taxeringsrevision får omfatta även sådan information som kan uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Däremot ansåg sig lagrådet inte kunna tillstyrka att skattemyndigheterna fick befo­genheter att själva använda några sådana tekniska hjälpmedel. Men lagrå­det ansåg det möjligt att en vidare bearbetning av denna fråga, med inhämtande av datainspektionens synpunkter, kunde ge underlag för längre gående lagstiftningsåtgärder. Lagrådets yttrande bör fogas till pro­tokollet som bilaga 8.

Med anledning av lagrådets yttrande inhämtades datainspektionens ytt­rande över lagrådsremissens förslag om ADB-frågorna, Datainspektionen pekade i sitt yttrande på behovet av en ytterligare, mera allmänt inriktad utredning som kan belysa problemen även när det gäller de brottsutredan-de myndigheternas tillgång till ADB-information, Men samtidigt föreslog inspekrionen att ADB-frågorna på skatteområdet blir lösta redan nu och att bestämmelser om integritetsskydd vid skattekontrollen tas in i en särskild lag. Datainspektionens yttrande bör fogas till detta protokoll som bilaga 9.

Även datainspektionens yttrande har remissbehandlats, I den remissom­

gången har yttranden avgetts av justitiekanslern, RSV och kammarrätten i

Göteborg samt Sveriges industriförbund, SHIO-Småföretagens riksorgani­

sation. Föreningen auktoriserade revisorer (FAR) och Företagens upp­

giftslämnardelegation (FUD),

13

Regeringen beslutade den 22 oktober 1987 att inhämta lagrådets yttrande     Prop. 1987/88:65 över vissa förslag angående ADB-frågorna på skatteområdet, vilka på grundval av det tillkommande beredningsunderlaget hade modifierats nå­got jämfört med förslagen i den tidigare lagrädsremissen. Det som över­lämnades för lagrådets yttrande var förslag till

1.

lag om ändring i taxeringslagen (1956:623)

2.

lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglerings­avgifter

3.

lag om viss automatisk databehandling vid taxerings- och skatterevi­sion, m,m.

Förslagen i lagrådsremissen av den 22 oktober 1987 och lagrådets yttran­de över dem bör fogas till protokollet som bilaga 10 och //,

Det som jag kommer att ta upp i det följande överensstämmer i huvud­sak med protokollet med beslut om lagrädsremiss frän den 12 mars 1987, utom såvitt gäller frågan om granskning av ADB-bokföring, I den delen ansluter framställningen i stället till den senare lagrädsremissen, dvs, till protokollet frän den 22 oktober 1987, 1 samband med att jag behandlar de enskilda bestämmelserna i mitt förslag kommer jag att gä in på lagrådets synpunkter. Som kommer att framgå instämmer jag, med några undantag, i vad lagrådet anfört. Lagrådets granskning har också lett till vissa redaktio­nella ändringar i lagtexten.

2 Nuvarande kontrollmöjligheter

Regler om förfarandet vid beskattningen finns i dag spridda i flera olika författningar. För inkomst- och förmögenhetsbeskattningens del finns de viktigaste bestämmelserna i TL, Även när det gäller punktskatter och prisregleringsavgifter finns förfarandereglerna samlade i en särskild lag (1984:151), Den lagen innehåller emellertid till skillnad frän TL också bestämmelser om uppbörd och indrivning av skatt, Lagarna om mervärde­skatt (1968:430) och om arvsskatt och gåvoskatt (1941:416) utgör i sin tur exempel pä en reglering som omfattar både materiella skatteregler och förfaranderegler. Det kan vidare nämnas att förfarandereglerna i fråga om socialavgifter (arbetsgivaravgifter) är samlade i en lag med huvudsaklig inriktning pä uppbördsfrågor (1984:668),

Även om det således finns betydande skillnader i uppbyggnaden av regelsystemen pä olika skatteområden utgår den egenfliga kontrollagstift-ningen i allmänhet från principerna i TL, Jag inriktar mig därför i det följande pä att redogöra för kontrollförfarandet vid inkomstbeskattningen.

Inkomstbeskattningen bygger pä att både skattskyldiga och andra läm­

nar uppgifter om uppburna inkomster och avdragsgilla omkostnader. Se­

dan gammalt har de under sanningsplikt avlämnade självdeklarationerna

haft central betydelse som underlag för skattemyndigheternas beslut och

de utgör fortfarande det primärmaterial man har att utgå frän vid skatte­

kontrollen. Skyldigheten att avlämna självdeklaration regleras i 22-24 §§

TL medan bestämmelser om deklarationens innehåll och erforderliga bila­

gor till denna finns i 25-30 §§. Den som är skyldig att avge deklaration är

14

enligt 20 § TL även skyldig att i skälig omfattning genom räkenskaper,     Prop. 1987/88:65 anteckningar eller pä annat lämpligt sätt söija för att underlag finns för deklarationsskyldighetens fullgörande och för kontroll därav.

Skattemyndigheterna kan enligt 31 § 2 mom, TL begära vissa komplette­rande upplysningar som angår en skattskyldigs egen taxering. De kan vidare anmana en deklarationsskyldig att förete handlingar som behövs för att kontrollera deklarationen, t, ex, kontrakt, kontoutdrag, räkning och kvitto. Efter överenskommelse kan vissa taxeringsfunktionärer göra en avstämning mot deklarationsunderiaget vid besök hos deklaranten (s. k. taxeringsbesök) eller annars vid personligt sammanträffande med denne.

Deklarationen och underlaget för denna är alltså den information till skattemyndigheterna som den skattskyldige har att svara för, I stor ut­sträckning utgörs emellertid det egentliga kontrollunderiaget av uppgifter från tredje man, I första hand gäller detta sådana kontrolluppgifter som omfattas av den obligatoriska uppgiftsskyldigheten enligt 37 § TL, dvs, uppgifter som skall lämnas självmant. Jag har redan inledningsvis nämnt att det förenklade deklarationsförfarandet har inneburit en utbyggnad av denna uppgiftsskyldighet. Detta får i sin tur den effekten att självdeklara­tionernas relativa betydelse minskar. Granskningen beträffande sädana skattskyldiga som lämnar en förenklad deklaration kommer i fortsättning­en att ha sin tyngdpunkt i de kontrolluppgifter som lämnas av tredje man. Kontrollintresset förskjuts därmed från de skattskyldigas egna uppgifter rill sådana uppgifter som lämnas av utomstående.

Bestämmelserna om skyldighet att lämna uppgifter till ledning för an­nans taxering omfattar inte bara de obligatoriska kontrolluppgifterna. Skattemyndigheterna kan också fä in kontrollinformation från tredje man efter anmaning. Anmaningsförfarandet förutsätter i allmänhet att skatte­myndigheten namnger den som man begär en uppgift om. Bestämmelser om sädana anmaningar finns bl, a, i 39 § 1 mom, TL. Där anges en rad olika uppgifter som i särskilda fall skall lämnas efter anmaning. Befogenhet att utfärda en anmaning av det här slaget har länsskattemyndighet, lokal skattemyndighet, taxeringsnämnd och tjänsteman som biträder taxerings­nämnden samt slutligen den som verkställer taxeringsrevision (51 § första stycket TL), RSV har samma befogenhet som länsskattemyndighet (18 § andra stycket TL), Att uppgifterna skall lämnas "i särskilda fall" har i praxis getts den innebörden att anmaningsrätten inte medger en generell uppgiftsinsamling orsakad av ett mera allmänt kontrollintresse, I stället har anmaningsrätten ansetts begränsad till fall där det på förekommen anled­ning finns skäl att inhämta vissa uppgifter, t, ex, för att reda ut oklarheter vid pågående deklarafionsgranskning. Det har ocksä hävdats att bestäm­ningen "i särskilda fall" innebär en begränsning av det antal personer som fär omfrägas i en anmaning,

I vissa fall kan uppgifter inhämtas om ej namngivna personer. Detta

gäller bl, a, enligt 39 § 2 mom, TL, som föreskriver viss uppgiftsskyldighet

för den som bedrivit jordbruk, skogsbruk eller rörelse eller som innehaft

annan fastighet än jordbruksfastighet eller äger bostadsrättslägenhet. Upp­

giftsskyldigheten avser belopp som utbetalats eller uppburits vid transak­

tioner med näringsidkare och som kan utgöra intäkt eller avdragsgill utgift

15

vid taxeringen. Förutom beloppet skall medkontrahentens namn och ad-     Prop. 1987/88:65 ress uppges. Det skall tilläggas att anmaning med stöd av 39 § 2 mom. TL fär utfärdas endast av länsskattemyndighet (51 § andra stycket TL) eller RSV,

En annan möjlighet att begära kontrollinformation om okända skattskyl­diga finns sedan länge i fräga om bankkunders ränteinkomster och innestå-ende medel (40 § TL), Behörigheten att fatta beslut om sådana kontroller är dock förbehållen RSV, Enligt en nyligen beslutad ändring skall anma­ningsrätten beträffande ej namngivna personer även omfatta bl, a, aktieaf­färer (prop, 1986/87:78, SkU 28, rskr, 164, SFS 1987:105), Det är fond-kommissionärer som blir uppgiftsskyldiga och de skall efter anmaning lämna sådana uppgifter som enligt 19 § lagen (1985:571) om värdepappers­marknaden skall tas in i avräkningsnota vid avyttring av bl, a, fondpapper. Även i detta fall är avsikten att i första hand RSV skall ha beslutanderät­ten, RSV får dock i viss utsträckning delegera till länsskattemyndighet att utfärda anmaning.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den obligatoriska kontrollupp­giftsskyldigheten ger skattemyndigheterna ett tämligen fullständigt kon­trollunderlag i fråga om tjänsteinkomster och att den i förening med upp­giftsskyldigheten efter anmaning också ger förhållandevis goda möjligheter att fä fram uppgifter för kontrollen av andra inkomstslag. Det finns dock en hel del luckor, bl, a, i fräga om inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet. Dessutom är uppgiftsskyldigheten ofta begränsad till enstaka uppgifter som i allmänhet behöver kompletteras med annan information för att ge det underlag som krävs för en meningsfull kontroll. Ett exempel på detta är uppgiftsskyldigheten enligt 39 § 2 mom, TL, som enligt vad jag nyss nämnde är begränsad till belopp samt namn och adress för den som man köpt av eller sålt till. Denna grundinformation kan sedan, när den omfråga-de väl är känd till namnet, kompletteras med vissa andra uppgifter enligt 39 § 1 mom, 7 TL, Skattemyndigheten kan dä begära uppgifter om bl, a. varuslag och betalningstidpunkt samt arten och omfattningen av utförda arbeten. För att fä denna mera fullständiga information måste alltså upp-giftslämnaren anmanas i tvä omgångar, vilket självfallet kan vara oprak­tiskt för både den uppgiftsskyldige och skattemyndigheten.

En viktig utgångspunkt vid utformningen av bestämmelserna om upp­

giftsskyldighet har varit att undvika alltför betungande åligganden för

uppgiftslämnarna. Den omständigheten att de kan ha ett lättillgängligt

underlag för uppgifterna i sina räkenskaper har inte i sig ansetts motivera

en skyldighet för dem att lämna kontrollinformation till skattemyndigheter­

na, I stället har frän fall till fall fått bedömas om det extra arbete som

uppgiftslämnandet kräver är försvarligt med hänsyn till skattemyndighe­

ternas behov av uppgifterna. Hänsyn har dä tagits till bl, a, den informa­

tionsmängd som skall hanteras. En obligatorisk uppgiftsskyldighet har mot

den bakgrunden ansetts bäst lämpad i fräga om skattskyldiga vars inkomst­

förhållanden framgår av ett fätal uppgifter, dvs, främst löntagare. Den

stora mängd uppgifter som skulle behövas för en fullständig kartläggning

av t, ex, en näringsidkares inkomstförhällanden har däremot ansetts gä

utöver vad som rimligen bör ingå i uppgiftsskyldigheten för tredje man,

16

Formellt skulle visserligen reglerna om anmaningsrätt kunna användas för     Prop. 1987/88:65 tämligen omfattande uppgiftsinsamlingar beträffande näringsidkare, men i praktiken utnyttjas inte reglerna på det sättet.

I stället sker skattekontrollen av näringsidkare huvudsakligen genom taxeringsrevision. Bestämmelserna om taxeringsrevision (5659 §§ TL) ger skattemyndigheterna möjlighet att genom egna undersökningar kom­plettera den information som lämnas i deklarationer och kontrolluppgifter.

En taxeringsrevision kan ske för kontroll av att deklarations- och upp­giftsskyldigheten enligt TL har fullgjorts riktigt och fullständigt. Av ett motivuttalande vid reglernas tillkomst framgår att en taxeringsrevision hos den som är deklararions- eller uppgiftspliktig först efter anmaning inte behöver föregås av någon anmaning (prop, 1955:160 s, 201), Skattemyn­digheten torde alltså ha möjlighet att direkt genom taxeringsrevision in­hämta sådana uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt t, ex, 39 § 2 mom, TL,

Utöver kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldigheten har full­gjorts kan taxeringsrevision också ske för att eljest bereda skattemyndig­heten upplysning till ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering. Detta tredje revisionsändamål kan avse t, ex, den situationen att man vill inhämta kontrollinformation som avser någon annan än den reviderade men som inte omfattas av dennes uppgiftsskyldighet. För en kontroll som primärt är riktad mot A kan man alltså göra revision hos B för att granska vissa transaktioner som angår A:s taxering. Tidigare var det en utbredd uppfattning att detta tredje revisionsändamäl också medgav inhämtande av kontrollinformation beträffande okända skattskyldiga, Pä samma sätt som vid användande av anmaningsrätten enligt t, ex, 39 § 2 mom, TL kan revisionen dä ha syftat till att i en första omgång få indikationer om vilka skattskyldiga som borde bli föremål för vidare kontrollåtgärder. Sedan har dessa personer kunnat revideras med stöd av befogenheten att kontrollera om de fullgjort sin deklarations- och uppgiftsskyldighet.

En kontrollaktion av det här slaget blev förra året prövad av regerings­rätten (RÅ 1986 ref, 69), Skattemyndigheten hade beslutat om revision hos ett fondmäklarföretag i avsikt att få reda på vilka personer som hade gjort aktieaffärer genom företagets förmedling. Företaget vägrade att lämna ut de begärda uppgifterna och åberopade bl, a, att en taxeringsrevision inte gav skattemyndigheterna vidare befogenheter än de hade på grund av reglerna om anmaningsrätt och att företagets uppgiftsskyldighet enligt dessa senare regler inte medförde någon förpliktelse att lämna uppgifter om ej namngivna personers aktieaffärer. Regeringsrätten gav företaget rätt i sak, I domen uttalades bl, a, att ordalydelsen såvitt gäller det tredje i 56 § TL avsedda revisionsändamålet inte är entydig men att den närmast ger intryck av att det skall vara fråga om inhämtande av upplysningar som avses bli använda i ett redan inlett förfarande för taxering eller eftertaxe­ring beträffande viss eller vissa personer.

Regeringsrätten anförde vidare att vissa uttalanden i förarbetena inte

kan tolkas pä annat sätt än att revisionen måste ha till syfte att ge upplys­

ningar om en bestämd persons deklaration eller bestämda personers dekla­

rationer sedan taxeringsarbetet inletts. Något uttalande som ger stöd åt

17

2   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

uppfattningen att revisionen skulle ha ett vidare syfte och t,ex, innefatta Prop, 1987/88:65 en sådan generell granskning som det var fråga om i målet fanns det däremot inte. Även om lagtextens ordalydelse kunde anses medge en så generellt angiven revision måste enligt regeringsrättens mening avgörande betydelse tillmätas den restriktivitet i fråga om syftet med taxeringsrevi­sion som förarbetena ger uttryck åt.

Genom regeringsrättens dom har klarlagts att en revision som inte gäller den reviderades egen deklarations- eller uppgiftsskyldighet måste ha till syfte att ge upplysningar om en bestämd persons deklaration eller bestäm­da personers deklarationer sedan taxeringsarbetet inletts. Innebörden av domen torde alltså vara att skattemyndigheterna i dessa fall alltid på förhand måste veta vems taxering eller uppgiftsskyldighet som revisionen avser. Domen ger däremot inte något klart besked i frågan huruvida en revision av det aktuella slaget hade varit tillåten om de begärda uppgifterna varit sädana att en anmaning avseende ej namngivna personer hade kunnat utfärdas. Som jag tidigare har antytt ger förarbetena visst stöd för att en revision i sä fall hade kunnat ske utan föregående anmaning. Detta skulle innebära att en revision med samma uppläggning hade kunnat tillåtas om de begärda uppgifterna avsett t, ex, rörelsetransaktioner i stället för reali-sationsvinstbeskattade aktieaffärer, 1 övrigt kan jag här hänvisa till den ovan nämnda lagändringen om utökad uppgiftsskyldighet för fondkommis-sionärer.

Utöver de nu behandlade fallen får en taxeringsrevision också verkstäl­las hos den som bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet att uppgifter av betydelse för taxeringskontrollen kan hämtas ur anteckningar eller andra handlingar som förs vid verksam­hetens bedrivande. Den särskilda bestämmelsen om revision hos den som bedriver förmedlingsverksamhet torde få ses mot bakgrund av den vid bestämmelsens tillkomst förhållandevis begränsade bokföringsskyldighe­ten.

Normalt är det annars den reviderades bokföring som tilldrar sig störst intresse vid en taxeringsrevision. Granskningen fär formellt avse räken­skaper och anteckningar med därtill hörande verifikationer samt korre­spondens, protokoll och andra handlingar som hör till verksamheten. Hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125) eller skyl­dig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979:141) fär också verkställas kassainventering och granskning av varulager samt ma­skiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inventarier.

Det är skattemyndigheten som har att utföra de väsentliga arbetsuppgif­terna vid en revision. Den reviderade behöver inte på det sätt som förut­sätts enligt reglerna om uppgiftsskyldighet ur sina räkenskaper ta fram och sammanställa ett visst material, Hans medverkan vid en revision går i stället ut pä att tillhandahålla det material som fär granskas och lämna tillträde till sina verksamhetslokaler. Det förutsätts ocksä att han lämnar de upplysningar och det biträde i övrigt som behövs för att revisionen skall kunna genomföras.

Jag har redan nämnt att skattekontrollen av näringsidkare normalt sker i

form av taxeringsrevision. En deklaration avseende rörelseinkomster är i

I!

princip bara en klumpredovisning av ett stort antal affärshändelser och för     Prop. 1987/88:65 en djupare kontroll av en sådan redovisning mäste man gä till de grundläg­gande uppgifterna i näringsidkarens bokföring. Det kan i sammanhanget vara på sin plats att nämna att reglerna om bokföringsskyldighet delvis syftar till att säkerställa ett underlag för skattekontroll,

Revisionsinsritutet är emellertid viktigt inte bara för kontrollen av att näringsidkaren har fullgjort sin egen deklarationsskyldighet korrekt. Ge­nom det förenklade deklarationsförfarandet ökar också behovet av att kunna kontrollera riktigheten av sädana kontrolluppgifter som det i många fall åligger näringsidkarna att lämna. I det fallet är taxeringsrevisionen den enda kontrollmetod som står till buds.

Jag skall inte här gå närmare in på de kontrollregler som gäller utanför inkomst- och förmögenhetsbeskattningens område. Som jag inledningsvis nämnde gäller för dessa övriga områden i huvudsak samma principer som enligt TL, Särskilt gäller detta revisionsförfarandet, för vilket det i ett flertal författningar hänvisas direkt till reglerna i TL. En skillnad som dock bör nämnas är att tredje mans obligatoriska kontrolluppgiftsskyldighet är speciell förTL,

Skattemyndigheterna har vid utövandet av sina befogenheter möjlighe­ter att anlita vissa tvångsmedel. En anmaning till någon att lämna uppgifter kan i allmänhet förenas med vite, men inte i fall som avses i 31 § 2 mom, TL, dvs, sådan anmaning som kan riktas till den deklarationsskyldige för att av honom fä vissa upplysningar som avser hans egen taxering. Även den medverkan som krävs av den enskilde vid en taxeringsrevision kan framtvingas med vite.

Vidare ger bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen (1975:1027) möjlighet att tillgripa säkringsåtgärder. Med stöd av den lagen kan bevismedel omhändertas genom beslag eller säkerställas genom för­segling. Bevismedel kan ocksä efterforskas i förvar eller utrymme, s, k, eftersökning. För att eftersökning skall få beslutas mäste det bl, a, förelig­ga risk för att bevismedel kommer att undanhållas eller förvanskas. Den som övervakar granskningen granskningsledaren kan själv besluta om eftersökning i verksamhetslokaler, Eftersökning i bostadsutrymmen mäste däremot beslutas av länsrätt.

Slutligen skall här nämnas något om integritetsskyddet för uppgifter av

ömtålig natur. Först skall dä framhållas att det i beskattningsverksamheten

råder absolut sekretess för uppgifter om enskildas personliga eller ekono­

miska förhållanden. Uppgifter som skattemyndigheterna inhämtar i sin

utredningsverksamhet är därför skyddade mot allmänhetens insyn, Pä

grund härav har informationsskyldigheten gentemot skattemyndigheterna

ansetts kunna ges en ganska vidsträckt omfattning. När det gäller deklara­

tioner och obligatoriska kontrolluppgifter har redan genom den detaljerade

lagstiftningen reglerats vilka uppgifter som skall lämnas och informations­

skyldigheten är på dessa punkter undantagslös. Vid taxeringsrevision och

bevissäkring är förhållandena däremot annorlunda. Då kan handlingar

påträffas som av olika skäl bör undantas från granskningen. Föreligger det

synnerliga skäl för ett sådant undantagande kan därför länsrätten på fram­

ställning av den enskilde besluta att handlingen i fråga inte fär användas

19

vid skatteutredningen.

3 Utredningsförslag om ändrad kontrollagstiftning     Prop. 1987/88:65

m. m.

3.1 Uppdraget till USS

Under 1970-talet genomfördes omfattande ändringar av taxeringsorganisa­tionen. Till grund för detta låg principbeslut frän 1975 och 1977 om en ändrad inriktning av granskningsarbetet (den s. k, RS-reformen), Genom ett utbyggt ADB-stöd och en övergäng till tjänstemannagranskning av deklarationerna moderniserades skattekontrollen. Samtidigt förbättrades taxeringsnämndernas beslutsunderlag genom vissa åtgärder, bl, a, infördes möjlighet att efter överenskommelse med den skattskyldige göra s. k, taxeringsbesök. Ett annat inslag i RS-reformen var de integrerade kontrol­lerna. Dessa innebär att myndigheterna vid en och samma revision grans­kar flera olika skatte- och avgiftsslag - t, ex, inkomstskatt, mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter.

De integrerade kontrollerna försvårades av att kontrollbestämmelserna i de olika lagar som skulle tillämpas hade byggts upp successivt med hänsyn till de speciella förhållanden som gällde för skilda skatteslag. Någon syste­matisk samordning hade inte gjorts och det fanns därför betydande skillna­der beträffande både befogenheter och förfarande vid kontrollen. För att integrerad granskning skulle kunna ske i önskvärd utsträckning ansågs det nödvändigt att så långt möjligt göra kontrollreglerna enhetliga.

Mot den här bakgrunden fick USS genom tilläggsdirektiv är 1978 (dir, 1978:60) uppdraget att göra en översyn av kontrollagstiftningen på skatte­området. Syftet skulle vara att modernisera och tekniskt samordna kon­trollreglerna. Översynen skulle i första hand avse en teknisk genomgång av gällande kontrollföreskrifter för att åstadkomma en enhetlig och överskåd­lig lagstiftning med klara regler om granskningsmyndigheternas befogenhe­ter samt de enskilda medborgarnas skyldigheter och rättigheter i dessa sammanhang, I uppdraget ingick också att göra en översyn av reglerna om uppgiftsskyldighet inom beskattningen. Utgångspunkten skulle därvid vara att inga väsentliga inskränkningar kunde göras i den information som behövs för beskattningsförfarandet. Däremot kunde denna information kanske till någon del inhämtas på annat sätt.

Som en allmän utgångspunkt framhålls i direktiven att beslut om be­skattning av olika slag principiellt är att se som ett led i en fördelning av den samlade kostnaden för statens och kommunernas verksamhet. Genom beskattningen fastläggs efter noggrant bestämda regler hur mycket var och en med hänsyn till sin förmåga skall bidra med. Det är alltså inte fråga om att bestämma någon form av ekonomiska sanktioner av straffliknande karaktär. Man kan därför inte utan vidare dra någon direkt parallell mellan kontroll och processföring inom skatte- och avgiftsområdet och förfaran­det för uppspårande och beivrande av brott i allmänhet. En viktig skillnad mot t, ex. polisens verksamhet ligger däri att kontrollåtgärder riktade mot en skattskyldig inte i och för sig innebär att det finns någon misstanke om skatteundandragande mot just honom. Det är därför inte riktigt att beträf­fande skattekontrollen anlägga samma betraktelsesätt som t. ex, i fråga om tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål.

20

Även om det med dessa utgångspunkter inte fanns anledning att ifråga- Prop, 1987/88:65 sätta den tvångsmedelsreglering som fanns pä skatteområdet ansågs över­synen bör omfatta även vitesbestämmelserna och bevissäkringslagen, I fräga om bevissäkringslagen skulle erfarenheterna frän tillämpningen ut­värderas och bestämmelserna om möjligt inarbetas i den enhetliga kon-trollag som utredningen syftade till.

Slutligen skall här nämnas att översynen av bevissäkringslagen också skulle avse en samordning med den straffprocessuella tvängsmedelsregle-ringen, Pä den punkten anfördes följande i direktiven.

Vad gäller bevissäkringslagen bör översynen också ta sikte på att undersö­ka möjligheterna till en lagreglering av frågan om hur beskattningsmyndig­heterna skall fortsätta sin granskningsverksamhet om denna inte är helt slutförd när anmälan om skattebrott sker till åklagaren, I denna situation kan enligt nuvarande regler två utredningar bedrivas parallellt, nämligen dels den fortsatta utredningen i skatteärendet dels utredningen om det ifrågasatta skattebrottet. De till buds stående tvångsmedlen är därvid olika och reglerade på skilda sätt. För skattemyndigheterna kvarstår i sista hand rätten till bevissäkring, eftersom den skattskyldiges uppgiftsplikt inte på­verkas av misstanken om skattebrott. Reglerna om bevissäkring är alltså i vissa hänseenden längre gående än de tvångsmedel som finns i brottmåls­processen, I Finland och Förbundsrepubliken Tyskland har denna konflikt lösts på sä sätt att särskilda granskningsmän med polisiära befogenheter då övertar det skatterättsliga kontrollarbetet samtidigt som de skattskyldiga underrättas om brottsmisstanken. Jag är tveksam om en lösning bör sökas i den riktningen. Utredningen bör undersöka vilken ordning som kan vara lämplig här i landet.

3.2 Förslaget från USS

USS har i enlighet med sitt uppdrag lämnat ett förslag till en enhetlig kontrollagstiftning på skatteområdet, lag om utredning för beskattning (utredningslagen). Dessutom har föreslagits en särskild lag om skatteinten­denter och deras verksamhet. Den senare lagen är avsedd att reglera samordningsfrågorna vid skatte- och skattebrottsundersökningar. Lagför­slagens innehåll framgår av bilaga 2 till protokollet. Det skall här tilläggas att ett genomförande av utredningslagen förutsätter ändring eller upphä­vande av mänga kontrollbestämmelser som nu finns spridda i olika skatte­författningar. Det gäller bl. a. bestämmelser om vite, uppgiftsskyldighet och revision. Även bevissäkringslagen avses bli ersatt med bestämmelser­na i utredningslagen.

I betänkandet har USS redovisat de riktiinjer som legat till grund vid utformningen av förslagen. De riktlinjerna är följande.

-

All offentlig makt skall utövas under lagarna. Myndigheterna har alltså inte nägra andra befogenheter än dem som framgår av lag. Skatte­myndigheternas utredningsbefogenheter måste därför komma till klart ut­tryck i lag,

-

Skattemyndigheternas uppgift är att åstadkomma en riktig och likfor­mig beskattning. De har således att förverkliga innehållet i de av riksdagen

21

beslutade skattelagarna och att därvid se till att alla skattskyldiga är med i     Prop, 1987/88:65 skattesystemet,

-

För att nå detta mål måste skattemyndigheterna ha ändamålsenliga utredningsbefogenheter. Dessa mäste utformas sä att de faktorer som enligt skatteförfattningarna är av betydelse för ett beslut om skatt kan utredas,

-

Lagstiftningen om skattemyndigheternas utredningsbefogenheter bör vara enhetlig och gemensam för de olika skatteslagen. Den bör vara tydlig och lätt att överblicka,

-

När en skattemyndighet vänder sig till en enskild för att fä underlag för en utredning bör denne få klart för sig vilka rättigheter han har gent­emot myndigheten,

-

Vaije utredning bör genomföras sä att den inte medför större olägen­het för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen,

-

Den enskildes skatteförhällanden bör behandlas i första hand som en angelägenhet mellan honom och skattemyndigheten,

-

Den enskildes privatliv bör omgärdas med ett särskilt skydd vid skatteutredningar,

-

Integritetskänsliga uppgifter för den enskilde bör sä långt möjligt hällas undan frän en skatteutredning,

-

Allt som är av betydelse för en utredning bör genom protokoll eller på annat sätt tillförlitligt dokumenteras.

Utifrån dessa riktlinjer har USS diskuterat vilka reformbehov som är viktigast. Som första punkt har dä tagits upp problemen med okända skattskyldiga. Här avses framför allt de svårigheter som skattemyndighe­terna har ställts inför med anledning av den tidigare (avsnitt 2) refererade regeringsrättsdomen om taxeringsrevision hos en fondkommissionär. En­ligt USS mäste skattemyndigheterna för att kunna sköta sina åligganden ha befogenhet att genomföra just den typ av kontroller som underkändes av regeringsrätten, I lagförslaget har detta uttryckts sä att myndigheterna skall se till att inte någon som enligt lag är skattskyldig är okänd för dem. De skall få utreda alla förhållanden som kan vara av betydelse för detta ändamål (2 kap, 1 § första stycket). När det gäller utredningsmyndighetens allmänna befogenheter föreslås att den skall få använda sig av allt det underlag som behövs för att klarlägga det förhällande som utreds (3 kap, 1 §) och därvid vända sig till den som med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgång till sådant underiag (3 kap, 3 § första stycket),

USS har därnäst tagit upp en rad frågor som berör relationerna mellan myndigheter och skattskyldiga samt skyddet för den personliga integrite­ten i samband med skatteutredningar. Om förhållandet mellan myndighe­ter och enskilda sägs att det finns brister i gällande lagstiftning i fråga om myndigheternas informationsskyldighet. Den enskilde bör enligt USS ha rätt att bli informerad om vad en utredning i första hand går ut pä och sin rätt att vägra lämna ifrån sig integritetskänsliga uppgifter. En sådan under­rättelseskyldighet har föreslagits ingå i utredningslagen (2 kap, 3 §),

En annan fråga som berör relationerna mellan myndigheter och enskilda

är om den första kontakten i en utredning skall tas med den skattskyldige

22

eller om det bör stå skattemyndigheten fritt att rill en början inhämta Prop, 1987/88:65 kontrollunderlag frän tredje man. Enligt USS bör huvudregeln vara att skattemyndigheten vänder sig direkt till den skattskyldige, eftersom den­nes skatteförhållanden i första hand bör behandlas som en angelägenhet mellan myndigheten och honom. Självfallet förutsätts då att det är fräga om en skattskyldig som är känd till namnet. Denna turordningsprincip skall enligt förslaget dock inte gälla om det finns en påtaglig risk för att ändamålet med utredningen försvåras eller om saken är brådskande. När det gäller hänvändelse till andra föreslås vidare vissa begränsningar i fråga om närstående till den skattskyldige (3 kap. 3 § andra stycket).

Enligt nu gällande regler kan pä begäran av den skattskyldige vissa handlingar undantas frän granskning vid en revision. Det är länsrätten som beslutar om sådant undantagande och det förutsätts dä att det föreligger synnerliga skäl, USS har föreslagit att integritetsskyddet på denna punkt förbättras genom att kravet på synnerliga skäl ersätts med en avvägning mellan skattemyndighetens behov av uppgiften och den enskildes intresse av att en ömtålig uppgift undantas från granskning. När en framställning om sådant undantagande inte framstår som uppenbart ogrundad skall utredningsmyndigheten utan vidare granskning försegla handlingen till dess länsrätten har avgjort frågan (9 kap, 1 § och 4 §),

En annan fråga som kan beröra integritetskänsliga uppgifter är gransk­ningen av ADB-lagrat material. Enligt USS bör utgångspunkten vara att uppgiftsskyldigheten i detta fall skall fullgöras pä samma sätt som vid traditionell förvaring av uppgifterna. Men bestämmelserna i datalagen (1973:289) torde innefatta ett förbud mot att lämna ut selekterade uppgifter ur ett ADB-baserat personregister, om utlämnandet inte sker i överens­stämmelse med registrets ändamål eller grundar sig pä föreskrift i lag eller annan författning. Mot den bakgrunden har USS föreslagit en regel om att den som med hjälp av ADB för register över uppgifter som han är skyldig att bevara till ledning för beslut om skatt skall lämna ut uppgifterna i vanlig läsbar form och uppställda på det sätt myndigheterna anvisar (2 kap, 5 §),

Som jag redan har nämnt avses bevissäkringslagen bli ersatt med be­stämmelser i utredningslagen. I lagförslagets kap, 5 har sålunda intagits regler om förrättningar i enskilda utrymmen och förvar. Dessa regler avses gemensamt behandla utredningsätgärder som föranleder besök hos en enskild, vare sig användning av tvångsmedel aktualiseras eller inte. De omfattar alltså även det nu gällande revisionsförfarandet, i den mån detta sker pä platsen för den skattskyldiges verksamhet.

Enligt bevissäkringslagen föreligger bl, a. den skillnaden i möjligheterna

att genomföra en eftersökning att det krävs beslut av länsrätten i fräga om

bostäder medan tillträde till andra utrymmen kan ske efter beslut av

granskningsledaren. Bestämmelserna om taxeringsrevision ger skattemyn­

digheterna befogenhet att granska handlingar som hör till verksamheten

och att fä tillträde till lokaler som används i verksamheten, men de innehål­

ler inte någon särskild reglering om bostäder. Vid samordningen av dessa

bestämmelser har USS velat förbättra skyddet för den enskildes privatliv

genom särskilda restriktioner beträffande förrättningar i bostadsutrym­

men. Enligt förslaget skall förrättningar i sädana utrymmen - om de inte

23

avser besiktning få hållas endast om den som berörs av förrättningen har     Prop. 1987/88:65 begärt att handlingar skall granskas där eller om länsrätten har lämnat rillstånd till förrättningen (5 kap, 1 § andra stycket),

USS har också i andra hänseenden föreslagit regleringar som utgär från de inledningsvis redovisade riktlinjerna för en ny kontrollagstiftning. Den förordade avvägningen mellan skattemyndigheternas befogenheter och skyddet för den enskildes rättigheter har således kommit till uttryck i en proportionalitetsregel. Enligt den regeln skall varje utredning genomföras så att den inte medför större olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen (2 kap. 1 § andra stycket). Vidare har det ansetts angeläget att utredningsverksamheten dokumenteras pä ett tillförlitligt sätt, I fråga om både utredningar i allmän­het och de särskilda förrättningarna i enskilda utrymmen och förvar har därför föreslagits regler om protokollföring (2 kap, 4 § och 5 kap, 13 §).

Det skall slutligen nämnas att utredningslagen ger möjlighet till bevis­upptagning inför domstol redan innan en skatteutredning har lagts till grund för ett skattemål. Tanken är att vittnen skall kunna höras av länsrät­ten under utredningens gäng om skattemyndigheten eller den enskilde begär det. För att länsrätten skall hålla ett sådant förhör krävs enligt förslaget att det är av särskild vikt att en uppgift lämnas under ed (7 kap, 1§).

Den föreslagna lagen om skatteintendenter och deras verksamhet är som jag tidigare har nämnt avsedd att reglera samordningsfrågorna vid skatte-och skattebrottsutredningar. Skatteintendenterna föresläs organisatoriskt vara knutna till RSV, De avses få befogenheter som ger dem en ställning mellan åklagare och taxeringsintendenter. Tanken är att de skall ansvara för skatteutredningar som avser både straff- och skatterättsliga frågor. Under brottsutredningen skall skatteintendenten således ha ställning som förundersökningsledare enligt rättegångsbalken. Vid skatteutredningen skall han ha samma befogenheter som utredningslagen ger en skattemyn­dighet, I båda fallen skall dock gälla vissa begränsningar. En åklagare förutsätts överta ledningen av en förundersökning om det behöver tillgri­pas tvångsmedel som endast allmän domstol eller åklagare får besluta om. Skatteintendenten avses alltså inte få någon befogenhet att t, ex, anhålla en person. Det är inte heller meningen att han skall fä använda vitesföreläg­gande som påtryckning för att fä fram uppgifter frän en person som är misstänkt för skattebrott.

3.3 Remissinstansernas allmänna inställning till förslaget från USS

Yttranden över betänkandet (SOU 1986:39) Skatteutredningar har inkom­

mit frän drygt 50 olika myndigheter och organisationer (jfr bilaga 3 till

protokollet). De har i allmänhet tillstyrkt eller lämnat utan erinran förslaget

att i en gemensam lag sammanföra kontrollregler från skilda författningar

på skatteområdet. Från nägra håll har dock påpekats att kontrollintresset

kan variera mellan olika skatteslag och att det därför kan föra för långt att

24

ge samma befogenheter åt alla myndigheter med uppgifter inom utred-     Prop, 1987/88:65 nings verksamheten.

Även den närmare utformningen av utredningslagen har i en hel del yttranden i huvudsak tillstyrkts eller lämnats utan erinran. Främst är det företrädare för polis-, åklagar- och kronofogdeintressen som har varit positiva. Men även justitiekanslern och flera lokala skattemyndigheter har i allt väsentligt godtagit förslaget.

Till övervägande del är emellertid remissinstanserna kritiska. Många som i och för sig kan tänka sig en systematisk uppbyggnad av kontrollag­stiftningen i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget till utrednings­lag saknar i betänkandet den analys av och avvägning mellan motstående intressen som enligt deras mening krävs för att ge ett substantiellt innehåll åt de ofta vagt utformade bestämmelserna. Den bristande precisionen vid beskrivningen av skattemyndigheternas utredningsbefogenheter ses frän flera håll som ett försök att ge större utrymme för kontrollintresset pä bekostnad av den enskildes rättssäkerhet. Några remissinstanser - det gäller bl, a, Svea hovrätt, kammarrätten i Sundsvall, länsrätten i Östergöt­lands län och vissa näringslivsorganisationer - ifrågasätter ocksä försla­gets förenlighet med grundlagsskyddet för den personliga integriteten.

Även skatteförvaltningen - jag talar då om RSV och flertalet av länssty­relserna - avstyrker förslaget. Men kritiken från det hållet gäller inte sä mycket utredningslagens brist pä formell stringens, I stället vänder man sig mot att USS har utgått från det mycket begränsade antal fall där det råder konflikt mellan skattemyndigheter och enskilda och där följaktligen tvängsmedelsanvändning kan bli aktuell, USS anses med den utgångs­punkten ha föreslagit formalistiska och byråkratiska regler vars tillämp­ning skulle medföra praktiska problem för skattemyndigheterna i deras vardagliga arbete. Bl, a, skulle den serviceanda och de smidiga arbetsfor­mer som skatteförvaltningen eftersträvar bli lidande. Samtidigt hävdas att förslaget, trots de skenbart omfattande befogenheterna, på flera punkter faktiskt inskränker skattemyndigheternas utredningsmöjligheter. Den do­minerande meningen inom skatteförvaltningen är därför att man bör behäl­la grunddragen i det nuvarande systemet. Detta bör emellertid byggas ut så att generella kontroller blir möjliga, dvs, sådan uppgiftsinsamling som avser okända skattskyldiga.

Förslaget till lag om skatteintendenter och deras verksamhet fär mycket stark kritik frän polis- och åklagarhåll. Det framhålls bl, a, att många praktiska åtgärder redan har vidtagits för att komma till rätta med de problem som förslaget avser att lösa. Både när det gäller utbildnings- och organisationsfrågor har reformverksamheten under senare är varit inten­siv. Medan åklagarna i allt högre grad har tillägnat sig den kompetens som krävs för komplicerade skattebrottsutredningar förutsätter utredningsför­slaget att åklagaruppgifter läggs i händerna på personer utan straffproces­suella kunskaper. Förslaget bäddar också för kompetenskonflikter som kan ge upphov till nya samordningsproblem i stället för att lösa de svårig­heter som i stor utsträckning redan har övervunnits.

Även bland övriga remissinstanser är inställningen övervägande negativ.

Skatteförvaltningen har intagit en reserverad attityd och menat att förslå-

25

get i vart fall inte bör leda till lagstiftning innan skatteförvaltningens nya     Prop, 1987/88:65 organisation har tagit form,

3.4 Vissa framställningar angående kontrollagstiftningen

USS har i sitt betänkande refererat innehållet i gemensamma, till regering­en ställda skrivelser den 12 mars och 25 juni 1985 frän Svenska Arbetsgiva­reföreningen och Sveriges Industriförbund. I skrivelserna begärs bl, a, en genomgripande översyn av bestämmelserna om taxeringsrevision. Som motiv för denna begäran hävdas att taxeringsrevisionen rättssystematiskt är att klassa som ett tvångsmedel, ett intrång liknande husrannsakan. Ett viktigt element vid genomförandet av en revision sägs vara granskningen av korrespondens. Det erinras om att medborgarna principiellt åtnjuter grundlagsskydd mot sådana intrång och att Sveriges åtaganden enligt den europeiska konventionen om. skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kräver att beslut om taxeringsrevision kan över­klagas. I skrivelserna tas också upp vissa frågor om skattekontrollen av ADB-baserade räkenskaper,

I en gemensam skrivelse till regeringen den 4 mars 1986 har Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges Grossistförbund och Sveriges Industri­förbund anknutit till de nyssnämnda skrivelserna och begärt att betalnings­säkringslagen och bevissäkringslagen avskaffas. Vidare har yrkats att för­utsättningarna för taxeringsrevision preciseras och att det införs besvärs­rätt mot ett beslut om taxeringsrevision. Slutligen har pekats på behovet av regler som medger att en skattskyldig i vissa fall tillerkänns ersättning för rättegångskostnader i en skatteprocess.

Frågan om ersättning för rättegångskostnader har också berörts i en skrivelse till regeringen den 15 december 1986 från Familjeföretagens Skatteberedning, I skrivelsen yrkas att den frågan tas upp i en utredning som syftar till att stärka den enskildes ställning i rättssäkerhetshänseende. Det yrkas vidare att bestämmelserna om taxeringsrevision ingår i en sådan översyn.

4 Överväganden och förslag

4.1 Allmänna utgångspunkter

I den allmänna debatten om myndighetsutövning och rättssäkerhet har

skatteförvaltningens verksamhet ofta stått i centrum. Det finns flera orsa­

ker till en sådan fokusering. Skattesystemet berör sä gott som alla männi­

skor i vårt land och det förutsätter täta kontakter mellan myndigheter och

enskilda. Som exempel kan nämnas att enbart inkomstskattesystemet för­

utsätter att det årligen lämnas ungefär 7 milj. självdeklarationer och att

dessa deklarationer granskas av ca 5000 taxeringsfunktionärer under en

relativt kort tidsperiod. Det ligger i sakens natur att dessa kontakter ibland

skapar irritation. Redan det förhållandet att det ofta är fråga om för den

enskilde betydelsefulla ekonomiska angelägenheter och att sakfrågorna

26

skall bedömas från delvis skilda utgångspunkter av ett mycket stort antal     Prop, 1987/88:65 personer gör att motsättningar inte kan undvikas. Vidare kan den som med rätt eller orätt är missnöjd med sin skattebörda vara benägen att kritisera skatteförvaltningens åtgärder. Även det förhällandet att skattesystemet är krångligt bidrar till att motsättningar uppstår.

De nu angivna förhållandena mäste man hälla i minnet när man diskute­rar störningar i de enskilda fallen. Vidare är det viktigt att komma ihåg det faktum att principerna för beskattningen är fastställda i demokratisk ord­ning. Det råder ocksä bred politisk enighet om att den gemensamma sektorn kräver en skattefinansiering pä ungefär nuvarande nivå. Därför är det ett rättvisekrav att var och en bidrar med sin andel av den samlade skattebördan. Det är skatteförvaltningens uppgift att se till att det sker i enlighet med fastställda regler.

För att kunna fullgöra den uppgiften måste skattemyndigheterna ha vissa kontrollbefogenheter. Det brukar heller inte ifrågasättas. Men hur långtgående dessa befogenheter skall vara ställs ofta under debatt. Det hävdas dä inte sällan att skattemyndigheternas verksamhet utgör ett hot mot den enskildes rättssäkerhet. Man gör jämförelser med de brottsutre-dande myndigheternas arbete och pekar på de särskilda restriktioner som omger det. Saknas motsvarande restriktioner i fråga om skattemyndighe­ternas befogenheter dras slutsatsen att beskattningsverksamheten innebär risker för den personliga integriteten.

Jag vill redan här slå fast att det givetvis ibland kan finnas fog för den kritik som riktas mot skatteförvaltningen. I all myndighetsutövning kan det ske misstag och skatteförvaltningen utgör härvid inte något undantag. Men det är ocksä rimligt att man bedömer de misstag som förekommer mot bakgrund av den mycket omfattande ärendehantering som vilar pä skatte­myndigheterna. Enbart inkomstbeskattningen kräver som jag nyss antyd­de ärligen granskning av många miljoner uppgifter. Det finns vad jag vet inte något belägg för att fel skulle begås oftare av skattemyndigheterna än på andra håll inom förvaltningen. Däremot är det inte osannolikt att den stora uppmärksamheten pä skatteförvaltningens åtgärder kan ge en över­driven bild av det verkliga förhållandet. Att den uppmärksamheten finns kan samtidigt ses som ett uttryck för att många människor är engagerade i dessa frågor. Finns det en utbredd oro för att den enskildes rättssäkerhet är i farozonen bör den självfallet tas pä allvar. Det finns dä anledning att noggrant överväga behovet av rättssäkerhetsfrämjande åtgärder. Men en viktig uppgift är också att skapa ökad förståelse för de faktiska betingelser som gäller för skattemyndigheternas arbete.

Jag vill mot denna bakgrund först erinra om att det under de senaste åren har genomförts viktiga ändringar för att förenkla skattesystemet. Förhopp­ningsvis kan det undanröja en del orsaker till störningar i kontakterna mellan myndigheter och enskilda. Enklare regler ger färre anledningar till tvister och främjar samtidigt kvaliteten på kontrollverksamheten i övrigt, I samma riktning verkar den nyligen genomförda omorganisationen av skat­teförvaltningen.

När det sedan gäller själva kontrollagstiftningen kan jag i allt väsentligt

ställa mig bakom de principer som USS har lagt till grund för sitt förslag,

27

För egen del vill jag särskilt betona vikten av att det finns en rimlig balans     Prop. 1987/88:65 mellan myndigheternas befogenheter och skyddet för den enskildes per­sonliga integritet. Regelsystemet bör ocksä sä långt möjligt ge klara besked om vad som gäller i det hänseendet.

Det nuvarande regelsystemet uppfyller enligt min mening på det hela taget de nu angivna kraven på balans och tydlighet. Men det finns brister i systemet och jag skall strax redogöra för dem och ange riktlinjerna för en reform. Först skall jag dock uppehålla mig något vid de allmänna principer­na för skattekontrollen.

Av min redogörelse för det nuvarande kontrollsystemet (avsnitt 2) har framgått att kontrollen är uppbyggd pä olika sätt för skilda inkomstslag. Beträffande inkomst av tjänst har sedan länge gällt dels att de skattskyldiga själva skall detaljredovisa inkomsterna i deklarationerna, dels att arbetsgi­varna självmant skall lämna kontrolluppgifter på inkomsterna, Samma princip har också sedan länge tillämpats i fräga om vissa andra inkomster, t, ex, aktieutdelningar, och principen gäller fr, o, m. 1987 års taxering även beträffande ränteinkomster frän banker o, d, I fräga om inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet, t, ex, vinster vid försäljning av värdepapper, gäller att den skattskyldige skall detaljredovisa inkomsterna. Någon obligatorisk kontrolluppgiftsskyldighet föreligger inte beträffande värdepappersvins­ter. Däremot har nyligen (SFS 1987:105) införts regler om att fondmäklare skall vara skyldiga att lämna kontrolluppgifter efter anmaning. Skyldighe­ten gäller även uppgifter rörande inte namngivna personer, vilket innebär att stickprovskontroller e, d, kan genomföras. Vad slutligen gäller närings-idkarnas inkomster - dvs, inkomster av rörelse, jordbruksfastighet och hyresfastighet skall dessa redovisas i deklarationerna men endast i klumpform. Obligatorisk kontrolluppgiftsskyldighet finns endast i begrän­sad omfattning, t, ex, beträffande försäkringsersättningar, royalty och vis-sajordbruksinkomster. Däremot finns det en mycket vidsträckt skyldighet för näringsidkare att efter anmaning lämna kontrolluppgifter rörande betal­ningar till och från andra näringsidkare. Även denna uppgiftsskyldighet gäller i fråga om ej namngivna personer. Kontrollen av näringsidkare grundar sig emellertid huvudsakligen pä bokföringen. För kontroll av denna kan skattemyndigheterna göra en taxeringsrevision. En sådan verk­ställs vanligen av såväl praktiska som kontrolltekniska skäl i näringsidka­rens lokaler. Gäller det ett mindre räkenskapsmaterial som skall granskas kan revisionen ibland ske i myndigheternas lokaler.

De nu beskrivna grunderna för kontrollverksamheten har ändrats i några

avseenden under senare år. Till att börja med har kontrollverksamheten

fått en delvis ny inriktning genom det förenklade deklarationsförfarandet.

Eftersom redovisningen i deklarationerna av tjänste- och kapitalinkomster

i princip slopas har granskningen av löntagardeklarationerna förlorat i

betydelse. Intresset har i stället förskjutits i riktning mot de utomstående

uppgiftslämnare som levererar det huvudsakliga kontrollunderlaget. Det

ger anledning att överväga om de metoder som står till buds för en sådan

kontroll är ändamålsenliga eller om man behöver anpassa det gransknings­

förfarande som nu sker genom taxeringsrevisioner o.d, till de ändrade

förutsättningarna för kontrollverksamheten,

28

En annan viktig förändring som ägt rum under senare är är att företagen i Prop. 1987/88:65 allt större utsträckning lagt över sina räkenskaper pä automatisk databe­handling (ADB), Som jag nyss har nämnt och kommer att utveckla närma­re i det följande är möjligheterna att granska bokföringen av grundläggande betydelse vid skattekontrollen av näringsidkare. För en effektiv skatte­kontroll krävs därför att granskningen också fär avse bokföring som förs med hjälp av ADB, Det är angeläget att deUa kommer till klart uttryck i lagstiftningen. Även myndigheternas ökande användning av ADB i kon­trollen bör beaktas vid en reform av kontrollagstiftningen.

Till de nu angivna förändringarna, dvs, införandet av en förenklad själv­deklaration och den ökande användningen av ADB, kan ocksä läggas att inkomstslaget tillfällig förvärvsverksamhet har fått en växande betydelse genom en mycket stor ökning av antalet transaktioner på kreditmarkna­den,

I den allmänna debatten har det från en del håll riktats kritik mot att de nuvarande kontrollinstituten är för ingripande. Det gäller såväl kontroll­uppgiftsskyldigheten som taxeringsrevisionsinstitutet och kanske framför allt tvångsmedlen i samband med dessa, t, ex, bevissäkring. Jag vill med anledning härav säga följande.

Taxeringsrevision är som jag tidigare har nämnt av grundläggande bety­delse för skattekontrollen av näringsidkare. Utan en granskning av bokfö­ringen har skattemyndigheterna nämligen normalt inte något som helst underlag för kontrollen av den skattskyldiges summariska redovisning i självdeklarationen. En planmässig revisionsverksamhet mäste således ut­göra grundvalen för skattekontrollen av näringsidkarna. Vidare är det uppenbarligen sä att det inte alltid räcker med en kontroll av den skattskyl­diges egen bokföring utan uppgifterna i denna måste stämmas av mot uppgifter frän tredje man. För den som vill finns det nämligen alltid möjligheter att frän bokföringen utesluta t, ex, alla uppgifter rörande vissa inkomster. Detta kan i regel upptäckas bara med hjälp av kontrollinforma­tion. Det förhåller sig också så att inhämtande av kontrolluppgifter från tredje man har utgjort ett mycket viktigt led i de landsomfattande kontroll­aktioner som skatteförvaltningen har genomfört alltsedan taxeringslagens tillkomst år 1956, Det står klart att utan sådan kontrollinformation hade inte det i vissa fall omfattande skattefusket kunnat upptäckas. Möjligheter­na att få kontrolluppgifter från tredje man mäste således finnas kvar.

De nu angivna kontrollinstituten måste uppenbarligen kunna användas även i det fall att den hos vilken kontrollen skall företas inte frivilligt vill medverka. En annan ordning skulle strida mot grundläggande krav på rättvisa och lika behandling. En tillämpning kan inte heller, som ibland har ifrågasatts, göras beroende av om brottsmisstanke föreligger eller ej. Det är ju först sedan kontrollen har utförts som det kan finnas underlag för en brottsmisstanke. Det måste således finnas tvångsmedel för genomförande av kontrollerna. Jag vill påpeka att detta inte pä något sätt är unikt på förvaltningsområdet. Tvärtom föreligger möjligheter till vite, handräck­ning o, d, pä många andra områden t, ex, vid kontroll enligt tullagen (1973:670), miljöskyddslagen (1969:387) och lagen (1985:295) om foder.

Av det anförda har framgått att den nu förestående reformen enligt min

29

Tiening inte bör innebära någon mera genomgripande ändring av det kon-;rollsystem på skatteområdet som sedan länge gällt i vårt land. Övervägan­dena bör i stället ta sikte på vissa speciella reformbehov som jag nyss har antytt och på den författningstekniska regleringen av kontrollfrägorna.

Mot den här bakgrunden kommer jag att i det följande redovisa förslag beträffande den allmänna uppbyggnaden av kontrollagstiftningen, skatte­kontrollen av näringsidkares inkomstförhållanden, ADB-baserade räken­skaper och tvångsmedelsanvändningen enligt bevissäkringslagen, I mina förslag kommer jag också att beröra de särskilda rättssäkerhetsaspekterna, bl, a, integritetsskyddet för ADB-registrerade personuppgifter.

Prop, 1987/88:65

4.2 Kontrollagstiftningens allmänna uppbyggnad

Mitt förslag: Grunddragen i det nuvarande systemet behålls tills vidare. De mest angelägna reformbehoven tillgodoses genom detalj­ändringar.

Utredningens förslag: USS har föreslagit att kontrollbestämmelser från olika skatteförfattningar sammanförs till en gemensam lag om utredning vid beskattning.

Remissinstanserna: Förslaget att sammanföra kontrollreglerna till en ge­mensam lag tillstyrks i allmänhet eller lämnas utan erinran. Utredningsför­slaget får i övrigt en övervägande negativ kritik. Skatteförvaltningen anser att förslaget kommer att leda till ökad formalism och byråkrati, Pä andra håll befaras att lagens vagt utformade bestämmelser medför risker för rättssäkerheten. Förslaget anses av åtskilliga remissinstanser ge skatte­myndigheterna alltför långtgående befogenheter.

Skälen för mitt förslag: Tilläggsdirektiven till USS avsåg ursprungligen en teknisk genomarbetning av kontrollagstiftningen med sikte pä att få fram en för olika skatteslag gemensam kontrollag. Det var i huvudsak bara beträffande möjligheterna att genomföra integrerade kontroller som en omprövning av skattemyndigheternas befogenheter ansågs motiverad. Un­der utredningsarbetets gång har emellertid situationen förändrats, I rege­ringsrättens praxis har således bestämmelserna om taxeringsrevision getts en snävare tolkning än den som under lång tid legat till grund för skatte­myndigheternas kontrollverksamhet, USS har sett som sin uppgift att genom bestämmelserna i utredningslagen ge skattemyndigheterna samma befogenheter som de allmänt ansågs ha före regeringsrättens ställningsta­gande.

Kontrollbestämmelser från olika skatteförfattningar har således sammanförts till en gemensam lag. Men förslaget innebär också genomgri­pande ändringar av reglerna om kontrollförfarandet. Skenbart fär skatte­myndigheterna långtgående befogenheter. Dessa befogenheter vägs dock upp av vissa regler till skydd för de skattskyldigas integritet. Dessa regler, jag tänker här bl, a, på proportionalitetsregeln och rätten att ta undan

30

ömtåliga uppgifter frän granskning, begränsar på olika sätt kon troll möj I ig-     Prop, 1987/88:65 heterna.

Jag anser därför att den remisskritik som går ut på att USS har velat ge skattemyndigheterna alltför långtgående befogenheter inte är helt rättvi­sande. Samtidigt kan jag hålla med dem som anser att den föreslagna lagtekniska lösningen är ägnad att skapa vissa problem i den praktiska tillämpningen.

Det kan nämligen ge upphov till åtskillig oklarhet om den grundläggande beskrivningen av skattemyndigheternas befogenheter inte stämmer över­ens med de faktiska möjligheterna att genomföra en utredning. En ordning som innebär att det med hänsyn till invändningar som den enskilde kan göra frän fall till fall skall avgöras vad skattemyndigheterna egentligen fär företa sig är inte lämpad för hantering av den stora ärendemängd det handlar om. Den kan ocksä öka antalet ärenden där motsättningar uppstår, I samma riktning verkar det av mänga remissinstanser påtalade förhållan­det att myndigheter och enskilda enligt utredningsförslaget redan från början kommer att hamna i en processuell motsatsställning till varandra. Det ligger knappast i linje med den inom skatteförvaltningen eftersträvade utvecklingen mot smidigare relationer och förbättrad service till de skatt­skyldiga. Som jag ser det är en annan nackdel med en sådan ordning att den enskilde, oavsett vilka rättssäkerhetsgarantier som regelsystemet er­bjuder honom, åläggs ett större ansvar för att själv ta sin rätt till vara,

Kontrollagstiftningen på skatteområdet har sedan gammalt varit tämli­gen preciserad när det gäller fördelningen av rättigheter och skyldigheter mellan myndigheter och enskilda. Detta gäller inte minst de bestämmelser som reglerar skyldigheten att lämna kontrolluppgifter och andra uppgifter för annans taxering (37-46 §§ TL), Bl, a, de arbetsinsatser som krävs av de uppgiftsskyldiga har ansetts motivera en noggrann prövning av vilka som på detta sätt skall engageras i kontrollverksamheten, vilka personer uppgifterna skall avse och även det närmare innehållet i uppgifterna. Att avvägningar av det här slaget har gjorts på lagstiftningsnivå innebär att grundsatsen om proportionalitet mellan olika intressen har kommit till uttryck i klara och detaljerade regler. En uppenbar fördel med detta är att osäkerheten minskar vad gäller räckvidden av myndigheternas befogenhe­ter, I själva verket torde den preciserade regleringen pä det här området starkt ha bidragit till att umgänget mellan myndigheter och enskilda har kunnat ske tämligen störningsfritt. Det har inte funnits anledning att ifråga­sätta om en myndighet har rätt till den ena eller den andra uppgiften och därmed inte heller fog för att ta uppgiftsskyldighetens omfattning till ut­gångspunkt för kritik mot myndigheten som sådan. Inte minst för de tjänstemän inom skatteförvaltningen som haft att tillämpa reglerna torde det många gånger ha varit värdefullt att kunna peka pä entydiga, i lag fastställda befogenheter.

Uppdraget till USS har omfattat en översyn av de nu berörda reglerna

om uppgiftsskyldighet, såvitt gäller uppgifter som skall lämnas efter anma­

ning, USS har föreslagit att dessa regler upphävs och ersätts med de mera

allmänt hållna bestämmelserna i utredningslagen, 1 princip förutsätts att

myndigheterna liksom hittills skall kunna inhämta uppgifter från enskilda

31

genom skriftlig förfrågan, men närmare bestämmelser om i vilka fall en Prop. 1987/88:65 faktisk uppgiftsskyldighet föreligger saknas i förslaget. En begränsning av myndigheternas befogenheter ges som jag redan har antytt genom den i lagförslaget uttryckta proportionalitetsprincipen, dvs, att varje utredning skall genomföras sä att den inte medför större olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredning­en.

Förslaget innebär således att man skall överge den detaljerade reglering­en av uppgiftsskyldigheten till förmån för ett system med förhållandevis vaga normer, USS torde med detta inte ha avsett att få till stånd någon saklig ändring av uppgiftsskyldighetens omfattning. Utöver de allmänna systematiska fördelar som ligger i en enhetlig och överskådlig kontrollag­stiftning redovisas därför inte nägra närmare motiv till förslaget på den här punkten.

Som jag nyss framhöll ser jag för egen del ett betydande värde i att reglerna om uppgiftsskyldighet så långt möjligt är klara och entydiga. Särskilt när det gäller de många rutinförfrågningar som sker med stöd av reglerna om anmaningsrätt är det angeläget att skattemyndigheternas befo­genheter inte sätts i fräga under hänvisning till en proportionalitetsregel som kan ge utrymme för olika tolkningar. Den allmänna uppfattningen bland remissinstanserna inom skatteförvaltningen är också att den nuva­rande ordningen är att föredra framför den reglering som USS har föresla­git. Inte heller på andra håll kan förslaget i denna del sägas ha fått något positivt gensvar. Jag anser därför övervägande skäl tala för att de nu gällande reglerna om anmaningsförfarandet behålls.

Nästa fräga är då om den av USS föreslagna utredningslagen utgör en lämplig reglering av kontrollverksamheten när denna omfattar andra åtgär­der än sådan skrivbordsgranskning som brukar ske inom ramen för anma­ningsförfarandet. Jag tänker här pä den typ av kontroller som kan före­komma i samband med taxeringsrevisioner och i sista hand genom använd­ning av de tvångsmedel som bevissäkringslagen ställer till utredningsmyn­dighetens förfogande. Utredningslagen skulle dä med andra ord främst ta sikte pä kontrollverksamhet som sker genom t, ex, besök hos den skatt­skyldige eller som annars har sädana inslag att regler av processuell karak­tär kan te sig motiverade.

Många remissinstanser har riktat den invändningen mot USS-förslaget att det i alltför hög grad bygger på användningen av tvångsmedel. Att bevissäkringslagens regler föresläs inarbetade i utredningslagen medför enligt kritikerna en risk för att den tillspetsning av motsatsförhållandet mellan myndigheter och enskilda som präglar tvångsmedelsanvändningen kan smitta av sig på hela utredningsverksamheten. Det anses ocksä olämp­ligt att mönstra ut begreppet revision, som är väl inarbetat och som används i kontrollsammanhang även utanför skatteområdet. Delvis sammanfaller denna kritik med de invändningar som har gjorts mot försla­get att slopa anmaningsförfarandet. Vad man vill undvika är alltså även här en dramatisering av relationerna mellan myndigheter och enskilda.

Enligt min mening finns det goda skäl för uppfattningen att bestämmel­

serna om taxeringsrevision bör hällas isär frän de tvångsmedel som kan

32

användas i en konfliktsituation. Att det i en revision kan ingå besök hos Prop, 1987/88:65 den skattskyldige innebär ju inte i sig någon tvängsmedelsanvändning och det behöver inte heller vara särskilt betungande, I jämförelse med den situationen att granskningen sker hos myndigheten kan det vara till fördel för den reviderade att han slipper avvara sitt räkenskapsmaterial i den män detta granskas på platsen. Det går då ocksä betydligt lättare att reda ut oklarheter som kan uppstå vid granskningen. Vid en taxeringsrevision ställs i själva verket mindre krav pä den enskildes egna insatser än när han anmanas att lämna t, ex, kontrolluppgifter. Vid revisionen skall han tillhan­dahålla räkenskaperna för granskning, men sedan är det skattemyndighe­ternas sak att gä igenom och sammanställa de uppgifter som behövs för kontrollen. Den reviderade är också skyldig att bl, a, lämna nödigt biträde för granskningen, men pä det hela taget faller det mesta av arbetet vid en revision på skattemyndigheten. Detta utesluter självfallet inte att det ibland ändå kan uppstå olägenheter för den som revideras. Men sådant torde vara ofrånkomligt vid varje form av kontrollverksamhet, utan att kontrollreglerna därmed kan anses ha fått en olämplig utformning. Det bör ocksä framhållas att en revision många gånger har karaktären av en service frän skattemyndighetens sida. Detta är t, ex, fallet med sådana revisioner som i informativt syfte sker hos nystartade företag, bl, a, för att hjälpa företagarna att ordna sina räkenskaper på ett ändamålsenligt sätt.

Taxeringsrevisionen är alltså ett praktiskt inriktat förfarande som syftar till en effektiv skattekontroll, normalt under samverkan med den revidera­de och med minsta möjliga olägenheter för denne. Bestämmelserna har med dessa utgångspunkter fått en utformning som i allmänhet medger att både myndighetens och den reviderades önskemål kan tillgodoses när det gäller uppläggningen och genomförandet av revisionen. Som jag tidigare har antytt sker revisionsverksamheten till helt övervägande del pä det här odramatiska sättet. Det hör alltså till undantagen att en revision inte kan genomföras i samverkan med den skattskyldige och att denne i stället föreläggs vid vite att fullgöra vad som åligger honom i samband med en taxeringsrevision eller att tvångsåtgärder med stöd av bevissäkringslagen får tillgripas.

Mot den här bakgrunden anser jag det mindre lämpligt att i enlighet med USS-förslaget införa ett system där skillnaden mellan revisionsverksamhet och tvångsmedelsanvändning med stöd av bevissäkringslagen suddas ut. Jag anser i stället att reglerna om revisionsverksamheten som hittills bör utgå ifrån att det normalt är fråga om ett kontrollförfarande som sker i samförstånd med den granskade och som i viss utsträckning bygger på hans medverkan. Med ett sådant synsätt finns det inte heller någon anled­ning att utsträcka den besvärsrätt som gäller för beslut om tvångsåtgärder till att omfatta själva revisionsförfarandet. En rätt att överklaga ett beslut om taxeringsrevision skulle för övrigt kunna få mycket negativa konse­kvenser för effektiviteten i kontrollverksamheten. Förutsättningarna för användning av tvångsmedel är annorlunda, och därför krävs det här en annan form av reglering. För att ytterligare markera skillnaden bör dessut­om övervägas om reglerna i bevissäkringslagen kan ändras på ett sådant'

33

3   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

sätt att det klart framgår att den inte får tillämpas som ett rutinmässigt inslag vid skattekontrollen. Jag återkommer till den frågan.

Jag kommer alltså fram till att både anmaningsförfarandet och taxerings­revisionen tills vidare bör finnas kvar som särskilda institut för skattekon­trollen. Det innebär att jag inte för närvarande kan ansluta mig till den tekniska utformning av kontrollagstiftningen som USS har presenterat genom sitt förslag till lag om utredning för beskattning. Mot bakgrund av vad jag tidigare har sagt om behovet av en reform och dennas inriktning samt den kritik som har framförts vid remissbehandlingen är jag inte heller beredd att nu förorda införandet av de nya kontrollinstitut som USS har föreslagit, dvs, förhör och utredningssammanträde. Vidare vill jag med hänsyn till de båda lagförslagens inbördes samband och den starka re­misskritiken inte förorda någon lagstiftning om skatteintendenter och de­ras verksamhet.

Samtidigt står det klart att kontrollagstiftningen på skatteområdet behö­ver ändras pä vissa punkter. Dessa reformbehov kommer jag att ta upp i närmast följande avsnitt. Jag kommer då också att beröra i vad mån enskildheter i USS-förslaget kan läggas till grund för dellösningar inom ramen för en i sina huvuddrag bibehållen kontrollagstiftning.

Prop, 1987/88:65

4.3 Skattekontrollen av näringsidkare

Mitt förslag: Bestämmelserna om taxeringsrevision begränsas till att i huvudsak avse bokföringsskyldiga. Särskilda restriktioner införs i fråga om tidpunkten för revisioner och tillträdet till bostadsutrym­men. Vidare ges möjlighet att vid en taxeringsrevision hos den som är bokföringsskyldig inhämta uppgifter om ej namngivna personer, I vissa fall får beslut om revision med sådan inriktning meddelas endast av riksskatteverket eller efter verkets bestämmande av chef för länsskattemyndighet.

Utredningens förslag: 1 förslaget till utredningslag har skett en gemensam reglering av förrättningar i enskilda utrymmen och förvar omfattande både revisionsförfarandet och bevissäkringsätgärder. Särskilda regler skall en­ligt utredningslagen gälla beträffande tidpunkten för sådana förrättningar och för tillträdet till bostadsutrymmen. Däremot görs inte någon skillnad i fråga om vilka utredningsåtgärder som fär användas beträffande olika kategorier av skattskyldiga. Skattemyndigheterna ges enligt utrednings­lagen befogenhet att göra uppgiftsinsamlingar avseende okända skattskyl­diga. Någon särskild regel om beslutsnivå har inte föreslagits i fräga om sädana uppgiftsinsamlingar.

Remissinstanserna: Frän skatteförvaltningens sida har understrukits be­hovet av befogenheter att göra generella kontroller. Samtidigt har ifråga­satts om lagförslaget verkligen tillgodoser det behovet. Andra remissin­stanser anser att frågan om generella kontroller kräver betydligt mera ingående överväganden än de som presenterats i betänkandet. Några mot­sätter sig också att skattemyndigheterna får sädana befogenheter.

34

Skälen för mitt förslag:

Prop. 1987/88:65

Kontrollobjekten

Bestämmelserna om taxeringsrevision har som jag tidigare framhållit sin största betydelse för kontrollen av näringsidkare. Denna kontroll måste som nämnts bygga på bokföringen, som näringsidkarna är skyldiga att föra just med hänsyn till bl, a, skatteintressena (jfr prop, 1975:104 s, 133 f,). Av bokföringen kan utläsas inte bara om näringsidkaren själv har deklarerat korrekt utan ocksä hur han har fullgjort sin eventuella uppgiftsskyldighet avseende annans taxering. En kontroll av det senare slaget har fått ökad betydelse sedan det förenklade deklarationsförfarandet införts.

Man måste alltså kunna göra en taxeringsrevision hos en näringsidkare för att kontrollera om han fullgjort både sin deklarations- och uppgiftsskyl­dighet. Det förutsätter dä att bokföringen i sig är korrekt. Men den saken måste också kunna kontrolleras. Det kan i vissa fall ske med stöd av reglerna om uppgiftsskyldighet efter anmaning (jfr avsnitt 2), Skattemyn­digheten kan då inhämta enstaka uppgifter som bekräftar riktigheten av den reviderades bokföring eller ger anledning till ytterligare undersökning­ar. Ofta sker emellertid kontrollen genom taxeringsrevision hos den som innehar sådant underiag som ger de nödvändiga upplysningarna, I allmän­het är det då fråga om en annan näringsidkare. Han har ju det underlag som behövs i form av sin egen bokföring. Taxeringsrevisioner av detta slag hos tredje man är som jag ocksä nämnt tidigare nödvändiga för en effektiv skattekontroll och bör givetvis få företas även i framtiden. Jag återkommer senare till frågan som s, k, generella kontroller hos tredje man.

Taxeringsrevisioner företas i praktiken i huvudsak för kontroll av bokfö­ringsskyldiga. Enligt min mening bör de formella befogenheterna begrän­sas till vad som i praktiken behövs för en effektiv skattekontroll. Jag anser således att bestämmelserna om taxeringsrevision bör ändras sä att det framgår att revisioner skall få ske för kontroll av bokföringsskyldiga o,d, men däremot normalt inte av andra skattskyldiga.

Även om revisionsbestämmelserna inriktas på granskning av näringsid­kare finns det fall där kontroller behöver göras utanför den kretsen. Om andra skattskyldiga inte alls fick underkastas en djupare undersökning i form av revision skulle det uppstå en kontrollfri zon som lätt kunde fresta till missbruk. En avgränsning av bestämmelserna som innebär att bara bokföringsskyldiga får revideras är därför alltför snäv.

Till att börja med är inte alla juridiska personer bokföringsskyldiga. Det gäller bl. a. ideella föreningar och stiftelser som inte driver någon närings­verksamhet. Sådana juridiska personer kan emellertid vara stora arbetsgi­vare och det kan däiför finnas anledning att kontrollera uppgiftsskyldighe­ten enligt TL. Som regel bör därför juridiska personer i detta sammanhang likställas med bokföringsskyldiga. Även dödsbon räknas emellertid som juridiska personer men beträffande dem kan inte anläggas samma synsätt. Från kretsen av juridiska personer som bör likställas med bokföringsskyl­diga finns det därför anledning att undanta dödsbon.

Även i övrigt finns det personer som bör kunna bli föremål för taxerings­

revision. Det gäller framför allt skattskyldiga som utan att vara näringsid-

35

käre har invecklade inkomstförhållanden. Man kan också någon gång Prop. 1987/88:65 genom revision behöva kontrollera att en skyldighet att lämna kontrollupp­gifter har fullgjorts på ett riktigt sätt. Det finns dock som jag nyss har angett skäl att begränsa befogenheterna att verkställa taxeringsrevision utanför kretsen av bokföringsskyldiga och juridiska personer utom döds­bon. Enligt min mening bör en lämplig begränsning kunna ske genom att man som förutsättning för revision i dessa fall ställer upp kravet att det skall föreligga särskilda skäl.

Särskilda skäl bör t, ex, anses föreligga när det gäller så invecklade förhållanden att de inte lämpligen kan utredas på något annat sätt och det är väsentligt att frågorna klarläggs. Här bör särskilt framhållas att det vid revisioner hos fåmansföretag ofta finns anledning att utsträcka kontrollen till företagsledare eller delägare i företaget. De behöver inte själva vara bokföringsskyldiga, men deras egna inkomstförhällanden har i allmänhet ett så intimt samband med företagets näringsverksamhet att de ibland bör kunna kontrolleras med hjälp av revisionsinstitutet. Det finns ocksä fall när en transaktion mellan en näringsidkare och en privatperson behöver kontrolleras pä två häll. Förutsättningen för en revision hos privatper­sonen bör dä vara att det verkligen finns anledning att anta att ett kontroll­underlag finns i behåll. Jag vill här erinra om att man är skyldig enligt 20 § TL att på lämpligt sätt söija för att underlag finns för deklarations- eller uppgiftsskyldighetens fullgörande och för kontroll därav. Dessutom bör det för revision i det här fallet normalt krävas att detta underlag kan anses ha väsentlig betydelse för kontrollen av näringsidkarens taxering.

Det nu anförda leder alltså fram till slutsatsen att revisionsinstitutet i huvudsak skall tillämpas bara i fräga om bokföringsskyldiga och juridiska personer utom dödsbon men att det också i fortsättningen skall finnas viss möjlighet att revidera personer utanför den kretsen när särskilda skäl föranleder det.

Tid och plats för revisioner

Jag skall härefter gä över till frågan om skattemyndighetens närmare befogenheter vid en taxeringsrevision, såvitt gäller tidpunkten när en revi­sion fär göras och tillträdet till utrymmen som används av den skattskyldi­ge. Till eii början skall dä nämnas att det är skattemyndigheten som bestämmer tid och plats för en revision när sä är påkallat. Därvid skall beaktas att taxeringsrevisionen om möjligt sker pä sådant sätt och på sådan tid att den inte förorsakar hinder i verksamheten hos den reviderade (56 § 3 mom, TL), Denne skall lämna tillträde till de lokaler som används i verksamheten och i övrigt lämna visst biträde för att granskningen skall kunna genomföras.

Bestämmelserna ger således skattemyndigheten rätt att bestämma var

revisionen skall genomföras men den skattskyldige är i princip inte skyldig

att lämna tillträde till något annat än sina verksamhetslokaler. Det bör här

tilläggas att tid och plats för en revision i normalfallet bestäms efter samråd

med den som skall revideras och att överenskommelse om detta träffas i

det stora flertalet fall. Vidare bör påpekas att revisionsinstitutet i sig inte

36

utgör något tvångsmedel som medger att ett beslut om tid och plats kan     Prop, 1987/88:65 förverkligas mot den reviderades vilja,

USS-förslaget innebär att samma begränsning som finns i bevissäkrings­lagen i fråga om tid för eftersökning i privatutrymmen skall gälla vid all kontrollverksamhet som innefattar besök hos den skattskyldige. Enligt bevissäkringslagen får eftersökning i privatutrymmen inte påbörjas mellan kl. 19,00 och kl, 08,00 utan den berördes medgivande. Som privata räknas andra utrymmen än sädana som inte endast tillfälligt används av den granskade i hans verksamhet.

Jag har tidigare uttalat den åsikten att man bör hålla isär revisionsförfa­randet frän tvångsmedelsanvändningen enligt bevissäkringslagen. Men det betyder inte att regler som ger den enskilde ett bättre integritetsskydd skulle sakna berättigande i TL, Särskilt när det som här är fräga om en ensidig beslutanderätt för skattemyndigheten kan vissa restriktioner vara pä sin plats, även om det nu förhåller sig sä att tid och plats för en revision faktiskt brukar bestämmas efter överenskommelse med den enskilde.

Jag anser därför att regler av det slag som USS har föreslagit bör tas in i TL, Revisioner bör således inte fä verkställas mellan kl. 19,00 och kl, 08,00, Detta bör i princip gälla generellt för revisioner hos den enskilde, således även för revisioner i dennes verksamhetslokaler. Men det måste ändå finnas möjlighet att granska företag med annat öppethållande än vanlig kontorstid. Jag tänker här bl, a, på restaurangverksamhet, där t, ex, kassainventering ibland mäste få göras under kvällstid. Det bör ernellertid föreligga särskilda skäl av det här slaget för att avsteg skall få göras frän de angivna tiderna,

TL innehåller för närvarande inte nägra uttryckliga regler om revision i privatutrymmen. Det är bara verksamhetslokaler som nämns särskilt. Men i praktiken förekommer det att granskningen till viss del förläggs till bostadsutrymmen. Det är inte ovanligt att småföretagare har kontoret i utrymmen som också används för bostadsändamål eller att delar av bokfö­ringen förvaras i den egentliga bostaden. Det förekommer t, ex, ibland hos lantbrukare. Åtminstone för att hämta handlingarna brukar då gransk­ningsmannen fä tillträde till privatutrymmen, I den män granskningen lämpligen anses böra ske på platsen brukar inte heller det möta några invändningar. Över huvud taget brukar man i sådana här situationer göra vad som förefaller mest praktiskt och frågan om skattemyndighetens rätt att få tillträde till olika utrymmen ställs sällan på sin spets.

Jag tror för min del inte att skattemyndigheterna i fall som dessa försö­ker rida pä sina befogenheter för att pä ett otillböriigt sätt bereda sig tillträde till bostadsutrymmen. Men avsaknaden av klara regler kan ändå ha den effekten att den skattskyldige fär svårare att hävda sin rätt till en privat sfär. Enligt min mening är det därför motiverat med en uttrycklig bestämmelse om att revision i bostadsutrymmen och andra utrymmen som inte hör till verksamheten får ske endast med den berördes medgivande. Med bostadsutrymmen bör då förstås sädana utrymmen som inte huvud­sakligen används för verksamheten.

Jag föreslår alltså utöver begränsningen av tillämpningsområdet för revi­

sionsinstitutet de nu redovisade restriktionerna i fräga om tid och plats för

37

revisionens genomförande.

Generella kontroller

Prop. 1987/88:65

Jag kommer nu in pä frågan om skattemyndigheternas befogenheter att genomföra generella kontroller, dvs, insamling av uppgifter som avser ej namngivna personer. Skatteförvaltningen har frän sina utgångspunkter starkt understrukit behovet av att kunna göra sådana kontroller. Enligt vad jag har erfarit råder det numera en betydande osäkerhet om vad som egentligen gäller pä den här punkten. Det regeringsrättsavgörande som jag tidigare berört har pä vissa håll fått en tolkning som verkat starkt hämman­de på kontrollverksamheten över huvud taget.

Först vill jag något beröra vad som egentligen bör förstås med generella kontroller. Inom skatteförvaltningen lär det numera vara en utbredd upp­fattning att man vid en revision hos tredje man alltid måste kunna namnge den man vill ha informationer om, även om det rör sig om uppgifter med anknytning till en bestämd person. Man kan t, ex, pä andra vägar ha fått kännedom om en transaktion eller verksamhet som bör granskas närmare, och man vet också vem som kan identifiera den skattskyldige och eventu­ellt lämna andra upplysningar i saken. Men just den omständigheten att man inte själv kan namnge den berörde skulle alltså hindra vidare efter­forskning.

För egen del vill jag hävda att det i en situation som den beskrivna inte kan anses vara fråga om en generell kontroll. Enligt min mening bör det vid en taxeringsrevision vara helt tillåtet att följa upp information som man redan har för att ta reda på bl, a, namnet pä den skattskyldige, I annat fall skulle kontrollverksamheten bli allvarligt lidande. Det är också svårt att se vilka skäl som skulle finnas för att begränsa skattemyndigheternas befo­genheter pä just den här punkten. Så länge det rör sig om uppgifter med anknytning till en person eller ett fätal personer bör därför en undersök­ning av det här slaget fä genomföras vid en taxeringsrevision utan särskilda restriktioner.

En fräga som har samband med den nu diskuterade är vilken information

skattemyndigheterna skall vara skyldiga att lämna den reviderade när

revisionen inte avser kontroll av hans egen taxering eller uppgiftsskyldig­

het. Frågan gäller närmare bestämt om skattemyndigheten när den vet

namnet pä den man vill ha uppgifter om ocksä skall vara skyldig att uppge

det vid en revision hos tredje man. Det kan anföras vissa skäl för att så bör

ske. För det första torde det mänga gånger vara mest praktiskt om man vill

ha hjälp med att ta fram de eftersökta uppgifterna. En öppen attityd kan

också rent allmänt bidra till goda relationer mellan myndigheter och enskil­

da i kontrollverksamheten. Samtidigt är det emellertid så att skattemyndig­

heterna har att tillämpa sekretessföreskrifter till skydd för den enskilde.

Som jag har framhållit tidigare (avsnitt 2) är det starka sekretesskyddet för

uppgifter i beskattningsverksamheten ett av skälen till att informations­

skyldigheten gentemot skattemyndigheterna är ganska vidsträckt. Men

sekretessen innebär ocksä att de förhållanden som utreds skall vara en

angelägenhet mellan den skattskyldige och myndigheten. Av hänsyn till

den skattskyldige bör man således inte onödigtvis lämna ut uppgifter om

utredningen till tredje man. Detta kan vara ett skäl för att vid en revision

hemlighälla även namnet pä den som utredningen avser. Till detta kommer

°

att det också finns ett sekretesskydd för själva kontrollverksamheten. Det Prop. 1987/88:65 kan därför finnas flera anledningar till att en skattemyndighet inte namnger den man gör en utredning om utan i stället bara anger huruvida revisionen avser kontroll av den reviderade eller någon annan. Med min nyss redovi­sade inställning att ett namngivande i och för sig inte bör vara en nödvän­dig förutsättning för en revision behöver den här frågan inte någon särskild reglering, I den praktiska tillämpningen bör man i stället ha viss frihet att förfara på det sätt som i olika situationer faller sig lämpligast.

Med en generell kontroll bör i motsats till sädana undersökningar jag nu talat om förstås en uppgiftsinsamling som gäller ett större antal personer och som t, ex, har till syfte att ge skattemyndigheten ett underlag för s, k, urvalsrevisioner. Frågan är då om det förhällandet att en uppgiftsinsamling får avse även okända personer bör föranleda några särskilda begränsning­ar. Det har nämligen på vissa häll gjorts gällande att generella uppgiftsin­samlingar skulle innebära en avsevärd utvidgning av kontrollmöjligheter­na.

Jag vill till att börja med erinra om att kontroller av det här slaget i viss utsträckning kan ske med stöd av anmaningsförfarandet (jfr avsnitt 2), Det gäller redan i fråga om bl, a, transaktioner mellan näringsidkare. Enligt den ändring jag tidigare hänvisat till (prop, 1986/87:78, SkU 28, rskr, 164, SFS 1987:105) utvidgas möjligheten att utfärda anmaning till att omfatta även handel med värdepapper. Jag vill vidare erinra om att vissa motivuttalan­den till den gällande lagstiftningen ger stöd för att taxeringsrevision hos den som är uppgiftsskyldig först efter anmaning skall kunna verkställas även om någon anmaning inte har utfårdats. Det skulle innebära att tax­eringsrevisioner som syftar till att samla in uppgifter om ej namngivna personer skulle vara möjliga åtminstone i samma utsträckning som det finns befogenhet att inhämta sådana uppgifter genom anmaning. Skatte­myndigheterna skulle med andra ord i sädana fall ha fritt val mellan instituten anmaningsrätt och taxeringsrevision.

Jag anser för min del att det också normalt bör förhålla sig på det sättet. Vid de överväganden som legat bakom tillkomsten av olika regler om uppgiftsskyldighet har gång efter annan betonats vikten av att man undvi­ker onödigt betungande åligganden för uppgiftslämnarna. Uppgiftsskyldig­heten innebär ju att den som berörs får en vitessanktionerad förpliktelse att ur sina räkenskaper hämta fram vissa uppgifter och sammanställa dem pä det sätt som föreskrivs i anmaningen. Skyldigheten att lämna uppgifter har mot den bakgrunden inte getts större omfattning än vad som varit moti­verat med hänsyn till skattemyndigheternas regelmässiga behov av att få in underlag för sädana kontroller som sker i form av skrivbordsgranskning.

Vid en taxeringsrevision är läget annorlunda. Utredningsskyldigheten

ligger då pä skattemyndigheten och det finns inte nägra detaljerade regler

om vilka uppgifter som fär granskas. Men självfallet bör inte kontrollmöj­

ligheterna vid en revision vara snävare än enligt reglerna om uppgiftsskyl­

dighet. Vid en revision bör det i stället finnas möjligheter att granska också

sådan information som det av olika skäl inte är lämpligt att föreskriva

uppgiftsskyldighet om. Taxeringsrevisionen bör med andra ord ses som en

kontrollmetod som kompletterar uppgiftsskyldigheten i fall där det saknas

39

förutsättningar att lägga utredningsbördan pä utomstående uppgiftslämna-     Prop. 1987/88:65 re.

Jag har redan nämnt att vissa kontroller avseende ej namngivna personer kan ske med stöd av uppgiftsskyldigheten. Vill man lösa frågan om gene­rella kontroller kan man i och för sig gä vidare pä den vägen. Då kan efter hand prövas vilka uppgifter som bör kunna inhämtas genom sådana kon­troller, I kontrollverksamheten förekommer emellertid situationer som knappast skulle vara hanterliga med en sådan form av reglering. Om det t, ex, förhåller sig sä att en anmaning avseende ej namngivna personer får avse ett begränsat antal uppgifter bör skattemyndigheten om den själv utför granskningen kunna ta del av även andra uppgifter om dessa perso­ner. Jag har tidigare pekat pä att en anmaning enligt 39 § 2 mom, TL kan följas upp med en ny anmaning enligt 39 § I mom, 7 när man kan namnge de personer som man vill ha kompletterande uppgifter om. Skattemyndig­heten kan sedan, för att kontrollera att uppgiftsskyldigheten har fullgjorts pä ett riktigt sätt, göra taxeringsrevision hos den uppgiftslämnare som redan har anmanats i två omgångar. Självfallet måste ett sådant förfarande av de inblandade parterna uppfattas som synnerligen opraktiskt jämfört med att skattemyndigheten i stället gör en revision direkt hos den som har uppgifterna. Reglerna mäste därför medge att skattemyndigheten inhämtar den kontrollinformation som behövs på det sätt som är mest ändamålsen­ligt. Man får alltså acceptera att anmaningsförfarandet och taxeringsrevi­sionen är olika kontrollmetoder där befogenheterna vid den senare av naturliga skäl mäste vara mindre preciserade än reglerna om uppgiftsskyl­dighet. Det finns för övrigt en risk att en successiv utbyggnad av uppgifts­skyldigheten kan resultera t ett överskådligt regelsystem som på en hel del punkter snart blir föråldrat, I någon mån har vi den situationen redan i dag, I uppdraget till USS ingick att göra en översyn av reglerna om uppgifts­skyldighet mot bakgrund bl, a, av att bestämmelserna behövde förenklas. Sedan jag nu stannat för att inte följa förslaget frän USS som ju innebär att hela regelsystemet upphävs och ersätts med utredningslagen - kvarstår dessa olägenheter. Det finns inte något underlag för att ta upp den här frågan till behandling nu, men jag avser att återkomma till den i ett annat sammanhang.

Av de skäl som jag nu redovisat bör frågan om generella kontroller inte lösas genom ytteriigare påbyggnader av uppgiftsskyldigheten. De behov som finns bör i stället kunna tillgodoses inom ramen för revisionsinstitutet.

Med anledning av att det på vissa håll har gjorts gällande att detta skulle

innebära en avsevärd utvidgning av kontrollmöjligheterna vill jag erinra

om att skattemyndigheterna under lång tid har genomfört kontroller av det

här slaget i förvissning om att de har varit tillåtna. Även JO har gjort

uttalanden som pekar mot att man vid en taxeringsrevision bör kunna göra

förfrågningar hos tredje man utöver vad som följer av dennes uppgiftsskyl­

dighet (JO 1982/83 s, 271), Au det genom regeringsrättspraxis nu har

slagits fast att skattemyndigheterna inte haft helt rätt på den här punkten

påverkar inte det faktum att uppgiftsinsamlingar om okända skattskyldiga

sedan mänga år har accepterats som ett kontinuerligt inslag i kontrollverk­

samheten, lät vara att dessa huvudsakligen skett inom ramen för uppgifts-

40

skyldigheten mellan näringsidkare. Jag har därför svårt att förstå inställ-     Prop, 1987/88:65 ningen att regler som medger att skatteförvaltningen får fortsätta med sådana kontroller i praktiken skulle skapa en helt ny situation.

Däremot anser jag det befogat att begränsa generella revisioner och då särskilt sädana som inte har någon motsvarighet i reglerna om uppgifts­skyldighet. För det första bör generella kontroller bara få ske hos sädana skattskyldiga som enligt mitt förslag i fråga om revisionsinstitutets tillämp­ningsområde skall kunna revideras utan att särskilda skäl föreligger. Det gäller alltså den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen och även i annat fall den som är annan juridisk person än dödsbo. Det som då fär granskas är sådant underlag som skattemyndigheterna i princip har rätt att ta del av enligt gällande regler. En ändring med det innehållet innebär således inte något annat än en justering av det ändamål för vilket redan tillgänglig information får granskas. Jag vill vidare föreslå den ytterligare begränsningen att beslut om revisioner som saknar motsvarighet i reglerna om uppgiftsskyldighet skall fattas på högre nivå än normalt. Enligt de regler om utvidgad uppgiftsskyldighet som jag tidigare berört (SFS 1987:105) skall anmaningsrätten ligga hos RSV, med viss delegationsmöj­lighet till länsskattemyndighet. Motivet till detta är bl, a, att RSV har fått ökade styrbefogenheter inom skatteförvaltningen och att omfattningen och inriktningen av generella kontroller mot den bakgrunden bör bestämmas efter riktlinjer som RSV svarar för. Jag anser att i princip samma reglering bör gälla i det här fallet.

Jag kommer alltså fram till att revisionsinstitutet bör medge uppgiftsin­samling om ej namngivna personer hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokfö­ringslagen. Även hos juridisk person som ej är bokföringsskyldig bör en sådan uppgiftsinsamling vara tillåten, under förutsättning att det inte är fräga om ett dödsbo. Beslut om revision i det fall den reviderade inte har någon uppgiftsskyldighet bör bara fä meddelas av RSV eller efter verkets bestämmande av chef för länsskattemyndighet.

Lagrådet har i sak godtagit de ändringar som nu har föreslagits men

förordat att de ges en annan språklig utformning än i lagrådsremissen av

den 12 mars 1987, Jag anser att den lydelse av 56 § I mom, första och andra

styckena TL som lagrådet har föreslagit ger ett klarare uttryck för intentio­

nerna i lagrådsremissen och har därför i princip inte någon erinran mot att

bestämmelserna ändras i enlighet med lagrådets förslag, Pä en punkt vill

jag emellertid föreslå en smärre justering. Det gäller frågan om namngivan­

de av personer vid sådana revisioner som avses i andra stycket första

meningen av lagrådets förslag. Med den av lagrådet förordade lydelsen

skulle kunna utläsas ett krav pä att skattemyndigheten vid en revision hos

tredje man alltid skall namnge de som omfrägas, så snart kontrollen gäller

flera personer. Jag har tidigare påpekat att skattemyndigheterna av sekre­

tesskäl bör kunna underlåta detta. Enligt min mening bör inte sekretessbe­

dömningen få påverkas av utformningen av en bestämmelse vars ändamål

är att ange under vilka förutsättningar revisioner med olika inriktning får

verkställas. Den av lagrådet åsyftade distinktionen mellan olika revisions-

41

fall torde i stället kunna uttryckas så att det skall vara fräga om till namnet     Prop, 1987/88:65 kända personer. Jag föreslår att bestämmelsen ändras i enlighet med detta.

Lagrådet har i sitt yttrande kommit in på frågan om grundlagsskyddet för medborgerliga fri- och rättigheter. Det ger mig anledning att erinra om att de här framlagda förslagen bl, a, syftar till att i olika hänseenden stärka skyddet för de enskildas personliga integritet. Ändringar med den inrikt­ningen föreslås beträffande både taxeringslagen och bevissäkringslagen. I fråga om taxeringslagen innebär förslaget till en början en betydande begränsning av revisionsinstitutets tillämpningsområde såvitt gäller vilka skattskyldiga som får revideras. Det föreslås således att revision i princip bara skall få ske hos bokföringsskyldiga. Förslaget innebär i övrigt restrik­tioner beträffande var och när en revision får verkställas. Även i bevissäk­ringslagen kommer jag att föreslå ändringar för att ge den enskilde ett förbättrat integritetsskydd. Som en viktig princip slås fast att en taxerings­revision inte i sig innebär någon tvängsmedelsanvändning. Den skiljelinje som således föreligger mellan revisionsinstitutet och tvångsåtgärder med stöd av bevissäkringslagen föresläs bli ytterligare markerad genom att det i bevissäkringslagen tas in en proportionalitetsregel som klargör att tvångs­medelsanvändningen skall ske med restriktivitet och urskillning.

Bakgrunden till att jag har diskuterat dessa frågor tämligen ingående är i första hand förslaget från USS, som ju innebär att all kontrollverksamhet som föranleder besök hos de skattskyldiga skall samregleras under den gemensamma benämningen förrättningar i enskilda utrymmen och förvar. Det förslaget har kritiserats av många remissinstanser, huvudsakligen där­för att det i alltför hög grad bygger på användningen av tvångsmedel och därför kan medföra en icke önskvärd dramatisering av kontrollverksamhe­ten i dess helhet. Jag har vidare redovisat innehållet i några skrivelser till regeringen från Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriför­bund, I skrivelserna hävdas bl, a, att taxeringsrevisionsinstitutet i sig utgör ett tvångsmedel och att Sveriges internationella konventionsåtaganden kräver att ett beslut om taxeringsrevision kan överklagas.

Som har framgått av motiveringen till de föreslagna ändringarna har jag tillbakavisat både förslaget från USS och den av näringslivsorganisationer­na hävdade ståndpunkten i fråga om revisionsinstitutets rättsliga karaktär. Ambitionen har i stället varit att klarare markera skillnaden mellan revi­sion och bevissäkring. De föreslagna ändringarna i bevissäkringslagen, som jag återkommer till senare, går ocksä entydigt i riktning mot ett förstärkt integritetsskydd för den enskilde medborgaren.

Lagrådet anmärker trots detta att det inte pä ett fullt tillfredsställande

sätt har beaktats att det nu är fråga om att utvidga tillämpningsområdet för

bestämmelser som inkräktar på det i 2 kap. 6 § regeringsformen stadgade

skyddet för varje medborgare mot husrannsakan och liknande intrång, I

den mån detta uttalande skall tolkas sä att även revisionsförfarandet skulle

vara att anse som ett tvångsmedel kan jag för egen del inte ansluta mig till

det synsättet. De motivuttalanden som lagrådet har hänvisat till ger visser­

ligen vid handen att sådant inträng som avses i regeringsformen kan ske för

bl, a, taxeringsrevision. Men det betyder inte att det ändamål som ligger

bakom tvångsåtgärden i sig skulle vara att anse som ett intrång,

42

Utöver de skäl för denna min ståndpunkt som har utvecklats tidigare kan jag här hänvisa till att tvängsmedelskommittén har diskuterat frågan i sitt betänkande (SOU 1984:54) Tvångsmedel Anonymitet - Integritet, Kommittén anför följande (s. 72),

För att en författningsstadgad befogenhet skall kunna betraktas som tvångsmedel och inordnas under tvängsmedelslagens regler bör krävas att befogenheten kan sättas i verket mot den enskildes vilja och med fysiskt eller psykiskt tvång av något slag. Befogenheten att verkställa taxerings­revision hos en skattskyldig kan t, ex, inte betraktas som ett tvångsmedel i sig, oaktat den kan genomföras med tvång om den skattskyldige motsätter sig åtgärden. Själva tvångsåtgärderna men inte revisionsbeslutet som så­dant bör falla under lagen. En annan ordning skulle föra alltför långt. En befogenhet att ställa krav på den enskilde förekommer i många olika sammanhang och innebär förvisso en tvångsutövning - kanske under straffhot - men kravet som sådant kan gärna inte för den skull behandlas som ett tvångsmedel. Tillämpningsområdet är alltså begränsat till åtgärder av tvängsnatur som används som hjälpmedel i det allmännas verksamhet.

Vad jag nu sagt skall inte förstås sä att utformningen av revisionsbestäm­melserna skulle kunna ske utan hänsynstagande till att den kan genomföras med tvångsåtgärder. Naturligtvis är det som lagrådet framhåller viktigt att man håller det i minnet. Men det är ocksä angeläget att man beaktar den skillnad som trots allt finns mellan revision och bevissäkring. Propositio­nens förslag innebär pä den punkten enligt min mening ett viktigt förtydli­gande.

Prop, 1987/88:65

4.4 Allmänt om ADB-upptagningar

Mitt förslag: Vid taxeringsrevision skall granskning fä ske inte bara av traditionella handlingar utan också av ADB-upptagningar, Den nuvarande skyldigheten för myndigheter att tillhandahälla handling­ar för taxeringskontroll skall omfatta ocksä ADB-upptagningar.

Bakgrunden till mitt förslag: Frågan om skattemyndigheternas gransk­ningsbefogenheter beträffande handlingar av olika slag har berörts i två förslag som överlämnats till regeringen, I en rapport om ADB och före­tagsgranskning (RSV Rapport 1984:10) föreslogs sålunda att det genom en ändring i TL gjordes klart att skattemyndigheternas tillgång till information skulle avse uppgifter och inte enbart handlingar som sådana. Skälet för att omvandla handlingsbegreppet till att avse uppgifter var att man med en sådan ändring anpassade TL:s bestämmelser till den terminologi som används i sekretesslagen (1980:100),

USS har föreslagit att skattemyndigheternas granskningsbefogenheter skall avse bl, a, handlingar. En handling har i förslaget definierats som en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

Remissinstanserna: Båda förslagen har remissbehandlats, Remissinstan-

43

serna har inte haft något att invända mot principen att skattemyndigheter-     Prop, 1987/88:65 nas tillgång till information inte skall vara beroende av det sätt pä vilket den har blivit lagrad.

Skälen för mitt förslag: För att en tillfredsställande kontroll skall kunna utövas vid en taxeringsrevision är det nödvändigt att allt det material som den skattskyldige har rörande verksamheten får granskas. Enligt de nuva­rande bestämmelserna i 56 § TL omfattar granskningsrätten ocksä alla berörda handlingar, alltså inte bara räkenskapshandlingar i egentlig mening utan även t, ex, korrespondens, protokoll och andra handlingar rörande verksamheten. Rent privata handlingar som inte rör verksamheten omfat­tas däremot inte.

Det torde inte råda någon tvekan om att det i bestämmelserna använda uttrycket handling bör ges samma innebörd som det har i tryckfrihetsför­ordningen, där det anges att med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Regleringen i tryckfrihetsförordningen har nämligen i det här avseendet ett syfte som har sin motsvarighet i bestämmelserna om taxeringsrevision. Jag tänker dä på att utgångspunk­ten i båda fallen är att det skall vara möjligt att ta del av information oavsett på vilket sätt den är lagrad. Principen att en taxeringsrevision bör få avse granskning också av ADB-upptagningar har inte heller ifrågasatts vid remissbehandlingen av RSV:s rapport. De gällande bestämmelserna behöver emellertid förtydligas pä denna punkt.

Möjligheten att hos myndigheter mera generellt ta del av information för taxeringskontroll regleras i andra bestämmelser i TL, närmare bestämt i dess 46 §, Taxeringsrevision fär nämligen inte verkställas hos myndighe­ter. Även när det gäller myndigheter torde det vara klart att en taxerings­kontroll måste fä ske oavsett hur den eftersökta informationen är doku­menterad. Också bestämmelserna i den paragrafen bör justeras med hän­syn till detta.

Jag avser att senare kommentera den närmare utformningen av bestäm­melserna. Men jag vill redan nu framhålla att bestämmelserna om tax­eringsrevision även i fortsättningen bör knyta an till begreppet handling. Om bestämmelserna uttryckligen skulle ange att granskningen avser upp­gifter och att den som revisionen görs hos skall tillhandahälla uppgifter, skulle de kunna uppfattas som en skyldighet för den skattskyldige att själv ta fram efterfrågade uppgifter, vilket inte är meningen. För den skattskyl­dige gäller det nämligen i stort sett bara att ställa berört material till granskarens förfogande. Denne har att själv ta fram de uppgifter som är av intresse.

Datainspektionen (DI) har fått yttra sig över den lagrädsremiss som

beslutades den 12 mars 1987 och har därvid ifrågasatt förslaget pä den här

punkten, DI godtar visserligen principen att skattemyndigheternas kon­

trollmöjligheter inte skall vara beroende av pä vilket sätt informationen

finns lagrad. En motsatt uppfattning skulle enligt DI innebära att skatte­

myndigheterna berövades möjligheterna att kontrollera den skattskyldiges

bokföring och andra uppgifter i de fall uppgifterna registrerades på ADB-

medium. Däremot har DI invändningar mot den i lagrädsremissen föreslag-

44

na lagtekniska lösningen och de motiv som anförs till stöd för den. Invänd- Prop. 1987/88:65 ningarna går ut på att den föreslagna definitionen av handlingsbegreppet har sin förebild i 2 kap, 3 § tryckfrihetsförordningen (TF), där den har till syfte att garantera att allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verk­samhet inte inskränks genom att myndigheterna lagrar information på ADB-medium, Används samma definirion i TL kan detta ge intryck av att myndigheterna har en motsvarande rätt till insyn i enskildas handlingar, DI invänder vidare mot förslaget att data- och offentlighetskommittén (DOK) har fått i uppdrag att se över den ifrågavarande bestämmelsen i tryckfri­hetsförordningen.

Av dessa skäl avstyrker DI att det i TL tas in en bestämmelse som jämställer ADB-upptagningar som utgör personregister med handlingar i TL:s mening, I stället föreslås att det i den särskilda lag som inspektionen förordar tas in bestämmelser som uttryckligen anger att skattemyndighe­terna har rätt att i samband med taxeringsrevision granska ADB-upptag­ningar som utgör personregister enligt datalagen.

Jag vill här göra det tillrättaläggandet att den föreslagna ändringen av handlingsbegreppet i TL inte skall förstås som något annat än just en legaldefinition av begreppet handling. Det är alltså självfallet inte fråga om att i TL införa något slags omvänd offentlighetsprincip, dvs, att handlingar hos enskilda generellt skulle vara tillgängliga för insyn från skattemyndig­heternas sida. Att detta skulle vara syftet med ändringen kan inte utläsas av de ovan redovisade motiven och är heller inte avsett. Jag delar alltså inte DI:s åsikt att de olika syften som ligger bakom tryckfrihetsförordning­en resp, TL skulle göra det olämpligt att definiera begreppet handling på ett enhetligt sätt i dessa bägge författningar. En annan sak är att skillnader mellan de båda lagarnas syften kan innebära att myndigheternas insyn i handlingar vid taxeringsrevision begränsas pä ett annat sätt än vad som gäller i fräga om insynen i allmänna handlingar. Jag återkommer nedan till den frågan.

När det sedan gäller DI:s förslag till en alternativ lagteknisk lösning av handlingsbegreppet är denna inriktad enbart på ADB-upptagningar som utgör personregister enligt datalagen. Vid en taxeringsrevision är det emel­lertid väsentligen annan information än personuppgifter enligt datalagen som är av intresse. Jag har tidigare utförligt redogjort för olika metoder vid skattekontrollen och då framhållit att taxeringsrevisioner behövs främst för kontrollen av näringsidkarnas bokföring. Jag har också föreslagit att revisionsinstitutet i princip bara skall få användas för kontrollen av bokfö­ringsskyldiga. Enligt min mening är det viktigt att man häller detta i minnet när man diskuterar ADB-frågorna i samband med taxeringsrevision. Att det även i ADB-baserade räkenskaper kan förekomma uppgifter som enligt definitionen i datalagen är att anse som personuppgifter får således inte skymma bort det faktum att skattemyndigheternas kontrollbehov huvud­sakligen avser andra förhållanden. Det innebär i sin tur att den ADB-lagrade informationen bör skyddas inte bara med hänsyn till den personliga integriteten utan också mot röjande av affärshemligheter o, d.

Jag kan mot den här bakgrunden inte finna att den av DI föreslagna

lagregleringen innebär någon tillfredsställande lösning i fråga om vilka

45

ADB-upptagningar som skall kunna granskas vid en taxeringsrevision. Den täcker personregister enligt datalagen men utelämnar i sammanhanget minst lika viktiga ADB-baserade räkenskaper som inte är personrelatera-de, I stället anser jag att man bör hålla fast vid det tidigare remissbehandla-de förslaget att använda samma definition av handlingsbegreppet som finns i tryckfrihetsförordningen. Vad som har anförts i den senaste remissom­gången, dvs, i yttrandena över DI:s förslag, ger mig inte anledning att frångå den bedömningen.

Lagrådet har i båda sina yttranden godtagit förslaget pä den här punk­ten.

Prop, 1987/88:65

4.5 Granskningen av ADB-upptagningar

Mitt förslag: Den hos vilken taxeringsrevision görs skall vara skyldig att låta granskningstjänstemannen använda de tekniska hjälpmedel som behövs för att han skall kunna ta del av en ADB-upptagning, Tjänstemannen skalPdock inte fä använda ADB-information pä ett sätt som strider mot föreskrifter som datainspektionen har meddelat till skydd för den personliga integriteten. Sådana föreskrifter skall få meddelas med stöd av en särskild lag som kompletterar datalagens bestämmelser. Vidare preciseras bl, a, taxeringslagens regler om rätt att undanta handlingar från granskning vid en revision för att ge ett bättre skydd för ADB-lagrad information.

Bakgrunden till mitt förslag: Frågan om tillvägagångssättet vid gransk­ning av ADB-baserade räkenskaper har tagits upp både i USS-betänkandet och i den i föregående avsnitt omnämnda rapporten från RSV, USS har inte sett som sin uppgift att komma med förslag som löser de integritets­problem som kan uppkomma vid skattemyndigheternas utredningar om den enskilde använder ADB-teknik i sin verksamhet. Frågan har berörts ganska kortfattat i betänkandet, varvid USS - mot bakgrund bl. a, av den reglering som föreslagits i fråga om undantagande av uppgifter från gransk­ning - inte ansett det lämpligt att ge skattemyndigheterna rätt att själva ta fram datalagrade uppgifter genom att använda den enskildes tekniska hjälpmedel.

Förslaget från RSV är mera långtgående. Det innebär inte bara att skattemyndigheterna skall fä använda tekniska hjälpmedel för att kunna tillägna sig ADB-information, Det ställs också ett krav pä att bokförings­skyldiga som använder ADB i sin verksamhet skall ordna denna med beaktande av sina skyldigheter vid en taxeringsrevision, dvs, att tillhanda­hälla räkenskaper och ställa ADB-utrustningen till granskarens förfogan­de. Vidare föreslås att personregister enligt datalagen skall inrättas och föras med beaktande av att myndighets tillsyn eller kontroll ej hindras eller försvåras. Någon särskild begränsning av granskningstjänstemannens till­gäng till uppgifter av olika slag har inte föreslagits.

Remissinstanserna: Förslaget från USS har kommenterats bara av ett

46

fåtal remissinstanser. Företrädare för skatteförvaltningen menaratt det ger     Prop. 1987/88:65 otillräckliga möjligheter för skattekontroll av ADB-baserade räkenskaper. DI har framhållit att skattemyndigheterna bör ha rätt att fä strukturerade uppgifter i läsbar form men att det inte får innebära att integritetsskyddet enligt 7 § datalagen sätts ur spel.

När det gäller förslaget frän RSV har flertalet remissinstanser avstyrkt de delar som innebär att ADB-verksamheten hos de skattskyldiga skall underordnas skattemyndigheternas kontrollbehov. I allmänhet åberopar de att det inte har utretts och klarlagts pä vilket sätt myndighetsintresset skall beaktas. Flertalet remissinstanser intar en allmänt avvisande hållning också till förslaget att granskaren själv skall få använda de tekniska hjälp­medel som behövs för att han skall kunna tillägna sig ADB-lagrad informa­tion. Åtskilliga remissinstanser framhåller att förslaget i den delen synes öppna möjligheter till omfattande samkörningar och kontroller utan att integritetsfrågorna har belysts.

Skälen för mitt förslag:

Användningen av tekniska hjälpmedel

Av mitt förslag i föregående avsnitt följer att skattemyndigheterna vid en taxeringsrevision skall få granska räkenskaper och andra handlingar även när de kan uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Den fräga som då inställer sig är vem som skall förfoga över de tekniska hjälpmedel som behövs för att göra informationen visuellt läsbar, USS-förslaget innebär på den här punkten att skattemyndigheterna skall vara hänvisade till att fä utskrifter som den granskade själv framställer, lät vara att uppgifterna skall vara sammanställda på det sätt som skattemyndigheterna begär.

Vid remissbehandlingen har från skatteförvaltningens sida framhållits att USS-förslaget ger otillräckliga möjligheter till kontroll. Jag delar den uppfattningen. Vid en taxeringsrevision måste skattemyndigheterna ha befogenhet att granska den egentliga bokföringen, inte bara utskrifter vilkas överensstämmelse med grundmaterialet inte går att bekräfta, I annat fall skulle kontrollförfarandet när det gäller ADB-räkenskaper i princip stanna vid en okontrollerbar uppgiftsskyldighet. Ett syfte med revisions-institutet är ju att skattemyndigheterna skall kunna kontrollera att upp­giftsskyldigheten har fullgjorts riktigt och fullständigt och det låter sig inte göra med mindre än att underlaget för uppgifterna får granskas,

USS har som motiv för sitt förslag anfört att en ordning som ger skatte­

myndigheterna rätt att själva ta fram datorlagrade uppgifter skulle innebära

en alltför stor risk för att den handläggande tjänstemannen fick del av

uppgifter om ömtåliga personliga eller ekonomiska förhållanden, som inte

har med utredningen att göra eller som den enskilde önskar att genom

domstolsprövning fä undantagna frän utredningen. Men samtidigt förutsät­

ter USS att skattemyndigheterna ändå kan begära att få använda egna

tekniska hjälpmedel för att ta del av innehållet i magnetband eller disket­

ter. En sådan användning kan enligt USS ske utan problem om den

enskilde tillåter det, I annat fall kan det bli aktuellt för myndigheten att

47

tilltvinga sig tillgång till materialet genom vite eller andra tvångsmedel,     Prop. 1987/88:65 USS-förslaget bygger således pä att skattemyndigheterna vid tredska skall kunna ta hand om magnetband eller disketter och ta del av innehållet med hjälp av teknisk utrustning som myndigheterna själva disponerar.

Jag vill med anledning av vad USS sålunda anfört framhålla att utred­ningen inte har redovisat pä vilket underiag man bygger uppfattningen att en granskning av ADB-upptagningar generellt sett skulle innebära större risker för röjande av ömtåliga uppgifter än en genomgång av vanliga handlingar. Det är då att märka att USS här inte uppehåller sig vid frågan om integritetsskyddet för ADB-baserade personregister. Om den granska­de medger att skattemyndigheterna använder egna tekniska hjälpmedel finnsdet enligt USS inga problem, ett uttalande som rimligen mäste tolkas så att utredningen har haft andra saker än de registrerades personliga integritet för ögonen. Det enda skäl som USS har anfört för sitt förslag att begränsa skattemyndigheternas befogenheter till en granskning av data­utskrifter framtagna av den skattskyldige är således det ej underbyggda antagandet att ADB-upptagningar i sig i jämförelse med vanliga handlingar normalt innehåller mera känslig information, svår att särskilja frän det egentliga granskningsmaterialet. Jag är för min del inte övertygad om att det verkligen förhäller sig pä det sättet. Även om sä skulle vara fallet bör det, som jag skall utveckla närmare nedan, vara möjligt att lösa integritets­skyddet på ett sätt som tillgodoser samhällets berättigade kontrollintresse pä ett bättre sätt än enligt USS förslag. Jag är därför inte beredd att ansluta mig till den av USS förordade begränsningen av skattemyndigheternas kontrollmöjligheter. Jag vill också påpeka att USS när det gäller kontroll­aspekterna visserligen tilldelat myndigheterna vissa befogenheter att vid tredska tilltvinga sig ADB-material, Men man har därvid bortsett från tvä saker. För det första finns det i regel ingen möjlighet att konstatera om tredska föreligger om man inte har rätt att direkt kontrollera om de lämna­de uppgifterna är fullständiga och korrekta. För det andra förhåller det sig ibland så att den enda möjligheten att ta del av ett ADB-material är att utnyttja den tekniska utrustning som den skattskyldige själv har. Vissa informationsbärare kan således rent tekniskt sett inte avlägsnas frän den dator de är knutna till, USS-förslaget har således oacceptabla brister från kontrollsynpunkt.

Jag anser samtidigt att förslagen frän RSV är alltför långtgående. Särskilt

gäller detta kraven på att de enskildas ADB-hantering skall inrättas så att

den underordnas myndigheternas kontrollintresse. Till undvikande av

missförstånd vill jag här poängtera att det faktiskt redan finns sådana krav

när det gäller räkenskaper. Bokföringsskyldigheten motiveras ju bl, a, av

skattemyndigheternas kontrollintresse (jfr prop, 1975:104 s. 133 f,). Det

innebär att dokumentationen av affärshändelser och redovisningen i övrigt

skall ske på ett sådant sätt att verksamheten kan kontrolleras av utomstå­

ende. Det kravet gäller både traditionell bokföring och ADB-baserade

räkenskaper, RSV:s förslag i den här delen är därför i och för sig inte

någon principiell nyhet. Men till skillnad från bokföringsskyldigheten är

det fråga om en opreciserad förpliktelse vars konsekvenser är svära att

överblicka. Som flera remissinstanser påpekat har det ju inte närmare

48

utretts och klarlagts på vilket sätt myndighetsintresset skall beaktas. Dessa Prop, 1987/88:65 invändningar har särskild tyngd när det gäller ADB-baserade personregis­ter. Men också i fråga om andra ADB-uppgifter är det enligt min mening riktigare att RSV:s intentioner kommer till uttryck inom ramen för bokfö­ringsskyldigheten snarare än genom en allmänt hällen regel som i princip inte säger mer än vad som redan gäller på det här området. Något underlag för att nu ange vilka preciseringar som kan vara motiverade beträffande bokföringsskyldigheten såvitt gäller ADB-baserade räkenskaper finns det emellertid inte. För det krävs det ytterligare erfarenheter som man torde kunna vinna endast om skattemyndigheterna faktiskt får möjligheter att granska ADB-bokföring, Jag återkommer till den frågan.

Jag kommer alltså fram till att varken USS-förslaget eller de delar av RSV-förslaget som jag här har berört bör läggas till grund för den reglering som nu är påkallad. Men jag kan ansluta mig till den utgångspunkt som RSV har för sitt förslag, nämligen att skattemyndigheterna måste få rätt att själva använda tekniska hjälpmedel för att tillägna sig ADB-informatiön, Utan sådana befogenheter kan det som jag tidigare framhållit inte bli fråga om någon revision i egentlig mening, dvs, kontroll av underlaget för de uppgifter som har lämnats till skattemyndigheterna. Till skillnad frän RSV anser jag dock att befogenheter av det här slaget måste begränsas för att skydda bl, a, personrelaterade ADB-uppgifter, Konflikten mellan de motiv som bär upp datalagen och skattemyndigheternas behov av insyn bör alltså inte lösas genom att förandet av personregister underordnas kontrollintres­set utan i stället genom att skattegranskningen kringgärdas med restriktio­ner som så långt möjligt tillgodoser önskemålet att skydda de registrerades personliga integritet.

Lagrådet har i sitt nya yttrande inte motsatt sig att skattemyndigheterna ges befogenhet att själva använda tekniska hjälpmedel vid granskningen av ADB-material,

Regelsystemet i datalagen

Innan jag går över till frågan hur den här diskuterade konflikten bör lösas i lagtekniskt hänseende skall jag uppehålla mig något vid datalagens regel­system satt i relation Ull de regler jag föreslår om insyn i ADB-lagrat material vid taxeringsrevision, Mina synpunkter ansluter till vad DI har anfört i samma fräga i sitt yttrande över den lagrådsremiss som beslutades den 12 mars 1987,

Datalagen innehåller regler till skydd för den personliga integriteten vid förande av personregister. Med personregister avses register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften (1 §),

Åtskilliga av de register som kan bli föremål för granskning vid taxe­

ringsrevision och som faller inom ramen för de aktuella bestämmelserna i

taxeringslagen har otvivelaktigt karaktär av personregister. Ett register

kan dock sakna karaktär av personregister emedan de applicerbara pro­

grammen inte medger framtagning av personrelaterade uppgifter. Det blir

49

4   Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 65

emellertid att anse som ett personregister i den män den som verkställer     Prop, 1987/88:65 revisionen (granskaren) bearbetar det med egna program som gör det möjligt att ta fram personuppgifter.

Att ett visst register utgör ett personregister innebär dock inte att alla regler i datalagen blir tillämpliga vid de bearbetningar som granskaren utför med registret. De flesta bestämmelserna i datalagen riktar sig nämli­gen, uttryckligen eller underförstått, till den registeransvarige. Därmed avses den för vars verksamhet personregistret förs, om han förfogar över det. Definitionen utesluter bl, a, den som använder sig av ett register utan att kunna bestämma dess innehåll (prop, 1973:33 s, 119), Registeransvarig för ett register av nu aktuellt slag torde i regel vara den som revisionen utförs hos. Däremot medför inte de bearbetningar som granskaren utför med registret att han eller den myndighet han tjänstgör vid blir att anse som registeransvarig.

Detta innebär bl, a, att reglerna i 2-5 §§ datalagen om tillstånd och licens för vissa register m, m, inte är tillämpliga. Granskaren behöver alltså varken tillstånd eller licens för den registerbearbetning som normalt blir aktuell vid en taxeringsrevision. Däremot får reglerna indirekt betydelse därigenom att de hindrar alt granskaren utan tillstånd av DI sambearbetar uppgifterna med uppgifter ur annat personregister. Vid en sådan sambear­betning uppkommer nämligen ett nytt personregister, för vilket gransk­ningsmyndigheten är registeransvarig,

I 6, 6 a och 18 §§ datalagen finns bestämmelser om befogenhet för Dl att meddela föreskrifter för personregister till skydd för den personliga integri­teten. Föreskrifter meddelade med stöd av dessa bestämmelser får dock anses rikta sig till den registeransvarige och begränsar alltså inte granska­rens möjlighet att bearbeta ett register. Därav följer bl, a, att granskaren vid behov fär ta med sig datamediet (magnetbandet e,d.) för bearbetning hos myndigheten med myndighetens egna program, DI har alltså ingen direkt pä datalagen grundad befogenhet att meddela föreskrifter för gran­skarens bearbetning av personregister, för vilka någon annan är register­ansvarig.

Enligt 5 § datalagen skall DI, i samband med att tillstånd lämnas den registeransvarige att inrätta och föra ett personregister, meddela föreskrift om ändamålet med registret. För register som inte erfordrar tillstånd bestämmer den registeransvarige själv registerändamålet. Ändamålet med registret har betydelse bl, a, för tillämpningen av 7 §, som innehåller all-rnänna regler för inrättande och förande av personregister. Bestämmelser­na i 7 § torde dock endast rikta sig till den registeransvarige. Jag återkom­mer nedan till den paragrafen.

Även 7 a-12 §§ datalagen innehåller regler som i första hand riktar sig till den registeransvarige,

I 13 § datalagen finns regler om sekretess för registeruppgifter. Reglerna

riktar sig både till registeransvariga och vissa andra men gäller endast för

enskilda. För myndigheter tillämpas i stället reglerna i sekretesslagen

(1980:100), Av intresse i detta sammanhang är närmast regeln i 9 kap. 2§

sekretesslagen, som innebär bl. a. att absolut sekretess gäller i ärende om

taxeringsrevision,

50

Enligt 14 § datalagen skall en myndighet, som för handläggningen av mål Prop, 1987/88:65 eller ärende använder sig av upptagning för automatisk databehandling, dokumentera upptagningen i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. Bestämmelsen har företräde framför regeln om dokumentations­skyldighet i I5§ förvahningslagen (1986:223) öfrprop, 1985/86:80 s, 66), I linje med nämnda bestämmelse bör granskaren dokumentera de register­uppgifter som är av betydelse för utgången av taxeringsrevisionen.

Regler om DI:s tillsyn finns i bl, a, 15-17 och 24 §§ datalagen. Enligt 15 § utövar inspektionen tillsyn över att automatisk databehandling inte medför otillböriigt intrång i personlig integritet, 1 16§ regleras inspektionens rätt att fä tillträde till maskinlokaler m, m. Även om DI:s tillsyn givetvis i första hand avser den registeransvarige bör utformningen av reglerna i dessa bägge paragrafer inte utesluta en tillsyn som även omfattar granskarens befattning med registret. Motsatsen torde dock gälla enligt 17 och 24§§, som avser uppgiftsskyldighet i förhållande till DI vid tillsyn resp, befogen­het för inspektionen att förelägga vite,

I 20-23 §§ datalagen finns bestämmelser om straff, förverkande och skadestånd. Av dessa bestämmelser torde endast reglerna i 21 § om straff för dataintrång vara tillämpliga pä granskarens befattning med ett register. Reglerna innebär bl, a, att en granskare kan drabbas av straff om han ändrar, utplånar eller för in uppgifter i det granskade registret.

Enligt 25 § datalagen överklagas Dl:s beslut till regeringen, 26-28 §§ datalagen saknar intresse i sammanhanget.

Som framgått av denna översiktliga redogörelse innehåller datalagen bestämmelser som kan vara tillämpliga vid en taxeringsrevision och som dä kan fä betydelse för bl, a, granskarens rätt att göra uppgifter i ett granskat register tillgängliga och DI:s befogenhet att utöva tillsyn över granskarens befattning med registret, I nägra avseenden faller emellertid granskarens bearbetning utanför DI:s kontroll. Bl, a, saknar inspektionen befogenhet att utfärda direkt till granskaren riktade föreskrifter för bear­betningen. För det första innebär detta att granskaren inte utan vidare blir bunden av föreskrifter som avser den registeransvariges användning av registret. Men även om så vore fallet, t, ex, genom att det i taxeringslagen fanns regler som ålade skattemyndigheterna att följa föreskrifter av det här slaget, skulle det ändå kunna uppstå komplikationer, DI har ju normalt ingen anledning att genom föreskrifter reglera någon annan användning än den som sker inom ramen för registrets ändamål, I allmänhet torde det därför saknas föreskrifter som är relevanta för en utomståendes befattning med registret. Om DI å andra sidan meddelar föreskrifter med det indirekta syftet att reglera en användning som sker vid sidan av registrets ändamål skulle det kunna få till följd att det läggs onödiga restriktioner pä den registeransvariges befattning med registret,

DI har i sitt yttrande över den tidigare lagrådsremissen föreslagit att

inspektionen genom en särskild lag ges befogenheter att meddela föreskrif­

ter adresserade direkt till skattemyndigheterna. Med en sådan ordning

skulle man kunna komma till rätta med de brister som finns i datalagen i

fråga om möjligheterna att reglera en granskares befattning med ett person­

register: Innan jag går närmare in på Dl:s förslag vill jag emellertid säga

51

något ytterligare om förhållandet mellan datalagen och taxeringslagen. Jag     Prop. 1987/88:65 skall då uppehålla mig vid 7§ datalagen, som är av central betydelse när det gäller möjligheterna att använda uppgifterna i ett personregister.

7§ datalagen fick sin nu gällande lydelse år 1982, Den ändrades då i samband med att Dl:s tillståndsgranskning begränsades till att avse per­sonregister med särskilt känsliga uppgifter. Det ansågs därför motiverat att genom generella normer ange en minimistandard för persondataskyddet även i fräga om register som fortsättningsvis inte skulle kräva något till­stånd. Sådana normer togs in i 7 § datalagen.

Bestämmelserna innebär i huvudsak att inrättande och förande av per­sonregister alltid skall ske för ett visst bestämt ändamål under tillbörligt hänsynstagande till de registrerades personliga integritet.

Bestämmelserna i 7§ datalagen riktar sig till den registeransvarige och anger som en viktig princip att användningen av uppgifterna i ett personre­gister skall ske i enlighet med registrets ändamål. Avsteg frän den princi­pen får dock göras bl, a, om annan användning är tilläten enligt föreskrifter som har meddelats i lag eller annan författning. Datalagen anger inte för vilka andra ändamål sådana föreskrifter fär meddelas.

Samtidigt som bestämmelserna i 7 § antogs beslutade riksdagen att god­känna en europeisk konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. Konventionen, som finns intagen som bilaga 4 till propositionen 1981/82:189, har numera trätt i kraft och är därmed bindande för Sverige,

Enligt konventionen begränsas möjligheterna att genom författningsfö­reskrifter medge sådan användning av uppgifterna i ett personregister som avviker frän registrets ändamål. Avvikelser fär dock ske om det är nödvän­digt i ett demokratiskt samhälle för att skydda statens säkerhet, den allmänna säkerheten, statens penningintressen eller för att bekämpa brott, I kommentaren till konventionen anges främst beskattningsändamål som exempel på en sådan användning som får ske för att skydda statens penningintressen.

Varken datalagen eller den europeiska dataskyddskonventionen utgör alltså något hinder för att meddela författningsföreskrifter som medger att uppgifterna i ett personregister används för skattekontroll, även om regis­trets ändamål inte avser någon sådan användning. Det bör här framhållas att det redan i dag finns föreskrifter som medger detta. Den som t, ex, för ett löneregister på ADB kan ju vara skyldig att lämna ut uppgifter ur detta för att fullgöra sin skyldighet att lämna i TL föreskrivna kontrolluppgifter, Samma sak gäller i fräga om den uppgiftsskyldighet som åligger bankerna och Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag, Även här är det alltså fräga om att lämna ut uppgifter frän ADB-baserade personregister för att de skall användas på ett annat sätt än som anges i registrens ändamål.

De föreskrifter jag nu har berört avser skyldigheten att lämna obligato­

riska kontrolluppgifter. Men ocksä vid en taxeringsrevision har skattemyn­

digheterna redan med stöd av gällande regler rätt att använda uppgifter

som är hämtade frän ADB-baserade personregister. Huruvida skyldighe­

ten att lämna kontrolluppgifter har fullgjorts är ju en sak som skall kunna

kontrolleras genom revisionsinstitutet, och som jag tidigare framhållit för-

52

utsätts det då att en avstämning kan göras mot den reviderades underlag     Prop, 1987/88:65 för uppgifterna,

TL innehåller alltså redan nu bestämmelser som medger att uppgifter från ADB-baserade personregister används i beskattningsverksamheten. Dessa bestämmelser kan ses som exempel pä en sådan författningsregle­ring som enligt 7§ datalagen gör det möjligt att avvika från det för ett personregister bestämda ändamålet. Jag vill här tillägga att datalagen, förutom att den inte begränsar de alternativa användningssätt som kan komma i fräga genom författningsreglering, inte anger hur preciserad en sådan reglering skall vara. Men enligt min mening är det naturligt att man pä den punkten eftersträvar tämligen noggranna föreskrifter.

Behovet av regler som kompletterar datalagen

Jag skall nu återgå till DI:s förslag om en särskild lag som ger inspektionen befogenheter att meddela föreskrifter som är adresserade direkt till skatte­myndigheterna. Först vill jag dä framhålla att man inte bör överdriva den praktiska betydelsen av de problem som den föreslagna lagen är avsedd att lösa. Redan reglerna i datalagen ger ett skydd för integriteten i flera viktiga avseenden. Sålunda får. som framgått tidigare, en granskare inte sambear­beta ett granskat register med ett annat personregister utan DI:s tillstånd. Inspektionen torde också kunna utöva tillsyn över att den automatiska databehandlingen inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Därutöver har inspektionen givetvis befogenhet att meddela allmänna råd för bearbetning av personuppgifter som granskas vid en taxeringsrevision. Man får utgå frän att sådana allmänna råd, liksom påpekanden som DI gör i samband med sin tillsynsverksamhet, lojalt kommer att följas av berörda granskare. Det har ocksä stor betydelse för integritetsskyddet att sekretes­sen i ärenden om taxeringsrevision är absolut enligt reglerna i sekretessla­gen,

Ä andra sidan kan det naturligtvis uppfattas som en nackdel att DI inte har en allmän befogenhet att utfärda bindande föreskrifter för granskaren i samma utsträckning som för den registeransvarige. En sådan befogenhet skulle onekligen innebära ett ytterligare skydd för den personliga integrite­ten. Jag anser därför att man bör godta att datalagens bestämmelser kom­pletteras med en reglering av det slag som DI har föreslagit.

När det gäller innehållet i inspektionens lagförslag vill jag till en början

erinra om att jag redan i föregående avsnitt fann att detta inte utgjorde

någon lämplig reglering av handlingsbegreppet i samband med taxerings­

revisioner. Granskningen av personregister är ju bara en del av den större

frågan om kontroll av ADB-handlingar över huvud taget, Avgränsningen

av granskningsbefogenheterna bör därför i stället göras i bl, a, TL, där

bestämmelserna om taxeringsrevision ger den naturliga ramen för bl, a.

ändamålet med granskningen och vilka uppgifter den får avse. Men i övrigt

delar jag inspektionens uppfattning att en förstärkning av persondataskyd­

det bör regleras i annan ordning. Flertalet av de av DI föreslagna bestäm­

melserna ansluter nära till regelsystemet i datalagen (jfr 6. 7, 14-18 och

25 §§ datalagen). Skäl kan därför anföras för att ta in dem i datalagen. Jag

53

vill emellertid inte motsätta mig DI:s förslag att ta in reglerna i en särskild     Prop, 1987/88:65 lag.

Enligt min mening bör således det grundläggande bemyndigandet för skattemyndigheterna att granska ADB-upptagningar och skyldigheten för den enskilde att biträda vid granskningen komma till uttryck i revisions­bestämmelserna medan de begränsningar som är påkallade av hänsyn till skyddet för ADB-baserade personregister kan regleras i annan ordning. En sådan uppdelning är motiverad också av ett annat skäl. Vid en taxeringsre­vision skall ju i vissa fall också annan information än datorlagrade person­uppgifter kunna undantas från granskningen, och skyddet för sådan infor­mation bör i princip vara detsamma oavsett om den utgörs av ADB-upptagningar eller ej.

Jag kommer alltså fram till att TL, utöver det förtydligande av handlings­begreppet som jag har berört i föregående avsnitt, bör innehålla bestäm­melser som.klargör att skattemyndigheternas och de enskildas rättigheter och skyldigheter vid en taxeringsrevision i princip skall vara desamma när granskningen avser ADB-upptagningar som vid en traditionell revision. För närvarande gäller att den enskilde skall medverka vid en revision bl, a, genom att tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för att genomföra revisionen. Han skall ocksä lämna tillträde till de lokaler som används i verksamheten och ge det biträde som behövs för bl, a, granskningen av handlingar och varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inventarier. Översatt till en situation med ADB-lagrad information kan detta sägas innebära att den enskilde skall vara skyldig att ge skattemyndigheterna tillgäng till sin ADB-utrustning. De bör alltså få använda de tekniska hjälpmedel som den reviderade själv förfogar över, t, ex, dennes terminal.

Granskningen förutsätter emellertid att inte bara den rent tekniska ut­rustningen utan också därmed sammanhängande material ställs till förfo­gande. Detta kan gälla exempelvis beskrivningar av den aktuella utrust­ningen, det ADB-system som används och de dataprogram som finns. Den granskades skyldigheter bör även omfatta att i övrigt lämna de upplysning­ar om ADB-verksamheten som behövs för att syftet med revisionen skall kunna nås. Innebörden av detta är att granskaren bör ges i princip samma möjligheter att ta del av uppgifter av betydelse för taxeringskontrollen som den skattskyldige har.

Jag vill betona att det är viktigt att en revision utförs under stort hän­synstagande till de speciella förhållanden som kan gälla för den skattskyl­diges ADB-verksamhet sä att hans olägenheter minimeras. Det normala förfarandet bör alltså vara att den skattskyldige i förväg underrättas om den beslutade revisionen och att tidpunkten för revisionen bestäms med beaktande av hans synpunkter därom. Detta följer redan av 56§ 3 mom, första stycket TL, där det föreskrivs att taxeringsrevision såvitt möjligt skall ske på sådant sätt och på sådan tid att den inte förorsakar hinder i verksamheten för den hos vilken revisionen sker.

Den skattskyldiges berättigade krav i samband med taxeringsrevision att

inte bli störd i sin verksamhet mer än absolut nödvändigt kan enligt de

nuvarande bestämmelserna delvis beaktas genom att granskaren tar med

54

vissa räkenskapshandlingar m, m, till de egna lokalerna. Ett sådant förfa- Prop, 1987/88:65 rande är många gånger motiverat också av kontrollskäl. När det gäller ADB-upptagningar bör den skattskyldige ha större intresse av att gransk­ningen inte görs hos honom, eftersom han dä inte behöver upplåta sin datautrustning. Det torde därför ofta vara lämpligt att granskaren tar med sig själva informationsbäraren, magnetbandet e, d,, eller en kopia av denna till myndigheten, om det hos denna finns ADB-resurser som möjliggör en tillfredsställande granskning. Liksom när det gäller konventionella hand­lingar bör frågan om var granskningen skall genomföras bedömas också med hänsyn till materialets omfattning och den tid som skulle gä ät för aU ta del av informationen hos den skattskyldige. Jag återkommer senare till frågan om de nu berörda tekniska åtkomstmöjligheterna i sig är av sådan karaktär att de motiverar en utökning av möjligheterna att undanta infor­mation från granskning utöver den förstärkning av persondataskyddet som Dl har föreslagit.

Vad jag nu har anfört om att bestämmelser om de grundläggande gransk­ningsbefogenheterna har sin naturliga plats i TL eller i motsvarande revi­sionsbestämmelser i andra skatteförfattningar bör föranleda vissa jämk­ningar i den inledande paragrafen i DI:s lagförslag, I övrigt kan jag i allt väsentligt godta det förslaget, bortsett från vissa formella justeringar. Det innebär alltså att DI fär i princip samma befogenheter att meddela före­skrifter för skattemyndigheternas granskning som den har enligt 6§ data­lagen i fräga om den registeransvariges befattning med ett personregister. Även pä andra punkter har de flesta bestämmelserna som nämnts sin motsvarighet i datalagen. Den nära överensstämmelsen med datalagens numera väl beprövade regelsystem ger enligt min mening anledning att anta att de föreslagna bestämmelserna skall tjäna som ett gott skydd för den personliga integriteten.

Det finns emellertid nägra bestämmelser som kan behöva kommenteras

något. Jag tänker här bl, a, pä den i lagförslagets 6 § föreskrivna skyldighe­

ten för skattemyndigheterna att höra DI innan beslut meddelas om en

sådan taxeringsrevision som är en förberedande åtgärd för kontroll av

andra än den hos vilken revisionen sker, en s, k, generell uppgiftsinsam­

ling, DI har framhållit att generella skattekontroller med inriktning på

personregister får anses vara av sä känslig karaktär att det i allmänhet finns

skäl att meddela särskilda föreskrifter för granskningen, inte minst för att

förebygga uppkomsten av överskottsinformation. Jag vill för egen del

ifrågasätta synsättet att generella skattekontroller skulle vara särskilt inrik­

tade på personregister i datalagens mening. Det är visserligen riktigt att

sådana kontroller primärt syftar till att få fram underiag för kontroll av

okända personer, och i detta ligger att man försöker samla in personrelate­

rade uppgifter. Men uppläggningen av en sådan kontroll torde vara den­

samma oavsett hur uppgifterna finns lagrade hos den som revideras. Skat­

temyndigheterna vet ju ofta inte på förhand om informationen finns på

ADB eller ej. Inte heller torde DI kunna lämna några helt säkra uppgifter

på den punkten. Vid de branschkontroller o, d, som brukar inledas med en

generell uppgiftsinsamling sker urvalet av revisionsobjekt med hänsyn till

kontrollens syfte att granska vissa skaUeförhållanden, inte på grundval av

55

vad man eventuellt vet om de tilltänkta revisionsobjektens lagring av     Prop. 1987/88:65 uppgifterna. Det går alltså inte till så att man väljer just ADB-baserade personregister för att på det sättet få möjligheter att göra särskilt omfattan­de sammanställningar och bearbetningar av personuppgifter.

Jag vill emellertid ändå inte motsätta mig att DI genom ett samrådsförfa­rande ges möjlighet att genom föreskrifter förebygga risk för otillbörligt intrång i den personliga integriteten när sä är påkallat. Men av skäl som jag nyss anfört kan det då i allmänhet bara bli fråga om att skattemyndigheter­na mera allmänt redovisar uppläggningen av en revision och vilka uppgifter som avses bli inhämtade. Det får också beaktas att uppgiftsinsamlingen kan avse säväl ADB-upptagningar som annan information och att kontrol­len för att bli meningsfull kan förutsätta att samma uppgifter fär inhämtas i bägge fallen.

Jag vill ocksä beröra bestämmelserna om DI:s föreskriftsrätt i 4§ i den av DI föreslagna lagen. Av 6 och 18 §§ datalagen följer att DI har befogen­het att meddela integritetsskyddande föreskrifter för ett visst personregis­ter. Dessa föreskrifter riktar sig i första hand till den registeransvarige och har alltså inte generell tillämpbarhet. Ett bemyndigande att utfärda gene­rella föreskrifter finns däremot i 10§ dataförordningen. Även den av mig nu föreslagna regleringen förutsätter, i enlighet med vad DI har föreslagit, att inspektionen skall få besluta om såväl föreskrifter i särskilda fall (s, k, villkor) som föreskrifter med generell tillämpbarhet (normer). Enligt lagrå­dets uppfattning behöver lagen dock inte innehålla någon bestämmelse om att regeringen får delegera rätten att meddela generella föreskrifter till Dl, Det kan regeringen i stället göra i en förordning. Jag avser att föreslå regeringen att en förordning med ett sådant bemyndigande för DI utfärdas,

I detta sammanhang vill jag ta upp en fråga av konstitutionell art. En

remissinstans (SHIO-Småföretagens riksorganisation) har menat att före­

skrifter med generell rillämpbarhet på det aktuella området endast kan

meddelas i lagform. Enligt min mening förhäller det sig emellertid på

följande sätt. Regler som ger en myndighet befogenhet att vid revision få

tillgäng till handlingar och tekniska hjälpmedel hos den granskade kräver

otvivelaktigt lagform (jfr bl, a, 8 kap, 3 § regeringsformen, RF), Detta krav

har också tillgodosetts i mitt förslag, som innebär att de reglerna finns i

TL, Bestämmelserna i den särskilda lagen faller däremot inom området för

regeringens s, k, restkompetens (jfr 8 kap, 13 § första stycket 2 RF), vilket

innebär att de inte behöver ha lagform. De flesta av bestämmelserna i den

särskilda lagen är av sådant slag att de rent av skulle kunna beslutas av en

granskningsmyndighet själv för sin egen personal med stöd av bemyndi­

gande t. ex, i 3 kap, 18 § förordningen (1986:1346) med instruktion för

skatteförvaltningen, ett bemyndigande som otvivelaktigt faller inom ramen

för restkompetensen. Trots att reglerna i den särskilda lagen alltså inte

behöver finnas i lag godtar jag den av DI föreslagna lagformen med hänsyn

till vikten av att allmänheten känner förtroende för de regler som skyddar

den personliga integriteten (jfr Ds Ju 1987:8), Det kan finnas ett behov av

att DI beslutar om verkställighetsföreskrifter till den särskilda lagen. Rege­

ringen kan med stöd av 8 kap, 13 § tredje stycket RF överlåta åt DI att

meddela sådana föreskrifter,

56

Den av DI föreslagna katalogen i 4§ över vilka föreskrifter DI skall få Prop, 1987/88:65 meddela rymmer en sekretessfråga. Ett ämne för föreskrifter är enligt 4 § 4 i DI:s lagförslag underrättelser till berörda personer. Jag vill här erinra om att bl, a, skattemyndigheternas kontrollverksamhet är sekretessbelagd en­ligt bestämmelserna i 4 kap, sekretesslagen. Det kan således komma i fråga att hemlighålla en uppgift även för den som berörs av en kontroll. Mot den bakgrunden anser jag inte att DI bör ha befogenhet att föreskriva när skattemyndigheterna skall underrätta berörda personer.

Lagrådet har inte haft någon erinran mot att bestämmelser om DI:s medverkan tas in i en särskild lag. Till stor del har lagrådet ocksä tillstyrkt bestämmelserna i lagen.

Några av bestämmelserna har dock föranlett invändningar från lagrådet. Det gäller 5 §, som hänvisar till 14 § datalagen, och 8 §, som innehåller ett delegationsbemyndigande. Lagrådet har avstyrkt dessa bestämmelser. Jag kan ansluta mig till vad lagrådet här har anfört och föreslår således att de paragraferna utgår ur lagen.

Lagrådet har å andra sidan ocksä föreslagit en väsentlig utvidgning av lagens tillämpningsområde. Det har ansetts som en nackdel att lagen begränsar DI:s medverkan till frågor som gäller automatisk databehandling av personuppgifter. Enligt lagrådets uppfattning är det angeläget att det vid en taxeringsrevision finns ett gott skydd för uppgifter av både personlig och ekonomisk natur. Mot den bakgrunden har lagrådet föreslagit att lagen görs tillämplig inte bara på personuppgifter utan på all slags ADB-lagrad information.

Jag vill med anledning av vad lagrådet sålunda anfört först framhålla att jag givetvis delar uppfattningen att både personuppgifter och annan ADB-information i vissa fall skall kunna skyddas mot skattemyndigheternas insyn. Den uppfattningen har jag också redovisat tidigare, när jag har riktat den invändningen mot DI:s lagförslag att det inte ger något skydd för affärshemligheter o, d. Men jag kan inte heller finna att lagrådets förslag om att utvidga DI:s befogenheter enligt den särskilda lagen innebär någon tillfredsställande lösning av det här problemet. Först vill jag dä nämna att regeringen nyligen har beslutat en proposition (1987/88:57) till riksdagen med förslag om ett grundlagsfäst integritetsskydd för personuppgifter på ADB, I det lagstiftningsärendet har från näringslivet framställts krav på att skyddet skall omfatta även sådana ADB-uppgifter som avser juridiska personer. De kraven har emellertid avvisats av regeringen, I propositionen anförs som skäl för detta följande.

När det gäller frågan om ett dataskydd för juridiska personer vill jag

tillägga att det givetvis ofta finns ett legitimt intresse hos t, ex, företag att

skydda sina affärs- och driftförhållanden mot insyn utifrån, Å andra sidan

anser jag att man inte lämpligen - som ibland sker i den allmänna debatten

- bör tala om integritetsskydd i detta sammanhang. Mycket talar för att

det skydd som juridiska personer har behov av bör regleras i andra former

än som en utbyggnad av datalagens skydd eller som en parallellagstiftning

till denna lag, och någon tillräcklig anledning att i detta sammanhang ta

initiativ till en generell förstärkning av detta skydd anser jag inte finnas.

Vad som torde ligga närmare till hands för de juridiska personerna är en

-j

förbättrad lagstiftning om skydd för företagshemligheter. Arbete med så-     Prop, 1987/88:65 dan lagstiftning pågår för närvarande inom justitiedepartementet.

Även riksdagen har nyligen tagit ställning till yrkanden om dataskydd för företagen. Sålunda har konstitutionsutskottet i ett betänkande (KU 1987/ 88:5) om datafrågor avstyrkt en motion i det ämnet och riksdagen har beslutat i enlighet med utskottets förslag. Utskottet anförde följande,

I motion K 431 yrkande 7 vidgas integritetsdebatten att även omfatta frågan om ett lagstadgat skydd för företagens integritet. Det förtjänar här erinras om att vid datalagens tillkomst uttalade det föredragande statsrådet att det var mest angeläget att trygga den enskildes behov av integritet. Det bör också nämnas att Europarådet vid utarbetandet av sin konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter an­sett att "privacy" är något som endast kan tillkomma fysiska personer. Utskottet är visserligen medvetet om att företagen har behov av ett skydd i olika sammanhang, främst frän ekonomiska och konkurrensmässiga syn­punkter. Hittills har emellertid detta behov tillgodosetts genom regler i brottsbalken, sekretesslagstiftningen och speciallagstiftning, t, ex, lagen om illojal konkurrens. Mot bakgrund av det anförda kan utskottet inte finna att det för närvarande föreligger anledning utvidga det inledda arbetet med att stärka integritetsskyddet på dataområdet i det hänseende som nu är aktuellt och avstyrker därför motionsyrkandet.

Regeringen har alltså helt nyligen intagit den ståndpunkten att skyddet för juridiska personer bör regleras i andra former än som en utbyggnad av datalagen eller som en parallellagstiftning till den lagen. Också i riksdagen har det synsättet kommit till uttryck. Redan på grund av detta anser jag det förenat med betydande svårigheter att tillmötesgå lagrådets förslag. Men det finns också praktiska skäl som talar mot den av lagrådet förordade lösningen. Jag har tidigare framhållit att den föreslagna lagen kan antas ge ett gott skydd för den personliga integriteten just för att den ansluter till datalagens väl beprövade regelsystem. Det innebär att DI vid tillämpning­en av lagen kan utnyttja sin särskilda kompetens i frågor som gäller integritetsskyddet för ADB-baserade personuppgifter, Samma sak kan emellertid inte sägas för det fall att lagens tillämpningsområde utvidgas till att avse all slags ADB-lagrad information. Det blir dä i stället fråga om ett i princip nytt verksamhetsområde för DI, Samtidigt skulle kunna förväntas en inte obetydlig ökning av ärendetillströmningen till DI, Inspektionen skulle alltså fä en ökning av arbetsbördan både volymmässigt och genom att den tilläggs arbetsuppgifter som den saknar tidigare erfarenhet av.

Det finns därför tungt vägande invändningar mot lagrådets förslag pä den här punkten. Som jag nyss framhållit delar jag emellertid lagrådets uppfattning att skyddet vid en revision inte bör vara begränsat till person­uppgifter pä ADB, Men enligt min mening bör det problemet kunna lösas genom en precisering av reglerna i bl, a, TL om undantagande av handling­ar frän granskning. En sådan lösning behöver inte utesluta att DI:s teknis­ka kompetens pä dataområdet utnyttjas i vissa fall. Jag återkommer till den frågan.

58

Mitt förslag blir således att den särskilda lagenom automatisk databe-     Prop. 1987/88:65 handling vid taxeringsrevision m, m, bara skall avse hanteringen av per­sonuppgifter.

En särreglering för skatteområdet

DI har framhållit att dess förslag till lagreglering av granskningsverksam­heten pä skatteområdet skall ses som ett provisorium. Enligt inspektionen bör ADB-frågorna i kontrollverksamheten helst utredas i ett större sam­manhang så att man också kan se över andra myndigheters befogenheter, t, ex, de brottsutredande myndigheternas verksamhet.

Frågan om vilka befogenheter som skattemyndigheterna bör ha i sin kontrollverksamhet har, som DI påpekat, samband med de brottsutredan­de organens befogenheter. Tvångsmedelskommittén har i sitt betänkande (SOU 1984:54) Tvångsmedel - Anonymitet Integritet belyst detta ämne. Kommitténs betänkande, som bl, a, innehåller ett förslag till en s, k, baslag för tvångsmedelsanvändningen, övervägs för närvarande inom ju­stitiedepartementet. Betänkandet innehåller emellertid inte några särskilda överväganden när det gäller de komplikationer som är förknippade med ADB-lagrad information. Efter samråd med chefen för justitiedepartemen­tet har jag därför kommit fram till att dessa frågor alldeles oberoende av resultatet av de pågående övervägandena med anledning av tvångsmedels­kommitténs förslag, kräver den ytterligare genomlysning som inspektionen förordat.

Samtidigt anser jag det angläget att det redan nu kan ske en reglering av skattemyndigheternas kontrollverksamhet. Det är nämligen inte rimligt att skattemyndigheterna och de skattskyldiga i sä stor utsträckning som nu sker själva får lösa de frågor som uppkommer vid granskningen av person­register. Det torde också vara så att de erfarenheter man vinner genom en särreglering för skatteområdet kan vara värdefulla vid ett utredningsarbete med mera övergripande inriktning. Till frågan om tidpunkt och former för en sådan utredning finns det skäl att återkomma i ett senare sammanhang.

De näringslivsorganisationer som har yttrat sig över DI:s förslag har

överlag riktat kritik mot att detta har karakteriserats som ett provisorium.

Man bör inte lösa så viktiga frågor som skyddet för den personliga integri­

teten med provisorier, har det sagts. Jag har i princip förståelse för den

invändningen men tycker inte att den i det här fallet är särskilt välgrundad.

Anledningen till kritiken synes vara att DI, som från sina utgångspunkter

givetvis bör eftersträva en heltäckande reglering av integritetsfrågorna, har

ansett att en dellösning för skatteområdet bara är ett steg pä vägen. Men

det blir ju inte fråga om ett provisorium bara för att man pä ett av flera

tänkbara områden ingriper med en lagreglering. Snarare är det väl i allmän­

het en fördel att man väljer en lösning som är särskilt anpassad till de

föreliggande behoven. Det finns betydande skillnader mellan skattemyn­

digheternas och de brottsutredande myndigheternas verksamhet och det är

därför ingalunda självklart att regleringen av de nu aktuella frågorna bör

vara densamma för dessa båda områden. Det är t. ex, inte alls givet att det

59

vid utredningar av allvarliga brott skulle finnas utrymme för så långtgående     Prop, 1987/88:65 begränsningar av utredningsarbetet som jag nu föreslär för skatteområdet.

Det är emellertid inte bara med hänsyn till utredningsbefogenheternas omfattning som skillnader mellan olika områden kan göra sig gällande. Ett exempel på att det vid den rättsliga regleringen kan behöva beaktas skilda aspekter har anförts av bl, a. Företagens Uppgiftslämnardelegation (FUD), FUD har med utgångspunkt frän ett resonemang om s, k, elektroniska original hävdat att begreppet urkund är oklart till sin innebörd när man talar om ADB-handlingar, Det sägs vidare att inget annat än en urkund har något bevisvärde enligt gällande rätt, vare sig det handlar om skattemäl, civilmål eller brottmål. Oklarheten på den här punkten skulle enligt FUD vara ett skäl för att skjuta den nu aktuella regleringen på framtiden.

Mot detta vill jag invända att begreppet urkund saknas i både TL och bevissäkringslagen, I den mån det över huvud taget används i skattepro­cessen torde det ske utan att dess innebörd blir föremål för några mera ingående analyser. Inom straffrätten har urkundsbegreppet däremot en mycket viktig funktion, eftersom tolkningen av det kan vara avgörande för frågan om straffansvar. Den här skillnaden utgör enligt min mening ett ytteriigare stöd för att det vid en reglering av ADB-frågorna på skatteområ­ det inte är nödvändigt att invänta resultatet av överväganden som kan vara befogade t, ex, i fräga om åtgärder mot datorrelaterad brottslighet. Det bör vidare tilläggas att ADB-upptagningar enligt 14 § datalagen normalt skall tillföras aktmaterialet i läsbar form vid myndigheternas handläggning av mål och ärenden. Det kravet gäller också enligt mitt förslag. Jag kan därför inte dela de farhågor FUD har gett uttryck för,

I det här sammanhanget skall jag ocksä beröra en annan fräga som belyser dels räckvidden av den nu föreslagna regleringen, dels vissa skill­nader och beröringspunkter mellan brottsutredningar och skatteutredning­ar som det kan bli aktuellt att ta upp vid den mera ingående översyn som DI har efterlyst. Jag tänker på användningen av tvångsmedel, för skatte­myndigheternas del tvångsåtgärder enligt bevissäkringslagen.

Jag vill dä börja med påpekandet att skatteutredningar i princip är snävt begränsade till sin inriktning. Till skillnad från brottsutredningar, som kan avse sinsemellan mycket olika gärningar, syftar de genomgående till att klarlägga huruvida en föreskriven uppgiftsskyldighet har fullgjorts riktigt och fullständigt. De kan vara begränsade också på det sättet att det inte alltid krävs en fullständig utredning för att hos domstolen utverka det avgörande som med hänsyn till omständigheterna framstår som skäligt, Skönstaxeringsinstitutet kan ju användas bl, a, närdet finns sädana brister i underlaget för en deklaration att någon tillförlitlig beräkning av inkomsten inte kan göras. Även om det t, ex, vid en ansökan om eftertaxering måste presteras tillräcklig bevisning för att en oriktig uppgift har lämnats krävs det alltså inte alltid en fullständig kartläggning av inkomstförhållandena för att få till stånd en taxering som avviker frän de uppgifter som den skatt­skyldige har lämnat.

Den principiellt viktigaste skillnaden gentemot brottsutredningar är kan­

ske ändå att den som blir föremål för en skatteutredning har en pä olika sätt

sanktionerad skyldighet att medverka till att klariägga de förhållanden som

60

utreds. Som jag nyss nämnde utgår en skatteutredning frän en redan Prop. 1987/88:65 föreliggande uppgiftsskyldighet och för bl, a, bokföringsskyldiga finns det en straffsanktionerad förpliktelse att föra och bevara underlaget för de uppgifter som lämnas. Man får alltså inte försvåra skattekontrollen genom att undanröja vissa bevismedel. Dessutom har den skattskyldige en vites-sanktionerad förpliktelse att biträda vid en taxeringsrevision, innefattande bl, a, en skyldighet att lämna de upplysningar som behövs för revisionens verkställande.

Skattemyndigheterna kan således normalt räkna med att deras utred­ningar sker i samverkan med de skattskyldiga. Brister det på den punkten har de förutom vitessanktionen möjlighet att begränsa utredningen till vad som behövs för att en skönstaxering skall kunna åsättas. Jag menar med detta inte att skönstaxeringsinstitutet skall fungera som något slags sank­tion för utredningssabotage från den skattskyldiges sida. Målet bör ju hela tiden vara att fä fram utredningsresultat som sä långt möjligt ger likformiga och rättvisa taxeringar. Vad jag tänker pä är i stället att skattemyndigheter­na inte nödvändigtvis behöver tillgripa tvångsmedel i form av bevissäkring för att förse domstolen med det underlag som behövs för ett beslut om taxering.

De praktiska erfarenheterna visar också att bevissäkringsåtgärder är mycket sällan förekommande. Det rör sig om några tiotal fall om året, vilket skall jämföras med att det ärligen genomförs 18000-20000 revi­sioner. Den helt övervägande andelen skatteutredningar sker sålunda utan att bevissäkringslagen behöver tillämpas. Detta betyder inte alls att bevis­säkringsreglerna skulle sakna berättigande. Tvärtom kan det på goda grun­der antas att de vid sidan av sitt faktiska tillämpningsområde har en betydande preventiv verkan. Men den huvudsakliga förklaringen till att revisioner så gott som genomgående sker i samförstånd mellan myndighe­ter och enskilda fär ändå anses vara att skattekontrollen är en accepterad företeelse som de flesta är beredda att lojalt medverka till i enlighet med de regler som har fastställts.

Även skattegranskningen av ADB-räkenskaper fär till största delen an­tas kunna ske i samverkan med de reviderade. Men frågan är om man som en sista utväg bör kunna tillgripa bevissäkring och hur de gällande reglerna i bevissäkringslagen i så fall förhåller sig till de särskilda problem som kan uppkomma med anledning av att bevismedel finns lagrade på ADB-medi­um,

Det kan då konstateras att bevissäkringslagen inte innehåller nägra

bestämmelser om hur själva granskningen skall gä till. De tvångsåtgärder

som får tillgripas är i princip bara avsedda att säkerställa bevismedel. Det

sker genom eftersökning, beslag och försegling. De åtgärderna företas för

att t, ex, en taxeringsrevision skall kunna genomföras och den efterföljan­

de granskningen måste då hålla sig inom ramen för revisionsbestämmelser­

na. Med eftersökning enligt bevissäkringslagen torde därför bara kunna

förstås själva uppletandet av vissa bevismedel, däremot inte någon mera

ingående analys av deras innehåll, Eftersökning och beslag kan avse bevis­

medel i form av bl, a, räkenskapsmaterial och därmed fär dessa säkringsåt­

gärder anses omfatta åtminstone sådan bokföring som finns på ADB,

61

Förutom räkenskapsmaterial anses som bevismedel varuprov o,d,, som     Prop, 1987/88:65 enligt vad som är särskilt föreskrivet skall tillhandahällas för granskning,

I formellt hänseende ger bevissäkringslagens regler således stöd för att eftersöka och beslagta allt som skall tillhandahållas för granskning vid en taxeringsrevision och i det inbegrips enligt mitt förslag också ADB-upptag­ningar, När det gäller mindre, portabla ADB-anläggningar är det enligt min uppfattning också rimligt att de skall kunna medföras för granskning hos skattemyndigheten. Den granskningen blir då, såvitt gäller personuppgif­ter, underkastad Dl:s tillsyn enligt bestämmelserna i datalagen och den nu föreslagna särskilda lagen om ADB-behandling vid taxeringsrevision m, m, I fråga om större ADB-anläggningar bör det på motsvarande sätt vara möjligt att eftersöka och beslagta vissa portabla tillbehör, t, ex, magnet­band och programbeskrivningar.

Av naturliga skäl kan det i fråga om ADB-lagrad information ibland vara svårt att av yttre kännetecken dra nägra slutsatser om dess innehåll. Men man bör pä samma sätt som när det gäller vanliga pappersdokument med hjälp av t, ex. register och beteckningar på databäraren kunna göra en grovsortering och begränsa sig till att ta med sådant som synbarligen innehåller räkenskapsmaterial. Vidare får det i allmänhet förutsättas att den skattskyldige försöker begränsa ett beslag till sådana handlingar som skattemyndigheterna har rätt att få del av. Bestämmelserna i bevissäk­ringslagen bygger ju även när det gäller vanliga pappersdokument pä att den skattskyldige är aktiv för att ovidkommande uppgifter inte skall kom­ma till andras kännedom. En annan omständighet som talar för att en genom tvångsåtgärder säkerställd granskning bör kunna ske av informa­tion som finns lagrad i mindre ADB-anläggningar är att det i dessa ofta används standardprogram som kan förutsättas vara kända av granskaren.

Jag har nu uppehållit mig vid hanteringen av bevismedel som kan efter­sökas och beslagtas pä i princip samma sätt som vanliga handlingar. Nästa fråga är dä vad som kan anses gälla beträffande bevismedel i större ADB-anläggningar, t, ex, sädana med informationsbärare som inte kan avlägsnas ur datorn. Som jag tidigare har framhållit bör med eftersökning inte förstås något annat än själva uppletandet av vissa bevismedel. Enligt min mening måste informationsbearbetning med användande av den skattskyldiges egen terminal falla utanför det begreppet. För den ståndpunkten talar ocksä att en dator knappast kan jämställas med ett sådant förvar eller utryinme i vilket eftersökning fär ske. Det skulle innebära att bevissäk­ringslagen inte erbjuder någon möjlighet att tvångsvis säkra bevismedel om det förutsätter att man på platsen begagnar sig av den skattskyldiges egen fasta ADB-utrustning, Med det synsättet torde det dä inte heller vara möjligt att genom kopiering pä platsen få fram ett material som kan beslag­tas.

Min bedömning är således att bevissäkringslagen efter mitt förslag om

ändringar i TL ger ett visst utrymme för säkringsåtgärder beträffande bl, a,

portabla informationsbärare men att den inte medger användning pä plat­

sen av den skattskyldiges egen fasta ADB-utrustning, t, ex, dennes termi­

nal. Jag anser inte att det nu finns underlag för att föreslå de ändringar i

bevissäkringslagen som skulle krävas för att t. ex, terminalanvändning

62

skall kunna genomföras som en såkringsåtgård. Frågan om sådana befo-     Prop, 1987/88:65 genheter synes i stället lämpligen böra utredas i den ordning som Dl har förespråkat, dvs, i samband med överväganden om bl, a, de brottsutredan­de myndigheternas tillgång till ADB-information,

Kanske kan det uppfattas som en brist att skattemyndigheterna inte från bötjan får möjlighet att tillgripa säkringsåtgärder som fullt ut motsvarar deras utredningsbefogenheter enligt TL, Men som jag tidigare har framhål­lit följs reglerna i TL lojalt i det helt övervägande antalet fall och dessutom torde för andra fall möjligheten att genom vitesföreläggande utverka den skattskyldiges medverkan många gånger vara det mest ändamålsenliga sättet att fä tillgång till informationen i sädana större ADB-anläggningar som enligt min nyss redovisade uppfattning tills vidare inte är åtkomliga för bevissäkring i form av eftersökning och beslag. Jag vill inte heller utesluta att man med stöd av de gällande reglerna i vissa fall också kan tillgripa säkringsåtgärden försegling. Min slutsats blir därför att eventuella ändringar av bevissäkringslagen som avser ADB-frägor bör anstå i avvak­tan på ytterligare utredning. Jag har i den här frågan samrått med chefen för justitiedepartementet.

Skyddet för annan ADB-information än personuppgifter

Jag skall avslutningsvis ta upp en fråga som jag har berört helt kort tidigare. Det gäller huruvida de tekniska åtkomstmöjligheter till ADB-information som jag har föreslagit bör föranleda några ytterligare möjlighe­ter att undanta information från granskning vid en taxeringsrevision, ut­över den nyss föreslagna förstärkningen av persondataskyddet. Jag tänker då i första hand pä skattemyndigheternas användning av den reviderades dataterminal, Uppenbariigen föreligger det vissa brister i de nuvarande datasystemen när det gäller dokumentation och säkerhet. Förhållandena kan därför ibland vara sådana att en användning av den skattskyldiges terminal kan ge insyn i handlingar som av olika skäl bör hällas undan granskningen. Detta kan bero pä att den reviderade inte har sin ADB-information ordnad i ett sådant skick att de handlingar som revisionen avser pä ett enkelt sätt kan särskiljas från det övriga ADB-materialet, Men det kan också vara sä att behörighetskontrollen inte fungerar pä ett sådant sätt att man kan låta utomstående använda terminalen utan risk för misstag vid hanteringen. Problem av det här slaget bör på sikt kunna lösas genom att man vid systemutvecklingen beaktar att ADB-materialet skall vara tillgängligt för skattekontroll även genom användning av den reviderades egen terminal. Det kan emellertid antas att en sådan utveckling tar viss tid och det finns därför skäl att i samband med ett förslag om terminalanvänd­ning utöka skyddet mot oavsiktlig insyn i ADB-information som inte bör granskas vid en taxeringsrevision.

Enligt min mening bör en skyddsregel av det antydda slaget ansluta till

de bestämmelser som gäller för undantagande av handlingar. Redan i dag

finns i 56 § 4 mom, TL en regel som ger länsrätten befogenhet att, pä

framställning av den granskade, besluta att en handling skall undantas från

revisionen. Den föreslagna definitionen av handlingsbegreppet vid revision

63

klargör att länsrättens befogenhet avser även handlingar som utgörs av Prop. 1987/88:65 ADB-upptagningar, Detta är enligt min mening en lämplig ordning som ger skydd inte bara för personrelaterade utan även andra uppgifter. Regeln bör dock preciseras när det gäller befogenheten att undanta ADB-lagrade handlingar. Länsrätten bör t, ex, kunna besluta att granskaren får kopiera ADB-informationen med uteslutande av vissa uppgifter.

Den föreslagna ordningen innebär att det undantagsvis kan uppkomma situationer där liknande frågor kan komma att prövas av både länsrätten och DI, Sä kan fallet framför allt bli om den granskade begär att DI skall besluta om föreskrifter för en viss revision och de begärda föreskrifterna delvis avser handlingar, beträffande vilka den granskade också har begärt att länsrätten skall besluta om undantagande frän granskning. Jag har mot bakgrund härav övervägt om länsrättens befogenhet när det gäller ADB-lagrade handlingar bör begränsas till uppgifter som inte är personrelaterade och som därför faller utanför DI:s föreskriftsrätt. En sådan gränsdragning skulle dock föra med sig att den enskilde kan få svårt att avgöra vilken myndighet han skall vända sig till. Man kräver då av honom att han skall göra ibland ganska komplicerade bedömningar av om uppgifterna i vissa handlingar hänför sig till ett personregister i datalagens mening eller ej. En sådan ordning skulle säkert kunna framstå som mindre lyckad för den enskilde, även om nackdelarna skulle kunna minskas med en regel om överlämnande av felställda ärenden till rätt myndighet. Att en fräga kan prövas hos olika myndigheter förekommer ocksä i andra sammanhang (jfr t,ex, prop, 1985/86:80 s, 51), Ur den enskildes synvinkel bör det också framstå som en fördel om integritetsskyddet kan prövas av två sinsemellan oberoende myndigheter. Jag har därför stannat för att inte nu föreslå någon annan gränsdragning mellan länsrättens och DI:s behörighetsområden än den som följer av de ovan föreslagna reglerna. Erfarenheterna av reglernas tillämpning fär visa om förhällandet vållar praktiska problem som bör lösas genom en regeljustering.

Med mitt förslag om den sist nämnda möjligheten att begränsa terminal­användningen anser jag mig också ha tillgodosett FUD:s synpunkter i fråga om granskningens principiella karaktär, dvs, påståendet att den skattskyl­dige även vid en revision skulle bli utsatt för en tvångsåtgärd genom terminalanvändningen.

Lagrådet har ansett att man kan undvara en bestämmelse av det nu diskuterade slaget. Möjligen bör lagrådets inställning ses i samband med den utvidgning som har föreslagits i fråga om tillämpningsområdet för den särskilda lagen om ADB-användning vid taxeringsrevision m, m. Lagrådet har ju föreslagit att den lagen skall utgöra ett skydd inte bara för person­uppgifter utan också för annan ADB-information, Med en sådan ordning skulle införas en möjlighet att besluta om det tekniska förfarandet vid granskningen som får behovet av en motsvarande regel i bl, a, TL att framstå som mindre påtagligt.

Lagrådet har einellertid motiverat sin ståndpunkt i fräga om de föreslag­

na bestämmelserna med att den åsyftade befogenheten för länsrätten att

besluta om begränsningar i användningen av tekniska hjälpmedel finns

redan utan att det införs någon uttrycklig regel härom. Jag är för min del

64

tveksam om det verkligen förhåller sig så, ADB-användningeii kan skapa Prop, 1987/88:65 komplikationer som de nu gällande bestämmelserna inte är tänkta för. Det gäller ju inte längre bara att avgöra om en handling är av ett sådant slag att den skall skyddas. Det krävs ocksä att länsrätten kan pröva huruvida t, ex. en terminalanvändning kan ske utan att granskaren får del av ovidkom­mande information. Givetvis är det som lagrådet framhållit klart att den som har hand om granskningen inte får använda tekniska hjälpmedel på ett sådant sätt att han fär del av uppgifter som enligt ett beslut av länsrätten skall tas undan från granskningen. Men ett sådant beslut kan å andra sidan inte fä blockera granskningen av all annan information som eventuellt finns lagrad tillsammans med de aktuella uppgifterna. Det kan därför knappast överlåtas åt den reviderade att med stöd av ett länsrättsbeslut, som inte säger något annat än att vissa handlingar skall undantas, själv bestämma hur granskningen skall genomföras, I stället bör det ankomma på länsrät­ten att när sä behövs ge närmare besked om detta. Som jag tidigare framhållit kan en lösning vara att granskaren fär kopiera dem information som skall tillhandahållas vid revisionen. Man kan också tänka sig att granskaren visserligen fär använda den reviderades terminal men att det då sker under sådant överinseende från den reviderades sida att det inte föreligger någon risk för att ovidkommande uppgifter röjs.

En annan skillnad jämfört med granskningen av vanliga pappersdoku­ment är att den fräga länsrätten kan fä ta ställning till egentligen inte gäller vilka handlingar som skall undantas frän granskningen, I vanliga fall avser ju den reviderade att med sin framställning till länsrätten skydda en hand­ling som granskaren faktiskt vill titta på. När det gäller ADB-information kan situationen i stället vara den att båda parter är överens om vilka handlingar som skall fä granskas medan de däremot har olika uppfattningar om hur granskningen skall gä till. Utgångspunkten är även i ett sådant fall att det bara är ömtålig information som skall skyddas, men den frågan blir av helt underordnad betydelse vid länsrättens prövning, som i stället får inriktas på det ADB-tekniska genomförandet av granskningen.

Lagrådet har med sitt förslag om att utvidga tillämpningsområdet för den särskilda lagen om ADB-användning vid revisioner bl, a, velat sörja för att DI:s tekniska kompetens tas i anspråk. Med mitt förslag kan det i stället ske genom att länsrätten vid behov inhämtar yttrande från DI, Någon särskild regel om detta anser jag inte erforderlig. Jag vill här tillägga att länsrätten i många fall torde kunna ta ställning till ärenden av det här slaget utan att höra DI, Utgångspunkten måste ju vara att den reviderade själv har sådan kontroll över sin ADB-information att han kan hjälpa till att ta fram de uppgifter som skall granskas. Det torde därför knappast förekom­ma att räkenskaperna över huvud taget inte går att särskilja frän ovidkom­mande information.

Jag kommer alltså fram till att det vid revisioner av ADB-material i vissa

fall kan uppstå situationer som kräver att länsrätten meddelar beslut som

går utöver vad den kan anses ha befogenhet till enligt gällande regler. En

bestämmelse om att länsrätten skall få besluta om begränsningar i använd­

ningen av ADB-tekniska hjälpmedel är därför enligt min mening välmo­

tiverad,

65

5    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

4.6 Bevissäkringslagen

Prop. 1987/88:65

4.6.1 Bakgrund

Bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen (bevissäk­ringslagen) antogs av riksdagen år 1975. Förutom redaktionella ändringar som föranletts av annan lagstiftning är det bara katalogen i 1 § över de skatter och avgifter som lagen är tillämplig pä som har undergått smärre justeringar. I avsnitt 2 har jag kortfattat redogjort för bevissäkringslagens bestämmelser.

Bevissäkringslagen ersatte den tidigare lagen (1961:332) om handräck­ning vid taxeringsrevision (handräckningslagen).

Före handräckningslagens Ullkomst hade skattemyndigheterna i princip varit hänvisade till vitesförelägganden för att fä fram granskningsmaterial. Genom handräckningslagen kompletterades vitesinstitutet i vissa fall. Be­skattningsmyndigheterna fick således möjlighet att begära handräckning av utmätningsman för att få ut räkenskaper och andra bevishandlingar som författningsenligt skulle tillhandahållas för granskning men som inte ställ­des till förfogande vid granskningen.

En första förutsättning för att handräckning skulle fä tillgripas var att det beslutats om revision hos någon. För handräckning hos den som var föremål för revision gällde vidare att det skulle finnas grundad anledning anta att han innehade men ej tillhandahöll handling, som var av väsentlig betydelse för taxering eller för fastställande av skatt, samt att det visat sig att han inte efterkommit föreläggande att vid vite utge handlingen. Vitesfö­reläggande behövde inte ske i sådana fall då det uppenbarligen skulle vara utan gagn eller då det var fara i dröjsmål. Handräckning hos tredje man fick ske under förutsättning att det fanns grundad anledning anta att viss angiven handling som var av väsentlig betydelse för taxeringen eller för fastställande av skatt fanns hos honom, att han inte pä begäran tillhanda­höll handlingen samt att det med hänsyn till handlingens betydelse och övriga omständigheter fanns synnerliga skäl för handräckning. Beslut om handräckning meddelades av länsskatterätten och verkställdes genom ut­mätningsmans försorg.

Förrättningen fick genomföras så att förrättningsmannen genomsökte hus, rum eller förvaringsställe. Olägenhet eller skada fick inte förorsakas utöver vad som var oundgängligen nödvändigt. Ville den hos vilken för­rättningen företogs att handling skulle undantas från granskning, hade han att göra framställning härom vid förrättningen eller hos länsskatterätten. Handlingen skulle i sådant fall förseglas och överlämnas till domstolen. Innan framställningen prövats fick ingen annan än den på vilken prövning­en ankom ta del av handlingen. Om den hos vilken förrättningen företagits inte varit närvarande skulle utmätningsmannen försegla samtliga omhän­dertagna handlingar och överlämna dem till domstolen.

Syftet med handräckningslagen var att ge granskningsmyndigheterna

möjlighet att få fram beskattningsunderlag i de fall där den enskilde undan­

höll räkenskaper eller annat bevismaterial. Handräckningslagen fick dock

inte den önskade effekten. Den kom till användning endast i ett fåtal fall,

på området för inkomstbeskattningen endast ett tiotal gånger sammanlagt.

66

Detta kan ses mot bakgrund av att det dä vaije år genomfördes ca 10000 Prop. 1987/88:65 taxeringsrevisioner. Av en enkät som företogs i samband med utvärdering­en av handräckningslagen framgick att det bland dessa revisioner fanns årligen över 500 fall där det uppgavs att räkenskaperna hade förkommit. Antalet fall där räkenskapsmaterialet var ofullständigt var enligt enkätsva­ren mångdubbelt större (se prop. 1975/76:11 s. 107).

I förarbetena till bevissäkringslagen (prop. 1975/76:11 s, 107 ff) fram­hölls att orsaken till att handräckningslagen inte använts oftare var att fortfarandet var alltför omständligt och tungrott för att kunna hanteras i praktiken.

Departementschefen påpekade ocksä att en avsevärd bevisbörda låg på den som begärde handräckning och att i det inledande skede av gransk­ningen, dä handräckning oftast aktualiserades, myndigheterna av naturliga skäl inte har särskilt goda möjligheter att klara detta beviskrav.

För att komma till rätta med bristerna i handräckningslagen lade USS fram det förslag som legat till grund för den nu gällande bevissäkrings­lagen, (SOU 1974:49) Bevissäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen. Utredningsförslaget syftade allmänt sett till en smidigare och effektivare ordning än den som gällde enligt handräckningslagen. Förslaget innebar ocksä en viss avdramatisering av förfarandet genom att valet av säkrings-åtgärd kan anpassas till det mått av ingripande som vaije situation kräver, Eftersökning skall således inte beslutas när det räcker med beslag eller försegling.

Vid remissbehandlingen av förslaget frän USS ansåg det helt övervägan­de antalet remissinstanser att det fanns behov av reformer på det område handräckningslagen avsäg. Det framhölls bl, a, att handräckningslagens regler visat sig ineffektiva och otillräckliga och att skattemyndigheterna inte hade de medel som behövdes för att få tillgäng till bevismaterial som den enskilde författningsenligt skall tillhandahålla. De av USS föreslagna reglerna ansågs allmänt väl övervägda och ägnade att förbättra kontroll­möjligheterna. Några remissinstanser var dock kritiska och ansåg bl, a, att förslaget inte tillräckligt tillgodosåg rättssäkerhetskraven.

Bevissäkringslagen antogs av riksdagen i slutet av år 1975 (SkU 1975/ 76:12, rskr, 28), Jag vill i detta sammanhang framhålla vad ett enigt skatteutskott anförde i samband med riksdagsbehandlingen av propositio­nen. Uttalandet skedde med anledning av ett motionsyrkande om att som villkor för beslut om säkringsåtgärd skulle fordras att skälig anledning fanns till antagande att skatte- och avgiftsundandragande förekommit.

Med anledning härav vill utskottet framhålla att i de fall misstanke om

skattebrott föreligger kan redan enligt nuvarande bestämmelser straffpro-

cessuell förundersökning igångsättas, varvid betydligt mer ingripande

tvångsmedel än enligt bevissäkringslagen kan ifrägakomma, I de situatio­

ner, dä bevissäkringslagen är avsedd att tillämpas, finns ofta inte anledning

misstänka brott. Syftet med de föreslagna säkringsåtgärderna är att

granskningsledaren omedelbart skall få tillgäng till de räkenskaper och

andra handlingar som den granskade enligt särskilda föreskrifter är skyldig

att förete för kontroll. Det är frän rättssäkerhetssynpunkt givetvis inte

tillfredsställande att granskningsmännen, som nu ofta är fallet, saknar

en

möjlighet att kontrollera bevismaterial som den granskade vägrar att utan Prop, 1987/88:65 godtagbar anledning utlämna. Säkringsåtgärderna skall således främst an­vändas i de fall den granskade tredskas eller befaras komma att tredskas och skall givetvis inte tillgripas mot den som lojalt fullgör sina skyldigheter att tillhandahålla föreskrivet bevismaterial. Det bör också framhållas att de ökade befogenheter, som bevissäkringslagen ger granskningsledaren, mås­te användas med omdöme och urskillning. Det finns, som riksskatteverket framhållit i sitt remissyttrande, anledning anta att den som är föremål för granskning inför hotet om säkringsätgärder blir benägen att i ökad ut­sträckning frivilligt förete bevismaterial och att lagstiftningen därigenom kommer att fä en betydelsefull preventiv effekt. Mot den bakgrunden torde det i praktiken bli nödvändigt att tillgripa säkringsätgärder vid skatte- och avgiftskontrollen endast i ett relativt begränsat antal fall. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till berörda yrkande i motionen.

4.6.2 Allmänna överväganden

För att taxeringarna skall kunna bli så rättvisa och likformiga som möjligt krävs att myndigheterna har kännedom om de omständigheter som är av betydelse för bestämmande av skatten i det enskilda fallet, I första hand är det de skattskyldiga som har tillgång till de uppgifter som behövs. Som jag redogjort för i ett tidigare avsnitt finns därför en i vissa hänseenden omfattande upplysningsplikt föreskriven i skatteförfattningarna, bl, a, i form av självdeklaration och kontrolluppgifter. De skattskyldiga har också att upprätta och bevara deklarationsunderlag i form av räkenskaper och anteckningar. Som jag tidigare har påpekat är ett av motiven för bokfö­ringsskyldigheten att säkerställa kontrollmaterial för beskattningsverk­samheten. Dessa författningsenliga skyldigheter skulle i mänga fall bli illusoriska om myndigheterna inte hade tvångsmedel till sitt förfogande för kontroll.

Att myndigheterna mäste kunna tillgripa tvång för att i vissa situationer få tillgäng till räkenskapsmaterial och annat som är nödvändigt för en fördjupad skatte- eller avgiftskohtroll kan därför knappast ifrågasättas. På skatteområdet är vitesföreläggande det tvångsmedel som i första hand används. Under vissa speciella förutsättningar får skattemyndigheterna ocksä säkeiställa kontrollmaterial genom åtgärder enligt bevissäkrings­lagen (beslag, försegling och eftersökning). Beslag innebär att bevismedlet omhändertas, försegling att förvar (t, ex, skåp, låda eller pärm) eller utrym­me (t, ex, byggnad eller upplagsplats) förses med sigill eller liknande för­slutning och eftersökning att bevismedel efterforskas i förvar eller utrym­me, Besvissäkring fär tillgripas endast i syfte att fä tillgång till handlingar m, m, som den granskade enligt särskilda föreskrifter är skyldig att tillhan­dahälla för granskning (2 §), Vidare krävs för beslag att den granskade vägrat tillhandahälla bevismedlet eller att det föreligger risk för att det kommer att undanhållas eller förvanskas och för eftersökning att det föreligger risk att bevismedlet kommer att undanhållas eller förvanskas. För eftersökning i annat utrymme än verksamhetsutrymme fordras dessut­om att det finns grundad anledning anta att bevismedlet finns där,

1 den allmänna debatten och i riksdagsmotioner har det ibland hävdats

att det skulle vara tillräckligt att kunna förelägga vite för att tillgodose

68

kontrollbehovet på skatteområdet och att andra tvångsmedel skall kunna     Prop, 1987/88:65 tillgripas endast i de fall dä broHsmisstanke föreligger.

Som redan har framgått av vad jag tidigare sagt kan jag för egen del inte dela denna bedömning. Av min bakgrundsbeskrivning till de nu gällande reglerna i bevissäkringslagen har framgått att skattemyndigheterna före handräckningslagens tillkomst i princip bara kunde använda sig av vitesin­stitutet för att tilltvinga sig räkenskaper och annat kontrollmaterial, 1 förarbetena till handräckningslagen (prop, 1961:62) framhölls att de då gällande reglerna innebar att myndigheterna för genomförande av tax­eringsrevisioner i stor utsträckning var beroende av att handelsböcker och andra handlingar som skulle bli föremål för granskning frivilligt ställdes till förfogande. Mot den som tredskades kunde visserligen användas vite, men effektiviteten i detta tvångsmedel var, framhölls det, begränsad. Några av de remissinstanser som yttrade sig i lagstiftningsärendet framhöll den tidsutdräkt som ett förfarande med vite innebar och som gav den skattskyl­dige möjlighet att t, ex. förvanska bokföringen innan den lämnades över till myndigheten för granskning.

Tillgripandet av straffprocessuella tvångsmedel kräver misstanke om brott och som jag tidigare framhållit finns det oftast inte någon grund för en sådan på detta tidiga stadium av skatteutredningen. Jag vill här också erinra om det nyss refererade uttalandet av skatteutskottet i samband med riksdagsbehandlingen av bevissäkringslagen.

Vad jag nu anfört visar enligt min mening att skattemyndigheterna skulle hamna i en helt otillfredsställande situation vad gäller möjligheterna att företa nödvändiga kontroller av i första hand näringsidkare, om man frän­sett vite skulle sakna möjligheter att tillgripa tvångsåtgärder i andra fall än de där sådana av straffprocessuell art kan ifrägakomma. Jag anser det därför uppenbart att skattemyndigheterna måste ha tillgång till andra tvångsmedel än vite.

När det gäller regleringen av de eiforderliga tvångsmedlen på skatteom­rådet mäste givetvis en noggrann avvägning göras mellan kontrollbehoven och den enskildes rättssäkerhet. Erfarenheterna frän handräckningslagen visar emellertid att regelsystemet inte får göras alltför stelt och ohanteriigt, eftersom det dä blir i stort sett omöjligt att använda i praktiken. Vid utformningen av den nu gällande bevissäkringslagens regler eftersträvade man en smidigare och mer lättillämpad ordning. För egen del anser jag att bevissäkringslagen fortfarande på ett på det hela taget lämpligt sätt reglerar de aktuella frågorna. Den kritik som har riktats mot lagen har varit av närmast principiell natur. Såvitt jag känner till har dock tillämpningen av lagen i praktiken inte gett upphov till rättsföriuster för enskilda. USS betänkande ger inte heller stöd för att nägra allvarligare brister skulle föreligga i lagen.

Det förtjänar även att påpekas att lagen tillämpats i relativt fä fall. Under

de första tio åren efter lagens ikraftträdande har beslag skett i sammanlagt

347 fall, eftersökningar i verksamhetsutrymme i sammanlagt 143 fall och

eftersökningar i privatutrymme i sammanlagt 164 fall. Under de senare

åren har antalet eftersökningar i verksamhetsutrymme varierat mellan ca

10-30 per är och antalet eftersökningar i privatutrymme har varierat

69

mellan 1037, Dessa siffror, som skall jämföras med antalet revisioner, som per år uppgår till ca 18000-20000, talar enligt min mening klart för att lagen i praktiken använts med urskillning och försiktighet. Siffrorna visar ocksä att bevissäkringslagens största betydelse ligger på det preventiva planet, vilket också framhållits frän olika myndigheter inom skatteförvalt­ningen i remisyttrandena över USS-förslaget,

Min uppfattning är således sammanfattningsvis att erfarenheterna från handräckningslagen och de regler som gällde dessförinnan tydligt visar att det är nödvändigt att skattemyndigheterna kan tillgripa andra tvångsmedel än vite för att få ut räkenskapshandlingar och annat bevismaterial utan att misstanke om brott föreligger. Man mäste i det sammanhanget även beakta att kontrollbehovet ökat genom att de ekonomiska transaktionerna hos främst näringsidkarna har blivit allt mer komplicerade. Den avvägning som har gjorts i bevissäkringslagen mellan skattemyndigheternas kontrollbehov och den enskildes berättigade rättssäkerhetskrav är enligt min mening i allt väsentligt väl grundad. Vissa ändringar i syfte att ytterligare stärka den enskildes rättssäkerhet, bl, a, på grundval av några förslag av USS, är emellertid enligt min mening befogade,

I det följande skall jag redogöra för de ändringar som jag anser bör företas i bevissäkringslagen. Dessa rör införandet av en proportionalitets­regel och förstärkt skydd för intrång i bostad samt för känsliga uppgifter. Jag har redan tidigare framhållit att jag för närvarande inte är beredd att föreslå några ändringar av bevissäkringsreglerna såvitt gäller dessas tillämpning på bevismedel som finns i form av ADB-upptagningar,

Innan jag går över till att behandla förslagen till ändringar i bevissäk­ringslagen skall jag kort beröra en annan fråga som USS tagit upp,

USS har föreslagit en lagbestämmelse i vilken det slås fast att en förrätt­ningsman skall legitimera sig när förrättningen inleds. Detsamma skall gälla sakkunnig som deltar i en förrättning.

Förslaget har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna.

För egen del vill jag i denna fråga hänvisa till vad JO uttalat i sin ämbetsberättelse (1982/83 s, 315), Han anför där att det är självklart att myndighetspersoner vid förrättningar om det begärs legitimerar sig och att de i vaije fall talar om vad de heter, frän vilken myndighet de kommer och vilka uppgifter de har. Jag delar givetvis denna uppfattning. Det finns emellertid enligt min mening inget behov av att slå fast detta i en särskild lagbestämmelse i bevissäkringslagen.

Prop, 1987/88:65

4.6.3 Proportionalitetsregel

Mitt förslag: En proportionalitetsregel tas in i en ny paragraf (6 a §) i bevissäkringslagen. Regeln innebär att en säkringsåtgärd fär tillgri­pas bara om vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det inträng eller annat men som säkringsätgärden innebär för den enskilde.

70

Utredningsförslag: Proportionalitetsregler för tvångsmedelsanvändning Prop, 1987/88:65 har under senare tid föreslagits av tre olika utredningar, USS har i sitt betänkande föreslagit en proportionalitetsregel som skall vara generellt tillämplig på skatteutredningar. Tvångsmedelskommittén har i betänkan­det (SOU 1984:54) Tvängsmedel-Anonymitet-Integritet föreslagit en pro­portionalitetsregel som i princip skall gälla vid all sådan användning av tvångsmedel som utgör myndighetsutövning, 1983 års häktningsutredning slutligen har i betänkandet (SOU 1985:27) Gripen-anhållen-häktad Straff­processuella tvångsmedel m, m, föreslagit en proportionalitetsregel i be­stämmelserna om häktning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över USS förslag har i den män de speciellt berört proportionalitetsregeln varit i stort sett positiva till den. Behovet av en sådan regel ifrågasätts emellertid av någon med hänsyn till att den redan nu kan anses följa av allmänna rättsgrund­satser. En liknande inställning har flera av de remissinstanser som yttrat sig över tvängsmedelskommitténs förslag. Några av dem, t, ex, JO och hovrätten för Västra Sverige, har dock ingenting emot att regeln ändå lagfästs. De flesta remissinstanser som yttrat sig över 1983 ärs häktningsut­rednings förslag har tillstyrkt att en lagfäst proportionalitetsregel införs. Även här har dock flera remissinstanser ifrågasatt behovet av en uttrycklig lagregel.

Skälen för mitt förslag: Proportionalitetsprincipen innebär i korthet att en åtgärd med avseende på sin art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.

Som framgått av redogörelsen för remissvaren anses proportionalitets­principen följa av allmänna rättsgrundsatser. Den har även mer eller mind­re uttryckligt lagts fast i olika lagstadganden. Av störst intresse i detta sammanhang är därvid 2 kap, 12 § andra stycket regeringsformen som bl, a, stadgar att de begränsningar som får göras i vissa fri- och rättigheter aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem.

Det finns även i bevissäkringslagen redan nu regler som kan sägas ge uttryck för nämnda princip. Enligt 7 § fär således ett beslut om en säk­ringsåtgärd inte gälla längre än som är nödvändigt för att säkra bevisning­en. Vidare föreskrivs i 14 § att verkställigheten skall genomföras så att den innebär minsta möjliga olägenhet för den som berörs av förrättningen, Proportionalitetsprincipen kan även sägas ligga bakom att skilda rekvisit har ställts upp för användningen av de olika säkringsåtgärderna. För den mest ingripande åtgärden, eftersökning i andra utrymmen än verksamhets­utrymmen, gäller således de strängaste förutsättningarna.

Förslagen om proportionalitetsregler i samband med tvångsmedelsan­

vändning har som framgått fått ett blandat mottagande. Åtskilliga remissin­

stanser har ställt sig positiva till tanken. Behovet av en sådan regel har

emellertid, som ocksä framgått, ifrågasatts pä mänga häll, Tvängsmedels­

kommitténs förslag har ännu inte föranlett något ställningstagande från

regeringens sida, I den proposition (1986/87:112) om ändrade regler för de

straffprocessuella frihetsberövanden som nyligen lagts fram på grundval

av 1983 års häktningsutrednings betänkande har den bedömningen gjorts

71

att någon proportionalitetsregel inte bör införas enbart för de straffproces­suella tvångsmedlen. Frågan om lagfästande av proporrionalitetsprincipen vid användning av straffprocessuella tvångsmedel i allmänhet torde kom­ma upp igen i samband med den slutliga beredningen av tvängsmedelskom­mitténs förslag.

För egen del är jag av åsikten att en proportionalitetsregel på be'vissäk-ringsområdet skulle ha en viktig funktion att fylla. En proportionalitetsre­gel understryker att tvångsåtgärden måste anpassas efter den föreliggande sakens beskaffenhet. En sådan regel bör uttrycka att en säkringsåtgärd enligt bevissäkringslagen inte får orsaka större men för den enskilde än det men som det allmänna kan anses drabbas av om åtgärden inte genomförs. Detta kan t, ex, få till följd att man mäste använda ett annat tvångsmedel än det man först hade tänkt sig eller att man avstår från en tvångsåtgärd om åtgärden som bedömts nödvändig för att uppnå ett visst syfte skulle fä negativa konsekvenser som inte står i rimlig proportion till de beskatt­ningsåtgärder som kan bli aktuella,

Proportionalitetsregeln markerar således ytterligare att tvångsmedelsan­vändningen enligt bevissäkringslagen skall vara restriktiv och inte fär användas för att t, ex, utreda skatteärenden som rör mindre belopp. Bevis­säkringslagen bör inte heller tillämpas om de aktuella uppgifterna som tvångsåtgärden syftar till att få fram kan erhållas på annat sätt utan att resultatet av utredningen äventyras och utan oproporrionerligt stort extra­arbete för myndigheterna.

Jag föreslår därför att det införs en ny paragraf, 6 a §, i bevissäkrings­lagen där det föreskrivs att en säkringsåtgärd får tillgripas bara om vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som säkringsätgärden innebär för den enskilde.

Prop. 1987/88:65

4.6.4 Förstärkt skydd mot eftersökning i bostad

Mitt förslag: Skyddet mot intrång i bostad och andra utrymmen som inte är verksamhetsutrymme förstärks genom att gränsen i 6 § första stycket för vad som skall anses utgöra verksamhetsutrymme dras snävare.

Utredningens förslag: USS har föreslagit särskilda restriktioner i fräga om förrättningar i utrymmen som kan antas utgöra bostad.

Remissinstanserna har i princip inte haft något att invända mot den ändrade definitionen av den privata sektor som skall skyddas. Kritik har dock framförts mot att restriktionerna skall gälla generellt, dvs, oberoende av om förrättningen sker mot den enskildes vilja eller ej.

Skälen för mitt förslag: Enligt 6 § första stycket bevissäkririgslagen fär beslut om eftersökning i utrymme fattas, om det finns grundad anledning att anta, att den granskade inte endast tillfälligt använder utrymmet för sin verksamhet eller att utrymmet yrkesmässigt används av annan, som har uppdrag för den granskade i dennes verksamhet, samt risk föreligger att

72

bevismedel kommer att undanhållas eller förvanskas, I andra stycket reg- Prop, 1987/88:65 leras eftersökning i annat utrymme eller förvar än som avses i första stycket, I förarbetena till stadgandet (prop, 1975/76:11 s, 132) framhölls att om utrymmet endast tillfälligt används för verksamheten kan det inte vara i förevarande sammanhang avsett verksamhetsutrymme. Om t, ex, räken­skapshandlingar under en längre tidrymd förvarades i den granskades bostad, vilken han normalt inte använder för sådana ändamål, torde dock utrymmet anses som verskamhetsområde i lagrummets mening,

I det lagförslag som remitterades till lagrådet var bestämmelsen intagen i 7 § och den hade en något annorlunda utformning på så sätt att orden "ej endast tillfälligt" i stadgandets första mening ej fanns med,

I sitt yttrande över förslaget framhöll lagrådet (se prop, 1975/76:11 s, 171 f) att gränsen mellan de undersökningsfall som behandlas i första stycket och de fall av eftersökning som avses i andra stycket var av betydande intresse från rättssäkerhetssynpunkt. Under bestämmelsen i andra stycket föll, framhöll lagrådet, i stort sett de utrymmen och förvar som avser den privata sektorn, främst den granskades bostad.

Lagrådet anförde att det med hänsyn till intresset av att värna den personliga integriteten var av vikt att andra styckets räckvidd inte blev för snäv. Gränsen mellan verksamhetsutrymmen och privata utrymmen borde enligt lagrådet dras sä att ett utrymme inte blir att betrakta som verksam­hetsutrymme, med mindre det huvudsakligen används för verksamheten. Lagrådet föreslog med hänsyn härtill en justering av lagtexten i enlighet härmed.

Vid den slutliga utformningen av lagtexten tillgodosågs lagrådets syn­punkter så tillvida att stadgandet fick den nuvarande lydelsen.

Enligt 5 kap, 1 § andra stycket i USS förslag till utredningslag fär i utrymme som kan antas utgöra bostad en föixättning som inte avser besikt­ning hällas endast om den som berörs av förrättningen begärt att handling­arna skall granskas där eller länsrätten har lämnat rillstånd till förrättning­en. Tillstånd skall enligt tredje stycket ges, om det finns grundad anledning att anta att handlingarna finns i utrymmet och myndigheten inte efter begäran har fått tillgäng till dem eller det finns en påtaglig risk för att ändamålet med utredningen skulle äventyras genom en sådan begäran.

Uttrycket "kan antas utgöra bostad" innebär enligt utredningen att bestämmelsen skall tillämpas inte bara när det står klart för myndigheten att det verkligen är fråga om en bostad utan även när utrymmet pä grund av omständigheterna kan antas vara av detta slag.

De remissyttranden över USS förslag som direkt berört denna fråga har som jag nämnt i regel varit positiva eller inte haft något att invända mot förslaget. Flera remissinstanser anser dock att tvångsåtgärder av nu aktu­ellt slag inte skall fä ske annat än i straffprocessuell ordning.

Jämfört med de nuvarande reglerna i bevissäkringslagen innebär USS

förslag enligt min bedömning ett i viss män ökat skydd mot tvångsingripan­

den i bostadsutrymmen, men däremot ett sämre skydd än nuvarande regler

för privata utrymmen som inte är bostäder. Jag anser även för egen del att

det kan vara motiverat av rättssäkerhetsskäl att förstärka skyddet för den

enskildes personliga integritet genom att något skärpa förutsättningarna

73

enligt bevissäkringslagen för eftersökning i bostadsutrymmen och andra utrymmen som inte utgör verksamhetsutrymmen. Stadgandet i 6 § första stycket kan lämpligen omformuleras på det sätt lagrådet föreslog i det av mig nyss nämnda yttrandet. Gränsen bör således dras så att ett utrymme inte blir att betrakta som verksamhetsutrymme med mindre det huvudsak­ligen används för verksamheten. Ändringen innebär att om exempelvis en rörelseidkare som saknar särskilt kontor förvarar räkenskapsmaterial i ett rum i bostaden men i övrigt inte använder bostaden i verksamheten så kan rummet inte anses användas huvudsakligen för verksamheten.

Prop, 1987/88:65

4.6.5 Undantagande av bevismedel från granskning

Mitt förslag: Möjligheterna att begära att visst bevismedel skall undantas från granskning utvidgas på så sätt att en framställning härom skall kunna göras även i samband med förrättningen direkt till den som genomför förrättningen. När en sådan framställning gjorts skall bevismedlet omedelbart förseglas och överlämnas till rätten.

Utredningens förslag: Enligt USS förslag skall en enskild som vill slippa att till en skattemyndighet lämna uppgifter av ömtålig personlig eller eko­nomisk art kunna hos länsrätten begära att myndigheten förbjuds att ta del av uppgifterna. Domstolen skall gå med pä hans begäran om hans intresse av att inte behöva röja uppgiften är större än myndighetens behov av uppgiften. Innan domstolen har avgjort frågan skall det råda ett automa­tiskt förbud för myndigheten att ta del av uppgiften.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till ett förstärkt skydd för integritetskänsliga uppgifter.

Skälen för mitt förslag: Som jag har framhållit tidigare finns det en viktig principiell skillnad mellan revisionsförfarandet och användningen av tvångsmedel enligt bevissäkringslagen. Reglerna om revision ger t, ex, inte i sig något stöd för att mot den reviderades vilja omhänderta bevismedel. Av bl, a, det skälet har jag ansett det obehövligt att föreslå några ändringar av bestämmelserna i TL, såvitt gäller förfarandet när handlingar begärs undantagna från granskning. När det däremot är fråga om bevissäkringsät­gärder finns det emellertid enligt min mening skäl att pä en punkt förbättra skyddet för känsliga uppgifter som bör tas undan frän granskning.

Enligt nuvarande regler skall en framställning om undantag göras skrift­ligen till länsrätten, som sedan skall underrätta granskningsledaren härom. De bevismedel framställningen avser skall därefter omedelbart ställas till rättens förfogande. Denna ordning innebär emellertid att det kan förflyta viss tid innan granskningsledaren får veta att undantagande begärts hos rätten, vilket i sin tur kan få till följd att den som utför granskningen hinner ta del av de känsliga uppgifterna innan han fär besked om att de skall lämnas till domstolen. För att förebygga att uppgifterna kommer till den granskande myndighetens kännedom bör enligt min mening en begäran om

74

undantagande kunna fä göras direkt till den som verkställer förrättningen, Prop, 1987/88:65 Görs en sådan framställning skall denne omedelbart försegla bevismedlet och ställa det till rättens förfogande. På så sätt fär den som utsätts för granskningen en bättre möjlighet att förhindra att granskningsmyndigheten får del av den uppgift för vilken det begärts undantag innan rätten prövat frågan om undantagande. Det bör emellertid samtidigt förhindras att det i fall där ett undantagande inte kan komma i fräga sker en opäkallad fördröj­ning av granskningen. En försegling bör därför bara ske när framställning­en inte är uppenbart ogrundad. Jag föreslår således att 18 och 19 §§ i bevissäkringslagen ändras i enlighet med det nu anförda.

Avslutningsvis vill jag påpeka att den av mig nu föreslagna ändringen inte helt utesluter att den granskande myndigheten i vissa fall får del av uppgifter som länsrätten sedan beslutar skall undantas från granskningen. Bestämmelsen 121 § att bevismedel som har undantagits frän granskning inte får återges eller åberopas i granskningsärendet bör därför finnas kvar.

Lagrådet har inte haft någon erinran mot förslaget om ändringar i bevis­säkringslagen.

5 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom finansdepartementet upprättats förslag till

1,

lag om ändring i taxeringslagen (1956:623),

2,

lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglerings­avgifter,

3,

lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och av­giftsprocessen,

4,

lag om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m, m.

6 Författningskommentarer

1 Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen (1956:623)

46 §

Ändringarna är närmast av redaktionell natur. Genom att i bestämmelser­na ange att myndigheters skyldigheter att medverka vid taxeringskontrol­len består i att tillhandahälla uppgifter fär man en bättre överensstämmelse med den allmänna föreskriften i 15 kap, 5 § sekretesslagen (1980:100) rörande informationsskyldigheten myndigheter emellan,

56 § 1 mom.

Bestämmelserna har behandlats ganska utförligt i den allmänna motive­

ringen (avsnitt 4,3), Ändringarna innebär till en början att tillämpningsom­

rådet för revisionsinstitutet begränsas till att i huvudsak avse bokförings-

75

skyldiga, dvs, sädana personer som enligt bokföringslagen (1976:125) an- Prop, 1987/88:65 ses som näringsidkare eller som enligt bestämmelserna i jordbruksbokfö­ringslagen (1979:141) är skyldiga att föra räkenskaper. Begreppet närings­idkare skall enligt motiven till bokföringslagen fattas i vidsträckt mening. Det omfattar varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art. Under begreppet faller, till skillnad från vad som gäller beträffande det skatterättsliga rörelsebegreppet, bl, a, den som driver värdepappersrörelse eller yrkesmässigt sysslar med förmögenhets­förvaltning Gfr prop. 1975:104 s. 203). Möjligheten att utan att särskilda skäl föreligger företa taxeringsrevision omfattar ocksä juridiska personer som inte är bokföringsskyldiga, med undantag för dödsbon.

Taxeringsrevision hos personer utanför den nu angivna kretsen får göras endast om särskilda skäl föranleder det. Som har framhållits i den allmänna motiveringen kan sädana skäl föreligga i fråga om t. ex. delägare eller företagsledare i fåmansföretag.

Medan bestämmelserna i första stycket reglerar revisioner som sker för kontroll av den reviderades egen deklarations- eller uppgiftsskyldighet avser bestämmelserna i andra stycket s. k. tredjemanskontroller, dvs, revi­sioner som har till syfte att kontrollera någon annan än den hos vilken revisionen sker. Det skiljs mellan två fall av sådana kontroller, I andra stycket första meningen avses den situationen att skattemyndigheten vill inhämta kontrollunderlag beträffande en person eller ett fåtal personer. Förutsättningen är dä att myndigheten känner till namnet på den eller de som kontrollen avser eller att den i vart fall har sädana informationer om en företagen rättshandling att bl, a, namnuppgiften bör kunna fäs fram som ett resultat av revisionen. Av skäl som har utvecklats närmare i den allmänna motiveringen krävs det inte att skattemyndigheten för den revi­derade alltid anger vem kontrollen avser, även om denne är känd till namnet.

Andra meningen i andra stycket reglerar generella kontroller, dvs, upp­giftsinsamlingar beträffande ett större antal personer som inte är kända till namnet. En taxeringsrevision av del slaget får göras endast hos kretsen av bokföringsskyldiga m,fl, som enligt bestämmelserna i första stycket får revideras utan att särskilda skäl föreligger.

Generella kontroller hos sådana personer som inte är uppgiftsskyldiga enligt andra bestämmelser mäste beslutas av RSV eller efter verkets be­stämmande av chef för länsskattemyndighet (jfr 57 §), I den mån det finns en uppgiftsskyldighet efter anmaning är det inte något krav att revisionen skall föregås av en anmaning. Men beslut om en sådan revision bör i princip fattas på samma nivå som gäller enligt reglerna om anmaning.

Med de nu föreslagna ändringarna föreligger inte längre något behov av de gällande bestämmelserna i andra stycket om taxeringsrevision hos den som bedriver förmedlingsverksamhet. De föreslås därför bli upphävda,

I Qärde stycket förklaras vad som skall förstås med begreppet handling.

Definitionen motsvarar den som finns i 2 kap, 3 § första stycket tryckfri­

hetsförordningen. Även i detta sammanhang tar definitionen sikte på infor­

mationen som sådan. Av underordnat intresse är vilket medium som

används för informationslagringen.

76

I sjätte stycket har gjorts vissa redaktionella ändringar.

56 §2 mom,

Prop, 1987/88:65

Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 4,5 i den allmänna motiveringen,

I det nya tredje stycket anges vissa grundläggande krav som fär ställas på den som revisionen sker hos för att granskaren skall kunna ta del av ADB-baserad information. Granskaren skall enligt bestämmelsen få an­vända terminal o,d, utrustning när han begär det. Bestämmelsen syftar alltså i första hand på terminal o, d, som finns hos den som revideras.

Av bestämmelserna i andra stycket följer att den hos vilken revisionen verkställs är skyldig att aktivt medverka för att revisionen skall kunna genomföras. När det gäller ADB-upptagningar innebär detta att granska­ren skall få tillgäng ocksä till datorprogrammen och övrigt material rörande ADB-verksamheten, exempelvis sådan beskrivning och dokumentation som avses i 7 § bokföringslagen och 16 § jordbruksbokföringslagen,

I andra stycket har vidare gjorts en markering i fråga om vilka utrymmen som den enskilde är skyldig att lämna tillträde till vid revisionen. Bestäm­melsen korresponderar med den i följande moment gjorda ändringen om att medgivande skall krävas för revision i privata utrymmen.

Övriga ändringar är redaktionella.

56 § 3 mom.

Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 4,3 i den allmänna motiveringen, I första stycket har tillfogats en bestämmelse om att taxeringsrevision

inte utan särskilda skäl får verkställas hos enskild mellan kl, 19 och kl, 8,

Undantag från den regeln bör fä göras främst om revisionen avser en

verksamhet som lämpligen inte kan granskas på dagtid, t, ex, restauranger

och andra kvällsöppna serviceföretag. En regel om förbättrat skydd för privata utrymmen har tagits in i andra

stycket. Definitionen av sädana utrymmen ansluter till den som används i

bevissäkringslagen. Även i detta moment har gjorts redaktionella ändringar.

56 § 4 mom.

Definitionen av handlingsbegreppet i 1 mom, innebär att länsrätten fär

besluta att även visst ADB-lagrat material skall undantas från revisionen.

Befogenheten har särskild betydelse i fråga om handlingar som inte ingår i

personregister enligt datalagen, eftersom den särskilda lagen inte avser

sådana fall. Även i fräga om personregister gäller dock länsrättens befo­

genhet. När länsrätten beslutar om att en handling som utgörs av ADB-

upptagningar skall undantas från revisionen fär rätten enligt en ny regel i

paragrafen besluta om begränsningar av granskarens rätt att använda tek­

niska hjälpmedel för att göra det ADB-lagrade materialet tillgängligt. Det

blir därigenom möjligt för rätten att t, ex, förbjuda sökning i en viss datafil

eller att använda vissa sökbegrepp. Förhållandet mellan länsrättens och

DI:s befogenhet i dessa fall har behandlats i den allmänna motiveringen,

77

avsnitt 4,5, Där har också framhållits att det i vissa fall kan vara lämpligt     Prop. 1987/88:65 att länsrätten inhämtar yttrande från DI i ADB-tekniska frågor. Ändringarna i första och tredje styckena är av redaktionell art.

57 §

Bestämmelserna om behörighet att fatta beslut om taxeringsrevision har kompletterats med en regel avseende sädana revisioner som gäller generel­la uppgiftsinsamlingar hos tredje man. Det förutsätts att sådana revisioner, om de inte grundar sig på någon redan föreliggande uppgiftsskyldighet, i första hand skall beslutas av riksskatteverket. Härigenom kommer plane­ringen och uppläggningen av större kontrollaktioner att beslutas på högre nivå än normalt. Inom ramen för sina styrbefogenheter bör riksskattever­ket ha viss möjlighet att delegera beslutanderätten till chef för länsskatte­myndighet. Det bör då vara fråga om revisioner som ansluter till den centrala kontrollplanering som verket svarar för. Någon generell delega­tion bör inte förekomma.

Innan beslut om en revision av det här slaget meddelas skall i vissa fall datainspektionen höras. Det framgår av 5 § i den föreslagna lagen om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m, m.

2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:151) om

punktskatter och prisregleringsavgifter

3 kap, 10-12 och 14 §§

De föreslagna ändringarna beträffande tid och plats för revisionen, hand­lingsbegreppet och granskningen av ADB-baserade räkenskaper motsva­rar de nya bestämmelserna härom i taxeringslagen (1956:623),

3 Förslaget till lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen

1 §

Ändringarna i paragrafen föranleds av att stämpelskattelagen (1964:308) ersatts av lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter och lagen (1984:405) ohri stämpelskatt pä aktier samt att förordningen (1973:602) om särskild vägtrafikskatt upphört att gälla.

6§

Genom att i 6 § första meningen orden "ej endast tillfälligt" byts ut mot

ordet "huvudsakligen" utvidgas den sektor för vilken de strängare regler­

na för ingripände enligt stadgandets andra stycke gäller. Med uttrycket

"huvudsakligen för sin verksamhet" avses att utrymmet i första hand

används för verksamheten. Utrymmen som i viss mån används för verk­

samheten men vars huvudsakliga funktion inte kan anses hänförlig till

78

denna är således inte verksamhetsutrymmen i lagrummets mening. Om en     Prop, 1987/88:65

rörelseidkare har ett särskilt inrett kontor i sin bostad bör detta betraktas

som verksamhetsutrymme men däremot inte övriga utrymmen i bostaden,

även om t, ex, visst räkenskapsmaterial eller liknande förvaras där. Om det

råder tvekan om ett utrymme är att hänföra till verksamhetsutrymme eller

ej bör andra stycket tillämpas. Ändringarna har behandlats i den allmänna

motiveringen i avsnitt 4,6,4,

6a§

I paragrafen, som är ny, har en proportionalitetsregel införts. Regeln har presenterats i avsnitt 4,6,3, Bestämmelsen innebär att vikten av att uppnå syftet med tvångsåtgärden skall ställas i relation till de olägenheter åtgär­den förorsakar den som utsätts för den. Man måste därvid beakta att de tvångsmedel som här är aktuella, beslag, försegling och eftersökning kan innebära allvarliga ingrepp i den enskildes personliga integritet. Det krävs alltså att tvångsåtgärden syftar till att fä fram uppgifter av väsentlig bety­delse för det allmänna för att den skall få tillgripas. Fall där det allmännas intresse normalt är av sådan vikt att det kan motivera en tvångsåtgärd är enligt min mening att exempelvis någon som är bokföringsskyldig vägrar lämna ut handlingar som han är skyldig att tillhandahälla för granskning eller det är fråga om utredning som rör större belopp.

Vid bedömningen av det inträng eller annat men som en tvångsåtgärd innebär bör, säsom tvångsmedelskommittén framhållit, även beaktas indi­rekta verkningar, liksom de negativa konsekvenser ingripandet kan fä för tredje mans rättsligt skyddade intressen (t, ex, för en meddelare eller för en advokats klient).

18 och 19 §§

Ändringarna, som kommenterats i avsnitt 4,6,5, syftar till att förstärka skyddet för känsliga uppgifter. Genom att det öppnas en möjlighet att göra framställning om undantagande direkt vid förrättningen och genom före­skriften att bevismedlet i sådant fall omedelbart skall förseglas blir det inte möjligt för den som verkställer granskningen att ta del av de aktuella uppgifterna innan rätten prövat frågan om undantagande. En förutsättning för försegling skall dock vara att framställningen inte är uppenbart ogrun­dad.

Även framställning om undantagande som görs vid förrättningen bör

vara skriftlig. Annars kan det föreligga osäkerhet om vad framställningen

avsett när länsrätten senare skall pröva frågan. När framställning om

undantagande görs vid en förrättning skall den lämnas till någon av dem

som verkställer förrättningen. Denne skall sedan se till att framställningen

kommer länsrätten till hända. Deltar inte granskningsledaren i förrättning­

en bör han ocksä givetvis underrättas sä snart som möjligt om att framställ­

ningen gjorts,

79

4 Förslaget till lag om automatisk databehandling vid

Prop. 1987/88:65

taxeringsrevision, m. m.

Förslaget har kommenterats utförligt i den allmänna motiveringen, Lagens innehåll och begreppsapparat ansluter till datalagen (1973:289),

1 §

I paragrafen anges lagens tillämpningsområde, Lagen gäller automatisk databehandling som utförs med avseende på personregister enligt data­lagen vid revisioner beträffande skatter och socialavgifter. De mera utförli­ga bestämmelserna om sädana revisioner finns i taxeringslagen (1956:623) och lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, I åtskilli­ga andra lagar pä skatte- och avgiftsområdet hänvisas i sin tur till tax­eringslagens bestämmelser om revision. Det gäller bl, a, lagen (1968:430) om mervärdeskatt, lagen (1958:295) om sjömansskatt, uppbördslagen (1953:272) och lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbets­givare,

Lagen är i princip endast tillämplig i fråga om granskningen av personre­gister, dvs, register, förteckningar eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften (jfr 1 § datalagen). Som framgår nedan under 3 § berörs dock även andra ADB-register i viss utsträckning.

2

§

I paragrafen föreskrivs att granskning av personregister i de fall som avses i 1 § inte får leda till otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet. Det innebär att bestämmelserna i lagen är avsedda att skydda personupp­gifter som finns hos den som granskas vid en revision, I likhet med vad som gäller enligt datalagen är det alltså främst fräga om ett skydd för tredje man, dvs, den som är registrerad. Men i den mån det finns personuppgifter som avser den granskade själv omfattar skyddet ocksä de uppgifterna.

Bedömningen av i vilken utsträckning personuppgifter över huvud taget skall vara tillgängliga för granskning skall i första hand göras med ledning av de bestämmelser i bl, a, taxeringslagen som gäller undantagande av handlingar från en revision. Bestämmelserna i förevarande lag om person­dataskydd tar främst sikte på den rent ADB-mässiga hanteringen av upp­gifterna, t, ex, vilka bearbetningar som får göras.

Avsikten är alltså att ge ett skydd mot att kontrollverksamheten genom användningen av ADB-teknik får en uppläggning som är oacceptabel frän integritetssynpunkt. Bestämmelserna skall däremot givetvis inte innebära att myndigheternas kontrollmöjligheter blir sämre än vid vanliga revi­sioner.

Med otillbörligt integritetsintrång avses i princip detsamma som i data­

lagen (jfr t,ex, prop, 1973:33 s, 42, 89, 93, prop, 1978/79:109 s, 11, 15,

prop, 1981/82:189 s, 12), Den grundläggande tanken är alltså att den

enskilde bör ha en privat sektor, fredad från intrång, men att han fär

80

vidkännas de begränsningar i skyddet som följer av samhällsgemenska- Prop. 1987/88:65 pens krav. Frågan om ett visst integritetsintrång skall anses som tillbörligt eller otillbörligt avgörs genom en avvägning mellan ä ena sidan den enskil­des intresse av att själv råda över de uppgifter som angår honom och å andra sidan det allmännas intresse av att en granskning kommer till stånd. Föreskriften i paragrafen utgör lagens grundregel och kan därigenom sägas utgöra en motsvarighet till 7 § datalagen. Regeln riktar sig i första hand till granskaren men utgör samtidigt grunden för DI:s åtgärder enligt 3-5 §§,

3

§

I första stycket erinras om att DI utövar tillsyn enligt 15 och 16 §§ data­lagen över att granskning som sker med hjälp av ADB inte medför otillbör­ligt integritetsinträng. Det bör observeras att 16 § datalagen ger DI befo­genhet att utföra inspektion även där inga personuppgifter registreras (jfr SOU 1972:47 s, 91, prop, 1973:33 s, 143),

I andra stycket föreskrivs att den som verkställer revisionen skall lämna DI de uppgifter rörande den automatiska databehandlingen som inspektio­nen begär för sin tillsyn (jfr 17 § datalagen). Med tanke på att datainspek­tionens tillsynsbefogenheter är inriktade pä den ADB-mässiga hanteringen av personuppgifter får förutsättas att inspektionen i allmänhet begränsar sig till att begära uppgifter av teknisk karaktär.

4

§

Paragrafen behandlar DI:s befogenhet att besluta om föreskrifter i särskil­da fall (villkor).

Enligt paragrafen får DI, i den män det behövs för att förebygga risk för otillbörligt inträng i personlig integritet, meddela föreskrifter för särskilda fall i vissa angivna ämnen (jfr 6 § datalagen, prop, 1973:33 s, 128),

Föreskrifter om utförandet av den automatiska databehandlingen kan gälla t, ex, vilka sökbegrepp (söknycklar) som fär användas vid gransk­ningen. Föreskrifter om den tekniska utrustningen kan avse vilken utrust­ning hos den granskade som myndigheten fär använda (jfr 56 § 2 mom, tredje stycket TL) eller vilken utrustning som får användas om myndighe­ten granskar en ADB-upptagning med användande av sin egen utrustning.

Föreskrifter om de bearbetningar som får göras med ADB kan avse t, ex, begränsningar i rätten att göra urvalsdragningar, sammanställningar och uträkningar. Det bör observeras att ett granskat register inte fär sambearbetas med ett annat register utan tillstånd av DI, såvida inte sambearbetningen sker med stöd av författning eller de registrerades med­givande (jfr 2 § andra stycket 4 datalagen).

Genom föreskrifter om vilka personuppgifter somfår göras tillgängliga

kan DI förhindra att myndigheten fär tillgäng till vissa uppgifter eller vissa

slag av uppgifter i ett granskat register. Gäller det uppgifter som enligt

föreskrifter meddelade med stöd av datalagen är tillgängliga för den revide­

rade själv bör utgångspunkten vara att ocksä granskaren skall få ta del av

81

6    Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 65

dem. Frågan om sådana uppgifter ändå skall undantas frän granskningen Prop, 1987/88:65 fär dä bedömas enligt t, ex, 56 § 4 mom, TL, Föreskrifter enligt denna punkt avser därför närmast den situationen att kontrollmyndigheten vill göra andra uppgifter tillgängliga än sådana som den reviderade själv för­fogar över. Begränsningar i det avseendet kan i viss mån komma i fräga ocksä genom andra föreskrifter, t, ex, om utförandet av den automatiska databehandlingen (jfr ovan).

Genom föreskrifter om utlämnande och annan användning av person­uppgift kan DI reglera bl, a, hur överskottsinformation som framkommer vid granskningen får användas. Huvudregeln bör vara att uppgifter som framkommer vid revision endast får användas vid revision och vid åtgärder som föranleds av revisionen, t, ex, lagföring för skattebrott. Från den principen bör givetvis undantag kunna göras om det är påkallat av starka skäl, t, ex, för att förhindra eller beivra grövre brottslighet. Även föreskrif­ter om bevarande och gallring av personuppgifter har betydelse bl, a, för att hindra en icke önskvärd användning av överskottsinformation. Ofta bör det räcka att själva revisionspromemorian med bilagor bevaras efter avslu­tad revision. Också föreskrifter om kontroll och säkerhet bör kunna bidra till att minska riskerna för en icke avsedd spridning av integritetskänsliga uppgifter.

Det bör betonas att de synpunkter på tillämpningen av föreskriftsregler­na som jag här har givit endast får ses som en utgångspunkt för den praxis som DI bör utbilda efter samråd med granskningsmyndigheterna.

Vid handläggningen av ärenden enligt paragrafen skall beaktas bl, a, reglerna i 17 § förvaltningslagen (1986:223) om en parts rätt att ta del av uppgifterna i ärendet innan detta avgörs,

5§

I paragrafen finns en föreskrift om att DI:s yttrande skall inhämtas i vissa fall före en revision. Därvid kan inspektionen ge synpunkter på integritets­skyddet vid revisionen och vid behov meddela föreskrifter med stöd av 4§,

6§,

Paragrafen innehåller en regel om att DI:s beslut enligt lagen kan överkla­gas till regeringen (jfr 25 § datalagen) och anger ocksä vilka som har rätt att överklaga. Förfarandet vid överklagande och vid omprövning av beslut regleras i 23-28 §§ förvaltningslagen.

82

7  Hemställan

Prop, 1987/88:65

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen till

1,

lag om ändring i taxeringslagen (1956: 623),

2,

lag om ändring i lagen (1984: 151) om punktskatter och prisreglerings­avgifter,

3,

lag om ändring i bevissäkringslagen (1975: 1027) för skatte- och av­giftsprocessen,

4,

lag om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m, m.

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

83

SOU 1986:39

Bilagal    Prop, 1987/88:65

Sammanfattning

Betänkandet innehåller förslag till två nya lagar, nämligen

-

lag om utredning för beskattning

-

lag om skatteintendenter och deras verksamhet

Lagen om utredning för beskattning ersätter ett långt större antal be­stämmelser om skattemyndigheternas utredande verksamhet inom områ­det för skatter, tullar och avgifter, som för närvarande finns i olika lagar, t, ex, taxeringslagen, lagen om mervärdeskatt, lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Bestämmelserna i lagen om skatteintendenter och deras verksamhet har inte någon motsvarighet i gällande rätt, I lagen regleras hur skattebrottsut­redningar och skatteutredningar som har samband med dessa skall bedri­vas. Dessa utredningar skall ledas av särskilda tjänstemän inom skatteför­valtningen - skatteintendenter - som i vissa avseenden är underställda allmän åklagare.

Lagen om utredning för beskattning (utredningslagen)

Utredningslagen skall tillämpas vid skatteutredningar,

Lagen innehåller 10 kapitel med sammanlagt 55 paragrafer, I lagen anges de befogenheter som skattemyndigheterna har i sin utredande verksamhet samt skattskyldigas och andra personers skyldigheter och rättigheter i sådana sammanhang. Däremot regleras inte deklarationsskyldigheten i fräga om olika skatter och avgifter och inte heller de fall, där någon självmant skall sända in s, k, kontrolluppgift till myndigheterna angående andra personers inkomstförhällanden.

Utredningslagen vilar pä följande grundsatser,

-

All offentlig makt skall utövas under lagarna. Myndigheterna har alltså inte några andra befogenheter än dem som framgår av lag. Skattemyn­digheternas utredningsbefogenheter måste därför komma till klart ut­tryck i lag.

-

Skattemyndigheternas uppgift är att åstadkomma en riktig och likformig beskattning. De har således att förverkliga innehållet i de av riksdagen beslutade skattelagarna och att därvid se till att alla skattskyldiga är med i skattesystemet,

-

För att nå detta mål måste skattemyndigheterna ha ändamålsenliga utredningsbefogenheter. Dessa mäste utformas så att de faktorer som enligt skatteförfattningarna är av betydelse för ett beslut om skatt kan utredas,

-

Lagstiftningen om skattemyndigheternas utredningsbefogenheter bör vara enhetlig och gemensam för de olika skatteslagen. Den bör vara tydlig och lätt att överblicka,

-

När en skattemyndighet vänder sig till en enskild för att få underlag för en utredning bör denne få klart för sig vilka rättigheter han har gentemot

myndigheten,

84

    Varje utredning bör genomföras sä att den inte medför större olägenhet     Prop, 1987/88:65

för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet

med utredningen,

Den enskildes skatteförhällanden bör behandlas i första hand som en angelägenhet mellan honom och skattemyndigheten,

Den enskildes privatliv bör omgärdas med ett särskilt skydd vid skatte­utredningen,

Integritetskänsliga uppgifter för den enskilde bör så långt möjligt hällas undan från en skatteutredning,

Allt som är av betydelse för en utredning bör genom protokoll eller på annat sätt tillförlitligt dokumenteras.

Allmänna bestämmelser om utredningsverksamheten (2 kap.)

Ändamålet med utredningsverksamheten

Skattemyndigheternas utredningsverksamhet syftar till en riktig och likfor­mig beskattning. Myndigheterna får utreda alla förhållanden som kan antas vara av betydelse för detta ändamål. De skall därvid se till att alla skatt­skyldiga är med i skattesystemet.

Det angivna ändamålet anknyter delvis till det nuvarande innehållet 1 § taxeringslagen och ytterst till 1 kapitlet 9 § regeringsformen som anger hur domstolar och myndigheter skall sköta sina uppgifter.

Skattemyndigheterna skall se till att alla som är skattskyldiga verkligen är med i skattesystemet. Myndigheterna fär således ta reda pä vem som sysslar med en viss skattepliktig verksamhet. Det rättsläge som uppstått genom regeringsrättens dom i det s, k, Hägglöfsmälet ändras således ge­nom utredningslagen.

Proportionalitetsprincipen

Varje utredning skall genomföras så att den inte medför större olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen,

Proportionalitetsprincipen gäller för alla myndigheter som sköter den offentliga förvaltningen. Det har ansetts lämpligt att denna princip kommer till uttryck i lagen. Den innebär för skattemyndigheternas del bl, a, att de i sina utredningar alltid måste överväga om den enskilde skall skaffa fram utredningsmaterial eller om de själva hos honom skall skaffa sig de uppgif­ter som behövs för ett beslut om skatt.

Samverkan mellan myndigheter

Statliga och kommunala myndigheter skall på begäran av en skattemyndig­

het utan dröjsmål tillhandahålla de handlingar och övriga uppgifter som

behövs för att klarlägga det förhällande som utreds. Från denna skyldighet

gäller vissa undantag som är betingade av sekretesshänsyn till rikets säker­

het, rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets

85

centrala finans-, penning- och valutapolitik samt till post- och telehemlig-     Prop. 1987/88:65 heten.

Bestämmelser av huvudsakligen samma innehåll finns i nuvarande skat­te- och avgiftsförfattningar.

Information till den enskilde

När en skattemyndighet vänder sig till en enskild för att skaffa fram uppgifter, handlingar eller annat underlag från denne, skall myndigheten i princip alltid informera om vad utredningen i första hand syftar Ull, Vidare skall han underrättas om sin rätt enligt utredningslagen att hos domstol begära att inte behöva medverka i utredningen och att myndigheten inte får kräva hans medverkan om han är nära släkt med den skattskyldige.

Denna skyldighet att informera är en nyhet liksom förbudet att vända sig till släktingar.

Krav på dokumentation

Skattemyndigheterna skall under en utredning fortlöpande anteckna de åtgärder som vidtas och de uppgifter som inhämtas pä annat sätt än genom en handling i den mån de är av betydelse för ett beslut om skatt. Därvid skall den som har lämnat en muntlig uppgift beredas tillfälle att göra erinringar mot innehållet i myndighetens anteckning av den.

Skyldigheten att dokumentera har inte någon direkt motsvarighet i da­gens skattelagstiftning. Däremot finns bestämmelser av delvis samma in­nehåll i förvaltningslagen.

Skattemyndigheternas allmänna befogenheter vid en utredning (3 kap.)

Underiaget för en utredning

En skattemyndighet får under en utredning använda sig av det underlag som behövs för att klarlägga det förhållande som utreds (grundsatsen om fri bevisprövning). Principen gäller redan i dag. En annan sak är att myndigheters möjligheter att få tillgäng till utredningsmaterial begränsas av olika föreskrifter i skatteförfattningarna. Sä är fallet även i utrednings­lagen,

Utredningsätgärderna

För att fä underiag för en utredning får skattemyndigheterna

1, inhämta skriftliga och muntliga uppgifter,

2,

inhämta handlingar och föremål samt

3,

besiktiga fast och lös egendom.

Det är dessa metoder som skattemyndigheterna - liksom hittills - får använda sig av för att skaffa sig kunskap i ett ärende.

De situationer där en myndighet mäste iaktta vissa föreskrifter när den

skaffar underlag för en utredning regleras i 4-8 kapitlen utredningslagen,

86

Personer som fär engageras i en utredning   ,

Prop. 1987/88:65

En skattemyndighet får skaffa underlag för en utredning genom att vända sig till den som med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgäng till underlag av betydelse för ändamålet med utredningen.

Avser utredningen en skattskyldig som är känd till namnet skall myndig­heten i normalfallet först vända sig till honom innan den vänder sig rill någon annan.

Nära släktingar till den skattskyldige får inte engageras i en utredning utom i ett speciellt undantagsfall.

Bestämmelser av detta innehåll finns inte i nuvarande skattelagstiftning.

Utredningssammanträde (4 kap.)

En skattemyndighet får hälla utredningssammanträde med den skattskyldi­ge, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Även den skattskyldi­ge har rätt att få till stånd ett sådant sammanträde när han vill lämna sina uppgifter muntligen i stället för att skriva till skattemyndigheten.

För förvaltningsmyndigheter i allmänhet gäller enligt den nyligen antag­na förvaltningslagen att en part skall fä tillfälle att lämna uppgifter muntligt i ett ärende om myndighetens arbetsläge medger det. Myndigheten fär ocksä själv bestämma om muntlig handläggning bl, a, när det kan underlät­ta för den enskilde att ha med myndigheten att göra.

Den muntliga handläggningen i skatteärenden har med hänsyn till deras ofta komplicerade natur bundits i något mera ordnade former än som gäller förvaltningsärenden i allmänhet.

Den skattskyldiges närvaro vid ett utredningssammanträde bör vara frivilligt. Något tvångsmedel säsom vite får inte användas för att förmå honom att inställa sig.

Förrättningar i enskilda utrymmen och förvar (5 kap.)

Skattemyndigheterna har i dag rätt att besöka enskilda för att t, ex, gä igenom räkenskaper. Det sker som revision eller som kontrollbesök.

En utredning som genomförs utanför myndighetens lokaler, dvs, hos någon enskild, betecknas i utredningslagen förrättning.

En förrättning får hällas för att besiktiga egendom såsom byggnader och varulager och för att granska handlingar såsom räkenskaper,

I bostadsutrymmen fär handlingar granskas endast om den som berörs har begärt det eller länsrätt har lämnat tillstånd till en förräUning, Detta är en nyhet i förhällande till vad som gäller i dag.

Tiden och platsen för en förrättning skall bestämmas efter samråd med den enskilde utom dä det finns en påtaglig risk för att ändamålet med förrättningen härigenom skulle äventyras.

Möter en förrättning hinder genomförs den med handräckning av krono­

fogdemyndighet. Handräckning ersätter åtgärder enligt bevissäkringslagen

för skatte- och avgiftsprocessen. Den lagen avskaffas,

87

Vitesföreläggande (6 kap.)

Prop, 1987/88:65

En skattemyndighet får - liksom i dag förelägga vite för att få in underlag för en utredning.

Ett vitesföreläggande får riktas endast mot den som enligt särskilda föreskrifter är skyldig att bevara handlingar till ledning för beslut om skatt och fär avse endast sådana handlingar eller uppgifter om innehållet i dem. Detta innebär en viss begränsning i förhällande till vad som gäller i dag.

Hörande av vittnen (7 kap.)

En person fär höras som vittne i länsrätten, om domstolen anser att det är särskilt viktigt att han lämnar sina uppgifter under ed, Säväl skattemyndig­heten som den skattskyldige kan initiera ett sådant förhör.

Anlitande av sakkunnig (8 kap.)

En skattemyndighet får - liksom hittills - anlita en sakkunnig, om bedöm­ningen av en fräga kräver särskild sakkunskap.

Skyddet för integritetskänsliga uppgifter (9 kap.)

Om en enskild vill slippa att till en skattemyndighet lämna uppgifter av ömtålig personlig eller ekonomisk art kan han hos länsrätten begära att myndigheten förbjuds att ta del av uppgifterna. Domstolen skall gå med pä hans begäran om hans intresse av att inte behöva röja uppgiften är större än myndighetens behov av uppgiften. Innan domstolen har avgjort frågan råder det ett automatiskt förbud för myndigheten att ta del av uppgiften. Skyddet för integritetskänsliga uppgifter har förstärkts i förhållande till vad som gäller i dag.

Frågor om beslutsnivå (10 kap.)

Endast chefen för en skattemyndighet eller hans närmaste man får besluta om

-

utredningssammanträde,

-

förrättning i enskilda utrymmen eller förvar,

-

framställning om vittnesförhör,

-

föreläggande av vite samt

-

anlitande av sakkunnig.

Lagen om skatteintendenter och deras verksamhet

För närvarande gäller den ordningen när en person är misstänkt för ett skattebrott att åklagare och polis har hand om brottsutredningen medan skattemyndigheterna ansvarar för den skatteutredning som har samband med brottsutredningen. Skatteintendenter, knutna till riksskatteverket och placerade på orter

där regionåklagarmyndighet finns, får uppgiften att svara för både broUsut-     Prop, 1987/88:65 redningen och skatteutredningen.

Under brottsutredningen har skatteintendenten ställning som undersök­ningsledare enligt räuegängsbalken. Han har dock aU i vissa fall lämna över ledningsansvaret till åklagare, bl, a, när vissa tvångsmedel behöver tillgripas.

Vi skatteutredningen har skatteintendenten samma befogenheter som en utredningsmyndighet enligt utredningslagen. Han får emellertid inte före­lägga en misstänkt vite för aU få fram uppgifter.

89

SOU 1986:39

Bilaga 2     Prop. 1987/88:65

Författningsförslag

1 Förslag till

Lag om utredning för beskattning 

Härigenom föreskrivs följande.

1 Inledande bestämmelser

1 § Denna lag tillämpas vid utredningar till ledning för fastställelse av

skatt, tull eller avgift som avses i lagen (1908:128 s. 1) om bevillningsavgif­

ter för särskilda förmåner och rättigheter,.uppbördslagen (1953:272), tax­

eringslagen (1956:623), lagen (1958:295) om sjömansskatt, lagen (1968:430)

om mervärdeskatt, kupongskattelagen (1970:624), vägtrafikskattelagen

(1973:601), tullagen (1973:670), lagen (1982:1006) om avdrags- och upp­

giftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar, lagen (1984:151)

om punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen (1984:668) om uppbörd

av socialavgifter från arbetsgivare samt gåvoskatt enligt lagen (1941:416)

om arvsskatt och gåvoskatt,

Lagen tillämpas även vid utredningar till ledning för

1,    beslut om taxering enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) samt

2,   fastställelse av skatte- eller avgiftsbelopp som företrädare för juridisk

person är skyldig att betala enligt 77 a § uppbördslagen, 17 § 1 mom, lagen

om sjömansskatt, 48 a § lagen om mervärdeskatt, 22 § lagen om avdrags-

och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar, 5 kap, 17 §

lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter och 21 § lagen om upp­

börd av socialavgifter från arbetsgivare,

2 §    Med skatt förstås i denna lag

1,

skatt, tull eller avgift, som avses i 1 § första stycket samt

2,

skatte- eller avgiftsbelopp som avses i 1 § andra stycket 2,

3 §    Med skattskyldig enligt denna lag avses

1,

den vars betalningsansvar för skatt en utredning är avsedd att klarläg­ga,

2,

den som enligt 47 § taxeringslagen (1956:623) har att lämna uppgifter för någon som anges i 1 samt

3,

den som i ett ärende om fastighetstaxering är att anse som ägare till fastigheten.

Med närstående till den skattskyldige förstås i denna lag den som till den skattskyldige står i ett sådant förhållande som avses i 36 kap, 3§ första stycket rättegångsbalken,

4 §   I denna lag betecknar

utredningsmyndighet: den förvaltningsmyndighet som har att göra en utredning i ett visst ärende om skatt,

handling: framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan upp­fattas endast med tekniskt hjälpmedel,

utrymme: byggnad, lokal, gärd, upplagsplats och liknande avgränsat utrymme samt

förvar: skåp, låda, behållare, bankfack, väska, pärm, kuvert och liknan­

de anordning, som kan tillslutas,

90

2 Allmänna bestämmelser om

Prop, 1987/88:65

utredningsverksamheten

1 § Utredningsmyndigheternas verksamhet syftar till en riktig och likfor­

mig beskattning. Myndigheterna har därvid att se till att inte någon som

enligt lag är skattskyldig är okänd för dem. De får utreda alla förhållanden

som kan antas vara av betydelse för detta ändamål.

Varje utredning skall genomföras så att den inte medför större olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen.

2 § På utredningsmyndighetens begäran skall myndigheter utan dröjsmål

lämna eller i sina utrymmen tillhandahålla de handlingar och övriga uppgif­

ter som behövs för att klariägga det förhållande som utreds, utom till den

del för uppgiften gäller sekretess enligt 2 kap, 1 eller 2 §, 3 kap, 1 §, 9 kap,

8§ sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i

någon av de nämnda paragraferna. Postverket skall utan hinder av vad nu

har sagts lämna uppgifter om enskildas förbindelser med postgirorörelsen

eller bank.

Bestämmelserna i 3-10 kap, gäller inte i fråga om utredningsmyndighe­tens hänvändelser till andra myndigheter för att få underlag för en utred­ning,

3 § När en utredningsmyndighet vänder sig till en enskild för att få

underlag för en utredning skall denne, om det inte framstår som obehöv­

ligt, underrättas om

1,

vad utredningen i första hand syftar till samt

2,

innehållet i 3 kap. 3 § andra stycket andra meningen och 9 kap. 1 och 2§§,

4 § Vid en utredning skall i protokoll eller på annat lämpligt sätt fortlö­

pande antecknas de åtgärder som vidtas och de uppgifter som utrednings­

myndigheten fär på annat sätt än genom en handling, i den män de är av

betydelse för ett beslut om skatt. Den som har lämnat muntliga uppgifter

skall beredas tillfälle att göra erinringar mot de antecknade uppgifterna.

Närmare bestämmelser om anteckningsskyldigheten meddelas av rege­ringen eller myndighet som regeringen bestämmer,

5 § Den som med hjälp av automatisk databehandling för register över

uppgifter som han är skyldig att bevara till ledning för beslut om skatt skall

utan hinder av 7§ datalagen (1973:289) pä utredningsmyndighetens begä­

ran lämna uppgifter i vanlig läsbar form och uppställda pä det sätt myndig­

heten anvisar.

3 Allmänna befogenheter

1

§    Utredningsmyndigheten får vid en utredning använda sig av allt det underlag som behövs för att klarlägga det förhållande som utreds,

2

§    För att få underlag fär utredningsmyndigheten

1,

inhämta skriftliga och muntliga uppgifter,

2,

inhämta handlingar och föremål, samt

3,

besiktiga fast och lös egendom och vidta de åtgärder som behövs med

hänsyn till ändamålet med besiktningen,

91

Att myndigheten när den skaffar underlag enligt första stycket i vissa fall     Prop, 1987/88:65 har att iaktta särskilda formföreskrifter framgår av 4-8 kap,

3 § Utredningsmyndigheten får skaffa underlag genom att vända sig till den som med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgäng till under­lag som avses i 1 §,

Avser en utredning en skattskyldig som är känd till namnet, skall myn­digheten först vända sig till honom, såvida det inte finns en påtaglig risk för att ändamålet med utredningen härigenom skulle äventyras eller saken är brådskande. Myndigheten fär vända sig till någon som är närstående till den skattskyldige endast om denne enligt särskilda föreskrifter är skyldig att bevara handlingar till ledning för beslut om skatt och dessa innehåller uppgifter om det förhällande som utreds.

4 Utredningssammanträde

1

§ Utredningsmyndigheten får i myndighetens lokaler hålla utrednings­sammanträde med den skattskyldige, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Sådant sammanträde skall hällas om den skattskyldige begär att muntligen få lämna uppgifter till ledning för ett beslut om skatt och detta lämpligen bör ske vid ett sammanträde,

2

§ Den skattskyldige skall kallas till ett utredningssammanträde inom skälig tid dessförinnan. Tiden och platsen för sammanträdet skall om möjligt bestämmas efter samråd med honom,

3

§ En kallelse till ett utredningssammanträde skall vara skriftlig och innehålla uppgift om tiden och platsen för sammanträdet och de frågor som skall behandlas. Kallelsen skall vidare innehålla en sådan underrättelse som avse i 2 kap, 3 § 2 och 3,

4

§ Har den skattskyldige ett ombud eller biträde, får denne närvara vid utredningssammanträdet,

5

§ Vid ett utredningssammanträde skall utredningsmyndigheten se till att de frågor som behandlas blir tillräckligt klarlagda samt att det inte tas upp något som saknar betydelse för utredningen eller som bör behandlas i en annan ordning,

6

§ Vid ett utredningssammanträde skall protokoll föras. Närmare be­stämmelser om innehållet i ett protokoll meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer,

7

§ Den skattskyldige har rätt till ersättning av allmänna medel för sin inställelse vid ett utredningssammanträde enligt bestämmelser som rege­ringen meddelar.

92

5 Förrättningar i enskilda utrymmen och förvar

ppp- 

1987/88:65

1 § Utredningsmyndigheten får hålla förrättning i enskilda utrymmen för

att besiktiga egendom och för att där granska eller annars fä tillgång till

handlingar. Vid en sådan förrättning fär myndigheten inhämta de muntliga

uppgifter som behövs med hänsyn till ändamålet med förrättningen,

I utrymmen som kan antas utgöra bostad får en förrättning som inte avser besiktning dock hållas endast om den som berörs av förrättningen har begärt att handlingarna skall granskas där eller länsrätten har lämnat tillstånd till förrättningen.

Tillstånd skall ges, om det finns grundad anledning att anta att handling­arna finns i utrymmet och

1,     myndigheten inte efter begäran har fått tillgång till dem eller

2,  det finns en påtaglig risk för att ändamålet med utredningen skulle

äventyras genom en sådan begäran,

2

§ Bestämmelserna i detta kapitel gäller i tillämpliga delar också enskil­da förvar,

3

§ Tiden och platsen för en förrättning i ett enskilt utrymme skall be­stämmas efter samråd med den som berörs av förrättningen, i den män han är känd för utredningsmyndigheten. Han skall skriftligen underrättas om förrättningen inom skälig tid dessförinnan.

Samråd och underrättelse behöver inte ske i sådana fall då det finns en påtaglig risk för att ändamålet med förrättningen härigenom skulle äventy­ras eller då saken är brådskande,

4 §    En underrättelse om en förrättning skall innehålla uppgift om

1,     tidpunkten och platsen för förrättningens början,

2,

vad förrättningen i första hand syftar till,

3,

de handlingar som bör hållas till hända när förrättningen inleds,

4,

innehållet i 9 kap, 1 och 2§§, samt

5,

namnen pä förrättningsmännen,

5 § En förrättning får inte utan särskilda skäl hällas före klockan 8 eller

efter klockan 19.

6

§ Förrättningsmännen skall legitimera sig när förrättningen inleds. Det­samma gäller sakkunniga som deltar i förrättningen,

7

§ Den som förfogar över utrymmen där en förrättning skall hållas bör om det är möjligt ställa arbetsplats till förrättningsmännens förfogande samt i övrigt lämna det biträde som behövs för att förrättningen skall kunna hållas,

8

§ Skattskyldig som skall bevara underlag enligt bokföringslagen (1976:125) eller jordbruksbokföringslagen (1979:141) är skyldig att på för­rättningsmännens begäran genomföra kassainventering,

9

§ Görs uppehåll i en förrättning och lämnas handlingar som skall grans­kas kvar i utrymmet fär utredningsmyndigheten, om det behövs för att förrättningen skall kunna fullföljas, föreskriva hur handlingarna skall hand­has under uppehället. Myndigheten fär därvid genom försegling eller annan liknande åtgärd säkerställa ändamålet med föreskriften,

93

10      §   Är vid en förrättning i fall som avses i 3§ andra stycket den som     Prop. 1987/88:65

förfogar över de handlingar som skall granskas inte närvarande skall för­

rättningsmännen utan granskning försegla handlingarna samt lämna honom

tillfälle att göra en framställning enligt 9 kap. 2§, Kommer en sådan framställning inte in inom den tid som utredningsmyndigheten har bestämt fär myndigheten bryta förseglingen och ta del av handlingarna,

11

§ En förrättning som möter hinder genomförs med handräckning av kronofogdemyndighet,

12

§ Vid handräckning får kronofogdemyndigheten för att få tillgång till handlingar som skall granskas söka genom enskilda utrymmen som berörs av förrättningen och, om tillträde behövs till utrymme som är tillslutet, låta öppna lås eller bereda sig tillträde på annat sätt,

I övrigt gäller för handräckningen bestämmelserna i 2 kap, 17 § tredje stycket utsökningsbalken samt 3 kap, 1 § första stycket, 2 § första stycket och 3-5 §§ utsökningsförordningen (1981:981),

13      § Vid en förrättning skall protokoll föras. Vid en förrättning som avses

i 3 § andra stycket skall i protokollet antecknas de omständigheter som

utgör grund för att samråd och underrättelse inte har skett, I protokollet

skall också antecknas de handlingar som utredningsmyndigheten omhän­

dertar för granskning och vad som i övrigt förekommer vid förrättningen.

Protokollet skall så snart det kan ske efter det att förrättningen har avslutats tillställas den som berörs av denna.

Närmare bestämmelser om innehållet i ett protokoll meddelas av rege­ringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

6 Vitesföreläggande

1

§ Utredningsmyndigheten får vid vite förelägga den, som enligt särskil­da föreskrifter är skyldig att bevara handlingar till ledning för beslut om skatt, att tillhandahälla sädana handlingar och lämna uppgifter om innehål­let i dessa,

2

§    Ett vitesföreläggande skall vara skriftligt och innehålla

1,

uppgift om det underlag som skall lämnas och den tidpunkt detta senast skall vara utredningsmyndigheten till hända samt

2,

underrättelse som avses i 2 kap. 3 §,

3

§   Den som föreläggs vite skall erhålla skälig tid att följa föreläggandet,

4

§ Ett vitesföreläggande att komma in med uppgift skall besvaras skrift­ligt, om inte utredningsmyndigheten medger annat.

94

7 Förhör inför länsrätt

Prop, 1987/88:65

1

§ En länsrätt skall pä begäran av en utredningsmyndighet eller den skattskyldige hälla förhör med annan än den skattskyldige, om det är av särskild vikt att en uppgift lämnas under ed,

2

§ En begäran om förhör skall vara skriftlig och innehålla uppgift om vem som skall höras och vad förhöret skall avse samt skälen för att uppgiften skall lämnas under ed. En begäran skall vara åtföljd av det underlag som sökanden har tillgång till i fråga om det förhällande som skall klariäggas vid förhöret,

3

§ Vid ett förhör gäller i tillämpliga delar bestämmelserna om förhör med vittne i mål om beskattning.

8 Sakkunnig

1

§ Utredningsmyndigheten får anlita en sakkunnig, om bedömningen av en fräga kräver särskild sakkunskap,

2

§ Den får inte vara sakkunnig som

1,

till den skattskyldige eller saken intar en sådan ställning att hans tillförlitlighet kan anses förringad, eller

2,

till men för den skattskyldige kan antas utan lov utnyttja eller röja affärs- eller yrkeshemlighet som han som sakkunnig skulle kunna fä del av,

3

§ Innan någon förordnas som sakkunnig skall den skattskyldige i den mån han är känd till namnet lämnas tillfälle att yttra sig över valet av sakkunnig,

4

§ Får utredningsmyndigheten sedan någon har förordnats att vara sak­kunnig kännedom om något förhällande som avses i 2 § fär myndigheten förbjuda den sakkunnige att vidta åtgärder med stöd av förordnandet under tiden intill dess frågan om hans entledigande har avgjorts,

5

§ När en sakkunnig förordnas skall utredningsmyndigheten underrätta denne om tillämpliga bestämmelser om sekretess,

6

§ En sakkunnig får närvara vid utredningssammanträden, förrättningar i enskilda utrymmen och förvar och vid förhör inför domstol, om det behövs för att han skall kunna fullgöra sitt uppdrag,

7

§   En sakkunnig skall avge ett skriftligt utlåtande.

Utlåtandet skall ange de skäl och omständigheter som utgör grund för bedömningarna i utlåtandet,

8

§ Den som pä tjänstens vägnar är skyldig att avge yttrande har rätt till ersättning endast om det är särskilt föreskrivet. Annan sakkunnig är berät­tigad till ersättning av allmänna medel för sitt uppdrag. Utredningsmyndig­heten fär bevilja förskott pä sådan ersättning,

9

§ Utredningsmyndighetens beslut om anlitande av sakkunnig får över­klagas av den skattskyldige genom besvär hos länsrätten,

95

9 Begränsningar i utredningsmyndighetens

Prop, 1987/88:65

befogenheter

1

§ En länsrätt får förbjuda utredningsmyndigheten att avkräva någon uppgifter som denne inte får röja eller som är av ömtålig natur, om den skada eller det men som han eller annan skulle lida genom att de kom till myndighetens kännedom får anses större än behovet av att de blir tillgäng­liga för myndigheten,

2

§ Fråga om förbud enligt I § prövas på skriftlig framställning av den till vilken utredningsmyndigheten har vänt sig för att få underlag för en utred­ning.

En framställning om förbud skall avslås, om inte sökanden senast den dag länsrätten bestämt har gett domstolen tillgäng till det underlag som hans framställning avser,

3

§ När en framställning enligt 1 § har kommit in till länsrätten skall denna genast underrätta utredningsmyndigheten om vilket underiag fram­ställningen avser. Görs en sådan framställning hos myndigheten skall denna genast lämna över framställningen till länsrätten,

4

§ Har någon gjort en framställning enligt 1 § och framstår denna inte som uppenbart ogrundad fär utredningsmyndigheten inte avkräva honom uppgifter som framställningen avser innan fråga om förbud har avgjorts. Myndigheten skall utan vidare granskning försegla de handlingar som framställningen avser och som myndigheten har tillgäng till och genast ställa dessa till länsrättens förfogande.

10 övriga bestämmelser

1

§ Skyldighet för utredningsmyndigheten alt enligt denna lag utfärda kallelser, lämna skriftliga underrättelser eller andra meddelanden fullgörs genom att myndigheten sänder meddelandet i vanligt brev under mottaga­rens för myndigheten senast kända adress. Ett föreläggande av vite skall dock alltid delges,

2

§ En utredningsmyndighet fär inte lämna över åt annan än den som närmast under myndighetens chef ansvarar för utredningen i ett ärende att besluta om

1,

utredningssammanträde,

2,

förräUning i enskilda utrymmen och förvar,

3,

framställning om förhör inför länsräU,

4,

föreläggande av vite samt

5,

anlitande av sakkunnig,

3 § Frågor som enligt denna lag skall prövas av en länsrätt prövas av

länsrätten i det län, där utredningsmyndigheten har sitt säte.

Denna lag träder i kraft

96

2 Förslag till

Prop, 1987/88:65

Lag om skatteintendenter och deras verksamhet 

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1

§ Med skattebrott förstås i denna lag brott enligt skattebrottslagen (1971:69) samt brott enligt författning som anges i 1 § den lagen,

2

§   Hos riksskatteverket finns skatteintendenter.

Skattebrottsutredningen

3

§ En skatteintendent fär inleda förundersökningar angående skatte­brott. Har en sådan undersökning inletts av en skatteintendent gäller för honom rättegångsbalkens föreskrifter om undersökningsledare,

4

§ Inleder en polismyndighet en förundersökning angående skattebrott skall skatteintendenten underrättas. Om skatteintendenten begär det, skall ledningen av förundersökningen lämnas över till honom,

5

§ Leder skatteintendenten en förundersökning skall han lämna över ledningen av denna till åklagaren

1,  om tvångsmedel, som endast allmän domstol eller åklagaren får beslu­

ta om, behöver tillgripas,

2,

om åtal skall väckas inom en viss angiven tid,

3,

om det inte längre finns skäl att samordna förundersökningen med en utredning till ledning för fastställelse av skatt eller avgift,

6

§ När åklagaren är undersökningsledare får han utom i fall som avses i 5§ 3 anlita biträde av skatteintendenten. Åklagaren får utom när det föreligger något förhållande som avses i 5 § lämna över ledningen av förundersökningen till skatteintendenten,

7

§ Åklagaren och skatteintendenten skall hålla varandra underrättade om allt som har betydelse för förundersökningen,

8

§ Skatteintendenten får vid en förundersökning anlita biträde av förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter, tullar och av­gifter och, när han är undersökningsledare, även av polismyndigheter,

9

§ En underrättelse om brottsmisstanke enligt 23 kap, 18 § första stycket rättegångsbalken skall lämnas till den misstänkte i skriftlig form och inne­hålla uppgift om de omständigheter som utgör grund för misstanken om brott.

Skatte- och avgiftsutredningen

10      § Har en förundersökning angående skattebrott inletts skall skattein­

tendenten leda den utredning för fastställelse av skatt eller avgift som

förundersökningen ger anledning till.

97

7   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

11      §    Skatteintendenten har vid skatte- och avgiftsutredningen samma    Prop. 1987/88:65

befogenheter som tillkommer

1,

en utredningsmyndighet enligt lagen (1900:000) om utredning för beskattning, dock att den som är misstänkt för brott som förundersökning­en avser inte får föreläggas vite samt

2,

ett allmänt ombud enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter,

12

§ Skatteintendenten skall vid de allmänna förvaltningsdomstolarna föra den talan samt till förvaltningsmyndigheterna i fråga om skatt, tull eller avgift anmäla de förhållanden, som hans verksamhet ger anledning till,

13

§ Läggs förundersökningen angående skattebrott ned, får skatteinten­denten lämna över ledningen av skatte- och avgiftsutredningen till den förvaltningsmyndighet i fråga om skatt eller avgift, som är behörig att handlägga ärendet,

övriga bestämmelser

14

§ En skatteintendent får sätta annan tjänsteman i sitt ställe enligt bestämmelser som regeringen meddelar.

15

§ Närmare bestämmelser om skatteintendenternas verksamhet och tjänstgöringsförhällanden meddelas av regeringen.

Denna lag träder i kraft

98

Bilaga 3    Prop, 1987/88: 65

Förteckning över remissinstanserna (SOU 1986:39)

Efter remiss har yttranden över betänkandet (SOU 1986:39) Skatteutred­ningar avgetts av justitiekanslern, riksåklagaren, domstolsverket, rikspo­lisstyrelsen, datainspektionen, kammarkollegiet, statskontoret, riksrevi­sionsverket, riksskatteverket, generaltullstyrelsen, Svea hovrätt, kammar­rätterna i Göteborg och i Sundsvall, Göteborgs tingsrätt, länsrätterna i Stockholms, Malmöhus, Västerbottens och Östergötlands län, länsstyrel­serna i Stockholms, Kalmar, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Värm­lands och Norrbottens län, kronofogdemyndigheterna i Stockholms, Malmö och Göteborgs distrikt, riksdagens ombudsmän, bankinspektionen, skatteindrivningsutredningen, Centralorganisarionen SACO/SR, För­eningen Sveriges kronofogdar. Föreningen Sveriges skattechefer. För­eningen Sveriges åklagare. Företagens uppgiftslämnardelegation. Lantbru­karnas riksförbund. Svenska arbetsgivareföreningen. Svenska polisför­bundet. Svenska revisorsamfundet SRS, Sveriges advokatsamfund, Sveri­ges domareförbund, SHIO-Familjeföretagen, Sveriges industriförbund. Tjänstemännens centralorganisation. Företagareförbundet, Sveriges köp­mannaförbund. Medborgarrättsrörelsen, Föreningen Sveriges taxe­ringschefer. Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer. Svenska bankföre­ningen och polismyndigheten i Göteborg,

Riksåklagaren har överlämnat yttranden från överåklagarna i Stock­holms och Göteborgs åklagardistrikt, överåklagaren vid statsåklagarmyn­digheten för speciella mål samt överåklagarna vid regionåklagarmyndighe­terna i Kalmar, Vänersborg och Umeå,

Länsstyrelsen i Stockholms län har bifogat yttranden från de lokala skattemyndigheterna i Huddinge, Norrtälje och Stockholm, länsstyrelsen i Kalmar län från de lokala skattemyndigheterna i Kalmar och Vimmerby, länsstyrelsen i Malmöhus län från de lokala skattemyndigheterna i Malmö och Helsingborg samt från Skånes handelskammare, länsstyrelsen i Göte­borgs och Bohus län frän den lokala skattemyndigheten i Uddevalla, länsstyrelsen i Värmlands län frän den lokala skattemyndigheten i Sunne samt länsstyrelsen i Norrbottens län frän den lokala skattemyndigheten i Gällivare,

Centralorganisationen SACO/SR har bifogat yttranden frän medlemsför­bunden Civilekonomernas riksförbund (CR) och Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer (JUSEK), Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges industriförbund har avgett gemensamt yttrande.

99

Bilaga 4    Prop, 1987/88: 65

Sammanfattning av rapporten RSV Rapport 1984:10

Sedan några år tillbaka använder skattemyndigheterna s, k, persondatorer/ mikrodatorer i revisionsarbetet. För detta ändamål har datainspektionen meddelat tillstånd för personregister varvid ändamålet angivits som "ad­ministrativa hjälpmedel i revisionsverksamheten som görs med stöd av taxeringslagen, mervärdeskattelagen, uppbördslagen, förfarandelagen (nu­mera lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter) och avgiftsupp-bördslagen samt underlag för framtagande av förekommande kontrollupp­gifter pä papper beträffande annan skattskyldig". Allt eftersom ADB-tekniken integreras i arbetsrutinerna ökar ADB-mognaden hos användarna pä olika nivåer i organisationen. Detta leder i sin tur till att krav ställs på ett utökat ADB-stöd. I rapporten redogörs inledningsvis för skatteadministra­tionens nuvarande och huvudsakliga datoranvändning i syfte att ge en allmän bild av arten och omfattningen av verksamheten på detta område.

De hittillsvarande erfarenheterna av datoranvändning i kontrollverk­samheten i stort, men framförallt i revisionsverksamheten, visar, att de regler som är styrande för kontrollverksamheten, främst taxeringslagen, ofta kommer i konflikt med datalagens regler som skall hindra otillböriiga intrång i den personliga integriteten, I ett fall, i rapporten benämnt Öster­götlandsfallet, har framkommit att det råder oklarhet beträffande såväl räckvidden av den för skatterevisionsinstitutet centrala bestämmelsen i 56 § taxeringslagen som i vad män utnyttjande av ADB-tekniken i sig påverkar myndigheternas möjligheter att få del av erforderlig information, 56 § taxeringslagen är föremål för översyn inom finansdepartementet. En rättsutredning som behandlar 56 § taxeringslagen m.fl, bestämmelser har bifogats denna rapport söm bilaga.

1 denna rapport behandlas främst den senare frågan, dvs, skattemyndig­heternas möjligheter att vid olika kontrollåtgärder fä tillgäng till erforderlig information som finns på ADB-medium, Detta problem gäller således åtkomsten av uppgifter över huvud taget vid sedvanliga revisioner, dvs, avseende uppgifter såväl beträffande den hos vilken revision sker som tredje man. Problemet bör lösas oavsett om 56 § TL kan anses ha den räckvidd som framgår av ovannämnda rättsutredning eller ej. Frågan be­handlas bl, a, mot bakgrund av den lagstiftning som tillkommit för att värna om medborgarnas grundlagsbefästa rätt till fri insyn i myndigheternas allmänna handlingar vid handlingsoffentlighetens anpassning till ADB-medier, Riksskatteverket har vidare funnit angeläget att utreda vilka ytter­ligare förtydliganden och ändringar av nuvarande lagstiftning som krävs för att revisionsverksamheten skall kunna bedrivas pä hittillsvarande nivå och på avsett sätt, Riksskatteverket finner det angeläget att åtgärder som möjliggör en sådan utveckling vidtages snarast,

Riksskatteverket har under utredningsarbetet samrått med USS (Utred­ningen om säkerhetsåtgärder m, m, i skatteprocessen).

Grundtanken bakom förslagen är att skattekontrollen skall - oavsett pä

vilket medium data lagras - ges den insyn i räkenskaperna som en effektiv

100

kontroll kräver. Vidare föreslås att skatterevisorn skall ges möjligheter att    Prop, 1987/88: 65

arbeta lika effektivt med hjälp av den nya tekniken som den reviderades

interna revisorer. Detta kräver bl, a, att skatterevisorn medges att, när sä

erfordras, utnyttja den reviderades datorutrustning. Den reviderade fär

naturligtvis inte oskäligen betungas av en sådan användning, Å andra sidan

bör det vara naturligt att, redan i samband med att man bygger upp

redovisningssystem, beakta att även skattemyndigheterna måste kunna ta

del av redovisningen, I rapporten föreslås därför bestämmelser som erinrar

den skattskyldige om detta. Det bör bli avsevärt billigare för såväl den

skattskyldige som skattemyndigheterna om sädana hänsyn tas på ett tidigt

stadium,

I och med användningen av datorkraft, med möjlighet att hantera stora informationsmängder, ökar kravet på tillföriitlighet. Bristande tillförlitlig­het kan leda till onödiga besvär för enskilda. Frän beskattningssynpunkt är det väsentligt att information kan hänföras till rätt person. För att öka tillförlitligheten föresläs därför att personnummer/organisationsnummer -som är de enda officiella identifieringstecknen på viss person - i ökad omfattning skall användas i de räkenskaper som förs på medium för auto­matisk databehandling.

101

Bilaga 5    Prop, 1987/88:65

Lagförslagen i rapporten RSV Rapport 1984: 10

1 Förslag till

Lag om ändring i taxeringslagen (1956: 623)

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20 a §

Skattskyldig som är bokförings­skyldig eldigt bokföringslagen (1976:125) eller skyldig att föra rä­kenskaper enhgt jordbruksbokfö­ringslagen (1979:141) och som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i 56 § stad­gade skyldigheten att vid taxerings­revision tillhandahålla uppgifter. Vidare skall den skattskyldige ord­na databehandlingen med beaktan­de av den skyldighet som stadgas i 56 § 2 mom. andra stycket att bere­da revisorn tillfälle att använda den tekniska utrustningen.

39          §

5 mom. I kontrolluppgift skall an­ges namn och postadress samt per­sonnummer eller organisations­nummer för såväl den uppgiftsskyl­dige som den uppgiften avser. Kan personnummer inte anges för den som uppgiften avser skall redovisas dennes födelsetid. Har den upp­giftsskyldige tilldelats särskilt re­dovisningsnummer enligt 53 § 1 mom. uppbördslagen (1953:272) skall detta anges i stället för den uppgifts skyldiges personnummer eller organisationsnummer. 1 kon­trolluppgift som lämnas av fåmans­företag skall anges om personen är företagsledare eller honom närstå­ende person eller delägare i företa­get.

40          

§

Bankaktiebolag, sparbank eller

Bankaktiebolag, sparbank eller

annan penninginräUning åligger, ut-

annan penninginräUning åligger, ut­

över vad eljest i denna lag stadgas,

över vad eljest i denna lag stadgas,

att, i den omfattning och ordning

att, i den omfattning och ordning

riksskatteveket bestämmer, lämna

riksskatteverket bestämmer, lämna

uppgift om storleken av insättarens

uppgift om storleken av insättares

102

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop, 1987/88:65

ränteinkomst under viss angiven tid och beloppet av insättares innestå-ende medel vid viss angiven tid­punkt samt om insättarens fullstän­diga namn och senast för inrättning­en kända bostadsadress ävensom, därest annan än räkningshavare äger förfoga över räkningen, upp­gift om den sålunda berättigades fullständiga namn och senast för in­rättningen kända bostadsadress.

ränteinkomst under viss angiven tid och beloppet av insättares innestå-ende medel vid viss angivaen tid­punkt samt om insättares fullständi­ga namn och postadress samt per­sonnummer eller organisations­nummer ävensom, därest annan än räkningshavare äger förfoga över räkningen, uppgift om den sålunda berättigades fullständiga namn och postadress samt personnummer el­ler organisationsnummer. Kan per­sonnummer inte anges för den som uppgiften avser skall redovisas dennes födelse tid.

46 §

I denna lag inte särskilt angivna handlingar som behövs för taxering skall på begäran för taxeringskon­troll tillhandahällas av myndighe­ter.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock inte i fråga om handingar som innehåller upp­gifter för vilka sekretess gäller till följd av 2 kap, I eller 2 § eller 3 kap, 1 § sekretesslagen (1980: 100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna.

Om en handling innehåller upp­gifter för vilka sekretess gäller en­ligt någon annan bestämmelse i sek­retesslagen, föreligger uppgiftsskyl­dighet enligt första stycket endast om framställningen görs av skatte­chefen. Om ett utlämnande skulle medföra synnerligt men för något allmän eller enskilt intresse, förelig­ger uppgiftsskyldighet endast om regeringen på ansökan av skatte­chefen belslutar att handlingen skall lämnas ut.

Uppgifter som behövs för taxe­ring skall pä begäran för taxerings­kontroll tillhandahällas av myndig­heter.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock inte i fräga om uppgifter för vilka sekretess gäl­ler till följd av 2 kap, 1 eller 2 § eller 3 kap, 1 § sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna.

Om sekretess gäller för uppgift enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen, föreligger uppgifts­skyldighet enligt första stycket en­dast om framställningen görs av skattechefen. Om ett utlämnande skulle medföra synnerligt men för något allmänt eller enskilt intresse, föreligger uppgiftsskyldighet endast om regeringen på ansökan av skat­techefen beslutar att utlämnande skall ske.

56 §

1 mom. För kontroll av att deklara­tions- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag riktigt och fullständigt fullgjorts eller för att eljest bereda beskattningsmyndighet upplysning till ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering må taxerings­revision äga rum hos envar deklara-

1 mom. För kontroll av att deklara­tions- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag riktigt och fullständigt fullgjorts eller för att eljest bereda beskattningsmyndighet upplysning till ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering mä taxerings­revision äga rum hos envar deklara-

103

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop, 1987/88:65

tions- eller uppgiftsskyldig, dock att sådan revision ej må äga rum hos myndighet eller annat organ, som avses i 46 § första stycket.

Taxeringsrevision må jämväl verkställas hos den som bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet, att uppgifter av betydelse för taxe­ringskontrollen kunna hämtas ur anteckningar eller andra handling­ar, som föras vid verksamhetens bedrivande.

Vid taxeringsrevision mä gransk­ning ske av räkenskaper och an­teckningar med därtill hörande ve­rifikationer ävensom av korrespon­dens, protokoll och andra handling­ar rörande verksamheten.

Taxeringsrevision får verkställas för kontroll även av det löpande be­skattningsårets räkenskaper och handlingar.

Vid taxeringsrevision hos skatt­skyldig som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976: 125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979: 141) må även verkställas kas­sainventering och granskning av varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda in­ventarier,

2 mom. Den som har att verkstäl­la taxeringsrevision äger rätt att ge­nast taga del av handlingar som skola granskas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker, pliktig att tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar, som erford­ras för revisionens verkställande, att lämna tillträde till de lokaler, som användas i hans verksamhet, samt att lämna nödigt biträde för granskning av handlingar och varu­lager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inven­tarier och för kassainventering.

tions- eller uppgiftsskyldig, dock att sådan revision ej må äga rum hos myndighet eller annat organ, som avses i 46 § första stycket.

Taxeringsrevision må jämväl verkställas hos den som bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet, att uppgifter av betydelse för taxe­ringskontrollen kunna hämtas ur anteckningar och dylikt som föras vid verksamhetens bedrivande

Taxeringsrevision får även verk­ställas för kontroll avseende det lö­pande beskattningsåret.

Vid taxeringsrevision får revi­sorns genast ta del av och granska till verksamheten hörande uppgif­ter, räkenskaper och anteckningar med tillhörande verifikationer ävensom korrespondens, protokoll och dylikt rörande verksamheten.

Vid taxeringsrevision hos skatt­skyldig som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976: 125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979: 141) mä även verkställas kas­sainventering och granskning av varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda in­ventarier,

2 mom. Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker, pliktig att tillhandahålla de uppgif­ter och lämna de upplysningar, som krävs för revisionens verkställande samt att lämna tillträde till de loka­ler, som användas i hans verksam­het.

Den, hos vilken revisionen sker, skall på begäran bereda revisorn tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagning för auto­matisk databehandling.

Den hos vilken revisionen sker skall lämna det biträde som krävs för revisionens genomförande.

104

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:65

3   mom. Taxeringsrevision skall

såvitt möjligt ske på sådant sätt och

på sådan tid att den icke förorsakar

hinder i verksamheten för den, hos

vilken revisionen sker.

Skattechefen äger, när det finnes påkallat, bestämma tid och plats för revisionen. Denna må verkställas hos den, vars verksamhet skall granskas. Skall revisionen äga rum annorstädes, skola räkenskaper och andra handlingar, som skola granskas, på anfordran av den som skall verkställa revisionen mot kvit­to överlämnas till denne.

Böcker och andra handlingar, som överlämnats för taxeringsrevi­sion, må ej vara tillgängliga för an­nan än den som har att verkställa revisionen och honom underställt biträde ävensom tjänsteman, som har att övervaka revisionens verk­ställande. Handlingarna skola åter­ställas sä fort ske kan.

Meddelande om resultatet av revisionen skall snarast lämnas den, hos vilken revisionen skett, i vad angår hans taxering,

4   mom. Den som verkställer tax­

eringsrevision må taga del av hand­

lingar av betydelse för revisionen

utan hinder av att den, hos vilken

revisionen sker, har att iakttaga

tystnad om deras innehåll. Är hand­

lings innehåll av beskaffenhet som

nu sagts eller anser den, hos vilken

revisionen sker, att särskilda om­

ständigheter eljest kunna äberopas

för att handlingens innehåll ej kom­

mer rill annans kännedom, mä dock

länsrätten, på framställning av den

hos vilken revisionen sker, när syn­

nerliga skäl föranleda därtill, beslu­

ta att handlingen skall undantagas

frän revisionen.

Mot länsrättens beslut mä talan ej föras.

3   mom. Taxeringsrevision skall

såvitt möjligt ske på sådant sätt och

på sådan tid att den icke förorsakar

hinder i verksamheten för den, hos

vilken revisionen sker.

Skattechefen äger, när det finnes påkallat, bestämma tid och plats för revisionen. Denna må verkställas hos den, vars verksamhet skall granskas. Skall revisionen äga rum annorstädes, skola räkenskaper och dyhkt, som enligt 1 mom 4 st får granskas, på anfordran av den som skall verkställa revisionen mot kvitto överlämnas till denne.

Vad som överlämnats för taxe­ringsrevision, må ej vara tillgängligt för annan än den som har att verk­ställa revisionen och honom under­ställt biträde ävensom tjänsteman, som har att övervaka revisionens verkställande. Vad som överläm­nats skall återställas så fort ske kan.

Meddelande om resultatet av revisionen skall snarast lämnas den, hos vilken revisionen skett, i vad angår hans taxering.

4   mom. Den som verkställer tax­

eringsrevision mä taga del av upp­

gifter av betydelse för revisionen

utan hinder av att den, hos vilken

revisionen sker, har att iakttaga

tystnad om dem. Är uppgifter av

beskaffenhet som nu sagts eller an­

ser den, hos vilken revisionen sker,

att särskilda omständigheter eljest

kunna åberopas för att uppgifterna

ej kommer till annans kännedom,

må dock länsrätten, pä framställ­

ning av den hos vilken revisionen

sker, när synnerliga skäl föranleda

därtill, besluta att uppgifterna skall

undantagas från revisionen.

Mot länsrättens beslut må talan ej föras.

105

2 Förslag till

Lag om ändring i datalagen (1973: 289)

Prop. 1987/88: 65

Nuvarande lydelse

Personregister skall inrättas och föras så att inte otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet uppkommer. Därvid skall särskilt iakttas

1,

att registret förs för ett be­stämt ändamål,

2,

att inte andra uppgifter regi­streras än som står i överensstäm­melse med registrets ändamål,

3,

att uppgifter inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i en­lighet med den registrerades medgi­vande,

4,

att uppgifterna i registret skyddas mot oavsiktlig eller otillå­ten förstörelse eller mot otilläten ändring eller spridning, (Införd g. Lag 1982:446; se vid 2 §,)

Föreslagen lydelse

7 

§

Personregister skall inrättas och föras sä att inte otillböriigt inträng i regstrerads personliga integritet uppkommer. Därvid skall särskilt iakttas

1,

att registret förs för ett be­stämt ändamål,

2,

att inte andra uppgifter regi­streras än som står i överensstäm­melse med registrets ändamål,

3,

att uppgifter inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i en­lighet med den registrerades medgi­vande,

4,

att uppgifterna i registret skyddas mot oavsiktlig eller otillä­ten förstörelse eller mot otillåten ändring eller spridning, (Införd g. Lag 1982:446; se vid 2 §,)

Personregister skall inrättas och föras med beaktande av att myn­dighets tillsyn eller kontroll ej hind­ras eller försvåras.

106

3 Förslag till

Lag om ändring i bokföringslagen (1976: 125)

Prop, 1987/88:65

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 § 2st

Verifikation skall pä varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upp­rättats, när affärshändelsen inträf­fat, vad denna avser, vilket belopp den gäller, vilken motpart den be­rör samt, i förekommande fall, vil­ka handlingar som legat till grund för affärshändelsen och var origi­nalhandling förvaras.

Vertifikation skall på varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upp­rättats, när affärshändelsen inträf­fat, vad denna avser, vilket belopp den gäller, parternas namn, per­sonnummer, organisationsnummer eller registreringsnummer till mer­värdeskatt samt, i förekommande fall, vilka handlingar som legat till grund för affärshändelsen och var originalhandling förvaras.

7 

§

Om det behövs för att ge över­blick över tillämpat bokföringssy­stem, skall beskrivning upprättas över bokföringens organisation och uppbyggnad, över använda hjälp­medel och deras funktion samt över bokföringens konton och deras an­vändning (kontoplan).

Användes automarisk databe­handling i bokföringssystemet, skall beskrivning enligt första styc­ket kompletteras med systemdoku­mentation och behandlingshistorik i den män det behövs för att man utan svårighet i efterhand skall kun­na följa och kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar inom systemet.

All beskrivning och dokumenta­tion som avses i första och andra styckena är räkenskapsmateriai.

Om det behövs för att ge över­blick över tillämpat bokföringssy­stem, skall beskrivning upprättas över bokföringens organisation och uppbyggnad, över använda hjälp­medel och deras funktion samt över bokföringens konton och deras an­vändning (kontoplan).

Användes automatisk databe­handling i bokföringssystemet, skall beskrivning enligt första styc­ket kompletteras med systemdoku­mentation och behandlingshistorik i den mån det behövs för att man utan svårighet i efterhand skall kun­na följa och kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar inom systemet.

Användes automatisk databe­handling i bokföringssystemet, skall denna ordnas med beaktande av den i taxeringslagen (1956:623) stadgade skyldigheten att för be­skattning och kontroll tillhandahål­la uppgifter.

All beskrivning och dokumenta­tion som avses i första och andra styckena är räkenskapsmaterial.

107

4 Förslag till

Lag om ändring i jordbruksbokföringslagen (1979: 141)

Prop, 1987/88: 65

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 § 2st

Verifikation skall på varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upp­rättats, när affärshändelsen inträf­fat, vad denna avser, vilket belopp den gäller, vilken motpart den be­rör samt, i förekommande fall, vil­ka handlingar som legat till grund för affärshändelsen och var origi­nalhandling förvaras.

Verifikation skall på varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upp­rättats, när affärshändelsen inträf­fat, vad denna avser, vilket belopp den gäller, parternas namn, per­sonnummer, organisationsnummer eller registreringsnummer till mervärdesskatt samt, i förekom­mande fall, vilka handlingar som le­gat till grund för affärshändelsen och var originalhandling förvaras.

16 §

Om det behövs för att ge en över­blick över tillämpat bokföringssy­stem, skall beskrivning upprättas över bokföringens organisation och uppbyggnad, över använda hjälp­medel och deras funktion samt över bokföringens konton och deras an­vändning (kontoplan).

Används automatisk databe­handling i bokföringssystemet, skall beskrivning enligt första styc­ket kompletteras med systemdoku­mentation och behandlingshistorik i den mån det behövs för att man utan svårighet i efterhand skall kun­na följa och kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar inom systemet.

All beskrivning och dokumenta­tion som avses i första och andra styckena är räkenskapsmaterial.

Om det behövs för att ge en över­blick över tillämpat bokföringssy­stem, skall beskrivning upprättas över bokföringens organisation och uppbyggnad, över använda hjälp­medel och deras funktion samt över bokföringens konton och deras an­vändning (kontoplan).

Används automatisk databe­handling i bokföringssystemet, skall beskrivning enligt första styc­ket kompletteras med systemdoku­mentation och behandlingshistorik i den män det behövs för att man utan svårighet i efterhand skall kun­na följa och kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar inom systemet.

Användes automatisk databe­handling i bokföringssystemet, skall denna ordnas med beaktande av den I taxeringslagen (1956:623) stadgade skyldigheten att för be­skattning och kontroll tillhandahål­la uppgifter.

All beskrivning och dokumenta­tion som avses i första och andra styckena är räkenskapsmaterial.

108

Bilaga 6    Prop, 1987/88: 65

Förteckning över remissinstanserna (RSV Rapport 1984:10)

Efter remiss har yttranden över RSV:s rapport (RSV Rapport 1984: 10) ADB och företagsgranskning avgetts av justitiekanslern, datainspek­tionen, bokföringsnämnden, bankinspektionen, försäkringsinspektionen, statskontoret, riksrevisionsverket, kammarrätterna i Göteborg och Sunds­vall, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Hallands och Västerbottens län, data- och offentlighetskommittén (Ju 1984:06), Föreningen Auktorise­rade revisorer. Föreningen Sveriges skattechefer. Företagens uppgiftsläm­nardelegation. Landsorganisationen i Sverige, Lantbrukarnas riksförbund. Svenska arbetsgivareföreningen. Svenska bankföreningen. Svenska fond­handlareföreningen. Svenska försäkringsbolags riksförbund. Svenska revi­sorsamfundet. Svenska sparbanksföreningen, Sveriges hantverks- och in­dustriorganisation - Familjeföretagen, Sveriges industriförbund, Sveriges redovisningskonsulters förbund och Tjänstemännens centralorganisation.

Lantbrukarnas riksförbund har åberopat ett inom Lantbrukarnas skatte­delegation upprättat utlåtande. Svenska arbetsgivareföreningen och Sveri­ges industriförbund har avgett ett gemensamt yttrande.

Ett yttrande har också inkommit från Fögderichefsföreningen,

109

Bilaga 7    Prop, 1987/88: 65

De till lagrådet remitterade lagförslagen enligt beslut vid regeringssammanträde 1987-03-12

1 Förslag till

Lag om ändring i taxeringslagen (1956: 623)

Härigenom föreskrivs att 46 §, 56 § 1-3 mom, och 57 § taxeringslagen (1956:623)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

46 ¥

I denna lag inte särskilt angivna handlingar som behövs för taxering skall på begäran för taxeringskon­troll tillhandahållas av myndighe­ter.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock inte i fräga om handlingar som innehåller upp­gifter för vilka sekretess gäller till följd av 2 kap, 1 eller 2 § eller 3 kap, 1 § sekretesslägen (1980: 100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna.

Om en handling innehåller upp­gifter för vilka sekretess gäller en­ligt någon annan bestämmelse i sek­retesslagen, föreligger uppgiftsskyl­dighet enligt första stycket endast om framställningen görs av läns­skattemyndigheten. Om ett utläm­nande skulle medföra synnerligt men för något allmänt eller enskilt intresse, föreligger uppgiftsskyldig­het endast om regeringen på ansö­kan av länsskattemyndigheten be­slutar att handlingen skall lämnas ut.

En myndighet skall på begäran för taxeringskontroll lämna uppgift som den förfogar över och som be­hövs för taxering.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock inte i fräga om uppgifter för vilka sekretess gäl­ler till följd av 2 kap, I eller 2 § eller 3 kap, 1 § sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till vilken hän­visas i någon av de nämnda para­graferna.

Om sekretess gäller för uppgift enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen, föreligger uppgifts­skyldighet enligt första stycket en­dast om framställningen görs av länsskattemyndigheten. Om ett ut­lämnande skulle medföra synnerligt men för något allmänt eller enskilt intresse föreligger uppgiftsskyldig­het endast om regeringen på ansö­kan av länsskattemyndigheten be­slutar att uppgiften skall lämnas ut.

56 §

/ mom. För kontroll av att de­klarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag riktigt och fullstän­digt fullgjorts eller för att eljest be­reda   beskattningsmyndighet   upp-

1 m o m. För kontroll av att de­klarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag fullgjorts riktigt och fullständigt eller för att annars ge skattemyndighet upplysning vid

' Lagen omtryckt 1971:399.

Senaste lydelse av lagens rubrik 1974: 773.

' Senaste lydelse 1986: 1284.

' Senaste lydelse 1979: 143.

110

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:65

Vid taxeringsrevision/o/- gransk­ning ske av räkenskaper och an­teckningar med därtill hörande ve­rifikationer samt av korrespon­dens, protokoll och andra handling­ar som rör verksamheten. Med handUng förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Om det för ett personregister enligt datalagen (1973:289) har meddelats sådana föreskrifter som avses i 6 § första stycket 5 eller 7 datalagen, skall fö­reskrifterna följas också när regist­ret granskas vid en taxeringsrevi­sion.

Taxeringsrevision får verkställas för kontroll även av det löpande be­skattningsårets räkenskaper och handlingar.

Vid taxeringsrevision hos skatt­skyldig som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976: 125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt      jordbruksbokföringslagen

lysning //// ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering må taxeringsrevision äga rum hos envar deklarations- eller upp­giftsskyldig, dock att sådan revi­sion ej må äga rum hos myndighet eller annat organ, som avses i 46 § första stycket.

Taxeringsrevision må jämväl verkställas hos den som bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet, att uppgifter av betydelse för taxe­ringskontrollen kunna hämtas ur anteckningar eller andra handling­ar, som föras vid verksamhetens bedrivande.

Vid taxeringsrevision må gransk­ning ske av räkenskaper och an­teckningar med därtill hörande ve­rifikationer ävensom av korrespon­dens, protokoll och andra handling­ar rörande verksamheten.

(1979: 141) må även verkställas kas­sainventering och granskning av varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda in­ventarier.

taxeringskontroll får taxerings­revision äga rum hos den som är bokföijngsskyldig enhgt bokfö­ringslagen (1976:125) eller skyldig att föra räkenskaper eidigt jord­bruksbokföringslagen (1979:141) samt även hos den som är annan juridisk person än dödsbo. Taxe­ringsrevision hos annan deklara­tions- eller uppgiftsskyldig får ske endast när särskilda skäl föranle­der det. Taxeringsrevision får inte verkställas hos myndighet.

En taxeringsrevision som avser insamling av uppgifter som en för­beredande åtgärd för taxerings­kontroll av andra personer än den hos vilken revisionen sker får före­tas endast hos den som avses iförs-ta stycket första meningen.

Vid taxeringsrevision hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979:141) får den som verkställer revisionen även inventera kassan samt granska varulager, maskiner och andra inventarier som är av­sedda för stadigvarande bruk.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:65

2 mom.* Den som har att verk­ställa taxeringsrevision äger rätt att genast taga del av handlingar som skola granskas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker, pliktig att tillhandahälla de handlingar och lämna de upplysningar, som erford­ras för revisionens verkställande, att lämna tillträde rill de lokaler, som användas i hans verksamhet, samt att lämna nödigt biträde för granskning av handlingar och varu­lager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inven­tarier och för kassainventering.

3 rnom. Taxeringsrevision skall såvitt möjligt ske pä sådant sätt och på sådan rid att den icke förorsakar hinder i verksamheten för den, hos vilken revisionen sker.

Den som meddelar ett beslut om taxeringsrevision äger, när det fin­nes påkallat, bestämma tid och plats för revisionen. Denna må verkställas hos den, vars verksam­het skall granskas. Skall revisionen äga rum annorstädes, skola räken­skaper och andra handlingar, som skola granskas, på anfordran av den som skall verkställa revisionen mot kvitto överlämnas till denne.

2   mom. Den som verkställer tax­

eringsrevision har rätt att genast ta

del av handlingar som skall grans­

kas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker, skyldig att tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar, som behövs för att verkställa revisionen. Han skall också lämna tillträde till såda­na utrymmen, som huvudsakligen används i hans verksamhet, samt ge den hjälp som behövs för granskning av handlingar och varu­lager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inven­tarier och för kassainventering.

Den som verkställer taxerings­revision skall på begäran ges tillfäl­le att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagning för automatisk databehandling eller annan hand­ling, som kan uppfattas endast med sådant hjälpmedel.

3     mom. En taxeringsrevision

skall om möjligt ske på sådant sätt

och på sådan tid att den inte hindrar

verksamheten för den hos vilken

revisionen sker. Den får inte utan

särskilda skäl verkställas hos en­

skild mellan kl. 19 och kl. 8.

Den som meddelar ett beslut om revision får, när det behövs, be­stämma tid och plats för revisionen. Revisionen får verkställas hos den vars verksamhet skall granskas. Om denne medger det får revi­sionen verkställas också i annat ut­rymme än sådant som huvudsakli­gen används för verksamheten. Skall revisionen verkställas på an­nan plats ån hos den vars verksam­het skall granskas skall räkenska­per och andra handlingar på begä­ran av den som skall verkställa revisionen mot kvitto överlämnas till denne.

" Senaste lydelse 1975: 1030, ' Senaste lydelse 1986: 1284,

112

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop, 1987/88:65

Böcker och andra handlingar, som överlämnats för taxeringsrevi­sion, må ej vara tillgängliga för an­nan än den som har att verkställa revisionen och honom underställt biträde ävensom tjänsteman, som har att övervaka revisionens verk­ställande. Handlingarna skola åter­ställas sä fort ske kan.

Böcker och andra handlingar, som överlämnats för taxeringsrevi­sion, får inte vara tillgängliga för annan än den som har att verkställa revisionen och denne underställt bi­träde samt den som / sin tjänst har att övervaka revisionen. Handling­arna skall återställas så fort det kan ske.

Meddelande om resultatet av revisionen skall snarast lämnas den, hos vilken revisionen skett, i vad angår hans taxering.

57 §*

Beslut om taxeringsrevision meddelas av chef för länsskatte­myndighet eller av en sådan annan kvalificerad tjänsteman vid myn­digheten eller vid lokal skattemyn­dighet som länsskattemyndigheten har gett i uppdrag att meddela säda­na beslut. En sådan tjänsteman är granskningsledare enligt bevissäk­ringslagen (1975: 1027) för skatte-och avgiftsprocessen endast om länsskattemyndigheten särskilt har förordnat honoiti till det. Finner en länsskattemyndighet att taxerings­revision bör verkställas i annat län, skall begäran om detta framställas till länsskattemyndigheten i det lä­net.

Finner taxeringsnämnd taxe­ringsrevision vara erforderhg, har nämnden att göra framställning därom till den som får meddela be­slut om taxeringsrevision.

Taxeringsrevision skall verkstäl­las av tjänsteman, som den, som/år meddela beslut om revision, därtill förordnar. Taxeringsrevision får även uppdragas åt annan i bokfö­ring och taxering sakkunnig person.

Taxeringsrevision som avses i 56 § 1 mom. andra stycket beslutas, om den hos vilken revisionen verk­ställs inte är skyldig att efter anma­ning lämna uppgifter rörande per­sonerna ifråga, av riksskatteverket eller efter verkets bestämmande av chef för länsskattemyndighet. Be­slut om taxeringsrevision / annat fall meddelas av chef för länsskat­temyndighet eller av en sådan an­nan kvalificerad tjänsteman vid myndigheten eller vid lokal skatte­myndighet som länsskattemyndig­heten har gett i uppdrag att meddela sädana beslut. En sådan tjänsteman är granskningsledare enligt bevis­säkringslagen (1975: 1027) för skat-, te- och avgiftsprocessen endast om länsskattemyndigheten särskilt har förordnat honom till det. Finner en länsskattemyndighet att taxerings­revision bör verkställas i annat län, skall begäran om detta framställas till länsskattemyndigheten i det lä­net.

Om en taxeringsnämnd finner att en taxeringsrevision är nödvändig, skall nämnden göra framställning om det till den som får meddela be­slut om taxeringsrevision.

Revisionen skall verkställas av en tjänsteman, som förordnats av den som meddelade beslutet. Tax­eringsrevision får även uppdras åt annan i bokföring och taxering sak­kunnig person, som därtill har god-

* Senaste lydelse 1986: 1284,

8   Riksdagen 1987/88. I .saml. Nr 65

il3

Nuvarande lydelse

som därtill har godkänts av läns­skattemyndigheten.

Tjänsteman vid länsskattemyn­dighet eller lokal skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har deltagit i slutlig handläggning av taxering, får utan hinder av 11 § första stycket 3 förvaltningslagen (1986:223) utföra taxeringsrevision rörande taxering­en om särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller sådan tjänsteman som avses i 13 §,

Mot beslut om taxeringsrevision får talan ej föras.

Föreslagen lydelse

I 

känts av länsskattemyndigheten.

Tjänsteman vid länsskattemyn­dighet eller lokal skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har deltagit i slutlig handläggning av taxering, fär utan hinder av 11 § första stycket 3 förvaltningslagen (1986:223) utföra taxeringsrevision rörande taxering­en om det finns särskilda skäl. Det­samma gäller sådan tjänsteman som avses i 13 §,

Beslut om taxeringsrevision får inte överklagas.

Prop. 1987/88:65

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

114

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

Härigenom föreskrivs aU 3 kap. 10-12§§ lagen (1984: 151) om punkt­skatter och prisregleringsavgifter skall ha följande lydelse.

Prop. 1987/88:65

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap, 10§

Skatterevisionen skall såvitt möj­ligt ske på sådant sätt och pä sådan tid att den inte medför hinder i verksamheten för den hos vilken revisionen sker.

Skatterevisionen skall såvitt möj­ligt ske pä sådant sätt och pä sådan tid att den inte medför hinder i verksamheten för den hos vilken revisionen sker. Den får inte utan särskilda skäl verkställas hos en­skild mellan kl. 19 och kl. 8.

11§

Vid skatterevision får granskning ske av räkenskaper, anteckningar och andra handlingar som rör verk­samheten. Även handlingar som hör till den löpande redovisningspe­rioden får granskas. Den som verk­ställer revisionen får ta prov pä va­ror som används, säljs eller tillhan­dahålls på annat sätt i verksamhe­ten. Vidare får han granska varula­ger, inventarier, fordon, särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser. Han får också prova särskild räknarappara­tur och mätapparatur.

Vid skatterevision får granskning ske av räkenskaper, anteckningar och andra handlingar som rör verk­samheten. Även handlingar som hör till den löpande redovisningspe­rioden fär granskas. Med handling förstås framställning i skrift eder bild samt upptagning som kan lä­sas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Om det för ett person­register enligt datalagen (1973:289) har meddelats sådana föreskrifter som avses i 6 § första stycket 5 eller 7 datalagen, skall föreskrifterna följas också när registret granskas vid en taxeringsrevision. Den som verkställer revisionen får ta prov pä varor som används, säljs eller till­handahålls på annat sätt i verksam­heten. Vidare fär han granska varu­lager, inventarier, fordon, särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser. Han får också prova särskild räknarappara­tur och mätapparatur.

Beskattningsmyndigheten får besluta att kassainventering får göras vid revisionen.

I2

§

Den hos vilken revisionen sker är skyldig att utan dröjsmål tillhanda­hälla de handlingar som skall grans­kas och lämna tillträde till de loka-

Den hos vilken revisionen sker är skyldig att utan dröjsmål tillhanda­hälla de handlingar som skall grans­kas och lämna tillträde till sådana

115

Nuvarande lydelse

ler, upplagsplatser och andra ut­rymmen som används i hans verk­samhet. Han skall också lämna upplysningar och på annat sätt läm­na det biträde som krävs för att kontrollåtgärder enligt 11 § skall kunna vidtas.

Föreslagen lydelse

lokaler, upplagsplatser och andra utrymmen som huvudsakligen an­vänds i hans verksamhet. Han skall också lämna upplysningar och pä annat sätt lämna det biträde som krävs för att kontrollåtgärder enligt 11 § skall kunna vidtas.

Den som verkställer skatterevi­sion skall på begäran beredas till­fälle att själv använda terminal el­ler annat tekniskt hjälpmedel för att ta de! av upptagning för automatisk databehandling eller annan hand­ling, som kan uppfattas med sådant hjälpmedel.

Prop, 1987/88: 65

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987,

116

3 Förslag till

Lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte-

och avgiftsprocessen

Härigenom föreskrivs i fråga om bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen dels att 1, 6, 18 och 19 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 6a §, av följande lydelse.

Prop, 1987/88:65

Nuvarande lydelse

Denna lag är tillämplig vid revi­

sion eller annan granskning för

fastställande av skatt, tull eller av­

gift enligt lagen (1908: 128 s, 1) om

bevillningsavgifter för särskilda för­

måner och rättigheter, uppbörds­

lagen (1953:272), taxeringslagen

(1956:623), lagen (1958:295) om

sjömansskatt, stämpelskattelagen

(1964:308), lagen (1968:430) om

mervärdeskatt, kupongskattelagen

(1970:624), vägtrafikskaUelagen

(1973: 601),

förordningen

(1973:602) om särskild vägtrafik­skatt, tullagen (1973:670), lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter och lagen (1984:668) om uppbörd av socialav­gifter frän arbetsgivare.

Föreslagen lydelse

1§'

Denna lag är tillämplig vid revi­

sion eller annan granskning för

fastställande av skatt, tull eller av-

' gift enligt lagen (1908: 128 s, 1) om

bevillningsavgifter för särskilda för­

måner och rättigheter, uppbörds­

lagen (1953:272), taxeringslagen

(1956:623), lagen (1958:295) om

sjömansskatt, lagen (1968:430) om

mervärdeskatt, kupongskattelagen

(1970:624), vägtrafikskattelagen

(1973:601), tullagen (1973:670),

lagen (1984: 151) om punktskatter

och prisregleringsavgifter, lagen

(1984:404) om stämpelskatt vid in­

skrivningsmyndigheter,

lagen

(1984:405) om stämpelskatt på ak­

tier, och lagen (1984:668) om upp­

börd av socialavgifter frän arbetsgi­

vare.

6§

Beslut om eftersökning i utrym­me får fattas, om det finns grundad anledning antaga, att den granskade ej endast tillfälhgt använder utrym­met för sin verksamhet eller att ut­rymmet yrkesmässigt användes av annan, som har uppdrag för den granskade i dennes verksamhet, samt risk föreligger att bevismedel kommer att undanhållas eller för­vanskas, Samma villkor gäller för beslut om eftersökning i förvar som påträffas i sådant utrymme, i myn­dighets lokal eller på allmän plats.

Beslut om eftersökning i utrym­me får fattas, om det finns grundad anledning antaga, att den granskade använder utrymmet huvudsakligen för sin verksamhet eller att utrym­met yrkesmässigt användes av an­nan, som har uppdrag för den granskade i dennes verksamhet, samt risk föreligger att bevismedel kommer att undanhållas eller för­vanskas, Samma villkor gäller för beslut om eftersökning i förvar som påträffas i sådant utrymme, i myn­dighets lokal eller pä allmän plats.

Beslut om eftersökning i annat utrymme eller förvar än som avses i första stycket får fattas om det finns grundad anledning antaga att bevisme­del finns där, samt risk föreligger att det kommer att undanhållas eller förvanskas.

Senaste lydelse 1984:869,

117

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6a§

Beslut om säkringsåtgärd får fat­tas endast om vikten av att säk­ringsåtgärden vidtas är tUlräckligt stor för att uppväga det intrång el­ler annat men som säkringsåtgär­den innebär för den enskilde.

Prop, 1987/88:65

Anser den granskade eller annan hos vilken verkställighet sker, att bevismedel som är eller har varit under beslag skall helt eller till viss del undantagas från granskningen därför att han har att iakttaga tyst­nad om dess innehåll eller innehål­let på grund av särskilda omstän­digheter ej bör komma till annans kännedom, skall han göra skriftlig framställning ull länsrätten om un­dantagande.

Länsrätten skall underrätta granskningsledaren när framställ­ning enligt första stycket har kom­mit in.

Anser den granskade eller annan hos vilken verkställighet sker, att bevismedel som är eller har varit under beslag skall helt eller till viss del undantagas frän granskningen därför att han har att iakttaga tyst­nad om dess innehåll eller innehål­let på grund av särskilda omstän­digheter ej bör komma till annans kännedom, skall han göra skriftlig framställning om undantagande vid förrättningen eUer till länsrätten.

Länsrätten skall underrätta granskningsledaren när framställ­ning enligt första stycket har kom­mit in. Görs en sådan framställning till den som verkställer förrättrdng-en skall denne genast lämna över framställningen till länsrätten samt underrätta granskningsledaren om framställningen.

19§

Sedan granskningsledaren har erhåUit underrättelse enligt 18 § andra stycket, skall det bevismedel som framställningen avser omedel­bart ställas till rättens förfogande.

Har någon gjort en framställning enligt 18 § skall det bevismedel som framställningen avser, om fram­ställningen inte är uppenbart ogrundad, omedelbart förseglas och ställas till rättens förfogande.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987,

' Senaste lydelse 1979: 184,

118

Bilagas     Prop, 1987/88:65

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1987-04-07

Närvarande: fid, regeringsrådet Wieslander, justitierådet Sterzel, rege­ringsrådet Tottie,

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 12 mars 1987 har regering­en pä hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådets yUrande över förslag till lag om ändring / taxeringslagen (1956:623), m. m.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn Kent[REDACTED_EFTERNAMN],

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen

56 § 1 mom, första och andra styckena

Som framhålls i remissen kan enligt den nuvarande lydelsen av första

stycket taxeringsrevision verkställas för tre särskilt angivna ändamål. Av

dessa avser de två första alltså kontroll av att deklarations- respektive

uppgiftsskyldighet enligt taxeringslagen riktigt och fullständigt fullgjorts -

primärt den reviderades egna förhållanden men kan givetvis som biprodukt

avkasta uppgifter av betydelse för annan persons taxering eller eftertaxe­

ring. Detta är närmast en självklarhet såvitt avser kontrollen av hur den

obligatoriska uppgiftsskyldigheten har fullgjorts, eftersom denna ju som

sådan direkt tar sikte på förhållanden som rör en annan än uppgiftslämna-

ren själv. Därutöver ger taxeringslagen myndigheterna vissa möjligheter

att infordra uppgifter om annan persons förhållanden efter särskild anma­

ning. Sädana uppgifter kan i viss omfattning avse ej namngivna personer.

Det tredje i första stycket angivna ändamålet vilket i förevarande

sammanhang tilldrar sig det största intresset - avser att "eljest bereda

beskattningsmyndighet upplysning till ledning vid beslut om taxering eller

eftertaxering". Med detta har avsikten varit att ge myndigheterna en

möjlighet till kontroll av annan person än den som revisionen avser i

sådana fall där uppgiftsskyldigheten inte bedöms vara tillräcklig. Hur långt

denna möjlighet sträcker sig har först pä senare tid prövats av högsta

instans. Regeringsrätten har i en dom, sedan den konstaterat att lagtexen

inte är entydig och resonemangen i förarbetena knapphändiga, pä anförda

skäl slagit fast att revisionen, om den inte är inriktad på näringsidkarens

egen deklaration eller på hans uppgiftsskyldighet, måste ha till syfte att ge

upplysningar om en bestämd persons deklaration eller bestämda personers

deklarationer sedan taxeringsarbetet inletts. Att revisionen skulle kunna

ha ett vidare syfte och t. ex, innefatta en generell granskning saknar enligt

domstolen stöd i förarbetena (RÅ 1986 ref, 69, se även RÅ 85 2:29),

119

Det remitterade förslaget avser att möjliggöra också det slag av generella Prop, 1987/88: 65 kontroller som regeringsrätten funnit sakna stöd i taxeringslagen. Att fräga således är om en saklig utvidgning av bestämmelserna kommer emellerrid endast i begränsad omfattning till synes i remissen, I stället sägs bl. a, att regeringsrättens avgörande lett till att "situationen förändrats", att be­stämmelserna om taxeringsrevision "getts en snävare tolkning än den som under lång tid legat rill grund för skattemyndigheternas kontrollverksam­het" samt att det nu är fråga om att ge skattemyndigheterna "samma befogenheter som de allmänt ansågs ha före regeringsrättens ställningsta­gande". När det dessutom sägs att domen - som dock innebar endast att förutsättningarna för en viss de! av revisionsverksamheten närmare preci­serades - fått en tolkning "som verkat starkt hämmande på kontrollverk­samheten över huvud taget", förstärks intrycket av att det nu blott är fräga om ett närmast självklart och nödvändigt tillrättaläggande av lagtexten.

Som följd av detta synsätt har i remissen inte på ett fullt tillfredsställande sätt beaktats att det nu ändock är fräga om att utvidga tillämpningsområdet för bestämmelser som inkräktar pä det i 2 kap, 6§ regeringsformen stadga­de skyddet för varje medborgare mot husrannsakan och liknande inträng (SOU 1975:75 s, 146 f samt prop 1975/76:209 s, 122 och 147), Lagrådet är givetvis medvetet om behovet av en effektiv kontroll i taxeringsarbetet men anser att det hade varit värdefullt om de föreslagna åtgärderna och behovet av dem belysts närmare, exempelvis genom att de praktiska erfarenheter pä vilka de nyss citerade uttalandena mäste förutsättas bygga hade blivit redovisade och bedömda mot bakgrund av de möjligheter som gällande rätt ändock erbjuder. Lagrådet har under föredragningen erhållit vissa kompletterande uppgifter härom och vill med hänsyn till vad som sålunda kommit fram i ärendet inte bestrida att det föreligger ett behov av en vidgad kontrollmöjlighet.

Det bör vidare anmärkas att det var på den äldre regeringsformens tid

som de nu gällande reglerna om taxeringsrevision kom till, varför dessa

inte har granskats med hänsyn till det angivna skyddet för medborgeriiga

fri- och rättigheter. Detta skydd diskuterades inte heller i samband med

antagandet av lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter,

då departementschefen konstaterade att lagens bestämmelser om skatte­

revision i huvudsak följde taxeringslagens motsvarande regler men över

huvud taget inte berörde frågan om skatterevision i syfte att kontrollera

annan än den reviderade själv (prop, 1983/84:71 s, 107 fO- Enligt 2 kap, 12 §

regeringsformen får skyddet mot husrannsakan och liknande inträng be­

gränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokra­

tiskt samhälle och en begränsning får aldrig gä utöver vad som är nödvän­

digt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Lagrådet vill därför

starkt understryka vikten av att revisionsinstitutet ges en klar och tydlig

utformning och att tillämpningen av reglerna kommer att präglas av re­

striktivitet och urskillning. Det är vidare mycket väsentligt att vid en taxe­

ringsrevision endast sädana handlingar blir genomgångna och granskade

som har ett typiskt samband med den verksamhet som den skattskyldige

bedriver. Om vad lagrådet nu har anfört blir beaktat, kan några invänd­

ningar frän grundlagssynpunkt inte resas mot förslaget. Såvitt avser de

120

särskilda frågor som uppstår vid revision av databaserat material återkom-    Prop. 1987/88: 65 mer lagrådet i det följande,

I den föreslagna lagtexten ges bestämmelserna om den generella kontrol­len i andra stycket. Därav följer att föreskrifter om kontroll av annan person än den revisionen omedelbart riktar sig mot tas upp i både första och andra styckena, dvs, i första stycket såvitt avser revision hos andra än näringsidkare och därmed i förslaget jämställda. Den avfattning som getts åt första stycket utvisar emellertid inte klart under vilka förutsättningar revision i dessa fall får företas för kontroll av annan än den deklarations-eller upplysningsskyldige. Av motiveringen framgår att upplysning skall kunna erhållas inte bara till ledning för namngiven persons taxering utan också när kontrollfrågan har anknytning till en bestämd person men nam­net på denne är okänt; kännedom kan exempelvis ha vunnits om en transakrion eller verksamhet, som bör granskas närmare, och om vem som kan identifiera den skattskyldige. Avsikten sägs vara att uppgifter pä detta sätt skall kunna inhämtas om namn pä "en eller ett fåtal personer".

Att gränsen mellan en generell kontroll och en sådan kontroll av andra som kan företas även vid revision hos annan än näringsidkare och därmed jämställda skall bedömas med ledning av huruvida uppgifterna avser "ett fätal" personer eller ett större antal skattskyldiga är - bortsett frän att det inte kommer till uttryck i förslagets lagtext - ett alltför obestämt och vagt rekvisit för att alls komma till användning när det gäller att i en ny avfattning av paragrafen precisera förutsättningarna för taxeringsrevision. Enligt lagrådets mening skulle förslaget vinna på att första stycket fär behandla enbart revision hos den som själv skall kontrolleras och att bestämmelserna om revision för kontroll av annan än den reviderade samlas i andra stycket. Med vissa ytterligare jämkningar skulle 56 § 1 mom, kunna ges följande lydelse såvitt avser de två första styckena:

"1 mom. För kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag fullgjorts riktigt och fullständigt får taxeringsrevision äga rum hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979:141) samt även hos den som är annan juridisk person än dödsbo. Taxeringsrevision hos annan deklarations- eller uppgiftsskyldig får ske när särskilda skäl föranleder det. Taxeringsrevision fär inte verkställas hos myndighet.

Taxeringsrevisionen fär även avse att inhämta uppgifter av betydelse för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldigheten fullgjorts av andra, namngivna personer eller av någon, som ingått viss bestämd rättshandling med den hos vilken revisionen skall äga rum. Hos den som avses i första stycket första meningen fär taxeringsrevision dessutom avse att insamla uppgifter som en förberedande åtgärd för kontroll av andra än den hos vilken revisionen sker,"

56 § 1 mom, tredje stycket och 2 mom.

Dessa bestämmelser avser skattemyndigheternas tillgång till ADB-materi­

al vid taxeringsrevision. Detta ämne har aktualiserats i flera sammanhang

121

under senare år, Riksskatteverket lade i november 1984 fram en rapport Prop, 1987/88: 65 (1984:10) om ADB och företagsgranskning. Denna remissbehandlades och togs därefter upp i den lagrädsremiss om förenklad självdeklaration, som beslöts i februari 1985, Remissen återkallades emellertid i mars 1985 i vad den avsäg taxeringsrevision och ADB-frägor, Ämnet har därefter behand­lats av USS i dess slutbetänkande (SOU 1986:39), Efter remissbehandling­en av detta har frågorna tagits upp i denna lagrådsremiss, som både sakligt och formellt ligger mycket nära den förra, återkallade. De synpunkter, närmast beträffande personregister, som har tillkommit under de senaste två åren har endast beaktats i begränsad omfattning. Särskilt med hänsyn till att det gäller både invecklade och känsliga frågor har detta varit en kännbar brist vid lagrådets granskning.

Den första fräga som aktualiseras i detta sammanhang gäller vilket material som skall vara tillgängligt vid taxeringsrevision. Förslaget innebär att taxeringslagen skall ha samma handlingsbegrepp som tryckfrihetsför­ordningen. Det överensstämmer med vad som föreslogs i RSV:s rapport och i USS:s betänkande. Departementschefens avsnitt i den allmänna motiveringen (4,4) är också detsamma som i 1985 ärs lagrädsremiss. Någon kritik mot själva principen synes inte ha framförts av remissinstanserna.

Även lagrådet godtar den nämnda principen. Det måste sålunda vara riktigt, att skattemyndigheternas tillgång till information inte skall vara beroende av det sätt på vilket den har blivit lagrad.

Vissa av de frågor som gäller granskningen av ADB-upptagningar är emellertid svårbedömda. Det gäller framför allt förhällandet mellan taxe­ringslagen och datalagen samt i vad mån granskaren skall ha rätt att själv använda terminal och andra tekniska hjälpmedel hos den granskade och även applicera andra program än dem som den granskade har tagit fram. Det är främst här som de brister i remissen blir kännbara som påtalats i det föregående. Även i dessa frågor innehåller departementschefens avsnitt i den allmänna motiveringen (4,5) endast detsamma som togs in i den förra remissen. Sålunda berörs inte alls vare sig USS:s betänkande eller datain­spektionens remissyttrande över detta.

Lagrådet tar först upp frågan om terminalåtkomst m. m. USS har förkla­rat sig anse att det frän integritetssynpunkt inte är lämpligt att ge skatte­myndigheterna en rätt att själva ta fram datalagrade uppgifter genom att använda den enskildes tekniska hjälpmedel. En sådan ordning skulle enligt utredningen innebära en alltför stor risk för att den handläggande tjänste­mannen får del av uppgifter om ömtåliga personliga eller ekonomiska förhållanden, som inte har med utredningen att göra eller som den enskilde önskar att genom domstolsprövning få undantagna från utredningen.

Datainspektionen har i sitt remissyttrande över USS:s betänkande till en

början anfört i huvudsak följande i denna del. Det är uppenbart att skatte­

myndigheternas möjligheter att få tillgäng till ADB-lagrad information inte

i varje läge kan fä vara beroende av medverkan från den registeransvarige

eller medgivande av de registrerade. Lika uppenbart är emellertid att man

med ett sådant konstaterande ställs inför flera avvägningsproblem. Vad det

handlar om är att avgöra vilka intrång i enskildas personliga integritet som

mäste accepteras för att det fiskala intresset skall kunna tillgodoses,

122

Fortsättningsvis sägs i remissyttrandet bl, a, att det i vart fall framstår Prop, 1987/88: 65 som uppenbart att frågan under vilka förutsättningar skattemyndigheterna skall ha rätt att ta del av ADB-lagrad information och vilka befogenheter som de i övrigt skall ha med avseende på sådan information mäste bli föremål för noggranna överväganden. Datainspektionen säger sig vara medveten om att samma krav kan ställas även beträffande handlingar i vanlig läsbar form men vill med skärpa framhålla, att ADB-tekniken har skapat en helt ny situation. Att ge skattemyndigheterna obegränsade befo­genheter i fräga om ADB-lagrad information medför enligt datainspek­tionen att skyddet för enskildas personliga integritet blir illusoriskt. Sammanfattningsvis avstyrks betänkandet i dess helhet och framhålls, att det inte bör komma i fråga att lagstifta om utredning för beskattning utan att ägna en ingående uppmärksamhet åt de problem som ADB-tekniken har förorsakat.

På den punkt som nu är i fråga är alltså läget, att departementschefen går längre än USS förordat och utan att ta upp vare sig USS:s ståndpunkt eller datainspektionens remissyttrande till bemötande. Lagrådet finner sig un­der dessa omständigheter inte kunna tillstyrka förslaget i denna del, såle­des i fråga om tillgång till den granskades terminaler och övriga tekniska hjälpmedel. Intill dess ett säkrare underlag föreligger för lagstiftningsåtgär­der bör enligt lagrådets mening skattemyndigheterna liksom hittills i första hand söka samförstånd med dem som granskas. Som framhålls i remissen är omständigheterna ofta sådana att ett samförstånd kan nås, och de praktiska erfarenheterna talar inte heller, såvitt upplysts för lagrådet, för att det föreligger nägra stora problem.

Detsamma som nu anförts gäller ocksä förslaget i remissen, att skatte­myndigheterna skall få rätt att applicera egna program. Någon ändring av gällande rättsläge bör sålunda inte ske nu. Det kan förutses att samförstånd ofta kan nås vid en taxeringsrevision, t, ex, i sådana fall som nämns i remissen där det främst gäller att företa begränsade urval. Frågan om skattemyndigheternas befogenheter i denna del bör bli föremål för ytterli­gare beredning.

Förhållandet mellan taxeringslagen och datalagen reser ytterligare frå­gor av vansklig natur. De gäller sådana ADB-upptagningar som har karak­tär av personregister; andra upptagningar berörs inte i detta sammanhang. Den förra lagrådsremissen, som anslöt nära till RSV:s rapport i denna del, innehöll en bestämmelse om att granskningen inte skulle få avse sådana upptagningar som enligt särskilt beslut med stöd av lag inte får göras tillgängliga i sådan form att de kan uppfattas. Den föreliggande remissen innehåller i stället en bestämmelse, enligt vilken föreskrifter som medde­lats enligt 6§ första stycket 5 eller 7 datalagen skall följas också när granskning sker vid taxeringsrevision. Departementschefens skäl i den allmänna motiveringen är som nämnts desamma och innehåller bl, a, ett bemötande av datainspektionens utförliga kritik av RSV:s rapport.

Lagrådet noterar departementschefens nu upprepade uttalanden, att det

inte är fråga om att medge att ett granskat personregister samkörs med

något annat register eller att uppgifter ur det används för att tillsammans  .

med andra uppgifter skapa ett nytt register. Departementschefen framhål-

'23

ler att han inte avser att föreslå nägra lindringar i datalagens restrikrioner,    Prop. 1987/88: 65

Det har just pä denna punkt varit förenat med särskilda svårigheter att överblicka det remitterade förslagets innebörd och möjliga konsekvenser. En väsentlig fråga gäller huruvida 7§ datalagen skall iakttas eller inte. Departementschefen anför att han inte anser att granskarens användning av ett register skall vara beroende av hur den skattskyldige får hantera registret rned hänsyn till de generella bestämmelserna i 7 § om att person­uppgifterna fär användas endast i överensstämmelse med registrets ända­mål. Ändamålet är ju sällan eller aldrig att registret skall användas för taxeringskontroll. Departementschefen pekar också pä att tredje punkten i 7 § innebär att en bestämmelse i lag eller förordning, som i något avseende reglerar användningen av uppgifterna i registret, tar över det ändamål som gäller för detta.

Lagrådet har noterat att USS föreslagit en särskild föreskrift om att den skattskyldige skall vara skyldig att "utan hinder av 7§ datalagen" tillhan­dahålla de uppgifter som begärs av honom i läsbar form. Mot detta förslag har datainspektionen framfört allvarlig kritik i sitt remissyttrande över USS:s betänkande.

Datainspektionen uttalar först att det är ett rimligt krav att skattemyn­digheterna skall kunna fä ut uppgifter i läsbar form. De skall inte heller behöva finna sig i "att dränkas i pappershögar" ur vilka de skulle tvingas att manuellt söka fram de uppgifter som behövs. För att uppnå detta behöver emellertid enligt datainspektionen något avsteg inte göras från datalagen.

Mot förslaget att utlämnande skall ske "utan hinder av 7§ datalagen" invänds i remissyttrandet, att därigenom den paragraf, som enligt förarbe­tena till datalagen anger "en minimistandard för persondataskyddet", sätts ur spel. Datainspektionen anser att ett förslag av så vittgående inne­börd kräver en ingående analys av konsekvenserna och en väl underbyggd motivering, I betänkandet finns emellertid enligt datainspektionen "inte en tillstymmelse rill analys eller motivering". Det upprepas att "myndigheter­nas behov av att få ut uppgifter i läsbar och strukturerad form kan tillgodo­ses utan att 7 § datalagen sätts ur spel".

Som förut framhållits innehåller remissen inte något bemötande av data­inspektionens yttrande.

För att nå ökad klarhet har lagrådet berett departementet och datain­spektionen tillfälle aU ge kompletterande upplysningar. Svenska Arbets­givarföreningen och Industriförbundet, som inkommit med skrivelser i ärendet, har också fått yttra sig muntligen. Önskvärd klarhet har likväl inte vunnits; frän datainspektionen har bl, a, framhållits att det skulle krävas ett par veckor för att få fram en officiell ståndpunkt från verket till det förslag som lagts fram i remissen,

I detta läge anser sig lagrådet inte kunna tillstyrka det remitterade

förslaget i föreliggande skick. Hithörande frågor bör överhuvudtaget bli

föremål för en förnyad översyn och en mera ingående behandling än de har

fått i remissen. Vad lagrådet för närvarande kan tillstyrka är den precise­

ring av handlingsbegreppet, som berörts i det föregående, kompletterad

med en bestämmelse som i fråga om personregister garanterar inte bara

124

iakttagandet av föreskrifter enligt 6 § datalagen utan också att skyddet i 7 §    Prop, 1987/88: 65 samma lag inte sätts ur spel. Det är möjligt att en vidare bearbetning av denna fråga, med inhämtande av datainspektionens synpunkter, kan ge underlag för längre gående lagstiftningsåtgärder.

57 §

Om lagrådets förslag till ändrad lydelse av 56 § 1 mom, andra stycket antas, bör hänvisningen dit i förevarande paragraf preciseras till att avse den andra meningen i stycket.

Övriga lagförslag

Vad som har anförts i anslutning till 56 § 1 mom, tredje stycket och 2 mom, taxeringslagen har tillämplighet även beträffande lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter, I övrigt föranleder förslagen ingen erinran.

125

Bilaga 9    Prop. 1987/88:65

Yttrande över förslag till ändringar i reglerna om taxeringsrevision m. m., finansdepartementets dnr 2886/86

Datainspektionen (DI) har genom finansdepartementets remiss den 18 juni 1987 anmodats att yttra sig över förslaget såvitt det berör frågor inom inspektionens verksamhetsområde, DI anför följande.

1 Sammanfattning av Dis synpunkter

DI avstyrker förslaget såvitt avser ADB-frågorna och förordar att dessa blir föremål för utredning och ny behandling. En sådan översyn bör omfat­ta även andra myndigheters befogenheter i kontroll- och brottsutredande verksamhet med avseende pä personregister enligt datalagen,

I avvaktan pä en kommande reglering av dessa frågor anser DI att man för skatteområdet bör genomföra en provisorisk lösning i form av en särskild lag.

2 Allmänna synpunkter på förslaget

Datalagen reglerar den registeransvariges skyldigheter vad avser skyddet för den personliga integriteten vid personregistrering, Lagen säger där­emot ingenting om hur integritetsskyddet skall tillgodoses när en myndig­het med stöd av lag berövar den registeransvarige rådigheten över regist­ret. Det remitterade förslaget syftar bl, a, till att undanröja oklarheten på den punkten såvitt avser skattemyndigheternas befogenheter vid taxe­rings- och skatterevision.

Enligt Dis mening utgör avsaknaden av en reglering av dessa frågor en allvarlig brist i integritetsskyddet. Bristen gör sig särskilt kännbar på skatteområdet mot bakgrunden av att det årligen genomförs ca 18000-20000 taxeringsrevisioner, varav en stor del torde avse ADB-lagrad infor­mation.

Det förslag som nu läggs fram för att lösa dessa frågor bygger pä riksskatteverkets (RSV) rapport (1984:10) om ADB och företagsgransk­ning samt utredningens om säkerhetsåtgärder i skatteprocessen (USS) slutbetänkande (SOU 1986:39), Vid remissbehandlingen avstyrkte DI båda förslagen bl, a, med hänsyn till att integritetsfrägorna vid skattemyn­dighetemas granskning av ADB-register inte hade belysts.

Som DI anförde i sitt remissvar över USS slutbetänkande måste frågan

om under vilka förutsättningar skattemyndigheterna skall ha rätt att ta del

av ADB-lagrad information och vilka befogenheter de i övrigt skall ha med

avseende pä sådan information bli föremål för noggranna överväganden.

Problemet mäste belysas såväl med hänsyn till det fiskala intresset att

126

myndigheterna till följd av ADB-tekniken inte kommer i ett försämrat Prop, 1987/88:65 utredningsläge som frän integritetsskyddets synvinkel. En sådan genom­lysning mäste ske med beaktande av att ADB-tekniken har skapat en helt ny situation både när det gäller möjligheten att få tillgång till information och i fräga om möjligheten att göra sammanställningar och andra bearbet­ningar av information. Dessa möjligheter förstärker ocksä i hög grad pro­blemet med s, k, överskottsinformation som kan uppkomma i myndighe­ternas kontrollverksamhet.

De synpunkter som DI sålunda framfört på behovet av underlag för en lagreglering av dessa frågor har inte beaktats i det nu remitterade förslaget, DI tvingas därför på nytt konstatera att det inte är möjligt att överblicka vilka konsekvenser förslaget kan komma att fä för de registrerades person­liga integritet eller vilka inskränkningar som skulle behöva göras i de föreslagna befogenheterna för att minska risken för integritetsintrång. Det­ta medför enligt Dis mening att ett genomförande av förslaget kommer att innebära en överhängande risk för att otillbörligt integritetsinträng skall uppstå, I likhet med lagrådet avstyrker DI att förslaget genomförs såvitt avser ADB-frågorna.

DI vill på nytt understryka behovet av att dessa frågor blir föremål för utredning och behandling i enlighet med vad inspektionen har anfört i sitt remissvar över USS betänkande.

Frågan om vilka befogenheter myndigheterna bör ha med avseende på ADB-lagrad information liksom frågan om hur skyddet för den registrera­des personliga integritet skall tillgodoses i sädana sammanhang är emeller­tid inte begränsad till skatteområdet. De aktualiseras också i annan kon­trollverksamhet och i samband med tvängsmedelsanvändning vid förun­dersökningar i brottmål, t, ex, när det gäller beslag av personregister. Den nu förordade översynen bör således omfatta myndigheternas kontroll- och brottsutredande verksamhet över lag.

3 Remissens förslag till lagteknisk lösning

Enligt nuvarande bestämmelser i taxeringslagen omfattar granskningsrät­ten vid taxeringsrevision inte bara räkenskapshandlingar utan även korre­spondens, protokoll och andra handlingar som rör verksamheten. Däremot finns inga bestämmelser som tar sikte på ADB-upptagningar, I det remitte­rade förslaget föresläs att taxeringslagen skall ha samma handlingsbegrepp som tryckfrihetsförordningen (TF), Det innebär att med handling jämställs upptagningar som bara kan uppfattas med tekniskt hjälpmedel, t, ex, ADB-upptagningar, Sädana upptagningar kan utgöra personregister enligt data­lagen. De kan ocksä utgöra register över t, ex, leverantörer och kunder som är juridiska personer och som därför inte omfattas av datalagens skyddsbestämmelser. De kan även innehålla data som inte är relaterade till någon fysisk eller juridisk person,

I motiven till den föreslagna ändringen sägs (s, 52) att det inte torde råda

någon tvekan om att det i taxeringslagens bestämmelser använda uttrycket

handling bör ges samma innebörd som det har i TF, där det anges att med

127

handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan Prop, 1987/88:65 läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpme­del. Vidare sägs att regleringen i TF i det här avseendet har ett syfte som har sin motsvarighet i bestämmelserna om taxeringsrevision, nämligen att det i båda fallen skall vara möjligt att ta del av information oavsett på vilket sätt den är lagrad. Enligt motiven behöver dock bestämmelserna i tax­eringslagen förtydligas på denna punkt.

Såvitt framgår av det remitterade förslaget har remissinstanserna inte haft någon erinran mot förslaget i denna del. Förslaget har ocksä godtagits av lagrådet,

DI kan för sin del godta principen att skattemyndigheternas kontrollmöj­ligheter inte skall vara beroende av på vilket sätt informationen finns lagrad. En motsatt ståndpunkt skulle ju innebära att skattemyndigheterna skulle sakna möjligheter att kontrollera den skattskyldiges bokföring och andra uppgifter i de fall uppgifterna registrerades på ADB-medium, Där­emot kan DI varken ställa sig bakom den föreslagna lagtekniska lösningen eller de motiv som anförs till stöd för densamma. Den bestämmelse som åsyftas finns i 2 kap, 3 § TF, Syftet med bestämmelsen är att garantera att allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet inte inskränks genom att myndigheterna lagrar information pä ADB-medium, Därav kan naturligtvis inte dras den slutsatsen att myndigheterna skulle ha motsva­rande rätt till insyn i enskildas handlingar. Den föreslagna ändringen ger intryck av att en sådan parallellitet skulle föreligga och bör redan av det skälet inte genomföras. Mot förslaget talar också att data- och offentiig-hetskommittén (DOK) har fått i uppdrag att se över den ifrågavarande bestämmelsen i TF,

DI avstyrker således att det i taxeringslagen tas in bestämmelsen som jämställer ADB-upptagningar som utgör personregister med handlingar i taxeringslagens mening, I den provisoriska lag som DI förordar bör i stället uttryckligen anges att skattemyndigheterna i samband med taxeringsrevi­sion har rätt att granska ADB-upptagningar som utgör personregister enligt datalagen.

4 Dis förslag till en provisorisk lösning

4.1 En reglering är nödvändig

DI anser att det frän integritetssynpunkt inte kan accepteras att man i avvaktan pä en kommande reglering - liksom hittills - överiäter ät skatte­myndigheterna och de skattskyldiga att själva lösa uppkommande frågor med avseende på granskningen av personregister, DI förordar därför att man redan nu så långt det är möjligt söker lösa dessa frågor provisoriskt.

Det ligger i sakens natur att en sådan reglering inte kan ges den klarhet

och fasthet som är önskvärd med hänsyn till frågornas vikt. Enligt Dis

mening är dock en reglering som anger efter vilka riktlinjer en avvägning

mellan de motstående intressena bör ske att föredra framför det läge som

råder nu,

128

När det gäller huvuddragen i en sådan reglering vill DI anföra följande,       Prop, 1987/88:65

DI anser att bestämmelser som ger skattemyndigheterna rätt att i sam­band med taxeringsrevisioner granska personregister enligt datalagen bör samlas i en särskild lag. Lagformen bör väljas för att ge riksdagen möjlig­het att ta ställning till vad som tills vidare bör gälla på området. Genom att bestämmelserna tas in i en särskild lag understryks regleringens provisoris­ka karaktär. Som framgår av vad som sägs nedan finns det ocksä lagteknis­ka skäl som talar emot att sädana bestämmelser tas in i taxeringslagen,

I den provisoriska lagen bör tas in en bestämmelse som ger skattemyn­digheterna rätt att granska personregister enligt datalagen. Vidare bör uttryckligen anges att granskningen inte fär leda till otillbörligt inträng i registrerads personliga integritet, I lagen bör DI ges befogenhet att inom ramen för tillsynsverksamheten meddela föreskrifter om förfarandet i en­lighet med vad som gäller enligt 6 § datalagen i samband med meddelande av tillstånd rill inrättande och förande av personregister,

DI tar i det följande upp de viktigaste frågorna som en sådan reglering aktualiserar när det gäller personregister enligt datalagen. Övriga frågor bör kunna lösas under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet.

4.2 Granskningsrätten i förhållande till 7 § datalagen

Den föreslagna provisoriska regleringen av granskningsrätten torde få betydelse för tillämpningen av 7 § datalagen. Enligt den bestämmelsen får uppgifter till ett personregister inte samlas in, lämnas ut eller användas på annat sätt än i överensstämmelse med registrets ändamål. Regeln är emel­lertid inte undantagslös, 1 lag eller annan författning kan föreskrivas att uppgifterna får användas pä ett sätt som avviker från registerändamålet. Datalagen begränsar inte möjligheterna att meddela sådana bestämmelser till några särskilda användningsområden. Det finns därför i och för sig inte några hinder mot att i lag eller annan författning besluta om att uppgifter i personregister fär användas för skattekontroll. Den lag som Dl föreslår och som ger skattemyndigheterna rätt att i samband med revision granska även ADB-upptagningar som utgör personregister fär anses ha en sådan innebörd.

4.3 Skyddet för den personliga integriteten

I det remitterade förslaget föresläs bl. a, att taxeringsrevisionen till skillnad

mot vad som nu är fallet normalt bara skall fä ske hos den som är

bokföringsskyldig enligt bokföringslagen eller skyldig att föra räkenskaper

enligt jordbruksbokföringslagen eller är annan juridisk person än dödsbo.

För att åtgärden skall fä företas hos annan deklarations- eller uppgiftsskyl­

dig krävs att det föreligger särskilda skäl. Det föresläs vidare att taxerings­

revision skall få företas för att samla in uppgifter som en förberedande

åtgärd för kontroll av andra än den hos vilken revisionen sker, s, k,

generell skattekontroll. Sådan kontroll skall bara fä ske hos bokförings-

129

9   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

skyldiga och med dem jämförbara skattskyldiga. Om den hos vilken revi-     Prop. 1987/88:65

sionen skall ske inte är uppgiftsskyldig beträffande de uppgifter som skall

inhämtas, skall åtgärden beslutas av RSV eller efter verkets bestämmande

av chef för länsskattemyndighet. Förslaget har godtagits av lagrådet som

särskilt understrukit vikten av att vid en taxeringsrevision bara sädana

handlingar blir genomgångna och granskade som har ett typiskt samband

med den verksamhet som den skattskyldige bedriver.

Från integritetsskyddssynpunkt är det uppenbart att den granskningsrätt som DI ansett att skattemyndigheterna tills vidare bör ha i fråga om personregister mäste begränsas på olika sätt för att det skydd som data­lagen är avsedd att ge de registrerade inte skall bli innehållslöst.

Den begränsning som ligger i att granskningsrätten normalt bara kan göras gällande i samband med taxeringsrevisionen hos näringsidkare är inte tillräcklig. Det är inte heller tillfyllest om den - i likhet med vad lagrådet har anfört i fråga om handlingar i allmänhet - begränsas till personregister som har ett typiskt samband med den verksamhet som den skattskyldige bedriver.

Det finns flera skäl som talar för att frågan om begränsning av gransk­ningsrätten löses efter förebild från datalagen.

Enligt 3 § första stycket datalagen skall DI meddela tillstånd till inrättan­de och förande av personregister när det inte finns anledning anta att det skall uppkomma otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet. Vid bedömningen av den frågan skall hånsyn också tas till Dis möjligheter att förebygga riskerna för integritetsintrång genom att meddela föreskrifter enligt 5 och 6 §§,

Enligt Dis mening bör en liknande reglering av granskningsrätten kunna godtas som en provisorisk lösning, DI föreslär som redan nämnts att det i den provisoriska lagen tas in en bestämmelse som uttryckligen anger att granskningen inte får leda till otillbörligt intrång i de registrerades personli­ga integritet.

En viktig fråga är hur efterlevnaden av en sådan bestämmelse kan övervakas. En möjlighet kunde vara att låta rätten att granska ett personre­gister bli beroende av tillstånd av DI, En sådan lösning skulle med all sannolikhet innebära en betydande ökning av Dis arbetsbörda till förfång för andra viktiga arbetsuppgifter samtidigt som den skulle komma att försämra effektiviteten i skattemyndigheternas kontrollverksamhet,

DI förordar i stället att efterlevnaden av den föreslagna bestämmelsen fär övervakas inom ramen för Dis tillsynsverksamhet. Det kan ske genom att DI i den provisoriska lagen i enlighet med vad som nu gäller enligt 18 § datalagen ges befogenhet att meddela de föreskrifter som behövs för att förebygga att det uppkommer risk för otillbörligt integritetsinträng, DI bör kunna ta fram generella föreskrifter om detta efter samråd med RSV och företrädare för näringslivet. När det gäller särskilt integritetskänsliga revi­sionsobjekt eller särskilt känsliga personregister bör DI ha möjlighet att meddela föreskrifter i det enskilda fallet.

När det gäller sådana generella skattekontroller som föresläs i 56 § I

mom, andra stycket taxeringslagen och som skall beslutas av RSV anser

DI att inspektionen alltid bör höras innan beslut meddelas i de fall uppgif-

130

ter skall inhämtas från personregister. En sådan bestämmelse bör tas in i     Prop. 1987/88:65 den provisoriska lagen. Generella skattekontroller med inriktning pä per­sonregister fär anses vara av så känslig karaktär att det i allmänhet finns skäl att meddela särskilda föreskrifter för granskningen inte minst för att förebygga uppkomsten av överskottsinformation.

Från integritetssynpunkt är det viktigt att den registeransvarige har möjlighet att begära att ett personregister eller vissa uppgifter i registret undantas från granskning, I sistnämnda fall kan det bli fräga om att utforma bearbetningen av ett register pä ett sådant sätt att de uppgifter som skall undantas inte blir tillgängliga i läsbar form,

DI utgår från att bestämmelserna i bevissäkringslagen om undantagande av bevismedel från granskning är tillämplig även pä personregister. Om detta inte skulle vara fallet bör en bestämmelse av sådan innebörd tas in i den provisoriska lagen. Det bör även övervägas om inte DI i vissa fall bör höras innan en framställning om undantagande prövas,

4.5 Granskarens befogenheter

Det kan till en början konstateras att såväl datalagens bestämmelser som de generella eller särskilda föreskrifter som DI kan ha meddelat för det register som skall granskas riktar sig till den registeransvarige. De gäller således inte för den som för skattemyndighetens räkning skall granska registret.

Att det saknas bestämmelser som reglerar granskarens befogenheter innebär enligt Dis uppfattning inte att vilka åtgärder som helst får vidtas med registret. Den motsatta ståndpunkten måste anses vara den principi­ellt riktiga, nämligen att granskaren endast fär vidta sädana åtgärder som har angetts i lag eller annan författning eller i beslut som har meddelats med stöd av författning. En strikt tillämpning av den principen skulle , påverka effektiviteten i många myndigheters verksamhet. Likväl framstår en sådan tillämpning som angelägen av hänsyn till skyddet för den person­liga integriteten. Det nu sagda understryker enligt Dis mening behovet av att en utredning kommer till stånd i enlighet med vad som tidigare föresla­gits,

I det remitterade förslaget föreslås att granskaren skall få rätt att använ­da terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagningen. Av motiven framgår att tanken är att granskaren även skall ha rätt att t, ex, använda andra program än de som den granskade använder sig av. Det föresläs ocksä att granskaren inte skall vara bunden av andra föreskrifter som DI kan ha meddelat för registret än föreskrifter om de bearbetningar som får göras med ADB och vilka uppgifter som får göras tillgängliga. Vidare sägs att nuvarande bestämmelser i datalagen inte torde hindra att granskaren tar del av upptagningen i sina tjänstelokaler i stället för hos den granskade,

DI är medveten om att en meningsfull skattekontroll av ADB-lagrade

uppgifter mänga gånger torde förutsätta att granskaren får rätt att använda

den skattskyldiges terminaler och att använda egna datorprogram m, m.

Det står också klart att föreskrifter som DI meddelat för ett register skulle

131

kunna utgöra hinder mot granskningen om de skulle gälla även vid taxe-     Prop. 1987/88:65 ringsrevision, DI kan ocksä instämma i vad som sägs i förslaget att det kan vara till fördel för den som är föremål för revision om granskningen fär företas i granskarens tjänstelokaler.

En svårighet när det gäller att ta ställning till vilka befogenheter granska­ren skall ha är emellertid att såväl innehållet i de personregister som föreslås fä bli granskade som utformningen av de ADB-system som kom­mer att beröras vid skattekontroll skiftar starkt.

Mot bakgrunden av vad som tidigare anförts avstyrker DI att dessa frågor nu blir föremål för en författningsreglering pä sätt som föreslagits i det remitterade utkastet. Ett generellt medgivande att vidta så långtgående åtgärder leder nämligen för långt om de inte förenas med kompletterande föreskrifter, I avvaktan på resultatet av den utredning som DI anser bör komma till stånd bör granskarens befogenheter regleras genom föreskrifter som meddelas av DI, Föreskriftsrätten bör omfatta samtliga förhållanden som anges i 6 § första stycket punkterna 2-10 datalagen.

5 Avslutande synpunkter

De synpunkter som DI har redovisat beträffande taxeringsrevisioner enligt taxeringslagen avser även skatterevisioner enligt lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Utkast till en provisorisk lag i ämnet bifogas.

Avslutningsvis bör framhållas att de synpunkter DI nu framfört i fråga om behovet av skydd för personuppgifter i samband med myndigheters kontrollverksamhet och användning av tvångsmedel ocksä gör sig gällande beträffande företagsuppgifter.

Detta yttrande har beslutats av datainspektionens styrelse som därvid utgjorts av undertecknad Mats[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande samt ledamöterna Birgitta Frejhagen, Kerstin[REDACTED_EFTERNAMN] och Åke[REDACTED_EFTERNAMN] samt ersättarna för frånvarande ledamöter Lisbet Calner, Berit Lunning och Lennart[REDACTED_EFTERNAMN], Föredragande har varit byråchefen Ulf G,[REDACTED_EFTERNAMN],

Ledamoten Gunnar[REDACTED_EFTERNAMN] och ersättaren Allan[REDACTED_EFTERNAMN] är skiljakti­ga, se bilaga 2,

Mats[REDACTED_EFTERNAMN]

Ulf G,[REDACTED_EFTERNAMN]

132

Bilaga 9.1     Prop, 1987/88:65

Lag

om granskning av personregister enligt datalagen (1973:289) m. m. vid taxeringsrevision och skatterevision

Härigenom föreskrivs följande,

1

§ För det ändamål som anges i 56 § 1 mom, första och andra styckena taxeringslagen (1956:623) samt 3 kap, 7 § lagen (1984:151) om punktskat­ter och prisreglering får i samband med taxeringsrevision eller skatterevi­sion granskning ske av personregister enligt datalagen (1973:289) enligt bestämmelserna i denna lag,

2

§ Granskning av personregister fär inte leda till otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet,

3

§ Datainspektionen utövar tillsyn enligt 15 och 16 §§ datalagen (1973:289) över att granskning som sker med hjälp av automatisk databe­handling inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet.

Den som verkställer revisionen skall lämna datainspektionen de uppgif­ter rörande den automatiska databehandlingen som inspektionen begär för sin tillsyn,

4 § Datainspektionen får i fråga om granskningen, i den män det behövs

för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, meddela

generella föreskrifter eller föreskrifter för särskilda fall om

1,

utförandet av den automatiska databehandlingen,

2,

den tekniska utrustningen,

3,

de bearbetningar av personuppgifterna i registret som fär göras med automatisk databehandling,

4,

underrättelse till berörda personer,

5,

de personuppgifter som får göras tillgängliga,

6,

utlämnande och annan användning av personuppgift,

7,

bevarande och gallring av personuppgifter,

8,

kontroll och säkerhet,

5

§ 14 § datalagen (1973:289) tillämpas i fråga om de granskade upptag­ningarna,

6

§ Innan beslut meddelas om taxeringsrevision i fall som avses i 57 § första stycket första meningen taxeringslagen skall datainspektionen hö­ras, om revisionen omfattar insamling av uppgifter i personregister enligt datalagen,

7

§ Den som har beslutat om revisionen och den hos vilken revisionen sker fär överklaga datainspektionens beslut som meddelats för särskilt fall hos regeringen. Även justitiekanslern fär överklaga ett sådant beslut för att ta till vara allmänna intressen.

Denna förordning träder i kraft den På regeringens vägnar

10   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

133

Bilaga 9.2     Prop. 1987/88:65

Reservation

Datainspektionens styrelse avstyrker i sitt yttrande regeringens förslag till lag om ändring i taxeringslagen (1956:623). Det finns enligt vär mening goda skäl för detta. Regeringsförslaget är uppseendeväckande i sin non­chalans av den enskildes integritet och rättssäkerhet. Det är också ytterligt anmärkningsvärt att regeringen genom sitt förslag synes vilja spegelvända offentlighetsprincipen - som är tillkommen för att garantera medborgarna största möjliga insyn i det offentliga beslutsfattandet - till att gälla den offentliga maktens insyn i den enskildes handlingar. Vi instämmer bl, a, av dessa skäl i datainspektionens avstyrkande.

Vi kan däremot inte instämma i datainspektionens förslag till en proviso­risk laglösning. Vi anser självfallet att taxeringsrevision skall kunna ske även avseende ADB-baserade handlingar. Det faktum att läget vad gäller taxeringsmyndigheternas möjlighet att idag revidera ADB-lagrat material är oklart får inte leda till att man genom en provisorisk laglösning gör avkall pä den enskildes rättssäkerhet.

Provisorisk lagstiftning utan tillräckligt utredningsunderlag bör inte fä förekomma. Detta gäller inte minst i de fall när fråga är om en myndighet skall ges en betydande rätt till kontroll och insyn i medborgarnas liv genom tvångsmässigt inkrävande av uppgifter från den enskildes privariiv och näringsverksamhet.

Majoriteten i datainspektionens styrelse konstaterar ocksä i sitt yttrande att "det inte är möjligt att överblicka vilka konsekvenser förslaget kan komma att fä för de registrerades personliga integritet eller vilka inskränk­ningar som skulle behöva göras i de föreslagna befogenheterna för att minska risken för integritetsintrång. Detta medför enligt DI:s mening att ett genomförande av förslaget kommer att innebära en överhängande risk för att otillbörligt integritetsinträng skall uppstå".

Med anledning av detta understryker datainspektionens styrelse vikten av att dessa frågor blir föremål för utredning och behandling i enlighet med vad inspektionen tidigare anfört.

Vi menar att detta konstaterande i sig är ett avgörande argument mot majoritetens förslag till en provisorisk laglösning. Enligt vår mening finns det inte utan närmare utredning och analys - som kan ligga till grund för att lagförslag - någon möjlighet för datainspektionen att på ett tillfredsstäl­lande sätt skydda den enskildes integritet och rättssäkerhet.

Den oklarhet som datainspektionen konstaterar finns vad gäller riskerna för otillbörliga intrång i den enskildes integritet beskär nämligen inte bara regeringens möjligheter att framlägga acceptabla lagförslag utan också Dis möjligheter att utfärda relevanta föreskrifter till den enskildes skydd.

Frågan om vilken rätt en myndighet skall ha när det gäller kontroll av den enskilde medborgaren måste lösas genom en lagstiftning som klart formulerar myndighetens rättigheter och skyldigheter tillsammans med det skydd och den rätt som den enskilde har gentemot myndigheten.

Vi reserverar oss med anledning av ovanstående mot förslaget om en provisorisk laglösning och menar att en ändring av taxeringslagen i de

134

delar som Datainspektionen har haft att yttra sig över får anstå tills utred-     Prop. 1987/88:65 ningsmaterial finns tillgängligt som möjliggör ett lagförslag som gör an­språk på att vara något annat än ett provisorium,

Gunnar[REDACTED_EFTERNAMN] Allan[REDACTED_EFTERNAMN]

135

Bilaga 10    Prop, 1987/88:65

De till lagrådet remitterade lagförslagen enligt beslut vid regeringssammanträde 1987-10-22

1 Förslag till

Lag om ändring i taxeringslagen (1956: 623)

Härigenom föreskrivs att 56 § 1, 2 och 4 mom, taxeringslagen (1956:623)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

56 §

/ mom. För kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag riktigt och fullständigt fullgjorts eller för aU eljest bereda be­skattningsmyndighet upplysning till ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering må taxeringsrevision äga rum hos envar deklarations- eller uppgiftsskyldig, dock att sådan revision ej må äga rum hos myndighet eller annat organ, som avses i 46 § första stycket.

Taxeringsrevision mä jämväl verkställas hos den som bedriver förmed­lingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet, att uppgif­ter av betydelse för taxeringskontrollen kunna hämtas ur anteckningar eller andra handlingar, som föras vid verksamhetens bedrivande.

Vid taxeringsrevision må granskning ske av räkenskaper och anteck­ningar med därtill hörande verifikationer ävensom av korrespondens, pro­tokoll och andra handlingar rörande verksamheten.

Med handling förstås framställ­ning i skrift eller bild samt upptag­ning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

Taxeringsrevision får verkställas för kontroll även av det löpande be­skattningsårets räkenskaper och handlingar.

Vid taxeringsrevision hos skattskyldig som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976: 125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt jord­bruksbokföringslagen (1979: 141) må även verkställas kassainventering och granskning av varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inventarier,

2 mom. Den som har att verkställa taxeringsrevision äger rätt att genast taga del av handlingar som skola granskas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker, pliktig aU tillhandahälla de handlingar och lämna de upplysningar, som erfordras för revisionens verkställande, att lämna tillträde till de lokaler, som användas i hans verksamhet, samt att lämna nödigt biträde för granskning av hand­lingar och varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inventarier och kassainventering.

' Lagen omtryckt 1971: 399. Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:773.

' Senaste lydelse 1979: 143.

' Senaste lydelse 1975:1030.

136

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:65

4 mom.* Den som verkställer taxeringsrevision må taga del av handlingar av betydelse för revi­sionen utan hinder av att den, hos vilken revisionen sker, har att iakt­taga tystnad om deras innehåll. Är handlings innehåll av beskaffenhet som nu sagts eller anser den, hos vilken revisionen sker, att särskilda omständigheter eljest kunna åbero­pas för att handlingens innehåll ej kommer till annans kännedom, må dock länsrätten, pä framställning av den hos vilken revisionen sker, när synnerliga skäl föranleda därtill, besluta att handlingen skall undan­tagas frän revisionen.

Mot länsrättens beslut må talan ej föras.

Den som verkställer taxerings­revision skall på begäran ges tillfäl­le att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagning för automatisk databehandling eller annan hand­ling, som kan uppfattas endast med sådant hjälpmedel.

4 mom. Den som verkställer taxeringsrevision får ta del av handlingar som är av betydelse för revisionen även om den, hos vilken revisionen sker, har att iaktta tyst­nad om deras innehåll. Länsrätten får dock, pä framställning av den hos vilken revisionen sker, när det finns synnerliga skäl besluta att så­dana handlingar skall undantas från revisionen. Detsamma gäller om den, hos vilken revisionen sker, / annat fall begär att en handling skall undantas från revisionen med hänsyn till att dess innehåll på grund av särskilda omständigheter inte bör komma till någon annans kännedom.

Om handlingen utgörs av sådan upptagning som avses i 1 mom. fiärde stycket får rätten besluta om sådana begränsningar av rätten att använda dennes tekniska hjälpme­del för att ta del av upptagningar för automatisk databehandling som behövs för att handlingar som en­ligt första stycket bör undantas från granskning inte skall bli till­gängliga för den som verkställer revisionen.

Länsrättens beslut får ej överkla­gas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988,

' Senaste lydelse 1979: 175.

137

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1984: 151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 

II, 

12 och 14 §§ lagen (1984: 151) om punktskatter och prisregleringsavgifter skall ha följande lydelse.

Prop. 1987/88:65.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap. 11 §

Vid skatterevision får granskning ske av räkenskaper, anteckningar och andra handlingar som rör verk­samheten. Även handlingar som hör till den löpande redovisningspe­rioden fär granskas. Den som verk­ställer revisionen fär ta prov på va­ror som används, säljs eller tillhan­dahålls på annat sätt i verksamhe­ten. Vidare fär han granska varula­ger, inventarier, fordon, särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser. Han får också prova särskild räknarappara­tur och mätapparatur.

Vid skatterevision får granskning ske av räkenskaper, anteckningar och andra handlingar som rör verk­samheten. Även handlingar som hör till den löpande redovisningspe­rioden får granskas. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan lä­sas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Den som verkställer revisionen får ta prov på varor som används, säljs eller tillhandahålls pä annat sätt i verksamheten. Vida­re fär han granska varulager, inven­tarier, fordon, särskild räknarappa­ratur, mätapparatur och tillverk­ningsprocesser. Han fär ocksä pro­va särskild räknarapparatur och mätapparatur.

Beskattningsmyndigheten får besluta att kassainventering får göras vid revisionen.

12 

§

Den hos vilken revisionen sker är skyldig att utan dröjsmål tillhanda­hälla de handlingar som skall grans­kas och lämna tillträde till de loka­ler, upplagsplatser och andra ut­rymmen som används i hans verk­samhet. Han skall också lämna upplysningar och på annat sätt läm­na det biträde som krävs för att kontrollåtgärder enligt 11 § skall kunna vidtas.

Den hos vilken revisionen sker är skyldig att utan dröjsmål tillhanda­hålla de handlingar som skall grans­kas och lämna tillträde till sådana lokaler, upplagsplatser och andra utrymmen som huvudsakligen an­vänds i hans verksamhet. Han skall också lämna upplysningar och på annat sätt lämna det biträde som krävs för att kontrollåtgärder enligt 11 § skall kunna vidtas.

Den som verkställer skatterevi­sion skall på begäran beredas till­fälle att .själv använda terminal el­ler annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagning för automatisk databehandling eller annan hand­ling, som kan uppfattas med sådant hjälpmedel.

138

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:65

14 

§

Den som verkställer skatterevisionen får ta del av handlingar som är av betydelse för revisionen även om den hos vilken revisionen sker har att iaktta tystnad om deras innehåll. På framställning av denne får dock länsrätten, när det finns synnerliga skäl, besluta att sädana handlingar skall undantas från revisionen. Detsamma gäller om den, hos vilken revisionen sker, i annat fall begär att en handling skall undantas frän revisionen med hänsyn till att dess innehåll pä grund av särskilda omständigheter inte bör komma till någon annans kännedom.

Om handlingen utgörs av sådan upptagning som avses ill § tredje meningen får rätten besluta om så­dana begränsningar av rätten att använda dennes tekniska hjälpme­del för att ta del av upptagningar för automatisk databehandling som behövs för att handlingar som en­ligt första stycket bör undantas från granskning inte skall bli till­gängliga för den som verkställer revisionen.

Framställning som avses i första stycket prövas av länsrätten i det län där den, hos vilken revisionen sker, är bosatt.

Framställning som avses i denna paragraf prövas av länsrätten i det län där den, hos vilken revisionen sker, är bosatt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

139

3 Förslag till

Prop. 1987/88:65

Lag om viss automatisk databehandling vid taxerings- och skatterevision, m. m.

Härigenom föreskrivs följande,

1

§ Denna lag gäller vid myndighets kontrollverksamhet avseende skat­ter och socialavgifter om kontrollen sker i form av revision och innefattar automatisk databehandling av personuppgifter i personregister enligt data­lagen (1973: 289),

2

§ Granskning av personregister får inte leda till otillböriigt inträng i registrerads personliga integritet,

3

§ Datainspektionen utövar tillsyn enligt 15 och 16 §§ datalagen (1973: 289) över att granskning som sker med hjälp av automatisk databe­handling inte medför otillböriigt intrång i personlig integritet.

Den som verkställer revisionen skall lämna datainspektionen de uppgif­ter om den automatiska databehandlingen som inspektionen begär för sin tillsyn,

4 § Datainspektionen får i fråga om granskningen, i den mån det behövs

för att förebygga risk för otillbörligt inträng i personlig integritet, besluta

föreskrifter i särskilda fall om

1,

utförande av den automatiska databehandlingen,

2,

den tekniska utrustningen,

3,

de bearbetningar av personuppgifterna i registret som fär göras med automatisk databehandling,

4,

de personuppgifter som fär göras tillgängliga,

5,

utlämnande och annan användning av personuppgift,

6,

bevarande och gallring av personuppgifter,

7,

kontroll och säkerhet,

5

§ I fråga om de granskade upptagningarna tillämpas 14 § datalagen (1973:289),

6

§ Innan beslut meddelas om en sådan taxeringsrevision som företas som en förberedande åtgärd för kontroll av andra än den hos vilken revisionen sker skall datainspektionen höras, om revisionen kan antas omfatta insamling av uppgifter i personregister enligt datalagen,

7

§ Den som har beslutat om revisionen och den hos vilken revisionen sker fär överklaga datainspektionens beslut enligt denna lag hos regering­en. Även justitiekanslern fär överklaga ett sådant beslut för att ta till vara allmänna intressen,

$ § Regeringen eller efter regeringens bemyndigande datainspektionen fär meddela de ytterligare föreskrifter för verksamheten som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i personlig integritet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988,

140

Bilagall     Prop. 1987/88:65

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1987-11-11

Närvarande: f. d. regeringsrådet Wieslander, regeringsrådet Wadell, justi­tierådet[REDACTED_EFTERNAMN],

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 22 oktober 1987 har rege­ringen på hemställan av statsrådet Bengt K, Å,[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i taxeringslagen (1956:623), m,m.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av kammarrättsrådet Kent[REDACTED_EFTERNAMN],

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Förslagen till lag om ändring i taxeringslagen (1956:623) och lag om viss automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m. m.

Redan i lagrädsremissen den 12 mars 1987 föreslogs att 56 § 1 mom. taxeringslagen skulle kompletteras med en bestämmelse som medförde att taxeringslagens handlingsbegrepp blev detsamma som i tryckfrihetsförord­ningen. I sitt yttrande över remissen godtog lagrådet detta förslag. Lagrå­det framhöll härvid som en riktig princip att skattemyndigheternas tillgång till information inte skall vara beroende av det sätt på vilket informationen harblivit lagrad.

De synpunkter som lagrådet pä denna punkt förde fram är alltjämt bärande. Som har anförts i det nu aktuella remissprotokollet kan det inte med hänsyn till de olika syften som ligger bakom tryckfrihetsförordningen respektive taxeringslagen anses olämpligt att definiera begreppet handling på ett enhetligt sätt i dessa bägge författningar. Handlingsbegreppet måste också utformas så att det täcker såväl personuppgifter som uppgifter av annat slag,

Pä grund av det sagda tillstyrker lagrådet den föreslagna bestämmelsen i 56 § 1 mom, fjärde stycket.

Frågan om tillvägagångssättet vid skattemyndigheternas granskning av ADB-baserade räkenskaper har tagits upp både i det betänkande från USS som ligger till grund för lagrädsremissen och i en rapport från riksskatte­verket, USS har för sin del inte ansett det lämpligt att ge skattemyndighe­terna rätt att själva ta fram datalagrade uppgifter genom att använda den enskildes tekniska hjälpmedel. Förslaget från riksskatteverket innebär ä andra sidan inte bara att skattemyndigheterna skall fä använda tekniska hjälpmedel utan ställer ocksä krav pä att bokföringsskyldiga som använder ADB i sin verksamhet skall ordna denna med beaktande av sina skyldighe­ter vid en taxeringsrevision.

Lagrådet delar föredragande statsrådets uppfattning att USS' förslag

141

innebär alltför stora begränsningar av skattemyndigheternas kontrollmöj-     Prop. 1987/88:65 ligheter. Ett tillfredsställande skydd mot röjande av ömtåliga uppgifter torde kunna uppnäs även om skattemyndigheterna får använda tekniska hjälpmedel. Lagrådet återkommer till detta i det följande.

Vad som nu har sagts innebär att lagrådet tillstyrker förslaget om ett nytt tredje stycke i 56 § 2 mom. taxeringslagen av den innebörden att den som verkställer taxeringsrevision skall på begäran ges tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagningar som kan uppfattas endast med sådant hjälpmedel. Bestämmelsen gör det möj­ligt för granskaren att använda sädana tekniska hjälpmedel som finns hos den som skall granskas. Som har påpekats i remissprotokollet blir det härvid fräga om inte bara den rent tekniska utrustningen utan ocksä där­med sammanhängande material, t, ex, dataprogram och beskrivningar av ADB-systemet,

För att den granskades verksamhet skall störas sä litet som möjligt av revisionen torde det emefertid ofta vara lämpligt att granskaren tar med sig magnetband och liknande informationsbärare till de egna lokalerna. Detta förutsätter givetvis att det där finns ADB-resurser som möjliggör en tillfredsställande granskning. Ett sådant tillvägagångssätt kan ske med stöd av dels reglerna i 56 § 2 mom,, däribland det nu berörda tredje stycket, dels reglerna i 3 mom, om var en taxeringsrevision får verkställas.

Att, som följer av riksskatteverkets förslag, varje bokföringsskyldig skall ordna sin ADB-baserade bokföring pä ett sätt som underlättar gransk­ningen vid en taxeringsrevision torde i princip ligga i den bokföringsskyldi­ges eget intresse. På det sättet blir det lättare att skilja ut sådana upptag­ningar som bör undantas från granskning med hänsyn bl, a, till den grans­kades och andras personliga integritet och till intresset av att affärshemlig­heter skyddas, Riksskatteverkets förslag överensstämmer emellertid till stor del med vad som redan i dag gäller enligt bokföringslagstiftningen. All redovisning, oavsett om den hanteras pä traditionellt sätt eller med hjälp av ADB, skall vara ordnad på ett sådant sätt att verksamheten kan kontrol­leras av utomstående. Hithörande frågor har också tagits upp i anvisningar från bokföringsnämnden, och nämnden torde vara oförhindrad att vid behov meddela ytterligare anvisningar i ämnet.

Med hänsyn bl, a till vad som nu har anförts har lagrådet förståelse för att riksskatteverkets förslag, såvitt det gäller ordnande av bokföring, inte nu läggs till grund för lagstiftning.

Lagrådet övergår härefter till att behandla frågan om hur ett tillfredsstäl­

lande skydd för sädana ömtåliga uppgifter som nyss angivits skall kunna

åstadkommas. Det förtjänar understrykas att det inte bara är fräga om

uppgifter om personliga förhållanden utan även om uppgifter av ekono­

misk natur. Enligt vad lagrådet inhämtat lagras ofta i en och samma

databas information av allehanda slag på ett sätt som saknar motsvarighet i

fråga om handlingar i läsbar form. Lagringen kan omfatta affärshemlighe­

ter o,d, som inte har någon direkt betydelse för en taxeringsrevision.

Exempel härpå kan vara receptsamlingar i en livsmedelsindustri, formler i

en läkemedelsindustri, konstruktionsbeskrivningar, patenthandlingar

m.m.

142

Redan i dag finns i 56 § 4 mom. taxeringslagen en regel som möjliggör Prop. 1987/88:65 för länsrätten att, pä framställning av den granskade, besluta att en hand­ling skall undantas från revision. Genom att taxeringslagens handlingsbe­grepp utvidgas till att avse även ADB-upptagningar kommer länsrättens befogenhet att avse även sädana upptagningar. Lagrådet har inte någon invändning mot en sådan ordning. Det är att märka att länsrättens möjlig­heter att undanta vissa handlingar gäller oavsett om handlingen innehåller uppgifter av personligt eller ekonomiskt slag,

I lagrådsremissen har föreslagits att 56 § 4 mom, taxeringslagen skall förses med ett nytt stycke där det sägs att länsrätten skall kunna besluta om begränsningar av rätten att använda tekniska hjälpmedel, om det behövs för att sådana handlingar som bör undantas från granskning inte skall bli tillgängliga för den som verkställer revisionen. Enligt lagrådets mening kan denna bestämmelse undvaras. Även utan en uttrycklig regel torde det stå klart att, om länsrätten har beslutat att vissa uppgifter skall undantas frän granskning, den som har hand om granskningen inte får använda tekniska hjälpmedel på ett sådant sätt att han får del av uppgifter­na.

Lagrådet avstyrker således att den nu berörda bestämmelsen införs.

För att skyddet för ömtålig information vid en taxeringsrevision skall förbättras ytterligare har i remissen föreslagits att, vid sidan av länsrätten, datainspekrionen skall medverka. Redan med stöd av den gällande data­lagen har datainspektionen möjligheter att ingripa för att motverka otillbör­ligt inträng i personlig integritet. Remissförslaget innebär att datainspektio­nens uppgifter preciseras och byggs ut. Bestämmelser härom föreslås bli intagna i den särskilda lagen om viss automatisk databehandling vid taxe­rings- och skatterevision, m. m. Lagen överensstämmer i stor utsträckning med ett förslag som har utarbetats av inspektionen själv.

Lagrådet anser det betydelsefullt att datainspektionen kan medverka till att ömtåliga uppgifter skyddas i samband med taxeringsrevisioner. För en sådan ordning talar bl, a, inspektionens erfarenhet och kompetens beträf­fande datatekniska frågor, inte minst när det gäller säkerheten. Datain­spektionen har också stor vana vid att meddela föreskrifter och rekom­mendationer som är ägnade att motverka otillbörligt röjande av informa­tion.

Lagrådet har inte någon erinran mot att bestämmelser om datainspektio­nens medverkan tas in i en särskild lag. Lagrådet kan ocksä till stor del tillstyrka bestämmelserna i lagen.

I lagens 5 § har tagits in en bestämmelse om att 14 § datalagen, där det sägs att upptagningar i vissa fall skall ges läsbar form, skall tillämpas i fråga om sådana upptagningar som avses med den särskilda lagen. Den nämnda paragrafen i datalagen har emellertid en sådan generell utformning att den täcker även dessa upptagningar, utan att detta behöver särskilt anges. Lagrådet avstyrker därför den föreslagna 5 §.

Även bestämmelsen i lagens 8 § om att regeringen eller, efter regering­

ens bemyndigande, datainspektionen får meddela ytterligare föreskrifter

reser vissa invändningar. De föreskrifter som det kan bli fråga om torde

vara sådana som kan meddelas utan bemyndigande i lag. Det får ocksä

143

anses mindre lämpligt att, på det sätt som skett, binda regeringens delega-     Prop. 1987/88:65 tionsmöjligheter. På grund härav avstyrker lagrådet den föreslagna 8 §.

En nackdel med den föreslagna lagen om datainspektionens medverkan är att den endast avser personuppgifter, 1 och för sig är det förklarligt att lagen har getts en sådan avgränsning med hänsyn till att datainspektionens uppgifter enligt datalagen endast gäller sädana ADB-register som är att anse som personregister. Som lagrådet redan tidigare har understrukit är det emellertid angeläget att vid en taxeringsrevision åstadkomma ett gott skydd för uppgifter av både personlig och ekonomisk natur. Lagrådet ifrågasätter därför om inte den föreslagna lagens rillämpningsomräde bör vidgas sä att den tar sikte pä granskning av all slags ADB-lagrad informa­tion, Lagens syfte skulle därmed bli att motverka att den granskning som sker vid en taxeringsrevision leder till otillbörligt inträng i den granskades eller någon annans personliga eller ekonomiska förhållanden.

Att datainspektionen på detta sätt ges nya uppgifter, vid sidan av sina nuvarande uppgifter att motverka inträng i personlig integritet, kan göra det nödvändigt att vidta vissa resursförstärkningar hos myndigheten. Den tillsyns- och kontrollverksamhet som datainspektionen skulle få utöva i avsikt att, inom det speciella och begränsade område som taxeringsrevi­sionen utgör, även skydda ADB-registrerade affärshemligheter o, d, torde emellertid i praktiken inte skilja sig sä mycket från den verksamhet som i dag sker när det gäller personregister. Bl,a, torde de föreskrifter och rekommendationer i tekniska frågor som kan behöva meddelas i stor utsträckning vara desamma, oavsett dataregistrets natur.

Vad som nu har sagts talar för att de resursförstärkningar som skulle behöva vidtas blir begränsade. Den diskuterade lösningen blir också ett led i det provisorium som hela förslaget anges vara. Man binder sig sålunda inte slutligt för i vilken omfattning datainspektionen skall medverka pä det aktuella området.

Med hänsyn till det anförda och till angelägenheten av att åstadkomma ett gott skydd för alla slags ömtåliga uppgifter föreslår lagrådet att tillämp­ningsområdet för den aktuella lagen vidgas i enlighet med vad som nu har diskuterats,

Lagen kan i sä fall lämpligen få följande lydelse:

Lag om automatisk databehandling vid taxeringsrevison, m.m.

Härigenom föreskrivs följande,

1

§    Denna lag gäller vid myndighets revision avseende skatter och so­cialavgifter som innefattar automatisk databehandling,

2

§    Granskning får inte leda till otillbörligt inträng i den granskades eller

annans personliga eller ekonomiska förhållanden,

144

3 §    Datainspektionen utövar tillsyn över att granskning som sker med     Prop, 1987/88:65

hjälp av automatisk databehandling inte medför sådant intrång som avses i

2 §, Härvid tillämpas 15 § andra stycket och 16 § datalagen (1973:289),

Den som verkställer revisionen skall lämna datainspektionen de uppgif­ter om den automatiska databehandlingen som inspektionen begär för sin tillsyn.

4 § Datainspektionen får i ärende enligt denna lag meddela föreskrifter

om

1,

utförande av den automatiska databehandlingen,

2,

den tekniska utrustningen,

3,

de bearbetningar av registrerade uppgifter som får göras med automa­tisk databehandling,

4,

de uppgifter som får göras tillgängliga,

5,

utlämnande och annan användning av uppgifter,

6,

bevarande och gallring av uppgifter,

7,

kontroll och säkerhet,

5

§ Innan beslut meddelas om en sådan revision som företas som en förberedande åtgärd för kontroll av andra än den hos vilken revisionen sker skall datainspektionen höras,

6

§ Den som har beslutat om revisionen och den hos vilken revisionen sker får överklaga datainspektionens beslut enligt denna lag hos regering­en. Även justitiekanslern får överklaga ett sådant beslut för att ta till vara allmänna intressen.

Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

Vad lagrådet tidigare anfört om taxeringsrevision gäller också beträffande skatterevision enligt denna lag,

I enlighet med vad lagrådet föreslagit beträffande det nya stycket i 56 § 4 mom. taxeringslagen bör det nya stycket i 14 § utgå. Till följd härav behöver det nuvarande andra stycket inte ändras.

145

Innehållsförteckning

Prop, 1987/88:65

Propositionen.................................................................... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ............................ 

I

Propositionens lagförslag ................................................. 

..... 

2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1987-11-12      

12

1

Inledning ....................................................................... 

12

2

Nuvarande kontrollmöjligheter ...................................... 

14

3

Utredningsförslag om ändrad kontrollagstiftning m, m... 

20

3.1

Uppdraget rill USS..................................................... 

20

3.2

Förslaget från USS.................................................... 

21

3.3

Remissinstansernas allmänna inställning till förslaget frän USS

24

3.4

Vissa framställningar angående kontrollagstiftningen       

26

4 Överväganden och förslag  ........................................... 

26

4.1

Allmänna utgångspunkter ........................................ 

26

4.2

Kontrollagstifningens allmänna uppbyggnad............ 

30

4.3

Skattekontrollen av näringsidkare............................ 

34

4.4

Allmänt om ADB-upptagningar ................................. 

43

4.5

Granskningen av ADB-upptagningar   ...................... 

46

4.6

Bevissäkringslagen................................................... 

66

4.6.1

Bakgrund........................................................... 

66

4.6.2

Allmänna överväganden ................................... 

68

4.6.3

Proportionalitetsregel  ..................................... 

70

4.6.4

Förstärkt skydd mot eftersökning i bostad  ...... 

72

4.6.5

Undantagande av bevismedel från granskning 

74

5

Upprättade lagförslag  .................................................. 

75

6

Författningskommentarer............................................... 

75

7

Hemställan   .................................................................. 

83

8

Beslut............................................................................. 

83

Bilaga 1        Sammanfattning av betänkandet SOU 1986:39

84

Bilaga 2        Lagförslagen i betänkandet SOU 1986:39

90

Bilaga 3        Förteckning över remissinstanserna (SOU 1986: 39)

99

Bilaga 4        Sammanfattning av rapporten RSV Rapport 1984: 10

100

Bilaga 5        Lagförslagen i rapporten RSV Rapport 1984:10

102

Bilaga 6        Förteckning   över   remissinstanserna   (RSV   Rapport

1984:10)

109

Bilaga 7        De till lagrådet remitterade lagförslagen enligt beslut vid

regeringssammanträde 1987-03-12

110

Bilaga 8        Utdrag ur lagrådets protokoll 1987-04-07

119

Bilaga 9       Datainspektionens yttrande över förslagen i lagrädsre­

missen 1987-03-12

126

Bilaga 10     De till lagrådet remitterade lagförslagen enligt beslut vid

regeringssammanträde 1987-10-22

136

Bilaga 11      Utdrag ur lagrådets protokoll 1987-11-11

141

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987                                                                                                                     146