Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition

1987/88: 85

om miljöpolitiken inför 1990-talet

Prop.

1987/88:85

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 25 februari 1988 för de åtgärder och de ända­mål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

Birgitta[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen presenteras förslag till inriktning av miljöpolitiken inför 1990-talet samt en rad förslag till såväl akuta som mera långsiktiga eller strukturella åtgärder. Till de akuta problemfrägorna hör bl, a, försurning­en, föroreningen av haven och nedbrytningen av ozonskiktet. Till de strukturella frågorna hör bl. a, den omställning som regeringen verkar för inom energi-, jordbruks- och trafikområdena. För vissa regioner föreslås samlade insatser.

Naturvård handlar i sin vidaste bemärkelse om att bevara grunden för allt levande. Genom en varaktig och omsorgsfull hushållning med våra naturtesurser bevarar vi också de grundläggande förutsättningarna för vårt välstånd. Naturvärd och miljöskydd har starka kopplingar till varandra.

Representativa naturområden bör skyddas och säkerställas. Skyddet av urskogar, våtmarker och vissa naturtyper i odlingslandskapet bör priorite­ras. En utvidgning av vissa nafionalparker föreslås, liksom en allmän översyn av naturvärdslagen. Förslag om en effektivisering av naturvårds­förvaltningen läggs ocksä fram,

I propositionen anges strategin för handlingsprogrammet mot luftförore­ningar och försurning. De svenska svavelutsläppen bedöms minska med 65% till år 1995 från 1980 års nivå. Ytteriigare åtgärder behöver vidtas för att kväveoxidutsläppen under samma period skall minska med 30%, Kon­sekvenserna av att skärpa målen för utsläppsminskningarna till sekelskiftet skall belysas.

Vissa områden där det är särskilt angeläget att snabbt förbättra miljön

1    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

skall med hjälp av en ändring i miljöskyddslagen (1969; 387) kunna förkla-    Prop. 1987/88: 85 ras som miljöskyddsområde.

Skärpta utsläppskrav för kväveoxider från förbränningsanläggningar föreslås tillämpas som riktlinjer vid prövning enligt miljöskyddslagen, Svaveloxidutsläppen vid förbränning av olika bränslen bör begränsas yt­terligare genom skärpningar av utsläppskaven med början under är 1993 i de mest försurade områdena, Lagen (1976; 1054) om svavelhaltigt bränsle föresläs ändrad sä att den omfattar samtliga svavelhaltiga bränslen.

Kväveoxidutsläppen avses minskas genom skärpta avgaskrav frän 1992 ärs modeller för lätta lastbilar och bussar och från 1994 års modeller för tunga fordon. Under två år före ikraftträdandet av de obligatoriska kraven bör bidrag betalas ut vid köp av fordon som uppfyller kraven.

Havsmiljön ar hotad. Föroreningssituationen i Östersjön, Kattegatt och Skagerrak är så allvariig att utsläppen snarast mäste begränsas. Det gäller i första hand stabila organiska ämnen och närsalter. Arbetet måste bedrivas såväl nationellt som internationellt.

Utsläppen av organiskt bundet klor frän sulfatfabriker bör minskas till 1,5 kg per ton klorblekt massa. Åtgärder bör ha påbörjats vid samtliga fabriker före år 1992, Målet är att på sikt i stort sett eliminera utsläppen av klorerat organiskt material,Utsläppen från den kemiska industrin bör kar­tläggas särskilt.

Utsläppen av närsalter bör minskas till hälften före sekelskiftet i områ­den som är särskilt påverkade. Strängare regler om djurhållning och hante­ring av stallgödsel föresläs. Vid kommunala reningsverk i särskilt påverka­de kustområden bör en 50-procentig kvävereduktion införas före år 1992,

Utsläppen av metaller bör minska till hälften under perioden 1985-1995,

En fortsatt snabb nedbrytning av ozonskiktet i atmosfären skulle innebä­ra ett allvarligt hot mot de grundläggande levnadsbetingelserna på jorden. Utsläpp av fullständigt halogenerade klorfiuorkarboner (CEC) och haloner måste snabbt minska, Sverige bör ratificera Montrealprotokollet, som bl, a, innebär en 20-procentig minskning av förbrukningen till den I juli 1994,

En nationell avvecklingsplan med betydligt högre ambitionsnivå presen­teras i propositionen. Den svenska användningen av CFC minskas enligt planen med 50% till utgången av år 1990 och avvecklas i princip helt till utgången av år 1994,

De som bedriver tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfariig verksam­het skall bekosta en iniljöskadeförsäkring för att ersätta skadelidande som inte kan fä skadestånd enligt miljöskadelagen (1986; 225),

Statliga medel ställs till förfogande för vissa återställnings- och sane­ringsåtgärder. Bl, a, genomförs ett särskilt program Rena Dalälven, Be­stämmelserna i miljöskyddslagen (1969:387) förtydligas i fråga om ansva­ret för återställningsåtgärder.

Miljöpolitiken har en viktig regional dimension. För vissa områden

behövs särskilda samlade åtgärder. Redan nu pågår arbete med en sådan

inriktning för Ringsjön, Laholmsbukten, Hisingen och Dalälven, Luftföro­

reningshalterna i stora tätorter eller industriområden kan tidvis bli så höga

att det uppstår risker för människors hälsa och för miljön,

Länsstyrelserna föreslås få i uppdrag att ställa samman befintliga uppgif-    Prop. 1987/88: 85 ter om de viktigaste miljöproblemen och att ange deras orsaker. Arbetet bör ske i nära samverkan med naturvårdsverket och kommunerna.

Trafiken i de större orterna för med sig omfattande miljöproblem. Målet är att radikalt förbättra luftkvaliteten och begränsa bullerstörningarna i tättbebyggda områden.

Det internationella miljöarbetet bör drivas med konsekvens och uthål­lighet, Sverige spelar en aktiv och pådrivande roll i detta arbete. Det internationella och det nationella arbetet bör samordnas.

Sveriges agerande i internationella organisationer bör vila på de rekom­mendationer som den s, k, Brundtlandkommissionen har föreslagit, Sveri­ge bör också verka för att olika internationella sektorsorgan tar ett direkt ansvar för mijöhänsynen i sina beslut.

Ett internationellt miljötekniskt institut inrättas i Stockholm med syfte att främja forskning, utveckling och spridning av miljöteknik.

Ändringar i miljöskyddslagen föreslås, Lagens princip om individuell prövning bibehålls. Företagens egenkontroll skärps. Företagen skall redan i ansökan om tillstånd ange hur kontrollen är avsedd att utformas. En miljörapport skall ärligen lämnas till tillsynsmyndigheten,

1 propositionen redovisas förslag om att decentralisera uppgifter inom organisationen för miljöskydd. En kraftfull resursförstärkning aviseras.

Naturvärdsverkets roll som central tillsynsmyndighet bör förstärkas. En översyn av verket kommer att göras under år 1988, Länsstyrelserna bör svara för tillsynen av all tillståndspliktig verksamhet. Kommunernas miljö-och hälsoskyddsnämnder bör vara tillsynsmyndighet för verksamheter som inte kräver tillstånd. Möjligheten för en kommun att ta över tillsynen även för tillständspliktiga verksamheter bibehålls.

Instansordningen ändras. Länsstyrelsernas och naturvårdsverkets be­slut i tillstånds- och tillsynsärenden får överklagas hos koncessionsnämn­den för miljöskydd i stället för hos regeringen. Reglerna om straff för miljöbrott skärps.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den I juli 1989,

Utbildningsinsatser görs bl, a, för polis och åklagare. Fortbildning av lärare utreds. Utbildning pä gymnasier, högskolor och universitet komplet­teras.

En ökad miljömedvetenhet kan genom val av bl, a. livsföring och kon­sumtion fä en stor betydelse för en positiv utveckling på miljöområdet. Ett system med s, k, positiv miljömärkning kommer att utredas,

I propositionen föreslås att ekonomiska styrmedel i ökad utsträckning bör användas som komplement till administrativa styrmedel. En pariamen-tarisk utredning tillsätts för att utforma förslag till sädana styrmedel, bl, a, i fråga om utsläppsrelaterade avgifter. Ett etappvis genomförande bör om möjligt kunna inledas år 1989, Utredningen bör med förtur ta sig an frågan om utsläppsavgifter på organiskt klor samt avgifter på svavel i tung eld­ningsolja.

Kostnaderna för de miljöskyddsåtgärder som behandlas faller till allra

största delen pä industrier, anläggningar för energiproduktion, jordbruk

och vissa kommunala verksamheter,

3

Anslagen över miljö- och energidepartementets huvudtitel föreslås öka     Prop. 1987/88: 85 med ca 230 milj. kr. mellan budgetåren 1987/88 och 1988/89, vilket innebär en ökning med ca 40%. Till detta kommer ökningen av anslagen som berör miljön på andra departements huvudtitlar.

1 Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387)'

dels att rubriken närmast före 8 § skall utgå,

dels att 5, 8a, 12, 13, 15, 20, 23-26, 28, 29a, 38, 40, 43, 44a, 45, 48, 52 och 58 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas nio nya paragrafer, 38a, 38 b, 48 a, 48 b och 65-69§§ samt nya rubriker före de nya 65 och 69§§ av följande lydelse.

Prop. 1987/88:85

Nuvarande lydelse

Den som utövar eller ämnar ut­öva miljöfarlig verksamhet skall vidtaga de skyddsåtgärder, tåla be­gränsning av verksamhete:i och iakttaga de försiktighetsmått i öv­rigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet.

Omfattningen av åliggande enligt första stycket bedömes med ut­gångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda in­tressen.

5§

Föreslagen lydelse

Den som utövar eller ämnar ut­öva miljöfarlig verksamhet skall vidtaga de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iakttaga de försiktighetsmått i öv­rigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Skyldigheten att avhjälpa olägen­heter kvarstår även efter det att verksamheten har upphört.

Omfattningen av åligganden en­ligt första stycket bedöms med ut­gångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av säväl allmänna som enskilda in­tressen.

Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tagas till å ena sidan beskaffenheten av område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar, ä andra sidan nyttan av verksamhe­ten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga.

8a5

Om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda ett vattendrag, en sjö eller ett annat vattenområde mot förorening, får regeringen förklara vattenområdet och angränsande marker som ett särskilt föroreningskänsligt områ­de.

Om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda ett mark- eller vattenområde som är utsatt för miljöfarlig verksamhet, får regeringen förklara området och dess närmaste omgivningar som miljöskyddsområde.

För ett sådant område skall regeringen eller, efter regeringens bemyndi­gande, länsstyrelsen ge närmare föreskrifter om skyddsåtgärder, begräns­ningar och försiktighetsmått i övrigt för verksamheter inom området. Så­dana föreskrifter innebär inte ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut,

' Lagen omtryckt 1981:420, - Senaste lydelse 1984:912,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

Länsstyrelsen fär i särskilda fall medge undantag från föreskrifter som har meddelats med stöd av andra stycket.

12 

§

Bestämmelserna i 4 kap, rätte­gångsbalken om jäv mot domare äger motsvarande tiUämpning på ledamot i koncessionsnämnden. Ledamot är dock icke jävig pä detii grund att han

1,

/ vattendomstol tagit befatt­ning med ärende om samma miljö­farliga verksamhet som är under prövning hos koncessionsnämn­den,

2,

hos annan myndighet än vat tendomstol tagit befattning med så­dant ärende ulan att fatta beslut varigenom ärendet avgjorts.

Bestämmelserna i 4 kap, rätte­gångsbalken om jäv mot domare gäller också ledamöterna i konces­sionsnämnden. En ledamot är dock inte jävig på den grunden att han i vattenmål har tagit befattning med ärende om samma miljöfariiga verksamhet som är under prövning hos koncessionsnämnden.

13 §

Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla

1.   de uppgifter, ritningar och tek­

 niska beskrivningar som behövs för

 att bedöma den miljöfarliga verk­

 samhetens beskaffenhet och om­

 fattning,

2.

en beskrivning av miljöeffek­terna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra,

3.

förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller av­hjälpa olägenheter från verksamhe­ten och förslag till hur kontroll av verksamheten bör ske,

4.

en redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 12 a § och vad som därvid har kommit fram.

Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla

1,

de uppgifter, ritningar och tek­niska beskrivningar som behövs för att bedöma den miljöfariiga verk­samhetens beskaffenhet och om­fattning,

2,

en beskrivning av miljöeffek­terna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra,

3,

förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller av­hjälpa olägenheter frän verksamhe­ten,

4,

en redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 12 a § och vad som därvid har kommit fram.

Ansökningen skall inges i det antal exemplar som koncessionsnämnden anser behövligt.

Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i tillräckligt antal exemplar, skall koncessionsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. I föreläggandet får vite sättas ut. Efterkommer sökanden inte ett föreläggande, får nämnden besluta att bristen skall avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bris­ten är så väsentlig att ansökningen inte kan ligga till grund för prövning av ärendet, avvisa ansökningen.

Har erforderligt samråd enligt 12 a § inte ägt rum, får koncessionsnämn­den vid vite förelägga sökanden att vidta de åtgärder som behövs.

Nuvarande lydelse'

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

15 r

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning til­lämpas föreskrifterna i 16 kap, rättegångsbalken om omröstning i tvistemål. Särskild omröstning skall ske beträffande frågor om till­lämpligheten av denna lag, förbere­dande åtgärder och underställning enligt 16 §,

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning til­lämpas föreskrifterna i 16 kap, rättegångsbalken om omröstning i tvistemål. Särskild omröstning skall ske beträffande frågor om till­lämpligheten av denna lag, förbere­dande åtgärder och underställning enligt 16 § eller 48 b § tredje stycket.

20 § Om regeringen lämnar tillstånd, kan regeringen uppdraga ät konces­sionsnämnden eller länsstyrelsen att fastställa närmare villkor för tillstån­det.

Om koncessionsnämnden lämnar tillstånd, får nämnden överlåta åt en myndighet, som utövar tiUsyn enligt denna lag, att fastställa vill­kor av mindre betydelse.

23 

§

Åsidosätter någon villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut och är avvikelsen betydande, får koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare viUkor för verk­samheten eller förklara tillståndet förverkat och förbjuda fortsatt verksamhet.

Koncessionsnämnden får förbju­da fortsatt miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillstånd enligt denna lag

1.    om den som har sökt tiUstån­

det har vilselett tillståndsmyndig­

heten genom att lämna oriktiga

uppgifter av betydelse för tillstån­

det,

2.

när viUkor som gäller för verk­samheten åsidosatts i betydande mån eller

3.

om det genom verksarhheten uppkommit någon olägenhet av vä­sentlig betydelse söm inte förutsågs när verksamheten tiUäts.

När förbud meddelas enligt förs­ta stycket, får tillståndet återkallas helt eller delvis.

24

§

Har tio år förflutit från det att ett tillståndsbeslut har vunnit laga kraft, får koncessionsnämnden fö­reskriva nya eller strängare viUkor för verksamheten efter vad som är skäligt.

Redan dessförinnan får sådana

Koncessionsnämnden får, efter vad som är skäligt, ändra eller upp­häva gällande villkor för en miljö­farlig verksamhet eller meddela nya villkor för den

1. när tio år förflutit från det att tillståndsbesh/tet vann laga kraft,

' Senaste lydelse 1986; 1157,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

vUlkor föreskrivas av nämnden ef­ter vad som är skäligt, om förhål­landena i omgivningen har ändrats väsentUgt eller om användningen av ny process- eller reningsteknik i verksamheten skulle medföra en väsentlig förbättring från miljö­skyddssynpunkt.

Om särskilda skål föreligger, får nämnden efter utgången av den tid som anges i första stycket även om­pröva tillstånd att släppa ut av­loppsvatten i ett visst vattenområ­de.

2.

om den som har sökt tiUstån­det har vilselett tUlståndsmyndig-heten genom att lämna oriktiga uppgifter av betydelse för tiUstån­det och ett förbud framstår som en alltför ingripande åtgärd,

3.

när villkor som gäller för verk­samheten åsidosatts på ett sätt som varit av mer än ringa betydelse,

4.

om det genom verksamheten uppkommit någon olägenhet som inte förutsågs när verksamheten tilläts och ett förbud framstår som en alltför ingripande åtgärd,

5.

om förhållandena i omgivning­en har ändrats väsentligt,

6.

om en från miljösynpunkt vä­sentligförbättring kan uppnås med användning av någon ny process­eder reningsteknik,

7.

om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskatt­ning avförorening eller annan stör­ning skulle medföra väsentligt bätt­re förutsättningar för att kontrolle­ra verksamheten.

Ifall som avses i första stycket 4 får koncessionsnämnden också be­sluta om andra åtgärder som be­hövs för att förebygga eller minska olägenheten för framtiden.

25 §

Uppkommer genom miljöfarlig verksamhet betydande olägenhet som icke förutsågs när tiUstånd lämnades, kan koncessionsnämn­den meddela föreskrift som är äg­nad att förebygga eder minska olä­genheten för framtiden.

Ett tiUstånd att släppa ut av­loppsvatten i ett visst vattenområde får, om det finns särskUda skäl, omprövas av koncessionsnämnden när tio år förflutit från det att till­ståndsbeslutet vann laga kraft.

26 

§

Fråga som avses i 23-25 § prö­vas efter framställning av statens naturvärdsverk.

Frågor som avses i 23-25 § prö­vas efter framställning av statens naturvärdsverk. Skall frågan prö­vas av länsstyrelsen, får den tas upp av länsstyrelsen utan någon särskild framställning.

28 §

Har regeringen fastställt villkor för ett tillstånd, får koncessions­nämnden vid tillämpningen av 24,

Har regeringen fastställt villkor för ett tillstånd, får koncessions­nämnden vid tillämpningen av 24 §

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

25, 27 eller 29 § andra stycket inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgivit det.

första stycket 1 eller4-7, 25 §, 27 § eller 29 § andra stycket inte avvika väsentligt frän villkoret utan att re­geringen har medgivit det.

29 a

Koncessionsnämndens beslut om villkor eller föreskrifter enligt 23-25, 27 § eller 29 § andra stycket andra meningen har samma verkan som ett tillståndsbeslut.

När koncessionsnämnden prövar frågor som avses i 24 § första eller tredje stycket får nämnden efter vad som är skäligt ompröva beslut varigenom villkor har upphävts el­ler mildrats enligt 27 §, även om tio år inte har förflutit från det att be­slutet vann laga kraft.

Koncessionsnämndens beslut om villkor eller åtgärder enligt 24 §, 25 § eller 27 § eller 29 § andra styc­ket andra meningen har samma ver­kan som ett tillståndsbeslut.

När koncessionsnämnden prövar frågor som avses i 24 § första styc­ket / eller 25 § fär nämnden / den mån det föranleds av prövningen ompröva beslut varigenom villkor har ändrats, upphävts eller tUlkom-mit enligt 24 § första stycket 2-7 eller 27 §, även om tio år inte har förflutit från det att beslutet vann laga kraft.

38 §

Statens naturvärdsverk och läns­styrelserna utövar tillsynen över miljöfarlig verksamhet.

Naturvärdsverket har den cen­trala tillsynen, samordnar länssty-, relsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Länsstyrelsen utövar fortlöpande tillsyn inom länet.

Statens naturvårdsverk, länssty­relserna samt miljö- o,ch hälso­skyddsnämnderna utövar tillsynen över miljöfarlig verksamhet.

Naturvårdsverket har den cen­trala tillsynen, samordnar tillsyns­verksamheten och lämnar vid be­hov bistånd i denna verksamhet.

Länsstyrelsen utövar tillsyn över sådan miljöfarUg verksamhet som kräver tillstånd enligt 10 § eller som utövas av försvarsmakten. Miljö-och hälsoskyddsnämnden utövar den lokala tillsynen över övrig miljöfarlig verksamhet.

Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseen­den eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverk­samheten. Det åligger tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av denna lag beivras,

38 a §

Den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig är skyl­dig att utöva kontroll av verksam­heten. Regeringen eller den myn­dighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kontrollen.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

38 b §

Den som utövar miljöfarUg verk­samhet som omfattas av tillstånd enligt denna lag skall vaije år avge en särskild miljörapport till länssty­relsen eller till miljö- och hälso­skyddsnämnden, om nämnden är tUlsynsmyndighet.

I miljörapporten skall de åtgär­der redovisas som vidtagits för att uppfylla villkoren i tillståndsbeslu­tet och resultaten av dessa åtgär­der. Regeringen eller den myndig­het som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om denna redovisning.

Tillsynsmyndigheten får föreläg­ga en tillståndshavare som under­låtit att avge en miljörapport att fullgöra sin skyldighet. 1 beslut om föreläggande får tillsynsmyndighe­ten sätta ut vite.

40 §"

Om tillstånd inte har givits enligt

Om tillstånd inte har givits enligt

denna lag, får en tillsynsmyndighet

denna lag, får en tillsynsmyndighet

meddela ett föreläggande om så-

meddela ett föreläggande om såda-

dant försiktighetsmått eller förbud

na  försiktighetsmått   eller  förbud

som behövs för att lagens bestäm-

som behövs för att lagen eller före-

melser skall efterlevas, / brådskan-

skrifter som   har  meddelats  med

de fall eller när del i övrigt finns

stöd av den skall efterlevas,

särskilda skäl får föreläggandet ges

omedelbart och i andra fall först

sedan det visat sig att rättelse inte

kan vinnas genom råd.

Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sädana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslu­tet, får en tillsynsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse,

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite,

43 §

Om verksamheten vid en anläggning kan befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att pä begäran lämna en tillsynsmyndighet behövliga upplysningarom anläggningen. En tillsynsmyndighet får förelägga inneha­varen att lämna sådana upplysningar.

Tillsynsmyndighet får förelägga Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som     den som utövar verksamhet som

" Senaste lydelse 1987:397,

'Senaste lydelse 1987:397,

IC

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

kan befaras vara miljöfarlig att utfö­ra för tillsynens fullgörande behöv­liga undersökningar av verksamhe­ten och dess verkningar. Tillsyns­myndighet kan i stället, om det fin­nes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av an­nan än den som utövar verksamhe­ten och utse någon att göra under­sökningen.

kan befaras vara miljöfarlig eller den som annars är skyldig att av­hjälpa olägenhet från sådan verk­samhet att utföra för tillsynens full­görande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verk­ningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse nå­gon att göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för under­sökning som avses i andra stycket andra meningen med belopp som till­synsmyndigheten fastställer.

I beslut om föreläggande enligt första och andra styckena får en tillsyns­myndighet sätta ut vite.

44a§''

Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker sådan överlåtelse, skall vad som sägs i lagen om tillsyns­myndighet gälla även miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Tillsyn av sådan miljöfarlig verk­samhet som utövas av försvars­makten får inte utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utöva å-dan fillsyn som annars ankommer på länsstyrelsen. Tillsyn av sådan miljöfarlig verksamhet som utövas av försvarsmakten får dock inte överlåtas åt miljö- och hälso­skyddsnämnden.

Har en kommun gjort framställ­ning om överlåtelse av tillsynen en­ligt första stycket och finner läns­styrelsen att överlåtelse inte bör ske i enlighet med framställningen, skall länsstyrelsen, om kommunen begär del, med eget yttrande över­lämna ärendet till regeringens av­görande.

45 §'

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1,

bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sädana be­stämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje stycket,

2,

underiåter att iakttaga före­skrift som regeringen har meddelat med stöd av 10 §,

* Senaste lydelse 1987:397, ' Senaste lydelse 1987:397,

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1,

bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sådana be­stämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje stycket,

2,

underiåter att iakttaga före­skrift som regeringen har meddelat med stöd av 10 §,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

3,

åsidosätter villkor eller före­skrifter som meddelats med stöd av 8 a § andra stycket, 18 § första stycket, 1921 §, 21 a § andra stycket, 23-25 §, 27 §, 29 § andra stycket eller 41 §,

4,

underlåter att iaktta föreläg­gande som har meddelats med stöd av 43 § första stycket eller andra stycket första meningen,

5,

i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller en­ligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbö­rande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydel­se för prövning av en fräga om till­stånd eller för tillsynen,

/ ringa faU döms inte till ansvar.

3,   åsidosätter beslut, villkor eller

föreskrifter som meddelats med

stöd av 8 a § andra stycket, 18 §

första stycket, 19-21 §, 21 a § and­

ra stycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29 §

andra stycket, 38 a §, 38 b § andra

stycket eller 41 §,

4,    underlåter att iaktta föreläg­

gande som har meddelats med stöd

av 43 § första stycket eller andra

stycket första meningen,

5,    i ansökan eller annan handling

som avges enligt denna lag eller en­

ligt föreskrift som har meddelats

med stöd av lagen lämnar vederbö­

rande myndighet oriktiga uppgifter

rörande ett förhållande av betydel­

se för prövning av en fråga om till­

stånd eller för tillsynen,

döms, om gärningen inte är ringa, till böter eller fängelse i högst två år. Har brottet begåtts med uppsåt och avsett förpliktelse av väsentUg betydelse från miljöskyddssyn­punkt, döms till fängelse i högst två

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.

Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

48 §«

Beslut enligt denna lag får över­klagas genom besvär hos länssty­relsen, om beslutet har meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämn­den, och hos regeringen, om beslu­tet har meddelats av länsstyrelsen, koncessionsnämnden eller statens naturvårdsverk. Dock överklagas beslut om ersättning för kostnader enligt 14 § femte stycket andra me­ningen eller 43 § tredje stycket eller beslut omförbud vid vite enligt 51 § hos kammarrätten genom besvär. Om klagan över beslut i frågor om miljöskyddsavgift finns särskilda bestämmelser i 5962 §§.

Om inte något annat framgår av andra femte styckena, får beslut enligt denna lag överklagas

1.

hos länsstyrelsen, om beslutet har meddelats av miljö- och hälso­skyddsnämnden,

2.

hos koncessionsnämnden, om beslutet har meddelats av statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen,

3.    hos regeringen, om beslutet

har meddelats av koncessions­

nämnden.

Koncessionsnämndens beslut i ett dit överklagat ärende får inte överklagas.

'* Senaste lydelse 1984:912,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop, 1987/88:85

Naturvårdsverket får överklaga

Länsstyrelsens   beslut   i frågor

beslut som har meddelats i frågor

som avses i 8 a § andra och tredje

om tillstånd och i frågor som avses

styckena får överklagas hos rege-

i 8 a § andra eller tredje styckena,

ringen.

40, 41 §§ eller 43 § andra stycket.

Beslut i fråga om ersättning för

Rätt att överklaga beslut som har

kostnader enligt 14 § femte stycket

meddelats i frågor om tillstånd och . andra meningen eller 43 § tredje

i frågor som avses i 8 a § andra

stycket eller beslut i fråga om for­

eller tredje styckena har också

bud vid vite enligt 51 § får överkla-

kommuner och sådana lokala ar-

gas hos kammarrätten,

betstagarorganisationer som orga-

Särskilda bestämmelser om över-

niserar arbetstagare i den verksam-

klagande av beslut i frågor om

het som avses med beslutet.

miljöskyddsavgift finns i 5962 §§.

48 a §

Statens naturvårdsverk får över­klaga beslut som har meddelats i frågor om tUlstånd och i frågor som avses 18 a § andra eller tredje styc­ket, 40 §, 41 § eller 43 § andra styc­ket.

Rätt att överklaga beslut som har meddelats i frågor om tUlstånd och i frågor som avses i 8 a § andra eller tredje styckena har också kommuner och sådana lokala ar­betstagarorganisationer som orga­niserar arbetstagare i den verksam­het som avses med beslutet.

48 b §

Koncessionsnämnden skall i ett överklagat ärende

1.    hålla sammanträde eller be­

siktning, om det behövs för utred­

ningen i ärendet,

2.    ge de statliga och kommunala

myndigheter som har ett väsentligt

intresse att bevaka i frågan tillfälle

att yttra sig.

På nämndens handläggning i öv­rigt av överklagade ärenden tilläm­pas också 11 och 12 §§, 14 § tred­je-femte styckena och 15 §. Till sammanträde eller besiktning skall nämnden kalla klaganden och and­ra parter samt de statliga och kom­munala myndigheter som har ett väsentligt intresse att bevaka i frå­gan.

Koncessionsnämnden skall med

eget yttrande överlämna ett över­

klagat ärende till regeringens prov-

13

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

ning, om omständigheterna är så­dana som anges i 6 § andra stycket, om ärendet på annat sätt rör en fråga av särskUd vikt eller om sta­tens naturvårdsverk begär det.

52 § En särskild avgift (miljöskydds­avgift) skall utgå, om en föreskrift som avses i 45 § första stycket 1-3 har överträtts och överträdelsen har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfariiga verksamheten, I ringa fall skall ing­en avgift utgå.

Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.

En särskild avgift (miljöskydds­avgift) skall betalas, om en överträ­delse som avses i 45 § första styc­ket 1 -3 har skett och överträdelsen har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten, 1 ringa fall skall ing­en avgift betalas.

Om förfarandet vid koncessions­nämndens prövning av frågor om miljöskyddsavgift gäller utöver fö­reskrifterna i 56 och 57 §§ denna lag vad som föreskrivs i 3-6 §§, 8-26 §§, 29 §, 30 §, 31 § första styc­ket, 32 §, 38 §, 39 § och 41-53 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291), Därvid skall vad som sägs om rätten och länsrätt gälla koncessionsnämnden.

Om förfarandet vid koncessions­nämndens prövning av frågor om miljöskyddsavgift gäller utöver fö­reskrifterna i 56 och 57 §§ denna lag vad som föreskrivs i 3-6 §§, 8-26§§, 29 §, 30§, 31 § första styc­ket, 32 § och 38-53 §§ förvalt­ningsprocesslagen (1971:291), Där­vid skall vad som sägs om rätten och länsrätt gälla koncessions­nämnden, / stäUet för de i 40 § nämnda lag angivna högsta vites­beloppen får koncessionsnämnden bestämnia beloppen till högst fem­tiotusen respektive etthundratusen kronor.

Koncessionsnämndens beslut om miljöskyddsavgift eller om kvarstad till säkerställande av anspråk på sådan avgift verkställs som domstols dom eller beslut.

Miljöskadeförsäkring

65 §

För ersättning i vissa fall till den som har lidit skada enligt miljöska­delagen (1986:225) skaU det finnas en försäkring (miljöskadeförsäk­ring) med viUkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den som utövar verksamhet som enligt denna lag eller enligt föreskrifter

' Senaste lydelse 1987:397,

14

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88: 85

som har meddelats med stöd av lagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra tUl försäkringen med be­lopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen be­stämmer. Beloppen skall betalas i förskott för kalenderår.

66          §

Från miljöskadeförsäkringen be­talas, enligt vad som närmare an­ges i försäkringsvillkoren, ersätt­ning till skadelidande för sådan person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen (1986:225)

1.

om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskade­lagen men inte kan få skadeståndet betcdt eller rätten att kräva ut ska­deståndet är förlorad,

2.

om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.

67          §

Om bidrag till miljöskadeförsäk­ringen inte har betalats inom trettio dagar efter anmaning, skall försäk­ringsgivaren göra anmälan tiU till­synsmyndigheten om betalnings­försummelsen. Tillsynsmyndighe­ten får förelägga den betalnings­skyldige vid vite att fuUgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläggan­de får inte överklagas.

68          §

Regeringen får meddela före­skrifter om undantag från bestäm­melserna i 65 §.

Avgifter för myndighets verksamhet

69          §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får fö­reskriva om avgifter för myndighets verksamhet enligt denna lag. Rege­ringen får överlåta åt kommunen att meddela föreskrifter om sådana avgifter.

15

1,

Denna lag träder i kraft, i fräga om 8 a § den Ijanuari 1989 och i övrigt den Ijuli 1989,

2,

Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet,

3,

Bidrag enligt 65 § skall för del andra halvåret 1989 betalas före den 1 september 1989,

Prop, 1987/88: 85

16

2 Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Prop. 1987/88:85

Härigenom föreskrivs att 13 kap, 9 § brottsbalken skall ha följande lydel-

se.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Begår någon av grov oaktsamhet en gärning som anges i 7 eller 8 §, skall han dömas för vårdslöshet med gift eller smittämne till böter eller fängelse i högst två är.

Den som av grov oaktsamhet be­går en gärning som avses i 8 a § döms för vållande till miljöstörning till straff som anges i första stycket.

Begår någon av oaktsamhet en gärning som anges i 7 eller 8 §, skall han dömas för vårdslöshet med gift eller smittämne till böter eller fäng­else i högst två år.

Den som av oaktsamhet begår en gärning som avses i 8 a § döms för vållande till miljöstörning till straff som anges i första stycket.

Denna lag träder i kraft den I juli 1989,

2    Riksdagen 1987/88. I samt. Nr 85

17

3 Förslag till

Lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982: 1080)

Härigenom föreskrivs i fräga om hälsoskyddslagen (1982; 1080)

dels att 23 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse.

Prop. 1987/88:85

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7a§

Värmepumpsanläggningar skall inrättas och användas så att sa­nitär olägenhet inte uppkommer.

Värmepumpsanläggning för ut­vinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten får inrättas en­dast efter anmälan tiU miljö- och hälsoskyddsnämnden. Om det be­hövs för att hindra uppkomsten av sanhär olägenhet, får kommunen föreskriva att det skall fordras tUl­stånd av nämnden för inrättande av en sådan anläggning inom kommu­nen eller inom vissa delar av den­na.

Anmälan eller tillstånd enligt andra stycket fordras inte om vär­mepumpsanläggningen kräver an­mälan eller tillstånd enligt miljö­skyddslagen (1969:387) eller vat­tenlagen (1983; 291).

Ett tillstånd av miljö- och hälso­skyddsnämnden gäller i fem år men förfaller om arbetet med anlägg­ningen inte har påbörjats inom två år.

23

Till böter döms den som uppsåt­ligen eller av oaktsamhet bryter mot 7 § andra stycket eller 12 § el­ler mot en föreskrift som meddelats med stöd av denna lag samt den som inte uppfyller villkor som med­delats med stöd av 14 §,

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 7 § andra stycket, 7 a § andra stycket eller 12 § eller mot en före­skrift som meddelats med stöd av denna lag samt den som inte uppfyl­ler villkor som meddelats med stöd av 14 §,

Ansvar enligt första .stycket inträder ej om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

1,

Denna lag träder i kraft den I juli 1989,

2,

Anmälningsplikt enligt 7 a § andra stycket gäller även värmepumps­anläggningar som inrättats eller påbörjats före ikraftträdandet. Anmälan skall göras snarast, dock senast inom tre månader från ikraftträdandet.

18

3, Föreskrifterna i 2 gäller inte anläggningar som miljö- och hälsoskydds-     Prop. 1987/88: 85 nämnden har fått kännedom om genom en anmälan eller en ansökan enligt hälsoskyddslagen (1982: 1080) eller miljöskyddslagen (1969:387) eller en­ligt bestämmelser som meddelats med stöd av dessa lagar.

19

4 Förslag till

Prop. 1987/88:85

Lag om ändring i lagen (1976: 1054) om svavelhaltigt bränsle

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1976; 1054) om svavelhaltigt bränsle skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

För att motverka utsläpp i luften av svavelföreningar får regeringen i fråga om fossilt bränsle som inne­håller svavel meddela föreskrifter som gäller förbränning, handel, överlåtelse eller import och som är påkallade från miljöskyddssyn­ punkt eller annan allmän synpunkt.

1 §

Föreslagen lydelse

För att motverka utsläpp i luften av svavelföreningar får regeringen i fråga om bränsle som innehåller svavel meddela föreskrifter som gäller förbränning, handel, överlå­telse eller import och som är påkal­lade från miljöskyddssynpunkt eller annan allmän synpunkt.

Regeringen får överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att med­dela föreskrifter som avses i första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989.

20

Miljö- och energidepartementet

Prop. 1987/88:85

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 februari 1988

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], G,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om miljöpolitiken inför 1990-talet 1 Inledning

I min föredragning lämnar jag en samlad redovisning av inriktningen av miljöpolitiken inför 1990-talet,Det är första gången som en sådan samlad redovisning lämnas. Miljöarbetet är till sin karaktär långsiktigt och griper på olika sätt in i flertalet sektorer i samhället. Mina ställningstaganden och förslag bygger på den kunskap som finns tillgänglig i dag. Nya problem och möjligheter till åtgärder identifieras allteftersom kunskapen om tillståndet i miljön förbättras och den tekniska utvecklingen fortskrider. Jag avser därför att senare följa upp och föra vidare de frågor som jag nu kommer att behandla.

Naturvården intar av tradition en central roll i miljöarbetet. Jag lämnar en utförlig redovisning av aktuella frågor om naturtesurser och naturvård. Under senare är har skyddet av miljön från olika slag av föroreningar kommit i fokus, I det följande behandlar jag fortsatta åtgärder mot luftför­oreningar och försurning. Ett antal nya åtgärdsområden definieras också. Dessa är åtgärder mot havsföroreningar, skyddet av ozonskiktet samt åtgärder mot miljöskador. Miljöskyddets regelsystem och organisation behandlas, liksom det viktiga internationella samarbetet på miljöområdet,

Naturtesurs- och miljökommittén (Jo 1978:01) har avlämnat betänkan­det (SOU 1983:56) Naturresursers utnyttjande och hävd, Betäkandet har remissbehandlats.

Nuvarande generaldirektör Allan[REDACTED_EFTERNAMN] avlämnade i augusti 1986 betänkandet (Ds Jo 1986:4) Våra naturvärdsobjekt. Förvaltning, skötsel, ekonomi. En sammanfattning av betänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.1. Betänkandet har remissbehandlats. En för­teckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.2.

Statens naturvårdsverk har till regeringen i mars 1987 slutredovisat uppdraget att utreda de svenska fjällområdenas planmässiga användning inom ramen för modern naturvärd, den s, k, ijällutredningen. Materialet redovisas i naturvårdsverkets utredning Naturvård i Qällen,

Statens naturvärdsverk har till regeringen överlämnat framställningar

-'

med förslag om dels utvidgningar av nationalparkerna Ängsö, Blå Jung-     Prop. 1987/88:85 frun. Gotska Sandön och Sånfjället, dels medgivande till visst intrång i Stora Sjöfallets nationalpark.

För att följa upp handlingsprogrammet mot luftföroreningar och försur­ningen har regeringen givit staters naturvårdsverk i uppdrag att utreda frågan om avgasrening för lätta och tunga lastbilar resp, bussar. Natur­vårdsverket redovisade uppdraget i mars 1987. I rapporten Lastbilar, bussar och renare luft föreslår verket att vissa bestämmelser införs beträf­fande avgasreningskrav för sådana fordon. Till protokollet i detta ärende bör som bilaga 4.1 fogas sammanfattningen i verkets rapport. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sam­manställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bUaga 4.2.

För att utarbeta ett konkret handlingsprogram för minskade kväveoxid­utsläpp från förbränningsanläggningar aviserades i handlingsprogrammet mot luftföroreningar och försurningen att naturvårdsverket och statens energiverk skulle få ett gemensamt utredningsuppdrag. Efter ett sådant uppdrag av regeringen redovisade verken sina förslag i januari 1987 i rapporten Mindre kväveoxider från förbränning. Som bilaga 4.3 till proto­kollet i detta ärende bör fogas kapitel 11 Slutsatser och förslag till hand­lingsprogram i verkens rapport. Rapporten har remissbehandlats. En för­teckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttran­dena bör fogas till protokollet som bilaga 4.4.

Statens naturvärds verk inkom i september 1987 till regeringen med en rapport benämnd Aktionsplan 87 mot luftföroreningar och försurningen. Rapporten innehåller en uppföljning av handlingsprogrammet mot luftför­oreningar och försurningen. Syftet är att redovisa de insatser som har gjorts, ge en bild av försurningsläget och behoven av åtgärder samt lämna förslag till ett fortsatt åtgärdsprogram inkl, resurser. Rapporten har utarbe­tats av naturvårdsverket i samarbete med socialstyrelsen, riksantikvarie­ämbetet, lantbruksstyrelsen, statens energiverk, statens industriverk, fis­keristyrelsen, skogsstyrelsen och statens livsmedelsverk. En sammanfatt­ning av rapporten bör fogas till protokollet som bilaga 4.5. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en samman­ställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 4.6.

Statens energiverk och naturvårdsverket inkom i november 1987 med en kompletterande skrivelse med förslag till skärpta utsläppsnormer för an­läggningar där fossila bränslen som olja eller kol förbränns. Avsnittet Sammanfattande slutsatser och förslag i skrivelsen bör fogas till protokol­let i detta ärende som bUaga 4.7. Även denna skrivelse har remissbehand­lats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 4.8.

Regeringen uppdrog i juni 1986 åt riksantikvarieämbetet att utarbeta ett

förslag till handlingsprogram för åtgärder för att minska skadeverkningar­

na av luftföroreningar och försurning på kulturminnen och i kulturmiljöer.

Ämbetet överlämnade sitt förslag till ett sådant handlingsprogram till rege­

ringen ijuni 1987, Efter samråd med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] fär jag anmäla

att hans förslag till handlingsprogram mot luftföroreningarnas effekter i

dessa avseenden kommer att redovisas i den proposition om kultur-

22

miljövård som avses föreläggas vårriksdagen.

Vidare inkom naturvärdsverket i november 1987 med den redovisning     Prop. 1987/88:85 av utsläppen av försurande ämnen m. m, som verket har regeringens uppdrag att göra årligen.

Vid min behandling av skärpta avgaskrav på fordon kommer jag även att ta upp introduktionsplanen för alternativa drivmedel och motoralkohol­kommitténs förslag (SOU 1986:51) Alkoholer som motorbränsle. Försla­get har remissbehandlats. En sammanfattning av kommitténs förslag och inkomna remissyttranden bör fogas till protokollet som bilaga 4,9,

En lägesredovisning beträffande introduktionsplanen för alternativa drivmedel bör fogas till protokollet som bilaga 4,10.

Statens naturvårdsverk har i samarbete med berörda myndigheter m. fl, utarbetat ett förslag till en aktionsplan mot havsföroreningar, som över­lämnades till regeringen i maj 1987, Planen innehåller en sammanställning av nuvarande kunskap om föroreningssituationen i de hav som omger Sverige och belastningen av olika föroreningar från dels Sverige, dels andra länder. Planen innehåller förslag till åtgärder för att minska utsläp­pen av framför allt svårnedbrytbara organiska ämnen, metaller och närsal­ter. Åtgärderna berör industrin, kommunerna och jordbruket. Planen inne­håller också förslag om fortsatt arbete i internationella organ. Dessutom behandlar planen behovet av fortsatt forskning och övervakning av till­ståndet och förändringarna i havsmiljön. En översiktlig beräkning av kost­naderna för föreslagna åtgärder har gjorts av naturvårdsverket. En sam­manfattning av naturvårdsverkets förslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5.1. Förslaget har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 5.2.

Regeringen uppdrog i december 1985 åt statens naturvårdsverk att full­göra ett tidigare åt dåvarande produktkontrollnämnden lämnat uppdrag att följa utvecklingen vad gäller användningen av CFC i Sverige, Med CFC avses halogenerade klorfiourkarboner (eng, chlorofluorocarbons, CFC; ofta också kallade freoner efter ett av många handelsnamn på dessa ämnen). Verket skulle bl, a, redovisa vilka åtgärder som på kort resp, lång sikt är möjliga att vidta för att minska användningen och utsläppen av CFC i Sverige samt möjligheterna att inom olika användningsområden ersätta CFC med andra ämnen, I maj 1987 överlämnade naturvårdsverket sin slutrapport till regeringen. Rapporten har remissbehandlats och notifierats i GATT och EFTA enligt Sveriges internationella åtaganden angående tekniska handelshinder. En sammanfattning av naturvårdsverkets rapport samt en förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bUaga 6.1 resp. 6.2.

Sveriges industriförbund och Sveriges grossistförbund överlämnade i maj 1987 ett av dem gemensamt utarbetat program för begränsning av CFC-användningen och CFC-utsläppen, Programmet bygger på frivilliga åtaganden av de kommersiella användarna. Programmet har remissbe­handlats. Programmet och remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 6.3 resp. 6.4.

Sveriges industriförbund har dessutom i en promemoria i december 1987

23

ytterligare utvecklat sin syn på hur ett avvecklingsprogram för Prop. 1987/88:85 CFC-användningen i Sverige skall kunna genomföras. Företaget Dow Che­mical AB har vidare i en skrivelse i februari 1988 redovisat sin syn på möjligheterna att i sin'verksamhet avveckla användningen av CFC, Prome­morian och skrivelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som bUaga 6.5.

Parallellt med de nationella svenska åtgärderna har frågan om åtgärder för att skydda ozonskiktet varit föremål för ett intensivt internationellt arbete. Detta har bl, a, resulterat i det s. k. Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet.

Jag avser att i min föredragning ta upp bl, a, frågan om godkännande av Montrealprotokollet, Den engelska protokollstexten och en översättning till svenska av den bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende säsom bilaga 6.6.

Med stöd av regeringens bemyndigande den 27 juni 1985 tillkallade dåvarande chefen för jordbruksdepartementet en kommitté för att utreda hur ett fondsystem för kostnader för återställningsätgärder och ersättning vid miljöskador borde vara uppbyggt. Kommittén antog namnet miljöska-defondutredningen (ledamöter numera generaldirektören Arne Kardell, ordförande, samt riksdagsledamöterna Arne[REDACTED_EFTERNAMN] i Gamleby, Britta[REDACTED_EFTERNAMN], Ivar[REDACTED_EFTERNAMN] och Berit Löfstedt),

Kommittén avgav i maj 1987 betänkandet (SOU 1987:15) Miljöskade­fond. Betänkandet har remissbehandlats.

Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av betänkan­det som bilaga 7:1, de lagförslag som lagts fram i betänkandet som bilaga 7:2, samt en förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 7:3.

I betänkandet (SOU 1983:20) Bättre miljöskydd II har miljöskyddsut­redningen (ledamöter f, d, vattenrätvsdomaren Lennart af Klintberg, ordfö­rande, numera generaldirektören Kjell A.[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamöterna Per Olof[REDACTED_EFTERNAMN] och Maj-Britt[REDACTED_EFTERNAMN], samt förutvarande riksdagsle­damöterna Tage[REDACTED_EFTERNAMN], Lars-Åke[REDACTED_EFTERNAMN] och Torkel Lindahl) lämnat förslag till ändringar i miljöskyddslagen (1969:387) avseende bl,a, åter­ställningsåtgärder. En sammanfattning av utredningens betänkande i hit­hörande delar samt motsvarande lagförslag i betänkandet och yttranden från remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 7:4, 7:5 resp. 7:6.

Landshövdingen Sven Heurgren avlämnade i september 1987 betänkan­det (SOU 1987:32) För en bättre miljö.

Betänkandet innehåller en genomgång av nuvarande organisation samt

arbetsfördelning och samverkan mellan olika parter på miljöskyddsområ­

det. Behovet av miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande

miljövårdsarbete betonas. Betänkandet presenterar förslag som främst

syftar till att förbättra miljöskyddslagens tillämpning såväl från organisato­

risk synpunkt som med hänsyn till behovet av effektiva sanktioner. För­

slag till ökade resurser för miljöskyddsarbete presenteras tillsammans med

ett förslag till finansiering. Dessutom behandlar betänkandet frågor om

kunskapsförsörjning och miljöforskning. En sammanfattning av betänkan-

24

det bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 10:1. De lagförslag     Prop. 1987/88:85 som lagts fram i betänkandet bör fogas till protokollet som bilaga 10:2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 10:3.

I en inom jordbruksdepartementet upprättad departementspromemoria (Ds Jo 1985:3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden har lämnats förslag till sådan ändring. Lagförslagen i promemorian bör fogas till proto­kollet i detta ärende som bUaga 10:4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remiss­yttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 10:5.

Regeringen beslöt den 28 januari 1988 att inhämta lagrådets yttrande över inom miljö- och energidepartementet upprättade förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387), lag om ändring i brottsbalken och lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080). De remitterade lagförsla­gen bör fogas till protokollet i detta ärende som bUaga 1.

Lagrådet har den 17 februari 1988 yttrat sig över lagförslagen. Yttrandet bör fogas till protokollet som bilaga 2.

I min föredragning motsvarar avsnitten 4,4, 7, 8,5, 10,2, 10,3, 10,4, 10.5, 10,6, 10,11 samt 13 Specialmotivering protokollet från det sammanträde då regeringen beslöt att inhämta lagrådets yttrande. Lagrådet har i sitt yttran­de i allt väsentligt godtagit lagförslagen. De erinringar som har framställts är till övervägande delen av redaktionell art, I samband med att jag be­handlar de olika sakfrågor och de enskilda paragrafer som berörs av yttrandet tar jag upp lagrådets synpunkter. Som kommer att framgå godtar jag lagrådets förslag och förordar alltså vissa ändringar i de remitterade förslagen. Vidare görs tillägg, som inte är av betydelse för lagförslagen, i de delar i min föredragning som motsvarar remissprotokollet. Jag kommer även att föreslå vissa ytterligare redaktionella ändringar.

Vidare har synpunkter och förslag till åtgärder förts fram i skrivelser från organisationer, företag och enskilda personer.

Min föredragning kommer jag att disponera på följande sätt,

I avsnitt 2 behandlar jag inriktningen av miljöpolitiken,

I avsnitt 3 behandlar jag frågor om naturtesurser och naturvård samt organisatoriska frågor som hör till naturvården,

I avsnitt 4 behandlas förslag om åtgärder för att komma till rätta med problemen med luftföroreningar och försurning,

I avsnitt 5 behandlas förslag om åtgärder för att åstadkomma en renare havsmiljö,

1 avsnitt 6 behandlas förslag om åtgärder för att skydda ozonskiktet och avveckla användningen av CFC.

I avsnitt 7 behandlas förslag om åtgärder mot miljöskador samt ett förslag till obligatoriskt försäkringssystem för miljöstörande verksamhe­ter. Vidare redovisas arbetet med ett förslag om att rena Dalälven,

I avsnitt 8 behandlas vissa övriga miljöskyddsfrågor, bl, a, kemikalier, miljöfarligt avfall, rötslam, radon, regionala miljöfrågor, vägtrafikbuller och värmepumpar,

25

I avsnitt 9 behandlas det internafionella miljösamarbetet och ett förslag om inrättande av ett internationellt miljötekniskt institut.

I avsnitt 10 behandlas miljöskyddets regelsystem och hur de miljöskyd-     Prop. 1987/88:85 dande myndigheternas arbete bör organiseras.

I avsnitt 11 redovisar jag min syn på ekonomiska styrmedel på miljöom­rådet.

I avsnitt 12 redovisar jag vilka lagförslag som har upprättats och som jag föreslär skall ingå i propositionen. Specialmotivering till lagförslagen läm­nar jag i avsnitt 13,

Min hemställan pä andra punkter än de som avser anslagsfrågor förelig­ger i avsnitt 14.

Frågor om anslag för budgetåret 1988/89 behandlas i avsnitt 15.

26

2 Miljöpolitikens inriktning

Prop. 1987/88:85

Mina ställningstaganden i sammandrag:

 Alla samhällssektorer skall genomsyras av en ansvarsfull hus­

hållning med och omsorg om miljö- och naturresurserna.

 En god miljö är en förutsättning för en fortsatt positiv välfärdsut­

veckling. De kostnader som kan uppstå för näringsliv och sam­

hälle måste ses i förhållande till de olägenheter och kostnader

som skulle uppkomma om miljöförstöringen får tillåtas fortgå.

Kostnaderna för uppkomna skador bör bäras av den som orsakar

eller har orsakat skadorna.

 Miljöarbetet har på många områden gett goda resultat, men natu­

rens avtagande motståndskraft och nya miljöhot gör att arbetet

måste vidareutvecklas. Miljöarbetet skall präglas av en helhets­

syn och långsiktighet,

 En effektivare miljöorganisation och miljölagstiftning samt för­

djupade kunskaper om sambanden mellan miljöföroreningar och

ekosystemens tålighet är viktiga förutsättningar för att väsentligt

förbättra miljön. Verksamheter med miljöeffekter måste anpas­

sas till vad människor och naturen tål,

 Sverige måste ta en fortsatt aktiv del i det internationella miljö­

samarbetet. Sverige måste vara berett att på särskilt viktiga

områden gä före och vara pådrivande. Det internationella miljö­

samarbetet mäste ske parallellt med arbetet här hemma,

 Det fortsatta miljöarbetet, utbildning och information m, m, ger

en ökad miljömedvetenhet. Den ökade medvetenheten kan ge­

nom val av bl, a. livsföring och konsumtion få stor betydelse för

en posifiv utveckling pä miljöområdet.

2.1 Utgångspunkter

Miljöförstöringen har på det globala planet skapat en överlevnadskris för mänskligheten, I Sverige är hoten om skogsdöd och förgiftning av grundvattnet några skäl till att miljön för många människor har blivit en av de viktigaste framtidsfrågorna.

Miljöförstöringen har på många områden gått så långt att många männi­skor rent fysiskt kan förnimma dess effekter. Jag tänker på dem som med oro finner att skogen inte längre verkar ha samma motståndskraft mot alla de föroreningar som år efter år faller ned från luften, på dem som finner att deras favoritsjöar inte längre ger någon fisk men också på de många människor som får sin nattsömn förstörd av trafikbuller eller som drabbas av sjukdomar beroende pä dålig arbetsmiljö.

Ett av skälen till att effekterna av miljöföroreningarna nu tilltar är att motståndskraften mot olika föroreningar i vissa fall är på väg att bU förbrukad. Vi har enligt min mening nått en punkt där vi på ett helt annat sätt än fidigare är skyldiga att ta reda på vilka långsikfiga effekter på miljön

27

som kan förväntas och att anpassa våra beslut på ett sådant sätt att vi får     Prop. 1987/88:85 goda säkerhetsmarginaler. Hänsynen till miljön framstår därför som en allt viktigare faktor vid olika typer av beslut. Den måste därför genomsyra alla samhällssektorer. Olika verksamheter måste rymmas inom gränsen för vad människan och naturen tål.

Regeringens beslut att inrätta ett särskilt departement med ansvar för miljöfrågorna är ett konkret uttryck för det allvar som måste tillmätas dessa frågor. Det markeras ytterligare av att departementet har givits en pådrivande och samordnande roll inom regeringskansliet.

Den kompetens och handlingskraft som finns i den svenska miljövårds­organisationen har byggts upp under en längre period. Vi har sålunda under de senaste decennierna fört en systematisk och aktiv miljöpolitik med hjälp av bl. a. lagstiftning och organisatoriska åtgärder.

Den nuvarande miljövårdsorganisationen började byggas upp under den senare delen av 1960-talet, Statens naturvårdsverk inrättades år 1967 och koncessionsnämnden för miljöskydd inrättades är 1969 för tillståndspröv­ning av miljöstörande anläggningar, I samband med 1971 års parfiella länsstyrelsereform fick länsstyrelsernas naturvårdsenheter en viktig roll i den regionala utvecklingsplaneringen. År 1986 inrättades en särskild myn­dighet för kemikaliefrågor, kemikalieinspektionen.

Redan under 1900-talets böljan hade det tagits väsentliga initiativ på bl, a. naturvårdens, vattenvårdens och hälsoskyddets områden. Mycket av det kunnande och det engagemang som under årens lopp har kommit till uttryck i miljöpolitiken kan sägas ha ett ideologiskt ursprung i den klassi­ska naturvården. Dagens naturvård syftar ytterst till att bevara grunden för allt levande. En förutsättning härför är bl, a, att artrikedom och mångfald kan tryggas. Naturvården är således en viktig del i miljöpolitiken. Känslan för naturen och det levande landskapet har alltid varit stark i Sverige, I vården av miljön finns också en viktig kulturell dimension. Vi måste ta tiU vara de värden i bebyggelse och landskap som skapats av tidigare genera­tioner Uksom också möjligheterna för vår egen generation att ge nya bidrag,

I takt med tilltagande industrialisering och omvandling av samhället har begreppet miljövård fått en mer omfattande innebörd. Miljöpolitiken är i dag till stor del inriktad mot åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningen av luft, mark och vatten,

I detta sammanhang vill jag också framhålla att arbetsmiljön är en viktig

del av vår miljö och att sambandet mellan den yttre och inre miljön är

starkt. Kampen för att skapa ett arbetsliv där människan inte behöver

riskera sin hälsa har pågått i generationer. När det gäller arbetsmiljön togs

vikfiga reforminitiativ i ett tidigt skede. Arbetarskyddsstyrelsen inrättades

år 1972, För att ytterligare främja forskning, utbUdning och dokumentation

inom området inrättades den Ijuli 1987 institutet för arbetsmiljöforskning.

Även socialstyrelsen har en viktig roll i miljöarbetet. Styrelsen är central

tillsynsmyndighet över hälso- och sjukvården och hälsoskyddet (miljöme­

dicinen). Statens miljömedicinska laboratorium (SML) bedriver långsiktig

forsknings-, utvecklings- och utbildningsverksamhet inom den fysikaliska

och kemiska miljömedicinen samt hälsovården.

28

Lagstiftningen är ett viktigt styrmedel i miljöpolitiken. De viktigaste Prop. 1987/88:85 lagarna på miljöområdet är naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969:387) och lagen (1985:426) om kemiska produkter. Det arbete för en förbättrad hushållning med mark och vatten som sker i samband med den fysiska riksplaneringen har kommit till uttryck i lagen (1987; 12) om hus­hållning med naturresurser m, m. Även lagstiftningen pä andra områden har varit viktig i detta sammanhang. Jag syftar på bl, a. ädellövskogslagen (1984:119) samt på de s.k, hänsynsregler som numera ingår i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark och i skogsvärdslagen (1979:429), I sammanhanget vill jag erinra om ett förslag till kulturminneslag som statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] inom kort kommer att anmäla i en proposition om kulturmiljövård.

Beslut om lagstiftning, organisation och resurser har åtföljts av väsentli­ga insatser för bl, a, forskning och teknikutveckling. Dessa insatser har varit av avgörande betydelse för möjligheterna att komma till rätta med miljöproblemen. Genom ett omfattande reformarbete har vi lagt en stabil grund på miljöpolitikens område. Arbetsmiljön har reformerats. För hus­hållning med mark och vatten påbörjades en landsomfattande fysisk riks­planering som lagt grunden för den nya naturresurslagstiftningen. Genom naturvårdslagen har stora markområden säkerställts för rekreation och naturvård. Bl. a, har många stränder skyddats frän exploatering, Till-ståndsplikt har införts för takt av naturresurser som matjord, torv och grus. Ädellövskogen har fått ett bättre skydd genom ädellövskogslagen. Möjligheterna att av naturvårdsskäl begränsa större skogsavverkningar har förbättrats genom en särskild hänsynsregel i skogsvärdslagen. Indu­striell verksamhet prövas enligt miljöskyddslagen innan ny- eller ombygg­nad får ske. En omfattande utbyggnad av reningsanordningar för att mins­ka utsläppen till vatten och luft har genomförts. Ett program för begräns­ning av svavelhalten i eldningsolja har också genomförts, liksom bestäm­melserom obligatorisk avgasrening och minskad blyhaiti bensin, DDT och vissa andra klorerade kolväten har förbjudits och ett omfattande program för omhändertagande av kemiskt avfall har genomförts,

Pä många områden har den ansvarsfördelning som råder i vårt land mellan samhällsinstitutioner och näringsliv effektivt bidragit till att skapa förutsättningar för en ökad hänsyn till miljön. Jag har med stor tillfredsstäl­lelse noterat att såväl näringslivets organisationer som enskilda företag nu bedriver ett intensivt arbete för att formulera särskilda miljöprogram för sin verksamhet, I miljöarbetet deltar också de fackliga organisationerna som ofta har ett omfattande engagemang och sakkunskap i frågor som rör den inre och yttre miljön.

Det intensiva miljöarbetet har på många olika områden gett goda resultat

bl, a, genom minskade industriella utsläpp av olika miljöstörande ämnen.

Det är ett ofta förbisett faktum att de svenska utsläppen av svaveldioxid till

luften trots en starkt ökad produktion har minskat med ca 70 % sedan

början av 1970-talet, Samma positiva utveckling kan noteras för många

andra ämnen. Det gäller t, ex, utsläppen av stoft, kolväten, kvicksilver,

kadmium och bly som har minskat kraftigt sedan 1960-talets slut fram till i

dag,

29

Våra insatser hittills ger oss dock ingen anledning att slå oss till ro. Bl, a, Prop. 1987/88:85 är det viktigt att slå fast att våra egna insatser inte är tillräckliga för att minska hoten i Sverige, Det kan illustreras med beräkningar som visar att även om svavelutsläppen i Sverige lill mitten av 1990-talet skulle minska med 85 % blir minskningen av det totala svavelnedfallet kanske bara ca 35%,

Vad jag nyss har sagt om att motståndskraften mot olika föroreningar och miljögifter i många fall är pä väg att minska gör -tillsammans med uppkommande nya hot mot miljön- att miljöpolitiken mäste vidareutveck­las om människors rätt till en god miljö skall kunna tryggas. Vi står inför en gigantisk utmaning när det gäller att hejda en på många områden hotande utveckling. Kommande generationers tillgång till en god miljö är beroende av att vi lyckas lägga grunden för en uthållig utveckling.

Bland de särskilt allvarliga, rentav livsavgörande, hoten mot miljön märks risken för långsiktig klimatförändring till följd av utsläpp av bl, a, koldioxid samt nedbrytningen av stratosfärens ozonskikt, beroende på främst utsläpp av s, k, freoner (klorfiuorkarboner, CFC) och haloner. Dessa globala miljöhot kan undanröjas bara om en internationell enighet nås om en strategi för hur de skall minskas.

Kemikaliekontrollen är en del av miljöarbetet. Den skall syfta till att få en sådan användning av kemikalier att hälsa och miljö inte skadas, Hälso-och miljöaspekterna måste beaktas både vid yrkesmässig användning och vid konsumentbruk av olika produkter.

Bland andra allvarliga miljöhot med internationella dimensioner märks försurningen, som i många länder har fört med sig bl, a, allvarliga rubb­ningar i levnadsbetingelserna.

Försämrade produktionsbetingelser i både mark och vatten kan komma att påverka såväl råvarutillgången för främst skogsindustrin som kvaliteten på våra livsmedel. Stora aktuella miljöfrågor är även föroreningen av hav och grundvatten.

Av de exempel på allvarliga miljöfrågor som jag här har gett framgår tydligt att det internationella miljösamarbetet har en utomordentligt stor betydelse,

Sverige spelar en aktiv och pådrivande roll i det internationella miljö­samarbetet. Världsmiljökonferensen år 1972 i Stockholm våren startpunkt av strategisk betydelse för detta arbete, Sverige föreslog vid 1987 års gene­ralförsamling att en ny världsmiljökonferens bör övervägas och förklarade sig i det sammanhanget vara berett att stå som värd för en sådan konferens, om det är ett allmänt önskemål bland andra FN-stater,

Våra erfarenheter är att det internationella miljöarbetet måste drivas med konsekvens och uthållighet. Exempel på frågor som pä svenskt initia­tiv har drivits till resultat är åtgärder mot försurning och insatser för att minska användningen av miljö- och hälsofarliga kemiska ämnen som t, ex, DDT, PCB och CFC, Arbetet med att ta fram vetenskapliga och tekniska beslutsunderlag i kombination med agerande i ett stort antal internationella organisationer är i hög grad långsiktigt. Resultaten får ofta bedömas i ett tidsperspektiv av flera decennier.

Numera har 21  stater skrivit under protokollet om en 30-procentig

30

minskning av svavelutsläppen mellan åren 1980 och 1993, Flera länder har Prop. 1987/88:85 gjort åtaganden som går längre. Men det räcker inte för att nå ned till en tolerabel nivå, Sverige kommer därför att gå vidare med att i de internatio­nella förhandlingarna föreslå ytterligare utsläppsminskningar. Förhand­lingar om minskade utsläpp av kväveoxid har påbörjats. Målet är att komma ned till en nivå som motsvarar vad människan och naturen tål. Som ett första steg eftersträvas att utsläppen äv kväveoxider skall minska med 30 % fram till är 1995, Jag kommer strax att presentera strategin för programmet mot luftföroreningar och försurning.

Arbetet med miljöfrågorna har lärt oss att det internationella och det nationella arbetet måste gå hand i hand. Om så sker, finns det ocksä enligt min mening goda förutsättningar för att en målmedveten kamp mot miljö­hoten skall ge resultat. Allt fier länder i världen har t, ex, fått en ökad insikt om allvaret i miljöproblemen. Vi har också i dag en vida större samlad kunskap än tidigare om hur ekosystemen påverkas av olika föroreningar. Särskilt i industriländerna finns det en stor potential för utveckling av ny, miljövänlig teknik. Ökade kunskaper och ett stärkt ökande miljömedvetan­de är faktorer som kan få stor betydelse för en positiv miijöutveckling,

Vär generation riskerar att förbruka resurser i en omfattning som kan hota mänsklighetens framtida försörjning. Det är därför enligt min mening viktigt att slå fast att en ekonomiskt gynnsam utveckling i ett långsiktigt perspektiv förutsätter en miljö som kan svara för en uthållig produktion av livsnödvändiga näringsämnen och andra nyttigheter och som kan utgöra acceptabla livsmiljöer för både människor, djur och växter. Vi mäste också -liksom andra industriländer- anpassa våra krav och verksamheter så att den tredje världens länder får reella utvecklingsmöjligheter.

Miljöproblem kan långsiktigt undvikas endast om de förebyggs. Det är i de allra fiesta fall dyrare att vidta åtgärder som framtvingas i efterhand. Jag vill till detta foga att kostnader för miljöskydd m, m, inte får begränsas till att gälla enbart direkta kostnader i samband med konkreta investeringar. Även avsaknaden av eller uppskjutandet av insatser bör mänga gånger beaktas i kostnadsbedömningarna. De kostnader för nödvändiga miljöåt­gärder som kan uppstå för näringsliv och samhälle måste ses i förhållande till de olägenheter och kostnader som skulle uppkomma om miljöförstö­ringen skulle tillåtas fortgå. Kostnaderna för att minska miljöskadorna och åtgärda redan uppkomna skador bör bäras av den som orsakar eller har orsakat skadorna. Den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall vidare svara för kostnaderna för .sådana miljöskyddsåtgärder som föreskrivs av miljöskyddsmyndigheterna. Statliga bidrag är inte aktuella annat än i un­dantagsfall. Denna princip - Polluter Pays-Principle, PPP- lades ur­sprungligen fast vid OECD:s rädsmöte år 1972,

En avgörande faktor för fortsatt framgångsrika insatser är en effektiv

miljövärdsorganisation. För att få ett bra underiag inför fortsatta beslut på

detta område bemyndigade regeringen mig att tillsätta utredningen om

miljövårdens organisation. Utredningens betänkande (SOU 1987:32) För

en bättre miljö utgör ett viktigt underlag för mina överväganden rörande

organisationsfrågor inom i första hand miljöskyddsområdet. Jag har vidare

tagit initiativ till en översyn av naturvårdsverkets verksamhet. Även kemi-

31

kalieinspektionens hittiUsvarande verksamhet utvärderas. Inom natur-     Prop. 1987/88:85 vårdsområdet redovisar jag en översyn av naturvårdsförvaltningens orga­nisation. Jag avser slutligen att föreslå regeringen att en översyn görs av naturvårdslagen.

För att miljöarbetet skall bli framgångsrikt är det vikfigt att alla tar sitt ansvar. Det är således inte bara de beslut som fattas av samhällsorgan och företag som fär betydelse för miljön. Även folkrörelserna och andra ideella organisationer har en viktig roll. Deras insatser har verksamt bidragit till att miljövårdens positioner har kunnat flyttas fram. Jag vill också framhålla att ett ökat miljömedvetande genom den enskilde medborgarens livsstil, konsumtionsval och handlande i övrigt har en stor betydelse i arbetet för en bättre miljö.

En ny inriktning av det miljöpolitiska arbetet bör utgöra en väl avvägd kombination av akuta och mera långsiktiga eller strukturella insatser. För vissa regioner behövs särskilda, samlade åtgärder. Vidare är det nödvän­digt att vidga det internationella miljösamarbetet och att stärka miljöorga­nisationen.

2.2 Tillståndet i miljön

Det pågår i dag på mänga håll i världen en omfattande rovdrift av olika naturtillgångar. Särskilt allvarligt är att de förnybara naturtesursernas avkastning minskar eller i vissa fall upphör samtidigt som en växande befolkning kräver mera vatten, föd£i och bränsle. Många frågor har upp­märksammats internationellt och blivit föremål för konferenser m. m. i FN:s regi. Det gäller t, ex, miljöförstörelsen, livsmedelsförsörjningen, ökenspridningen och vattenförsörjningen.

Avverkningen av tropiska och subtropiska skogar sker i dag i en sådan takt att de riskerar att vara utplånade inom ett halvt sekel. Regnskogen -det mest produktiva ekosystemet som har existerat under miljoner år - är starkt hotad i delar av Afrika, Asien, Sydamerika och i Oceaniens övärld. Om regnskogen skulle försvinna, försvinner också mängder av växt- och djurarter.

Skogens ekosystem har en central betydelse för andra system. Skogen magasinerar och fördelar vatten fill växter och djur, Uthuggning, brist på bränsle och överbetning öppnar möjligheter för en markförstöring som kan medföra klimatförändringar och oförmåga att behålla vatten, med både långa tortperioder och översvämningar vid skyfall som följd. Ökensprid­ningen pågår nu i en sådan takt att varje är ca 6 milj, ha jordbruksmark omvandlas till öken. Det motsvarar ungefär en dubbelt sä stor yta som den svenska åkerarealen. Torkkatastrofen i Sahelprovinsen i Afrika visar hur denna process slår mot redan tidigare hårt drabbade människor.

Ett stort antal djur- och växtarter utrotas nu varje år i världen. Ungefär

1 000 högre däggdjur och kanske upp till 50000 kärlväxter, dvs, blom- och

ormbunksväxter, anses vara hotade. Då är de s, k, lägre djuren och växter­

na inte medräknade. Genetiska resurser i form av vilda växter och djur

vilka kan ha stor betydelse för t, ex, framtida växtodling och medicinfram-

32

ställning, hotar att försvinna genom ett kortsiktigt och ensidigt utnyttjande     Prop. 1987/88:85 av naturen.

Ensidiga satsningar på alltför snabbt förädlade spannmålssorter som för en hög avkastning är beroende av konstgödsling, kemiska bekämpnings­medel och andra kemikalieinsatser kan ge till resultat att jorden pä längre sikt slår tillbaka med avtagande avkastning och i värsta fall obrukbarhet. Allt för intensiv odling på marginella jordar bidrar till att förstöra det växttäcke som skyddar matjorden mot bl, a, vind- och vattenerosion.

Tillgången på vatten är en av världens stora resursfrågor. Våtmarker, skogar, sjöar och floder är viktiga komponenter i vattnets kretslopp. De är också viktiga för livsmedelsförsörjningen; Mycket talar för att tillgången på dricksvatten blir en viktig framtidsfråga i stora delar av världen. Ut­släpp av föroreningar, fördämningar, olämpliga dräneringar och bevatt­ningssystem kan medföra oreparabla rubbningar i vattnets kretslopp och därmed i ekosystemen.

Världshaven och deras kustzoner har utsatts för både utsläpp av förore­ningar och överfiskning, Storskaliga fångst- och produktionsmetoder har medfört att flera djurarter har förts till randen av utrotning. Kvotering av fångster har blivit nödvändig i allt flera havsområden. Havet hotas också av en tilltagande nedsmutsning, där inte minst oljeutsläpp, giftdumpning och nedskräpning har gett allvarliga effekter.

Även förhållandena i atmosfären ger anledning till oro. Pågående ned­brytning av ozonskiktet leder till ökande risker för hudcancer och till skador på vegetationen. En högre halt koldioxid i atmosfären medför vidare - enligt den s, k, växthusteorin - en höjning av jordens medeltem­peratur. Koldioxid är den viktigaste växthusgasen. Även metan, dikväveoxid, CFC samt ozon har motsvarande egenskaper. Dessa gasers sammanlagda effekt är ungefär lika stor som koldioxidens.

Försurningen orsakas av främst utsläpp av sura svavel- och kväveföre­ningar som härrör från eldning med fossila bränslen och från industripro­cesser. Utsläpp av kolväten har stor betydelse för växtskador, särskilt i kombination med andra ämnen såsom t, ex, kväveoxider.

Under 1980-talet har skogarna i Europa skadats allvarligt i stora områ­den. Också i Sverige har skog skadats. Både försurningen av skogsmark och de direkta effekterna av luftföroreningar på trädens kronor medverkar sannolikt till skogsskadorna. Flera luftföroreningar utöver svavel- och kväveföreningarna, bl, a, fotokemiska oxidanter, anses vara av betydelse i denna process. Fotokemiska oxidanter bildas i luften genom komplicerade reaktioner, där bl. a. kväveoxider och kolväten medverkar. Utsläpp från bilar och förbränningsanläggningar är de huvudsakliga källorna, Oxidan-terna kan transporteras långa sträckor i atmosfären. Under sommaren kan luft med starkt förhöjda halter av bl. a, ozon föras in över Skandinavien från kontinenten. Skogsskadorna och försurningen i Sverige beror således på utsläpp av svavel, kväveoxider och kolväten i både Sverige och övriga Europa,

De kväveföreningar som släpps ut till luften har inte bara stor betydelse

för försurning och skogsskador. De påverkar även haven. Ungefär en

tredjedel av det kväve som tillförs Östersjön och Västerhavet härrör direkt

33

3   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

frän luften. Därtill kommer att en del av det kväve som fill slut förs ut i     Prop. 1987/88:85 haven via vattendragen eller som läcker ut från marken också ursprungli­gen utgörs av kväveföroreningar från luften,

Sverige delar hav med mänga andra länder, vilkas utsläpp påverkar havets miljökvalitet, Sveriges utsläpp av kväve och fosfor utgör mellan 10 och 20% av den samlade belastningen på Östersjön, Åtgärder i Sverige mot dessa föroreningar har därför stor betydelse särskilt för områdena nära kusten. Nya data tyder på att Sveriges andel av utsläppen minskar. För att långsiktigt komma tillrätta med problemen i centrala Östersjön är det nödvändigt att även övriga länder runt Östersjön skärper kraven på de verksamheter som svarar för föroreningarna, Sverige deltar därför aktivt i det internationella samarbetet för alt skydda havsmiljön.

Utsläppen av närsalter och syreförbrukande organiskt material medför att balansen i många vattensystem rubbas. Utsläppen av kväve har ökat sedan 1970-talet. Jordbruket svarar för en mycket stor del av kvävebelast­ningen pä naturmiljön, Utlakningen av kväve orsakar ökad växtproduktion i vattendrag, sjöar och hav. Balansen rubbas, artsammansättningen för­ändras. I extrema fall kan det leda till fiskdöd genom syrebrist som kan uppstå vid nedbrytningen av organiskt material. Inom vissa odlade sand­jordsområden i södra Sverige har utlakningen av kväve lett till så höga nitrathalter i grundvattnet att detta blivit olämpligt som dricksvatten och för små barn ibland hälsovådligt.

Tungmetaller och svårnedbrytbara ämnen med gifteffekter, t, ex. klore­rade kolväten, påverkar miljön pä ett mycket allvarligt sätt. Bl, a, kan försurningen leda till utlakning av olika metaller sä att giftverkan uppstår pä organismerna. Tungmetallutsläpp förekommer från främst järn-, stål-och metallverk, gjuterier och ytbehandlingsindustrier. Även vid förbrän­ning av fossila bränslen frigörs stora mängder tungmetaller.

Kadmium i gödselmedel, bly i bensin och utsläpp av dioxin till luft är exempel på s,k, diffus spridning som i hög utsträckning påverkar den lokala miljön på många orter.

Problemen med tungmetallerna hänger samman med att metaller som kommer in i en organism inte avsöndras tillräckligt effektivt. Ju högre upp i näringskedjan en organism återfinns, desto större är riskerna att en succes­siv lagring leder till koncentrationer som kan medföra nedsatt eller helt avstannad reproduktionsförmåga, sjukdomar och i vissa fall ge direkt dödliga effekter. På liknande sätt sker anrikningen av klorerade kolväten såsom DDT och PCB, liksom av många andra kemiska ämnen, vars an­vändning ännu inte har reglerats.

Anrikningen av tungmetaller och andra svårnedbrytbara ämnen har lett till svartlistning av vissa vattenområden. Utsläppen av PCB och liknande svårnedbrytbara klortororeningar med stark giftverkan från massaindu­strin till Östersjön är särskilt allvarliga. Fortsatta stora utsläpp med åt­följande förgiftning av Östersjön kan fä mycket allvarliga konsekvenser för yrkesfisket. Ett annat väl känt exempel pä miljöförstöringens effekter är den kraftiga minskningen av antalet havsörnar som skedde under 1960-ta-let.

Den hastigt ökande användningen av kemiska produkter har orsakat

34

problem i den yttre miljön och för människornas hälsa. Problem har     Prop. 1987/88:85 uppstått både i samband med tillverkningsprocesser och när kemikalierna och produkterna har nått avfallsledet. Utvecklingen och användningen av kemiska produkter måste därför ske med kraftigt ökad hänsyn till de miljö-och hälsorisker som kan uppkomma.

Det svenska kulturiandskapet har förändrats kraftigt. Genom struktur­omvandling och specialisering i jordbruket har vissa äldre brukningsformer och miljöer nästan helt försvunnit. Det tidigare för folkhushållet sä väsent­liga ängsbruket är i det närmaste borta. Ängsmarkerna har i regel förts över till åkrar eller till skogsproduktion. De lövklädda beteshagarna, som många upplever som ett nationellt särmärke, har blivit alltmer sällsynta beroende pä minskad djurhållning och på att mjölkkor och köttdjur i större utsträckning hälls inomhus eller fär beta på vallodlingar. Dagens odlings­landskap domineras på mänga håll av stora åkrar som brukas med rationell odlingsteknik, ofta med omfattande användning av gödsel och kemiska bekämpningsätgärder. Ett flertal växt- och djurarter hotas till följd av förändringarna i odlingslandskapet. Möjligheten att förstå hur det äldre agrarsamhället fungerade har också minskat.

Det moderna skogsbruket påverkar naturmiljön genom ofta likformiga, högproduktiva bestånd av framför allt gran och tall, Pä samma sätt verkar produktionshöjande åtgärder, säsom utdikning av våtmarker och nyttjande av främmande trädslag som contortatall m, m. Naturtyper som urskogar, ädellövskogar och sumpskogar har minskat i snabb takt och har i vissa områden redan försvunnit.

Jag kommer strax att redogöra för hur jag anser att vi tillsammans med andra länder bör verka för att söka nå en samsyn över nationsgränserna när det gäller de komplicerade, ofta världsomspännande, system och strukturer som bestämmer utvecklingen sä att hänsyn till miljön tas i ökad utsträckning. Jag kommer ocksä att redovisa mina förslag till åtgärder avseende problemområden i vårt eget land.

Jag går nu över till att närmare redogöra för min syn pä frågor om mål och arbetssätt, miljövårdsorganisationen, det internationella miljösamar­betet samt miljömedvetandets betydelse för en framgångsrik miljöpolitik,

2.3 Miljöarbetet

Miljöpolitiken syftar till att trygga alla människors rätt till en god livsmiljö nu och i framtiden. Viktiga inslag är att förebygga miljöstörningar och där sådana uppkommer begränsa dem samt att återställa skadad miljö. Varje samhällssektor har ett ansvar för att förhindra att nya miljöskador uppstår och att lösa de problem som redan föreligger. Kostnaderna för att minska miljöskadorna och att åtgärda redan uppkomna skador bör bäras av den som har orsakat eller orsakar skadorna.

En aktiv miljöpolitik har en avgörande betydelse för vär samlade väl­

färd, ekonomi och sysselsättning. Miljöfrågorna har därför en självklar

ställning inom välfärdspolitiken. Även kommande generafioner mäste kun­

na garanteras rätten till en god miljö, vilken är grundläggande för en hög

levnadsnivå och god livskvalitet,

35

Miljöpolitiken har ett starkt komplement i naturresurspolitiken. Enligt     Prop. 1987/88:85 naturresurslagens inledande bestämmelser skall sålunda marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt användas sä att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas.

Arbetet med att förbättra miljön ii arbetslivet är viktigt. En väl fungeran­de tillsynsverksamhet är därvid av utomordentligt stor betydelse.

Miljöpolitiken måste utifrån en helhetssyn bedrivas sektorövergripande. Ett framgångsrikt miljöarbete förutsätter samtidigt att miljöhänsynen inte­greras i utvecklingsplaner för olika samhällsområden. Varje samhällssek­tor har således ansvaret för att förhindra att nya miljöskador uppstår och för att lösa de problem som redan föreligger.

Miljömål i olika sektorer

För vissa sektorer har särskilda miljömål för verksamheten ställts upp.

För biståndspolitiken föreslår regeringen i årets budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 5) att en framsynt hushållning med naturtesurserna och omsorgen om miljön i mottagarländerna skall tillkomma som mål.

För trafikpolitiken har regeringen i propositionen 1987/88:50 Trafikpoli­tiken inför 1990-talet angett att ett av de allra viktigaste målen är att, genom såväl omedelbara som långsikfiga åtgärder, kraftigt begränsa trafi­kens miljöpåverkan. Ett annat viktigt mål är att minska energiförbrukning­en inom transportsektorn.

För jordbruket anges i gällande jordbrukspolitiska riktlinjer (prop, 1984/85; 166, JoU 33, rskr, 393) att jordbruket och livsmedelsproduktionen måste ta hänsyn till kravet pä en god miljö och till behovet av en långsiktig och planerad hushållning med våra naturresurser. Jordbruket skall i möjlig utsträckning använda miljövänliga odlingsmetoder och i rimlig utsträck­ning bedrivas sä att det bidrar till att bevara genetisk variation och värde­fulla delar av flora och fauna i odlingslandskapet.

För skogsbruket gäller att verksamheten skall bedrivas i överensstäm­melse med de övergripande samhällsmålen bl. a. för miljöpolitiken och i samspel med andra samhällssektorer. Skogsbruket skall bedrivas med hänsyn tagen till skogens betydelse som livsmiljö för växter och djur, inverkan pä vattenbalansen och möjligheterna att utnyttja skogsmarken för friluftsliv och rekreation (prop. 1978/79; 110, JoU 30, rskr, 387),

För fiskeripolifiken gäller som utgångspunkt bl, a, en god hushållning och en väl avvägd vård och beskattning av fiskbestånden och vård av fiskevattnen (prop, 1984/85; 143, JoU 32, rskr, 298),

De övergripande målen för regionalpolitiken är att ge alla människor oavsett var de bor i landet tillgäng till arbete, service och en god miljö. Regeringen har nyligen beslutat om en utredning (Dir, 1987:48 ) rörande regionalpolitikens inriktning m, m,, varvid en viktig uppgift blir att utveck­la det mål om en god miljö som anges i regionalpolitiken.

Även för industripolitiken och näringspolitiken är kopplingen till miljö­

politiken påtaglig genom de regler för prövning av olika verksamheter som

har ställts upp. Jag syftar på den prövning som bl, a. sker enligt miljö­

skyddslagen och i förekommande fall enligt naturresurslagen. Jag vill i

36

detta sammanhang erinra om att regeringen i oktober 1987 beslutat att de     Prop. 1987/88:85 allmänna investeringsfonderna i fortsättningen kan användas för insatser för att förbättra miljön. Utanför.de särskilda stödområdena skall investe­ringsfonderna bara få användas till miljöförbättrande investeringar och insatser.

Enligt riktlinjerna för energipolitiken (prop, 1984/85:120, NU 30, rskr, 362) skall samhällets och industrins behov av en billig och säker energiför­sörjning tryggas genom ett energisystem som i största möjliga utsträckning är grundat på varaktiga, helst förnybara och inhemska, energikällor. En effektiv energianvändning och en intensifierad energihushållning skall främjas. Stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om miljön vid användning och utveckling av all energiteknik.

Jag vill också framhålla att kulturpolitiska mål för tillvaratagande av kulturvärden i den yttre miljön inom kort kommer att föreslås i en proposi­tion om kulturmiljövård,

I min anmälan till årets budgetproposition har jag framhållit att det för samhällssektorer med stor miljöpåverkan kan behöva övervägas ett sy­stem med fortlöpande redogörelser för sektorns resursanvändning och inverkan på miljön och att en sådan ansats är ett sätt att mera konkret finna former för att väga in ekologiska hänsyn i beslutsprocessen.

En första ansats bör därvid vara att utredningar som rör verksamheter av betydelse för miljön i sina direktiv regelmässigt åläggs att behandla rele­vanta miljöaspekter.

För att miljöproblemen mera långsiktigt skall kunna angripas på ett

framgångsrikt sätt är det viktigt att olika verksamheters resursanvändning

och miljöpåverkan analyseras. Härigenom fås förutsättningar för övergri­

pande beskrivningar av miljöeffekter och resursanvändning - miljökon­

sekvensbedömningar. Sädana bedömningar bör göras innan större föränd­

ringar av verksamhetsinriktning eller policy inom en viss sektor beslutas.

På så sätt kan de sannolika följderna av en viss aktivitet liksom tänkbara

alternativa lösningar åskådliggöras och beaktas i ett tidigt skede av plane­

ringsprocessen, I viss utsträckning tillämpas redan ett sådant synsätt.

Enligt en nyligen vidtagen ändring i väglagen (1971 ;948) skall sålunda även

miljökonsekvenserna redovisas i arbetsplanerna för vägbyggen. Regering­

en har också i sin nyligen framlagda trafikpolitiska proposition (prop,

1987/88:50) angett att ett motsvarande utvecklingsarbete skall ske i övriga

trafikgrenar. Vidare har regeringen i propositionen angett att luftfartsver­

ket, statens järnvägar och sjöfartsverket bör fä i uppdrag att i samråd med

naturvårdsverket redovisa respektive trafikslags miljöproblem och ge för­

slag till åtgärder. Jag har erfarit att industriministern har för avsikt att

återkomma till regeringen med förslag om att ge industriverket i uppdrag

att utreda konsekvenserna för industriföretag och branscher av miljö­

vårdsarbetet. Styrelsen för teknisk utveckling (STU) avses få ett motsva­

rande uppdrag när det gäller förutsättningarna i form av tekniskt kunnande

och FoU i miljövårdsarbetet. Resultaten av givna och planerade uppdrag

kan ge viktiga praktiska erfarenheter för andra sektorer. Jag vill i detta

sammanhang ocksä erinra om verksförordningen (1987:1100) enligt vilken

myndighetschefen i sin strävan att se till att verksamheten bedrivs författ-

37

ningsenligt och effektivt bl, a, skall beakta de krav som ställs av hänsyn till     Prop. 1987/88:85 miljön.

En viktig förutsättning för en långsiktig hushållning med naturresurser och miljö är att kartlägga de totala resurserna samt att planera och följa användningen av dem, Riksskogstaxeringen och skogsstyrelsens s, k, prognosverksamhet är exempel på detta. Det kan också gälla grundvatten, grusresurser, stränder för friluftsliv, närrekreationsområden och våtmar­ker. Det är vidare angeläget att beakta de för naturvård och friluftsliv särskilt värdefulla mark- och vattenområden som nu preciseras i samband med arbetet i anslutning till bl, a. naturresurslagen.

Miljöproblemen har ofta regional karaktär. Som exempel vill jag nämna försurningen av mark och vatten som särskilt hårt har drabbat södra och sydvästra Sverige. Andra exempel är miljön i våra större städer och orter med tung industri, föroreningarna i Ringsjön och Laholmsbukten samt Dalälven, Enligt min mening kommer i framtiden behovet av regionala miljöanalyser och program att öka. Det innebär att miljöfrågorna kommer att fä en ökad vikt i den statliga länsförvaltningen. Det är därför angeläget att länsstyrelserna analyserar och redovisar det regionala miljötillståndet.

Det bör i sammanhanget erinras om att länsstyrelserna redan i dag förfogar över en årlig rapportkanal när det gäller tillståndet i länet. De länsrapporter som i dag översänds till industridepartementet och som i fiertalet fall begränsas till en redovisning av skilda regionalpolitiska frågor bör enligt min mening kunna fä en något vidgad uppläggning. Vissa läns­styrelser använder redan länsrapporterna för att även redovisa aktuella miljöfrågor. Detta bör i fortsättningen gälla som en regel. Länsrapporten bör således kunna utgöra en informationskanal mellan regeringskansliet, berörda förvaltningar och allmänheten.

Jag återkommer senare till de regionala frågorna (avsnitt 8,4),

2.4 Organisationsfrågor m. m.

Miljövård bedrivs av stafiiga myndigheter, landsting, kommuner och före­tag. Ideella organisationer och enskilda medborgare gör också viktiga miljövårdande insatser.

Organisationsutredningenhar med utgångspunkt i miljöskyddslagssyste­met föreslagit förändringar i bl. a, regelsystem, ansvarsfördelning mellan myndigheter samt företagens egenkontroll. Utöver de förslag som utred­ningen redovisar har jag tagit initiativ till en översyn av verksamheten vid statens naturvårdsverk. Även kemikalieinspektionens verksamhet är före­mål för en utvärdering.

Jag kommer senare att redovisa mina ställningstaganden till organisa­

tionsutredningens förslag (avsnitt 10), Jag vill dock redan nu stryka under

att det är av avgörande betydelse för en framgångsrik miljöpolitik att det

finns en kraftfull organisation med en rationell ansvarsfördelning mellan

olika myndigheter med uppgifter inom miljövärden. Vidare vill jag särskilt

betona det grundläggande ansvar som vilar på den som bedriver miljöfarlig

verksamhet eller hanterar ett.fariigt ämne,

38

Jag vill i detta sammanhang framhålla kommunernas betydelsefulla roll Prop. 1987/88:85 för att skapa en god miljö för medborgarna. Jag har i många sammanhang noterat ett stort intresse för miljöfrågorna i kommunerna och den allt starkare ställning som dessa frågor fär i det lokala samhällslivet. Kommu­nerna kommer genom det förslag som jag snart lägger fram att få en ökad betydelse när det gäller miljöskyddslagens tillämpning. Jag ser det som mycket positivt att allt fler kommuner nu utarbetar och antar särskilda miljö- och avfallsprogram.

Även det ökande intresset för miljöfrågorna från företagens och de fackliga organisationernas sida, vilket bl, a, yttrar sig i utarbetande av särskilda miljöprogram, är glädjande. I dessa frågor är det enligt min mening angeläget med ett nära samarbete mellan företag och fackliga organisationer samt kommunala och statliga myndigheter,

I detta sammanhang vill jag kort redovisa min syn på användningen av ekonomiska styrmedel,

I den svenska miljöpolitiken har huvudsakligen utnyttjats administrativa styrmedel såsom tillåtlighetsprövning av miljöfarlig verksamhet, förbud mot användningen av miljöfarliga produkter samt reglering av markan­vändning m. m, i den fysiska planeringen. De administrativa styrmedlen har i viss utsträckning kompletterats med ekonomiska styrmedel. Jag vill som exempel erinra om differentieringen av bensinskatten mellan blyfri och blyad bensin, differentieringen av skattesatser på olika energislag till förmån för förnybara inhemska energikällor, den lägre bilaccisen för bilar med katalytisk avgasrening samt avgifterna på handelsgödsel och bekämp­ningsmedel.

Miljöavgifter kan således under vissa förutsättningar vara ett effektivt komplement till nuvarande system med reglering av miljöfarlig verksamhet och miljöfarliga produkter genom administrativa styrmedel. Avgifter ingår därför som ett inslag i de åtgärder som enligt min mening successivt bör prövas för att effektivisera miljöskyddsarbetet.

Jag kommer senare (avsnitt 1

1) 

att närmare redovisa mina överväganden i fråga om ekonomiska styrmedel.

2.5 Det internationella miljösamarbetet

Jag har nyss starkt markerat det internationella miljösamarbetets vikt. För att nå framgång måste arbetet för en god miljö drivas parallellt på en internationell och en nationell nivå.

Det finns två huvudmotiv till att Sverige bör engagera sig starkt i det internationella miljösamarbetet.

För det första förorsakas en rad av Sveriges miljöproblem i betydande utsträckning av utsläpp utanför våra gränser. För att nå våra nationella miljöpolitiska mål räcker det således inte att vidta åtgärder endast i Sveri­ge. Vi måste påverka de länder som bidrar till belastningen av vår miljö att vidta åtgärder som minskar denna belastning.

För det andra mäste Sverige ta sitt ansvar för att tillsammans med andra

länder söka bemästra de stora regionala och globala miljöproblemen. Om

39

dessa problem inte kan lösas, uppstår allvarliga hinder för en positiv Prop. 1987/88:85 ekonomisk och social utveckling i världen. Jag tänker här på problem som skyddet av ozonlagret, riskerna för omfattande klimatförändringar, bl, a. som en följd av förbränning av fossila bränslen samt den snabba ökenut­bredningen och markförstöringen i de tropiska och subtropiska regionerna. Sveriges deltagande i detta samarbete är en internationell solidaritetshand­ling. Vårt deltagande är en del av vår utrikes- och säkerhetspolitik på samma sätt som vårt deltagande i ansträngningar att få till stånd nedrust­ning, att verka för fredliga lösningar av internationella konflikter samt att stödja u-ländernas utvecklingsarbete,

FN-konferensen om den mänskliga miljön, som hölls i Stockholm år 1972, blev en stor framgång och bidrog till att ge Sverige ett betydande inflytande i 1970- och det tidiga 1980-talets internationella miljösamarbete. Detta samarbete inriktades i första hand pä att utveckla institutionella instrument och normativa principer. Agerandet frän svensk sida gav ett betydande inflytande på dessa institutioner och principer.

Under 1980-talet har det internationella förhandlingsarbetet alltmer kommit att inriktas mot att få till stånd bindande avtal om konkreta åtgärder. De avtal som har uppnätts om minskade utsläpp inom Konven­tionen för långväga gränsöverskridande luftföroreningar samt inom Wien­konventionen och Montrealprotokollet om frysning och successiv avveck­ling av produktion och användning av CFC är exempel på detta. Även om vi. många gånger anser att det vore önskvärt med mer långtgående överens­kommelser och kortare genomförandetider har avtalen som sådana en stor betydelse som genombrott för en arbetsmetod, Sverige har varit bland de initiativtagande och ledande i förhandlingsarbetet.

Internationella överenskommelser om skadeståndsansvar för förore­ningar kan också verka förebyggande, Sverige deltar aktivt även på dessa områden.

Med dessa allmänna överväganden som utgångspunkt avser jag att här kortfattat ange de prioriteringar och inriktningar som jag anser bör gälla under de närmaste åren i det internationella miljösamarbetet,

Sverige har förbundit sig att skydda hotade växter och djur och deras livsmiljöer, bl, a, genom att ansluta sig till ett antal internationella konven­tioner. Jag anser att det är angeläget att Sverige även fortsättningsvis medverkar aktivt i det internationella samarbete som rör naturvården (avsnitt 3),

Den internationella föroreningsandelen är mycket stor för luften. Jag avser därför att ytterligare öka de svenska ansträngningarna sä att de nationer som står för de största utsläppen tar sin del av ansvaret och minskar sina luftutsläpp av såväl svavel som kväve (avsnitt4),

Allvarliga föroreningar av våra havsområden orsakas av utsläpp av

klorerade organiska ämnen, metaller samt näringsämnen. Jag föreslär i det

följande (avsnitt 5) en rad nationella åtgärder för att minska utsläppen. Jag

anger även hur jag avser att fördjupa arbetet för att förmå övriga stater som

förorenar våra havsområden alt minska sina utsläpp, Sverige bör därvid

bl, a, även öka informationsutbytet med dessa stater om miljöeffekter och

tillgänglig renings- och processteknik,

40

Ett intensifierat internationellt arbete är ocksä nödvändigt när det gäller     Prop. 1987/88:85 utsläpp av ozonförstörande ämnen (avsnitt 6).

Bland övriga angelägna internationella miljöuppgifter vill jag nämna uppföljningen av den s, k, Brundtlandkommissionens rapport om miljö och utveckling. Jag redogör senare (avsnitt 9) för hur denna uppföljning enligt min mening bör genomföras i det internationella arbetet. Jag redovisar i det sammanhanget ocksä hur jag anser att det svenska miljösamarbetet med EFTA- och EG-staterna skall intensifieras, liksom samarbetet med våra grannstater. Jag kommer därvid även att utveckla tankegångarna bakom förslaget att inrätta ett internationellt institut för forskning och utveckling av ny, mer miljövänlig och resurssnål teknik.

Vad gäller uppföljningen av kommissionens rekommendationer i vår nationella miljöpolitik vill jag redan nu framhålla följande. Den svenska regeringens beslut att inrätta ett särskilt miljö- och energidepartement med ett akfivt samordningsansvar för miljöfrågorna är i sig ett sätt att leva upp till kommissionens intentioner. Jag vill därutöver framhålla att den inrikt­ning av miljöpolitiken som jag nyss har redogjort för och de förslag till beslut som jag kommer att redovisa i det följande också utgör en konkret redovisning för hur Sverige lever upp till kommissionens rekommendatio­ner.

Miljövårdsberedningen har haft en första genomgång av Världskommis­sionens rapport. Inom ramen för beredningens verksamhet bör rapportens rekommendationer och deras förhållande till svensk nationell politik gås igenom systematiskt. Beredningen kan på detta sätt bl, a, bidra till den genomgång av rapporten som planeras äga rum i Oslo år 1990.

De nordiska ländernas uppföljningsarbete med anledning av kommissio­nens rekommendationer kommer att samordnas inom ramen för nordiska ministertådets verksamhet.

2.6 Ett ökat miljömedvetande

Ingen kan i längden förbli oberörd av de skeenden som påverkar vär miljö. I det ökande miljömedvetandet ligger en enorm kraft. Aviserade ambitio­ner på miljöområdet frän samhällets sida har ofta lett fill att enskilda företag på eget inifiativ har tagit fram produkter och utvecklat produk­tionsprocesser som svarar mot högre miljökrav än vad de formellt kan åläggas. Det vittnar enligt min mening dels om att svenska företag, när det gäller bl, a, teknikutveckling, har en stor potential, dels om att marknaden, bl, a, genom många människors ökande miljömedvetande, värderar miljövänlig produktion och miljövänliga produkter allt högre.

Jag ser också med glädje pä de initiativ som tagits av bl. a. kommuner, landsting och statliga myndigheter när det gäller att använda sin ställning som stora kunder fill att stödja miljövänliga alternativ. Ett exempel på den betydelse som en sådan inriktning kan ha för att påverka produktionen är den övergång i riktning mot oblekt skriv- och kopieringspapper som nu äger rum i massa- och pappersindustrin.

Jag vill också framhålla betydelsen av ungdomens miljöengagemang.

41

Stora grupper av ungdomar genomför betydande insatser i de olika miljö- Prop. 1987/88:85 och naturvårdsorganisationerna. Även inom de övriga ungdomsorganisa­tionerna, t, ex, de religiösa och de politiska ungdomsförbunden, har miljö­frågorna en mycket stark ställning. Miljöfrågorna har blivit en av de viktiga frågor där ungdomsorganisationerna över organisationsgränserna har ut­vecklat ett gott samarbete.

En ökad miljömedvetenhet ställer krav på resurser för information och utbildning, I årets budgetproposition har regeringen föreslagit ökade an­slag för miljöinformation samt att medel avsätts för miljöfostran i barnom­sorgen och i skolans utbildningsverksamhet. Även inom högskole- och universitetsutbildningen kommer miljöfrågorna att ges störte utrymme. Jag syftar dä pä bl, a, civilingenjörs- och lärarutbildningarna. Jag återkom­mer strax till dessa frågor (avsnitt 10),

Utredningen om miljövårdens organisation har föreslagit ett miljöinrik-tat konsumentskydd i form av en s, k, positiv miljödeklaration på vissa varor. Jag vill för egen del framhålla det angelägna i att förutsättningarna för ett sådant system här i Sverige klargörs närmare. I denna fräga har jag samrått med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]. lag återkommer i det följande även till denna fråga (avsnitt 10),

2.7 Kostnader m. m.

De förslag som jag lägger fram i följande avsnitt är förenade med stora kostnader. Jag vill erinra om vad Jag slagit fast inledningsvis om att de kostnader som kan uppstå för näringsliv och samhälle måste ses i förhål­lande fill de kostnader som skulle uppkomma om miljöförstöringen får tillåtas fortgå. Med ett sådant betraktelsesätt kan hävdas att vissa kostna­der motiveras av intäkter i form av t, ex, färte sjukdomsfall och minskad förstörelse av skilda naturresurser. Det långa tidsperspektivet och ofull­ständiga kunskaper om det direkta sambandet mellan åtgärder och effekter medger inte att dessa intäkter kvantifieras.

Huvuddelen av kostnaderna faller på industrier, energiproduktion, jord­bruk och vissa kommunala verksamheter. Detta ligger i linje med synsättet att den som förorenar skall betala. Ett uttryck för detta synsätt är den princip - Polluter Pays - Principle, PPP - som OECD:s medlemsländer kommit överens om. Enligt denna princip skall således den som bedriver miljöfarlig verksamhet svara för kostnaderna för sådana miljöskyddsåtgär­der som föreskrivs av miljöskyddsmyndigheterna.

Regeringen har hösten 1987 beslutat att de allmänna investeringsfonder­na skall kunna användas för miljöförbättrande investeringar i hela landet,

Mina förslag beträffande luftföroreningsutsläppen (avsnitt 4) syftar till att ytterligare begränsa utsläppen även efter år 1995, För att uppnå detta redovisar jag förslag och ställningstaganden som bl. a. innebär skärpta krav för utsläppen av svavel- och kväveoxider från bränslen.

Kostnaderna för industrin, fjärtvärmen och bostäderna av skärpta krav

för svavelutsläpp (avsnitt 4) frän förbränningsanläggningar har uppskattats

fill 300-400milj, kr. per år. Det motsvarar en ökad uppvärmningskostnad

42

av 1-2 öre per kWh värme. Om oljekondensverken kommer att utnyttjas i     Prop. 1987/88:85 ökad  utsträckning  tillkommer  kostnader för rökgasrening  vid  dessa. Svaveldioxidutsläppen beräknas minska med mellan IOOOO och 30000 ton per är fram till år 2010,

Vidare planeras utredningar om ytterligare åtgärder mot avgasutsläppen från olika fordon, traktorer, arbetsredskap, m.m. Förslagen i propositio­nen om skärpta avgaskrav för lastbilar och bussar beräknas medföra kost­nader om 200-400 milj, kr, per år, vilket främst belastar åkerier och bussbo­lag. Utsläppen av kväveoxider beräknas minska med mellan 5000 och 30000 ton per år fram till år 2010,

Kostnaden för de skärpta kväveoxidkraven för förbränningsanläggningar kommer i första hand att drabba större anläggningar i kommunerna, men även industrin. Den totala ärliga kostnaden kan beräknas till ca 170 milj, kr. Detta innebär en ökad uppvärmningskostnad av 1-2 öre per kWh, Kväveoxidutsläppen beräknas minska med mellan IOOOO och 20000 ton per är fram till är 2010,

Mina förslag till åtgärder mot havsföroreningar (avsnitt 5) syftar bl, a. till att begränsa utsläppen av stabila organiska ämnen, närsalter, metaller och olja i Östersjön, Kattegatt och Skagerrak, I ett första steg bör utsläppen av organiskt bundet klor frän sulfatfabriker minskas till 1,5 kg per ton klor-blekt massa. Investeringskostnaden för skogsindustrin för dessa åtgärder har uppskattats till drygt en miljard kronor.

Utsläppen av metaller, i första hand kvicksilver och kadmium, bör halveras till är 1995. Därefter bör metallutsläppen minskas ytterligare. En viktig åtgärd i detta syfte är de skärpta reningskrav för avfallsförbrännings­anläggningar som regeringen redovisade för riksdagen förra våren. Inves­teringskostnaderna till följd av dessa krav uppskattas till drygt 500milj. kr. Andra åtgärder mot metallutsläpp innefattar bl, a, återställning av miljö­skador och Dalälvsprojektet,

Utsläppen av närsalter bör halveras före sekelskiftet i områden som är särskilt påverkade. Bl, a, bör kvävereduktionen i de kommunala renings­verken ökas. Den ökade kostnaden för detta beräknas till ca 100 milj, kr, per är. Miljöåtgärder i jordbruket kommer inom kort att redovisas av jordbruksministern i en jordbrukspolitisk proposition. En viktig del i åt­gärdsprogrammet är regler avseende gödselhanteringen. Den totala inves­teringskostnaden för gödselvårdsanläggningar beräknas till ca I miljard kronor.

De samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna i samband med CFC-avvecklingen (avsnitt 6) kan för närvarande inte preciseras. Utveck­lings- och omställningskostnaderna har dock av företrädare för industrin inte framhållits som hinder mot den planerade avvecklingen. Kostnaderna blir beroende av hur snabbt alternativa produktionsmetoder och produkter kan tas fram och bli tillgängliga.

Då föreslagna förändringar i miljövårdsorganisationen genomförs, be­

räknas i storleksordningen 100 handläggartjänster behöva tillföras. Medel

bör anslås för de olika åtgärdsprogrammen. Dessutom bör medel anslås för

ett internationellt miljötekniskt institut. De samlade anslagen för miljövård

m, m, över miljö- och energidepartementets huvudtitel föreslås öka från ca

43

565milj, kr, budgetåret  1987/88 fill ca 800milj.kr, budgetåret  1988/89,     Prop. 1987/88:85 d, v, s. med ca 40%.

Härtill kommer medel inom andra departements huvudthlar till skilda miljöåtgärder.

Regeringen har föreslagit ett program för bidragsgivning till de som i förtid inköper lastbilar och bussar som uppfyller kommande obligatoriska krav. De totala kostnaderna för bidragen beräknas till 450 milj, kr. Medel anslås också för bl. a, forsknings- och utvecklingsverksamhet rörande miljövänligare kollektivtrafikfordon. För effektivare hastighetsövervak­ning avdelas 5 milj, kr. Vidare satsas på omfattande investeringar i järn­vägsverksamheten.

Civildepartementet föreslår en ökning av anslaget till länsstyrelsernas naturvårdsenheter med 10 miljoner kronor. Medlen skall främst användas till förstärkt miljötillsyn.

För att förbättra utbildningen i miljöfrågor i grundskolan föreslår utbild­ningsdepartementet att 3 milj. kr. anslås.

Socialdepartementet föreslår särskilda resurser för miljöfostran i barn­omsorgen.

44

3 Naturresurser och naturvård

Prop. 1987/88:85

Mina ställningstaganden och förslag i korthet

En från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsik­tigt god hushållning med naturtesurserna skall främjas, 1 ett långsik­tigt perspektiv måste naturvård och ekonomisk utveckling gä hand i hand. Det förutsätter att man skyddar arter, bevarar naturområden och säkrar naturens produktionsförmåga.

De areella näringarna och deras påverkan på naturmiljön

Ett hänsynstagande till naturmiljön bör ingå som ett viktigt led i jord- och skogsbruk. Det är angeläget att tjänstemän inom skogs-och lantbruksorganisationerna samt markägare får utbildning om naturvårdshänsyn. Arbetet med miljöfrågorna bör vidareutvecklas.

Naturvård

Representativa områden av alla förekommande naturtyper bör sä­kerställas. Skyddet av urskogar, våtmarker och vissa naturtyper i odlingslandskapet bör prioriteras. Mångfalden i flora och fauna bör bibehållas och ett samordnat handlingsprogram för hotade arter snarast utarbetas, Mark bör säkerställas och göras bättre tillgänglig för rekreation och friluftsliv särskilt runt våra tätorter.

Utvidgning av vissa nationalparker, m.m.

Nationalparkerna Ängsö, Blå Jungfrun och Gotska Sandön bör ut­vidgas till att omfatta omgivande vattenområden. Sånfjällets natio­nalpark bör utvidgas med omgivande mark som är upptagen på naturvårdsfonden, I anslutning till statens vattenfallsverks bebyg­gelseområde vid Vietas i Stora Sjöfallets nationalpark bör medges en turistanläggning.

Översyn av naturvårdsförvaltningen

Till förvaltare av naturvårdsobjekt bör utses den som bedöms som mest lämplig för ändamålet. Nuvarande föreskrift i 3 § naturvårds­förordningen (1976:484) att vissa uppräknade myndigheter och or­gan i första hand skall utses som förvaltare bör utgå.

Regeringen bör ge naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med riksrevisionsverket se över hanteringen av anslaget Vård av naturte-servat m, m. Länsstyrelsen bör vara prövande myndighet för stats­bidrag ur vårdanslaget till kommuner m. fl. samt för landskapsvärd.

45

Skötselplanen för naturteservat och naturvårdsomräden bör göras till ett obligatoriskt dokument som skall ingå i förordnandebeslutet.

En översyn av naturvårdsobjekten bör göras. De objekt som inte längre anses vara motiverade skall avföras.

Prop. 1987/88:85

Lagstiftning och organisation

Jag kommer att föreslå en samlad översyn av naturvårdslagen sena­re i år.

3.1 Inledning

3.1.1 Utgångspunkter

Naturresurserna, eller vardagligare uttryckt naturen, utgör grunden för mänsklighetens fortlevnad och försörjning. Människan är som art en del av det nätverk som naturen utgör och hon är beroende av naturen för att överleva,

I sin strävan att förbättra sina livsförutsättningar har människan alltid påverkat och förändrat naturen, I modern tid har förändringar, åstadkom­na av människan, skett i ökad takt och fått en omfattning som saknar motstycke. Enorma skogsarealer avverkas, omfattande våtmarksomräden dikas ut, urbanisering och trafiksystem exploaterar naturresurserna och slår sönder levande kulturmiljöer, främmande och giftiga ämnen sprids i luft, mark och vatten, vilket bl, a, har lett till försurning och förgiftning. Förändringarna har dessutom på vissa områden inneburit att variation och mångformighet i miljö och artsammansättning har ersatts med likformighet och utarmning.

Också i vårt land har stora föriindringar ägt rum. Genom struktur­omvandling och specialisering i jordbruket har vissa äldre brukningsformer och miljöer nästan helt försvunnit. D'et tidigare för folkhushållet sä väsent­liga ängsbruket är i det närmaste borta. Ängarna har i regel förts över till betesmarker eller åkrar eller används för skogsproduktion. De lövklädda, ogödslade beteshagarna, som många upplever som ett nationellt särmärke, har blivit sällsynta beroende pä att mjölkkor och köttdjur i allt större utsträckning hålls inomhus eller får beta på vallodlingar. Dagens odlings­landskap domineras av stora åkrar som brukas med rationell odlingstek­nik, gödsel och kemiska bekämpningsåtgärder. Överlevnaden av ett flertal växt- och djurarter hotas på grund av de stora förändringarna i odlingsland­skapet. Landskapet utarmas också i sin betydelse som bärare av en viktig del av värt kulturarv.

Det moderna skogsbruket innebär ocksä ett hot mot arter genom sin strävan att skapa likåldriga, ensartade och högproduktiva bestånd av fram­för allt gran och tall, genom produktionshöjande åtgärder säsom utdikning av våtmarker och nyttjande av främmande trädslag som contortatall m, m.

46

Naturtyper som urskogar, ädellövskogar och sumpskogar har minskat i     Prop. 1987/88:85 snabb takt och är i vissa områden redan försvunna.

Den traditionella "gröna" naturvården, dvs. skyddet av växt- och djur­arter samt särskilt värdefulla naturområden, har tidigare inte sällan ansetts stå i motsats till modern utveckling. Begreppet miljöskydd framstår där­emot i många människors medvetande oftast som ett positivt samlat be­grepp för myndigheters och regeringars strävan att lösa miljöproblemen. I dag vet vi att naturvärd och miljöskydd har starka kopplingar till varandra och att de förutsätter och samverkar med varandra. Naturvård handlar i sin vidaste bemärkelse om att bevara grunden för allt levande.

Det ligger i alla länders och folks intresse att bevara artrikedomen och mångfalden på jorden. De vilda djuren och växterna är en genetisk resurs, en ovärderlig källa frän både ekonomisk, vetenskaplig och social syn­punkt. Mänskligheten har oändliga tillgångar att utnyttja i det genetiska materialet för framtida växtodling, medicinframställning, olika industriella verksamheter och bioteknik. De genetiska resurser som finns i form av vilda växter och djur och som vi framdeles kommer att behöva använda får vi inte låta försvinna genom ett kortsiktigt och ensidigt utnyttjande av naturen. Ett uthålligt, långsiktigt nyttjande av arter och ekosystem måste säkerställas. Det betyder att endast ekosystemens avkastning och inte basen för systemens överlevnad utnyttjas.

Det finns även andra viktiga skäl för en aktiv och målmedveten natur­vård. Naturvård är nödvändig t, ex, för att förhindra erosion eller jordför­störing, bibehålla biologisk stabilitet, skydda ekologiska referensomräden, spara områden för allmänhetens friluftsliv och bevara värdefulla land­skapstyper - från såväl biologisk som kulturell synpunkt. Naturvård och ekonomisk utveckling måste gå hand i hand. Bara om man vårdar naturte­surserna på rätt sätt, skapar man grund för utvecklingen. Det förutsätter att man skyddar arter, bevarar naturområden och säkrar naturens produk­tionsförmåga. Att säkerställa en mångfaldig naturmiljö är nödvändigt om vi skall säkra en hög levnadsstandard i vidare bemärkelse.

Det hittillsvarande naturvärdsarbetet har i allt väsentligt bestätt i att skydda och värda särskilt värdefulla naturområden. Med stöd av natur­vårdslagen (1964:822) har stora arealer skyddats mot exploatering, I Sveri­ge finns i dag 20 nationalparker, 1265 naturreservat, 71 naturvärds­områden och drygt 600 djurskyddsomräden med en sammanlagd areal om ca 2,3 milj, ha. Inom denna ram har också betydande kulturvärden säker­ställts. Vidare kan nämnas att naturvårdsverket för närvarande på rege­ringens uppdrag utreder formerna för skydd och förvaltning av 55 fjällnära urskogsområden med en total areal av ca 600 000 ha. Härutöver har do­mänverket avsatt betydande arealer, särskilt i fjällregionen.

För att kunna bevara mångfalden av arter och naturmiljöer i landskapet

räcker det inte att skydda vissa särskilt värdefulla naturområden. Det är än

mer väsentligt att i "vardagslandskapet" bevara viktiga miljöer för växter

och djur samt för människors friluftsliv. Ädellövskogslagen (1984:119),

hänsynsreglerna i skogsvårdslagen (1979:429) och i lagen (1979:425) om

skötsel av jordbruksmark samt tillståndsplikten för grus- och torvtäkt och

markavvattning enligt naturvårdslagen ser jag som uttryck för detta syn-

47

sätt. Möjligheten att ge bidrag till jordbrukare för att bevara värdefulla     Prop, 1987/88:85 ängs- och hagmarker är ett annat exempel härpå. För att bättre kunna skydda hotade arter och deras miljöer har dessutom ett särskilt anslag för vården av hotade arter m. m. tillskapats fr, o, m, innevarande budgetär.

Ett betydelsefullt instrument i det fortsatta arbetet med att bevaka naturvårdens intressen vid beslut som rör olika samhällssektorer är lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m,m, (NRL). I denna läggs fast grundläggande bestämmelser för hushållningen med naturresurser som skall beaktas vid tillämpningen av plan- och bygglagen (1987:10), miljö­skydds- och naturvårdslagarna samt vissa andra lagar, som rör markan­vändning och exploatering av naturresurser, I NRL finns redovisat särskil­da hushållningsbestämmelser för bl. a, områden som är värdefulla för turism och friluftsliv, kustområden och skärgårdar, Qällomräden samt vissa sjöar och vattendrag.

Jag vill här erinra om den stora betydelse de ideella föreningarna har haft för svenskt naturvårdsarbete. Dessa har sedan början av 1900-talet varit pådrivande i naturvårdsfrågor och har genom sina.aktiviteter varit med om att lägga grunden till den nuvarande naturvårdslagstiftningen och den offentliga naturvärdsorganisationen. De ideella organisationerna utför även ett omfattande praktiskt naturvårdsarbete för att skydda vissa arter och vårda värdefulla biotoper. Välkända exempel är projekten rörande havsörn, berguv och pilgrimsfalk.

Jag har fidigare framhållit att miljövården kräver samarbete över grän­serna för att bli framgångsrik. Detta gäller också naturvårdsarbetet. Sveri­ge har anslutit sig till flera internationella konvenfioner på naturvårdsom­rådet, såsom konventionen om handel med utrotningshotade växt- och djurarter (CITES), våtmarkskonventionen (Ramsarkonventionen), inter­nationella valfångstkommissionen (IWC), konventionen om skydd för flyt­tande vilda djur (Bonnkonventionen), konventionen om skydd av europe­iska vilda djur och växter och deras naturliga miljöer (Bernkonventionen) samt UNESCO-konventionen om skydd för världens natur- och kulturarv. Vidare kan nämnas att det inom ramen för Europarådets arbetsfält bedrivs ett omfattande naturvårdsarbete, främst rörande skyddet av fauna, flora och hotade naturmiljöer. Sedan år 1984 har Sverige stärkt sitt engagemang i Internationella Naturvärdsunionen (lUCN) genom att ingå som regerings­medlem i unionen.

3.1.2 Inriktningen av naturvårdspolifiken

Våra naturtesurser utgör en av de grundläggande förutsättningarna för vårt välstånd. Hur vi hushållar med dessa resurser är därför en angelägenhet för hela folket. Vi måste främja en frän ekologisk, social och samhällseko­nomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Detta är möjligt med den lagstiftning som står fill vårt förfogande, framför allt NRL. plan- och bygglagen (PBL), ML och naturvårdslagen.

Utnyttjandet av våra naturresurser måste föregås av en omsorgsfull och

långsiktig planering från samhällets sida, bl, a. för att kunna säkerställa

48

naturvårdsintressena. Till grund för planeringen krävs kunskap om na- Prop. 1987/88:85 turvärdena. Forskningen som rör naturvård, framför allt faunans och fio-rans beroende av vissa miljöer, är enligt min mening av stor betydelse. Naturvårdsverket genomför riksomfattande inventeringar om vissa natur­typer som urskogar, ädellövskogar, Qäll, våtmarker, ängs- och hagmarker m, m. Inventeringarna är nödvändiga för arbetet med att säkerställa värde­fulla naturområden säsom nationalparker, naturreservat m,m. Jag anser ' det angeläget att inventeringsverksamheten kan fortsätta och att de mest betydelsefulla naturtyperna därmed blir kartlagda.

Jag vill ocksä betona betydelsen av att naturvårdsplaner sä fort det är möjligt upprättas i samtliga län. Dessa planer utgör ett viktigt underlag för de prioriteringar som måste göras i samband med säkerställandearbetet.

Enligt PBL skall kommunerna upprätta s. k. översiktsplaner. Av dessa skall framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark-och vattenområden, tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse samt hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL, Över­siktsplanerna kommer att utgöra ett värdefullt komplement till bl, a, na­turvårdsplanerna.

Genom NRL har arbetet med den fysiska riksplaneringen kommit till uttryck i en särskild författning. Naturvårdsverket har som central myn­dighet inom natur- och miljövårdsområdet en viktig uppgift att svara för att kunskap om natur och miljö görs tillgänglig som underiag för beslut och ställningstaganden vid tillämpningen av olika lagar som rör markanvänd­ning. Jag vill betona att det är viktigt att naturvärdsverket inte bara har uppsikt över hushållningen med naturresurser inom sitt eget verksamhets­område enligt NRL, utan ocksä har ett vidare ansvar för att bevaka miljöeffekterna av olika slags utnyttjande av naturresurserna.

I beskrivningarna av målen för både jord- och skogsbrukspolitiken finns angivet att hänsyn skall tas till naturvårdens och friluftslivets intressen. Som jag har redovisat tidigare återspeglas detta i berörd lagstiftning och i föreskrifter och allmänna råd om hur lagstiftningen skall användas i prak­tisk handling. Det ankommer på ansvariga myndigheter att se till att meddelade föreskrifter efterievs.

Utnyttjandet av skogen skall präglas av så kallat mångbruk. Skogen skall både kunna leverera råvara, fungera som livsmiljö för växter och djur och ge möjlighet till friluftsliv. Det är angeläget att skogsbruket ger utrym­me för en stor biologisk mångfald. Detta kan bl, a, ske genom en ökad hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet - ett mer s, k, ständortsan-passat skogsbruk- och ett större inslag av lövskog. En ökad hänsyn i skogsbruket till naturvårdens intressen kräver kunskaper som kan utnytt­jas vid varje enskild åtgärd.

Enligt vad jag har erfarit kommer chefen för jordbruksdepartementet

inom kort att i en proposition föreslå vissa miljöförbättrande åtgärder i

jordbruket, 1 propositionen berörs också vissa frågor om odlingslandska­

pet. Det öppna, varierade odlingslandskapet utgör en väsentlig del av det

svenska kulturarvet. Det bör därför eftersträvas att variationen i odlings­

landskapet med en därtill hörande rik fauna och flora kan bibehållas.

Viktiga livsmiljöer för växter och djur, såsom till exempel våtmarker,

49

4    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

häckar, dikesrenar, äkerholmar m, m,, bör sä långt möjligt bevaras. En Prop. 1987/88:85 omställning av jordbruket kommer sannolikt inte att innebära att alla värdefulla miljöer till fullo kan säkerställas inom ramen för normal jord­bruksdrift. Den verksamhet som i dag är möjlig genom att ett riktat stöd kan ges till enskilda jordbruksföretag för naturvårdsåtgärder i odlingsland­skapet bör därför fortsätta.

Jag vill här erinra om regeringens strävan och det arbete som pågår att kraftigt minska användningen av gödselmedel och bekämpningsmedel i jordbruket. Dessa medel kan inverka negativt på människors hälsa, på djur- och växtarter samt pä livsmiljöer i vattendrag och våra kusthav. En minskning av användningen är av avgörande betydelse för att kunna behäl­la en långsiktig produktionsförmåga och en mångfaldig miljö i vattendrag och hav.

Forskningen har strategisk betydelse för en omställning av jordbruks­produktionen till bl, a, en biologiskt anpassad odling. Jag vill stryka under betydelsen av den forskning som bedrivs med medel från Skogs- och jordbrukets forskningsråd rörande alternativa produktionsformer i jord­bruket och trädgårdsnäringen. Vidare har jag i min anmälan till årets budgetproposition påpekat att det behövs ökade kunskaper om miljöeffek­ter vid omdaning av åkermark.

Som jag redovisat tidigare har naiturvårdsobjekten ökat kraftigt i antal och areal sedan 1960-talet, Naturvärdsverket har dock för regeringen redovisat att det återstår stora områden som behöver säkerställas för naturvärden. Arbetet med att säkerställa särskilt betydelsefulla naturorrirå-den mäste därtör enligt min mening fortsätta.

För att uppnå syftet med skyddet av särskilt värdefulla naturområden krävs en effektiv och ändamålsenlig organisation för säväl säkerställande som områdenas förvaltning och skötsel. Länsstyrelserna har en avgörande roll i naturvårdsorganisationen, I det följande (avsnitt 3,5, Översyn av naturvårdsförvaltningen) kommer jag att redovisa.den översyn av na­turvårdsförvaltningens organisation och funktion som genomfördes under år 1986 av en särskild utredare. En rad förslag fill åtgärder, bl, a, för att höja effektiviteten och göra förvaltningen mer ändamålsenlig, behandlas där.

Som jag tidigare påpekat, representerar odlingslandskapet en viktig del

av värt lands kulturarv. Det är därför angeläget att värden och utnyttjandet

av odlingslandskapet kan ske pä ett sådant sätt att det finns möjlighet att

förstå och uppfatta hur det moderna samhällets markutnyttjande vuxit

fram och hur tidigare generationer utnyttjat landskapet. Kunskapen om

detta finns i odlingslandskapets sammansättning med bebyggelse, olika

ägoslag och andra element, såsom vägar, hägnader och gränslinjer. Beva­

randet av det traditionella odlingslandskapets flora, fauna och skön­

hetsvärden förutsätter ofta en hävd som anknyter till äldre former av

markskötsel, t. ex. när det gäller slätter och bete av ängs- respektive

hagmarker liksom bevarandet av den viktiga övergångszonen mellan åker

och skogsmark. När växt- och djutliv är betingade av det traditionella

odlingslandskapets brukningsformer, är det därför också frän en mera

renodlad naturvärdssynpurikt - inte minst som ett pedagogiskt moment 

50

angeläget att dess bevarande kan ske inom ramen för ett sammanhang som Prop. 1987/88:85 också avspeglar hur människans verksamhet skapade förutsättningarna för biotopen. Enligt min uppfattning bör man i arbetet med bl, a, vården av naturvårdsobjekten beakta kulturminnesvårdens intressen. Detta är sär­skilt angeläget i samband med värdinsatser i odlingslandskapet. Enligt vad jag har erfarit kommer statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] i en proposition om kultur­miljövård, som regeringen inom kort ämnar förelägga riksdagen, att föreslå att riksantikvarieämbetet ges ökade resurser för insatser inom kulturland­skapsvården bl. a, i samverkan med naturvården. En sådan samverkan innebär att landskapsvårdens ställning stärks.

För vissa arters överievnad krävs åtgärder utöver det biotopskydd som sker med stöd av naturvårdslagen eller genom de medel som anvisas för vård av värdefulla ängs- och hagmarker i odlingslandskapet. Jag anser att det är viktigt att ett samordnat handlingsprogram för vården av hotade växt- och djurarter snarast utarbetas av naturvårdsverket. Det särskilda anslag som har inrättats för ändamålet möjliggör detta arbete.

Allemansrätten är enurgammal svensk sedvanerätt, som ger alla männi­skor rätt att få fritt vistas i naturen och att få använda dess tillgångar t, ex, bär och svamp. Allemansrätten utgör den främsta tillgången för säkerstäl­landet av människors behov av friluftsliv. Det har därför inte varit nödvän­digt att i någon större omfattning skydda områden enligt naturvårdslagen enbart utifrån friluftslivets behov. För länder, som inte har någon alle­mansrätt liknande vär, har detta däremot varit ett viktigt skyddsmotiv.

Anläggandet av vandringsleder och andra friluftsanläggningar är natur­ligtvis också av största betydelse för friluftslivet. Nära tätorterna har konkurrensen om marken ökat och friluftsmark här ofta fått lämna plats för andra intressen. Det är därför angeläget att trygga tillgången till mark för friluftsliv i både tätorterna öch deras omedelbara närhet. Jag vill här erinra om vad som anges i naturvärdslagens 2§, nämligen att naturvärden är en säväl statlig som kommunal angelägenhet. Kommunerna kan genom änd­ringar i naturvårdslagen den Ijuli 1987 och efter delegation frän länsstyrel­sen själva besluta om inrättande av naturreservat och naturvårdsområden. Jag finner det angeläget att kommuner och landsting utnyttjar denna möj­lighet för att tillgodose' i första hand det röriiga friluftslivets behov. Den kommunala planeringen enligt NRL och PBL bör härvid tjäna som under­lag.

Krav har från olika håll framförts om en reformering av naturvårdslag­stiftningen, som nu har gällt i över 20 år. Trots att det har genomförts en rad viktiga förändringar pä naturvårdslagstiftningens område under 1970-och 1980-talen, anser jag att det nu finns behov av en mera systematisk genomgång av naturvårdslagen. Jag har därför för avsikt att inom kort föreslå regeringen att en samlad översyn görs av naturvårdslagen. Jag återkommer strax (avsnitt 3,6, Lagstiftning och organisation) med en kort beskrivning av vissa utgångspunkter för en översyn av lagstiftningen på naturvårdens område.

51

3.2 De areella näringarna och deras påverkan på naturmiljön     Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: Hänsyn till naturmiljön måste alltid ingå som ett viktigt led i all markanvändning i samhället. Bl, a. skogsbruket och jordbruket bör bedrivas pä ett sådant sätt att hänsyn tas till naturvärdens intressen. Jag fäster stor vikt vid den utbildning om naturvårdshänsyn som genomförs i jord- och skogsbruket.

Arbetet med jord- och skogsbrukets miljöfrågor bör fullföljas och vidareutvecklas.

Skälen för mitt ställningstagande:

Inledning

I det följande tar jag upp de areella näringarnas effekter på naturmiljön,.

Under 1920-talet påbörjades en nedläggning av jordbruksmark inom vissa bygder i värt land. Odlingslandskapets struktur bibehölls sedan i stort fram till 1940-talet, då en omfattande strukturtationalisering inleddes. Denna förändring; som ännu pågår, karakteriseras främst av stark mekani­sering, sammanläggning av mindre jordbruk, nedläggning av jordbruk, minskning av betesmarker (främst naturliga), stark minskning av antalet nötkreatur, brytning av sambandet mellan åkerbruk och boskapsskötsel, satsning på konstgödning och kemiska bekämpningsmedel, plantering av skog på f d. såväl betes- som åkermark, borttagande av s, k, odlingshin­der, invallning och utdikning. Ungefär 2 milj, ha jordbruksmark beräknas ha lagts ned. Drygt 25% av den nedlagda jordbruksmarken var ren åker­mark. Den övriga var i första hand slätter- och betesmarker. Nedläggnings­takten har minskat under senare år, men den kan förväntas öka pä nytt.

Marken är en av våra viktigaste naturresurser, främst den mark där förutsättningar finns för livsmedels-, energi- och skogsproduktion, Jord-och skogsbruk kan oftast inte bedrivas utan att ursprungsmiljön på något sätt förändras. Dessa ingrepp i naturen har varit och är nödvändiga för människornas livsmedelsförsörjning och över huvud taget för utvecklandet av ekonomi, kultur och sociala funktioner.

Innan jag går in pä de areella näringarnas miljöpåverkan, vill jag framhål­la det ansvar som varje sektor i vårt samhälle har för en god natur- och miljövård. Bl, a, skogsbruket och jordbruket mäste således bedrivas på ett sådant sätt att hänsyn tas till naturvårdens intressen.

Skogsbruk

Det mera storskaliga och heltäckande skogsbruket är inte mer än ca 100 år gammalt. Under mitten och slutet av 1800-talet började ett mer planlagt skogsbruk bedrivas, bl, a, som ett resultat av de omfattande skogssköv-lingar som skett i mänga trakter, Trakthyggesbruk, kalhuggning och även andra skogsvårdsåtgärder tillämpades. Hushållningssällskap bildades och

52

insatser, såsom sådd och plantering, vidtogs för att anlägga ny skog. En     Prop. 1987/88:85

betydande import av skogsfrö kom så småningom i gång och plantskolor

anlades.

Under de första decennierna pä 1900-talet fördes en skogsvårdsdebatt som fick till följd att blädning, dvs, plockhuggning, blev den dominerande avverkningsformen under 1920- och 1930-talen, Det visade sig ganska snart att denna metod inte gav en godtagbar föryngring. En återgång till kalhyggesbruk skedde därför från 1940-talet,

Numera sker i princip all slutavverkning som kalhuggning, I allt störte omfattning sker föryngring genom plantering av förädlat plantskolemate­rial. Dagens skogsskötsel verkar för att göra skogsbestånden mera likarta­de vad gäller trädslag, ålder, höjd, diameter och avstånd mellan träden, Mark gödslas och dikas för att höja produktionen. Ett skogsbilvägnät anläggs för att komma ät råvaran. Stora delar av avverknings- och trans­portarbetet i skogsbruket är numera högmekaniserade.

År 1975 infördes i den dåvarande skogsvårdslagen en bestämmelse med krav på hänsynstagande till naturvårdens intressen, I 1979 års skogsvårds­lag preciserades och utvidgades kraven ytterligare med hänsyn till andra allmänna intressen, I lagen framhålls det bl, a, att skogsbruket skall bedri­vas med hänsyn tagen till skogen som livsmiljö för växter och djur, till skogens inverkan på vattenbalansen och till möjligheterna att utnyttja skogsmarken för friluftsliv och rekreation.

Genom olika former av reservatsbildning har vi i Sverige undantagit viss skogsmarksareal från skogsbruk. Regeringen har under senare år satsat ökade resurser bl, a, för skydd av urskogar. En överenskommelse mellan domänverket och naturvårdsverket om vissa Qällnära urskogsomräden och regeringens beslut den 5 september 1985 i anslutning till överenskommel­sen innebär att ca 600000 ha har undantagits frän skogsavverkningar.

På grund av den osäkerhet som råder om bl, a, återväxtmöjligheterna vad gäller de fjällnära skogarna, vill jag erinra om att chefen för jordbruks­departementet senast i prop. 1987/88:64 har uttalat sig om den mycket stora återhållsamhet som gäller för detta skogsbruk. All slutavverkning i dessa områden kräver tillstånd av skogsvärdsstyrelsen, som därvid även har möjlighet att föreskriva de särskilda åtgärder som behövs för att föryngringen av skogen skall säkras. Om föryngring inte bedöms möjlig, tilläts inte avverkningen. Kunskaperna om skogsföryngring i fjällområdena är inte fullständiga. Därför görs insatser av såväl lantbruksuniversitetet som skogsvärdsorganisationen för att förbättra dessa kunskaper, I detta sammanhang vill jag ocksä erinra om att i de Ijällnära skogsområdena pågår en markanvändningsplanering i syfte att förebygga konflikter mellan främst rennäring, naturvård, turism och skogsbruk. Planeringen beräknas vara genomförd i det fjällnära skogsområdet i Kopparbergs och Jämtlands län under är 1989 och i Västerbottens och Nortbottens län under år 1991. Arbetet leds som regel av länsstyrelserna i samarbete med främst skogsvårdsstyrelserna, lantbruksnämnderna och kommunerna.

I fräga om statligt stöd till skogsbruket gäller numera att hänsyn skall tas

till naturvärdens och andra allmänna intressen. Statsbidrag får inte beviljas

till åtgärder som påtagligt skadar särskilda värden för natur- och ;kultur-

53

minnesvården. Stöd fär inte heller beviljas till äterväxtåtgärder på områ-     Prop. 1987/88:85

den som före avverkning har haft karaktären av lövträdsdominerad hag-

mark.

Programmet för avveckling av lågproducerande skogsbestånd, s, k, 5:3-skogar, är numera kraftigt nedbantat jämfört med början av 1980-talet, Dessutom är programmet omgärdat av en rad föreskrifter,såsom t, ex, att statligt stöd inte får ges till beskogning av hagmarker och andra skyddsvär­da miljöer. Dessa föreskrifter bör utgöra en garanti mot den negativa utveckling för naturvärden som har befarats, I sammanhanget kan nämnas att statsbidrag för avveckling av 5;3-skogar inte får beviljas, om åtgärden i fråga står i strid med bestämmelserna om naturvårdshänsyn i skogsvårds­lagen. Länsstyrelserna och skogsvärdsstyrelserna skall samarbeta på olika sätt. Bl, a, har länsstyrelsen att förse skogsvårdsstyrelserna med under­lagsmaterial i arbetet med 5:3-skogarna,

Jag vill här erinra om vad chefen för jordbruksdepartementet nyligen har förordat i sin anmälan till årets budgetproposition i fråga om bidrag till planering, rådgivning m, m. för natur- och kulturvärd i samband med viss. skogsodling. Vad som kan bli aktuellt för bidrag är sålunda rådgivning och olika slags skogs-, natur- och kulturvårdande åtgärder, t, ex. naturvårdsun­dersökningar.

En ökad hänsyn i skogsbruket till naturvårdens intressen kräver kunska­per som kan utnyttjas vid varje enskild åtgärd. Mot den bakgrunden har skogsstyrelsen inlett en omfattande utbildning av all personal inom skogsvärdsorganisationen som hancllägger skogsvårdsfrågor. Syftet är att bl. a, öka kunskaperna om och intresset för grundläggande ekologiska förutsättningar och orsakssamband, som är av betydelse för skogsbruket på både kort och lång sikt. Utbildning pågår även av skogsarbetare och skogstjänstemän i övrigt. Efter hand som resurserna medger är det angelä­get att utbildning sker även av de skogsägare som själva sköter sina skogsfastigheter. Jag fäster stor vikt vid denna utbildning av och informa­tion till skogsarbetare, skogsägare och alla kategorier skogstjänstemän som således har påbörjats.

Jordbruk

För att faen bakgrund till jordbrukets förutsättningar och inriktning vill jag nämna något om de nuvarande riktlinjerna vad gäller miljöfrågorna i vår jordbruks- och livsmedelspolitik.

För jordbruket finns i gällande jordbrukspolitiska riktlinjer angivet ett

s. k, miljö- och resursmål. Enligt detta mål ingår i det övergripande målet

för livsmedelspolitiken att jordbruket och livsmedelsproduktionen måste

ta hänsyn till kravet på en god miljö och till behovet av en långsiktig och

planerad hushållning med våra naturresurser. I prop. 1984/85:166 om livs­

medelspolitiken anges bl. a. att jordbruket i möjlig utsträckning skall an­

vända miljövänliga odlingsmetoder som också bidrar till en god hushåll­

ning med rhark, vatten och växtnäring, I rimlig utsträckning skall jordbru­

ket bedrivas så att det bidrar till att bevara genetisk variation och värde­

fulla delar av fauna och flora i odlingslandskapet,

54

De statliga riktlinjerna för jordbruket utgår från att en sådan hänsyn till Prop. 1987/88:85 naturmiljön tas som normalt kan förenas med ett rationellt jordbruk. Vill man gä ännu längre, kan åtgärderna till skydd för naturmiljön bli sä ingripande för det enskilda företaget att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Det kan då bli aktuellt att skydda området som naturre­servat. Markägaren kan dä få ersättning för den förlust han gör.

Under de senaste åren har en rad statliga åtgärder genomförts för att förhindra en negativ påverkan på landskapsbilden och naturmiljön eller förändra kulturlandskapets karaktär. När det gäller det mera långsiktiga arbetet, är de pågående forskningsprogrammen om alternativa produk­tionsformer i jordbruket och om skog och miljö av stor betydelse.

Sedan den 1 juli 1984 gäller enligt lagen om skötsel av jordbruksmark att hänsyn till naturvårdens intressen skall ingå som ett normalt led i jordbru­ket. I denna hänsyn ingår skyddet av odlings- och kulturlandskapet. Hän­synstagande till naturvården kan uppkomma bl, a, i samband med struktur­förändring vid nedläggning av jordbruksmark eller vid nyodling, vid infö­rande av annan brukningsteknik eller vid genomförande av markavvatt-ningsätgärder. Bestämmelserna skall kunna användas för att skona t, ex. äkerholmar, mindre våtmarker, odlingsrösen och mindre trädbestånd. Hänsynsregeln är också tillämplig för att tillgodose kulturminnesvårdens intressen. Tillämpningsområdet för hänsynsbestämmelsen omfattar också sådan mark som inte är jordbruksmark i skötsellagens mening, t. ex, hag­marker, skogsbryn, äkerholmar och dikesrenar. Något hinder finns således inte för att i det här sammanhanget meddela föreskrifter för ätt skydda fauna och flora i t, ex. hagmarker och skogsbryn i anslutning tiU jordbruks­mark. Tillsynen över efterlevnaden av skötsellagen utövas av lantbruks­nämnderna som nu har fått ett ökat ansvar för frågorna om naturvärdshän­synen ijordbruket.

Jag noterar med tillfredsställelse att en utbildning om naturvårdshänsyn i jordbruket nu har inletts.

Våtmarken är en av de naturtyper där behovet av ett ökat skydd särskilt aktualiserats. Betydande arealer av våtmarker har under årens lopp av­vattnats för att tas i anspråk för uppodling och för att förbättra odlingsbe­tingelserna på befintlig jordbruksmark. Dikning av våtmarker ger negativa effekter på flora och fauna. För att stärka skyddet av våra våtmarker finns sedan den 1 juli 1986 en bestämmelse i naturvärdslagen om krav på till­stånd av länsstyrelsen för markavvattningsföretag.

Jag vill här betona vikten av att vi på ett så effektivt sätt som möjligt använder de olika instrument som lagstiftning, administrativa och finan­siella resurser medger. Här har samarbete mellan myndigheterna en stor betydelse. Likaså är det viktigt att såväl myndigheterna som de areella näringarnas och naturvårdens organisationer gör vad som är möjligt för att sprida information och öka intresset för odlingslandskapet.

Naturvårdsverket har i olika sammanhang framhållit nödvändigheten av

särskilda vårdåtgärder i odlingslandskapet för att värdefulla naturliga be­

tesmarker, slåttermarker m, m, skall kunna bevaras. Verket har påbörjat

ett särskilt projekt för ändamålet naturvärdsätgärder i odlingslandskapet

(NOLA), Jag redovisar projektet närmare i det följande (avsnitt 3,3.1

55

Skydd och vård av naturtyper). Jag \ill här ocksä erinra om att betydande     Prop, 1987/88:85 insatser för att värda värdefulla miljöer i odlingslandskapet har genomförts som beredskapsarbeten sedan slutet av 1960-talet. Utan dessa insatser skulle åtskilliga av de naturiiga betes- och slåttermarker som trots allt finns kvar, även om arealen är liten, redan ha försvunnit.

I sammanhanget vill jag ocksä erinra om att riksdagen har beslutat att resurser tillförs lantbruksnämnderna för rådgivning bl, a, om alternativ odling i syfte att främja utvecklingen av miljövänliga odlingsmetoder. Regeringen har i 1988 ärs budgetprop, (1987/88;lOObil, 11) föreslagit att ytterligare medel tillförs lantbruksnämnderna för miljöinriktad växtod­lingsrådgivning.

I det följande tar jag upp frågor som rör miljöskyddsproblem i jordbruket (avsnitten 5 och 8), Genom den omställning som nu har startats inom jordbruket och som innebär att del krävs avsevärt mindre arealer för sedvanlig jordbruksproduktion aktualiseras alternativt utnyttjande av jordbruksmarken, bl, a, skogsplantering. De särskilda naturvårdshänsyn som därvid gör sig gällande motiverar en omarbetning av lantbruksstyrel­sens föreskrifter och allmänna råd till skötsellagen. En sådan översyn pågår och skall enligt vad jag har inhämtat vara klar inom kort.

Det är angeläget att arbetet med jord- och skogsbrukets miljöfrågor fullföljs och vidareutvecklas, Naturviirdsverket har i ett nyligen färdigställt handlingsprogram tagit upp frågorna om jordbruket och miljön. Också när det gäller skogsbrukets miljöfrågor finns genom det samarbete som nu pågår mellan berörda myndigheter en grund att arbeta vidare utifrån.

Annan verksamhet

Även andra företag än sådana som utgörs av jord- och skogsbruk kan

innebära påverkan på naturmiljön och omfattas av naturvårdslagen. En typ

av sådana företag är täktverksamhet, främst grus- och bergtäkter liksom

även takter av torv för jordförbättring, 1 18 § naturvärdslagen behandlas

dessa arbetsföretag som på grund av sina allmänt sett allvariiga inverkning­

ar pä naturmiljön är underkastade tillständstväng. Bestämmelserna i na­

turvårdslagen syftar primärt till att hindra eller begränsa skador på natur­

miljön och innebär bl, a, också att behovet av den ansökta takten skall

bedömas, liksom möjligheterna att tillgodose behovet genom uttag på

platser där skadan på naturmiljön blir den minsta möjliga. Som jag närmare

redogjort för i min anmälan till årets budgetproposition genomför natur­

vårdsverket i enlighet med riksdagens beslut sedan 1983 ett regionalt,

femårigt inventeringsprogram avseende förekomsterna av bl, a, naturgrus.

Takt av torv för energiändamål regleras i lagen (1985:620) om vissa

torvfyndigheter som trädde i kraft den Ijuli 1985, Ett företag som planerar

torvbrytning för energiändamål måste ansöka om tillstånd för att först

undersöka en myr, undersökningskoncession, och sedan för att bryta torv

på myren, bearbetningskoncession. Vid prövning enligt torvlagen skall tas

stor hänsyn till bl, a, naturvårdens intressen. Under senare år har ett allt

större intresse hänfört sig till våra myrar. Förutom anspråken på att

utnyttja dem för skoglig virkesproduktion och jordförbättring finns det

56

också anspråk på energiproduktion. För att fä fram ett underlag för pröv­ning av sädana ärenden görs regionala våtmarksinventeringar. Invente­ringarna beräknas vara avslutade omkring är I990.för hela landet.

Frågan om tillstånd till vattenföretag, exempelvis vattenkraftsutbygg­nad, prövas enligt vattenlagen. Vid denna prövning, som sker i vattendom­stol, skall hänsyn tas till bl, a, naturvärdens intressen. Utbyggnad av vattenkraft skall i vissa fall tillåtlighetsprövas av regeringen. Regeringen kan också särskilt förbehålla sig tillätlighetsprövningen av andra vatten­kraftsprojekt. Det ankommer på kammarkollegiet att uppmärksamma re­geringen på denna typ av projekt. Även andra myndigheter som har intres­sen att bevaka, t, ex, naturvårdsverket och riksantikvarieämbetet, kan givetvis begära att regeringen förbehåller sig prövningen. Vid utformning­en av den av riksdagen beslutade planen för vattenkraftsutbyggnad till mitten ay 1990-talet (prop, 1983/84:160, BoU 30, rskr, 388) våren grundläg­gande utgångspunkt att planen skulle innebära minsta möjliga miljöpåver­kan. Skyddet för naturmiljön har ytterligare förstärkts genom NRL, som bl, a, innehåller ett principiellt förbud mot vattenkraftsutbyggnad i särskilt angivna älvar och älvsträckor. Skyddet omfattar i flertalet fall även käll-och biflöden.

Prop. 1987/88:85

3.3 Naturvård

3.3.1 Skydd och vård av naturtyper

Mitt ställningstagande: Alla förekommande naturtyper bör säkerstäl­las i en sådan utsträckning och på ett sådant sätt att de kan bibehål­las i ekologisk stabilitet och med bevarat artinnehåll.

Särskild uppmärksamhet i säkerställandearbetet bör ägnas olika slag av våtmarker, urskogar och vissa miljöer i odlingslandskapet med stora natur- och kulturvärden, såsom t, ex, ogödslade slåtter­marker och betesmarker. Därutöver bör även beaktas behovet att säkerställa vissa områden som nationalpark.

Naturvårdsverkets fjällutredning är ett viktigt underiag för det fortsatta planerings- och säkerställandearbetet i fjällen.

Fortsatt ekonomiskt stöd bör kunna ges till enskilda jordbruksfö­retag, som utför vård av miljöer i odlingslandskapet med stora natur-och kulturvärden.

Skälen för mitt ställningstagande: Som jag har anfört tidigare har männi­skans påverkan på naturmiljön under senare decennier blivit allt mer omfattande också i vårt land. Naturtyper som urskogar, ädellövskogar, rikkärr, sumpskogar, hagmarker m.m, har blivit allt ovanligare. Många växt- och djurarter har minskat kraftigt i antal, vissa hotas av utrotning och en del har t, o, m, redan blivit utrotade. Vidare påverkar luft- och vatten­föroreningar, i nägra fall drastiskt, en del naturtyper och livsförutsättning­arna för vissa arter.

57

Målet för det fortsatta arbetet med att bevara naturtyper bör enligt min Prop. 1987/88:85 mening vara att säkerställa alla förekommande naturtyper, såväl naturliga som kulturpräglade, i en sådan utsträckning och på ett sådant sätt att de långsiktigt kan bibehållas i ekologisk stabilitet och med bevarat artinne­håll. För att uppnå detta mål kan man dels skydda särskilt värdefulla områden, dels främja en allmän varsamhet om naturtyperna inom alla samhälleliga verksamheter. Jag vill inleda min redovisning med utgångs­punkt i den sistnämnda målsättningen,

I NRL anges i de inledande bestämmelserna att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Vidare anges att mark- och vattenområden som har betydelse frän allmän syn­punkt på grund av områdenas natur- eller kulturvärden eUer med hänsyn till friluftslivet skall sä långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtag­ligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som påtagligt skadar deras värden. För vissa utpekade områden av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården och friluftslivet gäller särskilda hushällningsbestämmelser. Bestämmelserna i NRL skall tilläm­pas enligt vad som är föreskrivet i bl, a. PBL, vattenlagen, ML och na­turvårdslagen.

Tillkomsten av bestämmelsen i NRL om att områden av riksintresse för naturvården, friluftslivet eller kulturminnesvården skall skyddas mot åt­gärder som kan påtagligt skada natur- och kulturmiljön har föranlett en ny inventering av riksintressanta områden av naturvårdsverket i samarbete med länsstyrelserna. Jämfört med tidigare inventeringar av riksintressen avses den nya inventeringen innebära en precisering och bättre motivering av riksobjekten. Naturvårdsverket liar i december 1987 redovisat förteck­ningar över områden av riksintresse för naturvården resp, friluftslivet i Gotlands samt Göteborgs- och Bohus län och ijanuari 1988 för Stockholms län. Verket avser att redovisa förteckningar för övriga län senare i år.

Av mer allmän betydelse för skyddet av naturtyper blir även de kommu­nala s,k, översiktsplanerna, vilka skall upprättas i enlighet med PBL:s bestämmelser. Av översiktsplanen skall framgå grunddragen i fräga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, i fråga om till­komst, förändring och bevarande av bebyggelse samt hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL,

Varje näringsgren har enligt gällande lagstiftning ett ansvar för naturen

och miljön inom sitt verksamhetsområde. För säkerställandet av naturty­

per spelar åtgärder inom skogs- och jordbruket en särskilt stor roll. Hän­

synstagandet till naturvårdens intressen på jordbruks- och skogsmark reg­

leras som jag tidigare nämnt i skötsellagen och skogsvårdslagen. Det

innebär i princip att dessa näringar har ett visst ansvar för att värdefulla

naturtyper skyddas och värdas, I de fall pågående markanvändning avse­

värt skulle försväras till följd av skycldsintressenas styrka, bör naturvärds­

lagen tillämpas. Jag har närmare utvecklat mina synpunkter på jord- och

skogsbruket i förhällande till naturvården i avsnitt 3,2. En annan viktig

58

lagstiftning i detta sammanhang är ädellövskogslagen, vilken syftar till att     Prop. 1987/88:85

bevara landets ädellövskogar för framtiden. Med ädla lövträd avses alm,

ask, avenbok, bok, ek, fågelbär, lind och lönn. Ädellövskog finns bara på

-

ca en halv procent av skogsmarksarealen och är koncentrerad till södra

Sverige, Eftersom ädellövskogarna innehåller de mest mångformiga och

artrika skogstyperna i landet och utgör nödvändiga livsmiljöer för en rad

mer eller mindre utrotningshotade eller sällsynta växt- och djurarter, har

en betydelsefull landvinning gjorts för naturvården i och med tillkomsten

av ädellövskogslagen. Jag vill dock påpeka att ädellövskogslagen inte alltid

är tillräcklig för att bevara ädellövskogarnas känsligaste miljöer. I vissa fall

behövs därför ett skydd enligt naturvårdslagen.

Av helt avgörande betydelse för arbetet med att säkerställa naturtyper är det kunskapsunderlag som tas fram genom forskning och inventering. Inom ramen för anslaget för miljövårdsforskning har bedrivits och bedrivs forskning om bl, a, skydd och vård av hotade arter och naturtyper samt restbiotopers betydelse för flora och fauna. Inom universiteten och hög­skolorna i övrigt samt inom naturhistoriska riksmuseet bedrivs omfattande forskning som har beröringspunkter med skyddet och vården av naturty­per. Jag anser att fortsatta forskningsinsatser är av grundläggande betydel­se för ett långsiktigt framgångsrikt naturvårdsarbete.

Riksomfattande inventeringar av olika naturtyper är mycket viktiga underiag för att kunna skydda värdefull natur. Naturvårdsverkets hittills­varande utredningsverksamhet har bl, a, omfattat vätmarksinventering, grusinventering, ängs- och hagmarksinventerihg, inventering av värdefulla marina miljöer och urskogsinventering. En inventering av ädellövskogens och ädellövhagmarkens areella omfattning har genomförts i anslutning till naturvårdsverkets utredning om skydd för värdefull ädellövskog. Jag anser det angeläget att denna inventeringsverksamhet fortsätter för att de mest betydelsefulla naturtyperna så snart som möjligt skall kunna kartläggas. Som jag tidigare berört pågår vid naturvårdsverket i samarbete med läns-, styrelserna en översyn och precisering av riksobjekten för naturvård och friluftsliv.

Jag vill i detta sammanhang redovisa naturvårdsverkets ijällutredning. År 1969 (ABU 1969:52, rskr, 395) begärde riksdagen en utredning om de svenska fjällområdenas planmässiga användning inom ramen för modern naturvård, den s, k, flällutredningen. Regeringen uppdrog därefter åt na­turvärdsverket att genomföra en sådan utredning.

Naturvårdsverket har i mars 1987 slutredovisat uppdraget för regering­

en, I utredningen redovisar verket en sammanställning av inventeringar av

fjällens naturvärden. Vidare redovisar verket hur inventeringarna genom­

förts och vilka områden som bedöms vara mest värdefulla. Verket tar

också upp fyra tänkbara ambitionsnivåer för skydd av fjällen och synpunk­

ter på hur de skall skyddas. Verket avser att aktualisera olika skyddsfrågor

beträffande fjällen allteftersom frågorna beretts. Förslag till avsättande av

nationalparker och naturteservat kommer därför att läggas fram i särskild

ordning. Naturvårdsverket arbetar för närvarande med en utredning som

syftar till förslag om vilka ytterligare nationalparker som bör inrättas, inte

bara i fjällen utan även i andra områden i landet. Utredningen beräknas

59

vara klar under år 1988,

Jag anser att naturvårdsverkets fjällutredning är ett viktigt underlag för     Prop. 1987/88:85 naturskyddet i fjällen. Vidare kommer utredningsmaterialet att vara av stort värde för länsstyrelserna och kommunerna i berörda områden vad gäller den planering som bl. a, föranleds av PBL och NRL,

I anslutning härtill vill jag ocksä erinra om den pågående markanvänd­ningsplaneringen i de Qällnära skogsområdena som jag har redovisat i avsnitt 3,2,

Under den fysiska riksplaneringens planeringsskede och därefter har genomförts åtskilliga länsvisa naturinventeringar. Dessa inventeringar ut­gör underlag för s, k. naturvärdsplaner,som är länsstyrelsens långsiktiga handlingsprogram för skydd och vård av värdefulla områden. Naturvårds­planer har upprättats i drygt hälften av länen, huvudsakligen i södra Sverige, Naturvårdsplanen är ett viktigt beslutsunderlag för arbetet med skydd av värdefull natur och bör därför snarast utarbetas i de län där sådana planer ännu saknas.

Genom naturvärdslagen kan särskilt värdefulla naturområden säkerstäl­las som nationalpark, naturreservat, naturvårdsområde eller djurskydds­område. Sedan år 1909 har i landet avsatts 20 nationalparker, 1 265 naturre­servat, 71 naturvårdsområden, drygt 600 djurskyddsområden och 1300 naturminnen, dvs, mer än 3 000 naturvårdsobjekt omfattande en totalareal av ca 2,3 milj, ha. Drygt 400 naturteservat och fågelskyddsområden samt drygt 1 200 av landets ca 1 300 naturrninnen hade avsatts före naturvårdsla­gens tillkomst år 1964.

Den länsvisa fördelningen av skyddade områden framgår av tabell 3.1.

60

Prop. 1987/88:85

Tabell 3.1. Antal och areal av nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden och djurskyddsområden i länen den 30 Juni 1987

National-

Natur-

Naturvårds-

Djurskydds-

parker

reservat

områdi

en

områdei

n

Län

Antal

Landareal hektar

Antal

Landareal hektar

Antal

Landareal hektar

Antal

Landareal hektar

Stockholms

1

73

122

18130

6

1310

44

941

Uppsala

-

-

43

18928

-

22

886

Södermanlands

-

53

9389

3

2040

48

717

Östergötlands

-

-

53

8103

2

311

62

944

Jönköpings

1

7 500

38

3 728

2

1596

21

232

Kronobergs

-

-

33

4 055

2

97

22

169

Kalmar

2

93

75

7414

-

-

37

1293

Gotlands

1

3 700

40

5 653

5

244

14

646

Blekinge

-

-

47

4226

2

827

70

583

Kristianstads

1

242

40

5614

1

280

19

975

Malmöhus

1

37

79

8173

3

5027     

2

14

Hallands

-

-

77

6361

4

1314

18

440

Göteborgs och

Bohus

-

-

95

15 127

10

15419

58

944

Älvsborgs

-

-

39

4626

4

5788

41

236

Skaraborgs

-

-

64

13 857

6

9876

25

241

Värmlands

-

-

44

36091

1

IOOOO

22

911

Örebro

2

1327

48

3473

1

13 500

2

100

Västmanlands

-

-

41

10511

1

8300

6

3

Kopparbergs

1

1588

50

116456

4

23 137

4

217

Gävleborgs

1

28

27

3751

4

180

13

61

Västernorriands

1

2470

46

7486

3

5500

17

184

Jämtlands

1

2623

24

43 806

1

290

10

271.

Västerbottens

-

-

47

488985

4

687

2

545

Norrbottens

7

550239

40

319604

2

845

28

47431

Summa

20

569920

1265

1 163 547

71

106568

607

58984

Trots att arealen och antalet naturvärdsobjekt har ökat kraftigt sedan 1960-talet, återstår ytterligare områden som behöver säkerställas för na­turvården. Arbetet med att säkerställa särskilt betydelsefulla naturområ­den måste därför enligt min mening fortsätta.

Jag anser att följande principer bör vara vägledande för säkerställande­arbetet. Staten bör i första hand svara för skydd och vård av vetenskapligt värdefulla naturområden av riksintresse. Områden av intresse för i huvud­sak friluftslivet bör i ökad utsträckning bli en angelägenhet för landsting och kommuner. I vissa fall bör dock kostnaderna kunna delas mellan kommun/landsting och staten. Jag vill här erinra om de stiftelser som har bildats av kommuner och landsting på flera håll i landet. De har bedrivit ett mycket betydelsefullt arbete genom förvärv och vård av naturområden för i första hand det rörliga friluftslivets behov. Jag anser att det vore värde­fullt om denna typ av verksamhet kunde utvecklas och utvidgas. Jag vill här ocksä erinra om den möjlighet kommunerna har sedan den Ijuli 1987 att efter delegering från länsstyrelserna själva besluta om naturteservat och naturvårdsomräden. Det är önskvärt att kommunerna använder sig av denna möjlighet för att säkerställa områden för i första hand friluftslivet.

De naturtyper som bör ägnas mest uppmärksamhet i säkerställandearbe­tet är enligt min mening olika slag av våtmarker, urskogar och vissa

naturtyper i odlingslandskapet, såsom t. ex, ogödslade slätter- och betes-     Prop. 1987/88:85 marker. Därutöver bör även beaktas behovet att säkerställa vissa områden som nationalpark.

Med våtmarker menas grunda vattenområden samt markområden som permanent eller en stor del av året har en våt yta. Exempel på våtmarker är strandområden, grunda sjöar; kärr, mossar och sumpskogar. Våtmarker utgör ofta mycket mångskiftande ekosystem av stor betydelse för vatten­hushållningen, för åtskilliga växtarter och för större delen av faunan. Våtmarkerna är värdefulla för produkfionen av bär, svamp, vilt och fisk. Intresset har ökat för att utnyttja våtmarkerna bl, a, för skogsproduktion, jordbruk och framställning av energiråvaror. Åtskilliga värdefulla våtmar­ker hotas av bl, a, sådana exploateringsintressen. För det fortsatta säker­ställandearbetet utgör naturvårdsverkets våtmarksinventering ett viktigt underlag. Jag anser att det är viktigt att bevara så många våtmarker som möjligt, eftersom de har en stor betydelse för vattenhushållningen och för bibehållandet av ett levande landskcip. Det är särskilt angeläget att översil-ningsvätmarker, sumpskogar samt våtmarker i sydligaste Sverige, främst nära kusterna och på Öland och Gotland bevaras. Därutöver är det angelä­get att i samband med dikningsföretag begränsa eller motverka skada på naturmiljön.

Urskog definieras som en helt eller nästan helt orörd skog som kommit upp på orörd skogsmark utan människans påverkan. Sä gott som all skog i vårt land är påverkad av människan. Nästan överallt har huggning och bete förekommit. De urskogar och de relativt orörda skogar som finns kvar är skyddsvärda bland annat för att:

9 mänga djur och växter är helt beroende av urskogsmiljön « urskogen är en ursprunglig naturtyp i vårt land och därför har ett

egenvärde 0 bevara den genetiska variationen hos skogsträd vilken bl, a, är vikfig för

skoglig forskning 0 effekterna av människans skilda verksamheter på naturen skall kunna

värderas och ge kunskap om hur den opåverkade naturen fungerar 9 människor skall kunna uppleva den storslagenhet och de naturupplevel­ser som en urskog kan ge.

Naturvärdsverket har är 1986 publicerat den sista rapporten i verkets rapportserie om Sveriges urskogar. Syftet med denna inventering, som naturvårdsverket har utfört tillsammans med skogsstyrelsen, har varit att ta fram ett underlag för att kunna skydda särskilt värdefulla urskogsomrä­den.

De flesta av landets urskogar finns i Norrland, Enligt urskogsinvente­

ringen finns det längs fjällkedjan stora sammanhängande områden som i

liten utsträckning har berörts av avverkningar. Totalt har 64 områden om

sammanlagt ca 370000 ha urskog ocb urskogsartad skog avgränsats. Även i

Norrlands skogsbygder nedanför fjällområdet finns ett stort antal urskogs­

omräden. Dessa är som regel betydligt mindre än Qällurskogarna. Totalt

finns ca 200 sådana områden om tillsammans ca 50000 ha.[REDACTED_EFTERNAMN] om

Dalälven är större urskogar eller urskogsartade skogar mycket ovanliga, I

inventeringen redovisas ca 170 områden om sammanlagt ca 15000ha,

62

Jag vill i detta sammanhang erinra om att naturvårdsverket, på regering-     Prop. 1987/88:85 ens uppdrag, utreder formerna för skydd och förvaltning av 55 fjällnära urskogsområden med en total areal av 600 000 ha.

Hotet mot urskogarna har i takt med skogsbrukets mekanisering under 1900-talet blivit allt större. Det är angeläget att värdefulla urskogsomräden skyddas. Målet för arbetet att bevara urskogar bör enligt min åsikt vara att skydda urskogar i olika regioner och landskapstyper. För att bevara ur­skog och urskogsartad skog som ostörda ekosystem behövs skydd mot i princip all kulturpåverkan:

Odlingslandskapet har snabbt utvecklats mot enformigare och artfattiga-re växt-och djursamhällen.

Under senare hälften av 1940-talet inleddes en omfattande strukturratio­nalisering inom svenskt jordbruk, som bl, a. har fått till följd att kulturpräg­lade naturmiljöer som t, ex, ogödslade slåttermarker och betesmarker i det närmaste försvunnit.

Det mångformiga odlingslandskapet utgör grundförutsättningen för en rik flora och fauna. Det representerar också genom sina brukningsformer ett viktigt kulturarv med stora landskapsestetiska och rekreativa värden. Flera av de växtarter, som har utrotats under senare år eller, som i dag är hotade till sin existens, är bundna till ogödslade betes- och slåttermarker. Strukturomvandlingen och rationaliseringsåtgärderna inom jordbruksnä­ringen fortsätter, vilket innebär att de resterande delarna av slätter- och betesmarkerna hotas.

Under våren 1987 har en handbok för inventering av ängs- och hagmar­ker utarbetats inom naturvärdsverket. Med denna handbok som underlag har under är 1987 inventeringar påbörjats i ett antal län. Naturvårdsverket anser att det är angeläget att en riksomfattande inventering genomförs. Jag delar naturvårdsverkets uppfattning och vill betona att en sådan invente­ring är nödvändig för arbetet att bevara värdefulla naturtyper, fauna och flora i odlingslandskapet, liksom dess kulturvärden.

För att behålla ett mångformigt odlingslandskap krävs insatser av olika slag. Helt avgörande är hur den vardagliga skötseln av jordbruksmarken är utformad. Synpunkter på jordbruket och naturvärden har jag redovisat i avsnitt 3,2 och i avsnitt 3,3,2,

Jag vill här ocksä erinra om de möjligheter som finns sedan den Ijuli 1986 att till enskilda jordbruksföretag lämna ekonomiskt stöd till vård av värdefulla naturtyper i odlingslandskapet, s,k, NOLA-stöd, Natuivårds-verket har givit ut allmänna råd för verksamheten. Enligt vad jag har erfarit har denna stödform mottagits mycket positivt av myndigheter, organisatio­ner och brukare, 1 de fall kontakter har tagits med kommuner om ekono­misk och organisatorisk rriedverkan har reaktionerna genomgående varit positiva. Jag anser att denna form av stöd är enkel och effektiv för skyddet och värden av värdefulla naturtyper i odlingslandskapet. Anslaget kan också få en goodwill-effekt för myndigheternas naturvårdsarbete i bygder­na samt, i kombination med andra arbetsuppgifter, medverka till ökad sysselsättning i glesbygder. Jag anser därför att det är mycket angeläget att verksamheten fortsätter.

Ett stort antal skyddsvärda markområden i odlingslandskapet kommer

63

inte att kunna skyddas på ett tillfiedsställande sätt enbart genom nu be­skrivna åtgärder. Sädana områden bör i stället säkerställas som naturre­servat. Eftersom förändringen i odlingslandskapet går mycket snabbt efter upphörd hävd, bl, a, försvinner vissa växtarter efter kort tid, är det enligt min mening angeläget att resurser avdelas för att säkerställa de mest värdefulla områdena, i första hand naturliga betes- och slåttermarker.

För vård och förvaltning av naturvärdsobjekten, dvs, nationalparker, naturreservat m, m,, finns ett särskilt anslag. Anslaget används även för att bekosta fjällenheten i Jokkmokk, bemanningen av vissa utsjöplatser, verk­samheten med vapenfria tjänstepliktiga och det statliga ledsystemet i fjäl­len. Betydande värdinsatser inom naturvärdsobjekten har ocksä kunnat göras genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder, främst beredskapsarbeten. Fr, o,m. budgetåret 1984/85 har skett en omläggning av de arbetsmark­nadspolitiska insatserna, vilket har inneburit en kraftig minskning av be­redskapsarbetena. Detta har drabbat naturvården mycket hårt, framförallt värden av naturvårdsobjekt. Med hänsyn härtill gav regeringen i januari 1986 ett uppdrag till en särskild utredare att genomföra en översyn av naturvårdsförvaltningen. Utredarens betänkande överlämnades till rege­ringen i augusti 1986, I det följande (avsnittet 3,5, Översyn av naturvårds­förvaltningen) redovisar jag mina ställningstaganden till betänkandet. Av­slutningsvis vill jag erinra om min tidigare redovisade uppfattning, att man i arbetet med vården av naturvärdsobjekten bör beakta att särskilt odlings­landskapet ofta inrymmer både natur- och kulturvärden.

Prop. 1987/88:85

3.3.2 Skydd och vård av hotade arter

Mitt ställningstagande: En rik och varierad fauna och flora bör bibehållas. Inom ramen för rimliga krav på hänsyn och resursinsat­ser bör de naturligt förekommande växt- och djurarterna bevaras i livskraftiga och reproducerande populationer.

Ett samordnat handlingsprogram för vård av hotade växt- och djurarter bör snarast utarbetas av naturvårdsverket.

Skälen för mitt ställningstagande:Förlusten av arter utgör ett hot mot jordens samlade genresurser, dvs, den ärftliga variationen. Detta är på läng sikt troligen ett av de största och allvarligaste miljöproblemen och samti­digt det mest underskattade.

Under de senaste 300 åren har i genomsnitt en djurart per är utrotats. Just nu hotas över I 000 olika däggdjur, fåglar, kräldjur, groddjur och fiskar av utrotning. Hur många växtarter och hur många lägre djurarter som är på väg att försvinna vet vi inte mycket om, men för kärlväxter, dvs. blomväx­ter och ormbunksväxter, har siffran 50000 nämnts, dvs, en femtedel av det kända totala antalet. Mycket tyder på att arterna försvinner i en accelere­rande takt,

Alla arter lever i samklang med sin naturliga omgivning. När en livsmiljö förändras på något sätt, gynnas vissa arter och blir vanligare, andra går tillbaka eller försvinner helt. De flesta naturliga miljöförändringarna går

64

långsamt. Arterna kan då anpassa sig till de nya livsbetingelserna. På detta     Prop., 1987/88:85 sätt har arter utvecklats och miljöer förändrats i ett ständigt växelspel, alltsedan liv uppstod på jorden.

Det är ofta svårt att peka ut en enda orsak till att en art går tillbaka eller försvinner. De ekologiska orsakssammanhangen är komplicerade och kun­skapen om dem är begränsad. Ofta samverkar flera faktorer.

I Sverige är ca 400 högre växter hotade, varav ca 300 hör hemma i jordbrukslandskapet. Av dessa finns den största delen i eller i anslutning till kvarvarande oplöjda, ogödslade betes- och slåttermarker av oUka slag. Dessa naturtyper, de s. k. naturliga gräsmarkerna, har under de senaste hundraåren minskat från ca 2 milj, ha till dagens i runda tal 50000-100000 ha. De kvarvarande ytornas kvalitet med hänsyn till de hotade arternas ständortskrav försämras. Floravårdsinsatser är grundläggande även för faunan, dä mänga djurarter är beroende av specifika, hotade värdväxter.

Kontroll av de hotade arternas status har inte bara betydelse genom att de möjliggör bevarandeåtgärder för just dessa arter. De hotade arterna fungerar nämligen också som indikatorer på tillståndet och förändringarna i miljön. Inte minst gäller detta olika grupper av ryggradslösa djur. Genom insatser på detta område kan dels större, smygande ekologiska störningar eller stressympton noteras i ett tidigare skede, dels kan hela ekosystem eller delar därav räddas eller bevaras.

Det är angeläget att trygga mångfalden. Den genetiska resurs som en art representerar är oersättlig. Ett centralt mål för vär miljöpolitik i vid mening är därför att säkerställa en naturmiljö som ger våra växt- och djurarter goda möjligheter att överleva.

Många av de biotoper och miljöer som ingick i det äldre kulturlandska­pet, t, ex, ljunghedar, betesskogar, betade strandängar, hagar och slåtter­marker, har under de senaste hundra åren minskat i areal eller försvunnit helt. Härigenom har en lång rad arter fått sina levnadsbetingelser starkt förändrade,

I en utpräglad jordbruksbygd, där i stort all mark är uppodlad, är faunan och floran utarmad. Av de akut hotade och sårbara arterna är några klart missgynnade av biotopförändringar till följd av att vissa miljöer i det äldre odlingslandskapet försvunnit. Sparade märgelgravar, öppna diken, stengärdesgårdar, häckar, äkerholmar m.m, har en avgörande betydelse för överlevnaden av åtskilliga arter i åkerlandskapet. Jordbrukets val av grödor, odlingsteknik, bekämpningsåtgärder etc, är ocksä av stor betydel­se för fauna och flora. Några djurarter som försvunnit på grund av biotop­förändringar i odlingslandskapet är exempelvis vit stork, mellanspett och vaktel. Av hotade djurarter kan nämnas hasselmus, lövgroda och kärr­snäppa. Växtarter som hotar att försvinna.är bl. a, sådana som är beroende av vissa numera sällsynta naturtyper, säsom torrängar och hedar.

Dagens rationella skogsbruk leder till flera för djur- och växtliv negativa

förändringar. Tidigare öppen mark beskogas. Variationsrika skogar ersätts

med likåldriga och ensartade bestånd, vilket bl. a, medför att antalet be­

stånd som får åldras och bli biologiskt mogna blir mindre. Många av de

gamla naturbetesmarkerna används inte längre för bete utan planteras igen

med gran. Genom utdikning av våtmarker har tidigare öppen mark besko-

65

gats.

5   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

De nu nämnda förhållandena har, liksom den sparsamma förekomsten     Prop. 1987/88:85 av åldrande och döende träd i rationellt skötta skogar, medfört försämrade levnadsbetingelser för många arter.

I stora delar av norta Sverige omförs stora arealer gammal granskog till tallkulturer. Detta påverkar artsammansättningen. Vissa arter gynnas och andra missgynnas, I de södra delarna av landet minskade bok- och ädellöv-skogsarealen kraftigt fram till böljan av 1970-talet, då särskild lagstiftning beslutades om skydd för bokskogen.

Av de i sen tid försvunna arterna har sannolikt svart stork, blåkräka och härfägel påverkats av skogsbruket. Fin del sällsynta djurarter såsom havs-och kungsörn, berguv, vitryggig hackspett, gråspett m,fl. hotas av vissa biotopförändrande åtgärder inom skogsbruket. Det finns även vissa växt­arter som är hotade av skogsbruket. Bland dessa kan nämnas skuggbrä-ken, långskägg, niprör och brandnäva.

Utsläpp av föroreningar från olika industrier samt användningen av kemiska bekämpningsmedel i jordbruket har medfört att en stor del av faunan har utsatts för gifter som för åtskilliga arter kraftigt försämrat reproduktionen, I en del fall har gifterna orsakat sjukdom eller varit direkt dödliga. Det ökade kvävenedfallet från atmosfären innebär ett hot mot växtarter framförallt arter i vissa näringsfattiga miljöer.

Utterns snabba tillbakagång kan åtminstone delvis hänga samman med förgiftning och förorening av vattendrag, Östersjön är allvarligt förgiftad av kvicksilver, PCB och DDT, vilket bl, a, har drabbat gråsäl och vikare. Havsörnens reproduktion är starkt nedsatt och sillgrisslan har drabbats av äggskalsförtunning. Pilgrimsfalken är akut hotad och riskerar att utrotas om inte insatta stödåtgärder fortsätter.

Användningen av s,k, herbicider för kemisk ogräsbekämpning i jordbru­ket har lett till att åkermarkernas ogräsflora med tillhörande insektsfauna successivt har utarmats. Den fågelart som drabbats hårdast är rapphönan, som numera är försvunnen från en stor del av sitt svenska utbredningsom­råde.

Målen för det fortsatta arbetet inom fauna- och floravården bör vara att bibehålla en rik och varierad fauna och flora, att inom ranien för rimliga krav pä hänsyn och resursinsatser bevara de naturligt förekommande växt-och djurarterna i livskraftiga och reproducerande populationer i naturen.

Jag har tidigare i avsnitt 3,2 och 3,3,1 även berört det fortsatta arbetet med att bevara hotade arter. Arter och naturtyper kan inte bevaras enbart genom att natur skyddas som naturreservat eller motsvarande. Det är nödvändigt att en allmän varsamhet och hänsyn visas vid användningen av våra naturtesurser. Ett av de viktigaste instrumenten för en effektiv fauna-och floravärd är hänsynstagande vid den fysiska planeringen och vid olika former av markanvändning, såsom jordbruk, skogsbruk, vägdragning etc.

Problemen inom fauna- och floravårdsarbetet har mötts på flera olika

sätt. Fridlysning har fillämpats i många år. Denna form har betydelse

endast i de fall en art hotas på grund av störningar frän människan.

Djurskyddsområden har bildats till skydd för främst fågelfauna och salar.

De båda skyddsformerna naturreservat och nationalparker har ocksä inne­

burit skydd för många hotade arter. Dessa instrument är värdefulla och bör

66

utnyttjas även i fortsättningen.

Särskilda åtgärder - räddningsaktioner - har vidtagits för några av de Prop. 1987/88:85 mest akuta fallen. De mest uppmärksammade exemplen är insatserna för att återupprätta stammarna av berguv, havsörn, kungsörn och pilgrims­falk. Andra projekt gäller de stora rovdjuren, fjällräv, utter, fjällgås, glada, vitryggig hackspett m.fi. Det mest uppmärksammade projektet för beva­rande av hotade växtarter är Projekt Linné som startade för drygt tio år sedan. Projektet syftar till att samla in data om växtarters status och informera naturvårdsmyndigheterna om vilka arter som är hotade och hur dessa bör skyddas. Enligt min mening fordrar en framgångsrik fauna- och fioravård insatser från säväl forskare, myndigheter, markägare och den ideella naturvården. Mänga värdefulla insatser har gjorts från den ideella naturvårdsrörelsens sida, insatser som verksamt har kompletterat samhäl­lets åtgärder på området. På flera håll i landet pågår nu ett antal artbeva-randeprojekt pä ideell basis. För att dessa skall bli effektiva, krävs en viss samordning för vilken naturvårdsverket bör svara.

Eftersom kunskaperna om arternas miljökrav och levnadsvanor alltid måste vara utgångspunkten för varje handlingsprogram i artprojekt och kunskaperna i en del fall är bristfälliga, behövs en stark, målinriktad forskning avseende bevarandet av arterna och deras naturliga miljöer. Sådan forskning har bedrivits och bedrivs bl, a. inom ramen för anslaget Miljövårdsforskning, som administreras av naturvärdsverket.

Under senare år har insikten vuxit om behovet av målinriktade studier och åtgärder rörande de hotade och sällsynta arterna, samtidigt som nya tekniska förutsättningar har skapats för detta. Genom inrättandet av ett särskilt anslag till vård av hotade arter har regeringen underlättat systema­tiska och samordnade insatser.

Grundläggande för ett framgångsrikt artbevarandearbete är enligt min mening att ett särskilt handlingsprogram upprättas för vård av akut hotade, sällsynta och sårbara arter. Naturvårdsverket bör svara för att ett sådant tas fram. Ett viktigt led i detta arbete är de artdatabanker för flora och fauna som håller på att byggas upp av Sveriges lantbruksuniversitet, med anslag från statens naturvårdsverk, och som beräknas vara i full drift år 1989,

Jag har tidigare i min redogörelse omnämnt Sveriges deltagande i det internationella naturvårdssamarbetet. Detta arbete är till stor del inriktat på skyddet av hotade växt- och djurarter. Jag vill här betona vikten av att Sverige aktivt bidrar till att de internationella insatserna för flora och fauna blir framgångsrika.

För att möta behoven av resurser för vården av hotade arter har jag föreslagit regeringen att särskilda medel anvisas för detta ändamål även nästa budgetår. Jag återkommer till detta i det följande i samband med behandlingen av anslaget B 9, Vård av hotade arter m, m.

67

3.3.3 Friluftsliv

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: Allemansrätten innebär att naturen är till­gänglig för alla. Naturvärdsverket och länsstyrelserna har en viktig roll när det gäller att skapa förutsättningar för människorna att utnyttja naturen. Kommuner och landsting bör ha ett särskilt ansvar för säkerställande av områden för friluftslivet samt driften av an­läggningar för friluftslivets behov.

Skälen för mitt ställningstagande: Miljöpolitiken omfattar också omsorg om och åtgärder för det rörliga friluftslivet. Allemansrätten utgör den främsta tillgängen för människors ftiluftsliv. Jag har i flera sammanhang, bl, a, i riksdagen, pekat på allemansrättens stora betydelse och hur viktigt det är att vi värnar om den. Jag vill här också erinra om att strandskyddet vid våra hav, insjöar och vattendrag gör det möjligt att låta stränderna vara tillgängliga för friluftslivet. De åtgäider som behövs för att medborgarna skall ha tillgång fill naturen som en källa till rekreation är således en viktig del av naturvårdsarbetet.

Jag vill här kort beskriva det arbete som bedrivits och bedrivs för att förbättra villkoren för människornas friluftsliv. I slutet av 1960-talet och början av 1970-talet fick länsstyrelserna möjlighet att utnyttja beredskaps­medel för arbete med natiirvård och friluftsliv. De resurser som ställdes till förfogande användes bl, a, till att bygga vandringsleder, både fjälleder och vandringsleder i låglandsterräng,

I fjällen har markerade leder funnits länge. Under 1960-talet ökade fjällvandringen kraftigt, vilket resulterade i problem med skötsel och un­derhäll av lederna. Är 1977 fick naturvårdsverket överta ansvaret för långfärdsleder av turistiskt intresse, det s. k. statliga ledsystemet i fjällen som omfattar sommar-, vinter- och skoterleder. Det regionala ansvaret har länsstyrelserna i Kopparbergs, Jämtlands och Västerbottens län, I Nort­botten har ett särskilt organ - fjällenheten - bildats gemensamt av na­turvårdsverket och länsstyrelsen i Norrbottens län. Fjällenheten är lokali­serad till Jokkmokk. Totalt finns i de svenska fjällen 546 mil statliga leder, varav 196 mil utgör skoterleder, I anslutning till lederna finns ca 80 rast-skydd, drygt 400 broar och 3 båtleder, I det statliga ledsystemet i Qällen ingår inte Svenska Turistföreningens (STF) fjällstationer, övernattnings­stugor och passagerarbåtar. Statens satsningar på ledsystemet fortsätter. Jag har erfarit att chefen för industridepartementet i en proposition om särskilda regionalpolitiska insatser i Nortbottens län inom kort kommer att föreslå att särskilda medel anslås för bl, a, upprustning av det statliga ledsystemet i fjällen.

Som jag fidigare har nämnt, finns också ett system av vandringsleder nedanför fjällen. Dessa leder har i regel planerats och anlagts av länsstyrel­serna, I första hand kommunerna men även ideella föreningar och företag är huvudmän för driften och underhållet av lederna. Den första vandrings­leden i låglandstertäng var Sörmlandsleden, som stod klar år 1975, Sedan dess har ytterligare leder tillkommit, säsom t, ex. Skåneleden, HaUandsle-

68

den och Bergslagsleden. I dag finns det mer än 50 vandringsleder nedanför     Prop. 1987/88:85 Qällområdet med en sammanlagd längd om drygt 600mil. Sedan 1970-talet har även ett antal kanotleder anlagts. De mest kända är kanotlederna i Dalslands sjösystem.

Under 1960-talet ökade antalet fritidsbåtar kraftigt, framför allt i våra skärgårdar. Naturvårdsverket har under 1970- och 1980-talen lämnat bety­dande stöd till gästhamnar i syfte att minska nedskräpning och markförslit­ning. Till en del har satsningen lyckats men den har inte räckt till. Därför har naturvårdsverket även lämnat stöd till kommunalt skötta sophus med torrtoaletter ute i naturhamnarna. Kommuner och landsting har även själva låtit placera ut toaletter och sophus. Sådana s.k, sopmajor finns numera lite varstans i skärgårdarna samt vid de större sjöarna och kanaler­na, och nedskräpningen har minskat väsentligt. Jag vill här betona att jag finner det angeläget att fortsatta resurser ställs till förfogande så att nuva­rande ordning kan bibehållas i våra skärgårdar.

Överhuvudtaget har naturvårdsverkets bidrag till olika friluftsanlägg­ningar varit omfattande sedan slutet av 1960-talet, Under tiden 1969-1983 uppgick de totala bidragen ur verkets anläggningsstöd till mer än 350milj, kr. Större delen av bidragen har gått till stugbyar, campingplatser och fjällstugor, men även friluftsgårdar, motionscentraler och friluftsbad har fått bidrag.

Jag vill här erinra om fritidsfiskets betydelse för människornas frilufts­liv. Ca 2 milj, svenskar fritidsfiskar åtminstone någon gång varje år och ungefär 700000 av dem fiskar minst 10 gånger om året. Sedan handred-skapsfisket blev fritt år 1985 längs hela ostkusten och i de större sjöarna, har betydande områden blivit tillgängliga för fritidsfiske.

I detta sammanhang vill jag ocksä erinra om de mycket betydelsefulla insatser som de ideella organisationerna har gjort för att främja frilufts­livet. Ibland har gjorts banbrytande gärningar, säsom t. ex, STF:s "öpp­nande" av fjällväriden i början av seklet.

Intresset för friluftsliv har vuxit till följd av mera fritid och ett ökat tätortsboende. Allt fler människor i vårt land utnyttjar i dag sin fritid till friluftsliv och rekreation i olika former. Behovet av rekreafionsområden, inte minst av allemansrättsligt tillgängliga områden, har därmed också ökat. Det är därför angeläget att på olika sätt bredda och utveckla denna del av fritidsutbudet genom att mark- och vattenområden för friluftsliv säkerställs, skyddas och vårdas samt görs bättre tillgängliga för allmänhe­ten. Förutsättningarna för detta är i vårt land unika. Omväxlande natur, god miljö samt stora natur- och kulturvärden ger oss möjligheter att erbju­da människorna ett rikt och varierat fritidsutbud. Genom särskilda åtgär­der inom naturvårdslagstiftningens ram har också ovärderliga natur­områden tagits undan och skyddats mot exploatering och bebyggelse.

Naturvårdsverket och länsstyrelserna har haft och har en vikfig roll när det gäller att skapa förutsättningar för människorna att nyttja naturen. Detta arbete bör naturvårdsmyndigheterna självfallet fortsätta med.

Eftersom det stora flertalet av Sveriges medborgare bor i stora städer

eller andra tätorter, har tillgången på lämpliga naturområden för rekreation

blivit alltmer betydelsefull. Jag vill erinra om vad som anges i 2§ natur-

69

vårdslagen, nämligen att naturvården är en säväl statlig som kommunal Prop. 1987/88:85 angelägenhet. Jag vill vidare erinra om att naturvärdslagen i satnband med tillkomsten av den nya planlagstiftningen har ändrats sä att kommunerna har rätt att själva bilda naturreservat och naturvårdsomräden för i första hand det tätortsnära friluftslivets intressen. Detta kan ses som en marke­ring av att kommuner och landsting bör ha ett särskilt ansvar för säkerstäl­landet av områden för friluftslivet samt driften av anläggningar för frilufts­livets behov.

Naturvårdsverket har under årens lopp skaffat sig stora kunskaper om hur vi på bästa sätt kan skydda närrniljön mot ogynnsamma förändringar. Genom lagstiftning om hänsynsregler i jord- och skogsbruket kan frilufts­livets behov beaktas i dessa näringar. Skogsstyrelsen utarbetar tillsam­mans med naturvårdsverket råd om utformningen av skogsbruk i tätortsnä­ra områden och i skärgårdsområden som skall tillgodose bl, a, friluftslivets intressen.

Genom PBL blir kommunala översiktsplaner över mark- och vattenan­vändningen obligatoriska. Översiktsplanerna ger bl, a, bättre förutsättning­ar för en belysning av konflikter mellan exploateringsintressena och na­turvården. Inför den planering i kommunerna som PBL medför skall naturvärdsverket och länsstyrelserna medverka till information och utbild­ning om friluftslivets behov.

De reformer som jag nu har talat om ger stora möjligheter för naturvär-, den och friluftslivet att flytta fram sina positioner i samhällsplaneringen.

Det är en viktig uppgift för naturvårdsverket och länsstyrelserna att informera om och därmed stimulera till besök i de skyddade områdena. Stora insatser görs i detta avseende. Ett aktuellt exempel är den kampanj. Nära till naturen, som naturvårdsverket genomför under år 1988 i samarbe­te med ett antal myndigheter, bildningsförbund, folkrörelser och organisa­tioner samt näringslivet. Kampanjen syftar till att sprida kunskap om den svenska naturen och våra naturreservat och att entusiasmera människor att ge sig ut i naturen. Ett annat syfte är att skapa förståelse för hur viktigt det är att vi på olika sätt värdar vår natur och bevarar den till kommande generationer, 1 detta sammanhang vill jag också nämna de värdefulla insatser som stiftelsen Håll Sverige Rent genomför, i första hand genom kampanjer mot nedskräpningen men även genom att bl, a, främja återvin­ning av olika konsumentförpackningar.

Sammanfattningsvis vill jag säga att friluftslivet bör främjas t, ex, genom kommunal planering, säkerställande av mark, hänsynstagande av dem som bedriver de areella näringarna, genom de ideella organisationernas arbete och genom en ökad information om alla de möjligheter till friluftsliv som den rika svenska naturen erbjuder.

3.4 Utvidgning av vissa nationalparker, m. m.

Jag tar i det följande upp en framställning från statens naturvårdsverk om

att dels utvidga nationalparkerna Ängsö, Blå Jungfrun och Gotska Sandön

till att omfatta omgivande vattenområden, dels utvidga Sånfjällets natio-

70

nalpark. Jag behandlar ocksä en framställning frän naturvårdsverket om medgivande till inträng i Stora Sjöfallets nationalpark med anledning av en planerad turistanläggning vid Vietas,

Prop. 1987/88:85

3.4.1 Nationalparkerna Ängsö, Blå Jungfrun och Gotska Sandön

Mitt förslag: Nationalparkerna Ängsö, Blå Jungfrun och Gotska Sandön utvidgas till att omfatta omgivande vattenområden.

Naturvårdsverkets förslag: Ängsö nationalpark avsattes år 1909 i syfte att bevara ett äldre odlingslandskap i väsentligen oförändrat skick, 1 beslu­tet anges att nationalparken omfattar ön Ängsö, Ängsö utgjorde en del av statens fastigheter Väringsö 1:1 och 2:1 i Norrtälje kommun. Den Ijuli 1976 överfördes Ängsö nationalpark frän domänfonden till natur­värdsfonden. Fastigheternas vattenområden ingick inte i nationalparken och var alltjämt bokförda på domänfonden. Efter framställning från statens naturvårdsverk förordnade regeringen att de till fastigheterna Väringsö I: I och 2:1 i Norrtälje kommun hörande vattenområdena utanför Ängsö skul­le, inklusive holmar och skär, överföras från domänfonden till naturvårds­fonden. Ar 1980 avstyckades Ängsö frän Väringsö 1:1 och 2:1 och national­parksfastigheten Väringsö 1:3 bildades inkl, ett vattenområde om 120ha, vilket område Ibrmellt inte ingår i nationalparken. Enligt naturvärdsverket finns behov av att reglera allmänhetens tillträde till viss del av omgivande vattenområde.

Blå Jungfrun avsattes som nationalpark år 1926 i syfte att bevara ön i dess naturiiga tillstånd. Nationalparken omfattar endast ön, som ingår i fastigheten Jungfrun 1:1 i Oskarshamns kommun. Det till fastigheten hö­rande vattenområdet ingår formellt inte i nationalparken.

En del av Gotska Sandön avsattes som nationalpark år 1910, Är 1963 

Utvidgades nationalparken till att omfatta praktiskt taget hela Gotska Sand­ön, som utgörs av fastigheten Gotska Sandön 1:1 i Gotlands kommun. Det till fastigheten hörande vattenområdet ingår formellt inte i nationalparken, I nationalparken ingår inte kyrkogårdsfastigheten Gotska Sandön 1:2, om­fattande 5l6m,

Även vad gäller Blå Jungfruns och Gotska Sandöns nationalparker anser, naturvärdsverket att det finns behov av att reglera bl, a, allmänhetens tillträde till vissa delar av omgivande vattenområden. Verket anser att det till statens fastigheter hörande enskilda vattenområdet enligt lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde bör ingå i dessa båda nationalparker. För Blå Jungfrun berör förslaget ett vattenområde med 300 meters bredd runt ön. För Gotska Sandön föreslås gränsen på vissa sträc­kor följa tre meters djupkurva på mer än 300 meters avstånd från strand­linjen. Statens naturvårdsverk föreslår således att de tre nationalparkerna får utvidgas med de till nationalparksfastigheterna tillhörande vattenområ­dena.

Remissinstanserna: Efter remiss har yttranden över förslaget att utvidga

Ängsö nationalpark avgetts av fiskeristyrelsen, domänverket, statens länt- Prop. 1987/88:85 mäteriverk, länsstyrelsen i Stockholms län, Norrtälje kommun. Svenska naturskyddsföreningen och Sveriges Sportfiske- och fiskevårdsförbund. Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot den föreslagna utvidgningen, Fiskeristyrelsen förutsätter att naturvårdsverket samråder med fiskenämnden i Stockholms län, innan villkoren för fisket i vatten­området fastställs. Domänverket anser att fiske, som nu är tillåtet inom det aktuella vattenområdet med undantag för ett fågelskyddsområde med till­trädesförbud, även i fortsättningen bör vara tillätet, Sveriges Sportfiske-och fiskevårdsförbund har anfört liknande synpunkter.

Efter remiss av förslagen att utvidga Blå Jungfruns och Gotska Sandöns nationalparker har yttranden avgetts av fiskeristyrelsen, statens lantmäte­riverk, länsstyrelserna i Kalmar resp, Gotlands län, Svenska naturskydds­föreningen och Oskarshamns kommun resp, Gotlands kommun.

Förslaget till att utvidga Blå Jungfruns nationalpark tillstyrks av samtliga remissinstanser.

Vad gäller Gotska Sandöns nationalpark tillstyrker flertalet remissin­stanser eller lämnar förslaget utan erinran. Statens lantmäteriverk har dock anfört bl. a. följande. Utanför Gotska Sandön är bottenförhållandena sådana att gränsen för det enskilda vattenområdet på något ställe kommer att gå utanför 300-metersavståndet, Enligt vad som upplysts är bottendju­pen i öns närhet inte heller stabila. Pä grund av vattenrörelserna kan således kurvan för tremetersdjupet flyttas inom en i sammanhanget över­skådlig tid. Om nationalparken anpassas till fastighetsgränsen som i detta fall utgörs av en svårdefinierad linje mot det allmänna vattenområdet -vilket dessutom kan tänkas flytta sig frän tid till annan- synes onödiga problem uppstå för sjöfarten. Vid Getska Sandön syns det därför vara att föredra en gräns för nafionalparken som går på ett störte avstånd än 300 meter från land. Hur långt utanför den bör gä får bli beroende av bl, a. bottenförhållandena, men den bör i det fallet dras med ett konstant avstånd från land. Gotlands kommun avstyrker den föreslagna utvidgningen. Kom­munen anser att de skyddsåtgärder som föreslås redan kan upprätthållas med gällande lagstiftning. Om eventuella inskränkningar i allemansrätten behöver införas, bör detta föregås av en allsidig prövning, vilken lämpligen sker genom planläggning enligt byggnadslagstiftningen.

Skälen för mitt förslag: För egen del anser jag i likhet med remissinstan­serna att det finns praktiska fördelar att låta nationalparkerna Ängsö och Blå Jungfrun överensstämma med den rådande fastighetsindelningen, så att även de till fastigheterna hörande vattenområdena omfattas av national­parksbestämmelserna. Det kan ocksä finnas behov av att reglera viss verksamhet, bl. a, allmänhetens tillträde till vattenområdet närmast öarna.

När det gäller den föreslagna utvidgningen av Gotska Sandön har flerta­let remissinstanser tillstyrkt en sådan, Gotlands kommun har avstyrkt utvidgning av gränsen och lantmäteriverket har haft synpunkter på hur gränsen skall dras i vattenområdet utcinför nationalparken.

För egen del anser jag att förhållandena i vattenområdet runt Gotska

Sandön kan behöva regleras. Gotska Sandöns vattenområden hyser natur­

vetenskapliga värden, I likhet med naturvärdsverket och det stora flertalet

72

remissinstanser anser jag därför att det finns behov av att låta även det omgivande vattenområdet runt Gotska Sandön ingå i nationalparken. Vad gäller avgränsningen i vattnet anser jag att det inte finns skäl att låta nationalparken omfatta något annat vattenområde än vad som hänförs till berörd fastighet enligt lagen (1950:595) om gräns mot aUmänt vattenområ­de.

Prop. 1987/88:85

3.4.2 SånQällets nationalpark

Mitt förslag: Sånfjällets nationalpark utvidgas med omgivande mark som är upptagen på naturvårdsfonden.

Naturvårdsverkets förslag: SänQällets nationalpark avsattes år 1909 i syfte att bevara ett skogs- och fjällområde i de södra Qälltrakterna i dess naturliga tillstånd. Nationalparken omfattar ca 2700 ha och är belägen pä Sånfjällets östra sida. Sedan är 1980 har naturvårdsverket i samråd med länsstyrelsen i Jämtlands län verkat för inköp av mark i området i avsikt att hela Sånfjället skall kunna avsättas som nationalpark. Hittills har ca 7 800 ha förvärvats. Det återstår nu två enskilt ägda områden som på sikt bör införlivas med nationalparken. Dels gäller det ett triangelformat områ­de om ca 450 ha ovanför Nysätern på västra sidan, dels ett område om ca 500 ha sydväst om Nyvallens fäbod norr om den befintliga nationalparken. Dessa två områden avses bli avsatta som Nysäterns resp. Nyvallens natur­reservat i avvaktan pä att staten genom avtal köpt in dem sä att de i en framtid kan ingå i nationalparken,

Sånfjället är ett isolerat fjällmassiv med fem toppar som når över 1000 m. Den högsta når upp till 1 277 m. På sluttningarna finns välutbildade rännor, bildade av inlandsisens avsmältning. Området är viltrikt. De vand­ringsleder som redan finns skall kompletteras. Det är enligt naturvårdsver­kets mening starkt befogat att utvidga nationalparken med hittills inköpta områden och på sikt även med de två naturreservat som länsstyrelsen avser besluta om.

Statens naturvårdsverk hemställer att SånQället utvidgas med den mark staten har förvärvat och på sikt även med de föreslagna naturreservaten Nysätern och Nyvallen,

Remissinstanserna: Efter remiss har yttranden över förslaget att utvidga Sånfjällets nationalpark avgetts av kammarkollegiet, lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, domänverket, länsstyrelsen i Jämtlands län, Sveriges lant­bruksuniversitet, Häijedalens kommun. Friluftsfrämjandet, Svenska na­turskyddsföreningen, Svenska samernas riksförbund och Svenska turist­föreningen. Därutöver har en skrivelse inkommit frän Mittådalens sameby.

Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Läns­styrelsen anför dock bl, a, att det kan synas olämpligt att "blanda" natio­nalparken med de två föreslagna naturtcseryaten. Orsaken härtill är att reservaten utgörs av ett flertal enskilda fastigheter, där starka önskemål finns att behålla äganderätten och framför allt möjligheten att bedriva jakt.

73

På lång sikt bör dock huvuddelen av reservaten kunna överföras till natio­nalparken.

Skälen för mitt förslag: Naturvårdsverkets förslag att utvidga Sånfjällets nationalpark med de områden som staten numera förvärvat samt vissa områden som överförts frän domänfonden till naturvårdsfonden har inte mött någon erinran av remissinstanserna. Eftersom det är ovisst när de två områdena blir förvärvade som staten ännu inte har inköpt och som på sikt avses ingå i nationalparken, bör de enligt min mening inte nu omfattas av en utvidgning av nationalparken, 1 övrigt anser jag att den föreslagna utvidgningen bör få ske. Mitt förslEig till utvidgning av SånQäUets national­park framgår av kartan i figur 3,1,

Prop. 1987/88:85

Figur 3.1 Karta över Sånfjället

Gr

ä

ns f

ö

r S

å

nfj

ä

llets nationalpark F

ö

rslag till utvidgning

1 km

Allm

ä

nt kartmateriel fr

å

n Lantm

ä

teriverket, Medgivande 87,0209, Godk

ä

nd ur sekretessynpunkt, Lantm

ä

teiriverket 1987-11-16,

74

3.4.3 Stora Sjöfallets nationalpark

Prop. 1987/88:85

Mitt förslag: En turistanläggning medges i anslutning till statens vattenfallsverks bebyggelseområde vid Vietas i Stora Sjöfallets na­tionalpark.

Naturvårdsverkets förslag: Stora Sjöfallets nationalplark avsattes genom riksdagsbeslut är 1909 i syfte att bevara ett högnordiskt fjällandskap i dess naturiiga tillstånd. Nationalparken är belägen kring Stora Lule älvs övre lopp. Inträng i nationalparken har av riksdagen medgivits vid flera tillfäl­len, senast år 1980 (prop, 1980/81:19, JoU 11, rskr, 48), Riksdagen bemyn­digade dä regeringen att medge det intrång i nationalparken som föranled­des av en tredje tilloppstunnel till Vietas kraftstation.

Den nuvarande bebyggelsen i nationalparken vid Vietas tillkom på grund av statens vattenfallsverks utbyggnad av Vietas kraftstation på 1960-talet och tillhörande tunnelbygge på 1980-talet, Vattenfall har delvis avvecklat sin verksamhet i Vietas, En omrädesplan upprättades och antogs av Gäl­livare kommunfullmäktige år 1981. I denna plan föresläs att en befintlig anläggning för turism behålls och att ytterligare utbyggnad görs med ho­tell/vandrarhem, stugby, husvagnsparkering, tältplats samt eventuell upp­rustning av ett befintligt servicehus. Kort- och långtidsparkering avses anordnas. Gällivare kommun upprättade härefter efter överenskommelse med statens naturvärdsverk ett förslag till dispositionsplan över Vietasom-rådet. Avsikten är att efter det att Vattenfalls byggnadsverksamhet i stort sett har lämnat Vietasområdet skall området disponeras som bl, a. turistan­läggning. Förslaget till dispositionsplan avgränsades från Lappviken i öster med bl, a, STF:s nuvarande båtplats till Sjöfallsuddens naturtastplats i väster. Planen syftar till att få till stånd en permanent turistanläggning i Vietas. Naturvårdsverket och länsstyrelsen i Nortbottens län anförde i yttrande över planen att man frånsett några detaljfrågor inte hade något att erinra mot planförslagets utformning.

Naturvårdsverket har hemställt om regeringens bemyndigande att med­ge att en permanent turistanläggning får uppföras vid Vietas. Verket anser, med hänsyn till den exploatering av området som skett i samband med vattenkraftsutbyggnaden och att det faktiskt under lång tid bedrivits turis­tisk verksamhet i Vietas, att en permanent turistanläggning väl låter sig förenas med naturvårdens intressen.

Remissinstanserna: Efter remiss har yttranden över naturvärdsverkets framställning avgetts av lantbruksstyrelsen, statens vattenfallsverk, läns­styrelsen i Nortbottens län. Svenska naturskyddsföreningen. Svenska sa­mernas riksförbund och Sveriges Turisträd, Alla instanser har förklarat sig inte ha något att erinra mot en permanent turistanläggning i Vietas, Vissa detaljsynpunkter har framförts av lantbruksstyrelsen. Svenska natur­skyddsföreningen och Svenska samernas riksförbund beträffande förslaget till dispositionsplan för området. Svenska naturskyddsföreningen har framfört synpunkter på utbyggnaden av vägar, urskogsobjektet Vietas, Vattenfalls informationsanläggning, biltrafiken och anläggningar för den-

75

samma samt på skotertrafiken inom området. Lantbruksstyrelsen och     Prop. 1987/88:85 Svenska samernas riksförbund har framfört vissa synpunkter beträffande placering av naturrum och husvagnar.

Skälen för mitt förslag: Förslaget om intrång i Stora Sjöfallets nafional-park har i princip tillstyrkts av remissinstanserna. Med hänsyn till den exploatering av området som redan har skett på grund av vattenkraftsut­byggnaden och då den planerade verksamheten låter sig förenas med naturvärdens intressen, anser jag för min del att det begärda intrånget bör få ske. Några remissinstanser har framfört synpunkter i detaljfrågor beträf­fande den föreslagna dispositonsplanen. Detta är frågor som bör behandlas i samband med plangenomförandet, och jag förutsätter att berörda intres­senter fär framföra sina synpunkter i detta sammanhang.

3.5 Översyn av naturvårdsförvaltningen

3.5.1 Inledning

Jag tar nu upp den särskilda översyn av naturvårdsförvaltningens organisa­tion och funktion som gjordes under är 1986 av en särskild utredare och som redovisas i betänkandet (Ds.lo 1986:4) Våra naturvårdsobjekt. För­valtning, skötsel, ekonomi,

I det följande redovisar jag för riksdagens kännedorh översiktligt betän­kandet liksom vissa i detta upptagna förslag samt mina ställningstaganden till dessa .

I betänkandet föresläs en effektivisering av naturvårdsförvaltningen vad gäller administration och ansvarsfördelning samt ekonomisk planering och redovisning. Vidare lämnas förslag till ett utvidgat kommunalt och lands­tingskommunalt engagemang i naturvårdsförvaltningen, vissa ompriorite­ringar, alternativa finansieringskällor, beredskapsarbeten för naturvård, ideella organisationers medverkan i naturvårdsförvaltningen, m. m. Under utredningsarbetet har utredaren också uppmärksammat problemen kring bevarandet av odlingslandskapet. Vissa principförslag läggs fram i dessa frågor.

En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3.1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.2, En sammanställning över remissyttrandena har upprättats inom miljö- och energidepartementet och finns tillgänglig där (ME/Jo 1863/86).

Av direktiven till den särskilda översynen framgår bl. a, att betydande

arealer avsatts som nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden el­

ler djurskyddsområden. Mer än 2 milj, ha har sålunda hittills skyddats

genom förordnanden enligt naturvårdslagen. De skyddade områdena ford­

rar en kontinuerlig vård och förvaltning. Medel för detta ställs till förfogan­

de dels genom anslaget Vård av naturreservat m. m,, dels genom arbets­

marknadspolitiska insatser, främst beredskapsarbeten. Anslagen till be­

redskapsarbeten har minskat kraftigt under senare är. Statens naturvårds­

verk samt länsstyrelserna i Malmöhus, Hallands och Västerbottens län har

i skrivelser år 1985 till regeringen behandlat konsekvenserna på naturvår-

76

dens område av den förändrade tilldelningen av medel för beredskapsarbe­ten.

Revisionskontoren vid skogsstyrelsen och riksförsäkringsverket har un­der år 1985 genomfört en revision av vården och förvaltningen av natur­vårdsobjekt. Vissa åtgärder och utredningar föreslås för att effektivisera naturvärdsförvaltningen.

Det är bl, a. mot denna bakgrund som den särskilde utredaren tillkalla­des med uppdrag att se över naturvårdsförvaltningens organisation m, m. Utredarens förslag syftar till en effektivare vård med oförändrade resurser. Utanför uppdraget har utredaren ocksä lämnat vissa förslag till landskaps-värdande åtgärder i odlingslandskapet.

De förslag som lämnas i betänkandet fär i sina huvuddrag ett positivt bemötande av remissinstanserna. Åtskilliga remissinstanser påpekar dock att förslagen inte tillgodoser det resursbehov som krävs för att klara värden av naturvårdsobjekten. I stort sett alla remissinstanser ställer sig bakom förslaget att åtgärder måste vidtas för att bibehålla det öppna odlingslandskapet. Flera instanser är emellertid starkt kritiska till utred­ningens förslag att finansiera åtgärderna genom höjning av miljöavgifterna pä gödselmedel och bekämpningsmedel.

Jag vill redan här anmäla att jag delar flertalet remissinstansers uppfatt­ning att utredningsförslaget kan läggas till grund för åtgärder i syfte att effektivisera naturvårdsförvaltningen. Dessa åtgärder bör genomföras inom befintlig resursram.

Prop. 1987/88:85

3.5.2 Den centrala och regionala administrationen

Mitt ställningstagande: Naturvårdsverket bör som central förvalt­ningsmyndighet även i fortsättningen ha ansvaret för samordningen av naturvårdsförvaltningen i hela landet. Länsstyrelsen är regional naturvårdsförvaltningsmyndighet och bör även i fortsättningen ha ansvaret för naturvårdsförvaltningen i länet.

Länsstyrelsen bör till förvaltare av naturvårdsobjekt utse den som med hän.syn till kompetens samt från naturvårdssynpunkt och av ekonomiska eller andra skäl bedöms som mest lämplig för ändamå­let. Jag kommer att föreslå regeringen att nuvarande föreskrift i 3 § naturvårdsförordningen att vissa uppräknade myndigheter och or­gan i första hand skall utses som förvaltare bör utgå.

Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt ställningsta­gande.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser fillstyrker utredarens för­slag.

Skälen för mitt ställningstagande: Jag biträder utredarens uppfattning att statens naturvårdsverk som central förvaltningsmyndighet även i fortsätt­ningen bör ha ansvaret för samordningen av naturvärdsförvaltningen i landet. Likaså bör länsstyrelsen säsom regional naturvårdsmyndighet lik-

77

som f n, ha ansvaret för naturvårdsförvaltningen i länet. Länsstyrelsen,     Prop. 1987/88:85

som är regionalt ansvarig för säkerställande av värdefull natur, bör ha goda

möjligheter att ansvara för den regionala förvaltningen av de förvärvade

objekten. Dessutom ansvarar länsstyrelsen för den regionala planeringen i

stort rörande bl. a. naturvärd och friluftsliv, vilket bör ge förutsättningar

för en samordning och effektivisering av olika insatser. Detta gäller inte

minst frågor som rör kulturmiljövärden i odlingslandskapet. Ytteriigare vill

jag framhålla den stora fördel sorn ligger i den samordning mellan den

ordinarie naturvårdsverksamheten och planeringen av beredskapsarbeten

som kan ske på länsstyrelsenivå.

Det är länsstyrelsen som har att prioritera de områden som bör avsättas som naturreservat och också ta ställning till målen med de olika reserva­ten. Länsstyrelsen beslutar också om skötselplaner för reservaten och ser till att det finns balans mellan säkeiställande och resurser för skötseln, Pä detta sätt fär länsstyrelsen en betydande kunskap om reservaten, som gör den lämplig att vara regional förvaltningsmyndighet.

Naturvårdsförvaltningen av de enskilda objekten bör i de flesta fall kunna överlåtas på andra organ. För närvarande gäller i regel att förvalt­ningen av naturvärdsobjekten sker genom skogsvärdsstyrelsen eller do­mänverket. Utredningen har föreslagit, att denna särställning tas bort sä att även andra organisationer kan utses till förvaltare av naturvårdsobjekt.

Jag vill betona att den grundläggande principen för val av en förvaltare bör vara att den bör utses som har de bästa kunskaperna och övriga förutsättningar för en långsiktigt ändamålsenlig förvaltning samtidigt som kostnaderna för förvaltningen hålls så låga som möjligt. Detta innebär sålunda att andra statliga myndigheter, kommuner, stiftelser eller företag bör kunna utses till förvaltare av naturvårdsobjekt. En förutsättning är att de har kompetens och resurser för detta, I vissa fall bör även ideella organisationer och enskilda markägare som uppfyller dessa krav kunna få ansvaret för förvaltningen av naturvårdsobjekt eller åta sig enskilda arbe­ten på uppdrag av naturvårdsförvaltaren. Enligt min uppfattning bör detta kunna effektivisera förvaltningsarbetet samt ge värdefulla effekter för sys­selsättningen i glesbygder. Länsstyrelsen och naturvårdsförvaltaren bör i varje enskilt fall pröva möjligheten att lägga ut sådana arbeten på andra.

Länsstyrelsen bör sålunda utse den till förvaltare av naturvårdsobjekt som med hänsyn till kompetens samt frän naturvärdssynpunkt och av ekonomiska eller andra skäl bedörns som mest lämplig för ändamålet, 1 konsekvens härmed avser jag att föreslå regeringen att föreskriften i 3 § naturvårdslörordningen att vissa uppräknade myndigheter och organ i första hand skall utses som förvaltare bör utgå.

78

3.5.3 Ekonomisk planering m. m.

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: Naturvårdsverket bör fä i uppdrag att i sam­råd med riksrevisionsverket se över formerna för den ekonomiska planeringen och redovisningen av medlen för vård och förvaltning av naturvärdsobjekt.

Länsstyrelsen och inte som nu naturvårdsverket - bör vara prövande myndighet beträffande statsbidrag ur vårdanslaget till kommuner, stiftelser m, fi, samt för landskapsvård.

Utredarens förslag: Överensstämmer med mitt ställningstagande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredarens för­slag.

Skälen för mitt ställningstagande: Från anslaget Värd av naturreservat m,m, kan beviljas medel för naturvårdsförvaltningen. Naturvårdsverket fördelar medlen. Naturvårdsverket har inför budgetåret 1986/87 infört en enkel anslagmodell, som medger att länsstyrelserna inom givna ramar kan göra en egen prioritering av vårdinsatserna. Den genomförda ändringen har utredaren funnit vara ett viktigt steg för att minska den centrala detaljstyrningen av vårdanslaget. En sådan enkel modell för anslagsfram­ställningen förutsätter dock att redovisningen av medelsanvändningen ut­formas så att prioriterings- och budgetarbetet blir effektivt. Naturvårds­verket och riksrevisionsverket bör gemensamt se över formerna för det ekonomiadministrativa informationssystemet m,m. Jag återkommer sena­re till regeringen med förslag till det uppdrag som behövs för ändamålet. Det är därvid angeläget att en samordning sker med den översyn av naturvårdsverkets organisation som jag tidigare har aviserat.

Naturvårdsverket beviljar statsbidrag ur anslaget Vård av naturreservat m,m, till kommuner, stiftelser m,fi, för förvaltning av naturvårdsobjekt samt till landskapsvård. Jag ser inga avgörande skäl till att ansökningar om bidrag i fortsättningen skall behöva behandlas av en central myndighet. Frågan om sädana statsbidrag bör i stället prövas av länsstyrelsen i enlig­het med generella föreskrifter frän naturvårdsverket. Genom dessa åtgär­der fär länsstyrelsen även ett utvidgat och mera preciserat ansvar för naturvårdsförvaltningen.

3.5.4 Kommunernas ansvar

Mitt ställningstagande: Länsstyrelserna bör kunna ta upp förhand­lingar med kommuner eller landsting om ansvaret för naturvårds­förvaltningen och kostnadsansvaret för förvaltningen av enskilda naturvårdsobjekt.

Utredarens förslag: Överensstämmer i sak väsentligen med mitt ställ­ningstagande. På vissa punkter vill utredaren gå längre. Utredaren har

79

bl. a, föreslagit att vissa angivna principer för fördelningen av förvaltnings-och kostnadsansvaret för naturvärdsobjekten bör författningsregleras.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har i allmänhet tillstyrkt eller har ingen erinran mot utredarens förslag. Några remissinstanser, däribland landstingsförbundet och kommunförbundet avvisar förslaget i fråga om en författningsreglerad ansvarsfördelning mellan stat och kom­mun.

Skälen för mitt ställningstagande: Naturvårdsförvaltningen har av tradi­tion ansetts vara en huvudsakligen statlig angelägenhet. En av orsakerna till detta har varit att staten har haft det huvudsakliga ekonomiska ansvaret för tillkomsten av naturvärdsobjekten och en annan att länsstyrelsen har varit beslutande myndighet. Som en följd av detta har även frågor som normalt ligger inom den primärkommunala/landstingskommunala sektorn, såsom friluftsliv m.m,, blivit en statlig angelägenhet inom många av na­turvårdsobjekten. Enligt 2§ naturvärdslagen är naturvärden emellertid en såväl statlig som kommunal angelägenhet. Av detta följer att även kommu­nerna har ett kostnadsansvar för naturvårdsarbetet. Kommunerna har genom PBL och följdändringar på grund av denna i naturvårdslagen givits möjligheten att inrätta kommunala naturteservat och naturvårdsområden. Kommunerna tar då samtidigt också på sig ansvaret för kostnaderna för sädana kommunala objekt. Ansvarsfördelningen är här reglerad i natur­värdslagstiftningen. Även för andra objekt kan det vara aktuellt att kom­munerna eller landstingen tar på sig vissa kostnader för förvaltningen. Detta bör komma i fråga endast genom frivilliga avtal.

Utredaren har pekat pä möjligheten att på frivillig väg bilda kommunala och landstingskommunala stiftelser för naturvård och friluftsliv och att stiftelserna i sin verksamhet också kan inrymma vård och förvaltning av naturvårdsobjekt. Jag vill för egen del notera att sådana stiftelser redan finns på flera håll och att erfarenheterna av denna verksamhetsform är positiva.

Prop. 1987/88:85

3.5.5 Skötselplanefrågor

Mitt ställningstagande: Skötselplanen för ett naturreservat och ett naturvårdsområde bör göras till ett obligatoriskt dokument som skall ingå i förordnandebeslutet. Arbetet med skötselplaner för befintliga reservat bör intensifieras.

Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt ställningsta­gande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser fillstyrker utredarens för­slag.

Skälen för mitt ställningstagande: Skötselplanen är det viktigaste doku­mentet för bedömningen av behovet av skötseln av naturvårdsobjekt. För närvarande finns skötselplaner för drygt hälften av naturreservaten. Sköt­selplaner bör enligt min mening på sikt finnas för samtliga objekt. Planerna

80

bör vara sädana att de kan ligga till grund för beräkningar av skötselkostna­derna och så att det går att göra realistiska ekonomiska bedömningar utifrån planerna, Skötselplanearbetet måste bedrivas parallellt med ar­betet på att säkerställa skyddsvärd natur. Skötselplanen bör vara ett obli­gatoriskt dokument som alltid skall ingå i beslutet om naturreservat och naturvårdsområde. En föreskrift om detta bör tas in i 9 § naturvårdsförord­ningen.

Jag avser att i ett annat sammanhang föreslå regeringen att 9§ natur­vårdsförordningen ändras i enlighet med vad jag har anfört.

Om skötselplanen görs till ett obligatoriskt dokument som skall ingå i förordnandet om naturreservat och naturvårdsområde bör samtliga kost­nader för att upprätta skötselplan kunna ses som ett led i arbetet med att säkerställa objektet. De kostnader för skötselplanearbetet som nu belastar anslaget Vård av naturreservat m, m, bör i stället belasta anslaget Mark för naturvård. Jag återkommer till detta vid min behandling av anslagsfrågorna i det följande.

Prop, 1987/88:85

3.5.6 Översyn av naturvårdsobjekt m. m.

Mitt ställningstagande: De statliga insatserna för vård och förvalt­ning av naturvårdsobjekt bör i första hand koncentreras till områden av riksintresse för vetenskaplig naturvård och friluftsliv. Insatser för att bevara omistliga naturvärden bör prioriteras.

En översyn bör ske av alla naturvårdsobjekt med syfte att na­turvårdsförordnanden som inte längre är motiverade kan upphävas. Jag kommer senare att föreslå regeringen det uppdrag som erfordras för att genomföra en omprövning av naturvårdsobjekten.

Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt ställningsta­gande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens för­slag.

Skälen för mitt ställningstagande: Omfattningen av antalet skyddsvärda objekt har successivt utvidgats utan att de samlade konsekvenserna av detta har bedömts. Därför bör grunder för en striktare prioritering mellan olika tänkbara naturvårdsobjekt utarbetas.

Enligt 12 § naturvårdsförordningen får ett naturreservatsbeslut upphä­vas endast om synnerliga skäl föreligger. Om det ursprungliga motivet för att avsätta ett objekt inte längre finns, torde detta vara ett sådant synneriigt skäl. En kritisk granskning av samtliga befintliga naturvårdsobjekt med avseende på skyddsmotiv och naturvärde bör också komma till stånd. Även objektens kulturvärden bör beaktas innan avyttring aktualiseras.

Jag kommer senare att föreslå regeringen det uppdrag m, m, som behövs för att genomföra en omprövning av naturvårdsobjekten och fastighetsin­nehavet samt grunder för en prioritering mellan olika objekt som kan tänkas komma i fräga för säkerställandeåtgärder.

6    Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 85

3.5.7 Nya finansieringskällor

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: Naturvårdsverket, länsstyrelserna och na­turvårdsförvaltarna bör i sitt arbete med förvaltningen av natur­vårdsobjekt pröva andra finansieringskällor för täckande av vissa kostnader för naturvärdsförvaltning utöver statsanslag. Sponsring av såväl förvärv som skötsel av naturvärdsobjekt kan vara ett sätt, uttag av avgifter för service inom eller i anslutning till olika objekt ett annat.

Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt ställningsta­gande.

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker utreda­rens förslag.

Skälen för mitt ställningstagande: Utredaren har tagit upp möjligheten att finna nya källor till finansiering av naturvårdsförvaltningen. Det kan vara s, k. sponsring, frivilliga bidrag och avgifter.

Sponsring innebär i detta fall att ett företag genom ekonomiskt stöd till en ideell eller allmän verksamhet söker främja sin marknadsföring eller stärka sin good-will. Sponsring förekommer huvudsakligen inom idrotten, men även inom kulturområdet tycks det finnas ett visst intresse frän företagens sida.

Inom naturvårdens område har sponsring en ringa omfattning. Enstaka insatser har gjorts. Ett exempel är den informationskampanj Nära tiU naturen som naturvårdsverket genomför under år 1988 tillsammans med en rad friluftsinriktade myndigheter och organisationer. Kampanjen finansi­eras i betydande omfattning av medel från deltagande sponsorer.

Enligt min mening bör sponsring kunna övervägas för finansiering av t, ex, investeringar och drift av informationsanläggningar typ naturum eller för produktion av informationsmaterial om naturvärdsobjekten. Likaså kan vissa typer av kampanjer vara lämpliga att genomföra med finansiellt stöd av sponsorer.

Sponsring bör inte ske om den förbinds med villkor som begränsar den ansvariga myndighetens ansvar eller handlingsfrihet. Självfallet fär inte heller något beroendeförhållande av annat slag uppstå mellan myndigheten och bidragsgivaren. Reklam i form av skyltning eller dylikt i naturen bör i princip inte heller förekomma.

Även om det i många fall kan vara värdefullt att näringslivet eller andra sponsorer går in i och medverkar i olika naturvårdsprojekt, är det viktigt att staten och kommunerna behåller ansvaret för samhällets naturvärd. Det kan finnas risk för att näringslivsbidrag medverkar till att snedvrida inriktningen på naturvårdsarbetet, t, ex, genom att tillfälliga evenemang gynnas pä bekostnad av det långsiktiga naturvårdsarbetet. Därigenom finns också viss risk för att statliga resurser används och binds upp på ett felaktigt sätt, Härtil kommer att staten kan drabbas av kostnadsansvar om sponsorn drar tillbaka siU bidrag.

Jag vill sammanfattningsvis konstatera att det grundläggande ansvaret

82

för finansiering av naturvårdsförvaltningen alltjämt bör ligga på staten och kommunerna.

Ett annat sätt att finansiera olika verksamheter är att ta ut avgifter för service av olika slag i eller i anslutning till naturvärdsobjekten. Denna typ av avgiftsfinansiering förekommer i vissa länder. Enligt min mening bör det också i vårt land vara möjligt att direkt av enskilda nyttjare ta ut kostnadstäckande avgifter för serviceinrättningar i eller i anslutning till naturvårdsobjekt. I första hand bör avgifter för t,ex, vägutnyttjande, guid-ning, parkeringsplatser, utsiktsanläggningar, gästhamnar m, m, kunna komma i fräga. Staten har pä sina fastigheter givetvis här samma möjlighet som privata fastighetsägare har till avgiftsbeläggning av viss service. Jag kommer noga att följa frågan om finansiering av naturvårdsförvaltningen med sponsring, bidrag och avgifter.

Prop. 1987/88:85

3.5.8 Beredskapsarbeten och övriga frågor

Mitt ställningstagande: Planering av naturvårdande beredskapsarbe­ten bör bedrivas så att det alltid finns en viss objektreserv.

Ideella organisationers möjligheter att engagera sig i vården av naturvärdsobjekt bör tas till vara.

Utredarens förslag: Överensstämmer i sak väsentligen med mitt ställ­ningstagande.

Remissinstanserna: De fiesta remissinstanserna tillstyrker utredarens förslag.

Skälen för mitt ställningstagande: Beredskapsarbeten för naturvård har sedan mitten av 1960-talet utförts bl, a, inom nationalparker och naturre­servat. Verksamheten har varit omfattande och pågått under lång tid.

Naturvårdsförvaltningen har därför i viss mening under mänga är varit beroende av tillgängen på beredskapsmedel. Sådana medel tillförs numera naturvården i betydligt mindre omfattning pä grund av annan inriktning av arbetsmarknadspolitiken. För att effektivt kunna utnyttja de resurser för naturvårdande beredskapsarbeten som kan erhållas behöver flera åtgärder övervägas. Beredskapsarbeten för naturvård bör såsom utredningen före­slagit koncentreras till naturvårdsobjekt som är avsatta med stöd av na­turvärdslagen eller objekt av motsvarande kvalitet. Vidare anser jag att det är angeläget att få till stånd ett system för planering som bl, a, möjliggör att det alltid finns en viss objektreserv att tillgripa vid behov av sysselsätt­ningsskapande åtgärder.

Det finns flera ideella organisationer som har naturvård och friluftsliv på sitt program. Många föreningar bedriver också praktiskt naturvårdsarbete, t, ex, underhåll av vandringsleder och slåtterängar. Det är angeläget att ta till vara det engagemang som finns inom de ideella organisationerna och även försöka fä en ökning av detta genom att, såsom jag tidigare anfört, exempelvis utse sådana organisationer till förvaltare av naturvårdsobjekt, om de har vilja, kompetens och kapacitet för detta.

83

Tillsynen av naturvårdsobjekt är mycket resurskrävande. Det är därför nödvändigt att finna former för samverkan med annan tillsyn och övervak­ning som sker i samhället. Såväl tullverket som polisen bedriver övervak­ning och tillsyn av bl, a, efterlevanden av naturvårdslagsfiftningen. Det är angeläget att dessa myndigheter samt andra myndigheter som kan ha tillsynsuppgifter på lämpligt sätt kan medverka i tillsynsarbetet inom na­turvärdsobjekten. Inom miljö- och energidepartementet bereds en fram­ställning frän naturvårdsverket om åtgärder i syfte att förbättra tillsynen och övervakningen av naturvärdsobjekt, m, m.

Jag vill även understryka vikten av att möjligheterna till samverkan mellan naturvårdsförvaltarna sinsemellan och med bl. a kommunala för­valtningar tas till vara för ett effektivt resursutnyttjande i vården och förvaltningen av naturvårdsobjekten.

Utredaren har uppmärksammat problemen kring bevarandet av odlings­landskapet och ansett det angeläget att belysa dessa problem och även lämna vissa förslag till åtgärder för att hålla landskapet öppet. Utredaren finner det angeläget att åtgärder vidtas för att behålla och i vissa fall återskapa odlingslandskapets mångfald i flora och fauna.

Jag har tidigare i min framställning betonat att odlingslandskapet bör ges hög prioritet i naturvårdsarbetet. Någon riksomfattande inventering har inte utförts. Det är därför viktigt att den inventering som under år 1987 har påbörjats i ett antal län kan genomföras. Enligt min mening mäste behovet av skyddsåtgärder ses i ett samlat perspektiv. Bl, a, bör därvid hänsyn tas till de åtgärder t, ex, inom jordbrukspolitikens område som kan få konse­kvenser för odlingslandskapet. Jag har behandlat dessa frågor under ansla­get B 6, Särskilda projekt på miljövärdens område i min anmälan till årets budgetproposition. Där föreslog jag att lOmilj, kr får användas nästa bud­getår inom ramen tor projektet Naturvärdsåtgärder i odlingslandskapet.

Prop. 1987/88:85

3.6 Lagstiftning och organisation

Mitt ställningstagande: En samlad översyn av naturvårdslagen bör genomföras.

Skälen för mitt ställningstagande: Jag kommer i det följande att beskriva den lagstiftning som gäller och den myndighetsorganisation som ansvarar för naturvården i vårt land. Jag hänvisar också till den redogörelse och de förslag rörande miljövårdens organisation som har lämnats av utredningen om miljövårdens organisation (SOU 1987:32),

Under senare år har ställts krav på en reformering av den nuvarande naturvårdslagstiftningen. Naturvårdsverket har nyligen i en skrivelse till regeringen föreslagit att en samlad översyn av hela naturvårdslagstiftning­en och dess förhällande till angränsande lagar bör ske. Vidare har Svenska naturskyddsföreningen kommit in till regeringen med en skiss till en ny naturskyddslag.

Naturvärdslagen trädde i kraft den I januari 1965, Lagen syftar till att

84

skydda naturen från vetenskaplig och kulturell synpunkt, på grund av dess Prop, 1987/88:85 skönhetsvärden och dess värde som rekreationsmiljö, 1 förhållande till miljöskyddslagen som trädde i kraft år 1969 är dock möjligheterna att med naturvårdslagens hjälp skydda miljön mera begränsade. Naturvårdslagen har emellertid skärpts. Under 1970- och 1980-talen har det genomförts en rad viktiga ändringar. Dessa ändringar har dock inte ändrat pä den princi­piella inriktningen. Stora förändringar i samhället och i synen på naturvår­den har skett under den tid lagen funnits, Lagen framstår nu som delvis otidsenlig och föråldrad.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört har jag för avsikt att senare föreslå regeringen att en samlad översyn görs av naturvärdslagen.

Jag vill i detta sammanhang ocksä beröra terrängkörningslagstiftningen, Terrängkörningslagen (1975:1313) trädde i kraft den 1 januari 1976, Syftet med lagen är främst att skydda naturmiljön, Lagen förbjuder i princip körning med terrängfordon och motorfordon i hela landet pä barmark och på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog. Med stöd av lagen har regeringen i terrängkörningsförordningen (1978:594) dessutom förbjudit terrängkörning inom vissa delar av fjällområdet. Förbudet är dock inte utan undantag. Det finns undantag från förbudet när det gäller körning i bl. a, räddningstjänst eller näringsutövning. Länsstyrelsen har dessutom möjlighet att lokalt för visst område meddela förbud mot terrängkörning eller meddela villkor för sådan körning, om det behövs från naturvårdssyn­punkt eller annan allmän synpunkt,

Lagen sägs över senast år 1985, då regeringen i en skrivelse (skr, 1984/85:203) för riksdagen redovisade en översyn av hela terrängkörnings­lagstiftningen, 1 redovisningen nämns vissa problem som berör naturvår­den, friluftslivet samt jordbruket, skogsbruket och rennäringen. Av över­synen framgick vidare att problemen med snöskotertrafik är särskilt stora kring tätorter. Såväl naturvärdsverket som regering och riksdag ansåg att det redan inom ramen för gällande lagstiftning finns förutsättningar att påtagligt minska olägenheterna. Allt fier kommuner har under senare tid utnyttjat de möjligheter som finns att reglera terrängtrafiken med stöd av terrängtrafikkungörelsen. Länsstyrelserna har ocksä utnyttjat möjligheten att reglera terrängtrafiken med stöd av terrängkörningslagen.

Naturvårdsverket har år 1986 i en framställning till regeringen begärt vissa ändringar i terrängkörningslagstiftningen. Förslaget avser bl, a, ut­vidgning av lagens tillämpningsområde så att den omfattar samtliga motor­drivna fordon, dvs. även traktorer och motorredskap. Frågan bereds nu i regeringskansliet.

Statens naturvårdsverk är central förvaltningsmyndighet för naturvärd

och friluftsliv. Verket skall bl, a, bevaka miljövärdsintresset vid tillämp­

ningen av PBL och NRL och tillhandahälla underiag för tillämpningen av

dessa lagar, genom inventering och planering verka för att täktverksamhet

får lämplig lokalisering och utformning, verka för att andra arbetsföretag

planläggs och utförs med beaktande av deras inverkan pä miljön, följa

kulturlandskapets utveckling och verka för att stränderna skyddas, leda

arbetet med att planmässigt inventera och välja ut områden som bör

avsättas särskilt som nationalpark, naturreservat m, m, samt leda arbetet

85

med planering av åtgärder för det rörliga friluftslivet. Verket utarbetar     Prop. 1987/88:85 även allmänna råd inom sitt förvaltningsområde samt biträder länsstyrel­serna i ärenden inom detta. I frågor sorn rör tillämpningen av naturvärds­lagen och naturvårdsförordningen har verket huvudsakligen rådgivande och planerande funktioner.

Inom naturvårdsverket svarar i första hand naturresursavdelningen för frågor om hushållning med naturresurser, skydd och vård av natur- och rekreationsområden samt verkar för utveckling av rekreationsmöjligherna. Även flora- och faunavård samt jaktfrågor ingår i arbetsuppgifterna. Na­turvårdsverket skall fortlöpande följa användningen av mark, vatten, luft samt miljösituationen, dvs. bevaka att användningen av naturresurserna sker med hänsynstagande till naturen och miljön.

Huvudansvaret för naturvården på det regionala planet ligger hos läns­styrelserna vilka utför det huvudsakliga planerings- och verkställighetsar­betet på området. Länsstyrelsen har ett övergripande ansvar för natur­vårdsplanering, naturinventeringar, naturvårdsförvaltning och prövar fler­talet frågor enligt naturvårdslagen. När det gäller den praktiska förvalt­ningen av naturreservat, naturvärdsområden m,m. har länsstyrelserna i regel utsett en särskild naturvärdslörvaltare, vilken kan vara skogsvårds­styrelsen, domänverket, kommunen, en stiftelse eller någon ideell organi­sation m,m. Länsstyrelsernas naturvårdsenheter arbetar i nära kontakt med naturvärdsverket.

För naturvården på det lokala planet svarar kommunerna, I naturvårds­lagen stadgas om samråd mellan länsstyrelsen och berörda kommuner i vissa viktiga naturvärdsärenden. Kommunal planering och kommunala beslut har stor betydelse för naturvärden. Kommunerna svarar t, ex, för det konkreta fysiska planeringsarbetet. Enligt PBL blir kommunala över­siktsplaner över mark- och vattenanvändningen obligatoriska. Översikts­planerna ger bl. a. bättre förutsättningar för en förebyggande miljövård och för en belysning av konflikter mellan exploateringsintressena och na­turvården.

Länsstyrelsen kan i vissa fall delegera sin beslutanderätt fill kommunen. Även vissa tillsynsfrågor kan övertas av kommunen. Sedan den Ijuli 1983 kan kommunen genom frivilligt åtagande låta en kommunal nämnd ta över ansvaret för täkttillsynen.

1 samband med tillkomsten av PBL har också naturvårdslagen ändrats så att kommunerna får rätt att själva besluta om bildande av naturteservat och naturvärdsområden. Denna nya möjlighet för kommunerna är främst avsedd för säkerställandet av områden runt tätorterna som är av betydelse för friluftslivet.

Jag har tidigare aviserat att en översyn av naturvårdsverkets organisa­tion skall ske. Denna översyn bör också omfatta verkets naturresursavdel­ning. Jag berör i det följande något bakgrunden härtill.

Med hänsyn till den nya genomgripande lagstiftningen rörande hushåll­

ningen med mark och vatten, är det viktigt att naturvårdsverket som

central myndighet inom natur- och miljövårdsområdet svarar för att kun­

skaperna om natur och miljö görs tillgängliga som underiag för beslut och

ställningstaganden. Detta innebär att naturvårdsverket inte bara skall ha

86

uppsikt över hushållningen med naturresurser inom sitt eget verksamhets-     Prop. 1987/88:85 område enligt NRL utan också i praktiken ha ett vidare bevakningsansvar med avseende pä naturresursernas utnyttjande.

För att verket på ett ändamålsenligt sätt skall kunna utöva sin tillsyn och uppsikt av miljöfrågor vid tillämpningen av PBL och NRL samt övrig markanvändningslagstiftning, är det viktigt att verkets verksamhet fär en framåtsyftande inriktning och bedrivs i ett långsiktigt perspektiv. Na­turvårdsverket bör ocksä aktivt bevaka olika sektorers resursanvändning och miljöpåverkan samt samhällsplaneringen på olika nivåer. Inom ramen för en långsiktigt inriktad verksamhetsplan bör verket ha en tillräcklig flexibilitet för att kunna hantera uppkommande frågor.

Som jag nämnt i det föregående har länsstyrelsernas naturvårdsenheter en rad viktiga arbetsuppgifter,' Mot bakgrund av bl, a, plan- och naturre­surslagstiftningen och de förslag till effektivitetshöjande åtgärder som läm­nats av naturvärdsförvaltningskommittén (DS Jo 1984:4) bör den avisera­de översynen behandla naturvärdsverkets framtida roll och fördelningen av arbetsuppgifter mellan naturvårdsverket sorn central naturvårdsmyn­dighet och länsstyrelserna som regionala myndigheter.

87

4 Luftföroreningar och försurning

Prop. 1987/88:85

Mina ställningstaganden och förslag i korthet:

  Luftföroreningarna utgör i dag ett allvarligt hot mot människors

hälsa och livsmiljö. Inom Mellaineuropas sammanhängande indu­

strialiserade regioner ger luftföroreningar upphov till hälsoeffek­

ter och omfattande skador på träd och skogsmark, I Sverige har

luftföroreningarna lett till försurning av vatten och mark samt

skogsskador,

  Strategin för handlingsprogrammet mot luftföroreningar och för­

surning bör vara att genomförai utsläppsbegränsningar i Sverige

och samtidigt arbeta för internationella åtaganden om sådana be­

gränsningar. Den innebär att luftföroreningsutsläppen bör reduce­

ras i den utsträckning som fordras för att skydda människors hälsa

och minska nedfallet till den nivå miljön tål. Mot denna bakgrund

bör fortsatta åtgärder mot luftföroreningar övervägas. Hänsyn bör

härvid tas till bl, a, resultatet av det pågående internationella

arbetet,

  De svenska svavelutsläppen bedöms minska med 65% till år 1995

jämfört med 1980 års nivå. Ytterligare åtgärder behövs för att

uppnå en minskning av kväveoxidutsläppen med 30% under sam­

ma tidsperiod,

  Innan ställning tas till ytteriigare skärpta nationella målsättningar

bör kostnader och andra effekter av nödvändiga åtgärder stude­

ras. Vilka tekniska åtgärder som skulle fordras för att minska

svavelutsläppen med 7080% samt halvera kväveoxidutsläppen

till sekelskiftet jämfört med 1980 ärs nivå bör utredas. En svensk

åtgärdsstrategi för kolväteutsläppen bör ocksä tas fram. Ekono­

miska och andra konsekvenser lör industrin, staten, kommunerna

och samhälleti övrigt bör analyseras,

  Högsta tillåtna svavelhalt i tjock eldningsolja bör minskas till

0,8%, En miljöavgift för att stimulera till ytterligare sänkning av

svavelhalten bör även övervägas. Svavelutsläppen bör därefter

begränsas ytterligare genom skärpta utsläppskrav med början år

1993 i de mest försurade områdena. De skärpta kraven motsvarar

ett utsläpp från olja med ca 0,4% svavel för mindre anläggningar

och ca 0,2% svavel för större, Lagen om svavelhaltigt bränsle

ändras sä att den omfattar samtliga bränslen.

« Kväveoxidutsläppen bör minskas genom skärpta riktlinjer för prövningen av förbränningsanläggningar enligt miljöskyddslagen. Kväveoxidutsläppen bör dessutom minskas genom skärpta avgas­krav fr, o,m, 1992 års modeller för lätta lastbilar och bussar och fr, o, m, 1994 ärs modeller för tunga fordon. Under tvä år före ikraftträdandet bör ett stimulansbidrag betalas ut vid köp av for­don som uppfyller kraven. Bidragen beräknas kosta totalt 450 milj, kr. Samtidigt bör en ytterligare skärpning av utsläppskraven övervägas bl, a, för tätortsfordon samt traktorer och arbetsma­skiner.

 I vissa områden, där miljön är särskilt känslig eller i större tätor­

ter, där ett stort antal människor utsätts för luftföroreningar, kan

det vara särskilt viktigt att snabbt förbättra luftkvaliteten, ML bör

därför ändras så att regeringen får förklara ett visst område som

miljöskyddsområde. För ett sådant område skall regeringen eller,

efter regeringens bemyndigande, länsstyrelsen fä meddela särskil­

da föreskrifter beträffande bl, a, luftföroreningar,

 Forskningsinsatserna kring hälsorisker, skogsskador, mark- och

grundvattenförsurning, kalkning av sjöar och vattendrag och ef­

fekter på fauna och flora bör fördjupas. Det internationella samar­

betet inom forskning och övervakning av miljöeffekter bör ökas.

Den tekniska forskningen och utvecklingen beträffande bl, a, bätt­

re miljöteknik för fordon, förbränningsanläggningar m, m, bör för­

stärkas.

Prop, 1987/88:85

4.1 Mina utgångspunkter

Utgångspunkten för mina ställningstaganden är det beslut som riksdagen fattade våren 1985 om ett program mot luftföroreningar och försurning (prop, 1984/85:127, JoU 28, rskr, 275), För att genomföra programmet har riksdagen på regeringens förslag beslutat om skärpta avgasreningskrav för personbilar, m,m, (prop, 1985/86:61, JoU 11, rskr, 101) och om en bilav­gaslag (prop, 1986/87:56, JoU 7, rskr, 106, SFS 1986; 1386), Regeringen har också beslutat om förordningar om bilavgaser och motorbensin, SFS 1987:586 resp, 1985:838, Vidare har riksdagen beslutat om differentiering av bensinskatten (senast ändrad prop, 1986/87:139, SkU 48, rskr, 311, SFS 1987:509) och av försäljningsskatten för personbilar (prop, 1985/86:145, SkU 41, rskr, 237, SFS 1986:260) för aU underiätta införandet av biyfri bensin samt försäljning av personbilar med katalytisk avgasrening. Blyfri bensin finns nu i hela landet och försäljningen av bilar med katalytisk avgasrening har nätt en betydande omfattning.

Regeringen har även, genom ett antal uppdrag, låtit utreda och ta fram förslag till fortsatta åtgärder mot luftföroreningar och försurning. Även dessa utredningar ligger till grund för mina ställningstaganden och förslag till fortsatta åtgärder som jag nu kommer att redovisa.

Jag redovisar först det aktuella läget beträffande bl, a, utsläpp och ned­fall av luftföroreningar och deras hälso- och miljöeffekter. Jag utgår i min framställning från naturvårdsverkets rapport Aktionsplan '87 mot luftför­oreningar och försurning.

4.2 Utsläpp och nedfall av luftföroreningar

Flertalet luftföroreningar sprids med luftströmmarna över stora områden och påverkar miljön, inte bara i utsläppens närhet, utan också i omkringlig­gande länder. Mänga av de miljöeffekter som har observerats i Sverige

89

orsakas därför till stor del av utsläpp i övriga Europa, Likaså medverkar     Prop, 1987/88:85 svenska utsläpp till miljöstörningar i våra grannländer.

Vissa luftföroreningar är långlivade i atmosfären och kan orsaka miljö­störningar med effekter över hela jorden. Bland dessa kan nämnas vissa stabila kolväten, såsom metan och klorfiuorkarboner, samt koldioxid. Jag återkommer senare i denna redovisning till kolväteutsläppen och i ett särskilt avsnitt till utsläppen ay klorfiuorkarboner.

Förbränning av fossila bränslen leder till att halten av koldioxid i atmos­fären successivt kommer att öka. Koldioxidens värmeabsorberande egen­skaper gör att de ökande utsläppen kan befaras, leda till att jordens klimat blir allt varmare. Trots att de genomsnittliga temperaturhöjningarna kan verka obetydliga, kan de medföra ödesdigra konsekvenser. Bl, a, kan havsvattnets volymökning medföra höjningar av havsytan med betydande konsekvenser för låglänta kustområden. Förutsättningarna för livsme­delsproduktion i olika områden kan komma att förändras med åtföljande politiska spänningar. Det är viktigt att genom internationellt forsningssam-arbete minska osäkerheterna om koldioxidens klimateffekter. Det är också av största vikt att genom effektivare energianvändning och ökad använd­ning av förnyelsebara energiresurser hålla tillbaka koldioxidutsläppen.

På senare år har kunskapen ökat både i Sverige och utomlands om hur luftföroreningar transporteras över långa avstånd och därigenom får effek­ter i även andra länder än dem där utsläppen äger rum. Att åtgärder mot luftföroreningar måste genomföras i ett internationellt samarbete, är i Europa accepterat av i stort sett alla länder.

Försurningen orsakas främst av utsläpp av sura svavel- och kväveför­eningar som främst härrör från eldning med fossila bränslen, från trafiken och frän industriprocesser. Naturliga biologiska processer och olika åtgär­der inom jordbruket och skogsbruket spelar också en roll. Jag återkommer strax till detta.

Vid flera tillfällen har höga halter av luftföroreningar visat sig medverka till akuta överkänslighetsreaktioner, ökad sjukdomsfrekvens och överdöd­lighet, 1 Östeuropas svårt förorenade, högindustrialiserade områden har ökad frekvens av störd fosterutveckling med sänkt födselvikt konstaterats. Indirekt kan luftföroreningarna medföra en ökad exponering för giftiga organiska ämnen och metaller genom födan och dricksvattnet.

Under 1980-talet har skogarna i Eluropa skadats allvarligt i stora områ­

den. Också i Sverige har skogen skadats. Både försurningen av skogsmar­

ken och de direkta effekterna av luftföroreningar pä trädens kronor med­

verkar sannolikt till skogsskadorna. Flera luftföroreningar utöver svavel-

och kväveföreningarna, bl, a, fotokemiska oxidanter, främst ozon, anses

vara av betydelse. Fotokemiska oxidanter bildas i luften genom komplice­

rade reaktioner, där bl. a. kväveoxider och kolväten medverkar, Oxidan-

terna kan transporteras långa sträckor i atmosfären. Under sommaren kan

luft med starkt förhöjda halter av bl, a, ozon föras in över Skandinavien

från kontinenten. Skogsskadorna och försurningen i Sverige beror således

pä utsläppen av svavel, kväveoxider och kolväten i både Sverige och

övriga Europa, Jag redovisar därför i det följande utsläppen av olika

luftföroreningar i Sverige och Europa,

90

De kväveföreningar som släpps ut i luften har inte bara stor betydelse för Prop. 1987/88:85 problemen med försurning och skogsskador, utan de påverkar även haven. Ungefär en tredjedel av det kväve som tillförs Östersjön och Västerhavet har transporterats med luftmassorna. Därtill kommer att en del av det kväve som till slut förs ut i haven via vattendragen eller läcker ut frän marken också ursprungligen utgörs av kväveföreningar frän luften.

Svaveloxider

Svaveldioxidutsläppen ökade starkt i Sverige under 1950- och 1960-talen, Frän början av 1970-talet har utsläppen minskat genom både energisparan­de och utsläppsbegränsande åtgärder, så att de nu är lägre än på 1950-talet. Bl, a, industrins utsläpp har minskat kraftigt under 1970-talet, Utsläpps­minskningen beror främst på miljöskyddsåtgärder till följd av beslut enligt ML. Ocksä nedläggningar av äldre fabriker har bidragit till minskningen. Energisnålare och effektivare processer har dessutom ofta inneburit en mindre miljöbelastning. Ett exempel pä insatsernas effekt är nedgången av svaveldioxidutsläppen frän industriprocesser från över'200000 ton per år under 1960-talet till ca 90000 ton år 1985, Målet är att dessa utsläpp inte skall överstiga 50000 ton är 1995, Som jag strax återkommer till i avsnitt 11 beslutade regeringen hösten 1987 om frisläpp av investeringsfonder för bl, a, miljöförbättrande åtgärder som exempelvis minskade luftförore­ningsutsläpp.

Utsläppen av svaveldioxid har utvecklats på liknade sätt i övriga Euro­pa, Det dröjde dock längre innan utsläppen började minska där. Utsläpps­minskningen under 1980-talet -räknad i procent- har dessutom varit betydligt mindre i Europa som helhet än i Sverige,

Naturvärdsverket har i sin rapport Aktionsplan '87 mot luftföroreningar och försurning redovisat att svaveldioxidutsläppen väntas minska ytterli­gare i Sverige till början av 2000-talet med de miljökrav som gäller i dag, se tabell 4,1, Verket har härvid förutsatt att energianvändningen utvecklas i enlighet med den prognos som statens energiverk har presenterat i oktober 1987 i delrapporten Energi- och elanvändningen 1985-1997-2010, Ener­giverket har härvid antagit att kärnkraften till viss del ersätts med kolelda­de kondenskraftverk med i dag bästa kända reningsteknik. Även oljeba-serad kraft antas bli använd. Vattenkraft och vindkraft tillsammans antas ge 70TWh elkraft per är på 2000-talet, Prognosen förutsätter vidare att en naturgasledning dras fram utefter västkusten till Göteborg, Jag har tidigare i dag föredragit utgångspunkterna för energipolitiken och vill starkt betona möjligheterna att minska utsläppen ytteriigare genom en mera miljövänlig utveckling av energisystemet än vad som antagits i nyss nämnda prognos.

91

Tabell 4.1 Svaveldioxidutsläpp i Sverige. Hittillsvarande utsläpp samt förvarnade      Pron   1987/88'85

utsläpp vid oförändrade miljökrav med de antaganden som görs i LU 87 (långtidsutred-

'   "

ningen) samt av statens energiverk (1 000lon per år).

1970

1980

1985

1995

Förbränning av olja och gas

680

324

144

84

Förbränning av kol

5

30

21

Förbränning av övriga fasta

bränslen

10

4

8

9

Industriprocesser

235

150

90

50

Summa

92:5

483

272

164

Reduktion relativt 980 i %

-

44

66

Källa: .aktionsplan '87, statens naturvårdsverk

Som framgår av tabell 4,1 väntas utsläppen av svaveldioxid minska med ca 65% mellan år 1980 och år 1995, Bedömningen av svaveldioxidutsläp­pens utveckling därefter beror på vilka utsläppsbegränsande åtgärder som vidtas, vilka energislag kärnkraften ersätts med och fiera andra faktorer. Inriktningen är att miljöeffekterna ska minimeras genom medvetna val mellan olika energislag och skärpta utsläppskrav,

1 Europa har 21 länder för närvarande förbundit sig att minska svavel­dioxidutsläppen med 30%' eller mer fill 1993, räknat från 1980ärs nivå. Det är framför allt länder i Nordvästeuropa som har formulerat, krav pä långt­gående minskningar av utsläppen frän större förbränningsanläggningar. Fram till är 1995 väntas utsläppen av svaveldioxid i hela Europa minska med ungefär en fjärdedel jämfört med år 1980, se tabell 4,2, I Nordvästeu­ropa väntas utsläppen nästan halveras under samma period.

Tabell 4.2 Hittillsvarande utsläpp samt förväntad utveckling av svaveldioxidutsläppen i Europa enligt nuvarande planer (1 000 ton per år)

1980

1985

1995

2010

14 600

10200

9500

7 700

8800

8000

8 500

8 200

29900

28 100

26 200

23 200

Nordvästeuropa

Sydeuropa

Östeuropa

Summa

53300        46300        44200        39100

Källa: Aktionsplan '87, statens naturvårdsverk

Svavelnedfallet i Sverige är störst i den södra delen och avtar mot norr. Det totala nedfallet beräknas ha minskat med ca 20% mellan år 1980 och är 1985, Mellan år 1980 och år 1995 väntas det totala nedfallet minska med ca 35%.

De svenska utsläppen ger fortfarande det största enskilda bidraget till svavelnedfallet i Sverige, men i takt med att våra utsläpp minskar får andra länders utsläpp relativt sett större betydelse. Vid mitten av 1990-talet väntas t, ex. Polen och Tyska Demokratiska Republiken vardera bidra med ungefär lika mycket som vi själva till nedfallet inom vårt land, I de mest utsatta delarna av södra Sverige är biidraget frän utlandet ca 90%,

Som framgår av tabell 4,3 faller bara någon procent av utsläppen från

Polen och Tyska Demokratiska Republiken ned i Sverige, Anledningen till

92

att dessa länders utsläpp beräknas komma att fä lika stor betydelse för försurningen i Sverige som våra egna utsläpp är att endast begränsade åtgärder vidtas för att minska utsläppen i dessa länder, samtidigt som utsläppen ligger på en mycket hög nivå. Detta medför stora inhemska hälso- och miljöproblem, vilket borde vara tillräckligt motiv att vidta kraftfulla begränsningsåtgärder. Dessutom måste vi ställa krav på att de minskar sina utsläpp med hänsyn till den svenska miljön.

Av de svenska utsläppen hamnar omkring en tredjedel inom landets gränser. Det innebär att för att minska svavelnedfallet i Sverige är åtgärder mot våra egna utsläpp fortfarande av stor betydelse, inte minst i närheten av större utsläppskällor. Arbetet med att minska våra utsläpp bör enligt min mening drivas parallellt med de internationella förhandlingarna och utformas på ett sådant sätt att våra egna åtgärder i största möjliga utsträck­ning kan utnyttjas även i det internationella förhandlingsarbetet.

Prop. 1987/88:85

Tabell 4.3 Svavelutsläpp och nedfall i Sverige från de länder som påverkar landet mest (1 000 ton svavel per år)

Finland

Norge

Sverige

Dan-

Sovjet- .

, Polen

Tjecko-

Om-

V.asl-

Siorbri-

Frank-

Totalt

mark

unionen"

i

slovakier

1 lyskland

lyskland

lannien

rike

Totalt utsläpp

1980

290

70

248

208

8 100

2050

1 550

2000

1600

2 335

1632

-

1983'

180

50

165

151

6000

2 050

1625

2000

1375

1845

1015

-

Nedfall i

Sverige

1980

10

7

79

15

19

18

10

20

15

19

4

332

1983

6

4

51

11

10

18

10

24

18

16

4

291

1984=

7

4

53

10

21

30

16

34

15

16

3

323

' 1983 års data är i flera fall bedömda värden,

' Utgår frän 1983 års utsläpp,

"" Inom Europa.

Källa: EMEP, Det norske meteorologiske institutt. Oslo.

Kväveoxider

Sedan mitten av 1950-talet har utsläppen av kväveoxider nästan trefaldi-gats i Sverige, Det beror framför allt på att biltrafiken har ökat. Under 1980-talet har utsläppen förändrats relativt litet. Utvecklingen i Europa torde ha följt i huvudsak samma mönster som i Sverige,

I Sverige har avgasreningskraven för personbilar skärpts, vilket kommer att medföra att de hittills ökande kväveoxidutsläppen kommer att vändas till en minskande trend. Om inga ytteriigare åtgärder vidtas, väntas de totala kväveoxidutsläppen i Sverige minska med ungefär 20%-. räknat från år 1980 till år 1995, Transportrådets och energiverkets senaste prognoser visar att utsläppen av kväveoxider kommer att börja öka igen en bit in pä 2000-talet, om inga ytterligare åtgärder vidtas.

93

Tabell 4.4 Hittillsvarande utsläpp och förväntad utveckling av kväveoxidutsläppen i      Pron   1987/88'85

Sverige om inga ytterligare utsläppsbegränrande åtgärder vidtas och med de antaganden

'

som görs i LU87 (långtidsutredningen) samt av statens energiverk (lOOOton per år mätt som kvävedioxid)

1970

1980

1985

1995

Vägtrafik

150

167

126

Flyg (endast start och

[              16''

landning)

2

2,5

3,5

Traktorer, arbetsredskap.

fartyg, jäi-nväg

38

37

42

Energiproduktion

90

95

77

71

Industriprocesser

50

34

19

19

Summa

30:>

319

303

262

' Innefattar inte flygets utsläpp.

Källa: Aktionsplan '87, statens naturvårdsverk

Beräkningarna för flygtrafikens utsläppsutveckling är osäkra och bygger bl, a, pä att trafikökningen sker med samma typ av plan som i dag är i trafik. Enbart flygtrafikens utsläpp vid start och landning har räknats in i de i tabell 4,4 angivna värdena. Större delen av flygets utsläpp av kväve­oxider antas dock ske på hög höjd, och det är oklart hur dessa utsläpp påverkar miljöförhållandena på marknivå. Underlaget för att bedöma kvä­veoxidutsläppen frän traktorer, arbetsredskap och fartyg är också osäkert.

Med mina förslag till utsläppsbegränsande åtgärder väntas kväve­oxidutsläppen från energiproduktionen minska fram till år 1995, Kväve­oxidutsläppens utveckling därefter är starkt beroende av utsläppskraven, trafikutvecklingen och utvecklingen av energisystemet,

I Europa vidtas på flera håll åtgärder för att minska kväveoxidutsläppen från vägtrafiken och från större förbränningsanläggningar. Förutom Sveri­ge är det framför allt Förbundsrepubliken Tyskland, Schweiz, Österrike, Nederländerna och Danmark som har infört eller kommer att införa långt­gående krav. Inom EG har beslutats om mindre långtgående krav för att minska utsläppen av luftföroreningar frän personbilar. Kraven införs mel­lan åren 1988 och 1993,

Under senare år har även utsläppskrav pä tunga fordon diskuterats inom EG, De krav som väntas bli införda pä kort sikt bedöms fä en relativt liten betydelse för kväveoxidutsläppen i de länder som inför dem,

EG-kommissionen föreslog år 1983 att svavel- och kväveoxidutsläppen frän förbränningsanläggningar med en termisk effekt över 50 MW skulle begränsas i medlemsländerna. De gränsvärden som kommissionen har föreslagit för nya anläggningar ligger nära de som gäller i Förbundsrepubli­ken Tyskland, Parallellt med dessa förslag, som gäller nya anläggningar, har kommissionen föreslagit att svaveldioxidutsläppen från befintliga för­bränningsanläggningar skall minskas med 60%- och kväveoxidutsläppen med 40% till år 1995,

EG-kommissionens förslag till minskade utsläpp från förbränningsan­läggningar har behandlats inom EG:s ministerråd vid flera tillfällen. Något beslut har emellertid ännu inte fattats.

Med de förutsättningar som nyss angivits kan man förvänta sig att de

totala kväveoxidutsläppen i Europa minskar obetydligt till år 1995, se

94

tabell4,5, I Nordvästeuropa väntas utsläppen minska med ca 20%. Mer-     Prop. 1987/88:85 parten av denna minskning hänför sig till Förbundsrepubliken Tyskland.

Tabell 4.5 Förväntad utveckling av kväveoxidutsläppen i Europa enligt nuvarande planer (1000 ton per år, mätt som kvävedioxid)

1980

1985

1995

2010

Nordvästeuropa

8900

8400

8 100

7000

'     '

Sydeuropa

3 300

3 600

3 800

4000

Östeuropa

6800

7 100

7 100

7200

Summa

19000        19100        19000        18200

Källa: Aktionsplan "87, statens naturvärdsverk

Kväveoxider omvandlas i luften till salpetersyra, som kan torrdeponeras eller tvättas ur med nederbörden. Depositionen av kväve frän kväveoxider är störst i södra Sverige och avtar mot norr. Någon total kvävebalans för Sverige finns ännu inte. Det svenska bidraget till nedfallet av oxiderade kväveföreningar i Sverige torde - som ett genomsnitt för landet - ligga inom intervallet 15-30%,

Ammoniak

Ammoniak består huvudsakligen av kväve och släpps ut till luften fram­för allt från stallgödsel. I Sverige är i dag utsläppen ungefär hälften sä stora som kväveoxidutsläppen om man räknar i ton kväve. Man räknar med att mellan 40 och 50 % av det totala kväveinnehållet i gödseln avgår tjll luften. Ammoniak kan ocksä bildas när handelsgödsel sprids, I detta fall är dock ammoniakförlusterna betydligt mindre, ca 10% av det kväve som tillförs. Vissa industrier släpper ocksä ut ammoniak, främst i samband med att ammoniak och handelsgödsel tillverkas. De totala utsläppen av ammoniak i Sverige anges i tabell 4,6.

Tabell 4.6 Ammoniakutsläppen i Sverige år 1985 (1000 ton per år)

Utsläppskälla

Djurstallar                  '

12

Lagring av stallgödsel

12

Spridning av stallgödsel

18

Spridning av handelsgödsel

6

Industriprocesser m, m,

2

Summa

50

Källa: Aktionsplan '87, statens naturvårdsverk

Naturvärdsverket anger att de totala utsläppen av ammoniak i Europa uppgår till ca 6,5 milj, ton per år. Flera länder planerar att minska utsläp­pen, bl, a, Nederländerna, Förbundsrepubliken Tyskland och Danmark,

För att kunna jämföra utsläppen av kväveoxider och ammoniak med hänsyn till deras betydelse för kvävedepositionen måste man räkna dem i ton kväve.

Räknade i ton kväve är ammoniakutsläppen i Europa ungefär lika stora

95

som kväveoxidutsläppen. Vardera typen av utsläpp innehåller i dag ca     Prop. 1987/88:85 6milj, ton kväve.

Gasformig ammoniak fastnar lätt som torrt nedfall pä t, ex, växtytor. Genom enkla spridningsberäkningar har man visat att ungefär hälften av utsläppen torrdeponeras inom ett avstånd av 100 km. Erfarenheter frän jordbruksområden med en intensiv kreatursuppfödning visar ocksä att t, ex, skogsfronter intill ammoniakkällor påverkas kraftigt. En del av am-moniaken transporteras emellertid längre sträckor.

Våtdepositionen av ammoniak avtar från söder mot norr på samma sätt som depositionen av svavel och kväveföreningar. Man kan grovt räkna med att 25-40% av det ammoniakkväve som deponeras i södra Sverige härrör frän svenska källor. Man kan också anta att en relativt stor andel av nedfallet i södra Sverige härrör från danska källor. Jag har erfarit att chefen för jordbruksdepartementet senare kommer att föreslå regeringen att i proposition till riksdagen föreslå åtgärder för att minska ammoniakav-gängen frän jordbruket.

Klorväte

Utöver de tidigare behandlade utsliippen till luft kan främst utsläppen av klorväte verka försurande, Klorväte bildas framför allt när man bränner hushållsavfall, Klorväteutsläppen svarar bara för någon procent av de totala försurande utsläppen i luften. Utsläppen av klorväte spelar därtör ingen större roll för försurningen, totalt sett. Invid större punktkällor kan dock bidraget till försurningen vara betydande. Genom de riktlinjer för skärpta utsläppskrav för avfallsförbränningsanläggningar som redovisades för riksdagen förta våren (skr, 1986/87:157. JoU 1987/88:2, rskr, 12) skall alla sådana förbränningsanläggningar i Sverige ha försetts med en effektiv reningsutrustning före 1991 års utgång, Sverige inför härigenom världens hårdaste miljökrav på avfallsförbränningsanläggningar. Genom dessa krav kommer klorväteutsläppen att minska med ca 70% på några år. Nedfallet av klorväte kommer minska i motsvarande utsträckning.

Kolväten

Kolväten utgör en mångformig ämnesgrupp med en mängd olika substan­ser, vars egenskaper i miljön kan variera i hög grad och vars effekter pä hälsa och miljö i vissa delar är ofullständigt kända.

Vissa långlivade kolväten kan påverka jordens klimat. Klorerade och fluorerade kolväten (bl, a, CFC) och metan m,fl, bidrar tillsammans med koldioxid till den s, k, drivhuseffekten. Dessa kolväten kan även påverka ozonskiktet i högre luftlager. Metan kan öka ozonhallerna i de högre luftlagren, medan de klorerade kolvätena minskar ozonhalterna där. Om ozonskiktet tunnas ut, ökar den ultravioletta strålningen på jordytan, var­vid bl, a, frekvensen av hudcancer ökar. Jag återkommer senare till mina förslag till åtgärder till skydd för ozonskiktet,

Kolvätenas reaktionsbenägenhet kan variera högst avsevärt. De mest

reaktiva ämnenas upphållstid i atmosfären kan variera från någon timme

96

till ett dygn. Andra kolväten kan uppehålla sig i atmosfären frän något     Prop. 1987/88:85 dygn till ett år. Vissa ämnen påverkas obetydligt i atmosfärens nedersta skikt, troposfären, och kan därför nå atmosfärens nästa skikt, stratosfären. Exempel på sådana ämnen är de s, k, klorfluorkarbonerna.

Flera olika processer bidrar till att föra bort organiska ämnen från atmosfären. Den mest betydelsefulla processen innebär att de oxideras till koldioxid och vattenånga, men de ger även upphov till s, k, fotokemiska oxidanter som t, ex, ozon.

Fotokemiska oxidanter bildas genom att kolväten tillsammans med kväveoxider reagerar i atmosfären under inverkan av solljus. Oxidanterna kan skada grödor och skog och innebär även hälsorisker, om halterna blir för höga.

Kolväten kan ha många ursprung. Det finns naturliga källor till bl, a, metan och terpener, men de kan även härröra från utsläpp som orsakas av mänsklig verksamhet, antropogena utsläpp. De totala antropogena utsläp­pen av kolväten, exklusive metan, i västra Europa har uppskattats till ca lOmilj, ton år 1983, Trafiken och användningen av lösningsmedel är de dominerande mänskliga källorna i Sverige, se tabell 4,7, Trafiken svarar för ungefär 50% av utsläppen. Den återstående delen härrör från indu­strins processer, distributionen av naturgas och förbränningen i kraftverk, värmeverk och mindre pannor.

Kolväteutsläppen frän energiproduktionen härrör framför allt från de små pannorna. Ca 40% av de organiska ämnen som bildas vid förbränning i små pannor utgörs emellertid av tyngre kolväten, som förhållandevis snabbt faller till marken och inte medverkar till oxidantbildningen, I tabell 4,7 har dessa tyngre kolväten räknats bort. Utsläppen av metan är också uteslutna, eftersom metan inte bedöms bidra till de tidvis höga halter av ozon som registrerats nära jordytan.

Kolväteutsläppen väntas minska successivt till är 2010. Den prognos som naturvårdsverket har gjort baserar sig pä de beslut om reningsåtgärder som fattats hittills. Det är främst till följd av skärpta krav på kolväteutsläp­pen från personbilar som utsläppen väntas minska. Oljebolagen har även påbörjat ett införande av kolväteåtervinningssystem vid depåerna. Na­turvärdsverket avser att inom kort skicka ut ett förslag till allmänna råd beträffande hantering och distribution av bensin pä remiss. Råden avses leda till att större delen av den bensin som för närvarande avdunstar vid olika omlastningar av bensin vid transporten från raffinaderierna till länk­ning i personbilar återvinns. Även vid en stor del av bensinstationerna kommer kolväteåtervinning att ske när bilarna tankas.

97

7   Riksdagen 1987188. I saml. Nr 85

Tabell 4.7 Hittillsvarande utsläpp och förväntad utveckling av utsläppen av flyktiga      Prnn   1987/88 85

kolväten, exkl. metan, frän mänsklig verksamhet i Sverige vid oförändrade miljökrav

'

(1000 ton per år)

1985

1995

2010

220

112

55

43

49

49

61

53

66

74

71

71

23

25

26

45

40

40

Väglrafiken Övrig samfärdsel Energiproduktion Industriprocesser m, m. Bensinhantering Övriga källor

Summa

466

350

307

Källa: Aktionsplan '87, statens naturvårdsverk

Det finns för närvarande inte något närmare underlag för att bedöma hur kolväteutsläppen kommer att utvecklas i Europa, Nägra länder har gjort upp planer för att minska utsläppen, Frankrike, Förbundsrepubliken Tysk­land och Nederländerna räknar med att deras utsläpp skall minska med 40-.50% till är 1995,

Frågan om kolväteutsläpp har tagits upp i förhandlingarna inom luftföro­reningskonventionen i Geneve.

Risken för att höga halter av ozon skall uppstå till följd av kväveoxid-och kolväteutsläpp är störst sommartid under långvariga högtryck. Höga halter av ozon i luften över Sverige förekommer under våren och somma­ren när förorenad luft transporteras hit från kontinenten. Ozonbildning sker även i södra Sverige sommartid.

Eftersom fotokemiska oxidanter är sekundärt bildade föreningar, upp­träder de högsta halterna på ett visst avstånd från utsläppsomrädena. Halterna på landsbygden kan därför vara lika höga eller t, o, m, högre än i tätorterna. Halterna i Sverige är ungefär lika höga som i Centraleuropa, Kunskaperna om hur ozon sprids och deponeras är emellertid inte lika stora som beträffande t, ex, svavelföreningar. De beräkningar och mät­ningar som hittills har gjorts antyder emellertid att spridningen är likartad,

4.3 Hälso- och miljöeffekter

Luftföroreningarnas hälso- och miljöeffekter har dels en storskalig, dels en lokal dimension. Vissa föroreningar ger effekter över stora områden. Hit hör t, ex, försurande ämnen, såsom svaveldioxid och kväveoxider men också föroreningar med global spridning och effekt, såsom koldioxid. Den lokala dimensionen omfattar de effekter som orsakas av höga koncentra­tioner eller belastningar av föroreningar som ger skador eller störningar nära utsläppskällan. Hit hör många kolväten och partiklar frän trafik. Även svaveldioxid och kväveoxider medverkar till de lokalt uppkomna stör­ningarna. De lokala störningarna är vanligast i våra tätorter. Tätortsmiljön påverkas emellertid även av långväga transporterade föroreningar, så som t, ex, fotokemiska oxidanter, varav ozon är viktigast.

Förutom påverkan pä hälsa och miljö orsakar utsläppen av främst

svaveldioxid och kväveoxider söndervittring av byggnader, monument

och andra kulturminnen samt korrosion av metallkonstruktioner, såväl i

98

luften som i marken och vattnet.

Hälsoeffekter

Prop, 1987/88:85

Luftföroreningar kan påverka människors hälsa direkt genom inandning av föroreningar och dess omvandlingsprodukter. De kan dessutom påverka människors hälsa indirekt genom att t, ex, försurningen kan orsaka höjda metallhalter i dricksvatten och andra livsmedel.

Flera föroreningar orsakar direkta hälsoeffekter. Hälsoeffekterna beror till stor del pä hur hög och långvarig exponeringen är. Hälsoeffekter pä grund av luftföroreningar är därför vanligast i tätorter. Utsläppen sker här ofta i eller nära de miljöer där människor vistas. Utspädningen kan vara mindre än på andra ställen pä giund av att husen bildar vindskydd. Vägtra­fikens utsläpp är särskilt betydelsefulla. De ämnen som är viktiga i detta sammanhang är kväveoxider, kolväten samt deras omvandlingsprodukter och partiklar, 1 en normal tätortskärna bidrar bilavgaserna med ca 60 % till utsläppen av kolväten och kväveoxider och till ca 50% av stoftutsläppen, I gatumiljö har bilarnas utsläpp ännu större betydelse.

Kväveoxider påverkar i huvudsak andningsorganen. Höga halter av kvävedioxid i luften verkar retande på slemhinnor och anses öka mottag­ligheten för infektioner samt medföra ökad risk för effekter av andra luftföroreningar. Rökare, astmatiker, barn och äldre är särskilt utsatta. Ozon påverkar andningsorganen på ett delvis likartat sätt som kvävedioxid och svaveldioxid.

Kolväten förekommer i ett vitt spektrum av former i luften. Dessa har sinsemellan olika och i viss mån ofullständigt kända hälsoeffekter. Flera former har i vissa koncentrationer visat sig ha cancerframkallande egen­skaper. Andra kan under vissa förutsättningar påverka det centrala nerv­systemet, irritera slemhinnorna i framför allt ögon och övre luftvägar samt ge upphov till dålig lukt i omgivningen. Kolväten kan även omvandlas i luften, ofta under inverkan av solljus. Denna omvandling kan medföra att kolvätenas reaktionsbenägenhet ökar och kan därför göra dem ännu allvar­ligare från hälsosynpunkt,.

Partiklar i tätortsluft härrör till stor del från vägtrafikens dieseldrivna fordon. De består till största delen av sot. organiska föreningar samt olika metaller. Partiklarnas förmåga att bära ämnen som kan ge allvarliga hälso­effekter gör dem speciellt viktiga för tätorternas miljöproblem. Partiklar kan, delvis beroende på de ämnen som är fästa vid deras yta bidra till andningssvårigheter och ökande infektionsrisker samt cancer.

Vägtrafiken, främst bensindrivna bilar som inte har katalytisk avgasre­ning, ger upphov till stora utsläpp av kolmonoxid. Kolmonoxid har en stark tendens att fästa vid blodets hemoglobin och blockera dess förmåga att ta upp och transportera syre. Kolmonoxid kan härigenom orsaka ned­satt prestationsförmåga, huvudvärk och risk för komplikationer i hjärtats funktion. Speciellt känsliga är personer med hjärt- och kärlsjukdomar.

Svaveldioxidutsläpp härrör främst frän förbränning av fossila bränslen

för t, ex, energiproduktion. Svaveldioxid påverkar i huvudsak andningsor­

ganen. Om man är utsatt för höga halter av denna förorening under lång

tid, ökar risken för kronisk bronkit och luftvägsinfektioner. Exempel från

Europas storstäder visar att mycket höga halter kan leda till akut överdöd­

lighet i lung- och luftvägssjukdomar,

""

Cancerkommittén har i sift betänkande (SOU 1984:67) Cancer uppskat- Prop. 1987/88:85 tat att mellan 100 och 1 000 cancerfall uppstår varje år på grund av luftför­oreningar, varav av betydande del på grund av bilavgaser i kombination med rökning. Tätorternas höga halter av föroreningar tros vara en bidra­gande orsak till att livslängden är något kortare i tätorterna än på landsbyg­den. Speciellt känsliga grupper är astmatiker, barn och rökare. Det riktvär­det som en arbetsgrupp inom Världshälsoorganisationen (WHO) rekom­menderat för kvävedioxid i luften överskrids i dag tidvis i vissa tätorter vid gator med omfaftande trafik.

Naturvårdsverket kartlägger sedan år 1979 inom projektområdet Luft­föroreningar i tätortsmiljö förekomst och hälsoeffekter av olika förorening­ar i tätorterna. På grund av att halterna av fotokemiska oxidanter, främst ozon, tidvis kan vara mycket höga, kan den lokala omvandlingen av kolväten i tätortsluften fä en stor betydelse för människornas hälsa. Flera kolväten och deras omvandlingsprodukter har uppmätts i halter som ökar riskerna för cancer. Mätningar av partikelhalter vid gator med mycket trafik har visat att stofthalter som kan medföra andningssvårigheter och slemhinneretningar är vanligt förekommande. Halterna av svaveldioxid ligger dock i allmänhet under de riktvärden som naturvårdsverket har rekommenderat med hänsyn till hälsoeffekterna.

Luftföroreningarnas indirekta hälsoeffekter orsakas främst av utsläpp av försurande ämnen. Genom att yt- och grundvatten försuras, kommer vatt­nets ökade vittrings- och korrosionsförmäga att leda till ökade metallhalter i sjöar, vattendrag och grundvatten. Detta har lett till ökade halter av kvicksilver i insjöfisk, även frän sjöar som inte har utsatts för,direkta förorenande utsläpp. Metaller mobiliseras och tas lätt upp i t, ex, fisk och jordbruksgrödor och medför att människans metallintag ökar. Försurning­en har även bidragit till så låga pH-värden i jordbruksmark i en del områden, att risken för ökat upptag av kadmium är överhängande. Förhöj­da halter av metaller i föda och dricksvatten kan medföra vitt skilda hälsoeffekter, alltifrån magbesvär och diarréer till kroniska njursjukdomar och skador på det centrala nervsystemet.

Miljöeffekter

Luftföroreningarnas effekter på miljön hänger främst samman med deras storskaliga spridning. De beror då pä generellt förhöjda halter eller ökat nedfall av föroreningar. Lokalt betingade miljöeffekter uppstår dock i närheten av stora utsläpp.

Höga halter av luftföroreningar, såsom svaveldioxid, kväveoxider och

fotokemiska oxidanter, främst ozon, kan orsaka skador på skog, jord­

bruksgröda och annan vegetation. Effekter som barravfall pä träd, främst

gran, och fläckskador på spenat har observerats. Höga ozonhalter har

visats inverka påjordbruksskördarnas storlek, kvalitet och näringsvärde, I

Sverige har luftföroreningsbetingade jordbruksskador av naturvårdsverket

uppskattats till 50-I50milj, kr, per år. Halter som orsakar skador före­

kommer tillfälligt, under s, k, luftföroreningsepisoder, då starkt förorenade

luftmassor kommer in över Sverige. Även i närheten av stora utsläppskäl-

100

lor och i större tätorter kan luftföroreningar förekomma i sådana halter att Prop. 1987/88:85 skador på vegetation uppstår. Känsligast för luftföroreningar och försur­ning är lavar. Flera studier har visat att endast ett fåtal lavarter och ibland inga alls kan leva i tätorter med höga halter luftföroreningar. Flera lavar­ter, som inte var ovanliga för 20 till 30 år sedan, har i dag antingen helt försvunnit eller blivit mycket ovanliga och upphört att växa och föröka sig, Nägra arter finns endast kvar i inre Norrland i områden med mycket låga föroreningshalter.

Nedfallet av försurande ämnen har medfört en smygande och långtgåen­de försurning av marken. Effekterna av denna förändring kan förbli osynli­ga under mänga är för att plötsligt ge upphov till tydliga och allvarliga störningar, säsom skador pä träd. Risken för sådana plötsliga förändringar är störst när miljön utsätts för andra påfrestningar, som t, ex, extrema klimatförhållanden. De senaste årens forskning har visat att surhetsgraden har ökat två till tio gånger och att förändringarna har kunnat konstateras ned till en meters djup. Markförsurningen har lett till avsevärda minskning­ar av markens kalcium- och magnesiuminnehåll och därmed en försämring av markens motståndskraft mot fortsatt försurning. Vissa ämnen, som tidigare har varit hårt bundna till markpartiklar, har böljat frigöras. Det gäller främst aluminium och vissa tungmetaller, som visats vara giftiga för växter och kan följa med markvattnet till grund- eller ytvattnet och ge effekter även där. Det tar mycket läng tid för marken att reparera försur­ningsskador. En del av de markförändringar som har skett kommer aldrig kunna återställas,även om nedfallet av försurande ämnen upphör. Omfat­tande undersökningar har visat att dessa skadetyper är vanligast i södra och sydvästra Sverige och avtar successivt mot norr.

Det allt störte nedfallet av kväveföreningar, som bl, a, släpps ut frän trafiken, förbränningsanläggningar och vid stallgödselhantering i jordbru­ket, medför att allt fler skogsmarker i Sydsverige blir kvävemättade. Det innebär att kvävetillförseln överstiger skogens behov. Vid kvävemättnad ökar markförsurningen och läckaget av näringsämnen kraftigt. Kvävemätt­naden anses innebära att skogen blir känsligare för frost och insektsan­grepp och att näringsbalansen störs. Växter som gynnas av kväve ökar i antal och tillväxt, vilket leder till en utarmning av floran med utslagning av mänga känsliga och skyddsvärda arter som följd.

Försurningens effekter på sjöar och vattendrag är välkända. Det stora nedfallet av försurande ämnen leder till en fortsatt ökad försurning av sjöar och vattendrag. Det sura vattnet orsakar fysiologiska störningar hos fisk och andra vattenorganismer. Det sura markvattnet för med sig en ökad mängd lösta metaller till sjöarna. Aluminium kan bilda fällningar pä fiskars gälar och orsaka fiskdöd, 1 första hand störs organismernas reproduktion. När hela artgrupper slås ut förändras konkurrensförhållandena och ger indirekta effekter genom hela ekosystemet. Förutom effekter av alumini­um har höjda halter kvicksilver konstaterats i bl, a, gädda i många sjöar. Detta trots att sjöarna aldrig har utsatts för några utsläpp av kvicksilver.

Är 1986 uppskattades antalet försurade sjöar till ca 21 500, Ca 15000 av

dessa bedöms ha försurats direkt på grund av luftföroreningar. Antalet

gravt försurade sjöar har tack vare kalkningsinsatser minskat från ca 4500

101

år 1981 fill ca 1 800 år 1986, Generellt sett är sjöarna mer försurade i södra     Prop, 1987/88:85 än i norra Sverige, Under senare tid har man dock upptäckt omfattande skador pä rinnande vatten i fjälltrakterna. Skadorna tros orsakas av stötvis belastning med surt vatten som förekommer vid snösmältningen och krafti­ga regn.

Den minskning av svavelnedfallet som är att vänta under det kommande decenniet bedöms leda till att ca 4500 försurade sjöar kan bli återställda även utan kalkning. Flertalet av dessa sjöar är små. Många av de större sjöarna förblir försurade även efter en relativt kraftig minskning av nedfal­let. Om försurningen skall motverkas, kommer det att vara nödvändigt med fortsatt kalkning av dessa under åtskilliga år, Kalkningen är dock ingen slutlig lösning på problemet.

Sambanden mellan luftföroreningEir och skogsskador av den typ som nu har brett ut sig över Europa är inte fullständigt klarlagda. Det finns emel­lertid många indicier på att luftföroreningarna spelar en stor roll som stressfaktor för skogen. Vissa kombinationer av klimat och luftförorening­ar tycks utlösa skogsskador. Förhöjda halter av aluminium i markvattnet, för stor kvävetillförsel, ozon- och syrapåverkan på barren anses vara de viktigaste faktorerna som ger upphov till skador. Någon uppskattning av skogsskadornas ekonomiska konsekvenser kan för närvarande inte göras. Jag vill dock understryka att skogsnäringen är en av de viktigaste näringar­na i Sverige och att även små störningar får stora konsekvenser. Med tanke på att skogsskador utgör symptom på en långtgående irreversibel skada i marken motiverar detta stora försiktighetsmått.

Korrosion och nedbrytning av kulturföremål

Förutom de hälso- och miljöeffekter jag nu har redovisat orsakar luftför­oreningar och försurning omfattande materiella skador genom påskyndad korrosion av metaller samt nedbrytning av bl, a, stenmaterial, glas, papper och läder.

Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer har följt upp

luftföroreningarnas inverkan pä kulturminnen och kulturföremål. Nedbryt­

ningen av dessa har tilltagit kraftigt under de tre senaste decennierna och

måste beskrivas som ett allvarligt hot mot vårt kulturarv. Hotel mot

kulturminnen och kulturföremål är särskilt stort i tätorter med stora lokala

utsläpp. Skadorna är allvarliga också i landsbygdsmiljöer. De allvarligaste

skadorna omfattar skulpturer och utsmyckningar i kalk- och sandsten,

medeltida glasmålningar i de gotländska kyrkorna, runstenar, hällristning­

ar och arkeologiskt material som ligger bevarat i jorden. Luftföroreningar­

na har medverkat till att det även inomhus, i museer, är svårare att bevara

gamla kulturföremål. En väsentlig del av vårt kulturarv finns i hemmen där

möjligheten att skydda föremål frän den förorenade luftens inverkan är än

mindre än på museerna, Orsaksammiinhangen är ännu ofullständigt kända,

men svaveldioxid framstår som den väsentligaste enskilda faktorn i ned­

brytningsförloppet. Det har ocksä påvisats att kväveoxider i kombination

med svaveldioxid kraftigt påskyndar nedbrytningen. Detta är av betydelse

när det gäller effekterna av bilismens utsläpp i tätorterna,

102

Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer har i juni 1987 överlämnat ett handlingsprogram till regeringen med förslag till åtgärder för att motverka luftföroreningarnas skadeverkningar på kulturminnen och kulturföremål. Handlingsprogrammet omfattar bl,a, kartläggning av ska­dor, insatser för att konservera och skydda kulturminnen av främst sand­sten och kalksten samt forsknings- och utvecklingsverksamhet. Jag bedö­mer att det är nödvändigt att snarast påbörja arbetet för att bevara vårt kulturarv. Jag har erfarit att statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] avser att inom ramen för ett handlingsprogram för kulturmiljövård föreslå att 10 milj, kr, anslås för att motverka luftföroreningarnas nedbrytande effekter på kulturminnen. Eftersom dessa skador orsakas av luftföroreningar och försurande nedfall anser jag att 5 milj, av dessa 10 milj, kr bör anvisas från anslaget Åtgärder mot försurningen.

Prop, 1987/88:85

4.4 Strategi för renare luft

Mitt ställningstagande:

 Strategin för handlingsprogrammet mot luftföroreningar och för­

surning bör vara att genomföra utsläppsbegränsningar i Sverige

och samtidigt arbeta för internationella åtaganden om sådana be­

gränsningar. Den innbär att luftföroreningsutsläppen bör reduce­

ras i den utsträckning som fordras för att skydda människors hälsa

och minska nedfallet till den nivå miljön tål. Mot denna bakgrund

bör fortsatta åtgärder mot luftföroreningar övervägas. Hänsyn bör

härvid tas till bl, a, resultatet av det pågående internationella

arbetet,

# En överordnad målsättning för handlingsprogrammet mot luftför­

oreningar och försurning är att minska halter och nedfall av luft­

föroreningar till sädana nivåer som människors hälsa och miljön

tål även på lång sikt. Jag bedömer att målsättningen bäst kan

uppnäs genom att i en samlad strategi både genomföra utsläpps­

begränsningar i Sverige och arbeta för internationella åtaganden

om utsläppsminskningar, I det internationella arbetet bedömer jag

att Sveriges initiativ till Aktionsplan Europa kommer att spela en

betydelsefull roll,

# De svenska svavelutsläppen bedöms minska med 65%, till

år 1995 från 1980 års nivå i enlighet med det av riksdagen besluta­

de programmet mot luftföroreningar och försurning. Ytterligare

åtgärder behöver vidtas för att nå målsättningen om 30% minsk­

ning av kväveoxidutsläppen medan åren 1980 och 1995,

 Innan ställning tas till ytterligare skärpta nationella målsättningar

bör kostnader och andra effekter av nödvändiga åtgärder stude­

ras. Vilka tekniska åtgärder som skulle fordras för att minska

svavelutsläppen med 70-80% samt halvera kväveoxidutsläppen

till sekelskiftet jämfört med 1980 ärs nivå bör studeras. En svensk

ätgärdsstrategi för kolväteutsläppen bör ocksä tas fram. Ekono­

miska och andra konsekvenser för industrin, staten, kommunerna

och samhället i övrigt bör analyseras.

103

Naturvårdsverket: De svenska utsläppen av svaveldioxid bör kunna     Prop. 1987/88:85 minskas med 65% mellan åren 1980 och 1995, Detta kan uppnås med redan fattade beslut. Ytterligare åtgärder i form av skärpta generella svavelkrav vid förbränning behövs dock för att bibehålla låga utsläpp även när kärn­kraften avvecklas.

Utsläppen av kväveoxider bör kunna minskas med 30% i förhållande till 1980 års nivå. Minskningen kommer med fattade beslut dock sannolikt att uppnås först några år efter är 1995, Den uppgång av utsläppen som eljest kan förutsägas när kärnkraften avvecklas bör kunna motverkas.

Remissinstanserna: Frågorna om luftföroreningar och försurning betrak­tas genomgående som ytterst allvarliga. Inställningen till naturvårdsver­kets bedömningar är i allmänhet positiv. Den vanligaste kritiken från bl, a. Svenska Naturskyddsföreningen är att mera långtgående åtgärder borde genomföras, särskilt inom trafikområdet. Remissinstanserna understryker ofta även behovet av insatser på det internationella planet.

Skälen för mitt ställningstagande: Jag anser att strategin för handlings­programmet mot luftföroreningar och försurning bör vara att genomföra utsläppsbegränsningar i Sverige och samtidigt arbeta för internationella åtaganden om sådana begränsningai". Den innebär att luftföroreningsut­släppen bör reduceras i den utsträckning som fordras för att skydda männi­skors hälsa och minska nedfallet till den nivå rhiljön tål. Mot denna bak­grund bör fortsatta åtgärder mot luflföroreningar övervägas. Hänsyn bör härvid tas till bl, a, resultatet av det pågående internationella arbetet. Samlade åtgärdsprogram bör även utarbetas och genomföras i områden som är särskilt belastade av luftföroreningsutsläpp. De svenska åtgärderna bör utnyttjas i det internationella samarbetet för att söka förmå även andra länder att vidta liknande åtgärder.

Som underlag för handlingsprogrammet och det internationella samarbe­tet fordras fortsatt forsknings- och undersökningsverksamhet beträffande både hälso- och miljöeffekter. Kalkringen av försurade sjöar och vatten­drag mäste ses som ett uppehållande försvar som kan behöva pågå under lång tid framöver. Jag återkommer strax till dessa frågor.

Hälsorisker

Större delen av Sveriges befolkning bor i tätorter. Det är ocksä i tätorterna och industriområdena som luftföroreningsbelastningen är som störst. Att vidta åtgärder för att förbättra luftkvaliteten i dessa områden samt i arbets­miljön är därför enligt min mening viktigt. De olika utsläppsbegränsande åtgärder i form av bl, a, skärpta krav pä avgasrening och på förbrännings­anläggningar som ingår i regeringens handlingsprogram bidrar till att för­bättra luftkvaliteten i tätorterna. Även olika energipolitiska åtgärder såsom energihushållning, utbyggnad av fjärrvärme och naturgasdistribution, ver­kar i samma riktning liksom de trafikpolitiska förslag regeringen nyligen förelagt riksdagen.

Naturvårdsverket har översiktligt behandlat frågan om de hälsorisker

som är hänförliga till luftföroreningar och försurning i rapporten Ak­

tionsplan '87. Enligt min uppfattning bör dessa frågor beaktas i det fortsat-

104

ta arbetet inom luftföroreningsprogrammet. Hälsoriskerna på grund av Prop. 1987/88:85 luftföroreningar i främst tätorterna bör kartläggas bättre bl, a, inom ramen för socialstyrelsens och naturvårdsverkets forskningsprogram. Miljöpro­jekt Göteborg, som pä regeringens uppdrag arbetar med att initiera och samordna miljöförbättrande åtgärder, bör också kunna bidra. Även risker­na i samband med höga intag av tungmetaller via födan och brister på vissa nödvändiga spårämnen till följd av försurningen bör kartläggas.

Naturvärdsverket arbetar för närvarande med en översyn av riktlinjerna för luftkvalitet. Förutom reviderade värden för svaveldioxid och partiklar arbetar verket med förslag till riktlinjer för kvävedioxid och ozon samt riktlinjer för den högsta belastningen på miljön av föroreningsnedfall. Enligt vad jag har erfarit kommer verket att lämna sitt förslag till regering­en sommaren 1988,

Ansvaret för att vidta åtgärder för att uppnå en acceptabel luftkvalitet i tätorterna ligger i första hand pä kommunerna, I vissa fall, främst beträf­fande storstadsområdena, kan emellertid statsmakterna behöva biträda kommunerna, då dessa inte förfogar över alla erforderliga styrmedel som t. ex. miljöskyddslagstiftningen. Det är av denna anledning jag föreslär att §8a ML ändras sä att det blir möjligt att meddela särskilda föreskrifter beträffande bl, a, luftföroreningsutsläpp inom s,k, miljöskyddsområden. Det första område för vilket denna möjlighet bör prövas är Hisingen i Göteborgs kommun.

Även utomlands innebär luftföroreningsutsläppen hälsorisker, I många länder, t, ex. Polen, Tyska Demokratiska Republiken och Tjeckoslovaki­en, är dessa risker större än i Sverige och innebär ett stort och akut hälsoproblem. Detta borde vara ett allvariigt memento för de styrande i dessa länder och tillräckligt skäl för snabba och effektiva åtgärder mot luftföroreningsutsläppen. Jag anser att hälsoriskerna med luftföroreningar­na måste ges högre prioritet i arbetet inom luftföroreningskonventionen, även om denna främst behandlar gränsöverskridande föroreningar.

Belastningsgränser

Konsekvenserna av den fortgående försurningen av miljön är enligt min uppfattning mycket allvarliga. För att skydda miljön mot luftföroreningar och försurning måste utsläppen och miljöbelastningen minskas till sådana nivåer som inte leder till negativa effekter. Det är glädjande att vi, som jag nyss redovisat, börjar fä en internationell uppslutning kring detta synsätt. Det finns även ett bättre underlag för att göra en sådan bedömning nu än när det första programmet mot luftföroreningar och försurning utformades för tre år sedan. Bl, a, har en nordisk expertgrupp angett belastningsgrän- ' ser för olika föroreningar. Gruppen har härvid analyserat och bedömt ett stort antal effektstudier.

En jämförelse av nuvarande miljösituation med de angivna belastnings­

gränserna visar enligt naturvårdsverket att svavelnedfallet bör minskas i

södra Sverige med ca 75% jämfört med år 1980, 1 Norriands inland klarar

marken i de flesta fall att neutralisera det nuvarande svavelnedfallet under

större delen av året, S. k, surstötar i samband med snösmältningen innebär

105

emellertid problem.

Enligt naturvärdsverket bör med hänsyn till riskerna för kvävemättnad i Prop, 1987/88:85 skogsmark den totala depositionen av kväveföreningar på lång sikt inte överstiga 10-20 kg per ha och är, I sydvästra Sverige är den totala depositionen i genomsnitt 15-25 kg per ha och år, 1 utsatta lägen kan depositionen uppgå till 40 kg eller mer, I Svealand tangeras den belastning som kan befaras medföra skador, medan den i Norrlands inland ännu inte anges ha nått sä höga värden. Halterna och depositionen av kväveför­eningar behöver enligt naturvärdsverket minskas med 30-50%, Behovet är störst i södra Sverige och i de större tätorterna.

Det finns emellertid en stor variation i olika markers känslighet för föroreningsnedfall. Exempelvis tyder senare forskningsresultat på att om­råden i inre Norrland är känsligare än man tidigare antagit.

Korttidshalterna av ozon överskrider enligt naturvårdsverket ofta de kritiska nivåerna för växtskador, och bland förekommer drygt dubbelt sä höga halter. Detta gäller främst södi'a Sverige, Även Norriand drabbas episodvis av för höga halter. Medelhalterna för ozon ligger i södra Sverige vid den nivå som anges som kritisk för växtskador. De episodvis höga halterna av fotokemiska oxidanter, främst ozon, behöver enligt natur­värdsverket sänkas med 30-50%,

Nationella åtgärder

1 det av riksdagen beslutade programmet mot luftföroreningar och försur­ning (prop, 1984/85:127, JoU 28, rskr, 275) ingår att svavelutsläppen skall minskas med 65%' mellan åren 1980 och 1995, Jag bedömer att de åtgärder som har vidtagits är tillräckliga för att nå detta mål. Ytterligare åtgärder fordras emellertid för att nå målet om en minskning av kväveoxidutsläppen med 30% mellan samma är.

Strategin för handlingsprogrammet mot luftföroreningar och försurning bör enligt min mening vara att genomföra utsläppsbegränsningar i Sverige och samtidigt arbeta för internationella åtaganden om sådana begränsning­ar. Den innebär att luftföroreningsutsläppen bör reduceras i den utsträck­ning som fordras för att skydda människors hälsa och minska nedfallet till den nivå miljön tål. Mot denna bakgrund bör fortsatta åtgärder mot luftför­oreningar övervägas. Hänsyn bör härvid tas till bl. a, resultatet av det pågående internationella arbetet.

Innan ställning tas till ytterligare skärpta nationella målsättningar bör kostnader och andra effekter av nödvändiga åtgärder studeras. Vilka tek­niska åtgärder som fordras för att minska svavelutsläppen med 70-80% samt halvera kväveoxidutsläppen till sekelskiftet jämfört med 1980 ärs nivå bör utredas. En svensk ätgärdsstrategi för kolväteutsläppen bör ocksä tas fram. Ekonomiska och andra konsekvenser för industrin, staten, kom­munerna och samhället i övrigt bör analyseras.

Syftet med åtgärderna är att minska belastningen på människa och

natur. Föroreningsbelastningen är utpräglat storregional. Luftföroreningar

sprids över stora områden. En strategi för att komma till rätta med belast­

ningen och de negativa effekter denna för med sig måste därför åstadkom­

mas både genom nationella åtgärder och krav på internationella åtaganden,

106

I det sammanhanget skall inte glömmas att svenska utsläpp också sprids     Prop. 1987/88:85 till våra grannländer,

1 dag släpps ca 272000ton svaveldioxid ut mot 483000ton år 1980, I början av 1970-talet var utsläppen som mest ca 900000 ton. Enligt gjorda bedömningar av redan beslutade åtgärder kommer utsläppen år 1995 att vara ca 164000 ton,

I arbetet med att minska utsläppen är kol- och oljeanvändningen av central betydelse. Regeringen föreslog därför riksdagen att skärpa kraven för koleldade förbränningsanläggningar (prop, 1983/84:158, NU 44, rskr, 390), Som ett resultat av detta infördes ny teknik för säväl förbränning som rening av rökgaser. Detta beslut och besluten i samband med de s, k, oljeersättningsprogrammet ledde till en omfattande teknikutveckling och en höjd kompetensnivå. Omfattande forskningsprogram pågår även inom ramen för energiforskningen.

Svavelhalten i olja har successivt sänkts. Den senaste sänkningen ge­nomfördes år 1987 då den föreskrivna svavelhalten i lätt eldningsolja sänktes från 0,3 % till i genomsnitt 0,2 %,

I samband med Aktionsplan '87 har naturvårdsverket och energiverket redovisat förslag till nya utsläppskrav för förbränningsanläggningar. Som jag senare kommer att redovisa bör nya svavelkrav införas för förbrän­ningsanläggningar. Kraven bör omfatta alla anläggningar och alla typer av bränsle. De skäipta kraven motsvarar ett utsläpp från olja med ca 0.4% svavel för mindre anläggningar och ca 0,2% för större. Detta kan jämföras med 1.0% som i dag är högsta tillåtna halt,

1 syfte att sä snart som möjligt påbörja denna utveckling har jag i den energipolitiska propositionen som jag tidigare i dag redovisat föreslagit regeringen att minska den högsta tillåtna svavelhalten i tjock eldningsolja till 0.8%. Minskningen bör genomföras så snart som möjligt efter det att erforderliga notifikationsprocedurer i GATT och EFTA genomförts. Svavelhalten i olja bör härutöver sänkas ytterligare så snart som möjligt. En miljöavgift för att stimulera en fortsatt sänkning av svavelhalten bör därför utredas.

Utvecklingen vad gäller miljöteknik har gått fort under 1980-talet, Redan innan en anläggning som är under uppförande är klar kan ofta nya beställas med väsentligt bättre prestanda. Detta bör dock inte leda till att beslut om uppförande av en anläggning, som utnyttjar den vid beslutstillfället bästa tillgängliga tekniken, skjuts upp i avvaktan pä ytterligare teknikutveckling. Den snabba utvecklingen bör tas till vara i det fortsatta arbetet, särskilt vid omställningen av energisystemet.

Som jag har redovisat i den energipolitiska propositionen bör en rad

olika åtgärder vidtas för att både hushålla med elenergin och för att till den

del det blir nödvändigt ersätta kärnkraften med ny elproduktionskapacitet.

Denna nya kapacitet kommer, att till stor del behöva baseras på olika

bränslen, varvid miljöfrågorna måste få en stor betydelse, I första hand bör

sådana anläggningar byggas, t, ex, kraftvärmeverk, som utnyttjar energin

effektivt. Därtill kan jag nämna att även naturgas kan utgöra ett intressant

alternativ, I den utsträckning bränslebaserade kraftverk byggs, bör så

hårda miljökrav ställas, baserade pä den allra bästa tillgängliga tekniken,

107

att utsläppen även fortsättningsvis kan reduceras ytterligare. Demonstra-     Prop. 1987/88:85 tionsanläggningar med mycket små utsläpp bör byggas för att visa på möjligheterna till en miljövänligare elproduktion både i Sverige och utlan­det,

I olika sammanhang har svavelhalten i olja utretts. Energiverket konsta­terar i sin utredning från år 1986 om svavelhalt i olja att en ökad efterfrågan på oljeprodukter med låga svavelhalter generellt kan komma att skapa behov av utökad avsvavlingskapacitet. Hittills har dock inte funnits något behov av inhemsk avsvavlingskapacitet. Detta beror på att marknaden för oljor med låga svavelhalter för närvarande är god. Jag vill emellertid erinra om de perioder med kraftiga störningar som har förekommit på oljemark­naden. Det vore olyckligt om miljöpolitiska ambitioner skulle behöva skjutas åt sidan pä grund av tillfälliga fluktuationer pä oljemarknaden. Utvecklingen bör därför följas mycket noggrant. Det kan inte uteslutas att utökad avsvavlingskapacitet behöver installeras vid oljeraffinaderierna före sekelskiftet, 1 samband med de kontrollstationer åren 1990 och 1992, som aviseras i den energipolitiska propositionen, bör prövas om ytterligare åtgärder behövs för att säkerställa att de miljöpolitiska målen klaras,

I programmet som riksdagen beslutade om år 1985 sattes upp som ett mål att industrin fram till år 1995 skulle halvera sina svavelutsläpp, I dagsläget finns det ingen anledning att göra en annorlunda bedömning. Om det emellertid skall vara möjligt att nä de mål som är förenliga med en långsiktigt hållbar utveckling, omsorgen om människors hälsa och med hänsyn till naturen, bör möjligheterna till fortsatta reduktioner inom indu­strin studeras. Vissa ytterligare reduktioner kan redan i dag förutses. Dessa är ett resultat av en fortsatt strukturomvandling inom industrin.

Åtgärder mot kväveoxider är av senare datum än åtgärder mot svavel. Den förbiänningstekniska forskningen har även på detta område givit goda resultat under 1980-talet, Jag vill särskilt framhålla att betydelsefulla resul­tat har kommit fram genom energiiforskningsprogrammet. Avgörande för den framtida belastningssituationein när det gäller kväveoxider är utveck­lingen av transport- och energisystemet.

Trafikmiljöfrägorna har särskilt uppmärksammats i regeringens förslag

till trafikpolitik inför 1990-talet (prop. 1987/88:50), Regeringen har därvid

redovisat sina samlade ställningstaganden för att på kort och lång sikt

komma till rätta med de miljöproblem som trafiken orsakar. Regeringen

har bl, a, föreslagit att varje trafikslag skall bära sina kostnader, inklusive

miljökostnaderna. Detta innebär väsentligt ökade skatter för tunga fordon.

Regeringen har vidare föreslagit att betydande insatser görs för att utveck­

la nya transportlösnihgar för långväga gods med ett kombinerat utnyttjan­

de av järnväg och väg. Från miljösynpunkt är det av stor vikt att så mycket

gods som möjligt kan transporteras på järnväg. Vidare har en miljöavgift

på flyg samt väsentligt förbättrade förutsättningar för regionala och inter-

regionala persontransporter på järnväg föreslagits. Omfattande åtgärder

för att förbättra och effektivisera kollektivtrafiken ingår i regeringens

förslag. Möjligheterna att minska miljöproblemen med järnvägarna och

sjöfarten skall ocksä utredas, I detta sammanhang har särskild vikt lagts

vid att miljövänliga fordon tas i bruk, I regeringens förslag till trafikpolitik

108

inför 1990-talet föreslås åtgärder för att komma till rätta med hastighets- Prop. 1987/88:85 överträdelserna på våra vägar. På kort sikt kommer detta att ha betydelse från miljösynpunkt. Effekten av en större respekt bland trafikanterna för gällande hastighetsgränser är i hög grad beroende av den enskilde trafikan­tens vilja att ta ett ansvar för en säker och miljövänlig trafik. Någon exakt beräkning av vad dessa åtgärder ger för miljöeffekt kan därför inte göras.

Även med dessa åtgärder kommer det inte att vara möjligt att nå de uppsatta målen vad avser minskningen av kväveoxidutsläppen. Jag före­slär därför ytterligare åtgärder,

I samband med att programmet beslutades av riksdagen år 1985 uppdrog regeringen ät naturvårdsverket att utreda förutsättningarna för skärpta avgaskrav för lastbilar och bussar. Verkets förslag har remissbehandlats och jag kommer senare att mer utförligt redovisa hur nya skärpta krav ska kunna införas. Dessa förslag kommer redan år 1995 att ge viss positiv effekt.

Personbilar med katalytisk avgasrening klarar krav motsvarande de som gäller federalt på den amerikanska marknaden och som numera börjar bli vanliga på den europeiska, I delstaten Kalifornien har man sedan år 1983 tillämpat ännu strängare krav. Dessa krav innebär en ytteriigare skärpning med ca 20% utöver de krav som nu införs i Sverige, Jag återkommer senare till hur denna möjlighet kan utnyttjas.

Avgasutsläppen från traktorer och arbetsmaskiner m, m, är ofullständigt kända men bedöms få en ökande betydelse för de totala utsläppen. För närvarande gäller inga särskilda krav för utsläppen frän deras motorer. Naturvårdsverket bedömer att frågan om utsläppsmängder och möjligheter att införa avgaskrav i detta sammanhang behöver utredas. Detta arbete bör utföras inom ramen för det samlade uppföljningsuppdrag beträffande luft­föroreningar och försurning som naturvårdsverket bör få.

Längre fram i min föredragning kommer jag även att föreslå nya rikt­linjer för kväveoxidutsläppen i samband med miljöskyddsprövningen av energianläggningar. Jag vill redan nu framhålla att för dessa gäller detsam­ma som jag framhöll tidigare i samband med åtgärderna för att begränsa svavel. Den tekniska utvecklingen är snabb. Redan nu vet vi att nya anläggningar kan uppföras med väsentligt bättre miljöprestanda än de som nu är under uppförande.

Jag övergår nu till frågan om fotokemiska oxidanter. Jag har tidigare i min föredragning redovisat ursprunget till dessa föroreningar. Kolväte­problematiken och dess bidrag tillsammans med kväveutsläppen har äg­nats ökad uppmärksamhet under 1980-talet, Utsläppen av kolväte är än så länge inte tillräckligt kartlagda. Redan beslutade åtgärder, som t. ex, kata­lytisk avgasrening på personbilar, kommer att innebära förbättringar under den närmaste tiden. Jag vill emellertid understryka att det finns anledning att gå vidare i detta arbete. Senare i min föredragning kommer jag att föreslå att naturvårdsverket som en del i sitt uppföljningsuppdrag utreder kolvätefrågorna och återkommer till regeringen med ett samlat kolvätepro­gram.

109

Internationellt arbete

Prop, 1987/88:85

I min inledning (avsnitt 2) redovisade jag resultaten av 20 års miljöskydds­arbete. Jag exemplifierade denna framställning med de positiva resultat som nåtts bl, a, när det gäller begränsning av svavelutsläppen. Jag framhöll då också att det har tagit tid att internationellt få gehör för liknande åtgärder. Jag vill dä erinra om att svenska forskare redan år 1968 till vissa delar har kartlagt framför allt sambanden mellan försurning och utsläpp till luft. År 1972 blev frågan om luftföroreningar och försurning en huvudfråga för den svenska delegationen vid FN-konferensen om den mänskliga mil­jön,

I det fortsatta arbetet är det viktigt att visa pä möjligheterna att begränsa utsläppen. Våra egna åtgärder har varit och kommer att vara av betydelse för miljöbelastningen och för våra möjligheter att ytterligare begränsa denna genom att för andra länder visa på möjligheterna att vidta åtgärder.

Som en viktig del i arbetet med att begränsa belastningen i Sverige ingår vår internationella strategi. Innan jag går vidare med min redogörelse för det arbete som har utförts och som bör utföras under den närmaste tiden, vill jag beröra andra organisationers möjligheter. Jag konstaterade inled­ningsvis den stora miljömedvetenheten som tar allt fastare former i organi­sationsliv och bland företag. Detta är en mycket positiv utveckling. Jag förutsätter att med det internationella handelsutbyte som Sverige har att värderingar, teknik m, m, kan spridas även dessa vägar. Det bör vara möjligt att även i andra organ än i de mellanstatliga ta upp de internationel­la luftmiljöproblemen.

Det internationella samarbetet beträffande åtgärder mot luftföroreningar bedrivs i olika former och på olika plan. Av stor betydelse är bl, a, de täta kontakter som förekommer på expertnivå mellan olika länder, både inom och utom ramen för internationella organisationer, 1 detta sammanhang är det glädjande att kunna konstatera att det har varit möjligt att via de vetenskapliga akademierna etablera ett närmare samarbete med Östeuro­pa, Detta samarbete bör enligt min mening stödjas. Även våra bilaterala avtal med olika länder i Östeuropa ger värdefulla möjligheter till informa­tion och påverkan. Också andra tillgängliga informationskanaler bör ut­nyttjas i miljöarbetet.

Det nordiska samarbetet är av stort värde för det övriga internationella miljösamarbetet genom att de nordiska synpunkterna haren särskild tyngd i miljösammanhang. Vi bör även söka samordna våra miljöskyddsåtgärder med dem i våra grannländer. På luftvärdsområdet har vi länge haft ett intensivt och konstruktivt samarbete med våra nordiska grannar,

Sverige har också undertecknat Europarådets konvention om bevarande av Europas arkitektoniska kulturarx' med åtagande att bl, a. vidta åtgärder mot luftföroreningarnas effekter på kulturmonument. Detta har beaktats bl, a, i de svenska förslagen inom ramen för den s, k, ESK-processen.

Av betydelse för det internationella samarbetet på senare år inom bilav-gasområdet har varit det internationella ministermöte som den svenska regeringen kallade till ijuli 1985, Vid detta möte undertecknades en gemen­sam deklaration om samarbete och införande av skärpta avgasreningskrav för bilar av åtta länder, nämligen Canada, Danmark, Finland, Liechten-

10

stein, Norge, Schweiz, Sverige och Österrike, Tyvärr avstod Förbundsre- Prop, 1987/88:85 publiken Tyskland, Nederländerna och EG-kommissionen, som även del­tog i mötet, från att underteckna deklarationen med hänvisning till pågåen­de förhandlingar inom EG, Samarbetet mellan de stater som undertecknat deklarationen har därefter förts vidare inom den s, k. Stockholmsgruppen genom att ett gemensamt dokument har utarbetats, innehållande regler beträffande avgasutsläpp från personbilar. Dokumentet ligger till grund för de skärpta avgaskrav som har beslutats i Sverige, Norge, Schweiz och Österrike, Samarbetet fortsätter nu rörande frågor om regler för avgasut­släpp från lastbilar och bussar.

Huvuddelen av det internationella samarbetet om luftföroreningar sker inom ramen för FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftför­oreningar. Konventionen undertecknades i november 1979 i Geneve och har nu ratificerats av 32 stater, senast av Jugoslavien, Konventionen är av ramkaraktär och särskilda åtaganden överenskoms genom protokoll till konventionen. Två sådana protokoll har hittills förhandlats fram.

Det första gällde finansiering av det internationella mätprogrammet, EMEP, som överenskoms är 1984 och som har trätt i kraft den 28 januari 1988,

I juli 1985 träffades en överenskommelse i Helsingfors om ett andra protokoll till konventionen. Genom detta protokoll har för närvarande 21 parter åtagit sig att minska sina svavelutsläpp med minst 30% till år 1993, jämfört med 1980 års nivå. Detta protokoll trädde i kraft den 2 september 1987,

Vid mötet med styrelsen för konventionen i november 1986 beslutade man att uppdra åt en särskild expertgrupp att förhandla fram ett protokoll om begränsning av kväveoxidutsläppen. Denna expertgrupp har ännu inte avslutat sitt arbete, Sverige spelar i detta arbete en aktiv och pådrivande roll och har lagt fram flera förslag, bl, a, om en 30-procentig begränsning av kväveoxidutsläppen som ett första steg i riktning mot en reduktion till en nivå som motsvarar vad naturen tål.

Det svenska förslaget till ett internationellt samarbete mot luftförore­ningar (Aktionsplan Europa) har mottagits positivt. Förslaget innebär att arbetet inom konventionen skall inriktas på att utarbeta belastningsgränser för vad miljön tål av bl, a, svavel- och kvävenedfall. Arbete med ytterligare underlag för detta pågår både i Sverige och utomlands. När dessa gränser har överenskommits skall förhandlingar inledas om åtaganden för att mins­ka utsläppen till motsvaiande nivå. Målet för konventionsarbetet är att sådana förhandlingar skall inledas i början av 1990-talet, Det svenska forskningsarbetet och samarbetet inom konventionen bör nu inriktas pä att sä snabbt som möjligt ta fiam underlag för dessa förhandlingar. En ut­gångspunkt för detta arbete bör enligt min mening vara att utsläppen skall reduceras i internationellt samarbete till sådana nivåer som är ofarliga för hälsan och miljön även i ett långsiktigt perspektiv.

Riksdagen har som sin mening givit regeringen till känna, att möjlighe­

terna att genom avgiftsuttag bygga upp en internationell luftvärdsfond

förtjänar att övervägas (JoU 1984/85:28. rskr. 275), Frågan har diskuterats

inom ramen för konventionsförhandlingarna i Geneve och har även sonde-

111

råts under hand från svensk sida. Resultatet är att det hUtills inte har varit möjligt att få stöd för förslaget. Som skäl emot har bl, a, anförts att den som släpper ut föroreningar även skall svara för kostnaderna för rening Polluter Pays Principle - och att miljöproblemen i det egna landet bör vara tillräckliga skäl för åtgärder, även om hänsynen till grannländerna bör vara motiv för åtgärder. Svårigheterna att nå en överenskommelse om finansi­ering av de blygsamma kostnaderna för sekreteriatet till konventionen talar också mot att det för närvarande skulle vara möjligt att komma överens om finansieringen av en fond av helt annan storleksordning.

I syfte att nå konkreta resultat har den svenska regeringen därför tagit ett annat initiativ. Ett internationellt miljötekniskt institut föreslås inrättas. Syftet med detta är bl, a, att underlätta överföring av effektiv miljöskydds­teknik till länder som är i behov av sådan men som för närvarande inte har tillgång till sådan teknik. Jag bedömer att institutets verksamhet till stor del kommer att röra luftvårdsteknik. Planerna på-institutet har presenterats under förhandlingarna inom luftföroreningskonventionen och har fått ett positivt mottagande. Jag redovisar strax mitt förslag närmare.

Prop, 1987/88:85

4.5 Särskilda föreskrifter för miljöskyddsområde

Mitt förslag: Regeringen får fö/klara ett visst område som miljö­skyddsområde. För ett sådant cimråde skall regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, länsstyrelsen kunna meddela särskilda föreskrifter om skyddsåtgärder rn, m.

Skälen för mitt förslag: Luftföroreningshalterna i tätorterna är tidvis så höga att risker finns för effekter på människors hälsa. Dessa brister beror till stor del på bilavgasutsläppen och pä en stor koncentration av industriell och annan verksamhet. Luftföroreningarna påverkar även växtligheten, byggnader och kulturföremål samt ökar korrosionen.

Programmet mot luftföroreningar och försurning (prop, 1984/85:127) syftar till att sädana utsläppsbegränsande åtgärder skall vidtas, att luften i våra tätorter och industriområden blir i stort sett riskfri att andas. Dessut­om bör skadlig påverkan på växtlighet, sjöar och vattendrag, byggnader och material minimeras. Införandel av katalytisk avgasrening på person­bilar kommer, när detta är helt genomfört i hela bilparken, att väsentligt förbättra luftkvaliteten i tätorterna. Ytterligare åtgärder fordras emellertid på både kortare och längre sikt. Jag kommer därför att senare föreslå att skärpta avgaskrav införs även för lastbilar och bussar. Chefen för kommu­nikationsdepartementet har i den trafikpolitiska propositionen (1987/88:50) redovisat vissa förslag beträffande trafiksystemen och sam­hällsplaneringen för att minska trafikmiljöproblemen. Jag återkommer till dessa frågor senare liksom till ytterligare åtgärder för att minska utsläppen från förbränningsanläggningar.

Med stöd av 8 a § ML finns i dag möjlighet att utfärda generella före­skrifter till skydd för särskilt föroreningskänsliga vattenområden. Dessa

112

möjligheter har utnyttjats beträffande Ringsjön i Skåne och Laholmsbuk-     Prop. 1987/88:85 ten, där vattenförhållandena är sådana att särskilda miljöåtgärder är påkal­lade.

Nuvarande föreskriftsmöjligheter är emellertid begränsade till reglering av utsläpp till vatten och användning av mark med syfte att skydda känsli­ga vattenområden.

För utsläpp av föroreningar till luft finns inte motsvarande möjligheter. Även när det gäller sådana utsläpp finns det emellertid områden som är tungt belastade, särskilt stora industriområden eller storstadsområden med mycket trafik. Förhållandena i sådana områden är ofta komplexa. Där förekommer större utsläpp från t, ex, industrier eller värmeverk, liksom mänga mindre utsläpp från bl, a, uppvärmning, I framför allt storstadsom­rådena är emellertid utsläppen från trafiken den dominerande orsaken till vissa luftföroreningar,

Hisingen i Göteborgs kommun är ett område som är belastat av stora luftföroreningsutsläpp från bl, a, industri och trafik. För att initiera och samordna olika åtgärder för att minska dessa utsläpp väsentligt inom en tioårsperiod har jag enligt regeringens bemyndigande nyligen tillkallat en särskild delegation.

Utsläppen medför sålunda en belastning på omgivande mark- och vat­tenområden. Svavel- och kväveutsläppen medför t, ex, nedfall av olika föroreningar som bl, a, försurar mark och vatten. Bildningen av fotokemi­ska oxidanter anses också vara av betydelse för påverkan pä vegetationen.

Tillämpningen av nuvarande system för prövning och tillsyn enligt ML har i många avseenden varit framgångsrik för att begränsa emissioner. Det är emellertid enligt min mening inte tillräckligt för att lösa miljöproblem inom områden som belastas av luftföroreningar eller andra verkningar av miljöfarlig verksamhet frän mänga olika källor, ML bör därför enligt min mening kompletteras sä att möjligheter ges att meddela generella föreskrif­ter inom områden som är särskilt belastade av luftförorenande och annan miljöfarlig verksamhet. Detta kan ske genom en utvidgning av 8 a §, En sådan utvidgning bör utformas sä att regeringen får förklara ett visst område som miljöskyddsområde. Även angränsande områden bör kunna im-ymmas i miljöskyddsområdet på samma grunder som angavs när 8 a § infördes (prop, 1984/85:10 s, 28), nämligen för att vidta åtgärder inom ett område för att motverka att störningen förs till angränsande områden.

Jag föreslår således att 8 a § ML ändras sä att det blir möjligt för regeringen att förklara ett visst område som miljöskyddsområde. Den nya bestämmelsen avses alltså inrymma vad som förut gällt och därutöver ge möjligheter att skydda miljön mot luftförorenande och annan miljöfarlig verksamhet.

113

Riksdagen 1987188. I .saml. Nr 85

4.6 Skärpta avgaskrav för fordon

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande:

« Skärpta avgaskrav bör införas obligatoriskt för lätta lastbilar och bussar fr, o, m, 1992 ärs modeller och fr, o, m, 1994 års modeller för lunga lastbilar och bussar. Kraven bör för båda kategorierna i stort motsvara de krav som avses gälla federalt i USA för 1990 ärs modeller.

% De obligatoriska kraven bör föregås av två år av frivillig tillämp­ning. Därför bör köpare av nya bussar och lastbilar stimuleras att anskaffa fordon som uppfyller de skärpta avgaskraven genom ett ekonomiskt stöd inom en sammanlagd bidragsram av 450milj,kr, Detta överensstämmer med vad chefen för kommunikationsde­partementet tidigare hemställt orn i prop, 1987/88:50 om trafikpo­litiken inför 1990-talet,

% Det fortsatta arbetet för att begränsa vägtrafikfordonens avgaser bör inriktas pä att:

-

snarast möjligt komplettera de här föreslagna avgaskraven för lastbilar och bussar med skärpta krav för utsläpp av partiklar. Samtidigt bör en ytterligare skärpning av utsläppskraven för kväveoxider övervägas,

-

ta fram förslag till kvalitetskrav för dieselbränsle till personbilar, lastbilar och bussar,

-

utreda möjligheterna att införa kompletterande avgasnormer för lastbilar och bussar i tätortstrafik,

-

klarlägga möjligheterna till ytteriigare utsläppsminskningar frän personbilar,

-

klarlägga möjligheterna till utsläppsminskningar från traktorer och arbetsmaskiner m, m,

-

Fortsatt forskning och utveckling krävs för att driva på en ut­veckling mot miljövänligare transportmedel, drivsystem och driv­medel. Huvudansvaret för denna utveckling bör åvila transport-och drivmedelsindustrin. Forsknings- och utvecklingsarbetet för att introducera alternativa drivmedel bör ledas av statens ener­giverk, styrelsen för teknisk utveckling och transportforsknings­beredningen.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med mina ställ­ningstaganden,

1 fråga om avgaskrav för lastbilar och bussar föreslår naturvärdsverket följande:

 För lätta lastbilar och bussar föreslås krav motsvarande de som införs

federalt i USA fr, o,m, 1990 års modeller. Kraven införs obligatoriskt

fr, o, m, 1992 ärs modeller och frivilligt genom ekonomiska styrmedel

fr, o, m. 1990 års modeller.

-  För tunga lastbilar och bussar föresläs avgaskrav motsvarande de som

införs federalt i USA fr, o, m, 1991 ärs modeller för stadsbussar och 1994

114

års modeller för övriga.  Kraven införs obligatoriskt fr,o,m,   1995 ärs     Prop. 1987/88:85

modeller och frivilligt genom ekonomiska styrmedel fr,o,m,  1991 års

modeller. Kraven baseras i första hand på en mätmetod som tillämpas

inom ett reglemente som gäller i flera europeiska länder och EG, Skulle

denna mätmetod inte väntas bli utvecklad till utgången av år 1988 för så

låga partikelutsläpp som dessa krav medför, föreslås att samma mätmetod

och krav som införs i USA ocksä införs i Sverige,

Remissinstanserna: Tillstyrker i huvudsak naturvärdsverkets förslag. Vägverket, transportrådet och transportforskningsberedningen delar upp­fattningen att vägtrafikens utsläpp mäste minska och anser att naturvårds­verkets förslag är väl avvägda och kan ge de utsläppsminskningar som eftersträvas. Bilindustriföreningen delar uppfattningen att behovet av ut­släppsbegränsningar är stort och anser att uppställda miljömål kan nås med åtgärder på fordonen. Några instanser, bl. a. arbetarskyddsstyrelsen. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att föreslagna krav för lastbilar och bussar om möjligt bör skärpas ytterligare och införas tidigare.

Skälen för mitt ställningstagande: Utsläppen till luft från transportsek­torn härtör främst från förbränningen av drivmedel till olika slags fordon. Utsläppen kan innehålla ett stort antal ämnen av betydelse från miljösyn­punkt. Huvudkomponenter bland dessa miljöfarliga ämnen är kväveox­ider, ett stort antal olika kolväten, kolmonoxid, svaveloxider och partiku-lära föroreningar. Utsläppen varierar kraftigt, beroende på bl, a, motortyp och de olika körförhällanden som fordonen utsätts för.

Miljöarbetet i 1990-talets trafikpolitik

1 prop. 1987/88:50 har regeringen redovisat inriktningen av trafikpolitiken inför 1990-talet, En av de stora uppgifterna för trafikpolitiken är att genom omedelbara och långsiktiga åtgärder begränsa trafikens miljöpåverkan, 1 propositionen redovisas sålunda trafikmiljöfrågorna i sin helhet.

En grundläggande och inom trafikpolitiken allmänt accepterad princip är att varje trafikslag med hjälp av rörliga avgifter, alltså t, ex, bensinskatten för personbilar och kilometerskatten för tunga fordon skall betala de sam­hällsekonomiska merkostnader (marginalkostnader) som man orsakar samhället. Det gäller alltså inte bara kostnader för slitage av infrastruktu­ren och olyckskostnader utan ocksä de kostnader som trafiken orsakar vad gäller hälsa och miljö.

Det är därför statens uppgift att med hjälp av skatter och avgifter ge konsumenterna prissignaler som så nära som möjligt speglar de verkliga kostnaderna inkl, miljökostnaderna. En avgiftssättning som inte svarar mot trafikens samhällsekonomiska kostnader gör att vi riskerar att få en trafikväxt som leder till ökade miljöproblem.

Det mycket omfattande underlag som togs fram inför regeringens förslag till ny trafikpolitik visar klart att de röriiga avgifter som i dag tas ut från de olika trafikslagen inte ens täcker samhällets merkostnader för landsbygds­trafiken som är den naturliga utgångspunkten för avgiftssättningen,

I den trafikpolitiska propositionen redovisar regeringen vissa förslag när

115

det gäller trafikens rörliga avgifter. Regeringen föreslår olika åtgärder för Prop. 1987/88:85 att förbättra förutsättningarna för en effektivare person- och godsbeford­ran på järnväg samt en utökad kollektivtrafik, i syfte att utveckla dessa transportslag. Bl, a, föreslår regeringen att ytterligare I miljard kronor anslås för ökade investeringar i järnvägsanläggningar. De samlade åtgär­derna beräknas bl. a. leda till att SJ:s kombitrafik ökar mer än tre gånger nuvarande volym fram till sekelskiftet. Principen om kostnadsansvaret kommer även att skapa incitament för att investera och utveckla fordon med lägre emissioner. Regeringen bedömer att åtgärder i anslutning till fordonen, såsom motormodifikationer, avgasrening och val av drivmedel på lång sikt ger de största möjligheterna att begränsa trafikens miljöstör­ningar,

1 propositionen redovisas ett antal åtgärder med syfte att stimulera fordonstekniska lösningar som kan minska trafikens miljöstörningar. Bl, a, föreslås ett bidragssystem för att pä kort sikt stimulera ombyggnad av dieselbussar i kollektivtrafik. Bidraget skall även användas för att möjlig­göra tidigareläggning av skrotningen av orenade lätta bussar i kollektiv tätortstrafik. Pä längre sikt bör emellertid bidraget bl. a. användas för att stimulera koltektivtrafikinvesteringar i teknik med väsentligt lägre miljö­störande effekter samt med högre energieffektivitet än vad dagens konven­tionella teknik medger. Regeringen har angivit en ram om sammanlagt 85 milj, kr, för investeringar som förutom miljön även främjar samordning­en av kollektivtrafiken.

Regeringen bedömer att kollektivtrafiksatsningarna kommer att få störst betydelse för miljön i större tätorter. För att fä ett samlat beslutsunderlag för att begränsa trafikens hälso- och miljöeffekter i storstäderna kommer en utredning kring trafik- och miljöfrågorna i dessa städer att tillsättas. Utredningen avses bl, a, studera förutsättningarna för att begränsa trafiken i stadskärnorna och förbättra kollektivtrafikens framkomlighet. Här bör även nämnas det utredningsarbete som, på regeringens uppdrag, inletts inom Miljöprojekt Göteborg, Delegafionen (ME 1987:03) som skall leda projektet skall initiera och samordna åtgärder för att inom tio år åstadkom­ma en god miljö pä Hisingen i Göteborg, Delegationen kommer i fråga om trafik och miljö att samråda med nämnda utredning om tätorternas trafik-och miljöfrågor,

I detta sammanhang vill jag även nämna möjligheten att införa restriktio­ner mot tomgångskörning i tätorterna. Genom väl utförda informationsin­satser har mänga kommuner bidragit till en förbättrad tätortsmiljö samt till ett ökat miljömedvetande bland många bilister. Det är önskvärt att sådana möjligheter tas till vara i sä stor utsträckning som möjligt,

I den trafikpolitiska propositionen lämnas förslag till åtgärder för att öka efterlevnaden av gällande hastighetsbegränsningar. Bl, a, föreslår regering­en att 5 milj, kr. anslås till inköp av utrustning som effektiviserar hastig­hetsövervakningen. Detta kommer alt medverka till att minska vägtrafi­kens utsläpp av kväveoxider.

Slutligen föresläs att arbetet med att minska miljöstörningar från fiyg,

tågtrafik och sjöfart skall ledas av resp, trafikverk. Chefen för kommunika­

tionsdepartementet har aviserat att han avser återkomma till regeringen

116

med förslag om att ge trafikverken i uppdrag att i samråd med naturvårds-     Prop. 1987/88:85 verket utreda resp, trafikslags miljöeffekter och ge förslag till åtgärder för att begränsa störningarna. Det bör åvila naturvärdsverket att följa och till regeringen redovisa den samlade effekten av olika åtgärder i förhällande till uppställda miljömål,

I det följande kommer jag att komplettera de ställningstaganden för att begränsa trafikens miljöeffekter som redovisats i den trafikpolitiska propo­sitionen, genom att redogöra för introduktionen av katalytiskt avgasrenade personbilar samt lämna förslag till ytterligare åtgärder mot vägtrafikens avgasutsläpp.

Introduktionen av skärpta avgaskrav för personbilar

I enlighet med vad som redovisats för riksdagen i proposition (prop, 1985/86:61, JoU 11, rskr, 101) om skärpta avgaskrav för personbilar, m,m, har avgaskrav motsvarande de som infördes i USA för 1987 års personbils­modeller börjat införas på frivillig grund i Sverige fr, o, m, samma årsmo­dell. För 1989 och senare årsmodeller är kraven obligatoriska. För att påskynda den frivilliga introduktionen av de avgasrenade bilarna har för­säljningsskatten för dessa bilar sänkts (prop, 1985/86:145, SkU 41, rskr, 237), Denna åtgärd kombinerades med en differentiering av bensinskatten. Skatten pä blyfri bensin är för närvarande 20 öre lägre än för blyad.

Introduktionen av katalysatorförsedda bilar har hittills gått bra. Försälj­ningen av personbilar som uppfyller de nya kraven utgjorde under är 1987 ca 45% av den sammanlagda försäljningen av nya personbilar. Under december månad 1987 utgjordes 74% av nybilsförsäljningen av personbilar som uppfyllde kraven. Andelen bilar som uppfyller kraven beräknas för 1988 års modeller utgöra mer än 80% av försäljningen.

Även försäljningen av blyfri bensin har ökat kraftigt och utgjorde under år 1987 ca 30% av den levererade bensinmängden. Härvid avses även den blyfria bensin som ingår i den blandade 96-oktaniga s, k, mediumkvalite­ten. Blyfri katalysatorbensin har införts successivt under perioden den I januari 1986 till den 30 juni 1987 och saluförs nu vid samtliga bensinsta­tioner med mer än en bensinpump.

Skärpta avgaskrav för lastbilar och bussar

Utsläppen från lastbilar och bussar utgjorde är 1985 ca 35% av kväve­oxidutsläppen och ca 58% av partikelutsläppen från vägtrafiken. Vägtrafi­kens totala parukelutsläpp var år 1985 ca 9000ton. Lastbilar och bussar svarar vidare för ca 18% av samhällets totala kväveoxidutsläpp. Samtidigt som kraftfulla åtgärder vidtas på landets fasta förbränningsanläggningar och på personbilarna, kommer den ökande trafiken med lastbilar och bussar att medföra allt störte kväveoxidutsläpp till luften. Dessa fordon kommer därmed att svara för en kraftigt ökande andel av kväveoxidutsläp­pen.

Mot bakgrund av de allvarliga miljöeffekterna och den oroväckande

utsläppsutvecklingen för vägtrafiken i allmänhet samt lastbilar och bussar i

117

synnerhet anser jag att det är angeläget att minska utsläppen till luften frän     Prop. 1987/88:85 lastbilar och bussar sä långt som möjligt,

1 Sverige tillämpas för närvarande endast lindriga och ofullständiga avgaskrav för lastbilar och bussar. För dieseldrivna fordon finns t, ex, endast krav beträffande avgasernas röktäthet.

För att belysa den tekniska utvecklingen som pågår redovisar jag i det följande de utsläppskrav som har beslutats eller väntas för tunga lastbilar och bussar, dvs, med en totalvikt över 3 500 kg, i några andra länder. I USA har beslut tagits om en stegvis skärpning av avgaskraven, alltefter­som teknik för att möta kraven bedöms kunna utvecklas och föras ut i produktion. För 1988 års modeller införs de första kraven beträffande partikelutsläpp. Fr, o,m, 1991 ärs modeller av stadsbussar och 1994 års modeller av övriga tunga fordon kommer partikelkraven att skärpas. Nu gällande avgaskrav för kväveoxider kommer att ersättas av strängare krav är 1990 för att skärpas ytterligare i samband med att partikelkraven skärps.

Canada har nyligen fattat belut som innebär att man kommer att följa USA:s införande av avgasregler för lastbilar och bussar,

I Europa har Schweiz och Österrike beslutat införa avgaskrav fr,o,m. 1988 ärs modeller av tunga fordon. Kraven är inte lika långtgående som de amerikanska. Inom EG-länderna har man beslutat om avgaskrav, som medger ännu högre utsläpp, I Förbundsrepubliken Tyskland har regering­en och tillverkarna kommit överens om att frivilligt tillämpa samma krav som kommer att tillämpas i Österrike och Schweiz,

I USA har man beslutat att fr, o, m, 1990 års modeller federalt skärpa avgaskraven för lätta lastbilar och bussar med en totalvikt om högst 3 500 kg. Kraven motsvarar krav på katalytisk avgasrening för bensindrivna fordon, 1 Canada har beslutats att samtidigt införa USA-kraven. I Schweiz gäller fr, o, m, 1990 års modeller sådana avgaskrav för lätta lastbilar och bussar som i stort motsvarar USA-kraven, Stegvis skärpta avgaskrav för lätta lastbilar kommer att införas i Österrike, I övriga Europa tillämpar man mindre stränga avgaskrav. Även kommande krav inom EG kommer att vara mindre stränga än i de länder jag här nämnt.

De avgaskrav som motsvarar den mest utvecklade tekniken för både tunga och lätta lastbilar och bussar och som alltså är strängast kommer således att finnas i USA. Jag bedömer det rimligt att som riktmärke välja de avgaskrav som gäller federalt i USA.

De amerikanska avgaskraven förutsätter för lätta lastbilar och bussar avgasrenande teknik motsvarande den som används i personbilar. För tunga lastbilar och bussar erfordras för att klara kraven laddluftkylning och turboutrustning samt krav på styrning av insprutningsförloppet och opti­mering av de faktorer som påverkar förbränningen i motorn över motorns hela belastningsomräde. För att klara de krav som beslutats att införas i USA år 1994, måste avgasreningsåtgärderna kompletteras med t, ex. en partikelfälla som avskiljer de partiklar som bildas vid förbränningen i motorn. Sådana partikelfällor är ännu inte färdigutvecklade.

Vid provning för godkännande av lastbilar och bussar simuleras olika

körförhällanden för motorn vid vilka avgasprov tas för analys. Eftersom

avgasernas mängd och sammansättning beror på bl, a, motorbelastningen,

118

har utformningen av simuleringen stor betydelse för provresultatet. De Prop. 1987/88:85 provmetoder som tillämpas i USA omfattar mer komplicerade körsimule-ringar än de som tillämpas av fiertalet europeiska länder och inom EG, Provtagning enligt den amerikanska metoden sker vid såväl accelerationer och retardationer som vid konstant belastning. Vid den europeiskt tilläm­pade provmetoden tas endast prov ut vid konstanta belastningsfall, USA:s provmetod kräver därför en delvis annorlunda samt mer avancerad och dyrbar provutrustning än den i Europa tillämpade metoden. Mätresultat från prov med metoderna kan dock, i vissa avseenden med osäkerhet, översättas och jämföras med varandra. Detta har dock hittills inte gått, vad gäller partikelutsläppen.

De strängaste USA-kraven för lastbilar och bussar skulle i kombination med redan beslutade avgaskrav på personbilar för Sveriges del medföra att den sammanlagda effekten för utsläppen frän vägtrafiken skulle bli ca 40% lägre kolmonoxidutsläpp, ca 50% lägre kolväteutsläpp, knappt 50% lägre kväveoxidutsläpp och ca 90% lägre utsläpp av partiklar i jämförelse med dagens fordonstyper.

De krav som naturvärdsverket föreslår för lätta lastbilar och bussar grundas på en känd och beprövad teknik. Tekniken har använts sedan början av 1980-talet på personbilar och sedan fiera år tillbaka pä lätta lastbilar och kan relativt enkelt föras över till lätta lastbilar och bussar. Detta gäller ärende diskuterade nivåerna för kväveoxider frän tunga diesel­motorer. Kraven beträffande de tunga dieselfordonens utsläpp av partiklar kräver däremot en viss utveckling. Ett intensivt forsknings- och utveck­lingsarbete pågår hos tillverkare av reningsutrustning och fordon.

Frågan om de av naturvärdsverket föreslagna kraven för lätta lastbilar och bussar kan befaras utgöra tekniska handelshinder har övervägts efter en notifiering enligt GATT- och EFTA-reglerna, Vissa problem med att anpassa produktionen kan uppkomma för tillverkare som varken produce­rar för export till USA eller har någon god kännedom om de tekniska lösningarna. Jag bedömer efter samråd med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] att dessa tillverkares export till Sverige är av en så begränsad omfattning att de skärpta avgaskraven inte kan anses utgöra något större problem. Inled­ningsvis kan emellertid dispenser behöva lämnas för sådan import, om den kan anses ha liten betydelse från hälso- och miljösynpunkt,

USA:s stegvisa skärpning av kraven för tunga lastbilar och bussar syftar

bl, a. till att driva på den tekniska utvecklingen mot renare fordon, USA

har emellertid i andra sammanhang skjutit upp beslutade avgaskrav med

anledning av att tekniken inte har ansetts färdig för marknaden. Om

Sverige skulle besluta att fr, o,m, år 1995 införa krav för partikelutsläpp

motsvarande de som avses införas år 1994 i USA, såsom föreslås av

naturvårdsverket, finns en risk att vi skulle bli ensamma om sädana krav.

Den svenska marknaden är inte tillräckligt stor för att tillverkarna skall

kunna förväntas anpassa sin produktion efter krav som endast tillämpas

här. Jag är därför inte beredd att för närvarande föreslå en tidpunkt för

införande av de längst gående avgaskraven för tunga fordon. Det är där­

emot möjligt att införa avgaskrav för gasformiga utsläpp, säsom kväveox­

ider. Jag anser därför att tidpunkten för nya krav pä dessa utsläpp inte bör

119

försenas pä grund av att utvecklingen av en partikelrenande teknik inte har     Prop, 1987/88:85 framskridit lika långt som beträffande gasformiga avgaser.

När det gäller avgasrenande åtgärder på dieselmotorer står åtgärder mot partikeltitsläppen i viss män i motsatsförhållande till åtgärder mot övriga föroreningar, särskilt kväveoxider, lag anser att det är nödvändigt att de tunga fordonens avgaskrav utformas sä att en ökning av partikelutsläppen inte blir följden. Detta säkerställs enligt min mening bäst genom att man, för motorer för tunga lastbilar och bussar, i ett första steg inför sädana krav på begränsning av partikelutsläpp som motsvarar vad nyproducerade for­don släpper ut idag. Jag anser att en skärpning av partikelkraven för tunga lastbilar och bussar, motsvarande de längst gående USA-kraven, bör infö­ras i ett andra steg snarast möjligt efter det att en teknik för att möta dessa krav har utvecklats tillräckligt för att föras ut på marknaden.

Utvecklingen och marknadsföringen av partikelrenande teknik kan på­skyndas genom det miljöintresse som växer fram bland företrädare för bl, a, kollektivtrafiken. Även intresset för att prova alternativa drivmedel som naturgas och motoralkoholer äi" stort. Detta miljöintresse bör kunna spela en betydelsefull roll genom att skapa en ökad efterfrågan pä mindre miljöstörande fordon. Det bidrag f()r utveckling av bl, a, miljövänligare kollektivtrafikfordon som regeringen har föreslagit i den trafikpolitiska propositionen kommer enligt min bedömning att vara betydelsefullt för upphandling inom regional och lokal kollektivtrafik och bör användas i detta pådrivande syfte,

Partikelreningstekniken kan öppna möjligheter att ytterligare begränsa utsläppen av kväveoxider. Jag anser att dessa möjligheter bör övervägas samtidigt som partikelkraven skärps.

Partikelutsläppen har, som jag tidigare redovisat, störst betydelse frän miljösynpunkt i de större tätorterna. Det är därför angeläget att partikel­utsläppen minskas i sä stor utsträckning som möjligt i tätorterna, redan innan de slutliga kraven för partiklar kan införas. Naturvårdsverket bör däiför skyndsamt, i samråd med AB Svensk Bilprovning, Svenska Lokal­trafikföreningen, lastbilsnäringen och tillverkarna utreda möjligheterna till kompletterande avgasnormer för kollektivtrafik- och distributionsfordon i tätorterna. Verket bör ge förslag till fordonsgrupper för vilka normerna bör gälla. Konsekvenser i form av ökade kostnader, ökad energiförbrukning och ökat servicebehov m, m, bör redovisas.

Jag anser att kraven för tunga lastbilar och bussar i första hand bör grundas pä en provmeiod som tillämpas i flera europeiska länder och som kan väntas bli tillämpad inom EG, Valet av provmetod är väsentligt, eftersom metoden kan utgöra en gemensam europeisk plattform för skärp­ta krav. Detta är av betydelse för det internationella arbetet och därmed för våra möjligheter att minska nedfallet av föroreningar i Sverige, Därför bör i första hand en sådan piovmetod utnyttjas. Ett intensivt arbete pågår med att utforma detaljföreskrifter för de avgaskrav som jag nu förordar. Grunderna för dessa detaljföreskrifter utformas gemensamt med flera eu­ropeiska länder inom den s, k. Stockholmsgruppen,

För att man senare skall kunna skärpa kraven på partikelutsläpp, bör en

mätmetod utvecklas som är bättre anpassad för mätning av mycket låga

120

partikelutsläpp än den som väntas tillämpas i Europa, Mätmetoden bör     Prop. 1987/88:85

kunna anslutas till de provmetoder som tillämpas inom EG och flera andra

europeiska länder. Om detta mål inte kan uppnås, trots att teknik för de

härdare partikelkraven införts på marknaden, bör pä nytt prövas att för

svensk del föra in avgaskrav som bygger på de strängare amerikanska

provmetoderna.

De avgaskrav för tunga fordon som jag förordar kommer att innebära att de svenska kraven blir härdare än de som kan väntas föreskrivas inom EG, Det är dock möjligt för alla europeiska tillverkare att uppfylla dessa krav efter en viss anpassningstid. Redan förra året marknadsförde svenska tillverkare nägra motorer som ligger mycket nära dessa krav.

Av hälso- och miljöskyddsskäl mäste kraven på avgasutsläpp frän last­bilar och bussar införas så snart del är praktiskt möjligt. Hänsyn måste därvid tas till de förutsättningar tillverkarna har att anpassa sig till kraven. Att införa nya motorer för främst tunga lastbilar och bussar i tillverknings­processen är komplicerat och det ställer krav på en rimlig omställningstid. Jag bedömer att en väl fungerande provnings-, godkännande- och efter-kontrollverksamhet är av avgörande betydelse för miljöeffekten av de avgaskrav jag nu förordar.

Motsvarande krav har ännu inte tillämpats någon annanstans i världen. Detta ställer särskilt höga krav på en snabb kompetensuppbyggnad för avgasprovning m,m. Erfarenheterna från det nu snart avslutade arbetet med att utforma föreskrifter för provning, godkännande och efterkontroll för katalytiskt avgasrenade personbilar talar därför för att det nu föreståen­de arbetet med lastbilar och bussar kommer att bli mycket omfattande. Regeringen har därtor medgivit att naturvärdsverket sluter ett avtal med AB Svensk Bilprovning om laboratorieverksamhet vid en provningsan­läggning för vägtrafikfordon som snart skall uppföras. Anläggningen kom­mer att förses med provningsutrustning för bl, a, både motor- och chassi­prov av tunga fordon. Anläggningen kommer därigenom att bli en av de mest välutrustade i Europa, Det är samtidigt angeläget att såväl tillverkare som föreskrifts- och provningsmyndigheter arbetar så snabbt och effektivt som möjligt.

Jag anser att kraven för tunga lastbilar och bussar bör kunna införas obligatoriskt redan fr, o, m, 1994 års modeller. Tidpunkten för ett frivilligt införande bör vara fr, o,m, 1992 ärs modeller. Kraven bör motsvara de som föreslagits av naturvårdsverket. Kravet för partikelutsläpp bör dock motsvara de utsläpp som dagens moderna motorer för tunga fordon ger upphov till. För lätta lastbilar och bussar bör krav. motsvarande kraven för lätta lastbilar och bussar i USA fr, o, m, 1990 års modeller, införas obliga­toriskt fr, o, m, 1992 års modeller och frivilligt fr, o, m, 1990 ärs modeller. Jag återkommer till riksdagen med en redovisning av en slutlig utformning av kraven så snart grunderna härför har utarbetats.

De avgaskrav som jag här förordar beräknas medföra att utsläppen från

lastbilar och bussar kommer att minska, med ca 11 000ton för kväveox­

ider, ca 5 000 ton för kolväten och ca 20000 ton för koloxid mellan åren

1985 och 2010, Kraven kommer, tillsammans med personbilskraven, att

medföra att vägtrafikens utsläpp minskar med ca 45 % för kväveoxider och

121

70-75% för kolväten och koloxid under perioden 1985-2010.

De ökade kostnader som de skärpta kraven för lastbilar och bussar Prop. 1987/88:85 orsakar har av naturvärdsverket beräknats uppgå till högst 5% av fordo­nets totala investeringskostnad och kan enligt tillverkarna leda till 3-8% ökning av bränsleförbrukningen. Sammanlagt kommer kraven att medföra årliga kostnader på 300 till 600 milj. kr, för köpare av lastbilar och bussar. Naturvårdsverket har beräknat kostnaden till mellan 6 och 17 kr, per kg minskat kväveoxidutsläpp för tunga lastbilar och bussar och mellan 2 och 4 kr, per kg för lätta lastbilar och bussar. De föreslagna åtgärderna är alltså minst lika kostnadseffektiva som andra åtgärder som vidtas för att begrän­sa kväveoxidutsläppen.

Jag anser att denfrivilUga tillämpningen av avgaskraven bör kombineras med ett bidrag till köp av fordon som uppfyller de föreslagna kraven för lastbilar och bussar. Bidraget syftar till att dels få en så snabb miljöeffekt som möjligt, dels ge tillverkarna möjligheter att successivt bygga upp marknaden för de renare fordonen. För personbilar är för närvarande försäljningsskatten differentierad så att bilar som uppfyller kommande avgaskrav inte är dyrare vid inköp än andra bilar. För lastbilar och bussar tas inte någon försäljningsskatt ut, varför jag bedömer det lämpligt att istället, innan obligatoriska krav införs, stimulera till köp av renare last­bilar och bussar genom ett investeringsbidrag,

I den trafikpolitiska propositionen föreslås att 450 milj, kr. avsätts för ändamålet. Med hänsyn till tidsplanen för införande av skärpta utsläpps­krav på frivillig grund kommer behov av medel för dessa bidrag att förelig­ga under budgetåren 1989/90-1993/94. Den slutUga utformningen av bi­dragsprogrammet kommer att fastställas senare. Bidraget bör administre­ras av trafiksäkerhetsverket och böi betalas ut till köparen av den avgasre­nade lastbilen eller bussen, I denna fråga har jag samrått med cheferna för kommunikations- och finansdepartementen,

Dieselbrännoljans kvalitet är en viktig faktor som påverkar en dieselmo­tors start- och driftegenskaper samt avgasutsläpp. Flera undersökningar har visat att utsläppen av partiklar från tunga dieselmotorer ökar med ökade svavel- och aromathalter i dieselbränslet. Undersökningar har visat att handelsbränslenas sammansättning varierar med tiden. De avviker ofta avsevärt från de specificerade referensbränslen som används t, ex. vid avgaskontroller. Utsläppen från en motor vid verklig körning kan därför befaras vara högre och av en annan sammansättning än vad som framgick av den avgaskontroll som utfördes vid typgodkännandet av motorn.

Jag anser därför att naturvärdsverket, parallellt med detaljutformningen av de föreslagna avgaskraven för lastbilar och bussar, i samråd med kemikalieinspektionen, bör utarbeta förslag till krav pä dieselbränslets kvalitet, Dieselbränslekvaliteten bör liksom motorbensinens kvalitet regle­ras genom kemikalielagstiftningen.

Skärpta personbilskrav

Delstaten Kalifornien har beslutat att under 1990-talets första hälft, skärpa

avgaskraven för personbilar. Kraven har i Kalifornien tillämpats frivilligt

sedan 1983 års modeller. De krav som i Sverige kommer gälla obligatoriskt

122

fr,o,m,  1989 ärs modeller kommer att medföra att utsläppskraven för     Prop, 1987/88:85 kväveoxider skärps med drygt 65%, jämfört med nu gällande krav. De kaliforniska avgaskraven skulle medföra en skärpning med ytterligare ca 20% i förhållande till nu gällande krav.

Naturvårdsverket har beräknat att motsvarande krav skulle medföra ca 20000 ton mindre utsläpp av kväveoxider från vägtrafiken år 2010, om alla bilar uppfyller kraven. Sådana skärpta avgaskrav medför emellertid att utsläppen av kolmonoxid ökar jämfört med de nya svenska kraven. Man har för de förhållandena som råder i Kalifornien bedömt att kväveoxidut­släppen bör kunna minskas pä bekostnad av ökade utsläpp av kolmonoxid. Det är inte självklart att detsamma gäller för svenska förhållanden. Kun­skaperna om miljöeffekter, kostnader, bränsleförbrukning, tekniska han­delshinder m, m. är ännu ofullständiga. Naturvårdsverket bör därför utre­da olika konsekvenser av sådana krav.

I detta sammanhang vill jag även ta upp frågan om eftermontering av avgasrenande utrustning på personbilar i trafik som inte har katalytisk avgasrening. Dessa bilar bedöms år 1990 att ge upphov till utsläpp av ca 90000 ton kväveoxider.

Allt eftersom dessa bilar blir äldre kommer emellerfid det trafikarbete de utför att minska. Naturvårdsverket bedömer att antalet kvarvarande bilar som kan bli aktuella för renande tillsatser är försumbart frän utsläppssyn­punkt om ca 15 år. Trots att utsläppen frän dessa bilar på längre sikt är ett övergående problem bedömer jag det som värdefullt om sådana åtgärder kan vidtas,

1 jordbruksutskottets betänkanden 1985/86:13 och 1986/87:7 har uttalats att möjligheterna bör tas till vara att, genom installation av renande tillsats­er personbilar som inte uppfyller 1989 ärs avgaskrav, minska dessa avga­ser. De åtgärder som är möjliga att genomföra kan i bästa fall minska kväveoxidutsläppen från varje bil med 40-50%, På grund av osäkerheter om samverkan mellan motorns avgasrelaterade egenskaper och den oreg­lerade katalysatorn är effekten mycket osäker. Samtidigt är antalet bilar, på vilka en tillsatsutrustning kan ge önskad effekt, begränsat till ungefär 600000, eller knappt 20% av hela personbilsparken, bl, a, på grund av att endast vissa bilar kan köras pä blyfri bensin. De miljöförbättringar dessa åtgärder kan ge måste därför bedömas vara begränsade. Ett bidrag som täcker 20% av inköpskostnaden för en oreglerad katalysator skulle sam­manlagt kosta 300-500 milj,kr.

Kostnaden för reduktion av kväveoxider genom eftermontering av av­

gasrenande tillsatser har uppskattats till ca 75 kr per kg minskat kväveox­

idutsläpp. Övriga åtgärder som samhället är berett att vidta för att reducera

kväveoxidutsläppen är betydligt kostnadseffektivare än eftermontering av

avgasreningsutrustning. Åtgärder pä lastbilar och bussar beräknas, som

jag nyss nämnt, kosta mellan 2 och 17 kr. per kg minskat kväveoxiduts­

läpp. Ett bidragssystem ställer dessutom krav på kontroll av såväl utrust­

ningens funktion och hållbarhet, som motorns avgasrelaterade egenska­

per, vilket i sin tur innebär omfattande arbetsinsatser från myndigheter och

tillverkare. Av dessa skäl anser jag det inte vara motiverat att nu föreslå

'

bidrag till sådana tillsatser. Jag vill dock påpeka aft det inte finns nägra

123

formella hinder för sådana installationer. Den enskilde kan därför själv     Prop. 1987/88:85 köpa och installera en katalysator på sin bil.

För att begränsa utsläppen från de personbilar som nu är i trafik har naturvärdsverket beslutat om skärpningar av avgaskontrollen vid den årliga kontrollbesiktningen i enlighet med regeringens beslut ijanuari förra året om de s, k, A20-föreskrifterna, Skärpt avgaskontroll har börjat införas fr, o, m, den I januari 1988, Detta kommer att föra med sig att flera bilar än hittills kommer att få genomgå avgasservice, vilket medför minskade av­gasutsläpp från dessa bilar. Naturvårdsverket har även på regeringens uppdrag lämnat förslag till den framtida löpande avgaskontroilen av per­sonbilar försedda med katalytisk avgasrening.

Övriga fordonsslag

Utsläppen av luftförorenande ämnen från flygplan, fartyg, arbetsredskap och traktorer m, m, utgör en betydande del av transportsektorns samlade utsläpp. Dessa utsläpp kommer dessutom att fä en ökad betydelse, allt eftersom utsläppen från personbilar', lastbilar och bussar minskar.

Som jag har redovisat tidigare fiar regeringen för avsikt att uppdra åt statens järnvägar, luftfartsverket och sjöfartsverket alt i samråd med na­turvårdsverket att utreda möjligheterna att minska miljöstöringarna frän dessa trafikslag, 1 det sammanhanget bör även utsläppen frän traktorer och motorredskap beaktas.

Jag anser därför att naturvårdsverket bör kartlägga utsläppen och utreda möjligheterna att minska utsläppen från traktorer och arbetsredskap m. m.

Forskning och utveckling

I dag kan miljökrav på fordon normalt inte ställas strängare än att de kan klaras med tillgänglig teknik. Samtidigt anpassas den tekniska utveckling­en efter de krav som ställs upp. Det är angeläget att forskning och utveck­ling för framtidens fordon syftar till väsentligt lägre utsläppsniväer än vad den konventionella fordonstekniken, medger,

Pä lång sikt är det viktigt att samhället ger besked om framtida kravnivå­er för emissioner så tidigt som möjligt och som ocksä beaktar den tekniska utvecklingen. Omställningstid och utvecklingstid är nyckelfaktorer för att högre miljökrav skall kunna realiseras. Målen bör uttryckas i termer som är så konkreta som möjligt för att underlätta för dem som skall följa dessa krav. Med hänsyn till den betydelse som svensk bilindustri har på världs­marknaden, framför allt vad gäller tunga fordon, bör givetvis de handels-och industripolitiska aspekterna på skärpta avgaskrav beaktas. Strävan bör också vara att uppnå bred politisk enighet i denna fråga. En nödvändig förutsättning för att skärpta miljönormer skall kunna realiseras är att Sverige konsekvent i berörda organ driver frågan om internationell sam­verkan på detta område.

Transportforskningsberedningen arbetar för närvarande tillsammans

med styrelsen för teknisk utveckling, byggforskningsrådet och naturvårds­

verket med att formulera ett forskningsprogram inom området trafik och

124

miljö, 1 den trafikpolitiska propositionen föreslås att 100 milj, kr, avsätts Prop. 1987/88:85 för utvecklings- och demonstrationsarbete inom kollektivtrafiken. Ansla­get kommer att utgöra ett komplement till de ordinarie forsknings- och utvecklingsmedlen som handhas av transportforskningsberedningen. Den­na förstärkning av forsknings- och utvecklingsmedlen kommer även främja införandet av miljövänlig teknik inom kollektivtrafiken.

Jag vill i detta sammanhang även redovisa arbetet med att på sikt introducera av alternativa drivmedel i transportsektorn, Mina ställningsta­ganden överensstämmer med den inriktning som redovisas i bilaga 4,10 om introduktionsplan för alternativa drivmedel. Riksdagen fattade år 1983 be­slut om en plan för introduktion av alternativa drivmedel (prop, 1982/83:100bil, 14, NU 33, rskr, 280), Enligt planen är målet för de statliga insatserna att ge ett närmare underiag för ett beslut i slutet av 1980-talet om introduktion av ett rent alkoholbränsle i större skala. Därefter har motoral­koholkommittén i betänkandet (SOU 1986:51) Alkoholer som motorbräns­le redovisat de samhälleliga förutsättningarna för introduktionen av alter­nativa drivmedel m, m.

Riksdagen fattade våren 1987 beslut om energiforskning under budget­åren 1987/88-1989/90 (prop, 1986/87:80, bil, 12, NU 33, rskr, 292), Beslu­tet innebär att närmare 140milj,kr, anslås för forskning och utveckling med anknytning till transportsektorn, I propositionen anförde jag att en mer samlad syn på transportsektorns energi- och miljökonsekvenser bör utvecklas och att den bör vara långsiktigt inriktad. Målet bör vara att skapa ett mer energieffektivt och miljövänligt transportsystem.

Enligt min uppfattning har bilindustrin huvudansvaret för de insatser som krävs beträffande motorutveckling m, m, för att klara de miljö- och energipolitiska målen inom vägtransportsektorn. Huvudansvaret för driv­medlens hälso- och miljöpåverkan åvilar drivmedelsindustrin. Ansvariga myndigheter bör genom insatser av forsknings- och utvecklingskaraktär påverka utvecklingen i riktning mot de uppsatta målen.

Myndigheternas insatser på drivmedelsområdet har preciserats genom att transportforskningsberedningen, styrelsen för teknisk utveckling och statens energiverk har fått i uppdrag att gemensamt och i samverkan med bl, a, transportrådet och statens naturvårdsverk utarbeta program för ener-girelaterad forskning och utveckling inom transportsektorn. Arbetet skall ske under innevarande treåriga energiforskningsperiod och en första av-rapportering av läget skall göras senast den 8 april 1988,

Uppdragen innebär bl, a, att fortsatt forskning och utveckling bör bedri­vas i syfte att pä sikt introducera konkurrenskraftiga inhemska alternativa drivmedel. Insatserna bör kompletteras med fordonsförsök. Arbetet bör vara långsiktigt inriktat och inte påverkas av kortsiktiga fluktuationer på drivmedelsmarknaden. Samordningsansvarig myndighet är statens ener­giverk.

Forskning och utveckling på motoromrädet bör inriktas på att utveckla

miljövänliga och energieffektiva motorer och drivsystem. Med hänsyn till

miljöproblemen bör tyngdpunkten ligga vid utveckling av tyngre dieselmo­

torer. Ansvariga myndigheter är styrelsen för tekniskt utveckling och

transportforskningsberedningen,

125

Forskning bör även ske för att belysa vilka förändringar av strukturell karaktär inom transportsystemet som bör genomföras i syfte att skapa ett miljövänligt och energieffektivt transportsystem. Ansvaret för detta åvilar transportforskningsberedningen,

I bilagorna 4.9 och 4,10 finns en detaljerad redovisning av motoralkohol­kommitténs förslag och remissinstansernas synpunkter samt en promemo­ria med en lägesredovisning angående introduktionsplanen för alternativa drivmedel.

Prop. 1987/88:85

4.7 Kväveoxider från förbränningsanläggningar

Mitt ställningstagande: De utsläppskrav som har föreslagits av na­turvårdsverket och energiverket bör i huvudsak tillämpas som rikt­linjer vid prövningen enligt ML av förbränningsanläggningar. Flera anläggningar inom ett fjärrvärnnenät eller en industri bör på egen begäran kunna ses som en enhet vid prövningen enligt lagen. De insatser som statens energiverk och naturvårdsverk föreslår beträf­fande utbildning samt forskning, utveckling och teknikdemonstra­tion är väl avvägda och bör genomföras.

Naturvårdsverkels och energiverkets förslag: Överensstämmer med mitt ställningstagande.

Remissinstanserna: Flertalet remi ssinstanser anser att verkens förslag till åtgärder är väl motiverade och genomförbara. Vissa remissinstanser anser dock att ambitionsnivån borde vara högre, I något fall tar man avstånd från förslaget därför att energisektorn anses drabbas omotiverat hårt.

Skälen för mitt ställningstagande: De miljöproblem som orsakas av kväveoxidutsläppen frän energisektorn är i första hand regionala, inte lokala. De utsläppsbegränsningar som behövs bör i första hand inriktas pä de regionala effekterna. Det är därför möjligt att ange generella utsläpps­niväer för olika typer av anläggningar utan alltför mycket hänsynstagande till lokala förhållanden. För detta talar även att det i många fall finns flera sätt att minska utsläppen och att den tekniska utvecklingen på området är snabb. Jag anser därför inte att utsläppsvärdena bör differentieras med hänsyn till förbränningsteknik, bränsle m, m. Åtgärder kan även genomfö­ras pä ett mer kostnadseffektivt sätt, om anläggningsägarna fritt kan välja mellan olika metoder att klara angivna utsläppsnivåer.

Utsläppsnivåer

Jag räknar med att följande utsläppsniväer skall kunna klaras och förordar att de tillämpas som riktlinjer för prövningen enligt ML av förbränningsan­läggningar. Värdena avser utsläpp av kväveoxider (NO), beräknade som ekvivalent mängd kvävedioxid och överensstämmer med de av statens naturvårdsverk och energiverk föreslagna. Värdena för nyanläggningar har

126

redan börjat tillämpas i praktiken och i regeringens beslut om kraftvär-     Prop. 1987/88:85 meverket i Värtan i Stockholm,

Kostnaderna för dessa skärpta utsläppskrav har av naturvärdsverket uppskattats till mindre än 1 öre/kWh för mindre anläggningar resp, 1,5-2 öre/kWh för större anläggningar. Den totala årskostnaden för de kväveoxidbegränsande åtgärderna har beräknats till ca 150 milj, kr, i kommunerna.

Nyanläggningar i hela landet

Fr. o. m. den 1 juli 1987

-med    ett    åriigt    utsläpp    av     0,05-0,10 g NO/MJ'tillfört bräns-kväveoxideröverstigande300ton     le

-       övriga med en tillförd effekt över     0,10-0,20g NO/MJ tillfört bränsle

10 MW

Befintliga  anläggningar  med  un-     Fr. o. m. den I januari 1995 dantag av anläggningar i S, U, W, Y. Z, AC, BD län

-med    ett    åriigt    utsläpp    av     0,05-0,10 g NO/MJ tillfört bränsle kväveoxider överstigande 600 ton

-       övriga med ett årligt utsläpp av     0,10-0,20 g NOj/MJ tillfört bränsle

kväveoxideröverstigande 150ton

men högst 600 ton

Till

ä

mpning

Dessa angivna värden bör, när det finns endast en huvudman för ett fjärrvärmenät och denne begär det samt om den föreliggande prövnings­situationen så medger, tillämpas på de sammantagna utsläppen från samtliga anläggningar inom nätet. Motsvarande bör kunna gälla även för tlera pannenheter inom en industri. Detta bör medföra en högre flexibili­tet och medverka till att sänka kostnaderna. Detta sätt att fastställa villkor har redan i några fall tillämpats av koncessionsnämnden för miljöskydd vid prövning enligt ML,

Enligt min uppfattning bör det vara möjligt att redan i dag tillämpa miljöskyddslagstiftningen på detta sätt för de anläggningar som samti­digt är föremål för prövning, om omständigheterna i det enskilda fallet gör det lämpligt. Några ändringar i ML eller MF bedömer jag inte erforderliga för detta, Ocksä när det gäller utsläpp av svavelföreningar bör miljökraven kunna relateras till hela fjärrvärmenätet i stället för till enskilda anläggningar. Jag återkommer till svavelbestämmelserna sena­re.

För anläggningar med en kontinuerlig mätning och registrering av kväveoxidutsläppen bör dessa fä räknas som årsmedelvärde (total ut­släppt mängd kväveoxider dividerad med total mängd tillfört bränsle

' g NÖ,/MJ = gram kväveoxider räknade som kvävedioxid per megajoule tillfört

bränsle.

127

under året).  Även  i övrigt  anser jag att  riktlinjerna bör tillämpas i     Prop. 1987/88:85 enlighet med vad verken har föreslagit.

Eftersom värdena är knutna till miljöskyddslagsprövningen berörs endast förprövningspliktiga anläggningar, dvs, anläggningar med en till­förd effekt överstigande IO MW, För befintliga anläggningar bör de angivna värdena gälla anläggningar som släpper ut mer än 150ton kväveoxider per år, dvs, i huvudsak anläggningar med en tillförd effekt över 50 MW, Mer erfarenhet behöver vinnas vad gäller säväl tekniska möjligheter och kostnader för kvåveoxidbegränsning som bieffekter i form av utsläpp av andra föroreningar, innan generella värden för be­fintliga, mindre anläggningar kan anges. Den utsläppsnivå som angivits för befintliga anläggningar med ett ärligt utsläpp mellan 150 och 600 ton bör dock kunna vara vägledande vid prövningen enligt ML av sådana anläggningar.

De angivna värdena ligger i nivå med de krav som för närvarande tillämpas i Förbundsrepubliken Tyskland och Schweiz, De innebär att rökgasrening behövs för nya koleldade anläggningar med en tillförd effekt över ca 100 MW samt för stora befintliga anläggningar. För övriga anläggningar kan andra metoder utnyttjas för att begränsa utsläppen, t, ex, genom lämplig eldstadsutforinning och andra förbränningsteknis­ka åtgärder. Den forskning och utveckling som pågår på detta område leder sannolikt till att utsläppsnivåerna kan sänkas framöver. Sådana möjligheter bör tas tillvara i det enskilda fallet i samband med till­ståndsprövningen.

Befintliga eldningsanläggningar har inte konstruerats för låga utsläpp av kväveoxider, Kväveoxidutsläppcn har inte heller alltid tidigare upp­märksammats vid optimeringen av driften. Det finns resultat som tyder pä att kväveoxidutsläppen kan minskas om anläggningen körs på ett något annorlunda sätt än tidigare. Det är därför motiverat att utbilda driftpersonal i hur kväveoxider uppkommer och kan begränsas vid förbränning. Jag har erfarit att statens energiverk har tagit kontakt med lämpliga institutioner för att genomföra en sådan utbildning.

Forskning och utveckling

Det är angeläget att förstärka säväl den grundläggande som den tilläm­

pade forskningen om hur kväveoxidutsläppen kan begränsas. Den

grundläggande forskningen är långsiktig. Även den tillämpade forsk­

ningen och utvecklingsinsatserna måste bedrivas under förhållandevis

lång tid för att vara effektiva. Stålens energiverk har bedömt att 45-

50 milj, kr, behövs för eit period på. fem år och att det mer kortsiktiga

behovet för en period på två år uppgår till ca 20milj, kr. Kostnaderna för

de föreslagna insatserna för forskning och utveckling kan till stor del

genomföras inom ramen för det befintliga energiforskningsprogrammet,

I min föredragning till den energipolitiska propositionen som jag har

gjort tidigare denna dag har jag redovisat ett förslag till inrättande av en

energiteknikfond, som inrymmer den nuvarande bränslemiljöfonden

och  programmet för utveckling och introduktion av ny energiteknik,

128

Stöd  ur energiteknikfonden  bör bl, a,   kunna  lämnas  till  teknik  som     Prop. 1987/88:85 innebär att miljöpåverkan av förbrännings- och förgasningsanläggningar kan minskas.

Det är angeläget att prova och demonstrera olika typer av förbrän­ningstekniska åtgärder för att begränsa kväveoxidutsläppen, framför allt vid eldning med inhemska bränslen. Forskningsinsatserna bör därför kombineras med en satsning på pilot- och demonstrationsanläggningar, bl, a, låg-NOx-brännare för olika bränslen. Därvid bör effekter i form av utsläpp av andra föroreningar särskilt beaktas.

Vad gäller förbränningstekniska åtgärder bör bl, a, möjligheterna att begränsa kväveoxidutsläppen frän rosteldade anläggningar kartläggas bättre. Kunskaperna om hur kväveoxidutsläppen frän fluidiserade bäddar skall kunna minskas ytterligare bör ocksä förbättras. Vad gäller pulvereldning behövs det i första hand forskning som avser förbränning av torv och träbränslen eftersom utländska erfarenheter i det närmaste saknas här.

En utveckling av läg-NOx-brännare för befintliga oljepannor och för naturgaseldade pannor behövs också, Flerstegsförbränning bör prövas bl, a, med inhemska bränslen i kombination med kol och olja. Enkel och tillförlitlig mätutrustning för kväveoxider som kan skötas av anlägg­ningsägarna behöver också tas fram.

Vad gäller rening av rökgaser från kväveoxider behövs forskning och utveckling för att anpassa olika processer till svenska förhållanden. Det är enligt min uppfattning angeläget att fullfölja och utvidga den forsk­ning som redan bedrivs för att utveckla effektivare katalysatorer. Den icke-katalytiska rökgasreningstekniken bör undersökas bättre liksom processer som innebär att svavel- och kväveoxider avskiljs samtidigt.

Tekniken med selektiv katalytisk denitrifiering (SCR-teknik) är kom­mersiellt tillgänglig. Ett antal anläggningar har byggts i Japan och För­bundsrepubliken Tyskland och flera kommer att byggas inom de när­maste åren. Jag räknar med att SCR-tekniken kommer att behöva intro­duceras i vissa större förbränningsanläggningar även i Sverige, Det kan därför vara en fördel att relativt snart demonstrera tekniken sä att den är väl utprovad för svenska förhållanden innan den introduceras i ett flertal anläggningar.

Undersökningar av andra miljöeffekter vid kväveoxidbegränsning, bl, a, utsläpp av polyaromatiska kolväten och ammoniak samt bildning av dikväveoxid, måste integreras med både den grundläggande och den tilllämpade forskningen.

Forskningen rörande kväveoxidutsläppens effekter i miljön har nära samband med forskningen rörande effekterna av flera andra luftförore­ningar. Jag redovisar mina ställningstaganden till forskningsinsatser i dessa avseenden senare.

129

9   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

4.8 Ytterligare åtgärder mot svavelutsläppen

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: De utsläppskrav som har föreslagits av na­turvärdsverket och energiverket bör införas genom regeländringar som kan beslutas av regeringen. Förslaget innebär att de krav som för närvarande gäller koleldning införs för alla bränslen. De motsva­rar användning av olja med en svavelhalt av 0,4 % för mindre omlän-ggningar och ca 0,2% för större. Kraven bör införas successivt med början är 1993 i de mest försuraide områdena, 1 avvaktan på detta sänks den högsta tillåtna svavelhalten i tjock eldningsolja till 0,8%, En miljöavgift på svavel i olja bör även utredas. Mitt förslag: Lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle ändras så att den tydligt omfattar samtliga svavelhalfiga bränslen.

Naturvårdsverkefs och energiverkets förslag: Överensstämmer i huvud­sak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser instämmer i förslagets huvud­inriktning att utsläppskraven beträffande svavel bör sättas lika för alla bränslen, I andra avseenden, bl, a, beträffande utformningen av förslaget fill ändring av förordningen om svavelhaltigt bränsle och dess tillämpning, efterlyses ytterligare underlag.

Skälen för mitt förslag: Arbetet med att minska svavelnedfallet i Sverige måste ges hög prioritet. Inriktningen bör vara att samtidigt satsa på fortsatt internationellt arbete och på att ytteriigare begränsa de svenska utsläppen. Målet att minska de svenska svaveldioxidutsläppen med 65% frän är 1980 till år 1995 bör följas upp med åtgärder för att begränsa de totala utsläppen ytterligare.

Svaveldioxidutsläppen frän förbränning kan sänkas såväl genom över­gäng till mer lågsvavliga bränslen som genom reningsåtgärder i anläggning­arna. Även energisparande kan bidra fill att minska utsläppen. Den teknis­ka utvecklingen på området är snabb.

Inom fiärrvärmen kan svaveldioxidutsläppen minskas genom bl, a, ökad kalktillsats i rökgasavsvavlingen vid koleldade enheter och genom kalkin­jektion i själva pannan. Dessa åtgärder kan kombineras med en övergäng till mer lågsvavligt kol eller lågsvavlig olja. Det är också möjligt att öka utnyttjandet av flis och gas. Vid nyinvesteringar kan rökgasavsvavUng installeras vid störte enheter. Det är även tänkbart att installera rökgas­avsvavUng vid några befintliga anläggningar.

Inom bostäder, service m.m. finns i dag ett stort antal centraler som levererar värme, framför allt till flerbostadshus och lokaler. Huvuddelen av dessa är oljeeldade. Förbrukningen av olja i sådana centraler väntas dock minska i framtiden, främst genom att fler fastigheter ansluts till Qärtvärme. I de kvarvarande centralerna kan svavelutsläppen minskas främst genom övergång till tung eller lätt olja med en svavelhalt väsentligt mindre än en procent.

Inom trädgårdsnäringen används kol i små pannor för att värma upp växthus. Utsläppen från dessa pannor kan minskas genom övergång fill mer lågsvavliga kol eller annan uppvärmningsform.

130

Inom industrin kan skärpta svavelkrav vid förbränning mötas genom     Prop. 1987/88:85 övergång till mer lågsvavlig olja och mer lågsvavliga kol samt genom bl. a. kalkinjektion i koleldade pannor. Det kan också vara möjligt att gä över till gas eller flis. Inom mänga branscher är redan svavelutsläppen från förbrän­ning låga, bl, a, till följd av att flis och andra skogsbränslen används.

Med hänsyn till de mänga möjligheterna till åtgärder liksom till de skiftande bränslepriserna och den snabba tekniska utvecklingen bör enligt min uppfattning svavelkraven utformas sä att de som berörs kan anpassa sig på ett flexibelt sätt. Åtgärder kan genomföras pä ett mer kostnadseffek­tivt sätt om anläggningsägarna fritt kan välja mellan olika metoder att klara angivna utsläppsniväer.

Skadeverkningarna av svavelutsläppen är desamma, oavsett vilket bränsle utsläppen kommer frän. Kostnaden per ton minskat svavelutsläpp är även av liknande storlek vid oljeeldning som vid eldning med fasta bränslen. Om utsläppskraven sätts lika för alla bränslen, kommer föränd­ringar i relafionen mellan t. ex. kol och olja i bränsleanvändningen inte att leda till några större förändringar av svaveldioxidutsläppen. Utsläpps­kraven bör därför sättas lika för alla bränslen.

Jag har mot denna bakgrund för avsikt att i enlighet med naturvärdsver- ' kets och energiverkets förslag föreslå regeringen att i annat sammanhang ändra förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle sä att följande utsläppsgränser införs vid förbränning av bränslen:

Anläggningar med ett årligt

0,05 g S/MJ'

utsläpp av svavel överstigande

(årsmedelvärde)

400 ton

Övriga anläggningar

0,10g S/MJ'

(årsmedelvärde)

Dessa skärpta utsläppsgränser motsvarar användningen av olja i mindre anläggningar med en svavelhalt av högst 0,4%, För störte anläggningar är motsvarande gräns ca 0,2 %, men för dessa är andra åtgärder än lågsvavlig olja mer aktuella för att minska utsläppen.

Kraven bör gälla samtliga bränslen och införas successivt med början i storstadslänen och sydligaste Sverige från år 1993. Naturvårdsverket och energiverket har gjort ett förslag till förordning med länsvis indelning av tidpunkterna för ikraftträdande. Utformningen av förordningen bör över­vägas ytterligare mot bakgrund av bl. a. remissinstansernas synpunkter, med hänsyn bl. a. till distributionsmöjligheterna för olika oljekvaliteter och det tidigare nämnda utredningsuppdraget till naturvärdsverket om ytterii­gare minskningar av svavelutsläppen. Vidare bör möjligheterna att medge undantag från bestämmelserna i förordningen ses över med hänsyn till omständigheterna i enskilda fall.

Som jag nyss har redovisat är den tekniska utvecklingen pä området snabb. Särskilt för störte anläggningar såsom bränslebaserade elproduk­tionsanläggningar bör finnas möjligheter att i framtiden nå ännu lägre

' gram svavel per megajoule tillfört bränsle.

131

utsläpp. Därför bör sä hårda miljökrav ställas att den tekniska utveckling­en drivs på så att den vid prövningstillfället bästa tillgängliga tekniken för rening måste utnyttjas. Detta innebiir, om den tekniska utvecklingen håller vad vissa utrustningstillverkare nu utlovar, väsentligt härdare krav än de jag nu har redovisat för större förbränningsanläggningar. Kraven för säda­na större anläggningar bör fastställas i varje enskilt fall vid tillståndspröv­ningen enligt ML,

Naturvårdsverket och energiverket har uppskattat att förslaget till skärpta svavelkrav innebär att i stort sett samma kostnader får läggas ned, räknat per ton svaveldioxid som innehålles, vid oljeeldning som de nuva­rande utsläppskraven för koleldning medför. Förslaget beräknas av verken medföra ökade kostnader för industrin, fjärrvärmeanläggningarna och bo­städerna med sammanlagt 300400 milj, kr. per år.

Det har ibland ifrågasatts om torv omfattas av lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle. För att undanröja allt tvivel om att lagen gäller alla slags bränslen bör lagens 1 § förtydligas.

Jag bedömer att förutsättningar finns att redan nu minska svavelhalten i tjock eldningsolja till 0,8%, Denna möjlighet bör utnyttjas för att sä snart som möjligt påbörja utvecklingen mot lägre svavelutsläpp. Som jag nyss har redovisat i min föredragning om den energipolitiska propositionen kommer jag i annat sammanhang att föreslå regeringen att ändra svavelför­ordningen sä att högsta tillåtna svavelhalt i sådan olja minskas till 0,8%. Detta bör genomföras så snart erforderliga notifikationsprocedurer i GATT och EFTA har avslutats. Möjligheterna att påskynda utvecklingen mot lägre svavelhalter i olja med hjälp av en miljöavgift pä olja bör även övervägas. Frågan bör bli föremål för utredning inom den utredning om ekonomiska styrmedel som jag längre fram i min föredragning kommer att föreslå.

Prop. 1987/88:85

4.9 Åtgärder mot kolväteutsläppen

Mitt ställningstagande: 1 naturvårdsverkets uppdrag bör ingå att redovisa kolväteutsläppen från olika verksamheter, kolvätenas lång­väga transport och bildning av fotokemiska oxidanter, halter i om­givningsluften samt bedöma åtgärdsmöjligheter och ekonomiska konsekvenser av olika åtgärder. Uppdraget bör utmynna i ett förslag till en svensk ätgärdsstrategi för kolväten.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med mitt ställningstagande. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker naturvärdsver­kets förslag.

Skälen för mitt ställningstagande: Kolväteutsläppen beräknas minska med 150000 ton, eller ungefär 30%, från år 1985 till år 1995. Huvuddelen av minskningen kan åstadkommas genom de skärpta avgaskraven för personbilar. Utsläppen kommer att minska ytterligare till år 2010, alltefter­som  personbilsparken  förnyas  med  avgasrenade  fordon.   Vidare  kan

132

kolväteutsläppen minskas genom åtgärder i samband med prövning och     Prop, 1987/88:85 tillsyn enligt ML av olika industrianläggningar, bl, a, verkstadsindustri, kemisk och grafisk industri. Kolväteutsläppen beräknas därför halveras mellan år 1985 och är 2010,

Kolväteutsläppen från verkstads- och trävaruindustri härrör främst från målning och lackering. Inom verkstadsindustrin används även stora mäng­der klorerade kolväten för avfettning. Utsläppen från dessa verksamheter kan minskas genom dels förändrad processteknik, t, ex. övergång till vat-tenbaserade färger och läcker, dels extern reningsteknik, t. ex, adsorption, katalytisk eller termisk förbränning.

Inom den kemiska industrin förekommer fiyktiga kolväten i ett stort antal kemiska processer, t, ex, vid framställning av färgämnen, mjukgöra­re, plaster, gummi m, m. De största kolväteutsläppen inom den kemiska industrin härrör från raffinaderierna.

Vid distribution av bensin från producent till konsument förloras kolvä­ten i alla hanteringsled genom bl, a, avdunstning. Åtgärder för att minska förlusterna syftar till att dels minska avdunstningen, genom t, ex, s,k, flytande tak pä bensincisterner, och minskning av bensinens ångtryck, dels i de olika överföringsleden samla upp och återvinna avdunstad bensin. Jag har erfarit att medlemsföretagen i Svenska petroleum institutet planerar att utrusta vissa depåer med återvinningsanläggninar för bensinångor samt förse tankbilar och bensinstationernas bensincisterner med anordningar för återförande av bensinångor. Detta begränsar avdunstningen vid distributionskedjans olika omlastningar av bensinen fram till bensinstatio­nernas cisterner. Inom nägra är beräknas mer än 80% av bensinen kunna distribueras i slutna system. Dessa åtgärder kommer medföra en betydel­sefull minskning av utsläppen från bensinhanteringen. Naturvårdsverket utarbetar för närvarande allmänna råd beträffande hantering och distribu­tion av bensin.

Den övervägande andelen kolväteutsläpp från energiproduktion härrör från småskalig fastbränsleeldning. Nästan hälften av dessa kolväten påver­kar emellertid inte oxidantbildningen. Utsläppen kan däremot orsaka bety­dande olägenheter i den närmaste omgivningen. Om lågemitterande pa­nnor med hög verkningsgrad installeras vid utbyte av gamla, vedeldade villapannor kan betydande utsläppsminskningar nås. Inom regeringskans­liet bereds för.närvarande ett förslag från naturvärdsverket och planverket om tillämpningsföreskrifter enligt PBL om miljökrav för småskalig fast­bränsleeldning.

Åtgärder mot kolvätesutsläppen inriktas i första hand mot att minska läckage frän olika processer samt vid lastning, lossning och lagring av flyktiga kolväten, Åven rening och destruktion är betydelsefulla åtgärder. Ett intensivt forsknings- och utvecklingsarbete pågår inom industrin för att minska användningen och utsläppen av kolväten. Möjligheten att använda medel ur investeringsfonderna för miljöåtgärder kommer att bidra till att påskynda utvecklingen och införandet av olika reningsåtgärder. Jag bedö­mer därför att förutsättningarna för kraftiga begränsningar av industrins kolväteutsläpp i framtiden kommer att förbättras avsevärt.

Med hänsyn till effekterna av kolvätena pä hälsa och miljö samt till

133

bildningen av fotokemiska oxidanter anser jag det angeläget att fortsätta arbetet med aU begränsa kolväteutsläppen.

Det är svårt att kvantifiera vilka utsläppsminskningar som behövs i Europa för att man skall undvika s. k. ozonepisoder, dvs, perioder då luftpaket med höga ozonhalter från kontinenten kommer in över Sverige, Ett fortsatt internationellt forskningssamarbete beräknas inom några arge underlag för de utsläppsmål som behövs för att undvika ozonepisoder.

Jag anser att naturvårdsverket inom ramen för det uppdrag om uppfölj­ning av handlingsprogrammet mot luftföroreningar och försurning, som jag strax återkommer till, bör sammanställa fakta om kolväteutsläppen, deras spridning och atmosfärkemiska reaktioner, samla in och sammanställa data om halter och effekter på hälsan och miljön samt bedöma åtgärdsbe-hov och möjligheter samt ekonomiska konsekvenser m. m, av olika åtgär­der. De delar av uppdraget som är av produktinriktad karaktär bör utföras tillsammans med kemikalieinspektionen. Materialet bör utnyttjas för att utarbeta en ätgärdsstrategi mot kolväteutsläpp.

Prop. 1987/88:85

4.10 Kalkning av sjöar och vattendrag

Mitt ställningstagande: Kalkningen av sjöar och vattendrag är ett

uppehållande försvar som mäste pågå under en läng tid, samtidigt

som vi genomför utsläppsbegränsningar. Forsknings- och uppfölj­

ningsinsatserna bör utökas i syfte att effektivisera kalkningen och

förlänga åtgärdernas varaktighet,

,

Naturvårdsverket förslag: Överensstämmer i huvudsak med min bedöm­ning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker naturvärdsver­kets förslag, Länsstyi"elsen i Skaraborgs län påpekar att ambitionsnivån i det fortsatta kalkningsarbetet inte fär medföra minskade ansträngningar att minska utsläppen av försurande ämnen.

Skälen för mitt ställningstagande: Kalkning av sjöar och vattendrag har nu pågätt under elva år. Totalt har drygt 400 milj. kr. avsatts för verksam­heten. Drygt 4000 sjöar har kalkats,

Kalkningen av sjöar har generellt sett givit positiva resultat. Djurarter som har slagits ut av försurningen har kunnat äteretableras. Kalken har spritts med båt, på is eller med helikopter, 1 de fiesta kalkade sjöar måste kalkningen upprepas vart annat till vart fjärde år för att man varaktigt skall kunna upprätthålla sjöns pH-värde och buffringsförmåga. Naturvårdsver­ket uppskattar de försurade sjöarnas yta till drygt 3 800 kvadratkilometer. Hittills har ca 2 900 kvadratkilometer eller 75% av den försurade sjöytan kalkats. Antalet nya kalkningsprojekt har fortsatt att öka och utgör för budgetåret 1987/88 ca hälften av årets kalkningsprojekt. Insatserna har inriktats pä att kalka i första hand redan försurade vatten och att förhindra att ytterligare sjöar blir försurade,

Kalkningen av rinnande vatten har i allmänhet givit positiva effekter

134

men anses svårare att utföra, bl,a, på grund av de stora fiuktuationerna i     Prop. 1987/88:85

vattenflödena. Bäst resultat har uppnåtts vid kombinerad kalkning av

uppströms liggande sjöar, av vattendragets utströmningsområde och direkt

i vattendraget med kalkdoserare. Kalkning av utströmningsområden har

visat sig lämpligt, eftersom det i viss mån kan begränsa läckage av metaller

till vattendraget.

Kalkfällning provas bl, a, vid tio kommunala reningsverk i Halland och kommer att införas vid flera reningsverk i Västernorrland, De tekniska problem som är förenade med kalkfällning har till stor del kunnat lösas. Naturvärdsverket bedömer att kostnaderna för kalkfällning är acceptabla. Effekterna i recipienten av kalkfällning har visat sig vara positiva, och försurningskänsliga djurgrupper har kunnat komma tillbaka. Jag har med tillfredsställelse erfarit att intresset inom kommunerna ökar för kalkfäll­ning i reningsverken,

Kalkningsinsatserna har i mänga fall kombinerats med fiskevärdande

åtgärder och annat biologiskt återställningsarbete. Åtgärderna har bl, a,    '

medgivit återinplantering av helt utslagna öring- och kräftbeständ,

>

Inom kalkningsverksamheten pågår även försök med att minska kvick­silverhalten i fisk. Projektet har pågått sedan budgetåret 1985/86 och skall slutredovisas under år 1989,

Trots nationella och internationella åtaganden om minskning av svavel­dioxidutsläppen kommer behovet av att kalka sjöar och vattendrag att bestå under en lång tid, Etiligt naturvårdsverkets beräkningar kommer nedfallet av svavelföroreningar att minska med drygt 20% frän år 1985 fram till mitten av 1990-talet, Detta kommer medföra att situationen i ett antal mindre sjöar med små avrinningsomräden kommer att förbättras utan kalkning, I våra större sjöar kommer dock inte pH-värdet och buffringsför-mägan att öka nämnvärt, beroende på de stora mängder av svavel- och kväveföreningar som har ackumulerats i mark och vatten genom de senas­te decenniernas nedfall,

Kalkningsverksamheten bör på kort sikt bedrivas med samma inriktning som hittills. Åtgärder bör i första hand inriktas på att återställa vatten som skadats av försurningen samt förhindra att fler sjöar försuras, Kalkning i utströmningsområden och pä marker i sjöars och vattendrags närhet bör succesivt utökas för att, i kombination med ytvattenkalkning, öka kalk-ningsinsatsernas effektivitet. Introduktionen av kalkfällning i reningsverk med försurade eller försurningshotade recipienter bör uppmuntras och påskyndas. Det är även väsentligt att behovet av kalkning av även andra ytvatten än de som företräds av fiske- och rekreationsintressen tillgodoses. För att kunna optimera kalkningsverksamheten och för att öka kunskaper­na om effekterna av bl, a, avbruten sjökalkning m, m,, bör medel ompriori-teras inom kalkningsanslaget till förmån för forskning och uppföljning,

Kalkningsåtgärder i ytvatten mäste anpassas till såväl vattnets ursprung­

liga och nuvarande fysikaliska och biologiska förhållanden som väderieks-

förhållandena, Kalkningsprojekten kan därför präglas av osäkerheter be­

träffande följande års insatser. Jag anser därför att det är värdefullt att det

för kalkningsprojekten även i fortsättningen finns möjlighet att reservera

medel för upp till fem år i taget. Vissa projekt är av den karaktären att en

135

kortare genomförandetid kan vara motiverad. Projektplanering och me­delstilldelning bör således kunna anpassas till varje projekts speciella förutsättningar. Detta kommer även i fortsättningen att leda till stora reservationer på: anslaget Åtgärder mot försurningen, bestående av projektbundna, men ej ännu utbetalade, medel. Jag bedömer dock förde­larna med nuvarande möjligheter alt anpassa projektplaneringen efter de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall sä stora att jag förordar att kalkningsbidrag även fortsättningsvis skall kunna beviljas för fierårs-projekt,

Flerårsprojekten ställer större krav på uppföljning och redovisning av genomförda kalkningar och dess effekter. Det är väsentligt att genomförda kalkningsinsatser, andra åtgärder och deras resultat redovisas vaije är till naturvårdsverket. Verket fär därmed bättre möjligheter att utvärdera ut­förda kalkningar och ett bättre underlag för att planera den framtida inriktningen av verksamheten. Jag har erfarit att naturvärds verket inför kommande budgetår kommer att utfärda föreskrifter och ge ut allmänna råd för länsstyrelsernas bidragshar.tering och uppföljning av kalknings­verksamheten. Verket avser även att förenkla ansökningsförfarandet m, m, för omkalkningar av sjöar och vattendrag.

Jag bedömer att de förbättringar av bidragshantering, uppföljning och redovisning samt den inriktning som jag nu redovisat kommer att leda fill en effektivisering av den fortsatta kalkningsverksamheten.

Jag återkommer senare till mina beräkningar av medel för statliga bidrag till kalkningsverksamheten (avsnitt 15),

Prop. 1987/88:85

4.11 Forskning, utveckling och information

Mitt ställningstagande: Forskningsinsatserna kring bl, a, skogsska­dor, mark- och grundvattenförsurning och effekter på fauna och flora bör fördjupas, Pågåéndeförsöksverksamhet avseende åtgärder mot försurning i skog och mark bör följas upp. Kunskaperna om luftföroreningarnas effekter på byggnader, skulpturer och andra kul­turminnen samt arbetet med att skydda och bevara dessa frän korro­sion och nedbrytning bör utökas. Det internationella samarbetet beträffande forskning och övervakning av miljöeffekter bör ökas. Den tekniska forskningen och utvecklingen beträffande bl, a, bättre miljöteknik för fordon, förbränningsanläggningar m, m. bör effekti­viseras. Informationsinsatserna nationellt och internationellt bör ökas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt ställ­ningstagande.

Remissinstanserna: Flertalet instanser tillstyrker i stort naturvårdsver­kets förslag.

Skälen för mitt ställningstagande: Den storskaliga spridningen och deposi­tionen av luftföroreningar över landet mäts regelbundet och fortlöpande

136

genom Programmet för övervakning av miljökvalitet (PMK), Inom ramen Prop. 1987/88:85 för programmet mot luftföroreningar och försurning har PMK:s övervak­ning av ozon och kväveföreningar förstärkts. Nätet av ozonstationer kan nu anses vara färdigbyggt, men det är väsentligt att kontinuerliga mätning­ar fortsätter i nuvarande omfattning. Under den kommande treårsperioden bör regelbundna mätningar göras även av andra oxidanter.

Mot bakgrund av vad jag framhållit nyss om kolvätenas roll i oxidant­bildningen torde det stå klart att utveckling och etablering av mätutrust­ning för sådana ämnen bör vara en angelägen satsning inom miljökvalitets-övervakningen under de kommande åren.

Många störte tätortskommuner har påbörjat egen luflkvaliletsövervak-ning för att följa luftföroreningssituationen i kommunen. Jag ser mycket positivt pä dessa initiativ, eftersom övervakningen är av stor betydelse, dels som grund för information till allmänheten, vilket skapar en störte medvetenhet om miljöfrågor, dels som grund för den kommunala plane­ringen. Naturvärdsverket och länsstyrelsen bör ta pä sig en samordnande roll i detta sammanhang. Jag återkommer strax till denna fråga (avsnitt 10,3).

Luftföroreningarnas och försurningens effekter på annan växtlighet än skogen, liksom på djurlivet, har hittills tilldragit sig ett relativt litet intres­se. Under de senaste två åren har dock detta område prioriterats. Flera arter, främst lavar, håller pä att utrotas helt. Skadornas omfattning, liksom orsakssambanden, måste klariäggas bättre, bl, a, för att man skall fä under­lag för att vidta motåtgärder.

Då luftföroreningarna sannolikt under lång tid kommer att utgöra ett allvarligt hot mot bl. a. skogen och skogsmarken, är det väsentligt att skogens och skogsmarkens tillstånd följs fortlöpande. Övervakningsarbe­tet har inletts och bör inriktas på återkommande rikstäckande och regiona­la inventeringar samt etablering av permanenta provytor för kontinuerlig uppföljning av skadornas utveckling, Sverige deltar i utformningen av ett europeiskt samarbetsprogram "International Cooperative Programme on the Assessment of Air Pollution Effects on Forests", Den svenska skogs­skadeövervakningen bör anpassas till de riktlinjer som har tagits fram inom programmet.

Klassificeringen av skogsskador i Sverige har hittills varit helt inriktad mot tall och gran, eftersom de första larmrapporterna berörde just dessa trädslag. Under de senaste åren har emellertid skogsskador på lövträd börjat uppmärksammas, inte minst i Förbundsrepubliken Tyskland. De svenska inventeringarna bör därför även omfatta skogsskador på lövträd.

Den hittills utförda övervakningen visar på ett ökande behov av att, som komplement till utsläppsbegränsande åtgärder, vidta åtgärder i miljön. Dessa åtgärder omfattar kalkning, gödsling, trädslagsval samt skötsel- och skogsbruksåtgärder. Syftet med dessa är dels att minska markförsurningen och dess bieffekter genom t. ex. kalkning och gödsling, som kompenserar den näringsbrist som försurningen orsakar, dels att genom t. ex, skogs-bruksätgärder förbättra betingelserna för skogen i andra avseenden och därmed stärka skogens allmänna motståndskraft mot stress.

Försöksverksamheten med bl. a. kalkning och vitaliseringsgödsling av

137

skog och mark pågår sedan år 1983, Verksamheten består av studier och Prop. 1987/88:85 fältförsök med olika skogsbruksåtgärder för att minska luftföroreningarnas inverkan på skogen. Syftet är att klarlägga behovet av åtgärder för säväl skogen som andra känsliga växt- och djurarter, liksom de olika åtgärdernas effekter på tillväxt, markkemiska reaktioner, avrinning och andra organis­mer. De resultat som nu kan redovisas antyder att kalkning av skogsmark långvarigt kan motverka markförsurningen. De svenska kalkningsförsöken har dock hittills inte motverkat uppkomsten av skogsskador. Utländska undersökningar har dock visat att så är fallet. Inblandning av björk bedöms kunna bidra till att fördröja markförsurningen. Försöken har ännu inte slutförts och kunskaperna om de olika åtgärdernas effekter är ännu otill­räckliga. Jag anser därför att del är väsentligt att försöken följs upp och i vissa fall vidgas inom naturvärdsverkets regi, för att en god kunskapsbas skall byggas upp. Jag är inte beredd att föreslå några statsbidrag till en utvidgad skogsmarkskalkning.

Luftföroreningarnas försurande inverkan innebär, som jag tidigare har anfört, ett hot mot grundvattnets kvalitet. De omfattande brunnsinvente­ringar som genomförts visar att det ytliga grundvattnet är särskilt utsatt. Ofta har det sura vattnet haft förhöjda tungmetallhalter på grund av urlak-ning från marken och utlösning friin vattenledningar. Naturvårdsverket bedriver därför sedan är 1982 en försöksverksamhet avseende grundvat­ten. Försöksverksamheten är inriktjid på inventerings- och kartläggnings­metodik för försurat grundvatten, dess inverkan på ledningar och markför-lagda konstruktioner samt utprovndng av metoder för att åtgärda surt grundvatten i vattentäkter. Erfarenheter har även vunnits i samband med den bidragsverksamhet för åtgärder mot surt vatten i enskilda vattentäkter som verket administrerar under åren 1985 - 1988,

De resultat som hittills har kommit fram visar att markkalkning inte ger önskat resultat mot surt och korrosivt vatten ens efter flera år. En nyligen påbörjad studie antyder att tillförsel av alkaliseringsmedel under de ytliga jordlagren i kombination med vattenbegjutning ger positiva resultat.

Verksamheten har även inriktats på att pröva olika alkaliseringsutrusl-ningar för att minska dricksvattnets surhetsgrad. Med utgångspunkt i försöksverksamheten avser naturvårdsverket att ta fram underlag för typ­godkännande av sådan utrustning.

Verksamheten bör i fortsättningen inriktas på fortsatta försök samt kartläggning av grundvattensförsurningen och åtgärdsbehoven. När dessa försök och kartläggningsarbeten är avslutade, vilket beräknas ske år 1991, torde ett förbättrat underlag finnas för ställningstagande till fortsatta åtgär­der mot surt grundvatten. Jag avser därför inte nu ta ställning till frågan om framtida bidragsverksamhet för åtgärder mot surt grundvatten.

Det material som finns tillgängligt från markkalkningar m. m. visar att

försurningen av jordbruksmark är omfattande. Jordbruksmarkens surhet

påverkas inte bara av det sura nedfallet, utan skördeuttaget, gödslingen

och naturliga processer spelar stor roll. Jordbruksmarken är inte sällan så

försurad att risk för ett ökat kadmiumupptag i grödan föreligger. Ytterliga­

re undersökningar behöver göras för att klarlägga om upptaget medför

några hälsorisker. Jag har erfarit att chefen för jordbruksdepartementet har

138

för avsikt att ta upp denna fräga i sina kommande förslag om miljöfrågor i     Prop. 1987/88:85 jordbruket.

Under de senaste tre åren har kunskaperna om luftföroreningarnas ef­fekter fördjupats avsevärt. Det internationella forskningssamarbetet spe­lar en viktig roll i detta sammanhang. Genom den omfattande forskning som initierats i Europa och Nordamerika under 1980-talet har orsakssam­banden mellan luftföroreningar och olika effekter i miljön främst skogs­skador - kunnat klarläggas i sina huvuddrag. Det krävs en fortsatt satsning pä forskning för att stärka det vetenskapliga underiaget för beslut om åtgärder. Bättre kunskaper om olika effekter behövs som utgångspunkt för åtgärdsstrategier både i Sverige och i det internationella förhandlingsarbe­tet,

Sverige har under de senaste 20 åren spelat en ledande roll i forskningen om luftföroreningar och försurning. Även om de svenska forskningsinsats­erna har varit små i förhällande till de stora insatser som görs i väriden, har svenska forskare och deras resultat spelat en stor roll. Det är nödvändigt att satsa pä fortsatt forskning om luftföroreningar och försurning i Sverige under de närmaste åren.

Forskningen i Norden är även en viktig och nödvändig länk i det interna­tionella samarbetet. Föroreningshalterna är lägre här än i många andra europeiska områden, samfidigt som naturens känslighet är störte pä grund av en låg motståndskraft och ett extremt klimat. Vi mäste pröva om resultat frän andra länder är tillämpbara under de förhållanden som råder i Norden.

De nordiska länderna bör även i fortsättningen spela en ledande roll i det internationella förhandlingsarbetet. Av stor betydelse därvidlag är samar­betet inom nordiska ministerrådet. För att de nordiska förslagen skall få genomslagskraft, behöver forskningen i Sverige och övriga Norden ha en god standard.

Inom Norden utbyts resultat och erfarenheter via samarbetsnämnden för nordisk skogsforskning (SNS), Detta samarbete är mycket betydelse­fullt, då förhållandena länderna emellan i huvudsak är likartade,

EUREKA-samarbetet tillkom på franskt initiativ vid en ministerkonfe­rens i Paris ijuli 1985, Länderna inom EUREKA har enats om att inklude­ra miljöprojekt i EUREKA-samarbetet, Eurotrac (European Experiment on Transport and Transformation of Environmentally Relevant Trace Constituents in the Troposphere över Europé) har accepterats som ett EUREKA-projekt, Ett omfattande planeringsarbete har ägt rum för att åstadkomma ett gemensamt ramprogram för forskningsarbetet och för att definiera olika delprojekt. Ett vetenskapligt sekretariat har upprättats i Förbundsrepubliken Tyskland. Vidare finns en vetenskaplig kommitté med ledande atmosfärsforskare i Europa samt en styrelse som tar ställning till olika projektförslag.

Teknisk forskning och utveckling

Styrelsen för teknisk utveckling lämnar stöd till forskning och utveckling

av olika typer av teknik för att begränsa utsläppen av föroreningar frän

139

olika industriprocesser. Naturvärdsverket kan ge stöd från bränslemiljö-     Prop. 1987/88:85 fonden till provning och demonstratton av ny teknik.

Statens energiverk lämnar stöd till forskning, utveckling och provning av olika typer av teknik för att begränsa utsläppen av föroreningar vid förbränning. Stöd kan ocksä lämnas av Stiftelsen för värmeteknisk forsk­ning.

Jag har redan behandlat de forsknings- och utvecklingsinsatser som görs beträffande tekniker för att begränsa utsläppen av kväveoxider från trafik och förbränningsanläggningar.

Information

En aktiv upplysningsverksamhet och opinionsbildning är ett viktigt instru­ment i arbetet mot luftföroreningar och försurning. Informationen bör syfta till att motivera enskilda människor och företag att vidta åtgärder samt lägga grunden för politiska beslut om åtgärder på nationsnivå.

Det nationella informationsarbetet samordnas genom referensgruppen för försurningsinformation. Gruppen är ett exempel pä ett väl fungerande samarbete mellan ett fyrtiotal ideella organisafioner och naturvårdsverket. Informationen kommer den närmaste tiden att inriktas på kvävets och de fotokemiska oxidanternas skadeverkningar. Biltrafiken kommer, säsom betydelsefull källa för både kolväten och kväveoxider, att stå i centrum för informationen.

Internationellt bedriver miljöorganisationernas försurningssekretariat i Göteborg betydelsefull upplysningsverksamhet med medel frän naturvår­dsverkets informationsanslag.

Det nuvarande luftförorenings- och försurningsläget gör att internatio­nella insatser bör riktas i första hand till de länder vars utsläpp har störst betydelse för nedfallet i Sverige, Storbritannien har påbörjat arbetet med utsläppsreduktioner. Hittills föreslagna åtgärder måste bedömas som otill­räckliga. Opinionstrycket och attityderna där håller på att förändras. Jag bedömer att informationsinsatser i detta skede kan bli värdefulla, I min inledning (avsnitt 2) betonade jag vikten av att olika organisationer och företag deltar i denna process. Öststaternas utsläpp av luftföroreningar har också en stor betydelse för nedfallet, främst i södra Sverige, Dessa länder är därför en viktig målgrupp för infotmationsinsatser, Förbundsrepubliken Tyskland bearbetar för närvarande flera öststatsländer med information. De svenska insatserna bör främst inriktas mot Polen, Samarbete och informationsutbyte sker även med Tjeckoslovakien, Tyska Demokratiska Republiken och Sovjetunionen,

Informationsarbetet omfattar distribution av broschyrer, faktaböcker, tidskrifter och annat informationsmaterial. Att bjuda in journalister, miljö-och sportfiskeorganisationer, forskare, politiker och beslutsfattare till Skandinavien är likaså ett effektivt sätt att fokusera uppmärksamheten på försurningen.

Informationsinsatser är viktiga och spelar en betydande roll för utveck­

lingen inom Sverige och är ännu viktigare i det internationella perspekti­

vet. Jag anser därför att detta arbete bör intensifieras och tilldelas ytterli-

140

gare resurser.

4.12 Uppföljning

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att sam­ordna och följa upp arbetet med handlingsprogrammet mot luftför­oreningar och försurning. En utvärdering bör ske mot de mål som satts för minskningen av utsläppen till år 1995, Verket bör i samråd med berörda intressenter studera vilka tekniska åtgärder som skulle fordras för att minska svavelutsläppen med 70-80% samt halvera kväveoxidutsläppen till sekelskiftet jämfört med 1980 ärs nivå. Eko­nomiska och andra konsekvenser för industrin, staten, kommunerna och samhället i övrigt bör analyseras.

Skälen för mitt ställningstagande: Det är av största vikt att arbetet med handlingsprogrammet mot luftföroreningar och försurning genomförs så effektivt som möjligt. Naturvårdsverket har i rapporten Aktionsplan '87 följt upp det program mot luftföroreningar och försurning som regeringen lade fram är 1985, Det är enligt min mening lämpligt att göra en ny uppföljning av handlingsprogrammet om två år. Jag avser därför föreslå regeringen att naturvårdsverket ges i uppdrag att göra en sådan uppfölj­ning.

De åtgärder som jag nyss har redogjort för berör både industrin, kommu­nerna, staten, jord- och skogsbruket samt samhället i övrigt. Naturvårds­verket bör vid planering och genomförande av uppdraget samräda med berörda intressenter.

Som jag nyss redovisat bedrivas såväl i Sverige som i det internationella samarbetet ett arbete med att utarbeta s,k, belastningsgränser. Det är angeläget att detta arbete bedrivs på ett sådant sätt att dessa gränser kan utnyttjas som underlag för framtida ställningstaganden både i Sverige och internationellt. Förhandlingar om sådana gränser avses inledas inom luft­föroreningskonventionen om ett par är. Mot denna bakgrund bör fortsatta nationella åtgärder mot luftföroreningar övervägas. Hänsyn bör härvid tas till bl, a, resultatet av det pågående internationella arbetet.

Innan ställning tas till ytterligare skärpta nationella målsättningar bör kostnader och andra effekter av sådana åtgärder studeras. Vilka tekniska åtgärder som skulle fordras för att minska svavelutsläppen med 70-80% samt halvera kväveoxidutsläppen till sekelskiftet jämfört med 1980 års nivå bör utredas. En svensk ätgärdsstrategi för kolväteutsläppen bör också tas fram. Naturvärdsverket bör analysera ekonomiska och andra konse­kvenser för industrin, staten, kommunerna och samhället i övrigt av säda­na åtgärder i nära samråd med berörda offentliga och privata intressenter.

Även naturvårdsverkets och länsstyrelsernas verksamhet med kalkning och andra åtgärder i miljön samt forskning och utveckling m, m, inom ramen för anslaget Åtgärder mot försurningen behöver följas upp vad gäller effektivitet och resursanvändning. Effekter och kostnader för nä­ringsliv, kommuner etc bör följas upp i samarbete med statens indust­riverk, I uppdraget bör vidare ingå att följa och redovisa utvecklingen och de senaste kunskaperna beträffande utsläpp, spridning och nedfall av även andra luftföroreningar samt hälso- och miljöeffekterna av dessa.

141

I uppdraget bör även ingå de olika utredningar m. m. jag nyss redovisat     Prop. 1987/88:85 beträffande bl, a,:

-

ändrad förordning (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle

-

komplettering av avgaskraven för lastbilar och bussar med skärpta partikelkrav

-

kvalitetskrav för dieselbränsle

-

kompletterande avgaskrav för tätortsfordon

-

ytterligare utsläppsminskningar för personbilar

-

utsläppsminskningar för traktorei och arbetsmaskiner m. m.

142

5 Havsföroreningar

Prop. 1987/88:85

Mina ställningstaganden i korthet:

 Föroreningssituationen i Östersjön, Kattegatt och Skagerrak är så

allvarlig att utsläppen snarast bör begränsas. Detta gäller i första

hand stabila organiska ämnen, som kan spridas över stora områ­

den, och närsalter som orsakar allvariga övergödningsproblem.

Arbetet med att åstadkomma förändringar måste bedrivas såväl

nationellt som internationellt,

 Tillförseln av stabila organiska ämnen till miljön mäste så snart

som möjligt upphöra. Utsläppen av organiskt bundet klor bör från

sulfatfabriker minskas till 1,5 kg per ton klorblekt massa. Åtgär­

der bör ha påböijats vid samtliga massafabriker före utgången av

år 1992. Utsläppen från den kemiska industrin bör kartläggas och

begränsas inom de närmaste åren.

 Utsläppen av kväve bör minskas till hälften före sekelskiftet i

områden som är särskilt påverkade. Utsläppen av fosfor bör ock­

sä minskas väsentligt i sädana områden. Strängare regler om

djurhållning och hantering av stallgödsel bör införas. Kvävere­

duktionen bör ökas vid de kommunala reningsverken, I ett första

steg bör en 50-procentig kvävereduktion införas före är 1992 vid

reningsverk vid särskilt påverkade kustområden,

 Utsläppen av metaller, i första hand kvicksilver och kadmium, bör

minska till hälften under perioden 1985 till 1995,

« Fortsatt forskning och utveckling samt utredningar krävs för att fastställa väldefmierade mål för utsläpp till havsmiljön och sådana åtgärder behöver därför stimuleras.

 Den redovisade planen skall revideras inom tre är.

5.1 Föroreningssituationen

Föroreningar tillförs haven runt Sverige frän både Sverige och andra länder, dels som punktutsläpp och diffus avrinning, dels genom långväga transporter via atmosfären och med havsströmmarna.

En betydande lokal påverkan är vanlig i anslutning till störte industrier, industrikomplex eller kraftverk. Områdena utanför framför allt storstäder­na är påverkade av tidigare och pågående utsläpp av sanitärt avloppsvatten via de kommunala reningsverken. Vissa kustområden är påverkade av föroreningar från stora jordbruksområden.

Bohuskusten filiförs föroreningar från petrokemisk industri samt från skogsindustri och annan industri i södra Norge. Genom transport med havsströmmarna tillförs också föroreningar från andra länder, t. ex. Stor­britannien och Förbundsrepubliken Tyskland,

Kattegatt har under senare är blivit sä näringsrikt att vissa bottnar tidvis drabbats av syrebrist. Situationen är särskilt allvarlig i Laholmsbukten och

143

Skälderviken, Havsområdet tar emot avsevärda föroreningsmängder från     Prop. 1987/88:85 jordbruk, kommuner och industri, både från Sverige och Danmark,

Öresund är relativt kraftigt förorenat av både industriella och kommuna­la utsläpp samt av närsalttillförsel från jordbruket. Genom Öresund sker en stor transport av närsalter frän Östersjön upp längs den svenska västkus­ten.

Situationen i Hanöbukten är likartad den i Laholmsbukten.

Smålands och Östergötlands kust torde vara den minst förorenings-påverkade kuststräckan i landet.

Delar av Södermanlands och Upplands kuster, främst utanför Stock­holm, är belastad av tidigare föroreningsutsläpp, i första hand kommunala.

Gruvdrift och annan verksamhet längs Dalälven har givit upphov till hög urlakning av metaller. Zink- och kadmiumhalterna i Dalälvens mynning är högre än i någon annan svensk älvmynning,

Bottniska vikens kust är starkt belastad främst av skogsindustrins ut­släpp av bl, a, klorerade organiska ämnen och av några få, men stora, punktutsläpp av metaller.

De viktigaste föroreningarna bedöms för närvarande vara stabila orga­niska ämnen och närsalter, men också metaller och olja är av stor betydel­se.

Efter hand som akuta miljöstörningar av typen fiskdöd eller dålig lukt har kunnat åtgärdas, har betydelsen av den långsamma smygande giftver­kan av stabila organiska ämnen, tillverkade av människan, blivit allt mer uppenbar. Sådana organiska ämnen, som endast långsamt bryts ned i miljön, kan spridas över stora områden och påverka miljön under lång tid. Härigenom blir även relativt begränsade utsläpp av stabila organiska ämnen ett allvarligt hot, sett i ett storskaligt och långsiktigt perspektiv.

Många exempel finns redan på ämnen som man från början har ansett vara ofarliga, men som efter ett antal år visat sig ge svåra negativa miljö-verkningar. Som exempel kan nämnas PCB och DDT.

Tillgången på närsalter (kväve och fosfor) avgör normalt havsområdets produktion av biologiskt material. Utsläpp av närsalter från jordbruk, tätorter och industrier leder till förhöjda halter av dessa ämnen i kustområ­den nära utsläppen, och på sikt i vattenområdet som helhet. Den ökade tillgången leder primärt till en förhöjd produktion av alger. Den ökade produktionen kan leda till att syrebrist uppstår och att djurlivet slås ut i vissa områden.

Dagens övergödningssymptom är resultatet av att tillförseln av närings­ämnen har ökat stadigt under flera decennier. Vissa kustområden har drabbats av miljöproblem på grund av den ökade tillgången på närsalter. Övergödningen av vattnen utanför Stockholm och i Laholmsbukten är välkända svenska exempel, Waddensee utanför Nederländerna och Katte­gatt har uppmärksammats internationellt. Situationen är mer svårbedömd när det gäller de öppna havsområdena. Klart är dock att halterna av fosfor och kväve har ökat även här. Att syreförhållandena i Östersjöns djupvat­ten under flera årtionden successivt har försämrats, är en varningssignal.

Metaller är grundämnen. De bryts inte ned av naturliga processer utan

kommer att finnas i havsmiljön under lång tid sedan de väl förts dit,

144

Den historiska utvecklingen av metallbelastningen har i första hand     Prop, 1987/88:85 dokumenterats via sedimenten. Mätningar i Östersjöns djupområden visar på tio gånger högre halter av kadmium och kvicksilver i sediment som har bildats under de senaste decennierna, jämfört med början av 1900-talet,

Effekter av akuta (genom haverier och liknande) utsläpp av olja till den marina miljön är väl undersökta och kunskaperna är relativt goda, åtmins­tone beträffande marin miljö med höga salthalter, I första hand är det strandorganismer och sjöfågel som påverkas.

Totalt sett utgör dock de kroniska utsläppen som ständigt pågår frän båttrafik, oljehamnar och utsläppskällor på land troligen över 90% av den totala belastningen av olja eller organiska ämnen som härstammar frän olja. Kunskapen om eventuella effekter av kroniska utsläpp är mycket begränsad. Speciellt gäller detta för Östersjön med sitt förhållandevis kalla klimat.

5.2 Internationellt arbete

Sverige delar hav med många andra länder, vilkas utsläpp påverkar havets miljökvalitet, Sveriges utsläpp av kväve och fosfor utgör högst 10 resp, 10-15% av den samlade belastningen på Östersjön, Åtgärder i Sverige har däremot stor betydelse för de kustnära områdena. För att lösa problemen i centrala Östersjön mäste emellertid andra länder ocksä vidta åtgärder, Sverige deltar därför aktivt i mänga olika fora för internationellt miljö­skyddssamarbete,

Helsingforskonventionen omfattar det s, k. Östersjöområdet, som inklu­derar Bottniska viken, Öresund, Bälten och Västerhavet upp till en linje frän Skagen till Göteborg, Konventionen, som etablerades år 1974 och formellt trädde i kraft år 1980, behandlar främst föroreningar frän landba­serade källor, långväga lufttransport samt sjöfarts- och bekämpningsfrå­gor. Dumpning är förbjuden inom konventionsområdet.

Inom Helsingforskonventionens ram har ett flertal sammanställningar gjorts av förhållandena i Östersjön, En första beskrivning av miljöförhål­landena publicerades år 1981, och en första sammanställning av uppgifter om utsläpp för alla Östersjöstaterna publicerades år 1986, Med utgångs­punkt i gjorda kunskapssammanställningar har en prioritering av problem­områden gjorts. Ett arbete med förstärkning av tidigare antagna rekom­mendationer om minskning av utsläppen och med nya rekommendationer har påbörjats och planeras för samtliga prioriterade områden.

Inom Helsingforskommissionens ram hölls ett möte på ministernivå i februari i år. På ministermötet kom man bl, a, överens om begränsningar av utsläppen från landbaserade källor, samordning av fortsatt mät- och utvärderingsverksamhet och förbättrat samarbete om bekämpning av havsförororeningar. Överenskommelsen innebär att utsläppen skall mins­kas med ca 50% för vissa viktiga ämnesgrupper före 1995. Dessutom skall länderna inom ett är redovisa nationella planer för att minska utsläppen i enlighet med deklarationen.

Pariskonventionen kom till stånd år 1974 och trädde i kraft är 1978, Den

145

10   Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 85

omfattar Nordsjön och Nordostatlanten och avser utsläpp från landbasera-     Prop, 1987/88:85 de källor. Oslokonventionen, som etablerades år 1971 och omfattar samma geografiska område, behandlar frågor om dumpning och förbränning till havs.

Inom Pariskonventionens ram hat man arbetat med listor över priorite­rade ämnen. Listan över särskilt farliga substanser omfattar bl, a, kad­mium, kvicksilver, vissa stabila och miljöfarliga organiska ämnen samt stabila oljor och föreningar av petroleumursprung. För dessa ämnen har utarbetats rekommendationer om utsläppsbegränsningar. Dessutom finns en skyldighet att rapportera utsläpp av dessa ämnen. Information om utsläpp m, m, ställs samman och publiceras årligen.

Oslokonventionen omfattar förbud mot havsförorening genom dump­

ning av vissa särskilt angivna miljöfariiga ämnen, t, ex, klorerade organis­

ka ämnen, cancerframkallande ämnen, kadmium och kvicksilver. För

'

dumpning av andra ämnen samt förbränning av miljöfariigt avfall till havs

krävs tillstånd av nationell myndighet i varje särskilt fall. Omfattningen av

dumpning och förbränning i de anslutna länderna redovisas årligen.

De länder som gränsar till Nordsjön deltog i en särskild Nordsjökonfe-rens på ministernivå i London i november förra året. Då träffades en överenskommelse som bl,a, innebär att utsläppen av vissa giftiga och svårnedbrytbara ämnen skall begränsas med 50% mellan är 1985 och år 1995, Utsläppen av närsalter skall minskas i samma omfattning i områden där närsalterna har orsakat eller kan orsaka miljöproblem. Utsläppen till luft skall kartläggas och där sä är möjligt begränsas. Frän och med är 1989 får avfall inte dumpas i Nordsjön utom i undantagsfall. Förbränning av avfall till havs skall gradvis minska för att helt upphöra före utgången av är 1994, Förbud kommer ocksä att införas för utsläpp av fast avfall som uppkommit vid drift av fartyg och oljeplattformar. Frän svensk sida före­kommer i dag varken dumpning eller förbränning till havs.

En nordisk miljöskyddskonvention undertecknades år 1974 av Dan­mark. Finland, Norge och Sverige. Konventionen har tillkommit efter initiativ från Nordiska Rådet och syftar till att i nafionell lagstiftning likställa grannländernas miljöskyddsintressen med det egna landets, Pä Nordiska Rådets initiativ pågår ett arbete med en gemensam nordisk handlingsplan mot havsföroreningar, Skagerrak är ett särskilt utsatt områ­de, där den samlade överblicken är bristfällig. Delvis sammanhänger detta med att flera länder är berörda, Sverige har för avsikt att inom ramen för Nordiska Rådets arbete och i överenstämmelse med övriga överenskom­melser avseende Nordsjön ta upp frågan om en särskild samordning mellan Danmark, Sverige och Norge avseende dokumentation av miljöförhållan­dena och föroreningsbelastningen i Skagerrak,

Bilaterala samarbetsavtal finns dessutom med de fiesta av våra grann­länder. Jag vill här särskilt nämna de samarbetsavtal som finns mellan Sverige och våra nordiska grannländer.

Regeringarna i Sverige och Danmark undertecknade år 1974 en överens­

kommelse om att verka för att särskilda åtgärder vidtas för att skydda

Öt-esund mot föroreningar och annan påverkan. Öresundskommissionen

upprättades för att samordna arbetet i denna fråga. Ett förslag till en

146

gemensam plan för begränsning av föroreningarna i Kattegatt har utarbe- Prop. 1987/88:85 täts av det svenska naturvårdsverket och den danska miljöstyrelsen på uppdrag av mig och den danske miljöministern. Förslaget, som redovisa­des ijuni år 1987, bygger på naturvårdsverkets förslag till aktionsplan och den danska regeringens handlingsplan för havsmiljön, I förslaget konstate­ras att de nationella planer som har utarbetats visar en betydande samsyn när det gäller ambitionsnivå och målsättningar för arbetet med att skydda Kattegatt, Jag instämmer i utredningens förslag att åtgärderna bör utvärde­ras senast efter fyra är och att respektive land under mellantiden genom intensifierad övervakning och uppföljning säkerställer att ett väsentligt förbättrat beslutsunderlag finns tillgängligt vid tidpunkten för denna utvär­dering,

Sverige och Norge bildade år 1980 en gränskommitté för området 0st-fold-Bohuslän, Gränskommittén syftar till ett regionalpolitiskt samarbete och innehåller bl, a, ett samarbete om undersökningar avseende gränsvatt­nets kvalitet och faktasammanställning för diskussion om initiativ till åt­gärder. Den norska regeringens åtgärdsplan avseende de områden som gränsar till gemensamma vattenområden har tillkommit efter överläggning­ar mellan Sverige och Norge,

Myndigheter i Sverige och Finland undertecknade år 1972 ett sämarbets-avtal angående samordning och initiering av forsknings- och utredningsar­bete om föroreningsförhållandena i Bottniska viken. Avtalet avser även åtgärder för att minska vattenföroreningarna. En kommitté, Kommittén för Bottniska viken, har inrättats för ändamålet,

Sverige deltar aktivt i samarbetet inom den internationella sjöfartsorga­nisationen, International Maritime Organization, IMO, IMO-konventio-nerna reglerar utsläpp av olja från fartyg.

En annan internationell överenskommelse om åtgärder mot vattenföro­rening från fartyg är MARPOL 73/78. Överenskommelsen är global till sin karaktär och innehåller långtgående begränsningar av utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg. Inom Östersjöområdet, som i MARPOL 73/78 har ställning som specialområde, är utsläpp från fartyg av till exem­pel olje- och kemikalierester i princip förbjudna.

Samordnade mät- och övervakningsprogram för havsområdena finns främst inom Paris-, Oslo- och Helsingforskonventionerna,

Helsingforskommissionen har ett koordinerat program sedan år 1979, Sverige har tillsammans med Finland ett särskilt ansvar för mätningar i Bottniska viken, Sverige deltar i programmet genom naturvärdsverkets mätprogram för miljökvalitet, PMK, som är en viktig länk i det internatio­nella programmet.

Även inom Pariskommissionen och Oslokommissionen har deltagande länder gjort åtaganden om undersökningsprogram. Programmen omfattar mätningar av kvicksilver, kadmium och PCB, Förslag finns om att utvidga mätningarna till större områden och fler ämnesgrupper.

147

5.3 Huvudpunkterna i en aktionsplan mot haysföroreningar      Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: Föroreningssituationen i haven är allvarlig och tillräckligt väl dokumenterad för att motivera snabba och långt­gående åtgärder för att minska utsläppen, I vissa fall kan åtgärder initieras omgående, men i andra fall krävs en teknisk utveckling för att de skall kunna genomföras. En aktionsplan bör gälla för en treårsperiod. Arbetet bör under denna period inriktas på

#     begränsning av utsläpp av de mest miljöfarliga ämnena,

#     uppföljning av åtgärdernas effekt,

#     fortsatt forskning om marin miljö,

#     fortsatt aktivt arbete i internationella organ för att minska förore­

ningar i våra angränsande hav.

Arbetet bör utvärderas efter tvä är. Resultatet bör ligga till grund för en ny åtgärdsplan mot havsföroreningar.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt ställ­ningstagande. Se bilaga 5,1,

Remissinstanserna delar i allmänhet aktionsplanens grundläggande upp­fattning att de havsområden som omger Sverige är utsatta för ett allvarligt miljöhot och att långtgående föroreningsbegränsande åtgärder måste vid­tas både nationellt och internationellt. Åtskilliga remissinstanser under­stryker att nuvarande kunskaper är begränsade i viktiga avseenden och att forskningen på olika områden måste förbättras. Även behovet av en ökad mätverksamhet framhålls.

Aktionsplanens allmänna ställningstaganden och förslagen till åtgärder accepteras i sina huvudlinjer av flertalet remissinstanser. Några remissin­stanser anger att alltför långa tidsramar föreslås, framför allt vad avser begränsning av utsläpp av stabila organiska ämnen och av närsalter.

Svenska kommunförbundet anser att planen innehåller konkreta och långtgående åtgärder mot utsläpp av närsalter frän jordbruk och kommuna­la reningsverk, men att åtgärderna mot spridning av kemiska ämnen och utsläpp av stabila organiska föreningar från industrier är alltför långsiktiga , och opreciserade. Bl, a, anser Kommunförbundet att skogsindustrin får anmärkningsvärt lång tid på sig att vidta åtgärder. Lantbrukarnas Riksför­bund anser att aktionsplanens mål är angeläget, men ifrågasätter den prioritering som gjorts och anser att alltför ringa vikt lagts vid de utsläpp som sker frän industrin, bilismen och tätorterna. Riksförbundet avvisar den del av planen som behandlar föreskrifter för jordbruket och presente­rar ett alternativt förslag, Sveriges industriförbund bedömer förslaget i huvudsak vara väl utformat när de': gäller inriktningen. Industriförbundet anser att prioriteringarna vad avser insatser mot olika föroreningstyper är väl avvägda. Vad avser skogsindustrin hänvisar Industriförbundet till Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen, som i sitt yttrande uttalar att skogsindustrins mål är att minska utsläppen till ekologiskt godtagbara nivåer, att utsläppen av klorerat organiskt material redan har halverats och att ytterligare åtgärder måste vara väl underbyggda vad gäller miljöeffekt.

148

produktkvalitet och kostnader. De flesta länsstyrelser ställer sig bakom Prop. 1987/88:85 förslagen i aktionsplanen. En del länsstyrelser menar att tidsramarna för åtgärder mot skogsindustrin är alltför vida och efteriyser mer konkreta åtgärdsförslag för den kemiska industrin. Flera länsstyrelser påpekar att ekonomiska stimulanser kan vara nödvändiga för åtgärder inom jordbru­ket. Vidare framhålls att genomförandet av planen kommer att kräva resurser, framför allt i form av tillsyn vid länsstyrelserna.

Skälen för mitt ställningstagande: De slutsatser och bedömningar som presenteras i naturvärdsverkets förslag bygger pä befintligt kunskapsun­derlag. Trots att detta är mycket omfattande, finns ändå osäkerheter inom vissa områden. Planen får därför ses som ett första steg mot ett samlat program för att förbättra miljösituationen i havet. Åtgärder bör i första hand inriktas mot de i planen angivna, prioriterade ämnesgrupperna. Na­turvårdsverket anger för varje ämnesgrupp en målsättning om den önsk­värda begränsningen av utsläppen. Jag delar naturvårdsverkets bedömning avseende prioritering av åtgärder samt behovet av långtgående åtgärder, I vissa fall är det emellertid oklart vilken minskning föreslagna åtgärder kan resultera i, och i andra fall är det inte klart vilken minskning som faktiskt behövs för att uppnå önskad effekt i havsmiljön. Utöver de åtgärder jag nu föreslår kan ytterligare minskningar komma att behövas.

Jag anser därför att naturvårdsverket bör fortsätta arbetet med att ytter­ligare utvärdera befintligt material och att förbättra underlaget genom fortsatt forsknings- och undersökningsverksamhet. Arbetet bör syfta till att man efter två år har ett underlag till en reviderad åtgärdsplan. Denna bör om möjligt innehålla mätbara mål för utsläpp och miljökvalitet. Beho­vet av ytterligare kunskap får emellertid inte förhindra att möjliga åtgärder redan nu genomförs. Jag anser därför mot bakgrund av kända miljöförhål­landen i haven, att vissa åtgärder inom prioriterade områden bör genomfö­ras så snart som möjligt,

Sverige bör fortsätta att aktivt arbeta för överenskommelser i internatio­nella organ och bilaterala samarbetsavtal i syfte att fä till stånd begräns­ningar av utsläppen från andra länder.

5.4 Stabila organiska ämnen 

5.4.1 Bakgrund

Flertalet av de allvarliga miljögiftsproblem som vi hittills har upplevt har sin grund i utsläpp av stabila organiska ämnen som tillverkats av männi­skan. Exempelvis innehåller torsklever från bl, a, vattnen utanför ostkus­ten så höga halter av organiska miljögifter att livsmedelsverket har medde­lat saluförbud.

Noggranna analyser visar på förekomst av toxafen och andra stabila bekämpningsmedel i fåglar och marina organismer, trots att medlen aldrig har använts i Sverige, Det beror troligen på långväga lufttransport av medlen.

De senaste årens mätresultat från programmet för övervakning av

miljökvalitet (PMK) visar att halterna av DDT (DDE) och PCB i vissa av

149

Östersjöns organismer, efter mänga års nedgång, åter har börjat stiga,     Prop. 1987/88:85 Detta tyder på att det fortfarande tillförs PCB och DDT till Östersjön, men källorna är okända,

Östersjöns sälstam är utrotningshotad, på grund av bl, a, svårigheter med fortplantningen, men vi känner inte med säkerhet hela orsakskedjan. Prover från säl innehåller ett flertal klorerade organiska ämnen, t. ex. PCB och dioxiner.

De blekningsprocesser som i dag används inom massaindustrin medför utsläpp av organiska klorföreningar. Skogsindustrin i framför allt Sverige och Finland, men även Norge, tillför havsmiljön klorerat organiskt materi­al. Dessa utsläpp kan befaras ha storskaliga effekter, dvs, de kan påverka betydande delar av våra havsområden. Vilka kemiska ämnen som ingår i de skogsindustriella utsläppen är känt endast i ringa utsträckning. De potentiella miljöriskerna med sä stora och komplexa utsläpp är oroande.

Tillförseln av stabila organiska ämnen från Sveriges kemiska industri är liten, men den är inte utan betydelse när det gäller tillförsel av miljöfarliga organiska ämnen till våra kustområden. Utsläppen från den tunga, orga­niskt kemiska industrin i övriga Europa är betydligt störte och är ett hot också mot den svenska havsmiljön.

Användningen av kemiska produkter inom industrin och hushällen är en stor svårkontrollerbar källa till spridning av organiska miljögifter.

Inom lantbruket används stora kvantiteter bekämpningsmedel och andra kemiska produkter, varav vissa medför betydande miljörisker.

Spridning av polyaromatiska kolväten (PAH) och liknande ämnen är andra potentiella miljöfaror, där olika förbränningsprocesser är en bety­dande källa,

Dioxinerna och med dem besläktade ämnen är exempel pä substanser som endast sprids i små kvantiteter, men som ändå inger stor oro på grund av sin starka giftverkan. Trots att halterna i påverkade fiskar och skaldjur är låga, i absoluta tal, är nivåerna ändå sådana att man nu undersöker hälsoriskerna frän intag av dioxiner med födan. Sä t, ex. har livsmedelsver­ket utfärdat kostråd för konsumtion av röding, fångad i Vättern, Riskerna, för fiskätande däggdjur är ännu mer påtagliga än för människor.

Förbränning av organiskt material i sopförbränningsanläggningar, bil-' motorer, vid industriella processer etc, kan ge.upphov till utsläpp av ett stort antal organiska ämnen, däribland dioxiner. Små mängder dioxiner har också påvisats i avloppsvatten från skogsindustrin. Det totala utsläp­pet av dioxiner frän verksamheter i Sverige uppskattas till nägra hundra gram eller möjligen något eller några kilo per år. Nya forskningsresultat kommer fram i snabb takt. De visar att det finns flera ämnen och ämnes­grupper som har dioxinliknande miljöeffekter redan vid'ytterst låga kon­centrationer.

Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (skr. 1986/87:157) våren 1987

redovisat sin syn på miljöproblemen vid avfallsförbränning och åtgärder

för minskning av utsläppen av dioxiner från denna verksamhet. Särskilda

medel har tilldelats statens naturvårdsverk för analyser av miljögifter.

Analysverksamheten bör självklart läggas upp så att myndigheter m.fi,

som berörs av frågorna i sä stor utsträckning som möjligt kan tillgodogöra

150

sig resultaten frän verksamheten.

Många andra organiska ämnen sprids också i vår miljö. Även om dessa inte har en lika stark giftverkan som dioxiner, kan de genom att de sprids i störte mängder utgöra en lika stor eller större miljörisk än dioxiner. Vid bedömningen av ett ämnes miljöfarlighet är inte bara giftverkan utan även mängden som sprids och ämnets stabilitet av avgörande betydelse.

En stor andel av de stabila, organiska ämnen som förekommer i teknisk användning och i industriella utsläpp är klorerade, I ett första skede bör därför åtgärder inriktas mot klorerade organiska ämnen. Till de klorerade organiska ämnena hör bl, a, PCB, DDT, dioxiner och vissa bekämpnings­medel. Klorerade organiska ämnen ingår också i utsläppen från massa-och pappersfabriker med klorblekning och i viss utsträckning frän andra indu­striella processer. Inom ramen för ett sådant åtgärdsprogram kommer jag i det följande att förorda åtgärder för att minska utsläppen av klorerade organiska ämnen från skogsindustrin och den kemiska industrin.

Prop. 1987/88:85

5.4.2 Åtgärder för att minska utsläppen av stabila organiska ämnen

Mitt ställningstagande: De utsläppskrav för cellulosaindustrin som föreslås av naturvårdsverket bör tillämpas som riktlinjer vid pröv­ningen enligt miljöskyddslagen (1969:387). Villkoren i tiUstånden till befintliga anläggningar bör ha omprövats före utgången av år 1990 i de fall utsläpp av klorerat organiskt material inte har reglerats. Åtgärder för att minska utsläppen av organiska klorföreningar till en nivå av 1,5 kg TOCI per ton massa bör ha påbörjats vid samtliga fabriker före utgången av år 1992. Målet bör vara att på sikt i stort sett eliminera utsläppen av klorerat organiskt material.

Naturvårdsverket och länsstyrelserna bör kartlägga utsläppen av stabila organiska ämnen från den kemiska industrin. De rnest bety-, delsefulla utsläppen bör inventeras inom en tvåärsperiod. Nödvän­dig omprövning av villkor, eller andra åtgärder för att minska utsläp­pen, bör initieras löpande så snart mera betydande källor identifi­eras.

Naturvärdsverket och kemikalieinspektionen bör fortsätta den branschvisa genomgången av kemikalieanvändningen inom indu­strin i syfte att få fill stånd ett utbyte av miljöfariiga kemikalier mot mindre miljöfarliga kemikalier. Målet bör vara att de viktigaste branscherna skall vara genomgångna inom en femårsperiod,

Sverige bör fortsätta att inom ramen för de internafionella kon­ventionerna och på annat sätt arbeta för att strandstatérna runt Östersjön och Nordsjön och även övriga länder minskar sina utsläpp samt ökar informationsutbytet om miljöeffekter och tillgänglig tek­nik för minskning av utsläppen av klorerade organiska ämnen.

Naturvårdsverkets förslag: Överenstämmer i huvudsak med mitt ställ­ningstagande.

151

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att aktionsplanens Prop, 1987/88:85 krav på åtgärder är motiverade och möjliga att genomföra, Nägra, bl, a. Industriförbundet och Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen, anser att åtgärderna är kostsamma och framhåller att tekniken för minsk­ning av utsläppen vid cellulosafabrikerna inte ännu är utprovad. En längre tid och i vissa fall något mildare krav är därför motiverade, Nägra remiss­instanser, bl, a, fiskeristyrelsen. Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges lantbruksuniversitet samt nägra länsstyrelser, menar att den angivna tiden för genomförande av åtgärder är alltför lång. Flertalet miljöorganisationer anser att tiden för åtgärder inom massaindustrin är alltför läng samt föror­dar övergäng till oblekt massa. De uttalar också att kemikalieanvändning­en i samhället bör saneras.

Skälen för mitt ställningstagande: Enligt min mening kommer ett långsik­tigt miljöhot att kvarstå så länge stabila organiska miljögifter släpps ut, direkt eller indirekt, till våra havsområden. Målet mäste därför vara att eliminera tillförseln av sädana ämnen till miljön. Detta mål måste, inte minst på grund av brist på kunskap och teknik, ses på lång sikt och uppnås steg för steg. Det är inte praktiskt möjligt att i ett slag vidta åtgärder mot alla tänkbara källor för tillförsel av sädana ämnen,

I första hand mäste ansträngningarna inriktas mot de stabila ämnen som har en allvarlig toxisk effekt och som kan ackumuleras i näringskedjorna. Flertalet sådana substanser kan hänföras till gruppen klorerade organiska ämnen. Det är därför naturligt att dessa ämnen ges högsta prioritet säväl vad gäller nationella som internationella åtgärder.

Massaindustrin står, trots att omfattande åtgärder har genomförts, för de största utsläppen i Sverige av stabilt klorerat organiskt material till havs­miljön. Utsläppen från tillverkning av blekt sulfatmassa kan minskas ge­nom en kombination av åtgärder, säsom förlängd kokning, förbättrad tvätt, syrgasblekning, förbättrad processtyrning och ökad användning av klor-dioxid vid blekningen. Tekniken införs f, n, successivt vid svenska fabri­ker.

Jag anser att denna typ av åtgärder bör genomföras vid samtliga massa­fabriker som utnyttjar klorblekning. Sådana åtgärder bör föreskrivas i samband med prövning enligt miljöskyddslagen (ML). Vid prövningen måste naturligtvis hänsyn tas till säväl effekterna på miljön som de enskil­da företagens individuella förutsättningar att nedbringa utsläppen. Fakto­rer som kan ha betydelse är bl, a. råvarans sammansättning, graden av blekning, utformningen av blekningsprocessen och av den slufiiga renings­anordningen för avloppsvattnet. Det i aktionsplanen föreslagna värdet 1,5 kg klorerad organisk substans per ton producerad massa, mätt som totalt organiskt klor, TOCI, bör vara utgångspunkten för den individuella prövningen. Jag vill här påtala att, i den mån tekniska och andra förutsätt­ningar finns, utsläppen bör minskas under den här angivna nivån. Det angivna värdet avser Svenska Träforskningsinstitutets analysmetod. Om en annan parameter än TOCI i framtiden skulle komma till användning pä grund av utvecklingen på analyssidan, måste en omräkningsfaktor anges mellan parametrarna och ambitionsnivån självfallet vara minst densamma,

I utredningen har den samlade kostnaden över en tidsperiod pä omkring

152

fem år för att genomföra dessa åtgärder inom skogsindustrin uppskattats Prop. 1987/88:85 till 1 miljard kr. Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen har i sitt remissvar anfört att utsläppen med dagens teknik kan nedbringas till 2 kg TOCI per ton massa och att kostnaden uppgår till 2 miljarder kr, 1 denna kostnad har emellertid föreningen även räknat in kostnader för införande av syrgasblekning, motsvaiande 600 milj, kr. Syrgasblekning har redan införts vid ett flertal fabriker, och skall därför inte tas upp som en merkost­nad för genomförande av åtgärdsplanen mot havsföroreningar. Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen anger dessutom att kostnaden för miljöinvesteringar inom skogsindustrin under 1980-talet har uppgått fill i genomsnitt 300 milj, kr, per år, vilket motsvarar 10% av den totala investe­ringsvolymen inom branschen.

Jag anser att skogsindustrins betydande utsläpp av bl, a. klorerade orga­niska ämnen kräver fortsatt stora satsningar på miljövård inom branschen även om detta kommer att medföra ökade investerings- och driftkostnader i företagen. Jag vill erinra om att företagens tekniska och ekonomiska förutsättningar att bära ökade miljöskyddskostnader ska vägas in vid pröv­ningen enligt miljöskyddslagen. Jag vill också påminna om det av regering­en tidigare fattade beslutet att frigöra investeringsfonderna för miljöinves­teringar. Beslutet innebär att investeringsfonderna släpps fria i hela landet för miljöförbättrande investeringar. Fonderna får användas för åtgärder som väsentligt begränsar störningar i den yttre miljön och gäller för bygg­nads-, mark- samt forsknings- och utvecklingsarbeten resp, inventarier som anskaffas före utgången av mars 1990, Medgivande att ta i anspråk hela investeringsbeloppet fär lämnas, om investeringen huvudsakligen syftar till att begränsa störningar i den yttre miljön.

Skärpta villkor för utsläpp av TOCI har av regeringen redan föreskrivits . för t. ex, sulfatfabrikerna i Mönsterås, Östrand, Aspa och Norrsundet. Liknande villkor bör enligt min mening framgent föreskrivas vid prövning av samtliga massafabriker med klorblekning. Naturvärdsverket bör dess­utom initiera ompröving av sådana fabriker som annars inte är aktuella för koncessionsprövning de närmaste åren och där frågan om utsläpp av klorerade organiska ämnen inte har reglerats. Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen har i sitt remissvar angivit att åtgärderna inte kan ha vidtagits förrän år 1995, Med hänsyn till problemets allvarliga art anser jag att samtliga fabriker snarast bör påbörja sitt arbete att nedbringa utsläppen. Det kortsiktiga målet bör därför vara att samtliga massafabriker har prövats före är 1990 och att åtgärder för att nedbringa utsläppen till den nivå jag redovisat har påbörjats före utgången av är 1992, Grundat på de ut­släppsuppgifter som naturvärdsverket har redovisat beräknas utsläppen härigenom minska med 60-70%, räknat från 1984 års nivå.

Mot bakgrund av riskbilden för de stabila organiska miljögifterna måste jag dock samtidigt konstatera att de nu redovisade åtgärderna inte är tillräckliga. Med hänsyn till de skogsindustriella utsläppens storiek och egenskaper finns det ingen annan långsiktig lösning än att de stabila orga­niska ämnena i avloppsutsläppen avlägsnas sä gott som fullständigt.

Lovande försök med system för förbehandling av sulfatmassan som i

stort sett medger blekning utan klorgas har redovisats. Tekniker är under

153

utveckling, vilka kan medföra att blekeriutsläppen till stor del kan begrän-     Prop. 1987/88:85 sas. Vid utveckling av nya tekniker är det viktigt att noggrant undersöka om dessa inte medför några nya miljörisker. Enligt min mening är det mycket angeläget att en sådan teknikutveckling kommer till stånd och att konsekvenserna för miljön belyses.

Med hänsyn till stabiliteten hos och den långväga spridning av de klore­rade organiska föreningarna, vill jag framhålla vikten av att i internationel­la organ driva frågan om motsvarande åtaganden från andra länder. En harmonisering av kraven har ocksä betydelse från konkurrenssynpunkt, särskilt med tanke på att en stor del av den svenska produktionen exporte­ras.

Problemen med utsläpp av klorerade organiska ämnen kan naturligtvis också minskas genom att produktionen och användningen av klorblekt papper begränsas. Jag anser att det är mycket angeläget att minska för­brukningen av klorblekt papper i alla de användningsområden där kvali­tetskrav inte sätter hinder i vägen för använding av alternativa papperssor­ter.

Den svenska kemiindustrin är internationellt sett liten, men den är inte utan betydelse när det gäller tillförsel av miljöfariiga organiska ämnen till våra kustområden. Naturvårdsverket föreslår att länsstyrelserna skall in­ventera utsläppen av stabila organiska ämnen från den kemiska industrin och initiera nödvändiga åtgärder för att minska utsläppen,

Nägra remissinstanser har kritiserat naturvårdsverkets aktionsplan och menar att målen för begränsning av utsläppen av stabila organiska ämnen är alltför vagt angivna. Kunskapen om förekomsten och effekterna av kemiska ämnen i industrin bedöms i planen som alltför begränsad för att man nu skall kunna ange detaljerade begränsningar för utsläpp från den kemiska industrin. Jag delar den uppfattning som anges i planen i denna fråga. Jag vill emellertid samtidigt framhålla vikten av att kunskaperna ökar pä detta område. En inventering bör därför göras av den kemiska industrin, med inriktning på använda råvaror, utsläpp, effekter och möjliga åtgärder för att begränsa utsläppen. Naturvärdsverket och länsstyrelserna bör fä i uppdrag att genomföra detta arbete. För industrier som är anslutna till kommunala reningsverk bör särskilt undersökas hur slammet från re­ningsverket påverkas avseende sammansättning och användbarhet som jordförbättringsmedel.

Länsstyrelserna bör samordna sina resurser i arbetet. De s,k, åtgärds­grupperna bör vara utgångspunkten för organisationen av arbetet. Åt­gärdsgrupperna har bildats i samarbete mellan naturvårdsverket och läns­styrelserna i kustlänen. Det finns en åtgärdsgrupp för Öresund-Katte­gattSkagerrak, en för egentliga Östersjön och en för Bottniska viken. Arbetet har inriktats på att ställa samman uppgifter om föroreningsbelast­ning, miljökvalitetsbeskrivningar och åtgärdsprogram för jordbruk, tätor­ter och enskilda fastigheter (glesbebyggelse), fiskodling och hamnverk­samhet.

I inventeringen bör även inlandsliinen ingå, eftersom stabila organiska

ämnen kan nå haven även frän dessa län, 1 samband med inventeringen bör

även åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen. Resultatet av inventering-

154

en samt genomförda och planerade åtgärder bör redovisas till regeringen     Prop, 1987/88:85 inom tvä är,

I fråga om slammet från kommunala reningsverk har riksdagen (JoU 1985/86:24, rskr, 344) uttalat att regeringen snarast bör fastställa så låga gränsvärden för slammets innehåll av tungmetaller, kemiska substanser m,m, att åkermarkens långsiktiga produktionsförmåga och produkternas kvalitet inte äventyras. Naturvårdsverket har under år 1987 givit ut nya allmänna råd för spridning av slam från reningsverk. Råden innebär fram­för allt en skärpning avseende slammets innehåll av metaller, I råden anges att frågan om slammets innehåll av giftiga och svårnedbrytbara organiska ämnen behöver utredas ytterligare innan komplettering av råden i dessa delar kan bli aktuell. Jag ser mycket allvarligt pä denna fräga och anser att samtliga berörda myndigheter bör samverka för att snarast fä till stånd sådana allmänna råd att riskerna med slamhanteringen avsevärt kan mins­ka. Naturvärdsverket bör fä i uppdrag att utreda miljöriskerna och före den I juli 1989 föreslå komplettering av råden framförallt vad avser slammets innehåll av organiska miljögifter.

Jag vill i detta sammanhang påminna om att prövningsmyndigheten i samband med tillståndsprövning enligt ML av industriell verksamhet bör göra en bedömning av om avloppsvattnet är av sådan beskaffenhet att det är lämpligt att behandla vattnet i ett kommunalt reningsverk eller om vattnet bör behandlas på annat sätt. Jag vill också peka pä kommunernas möjligheter, i egenskap av huvudman, att ställa krav pä anslutna industrier och därigenom begränsa tillförseln av sådant avloppsvatten som påverkar reningsverkets drift och slammets sammansättning i negativ riktning.

Jag vill ocksä belysa problemet med kemikalieanvändningen inom indu­strin, I Sverige används uppskattningsvis 10000-20000 ämnen i ca 60000 olika kemiska produkter. Av dessa produkter används ca tre fjärdedelar inom industrin, medan resten används inom hushållssektorn eller inom jord- och skogsbruket eller exporteras. Kemikalieinspektionen har det samordnande ansvaret när det gäller frågor om kemikaliekontroll. Inspek­tionen ansvarar för t, ex, produktionsbegränsande åtgärder riktade mot leverantörsledet. Den yttre miljöpåverkan som orsakas av användningen av kemiska produkter inom industrin faller dock under naturvårdsverkets ansvarsområde. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har vid sin tillsyn enligt lagen om kemiska produkter att kontrollera att företagen inte förorenar avloppsvattnet med kemikalieavfall.

Bland de kemikalier som kan förekomma i havsmiljön måste särskild uppmärksamhet ägnas sådana som är stabila och kan ackumuleras i levan­de organismer, Åven här bör arbetet i första hand inriktas på klorerade organiska ämnen.

Naturvärdsverket arbetar bl, a, med tvä projekt, där man har påbörjat en

branschvis genomgång av användningen av kemikalier. Ett projekt syftar

till en allmän genomgång av användningen av kemiska produkter inom

massa- och pappersindustrin för att identifiera potentiellt miljöfarliga pro­

dukter och för att successivt byta ut dessa mot från miljösynpunkt bättre

produkter, I ett annat projekt om verkstadsoljor är målet att klorparaffiner

om fem år endast skall finnas kvar inom ett fätal användningsområden, där

155

godtagbara ersättningsprodukter eller processalternativ ej har kunnat fin-     Prop. 1987/88:85 nas.

Enligt min mening är detta arbetssätt ett viktigt led i strävandena att minska användningen av miljöfarliga kemikalier i industrin. Jag anser att naturvårdsverket tillsammans med kemikalieinspektionen bör fortsätta sitt arbete beträffande ytterligare branscher. Arbetet bör bedrivas i samråd med länsstyrelserna. Bland de branscher som använder ett stort antal olika kemiska produkter, och som bör gås igenom i ett första steg, är metall- och verkstadsindustrin, gummivaru- och plastindustrin samt den grafiska indu­strin. En lägesrapport, som även omfattar resultatet av genomförda kemi­kaliegenomgångar, bör redovisas samtidigt med övriga åtgärder enligt pla­nen, dvs. inom två är.

Jag vill också understryka behovet att sä snart som möjligt fä bort användningen av PCB, Endast användning i slutna system i elektrisk utrustning är tilläten i Sverige, PCB har förbjudits i nya installationer. Stora mängder finns emellertid fortfarande i omlopp i oUka tekniska utrust­ningar och installationer, och ökande mängder tillförs avfallsdeponierna, i takt med att gammal utrustning skrotas. Inom naturvärdsverket pågår ett arbete som syftar till att snabbare byta ut gamla PCB-installationer, Jag anser att detta arbete är mycket viktigt så att PCB i vår omgivning snarast kan saneras.

5.5 Närsalter

5.5.1 Bakgrund

Med närsalter menar jag här fosfor och kväve, som utgör en förutsättning för de biologiska processerna i våra hav.

Fosfor och kväve ingår i ekosystemet i mer eller mindre komplicerade kretslopp. Dessa ämnen har mycket gemensamt, men det finns några viktiga olikheter. I kvävets kretslopp ingår utbyte med lufthavet i samband med biologiska processer som en viktig del. För fosfor finns inte denna typ av utbyte. Fosfor kan läggas fast i bottensedimenten och under vissa betingelser åter frigöras.

Vattenomsättningen i den egentliga Östersjön är långsam. Detta innebär att förändringar i tillförseln av närsalter endast långsamt påverkar över­gödningssituationen. Detta gäller åtminstone för fosfor, där förorenade sediment under läng tid kan vara en betydande källa. Beträffande kväve är situationen osäkrare. Det är möjligt att den stora naturliga omsättningen av kväve kan innebära att förändringar i tillförseln av kväveföreningar påver­kar övergödningssituationen snabbare. Både fosfor och kväve har betydel­se för den biologiska tillväxten i havsområdet, i olika grad vid olika årstider och i olika områden.

En annan vikfig faktor att beakta är kustområdenas betydelse för tillför­

seln av närsalter till det öppna vattenområdet. Kusten verkar i viss ut­

sträckning som en fälla för närsalter. Det är för närvarande okänt hur stor

del av närsaltbelastningen som pä detta sätt hindras från att nå det öppna

havsområdet,

156

Utanför många av Östersjöområdets störte städer har kraftiga övergöd-     Prop. 1987/88:85 ningssymptom registrerats underde senaste årtiondena. Detta gäller exem­pelvis Stockholm, Helsingfors, Leningrad, Gdansk och även många mind­re städer.

Fångsterna av Östersjöns dominerande fiskarter, sill och torsk, har ökat sedan 1930-talet, Kraftigast har ökningen varit sedan 1960-talets början. En viss nedgång märks nu. Fångsterna är dock fortfarande stora i förhål­lande fill tidigt 1970-tal,

Stagnationsperioder då syrebrist så småningom uppstår i bottenvattnet förekommer naturligt i egentliga Östersjöns djupvatten. Syrebristen i djupvattnet har dock under detta sekel blivit allt mera utbredd. Denna försämring kan inte förklaras enbart med naturliga variationer i vattenut­bytet. En genom övergödning ökad produktion av växtplankton, som har givit en ökad sedimentering av organiskt material ned i djupvattnet, kan vara en starkt bidragande faktor.

Farhågor finns för att en fortgående övergödning av Östersjön skall öka utbredningen av syrefria djupområden så att torskäggens överlevnad ytter­ligare försämras. Det förtjänar dock upprepas att kunskaperna om hur övergödningen och dess följdverkningar påverkar fortplantningen hos fisk mäste fördjupas.

Även andra förändringar anses vara orsakade av en tilltagande övergöd­ning. Exempel pä sådana förändringar är minskande förekomst av blås­tång, yppigare grönalgsbårder längs klippstränderna och ökande botten-faunabiomassa, I djupare områden har bottenfaunan dock slagits ut som en följd av syrebrist.

Sammantaget ger dessa förändringar, trots de osäkerheter som förelig­ger i tolkningen av enskilda observationer, bilden av ett system i föränd­ring.

Den samlade belastningen av närsalter pä havsområden runt Sverige har redovisats i olika internationella sammanhang. Av materialet i dessa redo­visningar framgår att det svenska bidraget till olika havsområden kan uppskattas så som tabell 5,1 och 5,2 visar.

Tabell 5.1 Sveriges andel några havsområden (%)

av den totala belastningen via kustutsläpp och vattendrag i

Havsområden

Sveriges bidrag till belastningen av

Kväve                        Fosfor

Östersjön Skagerrak Kattegatt

ca 10                          7-15 10                               10 50                               40

Källa: Statens naturvärdsverk. Aktionsplan mot havsföroreningar, 1987

Tabell 5.2 Fördelning av svenska föroreningskällor till svenska kustvatten (ton/år)

Föroreningskällor

Totalkväve   '             Totalfosfor

Kommunala reningsverk

13100

800

Industriutsläpp

3 400

900

Transport med floder

112 000

4 100

Totalt

ca 130000

ca 6 000

Källa: Statens naturvårdsverk. Aktionsplan mot havsföroreningar, 1987

157

Jag vill peka på osäkerheten i dessa siffror, men ändå redovisa dem här     Prop. 1987/88:85 för att ge en bild av det svenska bidraget till olika havsområden.

Till de redovisade siffrorna för vattenburna föroreningar skall också läggas nedfallet av luftburna föroreningar. För Östersjön som helhet beräk­nas det direkta atmosfärnedfallet fill ca 30% av den totala kvävebelast­ningen och till ca 8 % för fosfor. För Skagertak och Kattegatt beräknas det atmosfäriska nedfallet av kväve till 35 resp, 17%,

En stor transport av närsalter sker från Östersjön genom Öresund och Bälten, och från Nordostatlanten och Nordsjön till Skagertak och Katte­gatt. Betydelsen av dessa havsströmmar i förhållande till direkta utsläpp frän landbaserade källor vid västkusten är oklar.

Belastningen av närsalter har ökat mycket kraftigt. För Östersjön upp­skattas ökningen sedan sekelskiftet vara ättafaldig för fosfor och fyrfaldig för kväve. Utsläppen kommer dels frän industrier och kommunala renings­verk dels genom avrinning via vattendrag. Genom vattendragen kommer den dominerande delen av tillförseln.

Bakom uppgifterna om transporten med floderna döljer sig både direkta utsläpp till inlandsvattnen och urlakning frän skogs- och jordbruksmark. Inom Åtgärdsgrupp Väst har gjorts en uppskattning av åkermarkens bety­delse för kväve- och fosfortransporten via vattendrag för hela Väster­havets tillrinningsomräde. Uppgifterna redovisas i tabell 5,3,

Tabell 5.3 Åkermarkens andel av det totala utsläppet av kväve och fosfor via vatten­drag till Västerhavet (%)

Län

Andel Kväve

Andel Fosfor

Malmöhus län Kristianstads län Hallands län Göteborgs- och Bohus län

Genomsnittligt för Västerhavet

80 70 65 30

48

55 45 30 20

28

Källa: Rapport II, Atgärdsgrupp Väst, 1988

Som framgår av tabellen varierar fördelningen mycket beroende pä jordbrukets omfattning i olika regioner.

Jag anser att den beskrivning av miljöförhållandena i havet som jag nu har lämnat tydligt visar på behovet av kraftfulla minskningar av utsläppen av närsalter.

Av de tabeller som jag nyss har redovisat framgår att åtgärder vid enbart svenska källor inte är tillräckliga för att uppnå en kraftig minskning av närsalttillförseln till våra hav. Det är av största betydelse att genom inter­nationella förhandlingar arbeta för en fortsatt minskning av belastningen från samtliga länder runt Nordsjön och Östersjön,

Det bör betonas att åtgärder vid svenska källor har stor betydelse,

framför allt för förhållandena i kustnära områden. Grunda vattenområden

längs kusterna är biologiskt viktiga för bl, a, reproduktionen av många

djurarter. Det framtida fiskbeståndet i haven är beroende av att fiskarnas

lekplatser inte förstörs. Många av de övergödningsproblem vi har är mest

akuta i våra kustområden. Enligt min mening är därför åtgärder vid svens-

158

ka källor mycket angelägna för att snabbt förbättra förhållanden i framför     Prop. 1987/88:85

allt kustområdena. En minskning av läckaget av närsalter från åkermarken

leder inte bara till en minskning av belastningen via vattendragen på havet,

utan den påverkar även förhållandena i yt- och grundvatten i positiv

riktning.

Jag anser att de åtgärder som är praktiskt genomförbara bör vidtas redan nu för att man sä snart som möjligt skall uppnå nödvändiga begränsningar. Åtgärderna bör i första hand riktas mot jordbruket, kommunala renings­verk och industrier med stora utsläpp av närsalter. Åtgärder bör även vidtas för att minska belastningen av luftburna föroreningar, I denna fräga hänvisar jag till vad jag nyss har anfört om luftföroreningar och försurning (avsnitt 4),

Naturvårdsverket anger följande mål i utredningen.

När det gäller de öppna havsområdena, mäste det långsiktiga målet vara att förhindra att en uttalad eutrofierad situation överhuvudtaget uppstår. Ett delmål bör vara att få till stånd sådana utsläppsminskningar att halterna av närsalter inte längre ökar. Med hänsyn till det relativa bidraget från olika länder till belastningen pä de öppna havsområdena kan konstateras att det i första hand krävs ett internationellt agerande och åtgärder också i andra länder. En begränsning av utsläppen från svenska källor har framför allt betydelse för förhållandena längs kusterna.

Såvitt gäller de svenska kusterna bör målet vara att före sekelskiftet minska belastningen av kväve till hälften av nuvarande nivå och att väsent­ligt minska fosforbelastningen. Åtgärderna måste anpassas till den regiona­la föroreningssituationen,

5.5.2 Åtgärder för att minska utsläppen av närsalter från jordbruket

Naturvärdsverket har i sitt förslag fill aktionsplan mot havsföroreningar redovisat åtgärder för att minska utsläppen av närsalter frän jordbruket. Jag vill för egen del framhålla följande. För att minska föroreningsbelast­ningen i haven och komma till rätta med övergödningsituationen utmed vissa kustavsnitt måste utsläppen av närsalter begränsas kraftigt. Närsalt-läckaget frän jordbruket är en betydande källa, I vissa jordbruksintensiva områden är jordbruket den dominerande föroreningskällan för dessa ämnen.

Förändringarna inom jordbruket under de senaste decennierna har lett

till att läckaget av växtnäringsämnen frän åkermark har ökat. Denna ut­

veckling beror på att strukturomvandlingen inom animalie- och vegetabi-

Ueproduktionen har påverkat växtnäringsomsättningen. Den förändrade

djurhållningen innebär att djurhållningen koncentrerats till vissa regioner,

att vallarealen minskat och att spannmälsarealen ökat, vilket också fär till

följd att växtnäringsläckaget ökat. Den koncentrerade djurhållningen har

lett till att det i vissa områden finns en allför liten areal att sprida stallgöd­

sel pä. Samtidigt har användningen av handelsgödsel ökat i andra områ­

den. Denna för miljön negativa utveckling bör brytas. För att snabbt få till

stånd vissa förbättringar bör strängare regler införas för i första hand

djurhållning samt lagring och spridning av stallgödsel,

159

Förändringar inom jordbruket har föreslagits även i andra sammanhang, Prop. 1987/88:85 En särskild arbetsgrupp tillsattes av chefen för jordbruksdepartementet i april 1987 med uppgift att utreda vissa frågor rörande en lägre intensitet i jordbruket. Arbetsgruppens förslag presenterades i november 1987 och innebär bl. a, att prisreglerings- och miljöavgifterna på handelsgödselkväve och bekämpningsmedel ökas ytterligare för att därigenom minska använd­ningen.

Naturvårdsverket har i sin aktionsplan mot luftföroreningar och försur­ning redovisat utsläppen av ammoniak till luft. Avgången av ammoniak från hanteringen av stallgödsel utgör en betydande källa för utsläpp av kväveföroreningar till luft. Den miljöpåverkan som ammoniakutsläppen medför har jag nyss redovisat i avsnittet om luftföroreningar. Naturvärds­verket föreslår att de allmänna råden för miljöskydd vid djurhållning bör omarbetas och även innefatta åtgärder för att begränsa ammoniakavgång-en fill luft.

Chefen för jordbruksdepartementet avser att senare föreslå regeringen att för riksdagen redovisa förslag till åtgärder inom jordbruket, bl, a, för att minska läckaget av närsalter och minska intensiteten.i jordbruket. Försla­gen avser bl, a, ändring av lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. Ändringen innebär att lantbruksstyrelsen får meddela generella föreskrif­ter avseende bl, a, hanteringen av gödsel samt om växtodling. Åtgärderna beräknas sammantaget att medföra en minskning av läckaget av kväve med omkring 50% före sekelskiftet.

160

5.5.3 Åtgärder för att minska utsläppen av närsalter från kommunala reningsverk och industrier

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: De utsläppskrav för kommunala reningsverk som föreslås av naturvärdsverket bör tillämpas som riktlinjer vid prövningen enligt miljöskyddslagen. Vid kustområden som är sär­skilt påverkade bör en 50-procentig kvävereduktion ske före utgång­en av är 1992, Villkoren för befintliga anläggningar bör omprövas, framför allt i områden som bedöms som särskilt påverkade. Na­turvårdsverket bör klargöra effekten av en ytterligare kvävereduk­tion samt teknik och kostnader för detta. Ambitionsnivån bör vara att uppnå en 50-procentig kvävereduktion för övriga kustavsnitt före är 1995, Teknisk forskning för att uppnå en effektivare kvävereduk-fion bör stimuleras.

Naturvårdsverket bör initiera omprövning av villkor för sädana industrianläggningar som har stora utsläpp av närsalter, I detta arbete bör industrierna i de områden som bedöms vara mest påver­kade ges högsta prioritet.

Naturvärdsverket bör utfärda allmänna råd om lokalisering av havsbruksverksamhet i syfte att minska miljöpåverkan från denna verksamhet,

Sverige bör fortsätta att inom ramen för de internationella kon­ventionerna och de bilaterala överenskommelserna arbeta för ett öppet informationsutbyte om miljöeffekter och tillgänglig teknik för att minska utsläppen av närsalter, Sverige bör också fortsätta att arbeta för att även övriga länder minskar sina utsläpp.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt ställ­ningstagande. Verket föreslär därutöver att kvävereduktionen införs för alla kommunala reningsverk vid kusten utom för dem vid Norrlandskus­ten,

Remissinstanserna: Mänga remissinstanser, framför allt länsstyrelserna, stöder utredningens förslag. Kommunförbundet och Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen påpekar att de komrnunala reningsverkens andel i påverkan på den marina miljön är ringa. Avloppsverksföreningen anger att den totala kostnaden för de föreslagna åtgärderna är stor. Föreningen beräknar investeringskostnaderna för en 50-procentig minskning av kväve­utsläppen för kustreningsverken frän Ystad till Haparanda till 1,5 miljarder kronor.

Skälen för mitt ställningstagande: Utefter den svenska kusten finns vissa områden som är hårt belastade av närsalttillförsel, både genom utsläpp frän landbaserade källor och genom tillförsel med havsströmmarna. Över­gödningssituationen lokalt eller regionalt mäste där bedömas som mycket allvarlig, 1 dessa områden mäste åtgärder snarast vidtas för att minska utsläppen av växtnäringsämnen. Förutom jordbruket berörs i första hand kommunala reningsverk och vissa industrier.

11    Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 85

161

Kommunala reningsverk

Prop, 1987/88:85

Sverige har redan satsat kraftigt på att bygga ut de kommunala reningsver­ken. Praktiskt taget alla tätortsinvånare i Sverige är anslutna till renings­verk med s, k, kemisk fällning, I dessa verk minskar utsläppen av fosfor normalt med 90 till 95%,

I samband med att prövning sker enligt ML bör det enligt min mening ställas fortsatt hårda villkor i fräga om utsläppen av fosfor. Om det bedöms möjligt att t, ex, genom driftoptimering eller ökad dosering av fällningske­mikalier öka avskiljningsgraden, bör villkoren för fosforutsläppen kunna skärpas ytteriigare.

Genom att man inför kvävereduktion i kommunala reningsverk kan utsläppen minskas väsentligt. Kvävereduktionen i reningsverken uppgår i dag normalt till ca 20%, Genom vissa förändringar, bl, a, i styrningen av den biologiska nedbrytningsprocessen i reningsverken, kan kväveutsläp­pen minskas med upp till 50%, beroende på omständigheterna. Förutsätt­ningarna för att uppnå 50% minskning är större t, ex, för reningsverk som har livsmedelsindustrier anslutna. Genom utbyggnad av verken med ytter­ligare reningssteg bedöms reduktionen kunna öka ytterligare, till ca 75%, En reduktion av kväve med 50% eller 75% motsvarar i normalfallet en resthalt av 15 resp, 8 mg kväve/I, Den reduktion som kan uppnäs varierar från verk till verk. Faktorer som påverkar processen är bl, a, temperatur­förhållanden, sammansättningen av inkommande avloppsvatten, belast­ningen på reningsverket och dess tekniska utformning. En stor satsning på långtgående kvävereduktion kräver ytterligare teknikutveckling, där förut­sättningarna i de enskilda verken beaktas.

Enligt min mening bör krav på utbyggd kvävereduktion snarast ställas. Åtgärderna bör inriktas på områden där det finns symptom på eller risk för övergödning i mottagande vattenområden. Även om de enskilda renings­verkens möjlighet att minska kväveutsläppen måste bedömas från fall till fall, vill jag här stödja den föreslagna ambitionsnivån, dvs, en minskning av kväveutsläppen i kommunala reningsverk med 50% i den första etappen fram till är 1992,

Regeringen har redan fattat beslut om sådana åtgärder för Laholmsbuk­ten, i samband med att detta område förklarades som särskilt förorenings-känsligt område enligt ML, Motsvarande krav behövs enligt min mening även för andra kustområden, där förhållandena i stort sett är desamma som i Laholmsbukten,

Eftersom det är fråga om ny teknik, som hittills har prövats endast i begränsad omfattning, bör erfarenheterna från det nu pågående arbetet med kvävereduktion inhämtas, innan slutlig ställning tas till en fortsatt utbyggnad. Följande riktlinjer bör således enligt min mening vara vägle­dande vid prövningen enligt ML,

- För i första hand följande kustområden bör samma krav ställas som

redan gäller för Laholmsbukten: Öresundsområdet, Skälderviken och de

mest förorenade delarna av Hanöbukten, 1 dessa områden bör reningsver­

ken vara kompletterade till 50% kvävereduktion, eller en resthalt av högst

15 mg/I, före utgången av år 1992, De tekniska och ekonomiska förutsätt­

ningarna för en kvävereduktion upp till 75% bör undersökas. En redovis-

ning bör ingå i en reviderad aktionsplan som bör utarbetas inom två år.     Prop. 1987/88:85 Åtgärderna bör vidtas pä ett sådant sätt att minskningen av fosfor i verken inte försämras,

-  Kvävereduktion i övriga områden utefter hela Västkusten och upp till

och med Stockholm skärgård bör närmare utredas av naturvårdsverket.

Utredningen bör klargöra effekterna av en ytteriigare kvävereduktion samt

teknik och kostnader härför. Som utgångspunkt för utredningen bör gälla

att uppnå en 50-procentig reduktion av kväve för reningsverk för mer än

IOOOO personekvivalenter och som är belägna utefter kusten eller mindre

än två mil in i landet. Motsvarande förutsättning bör även gälla för renings­

verk längre in i landet, om uttransporten via vattendrag överstiger 20 ton

kväve per år och verk,

-  För kusten norr om Stockholms skärgärd bör åtgärder vidtas i den mån

den lokala övergödningssituationen motiverar detta.

Kostnader för reduktion av kväve till en resthalt av ca 15 mg/1 blir i genomsnitt ca 50 kr. per kg kväve men kan variera mycket mellan olika reningsverk. En ytterligare minskning till 8 mg/1 beräknas kosta ca 100 kr, per kg kväve. Dessa kostnader motsvarar en höjning av taxorna för vatten och avlopp med 35 öre/m' resp, 95 öre/m\ Som en jämförelse vill jag nämna att de åtgärder som jag har föreslagit för att minska utsläppen från tunga fordon och lastbilar beräknas kosta mellan 20 och 60 kr,, räknat per kg avskilt kväve.

Havsbruksverksamhet

Jag vill också särskilt nämna havsbruket, som under senare år har expan­derat. Det är som regel svårt att finna tekniska möjligheter att minska utsläppen från fiskodlingar och andra former av havsbruk. Det blir därför av väsentlig betydelse att verksamheten inte får en olämplig lokalisering. Den fysiska planeringen enligt PBL och NRL bör utnyttjas effektivt i detta arbete. Det bör ankomma på naturvårdsverket att i samarbete med fiske­ristyrelsen utfärda allmänna råd om lämplig lokalisering som stöd för länsstyrelser och kommuner.

Industrier

Utsläpp av närsalter från industrierna bör också minskas. De åtgärder som jag nyss har föreslagit för skogsindustrin kommer inte bara att minska utsläppen av klorerade organiska ämnen utan också utsläppen av närsal­ter. Järn- och stålverken bidrar med utsläpp av kväve från ytbehandlings­processer, I samband med omprövning av dessa verksamheter bör krav ställas på att minska kväveutsläppen, Pä samma sätt bör utsläppen av närsalter från andra industrier, t, ex, gödselmedelstillverkare och livsme­delsindustrier, minskas.

163

5.6 Metaller

Prop. 1987/88:85

5.6.1 Bakgrund

De metaller som anses utgöra de största miljöriskerna är arsenik, bly, kadmium, koppar, krom, kvicksilver, nickel, tenn och zink.

Inom Helsingfors- och Pariskonventionerna har kadmium och kvicksil­ver givits högsta prioritet vad gälhir miljöskyddsåtgärder. Arsenik, bly, koppar, krom, nickel och zink har också prioriterats för åtgärder inom dessa konventioner.

På basis av metallhalter i sediment, vatten och biologiskt material i utsjöomräden är det svårt att med säkerhet identifiera någon enskild faktor som är särskilt kritisk för det biologiska livet i Östersjön, Det skulle i så fall vara arseniken i Bottniska viken, där kraftigt förhöjda halter i sedimenten, framför allt från tidigare utsläpp, utgör en påtaglig riskfaktor för de botten­levande djursamhällena.

Tillgängliga analysresultat av sediment från Östersjöns djupområden tyder pä en väsentligt ökad belastning av ett flertal metaller under senare delen av 1900-talet, Detta gäller i särskilt hög grad kadmium och kvicksil­ver, men ocksä bly, koppar och zink samt troligen arsenik.

Det är osäkert i vilken mån metallhalterna i Östersjövatten f. n. är förhöjda jämfört med de ursprungliga bakgrundsnivåerna. Halterna är mestadels låga, men de ligger ibland väsentligt högre än i Nordsjön och norta Atlanten.

Särskild vikt bör tillmätas utsläppen av kvicksilver och kadmium. Även koppar och bly bör ingå i åtgärdsprogrammen. Arsenik har en hög prioritet i Bottniska viken. För flertalet här berörda ämnen förefaller situafionen vara allvarligare i egentliga Östersjön och Bottniska viken än i Väster­havet,

Kvicksilvers miljöfarlighet beror främst på att oorganiskt kvicksilver kan omvandlas till den organiska formen metylkvicksilver. Detta ämne tas upp effektivt av vattenlevande organismer. Inom vissa kustområden är kvicksilverhalterna så höga att livsmedelsverket har meddelat saluförbud för fisk m, m, samt utfärdat kostrekommendationer.

Fisk som utsätts för förhöjda halter av metaller, såsom kadmium, bly och arsenik, får en försämrad kondition. Dessutom förekommer en ökad frekvens av skelettdeformationer. En ytterligare riskfaktor är att vissa metaller ackumuleras i organismer Detta gäller exempelvis kvicksilver och kadmium. Dessa metaller har orsakat kroniska skador även på männi­skor efter konsumtion av förorenad föda.

Koppar kan utgöra en risk för lägre organismer. Detta kan vara en begränsande faktor för biologiskt liv i vissa vatten, såsom i utsjöomräden i Östersjön och Västerhavet. Nägra klara belägg för att koppar inverkar menligt på de biologiska processerna i dessa utsjöomräden finns dock för närvarande inte.

Tennorganiska föreningar som används i båtbottenfärger har en stark akut giftverkan pä växtplankton och bottenlevande organismer och har orsakat skador på ostronodlingar på flera håll.

164

5.6.2 Åtgärder för att minska utsläppen av metaller

Pröp. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: Målsättningen vid prövning enligt miljö­skyddslagen bör vara att halvera utsläppen av kvicksilver och kad­mium från år 1985 till år 1995 och att kraftigt begränsa utsläppen av övriga metaller.

Kemikalieinspektionen bör slutföra undersökningar för att förbe­reda ett förbud mot användningen av tennorganiska föreningar i bottenfärger för fritidsbåtar och vissa andra användningsområden i marin miljö,

Sverige bör fortsätta att inom ramen för de internationella kon­ventionerna arbeta för ett öppet informationsutbyte samt arbeta för att även övriga länder minskar sina utsläpp.

Naturvårdsverkets förslag: Överenstämmer i huvudsak med mitt ställ­ningstagande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder förslagen i aktions­planen. Kemikalieinspektionen anför att det för närvarande pågår en ut­redning om tennorganiska föreningar i skeppsbottenfärger. Sjöfartsverket anser att, om en begränsning av användning av färger som innehåller tennorganiska föreningar skall införas, så bör denna begränsning endast gälla för båtar med en största längd av 12 m och som används till fritidsän­damål. Industriförbundet uttalar att enligt preliminära resultat frän en nu pågående undersökning är de årliga utsläppen av kadmium frän järn- och stålverken betydligt lägre än vad som tidigare har antagits. En kraftig minskning av stålverkens stoftutsläpp för att minska kadmiumutsläppen synes därför inte vara mofiverad.

Skälen för mitt ställningstagande: Metaller är grundämnen och bryts följaktligen inte ned i miljön. Detta innebär att tillförsel till havet av metaller med giftverkan av principiella skäl måste ses som ett allvarligt potenfiéllt miljöhot. Genom det arbete som hittills har bedrivits har flerta­let av de akuta problemen lösts eller kommer att lösas. På grund av de långsiktiga miljöeffekterna måste dock ytterligare åtgärder vidtas. Det långsiktiga målet bör vara att belastningen på sedimenten av toxiska metal­ler från utsläpp reduceras till i samma storleksordning som den naturliga påverkan.

Särskild vikt bör tillmätas utsläpp av kvicksilver och.kadmium och också koppar, bly och arsenik. Då havet även belastas av nedfall från luften, är det viktigt att utsläppen till både vatten och luft begränsas.

Överenskommelsen vid Nordsjökonferensen i november år 1987 innebär bl, a, att utsläppen av kadmium och kvicksilver skall begränsas med 50% mellan år 1985 och 1995 och att utsläppen av arsenik, koppar, krom, bly, nickel och zink skall begränsas så långt som möjligt. Överenskommelsen vid Helsingforskonferensen i februari i är innebär att utsläppen av metaller till Östersjön bör begränsas i samma omfattning.

' För att uppnå målet om en minskning av utsläppen av de viktigaste metallerna krävs att de åtgärder genomförs som redan har beslutats vid

165

koncessionsprövningar och i andra sammanhang. Därutöver bör följande     Prop. 1987/88:85 åtgärder vidtas.

Den huvudsakliga utsläppskällan för kvicksilver är avfallsförbränning­en. Regeringen har tidigare i skri\else (rskr, 1986/87:157) redovisat för riksdagen åtgärder för att begränsit kvicksilverutsläppen från avfallsför­bränning. Fortsatta åtgärder bör vidtas för att minska kvicksilverutsläppen även frän andra källor,

Klor-alkaliindustrin står i mänga länder fortfarande för stora utsläpp av kvicksilver både med avloppsvattnet och till luften. I Sverige påböijades tidigt arbete med att begränsa utsläppen. Ytterligare åtgärder bör genomfö­ras i samband med att kloralkalifabriker omprövas enligt ML, Utsläppen av kvicksilver har framför allt betydelse för förhållandena i sötvatten. Arbetet bör på sikt inriktas mot en övergång till kvicksilverfria processer,

Läckage av metaller från gruvavfallsområdena i framför allt Falun och Garpenberg bör minskas med ca 90%, För en närmare beskrivning av återställningsåtgärder för gruvupplag får jag hänvisa till vad jag i det följande kommer att anföra om åtgärder mot miljöskador och i samband därmed om Dalälvsprojektet (avsnitt 7),

Järn- och stålindustrins utsläpp av stoft till luften bör enligt naturvärds­verkets förslag begränsas. Jag delar naturvårdsverkets bedömning och anser att frågan om ytterligare begränsningar av stoftutsläppen bör be­handlas i samband med den löpande prövningen av olika verksamheter enligt ML,

Vissa produktkontrollerande åtgärder, såsom utbyte av kvicksilverhalti­ga betmedel och förbud mot tennorganiska föreningar i båtbottenfärger, bör ocksä genomföras för att minska utsläppen av organiska metallför­eningar. Jag har erfarit att kemikalieinspektionen har utformat ett förslag om förbud mot tennorganiska föreningar i båtbottenfärger. Förslaget re­missbehandlas för närvarande. Kemikalieinspektionen har också förbjudit användning av kvicksilverhaltiga betmedel från den 1 juli 1988.

5.7 Olja 

Bakgrund

Effekterna av ett oljeutsläpp från en fartygsolycka är relativt välkända och

kan i begränsade områden kvarstå i decennier. Bortsett från off-shorein-

dustrin är den akuta påverkan i närheten av övriga utsläpp begränsad. Det

finns internationellt ett erkänt behov av forskning om de eventiiella kronis­

ka effekterna av den kontinueriigt pitgåetide tillförseln ay kolväten som har

sitt ursprung i mineralolja. Det finns farhågor att oljan i sig själv eller

tillsammans med andra ämnen kan påverka livet i havet vid de lagliga

utsläppen från fartyg som i och för sig är väl reglerade i olika konventioner

och är relativt små. För dessa och de illegala utsläppen finns det därför i

första hand behov av kontroll och övervakning. Risken för och effekterna

av olyckor kan minskas ytterligare genom internationellt och nationellt

arbete,

Off-shoreindustrin har stora och ökande utsläpp. En utökad aktivitet

166

med oljeborrning kan förväntas i framtiden. Arbete med dessa frågor pågår     Prop, 1987/88:85 inom Pariskommissionen och Helsingforskommissionen, Detta är en viktig uppgift både med tanke pä de kontinuerliga utsläppen och risken för mycket stora olycksutsläpp.

Den största tillförseln av olja till kust- och havsområden sker via vatten­drag. De svenska siffrorna är delvis verifierade genom mätningar. Behovet av mätningar och åtgärder har uppmärksammats inom Helsingforskommis­sionen, Det är angeläget att arbetet med att fä till stånd ökade satsningar drivs både internationellt och inom Sverige,

Remissinstanserna: Sveriges lantbruksuniversitet finner det anmärk­ningsvärt att aktionsgruppen lämnat så liten plats för problemen med oljeutsläpp, Askölaboratoriet kritiserar den riskbedömning som gjorts i planen.

Min bedömning: Det arbete som pågår både nationellt och internatio­nellt för att minska skadeverkningarna av oljeutsläpp har hittills givit goda resultat. Ytterligare insatser krävs dock framför allt för att minska utsläp­pen från oljeborrplattformar och landbaserade källor. Jag vill ocksä upp­märksamma problemen med oljeutsläpp från fartyg. De utsläpp som under årens lopp har skett har gett upphov till stora miljöskador och åsamkat det allmänna och enskilda människor mycket besvär och stora kostnader. Organisationen har under senare är setts över i syfte att effektivisera samhällets beredskap. Ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete har genomförts av styrelsen för teknisk utveckling i samarbete med de ansvariga myndigheterna och Svenska kommunförbundet. Erfarenheterna av det senaste stora oljeutsläppet i Skagerrak visar de bristande möjlighe­ter som föreligger när det gäller att utreda och utkräva ansvar.

Det är ett stort antal myndigheter som berörs av olyckor och händelser

som det här är fråga om. Jag föreslär efter samråd med försvarsministern

att kommittén för undersökning av allvarliga olyckshändelser (Kn

1981:02) får i uppdrag att utreda verksamheten. Kommittén skall därvid

särskilt belysa möjligheterna att förbättra förutsättningarna för att utreda

skuldfrågan och att utkräva ansvar. Uppdraget bör redovisas senast vid

årskiftet 1988/89, Naturvärdsverket bör i samband med sin redovisning av

arbetet efter tvä är även ge en lägesrapport avseende oljeutsläpp och

förslag till ytterligare åtgärder både i det nationella och det internationella

arbetet,

'

167

5.8 Forskning och utvecklingsarbete samt övervakning och utvärdering

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: En fortsatt satsning pä forskning om marin miljö bör ske. Förutom de ökade satsningar som redan beslutats för budgetåret 1987/88 bör den marina grund- och sektorsforskningen förstärkas.

Uppföljningen av miljötillstånd och föroreningspåverkan i kust-och havsområden bör intensifieras.

Naturvårdsverkets förslag: Överenstämmer i huvudsak med mitt ställ­ningstagande.

Remissinstanserna: Framhåller genomgående behovet av kunskapsupp­byggnad beträffande havsföroreningarnas omfattning, orsaker och effek­ter. Behovet av ökade resurser till forskning, utveckling, utbildning m, m. betonas. Styrelsen för teknisk utveckling påpekar att det föreligger en samstämmighet mellan synen på de områden där aktionsplanen anger att teknikätgärder är önskvärda och vEid styrelsen har engagerat sig i eller föreslagit.

Skälen för mitt ställningstagande: Naturvårdsverket presenterar en god översikt över kunskapsläget vad avser belastning, påverkan och effekten av de utsläpp som sker till haven runt Sverige, I översikten pekas också pä de kunskapsluckor som finns. För att kunna lägga upp en ändamålsenlig politik för havsmiljön krävs en långsiktig uppbyggnad av kunskaperna med hjälp av forskningsresultat.

De forskningsinsatser som krävs är av olika slag:

-

I flera fall krävs nya tekniska löimingar, som behöver forskningsstöd innan de är färdiga att införas i praktiska sammanhang,

-

Effektforskning, främst om risker för långsiktiga effekter av stabila organiska föreningar, samt forskning om spridning och nedbrytbarhet krävs för att på bästa sätt inrikta framtida åtgärdskrav,

-

Bättre övervakningsmetoder behövs. Av särskilt intresse härvidlag är metodik och teknik för att följa effekter i de öppna havsområdena av utsläppsbegränsande åtgärder.

-

Forskning om spridning av utsläppen till haven och utveckling av mo­deller måste inriktas mot att ta fram bättre beslutsunderlag,

 Forskning behövs både om miljöeffekterna av strukturella förändringar och miljöfrågor inom jordbruket samt om frågor som rör effektivare utnytt­jande av tillförda växtnäringsämnen, markens kväveomsättning, använd­ning av fänggrödor etc.

Forskningen om de marina frågorna kan öka genom att ytterligare medel tillförs detta område. Sä har också redan skett i viss utsträckning genom att anslaget till naturvärdsverkets forskningsnämnd för budgetåret 1987/88 har förstärkts med 10 milj, kr, för en inriktning av forskningen mot marina miljöfrågor. Under budgetåret 1987/88 inrättas ett nytt centrum för miljövetenskaplig forskning vid Umeå universitet. Detta centrum har bl, a, till uppgift att stödja och utveckla samspelet mellan långsiktig kunskaps-

168

uppbyggnad och metodutveckling samt tillämpningsinriktad forskning, Prop. 1987/88:85 Särskilda medel, närmare 8 milj, kr,, ställs samtidigt till naturvärdsverkets förfogande för analyser av miljögifter. Inom ramen för universitetens an­slag för matematisk-naturvetenskapUg forskning avsätts medel för forsk­ning rörande marin miljö. Dessa medel utnyttjas bl, a, för tjänster knutna till de baslaboratorier som inrättades i och med 1987 års forskningspolitis­ka proposition. Härutöver lämnar det naturvetenskapliga forskningsrådet stöd i form av forskartjänster och projektmedel, I direkt stöd till områdena marin biologi och marin geovetenskap har rådet under budgetåret 1987/88 fördelat ca. 7 milj, kr. Flertalet projekt har miljöanknytning.

Genom regeringens femårsprogram för forskning om alternativa produk­tionsformer i jordbruket har forskningen rörande jordbrukets miljöfrågor förstärkts kraftigt. Forskningsprogrammet, som har ett anslag på ca, 17 milj, kr, per är, administeras av skogs- och jordbrukets forskningsråd i samråd med bl, a, naturvårdsverket. Programmet är i allt väsentligt inriktat mot grundforskning. För mer tillämpad FoU på jordbrukets område finns medel dels hos Sveriges lantbruksuniversitet, dels hos lantbrukets forsk­ningsfonder som finansieras med jordbruksprisregleringsmedel, dels också hos jordbrukstekniska institutet, vars verksamhet finansieras gemensamt av staten och jordbruksnäringen.

När det gäller marin forskning är det enligt min mening nödvändigt att åstadkomma en ändamålsenlig ansvars- och arbetsfördelning, I detta syfte redovisade regeringen i förra årets forskningsproposition riktlinjer för den marina vetenskapliga forskningen i landet (prop, 1986/87:80, bil,6 s,100). Enligt dessa riktlinjer bör ansvaret för den marina forskningen knytas till universiteten i Stockholm, Göteborg och Umeå, Det anfördes vidare att det bör ankomma på berört universitet att organisera verksamheten på ett rationellt sätt. Riksdagen godkände regeringens förslag och avslog motio­ner om baslaboratorier för Östersjön på nya orter (UbU 1986/87:26, rskr. 289), Regeringen har därefter uppdragit ät universitetets- och högskoleäm­betet att lämna förslag till genomförande av ett system med baslaboratorier för marin naturvetenskaplig forskning. Uppdraget skall redovisas senast den 1 september 1988, En viss utbyggnad av den permanenta basorganisa­tionen kommer att behövas. Jag kommer därför senare att föreslå att naturvetenskapliga forskningsrådet anvisas vissa medel för att i samråd med naturvårdsverket inrätta forskartjänster,

1 fråga om havsundersökningar beslutade regeringen år 1986, efter utta­lande av riksdagen, att fiskeristyrelsens havsfiskelaboratorium i Lysekil skulle rustas upp i stället för att en nybyggnad gjordes pä sydkusten. Ombyggnaden är nyligen slutförd, I sammanhanget kan också nämnas att fiskeristyrelsen och skogs- och jordbrukets forskningsråd utarbetar ett samlat, övergripande program för FoU pä fiskets område.

Riksdagen beslutade i november 1987 att ge regeringen till känna att

frågan om inrättande av ett Östersjölaboratorium bör utredas med inrikt­

ning i första hand pä forskning och undersökning av kustvattenmiljön och

det kustnära fisket (JoU 1987/88:4, rskr, 13), Efter samråd med cheferna

för utbildnings- och jordbruksdepartementen vill jag betona behovet av en

effektiv marin FoU i vid bemärkelse. Organisatoriskt finns, med de åtgär-

169

der jag har redovisat, möjligheter för detta, EventueUt ytteriigare ekono-     Prop. 1987/88:85 miska resurser bör utnyttjas för vei ksamheten vid redan befintliga anlägg­ningar. Mot bakgrund härav finns det för närvarande inte något behov av ytterligare laboratorier pä området.

Miljötillstånd och föroreningspäverkan i kust- och havsområden överva­kas genom insatser frän staten, kommunerna och industrin. Kommunerna och industrin svarar för den lokala egenkontrollen av den direkta miljö­påverkan som härrör från kommunala reningsverk resp. industrianlägg­ningar. Detta görs i enlighet med ML:s bestämmelser. Naturvårdsverkets allmänna råd för vattenrecipientkontroll utgör stöd vid utformningen av programmen. Dessa fastställs av länsstyrelserna i egenskap av tillsyns­myndigheter. Statens naturvårdsverk svarar genom programmet för över­vakning av miljökvalitet (PMK) för övervakningen av de öppna havsområ­dena och de kustavsnitt som är opåverkade av direkta utsläpp. Insatserna genom PMK är en förutsättning för svensk medverkan i de internationella havskonventionerna, när det gällei överenskommelser om havsövervak­ning, PMK bygger på en fungerande basverksamhet vid SMHI:s oceano­grafiska verksamhet i Göteborg, Programmet bygger även på att fiskeristy­relsens verksamhet kan bedrivas.

Jag anser att en uppföljning av tillståndet i kust- och havsområden är en viktig del i det åtgärdsprogram som nu. initieras. Genom en noggrann uppföljning och med utnyttjande av forskningsinsatserna kan erfarenheter vinnas av vilka åtgärder som ger de bästa resultaten för havsmiljön. Där­igenom erhålls ökad kunskap för att utforma det fortsatta åtgärdsprogram­met. Mätinsatserna bör intensifieras i både recipientkontrollen och PMK-verksamheten, Beträffande havsövervakningen bör särskilt framhål­las behovet av ett vidgat miljögiftsprogram, som bl, a, omfattar en förstärkt biologisk effektövervakning, satsning pä sedimentövervakning och fler kustnära stationer, som kan producera referensdata till recipientkontrol­len.

Jag vill också framhålla vikten av att utvärdera och ställa samman mätresultaten. Mätresultaten frän recipientkontrollen och PMK-verksam­heten bör också ställas i relation lill belastningsdata, för att ytterligare belysa eventuella förändringar och ge underlag för prognoser. Jag föreslär förstärkta resurser för att genomföra denna del av planen. Det kan t, ex, avse ett uppdrag till SMHLs oceanografiska laboratorium att göra fortlö­pande mätningar av tillståndet i bl, a, Bottniska viken.

Jag vill här nämna det arbete som utförs inom ramen för de ätgärdsgrup-per som jag nyss har beskrivit. Genom länsstyrelsernas samordnade arbete för olika kustavsnitt har uppgifter om utsläpp och miljökvalitet ställts samman och regionalt anpassade ätg:ärdsplaner utarbetats.

170

5.9 Uppföljning av åtgärdsprogrammet

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: Naturvärdsverket bör samordna arbetet med åtgärder mot havsföroreningar. Arbetet bör planeras för en treårspe­riod. En utvärdering av utfört arbete bör ske samt ett förslag till en reviderad åtgärdsplan utarbetas inom två är.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket föreslår att aktionsplanen revideras efter fyra till fem år.

Skälen för mitt ställningstagande: De åtgärder som jag nu har redogjort för berör både industrin, kommunala reningsverk och jordbruket. För planering, genomförande och uppföljning berörs ett antal myndigheter och forskningsinstitutioner. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att samordna arbetet vid berörda myndigheter och organ.

De åtgärder som nu föreslås skall ses som ett första steg mot målet att avsevärt minska föroreningarna och förbättra miljökvaliteten i haven. Med tanke pä att ett antal utredningar, som jag nyss redogjort för, skall redovi­sas inom en tvåärsperiod anser jag att den nu föreslagna planen bör utvärderas efter två år och att arbetet bör bedrivas i enlighet med planen under en treårsperiod.

Det är viktigt att inom en relativt snar framtid få en avstämning av vad planen har givit för resultat och att dessa resultat ställs i relation till önskvärda, långsiktiga mål.

Verket bör i samråd med andra berörda myndigheter redovisa uppgifter som belyser belastningen på miljön (absoluta tal och förändringar) och förhållanden i havsmiljön, I redovisningen bör utnyttjas data från bl. a. kontrollrapporter från enskilda företag, recipientdata och PMK-data, Na­turvårdsverket bör utarbeta sammanställningar av dessa uppgifter.

Verket bör inom ramen för sitt samordningsarbete efter två år komma in till regeringen med en redogörelse. Redogörelsen bör innehålla:

1,

En sammanställning av årliga belastningsdata för de ämnen och äm­nesgrupper som har angivits i planen och redovisning av genomförda åtgärder för att minska belastningen,

2,

En sammanfattande redogörelse för vilka reningskrav som har före­skrivits för olika verksamheter under perioden,

3,

En sammanställning och utvärdering av de undersökningar som har gjorts i kustområden och hav under perioden.

4,

En redogörelse för resultaten av de forsknings- och utvecklingspro­jekt som har bedrivits under perioden.

5,

Prognoser för utsläpp och miljöförhållanden samt en beskrivning av inriktningen av det fortsatta arbetet.

Naturvårdsverket har i en särskild skrivelse redovisat resursbehovet under en treårsperiod för att genomföra aktionsplanen. Naturvårdsverket har ställt samman kostnader för samtliga insatser frän myndigheter och organisationer som beskrivs i planen. Enligt denna skrivelse är resursbe­hovet 98,3 milj, kr, för budgetåret 1988/89,

Remissinstanserna har inte haft tillfälle att yttra sig över naturvärdsver-

171

kets skrivelse. Vissa myndigheter har lämnat uppgifter om sina resursbe-     Prop, 1987/88:85 hov till verket. Dessa uppgifter har legat till grund för verkets skrivelse.

De resursbehov som finns med i naturvårdsverkets sammanställning och som är att hänföra till förstärkningar av basverksamheten har inte tagits upp i detta sammanhang. Dessa delar behandlas i stället i samband med resp. myndighets ordinarie anslag, I 1988 års budgetprop, (1987/88:100, bilga 8) har därför föreslagits förstärkningar av bl. a, SMHLs oceanografi­ska verksamhet. Med hänvisning fill vad jag tidigare har anfört om forsk­ning anser jag att de kraftiga ytterligare förstärkningar som naturvärdsver­ket redovisat inte är motiverade för närvarande. Avsikten med nu föreslag­na medel är att vissa särskilda satsningar skall kunna genomföras. Jag föreslår därför en förstärkning av ätgärdsinriktad forskning, teknisk forsk­ning, uppföljning av förändringar i miljön saml uppföljning av effekten av genomförda åtgärder. Jag bedömer kostnaderna för dessa åtgärder till 15 milj. kr, för nästa budgetär. Jag återkommer härtill i det följande i anslut­ning till min behandling av anslagsfrågor för budgetåret 1988/89.

172

6 Skydd för ozonskiktet

Prop, 1987/88:85

Mina ställningstaganden och förslag i korthet:

 En fortsatt snabb nedbrytning av ozonskiktet i atmosfären innebär

ett allvarligt hot mot de grundläggande levnadsbetingelserna på

jorden för såväl människor som djur och växter,

 I första hand krävs kraftfulla åtgärder för att snabbt minska an­

vändningen och utsläppen av fullständigt halogenerade klorfiuor­

karboner (CFC) och haloner,

 Arbetet med att åstadkomma sådana åtgärder måste bedrivas

såväl nationellt som internationellt.

 Sverige bör ratificera Montrealprotokollet, som bl. a, innebär en

20% minskning av förbrukningen av CEC till den 1 juli 1994,

 En nationell avvecklingsplan med en betydligt högre ambitions­

nivå bör slås fast och genomföras.

 Den nationella avvecklingsplanen innebär att den svenska an­

vändningen av CFC minskas med minst 50% till utgången av år

1990 och i huvudsak helt avvecklas till utgången av år 1994,

 Avvecklingsplanen bör genomföras med stöd av kemikalie- och

miljöskyddslagsfiftningen. Vissa kompletteringar av dessa lag­

stiftningar bör ske som en grund för genomförande av arbetet.

 Avvecklingsplanen bör noga följas upp, bl. a. genom en översyn

vid en s. k. kontrollstation inom tvä år.

 De begränsade kostnader som vid en avveckling enligt planen

uppstår för näringsliv och samhälle måste ses i förhållande till de

långt större skador och kostnader som senare skulle uppkomma,

om nedbrytningen av ozonskiktet skulle tillåtas fortgå.

6.1 Miljöproblemet

Atmosfären kring jorden innehåller små mängder ozon. Detta ozon har en väsentlig betydelse för livet på jorden, bl, a, som ett skydd mot den ultravioletta strålningen från solen. Huvuddelen av ozonmängden finns i stratosfären (10-50 km över jordytan), men även troposfären (O - 10 km över jordytan) innehåller ozon. Olika mänskliga aktiviteter medför ökade utsläpp av en rad kemiska ämnen som påverkar ozonskiktet. En väsentlig faktor när det gäller nedbrytningen av ozonskiktet är enligt en samstämmig vetenskaplig uppfattning utsläppen av halogenerade klorfiuorkarboner (CFC). Varje sådant utsläpp bidrar med en viss tidsfördröjning till nedbryt­ningen av ozonskiktet. Det finns inte heller något geografiskt samband mellan platsen för utsläppen och var skadorna uppstår. Problemet är därigenom globalt.

Utsläppen av CFC leder till nedbrytning av ozonskiktet i stratosfären och orsakar en ökad instrålning av biologiskt aktiv ultraviolett strålning (UV-B), Denna kan i sin tur leda fill effekter pä människor (hudcancer, reducerat immunförsvar), pä växter och djur (sämre skördar av vissa

173

grödor, inverkan på organismer i de marina ekosystemen, ögoncancer hos     Prop. 1987/88:85 boskap m.m.) och pä material (snabbare nedbrytning av plast m,m,). Även andra ämnen som dikväveoxid samt andra klorerade och bromerade substanser bidrar till nedbrytning av ozonskiktet,

CFC och haloner påverkar atmosfären både genom att minska halten av det stratosfäriska ozonet och genom att förändra atmosfärens strålningsba­lans och härigenom klimatet. Andra effekter av en nedbrytning av ozon­skiktet i stratosfären är att den inbördes relationen mellan ozonmängden i troposfären och stratosfären kan ändras och att den vertikala temperatur­fördelningen kan påverkas. Ökade halter av CFC och haloner har därige­nom en väsentlig betydelse för uppkomsten av den s, k. drivhuseffekten, som kan leda till en förhöjning av jordens temperatur och som kan få en betydande inverkan på jordens klimat.

Utsläpp av CFC och andra här nämnda ämnen kan således leda till olika typer av globala effekter. Genom att öka halterna av dessa ämnen i atmo­sfären genomför mänskligheten ett gigantiskt experiment i global skala utan att känna dess totala miljöeffekter. Minskade utsläpp av CFC och haloner minskar risken både för nedbrytning av ozonskiktet och för klimat­förändringar genom drivhuseffekten.

De fullständigt halogenerade klorfluorkarbonernas förmåga att inverka på ozonskiktet hänger samman med att de är mycket stabila föreningar. De bryts därför inte ned förrän de, efter läng tid, når stratosfären och där bryts ned av solens ultravioletta strålning. Härvid frigörs klor, som i sin tur i en katalytisk process bryter ned ozon (O3) till vanligt syre utan att självt förstöras. En och samma kloratom beräknas kunna bryta ned tusentals ozonmolekyler.

Ofullständigt halogenerade klorfiuorkarboner - som fortfarande inne­håller minst en väteatom bryts i regel ned redan i troposfären och har därför en avsevärt mindre inverkan pä ozonskiktet.

Fullständigt halogenerade klorfiuorkarboner som huvudsakligen inne­håller fluor har också en mindre inverkan på ozonskiktet, Fluorförenirigar-na är nämligen så stabila att de inte bryts ned ens av den ultravioletta strålningen.

Vilken inverkan olika klorerade föreningar har beror pä dels deras relativa ozonnedbrytande potential, dels den mängd i vilken de används. Ofullständigt klorerade substanser som används i mycket stor omfattning kan därför ocksä påverka ozonskiktet,

Samma typ av effekt på ozonskiktet har också de bromerade fluorkarbo-nerna, de s, k, halonerna, vars ozonnedbrytande förmåga beräknas vara 3- 10 gånger större än den hos CFC,

För att inte påverka det stratosfäriska ozonet eller jordens klimat mer än vad som redan sker i dag krävs reduktioner av de mest använda CFC-föreningarna med minst 80% av dagens utsläpp. Den nyligen upptäckta, mycket kraftiga minskningen av det stratosfäriska ozonet över Antarktis visar att människans påverkan med stor sannolikhet redan i dag är högst påtaglig. Ännu kraftigare reduktioner av utsläppen kan därför motiveras.

En reglering av användningen och utsläppen av vissa CFC får inte leda

fill att andra halogenerade kolväten intar den roll som de som regleras nu

174

innehar. En helhetssyn på skyddet av atmosfären är nödvändig för att vi     Prop. 1987/88:85 skall undvika att ett problem i dag förvandlas till ett annat lika besvärligt framtida problem i en annan del av atmosfären.

Närmast krävs en avveckling av utsläppen av de fullständigt halogenera­de klorfluorkarbonerna samt halonerna. Dessutom bör målsättningen vara att minska användningen av metylkloroform och koltetraklorid, I ett längre perspektiv krävs också en minskning av användningen av de övriga halo­generade kolvätena, långlivade fluorerade kolväten, samt övriga ämnen och faktorer som negativt påverkar det atmosfäriska ozonet och vårt klimat.

6.2 Allmän beskrivning av användningsområden och utsläpp

6.2.1 Berörda ämnen

Klorfluorkarboner (CFC) är den kemiska samlingsbeteckningen på en grupp kemiska föreningar som består av kolväten där någon, några eller alla väteatomer har ersatts med klor och fluor. Om en förening är ofull­ständigt halogenerad, dvs, fortfarande innehåller någon eller några väte­atomer, används ofta beteckningen HCFC,

CFC-föreningarna är färglösa, nästan luktlösa och inte brännbara, har låg kokpunkt och kan förekomma som gas eller i flytande form.

För att identifiera de olika föreningarna kompletteras resp, CFC-typ med en sifferuppgift, som beror pä antalet fiuor-, väte- och kolatomer. Den första siffran frän höger anger antalet fluoratomer, den andra siffran frän höger är ett mer än antalet väteatomer och den tredje siffran från höger (som utesluts om den är 0) är ett mindre än antalet kolatomer,

CFC-föreningarna säljs under en rad handelsnamn: Freon, Frigen, Kal­tron, Arcton, Genetron, Isotron, Algofren, Edifren, Isceon och Ucon m.fl, 1 Sverige används främst Freon, Frigen och Arcton,

1 industriell skala produceras för närvarande huvudsakligen följande CFC-föreningar:

CFC     11

(CCI3F    triklorfluormetan)

CFC     12

(CCI2F2   diklordifluormetan)

CFC     113

(CjCijF, triklortrifluoretan)

CFC     114

(C2CI2F4 diklortetrafluoretan)

CFC     115

(C2CI2F5 klorpentafluoretan)

HCFC 22

(CHCIF2 klordifluormetan)

Av dessa är de första fem fullständigt halogenerade, HCFC 22 är en ofullständigt halogenerad förening,

I bilaga A till Möntrealprotokollet har en uppskattning gjorts av den ozonnedbrytande effekten hos de fem nyss nämnda fullständigt halogene­rade klorfluorkarbonerna.

Störst ozonnedbrytande effekt (1,0) har CFC 

II, 

12och 114, Motsvaran­de värden för CFC 113 och CFC 115 är 0,8 resp, 0.6,

Den ofullständigt halogenerade HCFC 22 har däremot en betydligt lägre

ozonnedbrytande effekt. Den uppskattas till ca 0,05,

175

Om inte annat anges, avser jag i min följande framställning med CFC de     Prop. 1987/88:85 fullständigt halogenerade CFC-föreningarna.

Av de bromerade fluorkarbonerna, de s.k, halonerna, är i detta sam­manhang framför allt halon 1211 (CFzBrCI), halon 1301 (CFjBr) och halon 2402 (C2F4Br2) av intresse. Den ozonnedbrytande potentialen för halon 1211 och 1301 har uppskattats till 3 resp, 10 enligt bilaga A till Montreal­protokollet,

6.2.2 Produktion och användning m. m.

Världsproduktionen av CFC uppgår till till ca 1 milj, ton per år. Någon produktion av CFC förekommer inte i Sverige, Ett litet antal (10 - 15) stora producenter svarar för merparten av väridsproduktionen.

Enligt naturvårdsverkets rapport (3353) till regeringen om CFC uppgick nettoanvändningen av CFC i Sverige, inklusive nettoimport i varor, år 1984 till ca 4500 ton. Enligt verkets bedömning beräknas användningen -om inga åtgärder vidtas - öka med 3,5-4% per år eller med ca 40% på tio år, vilket innebär att användningen år 1994 skulle uppgå till ca 6400 ton. Med utgångspunkt från denna prognos har användningen för år 1986 beräk­nats till ca 4800 ton. Huvuddelen av denna användning utgörs av CFC 11, 12 och 113, Räknat per capita innebär dessa värden att användningen av fullständigt halogenerade CFC-föreningar i Sverige år 1984 uppgick till 0,54 kg/person och beräknas öka till 0,77 kg/person till år 1994 om inga åtgärder vidtas.

Den genomsnittliga förbrukningen av CFC 11, 12 och 113 i världen uppgår till drygt 0,2 kg/person. Användningen ligger betydligt över genom­snittet i i-länderna och betydligt under genomsnittet i flertalet u-länder.

Enligt beräkningarna i naturvårdsverkets rapport kommer den största ökningen av CFC-användningen i Sverige, om inga åtgärder vidtas, att uppstå för hård skumplast, särskilt för markisolering av extruderad poly-styren, och för förpackningar. Den ackumulerade mängden installerade kylanläggningar och värmepumparmed CFC som köldmedium leder också till en ökning av användningen av CFC som köldmedium med ca 3 % per år pä grund av den ökade förbrukningen i samband med service av anlägg­ningarna, trots att försäljningen av nya kylanläggningar och värmepumpar troligen har nått sitt maximum. Användningen av CFC för avfettning och rengöring förväntas fortsätta att öka med åtminstone 5% per år under de närmaste fem åren.

Världsproduktionen av haloner uppskattas till drygt 20000 ton per år. Någon svensk produktion förekommer inte. Den svenska årsförbrukning­en kan beräknas uppgå till ca 200 toni.

För närvarande förekommer ingen kontrollerad destruktion av CFC eller haloner. Användningen motsvarar därför i huvudsak utsläppen till atmosfären, även om dessa delvis sker med mycket lång tidsfördröjning (50-100 är eller mer),

CFC-föreningarna används som blås- och jäsmedel i mjuk och hård

skumplast, arbetsmedium i kyl- och värmeanläggningar, lösnings- och

avfettningsmedel i elektronikindustriin och annan verkstadsindustri, tvätt-

176

vätska i kemtvättar, drivmedel i sprayförpackningar m, m. Nya använd-     Prop. 1987/88:85 ningsområden har successivt tillkommit.

Med stöd av lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor infördes i Sverige fr.o.m, den I juli 1979 förbud mot tillverkning och import av aerosolförpackningar med CFC som drivmedel. Bestämmelserna om im­port- och tillverkningsförbud har i sak oförändrade överförts till förord­ningen (1985:840) om vissa hälso- och miljöfarliga produkter m, m. An­vändningen som drivmedel i sprayförpackningar begränsades på olika sätt i slutet av 1970-talet också i flera andra länder (USA, Canada, Norge, EG-länderna). Samtidigt har användningen inom övriga områden ökat kraftigt. Intill början av 1980-talet tog dessa tendenser ut varandra. Från och med är 1983 visar emellertid även den totala drivmedelsanvändningen i världen en stigande tendens.

Vad beträffar hanteringen av CFC inom andra områden än som drivme­del i aerosolförpackningar finns i Sverige inga särskilda bestämmelser, utöver de generella bestämmelserna i lagstiftningen om kemiska produk­ter, som har ersatt 1973 års lagstiftning. Däremot finns möjligheteratt med stöd av miljöskyddslagstiftningen ange villkor och begränsningar för sådan verksamhet. Viss användning är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt denna lagstiftning. Hit hör bl, a, viss plastindustriverksamhet och installa­tion av värmepumpar med en effekt överstigande I MW,

Haloner används främst för brandsläckningsändamål. Någon särskild reglering av användningen av haloner finns för närvarande inte i Sverige,

6.2.3 Alternativa substanser

Ett utvecklingsarbete pågår hos flera av de stora CFC-tillverkarna för att fä fram alternativ till de nu använda CFC-föreningarna,

Ansträngningarna inriktas pä att fä fram dels nya ofullständigt halogene­

rade föreningar - utöver HCFC 22 - som har en lika liten ozonnedbrytan­

de potential som HCFC 22, dels fluorkarboner, dvs, föreningar där klorin-

nehållet ersätts av fluor och som därmed blir ofarliga för ozonskiktet. Till

den förra gruppen hör HCFC 123 (CHCI2CF3, diklortrifluoretan), HCFC

124 (CHCIFCF3, klortetrafluoretan), HCFC 141 b (CHjCCLF, diklorfiuor-

etan) och 142 b (CH3CCIF2, klordifiuoretan). Till den senare hör HFC

134 a (CF3CH2F, tetrafluoretan) samt HFC 152 a (difluoretan) och HFC

143 a (trifluoretan). Försök pågår också hos olika tillverkare och använda­

re att blanda olika föreningar och därigenom minska den ozonnedbrytande

effekten. Vissa av de nya föreningarna finns redan tillgängliga i begränsade

mängder för prov i praktiska tillämpningar och för toxicitetstester. Andra

framställs ännu endast i laboratorieskala eller i en mycket liten omfattning.

Ett antal stora CFC-producenter har nyligen tillkännagivit att de i ett

gemensamt internationellt projekt ämnar omedelbart intensifiera toxici­

tetstester av nya föreningar som kan ersätta de fullständigt halogenerade

klorfluorkarbonerna. De alternativa ämnen som skall testas är HCFC 123

och HFC 134 a. Testresultat och nya rön kommer fortlöpande att rapporte­

ras till berörda myndigheter. Enligt underhandsuppgifter från de tillver­

kande bolagen kan HFC 134 a och HCFC 123 användas kommersielU inom

177

12   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

olika användningsområden om ca 5-7 år. Frågan om förutsättningarna att     Prop. 1987/88:85 introducera ersättningsämnen inom olika användningsområden samt när detta kan ske behandlas närmare för varje användningsområde i det följan­de (avsnitt 6.5),

6.3 Det internationella arbetet och Montrealprotokollet

Frågan om åtgärder för att skydda ozonskiktet har varit föremål för ett intensivt internationellt arbete. Redan vid den internationella konferensen om den mänskliga miljön i Stockholm år 1972 framfördes farhågor för att människans aktiviteter på olika sätt skulle kunna skada det tunna skikt av ozon som i atmosfären omger jorden och som minskar instrålningen till jorden av uUraviolett ljus frän solen, FN:s miljöstyrelse beslöt år 1981 pä svenskt inUiativ att förhandlingar skulle inledas inom ramen för UNEP för att fä till stånd en väridsomfattande konvention till skydd för ozonskiktet. En arbetsgrupp sammanträdde första gången i Stockholm år 1982 för aft påbörja arbetet med att utarbeta ett förslag till konventionstext. Arbetet resulterade i mars 1985 i Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet, en ramkonvention som ger förutsättningar för internationella åtgärder för att skydda ozonskiktet, Konvenfionen utgör den folkräUsliga plattformen för det fortsatta samarbetet inom detta område.

Sverige rafificerade konventionen i november 1986. Hitfills har 15 stater tillträtt konventionen. För ikraftträdande krävs att 20 länder ratificerar, godtar eller godkänner konventionen.

Trots stora ansträngningar kunde enighet inte uppnäs i Wien år 1985 om ett tilläggsprotokoll till konventionen angående mer preciserade åtaganden från konvenfionsstaternas sida för att få till stånd en reglering av i första hand CFC-användningen, I gengäld antogs en resolution, vari riktlinjer angavs för det fortsatta arbetet under de närmaste tvä åren, I resolutionen förklarade sig parterna vara fast beslutna att fortsätta protokollsarbetet och därvid beakta utvecklingen på kort och läng sikt vad gäller tillverk­ning, användning och utsläpp av CFC, Enligt resolutionen skulle arbetet bedrivas med målsättningen aU ett tilläggsprotokoll skulle finnas år 1987 med bindande klausuler om konkreta åtgärder för aft minska riskerna för det hotade ozonskiktet. Därvid skulle såväl kort- som långsiktiga strategier beaktas för att få till stånd en rättvis kontroll av tillverkning, utsläpp och användning av CFC i hela världen. Särskild hänsyn skulle tas till utveck­lingsländernas speciella situation, liksom tiU aktuell vetenskaplig och eko­nomisk forskning, I avvaktan på ett sådant protokoll uppmanades alla länder och berörda ekonomiska org:anisationer att vidta de åtgärder som står till deras förfogande för att kontrollera utsläppen av CFC, Vid FN:s miljöstyrelses möte i maj 1985 fattades beslut om fortsatt arbete pä ett protokoll i enlighet med vad som angavs i resolutionen.

Det fortsatta protokollsarbetet föregicks av ett seminarium för att uppnå

en säkrare gemensam uppfattning om förväntade utsläpp, möjliga åtgärder

och tänkbara strategier för att regleia utsläppen av CFC. Den första delen

av seminariet ägde rum i slutet av maj 1986 och behandlade nuvarande

178

produktion, användning och utsläpp, förväntade förändringar på kort och Prop. 1987/88:85 lång sikt, effekterna av existerande regleringar och dagens kunskap om tekniska möjligheter att minska utsläppen. Dessutom gjordes bedömningar beträffande produktion, användning och utsläpp av andra substanser än CFC, i den mån dessa kan påverka strategin för att kontrollera utsläppen av CFC. Den andra delen av seminariet ägde rum i början av september 1986 och behandlade olika möjligheter att reglera utsläppen, effekterna av olika handlingsalternativ vad gäller utsläpp, kostnader och konkurtensneu-tralitet samt möjligheterna att genomföra och övervaka föreskrivna åtgär­der,

Sverige har deltagit aktivt i detta arbete och har medverkat med bl, a, en redogörelse för de aktuella och förväntade framtida förhållandena i de nordiska länderna - främst Sverige och Norge - beträffande användning, utsläpp och efterfrågan av CFC m, m.

Det internationella intresset för ozonfrågan har ökat påtagligt under åren 1986 och 1987 med anledning av i första hand de alarmerande rapporter som kommit om den fortgående uttunningen av ozonskiktet, särskilt över Antarktis, Det starkaste motståndet mot att snabbt utarbeta ett effektivt fungerande begränsningsprotokoll inom den angivna tidsramen har bjudits av EG-kollektivet, vars starka producentintressen vad gäller CFC uppen­bariigen har haft ett avgörande inflytande på EG:s strategi i denna fråga fram till våren 1987,

Inom ramen för UNEP har en arbetsgrupp, bestående av tekniska och juridiska experter, utarbetat ett förslag till protokoll som reglerar produk­tion och användning av de ämnen - i första hand CFC och vissa haloner -som bryter ned ozonskiktet. Vid en diplomatkonferens, som ägde rum i Montreal den 14-16 september 1987, undertecknades protokollet av 24 länder, däribland USA, Kanada, Japan, Schweiz, flertalet EG-stater, Sve­rige och övriga nordiska länder, ett antal utomeuropeiska länder samt av de europeiska gemenskaperna (EG), Därefter har ytterligare ett antal län­der undertecknat protokollet,

6.3.1 Montrealprotokollets huvudsakliga innehåll m. m.

Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet består av en inledning och 20 artiklar. De ämnen som kontrolleras i protokollet finns upptagna på listan i bilaga A till protokollet och utgörs av dels de fullstän­digt halogenerade klorfluorkarbonerna CFC 11, 12, 113, 114 och 115, dels av halonerna 1211, 1301 och 2402.

I inledningen slås bl, a, fast att det slutliga målet med protokollets kontrollbestämmelser är att eliminera de globala utsläppen av de ämnen som bryter ned ozonskiktet.

Protokollets grundläggande åtaganden beträffande kontrollåtgärder

finns i artikel 2 som sammanfattningsvis innebär att förbrukning av de

kontrollerade CFC-föreningarna inte får överstiga 1986 års nivå sju måna­

der efter det att protokollet trätt i kraft. Enligt artikel 16 skall protokollet

träda i kraft den I januari 1989, förutsatt att de närmare villkoren för

ikraftträdande som anges i artikeln är uppfyllda. En reduktion - jämfört

179

med förhållandena år 1986 - skall därefter uppnås i två steg. Varje part Prop. 1987/88:85 åtar sig att skära ned sin produktion och förbrukning av de kontrollerade CFC-föreningarna med 20% fr.o.rn, perioden den I juli 1993 t.o.m, den 30 juni 1994 och därefter med ytterligare 30% i ett andra steg fr. o, m, perioden den I juli 1998 t, o, m, den 30juni 1999 (artikel 2 första, andra och Ijärde punkterna). Det senare reduktionssteget skall träda i kraft automa­tiskt, såvida inte vid parternas möte annat bestäms med 2/3 majoritet och majoriteten dessutom svarar för 2/3 av parternas totala beräknade förbruk­ningsnivå (artikel 2 fjärde punkten).

Produktion och förbrukning av haloner får inte överstiga 1986 års nivå tre år efter det att protokollet trätt i kraft (artikel 2 andra punkten).

Protokollet reglerar inte pä vilket sätt och genom vilka åtgärder minsk­ningarna skall uppnås, utan det ankommer på varje part att utforma erfor­derliga styrmedel. Det står också varje part fritt att genomföra en snabbare reduktion än den som föreskrivs i protokollet (artikel 2 elfte punkten).

Utvecklingsländernas särskilda situation och behov beaktas i protokol­let genom bestämmelserna i artikel 5, genom vilka utvecklingsländerna tillåts skjuta upp fullgörandet av de kontrollåtgärder som anges i första till fjärde punkterna i artikel 2 till tio år efter de tidpunkter som där anges. En förutsättning är dock att deras resp, ärliga förbrukningsnivä inte överstiger 0,3 kg per capita.

För att tillgodose grundläggande inhemska behov hos ett utvecklings­land får ett producentland öka produktionen med högst 10% (artikel 2 första, andra och tredje punkterna) resp, 15% (artikel 2 Qärde punkten).. En sådan ökad produktion får också användas för att åstadkomma s.k. industriell rationalisering mellan protokollets parter. Med industriell ratio­nalisering avses överföring av en parts beräknade produktionsnivå, helt eller delvis, till en annan part i syfte att uppnå större ekonomisk effektivi­tet eller för att möta förutsedda brister i tillgängen pä grund av fabriksned­läggningar (artikel 1 åttonde punkten).

Handeln med icke-parter regleras i artikel 4, Bestämmelserna syftar till att begränsa marknaden för handel med de kontrollerade ämnena för icke-parter.

Enligt artikel 6 skall parterna - med början år 1990 och minst vart Qärde är därefter - göra en regelbunden utvärdering och översyn av de kontroll­åtgärder som anges i artikel 2, Med utgångspunkt i de utvärderingar som skall utföras enligt artikel 6 kan parterna besluta om bl. a. justeringar beträffande de i bilaga A till protokollet angivna ozonnedbrytande po­tentialerna hos de kontrollerade ämnena, om sä behövs ändra reduktions­takten och besluta att lägga till eller utesluta ämnen frän protokollets tillämpningsområde (artikel 2 punkterna nio och tio). Med stöd av dessa bestämmelser ges således möjligheter att - om parterna sä beslutar ocksä reglera användning och produktion av t, ex. HCFC 22, metylkloro­form, koltetraklorid och andra ämnen som för närvarande inte omfattas av protokollets kontrollbestämmelser.

Parterna skall enligt artikel 9 samarbeta för att bl, a. främja forskning,

utveckling och utbyte av information om teknik för att minska utsläppen,

finna möjliga alternativ till de kontrollerade ämnena m, m. I två särskilda

180

resolutioner till protokollet utvecklas frågor om utbyte av teknisk informa­tion samt uppgiftsrapportering.

Parterna skall hälla möten med jämna mellanrum. Det första mötet med parterna skall sammankallas inom ett är efter det att protokollet trätt i kraft. På det första mötet skall bl, a, frågan om protokollets finansiering behandlas (artikel 1

1),

Wienkonventionens sekretariat skall också fungera som sekretariat för protokollet.

Frågan om konventionens permanenta administration har uppskjutits till det första mötet med parternas konferens sedan konventionen trätt i kraft. Intill dess är UNEP interimssekretariat (artiklarna 6 och 7 i konventionen).

Eftersom protokollet inte var slutförhandlat före diplomatkonferensen, kunde åtskilliga delegationer av konstitutionella skäl inte underteckna detta. Antalet signatärer blev därför begränsat. Konventionen står emel­lertid öppen för undertecknande till den 15 september 1988 (artikel 15), Därefter är protokollet öppet för anslutning (artikel 13 i konventionen).

Protokollet träder enligt artikel 16 första punkten i kraft den I januari 1989 under förutsättning att dels minst elva instrument avseende ratifika­tion, godtagande, godkännande eller anslutning har deponerats av parter som svarar för minst 2/3 av den uppskattade världsförbrukningen år 1986 av de kontrollerade ämnena, dels att konventionen vid denna tidpunkt trätt i kraft,

Inga reservationer får göras till protokollet (artikel 18),

Det bör i detta sammanhang tilläggas att de nordiska miljöministrarna gemensamt har deklarerat målet att till år 1991 i ett första steg reducera användningen av CFC 

II, 

12, 113, 114och 115 i resp, land med minst 25% i förhällande till 1986 års förbrukning och att en reduktion med 50% skall ske så snart som möjligt före är 1998/99, Man har vidare uttalat målsätt­ningenatt så snart som möjligt frysa användningen av halonerna 1211, 1302 och 2402,

Prop. 1987/88:85

6.3.2 Godkännande av Montrealprotokollet

Mitt förslag: Riksdagen skall godkänna Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet.

Skälen för mitt förslag: Regeringens miljöpolitik säväl nationellt som internationellt har som mål att trygga alla människors rätt till en god livsmiljö samtidigt som grundläggande ekologiska processer och balanser skyddas mot oåterkalleliga störningar.

Nedbrytningen av ozonskiktet är ett globalt miljöproblem. Om nedbryt­ningen tilläts fortsätta i oförminskad eller rent av i ökad takt, uppkommer allvarliga konsekvenser för människor och miljö, I ett längre perspektiv kan de grundläggande livsbetingelserna pä jorden förändras. Montrealpro­tokollet innebär enligt min mening att ett första mycket viktigt steg har tagits för att begränsa utsläppen av de ämnen som är mest aggressiva mot ozonskiktet.

181

1 Sverige vidtogs konkreta åtgärder för att minska utsläppen av CFC Prop. 1987/88:85 redan i slutet av 1970-talet, Sverige har därefter aktivt engagerat sig i förhandlingsarbetet för att få till stånd Wienkonventionen och Montreal­protokollet, Det är enligt min mening av stor vikt att Möntrealprotokollet - i enlighet med vad som förutsätts i artikel 16 - träder i kraft den I januari 1989, Jag anser det därt"ör angeläget att Sverige så snart som möjligt ratificerar protokollet. Jag vill ocksä understryka betydelsen av att vi även i fortsättningen aktivt medverkar i det internationella arbetet med att utveckla protokollets bestämmelser till ett effektivt fungerande instru­ment för att så snabbt som möjligt få bort användningen av de ämnen som bryter ned ozonskiktet. Enligt min bedömning bör en skärpning av den i protokollet föreskrivna minskningstakten övervägas så snart som möjligt.

Även om hotet mot ozonskiktet är globalt och förutsätter internationella åtgärder, är det naturligtvis nödvändigt att vi också fortsätter arbetet med att minska vår egen användning och våra egna utsläpp. Jag kommer i det följande att redovisa en plan för avveckling av användningen av CFC och haloner i Sverige.

Konventionens artiklar medför inte några problem när det gäller förhål­landet till svensk rätt. Någon situation där Sverige skulle komma att bryta mot konventionen kan inte förutses. En svensk anslutning medför inte för närvarande något behov av lagstiftning. Bestämmelserna i artikel 4 om kontroll av handel med icke-parter kommer - i takt med att de olika punkterna i artikeln blir operativa - att kräva vissa författningsändringar. Jag har samrätt med utrikeshandelsministern i dessa frågor.

Enligt protokollet och de i anslutning därtill antagna resolutionerna skall bl, a, ett omfattande informationsutbyte ske. Jag räknar härvid för Sveri­ges del med att de insatser som behövs skall kunna utföras inom ramen för den verksamhet i övrigt som bedrivs av berörda myndigheter och andra organ och med anlitande av de anslag som står till förfogande.

6.4 Styrmedel och regleringar

6.4.1 Allmänna utgångspunkter vid val av styrmedel

Sverige måste, redan för att kunna uppfylla Montrealprotokollets minimi-förpliktelser, minska användningen av CFC på områden-som i mänga andra länder sannolikt inte kommer att beröras förrän senare. Detta är en följd av Montrealprotokollets konstruktion med krav på procentuella re­duktioner av varje parts produktion och förbrukning av CFC, oavsett utgångsläget vid protokollets ikraflträdande. Vidare reglerade vi redan år 1979 det användningsområde som är lättast att undvara, nämligen CFC som drivmedel i aerosolförpackningar.

För att de svenska styrmedlen skall bli meningsfulla, mäste de utformas sä att den minskade användningen av CFC i vårt land inte får till följd att användningen ökar hos de utländska tillverkare som i dag konkurrerar med den svenska industrin.

De svenska CFC-användarnas agerande för att reducera användningen

182

och utsläppen av CFC och andra ozonförstörande ämnen är betydelsefullt i     Prop. 1987/88:85 det globala perspektivet, även om vår andel av världsförbrukningen av CFC endast uppgår till ca 0,5 %.

Det är därför viktigt att svensk industri så snabbt som möjligt utvecklar sådana alternativa tekniker och visar pä sådana alternafiva produkter som har tekniska och ekonomiska förutsättningar att slå igenom även i länder som kan uppfylla minimikraven i den internationella överenskommelsen genom att i ett första steg endast reglera användningen av CFC som drivmedel i aerosolförpackningar. Det ligger i vårt lands intresse att visa att svensk företagsamhet utvecklar och tar i praktiskt bruk nya teknologier och produkter.

Det kan i detta sammanhang finnas anledning att understryka att redan de minimikrav pä minskningar som ställs upp Montrealprotokollet ställer krav på teknologiutveckling och nytänkande. De utvecklingsinsatser som nu mäste göras inom svensk industri kommer att kunna nyttjas på en växande global marknad. Denna kommer att efterfråga teknologier och produkter i takt med att den internationella minskningstakten skärps. De svenska företagens agerande spelar naturligtvis också en mycket väsentlig roll för den svenska regeringens möjligheter att i de internationella sam­manhangen driva på utvecklingen,

6.4.2 Förslag från statens naturvårdsverk och näringslivet

Statens naturvårdsverk föreslår i sin rapport (nr 3353) om CFC en kombi­nation av ekonomiska styrmedel, vissa regleringar, information och stöd till alternativ teknik. De föreslagna åtgärderna skulle enligt verkets bedöm­ning (i maj 1987) reducera användningen/utsläppen av CFC till år 1994 med minst 25% jämfört med 1984 års värden med befintlig teknik inom ramen för en kostnad av ca 50 kr. per kg minskat utsläpp av CFC, Kostnaden för kapitalförluster för enskilda företag har därvid inte medräknats. Natur­vårdsverket framhåller dessutom att väsentligt större reduktioner kan upp­näs pä längre sikt.

Naturvårdsverket föreslär att en avgift införs på import av CFC 11, 12, 113, 114 och 115, Eventuellt borde enligt verkets mening ocksä HCFC 22, 500 och 502 avgiftsbeläggas, varvid avgiftens storlek borde graderas i relation till resp, ämnes relativa effekt på ozonskiktet. Avgiften skulle i första hand utgå på import i bulk av de angivna ämnena. Avgiften borde enligt verket också omfatta CFC-innehållet i färdiga produkter som impor­teras.

Ett beslut om ekonomiska styrmedel enligt naturvårdsverkets förslag skulle kräva riksdagens medverkan, medan verkets övriga ätgärdsförslag faller inom regeringens kompetensområde.

Naturvärdsverkets förslag har remissbehandlats. Remissinstanserna är i

stort sett eniga med verket om behovet av åtgärder mot användning och

utsläpp av de ämnen som bryter ned ozonskiktet. Det råder dock delade

meningar om bl, a, frågan hur styrmedlen bör utformas och vilka tidsramar

som bör gälla. De instanser som företräder industrin och den enskilda

sektorn är överlag kritiska till den föreslagna avgiften. Avgiftens lämplig-

183

het och effektivitet ifrågasätts också av flera remissinstanser som företrä­der offentliga intressen såsom kommerskollegium, arbetarskyddsstyrel­sen, riksrevisionsverket och koncessionsnämnden för miljöskydd. Bl, a, riksskatteverket och statskontoret framhåller att ytterligare utredningar och analyser krävs innan man kan ta ställning till förslaget.

Sveriges industriförbund och Sveriges grossistförbund föreslår i sitt gemensamma åtgärdsprogram för minskade CFC-utsläpp att en reduktion av CFC-användningen genomförs genom frivilliga åtaganden inom indu­strin i stället för genom regleringar eller avgifter. Åtgärderna skulle därige­nom kunna tidsmässigt differentieras för olika användningsområden, något som enligt förbunden inte skulle vara möjligt att göra inom ramen för naturvärds verkets handlingsprogram.

Statens naturvårdsverk har i sitt remissyttrande över industrins förslag till åtgärdsprogram framhållit att förslaget inte är tillräckligt konkret för att leda till det uppsatta målet och även i övrigt har ett antal brister.

Sveriges industriförbund har dessutom i en promemoria den 22 decem­ber 1987 - efter överläggningar med företrädare för miljö- och energide­partementet - ytterligare utvecklat sin syn på hur och i vilken takt ett avvecklingsprogram för CFC-användningen i Sverige skall kunna genom­föras för olika användningsområden. Vidare har Dow Chemical AB i en skrivelse den 12 februari 1988 redovisat sin syn på möjligheterna att i sin verksamhet avveckla användningen av CFC,

Prop. 1987/88:85

6.4.3 Genomförandet av ett samlat åtgärdsprogram

Mitt ställningstagande: En avvecklingsplan bör läggas fast för varje användningsområde för CFC. Planen bör genomföras främst med stöd av kemikalie- och miljöskyddslagstiftningen. Jag är inte beredd att förorda att en generell avgift på CFC införs.

Skälen för mitt ställningstagande: Enligt min mening är effekten av den föreslagna generella importavgiften svårbedömd, CFC-föreningarna an­vänds för ett antal ändamål och inom branscher med olika lönsamhets- . struktur och verksamhetsförutsättniogar. Den relativa kostnaden för CFC varierar mycket starkt i förhällande till produkternas försäljningspris, Näg­ra mera fullständiga analyser av hur olika marknader kommer att påverkas av den föreslagna avgiften har inte gjorts, något som också påpekats av flera remissinstanser. Enligt min bedömning står det emellertid klart att de reella möjligheterna att påverka CFC-användningen genom att höja kost­naden för CFC varierar avsevärt inom de olika användningsområdena. Av stor betydelse i detta sammanhang är också den omedelbara tillgången på alternativa produkter och produktionsprocesser.

Inom flera användningsområden föreligger det enligt min mening en uppenbar risk att användarna fortsätter att förbruka CFC som förut och enbart vältrar över kostnaderna pä nästa led. Det enda som dä uppnäs är att avgiften ökar kostnaderna för användarna samtidigt som CFC-använd-

184

ningen blir oförändrad eller ökar. Inom andra användningsområden åter - Prop. 1987/88:85 där CFC-innehållet i de färdiga produkterna är stort både värdemässigt och volymmässigt - kommer en avgift att snabbt få avsedd effekt vad gäller CFC-användningen, Avgiften kommer emellertid i dessa fall ocksä att få negativa konsekvenser från industripolitiska och samhällsekonomiska ut­gångspunkter. De handelspolitiska effekterna av den föreslagna avgiftsbe­läggningen är ocksä osäkra, i synnerhet mot bakgrund av att vi inte kan utgå från att andra länder väljer liknande styrmedel.

Mot denna bakgrund är jag inte beredd att förorda att en generell avgift på CFC införs.

Enligt min mening är de åtgärder som föreslås av industrin inte tillräckli­ga. En kombination av olika styrmedel bör därför väljas. Utgångspunkten bör vara frivilliga åtaganden, kompletterade med tvingande föreskrifter som skall garantera att målen näs. Varje användningsområde bör regleras individuellt med användningsrestriktioner, förbud och krav på återvinning m, m., sä att en reduktion av användning och utsläpp kan ske så snabbt och effektivt som möjligt med beaktande av de olika förutsättningar som råder inom olika användningsområden. Målet för arbetet mäste vara att snarast avveckla användningen och utsläppen av CFC.

Det finns emellertid anledning att analysera varje användningsområde för sig när man skall välja styrmedel och avvecklingstakt. De åtgärder som kräver författningsstöd kan genomföras med stöd av lagen (1985:426) om kemiska produkter samt ML, Med stöd av kemikalielagstiftningen kan erforderliga styrmedel utformas vad gäller hanteringen av CFC, Miljö­skyddslagstiftningen bör användas i ökad utsträckning och en skärpning bör ske av beslutsmyndigheternas praxis vid ny- och omprövning samt tillsyn av verksamheter där CFC används. Naturvårdsverket bör ocksä i egenskap av central tillsynsmyndighet meddela allmänna råd till ledning för de lokala tillsynsmyndigheterna.

Vid val av styrmedel och introduktion av alternativa produkter och processer mäste en samlad bedömning göras av effekterna på hälsa och miljö, I vissa fall kan detta leda till att CFC mäste behällas under en kort övergångstid i avvaktan pä acceptabla ersättningsmedel. Så är t. ex, fallet beträffande de ca 300 kemtvättar i Sverige som använder CFC 113 som tvättvätska. Det enda alternativet är för närvarande den tidigare använda tvättvätskan perkloretylen. En återgång till användning av perkloretylen skulle emellertid vara olämplig frän arbetsmiljö- och hälsoskyddssyn­punkt, I avvaktan på att CFC 113 ersätts av en annan tvättvätska bör därför ansträngningarna inriktas pä att under en övergångstid minimera utsläppen av CFC 113 vid resp, anläggning,

I det följande kommer jag att område för område redogöra för min syn på möjligheterna att ersätta CFC, och jag kommer ocksä att ange de tidsramar som bör gälla för avvecklingen inom de olika användningsområdena.

Vid de överläggningar som jag har haft med industriförbundet och olika

företrädare för stora CFC-användare har framkommit att en rad konstruk­

tiva initiativ redan har tagits för att begränsa CFC-användningen och att

man är beredd aft gä vidare i denna del. Vid dessa överläggningar har

grunden lagts för en gemensam syn på möjligheterna att inom olika an-

185

vändningsområden åstadkomma realistiska avvecklingsprogram,

Prop. 1987/88:85

Jag vill ocksä framhålla betydelsen av att kommunerna, landstingen och staten liksom enskilda företag i sin upphandling strävar efter att inte välja produkter som innehåller eller framställts med hjälp av CFC. Också i detta avseende har redan fattats flera miljömedvetna och framsynta beslut.

För att säkerställa ett snabbt och konsekvent avvecklingsprogram har jag för avsikt att föreslå regeringen att inom ramen för kemikalielagstift­ningen meddela föreskrifter om användningen av CFC och haloner i en särskild förordning som kommer att omfatta de kemikalier som tas upp i Montrealprotokollet. Förordningen avses innehålla allmänna aktsamhets-regler samt förbud inom viss tid mot yrkesmässig användning i olika verksamheter av CFC. Vidare bör nuvarande reglering av aerosolförpack­ningar kvarstå. Förordningen avses vidare ge möjligheter att i övrigt styra användningen inom olika områden. Slutligen bör förordningen för att mot­verka utsläpp av CFC ocksä innehålla bemyndiganden för att myndigheter­na skall kunna meddela föreskrifter i olika avseenden, bl, a, vad gäller kyl-och värmeanläggningar och behörigheten att installera, reparera och un­derhålla sådana anläggningar. Överträdelser av förordningens bestämmel­ser bör medföra straffansvar.

Genom den reglering av CFC-användningen jag avser att föreslå, säker­ställs att avvecklingen sker pä ett snabbt och effektivt sätt utan att någon enskild bransch eller nägra enskilda företag förfördelas. Jag förutser ocksä att det kan finnas behov av att under en övergångstid medge vissa begrän­sade undantag. Jag vill emellertid redan här förutskicka att undantag bör få meddelas endast i mycket begränsad omfattning, t, ex. för aerosolförpack­ningar för medicinskt bruk. I den mån undantag medges bör det vara möjligt att ta ut s. k. dispensavgift.

Utöver den särskilda regleringen av användningen av CFC och haloner som jag ämnar föreslå gäller naturligtvis även i fortsättningen ML:s be­stämmelser om förutsättningarna för bedrivandet av miljöfarlig verksam­het. Myndigheternas arbete med tillståndsprövning och tillsyn enligt denna lagstiftning är ett mycket viktigt instrument för att genomföra den avveck­lingsplan jag nu föreslår. Jag förutsätter att myndigheterna vid sina beslut i tillsyns- och tillståndsärenden beaktar avvecklingsplanen. Givetvis bör myndigheterna härvid noga överväga eventuella möjligheter att för ett företag, utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet, få till stånd en snabbare avveckling än vad som enligt avvecklingsplanen bör gälla för användningsområdet som helhet. Likaså bör myndigheterna ta till vara eventtiella möjligheter tiU stegvisa reduceringar.

För några användningsområden måste CFC-användningen fä fortgå yt­terligare ett begränsat antal är, I dessa fall är det angeläget att användning­en och utsläppen av CFC reduceras så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt även under avvecklingsfiden. Sädana reduceringsåtgär­der bör övervägas vid resp. anläggning där CFC används. De typer av åtgärder som aktualiseras kan innefatta exempelvis tätning för att hindra läckage, insamlings-, renings-, återvinnings- och destruktionsåtgärder, för­bättrad skötsel, förbättrad maskinutnjstning m. m.

För att fä till stånd ett mera systematiskt arbete med dessa frågor och en

186

bättre samhällskontroll bör bilaga A till miljöskyddsförordningen Prop. 1987/88:85 (1981:574) kompletteras med att tillständs- resp, anmälningsplikt införs eller utvidgas för vissa verksamheter där CFC används, som exempelvis tillverkning av plastvaror, ytbehandling och kemtvättar, I fortsättningen bör i princip all verksamhet där mer än 100 kg CFC eller sammanlagt mer än 1 ton övriga halogenerade klorfluorkarboner används per är vara till­ständs- eller anmälningspliktig enligt ML, Tillståndsplikt bör härvid bl, a. i princip gälla för verksamheter där mer än 1 ton CFC används per år.

Miljöskyddslagsystemet innebär emellertid att tillstånds- eller anmäl­ningsskyldighet endast kommer att gälla nyanläggningar eller ändringar av inrättningar eller deras användning. Icke tillständs- eller anmälningsplikti­ga verksamheter, där CFC används och som pågår vid ikraftträdandet, kan man emellertid ingripa mot med stöd av ML:s tillsynsregler.

Pågående verksamheter, där CFC används och som redan har till-ståndsprövats enligt miljöskyddslagstiftningen, bör i många fall kunna omprövas. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till de vidgade möjligheter fill omprövning enligt ML som jag senare kommer att föreslå i avsnitt 10.

Jag vill också erinra om att Montrealprotokollet inte slutgiltigt fastslår vad som skall gälla under tiden fram till år 2000, Tvärtom ger protokollet möjlighet till ändringar i reduktionstakten om detta skulle visa sig erforder­ligt. En snabb teknikutveckling kan ge tillgång till ersättningsämnen och alternativa teknologier vid en tidigare tidpunkt än vad som nu kan förutses och därmed öppna möjligheter till en snabbare avveckling. Om den alarme­rande utvecklingen med en snabbt ökande nedbrytning av ozonskiktet över Antarktis fortsätter, uppkommer också behov av omedelbara övervä­ganden om en skärpning av den överenskomna avvecklingstakten för att slutmålet enligt protokollet nämligen en fullständig eliminering av an­vändningen av CFC och haloner - skall uppnås snabbare. Jag avser att kraftfullt verka för de skärpningar av avvecklingstakten som kan behövas.

De överiäggningar som jag har hållit med företrädare för branschorgani­sationer och stora CFC-användare visar att arbete pågår och initiativ har tagits eller planeras inom olika användningsområden. Vi står emellertid bara i början av ett mödosamt arbete, som mäste bedrivas energiskt och systematiskt och som kräver en aktiv medverkan av alla berörda. En snabb nedskärning av användningen av CFC i ett högt teknologiskt utveck­lat samhälle som Sverige går inte att genomföra utan att vissa omställnings­problem uppkommer. Som jag redan har sagt kan det emellertid ocksä mycket snart visa sig vara en fördel för den svenska industrin att ligga i den främsta linjen när det gäller utveckling och idrifttagande av ny teknik och framställning av alternativa produkter på detta område. Härigenom kan också pä sikt betydande konkurrensfördelar uppnäs gentemot utländska konkurrenter. Flera svenska initiativ på detta område har redan rönt en internationell uppmärksamhet.

187

6.5 Avvecklingsplan

Prop. 1987/88:85

6.5.1 Avvecklingsplanen i stort

Målet för säväl det nationella arbetet som det svenska agerandet i interna­tionella sammanhang måste vara att användningen av ozonskiktsnedbry-tande CFC och haloner skall minska i så snabb takt som möjligt. Det övergripande slutmålet måste vara en total avveckling av användningen av sädana kemikalier sä snart som möjligt.

Jag anser det angeläget att en konkret avvecklingsplan för den svenska användningen av CFC och haloner nu slås fast. En sådan plan behövs bl. a, för att ge underlag för planering inom industrin och för arbetet vid de myndigheter som har ansvar för tillämpningen av kemikalielagstiftningen samt för tillståndsprövningen och tillsynen enligt miljöskyddslagstiftning­en.

Genom att lägga fast en plan för avvecklingen av CFC-användningen i Sverige stimulerar och bidrar vi vidare till att motsvarande planer tas fram i andra länder.

För att inte svenska produkter. Framställda med hjälp av CFC, skall ersättas med motsvarande importerade produkter bör i princip importen av sådana produkter regleras parallellt rned den svenska produktionen i de fall importen kan konkurrera och en reglering är möjlig. Jag avser därför att senare föreslå regeringen att ge kemikalieinspektionen och statens na­turvärdsverk i uppdrag att - i samråd med kommerskollegium - klarlägga behovet av och möjligheterna till en sådan reglering av importen inom ramen för Montrealprotokollets bestämmelser,

I det följande kommer jag att redovisa hur den svenska användningen av CFC och ozonskiktsnedbrytande haloner bör avvecklas inom olika an­vändningsområden. Avvecklingsplanen innebär att förbrukningen av CFC vid utgången av år 1990 kommer att ha reducerats med minst 2400 ton, dvs, ha halverats i förhållande till 1986 års nivå. Programmet innebär vidare att den svenska förbrukningen av CFC i princip kommer att ha upphört senast vid utgången av år 1994 vid all nyproduktion av varor eller anläggningar som framställts med hjälp av CFC eller som innehåller CFC. Slutligen innebär avvecklingsplanen ,att all förbrukning av ozonnedbrytan­de haloner skall upphöra snarast möjligt. Tidpunkten för denna avveckling bör läggas fast senast i samband med en allmän översyn av avvecklings­planen som bör göras inom två år.

En utgångspunkt för avvecklingsplanen är att ingen användning av CFC får tillkomma utanför de nio användningsområden som anges i det följan-, de. Vidare skall senast fr. o, m. är 1990 förbrukningen av CFC inom vart och ett av de nio användningsområdena vara begränsad till högst 1986 års nivå, om inte ytteriigare begränsningar anges i det följande.

Avvecklingsplanen avser användningen av de fullständigt halogenerade

CFC-föreningar och haloner som anges i Annex A till Montreal-protokol­

let, I vissa fall kan sådana föreningar övergångsvis behöva ersättas av

vissa ofullständigt halogenerade kolväten, framför allt HCFC 22, som även

de har en viss begränsad ozonskiktsnedbrytande potential av exempelvis

storieksordningen 0,05 för HCFC 22 jämfört med CFC 11 och CFC 12 som

18

haren motsvarande potential på 1,0, dvs, 20 gånger större. Jag vill emeller- Prop, 1987/88:85 tid i detta sammanhang ånyo understryka att målsättningen bör vara att avveckla även användningen av ofullständigt halogenerade CFC-förening­ar, Dessa frågor får bli föremål för ytterligare överväganden vid den översyn av avvecklingsplanen som bör ske senast inom två år och som jag kommer tillbaka till i det följande. Jag vill också understryka betydelsen av att vi med all kraft också verkar för att minimera användningen av andra ozonskiktsnedbrytande ämnen än CFC och haloner som främst metylklo­roform och koltetraklorid. Jag vill i detta sammanhang ocksä framhålla vikten av att CFC-användningen inte får ersättas av en användning av andra kemikalier som medför miljö- eller hälsorisker.

Den branschvisa avvecklingsplanen bygger pä dagens förutsättningar, kunskaper och bedömningar när det gäller alternativ teknik, alternativa produkter, miljösituation m, m. Dessa förutsättningar kan givetvis komma att förändras - i första hand genom att teknik- och produktutvecklingen säväl i Sverige som i vär omvärld går snabbare än vad som nu kan förutses. Det kan heller inte uteslutas att utvecklingen av ny teknik och alternativa produkter inom något användningsområde går långsammare än vad som nu kan förutses. Tillkomsten av Montrealprotokollet i september 1987 har emellertid redan medfört en växande global marknad för alternativa pro­dukter och kemikalier. Kunskaperna om miljösituationen kommer också successivt att öka. Värdefulla erfarenheter kommer att vinnas inom ramen för den avveckling som nu inletts. Det är därför viktigt att den nu föreslag­na avvecklingsplanen följs upp och ses över inom två år. En sådan översyn bör även göras med utgångspunkt i den internationella utvecklingen på området. Jag avser att föreslå regeringen att ge statens naturvårdsverk i uppdrag att i samråd med kemikalieinspektionen och statens industriverk vid utgången av år 1989 redovisa en sådan uppföljning av avvecklingspla­nen samt lämna förslag till eventuella justeringar.

Avvecklingsplanen förutsätter ett betydande utvecklings- och omställ­ningsarbete inom den svenska industrin. Jag har därför vid flera tillfällen överlagt-med bl, a, industriförbundet och olika branschorgan i samband med att förslaget uta/betats. Överläggningarna har präglats av öppenhet och konstruktivitet.

Mot bakgrund av dessa överläggningar anser jag mig kunna förutsätta att industriförbundet och berörda branschorgan aktivt och positivt kommer att medverka i det nu förestående arbetet. En sådan medverkan är mycket viktig inte minst när det gäller att sprida kunskap om utvecklingsarbete, få till stånd ändamålsenliga utbildningsinsatser, föreskrifter och branschnor­mer samt en korrekt och heltäckande rapportering av användning och utsläpp av CFC och haloner,

CFC-föreningar används i Sverige till många ändamål. Flera nya an­vändningsområden har tillkommit under de senaste åren. Den svenska förbrukningen uppgick år 1986 till knappt 5000 ton enligt naturvärdsver­kets uppskattning. Ingen tillverkning av CFC sker inom Sverige,

Avvecklingsplanen för CFC är indelad i nio användningsområden: steri­

lisering, sprayförpackningar, förpackningsmaterial, verkstadsindustri

(rengöring), kemtvättar, mjuk skumplast, hård skumplast (extruderad po-

189

lystyren), hård skumplast (polyuretan) och köldmedier (kylanläggningar,     Prop. 1987/88:85 värmepumpar m, m,). Dessutom behandlas i planen frågan om avveckling av användningen av haloner.

De största användningsområdena för CFC, som vardera står för omkring en fjärdedel av den svenska totalanvändningen, avser köldmedier och tillverkning av härd skumplast av polyuretan. Användningen för tillverk­ning av mjuk skumplast och för härd skumplast av extruderad polystyren svarar tillsammans likaså för mer än en fjärdedel av den svenska totalan­vändningen.

Vid flertalet tillämpningar avgår de CFC-föreningar som används direkt i samband med produktionen. Vid andra användningar - framför allt till­verkning av hård skumplast och kyl- och värmeanläggningar - ingår merparten av använd CFC i de färdiga produkterna. Sett i ett längre tidsperspektiv kommer även dessa CFC-mängder att tillföras atmosfären om de inte återvinns eller destrueras när produkterna tas ur bruk. Förutom att minska CFC-användningen i nyproduktion är det därför viktigt att ta till vara och utveckla metoder och system för att ta om hand CFC vid t, ex, skrotning av kylskåp.

Jag övergår nu till att för varje användningsområde ange en avvecklings­plan.

De siffror som anges för användningen är 1986 grundas i huvudsak pä beräkningar av naturvärdsverket i november 1987, En mera detaljerad kartläggning av 1986 ärs förbrukning kommer att genomföras av verket under våren 1988,

6.5.2   Sterilisering

Användningen år 1986 uppskattas till ca 50 ton.

CFC används för sterilisering endast i begränsad omfattning. Alternativa processer för sterilisering är under mycket snabb utveckling.

Min bedömning är att användningen av CFC för sterilisering kan och bör ha upphört senast vid årsskiftet 1988/89.

6.5.3   Sprayförpackningar

Användningen år 1986 uppskattas till ca 90 ton.

Användningen av CFC i sprayfönwckningar stod i mitten av 1970-talet för halva CFC-användningen i Sverige, Användningen har sjunkit drasfiskt genom förbudet mot användning av fullständigt halogenerade CFC i aero­solförpackningar. Utanför detta förbud faller dock bl, a, användningen av produkter som omfattas av speciallagstiftningarna när det gäller livsmedel och läkemedel. Genom de ändringar som infördes i samband med antagan­det av lagen (1985:426) om kemiska produkter kan regeringen numera föreskriva att förbudet mot användning av CFC i sprayförpackningar ock­sä skall gälla produkter som faller under livsmedelslagen (1971:511) och läkemedelsförordningen (1962:701),

Vidare har vissa sprayförpackningar som innehåller enbart CFC - alltså

inte bara CFC som drivmedel för att driva ut någon annan substans - fallit

190

utanför tillämpningsområdet för förbudet.

Det nu gällande användningsförbudet mot CFC i sprayförpackningar bör     Prop. 1987/88:85 vidgas till att avse även de användningar jag nyss nämnt. Skulle starka behov föreligga för en fortsatt begränsad användning i vissa läkemedel bör undantag från förbudet kunna medges.

Min bedömning är att användningen av CFC i sprayförpackningar kan och bör ha upphört senast vid årsskiftet 1988/89, Begränsade undantag kan behöva medges för användning i vissa läkemedel,

6.5.4   Förpackningsmaterial

Användningen år 1986 uppskattas till ca 130 ton.

Fullständigt halogenerade CFC används för förpackningar av extru­derad polystyren (CFC 12), av polyeten (CFC 12 och CFC 114) och av polyuretan (CFC 11),

Förpackningar som framställts med hjälp av CFC konkurterar med och kan ersättas av andra produkter som framställts utan användning av CFC, säsom exempelvis bubbelfolie, oskummad polyeten, papp och wellpapp.

Min bedömning är att användningen av CFC i förpackningsmaterial kan och bör ha upphört senast vid årsskiftet 1989/90,

6.5.5   Rengöring m. m. inom verkstadsindustrin

Användningen är 1986 uppskattas till ca 350 ton.

Huvuddelen av CFC-användningen inom verkstadsindustrin avser ren­göring av elektronisk utrustning, främst för att tvätta bort flussmedel och harts efter lödning av kretskort. Den växande produktionen av ytmontera-de kretskort har lett till en ökande användning.

Både i USA och Sverige pågår utprovning av rengöringsteknik utan CFC, utveckling av flussmedel som inte behöver tvättas bort m, fl, projekt som skall göra CFC-användningen överflödig. Utvecklingen på området är mycket snabb.

Min bedömning är att användningen av CFC inom verkstadsindustrin kan och bör ha upphört senast vid årsskiftet 1990/91,

6.5.6   Kemtvättar

Användningen år 1986 uppskattas till ca 300 ton.

För kemtvätt används CFC 113, Ett snabbt förbud mot sådan använd­ning skulle innebära att kemtvättarna måste behålla resp, gå över till användning av perkloretylen, Perkloretylen innebär stora problem från främst arbetsmiljösynpunkt men också för den yttre miljön. En sådan övergång till perkloretylen är därför inte önskvärd. Kemtvättarna bör därför ges en viss övergångstid, innan användningen av CFC måste upphö­ra.

Under övergångstiden är det angeläget att förbrukningen av CFC vid de

enskilda tvättarna begränsas så långt det är möjligt. Sådan utsläppsreduce­

ring bör ske genom bl, a, installation av utrustning för torkkontroll. Stora

förluster sker nu i samband med att kläderna tas våta ur maskinen. Vidare

191

bör bl, a, utrustningen för slutdestination förbättras, läckor tätas, rostfritt     Prop, 1987/88:85 material införas samt utbildning anordnas. Åtgärder av detta slag - inbe­gripet utfärdande av allmänna råd m,m,  -  bör sä snart som möjligt initieras av fillsynsmyndigheterna i nära samarbete med branschen.

Min bedömning är att all användning av CFC i kemtvättar kan och bör ha upphört senast vid årsskiftet 1994/95, Jag bedömer vidare att använd­ningen inom kemtvättbranschen kan och bör ha minskats med ca 30%, till ca 210 ton per år, vid årsskiftet 1990,'91 genom olika åtgärder av det slag jag nämnt tidigare,

6.5.7   Mjuk skumplast

Användningen år 1986 uppskattas till ca 650 ton,

CFC används i huvudsak för framställning av lätta produkter (med lägre volymvikt än 25 kg/m), CFC-bläst mjuk skumplast används för madras­ser, möbler, bilsäten, tvättlappar, emballage m, m. Tyngre produkter kan blåsas med koldioxid. Ibland kombineras tyngre och lättare produkter i s. k. sandwichkonstruktioner. All CFC avgår vid tillverkningen.

Avveckling av mjuka skumplastprodukter som är framställda med hjälp av CFC kan ske dels genom ändrade produkter med en mindre andel lätta kvaliteter, dels genom övergäng till alternativa bläsmedel för de lätta kvaliteterna och dels, i vissa fall, genom utbyte mot andra produkter än sådana av mjuk skumplast.

Min bedömning är att användningen av CFC för framställning av mjuk skumplast kan och bör ha upphört senast vid årsskiftet 1990/91.

6.5.8   Hård skumplast, extruderad polystyren (XPS)

Användningen år 1986 uppskattas tiU ca 750 ton.

För framställning av produkter av extruderad polystyren (XPS) används CFC 12. Endast ca 10% av använd CFC avgår vid tillverkningen. Resten kan förväntas successivt avgå ur produkterna under en lång följd av är. Produkterna används främst för isolering av husgrunder, vägar och järnvä­gar samt kring rörledningar. Användningen för vägar uppgår till ca 30% och för järnvägar tUl ca 20% av total användningen av extruderad polysty­ren. Ca 70% av användningen avser användning i eller i kontakt med jord. Mer än en tredjedel av den svenska produktionen av extruderad polysty­ren exporteras.

Två betydande svenska användare av CFC-blåst XPS, vägverket och SJ, har beslutat att avveckla sin användning av sådant isoleringsmaterial. I Norge pågår en Uknande utveckling. Även andra stora användare som kommunerna och landstingen har aviserat alt de överväger att fatta liknan­de beslut.

Isoleringsmaterialet extruderad polystyren har ett antal fördelar från

rent teknisk synpunkt, såsom bl, a. hög hållfasthet, låg fuktkänslighet och

god isoleringsförmåga. Det konkurterar dock och kan ersättas med ett

antal andra isoleringsmaterial som under läng tid funnits på marknaden och

vars egenskaper är väl kända. Dessa produkter baseras i första hand på

192

fibermaterial som mineralull, glasull och stenull. Dessutom förekommer     Prop. 1987/88:85 expanderad polystyren som blåses med vattenånga.

CFC-bläst XPS tillverkas vid tvä anläggningar i Sverige av tvä olika tillverkare. Anläggningarna är belägna i Skövde och Norrköping, Båda tillverkarna har anfört att en övergäng till HCFC 22 eller andra blåsmedel är möjlig. De har dock redovisat olika bedömningar av hur snabbt detta kan ske. Hos den tillverkare som anser sig behöva längst tid - till år 1995 - sysselsätts drygt 30 personer vid XPS-tillverkningen vid en anläggning i Norrköping,

Min bedömning är att användningen av CFC i produkter av hård skum­plast, framställda av extruderad polystyren, kan och bör ha upphört senast vid årsskiftet 1990/91,

6.5.9 Hård skumplast, polyuretan

Användningen är 1986 uppskattas till ca I 240 ton.

För framställning av produkter av hård skumplast av polyuretan an­vänds CFC 11. Huvuddelen av produkterna används för isolering i bl. a, väggpaneler, garageportar, ytterdörtar, husvagnar, mjölktankar, kyl­diskar, fjärtvärmerör och kylskåp m. m. Återstoden används för konstruk­tionsdetaljer i bilinredningar m. m. Endast ca 10% av använd CFC avgår vid tillverkningen. Resten kan förväntas successivt avgå ur produkterna under en lång följd av är.

En avveckling av CFC-användningen vid tillverkning av hård skumplast framställd av polyuretan innebär särskilda svårigheter när det gäller säda­na produkter där polyuretan - som ett delmoment i tillverkningen av en produkt - skummas direkt pä olika andra material. Skumningen medför möjligheter att integrera ledningar, minska plåttjocklekar, fä produkterna täta m. m. Detta förfarande utnyttjas vid framställning av många slags produkter som kyl- och frysskåp, varmvattenberedare och Qärtvärmerör, Likaså innebär en avveckling särskilda svårigheter för bilindustrin när det gäller vissa delar eller konstruktionselement i bilarna. Sädana konstruk­tionselement är ofta - i sig eller som en del i ett annat element - av betydelse från säkerhetssynpunkt.

Utveckling av alternafiv fill användning av CFC pågår.

Min bedömning är att användningen av CFC i produkter av härd skum­plast, framställda av polyuretan, helt kan och bör ha upphört senast vid årsskiftet 1994/95. För användningsområden utom dem där särskilda svå­righeter föreligger enligt vad jag tidigare har anfört, nämligen inom bilindu­strin och för särskilda isoleringsändamäl, kan och bör användningen av CFC ha upphört senast vid årsskiftet 1990/91.

För att minska utsläppen av CFC till atmosfären bör vidare klarläggas

möjligheterna att destruera CFC i samband med bl, a, skrotning av kylskåp

med CFC-haltigt isoleringsmaterial. Jag avser därför föreslå regeringen att

ge naturvärdsverket i uppdrag att dels genomföra fortsatta förbrännings­

försök för att bedöma eventuella kortosionsrisker samt yttre och inre

miljörisker, dels i nära samarbete med Sveriges industriförbund. Svenska

kommunförbundet samt berörda branschorgan och företag utreda kostna-

193

13    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

der och lämpliga administrativa former för insamling och fragmentering, 1     Prop, 1987/88:85 detta sammanhang bör även klarläggas förutsättningarna för omhänderta­gande av CFC-haltiga arbetsmedier vid skrotning av kyl- och frysskåp,

6.5.10 Arbetsmedier i kylanläggningar, värmepumpar m. m.

Användningen år 1986 uppskattas till ca 1 240 ton.

Kyl-, värme- och klimatanläggningar med CFC-föreningar som arbets­medium har en vitt spridd användning från kylskåp och andra kylenheter i hushåll, butiker, industrier, isbanor, fordon m, m, till värmepumpar och luftkonditioneringsaggregat av varierande storlek, CFC 12 är den vanligast förekommande CFC-föreningen,

En betydande del av användningen sker i samband med service och reparation av befintliga anläggningar. Valet av arbetsmedium är nära kopp­lat till anläggningens konstruktion och dimensionering när det gäller kom­pressorer, ventiler, rörledningar m, m. Det kan därför vara svårt att byta arbetsmedium i befintliga anläggningar.

Utvecklingsarbete pågår när det gäller att finna alternativ till använd­ningen av CFC 12,

Min bedömning är att användningen av CFC som arbetsmedium i nya installationer av kyl-, värme- och klimatanläggningar kan och bör ha upp­hört senast vid årsskiftet 1994/95. Efter denna tidpunkt bör det endast återstå en mycket begränsad och successivt minskande användning av CFC vid service och reparation av befintliga anläggningar.

Jag anser vidare att CFC-användtiiingen inom detta område kan och bör ha minskat med minst 25% till ca 900 ton vid årsskiftet 1990/91 och med ytteriigare minst 25% till ca 600 ton till årsskiftet 1992/93. Dessa minsk­ningar bör kunna åstadkommas genom dels övergång till andra arbetsmedi­er i vissa befintliga och framför allt nya anläggningar, dels övergäng till indirekta kylsystem som kräver en mindre mängd arbetsmedium, dels tärningar av läckage, dels bättre konstruktioner, underhåll och skötsel och dels omhändertagande av arbetsmedium vid service, reparation och even­tuellt även skrotning i enlighet med vad jag tidigare anfört.

Inom naturvårdsverket utarbetas för närvarande förslag till föreskrifter och råd för att åstadkomma angivna användnings- och utsläppsminskning­ar. Arbetet sker i nära samarbete med berörda branschorgan och innefattar frågan om krav på särskild behörighet för den som installerar och reparerar kyl- och värmepumpsanläggningar,

6.5.11 Haloner

Användningen är 1986 uppskattas till ca 200 ton,

Ozonskiktsnedbrytande haloner används, för närvarande i begränsad

utsträckning, främst som brandsläckningsmedel i vissa fasta anläggningar

och portabla brandsläckare. Användningen av sådana haloner och förut­

sättningarna för att övergå till andra brandsläckningsmedel utreds för

närvarande genom naturvårdsverket i samarbete med Svenska brand­

skyddsföreningen. Inom kort kommer dessutom en gemensam nordisk

194

utredning att påbörjas med syfte att utarbeta förslag till olika avvecklings-     Prop. 1987/88:85 åtgärder.

Min bedömning är att användningen av halon 1211, 1301 och 2402 bör upphöra sä snart som möjligt. En snabb avveckling är synnerligen angelä­gen med hänsyn till dessa ämnens stora ozonnedbrytande effekt. Jag avser ta ställning till frågan när en sådan avveckling kan och bör vara genomförd senast vid den översyn av avvecklingsplanen som skall ske inom tvä är,

6.6 Kostnader och resursbehov

De ekonomiska konsekvenserna för olika företag och användare i samband med den nu föreslagna avvecklingsplanen kan för närvarande inte precise­ras. Detta framgår säväl av naturvärdsverkets som industriförbundets rapporter, förslag och yttranden. Inte heller har det varit möjligt att fä fram sädana mer preciserade och fullständiga uppgifter vid de överläggningar jag har haft med industriförbundet, olika branschorgan och vissa stora användare. Jag vill dock understryka att de utvecklingskostnader som det här blir fräga om inte frän industrins eller användarnas sida har framhållits som något hinder mot den planerade avvecklingen.

Jag vill vidare framhålla att avvecklingsplanen har gjorts med beaktande av bl, a, möjligheterna till alternativ produktion och alternafiva produkter inom resp, användningsområde. För de användningsområden där utveck­lings- och omställningsproblemen är störst är därför avvecklingstiden ock­så längst, i vissa fall upp till sju år. Härigenom möjliggörs en successiv omställning i planerade steg för resp, företag och användare,

1 detta sammanhang är det också av stor betydelse att programmet för den planerade avvecklingen är så konkret som möjligt och att avvecklings­tidpunkter anges. Härigenom skapas förutsättningar för att berörda företag skall kunna göra en rationell och långsiktig ekonomisk planering av ut­vecklingsarbete, investeringar m, m,

I ett internationellt perspektiv bör pä längre sikt den teknik- och pro­duktutveckling som nu inleds kunna bli till stor fördel för svensk industri.

För att underlätta omställningsarbetet bör frisläppandet av investerings­fonder för miljöåtgärder kunna bli av stor betydelse. Likaså bör de olika former för statligt stöd som administreras av främst styrelsen för teknisk utveckling och naturvärdsverket kunna utnyttjas för teknisk utveckling och forskning i detta sammanhang.

Mot denna bakgrund bedömer jag att avvecklingsplanen kommer att kunna genomföras inom ramen för acceptabla kostnader för svenskt nä­ringsliv och svensk industri, liksom för det svenska samhället i stort.

En fortsatt nedbrytning av ozonskiktet skulle innebära radikalt försäm­rade förutsättningar för biologisk produktion och för mänskligt liv. De begränsade kostnader för förebyggande åtgärder som nu uppstår för indu­strin och samhället måste ses i relation till de långt större umbäranden och kostnader som senare skulle uppkomma om nedbrytningen av ozonskiktet skulle tillåtas fortgå.

Arbetet vid olika berörda myndigheter för att genomföra den föreslagna

avvecklingsplanen bör i princip kunna utföras inom ramen för dessa myn-

195

digheters ordinarie resurser.

Som framgår av vad jag tidigare har anfört bör naturvårdsverket och Prop. 1987/88:85 kemikalieinspektionen ges i uppdrag att genomföra vissa utredningsarbe­ten, viss rådgivnings- och informationsverksamhet samt viss försöksverk­samhet av engångskaraktär under det kommande budgetåret. För att sä effektivt och snabbt som möjligt fä till stånd och genomföra denna verk­samhet bör särskilda medel till ett sammanlagt belopp av 2,9 milj,kr. för budgetåret 1988/89 ställas till dessa myndigheters förfogande. Jag återkom­mer till detta vid min behandling av anslagsfrågorna.

196

7 Miljöskador m. m.

Prop. 1987/88:85

Mina förslag i korthet:

  Frän en miljöskadeförsäkring skall skadelidande i vissa fall få

ersättning för miljöskador,

  Bidrag till försäkringen skall betalas av dem som utövar miljöfar­

lig verksamhet,

  Den som har utövat miljöfarlig verksamhet är skyldig att vidta

återställningsätgärder även sedan verksamheten har upphört,

  Naturvärdsverket fär besluta om bidrag till återställning i vissa

fall när något ansvar inte kan krävas ut enligt ML.

7.1 Utgångspunkter

Den tekniska och industriella utvecklingen i Sverige under det senaste århundradet bildar grunden för vårt nuvarande välstånd, men denna ut­veckling har också haft negativa sidor. Bl, a, finns det risk för skador på liv eller hälsa eller den omgivande miljön samt den ekologiska balansen i naturen till följd av kemiska ämnen eller substanser som sprids som förore­ningar från miljöfarlig verksamhet. Sådana miljöproblem kräver åtgärder från samhällets sida. Omfattande åtgärder har, när det gäller att förebygga skador, vidtagits inom ramen för prövning och tillsyn av miljöfarlig verk­samhet enligt ML, Ett viktigt led i det förebyggande miljöarbetet utgörs vidare av lagen (1985:426) om kemiska produkter som har till syfte att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. Sädana förebyggande åtgärder är nödvändiga för att skydda hälsa och miljö. Om en miljöskada likväl uppkommer, bör åtgärder vidtas för att återställa det som har skadats och bereda de skadelidande skälig ekonomisk gottgörelse för förluster och lidande,

 Enligt 5 § ML gäller bl, a, att den som utövar eller ämnar utöva miljöfar­lig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighets­mått som skäligen kan fordras för att avhjälpa olägenheter. Detta innebär

.att utövaren av en miljöfarlig verksamhet i princip är skyldig att vidta skäliga återställningsätgärder för att minska eller eliminera inträffade ska­dor pä ett mark- eller vattenområde. Krav på sädana åtgärder kan framstäl­las av det allmänna samt - med vissa begränsningar - även av enskilda sakägare. När det gäller att verkligen få återställningsätgärder vidtagna kan det dock uppstå svårigheter att finna någon ansvarig som kan fås att bekosta eller.genomföra åtgärden. Det kan exempelvis hända att det inte går att klargöra varifrån miljöskadan härrör eller att den som är skyldig att vidta åtgärden saknar tillgångar att ersätta kostnaderna. När fråga är om direkta saneringsåtgärder för att minska risken för skador på miljön till

. följd av t, ex, en deponering eller annat utsläpp av skadliga ämnen, kan också i många fall ingripanden på grund av den. akuta skaderisken behöva

197

ske så snabbt att ansvarsförhållandena inte hinner klaras ut i förväg. När     Prop. 1987/88:85

kostnaderna har förskotterats av allmänna medel, visar erfarenheten att

samhällets möjligheter att i efterhand fä ersättning för kostnaderna för den

nödvändiga saneringen i vissa fall är små. De förhållanden som kom i

dagen i samband med den s. k. BT Kemi-affären är exempel på detta.

Saneringen där har kommit att kosta samhället stora summor.

Gällande regler om ersättning för skador till följd av miljöfarUg verksam­het finns i miljöskadelagen (1986:225) som trädde i kraft den Ijuli 1986.

Miljöskadelagen är tillämplig når verksamhet pä en fastighet orsakar skador i omgivningen genom olika former av vatten-, mark- och luftförore­ningar, buller, skakningar eller andra liknande störningar, Lagen innebär att den som bedriver miljöfarlig verksamhet pä en fastighet har fått ett ökat ansvar för skador som verksamheten medför. En utgångspunkt är att den som på en fastighet bedriver verksamhet som orsakar skador i omgivning­en skall ersätta dessa även om han inte har orsakat skadan avsiktligt eller genom vårdslöshet (s, k, strikt ansvar). Detta strikta ansvar gäller även vid helt tillfälliga störningar, t. ex, enstaka gasutsläpp i luften. Dock görs i lagen vissa undantag för störningar som är av sä vanligt slag att de rimligen mäste tålas. Miljöskadelagen innehåller också särskilda regler om ersätt­ning för vissa typer av skador som kan uppstå vid grävnings- och spräng­ningsarbeten.

Rätten till ersättning enligt miljöskadelagen omfattar person- och sak­skador. Lagen ger ocksä rätt till ersättning för rena förmögenhetsskador som inte är bagatellartade.

Skadeståndsansvaret enligt miljöskadelagen skall i första hand bäras av fastighetsägaren. Även nyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten kan bli ansvariga. Bo­stadshyresgäster har dock inte något strikt ansvar. Till kretsen av skade­ståndsansvariga hör också de som i egen näringsverksamhet utför ett miljöfarligt arbete på en fastighet, s. k, entreprenörer.

Erfarenheterna av miljöskadefrägor visar att det är svårt att med full säkerhet fastställa att en viss miljöskada har orsakats av en viss störning, I miljöskadelagen har därför kravet på bevisning när det gäller sambandet mellan en störning och en skada lagts pä en sådan nivå att det enligt lagen räcker att det föreligger "övervägande sannolikhet" för ett sådant sam­band. Härigenom ökas möjligheterria för en skadelidande att få ersättning för en skada. Tvister om ersättning prövas av tingsrätt. Avser ersättningen skada pä fastighet eller dylikt skall tvisten dock prövas av fastighetsdom­stol, som i samband därmed ocksii får pröva andra anspråk om det är lämpligt.

Även om skadeståndsreglerna vid miljöskador har förbättrats genom

miljöskadelagen, kan de visa sig otillräckliga som medel att lämna ersätt­

ning åt den som drabbas av en sådan skada exempelvis därför att det inte

kan klargöras varifrån en skadlig förorening härtör. När en skada uppkom­

mer först så småningom eller visar sig först senare - framför allt vid

föroreningar av olika slag - finns det vidare risk för att skadeståndsan­

språket kan vara preskriberat. Dessutom fär man räkna med att en enskild

skadeståndsskyldig i många fall varken har medel att betala skadorna eller

198

något försäkringsskydd mot dessa. Det kan nämnas att gängse ansvarsför-     Prop. 1987/88:85 säkringar för närvarande ger ett knapphändigt skydd vid miljöskador.

Miljöskadefondutredningens förslag innebär att det när den skadelidan­de i sådana fall som nu har nämnts inte kan fä ersättning av någon som är ansvarig för skadan ändå skapas möjligheter för den skadelidande att fä ersättning för person- eller sakskador. Förslaget innebär också att det skapas möjligheter att finansiera återställnings- eller saneringsåtgärder som är angelägna frän miljöskyddssynpunkt. Finansieringen av de ersätt­ningar som enligt utredningens förslag skall betalas föresläs ske genom att en särskild miljöskadefond inrättas. Utredningens förslag är att fonden byggs upp och försöijs finansiellt genom ett avgiftssystem. Vissa företag som bedriver miljöfariig verksamhet föresläs bli skyldiga att betala avgifter pä särskilt miljöfariiga utsläpp. En särskild miljöskadenämnd skall enligt utredningens förslag pröva frågor om utbetalning från fonden av ersättning till enskilda. Återställnings- och saneringsåtgärder bör enligt utredningen beslutas av regeringen pä framställning av statens naturvärdsverk.

Remissinstanserna har i allmänhet inte haft något att invända mot att det införs möjligheter att fä ersättning för sädana miljöskador för vilka rätt till ersättning föreligger enligt miljöskadelagen men där ersättning inte kan erhållas av någon som är ansvarig för skadan. De flesta remissinstanser instämmer ocksä i att det finns ett behov av att återställnings- och sane­ringsåtgärder kan vidtas. Flera påpekar dock detangelägna i att noggranna utredningar sker inniin äterställningsarbetet i ett enskilt fall sätts i gång.

Utredningens förslag när det gäller en miljöskadefond och finansieringen av fondens verksamhet har mött åtskillig kritik. De som är krifiska anser i allmänhet att åtgärder för återställning och sanering bör finansieras genom att de medel som behövs tillförs över statsbudgeten. När det gäller ersätt­ning till skadelidande anser åtskilliga remissinstanser att en försäkringslös­ning bör övervägas närmare.

För egen del anser jag det angeläget att skyddet mot miljöskador för­stärks, I likhet med flera remissinstanser anser jag därför att det för återställnings- och saneringsåtgärder, för vissa gamla skador där ett per­sonligt ansvar inte kiin krävas ut och där behovet av skyndsamma insatser är stort för att förhindra svåra miljökonsekvenser, bör finnas möjlighet att finansiera sädana insatser över statsbudgeten.

Frågan om ersättning till skadelidande när ersättning inte kan erhållas av någon som är ansvai'ig för skadan har kommit i ett något annorlunda läge nu jämfört med när utredningen lämnade sitt betänkande. Numera förelig­ger ett av Industriförbundet utarbetat förslag till miljöskadeförsäkring, vilket har tagits emot positivt av försäkringsbranschen och företrädare för dem som bedriver niUjöfarliga verksamheter. Många remissinstanser har förordat en sådan försäkring framför en fondlösning, Enlit min mening kan de skyddsintressen som bör beaktas tillgodoses lika väl i en försäkringslös­ning som i en fondlösning. För försäkringslösningen talar att den bUr enklare att administrera och finansiera. Jag anser därför att en försäkrings­lösning i den föreslagna formen bör väljas. Om denna lösning inte utfaller väl, får en försäkringslösning av ett mera traditionellt slag eller en fondlös­ning övervägas.

199

Vad jag nyss har anfört innebär att en miljöskadefond inte bör inrättas, I det följande förordar jag i stället att de syften som låg bakom fondförslaget skall tillgodoses på andra sätt.

Det är också viktigt att ansvarsfrågorna när det gäller miljöskador blir klarlagda. I detta avseende är ML något otydlig. Jag avser här ansvaret för återställningsåtgärder efter det att en miljöfarlig verksamhet har upphört. Enligt min mening bör lagen förtydligas på denna punkt,

I detta sammanhang vill jag också ta upp en annan fråga. Det gäller oljeskador, som har inträffat till följd av verksamhet till sjöss vid anlägg­ningar för utvinning av olja, utanför Sveriges territorialhav. Det finns inte någon internationell reglering av detta slags skador. Frågan om en sådan internationell överenskommelse har behandlats i skilda sammanhang, se­nast inom ramen för Helsingforskommissionens (HELCOM) verksamhet. Där har på svenskt initiativ satts i gång eft arbete pä att få till stånd en internationell överenskommelse på området.

En annan fråga gäller skador som i samband med sjötransport av olja har orsakats av okända skadevällare, Fiägan har senast behandlats av riksda­gen i betänkandet LU 1986/87:24, FLiksdagen har där utgått från att rege­ringen noga överväger vilka möjligheter som står till buds att förbättra ersättningsmöjligheterna bl, a, i dessa fall och tar de initiativ som kan erfordras för att fä till stånd en internationell reglering. Denna särskilda ersättningsfråga kräver ytterligare överväganden och något förslag läggs därför inte fram i detta sammanhang. Inom justitiedepartementet pågår dock arbete på en departementspronaemoria i ämnet. Promemorian beräk­nas kunna läggas fram under innevarande vär.

Prop. 1987/88:85

7.2 Ersättning till skadelidande

Mitt förslag: En kollektiv försäkring, miljöskadeförsäkringen, skall skapas. Frän försäkringen skall lämnas ersättning till skadelidande för sådan person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen (1986:225), om den skadelidande har rätt fill skadestånd enligt den lagen men den som är ansvarig för skadan inte kan betala skadestån­det eller rätten att kräva ut skadeståndet är preskriberad eller det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.

Miljöskadefondutredningens förslag: Utredningen föreslår att ersättning till skadelidande i de fall som anges t mitt förslag betalas ur en miljöskade­fond som finansieras med utsläppsrelaterade avgifter.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser har lämnat förslaget tiU ersätt­ning till skadelidande utan erinran niir det gäller omfattningen av rätten till ersättning. Det bör dock nämnas att fiskeristyrelsen uppger att det från styrelsens verksamhetsområde finns flera exempel på föroreningsskador som drabbar enskilda fiskare, fiskerättsägare och fiskodlare. Oljeskador vid nätfiske i havet är inte ovanliga och kan innebära betydande förluster och olägenheter för enskilda fiskare. Det är mycket positivt att sädana

200

skadefall kan ersättas med fondens medel. Att helt utesluta all ersättnings- Prop. 1987/88:85 rätt för verksamheter som är beroende av nöjaktig vattenkvalité - och då alldeles speciellt fisket - finner fiskeristyrelsen inteacceptabelt. Att vissa begränsningar är nödvändiga säger sig självt, men enligt styrelsens mening leder det angivna undantaget till att lagen riskerar att bli uddlös. Förslaget om att ersättning inte ska utgå till näringsidkare för skada som har drabbat hans näringsverksamhet, såvida ej särskilda skäl föreligger med hänsyn till verksamhetens och skadans omfattning och omständigheterna i övrigt, måste enligt fiskeristyrelsens bestämda uppfattning förses med klara mo­tivuttalanden i lagens förarbeten så att ingen tveksamhet skall råda om att fiskodlare och yrkesfiskare har rätt till ersättning vid skada på vattenområ­de där de bedriver sin yrkesverksamhet,

Enligt försäkringsinspektionens mening bör i första hand en försäkrings­lösning prövas innan man bygger upp en statlig organisation för hantering­en av skadeständsärenden pä miljöområdet. För att miljöskadeskyddet skall bli effektivt, är det nödvändigt att införa en obligatorisk försäkring, där varje företag som bedriver miljöfarlig verksamhet - oavsett verksam­hetens omfattning - ansluts lill försäkringen. Inspektionen förordar att överläggningar tas upp med försäkringsbranschen för att åstadkomma en ändamålsenlig försäkring. Försäkringsinspektionens uppfattning att en för­säkringsform bör övervägas för framtida skadefall delas i huvudsak av statens industriverk, statskontoret, koncessionsnämnden för miljöskydd. Vattenfall, länsstyrelsen i Värmlands län, Sveriges industriförbund. För­säkringsjuridiska föreningen och Miljöcentrum.

Skälen för mitt förslag: I likhet med utredningen och flertalet remissin­stanser anser jag att den som har drabbats av en sådan miljöskada som avses i miljöskadelagen bör ha möjlighet att fä ersättning för skadan även i sädana fall då ersättningen inte kan erhållas av någon som är ansvarig för skadan.

Utredningen föreslår att ersättningen i sådana fall skulle betalas från en fond, miljöskadefonden, I en bilaga till utredningens betänkande finns ett förslag till en försäkringslösning som ett alternativ till en fondlösning (se betänkandet s. 301 f). Ett avgörande skäl för utredningen att inte föreslå en sådan försäkringslösning var att den närmare utformningen av försäk­ringen inte var färdig när utredningen avslutades. Bl, a, fanns det inte något åtagande från någon försäkingsgivare att svara för de förpliktelser som försäkringen föreslogs innehålla. Efter remisstidens utgång har det från Industriförbundet till miljö- och energidepartementet kommit in ytter­ligare ett förslag till en sådan försäkringslösning. Försäkringsbolagen Trygg-Hansa och Skandia har gjort ett åtagande att fullgöra försäkrings­givarens förpliktelser enligt det förslaget. Det framgår dessutom att man frän industrins sida är införstådd med att de som bedriver miljöfarlig verksamhet i princip skall vara obligatoriskt anslutna till försäkringen och bidra till finansieringen av denna.

Sedan det numera föreligger ett färdigt förslag till försäkringslösning

som ger skadelidande i princip samma skydd som den av utredningen

föreslagna miljöskadefonden skulle ha gett samt försäkringslösningen ger

fördelar framför fondlösningen främst när det gäller finansiering, skadereg-

201

lering och administration, anser jag att försäkringslösningen bör väljas.

Den föreslagna miljöskadeförsäkringen är en kollektiv försäkring. Den     Prop, 1987/88:85 innehåller dels ett åtagande att utge ersättning för personskador vid miljö­skada, dels ett åtagande att utge ersättning för sakskador vid miljöskada. De åtaganden som har presenterats av försäkringsbolagen Trygg-Hansa och Skandia har följande innehåll:

1 Personskada

§

1

Ersättning enligt detta åtagande utgår för sådan i Sverige inträffad person­skada som avses i miljöskadelagen (SFS 1986:225),

§2

Om någon på grund av lag eller avtal är ansvarig för skadan åligger det den skadelidande att utkräva ersättningen av denne. Endast om det kan göras sannolikt att ersättningen inte kan utfås av den ansvarige betalas ersättning enligt detta åtagande,

§3

Skadan ersätts ej om den har orsakats

-

av motorfordons-, järnvägs- eller flygtrafik eller sjöfart, eller

-

i samband med den skadades förvärvsarbete, eller

-

genom luft- eller vattenförorening som är allmänt förekommande och som ej har sin orsak i en lokal miljöpåverkan.

Skada ersätts ej heller om den skadade till följd av skadan ej har

-

sjukskrivits med minst halv arbetsoförmåga under längre tid än  14 dagar, eller

-

i annat fall tillfogats motsvarande nedsättning av kroppsfunktionerna under längre fid än 14 dagar, eller

-

tillfogats stadigvarande men som ej är utan betydelse, eller

-

om den skadade har avlidit.

Utan hinder av första stycket utgår skälig ersättning för kostnader och inkomstförlust i samband med behandling av skada i den mån kostnaderna och inkomstförlusterna sammanlagt överstiger 500 kronor efter avräkning enligt 4,6,

§4

Ersättning för skada bestäms enligt 5 kap, skadeståndslagen (1972:207) i

den mån ej annat föreskrivs i det följande,

4,1

Ersättning för sveda och värk och för lyte eller annat stadigvarande men utgär som engångsbelopp och beräknas enligt tabeller som fogas till detta åtagande (bilagorna 1 och 2 - ej med här),

4,2

Ersättning utgår för olägenheter i övrigt som avses i 5 kap 1 § första stycket 3 skadeståndslagen, om den skadade trots att han har invalidiserats på grund av skadan kan återgå i arbete och

-

den medicinska invaliditetsgraden uppgår till högst 15%, eller

-

den skadade begär att fä ersättning för olägenheter i övrigt i stället för ersättning för framtida inkomstförlust enligt 4.4,

Ersättning för olägenheter i övrigt utgär som förhöjning av ersättningen

för lyte eller annat stadigvarande men enligt vad som anges i följande

uppställning

202

Medicinsk

Förhöjning av ersättningen

Prop. 1987/88:85

invaliditetsgrad      för lyte eller annat men

-  Högst 10%

Högst 1/2 ersättningsbelopp vid

tillämplig invaliditetsgrad

-  Högst 20%

Högst I ersättningsbelopp vid

tillämplig invaliditetsgrad

-  Högst 30%

Högst I 1/2 ersättningsbelopp vid

tillämplig invaliditetsgrad

-  Över 30%

Högst I 1/2 ersättningsbelopp vid invaliditetsgraden

4.3

Ersättning för framtida kostnader ingår i ersättningen för lyte eller annat stadigvarande men enligt 4,1 eller i ersättningen för olägenheter i övrigt enligt 4,2, Kan större framtida kostnader väntas uppkomma, lämnas dock särskild ersättning i form av livränta,

4,4

Ersättning utgär för framtida inkomstförlust, om den skadade har invalidi­serats pä grund av skadan och den medicinska invaliditetsgraden översti­ger 15%, Kan den skadade återgå i arbete utgår ersättningen dock i stället i form av ersättning för olägenheter i övrigt enligt 4,2, om den skadade begär det. Ersättning för framtida inkomstförlust fastställs i form av

-        livränta, om ersättningen är av väsentlig betydelse för den skadades

försörjning och särskilda skäl inte talar mot livränta,

~ engångsbelopp, om den årliga inkomstförlusten kan antagas komma att understiga 10%,

-        livränta eller engångsbelopp i övriga fall enligt den skadades egen begä­

ran.

4,5

Livränta värdesäkras enligt lagen (1973:213) om ändring av skadestånds­livräntor.

4,6

Vid bestämmande av ersättning med anledning av personskada avräknas, förutom skadestånd, annan ersättnirjg som den skadelidande har rätt till på grund av skadan och som inte har avräknats redan med stöd av 5 kap, 3 § skadeståndslagen (1972:207), Avräkning sker dock ej i den män ersättning­en motsvarar ett sparande på den skadelidandes sida,

4,7

Ersättning utgär inte för förlust som kan uppstå om skadeutredning eller utbetalning av ersättning fördröjs pä grund av krig, krigsliknande händel­ser, inbördeskrig, revolution eller uppror eller på grund av myndighetsåt­gärd, strejk, lockout, blockad eller annan liknande händelse,

§5

,      .

       .

Ersättningen enligt detta åtagande utges av försäkringsgivaren och får i sin helhet återkrävas av den som enligt miljöskadelagen eller på annan grund är ansvarig för skadan,

§6

Ansvaret för skada enligt detta åtagande är begränsat till 3 milj, kr, för

varje skadad person, inräknat värdet för livränta kapitaliserad enligt för-

säkringsmässiga grunder. För skador som anmäls till försäkringsgivaren

-,qt

under ett och samma försäkringsår är ansvaret begränsat till 150milj, kr, Prop. 1987/88:85 vare sig skadan eller skadorna utgör person- eller sakskada. För skador som beror av samma slags skadlig inverkan eller störning (serieskada) är ansvaret dessutom begränsat till 100 milj, kr, oavsett under vilket försäk­ringsår de anmälts. Sådana skador skall hänföras till det försäkringsår då den första skadan anmäldes.

§7

Förslår belopp som anges i §6 inte till gottgörelse åt dem som har rätt fill ersättning ur beloppen, nedsätts deras ersättningar med samma kvotdel för var och en. Kan befaras att sådan nedsättning blir nödvändig, kan den nämnd som avses i § 10 bestämma att ersättningen tills vidare skall utgå endast med viss kvotdel,

§8

Ansvaret enligt detta åtagande skall täckas av en kollektiv försäkring. Anmälan om skada skall göras till försäkringsgivaren som utger ersättning­en,

§9

Den som vill kräva ersättning för skada enligt detta åtagande får ej anmäla skadan eller framställa krav om ersättning sedan mer än tre är förflutit från det att skadan inträffat. Skada anses ha inträffat då den som led skada först blev medveten om att skada uppkommit eller att omedelbar risk för skada förelåg.

Om detta ersättningsåtagande skulle upphöra att gälla får skada som skall anses ha inträffat under försäkringstiden ej heller anmälas eller krav framställas sedan mer än tre år förflutit från den tidpunkt då åtagandet upphörde. Sådan skada som enligt § 6 ej skall anses utgöra serieskada skall hänföras till det sista försäkringsåret,

§10

Principiella eller tvistiga skadeersättningsfall skall på begäran av den ska­delidande, försäkringsgivaren eller försäkringstagaren underställas en sär­skilt tillsatt nämnd för utlåtande.

Nämnden består av 6 ledamöter. Regeringen utser ordförande samt 2 andra ledamöter, av vilka en företräder medicinsk sakkunskap och en representerar de skadelidandes intresse. Försäkringsgivaren utser I leda­mot. Övriga 2 ledamöter skall företräda dem som betalar bidrag till miljö­skadeförsäkringen. Ordföranden har utslagsröst.

Arbetsordningen för skadenämnden fastställs av regeringen efter förslag av försäkringstagaren i samråd med försäkringsgivaren,

§11

Tvist mellan försäkringsgivaren och skadelidande avgörs av skiljemän enligt lagen (1982:145) om skiljemän. Om någon av de av parterna utsedda skiljemännen så begär, utses den tredje skiljemannen av regeringen.

Om en skiljeman sä begär skall skiljenämnden till sig kalla en i medicin­ska frågor sakkunnig och bereda denne tillfälle att yttra sig,

Skiljemannaförhandlingarna skall om inte särskilda skäl föreligger grun­das pä skriftlig dokumentation.

Om skadelidande haft skälig anledning att fä tvisten prövad svarar försäkringsgivaren för ersättningen till skiljemännen,

204

§12

Prop. 1987/88:85

Avgörande av skiljemän enligt § 10 får påkallas endast om skadenämnden

dessförinnan har avgett utlåtande i ersättningsärendet enligt §9. Önskar

någondera parten åberopa nya omständigheter eller ny utredning som inte

prövats av försäkringsgivaren eller skadenämnden skall ärendet remitteras

till skadenämnden för förnyat yttrande.

Den skadelidande får inte begära utlåtande av skadenämnden senare än ett år från det att han fick del av försäkringsgivarens besked med anledning av hans ersättningskrav.

Den skadelidande fär inte påkalla avgörande av skiljemän senare än sex månader frän det att han fick del av försäkringsgivarens slutliga besked i ersättningsärendet med anledning av skadenämndens utlåtande,

§13

Detta åtagande träder i kraft den 1 juli 1989,

2 Sakskada

§1

Ersättning enligt detta åtagande utgär för sådan i Sverige inträffad sakska­da som avses i miljöskadelagen (1986:225) för vilken fysisk person skulle ha ägt rätt till skadestånd enligt samma lag när skadevållaren är insolvent och inte kan förmås att utan dröjsmål betala skadan, när skadevållaren ej kan identifieras eller när rätten till ersättning enligt miljöskadelagen skulle ha varit preskriberad.

Ersättning utgär dock inte till näringsidkare för skada som drabbat hans näringsverksamhet, såvida det ej är fräga om mindre enskild företagare för vilken skadan fär särskilt svära ekonomiska följder,

§2

Om någon pä grund av lag eller avtal är ansvarig för skadan åligger det den skadlidande att utkräva ersättningen av denne. Endast om det kan göras sannolikt att ersättningen inte kan utfås av den ansvarige betalas ersättning enligt detta åtagande,

§3

Ersättning utgär ej för skada som orsakats

genom ändring av grundvattennivån, som drabbat annan än ägare av en-eller tvåfamiljshus

av motorfordons-järnvägs- eller flygtrafik eller sjöfart eller

av förorening av grund- eller ytvatten genom jordbruksverksamhet eller

genom luft- eller annan vattenförorening som är allmänt förekommande och som ej har sin orsak i en lokal miljöpåverkan.

Rätt till inlösen enligt § 11 i miljöskadelagen föreligger ej,

§4

Ersättning för skada enligt detta åtagande lämnas med avdrag för ett belopp om 1000 kr, vid skada på lös egendom och 5000 kr, vid skada pä fast egendom,

§5

Ersättningen enligt detta åtagande utges av försäkringsgivaren och fär i sin helhet återkrävas av den som enligt miljöskadelagen eller på annan grund är ansvarig för skadan,

205

§6

Prop. 1987/88:85

Ansvaret enligt detta åtagande är för varje skada begränsat till 50 milj. kr.

Skada skall hänföras till det försäkringsår då anmälan om därom först

gjordes. För skador som skall hänföras till ett och samma försäkringsår är

ansvaret begränsat till 150 milj, kr, vare sig skada avser person- eller

sakskada, (Total begränsning avseende åtagande att utge ersättning för

miljöskada för personskada och sakskada,)

För skador som orsakats av samma slags skadlig inverkan eller störning är ansvaret, oavsett var de uppkommer eller under vilket är de anmäls, dessutom begränsat till 50 milj, kr. Sådana skador skall hänföras till den tidpunkt dä den första skadan anmäldes till försäkringsgivaren,

§7

Förslär belopp som anges i § 6 inte till gottgörelse ät dem som har rätt till ersättning ur beloppen, nedsätts deras ersättningar med samma kvotdel för var och en. Kan befaras att sådan nedsättning blir nödvändig, kan den nämnd som avses i § 9 bestämma att ersättningen tills vidare skall utgå endast med viss kvotdel,

§8

Den som vill kräva ersättning för skada enligt detta åtagande får ej anmäla

skadan eller framställa krav om ersättning sedan mer än tre år förfiutit från

det att skadan inträffat. Skada anses ha inträffat dä den som led skada först

blev medveten om att skada uppkommit eller att omedelbar risk för skada

förelåg.

Om detta ersättningsätagande skulle upphöra att gälla fär skada som skall anses ha inträffat under försäkringstiden ej heller anmälas eller krav framställas sedan mer än tre år föiflutit från den tidpunkt dä åtagandet upphörde. Sådan skada som enligt § 6 ej skall anses utgöra serieskada skall hänföras till det sista försäkringsåret.

Ansvaret enligt detta åtagande skall täckas av en kollektiv försäkring. Anmälan om skada skall göras till försäkringsgivaren som utger ersättning­en.

§9

Principiella eller tvistiga skadeersättningsfall skall på begäran av den ska­delidande, försäkringsgivaren eller försäkringstagaren underställas en sär­skilt tillsatt nämnd för utlåtande.

Nämnden består av 6 ledamöter. Regeringen utser ordförande samt 2 andra ledamöter, varav en representerar de skadelidandes intresse. För­säkringsgivaren utser 1 ledamot. Övriga 2 ledamöter skall företräda dem som betalar bidrag till miljöskadeförsäkringen. Ordföranden har utslags­röst.

Arbetsordningen för skadenämnden fastställs av regeringen efter förslag av försäkringstagaren i samråd med försäkringsgivaren,

§10

Tvist mellan försäkringsgivaren och skadelidande avgörs av skiljemän enligt lagen (1982; 145) om skiljemän. Om någon av de av parterna utsedda skiljemännen sä begär, utses den tredje skiljemannen av regeringen.

Skiljemannaförhandlingarna skall om inte särskilda skäl föreligger grun­das pä skriftlig dokumentation.

Om skadelidande haft skälig anledning att få tvisten prövad svarar försäkringsgivaren för ersättningen till skiljemännen,

206

§11

Prop. 1987/88:85

Avgörande av skiljemän enligt § 10 får påkallas endast om skadenämnden

dessförinnan har avgett utlägande i ersättningsärendet enligt § 9, Önskar

någondera parten åberopa nya omständigheter eller ny utredning som inte

prövats av försäkringsgivaren eller skadenämnden skall ärendet remitteras

till skadenämnden för förnyat yttrande.

Den skadelidande får inte begära utlåtande av skadenämnden senare än ett är från det att han fick del av försäkringsgivarens besked med anledning av hans ersättningskrav.

Den skadelidande får inte påkalla avgörande av skiljemän senare än sex månader från det att han fick del av försäkringsgivarens slutliga besked i ersättningsärendet med anledning av skadenämndens utlåtande,

§12

Detta åtagande träder i kraft den 1 juli 1989, Skada vars orsak står att finna i miljöpåverkan eller annan störning som huvudsakligen är att hänföra till tid före den 1 juli 1989 ersätts ej.

Med utgångspunkt i det nu redovisade förslaget till försäkringslösning har det förekommit överläggningar mellan företrädare för regeringskansliet och berörda intressenter.

Sammanfattningsvis kan resultatet av dessa överläggningar sägas ge vid handen att det finns ett brett stöd för den föreslagna försäkringslösningen. Överläggningarna har resulterat i att ett konsortium skall bildas av försäk­ringsbolagen Skandia, Trygg-Hansa och eventuellt Folksam, Länsförsäk­ringar och Wasa samt att detta konsortium i egenskap av försäkringsgivare skall svara för de förpliktelser som miljöskadeförsäkringen innehåller.

Enligt min mening bör de villkor som den föreslagna försäkringen inne­håller tills vidare kunna godtas med undantag för § 6 i de båda åtagandena. Det vore önskvärt om de maximala ersättningsnivåerna i de båda åtagan­dena kunde höjas något. Det vore vidare mest lämpligt om en tvistig fräga kunde föras till domstol från den föreslagna skadenämnden. Förhandlingar i dessa frågor pågår med det blivande försäkringskonsortiet.

För att statsmakterna skall kunna ha kontroll över utvecklingen av försäkringsvillkoren bör dessa godkännas av regeringen,

I lag bör dessutom anges de grundläggande förutsättningarna för en utbetalning av försäkringsersättning, nämligen att ersättning, på sätt som närmare anges i försäkiingsvillkoren, skall utbetalas för person- eller sak­skada som avses i miljöskadelagen, om det finns rätt till skadestånd enligt den lagen men den skadelidande inte kan få ut skadeståndet av den som är ansvarig för skadan eller rätten att kräva ut skadeståndet är preskriberad eller det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.

Som jag har nämnt i avsnitt 7,1 kommer den av fiskeristyrelsen berörda frågan om oljeskador till sjöss att bli föremål för en särskild utredning i den mån det rör sig om transportskador.

Till frågan om skyldighet för den som bedriver miljöfarlig verksamhet att vara ansluten till försäkringssystemet återkommer jag när jag behandlar frågan om finansieringen av ersättningen till skadelidande vid miljöskada,

207

7.3 Finansiering av ersättning för miljöskada

Prop. 1987/88:85

Mitt förslag: Den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall vara skyldig att betala bidrag till miljöskadeförsäkringen. Bidragen beta­las med belopp som skall godkännas av regeringen. Vid utebliven betalning får tillsynsmyndigheten meddela vitesföreläggande.

Miljöskadefondutredningens förslag: Utredningen föreslår ett system med utsläppsrelaterade avgifter samt att de medel som tillfaller staten i miljöskyddsavgift skall tillföras miljöskadefonden och användas för åter­ställning och för ersättning till skadelidande.

Remissinstanserna: De som lämnat utredningens finansieringsförslag utan några allvarliga invändningar iir riksgäldskontoret, kamrnarkollegiet, naturvårdsverket, kammarrätten i Jönköping och Landstingsförbundet. Ett utsläppsrelaterat avgiftssystem för föreslagna parametrar bör enligt naturvårdsverket kunna tillfredsställa rimliga rättssäkerhetskrav med det mät- och kontrollsystem som finns i dag. Det fortgår dessutom ett ständigt arbete med att ta fram förbättrade mätmetoder och att kvalitetssäkra miljödata. På lite sikt bör det därför vara möjligt att avgiftsbelägga ytterii­gare utsläppsparametrar. Skilda rältviseaspekter har diskuterats i anslut­ning till det föreslagna finansieringssystemet. Det har bl, a, framhållits att det är oacceptabelt att dagens förorcnare skall behöva vara med och betala för återställningsätgärder till följd av miljöfarlig verksamhet i gången tid. Mot detta kan invändas att samhället på olika sätt tar på sig kostnaderna för den belastning pä miljön som företagens utsläpp innebär. De utsläpp som sker kan därför sägas vara gratis för företagen. Mot den bakgrunden anser verket att invändningarna frän rättsvisesynpunkt inte väger särskilt tungt när det gäller att komma till rätta med sådana allvarliga problem som fonden är tänkt att lösa,

I allmänhet har dock remissinstanserna ett flertal invändningar mot det föreslagna avgiftssystemet. Riksskatteverket påpekar att ingen del av in­täkterna från avgiften återförs till dem som utövar den verksamhet som skall avgiftsbeläggas. Inte heller kan ett specificerat vederlag anses utgå för avgiften. Enligt verkets mening är den att anse som en punktskatt. Fiskeristyrelsen förordar en fast årlig avgift som utgår med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Oavsett vilken finansieringsform som man slutligt väljer får miljöavgifter inte ses som något slags "godkännan­de" från samhällets sida av fortsatta miljöskadliga utsläpp. Målet mäste alltjämt vara att åstadkomma en kraffig minskning av dagens och framti­dens utsläpp.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att avgiftssystemet bör omarbetas så att det verkligen återspeglar de miljöproblem som det är angeläget att lösa för att förhindra framfida miljöskada, I annat fall är miljövinsten sä liten att den inte kan motivera det betydande merarbete som ett sådant avgiftssystem innebär för tillsynsmyndigheterna.

Från industripolitiska utgångpunkter ställer statens industriverk sig yt­terst tveksamt till att generellt finansiera återställningsåtgärderna med

208

avgifter som belastar dagens verksamheter. En skattefinansiering på det     Prop. 1987/88:85 sätt som tillämpas för kalkning mot försurning tillgodoser bättre kraven på rättvisa och konkurrensneutralitet. Liknande synpunkter framförs av Vat­tenfall, Lantbrukarnas riksförbund (LRF) och Sveriges Kemiska industri­kontor.

Försäkringsinspektionen framhåller att införandet av ett avgiftssystem, i enlighet med utredningsförslaget, kommer att medföra en väsentlig belast­ning för vissa tillståndsprövade företag som dessa företag inte hade anled­ning att räkna med vid tillståndsprövningen. Strålskyddsinstitutet påpekar att det är olämpligt om själva instrumentet utsläppsrelaterad avgift an­vänds fel. Tyvärr är det precis vad som föreslås i utredningen. Avgifterna måste nämligen i utredningens fondmodell höjas om miljöskyddsarbetet lyckas väl och de totala utsläppen minskar, Svea hovrätt anser att fonden i åtskilliga fall kommer att tas i anspråk för skador som inte kan hänföras till någon av de parametrar som skall avgiftsbeläggas. Beträffande sådan verk­samhet som redan har tiUständ till vissa utsläpp innebär avgiften en pålaga som inte kunde medräknas vid tillståndsprövningen och som alltså i efter­hand ändrar förutsättningarna för tillståndet och värdet av det. Utredning­en har inte redovisat hur detta låter sig förenas med krav på rättssäkerhet och skälighet. Härtill kan anmärkas att utredningen om en miljöskadefond har ett begränsat syfte och att frågan om användande av styrmedel i miljöpolitiken, däribland avgifter pä miljöfariiga utsläpp, lämpligen bör avgöras i ett större sammanhang. Hovrätten vill understryka att det vikti­gaste sättet att åstadkomma en förbättrad miljö är att de villkor som uppställs för att få utöva viss verksamhet är ändamålsenligt utformade och att dessa villkor skärps om förhållandena påkallar det. Svenska kommun­förbundet framhåller att miljöskadefondens medel är avsedda att användas för att återställa skador där den ansvarige inte kan spåras, där ansvaret inte kan klarläggas eller där denansvarige saknar ekonomiska möjligheter att fullgöra sina skyldigheter. För kommunernas del torde det relativt lätt gå att fastställa om skyldighet till återställningsätgärder enligt miljöskydds­lagen föreligger eller ej. Kommunerna får också antas ha sädana ekonomis­ka resurser att de kan fullgöra sina skyldigheter i fråga om återställnings-och saneringsåtgärder. Inte heller såvitt avser nyare skador finns det därför anledning att kommunerna bidrar till att finansiera en fond. Beträf­fande finansiering av återställning av äldre miljöskador anser förbundet att sådana åtgärder bör finansieras av staten i de fall där skadevållaren är okänd eller där den ansvarige kan spåras men är insolvent.

Utredningen har enligt Sveriges industriförbund med förslaget om en utsläppsavgift introducerat ett helt nytt instrument i miljöpolitiken. Frågan om utsläppsavgifter som komplement eller alternativ till de administrativa styrmedlen är av sådan grundläggande betydelse för miljöpolitiken att den bör behandlas i samband med en eventuell översyn av styrsystemet på miljöområdet i dess helhet och inte i samband med frågan om finansiering av vissa miljöåtgärder,

LRF anser det nödvändigt att en försäkringslösning kompletteras med

ett i lag inskrivet krav pä obligatorium. Förbundet gör bedömningen att

tidigare exempel pä obligatoriska ansvarighetsförsäkringar, t, ex, trafikför-

209

14    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

säkringen och mäklaransvarsförsäkringen, inte kan jämföras med den al- Prop, 1987/88:85 ternativt föreslagna försäkringslösningen. Den miljöskadeförsäkring som nu presenterats som alternativ till en statlig fond vad gäller ersättning till skadelidande skulle bli unik på så sätt att den endast skulle omfatta fall med okända eller där insolvens föreligger m,m, utan att också vara en vanlig ansvarighetsförsäkring. En obligatorisk försäkring framstår heller inte utan vidare som ett bättre alternativ än en statlig fond,när så många vitt skilda intressen och verksamheter skall inordnas i en och samma försäkringslösning. Förbundet biträder utredningens förslag till utsläppsre­laterade avgifter,

Folksam framhåller att det ringa intresset hos de möjliga skadevållarna att teckna försäkring är ett problem. Ett annat problem är att återförsäk-ringskapacitet inte kommer att finnas tillgänglig vid en mera omfattande utbredning av försäkringsformen. Enligt Folksam bör det vara möjligt att försöka lösa problemen genom att man på den svenska marknaden åstad­kommer en försäkringspool för miljöriskerna, med alla berörda försäk­ringsbolag som medlemmar. För företag med miljöfarlig verksamhet enligt MF bör försäkringen vara obligatorisk. Att ett kontrollsystem är möjligt att bygga upp visar försäkringsförslaget i betänkandet. Förebild finns inom trafikförsäkringen där den gemensamma "fonden" för skador av okända eller oförsäkrade fordon är Trafikförsäkringsföreningen, vars verksamhet bärs upp av alla dem som har sina fordon försäkrade. Med lämpliga begränsningar borde ett liknande system kunna accepteras för miljöska­dorna. Detta förutsätter dock att etl nära samarbete i dessa frågor etable­ras mellan försäkringsbolagen och att ett försäkringskollektiv för miljö­ansvarsförsäkringen på obligatorisk grund kan byggas upp inom rimlig tid.

Det förslag till försäkringsalternativ som diskuterats inom utredningen kan enligt LO vara en smidig lösning, men bör ändå avstyrkas. Om försäk­ringen görs frivillig riskerar avsatta resurser att bli otillräckliga. Den skis­serade uppbyggnaden, med premieklasser bl, a, efter antal anställda, sti­mulerar knappast till att minska utsläppen. Risk finns sannolikt också för segdragna försäkringsprocesser. Försäkringsförslaget omfattar dessutom inte åtgärder för gamla miljöskador och utgör därmed inte ett godtagbart alternativ. Det är enligt LO viktigt att lagstiftaren uttalar att ett avgifts­system med syfte att skydda den yttre miljön inte fär medverka till ökad belastning i arbetsmiljön.

Skälen för mitt förslag: Utredningens förslag till ett avgiftssystem har bemötts med en betydande kritik frän remissinstanserna. Ett grundläggan­de krav är att den som förorsakar en förorening skall ha det ekonomiska ansvaret för att föroreningen i miljön blir undanröjd. Det avgiftssystem som utredningen har föreslagit ligger i linje med denna princip. De invänd­ningar som av remissinstanserna har framförts mot utredningens förslag har dock en sådan tyngd att det enligt min mening inte föreligger förutsätt­ningar för att genomföra utredningens fmansieringsförslag. Mitt ställnings­tagande i denna finansieringsfråga innebär emellertid inte att jag utesluter att utsläppsrelaterade avgifter kan komma i fräga i andra sammanhang som styrmedel.

När det gäller kostnader för återställningsätgärder efter äldre skador är   ,

210

de i en betydande omfattning av den karaktären att det ligger närmast till Prop. 1987/88:85 hands att se dem som kostnader som samhällsmedborgarna tillsammans bör svara för. Ett återställande av skadad miljö medför nytta säväl för den allmänna hälso- och miljövården som för enskilda. Nyttan kan bestå exem­pelvis i förbättrade sanitära förhållanden eller i ökade möjligheter till rekreation och friluftsliv. Skadorna har huvudsakligen uppstått vid en tid, då man pä grund av otillräckliga kunskaper om utsläppens långsiktiga verkningar samt bristfällig teknik allmänt accepterade att kommunala och industriella utsläpp m.m, ledde till omfattande skador i miljön. Jag har därför funnit att skattemedel bör reserveras för återställnings- och sane­ringsåtgärder beträffande vissa äldre skador, som skulle leda till mycket svära miljökonsekvenser om några åtgärder inte vidtogs. Jag redogör för mina överväganden i fräga om behovet och inriktningen av återställnings-och saneringsåtgärder i avsnitt 7,4.

Kostnader för sädana skador pä miljön som drabbar enskilda skadeli­dande och som inte kan bli ersatta med tillämpning av miljöskadelagen bör däremot i princip betalas av dem som utövar miljöfarlig verksamhet. Jag har nyss redovisat remissinstansernas inställning. De argument som förts fram mot ett utsläppsrelaterat avgiftssystem i detta sammanhang är som jag nyss har nämnt i stor utsträckning värda att beakta, I stället bör de som bedriver miljöfarlig verksamhet gemensamt bidra till den miljöskadeför­säkring som jag har förordat i avsnitt 7,2,

Som påpekats av flera remissinstanser krävs att en miljöskadeförsäkring görs obligatorisk. Jag anser att det bör vara obligatoriskt för den som bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet att beta­la bidrag till miljöskadeförsäkringen. Föreskrifterna om anmälnings- och tillståndsplikt enligt ML har dock delvis ett annat syfte än att vara underlag för miljöskadeförsäkringen. Det bör därför för vissa verksamheter vara möjligt för regeringen att meddela föreskrifter om undantag frän skyldighe­ten att bidra till försäkringen.

Flera remissinstanser med anknytning till kommunal verksamhet har redovisat en negativ attityd till en kommunal medverkan till finansiering av ersättningar till skadelidande. För egen del anser jag att kommuner som bedriver miljöfarlig verksamhet inte bör vara generellt befriade från skyl­digheten att finansiera en miljöskadeförsäkring. Detsamma bör gälla annan miljöfarlig verksamhet i offentlig regi.

Det bör enligt min mening ankomma på försäkringsgivaren, dvs, konsor­tiet för miljöskadeförsäkring, att debitera den som är betalningsskyldig till miljöskadeförsäkringen. Om en betalningsanmaning inte ger resultat, bör konsortiet rapportera förhållandet till den myndighet som närmast svarar för tillsynen av den verksamhet som utövas av den som är betalningsskyl­dig, 1 enlighet med vad lagrådet har föreslagit bör tillsynsmyndigheten kunna meddela vitesföreläggande mot den försumlige, sedan han underlåtit att inom viss tid, 30dagar, efterkomma en anmaning om betalning.

211

7.4 Återställning m. m.

Prop. 1987/88:85

7.4.1 Bakgrund

I mänga delar av Sverige finns det miljöer som skadats av sådan mänsklig verksamhet som medfört en kontinuerlig och ofta djupgående inverkan på omgivningen. Skadorna på dessa miljöer behöver avhjälpas; miljöerna bör "återställas". En återställning av ett område behöver dock inte innebära att området försätts i samma skick som det hade under tidigare, opåverka­de förhållanden.

Begreppet "skada" används i en delvis annan betydelse när återställ­ningsätgärder diskuteras än när uttrycket förekommer i skadeständsrättsli-ga sammanhang, I det senare fallet åsyftas en ekonomisk skada som ger upphov till ersättningskrav, medan uttrycket ofta i mera allmänna beskriv­ningar av miljöproblem helt enkelt får beteckna en påverkan på miljön som inte är acceptabel men som inte nödvändigtvis har givit upphov till en ekonomisk skada för någon enskild. Däremot kan ofta en sådan påverkan innebära en risk för ekonomisk skada.

Inom ramen för miljöskadefondutredningens arbete har statens na­turvårdsverk genomfört en kartläggning av de skadade miljöer i landet som bör bli föremål för återställningsåtgärder,

I en sammanfattande bedömning av vilka åtgärder som är mest angeläg­na och av kostnaderna för att genomföra dessa framhåller naturvärdsver­ket att det är nödvändigt att vidta åtgärder mot läckage av kvicksilver från fibersediment, läckage av PCB från sediment t, ex, utanför vissa cellulosa­industrier, tungmetalläckage från gruvavfall och läckage frän förorenad mark vid impregneringsanläggningar samt att åtgärda vissa kommunala och andra avfallsupplag med utsläpp av motsvarande typer av ämnen.

Under år 1987 upptäcktes och debatterades fynd av föroreningar som förorsakats genom tidigare bedriven iräimpregneringsverksamhet. På re­geringens uppdrag har naturvårdsverket gjort en kartläggning av var i landet sådan verksamhet förekommit. De instanser som fått miljöskade­fondutredningens betänkande på remiss har också uppmanats att vidarebe­fordra vetskap om rester av sådan verksamhet.

Genom uppdraget till naturvårdsverket har avfallssituationen vad gäller träimpregneringsanläggningar i Sverige karterats. Sammanställningen som naturvårdsverket har gjort visar att sådan verksamhet i dag bedrivs på 187 platser i Sverige, Vid tre av dessa används enbart kreosot, vid 23 enbart oljeimpregneringsmedel, vid 151 arsenikimpregneringsmedel (CCA) och vid resterande 10 någon kombination av dessa impregneringsmedel.

Därtill fanns 152 kända platser där impregneringsverksamhet tidigare bedrivits. Naturvårdsverket gör bedömningen att det kan finnas upp till ytterligare 50 platser där sådan verksamhet bedrivits, men som ännu inte kommit med i inventeringen.

För 65 av de anläggningar som nu är i drift samt vid 66 av de kända

nedlagda verksamheterna finns uppgift om förorening av mark och vatten.

Vid de flesta av dessa platser har impregnering skett i huvudsak enbart

med CCA-medel, De lämnade uppgifterna om förorening av mark och

vatten torde dock inte alltid vara tillräckliga för att bedöma i vad män en

212

allvarlig förorening verkligen föreligger, I många fall rör det sig om en     Prop. 1987/88:85 misstanke om att så är fallet och/eller ett behov av att undersökningar företas, I tämligen få fall har länsstyrelserna hittills kunnat bedöma om ett behov av sanering föreligger eller inte.

Länsstyrelserna bör enligt naturvärdsverkets uppfattning närmare granska nu tillgängligt material och låta utröna i vilka fall som ställning kan tas till behov av sanering och i vilka fall ytteriigare undersökningar måste utföras.

Naturvårdsverket har också gjort en genomgång av i vilken utsträckning ytterligare inventeringar av industriella kvarlämningar av avfall bör ge­nomföras. Verket har därvid funnit att sädana inventeringar är befogade vad gäller fiberbankar vid skogsindustrin, sägverk/doppningsanläggningar, kloralkaliindustri som utnyttjat kvicksilvermetod, gasverk/gasverkstomter saml vissa platser där kemisk industri bedrivits eller fortfarande bedrivs. Naturvårdsverket avser alt organisera dessa genomgångar i samråd med länsstyrelserna, kommunerna och resp, bransch. Detta inventeringsarbete pågår delvis redan.

Vad gäller det fortsatta arbetet med miljöskyddsåtgärder vid de olika platser där upplag av avfall och miljöfarliga kvarlämningar nu finns, är detta enligt naturvärdsverket i första hand en fråga för resp, länsstyrelse, Etl första mål bör vara att identifiera de platser där saneringsåtgärder eller olika miljöskyddsåtgärder bör sättas in. För detta fordras i mänga fall ytterligare undersökningar av situationen pä resp. plats.

Naturvårdsverket anser vidare att varje kommun inom ramen för sitt arbete med fysisk samhällsplanering och sill ansvar enligt PBL bör hälla reda pä var befintliga avfallsupplag och kvarlämningar finns inom kommu­nens område. Därmed kan kommunen undvika svårigheter och miljöpro­blem i samband med framtida exploatering och byggverksamhet, vatten­täkter etc.

De miljöproblem som är förenade med avfallsupplag och industriella kvarlämningar består enligt naturvårdsverket i att olika ämnen som finns i deponin eller nedbrytningsprodukter - kan läcka ut i omgivningen med dagvatten eller grundvatten. I de flesta fall är detta en långsam process. Naturvärdsverket bedömer därtör att behovet att vidta miljöskyddsåtgär­der vid dessa gamla upplag oftast inte har en akut karaktär. Däremot anser verket att det hastar med inventeringsarbetet eftersom de personer som har kunskap om vad som hände på t, ex, 1950- och 60-talen nu lämnar sitt aktiva yrkesliv i ökande utsträckning. Det är angeläget att försöka fånga upp så mycket av sådan information som möjligt medan den är fillgänglig.

Naturvärdsverket framhåller alt i åtskilliga fall är det i dag sannolikt inte längre möjligt att inom rimliga kostnadsramar genomföra effektiva miljö­skyddsåtgärder vid äldre avfallsupplag etc. De miljövårdsvinster som i sådana fall står att hämta genom praktiskt möjliga åtgärder är ganska små även om mycket omfattande resurser skulle läggas ned.

213

Dalälven

Gruvor samt järn- och stålverk inom Dalälvens avrinningsområde har påverkat och påverkar älven genom stora utsläpp av metaller. Gruvorna och deras avfallsupplag utgör de sttirsta källorna till sådana metallutsläpp. Framför allt har utlakningen av 2;ink och kadmium från gruvupplagen medfört betydande påverkan på miljön, eftersom dessa metaller genom sin lättrörlighet sprids över stora områden. Zink- och kadmiumhalterna i Dal­älvens mynning är högre än i någon annan svensk älvmynning.

Inom Dalälvens vattenområde finns ocksä annan industriell verksamhet, t. ex, skogsindustrier, som medför negativ inverkan pä älven. Utsläpp frän kommunala reningsverk och läckage av gödningsämnen och kemikalier som används i skogs- och jordbruket utgör likaså miljöproblem. Fosforhal­terna i Dalälven överskrider den naturliga nivån med mer än 50% redan uppströms Borlänge, Fosforhalten längre ner i älven ökar sedan ytterliga­re, främst pä grund av utsläpp frän pappersbruk.

Prop. 1987/88:85

7.4.2 Vissa frågor angående ansvaret för återställningsåtgärder

Mitt förslag: 5 § ML förtydligas så att det framgår att åtgärder för att avhjälpa en olägenhet kan åläggas även om den miljöfarliga verk­samheten inte längre pågår.

Miljöskyddsutredningens förslag: Utredningen har föreslagit att ML kompletteras med bestämmelser om dels att föreskrifter om återställnings-åtgärder skall meddelas i tillständsbeslutet, dels att koncessionsnämnden, om ett mark- eller vattenmråde har skadats till följd av en miljöfarlig verksamhet, på talan av naturvårdsverket kan föreskriva att den som utövar eller har utövat verksamheten skall vidta eller bekosta, skäliga återställningsätgärder. I sistnämnda hänseende har utredningen föreslagit att bestämmelsen skall vara tillämplig bara på skador som inträffar efter ikraftträdandet.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva fill eller tillstyr­ker förslaget att införa uttryckliga bestämmelser i ML angående skyldighe­ten att vidta återställningsåtgärder. Flera remissinstanser anser dock att bestämmelserna bör tillämpas ocksä på redan inträffade skador.

Skälen för mitt förslag: Den grundsatsen mäste gälla att den som är ansvarig för en förorening i miljön också skall vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa olägenheten.

Av uttalanden av bl. a. koncessionsnämnden, naturvärds verket, miljö­skyddsutredningen och miljöskadefondutredningen framgår att det i rätts­tillämpningen har rätt oklarhet om vad som gäller i fråga om ansvaret för återställningsåtgärder. Enligt 5 § ML åligger det den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet att vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Dessa bestämmelser innebär att den som utövar miljöfarlig verksamhet bl, a. är

214

skyldig att vidta återställningsätgärder. Det är dock oklart vad som gäller     Prop. 1987/88:85 när en verksamhet upphör och det inte har funnits tillståndsvillkor avseen­de återställning för verksamheten.

Tolkningen av ML har alltså vållat problem i praxis. En förklaring är att varken lagen eller dess förarbeten innehåller någon särskild beskrivning av vad som skall gälla efter det att en miljöfarlig verksamhet har upphört, I propositionen (1969:28) om miljöskyddslag sägs det att de skyddsåtgärder som kan bli aktuella kan vara av de mest skiftande slag beroende på vilken form av störning det gäller. Föroreningar i vatten och luft kan sålunda förebyggas genom reningsåtgärder som hindrar att skadliga ämnen släpps ut, I den män farliga ämnen kan isoleras blir möjligheterna att oskadliggöra dem gynnsammare. Den allmänt hållna bestämmelsen i 5 § första stycket lämnar stort utrymme för en fri skälighetsbedömning. Bestämmelserna i andra och tredje styckena är avsedda att tjäna till ledning vid tillämpning­en. Avsikten med försiktighetsregeln är att förebygga framtida skador. Om en verksamhet, tillståndspliktig eller inte, har medfört en negativ miljö­påverkan, finns det inget i paragrafen som fritar den som bedriver verk­samheten från att i samband med att driften upphör vidta de åtgärder som är rimliga för att minska framtida miljöskador. Det vore uppenbart orimligt om denna skyldighet upphörde dagen efter eller en kort tid efter det att verksamheten vid en anläggning upphört. Vid en fastighetsöverlåtelse kan det ju, för att ta ett exempel, inträffa att gamla miljöförsyndelser kommer i dagen. Givetvis bör den nye ägaren ha möjlighet att fästa tillsynsmyndghe-ternas uppmärksamhet på sädana förhållanden och kräva rättelse även om det inte rör sig om fel enligt jordabalken. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att den osäkerhet som för närvarande råder i detta avseen­de ger anledning att överväga ett förtydligande i lagtexten.

Enligt miljöskyddsutredningen måste 5 § ML anses innebära att den som utövar en miljöfarlig verksamhet - vare sig han fått tillstånd till verksam­heten eller inte - är pliktig att vid behov vidta skäliga återställningsätgär­der. Skyldigheten torde enligt utredningen inte vara underkastad preskrip­tion och den kvarstår därtor även efter verksamhetens upphörande. Vad utredningen sålunda anfört har inte mött någon kritik från remissinstanser­na.

Miljöskyddsutredningen har för sin del i betänkandet (SOU 1983:20)

Bättre miljöskydd 11 föreslagit en ny 29b § i ML med innebörd att ett

tillståndsbeslut enligt ML skulle förenas med erforderiiga föreskrifter om

återställande av mark- och vattenområden som kunde komma att skadas

av verksamheten. Vid en tillståndsprövning skall normalt också behovet

av återställningsätgärder prövas, I fråga om vissa typer av miljöfarlig

verksamhet, framför allt gruvdrift och avfallsdeponering, är det för närva­

rande vanligt att föreskrifter meddelas som innebär skyldighet för fill­

ståndshavaren att i framtiden beakta äterställningsbehovet. Enligt miljö­

skyddsutredningen är det svårt att bedöma, om nuvarande praxis - inne­

bärande att återställningsätgärder föreskrivs endast i fråga om vissa typer

av miljöfarlig verksamhet - är tillräcklig för att garantera att återställ­

ningsätgärder kommer till stånd i alla de fall där det blir behov av sådana

åtgärder. Bl, a, med hänsyn till att tilståndsprövningen numera till stor del

215

sker vid länsstyrelserna och att risk därför finns för en mera ojämn praxis, Prop. 1987/88:85 anser miljöskyddsutredningen att det kan vara lämpligt att särskilt under­stryka tillståndsmyndigheternas skyldighet att vid prövningen beakta åter­ställningsbehovet. Utredningen föreslår att ML kompletteras med en be­stämmelse med innehåll att i tillståndsbeslutet skall meddelas erforderiiga föreskrifter om återställning.

Remissinstanserna är positiva till utredningens förslag. Kammarrätten i Jönköping anser dock beträffande verksamhet som omfattas av tillständs­beslut att ett stadgande om återställningsåtgärder borde införas i 18 §, För att understryka den betydelse som äterställningsfrågorna har och för att förtydliga lagtexten utan att ändra lagens materiella innehåll borde man enligt kammarrätten införa följande kompletterande bestämmelse i 5 §: "Om ett markområde eller ett vattenområde har skadats till följd av en miljöfarlig verksamhet, skall den som utövar eller har utövat verksamhe­ten vidta eller bekosta åtgärder för områdets återställande efter vad som är skäligt. Med återställande förstås åtgärder för att försätta ett skadat områ­de i ett skick som är godtagbart frän hälso- och miljöskyddssynpunkt," Härutöver borde enligt kammarrätten, för att klargöra befogenheten att besluta om återställning enligt 5 §, tillägg eller förtydliganden därom göras i 23, 40 och 41 §§,

För egen del anser jag inte att det finns behov av en sådan särskild regel som kammarrätten har föreslagit. Att behovet av återställningsätgärder blir prövat i samband med att villkoren för en verksamhet fastställs är visserligen viktigt men jag anser inte att det finns skäl att särskilt framhålla villkor avseende sådana åtgärder framför andra villkor som bör gälla för verksamheten. Det är snarare så att de villkor som uppställs för en verk­samhet bör syfta till att minimera behovet av återställningsätgärder. De olägenheter i miljön som orsakas av avfallsupplag och liknande frän miljö­farlig verksamhet under gängen tid har också aktualiserat äterställningsfrå­gorna och medfört att behovet av sådana åtgärder fått ökad uppmärksam­het vid villkorsprövningen. Det finns därför, enligt min mening, skäl att förutsätta att återställningsätgärder i fortsättningen kommer att föreskrivas som tillståndsvillkor i de fall behovet av sädana åtgärder kan förutses även utan att någon särskild bestämmelse härom införs.

Även om således skyldigheten att vidta återställningsätgärder redan gäller enligt 5 § ML i dess nuvarande lydelse synes det i praktiken i vissa fall råda en viss osäkerhet om möjligheten att utkräva detta ansvar, när det gäller miljöpåverkan som redan har inträffat dä fräga uppkommer hos en myndighet om att meddela föreskrifter om åtgärder. Detta gäller oavsett om den miljöfarliga verksamheten alltjämt pågår eller har upphört.

När det gäller verksamhet som fortfarande pågår synes tveksamhet om

vad som gäller framför allt ha uppkommit därför att det i praxis har ansetts

att tillståndsprövningen skall begränsas till den fortsatta verksamheten.

Yrkanden om skyldighet att vidta återställningsåtgärder har hittills vanli­

gen framställts i samband med tillståndsprövningen, I allmänhet har det dä

varit fräga om verksamhet som tidigare har bedrivits utan tillstånd och som

har åstadkommit en miljöpåverkan som bör återställas. Det kan emellertid

ocksä vara fråga om påverkan som skett i en verksamhet som har haft

216

tillstånd men där ett heU nytt fillstånd begärs, I rättstillämpningen har det Prop. 1987/88:85 då regelmässigt ansetts att det mot sökandens bestridande inte är möjligt att i tillståndsbeslutet föreskriva att sökanden skall återställa vad som redan har påverkats. Koncessionsnämnden har i sådana fall som motive­ring brukat ange att återställningsfrägan inte har sådant samband med den fortsatta verksamheten att återställning bör föreskrivas som ett till­ståndsvillkor.

Att på detta sätt avgränsa tillståndsprövningen är enligt min mening lämpligt och jag finner inte skäl att föreslå nägra ändringar i det hänseen­det. Även om tillståndsprövningen begränsas till den fortsatta verksamhe­ten innebär det emellertid inte att föreskrifter om återställningsätgärder för miljöpåverkan som har skett före denna prövning inte kan meddelas mot en ny tillståndshavare.

Regeringen har vidare för ett par år sedan, som särskilt villkor enligt 19 § ML för tillstånd till ny gruvbrytning i Garpenberg i Dalarna, föreskrivit skyldighet för den nye tillståndshavaren att åtgärda upplag av gruvavfall som härrörde frän tidigare gruvbrytning. Grunden för detta särskilda vill­kor var att recipienten inte skulle kunna tåla den nytillkommande verksam­heten om inte motsvarande reningsåtgärder vidtogs i de befintliga upp­lagen. Det bör anmärkas att särskilda villkor enligt 19 § ML endast kan föreskrivas av regeringen.

När det gäller verksamhet som har bedrivits utan tillstånd kan frågan om återställningsätgärder prövas av koncessionsnämnden efter talan av na­turvärdsverket enligt 41 § ML, Enligt 40 § kan också tillsynsmyndigheter­na meddela sådana föreskrifter. Att tillstånd till verksamheten senare meddelas hindrar inte att myndigheterna ingriper mot verksamheten med stöd av 40 eller 41 §, såvitt avser tid varunder verksamheten har bedrivits utan tillstånd. Inte heller är tillämpningen av 40 och 41 §§ begränsad till den fortsatta verksamheten. Det förhållandet att det är fräga om åtgärder för redan inträffad miljöpåverkan hindrar således inte att förelägganden eller föreskrifter meddelas med stöd av dessa paragrafer.

Har miljöpåverkan skett i en verksamhet under tid då denna har bedri­

vits med tillstånd enligt ML blir möjligheten att utkräva återställningsät­

gärder beroende pä vad som har föreskrivits i tillståndsbeslutet och möjlig­

heterna till omprövning av villkoren i det beslutet. Jag redogör i avsnitt

10,5 för gällande regler om villkor i tillståndsbeslut m,m, och lägger där

fram förslag till ändringar i dessa regler. Genom de föreslagna ändringarna

ökas möjligheterna till omprövning av tillståndsvillkor. Eftersom till­

ståndsprövningen avser den framtida verksamheten, skulle det kunna ifrå­

gasättas om inte detsamma skulle gälla vid omprövning av villkor. Vad

som händer i tiden mellan en tillståndsprövning och en omprövning skulle

dä inte vara åtkomligt för nya villkor. Något stöd för en sådan tolkning

finns dock inte enligt min mening och inte heller i praxis har koncessions­

nämnden intagit den ståndpunkten. Så har nämnden vad gäller det kända

fallet med BT-Kemi tillämpat 25 § ML och meddelat föreläggande om

åtgärder för att avhjälpa skador som har uppkommit efter tillståndsbeslutet

men före omprövningstillfället. Enligt min mening lämnar omprövnings­

reglerna ocksä tillräckligt utrymme för att myndigheterna skall kunna

217

meddela föreskrifter om återställningsätgärder när sä behövs. När före­skrifter om återställningsätgärder saknas eller är otillräckliga, torde situa­tionen som regel vara den att verksamheten har orsakat någon olägenhet som inte förutsågs vid fillståndsprövningen, I annat fall, dvs, om behovet kunde förutses, bör enligt de regler som gäller vid tillståndsprövningen åtgärder vara föreskrivna redan i tillståndsbeslutet.

Sammanfattningvis innebär det sagda att jag anser att bestämmelserna i ML är tillräckliga för att få till stånd nödvändiga återställningsätgärder såväl om verksamheten bedrivs med som om den bedrivs utan tillstånd, I vart fall gäller detta om kravet pä åtgärder riktas mot någon som alltjämt utövar verksamheten.

Om den ifrågavarande miljöfarliga verksamheten inte längre bedrivs eller om återställningsanspråket av annan anledning riktas mot någon som inte längre bedriver verksamheten, anser miljöskyddsutredningen att det får anses oklart i vad mån 24,25 och 41 §§ i den lydelse paragraferna då hade var tillämpliga. Jag har i denna fråga följande uppfattning. Enligt 5 § ML åligger det den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet bl, a, att vidta skäliga återställningsåtgärder. Denna skyldighet kan enligt min mening inte anses upphöra därför att verksamheten inte längre utövas utan kvarstår till dess att den har fullgjorts. Jag anser dock, med hänsyn till den oklarhet som ansetts råda i rättspraxis, att lagen bör förtydligas på denna punkt.

Vad gäller icke tillståndsprövad verksamhet finns det inte i ordalydelsen i 40 eller 41 § något som utsäger att förelägganden enligt dessa paragrafer inte skulle kunna meddela även mot den som inte längre utövar den miljöfarliga verksamheten. Inte heller i praxis finns det något avgörande med den innebörden. Har skyldigheten att vidta återställningsätgärder enligt 5 § inte fullgjorts, bör därför behövliga föreskrifter kunna meddelas med stöd av 40 eller 41 § även mot den som har slutat med verksamheten. Av samma skäl anser jag att det inte heller finns något hinder mot att, i fråga om tillståndsprövad verksamhet, tillämpa 24 § efter de ändringar av paragrafen som jag föreslår i avsnitt 10,5, Pågår ingen verksamhet längre, kan den nya motsvarigheten till 25 §, som av redaktionella skäl bör utgöra ett nytt andra stycke i 24 §, tillämpas.

Med den ordning som jag nu har föreslagit görs det klart att all miljöfariig verksamhet som har pågätt och upphört sedan ML trädde i kraft ocksä är förenad med äterställningsskyldighet.

Prop. 1987/88:85

7.4.3 Återställning när ansvar inte kan utkrävas enligt ML

Mitt ställningstagande: För återställningsåtgärder som inte kan ge­nomföras med tillämpning av ML bör naturvårdsverket i vissa fall få besluta om ianspråktagande av allmänna medel.

Miljöskadefondutredningens  förslag:   Den  av  utredningen  föreslagna miljöskadefondens andra huvuduppgift blir att bekosta åtgärder för åter-

218

ställning och sanering av miljön. Beslut om utbetalning frän fonden för     Prop. 1987/88:85 återställning meddelas av regeringen efter framställning från naturvårds­verket.

Remissinstanserna: Av remissyttrandena framgår att det finns behov av resurser för återställningsåtgärder. Flera remissinstanser betonar dock vikten av att sådana åtgärder föregås av noggranna utredningar, bl, a, för att undvika att vissa miljöskador förvärtas.

Skälen för mitt ställningstagande: Som framgår av min tidigare redogörel­se gäller principen att den som bedriver en miljöfarlig verksamhet är skyldig att bl, a, betala ersättning till skadelidande och att vidta återställ­ningsätgärder. Den föreslagna miljöskadeförsäkringen är avsedd att möj­liggöra ersättning till skadelidande för person- och sakskador i vissa fall, dä ansvar inte kan utkrävas av någon enligt miljöskadelagen. I fråga om återställning kan det av olika skäl inte gå att utkräva något ansvar enligt ML - det kan gälla verksamheter som har upphört före ML:s ikraftträdan­de eller där den ansvarige är okänd eller insolvent. Av redovisningen av naturvårdsverkets inventeringar framgår i avsnitt 7,4,1 att det kan finnas ett behov av återställningsinsatser för att förhindra svåra miljökonsekven­ser.

För nu angivna fall har miljöskadefondutredningen föreslagit att medel skall kunna utgå frän miljöskadefonden. Som jag har anfört i avsnitt 7,1 och 7,2, biträder jag inte förslaget om en sådan fond. Jag föreslår istället att allmänna medel skall kunna användas i sädana fall,

Miljöskadefondutredningen har föreslagit att beslut om utbetalning av medel till återställning - ur den föreslagna fonden - skall meddelas av regeringen efter framställning av naturvärdsverket. Enligt min mening bör det dock kunna anförtros ät naturvårdsverket att inom vissa ramar besluta om vilka åtgärder som skall vidtas.

Utredningen har föreslagit en utförlig lagreglering av beslutsprocessen m. m, i fråga om återställning. Någon sådan behövs inte med den av mig föreslagna lösningen.

Jag har i avsnitt 7,4,1 angett vilka miljöskador som enligt naturvårdsver­ket bör bli föremål för återställning. För egen del anser jag att anvisade medel bör användas i sådana situationer där det krävs en skyndsam insats för att undvika allvarliga effekter i miljön. Det är också viktigt att man koncentrerar sig till sädana skador, där den bästa tekniken för återställning finns. Jag återkommer i avsnitt 15 med förslag till anslag för ändamålet. Jag vill dock redan här ange att jag anser att den berörda verksamheten bör utvärderas efter en treårsperiod,

Miljöskadefondutredningen har i sitt betänkande (s, 95-99) gjort en genomgäng av vissa frågeställningar som kan tänkas komma upp när det gäller att avgöra om en enskild eller den av utredningen föreslagna miljö­skadefonden skall vara ansvarig för en återställning. Dessa synpunkter av utredningen är enligt min mening av vägledande karaktär och kan tillämpas även med den av mig föreslagna lösningen,

I min bakgrundsbeskrivning har jag också lämnat en redogörelse för de

särskilda problemen i Dalälven, Dessa problem är i betydande utsträck­

ning sädana att man inte kan räkna med att kostnaderna för nödvändiga

219

återställningsätgärder kommer att betalas av enskilda personer. Regering-     Prop. 1987/88:85

en har därför tillkallat (Dir 1987:57) en särskild delegation för au utarbeta

ett åtgärdsprogram för att rena Dalälven inom tio år. Delegationen skall

föreslå och initiera åtgärder för att minska tillförseln av föroreningar till

älven. Det är framför allt äterställningsarbeten vid äldre gruvupplag som är

nödvändiga för att man skall kunna minska tillförseln av metaller till

Dalälven, Även tillförsel av närsalter, stabila organiska ämnen och olja

skall begränsas.

Jag kommer att i avsnitt 15. hemställa att regeringen föreslår riksdagen att anvisa medel för de miljöförbättrande åtgärder som delegationen skall besluta om. Delegationens uppdrag vad gäller fördelning av medel till återställningsprojekt gäller med förbehåll för riksdagens beslut.

220

8 Vissa övriga miljöfrågor

8.1 Kemikalier

Prop. 1987/88:85

Min redovisning i korthet;

 Ett mål för kemikaliekontrollen är att skadliga ämnen och produk­

ter så långt som möjligt ersätts med mindre skadliga och helst

ofarliga,

0 Förslag till ett system för förhandsgranskning av nya kemiska ämnen i Sverige lämnas till regeringen under är 1988,

 En halvering av användningen av kemiska bekämpningsmedel i

jordbruket skall ske pä fem är fram till är 1990,

 Sverige deltar aktivt i det internationella kemikaliearbetet, främst

inom FN och OECD samt i nordiskt samarbete. Inom OECD

pågår arbete för att bl, a, öka kunskaperna om de existerande

kemikalierna.

Den ökande användningen av kemiska produkter har fört med sig pro­blem av olika slag. Det gäller den yttre miljön som skadas genom utsläpp från tillverkningsprocesser och genom det avfall som uppstår i slutskedet, när produkterna när t. ex, reningsverk eller sopanläggningar eller på något annat sätt hamnar i naturen. Det gäller ocksä människors hälsa. Vissa typer av cancersjukdomar ökar. Allergierna ökar påtagligt. Det finns san­nolikt ett komplext mönster av orsaker. Vi kan inte bortse från kemikalier­nas roll i denna utveckling. Risker föreligger också för utsläpp av kemiska ämnen vid olyckor, t, ex, vid framställning och transporter av kemikalier. Jag vill i detta sammanhang även nämna de risker som spridning av biologiskt svårnedbrytbara och höggradigt giftiga organiska ämnen medför för hälsa och miljö. För att förbättra kunskaperna om dessa typer av miljögifter har regeringen beviljat naturvårdsverket ca 8 milj, kr, till analy­ser m, m,

Samfidigt har vi i det moderna välfärdssamhället gjort oss i hög grad beroende av kemiska produkter. Läkemedel, plaster, avancerade pap­persprodukter, färger, rengöringsmedel, petroleumprodukter som drivme­del och bränsle, hygieniska och kosmetiska produkter osv, tas för givna.

Det är därför viktigt att vi kan minimera riskerna med användningen av kemiska produkter. Ett mål för kemikaliekontrollen måste vara att skadli­ga ämnen och produkter sä långt som möjligt ersätts med mindre skadliga helst ofariiga. Genom utvecklingen av nya produkter måste miljömässigt bättre alternativ medvetet tas fram. Ett sådant tänkande måste genomsyra allt utvecklingsarbete i företag och offentliga institutioner. Genom att satsa pä ny teknik och nya produkter kan vi minimera de kemiska riskerna. Där användningen av ämnen som kan innebära risker för hälsa och miljö inte kan undvikas måste sådana åtgärder vidtas som gör hanteringen säker.

Det är enligt min mening viktigt att miljöhänsyn så långt möjligt vägs in i samband med upphandling av olika produkter. Jag vill erinra om att rege­ringen har gett statskontoret i uppdrag att informera postverkets inköps-central och störte upphandlande myndigheter om när miljövänligt papper

221

frän ekonomiska och praktiska utgångspunkter utgör ett likvärdigt eller Prop, 1987/88:85 fördelaktigt alternativ till klorblekt papper. Varje upphandlande myndighet har möjlighet att göra en motsvarande bedömning. Det är enligt min mening angeläget att så sker systematiskt. Det skulle bl, a, medverka till att förstärka marknaden för mindre miljöskadliga produkter. Metoden används också i arbetet med att få bort miljöfarliga batterier och CFC-haltiga produkter.

Lagstiftningen om kemiska produkter och organisationen för kemikalie­kontrollen tillkom för endast ett par är sedan. En utvärdering av de nya arbetsformerna pågår nu efter en tvåärsperiod, i enlighet med riksdagens beslut. Inom regeringskansliet övervägs vidare frågor om kontrollen av kosmetiska och hygieniska produkter.

För att få kontroll över den framtida utvecklingen av kemikalier krävs att nya kemiska ämnen granskas. System för förhandsgranskning av nya ämnen finns bl. a, inom EG och i USA, Jag har erfarit att kemikalieinspek­tionen avser att under är 1988 komma in till regeringen med ett förslag till ett system för förhandsgranskning av nya kemiska ämnen i Sverige, Jag förutsätter att samråd sker med EG För att pä olika sätt utnyttja de erfaren­heter som finns där.

Det finns ett stort antal kemiska produkter på marknaden. För närvaran­de finns ca 60000 produkter anmälda till det svenska produktregistret. En viss minskning har skett under de senaste åren, bl, a, beroende på den ärliga uppdatering som nu görs a\' registret. Antalet kemiska ämnen i Sverige torde röra sig mellan 10-20000,1 ett internationellt perspektiv rör det sig om 60-70000 ämnen. För att få bättre kunskaper om den stora mängden existerande kemikalier har ett internationellt samarbete på­börjats inom OECD,

Jag har erfarit att kemikalieinspektionen avser att utifrån uppgifter i produktregistret årligen redovisa en översikt av kemikalieanvändningen i Sverige, Ett sådant underlag är väsentligt för strategiska åtgärder i syfte att påverka användningen av kemikalier. Jag vill ocksä nämna att naturvårds­verket och kemikalieinspektionen har inlett ett samarbete om miljöfariiga kemikalier, där bl, a. materialbalanser för problemkemikalier kommer att tas fram.

Användningen av kemiska produkter är också en betydelsefull orsak till spridningen av organiska miljögifter.

Det nuvarande storskaliga och intensiva jordbruket bygger på en omfat­

tande användning av kemiska bekämpningsmedel. Regeringen har tidigare

satt som mål att hälso- och miljöriskerna vid användningen av kemiska

bekämpningsmedel i jordbruket skall minska, I ett första steg skall en

halvering av användningen ske pä fem år fram till år 1990, På regeringens

uppdrag arbetar kemikalieinspektionen tillsammans med lantbruksstyrel­

sen och naturvärdsverket med minskning av användningen såväl från

miljömässiga utgångspunkter som från hälsosynpunkt. En rad åtgärder har

beslutats med anledning av detta program, I min anmälan till årets bud­

getproposition har jag föreslagit att ytterligare 3 milj, kr, anvisas för kemi­

kalieinspektionens arbete med halveringsprogrammet avseende bekämp­

ningsmedel. Dessa frågor behandlas även i jordbruksdepartementets pro-

222

position rörande vissa miljöförbättrande åtgärder i jordbruket. Där föreslås     Prop, 1987/88:85 en höjning av miljöavgiften på bekämpningsmedel.

Regeringen har beslutat att användningen av sträförkortningsmedel skall vara förbjuden i odling av stråsäd, med undantag för rågodling. Använd­ningen i rågodling bör dock endast tillåtas under en begränsad tid av högst fem är för att stråstyvare sorter skall kunna tas fram. Kemikalieinspek­tionen bör om två år redovisa förutsättningarna för att införa ett förbud mot sträförkortningsmedel även i rågodling.

Det finns stora behov av forsknings- och utvecklingsinsatser för att skapa förutsättningar för ett jordbruk som inte är kemikalieberoende. Bl, a, bör odlingssystemet och växtförädlingen inriktas också mot växter som är tåligare mot sjukdomar och angrepp och som därför kräver mindre bekämpningsmedel.

Kemikalieinspektionen kommer fram till utgången av år 1990 att gå igenom samtliga registrerade bekämpningsmedel och ompröva godkännan­det. Medel som inte uppfyller dagens krav på dokumentation om t. ex, långtidseffekter som cancer eller om miljöeffekter kommer inte att fä nytt godkännande. Genom inspektionens beslut har hittills ca400 bekämp­ningsmedel förbjudits för användning av allmänheten.

Tillfredsställande kunskaper saknas om- många enskilda kemiska äm­nens effekter på hälsa och miljö. Kunskapsbristerna är ännu större när det gäller de samlade effekterna av alla olika ämnen som människor och miljö utsätts för. Det är därför nödvändigt att öka kunskaperna men också att begränsa användningen där detta är möjligt. Arbetet med att bestämma kriterier för miljöfarlighet framstår som särskilt angeläget.

Kemikalier rör sig över nationsgränserna inte bara som en följd av handeln mellan länderna, utan också med vindar och strömmar i luft och vatten. Kemikaliers inneboende egenskaper är desamma, oavsett i vilka länder de förekommer. Det är därför naturligt och självklart att Sverige aktivt medverkar i det internationella kemikaliearbetet,

U-länderna utsätts i många fall för dumpning av kemikalier från den rika världen. Många ämnen och produkter som utsatts för restriktioner eller förbjudits i de industrialiserade länderna kommer pä olika sätt ut i de länder i tredje världen där kontrollapparaten är dåligt utbyggd, Sveriges internationella arbete mäste därför präglas av en vilja att bistå de svagare länderna så att detta motverkas. Den främsta möjligheten till ett sådant arbete erbjuder FN-organisationerna, där alla länder deltar på lika villkor. Emellertid är arbetet inom OECD, där länder som svarar för 95% av väst­världens totala kemikalieproduktion finns, minst lika viktigt med tanke på våra möjligheter att på ett tidigt stadium påverka dessa länder, inte minst när det gäller deras agerande gentemot u-länder.

Bland de uppgifter som särskilt kan nämnas är arbetet inom OECD med

att öka kunskapen om de existerande kemikalierna. Genom samarbete kan

dubbelarbete undvikas och därmed skapas en internationell arbetsfördel­

ning när det gäller att testa och undersöka en stor mängd vanligen före­

kommande ämnen,De I 000 mest använda kemikalierna svarar för över

90% av den totala användningen, Sverige deltar aktivt i detta arbete, bl, a,

genom att söka nya metoder att angripa den stora kemikaliemassan utan

223

att behöva testa samtliga ämnen.

En annan viktig del av OECD-arbetet är ömsesidiga överenskommelser     Prop. 1987/88:85 om god laboratoriesed. Vidare finns ett system för exportnotifikationer som innebär att ett exportland skall meddela ett mottagariand om ämnen är förbjudna eller omgärdade av restriktioner i avsändarlandet och anledning­en till detta.

Inom FN deltar Sverige i tvä program av särskilt intresse i detta sam­manhang, nämligen det internationella programmet för kemikaliesäkerhet (IPCS) och det internationella registret för potentiellt giftiga ämnen (IRPTC),

Det nordiska samarbetet har en särskild inriktning mot harmonisering av regler om kemikalier.

Under de senaste åren har några stora olyckor inträffat - Basel, Bophal, Seveso - som vittnat om vilka risker som är förknippade med framställ­ningen av kemikalier. Utsläpp från tankbåtar har visat på riskerna vid transporter. Någon stor kemikalieolycka har hittills inte inträffat i Sverige, Ett oleumutsläpp i Karlskoga och utsläpp av kväveoxidgaser i Sandviken är dock exempel pä allvarliga tillbud. Till detta kan bl, a, läggas inträffade oljeutsläpp till sjöss samt tillbud och utsläpp i samband med transporter av farligt gods på land. Vad jag nu har sagt visar enligt min mening pä betydelsen av att säväl förebygga som att ha en god beredskap mot större kemikalieolyckor.

Ansvarsfördelningen mellan svenska myndigheter vid större olyckor regleras genom riksdagens beslut åren 1985 och 1986 (prop, 1984/85:161, FöU 12, rskr. 389 och prop. 1985/86:170. FöU 2, rskr, 58), varigenom bl, a, statens räddningsverk bildades och räddningstjänstlagen (1986:1102) an­togs. Statens räddningsverk har ansvaret för bl, a, samordning av befolk­ningsskydd och räddningstjänst i förebyggande och skadebegränsande syf­te. Andra viktiga instanser är den s, k, katastrofkommissionen och sjö­fartskommissionen, kustbevakningen, polisen, kommunerna och länssty­relserna har viktiga operativa funktioner. Bland myndigheter som ocksä har viktiga uppgifter i detta sammanhang märks vidare de olika trafikver­ken, arbetarskyddsstyrelsen, planverket, sprängämnesinspektionen, na­turvårdsverket och kemikalieinspektionen. Även landets kommuner och större enskilda företag har viktiga roller, .

De olyckor som har inträffat pä olika håll i världen har lett till ett intensivt internationellt arbete som Sverige deltar i, FN:s miljöstyrelse, UNEP, har sålunda föreslagit att en konvention skall utarbetas rörande bl. a, kemiska olyckor med gränsöverskridande effekter. Världshälsoorga­nisationen (WHO) och Internationella arbetsorganisationen (ILO) är ex­empel pä internationella organisationer som utifrån sina ansvarsområden har uppmärksammat denna fråga. Frågan har också fått betydelse i sam­band med pågående nedrustningsföl handlingar (ESK), Jag vill i detta sam­manhang särskilt nämna att OECD nyligen pä hög nivå har haft överlägg­ningar om hur kemikalieolyckor kar förebyggas och åtgärdas.

Jag fäster stort avseende vid det arbete som både nationellt och interna­

tionellt pågår rörande bl, a, kemikalieolyckor. Jag har också haft överlägg­

ningar i denna fräga i miljövårdsberedningen. Frågan bereds för närvaran­

de vidare i regeringskansliet. På mitt uppdrag genomförs bl, a, ett arbete

224

som syftar till en bättre överblick över och stärkt samordning av Sveriges agerande i olika internationella organisationer när det gäller förebyggande av s, k, storolyckor.

Prop. 1987/88:85

8.2 Avfall

Min redovisning i korthet:

 Naturvårdsverket har regeringens uppdrag att utvärdera erfaren­

heterna inom avfalls- och återvinningsområdet,

 Det är av central betydelse att former utarbetas för en effektiv

hantering av miljöfarligt avfall, riskavfall och övrigt industriavfall,

 Naturvärdsverket utreder förutsättningarna för ett pantsystem för

miljöfarliga batterier,

»Bilskrotningspremien har höjts till 500 kr, i syfte att stimulera till att skrotningsfärdiga bilar skrotas i stället för att avställas.

,4llmänt

I genomsnitt gör varje person i Sverige av med ca 300 kg avfall varje är, vilket resulterar i totalt ca2,5 milj, ton hushållsavfall. Till detta kommer bl. a. ca I miljon ton slam (20% torrsubstans) från reningsverk och 150000-200000 ton sjukhusavfall. Dessutom uppkommer stora mängder industri- och byggavfall, gruvavfall m. m. För närvarande återvinner vi ca 15% av hushållsavfallet, huvudsakligen papper, glas och aluminium­burkar. Återstoden går alltså till olika former av slutligt omhändertagande.

Regeringen har i en skrivelse (1986/87:157) till riksdagen redovisat sina ställningstaganden till vissa avfallsfrågor. Regeringens principiella inställ­ning är att både mängden avfall och avfallets farlighet bör minskas genom åtgärder i såväl produktionen som konsumtionsledet. Ämnen och produk­ter som kan förorsaka särskilda miljöstörningar bör hanteras för sig. Om­händertagande och behandling av avfall bör ske med iakttagande av strikta miljöskyddskrav. Samtidigt har kraven vad gäller utsläpp av luftförore­ningar från avfallsförbränning skärpts kraftigt. Bl, a, har för dioxinutsläpp införts utsläppskrav vilka torde vara de härdaste i världen. Samtliga befint­liga avfallsförbränningsanläggningar skall byggas om och ha en effektiv rening före 1991 års utgång.

För att vidga underlaget för vidare åtgärder pä avfallsområdet har na­turvårdsverket regeringens uppdrag att utvärdera erfarenheterna inom av­falls- och ätervinningsomrädet. Utgångspunkten är att mängden avfall skall minska sä långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Upp­draget skall redovisas senast den I juni 1988, Jag avser att återkomma till regeringen i frågan när det ytterligare underlag som naturvårdsverket skall ta fram har redovisats.

15    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

225

Miljöfarligt avfall

Prop. 1987/88:85

När det gäller det miljöfarliga avfallet har olika åtgärder vidtagits för att öka samhällets insyn och kontroll över de olika leden i hanteringen. Miljö­farligt avfall fär t, ex, yrkesmässigt - utöver av Svensk Avfallskonverte-ring AB (SAKAB) - slutligt tas om hand endast av de ca 30 verksamheter som har särskilt tillstånd för detta.

Ansvaret för att ta hand om miljöfarligt avfall åvilar naturligtvis den verksamhet som på olika sätt ger upphov till miljöfarligt avfall samt kom­munerna i kraft av det kommunala 5, k, bortforslingsmonopolet.

Erfarenheterna från de kommuner som systematiskt har arbetat med miljöfarligt avfall, riskavfall och övrigt industriavfall tyder på att avfalls­volymerna ofta har underskattats.

Den regionala samverkan mellan flera kommuner, som i bolagsform eller på annat sätt har vuxit fram i några av landets regioner ser jag som ett intressant exempel på hur man gemensamt har skaffat sig resurser och kompetens för att klara denna stora uppgift. Det är av central betydelse att former utarbetas för en effektiv hantering av de ovan nämnda avfallsfrak­tionerna i hela landet, I nyss nämnda uppdrag till naturvårdsverket ingår att se över hittillsvarande insatser och redovisa vad som i övrigt kan göras även pä dessa områden. Jag vill dock redan nu stryka under betydelsen av ett mer aktivt arbete vad gäller det miljöfarliga avfallet, riskavfallet och övrigt industriavfall.

Jag vill också betona att industrin har ett stort ansvar, Renhållarna/ kommunerna skall fungera som en kompetent samarbetspartner. Det avgö­rande ansvaret för att lösa avfallsproblemen - helst redan i valet av råvaror och produktionsmetoder åvilar industrin.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att jag i avsnittet om havsförore­ningar (avsnitt 5) har berört frågan om användningen av avloppsslam för gödsling av åkerjord.

Miljöfarliga batterier

Utgångspunkten för regeringens arbete i fråga om åtgärder mot de miljöfar­liga batterierna är att utsläppen av kvicksilver, kadmium och liknande miljöfarliga ämnen i batterier på sikt skall upphöra, I det åtgärdsprogram mot miljöfarliga batterier som antagits av riksdagen ingår bl,a. en över­gäng till mindre miljöfarliga batterier, ett system för insamling, omhänder­tagande och märkning av miljöfariiga batterier samt en informationskam­panj.

Jag vill erinra om att det i det förutnämnda uppdraget till naturvärdsver­ket att utreda frågor inom avfalls- och ätervinningsomrädet även ingår att studera ett pantsystem för miljöfarliga batterier. Uppdraget skall redovisas den 1 juni 1988, varefter regeringen kommer att ta ställning till frågan om pant på sådana batterier.

Enligt förordningen (1986:1236) om miljöfarliga batterier får sådana inte

blandas med hushållsavfall. Regeringen beslutade i november 1987 att

226

miljöfarliga batterier fr. o, m, den Ijanuari 1989 skall vara märkta med en särskild symbol. Därmed blir det lättare för konsumenterna både att veta vilka batterier som skall lämnas till insamling och att välja de mindre miljöfarliga batterier som flnns pä marknaden.

Prop. 1987/88:85

Bilskrotning

I detta sammanhang vill jag även redovisa vissa åtgärder, som har vidtagits beträffande bilskrotningen.

År 1975 infördes en bilskrotningspremie om 300 kr, Premien finansieras av en fond som tillförs 250 kr, för varje ny bil som säljs. Detta system har tills nu varit oförändrat sedan införandet. Genom inflationen har det emel­lertid urholkats, vilket bl, a, har bidragit till att bilar i ökande utsträckning avställs i stället för att skrotas. För att komma till rätta med dessa problem har regeringen vidtagit flera åtgärder. En registerhållningsavgift på 42 kr, per år har införts för avställda bilar. Trafiksäkerhetsverket har inför ikraft­trädandet tillskrivit ägarna till alla långtidsavställda bilar och upplyst om de nya villkoren. Detta borde leda till att ett ökat antal bilar skrotas. Verkets åtgärd innebär ocksä att registret över avställda fordon aktualise­ras. Regeringen har även beslutat att höja bilskrotningspremien till 500 kr, och avgiften till 300kr. per ny bil.

8.3 Radon i bostäder

Mitt ställningstagande: Radon i bostäder är en mycket allvarlig häl­so- och miljöfråga. En rad åtgärder har vidtagits för att minska riskerna. Spårning av byggnader med höga radondotterhalter mäste intensifieras. Det är viktigt att kommunerna tar sin del av ansvaret.

Skälen för mitt ställningstagande: Mot bakgrund av det allvarliga pro­blem som riskerna med radon i bostäder utgör och den oro som de skapar vill jag i detta sammanhang redovisa hur radonfrågan har hanterats under senare år. Jag har ocksä berört denna fråga i den nyligen avlämnade propositionen (1987/88:88) om ny sfrålskyddslag.

Kunskaperna om sambandet mellan radonexposition och lungcancer härrör frän iakttagelser rörande sjukdomsbilden hos underjordsarbetare i uranhaltiga gruvor. Redan är 1924 formulerades hypotesen att radon i gruvluft kunde orsaka lungcancer. Inte förtän i början av 1970-talet kunde emellertid genom epidemiologiska undersökningar i USA, Tjeckoslovaki­en, Canada, Storbritannien och Sverige sambandet påvisas vetenskapligt.

Radioaktiva ämnen i byggnadsmaterial uppmärksammades i början av 1900-talet i Storbritannien. I Sverige gjordes systematiska mätningar åren 1953-1955 i hus byggda före år 1946, Det visade sig att hus byggda av alunskifferbaserad gasbetong gav betydligt högre stråldoser från radon än byggnader av trä och tegel. Eftersom årsdosen till de boende - mellan 2 och 3 milUsievert (mSv) enligt mätningarna - låg under den högsta tillåtna

227

stråldosen från konstgjorda strålkällor till allmänheten saknades motiv för     Prop, 1987/88:85 att förbjuda användning av gasbetong. Produktionen av skifferbaserad gasbetong lades ned år 1975,

Åren 1976-1978 utförde statens strålskyddsinstitut (SSI) och statens institut för byggnadsforskning mätningar av radon och ventilation i ett flertal bostäder. Undersökningarna visade högre radonhalter än den tidiga­re utförda undersökningen och att luftomsättningen var lägre än vad man tidigare hade ansett vara normalt.

Samråd om vilka fortsatta åtgärder som borde vidtas ägde rum år 1976 mellan bl, a, SSI, planverket och socialstyrelsen, Ijuni 1976 gav SSI ut broschyren Strålningen i våra bostäder som svar på de många frågor som ställdes till institutet rörande radioaktiva ämnen i byggnadmaterial och riskerna för de boende. Broschyren sändes ut till alla hälsovårds- och byggnadsnämnder. Mot bakgrund av nya mätresultat och kunskaper fram­förde SSI våren 1978 i skrivelse till regeringen förslaget att strålningsfrå­gorna borde utredas närmare. Till samma resultat kom energikommis­sionen i betänkandet (SOU 1978:49) Energi, Hälso-, miljö- och säkerhets­risker. Strålningsfrågorna aktualiserades ytterligare genom att höga radon­dotterhalter upptäckts i hus, byggda pä bränd alunskiffer.

I detta läge tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att bl, a, klargöra olika byggnadsgrunders och byggnadsmaterials betydelse för strålningsriskerna i byggnader samt att pröva hur en kartläggning av strålningen i det befintliga byggnadsbeståndet bäst kunde genomföras. Vidare skulle beaktas hur de hus som medför de största strälningsriskerna skulle kunna identifieras och åtgärdas med förtur.

Den s, k, radonutredningen lämnade ijanuari 1983 sitt slutbetänkande (SOU 1983:6) Radon i bostäder. Utredningen hade följt kommunernas arbete och löpande försett dessa med information om mätmetoder, åtgär­der m, m. Radonproblemet i bostäder ansågs till en början i huvudsak härtöra frän byggnadsmaterial. Mätningar i kommuner och omfattande undersökningar av radonförekomsten i bostäder hade gjort det klart att det är marken som är den huvudsakliga radonkällan, Radoninströmning i hus visade sig bero i lika stor utsträckning på markens genomsläpplighet och vattenhalt som på dess halter av uran och radium. Utredningen konstatera­de vidare att de riskuppskattningar som fanns om radon i bostäder var ofullständiga. En särskild arbetsgrupp arbetade med metoder för att på epidemiologisk väg fastställa sambandet mellan radon i bostäder och risk för lungcancer. Antalet bostäder med en radondotterhalt som översteg 400Bq/m' - det provisoriskt gällande gränsvärdet för sanitär olägenhet -uppskattades till ca 40000, Den dittills använda mätmetodiken befanns dock bristfällig och en omfattande forsknings- och utvecklingsverksamhet sattes därför i gång genom utredningens försorg.

Med radonutredningens förslag och till regeringen inkomna skrivelser som grund beslutade regeringen vidare den 19december 1985 om vissa åtgärder för att komma till rätta med radonproblernen i bostäder. Bl. a. gavs SSI det övergripande ansvaret för att följa utvecklingen i fråga om strålning i bostäder, inklusive riskbedömning och mätteknik.

Samma dag uppdrog regeringen iit socialstyrelsen att efter samråd med

228

SSI och berörda forskningsorgan utreda förutsättningarna för att genomfö- Prop. 1987/88:85 ra en radonepidemiologisk undersökning i syfte att närmare klarlägga cancerriskernas storiek med hänsyn till förekomsten av radon i bostäder. En radonepidemiologisk studie inleddes sommaren 1987 under ledning av en projektgrupp inom statens miljömedicinska laboratorium. Studien be­räknas pågå under fem är.

Regeringen uppdrog vidare åt statens planverk att genomföra en särskild informationsinsats till vägledning för kommunerna, som har att bl, a. beak­ta radonriskerna vid planläggning av mark för bebyggelse och vid prövning av byggnadslov. Jag har inhämtat att arbetet med denna informationsinsats beräknas vara slutfört våren 1988,

Planverket skulle ocksä - inom ramen för den pågående översynen av Svensk byggnorm - utarbeta förslag till föreskrifter som ger kommunerna möjligheter att i samband med bygglovsprövningen kräva åtgärder som medför att radondotterhalten i en bostad inte översfiger det fastställda gränsvärdet eller motsvarande. Ett delförslag har överlämnats till regering­en och bereds för närvarande i bostadsdepartementet.

I regeringsbeslutet gavs vidare SSI i uppdrag att efter samråd med socialstyrelsen, planverket samt statens mät- och provråd utreda förutsätt­ningarna för att införa ett auktorisationssystem för radonmätningar i bostä­der. Uppdraget redovisades i november 1987, Frågan bereds för närvaran­de i regeringskansliet.

Slutligen erhöll SSI i uppdrag att i samråd med socialstyrelsen, planver­ket samt statens mät- och provräd utarbeta en lägesrapport om arbetet med att minska riskerna med radon i bostäder. Rapporten Radon i bostäder. Lägesrapport 1987 överiämnades till regeringen den Ijuni 1987,

Av rapporten framgår bl. a att en otillräcklig eller olämpligt anordnad ventilation bidrar till att höga strålningsniväer kan uppmätas i bostäderna. Ett stort markinflöde av radon är främst ett problem beträffande småhus och lägenheter i markplanet i flerbostadshus utan källare.

I rapporten sägs att det finns enkla sätt att minska radonhalterna i befintliga bostäder och hindra att problem uppstår i nybyggnader. Social­styrelsen och planverket har utarbetat riktlinjer till kommunerna för arbe­tet med att spåra bostäder med höga radonhalter och tillsynen över att inga radonproblem byggs in i nya bostäder. Råd för de boende har samman­ställts.

Vissa kommuner har varit särskilt uppmärksamma på radonfrågan vid nybyggande och har visat att det går att åstadkomma väsentligt lägre radonhalter i nybebyggelsen. I rapporten sägs vidare att många miljö- och hälsoskyddsnämnder har utfört ett betydande arbete med att kartlägga förekomsten av och minska riskerna med radondotterexponering inomhus. Det är dock bara hälften av kommunerna, med något mer än hälften av befolkningen, som systematiskt arbetar för att hindra höga radondotterhal­ter i nybyggda hus. SSI bedömer att det finns ca 40000 bostäder som har radonhalter över åtgärdsgränsen 400Bq/m Endast 5 300 av dessa har spårats. Vidare har bara var tredje bostad av dem som konstaterats ligga över gränsen åtgärdats.

Sammanfattningsvis bedömer berörda myndigheter läget som allvariigt.

229

I lägesrapporten lämnas ett antal förslag till åtgärder för att minska Prop, 1987/88:85 radonproblemen. Sålunda föreslås förbättrad ventilation i hus med låg luftomsättning, intensifierad kartläggning av hus med höga radondotter+ial-ter, beaktande av risker för förekomst av markradon vid nybyggande och skärpt kontroll av radondotterhalter i nya hus, 1 rapporten föreslås vidare att det ekonomiska stödet till småhusägare ses över och att kommunala förtroende- och tjänstemän informeras och utbildas,

Cancerkommittén har i betänkandet (SOU 1984:67) Cancer - orsaker, förebyggande m, m, uppmärksammat sambandet mellan radon och cancer och funnit att förekomsten av radcm i bostäder är ett allvarligt hälsopro­blem, varför arbetet för att undanriija riskerna bör intensifieras. Den nyss redovisade radonepidemiologiska studien är ett led i detta arbete.

Jag anförde nyss att radonriskerna bedöms vara allvarliga. Det råder dock inte enighet om hur allvarligt läget är. Cancerkommittén har för sin del nämnt ca 300 fall per år såsom sannolikaste värde med ett osäkerhetsin­tervall av ca 100- I 000 fall per år, SSI uppskattar antalet framtida lungcan­cerfall som en följd av höga radondotterhalter i svenska bostäder till sannolikt ca I 100 fall per är räknat frän och med 1990-talet med ett osäkerhetsband av 300-3 000 fall per är. Den s.k, latenstiden är 15-40 år.

Jag vill för egen del framhålla att även mätt med cancerkommitténs riskbedömningar är radonfrågan en av de mest allvarliga hälso- och miljö­frågor, som vi måste ta itu med. Enligt vad jag har erfarit kommer SSI att ge ut nya metodbeskrivningar för kommunernas mätningar under våren 1988, Härigenom bör spärningsarbetct kunna bedrivas med allt större säkerhet och ökade förutsättningar skapas för en intensifierad spårning av byggnader med höga radondotterhalter,Redan innan myndigheterna hade överlämnat sin lägesrapport intensifierades dock arbetet med att minska radonförekomsten i bostäder och därmed sammanhängande hälsorisker, 1 detta arbete ingår bl, a, planverkets kompletterande information om plan­läggning av mark för bebyggelse samt bygglovsprövning liksom socialsty­relsens råd om spårning av radondotterhalter i befintlig bebyggelse.

Det ekonomiska stödet till åtgärder mot radon har till sitt sakliga innehåll varit i huvudsak oförändrat sedan år 1980, då stöd först infördes. Till egnahemmen lämnas för närvarande, vid sidan av län frän den allmänna kieditmarknaden, ett ränte- och amorteringsfritt tilläggslän för åtgärder mot radon, om kostnaden skulle överstiga vad huset kan bära. Tilläggslä­net omprövas eller skrivs av efter fem år.

Regeringen har i årets budgetproposition (prop, 1987/88:100 bil, 13) föreslagit förenklingar och förbättringar av nu gällande regler om ekono­miskt stöd till radonätgärder i egnahem. Förslagen innebär bl,a. att de nuvarande ränte- och amorteringsfria tilläggslänen för egnahem ersätts av ett bidrag som motsvarar 50% av kostnaden för de åtgärder som kommu­nen har funnit nödvändiga för att inte gällande gränsvärden skall överskri­das. Bidraget föreslås kunna utgå rned lägst I 000 kr, och högst 15 000 kr, per hus. Statens ekonomiska stöd till åtgärder för att avhjälpa problemen med höga radondotterhalter i bostadshus ges därmed ett tydligare inslag av ekonomisk stimulans.

Kostnaderna för det föreslagna bidraget uppskattas till ca 15-20 milj, kr,

230

per är under en tioårsperiod, eller totalt ca 175 milj, kr. Detta stöd bör enligt min mening leda till att radonproblemen minskar i omfattning.

Stödet till åtgärder mot radon i flerbostadshus ändras inte. Även i fortsättningen lämnas ränte- och amorteringsfria lån, s,k, tilläggslån, för omfattande åtgärder som fastigheten inte kan bära ekonomiskt, I fräga om hus med hyres- och bostadsrättslägenheter kan ägaren få s, k, räntestöd eller, om åtgärder mot radon vidtas i samband med en ombyggnad, om­byggnadslän och räntebidrag.

Sammantaget bör de åtgärder som jag har beskrivit nyss kunna lägga grunden till en lösning av radonproblemet.

Jag vill särskilt framhålla att det är av stor betydelse att kommunerna tar sin del av ansvaret med att bl, a, spåra och åtgärda radonhusen. Kommu­nerna har härutöver ett stort ansvar i samband med bebyggelseplanering och byggnadslovsprövning att se till att radonfrågan beaktas på ett tidigt stadium,

1 detta sammanhang vill jag betona att jag ser det som positivt att tjänstemän och förtroendemän i kommunerna numera bereds möjligheter till en grundlig utbildning i radonskyddsfrågor samtidigt som informationen om spårning, mätmetoder, åtgärder m, m, utökas. Jag förutsätter givetvis att även fastighetsägare och enskilda tar sin del av ansvaret.

Avslutningsvis vill jag understryka att det är av särskild vikt att spär­ningsarbetct snarast fullföljs. Medborgarna kan med fog kräva att de inte skall behöva utsättas för onödiga hälsorisker i sina bostäder.

Prop. 1987/88:85

8.4 Regionala miljöfrågor

Mitt ställningstagande:

# Länsstyrelserna bör ges i uppdrag att ställa samman uppgifter om

de viktigaste miljöproblemen och deras orsaker. Naturvärdsver­

ket bör ges i uppdrag att redovisa länsstyrelsernas sammanställ­

ningar till regeringen,

 Städernas och de större tätorternas trafik- och miljöproblem bör

åtgärdas genom samfällda insatser.

Allmänt

1 vissa områden är förutsättningarna för utveckling och överlevnad koppla­de till ianspråktagande av olika naturresurser. Samtidigt kan det från bevarandesynpunkt vara skäligt att samma resurser skyddas från exploate­ring. Beslut i sädana situationer måste vara välgrundade och långsiktigt inriktade. Det är därvid viktigt att ha en regional bedömning att utgå ifrån.

Jag har tidigare framhållit betydelsen av regionala miljööversikter. Det är enligt min mening nödvändigt att komplettera de bransch- eller ämnesvi­sa analyserna och föreskrifterna med en regional dimension. Skälen till detta är i huvudsak följande.

En viss ort eller region kan inrymma en stor mängd olika miljöfariiga

231

verksamheter som var och en för sig uppfyller gällande krav på reningsåt-     Prop. 1987/88:85 gärder m. m. men som sammantagna innebär så stor belastning att oaccep­tabla miljöeffekter uppstår. Ett exempel på ett sådan region är delar av Västkusten,

Vidare kan naturmiljön i en viss region i sig vara särskilt förorenings­känslig. Exempel är områden med kalkfattiga jordar och sjöar som därmed är särskilt känsliga för försurande utsläpp samt områden med genomsläpp-liga sandjordar med särskilt stora risker för kväveläckage till grundvattnet, . Det finns i värt land åtskilliga geografiska områden som pä sädana grunder kan anges som särskilt föroreningskänsliga. Särskilt allvarlig blir situatio­nen dä båda dessa aspekter sammanfaller, dvs, då en stor mängd miljöfarli­ga verksamheter är belägna i särskilt föroreningskänsliga områden. Så är exempelvis fallet i delar av södra och sydvästra Sverige.

Viktiga steg i riktning mot regionala åtgärdsprogram för att förbättra miljön har redan tagits. Jag syftar pä regeringens beslut att tillsätta särskil­da delegationer för att åstadkomma en bättre miljö på Hisingen i Göteborg och genomföra en rening av Dalälven.

Hisingen i Göteborg är ett av landets mest utsatta områden när det gäller luftföroreningsutsläpp. Tung industri och trafikleder med en kraftig genomfartstrafik ligger tätt intill bostäder. Raffinaderier, personbils- och lastvagnsfabriker, oljehamnar, upplag för miljöfarligt och annat avfall samt en omfattande tillverkningsindustri släpper varje år ut stora mängder av bl. a, kolväten, svaveldioxid och kväveoxider. Både den lokala och den regionala miljöbelastningen är hög.

Vägtrafiken är ett stort problem. Den omfattande industrin på Hisingen medför många tunga och ofta även miljöfarliga transporter. Pendlingen till och frän arbetsplatserna pä Hisingen är omfattande.

Målet är att på tio år göra Hisingen väsentligt renai'e. Åtgärder pä Hisingen får sannolikt också stor betydelse för miljön i hela Göteborgsre­gionen,

Dalälven rinner genom Sveriges äldsta industribygd. Den är en symbol för svensk natur och kultur - men också en stor förorenare av Östersjön, Gruvdrift och järn- och stålverk längs med Dalälven har påverkat och påverkar älven genom stora utsläpp av metaller. Gruvorna med sina av­fallsupplag utgör de största källorna för sådana metallutsläpp. Framför allt har utlakningen av zink och kadmium från gruvupplagen fått miljömässigt betydande konsekvenser, eftersom dessa metaller genom sin lättrörlighet sprids över stora områden. Zink- och kadmiumhalterna i Dalälvens myn­ning är högre än i någon annan svensk älvmynning. En delegation har tillsatts med uppgift att genomföra åtgärder som inom en tioårsperiod kan åstadkomma en väsentligt renare älv. Det kan ske genom att bl, a, åtgärda utlakningen av metaller från äldre gruvverksamhet och genom att systema­tiskt ompröva tillstånd för pågående verksamhet längs älven,

Laholmsbukten och Ringsjön har tidigare pekats ut som särskilt förore­ningskänsliga områden enligt ML,

Jag har tidigare (avsnitt 4) anfört att luftföroreningshalterna i stora

tätorter eller industriområden tidvis kan bli så höga att det uppstår risker

för människors hälsa och för miljön. Av detta skäl har jag i detta samman-

232

häng föreslagit att regeringen bör fä möjlighet att med stöd av ML förklara     Prop. 1987/88:85 ett område som är särskilt utsatt för luftföroreningsutsläpp och buller som miljöskyddsområde, I dag kan det endast ske när ett område är känsligt för vattenförorening.

Jag har i många sammanhang kunnat notera att miljöengagemanget i landets olika delar bara på några år har vuxit kraftigt i styrka. Både lokalt och regionalt sker ett omfattande arbete med att kartlägga miljöproblem och att föreslå lämpliga åtgärder. Jag ser det som mycket angeläget att ta till vara detta engagemang. Som exempel på områden som bör uppmärk­sammas vill jag nämna Skånes västra kust, innefattande större tätorter som Malmö, Landskrona och Helsingborg, den mycket starkt industrialiserade s. k, triangeln Göteborg-Vänersborg/Trollhättan-Lysekil/Stenungsund, Stor-Stockholm samt Sundsvalls-, Skellefteå- och Luleäregionerna, Skälen till att nämna just dessa regioner varierar, men de återfaller på huvudsakli­gen någon eller några av följande faktorer:

-

Industriella och energiproducerande anläggningar med stora utsläpp av starkt miljöpåverkande ämnen,

-

Ett kemikalieintensivt och höggradigt animalieinriktat jordbruk med bl, a, kväveläckage till grund-, yt- och havsvatten,

-

Kommunala reningsverk vars utsläpp av fosfor och kväve bidrar till främst havsföroreningar,

-

Starkt trafikerade områden med dels stora utsläpp av avgaser frän vägtrafik, dels stor bullerpåverkan.

Miljön i de större tätorterna har emellertid inte bara samband med utsläpp av olika föroreningar. En god tätortsmiljö mäste också innefatta tillgång till rekreationsområden och orörd natur. Nära tätorterna har konkurtensen om marken ökat, vilket ofta har fört med sig att friluftslivs- och naturvårds­intressen har fått ge vika för olika typer av exploateringar. Tätortsmänni­skans möjligheter till natur- och friluftsupplevelser måste tillgodoses. De större tätorternas gröna lungor måste behandlas varsamt vid bostadsbyg­gande och förtätning i gamla bostadsområden. Kommunerna har möjlighet genom PBL att avsätta lämplig mark för friluftsliv. Genom ändringar i naturvårdslagen kan också kommunerna inrätta naturvårdsomräden och naturteservat.

Mot den här bakgrunden har jag funnit det angeläget att analyser av det regionala miljötillståndet genomförs.

Länsstyrelserna bör kunna göra en väsentlig insats i detta sammanhang.

Jag har därför för avsikt att senare återkomma till regeringen med förslag

om att ge länsstyrelserna i uppdrag att ställa samman befintliga uppgifter

om de viktigaste miljöproblemen i resp. län, samt ange deras orsaker. Jag

utgår från att länsstyrelsernas planeringsavdelningar redan har tillgäng till

data och kunskaper om olika förhållanden som är av betydelse för uppdra­

get. Det är således inte fråga om att uppdraget skall behöva skapa behov av

ytteriigare resurser av olika slag. Dessa uppgifter kan bl, a, vara av värde

för den regionalpolitiska kommitté som har tillsatts. Kommittén skall

enligt sina direktiv (Dir 1987:48) bl, a, redovisa förslag på vilka miljöfrågor

som bör innefattas i det regionalpolitiska arbetet,

233

Länsstyrelsernas arbete bör ske i nära kontakt med kommuner och Prop, 1987/88:85 befintliga, regionala planeringsorgan. Länsstyrelserna bör under arbetets gång ha möjlighet att i ett fortlöpande samrådsförfarande genom viss medverkan, sammanställningar m, m, få råd och assistans från naturvårds­verket. Resultatet bör redovisas till naturvårdsverket som bör ges uppgif­ten att i samråd med det nya plan- och bostadsverket och i förekommande fall övriga berörda myndigheter ställa samman dessa redovisningar. En redovisning till regeringen bör härefter enligt min bedömning kunna ske under år 1989,

Jag vill i detta sammanhang ocksä framhålla att det löpande miljöarbete som utförs vid länsstyrelserna i många fall kan vara av intresse utanför länets gränser. Jag vill därför erinra om vad jag tidigare har sagt om att länsstyrelserna i sin ärliga länsrapport i fortsättningen regelmässigt bör redovisa aktuella miljöfrågor,

I dessa frågor har jag samrått med industriministern och civilministern.

De större tätorternas miljö

Jag går nu över till att närmare behandla miljöförhållandena i de större städerna i vilka bl, a, trafiken, vissa industrier, avfalls- och avloppshante­ringen och energiproduktionen ofta gör att människor och miljö utsätts för en hård belastning.

Behovet av åtgärder i dessa orter har samtidigt stimulerat den tekniska utvecklingen på miljöområdet och genom bl, a, högt ställda krav enligt gällande lagstiftning drivit fram ny teknik och nya metoder för miljöför­bättringar, som senare har kunnat utnyttjas i övriga delar av landet. Exem­pel på detta är 1960-och 1970-talens vattenreningsprogram,

I debatten om kvaliteter i olika livsmiljöer hävdas ofta att staden eller den större tätorten, frän hälso- och miljösynpunkt alltid är sämre än landsbygden och de mindre tätorteina. Enligt min mening kan man inte göra en sådan generalisering. Däremot kan man peka på åtskilliga tätorter där efterkrigstidens strukturomvandling har lett till miljöproblem till följd av ökad trafik, i vissa fall på stora trafikleder som kommit att ligga intill bostadsområden. Tätorternas centrala områden har också många gånger kontoriserats och avfolkats.

Genom den kraftigt ökande biltrafiken har samtidigt många människor i många fall fått sämre möjligheter att röra sig fritt och dra nytta av det utbud av service, kultur och rekreation som staden har att erbjuda. Problemen drabbar inte minst barnen och de äldre.

Det har enligt min mening blivit allt mer uppenbart att miljön i våra störte tätorter mäste förbättras. Trafik- och miljöproblemen mäste åtgär­das genom samfällda insatser. En god stadsmiljö ställer krav på bl, a, sammanhängande gång- och cykelstiåk, bostadsområden utan genomfarts­trafik, en väl utvecklad lokal kollektivtrafik och riklig tillgång till parker och grönområden. Den fysiska planeringen enligt PBL:s intentioner är därvid ett viktigt medel i strävan att förbättra miljön i våra städer.

Som jag nyss har konstaterat ger trafiken upphov fill stora miljöprob­

lem. Luftföroreningsproblemet kan inte lösas enbart genom beslutet om

234

avgasrening utan kräver ocksä åtgärder som minskar biltrafiken, framför-     Prop. 1987/88:85

allt i storstadsområdenas centralare delar, I regeringens proposition om

trafikpolitiken inför 1990-talet (prop, 1987/88:50) anges ocksä att eU av de

viktigaste målen i trafikpolitiken är att begränsa trafikens miljöpåverkan.

Det är också i det här perspektivet som man bör se mina förslag till skärpta

avgaskrav för lastbilar och bussar (avsnitt 4),

Den stora inflyttningen till storstadsområdena och områdenas egna ex­pansionsbehov har bl, a, medfört att transporterna i dessa regioner har ökat kraftigt. Också industrins och handelns nya materialadministrativa rutiner har lett till kraftiga trafikökningar, särskilt när det gäller biltrafiken. För att lösa storstadsområdenas trafikproblem krävs stora investeringar i både kollektivtrafiksystem och vägar. Låg framkomlighet leder automa­tiskt till ökade utsläpp av luftföroreningar. Även om ansvaret för utform­ningen av den lokala trafikförsörjningen i första hand åvilar kommuner och landsting, bör staten medverka genom att skapa så goda förutsättningar som möjligt för detta arbete. Regeringen har i den trafikpolitiska proposi­tionen lämnat förslag som sammantagna innebär väsentligt förbättrade förutsättningar att tillgodose storstadsområdenas investeringsbehov. Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla att kommuner och berörda regionala myndigheter bör ha en god framförhållning i sin fysiska över­siktsplanering och trafikplanering.

Regeringen avser i enlighet med vad som anförs i den trafikpolitiska propositionen bl, a, att tillsätta en utredning som skall ta fram ett samlat underlag för att minska trafikens hälso-och miljöeffekter i storstadsregi­onerna. Utredningen skall belysa förutsättningarna för utbyggnad av kol­lektivtrafikens framkomlighet. Även effekterna av omrädesavgifter eller andra former av avgifter skall studeras liksom utbyggnad av förbifarter av miljöskäl. I propositionen anges vidare att TRÅD - de allmänna råden för planering av stadens trafiknät - bör utvecklas sä att miljö- och energi­effekterna ges en störte tyngd.

Åtgärder mot trafikbuller

Jag ser den utredning som har aviserats i den trafikpolitiska propositionen som mycket viktig för de miljö- och hälsoaspekter som jag här har berört. Vad särskilt gäller trafikbullerfrågorna finns emellertid aspekter som redan nu bör behandlas. Jag tar därför i det följande upp vissa frågor som rör störningarna till följd av trafikbuller.

Vägtrafiken är en av de mer betydande bullerkällorna i samhället. Den statliga trafikbullerutredningen (TBU) uppskattade är 1974 att närmare 40 %, eller ca 2,5 milj,, av de boende i tätorterna år 1970 vid bostaden var utsatta för högre ljudnivåer än de riktvärden utredningen angav som från medicinsk och hygienisk synpunkt önskvärda (55 dBA respektive 30 dBA dygnsekvivalent ljudnivå utanför resp, i bostaden). Förhållandena därefter har knappast utvecklats till det bättre.

Många människor utsätts för trafikbuller som överstiger vad som TBU

betraktade som önskvärt. Trafikbullret är ett allvariigt miljöproblem som

det är angeläget att komma till rätta med. Bulleremissionerna kan minskas

235

genom i första hand strängare krav pä fordonen. Nya typer av vägbelägg- Prop. 1987/88:85 ningar bör också utprovas. Redan på så sätt kan betydande förbättringar uppnäs. Byggandet av förbifarter innebär i mänga fall att centrala tätort­sområden kan avlastas från tung och störande trafik. Regeringen har i den trafikpolitiska propositionen föreslagit en utökning av vägbyggandet bl, a, genom tidigareläggning av förbifarter som bör komma till utförande av miljöskäl.

Den större hänsyn till miljön som skall tas enligt den nya vägpolitiken innebär bl, a, att bullerfrågorna beaktas i ett tidigt skede av vägplanerings­processen. Väglagen har nyligen ändrats i den riktningen.

Riksdagen beslutade år 1981 om riktlinjer för åtgärder mot vägtrafikbul­ler. Riktvärden angavs för tre planeringsfall. Riksdagen utgick ifrån att berörda myndigheter skulle komma att ta fram de tillämpningsanvisningar som behövdes. Då dessa inte kunnat enas om ett gemensamt förslag har naturvärdsverket därefter pä egen hand arbetat fram ett förslag till allmän­na råd för begränsning av vägtrafikbuller. Verket har enligt den s,k. begränsningskungörelsen (1970:64) begärt regeringens medgivande att få ge ut de allmänna råden. Förslaget avser förutom de tre planeringsfallen även befintlig miljö.

När det gäller de s, k, nyplaneringsfaUen anser jag att det är angeläget att klarlägga vilka riktlinjer som bör gälla för bullerimmissioner. De aktuella situationerna är

-

nyplanering av områden med bostäder och trafikleder

-

ny- och väsentliga ombyggnader av enstaka bostadsfastigheter intill befintliga trafikleder och

-   ny- och väsentlig ombyggnad av trafikleder i befintlig bebyggelse.

Enligt min mening är det angeläget att riktlinjer för att begränsa vägtra­

fikbuller läggs fast inför det planerings- och projekteringsarbete som nu

möjliggörs med utökade resurser för framtida vägbyggande. Jag anser

emellertid att kostnadskonsekvenserna, särskilt för kommunerna ännu inte

är tillräckligt belysta. Kompletterande underlag behöver således tas fram.

Jag avser att inom kort återkomma till regeringen ifråga om riktlinjer för

begränsning av vägtrafikbuller vid nyplanering.

Att vidta åtgärder i befintlig miljö enligt naturvårdsverkets förslag till allmänna råd bedöms kosta 5-6 miljarder kronor. Större delen skulle komma att belasta kommunerna och då framför allt de tre storstadskom­munerna. Vid en samlad bedömning finner jag att det ekonomiska läget för närvarande inte gör det möjligt att ange riktvärden till ledning för det fortsatta arbetet med att minska bullerstörningarna i den befintliga miljön. Frågan om lämpliga åtgärder får liksom hittills, i enlighet med grunderna för tillämpningen av miljöskyddslagen, bedömas frän fall till fall med hänsyn till alla omständigheter av betydelse i varje särskild situation,

I dessa frågor har jag samrått med kommunikationsministern.

236

8.5 Ändrade regler för installation och användning av värmepumpar

Prop. 1987/88:85

Mitt förslag: I hälsoskyddslagen (1982:1080) införs en bestämmelse om att det krävs anmälan till miljö- och hälsoskyddsnämnden för att inrätta en värmepumpsanläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten. Kommunen ges rätt att föreskriva till-ständsplikt, om det behövs för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet. Anmälan eller tillstånd behövs inte om anläggningen är anmälnings- eller tillståndspliktig enligt ML eller vattenlagen (1983:291), Ett tillstånd gäller i fem år under förutsättning att arbetet med anläggningen påbörjas inom tvä är.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt.

Remissyttrandena: Yttranden över förslaget har avgetts av riksrevi­sionsverket, socialstyrelsen, konsumentverket, bostadsstyrelsen, statens råd för byggnadsforskning, statens mät- och provråd, länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Gotlands, Malmöhus, Älvs­borgs, Örebro, Kopparbergs, Jämtlands och Västerbottens län. Svenska kommunförbundet, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag och Sveriges Villägareförbund, - Nägra länsstyrelser har bifogat yttranden frän kom­muner.

Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker naturvårdsverkets förslag. Endast riksrevisionsverket avstyrker förslaget. Enligt riksrevisionsverket behövs det inga nya regler, eftersom kommunerna med stöd av 11 § hälsoskyddsförordningen (1983:616) kan införa nödvändig anmälnings­skyldighet för inrättande av värmepumpsanläggningar. Byggforskningsrå­det ifrågasätter bl. a. om inte också vissa luftvärmepumpar borde vara anmälningspliktiga. Länsstyrelsen i Gotlands län anser att en generell anmälningsplikt för luftvärmepumpar bör införas, Sveriges Villaägareför­bund tillstyrker att föreslagen anmälningsplikt införs men avstyrker att kommunerna ges rätt att föreskriva tillståndsplikt.

Skälen för mitt förslag: Jag har i denna fråga särskilt samrått med chefen för socialdepartementet.

Allmänna utgångspunkter

Den energi som finns lagrad i jord, berg och vatten kan med hjälp av värmepumpar utvinnas och användas för bl, a, uppvärmningsändamål. Värmepumpstekniken är energisnål. Den förekommer i både stor och liten skala. Värmepumpar med hög effekt finns bl, a, i vissa fjärrvärmeverk, medan värmepumpar med låg effekt är vanliga vid uppvärmning av små­hus, Smähusvärmepumpar dominerar marknaden, 1 dag torde det i Sverige finnas totalt ca 130000 värmepumpar i drift. Övervägande delen av dessa, drygt 129000, beräknas bestå av små värmepumpar för villor och flerbo­stadshus, med en effekt av mellan 2 och 50 kW. Av dessa utgörs ca 60% av s. k. luftvärmepumpar. Under senare år har försäljningen av värmepumpar gått ned kraftigt. Detta har förklarats med att det har blivit mindre ekono-

237

miskt lönsamt än tidigare att använda värmepumpstekniken. Hur framti-     Prop, 1987/88:85 den för branschen kommer att se ut är svårt att överblicka i dag. Ändrade positiva ekonomiska förutsättningar torde kunna få försäljningen av vär­mepumpar att öka igen.

Användningen av värmepumpar medför risker för miljön. Farliga och skadliga ämnen kan läcka ut i luft, mark och vatten. Exempel på detta utgörs av utsläpp av CFC (klorfluorkarboner) till luft och läckage av giftig frostskyddsvätska till grundvatten och vattentäkter. Vidare kan vissa vär­mepumpar ge upphov till bullerstörningar. Värmepumpsanläggningar kan således ge upphov till både miljömiissiga olägenheter enligt miljöskydds­lagstiftningen och sanitär olägenhet enligt hälsoskyddslagstiftningen.

Enligt 2 och 16 §§ MF och bilagorna A och B till förordningen föreligger tillståndsplikt eller anmälningsplikt enligt ML för anläggning för utvinning, på annat sätt än genom vattentäkt, av värme ur mark, luft, vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller ur grundvatten och avloppsvatten om den uttagna effekten överstiger I MW, För en anläggning med en uttagen effekt mellan I och 10 MW gäller anmälningsplikt enligt 1,19 i bilaga B, Översti­ger den uttagna effekten 10 MW är anläggningen tillståndspliktig. Om effekten uppgår till högst 50 MW skall tillståndsprövningen ske hos läns­styrelsen enligt 2,1,41 i bilaga A och om den överstiger 50 MW hos koncessionsnämnden enligt 1, 1,38 i samma bilaga.

Värmepumpsanläggningar omfattas också i viss utsträckning av bestäm­melserna i vattenlagen (1983:291), En anläggning kan utgöra ett vattenfö­retag enligt I kap, 3 § vattenlagen. Beroende på omständigheterna skall ett sådant värmeutvinningsföretag prövas antingen enligt vattenlagen eller enligt ML. Om företaget innefattar bortledande av yt- eller grundvatten behöver prövning endast ske enligt vattenlagen. Vattendomstolen skall därvid beakta även miljöskyddsaspekterna. Tillståndsplikten enligt vatten­lagen gäller emellertid inte om företaget avser värmeförsörjning för en en-eller tvafamiljsfastighet eller en jordbruksfastighet eller om det är uppen­bart att företaget inte skadar nägra motstående intressen. Om värmeutvin-ningsföretaget inte omfattar bortledande av yt- eller grundvatten gäller inte vattenlagens bestämmelser. Prövningen skall i ett sådant fall enbart ske enligt ML,

Enligt 11 § första stycket punkt 5 hälsoskyddsförordningen fär en kom­mun, om det behövs för att förhindra uppkomsten av sanitär olägenhet, meddela föreskrifter om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvat­tentäkter, Nägra kommuner har med stöd av denna bestämmelse infört viss anmälnings- eller tillständsplikt för värmepumpsanläggningar.

Överväganden

Som jag nyss sagt innebär inrättande och användning av värmepumpsan­

läggningar att miljön utsätts för risker av olika slag. De anläggningar som

nu är aktuella utgörs nästan uteslutande av mindre anläggningar som

används vid uppvärmning av villor och andra småhus. Naturvårdsverkets

förslag berör endast anläggningar där värmeutvinningen sker ur mark,

ytvatten eller grundvatten. Dessa typer av anläggningar innehåller köld-

238

bärarkretsar,    Luftvärmepumpsanläggningar   innehåller   ej   köldbärar-     Prop. 1987/88:85 kretsar. Denna typ av anläggningar faller utanför den av naturvärdsverket föreslagna regleringen.

Myndigheternas kännedom om i vilken omfattning och var det förekom­mer mindre värmepumpsanläggningar som innehåller köldbärarkretsar är dålig. Någon allmän reglering av dessa anläggningar finns inte. Vissa kommuner har emellertid med stöd av 11 § första stycket 5 hälsoskydds­förordningen infört anmälnings- eller tillständsplikt för mindre värme­pumpsanläggningar. Denna bestämmelse kan emellertid lagligen användas endast dä syftet är att skydda ytvattentäkter eller enskilda grundvattentäk­ter, 1 många fall är bestämmelsen därför otillräcklig på grund av att syftet kan vara att skydda grundvattentäkter mer generellt eller andra intressen.

Jag delar uppfattningen att det behövs en bättre samhällelig kontroll i fråga om även mindre värmepumpsanläggningar, där värmeutvinningen sker ur mark, ytvatten eller grundvatten. Dessa typer av anläggningar utgör en särskilt stor fara för miljön på grund av risken för läckage av köldbärarvätska, Dricksvattentäkter och andra vattentäkter kan förorenas vid sådant läckage. Också andra olägenheter kan förekomma. Det är därför viktigt att de myndigheter som har ansvaret för miljön och hälsan får kännedom om alla anläggningar av ifrågavarande slag. Sådan kännedom ger möjlighet att förhindra en olämplig lokalisering eller ställa andra miljö-och hälsomässiga krav på anläggningen. Jag delar åsikten att detta bör kunna uppnås genom att en regel om generell anmälningsskyldighet till miljö- och hälsoskyddsnämnden införs och att kommunen ges möjlighet att vid behov föreskriva tillständsplikt.

Såsom naturvårdsverket har föreslagit är det lämpligt att införa den nya regleringen i hälsoskyddslagstiftningen, 1 denna lagstiftning är det enklare än att i miljöskyddslagstiftningen införa anmälnings- eller tillståndplikt beträffande befintliga anläggningar och ge kommunerna föreskriftsrätt i fråga om tillståndsplikten. Tillämpning av miljöskyddslagstiftningen förut­sätter nämligen också vissa andra ändringar av både praktisk och formell natur. Sådana ändringar behövs inte om hälsoskyddslagstiftningen an­vänds. Jag har i mina tidigare redovisade överväganden rörande miljö­skyddslagstiftningen föreslagit att miljö- och hälsoskyddsnämnden blir tillsynsmyndighet enligt ML, bl, a, för miljöfarlig verksamhet som inte kräver tillstånd enligt ML, En anmälan enligt hälsoskyddslagstiftningen kan i det enskilda fallet medföra att nämnden väljer att ingripa med stöd av ML, För nämnden torde det sakna betydelse om en anmälan sker enligt hälsoskydds- eller miljöskyddslagstiftningen. Det väsentliga mäste vara att nämnden över huvud taget får kännedom om en anläggning. Därefter kan nämnden välja formella regier och åtgärder för att komma till rätta med olägenheter efter störningens art och vad som är lämpligast i varje enskilt fall.

Jag delar inte den av nägra remissinstanser framförda åsikten att ocksä

luftvärmepumpsanläggningar bör vara anmälningspliktiga. Denna typ av

anläggningar medför normalt inte sådana miljörisker eller hälsorisker att en

generell anmälningsplikt är påkallad. Om olägenheter i form av exempelvis

bullerstörningar uppkommer, är nuvarande regler tillräckliga för att kom-

239

ma till rätta med olägenheten.

9 Internationellt miljösamarbete

Prop. 1987/88:85

Mina ställningstaganden och förslag i sammandrag:

 Sverige bör verka för att rekommendationerna frän Brundtland­

kommissionen om en hållbar och bärkraftig utveckling genomsy­

rar arbetet i alla internationella organisationer för miljö- och ut­

vecklingsfrågor,

 Sverige bör verka för att de F'N-organ och andra internationella

organisationer som ägnar sig åt internationellt samarbete inom

områden, såsom t, ex, transport, industri, energi och jordbruk, tar

ett direkt ansvar för miljöhänsynen i sina beslut.

 Sverige bör som ett led i en aktiv svensk miljöpolitik verka för att

samarbetet mellan EFTA och EG på miljöområdet stärks.

 Sverige bör verka för att miljösamarbetet i OECD och ÉCE inten­

sifieras,

0 De bilaterala förbindelserna på miljöområdet utvecklas snabbt. Intresset för svenskt kunnande ökar, vilket utgör en god grund för ökad svensk export av varor och tjänster på miljöområdet,

 Ett internationellt miljöteknikinstitut inrättas med syfte att främja

forskning, utveckling och spridning av miljöteknik,

 Kontakter pä det icke-mellanstatliga planet bör uppmuntras för att

stödja det internationella förhandlingsarbetet.

9.1 Det internationella miljösamarbetets omfattning och utveckling

I avsnitt 2 om inriktningen av miljöpolitiken har jag redogjort för min syn på de stora aktuella miljöfrågorna. Det är nödvändigt att alla länder gemen­samt söker bemästra de regionala och globala miljöproblemen, såsom ökenspridningen, avverkningen av de tropiska och subtropiska skogarna, kemikaliehanteringen samt nedbrytningen av ozonskiktet. Det är av ytters­ta vikt att del internationella miljösamarbetet på dessa områden bedrivs effektivt och målinriktat. Sveriges deltagande i samarbetet kring dessa frågor är grundat pä vårt ansvar för den globala miljön som vi som ett av världens mest gynnade länder solidariskt måste utöva och därmed också ge ett bidrag till en säkrare värld, I andra frågor, t, ex, vad gäller luft- och havsföroreningarna, är Sveriges agerande även grundat pä nödvändigheten av att kunna uppnå nationella miljömål.

Jag har i det föregående i anslutning till mina förslag och ställningstagan­den om åtgärder mot luftföroreningar, åtgärder mot havsföroreningar samt åtgärder till skydd för ozonskiktet redovisat de internationella aspekterna på dessa åtgärdsprogram och det svenska agerandet för att av berörda länder utverka nödvändiga åtaganden. Vidare har jag i avsnittet om natur­värd kort redovisat det internationellit arbete som pågår för att säkerställa hotade växt- och djurarter samt värdefulla naturtyper m. m.

Dessa områden är viktiga och centrala element i det internationella

240

miljösamarbetet. De utgör dock endast en del av Sveriges engagemang i Prop, 1987/88:85 det totala internationella miljösamarbetet, Sverige deltar i ca 100 styrelser, förhandlings-, arbets- och expertgrupper av mer eller mindre permanent karaktär inom olika internationella mellanstatliga organisationer med glo­bal, regional eller subregional anslutning samt i skilda konventioner i vilka Sverige är part, se bUaga 10.1. Därtill kommer arbetsgrupper, seminarier och symposier av engångskaraktär, vanligen för ett vetenskapligt/tekniskt erfarenhetsutbyte. Vidare förekommer ett bilateralt samarbete av vari­erande omfattning och inriktning i form av tillfälliga artangemang eller, såsom i fräga om vissa östeuropeiska länder, enligt avtalade program.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att det löpande internationella miljösamarbetet är av betydande omfattning. Sverige deltar aktivt i flerta­let sammanhang och många gånger som en av de ledande och initiativta­gande nationerna.

Vid sidan av det mellanstatliga miljösamarbetet bedrivs ett omfattande internationellt miljösamarbete av bl, a. ideella organisationer, folkrörelser, näringslivsorganisationer och vetenskapliga institutioner.

Det internationella mellanstatliga miljösamarbetet har en relativt kort historia. Först omkring år 1970 tillskapades permanenta, internationella fora för att på mellanstatlig nivå söka bemästra de stora gränsöverskridan­de utsläppen samt genom vetenskapligt/tekniskt erfarenhetsutbyte utveck­la kunskaper om miljöproblemens omfattning och karaktär samt metoder att finna lösningar på dessa.

Så inrättades t, ex, är 1970 inom OECD en miljökommitté. Året därpå tillskapades även inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE) en miljökommitté (Senior Advisers on Environmental Problems, SAEP), Den första mellanstatliga institutionen med global räckvidd blev FN:s miljöprogram (UNEP), som inrättades genom beslut av FN:s generalför­samling år 1972 pä förslag av FN-konferensen om den mänskliga miljön i Stockholm samma år. Detta år institutionaliserades även det nordiska miljösamarbetet under Nordiska ministerrådet. Flertalet viktiga konven­tioner om skydd för den marina miljön, för åtgärder mot luftföroreningar och skydd av flora och fauna är också i huvudsak tillkomna under 1970-ta-let. Arbetet inom nämnda institutioner karaktäriserades till en början av organisatorisk uppbyggnad och utarbetande av normativa rekommendatio­ner och principer för staternas agerande i den gemensamma kampen mot miljöproblemen. Detta var ett nödvändigt grundläggande arbete. Samtidigt har pågått och pågår ett aktivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte, många gånger av betydande vikt för enskilda länders miljöpolitik.

Flera av de pä 1970-talet tillkomna internationella fördragen fick karak­

tären av ramkonventioner. Först under 1980-talet har principätaganden i

dessa fått en mera konkret form genom bindande åtaganden om kvantita­

tivt preciserade åtgärder i syfte att minska belastningen pä ekosystemen.

Detta mäste hälsas med stor tillfredsställelse, även om åtgärderna ännu är

långt ifrån tillräckliga. Denna utveckling av det internationella miljösamar­

betet innebär samtidigt att deltagandet har blivit alltmer krävande. Det

påkallar en långtgående samordning mellan företrädare för miljöministerier

och berörda intressenter i viktiga ekonomiska sektorer, som har ansvar för

241

16    Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 85

att genomföra de internationellt bindande åtagandena. Den omorganisation     Prop. 1987/88:85 som genomfördes i och med att miljö- och energidepartementet inrättades den Ijanuari 1987 och fick en samordnande och pådrivande roll har gett Sverige en god bas för det internationella agerandet.

De internationella organisationer som har skapats för miljösamarbetet har vissa strukturella svagheter som medför tröghet i arbetet. UNEP har visserligen inom FN-systemet till uppgift att ta initiafiv till miljöfrämjande åtgärder. I praktiken har det inte visat sig möjligt att annat än i begränsad utsträckning öva inflytande pä utformningen av programmen, I organisa­tioner som OECD, ECE och även inom Nordiska ministerrådet har miljö­kommittéerna starkt begränsade mtijligheter att verka för ett önskvärt miljöhänsynstagande i de sidoordnade sektorkommittéerna. De mellan­statliga organisationernas verksamhet styrs dock av regeringarna. Liksom i flertalet nationella administrationer arbetar miljökommittéerna i de inter­nationella organisationerna som sektororgan. Detta begränsar möjligheter­na att påverka organisationernas program. Jag ser det därför som en viktig uppgift för Sverige att aktivt verka för att de kommittéer i skilda internatio­nella organisationer som har ansvar lör tunga ekonomiska siektorer (trans­port, industri, energi och jordbruk) i samverkan med miljökommittéerna tar hänsyn till miljön vid utformningen av sina rekommendationer och beslut, I den andan och i linje med de tankegångar som präglar rapporten från Världskommissionen för miljö och utveckling, den s, k. Brundtland­kommissionen, har Sverige t, ex, tagit initiativ till en konferens mellan de europeiska transportministrarna (CEMT) och OECD:s miljökommitté på ministernivå, Sverige har även tagit initiativ till ett möte mellan de nordis­ka miljöministrarna och transportministrarna att hällas före OECD-mötet,

I lEA, det internationella energiorganet i Paris, har Sverige sedan flera år tillbaka verkat för att miljöaspekterna blir viktiga inslag i medlemslän­dernas energipolitik. Vid det ministermöte som ägde rum i maj 1987 kunde jag konstatera att detta synsätt nu har vunnit ökat gensvar.

Jag belyser i det följande några områden som jag, vid sidan av de tidigare i avsnitt 5-7 redovisade åtgärdsprogrammen, anser bör uppmärksammas under de närmaste åren.

9.2 Uppföljning av Brundtlandkommissionens rapport

Våren 1987 färdigställdes rapporten "Vår gemensamma framtid" (Our Common Future) av Världskommissionen för miljö och utveckling (World Commission on Environment and Development), eller Brundtlandkommis­sionen, som den har kallats efter sin ordförande, den norska statsministern Gro Harlem-Brundtland,

Kommissionen kom till, pä bl, a. svenskt initiativ, efter beslut i FN:s

generalförsamling hösten 1983, Hösten 1987 har generalförsamlingen for­

mellt mottagit rapporten och därefter antagit en enhällig resolution. I

resolutionen uppmanas nationella regeringar och internationella organisa­

fioner, framför allt inom FN-systemet, att vid utformning av polifik och

program ta hänsyn till rapportens huvudbudskap: mänsklighetens framtid

242

är beroende av en hållbar och bärkraftig utveckling. En sådan utveckling     Prop. 1987/88:85 förutsätter i sin tur en bevarad ekologisk balans,

Sverige bör nu verka för att Brundtlandkommissionens rapport och FN-resolutionens innehåll, som i allt väsentligt grundas pä ett förslag från de nordiska länderna, blir vägledande för det internationella miljösamarbe­tet och genomsyrar arbetet i alla internationella organisationer. Jag har tidigare i avsnitt 2 redogjort för den nationella uppföljningen av rapporten.

Jag vill i detta sammanhang nämna att jag har tillsatt en rådgivande referensgrupp för globala miljöfrågor, med företrädare för det svenska vetenskapssamhället, utrikesdepartementet och de fackdepartement som har huvudansvaret för svenskt arbete i FN:s fackorgan och viktigare sektororgan i andra internationella organisationer. Referensgruppens upp­gift är att medverka vid utformningen av svenska ståndpunkter och initia­tiv i det internationella miljösamarbetet.

Sverige bör i detta arbete nära samverka med övriga nordiska länder. På norskt initiativ har en nordisk ledningsgrupp på statssekreterarnivå tillsatts för att leda och samordna nordiska insatser i berörda internationella orga­nisationer. En huvudlinje i det nordiska samarbetet är att man i första hand bör ta fasta på följande huvudpunkter i den nämnda FN-resolutionen och från nordiska representantplatser i styrelser och andra beslutsförsamlingar arbeta för att de förverkligas:

-

uppmana de beslutsfattande församlingarna inom FN-systemets organi­sationer att revidera inriktning av program, budgetar och aktiviteter i syfte att främja en hållbar och bärkraftig utveckling och därvid ta hänsyn till Brundtlandkommissionens analys och rekommendationer

-

uppmana de multilaterala biståndsorganen och finansorganen att enga­gera sig för en varaktigt hållbar utveckling i enlighet med mottagarlän­dernas egna prioriteringar,

I praktiken innebär den förstnämnda huvudpunkten för Sveriges och

andra länders del att det internationella miljösamarbetet inte längre, som

hittills i hög grad varit fallet, bör och kan begränsas till de internationella

organisationer som primärt har tillskapats för samarbete om miljöfrågor,

FN:s fackorgan för industriell utveckling (UNIDO), jord-, skogsbruk och

fiske (FAO), utbildning och vetenskap (UNESCO) eller hälsofrågor

(WHO), för att nämna några exempel, blir minst lika viktiga som UNEP

när det gäller att inom FN-systemet främja miljöhänsynen och en hållbar

och bärkraftig utveckling, Sverige, övriga nordiska länder och andra län­

der, som ser det som angeläget att verka för Brundtlandkommissionens

rekommendationer att angripa miljöproblemen vid källan och i preventivt

syfte, måste här göra stora ansträngningar att samordna sitt uppträdande i

ä ena sidan FN:s miijöstyrelse och å andra sidan i berörda fackorgan.

Detta samordningsbehov förutsägs redan vid tillkomsten av UNEP, vars

huvuduppgift skulle vara att fungera som katalysator och samordnare för

miljöfrämjande åtgärder inom FN-systemet, UNEP:s inflytande härvidlag

har dock inte fullt ut motsvarat de förväntningar som man kunde ha

anledning att ställa vid organisationens tillkomst. Framför allt beror detta

pä att medlemsregeringarna inte i tillräcklig utsträckning har följt upp

besluten i UNEP frän sina positioner i fackorganens styrelser och andra

243

beslutande församlingar.

Generalförsamlingens starka stöd för Brundtlandkommissionens tankar Prop. 1987/88:85 bör enligt min mening utnyttjas för att försöka göra verklighet av de principiellt viktiga idéer, som fick sitt uttryck i tillkomsten av UNEP, Tillkomsten av miljö- och energidepartementet och den uppgift som anför-trotts mig att ansvara för att miljöhänsynen får genomslag i sektorpolitiken ger Sverige goda förutsättningar att internationellt uppträda samordnat i UNEP och i fackorganen,

Samma strävan bör styra vårt uppträdande i regionala organisationer såsom OECD och ECE, liksom inom ramen för det Nordiska ministerrå­dets verksamhet. Beslut som vi verkar för eller kan ansluta oss till i dessa organisationers miljökommittéer bör av oss följas upp i de kommittéer som ansvar för viktiga ekonomiska, närings- och handelspolitiska sektorer.

Den andra åberopade huvudpunkten i FN-resolutionen riktar sig till de multilaterala biständs- och finansorganen och motiveras för övrigt av para­grafer, som främst riktar sig till de biständsgivande länderna. Dessa upp­manas att ge utökat bistånd på miljöområdet och att öka det tekniska samarbetet med u-länderna för att förbättra dessas kapacitet att hantera sina nationella miljöproblem. Jag vill peka på att Sverige redan i viss män har beaktat denna uppmaning genom statsmakternas beslut att ange en framsynt hushållning med naturresurserna och omsorgen om miljön som ett femte mål för det svenska utvecklingssamarbetet. Den svenska bi­ståndsverksamheten har visserligen sedan länge omfattat insatser i miljö­främjande syfte. Miljöhänsynen är en integrerad del av hela utvecklings­samarbetet, nämligen bilateralt, multilateralt, regionalt, i forskningssamar­betet med u-länderna och i samarbetet med de enskilda organisationerna. Biståndsministern har i sin anmälan till årets budgetproposition (prop, 1987/88:100 bil, 5) angivit regeringens riktlinjer för det fortsatta biståndet på miljöområdet,

Väridsbanken är den i särklass största finansiären av utvecklingsprojekt i u-länderna. Det kan i detta sammanhang konstateras att banken nyligen har reviderat sin politik i syfte att säkerställa att av banken finansierade projekt måste uppfylla miljömässigt godtagbara kriterier som ett led i att främja en hållbar och bärkraftig utveckling.

Jag vill slutligen hänvisa till ytterligare en paragraf i FN-resolutionen, Resolutionen inbjuder regeringarna att stödja och engagera sig i uppfölj­ningsåtgärder för att förverkliga Brundtlandkommissionens olika rekom­mendationer genom att arrangera nationella, regionala och globala konfe­renser.

Vid 1987 års generalförsamling föreslog Sverige att FN överväger frågan om en andra global FN-konferens om den mänskliga miljön är 1992, Sverige förklarade sig i det sammanhanget berett att, om det är ett allmänt önskemål bland andra FN-stater, stå som värd för en sådan konferens. Vid FN:s miljöstyrelses möte ijuni 1987 underströk jag att en global konferens, om en sådan kommer till stånd, måste leda till konkreta åtaganden frän regeringarnas sida med fastställda tidsramar för dessas uppfyllelse.

Jag vill här även nämna att den norska regeringen har inbjudit ECE-län­

derna till en regional uppföljningskonferens är 1990, Den norska regering-

244

en har hemställt om ett nära nordiskt samarbete i förberedelserna för     Prop. 1987/88:85

denna konferens. Jag har besvarat denna hemställan positivt för svenskt

vidkommande.

De nordiska länderna har ocksä erbjudit sig att stödja regionala konfe­renser i u-länder, där dessa får tillfälle att diskutera Brundtlandkommissio­nens rapport och dess konsekvenser.

Jag vill slutligen nämna att Vetenskapsakademien planerar ett interna­tionellt seminarium om miljö och säkerhet hösten 1988. Syftet med semina­riet är att med utgångspunkt i empiriska studier om samband mellan miljöförstöring samt nationell och internationell politisk stabilitet belysa säkerhetspolitiska aspekter pä de stora miljöproblemen. Detta problem berörs av Brundtlandkommissionen, Jag bedömer det som väsentUgt att denna fräga blir närmare analyserad. Först om insikten ökar bland värl­dens regeringar, att den pågående miljöförstöringen utgör allvariiga risker för det internationella samfundets stabilitet, ja, kanske överlevnad, torde beredskap vara för handen att vidta konkreta och långtgående åtgärder i internationell samverkan.

9.3 Europeiskt miljösamarbete

Miljösamarbetet i Europa utvecklas snabbt.

Inom EG har samarbetet pä miljöområdet successivt förstärkts sedan det inleddes i början av 1970-talet, Den höjda ambitionsnivån har bl, a, kommit till uttryck i den s, k, europeiska enhetsakten, som trädde i kraft år 1987, genom vilken bl, a, målsättningen att förbättra miljön uttryckligen läggs till i Romfördraget.

Något formellt miljösamarbete mellan EFTA-länderna har hittills inte förekommit. Luxemburgdeklarationen från år 1984 om ett närmare samar­bete mellan EG och EFTA nämner dock uttryckligen miljöfrågor som ett lämpligt samarbetsområde.

Ett möte med samtliga EFTA:s och EG:s miljöministrar och den kom­missionsledamot som ansvarar för miljöfrågor inom EG ägde rum i oktober 1987 i Noordwijk i Nederiänderna, Vid detta möte antogs en deklaration om ett närmare samarbete. Frågor om luftburna föroreningar, klimatför­ändringar, begränsning av miljörisker vid stora industrianläggningar, mari­na föroreningar och åtgärder mot jordförstörning kommer att ges hög prioritet. Man beslutade ocksä att förbättra informationsutbytet mellan medlemsländerna. Beslut fattades om regelbundna möten, Pä inget annat område har EFTA-länderna och EG enats om ett så långtgående samarbe­te,

EG-kommissionen har t, ex, fått tämligen vittgående möjligheter att för EG-länderna ta initiativ till att vidga samarbetet med EFTA-länderna,

Som påpekas i propositionen 1987/88:66 om Sverige och den västeuro­peiska integrationen välkomnar regeringen de överenskommelser om ett starkare samarbete på miljöområdet som man enades om i Noordwijk, Nu finns det praktiska möjligheter att förstärka samarbetet genom de konsul­tationsförfaranden som utvecklats, Sverige har nu fått ökade möjligheter att framföra synpunkter pä ett tidigt stadium pä planerade åtgärder på miljöområdet och därigenom fä ökat gehör för dessa.

Sverige kan ocksä dra nytta av ari)etet inom EG på flera områden, t, ex.     Prop. 1987/88:85 vad gäller minskande av risker för störte industriolyckor.

I den s, k, vitboken från år 1985, som inom EG syftar till att avskaffa ett stort antal hinder för fri rörlighet för varor, tjänster och människor fram till år 1992, återfinns även flera åtgärder inom miljöområdet.

För att förbereda värt land för ett utvidgat miljösamarbete i Västeuropa, har en speciell EG-beredningsgrupp för miljöfrågor upprättats. Dess syfte är att dels förbereda uppföljningen av Noordwijkmötet, dels bevaka vit­boksarbetet. Jag räknar med att Europafrågorna kommer att bli allt vikti­gare framöver. Jag anser det särskilt vikfigt att man inom departement och myndigheter aktivt följer arbetet i EG,

Ett omfattande samarbete med de västeuropeiska länderna äger dessut­om rum inom ramen för organisationer med en vidare medlemskrets, såsom OECD och ECE, Detta samarbete är värdefullt och jag anser att det bör intensifieras. Inom OECD bediivs t. ex, ett omfattande arbete inom kemikalieområdet, som har givit värdefulla bidrag till den svenska kemika­liekontrollen.

Miljösamarbetet inom ECE har särskild betydelse eftersom ECE är ett alleuropeiskt samarbetsorgan där även de östeuropeiska staterna deltar. Inom ramen för uppföljningsmötet med konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) har de nordiska länderna lagt fram förslag i syfte att intensifiera det europeiska miljösamarbetet.

9.4 Nordiskt miljösamarbete

De nordiska länderna har sedan början av 1970-talet samarbetat aktivt om miljöfrågor, dels bilateralt och dels genom ett formaliserat samarbete inom ramen för Nordiska ministerrådet. De nordiska länderna har ingått bindan­de avtal om miljösamarbete i form av det år 1974 ändrade Helsingforsavta-let.

De nordiska länderna har vidare ingått en bindande miljöskyddskonven­tion som trädde i kraft år 1976, Konventionen föreskriver bland annat att vid prövning av tillåtligheten av miljöfarlig verksamhet skall en störning som sådan verksamhet medför eller kan medföra i en annan fördragsslu­tande stat likställas med en störning i det egna landet.

Prioriterade områden för samarbete under senare år har varit luft- och havsföroreningar samt kemikalieområdet. En förutsättning för att uppnå goda resultat är att det utförs ett kvalificerat nordiskt utredningsarbete. De nordiska länderna avsätter var för sig betydande resurser för miljövård. Nordiskt samarbete syftar bland annat till att samordna dessa resurser genom arbetsfördelning och utbyte av erfarenheter på en lång rad centrala miljöområden.

Ett nytt nordiskt samarbetsprogram på miljöområdet håller för närva­

rande på att utarbetas. Det avses vara mera långsiktigt och principiellt än

motsvarande tidigare program och baseras bland annat pä de principer som

är presenterade i rapporten från Brimdtlandkommissionen, Ministerrådet

har vidare beslutat att ta fram en nordisk plan mot havsföroreningar.

246

De nordiska länderna arbetar i ökad utsträckning tillsammans pä det Prop. 1987/88:85 internationella miljöområdet. Genom formella och informella samråd och ofta ett samlat agerande kan de nordiska länderna spela en pådrivande roll och tillvarata gemensamma intressen. Jag fäster stor vikt vid detta arbets­sätt och förutsätter att största möjliga nordiska samarbete även fortsätt­ningsvis eftersträvas.

9.5 Bilateralt miljösamarbete

Det bilaterala samarbetet på miljöområdet är omfattande.

Med Sovjetunionen, Polen, Tyska Demokratiska Republiken, Tjecko­slovakien och Ungern har Sverige etablerat bilateralt samarbete på miljövårdsområdet. Detta sker inom ramen för de avtal om industriellt och tekniskt-vetenskapligt samarbete som Sverige har ingått med dessa länder. Regeringen har gett naturvårdsverket i uppdrag att ansvara för genomfö­randet av arbetet som till stor del sker inom ramen för bilaterala arbets­grupper. Vid arbetsgruppsmötena utbytes information om utvecklingen i resp, land och program faställs för de närmaste årens samarbete, t, ex i form av tekniskt-vetenskapligt personutbyte och seminarier. Från svensk sida ser vi även detta utbyte som ett led i att främja våra positioner i olika multilaterala förhandlingar.

Nyligen har frågan om ett separat samarbetsavtal på miljöområdet på regeringsnivå mellan Sverige och Sovjetunionen väckts. Förhandlingar i detta syfte avser jag att sätta i gäng snarast.

Det förekommer även möten på ministernivå, främst med Östersjösta­terna, Vid dessa tillfällen visas ofta ett stort intresse av att fä ta del av det svenska miljökunnandet både vad gäller teknik och organisation.

Det bilaterala samarbetet med länderna i Västeuropa syftar ofta till att samordna likasinnade länder till gemensamma ståndpunkter och strategier i viktigare multilaterala förhandlingar. Därigenom åstadkoms ofta en störte påverkan än om länderna agerar helt pä egen hand.

Även med längre bort belägna länder ökar kontakterna. Det gäller såväl fiera u-länder som högteknologiska länder som USA och Japan, med vilka tekniskt samarbete äger rum pä rtiänga områden.

Det svenska uppträdandet pä det miljöpolitiska området har väckt upp­märksamhet i många länder. Man vänder sig allt mer till Sverige för att studera hur vi har angripit våra miljöproblem. Utomlands efterfrågas svensk expertis i ökad utsträckning för deltagande i seminarier, symposier m, m.

Av minst tvä skäl bör vi se positivt pä denna utveckling. För det första ger det oss goda möjligheter att visa omvärlden hur vi bearbetar våra miljöproblem. Eftersom vi på flera områden har hunnit långt i miljöarbetet, ger detta oss möjlighet att inverka på miljöpolitiken i andra länder. Det kan ocksä leda till en förbättrad miljö i Sverige,

För det andra innebär det en möjlighet till ökad svensk export av

utrustning och kunnande inom miljöskyddsområdet, EnUgt min mening

finns det en avsevärd potential, som ännu är outnyttjad.

247

9.6 Ett internationellt miljöteknikinstitut

Prop. 1987/88:85

Mitt förslag: Ett internationellt institut inrättas för att främja ny teknik för en miljöanpassad och varaktigt hållbar ekonomisk utveck­ling.

I den internafionella miljödiskussionen har under senare år frågan om utveckling och spridning av ny och mer miljövänlig och resurssnål teknik fått en ökad uppmärksamhet,

1 Brundtlandkommissionens rapport framhålls att utvecklingen av ny teknik är en huvudfaktor bakom ekonomisk utveckling. Själva begreppet varaktigt hållbar utveckling förutsätter enligt kommissionen miljöbetinga-de begränsningar av tillväxten, om inte de teknologiska förutsättningarna förändras i miljövänlig och resurssnål riktning, I ett längre perspektiv krävs att de industrialiserade samhällenas teknologiska struktur och pro­duktionssystem anpassas till miljöns, krav. Detta kommer enligt kommis­sionen att ta lång tid.

Fortfarande råder i vida kretsar uppfattningen att justeringar av teknik och utrustning behöver vidtas först när miljöproblem uppstår och miljö­kraven ökar. Miljöhänsynen kommer ofta in för sent i den tekniska plane­ringen. Detta synsätt måste förändras. Jag delar Brundtlandkommissio­nens åsikt, att en sådan teknisk utveckling skall främjas som lägger grun­den för en varaktigt hållbar utveckling. Minimering av de negativa miljö­effekterna mäste pä ett helt annat sätt än i dag styra och vägleda forskning och utveckling av ny teknik. En sådan utveckling skall inte ses som ett hot utan utgör en utmaning och ett tillfälle till bl, a, ökad industriell verksam­het.

Det finns anledning till viss optimism. Under senare tid har ny intressant teknik utvecklats - oftast som resultat av härdare miljökrav frän regering­ar och myndigheter. Industrin, tillsammans med forskare och tekniker, bör sfimuleras att främja utveckling av miljövänligare teknik.

En angelägen uppgift är att sprida kännedom om ny miljövänlig och resurssnäl teknik. Det gäller säväl stora som mindre och medelstora före­tag. Det gäller också företag både inom och utom landets gränser. Det är angeläget att visa att det ofta finns ny och mer miljövänlig teknik som alternativ till den traditionella tekniken. Det är ocksä viktigt att kunna visa att sådan teknik i det längre perspektivet är den mest ekonomiska.

Mot denna bakgrund föreslär jag att ett internationellt institut för att främja utveckling och spridning av miljövänlig teknik inrättas.

Institutets huvudsakliga arbetsuppgifter bör vara att främja forskning och utveckling av teknik för en miljöiinpassad och varaktigt hållbar ekono­misk utveckling och att bidra fill att öka utbytet av kunskaper och erfaren­heter mellan olika länder om sådan teknik. Institutet bör ha en internatio­nell verksamhetsbas och vara ett centrum för kunskap om miljövänlig och resurssnål teknik. Det bör också utveckla former för en aktiv internationell förmedling av information om sådan teknik till potentiella nyttjare:.

Styrelse och ledning för institutet bör ha en internationell profil med god

248

förankring i, internationella organisationer, det teknisk-vetenskapliga sam-     Prop. 1987/88:85 fundet och internationellt näringsliv.

Institutet bör kunna bidra till att framstående forskare från skilda delar av världen kan engageras i ett utvecklingsarbete av stor strategisk betydel­se. En viktig uppgift för institutets forskare blir att analysera och bedöma ny teknik utifrån kravet pä en varaktigt hållbar ekonomisk utveckling.

Regeringen beslutade den 21 december 1987 (Dir 1987:58) om en sär­skild utredning med uppgift att föreslå inriktning och utformning av institu­tets verksamhet. Utredningen skall vara klar till 1 maj 1988, Jag avser därefter att återkomma till regeringen med förslag om de närmare riktlin­jerna för institutet.

Jag beräknar nu att 25 milj, kr. per är under fem är bör avdelas för det internationella miljöteknikinstitutet. Jag återkommer till medelstilldelning­en vid min behandling av anslagsfrågorna för budgetåret 1988/89,

249

10 Miljöskyddets regelsystem och organisation

Prop. 1987/88:85

Mina bedömningar i korthet:

« Miljöhänsynen skall ges en ökad tyngd vid tillämpningen av ML,

 Företagens egenkontroll bör skärpas. Nya miljökrav skall i ökad

omfattning beaktas vid omprö\ning av villkor enligt ML, Det är

angeläget att förstärka och decentralisera tillsynen. Företagens egen­

kontroll bör utvecklas. Myndigheterna bör dessutom ges ökade re­

surser för miljöskydd. De statliga myndigheterna behöver tillföras i

storleksordningen 100 tjänster för handläggare,

 Föreskrifter om kontrollen skall kunna meddelas av regeringen

eller den myndighet regeringen bestämmer. En miljörapport skall

årligen lämnas till tillsynsmyndigheten för sådan verksamhet

som har tillstånd,

 Naturvärdsverkets roll som central tillsynsmyndighet förstärks.

Länsstyrelserna svarar för d«:n löpande tillsynen för all till­

ståndspliktig verksamhet. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna

skall vara tillsynsmyndighet för verksamheter som inte kräver

fillstånd. Möjligheten för en kommun att överta tillsynen över

tillståndspliktig verksamhet bibehålls,

 Instansordningen ändras i överklagade miljöskyddsärenden.

Bl, a, fär länsstyrelsernas beslut i tillständsärenden överklagas

hos koncessionsnämnden i stället för hos regeringen,

 Regler om straff för miljöbrotl skärps. Ökad vikt ges åt miljöhän­

synen,

 Insatser för att integrera miljöfrågorna i utbildningssystemet är

väsentliga. Särskilda utbildningsinsatser behövs för myndigheter

som har att tillämpa ML, bl, a, miljö- och hälsoskyddsnämnderna

samt polis och åklagare,

« Förändringarna bör genomföras den Ijuli 1989,

250

10.1 Utvecklat miljöskydd

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: Nya miljöproblem och en höjd ambitionsnivå för att komma till rätta med och förebygga problemen kommer att ställa ökade krav på miljöskyddets organisation. Denna bör i högre utsträckning än tidigare inriktas på att tillsammans med sektorsin­tressen förebygga miljöproblem.

En effektiv och ändamålsenlig tillsyn är en förutsättning för ett framgångsrikt miljöskyddsarbete. Tillsynen bör förstärkas betydligt genom att företagens egenkontroll utvecklas och ges fastare former. Myndigheternas resursutnyttjande bör effektiviseras genom att bl,a, ansvaret decentraliseras. Myndigheterna bör dessutom ges betydligt ökade resurser på miljöskyddsområdet.

Vissa förändringar i sanktionssystemet behövs.

Organisationsutredningens förslag: Det har varit en grundläggande förut­sättning i utredningens arbete att företagens ansvar på miljöområdet måste markeras tydligare än hittills. Även om man ökar kraven pä företagen, står det klart att de resurser som samhäUet ställer till förfogande för miljövärds-arbetet är alldeles för knappa. Vissa effektivitetsvinster kan uppnås inom ramen för nuvarande resurser som en följd av utredningens förslag, men detta är inte tillräckligt. Ytterligare resurser måste tillföras miljövärdsor-ganisationen.

Samtidigt som utredningen framhåller att det är nödvändigt med ökade insatser för miljövärden inom landet, framhålls att det är viktigt med ett stärkt engagemang för miljövård på det internationella planet.

En framgångsrik miljöpolitik kräver framförhållning och långsiktighet. Miljöfrågorna måste regelmässigt bli föremål för hänsyn inom alla sam­hällssektorer och beaktas pä ett så tidigt stadium som möjligt. Det kräver ett medvetande och ett ansvar hos alla i samhället - enskilda, företag, organisationer, myndigheter och politiker. Utredningen lägger fram flera förslag som har denna inriktning.

Det nuvarande systemet med prövning och tillsyn enligt ML har under senare år utsatts för kritik. Tillsynen anses allmänt vara den del där de största bristerna finns. Resurssituationen är enligt utredningen samtidigt sådan att det råder stora skillnader mellan uttalade ambitionsnivåer och tillgängliga resurser. Utredningen anser att nuvarande förfarande med individuell tillståndsprövning i stort fungerar bra. Oklara eller svårkontrol­lerade villkor utgör dock en svag länk vid genomförandet.

Inom tillsynen är avsaknaden av en samlad överblick en av de stora bristerna, vilket medför att underlag för prioritering saknas. Brister i de program som reglerar företagens kontroll har också kunnat konstateras. Ansvarsfördelningen mellan myndigheternas tillsyn och företagens egen­kontroll är oklar i flera avseenden.

Utredningen anser att företagens primära ansvar för miljöskyddsarbetet bör förstärkas och föreslår ett antal åtgärder för att ge företagens egen­kontroll fastare former. Utredningen anser också att det finns anledning att pröva ett system med s, k, miljörevisorer i företagen.

251

Myndigheternas tillsyn bör i större utsträckning kunna inriktas mot en Prop. 1987/88:85 övervakning av egenkontrollen, dvs. systemtillsyn. Myndigheternas arbe­te med prövning och tillsyn bör ocksä decentraliseras genom att det ökade kommunala engagemanget i miljöskyddsarbetet utvecklas till att omfatta hela landet. Utredningen betonar samtidigt att en förutsättning för att ett decentraliserat beslutssystem skall fungera effektivt är att ansvarsfördel­ningen är klar. För att nå en sä entydig och resurseffektiv ansvarsfördel­ning som möjligt föresläs att myndighetsansvaret för prövning och tillsyn hålls samman,

"' En samordning och effektivisering av samhällets insatser för att skydda miljön ställer krav på effektiva rättsliga styrmedel. Utredningen framhåller att det straffrättsliga sanktionssystemet på hela miljöområdet brister i konsekvens och överblickbarhet. Utredningen förordar att en genomgri­pande översyn av hela miljöstraflVätten inleds sä snart som möjligt, 1 avvaktan på en sådan översyn föreslår utredningen ett antal åtgärder för att åstadkomma effektivare sanktioner.

Utredningen betonar att kunskapsförsörjningen inom miljövårdsområ­det är av strategisk betydelse och att det är angeläget att ytterligare höja effektiviteten inom detta område. Ett sätt att åstadkomma detta är att bättre utnyttja miljövårdsorganisationens samlade kompetens när det gäl­ler att utarbeta policy, handlingsprogram och allmänna råd etc. Utredning­en anser att naturvärdsverkets egna utredningsresurser bör koncentreras till kvalificerad projektledning för att styra, samordna och följa upp verk­samheten.

Utredningen anser vidare att det är väsentligt att ytteriigare utveckla samverkan mellan den tillämpningsinriktade miljövårdsforskningen å ena sidan samt universitet och högskolor å den andra.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i utredningens redovisning om nuvarande organisation och dess brister. Kraftfulla åtgär­der måste enligt många remissinstanser vidtas inom landet och internatio­nellt för att komma till rätta med de övergripande miljöproblemen. Ett ökat miljömedvetande och ett brett engagemang från alla samhällssektorer är en förutsättning för att sådana åtgärder skall vara framgångsrika. Flera cen­trala myndigheter understryker ati miljöfrågorna bör ingå som en del i sektorsansvaret.

Flera remissinstanser framhåller behovet av en samlad överblick över miljösituationen för att kunna prioritera åtgärder.

Flertalet remissinstanser instämmer i att förutsättningarna för miljö­skyddarbetet mäste förbättras genom en effektivisering och framhåller att en avsevärd resursförstärkning måste till för att överbrygga gapet mellan mål och resurser.

De hittillsvarande erfarenheterna talar för att systemet med individuell prövning enligt ML bör bibehållas, Egenkontrollen bör även fortsättnings­vis utgöra basen i tillsyns- och kontrollsystemet och bör ocksä ges fastare former.

Skälen för mitt ställningstagande: Den organisatoriska uppbyggnaden av

miljöskyddet i slutet av 1960-talet bör ses mot bakgrund av miljösitu­

ationen säsom den utvecklades och uppfattades under 1950- och 1960-ta-

252

len. Av särskild vikt var tillkomsten av ML år 1969 och lagen om hälso-     Prop. 1987/88:85 och miljöfarliga varor är 1973, Båda dessa lagar har varit viktiga för miljöskyddsarbetet.

Samtidigt med uppbyggnaden av lagarna lades grunden till den nuvaran­de myndighetsorganisationen. Av central betydelse var därvid inrättandet av statens naturvärdsverk är 1967, På den regionala nivån inrättades na­turvärdsenheter vid länsstyrelserna. Successivt har såväl naturvårdsver­ket som naturvårdsenheterna tillförts ökade arbetsuppgifter. På den kom­munala nivån lades miljövårdande uppgifter på de dåvarande hälsovårds­nämnderna och byggnadsnämnderna.

Utöver tillkomsten av de olika lagarna och organisationen har andra insatser betytt mycket för utvecklingen inom miljöskyddet. Jag tänker dä på bidragssystem för investeringar samt forskning, utveckling och demon­stration för att möjliggöra mindre miljöskadlig teknik. Dessa instrument har betytt mycket för att kraftigt minska miljöproblemen pä vissa områ­den. Bl, a, har den kommunala avloppsreningen förbättrats avsevärt. Inom flertalet industribranscher har också betydande utsläppsminskningar kun­nat uppnäs.

Miljövårdsarbetet har breddats alltmer. Problemens vidd och komplexi­tet har successivt lagts i dagen genom bl, a, forskning och undersöknings­verksamhet. Därmed har ocksä nya arbetsuppgifter tillkommit och insik­ten växt om att det inom mänga områden krävs grundläggande förändring­ar för att lösa miljöproblemen. Miljöproblemens internationella prägel har också blivit tydligare under senare år.

För egen del anser jag att miljöproblemen måste ses i ett helhetspers­pektiv. Varje samhällssektor bör ansvara för att nya miljöproblem undviks och att existerande problem i möjligaste män löses. Miljövårdsmyndighe­terna pä alla nivåer har en stor uppgift att vara pådrivande och att förse övriga statliga myndigheter, kommuner, organisationer och företag med aktuell och relevant kunskap och information.

Allt eftersom ny kunskap kommer fram ställs krav på ytterligare kraft­fulla miljöskyddsåtgärder. Miljöhänsynen måste därför ges en ökad tyngd i alla verksamheter och vid tillämpningen av miljöskyddslagstiftningen och annan angränsande lagstiftning.

Tekniska åtgärder vid den enskilda föroreningskällan kommer även fort­sättningsvis att vara ett viktigt medel för att komma till rätta med hälso-och miljöproblem och minska utsläpp av föroreningar. Jag vill särskilt nämna utsläpp av luftföroreningar frän energianläggningar och processin­dustrier samt utsläppen till Östersjön av klorerade organiska substanser. Den individuella prövningen enligt ML ger här goda förutsättningar att driva krav pä effektiva åtgärder samtidigt som miljömässiga, tekniska och ekonomiska avvägningar kan göras i det enskilda fallet.

Mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits bedömer jag att det flnns

skäl att överväga vissa frågor kring prövningsförfarandet. Jag vill särskilt

framhålla att utformning av villkoren i ett tillståndsbeslut har en avgörande

betydelse för att tillsynen och kontrollen skall bli effektiv. Jag återkommer

därför strax med förslag som bl, a, syftar till att förbättra förutsättningarna

för omprövning av villkor,

253

Jag vill samtidigt betona att det är av stor vikt att olika myndigheter     Prop, 1987/88:85 tillämpar regelsystemet för t, ex, översyn och omprövning av villkor på ett målmedvetet och konsekvent sätt.

Det är emellertid inom tillsynen som de största bristerna finns. Det är utomordentligt väsentligt för ett framgångsrikt miljöskyddsarbete att tillsy­nen och kontrollen av ML:s efterievnad är effektiv och ändamålsenlig. Tillsynen måste planeras och prioriteras med hänsyn härtill. Jag anser det därför nödvändigt att avsevärt förstärka tillsynen och kontrollen.

Jag vill betona företagens primära ansvar för att miljöfarliga verksamhe­ter bedrivs inom ML:s tillätlighetsregler. Det förutsätter att företaget byg­ger upp en egenkontroll av sådan omfattning att verksamheten med säker­het kan bedrivas enligt de villkor som har fastställts. Som jag nyss har framhållit finns det brister i olika avseenden i nuvarande kontrollsystem. Jag anser emellertid att ett utvecklat system med väl avvägd och tillföriitlig egenkontroll avsevärt bör kunna förbättra myndigheternas möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn över företagens miljöfarliga verksamhet och dess effekter på hälsa och miljö. Jag redovisar därför i det följande ett antal förslag som syftar till att förstärka egenkontrollen och öka tillföriitUgheten i företagens rapportering.

Ett system med en utvecklad egenkontroll bör underlätta myndigheter­nas arbete. Myndigheternas primära uppgift blir att utforma villkoren för verksamheten och företagens egenkontroll. Detta innebär att myndigheter­nas arbete i större utsträckning kan inriktas mot en systemtillsyn i stället för en detaljerad kontroll av utsläpp och reningsanordningar. Jag vill emellertid understryka att detta inte innebär att kravet på uppsökande tillsyn och nära kontakter mellan tillsynsmyndighet och företag minskar. Jag vill tvärtom framhålla nödvändigheten av en målinriktad och myndig­hetsutövande tillsyn,

ML har ett brett tillämpningsområde. Huvuddelen av de miljöstörande verksamheter som berörs omfattas inte av tillståndsplikten. Bristerna i tillsynen över dessa verksamheter äi" än mer uttalad än för de verksamhe­ter som prövats enligt ML och där en utbyggd egenkontroll finns. Jag bedömer dock inte att en utökning av tillståndsplikten är en lämplig åtgärd för att avhjälpa dessa brister. En sådan utökning skulle med tanke på det stora antalet verksamheter det rör sig om innebära att stora resurser för prövningen dras bort från tillsynen. En kraftfull satsning på tillsyn och ett offensivt tillsynsarbete frän myndigheternas sida ger bättre förutsättningar för den stadga och effektivitet i miljöskyddsarbetet som behövs för att förbättra miljösituationen.

Jag noterar därför med tillfredställelse att ambitionsnivån för tillsynen över inte minst dessa verksamheter som inte är tillståndspliktiga har kun­nat höjas när kommunerna har tagit över ett tillsynsansvar. Mänga kom­muner har också i sina remissvar redovisat en glädjande hög ambitionsnivå när det gäller att ta på sig ansvaret för tillsynsfrågor. Jag anser i likhet med utredningen att starka skäl talar för att decentralisera tiUsynen och öka det kommunala ansvaret i miljöskyddsarbetet. Detta ligger väl i linje med min ambition att förstärka tillsynen.

Ett decentraliserat tillsynsansvar enligt ML innebär en spridning av

254

uppgifter och kompetens som ökar behovet av samverkan för att systemet

skall kunna fungera effektivt. Naturvårdsverkets roll som central tUlsyns­myndighet kommer därför att behöva utvecklas. Eftersom ML är ett av de viktigaste instrumenten för att lösa många miljöproblem ställs, bl, a, stora krav på naturvårdsverket att överföra och omforma strategier och hand­lingsprogram till föreskrifter, allmänna råd o, d. som underlag för tillämp­ning av ML, Verket har också som uppgift leda och samordna arbetet med att kunskapsförsörjning inte minst för kommunernas behov. Möjligheterna till nationella eller regionala, branschvisa tillsynskampanjer bör särskilt prövas.

Jag återkommer längre fram med närmare förslag till förändringar i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna med syfte att åstadkomma en effektiv organisation för prövning och tillsyn.

Utredningen har framhållit att, även om man ökar kraven på företagen, är de resurser som samhället i dag ställer till förfogande för miljöskyddsar­betet alldeles för knappa. Jag delar utredningens uppfattning i denna fråga. Vissa effektivitetsvinster kan uppnås genom de förändringar av ansvars­fördelning m. m, som jag kommer att föreslå, men detta är inte tillräckligt. Jag kommer därför strax att redovisa mina överväganden om resursför­stärkningar tillsammans med förslag till förändring av avgiftssystemet för prövning och tillsyn.

En effektivisering av samhällets insatser till skydd av miljön ställer krav på effekfiva rättsliga styrmedel. Viss kritik har riktats bl, a, mot att miljö-brottslighet inte bestraffas strängare. Jag återkommer längre fram med förslag till ändringar i det miljörättsliga sanktionssystemet.

Jag anser sammanfattningsvis att ML kan vara ett verkningsfullt redskap i miljöskyddsarbetet. Genom de förändringar jag föreslär kommer företagens ansvar bl, a, för egenkontrollen att skärpas. De största föränd­ringarna krävs dock i myndigheternas arbetssätt. Genom att öka decentra­liseringen och göra arbets- och ansvarsfördelningen klarare kan myndighe­ternas resurser utnyttjas effektivare och prioriteras bättre. Dessa föränd­ringar tillsammans med kraftiga resursförstärkningar kommer att ge de förutsättningar som behövs för att driva ett kraftfullt, offensivt och förebyggande miljöskyddsarbete.

Jag går nu över till att redovisa mina ställningstaganden och förslag avseende ML:s tillämpning. Jag kommer därefter att redovisa vissa ställ­ningstaganden beträffande bl, a, behovet av ett ökat miljömedvetande och kunskapsförsörjning.

Prop. 1987/88:85

10.2 Företagens egenkontroll m.m.

Mitt förslag: Företagens egenkontroll skärps. Den som utövar en verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig är skyldig att utöva kontroll av verksamheten. Redan i ansökan skall de företag som söker tillstånd ange hur kontrollen är avsedd att utformas. Regering­en eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta före­skrifter i fräga om kontrollen. En miljörapport skall årligen ges in till tillsynsmyndigheten för sådan verksamhet som kräver fillstånd. Rapporten skall innehålla en redogörelse för vidtagna miljöskydds­åtgärder och resultaten av dessa åtgärder.

255

Organisafionsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med     Prop, 1987/88:85 mitt. Därutöver har utredningen föreslagit att bestämmelser om särskilda miljörevisorer införs.

Remissinstanserna: Har genomgiiende ställt sig positiva till en utökad egenkontroll. Förslaget om miljörevisorer har mötts med övervägande negativ kritik. Ett antal remissinstanser anser att förslaget är intressant, men att det bör utvärderas genom en försöksverksamhet. Ett flertal re­missinstanser är positiva till att ett auktorisationssystem inom vattenkon­trollen utvecklas i enlighet med vad statens mät- och provräd och natur­vårdsverket har föreslagit.

Skälen för mitt förslag: Under de snart 20 år som ML har varit i kraft har befogenheterna för miljöskyddsmyndigheterna i fråga om åtgärder som syftar till att förbättra tillsynen vidgats avsevärt. Ändå kan det som jag tidigare anfört konstateras att tillsynen inte fungerar tillfredsställande. Såväl den aktuella utredningen som tidigare naturvårdsverket och riksrevi­sionsverket har redovisat allvariiga brister i tillsynen. Det är väsentligt att de uttalade ambitionerna om ett fungerande miljöskydd blir verklighet. Som jag nyss nämnt ligger ansvaret främst pä de företag som utövar miljöfarlig verksamhet; det är föret.agens skyldighet att anpassa verksam­heten till ML:s krav. Det är den som bedriver verksamheten som har den bästa kunskapen om förhållandena. Det är hans skyldighet att se till att han iakttar ML:s tillåtlighetsregler och övriga gällande villkor för verksamhe­ten.

Ett sådant ansvar som jag nu har nämnt innebär att företaget måste bygga upp en egenkontroll av tillräcklig omfattning. Denna egenkontroll bör enligt min mening utgöra grunden för tillsynen och kontrollen. Jag vill betona att detta inte står i motsatsställning till en aktiv myndighetstillsyn.

Frågan om kontroll av en viss verksamhet bör beaktas redan vid till­ståndsprövningen, så att man kan siikerställa att villkoren får en för tillsy­nen och kontrollen ändamålsenlig utformning. Jag föreslår därför att det i 13 § ML, som reglerar ansökningsförfarandet, införs en bestämmelse om att den som ansöker om tillstånd till sin ansökan skall bifoga ett förslag till kontroll av verksamheten. Härigenom förbättras möjligheterna att redan när ett tillstånd lämnas fastställa villkor som tar hänsyn till kontrollmöjlig­heterna.

En effektiv egenkontroll förutsätter att det finns ett kontrollprogram, som närmare reglerar hur kontrollen skall utövas. Jag vill därvid under­stryka att i kontrollprogrammen hör föreskrivas att sådana mätningar genomförs som gör det möjligt att dels kontrollera villkor, dels bedöma utsläppen och belastningen på miljön.

Genom de undersökningar som naturvårdsverket och riksrevisionsver­

ket har genomfört har konstaterats att många anläggningar saknar kontroll­

program. Dessutom visar dessa undersökningar att, även i sådana fall där

ett kontrollprogram fanns, villkoren ibland var oklart utformade eller inte

alltid anpassade för att ligga till giund för en noggrann tillsyn eller en

villkorskontroll eller att kontrollen inte var anpassad till villkoren. Jag vill

också understryka att tillräckligt mänga parametrar bör kontrolleras, så att

alla ämnen som är väsentliga för miljöskyddet omfattas. För att säker-

256

ställa att framtida kontrollprogram är av god kvalitet bör en möjlighet Prop. 1987/88:85 finnas att meddela föreskrifter om kontrollen. Jag föreslår därför att en be­stämmelse införs i ML om att den som utövar verksamhet, som kan befaras vara miljöfarlig, skall utöva kontroll över verksamheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därvid ges möjlighet att fä meddela föreskrifter om hur kontrollen skall ske. Mitt förslag om en komplettering av uppgifterna i en ansökan enligt 13 § bör ocksä bidra till en bättre egenkontroll.

En effektivisering av tillsynen och kontrollen förutsätter också att före­tagens rapportering ges fastare former. Det bör därför, som utredningen har föreslagit, i ML införas en föreskrift om skyldighet om en årlig obliga­torisk rapportering från tillståndsprövade företag. Det innebär att det för samtliga tillståndsprövade anläggningar bör avges en ärlig miljörapport till tillsynsmyndigheten, I rapporten bör företagen redovisa vilka miljöskydds­åtgärder som har vidtagits med anledning av de villkor som meddelats i tillståndsbeslutet och resultatet av dessa åtgärder samt i förekommande fall resultatet av den kontroll som företaget är skyldigt att genomföra. Rapporten bör ocksä innehålla ett ställningstagande av företaget till hur man har uppfyllt villkoren i tillståndsbeslutet. Ett ställningstagande från tillsynsmyndigheten till miljörapporten bör ocksä ingå i systemet med obligatorisk rapportering. En ytterligare precisering av miljörapportens utformning och innehåll bör ske genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges bemyndigande att meddela föreskrifter om redovisningen. Detta bör innebära en kvalitetshöjning av egenkontrollen och samtidigt ge tillsynsmyndigheten en bättre insyn i vad som händer inom en region eller en kommun.

Utredningen har i anslutning till ordningen med miljörapport föreslagit att ett system med miljörevisorer införs. Systemet har som förebild vad som gäller för revisorer enligt bl, a, lagstiftningen om aktiebolag och inne­bär i korthet att miljörevisorn granskar miljörapporten och att hans redo­görelse bifogas miljörapporten. Vidare skall miljörevisorn enligt förslaget bistå företaget i dess miljöskyddsarbete.

Majoriteten av remissinstanserna har ställt sig kritiska eller avvaktande till förslaget. Företrädare för industrin och det övervägande antalet läns­styrelser har avstyrkt förslaget. Många av de som har varit kritiska har pekat på den oklara rollfördelningen mellan miljörevisorn, tillståndshava­ren och tillsynsmyndigheten. Flera remissinstanser har också framfört farhågor om att företagens egna ambitioner i miljöskyddsarbetet kan kom­ma att minska om ett miljörevisorssystem införs.

För egen del anser jag att det borde vara värdefullt för många företag att

kunna förfoga över en oberoende person med kunskaper om miljöskydds­

arbete och med insikter i näringsverksamhet. Jag är dock inte övertygad

om att det mest lämpliga är att ta över ett system hämtat frän vad som

under många år har utvecklats för och anpassats till olika krav på företa­

gens ekonomiska redovisning. Det är viktigt att företag som följer ML har

ett bra samarbete med tillsynsmyndigheten och att myndighetens och

företagets ansvarsområden hälls i sär. Jag vill samtidigt nämna att det pä

naturvårdsverkets initiativ pågår en viss försöksverksamhet med miljö-

257

17   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

revisorer inför ett framtida ställningstagande i denna fråga. Jag har för avsikt att inhämta naturvårdsverkets synpunkter och erfarenheter av den­na försöksverksamhet. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört är jag för närvarande inte beredd att föreslå någon lagstiftning om miljörevisorer.

Utredningen har bedömt att vissa delar i företagens egenkontroll är av en sådan betydelse att dé bör genomföras av kontrollorgan som har en dokumenterad kompetens och tillräckliga resurser. Exempel pä sådana kontroller är mätning av utsläpp för vilka villkor har föreskrivits eller tekniska besiktningar av miljöskyddsanläggningar. En sådan kvalitetssäk­ring av kontrollen bör enligt utredningen kunna ske genom att kontrollor­gan auktoriseras med stöd av lagen (1985:1105) om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m, m. Jag anser för min del att det är angeläget att kontrollen är av god kvalitet och ger tillföriitliga resultat.

Jag har erfarit att statens mät- och provråd och naturvårdsverket har kommit in till chefen för industridepartementet med en framställning om att öppna ett nytt kontrollområde för auktorisation, benämnt vatten. Detta skulle göra det möjligt att införa ett system för auktorisation av privata och offentliga laboratorier som är verksamma inom vattenkontrollen. Ärendet bereds f, n. inom regeringskansliet.

Genom att företagens egenkontroll ges en mera central ställning samti­digt som krav införs på obligatorisk rapportering bedömer jag att myndig­heternas tillsyn i större utsträckning kan inriktas mot en övervakning av egenkontrollen. Tillsynen kan därigenom göras mer målinriktad och kon­centreras till de från miljösynpunkt viktigaste uppgifterna.

Prop, 1987/88:85

10.3 Fördelningen av myndigheternas uppgifter

Mitt förslag: Miljö- och hälsoskyddsnämnderna skall vara tillsyns­myndigheter enligt ML i fråga om verksamheter som är anmälnings­pliktiga och andra verksamheter som inte kräver tillstånd. Nämn­derna skall också ta emot anmälningar enligt lagen. Möjligheten för en kommun att ta över tiUsynen över tillståndspliktig verksamhet behålls.

Mitt ställningstagande: Koncessionsnämnden för miljöskydd bör svara för tillståndsprövningen enligt ML av de verksamheter som medförde mest allvarliga miljöstörningarna. Länsstyrelsen bör sva­ra för tillståndsprövningen av övrig verksamhet samt utöva tillsyn över samtliga verksamheter som är tillständspliktiga.

Naturvärdsverket bör svara för samordningen på central nivå av tillsynsverksamheten enligt ML och ha möjlighet att ingripa i alla enskilda ärenden.

Länsstyrelserna bör samordna recipientkontrollen för vatten­miljön. Diskussioner bör komma till stånd mellan staten och kom­munerna om formerna för en s;tmordnad recipientkontroll för luft­miljön,

ADB-system bör i ökad utsträckning kunna införas och utvecklas som hjälpmedel i miljöskyddarbetet.

258

Organisationsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med Prop. 1987/88:85 mitt. Därutöver har utredningen föreslagit ett mera sammanhållet till­stånds- och tillsynsförfarande och att naturvårdsverket skall utöva tillsyn över sådana verksamheter som har prövats av koncessionsnämnden. Vida­re har utredningen föreslagit att kommunerna genom miljö- och hälso­skyddsnämnderna skall förpröva viss miljöfarlig verksamhet genom s, k, miljölov.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser avstyrker att vissa verk­samheter skall förprövas på särskilt sätt genom miljölov, Huvudddelen av remissinstanserna anser att kommunerna bör ges ett generellt tillsynsan­svar i stort enligt utredningens förslag. Flertalet kommuner och många andra remissinstanser förordar att nuvarande möjlighet till delegering av tillsynsansvaret bibehålls. Så gott som samtliga remissinstanser avstyrker att naturvårdsverket fär ett direkt tillsynsansvar för sådana verksamheter som tillständsprövas av koncessionsnämnden.

Skälen för mitt förslag och mitt ställningstagande: Avsikten med ett tillstånd är att ge möjlighet för tillståndsmyndigheten att ställa upp villkor för att begränsa den negativa miljöpåverkan som verksamheten kan föran­leda och samtidigt ge företagaren säkerhet och trygghet. Tillståndsbeslu­tets rättskraft är därvid bestämt mot bakgrund av en intresseavvägning mellan miljö- och företagarintresset. Jag delar, i likhet med flertalet remiss­instanser, däribland koncessionsnämnden och industriförbundet, utred­ningens uppfattning att tillståndsprövningen bör ske hos koncessions­nämnden eller hos länsstyrelsen efter vad regeringen bestämmer.

Ansvaret för tillståndsprövningen av de mest miljöstörande verksamhe­terna - som också regelmässigt är tekniskt komplicerade och ganska fä av varje typ även i ett riksperspektiv - bör åvila koncessionsnämnden. Den kompetens som numera finns hos länsstyrelserna medger samtidigt att vissa verksamhetstyper som tidigare har prövats av koncessionsnämnden i fortsättningen bör kunna prövas av länsstyrelserna.

Mänga remissinstanser har varit kritiska till utredningens förslag att även miljö- och hälsoskyddsnämnderna i framtiden skall förpröva miljöfar­lig verksamhet av lokal karaktär. Jag vill för egen del framhålla följande. Det är viktigt att förprövningen sker i sådan ordning och under sådana former att alla frågor med anknytning till verksamheten blir väl belysta. Detta innebär att kvalificerad personal, med såväl teknisk som juridisk kompetens, måste medverka. En förprövning kan också ställa stora krav pä myndighetens resurser. Utredningen har föreslagit att kommunens för­prövning vid bifall skall utmynna i ett miljölov, men att rättsverkningarna av detta miljölov skall vara mera begränsade än vad som gäller för till­stånd. Utredningen har också hänvisat till att kommunerna enligt PBL meddelar bygglov och marklov;

Jag vill framhålla att frågor om miljöfarlig verksamhet är av annan

karaktär än t, ex, frågor om bygglov, ML:s regler tar i första hand sikte pä

en pågående verksamhet, där bedömningen av utsläppen och dylikt är det

centrala, medan byggandet är begränsat i tiden och konsekvenserna därav

nästan alltid kan överblickas. Det är dessutom en mindre lyckad lösning att

i ML utöver tillståndsprövningen inrätta en särskild förprövningsordning

259

som utmynnar i en sorts tillstånd av annan och lägre dignitet än vad som Prop. 1987/88:85 gäller i dag. Detta skulle kunna innebära otydligheter om vilka regler som gäller för förprövningen. Det pågår för närvarande en försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning enligt ML inom ramen för det s, k. frikommunförsöket. Jag anser att man bör avvakta resultatet av detta försök innan frågan om kommunal tillståndsgivning i större skala avgörs. Jag är alltså inte för närvarande beredd att tillstyrka utredningens förslag om miljölov.

Som en konsekvens av att systemet med miljölov inte bör införas är det lämpligt att behälla anmälningsförfarandet. Anmälan bör i fortsättningen göras till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Denna ordning har hittills till-lämpats inom ramen för frikommunförsöket. Jag anser, efter samråd med chefen för civildepartementet, att denna ordning nu kan gälla för alla kommuner.

Utredningen har föreslagit att miljö- och hälsoskyddsnämnderna skall överta tillsynsansvaret för alla verksamheter som inte är tillståndspliktiga. Jag delar, liksom flertalet kommuner och övriga remissinstanser, utred­ningens uppfattning i denna fräga. Ett kommunalt tillsynsansvar ligger väl i linje med en strävan att, i den utsträckning det är möjligt, decentralisera beslutsfattandet inom den offentliga förvaltningen. Genom en sådan de­centralisering får kommunerna en förstärkt roll och ett eget ansvarsområde i miljöskyddsarbetet. Det ger ocksä ökade förutsättningar för en kommu­nal miljövärdsplanering, för en ökad samordning av plan- och miljöfrågor­na och för ett bredare och aktivt kommunalt miljövårdsarbete nära med­borgarna.

Formellt bör den ordning jag har föreslagit genomföras så att i 38 § ML anges att miljö- och hälsoskyddsnämnden är tillsynsmyndighet över icke tillståndspliktig verksamhet och att regeringen sedan, med stöd av det nuvarande bemyndigandet i 10 § ML, anpassar bestämmelserna i miljö­skyddsförordningen (1981:574), MF, så att anmälan om miljöfarlig verk­samhet skall ske hos miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Tillståndsprövningen skall alltså ligga kvar hos koncessionsnämnden och länsstyrelserna. Tillsynen skall skötas av länsstyrelserna och miljö-och hälsoskyddsnämnderna. Utgångspunkten för vilket ansvarsområde resp, myndighet skall ha bör vara de miljöeffekter som är förbundna med verksamheten. Av betydelse är hur länge en störningseffekt varar, hur stort geografiskt område som påverkas och hur allvarliga effekterna är för hälsa och miljö,

I bilagor till MF anges i olika förteckningar, listor, vilka verksamheter som kräver tillstånd av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen resp, an­mälan, I konsekvens med mitt förslag och de principer jag angivit bör listorna ändras. Därvid bör ett relativt stort antal verksamheter kunna tas bort från tillständslistorna och i stället föras in i anmälningslistan. Ett ytterligare skäl att revidera listorna är det förslag till ändrad instansordning i miljöskyddsärenden som jag strax kommer att redovisa. Jag återkommer senare till regeringen med förslag till nya listor som bilagor till MF,

Genom mitt förslag om kommunernas ansvar och länsstyrelsernas bibe­

hållna roll som prövnings- och tillsynsmyndighet skapas en klar och enty-

260

dig ansvarsfördelning. Härigenom kan dubbelarbete och dubblering av     Prop. 1987/88:85 specialistkompetens undvikas, liksom risker för att viktiga miljöfrågor inte kontrolleras och åtgärdas pä grund av att ingen myndighet känner sig primärt ansvarig.

I detta sammanhang vill jag också ta upp frågan om delegering av tUlsynsansvaret. När det gäller kommunernas övertagande av tillsyn enligt 44 a § har satts i fräga lämpligheten av kommunernas frihet att efter eget bedömande avgöra vilka verksamheter som miljö- och hälsoskyddsnämn­den skall ta över tillsynen av. Prövning av frågan om överlåtelse av tillsynsuppgifter ankommer på länsstyrelsen efter framställning av kom­munerna. Därvid prövas lämpligheten av att en kommun övertar tillsynen. Jag anser att frågan om ett eventuellt ökat kommunalt ansvar för tillsynen på ett tidigt stadium bör diskuteras mellan berörd kommun och länsstyrel­sen som ett led i en strävan att samordna tillsynsverksamheten inom länet. För att ansvarsfördelningen skall bli klar och för att befintlig kompetens pä olika nivåer skall kunna utnyttjas och byggas upp på ett effektivt sätt bör en delegering av tillsynsansvaret ske i vissa på förhand bestämda branschgrupper. När det t. ex. gäller en verksamhet av särskilt miljöfariig art måste beaktas de allvarliga och geografiskt omfattande miljöstörningar som kan vara förbundna med sådan verksamhet. En delegering av sådant slag som jag nu nämnt mäste övervägas särskilt noga.

Om länsstyrelsen inte anser sig kunna bifalla en framställning frän en kommun om övertagande av tillsynen, bör frågan avgöras av regeringen, om kommunen begär det.

När det gäller frågan om naturvårdsverket bör ha hand om tillsynen över sådan miljöfarlig verksamhet som tillständsprövas av koncessionsnämn­den, konstaterar jag att nästan alla länsstyrelser har motsatt sig detta. Naturvårdsverket har anfört bl, a. praktiska skäl mot denna ordning och framhållit att förslaget ställer krav på att en regional organisation under­ställd naturvårdsverket skulle behövas för att kunna fullgöra tillsynsupp­gifterna. Mot bakgrund av naturvårdsverkets och länsstyrelsernas inställ­ning bör förslaget inte genomföras.

Genom den organisation och ansvarsfördelning som jag nu har förordat kommer naturvårdsverkets roll som central tillsynsmyndighet att behöva utvecklas. Kommunernas ökade ansvar och medverkan i fiUsynsarbetet kommer att ställa högre krav på central ledning, samordning, utbildning och planering. En utveckling av naturvärdsverkets roll bör ocksä ta sin utgångspunkt i den förstärkning av företagens egenkontroll som jag tidiga­re har föreslagit. Jag tar i det följande upp några viktiga arbetsuppgifter för naturvårdsverket i dess utvecklade roll som central tillsynsmyndighet. Dessa uppgifter bör genomföras i nära samarbete med övriga tillsynsmyn­digheter.

Naturvärdsverket bör utarbeta allmänna råd m, m, för länsstyrelsernas

och miljö- och häsoskyddsnämndernas planering, genomförande och upp­

följning av tillsynen. Därvid bör även ingå underlag för bedömning av

miljöeffekter. Verket bör vidare utarbeta föreskrifter och allmänna råd

m, m, om kontroll och miljörapport som underlag för genomförande av

företagens egenkontroll. Jag vill ocksä framhålla verkets viktiga roll när

261

det gäller fort- och vidareutbildning av personal inom miljöorganisa- Prop. 1987/88:85 tionen. Verket bör ocksä svara för att uppgifter i bl, a, miljörapporterna ställs samman för viktiga branscher samt initiera, samordna och medverka i genomförandet av särskilt målinriktade tillsynsinsatser för olika bran­scher och problemområden. Det är ocksä väsentligt att verket följer det fortlöpande tillsynsarbetet och vid behov medverkar i de övriga myndighe­ternas tillsynsarbete med kvalificerade tillsynsresurser. Verket bör också, om det finns särskilda skäl, ingripa i enskilda ärenden.

Beträffande naturvårdsverkets roll i tillståndsprövningen vill jag under­stryka vikten av att verket företräder miljöskyddsintresset i tillståndsären­den, särskilt i de från miljöskyddssynpunkt mest betydelsefulla ärendena, dvs. de som koncessionsnämnden prövar. Naturvärdsverket bör i övrigt genom allmänna råd m, m, stödja länsstyrelserna i deras prövningsverk­samhet.

Jag vill avslutningsvis understryka att det är nödvändigt av att de olika tillsynsmyndigheterna samarbetar nära och konstruktivt. Naturvärdsver­ket bör som jag nyss har anfört följa tillsynsarbetet vid övriga myndigheter samt hämta in och ställa samman de uppgifter om tillsynsverksamheten som behövs för uppföljning eller utvärdering. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag till bemyndigande i MF för naturvärdsverket att ålägga länsstyrelser och kommuner att avrapportera den tillsyn som be­drivs och resultatet av den.

Enligt miljöskyddslagstiftningen skall företag och kommuner inte bara kontrollera sin egen verksamhet och utsläppen från denna utan även ut­släppens verkningar i omgivningen, s,k, recipienf/confro//. Utredningen föreslår att ansvaret för samordningen av denna verksamhet beträffande vattenmiljön även fortsättningsvis skall åvila länsstyrelsen. Jag delar ut­redningens uppfattning i denna fråga och vill i det sammanhanget bl, a, framhålla det arbete som åtgärdsgrupperna mot havsföroreningar utför och där recipientkontrollen utgör en viktig del. Givetvis bör länsstyrelserna samråda med naturvårdsverket och berörda kommuner för att få bästa möjliga samordning med övrig omgivningskontroll,

Recipientkontrollen för luftföroreningar har, som utredningen anför, en stark anknytning till luftmiljön i tätorterna. Här har framför allt biltrafiken en avgörande betydelse. Kommunernas ansvar i planfrågor och deras arbete med bl, a, trafikplanering gör det därför naturligt att komrhunerna är huvtidintressenter i recipientkontrollen beträffande luftmiljön. Utredning­en föreslär att berörda statliga och kommunala intressenter bör diskutera lämpliga lösningar, bl. a. vad gäller principerna för ansvarsfördelning, in­riktning och finansiering. Jag delar utredningens uppfattning även i denna fräga och förutsätter att frågan i första hand diskuteras mellan naturvårds­verket och kommunförbundet.

Vad gäller samordningen mellan enskilda recipientkontroUprogram för

olika geografiska områden bör natur\'ärdsverket ha ett viktigt ansvar både

vad avser metoder och utvärdering av resultaten. Verket har tidigare

utarbetat allmänna råd för vattenrecipientkontrollen. Verket bör nu på

lämpligt sätt medverka till att en samordning sker för mark- och luftunder­

sökningar.

262

De förändringar och den utveckling av tillsynsarbetet enligt ML jag nu föreslår innebär att stora och delvis förändrade krav kommer att ställas på hanteringen av data frän kontrollen av utsläpp och recipienter, liksom frän uppföljningen av försurningens utveckling m. m. Behovet av ADB-stöd i denna verksamhet växer. Naturvårdsverket bedriver för närvarande ett projekt, kalkning, recipient, utsläppskontroll (KRUT) i syfte att ta fram ett nytt ADB-system för miljöskyddsarbetet i bred bemärkelse. Hos länssty­relserna och i kommunerna sker en betydande ADB-utveckling, varvid ofta data frän miljöskyddsområdet behandlas integrerat med data från kunskapsförsöijningen i övrigt på regional och kommunal nivå.

Utredningen föreslår mot den bakgrund jag kort angivit att målsättning­en och inriktningen för ADB pä miljöskyddsområdet ses över. Vidare anser utredningen att naturvårdsverket bör slutföra KRUT-projektet,

Jag delar utredningens uppfattning att naturvärdsverket bör slutföra KRUT-projektet och komma med ett förslag till informationssystem för miljödata till länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna. En slutlig bedömning av möjligheter och problem med ett centralt sammanhål­let system för hantering av miljödata bör göras när projektet har utvärde­rats. Enligt vad jag har erfarit avser naturvårdsverket att redovisa en sådan utvärdering senare i år,

I detta sammanhang vill jag ocksä stryka under betydelsen av att kunna få fram sammanställningar av miljödata pä riksnivå och för större regioner. Likaså är det angeläget att utveckla den periodiska - oftast ärliga -miljöstatistiken för att kunna följa upp effekterna av miljöskyddsarbetet och förändringar i miljösituationen. Sådana sammanställningar är ett nöd­vändigt underiag inte minst för bedömningar av åtgärdsbehovet. Ansvaret för de arbetsuppgifter som jag här nämnt åvilar i första hand naturvärds­verket och statistiska centralbyrån. Jag utgär frän att dessa myndigheter i nära samarbete vidareför det utvecklingsarbete som för närvarande be­drivs.

Prop. 1987/88:85

10.4 Instansordningen i miljöskyddsärenden m. m.

Mitt förslag: Instansordningen ändras i miljöskyddsärenden. Läns­styrelsernas beslut i tillståndsärenden liksom naturvärdsverkets och länsstyrelsernas beslut i tillsynsärenden får överklagas hos konces-sionsnärtinden i stället för hos regeringen. Nämndens beslut i sädana ärenden får inte överklagas. Regler införs om nämndens handlägg­ning av överklagade ärenden.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt.

Organisationsutredningens förslag: Vissa ideella organisationer skall fä rätt att överklaga miljöskyddsärenden.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till promemorieförsla­get. Naturvärdsverket har dock menat att det bäst överensstämmer med lagstiftningen om koncessionsnämnden prövar enbart tillståndsfrågorna.

263

Verket har föreslagit att frågor om tillsyn får överklagas hos naturvårds-     Prop. 1987/88:85 verket i stället. Några remissinstanser har pekat på att den föreslagna ordningen leder till att ett tillsynsärende kan prövas i tre instanser, om en miljö- och hälsoskyddsnämnd är första instans, och i två instanser, om naturvårdsverket eller en länsstyrelse är första instans.

Flertalet remissinstanser är negativa till organisationsutredningens för­slag om överklaganderätt för ideella organisationer.

Skälen för mitt förslag:

Instansordningen

År 1984 fastställde riksdagen riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen (prop, 1983/84:120, KU23, rskr, 250), Riktlinjerna innebär bl, a, att regeringen skall befrias från sådana ärenden som kan prövas i flera instanser under regeringen och som inte kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ.

Riksdagen har anvisat flera olika metoder som skall användas för att nå delta mål. En metod som skall användas är att man när det är ändamålsen­ligt låter någon central myndighet under regeringen ta över uppgiften att som högsta instans överpröva länsstyrelsebeslut.

Under år 1987 inkom till regeringen 173 överklagade ärenden enligt ML varav 128 från länsstyrelserna och 43 frän koncessionsnämnden. Ärendena bereds inom miljö- och energidepartementet. En stor del av miljöskyddsar­betet inom departementet upptas av att hantera frän länsstyrelserna över­klagade ärenden.

Jag har tidigare anmält för regeringen (prop, 1986/87:135) att ändrade regler för instansordningen har föreslagits i departementspromemorian (Ds Jo 1985:3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden, I promemorian föresläs att beslut av en länsstyrelse i ett tillständsärende enligt ML får överklagas hos koncessionsnämnden för miljöskydd i stället för hos rege­ringen. Beslut av naturvårdsverket eller en länsstyrelse i ett tillsynsärende enligt ML får enligt promemorian också överklagas hos koncessionsnämn­den i stället för hos regeringen. Den föreslagna instansordningen för över­klagade tillsynsärenden omfattar även sådana avgöranden där länsstyrel­sen har fattat beslut i ett dit överklagat tillsynsärende.

När uppgiften att pröva överklaganden i tillståndsärenden enligt ML lades på regeringen angavs som skäl att lämplighetsfrågor dominerade i ärendena och att prövningen därför borde ankomma på regeringen och inte på någon domstol. Vad gäller fillsynsbeslut diskuterades inte vid tillkoms­ten av ML frågan om sädana beslut skulle kunna överklagas till regeringen. Under senare lagstiftningsarbete har emellertid framhållits, att det bäst överensstämde med lagstiftningens uppbyggnad om talan mot beslut av naturvårdsverket och länsstyrelse i fråga om tillsyn fördes direkt hos regeringen.

För egen del vill jag framhålla att det inte framstår som nödvändigt av rättssäkerhetsskäl att behälla den nuvarande ordningen enligt vilken läns­styrelsebeslut i tillstånds- och tillsynsfrågor kan överklagas till regeringen. Om koncessionsnämnden tar över prövningen av tillständsärenden, där länsstyrelsen har avgjort frågan i första instans, eller sådana tillsynsären-

den i vilka beslut har fattats av en länsstyrelse eller naturvårdsverket,     Prop. 1987/88:85

borde detta vara en tillräcklig garanti för att kraven på rättssäkerhet blir

tillgodosedda.

Att somliga ärenden domineras av lämplighetsfrågor behöver inte heller hindra att överprövningen görs av någon annan myndighet än regeringen. De riktlinjer, som jag inledningsvis nämnde, innebär att regeringens befatt­ning med förvaltningsärenden bör inriktas på sådana frågor där det behövs en politisk styrning av praxis. Koncessionsnämnden har under läng tid prövat tillståndsärenden, där lämplighetsfrägor har utgjort ett viktigt in­slag.

Naturvårdsverket har i sitt remissyttrande föreslagit att tillsynsärenden skall få överklagas hos verket. Till detta vill jag anföra följande. Natur­vårdsverket är tillsynsmyndighet enligt 38 § ML och har därigenom vittgå­ende befogenheter att på olika sätt ingripa mot miljöfarlig verksamhet. Bl, a. fär verket överklaga beslut i tillsynsfrågor enligt 40 och 41 §§ samt 43 § andra stycket ML, Eftersom naturvårdsverket i miljöskyddslagstift­ningen har givits ställning som part, är det inte förenligt med kraven pä en allsidig prövning av ett överklagat tillsynsärende att låta naturvårdsverket pröva ett sådant ärende. När det gäller ärenden om tillsyn kan jag även konstatera att frågor om tillstånd och tillsyn många gånger har ett nära samband. Jag anser därför i konsekvens med vad jag har föreslagit beträf­fande överklagade tillståndsärenden att ett beslut, som fattats av en till­synsmyndighet, bör fä överklagas hos koncessionsnämnden för slutligt avgörande i stället för hos regeringen. Därigenom behälls också en enhetlig uppbyggnad av lagstiftningen i fråga om instansordningen för överklagan­de av miljöskyddsärenden. Den omständigheten att koncessionsnämnden enligt mitt förslag blir tredje instans i tillsynsärenden där en miljö- och hälsoskyddsnämnd är första instans bör inte utgöra något hinder. Det är enligt min mening viktigt med en enhetlig praxis inom landet när det gäller miljöskyddsfrågor, och koncessionsnämnden är den myndighet som fram­står som bäst lämpad att forma en sådan praxis.

1 fråga om tillståndsärenden behövs ibland en avvägning mellan olika allmänna intressen av stor betydelse för samhällsutvecklingen. Prövningen bör i sä fall göras av regeringen. Detta gäller bl, a, ärenden där 6 § andra stycket ML är tillämplig, dvs, ärenden där den befarade olägenheten antingen innebär att ett stort antal människor fär sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade, att betydande förlust från naturvårdssynpunkt upp­kommer eller att något liknande allmänt intresse skadas avsevärt, men verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest frän allmän synpunkt. Sådana ärenden är enligt 16 § ML undantagna från koncessionsnämndens eller länsstyrelsens prövning och skall under­ställas regeringen för avgörande.

Ett ärende enligt ML kan emellertid även i andra fall än de som avses i

6 § andra stycket innebära att sädana övergripande avvägningar måste

göras att det slutliga avgörandet bör ankomma pä regeringen. Detta kan

t.ex, vara fallet om avgörandet har stor ekonomisk eller principiell betydel­

se eller har stor betydelse för sysselsättningen. Ytterligare skäl kan vara

att praxis bör ändras eller saknas,

265

Eftersom ett beslut i ett överklagat tillståndsärende inte bör få överklä- Prop. 1987/88:85 gas vidare, i enlighet med vad som sägs i de nämnda riktlinjerna om rätt att överklaga myndighetsbeslut till regeringen, bör det finnas en möjlighet för koncessionsnämnden att överlämna ett överklagat ärende som är av sådan särskild beskaffenhet till regeringens prövning. Koncessions­nämnden bör själv kunna avgöra när detta lämpligen bör ske. Dessutom bör en fråga hänskjutas till regeringens prövning när naturvårdsverket begär det. Möjligheten till överlämnande bör dock utnyttjas restriktivt. Det får förutsättas att naturvårdsverket företrädesvis kommer att begära att ett ärende överlämnas till regeringen när verket anser att frågan kräver ett politiskt ställningstagande av regeringen.

Även när det gäller tillsynsärenden kan emellertid i enstaka fall förekom­ma, att prövningen bör ankomma på regeringen. Koncessionsnämnden och naturvärdsverket bör därför ha s;amma möjlighet som i tillständsären­den att underställa ärendet regeringens prövning,

1 promemorian har föreslagits att ett överklagande av föreskrifter eller beslut, som har meddelats av länsstyrelsen med stöd av 8a § andra och tredje styckena ML, även i fortsättningen skall prövas av regeringen. Jag delar denna uppfattning. Befogenheten att meddela särskilda föreskrifter för ett sådant område får av regeringen överlåtas till länsstyrelsen,. De föreskrifter som kan meddelas i fräga om ett visst område kan innebära en precisering av de vanliga tillätlighetsreglerna i 4-7 §§ ML, Enligt min bedömning kan det i fråga om en överprövning av föreskrifter eller beslut enligt 8a § andra och tredje styckena ML vara aktuellt med en sådan styrning av praxis som bör förbehållas regeringen. Regeringen bör därför även i framtiden vara sista instans i dessa ärenden. Detta gäller givetvis även vid de ändringar av 8 a § som jag har föreslagit i avsnitt 4.4.

Rätten för miljöorganisationer m.fi. att överklaga beslut enligt ML Utöver den som berörs av ett beslut har naturvärdsverket, kommunerna och de lokala arbetstagarorganisationerna klagorätt enligt ML. Natur­värdsverket får överklaga beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och i frågor som avses i 8 a § andra eller tredje styckena, 40, 41 §§ eller 43 § andra stycket. Kommunen och sådana lokala arbetstagarorganisatio­ner som organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet har rätt att överklaga beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och i frågor som avses i 8a § andra eller tredje styckena. Organisationsutred­ningen har föreslagit att den rätt att överklaga beslut ,enligt ML som kommunerna och de lokala arbetstagarorganisationerna har tillerkänts skall vidgas till att omfatta också organisationer som företräder ideella eller vetenskapliga natur- eller miljöskyddsintressen. Det bör enligt utred­ningen ankomma pä regeringen att bestämma vilka organisationer som skulle ges en klagorätt enligt ML.

De ideella och vetenskapliga organisationerna uträttar enligt min mening ett vikfigt arbete för att rikta vår uppmärksamhet på miljöproblemen. Prövningsmyndigheterna har i sitt arbete ofta beaktat den kunskap som finns inom mänga sammanslutningar. Vid koncessionsnämndens handlägg-

266

ning är det sålunda vanligt att företrädare för olika organisationer, som     Prop. 1987/88:85 berörs av den aktuella frågan, bereds tillfälle att framföra sina synpunkter.

När ML infördes fick naturvärdsverket rätt att föra talan mot beslut av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen för att ta till vara allmänna intres­sen. Genom en ändring är 1981 i ML vidgades naturvärdsverkets klagorätt sä att den inte längre var begränsad till ärenden ay allmänt intresse. I stället skulle miljöskyddsintresset som sådant vara avgörande för om na­turvärdsverket skulle utnyttja sina utökade möjligheter till att överklaga. Vid samma tillfälle vidgades klagorätten till att omfatta kommunerna och de lokala arbetstagarorganisationerna. Kommunernas klagorätt motivera­des med att den borde ses som ett led i strävandena att stärka kommuner­nas ställning pä ML:s område. En utgångspunkt för att ge de fackliga organisationerna klagorätt var det ansvar dessa organisationer har för arbetsmiljöfrågorna och de ökade möjligheter till en allsidig prövning i frågor om sambandet mellan den yttre och inre miljön som en reform av det angivna slaget skulle innebära. Utredningen har tagit bl. a, denna utvidgade klagorätt som skäl för sitt förslag.

De flesta remissinstanserna har varit kritiska mot utredningens förslag. Naturvårdsverket har hänvisat till de uttalanden som gjordes i anförda proposition om ändring i ML och ansett att vad som dä sades alltjämt har bärighet. Jag kan för egen del konstatera att regeringen i sin praxis har intagit en generös hållning till vilka som skall anses ha klagorätt enligt ML och jag förutsätter att koncessionsnämnden fortsätter pä den vägen. Med de regler som gäller i dag har alla enskilda som berörs av ett beslut möjlighet att överklaga. Det kan här även erinras om att förvaltningslagen (1986:223) inte hindrar att en juridisk person, t, ex, en förening, uppträder som ombud för enskilda sakägare. Jag är därför inte beredd att tillstyrka utredningens förslag.

Koncessionsnämndens handläggning av överklagade ärenden

Eftersom koncessionsnämnden med mitt förslag kommer att bli även en överprövningsinstans, bör jävsreglerna i 12 § ML mera knytas till reglerna om domarjäv i rättegångsbalken.

Koncessionsnämnden bör ha ett eget utredningsansvar. Det innebär att koncessionsnämndens prövning av ett överklagande inte bör begränsas av det material som parterna åberopar eller som i övrigt finns tillgängligt i ärendet. Som regel fär det visserligen antas att den beslutande myndighe­ten redan har skaffat in den utredning som behövs. Nämnden bör emeller­tid kunna bestämma att en myndighet eller någon annan sakkunnig gör en utredning. Nämnden mäste också själv kunna göra utredningar. Att kon­cessionsnämnden pä detta sätt åläggs ett ansvar för utredningen, utesluter inte att nämnden kan återförvisa ett ärende till en lägre instans, om nämn­den skulle finna att avgörandet grundas pä ett otillräckligt material. Detta kan t, ex, bli fallet om nya omständigheter av vikt åberopas först i konces­sionsnämnden.

Som huvudregel bör den allmänna förvaltningsrättsliga principen om

skriftligt förfarande gälla vid handläggningen av överklagade ärenden,

267

Sammanträde eller besiktning bör kunna hällas om det behövs för att komplettera den skriftliga utredningen. Därvid bör ingen skillnad göras mellan tillständsärenden och övriga ärenden. Nämnden bör ha stor frihet att själv avgöra i vilka fall sammanträde eller besiktning behövs.

En annan fräga är vilken kommunikationsplikt som bör åligga konces­sionsnämnden i ett överklagat ärende. Koncessionsnämnden är en förvalt­ningsmyndighet och reglerna i förvaltningslagen är således tillämpliga för förfarandet i nämnden, om inte avvikande bestämmelser har meddelats i annan lag eller förordning. Det finns skäl att beakta följande, Sakägarkret-sen kan vara så omfattande att det av praktiska skäl kan vara svårt att bereda alla berörda tillfälle att yttra sig i ett ärende som överklagats av sökanden. Det kan vara lämpligt att koncessionsnämnden i sådana fall kungör att överklagande skett av sökanden. Därigenom bereds sakägarna tillfälle att yttra sig. Om koncessionsnämnden avgör ett överklagat till­ständsärende utan att hålla sammanträde, framstår det som mest ända­målsenligt att nämnden i fråga om nya uppgifter av vikt för sakens pröv­ning kommunicerar dessa uppgifter genom vanligt brev med de sakägare som tidigare har yttrat sig i ärendet och med klaganden, om inte uppgifter­na kommer frän denne. De personer som sålunda berörs av förfarandet är att bedöma som parter enligt 17 § förvaltningslagen. Koncessionsnämnden skall också bereda de statliga och kommunala myndigheter som har ett väsentligt intresse att bevaka i frågan fillfälle att yttra sig.

Om nämnden håller sammanträde i ett överklagat tillståndsärende, bör kallelse utgå till parterna genom brev eller genom kungörelse. Är samman­träde begränsat till att avse vissa frågor får nämnden göra en egen bedöm­ning vilka parter som berörs av de frågor som skall behandlas och kalla enbart dessa parter. Även berörda myndigheter skall naturligtvis kallas till sammanträdet.

Vad som har sagts nu om koncessionsnämndens kommunikationsskyl­dighet m, m, i ett överklagat tillståndsärende bör ocksä kunna tillämpas när det är ett tillsynsärende som har överklagats hos nämnden.

Prop. 1987/88:85

10.5 Villkoren i tillståndsbeslut m. m.

Mitt förslag: Villkoren i ett tillståndsbeslut avseende en miljöfarlig verksamhet skall kunna ändras om införandet av en ny kontroll- och mätteknik kan ge bättre tillsynsmöjligheter. Om ett villkor ändras efter tio är, fär samtidigt ändringar göras i andra villkor, som tidigare prövats enligt 24 eller 25 § ML, oavsett hur länge dessa villkor varit gällande. Förbud får meddelas mot verksamhet som tidigare har tillätits, om det genom verksamheten uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte kunde förutses när verksamheten tilläts. I sädana fall kan tillståndet ocksä återkallas. Länsstyrelse får självmant ta upp frågan om omprövning.

Möjligheterna utökas att med stöd av 40 § första stycket ML meddela förelägganden som rör verksamhet som inte är tillstånds­pliktig.

268

Organisationsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med Prop. 1987/88:85 mitt. Därutöver har utredningen föreslagit att en särskild grund för att ompröva villkor i tillståndsbeslut skall vara att en annan utformning av villkoret avsevärt underlättar kontrollen samt att en bestämmelse införs om rätt för koncessionsnämnden att överiämna till naturvärdsverket att fastställa villkor i tillståndsbeslut. Vidare har utredningen föreslagit en särskild lag om skyldighet att söka tillstånd för den som bedriver miljöfar­lig verksamhet enligt äldre ordning.

Remissinstanserna: Många remissinstanser har varit positiva till utred­ningens förslag. Några, däribland koncessionsnämnden, anser att utred­ningens förslag urholkar rättskraften hos ett tillstånd.

Skälen för mitt förslag: Organisationsutredningen har pekat pä att villko­rens utformning är helt avgörande för att tillsynen skall bli effektiv och ändamålsenligt utformad och också för att miljöskyddsmyndigheterna skall ha möjlighet att framgångsrikt ingripa mot uppkomna olägenheter.

Syftet med tillståndsprövningen är att samhället skall ges tillfälle att på förhand bedöma om effekterna av en planerad miljöfarlig verksamhet blir sådana att verksamheten kan tillåtas. Formuleringen av villkoren för ett tillstånd innebär sålunda en bedömning av vilka krav som i det enskilda fallet måste ställas på en miljöfarlig verksamhet för att den inte skall strida mot de allmänt hållna tillåtlighetsreglerna i ML,

Utredningen har framhållit att det i dag finns många verksamheter där villkoren är sä utformade att de inte låter sig kontrolleras och tolkas pä ett effektivt sätt. Det är enligt min mening angeläget att tillståndsmyndigheten vid utformningen av villkoren hela tiden håller i minnet att ett uppställt villkor skall vara otvetydigt formulerat och kunna kontrolleras. Villkoren måste alltså vara entydiga.

Huvudregeln i ML är att_viUkor_kan ändras efter tio år. Såväl en rapport år 1986 från riksrevisionsverket om ML:s tillämpning som organisafionsut­redningens redovisning visar dock en låg omprövningstakt. En översyn av gällande tillstånd och villkor är av största betydelse för att ML:s tillämp­ning skall kunna effekfiviseras. Förändringar i omgivningen, bättre kun­skap om miljöförhållanden och den tekniska utvecklingen leder också till att samhällets miljökrav ändras. Det är enligt min mening angeläget att länsstyrelserna i vart fall senast efter det att tio är har förflutit gör en systematisk bedömning av om det finns skäl att ändra villkor i gällande tillstånd.

Som en förutsättning för att omprövning av villkor skall ske innan tio år

har förflutit gäller bl, a. att användningen av ny process- eller reningstek­

nik skulle medföra en väsentlig förbättring från miljöskyddssynpunkt. Det

är emellertid inte bara process- och reningstekniken som utvecklas utan

även tekniken för kontroll och övervakning av utsläpp. En annan mätut­

rustning kan t, ex, ge möjligheter att upptäcka nya störningskällor som bör

åtgärdas. En kontinuerlig övervakning kan ocksä medföra lägre kostnader

för kontrollen än täta stickprov. Ofta är dock villkoren utformade så att de

styr valet av kontrollteknik, vilket försvårar den tekniska utvecklingen pä

kontrollomrädet. Villkor bör därför kunna ändras sä att ny mätteknik kan

införas. Jag biträder utredningens förslag om ett tillägg till 24 § ML så att

269

inte bara ny process- och reningsteknik utan även ny teknik för mätning     Prop. 1987/88:85 m. m. kan utgöra en grund för omprövning av villkor.

Omprövning bör också kunna ske om verksamheten har visat sig medfö-|ra någon olägenhet som inte förutsågs när tillstånd gavs. Det nuvarande kravetatn sådan olägenhet skall vara betydajtde bör slopas, men givet­vis måste tillständsmyndigheterna fortfarande göra en skälighetsbedöm­ning. För att underlätta att villkoren blir konsekventa, föreslär jag ocksä att reglerna i 29 a § ML ändras sä att det blir möjligt att när villkor som har gällt under tio år ändras också ändra sådana villkor i tillståndsbeslutet som har prövats pä begäran enligt 26 § ML av naturvärdsverket, även om dessa villkor inte har varit i kraft så länge. Därmed kan man åstadkomma att samtliga villkor i ett tillstånd stämmer med varandra.

När det gäller omprövning av villkor för sådana tillståndsgivna verksam­heter, där länsstyrelsen som tillständsmyndighet har bestämt villkoren, är nuvarande ordning den att en sådan ändring måste föregås av att natur­vårdsverket gör en framställning hos länsstyrelsen om ändring. En sådan framställning sker oftast sedan länsstyrelsen har påtalat för naturvärdsver­ket att en ändring av villkoren för viss verksamhet bör ske. Denna ordning är opraktisk och är en oavsiktlig följd av att även länsstyrelsen sedan år 1981 är tillståndsmyndighet. Utredningen har för sädana fall som jag här beskrivit föreslagit att 26 § ML ändras så att länsstyrelsen själv kan ta inifiafiv till omprövning enligt bestämmelserna i 23-25 §§. En sådan ord­ning bör underlätta omprövningsverksamheten. Jag tillstyrker utredning­ens förslag.

Utredningen har föreslagit att ett villkor också bör få ändras före tioårs­periodens utgång, om det har fått en sådan utformning att det inte säkert går att fastställa vad det rättsligt sett innebär, eller om villkoret inte låter sig objektivt kontrolleras. Koncessionsnämnden har i sitt remissvar ställt sig kritisk till detta förslag. Även om jäg är beredd att instämma i utred­ningens uppfattning, att det finns ärenden där en sådan regel skulle kunna vara verksam, delar jag nämndens uppfattning, att det inte stämmer med rättsäkerhetskraven och lagstiftnin.gens utformning när det gäller reglerna om tillstånd och tillsyn att införa en sådan regel. Enligt min mening finns det möjligheter för myndigheterna att genom utnyttjande av reglerna om tillsyn, t, ex. genom att hävda sin tolkning av ett oklart villkor genom ett föreläggande om rättelse enligt 40 § tredje stycket ML, komma till rätta med problem av angivet slag, Sjähklart bör dock villkoren formuleras så att någon tvekan om deras innebörd eller andra problem av angivet slag inte uppstår.

En skärpning av reglerna om förbud mot verksamhet som har prövats

och erhållit tillstånd bör också vidtas, Tillständsmyndigheten bör få utöka­

de möjligheter att förbjuda miljöfariig verksamhet som har tillstånd. Hit­

tills har möjligheten att förbjuda sådan verksamhet begränsats till att avse

de fall när villkor grovt har åsidosatts. Den allmänna förvaltningsrättsliga

princip, som innebär att ett tillstånd kan dras in för den som med avsikt

vilselett prövningsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller

förtiga förhållanden av betydelse, bör komma fiU tydligt uttryck i ML.

Dessutom bör en ytterligare möjlighet att förbjuda tillståndsgiven verk-

270

samhet införas, nämligen om det i verksamheten uppkommit någon olägen-     Prop. 1987/88:85

het av väsentlig betydelse, som inte kunde förutses när verksamheten

tilläts och som det inte går att förebygga eller i tillräcklig grad minska. I

första hand bör dock en oförutsedd olägenhet avhjälpas genom ändrade

villkor. Om koncessionsnämnden förbjuder en verksamhet, fär nämnden

återkalla tillståndet helt eller delvis,

Mina förslag i fråga om ändring av villkor enligt 23-25 §§ ML medför att reglerna skulle vinna i klarhet öm en viss omredigering av lagtexten sker samtidigt. Av lagtexten bör framgå att det är fråga om omprövning, vilket ger utrymme både till ändring av villkor och införande av nya villkor. Som naturvårdsverket har föreslagit i sitt remissyttrande bör uttrycket upphäva villkor ocksä användas i sammanhanget för att lagtexten skall bli tydlig.

Jag vill i detta sammanhang också beröra utredningens förslag att för vissa äldre verksamheter införa en lag om skyldighet att söka tillstånd. Utredningens förslag går ut på att den som utövar numera tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet, som har påbörjats före den Ijuli 1969 och inte har sökt tillstånd eller som bedriver verksamheten med stöd av dispensbeslut enligt äldre ordning, skall vara skyldig att söka tillstånd. För egen del anser jag att myndigheterna redan har tillräckliga befogenheter att ingripa med stöd av ML:s regler om tillsyn om någon olägenhet skulle framkomma. Det behövs alltså inte en särskild lagstiftning.

En annan fräga gäller delegering av rätten att besluta om villkor från en tillständsmyndighet till en tillsynsmyndighet. Naturvärdsverket har i en framställning den 4december 1985 till regeringen med förslag till ändringar i ML m, m, framfört att det bör klargöras vilken rättsverkan beslut har som har fattats efter delegering. Utredningen har instämt i naturvårdsverkets förslag och har föreslagit en särskild lagreglering av delegering av villkor som rör en fråga som inte är avgörande för tillståndet. Koncessionsnämn­den har i sina remissvar pä säväl naturvårdsverkets som utredningens förslag avstyrkt en särskild lagstiftning om delegering.

Jag vill för egen del anföra följande. Det är inte ovanligt att koncessions­

nämnden överlåter ät tillsynsmyndigheten att avgöra vissa frågor i till­

ståndsprövningen. Förfarandet saknar dock direkt stöd i lag. Det är viktigt

att villkor i tillståndsbeslut fastställs i en sådan ordning och på ett sådant

sätt att sanktionsbestämmelserna i 45 § första stycket 3 ML blir möjliga att

tillämpa för de allmänna domstolarna. Att ML:s sanktionsbestämmelser

sätts åt sidan på grund av en överenskommelse i ett samrädsförfarande

framstår som en olycklig konsekvens av delegeringsförfarandet. Om det

inte tillräckligt säkert kan bedömas vilka villkor som bör gälla i visst

avseende, får tillständsmyndigheten enligt 21 § ML skjuta upp avgörandet

i denna del till dess erfarenhet av verksamheten vunnits och i stället

meddela provisoriska föreskrifter. Ett sådant förfarande bör tillämpas när

det är fråga om villkor av större betydelse, Delegering framstår emellertid

som en rimlig lösning när det gäller detaljfrågor som är av mindre betydel­

se, 1 de fall delegeringen innebär att tillståndsmyndigheten överlåtet' åt

tillsynsmyndigheten att närmare bestämma det materiella innehållet i ett

villkor, är det nödvändigt att vad som bestämts i sådan ordning kommer att

omfattas av samma rättskraft som andra villkor, vilka har fastställts i

271

samband med tillståndsprövningen. Således måste även villkor som har bestämts efter en delegering vara straffsanktionerade.

Jag föreslär alltså att villkor som är av mindre betydelse i samband med tillåtlighetsprövningen av tillståndsmyndigheten får överlåtas att bestäm­mas av tillsynsmyndigheten.

Tillsynen kan ocksä göras effektivare frän myndigheternas sida genom en ändring i 40 § ML, När ML infördes betonades företagens frivilliga medverkan och samarbetet mellan tillsynsmyndigheter och företag. Detta kom till uttryck bl, a, i 40 § första stycket där som huvudregel för sådan verksamhet som inte fillståndsprövats angavs att tillsynsmyndigheten i första hand skall försöka vinna rättelse genom rådgivning om lagen åsido­sätts. Denna utformning har i vissa fall visat sig utgöra ett onödigt hinder för tillsynsmyndigheterna att effekfivt förebygga olägenheter. Som 40 § första stycket är uppbyggt innebär detta att tillsynsmyndigheten normalt mäste vänta och se om den som åsidosätter bestämmelserna i ML vidtar rättelse efter myndighetens rådgivning innan ett föreläggande om försiktig­hetsmått ges. En sådan begränsning påverkar effektiviteten i tillsynsarbe­tet, vilket märks särskilt tydligt när den som utövar den miljöfarliga verk­samheten försöker förhala rättelseförfarandet. För att öka effektiviteten i tillsynsarbetet föreslår jag därför alt 40 § ges en sådan utformning att tillsynsmyndigheten vid behov får ingripa med ett föreläggande om försik-fighetsmätt eller förbud utan att dessförinnan meddela råd. Genom 39 §, som inte bör ändras, kvarstår dock alltjämt möjligheten för tillsynsmyndig­heten att meddela råd för att motverka eventuella olägenheter.

Som naturvärdsverket har påpekat finns det också en brist i 40 § första stycket genom att stadgandet saknar en bestämmelse som ger en tillsyns­myndighet rätt att meddela ett föreläggande som grundas på MF. För att komma till rätta med detta föreslår jag att stadgandet kompletteras sä att det blir möjligt för en tillsynsmyndighet att ge ett sådant föreläggande som behövs för att ML eller föreskrift som har tillkommit med stöd av lagen skall iakttas.

Prop. 1987/88:85

10.6 Påföljden för miljöbrottslighet m. m.

Mitt förslag: Om ett brott mot ML innebär att en förpliktelse av väsentlig betydelse från miljöskyddssynpunkt har åsidosatts, får inte dömas till böter. Den oaktsamhet som fordras för straffbar gärning i fräga om brottsbalksbrotten vårdslöshet med gift eller smittämne och vållande till miljöstörning behöver inte längre vara grov.

Organisationsutredningens förslag: Utredningen har föreslagit en över­syn av den svenska miljöstraffrätten och i avvaktan pä en sådan utredning rekommenderat att straffbestämmelserna i ML ges en annan redakfionell utformning samt att föreskriften om tillsynsmyndigheternas skyldighet att

272

verka för att överträdelser av ML beivras skall ges en snävare utformning,     Prop. 1987/88:85 Vidare har utredningen föreslagit att regeln i ML om straffrihet vid ringa fall skall upphävas.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i denna del är positiva till förslaget om utredning. Flera remissinstanser är kritiska till att upphäva regeln om straffrihet vid ringa fall av överträdelser av ML,

Skälen för mitt förslag: Jag har beträffande de frågor som behandlas i detta avsnitt samrätt med chefen för justitiedepartementet.

Påföljden för miljöbrotlshghel

Straffen för miljöbrott har skärpts avsevärt under de senaste 20 åren och ytterligare sanktionsmöjligheter har införts i ML och brottsbalken.   .

Redan i motiven till ML diskuterades immissionsrättens bristfälliga på­följdssystem (prop, 1969:28 s, 294), Straffet för brott mot ML bestämdes till böter eller fängelse i högst ett år. Frän den Ijuli 1981 skärptes straffet i ML till fängelse i högst tvä år. Frän samma tid gäller ocksä särskilda bestämmelser i brottsbalken om miljöbrottslighet. Straffskalan där är den­samma som i ML, men vid särskilt allvarliga brott kan fängelse i högst sex är följa enligt brottsbalkens regler,

I ML finns även bestämmelser om andra sanktionsmedel än straff, nämligen vite och miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgiften syftar till att eliminera ekonomisk fördel av brott mot ML, Reglerna om miljöskyddsav­gift skärptes från den I juli 1987 på det sättet att det numera inte krävs att överträdelsen har medfört eller inneburit risk för störning av omgivningen.

Den I juli 1986 infördes i brottsbalken den nya sanktionen företagsbot. Sådan bot skall åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosät­tande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten, I motiven har särskilt miljöbrott och brott mot ML nämnts som exempel på brott av det slag som avses, Företagsboten skall fastställas till lägst tio tusen kronor och högst tre miljoner kronor.

Sammantaget är alltså reglerna vid överträdelser av miljöskyddslagstift­ningen redan sådana att det för ett stort antal överträdelser går att ingripa med stränga sanktioner.

Utredningen har pekat på villkorens betydelse för effektiva ingripanden mot överträdelser. De förslag som jag nyss har redovisat (avsnitt 10,3) om villkoren i tillständsbeslut m,m. syftar till att underlätta kontrollen av efterlevnaden av meddelade villkor. Jag anser att det därigenom skapas förutsättningar för en sådan effektivare tillämpning av ML:s sanktionssy­stem som har efteriysts från olika häll.

Som utredningen har påpekat är straffreglerna i ML, liksom de flesta

andra straffregler pä specialstraffrättens område, utformade som blan-

kettstraffbud. Denna lagstiftningsteknik gör det möjligt att med stor nog­

grannhet precisera de straffbara gärningarna. Jag kan inte se att denna

teknik är mindre lämplig i ML än i annan jämförbar lagstiftning. Tekniken

273

18    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

medger ocksä en enkel anpassning av strafibestämmelserna, när nya regler Prop. 1987/88:85 införs eller befinfiiga regler ändras. Jag anser därför att det inte finns skäl att genomföra utredningens förslag om ändrad redaktionell/teknisk utform­ning av straffreglerna i ML, Av praktiska och kriminalpolitiska skäl anser jag inte heller att det finns anledning att ändra regeln om straffrihet vid ringa fall.

Påföljden för brott mot ML är böter eller fängelse i högst två år. Straff­skalan är densamma oavsett om en gärning har begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. Denna konstruktion a\' straffreglerna är i sig ägnad att leda till låga påföljder. För att en fällande dom skall meddelas är det således tillräckligt att bevisning föreligger om att en gärning har begåtts av oakt­samhet. Det finns enligt min mening inte skäl att för oaktsamhetsbrott döma till strängare straff vid tillämpningen av ML än vid tillämpningen av annan lagstiftning. Saken kommei' dock i ett annat läge när det gäller uppsätliga brott. Sådana brott bör, särskilt om de avser väsentliga villkor i tillståndsbeslut eller andra förpliktelser som är av särskild betydelse frän miljöskyddssynpunkt, betraktas med största allvar. Det är av fundamental betydelse för det miljöskydd som eftersträvas med ML att företagen myc­ket lojalt följer de uppställda villkoren. Mot denna bakgrund bör det inte vara möjligt att döma till böter för uppsåtliga brott mot ML, om brottet avser en förpliktelse som är av väsentlig betydelse frän miljöskyddssyn­punkt. Genom en sådan särskild regel om allvarliga uppsåtliga brott, som enligt min mening bör införas i ML, blir det ett särskilt åliggande för de rättsvårdande myndigheterna att i varje enskilt fall pröva om en gärning bör medföra strängare straff än böter.

Det finns en skillnad mellan brottsbalken och ML i fräga om den grad av oaktsamhet som innebär att en gärning skall kvalificeras som brottslig. Om någon t, ex, bryter mot ett förbud som har meddelats med stöd av ML och gärningen är av sådan art att den kan medföra betydande olägenhet i miljön, skall gärningsmannen dömas enligt brottsbalken och inte enligt ML, Förutsättningen är att gärningen har begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. Om det däremot är så att gärningen har skett av oaktsamhet som inte är grov, blir endast ML tillämplig. Denna skillnad har främst en historisk bakgrund. När reglerna om miljöbrottslighet infördes i brottsbal­ken år 1981 fördes oaktsamhetsbrottet till den befintliga lagstiftningen om vårdslöshet med gift m, m. Enligt min mening finns det ingen anledning att i subjektivt hänseende skilja mellan brottsbalken och ML, Jag föreslår därför att det inte skall krävas oaktsamhet av mera kvalificerat slag i brottsbalken än i ML, Därför bör i 13 kap, 9 § andra stycket brottsbalken den ändringen vidtas att det subjektiva rekvisitet ändras till oaktsamhet som inte behöver vara grov. Det är också lämpligt att göra samma ändring i paragrafens första stycke med hänsyn till hur 7 och 8 §§ lagtekniskt förhål­ler sig till 8 a § i 13 kap.

Utredningen har framhållit vikten av att tillsynsmyndigheterna vid miss­

tanke om brott utan dröjsmål anmäler saken till åtal. När föreskriften i 38 §

om skyldighet att verka för att brott beivras infördes, framhölls att tillsyns­

myndigheterna är skyldiga att göra anmälan vid befogad misstanke om

brott. Jag anser att den nuvarande bestämmelsen i sak medför mer omfat-

274

tände förpliktelser för tillsynsmyndigheterna än enbart en bestämmelse om     Prop, 1987/88:85

åtalsanmälan. Ett brott kan beivras inte bara genom ett åtal utan ocksä

genom vite eller genom att en ansvarig åläggs att betala miljöskyddsavgift.

Därför bör inte reglerna om tillsynsmyndigheternas skyldighet att verka

för att överträdelser av ML beivras ändras på det sätt som utredningen har

föreslagit.

Utredningen har föreslagit en genomgripande översyn av de olika straff­bestämmelser som tar sikte pä överträdelser av bestämmelser med syfte att skydda miljön. Jag vill i detta sammanhang nämna att fängelsestraff­kommittén i betänkandena (SOU 1986:13-15) Påföljd för brott framhållit att brotten mot miljön har ett högt straffvärde och ocksä har föreslagit att dessa brott skall ges ett högre straffvärde än de har för närvarande. Förslaget bereds i justitiedepartementet. Jag vill ocksä nämna att riksåkla­garen för närvarande går igenom rättstillämpningen vid miljöbrott. Det finns enligt min mening skäl att avvakta tillämpningen av de nuvarande reglerna med den skärpta lagstiftning som jag har föreslagit i detta ärende, innan en särskild utredning görs. För egen del kommer jag dessut­om att följa utvecklingen på området med största uppmärksamhet och föreslå de ändringar som behövs om brister i systemet skulle uppenbaras.

Jag vill i sammanhanget framhålla att tillsynsmyndigheternas skyldighet att verka för att brott mot ML beivras förutsätter att polisens och åklaga­rens förundersökning sker med erforderlig kompetens. Det är därvid ange­läget att rättsväsendets personal har den utbildning som behövs med hänsyn till deras befattning med miljöbrottmål. Jag återkommer till detta i avsnitt 10,12,

Preskription av miljöbrott

Frågan om preskriptionstidens längd vid miljöbrott har tagits upp av riks­dagen, I motionen 1981/82:1921 framhölls att miljöbrotten är av speciell karaktär med hänsyn till att verkningarna av sådana brott ofta blir kända långt efter det att verksamheten ägt rum. Enligt motionen är det därför motiverat att genom särskilda preskriptionsregler för brott mot ML be­stämma preskriptionstiden för sädana brott till tio är, I jordbruksutskottets betänkande med anledning av motionen (JoU 1982/83:17) uttalade utskot­tet att en förlängning av preskriptionstiden enligt motionsförslaget skulle kunna ge myndigheterna större handlingsfrihet vid beivrande av överträ­delser av ML resp. miljöbrott enligt brottsbalken. Utskottet fann det angeläget att motionärernas förslag blev föremål för ytterligare prövning och hemställde att riksdagen som sin mening gav regeringen till känna vad utskottet anfört om en sådan översyn av ML, Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr, 1982/83:94),

Bestämmelserna om ätalspreskription finns i brottsbalken. Påföljd fär

inte ådömas om inte den misstänkte har häktats eller erhållit del av åtal för

brottet inom viss tid (preskriptionstid). Brottets straffmaximum är avgö­

rande för hur lång preskriptionstiden är. Vid ett straffmaximum av t, ex,

fängelse i tvä är är preskriptionstiden fem år, och vid ett straffmaximum

som är högre men inte över fängelse i åtta är är preskriptionstiden tio är,

275

Preskriptionstiden skall räknas från den dag brottet begicks. Förutsätts

för ådömande av påföljd att viss verkan av handlingen har inträtt, skall tiden räknas från den dag då sådan verkan inträdde.

Brottsbeskrivningarna i fräga om miljöbrott i brottsbalken innebär att ett brott är fullbordat redan genom en förorening som kan medföra en viss effekt. Sä länge effekten inte har inträtt räknas preskriptionstiden från det att handlingen företogs. Fortsätter föroreningen pä ett sådant sätt att risk för effekten uppkommer fortlöpande, fär preskriptionstiden räknas från det att föroreningen upphörde, Intriiffar effekten senare fär en ny preskrip­tionstid beräknas från den tidpunkten, oberoende av om den tidigare preskriptionstiden gått ut eller ej.

Brottsbeskrivningarna i ML förutsätter inte i något fall för ådömande av påföljd att en viss verkan av handlingen har inträtt. Dessa regler ger således inget utrymme för en rättstillämpning liknande brottsbalkens, som innebär att preskriptionstiden kan bötja löpa ocksä när den miljöskadliga effekten uppstår. Straffbudens olika lagtekniska utformning ger således utrymme för olika preskriptionstider,

ML:s ansvarsbestämmelser är alltså inte direkt knutna till angrepp på miljön, utan skall närmast garantera upprätthållandet av lagens prövnings-och tillsynssystem. Straffansvaret anknyter till ohörsamheten mot myndig­heternas förbud eller föreskrifter. Bestämmelserna i brottsbalken har där­emot miljön som ett uttryckligt skyddsobjekt. En gärning som faller inom såväl brottsbalkens som ML:s brottsbeskrivningar skall i första hand prö­vas mot brottsbalkens regler, ML blir tillämplig om gärningen inte har sädana konsekvenser som medför ansvar enligt brottsbalken. Denna ut­formning av förhållandet mellan brottsbalken och ML:s ansvarsregler innebär att ett miljöbrott enligt brottsbalken normalt är att bedöma som allvariigare än ett brott mot ML, Detta synsätt kommer också till uttryck i att brottsbalken till skillnad från ML har särskilda straffregler för de grövsta miljöbrotten. För ett sådant brott kan följa fängelse i högst sex är. När det behövs en särskilt lång preskriptionstid rör det sig om allvarliga miljöbrott. Av min tidigare redogörelse har framgått att preskriptionstiden för ett brott som grovt miljöbrott är tio år. En så lång preskriptionstid borde vara tillräcklig för att beivra allvarliga miljöbrott, särskilt med tanke på hur preskriptionstiden räknas enligt brottsbalken. Jag anser därför inte att någon särskild lagstiftning i frågan är påkallad.

Prop. 1987/88:85

10.7 Miljömedvetande och miljöhänsyn

Mitt ställningstagande: Miljöfrågorna har viktiga anknytningspunk­ter till utbildningsväsendet. Speciella insatser bör göras för att stöd­ja undervisningen om miljöfrågor i ungdomsskolan, Universitets-och högskoleämbetet bör vidga insatserna för att stärka miljöfrågor­nas ställning i utbildningen inom olika yrkesutbildningssektorer.

Ett system med miljödeklarationer pä produkter kan vara ett viktigt medel för att öka miljömedvetandet. Förutsättningarna för ett sådant system behöver dock klargöras närmare.

Miljökonsekvensbeskrivningar bör prövas för vissa verksamhe­ter.

276

Organisationsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med     Prop. 1987/88:85 mitt ställningstagande.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har behandlat försla­get om en översyn av miljöutbildningen inom skola, universitet och hög­skola har varit positiva. Mänga av de övriga remissinstanserna har ocksä allmänt strukit under behovet av utbildning i miljövård inom olika sam­hällssektorer. Universitets- och högskoleämbetet anför att miljökraven i utbildningsplanen för civilingenjörsutbildningarna och de matematisk-na-turvetenskapliga linjerna under är 1985 och är 1986 har skärpts sä långt det är möjligt. Ämbetet har i en skrivelse till regeringen redovisat vidtagna åtgärder.

Frågan om miljödeklarationer och miljöinriktat konsumentskydd har behandlats mera ingående av främst konsumentverket och naturvärdsver­ket. Båda verken tillstyrker tanken att utöka produktmärkningen till att omfatta även miljöaspekter. Samtidigt poängteras att formerna för syste­met mäste övervägas. Bl, a med avseende på den befintliga märkningen av miljö- och hälsofarliga kemiska produkter måste man se till att en samman­blandning av de båda systemen inte sker. Möjligheterna att inkludera miljöaspekter i övrig produktinformation bör ocksä beaktas.

Skälen för mitt förslag: Jag anser liksom utredningen att en ökad satsning på miljöinriktad utbildning är nödvändig för att öka miljömedvetandet.

En arbetsgrupp med representanter frän miljö- och energidepartementet och utbildningsdepartementet har bl, a, studerat hur miljöundervisningen bedrivs och lämnat förslag till åtgärder. Gruppen har i sitt arbete haft fortlöpande kontakter med berörda myndigheter och organisationer inom utbildningsväsendet och miljöområdet.

Det är enligt min mening mycket viktigt att miljöfrågorna fär en framträ­dande plats i olika skeden i barnomsorgen och i utbildningssystemet. I årets budgetproposition föreslår därför regeringen att vissa medel sätts av för miljöfostran inom barnomsorgen. Regeringen har där vidare föreslagit särskilda medel för den verksamhet som i dag bedrivs av de s. k. miljöre­surspersonerna vid landets länsskolnämnder. Vidare har regeringen gett sin syn på hur undervisningen om miljöfrågor bör stödjas inom grund-och gymnasieskolan. Regeringen har vidare föreslagit ett utökat bidrag till naturvärdsverket när det gäller anslag till miljöinformation i bl. a. skolan.

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) har haft regeringens uppdrag att i samband med att utbildningsplanerna för civilingenjörs- och naturve-tarlinjerna förändras beakta behovet av att pä ett naturligt sätt integrera miljöfrågorna i utbildningarna. UHÄ har också nyligen beslutat om en ny utbildningsplan för grundskollärarlinjen, varvid miljöfrågorna har fått en mera framträdande plats. Utbildningsministern har i årets budgetproposi­tion (bil. 10, sid. 70) framhållit att insatserna av detta slag bör vidgas till att omfatta fiera utbildningslinjer, också inom andra yrkesutbildningssektorer än de nu nämnda, och att han avser att lämna ett nytt uppdrag fill UHÄ av denna innebörd.

De insatser för att integrera miljöfrågorna i utbildningssystemet som jag

nu har redovisat är väsentliga både i ett kortsiktigt och ett längsikfigt

perspektiv. Den arbetsgrupp som jag nyss har nämnt bör fortsätta sitt

277

arbete med att finna formerna för hur miljöfrågornas ställning i utbildnings­systemet kan stärkas. Gruppen bör redovisa sift arbete senast i anslutning till budgetarbetet hösten 1988.

När det gäller frågan om miljödeklarationer på vissa produkter - delar jag utredningens uppfattning att det är en viktig åtgärd. Med miljödeklara­tioner kan den enskilde bättre ställa krav på bl. a. utveckling av miljövänli­ga varor.

Jag anser det därför angeläget att tänkbara former utvecklas för det miljöinriktade konsumentskyddet utreds. Erfarenheter kan bl, a. hämtas frän Förbundsrepubliken Tyskland där ett frivilligt miljömärkningssystem har tillämpats i ca åtta år. Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] kommer senare att åter­komma till regeringen med förslag cm att ge en särskild utredare i uppdrag att i samråd med naturvårdsverket och kemikalieinspekfionen inventera problemställningar och utreda formerna för ett eventuellt införande av ett svenskt frivilligt miljömärkningssystem.

För att miljöproblemen mera långsiktigt skall kunna angripas på ett framgångsrikt sätt är det viktigt att olika verksamheters resursanvändning och miljöpåverkan analyseras, I princip bör som jag har berört tidigare (avsnitt 2) kartläggningar genomföras för olika samhällssektorer. Härige­nom fås förutsättningar för övergripande beskrivningar av konsekvenserna för resursanvändning och miljö - miljökonsekvensbedömningar. Sädana bedömningar bör göras innan större förändringar av verksamhet eller policy inom en viss sektor beslutas. Följderna av en viss aktivitet liksom tänkbara alternativa lösningar kan därmed lättare åskådliggöras och beak­tas i ett tidigt skede av planeringsprocessen.

Prop. 1987/88:85

10.8 Kunskapsförsörjning

Mitt ställningstagande: Naturvårdsverket bör ha en central roll för kunskapsförsörjningen inom miljöområdet. Till verkets viktigaste uppgifter hör att utforma strategier, handlingsprogram, råd och rikt­linjer m, m, inom miljövårdsområdet.

Den nuvarande ordningen för styrning och administration av den kollektiva forskningen bör behällas tills vidare.

Erfarenheterna frän verksamheten med ett miljöforskningscent­rum i Umeå bör utvärderas som underiag för framtida ställningsta­ganden.

Organisafionsutredningens förslag: Överenstämmer i huvudsak med mitt ställingstagande. Utredningen föreslår dessutom att forskningsnämnden vid naturvårdsverket utökas med representanter för näringslivet och den kommunala verksamheten. Utredningen har också behandlat vissa frågor avseende organisationen av naturvärdsverkets laboratorier. Utredningen tar upp frågan om organisationen av den kollektiva forskningen och anser att denna bör kunna förenklas.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket instämmer i huvudsak i vad som

278

anförs om naturvärdsverkets roll i en ytterligare decentraliserad miljö-     Prop. 1987/88:85 värdsorganisation. Statskontoret framhåller att naturvärdsverket enligt ut­redningens förslag delvis fär en ny roll och att både omprioriteringar och omorganisation kan komma att krävas för att anpassa verket till de nya uppgifterna.

Några av remissinstanserna har uttalat sig i fråga om forskningsnämnden och är i huvudsak positiva till en utökning enligt utredningens förslag. Naturvärdsverket är dock negativt.

De remissinstanser som har behandlat frågan om centra för miljöveten­skaplig forskning instämmer i huvudsak i utredningens överväganden.

Beträffande naturvärdsverkets laboratorier anför naturvårdsverket att en fortsatt utveckling av laboratoriernas arbete i riktning mot ökad avnä-maranpsassning, produktinriktning och specialisering är nödvändig.

Skälen för mitt ställningstagande: Förändringarna i fråga om ansvars­fördelningen inom miljöskyddsorganisationen, som jag nyss har förordat, medför att arbetet inom miljöområdet decentraliseras ytterligare. Därtill kommer att ett 80-tal myndigheter - säväl egentliga miljömyndigheter som myndigheter inom andra sektorer - fullgör miljövårdsuppgifter av skiftan­de karaktär. Kraven på en effektiv kunskapsförsörjning är således stora. Kunskapsförsörjningen omfattar många olika delar, allt ifrån miljöinriktad forskning och utveckling till insamling av mätdata, framtagande av miljö­statistik samt utformning av handlingsprogram, råd och riktlinjer. En vik­fig del i arbetet är också att utnyttja erfarenheterna från det löpande arbetet vid berörda myndigheter. Jag anser i likhet med utredningen att na­turvårdsverket bör ha en central roll som kunskapsbas och som policy- och strategiskapare i detta system.

Naturvårdsverket har till stora delar på ett bra sätt spelat den nyckelroll som jag här skisserat. Med de förändringar jag nu föreslår, tillsammans med miljöfrågornas strategiska betydelse för samhällsutvecklingen, kom­mer emellertid naturvårdsverkets förmåga att ytterligare utveckla denna roll att bli av avgörande betydelse för det samlade systemets effektivitet. Jag finner det därför motiverat att här något utveckla min syn på natur­vårdsverkets roll i detta sammanhang. De organisatoriska frågorna i sam­band härmed bör studeras i den översyn av naturvärdsverkets verksamhet som jag nyss har aviserat.

Miljövårdsforskningen skall användas för att ta fram kunskaper om miljöproblem och miljöeffekter. Naturvårdsverket har ett ansvar för att forskningen leds och samordnas och att forskningens resultat förs ut till berörda myndigheter och organ.

Med tanke pä att inriktningen av forskningsarbetet kan förändras med de

miljöproblem som är aktuella, måste kraven på flexibilitet i forskningsor­

ganisationen vara höga. Naturvårdsverket bör därför i sä stor utsträckning

som möjligt utnyttja forskare och institutioner utanför verket för genomfö­

randet av sina forskningsprojekt. Verket bör ocksä ha egna laboratorier till

sitt förfogande för att ha tillgäng till vetenskaplig expertis bl, a. i arbetet

med aktionsplaner och för att på ett kvalificerat sätt fullgöra sin centraUa-

boratoriefunktion. Denna senare verksamhet får bl, a, ökad betydelse i

samband med att kraven på företagens egenkontroll stärks och behovet av

279

detaljerade anvisningar för mätning och analys ökar.

Miljöövervakningen syftar till att följa utvecklingen av miljöförhållanden Prop, 1987/88:85 i vatten, luft och mark. Denna verksamhet utgör basen för uppföljningen av vidtagna miljöskyddsåtgärder och bedömningen av behovet av ytterli­gare åtgärder. Miljöövervakningen är därför viktig för de åtgärdsprogram som jag fidigare redovisat. Naturvårdsverket har ett ansvar för att den långsiktiga miljöövervakningen i landet sker pä ett ändamålsenligt sätt. Verket ansvarar också för samordningen av den regionala uppföljningen samt för metodutvecklingen inom området.

Resultaten av forskningen och miljöövervakningen mäste utnyttjas och omformas till policydokument och bedömningsunderlag. Jag anser att naturvärdsverkets arbete pä detta viktiga område bör ges högre prioritet. Jag vill här främst understryka betydelsen av att naturvårdsverket kon­centrerar sina insatser till projektledning och samordning. Vidare bör det ankomma på verket att se till att miljövärdsorganisationens samlade resur­ser, kompetens och erfarenheter tas till vara i detta strategiska arbete.

Naturvärdsverkets roll som förmedlare av kunskaper fär en mera fram­trädande plats genom de förslag jag här lägger fram. De bedömningsunder­lag och policydokument som tas fram bör utnyttjas som underiag för de aUmänna råd m.m. som jag tidigare har beskrivit i samband med tillsynen, I naturvårdsverkets uppgifter bör också ingå ett ansvar för uppföljning och utvärdering av olika åtgärder för att förhindra eller begränsa miljöstörning­ar.

Naturvårdsverket har i sitt remissvar i princip instämt i utredningens förslag och angivit att en fortsatt utveckling av laboratoriernas arbete i , riktning mot ökad avnämaranpassning, produktinriktning och specialise­ring är nödvändig. Med hänsyn till den ändrade inriktning som natur­vårdsverkets verksamhet kommer att fä, anser jag att verkets behov av laboratorieresurser bör beaktas i samband med den översyn av naturvärds­verket som jag nyss har aviserat. Härvid bör övervägas möjligheterna att utnyttja externa resurser med syfte att åstadkomma ett flexibelt resursut­nyttjande.

Jag vill i detta sammanhang för riksdagens kännedom också ta upp vissa övriga frågor som har berörts av utredningen.

Forskningsnämndens ledamöter företräder i dag såväl myndigheter och andra avnämare som universitet och högskolor. För de centrala myndighe­ter som i särskilt hög grad är intressenter i sektorforskningen inom miljö­området finns fasta mandat, I övrigt utses ledamöterna av regeringen pä grundval av personliga meriter. Redan i dag kan således representanter från industrin och kommunerna utses som ledamöter. När det gäller nä­ringslivets medverkan i miljövårdsforskningen vill jag erinra om att det dessutom finns ett forskningssamarbete i form av s, k, kollektiv forskning som Stiftelsen Institutet för vatten och luftvårdsforskning (IVL) svarar för.

Jag anser att forskningsnämndens; sammansättning bör representera så­

väl de mest betydelsefulla avnämarintressena som en bred kompetens från

forskarvärlden. Samtidigt motiverar miljöproblemens karaktär och förän­

derlighet att nämndens sammansättning ej låses för längre perioder. Även

om jag inser att det finns skäl till att företrädare för kommunerna och

industrin bereds en permanent plats i forskningsnämnden, är jag därför

280

inte beredd att nu förorda att ytterligare fasta mandat tillskapas. Det är Prop. 1987/88:85 tvärtom min uppfattning att det inte behövs fasta mandat i nämnden för någon myndighet eller organisation, förutom naturvärds verket. Det förhäl­landet att regeringen utser ledamöter i forskningsnämnden bör vara en tillräcklig garanti för en lämpligt avvägd representation i forskningsnämn­den. Jag vill emellertid här betona att jag i likhet med utredningen anser att det är angeläget att det i forskningsnämnden även finns företrädare från industrin och den kommunala verksamheten. Denna fräga fär övervägas i samband med att nya ledamöter tillsätts i nämnden.

Utredningens förslag att förhandlingar med Föreningen för Industriell Miljövårdsforskning (FIM) om medel till kollektiv forskning skall skötas av naturvårdsverkets forskningsnämnd är jag inte beredd att biträda. Den nuvarande ordningen som innebär att finansieringsfrågorna diskuteras mellan företrädare för FIM och miljö- och energidepartementet anser jag vara ändamålsenlig och den bör därför bibehållas.

Vad gäller förslaget att avskaffa Stiftelsen IVL och föra över dess funktioner till naturvärds verkets forskningsnämnd anser jag att arbetsupp­gifterna för stiftelsen med dess forskningskommittéer är viktiga med hän­syn till den särskilda kompetens och representation som finns samlad i denna organisation. Jag förordar därför att nuvarande organisation för kollektiv forskning inom miljövårdsområdet behälls.

Jag vill i det här sammanhanget framhålla vikten av fortsatt satsning pä teknisk forskning. En satsning pä utveckling av miljöteknikomrädet är av väsentlig betydelse för genomförande av de åtgärdsprogram jag tidigare redovisat. Bl. a. kan nämnas att styrelsen för teknisk utveckling utarbetar ett program för att utveckla tekniska lösningar på miljöproblem inom industribranscher och verksamheter med stora miljöstörningar. De branschinriktade programmen samfinansieras och genomförs i samverkan med berörda branschorganisationer och företag. Programmen avser bl, a, massa- och pappersindustrin. Ökade insatser för utveckling av teknik för kommunal avfallshantering och vattenrening ingår också i programmet.

Jag tar nu upp frågan om samverkan med universitet och högskolor och centra för miljövetenskaplig forskning. Fr.o.m. budgetåret 1987/88 finns det ett nytt miljövetenskapligt organ vid universitetet i Umeå - ett cent­rum för miljövetenskaplig forskning - med uppgift att stödja och utveckla miljövetenskaplig forskning i Umeå genom att åstadkomma en samverkan mellan universitetet i Umeå, försvarets forskningsanstalt och Sveriges lantbruksuniversitet.

Jag anser i likhet med utredningen att den typ av organisation som nu införs vid universitetet i Umeå kan vara en intressant utvecklingslinje inom miljövärdsforskningen och utgöra en kompletterande samverkansmodell.

Jag anser att erfarenheterna från verksamheten i Umeå bör utvärderas som underlag för framtida ställningstaganden. Jag vill här erinra om de medel riksdagen har beviljat naturvårdsverket på tilläggsbudget för 1987/88 för köp av analyser av miljögifter från bl. a, försvarets forskningsanstalt och universitetet i Umeå (prop, 1987/88:25, bil, 10, JoU 1987/88:14 rskr, 1987/88:91),

281

10.9 Särskilda frågor

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande: Naturvårdsverket får ett uttalat miljöbevak-ningsansvar i sin instruktion. Samarbetet mellan länsstyrelserna och yrkesinspektionen bör utvecklas.

Organisationsutredningens förslag: Överensstämmer i stort med mitt ställningstagande. Utredningen föreslår att naturvårdsverkets miljöbevak-ningsansvar tas in i NRL. Den föreslår också att föreskriftsansvaret för bulleremissioner för fordon förs över till naturvårdsverket från trafiksä­kerhetsverket.

Remissinstanserna: Naturvärdsverket tillstyrker förslaget att föreskrifts­ansvaret för bulleremission från fordon förs över frän trafiksäkerhetsver­ket. Det är enligt verket logiskt och konsekvent att samla ansvaret för föreskrifter för både bulleremissioner och avgaser för fordon hos en och samma myndighet. Några personella förstärkningar behövs inte för de nya arbetsuppgifterna. Planverket, LO och länsstyrelsen i Göteborgs och Bo­hus län tillstyrker att föreskriftsansvaret förs över till naturvärdsverket.

Trafiksäkerhetsverket kan däremot inte tillstyrka utredningens förslag om att föreskriftsansvaret för bulleiemission från fordon förs över från trafiksäkerhetsverket till naturvärdsverket. Vägverket förordar att ansva­ret för fordonsbuller skall ligga kvar hos vägsektorn, medan naturvärds­verket bör svara för emissionsriktvärden.

Naturvärdsverket anför att den främsta fördelen med att ålägga verket ett specifikt miljöbevakningsansvar beträffande NRL:s tillämpning är att miljövården på detta sätt kan komma in i planeringen på ett sä tidigt stadium som möjligt.

Planverket stöder utredningens förslag till ändring av NRL och anser att utredningens ställningstagande beträffande ansvarsfördelningen är klargö­rande för det fortsatta samarbetet mellan planverket och naturvårdsverket.

Ett flertal remissinstanser instämmer i utredningens förslag om en när­mare samverkan mellan länsstyrelserna och yrkesinspektionen när det gäller tillsynen över kemikaliehanteringen. Arbetarskyddsstyrelsen är po­sitiv till förslaget om en vidgad samverkan under förutsättning att de resurser som statsmakterna har anvisat till arbetsmiljötillsynen inte utnytt­jas för tillsyn av den yttre miljön. Styrelsen understyrker starkt behovet av överläggningar mellan de centrala myndigheterna för att finna lämpliga former för en samverkan.

LO tillstyrker en samverkan med yrkesinspektionen när det gäller tillsyn av kemiska produkter.

Skälen för mitt ställningstagande: Utredningen har i betänkandet föresla­git att kustbevakningen och sjöfartsinspektionen skall läggas ihop till en myndighet. Då bl, a, denna fråga för närvarande övervägs av organisa­tionskommittén för den nya kustbevakningsmyndigheten, har jag för av­sikt att föreslå att utredningens förslag i denna del överlämnas till kommit­tén.

282

Angående frågan om buller från vägtrafikfordon vill jag anföra följande,     Prop. 1987/88:85 Som jag tidigare redovisat är antalet människor som störs av trafikbuller stort. Det är därför av största vikt att arbetet med bullerbegränsning från vägtrafikfordon bedrivs effektivt.

Jag anser inte att det finns anledning att föra över föreskriftsansvaret för fordonsbuller frän trafiksäkerhetsverket till naturvårdsverket. Naturvårds­verket bör som central miljövårdsmyndighet följa utvecklingen inom områ­det med utgångspunkt frän sitt ansvar för immissionsfrägorna. Trafiksä­kerhetsverket bör bedriva arbetet i nära samråd med naturvårdsverket och ta till vara verkets kompetens och erfarenheter av säväl bullerfrågor som miljövärdsanknutet föreskriftsarbete för vägtrafikfordon. Detta gäller både det nationella och det internationella arbetet.

Arbetet bör i ett första steg inriktas på att skärpa de svenska bullernor­merna för motorfordon till motsvarande de som senast föreslagits inom ECE:s expertgrupp för fordonsbuller. Detta skulle innebära en anpassning till EG. Ett förslag med denna inriktning har lämnats till regeringen. Framställningen remissbehandlas för närvarande.

Parallellt med det nationella arbetet bör möjligheten till internationell samordning av bullernormer prövas samt ett samnordiskt agerande efter­strävas.

I denna fräga har jag samrätt med chefen för kommunikationsdeparte­mentet.

Utredningen har föreslagit att 5 kap. 3 § NRL kompletteras med en bestämmelse som säger att statens naturvårdsverk särskilt har att i sam­verkan med övriga centrala förvaltningsmyndigheter utöva ett miljöbevak­ningsansvar. Genom att formalisera detta ansvar ges naturvärdsverket enligt utredningen en bättre plattform för samverkan med de olika myndig­heter som tillämpar NRL.

Jag vill för egen del framhålla att miljöfrågorna med tiden har fått en ökad betydelse. Detta innebär att naturvårdsverket inte bara har uppsikten över hushållningen med naturresurserna inom sitt verksamhetsområde enligt NRL, utan också i praktiken har ett vidare miljöbevakningsansvar, som innebär en skyldighet att bevaka miljöeffekterna av olika slags utnytt­jande av naturresurserna. Detta ansvar finns formellt inte angivet någon­stans.

Avsikten med den föreslagna kompletteringen är att ge naturvårdsverket ett bättre utrymme för samverkan med olika myndigheter som tillämpar NRL, Kompletteringen avses vidare ge naturvärdsverket en kanal till främst de centrala sektorsmyndigheterna och samfidigt ge verket möjlighe­ter att genom sin särskilda sakkunskap belysa de långsiktiga miljöeffekter­na av förslag inom de verksamhetsområden som regleras genom NRL, Förslaget syftar ocksä till att ge miljöfrågorna bättre förutsättningar att komma in i ett tidigt skede av planeringsprocessen.

Jag delar utredningens uppfattning att naturvårdsverkets ansvar för

miljöbevakningen bör få ett klarare uttryck än vad som gäller i dag. Jag har

emellertid kommit fram tUl att detta inte behöver föranleda någon ändring i

lagen. Jag kommer i stället aft föreslå att en motsvarande ändring görs i

naturvårdsverkets instruktion, I denna fråga har jag samrått med bostads-

283

ministern.

Frågor som rör kommunernas reglering av markanvändningen kring bl. a. miljöstörande industrier kommer enligt vad jag har erfarit att upp­märksammas av det nya plan- och bostadsverket i enlighet med de princi­per som anges i PBL,

Redan i dag sker ett visst samarbete mellan länsstyrelsernas naturvårds­enheter och yrkesinspektionen. Ett utvecklat samarbete är enligt min mening angeläget. Berörda myndigheter bör närmare diskutera lämpliga former för eU sådant samarbete. Jag vill också särskilt framhålla de fackli­ga organisationernas betydelse när det gäller bevakningen av att samord­nade åtgärder för en bättre miljö vidtas.

Jag har i de sistnämnda frågorna samrått med arbetsmarknads­ministern.

Prop. 1987/88:85

10.10 Resurser

Mitt ställningstagande: De statliga myndigheterna på miljöskydds­området bör tillföras ökade resurser för sitt arbete med prövning och fillsyn enligt ML.

Organisationsutredningens förslag: Överenstämmer i huvudsak med mitt ställningstagande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser understryker att huvudor­saken till nuvarande brister i tillämpningen av ML är de helt otillräckliga resurserna. Utredningens förslag till resursförstärkningar bedöms nödvän­diga men anses av många remissinstanser som otillräckliga för att uppnå en acceptabel ambitionsnivå i miljöskyddsarbetet. Ett flertal remissinstanser framhåller också att utredningen har begränsat sig till att behandla resur­serna för arbetet med prövning och tillsyn enligt ML vilket endast är en del av det miljöskyddsarbete som bedrivs.

Skälen för mitt ställningstagande: Utredningen beräknar att det nuvaran­de antalet handläggare för prövning och fillsyn enligt ML uppgår till ca 225 varav ca 60 hos kommunerna och att kostnaderna för systemet är ca 80 milj, kr. Utredningens förslag innebär att organisationen totalt skall omfat­ta ca 325 handläggare samt 35 s, k. miljörevisorer. Som jag nyss har sagt innehåller mitt förslag vissa förändringar i förhållande fill utredningens. Vidare påverkas resursbehoven inom den statliga delen av miljöskyddsor­ganisationen av i vilken omfattning kommunerna kommer att ta över tillsynen av tillståndspliktig verksamhet. Dessutom kommer det samman­lagda resursbehovet inom naturvårdsverket, dvs. även resurserna för ver­kets uppgifter utöver arbetet med miljöskydd, att påverkas av den översyn av verket som nu skall göras.

Jag kommer i det följande att redovisa mina bedömningar av erforderliga resursförstärkningar fr. o, m, den 1 juli 1989, när förändringarna avses ha trätt i kraft.

Koncessionsnämndens arbete med tillståndsprövning i första instans av miljöstörande verksamhet beräknas minska. Jag bedömer att koncessions­nämndens tillståndsprövning bör kunna koncentreras till de verksamheter

284

som innebär de allvarligaste miljöstörningarna. Ansvaret för prövning av Prop, 1987/88:85 övrig verksamhet bör kunna föras över till länsstyrelserna. Samtidigt förut­ser jag, vilket jag tidigare framhållit, en ökad omprövning av villkor i gällande tillstånd. Detta kan förväntas medföra en ökad arbetsbelastning pä nämnden. Som jag tidigare har föreslagit bör också instansordningen ändras så att beslut i miljöskyddsärenden som har fattats av länsstyrelser­na och naturvärdsverket överklagas hos koncessionsnämnden i stället för hos regeringen.

Sammantaget bedömer jag att dessa förändringar medför ett något ökat resursbehov hos nämnden.

Naturvårdsverkets arbete med att utarbeta allmänna råd och sprida kunskap om miljölagstiftningen m. m, till stöd för andra myndigheters handläggning av miljöskyddsärenden kräver resursförstärkningar.

För att möjliggöra ökade satsningar på information m, m, föreslår orga­nisationsutredningen att resurser i storleksordningen 4 milj. kr. avsätts för information om miljöfrågor. Samtliga remissinstanser som har behandlat förslaget har varit positiva till ett ökat anslag. Jag avser att behandla dessa frågor i min anmälan till budgetpropositionen 1989.

De förändringar som jag har förordat innebär att arbetsbelastningen vid länsstyrelserna ökar. Detta, liksom det faktum att nuvarande resurser för länsstyrelsernas tillsyn är otillräckliga för att nä den ambitionsnivå som är nödvändig, medför att resurserna vid länsstyrelserna kraftigt bör förstär­kas.

Resursbehovet är beroende av dels den närmare utformningen av de nya listorna till MF, dels i vilken omfattning kommunerna väljer att ta över tillsynen frän länsstyrelserna.

För utredningar och undersökningar inom miljöskyddsområdet föreslår utredningen att 5 milj, kr, tillförs länsstyrelserna. Länsstyrelsernas organi­sationsnämnd och länsstyrelserna har i sina remissvar överlag varit posi­tiva till förslaget, men framhåller att de föreslagna resurserna inte är tillräckliga.

Vad gäller bedömningen av resursbehovet vid länsstyrelserna har jag samrätt med chefen för civildepartementet. Jag har erfarit att han avser att behandla dessa frågor i sin anmälan till budgetpropositionen 1989,

Den ökade decentraliseringen i ansvarsfördelningen som jag föreslår medför att kommunerna åläggs ett obligatoriskt tillsynsansvar för icke tillståndspliktig verksamhet. Detta i kombination med att jag föreslär att kommunerna även fortsättningsvis skall kunna ta över tillsynen av till­ståndspliktig verksamhet efter beslut av länsstyrelserna medför att även resursbehovet vid kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder kommer att öka. På samma sätt som för länsstyrelserna är resursbehovet beroende av de nya listorna och i vilken utsträckning tillsynen övertas av kommu­nerna.

Behovet av resursförstärkningar är därför inte möjligt att i dag ange

exakt. För närvarande bedömer jag att i storieksordningen 100 handläggar­

tjänster behöver tillföras de statliga myndigheterna för deras arbete med

miljöskydd. Resursförstärkningen budgetåret 1989/90 inom den statliga

delen av miljöskyddsorganisationen blir som jag tidigare nämnt bl, a. av-

285

hängig kommunernas övertagande av tillsynen över tillständspUktig verksamhet. För att få underiag för beräkningar av resursbehovet vid de olika myndigheterna avser jag att återkomma till regeringen med förslag om särskilda budgetdirektiv för budgetåret 1989/90 för de myndigheter som berörs. Förslag till anslagsförändringar kommer jag att redovisa i min anmälan till budgetpropositionen 1989.

Prop. 1987/88:85

10.11 Avgifter för tillståndsprövning och tillsyn enligt ML

Mitt förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen be­stämmer fär meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets verksamhet med prövning och tillsyn enligt ML. Regeringen får ocksä överlåta ät kommunen att föreskriva om sädana avgifter.

Mitt ställningstagande: En övergång till saktaxa med fasta avgifter för de tillstånds- och tillsynsärenden som prövas av koncessions­nämnden för miljöskydd och länsstyrelserna bör ske. Detta bör också gälla när en kommun tar över tillsynsansvaret för tillstånds­pliktig verksamhet.

För kommunernas handläggning av anmälningar och tillsynsären­den skall timbaserade avgifter kunna tas ut.

Avgifterna bör bestämmas så att de täcker myndigheternas kost­nader för prövning och tillsyn.

Organisationsutredningens förslag: Utredningen har diskuterat frågan om den lämpligaste utformningen av avgifter för tillsyn och prövning av tillstånd och har därvid förordat en övergång från nuvarande timtaxa till en fast taxa, s, k, saktaxa. Den fasta taxan skall avse kostnader som hänför sig till säväl tillståndsprövningen som tillsynen. Naturvårdsverket föresläs få i uppdrag att närmare utforma tax;tn för tillständspliktiga verksamheter.

Remissinstanserna: Övervägande antalet remissinstanser ställer sig posi­tiva till en övergäng till saktaxa. Flera kommuner anser dock att det bör finnas en möjlighet till timdebitering av tillsynen över sädana verksamhe­ter som inte är förprövningspliktiga och för vilka kommunerna föreslås få ansvaret.

Skälen för mitt förslag och mitt ställningstagande: Enligt I § förordningen (1984:380) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (1969:387) skall kostnader som koncessionsnämnden för miljöskydd, sta­tens naturvårdsverk och länsstyrelserna har för prövning och tillsyn enligt ML täckas genom avgifter till staten. Har tillsynen överlåtits åt miljö- och hälsoskyddsnämnden i en kommun, skall kostnaden för fillsynen täckas genom avgifter till kommunen. Avgifterna skall betalas av den vars verk­samhet är föremål för prövning eller tillsyn.

Avgiftsförordningen tillkom sedan riksdagen bemyndigat regeringen att besluta om avgifter för prövning och tillsyn enligt ML, Riksdagen medgav samtidigt regeringen att överlåta åt förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter om sädana avgifter (prop, 1983/84:40 bil, 7, JoU 15, rskr, 93).

286

Utredningen har föreslagit att naturvårdsverket får i uppdrag att tillsam- Prop. 1987/88:85 mans med berörda myndigheter närmare utforma en s. k, saktaxa med fasta ärliga avgifter för branscher som omfattas av koncessionsnämnds-och länsstyrelselistan. Utredningen har därvid framhållit bristerna med taxans nuvarande utformning och pekat pä bl, a. att avgifterna för närva­rande inte täcker kostnaderna för myndigheternas prövning och tillsyn, vilket förutsattes när taxan infördes.

För egen del vill jag anföra följande.

Utgångspunkten för en taxa av det slag som det här är fräga om skall vara att avgifterna täcker kostnaderna för prövning och tiUsyn samt att avgiften utformas så att den som betalar avgiften erhåller en motsvarande prestation från myndighetens sida. Vidare måste taxan vara överskådlig så att den som skall betala avgiften också kan förutse sin ungefärliga kostnad. Taxan bör ocksä utformas så att den kan administreras på enklast möjliga sätt.

Jag förordar att taxan utformas som en s, k, saktaxa med fasta avgifter för de tillständs- och tillsynsärenden som prövas av koncessionsnämnden och länsstyrelserna. Naturvärdsverket bör i samarbete med berörda myn­digheter närmare utforma taxan,

I de fall kommunerna tar över tillsyn över tillståndspliktig verksamhet från länsstyrelserna förordar jag att samtliga kommuner följer det system som kommer att gälla för länsstyrelsen.

Av praktiska skäl bör det i ML införas en regel som motsvarar det bemyndigande som riksdagen tidigare har givit regeringen.

Jag vill avslutningsvis redogöra för min uppfattning om de kostnader som kommunerna har för arbetet med anmälningsärenden och tillsynen av icke tillståndspliktig verksamhet.

Utredningens förslag att kommunerna själva bör få fastställa sina taxor enligt självkostnadsprincipen ställer sig nägra remissinstanser positiva till. Flera remissinstanser är dock tveksamma till en sådan lösning och förordar att de kommunala avgifterna fastställs centralt.

Jag förordar att kommunerna ges en möjlighet att ta ut avgifter även för arbetet med anmälningsärenden och tillsynen av övrig icke tillståndspliktig verksamhet. De typer av åtgärder som kommunerna kan behöva vidta varierar. Jag förordar därför att kommunerna ges möjlighet att ta ut en timbaserad avgift för detta. Naturvärdsverket bör bistå Svenska kommun­förbundet i arbetet med att lämna rekommendationer för kommunernas avgifter för dessa uppgifter. Jag anser att det är lämpligt att kommunerna häller en likartad nivå på avgifterna. På grund härav bör det nyss föreslag­na avgiftsbemyndigandet i ML utvidgas, sä att det blir möjligt för regering­en att överlåta åt kommunen att föreskriva om avgifter (jfr, 22 § hälso­skyddsstyrelsen).

287

10.12 Genomförande

Prop. 1987/88:85

Mitt förslag: De lagändringar samt de förändringar i organisation och ansvarsfördelning som jag föreslår, bör träda i kraft den I juli 1989, Mitt ställningstagande: Resursförstärkningar kommer att behövas under budgetåret 1988/89 för att förbereda genomförandet av mina förslag.

Skälen för mitt förslag och mitt ställningstagande: En resursförstärkning vid länsstyrelserna och naturvårdsverket bör ske under budgetåret 1988/89 för att bl, a, snabbt förbättra tillsynen m, m, enligt ML samt förbereda genomförandet av den föreslagna organisationsförändringen. Lagändring­ar och förändringar i organisation och ansvarsfördelning bör träda i kraft den IjuU 1989,

Eftersom förslagen i vissa avseenden innebär betydande förändringar krävs att genomförandet planeras noggrant.

Framför allt innebär förändringen ii ansvarsfördelningen helt nya uppgif­ter för flertalet miljö- och hälsoskyddsnämnder. Nämnderna får en myn­dighetsroll för tillsyn enligt ML, vilket innebär att ledamöterna måste vara väl insatta i lagen och dess tillämpning. Jag förutser ett behov av omfattan­de utbildning av ledamöterna i landets samtliga miljö- och hälsoskydds­nämnder samt av berörda tjänstemän inom förvaltningen.

De goda erfarenheterna frän utbildningen i samband med införande av PBL bör kunna tjäna som utgångspunkt. Naturvårdsverket bör i samarbete med Kommunförbundet och övriga berörda organisationer utveckla lämp­liga utbildningsprogram.

Utredningen har även föreslagit särskilda utbildningsinsatser för åklagar- och polispersonal som arbetar med miljöbrottsutredningar. Jag anser att sädana insatser är angelägna. De bör genomföras i syfte att effektivisera tillämpningen av sanktionssystemet pä miljöområdet. Jag har i denna fräga samrått med chefen för justitiedepartementet.

De förändringar som jag föreslår innebär bl, a, att naturvårdsverkets roll som central tillsynsmyndighet förstärks. Därvid får naturvårdsverket ett ökat ansvar för att meddela föreskrifler och allmänna råd och pä andra sätt föra ut kunskap och följa upp verksamheten vid övriga myndigheter inom miljöskyddsområdet. För att naturvärdsverket skall fä en möjlighet att bl, a, förbereda genomförandet har jag i årets budgetproposition (prop, 1987/88:100 bil, 16) föreslagit att 5 milj. kr, anvisas redan kommande budgetår.

Chefen för civildepartementet föreslär i sin anmälan till årets budgetpro-posUion (prop. 1987/88:100 bil, 15) aU 10 milj, kr, tillförs länsstyrelserna under det kommande budgetåret. Dessa medel bör ge länsstyrelsernas naturvärdsenheter möjlighet att under budgetåret 1988/89 börja arbeta i enlighet med de intentioner för miljöskyddsarbetet som jag här presente­rar.

288

11 Ekonomiska styrmedel

Prop. 1987/88:85

Mitt ställningstagande:

Tillståndsprövning och tillsyn enligt ML, förordningar m. m, en­ligt naturvårdslagen samt regleringar av kemiska produkter enligt kemikalielagstiftningen bör även i fortsättningen vara de grundläg­gande styrmedlen i miljöpolitiken.

Ekonomiska styrmedel bör i ökad omfattning komplettera de ad­ministrativa styrmedlen. Avgifter pä förorenande utsläpp bör suc­cessivt kunna införas där så är praktiskt möjligt och sädana avgifter kan få en avsedd effekt på miljön.

En pariamentarisk utredning bör filisättas. Utredningen bör -mot bakgrund av de mål som gäller för miljöpolitiken - analysera förutsättningarna för och föreslå en lämplig utformning av framtida system för ekonomiska styrmedel i miljöpoUtiken,

Utredningen bör med förtur överväga och lämna förslag till ett system med miljöavgifter, bl. a. pä utsläpp av klorerad organisk substans. Vidare bör en miljöavgift pä svavel övervägas. Arbetet bör bedrivas med inriktning pä att avgiftssystemet om möjligt skall kunna träda i kraft under år 1989.

Bakgrunden till mitt ställningstagande: I den svenska miljöpolitiken har främst använts administrativa styrmedel såsom tillståndsprövning, förbud mot och andra regleringar av miljöfarlig verksamhet och hanteringen av kemiska produkter. De administrativa styrmedlen har i viss utsträckning kompletterats med ekonomiska styrmedel.

Valet av styrmedel för att lösa miljöproblem präglas av den kunskap om och den syn på miljöproblemen som har rått när politiken utformades. Det nuvarande miljöskyddsarbetet har sin grund i den lagstiftning som utarbe­tades pä 1960-talet. Av särskild vikt var tillkomsten av ML år 1969, Vidare infördes är 1973 en särskild lokaliseringsprövning enligt 136 a § byggnads­lagen av industriell verksamhet av väsentlig betydelse för hushållning med landets samlade mark- och vattentillgångar. Denna prövning har numera ersatts av 4 kap, naturtesurslagen.

En viktig anledning till att man i miljöskyddsarbetet hittills nästan ute­slutande har använt sig av administrativa styrmedel är att sädana styrme­del frän flera utgångspunkter är lämpliga och effektiva för att lösa många miljöproblem. Miljövårdsarbetet var inledningsvis i hög grad inriktat mot lokala miljöproblem som ofta berodde på en dominerande föroreningskäl­la, ML:s system med tillståndsprövning och tillsyn framstod som ett effektivt medel att snabbt åstadkomma påtagliga miljöförbättringar,

ML:s system med individuell prövning av miljöfariiga verksamheter har spelat en central roll i miljöskyddsarbetet. Efter hand har ML komplette­rats med annan lagstiftning som tar sikte på mer generella regleringar av hantering och utsläpp av miljöfarliga ämnen. Jag kan peka på tillkomsten av lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor. Med stöd av den lagen har användningen av bl, a, kadmium, fenoxisyror och DDT kunnat

289

19   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

regleras genom generella föreskrifter, Lagen innehöll vidare föreskrifter     Prop. 1987/88:85

om en individuell prövning av bekämpningsmedel. Lagen ersattes år 1985

av lagen (1985:426) om kemiska produkter. Redan år 1968 infördes den

första generella föreskriften om begränsning av svavelhalten i eldningsolja

genom em särskild lag (1968:551), Denna lag ersattes är 1976 av lagen

(1976:1054) om svavelhaltigt bränsle.

Genom generella regleringar av angivet slag har vi kunnat angripa natio­nella föroreningsproblem som uppkommer till följd av utsläpp frän många källor och där de totala utsläppen bör begränsas. En förutsättning för att generella regleringar skall vara lämpliga är att de miljöproblem som skall åtgärdas är av huvudsakligen regional eller global natur. Man kan i sädana fall till stor del bortse frän var och hur utsläppen sker. Den typen av problem har fått ökad betydelse i miljöpolitiken. Jag vill erinra om vad jag tidigare har anfört om åtgärder mot luftföroreningar och försurning, havs­föroreningar samt för att skydda ozonskiktet, I vissa fall kan miljöproblem inom begränsade regioner t, ex, storstadsområden angripas med generella styrmedel.

Som jag nyss nämnde har ekonomiska styrmedel utnyttjats i viss ut­sträckning som komplement till de administrativa styrmedlen. Jag vill peka på några sådana styrmedel som är av intresse i detta sammanhang,

I samband med tillkomsten av ML skapades möjligheter för industrin att till vissa delar finansiera sina miljöskyddsåtgärder med statliga bidrag. Bidragen utgick normalt med 25% av kostnaden. Under perioden 1969/70-1974/75 fick industrin sammanlagt 770 milj. kr. i sädana bidrag.

Bidrag lämnades också till kommunala reningsverk och avfallsanlägg­ningar under perioden 1967-1983, Under den perioden betalades ut sam­manlagt 2300 milj, kr. i bidrag som motsvarade 30-50% av kommunernas investeringskostnad. Bidragsandelen varierade med reningsgraden.

För närvarande lämnas inga investeringsbidrag för miljöskyddsåtgärder. Statens naturvårdsverk har dock möjlighet att ur den s, k. bränslemiljöfon­den lämna bidrag till utveckling av ny miljöskyddsteknik.

Regeringen beslutade i oktober 1987 genom förordningen (1987:941) om frisläpp av investeringsfonder att företag för bl. a. miljöförbättrande åtgär­der får ta i anspråk sina allmänna investeringsfonder. Investeringsfonderna är frisläppta för miljöförbättrande investeringar i hela landet. Detta frisläpp gäller t. o, m, mars 1990,

Medel som har avsatts till investeringsfond fär efter medgivande av

statens industriverk eller i vissa fall av regeringen - tas i anspråk för .

åtgärder som väsentligt begränsar störningar i den yttre miljön i form av

vatten- eller luftföroreningar eller i form av buller, skakningar, ljus e.d.

Frisläppet gäller för byggnads- eller markarbeten, anskaffning av inventa­

rier samt tekniskt och naturvetenskapligt forsknings- och utvecklingsarbe­

te. Medgivande skall lämnas för hela investeringen, om investeringen

avser ett mindre belopp eller om investeringen helt eller sä gott som helt

syftar till att begränsa störningar i den yttre miljön. I övriga fall skall

medgivandet normalt begränsas till en tredjedel av investeringsbeloppet.

Vid utgången av år 1987 fanns ca 14 miljarder kr. på spärtkonto i riksbanken.

En del av dessa medel och en del av de medel som betalas in med anledning

290

av 1987 ärs fondavsättningar - kommer att användas för att finansiera     Prop. 1987/88:85 miljöinvesteringar.

För närvarande ges statsbidrag till kalkning av försurade sjöar och vattendrag enligt en särskild förordning (1982:840), Fr,o,m, den Ijuli 1982 har länsstyrelserna ansvaret för att planera kalkningen och fördela de statliga bidragen till verksamheten. Statsbidraget uppgår normalt till 85% av kostnaderna för ett kalkningsprojekt. Bidraget kan utökas till hela kostnaden för kalkning av vatten av riksintresse om finansieringen visar sig svär att klara pä annat sätt.

De förekommande ekonomiska styrmedlen utgörs i övrigt av skatter och avgifter. Dessa har delvis olika syften och effekter på de miljöstörande verksamheterna.

Några avgifter kan betecknas som sanktionsavgifter. År 1981 infördes bestämmelser i ML om att en miljöskyddsavgift skall utgå vid överträdelse av villkor enligt ML och om "överträdelsen har medfört dels ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten, dels betydande störningar för omgivningen eller risk för sädana störningar". Mot bak­grund av erfarenheterna av tillämpningen av denna föreskrift togs skade-rekvisitet bort genom en ändring i miljöskyddslagen år 1987, Avgiften skall utgå med det belopp som motsvarar de ekonomiska fördelarna av överträ­delsen. Den tas dock inte ut om överträdelsen är ringa.

För att motverka otillåtna utsläpp av olja frän fartyg infördes från den 1 januari 1984 en vattenföroreningsavgift. Avgiften utgår enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening frän fartyg och bestäms med hänsyn till utsläppets omfattning och fartygets storlek. Den betalas av fartygets redare.

Energiskatterna kan till en del hänföras till de miljöpolitiska styrmedlen. De senaste allmänna rikflinjerna för energibeskattningen antogs av riksda­gen hösten 1983 (prop, 1983/84:28, SkU 9, rskr. 96), I enlighet med regeringens förslag fastslog riksdagen att som en grundläggande princip bör gälla att skattesystemet skall främja uppfyllandet av de energipolitiska målen och att hänsyn därvid också skall tas till energislagens effekter på bl, a, miljön, I enlighet med dessa principer tas de högsta skattesatserna per energienhet ut för bensin och eldningsoljor och, i en fallande skala, lägre skattesatser för kol, naturgas och gasol. Inhemska bränslen, såsom torv och träflis, beskattas inte alls. För att åstadkomma rimliga konkur­rensförutsättningar medges nedsättning av energiskatterna för bl, a, den energiintensiva industrin.

Kommittén (Fi 1987:06) för indirekta skatter ser för närvarande över bl. a. energibeskattningen. En viktig uppgift för kommittén är att pröva om det numera finns bättre förutsättningar att inordna energiområdet under mervärdeskatten än när frågan senast prövades av energiskattekommittén. Beskattningen av energi fungerar nu som ett energipolitiskt styrmedel och bör enligt direktiven även i fortsättningen ha denna funktion. Någon form av styrande punktskatter pä energi kan därför bli nödvändigt, även om energiområdet skulle komma att omfattas av mervärdeskatt.

Beskattningen av drivmedel skall enligt riktlinjerna för energibeskatt­

ningen främst fylla trafikpolitiska och energipolitiska syften, vari ocksä

291

ingår miljöpolitiska bedömningar. Jag har nyss (avsnitt 4) redovisat intro-     Prop. 1987/88:85 duktionen av skärpta avgaskrav för personbilar. För att påskynda intro­duktionen och övergången till blyfri bensin har bensinskatten differentie­rats.

När det gäller introduktionen av de skärpta avgaskraven har regeringen också differentierat försäljningsskatten, den s, k, bilaccisen, för person­bilar. För 1987 och 1988 års modeller är bilaccisen lägre för bilar med katalytisk avgasrening. Denna differentiering av försäljningsskatten bör ses som ett tillfälligt styrmedel för att stimulera en frivillig anpassning till kommande miljökrav.

Vissa avgifter har införts i syfte att finansiera olika verksamheter inom miljöområdet. Avgifter för prövning och tillsyn enligt ML infördes den Ijuli 1984 genom en särskild förordning (1984:380). Dessa avgifter är renodlade finansieringsavgifter som skall täcka myndigheternas kostnader för prövning och tillsyn av miljöftiriig verksamhet och därtill hörande utrednings- och undersökningsverksamhet. Inkomsterna frän dessa avgif­ter uppgick budgetåret 1986/87 till cirka 20 milj, kr. Jag har nyss (avsnitt 10.11) förordat vissa förändringar i det gällande avgiftssystemet.

Även myndigheternas kostnader för prövning och tillsyn enligt 18 § naturvårdslagen av sten-, grus- och jordtäkter m. m. skall finansieras med avgifter. Avgifterna tas ut med stöd av förordningen (1984:381) om täktav-gift. Inkomsterna frän täktavgifterna uppgick till ca 11 milj, kr, budgetåret 1986/87.

Fr.o.m. år 1974 tas en registreringsavgift för bekämpningsmedel ut. Vidare utgår frän den 1 juli 1984 särskilda avgifter på bekämpningsmedel och handelsgödsel. Avgifterna påförs av tillverkare och importörer. Intäk­terna av dessa avgifter skall enligt riksdagens beslut (prop. 1985/86:74, JoU 13, rskr, 165) användas för bl, a, forskning och rådgivning på området.

Fr.o.m, år 1973 läggs en bilskrotningsavgift om 250 kr, på nya bilar. Med hjälp av denna avgift har en fond byggts upp. Ur fonden utgår fr. o. m. år 1976 en skrotningspremie på 300 kr, mot att bilägaren visar upp ett skrotningsintyg från en auktoriserad bilskrotare. Ett sådant intyg krävs för att man skall fä avregistrera bilen och slippa betala skatt och försäkring.

Fr, o. m. den 1 juli 1984 tas en differentierad skatt ut på vissa dryckesför­packningar.

Bilskrotningsavgiften och skatten på dryckesförpackningar torde för närvarande vara för låga för att ha någon större styrande effekt. Regering­en har nyligen fattat beslut om att höja bilskrotningsavgiften och premien till 300 resp. 500 kr.

Det utgår ocksä en avgift pä miljöfariiga batterier. Avgifterna skall finansiera kostnaderna för den särbehandling som krävs för det slutliga omhändertagandet av dessa batterier och kostnaderna för informations­kampanjer som riktas till allmänheten.

Jag vill i sammanhanget också erinra om de förslag till ekonomiska styrmedel som har föreslagits i regeringens proposition (1987/88:50) om trafikpolitiken inför 1990-talet och som bl. a. motiveras av miljöskäl.

I den trafikpolitiska propositionen föreslås vissa skatter och avgifter

som avses motsvara de samhäUsekonomiska marginalkostnaderna för

292

trafikslagens miljöpåverkan. Det gäller dels en miljöavgift på inrikesflyget,     Prop. 1987/88:85 dels höjda bensin- och kilometerskatter samt en höjning och differentiering av kilometerskatten för lastbilar, släpvagnar och bussar.

När det gäller miljöavgifter på inrikesflyget har chefen för kommunika­tionsdepartementet i den trafikpolitiska propositionen bl, a, anfört att de rörliga avgifter som i dag utgår inom luftfartsområdet i princip är utforma­de för att ge luftfartsverket kostnadstäckning för olika tjänster. Det inne­bär att vissa av de samhällsekonomiska marginalkostnader som flygtrafi­ken ger upphov till inte beaktas inom det nuvarande avgiftssystemet. Det gäller främst kostnaderna för avgasutsläpp och olyckor. Flygtrafikens olyckskostnader är sä låga att man kan bortse från dem i detta samman­hang, I propositionen föreslås att en miljöavgift införs som motsvarar den del av flygtrafikens samhällsekonomiska marginalkostnader som inte kan komma till uttryck i luftfartsavgifterna. Detta gäller i första hand kostna­derna för skador frän avgasutsläpp. Avgiften bör enligt propositionen omfatta inrikes flygtrafik i förvärvssyfte. Chefen för finansdepartementet avser, enligt vad jag har erfarit, att senare under våren 1988 återkomma till regeringen med förslag fill proposition till riksdagen om den nya avgift, som skulle kunna införas den I januari 1989.

Som framgår av min redovisning har de administrativa styrmedlen i miljöpolitiken under 1970- och 1980-talen kompletterats med ekonomiska styrmedel, huvudsakligen avgifter och skatter. Flertalet av dessa har dock tillkommit i finansieringssyfte. De styrande avgifterna och skatterna åter­finns inom energibeskattningen och i form av sanktionsavgifter.

Frågan om en ökad användning av ekonomiska styrmedel har diskute­rats i de västliga industriländerna underde senaste årtiondena. Den ekono­miska samarbetsorganisationen OECD har år 1972 utfärdat rekommenda­tioner om förorenarnas kostnadsansvar - Polluter Pays Principle (PPP). Enligt PPP skall den som bedriver miljöfariig verksamhet svara för kostna­derna för sådana miljöskyddsåtgärder som föreskrivs av miljöskyddsmyn­digheterna. Statliga bidrag för dessa åtgärder är således inte förenliga med PPP annat än i undantagsfall.

Jag kan konstatera att de ekonomiska styrmedel inom miljöområdet som förekommer i industriländerna huvudsakligen har tillkommit i finansie­ringssyfte. Även med den för närvarande begränsade användningen av avgifter och skatter med styrningssyfte har Sverige vid en internationell jämförelse ett omfattande system när det gäller styrande skatter och avgif­ter inom miljöområdet. Vissa länder, bl. a, Förbundsrepubliken Tyskland, har erfarenheter av avgifter som kopplats till företagens utsläpp av förore­ningar. I Förbundsrepubliken tas avgifter ut för utsläpp i vatten av bl, a, klorerade organiska ämnen och metaller. Avgifterna beräknas i första hand på grundval av de villkor som har angivits av de tyska miljöskyddsmyndig­heterna. Dessa avgifter förefaller i vissa fall ha fått en styrande effekt.

293

Skälen för mitt ställningstagande:

Prop. 1987/88:85

Allmänna utgångspunkter

Ett effektivt miljöskydd förutsätter inte endast att arbetet inriktas mot de viktigaste miljöproblemen utan ocksä att målen näs till lägsta samhälleliga kostnad. Detta mäste vara utgångspunkten för valet av styrmedel.

De uppgifter som miljöpolitiken står inför ställer stora krav pä styrmed­lens effektivitet. Jag har nyss (avsnitt 10) redovisat mina ställningstagan­den och förslag när det gäller förändi'ingar i användningen av administrati­va styrmedel, 1 det sammanhanget behandlade jag även frågor om påfölj­der vid miljöbrottslighet, åtgärder för att höja miljömedvetande och öka miljöhänsynen samt frågor om kunskapsförsörjningen inom miljövården. Jag skall nu redovisa skälen för mina ställningstaganden när det gäller ekonomiska styrmedel.

Som jag har redogjort för utnyttjas ekonomiska styrmedel redan i viss utsträckning inom miljövårdsområdet. Avgifter tas i vissa fall ut pä miljö­farliga produkter, säsom exempelvis batterier och handelsgödsel och be­kämpningsmedel. Den differentierade bensinskatten är ocksä ett styrmedel som riktas mot en produkt, Frisläppet av investeringsfonderna är ett styrmedel som avser processer och verksamheter. Även de avgifter som tas ut för att finansiera prövning och tillsyn enligt ML är kopplade till verksamheter, I fräga om föroreningsulsläpp kan i vissa fall miljöskydds­avgifter och vattenföroreningsavgifter tas ut. Statsbidragen till kalkning av försurade sjöar och vattendrag syftar till återställning ay miljön.

Skillnaden mellan administrativa och ekonomiska styrmedel är inte knivskärp. Inte sällan innebär administrativa styrmedel förändrade ekono­miska förhållanden för den som utsätts för styrningen. De administrativa styrmedlen förutsätts reglera direkt och absolut beteendet hos dem som Styrs, De ekonomiska styrmedlen syftar däremot till att indirekt med ekonomiska incitament påverka beteendet hos de berörda i en önskad riktning.

Inom miljöpolitiken har Sverige liksom andra industriländer huvudsakli­gen utnyttjat administrativa styrmedel i form av tillståndsprövning, tillsyn och andra regleringar av miljöfarliga verksamheter och kemiska produkter. Administrativa styrmedel har bl, a, den fördelen att effekten oftast kan förutses med en viss precision. Utsläppen av föroreningar har också kun­nat begränsas i stor utsträckning. Jag har nyss redovisat den drastiska minskning av många utsläpp som skett under den senaste 20-ärsperioden, Även i fortsättningen kommer tillståndsprövningen och tillsynen enligt ML och regleringar inom t, ex, kemikaliekontrollen att utgöra kraftfulla styr­medel i miljöskyddsarbetet. De administrativa styrmedlen har dock vissa begränsningar.

Vid tillståndsprövningen åläggs den som utövar en miljöfarlig verksam­

het vissa miljöskyddskrav som mäste uppfyllas för att verksamheten skall

tillåtas. Villkoren fastställs efter vad som bedöms vara tekniskt möjligt och

ekonomiskt rimligt för företaget alt genomföra. Dessa miljöskyddskrav

kan betraktas som minimikrav från samhällets sida. Tillståndsprövningen

ger dock inte företagen nägra direkta incitament att därutöver reducera

294

sina utsläpp. Samma begränsningar vidlåder de regleringar som finns. Jag Prop. 1987/88:85 kan som ett exempel peka pä lagen om svavelhaltigt bränsle. Lagen före­skriver att tung eldningsolja får innehålla högst 1 % svavel. Den ger dock inga incitament för oljeindustrin eller användarna att ytteriigare sänka svavelhalten. Den i vissa fall.dyrare lågsvavliga Nordsjöoljan blandas därför ibland ut med högsvavlig olja som oftast är billigare.

Ekonomiska styrmedel är enligt min mening av intresse som komple­

ment till dessa regleringar, förutsatt att de kan göra det möjligt att än mer

minska de förorenande utsläppen och annan miljöförstöring på ett kost­

nadseffektivt sätt och därigenom driva fram ny miljöskyddsteknik och nya

produktions- eller reningsmetoder.

'

En utsläppsavgift skulle medföra att den som bedriver miljöfarlig verk­samhet i princip fär svara för de samhällsekonomiska kostnaderna för den miljöskada som verksamheten och utsläppen förorsakar. Härigenom på­verkas företagets produktionskostnader av kostnaden för den miljöbelast­ning som uppstår pä grund av tillverkningen. Produkter som i tillverkning­en eller användningen ger upphov till miljöstörningar kan därför antas få relativt högre priser. Konsumenter och producenter skulle i viss utsträck­ning styras mot mer miljövänliga produkter och produktionsmetoder.

En avgift ger tydliga incitament till teknisk utveckling.

Ekonomiska styrmedels användbarhet

Utredningen om miljövärdens organisation tar i betänkandet (SOU 1987: 32) För en bättre miljö upp frågan om ekonomiska styrmedel. Enligt utredningen talar mycket för att ett effektivt, ekonomiskt verkande styr­medel bör utvecklas. När mätmetoder för utsläpp har utvecklats tillräck­ligt, bör enligt utredningen övervägas ett system med utsläppsavgifter för olika föroreningar. Utredningen utvecklar dock inte närmare frågan om ekonomiska styrmedel.

Den utredning som mest ingående har behandlat frågan om ekonomiska styrmedel är miljökostnadsutredningen, som avslutade sitt arbete år 1978 med betänkandet (SOU 1978:43) Miljökostnader, Miljön i samhällsekono­min - kostnadsslag, kostnadsfördelning, styrmedel. Miljökostnadsutred­ningen skulle enligt sina direktiv bl, a, analysera effekterna av olika av­giftssystem och de problem som är förenade med sådana system mot bakgrund av de mål som gällde för miljövårdspolitiken. Utredningen skulle härvid utgå från att tillståndsprövningar och regleringar liksom tidigare skulle vara det grundläggande styrmedlet.

Miljökostnadsutredningen diskuterade ingående i vilka situationer avgif­

ter på utsläpp och produkter kan vara effektiva miljöpolitiska medel.

Utredningen gjorde därvid en distinktion mellan individuella och generella,

styrmedel. Utredningens slutsats var att reglering i det enskilda fallet

alltjämt måste vara det grundläggande styrmedlet. Generella styrmedel

(regleringar och avgifter) kunde i vissa fall vara användbara för att angripa

nationella och regionala föroreningsproblem. De måste dock oftast kom­

pletteras med åtgärder i det enskilda fallet för lösning av lokala problem,

förorsakade av samma slags förorening. Utredningen exemplifierade med

295

lagstiftningen om svavelhalt i bränslen, vilken måste kompletteras med     Prop. 1987/88:85 tillståndsprövning för stora bränsle förbrukare och planering av uppvärm­ningen i tätorter.

Generella styrmedel är enligt miljökostnadsutredningen användbara och lämpliga endast då t. ex. totala utsläppsmängder skall reduceras och en särskild minskning inte eftersträvas inom något speciellt område, dvs. när det råder utbytbarhet mellan utsläppsminskningarna i olika delar av landet. Det kan också gälla reglering av ämnen och produkter, som innebär samma risker var de än används. Generella, bindande normer och avgifter är däremot inte lämpliga då det gäller lokala problem, eftersom de inte möjlig­gör hänsynstagande till speciella, lokala förhållanden.

Jag anser att miljökostnadsutredningens slutsatser när det gäller använd­barheten av ekonomiska styrmedel i stort sett fortfarande är giltiga. Jag vill också understryka att de miljöproblem som enUgt min mening bör ges prioritet i miljövårdsarbetet med fördel även kan angripas med generella styrmedel,Jag har nyss redovisat mina ställningstaganden när det gäller åtgärder mot luftföroreningar och försurning, mot havsföroreningarna samt åtgärder till skydd för ozonskiktet. De åtgärder som för närvarande är aktuella är främst regleringar av olika slag. Enligt min mening bör dock ekonomiska styrmedel efter hand kunna utnyttjas i ökad utsträckning.

Jag vill framhålla att styrande avgifter på utsläpp och miljöfarliga pro­dukter inte bör ses som en finansieringskälla i statsbudgeten. Syftet med denna typ av avgifter är att minska utsläppen och minska användningen av miljöfarliga produkter. Inkomsterna från avgifterna skall således minska i takt med att föroreningarna minskar.

En invändning mot miljöavgifter som brukar framföras är att dessa innebär att förorenaren kan köpa sig fri från skyldigheten att vidta nödvän­diga miljöskyddsåtgärder. Med det system av ekonomiska styrmedel som jag förordar kommer förorenaren fortfarande att vara skyldig att vidta de miljöskyddsåtgärder och tåla de begränsningar som kan åläggas honom med stöd av det nuvarande regelsystemet. Avgifterna är avsedda att vara ett incitament att driva fram ytterligare begränsningar av störningarna i miljön,

I vissa fall måste det även i fortsättningen stadgas direkta förbud. Såda­na måste användas för de föroreningar och produkter som ger upphov till mycket allvarliga och omedelbara skadeverkningar i miljön och där inga utsläppsniväer är acceptabla. De rådande förbuden mot användning av PCB och vissa bekämpningsmedel år exempel där ekonomiska styrmedel inte är tillräckliga. Utsläpp av vissa tungmetaller som bly och kadmium som kan ge upphov till bl, a, svära genetiska skador bör inte heller i första hand regleras med avgifter.

Här kan dock avgifter och andra ekonomiska styrmedel under vissa

förhållanden utnyttjas under en övei-gängstid innan ett förbud kan genom­

föras. Jag vill i sammanhanget erinra om mina ställningstaganden nyss när

det gäller aktionsplanen mot havsföioreningar där jag har framhållit att ett

långsiktigt miljöhot kommer att kvarstå så länge som stabila organiska mil­

jögifter släpps ut till våra havsområden. För t, ex. skogsindustrins utsläpp

av klorerade organiska ämnen finns det ingen annan långsiktig lösning än att

296

dessa skadliga ämnen så gott som helt avlägsnas.

Jag har mot denna bakgrund redovisat mål för minskningen av utsläppen     Prop. 1987/88:85 av klorerade organiska ämnen från massaindustrin. Åtgärder för att kraftigt minska utsläppen bör ha påböijats vid samtliga fabriker med klorblekning före utgången av år 1992. Pä sikt bör utsläppen av klorerade organiska ämnen elimineras. För att uppnå detta behövs en utveckling av ny teknik.

Enligt min mening är utsläpp av klorerade organiska ämnen ett exempel på föroreningar där ett avgiftssystem skulle kunna stimulera de företag som har tekniska möjligheter att tidigarelägga sina åtgärder för utsläpps­minskningar. Ett sådant avgiftssystem kan kopplas till villkor om en suc­cessiv nedtrappning av de tillåtna utsläppen. Detta skulle i så fall syfta till att stimulera till en anpassning till framtida lägre gränsvärden, redan innan dessa formellt träder i kraft.

Jag har nyss (avsnitt 4) redovisat ett förslag till skärpta krav pä utsläpp av svavel frän förbränningsanläggningar. Kraven föresläs införas succes­sivt med början i storstadslänen och sydligaste Sverige år 1993, Frän och med år 1999 bör kraven omfatta hela landet. En avgift på svavel i tung eldningsolja skulle kunna skapa ett incitament för en tidigareläggning av åtgärder för att minska svavelutsläppen vid oljeförbränning, I avvaktan pä en sådan avgift kommer jag senare att föreslå regeringen att besluta om att sänka den högsta tillåtna svavelhalten i tjockolja till 0,8 viktprocent.

System med ekonomiska styrmedel som syftar till att stimulera en an­passning till kommande skärpta krav har prövats tidigare med gott resultat. Jag vill peka på den nuvarande tillfälliga nedsättningen av bilaccisen för bilar med katalytisk avgasrening och den lägre skattesatsen pä blyfri ben­sin.

Jag har nyss anfört att skärpta avgaskrav bör införas fr, o, m, 1992 ärs modeller för lätta lastbilar och fr, o, m. 1994 års modeller för tunga lastbilar och bussar. Under en övergångstid fram till dess att kraven införs bör, enligt vad jag har förordat, köpare av nya bussar och lastbilar genom ekonomiskt stöd med en sammanlagd bidragsram på 450 milj, kr. stimule­ras att anskaffa fordon som uppfyller de skärpta kraven.

Jag har nyss redovisat en plan för en snabb avveckling av fullständigt halogenerade klorfluorkarboner (CFC) och haloner. Avvecklingsplanens tidsperspektiv är mycket kort. Det är vidare stora skillnader mellan olika användningsområden, bl. a, när det gäller möjligheterna och kostnaderna att ersätta CFC med andra ämnen. Jag har därför bedömt att det inte är ändamålsenligt att införa generella avgifter i detta sammanhang.

Miljöavgifternas storlek

Miljöavgifterna bör teoretiskt sett motsvara den samhällsekonomiska kost­naden för den miljöstörning som uppstår t. ex. av ett utsläpp. En sådan prissättning skulle innebära att den som släpper ut föroreningar bygger in miljöhänsynen i sina ekonomiska bedömningar och beslut om t. ex. inves­teringar och produktion. Det är dock inte lätt att i praktiken genomföra en bred och entydig

297

samhällsekonomisk kalkyl som i kronor uttrycker alla effekter. Än svårare Prop, 1987/88:85 blir kalkylen när man har att göra med långsiktigt verkande- miljögifter, som fär effekter pä platser långt från föroreningskällan. Detta gäller mänga av de föroreningar som är aktuella inom de områden som jag anser bör ges särskilt hög prioritet inom miljöpolitiken. De samhällsekonomiska kalkyler som har gjorts redovisar resultat som ligger inom besvärande vida in­tervall. Kalkylerna kan emellertid inte bli säkrare än de naturvetenskapliga data som de bygger på.

Svårigheterna med att mäta miljöförstöringens kostnader var ett av skälen till att miljökostnadsutredningen avstod frän att komma med förslag om utsläppsavgifter. Utredningen ansåg att sådana avgifter inte borde beräknas alltför schablonmässigt. För att en utsläppsavgift skulle kunna uppplevas som nägoriunda rättvisande, måste den enligt miljökostnadsut­redningen stå i rimlig proportion till den faktiska miljöbelastningen. Jag vill i detta sammanhang framhålla att det även vid tillståndsprövningen görs avvägningar mellan ä ena sidan miljöbelastningen och ä den andra tekniska möjligheter och kostnader att begränsa t, ex, utsläpp av föroreningar, I de politiska besluten, vid tillståndsprövningen och i det dagliga miljöarbetet i övrigt värderas således miljöbelastningen, även om värderingen inte direkt uttrycks i krontalsbelopp.

Jag har nyss nämnt de differentierade skatterna pä bensin och vid försäljning av nya bilar. Dessa styrmedel avses stimulera fill en anpassning till krav som ännu inte har trätt i kraft. I beslutet om skärpta avgaskrav ligger en avvägning där en värdering av miljöbelastningen och kostnaderna , för åtgärderna har haft en avgörande betydelse. Skattedifferentieringarna har därför kunnat beräknas med utgångspunkt i främst styreffekten.

Det är inte möjligt att få en exakt kunskap om de samhälleliga kostnader­na för utsläpp av olika föroreningar. När det gäller att fastställa avgifts­nivåer bör det enligt min mening vara tillräckligt att utgå ifrån en uppskatt­ning av föroreningarnas miljöeffekter och hur bl, a, kostnadsförändringar påverkar beteendet hos den som utsätts för avgiften. Det jag här benämner miljöavgifter är i grundlagens mening i de flesta fall att betrakta som skatter eftersom de inte motsvaras av en specifik motprestation frän sta­ten. Riksdagen bör därför fä ta ställning Ull den lämpliga avgiftsnivån för varje avgift.

Mätmetoder, tiUsyn och kontroU

En avgörande fråga för ställningstagandet till utsläppsavgifter är möjlighe­

terna att mäta utsläppen av föroreningar med tillräcklig noggrannhet och

'säkerhet. Miljöskadefondutredningen föreslog i siU betänkande (SOU

1987:15) Miljöskadefond ett system med utsläppsrelaterade avgifter för att

finansiera uppbyggandet av en miljöskadefond. Jag har nyss redovisat

mina ställningstaganden till miljöskadefondutredningens förslag. Enligt

min mening bör förslaget avseende utsläppsrelaterade avgifter inte ligga till

grund för att införa en miljöskadefond. Av intresse i detta sammanhang är

dock utredningens redovisning av de förutsättningar som måste finnas för

att ett system med utsläppsavgifter skall kunna fungera.

298

Utredningen framhåller att de utsläpp som avgiftsbeläggs måste vara Prop. 1987/88:85 mätbara eller gå att uppskatta med godtagbar noggrannhet utifrån andra mätbara flöden. Kontrollprogram för de avgiftsskyldiga verksamheterna måste finnas. Helst bör villkor för de avgiftsbelagda utsläppen vara angiv­na. För egen del vill jag understryka att en väl fungerande tillsyn från miljömyndigheternas sida är av den största betydelse för tilltron till ett avgiftssystem, pä samma sätt som gäller för ett administrativt system.

Utredningen har föreslagit ett avgiftssystem som omfattar utsläpp i vatten av fosfor, organiskt syreförbrukande material och metaller samt utsläpp till luft av svavel och svaveldioxid. Utredningen har genom en särskild arbetsgrupp bedömt bl, a. de mätmetoder som finns, 1 gruppen ingick företrädare för naturvårdsverket. Kommunförbundet och Industri­förbundet, Enligt gruppen finns det inte några mättekniska hinder att införa utsläppsavgifter pä dessa föroreningar.

När det gäller andra föroreningar torde det enligt vad jag har erfarit behövas ett visst utvecklingsarbete avseende bl, a, mätmetoderna. Det gäller t, ex, mätning av klorerade organiska ämnen.

Från mättekniska utgångspunkter finns det således möjligheter att införa vissa utsläppsavgifter inom de närmaste åren. Ett avgiftsuttag kan baseras antingen pä de villkor som föreskrivs vid tillståndsprövningen enligt ML eller pä de årsrapporter som företagen enligt mitt tidigare redovisade förslag skall lämna.

Mätningar av föroreningsutsläpp är alltså en central del av tillsynen och kontrollen av den miljöfarliga verksamheten. Genom den utökade egen­kontrollen och den förstärkta myndighetsorganisationen torde det finnas goda organisatoriska förutsättningar för att ett avgiftssystem skall fungera. Enligt min mening bör kontrollprogrammen i regel inte behöva tillföras några ytteriigare mätningar inför en avgiftsbeläggning av utsläpp.

Introduktionen av utsläppsavgifler m. m.

Utsläppsavgifter bör kunna införas successivt. På så sätt kan tillsynen och företagens egenkontroll samt uppbördssystemet successivt anpassas till de nya uppgifterna, avseende bl, a, mätning, kontroll och uppbörd. Det finns ocksä allvarliga föroreningar där det är angeläget att inom en snar framtid förstärka samhällets styrmedel. Vissa frågor behöver dock klarläggas ytter­ligare, innan utsläppsavgifterna kan införas.

Vid remissbehandlingen av miljöskadefondutredningens betänkande hävdade några remissinstanser att ett system med utsläppsavgifter inte bör införas utan att förhällandet till nuvarande tillståndsprövning utretts.

Enligt koncessionsnämnden skulle man med de av miljöskadefondut­

redningen föreslagna utsläppsrelaterade avgifterna ta ett första steg mot ett

system av "styr- och sanktionsmedel" utan att närmare ha utrett konse­

kvenserna härav för nuvarande prövningsordning. Koncessionsnämnden

framhåller att ett avgiftssystem kommer att medföra en väsentlig belast­

ning för vissa tillståndsprövade företag, något som dessa företag inte hade

299

anledning att räkna med vid tillståndsprövningen. Industriförbundet kon- Prop. 1987/88:85 staterar att koncession och myndighetsutövning baseras på vad som är miljömässigt motiverat, tekniskt möjligt och ekonomiskt genomförbart. Detta innebär, enligt Industriförbundet, att ett system med förprövning sväriigen kan kombineras med avgifter på tillåtna utsläpp, eftersom hänsyn redan vid förprövningen har tagits till vad som är ekonomiskt rimligt att kräva av resp. företag. En avgift ovanpå detta skulle enligt Industriförbun­det innebära att man krävde det ekonomiskt orimliga av varje företag.

Ekonomiska styrmedel bör enligt min mening utnyttjas i ökad utsträck­ning i det framtida miljöskyddsarbetet. Det som är aktuellt inom de när­maste åren är att införa utsläppsavgifter på ett begränsat antal förorening­ar. Vidare kan det bli aktuellt att genom avgifter eller andra ekonomiska incitament påverka användningen av miljöfariiga produkter och ämnen. I ett något längre tidsperspektiv bör dock de ekonomiska styrmedlen ges en större roll i miljöpolitiken. I det perspektivet kan det av koncessionsnämn­den diskuterade förhållandet mellan den nuvarande miljöskyddsprövning­en och de ekonomiska styrmedlen ha stor betydelse.

Miljökostnadsutredningen avslutade sitt arbete för tio år sedan. Även om utredningens analyser och slutsatser i stort sett ännu är giltiga, har kunskaperna om miljöproblemen ökat. Även den ekonomiska teorin kring miljöfrågorna har utvecklats. Jag kan som ett exempel peka på teorin om s, k, bubblor, som av många anses vara ett effektivt styrmedel för att hantera lokala miljöproblem. Teorin bakom s. k. bubblor är i korthet att en högsta nivå för samtliga utsläpp inom en region fastställs. Därefter överiäts åt förorenarna att förhandla om hur utsläppen skall fördelas. Tanken är att minskningarna av utsläppen skall ske pä det mest kostnadseffektiva sättet. Dock finns många olösta praktiska problem förknippade med s, k. bubblor.

Mot denna bakgrund finns det anledning att göra en analys av de ekono­miska styrmedel som bör utnyttjas i miljöpolitiken i ett längre tidsperspek­tiv.

Jag avser därför att inom kort hemställa att regeringen bemyndigar mig att tillkalla en särskild utredning för att närmare analysera förutsättningarna för en ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Utred­ningen bör med hänsyn till de svåra avvägningar" som kan bli aktuella fä en pariamentarisk sammansättning.

Utredningen bör med förtur överväga och lämna förslag till ett avgifts-

och uppbördssystem för utsläpp av föroreningar som ger upphov till

stora miljöstörningar. Förslaget bör omfatta bl, a, utsläpp av klorerad

organisk substans frän skogsindustrin samt utsläpp av svavel vid oljeför­

bränning, I det senare fallet bör möjligheten att avgiftsbelägga bränslet

utredas. Utredningen bör dock ha möjlighet att föreslå avgifter för även

andra föroreningar. Utredningen bör bl, a, pröva möjligheterna att basera

avgiftsuttaget pä de villkor avseende högsta utsläpp som föreskrivs av

tillståndsmyndigheten enligt ML. Vidare bör utredningen precisera mätme­

toder, ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna och företagen

samt ge förslag om avgifternas storiek. Arbetet bör bedrivas med inriktning

pä att ett system för nämnda avgifter om möjligt skall kunna träda i kraft år

1989,

300

12 Upprättade lagförslag

Prop. 1987/88:85

I enlighet med vad jag har anfört i avsnitt 4,4, 4,7, 7, 8,5, 10.3, 10.4, 10.5, 10.6 och 10.11 har inom miljö- och energidepartementet upprättats förslag fill

1,

lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),

2,

lag om ändring i brottsbalken,

3.

lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),

4.

lag om ändring i lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle

Förslaget under 2 har upprättats i samråd med chefen för justitiedeparte­mentet och förslaget under 3 i samråd med chefen för socialdepartementet. Förslagen 13 har granskats av lagrådet. Förslag 4 är av sådan beskaf­fenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

301

13 Specialmotivering

Prop. 1987/88:85

13.1 Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)

5

§

I paragrafens första stycke har tagits in en bestämmelse om äterställnings­skyldighet. Andra stycket har ändrats redaktionellt. Enligt det remitterade förslaget skulle paragrafens andra stycke ändras.

Lagrådet har anfört följande,

"I paragrafens andra stycke i del remitterade förslaget har tagits in en bestämmelse om att den skyldighet att avhjälpa olägenheter som kan föreligga enligt första stycket kvarstår till dess behövliga åtgärder har vidtagits eller befrielse från dem har medgivits. Syftet med bestämmelsen är enligt remissprotokollet att klargöra att skyldigheten att vidta s, k, återställningsätgärder inte upphör i och med att den miljöfariiga verksam­heten upphör. Enligt lagrådets mening kommer denna tanke inte fram på ett tillräckligt tydligt sätt i den föreslagna lagtexten. Mot den nya bestäm­melsen kan också anmärkas att miljöskyddslagen inte i övrigt talar om möjligheten att medge befrielse frän en skyldighet att vidta åtgärder. Även bestämmelsens placering i andra stycket reser invändningar.

Lagrådet föreslär att andra stycket lämnas oförändrat och att paragra­fens första stycke i stället förses med en ny andra mening av följande innehåll: "Skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten har upphört,"

Som har anmärkts i remissprotokollet gäller paragrafens bestämmelser - däribland skyldigheten att vidta återställningsätgärder - alla som utövar en miljöfarlig verksamhet, vare sig verksamheten är tillståndspliktig eller ej, För det fall att behövliga åtgärder inte vidtas blir emellertid skilda regler att tillämpa, beroende på verksamhetens art. Är det fråga om en till­ståndsprövad verksamhet, torde nya villkor om återställningsåtgärder kun­na meddelas med stöd av 24 § första stycket i det remitterade förslaget. Har verksamheten upphört, torde beslut om åtgärder kunna meddelas med stöd av den angivna paragrafens andra stycke.

När det gäller icke fillståndsprövade verksamheter finns det möjlighet att meddela förelägganden enligt 40 eller 41 §, Paragrafernas ordalydelse medför att föreläggande kan meddelas, oavsett om den miljöfarliga verk­samheten fortfarande pågår eller ej.

Pågår den verksamhet som medför behov av återställningsätgärder, skall förelägganden och andra beslut självfallet riktas mot den som driver verk­samheten. Och har verksamheten upphört eller övertagits av någon annan, bör i princip den som bedrev verksamheten när olägenheterna uppkom träffas av myndigheternas åtgärder. Som framhålls i remissprotokollet hindrar de nyss berörda paragraferna inte en sådan ordning. Praktiska problem kan emellertid uppstå när en myndighet vill vända sig mot den som tidigare har bedrivit en miljöfarlig verksamhet. Svårigheter kan upp­komma inte bara när verksamheten har övertagits av någon annan utan också när verksamheten har upphört och den fastighet där den bedrevs har bytt ägare. Lagrådet saknar underlag för en närmare diskussion av hur myndigheterna bör handla i dessa fall. Det är emellertid önskvärt att hithörande spörsmål, bl, a, frågan om till vem ett föreläggande bör rikta sig i olika situationer, blir föremål för ytterligare överväganden,"

Lagtexten har utformats i enlighet med lagrådets förslag. Jag kan även i

övrigt i allt väsentligt instämma i vad lagrådet har anfört. När det gäller de

eventuella praktiska problem som lagrådet har pekat på är det enligt min

302

mening i det flesta fall naturiigt för den som äger en fastighet där återställ- Prop. 1987/88:85 ningsätgärder behövs att ställa fastigheten till förfogande för sådana åtgär­der även om någon annan har utövat den miljöfarliga verksamheten i fråga. Mot denna bakgrund anser jag att det finns skäl att avvakta vunna erfaren­heter innan den av lagrådet uppmärksammade frågan görs till föremål för utredning.

Jag instämmer alltså i lagrådets ståndpunkt att det inte behövs någon särskild bestämmelse om befrielse frän återställningsskyldighet. Detta hindrar dock inte att en sådan fråga kan aktualiseras i olika situationer då återställningsskyldighet övervägs, t. ex, vid omprövning av villkor eller när ett föreläggande av tillsynsmyndighet är aktuellt enligt 40 §,

8a§

Paragrafens första stycke har ändrats, I stycket bemyndigas regeringen att förklara visst område som miljöskyddsområde. Genom ändringen kan även luftförorenade och bullerutsatta områden omfattas av förordnande enligt paragrafen.

Vad som menas med miljöfarlig verksamhet framgår av 1 § tredje styc­ket ML, Det kan vara karaktären eller omfattningen av föroreningen eller störningen som gör det påkallat att förklara området som miljöskyddsom­råde. Utöver själva området kan också dess närmaste omgivningar omfat­tas för att förhindra att föroreningar kommer ut strax utanför området och för att åtgärder skall kunna vidtas om föroreningar kommit ut från områ­det. I fråga om vattenområden är ingen ändring avsedd i förhällande till vad som tidigare gällt.

Ändringen av denna paragraf föreslås träda i kraft tidigare än övriga ändringar, nämligen den I januari 1989,

12        

§

Paragrafen har ändrats på så sätt att andra punkten har utgått, 1 övrigt har den ändringen gjorts att en ledamot inte är jävig pä den grunden att han i vattenmål har tagit befattning med ärende som rör samma miljöfarliga verksamhet som är under prövning hos koncessionsnämnden, I 13 kap, vattenlagen (1983:291) anges vad som är vattenmål. Med vattenmål i förevarande paragraf avses även vad som räknats dit enligt äldre vatten­lagen,

13        

§

I första stycket punkt 3 slås fast att sökanden i sin ansökan skall ange förslag till, förutom de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenhet, hur kontrollen bör ske. Härigenom framgår också att tillståndsmyndigheten har att vid utform­ningen av villkor beakta frågan om kontroll av verksamheten. Liksom tidigare är det tillsynsmyndigheten som vid behov har att förelägga om kontrollprogram.

15 §

Genom ändringen i paragrafen föreskrivs att särskild omröstning i konces­sionsnämnden också skall ske rörande fråga om underställning till rege­ringen av ett till nämnden överklagat ärende,

303

20 §

Prop. 1987/88:85

I och med införandet av ett nytt andra stycke kodifieras den praxis som alltsedan lagens tillkomst har tillämpats av tillståndsmyndigheterna i sam­band med tiUståndsgivningen. Benriyndigandet ger koncessionsnämnden rätt att överlåta åt en tillsynsmyndighet att fastställa villkor för verksamhe­ten. En förutsättning är dock att de frågor som avgörs efter en sådan delegering inte har någon självständig betydelse för tillåtligheten av företa­get. Det skall alltså vara frågor om villkor av mindre betydelse. Som exempel på sådana villkor kan nämnas fräga om närmare teknisk utform­ning av en reningsutrustning eller fräga om åtgärder rörande enstaka av­fallstyper som har mindre betydelse från miljöskyddssynpunkt, I och med stadgandet fär de villkor som bestäms i denna ordning samma rättsverkan som övriga villkor i tillständsbeslutet. De ger således fillståndshavaren den tryggheten i hans näringsutövning att han inte behöver tåla ytterligare inskränkningar eller åläggas att vidta försiktighetsmått utöver vad som anges i villkoren, om inte förutsättningarna för omprövning i enlighet med lagen är uppfyllda. Det innebär också att villkoren, om de överträds, kan föranleda straffansvar.

23        

§

I paragrafens/ör5ro stycke anges de fall dä verksamhet som har tillständs-prövats kan förbjudas.

Punkten 1 anger att tillstånd får dras in om sökanden har vilselett fillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter. Med oriktiga uppgifter avses även ofullständiga uppgifter och uppgifter som har uteläm­nats.

Punkten 2 motsvarar tidigare stadgande i denna paragraf, dock att frågan om ändring av villkor i stället för indragning av fillstånd nu regleras genom punkten 3 i 24 §.

Punkten 3 är avsedd att kunna tillämpas om det genom verksamheten uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte kunde förut­ses när verksamheten tilläts. Som framgår av 24 § punkt 4 skall det emel­lertid i första hand ske en omprövnitiig av villkoren.

I andra stycket anges att koncessionsnämnden får återkalla tillståndet helt eller delvis om verksamheten har förbjudits. Om tillståndet har åter­kallats får inte den därmed avsedda verksamheten starta på nytt utan att ny ansökan enligt 13 § har ingivits och verksamheten underkastats ny pröv­ning.

Befogenheten för koncessionsnämnden att meddela förbud och återkal­lelse av tillstånd omfattar liksom nuvarande förverkande - möjlighet även verksamhet till vilken tillstånd lämnats av regeringen och verksamheter som avses i 2 § andra stycket.

24        

§

I paragrafen anges de fall då villkor för gällande fillstånd vid en ompröv­ning får ändras eller upphävas och dä nya villkor får bestämmas. Bestäm­melsen täcker dels det fallet att viss lid förflufit sedan fillståndet gavs, dels ett antal uppräknade situafioner då ändring får ske redan dessförinnan när särskilda förutsättningar är uppfyllda,

I de senare fallen bör omprövningen naturligtvis riktas in på sädana

villkor som i första hand har att göra med den förutsättning som grundar

rätten att företa omprövning. En ändring av ett villkor kan emellertid få till

konsekvens att ocksä andra ändringar mäste göras.

304

Första punkten stämmer överens med vad som nu gäller enligt huvudte-     Prop. 1987/88:85 geln i paragi-afens första stycke.

Andra punkten motsvarar de fall där enligt 23 § första stycket punkt 1 tillstånd fär dras in men åtgärden framstår som alltför ingripande.

Enligt tredje punkten fär villkor alltid ändras om det ej iakttagits i verksamheten och åsidosättandet är av ej endast ringa betydelse. Kravet är sålunda lägre än enligt 23 § första stycket punkt 2,

Punkten 4 har med viss ändring förts över frän den tidigare 25 §, För ändring av villkoren enligt denna punkt krävs inte längre att olägenheten är betydande. Även en mindre allvarlig olägenhet har ansetts böra förebyggas eller minskas om detta är möjligt. Vid svårare olägenheter, som det inte går att bemästra genom villkorsändring, uppkommer frågor om förbud och indragning av tillstånd enligt föregående paragrafs tredje punkt.

Punkterna 5 och 6 motsvarar vad som nu gäller enligt det andra stycket. Någon saklig ändring är inte avsedd.

Punkten 7 är avsedd att kunna tillämpas när ny teknik kan användas för kontrollen av verksamheten, antingen så att en effektivare kontroll kan erhållas genom att en annan parameter mäts än förut eller genom att annan mätutrustning används, varigenom man kan upptäcka nya störningskällor som bör åtgärdas. I fräga om innebörden av att tekniken skall vara ny gäller detsamma som vid tillämpning av punkten 5. Frågan vad som menas med ny teknik har ocksä behandlats i prop, 1980/81:92 s, 74.

Andra stycket avser andra beslut än villkorsändringar och ger möjlighet att i de fall en verksamhet har upphört meddela de förelägganden som behövs, t. ex. i fråga om återställningsätgärder. Motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 25 §.

25       §

Paragrafen motsvarar tredje stycket i nuvarande 24 §.

26       §

Genom ändringen i paragrafen har länsstyrelsen fått befogenhet att själv­mant ta upp frågor om förbud och indragning av tillstånd eller ändring av villkor enligt 2325 §§ i fråga om verksamheter som skall tillständsprövas av länsstyrelsen (jfr, 6 § MF), Dessa verksamheter står under länsstyrel­sens fortlöpande tillsyn, I normalfallet torde det vara iakttagelser i sam­band med denna tillsyn som ger anledning att ta upp frågan. Skulle na­turvårdsverket vid sin allmänna tillsyn uppmärksamma en sådan fråga som avses i paragrafen, kan verket naturligtvis göra en framställning om om prövning hos länsstyrelsen, I fräga om verksamheter som skall tillstånds-prövas av koncessionsnämnden är det som förut naturvårdsverket som får göra framställningen hos nämnden. Skälen för ändringen av paragrafen framgår av den allmänna motiveringen avsnitt 10.5,

28 §

Ändringarna i paragrafen är väsentligen en följd av de redaktionella och

sakliga ändringarna i 23-25 §§, Regeln i paragrafen har förut omfattat alla

villkorsändringar utom sådana som föranletts av betydande avvikelser från

vad som angetts i ett tillståndsbeslut. Sådana villkorsändringar regleras nu

i huvudsak genom 24 § första stycket 3. Denna punkt har därför undanta­

gits vid hänvisningen till 24 §, liksom 24 § första stycket 2, som förutsätter

att tillståndet vilar på oriktiga eller ofullständiga uppgifter frän sökanden,

305

20   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

29 a §

Prop. 1987/88:85

Första stycket har ändrats redaktionellt.

Ändringarna i andra styckei innebär att om något villkor för miljöfarlig verksamhet får ändras emedan det varit gällande i tio år, sä fär ocksä därmed sammanhängande ändringar samtidigt göras i sädana andra villkor som förut ändrats, upphävts eller tillkommit inom tioårsfristen med stöd av 24 § 2-7 eller 27 §, oavsett hur längs de varit gällande,

1 övrigt är ändringarna i paragrafen föranledda av omredigeringen av 23-25 §§ och utan självständig betydelse,

38 §

I första stycket anges att statens naturvärdsverk, länsstyrelserna samt miljö- och hälsoskyddsnämnderna är tillsynsmyndigheter enligt ML, Till­synsmyndigheterna utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet. Vad som menas med sådan verksamhet anges i I § tredje stycket ML.

Andra stycket motsvarar vad sorn tidigare gällt med det tillägget att i naturvärdsverkets uppgifter också ingår att samordna den kommunala tillsynen. Omnämnandet av de uppgifter som ankommer på länsstyrelsen har flyttats från detta stycke till tredje stycket.

Tredje stycket reglerar länsstyrelsernas och miljö- och hälsoskyddsmyn­digheternas uppgifter. Länsstyrelsen har tillsynsansvaret för sädana verk­samheter som är tillständspliktiga. Miljö- och hälsoskyddsnämnden ansva­rar för tillsynen av anmälningspliktig och övrig icke-tillståndspliktig miljö­farlig verksamhet. Uppkommer fråga om kontrollprogram för sådan verk­samhet är det således miljö- och hälsoskyddsnämnden som förelägger om programmet. När det gäller miljöfariig verksamhet som utövas av försvars­makten framgår av förevarande stadgande samt undantagsregeln i 44 a § andra stycket att miljö- och hälsoskyddsmyndigheten inte har rätt att i något fall sköta tillsynen,

38 a §

Paragrafen är ny. Den behandlar företagens egenkontroll. Se härom i den allmänna motiveringen, avsnitt 10.2,

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utfärda bestämmelser om kontrollprogrammets innehåll, I första hand avses den del av kontrollprogrammet som rör mätverksamheten i fråga om emissioner etc. Syftet är att fä till stånd en kvalitetssäkring och en metod­mässig samordning av mätverksamheten. Med stöd av bestämmelsen kan meddelas föreskrifter om kontrollprogram för miljöfarlig verksamhet. Där­vid kan föreskrivas att sådana mätningar skall genomföras som gör det möjligt att kontrollera villkor och bedöma utsläpp och andra belastningar på miljön,

38 b §

Paragrafen är ny.

Den som bedriver verksamhet för vilken tillstånd lämnats skall varje är avge en miljörapport. Om tillstånd inte krävs men innehavaren likväl frivilligt sökt tillstånd omfattas han sålunda av skyldigheten att avge en miljörapport.

Miljörapporten skall ge en samlad bild av företagets arbete med att

uppfylla och kontrollera att villkoren i tillståndsbesluten efterlevs. Se

vidare den allmänna motiveringen, avsnitt 10,2,

306

Enligt tredje stycket kan föreläggande med vite meddelas om skyldighe-     Prop. 1987/88:85 ten att avge miljörapport inte fullgörs.

40 

§

Lydelsen av första stycket har ändrats därigenom att dess andra mening har utgått. Härigenom finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att göra mera resoluta ingripanden när det kan anges befogat. Ändringen har ytter­ligare motiverats i den allmänna motiveringen, avsnitt 10.2. Vidare har en ändring gjorts i första stycket så att det klart framgår att rätten att meddela föreläggande avser alla föreskrifter som tillkommit med stöd av lagen.

43        

§

Paragrafens andra stycke om undersökningsskyldighet har kompletterats. Enligt lagändringen fär tillsynsmyndigheten förelägga såväl den Som ut­övar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig som den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från en verksamhet att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkning­ar. En förutsättning för tillämpning av den nya bestämmelsen är dock att skyldigheten att avhjälpa olägenhet är klariagd, när ett föreläggande med­delas,

44      a §

Paragrafen har jämkats med hänsyn till att miljö- och hälsoskyddsnämnden nämnts bland tillsynsmyndigheterna i 38 § och undantaget för verksamhet av försvarsmakten ocksä nämnts där.

Enligt andra stycket skall länsstyrelsen, om den inte följer kommunens framställning om överlåtelse av tillsyn, överlämna frågan till regeringens avgörande, om kommunen begär det. Länsstyrelsen skall därvid till rege­ringen avge ett eget yttrande med skälen för länsstyrelsens ställningstagan­de. Överlämnande till regeringen skall ske även om länsstyrelsen gått emot kommunen endast till en del,

45      §

I paragrafen har första stycket 3 ändrats. Ändringen innebär att överträdel­ser av föreskrifter som har meddelats med stöd av de nya 38 a och 38 b §§ är straffsanktionerade.

Första stycket har vidare ändrats genom att en särskild regel om val av påföljd har införts. Har domstolen funnit utrett att den som skall dömas för uppsåtligt brott därigenom åsidosatt förpliktelse av väsentlig betydelse frän miljöskyddssynpunkt, får straffet inte bestämmas till böter.

Som exempel pä fall då den nya påföljdsregeln skall tillämpas kan nämnas att en sä allvariig villkorsöverträdelse har ägt rum att förbud och äterkallelse enligt 23 § bör komma i fråga. Regeln tar också sikte pä gärningar som har pågått under en längre tid eller om förhållandena i omgivningen har särskilt värde frän natur- eller miljösynpunkt, därmed inbegripet landskapsbild och kulturminnesvård. Har miljöskyddsmyndig­heterna i sitt arbete bestämt villkor eller andra åligganden från en sådan utgångspunkt, är dessa förpliktelser i allmänhet av väsentlig betydelse från miljöskyddssynpunkt.

Vid bestämmande av påföljd enligt den nya bestämmelsen gör sig all­

mänpreventiva hänsyn starkt gällande. Detta utesluter emellertid inte att

individualpreventiva skäl kan beaktas när omständigheterna i det enskilda

307

fallet starkt talar mot ett frihetsberövande.

48 §

Prop. 1987/88:85

Paragrafen reglerar instansordningen i miljöskyddsärenden. Första stycket första punkten motsvarar vad som tidigare gällt. Någon saklig ändring är inte avsedd. Andra punkten innebär att instansordningen ändras så att flertalet beslut som har meddelats av länsstyrelsen, inklusive beslut enligt 51 §, som inte överklagas hos kammartätten, och samtliga beslut av sta­tens naturvärdsverk får överklagas hos koncessionsnämnden i stället för hos regeringen. Tredje punkten reglerar möjligheten att överklaga konces­sionsnämndens beslut. Har koncessionsnämnden som första instans fattat beslut får beslutet överklagas hos regeringen. Instansordningen överens­stämmer här således med vad som tidigare gällt.

Har koncessionsnämnden fattat beslut i en överklagad fräga, fär beslutet enligt andra stycket inte överklagas. Detsamma gäller beträffande fräga som i ett överklagat ärende uppkommit först hos koncessionsnämnden. Ett exempel kan vara fräga om avvisning på grund av att klaganden inte har rätt att klaga,

I tredje stycket har angivits att beslut enligt 8 a § skall överklagas till regeringen. Skälen för detta framgåi av den allmänna motiveringen avsnitt 10,6,

Fjärde och femte styckena mots\'arar de tidigare andra och tredje me­ningarna i 48 §, Någon saklig ändring mot tidigare är inte avsedd utan ändringarna är enbart redaktionella.

48 a §

Paragrafen är ny. Den motsvarar de tidigare andra och tredje styckena i 48 §, Någon saklig ändring är inte avsedd utan ändringarna är enbart redaktionella,

48 b §

Paragrafen är ny.

Första stycket innehåller vissa bestämmelser om koncessionsnämndens handläggning. En del överklagade ärenden kommer att vara av den arten att koncessionsnämndens prövning kan ske redan mot bakgrund av den befintliga utredningen, I andra fall däremot mäste nämnden pä grund av sitt utredningsansvar på olika sätt se till att utredningen kompletteras, I koncessionsnämndens skyldighet att sörja för utredningen kan som jag anfört i den allmänna motiveringen ingå att kungöra att ett överklagande kommit in frän sökanden,

1 andra styckei har angivits de stadganden i ML om koncessionsnämn­dens handläggning som är tillämpliga även vid prövningen av ett överkla­gat ärende. Vid prövning av ett överklagat ärende skall nämnden bestå av ordförande och tre andra ledamöter. Vid förberedande åtgärd i ett överkla­gat ärende och vid prövning av frågor om avvisning och avskrivning av ett sådant ärende kan nämnden emellertid bestå av ordföranden ensam. Möj­ligheten att ensam avvisa bör dock utnyttjas med en viss försiktighet. Om frågan om avvisning inte är av enkel beskaffenhet, bör den inte prövas av ordföranden ensam.

Även 14 § tredje-femte styckena skall tillämpas i överklagade ärenden.

Nämndens utredningsansvar i överklagade ärenden innebär sålunda att

möjlighet finns att lämna uppdrag åt en sakkunnig att verkställa särskild

utredning, I den män koncessionsnämnden anser att utredningsansvaret

kräver att nämnden håller sammanträde eller besiktning skall kallelse utgå

till klaganden och de sakägare som har yttrat sig i ärendet. Dessa är att

308

anse som parter i ärendet. Kallelse skall ocksä utgå till de kommunala och     Prop. 1987/88:85 ' statliga myndigheter som har ett väsentligt intresse att bevaka i frågan.

I paragrafens tredje stycke har tagits in en bestämmelse om att konces­sionsnämnden skall överlämna ärendet till regeringens prövning, om om­ständigheterna är sådana som anges i 6 § andra stycket. Enligt det lagrum­met kan en verksamhet tillåtas, om närmare angivna synnerliga skäl för tillstånd föreligger, trots att verksamheten är av den arten att mycket stora olägenheter kan befaras. Koncessionsnämnden får ocksä underställa ett överklagat ärende regeringens prövning om avgörandet kan bedömas vara av särskild vikt. Utgångspunkten för denna bedömning bör i enlighet med vad som angivits i prop, (1983/84:120) om regeringens befattning med besvärsärenden vara om bedömningen av ärendet verkligen kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Som ett exempel har i proposition­en nämnts ett nytt förvaltningsområde där miljöskyddskrav ställs mot vittgående arbetsmarknadspolitska effekter. I den allmänna motiveringen, avsnitt 10.6, har givits ytterligare exempel som kan påkalla att ärendet överlämnas till regeringen, men det kan naturligtvis uppkomma även andra frågor som lämpligen bör prövas av regeringen.

Som ocksä har angetts i avsnitt 10,6 skall koncessionsnämnden överläm­na ett överklagat ärende till regeringen om naturvårdsverket begär det,

52 §

Paragrafen har ändrats redaktionellt.

58 §

Ändringerl   är   föranledd   av   en   ändring   i   förvaltningsprocesslagen (1971:291), se SFS 1987:748.1 övrigt är ingen saklig ändring avsedd.

Miljöskadeförsäkring

Under denna nya rubrik har införts fyra nya paragrafer, 65-68 §§.

65 §

Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om miljöskadeför-, säkring. Som framgår av avsnitt 7.2 i den allmänna motiveringen har ett antal försäkringsbolag gått samman i ett försäkringskonsortium och detta har till regeringen gett in ett åtagande att betala ut försäkringsersättning frän en miljöskadeförsäkring. Det ankommer på regeringen att godkänna villkoren i denna försäkring. Godkännandet kan göras tidsbegränsat. Dä blir villkoren föremål för förnyade överväganden och förhandlingar med försäkringskonsortiet med jämna mellanrum,

Alla som bedriver tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksam­het skall, om inte undantag har föreskrivits med stöd av 69 §, bidra till miljöskadeförsäkringen. Bidragsbeloppen beräknas på försäkringsmässiga grunder av konsortiet för miljöskadeförsäkring men skall godkännas av regeringen.

Lagrådet har anfört följande.

"Enligt lagrådets mening bör syftet med den föreslagna miljöskadeför­

säkringen anges i denna paragraf, som inleder avsnittet om försäkringssys­

temet. Lagrådet ifrågasätter vidare om inte lagen bör öppna möjlighet för

309

regeringen att delegera uppgiften att godkänna försäkringsvillkor och ta-     Prop. 1987/88:85

heller. Paragrafen skulle i så fall få följande lydelse: "För ersättning i vissa

fall till den som har lidit skada enligt miljöskadelagen (1986:225) skall det

finnas en försäkring (miljöskadeförsäkring) med villkor som har godkänts

av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den som

utövar verksamhet som enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har

meddelats med stöd av lagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till

försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen skall

betalas i förskott för kalenderår."

Lagtexten har utformats i enlighet med lagrådets förslag.

För den som påbörjar en verksamhet under ett kalenderår innebär be­stämmelserna att betalning skall ske när verksamheten sätts i gång. För den som avslutar sin verksamhet under ett kalenderår inträder en motsva­rande rätt till återbäring.

Det kan nämnas att liknande försäkringslösningar finns på andra områ­den, t. ex, läkemedelsförsäkringen och patientförsäkringen. I tillämpliga delar överensstämmer villkoren i den föreslagna miljöskadeförsäkringen i allt väsentligt med villkoren i dessa andra försäkringar.

66        §

I paragrafen anges dels de principiella förutsättningar, under vilka ersätt­ning utgär fill skadelidande, dels de skador, som omfattas av ersättnings­reglerna. Bestämmelsen är utformad som ett minimikrav pä miljöskadeför­säkringen. Detta innebär bl. a, att fiirsäkringen kan göras generösare mot de skadelidande. En sådan avvikelse till de skadelidandes förmån har gjorts i de villkor för ersättning vid personskada som finns intagna i avsnitt 7,2, Den närmare utformningen av försäkringen anges i försäkringsvill­koren.

En grundförutsättning för att någon skall vara berättigad till ersättning är att han har drabbats av en skada som omfattas av miljöskadelagen.

Med formuleringen i punkt 1 att den skadelidande "inte kan fä skade­ståndet betalt" menas det fallet att den skadeståndsansvarige saknar eko­nomiska resurser att betala. Däremot är regeln inte tillämplig om den ansvarige av tredska vägrar att betala.

Om den skadeständsansvarige är okänd och det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan finns det också rätt tiU ersättning enligt punkt 2, För att ersättning skall utgå då den som har orsakat skadan inte kan identifieras gäller i princip detsamma som när den som orsakat skadan är känd, nämligen att miljöskadelagens förutsättningar skall vara uppfyllda. När man inte vet vem som orsakat skadan kan miljöskadelagen inte tilläm­pas fullt ut, men förutsättningarna för rätt fill skadestånd skall vara upp-fyUda i tillämpliga delar.

67        §

På lagrådets inrådan har paragrafen getts en annan utformning än i det remitterade förslaget.

Lagrådet har anfört,

"I paragrafen föreslås en ordning som innebär att den som inte betalar

bidrag till miljöskadeförsäkringen förlorar rätten att utöva den miljöfarliga

verksamhet till vilken han har tillstånd. Fortsätter han ändå att utöva

verksamheten riskerar han böter eller fängelse. Bestämmelsen innehåller

inte något om att den som betalar senare återvinner rätten att utöva

310

verksamheten.

Som sanktion för underiåtenhet att betala bidrag till miljöskadeförsäk-     Prop. 1987/88:85 ringen förefaller förslaget onödigt drastiskt samtidigt som påföljden torde bli föga effektiv.

Vill man säkerställa att bidrag till miljöskadeförsäkringen betalas med rätt belopp och i rätt tid, torde den effektivaste metoden vara att tillsyns­myndigheten, sedan den genom underräuelse från försäkringsgivaren eller pä annat sätt fått veta att bidrag inte betalats, får möjlighet att vid vite förelägga den försumlige att fullgöra sin betalningsskyldighet. Paragrafen föreslås därför fä följande lydelse:

"Om bidrag fill miljöskadeförsäkringen inte har betalats inom 30 dagar efter anmaning, skall försäkringsgivaren göra anmälan till tillsynsmyndig­heten om betalningsförsummelsen. Tillsynsmyndigheten får förelägga den betalningsskyldige vid vite att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläg­gande får inte överklagas."

Godtas lagrådets förslag krävs en följdändring i 45 § första stycket 3 i det remitterade förslaget."

Jag instämmer i vad lagrådet har anfört.

68        §

Enligt paragrafen fär regeringen meddela föreskrifter om undantag aft lämna bidrag till miljöskadeförsäkringen. Undantagsmöjligheten är främst avsedd för vissa anmälningspliktiga verksamheter.

Avgifter för myndighets verksamhet

69        §

Under denna rubrik och i förevarande paragraf har tagits in ett avgiftsbe­myndigande som innebär att avgifter i fråga om tillstånd, anmälan och tillsyn bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm­mer eller av kommun. Bemyndigandet i lagen ersätter det allmänna be­myndigandet att ta ut avgifter för prövning och fillsyn som riksdagen tidigare har beslutat (prop. 1983/84:40 bil. 7, JoU 15, rskr, 93). Bemyndi­gandet beträffande kommunerna har sin motsvarighet i 22 § hälsoskydds­lagen (1982:1080).

Ikraftträdande m. m.

Den nya lagstiftningen föresläs träda i kraft den Ijuli 1989. Ändringen i 8 a § träder dock i kraft den Ijanuari 1989.

Särskilda övergångsbestämmelser har intagits i fråga om överklagande av redan meddelade beslut och i fråga om tidpunkten för betalningen av det första bidraget fill miljöskadeförsäkringen.

13.2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

13 kap.

9§

I paragrafen har den ändringen gjorts att oaktsamheten för straffbar gär­ning med anknytning till 7, 8 och 8 a § inte behöver vara grov.

311

13.3 Förslaget till lag om ändring i hälsoskyddslagen

Prop. 1987/88:85

(1982:1080)

7a§

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om värmepumpar. Den är utformad på liknande sätt som 7 §,

första stycket slås fast att det grundläggande syftet med bestämmelser­na är att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet,

I andra stycket ges på liknande sätt som i 7 § andra stycket närmare bestämmelser om anmälnings- eller lillståndspUkt för fall av användning av en fastighet som typiskt sett medför risk för sanitär olägenhet, nämligen inrättande av värmepumpsanläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten. Anmälan skall alltid ske till miljö- och hälso­skyddsnämnden om en anläggning av någon av de angivna typerna inrät­tas. Kommunen har rätt att föreskriva tillständsplikt, om det behövs för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet. I vissa fall räcker det således inte med anmälningsplikten. I en kommun eller inom delar av kommunen kan förhållandena vara sådana att det av sanitära skäl är olämpligt att inrätta en värmepumpsanläggning av berört slag. Kommunen bör då ha rätt att hindra att anläggningen inrättas. Detta kan exempelvis bero på att mark-och terrängförhällandena är olämpliga från sanitär synpunkt för en sådan anläggning. Ett annat skäl kan vara att det i närheten av den tillämnade anläggningen finns dricksvattentäkter som riskerar att förorenas. Bl, a, i fall av nu angivet slag bör det kunna föreskrivas tillståndsplikt,

I tredje stycket anges att anmälnings- och tillståndsplikten inte gäller om anläggningen är anmälnings- eller tillståndspliktig enligt ML eller vatten­lagen.

Föreskriften i fiärde stycket om gilfighetsfiden för ett tillstånd har 7 § Qärde stycket som förebild.

23 

§

Paragrafen har ändrats så att också överträdelse av 7 a § andra stycket medför straffansvar på samma sätt som överträdelse av de övriga i para­grafen angivna bestämmelserna.

Övergångsbestämmelser

I punkt 2 föreskrivs att anmälningsskyldighet enligt den nya bestämmelsen även gäller en anläggning som inrättats eller påbörjats före ikraftträdandet. Härigenom blir även de befintliga anläggningarna anmälningsplikfiga. Det­ta är mycket viktigt efter som dessa under mycket läng tid torde utgöra det stora flertalet anläggningar. Rent allmänt torde många gamla anläggningar medföra risker frän hälsosynpunkt. De har fillkommit under tider då hälso-och miljökraven varit lägre än nu. Ålder och slitage kan ocksä förmodas föra med sig att dessa anläggningar medför större risker för människors hälsa än nya anläggningar. Miljö- och hälsoskyddsnämnden bör givetvis pä lämpligt sätt, exempelvis genom annonsering i dagspressen, informera berörda fastighetsägare om vikten av att alla befintliga anläggningar an­mäls.

De äldre anläggningarna omfattas däremot inte av en eventuell till­ständsplikt. Befogenheten i 7 a § andra stycket för kommunerna att före­skriva tillständsplikt gäller endast inrättande av värmepumpsanläggningar.

I punkt 3 föreskrivs att anmälningsskyldigheten avseende de befintliga

312

anläggningarna inte gäller om miljö- och hälsoskyddsnämnden redan fått Prop. 1987/88:85 kännedom om en anläggning genom en anmälan eller ansökan som skett enligt bestämmelser i hälsoskyddslagen eller ML eller med stöd av dessa lagar meddelade bestämmelser, Säsom jag tidigare anfört har vissa kom­muner med stöd av 11 § första stycket 5 hälsoskyddsförordningen infört anmälnings- eller tillständskyldighet för mindre värmepumpsanläggningar. Om en anmälan eller ansökan redan har skett enligt en sådan föreskrift behövs således ingen anmälan enligt den nya bestämmelsen.

313

14  Hemställan

Prop. 1987/88:85

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

dels att anta förslagen till

1,

lagom ändring i miljöskyddslagen (1969:387),

2,

lag om ändring i brottsbalken,

3,

lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),

4,

lag om ändring i lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, dels att bemyndiga regeringen att

5,

medge att nationalparkerna Ängsö, Blå Jungfrun och Gotska Sandön utvidgas till att omfatta även de till resp, nationalparksfastigheter hörande, omgivande vattenområdena (avsnitt 3,4,

1),

6,

medge att Sånfjällets nationalpark utvidgas med omgivande mark som är upptagen på naturvårdsfonden (avsnitt 3,4,2),

7,

medge det intrång i Stora Sjöfallets nationalpark som föranleds av en turistanläggning i Vietas (avsnitt 3,4,3),

dels att

8,

godkänna riktlinjerna för det fortsatta arbetet med att introducera alternativa drivmedel m, m, (avsnitt 4,6),

9,

godkänna Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet (avsnitt 6,3,2),

10,   godkänna att ett internationellt institut för att främja forskning och

utveckling av teknik för en miljöanpassad och varaktigt hållbar utveckling

inrättas (avsnitt 9.6).

Vidare hemställer jag att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört om

11,

en översyn av naturvårdsförvaltningen (avsnitt 3,5),

12,

en uppföljning m, m, av programmet mot luftföroreningar och försur­ning (avsnitt 4,3 och 4,5-4,1

1),

13,

en aktionsplan mot havsföroreningar - med begränsning av utsläpp av stabila organiska ämnen, närsalier, metaller och olja till den marina miljön, samt om forskning, mätverksamhet och uppföljning i anslutning härfill (avsnitt 5),

14,

en avvecklingsplan för användningen av klorfluorkarboner (CFC) och haloner som bryter ned ozonskiktet (avsnitt 6.4,3 och 6,5),

15,

behovet av återställning av skadad miljö i vissa fall (avsnitt 7,4,3),

16,

åtgärder mot radon i bostäder (avsnitt 8,3),

17,

betydelsen av det internationella miljösamarbetet (avsnitt 9,1 -9,5),

18,

miljöskyddets regelsystem, organisation och behovet av resurser för aft förstärka miljöskyddet (avsnitt 10,1, 10,3 och 10,7-10,12),

19,

en ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken (av­snitt 

II),

20,

miljöpolitikens inriktning och innehåll i övrigt.

314

15 Anslagsfrågor för budgetåret 1988/89

pp- 

1987/88:85

Fjortonde huvudtiteln

B Miljö

I årets budgetproposition (prop, 1987/88:100 bil, 16 s, 34 och 37) har regeringen föreslagit riksdagen att, i avvaktan pä särskild proposition i ärendet, för budgetåret 1988/89 beräkna

till Åtgärder mot försurningen ett reservationsanslag av 163000000 kr,

till Mark för naturvärd ett reservationsanslag av 40000000 kr,

till Vård av naturreservat m,m, ett reservationsanslag av 47 300000kr, och

till Värd av hotade arter m. m, ett reservationsanslag av 2000000 kr,

Jag anhåller att nu fä ta upp dessa och vissa andra anslagsfrågor,

B 5. Åtgärder mot luftföroreningar och försurning

1986/87 Utgift

127428 763'

Reservation

132698402'

1987/88 Anslag

163000000'

1988/89 Förslag

163000000

' Anslaget B 5, Åtgärder mot försurningen.

Huvuddelen av de anvisade medlen används för statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag.

Förutom kalkningsverksamhet finansieras frän anslaget bl, a, viss forsk­ning och övervakning, försöksverksamhet med kalkning av mark och grundvatten samt uppföljning och information.

Statens naturvårdsverk

Naturvårdsverket föreslår en uppräkning av anslaget med nära 24 % till 202 milj, kr, för budgetåret 1988/89, dvs, en ökning med 39 milj, kr.

Föredragandens överväganden

I enlighet med vad jag har anfört tidigare (avsnitt 4) föreslår jag att medel även fortsättningsvis skall sättas av för åtgärder mot luftföroreningar och försurning.

Inledningsvis vill jag redovisa bakgrunden till att en relativt stor reserva­tion finns på anslaget. Anledningen är att medel anslås och bidrag beviljas för kalkningsprojekt som sträcker sig över flera år. Medlen betalas sedan ut i den takt de förbrukas inom projekten. De medel som är reserverade på anslaget är således till allra största delen redan disponerade för olika pågående projekt.

Jag vill vidare hänvisa till de särskilda insatser som jag nyss har berört

för återställning och sanering av miljöskador. De särskilda medel för dessa

insatser som jag beräknar i det följande under anslagen B 20 Åtgärder mot

miljöskador och B 21 Åtgärder för att rena Dalälven omfattar även de

315

åtgärder för behandling av gruvavfall som naturvårdsverket föreslår för     Prop. 1987/88:85

nästa budgetår. Några medel för detta behöver därför inte tas upp pä detta

anslag.

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] kommer enligt vad jag har erfarit att föreslå regeringen att förelägga riksdagen en proposition om kulturmiljövård. Han avser att föreslå att lOmilj, kr, anslås under nästa budgetår till riksantikvarieämbetet för åtgärder mot luftföroreningarnas skadeverkning­ar pä kulturminnen och kulturföremål. Dessa medel ingår i naturvårdsver­kets budgetförslag i Aktionsplan '87. Jag föreslår att från anslaget Åtgärder mot luftföroreningar och försurning anvisas 5 av dessa lOmilj,kr, för åtgärder mot skador på kulturminnen och kulturföremål.

Jag är inte beredd att föreslå nägra statsbidrag till en utvidgad skogs­markskalkning.

Mot bakgrund av bl, a. mina förslag om en vidgad användning av ansla­get bör det benämnas Åtgärder mot luftföroreningar och försurning.

Den reservation som vid utgången av budgetåret 1987/88 kan finnas under anslaget Åtgärder mot försurningen bör föras över till förevarande anslag.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att till Åtgärder mot luftföroreningar och försurning för budget­året 1988/89 anvisa ett reservationsanslag av 163 000000kr,

B 7, Mark för naturvård

1986/87 Utgift

40104606

Reservation

453 666

1987/88 Anslag

40000000

1988/89 Förslag

40000000

Från anslaget betalas statens förvärv av värdefulla naturområden. De naturvårdsobjekt som förvärvas med utnyttjande av medel från anslaget liksom vissa andra naturvärdsobjekt i statens ägo redovisas på naturvårds­fonden. Naturvårdsfonden förvaltas av statens naturvårdsverk.

Frän anslaget betalas vidare ersiittningar enligt naturvärdslagen samt 86ochl22§§ byggnadslagen (1947:385) i lydelse infill den Ijanuari 1965, Från anslaget kan lämnas statsbidrag till kommuner eller kommunala stif­telser för skydd av mark för naturvårdsändamål. Dessutom får anslaget disponeras för utrednings-, förhandlings- och värderingskostnader i sam­band med säkerställande av mark för naturvärdsändamål.

Statens naturvårdsverk

Syftet med anslaget är att skydda representativa områden och unik svensk

natur som är av betydelse för artbevarandet, för den vetenskapliga na­

turvården och för friluftslivet. Detta sker genom dels förvärv som främst

inriktas på områden av vetenskapligt intresse, dels intrångsersättningar

316

och dels bidrag till kommuner eller kommunala stiftelser för skydd av     Prop. 1987/88:85 friluftsområden.

I avsikt att påskynda skyddet av urskogarna, bl, a, för att så vitt möjligt komma ifrån framtida prisstegringar, föreslår naturvårdsverket att anslaget höjs till 60 milj, kr.

Föredragandens överväganden

Som framgår av naturvårdsverkets anslagsframställning krävs omedelbara insatser för skydd och bevarande av markområden, bl, a, urskogsområden med högsta skyddsvärde. Jag anser det vara angeläget att områden som är av särskilt stor betydelse från naturvårdssynpunkt skyddas. Anslaget bör för nästa budgetår föras upp med oförändrade 40milj, kr. Jag har därvid i enlighet med vad jag har anfört i det föregående (avsnitt 3) beräknat medel för upprättande av skötselplaner i samband med bildande av naturteservat och naturvårdsområden.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslär riksdagen att

till Mark för naturvård för budgetåret 1988/89 anvisa ett reserva­fionsanslag av 40000000 kr,

B 8. Vård av naturreservat m. m.

1986/87 Utgift

36147136

Reservation

165004

1987/88 Anslag

47 300000

1988/89 Förslag

49192000

Anslaget används för att bekosta värd och förvaltning av naturvärdsob­jekt som har avsatts enligt naturvårdslagen och ännu inte avsatta objekt, vilka redovisas pä naturvärdsfonden. Vidare lämnas från anslaget bl. a. bidrag till vård av hagmarker med ädellövskog samt till andra land­skapsvårdande åtgärder inom odlingslandskapet. Anslaget får även använ­das för att bekosta upprättande av skötselplaner för ännu inte avsatta naturvärdsobjekt, för särskild tillsynspersonal i Norrbottens fjällvärld och för bemanning av vissa utsjöplatser.

Statens naturvårdsverk

Huvuddelen av anslaget används för värd av objekt som säkerställts ge­nom förvärv och ersättning.

Det samlade resursbehovet för budgetåret 1988/89 uppgår till 75,5 milj, kr,, vilket erfordras för att på ett tillfredsställande sätt klara värd och förvaltning av nationalparkerna och naturreservaten samt skötseln m, m, av det statliga ledsystemet i Ijällvärlden.

Naturvårdsverket yrkar för budgetåret 1988/89 en ökning av anslaget

med  12,7 milj, kr, till 60milj,kr, Ökningen avser bl,a, kostnader för

317

beslutade nytillkomna naturvärdsobjekt och fortsatt bemanning av utsjö-     Prop. 1987/88:85 platserna Gotska Sandön, Stora Karlsö, Nidingen och Svenska Högarna, för en viss utökning av fältpersonalen i Qällvärlden pä grund av en över­gäng från en- till tvämannapatruller samt för att något kompensera tidigare eftersläpningar i vården på grund av medelsbrist.

Föredragandens överväganden

Jag har i det föregående (avsnitt 3) redovisat vissa förslag för att effektivi­sera naturvärdsförvaltningen. Utgångspunkten för förslagen är bl, a, beho­vet att stärka och förbättra vården av skyddade naturvårdsobjekt genom att befintliga resurser utnyttjas på ett effektivare sätt. Ett visst tillskott för att kompensera kostnadshöjningar bör tillföras anslaget, I enlighet med vad jag nyss har anfört under B 7 Mark för naturvård bör medel för upprättande av skötselplaner i samband med bildande av naturreservat och naturvärdsområden i fortsättningen anvisas frän nämnda anslag.

Det är angeläget att de möjligheter som kan finnas till samarbete med länsarbetsnämnderna tas till vara när det gäller beredskapsarbeten pä naturvårdsområdet, I de fall vårdålgärderna omfattar objekt som också berör kulturminnesvärdens intressen bör dessa beaktas. Samråd bör i dessa frågor ske med riksantikvarieämbetet. Anslaget bör för nästa bud­getår föras upp med 49 192000 kr,

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att fill Vård av naturreservat m. m. för budgetåret 1988/89 anvisa ett reservationsanslag av 49 192000 kr,

B 9. Vård av hotade arter m.m.

1987/88 Anslag

2000000

1988/89 Förslag

2000000

Anslaget disponeras för kostnader i samband med särskilda insatser till skydd för utrotningshotade växt- och djurarter.

Statens naturvårdsverk

Under senare år har behovet av mähnriktade studier och åtgärder rörande de hotade och sällsynta arterna blivit alltmer framträdande. På flera håll i landet pågår ett antal artbevarande projekt på ideell basis. För att dessa skall bli effektiva bör en viss samordning ske såväl när det gäller organisa­tionen som finansieringen. Dagens teknik inom framför allt de areella näringarna åstadkommer mycket snabba förändringar av djurens och väx­ternas livsbetingelser. Antalet arter minskar kraftigt.

För vård av utrotningshotade djurarter behöver särskilda program för de

olika djurarterna upprättas. Detta ariDcte har redan påbörjats och verksam-

318

heten kan vara i full gång under nästa budgetår. Ett vikfigt led i arbetet     Prop. 1987/88:85 med bevarande av hotade arter är den artdatabank för flora och fauna som håller på att byggas upp och beräknas vara i full drift år 1989,

Föredragandens överväganden

I min föregående redogörelse (avsnitt 3) har jag ingående behandlat frågan om vården av hotade arter. Behovet av att säkerställa mångfalden i flora och fauna har vuxit sig allt starkare under senare år. Jag delar naturvårds­verkets bedömning att vården av de hotade växt- och djurarterna bör grundas på särskilda program. Möjligheterna till samarbete och samord­ning med andra myndigheter och med ideella organisationer pä området bör tas till vara,

I prop. 1986/87:58 om jaktlag m, m, anförde föredragande statsrådet att det bör ankomma på naturvärdsverket att utarbeta ett åtgärdsprogram som syftar till att bevara hotade eller sårbara arter och att svara för en samord­ning av samhällets och de ideella organisationernas insatser. Naturvärds­verket avsågs senare få ett sådant uppdrag. Jag har nu erfarit att verket utarbetar ett samordnat handlingsprogram och att verket kommer att redo­visa detta till regeringen under nästa budgetär.

Jag anser det angeläget att särskilda resurser kan avsättas för insatser till skydd för utrotningshotade växt- och djurarter. Anslaget bör för nästa budgetår föras upp med oförändrade 2 milj, kr.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att till Vård av hotade arter m. m. för budgetåret 1988/89 anvisa ett reservationsanslag av 2000000 kr,

B 18. Åtgärder mot havsföroreningar

NyU anslag (förslag)    15000000

Statens naturvårdsverk

Naturvårdsverket har i en särskild skrivelse redovisat resursbehovet under en treårsperiod för att genomföra en aktionsplan mot havsföroreningar. Enligt denna skrivelse är resursbehovet 98,3 milj, kr, för budgetåret 1988/89 samt 95,5 resp, 94 milj, kr, förde därpå följande budgetåren.

Vissa myndigheter har lämnat uppgifter om sina resursbehov till verket. Dessa uppgifter har legat till grund för verkets skrivelse. Remissinstanser­na har inte haft tillfälle att yttra sig över naturvärdsverkets skrivelse.

Föredragandens överväganden

Resurser för vissa särskilda satsningar för åtgärder mot havsföroreningar

bör i enlighet med vad jag har anfört i det föregående (avsnitt 5.a) avsättas,

319

Jag föreslär att ett nytt reservationsanslag benämnt Åtgärder mot havsför-     Prop. 1987/88:85 oreningar förs upp på statsbudgeten för budgetåret 1988/89, Jag beräknar att 15 milj, kr, behöver anvisas fiir en förstärkning av ätgärdsinriktad teknisk forskning, för uppföljning av förändringar i miljön samt för uppfölj­ning av effekter av genomförda åtgärder.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att till Åtgärder mot havsföroreningar för budgetåret 1988/89 an­visa ett reservationsanslag av 15000000kr,

B 19. Utredningsverksamhet om CFC'-föreningar, m. m.

Nytt anslag (förslag)     2900000

Statens naturvårdsverk

Naturvårdsverket yrkar,för budgetåret 1988/89 att 18,2 milj, kr, anvisas för åtgärder mot CFC,

Föredragandens överväganden

Jag har tidigare (avsnitt 6,5) redogjort för behovet av viss utredningsverk­samhet m, m, i första hand när det gäller frågor om eventuella importregle­ringar, minskning av CFC-användning och utsläpp vid kemtvättar samt eventuell insamling och destruktion av CFC-innehållet i förbrukade pro­dukter som kylskåp m, m. Med hänvisning till vad jag där anför föreslår jag att ett nytt reservationsanslag benämnt Utredningsverksamhet om CFC-föreningar, m,m, förs upp pä statsbudgeten för budgetåret 1988/89, Behovet av medel beräknar jag till 2,9 milj, kr. Medlen bör stå till regeringens fört'ogande.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslär riksdagen att

till Utredningsverksamhet om CFC-föreningar, m. rn. för budget­året 1988/89 anvisa ett reservationsanslag av 2 900000 kr,

320

B 20. Åtgärder mot miljöskador

Prop. 1987/88:85

Nytt anslag (förslag)   50000000

Föredragandens överväganden

Jag har tidigare (avsnitt 7) behandlat åtgärder i syfte att återställa och sanera skadade områden i miljön. Med hänvisning till vad jag där anför föreslår jag att ett nytt reservationsanslag benämnt Åtgärder mot miljöska­dor förs upp på statsbudgeten för budgetåret 1988/89, Jag beräknar beho­vet av medel till 50 milj, kr.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslär riksdagen att

till Åtgärder mot miljöskador för budgetåret 1988/89 anvisa ett reservafionsanslag av 50000000 kr,

B 21. Åtgärder för aft rena Dalälven

Nytt anslag (förslag) 100000000

Föredragandens överväganden

Jag har tidigare (avsnitt?) behandlat behovet av att inom en tioårsperiod väsentligt rena Dalälven, Jag har med stöd av regeringens bemyndigande (Dir 1987:57) tillkallat en delegation (ME 1987:02) för att bl, a, arbeta fram ett åtgärdsprogram avseende miljösituationen i Dalälven, Ett nytt anslag om 100 milj, kr, bör engångsvis inrättas för de miljöförbättrande åtgärder som behöver vidtas. Delegationen skall före den Ijuli 1988 till regeringen redovisa en arbetsplan med uppgifter om angelägna projekt samt förslag om hur medlen bör fördelas.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

till Åtgärder för att rena Dalälven för budgetåret 1988/89 anvisa ett reservationsanslag av 100000000kr.

B 22. Internationellt institut för främjande av miljöteknik m. m.

Nytt anslag (förslag)   25 000 000

Föredragandens överväganden

I enlighet med vad jag har anfört tidigare (avsnitt 9.6) bör ett internationellt

institut för främjande av miljöteknik m. m, inrättas. Institutet bör arbeta

för att främja forskning och utveckling. Vidare bör institutet verka för att

321

21    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85

kunskap förmedlas internationellt om teknik för en miljöanpassad och     Prop. 1987/88:85 varaktigt hållbar ekonomisk utveckling. Jag har med stöd av regeringens bemyndigande (Dir 1987:58) tillkallat en särskild utredare för att överväga och lämna förslag vad gäller inriktningen, omfattningen och organisationen avseende institutet. Uppdraget skall redovisas våren 1988.

Ett nytt reservationsanslag för detta ändamål bör föras upp på statsbud­geten. För budgetåret 1988/89 beräknar jag anslaget till 25 milj, kr.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslär riksdagen att

till Internationellt institutet för främjande av miljöteknik m. m. för budgetåret 1988/89 anvisa ett reservationsanslag av 25000000 kr,

322

16  Beslut

Prop. 1987/88:85

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och de ändamål som föredraganden har hemställt om.

323

BUaga 1 De remitterade lagförslagen

1 Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387)'

dels att rubriken närmast före 8 § skall utgå,

dels att nuvarande 39 a § skall betecknas 38 c §,

dels att 5, 8 a, 12, 13, 15, 20, 23-26, 28, 29 a, 38, 40, 43, 44 a, 45, 48, 52 och 58 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas nio nya paragrafer, 38 a, 38 b, 48 a, 48 b och 65-69 §§ samt nya rubriker före de nya 65 och 69 §§ av följande lydelse.

Prop, 1987/88:85 Bilaga 1

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Den som utövar eller ämnar utöva miljöfariig verksamhet skall vidtaga de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iakttaga de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet.

Omfattningen av åliggande enligt första stycket bedömes med ut­gångspunkt i vad som är vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fräga och med beaktande av säväl allmänna som enskilda intressen.

Omfattningen av åligganden en­ligt första stycket bedöms med ut­gångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fräga och med beaktande av säväl allmänna som enskilda in­tressen. Skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår till dess de åt­gärder som behövs har vidtagits el­ler befrielse från dem har medgi­vits.

Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tagas fill ä ena sidan beskaffenheten av område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamhe­ten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga.

8a§-

Om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget aft skydda ett vattendrag, en sjö eller ett annat vattenområde mot förorening, fär regeringen förklara vattenområdet och angränsande marker som ett särskilt föroreningskänsligt områ­de.

Om det frän allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda ett område som är utsatt för förore­ning eller annan miljöstörning av betydelse, får regeringen förklara området och dess närmaste omgiv­ningar som miljöskyddsområde.

' Lagen omtryckt 1981:420,  Senaste lydelse 1984:912,

324

Föreslagen lydelse

Nuvarande lydelse

För ett sådant område skall regeringen eller, efter regeringens bemyndi­gande, länsstyrelsen ge närmare föreskrifter om skyddsåtgärder, begräns­ningar och försiktighetsmått i övrigt för verksamheter inom området. Så­dana föreskrifter innebär inte ändring i tidigare meddelade tillständsbeslut.

Länsstyrelsen fär i särskilda fall medge undantag frän föreskrifter som har meddelats med stöd av andra stycket.

Prop, 1987/88:85 Bilaga 1

12

§

Bestämmelserna i 4 kap. rätte­gångsbalken om jäv mot domare äger motsvarande tillämpning på ledamot i koncessionsnämnden. Ledamot är dock icke jävig pä den grund att han

1.    i vattendomstol tagit befatt­

ning med ärende om samma miljö­

farliga verksamhet som är under

prövning hos koncessionsnämn­

den,

2,    hos annan myndighet än vat­

tendomstol tagit befattning med så­

dant ärende utan att fatta beslut

varigenom ärendet avgjorts.

Bestämmelserna i 4 kap, rätte­gångsbalken om jäv mot domare gäUer också ledamöterna i konces­sionsnämnden. En ledamot är dock inte jävig på den grunden att han i vattendomstol eUer valtenöver-domstolen har tagit befattning med ärende om samma miljöfarliga verksamhet som är under prövning hos koncessionsnämnden.

13 

§

Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla

1.

de uppgifter, ritningar och tek­niska beskrivningar som behövs för att bedöma den miljöfarliga verk­samhetens beskaffenhet och om­fattning,

2.

en beskrivning av miljöeffek­terna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra,

3.

förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller av­hjälpa olägenheter från verksamhe­ten och förslag till hur kontrollen bör ske,

4.

en redogörelse för det samråd som har ägt rum.enligt 12 a § och vad som därvid har kommit fram.

Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla

1. de uppgifter, ritningar och tek­niska beskrivningar som behövs för att bedöma den miljöfarliga verk­samhetens beskaffenhet och om­fattning,

.2, en beskrivning av miljöeffek­terna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra,

3,    förslag till de skyddsåtgärder

eller andra försiktighetsmått som

behövs för att förebygga eller av­

hjälpa olägenheter från verksamhe­

ten,

4.    en redogörelse för det samråd

som har ägt rum enligt 12 a § och

vad som därvid har kommU fram.

Ansökningen skall inges i det antal exemplar som koncessionsnämnden anser behövligt.

Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i tillräckligt antal exemplar, skall koncessionsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristen'inom viss tid, I föreläggandet fär vite sättas ut. Efterkommer sökanden inte ett föreläggande, fär nämnden

325

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

besluta att bristen skall avhjälpas p;'i sökandens bekostnad eller, om bris­ten är så väsentlig att ansökningen inte kan ligga till grund för prövning av ärendet, avvisa ansökningen.

Har erforderligt samråd enligt 12 a § inte ägt rum, fär koncessionsnämn­den vid vite förelägga sökanden att vidta de åtgärder som behövs.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 1

15 

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning till-lämpas föreskrifterna i 16 kap, rättegångsbalken om omröstning i tvistemål. Särskild omröstning skall ske beträffande frågor om till­lämpligheten av denna lag, förbere­dande åtgärder och underställning enligt 16 §,

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning fill-lämpas föreskrifterna i 16 kap, rättegångsbalken om omröstning i tvistemål. Särskild omröstning skall ske beträffande frågor om till­lämpligheten av denna lag, förbere­dande åtgärder och underställning enligt 16 § eller 48 b § tredje styc­ket.

20 

§

Om regeringen lämnar tillstånd, kan regeringen uppdraga ät konces­sionsnämnden eller länsstyrelsen att fastställa närmare villkor för tillstån­det.

Om koncessionsnämnden lämnar tillstånd, får nämnden överlåta åt en myndighet, som utövar tiUsyn enligt denna lag, att fastställa vill­kor beträffande en fråga som inte är avgörande för tillståndet.

23 

§

Åsidosätter någon villkor som har angivits i ett lillslåndsbeslul och är avvikelsen betydande, får koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verk­samheten eller förklara tillståndet förverkat och förbjuda fortsatt verksamhet.

Koncessionsnämnden får förbju­da fortsatt miljöfarlig verksamhet för vUken tidigare meddelats till­stånd enligt denna lag

1.    när villkor som gäller för verk­

samheten åsidosatts i betydande

mån,

2.

om den som sökt tillståndet, för alt vilseleda tillståndsmyndig­heten, har lämnat denna oriktiga uppgifter eller förtigit något förhål­lande av betydelse för tillståndet el­ler

3.

om det genom verksamheten uppkommit någon olägenhet av vä­sentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts.

När förbud meddelas enligt förs­ta stycket, får tiUståndet återkallas.

'Senaste lydelse 1986: 1157,

326

Nuvarande lydelse

24 

§

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85 Bilaga 1

Har tio år förfiutit från det att ett tillslåndsbeslut har vunnit laga kraft, får koncessionsnämnden fö­reskriva nya eller .strängare villkor för verksamheten efter vad som är skäligt.

Redan dessförinnan får sådana villkor föreskrivas av nämnden ef­ter vad som är skäligt, om förhål­landena i omgivningen har ändrats väsentligt eller om användningen av ny process- eller reningsteknik i verksamheten skulle medföra en väsentlig förbättring från miljö­skyddssynpunkt.

Om särskilda skäl föreligger, får nämnden efter utgången av den tid som anges i första stycket även om­pröva tillstånd att släppa ut av­loppsvatten i ett visst vattenområ­de.

Koncessionsnämnden får, efter vad som är skäligi, ändra eller upp­häva gällande villkor för en miljö­farlig verksamhet eller meddela nya villkor för den

1.    när tio år förflutit från det att

tillståndsbeslutet vann laga kraft,

2.

när villkor som gäller för verk­samheten åsidosatts på ett sätt som varit av mer än ringa betydelse,

3.

om det finns sådana omstän­digheter som anges i 23 § första stycket 2 och ett förbud framstår som en alltför ingripande åtgärd,

4.

om förhållandena i omgivning­en har ändrats väsentligt,

5.

om en från miljösynpunkt vä-sentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process­eder reningsteknik,

6.     om verksamheten visat sig

medföra någon olägenhet som inte

förutsågs när tiUstånd lämnades

och ett förbud framstår som en allt­

för ingripande åtgärd,

7.    om användandet av någon ny

teknik för mätning eller uppskatt­

ning av förorening eller annan stör­

ning skulle medföra väsentligt bätt­

re förutsättningar för att kontroUe­

ra verksamheten.

I fall som avses i första stycket 6 får koncessionsnämnden 'också be­sluta om andra åtgärder som be­hövs för att förebygga eller minska olägenheten för framtiden.

25 §

Uppkommer genom nuljöfarlig verksamhet betydande olägenhet som icke förutsågs när tillstånd lämnades, kan koncessionsnämn­den meddela föreskrift som är äg­nad att förebygga eller minska olä­genheten för framtiden.

Ett tUlstånd att släppa ut av­loppsvatten i ett visst vattenområde får, om det finns särskUda skäl, omprövas av koncessionsnämnden när tio år förfiutit från det att till­ståndsbeslutet vann laga kraft.

26 §

Fråga som avses i 23-25 § prö­vas efter framställning av statens naturvårdsverk.

Frågor som avses i 23-25 § prö­vas efter framställning av statens naturvärdsverk, SkaU frågan prö­vas av länsstyrelsen, får den tas upp av länsstyrelsen utan någon särskild framställning.

327

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85 Bilaga 1

Har regeringen fastställt villkor för ett tillstånd, får koncessions­nämnden vid tillämpningen av 24, 25, 27 eller 29 § andra stycket inte avvika väsentligt frän villkoret utan att regeringen har medgivit det.

Har regeringen fastställt villkor för ett tillstånd, fär koncessions­nämnden vid tillämpningen av 24 § första stycket I eller4-7, 25 §, 27 § eller 29 § andra stycket inte avvika väsentligt frän villkoret utan att re­geringen har medgivit det.

29 a §

Koncessionsnämndens beslut om villkor eller föreskrifter enligt 23-25, 27 § eller 29 § andra stycket andra meningen har samma verkan som ett tillståndsbeslut.

När koncessionsnämnden prövar frågor som avses i 24 § första eller tredje stycket får nämnden efter vad som är skäligt ompröva beslut varigenom villkor har upphävts el­ler mUdrats enligt 27 §, även om tio år inte har förflutit från det att be­slutet vann laga kraft.

Koncessionsnämndens beslut om villkor eller åtgärder enligt 24, 25, 27 § eller 29 § andra stycket andra meningen har samma verkan som ett tillståndsbeslut.

När koncessionsnämnden prövar frågor som avses i 24 § första styc­ket I eller 25 § får nämnden / den mån det föranleds av prövningen ompröva beslut varigenom villkor har upphävts eller ändrats enligt 24 § första stycket 2-7 eller 27 §, även om tio är inte har förflutit från det att beslutet vann laga kraft.

38 §

Statens naturvårdsverk och läns­styrelserna utövar tillsynen över miljöfariig verksamhet.

Naturvårdsverket har den cen­trala tillsynen, samordnar länssty­relsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Länsstyrelsen utövar fortlöpande tiUsyn inom länet.

Statens naturvårdsverk, länssty­relserna samt miljö- och hälso­skyddsnämnderna utövar tillsynen över miljöfarlig verksamhet.

Naturvårdsverket har den cen­trala tillsynen, samordnar tillsyns­verksamheten och lämnar vid be­hov bistånd i denna verksamhet.

Om inte annat följer av 44 a §, utövar länsstyrelsen tiUsyn över så­dan verksamhet som kräver till­stånd enligt 10 § eller som utövas av försvarsmakten. Miljö- och häl­soskyddsnämnden utövar den loka­la tillsynen över övrig miljöfarlig verksamhet.

Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med sädana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseen­den eller som pä annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverk­samheten. Det åligger tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av denna lag beivras.

328

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88: 85

Bilaga 1

38 a §

Den som utövar miljöfarlig verk­samhet med tiUstånd enhgt denna lag skall varje år avge en särskUd miljörapport till länsstyrelsen eller till miljö- och hälsoskyddsnämn­den, om nämnden är tUlsynsmyn­dighet.

I miljörapporten skall de åtgär­der redovisas som vidtagits för att uppfylla villkoren i tillståndsbeslu­tet och resultaten av dessa åtgär­der. Regeringen eller den myndig­het som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om innehållet i en miljörapport.

TiUsynsmyndigheten får föreläg­ga en tillståndshavare som under­låtit att avge en miljörapport att fullgöra sin skyldighet. I beslut om ett föreläggande får tillsynsmyn­digheten sätta ut vite.

38 b §

Den som bedriver verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig är skyldig att utöva kontroll av verk­samheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm­mer får meddela närmare föreskrif­ter om kontroll och kontrollpro­gram.

40

§

Om tillstånd inte har givits enligt

Om tillstånd inte har givits enligt

denna lag, fär en tillsynsmyndighet

denna lag, får en tillsynsmyndighet

meddela ett föreläggande om så-

meddela ett föreläggande om såda-

dant försiktighetsmått eller förbud

na  försiktighetsmått  eller  förbud

som behövs för att lagens bestäm-

som behövs för att lagen eller före-

melser skall efterlevas. I brådskan-

skrifter som  har meddelats  med

de fall eller när det i övrigt finns

j-?öc/o v c/e« skall efterlevas,

särskilda skäl får föreläggandet ges

omedelbart och i andra fall först

sedan det visat sig att rättelse inte

kan vinnas genom råd.

Tillständsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet frän att meddela sädana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslu­tet, får en tillsynsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse,

» Senaste lydelse 1987: 397,

329

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85 Bilaga 1

43 §' Om verksamheten vid en anläggning kan befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på begäran lämna en tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen. En tillsynsmyndighet får förelägga inneha­varen att lämna sädana upplysningar.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utfö­ra för tillsynens fullgörande behöv­liga undersökningar av verksamhe­ten och dess verkningar. Tillsyns­myndighet kan i stället, om det fin­nes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av an­nan än den som utövar verksamhe­ten och utse någon att göra under­sökningen.

Tillsynsmyndighet fär förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig eUer den som annars år skyldig att av­hjälpa olägenhet från sådan verk­samhet att utföra för tillsynens full­görande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verk­ningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse nå­gon att göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för under­sökning som avses i andra stycket andra meningen med belopp som till­synsmyndigheten fastställer,

I beslut om föreläggande enligt första och andra styckena får en tillsyns­myndighet sätta ut vite.

44 a t

Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker sådan överlåtelse, skall vad som sägs i lagen om tUlsyns­myndighet gälla även miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Tillsyn av sådan miljöfarlig verk­samhet som utövas av försvars­makten fär inte utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utöva så­dan tillsyn som annars ankommer på länsstyrelsen. Tillsyn av sådan miljöfariig verksamhet som utövas av försvarsmakten dock inte över­låtas åt miljö- och hälsoskydds­nämnden.

Finner länsstyrelsen att tillsyn inte bör överlåtas till kommunen, skall länsstyrelsen, om kommunen begär det, med eget yttrande över­lämna frågan lill regeringens avgö­rande.

' Senaste lydelse 1987:397, * Senaste lydelse 1987:397,

330

Nuvarande lydelse

45 TiU böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1.

bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sädana be­stämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje stycket,

2.

underlåter att iakttaga före­skrift som regeringen har meddelat med stöd av 10 §,

3.

åsidosätter villkor eller före­skrifter som meddelats med stöd av 8 a § andra stycket, 18 § första stycket, 19-21 §, 21 a § andra stycket, 23-25 §, 27 §, 29 § andra stycket eller 41 §,

4.

underlåter att iaktta föreläg­gande som har meddelats med stöd av 43 § första stycket eller andra stycket första meningen,

5.

i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller en­ligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbö­rande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhällande av betydel­se för prövning av en fråga om till­stånd eller för tillsynen.

/ ringa faU döms inte till ansvar.

Föreslagen lydelse

f

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1,

bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sädana be­stämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje stycket,

2,

underlåter att iakttaga före­skrift som regeringen har meddelat med stöd av 10 §,

3,

bryter mot 67 § eller åsidosät­ter beslut, villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av 8 a § andra stycket, 18 § första stycket, 19-21 §, 21 a § andra stycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29 § andra stycket, 38 a § andra stycket, 38 b § eller 41 §,

4,

underiåter att iaktta föreläg­gande som har meddelats med stöd av 43 § första stycket eller andra stycket första meningen,

5,

i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller en­ligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbö­rande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydel­se för prövning av en fråga om till­stånd eller för tillsynen,

döms, om gärningen inte är att be­döma som ringa, till böter eller fängelse i högst två år. Har brottet begåtts med uppsåt och avsett för­pliktelse av väsentlig betydelse från miljöskyddssynpunkt, döms till fängelse i högst två år.

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.

Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 1

48 §»

Beslut enligt denna lag får över­klagas genom besvär hos länssty­relsen, om beslutet har meddelats av  miljö-  och  hälsoskyddsnämn-

Om inte något annat framgår av andra eller tredje stycket, får beslut enligt denna lag överklagas

1. hos länsstyrelsen, om beslutet

' Senaste lydelse 1987:397, * Senaste lydelse 1984:912,

331

Nuvarande lydelse

den, och hos regeringen, om beslu­tet har meddelats av länsstyrelsen, koncessionsnämnden eller statens naturvårdsverk. Dock överklagas beslut om ersättning för kostnader enligt 14 § femte stycket andra me­ningen eller 43 § tredje stycket eller beslut omförbud vid vite enhgt 51 § hos kammarrätten genom besvär. Om klagan över beslut i frågor om miljöskyddsavgift finns särskilda bestämmelser 5962 §§.

Naturvårdsverket får överklaga beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och i frågor som avses i 8 a § andra eUer tredje styckena, 40, 41 §§ eller 43 § andra stycket.

Rätt att överklaga beslut som har meddelats i frågor om tUlstånd och i frågor som avses i 8 a § andra eller tredje styckena har också kommuner och sådana lokala ar­betstagarorganisationer som orga­niserar arbetstagare i den verksam­het som avses med beslutet.

Föreslagen lydelse

har meddelats av miljö- och hälso­skyddsnämnden,

2.

hos koncessionsnämnden, om beslutet har meddelats av statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen,

3.

hos regeringen, om beslutet har meddelats av koncessions­nämnden.

Koncessionsnämndens beslut i ett dit överklagat ärende får inte överklagas.

Länsstyrelsens beslut i frågor som avses i 8 a § andra och tredje styckena får överklagas hos rege­ringen.

Beslut i fråga om ersättning för kostnader enligt 14 § femte stycket andra meningen eller 43 § tredje stycket eller beslut i fråga om för­bud vid vite enligt 51 § får överkla­gas hos kammarrätten genom be­svär.

Särskilda bestämmelser om över­klagande av beslut i frågor om miljöskyddsavgift finns i 59-62 §§.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 1

48 a §

Statens naturvårdsverk får över­klaga beslut som har meddelats i frågor om tiUstånd och i frågor som avses i 8 a § andra eUer tredje styc­ket, 40 §, 41 § eller 43 § andra styc­ket.

Rätt att överklaga beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och i frågor som avses i 8 a § andra eller tredje styckena har också kommuner och sådana lokala ar­betstagarorganisationer som orga­niserar arbetstagare i den verksam­het som avses med beslutet.

48 b §

Koncessionsnämnden skall se till att ett överklagat ärende blir så ut­rett som dess beskaffenhet kräver och därvid

1.

hålla sammanträde eller be­siktning om det behövs för utred­ningen i ärendet,

2.

ge de statliga och kommunala myndigheter som har ett väsentligt

332

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

intresse att bevaka i frågan tillfälle att yttra sig.

På nämndens handläggning i öv­rigt av överklagade ärenden tUläm­pas också 11 och 12 §§, 14 § tred­je-femte styckena och 15 §. TUl sammanträde eller besiktning skall nämnden kalla klaganden och and­ra parter samt de statliga och kom­munala myndigheter som har ett väsentligt intresse att bevaka i frå­gan.

Koncessionsnämnden skall med eget yttrande överlämna ett över­klagat ärende till regeringens pröv­ning, om omständigheterna är så­dana som anges i 16 §, eller om nämnden anser att ärendet på an­nat sätt rör en fråga av särskild vikt, eller om statens naturvårds­verk begär det.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 1

52 

§

'

En särskild avgift (miljöskydds­avgift) skall utgå, om en föreskrift som avses i 45 § första stycket 1-3 har överträtts och överträdelsen har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten, I ringa fall skall ing­en avgift utgå.

Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.

En särskild avgift (miljöskydds­avgift) skall betalas, om en överträ­delse som avses i 45 § första styc­ket 1-3 har skett och överträdelsen har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. I ringa fall skall ing­en avgift betalas.

58 §

Om förfarandet vid koncessions­nämndens prövning av frågor om miljöskyddsavgift gäller utöver fö­reskrifterna i 56 och 57 §§ denna lag vad som föreskrivs i 3-6 §§, 8-26§§, 29 §, 30§, 31 § första styc­ket, 32 §, och 38-53 §§ förvalt­ningsprocesslagen (1971:291), Där­vid skall vad som sägs om rätten och länsräU gälla koncessions­nämnden, / StäUet för de i 40 § nämnda lag angivna högsta vites­beloppen får koncessionsnämnden bestämma beloppen till högst fem­tiotusen respektive etthundratusen kronor.

Om förfarandet vid koncessions­nämndens prövning av frågor om miljöskyddsavgift gäller utöver fö­reskrifterna i 56 och 57 §§ denna lag vad som föreskrivs i 3-6 §§, 8-26 §§, 29 §, 30 §, 31 § första styc­ket, 32 §, 38 §, 39 § och 41-53 §§ förvaltningsprocesslagen (1971: 291). Därvid skall vad som sägs om rätten och länsrätt gälla konces­sionsnämnden.

' Senaste lydelse 1987:397,

333

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop, 1987/88: 85

Bilaga 1 Koncessionsnämndens beslut om miljöskyddsavgift eller om kvarstad till säkerställande av anspråk på sådan avgift verkställs som domstols dom eller beslut.

Miljöskadeförsäkring

65          §

Den som bedriver en sådan verk­samhet, som kräver tUlstånd eller anmälan enligt denna lag eller en­ligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, skaU bidra till en försäkring (miljöskadeförsäk­ring) med villkor som har godkänts av regeringen. Bidragen skall läm­nas med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av rege­ringen. Beloppen skall betalas för­skottsvis för kalenderår.

66          §

Från miljöskadeförsäkringen en­Ugt 65 § betalas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillko­ren, ersättning till skadelidande för sådan person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen (1986:225)

1.    om den skadelidande har rätt

till skadestånd enligt miljöskade­

lagen men inte kan få skadeståndet

betalt eller rätten alt kräva ut ska­

deståndet är förlorad,

2.    om det inte kan utredas vem

som är ansvarig för skadan.

67         §

Den som är skyldig att betala bi­drag etdigt 65 § får inte bedriva så­dan miljöfarlig verksamhet som omfattas av bidragsskyldigheten, om bidrag till miljöskadeförsäk­ringen inte har betalats inom 30 da­gar efter anmaning.

68         §

Regeringen får meddela före­skrifter om undantag från bestäm­melserna i 65 och 67 §§.

Avgifter för myndighets verksamhet

69         §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får fö-

334

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

Bilaga 1 reskriva om avgifter för niyndighets verksamhet enligt denna lag. Rege­ringen får överlåta ål kommun att meddela föreskrifter om sådana av­gifter.

Övergångsbestämmelser

1,   Denna lag träder i kraft, i fräga om 8 a § den 1 januari 1989 och i övrigt

den I juli 1989.

2,

Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

3,

Bidrag enligt 67 § skall för det andra halvåret 1989 betalas före den I september 1989.

335

2 Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att  13 kap. 9 § brottsbalken skall ha följande lydelse.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 1

'

§

Nuvarande lydelse

Cl

Begär någon av grov oaktsamhet en gärning som anges i 7 eller 8 §, skall han dömas för vårdslöshet med gift eller smittämne till böter eller fängelse i högst två år.

Den som av grov oaktsamhet be­går en gärning som avses i 8 a § döms för vållande tiU miljöstörning till straff som anges i första stycket.

Föreslagen lydelse

Begår någon av oaktsamhet en gärning som anges i 7 eller 8 §, skall han dömas för vårdslöshet med gift eller smittämne till böter eller fäng­else i högst tvä är.

Den som av oaktsamhet begår en gärning som avses i 8 a § döms för vållande till miljöstörning till straff som anges i första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989.

336

3 Förslag till

Lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982: 1080)

Härigenom föreskrivs i fräga om hälsoskyddslagen (1982: 1080)

dels att 23 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf 7 a §, av följande lydelse.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 1,

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse 7a §

En värinepuinpsanläggning skall anläggas och användas så att sa-nitär olägenhet inte uppkommer.

För att inrätta en värmepumps­anläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten krävs anmälan till miljö- och hälso­skyddsnämnden. Om det behövs för att hindra uppkomsten av sa­nitär olägenhet, får kommunen fö­reskriva att del skall fordras till­stånd av nämnden för inrättande av en sådan anläggning inom kommu­nen eller inom vissa delar av den­na.

Anmälan eller tiUstånd enligt andra stycket fordras inte om vär­mepumpsanläggningen kräver an­modan eller tillstånd enligt miljö­skyddslagen (1969:387) eller vat­tenlagen (1983:291).

Ett tillstånd av miljö- och hälso­skyddsnämnden gäller i fem år men förfaller om arbetet med anlägg­ningen inte har påbörjats inom två år.

23

§

Till böter döms den som uppsåt­ligen eller av oaktsamhet bryter mot 7 § andra stycket eller 12 § el­ler mot en föreskrift som meddelats med stöd av denna lag samt den som inte uppfyller villkor som med­delats med stöd av 14 §,

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 7 § andra stycket, 7 a § andra stycket eller 12 § eller mot en före­skrift som meddelats med stöd av denna lag samt den som inte uppfyl­ler villkor som meddelats med stöd av 14 §,

Ansvar enligt- första stycket inträder ej om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

1,

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989,

2,

Anmälningsplikt enligt 7 a § andra stycket gäller även en värme­pumpsanläggning som inrättats eller påbörjats före ikraftträdandet. Anmä­lan i ett sådant fall skall göras snarast, dock senast inom tre månader från ikraftträdandet.

337

Riksdagen 1987/88. I sarnl. Nr 85

3, Föreskrifterna i 2 gäller inte en anläggning som miljö- och hälso-    Prop, 1987/88:85 skyddsnämnden har fått kännedom om genom en anmälan eller en ansökan    Bilaga 1 enligt hälsoskyddslagen (1982: 1080) eller miljöskyddslagen (1969: 387) el­ler med stöd av dessa lagar meddelade bestämmelser.

338

Bilaga 2     Prop. 1987/88:85 Bilaga 2

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1988-02-17,

Närvarande: f d, regeringsrådet Wieslander, regeringsrådet Wadell, justi­tierådet[REDACTED_EFTERNAMN],

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 28 januari 1988 har rege­ringen på hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådets yttran­de över förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387), m, m.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av departementsrådet Ulf An­dersson och hovrättsassessorn Stefan Rubenson,

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen

5 §

I paragrafens andra stycke i det remitterade förslaget har tagits in en bestämmelse om att den skyldighet att avhjälpa olägenheter som kan föreligga enligt första stycket kvarstår till dess behövliga åtgärder har vidtagits eller befrielse från dem har medgivits. Syftet med bestämmelsen är enligt remissprotokollet att klargöra att skyldigheten att vidta s, k. återställningsåtgärder inte upphör i och med att den miljöfarliga verksam­heten upphör. Enligt lagrådets mening kommer denna tanke inte fram på ett tillräckligt tydligt sätt i den föreslagna lagtexten. Mot den nya bestäm­melsen kan också anmärkas att miljöskyddslagen inte i övrigt talar om möjligheten att medge befrielse frän en skyldighet att vidta åtgärder. Även bestämmelsens placering i andra stycket reser invändningar.

Lagrådet föreslär att andra stycket lämnas oförändrat och att paragra­fens första stycke i stället förses med en ny andra mening av följande innehåll: "Skyldighet att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten har upphört."

Som har anmärkts i remissprotokollet gäller paragrafens bestämmelser - däribland skyldigheten att vidta återställningsätgärder - alla som utövar en miljöfariig verksamhet, vare sig verksamheten är tillståndspliktig eller ej. För det fall att behövliga åtgärder inte vidtas blir emellertid skilda regler att tillämpa, beroende pä verksamhetens art. Är det fråga om en till­ståndsprövad verksamhet, torde nya villkor om återställningsätgärder kun­na meddelas med stöd av 24 § första stycket i det remitterade förslaget. Har verksamheten upphört, torde beslut om åtgärder kunna meddelas med stöd av den angivna paragrafens andra stycke.

När det gäller icke tillståndsprövade verksamheter finns det möjlighet

att meddela föreläggande enligt 40 eller 41 §, Paragrafernas ordalydelse

medför att föreläggande kan meddelas, oavsett om den miljöfarliga verk­

samheten fortfarande pågår eller ej,

339

Fägården verksamhet som medför behov av återställningsåtgärder, skall Prop. 1987/88:85 förelägganden och andra beslut självfallet riktas mot den som driver verk- Bilaga 2 samheten. Och har verksamheten upphört eller övertagits,av någon annan, bör i princip den som bedrev verksamheten när olägenheterna uppkom träffas av myndigheternas ätgärdei. Som framhålls i remissprotokollet hindrar de nyss berörda paragraferna inte en sådan ordning. Praktiska problem kan emellertid uppstå när en myndighet vill vända sig mot den som tidigare har bedrivit en miljöfarlig verksamhet. Svårigheter kan upp­komma inte bara när verksamheten har övertagits av någon annan utan också när verksamheten har upphört och den fastighet där den bedrevs har bytt ägare. Lagrådet saknar underlag för en närmare diskussion av hur myndigheterna bör handla i dessa fall. Det är emellertid önskvärt att hithörande spörsmål, bl, a. frågan om till vem ett föreläggande bör rikta sig i olika situationer, blir föremål för ytterhgare överväganden.

65 §

Enligt lagrådets mening bör syftet rned den föreslagna miljöskadeförsäk­ringen anges i denna paragraf, som inleder avsnittet om försäkringssyste­met. Lagrådet ifrågasätter vidare om inte lagen bör öppna möjlighet för regeringen att delegera uppgiften att godkänna försäkringsvillkor och ta­beller. Paragrafen skulle i så fall fä följande lydelse: "För ersättning i vissa fall till den som har lidit skada enligt miljöskadelagen (1986:225) skall det finnas en försäkring (miljöskadeförsäkring) med villkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den som utövar verksamhet som enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,. Beloppen skall betalas i förskott för kalenderår."

67 §

I paragrafen föresläs en ordning som innebär att den som inte betalar bidrag till miljöskadeförsäkringen förlorar rätten att utöva den miljöfariiga verksamhet som det är fräga om. Fortsätter han ändå att utöva verksamhe­ten riskerar han böter eller fängelse. Bestämmelsen innehåller inte något om att den som betalar senare återvinner rätten att,driva verksamheten.

Som sanktion för underlätenhet att betala bidrag till miljöskadeförsäk­ringen förefaller förslaget onödigt drastiskt samtidigt som påföljden torde bli föga effektiv.

Vill man säkerställa att bidrag till miljöskadeförsäkringen betalas med rätt belopp och i rätt tid, torde den effektivaste metoden vara att tillsyns­myndigheten, sedan den genom underrättelse frän försäkringsgivaren eller pä annat sätt fått veta att bidrag inte betalats, fär möjlighet att vid vite förelägga den försumlige att fullgöra sin betalningsskyldighet. Paragrafen föresläs därför få följande lydelse:

"Om bidrag till miljöskadeförsäkringen inte har betalats inom 30 dagar

340

efter anmaning, skall försäkringsgivaren göra anmälan till fillsynsmyndig-     Prop, 1987/88:85 heten om betalningsförsummelsen. Tillsynsmyndigheten fär förelägga den     Bilaga 2 betalningsskyldige vid vite att fullgöra sin skyldighet. Eu sådant föreläg­gande får inte överklagas."

Godtas lagrådets förslag krävs en följdändring i 45 § första stycket 3. i det remitterade förslaget.

Övriga lagförslag

Lagrådet lämnar lagförslagen utan erinran.

341 23   Riksdagen 1987188. 1 saml. Nr 85

Bilaga4.10    Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.10

Lägesredovisning beträffande introduktionsplan( för alternativa drivmedel, promemoria utarbetad inom miljö- och energidepartementet

1 Inledning

Riksdagen antog år 1983 en introduktionsplan för alternativa drivmedel (prop, 1982/83:100 bil, 14, NU 14, rskr, 280), Enligt planen bör de stafiiga insatserna främst inriktas pä att utveckla användning av bränslen som nästan enbart består av motoralkoholer. Den motoralkohol som förorda­des i proposifionen var metanol. Målet för de statliga insatserna borde enligt propositionen vara att ge underiag för ett beslut i slutet av 1980-talet om introduktion i större skala av ett rent alkoholbränsle som drivmedel. Övergång till rent alkoholbränsle förutsätter att nya eller förbättrade moto­rer utvecklas. Planen angav en strategi med syftet att pröva ett rent alkoholbränsle i allt störte fordonsflottor. Huvudinriktningen i planen var personbilar.

Forsknings- och utvecklingsarbete (FoU) för att få fram kommersiellt godtagbar teknik för inhemsk produktion av ett rent alkoholbränsle bör enligt planen liksom tidigare vara en angelägen uppgift energiforsknings­programmet. Vidare pekas i planen pä behovet av internationell samord­ning pä drivmedelsomrädet.

I energipropositionen är 1985 (prop, 1984/85:120 s, 213) anförde föredra­ganden att det är angeläget med försök i störte skala för att erfarenheter av användning av alternativa drivmedel skall erhållas. Genom att medvetet välja strategiskt viktiga fordonsflottor borde miljön bli bättre och tryggare bränsleförsörjning uppnås under förutsättning att de nya drivmedlen base­ras pä inhemska råvaror.

Regeringen tillkallade i mars I9S5 en parlamentarisk kommitté (Dir 1985:14) för att klarlägga förutsättningarna för låginblandning av motoral­koholer i drivmedel m,m,' Kommittén som antog namnet motoralkohol­kommittén (MAK) överlämnade i december 1986 sitt slutbetänkande Alko­holer som motorbränsle (SOU 1986:51), MAK:s betänkande har remissbe­handlats och en sammanställning av remissinstansernas synpunkter över betänkandet återfinns i bilaga 4.9. Statens energiverk överiämnade i au­gusti 1986 rapporten (1986:7) Motoralkoholer i Sverige till regeringen,

I den forskningspolitiska propositionen tog regeringen ställning till ener­giforskningen under budgetåren 1987/88-1989/90 (prop, 1986/87:80 bil. 12, NU 33, rskr. 292), Regeringens ställningstagande byggde på energiforsk­ningsutredningens betänkande (EFL 87, SOU 1986:31), Riksdagens beslut innebär att närmare 1 lOmilj, kr, anslås under treårsperioden för FoU om

anen

' Statssekreterare Rolf Annerberg, ordförande, samt riksdagsledamöterna Bo Fors-

lund, Ivar[REDACTED_EFTERNAMN], Birgitta[REDACTED_EFTERNAMN], Per-Richard[REDACTED_EFTERNAMN]. Åke[REDACTED_EFTERNAMN] och Os-

wald[REDACTED_EFTERNAMN] samt numera biträdande partisekreteraren Christer[REDACTED_EFTERNAMN]

342

alternativa drivmedel, motorer m, m. Regeringen gav ijuni 1987 transport-     Prop. 1987/88:85

forskningsberedningen (TFB),styrelsen för teknisk utveckling (STU) och     Bilaga 4.10

statens energiverk uppdrag att i samverkan utarbeta program för energire-

laterad forskning med anknytning till transportsektorn. Dessa uppdrag

torde fogas till bilaga 4.9. Syftet därmed är att ge ansvariga myndigheter

utgångspunkter och riktlinjer för fortsatt FoU inom transportsektorn under

de närmaste tre åren.

Statens energiverk har i rapporten (1987:6) Gasolboken bl, a. utrett förutsättningarna för framtida användningen av motorgas. Rapporten har remissbehandlats.

Regeringen har efter förslag av MAK (Dsl 1986:9, Förutsättningar för etanolproduktion i en fullskaleanläggning) anslagit 10milj. kr. för att när­mare kartlägga förutsättningarna för att bygga en fullskaleanläggning som skall producera etanol ur spannmål. Resultatet av arbetet har redovisats i en särskild rapport som har remissbehandlats. Regeringen gav i december 1987 Stiftelsen Svensk EtanolutveckUng (SSEU) 1,7 milj. kr, i stöd för fortsatta försök med motoralkoholer, främst etanol, i lastbilar och bussar.

Regeringen har också fått många skrivelser och annan information om utveckling av nya motorer, alternativa drivmedel,

I det följande redovisas pågående arbete med att introducera alternativa drivmedel, FoU rörande motorer m. m. för sådana drivmedel inom ramen för den av riksdagen beslutade introduktionsplanen.

2 Överväganden

Genom'omfattande insatser från bl, a, statsmakternas sida har oljeberoen­det inom energisektorn kraftigt kunnat minskas. Andelen olja för uppvärm­ning har minskats kraffigt. Det har dock varit svårare att minska oljebe­roendet i transportsektorn. Där tenderar det istället att öka. Detta gäller både i absoluta tal och relativt, jämfört med energisektorn i dess helhet. Den sammanlagda användningen av oljeprodukter i transportsektorn (exkl, utrikes sjöfart) bedöms öka till 79 TWh år 1987 eller med 2,8% jämfört med år 1986, Under är 1988 förväntas ökningstakten dämpas, till 2,2%.

I den forskningspolitiska proposUionen konstaterades att åtgärderna hittills inte varit särskilt framgångsrika när det gäller att minska oljebe­roendet och utsläppen av skadliga ämnen. En mer samlad syn på transport­sektorns energi-och miljökonsekvenser borde utvecklas. Dessutom be­dömdes att miljöhänsyn bör ha störte tyngd vid överväganden om intro­duktion av alternativa drivmedel och att dessa överväganden skall vara långsiktiga. Målet för FoU-satsningarna är att medverka till att skapa ett energisnålare och miljövänligare transportsystem samtidigt som åtgärder vidtas för att pä längre sikt utveckla ett konkurrenskraftigt alternativt drivmedel baserat pä inhemska råvaror.

Utvecklingen av nya eller förbättrade motorer och drivsystem är ett

centralt område för FoU. Först genom ny teknik blir det möjligt att till fullo

utnyttja de miljöfördelar som alternativa drivmedel kan föra med sig.

343

Redan nu pågår inom ramen för STU:s FoU-program arbete med att     Prop. 1987/88:85 utveckla motorer som kan drivas med alternativa drivmedel. Med hänsyn     Bilaga 4.10 till miljöproblemen är det viktigt att prova FoU-resultaten genom försök i lämplig skala. Det ankommer i försKa hand pä TFB att finansiera och leda sädana försök.

Ett FoU-arbete med denna inriktning får självfallet inte isoleras från insatserna på andra områden. Det mäste därför samordnas med den över­gripande transportpolitiken och miljöpolitiken. Vidare måste den interna­tionella utvecklingen följas av ansvariga organ. Regeringen har i proposi­tion 1987/88:50 till riksdagen överiämnat förslag till inriktningen av trafik­politiken inför 1990-talet,

2.1 Motoralkoholkommitténs förslag

Enligt MAK bör målet med insatserna vara att minska oljeberoendet inom transportsektorn och förbättra miljön genom utnyttjandet av alternativa drivmedel och nya motorer och drivsystem. Arbetet bör ske etappvis, vara långsiktigt inriktat och inte påverkas av kortsiktiga fluktuationer på bräns­lemarknaden. Syftet bör vara att införa alternativa drivmedel och att på längre sikt utveckla ett sådant drivmedel baserat på inhemska råvaror. Fortsatt FoU bör syfta till miljövänliga och energieffektiva motorer,

MAK:s förslag har i huvudsak godtagits av remissinstanserna. STU och statens energiverk ställer sig i huvudsak bakom MAK:s förslag. Enligt ÖCB bör försörjningsberedskapsfrågorna uppmärksammas i det fortsatta FoU-arbetet. Enligt Efn bör handlingsalternativen fortlöpande omprövas och FoU-insatserna inte begränsas till alkoholer.

Genom introduktionsplanen för alternativa drivmedel har en långsiktig strategi för att på sikt introducera alternativa drivmedel lagts fast, MAK har inte föreslagit att den grundläggande inriktningen på introduktionspla­nen skall ändras.

En minskning av transportsektorns oljeberoende och en förbättring av miljön kräver, som bl, a. Efn har anfört, ett mycket flexibelt FoU-arbete.

I den trafikpolitiska propositionen tidigare i år har regeringen redovisat en mer samlad miljö- och energistrategi på transportområdet. För att tillräckligt kunna väga in industripolitiska aspekter i arbetet med att ut­veckla nya motorer och drivsystem föreslog regeringen i den forskningspo­litiska propositionen att STU:s program Energiteknik för transporter bör integreras i STU:s allmänna industriprogram. Även transportpolitiken bör beaktas. Därför föreslog regeringen att Energirelaterad transportsystem­forskning som hittills bedrivits inom ramen för energiforskningsprogram­met i fortsättningen skall integreras i TFB:s allmänna transportprogram. Riksdagen godtog dessa förslag.

När det gäller inriktningen av arbetet anser MAK att.det av energipoUfi-

ska skäl finns mofiv att utveckla och förbereda en introduktion av alterna­

tiva inhemska drivmedel. Motoralkoholer torde enligt MAK för närvaran­

de vara det alternativ som har bäst förutsättningar från tekniska utgångs­

punkter att kunna introduceras i större skala, EnUgt MAK bör regeringen

344

inte nu ta ställning till om etanol eller metanol bör introduceras i framtiden. Prop. 1987/88:85 När det gäller inriktningen pä de fortsatta FoU-insatserna föreslår MAK Bilaga 4.10 en tyngpunktsförskjutning av insatserna från lätta till tyngre fordon samti­digt som mer praktiskt inriktade flottförsök genomförs, MAK förutsätter att flera parter deltar vid finansiering av fortsatta insatser. Vissa insatser bör göras för användning av motoralkoholer i personbilar. Möjligheterna att ersätta gengas med motoralkoholer bör prövas, MAK anser att huvud­ansvaret för genomförandet av planen liksom hittills bör åvila statens energiverk i samverkan med STU och TFB,

Ett flertal remissinstanser har kommenterat MAK:s överväganden. Sta­tens energiverk anser att motoralkoholer utgör det bästa alternativet till oljebaserade drivmedel. Från råvaru-och kostnadssynpunkt är metanol att föredra framför etanol, men de anses likvärdiga från miljösynpunkt. Ver­ket är kritiskt till värdet av mer omfattande flottförsök. Liknande synpunk­ter om värdet av mer omfattande flottförsök fiamförs av bl.a, STU som vidare anser att en ökad användning av alternativa drivmedel baserade pä inhemska råvaror ger större handlingsfrihet gentemot oljeproducerande länder samt fördelar frän beredskapssynpunkt. Vidare understryker STU att försöksverksamhet av detta slag mäste harmoniseras med fortsatt mo­torutveckling, STU framhåller vidare att miljömålen vid alkoholdrift måste specifiseras. Även TPR understryker angelägenheten från beredskapssyn­punkt med en övergång till inhemskt producerade drivmedel. Enligt Efn bör staten i första hand finansiera grundforskning och svara för bevakning av teknik med sikte att pä lång sikt förbättra de ekonomiska, miljö-och energimässiga förutsättningarna för framtidens vägtransporter, RRV anser att MAK:s förslag att det fortsatta FoU-arbetet bör avse etanol är dåligt underbyggt. RRV ifrågasätter ocksä värdet av fortsatta flottförsök avseen­de etanol eftersom det är tveksamt om sådana drivmedel kommer att introduceras i landet. Flera remissinstanser, bl, a, STU, SNV och Bil­industriföreningen, understryker behovet av fortsatt internationellt samar­bete om motoralkoholer.

Det fortsatta arbetet inom ramen för introduktionsplanen bör i enlighet med MAK:s förslag även fortsättningsvis vara inriktat mot motoralkoho­ler. Det är för övrigt samma slutsats som statens energiverk kom fram till i rapporten (1987:7) Motoralkoholer i Sverige, Denna inriktning vinner all­män uppslutning frän remissinstanserna. Inriktningen av introduktionspla­nen från år 1983 kvarstår alltså. Det är som MAK framhåller varken lämpligt eller nödvändigt att nu ta definitiv ställning till vilken motoralko­hol som skall introduceras. Ett av skälen till detta är att de båda drivmed­len är tämligen likvärdiga frän tekniska utgångspunkter. Det är dock som MAK anförde, naturiigt att tyngdpunkten i statens FoU-satsningar ligger pä etanol. Detta överensstämmer med vad som anfördes i den forsknings­politiska propositionen,

I regeringens uppdrag till STU anförs att ett program för försök med

tyngre fordon bör utarbetas parallellt med FoU rörande nya motorer och

drivsystem, STU bör härvid dra nytta av de erfarenheter som erhållits av

SSEU:s pågående försöksverksamhet, MAK har föreslagit en viss tidsplan

för alltmer omfattande försök med tyngre fordon. Omfattningen av denna

345

försöksverksamhet fär bedömas av ansvariga myndigheter i samråd med     Prop. 1987/88:85 berörd industri, bl, a, SSEU, Ansvariga myndigheter torde senare i vår     Bilaga 4.10 komma att redovisa ett program för fortsatta praktiska fordonsförsök till regeringen.

Av miljöskäl torde försöken främst avse fordon i tätorter, i första hand bussar. Flera kommuner har visat intresse för bussförsök med motoralko­holer.

Viss fortsatt FoU bör även omfiitta personbilar. I uppdraget till STU ingår att mot bakgrund av MAK:s överväganden och förslag utvärdera hittillsvarande insatser rörande MIOO, Ansvariga myndigheter kommer senare i vår att redovisa en utvärdeting av MtOO-programmet.

När det gäller finansieringen av de fordonsförsök som MAK föreslår bör, erinras om att chefen för kommunikationsdepartementet i den trafikpolitis­ka propositionen (1987/88:50) föreslog att investeringar i lokal och regio­nal kollektivtrafik som främjar miljö, samordning och energieffektivitet skall kunna erhålla statsbidrag från anslaget Byggande av länstrafikanlägg­ningar. För budgetåret 1988/89 beräknas 85 milj, kr, för detta ändamål. Bidragsgrundande kostnader föreslås därvid bl, a, vara merkostnader som uppkommer vid anskaffande av sådana fordon som i särskild mån ger en miljö vänlig och energieffektiv trafik. 1 vissa fall bör det kunna vara möjligt att investeringar i bussar med motorer förberedda eller anpassade för alternativa drivmedel kan erhålla sådant statsbidrag. Chefen för kommuni­kationsdepartementet föreslär i den trafikpolitiska propositionen att 100 milj, kr, av de medel som staten Får in genom den av riksdagen besluta­de höjda bilaccisen avsätts för stöd till utvecklingsarbete och demonstra­tionsprojekt inom kollektivtrafiken m, m. Medel frän detta anslag, som föreslås handhas av TFB, kommer att användas för att stödja utvecklings­arbete och demonstrationsprojekt inom kollektivtrafiken. Som anges i den trafikpolitiska propositionen skall medel i första hand användas till konkre­ta försök av olika slag.

Det är angeläget att den privata industrin tar ett ökat ansvar för att utveckla nya motorer som kan möta framtidens mer strikta miljökrav. Detta överensstämmer med MAK:s bedömningar om ansvaret för framtida FoLJ-insatser, Miljöfördelarna med alternativa drivmedel tas bäst tillvara om motorerna är speciellt utformade eller anpassade till sädana drivmedel. Utvecklandet av nya motorer och drivsystem kan vidare ge svensk industri en konkurrensfördel i framtiden.

Ett framgångsrikt arbete för att utveckla nya motorer kräver också

FoU-insatser av mer grundläggande art. Det kan exempelvis gälla förbrän­

ningsforskning samt utprovning av nya motorer i laboratorieskala och i

fordon samt mer långsiktig FoU inriktad på helt nya motorkoncept som

ångmotorer, bränsleceller, vätgas och elbilar. Ett utvecklat samarbete sker

för närvarande mellan STU och berörd industri, institut och högskolor

m, fl. Detta samarbete omfattar bl, a, kolvmotorer, alternativa värmemoto­

rer, eldrift och hybridsystem. Regeringen framhöll i uppdraget till bl.a,

STLf med hänvisning till MAK:s betänkande att berörda företag m, m, på

längre sikt skall ta pä sig ett ökat aniivar för finansieringen av utvecklings­

kostnaderna. Exempel på sådan gemensamt finansierad FoU inom ener-

346

giomrädet är Stiftelsen Värmeforsk.

Inom ramen för energiforskningen bör det finnas möjlighet att, som Prop. 1987/88:85 komplement till motoralkoholer, även bedriva FoU rörande andra drivme- Bilaga 4.10 del. Som exempel pä sådana drivmedel nämnde MAK motorgas, naturgas, vätgas och syntetisk bensin. Föreskrifter rörande sådan kompletterande FoU finns bl, a, i uppdraget till STU, Inom ramen för statens energiverks uppdrag att utarbeta ett samlat gastekniskt FoU-program kommer behovet av fortsatta insatser på detta område att övervägas. Enligt uppdraget skall resultatet av arbetet redovisas till regeringen senast den 7 mars 1988,

Det är väsentligt att en flexibel strategi i olika tidsperspektiv kan läggas fast för energirelaterad FoU inom transportområdet. Olika alternativ bör kunna prövas och en utgångspunkt bör härvid vara ett visst drivmedels ekonomiska konkurrenskraft, dess miljövänlighet samt förutsättningarna för att uppnå en säker försörjning bör vägas in i en samlad bedömning, I de uppdrag som regeringen har givit till berörda myndigheter ges utgångs­punkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet på detta område,

I enlighet med vad flera remissinstanser anförde i sin remiss över MAK, är fortsatt internationellt samarbete nödvändigt på transportområdet, Sve­rige är en liten del av Europa och måste pä många områden underkasta sig krav pä harmonisering för att t, ex, möjliggöra transporter över gränserna.

När det gäller försörjningen med alternativa drivmedel anser MAK att FoU-arbetet främst bör inriktas på produktion av etanol ur inhemska cellulosahaltiga råvaror. Mer begränsade FoU-insatser bör vidare ske för att klarlägga möjligheterna att producera metanol genom förgasning.

Flertalet remissinstanser delar eller har inga erinringar mot MAK:s förslag att FoU bör inriktas mot etanolproduktion ur cellulosa samt meta-nolförgasning av torv m. m, ÖCB anser att krisbehovet av etanol bäst tillgodoses genom att den inhemska produktionskapaciteten i fredstid ökas, ÖCB anser att det flnns goda förutsättningar för att hela rävarube-hovet för svensk etanolproduktion som motsvarar krisbehövet, kan tillgo­doses genom inhemska förnyelsebara råvaror, I skogsbruket finns en råva­ruresurs i form av avfall och rester från avverkning som kan användas. Enligt SSEU är ett fortsatt kraftfullt utvecklingsarbete nödvändigt för att utnyttja lignocellulosahaltig råvara för etanolproduktion. Det är enligt stiftelsen fullständigt klart att det finns goda förutsättningar att effektivise­ra tekniken för etanolframställning, SCPF redovisar en liknande uppfatt­ning.

Efter det aU MAK lade fram sitt betänkande, har SSEU 1 juli 1987 redovisat resultatet av sitt utredningsarbete (Fullskalig etanolproduktion. Rapport om förutsättningarna att uppföra en fullskaleanläggning för eta­nolproduktion baserad pä främst spannmål. SSEU juni 1987), Det är fortfa­rande mycket osäkert om en framtida etanolfabrik kan bli konkurrenskraf­tig och lönsam med tanke på priset på spannmål, olja m,m, LRF och Svenska Lantmännen har nyligen inkommit till regeringen med en skrivel­se om skattebefrielse för etanol eller direkta statliga bidrag för att stödja uppförandet av en etanolanläggning.

Huvudinriktningen av FoU-arbetet bör i likhet med vad som anfördes i den forskningspolitiska propositionen vara produktion av etanol ur cellulo-

347

sahaltiga råvaror. Det bör särskilt noteras att det finns eU aktivt intresse från     Prop. 1987/88:85 industrin att deltaga i forsknings- och utvecklingsverksamheten pä detta     Bilaga 4.10 område. Riktlinjer för det fortsatta FoU-arbetet pä detta område finns bl. a. i uppdraget till statens energiverk.

Från principiella utgångspunkter anser MAK att en ökad svensk etanol­produktion för låginblandning kan ha ett värde, men att en företagsekono­miskt lönsam produktion inte kan förutses på flera år utan statliga ingrepp. De statliga åtgärder som krävs för att åstadkomma en snar storskalig introduktion av etanol som låginblandningskomponent är enligt MAK för närvarande alltför kostsamma för att kunna motiveras. Därför avstyrker MAK ett borttagande av skatten på etanol vid låginblandning. Enligt MAK bör skatten på motoralkoholer som på sikt kan produceras av inhemska råvaror och som kan komma att utgöra realistiska alternativ som drivme­del uppgå till 50% av skatten pä bensin.

Statens energiverk biträder MAK:s förslag. De investeringar som krävs för att anpassa distributionssystemet till låginblandad bensin, kommer enligt verket till stånd när det finns företagsekonomiska förutsättningar. Detta förutsätter dock enligt verket att statsmakterna är konsekvent vid framtida beskattning av motoralkoholer. Statens naturvårdsverk anser att frågor om standarden på låginblandad bensin bör lösas innan beslut fattas om introduktion av sådan bensin. Kemikalieinspektionen anser att under­laget frän MAK inte medger nägrs. egentliga slutsatser om läginbland-ningens hälso- och miljöaspekter.

Tvä remissinstanser har behandlat frågan om det från principiella ut­gångspunkter är möjligt att ta bort skatten pä inhemskt producerade mo­toralkoholer, men behälla den pä importerade alkoholer.

Kommerskollegium avstyrker en generell skattebefrielse endast för eta­nol som tillverkas i Sverige av inhemska råvaror. En sådan åtgärd skulle strida mot våra handelspolitiska åtaganden, RSV anser liksom MAK att avsevärda komplikationer skulle uppstå från både redovisnings- och kon­trollsynpunkt om skattebefrielse skulle gälla endast för inhemskt produ­cerad etanol.

Det torde mot denna bakgrund saknas förutsättningar att ta bort skatten för motoralkoholer som produceras ur inhemska råvaror.

Riksdagen godkände våren 1987 re;geringens förslag att höja bensinskat­ten pä andra motoralkoholer än metanol och etanol till samma nivå som för normal bensin (prop. 1986/87:139, SkU 48, rskr, 311), Regeringen har nyli­gen föreslagit riksdagen att skatten pä bensin skall höjas med 25 öre (prop, 1987/88:50),

För närvarande är skatten pä etanol och metanol 80 öre per liter. Vid inblandning av dessa alkoholer i bensin tillkommer en skatt pä 6 öre per liter. Nuvarande skattesatser ger etanol en viss fördel beroende på att energiinnehållet är högre än metanol. MAK:s förslag att skatten pä etanol och metanol bör höjas till hälften av skatten pä bensin samt att skatten bör höjas med 50% i samband med kommande bensinskattehöjningar har inte närmare motiverats.

Frågan om skatterna på bl, a, energiområdet utreds för närvarande av

utredningen (Fi 1987:06) om indirekta skatter. Man bör därför inte nu

348

föregripa förslag av utredningen genom att ta ställning till MAK:s betan-     Prop. 1987/88:85

kände i denna del.

Bilaga 4.10

MAK konstaterar att för kilometerskattepliktiga fordon tillämpas olika kilometerskatt för olika typer av fordon. För bussar är kilometerskatte­satserna låga, vilket innebär att beskattningen för körd vägsträcka kan bli lägre för en dieseldriven kilometerskattepUktig buss än för en etanolbuss. Enligt MAK:s uppfattning är denna omständighet otillfredsställande och rimmar dåligt med gällande riktlinjer för energipolitiken, MAK föreslär därför att den angivna effekten av skattebestämmelserna undanröjs. Detta bör ske genom att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i varje särskilt fall medger skatterestitution, helt eller delvis, vid drift av tunga fordon med motoralkoholer,

RSV erinrar om att fordonsskatten är lägre för bussar som drivs med enbart etanol, och således inte är kilometerskattepliktiga, än för dieseldriv­na bussar. Sammantaget är vägtrafikskatten för den etanoldrivna bussen i MAK:s exempel lägre än för motsvarande dieseldrivna buss. Enligt RSV måste vid en kostnadsjämförelse hänsyn tas till skillnaden i fordonsskatt varför det inte finns något behov av att införa något restitutionsförfarande. Statskontoret föreslär att kilometerskatten slopas och ersätts av en mot­svarande höjning av brännoljeskatten. Om omfattande försök genomförs med etanolbränsle eller ett bränsle bestående av både etanol och metanol i tunga dieselfordon kommer enligt SSEU nuvarande skattesystem att leda till en besvärande byråkratisk rutin med dispenser och omräkningar. SSEU föreslär att beskattningen för alkoholer som används som perma­nent bränsle i motorer som arbetar enligt dieselcykeln förändras.

De höjningar av kilometerskatten som föreslagits i den trafikpolitiska propositionen och skälen för dessa har betydelse i detta sammanhang. Det ankommer på regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar att fatta dessa beslut från fall till fall.

Uppföljning av introduktionsplanen

MAK föreslog att statens energiverk bör leda genomförandet av planen för introduktion av alternativa drivmedel. Det är väsentligt att arbetet drivs med kraft och utan störte förseningar, MAK föreslog att regeringen upp­drar åt statens energiverk och STU att årligen redogöra för vilka insatser som har gjorts inom ramen för planen. Särskilt bör anges pä vilket sätt miljö- och beredskapsfrågorna beaktats. Senast är 1989 bör enligt MAK en ingående utvärdering ske av arbetet, Inga remissinstanser har närmare kommenterat denna fräga. Regeringens uppdrag till berörda myndigheter att bedriva energirela­terad FoU inom transportsektorn är i detta sammanhang betydelsefullt. Det ankommer på regeringen att meddela föreskrifter i denna fråga bl, a. med underlag från berörda myndigheter.

349

2.2 En samlad strategi för inlroduktion av alternativa

Prop. 1987/88:85

drivmedel m. m.

Bilaga 4.10

Redovisningen i det föregående kan sammanfattas i följande strategi för oljeersättning och miljöförbättringar inom transportsektorn.

1,

En samlad bedömning bör göras vid överväganden om introduktion av alternativa drivmedel, nya motorer m,m. Miljöfrågorna bör ha en central roll vid sidan av energifrågorna samtidigt som industri-, bered­skaps- och livsmedelspolitiska bedömningar vägs in,

2,

Huvudinriktningen bör även i fortsättningen vara att skapa tekniska och ekonomiska förutsättningar att introducera motoralkoholer som alter­nativ till oljebaserade drivmedel. En tyngdpunktsförskjutning föresläs ske mot tyngre dieselfordon, men med viss fortsatt utveckling för personbilar,

3,

Ett intensifierat samarbete på FoU-området bör bedrivas mellan stat­liga organ (främst STU) och berörd industri för att utveckla nya motorer och drivsystem,

4,

Av miljö- och energiskäl är det angeläget att en successiv introduktion av alternativa drivmedel kan ske i begränsade fordonsflottor, i första hand bussar i tätorter. Med hänsyn till miljömålen bör en samtidig utveckling och anpassning av motorer ske,

5,

FoU-insatserna förutsätts finansieras genom energiforskningspro­grammet. TFB har fått resurser av riksdagen bl. a, för försöksverksamhet med miljövänlig teknik inom kollekfivtrafiken. Industrin och andra intres­senter som kommuner och kollektivtrafikbolag förutsätts ocksä medverka vid finansieringen,

6,

Det internationella samarbetet bör intensifieras,

7,

Huvudinriktningen av FoU-arbetet är produktion av etanol ur cellulo­sa och förgasning av torv m. m. för metanolproduktion. Verksamheten förutsätts bli finansierad inom ramen för energiforskningsprogrammet,

8,

Statens energiverk bör ha huvudansvaret för introduktionsplanen. Inom ramen för denna plan ankommer det på STU att stödja FoU om motorer m.m., och pä TFB att stödja fullskaleförsök samt energirelaterad transportsystemforskning. Redovisning av arbetet till regeringen bör ske med jämna mellanrum. Regeringens uppdrag till berörda myndigheter lig­ger härvid fast.

350

Innehållsförteckning

Prop, 1987/88:85

sid.

Propositionens huvudsakliga innehåll   ............................ 

I

Förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)        

5

Förslag till lag om ändring i brottsbalken   ........................ 

17

Förslag till lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080)      

18

Förslag till lag om ändring i lagen (1976: 1054) om svavelhaltigt bräns­

le ...................................................................................... 

20

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 februari 1988

21

1, Inledning   ................................................................... 

21

2, Miljöpolitikens inriktning   ............................................ 

27

2.1

Utgångspunkter.................................................... 

27

2.2

Tillståndet i miljön   ............................................... 

32

2.3

Miljöarbetet  ......................................................... 

35

2.4

Organisationsfrågor m, m...................................... 

38

2.5

Det internationella miljösamarbetet...................... 

39

2.6

Ett ökat miljömedvetande  ................................... 

41

2.7

Kostnader och effekter av redovisade åtgärder m, m    

42

3, Naturresurser och naturvård   ..................................... 

45

3.1  Inledning............................................................... 

46

3.1.1

Utgångspunkter   ......................................... 

46

3.1.2

Inriktningen av naturvärdspolitiken   ........... 

48

3.2

De areella näringarna och deras påverkan på naturmiljön .,

52

3.3

Naturvärd ............................................................. 

57

3.3.1

Skydd och värd av naturtyper  ..................... 

57

3.3.2

Skydd och vård av hotade arter.................... 

64

3.3.3

Friluftsliv ....................................................... 

68

3.4  Utvidgning av vissa nationalparker, m, m............. 

... 

70

3.4.1

Nationalparkerna Ängsjö, Blå Jungfrun och Gotska Sandön            

71

3.4.2

Sånfjällets nationalpark................................ 

73

3.4.3

Stora Sjöfallets nationalpark   ...................... 

... 

75

3.5  Översyn av naturvärdsförvaltningen  ................... 

76

3.5.1

Inledning   .................................................... 

... 

76

3.5.2

Den centrala och regionala administrationen        

77

3.5.3

Ekonomisk planering m, m............................ 

... 

79

3.5.4

Kommunernas ansvar  ................................. 

79

3.5.5

Skötselplanefrågor ....................................... 

... 

80

3.5.6

Översyn av naturvårdsobjekt m, m............... 

81

3.5.7

Nya finansieringskällor ................................. 

... 

82

3.5.8

Beredskapsarbeten och övriga frågor .......... 

83

3.6  Lagstiftning och organisation   ............................. 

84

4, Luftföroreningar och försurning   ................................ 

... 

88

4.1

Mina utgångspunkter   ......................    ............... 

... 

89

4.2

Utsläpp och nedfall av luftföroreningar   ............... 

... 

89

4.3

Hälso- och miljöeffekter   ...................................... 

... 

98

4.4

Strategi för renare luft   ....................................... 

103

4.5

Särskilda föreskrifter för miljöskyddsområde   ...... 

112

4.6

Skärpta avgaskrav för fordon  .............................. 

114

4.7

Kväveoxider frän förbränningsanläggningar   ...... 

126

4.8

Ytterligare åtgärder mot svavelutsläppen ............ 

. 

130

4.9

Åtgärder mot kolväteutsläppen   ........    .............. 

. 

132

4.10

Kalkning av sjöar och vattendrag......................... 

. 

134

4.11

Forskning, utveckling och information .................. 

136

4.12

Uppföljning   ......................................................... 

141                               351

Havsföroreningar ........................................................ 

. 

143    Prop. 1987/88:85

5.1

Föroreningssituationen   ...................................... 

. 

143

5.2

Internationellt arbete   ......................................... 

. 

145

5.3

Huvudpunkterna i aktionsplanen mot havsföroreningar   .,,

148

5.4

Stabila organiska ämnen   .................................... 

. 

149

5.4.1

Bakgrund  ..................................................... 

149

5.4.2

Åtgärder för att minska utsläppen av stabila organiska ämnen           

151

5.5  Närsalter............................................................... 

. 

156

5.5.1

Bakgrund....................................................... 

. 

156

5.5.2

Åtgärder för att minska utsläppen av närsalter från jordbruket            

159

5.5.3

Åtgärder för att minska utsläppen av närsalter från kommunala reningsverk och industrier   

...................................................................... 

161      '

5.6  Metaller................................................................. 

. 

164

5.6.1

Bakgrund  ..................................................... 

. 

164

5.6.2

Åtgärder för att minska utsläppen av metaller         

165

5.7

Olja   .................................................................... 

. 

166

5.8

Forskning och utvecklingsarbete samt övervakning och ut­värdering             

168

5.9  Uppföljning av åtgärdsprogrammet  ..................... 

. 

171

Skydd för ozonskiktet  ............................................... 

. 

173

6.1

Miljöproblemet   .................................................... 

. 

173

6.2

Allmän beskrivning av användningsområden och utsläpp ,,

175

6.2.1

Berörda ämnen  ........................................... 

. 

175

6.2.2

Produktion och användning m, m.................. 

. 

176

6.2.3

Alternativa substanser.................................. 

. 

177

6.3  Det internationella arbetet och Montrealprotokollet         

178

6.3.1

Montrealprotokollets huvudsakliga innehåll m,m, .,,

179

6.3.2

Godkännande av Montrealprotokollet   ........ 

. 

181

6.4  Styrmedel och regleringar .................................... 

. 

182

6.4.1

Allmänna utgångspunkter vid val av styrmedel        

182

6.4.2

Förslagen från statens naturvärdsverk och näringsli­vet           

183

6.4.3

Genomförandet av etl samlat åtgärdsprogram         

184

6.5  Avvecklingsplan   .................................................. 

6.5.1

Avvecklingsplanen i stort  ............................. 

188

6.5.2

Sterilisering ............................................ ,,,,

190

6.5.3

Sprayförpackningar  ..................................... 

. 

190

6.5.4

Förpackningsmaterial   ................................. 

191

6.5.5

Rengöring m, m, inom verkstadsindustrin  ... 

191

6.5.6

Kemtvättar   ................................................. 

191

6.5.7

Mjuk skumplast   .......................................... 

192

6.5.8

Härd skumplast, extruderad polystyren (XPS) 

192

6.5.9

Härd skumplast, polyuretan ......................... 

193

6.5.10

Arbetsmedier i kylanläggningar, värmepumpar m, m,

194

6.5.11

Haloner   ..................................................... 

194

6.6  Kostnader och resursbehov   ............................... 

. 

195

Miljöskador, m, m......................................................... 

. 

197

7.1

Utgångspunkter.................................................... 

. 

197

7.2

Ersättning till skadelidande .................................. 

. 

200

7.3

Finansiering av ersättning för miljöskada ............. 

. 

208

7.4

Återställning m.m........................................... ,,,. .

212

7,4,1  Bakgrund  ................................................... 

. 

212

352

7.4.2

Vissa frågor angående ansvaret för återställningsåt-

Prop. 1987/88:85 gärder ,,   

214

7.4.3

Återställning när ansvar inte kan utkrävas enligt ML

218

8, Vissa övriga miljöfrågor   .................................. 

221

8.1

Kemikalier  ............................................... 

221

8.2

Avfall...................................................... 

225

8.3

Radon i bostäder ...................................... 

227

8.4

Regionala miljöfrågor .................................. 

231

8.5

Ändrade regler för installation och användning av värme­pumpar      

237

9, Internationellt miljösamarbete ........................... 

240

9.1

Det internationella miljösamarbetets omfattning och utveck­ling       

240

9.2

Uppföljning av Brundtlandkommissionens rapport             

242

9.3

Europeiskt miljösamarbete   ......................... 

245

9.4

Nordiskt miljösamarbete  ............................ 

. 

246

9.5

Bilateralt miljösamarbete............................. 

. 

247

9.6

Ett internafionellt miljöteknikinstitut   ............ 

. 

248

10,................................................................... Miljöskyddets regelsystem och organisation    

250

10.1

Utvecklat miljöskydd .................................. 

. 

251

10.2

Företagens egenkontroll m. m....................... 

255

10.3

Fördelningen av myndigheternas uppgifter   ... 

. 

258

10.4

Instansordningen i miljöskyddsärenden m, m.... 

263

10.5

Villkoren i tillståndsbeslut m. m..................... 

. 

268

10.6

Påföljden för miljöbrottslighet m.m................. 

272

10.7

Miljömedvetande och miljöhänsyn   ............... 

276

10.8

Kunskapsförsörjning   ................................. 

. 

278

10.9

Särskilda frågor ........................................ 

. 

282

10.10

Resurser  ................................................ 

. 

284

10.11

Avgifter för fillståndsprövning och fillsyn enligt ML          

286

10.12

Genomförande .......................................... 

288

11,................................................................... Ekonomiska styrmedel   

289

12,

Upprättade lagförslag....................................... 

301

13,

Specialmotivering ,,......................................... 

302

14,

Hemställan..................................................... 

314

15,

Anslagsfrågor för budgetåret 1988/89  ............... 

. 

315

16,

Beslut  ......................................................... 

323

Bilaga 1      De remitterade lagförslagen .................. 

324

Bilaga 2     Lagrådets yttrande över lagrädsremissen   

. 

339

Bilaga 4,10Lägesredovisning beträffande introduktionsplanen för al­

ternativa drivmedel  ................................ 

342

(Övriga bilagor finns i särskild bilagedel)

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1988                                                                                                                    353

BILAGEFÖRTECKNING

Prop. 1987/88:85

Naturresurser och naturvård

3.1

Sammanfattning av betänkandet Våra naturvärdsobjekt. Förvalt­ning, skötsel, ekonomi (Ds Jo 1986:4)   ............................................       4

3.2

Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över naturvårds­förvaltningskommitténs betänkande Våra naturvårdsobjekt. För­valtning, skötsel, ekonomi (Ds Jo 1986:4)        9

Luftföroreningar och försurning

4.1 Sammanfattning av statens naturvårdsverks rapport 3283 Last­

bilar, bussar och renare luft

Kapitel 8 Sammanfattning, slutsatser och förslag      10

4.2

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av re­missyttranden över statens naturvärdsverks rapport 3283 Last­bilar, bussar och renare luft           35

4.3

Statens naturvårdsverks och statens energiverks rapport 3312 resp. 1987:3 Mindre kväveoxider från förbränning

Kapitel 11 Slutsatser och förslag till handlingsprogram              39

4.4

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av re­missyttranden över statens naturvärdsverks och statens ener­giverks rapport 3312 resp. 1987:3 Mindre kväveoxider från för­bränning ............................     50

4.5

Statens naturvärdsverks rapport 3379 Aktionsplan 87 mot luft­föroreningar och försurning

Kapitel 19 Sammanfattande bedömning av effekter och kostna­

der till följd av förslagen..................................     59

4.6

Förteckning av remissinstanserna och sammanställning av re­missyttranden över statens naturvårdsverks rapport 3379 Ak­tionsplan 87 mot luftföroreningar och försurning        62

4.7

Statens naturvårdsverks och statens energiverks skrivelse den 24 november 1987 med förslag till nya svavelkrav vid förbränning Kapitel 9 Sammanfattande slutsatser och förslag                                                                        72

4.8

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av re­missyttranden över skrivelse den 24 november 1987 från statens energiverk och statens naturvärdsverk med förslag till nya svavelkrav vid förbränning  ...........     79

4.9

Remissynpunkter på motoralkoholkommitténs betänkande (SOU 1986:51) Alkoholer som motorbränsle m. m..........................................     81

Åtgärder mot havsföroreningar

5.1

Sammanfattning av statens naturvärdsverks rapport Aktionsplan mot havsföroreningar..................................................................    107

5.2

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av re­missyttranden över statens naturvårdsverks rapport Aktionsplan mot havsföroreningar      125

1    Riksdagen 1987188. 1 saml. Nr 85. Bilkagedel

Skydd för ozonskiktet

Prop. 1987/88:85

6.1

Sammanfattning av statens naturvårdsverks rapport 3353 CEC/Freon-Förslag till åtgärder till skydd för ozonskiktet ....   146

6.2

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av re­missyttranden över statens naturvårdsverks rapport 3353 CEC/Freon-Förslag till åtgärder till skydd för ozonskiktet ....   153

6.3

Industrins program för begränsning av CFC-utsläpp... 229

6.4

Remissammanställning - industrins program för begränsning av CFC-utsläpp        232

6.5

Promemoria 1987-12-22 Industriförbundets avvecklingspro­gram för CFC-användning och yttrande 1988-02-12 av Dow Chemical AB om möjligheter och planer för avveckling och användning av ozonskiktsnedbrytande CFC vid tillverkning av XPS      238

6.6

Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer-Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet_____________   246

Miljöskador

7.1

Sammanfaftning av betänkandet (SOU 1987:15) Miljöskadefond .  262

7.2

Lagförslag i betänkandet (SOU 1987:15) Miljöskadefond         266

7.3

Sammanställning av remissyttranden över betänkandet (SOU 1987:15) Miljöskadefond   271

7.4

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1983:20) Bättre miljö­skydd 

II 

angående återställning och sanering.................................   318

7.5

Lagförslag angående återstiiUningsåtgärder i betänkandet (SOU 1983:20) Bättre miljöskydd 

II

..................................................   319

7.6

Sammanställning av remissyttranden över miljöskyddsutred­ningens slutbetänkande (SOU 1983:20) Bättre miljöskydd 

II 

vad gäller frågan om återställning         320

Internationellt miljösamarbete

9,1 Förteckning över viktigare styrelser, förhandlings-, arbets- och

expertgrupper i vilka Sverige deltar inom det internationella

miljösamarbetet..............................................   336

Miljöskyddets regelsystem och organisation

10.1

Sammanfaftning av betänkandet (SOU 1987:32) För en bättre miljö        340

10.2

Lagförslag i betänkandet (SOU 1987:32) För en bättre miljö ,,..  355

10.3

Sammanställning av remissyttranden över betänkandet av utred­ningen om miljövårdens organisation (SOU 1987:32) För en bätt­re miljö ....   376

10.4

Lagförslag i jordbruksdepartem.entets promemoria (Ds Jo 1985:3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden........................................   487

10.5 Sammanställning av remissyttranden över jordbruksdepartemen-

Prop. 1987/88:85

tets promemoria (Ds Jo 1985:3) Ändrad instansordning i miljö­

skyddsärenden ..............................................   489

Bilaga 3.1     Prop. 1987/88:85 Bilaga 3.1

Sammanfattning av betänkandet Våra naturvårdsobjekt. Förvaltning, skötsel, ekonomi (Ds Jo 1986:4)

Naturvårdsförvaltningskommittén har haft fill uppgift att lämna förslag till administration och ansvarsfördelning beträffande förvaltningen av landets naturvärdsobjekt, dvs. nafionalparker, naturteservat, naturvårdsområden, naturminnen och djurskyddsområden.,

Kommittén har vidare bl. a, haft i uppdrag att diskutera olika priorite­ringar och redovisa förutsättningarna för att engagera kommuner och ideella organisafioner i naturvärdsförvaltningen.

Under utredningsarbetet har kommittén också uppmärksammat pro­blemen kring bevarandet av odlingslandskapet. Vissa principförslag läggs fram i denna fräga.

Nuläge

I Sverige finns idag 20 nationalparker, drygt 1200 naturteservat, ett 50-tal naturvårdsomräden, drygt 600 djurskyddsområden och 1300 naturminnen, dvs. mer än 3000 naturvärdsobjeki med en sammanlagd areal av ca 2,3 milj. ha.

I samband med att sådana naturvårdsobjekt avsätts meddelas också föreskrifter om vård och förvaltning av objekten.

Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för naturvårdsförvaltningen medan länsstyrelsen ansvarar för naturvårdsförvaltningen inom länet. För varje naturvärdsobjekt skall dessutom utses en lokal naturvårdsförvaUare. För naturvärdsobjekt som ägs av kommun eller stiftelse skall kommunen eller stiftelsen normalt utses. För övriga objekt bör i första hand skogs­värdsstyrelsen eller domänverket uises som naturvärdsförvaltare.

Utgångspunkter för översynen

Arealen och antalet naturvårdsobjekt har ökat kraftigt sedan 1960-talet, Däremot har vårdanslaget inte ökat i den takt som behövts för värden av objekten. Disponibla medel för värd av objekten per areal eller per objet har minskat kontinueriigt. Klyftan mellan vårdbehov och vårdanslag har blivit större och större.

Hittills har klyftan till en del kunnat fyllas upp med beredskapsmedel. Pä senare är har dock skett en kraftig minskning av medlen till beredskapsar­beten för naturvärd, vilket kommer att fä stora negativa följder för skötseln av objekten.

Trots att arbetet med att avsätta naturvårdsobjekt pågått under lång tid har hittills endast ca 20% av landets riksobjekt för vetenskaplig naturvård och friluftsliv blivit säkerställda pä ett tillfredsställande sätt. Ännu återstår

således stora områden som behöver säkerställas. Detta kommer att ställa     Prop. 1987/88:85

ytteriigare krav på vårdanslaget.

Bilaga 3.1

Översynen bör enligt direktiven ha som utgångspunkt att tillgängliga resurser skall användas på effektivaste sätt. Kommittén har frän denna utgångspunkt gått igenom möjligheterna till besparingar och rationellare metoder i naturvårdsförvaltningen. De förslag som läggs fram syftar sålun­da till en effektivare värd med oförändrade resurser. Om naturvärdsobjek­tens naturvärden skall bibehållas i framtiden bör dock vårdanslaget för­stärkas avsevärt. För att kunna sköta naturvårdsobjekten tillfredsställande borde värdanslaget enligt naturvårdsverkets beräkningar behöva vara minst 60 milj. kr per är. Med hänsyn till direktiven föreslår kommittén emellertid ingen ökning av anslaget.

Principiella utgångspunkter för att åstadkomam en effektivisering av naturvårdsförvaltningen har i kommitténs arbete varit

ett vidgat engagemang i vårdarbete,

ett decentraliserat ansvar - ekonomiskt och organisatoriskt,

att skapa förutsättningar för viss konkurtens i skötselarbetet,

säkerställande och värdbehov bedöms samtidigt,

att finna nya finansieringskällor.

Förslag 

Organisation m. m.

      Länsstyrelsen får ett utvidgat och mer preciserat ansvar för naturvårds­

förvaltningen. Länsstyrelsen skall utse den som med hänsyn till kompe­

tens och från naturvårdssynpunkt samt av ekonomiska skäl bedöms

mest lämplig som naturvårdsförvaltare. Länsstyrelsen kan ocksä välja

att själv ta hela ansvaret för förvaltningen av ett objekt, men bör då inte

bygga upp en egen organisafion för det praktiska arbetet. Detta bör i

stället utföras av entreprenör.

Den särställning som skogsvärdsstyrelserna och domänverket haft tas bort. Förslaget ger möjlighet för andra myndigheter, företag och organi­sationer att konkurtera om att förvalta och ansvara för den praktiska skötseln av objekt,

0 Kommunerna och landstingen bör få ett vidgat ansvar för förvaltningen av naturvårdsobjekt, särskilt sådana som är av lokat och regionalt intre-se liksom objekt som i första hand är av intresse för friluftslivet. Kom­munerna bör ocksä ta ett ökat ansvar för renhållningen inom naturvårds­objekten. Ansvarsfördelnignen mellan stat och kommun bör regleras i naturvårdsförordningen.

      Ytterligare kommunala och landstingskommunala stiftelser bör bildas

för naturvård och friluftsliv. Stiftelserna bör också svara för vård och

förvaltning av de naturvårdsobjekt stiftelserna äger. Stiftelserna bör

också kunna förvalta annan naturvårdsmark än den egna.

      Ideella organisationer för bl, a. naturskydd, hembygdsvärd, friluftsliv

och turism utgör en resurs för insatser vid värd och förvaltning av

naturvärdsobjekt som bör tas tillvara i störte utsträckning än för närva-

rande. Även markägare bör anlitas i störte utsträckning för prakfiskt     Prop. 1987/88:85

vårdarbete inom naturvårdsobjekten.

Bilaga 3.1

      Skötselplaner för naturvårdsobjekt bör bli obligatoriska. Planerna skaU

fastställas i samband med besluten om naturreservat och naturvårdsom­

råden.

Arbetet med skötselplaner för befintliga objekt intensifieras. Alla na­turteservat och naturvårdsområden bör ha fastställda skötselplaner se­nast 1989,

Skötselplanerna bör redovisa flera tänkbara ambitionsnivåer, varav en miniminivå.

      Naturvårdsverket bör fördela våldanslaget länsvis. Bidrag frän vårdan­

slaget tiU kommuner och stiftelser bör prövas av länstyrelsen,

      Samarbetet mellan länsstyrelsen och tull- och polismyndigheterna be­

träffande tillsynen av naturvärdsobjekten bör intensifieras och ett rap­

porteringssystem utvecklas för informationsutbyte,

      Användningen av maskiner och redskap bör öka i naturvårdsförvaltning­

en. Ett utvecklingsprojekt bör sättas igång av naturvårdsverket i samar­

bete med STU för att få fram slätteraggregat som kan användas i svärbe-

arbetad tertäng.

Nya finansieringskällor

      Med hänsyn till de krympande resurserna för naturvärdsförvaltningen

bör nya finansieringskällor sökas, som inte grundar sig pä skattemedel.

Sponsring av såväl förvärv som skötsel av naturvårdsobjekt kan vara ett

sätt för finansiering, uttag av avgifter för service inom eller i anslutning

till objekten ett annat. Även om sponsring endast kan ge margineUa

ekonomiska tillskott till naturvärdsförvaltningen är den värd att prövas.

Något beroendeförhållande mellan sponsor och mottagare av medel fär

inte uppstå.

Budgetfrågor m. m.

0 En omfördelning bör göras av budgetmedel för sysselsättningsskapande åtgärder till anslaget för vård av naturreservat. För att effektivisera användningen av beredskapsmedel för naturvård bör dessutom länsar­betsnämnderna komma överens med länssstyrelserna om en rullande treårsplan för nivån på beredskapsarbetena för naturvård. För att underlätta länsarbetsnämndernas arbete bör inrättas en bered­ningsgrupp för fördelningen av beredskapsmedel för naturvård, fornvård och skogsvård,

      Kostnaderna för att upprätta skötselplaner liksom för vissa grundläggan­

de iständsättningsarbeten i nybildade naturvärdsobjekt bör belasta an­

slaget Mark för naturvärd i stället för vårdanslaget,

      Naturvårdsverket bör i samråd med riksrevisionsverket se över rutiner­

na för hanteringen av vårdanslaget med syfte att minska detaljstyrningen

och i stället eftersträva målstyrning i sä hög grad som möjligt,

 Ett system med flerärsbudgetering bör införas för vårdanslaget,

(

0 Naturvårdsverket bör få besluta om försäljning av fast egendom om inte     Prop. 1987/88:85

värdet överstiger 1 milj. kr. (nu är gränsen 100000kr).

Bilaga 3.1

Prioriteringar

      En översyn bör ske av alla naturvårdsobjekt med syfte att naturvärdsför­

ordnanden som inte längre är motiverade kan upphävas.

      De statliga insatserna för värd av naturvärdsobjekt koncentreras till

områden av riksintresse för vetenskaplig naturvård och friluftsliv. Insat­

ser för att bevara omistliga naturvärden prioriteras högst.

      Beredskapsarbeten för naturvård bör koncentreras fill avsatta natur­

vårdsobjekt eller objekt av motsvarande kvalitet.

Natur- och kulturvårdsåtgärder i odlingslandskapet

Kommittén har funnit det mycket angeläget att åtgärder vidtas för att behälla och i vissa fall återskapa den från naturvärdssynpunkt värdefulla variationen i det öppna odlingslandskapet. Kommittén föreslår därför att betydande medel -vad gäller statliga medel i storieksordningen 50 milj, kr/är - ställs till förfogande för arbetet med naturvärdsätgärder i odUngslandskapet. Därtill kommer insatser från kommuner och markäga­re.

Arbetet bör ske i samverkan mellan stat, kommun och markägare/bruka­re. Länsstyrelsen bör ha en samordnande roll när det gäller de statliga insatserna. Kommunerna bör vara huvudmän för verksamheten och träffa avtal med markägare/brukare. Dessa utför det praktiska arbetet. De stafii­ga insatserna för naturvärdsätgärder i odlingslandskapet bör finansieras genom höjning av miljöavgifterna på gödselmedel och bekämpningsmedel.

Författningsförslag

Förslag till

Förordning om ändring i naturvårdsförordningen (1976:484)

Regeringen föreskriver att 3 och 9 " i naturvårdsförordningen (1976:484) skall ha nedan angiven lydelse. Nuvarande lydelse.

3§

För naturvärdsobjekt  skall   na-

För naturvärdsobjekt  skall  na­

turvårdsförvaltare utses enligt den-

turvårdsförvaltare utses enligt den­

na   förordning.   För   naturvärds-

na   förordning.   För   naturvärds­

objekt på mark som tillhör kommun

objekt på mark som tillhör kommun

eller kommunal stiftelse bör kom-

eller  kommun-/landstingsägd   stif-

munen eller stiftelsen utses, om ej

telse bör kommunen eller stiftelsen

särskilda skäl är däremot. Förövri-

utses, om ej särskilda skäl är där-

ga  naturvårdsobjekt  bör  i  första

emot,

hand domänverket eller skogsvår­

dsstyrelsen utses.

Vid valet av förvaltare skall be­hovet av samordning av natur­vårdsförvaltningen av olika objekt inom ett område beaktas.

Vid valet av förvaltare skall ut­över kompetens och kostnader även behovet av samordning av na­turvårdsförvaltningen av olika ob­jekt inom ett område beaktas.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 3.1

9

§

Länsstyrelsen meddelar före­skrifter rörande naturvårdsförvalt­ningen av naturreservat genom att fastställa skötselplan. Naturvärds­förvaltare för naturreservat utses av länsstyrelsen.

Beslut enligt första stycket med­delas efter samråd med statens na­turvårdsverk.

Markägare, naturvärdsverket och möjligt underrättas om beslut som av

Länsstyrelsen meddelar före­skrifter rörande naturvårdsförvalt­ningen av naturreservat genom att fastställa skötselplan. Skötselplan­en skall fastställas i samband med att länstyrelsen fattar beslut om bil­dande av naturteservat. Natur­värdsförvaltare för naturreservat utses av länsstyrelsen. Förhållan­det mellan länsstyrelsen och natur­värdsförvaltare regleras genom av­tal.

Beslut enligt första stycket med­delas efter samråd med statens na­turvårdsverk. Natur värds verket får medge undantag från kravet på skötselplan om särskilda skäl före­ligger.

naturvärdsförvaltaren skall snarast ses i första stycket.

Bilaga 3.2     Prop. 1987/88:85 Bilaga 3.2

Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över naturvårdsförvaltningskommitténs betänkande Våra naturvårdsobjekt. Förvaltning, skötsel, ekonomi (DsJo 1986:4)

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av rikspolisstyrel­sen, generaltullstyrelsen, riksantikvarieämbetet, lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, statens naturvärdsverk, arbetsmarknadsstyrelsen, domän­verket, statskontoret, riksrevisionsverket, Sveriges lantbruksuniversitet, samtliga länsstyrelser. Riksförbundet för hembygdsvärd. Svenska kom­munförbundet. Landstingsförbundet, Svenska naturskyddsföreningen. Lantbrukarnas riksförbund. Svenska turistföreningen. Centralorganisa­tionen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens central­organisation. Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen, Frilufts­främjandet, Trädgårdsnäringens riksförbund, Sveriges jordägareförbund och Nordiska förbundet för kuUuriandskap.

Vidare har lantbruksstyrelsen bifogat yttranden frän lantbruksnämnder­na i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Kronobergs, Blekinge, Kristi­anstads, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Kopparbergs, Västernorr­lands, Jämtlands och Västerbottens län.

Skogsstyrelsen har bifogat yttranden frän skogsvärdsstyrelserna i Stock­holms, Södermanlands, Östergötlands, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Blekinges, Kristianstads, Värmlands, Örebro, Gävleborgs och Västerbot­tens län.

Flera länsstyrelser har bifogat yttranden av kommuner, länsorgan m, m.

Landsorganisationen i Sverige har bifogat yttrande från Svenska Skogs­arbetareförbundet,

Bilaga 4.1     Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.1

Sammanfattning av statens naturvårdsverks rapport 3283 Lastbilar, bussar och renare luft

8 Sammanfattning, slutsatser och förslag

Ur hälso- och miljösynpunkt är det för lastbilar och bussar framförallt fräga om att minska utsläppen av kväveoxider, partiklar och specifika kolväten. Utsläppen kan minskas avsevärt med befintlig teknik för lätta lastbilar och i betydande utsträckning med teknik som väntas finnas i produktion sent på 1980-talet eller i början av 1990-talet för tunga fordon. Den samlade bedömningen leder enligt naturvärdsverkets slutsats tUl att bästa tillgängliga teknik enligt USA-kraven bör införas i Sverige.

8.1 Miljömässiga behov.

En fungerande transportapparat är en förutsättning för att samhället skaU fungera. Den ekonomiska tillväxten och förändringar i mönstren för boen­de, sysselsättning, serviceutbud och olika fritidsverksamheter har medfört att person- och godstransporterna ökat kraftigt sedan 1945. Bilarna har svarat för nästan hela ökningen. Persontransporterna har sedan andra världskriget ökat med nästan fyra gånger och godstransporterna med ca tre gånger. Bilismens nackdelar drabbar i första hand tätorterna genom bilkö­er, buller, luftföroreningar, trafikolyckor m, m., men förorsakar dessutom storskalig miljöpåverkan, bl. a. genom utsläpp av luftföroreningar.

Det har konstaterats att lastbilar och bussar står för betydande utsläpp av kväveoxider och partiklar. De dieseldrivna lastbilarna och bussarna står idag för den övervägande delen av partikelutsläppen från bilarna. Lastbilar och bussar står i dag för ca en tredjedel av bilarnas utsläpp av kväveoxider. I närmiljön kan utsläpp av specifika, hälsovådliga kolväten frän lastbilar och bussar vara betydande.

Biltrafiken utgör den största källan till luftföroreningar i de flesta tätor­ter. När det gäller koloxid, kväveoxider och kolväten svarar motorfor­donen för störte utsläpp än alla andra källor i Sverige tillsammans. Utsläpp av koloxid och kolväten är dock i första hand ett problem förknippat med bensinmotordrivna bilar, framför allt personbilar.

Effekterna på människan är bl. a. att infektionsbenägenheten ökar lik­

som risken för hjärt-, lung-, nerv- och cancerskador. Ett ämne kan vara

orsak till att besvärsreaktioner uppkommer, men i tätortsmiljön finns det

flera föroreningar som samverkar (s, k. synergistisk effekt). Barn och

gravida kvinnor är särskilt utsatta. Andra som är bland de första som

drabbas är äldre människor samt personer med hjärt- och kärlsjukdomar

samt de som har nedsatt lungkapacitet. Bilavgaserna är unika genom att de

sprids direkt i marknivå bland oskyddade människor. Avgaserna kan ock­

så orsaka att hela stadskärnor beläggs av "smog".

10

Luftföroreningar från bilavgaser kan medföra effekter som sträcker sig     Prop. 1987/88:85 från Undriga obehag tiU allvarliga sjukdomar, t. ex. lungcancer. Orsaks-     Bilaga 4.1 sammanhangen är dock fortfarande i mänga fall osäkra.

Oxidanter som bildas genom reaktioner mellan ämnen i bilavgaserna under inverkan av solljus kan medföra skador på växtligheten som bl. a. orsakar sämre tillväxttakt. Kväveoxiderna bidrar jämte svaveloxiderna till att mark och vatten försuras. Det har i försurade miljöer uppmärksammats att växtligheten uppvisar en ökande grad av stressymtom. På sina håll är en stor del av skogsbeståndet skadat av luftföroreningar.

Genom riksdagens beslut att införa skärpta avgaskrav för personbilar kommer utsläppen av avgaser från biltrafiken att minska i framtiden. Detta gäller framför allt koloxid och kolväten. En del av den miljöeffekten motverkas dock av en förväntad trafikökning. Beträffande utsläpp av kväveoxider och partiklar begränsas minskningen frän personbUarna av en ökning av utsläppen från lastbilar och bussar. Om inga avgaskrav införs pä lastbilar och bussar kommer kväveoxidutsläppen uppskattningsvis att 1995 ha minskat med drygt 20% jämfört med situationen 1985. Detta är effekten av att avgaskrav införs på personbilar i slutet av 1980-talet. De kommer att på sin höjd medföra omkring 30 % lägre kväveoxidutsläpp, omkring år 2000 jämfört med 1985. Men utsläppen kommer därefter att öka.

Hittills har inga avgaskrav införts för att reducera utsläppen av bl. a. kväveoxider frän övriga rörliga källor, andra än personbilar. Bland dessa återfinns förutom vägtrafiken arbetsredskap, trafik- och jordbrukstrakto­rer, båt- och järnvägstrafik. Hittills har den uppräknade gruppen ansetts stå för ca 42 tusen ton kväveoxider per år. Till detta bör läggas flygtrafi­kens utsläpp över landet, f. n. preliminärt uppskattade till ca 15 tusen ton per år. Räknat relativt för hela samfärdselsektorns utsläpp resulterar där­för avgaskraven för personbilarna i en mindre utsläppsminskning av kväveoxider, högst drygt 20%.

Partikelutsläppen från bilarna utgör en mindre del av de totala utsläppen av de partiklar, stoft och sot som släpps ut från olika källor. Dock sker utsläppen av partiklar frän bilarna speciellt ogynnsamt ur exponeringssyn­punkt. Av bilarnas utsläpp kommer merparten från de dieseldrivna tunga fordonen. Genom de införda kraven på personbilar kommer vägtrafikens partikelutsläpp år 2010 att till ca 85% härtöra från tunga dieseldrivna lastbilar och bussar om inga krav införs för dessa. De sammanlagda parti­kelutsläppen från vägtrafiken beräknas dock ha minskat med ca 10% år 2010.

Riksdagen har i Program mot luftföroreningar och försurning 1985 lagt,

grunderna fill ett handlingsprogram för att minska utsläppen av bl, a.

luftföroreningar. Regeringen satte som målsättning för programmet att

utsläppen skall minskas med 65 % med avseende pä svavelutsläpp och

30% med avseende pä kväveoxider. Denna reduktion skall ske utgående

frän 19801, o, m, 1993 respektive 1995, Förutsättningarna för att åstadkom­

ma den 30%-iga minskningen av kväveoxider var bl, a. skärpta avgaskrav

för personbilar, rtied införande i Sverige från 1987 års modell, och nuvaran­

de avgaskrav för tunga dieselfordon gällande i USA, med införande från

1988 års modell. Man räknade med att dessa åtgärder skulle nedbringa

11

utsläppen från vägtrafiken 1995 med ca 25 % jämfört med 1980.

Hittills har krav införts för personbilar. De kommer att gälla för nya bilar     Prop. 1987/88:85 fr.o.m, 1989 års modell. Kraven gäller frivilligt innan dess. Som bekant     Bilaga 4.1 har inga krav ännu införts för lastbilar och bussar. För att regeringens målsättning skall uppfyllas mäste vägtrafikens utsläpp därför minskas yt­terligare fram till 1995,

Införande av generella avgaskrav ger effekt först på lång sikt, vartefter bilparken byts ut mot avgasrenade bilar. För att rätta till dagens situation krävs därför ett snabbt införande av skärpta krav.

Om inte den uppsatta målsättningen uppnås 1995 kan nackdelarna even­tuellt uppvägas av en störte minskning av utsläppen, som infaller först senare. Mer långtgående krav måste ändå införas under 1990-talet för att råda bot pä dagens hälso- och miljöproblem.

Det är svårt att sätta ett mått på den belastning av föroreningar som miljön och hälsan tål. Det synes dock klart att det ur miljö- och hälsosyn­punkt är påkallat att ytterligare minska bl, a. kväveoxidutsläppen. För närvarande anses åtminstone en halvering av kväveoxidutsläppen vara påkallad.

Luftföroreningar är ett regionalt problem. Av de kväveoxider som be­lastar Sverige kommer merparten in över landets gränser. För att åstad­komma nödvändiga minskningar av nedfallet av bl. a. kväveföreningar är det viktigt att utsläppen kan minskas även i övriga länder i Norta Europa, annars krävs att mycket drastiska åtgärder genomförs i Sverige.

Efter åtgärderna pä personbUssidan kan konstateras att en 30%-ig sänk­ning av vägtrafikens utsläpp av kväveoxider är 1995, jämfört med situatio­nen 1980, kräver att utsläppen minskas med ytterligare 18-22 tusen ton. Om samma reduktion skall näs år 2000 krävs att utsläppen minskas med ytterligare ca 7 tusen ton. Detta motsvaras av en minskning av lastbilarnas och bussarnas utsläpp, jämfört med,utan krav år 1995, med ca 18-22 respektive med ca 3 tusen ton.

För en 50%-ig sänkning av utsläppen av kväveoxider krävs att de årliga utsläppen ytterligare minskas med ca 34 tusen ton till år 2000 eller med 33-40 tusen ton till år 2005. För lastbilar och bussar betyder det, jämfört med utan krav år 1995, att utsläppen mäste minskas med ca 33 tusen ton år 2000 och ca 29-31 tusen ton år 2005,

Slutsatser

Ur hälso- och miljösynpunkt är det påkallat att begränsa utsläppen av luftföroreningar frän bUtrafiken. Införande av avgaskrav för personbilar fr. o. m. 1989 ärs modell är ett steg mot minskade utsläpp. Utsläppen bör dock minskas ytterligare. Detta gäller framför allt partiklar, vissa specifika kolväten och kväveoxider. De fordon som bidrar med mest kväveoxider näst efter personbilarna är de tunga lastbilarna och bussarna. Utsläppen frän dessa bör begränsas.

Med tanke pä att avgaskraven ger en effekt som är utdragen över tiden

är det viktigt att generella avgaskrav införs sä snabbt som möjligt. Utsläp­

pen kommer annars att börja öka igen sedan effekten av avgaskraven på

personbilar slagit igenom.

12

För att uppnå målet med 30% reduktion av kväveoxider 1995 måste     Prop. 1987/88:85 kraven på personbilar kompletteras med krav ocksä pä andra fordonskate-     Bilaga 4.1 gorier. Det är dock tveksamt om ens ett snabbt beslut om begränsning av utsläppen från lastbilar och bussar räcker för att uppnå 30%-målet. För att uppnå en 50% minskning av kväveoxiderna krävs att kraftfulla åtgärder vidtas pä flera områden.

8.2 Studerade kravalternativ

I regeringens uppdrag till naturvårdsverket angavs några förutsättningar för arbetet med denna utredning. Det konstaterades att en rad skäl talar för att skärpta avgasreningskrav bör införas för lätta lastbilar och tunga for­don, inte minst för bussar. Det påpekades speciellt att man i utredningen mäste ta tillvara de erfarenheter som gjorts på området och samla informa­fion om de avgaskrav som gäller i andra länder, inte minst i USA varifrån mycken erfarenhet på emissionsområdet kan hämtas. Utredningen skall ligga tiU grund för ett svenskt ställningstagande i frågan med inriktning på att arbetet skall bedrivas genom internationellt samarbete.

Utredningen har formulerat uppgiften att närmare analysera de alterna­tiv beträffande avgaskrav som kan komma ifråga för nya bilar inom ett medellångt tidsperspektiv och som kan ge miljöförbättringar för svenskt vidkommande. Det bör vara möjligt att samla fler länder omkring dessa alternativ i ett samarbete inom denna tidsram. Kraven skall förutses kom­ma att tillämpas i andra länder med eller utan Sveriges inverkan. De aktuella kravalternativen bör motsvara kända tekniksteg avseende motor och avgasrenande anordningar. Ett av dessa alternativ bör dessutom utgå frän fillämpning av bästa tillgängliga avgasrenande teknik, dvs. den teknik med vilken man anser vid en given tidpunkt det vara möjligt att åstadkom­ma de lägsta utsläppen och i övrigt fylla kraven på funkfion och hållbarhet.

Med dessa utgångspunkter har några huvudalternativ beträffande förslag för framtida svenska avgaskrav satts upp. Avsikten med dessa alternativ är således främst att få sä realisfiska bedömningsgrunder för den framtida UtveckUngen på området som möjligt. De uppställda alternativen anses bäst representera de gjorda bedömningarna beträffande bästa tillgängliga teknik, ledfider och införandestrategier osv..

Antagandena om utredningens huvudalternativ har således bl. a. nåtts efter överväganden om den framtida utvecklingen pä området i framför allt Europa och USA. Detta inbegriper antaganden med mänga osäkra fakto­rer. Det råder t. ex. osäkerhet om vilka kravnivåer som framöver kommer att gälla i Europa. Dessutom kan förändringar ske främst beträffande tidsplanen för införande av kraven i USA för tunga fordon. Detta innebär att andra kravnivåer än dem som studerats i denna utredning, eller modUi-eringar av dessa, kan bli aktuella. Sådana alternativ kommer då naturligt­vis att tas upp till diskussion i ett kommande internationellt samarbete. Det bör dock vara möjligt att översiktligt kunna bedöma även sädana alternativ vad gäller miljökonsekvenser, kostnader m. m.

De alternativa kravnivåerna, huvudalternativen, kan kortfattat beskri­

vas på följande sätt,

13

För lätta lastbilar och små bussar:

Prop. 1987/88:85

Alternafiv 1: Antagande beträffande framtida Europakrav, Gränsvärden     utlaga 4.1 enligt det inom EG diskuterade förslaget för krav på personbilar, känt under benämningen Luxembourg-förslaget. Ett påslag pä gränsvärdena med 25% har gjorts. Kraven baseras på den europeiska provmetoden enligt ECE-Reglemente nr 15,

Alternativ 2: Detta alternativ omfiittar krav som gäller federalt i USA för 1988 och senare ärs modell. Att studera detta alternativ ingår redan som en av förutsättningarna för utredningen.

För tunga fordon, lastbilar och bussar:

Alternafiv 1: Antagna framfida Europakrav baserat på ECE-reglemente nr 49, med gränsvärdena tagna minus 40%.

Alternafiv 2: Krav i enlighet med det program för stegvis skärpning av kraven som beslutats om i USA och som börjar tillämpas fr. o. m, 1988 års motormodell.

Slutsatser

Det har konstaterats att det i världen inom kort gäller eller kommer att gälla relativt långtgående avgaskra\' för lastbilar och bussar. Med teknik som redan finns i produktionsstadiet kan utsläppen från lätta lastbilar och små bussar begränsas högst avsevärt. Avgasrenande anordningar är kända med vilka man kan nä en betydande reduktion av framför allt kväveoxid­utsläppen frän tunga dieselmotorer.

Alternativa kravnivåer för framtiden har satts upp i syfte att studera konsekvenserna av ett införande i Sverige. Ett USA- respektive ett Euro­pa-alternativ studeras för vardera lätta lastbilar och små bussar respektive tunga fordon.

8.3 Införandetid och införandestrategier

Det har konstaterats att det finns ett stort behov av att avgaskrav införs i syfte att minska utsläppen av föroreningar från bilarna. Generellt gällande avgaskrav tar dock lång tid innan de ger utbyte i form av minskade utsläpp. Den effekt en kravskärpning har, slår igenom gradvis i takt med att bilpar­ken byts ut. Det är av denna anledning angeläget att kraven införs så tidigt som möjligt.

Introduktion av nya avgaskrav kan dock inte ske innan de tekniskt går

att uppfylla. Det krävs därför att införandetiden avpassas så att tillverkar­

na har möjlighet att producera lösningar som uppfyller kraven den dag de

skall börja gälla, I vissa fall påverkas denna tidtabell av tillverkarens

ledtider för nya motorkoncept. Då ledtider i sådana sammanhang är myc­

ket långa, även i jämförelse med de införandetider man normalt talar om

för nya avgaskrav, är det angeläget att finna vägar att förkorta dessa när

det gäller införande av ny avgasrenande koncept och anordningar. Införan-

14

detiden är därför beroende av när beslutet fattas om att kraven skall     Prop. 1987/88:85 införas. För att krav för lastbilar och bussar skall kunna införas i Sverige     Bilaga 4.1 krävs riksdagsbeslut.

Utgångspunkten för diskussionen om framtida avgaskrav har varit att närmare beskriva konsekvenserna av kravalternativ som redan existerar eller som det kan uppstå internationell enighet om. Detta betyder att kraven redan är införda, beslutade eller avsedda bli antagna på annat håll vid den tidpunkt då kraven skall införas i Sverige. Därmed finns det vid den tidpunkten redan avgasrenande lösningar som uppfyller kraven i serie-produkfion eller i ett långt framskridet projekteringsstadium. Det är t. ex, för närvarande fallet när det gäller huvudalternativ 2 för lätta lastbilar sä att avgasrenande lösningar redan finns i produktion för att uppfylla kraven. Denna förutsättning gör således att tiden mellan beslut och införande kan kortas ner jämfört med att det skulle gälla för tillverkarna att utveckla helt nya koncept för att uppfylla de svenska kraven. Vad beträffar de huvudal­ternativ som baseras pä krav som i detta skede ännu inte införts i något land är ändå en av förutsättningarna för dessa att det är krav som bedöms bli antagna och tillämpade, och att det således kommer att finnas avgasre­nande lösningar som möter dessa krav.

Som framgått kommer avgasrenande lösningar för en del fordonskatego­rier att finnas i produktion vid ett tidigare datum än för andra eller t. o. m. innan ett införande i Sverige kan komma i fråga. Det skulle alltså vara möjligt att dra miljömässig nytta av detta. Det är möjligt att göra detta genom att införa krav tidigare för vissa kategorier eller genom t, ex, olika typer av frivilliga åtaganden, styrande insatser från statsmakterna osv.

Slutsatser

Det är angeläget att generella avgaskrav för nya motorer respektive bilar kan införas sa snabbt som möjligt. En svensk anslutning till krav som redan införts eller till krav som införs samtidigt i andra länder förkortar tiden som krävs mellan beslut och införande av kraven. Det har bedömts att tekniska och andra nödvändiga förutsättningar är uppfyllda för införan­de av stränga avgaskrav i Sverige för lätta lastbilar i början av 1990-talet och krav som innebär betydande sänkning av utsläppen från tunga fordon i mitten av 1990-talet. Vinster för miljön bör dessutom kunna göras genom t. ex. ekonomiska styrmedel.

8.4 Konsekvenser för miljön

Olika alternativa avgaskrav, möjliga att införa i Sverige, har studerats.

Alternativen, ett Europa- och ett USA-alternativ för vardera lätta lastbilar

respektive tunga fordon, kännetecknas av gränsvärden, provmetod och

regler om kontroll och tillsyn av att kraven uppfylls. Detta har beskrivits i

avsnitt 8,2, Kravalternativen representerar också olika relativt väl definie­

rade tekniknivåer, utifrån den motorteknik som tillämpas idag. Detta har

beskrivits i kapitel 4. Kort berörs ocksä dessa frågor i avsnitt 8.5, Som

15

förutsättning för den företagna jämförelsen gäller vissa antaganden om     Prop. 1987/88:85 vilken effektiv kravnivå respektive kravpaket inklusive provmetod repre-     Bilaga 4.1 senterar. Den väntade effekten av kiaven kan p, g. a, detta således ha blivit både över- och undervärderad.

Med de studerade kravalternativen kan minskning av utsläppen av de gasformiga ämnena koloxid, kolväten och kväveoxid åstadkommas i vari­erande grad, I vissa av alternativen kan man även nå en betydande minsk­ning av partikelutsläppen. Det är i detta fall i huvudsak fråga om kväve­oxid- och partikelutsläpp från tunga dieselfordon samt koloxid- och kolvä­teutsläpp från lätta bensindrivna lastbilar.

De konsekvenser för miljön som blir resultatet, genom minskade utsläpp frän lätta respektive tunga lastbilar och bussar om något av de alternativa kraven införs, har beskrivits i kapitel 7. Det har konstaterats att genom att införa krav kommer utsläppen av kväveoxider och partiklar att kunna sänkas. Detta gäller under förutsättning att USA-kravalternativen införs. Jämfört med 1985 kan utsläppen av kväveoxider frän lastbilar och bussar år 2010 ha minskats med omkring 25 % med USA-krav (alternativ 2 i tabell 8.1). Villkoret för detta är att krav införs obligatoriskt 1995 och tillämpas frivilligt från 1992 ärs modell. Till villkoren hör vidare att trafikutveckling­en för dieseldrivna lastbilar antas bli 25% ökning och för övriga fordon 15% ökning på 15 år. För partiklar är siffran drygt 80%, Det senare beror helt på att man räknat med stränga partikelkrav för dieseldrivna lastbilar och bussar i det scenariot.

Väljer man det s. k. Europa-alternativet för krav pä tunga fordon (alter­nativ 1 för tunga fordon) kommer, under samma förutsättningar, resultatet år 2010 att bli nästan oförändrade (kväveoxider) eller högre (partiklar) utsläpp. Utsläppen kommer att öka efter år 2005, USA-kraven kommer däremot att medföra minskade utsläpp även efter 2005,

Beträffande kolväte- och koloxidutsläppen kan krav medföra minskning av utsläppen med ca 30 respektive 20% i USA-alternativen. Europa­alternativen väntas ge ökning med ca 10% respektive minskning med några få procent. Den större minskningen för USA-kraven beror pä att kraven förväntas ge en omfattande tillämpning av katalytisk avgasrening samt med avseende på kolväte också avdunstningskontrollanordning pä bensindrivna lastbilar och bussar.

Den nu redovisade utvecklingen kan förväntas om de förutsättningar som utgjort grunden för konsekvensbeskrivningarna förverkligas. Detta gäller bl. a, antaganden beträffande den framtida trafikutvecklingen. Vid en större ökning av trafiken än som antagits i normalscenariot blir natur­ligtvis utsläppen större. Vid en lägre utvecklingstakt beträffande gods­transporterna kan nettoeffekten 2010 bli minskning av kväveoxidutsläppen i USA-alternativet med ca 30% och i Europa-alternativet med knappt 10 procent. Partikelutsläppen blir dock inte då heller lägre än 1985 i Europa­alternativet.

Det har ocksä beskrivits hur miljijeffekten av att införa avgaskrav kan

fås tidigare i tiden. De hittills beskrivna effekterna kan väntas om kraven

införs obligatoriskt fr, o. m, 1995 ärs modell och frivilligt fr, o. m, 1992 ärs

modell. Man kan se att den största miljöeffekten av kraven fås mellan åren

16

Tabell 8.1    Konsekvenser för utsläppen av luftföroreningar om olika kombinationer      Pfon   1987/88'85

av krav införs. Totala årliga utsläpp av kväveoxider (NOx) och partiklar (P) från lätta      ,-,,.

lastbilar (llb)och tunga fordon (tf). Tusen ton per år

Bilaga 4.1

År

Alt, 1

11b

Alt, 2

llb

Alt, 2

llb

Alt, 1

tf

Alt, 1

tf

Alt, 2

tf

NOx

P

NOx

P

NOx

P

Utan krav

1985

56

5,1

56

5,1

56

5,1

1990

59

5,4

59

5,4

59

5,4

1995

62

5,7

62

5,7

62

5,7

Med krav

1995

59

5,7

58

5,6

57

5,1

2000

54

6,1

53

5,9

47

3,0

2005

53

6,6

51

6,4

43

1,6

2010

55

7,0

53

6,8

42  .

1,0

Anm: Förutsättningarna är obligatoriska krav fr, o, m. 1995 års modell och frivilliga frän 1992 års modell och trafikökning enligt normalalternativet, dvs, 25 % ökning för dieseldrivna lastbilar och 15% för övriga fordon pä 15 år,

1995 och 2000, Inför man kraven i stället fr, o, m, t. ex, 1990 ärs modell kommer alltså den största miljöeffekten av kraven mellan åren 1990 och 1995, Men då kan inte de allra strängaste kraven som studeras för tunga fordon införas, dä tekniken troligen inte pä bred basis är mogen för det ännu. Det är troligen inte möjligt att införa dessa förtän i mitten av 1990-talet. För att åstadkomma samma effekt av kraven år 2010 som den som uppnås med alternativ 2 i tabell 8.1 krävs därför att de lindrigare kraven som införts tidigare skärps i enlighet med USA-kraven i en andra etapp kring är 1995,

Det Europa-alternativ för krav pä tunga fordon som studeras innebär en mer långtgående kravskärpning för de gasformiga föroreningarna än de förslag som hittills diskuterats i Europa, bl. a. inom EG. Man kan se av beskrivningen av konsekvenserna av alternativ 1 i tabell 8.1 att krav med lindrigare gränsvärden jämfört med de studerade alternativen inte skulle medföra någon sänkning av utsläppen av kväveoxider. Nya fordon i da­gens fordonspark motsvarar ganska väl utsläppsnivän kväveoxidgränsvär­det enligt ECE-Reglemente nr 49 taget minus 20%, Det framgår dessutom redan av förutsättningarna att USA-kraven i alternativ 2 ger avsevärt större miljöeffekt än det studerade Europaalternativet, En sänkning av utsläppen kan därför fås, utgående från Europa-alternativet, om de införs relativt snabbt och om kraven sedan skärps i enlighet med USA-alterna-tivets krav.

Införs kraven enligt de alternativ som studerats kommer, under förut­

sättning att trafikutvecklingen osv,, blir den som antagits, effekten pä de

totala utsläppen frän biltrafiken att bli som framgår av figur 8,1, Om kraven

för lastbilar och bussar införs med 1995 års modell och om de dessutom

tillämpas frivilligt fr, o. m, 1992 kommer utsläppen av kväveoxider i bästa

fall ha minskat med mellan 45 och 50% utgående från 1985. Detta blir

effekten av de nyligen beslutade personbilskraven i kombination med

USA-alternativen för lätta lastbilar respekfive tunga fordon. Införs Euro­

pa-krav för lastbilar och bussar blir vägtrafikens samlade kväveoxidut-

,j

släpp omkring 40% lägre 2010, utgående från 1985,

2    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.1

20

Kravalternativ

ulan krav     o

All 1 llb        o If

Alt2 llt)        o tf

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Figur 8.1 Effekten av avgaskrav på lastbilar och bussar på de samlade luftförore­ningsutsläppen från väglrafiken. Avgaskrav på lastbilar och hussar antas införas obligatoriskt fr. o. m. 1995 och frivilligt från 1992. Trafikutvecklingen antas vara en ökning med 25 % för dieseldrivna lastbilar och 15 % för övriga fordon allt tagel på 15 år. Kravalternativ enligt avsnill 8.2

Strängare partikelkrav än 0,6 g/Bhphr, som införs i USA fr. o, m, 1988 års modell behövs för minskning av partikelutsläppen, om hänsyn tas till trafikutvecklingen. Utsläppen av koloxid och kolväten minskas framför allt som ett resultat av att stränga krav införs för personbilar.

Man kan slutligen konstatera att det krävs radikala insatser beträffande lastbilarnas och bussarnas utsläpp av kväveoxider om miljömålen 30% eller 50% minskning av vägtrafikens utsläpp skall åstadkommas. Det kon­staterades i avsnitt 8.1 att utöver den reduktion som kan väntas genom introduktion av bl, a, katalysatisk avgasrening på bensindrivna personbilar krävs det att ytterligare 3 tusen ton minskas för 30%-målet om det skall mötas år 2000 och 24-31 tusen ton för 50%-mälet år 2005, Minskningen skall då ske gentemot utsläppen utan krav år 1995, Om målsättningarna skall uppnäs betyder det att åtgärder enligt följande måste till beträffande lastbilars och bussars utsläpp:

30% (är 2000): Målet kan mötas om obligatoriska krav införs frän 1995     Prop. 1987/88:85 ärs modell, Europa- eller de mindre stränga USA-kraven för tunga fordon     Bilaga 4.1 samt krav pä lätta lastbilar. För att bibehålla en låg nivå på utsläppen krävs utgående frän detta dock att kraven skärps senast under slutet av 1990-talet,

50% (är 2005): Denna reduktion kan näs om de strängaste kraven införs obligatoriskt från 1995 års modell och tillämpas frivilligt dessförinnan och trafiken med bussar och lastbilar inte ökar frän 1995 och framåt. Genom effektivisering av transportapparaten kan detta ändå medge viss ökning av den transporterade godsmängden. Efter är 2010 kommer dock utsläppen att öka om trafiken fortsätter att öka. Sker däremot en ökning av lastbils-och busstrafiken efter 1995 mäste ytterligare andra åtgärder vidtagas för att få ner kväveoxidutsläppen.

Slutsatser

Det har konstaterats att utsläppen av föroreningar från lastbilar och bussar kan nedbringas genom tillämpning av bästa tillgängliga avgasrenande tek­nik. För detta krävs antingen att mindre långtgående krav för tunga diesel­motorer införs relativt snart för att sedan skärpas, eller att USA-krav införs obligatoriskt frän mitten av 1990-talet, För minskning av partikelut­släppen krävs att stränga krav införs. Det är viktigt att trafikökningen i framtiden inte blir för stor. Dä kan miljöeffekten av kraven gå föriorad.

Införande av avgaskrav för lastbilar och bussar kan med de strängaste USA-kraven medföra att kväveoxidutsläppen minskas med ca 14000 ton år 2010 jämfört med 1985, Krav pä tunga fordon enligt ett mindre långt gående alternativ kan ge ca 1 000 ton lägre kväveoxidutsläpp. Sammanta­get kan detta, tillsammans med beslutade personbilskrav, medföra att kväveoxiderna minskas med 4550% respektive 40% jämfört med 1985 ärs nivå. Partikelutsläppen minskas rejält om man inför stränga krav enligt USA, Lastbilar och bussar står för en mindre del av utsläppen av koloxid och totala kolväten.

Miljömålen 30%:s respektive 50%:s reduktion av kväveoxider från vägtrafiken kan näs är 2000 respektive 2005, det senare dock under vissa bestämda villkor. För det senare krävs att strängaste obligatoriska krav för tunga fordon införs senast fr, o,m, 1995 ärs modell. Dessutom krävs att inte buss- och lastbilstrafiken ökar i omfattning efter 1995,

8.5 Konsekvenser beträffande kostnader

De förändringar som ett införande av avgaskrav för med sig beträffande

kostnaderna består av den tillkommande utrustningens kostnad och för­

ändring i kostnad för användning av de avgasrenade bilarna, I avgasrening­

ens fillverkningskostnad ligger kostnad för de tillkommande eller förändra­

de komponenterna och utrustningsdetaljerna, utvecklingskostnader, öka­

de produktionstekniska kostnader och ökade insatser för kvalitetskontroll.

Utöver detta måste ekonomiskt värderas eventuella förändringar i bränsle-

19

förbrukningen och behoven av service samt förändringar av serviceruti-     Prop. 1987/88:85 nerna för de nya avgasrenade bilarna jämfört med redan befintliga bilar av     Bilaga 4.1 samma typ.

Tekniskt sett sä kommer nya gränsvärden enligt huvudalternativen inte att innebära några störte problem för tillverkarna. De flesta tillverkar och levererar redan i dag motorer som med vissa modifieringar uppfyller vissa av de behandlade kravalternafiven. Det kommer dock att bli konsekvenser för driftsekonomin, åtminstone på kortare sikt. Det kan när det gäller tunga dieselmotorer komma att erfordras tekniska förändringar jämfört med idag. Bedömningen är att de föreslagna gränsvärdena kan innehållas med teknik vilken förväntas vara i bruk vid den tidpunkt kraven införs.

Kostnader förknippade med införande av avgaskrav har uppskattats av VBB (ingår i Naturvårdsverkets rapport 3288). I dag har majoriteten av lätta lastbilar och bussar motorer som även certifieras i personbilar och av denna anledning kan utnyttja personbilarnas avgasrenande teknik. Mer­kostnaden för att uppfylla kravalternativen för lätta lastbilar, specieUt det första alternativet, se avsnitt 8,2, är dock föga känd i dagsläget. En upp­skattning är dock att kostnaderna för Europa-alternativet (alternativ 1), när det gäller det avgasrenande systemet, i genomsnitt kommer att bli mycket små och maximalt innebära en ökad bränsleförbrukning pä 3 % för bensindrivna bilar. För USA-alternativet begränsas kostnaderna till kata­lysatorkostnader motsvarande 4000-10 000 kr per bensindriven bil eller ca 5 000 kr för en partikelfälla för de dieseldrivna bilarna.

De tunga lastbilarna som omfattas av Europa-alternativet eller första steget av USA-alternativet kommer turboutrustning med laddluftkylning att användas för att uppfylla kraven. Många fordon är redan utrustade på sådant sätt, fler kommer att vara det i framtiden. Dessa fordon kan drabbas av en merkostnad på mellan 11000-22000 kr per fordon. Resterande fordon kan drabbas av kostnader på mellan 11 000-32000 kr.

Den skärpning av avgaskraven som Europa-alternativet eller det första steget i USA-alternativet för tunga fordon innebär kommer antagligen medföra en viss ökning av bränsleförbrukningen, som angetts fill med 3 8%'. Däremot bedöms ej driftsekonomin för övrigt förändras nämnvärt.

Införande av USA-kraven för tunga fordon innebär stor kostnad i provutrustning. Man bör räkna med en merkostnad inklusive partikelfälla på mellan 10000-20000 kr per fordon, utöver vad som sagts ovan för det första steget i USA-alternafivet, Detta förutsatt att man kan sprida kostna­derna på en tillräckligt stor serie.

Bränsleförbrukningen har angetts komma att öka med ytterligare ett par procent när sista steget i USAprogrammet för tunga fordon införs, utgåen­de frän första steget av detta program. För övrigt bedöms användning av partikelfälletekniken medföra en ökad service- och underhällskostnad med maximalt 5 procent.

Slutsats

Det har konstaterats att införande av avgaskrav kommer att kräva avgasre­

nande anordningar i en eller annan form pä bilarna. För Europa-alternati-

20

vet för lätta lastbilar gäller detta dock i blygsam utsträckning. USA- Prop. 1987/88:85 alternativet ger krav och konsekvenser som är jämförbara med de för Bilaga 4.1 personbilar i Sverige fr. o. m. 1989 ärs modell. För Europa-alternativet och det första steget i USA-alternativet för tunga fordon anses tekniken idag vara känd. För majoriteten av bilarna uppskattas kraven innebära mer­kostnader på 11000-22000 kr. Bränsleförbrukningen antas öka. För de mest långtgående kraven som studerats för tunga fordon väntas merkost­naderna bli ytterligare [REDACTED_PERSONNUMMER] kr samt någon ytterligare ökad bräns­leförbrukning och ökning av servicekostnaderna'

8.6 Konsekvenser beträffande energi och handel

Konsekvensbeskrivningen av de studerade kravalternativen med avseende pä energi vilar på uppskattningar beträffande förändringar i bränsleför­brukningen hos bilarna pga att kraven införs. Konsekvenserna detta har för den framtida energihushållningen har bedömts av statens energiverk. Det är i detta fall främst frågan om effekter på dieselbrännoljetillförseln. Lastbilar och bussar står för enbart en mindre del av åtgången av bensin. Ungefär 2% av den årliga svenska oljekonsumfionen förbrukas i bensin­drivna lastbilar och bussar och knappt 10% konsumeras i dieseldrivna lastbilar och bussar. Det har med de antaganden som redovisas i avsnitt 7.4 beträffande avgaskravens effekt pä bilparkens bränsleförbrukning, beräk­nats att dieselkonsumtionen är 2010 är ca 2% högre än den annars skulle vara. Beträffande bensinätgången kan en effekt på mindre än 1 % påvisas.

Statens energiverk har utifrån dessa förutsättningar lämnat en bedöm­ning ur energihushållningssynpunkt. Verket har bl. a. framhållit att verket delar utredningens slutsats att införande av avgaskrav för lastbilar och bussar torde ha en liten inverkan på den totala drivmedelsförbrukningen. Den ökning på några fä procent, som naturvärdsverket räknat fram, är helt marginell jämfört med andra faktorer som påverkar konsumtionen av drivmedel, exempelvis statliga styrmedel i form av skatter och avgifter.

En grundläggande utgångspunkt för utredningen har varit att Sverige, när det gäller de framtida avgaskraven för lastbilar och bussar, avser ansluta till redan befintliga regler eller sådana som flera länder skall kunna anta. De alternativ som satts upp och som studerats närmare är sädana kravpaket som det kan uppkomma internafionell tillslutning till eller krav som redan existerar i andra länder. Utgående frän detta innebär ett svenskt införande av avgaskrav inte att nägra för bilindustrin nya avgaskrav införs utan i stället att en samordning sker av de svenska avgaskraven till krav som gäller i andra länder. Genom en samordning skulle antalet avgaskrav i Europa minskas, vilket är eftersträvansvärt frän många synvinklar.

En viktig utgångspunkt är vidare att det förutsätts att avgaskraven även

kommer att administreras i likhet med det i Sverige redan befintliga syste­

met för avgasgodkännande med bl, a, certifieringsförfarande och system

för tillsyn och kontroll. Ett system för godkännande, tillsyn och kontroll

med avseende pä avgaskraven som det svenska fungerar lika för alla

tillverkare, Harmoniseringssträvanden med andra länder kan dessutom ge

21

möjligheter att fä certifikat utfärdat i Sverige genom ett förenklat förfaran-     Prop. 1987/88:85

de baserat på provning i ett annat land som tillämpar reglerna.

Bilaga 4.1

När det gäller införandetiden för kraven har tagits hänsyn till tiden det tar för biltillverkarna att utveckla, prova ut och genomgå godkännandepro­ceduren för färdiga emissionstekniska anpassningar.

Ett införande av krav i Sverige kommer att innebära att relafivt stor del av världsmarknaden för lätta lastbilar respektive tunga fordon kommer att omfattas av samordnade krav,

Sveriges regering har deklarerat att ett nära samarbete eftersträvas med EG när det gäller EG:s pågående arbete med att upprätta en inre marknad. Handelspolitiskt är EG-marknaden vikfig för export av svenska varor. Dessa strävanden kan naturligtvis komma i konflikt med ambitionerna att införa begränsningar av avgasutsläppen i Sverige.

Det starka miljövårdsmotivet motiverar att regler om kontroll och tillsyn införs för att säkerställa bästa möjliga miljöeffekt av de krav som införs.

Av de redovisade omständigheterna bedöms de förpliktelser som Sveri­ge bundit sig till bl, a, beträffande frågan om handelshinder i handelsavtal med EG och GATT-avtalet uppfyllas.

Slutsatser

Konsekvenserna för den svenska energihushållningen av att avgaskrav införs bedöms som små. Den ökning av lastbilarnas och bussarnas bränsle­förbrukning som uppskattas bli resultatet av att avgaskraven införs är marginell i jämförelse med vilken mverkan andra faktorer kan komma att få.

Genom ett fortsatt internationellt samarbete pä avgassidan kan handels­politiska kompHkationer i stor utsträckning undvikas. De konsekvenser införande av avgaskrav kan få när det gäller handelspolitiken bedöms bli ytterst små. Det kan inte förväntas uppkomma några skäl för länder eUer grupper av länder att tillgripa handelspolitiska åtgärder gentemot Sverige efter eft svenskt beslut i frågan, Sveriges strävanden mot ökad förankring på EG-marknaden kan dock medföra politiska komplikationer vid införan­de av långtgående avgaskrav.

8.7 Övrigt

Konsekvenser av ett införande av generella avgaskrav för nya lätta last­bilsmodeller respektive nya tunga motormodeller i Sverige har beskrivits i avsnitt 8.4, 8.5 och 8.6. Det finns dock nägra övriga frågor som är viktigt att framhålla i anslutning tiU detta.

För bästa möjliga avgasrelaterade prestanda krävs att en god och jämn

drivmedelskvalitet upprätthälls. Det har konstaterats att kvaliteten hos

både handelsbensin och handelsdiesel varierar avsevärt från tid till'annan

och från ett tankställe till ett annat. Framför allt har dieselbränslekvalite­

ten försämrats under senare är. Det har dessutom konstaterats att föränd­

ringar av handelsbränslena i vissa avseenden har relativt stor inverkan pä

22

utsläppen. Denna påverkan från bränslekvaliteten kan i vissa fall vara     Prop. 1987/88:85 avsevärd. Detta gäller utsläppen av specifika kolväten och kanske framför     Bilaga 4.1 allt partikelutsläppen frän dieselmotordrivna fordon. En minskning av dieselbrännoljans svavelinnehåll skulle medföra att partikelutsläppen kan sänkas. En betydande sådan minskning är genomförbar. En sådan åtgärd är dessutom väl motiverad ur miljösynpunkt.

Genom den nya kemikalielagstiftningen har en förordning som reglerar motorbensinen införts. Förordningen stadgar om specifikation av bensi­nen. Till bensin fär inte tillsättas tillsatser som kan nedsätta funktionen hos den avgasrenande anordningen. Sädana regler saknas för dieselbrännoljan i dag, annat än regler för högsta svavelhalt. Det kan vara påkallat att se till att även dieseloljan omfattas av bränsleförordningen.

Det står idag inte att finna något alternativt drivmedel tiU diesel och bensin, som med hänsyn till dagens tillämpade motorteknik och tillgängliga avgasrenande teknik skulle skänka omedelbara miljömässiga fördelar. Den potential till miljövänlighet som eventuella alternativa drivmedel kan ha kräver dock omfattande motorutveckling för att kunna förverkligas. Man måste därför se tillämpningen av alternativa drivmedel i utsläppsbegrän­sande syfte som en fråga på sikt. Den f n, bästa avgasrenande tekniken, ottomotor med sluten trevägs katalysatorteknik kan utnyttjas också vid användning av alternativa drivmedel.

Alternafiv till de konventionella bensin- och dieselmotorerna med bättre miljöprestanda än en bensinmotor med effektiv katalytisk avgasrening finns idag enbart på försöksstadiet. För en radikal förbättring av luftförore­ningssituationen med bibehållen omfattning av bilismen krävs att sädana drivsystem kan komma till användning. Målmedvetna satsningar för att stödja och driva på utvecklingsarbetet av sådana motorer är miljömässigt påkallade.

Även pä det fordonstekniska området kan mycket göras för att avgasut­släppen skall kunna minskas. Det kan gälla utnyttjandet av nya lättare material, utvecklade konstruktioner som ger lägre bränsleförbrukning och lägre avgasutsläpp. Andra tekniska konstruktioner som kommer till i syfte att nedbringa bränsleförbrukning kan i vissa fall även fungera som begrän­sande av avgasutsläppen. Sädana system har hittills kommit till viss an­vändning i stadsbussar och andra fordon med liknande körmönster. Då godkännandeförfarandet ur avgassynpunkt av tunga fordon tillämpas för enbart motorer kan tillverkarna inte räkna sig tillgodo sådana utsläppsbe­gränsande åtgärder på fordonen. En vidare utveckling av sådan fordons­teknisk lösning är icke desto mindre angelägen och bör uppmuntras.

Till andra åtgärder som bör utnyttjas för minskning av utsläppen av luftföroreningar är effektivisering och planering av transportapparat och transporterna. Något mer utvecklat resonemang i frågan kan dock inte presenteras i detta sammanhang, men det bör betonas att miljöaspekten bör ha stor aktuaUtet i samhällets och enskildas övervägande inför och val av transportsystem och transporter. Härvid är det viktigt att transportsy­stem utvecklas och utformas för minsta miljöpåverkan.

En viktig skillnad mellan de två studerade kravalternativen för tunga

fordon är att de inbegriper olika provmetoder. I USA har man infört en

23

mer omfattande motorprovmetod med inslag av transient körförlopp med     Prop. 1987/88:85

accelerationer öch retardationer.

Bilaga 4.1

I Europa har provning av tunga dieselmotorer hittills skett med en provmetod med konstanta belastningsfall (enligt ECE R49), En sådan tillämpades också tidigare i USA, Övergången till den avsevärt mer kost­samma transienta provmetoden gjordes bl, a, av dessa skäl: den gör det möjligt att mäta partiklar, den är mer noggrann och ger en större försäkran om att mätresultatet bättre motsvarar utsläppen vid verklig körning. Man har vidare i USA tryckt på vikten av att få en sä heltäckande provmetod som möjligt, omfattande sä mycket av olika typer av verkligt förekomman­de körmönster och -förhållanden som möjligt. Man anser dessutom att en mer omfattande provmetod, som den transienta jämfört med provmetoden med enbart konstanta belastningsfall, gör det svårare för motortillverkarna att anpassa motorn och den avgasrenande anordningen till enbart provme­toden, och den vid andra belastningsfall än de som provmetoden omfattar uppför sig helt annorlunda. Varken USA-metoden eller ECE-metoden kan sägas motsvara körmönstren och körförhällanden i Sverige särskilt bra. En transient provmetod konstruerad utifrån svenska förhållanden skulle se annorlunda ut än den amerikanska. Provmetoden enligt ECE R49 har en avgjord fördel framför den amerikanska transienta provmetoden i det att den är enklare och billigare att utföra och billigare i provningsutrustning. Till nackdelarna med den hör att den omfattar mindre del av aktuella körmönster och att det hittills inte varit möjligt att meningsfullt mäta partiklar.

Bland de frågor som inte berörts av utredningen återfinns sädana som har att göra med utformningen av system för och provningar i samband med tillsyn och kontroll av att certifierade bilmodeller respektive motor­modeller uppfyller kraven. En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att bilavgaslagen skall gälla. Det förutsätts därmed att system för produktionskontroll och kontroll av hållbarheten kommer att upprättas. Även löpande avgasrelaterad kontroll förutsätts komma till stånd och få en uppläggning som motsvarar de grundkrav som införs respektive de avgas­renande system som dä kommer till användning på fordonen.

Slutsatser

Det är viktigt frän avgassynpunkt att god och jämn drivmedelskvalitet bibehålls. Svavelhalten i dieselbrännolja bör sänkas för att sänka partikel­utsläppen. Dieselolja bör omfattas av motorbränsleförordningen. Alterna­tiva drivmedel och drivsystem kan bli miljömässiga alternativ först efter relativt läng ytterligare utvecklingstid. Utvecklingen av miljömässiga alter­nativ som kan prestera avsevärt lägre utsläpp än nuvarande bästa teknik, dvs, ottomotor med effektiv katalytisk avgasrening, bör planmässigt un­derstödjas. Användning av emissionsbegränsande fordonstekniska lös­ningar bör uppmuntras. Utveckling av miljövänliga transportsystem bör drivas pä.

Provmetoden för offenfiig provning med avseende pä avgasutsläppen

bör vara anpassad till de problem man fäster vikt vid ur miljösynpunkt och

24

vid kontroll och tillsyn. Det måste dessutom gä att meningsfullt mäta     Prop. 1987/88:85 partikelutsläppen. Det finns anledning att kontinueriigt följa upp utveck-     Bilaga 4.1 lingen pä det avgasreningstekniska området, ställt i förhällande till den provmetod som används i offentligt provningssammanhang respektive i verklig körning. Frågor om utformning av systemet för tillsyn och kontroll mäste lösas i samband med införande av avgaskrav.

8.8 Överväganden

Utredningens uppgift har i första hand varit att föreslå svenska generella avgaskrav för lätta och tunga lastbilar och bussar.

Miljöproblemen

I huvudfrågan för utredningen har bedömts att det är hälso- och miljöpro­blem förknippade med utsläppen av kväveoxider, partiklar och vissa speci­fika kolväten som är mest aktuella när det gäller lastbilar och bussar.

De miljömål som satts upp i aktionsplanen mot luftföroreningar och försurning eller som i dag diskuteras för kväveoxider, en reduktion på 30 50% av totala utsläppen, kräver omfattande åtgärder på tekniksidan. Man kan heller inte utesluta, beroende på hur utvecklingen beträffande utsläpp från fasta anläggningar blir i framtiden, att trafiken måste ta en störte del av den nödvändiga minskningen. De nya skärpta kraven på personbilar medför, utslaget på totala vägtrafiken, ca 20% minskning av kväveoxider­na mellan är 1980 och 2000. Det har konkluderats i avsnitt 8.4 att under förutsättning att långtgående avgaskrav införs på lastbilar och bussar, kan en 30%-ig minskning uppnäs och bibehållas. Denna effekt kan uppnås efter är 2000, För att uppnå en 50%-ig reduktion kommer inte ens de mest långtgående av de studerade kravalternativen att räcka. Dä krävs dessut­om ytterligare åtgärder beträffande effektivisering av transportapparaten, stimulans av miljövänliga drivsystem, insatser pä drivmedelsområdet etc.

När det gäller kolväten är det vissa enskilda grupper av föroreningar snarare än totalutsläppen som är av intresse. Av de totala kolväteutsläp­pen från biltrafiken kommer endast en mindre del från lastbilar och bussar. Icke desto mindre är kolväteutsläppen frän dieselmotordrivna bilar en viktig miljöfråga. Det är klarlagt att t, ex, den mutagena och cancerogena effekten av avgaser från dieseldriven bil är mängfalt större än den hos avgaser frän bensindriven bil. Med katalytisk avgasrening minskar utsläp­pen av mutagena och cancerogena föroreningar frän bensinbilarna. Till detta kommer att dieselavgaser ger upphov till påtagliga luktbesvär. Dessa effekter är främst av intresse för lokalmiljön.

Detsamma kan ocksä sägas om partikelproblematiken. Mycket av muta-

geniciteten och cancerogeniciteten kan hänföras till utsläppen av partiklar.

Partiklarna orsakar dessutom andningsbesvär inte minst för astmatiker och

andra känsliga grupper samt står för en stor del av den nersmutsning som

bilavgaserna orsakar. Till viss del kan partikelproblematiken sägas även

vara en regional fräga,

25

Handlingslinjer

Prop. 1987/88:85

Det har således framgått av utredningens redovisning att det ur miljösyn-        Oaga   . punkt krävs åtgärder främst mot kväveoxider, partiklar och specifika kolväten.

Ett antal alternativa handlingslinjer för att minska dessa problem har studerats i utredningen. Det har därvid framkommit att för lätta lastbilar och bussar - vilka i huvudsak.är bensindrivna - finns redan idag teknik tillgänglig som väsentligt kan sänka utsläppen från denna kategori av fordon. Tekniken är i huvudsak densamma som används på personbilar även om utsläppen relativt sett är något högre.

Utsläppen från de lätta lastbilarna har relativt sett liten betydelse -åtminstone vad gäller totalutsläpp av kväveoxider. Däremot har de en något större betydelse för lokalmiljön, eftersom dessa fordon bl, a. utnytt­jas för distributionstrafik i tätorter.

För medeltunga och tunga fordon - i huvudsak dieseldrivna - har utredningen visat att det inom en snar framtid kommer att finnas kommer­siellt tillgängliga lösningar för att påtagligt minska utsläppen av kväveoxi­der. Också när det gäller partiklar kan dessa väsentligt begränsas inom en snar framtid. Här gäller dock en viiss osäkerhet beträffande tidsfaktorn när man talar om sädana krav som kräver effektiva partikelfällor eller motsva­rande långtgående reningsgrad.

I USA har man beslutat om ett program för stegvis skärpning av kraven för tunga dieselmotorer. Det är inte ännu helt klart när i tiden dessa krav sätts i kraft. Men det är klart att imder första delen av 1990-talet kommer den utveckling som miljömyndigheterna i USA genom detta har startat, att ge lösningar på fordonen som medför lägre utsläpp av kväveoxider och partiklar.

Generellt gäller den skillnaden mellan lätta lastbilar och tunga fordon att de senare förekommer i mer speciella utföranden och varianter beroende på användningsområde och de sätt de används på. Sålunda kan skillnaden i dessa avseenden dessutom vara stora mellan vissa länder och kanske framför allt mellan kontinenter. De lätta lastbilarna liknar i detta avseende mer personbilar, massproducerade i stora serier i samma basutförande för stora delar av världen.

Det har varit utredningens utgångspunkt att den svenska handlingslinjen i fräga om avgaskrav för lastbilar och bussar skall användas för internatio­nell samverkan och som utgångspunkt för överläggningar om gemensam­ma krav, Sverige har sedan sommaren 1984 bedrivit ett samarbete med nio andra länder, där syftet varit att åstadkomma samordning av regler på bilavgassidan. Hittills har arbetet rört kraven för personbilar. Samarbetet har lett fram till att man utarbetat ett Master Document som skall bilda mall för kommande nationella regler för framför allt personbilar. Natur­värdsverket har utgått ifrån att samma samarbetsform skall användas för att diskutera krav för lätta lastbilar och tunga fordon. Därigenom kan gemensamma grundkrav komma att gälla i Stockholms-gruppens länder, vilka utgör relativt stor del av Europa och Nordamerika.

26

Lätta lastbilar

Prop. 1987/88:85

Det Master Document som utarbetats inom Stockholmsgruppen, Uksom

°

den nyligen antagna bilavgaslagen, omfattar de minsta lätta lastbilarna. Dessa krav kommer att gälla i Sverige fr.o.m. 1989 års modell för både bensin- och dieseldrivna bilar. För resten av de bensindrivna lätta lastbilar­na upp till totalvikten 2,5 ton gäller krav enligt AlO-Regulation.

Schweiz har infört USA-krav för alla lätta lastbilar, alltså även för dem som inte innefattas i Master Document, Man kan även förvänta sig att Österrike kommer att anta liknande regler som de schweiziska, I Europa kan man inte under överskådlig tid förvänta sig något kravalternafiv utöver detta, med hårdare krav än nuvarande svenska enligt AlO-Regulation.

Man bör ocksä notera att migrationseffekter kan uppkomma vid en situation då stränga krav gäller för personbilar och relativt lindriga för lätta lastbilar. De lätta lastbilarna har ökat mycket kraftigt det senaste decenni­et, mer än vad personbilarna gjort. De som ökar mest är just den gruppen av de lätta lastbilarna som mest liknar personbilar som i många fall har en personbilskomfort. Dessa används dessutom ofta i stor utsträckning som personbilar. Ökningen av dessa bilar har bl, a. befordrats av gynnsamma skatteregler för lastbilar. Med stora skillnader i kravnivå för personbilar och de personbilsliknande lätta lastbilarna, som medför skillnader i kostna­derna för den avgasrenande utrustningen mellan fordonen, kan en kraftig ökning av de lätta lastbilarna, och en motsvarande minskning av försälj­ningen av personbilarna, inte uteslutas, I USA, där avgaskraven ocksä släpat efter för de lätta lastbilarna, har man fått uppleva denna utveckling.

Tunga fordon

För tunga fordon, som i Sverige företrädesvis är utrustade med dieseldriv­na motorer, har i dag inget land särskilt långt gående krav. Ett skäl härtill kan vara att USA som normalt gått i spetsen när det gäller den utveck­lingen - först pä senare år fått en påtaglig andel av de tunga fordonen som är försedda med dieselmotor och därmed fått upp ögonen för de miljöpro­blem som är speciellt förknippade med sädana fordon. Med början i slutet av 1980-talet kommer dock det program som antagits av EPA i USA att börja införas. Fullt ut, kan det ur svenska förhållanden ge ca 45% lägre kväveoxidutsläpp och ca 90% lägre partikelutsläpp. Inget europeiskt land har ännu följt efter och beslutat om USA-krav för tunga fordon. Schweiz har infört en avgasförordning med krav anpassade till en lagstiftning lik­nande den svenska. Men de schweiziska reglerna ställer inte krav utgående från den amerikanska provmetoden,

Österrike blir det andra landet efter Schweiz att införa provmetoden

enligt ECE R49 i obligatoriska krav. Denna provmetod spelar en viktig roll

i den europeiska diskussionen om avgaskrav. Många betydelsefulla länder

inom EG har bundit sig för den. Dock har man inte ännu inom EG infört

några krav, I en första omgång kommer det dessutom, när det sker, att

vara frågan om krav som denna utredning visat inte innebär någon märkbar

positiv miljöeffekt vid ett införande i Sverige, De krav som kan förväntas

27

inom EG är inte längre gående än de krav som kommer att gälla inom kort i     Prop. 1987/88:85

Schweiz och Österrike,

Bilaga 4.1

Schweiz har beslutat att kraven skall skärpas genom ett andra steg, efter ett nytt beslut under 1987, Österrike har också indikerat att man avser ta ett ytterligare steg mot skärpta krav. Både Schweiz och Österrike deltar i Stockholmsgruppens arbete,

Schweiz verkar bl, a, för att partikelutsläppen skall kunna minskas som ett resultat av beslut om ytterligare skärpta krav. Svagheten är att det ännu inte finns någon metod för att mäta partiklar enligt den provmetod (ECE R49) som Schweiz baserar det första stegets krav på. Arbete pågår på flera håll i Europa för att utveckla en sådan metod. Dock vet man ännu inget om hur en sådan metod kommer att se ut eller om man kan utföra meningsfulla mätningar med den. Den mer omfattande, och därmed mer kostsamma, amerikanska testmetoden innehåller bl, a, en metod för partikelmätningar.

Beträffande mätning av kväveoxider bedöms motorernas utsläpp någor­lunda kunna gå att kontrollera även med den enklare provmetoden enligt ECE R49, som bl. a, införs i Schweiz, Dock har här rests frågetecken beträffande den provmetodens tillförlifiighet när man kommer ner i ut­släppsnivåerna, alltså vid avgasrenade motorer och då elektronisk styrut­rustning av motorparametrarna kommer till användning. Det har t. ex. anförts att enkelheten i provmetoden enligt ECE R49, som alltså bl. a. införs i Schweiz och Östcrtike, ökar risken för att motorer konstrueras för att ha låga utsläpp endast under de förhållanden som är representerade i provmetoden. Omfattningen av fler belastningsfall gör det svårare att göra detta gentemot den amerikanska provmetoden.

Analyser som företagits av utredningen visar att, vad gäller gränsvärde­na för kväveoxider, första stegets gränsvärde i USA (6,0 g/Bhphr) ungefär motsvaras av gränsvärdet enligt provmetoden i ECE R49 minus 40-50%. I USA tar man ett andra steg jämfört med den nivån och skärper kravet ytterligare i böljan av 1990-talet.

Övrigt

Också andra frågor som är aktuella i ett sådant sammanhang har tagits upp. Vad gäller de miljömässiga aspekterna har därvid konstaterats att alterna­tiva drivsystem och drivmedel kan bidra till att fä lägre utsläpp av luftför­oreningar frän lastbilar och bussar. Genom användning av alternativa drivmedel och därtill optimerade inotorkoncept kan man på längre sikt åstadkomma fördelar för miljön, som åtminstone f. n. inte bedöms möjliga med konventionell teknik.

Genom den utformning vissa regelsystem har, t. ex, skattereglerna. Upp­muntras inte alltid utveckling av miljövänliga drivsystem. Sålunda främjar inte exempelvis systemet för kUometerbeskattning av dieseldrivna fordon framkomsten av bränslebesparande och miljövänliga fordonstekniska eller motortekniska lösningar. Det är viktigt att kontinuerligt överväga eventu­ella negativa effekter för miljön som styrande regler inom främst skatteom­rådet kan ha.

När det gäller drivmedlen är det i ett kortsiktigt perspektiv viktigt att

28

förbättra bränslekvaliteten, både för bensin och diesel, och kontinuerligt     Prop. 1987/88:85 bevaka att inte försämrade egenskaper som har betydelse för miljön tilläts.     Bilaga 4.1 För detta ändamål kan det vara nödvändigt att komplettera och utöka tillämpningsområdet för nuvarande förordning om motorbensin till att omfatta alla motorbränslen. T, ex. kan partikelutsläppen påtagligt påver­kas i gynnsam riktning om svavelhalten i dieselbrännolja ytterligare sänks.

8.9 Förslag

Ufifrån de slutsatser som dragits och de överväganden som gjorts i föregå­ende avsnitt vill naturvårdsverket föreslå följande handlingslinjer.

Avgaskrav

Lätta lastbilar

Det har konstaterats att det finns avgasrenande teknik tillgänglig i seriepro­duktionsstadiet med vilken det är möjligt att minska utsläppen avsevärt. Genom ett schweiziskt beslut finns också USA-krav infört för dessa for­don i Europa. De schweiziska kraven kommer från oktober 1990 att vara Uka långt gående som de USA-krav som studerats och vars konsekvenser beskrivits i denna utredning. Man kan i stort sett vänta att de allra flesta av bilarna kommer att vara utrustade med effekfiv katalytisk avgasrening i Schweiz, Nägra alternativa avgaskrav inom EG eller i övrigt i Europa, som skulle ge jämförbara miljökonsekvenser, är högst osannolika, åtminstone under 1990-talet, Krav baserade på europeiskt provningsreglemente som bl. a, tillämpas av EG-länderna, kan inte ge mer harmoniserade lösningar och samtidigt nödvändiga positiva miljöeffekter. Dessutom riskerar man att införa administrativa problem med Europa-krav för lätta lastbilar till­sammans med redan införda USA-krav för personbilar. Med för lindriga krav för lätta lastbilar riskerar man att den gruppen av fordon ökar till nackdel för de avgasrenande personbilarna pga. den ojämlika prisbilden.

USA-kraven representerar den för dagen bästa avgasrenande tekniken och utgär dessutom frän det regelsystem med provmetod osv,, som nu är på väg att införas för personbilar och de allra minsta lätta lastbilarna i Sverige.

Det har framhållits att avgasrenande teknik finns i produktionsstadiet och att krav har funnits införda som medför tillämpning av denna teknik i USA sedan 1984 års modeller. Sådana krav kommer dessutom att införas frän hösten 1987 i Kanada och hösten 1988 i Schweiz. Tekniken har dessutom funnits i personbilar en läng tid. Det är med denna teknik man väntar att de studerade lätta lastbilskraven skall uppfyllas. Därför kan kraven införas med relativt kort framförhållningstid.

Samtidigt kan man konstatera att flera europeiska tillverkare inte expor­

terar bilar till USA, Dessa mäste få en rimlig framförhållningstid för att

kunna införa nödvändiga tekniska lösningar på sina fordon. För att ge

tillverkarna tid till detta har man exempelvis i USA skrivit in i lagen om ren

luft bl. a. att nya krav skall börja gälla efter fyra årsmodeller framåt i tiden,

29

utgående från årsmodellen då reglerna fastställdes. Rimligen bör samma     Prop. 1987/88:85 framförhällning kunna användas i Sverige, Med ett beslut under 1987 bör     Bilaga 4.1 därför reglerna kunna gälla obligatoriskt fr. o, m, 1992 ärs modeller.

Att teknologin finns tillgänglig redan idag borde utnyttjas genom införan­de av ekonomiska styrmedel. En förutsättning för att detta skall ge något prakfiskt utbyte är att kraven måsie finnas införda någonstans. Så sker i USA fr. o. m, 1990 års modeller.

Den samlade bedömningen leder vad de lätta lastbilarna beträffar fram till följande förslag:

1,

USA-krav (för 1990 års USA-modeller) införs obligatoriskt fr.o.m. 1992 års modeller och frivilligt genom ekonomiska styrmedel fr.o.m. 1990 års modeller,

2,

Följande gränsvärden införs därmed i förordning under bilavgaslagen (provmetod enligt A12-regulation)

koloxid:

6,2 g/km

kolväten:

0,5 g/km

kväveoxider:

0,75 och 1

partiklar: (diesel)

0,16 g/km

avdunstning:

2,0 g/test

, Ig/km

Tunga fordon

För de tunga fordonen kan märkbar miljöeffekt erhållas först med hjälp av sådan avgasrenande teknik som erfordras för att klara de USA-krav som införs med böljan fr, o.m, 1988 t, o, m, 1994 års modell. Detta gäller kväveoxider, men framför allt partiklar. Ur miljösynpunkt är det därför en följdriktig slutsats att införa USA-krav. USA-kraven måste vara vägledan­de vid införande av krav för tunga fordon i Sverige.

En stötesten i ett sådant handlingsalternativ är frågan om testprocedur. Till skillnad frän situationen för lätta bilar har inget land i Europa infört krav baserat på den mera omfattande och därmed mera kompletta testpro­ceduren som tillämpas i USA, Inget land har meddelat att man har för avsikt att införa sådana krav.

Till detta kommer att samordningsvinsterna med gemensamma krav med USA är betydligt mindre än lör lätta fordon då de tunga fordonens specifikationer är mera olika frän kontinent till kontinent. Det är således inte alltid som motortillverkarna kan dra nytta av sin eventuella närvaro pä USA-marknaden när det gäller utveckling, utprovning och cerfifiering av motorer för Sverige eller andra länder i Europa.

Samtidigt är det troligt att tillräckligt långtgående krav beträffande re­duktion av kväveoxider baserat på den europeiska provmetoden skulle kunna ge effekter som motsvarar de som skulle kunna åstadkommas med USA-krav. För att uppnå detta borde de gränsvärden som idag finns i ECE R49 skärpas med 50% beträffande kväveoxider. Även om CO och HC är av underordnad betydelse i detta sammanhang krävs för att undanröja risken för ökade utsläpp att gränsvärdena skärps med 65 %.

Dessa gränsvärden upprättas från den utgångspunkten att det överväldi­

gande flertalet tunga fordon är dieseldrivna. En utgångspunkt har varit att

30

med dessa gränsvärden söka följa tekniknivåer som USA-kraven medför.     Prop. 1987/88:85 Därför har gränsvärdet för kolväten avpassats så att det inte är strängare     Bilaga 4.1 än vad det är enligt USA-kraven.

Det nyregistreras varje är fortfarande ett fätal tunga bensindrivna bilar i Sverige. Bensinmotorn ger i förhällande till dieselmotorn högre utsläpp av koloxid och kolväten, medan de är av samma storleksordning för kväve­oxider, I USA införs fr, o, m, 1988 ärs modell skärpta krav som väntas medföra tillämpning av oxiderande katalytisk avgasrening pä tunga bensin motorer. Det gränsvärde för kolväten som därmed börjar gälla uppskattas ungefärligen motsvaras av ECE R49 -65%, Det betyder att samma krav kan gälla också för bensindrivna som för dieseldrivna tunga motorer med avseende på kolväten och kväveoxider, medan det krävs ett mindre strängt gränsvärde för koloxid.

Emellertid finns med detta handlingsalternativ idag ingen mätmetod som skulle kunna läggas till grund för långt gående krav beträffande utsläpp av partiklar.

Utgångspunkten för utredningen har varit att de förslag som läggs skall användas för internationella överläggningar, främst inom Stockholmsgrup­pen. För att pä sikt klara miljömålen i Sverige är det ocksä av största vikt att sä mänga länder som möjligt minskar utsläppen bl. a, genom att införa skärpta avgaskrav. För tunga fordon gäller detta främst utsläppen av kväveoxider.

Enligt naturvärdsverkets mening finns det inte idag underlag för att få gehör för krav baserade pä USA-mätmetoden vare sig inom Stockholms­gruppen eller i Europa i övrigt. Samtidigt skulle en snabb överenskommel­se inom Stockholmsgruppen baserad på provmetoden enligt ECE R49 troligen kunna påverka EG-länderna i en positiv riktning. En sådan hand­lingslinje får emellertid inte gå ut över berättigade krav pä reduktion av partikelutsläppen. Flera länder har som nämnts uttalat sig för behovet av provmetod och gränsvärden för utsläppen av partiklar. Arbetet med att utveckla en sådan metod går emellertid långsamt, det kan därför bli nöd­vändigt att man från svensk sida satsar resurser för att påskynda utarbe­tande av såväl metod som gränsvärde. Ett sådant arbete skulle även det lämpligen kunna inordnas i Stockholmsgruppens arbete.

För att till fullo ta till vara teknisk utveckling som sker inom fordonsin­dustrin för att möta de krav som successivt införs i USA är det viktigt att de svenska kraven tidsmässigt anpassas till USA-programmet, En skärp­ning av ECE R49-kraven med 50% beträffande kväveoxider ligger tekno­logimässigt någonstans mellan de krav som införs i USA fr. o. m, 1990 års modeller och de krav som införs fr, o, m, 1991 års modeller. Man kan därför rimligen förvänta sig att vissa motorer även i Europa kommer att kunna vara utrustade med de anordningar som behövs för att klara ECE R49 -50% redan från 1991 års modeller. Samtidigt - som tidigare nämnts - skiljer sig specifikationerna på Europamotorer från USA-motorer. Det är därför inte realistiskt att förvänta sig att man från industrins sida klarar av att möta obligatoriska ECE R49 -50% krav redan fr.o.m. 1991 ärs modeller.

Under förutsättning att ett svenskt beslut kan fattas senast under 1988

31

torde det vara rimligt att införa gränsvärdet ECE R49 -50% att gälla Prop. 1987/88:85 obligatoriskt fr, o, m, 1995 års modeller. Avgasrenande motorer väntas Bilaga 4.1 dock finnas tillgängliga innan dess. Genom kraven i USA bedöms sådana tekniska lösningar finnas att tillgå från 1990-91 års modell. Det bedöms därför att användning av sådana lösningar på ett verkningsfullt sätt kan stimuleras, med ekonomiska styrmedel från och med 1991 års modell. Det kan vara motiverat att dessa avgasrenande motorer först och främst får spridning i stadsbussar.

När det gäller partiklar kommer i USA krav som kräver partikelfällor eller motsvarande att införas för bussar fr,o,m, 1991 och för lastbilar fr.o.m, 1994 ärs modeller. Enligt naturvärdsverkets mening bör Sverige fullt ut ta till vara den tekniska utveckling som blir en följd av dessa krav i USA. För att detta skall lyckas krävs att en användbar mätmetod och relevanta gränsvärden föreligger senast 1988, Huruvida detta är möjligt eller ej borde avgöras redan under 1987, Skulle det dä visa sig omöjligt eller förenat med stora problem att utveckla en användbar europeisk partikel­mätmetod återstår att använda USA-mätmetoden för partikelmätningar om effektiva krav skall kunna införas före 1995. Skulle man tvingas använ­da sig av USA-mätmetoden för partiklar finns det inte heller någon anled­ning att använda någon annan mätmetod för de gasformiga föroreningarna.

Den samlade bedömningen leder vad de tunga fordonen beträffar fram till följande förslag:

1,   Krav införs i förordning under bilavgaslagen baserade pä den mätmetod

som anges i ECE R49 med följande justeringar av gränsvärdena angivna

i reglementet

Kväveoxider minus 50% (9,0 g/kWh)

Kolväten minus 65% (1,2 g/kWh)

Koloxid

minus 65% (4,9 g/kWh)

2,

Resurser avdelas för att utarbeta mätmetod och gränsvärden för par­tiklar. Gränsvärdena skall vara pä motsvarande nivå som de som införs i USA för 1991 (bussar) respektive 1994 ärs modeller. Skulle det vid utgången av 1987 visa sig osannolikt att någon mätmetod kommer att finnas under 1988 bör såväl den mätmetod som de krav som införs i USA ocksä införas i Sverige.

3,

Kraven enligt ovan införs obli,gatoriskt fr, o, m, 1995 års modeller och med hjälp av ekonomiska styrnaedel stimuleras användning av avgasre­nade motorer fr. o. m. 1991 års modeller. Dessa ekonomiska styrmedel bör göras speciellt verkningsfulla för stadsbussar.

Miljökonsekvenser

De uppskattade miljöeffekterna blir för de föreslagna avgaskraven mindre

än med USA-programmet antaget fullt ut, men förstås större än med de

studerade Europakraven, För kväveoxidutsläppet från en tung dieselmo­

tor uppskattas detta förslag medföra att det minskas med 38%, Detta

innebär att man kommer på en kravskärpa som ligger mellan de båda

stegen i USA-kraven, jämför med tabell 7,1, För partiklar förväntas i bästa

fall en minskning enligt det studerade USA-alternativet. Utsläppen av

32

koloxid och kolväten påverkas av kraven pä lätta lastbilar, vars nivå Prop. 1987/88:85 överensstämmer med vad konsekvensbeskrivningen av USA-alternativet Bilaga 4.1 visat. Sammantaget kommer, jämfört med utsläppen 1985, utsläppen från lastbilar och bussar fill 2010 kunna minskas med: för kväveoxider ca 11 000 ton, för partiklar ca 4000 ton, för kolväten ca 5000 ton och för koloxid ca 20000 ton. Detta gäller med samma förutsättningar för miljökonsekvens­studierna som använts tidigare i kapitlet. Sett till hela vägtrafiken kan näs ca 45 % lägre kväveoxidutsläpp, ca 90% lägre partikelutsläpp och 70-75 % lägre utsläpp av kolväten och koloxid frän är 2010 jämfört med 1985. Minskningen av parfikelutsläppen är förstås beroende av om en effektiv partikelmätmetod kan upprättas samt om partikelfällor eller motsvarande kommer till användning. Av figur 8,2 framgår den minskning som kan bli resultatet om kraven införs (jämför med figur 8,1), Utsläppen från väg­trafiken beräknas år 2010 bli drygt 85000 ton kväveoxider och ca 2000 ton partiklar.

Övrigt

Utsläppen av föroreningar från vägtrafiken kommer att vara betydande även efter att gjorda och föreslagna åtgärder fått effekt. Detta gäller inte minst de tunga dieselfordonen. Det har därför bedömts som angeläget att utvecklingen av alternativa drivsystem, som ger möjlighet fill avsevärt minskade utsläpp, uppmuntras,

      Ett planmässigt arbete för att utveckla en miljövänlig motor och långtgå­

ende avgasrenande utrustning bör inledas,

-        Vikten av utvecklingen av miljövänliga transportsystem bör betonas,

Dieselbrännoljans innehåll av svavel bör sänkas. Det kan vara påkallat

att även dieseloljan omfattas av motorbränsleförordning under kemikalie­lagen.

Frågor om tillsyn och kontroll av att avgaskraven uppfylls måste lösas vid införande av kraven.

33

3   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.1

10-

U)0-

«

7

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Figur 8.2 Effekten av avgaskrav för lätta och tunga lastbilar och bussar på totala utsläppen från vägtrafiken. Avgaskrav enligt naturvårdsverkels förslag. Trafikut­veckling enligt normalalternativet dvs. 25% ökning för dieseldrivna lastbilar och 15 %för övriga fordon på 15 år.

34

Bilaga 4.2     Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.2

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av remissyttranden över statens naturvårdsverks rapport 3283 Lastbilar, bussar och renare luft

Remissinstanserna

Av de remissinstanser som anmodats avge yttrande har svar inkommit frän kommerskollegium, socialstyrelsen, statens järnvägar, vägverket, trafiksä­kerhetsverket, transportforskningsberedningen, transporträdet, riksskat­teverket, näringsfrihetsombudsmannen, statens pris- och kartellnämnd, konsumentverket, arbetarskyddsstyrelsen, statens planverk, statens in­dustriverk, styrelsen för teknisk utveckling, statens mät- och provråd, statskontoret, riksrevisionsverket, koncessionsnämnden för miljöskydd, statens energiverk, och forskningsrådsnämnden.

Av de som beretts tillfälle att avge yttrande har svar inkommit från statens miljömedicinska laboratorium, länsstyrelsen i Malmöhus län, läns­styrelsen i Kopparbergs län, länsstyrelsen i Norrbottens län, Malmö kom­mun, Göteborgs kommun, Umeå kommun. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Sveriges Grossistförbund, Lantbrukarnas riksför­bund. Svenska Petroleum Institutet, Tjänstemännens centralorganisation. Centralorganisationen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige, Bilindu­striföreningen, Motorbranschens riksförbund. Motormännens riksför­bund. Aktiebolaget Svensk Bilprovning, Svenska lokältrafikföreningen. Svenska åkeriförbundet. Svenska Busstrafikförbundet, Svenska Trans­portarbetareförbundet och Exportrådet.

Därutöver har yttrande inkommit frän Stockholms miljö- och hälso­skyddsnämnd.

Allmänna synpunkter på utredningens underlag och bedrivande

Flertalet remissinstanser ger ett allmänt positivt omdöme om det material som presenteras i rapporten.

Ett antal remissinstanser pekar på frågor man menar saknas eller be­

handlas för knapphändigt i rapporten. Statens Vägverk, statens industri­

verk, riksrevisionsverket och Bilindustriföreningen pekar på osäkerheten

och brister i beräkningarna av utsläppen frän de aktuella fordonen. Kom­

merskollegium, näringsfrihetsombudsmannen, statens industriverk och

Bilindustriföreningen anser att de handelspolitiska konsekvenserna av för­

slagen inte är tillräckligt belysta. Näringsfrihetsombudsmannen, statens

pris- och kartellnämnd, statskontoret, riksrevisionsverket och Bilindustri­

föreningen pekar pä brister i bedömningen av de ekonomiska och konkur­

rensmässiga konsekvenserna av förslagen. Transportforskningsberedning­

en och styrelsen för teknisk utveckling anser att frågor om alternativa

bränslen och alternativa motorkoncept kunde givits störte utrymme i rap­

porten,

35

Beskrivning och bedömning av lastbilarnas och bussarnas bidrag till

Prop. 1987/88:85

luftföroreningsproblemet

Bilaga 4.2

Naturvärdsverket påpekar i rapporten att behovet av åtgärder mot vägtra­fikens utsläpp till luft fortfarande är mycket stort och att lastbilar och bussar måste åtgärdas snarast för att bibehålla den minskande utsläpps­trend som päbörjts i och med personbilskraven fr, o. m. 1989 år modeller. Denna uppfattning delas av de flesta remissinstanserna. Bl, a. Statens Järnvägar, arbetarskyddsstyrelsen, länsstyrelsen i Kopparbergs län, Stockholms kommun. Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Lantbrukarnas Riksförbund anser att riskerna för skador pä hälsa och miljö är sä stora att kraftfullare åtgärder än de som föreslagits mäste övervägas. Bilindustriföreningen och Motorbranschens Riksförbund på­pekar att utsläpp från lastbilar och bussar inte utgör så stor andel av totalutsläppen men delar ändå uppfattningen att åtgärder bör vidtas.

Avvägning mellan olika åtgärder

Rapporten ger förslag på vissa avgaskrav för lastbilar och bussar och påpekar att även andra åtgärder måste vidtas för att tillgodose miljökra­ven, I detta sammanhang nämns utveckling av alternativa drivsystem, långsiktig utveckling av en miljövänlig motor, utveckling av miljövänliga transportsystem samt sänkning av diseloljans svavelhalt.

Flertalet remissinstanser delar naturvårdsverkets åsikt. Statens Järnvä­gar, vägverket, konsumentverket, planverket, forskningsrådsnämnden, länsstyrelserna i Malmöhus och Nortbottens län, miljö- och hälsoskydds­nämnden i Stockholms kommun. Svenska kommunförbundet och Lands­organisationen i Sverige betonar vikten av att vidta planeringsätgärder och omfördelningar mellan olika trafikslag.

Nödvändigheten av en långsiktig utveckling av en miljövänlig motortyp framhålls av transportrådet, statens energiverk, länsstyrelsen i Malmöhus län, Svenska kommunförbundet, Ijänstemännens centralorganisation och Landsorganisationen i Sverige. Transportforskningsberedningen, Styrel­sen för teknisk utveckUng och Svenska Lokaltrafikföreningen menar att införandet av alternativa bränslen säsom alkoholbaserade och vätgas-bränslen är viktiga åtgärder som bör ges störte tyngd vid beslut om åtgär­der mot luftförorening från lastbilar och bussar.

Landsorganisationen i Sverige och Svenska Lokaltrafikföreningen anser att åtgärder även bör vidtas pä de fordon som är i drift före de nya avgaskravens ikraftträdande. Landsorganisationen anser dessutom att skötsel och hantering är faktorer som har stor betydelse för utsläppen från dessa fordon.

Bilindustriföreningen, Motorbranschens Riksförbund och Svenska Åke­

riförbundet menar att åtgärder som ger minskat effektuttag, som t. ex.

minskning av rull- och luftmotstånd, samt andra åtgärder i trafiken, syftan­

de att ge jämnare trafik och bättre hastighetsanpassning är åtgärder som

inte tagits upp i tillräcklig utsträckning i naturvårdsverkets rapport.

36

Förslag till emissionskrav

Prop. 1987/88:85

Följande remissinstanser tillstyrker naturvärdsverkets förslag till avgas- tsilaga4.z krav för lastbilar och bussar samt delar verkets övriga förslag: Socialsty­relsen, Vägverket, transportrådet, konsumentverket. Styrelsen för teknisk utveckling, riksrevisionsverket, koncessionsnämnden för miljöskydd, ke­mikalieinspektionen, statens energiverk, forskningsrädsnämnden, länssty­relserna i Malmöhus, Kopparbergs och Norrbottens län; Umeå kommunt. Tjänstemännens Centralorganisation, Motormännens Riksförbund, Aktie­bolaget Svensk Bilprovning, Svenska lokaltrafikföreningen. Svenska Åke­riförbundet, Svenska Busstrafikförbundet och Svenska Transportarbetare­förbundet.

Arbetarskyddsstyrelsen, Länsstyrelsen i Kopparbergs län, Malmö kom­mun. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att de föreslagna kraven bör skärpas om det kan anses möjligt. Statens Järnvä­gar, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Stockholms kommun. Lantbrukar­nas Riksförbund och Landsorganisationen i Sverige anser att de föreslagna kraven inte är tillräckligt långtgående.

Bilindustriföreningen, Grossistförbundet och Motorbranschens riksför­bund anser att de föreslagna kraven är för stränga och att andra åtgärder än de som föreslagits kan få en stor betydelse för de framtida lastbilarnas och bussarnas utsläpp. Åtgärder som nämns är minskat rull- och luftmot­stånd, som tillsammans med förbättrad bränslekvalitet, ökad hastighets­efterlevnad och förbättrad framkomlighet. Dessa åtgärder anses medföra sädana utsläppsminskningar att störte hänsyn bör tas till handelspolitiska och ekonomiska konsekvenser vid införande av avgaskrav än naturvärds­verkets förslag innebär.

Styrelsen för teknisk utveckling anser att ett tydligare långsiktigt mål för utvecklingen av motorer bör ställas upp för såväl lätta som tunga fordon. Ju mer dessa mål avviker från vad etablerad teknik förväntas klara desto högre krav måste ställas på långsiktighet och resurser. Ett sådant arbete bör därför koordineras internationellt av både effektivitets- och kostnads­skäl.

Statens industriverk, näringsfrihetsombudsmannen, och Motorbran­schens riksförbund menar att naturvårdsverkets förslag kan medföra öka­de kostnader som inverkar menligt på den svenska vägtransportsektorns konkurtenskraft i förhållande till utlandstransporter. Förslagen får inte medföra negativa effekter pä den icke märkesbundna reservdelsmarkna­den. Koncessionsnämnden för miljöskydd. Landstingsförbundet och Malmö kommun bedömer kostnaderna för att uppfylla de föreslagna av­gaskraven som rimliga.

Kommerskollegium, statens pris- och kartellnämnd och statens industri­

verk betonar vikten av internationell samordning med europeiska avgas­

krav. Bilindustriföreningen anser att avgaskraven för lätta lastbilar och

bussar inte bör följa USA-kraven eftersom man eftersträvar så stor harmo-

niering som möjligt mellan kommande svenska och europeiska avgaskrav.

Föreningen menar dessutom att den utsläppsminsknirig som USA-krav

väntas medföra inte är tillräcklig för att motivera förslag som kan medföra

handelspolitiska komplikationer gentemot EG-länderna. Näringsfrihets-

-'

ombudsmannen menar att för tunga fordon bör kraven inte ställas sä högt     Prop. 1987/88:85 som i USA utan obligatoriska krav bör införas i så stor likhet med övriga     Bilaga 4.2 europeiska krav som möjligt.

Statens industriverk, kemikalieinspektionen, länsstyrelsen i Koppar­bergs län. Bilindustriföreningen, Svenska Lokältrafikföreningen och Svenska Transportarbetareförbundet betonar vikten av att införa krav pä dieselbränslets kvaUtet. Detta anses motiverat bl, a, eftersom tillverkaren och i viss män även brukaren av fordonen kommer ges ansvar för att fordonet uppfyller avgaskraven. Svenska Petroleum Institutet menar att utsläppen av gasformiga ämnen i ftirsta hand inte härrör frän bränslet utan främst från de smörjoljor som används i motorn. Institutet medger dock att utsläppen av partiklar i viss män piiverkas av bränslets kvalitet.

Ekonomiska styrmedel

Transportforskningsberedningen, näringsfrihetsombudsmannen, styrelsen för teknisk utveckling, forskningsrädsnämnden, länsstyrelsen i Koppar­bergs län. Svenska kommunförbundet och Bilindustriföreningen menar att ekonomiska styrmedel är viktiga för att skapa en mjukare övergäng inför ett obligatoriskt införande av avgaskrav för lastbilar och bussar, Riksskat­teverket redovisar olika metoder för ekonomisk styrning av de föreslagna kraven för att under en inledande tidsperiod stimulera införandet. Verket konstaterar att det enklaste sättet att införa dessa styrmedel är att föra in en försäljningsskatt även för dessa fordon och att nedsätta den i relation till kostnaden för att uppfylla kraven.

38

Bilaga 4.3     Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.3

Statens naturvårdsverks och statens energiverks rapport 3312 resp. 1987:3 Mindre kväveoxider från förbränning

11 Slutsatser och förslag till handlingsprogram

11.1 Miljöproblemen

Utsläppen av kväveoxider (NO) frän förbränning medför både lokala och storregionala miljöproblem. De lokala problemen - främst ökade risker för att känsliga befolkningsgruppers hälsa skall påverkas - beror på starkt förhöjda halter av kvävedioxid (NO2) i tätortsområden med omfattande biltrafik. Fastighetsuppvärmningens bidrag är i regel litet tack vare utbygg­naden av Qärtvärme. De lokala problemen kommer att minska som en följd av beslutade och annonserade åtgärder mot utsläpp frän motorfordon.

De storregionala problemen, dels kvävemättnad i skogsmark med åt­följande försurning och nitratläckage, dels förhöjda ozonhalter, kräver internationella lösningar. Svenska åtgärder måste ses i detta perspektiv.

Om riskområdet för kvävemättnad av skogsmark definieras som områ­den med ett totalt kvävenedfall överstigande 10 kg kväve/ha och är, skulle ett första steg i en aktionsplan för Europa kunna omfatta en reduktion av kväveutsläppen med minst 30 procent i områden med kvävenedfall över 15 kg kväve/ha och är. De sydvästligaste delarna av Sverige har kvävenedfall över denna nivå.

Om riskområdet i stället definieras utifrån förhöjda ozonhalter, t. ex. som områden där halterna av ozon under periodermed starkt förhöjda halter, s, k. episoder, överskrider gränsvärdet för att skogsskador skall uppträda, berörs åtminstone hela södra Sverige upp till en linje från norra Västkusten till norra Roslagen, Mätunderlaget är dock ännu så länge ofullständigt.

Nyttan av att minska kväveoxidutsläppen från förbränningsanläggningar är således störst i södra Sverige och avtar gradvis mot nort, I områden där kväve är begränsande för skogstillväxten kan en minskning av kvävened­fallet ses som en negativ åtgärd, Å andra sidan är det viktigt att den minskning av surstötarna i fjällområdenas rinnande vatten som kommer att uppnäs med minskande svavelutsläpp, inte motverkas av ett ökat kväve­nedfall. Att öka kvävetillförseln till skogsmark där kvävebrist råder genom ökade kväveutsläpp är inte en från miljösynpunkt lämplig åtgärd.

När hänsyn tas fill samtliga miljöeffekter och vad som bör eftersträvas i

en första etapp inom ramen för en akfionsplan för Europa framstår svenska

åtgärder som leder till en trettioprocentig minskning av kväveoxidutsläp­

pen söder om en lirje från norra Västkusten till norra Roslagen som

motiverade. Det innebär, förutom långtgående krav pä utsläppsbegränsan­

de åtgärder för nya motorfordon och nya förbränningsanläggningar i hela

Sverige, att åtgärder mot befintliga förbränningsanläggningar bör vara

genomförda senast till år 1995 i södra Sverige,

39

11.2 Utsläppsutvecklingen

Prop. 1987/88:85

Trafiken är den största källan till kväveoxidutsläpp i Sverige. Den svarar för ca 70 procent av utsläppen medan energisektorn bidrar med ca 20 procent och industriprocesserna med ca 10 procent. Eftersom trafiken är den dominerande källan till kväveoxidutsläpp blir utvecklingen av totalut­släppen starkt beroende av åtgärder inom trafiksektorn. Åtgärder som innebär tekniska förändringar av bilarna fr, o, m. en viss årsmodell får effekt först i takt med att bilparken förnyas. Enligt uppdraget ingår inte åtgärder inom trafiksektorn i denna utredning utan behandlas i parallellt pågående utredningar.

Kväveoxidutsläppen inom energisektorn har minskat med ca 30 procent mellan 1980 och 1984 och väntas - vid oförändrade miljökrav - minska ytterligare något till 1995 (tabell 11,1), De sammanlagda kväveoxidutsläp­pen, väntas emellertid inte minska med mer än ca 20 procent under perioden. Det är den ökande trafiken som eliminerar en del av vinsterna med den effektivare avgasrening som blir obligatorisk för personbilar fr. o, m. 1989. Ytterligare åtgärder behövs därför om det skall vara möjligt att minska de totala kväveoxidutsläppen med 30 procent mellan 1980 och 1995.

När vi bedömt utsläppsutvecklingen har vi antagit att kärnkraften inte böljar avvecklas före 1995. En avveckling av all kärnkraft till är 1997 har i utredningen Efter Tjernobyl (Dsl 1986:11) bedömts medföra att utsläppen av kväveoxider ökar med 23000 ton per är. Det motsvarar jämfört med eljest förväntade utsläpp är 1995 nära 40 procents ökning av energisektorns kväveoxidutsläpp och nära 10 procents ökning av de totala kväveoxidut­släppen. Utsläppsökningen skulle ske i södra Sverige,

Tabell 11.1    Kväveoxid

utsläpp 1

i Sverige 1980-

-1995

Utsläppskälla

Kväveoxidutsläpp,

1 OOOton

1980                1984

1995

Förändring från 1980 till 1995,%

Energiproduktion Transporter Industriprocesser Totalt

95

207

34

336

65 217

19 301

62-191

15 268

35

- 8 -56 -20

11.3 Åtgärdsmöjligheter och styrmedel

Kväveoxidutsläppen från energisektorn kan minskas både genom åtgärder i anläggningarna och genom bränslebyte, ändrat teknikval m. m. För de minsta befintliga pannorna kan man dock med dagens kunskap inte förorda några förbränningstekniska åtgärder med hänsyn till risken för ökade ut­släpp av kolväten. Kväveoxidutsläppen från dessa pannor är dock små.

De bästa förutsättningarna att väsenligt minska kväveoxidutsläppen

finns i anläggningarna inom Qärrvärmen och elproduktionen samt i störte

industripannor. Där är förbränningstekniska åtgärder förhållandevis billiga

för nya enheter. I vissa fall kan det vara fördelaktigast att öka eldstadsytor-

40

na, i andra att recirkulera rökgaserna, I nya större kolpulveranläggningar Prop. 1987/88:85 skulle kväveoxidutsläppen kunna minskas med 20 till 30 procent - i Bilaga 4.3 anläggningar med en effekt över 100 MW kanske upp emot 50 procent -genom sådana åtgärder. Investeringskostnaden för en anläggning på 50 MW ökar i sä fall med en till två milj kr vilket motsvarar en till två procent av totalinvesteringen. Därtill ökar driftkostnaderna med 50000 till 100000 kr per är. Värmekostnaden i kolpulvereldade anläggningar ökar med ca 0,2-0,3 öre/kWh medan kostnaden per ton avskild kväveoxid kan upp­skattas till drygt ett par tusen kronor.

Förbränningstekniska åtgärder är avsevärt dyrare i befintliga anlägg­ningar bl, a. beroende på att åtgärderna sänker anläggningens effekt med ca tio procent. Denna effektsänkning måste i varierande utsträckning kompenseras med en ökad spetslastproduktion med olja. De ärliga kostna­derna blir därför betydligt högre än i nya anläggningar. Värmekostnaden kan öka ända upp till 2 öre/kWh och kostnaden per ton avskild kväveoxid upp till 70000 kr beroende pä i vilken utsträckning den minskade effekten mäste kompenseras.

Kväveoxidutsläppen kan reduceras mycket långt med rökgasrening som emellertid är avsevärt dyrare än förbränningstekniska åtgärder. Den mest beprövade reningstekniken är selektiv katalytisk reduktion (SCR). Andra tekniker är dock under introduktion eller utveckling.

Kväveoxidutsläppen från en anläggning beräknas kunna minskas med 80 ä 90 procent genom selektiv katalytisk reduktion. Tekniken är utvecklad i Japan där ett etthundrafemtiotal anläggningar finns i drift. I Västtyskland fanns fem anläggningar i drift i november 1986. Dessutom fanns tvä anlägg­ningar med selektiv icke-katalytisk reduktion. Ett stort antal anläggningar är beställda. Om ett är beräknas ytterligare ca fio anläggningar med rening av rökgasema frän kväveoxider vara i drift. I Sverige har försök i liten skala genomförts vid Öresundsverket i Malmö. Intresset för tekniken är stort och betydande insatser görs internationellt för att förbättra prestanda och reducera kostnaderna.

Investeringskostnaden för katalyfisk rökgasrening kan uppskattas till ungefär 90 milj kr för en anläggning pä 300 MW. Det motsvarar 15-20 procent av totalinvesteringen för en ny anläggning. Härtill kommer kostna­der för byte av katalysator och övriga driftkostnader på sammanlagt ca 12 milj kr per år för en anläggning av den nämnda storleken,

Selekfiv katalytisk rening av rökgaserna beräknas öka värmekostnaden

med ca 1,2-2,2 öre/kWh vilket är något lägre än kostnaden för rökgas­

avsvavUng. Variationerna i kostnaden beror till största delen på osäkerhet

om katalysatorns livslängd (2-4 är). Kostnaden per ton avskild kväveoxid

beror även av kväveoxidhalten i rökgaserna. Vid en kväveoxidhalt på 0,28

g/MJ tillfört bränsle, vilket ungefärligen motsvarar nivån i kolpulvereldade

anläggningar, där utsläppen inte begränsats genom förbränningstekniska

åtgärder, kan kostnaden uppskattas till mellan 15 000 och 30000 kr per ton

avskild kväveoxid. I nägra större kolpulvereldade anläggningar har dock

förbränningstekniska åtgärder för att minska kväveoxidutsläppen redan

vidtagits och kväveoxidhalten i rökgaserna därmed minskats till ca 0,15

g/MJ, Kostnaden för katalytisk rökgasrening kan vid en sådan kväveoxid-

41

halt uppskattas fill mellan 30000 och 50000 kr per ton avskild kväveoxid.

Kväveoxidutsläppen kan ocksä minskas genom bränslebyte, byte av Prop. 1987/88:85 teknik, energisparande och andra ändringar i energisystemet. Det är bl, a. Bilaga 4.3 övergäng från kol till flis, frän tung eldningsolja fill lätt eldningsolja eller gas och från fossila bränslen tUl värmepumpar som kan bli aktuellt. De modellanalyser vi genomfört pekar mot att sådana ändringar ofta är bety­delsefulla för att kväveoxidutsläppen inom energisektorn skall kunna minskas på ett kostnadseffekfivt sätt. Ändringarna leder dessutom ofta tUl att även svavelutsläppen minskar betydligt.

Det bör framhållas att kväveoxidutsläppen från oljeeldningen kan påver­kas genom åtgärder i raffinaderierna, Avsvavling av tung olja minskar nämligen också kväveinnehållet i oljan. Utsläppsminskningen skulle kunna bli betydande och kostnaden per ton avskild förorening är förhållandevis låg. (Den kan uppskattas till ca 5000-10000 kr per ton avskild svavel­dioxid och kväveoxid). Investeringskostnaden är dock hög. Som påvisats i energiverkets utredning Mindre svavel i oljeprodukter är det svårt att driva fram en ökad avsvavling av olja. Marknaden för tunga oljor har minskat kraffigt i Europa och raffinaderierna har överkapacitet och dålig lönsam­het.

Vi har analyserat olika utformningar av en administrativ reglering och även övervägt möjligheterna att använda ekonomiska styrmedel såsom avgifter och överförbara utsläppsrätter.

Ekonomiska styrmedel har fördelar framför allt vad gäller kostnadsef­fektivitet och incitament till teknisk utveckling. Med den osäkerhet som råder om kostnaderna för att begränsa kväveoxidutsläppen skulle det dock vara svårt att avpassa nivån på en avgift sä att utsläppen minskas i önskad omfattning. Därtill kommer de stora omfördelningseffekterna av en avgift. De mest väsentliga möjligheterna att minska kväveoxidutsläppen finns vidare i ett begränsat antal störte anläggningar som förhållandevis enkelt kan påverkas via miljöskyddsprö\'ningen. Mot denna bakgrund kan man enligt vår uppfattning inte förorda en avgift som huvudsakligt styrmedel för att begränsa utsläppen.

Vad gäller överförbara utsläpps rätter menar vi att väsentliga kostnads­besparingar sannolikt kan uppnäs redan om s, k. bubblor fillämpas för anläggningar med samma ägare t, ex, för ett helt fjärrvärmenät eller flera pannenheter inom en industri.

11.4 Förslag till handlingsprogram

I ett europeiskt perspektiv mäste åtgärder för att begränsa kväveoxidut­

släppen gälla säväl de fasta anläggningarna som fordonen. Kostnaden för

avancerad rening i stora energianläggningar ligger - räknad per ton avskild

kväveoxid pä ungefär samma nivå som kostnaden för att minska

kväveoxidutsläppen från de tunga fordonen genom förbättrad avgasrening.

Dessa fordon svarar för en väsenflig och - sedan kraven på personbilarnas

avgasrening skärpts - ökande andel av kväveoxidutsläppen frän trafiken.

Eftersom bilparken förnyas långsamt tar det dock lång tid innan åtgärder

på fordonen fär full effekt. Vi menar mot denna bakgrund att det är

42

motiverat att minska kväveoxidutsläppen inom såväl energisektorn som     Prop. 1987/88:85 trafiksektorn. Vi föreslår ett handlingsprogram som medför att utsläppen     Bilaga 4.3 frän energianläggningarna begränsas, särskilt i de södra och mellersta delarna av Sverige.

Naturvärdsverket kommer i april 1987 att lägga fram förslag om skärpta avgaskrav för tunga fordon. I den översyn av aktionsplanen mot luftförore­ningar och försurning som genomförs under våren 1987 av naturvårdsver­ket i samråd med övriga berörda myndigheter kommer också andra åtgär­der för att minska kväveoxidutsläppen som ändrad fördelning mellan olika trafikslag, hasfighetsbegränsningar m, m, att tas upp.

Utsläppsvärden

De miljöproblem som orsakas av kväveoxidutsläppen frän energisektorn är i första hand regionala, inte lokala. Den erforderliga utsläppsbegräns­ningen kan därför anges med hänsyn till de regionala effekterna. Eftersom det i mänga fall finns alternativa vägar att minska utsläppen och den tekniska utvecklingen på området är snabb har vi inte differentierat ut­släppsvärdena med hänsyn till förbränningsteknik, bränsle m. m. Åtgärder kan genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt om anläggningsägarna fritt kan välja mellan olika metoder att klara angivna utsläppsnivåer.

Vi räknar med att följande utsläppsniväer skall kunna klaras och föreslär att de skall tas fill utgångspunkt vid prövningen enligt miljöskyddslagen. Utsläppen av kväveoxider (NO) avser ekvivalent mängd NO2.

Nyanläggningar i hela landet

Fr.o.m. I juli 1987

-

med ett åriigt utsläpp av kvä-

0,05-0,10 g NO/MJ tillfört veoxider överstigande 300 ton

bränsle

-

övriga

0,10-0,20   g   NO,j/MJ   filifört

bränsle

Kväveoxidutsläppen kan öka utsläppen av organiska luftföroreningar bl. a, dioxiner.

Pä sikt borde det vara möjligt att ange generella gränsvärden för kväveoxidutsläppen som skall gälla utan prövning av varje enskilt fall. I mänga andra länders miljölagstiftning finns en möjlighet för den centrala miljömyndigheten att utfärda generella föreskrifter om utsläppen av vissa föroreningar. Naturvårdsverket anser att även miljöskyddslagen borde kompletteras med en sådan möjlighet. Verket räknar med att föra fram förslag härom i annat sammanhang. Med utgångspunkt i generella före­skrifter skulle det ocksä vara möjligt att skapa "bubblor" över störte områden än Qärtvärmenät eller enskilda industrianläggningar.

De angivna värdena ligger ungefär i nivå med de krav som tillämpas i

Västtyskland och Schweiz och med krav som föreslagits i Österrike, De

innebär krav på rökgasrening i vissa nya koleldade anläggningar med en

effekt över ca 100 MW samt i nägra stora befintliga anläggningar. Det blir i

första hand i de stora anläggningar, där kväveoxidutsläppen inte begrän­

sats genom lämplig eldstadsutformning och andra förbränningstekniska

43

åtgärder, som rökgasrening kommer att behövas. I övriga anläggningar bör     Prop. 1987/88:85

det gå att hitta alternafiva metoder att begränsa utsläppen.

Bilaga 4.3

Samlat utsläppsvärdeförfiärrvärmenät m. m.

Vi anser att utsläppsvärdet för kväveoxider skall fä avse ett helt fjärrvär­menät eller flera pannenheter inom en industri för att företagen skall kunna anpassa sig tiU kraven på ett så kosv.nadseffektivt sätt som möjUgt, Det blir härigenom möjligt t. ex. att koncentrera utsläppsminskningar till vissa anläggningar i stället för att vidta åtgärder i många. Företagen fär ocksä ett incitament att verkligen försöka få ut så hög reningseffekt som möjligt ur anläggningar för avancerad rening. Utsläppsgränser för en enskild anlägg­ning måste ju sättas med hänsyn till vad leverantörer av reningsutrustning kan garantera m. m. Det kan dock ofta vara möjligt att till ganska låg marginalkostnad sänka utsläppen under den gräns som anges i sädana fall. Också när det gäller svavel skulle åtgärder för att uppnå miljökraven kunna genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt om kraven relateras till jQärtvärmenäten i stället för till enskilda anläggningar. Vi föreslår mot denna bakgrund att tilllägg skall göras till miljöskyddslagen och miljö­skyddsförordningen i syfte att underlätta en samlad bedömning av dels anläggningar inom ett Qärtvärmeniit dels pannenheter inom en industri. Tilläggen bör avse dels uppräkningen av prövningspliktiga anläggningar dels de bestämmelser som reglerar innehållet i ansökan om prövning enligt miljöskyddslagen. Innebörden av tillägget avseende ansökan bör vara att sambandet mellan olika anläggningar inom ett fjärtvärmenät liksom mellan olika pannenheter inom en industri skall redovisas i ansökan.

Utbildning

De befintliga eldningsanläggningarna har inte konstruerats för låga utsläpp av kväveoxider. Kväveoxidutsläppen har inte heller alltid tidigare upp­märksammats vid optimering av driften. Det finns resultat som tyder på att kväveoxidutsläppen kan minskas om anläggningen körs pä ett något annor­lunda sätt än tidigare. Det är därför motiverat att utbilda driftpersonal i hur kväveoxider uppkommer och kan begränsas vid förbränning. Energiverket avser att ta kontakt med lämpliga institufioner för att genomföra en sådan utbildning.

Forskning och utveckling

Det är angeläget att intensifiera såväl den grundläggande som den tillämpa­

de forskningen om hur kväveoxidutsläppen skall begränsas. Vad gäller

förbränningstekniska åtgärder bör bl. a, möjligheterna att begränsa kväve­

oxidutsläppen från rosteldade anläggningar kartläggas bättre. Kunskaper­

na om hur kväveoxidutsläppen från fluidiserade bäddar skulle kunna mins­

kas ytterligare bör också förbättras. Vad gäller pulvereldning behövs i

första hand forskning som avser förbränning av torv och trädbränslen

eftersom utländska insatser i det närmaste saknas här.

44

En utveckling av låg-NOx-oljebrännare för befintliga pannor och låg-     Prop. 1987/88:85 NOx-brännare för naturgaseldade pannor behövs ocksä. Flerstegsbränsle-     Bilaga 4.3 förbränning bör prövas bl. a, med inhemska bränslen i kombination med kol och olja. Enkel och tillförlitlig mätutrustning för kväveoxider som kan skötas av anläggningsägarna själva behöver tas fram.

Vad gäller rökgasdenitrifiering behövs forskning och utveckling för att anpassa olika processer till svenska förhållanden. Det är angeläget att fullfölja och expandera den forskning som redan bedrivs för att utveckla effektivare katalysatorer. Den icke katalytiska rökgasreningstekniken bör undersökas bättre liksom processer som innebär att svaveloxider och kväveoxider avskiljs samtidigt.

Undersökningar av andra miljöeffekter vid kväveoxidbegränsning, bl. a. utsläpp av polyaromatiska kolväten och ammoniak samt bildning av dikväveoxid, mäste integreras med både den grundläggande och den till-lämpade forskningen.

Den grundläggande forskningen är långsiktig. Även den tilllämpade forskningen och utvecklingsinsatserna måste bedrivas under förhållande­vis läng tid för att vara effektiva. När vi uppskattat kostnaderna har vi i huvudsak följt den programplan som energiverket utarbetade under 1985 (Statens energiverk. Minskning av kväveoxider vid förbränning). Vi bedö­mer att 45-50 milj kr behövs för en period på fem år och att det mer kortsiktiga behovet för en period på två år uppgår till ca 20 milj kr (tabell 1 1,2),

Tabell 11.2   Kostnader för föreslagna insatser for forskning och utveckling avseende kväveoxidbegränsande åtgärder

Forskningsområde

Kostnad,

milj kr

Två är

Fem år

Grundläggande forskning

4

10

Förbränning

 rost

4

10

- FBC

2

5

- pulver

2

4

- olja

2

4

- naturgas

1

2

Denitrifiering

3

10

Restprodukter

1

2

Totalt

19

47

Kostnaderna för de föreslagna insatserna för forskning och utveckling beräknas rymmas inom energiverkets befintliga anslag.

Teknikdemonstration

Det är angeläget att prova och demonstrera olika typer av förbränningstek­

niska åtgärder för att begränsa kväveoxidutsläppen framför allt vid eldning

med inhemska bränslen. Forskningsinsatserna bör därför kombineras med

en satsning pä pilot- och demonstrationsanläggningar, bl. a, läg-NOx-brän-

nare för olika bränslen. Därvid bör effekter i form av utsläpp av andra

föroreningar särskilt beaktas.

45

För samtliga förbränningstekniker kan det vara intressant att prova     Prop. 1987/88:85 fierstegsbränsletillförsel. Bl, a, bör man pröva i vilken utsträckning träd-     Bilaga 4.3 bränsle kan användas som tillsatsbränsle.

De enstegs atmosfäriska bubblande och cirkulerande fluidiserade bäddar som redan finns i drift i ett betydande antal är optimerade för att nå höga förbränningsverkningsgrader. Insatser i samarbete med industrin för att begränsa utsläpp av bl, a, kväveoxider, koloxid och polycykliskt organiskt material kan förbättra möjligheterna att exportera utrustning och/eller licenser. Detta gäller även flerstegs fluidiserade bäddar som bedöms vara möjliga att utveckla betydligt särskilt för lägvärdiga bränslen.

Vad gäller rökgasrening behöver bl. a. den selektiva icke katalytiska processen provas för olika förbränningstekniker. Denna process bedöms bli betydligt billigare än selektiv katalytisk rökgasrening (SCR),

Det är svårt att uppskatta kostnaden för pilot- och demonstrationsan­läggningar. Under de närmaste åren kan statligt stöd pä ca 10 milj kr per år behövas för demonstration av olikii förbränningstekniska åtgärder för att begränsa kväveoxidutsläppen.

Stöd ur bränslemiljöfonden kan lämnas till åtgärder som syftar till att minska utsläppen av kväveoxider vid kol- och torveldning. Säväl förbrän­ningstekniska åtgärder som rökgasrening kan komma i fråga. Hittills har stöd endast utgått till utvecklingsprojekt för att begränsa kväveoxidutsläp­pen.

Tekniken med selektiv katalytisk denitrifiering (SCR) finns tidigare de­monstrerad i Japan. Ett antal anläggningar har byggts i Västtyskland och fler kommer att byggas inom de närmaste åren.

Vi räknar med att SCR-tekniken kommer att behöva introduceras i vissa större förbränningsanläggningar. Det kan därför vara en fördel att relativt snart demonstrera tekniken i Sverige sä att den är väl utprovad för svenska förhållanden innan den introduceras i ett flertal anläggningar. Från indu-stripolitisk synpunkt kan en svensk demonstrationsanläggning ocksä vara önskvärd bl. a. med hänsyn till exportmöjligheterna för svensk industri.

Forskning om miljöeffekter

Forskning rörande kväveoxidutsläppens effekter i miljön har nära sam­band med forskning rörande effekterna av fiera andra föroreningar. För­slag till insatser tas därför inte upp här utan kommer att lämnas dels i naturvårdsverkets anslagsframställning dels i den reviderade aktionsplan mot luftföroreningar och försurning som naturvårdsverket skall utarbeta under våren 1987 i samarbete med övriga berörda myndigheter.

46

11.5 Effekter och kostnader till följd av handlingprogrammet    Prop. 1987/88:85

Med nuvarande miljökrav inom energisektorn och trafiksektorn inkl. den förbättrade avgasrening som blir obligatorisk fr. o. m, 1989 ärs bilmodeller väntas de totala kväveoxidutsläppen år 1995 bli närmare 270000 ton. Härav väntas drygt 190000 ton härröra frän trafiken, drygt 60000 ton från energianläggningarna och ca 15000 ton frän industriprocesserna.

Tabell 11.3    Förväntade kväveoxidutsläpp år 1995 med nuvarande resp med föreslagen ambitionsnivå

Utsläpps-

Tillfört

Förväntade utsläpp med

Förväntade utsläpp med

Utsläpps-

källa

bränsle,

nuvarande ambitionsnivå.

föreslagen ambitionsnivå.

minskning,

TWh

g NO/MJ

ton NO,;

g NO,/MJ       ton

NO,

Fjärrvärme

- kol, stora

11,7

0,25

10494

0,12

5000

- kol, små

2,1

0,15

1 155

- flis

4,5

0,09

1395

- torv

3,0

0,19

2052

- olja

12,5

0,17

7650

0,16

400

Summa fjärrv.

33,8

0,19

22746

17350

5400

Elproduktion

- kraftvärme

4,4

0,25

4000

0,12

2000

- ind mottr

3,9

0,10

1400

- kondens

2,2

0,20

1600

0,15

400

Summa elprod.

10,5

0,19

7000

4600

2400

Industri

- kol

5,7

0,23

4732

0,20

600

- inb bränsle

exkl avlutar

15,7

0,13

7 200

- naturgas

6

0,07

1524

- EOl

4,6

0,07

1 171

- E0 2--5

13,0

0,17

7943

0,16

500

- Gasol

2,2

0,03

242

Summa ind.

47,2

0,13

22812

21700

1100

Bostäder och

service

- kol 0 koks

0,5

0,20

534

- ved

10,8

0,07

2 729  

- EO 1

22,7

0,07

5 730

- E0 2--5

2,3

0,17

1417

 Gas

1,4

0,06

29

Summa bost.

37,7

0,08

10681

10700

Samtliga

(exkl avlutar

och avfall)

129,2

0,14

63 239

54350

8900

Kväveoxidutsläppen frän hela energisektorn väntas minska med ca 9000 ton jämfört med annars förväntad nivå är 1995 om de här föreslagna utsläppsbegränsningarna genomförs (tabell 11.3). Det innebär att kväve­oxidutsläppen frän energisektorn skulle minska med ca 45 procent räknat mellan 1980 och 1995. Mer än 90 procent av den förväntade utsläppsminsk­ningen på 9000 ton väntas härröra från anläggningarna i södra och meller-

47

sta Sverige. Kväveoxidutsläppen minskas framför allt inom fjärtvärmen     Prop. 1987/88:85

och elproduktionen.

Bilaga 4.3

Kostnaderna för kväveoxidbegränsande åtgärder inom Qärtvärmen och elproduktionen faller i huvudsak på kommunala verk eller bolag. Hand­lingsprogrammet beräknas leda till investeringar i kommunerna pä totalt ca 500 milj kr, företrädesvis i de största energianläggningarna (tabell 11.4). Den totala årskostnaden för de kväveoxidbegränsande åtgärderna kan beräknas till ca 150 milj kr i kommunerna Kostnaden för värmeproduk­tionen i de berörda störte anläggningama kan uppskattas öka med 1,52 öre/kWh. I mindre anläggningar ökar kostnaden med mindre än 1 öre/kWh. Det betyder att kostnaden för ett typiskt hushåll med Qärtvärme (12 500 kWh/är, lägenhet) kan komma att öka med 50-250 kr per är i de kommu­ner som berörs.

Tabell 11.4   Kostnader till följd av föreslagen utsläppsbegränsning

Sektor och

Investerings-

Årskostnad,

anläggnings-

kostnad,

milj kr

typ

milj kr

Kommuner

Anläggningar med

tillförd effekt

> 100 MW

kol

425

110

olja

50-110

20- 25

50-100 MW

kol

10-  15

10

10-50 MW

fastbränsle

10-  15

5-  10

500-570

145-155

Industri

Koleldade anl.

10

10

Oljeeldade anl.

10- 20

5

20- 30

15

Totalt

520-f)00

160-170

Något behov av ökade anslag till statliga myndigheter beräknas inte uppkomma till följd av handlingspiogrammet. De föreslagna insatserna för forskning och teknikdemonstration beräknas rymmas inom gällande ramar.

När vi bedömt utsläppsminskningar och kostnader har vi utgått från referensalternativet i energiprognosen. Den procentuella minskningen av kväveoxidutsläppen från energisektorn räknat mellan 1980 och 1995 bUr inte längre 45 procent utan ca 50 procent om man i stället utgår frän alternativet med ett högre oljepris och ca 40 procent om man utgår från alternafivet med ett lägre oljepris.

Vid beräkningen av utsläppsminskningar och kostnader har vi antagit att de föreslagna utsläppsbegränsningarna inte påverkar energianvändningen. Om de höjda värmekostnaderna påverkar energipriserna skulle emellertid energikonsumtionen kunna ändras. Den ändringen blir dock klart mindre än de ändringar i energianvändningen som orsakas av bränsleprisföränd­ringar. Utsläppsminskningen blir således 40 å 50 procent mellan åren 1980

48

och 1995 även om energianvändningen skulle minska med anledning av     Prop. 1987/88:85

den kostnadshöjning för Qärrvärme och industri som förslaget medför.

Bilaga 4.3

Eftersom trafiken är den dominerande källan till kväveoxidutsläpp inne­bär den uppskattade minskningen av kväveoxidutsläppen frän energisek­torn på ca 9000 ton inte någon stor förändring av de totala kväveoxidut­släppen. Totalutsläppen väntas minska med ca 22 procent i stället för med ca 20 procent räknat mellan 1980 och 1995 till följd av att utsläppen från energianläggningarna minskas.

Tillsammans med åtgärder som minskar utsläppen av kväveföreningar frän andra källor kan dock den föreslagna utsläppsbegränsningen inom energisektorn bidra till att

minska problemen med kvävemättnad och oxidantbildning i södra och mellersta Sverige

minska kvävebidraget till Östersjön och Västerhavet

minska de negativa effekterna av surstötar i sjöar och vattendrag.

För att miljösituationen skall kunna förbättras pä ett avgörande sätt i Sverige mäste också utsläppen av kväveföreningar begränsas kraftigt i Europa. Det framlagda handlingsprogrammet kan ses som ett led i an­strängningarna att fä till stånd en aktionsplan för Europa.

49

4    Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 85. Bilagedel

Bilaga 4.4     Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.4

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av remissyttranden över statens naturvårdsverks och statens energiverks rapport 3312 resp. 1987:3 Mindre kväveoxider från förbränning.

1 Avgivna remissvar

Remissvar har lämnats av följande instanser: Sveriges meteorologiska institut, statens industriverk, styrelsen för teknisk utveckling, statskonto­ret, riksrevisionsverket, koncessionsnämnden för miljöskydd, energiforsk­ningsnämnden, statens vattenfallsverk, Chalmers tekniska högskola, na­turvetenskapliga forskningsrådet, länsstyrelserna i Stockholms, Kristian­stads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus samt Älvsborgs län, sekfionsnämnden för kemi och miljövårdscentrum vid Tekniska Högskolan i Stockholm, Ingenjörsvetenskapsakademien, Institutet för vatten- och luftvärdsforskning, Jernkontoret, Kraftsam, Landsorganisationen i Sveri­ge, Stockholms miljö- och hälsoskyddsförvaltning. Svenska kommunför­bundet. Svenska värmeverksföreningen och Sveriges industriförbund.

2 AUmänt

Remissinstanserna är i huvudsak positiva tiU rapportens underlagsredovis­ning och förslag fill handlingsprogtam. Vissa remissinstanser anser dock att ambUionsnivån borde vara högre överlag. Remissinstanserna framhål­ler också att trafiken och inte energisektorn svarar för de största utsläppen av kväveoxider i Sverige, I något fall tar man avstånd från förslagen därför att energisektorn drabbas omotiverat härd.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) betonar att s. k, kväveoxider är nyckelkomponenter för tvä av de viktigaste luftförore­ningsproblemen, försurning och fotokemiska oxidanter. Dessutom kan dikväveoxid (N2O) spela en roll för 2 nedbrytningen av stratosfärens ozon­skikt och för förändringen av jordens temperaturklimat. En minskning av utsläppen av kväveoxider är därför enligt SMHI angelägen ur miljösyn­punkt.

Vidare uttalar SMHI att utredningen ger en bra beskrivning av problem­området och kan ligga till grund för ett åtgärdsprogram för att minska utsläppen av kväveoxider. Det är dock enligt SMHI viktigt att konstatera att de största kväveoxidutsläppen i Sverige kommer frän trafiken (drygt 70%), medan det aktueUa handlingsprogrammet är begränsat till kväveoxi­der från energiproduktion som endast svarar för drygt 20 %.

Enligt vad riksrevisionsverket (RRV) kan bedöma har utredningen pä ett

gediget sätt penetrerat problemen. RRV frågar sig emellertid bl, a. om

miljöskyddsmyndigheterna i praktiken kommer att hinna med den förutsat-

50

ta prövningen. RRV tillstyrker trots vissa invändningar de föreslagna Prop. 1987/88:85 åtgärderna. Naturvårdsverkets rapport (3312) Mindre kväveoxider frän Bilaga 4.4 förbränning och (3283) Lastbilar, bussar och renare luft samt väg- och trafikinstitutets rapport (Dsk 1987:5) om luftföroreningar från transport­sektorn visar emellertid enligt RRV att det, även med föreslagna åtgärder, blir svårt att nå de uppsatta målen. Därför kan det enligt RRV bli nödvän­digt att överväga ytterligare åtgärder som kan få effekt pä längre sikt som t, ex, annan transportfördelning eller möjligheterna att via innovationer få fram miljövänligare teknik. Verket anser också att utom sådana admini­strativa styrmedel som föreslås i rapporten bör även möjligheten att använ­da ekonomiska styrmedel tas med i bedömningen.

Frågan om hur man skall styra och kontrollera miljöfarliga anläggningar - där miljökrav kan stå i konflikt med vinstkrav - är och förblir enligt RRVs bedömning ett vikfigt problem. RRV anser därför att man även framledes mäste ägna uppmärksamhet ät detta problem och kanske pröva olika typer av lösningar.

RRV anför vidare att det kan således t. ex. vara motiverat att försöksvis införa säväl generella villkor som överförbara utsläppsrätter för vissa föroreningar och för utvalda anläggningstyper.

Koncessionsnämnden för miljöskydd har frän sina utgångspunkter i hu­vudsak ingen erinran mot det förslag till handlingsprogram som rappörten redovisar i fråga om Utsläppsvärden, Utbildning, Forskning och utveck­ling. Teknikdemonstration samt Forskning och miljöeffekter. Däremot är nämnden tveksam till vad som föreslås beträffande samlade utsläppsvär­den för Qärtvärmenät m.m.

Styrelsen för teknisk utveckling instämmer i utredningens grunddrag. Statens industriverk ansluter sig till handlingsprogrammet.

Statskontoret anser det svårt att bedöma kostnadseffekfiviteten i utred­ningens förslag eftersom åtgärder inom trafiksektorn, vars andel av de totala utsläppen beräknas uppgå till ca 70% år 1995, behandlas i andra utredningar. Statskontoret anser att resultaten från pågående utredningar inom området bör avvaktas för att man samlat skall kunna ta ställning till handlingsprogram för huvudddelen av kväveoxidutsläppen.

Energiforskningsnämnden har inga principiella invändningar mot det föreslagna handlingsprogrammet. Åtgärderna, specieUt valet av gränsvär­den för utsläpp av kväveoxider, måste emellertid enUgt nämnden ses mot en helt annan bakgrund än det korta tidsperspektiv som utredningen hu­vudsakligen arbetat med. Fortsatt utredningsarbete krävs. Därvid bör bl. a. en sammanvägning göras med åtgärderna i trafiken.

Länsstyrelsen i Kristianstads län tillstyrker de i utredningen föreslagna

åtgärderna men anser att tidpunkten dä åtgärder vid befinfiiga anläggningar

skall ha vidtagits bör flyttas fram till 1992. Åtgärderna blir enligt länsstyrel­

sen dock relativt sett ineffektiva om inte samfidigt ytterligare åtgärder

vidtas inom trafiksektorn och för att minska ammoniakutsläppen från

lantbrukssektorn. Även processindustrin måste vidta åtgärder av liknande

slag som föreslagits i utredningen. Vid valet av de föroreningskällor som i

första hand skall åtgärdas bör enligt länsstyrelsen principen vara att insat­

ser görs där miljöeffekterna blir störst med hänsyn till använda resurser.

51

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och länsstyrelsen i Malmöhus län     Prop. 1987/88:85 finner det angeläget att åtgärder snarast möjligt vidtas för att minska NO-     Bilaga 4.4 utsläppen från transportsektorn.

Vidare menar länsstyrelsen i Malmöhus län att arbetet för att få till stånd en internationell överenskommelse om minskning av kväveoxidutsläppen bör intensifieras.

Landsorganisationen i Sverige (LO) stöder uppfattningen att en trettio­procentig minskning av kväveoxidutsläppen söder om en linje norra Väst­kusten - norta Roslagen är motiverad. Vidare stöder LO det i rapporten föreslagna handlingsprogrammet men saknar en redovisning av hur dessa åtgärder påverkar kvävenedfall och ozonniväer inom det berörda området. LO ställer frågan om de föreslagna åtgärderna i kombination med kom­mande och förväntade åtgärder mot utsläpp från motorfordon är tillräckli­ga för att skydda de mest utsatta områdena i Sverige eller om det för vissa regioner krävs ytterligare begränsningar av kväveutsläpp för att undvika oacceptabla kväve- och ozonniväer.

Miljö- och hälsoskyddsfsörvaltningen i Stockholm instämmer i princip i utredningens förslag till åtgärdsprogram. Förvaltningen anser dock att en samlad bild behövs där bl, a, energihushållning och ändrade transportsy­stem inkluderas,

Sveriges industriförbund uttalar att med hänsyn till de problem som är att vänta om nuvarande utsläppssituation består anser förbundet utredningens förslag till åtgärder och handlingsprogram väl motiverade. Förbundet an­sluter sig till bedömningen, att kväveoxidproblemet med det snaraste mäste fä en europeisk lösning.

Högre ambitionsnivå

Länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller att för att minska utsläppen av kväve m, m. bör i första hand energihushållning prioriteras.

Naturvetenskapliga forskningsrådet (NFR) och Chalmers tekniska hög­skola hävdar att utredningens avsnitt (2ochll.l) om kväveoxidernas ef­fekter i miljön ger en problembeskrivning som kan ifrågasättas på punkter som är centrala för utredningens slutsatser.

Enligt NFR bedöms den önskvärda reduktionen av europeiska utsläpp till ca 75% i dagsläget, medan en mycket högt ställd realistisk målsättning är 30% reduktion frän är 1980 till iir 1995. Sverige torde ganska lätt klara det senare målet. För att med framgång driva internationella förhandlingar bör Sverige i följande avseende skärpa sina egna mål utöver vad som föreslås i utredningen:

1)

Åtgärderna läggs pä minst samma nivå som Västtysklands och

2)

Nortland ges ej generella lättnader.

Länsstyrelsen i Hallands län anser att de miljöeffekter som kväveoxider­na leder till gör att målet att minska utsläppen av dessa med 30% till år 1995 enbart bör betraktas som ett etappmäl. Enligt länsstyrelsen är det från miljösynpunkt mofiverat med åtgärder som medför en betydligt kraftigare utsläppsminskning.

Miljövårdscentrum vid Tekniska högskolan i Stockholm (KTH) anser att

52

ambitionsnivån 30% reduktion till år 1995 är för svag. Miljövårdscentrum     Prop. 1987/88:85 befarar dessutom att vi inte alls kommer att kunna nå 30% reduktion     Bilaga 4.4 beroende pä bl. a. ökade utsläpp från flygtrafiken. Ambitionsnivån för att reducera kväveoxidutsläppen måste höjas.

Sektionsnämnden för kemi vid KTH framhåller bl, a, att man måste ha en mer detaljerad bedömning av kostnaderna för alternativet att minska transportsektorns utsläpp för att kunna ta ställning till'det rimliga i de långtgående kraven på fasta förbränningsanläggningar. Sektionsnämnden hävdar vidare bl, a, att den i rapporten redovisade argumentationen för de framtida utsläppsniväerna inte är övertygande,

Kostnadseffiktivitet

Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) anser det självklart att åtgärder för att begränsa kvävedepositionens effekter i Sverige genomförs på ett sä kostnadseffektivt sätt som möjligt. Utredningen ger enligt IVA i detta avseende föga underlag.

Ett handlingsprogram måste enligt IVA baseras pä en mer övergripande analys av kväveproblematiken. Utsläppen frän förbränningsmotorer, kväveföreningar i jordbruket, industriprocesser samt andra externa och interna källor mäste ingå i en sådan analys.

Det kan enligt IVA ocksä, vad avser förbränningsanläggningarnas ut­släpp, ifrågasättas huruvida begränsningen av kväveföreningar skall priori­teras. Vid de temperaturer där NO -bildningen är lägst kan man sålunda riskera utsläpp av oförbrända kolväten och andra föroreningar. En totala­nalys kan enligt IVA komma att leda till att högre NO -halter i utsläpp kan accepteras i energisektorn medan kraftigare åtgärder genomförs inom and­ra sektorer.

Statens vattenfallsverk instämmer i huvudsak i utredningens faktabe­skrivning och förslag. Vattenfall anser dock att kostsamma åtgärder i äldre anläggningar inte bör vidtas, innan de åtgärder genomförts inom och utom energisektorn som är väsentligt mera kostnadseffektiva. Möjligen bör nå­gon äldre anläggning byggas om i demonstrationssyfte. Vattenfall efterly­ser en övergripande helhetsanalys av flöden och effekter av olika kväve­föreningar samt, baserat på denna analys, ett handlingsprogram som syftar till att med hög kostnadseffektivitet motverka samtliga negativa effekter av utsläpp av kväveföreningar till luft, mark och vatten.

Kraftsam delar i stort utredningens uppfattning om problemen som hänger samman med utsläpp av kväveoxider. Kraftsam kommer också att verka för att tekniskt möjliga och ekonomiskt motiverade åtgärder mot utsläpp av kväveoxider vidtas i kraftindustrins anläggningar.

Kraftsam anser dock att utredningen inte tillräckligt beaktat att det inom andra samhällssektorer - t, ex, jordbruk och trafik - finns betydligt mera kostnadseffektiva åtgärder än de som föreslagits. Utredningen har inte redovisat, miljöeffekter och kostnadskonsekvenser vid olika ambitions­nivåer vilket enligt Kraftsam skulle ingå i uppdraget.

Det är Kraftsams uppfattning att om utredningens förslag om förbrän­

ningsanläggningar skall genomföras bör en samordning och rangordning

53

ske med motsvarande handlingsprogram för andra samhällssektorer. Spe-     Prop. 1987/88:85

ciellt bör kostsamma åtgärder i äldre anläggningar undvikas.

Bilaga 4.4

Enligt Svenska kommunförbundet redovisas inte kostnadseffektiviteten för vissa miljöåtgärder i rapporten. Förbundet efterlyser en förutsättnings­lös utredning rörande kostnader och effekter av samtliga miljöåtgärder för att minska kväveutsläppen. Förbundet är f n. inte berett att tUlstyrka föreliggande förslag. Om vidare utredning av kostnadsinsatser och miljöef­fekter redovisar att kvävereduktion i förbränningsanläggningar är en kost­nadseffektiv åtgärd för att minska de totala utsläppen av kväveoxider är Svenska kommunförbundet berett att åter pröva frågan.

Svenska värmeverksföreningen fiamhäller att ytterligare pålagor i form av kostnadskrävande åtgärder kan medföra att utbyggnaden av fjärtvärme avstannar och i värsta fall att en viss återgång till fastighetsbaserad oljeeld­ning sker. Kommunförbundet framför liknande synpunkter. Värmeverks­föreningen tillstyrker dock att NO -utsläppen minskas men betonar att de åtgärder som föresläs för värmeverken blir försvarbara endast om samtliga mer kostnadseffektiva åtgärder också vidtas.

3 Utsläppsvärden m. m.

Energiforskningsnämnden (Efn) menar att i ett längre tidsperspektiv (fram till år2010) kan 0,05 g/MJ visa sig för högt för de störte anläggningarna.

Vidare pekar Efn på att bland existerande anläggningar är det - enligt underhandsuppgift - enbart tre stycken (Hässelby, Västerås och Uppsala) som inte utan åtgärder klarar föreslagna utsläppsgränser.

Beträffande förslaget till utsläppsvärden anser Vattenfall, att det vid nya och stora anläggningar är motiverat att installera effektiv reningsteknik som komplement till förbränningstekniska åtgärder. I de fall där sådan teknik installeras är det troligen kostnadseffektivt att genom riklig dimen­sionering och effektiv drift nedbringa utsläppen till mycket låga nivåer.

Vattenfall finner det vidare viktigt att understryka att angivna ut­släppsvärden skall tas till utgångspunkt vid prövning enligt miljöskydds­lagen. Detta måste enligt Vattenfalls.uppfattning innebära att möjligheter och begränsningar utvärderas i det enskilda prövningsärendet och att denna prövning kan leda till värden som ibland ligger över och ibland under de angivna intervallen.

Länsstyrelsen i Kristianstads län ansluter sig till rapportens förslag avse­ende riktvärdenas storiek samt beträffande vilka pannstorlekar och ut­släppta årsmängder kväveoxider riksvärdena skall gälla men förordar att åtgärderna för befintliga anläggningar tidigareläggs 3 är till år 1992, Mot­svarande krav bör enligt länsstyrelsen även ställas pä processindustrin.

Länsstyrelsen i Malmöhus län ser positivt på tanken att införa generella gränsvärden och s. k. bubblor men framhåller att förutsättningarna för "bubblor" mäste utredas noga först.

Länsstyrelsen i Hallands län har inga invändningar mot utredningens

förslag tUl utsläppsvärden. Däremot anser den att det ur tillsynssynpunkt

är olämpligt att utsläppsvärdena skall fä räknas som årsmedelvärden. Ett

54

kombinerat besiktnings- och månadsmedelvärde är enligt länsstyrelsen i     Prop. 1987/88:85

allmänhet att föredra.

Bilaga 4.4

Vidare anser länsstyrelsen att generella gränsvärden skulle vara till fördel för miljöskyddsarbetet.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län instämmer i förslaget till utsläppsnivåer för kväveoxider. Länsstyrelsen uttalar dock att åtgärder i befinfiiga anlägg­ningar bör genomföras ned fill anläggningar om 10 MW och att gränsen 600 ton bör ändras till 300ton.

Riksrevisionsverket anser att det kan vara motiverat att försöksvis införa säväl generella villkor som överförbara utsläppsrätter för vissa förorening­ar och för utvalda anläggningstyper.

Generella gränsvärden för kväveoxidutsläpp, som pä sikt skulle gälla utan prövning av vaije enskilt fall, bör enligt koncessionsnämnden för miljöskydd ej finnas för den typ av större anläggningsenheter som ingår i Qärtvärmenät och liknande. Utvecklingen pä process- och reningsomräden går enligt nämnden så snabbt att ett system med generella gränsvärden inom kort tid blir inaktuellt och därmed till nackdel frän miljöskyddssyn­punkt.

Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) menar att det kan ifrågasättas om man skall kräva begränsningar under 0,15 g/MJ pä befintliga anläggningar. Dessa är i dag huvudsakligen kraftvärmeverk och kondensverk som an­vänds under begränsad del av året eller t, o. m, av dygnet för toppkraftpro­duktion och som reserv. Att föreskriva ett så lågt gränsvärde ger för dessa anläggningar mycket höga marginalkostnader. Däremot kan det vara befo­gat att kräva låga NO -haUer på nya kondenskraftverk.

Jernkontoret motsätter sig att de föreslagna värdena tillämpas för stålverkens ugnar. Jernkontoret anför därvid att principiellt är de föreslag­na värdena, uttryckta som mg/MJ bränsle, felaktiga för stålindustrin ur energi- och miljösynpunkt. En norm uttryckt på detta sätt garanterar ej enligt Jernkontoret att lägsta påverkan på miljön erhålls. En långt driven återvinning av energin ur avgaserna från en ugn i form av förvärmning av förbränningsluften ger en låg energiförbrukning (bränsle) men högre halt av NO uttryckt såsom mg/MJ bränsle. Genom den lägre förbrukningen av bränsle begränsas dock NO -emissionen per timme eller per ton stål. Detta är enligt Jernkontoret tillsammans med skillnaden i process och teknik jämfört med energiproduktionsanläggningar avgörande skäl för att de tys­ka normerna har skilda värden för fillåtna NOx-emissioner för stålverkens ugnar och anläggningar för produkfion av ånga och hetvatten (pannor).

Jernkontoret är berett att inleda en diskussion med statens naturvärds­verk om normer för NOx-emission vid stålverken.

Sveriges industriförbund framhåller att vissa industriprocesser som inne­bär upphettning inom cement-, stål- eller pappersproduktionen bör undan­tas frän de för energiproduktion anpassade reglerna, eftersom de tekniska förutsättningarna att genomföra reglerna är helt annorlunda i dessa indu­strier.

Kraftsam anser att förslaget till utsläppsnivåer för emissioner från nya

och befintliga anläggningar bör betraktas som riktlinjer och specifika emis­

sionsdata för varje enskild anläggning bli föremål för prövning enligt miljö-

55

skyddslagen.

Utredningens förslag om att utforma emissionsvärden som ärsme-     Prop. 1987/88:85

delsvärde är enligt Kraftsam bra.

Bilaga 4.4

Stockholms miljö- och hälsoskyddsförvaltning uttalar att generella gränsvärden för kväveoxider kan vara en möjlighet att styra utsläppsre­duktion för mindre pannor. Fjärrvärme kan då bli ett lockande alternativ. Förvaltningen stödjer därför förslaget.

Värmeverksföreningen avstyrker förslaget att anläggningar beroende pä utsläpsmängd placeras i intervaller 0,05-0,1g eller 0,1 -0,2gNOx/MJ,

Om skärpta utsläppskrav anses rimliga så bör enligt föreningens mening ett preciserat krav anges vid respektive utsläppsnivä. Mot denna bakgrund föreslär föreningen att befintliga anläggningar och nyanläggningar med ett årligt utsläpp av kväveoxider överstigande 600ton resp. 300ton ges riktvärdet 0,1g NOx/MJ, Övriga befinfiiga anläggningar med ett årligt utsläpp av kväveoxider överstigande 150ton samt övriga nyanläggningar ges riktvärdet 0,2g NOx/MJ, Vid fastställande av anläggningens definitiva utsläppskrav anser föreningen att hänsyn skall tas till vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat.

Kraven på befintliga anläggningar mäste enligt föreningen avvägas med hänsyn till de speciella förhållanden som kan råda t. ex. kort återstående användningstid.

Samlade utsläpsvärden

Remisstanserna är splittrade i fräga om den s. k. bubbelprincipen.

Koncessionsnämnden för miljöskydd uttalar bl. a. att en tillätlighetsbe-dömning av utsläppsfrägan enligt de riktlinjer som skisseras i rapporten kommer att huvudsakligen ske på företagens villkor och icke i enlighet med de principer som nuvarande miljöskyddslagstiftning vilar på.

Vidare anför koncessionsnämnden följande.

Att åstadkomma en samlad bedömning av flera pannenheter inom en och samma industrianläggning är redan i flertalet fall möjlig med nu gällande regelsystem. Några nya bestämmelser erfordras sålunda i och för sig inte i den delen.

En samlad bedömnng av samtliga produktionsenheter inom ett fjärtvär-

menät kan, teoretiskt, åstadkommas med nu gällande regler, om innehava­

ren av nätet samtidigt med ansökan om tillstånd till en ny enhet frivilligt

ansöker om tillstånd tiU verksamheten vid befintliga enheter i nätet (oav­

sett om de är lovgivna eller inte). Införes en förprövningspUkt för ett helt

fjärtvärmenät i syfte att åstadkomma inte bara en prövning av en tiUkom-

mande produkfionsenhet utan också samtidigt därmed en prövning av

redan befintliga, lovgivna enheter medför detta konsekvenser i rättskrafts­

hänseende. Konsekvenserna blir betydande för det fall att lika produk­

tionsenheter i nätet har olika innehavare. Anmärkas bör i sammanhanget

att den samlade prövning som förslaget velat åstadkomma endast motive­

ras av två utsläppsparametrar (utsläpp av kväveoxider och svavel till luft),

medan prövningen kommer att avse verksamheterna i sin helhet. Vidare

bör framhållas att förslaget ocksä mäste fä konsekvenser i frågor som

gäller omprövning av villkor,

56

Sammanfattningsvis är koncessionsnämnden tveksam till vad som före- Prop. 1987/88:85 slås i rapporten beträffande samlade utsläppsvärden för fjärrvärmenät Bilaga 4.4 m.m. För det fall förslaget i den delen blir föremål för vidare övervägan­den bör det enligt nämnden dessförinnan bearbetas ytterligare, motiveras pä ett betydligt mera ingående sätt än vad som skett i rapporten och sättas in i ett vidare sammanhang. Särskilt bör konsekvenserna av förslaget redovisas och belysas med hänsyn till miljöskyddslagens regler om tillåtlig­het, rättskraft, omprövning m, m. Arbetet härmed bör lämpligen äga rum samtidigt med det utredningsarbete rörande ändringar i miljöskyddslagen som f, n, pågår i olika sammanhang och som regeringen jämte resultat av tidigare utredningsarbete - skall ta ställning till framdeles. Med hänsyn till omfattningen härav bör enligt nämnden kanske övervägas om inte tiden är mogen för en i ett sammanhang, efter enhetliga principer gjord allmän översyn av miljöskyddslagen.

Landsorganisationen i Sverige (LO) delar åsikten att åtgärder för att uppnå miljökraven skulle kunna genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt om kraven relateras till värmenäten i stället för enskilda anläggningar. Innan systemet med bubblor kan bedömas i relafion fill andra styrmedel fordras enligt LO en utförligare redovisning i olika avseenden.

Värmeverksföreningen framhåller att bubbelprincipen enligt föreningens uppfattning är bra och kan appliceras pä Qärtvärmeförsörjningen i en kommun. Enligt föreningen krävs dock att miljöskyddslagen ses över för att denna princip skall kunna användas. Föreningen anser att bubbelprinci­pen även bör omfatta elproduktion i kraftvärmeverk och att utsläppen bör relateras fill nyttiggjord energi,

Stockholms miljö- och hälsoskyddsförvaltning tillstyrker förslaget i prin­cip men vill framhålla att det finns avgränsningsfrågor och andra problem som behöver lösas i sammanhanget.

Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker förslaget om en lagändring för att tillåta en samlad bedömning inom ett flärtvärmenät.

Vattenfall tillstyrker förslaget om samlat utsläpps värde.

4 Forskning m.m.

STU framhåller att eftersom 71 % av kväveoxidutsläppen kommer från fordonsparken men endast 22 % från energiproduktion i fasta anläggningar får den potentiellt möjliga effekten av forskningsinsatser bedömas vara 3 E 4 gånger störte i fordonsparken.

Enligt energiforskningsnämnden bör statens energiverk se över planerna för FUD-verksamheten för minskning av kväveoxidutsläpp. En sådan översyn bör dels innefatta en sammanvägning med motsvarande FUD-in-satser för kväveoxidreduktion pä trafikområdet, dels göras utifrån ett framtida scenario med en stor andel småskalig kraftvärme. Syftet med FUD-insatserna borde enligt Efn vara att få fram sådan teknik som klarar gränsen 0,05 g/MJ, helst lägre.

Vattenfall instämmer i  utredningens förslag beträffande  utbUdning,

57

forskning och utveckling, teknikdemonstration samt forskning om miljöef-     Prop. 1987/88:85

fekter.

Bilaga 4.4

Länsstyrelsen i Malmöhus län uttalar att utveckling av mätmetoder och mätinstrument samt auktorisationi av mätkonsulter är instrument som är nödvändiga för att kontrollen av utsläpp skall kunna ske pä ett meningsfullt sätt.

Kraftsam anser att insatser för fijrskning, utveckling och demonstration i första hand bör behandla sådan teknik som kan komma att utnyttjas i befinfiiga äldre anläggningar. UtbUdning av driftpersonal är enligt Kraft­sam ett annat område där insatser erfordras för att kunna innehålla före­slagna riktvärden.

Värmeverksföreningen anser att forskning och mätunderlag om kvävets och ozonets omfattning och betydelse för svensk miljö är ofullständiga och insatser därför bör göras för att få en fullständigare bild. Vidare uttalar föreningen att miljöinriktad förbränningsteknisk forskning är ny och att praktisk erfarenhet i fullskaleförsök ej finns i tillräcklig omfattning.

58

Bilaga 4.5     Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.5

Statens naturvårdsverks rapport 3379 Aktionsplan 87 mot luftföroreningar och försurning

Kapitel 19 Sammanfattande bedömning av effekter och kostnader till följd av förslagen

Effekter av föreslagna åtgärder

Begränsning av utsläppen

De åtgärder vi föreslär innebär sammanfattningsvis - tillsammans med redan fattade beslut - att de svenska

-

utsläppen av svaveldioxid kommer att kunna minskas med 65 procent räknat mellan 1980 och 1995 och bibehållas låga även när kärnkraften avvecklas

-

utsläppen av kväveoxider bör kunna minskas med 30 procent i förhäl­lande till 1980 ärs nivå. Minskningen kommer dock sannolikt att uppnås först nägra är efter 1995, Den uppgång av utsläppen som eljest kan förutses när kärnkraften avvecklas kommer att kunna motverkas

-

utsläppen av kolväten kommer att minska med ungefär 30 procent mellan 1985 och 1995 och därefter minskas ytterligare

-

utsläppen av klorväte och försurande ämnen från gruvavfall liksom ammoniakavgängen från jordbruket kommer att begränsas.

Den förbättring av försurningsläget som vi uppnår med enbart nya svenska åtgärder är begränsad. Enligt de senaste - ännu osäkra - beräk­ningarna från det europeiska övervakningsprogrammet (EMEP) skulle en sänkning av de svenska kväveoxidutsläppen med 30 procent minska depo­sitionen i södra Sverige med ungefär 3 procent. En minskning av de svenska svaveldioxidutsläppen får också förhållandevis begränsad effekt på depositionen i södra Sverige, I andra delar av landet och inte minst lokalt får dock de föreslagna inhemska utsläppsminskningarna betydligt större effekt. De föreslagna åtgärderna bidrar också till att minska kväve-fillförseln till Östersjön och Västerhavet,

Vi har överslagsmässigt försökt beräkna vilka åtgärdersom skulle behö­va vidtas i Europa för att depositionen av svavel och kväve skall minska till de nivåer som är önskvärda från miljösynpunkt.

Analysen visar att det krävs mycket långtgående åtgärder för att man

skall komma ner till acceptabla nivåer. Tvä åtgärder framstår som mycket

angelägna att genomföra, dels rökgasavsvavUng och denitrifiering pä kraft­

verk, dels katalytisk rening pä bensindrivna fordon och åtgärder pä diesel­

fordon. Härutöver krävs åtgärder på övriga förbränningsanläggningar i

nivå med de krav som diskuteras i denna aktionsplan och som föreslås

gälla för Sverige. Utöver direkta emissionsbegränsande åtgärder är det

givetvis nödvändigt att energibesparande åtgärder stimuleras för att be­

gränsa användningen av bränslen och att förnybara energikällor utvecklas.

I framför allt Osteuropa skulle en centraliserang av värmeförsörjningen

59

underlätta införandet av effektiv reningsteknik. En stor del av svavelut-     Prop. 1987/88:85

släppen sker där vid små källor för uppvärmningsändamål.

Bilaga 4.5

Förslagen i denna aktionsplan kan ses som ett led i ansträngningarna att påverka länderna i vår omvärld att vidta tillräckliga åtgärder för att begrän­sa sina utsläpp.

Åtgärder i miljön

Den förbättrade rådgivningen inomjordbruket bör kunna leda till en bättre anpassad kalkning och gödsling.

Genom skogsvärdsätgärder och andra åtgärder i skogsbruket bör trä­dens motståndskraft kunna höjas i någon mån. Den föreslagna försöks­verksamheten med praktisk skogsmarkskalkning bör ge värdefulla erfaren­heter inför en eventuell kalkning av skogsmarken i stor skala. De föreslag­na sjökalkningsinsatserna gör det möjligt att fortsätta att successivt bygga ut kalkningen av sjöar och vattendrag. Vi räknar med att man med den föreslagna inriktningen av verksamheten skall kunna kalka uppskattnings­vis 85-90 procent av den försurade sjöytan. Åtgärderna inom kulturmin­nesvården gör det möjligt att rädda vissa akut hotade kulturminnen av högt kulturhistoriskt värde.

Forskning, inventeringar m. m.

Möjligheterna att påverka andra länder är starkt beroende av att veten­skapligt accepterade data om luftföroreningarnas spridning och effekter kan presenteras. Den föreslagna forskningsverksamheten kommer härut­över att ge oss ett bättre underlag för att värdera vad åtgärder i Sverige betyder för miljön, lokalt och regionalt. Resultaten från försöksverksam­heten kommer att visa om (och i sä fall hur) det är nödvändigt att sätta in åtgärder för att förbättra skogens vitalitet och motståndskraft mot luftför­oreningar.

Kostnader och anslagsbehov

Vi har inte kunnat beräkna kostnaderna för samtliga förslag till utsläpps­begränsningar. De ärliga kostnaderna för skärpta svavelkrav vid förbrän­ning kan dock mycket preliminärt uppskattas fill ca 200 milj kr år 1995 och 300-500 milj kr är 2010.

De totala årliga kostnaderna till följd av naturvårdsverkets förslag till avgaskrav för lastbilar och bussar kan uppskattas till 20-60 milj kr för år 1995 och 200-400 milj kr för år 2010. Naturvårdsverkets och energiverkets förslag fill minskade kväveoxidutsläpp från förbränning beräknas leda till kostnader på drygt 150 milj kr per år vid mitten av 1990-talet.

Behovet av medel över anslaget Åtgärder mot försurningen till följd av våra förslag sammanfattas i tabell 19.1.

Vi har inte tagit upp nägra medel för bidrag till åtgärder i brunnar i

tabellen eftersom den pågående försöksverksamheten skall utvärderas un-

60

der 1987/88 (se kapitel 15), Naturvärdsverket återkommer med förslag till     Prop. 1987/88:85 fortsatta åtgärder avseende brunnar till den 1 september 1988, Om för-     Bilaga 4.5 söksverksamheten utfaller positivt kan för 1989/90 och 1990/91 förutses ett medelsbehov på 30-50 milj kr per år.

Tabell 19.1    Föreslagna medel över anslaget Åtgärder mot försurningen, milj kr

87/88

88/89

89/90

90/91

Kalkning av sjöar ock vattendrag Kalkningsprojekt inkl länsplanering' Fiskevård i kalkade vatten Central uppföljning Riksinventering av sjöar Forskning

109,5

2,7 6

110

5 6

3

120 6 6,5

4 4

130

7 7

4

Övervakning av luftföroreningar

1,1

2

2

2

Mark- och skogsinventeringar (skogsstyrelsen)

6,5

5,5

6

6,5

Kulturminnen och kulturföremål (RAÄ)

_

10

11

13

Forskning om miljöeffekter

8

12,5

14,5

13

Internationellt forskningssamarbete

-

7,5

7,5

7,5

Försöksverksamhet Fortsatt uppföljning (skog och mark) Fauna och flora Vitaliseringsgödsling Bidrag till skogsmarkskalkning Grundvatten

9

5

0,5 5 10

2

5

0,5 6 15

1.5

4

0,5 7 15 1

Behandling av gruvavfall

5

15

15

15

Utredningar

0,7

2

1,5

1

Information SNV Skogsstyrelsen

2

4 0,5

4 0,5

4 0,5

Bidrag till åtgärder i brunnar

10

-

-

-

TOTALT

163

205,5

230,5

238

Inklusive åtgärder för att minska kvicksilverhalten i fisk. 2,5 milj kr har inte fördelats utan står till regeringens disposition.

61

Bilaga 4.6     Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.6

Förteckning av remissinstanserna och sammanställning av remisyttranden över statens naturvårdsverks rapport 3379 Aktionsplan 87 mot luftföroreningar och försurning

1 Remissinstanserna

Remissvar har lämnats av följande instanser:

Kommerskollegium, Socialstyrelsen, skogsstyrelsen, Sveriges meteoro­logiska och hydrologiska institut. Vägverket, universitets- och högskoleäm­betet, lantbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk, fiskeristyrelsen, styrel­sen för teknisk utveckUng, statens industriverk, statskontoret, riksrevision­sverket, koncessionsnämnden för miljöskydd, kemikalieinspektionen, statens energiverk, energiforskningsnämnden,-statens vattenfallsverk, transportrådet, transportforskningsberedningen, Kungl. Tekniska Högsko­lan, miljövårdsprogrammet vid Lunds universitet och tekniska högskola, Göteborgs universitet, Umeåunivei'sitet, Sveriges lantbruksuniversitet, na­turvetenskapliga forskningsrådet, skogs- och jordbrukets forskningsråd, länsstyrelserna i Malmöhus län, Blekinge län, Göteborgs och Bohtis län samt Skaraborgs län, Karlshamns kommun. Bilindustriföreningen, Centralorga­nisarionen SACO/SR, Ernströms Mineral AB, Institutet för vatten- och luft­värdsforskning, Landsorganisafionen i Sverige, Landstingsförbundet, Lant­brukarnas riksförbund och Sveriges skogsägareföreningars riksförbund. Svenska kommunförbundet, Svenska kraftverksföreningen. Svenska Vär­meverksföreningen, Sveriges fiskares riksförbund, Sveriges industriför­bund, Sveriges kemiska industrikontor samt Tjänstemännens centralorganisation.

Rapporten har utarbetats av statens naturvårdsverk i samarbete med socialstyrelsen, lantbruksstyrelsen, statens energiverk, fiskeristyrelsen, skogsstyrelsen, statens industriverk, riksantikvarieämbetet och livsme­delsverket. Dessa myndigheter har därför avstått från att yttra sig eller begränsat sina yttranden väsentligt.

2 Allmänt

Remissinstanserna betraktar genomgående frågorna om luftföroreningar och försurning som ytterst allvarliga. Inställningen till aktionsplanen är i aUmänhet positiv. Den kritik som förekommer hävdar vanligen att mer långtgående åtgärder än de föreslagna måste genomföras.

Behovet av åtgärder inom trafikområdet betonas i remisssvaren. Nägra remissinstanser ifrågasätter om förslagna åtgärder på detta område kan antas leda till åsyftade resultat.

Vidare framhålls att dagens kunskaper inom aktionsplanens område är

ofullständiga och att det är nödvändigt att satsa pä forskning, Remissin-

62

stanserna understryker kraftigt behovet av insatser på det internafionella     Prop. 1987/88:85

planet.

Bilaga 4.6

Naturvetenskapliga forskningsrådet (NFR) uttalar att det för dagen mest akuta miljöproblemet i industriländer som Sverige är olika slag av luftför­oreningar där försurningsproblemet är en del. Luftföroreningar och dess effekter har enligt NFR under de senaste åren pä ett explosionsartat sätt blivit uppenbara genom betydande störningar och skador i olika ekosy­stem. Att följa upp och vidareutveckla insatser mot luftföroreningar är enligt NFR ur både nationell och internationell synvinkel ytterst angeläget. NFR välkomnar därför Aktionsplan '87.

NFR anser att den framlagda aktionsplanen ger en utifrån dagens kun­skapsläge rimligt underbyggd beskrivning vad avser effekter av olika luft­föroreningar. Samtidigt konstaterar dock NFR att aktionsplanens pessi­mistiska syn vad avser de nuvarande och framtida effekterna uppvisar en viss diskrepans gentemot de problemlösande åtgärder som föreslås i åt­gärdsprogrammet. NFR anser att kraftfulla insatser mäste göras på såväl det politiska som det miljövetenskapliga planet för att råda bot mot luftför­oreningar och försurning.

Skogs- och jordbrukets forskningsråd (SJFR) ställer sig bakom målsätt­ningarna i aktionsplanen. Det är enligt SJFR av yttersta vikt att samhället skapar sig en sammanhållen bild av situationen vad gäller luftföroreningnar och försurning. Det är också angeläget att man som en följd av detta anlägger ett arbete som spänner över alla led i försurningskedjan. Rådet delar också den uppfattning om vilken hotbild som gäller som redovisas i aktionsplanen. Det förtjänar enligt rådet att än en gäng understrykas att luftföroreningarna och försurningen idag utgör ett dramatiskt hot mot mänga ekosystem och inte minst mot skogens produktionsförmåga.

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) understryker aktionsplanens stora betydelse för samhället och värnandet av naturtesurserna och miljön. SLU vill kraftfullt markera att luftföroreningarna pä kort och främst läng sikt är ett allvarligt hot mot grödor, inte minst skogsproduktionen, SLU delar de bedömningar som görs i aktionsplanen och ställer sig i stort sett bakom de förslag som läggs,

Sveriges Industriförbund uttalar att det välkomnar föreliggande uppdate­ring av den första aktionsplanen från 1984, Med hänsyn till de konsekven­ser som luftföroreningar har på sä skilda områden som yttre miljö, hälsa, kulturminnen och skogen, är industrin enligt förbundet positiv till fortsatta insatser för att minska sina utsläpp av de aktuella föroreningarna.

Förbundet uttalar vidare att det är av största betydelse att åtgärder mot luftföroreningar koordineras med övriga europeiska stater.

Svenska kraftverksföreningen anför att aktionsplanen har stora förtjäns­ter i sin presentation av och helhetssyn pä luftförorenings- och försurnings­problem samt i sin strävan att ange kostnadseffektiviteten i olika åtgärder.

Statens industriverk som har medverkat i arbetet kring aktionsplanen

instämmer i de uppsatta målen. Vad gäller genomförandedelen anser in­

dustriverket det väsentligt att det utredningsarbete som föresläs i aktions­

planen genomförs. Därvid är enligt verket frågor angående ekonomiska

konsekvenser samt teknikspridning och erfarenhetsåterföring av avgöran-

63

de betydelse för att erhålla rationellast möjliga lösningar för miljön och     Prop. 1987/88:85

industrin.

Bilaga 4.6

Vidare framför ett antal remissinstanser kritik mot rapporten från olika utgångspunkter.

Riksrevisionsverket (RRV) ifrågasätter om treåriga aktionsplaner med nuvarande utformning och innehåll är ett lämpligt instrument i arbetet med försurnings- och luftföroreningsfrågor. Aktionsplanen är enligt RRV svår att överblicka p.g.a. detaljeringsgraden, olika tidsperspektiv och bland­ningen av nya och gamla åtgärdsförslag. Tre år är ofta för kort tid att se några störte resultat. Enligt RRV skulle det vara bättre att få en mer koncentrerad redovisning av väsentliga förändringar i det långsiktiga arbe­tet.

Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller att aktionsplanen ej eller endast fragmentariskt berör utsläpp till luft av miljö- och hälsofarliga metaller, organiska miljögifter och freoner.

Lantbrukarnas riksförbund och Sveriges skogsägares riksförbund delar enligt ett gemensamt remissvar aktionsplanens övergripande målsättning och finner det helt nödvändigt att utsläppen av luftburna föroreningar minskas sä att naturens "smärtgränser" underskrides. Målsättningen bör vara att detta skall ske under innevarande sekel. Förbunden anser dock att planen inte tar till vara alla de möjligheter som finns att minska utsläppen. Vidare anser förbunden att det är en brist att materialet inte behandlar dioxiner och koldioxid.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att aktionsplanen ger en god aktuell bild av försurningssituationen i Sverige och innehåller många väl under­byggda förslag till hur de försurande luftutsläppen skall minskas. Länssty­relsen tillstyrker aktionsplanens förslag i denna del.

Länsstyrelsen menar dock i likhet med flera andra remissinstanser att aktionsplanen borde ha inriktat sig mer pä att föra över biltrafik från väg till järnväg. Vidare behövs enligt länsstyrelsen ytterligare åtgärder för att begränsa kolväteutsläppen.

Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR) tillstyrker de föreslagna åtgärderna. Vad gäller utsläppen av svavel- och kväveoxider önskar förbundet en störte reduktion än vad som anges i förslaget. Förbundet hävdar också att utsläppen mäste minska snabbare än vad som anges i förslaget. Vidare betonar förbundet liksom åtskilliga andra remissinstanser vikten av inter­nationellt arbete på området.

Vad gäUer behovet av internationella insatser uttalar exempelvis Skogs-och jordbrukets forskningsråd att nödvändigheten av ett kraftfullt interna­fionellt agerande inte nog kan understrykas. Detta gäller enligt rådet pä alla nivåer. Enligt rådets uppfattning bör man inte tveka inför att med oor­todoxa lösningar kommunicera med forskargrupper och andra i olika län­der för att på det sättet bygga upp ett stöd för ett gemensamt kraftfullt agerande.

64

3 Begränsning av utsläpp av svaveldioxid,

Prop. 1987/88:85

kväveoxider och kolväten

Bilaga 4.6

Remissinstanserna diskuterar främst trafikens roll för kväveoxidutsläppen och olika utsläppsbegränsande åtgärder inom denna sektor. Flera tar också upp frågan om kolväteutsläppen,

statens livsmedelsverk tillstyrker förslagen rörande begränsningar av utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider. När det gäller begränsning av utsläppen av organiska föreningar föreslår livsmedelsverket att uppdraget fill naturvårdsverket att utarbeta en åtgärdsstrategi skall omfatta inte en­bart kolväten utan organiska ämnen i stort.

Vad gäller trafiksektorn delar vägverket uppfattningen att vägtrafikens utsläpp mäste minskas och att beslutande och planerade avgaskrav är nödvändiga men på sikt inte tillräckliga åtgärder. Vägverket ser gärna att mer konkreta, kort- och långsiktiga mål för utsläppen frän vägtrafiken tas fram i samråd med näringslivet och berörda myndigheter.

Ställningstagande till övergripande åtgärder avsedda att påverka trans­portsystemets framtida inriktning och omfattning bör enligt vägverket ske inom det trafikpolitiska arbetet, sä att de målkonflikter som föreligger hanteras i ett helhetsperspektiv. Vägverket har en mer optimistisk syn på de möjligheter som fortsatt utveckling av miljövänlig teknologi och trans­porttekniska lösningar kommer att erbjuda än den.som kommer till uttryck i förslaget till aktionsplan;

När det gäller dämpning av hastigheten på vägarna ser vägverket posi­tivt pä åtgärder som leder till en ökad efterievnad av gällande hastighets­gränser. Den i dagsläget dåliga efterlevnaden är enligt vägverket ett allvar­ligt problem. De idag gällande hastighetsgränserna representerar en avväg­ning mellan i huvudsak trafiksäkerhet och res- eller transportkostnader. Även miljöskäl talar enligt vägverket för att efterievnaden mäste förbäft-ras. Vägverket är tveksamt till aft i nuläget generellt sänka de högsta tillåtna hastigheterna. Om så sker innan efterlevnaden av de idag gällande hastighetsgränserna väsentligt förbättrats, finns det risk för att allmänhe­tens efterievnad av trafikreglerna ytteriigare urholkas och att de efter­strävade trafiksäkerhets- och miljöeffekterna helt uteblir.

Transportrådet (TPR) tillstyrker i stort de förslag som lämnats med anknytning till transportsektorn men anser att skärpta gränsvärden för ottomotorer bör utvecklas och införas tidigare än 1995. Likaså bör stude­ras vilka följande steg som för framtiden är möjliga att genomföra inom dieselmotorområdet. Det förslag som lagts beträffande emissionskrav på lätta och tunga lastfordon bör modifieras sä att förslaget kan genomföras tidigare än 1995. En fidigareläggning till är 1992 bör enligt TPR:s uppfatt­ning kunna övervägas. Bättre efterlevnad av befintliga hastighetsgränser . samt sänkta högsta hastighetsgränser inom särskilt utsatta områden kan enligt TPR vara lämpliga kompletterande åtgärder.

Ekonomiska och administrafiva styrmedel kan enligt TPR utnyttjas för

att öka den relativa lönsamheten hos de typer av transportmedel som

svarar upp mot skärpta emissionskrav. Exempelvis torde vissa fordon

kunna belastas med en särskild miljöavgift som uttas i relafion till den

65

emissionsfaktor som uppmätts för tfrågavarande motortyp,

5    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

TPR framhåller ocksä att flera områden inom transportsektorn ännu är Prop. 1987/88:85 oreglerade vad gäller avgasutsläpp. Det gäller inte bara flygtrafik och Bilaga 4.6 sjöfart. Även på entreprenad- och jordbruksmaskinomrädet saknas be­stämmelser om avgasutsläpp. TPP. pekar därför pä att åtskilliga av de motortyper som förekommer inom jord- och skogsbruk samt inom entre­prenadverksamhet och närsjöfart är av samma grundkonstruktion som de motorer som utnyttjas inom vägtrafiksektorn. Förhällandet är likartat för åtskilliga industrimotorer för t, ex, pumpverk och generatoraggregat. Det finns därför enligt TPR anledning att pröva om de förslag som lagts till gränsvärden för dieselmotorer inom vägtrafiksektorn kan läggas till grund för motsvarande riktlinjer avseende liknande motortyper i andra verksam­heter än vägtrafik, TPR konstaterar att kväveoxidutsläppen frän de berör­da maskintyperna uppgår till samma tal som för hela den dieseldrivna lastbilstrafiken, dvs. omkring 38000 ton kväveoxider ärligen.

Transportforskningsberedningen (TFB) instämmer vad gäller trafikområ­det i huvudsak i aktionsplanens skrivning om utsläppens utveckling, för­surnings- och luftföroreningsläget samt åtgärdsbehov och åtgärdsmöjlighe­ter,

TFB framhåller att omfördelningar av trafiken mellan olika fordonsslag av erfarenhet visat sig svåra att uppnå utan tillgripande av kraftfulla åtgärder. Vidare kan enligt TFB omfördelningar av trafik och dämpning av det totala trafikarbetet ge stora samhällsekonomiska kostnader.

Med tanke på de senaste årens kraftiga tillväxt befarar TFB att aktions­planens s. k. referensalternativ (sid 73) underskattar kommande trafik­utveckling. En åtgärd att minska trafikutvecklingen som ej nämns i utred­ningen men som enligt TFB kan ge stora effekter pä lång sikt är en målmedveten fysisk planering som minimerar trafikarbetet och som gyn­nar gång- och cykeltrafik samt kollektivtrafik. När det gäller förslaget att överföra personbilstrafik till kollekfiva trafikmedel, bör man enligt TFB observera att dagens dieselbussar släpper ut mera kväveoxider, partiklar och mutagena ämnen även räknat per personkilometer än katalysatorrena-de personbilar vid normal medelbeläggning,

TFB ställer sig tveksam till möjligheterna att med dagens övervaknings­teknik och till rimlig kostnad fä en sä kraftig sänkning av den faktiska hastigheten att mer än marginella minskningar av emissionerna kan upp­näs. TFB instämmer dock starkt i önskvärdheten att sänka de faktiska hastigheterna pä våra vägar, TFB anser dock att en märkbar reduktion av hasfigheterna endast kan uppnås med ett annat sätt att övervaka hastighe­terna, TFB förordar en överföring frän dagens personalkrävande radar­kontroller till någon form av automatisk hastighetskontroll, ev, med ägar-ansvar.

Bilindustriföreningen delar ambitionen att effektivt minska luftförore­ningarna i Sverige, Det går enligi föreningen att minska utsläppen av kväveoxider frän biltrafiken med 40-50% fram fill 1995 och med 60-70% till år 2000, Det är fråga om realistiska och konkreta åtgärder. De uppställ­da miljömålen uppfylls mer än väl, I det längre perspektivet kan vi enligt föreningen vänta oss ytterligare minskningar av utsläppen.

Bilindustriföreningen menar att sänkta hastighetsgränser och åtgärder

66

som syftar till att minska trafiktillväxten blir symbolhandlingar med myc-     Prop. 1987/88:85 ket marginella effekter på utsläppen. Sådana åtgärder bör vi enligt för-     Bilaga 4.6 eningen avstå frän.

Skogs- och jordbrukets forskningsråd framhåller att kväveoxidproblemet idag framstår som ett av de angelägnaste vad gäller luftföroreningarna. I det sammanhanget finns enligt rådet inga andra möjligheter än en omställ­ning av trafiksystemet. Det är uppenbart att mycket av dagens tunga transporter kan genomföras med hjälp av tåg och andra transportmedel som inte skapar de svåra luftföroreningarna.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anför att aktionsplanen pä ett kraftfullare sätt kunde ha belyst vikten av att föra över person- och godstransporten frän väg till järnväg. Länsstyrelsen ser det som angeläget att en utredning med syftet att skapa ett miljövänligare svenskt transportsystem görs.

Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län är trafiken av mycket stor betydelse när det gäller framför allt utsläppen av kväveoxider och kolvä­ten. Länsstyrelsen betonar främst vikten av en satsning pä den kollektiva trafiken, olika riktade åtgärder för att i snabb takt få ner utsläppsniväerna frän vägtrafiken samt en överföring av transporter frän väg till järnväg.

Landsorganisatioen i Sverige (LO) stöder en ytterligare skärpning av avgaskraven för personbilar. LO ser positivt pä förslaget om en kolväte­strategi.

Landstingsförbundet framför att det program mot luftföroreningar och försurning, som riksdagen antog 1985 måste snarast fullföljas med ett andra steg i förbättrad avgasrening för lastbilar och bussar med krav på avgasrening som ställs så högt att de bidrar till att påskynda den tekniska utvecklingen.

Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller att aktionsplanens målsättning avseende minskning av kväveoxidutsläppen är alltför låg. Åtgärderna av­seende vägtrafiken bör vara mer vittgående. Framför allt bör enligt läns­styrelsen åtgärder vidtas för att komma till rätta med problem frän den äldre fordonsparken.

Åtgärder mot utsläpp av oxidantbildande kolväten bör enligt länsstyrel­sen vidtas inom åtgärdsperioden, exempelvis avseende bensinhanteringen.

Svenska kommunförbundet anser beträffande begränsningen av kväveoxidutsläppen att det är angeläget med åtgärder inom trafiksektorn. Förbundet ifrågasätter om kvävereduktionen i förbränningsanläggningar är en kostnadseffektiv åtgärd i relation till miljöeffekten.

Beträffande krav på utsläpp av kväveoxider och svaveldioxid från för­bränningsanläggningar varnar Svenska Kraftverksföreningen för att man lätt överskattar prestanda och underskattar kostnader vid bedömningar av teknik under utveckling.

Vidare tillstyrker Kraftverksföreningen att statens naturvärdsverk fär i uppdrag att ta fram underlag för en svensk kolvätestrategi.

Statens vattenfallsverk påpekar att man i planen utgår ifrån att framtida

riktvärden för utsläpp frän stora värmekraftanläggningar skall vara högst

30 mg svavel- resp. 50mg kväveoxider per megajoule bränsle. Vattenfall

framhåller att det inte har visats i långvarig praktisk drift, att det antagna

låga värdet för svavel kan uppnäs i kolpulvereldade anläggningnar utan

67

restriktioner för svavelhalt i bränslet. Tekniken bör därför testas i en     Prop. 1987/88:85 demonstrationsanläggning i Sverige snarast möjigt. Däremot anser Vatten-     Bilaga 4.6 fall att det uppsatta målet för kväveoxidutsläppen kan uppnäs med kataly­fisk kväveoxidreduktion.

Vattenfall påpekar också att den totala kväveavgången från stallgödsel­hanteringen är avsevärt störte än det totala kväveoxidutsläppet från ener­giproduktionen.

För att ytteriigare sänka de inhemska och globala svavelutsläppen är det enligt Vattenfalls mening nödvändigt, att Sverige pä allvar analyserar frågan om oljeavsvavling med målet att högsvavUga oljeprodukter inte exporteras från Sverige med stor risk för att svavlet återkommer i form av sura luftföroreningar,

Sveriges kemiska industrikontor uttalar att om den nuvarande nivån på svavelhalten i raffinaderibränslet skulle sänkas ytterligare kommer expor­ten av "översvavliga" tjockoljor ofrånkomligen att öka. Lokala, regionala eller nationella föreskrifter om lägre svavelhalter i tjockolja än 1 % torde enligt Kemikontoret fä en liknande effekt. Det ovan sagda innebär inte att Kemikontoret har någon principiell invändning mot anspråk på olika åtgär­der till förbättring av emissionssituationen vid raffinaderierna förutsatt att anspråken icke strider mot vad som sägs i 5 § miljöskyddslagen. Vidare anser Kemikontoret att det finns skäl att avvakta med krav pä kväveoxid­reduktion riktad mot de inhemska raffinaderierna,

Sveriges Industriförbund uttalar att det är en fördel att aktionsplanen är relativt konkret såväl beträffande möjliga åtgärder som kostnadsgradering-en av dessa. Kostnaden per avskilt ton svaveldioxid respektive kväveoxid bör enligt förbundet ge en bra vägledning för prövningsmyndigheterna när det gäller att fastställa krav pä olika reningsåtgärder inom detta område.

Det bör enligt förbundet leda till att rening av de mest kostnadskrävande svaveldioxidkällorna, t. ex, konverterventgas och restgas från svavelsy­raverk med en kostnad av uppåt 20000 kronor/ton, inte bör krävas sä länge det finns svavelutsläp som kan renas till en tredjedel av detta belopp. Förbundet framför vidare med hänvisning till genomförda ininskningar att ytterligare krav pä utsläppsminskning inom skogsindustrin i fråga om svavel- och kväveoxider inte är motiverade. Vidare anser förbundet att aktionsplanens förslag till minsking av svavel och kväveutsläpp inte bör avse stålindustrins ugnar.

Koncessionsnämnden för miljöskydd förutsätter att de eventuella be­gränsningsvärden som aktionsplanen kan komma att föranleda anges sä­som riktlinjer att tjäna som utgångspunkter vid den individuella tillstånds­prövningen av företag.

4 Åtgärder inom skogsbruket och jordbruket

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anser att försöksverksamheten med

skogsmarkskalkning bör fortsätta. Försöksverksamhet med så kallade vita­

litetsgödsling bedömer SLU idag som angelägen för att skapa motstånds­

kraftiga träd och uthållig skogsproduktion.

68

SLU rekommenderar idag tillämpad skogsmarkskalkning endast då det     Prop. 1987/88:85 föreligger speciella skäl som läckage av aluminium och tungmetaller eller     Bilaga 4.6 föryngringssvårigheter i skog. En ökad försöksverksamhet kring skogsskö-telåtgärders möjligheter att modifiera verkan av luftföroreningar är enligt SLU påkallad.

Landsorganisationen ser förslagen om insatser i skogsbruket för vitalise-ring och ökad motståndskraft mot försurningens effekter, begränsad am-moniakavgång ijordbruket etc. som angelägna.

Enligt Skogs- och jordbrukets forskningsråd bör kalkning av skogsmark prövas parallellt med den redan pågående sjökalkningen.

Länsstyrelsen i Blekinge län anser att praktisk skogsmarkskalkning med statsbidrag bör komma till stånd i störte omfattning i södra Sverige.

Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län är storskalig kalkning av skogsmark en absolut sista åtgärd som inte får ske innan dess effekterna av försökskalkningar är noggrant dokumenterade.

I fräga om jordbrukskalkningen anser riksrevisionsverket att den i ak­tionsplanen föreslagen utredning om den otillräckliga kalkningens hälsoris­ker inte är tillfyllest och efterlyser därför en analys av orsakerna till den bristande kalkningen inom jordbruket.

Riksrevisonsverket (RRV) framhåller också att det är viktigt att skapa incitament för den enskilde jordbrukaren att kalka sin åkermark. Detta kan ske i olika former. Ekonomiska incitament torde härvid enligt verket vara av stor betydelse.

Lantbrukarnas riksförbund och Sveriges skogsägares riksförbund föror­dar att en miljöavgift införs pä fossila bränslen. Avgiften bör enligt förbun­den användas bl. a, till att finansiera skogsmarkskalkning och för att öka jordbrukskalkningen.

Vad gäller kalkning av sjöar och vattendrag stöder bl. a. Länsstyrelsen i Blekinge län förslaget om utökad kalkning i utströmningsområden.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län pekar pä att i aktionsplanen föresläs en inriktning pä kalkningsverksamheten som syftar till att skapa förutsätt­ningar för att ca 8590% av den försurade sjöytan kalkas. En så hög ambitionsnivå kan enligt länsstyrelsen innebära en risk för att alltför myc­ket kraft och energi läggs ned pä konstgjord andning pä den försurade vattenmiljön och fä till följd att arbetet med att begränsa de primära källorna till försurningen-bilism, industriutsläpp, förbränningsprocesser etc, -försvagas. Människors engagemang för att få ett stopp på försurning­en kan enligt länsstyrelsen även försvagas om en övertro på att kalkning kan rädda oss undan försurningsspöket breder ut sig.

Miljövårdsprogrammet vid Lunds universitet och tekniska högskola häv­dar att såväl grundvattenförsurningen som markförsurningen är ett långt allvarligare problem än vad som framgår av aktionsplanens sammanfatt­ning. Det kan bli fräga om kalkning och vitalitetsgödsling av mycket stora landområden under lång tid till mycket stora kostnader.

69

5  Forskning m. m.

Prop. 1987/88:85

Bilaga 4.6 Naturvetenskapliga forskningsrådeli (NFR) framhåller vikten av att säväl forskningen vad avser effekter av föroreningar och försurning på natur­miljö och produktion som åtgärder för att motverka de negativa konse­kvenserna bedrivs målmedvetet och erhåUer kraftfullt stöd. Den aktuella forskningen måste enligt NFR göras bredare, bedrivas mera långsiktigt och i större utsträckning än vad fallet är idag vara inriktad pä att förstå bakomliggande mekanismer. Ett betydligt starkare stöd än hittills till grundforskning och långsiktig kunskapsuppbyggnad inom området är en­ligt NFR i högsta grad angeläget.

Universitets- och högskoleämbetet tillstyrker med instämmande av bl. a. Umeå universitet en förstärkning av den miljöinriktade forskningen och understryker samtidigt forskningens betydelse bl, a. för möjligheterna att bedriva en kvalificerad miljövårdsutbildning.

Styrelsen för teknisk utveckling (STU) noterar att en mycket liten del av utredningen ägnas åt forskning och utveckling. Morgondagens miljöprop-blem kan enligt STU knappast lösas enbart med dagens och gårdagens kunskaper och teknik. Vikten av utbildning, teknisk forskning och utveck­ling borde därför ha betonats tydligare.

Centralorganisationen SACO/SR anser att de forskningsinsatser som ge­nomförts och planeras är helt otillriickliga.

Energiforskningsnämnden hävdar att det är en brist att aktionsplanen inte behandlar teknikutvecklings- och teknikintroduktionsaspekter.

Vidare anser nämnden bl. a. att det är viktigt att fortsätta och fördjupa forskningen om orsakssambanden mellan luftföroreningar och olika effek­ter på skog och mark.

Vattenfall betonar bl. a, vikten av ökat nationellt och internationellt forskningssamarbete inom främst spridning och kemisk omvandling i at­mosfären samt effekten pä mark, vegetation, byggnader och kulturföre­mål. Därutöver förordar Vattenfall studier om undersökningar av kvävets kretslopp och möjligheter att positivt utnyttja de luftburna kväveföre­ningarna, begränsning av ammoniakavgängen frän lantbruket och mängd och egenskaper hos kolväten som emmitteras frän barrskog.

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anser också att en förstärkning av forskningsinsatserna behövs. Bl, a. uttalar sig SLU för en fortsatt forsk­ning kring markförsurning, särskiU med hänsyn till återhämtningsförlopp vid minskad deposition samt svavlets, kvävets och markanvändningens roll. SLU anser ocksä att en ökad satsning på forskning om orsakerna till flora- och faunaförändringar är angelägen. Vidare anser SLU att dess verksamhet rörande skogsskadeinventering och ständortskartering bör ges ökade, permanenta resurser. SLLf förordar ocksä en ökad satsning pä detaljerad övervakning av representativa skogstyper inkluderande intensi­fierad luftkvalitetsövervakning.

Länsstyrelsen i Blekinge län anför att det är mycket angeläget att Sverige

genom deltagande i det europeiska forskningsarbetet kan initiera och driva

pä forskningsprojekt om hur olika utsläpp frän ett visst land kan påverka

nedfallet över ett annat. Med hänsyn till länets geografikska läge anser

70

länsstyrelsen det speciellt angeläget att ett utökat bilateralt forskningsarbe-     Prop. 1987/88:85 te kommer till stånd med Polen. Den föreslagna summan 2 milj. kr./år     Bilaga 4.6 synes enligt länsstyrelsen lågt tilltagen.

71

Bilaga 4.7    Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.7

Statens naturvårdsverks och statens energiverks skrivelse den 24 november 1987 med förslag till nya svavelkrav vid förbränning

Kapitel 9 Sammanfattande slutsatser och förslag

Utsläppsutveckling

Svaveldioxidutsläppen i Sverige har minskat kraftigt sedan mitten av 1970-talet och väntas fortsätta att minska fram tUI mitten av nitfiotalet. Därefter väntas utsläppen öka igen i samband med att kärnkraften avvecklas.

Med utgångspunkt i energiverkets senaste prognos kan utsläppsminsk­ningen mellan 1980 och 1995 uppskattas till drygt 60 procent. Om två kärnreaktorer antas vara avvecklade år 1995, stannar utsläppsminskningen mellan 1980 och 1995 något under 60 procent. Ökningen mellan 1995 och 2010 kan vid oförändrade miljökrav uppskattas tUl närmare 15 procent om kärnkraften börjar avvecklas efter är 2000,

Svaveldioxidutsläppen i Europa väntas minska med ungefär en fjärdedel mellan 1980 och 1995. Svaveldepositionen i Sverige kan mot denna bak­grund uppskattas minska med ca 35 procent mellan 1980 och 1995.

Miljöeffekter och behov av åtgärder

Svaveldioxidutsläppen leder regionalt till att mark och vatten försuras. Lokalt kan höga halter av svavelföreningar i luften dessutom leda till att många material korroderar snabbare än de eljest skulle göra. Människors hälsa kan ocksä påverkas. Halterna av svaveldioxid i svenska tätorter ligger dock i dag i allmänhet under de nivåer som anses innebära hälsoris­ker.

Depositionen av svavel måste minskas i hela landet för att regionala skador skall undvikas. I sydvästra Sverige behöver depositionen reduceras med 75 procent jämfört med 1980, Härutöver kan halterna av svaveldioxid behöva minskas i tätorter och runt punktkällor för att lokala skador skall undvikas.

Åtgärdsmöjligheter och kostnader

Svaveldioxidutsläppen frän förbränning kan sänkas såväl genom övergäng till mer lågsvavliga bränslen och bränslekvaliteter som genom reningsåt­gärder i anläggningarna. Även enei-gisparande kan givetvis bidra till att mioska utsläppen. Den tekniska utvecklingen på området är snabb.

Om man ser tiU valet av svavelhaJt i vaije bränsle, är det i första hand

genom en övergång till mer svavelfattiga o//ekvaliteter som utsläppen

skulle kunna minskas. Svaveldioxidutsläppen från oljeeldning svarar i dag

72

för ca hälften av de totala svenska svaveldioxidutsläppen. Andelen väntas     Prop. 1987/88:85 vara ungefär lika stor är 2010. Huvuddelen av utsläppen härrör frän tung     Bilaga 4.7 olja.

Kostnaden för att gä över från tung olja med en procents svavelhalt till olja med 0,4 procents svavelhalt kan för mitten av 1990-talet grovt upp­skattas till 20-35 dollar per ton eller 1-2 öre/kWh,

Det kol som används för energiproduktion i Sverige har i dag vanligen en svavelhalt mellan 0,5 och I procent. Det är enligt vär bedömning knappast realistiskt att räkna med regelbundna leveranser av kol med lägre svavel­halt än 0,5 procent till rimliga priser. Kostnaderna för en övergäng från kol med en svavelhalt på 0,8 procent till ett med en svavelhalt pä 0,5 procent motsvarar mindre än 1 öre per kWh.

Svavelhalten i torv varierar mellan olika fyndigheter. Det är dock osä­kert i vilken utsträckning ny torvbrytning i mer svavelfattiga områden kan komma till stånd.

Naturgas, gasol och flis är alla så gott som svavelfria.

Vad gäller bränslebyten torde i första hand en övergångfrän mer svavel­haltiga bränslen till flis och naturgas kunna bli aktuell.

Tekniken för avsvavling har utvecklats snabbt och det finns många metoder som kan tillämpas,

I Sverige utnyttjas för närvarande i första hand

      avsvavling av rökgaser

- kalkinblåsning i eldstaden

~ avsvavling i fluidiserade bäddar

Med våt-tort rökgasavsvavUng kan 80 procents avsvavling näs utan störte problem. Den ärliga kostnaden kan uppskattas till 1,52,5 öre per kWh för anläggningar inom storleksintervallet 100-500 MW.

Genom att blåsa in kalk i eldstaden kan man avskilja 20-50 procent av svavlet beroende på typ av bränsle, förbränningsmetod samt utformning av utrustningen för kalkinblåsning. Kostnaden torde ligga runt 1 öre per kWh.

I en fluidiserad bädd kan 80-90 procents avsvavling nås till en kostnad av ca 1 öre per kWh.

Möjligheterna att vidta reningsåtgärder liksom att byta bränsle eller bränslekvalitet varierar mellan olika sektorer.

Inom fjärrvärmen kan svaveldioxidutsläppen minskas genom bl. a. ökad kalktillsats i rökgasavsvavlingen vid koleldade enheter och genom kalkin­jektion. Dessa åtgärder kan kombineras med övergång fill mer lågsvavliga kol och mer lågsvavlig olja. Det är också möjligt att utnyttja mer flis och gas. Vid nyinvesteringar kan rökgasavsvavUng installeras vid störte enhe­ter. Det är även tänkbart att installera rökgasavsvavUng vid några befint­liga anläggningar.

För att utsläppen från ett fjärrvärmenät skall kunna minskas på ett kostnadseffekfivt sätt är det viktigt att åtgärderna i olika anläggningar samordnas för hela nätet.

Inom bostäder, service m. m. finns i dag ett stort antal blockcentraler

som levererar värme framför allt till flerbostadshus och lokaler. Huvudde­

len av dessa är oljeeldade. Förbrukningen av olja i sådana blockcentraler

73

väntas dock minska i framtiden främst genom att fler fastigheter ansluts till     Prop. 1987/88:85 fjärrvärme. I de kvarvarande blockcentralerna kan svaveldioxidutsläppen     Bilaga 4.7 minskas främst genom övergång till tung olja med mindre än 1 procent svavel eller till lätt olja.

Inom trädgårdsnäringen används kol i små pannor för att värma upp växthus. Utsläppen från dessa pannor kan reduceras genom övergång till mer lågsvavliga kol.

Inom industrin kan skärpta svavelkrav vid förbränning mötas genom Övergäng till mer lågsvavlig olja och mer lågsvavliga kol samt genom bl, a, kalkinjektion i koleldade pannor. Det kan ocksä vara möjligt att gä över till gas eller flis. Inom mänga branscher är redan svavelutsläppen frän förbrän­ning låga bl. a. till följd av att flis och andra skogsbränslen används.

Vi har redan i värt referensalternativ räknat med att nya kolkondensverk fär utsläppskrav på 0,03 gram svavel/megajoule. Kostnaden för rökgas­avsvavUng vid de oljeeldade kondenskraftverken är starkt beroende av vilka utnyttjningstider anläggningarna får i framtiden. Vid 1 000 tinmars drift per år blir kostnaden ca 7 öre/kWh medan den vid 6000 timmars drift bUr drygt 1 öre/kWh,

Kostnaden per ton minskad svaveldioxidemission varierar från ca 5000 kr för ökad kalktillsals vid rökgasavsvavUng i existerande anläggningar till upp mot 50000 kr för installation av rökgasavsvavUng i befintliga oljekon-densverk med kort drifttid. Kostnaden för övergång till eldningsolja med en svavelhalt på 0,4 procent kan uppskattas fill 15000-25000 kr per ton avskild svaveldioxid vilket ligger ungefär i nivå med kostnaden för installa­tion av rökgasavsvavUng i koleldade anläggningar och för t. ex. en kombi­nation av extra lågsvavligt kol och kalkinjektion vid rosteldade pannor.

Byte fill skogsbränslen och naturgas hävdar sig väl jämfört med renings­åtgärder eller övergäng till svavelfiittigare oljor särskilt om man tar hänsyn till att även utsläppen av kväveoxider minskas.

De allra billigaste åtgärderna, såsom ökad kalktillsats vid rökgasavsvav­Ung i fluidiserade bäddar, ger förhållandevis små utsläppsminskningar totalt sett. Om svaveldioxidutsläppen skall minskas väsentligt måste man begränsa utsläppen frän oljeeldningen och frän eldningen med fasta bräns­len ytterligare.

Miljöeffekterna av svaveldioxidutsläppen frän energianläggningarna är i första hand regionala, inte lokala. Det är därför naturligt att söka generellt verkande styrmedel snarare än individuella. Generella krav är också enkla­re administrativt eftersom mänga anläggningar berörs.

Ekonomiska styrmedel har fördelar framför allt vad gäller kostnadsef­fektivitet och incitament till teknisk utveckling. Osäkerheten bland annat om hur en utsläppsavgift skall sättas, gör dock att en sådan avgift knappast kan ses som ett alternativ till en reglering. En mer noggrann analys av möjligheterna att komplettera en reglering med avgifter behöver dock genomföras.

Vad gäller överförbara utsläppsjätter menar vi att väsentliga kostnads­

besparingar sannolikt kan uppnäs redan om s, k. bubblor tillämpas för

anläggningar med samma ägare, t. ex. för ett helt fjärtvärmenät eller flera

pannenheter inom en industri.

74

Förslag

Prop. 1987/88:85

Med hänsyn till de allvarliga miljöeffekterna mäste arbetet med att minska        '   ° svavelnedfallet i Sverige ges mycket hög prioritet. Målet bör vara att minska de svenska svaveldioxidutsläppen med 65 procent från 1980 fill 1995 och att bibehålla låga utsläpp även därefter.

För att målet att bibehålla låga utsläpp efter 1985 skall kunna nås mäste svaveldioxidutsläppen från såväl oljeeldning som eldning med fasta bräns­len begränsas. Enbart långtgående åtgärder i koleldade anläggningar räc­ker inte för att minska utsläppen i önskad omfattning. Också i ett europe­iskt perspekfiv är åtgärder som omfattar såväl oljeeldning som eldning med fasta bränslen angelägna.

Svaveldioxidutsläppen från industrins processer väntas minska kraftigt i Sverige till 1995 i enlighet med tidigare uppställda mål.

Kostnaden - räknad per ton avskild svaveldioxid - för att väsentligt minska svaveldioxidutsläppen från eldning med tung olja kan uppskattas vara ungefär lika stor som kostnaden för långtgående reningsåtgärder i störte och medelstora koleldade anläggningar. Den kostnad som förutsat­tes i akfionsplanen för minskningen av processutsläppen fram till 1995 ligger under denna nivå (upp till IOOOO kr för åtgärder i processerna fram till 1995 mot 20000-30000 kr för åtgärder vid förbränning frän mUten av 1990-talet), Det framstår mot denna bakgrund som motiverat att överväga att ocksä minska utsläppen från industrins processer ytterligare från mitten av 1990-talet, Vi har dock inte kunnat behandla processutsläppen närmare i detta sammanhang.

Med hänsyn till de många ätgärdsmöjligheterna Uksom till de skiftande bränslepriserna och den snabba tekniska utvecklingen bör svavelkraven utformas så att de som berörs kan anpassa sig pä ett flexibelt sätt. Åtgärder kan genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt om anläggningsägarna fritt kan välja mellan olika metoder att klara angivna utsläppsnivåer.

Det är enligt vår bedömning en fördel om utsläppskraven för svavel sätts lika för alla bränslen. Skadeverkningarna av svaveldioxidutsläppen är desamma oavsett bränsle och kostnaden per ton minskad svaveldioxide­mission är som nyss angivits av liknande storlek vid oljeeldning och eldning med fasta bränslen. Om utsläppskraven sätts lika för alla bränslen, kommer förändringar i relationen mellan t, ex, kol och olja i bränsle­användningen inte att leda till några större förändringar av svaveldioxid­utsläppen.

Vi har mot denna bakgrund valt att stå fast vid den utformning av svavelkraven och de kravnivåer som angavs i aktionsplanen. Pågående utredningar inom verken kan dock innebära att förslaget senare kan kom­ma att kompletteras. Vi förordar således följande utsläppsgränser vid förbränning:

Anläggningar med ett årligt utsläpp av

svavel överstigande 400 ton

0,05 gram svavel per megajoule

bränsle (årsmedelvärde)

övriga anläggningar

0,10 gram svavel per megajoule

bränsle (årsmedelvärde)

75

Kraven bör gälla samfliga bränslen och införas successivt med början i storstadslänen och sydligaste Sverige (från 1993). Frän 1999 bör kraven omfatta hela landet.

Det finns oftast en enda huvudman för ett Qärtvärmenät. Utsläppsvärdet bör i sådant fall gälla för nätet som helhet. I de fall det finns flera huvud­män bör utsläppsvärdet gälla för hela nätet eller delar av nätet beroende pä hur ansvarsförhållandena kan ordnas. Inom en industri eller annan anlägg­ning med flera pannenheter bör utsläppsvärdet räknas på det samlade utsläppet frän alla pannenheter. Om svavelutsläppen sammanlagt överskri­der 400 ton skall det hårdare utsläppskravet gälla, eljest det lägre.

De nya utsläppskraven bör föras in i svavelförordningen. För att det skall vara möjligt mäste lagen om svavelhaltigt bränsle utvidgas från att omfatta endast fossila bränslen till att omfatta samtliga bränslen. Vi före­slår att dessa författningar fortsättningsvis benämns lagen respekfive för­ordningen om svavelutsläpp vid förbränning.

Den nuvarande första paragrafen i svavelförordningen, som anger maxi­mal utsläppsnivå (0,24 gram svavel per megajoule), bör kvarstå med viss modifiering av texten. De nya utsläppsgränserna, som räknas som årsme­delvärden och i vissa fall gäller hela system, anges därefter.

Förslag till författningsändringar redovisas i en bilaga. Där anges endast de huvudsakliga ändringarna, vilka gäller de inledande paragraferna. Vissa följdändringar mäste därutöver göras i efterföljande paragrafer.

I vårt förslag har vi utgått från att de nya kraven införs vid följande fidpunkter i de olika länen.

Prop. 1987/88:85 

Bilaga 4.7

Från 1993 (Ijanuari)

Stockholms län Blekinge län Kristianstads län Malmöhus län Hallands län Göteborgs och Bohus län

Från 1995 (Ijanuari)

Jönköpings län Kronobergs län Kalmar kin Älvsborgs län Skaraborgs län

Från 1997 (1 januari)

Uppsala län Södermanlands län Östergöflands län Värmlands län Örebro län Västmanlands län

Från 1999 (Ijanuari)

Resten av landet

Tidpunkterna är valda sa att storstadslänen och de mest försurade områ­dena omfattas först av de nya kniven. Länsfördelningen kan eventuellt behöva justeras något med hänsyn tUl oljedistributionsmöjligheterna.

Vi anser att utsläppsvärdet för svavel skall avse ett helt fjärtvärmenät -eller delar av ett nät (jämför ovan) - liksom flera pannenheter inom en industri för att företagen skall kunna anpassa sig till kraven på ett så kostnadseffektivt sätt son möjligt. Det blir härigenom möjligt t. ex. att koncentrera utsläppsminskningar till anläggningar där förutsättningarna att minska utsläppen är särskilt goda. Företagen får ett incitament att försöka få ut sä hög reningseffekt som möjligt ur anläggningar för avancerad

76

rening. Utsläppsgränser för en enskild anläggning mäste ju sättas med     Prop. 1987/88:85 hänsyn till vad leverantörer av reningsutrustning kan garantera m. m. Det     Bilaga 4.7 kan dock ofta vara möjligt att till ganska låg marginalkostnad sänka utsläp­pen under den gräns som anges i sädana fall.

Mer detaljerade bestämmelser med anledning av de föreslagna kraven bör tas in i naturvärdsverkets tillämpningsföreskrifter för svavelförord­ningen.

Det har inte varit möjUgt att inom ramen för detta arbete undersöka om åtgärderna för att minska svaveldioxidutsläppen skulle kunna effektivise­ras ytterligare genom att den föreslagna regleringen kompletteras med en avgift i någon form (utöver den nuvarande dispensavgiften). En avgift ger företagen incitament att minska utsläppen även under den nivå som före­skrivits i lagstiftningen. Avgiften ökar därmed företagens intresse av att utveckla ny effektivare reningsteknik. Samtidigt kan en avgtft i vissa faU öka osäkerheten för bränsleanvändarna.

Energiverket och naturvårdsverket avser att senare undersöka om den föreslagna grundläggande regleringen av svavelutsläppen bör kompletteras med någon form av utsläppsavgift. Verken kommer härvid att samråda med energiskatteutredningen, vars utredningsarbete delvis omfattar dessa frågor. Ett vidare utredningsarbete får ocksä visa om konsekvenserna för raffinaderiindustrin och torvanvändningen är sädana att det är motiverat med nägra särskilda undantag från eller modifieringar i lagstiftningen.

Effekter och kostnader till följd av föreslagna krav

De föreslagna svavelkraven medför omställningsproblem för de svenska raffinaderierna och för producenterna av torv. Hur stora omställnings­problemen blir är beroende av i vilken utsträckning som efterfrågan på olja med en procents svavelhalt respektive torv minskas. Vi har uppskattat att ca 25 procent av den totala användningen av tung olja år 1995 kommer att utgöras av olja med 0,4 procents svavelhalt om man utgär från de föreslag­na kraven. Denna andel väntas öka fill 35 procent år 1997. Osäkerheten i bedömningen är dock stor.

Raffinaderierna måste under sådana förhållanden avsätta störte mäng­der av den tunga eldningsoljan utomlands och importera mer lågsvavliga oljor. Vi har bedömt att de angivna förändringarna i oljeefterfrägan kom­mer att öka raffinaderiernas kostnader och därigenom påverka de framtida förutsättningarna för anläggningarna. Energiverket avser att fördjupa be­dömningen på denna punkt under våren 1988.

Skärpta krav pä svaveldioxidutsläppen ökar flisens konkurtenskraft i

förhållande till torv i mindre anläggningar. Flisens konkurtensfördelar

accentueras om man räknar med att ocksä kraven på kväveoxidutsläppen

blir hårdare frän mitten av 1990-talet i enlighet med tidigare förslag frän

energiverket och naturvårdsverket. Detta kan försvåra torvproducenter-

nas situation. Härdare svavelkrav är dock aktuella för en stor del av de

torveldade anläggningarna först efter tio år eller mer. Anpassningstiden är

således läng. Det är ocksä troligt att reningstekniken kan bli bättre och

billigare på tio år,

77

De föreslagna svavelkraven medför kostnader inom industrin, fjärtvär- Prop. 1987/88:85 men och bostäderna på sammanlagt ca 300 milj kr för år 1995 och ca 400 Bilaga 4.7 milj kr för år 2010, Kostnaderna är beroende av olje- och kolanvänd­ningens storlek och därmed avhängiga av den prognos man utgår frän. De belopp vi angivit är baserade pä energiverkets senaste prognos, HärtiU kommer kostnader för rökgasrening i befintliga oljekondensverk pä 200-300 milj kr år 2010. Det är emellertid osäkert om de befintliga oljekon­densverken kommer att utnyttjas i den omfattning som förutsatts i energi­prognosen.

Kraven innebär att svaveldioxidutsläppen minskar med ca 13000 ton är 1995 och ca 32000 ton år 2010 jämfört med eljest förväntade utsläpp dessa är, om man utgär från samma prognos. Det innebär att svaveldioxidutsläp­pen skulle minska med ca 65 procent räknat mellan 1980 och 1995. Räknat mellan 1980 och 2010 kan utsläppsminskningen uppskattas till ca 60 pro­cent. Dessa bedömningar förutsätter att de nya kraven inte påverkar användningen av olika bränslen. Sannolikt kommer dock användningen av skogsbränslen och naturgas att stimuleras.

Utsläppsbedömningen för år 201Ö bygger vidare på nu tillgänglig teknik. Ny teknik, t. ex. kolförgasning vid nya störte kraftproduktionsanläggning­ar, kan dock komma att ge möjlighet till väsentligt lägre svavelutsläpp än konvenfionell teknik. Genom att vi tillåter en förhållandevis lång fid innan nya krav skall tillämpas, kommer svensk teknikutveckling att stimuleras.

Vi har i den nyss angivna bedömningen av utsläppsnivån inte heller räknat med någon förändring av svaveldioxidutsläppen från industrins processer mellan är 1995 och år 2010, De förändringar i industristrukturen som förutsätts i energiprognosen, med bl, a. fortsatt minskande produktion inom järn- och stålindustrin samt annan tung industri, bör dock snarast innebära minskande utsläpp från processerna. Kostnadsbilden för ut­släppsbegränsande åtgärder inom processer jämfört med vid förbränning är vidare som redan framhållits - sådan att åtgärder för att begränsa processutsläppen ytterligare efter 1995 bör övervägas.

Avslutningsvis vill vi också peka på den stora betydelse som energisys­temets utveckling har för föroreningsnivån. Det gäller såväl utsläppen av försurande ämnen som utsläppen av koldioxid, vilka inverkar på klimatet. Det finns i dag inga reningstekniska åtgärder som medför lägre koldioxid­utsläpp. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att parallellt med renings­åtgärder främja en miljövänlig utveckling av energisystemet.

78

Bilaga 4.8     Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.8

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av remissyttranden över skrivelse den 24 november 1987 från statens energiverk och statens naturvårdsverk med förslag till nya svavelkrav vid förbränning

1 Remissinstanserna

Remissyttranden har inkommit frän statens vattenfallsverk, länsstyrelsen i Malmöhus län. Kraftverksföreningen, Svenska Petroleuminstitutet, Sven­ska Värmeverksföreningen, Sveriges Industriförbund, Svenska Torvprodu-centföreningen (STPF) och Karlshamnsverkets Kraftgrupp AB.

2 Allmänna synpunkter om behovet av åtgärder

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att det är mycket angeläget att alla möjligheter att minska utsläppen av svavel genomförs. Även åtgärder mot andra utsläpp bör genomföras och det internationella arbetet för att minska utsläppen intensifieras.

Enligt Industriförbundet är industrin positiv till att minska sina svavelut­släpp till en ekologiskt acceptabel nivå. Förbundet pekar emellertid pä de luftförorenings- och försurningsproblem som uppstår genom en för tidig kärnkraftsavveckling och anser därför att en sådan ej bör genomföras.

Kraftverksföreningen och Svenska Petroleuminstitutet framför att miljö­förbättringen genom förslaget blir marginell genom att det största nedfallet pä svenskt område kommer från utländska källor. Denna miljöförbättring kan inte mofivera kostnaderna för förslaget. Enligt Vattenfall är det myc­ket som talar för att direkta konsekvenslindrande åtgärder, t. ex, vitalise­ringsgödsling i försurningskänsliga områden, skulle ge avsevärt bättre resultat.

o

3 Atgärdsmöjligheter och kostnader

Flera remissinstanser påpekar att förslaget torde leda till att högsvavUga

oljor får exporteras i ökad utsträckning, och kan därför inte stödja förelig­

gande förslag till strategi för oljeanvändning. Vatttenfall delar myndighe­

ternas uppfattning att goda miljöförhållanden inte enbart nås genom re­

ningsåtgärder utan även genom en utveckling av energisystemet. Petroleum­

institutet bedömer att merkostnaderna för konsumenter och industrin

kommer att ligga pä 1 miljard kronor per är, vilket motsvarar en kostnad pä

ca 60000 kr/ton minskad svavelemission. Vidare anser institutet att ett

antal viktiga konsekvenser som bl. a. inverkan på tjockoljeförbrukningen,

79

de svenska raffinaderiernas situation, andelen destillatbränslen och påver-     Prop. 1987/88:85

kan på försörjningstryggheten är bristfälligt eller inte alls belysta.

Bilaga 4.8

Värmeverksföreningen anser att marknaden för det inhemska bränslet torv kommer att minska samt ati naturgasen kan vara överskattad som medel att lösa miljöproblem i Qärrvärmebranschen, STPF framhåller att tillgängliga data över svavelhalten i torvbränslen är bristfälliga. Tillgängli­ga data visar emellertid att endast en fjärdedel av undersökta objekt skuUe klara en gräns på 0,10 gram svavel per MJ. Sameldning med svavelfattigt bränsle, t. ex, trädbränsle, ger möjlighet att kompensera för svavel-innehållet i torven, men innebär stora ekonomiska nackdelar för torven.

Karlshamnsverket anser det vara ekonomiskt orimligt att installera rök-gasavsvavlingsanläggning, varför kraven bör sättas sä att lågsvavlig olja kan användas eller dispens medges.

4 Styrmedel

Värmeverksföreningen avstyrker den föreslagna tillämpningen av "bub­belprincipen" medan några andra remissinstanser ser vissa fördelar med denna. Flertalet remissinstanser är negativa till utsläppsavgifter och över­förbara utsläppsrätter.

5 Förslaget till skärpta miljökrav

Länsstyrelsen och Värmeverksföreningen instämmer i bedömningen att utsläppskraven för svavel sätts lika för alla bränslen. Enligt länsstyrelsen är det bra med generella regler då det minskar den administrafiva hante­ringen. Förslaget till förordning om svavelhaltigt bränsle bör emellertid överarbetas.

Även andra remissinstanser instämmer i de grundläggande tankarna bakom förslaget. Flera remissinstanser, bl, a. Industriförbundet, Vär­meverksföreningen och Petroleuminstitutet anser att ytterligare frågor be­höver utredas innan förslaget kan läggas till grund för ett beslut.

STPF framför bl, a, att nuvarande begränsningar bör behällas tills vidare och att inga ytterligare restriktioner bör åläggas torvnäringen förtån 1999. Gränsvärdet bör fortsättningsvis anges per MWh kalorimetriskt värmevär­de.

Karlshamnsverket och Vattenfall pekar pä problemen med oljekon-denskraftverken, som bör bibehållas för effektkörning under högbelast-ningstid. Värmeverksföreningen föreslär bl, a, att tillåtna utsläpp ska rela­teras till nyttiggjord energi och att villkoren och tidpunkten för dess infö­rande ska vara förhandlingsbara.

80

Bilaga 4.9     Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.9

Remissynpunkter på motoralkoholkommitténs betänkande (SOU 1986:51) Alkoholer som motorbränsle m. m.

Innehåll

1.

Remissinstanserna

2.

Remissutfallet i huvuddrag

3.

Produkfion av alternativa drivmedel

4.

Användning av alternativa drivmedel

4.1

Låginblandning i bensin

4.2

Användning av motoralkoholer som drivmedel i ren form

Regeringsuppdrag till transportforskningsberedningen, styrelsen för tek­nisk utveckling och statens energiverk att utarbeta program för energirela­terad forskning och utveckling inom transportsektorn.

Förord

Motoralkoholkommittén (MAK) har pä regeringens uppdrag undersökt förutsättningarna för introduktion av motoralkoholer som drivmedel och låginblandningskomponent i större skala (Alkoholer som motorbränsle, SOU 1986:51), Betänkandet som överlämnades till miljö- och energiminis­tern i december 1986 har remissbehandlats och i det följande redovisas en sammanställning av remissinstansernas synpunkter.

Riksdagen har under våren 1987 tagit ställning till riktlinjer och resurser för fortsatt energirelaterad forskning och utveckling inom transportsektorn under budgetåren 1987/88-1989/90 (prop, 1986/87:80 bil. 12, NU 33, rskr. 292), Regeringen har som en följd av detta beslut och med beaktande av MAK:s betänkande och remissinstansernas synpunkter beslutat att ge ansvariga myndigheter - transportforskningsberedningen, styrelsen för teknisk utveckling och statens energiverk - i uppdrag att utarbeta program för energirelaterad forskning och utveckUng inom transportsektorn. Dessa uppdrag redovisas sist i denna bilaga,

1. Remissinstanserna

Yttrande över MAK:s förslag har avgivits av kommerskollegiet, försvarets forskningsanstalt (FOA), överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), social­styrelsen, transporträdet (TPR), transportforskningsberedningen (TFB), riksskatteverket (RSV), lantbruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd, Sve­riges Lantbruksuniversitet (SLU), styrelsen för teknisk utveckling (STU), statens industriverk (SIND), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), statens naturvärdsverk, kemikalieinspektionen, energiforskningsnämnden

6   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

(Efn), statens energiverk, statens rnaskinprovningar, länsstyrelsen i Upp- Prop. 1987/88:85 sala, Södermanlands, Östergötlands, Krisfianstads, Skaraborgs, Västmän- Bilaga 4.9 lands och Västernortlands län samt Enköpings, Tierps, Mjölby, Vadstena, Kristianstads, Skurups, Lidköpings, Köpings och Örnsköldsviks kommu­ner. Bilindustriföreningen, Jordbrukstekniska institutet. Landsorganisa­tionen i Sverige (LO), Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Motormännens riksförbund. Stiftelsen Svensk EtanolutveckUng (SSEU), Svensk Oljeex-traktion AB, Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen (SCPF), Svenska kommunförbundet. Svenska Petroleum Insfitutet (SPI) och Sveri­ges Industriförbund. Härutöver har Åke Brandberg, Svensk Drivmedels­teknik AB inkommit med kommentarer över kommitténs förslag.

2. Remissutfallet i huvuddrag

I MAK:s direktiv (Dir 1985:14) ingick att bedöma förutsättningarna för introduktion av alternativa drivmedel mot bakgrund av en bred belysning av fördelar och nackdelar med sädana drivmedel från olika samhälleliga utgångspunkter. Det gäller bl. a. energi-, miljö-, beredskaps- , livsmedels-och industripolitiska aspekter. Riktlinjer för kommitténs bedömningar an­gavs i direktiven. För att ge ett allsidigt underlag för detta konstruerade MAK åskådningsexempel där fördelar och nackdelar av en storskalig introduktion vägdes mot varandni och analyserades, I detta arbete har berörda myndigheter, intresseorganisationer m. m, givits tillfälle att lämna synpunkter och kommentarer pä faktamaterialet. Två av MAK:s delrap­porter har varit föremål för remissbehandling'.

MAK har därefter vägt samman detta underiagsmaterial och härvid särskilt beaktat kostnaden för en introduktion i större skala, MAK har kommit fram till följande allmänna och mer övergripande synpunkter,

-

Det finns av energipolitiska skäl motiv för att utveckla och förbereda en introduktion av alternativa drivmedel. Motoralkoholer torde för närva­rande vara det alternativ som har bäst förutsättningar frän tekniska utgångspunkter,

-

En i förhållande till andra likvärdiga alternativ lönsam produktion av motoralkoholer för låginblandning kan inte förutses på flera år. Ett nytt beslutsunderlag rörande förutsättningar för att uppföra en fullskalean­läggning för etanolproduktion bör tas fram till slutet av 1980-talet.

-

En tyngdpunktsförskjutning från lätta tUl tyngre fordon föreslås i den av statsmakterna fastlagda introduktionsplanen. Successivt mer omfattan­de fiottförsök föresläs parallelU med FoU för bättre motorer och driv­system. Olika parter förutses di:ltaga vid finansiering av fortsatta insat­ser,

-

Fortsatt FoU bör ske för att utveckla konkurtenskraftiga alternativa drivmedel i första hand baserade på inhemska råvaror.

' Produktion och användning av motoralkoholer. Underlagsmaterial till motoralko­

holkommittén (Ds 1 1985:02) och Förutsättningar för etanolproduktion i en fullska­

leanläggning, betänkande av motoralkoholkommittén (Ds I 1986:9),

82

MAK föreslär att fortsatta insatser i första hand skall finansieras via Prop. 1987/88:85 energiforskningsprogrammet. I proposition 1986/87:80 om forskning har Bilaga 4.9 regeringen föreslagit att sammanlagt närmare 110 milj, kr, skall anslås under kommande treårsperiod för utveckling av alternativa drivmedel, nya eller förbättrade motorer m. m. Insatser föreslås fördelas enligt följande. Riksdagen har våren 1987 beslutat i enlighet med regeringen förslag (NU 1986/87:33, rskr, 292).

________________________________ 1987/88

1987/90

Energiteknik för transporter (STU)

26

80

Energirelaterad transportsystemforskning (TFB)

4

11

30

91

Härutöver har statsmakterna beslutat att alternativa drivmedel skall göras till ett särskilt insatsområde i delprogrammet Bränsleförädling (pro­grammet Energitillförsel). Statens energiverk är ansvarig för detta pro­gram. Regeringen har i regleringsbrev för anslaget C 6. Energiforskning beslutat anslå 15 milj. kr. för detta delprogram under budgetåret 1987/88.

En övervägande majoritet, däribland kommerskollegiet, transportrådet, TFB, riksskatteverket, statens jordbruksnämnd, SLU, RRV, statskonto­ret, Efn, statens energiverk, länsstyrelsen i Skaraborgs län, LO, Jord­brukstekniska institutet, SCPF, SPI och Motormännens riksförbund delar eller anför inga erinringar mot MAK:s övergripande slutsatser och förslag när det gäller förutsättningar för introduktion av alternativa drivmedel.

STU konstaterar att MAK väl sammanfattar utvecklingsläget pä områ­det och ger en god beskrivning av de problem och utvecklingsmöjligheter som synes föreligga. Förslagen överensstämmer i allt väsentligt med STU:s uppfattning. Den internationella utvecklingen är enligt STU en viktig faktor vid bedömning av den roll alternativen till dagens konventio­nella drivmedel kan spela.

Statens energiverk delar i stort de bedömningar och förslag MAK läm­nar. Motoralkoholer utgör enligt verkets mening det bästa alternativet till dagens oljebaserade drivmedel. Från råvaru- och kostnadssynpunkt är metanol att föredra framför etanol medan alternariven är likvärdiga frän miljösynpunkt.

En ökad användning av alternativa drivmedel baserade pä inhemska råvaror skulle enligt TPR innebära en störte handlingsfrihet gentemot de oljeproducerande länderna samt fördelar frän beredskapssynpunkt varför det är viktigt att FoU om alternativa drivmedel fortsätter på en hög ambitionsnivå. Genom det nära samband som finns mellan alternativa drivmedel å ena sidan och såväl beredskapsfrågor som trafik- och miljöpo­litiska frågor ä den andra bör det vara naturiigt att ett betydande ansvar för det fortsatta utvecklingsarbete som erfordras vad gäller alternafiva driv­medel läggs på TPR. Mot bakgrund av rådande kostnadsmässiga förutsätt­ningar torde enligt TPR den för närvarande mest lämpliga strategin vara att inrikta en svensk produktion av alternativa drivmedel, baserad på inhems­ka råvaror, pä att av försöijningsberedskapsskäl trygga drivmedelsbehovet hos vissa fordonsflottor av strategisk betydelse.

Genom riksdagens beslut att införa skärpta avgaskrav för personbilar Prop. 1987/88:85 och krav pä att blyet skall tas bort ur bensinen kommer enligt statens Bilaga 4.9 naturvårdsverk utsläppen av framför allt koloxid och kolväten frän biltrafi­ken att minska i framtiden. En del iiv den miljöeffekten motverkas dock av en förväntad trafikökning. Ur hälso- och miljösynpunkt är det enligt verket angeläget att minska utsläppen av kväveoxider, partiklar och specifika kolväten frän lastbilar och bussar. Det står i dag inte att finna något alternativt drivmedel till diesel och bensin, som med hänsyn till dagens tillämpade motorteknik och tillgängliga avgasrenande teknik, skulle med­föra omedelbara miljömässiga fördelar. Den potential till miljövänlighet som eventuella alternativa drivmedel kan ha kräver omfattande motor­utveckling föratt kunna förverkligas. Man mäste därför se användningen av aUernativa drivmedel i utsläppsbegränsande syfte som en fräga på sikt. Alternativ till de konventionella bensin- och dieselmotorerna med bättre miljöprestanda än en bensinmotor med effektiv katalytisk avgasrening finns i dag enbart pä försöksstadiet. För en radikal förbättring av luftföro­reningssituationen med bibehållen omfattning av bilismen bör sådana driv­system komma fill användning. Målmedvetna satsningar för att stödja och driva på utvecklingen av sädana motorer är därför enligt verket miljömäs­sigt påkallade.

Bilindustriföreningen är överens med MAK om att det inom överskådlig fid inte finns tillräckligt starka skäl för att motivera en fullskaleanläggning för framställning av etanol. Likaså pekar föreningen på behovet av att Sverige aktivt följer och deltar i det internationella arbetet med alternativa drivmedel.

Enligt LO visar MAK på ett förtroendeingivande sätt att inga ekonomis­ka förutsättningar finns under öveiskädlig fid och med rimliga antaganden om oljeprisernas utveckling för en bred introduktion av motoralkoholer i Sverige, Det är vidare enligt LO tveksamt om användning av alkoholer i ottomotorer över huvud taget innebär någon miljöförbättring. Vad gäller alkoholer i dieselmotorer tillstyrker LO fortsatt FoU.

Efn instämmer i MAK:s bedömning att förutsättningar saknas för att nu

besluta om en allmän introduktion av alternativa drivmedel. Genom att ett

nytt beslutsunderlag för introduktion utarbetas till slutet av 1980-talet

skapas enligt Efn ett ökat rådrum i förhällande till de riktlinjer som tidigare

antagits av riksdagen. Under tiden bör enligt Efn kunskaperna om de

miljömässiga konsekvenserna av olika drivmedelsalternativ förbättras, I

sammanhanget bör också noteras att naturgasen ser ut att bli ett viktigt

inslag i de nordiska ländernas eneigtförsörjning. Utvecklingen av en driv­

medelsstrategi under de närmaste iiren bör mot denna bakgrund ge utrym­

me för fortlöpande omprövning av handlingsalternativen och FoU-insat­

serna bör inte begränsas till alkoholer. Sverige har goda kompetensmässi­

ga förutsättningar för att få till stånd FoU till stöd för övergäng till alterna­

tiva drivmedel och vidareutveckling och anpassning av motorer till vari­

erande ekonomiska och miljömässiga krav. Det finns pä drivmedelsomrä­

det ett starkt intresse för internationellt samarbete och för bilindustrins

engagemang krävs självfallet att en övergäng inte sker isolerat på hemma­

marknaden. Staten bör därvid främst finansiera grundforskning och bevak-

84

ning av teknik med sikte på att på läng sikt förbättra de ekonomiska, miljö-     Prop. 1987/88:85

och energimässiga förutsättningarna för de framtida vägtransporterna.

Bilaga 4.9

RRV instämmer som helhet i MAK:s förslag och rekommendationer men pekar pä risken för att tidigare gjorda investeringar blir det avgörande argumentet för fortsatta satsningar inom området. Avgörande för beslut om ytterligare satsningar mäste enligt verket vara det förväntade värdet i förhällande till kostnaderna för de planerade satsningarna. Eftersom renal-koholdriften med dagens teknik är synnerligen olönsam skulle denna typ av bedömning varit speciellt önskvärd för de föreslagna flottförsöken. En sådan bedömning är givetvis svår att göra men RRV anser ändå att varje ny utvecklingsinsats måste prövas utifrån denna ansats och att det måste vara möjligt att utnyttja erfarenheter från andra länder och från tidigare försök med att utveckla andra alternativa energikällor. Verket anser att MAK:s förslag om att tyngdpunkten i det framtida utvecklingsarbetet bör ligga på etanol är dåligt belagd. Som exempel pä en faktor som talar för en intro­duktion av metanol istället för etanol viU RRV nämna att råvarubasen för inhemsk produkfion enligt MAK är betydligt störte för metanol. RRV anser inte heller att kommittén tillräckligt noga analyserat den internatio­nella konkurtenssituationen i detta avseende. Verket pekar därför på ri­sken för att en lösning av ett strukturellt jordbrukspoUtiskt problem med hjälp av etanolintroduktion pä sikt kan leda till ytterligare regleringar inom jordbruket.

Socialstyrelsen anser att de alkoholpolitiska riskerna är ringa om det s.k. läginblandningsalternativet genomförs. Däremot är uppenbara risker förknippade med alternativet med ren etanol. Socialstyrelsen delar här MAK:s åsikt att detta alternativ endast kan accepteras om det går att finna effektiva denatureringsmedel.

Statens jordbruksnämnd betonar att det är viktigt att försöken med etanoldrift av fordonsflottor sker i tillräckligt stor skala och att försöken snarast kommer till stånd. Nämnden understryker vidare att livsmedels­konsumenterna inte bör bära stöd på andra områden än livsmedelsområ­det. Det är enligt nämnden angeläget att den långsiktiga målsättningen för alternativa drivmedel fastläggs och att man anger på vilka sätt man avser att nå uppställda mål. Därvid bör också klargöras hur konkurtensläget gentemot importerade energibärare kommer att regleras via bl, a, energibe­skattningens utformning och storlek.

Statskontoret anser att kopplingen fill det svenska spannmålsöverskot­tet och prisregleringen inom livsmedelsproduktionen utgör en grundläg­gande svaghet i MAK:s beräkningar. Det vore olyckligt om statsmakterna bidrar till att skapa långsiktiga ekonomiska och andra bindningar mellan spannmålsproduktion och utveckling av alternativa drivmedel. Utnyttjan­de av andra råvaror än spannmål för framställning av motoralkoholer skulle enligt statskontoret sannolikt ge ett annat utslag i kalkylen varför faktorer som minskat behov av karburatorsprit samt industri- och bered­skapspolitiska skäl bör ges ökad vikt i den samhällsekonomiska kalkylen.

LRF, Svenska kommunförbundet, länsstyrelsen i Södermanlands och

Östergötlands län samt Enköpings, Mjölby, Vadstena, Skurups och Kö­

pings kommuner är kritiska mot MAK:s överväganden och förslag speci-

85

ellt rörande förutsättningarna för uppförande av en fullskaleanläggning för     Prop. 1987/88:85 produktion av etanol ur jordbruksprodukter. Remissinstanserna menar     Bilaga 4.9 överlag att underlaget för att fatta beslut om skattebefrielse för etanol frän en fullskaleanläggning finns i MAK:s betänkande.

LRF anser att det är anmärkningsvärt att MAK är sä tveksamt till en introduktion av etanol på den svenska drivmedelsmarknaden med den positiva beskrivning som kommittén lämnat av förutsättningar för och följder av ett sådant beslut. Som framgår av MAK:s redovisning finns inga avgörande tekniska hinder för en låginblandning med etanol varför LRF är övertygad om att oljebolagen, pä samma sätt som vid introduktionen av blyfri bensin, kommer att anpassa sig till och utnyttja den nya marknadssi­tuationen vid en introdukfion av etanol för låginblandning. Oljebolagens möjligheter att utnyttja alkoholer har visats under det senaste året då upp till 7% importerade alkoholer har blandats in i bensinpoolen. LRF tiUstyr-ker att reglerna för beskattning av andra alkoholer är metanol och etanol ändras. En etanolsatsning utgör vidare enligt förbundet basen för en spannmålsbaserad produktion av en rad olika produkter och kan ersätta import av proteinfodermedel och etablera en bioteknisk industri baserad pä spannmål. Stöd till utveckling av bioteknisk industri är ett av de områ­den som prioriteras högt i den forskningspolifiska proposition som rege­ringen nyligen lämnade till riksdagen. En annan väsentlig frågeställning är hur vi på bästa sätt skall kunna utnyttja den resurs som ett visst, självklart begränsat spannmålsöverskott utgör, Etablering av en etanolanläggning medger att MAK:s skissade program för etanol som renbränsle kan på­börjas. LRF anser att försöksverksamheten redan nu borde få en större omfattning exempelvis genom övergäng till etanoldrift i samtliga bussar i en störte stad för att verkligen få belyst miljöeffekterna. Utredningsarbetet har enligt LRF avancerat sä långt att ett investeringsbeslut rörande en fullskaleanläggning skulle kunna fattas i vär. Detta förutsätter att sädana garantier kan lämnas från statens sida att det företagsekonomiska riskta­gandet blir rimligt och den etanol som fillverkas för drivmedelsmarknaden i en första anläggning bör befrias från drivmedelsskatt under minst 10 är. Frågan om utvidgning av en skattebefrielse får behandlas om det blir aktuellt att bygga ytterligare anläggningar. En skattebefrielse av etanol innebär att likställighet uppnäs med andra inhemska energislag. Beroende av i vilken omfattning etanol skall avsättas för andra ändamål kan andra former av samhällsstöd vara lämpliga.

Svenska kommunförbundet anser att ett inhemskt motorbränsle som

motoralkohol kan vara ekonomiskt lönsamt i ett avspärtningsläge. Alkohol

som motorbränsle skulle liksom gengasen kunna.prövas och utvecklas i

försvarets fordon i fredstid aUernativt i ett kommunalt trafikbolag i en

tätort. Kostnaderna för ett kommunalt experiment kan dock inte bäras av

kommunsektorn. Det vore enligt förbundet mycket värdefullt att få till

stånd en fullskaleanläggning för framställning av motoralkoholer för att

dels skapa alternativa motorbränslen som minskar Sveriges sårbarhet vid

eventuell avstängning frän omvärlden, dels skapa förutsättningar för beva­

rande av åkermark i ett levande naturlandskap. Innan ett fullskaleförsök

sätts igång bör dock miljöeffekterna vid såväl framställning som använd-

86

ning av motoralkoholerna belysas. Enligt förbundet bör den fortsatta intro-     Prop. 1987/88:85 duktionen av etanol i första hand stimuleras genom att etanol, producerad     Bilaga 4.9 av inhemska råvaror, helt befrias från skatt.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anser att MAK:s förslag att nu inte föreslå en allmän introduktion av alternativa drivmedel och att inte satsa pä en fullskaleanläggning för etanolframställning kan leda till en olycklig fördröjning av den satsning pä motoralkoholer som MAK i övrigt förordar. De kortsiktiga skäl som MAK redovisar som grund för detta bör enligt länsstyrelsen pä ett tydligare sätt än i MAK ställas mot de positiva effek­terna som kommittén redovisar och mot en mer heltäckande samhällseko­nomisk studie än vad som hittills har presenterats. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Östergötlands län.

Skurups kommun anser att MAK i sin argumentation har en alltför negativ inställning till etanol som ett konkurrenskraftigt alternativ tiU and­ra drivmedel. Liknande synpunkter framförs av exempelvis Mjölby och Köpings kommuner.

3. Produktion av alternativa drivmedel

MAK har enligt tilläggsdirektiv (Dir 1986:1) ingående undersökt möjlighe­terna att fä till stånd etanolproduktion ur en fullskaleanläggning, (Förut­sättningar för etanolproduktion ur en fullskaleanläggning. Ds I 1986:5). Denna rapport har remissbehandlats. Efter förslag av MAK har regeringen i oktober 1986 beslutat att bevilja Stiftelsen Svensk EtanolutveckUng bi­drag med 10 milj. kr, för fortsatt utredningsarbete och projektering för fullskalig etanolproduktion m. m. Enligt MAK bör ett statligt finansiellt åtagande för att möjliggöra uppförandet av en fullskaleanläggning enbart syfta till att överbrygga vissa initialsvärigheter. Den samhällsekonomiska kostnaden för att uppföra en fullskaleanläggning för produktion av etanol skulle enligt MAK bli alltför höga. Regeringen bör därför klargöra för intressenterna att något statligt ekonomiskt stöd till en fullskaleanläggning inte kan påräknas under närmast överskådlig tid, MAK räknar dock med att ett nytt beslutsunderiag tas fram i slutet av 1980-talet, Resultatet av stiftelsens arbete har redovisats till regeringen i juli 1987 (Fullskalig eta­nolproduktion. Rapport om förutsättningarna att uppföra en fullskalean­läggning för etanolproduktion baserad på främst spannmål, SSEU juni 1987), Rapporten har remissbehandlats, MAK pekar vidare på behovet av internationellt samarbete rörande utvecklandet av alternativa drivmedel.

MAK:s överväganden och förslag kommenteras av flera remissinstan­ser.

Erfarenheterna frän det s, k. Skaraborgsprojektet visar enligt statens

energiverk att det finns marknadsmässiga möjligheter att avsätta biproduk­

terna (koldioxid, stärkelse och proteinfoder). Det framställda fodret kan

exempelvis ersätta motsvarande produkter som för närvarande importe­

ras. Skulle den producerade etanolen (65000 m') avsättas inom drivme­

delssektorn blir emellertid det totala företagsekonomiska resultatet starkt

negativt. Användning av etanol som drivmedel kräver subventioner i säväl

87

produkfions- som konsumtionsledet. Erfarenheter av det amerikanska ga-     Prop. 1987/88:85 soholprogrammet visar enligt verket att det är utomordentligt svårt att     Bilaga 4.9 avveckla ett agroenergipolitiskt engagemang som bygger pä subsidier.

STU anser att det i dag finns etablerad teknik för produktion av etanol ur spannmål men att det är svårt att för närvarande prismässigt konkurrera med etablerade drivmedel eller importerad alkohol. Om alkohol skall utgö­ra ett drivmedelsalternativ ur beredskapssynpunkt bör enligt STU:s me­ning säväl produktion som användning vara etablerad, om än i begränsad omfattning, även i fredstid.

Statens jordbruksnämnd konstaterar att den areal som i anspråk tas för odling av jordbruksråvaror till etanoltillverkning vid en allvarlig och lång­varig kris kan behövas till livsmedelsproduktion,

SLU som delar synpunkten att jordbruksgrödor i nuläget ger för höga råvarukostnader för att vara intressanta som råvaror för drivmedelsetanol anser att det på längre sikt finns goda möjligheter att med rationellare odUngs- och hanteringsmetoder sänka råvarukostnaden med 20-30%.

Enligt MAK skulle ett borttagande av skatten på inhemskt producerad etanol innebära ett avsteg från hittillsvarande principer för energibeskatt­ningen. En sådan åtgärd kan få negativa konsekvenser inom ramen för våra handelspolitiska åtaganden och medföra skatteadministrafiva pro­blem. Av skäl som närmare redovisats i avsnht 1.2 föreslår bl. a. LRF och Svenska kommunförbundet att inhemskt producerade motoralkoholer skall befrias frän skatt.

Kommerskollegiet avstyrker en generell skattebefrielse enbart för i Sve­rige tillverkad och på inhemska råvaror baserad etanol. En sådan åtgärd skulle strida mot våra handelspolitiska åtaganden. Enligt GATT:s artikel III får interna avgifter och skatter inte tas ut med högre belopp för importe­rade varor än inhemska. Detta innebär att vid skattebefrielse för den inhemska etanolen måste även importerad etanol befrias från skatt.

RSV anser i likhet med MAK att avsevärda komplikafioner skulle upp­stå, både från redovisnings- och kontrollsynpunkt, om skattebefrielse skul­le gälla endast en viss del av den beskattade etanolen, t, ex. etanol som produceras av inhemska .råvaror. En eventuell subventionering av de fiUverkare som använder inhemska råvaror bör enligt RSV:s uppfattning ske vid sidan av skattesystemet,

MAK föreslår att fortsatt FoU inom ramen för energiforskningsprogram­met i första hand bör inriktas mot produktion av etanol ur cellulosahaltiga råvaror. Huvuddelen av resurserna bör utnyttjas för grundläggande FoU, Tekniska systemstudier bör genomföras för att visa hur etanolproduktion kan integreras i industri- eller energianläggningar, MAK anser vidare att fortsatt forskning rörande förgasning är av betydelse och bör bedrivas i form av tekniska systemstudier över hur en metanolprodukfion skulle kunna integreras i industri- eller energianläggningar.

Statens energiverk ansluter sig till MAK:s förslag. STU föreslår att

tillgängliga resurser koncentreras fill FoU avseende produktion i anslut­

ning till pappers- och massaindustrin, STU avser inom ramen för energi­

forskningsprogrammet genomföra tekniska systemstudier i nära samver­

kan med industrin och statens energiverk för att visa hur etanolproduktion

8

kan integreras i massa- och pappersindustrin. Även studier avseende möj-     Prop. 1987/88:85

ligheter att integrera metanolproduktion ur vedavfall i massa- och pappers-     Bilaga 4.9

industrin planeras. STU anser att insatserna bör inriktas pä att genom

forskning söka nya processer eller förbättra dagens teknik. Även vid ett

gynnsamt utfall av pilotförsöken kan det vara motiverat först bygga en

halvstor anläggning innan man går in i etanolframställning i full skala. En

sådan utvecklingskedja kan ta avsevärd tid,

SLU framhåller att om man på sikt i större skala avser utnyttja etanol som drivmedel är det angeläget att redan nu fortsätta ett kraftfullt utveck­lingsarbete för att vidga råvarubasen och pröva ny processteknik bl. a. för framställning av etanol frän olika cellullosarika jord- och skogsbruks­grödor i kombination med andra produkter för tekniska och industriella ändamål,

ÖCB anser att krisbehovet av etanol bäst tillgodoses genom att öka den inhemska produktionskapaciteten i fredstid. Detta förutsätter dock att det även finns fredstida avsättningsmöjligheter för etanol, ÖCB anser att det finns goda förutsättningar för att hela rävarubehovet för en svensk etanol­produktion motsvarande krisbehovet kan tillgodoses frän inhemska förny­elsebara råvarutillgångar. Inom skogsbruket finns det en stor och hiUills så gott som outnyttjad råvaruresurs i form av avfall och rester frän avverk­ning. Detta tillsammans med nya produktionsmetoder och -processer sä­som svagsyrahydrolys m, m, bör medföra avsevärt bättre ekonomiska villkor för en inhemsk etanolproduktion.

Enligt SSEU är ett fortsatt kraftfullt utvecklingsarbete för att utnyttja lignocellulosahaltiga material som råvara för etanolproduktion nödvändigt. Det är härvid angeläget att utvärdera andra lignocellulosahaltiga material som råvara, nämligen dels fiis från skottodlad Salix (energiskog), dels i jordbruket fallande överskottshalm. Energibehovet i etanoltillverknings-processerna har kunnat sänkas kraftigt genom mera avancerad utformning av destillationstekniken. Det framstår enligt stiftelsen som fullständigt klart att det finns förutsättningar att ytterligare effektivisera tekniken för etanolframställning. Stiftelsen vill starkt understryka nödvändigheten av att tillräckliga ekonomiska resurser även fortsättningsvis allokeras för FoU rörande råvaror och processer för etanolproduktion.

SCPF anser att störte delen av landets tillgäng på trädbränsle i stort sett redan intecknats för bränsleändamäl och därför inte kan tas i anspråk ocksä som råvara för tillverkning av motoralkohol.

MAK uppmärksammade i sitt betänkande frågan om en utökad produk­tion av etanol ur spannmål skulle medföra konflikter gentemot oljeväxtin-dustrin. Härvid konstaterar MAK att en etanolproduktion i storleksord­ningen 275000 m per år uppenbarUgen skulle medföra avsättningssvårig­heter för delar av foderproduktionen samtidigt som man skulle komma i konfiikt om marknadsutrymmet med oljeväxtnäringen. MAK:s övervägan­den i denna del har närmare kommenterats av EX AB och jordbruksnämn­den.

Det hade varit bra om effekterna pä fodermarknaden hade behandlats

mer ingående i utredningen, men EXAB antar att MAK inte funnit det

motiverat att tränga djupare in i effekterna pä fodermarknaden, eftersom

89

en storskalig etanolprodukfion ställer sig alltför dyrbar. För den händelse     Prop. 1987/88:85 frågan om en framtida etanolproduktion trots allt skulle bli aktuell igen om     Bilaga 4.9 ett antal är förutsätter EXAB att konsekvenserna för fodermarknaden blir föremål för en fördjupad utredning och att bolaget bereds tillfälle redovisa sina synpunkter.

Enligt statens jordbruksnämnd är ett utkonkurterande av ärtor och rapsmjöl en nackdel ur beredskapssynpunkt. Det bör dock uppmärksam­mas att sä länge det rör sig om bara en fullskaleanläggning blir inverkan på den inhemska fodersektorn liten. Det är vid tre till fyra anläggningar som avgörande effekter framträder.

4. Användning av alternativa drivmedel

4.1 Låginblandning i bensin

MAK konstaterar att det såväl tekniskt som med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden är möjlij.t att låginblanda etanol eller andra mo­toralkoholer i bensin. Enligt MAK skulle en blandning mellan etanol och metanol som låginblandningskomponent i bensin vara mer konkurtens-kraftigt än enbart etanol. Från principiella utgångspunkter anser MAK att en ökad svensk etanolproduktion för låginblandning kan ha ett värde, men en företagsekonomiskt lönsam produktion kan inte förutses på flera är. De statliga åtgärder som krävs för att åstadkomma en snar storskalig introduk­tion av etanol som låginblandningskomponent är enligt MAK för närvaran­de alltför kostsamma för att kunna motiveras. Därför avstyrker MAK ett borttagande av skatten på etanol vid låginblandning. Enligt MAK bör skatten på motoralkoholer som på sikt kan produceras av inhemska råva­ror och som kan komma att utgöra realistiska alternativ som drivmedel uppgå till 50% av skatten pä bensin.

Statens energiverk biträder MAK:s förslag. De investeringar som krävs för att anpassa distributionssystemet tUl låginblandad bensin kommer en­ligt verkets mening till stånd när de företagsekonomiska förutsättningarna föreligger. Detta förutsätter dock enligt verkets mening att statsmakterna för en konsekvent linje vid framtida beskattning av motoralkoholer.

Statens naturvårdsverk anser att vissa frågeställningar rörande standar­den för låginblandad bensin bör vara lösta innan beslut fattas om introduk­tion av en sådan ny bensinkvalitet. Det gäller bl. a, miljöproblemen vid på varandra följande tankningar av låginblandad och icke låginblandad ben­sin.

Enligt Bilindustriföreningen är det inte försvarbart att dra på samhälls­ekonomin sä stora kostnader för nägot som inte tillför bränslet ett mervär­de. Etanolen har enligt Bilindustriföreningen ett lägre energivärde än ben­sin och man kan därför inte räkna med att 1 liter etanol ersätter 1 liter bensin. Detta gäller i varje fall för bilar med syresensor som nu är pä väg att introduceras på den svenska marknaden i och med att katalysisk avgasrening införs. Eftersom etanolinblandning tidigast är en fråga för 90-talet mäste kalkylerna ta hänsyn till etanolens lägre energivärde.

Kemikalieinspektionen anser att det underlagsmaterial som presenterats

90

av Svensk Drivmedelsteknik AB inte tillåter nägra egentliga slutsatser om     Prop. 1987/88:85 läginblandningens hälso- och miljöaspekter. Det finns indikationer på att     Bilaga 4.9 alkohoUillsatser minskar kväveoxidutsläppen och även påverkar kolväte­sammansättningen. Betydelsen av sådana förändringar i bilavgasernas sammansättning är emellertid otillräckligt utvärderad.

4.2 Användning av motoralkoholer som drivmedel i ren form

Till MAK.s uppgift har hört att kartlägga alternativa drivmedel som kan medverka till att minska oljeberoendet och utsläppen från transportsek­torn, MAK har härvid dragit följande slutsatser. Alternativ som vätgasdrift och eldrift befinner sig i snabb utveckling, men är av tekniska och ekono­miska skäl alltför avlägsna för att pä kort sikt kunna minska oljeberoendet. Inte heller motorgas, naturgas eller syntetisk bensin torde av kostnads-eller försörjningsskäl i framtiden kunna spela någon mer betydande roll för att minska oljeberoendet, MAK konstaterar att det finns ett stort antal positiva effekter - bl. a, energi- och miljöpolitiska - vid användning av motoralkoholer som drivmedel. För att demonstrera denna teknik föreslår MAK en försöksverksamhet i form av flottförsök som bör byggas upp i etapper med mellanliggande utvärderingar. Flottförsöken bör i första hand inriktas på tyngre fordon och kunna omfatta olika motorkoncept. Kostna­derna för denna verksamhet bör delas mellan staten, bilindustrin, berörda kommuner m. fl. intressenter. Enligt MAK bör utveckling av motorer och bränslen pågå parallellt med försöksverksamheten. Vidare bör MlOO-pro-grammet slutföras och utvärderas. Viss fortsatt verksamhet rörande MlOO-programmet förutses. Bl,a, bör Sverige deltaga i internationella sam­arbetsprojekt och en handlingsplan bör upprättas för hur ett beslut om introdukfion av fordonsflottor med kort varsel skall kunna omsättas i praktisk handling.

Det är enligt MAK angeläget att arbetet med motoralkoholer drivs med kraft och utan störte förseningar. Därför föreslär MAK att regeringen uppdrar åt statens energiverk och STU att årligen redogöra för vilka insatser som har gjorts inom ramen för planen för alternativa drivmedel. Särskilt bör anges pä vilket sätt miljö- och beredskapsfrågor har beaktats i detta arbete. Senast år 1989 bör en ingående utvärdering göras.

Statens energiverk anser att störte resurser än vad som föreslagits av

MAK bör ägnas grundläggande motorutveckling. En utvecklad renalko-

holmotor kan medföra avsevärt minskade emissioner och en höjd ener­

giverkningsgrad jämfört med dagens bensinmotor. Vad gäller alternativ fill

dagens dieselmotor anser verket att arbetet bör fortsätta efter nuvarande

utvecklingslinjer, d.v.s. tvåbränslekonceptet, tändförbättrarkonceptet

och tändstiftskonceptet. Det finns enligt energiverket anledning att befara

att de resurser MAK föreslär inte räcker till både motorutveckling och

flottförsök varför det statliga stödet till motorutveckling bör prioriteras.

Detta kan medföra att flottförsöken i den första etappen blir mindre omfat­

tande än vad MAK föreslagit. Verket anser vidare att såväl etanol som

metanol bör komma till användning vid de föreslagna flottförsöken. Även

arbetet med att utveckla en alkoholmotor som pä sikt kan ersätta dagens

91

bensinmotor bör fortsätta. Resurser härför bör ställas till svensk biUndu-     Prop. 1987/88:85 stris förfogande genom anslag från STU inom ramen för energiforsknings-     Bilaga 4.9 programmet.

STU konstaterar i linje med energiverket att det, inom den medelsram om 80 milj, kr. som föreslås i regeringens forskningsproposition, finns små möjligheter att inrymma de ambitiösa prov som skisseras i MAK samtidigt med fortsatt motorutveckling och med utrymme för annan FoU. För att kunna genomföra det av MAK skisserade programmet är tidsaspekten viktig varför ett principbeslut om ett storskaleförsök kan ge ett viktigt incitament till mer omfattande motorutveckling än vad som för närvarande planeras. STU föreslär att motorulveckling prioriteras och att ett utveck­lingsprogram utformas i samarbete med svenska motortillverkare för den kommande treårsperioden. Särskilda medel bör enligt STU reserveras av regeringen för utökade prov när av regeringen uppstäUda miljökrav kan verifieras på fordonsnivä. Därvid ges möjlighet att successivt expandera pågående försöksverksamhet parallellt med motorutveckling och prakfisk emissionsmätning. STU anser att det är väsentligt att de av MAK föreslag­na proven genomförs i nära anslutning till FoU som STU bedriver på området. Aktörer som industri och fordonsanvändare mäste få sädana besked att man finner tekniken värd att beakta även bortom en omfattande provperiod om av regeringen uppställda mål uppnås. Om miljömålen upp­näs vid alkoholdrift kan regeringen överväga subvenfion av alkohol eller en miljöskatt på dieselolja. STU föreslår fortsatt samarbete internationellt på detta område. Detta sker för närvarande bl. a. genom deltagande i lEA-samarbetet "Alcohols and alcohol blends as motor fuels".

Enligt Bilindustriföreningen är det omöjligt att i Sverige tänka sig en ensidig övergäng till en helt ny motortyp annat än i mycket begränsade flottor och då till icke-kommersiella priser. När det gäller de flottförsök som MAK föreslår är bilindustrin självfallet beredd att ställa upp med sitt kunnande. En svårighet är dock att avdela resurser i form av mantimmar och laboratorietid utöver företagens ordinarie FoU-verksamhet. Eftersom det kommersiella intresset är litet måste det närmare övervägas hur försö­ken skall finansieras.

SSEU ansluter sig till betänkandets förslag om genomförandet av flott­

försök i successivt ökande omfattning med tyngdpunkten förlagd på bussar

i tätortstrafik för att redan i försöksverksamheten få en miljöförbättrande

effekt. Flottförsök av nämnvärd omfattning torde av praktiska skäl dock

knappast kunna komma till stånd förtån under år 1988. Som en del av

SSEU:s verksamhet pågår E95-drift av två bussar utrustade med Scania-

motorer. Bussarna körs i kontinueriig, kommersiell trafik och med goda

resultat såväl miljömässigt som driftmässigt. Enligt planen skall bussarna

återställas till konventionell drift vid halvårsskiftet 1987. I och med att

störte flottförsök föreslås i MAK:s betänkande är det angeläget att de båda

Öviksbussama får fortsätta med E95-drift under övergångstiden och ut­

nyttjas för förberedande specialförsök, t. ex. med alternativa tändförbätt-

rare, Samma resonemang kan föras beträffande E95-projektets två last­

bilar vid Domsjös fabriker. Lastbilarna är utrustade med Volvomotorer

med dubbelt insprutningssystem, där det med hänsyn fill miljöeffekten

92

vore önskvärt att ersätta tändbränslet dieselolja med t,ex, etanol med Prop. 1987/88:85 kraftfull tändförstärkare. Sädana försök kan genomföras under övergängs- Bilaga 4.9 tiden till flottförsöken påbörjas. Extrakostnaderna för bränslet är en tung post i de föreslagna flottförsöken varför flottförsöken bör genomföras med ett blandbränsle etanol/metanol (s, k, ETME-bränsle). Därigenom minskas bränslekostnaden radikalt samtidigt som alla tekniska frågor kan besvaras lika bra som med ett rent etanolbränsle. Det är dock nödvändigt att etanol ingår i bränslet för att därmed skapa en successivt ökande avsättning för nuvarande och tillkommande produktionskapacitet. Med ETME-bränslet bortfaller för övrigt hela denatureringsproblematiken. SSEU vill särskilt understryka vikten av att flottförsöken utsträcks till att omfatta även truckar för inomhusdrift i t,ex, magasin eller i gruvor eftersom miljöför­bättringen härvid fär en omedelbar effekt. I betänkandet påpekas i flera sammanhang behovet av fortsatt tekniskt utvecklingsarbete. SSEU vill peka pä några särskilt angelägna sädana frågor. Alternativ till nuvarande tändförbättrare bör provas i praktisk drift. Effektivare katalysatorer för NOx-reduktion är hittills prövade och bör utvärderas i konfinuerlig drift. En generell bränslereducerande åtgärd, som särskilt kan minska bränsle­kostnaden i flottförsöken med bussar, är utprovning av tryckackumulator-system. En del av dessa åtgärder skulle kunna testas med befintliga fordon inom E95-projektet. Av avgörande betydelse för en storskalig introduktion av motoralkoholer på kommersiell bas är att motorer utvecklas för drift på t. ex. ren etanol utan tillsatser eller tväbränslesystem. Det är nödvändigt att testa under svenska förhållanden de internationella alternativ som finns i fråga om tändsfifts- eller glödstiftsassisterande dieselmotorer. Utvärde­ring och vidareutveckling av tändsfifts- eller glödstiftsassisterade motorer skulle enligt SSEU:s mening vara ett utmärkt projekt att drivas inom lEA. CPF framför liknande synpunkter som stiftelsen.

Statens maskinprovningar delar MAK:s uppfattning, att gengas enbart är ett beredskapsbränsle, som saknar möjlighet att under fredstid konkur­rera med LPG, vätgas och flytande bränslen. Statens maskinprovningar anser dock att MAK är alltför negativ mot växtoljor som drivmedelsalter­nativ. Enligt maskinprovningarnas försök och provningar finns det inte nägot inhemskt flytande bränsle som är sä lätt att använda som utspäd­ningsmedel för dieselbrännolja som växtolja. Det behövs varken motormo­difiering eller tillsats av tändförbättrare. Maskinprovningarna framhåller vidare betydelsen av att intensifiera arbetet med att utveckla mer miljövän­liga tändförbättrare.

Miljökonsekvenserna av en användning av motoralkoholer som bränsle i dieselmotorer kommenteras närmare av transportrådet, statens natur­vårdsverk och kemikalieinspektionen.

Enligt transportrådet skulle en övergång från dieselbrännolja till motor­alkoholer för viss busstrafik och dagligvarudistribution medföra att utsläp­pen av partikel- och kväveoxidemissioner skulle minska. Detta gäller särskilt om bränsletillförsel och förbränning kan ske sä att tändförbättran-de fillsatser i bränslet inte behöver utnyttjas.

Kemikalieinspektionen anser att en försöksverksamhet med renalko-

holdrift av i första hand tyngre lastbilar, bussar och traktorer är viktig,

93

eftersom tunga fordon bidrar med en väsentlig del av luftföroreningarna i     Prop. 1987/88:85

tätorter. Inspektionen vill särskilt betona att ett miljöanalysprogram bör     Bilaga 4.9

kopplas till en sådan försöksverksamhet. Vidare är det viktigt att ta tillvara

de erfarenheter som finns i länder där motoralkoholer används i stor skala,

t, ex. erfarenheter från USA med låginblandning och från Brasilien med

renalkoholdrift.

Enligt statens naturvårdsverk har de alternativa värmemotorerna poten­tial till lägre emissioner, större bränsletolerans och bättre energianvänd­ning jämfört med de kolvmotorbaserade drivsystem som används i dag. För att få vägledning huruvida de alternativa värmemotorernas potentiella prestanda praktiskt kan realiseras behövs ökad FoU på detta område. Naturvårdsverket anser att den internationella erfarenheten hos myndig­heter och biltillverkare i Västtyskland, USA och Japan i första hand bör tas tillvara och utvärderas från miljösynpunkt innan ytterligare fordonsför­sök i Sverige sätts igång. Vissa fordonsförsök i Sverige kan sedan genom­föras som kompletterande delar i internafionellt överenskomna, långtids-planerade, flottförsöksprogram med klart uttalad miljömälsättning. När det gäller flottförsök anser naturvårdsverket att omfattande förberedelser och resurser krävs för att ett sådant föreslaget försök skall kunna resultera i en miljökonsekvensbeskrivning som kan ligga till underlag för vidare politiska beslut om en eventuell satsning på (ren)alkoholdrift. Under alla förhållanden bedöms det föreslagna antalet bussar, 20 st, för litet för ett sådant projekt. Resultaten av väl planerade och genomförda avgasmät­ningar kan emellertid ligga fill grund för beräkningar av miljökonsekven­serna.

TFB anser inte att flottförsök med etanoldrivna bussar kan ge sä mycket ny kunskap varför det är bättre att fortsätta tekniskt utvecklingsarbete och demonstrationsförsök i mindre skala. Flottförsök kan vara befogade om förutsättningarna för etanoldrift ändras framöver. Det bör finnas resultat som visar att alkoholdrift ger rena(re) avgaser jämfört med andra alterna­tiva drivmedel och att alkoholbränslet står sig kostnadsmässigt jämfört med de andra alternativen. Om staten av beredskapsskäl vill ha avsättning för etanol i fredstid bör finansieringsfrågan noga övervägas. Trafikföre­tagen bör helst inte drabbas av nåigra merkostnader jämfört med diesel-drift. TFB har goda kontakter med kollektivtrafikföretag runtom i Sverige och bör därför kunna deltaga på något vis, till exempel genom att bidra till vissa kostnader för utvärdering av prov i trafik,

MAK konstaterar att för skattepliktiga fordon utgär olika kilometerskatt

för olika typer av fordon. För bussar är kilometerskattesatserna låga,

vilket innebär att beskattningen pii körd vägsträcka kan bli lägre för en

dieseldriven kilometerskattepUktig buss än för en etanolbuss. Enligt kom­

mitténs uppfattning är denna omsfiindighet otillfredsställande och rimmar

dåligt med gällande riktlinjer för energipolitiken. Kommittén föreslär där­

för att den angivna effekten av skattebestämmelserna undanröjs. Detta bör

ske genom att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i vaije

särskilt fall medger skatterestitution, helt eller delvis, vid drift av tunga

fordon med motoralkoholer. Förskiget kommenteras av RSV, statskonto­

ret och SSEU.

94

RSV erinrar om att fordonsskatten är lägre för bussar som drivs med Prop. 1987/88:85 enbart etanol, och således inte är kilometerskattepliktiga, än för dieseldriv- Bilaga 4.9 na bussar. I det kalkylexempel för en tätortsbuss som kommittén använt konstateras att skatten är ca 50 öre högre per mil för en etanoldriven buss än för en dieseldriven. För den dieseldrivna bussen i exemplet är fordons­skatten ca 6000 kr. per år. Fordonsskatten för en etanoldriven buss över­stiger aldrig 895 kr. Enligt betänkandet är medelkörsträckan för en tätorts­buss ca 4400 mil per år. Sammantaget är således vägtrafikskatten för den etanoldrivna bussen i exemplet lägre än för motsvarande dieseldrivna buss. Enligt RSV:s uppfattning måste vid en kostnadsjämförelse hänsyn tas till skillnaden i fordonsskatt, Nägot behov av att införa ett restitutions­förfarande föreligger därför enligt RSV:s mening inte.

Statskontoret har i olika sammanhang föreslagit att kilometerskatten slopas och ersätts av en motsvarande höjning av brännoljeskatten. Försla­get innebär, förutom att staten skulle kunna göra administrativa besparing­ar på i storleksordningen 65 milj, kr, per år, att incitamenten för satsningar på energibesparande och miljövänlig teknik skulle öka.

Om större flottförsök genomförs med etanol- eller ETME-bränsle i tunga dieselfordon kommer enligt SSEU nuvarande skattesystem att leda till en besvärande byråkratisk rutin med dispenser och omräkningar. SSEU före­slär att beskattningen för alkoholer som används som permanent bränsle i motorer som arbetar enligt dieselcykeln förändras på följande sätt:

Kilometerskatt utgär pä enhetligt sätt oavsett bränsletyp. För dieselolja utgär för närvarande en energiskatt på 610 kr. per m'. För motoralkoholer bör energiskatt utgå i proportion till bränslets energiinnehåll. Energiinne­hållet i dieselolja är 10,0 MWh per m' och r exempelvis etanol, E95, 5,7 MWh per m. Den proporfionella energiskatten för E95 skulle därmed bli 348 kr. per m'. Någon skatt motsvarande den särskilda skatten för oljepro­dukter och kol, för närvarande 118 kr, per m' för dieselolja, skulle inte utgå för motoralkoholer.

En total skattebefrielse för inhemskt producerade motoralkoholer skulle enligt stiftelsen under ett utvecklingsskede i väsentlig grad underlätta en kommersiell introduktion.

95

Regeringsuppdrag till

Prop. 1987/88:85

TRANSPORTFORSKNINGSBEREDNINGEN        ' "

Utdrag ur regeringsbeslut 1987-06-25

Uppdrag att utarbeta program för energirelaterad forskning och utveckling inom transportsektorn

Regeringen uppdrar ät transportforskningsberedningen att samordnat med introduktionsplanen för alternativa drivmedel utarbeta ett program för energirelaterad forskning och utveckUng inom transportsektorn. Arbetet bör bedrivas i enUghet med de riktlinjer som lagts fast och de resurser som anvisats i riksdagens beslut om energiforskning för budgetåren 1987/88-1989/90 (prop. 1986/87:80 (bil, 12), NU 33, rskr. 292) och ske samordnat med motsvarande arbete inom styrelsen för teknisk utveckling och statens energiverk. Vid genomförandet av uppdraget skall beaktas vad som anförs i bifogade promemoria som har upprättats inom miljö- och energideparte­mentet. Transportforskningsberedningen skall vid utredningsarbetets ge­nomförande löpande samråda med statens råd för byggnadsforskning, styrelsen för teknisk utveckling, statens naturvärdsverk och statens ener­giverk. Vidare skall samråd ske rned transporträdet och övriga berörda myndigheter, organisationer m. m.

MILJÖ- OCH

PM

Bilaga till

ENERGIDEPARTEMENTET       1987-06-25

regeringsbeslut

1987-06-25 nr, 41

Uppdrag till transportforskningsberedningen att utarbeta program för energirelaterad forskning med anknytning till transportsektorn

Bakgrund

Riksdagen beslutade år 1983 om en plan för introduktion av alternativa drivmedel (prop, 1982/83:100 bil, 14, NU 33, rskr. 280), Enligt planen är målet för de statliga insatserna under de närmaste åren att ge ett närmare underlag för ett beslut i slutet av 1980-talet om introduktion av ett rent alkoholbränsle som drivmedel i störte skala. Det ankommer på statens energiverk att leda genomförandet av introduktionsplanen.

Statens naturvårdsverk har i rapporten (3283) Lastbilar, bussar och renare luft pä regeringens uppdrag utrett de framtida utsläppskraven för tyngre fordon. Verket konstaterar härvid att effektivisering och planering av transportsektorn bör utnyttjas för minskning av utsläppen av luftförore­ningar.

Motoralkoholkommittén (MAK; I 1985:02) redovisade i betänkandet

(SOU 1986:51) Alkoholer som motorbränsle de samhälleliga förutsättning­

arna för introduktion av alternativa drivmedel.

96

MAK konstaterade i sitt betänkande att målet att begränsa oljeanvänd-     Prop, 1987/88:85 ningen inom transportsektorn även kan nås genom effektivitetshöjande     Bilaga 4.9 åtgärder i fordonen och i trafiksystemet. Strukturförändringar inom trans­portområdet kan också bidra till en minskad oljeanvändning.

En utgångspunkt vid utformningen av det framtida transportsystemet bör enligt MAK vara att det med beaktande av energi-, trafik-, säkerhets-och beredskapspolitiska hänsynstaganden skall fungera på mest kostnads­effektiva sätt,

MAK föreslär ingen förändring beträffande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Detta innebär att statens energiverk bör ha ett övergripan­de ansvar för introduktionsplanen för alternativa drivmedel samt bör svara för fortsatt FoU i syfte att utveckla ett konkurrenskraftigt alternativt drivmedel. STU bör även fortsättningsvis ha ansvaret för FoU rörande motorer och drivsystem, TFB bör ansvara för energirelaterad transport­systemforskning,

MAK förutsätter att insatserna för att utveckla motorer, alternativa drivmedel m. m. finansieras via energiforskningsprogrammet. Regeringen antas senare komma att ta ställning till förutsättningarna för uppförande av en fullskaleanläggning för produktion av etanol ur jordbruksprodukter.

MAK:s betänkande har varit föremål för remissbehandling. Förslagen i de delar som berör detta uppdrag har lämnats utan erinran av remissinstan­serna.

Fortsatt energiforskning

Regeringen har i proposition 1986/87:80 bil, 12 om forskning lämnat förslag fill fortsatta insatser rörande bl. a. energirelaterad FoU inom transportom­rådet under budgetåren 1987/88-1989/90. I propositionen framhöll chefen för miljö- och energidepartementet att en mer samlad syn på transportsek­torns energi- och miljökonsekvenser bör utvecklas som bör vara långsik­tigt inriktat. Målet bör vara att bl. a. skapa ett mer energieffektivt och miljövänligt transportsystem.

Efter samråd med cheferna för kommunikations- och industrideparte­mentet framhöll föredraganden att hon senare avsåg återkomma med för­slag om fortsatt inriktning av den energirelaterade forskningen inom trans­portsektorn.

När det gäller området energirelaterad transportsystemforskning före­slogs att insatserna bör integreras i TFB:s allmänna program för transport­forskning. Enligt propositionen bör den forskning som rör energiförsörj­ningen av tätorternas transporter prioriteras liksom forskning som kan påverka säväl energiåtgång som emissioner. Regeringen föreslog att 11 milj. kr skulle anvisas för energirelaterad transportsystemforskning under en treårsperiod. Riksdagen har inte anfört några erinringar mot regeringens förslag i denna del (NU 33, rskr, 292),

97

7   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

Uppdraget

Prop. 1987/88:85

Bilaea 4 9

De överväganden och förslag som redovisats i den forskningspolitiska

°

propositionen utgör en grund för fortsatta insatser rörande energirelaterad FoU inom transportsektorn, Ansvaiiga myndigheter bör mot denna bak­grund i samverkan koordinera insatserna för att möjliggöra ett minskat oljeberoende och en minskad miljöbelastning inom transportsektorn. Upp­drag med denna inriktning och syfte har tidigare lämnats till STU och statens energiverk.

TFB bör därför nu ges i uppdrag att med utgångspunkt i de riktlinjer som lagts fast i riksdagens beslut om energiforskning för nästa treårsperiod utarbeta ett program för fortsatt FoU rörande energirelaterad transport­systemforskning, I uppdraget bör ingå att komma med förslag fill fortsatt FoU rörande strukturpåverkande insatser inom transportsektorn som kan leda till minskat oljeberoende och minskade föroreningar.

Riktlinjer för uppdragets genomförande

Det bör ankomma pä TFB att utarbeta ett program för hur den energirela­terade transportforskningen bör bediMvas i framtiden. Målet för arbetet bör vara att både oljeberoendet inom och emmissionerna i form av buller och luftföroreningar från transportsektorn skall kunna minskas. Arbetet bör bedrivas integrerat i TFB:s allmänna program för transportforskning. Vid utformningen av progrmmet bör TFB särskilt pröva möjligheterna att stödja kunskapsuppbyggnaden inom berörda myndigheter, universitet och högskolor. Följande riktlinjer bör gälla för detta uppdrag.

TFB bör belysa vilka förändringar av strukturell karaktär som kan aktualiseras för att skapa ett mer energieffektivt transportsystem med sä små miljöeffekter som möjligt. Det gäller exempelvis studier inom trans­portsektorn rörande hur lokalisering av bostäder och arbetsplatser m, m, kan påverka energiförbrukningen samt hur man genom exempelvis fysisk planering kan skapa förutsättningar för ett mer energisnålt samhälle,

TFB bör vidare i samverkan med statens energiverk överväga metoder för att hantera transportfrägorna i den kommunala planeringen. Det är väsentligt att även beredskapsfrågorna uppmärksammas i detta samman­hang,

TFB bör kartlägga och redovisa olika styrmedel inom transportsektorn för att minska energiförbrukningen och miljöbelastningen och deras konse­kvenser. Det gäller exempelvis skatter, avgifter, information m, m.

Redovisning m. m.

TFB bör senast den 8 april 1988 redovisa läget beträffande arbetet med uppdraget till regeringen. En samordning bör härvid ske med motsvarande redovisningar av STU och statens energiverk.

98

Regeringsuppdrag till

Prop. 1987/88:85

STYRELSEN FÖR TEKNISK UTVECKLING        ''a 4.9

Utdrag ur regeringsbeslut 1987-06-11

Uppdrag att utarbeta program för energirelaterad forskning och utveckling inom transportsektorn

Regeringen uppdrar åt styrelsen för teknisk utveckling att fullfölja arbetet med att genomföra introduktionsplanen för alternativa drivmedel. Arbetet bör bedrivas i enlighet med de riktlinjer som lagts fast och de resurser som anvisats i riksdagens forskningspolitiska beslut för budgetåren 1987/88 1989/90 (prop, 1986/87:80, NU 33, rskr, 292). Arbetet bör samordnas med motsvarande arbete inom statens energiverk. Vid genomförandet av upp­draget skall beaktas vad som anförs i bifogad promemoria som har upprät­tats inom miljö- och energidepartementet. Styrelsen för teknisk utveckling skall vid utredningsarbetets genomförande löpande samråda med trans­portforskningsberedningen, statens naturvärdsverk och statens ener­giverk. Vidare skall samråd ske med transporträdet och övriga berörda myndigheter, företag, organisationer m, m.

MILJÖ- OCH

PM

Bilaga till

ENERGIDEPARTEMENTET

1987-06-11

regeringsbeslut 1987-06-11 nr. 24

Uppdrag till styrelsen för teknisk utveckling att utarbeta program för energirelaterad forskning med anknytning till transportsektorn

Bakgrund

Riksdagen beslutade år 1983 om en plan för introduktion av alternativa drivmedel (prop, 1982/83:100 bil, 14, NU 33, rskr, 280), Enligt planen är målet för de statliga insatserna under de närmaste åren att ge ett underlag för ett beslut i slutet av 1980-talet om introduktion av ett rent alkoholbräns­le som drivmedel i större skala. Inom ramen för planen ankommer det på styrelsen för teknisk utveckling (STU) att bedriva FoU rörande nya eller förbättrade motorer och drivsystem. I syfte att demonstrera användningen av alternativa drivmedel har STU i samverkan med statens energiverk genomfört en försöksverksamhet med ett rent alkoholbränsle (MIOO) i bensinbilar.

STU har i rapporten Utveckling av miljövänliga alternativa drivsystem

för fordon (STU augusti 1986) presenterat ett program för fortsatta energi-

och miljörelaterade FoU-insatser inom transportsektorn. STU anser att

stor uppmärksamhet mäste ägnas ät att följa internationell FoU, bl. a,

genom deltagande i olika internationella projekt, I skrivelse till regeringen

har statens naturvårdsverk yttrat sig över STU:s rapport,

99

Statens naturvårdsverk har i rapporten (3282) Lastbilar, bussar och     Prop. 1987/88:85 renare luft på regeringens uppdrag utrett de framtida utsläppskraven för     Bilaga 4.9 tyngre fordon. Verket konstaterar härvid att det erfordras ytteriigare FoU rörande motorer, drivsystem och alternativa drivmedel för aft på sikt minska miljöbelastningen från transportsektorn.

Motoralkoholkommitténs betänkande

Motoralkoholkommittén (MAK; I 1986:02) föreslog i betänkandet (SOU 1986:51) Alkoholer som motorbränsle att insatserna för motor- och bräns­leutveckling bör fortsätta. Parallellt bör försöksverksamhet i form av flott­försök bedrivas för att bl. a. ge underlag för bedömning av miljökon­sekvenser av användning av alternativa drivmedel.

Enligt MAK utgör motoralkoholerna etanol och metanol alternativ på drivmedelsomrädet som från tekniska utgångspunkter kan bötja utnyttjas inom de närmaste åren. Vätgasdrift och eldrift befinner sig i snabb utveck­ling men dessa alternativ är av tekniska och ekonomiska skäl alltför avlägs­na för att kunna medverka till att inom de närmaste åren minska oljebero­endet.

MAK framhåller vidare att oljeanvändningen inom transportsektorn ocksä kan begränsas genom effektivitetshöjande åtgärder i fordonen och i trafiksystemet. En utgångspunkt för utformningen av det framtida trans­portsystemet bör vara att det med beaktande av energi-, trafik-, miljö-, säkerhets- och beredskapspolitiska hänsynstaganden skall fungera på mest kostnadseffektiva sätt. Arbetet bör inordnas i en långsiktig strategi och inte påverkas av kortsiktiga fluktuationer på drivmedelsmarknaden.

Enligt MAK bör bilfabrikanterna ta en mer aktiv del i utvecklingen av alternativa drivmedel och motorer för alkoholdrift. Visst stöd bör vidare kunna lämnas inom ramen för energiforskningsprogrammet.

MAK föreslär vidare att försök med motoralkoholer i begränsade for­donflottor genomförs under de närmaste åren. Hittillsvarande erfarenheter frän E 95-projektet bör ligga lill grund för försöksverksamhet. Arbetet bör enligt MAK bedrivas i etapper med mellanliggande utvärderingar. Det är särskilt viktigt att fä belyst miljökonsekvenserna av en ökad användning av motoralkoholer. MAK anser att kostnaderna för försöksverksamheten bör delas mellan deltagarna. Den statliga insatsen bör ske inom ramen för energiforskningsprogrammet.

När det gäller användningen av motoralkoholer i bensinbilar (MIOO) föresläs att viss kompletterande FoU skall bedrivas inorn ramen för energi­forskningsprogrammet.

Berörda myndigheter bör följa de insatser som sker internationeUt röran­de alternativa drivmedel, motorer m, m. Det gäller bl, a, samarbetet inom det internationella energiorganet lEA.

MAK förutsätter att insatserna för att utveckla motorer, alternativa

drivmedel m. m. finansieras med medel frän energiforskningsprogrammet.

Regeringen kommer senare att ta ställning till förutsättningarna för uppfö­

rande av en fullskaleanläggning för produktion av etanol ur jordbrukspro­

dukter.

100

MAK:s betänkande har varit föremål för remissbehandling. Förslagen i Prop. 1987/88:85 de delar som berör detta uppdrag har i huvudsak lämnats utan erinran av Bilaga 4.9 remissinstanserna. Synpunkter av mer allmän karaktär lämnas av STU, statens energiverk, statens naturvårdsverk och Stiftelsen Svensk Etanol­utveckUng. STU och statens energiverk anser att det är väsentligt att tillräckliga resurser kan avsättas för motorutveckling m, m, och att mer storskaliga flottförsök inte får tillåtas ta resurser från detta utvecklingsar­bete. Statens naturvårdsverk (SNV) anser att internationella erfarenheter bör beaktas och utvärderas från miljösynpunkt innan ytterligare fordons­försök initieras. Stiftelsen Svensk EtanolutveckUng anser att pågående försöksverksamhet med E 95 bör samordnas med de fortsatta flottförsö­ken med tyngre fordon. Stiftelsen pekar på olika möjligheter att nedbringa kostnaderna för de framtida flottförsöken genom modifieringar av bränsle­sammansättningen och insatser för att effektivisera drivmedelsanvänd­ningen.

Fortsatt energiforskning

Regeringen har i proposition 1986/87:80 bil. 12 om forskning lämnat förslag till fortsatta insatser rörande bl. a. energirelaterad FoU inom transportom­rådet under budgetåren 1987/88-1989/90. I propositionen framhöll chefen för miljö- och energidepartementet att en mer samlad syn pä transportsek­torns energi- och miljökonsekvenser bör utvecklas som bör vara långsik­tigt inriktat. Målet bör vara att skapa ett mer energieffektivt och miljövän­ligt transportsystem och att pä litet längre sikt utveckla ett konkurtenskraf-tigt alternativt drivmedel baserat pä inhemska råvaror.

Efter samråd med cheferna för kommunikations- och industrideparte­mentet framhöll föredraganden att hon senare avsåg återkomma med för­slag om fortsatt inriktning av den energirelaterade forskningen inom trans­portsektorn.

I propositionen föreslogs att STU:s insatsområde Energiteknik för trans­porter bör integreras i myndighetens ordinarie verksamhet. Enligt proposi­tionen bör vidare bl, a, bilindustrin kunna ta en mer aktiv del i det fortsatta utvecklingsarbetet på detta område, I propositionen föreslogs att 80 milj. kr anslås för utveckling av nya motorer och drivsystem under kommande treårsperiod. Föredraganden förutsatte vidare att STU fullföljer det samar­bete som inleddes med SNV i samband med att STU pä regeringens uppdrag utarbetade rapporten Utveckling av miljövänliga alternativa driv­system för fordon. Riksdagen har inte anfört några erinringar mot regering­ens förslag i denna del (NU 1986/87:33, rskr. 292),

Uppdraget

De överväganden och förslag som redovisats i den forskningspolitiska

propositionen utgör en grund för fortsatt FoU rörande motorer m. m. inom

ramen för introduktionsplanen. För att genomföra ett program med denna

inriktning och omfattning krävs ett aktivt engagemang frän berörd industri.

Ansvariga myndigheter bör mot denna bakgrund i samverkan koordinera

101

insatserna för att möjliggöra ett minskat oljeberoende och en minskad     Prop. 1987/88:85 miljöbelastning inom transportsektorn. Uppdrag med denna inriktning bör     Bilaga 4.9 därför lämnas till statens energiverk och STU, Ett uppdrag med liknande innehåll kommer senare att lämnas till transportforskningsberedningen. Myndigheterna bör samråda med SNV vad avser målsättningar beträffan­de reduktion av miljöbelastningen frän motorer, drivmedel m. m.

STU bör därför nu ges i uppdrag att utarbeta ett program för fortsatta insatser inom området Energiteknik för transporter i enlighet med de riktlinjer som anges i den forskningspolitiska propositionen.

Riktlinjer för uppdragets genomförande

STU bör utarbeta ett långsiktigt förslag till fortsatta FoU-insatser rörande motorer och drivsystem, Målsättningen bör därvid vara att minska oljebe­roendet och miljöbelastningen till följd av avgaser, buller m. m. STU:s rapport UtveckUng av miljövänliga alternativa drivsystem bör utgöra en utgångspunkt för fortsatta insatser pä detta område, STU bör härvid be­skriva nuvarande utvecklingsläge och ange pä vilka områden fortsatt FoU lämpligen bör inriktas.

Ett program för flottförsök med tyngre fordon med STU som projekt­ansvarig i enlighet med MAK:s förslag bör utarbetas parallellt med FoU rörande nya motorer och drivsystem. När det gäller urval av fordonsflottor bör samråd ske med transporträdet. STU bör dra nytta av de erfarenheter som erhållits av pågående flottförsök inom ramen för E 95-projektet.

I STU:s uppdrag bör också ingå att bl, a, mot bakgrund av MAK:s överväganden och förslag utvärdera hittillsvarande insatser rörande MIOO,

STU bör överväga finansieringen av fortsatta FoU-insatser. En utgångs­punkt bör härvid vara att berörda företag m. m. pä längre sikt skall ta pä sig ett ökat ansvar för finansieringen av utvecklingskostnaderna.

Internationellt samarbete är väsentligt i samband med överväganden rörande flottförsök, nya eller förbättrade motorer och drivsystem m.m. STU bör även fortsättningsvis följa det internationella samarbetet rörande motorer och alternativa drivmedel bl. a, inom ramen för lEA-samarbetet,

STU bör även i övrigt redovisa olika insatser som är ämnade att främja minskat oljeberoende och minskade föroreningar inom transportsektorn exempelvis genom FoU avseende alternativa motorer och drivsystem. Det gäller bl. a, FoU för att klarlägga möjligheterna att på längre sikt introdu­cera vätgas inom transportsektorn.

Redovisning m. m.

STU bör senast den 8 april 1988 redovisa läget beträffande arbetet med uppdraget till regeringen. En samordning bör härvid ske med motsvarande redovisning av statens energiverk. Statliga insatser som föresläs utöver de resurser som beslutats inom ramen för energiforskningsprogrammet bör finansieras inom ramen för befintliga resurser.

102

Regeringsuppdrag till

Prop. 1987/88:85

STATENS ENERGIVERK

Bilaga 4.9

Utdrag ur regeringsbeslut 1987-06-11

Uppdrag att utarbeta program för energirelaterad forskning och utveckling inom transportsektorn

Regeringen uppdrar åt statens energiverk att fullfölja arbetet med att genomföra introduktionsplanen för alternafiva drivmedel. Arbetet bör be­drivas i enlighet med de riktlinjer som lagts fast och de resurser som anvisats i energiforskningsprogrammet för budgetåren 1987/88-1989/90 (prop. 1986/87:80, NU 33, rskr. 292), Arbetet bör samordnas med motsva­rande arbete inom styrelsen för teknisk utveckling. Vid genomförandet av uppdraget skall beaktas vad som anförs i bifogad promemoria som har upprättats inom miljö- och energidepartementet. Statens energiverk bör vid utredningsarbetets genomförande löpande samråda med transport­forskningsberedningen, statens naturvårdsverk och styrelsen för teknisk utveckling. Vidare bör samråd ske med transporträdet och övriga berörda myndigheter, företag, organisationer m, m.

MILJÖ- OCH

PM

Bilaga tUl

ENERGIDEPARTEMENTET

1987-06-11

regeringsbeslut 1987-06-11 nr. 23

Uppdrag till statens energiverk att utarbeta program för energirelaterad forskning med anknytning till transportsektorn

Bakgrund

Riksdagen beslutade är 1983 om en plan för introduktion av alternativa drivmedel (prop. 1982/83:100 bil, 14, NU 33, rskr, 280). Enligt planen är målet för de statliga insatserna under de närmaste åren att ge ett underlag för ett beslut i slutet av 1980-talet om introduktion av ett rent alkoholbräns­le som drivmedel i störte skala. Det ankommer pä statens energiverk att leda genomförandet av introduktionsplanen.

Statens energiverk har i rapporten (1986:7) Motoralkoholer i Sverige utvärderat de insatser som hittills skett inom ramen för introdukfionspla-nen. Energiverket föreslär att introduktionsplanen, huvudsakligen av miljöskäl, ges en tydligare inriktning mot fordon med dieselmotorer. Enligt verket bör vidare forskningsinsatserna för att klarlägga möjligheterna för framställning av etanol ur cellulosa fortsätta inom ramen för energiforsk-nigsprogrammet.

Statens naturvårdsverk har i rapporten (3283) Lastbilar, bussar och

renare luft på regeringens uppdrag utrett de framtida utsläppskraven för

tyngre fordon. Verket konstaterar härvid att det erfordras ytteriigare FoU

rörande motorer, drivsystem och alternativa drivmedel för att på sikt

minska miljöbelastningen frän transportsektorn.

103

Motoralkoholkommitténs betänkande

Prop. 1987/88:85

Motoralkoholkommittén (MAK) redovisade i betänkandet (SOU 1986:51)     Bilaga 4.9 Alkoholer som motorbränsle de samhälleliga förutsättningarna för intro­duktion av alternativa drivmedel.

En utgångspunkt vid utformningen av det framtida transportsystemet bör enligt MAK vara att det med beaktande av energi-, trafik-, säkerhets-och beredskapspolitiska hänsynstaganden skall fungera pä mest kostnads-effektiva sätt. Arbetet bör inordnas i en långsiktig strategi och inte påver­kas av kortsiktiga fluktuafioner på drivmedelsmarknaden samtidigt som vunna erfarenheter tas till vara. Avvikelser pä kort sikt frän samhällseko­nomisk lönsamhet kan enligt MAK ses som en uppoffring eller en försäk­ringspremie för att pä längre sikt uppnå en ökad försörjningstrygghet eller för att uppnå andra vinster för samhället. Olika tekniska lösningar mäste få tävla med varandra, sä att man sä småningom i väsentlig utsträckning skall kunna ersätta de petroleumbaserade drivmedlen. Enligt MAK:s uppfatt­ning är motoralkoholer det drivmedel som för närvarande bäst fyller de krav som kan ställas pä ett nytt drivmedel. En introduktion av sådana drivmedel är särskilt angelägen inom sektorer där tillförselstörningar föror­sakar problem i stora delar av samhället.

För att förbereda en introduktion av alternativa drivmedel och för att vinna erfarenheter frän bl, a, beredskaps- och miljösynpunkt föreslogs att insatserna för motor- och bränsleutveckling bör fortsätta liksom att prak­tiska fordonsförsök med renalkoholer parallellt bör genomföras. Enligt MAK är det av särskild vikt att finnii miljövänliga alternativ för tung trafik i tätorter.

Enligt MAK bör statens energiverk även fortsättningsvis ha ett övergri­pande ansvar för introduktionsplanen för alternativa drivmedel och för FoU i syfte att utveckla ett konkurrenskraftigt alternativt drivmedel, STU bör även fortsättningsvis ha ansvaret för FoU rörande motorer och driv­system. Energiverket bör enligt MAK bistå STU när det gäller genomfö­rande av flottförsök m. m.

En begränsning av oljeanvändningen inom transportsektorn kan även nås genom effektivitetshöjande åtgärder i fordonen och i trafiksystemet samt genom andra strukturförändrin.gar inom transportområdet.

Enligt MAK bör berörda myndigheter följa de insatser som sker interna­tionellt rörande alternativa drivmedel. Det gäller bl, a. samarbetet inom det internationella energiorganet lEA.

MAK förutsätter att insatserna för att utveckla motorer, alternativa drivmedel m, m, finansieras via energiforskningsprogrammet. Regeringen förutsätts senare komma att ta ställning till förutsättningarna för uppföran­de av en fullskaleanläggning för produktion av etanol ur jordbruksproduk­ter.

MAK:s betänkande har varit föremål för remissbehandling. Förslagen i

de delar som berör detta uppdrag har i huvudsak lämnats utan erinran av

remissinstanserna. Synpunkter av mer allmän karaktär lämnas av trans­

porträdet, STU, statens energiverk och Stiftelsen Svensk Etanolutveck­

Ung. Statens energiverk anser i likhet med MAK att de statliga insatserna

på FoU bör fullföljas och fokuseras på dels en syntesgasbaserad metanol-

linje som utnyttjar torv och trädbränslen, dels en etanollinje baserad på cellulosahaltiga råvaror. STU framhåller att tillgängliga resurser bör kon­centreras till FoU avseende produktion av etanol ur cellulosahaltiga råva­ror. Vidare bör tekniska systemstudier för att visa hur etanolproduktion kan integreras i pappers- och massaindustrin genomföras i nära samverkan med industrin och statens energiverk. Enligt Stiftelsen Svensk Etanol­utveckUng finns goda förutsättningar för att ytterligare effektivisera tekni­ken för etanolframställning baserad pä cellulosahaltiga råvaror. Transport­rådet pekar pä att en utökad internationell samverkan bör komma till stånd för att utveckla drivmedelsalternativ till bensin och dieselolja.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 4.9

Fortsatt energiforskning

Regeringen har i proposition 1986/87:80 (bil. 12) om forskning lämnat förslag till fortsatta insatser rörande bl, a, energirelaterad FoU inom trans­portområdet under budgetåren 1987/88-1989/90, I propositionen framhöll chefen för miljö- och energidepartementet att en mer samlad syn på trans­portsektorns energi- och miljökonsekvenser bör utvecklas som bör vara långsiktigt inriktat. Målet bör vara att skapa ett mer energieffektivt och miljövänligt transportsystem samtidigt som åtgärder vidtas för att på litet längre sikt utveckla ett konkurrenskraftigt alternativt drivmedel baserat på inhemska råvaror.

Efter samråd med cheferna för kommunikations- och industrideparte­mentet framhöll föredraganden att hon senare avsäg återkomma med för­slag om fortsatt inriktning av den energirelaterade forskningen inom trans­portsektorn.

När det gäller insatserna inom området alternativa drivmedel föreslog föredraganden att det fortsatta arbetet bör inriktas mot att utveckla en konkurrenskraftig motoralkohol ur cellulosabaserade råvaror. Resurser för detta ändamål har beräknats i programmet Energitillförsel, delprogram­met Bränsleförädling, Riksdagen har inte framfört nägra erinringar mot regeringens förslag i denna del (NR 33, rskr. 292),

Uppdraget

De överväganden och förslag som redovisats i den forskningspolitiska propositionen utgör en grund för fortsatt FoU rörande alternativa drivme­del m.m, inom ramen för introduktionsplanen. Därför bör ett program för fortsatt FoU i syfte att pä sikt utveckla konkurrenskraftiga drivmedel baserade på inhemska råvaror utarbetas. För att genomföra ett program med denna inriktning krävs ett aktivt engagemang frän berörd industi. Ansvariga myndigheter bör mot denna bakgrund i samverkan koordinera insatserna för att möjliggöra ett minskat oljeberoende och en minskad miljöbelastning inom transportsektorn. Uppdrag med denna inriktning bör därför lämnas till statens energiverk och STU. Ett uppdrag med liknande innehåll bör senare lämnas till transportforskningsberedningen. Myndighe­terna bör samräda med SNV vad avser målsättningar beträffande reduk­tion av miljöbelastningen frän motorer, drivmedel m, m.

105

Statens energiverk bör därför nu ges i uppdrag att inom ramen för     Prop. 1987/88:85 introduktionsplanen för alternativa drivmedel och i enlighet med de rikt-     Bilaga 4.9 linjer som anges i riksdagens beslut om fortsatt energiforskning utarbeta ett program för fortsatta insatser lörande alternativa drivmedel m. m.

Riktlinjer för uppdragets genomförande

Statens energiverk bör utarbeta ett program för energihushållning inom transportsektorn och utveckling av konkurrenskraftiga alternafiva drivme­del. Målsättningen bör vara att utveckla sådan teknik och alternativ som kan medverka till att minska transportsektorns oljeberoende och miljöbe­lastningen till följd av avgaser, buller m, m.

Det bör ingå i energiverkets uppdrag att översiktligt göra en avvägning mellan tillförsel- och användningsinriktad FoU inom transportsektorn. En utgångspunkt för arbetet bör vara att en säker och miljövänlig energiför­sörjning inom transportsektorn kräver insatser rörande säväl effektivare användning av drivmedel i motorer, drivsystem m. m, som utveckling av konkurrenskraftiga alternativa drivmedel. Det bör vidare ingå i verkets uppdrag att bedöma möjligheterna att vid avspärtningssituationer ersätta gengasprogrammet med användning av motoralkoholer.

Statens energiverk bör utarbeta ett program för fortsatt FoU för produk­tion av alternativa drivmedel om inhemska råvaror i enUghet med de riktlinjer och utgångspunkter som MAK anger. Verket bör härvid dra nytta av de erfarenheter som erhållits av etanolproduktion inom ramen för Stiftelsen Svensk Etanolutvecklings arbete. Vidare bör samordning ske med STU när det gäller studier av hur etanol- eller metanolproduktion i störte skala kan integreras i pappers- och massaindustrin.

Statens energiverk bör vidare bistå STU när det gäller flottförsök för tyngre dieselfordon och fortsatta insatser inom ramen för MlOO-program­met,

Internationellt samarbete är väsentligt i samband med överväganden rörande utveckling av alternativa drivmedel, bränslespecifikafioner m. m. Statens energiverk bör även fortsättningsvis följa det internationella sam­arbetet rörande alternativa drivmedel, motorer m, m. bl. a. inom ramen för lEA-samarbetet.

Statens energiverk bör även i övrigt redovisa olika insatser som är ämnade att främja ökad energieffektivitet, minskat oljeberoende och mins­kade föroreningar inom transportsektorn.

Redovisning m. m

Statens energiverk bör senast den 8 april 1988 redovisa läget beträffande arbetet med uppdraget till regeringen. En samordning bör härvid ske med motsvarande redovisning av STU, Statliga insatser som föresläs utöver de resurser som beslutats inom ramen för energiforskningsprogrammet bör finansieras inom ramen för befintliga resurser.

106

Bilaga 5.1     Prop. 1987/88:85 Bilaga 5.1

Sammanfattning av statens naturvårdsverks rapport Aktionsplan mot havsföroreningar

1 Förord

1        augusti 1986 beslöt regeringen att tillsätta en aktionsgrupp mot havsför­

oreningar, med företrädare för berörda verk och departement och med

statsrådet Birgitta[REDACTED_EFTERNAMN] som ordförande. Pä akfionsgruppens uppdrag, och

i samarbete med berörda myndigheter, m.fi, har statens naturvärdsverk

utarbetat en aktionsplan, som i maj 1987 överlämnats fill regeringen.

2 Geografisk situationsbeskrivning

Östersjön kan betraktas både som ett innanhav och som en stor Qord med grunda trösklar och en serie djupbassänger innanför. Djuprännan mellan egentliga Östersjön och Bottniska Viken är smal. Kattegatt är ett grunt hav medan Skagerrak med stora djupområden är att betrakta som ett egentligt havsområde med öppen förbindelse med Atlanten.

Störte delen av de hav som omger Sverige är sålunda mer eller mindre instängda. Dessutom finns, utefter långa sträckor av kusterna, stora skär-gärdsområden med grunda sund och fjärdar. Pä vissa ställen finns tröskel­fjordar eller andra djupa vikar.

Den i förhällande till saltvatteninfiödet stora tillrinningen av flodvatten fill Östersjön gör att denna är starkt utsötad. Salthalten i ytvattnet ökar från Bottniska Viken och ut mot Skagerrak. Skillnaderna i täthet mellan ytvattnet och det saltare djupvattnet försvårar utbyte mellan de tvä lagren. I Kattegatt och Östersjön kan bottenvattnet under vissa förhållanden stag­nera och syrebrist uppkomma genom att nedfallande organiskt material bryts ned under syreätgång. För Östersjön kan dessa stagnationsperioder vara under flera år, och bryts normalt genom att nytt saltare vatten utifrån tränger undan det gamla bottenvattnet. Det kan ta lång tid innan en ändring av tillförseln av föroreningar blir märkbar som förändringar i miljökvalitén. Havens stora utspädningskapacitet skjuter miljööverraskningarna framåt i tiden,

3 Allmänna miljöriskbedömningar

Föroreningar tillförs havet både från Sverige och angränsande länder dels som punktutsläpp och diffus avrinning, dels genom långväga transport via atmosfären och med havsströmar,

Nedbrytbara ämnen. Ämnen som genom biokemiska mekanismer snabbt

bryts ned i miljön, under konsumtion av i vattnet löst syre, kan ge negativa

mijöeffekter inom ett mer eller mindre begränsat näromräde till utsläppet.

Det kan antingen vara fråga om direkta toxiska effekter, eller om sekundä­

ra effekter som en följd av själva nedbrytningsprocessen. De observerade

107

miljöeffekterna är ofta lokalt mycket störande (t. ex. genom illaluktande     Prop. 1987/88:85

vatten och bottensediment, eller flytande skum pä vattenytan).

Bilaga 5.1

Stabila organiska ämnen. Efter hand som akuta miljöstörningar av typen fiskdöd, dålig lukt, etc, kunnat åtgärdas, har betydelsen av den långsamma och smygande giftverkan av stabila (persistenta) organiska ämnen, till­verkade av människan, blivit allt mer uppenbar. Sädana organiska ämnen, som endast långsamt bryts ned i miljön kan spridas över stora områden och påverka miljön under lång tid. Hiirigenom blir även relativt begränsade utsläpp av stabila organiska ämnen ett hot sett i ett storskaligt och långsik­tigt perspektiv.

Olja. Effekter av akuta utsläpp av olja till den marina miljön är väl undersökta och kunskaperna är relativt goda, åtminstone för marin miljö med höga salthalter. I första hand är det strandorganismer och sjöfågel som påverkas. I strandzonen är ofta utslagningen av kräftdjur samt musslor och snäckor total. Påverkan pä frisimmande organismer är nor­malt snabbt övergående. Effekterna pä bottnar och i sedement kan kvarstå under läng tid.

Totalt sett utgör dock de kroniska utsläppen troligen över 90% av den totala belastningen av olja eller organiska ämnen som härstammar från olja. Kunskapen om eventuella effekter av kroniska utsläpp är mycket begränsad. Speciellt gäller detta för Östersjön och kallare klimat.

Metaller. Omfattande åtgärdsprogram för att minska utsläppen av metal­ler har genomförts i mänga länder-däribland Sverige. Tillförseln av tox­iska metaller till våra havsområden är dock fortfarande stor, särskilt via långväga lufttransport, och mycket återstår att göra, i synnerhet om metallutsläppen ses i ett långsiktigt och internationellt perspektiv,

Metallerna är grundämnen och därför stabila-i absolut mening-och kommer att finnas tillgängliga i havsmiljön under läng tid sedan de väl förts dit. De metallorganiska föreningarna, t, ex, tributyltenn eller metylkvick­silver, utgör härvidlag ett specialfall. Dessa föreningar bryts ned i naturen, i vissa fall ytterst långsamt, och get som restprodukt bl, a, en stabil metall. Många av de toxiska metallerna binds till bottensedimenten. Riskbedöm­ningen av denna anrikning är en angelägen uppgift för internationellt forsk­ningsarbete.

Närsalter. Tillgängen på kväve och fosfor avgör normalt havsområdets produktion av biologiskt material. Utsläpp av närsalter frän jordbruk, kommuner och industrier samt frän biltrafiken leder till förhöjda halter av dessa ämnen i kustområden nära utsläppen, och pä sikt för vattenområdet som helhet. Den ökade tillgängen leder primärt till en förhöjd produktion av alger.

De eutrofieringssymptom vi nu ser är resultatet av att tillförseln av näringsämnen under fiera decennier stadigt ökat. Vissa kustområden har drabbats av miljöproblem på grund av den ökade tillgången på närsalter. Situafionen är mera svårbedömd när det gäller de öppna havsområdena. Klart är dock att halterna av fosfor och kväve ökat även här. Att Öster­sjöns djupvattenmassor under flera årfionden uppvisat en trend av succes­sivt försämrade syreförhållanden aren varningssignal.

Farhågor finns för att en fortgående eutrofiering av Östersjön skall öka

108

utbredningen av syrefria djupområden så att torskäggens överlevnad ytter-     Prop. 1987/88:85

ligare försämras.

Bilaga 5.1

Sedan mitten av 1970-talet har fintrådiga alger periodvis spolats upp på Laholmsbuktens stränder. De senaste åren har detta även drabbat delar av Skälderviken i ökad omfattning. Detta torde ha medfört att algsamhället vid dessa kuster förändrats och därmed även djursammansättningen inklu­sive fiskbeståndet. Den pä senare tid allt vanligare förekomsten av giftiga planktonalger mäste ocksä antas ha samband med det förändrade eutrofi-eringsläget.

Även i andra kustvattenomräden har eutrofieringseffekter konstaterats. Exempel är OsloQordens mynning och vissa Qordar i Bohuslän.

Radioaktiva ämnen har inte tagUs upp i aktionsplanen.

I föreliggande aktionsplan ges arbetet med att minska belastningen pä havet av stabila organiska ämnen och närsalter högst prioritet. Även olja och toxiska metaller kan ge allvarliga föroreningsproblem, och arbetet med att minska utsläppen av dessa ämnen mäste fortsätta. Övriga typer av föroreningar-grumlande ämnen, nedbrytbara organiska ämnen, icke tox­iska metaller, flertalet oorganiska föreningar-ges lägre prioritet, även om i det enskilda fallet lokala eller regionala skäl kan mofivera långtgående krav på miljöskyddsåtgärder.

4 Internationellt agerande

Sverige deltar i många olika fora för internationellt samarbete.

Helsingforskonventionen är viktig när det gäller att minska förorenings­belastningen pä Österjsön, inklusive Bottniska Viken, Öresund, Bälthaven och Västerhavet upp till en linje frän Skagen till Göteborg, Konventionen gäller Danmark, Finland, Polen, Sovjetunionen, Västtyskland och Öst­tyskland och omfattar såväl sjöfarts- och bekämpningsfrågor, som förore­ningar frän landbaserade källor och långväga lufttransport. Dumpning är förbjuden inom konventionsområdet.

Sverige samarbetar med Finland i Kommittén för Bottniska Viken, bl. a, om skogsindustrifrågor samt om förekomst och effekter ay metaller och organiska miljögifter. Kommittén svarar för ländernas rapportering av miljöövervakningsdata för Bottniska Viken till Helsingfors-konventionen.

Bilaterala samarbetsavtal finns med Danmark inom Öresundskommis­sionen när det gäller Öresund och, som ett särskilt avtal, beträffande åtgärder mot Kattegatts förorening. Mer eller mindre formaliserat samar­bete med Norge finns pä flera punkter. Dessutom har vi i många speciaLfrä-gor informellt samarbete med flera av de västeuropeiska länderna, och även med andra OECD-länder, främst Japan, USA och Kanada.

Bilaterala avtal om miljösamarbete finns också med Polen, Sovjetunio­nen, Ungern och Östtyskland, där frågor av gemensamt intresse diskute­ras.

Inom Nordiska Ministertådet bedrivs arbete i ett antal olika grupper, varav

nägra direkt berör havsmiljöfrägorna. Nyligen fattade de nordiska miljömi­

nistrarna principbeslut om en "plan för nordiskt agerande mot havsförore­

ningar".

109

Pariskonventionen är av stor betydelse och berör utsläpp frän landbase-     Prop. 1987/88:85 rade källor i Belgien, Danmark, England, Frankrike, Holland, Irland,     Bilaga 5.1 Island, Norge, Portugal, Spanien, Sverige och Västtyskland, Även EG har undertecknat konventionen. Genom Nordsjökonferensen, som hälls pä miljöministernivä, har den politiska betydelsen av arbetet inom Pariskon­ventionen ökat.

Det s, k. Köpenhamnsavtalet mellan Danmark, Finland, Norge och Sve­rige avser nordiskt samarbete vad gäller rapportering och bekämpning av oljeutsäpp.

Konventionen om långväga transporterade luftföroreningar får ökad betydelse allt eftersom insikten om vikten av luftnedfallet ökar.

Dumpning, dvs. kvittblivning av avfall till havs, regleras i ett globalt perspekfiv av Londonkonventionen, och för Nordatlanten och Nordsjön genom Oslokonventionen. Många länder har idag helt upphört att dumpa avfall (bl, a. Sverige), eller begränsat omfattningen av sin dumpning. För­bränning av miljöfarligt avfall till havs är en svårlöst delfråga.

På sjöfartens område finns internationella överenskommelser ingångna att motverka vattenförorening frän fartyg. De viktigaste är MAR­POL 73/78, Östersjökonventionen och SOLAS-74, I Östersjöområdet gäl­ler idag Östersjökonventionen för alla slags avfall frän fartyg och globalt gäller för oljeutsläpp MARPOLkonventionen, MARPOL-konventionens bestämmelser om transporter i bulk av kemikalier som är fariiga för den marina miljön trädde i kraft i april 1987,

Enligt svensk lagstiftning skall hamnarna ta emot avfall utan kostnad för fartyget. Denna princip har frän svensk sida alltid hävdats vara viktig för att förhindra utsläpp i havet. I Östersjöområdet tycks emellertid utveck­lingen f n. vara på väg ät fel häll.

Samordnande mät- och övervakningsprogram för havsområdena finns främst inom Paris-, Oslo- och Helsingfors-konventionerna, Det internatio­nella havsforskningsrädet (ICES) har en betydelsefull roll i detta övervak­ningsarbete genom att man samordnar och utvärderar mätdata från Paris-och Oslo-konventionerna,

Genom hög aktivitet i förhandlingar beträffande internationella överens­kommelser om tekniska åtgärder, har del i flera fall varit möjligt för Sverige att skynda pä en i övrigt tämligen långsam internationell process. Åtaganden att samla in och sammanställa data om utsläpp frän olika branscher, och halter av föroreningar i olika havsområden har visat sig vara ett ändamålsenligt sätt att påverka andra länder.

För att kunna driva det internationella åtgärdsarbetet framåt, är det nödvändigt att i ökad utsträckning satsa på en vetenskaplig argumentering pä kvalificerad nivå. För att kunna övertyga andra länder om allvaret i de framtida miljöhoten mäste de bästa forskarna medverka i det internationel­la samarbetet.

5 Stabila organiska ämnen

Flertalet av de allvariiga miljögiftsproblem vi hittills har uppevt, och varav

alltför många fortfarande är skrämmande aktuella, har sin grund i utsläpp

110

av stabila organiska ämnen som tillverkats av människan. Exempelvis     Prop. 1987/88:85 innehåller torsklever fån vissa områden i Östersjön sä höga halter av     Bilaga 5.1 organiska miljögifter att livsmedelsverket föreskrivit om konsumtionsbe­gränsningar.

Så länge stabila organiska miljögifter släpps ut, direkt eller indirekt, till våra havsområden, kommer ett långsiktigt miljöhot att kvarstå. En ät­gärdsstrategi måste därför utgå från behovet av att eliminera tillförseln av sådana ämnen till miljön. Detta mål måste, inte minst pä grund av brist på kunskap och teknik, ses pä relativt lång sikt. Det är knappast realistiskt, även om det vore önskvärt, att i ett slag genomföra effektiva åtgärder mot alla tänkbara källor för tillförsel av sädana ämnen,

I första hand måste ansträngningarna inriktas mot de stabila ämnen som har en allvarlig toxisk effekt, och som kan anrikas i näringskedjorna. Flertalet sädana substanser kan föras till gruppen klorerade organiska ämnen. Det är därför naturligt att dessa ämnen prioriteras säväl vad gäller nationella som internationella åtgärder.

Massaindustrin står, trots att omfattande åtgärder genomförts, för de största utsläppen i Sverige av stabilt klorerat organiskt material till havs­miljön. Det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt att minska utsläppen av klorerade organiska ämnen frän tillverkning av blekt sulfatmassa till en nivå av 1,5 kg klorerad organisk substans (per ton producerad massa, och mätt som klor, TOCI) genom en kombination av syrgasblekning och ökad användning av klordioxid vid blekningen. Tekniken införs f n. successivt vid svenska fabriker.

Dessa, eller motsvarande, åtgärder är angelägna och bör vara påbörjade inom en femårsperiod. Sannolikt mäste naturvärds verket initiera ompröv­ningen av villkoren vid nägra av fabrikerna.

Mot bakgrund av riskbilden för de stabila organiska miljögifterna, mäste det dock samtidigt konstateras att de ovan redovisade åtgärderna inte är tillräckliga. Med hänsyn till de skogsindustriella utsläppens storiek och egenskaper finns ingen annan långsiktig lösning än att de stabila organiska ämnena i avloppsutsläppen så gott som helt elimineras.

Det är angeläget att utveckling av teknik för miljövänlig blekning stöds, lika väl som ny reningsteknik för slutlig rening av resterande avloppsvat­ten. Ett betydande tekniskt forskningsstöd komer att behövas för att klara detta.

I tabellen nedan redovisas hur utsläppen av klorerad organisk substans har minskat seda mitten av 70-talet. Dessutom redovisas en prognos för tiden fram fill är 2010,

111

Produktion: 4,3 milj ton/år varav ca 1/3 lövmassa,

Prop. 1987/88:85

________________________________________________ Bilaga 5.1

År

TOCI

TOCI

Anm

kg/ton

ton/år

1975

5-6

25000

1984

ca 3.5

16300

ca 1992

1,5

6500

ca 2005

2000

ca 2010

0,1

500

Konventionell blekning

Syrgasblekning vid ett flertal fabriker

När villkoret 1,5 kg TOCl/ton har upp­nåtts vid samtliga fabriker

Kappatal 8-10, liten andel klorgas

Externa åtgärder för hela, eller delar av, resterande avloppsvatten

Den svenska kemiindustrin är internationellt sett liten men är inte utan betydelse när det gäller tillförsel av potentiellt miljöfarliga organiska ämnen till våra kustområden. Länsstyrelserna bör, inom ramen för de etablerade åtgärdsgrupperna-och i samarbete med berörda inlands­län-inventera utsläppen av stabila organiska ämnen. Det inom Sverige utvecklade systemet för biologisk karaktärisering av komplexa avlopps­vatten bör användas i detta arbete. Inventeringen bör genomföras under en 3-ärs period, och nödvändiga ompiövningar av villkor eller andra åtgärder för att minska utsläppen, bör initieras sä snart mera betydande källor identifieras,

dioxiner och dioxinliknande ämnen tillförs miljön frän mänga olika källor. Ett antal stabila organiska ämnen som är starkt toxiska även i mycket låga koncentrationer förekommer numera allmänt både i Östersjön och i Västerhavet, Det är alltså inte fräga om lokala belastningar, utan om storregionala, och möjligen globala, utbredningsmönster.

En effektiv nationell och internationell policy mäste bygga på principen att så snabbt som möjligt identifiera och åtgärda stora källor, I Sverige finns ett åtgärdsprogram, avseende anläggningar för avfallsförbränning, med specifika utsläppskrav. Motsvarande arbete pågår för biltrafik, metallurgisk industri, skogsindustri och sjukhusugnar, Sverige bör i det internationella arbetet söka vinna gehör för samma principiella synsätt även i andra länder. De nivåer som i Sverige angivits för avfallsförbränning bör härvid vara vägledande.

I Sverige används uppsakttningsvis 10000-20000 ämnen i cirka 60000 olika kemiska produkter. Av dessa produkter används ca tre fjärdedelar inom inustrin, medan en fjärdedel används inom hushållssektorn, inom jord- och skogsbruk eller exporteras. En långsiktig effektiv mijöskyddspo-licy måste utgå från att persistenta organiska ämnen inte bör finnas i sädana kemiska produkter vilkas användning medför risk för spridning av föroreningar till den yttre miljön. Därvid bör särskilt uppmärksammas sädana substanser som för att kunna fylla sin funktion mäste vara beständi­ga (exempelvis fiamskyddsmedel, värmeöverföringsvätskor, tillsatser till smörjoljor, etc).

112

För drygt 50000 produkter, av i otalt ca 80000, anmälda till produktre­gistret finns uppgift om användningsområde (bransch), funktion, kvantitet och om produkten är märkt Gift eller Vådligt.

Genomgäng av kemikalieanvändningen inom utvalda industribranscher,     Prop. 1987/88:85 med syfte att fillsammans med berörda företag styra användningen av     Bilaga 5.1 kemiska produkter i en från miljösynpunkt önskvärd riktning, bör göras i ökad utsträckning. Målet bör vara att de viktigaste branscherna skall gås igenom under den närmaste femårsperioden.

Arbetssättet kan illustreras av två pågående projekt avseende kemikalie­användningen inom massa- och pappersindustrin och användningen av klorparaffiner i verkstadsoljor. Det första projektet syftar till en allmän genomgång av användningen av kemiska produkter inom massa och pa­ppersindustrin för att identifiera potentiellt miljöfariiga produkter, och där sä är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt, byta ut dessa mot från miljösynpunkt mera acceptabla substitut. När det gäller verkstadsoljor är målet att klorparaffiner, om fem är, endast skall finnas kvar i ett fätal applikationer där godtagbara ersättningsprodukter, eller processalternativ ej kunnant finnas.

Motsvarande genomgångar bör göras för i första hand metall- och verk­stadsindustri, gummiaru- och plastvaruindustri samt grafisk industri.

För närvarande finns ett antal kriterier för hälsofarlighet hos kemiska produkter fastställda av kemikalieinspektionen. Dessa kriterier har en styrande effekt när det gäller märkning av kemiska produkter, utarbetande av varuinformationsblad, registrerings- och informationsplikt till produkt­registret, effektbedömningar i enskilda ärenden, osv. Inspektionen bör snarast komplettera dessa med motsvarande kriterier för miljöfarlighet.

Arbetet med sädana kriterier pågår i nordisk regi under det Nordiska ministertådet. Det är ocksä viktigt att ta till vara det arbete som bedrivs inom EG, Strävan mäste vara så långt som möjligt åstadkomma en harmo­nisering för att undvika särbestämmelser som inte vinner tilltro och efter­levnad i industrin.

Det är angeläget att arbetet med att ta fram miljöfarlighetskriterier påskyndas. Om detta skulle visa sig svårt, bör kemikalieinspektionen överväga att som ett första steg, och i avvaktan på en mera definitiv lösning, åtminstone införa kriterier för nedbrytbarhet.

Inom kemikalieinspektionen pågår ocksä arbete med ett system för notifikation av nya kemiska ämnen. Arbetet är angeläget, och ett förslag frän kemikalieinspektionen borde kunna ges in till regeringen under 1988,1 förslaget bör frågan om de långsiktiga riskerna med stabila organiska ämnen tillmätas stor vikt.

Bekämpningsmedel utsätts redan i dag för en viss granskning med avse­ende på potentiella miljöeffekter, genom den obligatoriska registrerings-plikten. Kemikalieinspektionen arbetar f n, efter ett schema med ompröv­ning av bekämpningsmedel vart femte är. Endast i undantagsfall bör det vara tillätet att använda bekämpningsmedel som innehåller stabila miljögif­ter. Detta mål bör vara uppnätt inom en 5-års period.

Naturvärdsverket avser att till sommaren 1987 lägga fram en avveck­

lingsplan för befintliga PCB-innehällande installationer. Om inte åtgärder

vidtas, kommer en allt störte del av detta PCB att successivt läcka ut till

vär miljö. Lika viktigt är att se till att inte de medel som ersatt PCB skapar

nya miljöproblem,

113

8   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

PCB, DDT och vissa andra klorerade bekämpningsmedel har sedan Prop. 1987/88:85 länge varit prioriterade för åtgärder i internationella sammanhang. Allt Bilaga 5.1 eftersom kunskapen ökar om betydelsen av långväga transport via atmo­sfären och med havsströmmar (t. ex. toxafen och klordan), framstår det som allt angelägnare med ett utbyggt internationellt samarbete om pro­duktkontroll. Sverige bör ta intiativ till internationell reglering av särskilt miljöfarliga produkter. Den ovan redovisade strategin med produktgenom­gång inom olika industribranscher bör föras ut internationellt genom att frågan aktualiseras inom OECD:s kemikaliearbete och i arbetet med de internationeUa konventionerna.

Ekonomiska Konsekvenser

Massaindustrin. De krav som verket och koncessionsnämnden numera ställer pä åtgärder för att minska utsläppen av klorerad organisk substans (TOCI) frän cellulosaindustrins blekerier till en nivå av 1,5 kg TOCl/ton massa är mycket kostnadskrävande. Det rör sig om investeringar på 1 miljard kronor under en femårsperiod, dvs. ca 20milj.kr. per år. Bran­schen har hittills under 80-talet investerat ca 275 milj. kr./år i miljövård (löpande penningvärde) och räknar själv med en nivå på 290milj. kr,/år under resten av 80-talet. I dessa investeringar torde ingå flera av de åtgärder som krävs för att komma ned till ett utsläpp av maximalt 1,5 kg TOCI per ton massa.

De aktuella miljökraven kan omräknas till 32 kr. per ton massa, exlusive ökade driftkostnader. Beloppet kan jämföras med ett avsalupris pä massa av ca 4 000 kr./ton. Vid beräkningen har antagits 10 ärs avskrivningstid och en realränta på 6 %,

Transformatorer och kondensatorer med innehåll av PCB. Merkostnaden för att tidigarelägga det spontana utbytet av kondensatorer och transfor­matorer med PCB-innehåll fill år 1995 har beräknats fill totaU 85 milj. kr, eller 50kr./kg PCB,

6 Metaller

Metaller är grundämnen och bryts följaktligen inte ner i miljön. Detta innebär att tillförsel till havet av metaller med toxisk effekt, av principiella skäl måste ses som ett allvarligt potentiellt miljöhot. Mot bakgrund av att den stora metalltillförseln sker frän andra länder än Sverige, är det angelä­get att utnyttja alla de möjligheter som ges inom internationella fora för att minska andra nationers utsläpp, Etl långsiktigt mål måste vara att belast­ningen på sedimenten av toxiska metaller från utsläpp reduceras fill i samma storleksordning som den naturliga påverkan.

Särskild vikt bör härvid fiUmätas utsläppen av kvicksilver och kadmium, men även koppar och bly bör ingå i åtgärdsprogrammen. För kadmium och kvicksilver gäller att dessas egenskaper mäste ses som sä allvarliga att lokalt och regionalt kortare tidsperspektiv måste beaktas. Arsenik har hög prioritet i Bottniska viken. För flertalet här berörda ämnen förefaller situationen vara allvarligare i egentliga Östersjön och Bottniska Viken än i Västerhavet,

114

En utökad forskning om utbytesmekanismer mellan sedimenten, vattnet     Prop. 1987/88:85 och biota är angelägen för att bättre kunna precisera ambitonsnivå och mål     Bilaga 5.1 för olika metaller.

Utsläpp från industrier. Klor-alkaliindustrin står i många länder fortfa­rande för stora utsläpp av kvicksilver både med avloppsvattnet och till luften. Miljöskyddsarbetet mot denna källa påböijades tidigt i Sverige och stora utsläppsbegränsningar har åstadkommits.

Målet för det svenska miljöskyddsarbetet, såvitt avser klor-alkaliindu­strin är att på sikt eliminera utsläppen av kvicksilver genom att gå över till en teknik där denna metall inte behövs.

Utsläpp av kadmium sker frän mänga olika källor. Naturvärdsverket har nyligen antagit ett handlingsprogram för begränsning av kadmiumutsläp­pen frän ett antal olika verksamheter. I det internationella samarbetet har Sverige godtagit samma regler som EG. Även om Sverige har fä industrier med stora utsläpp av kadmium och/eller kvicksilver, finns på det interna­tionella planet behov av att kräva utsläppsbegränsande åtgärder för fiera olika industrityper. Prioritet bör i första hand ges utsläpp till luft från klor-alkaliindustri, metallurgisk industri, energianläggningar och sopför­bränningsanläggningar. Åtgärder mot utsläpp frän sopförbränningsanlägg­ningar av bl. a. kvicksilver har fastlagts i den s. k. ENA-utredningen. Det är angeläget att söka vinna gehör för ett likartat synsätt även i andra länder.

Järn- och stålindustrin i Sverige har genomfört relafivt långtgående åtgärder för att minska utsläppen med avloppsvattnet, Pä naturvärdsver­kets initiativ pågår för närvarande omprövning av järn- och stålverk med syftet att bl. a. fä en begränsning av utsläppen fill luft av tungmetallhaltigt stoft. Naturvårdsverkets målsättning är att få en begränsning av utsläppen till under 0,1 kg/ton vid de anläggningar där detta kan ske till rimliga kostnader. Omprövningsverksamheten avser fortsätta i sådan takt att alla stålverk med smältugnar har omprövats till är 1995.

Utsläppen av metaller frän andra länders järn- och stålindustri är stora, I synnerhet torde utsläppen till luft från fiera av östländerna bidra i betydan­de utsträckning till påverkan på Östersjön, Sverige bör visa fortsatt hög aktivitet i det internationalla arbetet, kring dessa utsläpp.

Metalltillförseln frän gruvindustrin beror främst på utlakning frän de stora upplagen med metallinnehållande ofyndigt berg. Framför allt utlak­ningen av kadmium och zink kan leda till miljömässigt betydande konse­kvenser, eftersom dessa metaller genom sin lättrörlighet kan spridas över stora områden, även om gruvorna ligger i inlandet när metallerna, fört eller senare, havsmiljön via vattendragen. Den största tillförseln kommer från avfallsupplagen vid Falu gruva men även vissa andra gruvor bidrar. Ge­nom åtgärder som överteckning, invallning och andra avskärmningar, bör utsläppen frän gruvornas avfallsupplag på sikt kunna minskas kraftigt. När det gäller gamla upplag, fill vilka ingen idag verksam ägare går att finna, måste finansieringsfrågan lösas,

Metallinnehällande fast avfall uppkommer vid mänga olika processer,

främst industriella. Sådant avfall, som idag vanligen deponeras, bör pä

grund av de långsiktiga miljöriskerna, hanteras så att utläckningen av

115

metaller minskas i samma utsträckning som för närvarande gäller för aska     Prop. 1987/88:85 från kolförbränning. Detta innebär att sådant avfall effektivt måste avskär-     Bilaga 5.1 mas från omgivningen.

Ett särskilt avfallsproblem utgör de kvicksilverhaltiga fiberbankar som fortfarande finns kvar i vattenrecipienten utanför några skogsindustrier. Med hänsyn till kvicksilvrets lättrörlighet i miljön bör åtgärder genomföras så att kvicksilverläckaget från dessa fiberbankar elimineras.

Användning av kemiska produkter. Många produkter som används inom hushåll, industri, m. m. innehåller metaller eller metallorganiska förening­ar.

Batterier kan innehålla kvicksUver och/eller kadmium. Det återvinnings-program som för närvarande är under genomförande kan endast ses som ett första steg. På sikt måste miljövänligare ersättningsprodukter utveck­las.

Fortfarande används kvicksilverhaltiga betmedel för behandling av visst utsäde. Det bör vara möjligt att byta ut dessa mot mera miljövänliga alternativ.

Kadmium används i ett stort antal produkter i samhället. Mot bakgrund av kadmiums toxicitet och akumulerbarhet, har tillståndsplikt införts för användning av vissa kadmiumhaltiga produkter i Sverige. Ansträngningar­na att begränsa användingen av kadmiuminnehållande produkter bör fort­sätta.

Vi har i Sverige fattat beslut om obligatorisk katalysatorrening av bilav-gser fr. o. m, 1989 ärs bilmodeller, och även i övrigt fastställt skärpta krav pä blyhalt i bensin. Dessa åtgärder kommer att på sikt medföra en kraftig minskning av tillförseln av bly till miljön.

Tennorganiska föreningar används som biocid i båtbottenfärger. Pågåen­de undersökningar indikerar att dessa föreningar i dag allmänt förekommer i vår havsmiljö. Förbud mot sådan användning finns redan i USA och Frankrike och övervägs f, n, i England, Även i Sverige bör motsvarande restriktioner införas. Ett sätt att göra detta är att införa förhandsgransk­ning, analogt som för bekämpningsmedel. Kemikalieinspektionen bör för­bereda ett beslut i frågan, parallellt med att pågående undersökningar avslutas. Det bör också övervägas om inte separat förbud mot användning­en för behandling av fritidsbåtar kan genomföras snabbt,

7 Närsalter

Målsättningen för arbetet med att minska den negativa miljöpåverkan av

tillförsel av närsalter till våra hav kan delas upp i tvä delar, när det gäller de

öppna havsområdena, mäste det långsiktiga målet vara att förhindra att en

uttalad eutrofierad situation överhuvudtaget uppstår. Ett delmål bör vara

att få till stånd sådana utsläppsminskningar att halterna av växtnärings­

ämnen inte längre ökar. Med hänsyn till det relativa bidraget frän olika

länder till belastningen pä de öppna havsområdena, kan konstateras att det

i första hand krävs internationellt agerande, och åtgärder i andra länder än

Sverige. Ensidiga begränsningsätgärder mot svenska källor torde ha liten

betydelse för miljösituationen i öppna havet.

116

Sä vitt gäller de svenska kusterna bör målet vara att före sekelskiftet minska belastningen av kväve till hätften av nuvarande nivå och att väsent­ligt minska fosforbelastningen. Detta mål får olika tolkning inom olika kustavsnitt. När det gäller den diffusa belastningen av fosfor frän jordbru­ket, är det f, n, inte möjligt att förutsäga vilken effekt föreslagna åtgärder kommer att få. Vidare måste det faktum att exempelvis våra kommunala reningsverk redan idag är försedda med avancerad fosforrening tillmätas betydelse vid genomförande av målet.

Tabellen nedan visar de totala utsläppen av fosfor och kväve från samtli­ga länder runt Östersjön, inklusive Öresund och bäUhaven, Tabellen som avser både direkta utsläpp och tillförsel via vattendrag, men inte luftdepo­sition, baseras dels pä data redovisade till Helsingforskonventionen, dels pä beräkningar gjorda vid Askölaboratoriet. Det bör understrykas att uppgifterna är mycket osäkra, och endast skall uppfattas som angivande av storleksordningar. Siffrorna anger utsläppen i ton/är.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 5.1

Källa

HELCOM-data

L

Askö-data

Totalfosfor

Totalkväve

Totalfosfor

Totalkväve

Sverige

5 700

94000

5200

78000

Finland

4400

69000

3 300

51000

Sovjet

5900

130000

8500

150000

Polen

12 300

110000

43000

390000

Osttyskland

400

3 600

1700

5400

Västtyskland

2400

16000

3000

22000

Danmark

7600

51000

6700

49400

Summa

38700

473 600

71400

745400

För Östersjön som en helhet uppgår det direkta atmosfärsnedfallet till ca 30 % av den totala kvävebelastningen och till ca 8 % för fosfor. För delom­råden kan atmosfärsnedfallets andel av belastningen vara störte. För Bot­tenhavet uppgår andelen t, ex. till ca 50 % för kväve och ca 35 % för fosfor. För att inriktningen av åtgärdsbehovet skall kunna bedömas är det viktigt att känna till belastningens fördelning pä olika källor och olika områden.

Svenska kustvatten

Totalfosfor ton/år

Totalkväve ton/år

Kommunala reningsverk Skogsindustriutsläpp Övriga industriutsläpp Transport med floder

850

450

490

3410

13100

1400

1350

116050

Totalt

5000

130000

Bakom vattendragsposterna döljer sig både direkta utsläpp till inlands­vattnen och utlakning från skogs- och jordbruksmark. Det finns för närva­rande inget underlag som utvisar hur vattendragsposten fördelar sig pä dessa källor för landet i stort. För vissa områden har dock beräkningar och uppskattningar av fördelningen gjorts. Flertalet av dessa beräkningar är gjorda för jordbruksområden och de ger därför ingen god bild av förhållan-

117

dena i andra typer av områden, I de jordbruksområden som studerats     Prop. 1987/88:85 svarar jordbruket för ca 3/4 av kvävebelastningen. Jordbruket är i dessa     Bilaga 5.1 områden ofta ocksä den dominerande fosforkällan. När det gäller fosfor spelar de enskilda bostadsavloppen en förhållandevis stor roll vilket sam­manhänger med att dessa ofta endast genomgår slamävskiljning innan de släpps ut till sjöar och vattendrag.

Fosforbelastningen från svenska tätorter till havsområdena har minskat med ca 85 % under de tvä senaste decennierna som en följd av de renings­åtgärder som vidtagits i de kommunala reningsverken,

Säväl i ett nationellt som i ett internationellt perspektiv mäste konstate­ras att jordbruket står för den dominerande tillförseln av kväve, och för en avsevärd del av tillförseln av fosfor, till vår havsmiljö. Jordbruket har, med hänsyn till havsmiljön, under lång tid utvecklats i fel riktning och åtgärder för att minska näringsläckaget är nödvändiga.

Åtgärder som bör genomföras relativt snabbt och utan störte utredning­ar är i huvudsak följande:

-

gödselhantering pä gärdar med fler djur än tio djurenheter (enligt miljöskyddsförordningens deflnition) skall ordnas sä att tillgänglig spridningsareal motsvarar högst 1 djurhenhet/ha när det gäller svin och höns och 1,5 djurenheter/ha när det gäller nötkreatur

-

lagringsutrymmen för stallgödsel på gårdar med fler än 10 djurenheter skall klara minst 8 månaders gödselproduktion när det gäller grovfoder-baserad nötkreaturshållning och minst 10 månaders gödselproduktion när det gäller övrig djurhållning

-

spridning av stallgödsel, rötslam etc, förbjuds, om inte nedbrukning kan ske samma dag, i hela landet mellan den 1 december och den 28 februari

-

stallgödselspridning under tiden den 1 augusti till den 30 november får i södra Sverige endast ske i växande gröda (vall etc.) eller före sådd av höstgröda

-

typgodkännande krävs av spridarutrustning för stallgödsel och handels­gödsel

-

stimulera insådd av fånggröda i första hand i K, L, M och N län

-

träda bör från år 1990 förbjudits om den inte är beväxt med någon täckgröda under stor del av trädesperioden

-

utökad gödslings- och växtodlingsplanering

-

övergång till fosforfattiga diskmedel i mjölkrum. Åtgärderna bör vara genomförda inom 10 är.

En översiktlig beräkning visar att de föreslagna åtgärderna fram tiU år 2000 förväntas minska kväveufiakningen med ca 20% i södra Sverige. För att uppnå det för kväve ovan angivna målet, krävs således yfteriigare åtgärder. Även fosforiäckaget minskar om de föreslagna åtgärderna ge­nomförs, men denna minskning kan f n. inte kvantifieras.

På längre sikt blir genomgripande förändringar nödvändiga för att mins­

ka närsaltläckaget. Bl, a. kan odling av energigräs, energiskog och lövskog

och andra grödor, som håller marken bevuxen behöva ökas väsenfiigt.

Ökade kunskaper bör kunna erhållas genom "intensitetsgruppens" arbete

om dessa och andra för ett minskat läckage önskvärda förändringar inom

jordbruket.

118

, Sverige har under mer än tvä decennier investerat drygt 10 miljarder     Prop. 1987/88:85 kronor, räknat i dagens penningvärde, i utbyggnad av de kommunala     Bilaga 5.1 reningsverken. Praktiskt taget alla tätortsinnevånare i Sverige är anslutna till reningsverk med kemisk fällning. Driftkostnaden för de svenska kom­munala reningsverken är I -2 miljarder kronor per är,

Fosforteduktionen är normalt 90-95% i reningsverk med kemisk fäll­ning. Genom filtrering skulle mer än hälften av den återstående fosforn kunna tas bort. Motsvarande minskning kan ske i de flesta reningsverk genom optimering av driften och ökad dosering av fällningskemikalier. Kostnaderna för efterfiltrering blir 300-600 kr./kg fosfor som tas bort och för fällningsoptimeringen 100-300kr./kg fosfor. Beräkningarna gäller re­ningsverk större än ca 20000pe,

Genom den biologiska nedbrytningsprocessen i kommunala reningsverk minskas kväveutsläppen till recipienten med mellan 10 och 50%, beroende på omständigheterna. Om substrat (organiskt kol) finns närvarande i över­skott kan minskningen bli sä stor som 50%. under andra förhållanden, och där exempelvis en återföring av kväve sker frän en rötslamsanläggning, kan utsläppsbegränsningen kanske bara vara 10%. Ett normalt värde för denna s. k. assimilativa kväveeliminering är 20%.

Genom att bygga ut ett reningsverk för biologisk kvävereduktion kan kväveutsläppen minskas väsentligt.

Det torde f, n, vara möjligt att komplettera ett normaU svenskt kommu­nalt reningsverk med t, ex, förfällning, förbättrad processtyrning och andra åtgärder så att verket kan klara 40-60% reduktion av kväve, räknat som årsmedelvärde, och relaterat till det ingående avloppsvattnets kväve­mängd. Detta motsvarar det s, k, lägre alternativet, som av naturvärdsver­ket och Vatten- och avloppsverksföreningen (VAV) kostnadsberäknats till ca 1,8 miljarder kronor om det skulle genomföras i hela landet. Vid beräk­ningarna har dock inte tagits full hänsyn till att en hel del av den utrustning och de bassänger m. m, som krävs redan idag finns, Överslagsmässigt kan man beräkna att den verkliga kostnaden snarare torde bli 1,0 1,5 miljarder kronor,

I ett längre gående alternativ, har räknats med en kvävereduktion av ca 75%, Detta är idag normalt inte möjligt att åstadkomma, utan att man gör en stor utbyggnad av befintliga bassängvolymer och tillsätter ytterligare substrat i form av organiskt kol. En teknisk utveckling pågår emellertid som snabbt kan ändra bilden. Kostnaden för detta högre aternativ har för hela landet (för reningsverk med över IOOOO innevånare, och belägna utefter kusten eller efter vattendrag upp till 2 mil inåt landet) beräknats till 5 miljarder kronor.

Efter den svenska kusten finns vissa områden som är hårt belastade av

närsalttillförsel, och där eutrofieringssituationen lokalt eller regionalt mäs­

te bedömas som mycket allvariig. Regeringen har nyligen fattat beslut om

ett åtgärdsprogram för Laholmsbukten, Samma principiella ambifionsnivå

som där preciseras bör gälla även för Öresundsområdet, Skälderviken och

de kraftigast påverkade delarna av Hanöbukten, Detta motsvarar det ovan

beskrivna längre gående alternativet, I en första etapp, fram till utgången

av 1992, bör i vart fall en 50-procentig reduktion ha uppnåtts för renings-

119

verken inom detta område. Före 1995 års utgång bör sedan den högre     Prop. 1987/88:85 ambitionsnivån, normalt 75 till 80% kvävereduktion, vara uppnådd. I     Bilaga 5.1 detalj specificerade reduktionsnivåer, tidplaner och tekniska lösningar måste avgöras från fall till fall efter prövning enligt miljöskyddslagens regler och med hänsynstagande till såväl lokala miljöförhållanden som tekniska och ekonomiska förutsättningar.

Inom övriga kustområden efter hela Västkusten och upp till och med Stockholms skärgård, är situationen mindre allvarlig, men närsaltpåverkan bedöms ändå inom många områden som så kraftig att vissa begränsningsät­gärder mäste krävas. Här bör reningsverk, som är större än IOOOO person­ekvivalenter och belägna efter kusten eller mindre än två mil in i landet kompletteras med biologisk kvävereduktion. Som ett krav bör härvid gälla att ca 50% reduktion, räknat som ett genomsnitt över året, skall uppnås. För reningsverk som ligger längre in i landet bör åtgärder pä samma nivå krävas om uttransporten via vattendrag från ett enskilt reningsverk över­stiger 20 ton kväve/är. Detta motsvarar direktutsläpp frän ett reningsverk med 10-15000 personer anslutna. Lokala förhållanden kan självfallet mo­tivera en höjning eller sänkning av kravnivån i det enskilda fallet. Åtgär­derna bör vara genomförda före 1995 års utgång.

För Upplands- och Nortlandskusterna bör gälla att åtgärder, utöver dagens kravnivå, för att minska kväveutsläppen bör genomföras i den utsträckning eutrofieringssituationen i de öppna havsområdena motiverar detta eller om särskilda lokala problem finns. Härvid är en anpassning till internationella överenskommelser av avgörande betydelse.

Såvitt gäller fosfor, bedöms inte några omfattande ytterligare åtgärder, av typ införande av ett filtersteg, som erforderliga i detta skede. Självfallet kan i enskilda fall, i det reguljära miljöskyddsarbetet, trots detta krav komma att ställas på åtgärder för att ytterligare minska fosforutsläpp.

De kommunala reningsverken är dåligt uppbyggda i vissa av de länder som gränsar till våra havsområden, Sverige måste kräva att dessa länder i första hand bygger ut ledningssystem och biologiska reningsverk i en omfattning sä att all tätortsbefolkning kan anslutas. Krav bör ställas pä att reningsverken dimensioneras så att goda möjligheter ges för en redukfion både av kväve och fosfor. För kvävets del bör kravet vara ca 50% reduk­tion, motsvarande en utgående halt av ungefär 12 mg per liter, och för fosfor 1,5 mg/1, motsvarande ca 80% reduktion. En överenskommelse om åtgärder för att minska fosforutsläppen i enlighet härmed finns redan inom Helsingforskonventionen, Framgent kan det visa sig nödvändigt att skärpa kraven, både beträffande fosfor och kväve.

Havsbruket är en näringsgren som på senare är expanderat kraftigt. Om

full kapacitet, enligt givna tillstånd skulle utnyttjas, skulle detta innebära

att 6% av Sveriges totala fosforbelastning kom från havsbruket, I synner­

het vid kassodling finns knappast några tekniska möjligheter att begränsa

utsläppen av närsalter, till rimliga kostnader, under förutsättning att man

gjort vad man kunnat för ett effektivt foderutnyttjande. Även om havsbru­

ket i Sverige f n, endast står för en liten del av den totala närsaltfillförseln

från samtliga länder runt våra hav, finns anledning att noga följa miljösitua­

tionen. Användningen av biocider ger också anledning till oro. Anläggning-

120

ar för kassodling kan dessutom utgöra en källa för spridning av parasiter     Prop. 1987/88:85

och andra fisksjukdomar.

Bilaga 5.1

I de fall fiskodlingsanläggningar fått en från miljösynpunkt ogynnsam lokalisering (t, ex. i instängda skärgårdsområden eller i hårt föroreningsbe-lastade kustområden) kan de lokala eller regionala miljöolägenheterna vara så allvarliga att betydande förorenings- eller produktionsbegränsande åt­gärder erfordras. Den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen kan vara ett verksamt sätt att styra lokalisering och utbyggnad av havsbruket.

Närsaltutsläpp frän den svenska industrin sker främst frän de stora organiskkemiska industrierna i södra Sverige. I synnerhet fosforutsläppet är betydande. Även betningsanläggningar vid järn- och stålverken, gruvav-loppsvatten, genom innehåll av sprängämnesrester, och skogsindustrin bidrar till närsaltbelastningen av vissa kustområden.

Närsaltutsläppen från dessa källor mäste minskas. Det är exempelvis idag möjligt att med ekonomiskt gott resultat regenerera och återanvända betsyran från järn- och stålverken. Utsläppen från skogsindustrin kan minskas radikalt i samband med det åtgärdsprogram som föresläs för persistenta organiska ämnen.

Ekonomiska konsekvenser

Jordbrukets växtnäringsläckage. Om investeringarna i utrymmen för gödsellagring begränsas till jordbruksregionerna Götalands slättbygder och mellanbygder samt Svealands slättbygder blir investeringarna totalt ca 1,3 miljarder kr. och jordbrukets årskostnad ca 160milj, kr. Inkluderas övriga Götaland och Svealand blir investeringsbehovet ca 3 miljarder och årskostnaden ca 280milj, kr. Ett investeringsbidrag på exempelvis 50% till nötkreatursgårdar skulle medföra en kostnad för samhället på ca 200 miljo­ner per är om bidrag utgär under 5 år.

Kravet på 10 månaders lagring kan omräknas till en kostnad för minskat kväveläckage pä 3070 kr,/kg kväve. Den lägre delen av intervallet gäller svin och Qäderfä som alltså i första hand bör bli föremål för åtgärder.

För djurbesättningar av genomsnittlig storlek innebär en utbyggd lag­ringskapacitet för stallgödsel fill 10 månader investeringar på 50-70000 kr.

Kostnaderna för olika åtgärder att minska kväveutsläpp till vatten kan jämföras med aktuella planer pä att minska utsläppen av kväveoxider till luft från störte förbränningsanläggningar. Här ligger de dyraste åtgärderna på 60 kr./kg omräknat per kg kväve.

Kommunala reningsverk m.m. Genom att införa s.k, fördenitrifikafion kan kväveutsläppen från ett kommunalt reningsverk reduceras med 50% inklusive den reningsgrad om ca 20% som redan idag uppnäs utan särskil­da åtgärder. För de reningsverk som redan disponerar tillräckligt bas­sängutrymme kan kostnaderna begränsas till ca 50 000 kr,/kg kväve.

Att bygga nytt bassängutrymme för införande av fördenitrifikation blir dyrt, i synnerhet om det är fråga om placering i berg.

Man kan ytterligare höja reningsgraden för kväve till 75 E 80% genom

s. k. tvåslamsteknik. Kostnaderna per kg kväve ligger dä kring 100 kr./kg.

121

8 Olja

Prop. 1987/88:85

Effekterna av ett oljeutsläpp frän en fartygsolycka är relafivt välkända och kan i begränsade områden kvarstå i decennier. Bortsett från off-shorein­dustrin är den akuta påverkan i närheten av övriga utsläpp begränsad. Det finns internationellt ett erkänt behov av forskning om de eventuella kronis­ka effekterna av den kontinuerligt pågående tillförseln av kolväten av petroleumursprung. Det finns farhågor att oljan i sig själv eller synergis-tiskt kan påverka livet i havet vid de låga halter som finns i ytfilmen, i vattenmassan och i sedimenten.

Lagliga utsläpp från fartyg är väl reglerade i olika konventioner och är relativt små. För dessa och de illegala utsläppen finns det därför i första hand behov av kontroll och övervakning. För detta finns en väl fungerande organisation i Sverige. Risken för och effekterna av olyckor kan minskas genom internationellt och nationellt arbete. Detta pågår och bör fortsätta.

Off-shoreindustrin har stora och ökande utsläpp. Arbete pågår inom Pariskonventionen och är pä gäng inom Helsingforskonventionen. Det är en viktig uppgift både med tanke på de kontinuerliga utsläppen och risken för mycket stora olycksutsläpp.

Utsläppen av olja frän kommunala reningnsverk minskar om biologisk och kemisk rening införs. Om sådan rening kan införas beror i första hand pä andra utsläpp än olja.

9 Forskningsfrågor

Beslut i miljöskyddsfrägor mäste alltid fattas på befintligt underlag. Det är sällan möjligt att skjuta upp ett beslut i avvaktan pä att ytteriigare kunskap skall komma fram. Miljöskyddsforskningen mäste därför ge underlag för

-

dagens beslut

-

morgondagens åtgärdsstrategier och

-

det internationella agerandet.

När det gäller de storskaliga och långsiktiga miljöhoten måste man räkna med att de avgörande åtgärderna med avseende på de öppna havsområde­na mäste genomföras i andra länder. En kompetent vetenskaplig argumen­tering i olika internationella fora är nödvändig för att övertyga våra grann­länder om behovet av snabba och effektiva åtgärder. Detta kräver att vi, parallellt med en effektivare mijöövervakning, bygger upp en tillräcklig forskningsbredd inom landet för att ha kunskap och kapacitet tUlgänglig när den behövs. Det kräver också att det, vid de institutioner där forskning bedrivs, finns en beredskap att ställa upp även i det internationella arbetet, dvs. en tillräcklig längsiktighet i forskningsarbetet.

De forskningsinsatser som krävs är av många olika slag

-

i flera fall krävs nya tekniska lösningar, som behöver ges ett forsknings­stöd innan de är färdiga att införas i teknisk skala

-

effektforskning, främst om risker för långsiktiga effekter av stabila organiska föreningar, samt forskning om spridning, nedbrytbarhet, etc, krävs för att styra framtida åtgärdskrav

-

bättre övervakningsmetoder för att följa hur fattade beslut efterlevs. Av

122

särskilt intresse härvidlag är metodik och teknik för att följa effekter i de     Prop. 1987/88:85

öppna havsområdena av utsläppsbegränsande åtgärder i andra länder

Bilaga 5.1

     mot bakgrund av den ökande betydelsen av långväga atmosfärstrans­

port och spridning av persistenta föroreningar, måste spridnings- och

modeUeringsarbetet inriktas mot att ta fram bättre beslutsunderlag

-      forskning både kring struktureUa samhälls- och miljöfrågor inom jord­

bruket och kring frågor som effekfivare utnyttjande av filiförda växtnä­

ringsämnen, markens kväveomsättning, användning av fånggrödor, etc.

Mot bakgrund av ovan redovisade behov, kan.vidare konstateras att en

uppbyggnad av den permanenta basorganisationen för marin forskning krävs. Utan detta saknas den kontinuitet som är nödvändig för att ökade rädsinsatser skall bli optimalt nyttiga. För att undvika en ofördelaktig splittring av resurserna torde det härvid vara naturligt att i första hand koncentrera satsningarna till de tre föreslagna baslaboratorierna vid uni­versiteten i Göteborg, Stockholm och Umeå (Kristineberg, Asko och Nortbyn). Detta bör givetvis inte utesluta satsningar på andra platser, där t. ex. särskild kompetens redan byggts upp.

Totalt sett torde minst ett tiotal fasta forskartjänster krävas, utöver upprustning av befintliga laboratorier, men inräknat en förstärkning av driftsanslagen, blir kostnaden inemot lOmilj. kr. per är. Denna summa innefattar även kostnader för ett utökat och intensifierat samarbete mellan baslaboratorierna.

En fråga som måste lösas i ett längre perspektiv, är hur det nuvarande beståndet av undersökningsfartyg skall hanteras. En av regeringen tillsatt grupp, som arbetar med samordning av de statliga undersökningsfartygen, har vid inventeringen av det nuvarande fartygsbeständet konstaterat, att de nuvarande fartygen börjar närma sig den älder dä det ej längre är lönsamt med fortsatta reparationer. Redan inom den närmaste femårsperi­oden borde det äldsta fartyget ersättas. Omkring är 2005 dvs, inom mindre än 20 år skulle praktiskt hela fartysbeståndet behöva vara utbytt.

10 Uppföljning av tillstånd och påverkan i havsmiljö

MiljötUlstånd och föroreningspåverkan i kust- och havsområden överva­kas genom insatser från staten, kommunerna och industrin. Kommunerna och industrin svarar för den lokala kontrollen av den direkta miljöpåver­kan, som härtör frän reningsverk och industrianläggningar. Detta görs i enlighet med miljöskyddslagens bestämmelser. Naturvärdsverkets allmän­na råd för vattenrecipientkontroll utgör stöd vid utformningen av program­men och i samband med länsstyrelsernas beslut om desamma. Staten svarar genom programmet för övervakning av miljökvalitet, PMK, för övervakningen av de öppna havsområdena och kustavsnitt som är opåver­kade av direkta utsläpp. Insatserna genom PMK är en förutsättning för svensk medverkan i de internafionella havskonventionerna när det gäller överenskommelser om havsövervakning. Recipientkontrollen avser i huvudsak effekter av de inom ett visst havs-

123

område direkt utsläppta föroreningarna. Det betyder då inte att alla miljö- Prop. 1987/88:85 skadliga föroreningar och deras påverkan kan kontrolleras på kommuner- Bilaga 5.1 nas och företagens bekostnad, även om ett visst basprogram är gemensamt för aU recipientkontroll. Påverkan kan nämligen vara betydande genom t. ex. långväga föroreningstranspon; via havsströmmar, avrinning från land eller atmosfäriskt nedfall. Det föreligger ofta svårigheter att finansiera kontrollinsatser som avser problemställningar av den relaterade arten var­för särskilda insatser krävs, inte minst mot bakgrund av att flera av de internationella konventionerna begär in särskilda uppgifter. Information från svensk sida har vid etl flertal tillfällen uppvisat betydande brister. Det gäller främst Oslo- och Pariskonventionerna, men också Öresundskom­missionen.

Mot bakgrund av den redovisade situationen föreslås särskUda insatser för att vidareutveckla övervakningen och kontrollen av havsmiljön ifråga om:

regionala övervakningsprogram

intensivövervakning inom särskilda kustavsnitt

-

miljöutgtftsprogram, samt ifråga om

-

utvärdering och mätdatabehandling

124

BUaga 5.2     Prop. 1987/88:85 Bilaga 5.2

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av remissyttranden över statens naturvårdsverks rapport Aktionsplan mot havsföroreningar

1 Avgivna remissvar

Följande har lämmnat remisssvar.

Statens räddningsverk, socialstyrelsen, transportforskningsberedning­en, sjöfartsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, ge-neraltullsstyrelsen, universitets- och högskoleämbetet, naturhistoriska riksmuseet, lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, statens livsmedelsverk, fiskeristyrelsen, statens jordbruksnämnd, statens råd för byggnadsforsk­ning, statens planverk, Sveriges geologiska undersökning, delegationen för samordning av havsresursverksamheten, styrelsen för teknik utveckling, statskontoret, riksrevisionsverket, statistiska centralbyrån, koncessions­nämnden för miljöskydd, kemikalieinspektionen, Göteborgs universitet, forskningsrädsnämnden, naturvetenskapliga forskingsrädet, statens ma­skinprovningar, Sveriges lantbruksuniversitet, jordbrukstekniska institu­tet, skogs- och jordbrukets forskningsråd, Sveriges turistråd, expertgrup­pen för vissa frågor om lägre intensitet i jordbruket, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kro­nobergs, Kalmar, Gotlands, Blekinge, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands, Västernortlands, Västerbottens samt Nortbottens län, åtgärdsgrupperna Väst, Syd och Nord, Karlshamns kommun, Linköpings kommun, Stockholms industriverksstyrelse, Green-peace. Hushållningssällskapens förbund. Ingenjörsvetenskapsakademien, Kungliga Vetenskapsakademien, Kungliga skogs- och lantbruksakademi­en. Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Centralorganisarionen SACO/SR, Lantbrukarnas Riksförbund, Miljöför­bundet, Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen, Svenska kom­munförbundet. Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska svinavelsföre-ningen. Svenska vatten- och avloppsverksföreningen, Sveriges Fiskares Riksförbund, Sveriges Industriförbund, Bohusläns Skärgårdsräd m. fl.

2 Allmänt

Remissinstanserna delar i allmänhet rapportens grundläggande uppfattning

att de havsområden som omger Sverige är utsatta för allvarliga miljöhot

och att långtgående föroreningsbegränsande åtgärder mäste vidtas både

nationellt och internationellt. Vanligtvis instämmer remissinstanserna i att

högsta prioritet bör ges åtgärder för att begränsa tillförseln till haven av

stabila organiska ämnen och växtnäringsämnen (närsalter).

125

Flera remissinstanser anser emellertid att aktionsplanens åtgärder borde     Prop. 1987/88:85 vara mer omfattande och få snabbare genomslag än enligt förslaget. Andra     Bilaga 5.2 remissinstanser anser att aktionsplanens tyngdpunkt bör fördelas annor­lunda mellan framförallt de stabila organiska ämnena och närsalterna och mellan deras utsläppskällor än enligt förslaget. Nägra remissinstanser an­ser att åtgärder mot metallutsläppen borde prioriteras högre. Flera pekar pä att ekonomiskt betungande krav kan leda till nedläggningar av bl, a. . mindre jordbruksföretag.

Åtskilliga remissinstanser understryker att nuvarande kunskaper är be­gränsade i viktiga avseenden och att forskningen pä olika områden mäste förstärkas. Även behovet av ökade övervakningsinsatser framhävs,

Kungl. Vetenskapsakademien menar att hela planen genomsyras av över­driven försiktighet på åtgärdssidan. Akademien instämmer helt i behovet av begränsande åtgärder för utsläpp av stabila organiska ämnen och metal­ler, men efterlyser en striktare programuppläggning med flera klara tids­gränser och förslag till sätt att genomföra åtgärderna.

Rörande närsalterna är akademien förvånad över de stora tidsramarna för ätgärdsförslagen inom jordbruket samt det snabba avfärdandet av skogsbruket som potentiell närsaltkälla. I stället föresläs miljardsatsningar pä reningsverk. Endast en bråkdel av kvävetillförseln till havet kan enligt akademien regleras denna väg och det är tveksamt om effekterna blir avläsbara annat än i närområdena. Åtgärder mot bilavgaser, jordbruk och skogsbruk måste enligt akademien vara betydligt effektivare.

Länsstyrelsen i Hallands län anser att ambitionsnivån borde vara högre när det gäller säväl tiden för olika åtgärder som reduceringar av belast­ningsnivåer.

Miljöförbundet hävdar att ätgärdsförslagen inte kan anses tillräckliga för att ens rädda våra närmaste kustvatten från bestående ekologiska skador.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) anser att aktionsplanens mål att minska havsföroreningarna är angeläget. LRF ifrågasätter dock den priori­tering som gjorts mellan olika åtgärdsområden och anser att en alltför ringa vikt lagts vid de utsläpp som sker fiån industrin, bilismen och kommuner­na. Även bl. a. Sveriges lantbruksuniversitet framför liknande synpunkter.

De metoder som valts för att reducera jordbrukets växtnäringsläckage är enligt LRF utifrån biologiska, produktionstekniska och ekonomiska syn­punkter olämpliga för att uppnå målet, LRF avvisar den del av planen som behandlar föreskrifter gentemot jordbruket, LRF har istället tagit fram ett alternativt förslag, som enligt LRF är praktiskt och'ekonomiskt genomför­bart och därtill mera långtgående vad gäller möjligheterna att säväl snabba­re som effektivare nå målet att minska jordbrukets närsaltförluster,

LRF anför vidare att aktionsplanen medför att mänga jordbruk drastiskt mäste ändra sin produktion. Betydande kostnader alternativt inkomstbort­fall kommer att drabba enskilda jordbrukare. Eftersom dessa har följt den statliga rådgivningen och gällande bestämmelser förutsätter LRF att full kompensation kommer att utgå samt att eventuella tillsyns- och rädgiv-ningskostnader föranledda av aktionsplanen bestrides med allmänna me­del.

Svenska naturskyddsföreningen uttalar att förslaget till aktionsplan inte

126

motsvarar föreningens förväntningar. Föreningen anser liksom LRF att Prop. 1987/88:85 balansen mellan föreslagna åtgärder inom jordbruket ä den ena sidan och Bilaga 5.2 industrin ä den andra är mycket skev. Jordbruket åläggs mycket hårda restriktioner med korta övergångstider, medan industrin enligt föreningen i stor utsträckning själv tycks ha fått diktera villkoren. Detta är enligt föreningen mycket allvarligt och dessutom en principiellt felaktig utgångs­punkt i arbetet med att minska havsföroreningarna. Föreningen framhåller att utsläpp av stabila organiska ämnen och metaller utgör ett minst lika allvarligt miljöhot som utsläpp av närsalter. Effekterna av de förra finns kvar under mycket lång tid - ibland för all framtid i ekosystemen, även om utsläppen skulle upphöra helt. Kraftfulla åtgärder mot säväl gifterna som närsalterna är enligt föreningen nödvändiga.

Allmänt anser föreningen att beslut om restriktioner eller förbud mot miljöfariiga ämnen inte ska behöva avvakta fullständig bevisföring. Ofta bör det vara tillräckligt med starka indicier om ett ämnes miljöfarlighet.

Lantbruksstyrelsen finner att aktionsplanen har en hög ambitionsnivå, särskilt beträffande närsalterna. Det råder dock enligt styrelsen oklarhet beträffande närsaltsbelastningens omfattning, orsaker och betydelse. Det uppsatta målet bör därför kunna revideras efterhand som kunskapen på området ökar. Lantbruksstyrelsen anser vidare att aktionsplanen ställer störte krav pä jordbruket än pä övriga berörda sektorer samtidigt som effekterna av de föreslagna åtgärderna inom jordbruket ibland är osäkra.

Jämför man kraven pä skogsindustrin med kraven pä jordbruket anser lantbruksstyrelsen att kraven på jordbruket är betydligt mer omfattande och effekten på miljön betydligt mer osäker.

Vidare anser styrelsen att det förefaller orimligt att kommunernas re­ningsverk även fortsättningsvis skall tillåtas släppa ut upp till 20ton kväve/år medan omfattande krav ställs även pä små lantbruksföretag.

Fiskeristyrelsen anför att det i det kommande arbetet mer än vad som är fallet i aktionsplanen borde knytas an till föroreningarnas direkta inverkan på fisk. Ur fiskeriintressets synpunkt utgör de stabila organiska ämnena och giftiga metallerna det allvarliga hotet särskilt i ett längre tidsperspek­tiv. Om inte åtgärder kan vända trenden hotas enligt fiskeristyrelsen fisk som ett nytfigt livsmedel och därmed hela näringen,

Fiskeristyrelsen uttalar vidare bl. a, att arbetet inom konventionen och internationella kommittéer är av största vikt. Enligt styrelsen synes dock detta arbete i för liten utsträckning knytas an till fisket, den enade näringen för vilken havsmiljökvaliteten har direkt betydelse.

Svenska Kommunförbundet instämmer i att de havsområden som omger Sverige är utsatta för allvariiga miljöhot och att långtgående förorenings­begränsande åtgärder måste vidtas såväl på nationell som internationell nivå.

Enligt Kommunförbundet presenterar aktionsplanen konkreta och långt­

gående åtgärder mot utsläpp av närsalter och naturiigt förekommande

organiska ämnen frän jordbruk och kommunala avloppsreningsverk. Där­

emot är åtgärderna mot spridning av kemiska ämnen, klorerade organiska

föreningar och stabila svårnedbrytbara substanser från industrin enligt

förbundet både alltför långsiktiga och opreciserade. Förbundet anser att

127

förslaget till aktionsplan mot havsföroreningar måste konkretiseras beträf- Prop. 1987/88:85 fande åtgärder och tidsplaner inom process-, kemi- och verkstadsindustrin Bilaga 5.2 som tillför omfattande utsläpp av syntetiska kemikalier. Det är viktigt att utsläpp av syntetiska kemikalier som är svårnedbrytbara i det ekologiska systemet elimineras eller isoleras sä långt det är möjligt. Det kan enligt Kommunförbundet anses anmärkningsvärt att skogsindustrin, som tillför havsmiljön stora kvantiteter klorerat organiskt material, får 15 är pä sig för att vidta åtgärder. Kommunförbundet anser att åtgärder inom denna sektor skall genomföras betydligt tidigare.

Kommunförbundet ställer sig positiv till de förslag aktionsplanen pre­senterar beträffande åtgärder inom jordbruket. Kommunförbundet är där­emot negativt till fidplanen för den högre ambitionsnivån avseende kväve­reduktion i kommunala avloppsreningsverk. Kommunförbundet anser att pågående projekt i Laholmsbukten bör utvärderas inom nägra är varefter beslut bör fattas om åtgärder för kvävereduktion i resten av landets re­ningsverk.

Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) anser att målsättningen i aktions­planen mot havsföroreningar är riktig sedd i ett längre perspektiv. Ökad vikt bör dock enligt IVA läggas pä avvägning av takten för genomförande av åtgärderna så att en ökad harmonisering med omvärlden erhålls. Till­räckliga tidshorisonter mäste tillåtas och ökade resurser för att nä uppställ­da målsättningar ställas till förfogande sä att felinvesteringar undviks. Vad gäller skogsindustrins utsläpp hävdar IVA att tidsschemat för föreslagen minskning är alltför snävt tilltaget.

Naturhistoriska riksmuseet anför att man kan anta att vissa av förslagen fått ett annat utseende om arbetsgruppen beretts något mera tid. Museet anför vidare att initiativet och genomförandet av akfionsplanen mäste anses ytterst lovvärt.

Naturhistoriska riksmuseet anser vidare att omfattningen av vår nuva­rande kunskapsbrist inte är tillräckligt betonad. Exempelvis har närsalts-begränsande åtgärder en mycket bestämd målformulering ställd mot bak­grund av en förhållandevis god kunskap.

Vad gäller gruppen stabila organiska ämnen är däremot enligt museet målformuleringen avsevärt mera konturlös. Det beror på att man ej vet tillräckligt om problemet. Den kanske viktigaste åtgärden blir enligt muse­et att skaffa mer kunskap.

Åtskilliga remissinstanser har emellertid inga allvarligare invändningar mot åtgärdsförslagen eller mot tidsfristen. Exempelvis Sveriges Industri­förbund bedömer förslaget till aktionsplan i huvudsak vara väl utformat när det gäller inriktningen, målen för miljöpolitiken i syfte att skydda havsområden mot oönskade störningar. Prioriteringar när det gäller att avväga insatser mot olika föroreningstyper och störningar mot varandra synes enligt Industriförbundet vara väl underbyggda. Delegationen för samordningen av havsresursverksamheten m. fl. tillstyrker i allt väsentligt förslagen i aktionsplanen.

Statens livsmedelsverk ansluter sig till den bedömning som gjorts i ak­

tionsplanen att snabba och effektiva åtgärder mäste vidtas för att minska

tillförseln av kemiska föroreningar till havsområden och kan i allt väsent-

128

ligt tillstyrka de åtgärder som föreslås i akfionsplanen. Verket vill under-     Prop. 1987/88:85 stryka att föroreningsbegränsande åtgärder skall riktas mot säväl stabila     Bilaga 5.2 organiska ämnen och metaller som mot närsalter och olja. Åtgärdsbehovet bör dock bedömas inte enbart ufifrån det hot dessa ämnen utgör för organismer i marin miljö utan även med tanke pä hälsoeffekter för konsu­menterna efter intag av kontaminerad föda av marint ursprung.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser att åtgärderna för att reducera tillförseln av tungmetaller till havet bör ges samma höga prioritet som åtgärderna för att minska emissionen av stabila organiska ämnen och närsalter.

Bl, a, länsstyrelsen i Västerbottens län anser att planen är alltför diffus när det gäller föreslagna åtgärder. Förutom i de delar som rör jordbrukets områden framgår enligt länsstyrelsen inte med önskad precision vem som skall göra vad och framför allt inte hur åtgärderna skall finansieras. Avsak­naden av tidplan för de föreslagna åtgärderna är ocksä en stor brist.

3 Internationellt arbete

Remissinstanserna stöder allmänt aktionsplanen vad gäller det internatio­nella arbetets betydelse. Sålunda uttalar exempelvis Svenska Naturskydds­föreningen (SNF) att för att nä en ekologiskt acceptabel situafion i såväl Östersjön som Västerhavet är internationellt samarbete nödvändigt, vilket ocksä betonas i rapporten. De akuta problemen med säväl stabila organi­ska ämnen som närsalter kräver enligt SNF kraftfulla omedelbara åtgärder i såväl Sverige som grannländerna, SNF anser att Sverige mäste vara pådrivande genom att i olika sammanhang peka på problemen och visa på lösningarna. Som ytterligare ett exempel pä remissinstansernas inställning kan nämnas länsstyrelsen i Örebro län som i en sammanfattande bedöm­ning uttalar att det är mycket viktigt att Sverige ökar insatserna med att ta fram vetenskapliga och tekniska beslutsunderiag och agerar kraftfullt poli­tiskt på hög nivå för att åstadkomma internationella överenskommelser om minskade utsläpp,

4 Stabila organiska ämnen

Enligt statens meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) framstår bland de stabila organiska ämnen framför allt klorerade kolväten som ett av de allvarligaste hoten mot havsmiljön och stora ansträngningar att minska utsläppen av dessa synes angelägna. Hotbilden kring dessa utsläpp motsvaras enligt SMHI inte av precisering i ätgärdsförslag, SMHI anser det inte tillräckligt med den allmänna målsättningen enligt aktionsplanen att utsläpp av stabila organiska ämnen elimineras inom femton är, SMHI förordar ett preciserat åtgärdsprogram som regelbundet omprövas med stöd av en förstärkt övervakning av effekterna i miljön samt analys och prognos av kommande förändringar med hjälp av de beräkningsmodeller som föreslås i planen.

Lantbruksuniversitetet (SLU) anser att tillräcklig vikt har i aktionsplanen

inte getts ät riskerna med stabila organiska ämnen. Således bör jordbruket

129

9   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

snarast finna ersättare eller alternativa odlingsmetoder i stället för de     Prop. 1987/88:85 klorerade bekämpningsmedel som ännu används. De tidsperspektiv som     Bilaga 5.2 förekommer i akfionsplanen är för länga. Skogsindustrin bör enligt SLU på kortare tid än 15 är kunna gä över till en ny blekningsteknik.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser det som angeläget att alla utsläpp av syntetiska kemikalier, det vill säga föreningar som tidigare inte funnits i naturen och följakfiigen inte har någon naturlig roll i nägot ekologiskt kretslopp, snarast begränsas sä långt som möjligt.

En förteckning över de ämnen som är mest angelägna att begränsa i ett första skede bör enligt länsstyrelsen snarast upprättas. Användningen av dessa ämnen i olika industribranscher bör därefter gås igenom av natur­vårdsverket och kemikalieinspektionen. Härvid bör speciellt möjligheten till utbyte mot miljövänligare alternativ studeras. De olika ämnena bör klassificeras efter miljöfarlighet. Förbud mot användningen av de mest miljöfarliga ämnena bör enligt länsstyrelsen övervägas.

Länsstyrelsen i Blekinge län förordar att kraftfullare och snabbare åtgär­der vidtages mot utsläpp av stabila organiska miljögifter.

Länsstyrelsen i Hallands län anser att en tid av 15 år till dess de skadliga utsläppen av stabila organiska ämnen har åtgärdats är för lång. Dessutom anser länsstyrelsen att man i åtgärdsplanen borde ha övervägt möjligheter­na att i ökad utsträckning övergå från blekta till oblekta produkter. Efter­som en stor del av de blekta produkterna exporteras är det enligt länssty­relsen nödvändigt att även verka internationellt för att minska efterfrågan på dessa produkter,

Greenpeace vänder sig mot att eliminering av stabila organiska ämnen mäste ses på relativt läng sikt. Utsläppen av syntetiska kemikalier bör enligt Greenpeace elimineras sä snabbt det överhuvudtaget är möjligt, Greenpeace anser att skogsindustrin inom två år bör ha infört idag tillgäng­lig teknik för att minska utsläppen. Vidare förordar Greenpeace att indu­strin ges klara direktiv om att utsläppen av klorerade föreningar mäste upphöra inom fem är. Enligt Greenpeace bör industrier med direktutsläpp fä ett är på sig att lägga fram planer på hur de snarast tekniskt möjligt kan eliminera utsläppen av syntetiska kemikalier m, m.

Vidare föreslår Greenpeace bl. a, att en specialistgrupp går igenom ke­mikalieprodukter som används inom industri och hushåll. Miljöfarliga produkter som kan ersättas av likvärdiga men mindre miljöfariiga byts ut mot de senare. Produkter som har stor spridning och är svårnedbrytbara prioriteras. Gruppen bör enligt Greenpeace lägga fram ett konkret besluts­underiag inom ett är.

Miljöförbundet förordar att klorblekningen av pappersmassa stoppas senast år 1995, Miljöförbundet förordar att en avgift pä minst 20 kr. per kilo utsläppt TOCI införs omedelbart. Vidare uttalar miljöförbundet bl. a. att kemikalieanvändningen i samhället måste saneras.

Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) framhåller att massaindustrins

stora utsläpp av klorerade organiska substanser utgör ett mycket allvarligt

hot mot havsmiljön. Aktionsplanens krav på att åtgärder för att minska

utsläppen av klorerad organisk substans till 1,5 kg per ton massa skall

påbörjas inom fem år bör enligt SNF minskas till två år. Målet mäste enligt

130

SNF vara att åstadkomma helt slutna blekeriprocesser eller övergå till     Prop. 1987/88:85 andra blekningsmetoder med mindre negativa miljökonsekvenser. Även     Bilaga 5.2 SNF förordar att användningen av oblekt papper stimuleras.

Vad gäller kemiindustrins utsläpp av stabila organiska ämnen bör det enligt SNF redan nu vara möjligt att initiera vissa åtgärder och låta inven­teringen pågå parallellt.

Även bl, a, Sveriges Fiskares Riksförbund anser att det är nödvändigt att minskningen av klorutsläppen frän skogsindstrin går snabbare än enligt aktionsplanen. Målet 0,5 kg TOCl/ton producerad massa bör näs inom fem är.

Länsstyrelsen i Östergötlands län bedömer däremot förslaget som godtag­bart i ett inledande skede.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län ansluter sig i huvudsak till de ätgärdsför­slag som framförs i planen vad gäller de stabila organiska ämnena. Därut­över anser länsstyrelsen det nödvändigt att förstärka de miljövärdande myndigheternas tillsynsresurser samt att komplettera dessa med ett obero­ende ekonomiskt styrmedel i form av avgift på användningen av miljöfarli­ga ämnen. Cellulosaindustrierna utgör den största enskilda utsläppskällan för stabila organiska ämnen. En tvingande målsättning för en begränsning av dessa utsläpp mäste enligt länsstyrelsen fastställas. Vid utarbetandet av miljöfarlighetskriterier för kemiska ämnen bör de klorerade organiska äm­nena ges högsta prioritet.

Koncessionsnämnden för miljöskydd yttrar bl, a. följande

Beträffande utsläppen av klorerade organiska ämnen frän tillverkning av blekt sulfatmassa anges under rubriken "Tekniska och produktkontrolle­rande åtgärder" att det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt att minska dessa utsläpp "till en nivå av 1,5 kg klorerad organisk substans (per ton producerad massa, och mätt som klor, TOCI) genom en kombination av syrgasblekning och ökad användning av klordioxid vid blekningen, I anslutning härtill bör nämnas att koncessionsnämnden i flera beslut under de senaste åren övervägt frågan om utsläpp av TOCI frän skogsindustriella anläggningar (Mönsterås, Mörrum, Värö, Östrand, Norrsundet, Kors­näsverken och Skutskärsverken), Samtliga beslut har överklagats av na­turvårdsverket och/eller industriföretagen m, fl. Av besluten framgår vilka svårigheter som i dagsläget är förenade med att begränsa nämnda utsläpp, vilka olikheter i processer, reningsutrustningar och slag av behandlat virke som föreligger mellan olika anläggningar m, m. Med hänsyn härtill vill koncessionsnämnden för sin del framhålla att det kan ta längre tid att generellt uppnå begränsningen 1,5 kg TOCI per ton massa än vad som synes framgå av aktionsplanen, särskilt som nämnda värde är angivet som ett "absolutvärde" och ej såsom ett medelvärde.

Svenska Cellulosa och Pappersbruksföreningen (SCPF) uttalar att skogs­industrins mål är att minska blekeriutsläppen till ekologiskt godtagbara nivåer samt att skogsindustrin redan har halverat utsläppen av klorerat organiskt material frän blekerierna, SCPF framhåller vidare att ytteriigare åtgärder, som erfordras för att minska blekeriutsläppen, måste vara väl underbyggda vad gäller miljöeffekt, produktkvalitet och kostnader,

SCPF anför att det idag inte finns något vetenskapligt stöd för att det

131

existerar en storskalig ekologisk effekt av utsläpp av blekeriavloppsmateri-     Prop. 1987/88:85 al. Analyser har gjorts av sediment-, organism- och vattenprover tagna i     Bilaga 5,2 recipienter säväl med som utan tillförsel av blekeriavlopp, I båda typerna av recipienter har organiskt bunden klor påvisats. Mängderna är av samma storleksordning,

I dagsläget är enligt SCPF inte källorna kända till det klorerade organi­ska material som påvisats i vattendrag utan utsläpp frän blekerier. Det finns en allmän bakgrundsnivå av organiskt bunden klor, vars ursprung till stor del är okänd. En viktig uppgift är enligt SCPF att identifiera dessa källor.

Skogsindustrin beräknar enligt SCPF att investeringar på ca 2 miljarder kr. i 1987 ärs kostnadsläge kommer att krävas för att till mitten på 1990-ta-let reducera utsläppsnivån av TOCI till ca 2kg per ton massa. Vad gäller målsättningen till mitten av 1990-talet enligt SCPF är underlaget till ak­tionsplanen bristfälligt och kostnaderna alltför lågt angivna till en miljard kronor.

Sveriges Industriförbund uttalar att enligt skogsindustrins expertis är nivån ca 2kg TOCI per ton massa möjlig att nå vid mitten av 1990-talet som genomsnitt för hela branschen. Industriförbundet anför vidare att som framgår av de överklagade ärenden, som regeringen för närvarande har för beslut, är det förenat med betydande tekniska och ekonomiska svårigheter att klara lägre värden.

Vad gäller förslagen att inventera, utsläppen frän kemiindustrin vill Indu­striförbundet erinra om att de är tämligen detaljerat redovisade i resp. industrianläggnings tillstånd enligt miljöskyddslagen. Mot den bakgrunden synes en inventerintg inte vara särskilt meningsfull.

Ingenjörsvetenskapsakademin hävdar att de ekologiska effekterna av klororganiska utsläpp från skogsindustrin ej är fullständigt säkerställda vad avser fjärrecipienterna, Pä sikt är det dock enligt akademien rätt att ställa härdare krav för minskning av utsläpp av förekommande stabila klororga­niska föreningar. Den föreslagna nivån för utsläpp av organisk klorerad substans (1,5 kg TOCI per ton producerad blekt sulfatmassa) synes dock vara så lågt satt att den i dagens läge inte kan uppnäs med tillgänglig teknik. Tidsschemat för att åstadkomma föreslagen utsläppsminskning är därför enligt akademien alltför snävt tilltaget.

Landsorganisationen i Sverige uttalar att möjligheten att via ekonomiska styrmedel påskynda utvecklingen bör övervägas, i synnerhet inom områ­den där konstaterade eller sannolika miljöhot är stora och de tekniska möjligheterna till process- och reningsåtgärder allmänt föreligger.

5 Närsalter

Naturvetenskapliga forskningsrådet och Askölaboratoriet anser att ak­

tionsplanens målsättning för utsjön, att förhindra ytterligare ökning av

koncentrationerna av växtnäringsämnen, knappast är tillfyllest för Katte­

gatt och egentliga Östersjön, Målet att före sekelskiftet minska utsläppen

av kväve till den svenska kustzonen med hälften kan inte uppfyllas utan

åtgärder utöver dem som redovisas i aktionsplanen. Rådet och Askölabo-

132

ratoriet anför vidare att trots att jordbruket identifieras som huvudkällan     Prop. 1987/88:85 till kvävebelastningen föresläs endast åtgärder som är helt otillräckliga i     Bilaga 5.2 förhällande till målet. Mer radikala ingrepp kommer enligt dessa remissin­stansers yttranden att bli nödvändiga exempelvis en kraftigt höjd miljöav­gift på handelsgödsel.

Miljöförbundet föreslär bl. a, att spridning av rötslam och stallgödsel på frusen mark förbjuds, att övergödningen från jordbruket stoppas, att alter­nativ odling införs och att djurfabrikerna stängs.

En arbetsgrupp tillsatt av rektorsämbetet vid Uppsala universitet uttalar i ett yttrande att tidsaspekten och kunskapen om sedimentens förmåga att anrika speciellt fosfor, som sedan återcirkulerar och stimulerar de akvati-ska ekosystemens metabolism, motiverar en betydligt mera skärpt målsätt­ning än den som aktionsplanen föreslår. Delmålet "att få till stånd sådana utsläppsminskningar att halterna av växtnäringsämnen inte längre ökar" borde enligt gruppen istället vara att med alla till buds stående medel snabbt få ned utsläppen sä att halterna börjar minska.

Arbetsgruppen uttalar även bl. a, att man i första hand bör försöka minska eutrofieringen med minskad fosforbelastning. Med tanke pä fos­forns anrikning i sedimenten och möjlighet till ätercirkulation måste fosfor­belastningen minskas snabbt. Aktionsplanens nägot ljumma inställning till behovet av fortsatt och långtgående minskning av fosforutflödena till sjöar och hav utgör enligt arbetsgruppen en allvarlig brist i förslaget.

Miljövårdsprogrammet vid Lunds universitet anför att det bör kraftigt understrykas att längs den övervägande delen av de svenska havsområde­na är det kväve som är den mest tillväxtreglerande faktorn (begränsande faktorn). Större resurser bör satsas pä att minska kväveutsläppen än pä ytteriigare fosforreduktion.

Naturvetenskapliga forskningsrådet hävdar att det beträffande kväve och fosfor rör sig om väl dokumenterade, kvantitativa störningar av hela havs­områdens biogeokemiska cykler, med därtill kopplade biologiska föränd­ringar, Eutrofieringens orsaker är relativt väl kända, även om aktionsplan­en klarare kunde redovisat kvävets dominerande roll som mest eutrofi-erande näringsämne i Västerhavet och egentliga Östersjön,

Även bl, a, länsstyrelsen i Malmöhus län hävdar att än mer långtgående åtgärder måste genomföras före sekelskiftet särskilt när det gäller kväve­utsläppen.

Fiskeristyrelsen tillstyrker förslagen till åtgärder mot eutrofieringen och den målsättning som angivits. Fiskeristyrelsen påpekar i sammanhanget att under de senaste 20 åren har nästan en fördubbling skett av uttaget av fisk i Östersjön. Uppgången kan enligt styrelsen endast delvis förklaras med ökad fiskeintensitet och förbättrad teknik. Huvudorsaken är sannolikt den ökade gödningen. Enligt fiskeristyrelsen är det möjligt totalt sett att den positiva effekten övervägt vad gäller fisket. Styrelsen anför också att de negativa effekterna av näringsutsläppen redan är så stora och riskerna för storskaliga effekter vid en ytterligare ökning så uppenbara att en minskning av belastningen på de omgivande kust- och havsområdena mäste ske,

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anser att kvävet är den bestämman-

133

de faktorn för eutrofieringen. Åtgärder på land bör därför i första hand     Prop. 1987/88:85 rikta sig mot kvävet. Jordbruket svarar för en stor del av kvävetillförseln     Bilaga 5.2 och även för en betydande fosfortillförsel, SLU anser vidare att de före­slagna åtgärderna är otillräckliga för att nå målet att minska kväveutsläp­pen till havet till hälften. För detta krävs betydande ändringar i odlingssys­temet inkluderande intensitetssänkningar i föroreningskänsliga områden.

SLU framhåller också att för att nä de uppställda målen till lägsta samhällsekonomiska kostnad fordras att man börjar med de åtgärder som har lägst kostnad per kilogram minskning av förorenade utsläpp. Härvid bör åtgärder inom såväl jordbruk som industri och kommunala reningsverk jämföras. Sådana kostnadsminimerande prioriteringar har enligt SLU inte utförts i tillräcklig utsträckning av aktionsgruppen när det gäller lantbru­ket. Det är enligt SLU stor risk att enskilda lantbrukare kommer att drabbas orimligt hårt av schablonätgärder som föresläs beträffande sprid­ningsareal och lagringsutrymmen för gödsel.

Hushållningssällskapens förbund anser att jordbrukets andel av närsalt­utsläppen inte är klarlagd. Vidare anser förbundet att uppgiften om 20pro­cents effekt pä kväveutsläppen frän jordbruket som resultat av i aktions­planen föreslagna åtgärder måste mera vara ett antagande än en verifierad uppgift,

Kungl. skogs- och lantbruksakademien hävdar att det fortfarande råder stor osäkerhet om jordbrukets bidrag till havsföroreningarna. Det råder enligt akademien bland forskare ocksä delade uppfattningar om kvävets respektive fosforns roll för eutrofieringen i havsområden.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) anser att det bakgrundsmaterial som redovisar jordbrukets andel i den ökande närsaltbelastningen på havet är bristfälligt och att de kunskaper som finns om jordbrukets växtnäringsläc­kage är otillräckliga. LRF lägger fram ett eget förslag som redovisas i slutet av detta avsnitt.

Svenska svinavelsföreningen kar inte finna belägg för att jordbruket är den miljöfarliga näring man vill tillskriva den. Föreningen kan inte i utred­ningen finna bevis för att det finns ett näringsläckage som direkt kan hänföras till jordbruk.

Svenska svinavelföreningen uttalar vidare att de restriktioner som enligt rapporten avses åläggas jordbruket är utomordentligt långtgående. För­eningen finner de föreslagna ingreppen sakna motstycke hittills i modern tid. Omvandlingen och de ekonomiska påfrestningarna kan enligt förening­en inte klaras av jordbruket utan ett massivt ekonomiskt stöd från stats­makterna. Föreningen finner det också helt orealisfiskt med centrala be­stämmelser som generellt reglerar användningen av växtnäring per ha, oavsett de skiftande jordarter, grödor, klimatiska betingelser som finns i Göta- och Svealand.

Statskontoret anför att inom jordbruket, som är föremål för ett stort antal

regleringar i ett näst intill oöverskådligt system, sker mycket starka styr­

ningar av driftsinriktningen via betalningen för produkterna till jordbruket.

Om generella begränsningar av den typ som föresläs vad gäller djurantal i

förhällande till areal skall införas är det nödvändigt att dessa begränsningar

samordnas med ekonomiska styrmedel. Om så inte sker visar erfarenheten

134

enligt statskontoret att en omfattande kontroUbyråkrafi måste byggas upp.     Prop. 1987/88:85

När det gäller jordbruket är enligt statskontoret de ingrepp som föreslås i     Bilaga 5.2 aktionsplanen så omfattande för de enskilda företagen att grundvalen för verksamheten kan äventyras. Det är enligt statskontorets uppfattning inte säkert att man uppnår eftersträvade effekter med de schablonartade regler som föreslås beträffande djurantal och brukad areal.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att en analys av konsekvenserna för ekonomin och sysselsättningen inom jordbruket måste göras innan ställ­ning kan tas till om aktionsplanens förslag till åtgärder bör genomföras.

Länsstyrelsen i Kronobergs län framhåller att kraven på åtgärder inte fär bli sä betungande för små jordbruksföretag, många med mycket stor bety­delse för naturvärd och sysselsättning i glesbygden, att de måste läggas ned. Även bl. a. Länsstyrelsen i Älvsborgs län varnar för negativa konse­kvenser för småjordbruken utan att nägra påtagliga miljöeffekter vinns. Länsstyrelsen i Gotlands län menar att jordbruket inte klarar kraven pä förvaring av gödsel utan en kraftig subventionering.

Lantbruksstyrelsen anför att aktionsplanen inte redovisar hållbara argu­ment för att reducera kvävebelastningen fill hälften.

Enligt länsstyrelsen i Örebro län skulle åtgärder beträffande jordbruket och större kommunala avloppsreningsverk i Örebro län inte medföra nå­gon betydelsefull minskning av närsaltbelastningen på haven. Det förefal­ler därför enligt länsstyrelsen ändamälsenligare att koncentrera föreslagna insatser pä kustområdena. Länsstyrelsen i Västmanlands län framför lik­nande synpunkter.

Statens meteorologiska och hydrologiska institut förordar att för varje kustlän görs en samlad beskrivning av närsalttransporter frän mark via vattendrag och kustvatten till hav.

Naturvetenskapliga forskningsrådet och Askölaboratoriet har svårt att förstå att inte Stockholms skärgärd jämställs med t. ex, Laholmsbukten och Skälderviken när det gäller vilka krav som skall ställas.

Vad gäller särskilt förslaget om att begränsa djurantalet i förhållande till spridningsarealen för stallgödsel stöder lantbruksstyrelsen det i princip.

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anser att det är olyckligt att kräva samma höga djurtäthet i hela landet eftersom det är kvantiteten gödning som sprids per ytenhet som är avgörande för läckaget. Arealbehovet bör därför bestämmas från fall till fall. Alternativt bör enligt SLU mera anpas­sade schabloner utarbetas regionalt. Förlusterna pä grund av otympliga rikstäckande schabloner kan överstiga kostnaderna för att upprätta regio­nala föreskrifter. Djurantalet bör enligt SLU i största möjliga utsträckning - för varje region - anpassas till driftsinriktning, tillgänglig areal, markens näringsstatus och benägenhet för utlakning.

En strikt låsning av djurantalet till mark under eget brukande är vidare enligt SLU olycklig dä man därmed riskerar att mindre företag slås ut.

Vad gäller förslaget om utökad lagringskapacitet för stallgödsel anser lantbruksstyrelsen att det bör inskränkas till Blekinge, Skåne och Halland samt kusterna upp t. o, m. Stockholms skärgård,

SLU menaratt det speciellt i södra Sverige är viktigt att lagringsvolymen

är tillräcklig för att medge att största delen av gödseln sprids på våren. Det

135

borde emellertid enligt SLU vara tillräckligt att kravet pä 8-10 månaders     Prop. 1987/88:85 lagring endast avsåg besättningar med mer än 20 djurenheter i stället för     Bilaga 5.2 som föreslagits 10,

Statens jordbruksnämnd uttalar att om staten inte lämnar bidrag till investeringarna bör frågan om ersiittning för ökade kostnader via livsme­delspriserna få tas upp vid prisöverläggningarna.

Lantbruksstyrelsen ställer sig tveksam till ett generellt förbud mot bear­betad träda. Om ett sådant förbud ändå införs bör det införas endast i K, L, M och N län.

SLU framhåller att träda ger stora kväveläckage. Betald träda bör enUgt SLU inte förekomma men totalförbud kan knappast införas med tanke på möjligheterna att utföra dikning och ogräsbekämpning och i synnerhet mot bakgrund av att användningen av kemiska bekämpningsmedel avses halve­ras.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) uttalar att kanske viktigaste åtgärden när det gäller växtnäringshushällning och minimering av läckage är att hålla mark bevuxen och grön under sä lång del av året som möjligt med såväl traditionella grödor som nya typer, exempelvis fånggrödor. Enligt LRF är dock kunskaperna om hur detta praktiskt kan genomföras ännu otillräckliga varför försöksverksamhet omgående mäste startas med syfte att finna optimala metoder och tekniska lösningar samt lämpliga växtsor­ter.

För att stimulera till odling av fänggrödor och snabbt få praktisk erfaren­het av tekniken föreslår lantbruksstyrelsen ett bidrag med 300 kr./ha.

Lantbruksstyrelsen tillstyrker i huvudsak förslaget om att begränsa tiden för stallgödselspridning.

SLU betonar att det är befogat med mer regionala föreskrifter beträffan­de spridningstider för stallgödsel som tar hänsyn till gröda, klimat och jordmän.

Jordbrukstekniska institutet uttalar att planens förslag rörande härdare regler vid spridning av stallgödsel är principiellt riktiga men förutsätter tillgäng till en spridningsutrustning som idag ej finns i marknaden. Försla­gen rörande tillåtna spridningstidpunkter är enligt institutet på grund av detta ej realistiska att omgående genomföras men bör tjäna som målsätt­ning efter en övergångstid då ny teknik kunnat tas fram.

Lantbruksstyrelsen tillstyrker förslagen om typprovning av spridare för stallgödsel och handelsgödsel. Beträffande stallgödselspridarna behövs dock ett omfattande utvecklingsarbete avseende såväl provningsmetodik som teknisk funktion hos spridarna.

SLU anser att bristfälUgheter i den nuvarande utrustningen är ett av de stora problemen när det gäller ett riktigt utnyttjande av stallgödseln. Ett förfarande med typgodkännande av spridarutrustning kan fä den effekten att utvecklingen låses vid minimivärden för godkännande och är därför inte lämpligt. Däremot bör man enligt SLU omgående upprätta kravspecifika-fioner för stallgödselspridarnas arbete.

Enligt Jordbrukstekniska institutet är förslaget rörande typgodkännande

av stallgödselspridare principiellt riktigt men ej meningsfullt att genomföra

idag dä med en rimlig kravprofil ej någon av dagens stallgödselspridare

136

skuUe kunna typgodkännas. Beträffande handelsgödselspridare däremot     Prop. 1987/88:85 bör enligt instUutet åtgärder för typgodkännande kunna igångsättas omgå-     Bilaga 5.2 ende.

Skogs- och jordbrukets forskningsråd framhåller att för ett produktions-mässigt och miljömässigt optimalt utnyttjande av stallgödsel är utveckling av stallgödselspridare en av de mest angelägna uppgifterna. Med tanke på spridningsjämnhet såväl i sidled som längdled är dagens spridare enligt rådet inte fillfredsställande.

Enligt SLU bör en övergäng till fosforfattiga diskmedel i mjölkrum etc. minska fosforbelastningen på recipienten. Effekterna av en sådan över­gång får dock enligt SLU inte överskattas.

Flera andra remissinstanser stöder förslaget om fosforfattiga diskmedel.

LRF redovisar i sitt remissvar ett alternativt förslag till åtgärder för att minska jordbrukets läckage av växtnäring. LRF:s förslag avser att vara ett komplett förslag som i sin helhet ersätter aktionsplanens förslag till före­skrifter riktade mot jordbruket i Götaland och Svealands slättbygder.

Det alternativa förslaget ger enligt LRF det enskilda lantbruksföretaget möjlighet att inom givna ramar välja tillvägagångssätt för att ett eventuellt växtnäringsläckage skall kunna minimeras utifrån de specifika förutsätt­ningar varje gärd har i geografiskt läge, klimat, nederbörd, jordart, anima-lieproduktion, växtodling osv. Förslaget utgår frän att varje företag är unikt samt att näringsinnehållet i stallgödseln varierar mellan olika djurslag och att grödornas växtnäringsbehov är olika.

LRF:s förslag återges i det följande.

LRF:s förslag till åtgärder för att minska växtnäringsläckage i Götaland och inom Svealands slättbygder

1)  Animalieproduktion skall vid nyetablering vara arealbunden. Antalet

djurenheter och därmed volymen stallgödsel anpassas till det enskilda

lantbruksföretagets behov av växtnäring i egen odling.

Med nyetableringar avses säväl helt nya anläggningar som om- och tillbyggnader med syfte att utöka det befintliga djurantalet. Som riktvärde vid nyetablering bör gälla 1,0 djurhenhet (de)/ha för höns, 1,5 de/ha för nötkreatur. Spridningsavtal accepteras inte, I arealen inräknas åker och betesmark.

2)  Varje lantbruksföretag med fler än 10 de eller med över 10 ha åker­

mark skall ha gödslings- och växtodlingsplan baserad pä markkarterings-

data och stallgödselproduktion.

Planen skall ange grödval, växtföljd, näringsbehov, markens jordart och näringsinnehåll, behovet av kompletteringsgödsling (handelsgödsel och slam) och gödslingstidpunkt. Gödslings- och växtodlingsplanen upprättas av lantbrukaren själv eller i samråd med rådgivare. Målsättningen är att alla berörda lantbruksföretag i Götaland och inom Svealands slättbygder skall ha en plan fr, o, m, 1989 års växtodlingssäsong. Alla övriga företag bör rekommenderas att upprätta en sådan plan.

3)  Etablerade företag med fler än 10 de och med överskott av stallgödsel

skall ha avsättningen tryggad genom långsiktiga civilrätlsliga avtal. All

mottagning av slam frän reningsverk skall alltid regleras genom avtal.

Säväl gödsel- som slamavtal registeras och följs upp genom sfickprovs-

137

kontroll.

4)  Spridning av stallgödsel ska ske i nära anslutning till sådd eller i     Prop. 1987/88:85

växande gröda. Spridning får ske pä nattfrost men ej på tjälad och/eller     Bilaga 5.2

snötäckt mark. Efter 15 februari får dock på plana fält vårspridning ske pä

snöfri tjäle,

Pä tyngre jordar får stallgödsel spridas sent på hösten och skall då nedbrukas. Höstspridning anges i gödslings- och växtodlingsplanen.

5)  Stallperiodens längd, gärdens jordart, växtodlingsinriktning och sprid­

ningstider avgör behovet av och krav pä utbyggd lagringskapacitet. Lag­

ring av stallgödsel och slam fär ej ske direkt på marken efter 1992,

Lagringskapaciteten skall vara tillräcklig med hänsyn tagen till växtod-lingsplanen, spridningstiden, stallperioden och ev spridningsavtal (det sist­nämnda gäller endast etablerade anläggningar). Investeringsbehov skall vara genomförda senast är 1997, 50% statliga bidrag bör lämnas t. o. m. år 1992 och därefter bör 25 % bidrag lämnas fram till år 1997.

6)    Åkermarken bör vara bevuxen under så lång tid av året som möjligt.

Målsättningen är att fänggröda anläggs på lätta jordar i Götaland och

inom Svealands slättbygder på 10% av arealen vårsädda grödor senast år 1990. Etablering av fånggröda bör ske genom insådd, Höstsådda grödor, vallodling, energigräs, energiskog och liknande bör uppmuntras. Höstplöj­ning på lätta jordar bör undvikas,

7)  Pä träda etableras gröda pä hösten med t, ex. oljeväxter, spannmål

eller vall.

Där höstsådd efter träda ej kan ske bör fånggröda anläggas.

8)

Åkermark som gränsar fill vattendrag plöjs, där detta är möjligt, tvärs mot lutningen. På erosionsbenägna jordar eller i starka sluttningar bör minst en meters gräskant lämnas mot öppna vattendrag.

9)

Övergång till miljövänliga fosforfria diskmedel eftersträvas.

10)  Omfattande satsningar bör ske pä tvärvetenskapliga samarbeten

mellan jordbruksforskningen och den marinbiologiska forskningen och på

forskning och utveckling för att förbättra den tekniska utrustningen med

tanke på växtnäringsförluster till vatten och luft, Spridare bör typgodkän­

nas. Metodik, teknik och växtsorter behöver utvecklas för fänggrödor,

trädesbruk och erosionshinder.

Speciellt angeläget är att fä fram utrustning och metoder för jämn ut­spridning av såväl fast- som flytgödsel och en hantering i övrigt som minimerar växtnäringsläckage, t. ex. metoder för en snabb och effektiv nedmyllning Uksom metoder för att minska ammoniakavgäng från stallgöd­sel. Analysmetoder och utrustning för stallgödselanalyser måste utvecklas ytterligare.

11)  En omfattande satsning pä rådgivning såväl individuell som i grupp

bör ske till alla lantbrukare liksom ökad information och utbildning i

lantbrukets miljöfrågor.

Ett studiematerial avses tas fram om lantbrukets miljöfrågor. Ökade kunskaper och rådgivning är och förblir de mest verksamma medlen för att fä en bättre resurshushållning och minskad påverkan av miljön.

12)  En förutsättning för att lantbruket skall kunna påta sig ovanstående

åtgärder är att kostnadskompensation ges liksom befrielse från eventueUa

tillsyns- och rädgivningskostnader,

138

Beträffande de kommunala avloppsreningsverkens andel i påverkan pä     Prop. 1987/88:85 den marina miljön uttalar Svenska vatten- och avloppsverksföreningen     Bilaga 5.2 (VAV) att den är ringa; de svenska kustreningsverken beräknas överslags­vis svara för mindre än en procent av den nuvarande kvävebelastningen på Östersjön, I aktionsplanen bör de åtgärder prioriteras som snabbt och till låg kostnad ger påtagliga resultat.

Det är enligt VAV oklart om det snabbaste och bästa resultatet för den marina miljön erhålls genom minskning av fosfor- eller av kväveutsläppen.

Ett omfattande utvecklingsarbete pågår enligt VAV vad gäller tekniken för reduktion av kväve i avloppsvatten. Detta utvecklingsarbete bör enligt föreningen forceras, 1 avvaktan på framtagande av sådant beslutsunderiag för längre gående kvävereduktion bör enligt VAV kväveutsläppen frän de kommunala reningsverken begränsas sä långt det är möjligt genom driftop­timeringar och andra enkla åtgärder.

Kvävereduktion vid reningsverk belägna mer än 20 km frän kusten bör enligt föreningen pä nuvarande stadium helt avföras från diskussionen,

VAV beräknar investeringskostnaderna för ca 50 procents respektive 75 procents kvävereduktion med konventionell teknik för kustreningsver­ken (20 km in frän kustlinjen) från Strömstad till Haparanda till 1,8 respek­tive 5 miljarder kr,

VAV anser mot denna bakgrund att det idag inte finns underlag för beslut om olika grad av kvävereduktion vid reningsverk inom snäva tids­ramar. Riskerna för felsatsningar är uppenbara.

Svenska kommunförbundet framför som nämnts tidigare liknande syn­punkter.

Kommunförbundet anför också att investeringskostnaderna för 75% kvävereduktion för kustreningsverken beräknas till totalt 5 miljarder kro­nor. Alternativ användning av en sä stor ekonomisk resurs skulle enligt förbundet sannolikt fä betydligt högre effekt inom andra sektorer, t, ex, jordbruk och trafik. Det bör enligt förbundet närmare prövas om dessa medel kommer att bli mest effektiva för miljön med de åtgärder utredning­en föreslår. Om vidare utredning av kostnadsinsatser och miljöeffekter redovisar att en långtgående kvävereduktion inom de kommunala renings­verken är den mest kostnadseffektiva åtgärden för att väsentligt förbättra havsmiljön är Kommunförbundet berett att åter pröva frågan. Statligt finansiellt stöd måste enligt förbundet då ses som en förutsättning.

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) framhåller att det kväve som åter­finns i vattnet frän de kommunala reningsverken ursprungligen härstam­mar frän åkern. Det går för närvarande ut i recipienter av olika slag. Av totalsumman kväve från åkermark och reningsverk som når havet, kom­mer enligt SLU ca, 1/3 frän reningsverken och ca, 2/3 direkt frän åkern,

Pä sikt måste enligt SLU metoder utvecklas för att återföra all växtnä­ring inklusive kväve från reningsverken till växtodlingssystemet.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser i princip att en 50 procentig kväve­

reduktion i de större reningsverken bör vara målsättningen. Detta får dock

ej innebära försämrad fosforreduktion. Enligt länsstyrelsen kan i vissa fall,

beroende på recipienten, en ytterligare fosforreduktion vara den angeläg­

naste åtgärden. Det är enligt länsstyrelsens åsikt ej realistiskt att fä långt-

139

gående åtgärder genomförda på kvävesidan i alla de aktuella reningsverken     Prop. 1987/88:85

före 1995 års utgång.

Bilaga 5.2

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län hävdar att en minskad kvävetill­försel till havet inte är en avgörande åtgärd för eutrofieringens effekter. Länsstyrelsen vill därför av ekonomiska och tekniska skäl f. n, inte förorda en allmän utbyggnad för kvävereduktion vid de större avloppsreningsver­ken. Länsstyrelsen förordar endasi åtgärder på kvävesidan som samtidigt har andra positiva miljöeffekter.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anför att angelägenheten av kvävere­duktion vid kommunala avloppsreningsverk i första hand avgörs i vilken grad utsläppet direkt kan påverka den marina miljön. Det är därför tvek­samt om generella åtgärder f. n. bör genomföras vid inlandslokaliserade verk.

Länsstyrelsen delar aktionsgruppens uppfattning att reningsverk som är större än lOOOOpe belägna vid kusten eller med kustnära utsläpp bör kompletteras med kvävereduktion.

Länsstyrelsen i Uppsala län ifrågasätter om det i dag går att motivera kostsamma utbyggnader för att införa kvävereduktion, utöver befintlig och förmodad reduktion pä ca 20-30%, utan närmare kunskaper om vad detta egentligen kan betyda för det totala utflödet av kväve från Mälaren till Östersjön, Länsstyrelsen anser det inte heller motiverat med ytterligare krav pä länets reningsverk med direktutsläpp till Bottenhavet.

Enligt länsstyrelsen i Malmöhus län beräknas den ökade behandlings­kostnaden vid verk som måste införa både fosfor- och kväveredukfion (kvävereduktion med 75%) uppgå till ca 1-2 kr. perm*' avloppsvatten motsvarande 100-250 kr. per ansluten personekvivalent och är. Detta medför en höjning av va-taxan med storleksordningen 20-30%, Enligt länsstyrelsens mening är dock inte denna kostnad oskälig med hänsyn till den minskade närsaltbelastning som uppnås.

Länsstyrelsen vill särskilt peka på möjligheten för kommunerna att genom avtal med specieUt förorenande industrier ta ut avgift efter av­loppsvattnets föroreningsinnehäll och behandlingskostnader.

Vad gäller havsbruket uttalar Askölaboratoriet att det knappast är rimligt att tillåta ökade utsläpp av växtnäringsämnen frän vattenbruket, samtidigt som kommuner och jordbruk åläggs att kraftigt reducera sina utsläpp. Det är därför befogat med en restrikti\' inställning till sådant havsbruk, som medför nettoutsläpp av växtnäringsämnen,

SLU finner det ytterst angeläget att man följer utvecklingen av havsbru­ket. På sikt kan detta orsaka stoni miljöstörningar. Både foderspill och avföring hamnar direkt i vattnet.

Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA) anser att alltför hårda miljökrav inte fär förhindra en normal utveckling av fisk- och musselodling. Det bör enligt IVA observeras att havsbruk ocksä kan ha posiriva effekter, exem­pelvis reduceras algtillväxten i ett eutrofierat vatten, då musselodling förekommer eftersom alger är musslornas huvudsakliga föda.

140

6 Metaller

Prop. 1987/88:85

Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) uttalar att en vägledande princip bör

°

vara att reducera utsläppen av toxiska metaller, typ kvicksilver och kadmi­um, till noll.

SLU vill livligt understödja aktionsgruppens krav på att begränsa tillför­seln av olika metallföreningar, speciellt av kvicksilver, kadmium och tenn­organiska föreningar. De bemödanden som gjorts föratt hålla kadmiumhal­terna nere i handelsgödsel och rötslam får enligt lantbruksuniversitetet begränsad effekt pä havsmiljön om utsläpp tillåts fortsätta frän t. ex. den metallurgiska industrin. Användningen av handelsgödsel med låga halter av kadmium bör uppmuntras ytterligare.

Beträffande metaller efterlyser länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län mera konkreta ätgärdsförslag med tidsramar.

Sjöfartsverket anser att om naturvärdsverket avser införa en begräns­ning av användningen av färger innehållande organiska tennföreningar, så bör denna begränsning endast gälla för båtar med en största längd av 12 m och som nyttjas till fritidsändamål.

Kemikalieinspektionen anför att för närvarande pågår där en utredning om tennorganiska föreningar i skeppsbottenfärger. Utredningen omfattar bl. a, en undersökning av halten triorganiska tennföreningar i vatten och biota frän svenska kustområden och insjöar. En delrapport kommer under hösten. Undersökningen beräknas vara avslutad våren 1988, men kemika­lieinspektionen förbereder under hösten 1987 en eventuell reglering av tennföreningar i skeppsbottenfärger.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att användningen av tennorgani­ska föroreningar som biocid i bätbottenfärger kan utan ytterligare utred­ningar förbjudas. Även Kungl. Vetenskapsakademien, SNF m. fl. framför liknande synpunkter.

Beträffande metallutsläppen delar Landsorganisationen i Sverige ak­tionsplanens uppfattning att belastningen bör minska fill en nivå som motsvarar den naturliga påverkan, bl. a, genom att begränsa användningen eller helt ersätta giftiga metaller och vidta åtgärder mot exempelvis läckage från gamla gruvupplag,

Ingenjörsvetenskapsakadeinien uttalar att för avfallsupplagen i gruvin­dustrin synes principen att förorenande industri bör betala vara riktig. För åtgärdande av mycket gamla avfallslager måste dock någon allniän miljö­skadefond tillskapas.

Enligt Sveriges Industriförbund har utsläppen från kvarvarande kvick-silverbaserade kloralkalifabriker kunnat reduceras så långt att de kan bedömas vara av ringa betydelse frän miljöskyddssynpunkt. Ett teknikby­te är därför inte motiverat av miljöskäl.

När det gäller utsläppen av kadmium frän järn- och stålverken visar enligt förbundet preliminära resultat från en nu pågående undersökning att de årliga utsläppen från stålverken är betydligt lägre än vad som tidigare antagits. Nämnda undersökning kommer att publiceras under år 1988, En kraftig minskning av stålverkens stoftutsläpp enligt naturvårdsverkets in­tentioner för att sänka kadmiumutsläppen synes enligt Industriförbundet därför inte vara motiverad.

7 Olja

Prop. 1987/88:85

SLU finner det anmärkningsvärt att aktionsgruppen lämnat så liten plats för problemen med oljeutsläpp. Inte heUer har några som helst åtgärder föreslagits för att begränsa olägenheterna med oljeföroreningar.

Enligt generaltullstyrelsen bör aktionsplanens uppmärksamhet mot far­tygsutsläpp av olja utvidgas till kemikalier.

Länsstyrelsen i Kalmar län framhåller att de vanligaste akuta oljeutsläp­pen till havs utgöres av oljeutsläpp i: samband med rengöring av tankbåtar. Detta leder ofta till mycket kostsamma saneringsinsatser för stat och kommun. Detta kan och bör enligt länsstyreslen minskas genom att utrust­ning för rengöring och mottagandet av det förorenade rengörings vattnet installeras i varje oljeimporthamn. Även Vetenskapsakademien förordar att tankfartygs möjligheter att skölja tankar i hamnanläggningar ökas.

Askölaboratoriet anför att avsnittet om olja i Aktionsplanen är sakligt svagt - det är fel att strandorganisrner och sjöfågel skulle drabbas i första hand. En rad studier visar att de mest långvariga skadorna drabbar djur­livet i mjuka sedimentbottnar. Det är knappast heller riktigt att miljöhotet från oljeutsläpp minskat i havsområdena kring Sverige. Askölaboratoriet uttalar vidare att visserligen har de transporterade mängderna minskat, men samtidigt har tillkommit riskerna med oljeprospektering och potentiell utvinning på havsbottne i Kattegatt och egentliga Östersjön,

Landsorganisationen i Sverige menar att det är förvånande att åtgärder saknas mot de kontinuerliga utsläpp som sker inom landet frän oljehamnar, raffinaderier etc,

Sveriges Fiskares Riksförbund motsätter sig pä grund av risken för stora miljöskador oljeutvinning i Östersjön,

8 Forskningsfrågor m. m.

Remissinstanserna framhåller genomgående behovet av kunskapsupp­byggnad beträffande havsföroreningarnas omfattning, orsaker och effek­ter. Behovet av ökade resurser till forskning, utveckUng, utbildning m. m. betonas.

Styrelsen för teknisk utveckling (STU) instämmer i att FoU-ätgärder är befogade mot de havsföroreningar som drabbat våra hav. Detta behov av åtgärder återspeglades enligt STU redan i det gemensamma forsknings­förslaget "Forska för bättre miljö" och i STUs anslagsframställning för nu löpande flerärsbudget,

Fiskeristyrelsen bedömer att kunskapen om föroreningarnas effekter på fiskbestånden är mycket ofullständig. För att förstå dessa samband krävs ocksä betydligt ökad kunskap om basala förutsättningar, naturliga samspel och variationer. Vidare hävdar fiskeristyrelsen att för att långsiktigt kunna svara för den sektorsanknutna baskunskap som behövs för miljöbedöm­ningar och åtgärdsstrategi är det nödvändigt att berörda myndigheter sonfi fiskeristyrelsen ges erforderliga resurser.

Statskontoret anser att det är viktigt att kunskapsläget förbättras om havsföroreningarna och erinrar om det förslag om s, k, baslaboratorier för den marina forskningen som statskontoret nyligen lagt fram.

Delegationen för samordning av havsresursverksamheten finner en viss Prop. 1987/88:85 koncentration och samordning angelägen av den marina högskoleforsk- Bilaga 5.2 ningen genom inrättande av s. k, baslaboratorier eller havsforskningscent­ra. Den föreslagna koncentrationen ger utgängsunkter för en effektivare kunskapsuppbyggande grundforskning samt tillämpad forskning och undersökningsverksamhet. Det finns, enligt delegationen, en anledning att även ge Lunds universitet ansvar för de kust- och havsområden i södra Östersjön som universitetet av tradition arbetat med.

Även bl, a. länsstyrelsen i Gotlands län stöder förslaget pä en koncent­rerad satsning till tre laboratorier.

Länsstyrelsen i Blekinge län anser det vara oacceptabelt att södra Öster­sjön inte fär något eget laboratorium.

Enligt Svenska naturskyddsföreningen kan man befara att organisafionen med tre baslaboratorier längs hela svenska kusten blir alldeles otillräcklig.

Rektorsämbetet vid Uppsala universitet har tillsatt en arbetsgrupp som sammanfattar sina synpunkter på forskningsfrågorna i bl. a, dessa punkter,

ökad satsning pä grundutbildning av betydelse för marina frågor,

ett bevarande av den kompetens som finns,

en långsiktig kompetensuppbyggnad, innebärande bl, a, en kontinuitet i forskningsresurser, även när det gäller grundforskning inom relevanta områden,

förutom på de områden som anges i planen på sid. 67 också en ökad satsning på sökande efter hittills okända främmande substanser i miljön, deras identitet, halter, förekomst i biotisk och abiotisk miljö, transport i miljön samt deras fysiologiska och toxikologiska effekter. Miljövårdsprogrammet vid Lunds universitet uttalar beträffande stabila

organiska ämnens förekomst och effekter i miljön att kunskaperna är bristfälliga inom detta mycket komplexa område. En väsentligt utökad satsning pä forskning är därför mycket angelägen. Insatser bör enligt remissyttrandet göras säväl pä den kemiska analyssidan som inom ekotox-ikologi och toxikologi. Speciellt biologisk testmetodik bör utvecklas.

Miljövårdscentrum vid Kungl. tekniska högskolan framhåller att en kraf­tig och långsiktig förstärkning av den miljövårdstekniska forskningen är nödvändig om vi ska nå målen för miljön.

Naturvetenskapliga forskningsrådet menar att behovet av en intensifi­erad grundforskningsverksamhet inom marina frågor förefaller uppenbart, såväl inom det biologiska fältet som inom analyfisk kemi och oceanografi.

Naturhistoriska riksmuseet anför att utöver vad som redan föreslagits i aktionsplanen mot havsföroreningar bör åtgärder i högre grad inriktas mot en ökad långsiktig kunskapsuppbyggnad avseende framför allt organiska stabila föreningar. Lämpliga åtgärder kan enligt museet vara:

att skapa störte analysresurser avseende toxiska ämnen i miljön,

att genom kemiska analyser av biologiska prover utnyttja ett historiskt och storgeografiskt perspektiv på föroreningsbelastningar som ett sätt att prioritera problemen i haven,

att öka förutsättningarna för ekotoxikologisk och humantoxikologisk prövning av prioriterade substanser,

143

-      att bygga ut nuvarande miljöprovbank att omfatta även frysförvaring vid     Prop. 1987/88:85

-80 grader för att öka förutsättningarna för framtida retrospektiva stu-     Bilaga 5.2

dier,

-

att möjliggöra en utökad kompetensuppbyggnad inom de sektorer som studerar marina miljöproblem,

-

att värna om den förhållandevis opåverkade kuststräckan Småland-Ös­tergötland och initiera och stödja ekologiska undersökningar i detta område.

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) anför att aktionsgruppen knappast alls berör de ytterligare forskningsätgärder inom lantbrukssektorn som skulle kunna ge ett bättre kunskapsunderlag för en fortsatt minskning av närsaltsbelastningen på havsmiljön. För närvarande sker enligt SLU viss sådan forskning med s.k. gödselpengar t.ex. rörande effekterna av olika fånggrödor. I förhållande till frågans komplexitet är dock de totalt anslagna medlen otillräckliga.

På följande områden har man enligt SLU anledning att förvänta sig att ökad kunskap skulle medverka till att minska närsaltsläckaget till havs­miljön: odlingssystem, växtnäringsstyrning, läckage av växtnäring och bekämpningsmedel, stallgödselhantering, köttproduktion med grovfoder och lövskogsodling,

I förslaget till ökade forskningssatsningar saknas ett i Jordbrukstekniska institutets mening myckel betydelsefullt område, nämligen hur gödselgivan (säväl handels- som stallgödsel) bättre skall kunna styras efter grödans växtnäringsbehov. Ett omfattande försöksmaterial visar att dagens scha­blonmässiga gödslingsrekommendationer leder till att huvuddelen av are­alen ej blir optimalt gödslad även om man i genomsnitt ligger rätt. Forsk­ning och utveckling för att ta fram metoder och utrustning för en behovsan-passad växtnäringstillförsel är därför enligt institutets mening mycket an­gelägna.

Lantbruksstyrelsen prioriterar forskningsinsatser som rör stallgödselns spridning och utnyttjande, kvävets omsättning i marken samt metoder för växtnäringsstyrning. Enligt styrelsen bör den tilldelas medel för att kunna bekosta enklare, praktiska FoU-insatser pä växtnärings-miljöområdet.

I den män remissinstanserna behandlar frågan om övervakning och kontroll tillstyrker de vanligen förslagen.

Ingenjörsvetenskapsakademien uttalar sålunda att förslagen av särskilda insatser är väl motiverade. Det s, k, PMK-programmet för marina miljön mäste enligt akademin snarast utbyggas enligt de ursprungliga intentioner­na, dvs, en full utbyggnad av intensivövervakning inom särskilda kustav­snitt (baserad på baslaboratorierna), bättre utbyggt regionalt övervak­ningsprogram och satsning på miljögiftövervakning, samt effektiviserat utnyttjande av tillgängliga data.

Statistiska centralbyrån framhåller att det för säväl nationellt som inter­nationellt arbete behövs en tillförlitlig statisfik om belastningen pä haven och tillståndet i dem samt att nuvarande statistik om utsläpp och belast­ningen på miljön har mycket stora brister.

Ett framgångsrikt genomförande av aktionsplanen förutsätter enligt lant­

bruksstyrelsen en omfattande rådgivnings- och informationsverksamhet.

144

Styrelsen anser att resurserna behöver förstärkas. Uppfattningen delas av     Prop. 1987/88:85

fiera andra remissinstanser.

Bilaga 5.2

Statens planverk betonar att ansvarsfördelningen mellan olika enheter och lokala myndigheter bör klargöras.

Ett stort antal länsstyrelser och andra myndigheter framför att det är nödvändigt att stärka deras resurser pä området.

145 10   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

BUaga 6.1     Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.1

Sammanfattning av statens naturvårdsverks rapport 3353 CFC/Freon Förslag till åtgärder till skydd för ozonskiktet

Uppdraget

Regeringen uppdrog 1985-12-19 åt naturvärdsverket att redovisa vilka åt­gärder som är möjliga i ett kortare och ett längre perspektiv för att minska användningen och utsläppen av fullständigt halogenerade klorfiuorkar­boner ("CFC" i Sverige även kiillade "freoner") inklusive möjligheter­na att ersätta dessa med andra ämnen inom olika användningsområden.

De nordiska miljöministrarna har senare (1987-02-25) bl. a, beslutat att vaije nordiskt land till hösten 1987 skall undersöka om 25% reduktion av användningen av CFC 11, 12, 113 och 114 kan genomföras till 1991, med sikte på utarbetande av en gemensam nordisk reduktionsplan.

Användningen av fullständigt halogenerade klorfluorkarboner i Sverige uppgick 1984 till ca 4500 ton inklusive nettoimport av varor (ca 275 ton) och beräknas stiga med 3,5-4% per år eller till ca 6400 ton 1994, om ingenting görs. En reduktion med 25% jämfört med 1984 ärs värden, eller 1 100 ton, innebär därför en reduktion i förhållande till förväntade värden 1994 med ca 3000 ton, eller med nästan 50%.

Långsiktig målsättning

Utsläppen av fullständigt halogenerade klorfluorkarboner är ett globalt problem, som kan få allvarliga konsekvenser för klimat, hälsa och miljö. Enligt verkets bedömning mäste därför målet på längre sikt vara att den globala användningen av fullständigt halogenerade CFC-föreningar skall begränsas till minsta möjliga.

En viss användning, pä grund av redan installerad utrustning, kommer att kvarstå under mycket lång tid. Utsläppen härifrän bör minimeras. Pä längre sikt bör dock nya produkter tillverkas utan användning av fullstän­digt halogenerade CFC-föreningar, även inom sektorer där detta idag är svårt eller mycket dyrt.

Åtgärder som bara påverkar användningen och utsläppen i Sverige redu­cerar i sig inte riskerna i någon avsevärd omfattning. Av avgörande bety­delse är därför att åtgärderna väljs så de stimulerar utvecklingen av pro­dukter och metoder utan fullständigt halogenerade CFC-föreningar även i andra länder,

Samfidigt är det rimligt att man pä kort sikt i första hand begränsar användningen pä de områden där det medför de lägsta kostnaderna för samhället.

Styrmedlen bör ocksä väljas sä att den administrativa belastningen för

samhället inte blir större än vad som behövs för att nå målen,

146

Reduktion på kort sikt

Prop. 1987/88:85

Bilaga 6.1 

Med utgångspunkt från denna målsättning och frän de nordiska miljömi­nistrarnas beslut har naturvårdsverket bedömt förutsättningarna för reduk-fioner pä kort och läng sikt (inklusive en reduktion med 25% till 1991, jämfört med 1984 ärs nivå), värderat kostnaderna för åtgärder inom olika områden mot varandra och bedömt vilka styrmedel som bör vara ändamälsenligast.

Enligt naturvärdsverkets bedömning är det möjligt med befintlig teknik att reducera användningen/utsläppen av de fullständigt halogenerade CFC-föreningarna med minst 25%, jämfört med 1984 ärs värden, inom ramen för en kostnad pä ca 50 kr/kg minskat utsläpp av CFC.

Naturvärdsverket räknar härvid med att följande åtgärder kan genomfö­ras med befintlig teknik.

Utsläppen frän tillverkningen av mjuk skumplast bör kunna reduceras med 45-50% genom återvinning (motsvarande ca 250-300 ton jämfört med förväntad förbrukning 1994). En pilotanläggning för rening och återvinning med hjälp av aktivt kol finns sedan fiera år i drift i Danmark. Samma teknik bör också kunna användas för rening av utsläppen frän tillverkning av hård skumplast. Eftersom huvuddelen av CFC-förening­arna stannar i produkten, kommer dock återvinning inte att kunna ge­nomföras inom nyssnämnda kostnadsram annat än vid anläggning med stor förbrukning av CFC, blandad produktion av mjuk och härd skum­plast och vid nyanläggning, där processen direkt kan anpassas för åter­vinning. Naturvårdsverket beräknar reduktionerna genom återvinning frän hård skumplasttillverkning till högst 50 ton/är jämfört med förvän­tad förbrukning 1994,

Utsläppen frän kemtvättar bör kunna nedbringas genom införande av återvinningsutrustning, installation av tätare maskiner och bättre sköt­sel. Utsläppen, som f n, uppgår till 250-300 ton/år, bör kunna halveras även med en fortsatt övergång från perkloretylen till CFC (jämfört med förväntad förbrukning 1994 bör detta innebära en reduktion med ca 300 ton/år).

Förbrukningen inom verkstadsindustrin bör likaså kunna reduceras kraftigt genom installation av återvinningsutrustning, bättre skötsel och i vissa fall övergång till andra rengöringsmetoder. Potentialen för reduk­tion, jämfört med förväntad förbrukning, beräknas till ca 300 ton/år. Utsläppen från kyl- och värmeanläggningar bör kunna reduceras genom övergäng till CFC 22 - en ofullständig halogenerad CFC-förening, övergäng till indirekta system, vilket medför mindre fyllnadsmängder och bättre förutsättningar för kontroll av läckage (avser ombyggnad och nyinstallation),

uppsamling av köldmedierna för återvinning eller destruktion vid ser­

vice, reparation och skrotning och

skärpta krav pä konstruktion, skötsel och underhäll.

Naturvärdsverket bedömer att det behöver ställas krav på särskild behö­

righet för installation och underhällsåtgärder som innebär ingrepp i köld­

mediesystemet.

147

Utsläppen frän kyl- och värmeanläggningarna bör med dessa åtgärder Prop. 1987/88:85 kunna reduceras med ca 25 % i relationen till dagens förbrukning inom 2-3 Bilaga 6.1 år och pä längre sikt betydligt mer. Eftersom huvuddelen av den förvänta­de ökningen av användningen för kyl- och värmeanläggningar avser päfyll-nad av köldmedier i redan installerade anläggningar bedömer naturvärds­verket att dessa åtgärder bör kunna reducera den förväntade förbrukning­en 1994 med ca 700 ton.

Användningen av extruderad polystyren för isolering av byggnader och mark, som f, n. förväntas öka med 10% per år (från 375 ton tiU 975 ton), skulle kunna reduceras med 65 % av förväntade värden genom övergång till andra material. Kvar står en ekonomiskt betydelsefull användning för tjälisolering av järnvägar och vägar med tyngre trafik. Denna bör på 6-8 års sikt kunna avvecklas genom övergäng till andra, ännu ej kom­mersiellt tillgängliga blåsmedel, eller andra material. Jämfört med förväntade värden 1994 innebär detta en reduktion med ca 600 ton, vartill kommer en motsvarande reduktion av användningen för exporte­rat material med ca 340 ton. Delta skulle innebära att användningen på den svenska marknaden reducerades med ca 10%.jämfört med 1984 års värden och med ca 20% jämfört med 1987 års värden. Användningen av polyuretan för isolering av kyl- och frysrum, väggar i övrigt, fogskum o.d,, som nu förväntas öka med 7% per är, bör i stor utsträckning kunna ersättas med andra isoleringsmaterial eller, såvitt avser fogskum, med ökad användning av CFC 22, Den potentiella reduk­tionen beräknas för polyuretanvändningen till ca 100-200 ton/år, jäm­fört med 1994 års värden.

Användningen av CFC för förpackningsmaterial bör heU kunna ersättas med andra material eller andra bläsmedel (t. ex. pentan). Den potentiella reduktion jämfört med förväntad förbrukning 1994 beräknas till ca 300 ton.

Sammantaget innebär detta alltså att den årliga användningen bör kunna minskas med ca 3000 ton jämfört med förväntad förbrukning 1994 inom ramen för en kostnad på 50 kr/kg CFC,

Dessutom bör troligen ca 400 ton CFC/år kunna tas om hand frän isoleringen i kylskåp, frysar o, d, frän hushåll, storkök och affärer för destruktion genom förbränning, dock till en högre kostnad. Fortsatta tester mäste dock genomföras för att bedöma risken för utsläpp av andra miljö­farliga ämnen (t. ex, dioxiner). Kostnaderna för att ta hand om köldmedier­na i kylskåp för hushållsbruk i samband med skrotningen är däremot så höga att de inte står i rimlig proportion till miljövinsten (ca 35-40 ton skulle kunna samlas inom en kostn;id av 160-285 kr/kg CFC),

I vad mån en reduktion med 25 % av användningen/utsläppen av CFC jämfört med 1984 ärs användning kan uppnäs till 1991 är främst en fräga om när beslut kan fattas beträffande de olika åtgärderna och vilka anpass­ningstider som anses nödvändiga för enskilda företag.

Vissa av de reduktioner som angetts ovan kan drabba enskilda företag

hårt och eventuellt medföra att anläggningar med icke avskriven utrustning

fär läggas ned. Kostnader för en siidan kapitalförlust är inte medräknad i

värdet 50 kr/kg CFC, Vid bedömningen av hur snabbt reduktionen bör

148

genomföras, bör hänsyn kunna tas fill att det är fräga om ett globalt Prop. 1987/88:85 problem där åtgärder i Sverige i sig har relativt liten betydelse för miljöef- Bilaga 6.1 fektema om inte andra länder också vidtar motsvarande åtgärder. Om ett par års längre anpassningstid kan göra det möjligt att istället utveckla alternativa produkter utan CFC på ett sätt som också kan påverka utveck­lingen i andra länder, bör detta därför vara att föredra. Naturvårdsverket bedömer att en reduktion med 25 % till 1991 skulle ge vissa berörda företag en alltför kort anpassningstid.

Reduktioner på lång sikt

På längre sikt, ca 1015 år, bör väsentligt längre gående reduktioner vara möjliga. Naturvårdsverket uppskattar att användningen av fullständigt halogenerade CFC-föreningar före är 2000 bör kunna reduceras med be­tydligt mer än 50%, i relafion till dagens förbrukning.

Att nu säkert bedöma hur mycket är svårt. Följande bedömningar bör dock kunna ge vissa ledtrådar.

Om de föreslagna kraven på behörighet för installation och underhåll för kyl- och värmeanläggningar genomförs och hänsyn ocksä tas till övergäng till system med mindre fyllnadsmängder, eventuella nya konstruktioner av värmepumpar utan CFC, förbättringar i konstrukfionen även när det gäller fabrikstillverkade enheter samt till återvinning eller destruktion av förbru­kade köldmedier, bör utsläppen från kyl- och värmeanläggningana kunna reduceras till en ringa del av nuvarande och förväntade värden. Hittills rapporterade data beträffande nya föreningar, främst FC 134a, indikerar ocksä att förutsättningarna för övergäng till köldmedier utan förväntad inverkan pä ozonskiktet inom 5-10 är är goda.

Inom verkstadsindustrin - både elektronikindustrin och annan verk­stadsindustri - sker en utveckling mot vattenlösliga flussmedel och fluss­medel som inte behöver tvättas bort. Pä 10-15 ärs sikt borde all använd­ning av fullständigt halogenerade CFC-föreningar inom verkstadsindustrin kunna upphöra.

För kemtvättar och polyuretan har den ofullständigt halogenerade CFC-föreningen CFC 123 nämnts som ett alternativ. Förutsättningarna för att CFC 123 skall komma att bli kommersiellt tillgänglig är ännu osäkra. Om efterfrågetrycket ökar, bör dock förutsättningarna vara tämligen goda.

Inom byggnadssektorn kan man räkna med att isolermaterial utan CFC både naturliga som fibermaterial, expanderad kork m. m. och plastbase-rade - bör kunna ersätta CFC-baserade plaster inom 5-10 år, eventueUt fill priset av något sämre k-värden. FC 134a är ett tänkbart subsfitut för extruderad polystyren.

För att en utveckling på längre sikt mot minsta möjliga CFC-användning skall komma till stånd är det emellertid nödvändigt att statsmakterna pä ett tidigt stadium klart deklarerar sin långsiktiga målsättning.

149

Styrmedel

Prop. 1987/88:85

För att uppnå en reduktion med 25% i relation till 1984 års förbrukning

°

inom de närmaste åren bedömer naturvårdsverket att det behövs en kom­bination av ekonomiska styrmedel, vissa regleringar, information och stöd till alternativ teknik. Naturvårdsverket föreslår därför att följande åtgärder genomföres (förslagen bör ses som ett underlag för de fortsatta diskussio­nerna om en nordisk aktionsplan och är inte avsedda att föregripa en sådan plan),

1,    En särskild avgift pä ca 50 kr/kg bör införas pä import av CFC 11, 12,

113, 114 och 115, eventuellt ocksä för CFC 22, 502 och 500 men i så fall

graderad i relation till ämnenas relativa effekter på ozonskiktet.

Genom en sådan avgift uppnäs

att alternativa redan befintliga material och produkter som kräver mindre mängder CFC fär lättare att konkurtera; detta har betydelse bl. a. för isoleringsmaterial inom byggnadssektorn att återvinning och minskning av använda mängder CFC bUr lönsam­mare; detta är särskild väsentligt när det gäller mindre verksamheter som kemtvättar, rengöring och avfettning samt spridd hantering som underhåll och service av kyl- och värmeanläggningar, där tillstånds­prövning och kontroll i varje enskilt fall i praktiken inte är genom­förbar

att användning av CFC inom nya områden blir mindre attraktiv; genom regleringar är det mycket svårt att förhindra att användningen sprider sig till nya områden och därmed gör genomförda åtgärder verkningslösa

samt att utvecklings- och investeringsinsatserna dirigeras mot pro­dukter med ingen eller liten användning av CFC, däri inkluderat att förutsättningarna för introdukfion av alternativa kemiska ämnen för­bättras. Avgiften kan förslagsvis träda i kraft 1990.07.01. Avgiften bör även avse import av färdiga produkter, med vissa undan­tag. Naturvårdsverket är berett att medverka till att ta fram underlag för beräkning av avgiften för importerade produkter, i samarbete med övriga nordiska länder.

Frågan om samspelet mellan kommande regleringar i olika länder för att minska användningen och utsläppen av CFC är komplicerad och behöver belysas närmare. Frågan bör däri'ör tas upp i nordiskt samarbete och belysas med utgångspunkt från konkreta förslag till tänkbara åtgärder i respektive land. Samtidigt bör ocksä frågan om kontroll över import och export belysas,

2.    På användningsområden där alternativ till användning av produkter

med fullständigt halogenerade CFC-föreningar kan införas, bör de eko­

nomiska styrmedlen kompletteras med förbud från en viss tidpunkt,

placerad så långt fram i tiden att förbudet kan styra produktutveckling­

en och planeringen av företagens verksamhet.

150

Med de fakta som idag finns fillgängliga bör förbud nu kunna införas mot extruderad polystyren och förpackningsmaterial som blåsts med fullständigt halogenerade CFC-föreningar fr. o. m. 1994-01-01;

Dessa förbud bör successivt kunna kompletteras, t. ex. med förbud     Prop. 1987/88:85

mot vissa köldmedier.

Bilaga 6.1

3.    För att minimera de medvetna och oavsiktliga utsläppen frän kyl- och

värmeanläggningar bör regler utfärdas för konstrukfion, drift och sköt­

sel av kyl- och värmeanläggningar, med stöd av lagen om kemiska

produkter. Häri bör bl, a. ingå krav på särskild behörighet för installa­

tion och underhållsåtgärder som innebär ingrepp i köldmediesystemet

eller anordning som är beroende av dess funktion.

Reglerna bör också omfatta krav på uppsamling av köldmedierna för återvinning eller destruktion i samband med service, reparafion och skrot­ning av kyl- och värmeanläggningar (med undantag för kyl- och frysenhe­ter frän hushåll) och kompletteras med branschnormer och utbildningsin­satser.

Naturvårdsverket är berett att senare redovisa förslag till föreskrifter.

4.

Upphandlingsförordningen bör kompletteras med en bestämmelse om att statliga myndigheter ocksä skall ta hänsyn till inverkan pä miljön.

5.

Hittills genomförda försök med förbränning av isoleringsmaterialet från kylskåp m. m. bör följas upp.

Under förutsättning att de fortsatta förbränningsförsöken inte visar pä någon signifikant ökning av utsläppen av andra miljöfarliga substanser (t. ex. dioxin), är verket berett att återkomma med förslag till föreskrifter om omhändertagande av isoleringen i kylskåp och andra fryseneheter frän hushåll, storkök och butiker för fragmentering och förbränning, enligt de riktlinjer som skisserats i rapporten (avsnitt 7.2.4).

Verket kan också pä begäran granska förutsättningarna och kostnaderna för att samla in och förbränna isoleringsmaterialet frän andra produkter som kylfordon och kylcontainers, Qärtvärmerör, kyl- och fryshus, kyl-rumspaneler och garageportar, liksom inredningsdetaljer i bilar.

6.

En informafionsskyldighet till miljö- och hälsoskyddsnämnden bör infö­ras för verksamheter som använder CFC 113 för rengöring, avfettning, torkning o, d,

7.

Förbudet mot användning av CFC som drivmedel i sprayförpackningar bör utvidgas sä att det också täcker användning av ren CFC och användning av CFC som drivmedel i livsmedelsförpackningar,

8.

Naturvärdsverket förutsätter slutligen också att företag med tillverk­ning av mjuk och hård skumplast åläggs att installera återvinningsut­rustning för CFC i samband med prövningen enligt miljöskyddslagen, i huvudsak i enlighet med de riktlinjer som skisserats i rapporten (avsnitt 7,9).

Resursbehov och finansiering

De omedelbara kostnaderna för fortsatta utredningar och information kan beräknas till 2,4 Mkr. Medel för detta ändamål bör tillföras naturvårdsver­ket snarast möjligt.

För budgetåret 1988/89 bör avsättas 2 Mkr för utredningar och informa­

tion.

151

För stöd till ny teknik bör avsättas 15 Mkr/är, varav 10 Mkr bör tillföras     Prop. 1987/88:85

naturvårdsverket och 5 Mkr STU,

Bilaga 6.1

För meteorologiska observationer och effektforskning bör avsättas 1,2 Mkr/är from budgetåret 1988/89. Eventuellt tillkommer ocksä ca 3,5 Mkr för projekt som behöver utredas närmare, innan beslut kan fattas.

Dessa kostnader samt kostnaderna för genomförande av åtgärderna (se avsnitt 12.5) kan finansieras med de medel som tas in genom en avgift på CFC.

152

Bilaga 6.2     Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.2

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av remissyttranden över statens naturvårdsverks rapport 3353 CFC/Freon - Förslag till åtgärder till skydd för ozonskiktet

1 Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss har yttranden kommit in frän kommerskollegiet, statens järn­vägar (SJ), vägverket, generaltullstyrelsen, riksskatteverket, koncessions­nämnden för miljöskydd, arbetarskyddsstyrelsen, statens planverk, sta­tens energiverk, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), kemikaliein­spektionen, kammarrätten i Jönköping, länsstyrelserna i Stockholms samt Göteborgs och Bohus län, konsumentverket, statens råd för byggnads­forskning, statens vattenfallsverk, styrelsen för teknisk utveckling (STU), Svenska kommunförbundet, landstingsförbundet, Miljöförbundet, Svens­ka naturskyddsföreningen (SNF), Sveriges grossistförbund, Sveriges indu­striförbund. Svenska värmeverksföreningen (VVF), Tjänstemännens cen­tralorganisation (TCO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Bilindustri­föreningen, Dow Chemical AB, Electrolux AB, Föreningen Sveriges plast­fabrikanter. Industrins byggmaterielgrupp, Kemisk-tekniska leverantör­förbundet (KTF), Kooperativa förbundet (KF), Kylentreprenörernas för­ening. Meteorologiska institutionen vid Stockholms universitet. Plast- och kemikalieleverantörernas förening (PKL), Rockwool AB, Svenska kyltek-niska föreningen. Svenska renhållningsverksföreningen. Svenska värme­pumpföreningen (SVEP), Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO), Sveriges kemiska industrikontor (Kemikontoret), Svenska kylgrossisters förening, Sveriges plastförbund, Sveriges tvätteriförbund och Sveriges verkstadsförening.

Länsstyrelsen i Stockholms län har bifogat yttranden från miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna i Stockholms, Södertälje och Lidingö kommu­ner.

Dessutom har yttranden inkommit frän Rörfirmornas riksförbund och GuUfiberAB,

Kommerskollegiet har bifogat kommentarer som inkommit från Schweiz efter notifiering av naturvårdsverkets rapport enligt EFTA/INST-procedu-ren. Meteorologiska institutionen vid Stockholms universitet har bifogat en sammanfattning av den atmosfärkemiska kunskapen om ozonproble­met.

2 Användningsområden och använda mängder

2.1 Statens Järnvägar (SJ): Störst ekonomisk och teknisk betydelse för SJ

är användningen av extruderad polystyren som frost(tjäl)isolering i befint­

liga spår. Vid nybyggnad tillämpas i de flesta fall isolering med grus,

153

2.2                   Vägverket: Verksamheten, tjälisolering med cellplast vid för-     Prop. 1987/88:85

bättringsarbeten, har en volym av 25 Mkr per är. Vägverket har de senaste     Bilaga 6.2

åren förbrukat ca 5000 m/är cellplast för markisolering i vägar.

För övriga, främst kommunala och stadskommunala, vägar uppskattas förbrukningen till 15000 mVår,

Totalt för landets vägar uppskattas förbrukningen sålunda till 20000 m, vilket motsvarar 40 ton freon ärligen.

Behovet av material för tjälisolering av de svenska vägarna bedöms öka i framtiden,

2.3                            Statens energiverk:         Inom statens energiverks ansvarsområde

används CFC/Freon som köldmedium i värmepumpar och vid tillverkning och läggande av fjärrvärmerör. Statens energiverks yttrande över na­turvårdsverkets rapport och förslag till åtgärder avseende CFC/Freon kommer därför att begränsas till dessa områden.

Naturvårdsverket redovisar i bilaga 2 (Netuse of CFC) använda mäng­der CFC 1984 för respektive bransch, I denna bilaga finns ocksä redovisat prognoser avseende fortsatt användning för åren 1989 och 1994,

Beträffande använda mängder CFC/år vill verket poängtera skillnaden emellan dels den industriella användningen av CFC som t, ex, ingår i framställningen av isolermaterial oc:h dels användningen av CFC i kyl- och värmepumpaggregat. För den förstnämnda kategorin utgör användning och förbrukning samma sak. För den andra kategorin är CFCet teoretiskt inneslutet i ett tätt kärl. Om man bortser från enstaka läckage så utgör inte det inneslutna köldmediet någon skada på den yttre miljön under anlägg­ningens livslängd. Det är först vid en eventuell skrotning som risk finns att det inneslutna köldmediet momentant eller pä längre sikt kan läcka ut om det inte tas om hand.

Naturvårdsverkets prognoser avseende CFC-användning för värme­pumpar bygger pä använda mängder från första hälften av 80-talet. Den årliga användningen var då relativt hög p, g, a, att det installerades många stora anläggningar som t, ex. Solna, Stockholm, Hammarby, Järfälla, Upp­lands Väsby m. fi. Den framtida marknaden för värmepumpar bedöms idag vara svag och då i synnerhet för de stora värmepumparna. Anledningen till detta är dels en mättad marknad och dels rådande energipriser på el och olja. Det synes därför inte medföra några svårigheter att uppfylla den av naturvärdsverket ställda målsättningen om en reduktion med 25 % av CFC-användningen fram till 1991 räknat på 1984 ärs statistik. Målsättning­en för CFC-användningen inom värmepumpssektorn bör kunna skärpas ytteriigare.

Olikheter i användningen av CFC gör att användarstatistik ej är tillräck­

lig för att belysa hela problemet. Dessa uppgifter bör kompletteras med

statistik över ackumulerad mängd CFC i framför allt stora aggregat. Det är

just den mängden som är intressant beträffande en eventuell framtida

retui"hantering, I samband med inventeringen bör en noggrann uppföljning

göras avseeende läckageorsaker och läckagemängder för stora anläggning­

ar. När sådan statistik finns kan behovet av styrmedel inom värmepumps­

området mer ingående analyseras,

154

CFC 114 som bl, a. används i polyuretanskum för isolering av Qärrvär- Prop. 1987/88:85 meledningar bedöms idag som mycket miljöfariigt. Det experimenteras Bilaga 6.2 med olika alternativa tekniker, dels alternativa drivmedel för skumning, dels med alternativa material för isolering. Insatser bör göras för att utvärdera de mest intressanta alternativen. Undersökningar kommer även att göras av alternativa isoleringstekniker för att bedöma deras praktiska användning i fält, Pä sikt kan detta leda till en förnyelse av isoleringstekni­ker för fjärrvärmekulvertar som innebär att CFC ej kommer till använd­ning. Läckage av CFC frän befintliga kulvertar bedöms som ringa,

2.4 Statens råd för byggnadsforskning (BFR): Inom BRFs ansvars­

områden används CFC dels i isoleringsmaterial och dels i värmepumpar.

Isoleringsmaterialen, som är polyuretan (PUR) och extruderad polystyren

(XPS), användes i byggnadskonstruktioner, kulvertisoleringar och mark­

isoleringar, I värmepumpar användes triklorfluormetan (Rll), diklordi­

fluormetan (R12), klordifluormetan (R22), m, fl.

Användningen av CFC var 1985 följande:

1,                                                                             Totalt i världen ca

1000 000 ton/år

2,                                                                                 Totalt i Sverige ca

5 000 ton/år

a)

varav extruderad polystyren (mark, tak, grundläggning och sandwichkonstruktioner)

375 ton/år

b)

varav polyuretan (sandwichkonstruktioner, komponenter,

kulvertar, skivor och tätning) ca

800 ton/år

c)                                                                                   varav värmepumpar

440 ton/år

d) varav kyl- och frysapparater och konditioneringsanlägg-

ningar

550 ton/år

Summa bygg/energi

2 115 ton/år

2.5

Statens vattenfalls verk:    Vattenfall har stött utveckling och intro­duktion av värmepumpar. Totalt omfattar utvecklingsprogrammet 436 an­läggningar. Den totala mängden CFC i anläggningarna är 44,5 ton. Av denna mängd finns 32 ton i 6 stora anläggningar, större än 1 MW, I de stora pumparna används CFC 12, som har stor effekt pä ozonskiktet. Ide minsta pumparna används CFC 22 som har mycket mindre inverkan pä ozonskik­tet, I 300 små pumpar finns endast 2,5 ton CFC,

2.6

Landstingsförbundet:-- Förslagen i rapporten berör landsfingen

bl. a. vad gäller skötsel, drift och underhåll av värme- och kylanläggningar där freoner förekommer samt behov av utbildning för personal som sköter sådan utrustning. Förbundet har redan den 18 februari 1987 i ett cirkulär C 87:23 lämnat information till sjukvårdshuvudmännen i nämnda avseenden.

I fräga om kemtvätt vid landstingens tvätterier är freon inget problem eftersom vid dessa tvätterier används en annan tvättvätska (perkloretylen) och ej CFC som kommer till användning vid andra tvättar med inlämning från allmänheten.

155

2.7                                        Svenska värmeverksföreningen: Inom föreningens verksamhets-     Prop. 1987/88:85

område förekommer CFC-föreningar inom två användningsområden: iso-     Bilaga 6.2 lering i värmekulvertrör samt som köldmedium i stora värmepumpar. Att i

ovannämnda användningsområden helt ersätta CFC-föreningarna är med dagens teknik mycket svårt. Däremot finns goda möjligheter att minska utsläppen till luft med hjälp av utrustning för återanvändning.

Nettoanvändningen av CFC som bläsmedel vid värmekulverttUlverk-ning uppgår till 330 ton för år 1984 enligt bilaga 1 i SNVs rapport 3353. Av 330 ton är ca 100 ton import av fSirdiga värmekulvertprodukter. Vid tUl-verkningen binds nästan all CFC i den färdiga produkten, endast ett par procent avgår vid tillverkningen. Denna del kan tas till vara genom att utveckla system för återvinning.

2.8                             Dow Chemical AB: har tillverkning av extruderad cellplast

(XPS) i Sverige sedan 1974. Tillverkningen sker med samma teknik som i övriga anläggningar koncernen har i Europa och USA.

CFC 12 används som ett bläsmedel för att bilda cellstrukturen i produk­ten. Huvuddelen av den tillsatta CFC stannar kvar i produkten och är därigenom den viktigaste orsaken till de unika isoleringsegenskaperna hos XPS. CFC 12 används eftersom den har låg toxicitet och i övrigt de bästa egenskaperna för produkten.

2.9                                 Aktiebolaget Electrolux:        använder freon i kylskäpsfillverkning

dels som köldmedium, dels för isolering. Av den totala importen av freon till Sverige 1984, 4240 ton, förbrukade Electrolux 529 ton och övrig indu­stri 3711 ton.

Som köldmedium används typ Fl 2 kompressorskåp (150 ton av 1984 års förbrukning). Detta köldmedium ger en kylprocess med hög verkningsgrad och samtidigt ett måttligt systemtryck, vilket tiUäter effektiva fillverk-ningsmetoder.

I isoleringsprocessen används typ Fl 1 (379 ton av 1984 års förbrukning), som ger en effektiv värmeisolering och som starkt bidragit till att energi­förbrukningen för t. ex. frysar mer lin halverats de senaste tio åren.

2.10---------------- Rockwool AB: marknadsför en extruderad  styrencellplast

(XPS) för isoleringsändamål, producerad av ett delägt dotterbolag - Eco-prim AB, Produktionen har pågått sedan 1985 och är baserad på en,ny amerikansk teknologi. Investeringen föregicks av noggranna tekniska och ekonomiska överväganden samt av kontakter med centrala och regionala miljötiUsynsmyndigheter. Några erinringar mot att använda fullt halogene­rade och stabila CFC-föreningar som drivgas förekom ej när ärendet be­handlades våren 1984.

Vår tillverkningsenhet i Skövde har en kapacitet pä ca 3000 årston XPS

och utrustningen är byggd för att som enda blåsmedel utnyttja CFC 12, Vid

fuUt utnyttjad produktion förbrukar vi ca 400 ton/år av CFC 12, Av den

mängden avgår ca 20 % vid produktionen medan resten innesluts i cellerna

och levereras ut med produkten. Härigenom får produkten utomordenfligt

156

goda isoleregenskaper.

Extruderade styrencellplaster (XPS) är isolerprodukter med utmärkta     Prop. 1987/88:85 och i vissa avseenden unika egenskaper. Vid användning avgår CFC-gasen   . Bilaga 6.2 ytterst långsamt, där tiden är beroende av användningsområde. Vid nor­mala byggtekniska isolerapplikationer sker en halvering av CFC-innehållet pä 60-80 är, I markisoleringsapplikationer, som är ca 70 % av marknaden för XPS, är halveringstiden minst 300 år.

2.11 Sveriges plastförbund:- finner redogörelsen om berörda sub­

stanser (2) och användningsområden och använda mängder (3) kortekt.

Beträffande den förväntade ökningen som för plastmaterialen bl, a, base­

ras pä SIND 1986:3 "Byggnadsmaterialindustrin och byggandet" har vi

säväl till SIND som till SNV påpekat att den för vissa material måste

betraktas som bveroptimistisk.

För att understryka vikten av internationella åtgärder borde det i avsnit­tet "Använda mängder" klarare framgå att den svenska förbrukningen av CFC endast utgör 0,5 % av världsförbrukningen. Med den per capitaför­brukning pä 0,54 kg som anges för svensk del i förhällande till världsför­brukningen per capita pä 0,2 kg förleds en läsare att tro att den svenska förbrukningen av CFC skulle ha en störte påverkan pä ozonskiktet än den teoretiskt kan ha,

3 Tekniska och ekonomiska förutsättningar för reduktion av CFC-utsläppen

3.1                                Statens järnvägar (SJ):          Den extruderade polystyrenen har tek­

niska egenskaper (hög hållfasthet, god isoleringsförmåga, ej fuktkänslig,

låg antändbarhet m, m.) som inga alternativa isoleringsmaterial ännu har,

SJ har kontinuerlig kontakt med vägverket och kommer att samarbeta med detta angående utvecklingsidéer och tester av alternativa material och metoder. För SJs del är det omöjligt att kunna avveckla all användning av CFC-blåst plast till årsskiftet 1991/92. Höga kapacitetskrav på spåren kräver god standard på banunderbyggnad och innebär dessutom att av­brott i trafiken för underhållsarbeten mäste minimeras.

Insamling och destruktion av isoleringsmaterial är för SJs del helt oge­nomförbar.

Avveckling av nyanvändning till är 1994 verkar vara en rimlig tidsrymd. Tills dess bör alternativa produkter kunna vara utvecklade och testade.

SJ kommer aktivt att söka tekniskt likvärdiga ersättningsmaterial till extruderad polystyren. Sä snart sädana finns att tillgå kommer SJ att övergå till dessa, om inte merkostnaden är orimlig,

SJ kommer även på övriga områden att se över var CFC-produkter utnyttjas i verksamheten för att försöka minska SJs bidrag till CFC-aii-vändningen, t, ex. genom en ändrad inköpspoUcy.

3.2                    Vägverket:         Mot  bakgrund  av  CFC-föreningarnas  negativa

miljöeffekter har Vägverket genom beslut 1987-02-24 antagit en offensiv

handlingslinje, som innebär avveckling av all användning av material för

157

vägbyggnadsändamål, som innehåUer freoner eller tillverkas med hjälp av     Prop. 1987/88:85

freoner senast till årsskiftet 1991/92.

Bilaga 6.2

MöjUgheterna att inom en femårsperiod fä fram ekonomiskt jämförbara CFC-fria alternativ bedöms goda. Tillverkarna bedömer dock tiden för framtagning av nytt bläsmedel till 5-8 år.

Mot denna bakgrund bör en reducering av 25 % respektive 50 % enligt förslag i rapporten vara fullt möjlig för landets övriga väghållare.

En minskning av cellplastanvändningen har mycket liten inverkan på sysselsättningen för väghåUarna. Läggning av skivorna är endast en Uten del av underhållsåtgärden. AUernativa metoder ger också sysselsättning.

Den utprovning av ijälisoleringsåtgärder, som vägverket normaU bedri­ver kommer nu att inriktas mot CFC/Freon-fria metoder, Utprovning kommer att ske i samarbete med forskningsinstitut, tillverkare och andra användare.

En god beredskap finns för att med lämpliga testmetoder prova lika nya tjälisoleringsmaterial.

Möjligheten för vägverket och andra väghållare i landet att få tiUgång tiU ett tekniskt, ekonomiskt och miljömässigt bra aUernativ till de nuvarande CFC-materialen bedöms som goda. Detta förutsätter dock att regeringen vidtar åtgärder som påtagligt ökar marknadens intresse för sådana alterna­tiv. Detta är enligt vägverkets mening det bästa sättet att få fart pä utveck­lingen av alternativ teknik,

3.3

Arbetarskyddsstyrelsen:  som begränsar sitt yttrande tiU arbets­miljöaspekter, delar i princip bedömningarna om möjlig minskning av CFC-utsläppen. Styrelsen vill särskilt understryka att åtgärder mot CFC-utsläppen till yttre miljön mäste utformas så att arbetsmiljön inte försämras även då CFC ersätts med andra medel eller annan teknik. Beträffande styrmedel för minskning av utsläppen anser styrelsen att kompetenskrav i samband med installation och underhåll av kyl- och värmeanläggningar måste riktas mot varje montör som utför sådant arbete. Styrelsen är tveksam beträffande effekten av en särskild avgift på CFC och förordar selektiva förbud mot vissa användningar och funktionskrav pä den utrust­ning i vilken CFC används, Pä något längre sikt ser styrelsen användning av ofullständigt halogenerade klorfluorkolväten som den viktigaste meto­den för minskning av fullständigt halogenerade CFC,

3.4

Statens energiverk: För värmepumpar och in synnerhet de stora

bör den kortsiktiga målsättningen vara att fä ned läckagen genom att

förbättra anläggningarna. I början av 1987 anordnade statens energiverk en

konferens för att diskutera dessa målsättningar tillsammans med anlägg­

ningsägare, tillverkare, konsulter och myndigheter. På denna konferens

framkom att tillverkarna tillsammans med anläggningsägarna vidtagit åt­

gärder för att komma tillrätta med ofrivilliga utsläpp av CFC, De åtgärder

som presenterades var tekniska förändringar och utbildningsinsatser. Sam­

tidigt betonades vikten av att ett antal anläggningar följs upp, dels resultat­

mässigt av insatta åtgärder och dels avseende läckagemängder.

158

På lång sikt måste målsättningen vara att dels byta ut dagens köldmedia Prop. 1987/88:85 mot miljövänligare sådana dels att uttjänta anläggningar töms på sitt CFC Bilaga 6.2 och att det omhändertas pä lämpligt sätt. Det förstnämnda kan ta tid och är beroende av den internationella utvecklingen. Nya mer miljövänliga sub­stanser håller på att tas fram av de internationella kemiföretagen. Forsk­ning och teknisk utveckling kring dessa substanser kan eventuellt medföra att det långsiktiga målet kan uppnås. Att fä allt tömt CFC returnerat fill depå e.dyl. är en sak som går att påverka genom lagar, ekonomiska incitament o. dyl. Dessa frågor behöver ytterligare utredas.

I naturvårdsverkets rapport föresläs kartläggning och framtagning av prototyper avseende avtappningsutrustning för köldmedier inklusive ut­rustning för mobila avtappningsstationer. Målsättningen mäste vara att allt-CFC omhändertas, dels i befintliga anläggningar och dels i redan skrotade kyl- och värmepumpanläggningar. Om detta är tekniskt och ekonomiskt möjligt bör utredas och om möjligt praktiskt prövas. Man bör vidare ha som målsättning att framtida aggregat utrustas pä ett sådant sätt att töm­ning av CFC kan ske mer effektivt än idag.

3.5

Konsumentverket: Konsumentverket har studerat naturvårds­verkets förslag med utgångspunkt från utredningens slutsatser och finner att användningen av CFC kan reduceras utan alltför stora ekonomiska uppoffringar eller andra olägenheter för konsumenterna,

3.6

Statens råd för byggnadsforskning (BFR):        BFR ansluter sig till

naturvärdsverkets bedömning att målet mäste vara att användningen av fullständigt halogenerade CFC-föreningar begränsas till minsta möjliga. Utsläppen frän installerade utrustningar/material bör minimeras och nya ersättningsprodukter bör utvecklas.

BFR ansluter sig ocksä till bedömningen att man inom byggsektorn kan räkna med att isolermaterial utan CFC bör kunna ersätta CFC-baserade plaster inom en överskådlig framtid. Här avses såväl traditionella fiberma­terial som expanderad kork och plastmaterial där CFC ersatts av annan miljövänlig gas. Här krävs dock tillräcklig tid för omställning såväl för materialproduktion som för utveckling av alternativ gas. Enligt materialin­dustrin kan 5 år anses vara en otillräcklig tid medan 10-15 år kan vara en rimlig omställningstid, BFR har inget underlag för att göra en egen bedöm­ning.

Beträffande isoleringsmaterial (byggnadskonstruktioner, markisolering­ar och kulvertar) anser BFR det dock inte vara motiverat att ersätta redan installerade material bl, a, med hänsyn till den relativt långa halveringsti­den för gasavgivningen från materialen.

Ansvaret för utveckling av nya produkter/material åvilar industrin. Den byggnadstekniska forskningen kan beröras indirekt genom nya konstruk­tionslösningar och frågor om nya materials beständighet m. m.

Beträffande värmepumpar vill BFR påminna om att införandet av eldriv­

na värmepumpar som ersättning för förbränningsanläggningar medför en

kraftigt reducerad miljöbelastning genom minskade luftföroreningar. Reg-

159

ler för reducering av CFC-användningén bör därför inte utformas så att de     Prop. 1987/88:85 försvårar en fortsatt utbyggnad av värmepumpanvändningen. Goda möjlig-     Bilaga 6.2 heter finns att minska utsläppen och att övergå till köldmedier med liten inverkan på ozonskiktet i stratosfären. FoU-program har inifierats inom OECD/IEA Advanced Heat Pumps Programme i syfte att få fram köldme­dier helt utan inverkan på ozonskiktet.

Användningen av extruderad polystyren- och polyuretanmaterial i bygg­nadssammanhang har ökat markant under senare år. I konkurrens med andra isolermaterial har materialen använts i byggnadskonstruktioner (iso­lering av sandwichkonstruktioner och tätning av fogar och skarvar). Mate­rialet har påverkat säväl de byggnadstekniska som produktionstekniska lösningarna. Investeringar i produktionsanläggningar och byggnader är baserade pä rådande kostnadsrelationer. Restriktioner/skatter kan därför fä stor påverkan på såväl konkurrenskraft som tekniska lösningar.

BFR vill därför påpeka vikten av att konsekvenserna vid restriktioner noggrant utreds och att besluten är väl underbyggda,

BFR anser att det från energisynpunkt har en marginell betydelse om XPS- och PUR-material försvinner frän marknaden. PUR-material har en dubbelt högre isolerförmäga jämfört med mineralullsbaserade produkter, men en viss försämring med fiden p. g, a, gasdiffusion har kunnat noteras.

En viktig aspekt vid en eventuell ersättning/sanering av CFC-baserade material är just gasavgivningen och dess beroende av inbyggnadssätt och temperatur. T. ex, är halveringstiden för CFC-avgången (diklordifluorme­tan) i en 5 cm tjock skiva av extruderad styrencellplast 75-100 år vid temperatur 2025 grader C och 250-350 år vid 510 grader C.

BFRs Program- och utvärderingsgrupp för värmepumpsteknik delar SNVs uppfattning att användning och utsläpp av främst fullständigt halo­generade CFC-föreningar mäste minska. Denna målsättning bör för CFC-köldmedia i värmepumpar vara möjlig att åstadkomma med de förslag som framförs i SNVs rapport. Samtidigt påpekar värmepumpsgruppen att er­sättning av andra uppvärmningsformer säsom förbränning av olja, kol och biobränslen med eldrivna värmepumpsystem innebär en kraftigt reducerad miljöbelastning totalt sett. Detta gäller enligt OECD/IEA Heat Pump Cen­ter även vid elproduktion i kondenskraftverk om dessa förses med utrust­ning för höggradig rening. Regler för värmepumptekniken bör därför inte utformas så att en fortsatt utbyggnad försvåras av administrativa eller ekonomiska hinder.

Direkta system där CFC används i hela det värmeupptagande systemet

bör kunna tillåtas under vissa förhållanden. Enhetsaggregat fillverkas un­

der fabriksmässiga förhållanden vilket innebär att konstruktionerna är

utprovade, montaget sker under kontrollerade förhållanden och läcksök-

ningen är noggrann. Under samma väl kontrollerade förhållanden borde

även enhetsaggregat med viss platsmontering kunna byggas. Direkta sy­

stem i berg, mark och sjö bör även kunna tillåtas om man väljer lämpliga

köldmedier och tar fram pålitliga rutiner för deras tillverkning,

160

Den mest näraliggande förändringen när det gäller övergäng till andra Prop. 1987/88:85 köldmedier är att övergå frän CFC-föreningen R 12 till CFC-föreningen R Bilaga 6.2 22 som har endast 5 % av R 12s ozonnedbrytande förmåga. De avgörande tekniskt/ekonomiska skillnaderna mellan R 12 och R 22 är att R 12 kan användas vid högre temperaturer men ger ett betydligt lägre effektutbyte än R 22, I värmepumpinstallationer eftersträvas därför reda användning av R 22, Endast i de fall då omgivningsförhållandena omöjliggör drift med R 22 väljs R 12 (eller eventuellt R 500 eller R 502). Möjligheterna aft utan mycket omfattande konstruktionsförändringar byta R 12 mot R 22 i befint­liga anläggningar eller att i större grad nyttja R 22 vid nyinstallationer bör därför inte överdrivas. Forskning pågår om möjligheterna att efterlikna R 12 genom inblandning av ytterligare CFC-typer,

De hittills vanligaste köldmedierna av CFC-typ består av ett kemiskt rent ämne (t, ex, R 12). Antalet sådana möjliga ämnen är begränsat. Man har prövat att blanda flera ämnen i sädana proportioner att blandningen bildar en azeotrop, vilket i praktiken innebär att den tekniskt uppför sig som om den vore ett kemiskt rent ämne (t. ex, R 500), Detta är en möjlig utvecklingsväg.

Både i Sverige och internationellt pågår även ett omfattande FoU-arbete kring icke-azeotropa blandningar av köldmedier. Dessa ger i vissa tillämp­ningar en bättre värmefaktor för värmepumpen. Det finns goda möjligheter att finna icke-azeotropa blandningar med klara miljömässiga fördelar. Ett exempel är blandningen R 22-l-R 114, som ofta kan ersätta R 12 och endast har 10 % av R12s ozonnedbrytande förmåga. Värmepumpar för icke-azeotropa blandningar bör normalt specialutformas, men sådana bland­ningar kan under vissa förutsättningar även introduceras i befintliga an­läggningar. En mer omfattande kommersiell användning kan i bästa fall förväntas inom en femårsperiod.

Utöver ren forskning pågår i Sverige även ett samarbetsprojekt mellan en högskola och en industri, i vilket icke-azeotropa blandningar studeras i fuUskaleaggregat, dels i standardanläggning och dels i en för ändamålet specialutformad anläggning.

3.7 Statens vattenfalls verk:   De utsläpp som sker i samband med

ingrepp i köldmediasystemet beror i hög grad på servicepersonalens bete­ende. Genom utbildning, lämpliga hjälpmedel och modifieringar av anlägg­ningarna kan utsläppen minskas,

I värmepumpbranschen finns teknisk kompetens för att klara en hante­ring som leder till minskade utsläpp. Det är betydelsefullt att myndigheter­na ställer krav på behörighet hos personal som skall hantera värme­pumpar. Den nya kylnormen kommer att få stor betydelse.

Utvecklingen av värmepumpar går mot att mindre mängder CFC erford­ras för en viss effekt. Övergäng frän CFC 12 till CFC 22 är en annan förbättring frän miljösynpunkt. Möjligen kan ännu bättre köldmedier pä sikt bli tillgängliga.

För Ijärrvärmenät kan möjligast absorptionsvärmepumpar bli ett alter­

nativ,

161

11    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

Inom Vattenfall pågår arbete efter tre linjer:

Prop. 1987/88:85

Bevakning sker av pågående forskning kring CFC, dess miljöpåverkan     Bilaga 6.2 och möjligheterna att med tekniska lösningar minimera utsläppen. Detta genomförs för att befintliga anläggningar skall kunna skötas på bästa tänkbara sätt.

Utvecklingen följs för värmepumpar med små mängder av köldmedia och pumpar som kan använda mindre skadliga media.

Långsiktigt arbete pågår rörande absorptionsvärmepumpar för att för­bättra funktion och ekonomi,

3.8                                                Svenska naturskyddsföreningen! (SNF): Pä några fä områden är

det för närvarande tekniskt och ekonomiskt orimligt att väsentligt minska CFC-användningen. Detta betyder att större minskningar måste göras på annat häll för att den totala minskningen skall bli fillfredsställande.

SNF tror att Sverige vid en snabb avveckling framstår som ett före-gångsland och som manande exempel.

Vad gäller arbetstillfällen har flera undersökningar gjorts av hur dessa påverkas av miljövärdsåtgärder [se t, ex. Management Informafion Service Inc, (MISI) 1986], Alla dessa undersökningar visar att antalet arbetstillfäl­len ökar. En omfördelning skulle ske från CFC-branscher fill konkurteran­de branscher som kan expandera. Det skulle också uppkomma nya arbets­tillfällen i samband med utveckling av nya produkter, installafion och service av återvinnings- och reningsutrustning m. m. Resultatet skulle bli en nettoökning av antalet arbetstillfäUen.

Samhället mäste hjälpa dem som eventuellt blir arbetslösa genom av­vecklingen, men att göra detta genom att fillåta fortsatt miljöförstöring är orimligt.

Samhällets mål vad gäller minskningar av CFC-utsläppen måste sättas högt sä att alla vet vart kursen leder och kan anpassa sig därefter. För lågt satta mål gör denna process långsammare,

SNF vill här påminna om åtgärderna mot försurning och skogsdöd vilka ständigt måste skärpas eftersom de uppsatta målen ännu inte sammanfaller med naturens krav.

3.9                                 Sveriges grossistförbund:      I den redovisning som gjorts på sidor­

na 25-70 av tekniska och ekonomiska förutsättningar för reduktion av

CFC-utsläppen åberopas bl, a. en utredning av det danska företaget

COWI-consult. Denna utredning har ännu inte slutbehandlats av beställa­

ren (Nordiska Ministerrådet) och ändringar föreligger på ett flertal punkter

i förhällande till den version som naturvårdsverket utgått ifrån. Med hän­

syn till dessa bristfälUgheter anser vi att detta avsnitt mäste omarbetas med

hänsyn till COWl-consults slutrapport.

3.10---------------------------- Svenska värmeverksföreningen:        Något sätt att direkt ersätta

polyuretan idag befintlig konstruktionstyp av värmekulvertrör finns inte. Polyuretan-kulverten upptar idag ca 80 % av marknaden för nybyggnad,

för de mindre dimensionerna uppemot 100 %, Orsaken härtill är främst att

162,

de försök som gjorts med andra isoleringsmaterial lett till konstruktioner     Prop. 1987/88:85 som, om de skall vara någorlunda ekonomiskt konkurtenskraftiga, haft     Bilaga 6.2 tekniska svagheter av aUvarlig art.

Att idag ersätta polyuretan-kulvertar med tekniskt jämförbara alternativ innebär inte bara ökade kostnader för rören som sådana utan främst ökade sidokostnader. Därför bedömer vi de i rapporten angivna kostnaderna för att ersätta polyuretan-isoleringen som orealistiskt låga.

Det är därför mer meningsfullt att satsa pä drivgaser som ersätter CFC 11 än pä att utveckla ny kulvertteknik. Den nu existerande konstruktionen är resultatet av ett 20-årigt utvecklings- och standardiseringsarbete i fri konkurtens utan särskilda styrmedel.

Det finns också en annan viktig aspekt pä detta med fjärtvärmerör. Vi tror oss stå inför en period med ökad kraftvärmeutbyggnad, länkad till kärnkraftavvecklingen. Utbyggnad av Qärtvärmenäten ger ökat värmeun­derlag för elproduktion i kraft värme verk. Med tanke på den utbyggnad av Qärtvärme som redan har genomförts under de gångna ca 40 åren kommer en sådan utökning att ske med distributionsledningar av företrädesvis klenare dimensioner. Inom detta dimensionsomräde är polyuretan-kulver-terna helt förhärskande. Sett mot den bakgrund torde styrmedel som främjar utveckling av ersättningsmedel för CFC 11 utan att därför kännbart höja dagens kostnader vara de rätta.

Sedan är 1982 har de svenska värmeverken tagit i drift ca 100 st. stora värmepumpar med en total avgiven värmeeffekt av ca 1 000 MW, För närvarande sker ingen nämnvärd utbyggnad av värmepumpar för produk­tion av fjärtvärme.

De först tillverkade värmepumparna har vid flera tUlfällen haft okontrol­lerade utsläpp av CFC. Under de senaste.åren har utsläppen till luft avsevärt reducerats. Detta beror bl. a. pä bättre teknik samt utbildning av driftpersonal.

De i rapporten föreslagna åtgärderna för att åstadkomma en minskning av användningen av de fullständigt halogenerade CFC-föreningarna i stora värmepumpanläggningar överensstämmer med de målsättningar som de svenska värmeverken redan arbetar med.

Det kommer emellertid att ta tid att anpassa befintliga värmepumpar till en minimering av utsläppen då dagens krav på täta konstrukfioner inte fanns då de projekterades.

En ombyggnad av befintliga stora värmepumpar för övergäng till t, ex, CFC 22 är inte möjlig utan stora tekniska och ekonomiska insatser. Utred­ningar måste göras från fall till fall och några generella rekommendationer kan inte ges. Detta gäller även en övergång till indirekta system för befint­liga anläggningar.

För att pä ett tillfredsställande sätt, utan onödiga utsläpp av CFC, kunna

utföra reparations- och underhällsarbeten på stora värmepumpar pågår en

översyn och komplettering med system för tömning. Största delen av den

på detta sätt tillvaratagna CFC:n kan återanvändas medan risk för vatten­

inblandning kan finnas i den sista återstoden då tömning sker under vaku­

um. Tillfredsställande möjlighet till destruktion alternativt separation och

163

återanvändning av CFC bör skapas inom Sverige. Kostnaden bör anpassas     Prop. 1987/88:85 så att det är lönsamt alternativt kostnadsfritt att returnera CFC fill filiver-     Bilaga 6.2 karen.

3.11 Bilindustriföreningen: Föreningen  vUl  framhålla aft  bUindu-

strin, både den svenska och utländska, bedriver ett intensivt utvecklings­arbete för att minska freonanvändningen och emissionerna.

På kort sikt arbetar man med att minimera läckage och spill i olika tillverkningsprocesser och vid service och reparation av t, ex, luftkonduio-neringsanläggningar samt återvinning och återanvändning av CFC. Bety­dande framsteg har redan gjorts. GM i USA uppger t. ex. att dagens fordon släpper ut 80 % mindre CFC 12 från luftkonditioneringssystem än fordon i slutet av 70-talet, Målsättningen är hermetiskt slutna system.

På kort_och läng sikt (5 är och längre) utvecklas och studeras alternativa tillverkningsmetoder och system med målsättningen att minimera använd­ningen av CFC i produkterna. Fördelarna med CFC 11 och 12 är framför allt att de kan inneslutas med konventionella gummislangar och tätningar. De alternativ som idag är kommersiellt tillgängliga har inte dessa fördelar i samma utsträckning. Industrin mäste därför arbeta med tillverkningsmeto­der och medier som ännu inte finns kommersiellt tillgängliga. Detta inne­bär en osäkerhetsfaktor samtidigt som stora resurser krävs både i tid och pengar.

Den svenska bilindustrin ligger sannolikt ganska långt framme för att minska CFC-användning och utsläpp. Åtgärderna motverkas dock av pla­nerade kraftiga exportökningar och där en stor del av bilarna framför allt till USA, är försedda med luftkonditioneringssystem. Med dagens teknolo­gi torde det därför vara utomordentligt svårt att ens frysa förbrukningen av CFC 12 vid dagens nivå. I den av myndigheterna aviserade utvecklings­planen har CFC 22 nämnts som ett ersättningsalternativ. Detta medium är dock ingen självklar första kandidat på grund av följande problem som det krävs relativt stora resurser att kartlägga och lösa:

-

Ingen erfarenhet av CFC 22-system i mobila system,

-

Högre tryck jämfört med dagens system.

-

Omkonstruktion av alla komponenter i systemet, pä grund av nya tryck och termodynamiska förhållanden.

-

Problem med oljan i systemet,

-

Troligen mycket stor kondensor,

-

Svårigheter att innesluta i gummislangar och med konventionella tät­ningar.

-

Andra arbetsmiljöaspekter.

-

Helt nya system för produktion och eftermarknaden.

Det framtida kylmedium som diskuterats är FC 134 A. Även med detta system återstår många frågetecken, bl, a,:

-

Toxicitetstester och utbyggnad av produktionskapacitet kräver 5-7 år innan detta köldmedium finns kommersiellt tillgängligt.

-

Oljeproblem i systemet,

-

Ingen metod för läckageindikering,

-

Materialprov på tätningar och slangar,

164

- Anpassning av systemet för produktion och eftermarknad.

Prop. 1987/88:85

Detta "nya" medium som mänga hoppas pä har alltså även det lång tid     Bilaga 6.2 kvar till kommersiell användning. Ett krav är också att provkvantiteter blir tillgängliga för användarledet, för att göra nödvändiga prov möjliga.

Ett annat alternativ som figurerat i debatten är CFC 22/142 B, Detta är dock klassat som brännbart vilket gör det uteslutet att använda i en bils luftkonditioneringssystem,

Mot bakgrund av dessa två alternativa utvecklingsvägar är det utomor­dentligt viktigt att CFC-frågan löses globalt - inte minst för svensk bilin­dustri som producerar huvuddelen av bilarna med luftkonditioneringssys­tem för export. Att anpassa produkterna först till CFC 22 och sedan fill CFC 134 A skulle innebära dubbla utvecklingskostnader och en rad prak­tiska problem från servicesynpunkt. När det gäller skumplaster kan fre-onerna i vissa processer ersättas av ändra ämnen, t. ex. koldioxid, vatten eller pentan. För nya anläggningar kan man även tänka sig att freon samlas upp och återvinns genom att slutna processer används. Detta är emellertid mycket tveksamt på grund av den relativt ringa mängd freon som används i förhällande till de luftmängder som ventileras ut från anläggningen. Vissa produkter torde också kunna konstrueras pä ett sätt som minskar behovet av freon vid skumningen. Det bör emellertid betonas att vissa av ovanstå­ende åtgärder är svära eller omöjliga att införa i befintliga processer. Däremot kan man vid nykonstruktion av komponenter vilka tillverkas av skumplaster, alternativt vid förnyelse av verktygsutrustning planera för någon av ovanstående möjligheter. Detta betyder att det behövs en rimlig ledtid innan dessa förändringar kan införas. Ledtiden kan variera för olika applikationer.

Föreningen vill sammanfattningsvis framhålla att optimala och konkur­rensneutrala åtgärder för att begränsa CFC-emissionerna förutsätter att Sverige ansluter sig till det internationella handlings- och nedtrappnings-program som utarbetas inom UNEP,

3.12 Dow Chemical AB: Rapporten anger heU riktigt att återvinning

eller annan rening av flödena av CFC 12 är tekniskt svår att utföra vid fillverkning av XPS. Med hänsyn härtill samt att endast ca 10% av den CFC som används avgår vid tillverkningen kan slutsatsen endast bli att åtgärder för återvinning ej bör föreslås dä det finns andra mera effektiva alternativ för begränsning av CFC. Huvuddelen av den använda mängden CFC stannar kvar i isolerprodukten och är den främsta orsaken till isoler-egenskaperna. CFC avgången frän isolerplattorna sker mycket långsamt, i olika takt för olika användningsområden: s, k, halveringstid för använd­ning i byggnader beräknas till 50-100 är, för markanvändning ännu längre.

Rapporten analyserar möjligheten att ersätta XPS med andra isolerings­material. De tekniska fördelarna med XPS i relation till andra isolerings­material, -metoder vilka anges pä ett i princip kortekt sätt, är anledningen till den stora förväntade ökningen av förbrukningen av XPS i Sverige och därmed användningen av CFC med nuvarande tillverkningstekniker.

Vi ansluter oss till uppfattningen att vid väsentliga förändringar av

prisrelationerna en förskjutning till andra isoleringsmedel kommer att ske.

165

Effekterna vid en prisökning av 50 kr/kg CFC som antages i rapporten Prop. 1987/88:85 baseras pä uppskattningar från COWI-consulfs preliminära rapport. Ex- Bilaga 6.2 akta priskänslighetsanalyser är svåra att utföra. Den föreslagna kostnads­ökningen för CFC, som i motsvarande utsträckning kommer att påverka priset på XPS, får emellertid med stor sannolikhet den förväntade effek­ten: att ersätta XPS med andra isoleringsprodukter, som kanske till samma kostnad vid isoleringsfillfället ger samma kostnads/nytto-effekt som XPS till det högre priset. Emellertid har de substituerade materialen i de fiesta användningsområdena en kortare livslängd, alt. en med tiden försämrad isoleringseffekt. De samhällsekonomiska merkostnaderna blir därför stör­re än prisdifferensen med hänsyn tagen till framtida underhålls- och/eller förnyade isoleringar. Användare/bygghertar utför ej denna fulla kostnads-/ nytto-analys på lång sikt vid anläggningstillfället.

Vårt företag citeras i utvärderingen av möjligheter att införa alternativa blåsmedel. Sedan yttrandet fälldes till konsulten har vårt utvecklingsarbete med alternativa bläsmedel ytteriigare framskridit. Vår bedömning är f, n. ännu starkare att en tillverkning med alternativa blåsmedel är möjlig att utföra och att inom en rimlig tid XPS utan halogenerade CFC finns på marknaden och är testade och godkända. Tidsperioden ca 5 år är ingen optimistisk bedömning. Senare utvecklingsarbete visar även att det är mycket sannolikt att produkten kan framställas med alternativ teknik som har samma isolerings- och övriga egenskaper som de nuvarande produkter­na. Merkostnaderna bedöms komma att bli rimliga. Vi bedömer med ledning härav att det är fullt möjligt att ersätta nuvarande XPS med en ny utan stabila CFC och att detta är ett bättre alternativ för samhället som helhet än att ersätta XPS som sådant. Detta är även en slutsats som framkommer i senaste versionen av COWI-consulfs rapport till skillnad frän tidigare versioner.

Den i rapporten angivna möjligheten att ersätta XPS med fenolskum är mycket osäker. Fenolskummets isolerande egenskaper pä läng sikt är ej bevisade och det är ej ett tekniskt/ekonomiskt fullvärdigt alternativ till XPS för flertalet applikationer. Dessutom innehåller även fenolskum stabi­la CFC.

Påståendet att ersättning skall kunna ske med s. k. "naturliga" isolerma­terial som fiberisolering och kork är ej riktigt om samma isoleringsegenska­per och samma samhällsekonomiska besparingar skall på sikt erhållas.

I kapitlets sammanfattning beträffafide de tekniska/ekonomiska förut­sättningar för minskade utsläpp är det viktigt att notera att den kostnad på 50 kr/kg CFC, som anges kunna orsaka en 25 % nedgång av förbrukningen, ej beaktar de samhällsekonomiska effekterna av att det ej blir ekonomiskt försvarbart att fortsätta med produktion av XPS i Sverige, om kostnadspä-lagan införs innan alternativ teknik kunnat införas. Rapporten anger dock helt riktigt att den föreslagna tidperioden kan vara för kort att producenter­na skall kunna införa ny teknik. Dessa slutsatser är ej i överensstämmelse med de förslag till åtgärder som senare framförs.

I rapporten hänvisas till ytterligare utredningsarbete pågående samtidigt

med rapportens framställande och att detta kan förorsaka revidering av

166

förslagen (se baksida pä rapporten). Rapporten baseras till stor del pä den Prop. 1987/88:85 utredning konsultföretaget COWI-consult utfört ät Nordiska Rådet och Bilaga 6.2 Nordiska Industriförbunden med en granskning av tidigare utförda kon­sultstudier och en teknisk/ekonomisk värdering av möjligheterna att redu­cera förbrukning/utsläpp av CFC, Denna utredning har slutredovisats först ijuni 1987, De slutsatser och rekommendationer som framförs i slutrappor­ten avviker väsentligt frän de som föreslogs i tidigare arbetsutkast som redovisats och varit tillgängliga då naturvårdsverkets rapport avslutades. Det är troligt att en del analyser i denna, framförallt beträffande möjlighe­terna samt de samhällsekonomiska konsekvenserna av att ersätta CFC-haltiga produkter hade utförts på ett annat sätt om COWI-consult's slut­rapport förelegat. Vi kräver att slutliga förslag till eventuella regleringar tar hänsyn härtill,

3.13 Aktiebolaget Electrolux:          Ett kylskåp i drift har praktiskt taget

inget läckage av freon till den omgivande miljön. Kylsystemet är herme­tiskt slutet och freonet i isoleringen är inneslutet i bläsor. Hela isolerings­skiktet är dessutom inneslutet i plåt och plast. Möjliga utsläpp kan före­komma i produktionsprocessen vid vissa serviceingrepp och i samband med den förbrukade produktens destruktion,

Electrolux har sedan lång tid lagt ned och lägger alltjämt ned väsentliga resurser pä att finna lösningar som begränsar risken för utsläpp. Vad gäller utsläppen inom produktionsprocessen installerades sålunda redan 1979 en anläggning för freonätervinning i kyl- och frysskäpsfabriken i Mariestad, Anläggningen liksom bolagets processinstallationer i övrigt är föremål för ständig översyn,

Pä servicesidan är det framför allt byten av kompressorer som leder till freonläckage. Redan idag finns i bruk en punktéringstäng som fångar upp freonet vid källan. Vidare kommer kylbranschen i Sverige att starta ett system för omhändertagandet av returnerad freon. Som ett led i detta kommer montörerna i hela Electrolux svenska serviceorganisation att förses med utrustning för insamling av freon. Detta kommer att ske trots att det påverkar endast den promille av Electrolux freonanvändning som hänför sig till serviceledet.

En viktig åtgärd för att reducera freonutsläppen är att finna metoder för uppsamling och destruktion av utrangerade kylskåp, Electrolux har med­verkat i ett utredningsarbete i statens naturvårdsverks regi på detta områ­de och bidragit fill finansieringen av projektet. Enligt utredningen avgår i Sverige genom skrotning av hushållskylskåp 330 ton freon per år, Prelimi nära förslag till lösning av problemet hur störte delen av dessa kvantiteter skall kunna tillvaratas föreligger.

Även om man sålunda har förslag till lösningen av utsläppsproblemet

inom det område som berör Electrolux är det stora problemet för Elec­

trolux del den internationella begränsning av antingen tillverkning eller

användning av freon som föreslås. Det är visserligen Electrolux uppfatt­

ning att man på läng sikt kan utveckla kylskåp med andra köldmedel och

isoleringsmaterial. För köldmedel gäller emellertid att idag existerande

alternativ innebär drastiska förändringar i kylenheterna med helt nya

167

kompressorer och kylsystem anpassade till högre tryck och ifråga om Prop. 1987/88:85 isoleringsmaterialen finns idag inga kommersiellt tillgängliga alternativ. En Bilaga 6.2 del av de stora kemikaliefillverkaina hävdar att de kan utveckla ersätt­ningsmedel med vilka Electrolux i stort sett kan bibehålla grundkonstruk­tionen av kylenheterna. Bolaget kommer även i fortsättningenatt medver­ka i denna utveckling genom att avdela resurser härför. Kemikalietillver­karna intar emellertid olika ståndpunkter beträffande möjligheterna att använda oskadliga ersättningsmedel samt vilka medel som i så fall bör komma i fråga. En fördröjande faktor är den komplicerade och dyrbara toxiska provningen som varje nytt ersättningsmedel måste genomgå,

3.14-------------------------------- Kemisk-tekniska leverantörförbundet:    Inom Kemisk-Tekniska

Leverantörförbundets branschomräde förekommer CFC främst i fogskum för isolering och tätning av fönster, dörtar m. m. Viss tillverkning sker inom landet men en stor del av produkterna importeras. I det länga per­spektivet bedöms möjligheterna att hitta ersättningsprodukter för CFC i fogskum som goda. Om övergångstiden blir alltför kort t. ex, genom förbud kan detta medföra omställningsproblem speciellt hos mindre tillverkare och importörer med eventuell nedläggning av företag som följd,

3.15--------------------------- Kylentreprenörernas förening:   Våra synpunkter omfattar bara

våra medlemsföretags intresseområde, dvs, industriella kyl- och värme­pumpanläggningar. Medlemsföretagen arbetar inte med hushällssidan, dvs. kyl- och frysskåp för bostäder. Dessutom arbetar företagen inte med mobila anläggningar t, ex, kylutrustningar i luftkonditionering för bilar, bussar och dylikt,

Kylbranschens tre föreningar - Kylentreprenörernas Förening, Svens­ka Kyltekniska Föreningen och Svenska Kylgrossisternas Förening häller för närvarande på att revidera kylnormerna från 1965. I referens­gruppen för detta arbete ingår bl. a. representanter för Arbetarskyddssty­relsen och statens naturvärdsverk. Arbetet med den nya kylnormen beräk­nas vara klart före årsskiftet 1987/1988. Många frågor i normen är dock beroende på myndigheternas beslut i t. ex. behörighets- och underhållsfrå­gan (se nedan),

I förslaget till kylnorm är det speciellt följande sju punkter som medför att utsläppen av CFC-köldmedier kan minska: behörighet, underhåll, över­gäng till R22, indirekta system, konstrukfion, återvinning och utbildning.

Behörighet är en av de åtgärder som branschen, tillsammans med na­turvårdsverket, bedömt som väsentligt för att kunna minska utsläppen. Behörighetskravet torde medföra en ökning av företagens kompetens och en störte efterlevnad av gällande bestämmelser.

För en enkel hantering i behörighetsfrågan föreslår vi, inte minst beroen­de pä branschens struktur, en behörighetsnämnd på branschnivå. För att behörighetskravet skall få tillräcklig genomslagskraft bör kravet finnas i en myndighets (t, ex, naturvårdsverkets) föreskrift. Behörigheten styr även många av de övriga åtgärderna.

168

p

För närvarande finns inget krav pä att brukarna skall underhälla anlägg-     Prop. 1987/88:85 ningarna. Ett sådant krav bör ocksä, för att få tillfällig genomslagskraft.     Bilaga 6.2 finnas i en myndighets föreskrift. Närmare precisering bör finnas i kylnor­merna. Ett förebyggande underhåll kommer att medföra mindre utsläpp,

Kylnormen ger anvisningar för successiv övergång till R22, Härmed begränsas användningen av t. ex. R12, Vid nyinstallation kan 50% av R12-förbrukningen ersättas med R22,

Kylnormen ger riktlinjer för att köldmediesystemens storlek genom bl, a, krav pä indirekta system. Indirekta system medför dessutom att systemens köldmediefyllda delar kan koncentreras till speciella utrymmen, vilket ger störte förutsättningar att upptäcka och åtgärda eventuella läcka­ge.

Kylnormen ger riktlinjer för säkrare konstruktioner med tanke på bl. a. köldmedieutsläpp, t. ex. behållare, så att reparation/service kan utföras utan att köldmediet behöver släppas ut i atmosfären.

I kylnormen rekommenderas att tillverkarledet återtar "förbrukat" köldmedium för att en kontrollerad rening ska kunna genomföras. Tillver­karna kan återvinna och rena sparade köldmedier (R12, R22 m, fl.). Bland­ningar, t. ex, R500 och R502 kan inte återvinnas. Dessa rekommenderas att destrueras genom förbränning.

Ett viktigt led i arbetet med att minska utsläppen är utbildning/informa­tion. Kylentreprenörernas Förening planerar, med anledning av den nya normen, en omfattande utbildningsverksamhet, i första hand för förening­ens medlemsföretag. Kursmaterial, som även kan användas av andra, planeras att tas fram av branschen.

Med ovanstående regler, som i stort överensstämmer med intentionerna i naturvärdsverkets rapport, beräknar branschen att utsläppen ska kunna minska med cirka 25% under en femårsperiod. En förutsättning är dock att bl, a, behörighetskravet och kravet på underhåll finns som myndighets­krav.

Från teknisk/ekonomisk synpunkt kan inte samtliga åtgärder träda ikraft samtidigt. Lämpliga ikraftträdandefidpunkter bör tas fram tillsammans med kylbranschens organisafioner,

3.16 Rockwool AB:- Alltsedan de nya signalerna kom för drygt ett år

sedan avseende starka misstankar om att fullt halogenerade CFC kunde ha nedbrytande effekter pä ozonlagret i stratosfären har vi, i samverkan med producenter av dessa gaser, engagerat oss i frågan att finna en ersättning till CFC 12.

Våra principiella utgångspunkter i CFC-frågan kan sammanfattas: Vi

stödjer de strävanden till insatser som görs för att begränsa användningen/

emissionerna av fullt halogenerade CFC mot den vetenskapliga bakgrund

som nu företes. Vi förordar tillkomsten av ett internationellt program, som

169

\ bör utarbetas av Förenta Nationerna (UNEP). Vi stödjer behovet av     Prop. 1987/88:85 ytterligare forskning om effekterna av fullt halogenerade CFC pä ozonlag-     Bilaga 6.2 ret i stratosfären.

Vi bedriver ett intensivt samarbete med våra utländska CFC-leverantö-rer, och de bedömer förutsättningarna goda för att inom nägra är ha hunnit utveckla nya blåsmedel. Det krävs dock ytterligare fid för investeringar i modifierad produktionsutrustning hos gasproducenterna. Vi tror att det tar 6-8 är till dess att goda alternativ utan stabila CFC-föreningar finns fillgängliga för vär tillverkning av kvalificerade isolermaterial. Reduk­tionsprogram skall knytas till de reella omstäUningsmöjligheter som finns för olika tillämpningar vid olika tider.

Naturvårdsverkets rapport har fillkommit under mycket kort tid, och naturvärdsverket framhåller självt att den därför är att betrakta som bas för det fortsatta arbetet med denna komplexa fråga. Naturvårdsverket bygger sin rapport på ett antal konsultutredningar. Bl. a, åberopas en störte utredning av COWI-consult. Det bör observeras att COWI-consults utredning ej var slutbehandlad när naturvårdsverkets rapport färdigställts. Vi har funnit att de slutsatser och rekommendationer som förs fram i COWI-consults rapport ijuni 1987 väsentligt avviker frän deras utkast till rapport frän april,

I juni-versionen görs bl, a. en ny och mera reservationsfylld värdering av möjligheterna till en snabb ersättning av vissa idag använda freonhaltiga produkter. Vi anser att naturvårdsverket av regeringen bör uppmanas att studera COWI-consults utredning och revidera sin rapport med hänsyn till de tillägg och kortigeringar som gjorts.

Vi uppehåller oss här.vid extruderad polystyren (XPS) för isolerända-mål.

Utsläpp frän tillverkningen är, som rapporten anger, svära att minska utöver dagens nivå. Alternativa material för isolering finns men innebär konstruktionsförändringar och kostnadsökningar. Vi ansluter oss till den uppfattning som ges i rapporten att vid kraftiga förändringar av prisrelation till andra isolermaterial så kommer utnyttjandet av XPS-produkter att starkt minska.

Alternativa blåsmedel utan full halogenerade CFC och med liknande goda process- och isolertekniska egenskaper som dagens tar tid att utveck­la. Våra kontakter med olika CFC-producenter pekar dock på att man tror sig kunna ta fram nya produkter utan stabila CFC, Den tidsrymd om 6-8 år, som anges i rapporten, är realistisk. Den skall då även inrymma alla utvecklingssteg fram fill olika applikationer för XPS-produkter.

Omhändertagande av CFC vid avfallshantering bedömer vi som helt orealistiskt med hänsyn till byggandets faktiska förhållanden.

Generellt gäller, vilket även framgår av COWI-consults senaste rapport, att det är ett bättre alternativ för samhället att avvakta utvecklingen av en ny, icke stabil CFC än att inom kort tid ersätta XPS-användningen som sådan i form av nya, fördyrande tekniska lösningar.

I sammanfattningen i slutet av kap, 7 beträffande de tekniska och ekono-

170

miska förutsättningarna för minskade utsläpp har naturvårdsverket inte     Prop. 1987/88:85

beaktat de samhällsekonomiska konsekvenserna av en nedläggning av     Bilaga 6.2

tillverkningsenheter. Om en avgift införs på XPS sä tidigt som 1991 så

torde det för vårt företag innebära att vi fär lägga ner produktionen ca fem

år efter start och långt innan anläggningen är avskriven. Detta innebär inte

enbart en engängförlust av kapital utan dessutom att det svenska samhället

kommer att drabbas av merkostnader år efter är pä grund av att kostnads-

minimerade konstruktioner med XPS inte kan komma till utförande efter

det att industrin slagits ut. En sådan utslagning kommer att visa sig vara

både onödig och oönskad i och med att nya bläsmedel utvecklas och

introduceras.

Svensk industri har via Sveriges industriförbund till regeringen lagt ett förslag pä hur en reduktion av användningen skall ske på frivillig basis. (Sveriges Industriförbunds skrivelse till statsrådet Birgitta[REDACTED_EFTERNAMN] 1987-05-27,) Av detta framgår att svensk industri ställer sig bakom ett program som ' innebär att isolermaterial skall betraktas som ett prioriterat område dels på grund av den nytta som användningen av dessa produkter har, dels därför att nägra tekniska alternativ ej finns att tillgå idag. Vi noterar att COWI-consult gör en liknande bedömning.

Vi föreslår att regeringen ger berörd industri ansvaret för att genomföra överenskomna reduktionsprogram under full insyn av myndigheter.

Fullgoda ersättningar för CFC 12 saknas för oss idag. Den enda substans som f.n. inger förhoppningar om att bli ersättningen för CFC 12 är FC 134a. Denna gas kommer dock ej att vara kommersiellt tillgänglig inom en femårsperiod. Minskningen av CFC 12 inom denna period måste därför åstadkommas på annat sätt pä grund av att vi här kommer in pä outforska­de områden och obeprövad teknik.

Tänkbara åtgärder har det gemensamt att de ger en sämre XPS-produkt än dagens samt att de kräver investeringar i produktionen. Kostnader för testkörningar och materialprovningar blir därför betydande särskilt p. g. a. att vissa lösningar är av övergångskaraktär,

Vär inriktning är att tills det finns helt miljövänliga alternafiv så långt möjligt använda ofullständigt halogenerade föreningar med väsentligt mindre påverkan av miljö typ CFC 115 eller CFC 22. De har som bekant en "ozonpäverkansfaktor" på 0,6 och 0.05. Helt andra gaser typ CO2 och CH3CI är ocksä tänkbara.

Vi har redan startat försök i vär produktion för att finna den bästa lösningen. Vi måste förmodligen utveckla olika lösningar för olika applika­tioner. Arbetet sker i utmärkt samverkan med våra leverantörer, licens­givare och avnämare.

Vi uppskattar utvecklingskostnaden under de närmaste fem åren fill 5-8 miljoner kr, varav ca hälften på investeringar och resterande på provningar och tester i produktion och olika applikationer.

De försämrade produktegenskaperna kommer dessutom att försämra

lönsamheten. Det är svårt att ange hur mycket, men förmodligen kommer

171

bortfallet att vara minst lika stort som utvecklingskostnaden.

En viktig förutsättning för att Rockwool Ecoprim AB skall kunna påta     Prop. 1987/88:85 sig dessa kostnader för utveckling och omställning är att vi inte drabbas av     Bilaga 6.2 förödande sanktioner, innan goda alternativ finns framme. Bolaget måste ges möjligheter att arbeta med ei:t tidsperspektiv anpassat till de reeUa förutsättningarna. I annat fall blir alla utvecklingsansträngningar menings­lösa.

I naturvärdsverkets rapport anges att stöd skall utgå till utveckling av miljövänligare produkter än dagens. Vi förutsätter att Rockwool Ecoprim AB, för att kunna genomföra en minskning ned till naturvårdsverkets nivå av CFC 12-förbrukningen, får del av detta stöd. Det bör även ge en grund för ett gott samarbete mellan oss och beröra myndigheter.

3.17---------------------------- Svenska kyltekniska föreningen:        Kylbranschen är beredd att ta

sUt ansvar för en reduktion av CFC-utsläppen. De åtgärder som beskrivs i rapporten för att åstadkomma detta och som berör kylbranschen är riktiga och möjliga förutsatt att tillräcklig tid avsätts för att branschen skall kunna anpassa sig till förändrade arbetsvillkor. En för kort tid kan medföra onödiga kostnader och, på sikt, olämpliga lösningar.

Det arbete som pågår inom branschen i samarbete med bl. a, naturvårds­verket (se sid. 44) kommer att väsenfiigt bidra till minskad användning och minskade utsläpp av olämpliga CFC-typer. Det är viktigt att arbetet med den nya kylnormen får starkt stöd av berörda myndigheter.

Det råder gott samarbete inom kylbranschen och stor enighet om lämp­ligheten av de förslag som redovisas i rapporten (sid. 44-52). Det gäUer dock att den organisation som krävs för t. ex. omhändertagande och åter­vinnande av förbrukade köldmedier (sid. 48) hinner byggas upp på ett betryggande sätt.

De delar av rapporten som berör kylbranschen är kortekta och utan invändningar från föreningens sida.

3.18-------------------------------------- Svenska renhållningsverksföreningen (RVF):       Enligt rapporten

är en återvinning av CFC ur isoleringen i kyl- och frysskåp inte realistisk. Däremot kan CFC troligen destrueras genom förbränning i en avfallsför­bränningsanläggning under förutsättning att anläggningen är försedd med effektiv rökgasreningsutrustning och att förbränningen sker under en till­räckligt lång uppehållstid,

RVF anser i likhet med SNV att ytterligare försök och studier måste göras innan en sådan förbränning kan accepteras. Utöver analysen av utsläppen mäste studien också belysa vilka konsekvenser förbränningen kan få för anläggningarnas funktion. Förbränning av CFC innebär en ökad belastning av klor- och fluorväten på anläggningen. Särskilt viktigt är att undersöka fluorvätenas inverkan på funktionen dä dessa ämnen har en hög grad av kortosivitet och därmed kan äventyra både driften och säkerheten vid anläggningarna.

Organisationen för både insamling/transport och destruktionsförbrän-

ning mäste utredas närmare liksom kostnaderna för insamling/transport av

kyl- och frysenheterna.

172

Utredningen redovisar angående kyl- och frysskåp för hushällsbruk att Prop. 1987/88:85 omhändertagande av köldmediet från kasserade enheter inte är realistiskt. Bilaga 6.2 För att omhänderta köldmediet krävs en mycket omfattande särbehandling av enheterna skiljt frän övrigt avfall. En sådan hantering skulle vara mycket dyrbar. Mot bakgrund av de små mängder CFC som på detta sätt är åtkomliga till en hög kostnad räknat per kg CFC kan det inte anses rimligt att omhänderta köldmediet,

3.19 Svenska värmepumpföreningen (SVEP):        I kapitel 7,4 köldmedi­

er redovisas typer, användningsområden och mängder av CFC-föreningar

som används som köldmedier i kyl-, värme- och klimatanläggningar.

Vi instämmer i stort med redovisningen men anser det dock var pä plats att understryka att övergäng fill andra köldmedier i befintliga anläggningar kan vara tekniskt mycket svårt eller till och med omöjligt beroende på applikation. I vissa anläggningar används just CFC 12 för att erhålla tillräckligt hög temperatur. Här finns för tillfället inget substitut.

En övergäng till CFC 22 i stället för CFC 12 vid nykonstruktion av anläggningar anser vi som mycket rimligt och önskvärt och dessutom heU möjligt i de flesta applikationer.

Utvecklingen av nya köldmedier är en process som endast mycket långsiktigt kan ge nägot märkbart resultat. Här krävs förutom det nya köldmediet utveckling av nya komponenter i första hand kompressorer och expansionsventiler.

Små och medelstora värmepumpar är som regel hermetiska system med köldmedierna CFC 22 och CFC 502 i första hand men en viss användning av CFC 12 förekommer. Då dessa system kan betraktas som täta föreligger inga verkliga utsläppsrisker annat än i samband med service eller skrot­ning.

Vi vill härmed poängtera vikten av att inte, utan att noggrant ha analyse­rat följderna, införa någon typ av regleringar avseende köldmedier som äventyrar utvecklingen av den erkänt energibesparande och därmed miljövänliga värmepumptekniken. Köldmedietillverkare, komponenttill­verkare och tillverkare mäste ges den nödvändiga tiden för en konvertering till köldmedier utan klor eller brom. Tekniken med hermetiskt slutna system innebär en god kontroll över köldmediefyllningen, varför beslut om en övergäng till andra köldmedier inte kan anses vara önskvärd förtån fullgoda substitut finns tillgängliga.

Köldmedier skall givetvis omhändertas i samband med service och skrotning. I rapporten anges vissa typer av anläggningar där det av prak­tiska skäl kan vara omöjligt att få en fullständig återvinning av köldmedier. Bland dessa apparater kan i vissa fall även små värmepumpar med små fyllningar komma att hamna beroende på var dessa finns installerade.

Idag finns inte rutiner och utrustning för en generell omhändertagning av köldmedier. Här krävs en omfattande insats avseende såväl instruktioner, utrustningar som utbildning av personal.

Dä det föreligger en viss risk (sprängning av köldmedietuber) för perso-

173

nal och egendom i samband med omhändertagande av köldmedier mäste     Prop. 1987/88:85 rutiner, utrustning och personal vara föremål för något slags godkännande.     Bilaga 6.2 Dvs, typgodkännande eller Prmärkning av utrustning samt utfärdande av behörighet för personal som gör ingrepp i köldmediesystemet.

Vi anser att generellt skall CFC-medier tas om hand för regenerering eller dcstrukfion. Vissa typer av mindre aggregat kan dock behöva undan­tas. Säkra metoder och utrustning mäste finnas tillgänglig innan definitivt beslut om omhändertagande fattas,

3.20---------------------------------------- Sveriges kemiska industrikontor (Kemikontoret):        Med förbehåll

för CFC-rapportens redovisning av uppskattade alternafivkostnader och av en och annan detalj anser Kemikontoret att sakredovisningen (sid, 25-66) är förtjänstfullt fullständig och klarläggande,

3.21--------------------- Sveriges plastförbund: Beträffande rening av utsläpp menar vi

att sådan skall ske så snart tekniska och ekonomiska förutsättningar härför föreligger. Till skillnad från vad som står i rapporten anser vi att renings­teknik för CFC ej finns tekniskt och ekonomiskt fillgänglig men att det finns anläggningar under uppförande, utanför Norden, som kan bli möjliga att utvärdera under loppet av 1988.

Situationen för effektiv, insamling av utsläpp vid tillverkningen varierar för varje produktionsteknik och -lokal och är i likhet med möjligheten till rening och återanvändning omöjlig att generellt uttala sig om.

Beträffande spekulationerna om teknik och ekonomi för rening och återvinning befarar vi att tidiga generella krav pä att införa outvecklad teknik för dessa syften kan verka hindrande pä införandet av ny teknik och alternativa jäsmedel. Investeringskostnaderna är oftast av sådan dignitet att ett fortsatt utnyttjande av fullt halogenerade CFC kan te sig gynnsam­mare än en övergång till för ozonskiktets bevarande, harmlösa ämnen. Vi menar att en enskild behandling är att föredra framför generella krav.

Användningen av styva cellplaster med CFC inom byggnation och an­läggning och vissa kylanläggningar/produkter baseras pä unika egenska­per, oftast en kombination av hög isoleringsförmåga och förmåga att tåla mekanisk belastning. Jäsmedlet har i dessa produkter inte enbart funktio­nen som jäsmedel utan bidrar i hög utsträckning till isoleringsförmågan. Det är ej möjligt att ersätta dessa piodukter enbart genom att byta jäsmedel till något idag tillgängligt eller genom att övergå till annat isoleringsmedel. Konstruktionerna skulle få en kortare livslängd, sämre isoleringsförmåga och ge en högre energiåtgång. Föreslagna åtgärder till tekniska lösningar ter sig orealistiska och ger större samhällsekonomiska merkostnader än vad som antas i utredningen.

Beträffande avfallshantering kan vi bara konstatera att detta ännu är ett outvecklat område för CFC. Eftersom CFC för styva cellplaster Ugger kvar i produkten bör här finnas rimlig tid till att utveckla denna hantering till att införlivas med samhällets ordinarie anläggningar för destruktion av avfall.

174

3.22 Sveriges tvätteriförbund:        Först vill vi framhålla att vi väl för-     Prop. 1987/88:85

står ambitionerna att reducera CFC-utsläppen pä grund av oron för dessas     Bilaga 6.2 påverkan pä ozonskiktet.

Branschen är liten i Sverige och naturligtvis än mindre i internationell jämförelse, Kem-maskiner och lösningsmedlet CFC 113 är importvaror. Våra möjligheter att påverka dessa varor är mycket små. Vi blir härigenom beroende av tillverkarländers medverkan till genomförandet av åtgärder mot skada på ozonskiktet. Det tillverkas och säljs textilier som tvättmärks för en skonsammare behandling i F-maskiner, Ytterligare ett skäl för CFC 113 är att detta för människor är mindre besvärande än perkloretylen att arbeta med,

Per och CFC 113 är de enda två lösningsmedel som för närvarande står fill buds för garderobstvätt. Möjligen kan ett mindre farligt lösningsmedel utvecklas men detta ter sig idag ligga långt i framtiden att framställa och testa. Vi inom vår organisation kan verka för att företagen blir duktigare pä att sköta sina maskiner både med underhåll och användning. Dvs. undvika läckage, byta packningar och minska svinnet genom noggrann destillering m.fl. åtgärder. I höst börjar en grundkurs i kemtvätt anordnad av vär T-tvättskola. Denna skall byggas pä med mer kvalificerad utbildning. Det finns redan kurser i textilkunskap och maskinunderhåll. Vi för diskussio­ner med våra svenska leverantörer av maskiner om ett antal förbättringar, Teorefiskt går det att komma ner avsevärt i förbrukning per kg men praktiskt stöter det på stora svårigheter. Maskiner blir äldre med ökat slitage och därmed otäthet. Befintliga maskiner är av olika ålder.

Vi har svårt i nuvarande situation att råda de av våra medlemmar som står inför nödvändig investering i ny kemtvättmaskin, CFC 113:s relativa påverkan pä ozonskiktet är klassad som 0,8. Dvs, jämfört med CFC 11 och 12 med 1,0 är skillnaden 20%, Varför inte en gradering vid bedömningen?

Vi är övertygade om att en minskning av förbrukningen av CFC 113 kan åstadkommas men har svårt att kvantifiera denna med hänsyn till en eventuell ökning av F-märkta textilier och synpunkter pä en ökning av per-baserade maskiner.

Vi har avsiktligt ej refererat till produktionssiffror och förbrukningstal, dä vi anser att de uppgifter vi har är för dåligt underbyggda. Det saknas resurser inom förbundet.

På grund av ovan nämnda speciella omständigheter för kemtvättarna och i avsaknad av tillräckliga faktaunderlag, föreslär vi att en expertutred­ning får resurser att noggrant utreda situationen både kvantitativt och kvalitativt. Naturvårdsverket har låtit oss förstå att en sådan möjlighet finns. Det pågår redan en utredning med anslag frän Arbetsmiljöfonden ledd av Albert Bachs, Miljöforskargruppen, som rör utarbetande av rutiner för en uppsökande ätgärdsinriktad arbetsmiljöanalys för kemtvätterier. Albert Bachs har tillsammans med Tvätteriförbundet till naturvärds verket lagt in en skrivelse med förslag till utredning. Dessa båda utredningar kan med fördel kopplas samman.

Vi hemställer att miljö- och energidepartementet beviljar medel och

avvaktar dessa utredningar, innan beslut fattas vad gäller kemtvätt med

CFC 113,

175

3,23 Gullfiber AB:-- Anledningen till värt intresse i frågan är att Gull-     Prop. 1987/88:85

fiber AB sedan 1982 bedrivit utvecklingsarbete samt produktion i pilotska- Bilaga 6.2 la av ett för svensk isolermarknad hittills okänt isolermaterial; nämligen fenolcellplast. Materialet är unikt genom att det uppfyller två väsentliga kriterier: extremt hög isolerförmäga i kombination med brandsäkerhet. I synnerhet egenskapen brandsäkerhet gör att materialet för närvarande endast kan produceras med hjälp av CFC. Processmässigt tänkbara alter­nativ såsom pentan, är uteslutna pä grund av deras brandfarlighet. Av kostnadsskäl förväntas emellertid detta nya isolermaterial fä relativt Uten marknadsandel.

Sedan ca ett år tillbaka arbetar vi pä att ersätta den nuvarande bland­ningen av CFC 113/CFC 11 med en ofullständigt halogenerad CFC som framtida jäsmedel. Vi deltar aktivi i ett internationellt utvecklingsprojekt tillsammans med BP Chemicals och Du Pont. Det ersättningsmedel som för närvarande står högst på listan är CFC 123, men vi arbetar paralleUt även med andra typer, CFC 123 existerar emeUertid ännu endast på labora­toriestadiet och kommersiell tillgänglighet kan dröja ca 5 år, varför vi frarn till dess är hänvisade till att använda CFC 113/11,

4 Ambitionsnivå och styrmedel

4.1 Kommerskollegiet:- Av behandlade styrmedel torde kraven på

åtgärder avseende underhåll, skötsel och skrotning samt avseende infor­mation ej direkt få konsekvenser för utrikeshandeln varför kollegiet i det följande avstår från att behandla dessa. Mot bakgrund av den ringa storle­ken av det föreslagna stödet fill utveckling av ny teknik avstår kollegiet även från att behandla detta.

Den föreslagna avgiften kan teoretiskt ses som ett lämpligt styrmedel för att minska användningen av farliga CFC, Kollegiet ser emellertid tvä problem med denna metod, dels i relation till de handelspoUtiska förpliktel­serna och dels administrativa, I det följande behandlar kollegiet främst de handelspolitiska förpliktelserna.

En avgift på importerade varor är i princip förenlig med våra internatio­nella förpliktelser endast om den motsvaras av en lika stor avgift på inhemska varor (jfr artikel III i GATT, artikel 6 i EFTA-konventionen och artikel 18 i frihandelsavtalet med EEC), I annat fall är avgU'ten att betrakta som en avgift med motsvarande verkan som en tull och kommer som sådan i konflikt med våra åtaganden pä tullområdet.

En eventuell avgift på CFC måsv.e därför utformas som en intern avgift

som uttas lika pä inhemska och importerade varor, även om någon tillverk­

ning för närvarande inte förekommer i Sverige, En avgift som tas ut på en

vara som inte tillverkas i landet kan dock, enligt artikel 6 1 b) i EFTA-

konventionen, vara oförenlig med EFTA-förpliktelserna om den ger ett

skydd åt subsfituerbara varor som fillverkas i landet och som inte belastas

med motsvarande avgift (även om detta inte skulle vara avsikten med en

avgift på CFC).

176

En importavgift på importerade varor kan i och för sig motiveras med att Prop. 1987/88:85 inhemska varor av samma slag belastas med motsvarande avgift, antingen Bilaga 6.2 pä själva varan eller på ingående råvaror, material etc. (i detta fall ingående CFC). Svårigheten är att beräkna avgiften pä ett sådant sätt att belastning­en på importerade varor inte blir högre än för inhemska varor. I natur­värdsverkets utredning sägs att en avgift på CFC i importerade produkter troligen måste tas ut efter en schabloniserad taxa, baserad på genomsnittli­ga värden för produktgruppen i fråga. En sådan beräkningsgrund innebär stora risker för att importen missgynnas och det kan i vart fall inte garante­ras att detta inte inträffar i det enskilda fallet. En avgift av det slag som nu föreslås kan därför bli föremål för stark kritik från våra handelspartners sida. Sverige har också i olika sammanhang krifiserat utländska skattesy­stem baserade pä s.k. flat råtes (t.ex. den finska importutjämningsskat-ten). Kollegiet vill därför av handelspolitiska skäl avstyrka en avgift med den föreslagna utformningen. Härtill kommer att en sådan avgift skulle vara mycket svår att administrera.

Kollegiet vill sammanfattningsvis avråda frän den föreslagna importav­giften. Med hänsyn till problemens natur är det enligt kollegiet uppenbart att man frän svensk sida bör eftersträva en internationell samordning av medlen för att begränsa utsläppen av farliga CFC. I första hand bör samordning eftersträvas i EFTA och med EG. Säväl miljöhänsyn som kommersiella och politiska skäl motiverar detta. Montreal-deklarationen talar för att en samordning är önskvärd och möjlig.

4.2                                Statens järnvägar (SJ):          Ekonomiska styrmedel och regleringar

verkar ofrånkomliga om resultat skall uppnäs.

"Straffavgift" pä CFC-produkter med 25% innebär minst 25% ökning av SJs kostnader för frostskydd i befintliga spår. Skall alternafivet utgräv­ning användas fördyras arbetena ytterligare väsentligt,

4.3                   Vägverket: Dä materialkostnaden för cellplast beräknas tUl un­

gefär en femtedel av hela åtgärdskostnaden, skulle en avgtft av 50 kr/kg

freon fä en mycket liten effekt när det gäller vägisolering. (COWI-konsult

beräknar reduktionen till 80%).

En vädjande allmän bestämmelse i upphandlingsförordningen får troli­gen begränsad effekt. Om denna typ av åtgärder över huvud taget skall användas krävs en precisering av materialkraven för olika användningsom­råden.

4.4                            Generaltullstyrelsen:        Förslaget att införa regleringar och/eller en

avgift på importerade varor som innehåller CFC kan förutses medföra betydande praktiska och administrativa besvär säväl för importörerna som för tullverket om de genomförs i full utsträckning. Dessa besvär samman­hänger med svårigheterna att vid import fastställa vilka varor som innehål­ler CFC och kvantiteten härav och därför skall regleras/avgiftsbeläggas.

Färdiga produkter innehållande CFS klassificeras under ett stort antal

tulltaxenummer i HS-tulltaxan. Det är inte realistiskt att, säsom föreslå-

177

12    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

gits, inom varje tulltaxenummer statistiskt särtedovisa sådana varor som     Prop. 1987/88:85 har ett innehåll av CFC. Svårigheterna belyses av följande exempel på     Bilaga 6.2 vanliga varor som innehåller eller har tillverkats med användande av CFC:

kylskåp, frysar m.m............................................ 

84,18

plastartiklar för transport eller för

förpackning av varor  ......................................... 

39,23

skor  ............................................................. 

kap 64

obearbetade polymerer:

polystyren   ................................................... 

39,03

polyuretaner................................................... 

39,09

Kemiskt definierade föreningar utgörande halogenderivat av kolväten klassificeras oavsett förpackningssätt under tulltaxenr 29,03 under vilket stafist4skt nr 29,03,401 har rubriken "mättade klorfluorkolväten". Före­kommer CFC-föreningar i blandning med varandra eller med andra ämnen klassificeras de under annan rubrik i tulltaxan t. ex. en s, k. användnings­rubrik som avser varor med viss användning eller till tulltaxenr 38.23.

Oavsett om syftet är att regleringar och/eller avgifter skall knytas fill ett bestämt statistiskt nummer i tulltaxan eller fill produkter ur ett sådant nummer så innebär tillämpningen av en dylik bestämmelse problem för säväl den avgiftsskyldige som för statens naturvårdsverk och tullverket, när det gäller att avgöra huruvida en vara omfattas av regleringar/är av­giftspliktig eller inte. Detta blir särskilt svårt när en ny produkttyp introdu­ceras på marknaden och det därvid skall beslutas hur klassificeringen skall göras. Säkerligen kommer det att innebära att varuundersökning på labora­torium krävs för att fastställa statistiskt nummer enligt tulltaxan med statistisk varuförteckning och eventuellt innehåll av CFC eller, om det är avgörande för fastställandet av avgiftens storlek, det kvanfitativa innehål­let. Styrelsen förutsätter att den myndighet som upprättar eventuella varu-listor på varor som kan bli underkastade regleringar/avgiftsplikt samråder med styrelsen om varubeskrivningar och tulltaxe- och statistiskt nummer.

Det mäste förutsättas att en avgift för importvaror endast avser varans innehåll av CFC och inte vad som i utlandet använts vid tillverkningen av varan. Detta innebär att innehållet av CFC i flertalet importvaror är så litet att det inte är meningsfullt med hänsyn till syftet med avgiftsbeläggning att ta ut avgiften. För exempelvis skumplastprodukter kan det bli fråga om att avgiftsbelägga restmängder frän tillverkningsprocessen. Att belägga ett kylskåp med ca 200 g CFC-innehåll med en avgift pä 10 kronor kan i sig inte förmodas styra tillverkningen av kylskåp från CFC-användning. Att avstå från att debitera en sådan avgift kan inte annat än mycket marginellt påverka konkurtensförhållandet micllan svensk och utländsk produktion. Detta är givetvis inte heller någon belastning från handelspolitisk utgångs­punkt.

Regleringar/avgifter vid import av varor innehållande CFC skulle utan

störte svårighet kunna genomföras i fråga om varor som klassificeras enligt

tulltaxenr 29.03 (dvs, rena kemikalier). Problem uppstår emellertid därige­

nom att en blandning av tvä eller fiera CFC-föreningar klassificeras enligt

tulltaxenr 38.23. Reglering/avgiftsbeläggning även av sådana blandningar

bör dock kunna genomföras utan störte svårighet. Om reglering/avgiftsbe-

178

läggning anses nödvändig även för andra varor bör emellerfid en begräns- Prop. 1987/88:85 ning göras till varor som i väsentlig utsträckning innehåller CFC t. ex. mer Bilaga 6.2 än 10 kg. Syftet med de föreslagna åtgärderna är att häva eller minska användningen av CFC, I fråga om andra varor än rena kemikalier eller blandningar av kemikalier innehållande CFC skulle enligt styrelsens upp­fattning syftet på sikt kunna tillgodoses genom att varor innehållande CFC från en viss tidpunkt inte får tillverkas eller importeras utan denna restrik-fion. Den tidsfrist som bestäms bör sättas sä läng så att tillverkningsindu­strin kan anpassa sig till restrikfionema. Internationellt bör Sverige kunna arbeta för en sådan lösning.

Kontrollen av att bestämmelserna om import av varor som utgör eller innehåller CFC iakttas mäste grundas på samma principer som gäller generellt vid import, nämligen självdeklaration med stickprovskontroller. I sammanhanget fär styrelsen också hänvisa till vad som gäller enligt lagen (1975:426) och förordningen (1985:835) om kemiska produkter där ansva­ret för kemisk produkts farlighetsklassificering helt vilar pä importören.

I rapporten framförs tankar om att införa krav på att kylskåp och andra produkter som innehåller CFC skall vara märkta vid import. Eftersom fysisk kontroll av importvaror sker bara stickprovsvis i den svenska tull­proceduren kan det bli ett slag i luften att föreskriva om sådan märkning som villkor för import.

Generaltullstyrelsen kan inte bedöma om de i CFC-Rapporten föreslag­na åtgärderna är berätfigade med hänsyn fill den svenska förbrukningen av CFC (ca 4500 ton eller ca 0,5% av världsförbrukningen) och importen av varor för vars tillverkning CFC har använts. Styrelsen konstaterar att de internafionella kraven pä åtgärder för skydd mot ozonskiktet ökar och att det finns anledning att förmoda att ytterligare internationella överenskom­melser kommer att träffas på detta område.

Sammanfattningsvis föreslär generaltullstyrelsen att en eventuell regle­ring och/eller avgift skall avse endast - förutom produktionen - import av CFC som rena ämnen och blandningar av dessa men däremot inte impor­ten av varor i vilka ingår CFC, för så vitt mängden av CFC i vaije importvara inte överstiger 10 kg.

Styrelsen vill slutligen framhålla att reglering av importen av varor som utgör eller innehåller CFC skulle innebära en viss resursbelastning på tullverket. Storleken härav är beroende av omfattningen av de restriktio­ner som läggs på importen och kan därför ännu inte beräknas.

4.5 Riksskatteverket: Den del av rapporten som behandlar avgifts­

beläggningen av CFC och CFC haltiga ämnen är så knapphändig att RSV

inte kan ha nägra egenfiiga synpunkter pä förslaget. Frågor som måste

behandlas ytterligare är bl. a. en precisering av vilka ämnen som skall

avgiftsbeläggas, hur avgiften skall tas ut av inhemska tillverkare och vilken

myndighet som då skall administrera avgiften.

179

En avgörande fräga av mer principiell betydelse vid införande av en ny     Prop. 1987/88:85

pålaga är huruvida denna är en skatt eller avgift.

Bilaga 6.2

Föreskrifter om förhällandet mellan enskilda och det allmänna skall enligt 8 kap 3 § regeringsformen (1974:152, RF) meddelas genom lag om det gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i personliga eller enskilda förhållanden. Regeringen kan efter bemyndigande i lag utan hinder av den nämnda bestämmelsen i 3 § medela vissa föreskrifter om annat än skatt (8 kap. 7 §, RF).

För avgifter kan regeringen efter riksdagens bemyndigande meddela sädana föreskrifter som man på grund av undantaget i 3 § RF inte kan meddela i fräga om skatt. Bestämmelser om detta finns i 8 kap, 9 § RF,

Såsom RSV anfört tidigare i ett flertal remissvar har departementsche­fen gjort uttalanden om skillnaden mellan skatt och avgift (prop 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riskdagsordning, s. 219-220). I propositionen uttalade departementschefen bl. a. följande.

EnUgt min mening har man i allmänhet att göra med en avgift i RFs bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda pen­ningprestationen. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte av skatt. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet filiförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten.

Såvitt framgår av rapporten skulle ingen del av intäkterna frän avgiften återföras till dem som utöver den avgiftspliktiga verksamheten. Inte heller synes avgiften ge de avgiftspliktiga någon specifik motprestation. Pålagan torde därmed bli att anse som en skatt jämförbar med befintliga punktskat­ter.

Förslaget om avgiftsbeläggning av CFC och Cr'C haltiga ämnen är för knapphändigt för att RSV skall kunna ta ställning i färgan. Ytterligare utredning fordras. Vid en eventuell avgiftsbeläggning mäste det klart fram­gå huruvida det är färga om skatt eller, avgift. Blir det fråga om skatt bör beskattningsförfarande knytas till vad som gäller för punktskatterna.

4.6 Kommunalnämnden för miljöskydd: Beträffande begränsningen av an­

vändningen och utsläppen av fullständight halogenerade klorfluorkarboner

("CFC") pä kort sikt kan koncessionsnämnden för sin del ansluta sig till

naturvårdsverkets uppfattning att i vad mån en reduktion med 25 procent

jämförd med 1984 års användning kan uppnås till 1991 främst är en färga

om när beslut kan fattas beträffande de åtgärder och anpassningstider som

anses nödvändiga för enskilda företag, att vid bedömningen av tidsaspek­

ten hänsyn bör kunna tas till att fråga är om ett globalt problem "där

åtgärder i Sverige i sig har relativt liten betydelse för miljöeffekterna om

inte andra länder också vidtar motsvarande åtgärder" samt att en reduk­

tion med 25 procent till 1991 kommer att ge vissa berörda företag en alltför

180

kort anpassningstid. Vid bedömningen av "reduktionstiden" bör beaktas     Prop. 1987/88:85 den tillståndsprövning eller villkorsomprövning enligt miljöskyddslagen     Bilaga 6.2 som, enligt vad naturvårdsverket påpekat, är nödvändig beträffande åtgär­der i fräga om process, rening, återvinning etc.

Beträffande frågan om avgiftsbeläggning vill koncessionsnämnden ifrå­gasätta det lämpliga i att nu belägga en enstaka produkt med avgift i stället för att behandla frågan därom i ett vidare sammanhang om ekonomiska styrmedel m, m. Vidare bör beaktas vad en avgiftsbeläggning kan innebär frän rättssäkerhetssynpunkt med hänsyn till tidigare meddelade tillstånd eller annan prövning rörande företag som använder CFC, Nämnden vill slutligen erinra om bestämmelserna i lagen (1985:426) om kemiska produk­ter,

4.7                               Arbetsskyddsstyrelsen: Styrelsen är inte övertygad om att en

särskild avgift på CFC ger den effekt som utredningen förutspår. I de fall där CFC-kostnaden är en ringa andel i slutproduktens pris eller en över-vältring av avgiftskostnaden på kunderna kan ske, uteblir den begränsande effekten pä CFC-förbrukningen, Sålunda bidrar CFC-kostnaden mycket marginellt till det totala energipriset även när man har stora CFC-läckage i stora värmepumpanläggningar, vilket kan vara en bidragande orsak till den höga frekvensen av sådana läckage. Det är uppenbart att en avgift blir av mycket marginell om ens någon betydelse för CFC-förbrukningen i sädana fall. Styrelsen vill förorda alternativet aft i stället införa föreskrifter med specifika krav pä anläggningar och produkter, allt ifrån förbud för vissa systemtyper och produkter till funktionskrav pä komponenter och system.

Beträffande förslaget om särskilda behörighetskrav för installafion och underhåll av kyl- och värmeanläggningar vill styrelsen framhålla följande. Behörighetskrav på företagare inom branschen löser sannolikt inte pro­blemen med läckage. Dessa beror snarast pä brister i konstruktionen av anläggningen och i utförandet av installafion och underhäll. De stora läckagen inträffar idag i stora värmepumpsanläggningar vilka säväl kon­struerats som installerats av företag, vilka redan uppfyller de behörighets­krav som skulle kunna ställas på dem. Styrelsens erfarenhet är att man för att uppnå den eftertraktade kvaliteten på utförda arbeten mäste ställa krav pä utbildning av varje montör som deltar i arbetet. Styrelsen vill därför förorda att ett speciellt kompetenskrav ställs på varje montör som vill vara verksam inom området. Kravet pä företagen blir dä att de endast låter montörer med denna kompetens delta i installation och underhäll av kyl-och värmeanläggningar,

4.8     Planverket: Användning av freonhaltiga material i byggnadet skulle

kunna inskränkas, helt eller delvis, genom att planverket utfärdar tillämp­

ningsföreskrifter fill plan- och bygglagen (SFS 1987:10), närmast i anslut­

ning till 3 kap 5 §. Detta förutsätter dock att utläckande eller eljest frigjord

freon är till skada eller obehag för dem som vistas i en byggnad, nägot som

planverket saknar egen kompetens att bedöma, eller att regeringen lämnar

verket särskilt uppdrag att utfärda sådana föreskrifter.

181

Bevakning av att föreskrifterna åtlyds skulle i sä fall kunna ske gneom     Prop. 1987/88:85 byggnadsnämndens försorg, dock inte fullständigt. Mänga åtgärder varige-     Bilaga 6.2 nom freon skulle kunna frigöras är nämligen inte bygglovpliktiga och kommer därför vanligen inte till byggnadsnämndens kännedom.

Det förtjänar nämnas att det vid sidan av alternativa material ofta finns möjligheten till alternativa konstruktioner, som eliminerar behovet av tfrå-gavarande materialtyp,

I fråga om tänkbara konsekvenser för ekonomi och sysselsättning avstår planverket från yttrande.

4.9                            Statens energiverk:         Naturvårdsverket föreslär i sin rapport att

en avgift på 50 kr/kg CFC bör tas ut pä CFC It, 12, 113, 114 och 115. Andra mindre miljöfarliga CFC som 22, 500 och 502 kan tänkas fä en lägre avgift. Den föreslagna avgiften är tänkt att träda i kraft 1990-07-01,

För den tillverkande industrin kan ett sådant styrmedel ha effekt på sikt för att styra in mot miljövänligare tillverkningssätt. Inom verkets ansvars­område gäller det framförallt fjärtvårmesidan.

För värmepumparna är det ett styrmedel för att dels hälla nere läckagen till acceptabla nivåer och dels för att framtida anläggningar skall styras mot att använda miljövänligare köldmedel.

Som tidigare nämnts kommer inte några stora värmepumpsanläggningar att byggas under den närmaste tiden. Vidare kommer heller inte de befint­liga som är fyllda med CFC 12 att kunna byggas om för ex, v, CFC 22 p,g, a, ekonomiska skäl. Däremot finns det vissa förhoppningar om att kunna byta ut CFC 12 mot annat köldmedia, men detta kan ta tid.

På lång sikt bedömer verket att den ackumulerande mängden CFC i värmepumpar och kylaggregat kan komma att utgöra en miljörisk. Redan idag finns stora mängder kylaggregat deponerade pä tippar och skrotupp­lag. Detta beror dels pä att problemet inte uppmärksammats förtän nyUgen och dels p, g, a. att inga incitament funnits för att returnera köldmediat.

Verkets uppfattning är att den av naturvärdsverket föreslagna avgiften inte ger ett ekonomiskt incitament för att använt CFC returneras och omhändertages. Ett sådant incitament skulle kunna vara någon form av pantavgift.

Statens energiverk avser att följa utvecklingen över värmepumpsver­ksamheten framöver avseende bl,a. åtgärder och effekter för att få ner CFC-läckaget. Verket avser att i samband med fastställandet av forskning­ens inriktning inom värmepumpsomrädet besluta om lämpliga insatser inom CFC-omrädet.

4.10--------------- Statskontoret: Det framstår som viktigt att skilja mellan den

ämnesmässiga släktskapen mellan olika CFC-föreningar och eventuella

likheter i miljöpåverkande effekter. Vissa CFC föreningar har av vad som

framgår av utredningen betydligt allvarligare effekter på miljön än en del

andra. I valet av åtgärdspaket för att administrativt komma till rätta med

användningen och utsläppen förefaller det riktigt och viktigt att koncentre­

ra åtgärderna till de ämnen som är mest skadliga (CFC 11,12 osv.),

182

I utredningen föresläs bl, a, att ett system med auktorisation skall ut-     Prop. 1987/88:85 vecklas för arbete med kylanläggningar m.m. Syftet är bl. a, att genom     Bilaga 6.2 ökad kunskap minska spill och onödigt utsläpp i samband med service och underhåll. Det förefaller emellertid svårt, att utifrån det resonemang som förs i utredningen, se att ett system där branschen själv skall klara att upprätthålla behörighet skall kunna fungera fillfredsställande.

Även beträffande de mindre verkstädernas och kemtvättarnas använd­ning av CFC för olika slags rengörings-/avfettnirigsändamål m. m., förefal­ler det svårt att se att det skall vara möjligt att uppnå väsentlig effekt genom den kommunala medverkan som skisseras i betänkandet. Utred­ningen föreslär att de redan hårt ansträngda tjänstemännen på kommuner­nas hälso- och miljöskyddsnämnder skall inspektera och sprida kunskap om skadeverkningarna av CFC, förutsättningar att minska läckagen, möj­ligheterna till återvinning m. m. Detta är gott och väl. Men om rörelseid-karna finner att de här aktuella CFC-ämnena är tekniskt- och ekonomiskt attraktiva skall man nog inte vänta sig någon påfallande minskning av användandet pä frivillig väg.

Möjligheten att minska användandet genom att införa en avgift på CFC och att eventuellt kombinera denna åtgärd med ett förbud som infaller något senare i tiden diskuteras i betänkandet. Förslaget förefaller kunna leda till de önskvärda effekterna men här saknas beslutsunderlag i väsentli­ga avseenden. Vi vill här betona vikten av att de åtgärder som eventueUt kan komma att väljas riktas mot de CFC-föreningar som rä mest skadliga.

Avslutningsvis vill vi anföra att utredningen inte konkretiserat sina förslag sä långt att det är möjligt att överblicka deras konsekvenser i administrativt hänseende.

De förslag till åtgärder för att skydda ozonskiktet som tas upp i betän­kandet måste till stor del ses som diskussionsunderlag. Många frågor behöver utredas vidare, vilket också exemplifieras i rapporten.

4.11 Riksrevisionsverket (RRV):       I detta sammanhang är det viktigt,

anser RRV, att man klargör skillnaden mellan användning resp utsläpp av freon i miljön. I SNVs utredning råder delvis oklarhet om det som avses är utsläpp eller användning av freon, I vissa fall t, ex. vid fillverkning av mjuk skumplast kan utsläpp och användning likställas om ingen återvining sker. I andra fall, t, ex, vid tillverkning av polyuretan, stannar 90 % av freonet i de färdiga produkterna. Detta innebär en tidsförskjutning pä upp till 50 är mellan användning och eventuellt utsläpp - om produkterna typ isole­ringsplattor inte kan omhändertas utan att freonet frigörs. Idag kan vi inte vara säker på om denna typ av användning verkligen leder till utsläpp eller inte.

Denna tidsförskjutning mellan användning och eventuellt utsläpp för

vissa användningsområden innebär enligt RRV att man inte kan behandla

alla produkter och användningar som utnyttjar freon på ett likartat sätt.

Det krävs en viss differentiering av åtgärderna, men hänsyn fill miljöeffek­

terna. För detta fordras enligt RRV underlag som visar hur mycket av

dagens användning av freon som leder till omedelbara utsläpp i miljön

resp. mycket långsiktiga potentiella utsläpp som byggs in i olika produkter.

183

På kort sikt bör åtgärder i första hand riktas mot användningsområden där     Prop. 1987/88:85 utsläpp som byggs in i olika produkter. På kort sikt bör åtgärder i första     Bilaga 6.2 hand riktas mot användningsområden där utsläpp sker i omedelbar anslut­ning till användningen, anser RRV. Det gäller t. ex. krav på återvinning vid mjukplasttillverkning samt förbättrad drift och underhåll av kyl- och vär­meanläggningar genom t. ex. utbildning.

På längre sikt bör ambitionen vara att reducera användningen av freon i linje med de internationella strävandena som finns. Avgörande i detta skede blir enligt RRV den tekniska utvecklingen både vad gäller framtag­ning av ersättningsprodukter och omhändertagande av uttjänta produkter som innehåller freon. Av SNVs utredning framgår att en sådan teknisk utveckling är på gäng inom flera an\'ändningsomräden. SNV föreslår där­med att freon skall förbjudas för vissa användningsområden fr. o. m. 1994. Denna väg har visat sig vara framgångsrikt vad gäller freon som drivmedel i sprayförpackningar. RRV anser att denna linje bör fullföljas för aUa användningsområden. Med lämplig övergångstid och med hänsyn tagen till tillgång pä ersättningsprodukter samt miljöutsläppen, bör freon successivt kunna förbjudas område för område.

Detta innebär att RRV avstyrker den avgift på 50 kr/kg som SNV föreslår. Jämfört med ovanstående tillvägsgångssätt, vilket redan prövats framgångsrikt för sprayförpackningar, framstår effekterna av en avgift pä flera hundra proent som mycket osäkra. Det är mycket oklart hur markna­den kommer att reagera på denna avgift i realiteten en ny punktskatt. Det är fullt möjligt att alla användare av freon fortsätter som förut, förutom att priset pä de färdiga produkter höjs kraftigt. I detta fall blir det ingen miljöförbättring alls. Alternativt, som branschen befarar, kan t, ex. isolerp-lattetillverkningen slås ut helt - troi.s att de omedelbara utsläppen i detta fall endast utgör 10 % av användningen. Detta leder enbart fill marginella förbättringar i utsläppen av freon. De handelspolifiska konsekvenserna av avgiften är dessutom mycket oskära, i synnerhet om inte alla länder beter sig pä samma sätt vad gäller val av styrmedel.

Vidare vill RRV påpeka att det inte av SNVs förslag framgår vid de antagna intäkterna på i runda tal 200 milj. kr. skall användas till. Enbart 15 milj, kr, föresläs återföras till branschen för att påskynda den viktiga tekniska utvecklingen.

Slutligen avstyrker RRV SNVs föi slag att ett generellt krav på miljöhän­syn skrivs in i upphandlingsförordningen. En sådan bestämmelse blir, enligt RRV, omöjligt att tillämpa i praktiken. Vidare skulle det vara olämp­ligt att införa generella bestämmelser i förordningen med utgängspuhnkt i åtgärder riktade mot en produktgrupp dvs. freoner. Om man vill att statliga myndigheter genom sin upphandlingspolitik bidrar till en reduktion i efter­frågan på produkter innehållande freon, bör detta kunna beslutas i särskild ordning.

4.12 Kemikalieinspektionen: KemikaUeinspektionen ställer sig i

princip positiv till naturvärdsverkets förslag till åtgärdsprogram, som sö­

ker beakta den i Nordiska Ministertådet diskuterade målsättningen för en

reduktion av CFC/freonanvändningen.

184

Inspektionen konstaterar slutligen att det för inspektionen vid fillsynen     Prop. 1987/88:85 av fiUverkare och importörer är naturligt att övervaka efterievanden av     Bilaga 6.2 förbudet mot freon som drivmedel i aerosolförpackningar. Om ytterligare begränsningar av CFC/freoner i kemiska produkter blir aktuella kan in­spektionen utöva tillsyn även i dessa fall,

4.13 Kammarrätten i Jönköping: Förslaget med en särskild avgift

om 50 kronor/kg CFC torde vara administrativt möjligt att genomföra. Enligt kammartättens uppfattning bör uttaget av avgifter kunna följa förfa­randet i lagen (984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Särskilda avgifter betingade av miljöhänsyn finns redan på gödselmedel och pä bekämpningsmedel, I rapporten har inte närmare övervägts hur förfaranet i detalj skall gä till. Kammarrätten anser att säsom beträffande flertalet avgifter och skatter enlgit punktskattelagen riksskatteverket bör vara beskattningsmyndighet. Enligt vad kammartätten erfarit torde uttaget av gödselmedelsavgift vara relativt lättadministrerat.

Avgiften bör till sin storlek bestämmas så att planerad avveckling av den kemiska produktens användning sker på ett för importörer och tillverkare rimligt sätt. Avvägningen bör dock ske så att användningen av produkter som ger allvarligare skador på naturmiljön avvecklas snabbt - förbjuds.

Det finns i rapporten, s 74 f, ett visst underlag för den bedömningen att en avgift om 50 kronor/kg CFC skulle leda fill ett successivt utbyte av produkt eller metod. Styreffekten mot ersättningsmedel är visserligen svär att förutse men kammartätten accepterar den föreslagna avgiften och sättet att beräkna den men saknar möjligheter att bedöma om avgiftsnivån kommer att fä avsedd effekt.

En avgift som redan från början förklarars bli avlöst av ett förbud senare bör ge importörer och tillverkare anledning att snarast söka ersättningspro­dukter och -metoder.

Krav pä behörighet för installation, drift och underhäll av kyl- och värmeanläggningar bör vara ett sätt att bland annat minska läckage. En myndighet mäste formulera kraven, utfärda behörighetsbevis och kunna återkallas behörighet. En jämförbar behörighetsbevis och kunna återkalla behörighet. En jämförbar behörighetsprövning finns beskriven i förord­ningen (1985:836) om bekämpningsmedel, I rapporten finns inte angivet vilken myndighet som lämpligast bör pröva behörighetsfrågorna. Över­prövning av beslut om tillstånd eller återkallelse därav bör kunna ske vid förvaltningsdomstol. Det kan dock i frågasättas om ärenden av detta slag skall behöva överprövas.

En generell avgift får naturligen störst effekt för sådan verksamhet vari CFC används i stora kvanfititer. Det är i sig logiskt att avgiften sätts i relation till ämnets ozonnedbrytande effekt, men det skulle föra med sig administrativa svårigheter med alltför stor detaljreglering.

Kammartätten efterlyser i redovisningen en metod att jämföra skadlig

miljöpåverkan med affärsmässigt betingade omständigheter med samma

värderingsnorm, Kammartätten fär ibland kommunalbesvärsmäl pröva om

upphandling har skett i enlighet med ett kommunalt reglemente. Skulle i

upphandlingsförordningen (eller i kommunalt upphandlingsreglemente)

185

med en svävande formulering anges att miljömässiga hänsyn skaU tas vid     Prop. 1987/88:85

upphandling bUr prövningen svårartad. Försök fill lösningar på motsvaran-     Bilaga 6.2

de problem finns i naturtesurslagen, men vid tillämpningen av den lagen

skall övergripande lämplighetsbedömningar göras som knappast bör kunna

jämföras med tillämpning av upphandlingsförordningen. I denna fårga

särskilt, men även i övrigt i denna rapport, saknas förslag till lagtext.

Ett problem med en avgtft som styrmedel är att den inte fär försvära internationeUa kontakter, exempelvis att den uppfattas som ett handelshin­der. Frihandelsavtal kan hindra påförande av avgift för importerade våro­ro. Sverige bör därför ifrågasätta om inte med CFC tillverkade produkter, varor som innehåller CFC eller CFC i bulk skall undantas frän frihandelsk-lausul eUer särregleras, såsom exempelvis har skett med livsmedel m. m. Dock om det finns en konvention som är ratUlcerad eller accepterad av tillräckligt mänga länder och avgiften verkar i samma riktning som avsik­ten med konventionen bör utanförstående länder inte med framgång kunna göra gällande att Sverige sätter upp oacceptabla handelshinder. Genom internationellt samarbete, särskilt nordiskt, bör den föreslagna avgiften accepteras av våra handelspartners, som också kan neutralisera effekten genom egna åtgärder.

4.14 Länsstyrelsen i Stockholms län;         Länsstyrelsen anser att infö­

randet av importavgift är nödvändigt för att påskynda utvecklingen av

alternativ till CFC. Detta belyses bl, a. i rapportens kapitel 9, avsnittet om

extruderad polystyren. Extruderad polystyren används som isoleringsma­

terial inom byggnadstekniken. Huvuddelen (ca 80%) av materialen utgörs

idag av fibermaterial. Byggnadstekniken är sä mångsidig att de fiesta

material är utbytbara mot varandra.

Med nuvarande råvarupriser räknar tillverkarna med att användningen av extruderad polystyren ökar med 10% per år, medan en ökning av priset på CFC med 50 kr/kg skulle leda till mycket väsentliga reduktioner. Av störst ekonomisk betydelse är användningen av extruderad polystyren för tjälisolering under järnvägar och vägar med tung trafik. Vägverket har trots detta beslutat att avveckla sin användning av extruderad polystyren till årsskiftet 1991/92 och under tiden satsa pä utprovning av alternativa material och metoder.

Ett av de tvä tillverkande företagen i Sverige uppger att CFC 12 kan ersättas inom 6-8 år. En ersättningsprodukt är FC 134a, En leverantör uppger att FC 134a kan göras tillgänglig om ca 5 är under förutsättning av regleringar mot CFC 12. Eftersom FC 134a är 510 gånger dyrare än CFC 12 (dagspris 6-10 kr/kg i bulk) torde en importavgift pä CFC 12 vara ett effektivt sätt att öka intresset för FC 134a.

Länsstyrelsen anser att samma effekt bör kunna uppnäs inom flera områden om en importavgift införs.

Ett problem i sammanhanget är dock avgiftssättning för produkter som importeras färdiga. En bättre analys krävs innan avgiften införs. En risk föreligger annars att tillverkningen förläggs utanför landet.

Vidare anser länsstyrelsen, liksom Stockholms miljö- och hälsoskydds­

förvaltning,

186

att avgiften bör indexregleras och att en avgiftsstegring bör ske en viss     Prop. 1987/88:85

fid efter ikraftträdandet.

Bilaga 6.2

att avgiften bör konstrueras sä att det inte kan bli lönande att bygga upp lager för att undgå denna

och att författningstexten avseende avgiftsbelagda ämnen bör formule­ras så att ocksä nya CFC innefattas beroende pä deras effekter på ozon­skiktet.

Rapporten ger enligt länsstyrelsens mening inte tillräckligt underlag för att bedöma om den valda avgiftsnivån om 50 kr/kg är rimlig eller ej. I den ekonomiska bedömningen har nämligen bortsetts från de företags- och samhällsekonomiska konsekvenserna av den valda nivån.

Länsstyrelsen stöder förslaget om förbud mot viss användning av CFC i kombination med importavgift under förutsättning att tidpunkten för ikraftträdandet ligger så långt fram att alternativa material verkligen finns kommersiellt tillgängliga, I annat fall finns risk att företagen kommer att begära förlängda övergångstider.

Vidare anser länsstyrelsen att förbudet mäste formuleras så att inte CFC ersätts med andra miljöfarliga ämnen. Det ersättande ämnets miljöeffekter måste således vara välkänt.

Åtgärder som syftar till att minimera medvetna och oavsiktliga utsläpp av CFC-föreningar ser länsstyrelsen som självskrivna. Hanteringsföre­skrifter och krav på behörighet bör utformas snarast i samarbete med respektive branschföreningar.

4.15 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län:      Länsstyrelsen in­

stämmer i huvudsak i naturvärdsverkets förslag till åtgärder men vill dock

betona följande ytterligare möjligheter.

Allmänna råd om återvinning av freon vid produktion av plastmaterial bör snarast utarbetas av statens naturvärdsverk,

Destruktionsproblematiken av plast- och köldmedia måste bearbetas och lösas mer målmedvetet än hittills.

Utveckling av alternativa köldmedia måste ges högsta prioritet.

För att effektivare driva forskning och utveckling av lämplig reningsut­rustning samt för att stimulera även övriga åtgärder bör selekfiva ekono­miska styrmedel tillgripas.

Anmälningsplikt bör gälla för all verksamhet av betydelse som hanterar eller tillverkar freoner.

Statens naturvårdsverk och kemikalieinspektionen bör i samråd upprät­ta en förteckning över de mest miljöfarliga freonema. Denna bör hållas aktuell och distribueras tiU företag och myndigheter. Floran av mer eller mindre godtyckliga handelsnamn bör i detta sammanhang saneras.

I avvaktan på att bättre metoder för reducering av freoner utvecklas är det viktigt att befinfiiga reningsutrustningar inom industrin fungerar opti­malt. Tillsynen av sådan utrustning bör därför ges hög prioritet.

187

4.16------------------- Konsumentverket: Konsumentverket tillstyrker förslaget till     Prop. 1987/88:85

åtgärder till skydd för ozonskiktet.

Bilaga 6.2

Beträffande behörighetskrav för skötsel och kontroll av kyl- och värme­anläggningar vill vi erinra om de former för behörighet som finns i lagen och förordningen om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m, (SFS 1985:1105 resp. 1106) och det ansvar som Statens Mät- och Provräd har inom detta område,

4.17---------------------- Statens vattenfallsverk:        För att återvinning och destruktion av

CFC skall fä önskvärd omfattning är det viktigt att se över avgiftsfrägorna. En konstruktion där serviceföretagen, som samlar in CFC, får ersättning bör övervägas. Återbetalning av eventuell avgift på CFC kan lämpligen ske när köldmediet omhändertagits för återvinning eller destruktion pä före­skrivet sätt. Det bör finnas krav pä behörighet för hantering av CFC.

4.18---------------------------------- Styrelsen för teknisk utveckling (STU):         kan medverka till att

minska de ekonomiska riskerna fiir företag att ta fram ny teknik eller utrustningar, inklusive alternativ till FCF, vilket noteras pä sid, 91. Där­emot subventionerar STU inte företagen, stora eller små, som vill köpa framtagna produkter.

Utformas CFC-avgifterna på eft lämpligt sätt kan detta medföra att alternativ teknik blir ekonomiskt försvarbar för konsumenterna och företa­gen att skaffa en sådan tänkbar utformning är att gradera avgifterna utifrån CFC-föreningarnas förmodade farlighet.

Härutöver har STU även bl, a, gett visst stöd till kartläggning av CFC-problematiken, förekomst av CFC och möjligheter till återvinning. Utre­darna noterar, fullt riktigt, att STU har uppgifter inom området. STU finansierar projekt av vikt inom området.

Enligt STUs åsikt bör det ligga nära till hands att införa en avgift, som relativt strikt motsvarar föreningarnas förmodade index för deras farlighet för ozonskiktet. I så fall skulle exempelvis CFC 11 få en avgift av 50 kr/kg medan CFC 22 skulle drabbas av en bråkdel av denna avgift. Alternafivt kan diskuteras om CFC 22 är sä ofariig att den bör helt befrias frän avgifter. Det kan dä lämpligen ske genom att föreningar, vars relativa farlighet för ozonskiktet underskrider ett visst fastslaget värde, skall vara avgiftsbefriade. Vissa bromerade föreningar skulle kunna drabbas av hög­re avgift än 50:-/kg. Detta skulle förmodligen ocksä medföra en större försiktighet vid service av anläggningar som använder sig av miljöfarlig CFC. En förbättrad utbildning av servicepersonalen skulle kunna bli en lönsam investering.

4.19------------------------- Svenska kommunförbundet:       Utsläpp av fullständigt halogene­

rade klorfluorkarboner (freon) utgör ett mycket allvarligt miljöproblem.

Den senaste tidens information i massmedia och debatt har uppmärksam­

mat vilka dramatiska konsekvenser som utsläppen kan få för klimat, hälsa

och miljö. Särskilt skadorna pä atmosfärens ozonskikt kan få svåra följder.

Svenska kommunförbundets styrelse är därför positiv till att naturvärds-

188

verket utarbetat ett förslag till åtgärder till skydd för ozonskiktet.

Styrelsen ser ocksä positivt pä att man i första hand väljer att begränsa     Prop. 1987/88:85 användningen inom de områden som medför de lägsta kostnaderna för     Bilaga 6.2 samhället och att styrmedlen väljs så att den administrativa belastningen för samhället inte blir störte än vad som behövs för att nå målen.

Det kortsiktiga målet att reducera användningen/utsläppen av de full­ständigt halogenerade CFC-föreningarna med minst 25% jämfört med 1984 ärs värde till 1991 ställer styrelsen sig bakom. Styrelsen stöder också naturvårdsverkets förslag till särskild behörighet för personal som arbetar med installation och underhållsåtgärder som innebär ingrepp i köldmedia­systemet.

Däremot ställer sig Svenska kommunförbundets styrelse tveksam till fortsatt användning av extruderad polystyren (frigolit) och andra material med fullständigt halogenerade CFC-föreningar som används som isole­ringsmaterial inom byggsektorn, I detta fall kan ett kortsiktigt försök att spara energi leda till en långsiktig klimatförändring med kallare tempera­tur,

I konsekvens med beslut som tagits om förbud för freon som drivgas i sprayer på grund av den stora risken för miljöskador anser förbundets styrelse att tidplanen för införandet av de föreslagna åtgärderna är alltför generös. Den föreslagna importavgiften på 50 kr/kg freon skulle träda i kraft först 1990-07-01 och förbudet mot extruderad polystyren och för­packningsmaterial som blåsts med fullständigt halogenerade CFC-för­eningar först fr,o.m, 1994-01-01, Här har vi redan i dag alternafiva miljövänligare material att tillgå. Freon bör snarast förbjudas i nytillverka-de produkter,

4.20--------------------- Landstingsförbundet:   Frän allmän hälsoskyddssynpunkt är

förbundet positivt till att åtgärder vidtas till skydd för ozonskiktet.

I förslaget framförs att den statliga upphandlingsförordningen bör kom­pletteras med en bestämmelse om att statliga myndigheter ocksä skall ta hänsyn till inverkan pä miljön. Om en sådan ändring införs i det statliga reglementet kommer landstingsförbundet att överväga om motsvarande tillägg bör införas även i det landstingskommunala upphandlingsreglemen­tet.

Det kan även nämnas att kylbranschens tre föreningar utarbetat ett förslag till ny kylnorm som landstingsförbundet fått på remiss. Förslaget innehåller krav på behörighet och underhåll, övergång till annat köld­medium och återvinning av köldmedium. Förbundet är positivt till de förslagna reglerna i den nya normen.

Sammanfattningsvis tillstyrker landstingsförbundet förslagen till åtgär­der till skydd för ozonskiktet,

4.21---------------------------------- Svenska naturskyddsföreningen (SNF):          Rapporten utgär frän

den tekniska sidan, inte frän vad naturen tål. Detta är principiellt felaktigt.

Den redovisar vidare ingenting om miljöeffekter och kostnader vid fortsat­

ta utsläpp av CFC-föreningar. Detta gör att rapporten är otillräcklig som

189

ensamt beslutsunderiag i frågor som rör åtgärder mot CFC-utsläpp,

Prop. 1987/88:85

För att göra riktiga avväganden måste framtida skadekostnader uppskat-     Bilaga 6.2 tas och betydligt mer långtgående minskningsalternativ granskas. Trots dessa brister framlägger naturvårdsverket förslag som kan bli vägledande för vilka åtgärder som vidtages. Detta är mycket olyckligt.

Rapporten presenterar en lång rad åtgärder och styrmedel av vilka de flesta är principiellt bra och lämpliga att vidtaga. Man säger ocksä att: "I vad mån en reduktion med 25% av användningen/utsläppen av CFC jäm­fört med 1984 års användning kan uppnäs till 1991 är främst en fråga om när beslut kan fattas beträffande de olika åtgärderna och vilka anpass-ningstider som anses nödvändiga för enskilda företag." Detta bygger på en högsta samhällsekonomisk kostnad pä 50 kr/kg minskad användning av CFC.

En mycket störte minskning möi.er inga tekniska hinder. Frågan är alltså hur mycket det får kosta.

SNF anser att:

Minskningen av CFC-användningen/utsläppen i Sverige mäste bli myc­ket större än 25% till 1991, minst 75% pä 5 är. Den samhällsekonomiska kostnaden bör i detta fall fä vara minst 34 gånger högre än naturvärdsver­ket föreslär. Detta kommer att göra en rad ytterligare åtgärder möjliga och betydligt större minskning än 259?i kan uppnås till 1991. Det bör påpekas att många är mer positiva än naturvärdsverket vad gäller ersättning och minskning av CFC-föreningar, Du Pont, världens största fiUverkare av CFC, säger att de kan producera icke ozonförstörande ersättningsmedel i kommersiell skala inom 5 år om ekonomiska motiv skapas. World Resour­ces Institute anser att det går att minska CFC-användningen globalt med mer än 50% inom 5 år till en kostnad av mindre än 5 $ per kg.

Avgiften pä import av CFC bör höjas i konsekvens med en högre samhällsekonomisk kostnad. Avgiften bör träda i kraft snarast men vara lägre i början och successivt höjas de närmaste åren.

Detta bör kombineras med successivt införande av förbud mot använd­ning av CFC-föreningar pä olika områden. Tiden för införandet av sådana förbud bör vara beroende av omställningsmöjligheterna inom respektive område. På flera områden kan förbud införas mycket snart, t. ex. viss förpackningsindustri.

Under perioderna fram till införandet av förbud på respekfive område bör bidragsmöjligheter finnas tiU renings/återvinningsutrustning om detta bedöms minska CFC-utsläppen och underiätta omställningen för olika branscher.

Ett generellt förbud mot CFC-användning (med dispensmöjligheter för områden med speciella förhållanden) bör träda i kraft senast år 2000.

Ett förbud mot nyetablering av CFC-användande verksamhet bör träda i kraft omedelbart. Det vore också för kontrollens skull önskvärt med an­mälningsplikt för all CFC-användning,

Omarbetningar i miljöskyddslagen bör ske så att en bättre övervakning

och lättad bevisbörda motarbetar illegala utsläpp. Bötesbeloppen bör höjas

kraftigt så att de blir mänga gånger högre än vinsten pä grund av miljöbrot­

tet.

190

Vid avvägningar mellan utsläppsbegränsningar genom återvinning av     Prop. 1987/88:85 CFC och utsläppsbegränsningar med hjälp av CFC-fri teknik bör det     Bilaga 6.2 senare alternativet väljas om inte de ekonomiska skillnaderna är mycket stora. Vid CFC-användande teknik kommer alltid diffusa utsläpp att ske. Kan detta undvikas genom CFC-fri teknik bör det göras.

Ett åtgärdsprogram för minskning av utsläppen av övriga ämnen som hotar ozonlagret och atmosfärens balans i övrigt (t. ex, genom drivhus­effekten) snarast bör tas fram, I detta bör ingå en allsidig studie av effekter på människor och miljö vid olika utsläppsniväer så att kostnaderna för dessa tydligt framgår.

Ytterligare resurser bör ges till forskning om hur atmosfären och därige­nom människor och miljö påverkas av olika utsläpp.

Ytterligare anslag bör ges till utveckling av CFC-fri teknik (inklusive icke ozonförstörande CFC-föreningar) för att nä nödvändiga resultat snabbt. Detta ger också ekonomiska fördelar när CFC-tekniken begränsats globalt.

Sverige bör mycket kraftfullt verka för en snabb global begränsning av CFC-utsläppen.

Statliga och kommunala institutioner helt bör undvika CFC-produkter för att skapa en alternativ marknad.

SJ bör åläggas att, liksom vägverket gör, avveckla sin användning av CFC-blåst extruderad polystyren innan år 1992,

Man bör undersöka om det går att åstadkomma tillfredsställande arbets­miljöförhållanden vid kemtvättar vid användning av perkloretylen. Är detta möjUgt bör en övergång frän CFC 113 till perkloretylen ske.

Industrin vill att minskandet av CFC-utsläpp skall ske pä frivillig väg i stor utsträckning, SNF tror att detta skulle fä dålig effekt. Kraftiga styrme­del måste användas för att få en acceptabel minskningstakt. Vi vill i detta fall påminna om det misslyckade försöket att minska utsläppen från batte­rier som byggde på frivilliga insatser från industrin. En sådan fördröjning får inte ske i CFC-frågan.

Sverige mäste visa var frontlinjen bör gå i kampen för att rädda atmosfä­ren. Hoten är så allvarliga och risken för en global ekologisk katastrof så stor att långtgående och snabbverkande åtgärder omedelbart mäste vidta­gas. Någonting annat är varken förnuftsmässigt eller moraliskt försvarbart,

4.22 Sveriges grossistförbund:        Den mest anmärkningsvärda delen i

den nu remitterade rapporten föreligger under avsnittet "Styrmedel".

Man har inledningsvis pekat pä att världsförbrukningen av CFC 11, 12 och 113 är 1985 var sammanlagt 940000 ton. Motsvarande siffra för Sve­rige låg pä ca 4500 ton. Förbrukningen i Sverige av CFC utgör således 0,4-0,5 procent av världsförbrukningen. I rapporten påpekas ocksä pä sid. 71 att utsläppen av CFC är ett globalt problem. I logik med detta vill vi kraftigt understryka, att problemet ocksä mäste lösas internationellt, ett arbete som också pågår och såvitt vi idag kan bedöma har goda förutsätt­ningar att lyckas,

I inledningen av avsnittet "Styrmedel" sid, 71 sägs att styrmedlen också

191

bör "väljas sä att den administrativa belastningen för samhället inte blir     Prop. 1987/88:85

störte än vad som behövs för att nä målen".

Bilaga 6.2

I den från oss tidigare åberopade skriftväxlingen har vi angett ambitioner från näringslivet. Dessa kan, enligt vår uppfattning, uppnås utan särskilda regleringar, vUket till fullo torde uppfylla ovan citerade skrivning.

De styrmedel som föreslås pä sidorna 71-83 skulle, om de genomfördes, få utomordentligt stora samhällsekonomiska effekter.

Författarna anger i styrmedelsvalen en kombination av bl, a. avgifter och föreskrifter/allmänna råd.

Vilka förutsättningar bör föreligga för att en avgift skall ändra konsum­tionsmönstret i avsedd riktning? Den första förutsättningen är, enligt vår mening, att ett handlingsalternativ föreligger, detta givetvis under förut­sättning att avgiften avser att minska konsumtionen av varan ifråga, inte att tillföra statskassan nya inkomster. Vi förutsätter att det är det första alternativet som gäller.

Ett exempel pä ett handlingsalternativ är köp av bil med katalysator. Väljer man bil med katalysator får man s.k. accisrabatt på 6000 kronor. Väljer man inte katalysator fär man betala 6000 kronor mer (miljöavgift?). Här bortses från prisskillnader mellan bil med katalysator och utan.

När det gäller CFC föreligger mestadels inget sådant kortsiktigt hand­lingsalternativ, Längsikfigt 5-7 är framstår det som sannolikt att tillver­karna, ett fåtal internationella kemiföretag, kan ha ersättningsprodukter för de fullständigt halogenerade ('FC-kvalitéerna framme i kommersiella kvanfiteter. Denna 5-7 års period kommer icke att förkortas på grund av en svensk avgift på 50 kronor/kg, 0,4 procent av väridsmarknaden utgör tyvärr inte tillräckligt tryck. Internationella uppgörelser kommer att vara tillfredsställande incitament.

Hur, som sägs på sid. 74, avgiften skulle bidra till att göra det möjligt att utveckla alternativa material undandrar sig vär bedömning.

Ett annat icke oväsentligt krav vad avser avgifter är att de bör vara konkurtensneutrala.

För att fä kunskap om hur företagen som använder CFC idag bedömer effekterna av avgiftsförslaget sände vi före semestrarna ut en enkät. Denna besvarades av 36 företag och uppgifterna visar aft avgifterna påverkar företagen mycket varierande.

På frågan om kostnadsökningarna, som avgifterna medför, kan vidare­befordras till kunden svarar 38%.att sä är möjligt. Produktpriset kommer, säger man, att öka med mellan 

Det bör samfidigt understrykas att administrationen av den föreslagna

regleringen sannolikt kommer att åsamka statskassan så stora kostnader

att influtna medel inte räcker till för att täcka kostnaderna.

192

De företag som, beroende pä användning och konkurtenssituation, icke kan vidarebefordra kostnadsökningen till nästa led, mäste antingen upphö­ra med tillverkningen alternafivt ersätta CFC med andra kemikalier. Här tänkbara alternativ är inte sällan från arbetsmiljösynpunkt mindre lyckade, och det finns skäl misstänka, att man, genom att "åtgärda" ett miljöpro­blem tillskapar ett annat.

Sammanfattningsvis kan konstateras att avgiften slår blint. Vissa tUl-verkningar mäste läggas ned. Här återstår sedan frågan om tänkbara er­sättningsprodukter frän miljösynpunkt blir bättre. Bl. a. förorsakas ökning av energibehov om isoleringsmateriel försämras. Andra åter kan ersätta CFC med alternativ som ger sämre produkter och leder till sämre arbets­miljö. Slutligen har många produkter en sådan marknadssituation att kost­naderna enbart skickas vidare till nästa led.

Förutom avgifter på CFC som sådant föresläs avgifter också för produk­ter innehållande CFC.

För att möjliggöra en fortlöpande kontroll av uppnådda resultat, anges i rapporten, att det kommer att bli nödvändigt att göra justeringar i import-och tullstatistiken.

Sverige har sedan några är arbetat internafionellt inom Customs Co­operation Council (tullsamarbetsomrädet) för att utforma en ny internatio­nell tulltaxa. Denna tulltaxa kallas Harmonized System, HS, och planeras träda i kraft den 1 januari 1988.

Kommerskollegium och generaltullstyrelsen har alltsedan 1982 arbetat tillsammans med svenska näringslivsorganisationer och företag för att utforma den nya svenska tulltaxan baserad på Harmonazed System, Efter ett omfattande arbete har under första halvåret 1987 en slutlig taxa fast­ställts. Den nya tulltaxan kommer under hösten 1987 att publiceras för att träda i kraft den 1 januari 1988. Att i detta skede göra justeringar i tullstatistiken för att möjliggöra kontroll av ett kemiskt ämne är orealis­tiskt. Införandet av en ny tulltaxa medför för alla berörda, både inom företag och myndigheter, ett betydande merarbete som definitivt inte skall förvärtas genom ytterligare stafistikförändringar,

CFC används på samma sätt som redovisats på sidorna 2570 interna­tionellt. Produkter som tillverkas med hjälp av CFC exporteras bl, a, till Sverige, Mängden CFC vid importtillfället varierar bl, a, beroende på hur läng tid som förflutit efter tillverkningen och vilka produkter som berörs. Elektronikkomponenten innehåller ingen kvarvarande CFC. PUR-skum i bilsäten, stoppmöbler etc, innehåller sannolikt något beroende pä, som tidigare sagts, hur länge produkten lagrats. Att tillskapa ett rättvist avgifts­system och kontrollera importen med avseende pä detta förutsätter krafti­ga förstärkningar i tullverket.

Den nya tulltaxan kan inte användas för att skilja ut CFC-innehällande produkter. CFC som sådant registreras under ett gemensamt statistiskt nummer innebärande att både fullständigt och ofullständigt halogenerade kolväten går in i samma grupp. Eftersom vi i Sverige arbetar med det s. k. hemtagningssystemet innebär detta att tullen inte fysiskt ser produkterna vid importtillfället. Märkningen som berörs pä sid. 86 är därför inte rele­vant. Vidare innebär detta deklarationssystem att det är ca 40000 s.k.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.2

193

13   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

hemtagare som med hjälp av en schabloniserad CFC-taxa skulle beräkna     Prop. 1987/88:85 införselavgifter, för senare granskning av tullverket. Praktiska problem     Bilaga 6.2 uppstår också vid återutförsel av produkter innehållande CFC då avgiften skall restitueras.

Ovan anförda visar entydigt att de föreslagna styrmedlen varken kan tillämpas eller kontrolleras. Regleringen fär samma karaktär som den tidigare kadmiumregleringen. Enligt en gammal domartegel är en lag som vare sig kan tillämpas eller kontrolleras en olag. Sådana "olagar" sänker ocksä förtroendet till lagstiftningar och verkar allmänt så att de upplöser förtroendet till lagarna och laglydigheten. Vi varnar starkt för en fortsatt inmarsch i sådan lagstiftning.

Från svensk sida hävdar vi i olika sammanhang behovet av fri utrikes­handel inom alla sektorer. Vi stödjer aktivt arbetet pä att undanröja hinder i handeln av både tariffär och icke-tariffär natur. Internationellt bedrivs i dagsläget ett målmedvetet arbete på att minska existerande handelshinder och förhindra att nya införs. Detta sker i första hand inom den nya GATT-rundan, men även på europeisk (EG och EFTA) och nordisk bas. Sverige har med sitt stora utrikeshandelsberoende starka skäl att aktivt delta i detta arbete. Motsatt gäller ocksä att det är mycket angeläget att Sverige inte vidtar egna åtgärder som påverkar andra länders avsättningsmöjlighe­ter på den svenska marknaden. Starka handelspolitiska skäl talar därför mot en svensk särlösning pä det nu aktuella området.

Erfarenheterna från tidigare regleringar av denna typ har klart visat på svårigheterna att reglera internationell handel och tillverkning. Dessa erfa­renheter har bl. a. gett regeringen anledning tillsätta en särskild avregle-ringsgrupp - Normgruppen. Sett i ljuset av denna ambition är nu föreslag­na mammutreglering lätt förvånande, särskilt i ljuset av de uttalanden det samlade näringslivet gjort och det faktum, att CFC-frågan sannolikt löses internationellt. Det torde föreligga en bra möjlighet för Normgruppen att nå framgång genom att genast "avreglera" detta förslag innan det nått längre.

På sidorna 87-89 föresläs ett antal olika utredningsprojekt för att redu­cera CFC-användningen.

Här föresläs att inkomna avgiftsmedel fördelas ut pä olika projekt.

Exempel på icke underbyggda förslag är: 400 tkr för att kartlägga CFC-halten i importprodukter, 200 tkr för att omarbeta internafionella standar­der, 400 tkr för utredningar som idag icke kan överblickas.

Mot bakgrunden av vad vi sålunda anfört avstyrker vi betänkandet att naturvärdsverkets förslag till åtgärder till skydd för ozonskiktet genomförs och hemställer att det vi frän dei: samlade näringslivet tidigare anfört accepteras.

4.23 Plast- och kemikalieleverantörernas förening (PKL) hänvisar till och instämmer i Sveriges grossistförbunds yttrande.

194

4.24------------------------ Sveriges industriförbund:    Industriförbundet har i samarbete     Prop. 1987/88:85

med en rad andra näringslivsorganisationer i tidigare skrivelser till departe-     Bilaga 6.2 mentschefen redovisat sin inställning till hur CFC-frågan enligt industrins

mening bör hanteras.

Såsom framhållits i nämnda skrivelser om minskad CFC-användning, anser vi att begränsningen av dessa utsläpp mäste ske i närmast möjliga samarbete mellan världens stater.

Sedan förhandlingarna om protokollet till UNEP:s konvention till skydd av ozonskiktet nu således framgångsrikt avslutats, menar vi att Sverige bör följa den internationella överenskommelsen. Vi finner det inte meningsfullt att Sverige inför ytteriigare begränsningskrav, vilka i realiteten inte spelar någon roll för de miljöproblem som man vill avhjälpa.

I naturvärdsverkets rapport behandlades styrmedel och regleringar på ett tiotal sidor. Inledningsvis anförs att "styrmedlen bör väljas så att den administrativa belastningen för samhället inte blir störte än vad som be­hövs för att nå målen".

Vi instämmer till fullo i denna formulering och hänvisar därför till industrins tidigare nämnda plan för minskning av CFC-användningen. Planen syftar just till att åstadkomma en smidig och obyråkratisk övergäng till produktion och produkter med mindre CFC-användning. Industrin bör därför ocksä själv vara bäst lämpad att genomföra den eftersträvade ned-trappningen utan onödig administrativ insats och med minsta möjliga ska­da för produktionen och därmed samhället.

Med samma motivering avvisar vi också den föreslagna CFC-skatten på 50 kr/kg, eftersom vi vill utnyttja de möjligheter som ligger i att olika CFC-användningsomräden behöver olika tidsperspektiv för nedtrappning re­spektive övergång till ersättningsmaterial.

4.25---------------------------- Svenska värmeverksföreningen:         Införandet av krav på behörig­

het för installation och underhållsarbeten på värmepumpanläggningar är en

åtgärd som kommer att ha betydelse för utsläppen av köldmedier till

atmosfären. I anläggningar av den storleken att en egen stab av drift- och

underhållspersonal finns tillgänglig för att bland andra arbetsuppgifter

åtgärda fel och läckage, kan införandet av behörighetskrav försvåra drif­

ten. Vi anser att utbildning bör ske av den personal som arbetar inom en

anläggning, men att någon generell bestämmelse om behörighet inte bör

finnas. Om behörighetskrav införs är det viktigt att detta sker under en

lång övergångsperiod och enbart gäller för vissa drift- och underhållsåtgär­

der.

Att införa en generell avgift pä 50 kr/kg pä fullständigt halogenerad CFC kan vara ett sätt att inom vissa branscher förbättra konkurtensförmägan hos ersättningsmedel samt att främja utvecklingen av nya produkter. För befinfiiga stora värmepumpar torde en avgift ej påverka förbrukningen. Ett bättre sätt att åstadkomma detta är information och vidareutbildning av drift- och underhållspersonal.

Vid val av kopplingsprinciper för nya stora värmepumpar kan avgiften

ha en viss betydelse,

195

Med hänvisning till de allvarliga konsekvenser som en påverkan av     Prop. 1987/88:85 ozonskiktet skulle få, delar Svenska värmeverksföreningen bedömningen     Bilaga 6.2 att det är viktigt att utarbeta en global strategi för att begränsa emissioner av fullständigt halogenerade CFC-föreningarna.

I en första etapp mäste strategi väljas sä att den fär den åsyftade effekten att minska användningen av fullständigt halogenerade CFC-föreningarna på det sätt och pä de områden där de negativa effekterna av en omställning när ett minimum.

4.26------------------------------------- Tjänstemännens centralorganisation (TCO):      tillstyrker försla­

gen till skydd för ozonskiktet som syftar till en 25-procentig reduktion av

användningen av fullständigt halogenerade klorfluorkarbonat (CFC - i

Sverige även kallade freoner) till 1991.

TCO fillstyrker även förslagen till finansiering av det fortsatta arbetet vad avser utredningar, information, ny teknik samt meteorologisk forsk­ning och effektforskning.

4.27-------------------------------- Landsorganisationen i Sverige (LO):       instämmer i huvudsak i

naturvärdsverkets bedömningar och lämnar följande kommentarer till ut­redningen.

Avgifter pä CFC bör anpassas till produktens potentiella skadeeffekter enligt de bedömningar man anser sig kunna göra pä vetenskapens nuvaran­de ståndpunkt.

Sambandet mellan olika former av avgifter pä CFC och CFC-innehällan­de produkter och samhällets insatser för att komma bort frän dessa pro­dukter bör återspeglas i ett hundraprocentigt återförande av avgiftsmedel fill forskning, teknikutveckling och internationeUt agerande. Dessa medel bör också användas för att finansiera grundlig utredning av hälso- och miljörisker hos produkter som ersätter CFC eller utgör modifierade CFC-produkter innan dessa produkter tillåts på marknaden.

Eventuell återgång till tidigare använda typer av lösningsmedel och kylmedel mäste åtföljas av hårt styrande och kontrollerande insatser på arbetsmiljöomrädet för att förebygga arbetsskador och arbetssjukdomar.

Destrukfion av kyl- och frysenheter frän hushåll, storkök och butiker på ett sätt som förhindrar CFC-läckage innebär enligt rapporten stora pro­blem och höga kostnader. Det är därför angeläget att prioritera införandet av styrmedel och stimulera forskning/teknikutveckling inom detta område sä att produkter utan skadliga miljöeffekter snarast kan införas på markna­den.

Internationellt bör Sverige agera pådrivande vad gäller forsknings- och teknikutveckling samt prioritering av åtgärder för att minska CFC-använd­ningen,

4.28--------------------- Bilindustriföreningen:   Mot bakgrund av sannolikheten för att

en global, långsiktig minskning av ozonkoncentrationen i stratosfären or­sakas av utsläpp av CFC delar bilindustrin ambitionen att åtgärder bör vidtas för att begränsa och på sikt helst helt avlägsna CFC-emissionerna.

Allt fler länder aviserar aktiviteter i riktning mot föreskrifter på detta

196

område; dvs. även USA, Storbritannien och Västtyskland, Internationellt     Prop. 1987/88:85

har UNEP tagit initiativ för att begränsa CFC-användningen,

Bilaga 6.2

Även om nationella eller t, ex. nordiska initiativ är lovvärda är dock CFC-problematiken i grunden en global fräga som kräver en global lös­ning. Ett nationellt svenskt program för reduktion av CFC kommer att få en negligerbar effekt om inte motsvarande reduktion även kan uppnås i vär omvärld. För bilindustrin accentueras behovet av globala lösningar och överenskommelser av det faktum att biltillverkarna i viss utsträckning är beroende av internationella underleverantörer av CFC och av komponen­ter innehållande eller tillverkade med hjälp av CFC, t. ex, luftkonditione­ringssystem och skumplaster. Bilindustrin försöker självfallet påverka des­sa men exempelvis den svenska bilindustrin är i det stora hela en ganska marginell kund, vilket gör det svårt att få gehör för specifikt svenska eller nordiska krav.

Föreningen anser det därför oundgängligt att ett svenskt eller nordiskt program för begränsning av CFC-emissioner ansluter till de riktlinjer som för närvarande håller på ett utarbetas inom UNEP - ett arbete i vilket Sverige mycket aktivt bör engagera sig. Nationella särkrav skulle kunna innebära allvarliga konkurtensnackdelar för de svenska biltillverkarna och fä karaktären av ett tekniskt handelshinder för bilexporten fill Sverige,

Ett svenskt avgiftssystem i form av föreslagen miljöskatt pä 50 kr/kg gällande CFC-import torde ej komma att leda till den totala minskning av freonutsläppen - sett globalt - som naturvärdsverket eftersträvar. Ett avgiftssystem kan leda till att viss tillverkning inom plastindustrin flyttar utanför Sveriges gränser till länder som saknar motsvarande avgift. För att ett avgiftssystem skall få full effekt mäste det förankras internafionellt och möjligtvis drabba själva CFC-tillverkningen. Ett avgiftssysten kommer att i viss utsträckning stimulera industrin att försöka hitta ersättningar för freonema, men i den män ersättningar ej finns tillgängliga inom överskåd­lig framtid, kommer systemet att leda till kostnadsökningar för svensk industri. Det är därför väsentligt att ett eventuellt avgiftssystem införs med en ledtid som är anpassad till respektive förbrukares möjlighet att utveckla alternativ fill freonanvändning, samt att det kompletteras med en möjlighet att bevilja dispenser (alternativ en reducerad avgift) för en förbrukare som kan påvisa att ersättning av freon ej är tekniskt möjlig eller ekonomiskt genomförbart. Ett eventuellt avgiftssystem bör således vara differentierat. Exempelvis bör vid övergång till CFC-22, som är ett av de alternativ som för närvarande studeras och vilket beräknas ha endast 5 % av skadeeffek­ten hos CFC-12, ingen eller åtminstone reducerad avgift uttas. Annars skulle motivation saknas för att göra de omkonstruktioner av luftkonditio­neringsanläggningar som behövs för att CFC-22 skall kunna användas.

4.29 Dow Chemical AB:- Vi konstaterar att förslagen till styrmedel

har som utgångspunkt (sid, 70-71) den långsiktiga målsättningen att under

viss tid fullt halogenerade CFC måste finnas kvar, att på längre sikt

utveckling sker av produkter utan fullt halogenerade CFC, att CFC-ut­

släpp är ett globalt och ej ett lokalt problem, att stimulering till utveckling

av nya produkter och metoder skall ske såväl i Sverige som utomlands, att

197

på kort sikt begränsningar skall ske där kostnaderna är lägst för samhället     Prop. 1987/88:85

samt att de administrativa belastningarna för samhället skall beaktas.

Bilaga 6.2

Vi anser att dessa målsättningar ej uppfylls med de föreslagna styrmed­len för XPS:

en skatt/avgift på 50 kr/kg CFC innebär en sä kraftig ökning av produk­tionskostnaderna och en sådan volymminskning, att om den införs innan alternativ teknik kunnat införas, all produktion inom landet blir oekono­misk vilket då även kan komma att innebära att fortsatt framtida produk­tion med alternativ teknik kan komma att utebli,

ett förbud för tillverkning av XPS med berörda CFC frän 1/1 1994 i praktiken kommer att vara överspelat av den tidigare åtgärden,

föreläggande om installationer för rening/återvinning av CFC i produk­tionsanläggningarna är utan effekt eftersom, vUket i tidigare avsnitt i rapporten har konstaterats, är tekniskt svårt att utföra och bara skulle ha inverkan på en mycket begränsad del av totala förbrukningen av CFC,

införande av en avgift på CFC i Sverige måste även avse importerade produkter. Organisationen för att kontrollera/administrera detta kan knap­past stå i överensstämmelse med ovan nämnda målsättningar. De handels­politiska konsekvenserna måste ytterligare belysas.

Vi hävdar att de från svensk sida enda rimliga åtgärderna för att begrän­sa CFC-utsläppen är: att anpassa nationella program till de som kommer att fastställas internationellt (UNEP), att basera nationella program i ut­gångspunkten att olika branscher har olika förutsättningar att på kort sikt införa begränsningar/ny teknik, att basera nationella program pä det ak­tionsprogram som svensk industri åtagit sig genomföra pä frivillig väg, att utforma nationella program pä ett sådant sätt att enskilda branscher/före­tag ej drabbas på ett sådant sätt att utveckling av ny teknik försvåras/ uteblir, att undvika upprättande av unilaterala handelshinder, att för XPS isolering beakta att den förväntade fortsatta snabba tillväxten beror pä att produkterna har en samhällsnyttig funktion genom att fill låga kostnader lösa viktiga problem inom områden som energibesparing, fukt, mögel, tjälskador, trafiksäkerhet etc, att nationella program mäste utföras sä att dessa produkter kan komma att fortsätta finnas kvar i Sverige; att sträva mot en återgång till metoder/material som användes innan XPS introduce­rades är en utveckling i fel riktning, att ha förtroende för den utveckling av ny teknik som internationellt pågår för tillverkning av XPS och ge industrin den i stora perspektiv mycket korta tidsfrist som krävs härför,

4.30 Aktiebolaget Electrolux:          Det är mot ovanstående bakgrund (se

avsnitt 3.13) som Electrolux inställning till naturvärdsverkets rapport skall

ses. Electrolux ansluter sig visserligen fill rapportens grundförutsättning,

nämligen att även om teorin att en global långsiktig minskning av ozon­

koncentrationen i stratosfären orsakas av utsläpp av CFC ännu icke är till

fullo bekräftad, sä har den dock tillräckligt stor sannolikhet för att motive­

ra motåtgärder. När det gäller dessa motåtgärder anser Electrolux emeller­

tid att den frivilliga linjen framförd av Sveriges Industriförbund i form av

ett program för redukfion av CFC-utsläpp i skrivelse till statsrådet Birgitta
[REDACTED_EFTERNAMN] den 27 maj 1987 är effekfivare än rapportens förslag till styrmedel.

198

Electrolux lägger som redan ovan framgått ned avsevärda resurser inom     Prop. 1987/88:85 fiera teknikområden för att utveckla nya produkter och nya produktions-     Bilaga 6.2 sätt som inte medför CFC-utsläpp. Genomförandet av nödvändiga utveck­lingsprogram riskerar enligt Electrolux att allvarligt störas om regleringar enligt rapportens förslag införs,

Nägra av rapportens förslag i fräga om styrmedel är dessutom sä utfor­made att de direkt drabbar Electrolux och därmed indirekt export, syssel­sättning, m, m. Det anges i rapporten att valet av styrmedel stimulerar utvecklingen av ersättningsprodukter. För kylskåp är det tyvärt sä att samtliga kända substitut och/eller reduktionsmöjligheter som slutprodukt ger en ökad energiförbrukning. Vårt lands elenergiförbrukning påverkas till stor del av den samlade mängden kyl- och frysskåp i hushållen och i övrigt. Huvuddelen av substituten är giftiga eller mäste genom långvariga försök bevisas vara ogiftiga. Styrmedlen måste följaktligen utformas så att hänsyn tas till de realistiska möjligheterna att göra erforderliga omställ­ningar. I annat fall blir resultatet enbart ökade kostnader för Electrolux produkter samt en ökad elförbrukning i landet.

Härutöver vill Electrolux understryka att rapportens förslag inte är förankrade i det internationella perspektivet, därvid det bör understrykas att Sveriges andel av världens utsläpp av berörda CFC-föreningar är vä­sentligt mindre än 1 %, Samtidigt kan det konstateras att de färdiga pro­dukter som använder berörda CFC-föreningar har utvecklats under lång tid och lett till att mänga funktionella komponenter tillverkas i mycket stora antal till låga kostnader och med spridning över hela världen. Denna struktur riskeras att brytas ned om enskilda länder, säsom Sverige enligt rapportens förslag, inför specifika regler för redukfion av CFC-utsläppen. Konsekvenserna av detta blir att svensktillverkade produkter kommer att drabbas av avsevärda extra kostnader och därmed fä minskad konkurtens­kraft. En harmonisering med kommande regleringar inom EG och enligt UNEP är helt nödvändig.

Vad härefter gäller den i rapporten föreslagna särskUda avgiften på ca 50 kronor/kilo importerad CFC avstyrker Electrolux av de allmänna skäl som ovan anförts detta förslag. Skall en avgift överhuvudtaget införas mäste reglerna härför enligt Electrolux uppfattning vara så utformade att:

De medel som kommer in genom avgiften användas till forskning/teknisk utveckling/åtgärder för att lösa CFC-problematiken. Rapporten nämner inget om denna punkt.

Avgift ocksä lägges pä importerade färdiga produkter. Rapporten berör denna punkt pä sidan 8.

Avgiften avräknas frän värdet av exporterade färdiga produkter. Rap­porten berör detta alternativ pä sidan 85. Avsnitten styrmedel pä sidorna 7-11 mäste revideras sä att detta krav tillgodoses. Denna revision krävs enär annars de drygt 50% av den svenska produktionen som exporteras (huvudsakligen till EG-området) riskerar att slås ut.

Kostnaden för samhälle och berörda företag att hantera nödvändiga rufiner blir väsentligt mindre än den föreslagna avgiften. Rapportens för­slag är alltför preliminära för att kunna bedöma denna punkt.

199

4.31--------------------------- Industrins byggmaterielgrupp:   Byggmaterial- och komponent-     Prop. 1987/88:85

industrins användande av CFC i produktionsprocessen är begränsad till ett     Bilaga 6.2

fätal företag vilka ocksä själva besvarat remissen. Våra berörda medlems­företag är också engagerade i Sveriges Industriförbund inom vars ram inryms en vidgad krets av användare. Ett omfattande arbete har nedlagts på att belysa industrins syn pä problemen i samarbete med minskning av CFC-utsläpp, framförda i brev till statsrådet Birgitta[REDACTED_EFTERNAMN], miljö- och energidepartementet, 1987.05.27, undertecknat av Sveriges Industriför­bund och Sveriges Grossistförbund. Till detta brev fogades PM, vartill också hänvisas. Däri framförda tankar om individuella och frivilliga åta­ganden stöder vi.

Dä fillverkningsprocessen är baserad pä CFC-användning måste substi­tut till dessa gaser sökas. Detta utvecklingsarbete är i gång. Under den fid som arbetet fortskrider för att fä fram miljövänlig alternativ lösning bör industrin icke belastas med särskilda avgifter eller tyngas av andra restrik-fioner av prohibifiv karaktär. Den tidsrymd som beräknas åtgå uppgår till sex ä åtta år.

Det råder en hård konkurtens med starka internationella inslag. Det är därför ytterst olyckligt att belasta den svenska industrin under den tid utvecklingsarbetet pågår vilket kortfristigt styr över användningen till and­ra material pä den svenska marknaden resp, underlättar import från länder som icke tynges av konsekvenser a\' de svenska statsmakternas beslut. Ett gemensamt internationellt arbete är en naturlig riktpunkt.

De initiativ som tagits till överläggningar mellan departementet och den svenska industrin tjänar syften pä vilka vi ställer upp.

4.32--------------------------------- Kemisk-tekniska leverantörsföirbundet: Det av utredningen fö­

reslagna avgiftssystemet är tänkt som ett styrmedel för att begränsa CFC-

användningen, Vi befarar dock att ett sådant system inte kommer att få

önskad effekt, eftersom utsläppen av CFC inte nödvändigtvis står i propor­

tion till importerad volym. Enligt utredningens uppfattning bör import av

freonhaltiga färdiga produkter beläggas med avgifter på samma sätt som

import av CFC. Vi anser det absolut nödvändigt att ett eventueUt avgifts­

system utformas så att det blir konkurrensneutralt men befarar samtidigt

att ett sådant system blir mycket komplicerat och kostsamt att administre-

Vi delar bedömningen att åtgärder behövs för att begränsa utsläppen av CFC på grund av ämnenas befarade effekt på ozonskiktet i stratosfären. Som påpekas i utredningen är detta ett globalt problem. Påtagliga resultat kan näs endast genom en långtgående internationell samordning, Sveriges bidrag till de totala CFC-utsläppen utgör mindre än en procent. Det är därför angeläget att de nordiska länderna inte bara inför egna begränsning­ar av användning och utsläpp av CFC utan också försöker driva pä utveck­lingen mot internationella överenskommelser.

4.33 Rockwool AB:- De förslag till styrmedel som anges i rapporten

bör sammanfattningsvis ha som utgångspunkter: långsiktig målsättning,

200

målet är produkter utan fullt halogenerade CFC, viss användning av full-     Prop. 1987/88:85 ständigt halogenerade CFC blir kvar under läng tid, utsläpp av CFC är ett     Bilaga 6.2 globalt problem och inte ett lokalt, sfimulering fill utveckling av nya produkter och metoder såväl i Sverige som i andra länder, åtgärder vidtas där kostnaderna är lägst för samhället och där goda alternativ finns, mini­mering av de administrativa kostnaderna.

Vid val av styrmedel är det ytterligare tvä kriterier som vi finner avgö­rande: att styrmedlet verkligen skall ge den eftersträvade effekten, dvs. en så betydande minskning av CFC-användningen som är praktiskt uppnäbar samt att styrmedlet inte i sig orsakar oönskade sidoeffekter eller skade­verkningar.

Vi anser att införandet av en generell avgift (straffskatt) bör förkastas med hänsyn till att den dåligt svarar mot båda de ovan nämnda kriterierna.

För det första: Priskänsligheten för olika applikationer av CFC är ytterst varierande vilket resulterar i att avgiften slår blint. Industrier, där kostna­den för CFC är marginell i förhållande till slutproduktens värde, kan svälja även en hög straffskatt och har därför svaga incitament att övergå till alternativ även i fall där goda sådana existerar.

För det andra: Skatten kommer att få oönskade skadeverkningar. Indu­strier med hög priskänslighet för CFC och där det samtidigt saknas utveck­lade alternativ kommer att slås ut. Detta är i ett något längre perspektiv inte bara onödigt - vi förutsätter att alternativ efterhand blir tillgängliga utan ocksä i ett dynamiskt samhällsperspektiv oförsvarligt.

För XPS-industrin innebär den föreslagna avgiften en kraftig ökning av produktionskostnaden, vilket pä grund av stark konkurtens innebär en stor volymminskning innan alternativa gaser har kunnat tas i bruk. Följaktligen finns ingen produktion i Sverige den dagen alternativen till CFC finns.

Det är vikfigt att valet av styrmedel stimulerar till utveckling av ersätt­ningsprodukter och framför allt att det inte motverkar eller direkt omintet­gör en teknisk förnyelse genom utslagning av företag innan alternativ färdigutvecklats.

Styrmedlen bör med andra ord utformas så att hänsyn tas till de realis­tiska möjligheterna att göra erforderliga omställningar.

Förbud bör införas i den takt alternativ finns tillgängliga.

Ett genomförande av en skatt med 50 kr/kg fr.o.m. 1991.07.01 enligt naturvärdsverkets förslag leder, såvitt vi nu kan se, till en nedläggning av Rockwool Ecoprim AB, Någon praktisk möjlighet att balansera de ökade kostnaderna pä ca 18 miljoner kr per är i en verksamhet som omsätter ca 60 miljoner kr per är finns inte. Det är som förut konstaterats ej heller troligt att alternativa blåsmedel blir tillgängliga inom denna i sammanhanget korta fid.

Nödvändiga prisökningar påverkar efterfrågan vilket resulterar i att verksamheten blir förlustbringande och som resultat ger en nedläggning som i sig innebär en kapitalförstöring pä ca 40 miljoner kr och att 45 arbetstillfällen försvinner. Samtidigt skulle man sätta stopp för utveckling­en av en ny och lovande teknik.

---- 

--------------------------------------------------------------- 

201

Vårt förslag kan pä basis av resonemangen i detta remissvar uttryckas     Prop. 1987/88:85

mycket enkelt:

Bilaga 6.2

Inför ej förbud eller förödande pålagor, skatter, miljöavgifter, produkt­begränsningar etc. för CFC 12 innan goda substitut är kommersiellt till­gängliga.

Vi ansluter oss till industrins gemensamma uppfattning att före införan­det av negativa restriktioner pä nationell bas, skall industrin ges möjlighet att under en femårsperiod nedbringa förbrukningen till den nivå natur­vårdsverket rekommenderar i sin rapport och detta sker i god samverkan mellan myndigheter och berörd industri.

Inom ramen för dessa frivilliga åtgärder är vi från vår sida beredda att fortlöpande redovisa till naturvårdsverket eller annan myndighet målsatta och uppnådda besparingar i vär process.

Vi anser att alla större förbrukare av stabila CFC idag kan göra en individuell överenskommelse med lämplig myndighet. Ett dylikt program har att ta hänsyn fill de existerande möjligheterna vid varje tidpunkt,

4.34    Sveriges AllmännytUga Bostadsföretag (SABO): SABOs uppfattning i

freonfrågan överensstämmer i stort med den inriktning som anges i na­

turvärdsverkets rapport 3353. De föreslagna åtgärder som direkt eller

indirekt skulle medföra konsekvenser för bostadsföretagen är:

Importavgift pä freon medför dyrare produkter alternativt övergäng till andra produkter (främst pä byggsidan).

Förbud av freon från viss tidpunkt medför övergäng till andra material och konstruktioner speciellt av kyl/värmeanläggningar och kyl/frysenhe­ter. För hushållssidan medför ett freonförbud högre energiförbrukning alternativt mindre innervolym av kyl/frysenheter.

Regler för konstruktion, drift och skötsel av kyl- och värmeanläggningar medför utbildning av reparatörer och driftpersonal.

Kommentar: Det behörighetskniv för reparatörer och driftpersonal som nämns i rapporten är gymnasieskolans DU-Unje jämte ett antal ärs yrkeser­farenhet, alternativt längre yrkeserfarenhet och styrkt kompetens. Vi an­ser att utbildningskravet mäste stå i relation till arbetets art så att mindre servicearbeten t, ex, byte av kompressor i kyl/frysenheter för hushåll kan utföras efter en betydligt mindre omfattande utbildning.

Uppsamling av kyl/frysenheter för avfallshantering är en fräga om sam­arbete mellan bostadsföretag och kommun. Uppsamlingen och separering­en kan medföra ökade kostnader.

De ovan beskrivna konsekvenserna för bostadsföretagen är inte sådana att vi finner anledning till invändningar mot de av naturvårdsverket före­slagna miljöförbättrande åtgärderna. Vi förutsätter att utbildning/kompe­tenskrav, se kommentar ovan, löses på ett sätt som är acceptabelt för alla berörda yrkeskategorier,

4.35------------------------------------------ Sveriges kemiska industrikontor (Kemikontoret):      I avsnittet

Styrmedel noterar Kemikontoret med tillfredsställelse uttalandena (sid, 71) att utsläppen av CFC är ett globalt och inte ett lokaU problem och att

man därför bör välja styrmedel som stimulerar utvecklingen av CFC-fria

202

produkter och metoder säväl i Sverige som i andra länder, att ovanstående Prop. 1987/88:85 är särskilt viktigt när det gäller produktområden med en stor eller starkt Bilaga 6.2 ökande användning samt produktområden där Sverige har en stark ställ­ning på den internationella marknaden samt att - med Kemikontorets tolkning av uttrycket "lägsta kostnad för samhället" - man pä kort sikt i första hand begränsar användningen inom de områden där den samhälls­ekonomiska totalkostnaden blir som lägst.

Med dessa punkter som bakgrund kan Kemikontoret inte finna annat än att rapporten i det därefter följande förslaget till styrmedel i direkt strid med de ovan refererade uttalandena - bortser dels från det internationella perspektivet i dess positiva bemärkelse, dels från näringslivets konkreta förslag (skrivelsen 1987,05,27) om ett inledande, ca femårigt program avseende frivilliggrundade insatser.

Genom att förorda ett ekonomiskt styrmedel - en avgiftsbeläggning av importerad CFC med icke mindre än 50 kr/kg - förringar rapporten bety­delsen av priskänsligheten inom olika användningsområden. Ett införande av en avgift av föreslagen storlek skulle helt och hållet undanröja möjlighe­ten att minimera den samhällsekonomiska kostnaden. Konsekvensen (se sid. 84-85) skulle bli antingen en diskriminering av inhemska företag ("någon fullständig rättvisa kan aldrig uppnäs"), eller betydande handels­politiska problem, något som rapporten bagatelliserar. Icke minst genom att användningen av CFC är sä mångskiftande och import/exportsitua­tionen så komplex skulle ett avgiftssystem med all sannolikhet skapa en situation fullt jämförlig med den som det s, k, kadmiumförbudet gav upp­hov till, I vad som gäller analysen av de handelspolitiska aspekterna pä en reglering med hjälp av avgifter kan framställningen i rapporten inte beteck­nas som annat än otillfredsställande och därmed otjänlig som beslutsunder­lag.

Kemikontorets inställning till indirekta skatter och avgifter riktade mot en viss tillverkningsprocess eller en produkt är att effekterna därav mäste neutraliseras "vid gränsen". Det innebär att skatter och avgifter skall lyftas av vid export och läggas pä vid import. Detta gäller såväl den direkt berörda varan som alla produkter som framställs ur den eller i vilka den ingår. Självklart innebär detta svårigheter för internationell handel, icke minst på den importerande sidan. Detta förhållande bör i sig verka återhål­lande på alla projekt som införande av miljöavgifter pä produkter,

Extruderat polystyren dominerar bland de användningsområden för

CFC som Kemikontoret i sin egenskap av branschorganisation har anled­

ning att bevaka beträffande effekterna av eventuella regleringar. Kemikon­

toret har emellertid därutöver anledning att noggrant penetrera och kom­

mentera CFC-frågan i dess generella egenskap av fräga om reglerad an­

vändning av en avgränsad grupp av kemiska produkter. Vad som Kemi­

kontoret därvid anser vara av vikt - icke minst med tanke på vad regering­

en på senare tid angivit som sin syn på de framtida relationerna med EG-

marknaden - är att man från svensk sida inte stannar för en nationell och

handelspolitiskt kontroversiell särlösning utan i stället bestämmer sig för

att aktivt främja ett brett, internationellt handlingsprogram, innefattande i

första hand den västeuropeiska marknaden. Nationella särlösningar inne-

203

fattande sä ringa andelar av världsmarknaden som den svenska har i bästa     Prop. 1987/88:85 fall ingen effekt alls förutom skadan på det egna näringslivet, I sämsta fall     Bilaga 6.2 försvårar de det internationella samarbetet.

Till en början - i slutet av 70-talet - ledde frågan om CFC kontra stratosfäriskt ozon inte till annat än att nägra få stater, främst USA, beslöt att i lag förbjuda merparten av användningen av CFC som drivgas i aerosolförpackningar. Den dåliga anslutningen torde helt eller delvis för­klaras av

att det vetenskapliga materialet rörande en eventuell interaktion mellan CFC och stratosfäriskt ozon ännu var sä osäkert och i vissa avseenden så teoretiskt/spekulativt till naturen att varken tillverkarna eller de primära förbrukarna av CFC fann anledning att föranstalta om några mer omfattan­de utvecklingsinsatser,

att en stor andel av aerosolprodukterna var av förhållandevis umbärlig karaktär samt

att det för aerosolförpackningar var möjligt att utan påtagliga, tekniska olägenheter ersätta CFC med andra typer av drivgaser.

Av de två sistnämnda skälen hade Kemikontoret vid den fidpunkten ingen anledning att motsätta sig förbudet, förutsatt att dispens kunde ges för vissa tekniskt betydelsefulla tillämpningar.

Det är i sammanhanget värt att notera att den ökning av den inhemska förbrukningen av CFC som ägt rum sedan "aerosolförbudet" trädde i kraft i icke ringa mån har sin grund i politiskt fattade beslut om energibesparan­de åtgärder genom utbyggnad av fjiirrvärmesystem, installafion av värme­pumpar, förbättrad isolering av byggnader och av kylanläggningar i hus­håll, handel, industri o. likn. För att anknyta till Kemikontorets intresse­område är användning av extruderat CFC-baserat polystyren som tjäl-skydd i spårbäddar en nödvändig förutsättning för att exempelvis person­transporttiderna skall kunna sänkas på de viktigaste järnvägslinjerna.

Först under 1985 och än mer under 1986 kunde den stratosfärkemiska forskningen presentera data av sådan kvalitet att tillverkarna av CFC ett fåtal internationella företag - ansett sig ha ett tillräckligt bärkraftigt under­lag för en strategiomläggning. Tvä tillverkare som Kemikontoret haft till­fälle att överlägga med beslöt sålunda så sent som i mars-april innevaran­de år att som ett inledande steg acceptera en ca 25 %-ig nedskärning av produktionen av CFC 11 och 12 under en femårsperiod, detta under förutsättning att nedskärningen grundas på en internationell överenskom­melse täckande en tillräckligt stor marknad. En av de ifrågavarande tillver­karna har samtidigt officiellt tillkännagivit avsikten att öka sin produktion av CFC 22 till ersättande av primärt CFC inom vissa användningsområ­den.

I strävan att minska förbrukningen av i första hand CFC 11 och 12 blir

utvecklingen av tekniskt nägoriunda likvärdiga men atmosfärkemsikt

mindre stabila CFC-typer av nyckelbetoand betydelse. De typer som när­

mast kommer i fräga är ofullständigt halogenerade, dvs. innehåller en eller

flera väteatomer. För åtskillnadens skull bör dessa - CFC 2 är ett exempel

204

- kunna ges beteckningen H-CFC.

Att skapa tekniska förutsättningar för kommersiell produktion av tänk- Prop. 1987/88:85 bara H-CFC är en tekniskt kvalificerad och ekonomiskt resurskrävande Bilaga 6.2 uppgift. Med de krav som numera ställs beträffande dokumentation av kemiska produkters hälso- och miljöegenskaper är den dessutom tids­krävande. Några andra än de nuvarande fiUverkarna av CFC torde inte vara mogna för den uppgiften. Det måste dä hållas för legifimt att dessa inte gör några avgörande insatser förrän de kan överblicka en marknad som inte bara är tillräckligt stor för att motivera tunga utvecklingsinveste­ringar utan som dessutom är någorlunda enhetliga beträffande planerade restrikrioner avseende CFC av traditionell typ.

Sverige är som alla vet en i sammanhanget liten marknad. Det vore därför fel att tro att man med ensidiga åtgärder på svenska håll skulle på något vis stimulera utveckUngen av nya typer av CFC. Vill man frän svensk eller nordisk sida verkligen ge ett positivt bidrag till en utveckling i riktning mot lägre CFC-förbrukning återstår inte annat än att på ett engage­rat och sakkunnigt sätt underlätta arbette pä en internafionell överenskom­melse täckande i första hand den västeuropeiska marknaden i dess helhet. Nationella särlösningar representerade en i nuläget alltför hög ambitions­nivå skulle ä andra sidan lämna vägen fri för tveksamma länder att skjuta frågan framför sig eller att begränsa sina ambitioner till åtgärder av mer eller mindre kosmetisk natur. Med andra ord skulle ett företräde för ensidiga svenska eller nordiska åtgärder framför ågärder grundade pä en bred internationell överenskommelse verksamt hota en av de viktigaste förutsättningarna för utvecklingen av ersättningsprodukter och -system. Ensidiga åtgärder blir totalt sett till föga nytta men lätt till stor skada.

Sä som sakfrågan gestaltar sig bedömer Kemikontoret att femåriga forsknings-, planerings- och åtgärdsetapper är lämpliga såväl i det interna­tionella som i det nationella arbetet. En femårsperiod torde nämligen svara mot den tid under vilken tillräckligt av nytt material hinner komma fram säväl på det tekniska området som på forskningsområdet för att en åtgärds­grundande utvädering skall vara möjlig.

Med sin skrivelse 1987-05-27 har näringslivet pekat på en rad åtgärder vilka för svenskt och eventuellt även nordiskt vidkommande borde kunna fä bilda stommen i den första femårsetappens arbete på att reducera CFC-förbrukningen. Kan det arbetet bedrivas i traditionell samverkan mellan näringslivet och myndigheterna torde mycket stå att vinna. Icke minst får myndigheterna på det viset bättre tillgäng till sakkunniggrundad informa­tion att utnyttja som hjälpmedel i sitt arbete på det internationella planet.

Att etablera fasta former för en sådan samverkan borde därför ses som en angelägen uppgift att lösa med det snaraste.

En förutsättning för en i verklig mening resultatgivande samverkan är att

regeringen avstår från blint slående styrmedel av typen avgifter, I övrigt

begränsar sig Kemikontorer i frågan om ekonomiska styrmedel till att

påpeka att redan en tämligen översiktlig analys av framställningen i avsnit­

ten 9,1-2 samt 10 inte kan leda till annan slutsats än att en avgiftsbelägg­

ning av CFC kommer att belasta administrationen vida mer än vad rappor­

ten gör gällande. För att styrka den bedömningen hänvisar Kemikontoret

205

ånyo till kadmiumförbundet. Även förutom en avgiftsbeläggning av den     Prop. 1987/88:85 dispensgrundade kadmiumanvädningen fick ja "förbudet" administrativa     Bilaga 6.2 konsekvenser vilka alla berörda fortfarande borde ha i gott minne.

Hårda polystyren- och polyuretanbaserade skum för byggnads- och markisolering m, m. representerar en av de produktgrupper där använd­ningen av CFC är svår att undvara i dagsläget. Såvitt nu kan överblickas tör det där krävas runt en tioårsperiod för att ett i alla avseenden godtag­bart alternativ skall hinna bli kommersiellt tillgängligt. I ett kUmat som vårt är den med den ifrågavarande produktgruppen förknippade nyttan från allmän synpunkt obestridlig. Om detta torde ingen oenighet råda.

Det är inte helt lätt att förutsäga hur en avgift av antydd storlek - 50 kr/ kg CFC - skulle påverka marknaden för CFC-baserad isolermaterial. Man kan dock anta att de primära förbrukarna inom byggnads- och anläggnings­sektorn inriktar sig mera pä att minimera sina materialkostnader än att göra en på kunden inriktad kostnads-nyttokalkyl. Vid en alltför kraftig prishöjning pä de CFC-baserade isolermaterialen kan man då välja ett billigare material med sämre prestanda, sett ut slutanvändarens synvinkel. För att inte agera i strid med ambitionerna på det energipolitiska området borde man åtminstone uppskatta den merförbrukning av energi som följer av en övergäng till material med sämre isoleregenskaper. Såvitt Kemikon­toret kan bedöma är den merförbrukningen ingalunda oväsenfiig.

Skulle en avgiftsbeläggning genomföras finns risk för en så långt gående urholkning av marknaden för de här avsedda isolermaterialen attt fortsatt produktion inom landet inte längre kan försvaras. Konsekvensen blir dä bl. a. att arbetet på att modernisera järnvägsnätet fär avbrytas. Att ersätta en miljöpolitiskt betingad utslagning av inhemsk produkfion med import är ju inte att tänka pä om man i vårt land vill fortsätta att med trovärdighet göra sin stämma hörd i det internationella arbetet.

CFC-producenterna bedömer användningen i isolermaterial som så vä­sentlig att den hänförts till de prioriterade områdena såvitt gäller utveck­lingen av alternativ, Något eller några är enligt vad Kemikontoret inhämtat redan föremål för aktivt övervägande. Inom ca en femårsperiod bör förut­sättningarna för kommersialisering kunna bedömas med ett visst mått av säkerhet. Under tiden bör man rimligen kunna avvakta med drastiska och beträffande de restriktiva konsekvenserna svårbedömda åtgärder.

4.36 Svenska kylgrossisters förening:        Föreningen har vid tidigare till­

fällen sagt att det är möjligt för dessa medlemmar att handha återtagningen

av förbrukade köldmedel. Detta äger sin riktighet dock bör observeras att

kylbranschen är en relativt sett liten användbare av CFC.

Däremot är föreningen motståndare till att en särskild avgift införs på

import av CFC, Avgiften, som ska betalas till statskassan, riskerar att

främst åstadkomma en fördyring. Föreningens medlemsföretag som ska

stå för återtagandet, måste fä täckning för sina kostnader i samband med

delta. Bästa sättet att åstadkomma det är att branschen självt reglerar hur

det ska ske. Att gå vägen via en extra instans kostar bara extra pengar,

både direkt genom "läckage" och genom extra administration hos såväl

206

myndigheten som företagen.

På sidan 49 i rapporten sägs att det krävs någon form av kontroll av vad Prop. 1987/88:85 som händer med återtagna köldmedel då de kommer utomlands. Är det Bilaga 6.2 Naturvårdsverkets uppriktiga mening att man inte kan lita på att de indu­strialiserade länderna i Västeuropa, som är de det gäUer, själva kan avgöra hur omhändertagande av CFC ska ske? Är så fallet bör det inte införas någon som helst regel eller dyligt om återtagande innan denna fråga har fått en lösning. Det är helt oacceptabelt att föreningens medlemmar riskerar att bli stående med lager av förbrukat CFC, därför att svenska myndigheter inte godtar ufiändska metoder för omhändertagande.

Detta understryker ytterligare behovet av att snarast göra internafionella överenskommelser hellre än att införa egna bestämmelser, som ändå bara påverkar 0,4-0,5 procent av världsförbrukningen av CFC.

Det förtjänar också att påpekas att ett snabbt sätt att minska utsläppen av farligt CFC vore att undanta det nästan helt ofarliga CFC22 frän avgifter och krav på återtagande.

Med hänvisning tUl ovanstående och till det svar som avgivUs av Sveri­ges Grossistförbund avstyrker vi Naturvärdsverkets förslag till en särskild importavgift pä CFC. Vi kan inte se att en avgift till statskassan skulle fä någon annan effekt än att kostnaderena ökar onödigt mycket. Det är bättre om branschen självt, på strikt kommersiella grunder, sköter återtagandet.

4.37 Sveriges plastförbund:  Utredarna har antagit en avgift på 50 kr/

kg importerad CFC skulle kunna minska användningen av CFC och styra utvecklingen mot för ozonskiktets bevarande gynnsammare ämnen, mate­rial och processer. Vi anser en sådan avgift vara svårhanterlig, kostsam, diskriminerande och att den dessutom skulle motverka sitt syfte. De pro­dukter i vilka CFC används och som har ett högt förädlingsvärde fär genom avgiften inget incitament fill övergäng till andra jäsmedel. Bland dessa produkter finns ett flertal s, k, nya användningsområden med hög marknadspotential,

Andra enklare produkter skulle med en produktion i Sverige finna det mycket svårt att konkurtera med importen. Eftersom produkterna är efter­frågade kommer de att importeras, och om ej tullverket finner en bra metod att analysera huruvida en öppen cellstruktur är åstadkommen med CFC eller ej sä har ingen åtgärd för skydd av ozonskiktet åstadkommits.

En diffirentiering av avgifter i förhållande fill CFC-typens farlighet för ozonskiktet blir nödvändig n, b, om avsikten verkligen är att skydda ozon­skiktet.

För vissa produkter kan den föreslagna avgiften kortsiktigt få avsedd effekt, att den CFC-jästa produkten ersätts av annat material. Såvitt vi nu vet innebär en sådan substituering alltid att användare/konsumenter får en sämre produkt till högre kostnad pä längre sikt.

Enligt vår åsikt ger de styrmedel som föreslås en dyrbar och krånglig byråkrati, de förhindrar och, i vissa fall motverkar, en snar övergäng till altrernativ teknik och en utveckling av nya jäsmedel. De är dessutom besvärande för vär fria handel och klart diskriminerande mot svensk industri. Beträffande konsekvenserna för olika industrigrenar, deras kun-

207

der, och handelspolitiken är rapporten klart otillfredsställande och kan ej     Prop. 1987/88:85

vara tjänlig som beslutsunderiag.

Bilaga 6.2

Förslaget till åtgärder motverkar i viss mån varandra p.g.a. åsatta tidpunkter. Vi räknar med att inom en tidrymd av 5-10 år finns fullgod ersättning för de fullt halogenerade CFC[s, MöjUgheten till ersättning varierar beroende på produkt/produktionsområde. Härda och snabba krav pä åtgärder för rening av fabriksutsläpp är tekniskt osäkra och innebär ekonomiskt sett att intresset för övergäng till annan CFC eller alternativt jäsmedel miskar. Avgiften för övergäng till annan CFC eller atlernafivt jäsmedel minskar. Avgiften innebär för stora produktområden en så stor produktkostnadsökning med påföljande volymminskning att en produktion inom landet ej blir möjlig och därmed ej heller en utveckling mot ny teknik. Om man till detta lägger administrativa kostnader för hantering av diversi-fierade avgifter och tullhantering. Styrmedlem mäste utformas pä ett sätt som ger svensk industri en rimlig möjlighet fill omställning och bör även ta hänsyn till möjligheten att fä utnyttja resultaten av pågående utveckUng.

Vär industri är medveten om och stöder den nuvarande uppfattningen om fullt halogenerade CFC. Vi stöder ett internationellt agerande för globala åtgärder för begränsning av tillverkningen av fullt halogenerade CFC, Trots vetskapen om att isolerade svenska och även nordiska åtgär­der har en mycket begränsad effekt till skydd för ozonskiktet stöder vi ett nordiskt samarbete för internationell påverkan. Insikten om den nordiska marknadens ringa betydelse, och avsaknaden av hög forskningskompetens inom CFC-området gör att vi förordar en internationell samordning inom forskning och utveckUng.

Vi motsätter oss avgifter och långt gående generella beslut om rening vid användning av CFC eftersom vi menar att sådana motverkar sitt syfte. Vi har medverkat fill Industriförbundets förslag i skrivelse till Statsrådet Birgitta[REDACTED_EFTERNAMN] 87-05-27 och anser detta realistiskt. Kan förslaget ligga fill grund för Regeringens fortsatta arbete så är vi övertygade om att Sverige kan visa föredöme betr. åtgärder fiU skydd för ozonskiktet och kanske även stå som modell för hur åtgärder för en bättre miljö kan vidtas i samförstånd med en vital industri,

4.28 Föreningen Sveriges plastfabrikanter hänvisar till och instämmer i Svergies platsförbunds yttrande,

4.39 Rörfirmornas riksförbund (R):   Vi är från VVS-branschens sida

självfallet beredda att medverka till att sänka CFC-utsläppen så långt detta är möjligt.

Vi ställer oss ocksä positiva till att en behörighet inrättas som innebär att man ställer kompetenskrav pä personer och företag som hanterar CFC,

Inom R har inrättats en särskild Värmepumpsgrupp. För medlemskap i

gruppen finns särskilda kompetenskrav uppställda. Bl. a. krävs att företa­

get skall kunna utföra erforderiig service pä gjorda värmeepumpsinstlla-

tioner. R:s Värmepumpsgrupp har i dag ca 110 företag som medlemmar.

208

Dessa arbetar företrädesvis med små och medelstora värmepumpar. Vi är     Prop. 1987/88:85 frän R:s sida självfellet beredda att arrangera erforderlig fortbildning så att     Bilaga 6.2 dessa företag kan uppfylla de kommande kraven för erhållande av behörig­het.

Eftersom behörighetsfrågan är av utomordentligt stor vikt för bl. a, företagen i R:s Värmepumpsgrupp anhåller vi om att vi ges tillfälle att yttra oss över förslag till behörighetsregler innan reglerna fastställs,

4.40 Gullfiber AB:-- Mot bakgrund av de forskartön som idag är

vedertagna, att fullständigt halogenerade CFC sannolikt utgör ett hot mot stratosfärens ozonskikt på läng sikt, ansluter sig Gullfiber AB till ambitio­nerna att stegvis reducera den globala användningen av fullständigt haloge­nerade CFC.

Eftersom det är fräga om ett globalt problem, bör givetvis alla avgörande beslut om mål och metoder för begränsningar tas på inernationell nivå och olika nationella restriktionsvarianter undvikas.

UNEP:s ätgärdsförslag (genialt i sin enkelhet), att angripa problemet genom begränsning av producerade mängder CFC, kommer sannolikt bli verklighet. Detta bör rimligen resultera i att tillgången blir mindre än efterfrågan och därmed kommer automatiskt en prisuppgäng som driver på utvecklingen av alternativ. Skulle mot förmodan priset på CFC ej föränd­ras sä torde det betyda att användningen har minskat i avsedd takt och därmed har önskad verkan uppnätts. Med detta vill vi antyda att Natur­värdsverkets förslag till avgifter på CFC-användning synes överflödigt, och skapar onödig administrafiv belastning på samhället och industrin, samt kommer att slå olika hårt inom olika branscher.

Hänsyn till tidaspekterna i sammanhanget är viktig. Vissa branscher har möjlighet att pä ett relativt tidigt stadium anpassa sig till alternativa ämnen. För andra branscher finns alternativen f n, endast i laboratoriskala och det kan dröja upp till 5 ä 10 år innan de är kommersiellt tillgängliga. Man bör i görligaste mån ta hänsyn till dessa förhållanden i beslutsfattandet beträf­fande restriktioner.

Under punkt 1, sid B i Narturvärdsverkets förslag nämns att eventuellt bör även CFC 22 beläggas med avgift. Detta torde vara en missbedömning, eftersom just CFC 22 synes utgöra den snabbaste vägen bort frän CFC 12 för en stor del av användarna, och därmed pä kort tid nå en kraftig reducering av den samlade skadeportentialen. Istället borde övergång till CFC 22 stimuleras.

För övrigt vill vi framföra, att vi helt ställer oss bakom de synpunkter som Sveriges Industriförbund framför i sitt brev till Statsrådet Birgitta[REDACTED_EFTERNAMN] av den 27 maj 1987,

5 Övriga frågor

5.1 Kommerskollegiet:- Kollegiet har funnit att förslagen till åtgärder

i rapporten har väsentlig betydelse för den internationella handeln med

CFC och produkter med sådant innehåll. Kollegiet har därför efter samråd

med miljö- och energidepartementet notifierat rapporten i EFTA och

209

14   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

GATT (dokumenten EFTA/INST 49/87 respekfive TBT/Notif 87,101), Prop. 1987/88:85 Efter förfrågan har bakgrundstexten av kollegiet översänts till Nederlän- Bilaga 6.2 derna, Indien, Frankrike, Kanada, EG och USA (sådan text biläggs auto­matiskt till notifikationer i EFTA). EG har tre gånger begärt och beviljats förlängd kommentarstid, senast till 1987-11-13, Från schweizisk sida har via EFTA/INST-proceduren inkommit kommentarer, I kommentarerna förutsätts att de konkreta föreskriftsförslag som naturvärdsverkets rapport så småningom leder fill kommer att nofifieras. Några andra reaktioner har såvitt kollegiet erfarit hittills inte noterats med anledning av notifikationer-na.

Den s.k, Montreal-deklarationen, med överenskomna etappmäl för minskning av utsläppen, borde utgöra en god grund för internationellt samarbete även avseende de styrmedel som skall tillämpas, Sverige svarar för en mycket Uten del av de globala utsläppen av CFC (

En viktig målsättning för svenskt agerande i denna fräga bör således vara att förmå de stora industriländerna att vidta åtgärder som i möjligaste män bör vara samordnade. Att frän svensk sida gä före med att vara ett gott exempel kan i vissa fall vara etl sätt att påskynda utvecklingen i andra länder. Kollegiet vill dock uppmärksamma risken för att isolerade åtgärder i Sverige, som medför exempelvis handelspolitiska konsekvenser, även kan få motsatt effekt.

Kollegiet vill därför understryka vikten av en samordning med de stora industriländerna både avseende takten och medlen. En samordning med nägra andra småstater har ringa betydelse för de totala utsläppen och ger heller inte industrin incitament för att påskynda utvecklingen.

För de tilltänkta kraven på varors beskaffenhet, och därmed förbud mot varor med viss beskaffenhet, kan noteras att det allmänna tull- och han­delsavtalet GATT bl, a, innehåller grundläggande bestämmelser om bl, a, icke-diskriminering och om formaliteter vid import och export. Enligt EFTA-konventionen och frihandelsavtalet med EEC stadgas bl. a, att åt­gärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner inte fär införas eller skärpas. Undantag fär dock under vissa förutsättningar göras om åtgärden kan anses vara nödvändig för att bl, a, skydda människors och djurs hälsa. Åtgärderna får således i nte innebära godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av handeln,

I GATT-överenskommelsen om tekniska handelshinder (TBT), som ut­

gör den övergripande överenskommelsen i här aktuella avseenden, ges

härutöver en rad förhållningsregler för utarbetande och tillämpning av

föreskrifter, standarder och certifieringssystem, I överenskommelsen

stadgas bl, a, att det skall säkerställas att tekniska föreskrifter i sig eller

210

deras tillämpning ej får till effekt att oberättigade hinder för internationell     Prop. 1987/88:85 handel skapas. Importerade varor får ej ges mindre gynnsam behandling än     Bilaga 6.2 varor av inhemskt ursprung. Om det finns relevanta internationella stan­darder skall dessa läggas till grund för nationella tekniska föreskrifter. I överenskommelsen förordas även internationell harmonisering av före­skrifter och standarder som parterna antagit eller väntar sig anta.

Ett samarbete med syfte att harmonisera krav på varor har sedan länge

bedrivits både globalt och pä europeisk nivå. Ett sådant arbete innebär

också att syftet med förpliktelserna enligt GATT/TBT-överenskommelsen

tillgodoses samtidigt som det svarar mot pågående samarbetsträvande i

Västeuropa, Mellan EFTA och EG pågår således ett samarbete för att på

fler områden samordna nationella regler som bl, a, berör skydd av männi­

skors liv och hälsa. Exempel pä sädana samarbetsområden är konsu­

mentvaror (t. ex. leksaker), arbetarskydd (t, ex. maskiner, tryckkärl) och

byggmaterial. Det kan nämnas att de ansvariga svenska myndigheterna på

konsumentskyddsomrädet och byggmaterialomrädet har förklarat sig be­

redda att avsätta betydande resurser pä det europeiska harmoniseringsar­

betet.

Konsumentverkets engagemang grundas pä en vilja att minimera risken att varor av bristfällig beskaffenhet skall komma in pä den svenska mark­naden. Det svenska engagemanget pä byggmaterialområdet är delvis grun­dat på de mycket stora svenska exportintressena på området.

Tillvägagångssättet är att EFTA och EG kommer överens om de grund­läggande, tvingande, kraven varefter man gemensamt ger de europeiska standardiseringsorganen CEN och CENELEC i uppdrag att utarbeta frivil­liga standarder som uppfyller kraven. Hittills har arbetet bedrivits på EG:s initiativ från enskilda EFTA-länder, kanaliserade över EFTA, är inte uteslutna. Sådana har t, o, m. i vissa fall efterlysts frän EG-kommissionen,

Efter Montreal-deklarationen torde såvitt kollegiet förstått förutsätt­ningar föreligga för att starta ett globalt eller europeiskt harmoniseringsar­bete på detta område. Det bör härvid noteras att krav på beskaffenhet hos varor som är föremål för internationell handel, oavsett syftet med kraven, internationellt och särskilt inom EG behandlas i de handelspolitiska kana­lerna. Internt i EG har frågor om krav på varors beskaffenhet alltmer kommit att avgöras på gemenskapsnivå, EG-medlemsstaternas nationella beslutanderätt begränsas alltmer. Målsättningen med nu pågående arbete i EG, det s, k, vitboksprogrammet, är ocksä att avveckla hinder på den interna EG-marknaden till 1992,

Vad beträffar förslaget att miljöaspekter skall beaktas vid offentlig upp­

handling kan konstateras att de internationella upphandlingsregler som

Sverige anslutit sig till (EFTA-konventionens artikel 14 och GATT-koden

som statlig upphandling), enligt vilka upphandling skall baseras pä affärs­

mässiga principer, inte explicit behandlar miljöaspekter förenade med

upphandling av varor, I EFTA-rådets tolkning av EFTA-reglerna om of­

fentlig upphandling (den s, k, Lissabon-överenskommelsen) sägs att "pub­

lic health considerations" är förenliga med artikel 14 (endast) i den mån de

kan anses berättigade enligt bestämmelserna i artikel 12 (enligt vilka åtgär-

211

der fill skydd för bl. a. människors, djurs eller växters liv eUer hälsa under     Prop. 1987/88:85 vissa förutsättningar är tillåtna). Enligt kollegiets uppfattning bör åtgärder     Bilaga 6.2 till skydd för miljön av det slag som det här är fråga om omfattas av undantagsregeln i artikel 12. Motsvarande undantag finns i GATT-koden (artikel VIII).

Särskilda miljökrav på en vara kan också betraktas som tekniska specifi­kationer. Enligt arfikel 

IV 

i GATT:s upphandlingskod skall sådana inte utarbetas, antas eller tillämpas i syfte att uppresa hinder för internationell handel eller resultera i onödiga hinder för internationell handel. Vidare skall tekniska specifikationer, dä så är lämpligt, ("where appropriate"), baseras internationella standarder. Det bör i detta sammanhang beaktas att en kommande överenskommelse rned EG pä upphandUngsomrädet sanno­likt kommer att innehålla krav pä att europeisk standard (CEN eller CE-NELEC-standard) skall tillämpas när sådan finns.

5.2, Arbetsskyddsstyrelsen: Rapporten ger en uttömmande beskrivning av nuvarande användning av fullständigt halogenerade klorfluorkarboner ("freoner"). Förslagen till åtgärder är inriktade på skydd för ozonskiktet, men fär i några avseenden ocksä effekter på arbetsmiljön. Arbetarskydds­styrelsen begränsar sitt yttrande till arbetsmiljöaspekter. Flertalet fullstän­digt halogenerade klorfluorkarboner är på grund av sin jämförelsevis låga toxicitet att föredra från arbetsmiljösynpunkt framför andra alternafiv i många tillämpningar. Exempel på detta utgör användningen i kemtvättar där en återgång till trikloretylen och perkloretylen skulle medföra att tidigare dålig arbetsmiljö i sådan verksamhet återuppstod. Styrelsen ser med tillfredsställelse att rapporten föreslär krav på åtgärder på kemtvätt­maskiner etc. som möjliggör kombination av reduktion av utsläppen till yttre miljön med bibehållande av CFC som tvättvätska. Ett annat exempel på försämring av arbetsmiljön, nämligen genom introduktion av brand- och explosionsrisker, utgör ersättning av CFC med pentan som blåsmedel vid tillverkning av isolerings- och förpackningsmaterial. Styrelsen anser det angeläget att ersättning av CFC som blåsmedel i första hand sker med jämförelsevis ofarliga gaser som exempelvis koldioxid. Detta bör kunna ställas som villkor för all förpackningsmaterialtillverkning. Om pentan används som blåsmedel vid tillverkning av isoleringsmaterial måste långt­gående krav pä skyddsanordningar mot brand och explosion vara tillfred-ställda i tillverkningsutrustningen.

Styrelsen bedömer utvecklingen av ofullständigt halogenerade klorfluor-väten som en lovande möjlighet att ersätta de fullständigt halogenerade. Det är viktigt att de medicinsk-toxikologiska egenskaperna hos ersätt­ningsmedlen är klarlagda,

5.3 Statskontoret: Dä de miljömässiga effekterna av CFC-Freon är

internationella till sin karaktär motiverar det internationella överenskom­

melser och åtgärder för att problem skall kunna avhjälpas. Även om den nu

aktuella rapporten enligt uppdraget syftar till att belysa vilka åtgärder som

är lämpliga för att minska användningen och utsläppen av CFC i Sverige

(samt att ersätta CFC med andra ämnen inom olika användningsområden)

212

är det viktigt att man försöker driva på utvecklingen mot internationella     Prop. 1987/88:85

överenskommelser på området.

Bilaga 6.2

5.4

Riksrevisionsverket (RRV): Utsläppen av fullständigt halogene­rade klorfluorkarboner (freoner) är, som naturvärdsverket framhåller, ett globalt problem som kan fä allvarliga konsekvenser för klimat, hälsa och miljö pä lång sikt. Sveriges möjligheter att i någon störte omfattning påverka den globala hotbilden genom åtgärder inom landet är, som påpe­kas i utredningen, ytterst begränsade. Genom förbudet att använda freoner som drivmedel i sprayförpackningar har Sverige redan gått längre än de flesta andra länder vad gäller att reducera freonutsläpp. Avgörande fram­steg på området fordrar enligt RRV internafionellt samarbete och överens­kommelser,

5.5

Kemikalieinspektionen:- vill från sina utgångspunkter fästa upp­märksamheten på att hälso- och miljöeffekter av potentiella alternativa produkter till nuvarande CFC/Freonprodukter berörts i mycket begränsad utsträckning i de olika förslagen. Mänga alternativa produkter återfinns i gruppen halogenerade och relativt persistenta organiska ämnen. Beslut om övergång till alternativa produkter mäste föregås av en bedömning av deras hälso- och miljörisker baserad pä ett betryggande underlag. Riskbe­dömningen kan inte begränsas till risken för skador pä ozonskiktet,

5.6

Länsstyrelsen i Stockholms län:  tillstyrker i huvudsak natur­värdsverkets förslag till åtgärder. Eftersom det är fråga om ett globalt problem är det internationella samarbetet särskild angeläget i detta sam­manhang. Det vore en klar fördel om åtgärder kunde genomföras i flera länder samtidigt.

Länsstyrelsen har inför sitt yttrande haft underhandskontakter med nägra miljö- och hälsoskyddsförvaltningar i länet. Av dessa har förvalt­ningarna i Stockholms, Södertälje och Lidingö kommuner lämnat skriftliga synpunkter pä naturvårdsverkets rapport. Skrivelserna bifogas detta ytt­rande. Vidare uppger flera kommuner att intresset för CFC-problemet är stort bland såväl allmänhet som kommunpolitiker. Kommunerna är ange­lägna att få konkreta anvisningar för hur det fortsatta arbetet skall bedrivas pä kommunal nivå. Detta har inte alls tagits upp i rapporten,

5.7                           Konsumentverket:   Att vidta mått och steg i syfte att skydda

ozonskiktet är mycket viktigt och för att arbetet skall få en genomgripande verkan krävs att det sker pä bredast möjliga internationella bas. Frän svensk sida bör det nordiska och internafionella arbetet ges starkt stöd och åtgärderna anpassas så att de ger underiag för detta arbete.

5.8                                                   Statens råd för byggnadsforskning (BFR):     anser att de miljötek­

niska frågorna mäste prioriteras i samband med utveckling av nya material

och produkter. Styrelsen för Teknisk Utveckling (STU) har av statsmak­

terna getts det samlade ansvaret för dessa frågor och för samordning av

213

teknisk FoU inom miljövårdsområdet. BFR viU peka på de glapp som kan Prop. 1987/88:85 uppstå när det gäller dessa insatser. Statens naturvårdsverk stödjer idag Bilaga 6.2 endast effektforskning och inte produktutveckling, FoU om teknik eller metodutveckling i syfte att komma till rätta med miljövårdsproblem. BRFs ansvar gäller främst naturtesursplanering och FoU om miljöaspekter på . användning av viss ny energiteknik. Med hänsyn till områdets vikt måste detta betraktas som otiUfredsställande gränsdragningar.

Flera störte internationella samarbetsprojekt håUer på att inifieras. De båda organisationerna International Institute of Refrigration (IIR) och International Energy Agency (lEA) arbetar var för sig i den riktningen. I båda fallen har Sverige spelat en aktiv roll i de inledande diskussionerna.

5.9 Styrelsen för teknisk utveckling (STU): delar författarnas åsikt

att utsläppen av CFC kan utgöra ett hot mot ozonskiktet. Vidare gäller att effekten på ozonskiktet för olika former av CFC är högst varierande. Ofullständigt halogenerade klorfluorkarboner bryts i regel ner redan i troposfären och bedöms därför vara relativt ofarliga för ozonskiktet. Sam­tidigt anses de bromerade fluorkarbonerna vara betydligt farligare än mot­svarande klorerade föreningar.

Problemet med utsläppen av CFCs inverkan pä ozonskiktet är globalt ej lokalt. Detta är dock inget skäl för att frän svensk sida inte vidta åtgärder.

5.10

Svenska kommunförbundet:    Svenska kommunförbundets sty­relse ser allvarligt pä konsekvenserna av freonanvändning särskilt med tanke pä ozonskiktet, då detta utgör ett stort potentiellt miljöproblem. Det är därför viktigt att beslut fattas så att ätgärdsförslaget snarast kan tilläm­pas. Det är också viktigt att problemet ständigt håUs aktuellt i det interna­tionella miljösamarbetet och att effekter av styrmedel därvid utvärderas och successivt effektiviseras,

5.11

Miljöförbundet:-- Det går inte att lämna ett seriöst remissvar

utan att först rikta mycket allvarlig kritik mot direktiven till rapporten. De nordiska miljöministrarna beslutade 1987-02-25 att låta undersöka om en 25%-ig reduktion av CFC-förbrukningen kan genomföras före 1991. Detta är en felaktig utgångspunkt, Förbrtikningen kan reduceras till noll fram till 1991. Frågan är vad näringslivet oc;h statsmakterna är beredda att göra för att sä ska ske.

Vi citerar miljöminister Birgitta[REDACTED_EFTERNAMN] pä socialdemokrafiska kvinnoför­

bundets kongress 1987. "Det andra steget i industrisamhällets utveckling

handlar om att resurshushållning och omsorgen om miljön genomsyrar allt

och blir ett övergripande mål som styr all ekonomisk, teknisk och industri­

ell utveckling". Miljöförbundet konstaterar att ingenfing nämns om konse­

kvenserna för miljön vid den föreslagna reduktionen med 25 % tUl 1991,

varken i direktiven eller i rapporten. Att rapporten inte redovisar vilka

konsekvenserna blir för människan och miljön är en allvarlig brist. Att

problemställningen inte ens diskuteras är oförsvarligt.

214

Det är omöjligt att ta ställning till om en 25%-ig reduktion av fullständigt     Prop. 1987/88:85 halogenerade CFC är tillräcklig utan att veta dess konsekvenser. Hur     Bilaga 6.2 många fall av hudcancer accepterar vi om vi säger ja till förslaget? (Varje minskning av ozonhalten med 1 % anses öka frekvensen av hudcancer med 5 %.) Hur mänga fall av grå start? Hur mycket minskar jordens skördar? I vilken utsträckning skadas fisket?

Även det faktum att vi svenskar använder cirka 0,5 kg fullständigt halogenerade CFC per person och år medan motsvarande siffra för världen i stort är cirka 0,2 kg per person borde väcka till eftertanke. Om vi idag kunde minska användningen med 25 %, skulle varje svensk fortfarande använda ungefär dubbelt sä mycket fullständigt halogenerade CFC som världens befolkning i genomsnitt. Om vi inte skall öka de fullständigt halogenerade CFC skadeverkningar på stratosfärens ozonskikt krävs att de globala utsläppen skärs ner med 85 % enligt amerikanska beräkningar. Så länge miljöeffekterna vid olika utsläppsnivåer inte är klarlagda måste kravet vara att alla utsläpp och all användning av fullständigt halogenerade CFC upphör. Vidare kräver Miljöförbundet att regering/riksdag tar initia­fiv till en internationell nollprocentklubb för stater som fattat beslut om att inte tillåta nägra utsläpp eller någon användning av fullständigt halogenera­de CFC.

I utredningen räknar man endast med en blygsam reducering av använd­ningen av extruderad polystyren, vilken innehåller fullständigt halogenera­de CFC. Att minskningen inte blir störte beror pä att en ökad användning av extruderad polystyren är att vänta vid tjälisolering av vägar med tyngre trafik och järnvägar. Denna användning anses i rapporten som "ekono­miskt betydelsefull". Det står vidare att en återgång till att tjälisolera med grus skulle medföra "påtagliga fördyringar". Dessa påståenden gäller gi­vetvis endast strikt företagsekonomiskt. Sä länge inga beräkningar har gjorts vad gäller de ekonomiska kostnaderna för de miljöskador utsläpp av fullständigt halogenerade CFC orsakar kan man dock inte i ett samhälls­ekonomiskt perspektiv påstå att det är dyrare att använda grus i stället för extruderad polystyren. Detta sätt att räkna, där kostnader för att minska utsläpp ingår men där miljöskadornas kostnader inte ens omnämns, ge­nomsyrar hela utredningen. Det är minst sagt anmärkningsvärt att SNV inte i detta sammanhang förstår att sätta värde på miljön. Att fortsätta användningen till dess att alternativa blåsmedel tagits fram är oaccepta­belt. Miljöförbundet kräver att vägverket och SJ omedelbart återgår till att vid tjälisolering använda den alternativa produkten grus. Miljöförbundet kräver en omedelbar övergång frän produkter som innehåller fullständigt halogenerade CFC fill alternativa produkter i de fall där sädana existerar.

Miljöförbundet kan inte acceptera försök att lösa ozonproblemet genom

att använda ofullständigt i stället för fullständigt halogenerade CFC, Nya

användningsområden fillkommer ständigt och ingen kan idag bedöma hur

stort ett framtida "behov" kan komma att bli. De flesta av dessa förening­

ar bryter ocksä ner ozon i stratosfären, om än i mindre utsträckning.

Risken är uppenbar att den positiva effekten av en övergång till ofuUstän-

215

digt halogenerade CFC äts upp av en ökad användning. En ökad använd-     Prop. 1987/88:85 ning av ofullständigt halogenerade CFC kan endast motiveras om de ersät-     Bilaga 6.2 ter en lika stor idag använd mängd av fuUlständigt halogenerade CFC, och detta endast under en kort övergångsperiod.

Vi kan idag konstatera att utsläppen av fullständigt halogenerade CFC är av samma storleksordning som före 1979 års beslut, då användningen av fullständigt halogenerade CFC förbjöds som drivgas i sprayförpackningar. Resultatet av de beslut som fattas idag fär inte bli sådant att vi om 10 år återigen kan konstatera att utsläppen av ozonförstörande ämnen inte har minskat.

Vi får inte stirta oss blinda på halogenerade CFCs roll i ozonbalansen. Det är anmärkningsvärt och djupt beklagligt att inte SNV i rapporten föreslär att åtminstone samma åtgärder vidtas mot de sä kallade halonerna som mot fullständigt halogenerade CFC, I vilka mängder dessa haloner används i Sverige är inte känt. Däremot är det klarlagt att haloner är upp fill 10 ggr sä effektiva på att bryta ned stratosfärens ozon som de fullstän­digt halogenerade CFC, Närvaron av haloner ökar dessutom de fullstän­digt halogenerade CFCs ozonförstörande förmåga.

Ett annat hot mot stratosfärens ozonskikt utgörs av dikväveoxid (lust­gas). Ökade dikväveoxidmängder ger upphov till ökade mängder av kväve-monoxid i stratosfären. I stratosfären bryter kvävemonooxid i sin tur ned ozon. Användningen av handelsgödsel, förbränningen av kol samt den ökade markförsurningen medför att dikväveoxidhalten i atmosfären ökar. Även katalyfisk avgasrening på bilar befaras öka utsläppen av dikväve­oxid. En rapport frän EPA (naturvärdsverkets motsvarighet i USA) har 1987 redovisat att utsläppen av dikväveoxid är mellan 10 och 20 gånger störte frän bilar med katalysator än frän bilar som saknar katalysator.

Andra utsläpp av klorhaltiga föreningar såsom metylkloroform och kol­tetraklorid anses skada stratosfärens ozonskikt i ungefär samma utsträck­ning som fullständigt halogenerade CFC.

För att undvika att ett otillräckligt beslut fattas på nytt i ozonfrägan kräver Miljöförbundet att regeringen ger SNV i uppdrag att skyndsamt kartlägga och föreslå åtgärder mot alla utsläpp av syntetiska föreningar som hotar att bryta ner stratosfärens ozonskikt. Vid denna kartläggning måste även undersökas i vilken grad katalytisk avgasrening utgör ett hot mot stratosfärens ozonskikt. Brist på kunskap och pågående utredningar fär inte tas till intäkt för att förhala nödvändiga beslut till skydd för stratosfärens ozonskikt.

Det finns anledning att i detta sammanhang påpeka, att fullständigt

halogenerade CFC är mycket stabila syntetiska föreningar. Flera förening­

ar av den typen har orsakat och orsakar alltjämt betydande skador i vår

miljö. Åtgärder måste vidtas sä att framtida miljöskador orsakade av

stabila syntetiska föreningar undviks. Det är oacceptabelt att som hittills i

stor utsträckning vänta med åtgärder till dess att synbara effekter har

registrerats i miljön. Detta sätt att agera åsamkar oss och vär miljö ir-

reversibla skador och stora kostnader. Som exempel kan nämnas de gamla

216

synder i form av DDT och PCB-utsläpp vars verkningar vi kommer att fä     Prop. 1987/88:85

dras med läng tid framöver oavsett vad vi gör idag.

Bilaga 6.2

Särskilt allvarligt är det att invänta synbara effekter om tiden mellan utsläpp och miljöskada är läng samt om miljöskadan är omöjlig eller tar mycket läng tid att åtgärda sedan utsläppen väl har skett. Ett skrämmande exempel pä just denna situation är utsläppen som skadar stratosfärens ozonskikt. De förändringar av ozonskiktet som vi registrerar i dag härrör frän föroreningar som har släppts ut för cirka 20 år sedan. Vi kan inte göra någonting ät de förändringar av ozonskiktet som kan tänkas uppkomma inom de närmaste 20 åren eftersom dessa eventuella förändringar orsakas av utsläpp som redan har skett. Om vi stoppar alla utsläpp av ozonförstö­rande ämnen tar det ungefär 100 är innan stratosfärens ozonskikt har återhämtat sig. Denna situation av maktlöshet inför de utsläpp som redan har skett är idag verklighet.

Användningen av fullständigt halogenerade CFC ansågs länge som helt problemfri ur miljösynpunkt. Orsaken till detta antagande var att dessa föreningar är mycket stabila. Men det är just denna obenägenhet att reagera med andra ämnen som gör att fullständigt halogenerade CFC kan transporteras upp till stratosfären och först där sönderdelas av ett energiri-kare ljus än det som när markytan.

Med stöd av de kunskaper och erfarenheter som finns beträffande tids­fördröjning mellan utsläpp och skador, irreversibla effekter samt förening­ar av typen halogenerade CFC, DDT och PCB, kräver Miljöförbundet att syntefiska stabila föreningar särbehandlas på ett sådant sätt som deras specifika egenskaper kräver, Inga utsläpp av sådana föreningar kan accep­teras och tillverkning och användning kan endast tillåtas i undantagsfall.

5.12 Svenska naturskyddsföreningen (SNF):   Uttunningen av stratos­

färens ozonlager och ökningen av jordens medeltemperatur är bland de

allvariigaste hot mänskligheten någonsin stått inför.

Den uttunning av ozonlagret som redan börjat kan leda till svåra hälso­problem för människan och mycket kraftig negativ påverkan pä djurliv och växtliv, både på land och i vatten. Hoten genom en förväntad temperatur­ökning är ocksä väldiga. Förutsättningarna för mänskligt liv på jorden är hotade!

Båda problemen orsakas dock av utsläpp frän vär egen verksamhet och vi har alltså möjlighet att påverka dem. De senaste årens forskning har givit tydliga bevis för att det är utsläppen av CFC-föreningar samt ytterli­gare några ämnen som bär skulden för hoten. Forskningen har också visat och hoten är långt mer akuta än vi fruktat, Synneriigen kraftfulla åtgärder mäste snabbt vidtagas, annars är riskerna för en global ekologisk katastrof överhängande! I naturvårdsverkets rapport föreslås en rad principiellt bra åtgärder. Naturskyddsföreningen anser dock att varje åtgärdsprogram mäste stå i proportion till hoten. Därför måste mycket störte resurser satsas och målsättningen för utsläppsminskningen höjas kraftigt. Utöver naturvärdsverkets förslag bör en rad ytterligare åtgärder vidtagas för att minska utsläppen,

217

Det är inte försvarbart att genom för små utsläppsminskningar äventyra     Prop. 1987/88:85

framtida generationers hela livsmiljö!

Bilaga 6.2

Atmosfären hotas dels av uttunning och omfördelning av ozonet, dels av den s. k. drivhuseffekten, som leder till ökad medeltemperatur på jorden. Eftersom en rad ämnen direkt eller indirekt bidrar till båda dessa miljöhot kan de båda problemen inte ses separat. Utsläpp - eller utsläppsbegräns­ningar - som påverkar det ena har också konsekvenser för det andra.

Både vad gäller påverkan pä ozonet och drivhuseffekten är det mycket svårt att uppskatta skadornas omfattning. Dels är de atmosfärkemiska förloppen svärberäknade, dels finns en kraftig fördröjning mellan använd­ningen av ämnet och påverkan på ozonlagret. De förändringar vi ser i dag, och den faktiska minskning av atmosfärens totala ozonmängd som skett senaste åren, beror fill stor del på utsläpp som gjorts under en lång följd av år. Även om alla utsläpp av aktuella ämnen stoppas omedelbart kommer effekterna att öka i tio är och inte avklinga förrän efter mer än hundra är. Faktum är att det inte helt kan uteslutas att så stora utsläpp redan skett av de aktuella ämnena att resultatet pä sikt blir väsentligt ändrade förutsätt­ningar för mänskligt liv pä jorden.

Det går alltså inte att exakt förutsäga hur stora effekterna blir och när de inträder. Den oförutsedda nu konstaterade minskningen av den totala ozonmängden i atmosfären och det s. k. ozonhålet över Antarkfis visar risken för att starka negativa effekter kan uppträda relativt snart om inte kraftiga utsläppsminskningar av aktuella ämnen sker omgående.

Det huvudsakliga hotet mot ozonlagret kommer förutom frän de tvä vanligaste CFC-föreningarna CFC 11 och CFC 12, ocksä från en rad andra ämnen, främst ytterligare några CFC-föreningar inklusive metylkloroform och koltetraklorid samt Halon 1211, Halon 1301, metylkloroform och koltetraklorid, Alla dessa har antropogent ursprung. Flera av dem är effektivare ozonförstörare än de tre vanliga CFC-föreningarna.

Samtliga bidrar till drivhuseffekten. Där tillkommer också tre gaser som har stora naturliga källor förutom de antropogena, nämligen koldioxid, metan och dikväveoxid. Förutom att bidra till drivhuseffekten kan kol­dioxid, metan och dikväveoxid även påverka ozonlagret. Denna påverkan kan vara dels negativ, dels positiv,

Alla dessa ämnen och deras effekter måste beaktas vid fastställandet av ett åtgärdsprogram för att skydda atmosfären.

Användning och utsläpp av flertalet av dem ökar starkt i Sverige och övriga världen. Dessutom är u-länderna bara i början av sitt CFC-använ­dande. Innan de börjar göra samma misstag som vi i stor skala mäste problemen lösas.

Många forskare är nu eniga om att en successiv global uttunning av

ozonskiktet på hela 4 % skett de senaste 7-8 åren. Detta är mer än vad

som kan orsakas av naturliga svängningar i ozonmängden och ett skräm­

mande tecken pä att farhågorna är riktiga. De modeller man använt för att

beräkna ozonuttunning har varken förutsagt denna minskning eller "ozon­

hålet" över Antarktis, där man uppmätt de hittills lägsta ozonvärdena på

jorden. Tendenser till ett liknande hål över bl. a. Skandinavien har registre-

218

råts.

Under 1986 års undersökningar kunde närvaro av kloratomer konstate-     Prop. 1987/88:85 ras i samband med mätningar över Antarktis, Klorets uppträdande följde     Bilaga 6.2 "hålets" fillkomst och tUlbakabildande på ett sätt som mycket kraftigt styrkte teorierna om att CFC-föreningar är huvudorsaken till ozonets minskande under senare år.

Även om enbart den totala minskningen av ozonmängden är skrämman­de finns ytterligare problem. Utöver en fortsatt total minskning förväntas en kraftig förändring av ozonets förekomst i höjdled, med stora minskning­ar i övre stratosfären där det tjänar som skydd mot UV-strålning frän solen, och en ökning av ozonet nära markytan där det kan orsaka skada eftersom det här fungerar som ett gift för människor, djur och växter.

De effekter en uttunning av ozonlagret och en ändring av jordens medel­temperatur får drabbar olika hårt i olika delar av världen. På högre lafitu-der väntas effekterna blir störte än nära ekvatorn. Sverige ligger på en sådan latitud att förändringarna både i UV-B-strålning och temperatur väntas bli stora.

Det råder bred samstämmighet bland världens forskare om att ozonlag­ret börjat tunnas ut och hotas av ytterligare uttunning, med katastrofala följder för livet på jorden om inte kraftfulla åtgärder vidtas för att vända nuvarande utveckling. Det råder ocksä bred samstämmighet om vilka ämnen som bär skulden även om de exakta kemiska reakfionsförloppen och hastigheten i förändringarna är osäkra.

De effekter som tas upp nedan kan väntas uppträda inom femtio är. Mänga av dem kommer att påverka oss redan under de närmaste decen­nierna. Hur svära effekterna blir, biologiskt, socialt och ekonomiskt, beror pä hur snabbt och i vilken omfattning vi lyckas begränsa utsläppen av de för atmosfären skadliga ämnen som orsakar dem.

En rad negativa hälsoeffekter kommer att uppträda vid ökad UV-B-strålning.

Den optiska förstärkningsfaktorn gör att för varje % som ozonet minskar ökar UV-B-strälningen med 2 %.

Hudcancer, ögonsjukdomar av flera slag, försvagning av immunförsva­ret med sämre motståndskraft mot infektioner som följd, snabbare åldran­de av huden samt ökade skador på grund av fotokemisk smog är de effekter som hitfills framstått som mest hotande. För flera av dem är det svårt att beräkna ökningen och därmed förknippat lidande och kostnader.

Vad gäller tvä olika typer av hudcancer finns säkra dos-effektberäkning­ar gjorda. Dessa visar att en tioprocentig minskning av ozonlagret över Sverige skulle orsaka en ökning av skivepitelcancern med 3000 faU per är och basakellscancern med 8000 fall per är. Kostnaden för dessa 11000 extra cancerfall kommer att bli mycket stor.

Undersökningar pekar pä ett samband även mellan elakartad hudcancer och UV-B-strålning, Om ett samband verkligen föreligger tyder epidemio­logiska studier pä tvä procents ökning för vaije procent minskning av ozonet. Mellan 25 % och 40 % av alla sädana cancerfall leder till döden,'

Alla ögonproblem som orsakas av UV-B-strålning kommer att öka.

Detta gäller t. ex. snöblindhet, grå start och katarakter (en vanlig orsak till

219

blindhet).

Försvagningen av immunförsvaret är mycket svårt att beräkna omfatt-     Prop. 1987/88:85 ningen av. Den tros dock resultera i ökat antal fall av herpes och Leisluma-     Bilaga 6.2 niosis (en tropisk sjukdom). Ett flertal hudsjukdomar förvärtas av UV-B-strålning vilket kan ha att göra med immunförsvaret. De doser som krävs är mycket lägre än de som ger cancer.

UV-B-strålning gör att huden åldras snabbare.

Fotokemisk smog är sedan länge ett svårt problem i mänga storstads-och industriregioner. Sådan smog skulle öka i omfattning genom omfördel­ningen av ozonet och försvära livet för känsliga personer (t. ex. astmafiker, unga och gamla). En person av fem beräknas vara känslig redan för dagens nivåer.

CFC-föreningar kan medföra arbetsmiljöproblem i de fall där personalen exponeras, (SeXO:s Handlingsprogram, Miljön i arbetslivet 10, Klorfluor­kolväten,)

Ökning av UV-B-strålningen minskar avkastningen frän flera av männi­skans viktigaste nyttoväxter. Detta gäller t. ex, ärtväxter, gurka, squash, melon, pumpa samt mänga korsblornmiga växter som odlas bl. a, i Sverige, t. ex, kål, kålrot, röva, raps, rybs och senap. Även skördens kvalitet påverkas.

För soyaböna, vilken är en av viirldens viktigaste grödor har konstate­rats cirka en procents skördeminskning för varje procent minskning i ozonet.

Det är mycket svårt att experimentellt simulera verkliga förhållanden, varför dos-effekt-förhållanden är kända endast för ett fätal växtarter. Av cirka tvåhundra testade arter reagerade dock två tredjedelar negativt på ökad UV-B-strålning.

Försvagningar hos växter på grund av ökad UV-B-strålning skulle ocksä kunna göra dem känsligare för angrepp av sjukdomar och parasiter.

Osäkerheten på dessa områden gör att man inte kan förutse vilka föränd­ringar som kommer att ske i naturliga ekosystem. Dessa kan bli stora eftersom olika känslighet hos arterna leder fill ändrade konkurtensförhål-landen.

Vattenmiljöer är ännu känsligare för ökad UV-B-strålning, Vatten har dålig förmåga att stoppa sådan strålning och i klart vatten har biologiska verkningar konstaterats ned till tjugo meters djup, Växtplankton - som utgör basen för vattenmiljöernas näringskedjor - hämmas i allmänhet redan av dagens UV-strälningsniväer, I vattnens översta skikt, där huvud­delen av produktionen sker, skulle kraftiga tillväxtminskningar ske (mer än en procents minskning per procent minskat ozon). Detta rubbar ekosyste­men och påverkar alla organismer högre upp i näringskedjorna - inklusive människan. Minskad produktion av växtplankton skulle kunna leda tUl mindre populationer av för människan viktiga arter bland fiskar, musslor, skaldjur etc.

Många olika vattenlevande djurarter reagerar starkt negafivt på ökad

UV-B-strålning. Detta gäller framförallt ägg och larvstadier som i många

fall far illa redan av dagens nivåer. Missbildningar, ökad dödlighet och

andra effekter uppträder vid ökad UV-B-strålning.  Detta gäller både

220

musslor, skaldjur och fiskar. Precis som hos växter kan olika känslighet     Prop. 1987/88:85 leda till ändrade konkurtensförhållanden och därmed svårförutsägbara     Bilaga 6.2 populationsändringar.

Viktigt är att det för många organismer tycks finnas ett tröskelvärde. Överskrids detta ökar de negafiva effekterna mycket starkt. Tyvärt vet vi inte var tröskeln ligger för de flesta organismer, men eftersom många är hämmade redan av dagens strålning bör stor försiktighet iakttas. Över­skrids tröskelvärdet kan det få förödande konsekvenser.

Ozonet vid jordytan väntas öka till följd av omfördelning i atmosfären. Ozon är giftigt för växter. Det rubbar deras vätskebalans och bidrar t. ex. till de direkta skogsskadorna som är en del av skogsskade- och försur­ningsproblematiken. Även grödor påverkas. Vi kan troligen vänta oss ökade växtskador när ozonet nära jordytan ökar.

Vissa plaster och färger åldras fortare när de utsätts för UV-ljus. En del av denna effekt kan motverkas genom iblandning av ljusstabilisatorer. Kostnaderna blir dock avsevärda.

Med oförminskade utsläpp av CFC beräknas jordens medeltemperatur stiga med 1,5-4,5° C fram till är 2030. CFC-föreningar kan komma att stå för en stor del av denna temperaturhöjning. CFC-föreningar är per molekyl IOOOO gånger mer effektiva än koldioxid på att åstadkomma uppvärmning av atmosfären. Även omfördelningen av ozon bidrar till uppvärmningen eftersom ozon fungerar som drivhusgas i den lägre delen av atmosfären.

Förändringar på grund av drivshuseffekten kan grovt indelas i havsyte­höjning genom värmeutvidgning av oceanerna och klimatförändringar med därav följande påverkan på fauna, flora, erosion, beboelighet etc.

Havsytehöjningen (20140 cm) skulle leda till översvämningar och dränkning av stora kustområden, inträngande av saltvatten i sötvattensam­lingar m. m. Speciellt allvarligt skulle detta drabba i låglänta kustområden och deltaområden vilka ofta är bördiga och viktiga odlingsområden med stora koncentrationer av människor. Det skulle leda till väldiga sociala och ekonomiska problem. Vidare skulle ett stort antal hamnar runt världen påverkas.

Klimatförändringarna är mycket svårt att förutsäga hur de kommer att verka. Temperaturändringarna skulle inte ske jämnt över jorden utan troligen bli större på högre latituder än vid ekvatorn. Dessutom skulle de variera med årstid. En del områden kan få upp till 10° C varmare upder delar av året.

Effekterna blir många och i vissa fall långtgående. Ändringar av neder­bördsmönster och temperatur med förskjutningar av odlingszoner och stora omställningar av jordbruket om följd, ökad erosion och ökensprid­ning i vissa områden, eventuellt minskade skogsområden med förskjut­ningar mot polerna. Mänga områden kan bli outhärdligt varma att bo i, dödsfall i värmeböljor skulle öka, förändringar i naturliga ekosystem skulle uppträda med effekter som inte kan förutsägas, möjligheten för växtsjuk-domar och skadeinsekter att överleva de mildare vintrarna skulle öka etc.

Farhågorna och de möjliga effekterna kan förefalla överdrivna vid en

221

såpass liten medeltemperaturhöjning som 1,5-4,5° C. Under senaste isti-     Prop. 1987/88:85 den var dock medeltemperaturen bara 5° C lägre än dagens. Detta ger en     Bilaga 6.2 uppfattning om hur stor påverkan även en liten förändring i medeltempera­tur över en längre period har,

SNF anser att pä längre sikt är en så gott som fullständig global avveck­ling av de starkt ozonförstörande ämnena nödvändig. Utsläppen får inte vara störte än att naturen långsiktigt tål dem utan att skadas. Om denna nivå överskrids riskeras människors hälsa och livsvillkoren för oss och övrigt liv pä jorden hotas.

Detta mäste vara utgångspunkten för de åtgärder som vidtages för att rädda atmosfären.

Ju längre vi väntar med att vidtaga åtgärder desto högre blir kostnaderna för att motverka skadorna. Det kan också hända att skadorna blir irrever­sibla. Vi kan inte för att undvika tillfälliga svårigheter nu, riskera framtida generationers hela livsmiljö.

För att kunna bedöma vilka kostnader som är rimliga för att genomföra olika begränsningsätgärder, mäste man sä gott det går uppskatta kostnaden av de negativa effekterna vid för små utsläppsminskningar. Utan sädana uppskattningar riskerar man att de iitgärder som vidtages blir otillräckliga, att skadorna fortsätter och att kostnaderna i framtiden för att nå nödvändi­ga mål och motverka uppkomna skador blir orimligt höga.

Vanligen är det lätt att se kostnaderna för åtgärder som sätts in för att hindra miljöförstöringen men svårt att beräkna vinsterna. Detta gör att miljökonsekvenserna nästan alltid undervärderas i samhällets avvägning­ar. När det gäller ozonproblemet och drivhuseffekten har vi inte råd med det. Riskerna är alltför stora. Om vi väntar tills effekterna syns tydligt är det redan försent.

5.13 Dow Chemical AB:- Alltsedan misstankarna kom fram att fullt

halogenerade CFC kunde ha nedbrytande effekt pä ozonlagret i stratosfä­ren har företaget (i huvudsak vid sitt tekniska centrum i USA) bedrivit forskning fillsammans med producenter av CFC att finna ersättningsme­del. Efter senare ärs forskningsresultat om ozonlagrets nedbrytning och dess orsaker har detta utvecklingsarbete kraftigt intensifierats och befinner sig f. n. i ett långt framskridet skede.

Företagets principiella och internationellt enhetliga ståndpunkt i frågan är sammanfattningsvis: Vi stödjer förslag fill insatser att begränsa använd­ning/utsläpp av fullt halogenerade CFC frän internafionella samarbetsorga­nisationer av tillverkare och användare (European Fluorocarbon Techni­cal Committee, CEFIC och Chlorofluorocarbon Alliance, USA etc). Vi förordar de internationella program som utarbetas av Förenta Nationerna (UNEP). Vi stödjer behov av ytterligare forskning om effekterna av fullt halogenerade CFC pä ozonlagret i stratosfären.

Vi bedriver intensivt utvecklingsarbete i egna laboratorier och produk­

tionsanläggningar fillsammans med CFC-leverantörer för tillverkning med

alternativa bläsmedel. Förutsättningarna bedöms vara mycket goda för att

inom några är ha en alternativ produktion utvecklad. Emellertid krävs

222

även tid för fullständiga tester och godkännande av slutprodukten samt     Prop. 1987/88:85 anpassning av produktionsanläggningarna. Inom en 58-ärsperiod bedöms     Bilaga 6.2 produkter utan stabila CFC levereras från våra anläggningar. Företag i Sverige, Dow Chemical AB, kommer att introducera den nya tekniken samtidigt med våra övriga anläggningar i världen,

Dow Chemical AB har aktivt tagit del i arbetet i Sveriges Industriför­bund med en plan för frivilliga åtgärder för begränsning av CFC-utsläpp och ansluter sig helt till det program som meddelats miljö- och energide­partementet i skrivelsen daterad 1987-05-27,

Vi vill starkt betona att endast internationellt samordnade åtgärdspro­gram kan fä avgörande effekter pä ozon-problemet och kan införas utan att de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna blir avvikande för enskilda nationer. Vi noterar med tillfredsställelse att naturvärdsverket ansluter sig härtill och att det konstateras att åtgärder mot CFC-utsläpp endast i Sverige har en ringa betydelse i globala sammanhang samt att svenska representanter aktivt deltar i internationella sammanhang och dä bl, a, framför de goda erfarenheter Sverige har från att ersätta CFC i aerosoler, vilket pä global basis utgör ett av de största användningsom­rådena,

I rapporten kommenteras tillgängligheten och det internationella utveck­lingsarbetet av icke fullt halogenerade CFC samt prisrelationen hos dessa alternativ till de nuvarande CFC. Det bör noteras att de nämnda alterna­tiven endast är några exempel, att flera finns och att intensivt utvecklings­arbete pågår hos tillverkarna. Detta arbete har fått ytterligare betydelse på senare tid när internationella överenskommelser om begränsningar av stabila CFC är nära förestående vilket troligen kommer att innebära att tiden till att alternativ föreligger i kommersiell skala förkortas. De prisjäm­förelser som görs i rapporten är riktiga pä nuvarande stadium, när tillgäng och efterfrågan i framtiden ökar kommer sannolikt priserna för alternativa CFC att närma sig de som f, n, används i stor skala. Svenska producenter är beroende av utvecklingsarbetet hos de internationella leverantörerna, även Dow Chemical i Sverige. Enskilda nationella åtgärder för Sverige har ringa inverkan pä det internationella utvecklingsarbetet och innebär endast att förutsättningen för fillverkning i Sverige försvåras,

5.14 Kooperativa förbundet (KF):- Kooperativa förbundet (KF) har

den 12 januari 1987 till naturvårdsveretk avgivit ett remissyttrande avseen­de minskade utsläpp av freon. KF ber att fä hänvisa till nämnda yttrande som lyder:

KF har inget principiellt att anföra i fråga om det faktamaterial som där

presenteras, men vill påpeka att sakläget när det gäller freonernas miljö­

mässiga skadeverkningar är mycket komplext och att olika experters åsik­

ter i frågan är långt ifrån entydiga, 1 förbigående kan påpekas att de höga

årliga tillväxttal som anges för förpackningar av styv expanderad plast

(-1-10 % per är) ligger betydligt högre än de bedömningar KF-ägda Scand-

plast gör för dessa produkter. Oavsett osäkerheter i bedömningen av

sakläget är de tänkbara skadeverkningar, som redovisas i rapporterna, av

223

sådan art att snabba åtgärder bör eftersträvas. Samtidigt är det angeläget     Prop. 1987/88:85 att hälla i minnet att isolerade svenska åtgärder på grund av problemets     Bilaga 6.2 globala karaktär är av mycket marginell betydelse. Målet mäste vara brett förankrade internationella åtgärder.

KF har dock valt att för egen del agera snabbt genom att det egna dotterbolaget Scandplast omedelbart påbörjat arbetet för att bygga om sin fabrik för att övergå till andra expansionsmedel.

I samband med detta vill KF understryka det problem som följer av isolerade lokala åtgärder av detta slag, nämligen att svenska företag, om inte särskilda åtgärder vidtas, fär ökade kostnader och nackdelar i konkur­rensen gentemot utländska tillverkare som inte vidtar motsvarande åtgär­der. Eftersom man uppenbarligen frän naturvärdsverket anser att Sverige skall gå i täten internationellt när det gäller att minska freonanvändningen, borde man även redovisa förslag till åtgärder för att möta detta problem.

Till ovanstående vill vi frän KFs sida allvarligt framhålla att de värme­pumpar som installerats de senaste åren släpper ut freon,

5.15 Meteorologiska institutionen vid Stockholms universitet: Underteckna­de forskare vid Meteorologiska institutionen, Stockholms universitet är positiva till att utredningen kommit till stånd och att underlag ges för en seriös diskussion om motåtgärder mot detta mycket allvarliga miljöpro­blem.

Vi anser dock att utredningen är bristfällig i så måtto att den huvudsakli­gen utgär frän vilka åtgärder som av naturvårdsverkets och berörd industri anses tekniskt "realistiska" inom vissa fidsperspektiv. Utgångspunkten borde i stället vara en diskussion av vad miljön tål och vad man skulle förlora (vilka risker man skulle utsätta sig för) vid olika nedskärningsstra­tegier. Valet av ambitionsnivå när det gäller åtgärder fordrar sedan ett politiskt ställningstagande där miljöriskerna vägs mot uppoffringarna för att uppnå utsläppsreduktioner. Det framgår inte av utredningen varför just 25 % minskning under fem år skulle vara en lagom avvägning. En målsätt­ning på c:a 85 % minskning av utsläpp anser vi vara en mer rimlig nivå att diskutera. Det är den globala nedskärningsnivå som fordras för att de atmosfäriska halterna av CFC inte skall öka utöver dagens nivå (se bilaga).

Det är beklagligt att förslaget inte inkluderar åtgärder mot bromhaltiga föreningar. Som framgår av bilagan är brom per massenhet räknat betyd­ligt aggressivare mot ozonet än klor. Utsläppen av bromerade föreningar är idag visserligen små jämfört med utsläppen av klorerade föreningar. Utsläppen av de förra ökar emellertid kraftigt.

Rapportens behandling av den atmosfärkemiska bakgrund till ozonprob­lemet (sid. 12-13) är alltför kortfattad och ger inte ett tillräckligt underlag för en bedömning av de föreslagna ätgärdsstrategierna. Som ett bidrag till den fortsatta diskussionen har vi i en bilaga till detta remissvar gjort en kort sammanfattning av den atmosfärkemiska kunskapen om ozonproble­met.

224

Nedan följer nägra ytterligare specifika synpunkter på de olika avsnit-     Prop. 1987/88:85 ten. Sid 1: - Språkbruk: "CFC" syftar ej enbart på de fullständigt haloge-     Bilaga 6.2 nerade klorfluorkarbonerna,

-    Det är nägot missvisande att tala om en minskning med nästan 50 %

till är 1994, Jämförelsen borde göras till är 1991, i vilket fall minskningen

snarare blir 40 %.

   Målsättningen "minsta möjliga" utsläpp "pä längre sikt" är menings­

lös om den inte preciseras mera kvantitativt, t. ex. "till högst 10 % av

dagens utsläpp".

Sid 2: Vi delar åsikten att det är av allra största vikt att våra svenska åtgärder får en maximal effekt på åtgärder i andra länder. Här gäller det inte bara att vara ett gott föredöme (och därför ocksä kunna tala med auktoritet i internationella förhandlingar) utan också att stimulera en tek­nisk utveckling som kan komma andra länder till godo.

Sid 6: Tror verkligen inte SNV att det är möjligt att åstadkomma en reduktion med 25 % till år 1991? Här saknar man igen en hänvisning till vad miljön tål. Det är inte bara en fråga om vad man "kan åstadkomma" utan vad vi "vill respektive bör åstadkomma".

Sid 8: Avgiften bör också ta hänsyn till de olika ämnenas inverkan på klimatet.

Sid 12: En och samma kloratom beräknas kunna bryta ner flera tusen ozonmolekyler.

Sid 14: Den relativa effekten av de olika ämnena hänför sig till lika massa (ej till lika antal molekyler). Detta bör anges i tabellen.

Sid 96: Studier av växters påverkan av UV-ljus kan påbörjas omedelbart och bör stå under rubriken "Följande behov kan f, n. överblickas". Det är anmärkningsvärt att Lunds universitet, där en kvalificerad forskning be­drivs om detta problem, inte är inkluderad i listan över remissinstanser. Det är överhuvudtaget förvånande att bara ett litet fåtal universitetsinstitu­tioner beretts tillfälle att besvara denna remiss.

Med en målsättning att inte påverka det stratosfäriska ozonet eller jordens klimat mer än vad som redan sker idag krävs reduktioner av CFC 11,12 och 113 med 80 % till 85 % av dagens utsläpp. Den nyligen upptäck­ta mycket kraftiga minskningen av det stratosfäriska ozonet över Antark­tis, visar att människans påverkan kanske redan idag är högst påtaglig. Ännu kraftigare reduktioner i utsläppen kan därför motiveras.

En reglering av användning och utsläpp av vissa CFC får inte leda till att andra halogenerade kolväten intar den roll som de reglerade nu innehar. En helhetssyn på atmosfären är nödvändig för att undvika att ett problem idag förvandlas till ett annat lika besvärligt framtida problem i en annan del av atmosfären.

Närmast krävs en minskning av utsläppen av de ämnen som används i störst utsträckning: CFC 11, 12, 22, 113 samt metylkloroform. I ett längre perspektiv krävs ocksä en reglering av de övriga halogenerade ämnena, långlivade bromerade och fluorerade kolväten, samt övriga ämnen och faktorer som kontrollerar det atmosfäriska ozonet och vårt klimat.

225

15   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

5.16 Rockwoll AB: - - - Det svenska naturvårdsverkets utredning Prop. 1987/88:85 "CFC/Freon" ger med hänsyn till de fidsmässiga förutsättningarna en god Bilaga 6.2 analys av de många problem som uppstår när CFC skall ersättas med andra tekniska lösningar. Vissa tankegångar lämnas emeUertid outförda eller är bara svagt antydda i utredningen och det är angeläget att remissbehand­lingen sätter ljuset på oklarheterna och påvisar såväl svårigheter som möjligheter som inte framkommer i rapporten.

Naturvårdsverket inser även problemets komplexitet och anger på rap­portens omslag att "Den utgör en utgångspunkt och ett underlag för det fortsatta arbetet". Våra synpunkter baserar sig också på denna insiktsfuUa åsikt och vi önskar en fortsatt diskussion omkring framförda synpunkter.

Vi noterar med tillfredsställelse att regeringen och naturvärdsverket med kraft engagerar sig i de internationella diskussionerna och förhand­lingarna, CFC-frågan är en global fråga. Som det även anges i rapporten, är åtgärder mot utsläppen i Sverige av ringa betydelse i globalt sammanhang.

Vi vill i detta sammanhang understryka den bristande anslutning som förbudet att använda CFC i aerosoler fått i världen. Inte ens världens ledande industrination, USA, har lyckats skapa någon bredare uppslutning kring initiativet och blivit något föredöme för andra länder. Aerosoler är fortfarande ett av de största användningsområdena i världen (ca 15 %). Vi anser att Sverige vid de förhandlingar som förs inom t. ex. UNEP bör hävda att aerosolförbrukning först skall förbjudas och således ej senare ingå i den överenskomna begränsningen,

I rapporten redovisas ett antal substitut för fullständigt halogenerade CFC-föreningar, Vi tror att internationella överenskommelser om begräns­ning av stabila CFC kommer att påverka utvecklingstakten av miljövänliga substitut. Vi tror också att priserna vid en ökad efterfrågan på dessa nya gaser kommer att bli av samma storleksordning som för de gaser vi f. n. använder.

Vi är i hög grad beroende av att försöken till internationell samordning lyckas, Alla åtgärder som vidtas bör utformas så att sådan utveckling underlättas, EnskUda nationeUa begränsningar i Sverige kan ytterst litet påverka den internationella utvecklingen av nya gaser. Svensk industri bör få samma möjligheter som konkurtenter i ledande industriländer och erbju­das att ta del av och nyttiggöra sig utvecklingsresultat om nya miljövänliga gaser.

Den svenska marknaden är för liten som bas för utveckling av nya gaser. Därför bör regeringen verka för en internationell samordning sä att det skapas marknadsmässiga förutsättningar för nya miljövänliga alternativ. Diskussionen mäste fortsättningsvis i hög grad gälla vilka politiska aktivi­teter som bör vidtas för att en avveckling pä bred front skall komma till stånd i hela världen.

Naturvårdsverkets rapport berör vikten av en nordisk samordning när

det gäller valet av styrmedel och varnar för dubbelregleringar ifråga om

importerade produkter. Verket konstaterar också att de handelspolitiska

aspekterna på ett förändringsprogram behöver belysas ytterligare. Det är

226

ett välmotiverat konstaterande och ett ytterligare argument för internatio-     Prop. 1987/88:85

nell samordning.

Bilaga 6.2

Påtagliga resultat när det gäller den önskade minskningen av CFC-användningen når man endast genom en långtgående och långsiktig inter­nationell samordning. Utan en sådan samordning riskerar vi att komma i en situation där svensk industri missgynnas och där en komplicerad admi­nistrativ apparat mäste byggas upp för att kontrollera CFC-innehållet i importerade produkter.

5.17---------------------------------- Svenska värmepumpföreningen (SVEP):        Den svenska värme­

pumpmarknaden består av säväl inhemsk tillverkning som import. För att

inte äventyra den del av svensk värmepumpteknik som baseras på import

av aggregat är det viktigt att i största möjliga män följa det internationella

regelskrivandet.

Vi anser att svenska regler och förordningar avseende värmepumptek­nik mäste tas fram i harmoni med internationella regler. Detta torde lång­siktigt ge det bästa resultatet avseende CFC-användningen i svensk värme­pumpteknik.

5.18

Sveriges kemiska industrikontor (Kemikontoret):        har uppfatt­ningen att det ännu så länge saknas avgörande vetenskapliga bevis för att fullständigt substituerade klorfluorkarboner (CFC) påverkar ozonbalansen i stratosfären negativt. Emellertid är frågan om en eventuell antropogen påverkan av de yttre luftlagren av sådan art att åtgärder för att begränsa användningen av CFC av atmosfärkemiskt stabil typ fär betraktas som motiverade. Som framgick av vad som sades vid den hearing som departe­mentet anordnade den 8 december 1986 har den uppfattningen god sprid­ning inom den berörda industrin, något som Industriförbundet m.fl. orga­nisationer bekräftat med skrivelser 1987-01.01 och 1987-05-27.

5.19

Svenska kylgrossisters förening:         Det är först och främst viktigt

att åtgärder genomförs på ett internationellt plan. Förbrukningen i Sverige är så liten att isolerade åtgärder här knappast fär någon som helst effekt på världens totala utsläpp av CFC.

5.20--------------------- Sveriges plastförbund:  Såvitt Sveriges plastförbund har förstått

så saknas hittills avgörande vetenskapliga bevis för att de fullständigt halogenerade klorfluorkarbonerna påverkar ozonskiktet i stratosfären ne­gativt. Vår industri har trots detta hävdat att hittills presenterade modell­beräkningar och utförda mätningar av förändringar i luftlagret mäste beak­tas och att begränsningar av de fullständigt halogenerade klorfluorkolföre-ningar (CFC) mäste vidtas. Denna uppfattning har ocksä offentliggjorts vid bl. a. en hearing med departementet 1986-12-08 och i skrivelser till såväl departementet som naturvårdsverket.

Vi finner det beklagligt att naturvårdsverket baserar rapporten 3353 och

många av de slutsatser och förslag om åtgärder fill skydd för ozonskiktet

på COWI-consults rapport innan denna slutgiltigt färdigställts och behand­

lats av beställaren. Nordiska ministerrådet. Såvitt vi erfarit har COWI-

227

consult funnit anledning att på miinga punkter korrigera sin förhandsrap-     Prop. 1987/88:85

port.

Bilaga 6.2

Vi stöder önskemålen om koonlinafion av det nordiska samarbetet gäl­lande åtgärder och FoU till skydd för ozonskiktet. Vi önskar dock, med tanke på fiUgängligt kunnande i Norden inom de forsknings- och utveck­lingsområden som här berörs, att insatser och resurser även kan samord­nas med internationella åtgärder.

Mot bakgrund av misslyckandet att få en nordisk enighet om förbud för CFC som drivmedel för sprayprodukter önskar vi ökade ansträngningar för att få det nära samarbetet konkretiserat i handUng.

För att rätt bedöma utsikterna att få fram fullgod ersättning fill de fullt halogenerade CFC är det viktigt att påpeka att arbetet på att få fram CFC-typer utan negativ inverkan på ozonskiktet framskrider. Detta bevisar att de relafivt få tillverkarna av CFC har tagit intryck av kravet på internafio­nella åtgärder och använder sin kompetens till att påskynda utvecklingen. Vi menar att en verkningsfull åtgärd för ozonskiktets bevarande är att enligt UNEP's program, stoppa tillverkningen av fullt halogenerade CFC pä 1986 års produktionsnivå. I jämförelse med denna åtgärd torde alla nationella styrmedel te sig tämligen meningslösa och vi uppmanar den svenska delegationen att verka för en sådan lösning.

228

Bilaga6.3     Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.3

Industrins program för begränsning av CFC-utsläpp

1 Grundläggande förutsättningar

Teorin om att en global, långsiktig minskning av ozon-koncentrationen i stratosfären orsakas av utsläpp av CFC (och haloner) är ännu icke till fullo bekräftad, men har tillräckligt stor sannolikhet för att motivera motåtgärder. En fortsatt och intensifierad forskning om ozonskiktet och påverkande fak­torer är därför att vänta.

Med hänvisning till de allvarliga konsekvenser som en påverkan av ozon­skiktet skulle fä, delar svensk industri bedömningen att det är viktigt att utarbeta en global strategi för att begränsa emissioner av fullständigt halo­generade kolväten.

Det är i detta sammanhang angeläget att skilja mellan CFC-typer med hög skadepotential, dvs, fullständigt halogenerade CFC och ofullständigt halo­generade, som har mindre skadlig effekt. Speciellt gäller detta CFC 22, som har endast 5 % av skadeeffekten från de mest aktiva typerna CFC 11 resp, 12, Övergång till CFC 22 motsvarar således en minskning av CFC- användning med 95 %. CFC 22 och CFC 502 kan redan idag användas i störte värme- och kylsystem.

Det är naturligt om de nordiska länderna inte bara inför egna begränsningar av utsläpp av CFC-föreningar och haloner ocksä försöker driva på utveck­Ungen mot internafionella överenskommelser. Som ett första mål bör ett globalt förbud - med vissa nödvändiga undantag - att använda CFC i ae­rosolförpackningar eftersträvas. Detta skulle medföra en kraftig minskning av de totala CFC-utsläppen i världen.

2 Varför CFC?

CFC har många värdefulla egenskaper, vilka sammantagna ger dem en unik karaktär. De är t. ex. föga toxiska, ej brandfarliga eller explosiva, har goda värmeisolerande egenskaper m. m.

Det Ugger i allas intresse att en strategi för att begränsa utsläppen av fuUständigt halogenerade CFC utarbetas som syftar till att avväga de miljömässiga riskerna mot den nytta som användningen otvivelaktigt skapar. Det är nämligen önskvärt att de begränsade mängder, som slufligt kan accepteras för användning, kommer de mest angelägna ändamålen fill godo.

3 Strategi för begränsning

En strategi bör ta sin utgångspunkt i följande frågeställningar:

-

Vilken positiv nytta representerar CFC-användningen i olika samman­hang?

-

Var är användningen av fullständigt halogenerade CFC oumbärlig? Var

finns goda produktions- resp. produkttekniska alternativ?

229

- Vilken inverkan pä emissionerna får olika användningsrestriktioner?      Prop. 1987/88:85 Svaren pä dessa frågor bör indikera var det är lämpligt att i första hand     Bilaga 6.3

sätta in resurserna,

I en första etapp måste insatserna sedan väljas sä att de får den åsyftade effekten att minska användningen av fullständigt halogenerade CFC på det sätt och pä de områden där de negativa effekterna av en omställning når ett minimum,

4 Principer för nedtrappning

En samhällsekonomiskt grundad strategi måste enligt vår mening i första hand bygga pä följande principer:

-

Angripa onödiga förluster av CFC genom spill eller eljest oplanerad hantering genom utveckling av leknisk utrustning och bra arbetsrutiner,

-

Utnyttja återvinning av CFC där detta är tekniskt/ekonomiskt rimligt,

-

Underlätta för övergäng där möjliga alternativ till CFC finns, där de unika egenskaperna hos CFC ej är avgörande och där riskerna för stora ekonomiska konsekvenser för involverade företag är små vid en rimlig övergångstid,

-

Acceptera användning av CF(] om nöjaktigt effektiv destruktion av förbrukat CFC i anslutning till användningen eller vid en senare fid­punkt kan garanteras,

5 Praktiskt handlingsprogram

Som ett praktiskt och på frivillighet grundat handlingsprogram föreslär industrin följande att gälla på kort och medellång sikt,

a) i det korta perspektivet (15 är):

-

övergång till andra blåsmedel än CFC 11/12 vid tillverkning av extru­derad polystyren (XPS) för förpackningsmaterial.

-

Utveckling av teknik och utrustning för återvinning av CFC 11, CFC 12 och CFC 113 i såväl tillverkningsindustri som tvätterinäringen,

-

Obligatorisk översyn av kyl/värmeinstallationer som syftar till minime­ring av läckage. Översynen utförs av behörig leverantör/serviceföretag enligt fastställda program.

-

Vid alla nyinstallationer av kyl/värmesystem skall möjligheterna att använda ej fullständigt halogenererade CFC utredas, t, ex. CFC 22 eller 502, alternativt kylmedel av annan typ.

-

Övergång till andra bläsmedel än CFC 11/12 för mjukskumsindustrin. Genomförande av ovanstående åtgärdsprogram uppskattas kunna ge en

reduktion av emissionerna i nivån 1 000-1 500 ton/är. Detaljbedömningar framgår av redovisningar från medverkande företag. (Ej bilagda här.) Åtgärdsprogrammet bör kunna genomföras:

-

med begränsade ekonomiska uppoffringar

-

utan krav pä koordination med andra länders agerande såtillvida som åtgärderna ej har någon snedvridande effekt på de företag som verkar i

internationell konkurtens

230

-

utan utslagning av branscher eller företag

Prop, 1987/88:85

-

inom en begränsad tidsperiod.

Bilaga 6.3

b) Handlingsprogrammet i längre perspektiv (6-10 år):

-   i takt med utvecklingen hos internationella köldmedieproducenter ge­

nomför tillverkare av kyl/frysenheter och värmepumpar övergäng till

annat köldmedium

- utvecklingsarbete hos tillverkare av isolermaterial av XPS och PUR för

användning av andra kvalificerade gaser än CFC 11/12,

Användning av CFC i samband med isolerprodukter bör under ett över­

gångsskede vara ett prioriterat område av flera skäl,

-

CFC utnyttjas här ej i första hand som ett processhjälpmedel utan är av grundläggande betydelse för produktens funktion,

-

Isolerprodukter med CFC spar energi pä ett effektivt och resurssnält sätt, vilket innebär minskade emissioner av olika förbränningsgaser, I denna tillämpning utnyttjas troligen CFC-gasernas unika kombination av egenskaper i högre grad än på nägot annat område,

-

Det finns idag inga tekniskt goda alternativ till CFC 11/12. Utvecklingsarbeten har redan påbörjats och utförs på internafionell bas

i

samverkan mellan tillverkare och användare. Förutsättningarna för en framgångsrik utveckling i denna riktning bedöms som goda. Utvecklings­arbetet ligger på en kvalificerad nivå och är därför tidskrävande. Ett internationellt samarbete är en förutsättning för framgång.

6. Internationella åtgärder

Det framstår som klart för envar att lösningen på ozon-problemet endast kan nås via åtgärder pä global basis. Arbetet i UNEP bör vara vägledande för nationella insatser. Svensk industri förutsätter att det skisserade hand­lingsprogrammet ger en god bas för myndigheterna att verka i internatio­nella sammanhang.

Bland olika metoder för att uppnå en internationell överenskommelse om begränsning av CFC-användningen, vilka för närvarande diskuteras inom ramen för Wien-konventionen, stöder svensk industri den som inne­bär en etappvis begränsning av CFC-produktionen, Skälet till värt ställ­ningstagande är främst metodens enkelhet i tillämpning och kontroll. Me­toden skall kompletteras med regelbundna utvärderingar betr, dels vilka resultat som uppnätts, dels vad som framkommit inom ramen för den stratosfärskemiska forskningen.

231

Bilaga 6.4     Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.4

Remissammanställning - industrins program för begränsning av CFC-utsläpp

Efter remiss har yttranden inkommit från statens naturvårdsverk samt kemikalieinspektionen.

Statens naturvårdsverk: 

Beräknade reduktione,r

Det är de praktiska förändringarna i förväntad förbrukning av CFC som avgör vilka resultat som i realiteten uppnås. Här nedan kommer därför . frågan om beräknade redukfioner att tas upp, innan styrmedlen diskuteras.

Åtgärder på kort sikt

Industriförbundets program för åtgärder i det korta perspekfivet omfattar bara reduktioner inom en del av de användningsområden som naturvårds­verket anser måste bli berörda för att uppnå en 25%-ig reduktion av användningen.

En av anledningarna härtill torde vara att Industriförbundet - enligt uppgifter under hand - inte räknat med någon ökad användning av CFC, medan naturvårdsverkets beräkningar utgår frän 1984 ärs värden och de kartlagda tendenserna, område för område, om inga åtgärder vidtas (25 % av 1984 års förbrukning, eller ca 1 100 ton, motsvarar ca 3000 ton av förväntade värden 1994).

Enligt Industriförbundets bedömning har debatten om CFC medfört att man inte behöver befara någon ökad CFC-användning, Detta är ett anta­gande som väsenfligt påverkar bedömningarna, eftersom just de områden som uteslutits i Industriförbundets åtgärdsprogram (användningen av CFC i hård skumplast, speciellt för isoleringen) dels svarar för ca 45% av den totala CFC-användningen i landet, dels är de områden som beräknats öka snabbast (extruderad polystyren till isolering med 10%/år, polyuretan till isolering med 7%/år och förpackningsmaterial av polyeten med 10-15%/ är). Det är givetvis i och för sig möjligt att denna tendens redan kan ha påverkats. Intill dess Industriförbundet med konkreta siffror från de berör­da företagen kan visa på att vare sig produktion/import eller försäljning fortsätter att öka, bör regeringen dock räkna med en sådan ökad använd­ning vid bedömningen av åtgärdsbehovet.

Av stor betydelse är dessutom att Industriförbundets handlingsprogram

saknar en precisering av hur den uppgivna reduktionen på 1 000-1 500 ton

fördelar sig på olika användningsområden och till vilka nivåer man anser

sig kunna komma ner inom varje sektor inom 15 är, för landet som

helhet, Nägra sådana beräkningar finns enligt uppgift inte heller tillgängliga

inom Industriförbundet, Det framgiir därför inte heller tydligt om Industri­

förbundet räknat med mindre eller störte reduktioner är naturvärdsverket

inom de sektorer där förslagen sammanfaller,

2

Köldmedier

Prop. 1987/88:85

Naturvårdsverket har i sitt förslag räknat med att användning av CFC- Bilaga 6.4 köldmedier kan reduceras till ca 800 ton/år inom 3 år med samma typ av tekniska åtgärder som Industriförbundet föreslår. Beräkningen grundas på branschens egna bedömningar, som ocksä återfinns i Industriförbundets förslag. Det finns därför i dag inte någonting som tyder på att det skulle vara realistiskt att räkna med ännu större reduktioner för köldmedierna före utgången av 1991. Såväl de administrativa beslut som den utbildning av personal och de tekniska åtgärder som krävs för att nå denna nivå tar tid.

Kemtvättar och verkstäder

I fråga om kemtvättar och verkstäder har naturvårdsverket, i det korta perspektivet, räknat med att kunna komma ner till ca 100 ton för vardera området (mot ca 300 ton 1984 och ca 400 ton förväntat för 1994). De åtgärder som Industriförbundet räknat med är av samma tekniska karaktär som de som naturvärdsverket räknat med.

När det gäller tvätterinäringen förefaller det klart att en längre gående reduktion före utgången av 1991 skulle förutsätta övergång till perklorety­len, med de arbetsmiljöproblem detta innebär,

I fråga om verkstadsindustrin förutsätter en längre gående reduktion övergång till andra rengöringsmedel och/eller annan lödteknik hos huvud­delen av användarna. Vissa amerikanska utredningar, som förväntas bli tillgängliga under hösten, lär tyda pä att en sådan övergäng är tekniskt och ekonomiskt möjlig. Möjligen skulle därför en något större reduktion kunna uppnäs inom verkstadsindustrin än vad som beräknats i naturvårdsverkets rapport. Det bör dock beaktas att förbrukningen av CFC 113 för rengöring och avfettning är fördelad på mänga företag, av mycket varierande storlek och med varierande förutsättningar i fråga om produktsortiment, utrust­ning ekonomi m. m. Det är därför inte realistiskt att räkna med att använd­ningen av CFC 113 före utgången av 1991 skulle kunna komma långt under 100 ton.

Mjuk skumplast

I fråga om den mjuka skumplasten föreslår Industriförbundet övergång till blåsmedel genom material- och produktutveckling i stället för installa­tion av reningsutrustning med återvinning. Av bilagorna framgår att bran­schen härigenom räknar med att kunna reducera CFC-användningen till 85 % av 1986 års nivå inom 3 år (eller m. a. o en redukfion med 15 %).

Naturvårdsverket har här räknat med en 45-50%-ig reduktion genom återvinning av CFC ur ventilationsluften frän själva tillverkningsproces­sen. CFC i ventilationsluften från lager och bearbetningslokaler har det hittills inte bedömts möjligt att återvinna. Sedan rapporten skrevs har dock uppgifter inkommit om att ett engelskt företag nyligen har utvecklat utrust­ning, som skulle möjliggöra rening av ventilafionsluften från samtliga till­verkningsled vid tillverkningen av mjuk skumplast.

Det är i och för sig möjligt att störte och från industrins synpunkt

billigare reduktioner kan uppnäs genom utbyte av bläsmedlet och ändnng-

233

ar i produktsortimentet än genom iitervinning. Även frän miljösynpunkt är Prop. 1987/88:85 sådana åtgärder att föredra. Uppgifter som framkommit sedan naturvårds- Bilaga 6.4 verkets rapport lämnades pekar bl. a. på följande möjligheter. Vissa lättare skumplastkvaliteter kan avvaras under förutsättning att motsvarande kva­liteter inte heller kan importeras, C.O2 kan troligen användas i ökad omfatt­ning. Eventuellt kan CFC 22 användas för produkter med en densitet mellan 20 och 25 kg/m. Utformningen av produkten - som nu ofta är en sandwichkonstruktion av lättare CFC-blåsta skum och hårdare COj-blåsta skum - kan ändras.

Dessa uppgifter tyder alltså snaiare på att det skulle vara möjligt att nå nägot störte reduktion än vad naturvårdsverket tidigare antagit för mjuk skumplast, före utgången av 1991. Naturvårdsverket avser att ta upp dis­kussioner med företagen inom mjuk skumplastsektorn om förutsättningar­na för reduktioner genom ändringar i råvaru- och produktsortimentet i relation till installation av återvinningsutrustning.

Förpackningsmaterial

Industriförbundet räknar med övergång fill andra blåsmedel vid fillverk­ning av XPS till förpackningsmaterial. Denna ändring torde redan vara genomförd och är inte medräknad i SNV:s rapport. Industriförbundet nämner däremot ingenting om motsvarande användning av CFC vid fill-verkningar av förpackningsmaterial av polyeten, som nyligen utvidgats kraftigt. Naturvårdsverket har förutsaft att denna CFC-användning också måste bytas ut mot andra drivgaser för att nå en 25 %-ig reduktion.

Isoleringsmaterial av XPS och PUR

Återstår användningen av CFC i isoleringsmaterial av XPS och PUR, som Industriförbundet vill undanta från åtgärder under ett övergångsske­de. Enligt naturvårdsverkets bedömning krävs reduktioner även på detta område för att uppnå en reduktion med 25% för landet som helhet. Na­turvårdsverket anser att det för användning i kylskåp som Qärtvärmerör inte finns några lösningar som kan beräknas fä effekt före utgången av 1991. Reduktionerna här mäste därför främst avse användningen inom byggnadssektorn. Som nämnts är detta ett snabbt expanderande område, särskilt när det gäller XPS, Inom byggnadssektorn finns alternafiv, ehuru med sämre tekniska egenskaper.

Enligt verkets bedömning måste inte bara den ökande användningen bromsas utan även dagens förbrukning reduceras. Verket beräknar att användningen av CFC för XPS behöver minskas med ca 20% i relation fiU 1987 års värden (ned tUl ca 500-600 ton) för att målsättningen 25% minskning av CFC-användningen för landet som helhet skall kunna upp-räfthållas.

Även användningen av CFC i polyuretan inom byggnadssektorn bör kunna reduceras (se närmare verkets rapport s. 31-32 m.fl.).

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att de åtgärder Industriför­

bundet föreslår i sift handlingsprogram inte är tillräckliga för aft nå en

reduktion med 25 % före utgången av 1991,

234

Förutsättningarna för reduktioner på längre sikt

Prop. 1987/88:85

Montreal-protokollet undertecknades av ett stort antal stater och bör     Bilaga 6.4 därför ge näringslivet - både de stora multinafionella företagen och andra

-  de signaler som behövs för att påskynda utvecklingen av alternativa

substanser och tekniker. Förutsättningarna för att i huvudsak avveckla

användningen av de fullständigt halogenerade CFC-föreningarna i Sverige

i annat än befintliga installationer före sekelskiftet borde därför vara goda.

Styrmedel

Det är i och för sig riktigt att friviUiga överenskommelser medger den tidsmässiga differentiering som industrin önskar för de olika användnings­områdena. En första förutsättning för att sädana överenskommelser över huvudtaget skulle kunna fungera är dock att de innehåller ett klart program som leder till det uppsatta målet.

Bristen på precisering i Industriförbundets handlingsprogram av vilka resultat som kan uppnås visar klart på de svårigheter som är förenade med användningen av frivilliga överenskommelser som styrmedel. Industriför­bundets handlingsprogram är resultatet av överläggningar med berörda industrier frän december 1986 till maj 1987. Trots detta finns det inte ens i det bakgrundsmaterial, som Industriförbundet har tillgängligt, någon samlad utvärdering av fill vilka nivåer man räknar med att kunna komma ner sektor för sektor, om programmet genomförs. Det framgår inte heller hur Industriförbundet har tänkt sig att man skall fä till stånd åtgärder som täcker samtliga företag inom respektive användningsområde.

Det är i och för sig naturligt att en branschorganisation, i synnerhet pä Industriförbundets nivå, inte kan vare sig föreslå eller utlova åtgärder som medför kostnader av någon betydelse för enskilda företag utan att alla dessa själva medgivit det. Möjligen kan överenskommelser träffas med branschföreningar inom vaije enskild sektor eller med de enskilda företa­gen. Erfarenheterna frän batteriomrädet visar emellertid att det även i frågor av måttlig omfattning, ekonomiskt sett, finns risk för att samarbetet inom branschen spricker när det väl blir fräga om konkreta åtgärder. Åtgärdsprogrammet för att reducera användningen av CFC-köldmedier, som tillkommU i samarbete mellan naturvårdsverket och branschorganisa­tionerna, visar också att även branschen anser sig ha behov av bindande föreskrifter för att efterlevnaden skall kunna garanteras. Om överenskom­melser skulle träffas med de enskilda företagen, tillkommer också ett behov av föreskrifter som reglerar importen av motsvarande produkter.

Det finns inte heller några sanktioner som kan tillgripas om frivilliga överenskommelser av det slag Industriförbundet föreslär inte skulle hålla. Inom den, i sammanhanget mycket korta, tidsrymd som återstår till 1991 mäste mänga konkreta beslut fattas och genomföras av statsmakterna, inom myndigheterna och i alla de enskilda företagen om en reduktion med 25% ocksä skall kunna genomföras i praktiken. Det finns därför inte heller tid att först avvakta resultatet av frivilliga överenskommelser - i synner­het inte pä basis av ett så litet konkretiserat förslag som Industriförbundets

-  för att senare eventueUt ta till andra styrmedel som regleringar eller

avgifter.

235

Däremot är det givetvis möjligt att utarbeta de konkreta förslagen till     Prop. 1987/88:85 åtgärder i samarbete med respektive branschorganisation och de enskilda     Bilaga 6.4 företagen inom de olika sektorerna på samma sätt som för närvarande sker beträffande kyl- och värmeanläggningarna.

Industriförbundet menar att avgifter träffar blint och i vissa fall kan slå ut företagen. Särskilt hårt slår en avgift för produkter av typ XPS, där kostnaden för CFC har stor betydelse för slutpriset på produkten och alternativ finns tillgängliga pä marknaden.

Att en avgift skulle påverka försäljningen av XPS och PUR inom bygg­nadssektorn har förutsetts och eftersträvats i verkets förslag, I vad mån avgifter leder till att företagen måste läggas ned beror pä en mängd fakto­rer, bl, a. vilken effekt en avgift av viss storlek har på försäljningsnivån och vid vilken tidpunkt och i vilken takt den införes. Naturvärdsverket har dock räknat med att en reduktion av verksamheten, ned tiU de nivåer som verket bedömt som nödvändiga i det korta perspekfivet (för XPS ca 20% lägre än 1987 ärs värden och 10% lägre än 1984 ärs värden) i sig inte skall behöva slå ut företagen.

Av remissvaren på verkets rapport och annan information som natur­vårdsverket har tillgänglig framgår emellertid att seriösa ansträngningar nu görs åtminstone hos vissa företag för att få fram alternativa produkter sä snabbt som möjligt. Det är givetvis viktigt att styrmedlen inte motverkar syftet att stimulera till utvecklingen av ersättningsprodukter genom att slå ut företagen i förtid, särskilt som ett av huvudssyftena med Sveriges policy i CFC-frågan är att också bidra till utvecklingen av alternativa produkter internafionellt. Ett styrmedels uppgift är att styra utvecklingen i en viss riktning. Om företagen själva åtar sig att reducera användningen av CFC till utgången av 1991 till den nivå som verket bedömer som nödvändig och dessutom kan visa att seriöst utvecklingsarbete bedrivs för att ta fram alternativa produkter borde företagen därför kunna befrias från en eventu­ell avgift på CFC under en övergångstid. Härigenom förbättras samtidigt de ekonomiska förutsättningarna för utvecklingsarbetet.

Vid valet av styrmedel bör man ocksä beakta att en avgift samtidigt också förbättrar förutsättningarna för att stödja utvecklingen av ny teknik genom bidrag frän staten.

Det i praktiken tillgängliga alternativet till avgifter är - med hänsyn till vad som sagts ovan - inte frivilliga överenskommelser utan föreskrifter som utformas speciellt för vaije användningsområde, i så fallTämpligen efter samråd med branschföreningarna och företagen inom den sektorn.

Sammanfattningsvis anser naturvärdsverket

att Industriförbundets åtgärdsförslag inte är tillräckligt preciserat och konkret som grund för ett handlingsprogram; den typ av åtgärder som Industriförbundet föreslår är inte heller tillräckliga för att nå en 25%-ig redukfion fiU utgången av 1991.

att en reduktionsplan, som skall vara genomförd före utgången av 1991, inte kan baseras på frivilliga överenskommelser med branschföreningarna,

att risken för att en avgift skall motverka en utveckling av ersättnings­

produkter bäst undanröjs genom att företag, som självmant åtar sig att

236

reducera sin CFC-användning till den nivå som myndigheterna bedömer     Prop. 1987/88:85 som nödvändig och också kan visa att ett seriöst utvecklingsarbete pågår.     Bilaga 6.4 skall kunna befrias från en avgift pä CFC under en övergångstid,

samt att alternativet till en reglering med generella avgifter som styrme­del inte är frivilliga överenskommelser utan föreskrifter som utformas speciellt för varje användningsområde.

Kemikalieinspektionen:- ställer sig i princip positiv till naturvärdsver­

kets förslag till åtgärdsprogram, som söker beakta den i Nordiska Minister­

rådet diskuterade målsättningen för en reduktion av CFC/freonanvänd­

ningen, Inspektionen måste däremot anföra tveksamhet till industrins pro­

gram, dä detta synes innebära en något lägre ambitionsnivå när det gäller

snara effekter pä användningen av CFC/freoner, Utgående från sitt an­

svars- och kompetensområde har inspektionen emellertid inte haft anled­

ning att gå in pä en detaljerad bedömning av de olika förslagen.

Kemikalieinspektionen vill dock frän sina utgångspunkter fästa upp­märksamheten på att hälso- och miljöeffekter av potentiella alternativa produkter till nuvarande CFC/freonprodukter berörts i mycket begränsad utsträckning i de olika förslagen. Mänga alternativa produkter återfinns i gruppen halogenerade och relativt persistenta organiska ämnen. Beslut om övergång till alternativa produkter måste föregås av en bedömning av deras hälso- och miljörisker baserad pä ett betryggande underlag. Riskbe­dömningen kan inte begränsas till risken för skador pä ozonskiktet.

Inspektionen konstaterar slutligen att det för inspektionen vid tUlsynen av fiUverkare och importörer är naturiigt att övervaka efterlevnaden av förbudet mot freon som drivmedel i aerosolförpackningar, .Om ytteriigare begränsningar av CFC/freoner i kemiska produkter blir aktuella kan in­spektionen utöva tillsyn även i dessa fall.

237

PROMEMORIA, 1987-12-22

Bilaga 6.5     Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.5

Industriförbundets avvecklingsprogram för CFC-användning

I maj månad innevarande år sände Sveriges Industriförbund och Sveriges Grossistförbund till chefen för miljö- och energidepartementet ett förslag till nedtrappning av CFC-användning i industrin, I nämnda skrivelse mar­kerade industrin sin entydiga ambition att komma till rätta med de problem som kan hänföras till utsläpp av CFC och besläktade ämnen.

Under de senaste veckorna har mycket konkreta diskussioner förts mellan representanter för departementet och Industriförbundet, Dessa diskussioner har frän industrins sida uppfattats som värdefulla och kon­struktiva. Vi är överens om att användningen av CFC på sikt skall upphö­ra, och att avvecklingen skall ske i den takt som den internationella tekniska utvecklingen och tillämpningen av dess resultat i Sverige möjlig­gör,

I diskussionerna har industrin fått gehör för behovet av att som ozon­skiktsnedbrytande CFC enbart betiaktas de CFC-typer som omnämns i Annex A, grupp 1, till UNEPs ozonskiktsprotokoll av den 16 september 1987 (Montreal-överenskommelsen), Detta innebär att ofullständigt halo­generade CFC (t. ex. CFC-22) icke omfattas av restriktioner. Mot bak­grund av det mycket omfattande internationella arbetet rörande ersätt­ningsmedel till CFC är vi ocksä överens om att inrätta en kontrollstafion om tvä är för att då ge ytterligare precisering av tidplanen.

I det följande redovisas Industriförbundets bedömningar av möjligheter­na till CFC-minskning och avveckling. Skulle utvecklingen visa att av­vecklingen på grund av tekniska förhållanden går sämre än beräknat, är det viktigt att dispenser medges från givna restriktioner för enskilda företag efter individuella prövningar. Skulle å andra sidan den internationella tekniska utvecklingen gå snabbare, kan avvecklingen naturligtvis ocksä ske snabbare.

Ett första tillfälle att granska utfallet genom den tidigare nämnda kon­trollstationen tvä år efter det att ny lagstiftning för CFC-användning har trätt i kraft. Dä skall både den tekniska utvecklingen och miljösituationen granskas.

Industriförbundet vill speciellt påpeka problemets internationella karak­tär. Vi talar om ett internationellt miljöproblem som kräver internationella lösningar. Speciellt i de fall ett CFC-användande företag ingår i en större internationell koncern är en internationell samordning viktig för att kraven inom koncernen skall kunna samordnas mellan dotterbolagen.

Slutligen bör påpekas, att flera av de stora exportföretagen som använ­

der CFC och där ingen ersättning finns för närvarande har planerat pro­

duktionsökningar för de närmaste åren, CFC-användningen kommer där­

för aft öka i dessa företag under de första åren utöver 1986 års användning.

Detta kommer för landet som helhet dock att kompenseras genom nerdrag-

238

ningar på andra områden.

Industriförbundet kommer att aktivt medverka i det föreslagna program-     Prop. 1987/88:85 met för CFC-minskning genom information, rådgivning, utbildning och     Bilaga 6.5 kunskapsspridning.

Nedan följer en bedömning av hur en ordnad övergäng skall kunna ske.

Avvecklingsprogram efter användningsområde

Sterilisering:

För detta område finns ersättningsmedel. En fullständig övergång beräk­nas ha skeft senast 1988-12-31.

Sprayförpackningar:

CFC som drivgas för vissa medicinska sprayer kan idag inte ersättas. Generell dispens bör medges för denna användning. Förbud finns redan!

Förpackningsmaterial:

Alternativ till CFC - om ej problemfria - finns för detta område. En fullständig övergäng beräknas ha skett 1989-12-31.

Mjuk skumplast:

En minskning med 50% kan genomföras till 1992-12-31, En fortsatt minskning är beroende av tillgäng pä HCFC-123 eller annat ofullständigt halogenerat ämne, dock inte CFC-22.

Verkstadsindustri:

CFC-användning som rengöringsmedel av mekaniska detaljer kan ersät­tas med andra lösningsmedel.

Användningen för elektronikändamäl kan minskas med 75% till 1990-12-31,

Härd skumplast:

De båda slagen av hård skumplast, XPS och PUR, bör bedömas på samma grunder. Denna användning utnyttjar de specifika egenskaperna hos CFC maximalt och kan därför endast ersättas med andra typer av CFC, som idag ännu inte finns fillgängliga. Användarna räknar med att 1986 års användning kommer att vara oförändrad eller öka något fram till 1990, Därefter minskar användningen under förutsättning att alternativa blåsmedel finns tillgängliga i kommersiella kvantiteter.

Köldmedier:

Användning av ofullständigt halogenerade CFC är f. n, och en tid fram­över enda realistiska alternativet till CFC-11, 12, 113 och 114, En minskad förbrukning av fullständigt halogenerade CFC med 25 % genom övergång till CFC-22 beräknas kunna åstadkommas till 1992-12-31.

För luftkonditioneringsaggregat i bilar gäller inte ovan nämnda tidsplan,

eftersom aggregaten inte är utvecklade för CFC-22, Branschen satsar i

stället på utveckling av en mera långsikfig teknik för CFC-134a, vilket

beräknas ta 57 år.

239

övrigt:

Prop. 1987/88:85

Vi förutsätter att samma principer som för industriell fillämpning gäller för    Bilaga 6.5 andra användningsområden.

Bedömning av minskningspotentialen

På grundval av Industriförbundets ovan redovisade tidplan för CFC-av-veckling är det möjligt att bedöma den potentiella minskningen av indu­strins CFC-användning fram fill 1991.

I våra beräkningar ingår användningen av köldmedier med f. n. drygt 1 200 ton per år. Det bör observeras att en stor del därav inte är någon egentlig användning i industrin utan närmast hos användaren av industrins produkter. Ansvaret för utsläppsminskningen Ugger därför hos använda­ren, t. ex, den kommun som äger värmepumpar.

Vi bedömer nu att den industriella användningen tUl 1991 kommer att minska med 25%, vilket ligger helt i linje med nordiska ministertådets beslut av 1987-10-07. En mer detaljerad bedömning kan göras vid den överenskomna kontrollstationen.

240

---- 

Prop. 1987/88:85

Yttrande 1988-02-12 av Dow Chemical AB om möjligheter        Bilaga 6.5 och planer för avveckling av användning av ozonskiktsnedbrytande CFC vid tillverkning av XPS

Dow Chemical AB, med tillverkning av XPS-isolering i en fabrik i Norrkö­ping för nordiska marknaden, arbetar med målet att användningen av ozonskiktsnedbrytande CFC skall reduceras och totalavvecklas så snabbt som möjligt. Intensivt utvecklingsarbete pågår hos Dow Chemical i USA och i Europa för en ny tillverkningsteknik med alternativ till de berörda CFC. Dow Chemical föreslår en ambitiös avvecklingsplan med gradvis reduktion och totalavveckling 1995, ett nära samarbete med departement och myndigheter samt en kontrollstation om 2 är.

Dow Chemical vädjar till Miljö- och Energidepartementet att inte ge­nomföra en avvecklingsplan för CFS för XPS-tillverkning med tidigare slutdatum eftersom det på nu föreliggande utvecklingsstadium ej föreligger tekniska möjUgheter härför. Vid den föreslagna kontrollstationen om 2 år kan förutsättningarna bättre överblickas, liksom vilken avvecklingstakt som uppnätts inom andra CFC-förbrukande områden.

En tidigareläggning för XPS-produkter påverkar endast ca 0,5 promille av väridens årliga CFC-förbrukning,

En för tidig avveckling kan emellertid medföra flera nackdelar och risker: sämre säkerhet, ekonomi och komfort i tågtransporter till följd av försämrad järnvägsisolering; sämre säkerhet och vagnparksslitage till följd av försämrad vägupprustning; onödigt stora ingrepp i naturen vid grund­läggande av VA-ledningar; lägre energibesparing vid grundisoleringar etc. Isolering med andra metoder ger sämre resultat och är dyrare. Eftersom det pä nuvarande stadium ej är möjligt för Dow Chemical att ersätta CFC föreligger det även en risk för sysselsättning och kapitalförstöring.

En ensidig svensk ambitionshöjning i avvecklingstakten av CFC kom­mer ej att få någon normafiv effekt utomlands, däremot kan viljan hos internationella industriföretag att investera i Sverige påverkas.

Bakgrund

Dow Chemical AB har tillverkning av XPS i Norrköping. CFC av fullstän­digt halogenerad typ (CFC 12) används i tillverkningen och utgör den viktigaste orsaken till de goda isoleringsegenskaperna hos XPS.

Dow Chemical har under 1987 deUagit i utarbetandet av ett frivilligt reduktionsprogram för CFC frän industrin genom Sveriges Industriför­bund, vars huvudprinciper enligt vår uppfattning fill stora delar accepte­rats av departementet. Programmet utgår från det gemensamma målet att gradvis reducera användningen av CFC med syftet att snarast möjligt uppnå en total avveckling. Programmet har också utgåft frän principen om frivilliga begränsningar med hänsyn till att olika användningsområden har skilda förutsättningar att på kort sikt reducera/upphöra med användningen av CFC.

Under januari 1988 har Dow Chemical direkt med departementet disku­

terat förutsättningarna för en avveckling av utnyttjande av fullständigt

241

16    Riksdagen 1987188. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

halogenerade CFC i XPS-tillverkningen i Sverige samt presenterat en     Prop. 1987/88:85

konkret avvecklingsplan.

Bilaga 6.5

Vi har med tillfredsställelse konstaterat att föreliggande planer för av­veckling endast avser de fullständigt halogenerade CFC som omfattas av de internafionella överenskommelserna (UNEP) och att de icke fullt halo­generade, som är de enda tekniskt möjliga alternativen ej kommer att omfattas.

I det följande presenteras huvuddelen av Dow Chemicals avvecklings­plan samt bedömningar och konsekvenser som kan uppstå vid en fidigare­läggning för väsentliga isoleringsfunktioner i Sverige och för Dow Chemi­cal AB samt förväntade internafionella bedömningar.

Dow Chemical AB:s förslag till avvecklingsplan

Dow Chemicals mål är att helt upphöra med användningen av härda CFC i produktionen av XPS i Sverige och i övriga delar av världen och att ta tillvara alla möjligheter till gradvis minskning av användningen genom att utnyttja befintliga ersättningsmaterial i den utsträckning som är möjlig.

Dow Chemical lägger pä världsbasis ner maximala resurser på att ut­veckla ny teknik anpassad till alternativ till nuvarande CFC i produktio­nen. Målen är att tillverkningen ocksä utan användande av ozonskikts­nedbrytande CFC skall tillfredsställa kraven pä hälso- och miljöeffekter samt att produkten skall uppfylla kraven på isoleringsförmåga, tryckhåll­fasthet, resistens mot fuktupptagning och ekonomi.

Utveckling av alternativ fill CFC sker hos de internafionella tillverkarna av CFC-produkter och Dow Chemical samverkar med dessa i syfte att uppnå det önskade resultatet sä snart som möjligt.

Nägot användbart ersättningsmedel finns för närvarande ej tillgängligt i industriella kvantiteter. Utvecklingsarbetet och undersökning av hälso-och miljöeffekter beräknas kräva ytterligare 2-3 är. Först därefter kom­mer produktionskapacitet att bygg.as upp hos tillverkarna för att kunna möta det industriella behovet.

Efter att möjliga lösningar för fillverkning av XPS-isolering utan härda CFC identifierats mäste slutprodukten testas och utprovas med långtids­försök eftersom det är långtidseffekten för XPS-isolering som är specieUt viktig. Samtidigt förbereds den omställning av produktionen som också kommer att behövas. Detta beräknas komma att kräva ytterligare 2-3 år. Tester med olika metoder kommer att utföras redan 1988-89, Arbetet bedrivs i alla led med största skyndsamhet.

Mot denna bakgrund av det internationella kunskapsläget och det inten­siva utvecklingsarbetet som pågår har Dow Chemical presenterat följande avvecklingsplan till miljö- och energidepartementet:

1.

Chemical räknar på dagens utvecklingsstadium med stor säkerhet med att kunna uppnå ett fullständigt utbyte av nuvarande CFC under 1995.

2.

föreslår en kontrollstation om två år, dä vi har bättre kunskap om ny teknik och bättre möjligheter att överblicka förutsättningarna att föränd­ra denna tidpunkt för komplett avveckling av härda CFC.

3.                                                                                                föreslår ett nära samarbete med tillsynsmyndigheten under de närmaste

242

åren.

4, Chemical har redan tagit initiativ för att inom vissa användningsområ-     Prop. 1987/88:85 den reducera användningen av CFC 12 i produktionen. Vi beräknar att     Bilaga 6.5 detta redan under 1990 aktivt kan bidra till målsättningen om reduktion av total CFC-användning i enlighet med beslut av Nordiska Miljöminist­rarna. Denna avvecklingsplan möter internationellt sett mycket höga krav på

snabbhet i CFC-avvecklingen,

Samhällsnyttan av isolering med XPS

Vi har fått uppfattningen att departementet accepterat grundprincipen att olika användningsområden har olika förutsättningar att ersätta CFC, att XPS tillhör de grupper som har behov av nägot förlängd avvecklingstid samt att reduktionsplanerna skall ta hänsyn till detta.

Med en avveckling före 1995 anser vi att i den gjorda avvägningen samhällsnyttan av XPS inte tillmäts tillräcklig vikt i jämförelse med andra användningsområden för CFC. Ersättning av XPS-isolering med andra metoder kan ej ske utan väsentliga merkostnader för samhället, vilket styrks av underhandsinformation från den pågående oberoende utredning som Nordiska Rådet låtit utföra.

Genom XPS-isoleringens unika egenskaper har kostnaderna för energi­isolering sänkts. Dessutom har flera nya tekniska lösningar inom bygg- och anläggningsområdet kunnat införas. Detta gäller t. ex.: -järnvägsisolering, som möjliggör säkrare installationer och ger förbätt­rad säkerhet, ekonomi och komfort för tågtransporter,

-

vägisolering, som möjliggör mer omfattande upprustning av befintligt vägnät med förhöjd trafiksäkerhet, minskat slitage av vagnparken och lägre bensinförbrukning som följd,

-

isolering, som möjliggör grundföriagda ledningar utan frysrisk med minskade ingrepp i naturen och lägre kostnader,

-

olering vid grundläggning, som möjliggör minskade risker för tjällyft och fuktskador och ger ökad energibesparing.

En avveckling före 1995 innebär att flera av dessa viktiga samhällsfunk­tioner inte kan komma att uppfyllas. Alternativen är att de uppfylls genom utnyttjande av andra material vilket ger sämre resultat till högre kostnad.

Internationella aspekter

Dow Chemical ansluter sig till Montreal-överenskommelsen och förordar internationella överenskommelser om det globala problem som ozonfrägan utgör. Vi har även förståelse för att nationella planer måste upprättas inom Montreal-överenskommelsens ram samt att frågan i olika länder fått vari­erande politisk betydelse. Emellertid har vi svårt att acceptera att en svensk avvecklingsplan väsentligt avviker frän övriga länder, inkl. Nordis­ka Ministrarnas beslut, och som innebär risk för allvariiga konsekvenser för samhället och enskilda företag.

Det finns tyvärt inte skäl aft tro att svenska åtgärder kommer att kunna

påverka takten i utvecklingen att finna tekniska alternativ till CFC hos de

243

internationella tillverkarna beroende framför allt på att den svenska mark-     Prop. 1987/88:85 nåden för CFC som används för XPS-produktion är mycket liten (ca 0,5     Bilaga 6.5 promille av världsförbrukningen).

Det är naturligt aft svenska förslag till åtgärder tar stor hänsyn till internationella svenska företag som har svårigheter att på kort tid ersätta CFC i sin tillverkning i Sverige, Pä samma sätt bör motsvarande hänsyn tas till svårigheter hos svenska dotterföretag i stora internationella kon­cerner. En skillnad härvidlag vore svär att förstå och att förklara utom­lands med hänsyn till Sveriges uttalade vilja att främja utländska industri­investeringar i Sverige,

Dow Chemical har tillverkning av XPS i ca 20 fabriker över hela världen med användande av samma teknik. Användningen av CFC är dock totalt endast en liten del av världsförbrukningen varigenom möjligheter till på­verkan av utveckling av tekniska alternativ är liten. En internationell samordning av övergäng till användning av alternativ till CFC är nödvän­dig vilket ställer krav pä både tid och tillgång till fillräckligt stora kvantite­ter.

Slutsatser

Dow Chemical är således i likhet med departementet övertygade aft CFC skall ersättas. Emellertid föreligger för närvarande bristfällig kunskap om teknisk möjlighet till och tillgång fill alternativ för XPS-produktion, Ett beslut nu och en avveckling innan sådana alternativ föreligger skulle inne­bära att man i Sverige kommer att riskera samhällsekonomiska konsekven­ser, kapitalförstöring samt sysselsättningseffekter.

Vi ifrågasätter om en tidsvinst på några få är vid avveckling av CFC-förbrukning vid XPS-tillverkning i Sverige som motsvarar 0,5 promil­le av världsförbrukningen är sä väsentlig för lösningen av ett globalt problem att man skall ta dessa risker.

Vid den föreslagna kontrollstationen om 2 är kommer ny kunskap att föreligga om möjligheterna att snabbt ersätta CFC säväl vid XPS-tillverk­ning som pä alla andra områden. Dä kan en ytteriigare precisering av tidsplaner för avveckling ske utan samma samhälls- och företagsekonomis­ka risker som vid ett beslut nu om en för tidig avveckling, Dow Chemical är övertygade om att det vid denna kontrollstation är möjligt att fastlägga en frivillig avvecklingsplan och sluttidpunkter för avvecklingen som tillmö­tesgår såväl XPS-industrins som andra sektorers avvecklingsmöjligheter och nationella målsättningar om en så snabb avveckling som är tekniskt möjlig.

Med den föreslagna uppläggningen av avvecklingen med en kontrollsta­

fion om 2 år och kontinueriig kontakt med tillsynsmyndigheter, bedömer vi

att inga ytterligare styrinstrument frän myndigheternas sida är erforderli­

ga, t, ex, i form av en avgift på användningen av CFC som föreslagits. En

avgift pä den nivå som diskuterats (50 kr,/kg CFC) skulle, om den införs

innan tekniska alternativ föreligger i industriella volymer, som sådan vara

förödande för tillverkningen av XPS och allvariigt kunna försvåra utveck­

lingsarbetet för tillverkning med aUernativ till CFC,

244

Med hänsyn fill vad som ovan framförts vädjar vi till Miljö- och Energi-     Prop. 1987/88:85 departementet att avvecklingsplanen för CFC-användning redan nu anpas-     Bilaga 6.5 sas till de realistiska förutsättningarna och att vårt förslag fill avvecklings­plan för XPS-industrin accepteras samt i övrigt ovan framförda synpunkter beaktas.

245

Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.6

Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer

The Parties to this Protocol,

Being Parties to the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer,

Mindful of their obligation under that Convention to take appropriate measures to protect human health and the environment against adverse effects resulting or likely to result from human activities which modify or are likely to modify the ozone layer,

Recognizing that world-wide emissions of certain substances can significantly deplete and otherwise modify the ozone layer in a manner that is likely to result in adverse ef­fects on human health and the environment,

Conscious of the potential climalic effects of emissions of these substances,

Aware that measures taken to piotect the ozone layer from depletion should be based on relevant scientific knowledge, taking into account technical and economic consider­ations,

Determined to protect the ozone layer by taking precautionary measures to control equitably total global emissions of substances that deplete it, with the ultimate objective of their elimination on the basis of develop-ments in scientific knowledge, taking into ac­count technical and economic consider­ations,

Acknowledging that special provision is re-quired to meet the needs of developing coun­tries for these substances,

Noting the precautionary measures for controlling emissions of certain chlorofluor-carbons that have already been taken at na­tional and regional levels,

Considering the importance of promoting international co-operation in the research and development of science and technology relat­ing to the control and reduction of emissions of substances that deplete the ozone layer, bearing in mind in particular the needs of developing countries,

Have agreed as follows:

Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet

Parterna i detta protokoll,

som är parter i Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet,

som besinner sitt åtagande enligt sagda konvenfion att vidta lämpliga åtgärder för att skydda människors hälsa och miljön mot ska­deeffekter som uppstår eller kan komma att uppstå till följd av mänsklig verksamhet som förändrar eller kan komma att förändra ozon­skiktet,

som inser att globala utsläpp av vissa äm­nen kan medföra en betydande nedbrytning av ozonskiktet och i övrigt förändra det på ett sätt som kan komma att förorsaka skadliga effekter på människors hälsa och miljön,

som är medvetna om de effekter som ut­släpp av dessa ämnen kan medföra för klima­tet,

som är medvetna om att åtgärder som vid­tas för att skydda ozonskiktet mot nedbryt­ning bör grundas på relevanta vetenskapliga kunskaper, varvid hänsyn skall tas till tek­niska och ekonomiska synpunkter,

som är fast beslutna att skydda ozonskik­tet genom att vidta förebyggande åtgärder syftande till kontroll på ett rättvist sätt av de globala utsläppen av ämnen som bryter ned det, med det slutliga målet att eliminera dessa utsläpp med stöd av den vetenskapliga ut­vecklingen, varvid hänsyn skall tas till tek­niska och ekonomiska synpunkter,

som erkänner att särskilda åtgärder erfor­dras för att uppfylla utvecklingsländernas be­hov av dessa ämnen,

som noterar de förebyggande åtgärder för att kontrollera utsläpp av vissa klorfluoral-kaner som redan vidtagits på nationell och regional nivå,

som beaktar vikten av att främja interna­fionellt samarbete inom forskningen om och utvecklingen av vetenskap och teknik för kontroll och minskning av utsläppen av äm­nen som bryter ned ozonskiktet, varvid sär­skild hänsyn skall tas till utvecklingsländer­nas behov,

har överenskommit om följande:

246

Artide 1: Definitions For the purposes of this Protocol:

1,

"Convention" means the Vienna Con­vention for the Protection of the Ozone Lay­er, adopted on 22 March 1985.

2,

"Parties" means, unless the text other­wise indicates, Parties to this Protocol.

3,

"Secretariat" means the secretariat of the Convention.

4,

"ControUed substance" means a sub-stance listed in Annex A to this Protocol, whether existing alone or in a mixture. It excludes, however, any such substance or mixture which is in a manufactured product other than a container used for the transpor­tation or storage of the substance listed.

5,

"Production" means the amount of controUed substances produced minus the amount destroyed by technologies to be ap-proved by the Parties.

6,

"Consumption" means production plus imports minus exports of controUed sub­stances,

7,

"Calculated levels" of producfion, im­ports, exports and consumption means levels determined in accordance with Arficle 3.

8,

"Industrial rationalization" means the transfer of all or a portion of the calculated level of production of one Party to another, for the purpose of achieving economic effi-ciencies or responding to anticipated short-falls in supply as a result of plant closures.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.6

Artikel 1:

Definitioner I denna konvention avses med

1.

"Konvention" Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet, som antogs den 22 mars 1985,

2.

"Parterna", såvida inte annat anges i texten, parterna i detta protokoll.

3.

"Sekretariat" konventionens sekretari­at.

4.

"Kontrollerat ämne" ett ämne som är upptaget på listan i bilaga A tiU detta proto­koll, vare sig det förekommer isolerat eller blandat med andra ämnen. Däremot avses inte ett sådant ämne eller en blandning som förekommer i en tillverkad produkt, annat än i en behållare som används för transport eller förvaring av ett ämne på listan.

5.

"Produkfion" mängden av kontrollera­de ämnen som produceras minus mängden som förstörs med hjälp av teknik som skall godkännas av parterna,

6.

"Förbrukning" produktion plus import minus export av de kontrollerade ämnena.

7.

"Beräknade nivåer" avseende produk­tion, import, export och förbrukning nivåer som fastställs enligt artikel 3.

8.

"Industriell rationalisering" överföring av en parts beräknade produktionsnivå, helt eller delvis, till en annan part i syfte att uppnå störte ekonomisk effektivitet eller för att möta förutsedda brister i tillgången på grund av fabriksnedläggningar.

Artide 2: Control Measures

1, Each Party shall ensure that for the twelve-month period commencing on the first day of the seventh month following the date of the entry into force of this Protocol, and in each twelve-month period thereafter, its cal­culated level of consumption of the con­troUed substances in Group I of Annex A does not exceed its calculated level of con­sumption in 1986, By the end of the same period, each Party producing one or more of these substances shall ensure that its calcu­lated level of production of the substances does not exceed its calculated level of pro-

Artikel 2: Kontrollåtgärder

1, Varje part skall tillse att under tolvmä-nadersperioden som börjar första dagen i sjunde månaden efter dagen då detta proto­koll träder i kraft, och under varje tolvmåna-dersperiod därefter, dess beräknade nivå av­seende förbrukning av de kontrollerade äm­nena under grupp I i bilaga A inte överstiger den beräknade förbrukningsnivän år 1986. Vid slutet av denna period skall varje part som producerar ett eller fiera av dessa ämnen tillse att den beräknade produktionsnivån inte överstiger den beräknade nivån är 1986, dock att denna nivå fär ha ökat med högst tio

247

duction in 1986, except that such level may have increased by no more than ten per cent based on the 1986 level. Such increase shall be permitted only so as to satisfy the basic domestic needs of the Parties operating under Artide 5 and for the purposes of industrial rationalization between Parties.

2,

Eaifh Party shall ensure that for the twelve-month period commencing on the first day of the thirty-seventh month following the date of the entry into force of this Protocol, and in each twelve month period thereafter, its calculated level of consumption of the controUed substances listed in Group 

II 

of Annex A does not exceed its calculated level of consumption in 1986. Each Party produc­ing one or more of these substances shall ensure that its calculated level of production of the substances does not exceed its calcu­lated level of production in 1986, except that such level may have increased by no more than ten per cent based on the 1986 level, Such increase shall be permitted only so as to satisfy the basic domestic needs of the Par­ties operating under Artide 5 and for the purposes of industrial rationalization be­tween Parties. The mechanisms for imple-menting these measures shall be decided by the Parties at their first meeting following the first scientific review.

3,

Each Party shall ensure that for the pe­riod 1 July 1993 to 30 June 1994 and in each twelve-month period thereafter, Us calculat­ed level of consumption of the controUed substances in Group I of Annex A does not exceed, annually, eighty per cent of its calcu­lated level of consumption in 1986, Each Par­ty producing one or more of these substances shall, for the same periods, ensun: that its calculated level of production of the sub­stances does not exceed, annually, eighty per cent of its calculated level of production in 1986. However, in order to satisfy the basic domestic needs of the Parties operafing under Artide 5 and for the purposes of industrial rationalization between Parties, its calculated level of production may exceed that limit by up to ten per cent of its calculated level of production in 1986.

4,

Each Party shall ensure that for the pe­riod 1 July 1998 to 30 June 1999, and in each

Prop, 1987/88:85 Bilaga 6.6 procent jämfört med 1986 ärs nivå. En sådan ökning skall medges endast för att tillgodose de grundläggande inhemska behoven hos part som avses i artikel 5 och för industriell ratio­nalisering mellan parter.

2. Varje part skall tillse att under tolvmå-nadersperioden som börjar första dagen i trettiosjunde månaden efter dagen dä detta protokoll träder i kraft och under varje tolv-månadersperiod därefter, dess beräknade nivå avseende förbrukning av de kontrollera­de ämnena under grupp 

II 

i bilaga A inte överstiger den beräknade förbrukningsnivån år 1986, Varje part som producerar ett eller fiera av dessa ämnen skall tillse att den be­räknade produktionsnivån inte överstiger den beräknade produkfionsnivån är 1986, dock att denna nivå fär ha ökat med högst tio pro­cent jämfört med 1986 års nivå. En sådan ökning skall medges endast för att fillgodose de grundläggande inhemska behoven hos part som avses i artikel 5 och för industriell ratio­nalisering mellan parter. Mekanismerna för att genomföra dessa åtgärder skall beslutas av parterna vid deras första möte efter den första vetenskapliga översynen.

3.   Varje part skall tillse att under perioden

från den 1 juli 1993 fill den 30 juli 1994 och

under varje tolvmänadersperiod därefter,

dess beräknade nivå avseende förbrukning av

de kontrollerade ämnena under grupp I i bi­

laga A inte årligen överstiger åttio procent av

den beräknade förbrukningsnivån är 1986.

Vaije part som producerar ett eller flera av

dessa ämnen skall under samma period tillse

att dess beräknade produktionsnivå inte ärli­

gen överstiger åttio procent av den beräk­

nade produktionsnivån är 1986, För att fiUgo-

dose de grundläggande inhemska behoven

hos part som avses i artikel 5 och för indu­

striell rationalisering mellan parter fär dock

en parts beräknade produktionsnivå över­

stiga denna gräns med upp till tio procent av

den beräknade produkfionsnivån år 1986,

4,   Varje part skall tillse att under perioden

från den 1 juli 1998 tiU den 30 juni 1999 och

248

twelve-month period thereafter, its calculat­ed level of consumption of the controUed substances in Group I of Annex A does not exceed, annually, fifty per cent of its calcu­lated level of consumption in 1986. Each Par­ty producing one or more of these substances shall, for the same periods, ensure that its calculated level of production of the sub­stances does not exceed, annually, fifty per cent of its calculated level of production in 1986. However, in order to satisfy the basic domestic needs of the Parties operating under Artide 5 and for the purposes of industrial rationalization between Parties, its calculated level of production may exceed that limit by up to fifteen per cent of its calculated level of production in 1986. This paragraph will apply unless the Parties decide otherwise at a meet­ing by a two-thirds majority of Parties pre­sent and voting, represenfing at least two-thirds of the total calculated level of con­sumption of these substances of the Parties. This decision shall be considered and made in the light of the assessments referted to in Artide 6.

5,

Any Party whose calculated level of production in 1986 of the controUed sub­stances in Group I of Annex A was less than twenty-five kilotonnes may, for the purposes of industrial rationalization, transfer to or re-ceive from any other Party, production in excess of the limits set out in paragraphs 1, 3 and 4 provided that the total combined calcu­lated levels of production of the Parties con­cerned does not exceed the production limits set out in this Artide, Any transfer of such production shall be notified to the secretariat, no låter than the time of the transfer,

6,

Any Party not operating under Artide 5, that has facilities for the production of controUed substances under construction, or contracted for, prior to 16 september 1987, and provided for in national legislation prior to 1 January 1987, may add the production from such facilities to its 1986 production of such substances for the purposes of deter-mining its calculated level of production for 1986, provided that such facilities are com-pleted by 31 December 1990 and that such production does not raise that Party's annual calculated level of consumption of the con-

Prop. 1987/88: 85 Bilaga 6.6

under vaije tolvmänadersperiod därefter, dess beräknade nivå avseende förbrukning av de kontrollerade ämnena under grupp I i bi­laga A inte årligen överstiger femtio procent av den beräknade förbrukningsnivån år 1986, Varje part som producerar ett eller flera av dessa ämnen skall under samma period tillse att dess beräknade produktionsnivå inte ärli­gen överstiger femtio procent av den beräk­nade produktionsnivån år 1986, För att tillgo­dose de grundläggande inhemska behoven hos part som avses i artikel 5 och för indu­striell rationalisering mellan parter får dock en parts beräknade produktionsnivå över­stiga denna gräns med upp till femton procent av den beräknade produkfionsnivån år 1986, Denna punkt skall gälla såvida inte parterna bestämmer annat vid ett möte med tvä tredje­dels majoritet av vid mötet närvarande och röstande parter, som svarar för minst två tredjedelar av parternas totala beräknade nivå avseende förbrukning av dessa ämnen. Ett sådant beslut skall övervägas och träffas mot bakgrund av de utvärderingar som avses i artikel 6.

5.    En part vars beräknade produktions­

nivå i fråga om de kontrollerade ämnena un­

der grupp I i bilaga A år 1986 understeg 25

kiloton fär för industriella rationaliseringsän-

damäl överföra till, eller mottaga från, annan

part produktion som överstiger de gränser

som anges i punkterna 1, 3 och 4, förutsatt att

summan av de berörda parternas beräknade

produktionsnivåer inte överstiger de produk­

tionsgränser som anges i denna artikel. Varje

överföring av sådan produktion skall medde­

las till sekretariatet senast vid tidpunkten för

överföringen.

6,    En part som inte avses i artikel 5, som

har anläggningar för produktion av kontrol­

lerade ämnen som är under byggnad, eller

varom avtal har träffats före den 16 septem­

ber 1987, och som omfattas av respektive

lands lagstiftning gällande före den 1 januari

1987, får lägga produktionen från dessa an­

läggningar till 1986 ärs produktion av nämnda

ämnen när det gäller att fastställa dess beräk­

nade produktionsnivå för 1986, förutsatt att

anläggningarna är färdigställda före den 31

december 1990 och att sådan produktion inte

ökar partens årliga beräknade förbruknings-

249

trolled substances above 0,5 kilograms per capita,

7,

Any transfer of production pursuant to paragraph 5 or any addition of production pursuant to paragraph 6 shall be notified to the secretariat, no låter than the time of the transfer or addition,

8,

(a) Any Parties which are Members Sta­tes of a regional economic integration orga­nization as defined in Artide 1 (6) of the Convention may agree that they shall jointly fulfil their obligations respecfing consump-fion under this Artide provided that their total combined calculated level of consump-fion does not exceed the levels required by this Artide.

(b)

The Parties to any such agreement shall inform the secretariat of the terms of the agreement before the date of the reduction in consumption with which the agreement is concerned.

(c)

Such agreement will become operative only if all Member States of the regional eco­nomic integration organization and the orga­nization concerned are Parties to the Proto­col and have notified the secretariat of their manner if implementation.

9,   (a) Based on the assessments made pur­

suant to Artide 6, the Parties may decide

whether:

(i) Adjustments to the ozone depleting potentials specified in Annex A should be made and, if so, what the adjustments should be; and

(ii) Further adjustments and reductions of production or consumption of the con-trolled substances from 1986 levels should be undertaken and, if so, what the scope, amount and timing of any such adjustments and reductions should be;

(b)

Proposals for such adjustments shall be communicated to the Parties by the secreta­riat at least si.x months before the meeting of the Parfies at which they are proposed for adoption;

(c)

In taking such decisions, the Parties shall make every effort to reach agreement by consensus. Ifall efforts at consensus have been exhausted, and no agreement reached,

Prop. 1987/88: 85 Bilaga 6.6

nivå avseende de kontrollerade ämnena till

mer än 0,5 kg per capita.

7.

Vaije överföring av produktion enligt punkt 5 eller tillägg till produkfionen enligt punkt 6 skall meddelas till sekretariatet se­nast vid tidpunkten för överföringen eller till­lägget.

8.

(a) Parter som är medlemsstater i en re­gional organisation för ekonomisk integration enligt definitionen i artikel 1 (6) av denna konvention kan avtala att de gemensamt skall uppfylla sina åtaganden beträffande förbruk­ning enligt denna artikel, förutsatt att sum­man av de berörda partemas beräknade för-brukningsniväer inte överstiger de nivåer som här föreskrivs.

(b)

Parter som sä avtalar skall meddela av­talsvillkoren till sekretariatet före datum för minskningen i förbrukningen som avtalet avser.

(c)

Ett sådant avtal kan börja gälla endast om alla medlemsstater i respektive regionala organisation för ekonomisk integration samt den berörda organisationen är parter i proto­kollet och har undertättat sekretariatet om det sätt på vilket de uppfyller bestämmel­serna.

9.   (a) Med utgångspunkt från de utvärde­

ringar som utförs enligt artikel 6 kan parterna

besluta huruvida

(i) justeringar bör göras beträffande de i bilaga A angivna ozonnedbrytande poten­tialerna och i så fall vilka justeringar; och

(ii) ytterligare justeringar och minsk­ningar av produktionen eller förbrukningen av de kontrollerade ämnena bör företas uti­från 1986 års nivåer, och i så fall vad om­fattningen, mängderna och tidsplanen i fräga om dessajusteringar och minskningar bör vara.

(b)

Förslag till sädana justeringar skall till­ställas parterna av sekretariatet minst sex månader före det möte med parterna vid vil­ket de läggs fram för antagande.

(c)

Parterna skall göra allt för att enhäUigt nå överenskommelse vid sådana beslut. Om alla ansträngningar att nä en enhällig över­enskommelse har varit förgäves och ingen

250

such decisions shall, as a last resort, be adopted by.a two-thirds majority vote of the Parties present and vofing represenfing at least fifty per cent of the total consumption of the controUed substances of the Parties;

(d) The decisions, which shall be binding on all Parties, shall forthwith be communicat­ed to the Parties by the Depositary. Unless otherwise provided in the decisions, they shall enter into force on the expiry of six months from the date of the circulation of the communication by the Depositary,

10,   (a) Based on the assessments made

pursuant to Artide 6 of this Protocol and in

accordance with the procedure set out in Ar­

tide 9 of the Convention, the Parties may

decide:

(i) Whether any substances, and if so which, should be added to or removed from any annex to this Protocol; and

(ii) The mechanism, scope and timing of the control measures that should apply to those substances;

(b) Any such decision shall become effec-tive, provided that it has been accepted by a two-thirds majority vote of the Parties pre­sent and voting,

11,   Nothwithstanding the provisions con-

tained in this Artide, Parties may take more

stringent measures than those required by

this Artide,

Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.6 överenskommelse träffats, skall sädana be­slut i sista hand antas med tvä tredjedels ma­joritet av vid mötet närvarande och röstande parter, som svarar för minst femtio procent av parternas totala beräknade nivå avseende förbrukning av dessa ämnen,

(d) Besluten, som skall vara bindande för alla parter, skall skyndsamt tillställas par­terna av depositarien. Om inte annat före­skrivs i besluten, skall dessa träda i kraft sex månader efter det att de skickats ut av depo­sitarien,

10,   (a) Med utgångspunkt från utvärde­

ringarna som äger rum enligt artikel 6 i detta

protokoll och i enlighet med det förfarande

som anges i artikel 9 i konvenfionen kan par­

terna besluta

(i) huruvida några ämnen, och i så fall vilka, bör läggas till eller uteslutas frän bi­laga till detta protokoll; samt

(ii) mekanismen, omfattningen och tids­planen i fråga om de kontrollåtgärder som bör gälla för dessa ämnen; (b) Ett sådant beslut skall träda i kraft om det har antagits med två tredjedels majoritet av vid mötet närvarande och röstande parter,

11,   Utan hinder av bestämmelserna i

denna artikel kan parter vidta strängare åt­

gärder än de som föreskrivs här.

Artide 3:

Calculation of control levels

For the purposes of Artides 2 and 5, each Party shall, for each Group of substances in Annex A, determine its calculated levels of

(a) Production by:

(i) Multiplying its annual production of each controUed substance by the ozone de-plefing potential specified in respect of it in Annex A; and

(ii) Adding together, for each such Group, the resulting figures;

(b)

Imports and exports, respectively, by following, mutatis mutandis, the procedure set out in subparagraph (a); and

(c)

Consumption by adding together its calculated levels of production and imports

Artikel 3:

Beräkning av kontrollnivåer

Vid tillämpning av artiklarna 2 och 5 skall part för varje grupp av ämnen i bilaga A fast­ställa sina beräknade nivåer i fråga om

(a) produktion genom att

(i) multiplicera sin årliga produktion av varje kontrollerat ämne med respektive ozonnedbrytande potential som anges i bi­laga A; och

(ii) addera, för varje sådan grupp, de er­hållna siffrorna;

(b)

import respektive export genom att följa, efter vederbörliga justeringar, det för­farande som anges i (a) ovan; samt

(c)

förbrukning genom att addera de be­räknade nivåerna för produktion och import

251

and subtracting its calculated level of exports as determined in accordance with subpara-graphs (a) and (b), However, beginning on 1 January 1993, any export of controUed sub­stances to non-Parties shall not be subtracted in calculating the consumption level of the exporting Party.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.6 och subtrahera den beräknade nivån för ex­port enligt (a) och (b) ovan. Export av kon­trollerade ämnen till icke-parter skall dock frän och med den 1 januari 1993 inte subtra­heras vid beräkning av den exporterande par­tens förbrukningsnivå.

Artide 4:

Control of trade whh non-parties

1,

Within one year of the entry into force of this Protocol, each Party shall ban the import of controUed substances from any State not party to this Protocol,

2,

Beginning on I January 1993, no Party operating under paragraph 1 of Artide 5 may export any controUed substances to any State not party to this Protocol,

3,

Within three years of the date of the entry into force of this Protocol, the Parties shall, following the procedures in Artide 10 of the Convention, daborate in an annex a list of products containing controUed sub­stances, Parties that have not objected to the annex in accordance with those procedures shall ban, within one year of the annex hav­ing become effective, the import of those pro­ducts from any State not party to this Proto­col,

4,

Within five years of the entr>' into force of this Protocol, the Parties shall determine the feasibility to banning or restricting, from States not party to this Protocol, the import of products produced with, but not contain­ing, controUed substances, If deteimined fea-sible, the Parties shall, following the proce­dures in Artide 10 of the Convention, dabo­rate in an annex a list of such products, Par­ties that have not objected to it in accordance with those procedures shall ban or restrict, within one year of the annex having become effective, the import of those products from any State not party to this Protocol.

5,

Each Party shall discourage Ihe export, to any State not party to this Protocol, of technology for producing and for utilizing controUed substances,

6,

Each Party shall refrain from providing new subsidies, aid, credits, guarantees or in-

Artikel 4:

Kontroll över handel med icke-parter

1,    Inom ett år efter det att detta protokoll

trätt i kraft skall varje part förbjuda import av

kontrollerade ämnen frän stat som inte är

part i detta protokoll,

2.    Från och med den 1 januari 1993 fär part

som avses i artikel 5 punkt 1 inte exportera

kontrollerat ämne till stat som inte är part i

detta protokoll.

3,    Inom tre är efter det att detta protokoll

trätt i kraft skall parterna i enlighet med det

förfarande som anges i artikel 10 i konven­

tionen utarbeta en bilaga med en förteckning

över produkter som innehåller kontrollerade

ämnen. Parter som inte anmält invändningar

mot bilagan i enlighet med nämnda förfaran­

de skall, inom ett är efter det att bilagan trätt i

kraft, förbjuda import av dessa produkter

från stat som inte är part i detta protokoll,

4.

Inom fem år efter det att detta protokoll trätt i kraft skall parterna avgöra huruvida det är möjligt att förbjuda eller begränsa import från stater som inte är parter i detta protokoll av produkter som tillverkas med. men inte innehåller, kontrollerade ämnen. Om detta bedöms som möjligt, skall parterna i enlighet med det förfarande som anges i artikel 10 i konventionen utarbeta en bilaga med en för­teckning över sådana produkter. Parter som inte anmält invändningar mot bilagan i enlig­het med nämnda förfarande skall, inom ett år efter det att bilagan trätt i kraft, förbjuda eller begränsa import av dessa produkter från stat som inte är part i detta protokoll,

5.

Varje part skall motverka export till stat som inte är part i detta protokoll av teknik för produktion och användning av de kontrolle­rade ämnena,

6,    Varje part skall avstå från att erbjuda

nya subventioner, stöd, krediter, garantier

252

surance programmes for the export to States not party to this Protocol of products, equip-ment, plants or technology that would facili-tate the production of controUed substances.

7,

Paragraphs 5 and 6 shall not apply to products, equipment, plants or technology that improve the containment, recovery, re-cycling or destruction of controUed sub­stances, promote the development of alterna-tive substances, or otherwise contribute to the reduction of emissions of controUed sub­stances,

8,

Nothwithstanding the provisions of this Artide, imports referred to in paragraphs 1, 3 and 4 may be permitted from any State not party to this Protocol if that State is deter­mined, by a meeting of the Parties, to be in full compliance with Artide 2 and this Arti­de, and has submitted data to that effect as specified in Artide 7,

Prop. 1987/88: 85

Bilaga 6.6 eller försäkringar för att främja export till stat som inte är part i detta protokoll av pro­dukter, utrustning, anläggningar eller teknik som skulle underlätta produktion av de kont­rollerade ämnena,

7,   Punkterna 5 och 6 skall inte gälla pro­

dukter, utrustning, anläggningar eller teknik

som förbättrar inneslutning, återvinning eller

förstöring av de kontrollerade ämnena, främ­

jar utveckling av alternativa ämnen eller i

övrigt bidrar till en minskning av utsläppen

av de kontrollerade ämnena.

8.   Utan hinder av bestämmelserna i denna

artikel kan import som avses i punkterna 1, 3

och 4 medges från stat som inte är part i detta

protokoll om en sådan stat av ett möte med

parterna anses fillfullo uppfylla bestämmel­

serna i artikel 2 och denna artikel och har

insänt vederbörliga uppgifter enligt artikel 7.

Artide 5:

Special situation of Developing Countries

1,   Any Party that is a developing country

and whose annual calculated level of con­

sumption of the controUed substances is less

than 0,3 kilograms per capita on the date of

the entry into force of the Protocol for it, or

any time thereafter within ten years of the

date of entry into force of the Protocol shall,

in order to meet its basic domestic needs, be

entitled to delay its compliance with the con­

trol measures set out in paragraphs 1 to 4 of

Artide 2 by ten years after that specified in

those paragraphs, However, such Party shall

not exceed an annual calculated level of con­

sumption of 0,3 kilograms per capita. Any

such Party shall be entitled to use either the

average of its annual calculated level of con­

sumption for the period 1995 to 1997 inclu-

sive or a calculated level of consumption of

0,3 kilograms per capita, whichever is the

lower, as the basis for its compliance with the

control measures,

2.   The Parties undertake to facilitate ac­

cess to environmentally safe alternative sub­

stances and technology for Parties that are

Artikel 5:

Utvecklingsländernas särskUda situation

1. En part som är ett utvecklingsland och vars årliga beräknade förbrukning av de kont­rollerade ämnena understiger 0,3 kg per ca­pita dagen för ikraftträdandet av detta proto­koll, eller vid en senare tidpunkt inom tio är efter det att protokollet trätt i kraft, skall för att tillgodose sina grundläggande inhemska behov ha rätt att uppskjuta fullgörandet av de kontrollåtgärder som anges i artikel 2 punk­terna 1 till 4 till tio år efter de tidpunkter som där anges. En sådan parts ärliga beräknade förbrukning skall dock inte överstiga 0,3 kg per capita. En sådan part skall ha rätt att som grund för fullgörandet av kontrollåtgärderna utgå ifrån den mängd som är lägst av antingen medeltalet för dess ärliga beräknade för­brukning under perioden 1995 till och med 1997 eller en beräknad förbrukningsnivä pä 0,3 kg per capita.

2, Parterna förbinder sig att underlätta för parter som är utvecklingsländer att fä tillgäng till alternafiva ämnen som är ofarliga frän

253

developing countries and assist them to make expedUious use of such alternatives,

3. The Parties undertake to fcidlitate bi-laterally or multilaterally the provision of subsidies, aid, credits, guarantees or Insur­ance programmes to Parties that are develop­ing countries for the use of alternative tech­nology and for subsfitute products.

Prop. 1987/88: 85

Bilaga 6.6 miljösynpunkt  och  alternativ   teknik  samt bistå dem med att snabbt utnyttja sådana al­ternativ.

3. Parterna förbinder sig att för parter som är utvecklingsländer underlätta anskaffning på bilateral eller multilateral basis av subven­tioner, stöd, krediter, garanfier eller försäk­ringar för användning av alternativ teknik och för ersättningsprodukter.

Artide 6:

Assessment and Review of Control Measures Beginning in 1990, and at least every four years thereafter, the Parties shall assess the control measures provided for in Artide 2 on the basis of available scientific, environmen­tal, technical and economic information, At least one year before each assessment, the Parties shaU convene approriate panels of ex­perts qualified in the fields mentioned and determine the composition and terms of refe­rence of any such panels, Within one year of being convened, the panels will report their condusions, through the secretariat, to the Parties,

Artide 7: Reporting of data

1,    Each Party shall provide to the secret­

ariat, within three months of becoming a

Party, statistical data on its production, im­

ports and exports of each of the controUed

substances for the year 1986, or the best pos­

sible estimates of such data where actual data

are not available,

2.    Each Party shall provide statistical data

to the secretariat on its annual producfion

(with separate data on amounts destroyed by

technologies to be approved by the Parties),

imports, and exports to Parties and non-Par­

ties, respectively, of such substances for the

year during which it becomes a Party and for

each year thereafter. It shall forward the data

no låter than nine months after the end of the

year to which the data reläte.

Artikel 6:

Utvärdering och översyn av kontrollåtgärder Med böljan år 1990, och minst vart Qärde år därefter, skall parterna utvärdera kontroll­åtgärderna som anges i artikel 2 på grundval av fillgänglig information inom områdena ve­tenskap, miljö, teknik och ekonomi. Minst ett är före varje utvärdering skall parterna sam­mankalla lämpligt sammansatta expertgrup­per med kompetens inom de nämnda område­na och skall bestämma sammansättningen och ramarna för dessa grupper. Inom ett är från det de sammankallats skall grupperna genom sekretariatet redovisa sina slutsatser för parterna.

Artikel 7: Uppgiftsrapportering

1,    Varje part skall inom tre månader efter

det att den blir part tUl sekretariatet lämna

statistiska uppgifter om sin produktion, im­

port och export under 1986 av vart och ett av

de kontrollerade ämnena eller, där faktiska

uppgifter inte finns att tillgå, så kortektä upp­

skattningar som möjligt,

2,    Varje part skall till sekretariatet lämna

statistiska uppgifter om sin årliga produktion

(med särskilda uppgifter om mängder som

förstörts genom teknik som skall godkännas

av parterna), import och export till parter

respekfive icke-parter av nämnda ämnen un­

der det är som den blir part och för varje är

därefter. Den skall vidarebefordra uppgtfter-

na senast nio månader efter utgången av det

är som uppgtfterna avser.

Artide 8: Non-compliance The Parties, at their first meeting, shall

Artikel 8: . Icke-uppfyllelse

Parterna skall vid sitt första möte överväga

254

consider and approve procedures and institu-tional mechanisms for determining non-compliance with the provisions of this Proto­col and for treatment of Parties found to be in non-compliance.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.6 och godkänna rutiner och insfitutionella me­kanismer för att fastställa om det förekommit försummelse att uppfylla bestämmelserna i detta protokoll samt för behandling av parter som befunnits inte uppfylla dessa bestämmel­ser.

Artide 9:

Research,  development,  public  awareness

and exchange of information

The Parties shall co-operate, consistent with their national laws, regulations and practices and taking into account in parti­cular the needs of developing countries, in promofing, directly or through competent in­ternational bodies, research, development and exchange of information on:

(a)

Best technologies for improving the containment, recovery, recycling or destruc-fion of controUed substances or otherwise reducing their emissions; and

(b)

Possible alternatives to controUed substances, to products containing such substances, and to products manufactured with them;

(c)

Costs and benefits of relevant control strategies.

2,    The Parties, individually, jointly or

through competent international bodies, shaU

co-operate in promoting public awareness of

the environmental effects of the emissions of

controUed substances and other substances

that deplete the ozone layer,

3.    Within two years of the entry into force

of this Protocol and every two years there­

after, each Party shall submit to the secreta­

riat a summary of the activities it has con-

ducted pursuant to this Artide.

Artikel 9:

Forskning,   utveckling,   allmänhetens   upp­märksamhet och informationsutbyte

1,    Parterna skall samarbeta, så långt det är

förenligt med deras nationella lagar, före­

skrifter och praxis, varvid särskild hänsyn

skall tas till utvecklingsländernas behov, för

att, direkt eller genom behöriga internationel­

la organ, främja forskning, utveckling och Ut­

byte av informafion om

(a)

den bästa tekniken för att förbättra in­neslutning, återvinning eller förstöring av de kontrollerade ämnena eller i övrigt minska utsläppen därav;

(b)

möjliga alternativ till de kontrollerade ämnena, till produkter som innehåller sädana ämnen samt till produkter som tillverkas med dessa ämnen; och

(c)

kostnaderna för och fördelarna med hithörande kontrollstrategier,

2,

Parterna skall var för sig eller gemen­samt eller genom behöriga internationella or­gan samverka för att rikta allmänhetens upp­märksamhet pä följderna för miljön av ut­släpp av de kontrollerade ämnena och andra ämnen som bryter ned ozonskiktet,

3,

Inom två är efter det att detta protokoll trätt i kraft, och vartannat är därefter, skall vaije part till sekretariatet insända en kortfat­tad redogörelse för den verksamhet som den genomfört i enlighet med denna artikel.

Artide 10: Technical assistance

1, The Parties shall in the context of the provisions of Artide 4 of the Convention, and taking into account in particular the needs of developing countries, co-operate in promoting technical assistance to facUititate participation in and implementation of this Protocol.

Artikel 10: Tekniskt bistånd

1, Inom ramen för bestämmelserna i arti­kel 4 i konventionen, varvid särskild hänsyn skall tas till utvecklingsländernas behov, skall parterna samarbeta för att främja tek­niskt bistånd som skall underlätta för parter­na att delta i och förverkliga detta protokoll.

255

2.

Any Party of Signatory to this Protocol may submit a request to the secretariat for technical assistance for the purposes of im-plementing or participating in the Protocol,

3.

The Parties, at their first meeting, shall begin deliberations on the means of fulfilling the obligations set out in Artide 9, and para­graphs 1 and 2 of this Artide, including the preparation of workplans. Such workplans shall pay special attention to the needs and circumstances of the developing countries, States and regional economic integration or-ganizations not party to the Protocol should be encouraged to participate in activities spe­cified in such workplans.

Prop. 1987/88: 85

Bilaga 6.6

2,

Varje part i eller signatär av detta proto­koll får till sekretariatet inlämna framstäU-ning om tekniskt bistånd för att kunna ge­nomföra eller delta i detta protokoll,

3,

Vid sitt första möte skall parterna på-börja överläggningar om åtgärder för att upp­fylla de åtaganden som anges i artikel 9 samt punkterna 1 och 2 i denna artikel, inklusive utarbetandet av arbetsplaner. Dessa arbets­planer skall ta särskild hänsyn till utveck­lingsländernas behov och förhållanden. Sta­ter och regionala organisationer för ekono­misk integration som inte är parter i protokol­let bör uppmuntras att delta i de akfiviteter som anges i dessa arbetsplaner.

Artide 11:

Meetings of the parties

1.

The Parties shall hold meelings at re-gular intervals. The secretariat shall convene the first meeting of the Parties not låter than one year after the date of the entry into force of this Protocol and in conjunction with a meeting of the Conférence of the Parties to the Convention, if a meeting of the latter is scheduled within that period.

2.

Subsequent ordinary meetings of the parties shall be held, unless the Parties other­wise decide, in conjunction with meetings of the Conférence of the Parties to the Conven­tion. Extraordinary meetings of the Parties shall be held at such other fimes as may be deemed necessary by a meeting of the Par­ties, or at the written request of any Party, provided that, within six months of such a request being communicated to them by the secretariat, it is supported by at least one third of the Parties,

3.

The Parties, at their first meeting, shall

(a)

Adopt by consensus rules of procedure for their meetings;

(b)

Adopt by consensus the financial rules referted to in paragraph 2 of Artide 13;

(c)

Establish the panels and determine the terms of reference referted to in Artide 6;

(d)  Consider and approve the procedures

and institutional mechanisms specified in Ar­

tide 8; and

Artikel 11:

Möten med parterna

1.

Parterna skall hälla möten med jämna mellanrum. Sekretariatet skaU sammankalla det första mötet med parterna senast ett är efter det att detta protokoll trätt i kraft och i samband med ett möte med konferensen av parterna i konventionen, om ett sådant möte är planerat under den aktuella perioden,

2.

Därefter skaU ordinarie möten med par­terna hållas, såvida inte parterna beslutar an­nat, i samband med mötena med konferensen av parterna i konventionen, Extramöten med parterna skall hållas vid sådana andra tid­punkter som ett möte med parterna finner nödvändiga eller efter skriftlig begäran från en part, förutsatt att denna begäran stöds av minst en tredjedel av parterna inom sex må­nader efter det att sekretariatet undertättat dem om denna begäran,

3.

Vid sUt första möte skall parterna

(a)

enhälligt anta procedurtegler för sina möten;

(b)

enhälligt anta finansreglementet enligt artikel 13 punkt 2;

(c)

inrätta expertgrupper och bestämma ramarna för dessa enligt artikel 6;

(d)  överväga och anta de i artikel 8 angivna

rutinerna och institutionella mekanismerna;

256

(e) Begin preparation of workplans pur­suant to paragraph 3 of Artide 10,

4.   The functions of the meetings of the

Parties shall be to:

(a)

Review the implementation of this Pro­tocol;

(b)

Decide on any adjustments or reduc­tions referted to in paragraph 9 of Artide 2;

(c)

Decide on any addition to, insertion in or removal from any annex of substances and on related control measures in accordance with paragraph 10 of Artide 2;

(d)  Establish, where necessary, guiddines

or procedures for reporting of information as

provided for in Artide 7 and paragraph 3 of

Artide 9;

(e)  Review requests for technical assist­

ance submitted pursuant to paragraph 2 of

Artide 10;

(O Review reports prepared by the secre­tariat pursuant to subparagraph (c) of Artide 12;

(g) Assess, in accordance with Artide 6, the control measures provided for in Artide

2;

(h) Consider and adopt, as required, pro­posals for amendment of this Protocol or any annex and for any new annex;

(i) Consider and adopt the budget for im-plementing this Protocol; and

(j) Consider and undertake any additional action that may be required for the achieve-ment of the purposes of this Protocol,

5.   The United Nations, its specialized

agencies and the International Atomic Ener­

gy Agency, as well as any State not party to

this Protocol, may be represented at

meetings of the Parties as observers, Any

body or agency, whether national or interna­

tional, governmetal or non-governmental,

qualitied in fields relating to the protection of

the ozone layer which has informed the sec­

retariat of its wish to be represented at a

meeting of the Parties as an observer may be

admitted unless at least one third of the Par­

ties present object. The admission and parti­

cipation of observers shall be subject to the

rules of procedure adopted by the Parties.

Prop. 1987/88: 85

Bilaga 6.6 (e) börja utarbeta arbetsplaner enligt arti-kd 10 punkt 3.

4.   Mötena med parterna skall ha till upp­

gift att

(a)

granska tillämpningen av detta proto­koll;

(b)

besluta om justeringar eller minsk­ningar enligt artikel 2 punkt 9;

(c)

besluta om tillägg fill, införande i eller avlägsnande frän någon bilaga av ämnen och, i enUghet med artikel 2 punkt 10 om kontroll­åtgärder som har samband härmed;

(d)  upprätta, där så är nödvändigt, rikt­

linjer eller rufiner för rapportering av sådana

uppgifter som avses i artikel 7 och artikel 9

punkt 3;

(e)  behandla framställningar om tekniskt

bistånd inlämnade i enlighet med artikel 10

punkt 2;

,

(f)   behandla rapporter sammanställda av

sekretariatet i enUghet med artikel 12 (c);

(g)  i enUghet med artikel 6 utvärdera kon­

trollåtgärderna som avses i artikel 2;

(h) vid behov pröva och anta förslag be­träffande ändringar i detta protokoll eller bi­laga därtill eller beträffande en ny bilaga;

(i) pröva och anta budget för genomföran­de av detta protokoll;

(i) överväga och vidta de ytterligare åtgär­der som kan erfordras för att uppnå syftena med defta protokoll,

5.   Förenta nationerna, dess fackorgan och

internationella atomenergiorganet liksom

vaije stat som inte är part i detta protokoll

kan låta sig företrädas av observatörer vid

möten med parterna. Organ eller myndighe­

ter, vare sig de är nationella eller internatio­

nella, statliga eller icke-statliga, som har

kompetens inom områden som rör skyddet

av ozonskiktet, vilka har undertättat sekreta-

ritatet om sin önskan att delta som observa­

tör i ett möte med parterna, kan få tillträde

därtill såvida minst en tredjedel av närvaran­

de parter anmäler invändningar. Observatö­

rers tillträde och deltagande skall vara under­

kastade de av parterna antagna procedurteg-

lerna.

17   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

257

Artide 12: Secretariat

For the purposes of this Protocol, the sec­retariat shall:

(a)

Arrange for and service meelings of the Parties as provided for in Artide 11;

(b)

Receive and make available, upon request by a Party, data provided pursuant to Artide 7;

(c)

Prepare and distribute regularly to the Parties reports based on information received pursuant to Artides 7 and 9;

(d)    Notify the Parties of any request for

technical assistance received pursuant to Ar­

tide 10 so as to facilitate the provision of

such assistance;

(e)    Encourage non-Parties to attend the

meetings of the Parties as observers and to

act in accordance with the provisions of this

Protocol;

(O Provide, as appropriate, the informa­fion and requests referred to in subpara-graphs (c) and (d) to such non-party ob­servers; and

(g) Perform such other functions for the achievement of the purposes of this Protocol as may be assigned to it by the Parties,

Prop, 1987/88:85

A.., 1  1 n

Bilaga 6.6

Artikel 12:

Sekretariatet

Vid tillämpningen av detta protokoll skall

sekretaritet

(a)

anordna och ge service vid de möten med parterna som avses i arfikel 11;

(b)

motta och, pä begäran av någon part, göra tillgängliga uppgifter som lämnas i enlig­het med artikel 7;

(c)

med jämna mellanrum sammanställa och skicka ut rapporter baserade pä informa­tion som inhämtas i enlighet med artiklarna 7 och 9;

(d)    underrätta parterna onfi det mottar nå­

gon framställning om tekniskt bistånd enligt

artikel 10 för att underiätta lämnande av så­

dant bistånd;

(e)    uppmana icke-parter att bevista mö­

tena med parterna som observatörer och

handla i enlighet med bestämmelserna i detta

protokoll;

(O där så är lämpligt, ställa informafionen och framställningarna som avses i (c) och (d) ovan till sådana observatörers förfogande;

(g) fullgöra sådana andra uppgifter för att uppnå syftena med detta protokoll som det kan fä i uppdrag av parterna.

Artide 13: Financial Provisions

1,

The funds required for the operation of this Protocol, including those for the func-tioning of the secretariat related to ihis Proto­col, shall be charged exclusively against contributions from the Parties,

2,

The Parties, at their first meefing, shall adopt by consensus financial rules for the operation of this Protocol,

Artikel 13:

Bestämmelser om finansiering

1.    För de medel som erfordras för genom­

förande av detta protokoll, inklusive för sek­

retariatets verksamhet i samband därmed,

skall debitering ske uteslutande mot bidrag

från parterna.

2,    Vid sitt första möte skall parterna enhäl­

ligt anta ett finansreglemente för genomfö­

rande av detta protokoll.

Artide 14:

Relationship of this Protocol to the Conven­tion

Except as otherwise provided in this Proto­col, the provisions of the Convention relating to its protocols shall apply to this Protocol,

Artikel 14:

Förhållandet mellan detta protokoll och kon­ventionen

Förutom där annat anges i detta protokoll, skall konventionens bestämmelser rörande protokoll till konventionen vara tillämpliga på detta protokoll.

258

Arficle 15: Signature

This Protocol shall be open for signature by States and by regional economic integra­tion organizations in Montreal on 16 Septem­ber 1987, in Ottawa from 17 September 1987 to 16 January 1988, and at United Nations Headquarters in New York from 17 January 1988 to 15 September 1988,

Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.6 Arfikel 15:

Undertecknande

Detta protokoll skall stå öppet för under­tecknande av stater och regionala organisa­tioner för ekonomisk integration i Montreal den 16 september 1987, i Ottawa från den 17 september 1987 fill den 16 januari 1988 samt vid Förenta nationernas högkvarter i New York från den 17 januari 1988 till den 15 sep­tember 1988,

Artide 16: Entry into force

1,    This Protocol shall enter into force on 1

January 1989, provided that at least eleven

instruments of ratification, acceptance, ap-

proval of the Protocol or accession thereto

have been deposited by States or regional

economic integration organizations repre-

senting at least two-thirds of 1986 estimated

global consumption of the controUed sub­

stances, and the provisions of paragraph 1 of

Artide 17 of the Convention have been fulfil­

led. In the event that these conditions have

not been fulfilled by that date, the Protocol

shall enter into force on the ninetieth day fol­

lowing the date on which the conditions have

been fulfilled,

2,

For the purposes of paragraph 1, any such instrument deposited by a regional eco­nomic integration organization shall not be counted as addifional to those deposited by member States of such organization,

3,

After the entry into force of this Proto­col, any State or regional economic integra­tion organization shall become a Party to it on the ninetieth day following the date of deposit of its instrument of ratification, ac­ceptance, approval or accession.

Artikel 16: Ikraftträdande

1,    Detta protokoll träder i kraft den I janu­

ari 1989, förutsatt att minst elva instrument

avseende ratifikation, godtagande eller god­

kännande av protokollet eller anslutning där­

till har deponerats av stater och regionala

organisationer för ekonomisk integration som

svarar för minst tvä tredjedelar av den upp­

skattade globala förbrukningen av kontrolle­

rade ämnen är 1986 och att bestämmelserna i

artikel 17 punkt 1 i konventionen har upp­

fyllts. Om dessa viUkor inte är uppfyllda

ovannämnda datum, träder protokollet i kraft

den nittionde dagen efter dagen dä dessa vill­

kor uppfyllts,

2,

Vid tillämpningen av punkt I ovan skall ett instrument som deponeras av en regional organisafion för ekonomisk integration inte räknas som ett tillägg till de instrument som deponeras av en sådan organisations med­lemsstater,

3,

Efter det att detta protokoll trätt i kraft skall en stat eller regional organisation för ekonomisk integration bli part den nittionde dagen efter dagen för denna parts deponering av sitt ratifikations-, godtagande-, godkän­nande- eller anslutningsinstrument.

Artide 17:

Parties joining after entry into force

Subject to Artide 5, any State or regional economic integration organization which be­comes a Party to this Protocol after the date of its entry into force, shall fulfil forthwith the sum of the obligations under Artide 2, as

Artikd 17:

Parter som ansluter sig efter ikraftträdandet Med förbehåll för artikel 5, skall en stat eller regional organisation för ekonomisk in­tegration som blir part i detta protokoll efter ikraftträdandet ofördröjligen uppfylla samtli­ga de i artiklarna 2 och 4 angivna åtaganden

259

well as under Artide 4, that apply at that date to the States and regional economic integra­tion organizations that became Parties on the date the Protocol entered into force.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.6 som gäller stater och regionala organisationer för ekonomisk integration som blev parter dagen då protokollet trädde i kraft.

Artide 18: Reservations

No reservations may be made to this Pro­tocol.

Artikel 18: Reservationer

Inga reservafioner får göras med avseende på detta protokoll.

Artide 19: Whhdrawal

For the purpose of this Protocol, the provi­sions of Artide 19 of the Convention relating to withdrawal shall apply, except with re­spect to Parties referted to in paragraph I of Artide 5, Any such Party may withdraw from this Protocol by giving written notification to the Depositary at any time after four years of assuming the obligations specified in para­graphs 1 to 4 of Artide 2. Any such with­drawal shall take effect upon expiry of one year after the date of its receipt by the Depo­sitary, or on such låter date as may be speci­fied in the notification of the withdrawal.

Artikel 19: Uppsägning

Vid tillämpningen av detta protokoll skall, med undantag för de parter som avses i arti­kel 5 punkt I, bestämmelserna avseende upp­sägning i artikel 19 i konventionen vara till­lämpliga. En part kan säga upp detta proto­koll genom skriftlig undertättelse till deposi­tarien när som helst efter fyra år från den dag då den iklätt sig de förpliktelser som anges i arfikel 2 punkterna 1 till 4, En sådan uppsäg­ning skall träda i kraft ett år efter den dag dä den mottas av depositarien eller vid den sena­re tidpunkt som anges i underrättelsen om uppsägning.

Artide 20: Authentic texts

The original of this Protocol, of which the Arabic, Chinese, English, French, Russian and Spanish texts are equally authentic, shall be deposited with the Secretary-General of the United Nafions.

In witness whereof the undersigiied, being duly authorized to that effect, have signed this protocol.

Done at Montreal this sixteenth day of sep­tember, one thousand nine hundred and eigh­ty se ven.

Artikel 20: Autentiska texter

Orginalet till detta protokoll, vars arabiska kinesiska, engelska, franska, ryska och spanska texter äger lika giltighet, skall depo­neras hos Förenta nationernas generalsekre­terare.

TiU bekräftelse härpå har undertecknade, därtill vederbörligen bemyndigade, under­tecknat detta protokoll.

Upprättat i Montreal den sextonde sep­tember nittonhundraättisju.

260

Annex A

ControUed Substances

Bilaga A Kontrollerade ämnen

Prop. 1987/88:85 Bilaga 6.6

Group

Substance

Ozone Depleting

Grupp

Ämne

Ozonnedbrytande

Potential

*

potential*

Group I

Grupp I

CFCI3

(CFC-11)

1,0

CFCI3

(CFC-11)

1,0

CFjCb

(CFC-12)

1,0

CF2CI2

(CFC-12)

1,0

C2F3CI3

(CFC-113)

0,8

C2F3CI3

(CFC-113)

0,8

C2F4CI2

(CFC-114)

1,0

C2F4CI2

(CFC-114)

1.0

C2F5CI

(CFC-115)

0,6

C2F,C1

(CFC-115)

0.6

Group 

II

Grupp 

II

CF,BrCl

(halon-1211)

3,0

CFBrCl

(halon-1211)

3.0

CFjBr

(halon-1301)

10,0

CF3Br

(halon-1301)

10,0

CFFBr,

(halon-2402)

(to   be ned)

determi-

CF,F4Br2

(halon-2402)

(fastställs vid se­nare tidpunkt)

* These ozone depleting potentials are estimates based on existing knowledge and will be reviewed and revised periodically.

* Dessa ozonnedbrytande potentialer är uppskatt­ningar baserade på det aktuella kunskapsläget och kommer att granskas och revideras kontinuerligt.

261

Bilaga 7.1     Prop. 1987/88:85 Bilaga 7.1

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1987:15) Miljöskadefond

Miljöskadefondutredningen lägger i detta betänkande fram förslag till lag om en miljöskadefond. Frän fonden skall ersättning kunna lämnas för person- eller sakskador som orsakats av miljöstörningar i de fall när skadestånd enligt miljöskadelagen (1985:225) inte betalas eller kan utgå till den skadelidande. Fondens medel skall också kunna bekosta sädana åter­ställnings- eller saneringsåtgärder som är angelägna från miljöskyddssyn­punkt. Fonden föresläs bli finansierad av avgifter som läggs på störte utsläpp av vissa miljöfarliga ämnen såsom svavel, fosfor, kadmium, kvick­silver och koppar.

Från miljöskadefonden skall ersättning kunna lämnas för person- eUer sakskador som orsakats av sådana utsläpp av föroreningar eller andra störningar som avses i den nya miljöskadelagen.

Miljöskadefondens ansvar är subsidiärt; dvs, ersättning betalas ut bara om ersättning inte kan erhållas i annan ordning. En skadelidande får således ersättning av fonden, om han har rätt till skadestånd enligt miljö­skadelagen men inte kan fä skadeståndet betalt därför att den ansvarige är insolvent. Av den skadelidande krävs i detta fall att han uttömt möjlighe­terna att fä ersättning enligt vanliga regler, I allmänhet fär förutsättas att en rättegäng har genomförts mot den som har vållat skadan.

Ett annat fall när en skadelidande kan fä ersättning från miljöskadefon­den är när rätten till skadestånd är preskriberad. Detta öppnar möjlighet att få ersättning för s, k, sena skador, dvs. skador som uppträder mer än tio år efter den skadegörande miljöstörningen och som enligt de regler som gäller idag inte är ersättningsgilla. Alla redan preskriberade skadefall kan av praktiska och ekonomiska skäl inte tas om hand av den nya fonden. Därför föreslär utredningen att ersättning bör utgå bara för skador som visar sig efter den 30 juni 1986.

Frän miljöskadefonden skall ersättning kunna lämnas också i de fall när skadevållaren är okänd. Detta är sannolikt den vanligaste situationen när det gäller miljöskador. Den allmänna försurningen av vår miljö leder tiU mycket stora skador som det i de flesta fall inte torde vara möjligt att utreda vem som orsakat. En stor del av dessa skador orsakas dessutom av verksamheter utanför landets gränser. Enligt utredningen är det mot denna bakgrund inte rimligt att införa en obegränsad rätt till ersättning frän miljöskadefonden för dylika skadoi, Utredningen föreslär därför att skador som uppkommit till följd av miljöstörningar som är allmänt förekommande över stora delar av landet inte skall ersättas av fonden.

I princip är det enskUda personers behov av ersättning för miljöskador

som skall tillgodoses med den nya fonden. Skador som drabbar en närings­

idkare i hans näringsverksamhet ersätts bara om det föreligger särskiU

uttalade sociala skäl. Som exempiel framhåller utredningen lantbrukare

262

eller andra småföretagare, vars försöijning på avgörande sätt skulle även-     Prop. 1987/88:85

tyras om de gick miste om ersättning för en miljöskada.

Bilaga 7.1

För prövningen av ersättningsanspråk föreslås att det skall inrättas en särskild nämnd med sju ledamöter, miljöskadenämnden. Två ledamöter skall vara lagfarna och två skall representera allmänintresset. Av övriga ledamöter skall en ha särskild kunskap och kompetens på miljöområdet, en skall ha erfarenhet av industriell verksamhet och en skall vara förtrogen med försäkrings- och skaderegleringsverksamhet.

Utredningen anser att de årliga kostnaderna för ersättning till skadeli­dande är svåra att uppskatta. Inledningsvis beräknas kostnaderna kunna ligga i storleksordningen runt 10 miljoner kronor om året.

Miljöskadefondens andra huvuduppgift blir enligt utredningen att bekos­ta sädana åtgärder som frän miljösynpunkt är särskilt angelägna för att återställa förstörd miljö, Pä utredningens uppdrag har statens naturvårds­verk utrett vilka återställningsåtgärder som bör prioriteras. Enligt na­turvårdsverket är det åtgärder för att motverka läckage av kvicksilver och PCB från fiberbankar som härrör frän skogsindustrin. Vidare gäller det läckage av tungmetaller från gruvavfall och åtgärder mot utsläpp av förore­nade ämnen från äldre avfallsupplag. Naturvårdsverket har bedömt att återställningsbehovet under en 15-års period uppgår till 140-150 miljoner kronor per år. Naturvårdsverkets rapport redovisas i bdaga till betänkan­det.

Utredningen framhåller att den instämmer i naturvärdsverkets bedöm­ning av äterställningsbehoven. Utredningen anser dock att ambifionerna när det gäller återställning under de första åren bör sättas lägre än vad naturvärdsverket angett. Innan tillräckliga erfarenheter av återställnings-verksamheten vunnits, bör ambitionsnivån enligt utredningen lämpligen sättas till 3040 miljoner kronor om året.

Beslut om att använda medel frän miljöskadefonden tiU återställningsät­gärder bör enligt utredningen meddelas av regeringen efter framställning från naturvårdsverket. Framställningen skall baseras på en plan för åter­ställningsverksamheten, vilken lämpligen bör omfatta 3 år. Innan fram­ställning görs, skall naturvärdsverket inhämta synpunkter frän statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha intres­sen i saken. Utredningen förutsätter att det faktiska genomförandet av återställningsätgärder i många fall kommer att handhas av berörda kommu­ner.

Naturvårdsverket fär besluta om att med medel frän miljöskadefonden bekosta åtgärder av brådskande art, saneringsåtgärder, som kan behöva vidtas för att undanröja skador eller risk för skador på människor, egen­dom eller miljön.

Utredningen föreslår att det införs en rätt för den som skall genomföra återställnings- eller saneringsåtgärder att få tillträde till den fastighet som berörs och att där genomföra åtgärderna. Den fastighetsägare som i sådant sammanhang drabbas av skada eller inträng föresläs fä ersättning för detta frän fonden.

Också när det gäller återställning och sanering är miljöskadefondens

ansvar subsidiärt. Fonden skall sålunda stå för kostnaderna för vidtagna

263

åtgärder bara om det inte finns någon annan som är ansvarig för att     Prop. 1987/88:85 åtgärderna genomförs eller, om någon sådan ansvarig finns, denne av     Bilaga 7.1 ekonomiska orsaker är ur stånd att fullgöra sin skyldighet. Utredningen föreslår regler om skyldighet att i vissa fall återbetala vad som utgivits från fonden.

När det gäller miljöskadefondens uppbyggnad har utredningen beräknat att fonden i ett inledande skede behöver tUlföras runt 50 miljoner kronor per år. Utvecklingen av ersättningarna till skadelidande och miljöambitio­nerna beträffande äterställningsverksamheten får därefter avgöra storle­ken pä fondens medel.

När det gäller miljöskadefondens finansiering har utredningens uppdrag enligt direktiven varit att lägga fram förslag om en avgiftsfinansiering. Utredningen har därvid övervägt möjligheterna att knyta an till något befintligt avgifts- eller skattesystem som berör miljöområdet men funnit att detta inte lämpligen låter sig göras.

Utredningen har utarbetat två alternativ till avgiftssystem som prövats mot varandra. Det ena systemet innebär att en fast årlig avgift, som differentieras med hänsyn till miljöpåverkan och verksamhetens omfatt­ning, läggs pä flertalet av de anläggningar eller verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt miljöskyddslagen, I det andra alternafivet läggs avgifter på särskiU miljöfarliga utsläpp och avgifternas storlek sätt i relation till utsläppens omfattning (utsläppsrelaterade avgif­ter).

Båda avgiftssystemen har för- och nackdelar. Ett fast avgiftssystem skulle drabba åtskilliga verksamheter som inte i någon störte utsträckning orsakar miljöproblem av det slag som fonden skaU bidra tiU att lösa. Det krävs också ett register med alla för en avgiftsbeläggning nödvändiga uppgifter. Något sådant register finns f. n, inte. En utsläppsrelaterad avgift kan ä andra sidan omfatta endast utsläpp av vissa föroreningar, eftersom det är svårt att mäta alla typer av miljöfarliga utsläpp pä ett godtagbart sätt. Administrationen av en utsläppsrelaterad avgift kan i stor utsträckning byggas upp kring den ordning för tillsyn av miljöfarlig verksamhet som redan finns.

Utredningen har stannat för att förorda ett system med utsläppsrelatera­de avgifter som läggs på större utsläpp av syreförbrukande organiskt material (COD), fosfor, svavel, kadmium, krom, koppar, nickel, bly och zink. Avgörande för detta ställningstagande har varit att ett sådant avgifts­system bedömts ha försteg från miljösynpunkt genom att det skapar ett incitament för dem som utövar miljöfarUg verksamhet att minska sina utsläpp av föroreningar.

Avgifterna skall enligt utredningen tas ut på grundval av de årliga uppgif­ter som företagen själva lämnar om sina utsläpp enligt de kontrollprogram som fastställts för berörda anläggningar som ett led i tillsynen enligt miljö­skyddslagen.

Naturvårdsverket föreslås bli avgiftsmyndighet.

Utredningen förordar vidare att de medel som tillfaller staten i miljö­

skyddsavgift, vUken avgift enligt miljöskyddslagen kan utgå som sanktion

för otillåtna föroreningsutsläpp, skall tillföras miljöskadefonden och an-

264

vändas för återställning.

Förvaltningen av miljöskadefonden bör enligt utredningen anförtros åt     Prop. 1987/88:85 kammarkollegiet. Kollegiet bör också handlägga ärenden om återbetalning     Bilaga 7.1 till fonden.

Inom ramen för utredningens arbete har genom Sveriges Industriför­bunds försorg utarbetats ett förslag till kollektivt försäkringssystem som ett alternafiv till den fondlösning som utredningen förordar när det gäller ersättning till skadelidande. Utredningen, som redovisar vissa värderande synpunkter pä försäkringsalternativet, har inte ansett det möjligt att ta slutlig ställning till detta alternativ sä länge nägot bindande åtagande från försäkringsgivarnas sida inte föreligger. Industriförbundets försäkringsal­ternativ finns redovisat i en bilaga till detta betänkande.

265

Bilaga 7.2     Prop. 1987/88:85 Bilaga 7.2

Lagförslag i betänkandet (SOU 1987:15) Miljöskadefond

Lag (1987:000) om statens miljöskadefond 

utfärdad den

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1

§ Statens miljöskadefond bildas av de avgifter som skall erläggas enligt 24 § och av miljöskyddsavgifter som utgär enligt 52 § miljöskyddslagen (1969:387), Fonden förvaltas av kammarkollegiet,

2

§    Miljöskadefondens medel får användas till

1,

ersättning till skadelidande,

2,

kostnader för återställnings- och saneringsåtgärder samt

3,

kostnader för prövning och administration av ärenden enligt 1 och 2, kostnader som enligt 20 § skall betalas av fonden samt kostnader för uppbörd och redovisning av de avgifter som skall erläggas enligt 24 §.

Ersättning till skadelidande

3 § För sådan person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen

(1986:225) lämnas, under de förutsättningar som anges i 414 §§, ersätt­

ning från miljöskadefonden om

1,

den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadeståndet är preskriberad, eller

2,

det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.

Ersättning enligt första stycket 2 utgär endast om det föreligger en sådan störning som avses i miljöskadelagen och övervägande skäl inte talar emot att störningen härrör från verksamhet pä en fastighet samt om förutsätt­ningar i övrigt föreligger för rätt till ersättning enligt miljöskadelagen.

Ersättning enligt första stycket 2 lämnas inte för skada som har sin grund i sådan förorening av vattenområden, grundvatten, mark eller luft som är allmänt förekommande över stora delar av landet,

4

§ Ersättning utgår inte till den som bedriver offentlig verksamhet. Ersättning utgår inte heller till näringsidkare för skada som har drabbat hans näringsverksamhet, såvida ej särskilda skäl föreligger med hänsyn till verksamhetens och skadans omfattning och omständigheterna i övrigt.

5

§ Ersättning utgär inte, om det med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter framstår som öveivägande sannolikt att störningen härrör från verksamhet utanför Sverige,

Har skadan uppstått utanför Sverige utgår inte heller ersättning från

miljöskadefonden. Under förutsättning av ömsesidighet får regeringen för­

ordna att skador som uppstått i viss främmande stat vid tillämpningen av

denna lag får likställas med skador som har uppstått i Sverige,

266

6 §    Vid bestämmande av ersättning frän fonden avräknas skadestånd     Prop. 1987/88:85

som har betalats eller bör kunna bli betalt till den skadelidande på grund av     Bilaga 7 2

skadan. Vidare avräknas annan ersättning som den skadelidande har rätt

till pä grund av skadan,

7

§ Vid bestämmande av ersättning för skada på egendom, som enligt vedertaget bruk borde ha hållits försäkrad mot skaderisken men som den skadelidande har underlåtit att försäkra, avräknas i skälig omfattning för­säkringsersättning som skulle ha utgått, om försäkring hade funnits.

8

§ Vid bestämmande av ersättning avräknas ett självriskbelopp. Före­skrifter om självrisk meddelas av regeringen eller myndighet som regering­en bestämmer.

Prövningen av ärenden om ersättning till skadelidande

9 § Ärenden om ersättning till skadelidande prövas av miljöskadenämn­

den.

Mot miljöskadenämndens beslut i ärende angående bestämmande av ersättning till skadelidande får talan inte föras,

10 § Miljöskadenämnden består av en ordförande, en vice ordförande

och fem andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara

lagfarna och erfarna i domarvärv. Av övriga ledamöter skall en ha särskild

kunskap och kompetens på miljövärdens område, en skall ha erfarenhet av

industriell verksamhet och en skall ha erfarenhet av försäkrings- och

skaderegleringsverksamhet.

Miljöskadenämnden är beslutsför med fyra ledamöter. En av dessa skall vara lagfaren,

I den utsträckning som regeringen föreskriver fär ordföranden, vice ordföranden eller tjänsteman hos miljöskadenämnden pä nämndens vägnar avgöra ärende om ersättning till skadelidande som ej är av principiell betydelse eller annars av större vikt,

11

§ Anspråk på ersättning till skadelidande skall framställas inom fyra år frän det att den skadelidande erhållit kännedom om skadan. Har ansö­kan inte inkommit i rätt fid, förfaller den skadelidandes rätt fill ersättning. Föreligger särskilda skäl, får ansökan prövas även om den kommit in för sent.

12

§ I den män rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429) ej utgår i ärende om ersättning till skadelidande, får miljöskadenämnden tillerkänna sökanden ersättning från miljöskadefonden för kostnad för biträde eller utredning. Ersättning får lämnas endast om synnerliga skäl föreligger med hänsyn till sökandens ekonomiska förhållanden och övriga omständighe­ter,

13

§ Anspråk pä ersättning till skadelidande fär inte överlåtas innan ersättningen är tillgänglig för lyftning.

Anspråk på ersättning till skadelidande med anledning av personskada

får inte tas i mät för den skadelidandes skuld. Utmätning av livräntebelopp

kan dock ske enligt vad som föreskrives i 7 kap. utsökningsbalken, I fräga

om förbud mot utmätning sedan ersättning betalats ut tillämpas 5 kap. 7 §

andra stycket utsökningsbalken,

267

14 §    Utgår ersättning fill skadelidande, inträder staten intill det utgivna     Prop. 1987/88:85 beloppet i den skadelidandes rätt till skadestånd till den del detta ej har     Bilaga 7 2 avräknats vid bestämmande av ersättningen. Detsamma gäller beträffande annan förmån som hade bort avräknas vid ersättningens bestämmande men som inte dä var känd.

Återställnings- och saneringsåtgärder

15

§ Med återställningsätgärder avses i denna lag åtgärder som syftar till att förbättra miljö som påverkats av miljöfarlig verksamhet, såsom åtgär­der för att avlägsna eller minska olägenheter från upplag av avfall eller andra miljöfarliga kvarlämningar eller frän förorenande eller skadliga sub­stanser i mark- eller vattenområden.

16

§ Från miljöskadefonden får utbetalas medel fill återställningsåtgär­der som är särskilt angelägna från miljösynpunkt under förutsättning att det inte finns någon som är ansvarig för att åtgärderna vidtas eller bekostas eller, om sådan ansvarig finns, denne av ekonomiska orsaker är ur stånd att uppfylla sina skyldigheter,

17

§ Beslut om att disponera medel från miljöskadefonden för återställ­ningsåtgärder meddelas av regeringen efter framställning från statens na­turvårdsverk. Till framställningen skall fogas en plan för åtgärdernas ge­nomförande.

Innan naturvärdsverket inger framställning som avses i första stycket skall verket i skälig omfattning och på lämpligt sätt samräda med de statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha ett intresse i saken.

Regeringen får uppdra ät naturvärdsverket aft besluta om disposition av medel för återställningsätgärder av mindre omfattning,

18

§ Med saneringsåtgärder avses återställningsätgärder av brådskande art som erfordras för att skador eller risk för skador pä människor, egen­dom eller miljö skall undanröjas. Till saneringsåtgärder räknas inte åtgär­der som vidtas på grund av bestämmelser i räddningstjänstlagen (1986:1102).

19

§ Medel från miljöskadefonden får disponeras för saneringsåtgärder när det bedöms erforderligt. Finns någon som enligt lag eller myndighets beslut är skyldig att vidta eller bekosta saneringsåtgärderna, får fondens medel tas i anspråk endast om den ansvarige inte utan dröjsmål kan förmås att uppfyUa sina skyldigheter.

Beslut om medel till saneringsåtgärder meddelas av statens naturvårds­verk.

20

§ Kostnad för handräckning enligt 47 § miljöskyddslagen (1969:387) som pä begäran av kronofogdemyndighet skall förskjutas av allmänna medel betalas av miljöskadefonden.

21

§ Statens naturvärdsverk svarar för genomförandet av de återställ­nings- och saneringsåtgärder som bekostas av miljöskadefonden,

22

§ Den som skall genomföra återställnings- eller saneringsåtgärder som avses i denna lag har rätt att få tillträde till den fastighet som berörs

och att där utföra åtgärderna.

268

Åtgärder som avses i första stycket skall genomföras på sådant sätt, att     Prop. 1987/88:85

minsta möjliga skada och intrång vållas.

Bilaga 7.2

För skada och inträng som tillfogas ägare av fastighet eller innehavare av särskild rätt till fastighet genom åtgärder som avses i första stycket utgår ersättning från miljöskadefonden. Anspråk pä ersättning framställs hos kammarkollegiet, som i saken förhandlar för statens räkning och för sta­tens talan vid domstol. I förekommande fall väcks talan om ersättning vid den fastighetsdomstol inom vars område fastigheten eller större delen därav ligger.

23 § Den som genom myndighets beslut ålagts att vidta eller bekosta återställnings- eller saneringsåtgärder skall till miljöskadefonden återbetala belopp som från fonden utgivits för att åtgärderna skulle genomföras.

Beträffande utgivna medel för saneringsåtgärder gäller äterbetalnings­skyldighet även för den som enligt lag varit skyldig att vidta eller bekosta åtgärderna i fräga.

Det ankommer på kammarkollegiet att vidta de åtgärder som behövs för att återbetalning skall ske.

Utsläppsavgift

24

§ Den som bedriver miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387) skall årligen erlägga avgift till staten för utsläpp av sädana miljöfarliga ämnen som anges i bilaga' till denna lag,

25

§ Utsläppsavgift erläggs med de i bilagan angivna beloppen per ton förekommande utsläpp. Avgift erläggs endast för utsläpp över de ut­släppsgränser som anges i bilagan.

26

§ Betalning av utsläppsavgift skall ske efter debitering frän statens naturvärdsverk. Avgiften uppbärs och redovisas av naturvårdsverket.

27

§ Om det finns synnerliga skäl, får statens naturvärdsverk besluta att utsläppsavgift skall nedsättas eller efterges.

28

§ Beslut om betalning av utsläppsavgift fär verkställas enligt utsök­ningsbalken.

29

§ Statens naturvårdsverks beslut om utsläppsavgift fär överklagas hos kammartätten.

Uppgiftsskyldighet och ansvar

30 § Statens naturvärdsverk får förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet att utföra de mätningar och undersökningar i övrigt samt att lämna de uppgifter om verksamheten som är nödvändiga för att utsläpps­avgift skall kunna fastställas,

I beslut om föreläggande enligt första stycket fär naturvärdsverket utsät­ta vite.

Bilagan här utesluten

269

31 §   Till böter eller fängelse i högst tvä år döms den som med uppsåt     Prop. 1987/88:85 eller av oaktsamhet i handling som avges enligt föreskrift som meddelats     Bilaga 7 2 med stöd av 30 § denna lag lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för fastställande av utsläpps­avgift.

Ansvar enligt första stycket inträder inte om ansvar kan ådömas enligt brottsbalken.

1. Denna lag träder i kraft den

2.

Ersättning till skadelidande utgår för skada som visar sig efter den 30 juni 1986.

3.

Avgift enligt denna lag skall erläggas första gängen för är ... .

270

Bilaga 7.3     Prop. 1987/88:85 Bilaga 7.3

Sammanställning av remissyttrandena över betänkandet (SOU) 1987:15) Miljöskadefond

1. Förteckning av remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av riksgäldskontoret, justitiekanslern, domstolverket, försvarets civilförvaltning, fortifikafions-förvaltningen, statens räddningsverk, försäkringsinspektionen, riksskatte­verket, fiskeristyrelsen, statens industriverk, styrelsen för teknisk utveck­ling, kammarkollegiet, statskontoret, riksrevisionsverket, statens na­turvärdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd, kemikalieinspek­tionen, statens strälskyddsinstitut, statens vattenfallsverk, Svea hovrätt, kammartätten i Jönköping, länsstyrelserna i Malmöhus, Värmlands och Gävleborgs län. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Sveri­ges advokatsamfund, Sveriges Grossistförbund, Sveriges industriförbund, Sveriges Kemiska Industrikontor, Lantbrukarnas Riksförbund, Svenska Värmeverksföreningen, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Folksam, Tjänstemännens centralorganisation. Landsorganisationen i Sverige, För­säkringsjuridiska föreningen. Miljöcentrum, Svenska Renhållningsverks-Föreningen och Svenska vatten- och avloppsverksföreningen.

Förutom rena tillstyrkanden finns följande förslag i remissyttrandena: Reservationer fill de avgivna yttrandena redovisas inte.

2. Allmänt

2.1

Justitiekanslern: Från de synpunkter som justitiekanslern främst har att beakta finns det inte något att erinra mot utredningens förslag.

2.2

Domstolsverket: DV instämmer i utredningens uppfattning att anspråk pä ersättning bör prövas av ett organ som förfogar över betryggande skadeständsrättslig kompetens. Utredningen stöder sitt förslag om inrät­tandet av en särskild miljöskadenämnd på de skäl som anfördes vid inrät­tandet av brottsskadenämnden. Det finns emellertid anledning att erinra om rättegängsutredningens delbetänkande (SOU 1987:13) Expertmedver­kan och specialisering där frågor som kan vara av betydelse för att bestäm­ma vilket organ som är lämpligt att pröva anspråk pä ersättning tas upp, I det betänkandet pekar rättegångsutredningen på de olägenheter som kan följa med ett alltför specialiserat prövningssystem. Rättegängsutredningen menar att det är viktigt att nu välja väg - skall vi ha en fortsatt specialise­ring och därmed risk för utarmning av de allmänna domstolarna eller skall vi försöka bryta utvecklingen och i stället stöda de allmänna domstolarna och återföra flera frågor om tvistolösning till dem. Vid det vägvalet bör man enligt rättegängsutredningens mening välja att satsa på de allmänna

domstolarna. DV stöder den uppfattningen.

271

2.3. Försvarets civilförvaltning: Utredningen har inte kunnat konstatera Prop. 1987/88:85 något generellt behov av ersättning. När det gäller det förväntade antalet Bilaga 7.3 ärenden nöjer sig utredningen med att gissa. Enligt civilförvaltningens uppfattning bör lagstiftning om inrättandet av nya statliga organ och tillhö­rande administration inte ske på så lösa boliner. Inget hindrar emellertid att ersättningsreglerna införs och att utredning och prövning av ersätt­ningsärenden sker inom statens nuvarande resurser. Civilförvaltningen förordar att så sker och att det samtidigt bestäms att en utvärdering skall ske efter förslagsvis fem är. Vid denna tidpunkt bör bl, a, ett tillräckligt underlag frän den nu berörda verksamheten föreligga för att hithörande frågor (finansiering genom en miljöskadefond och inrättandet av ett sär­skilt statligt utrednings- och prövningsorgan eller tillskapandet av någon form av försäkring) skall kunna avgöras på sakliga grunder.

Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag utfört en utredning i anslutning till departementspromemorian (DsJU 1983:5) Myndigheternas bevakning av statens rätt. Med hänvisning till vad som där anförs och med beaktande av de av utredningen uppställda kraven på skadeståndsrättslig kompetens hos det prövande organet, anser civilförvaltningen att det kan ankomma pä Försvarets skaderegleringsnämnd att under ifrågavarande tid handha prövningen. Skaderegleringsnämnden bör, dä den fungerar som miljöskadenämnd, kompletteras med två ledamöter; en med särskild kun­skap och kompetens pä miljövärdens område och en med erfarenhet av industriell verksamhet. Eftersom Försvarets skaderegleringsnämnd har sitt kansli hos Försvarets civilförvaltning fär Miljöskadenämnden med den föreslagna lösningen tillgäng till civilförvaltningens utredningsresurser. Som framgår av riksrevisionsverkets utredning består dessa bl, a, av juris­ter och handläggare med erfarenhet av person och sakskadereglering. Civilförvaltningen fungerar nämligen bl, a. som ansvars- och trafikförsäk­ringsbolag för försvarsmaktens myndigheter respektive fordon.

2.4 Fortiflkationsförvaltningen: Fortifikationsförvaltningen (FortF) delar uppfattningen om behovet av en reform och har ingen erinran mot utred­ningens förslag. Det förordade systemet för avgiftsdebitering är väl avvägt. För försvarsmaktens del torde inga avgifter komma att uttas beroende på begränsade utsläppsmängder frän berörda typer av anläggningar.

2.5.

Statens räddningsverk: Räddningsverket ser positivt pä utredningens förslag. Räddningsverket tar däremot inte ställning till om den tekniska lösning med ett fondsystem som ulredningsmajoriteten föreslär är att före­dra framför ett försäkringssystem. Som en allmän synpunkt med anledning av förslaget vill räddningsverket endast framhålla vikten av att man söker åstadkomma regelsystem som i möjligaste män är lättbegripliga och lätt­hanterliga. Enkelheten har ett så stort egenvärde att man för att uppnå den ofta bör vara beredd att uppge andra mål, såsom t, ex, vissa styreffekter.

2.6.

Statens industriverk: Statens industriverk delar uppfattningen att det

finns behov av ett miljöskadeskydd och återställning av vissa miljöfarliga

272

kvarlämningar.

2.7. Statskontoret: Om en miljöskadenämnd inrättas bör den vara en själv-     Prop. 1987/88:85

ständig myndighet. Till skillnad frän utredningen anser vi att en sådan     Bilaga 7.3

nämnd inte skall ha egna kansliresurser utan repliera pä resurser som finns

eller bildas inom en värdmyndighet. Mycket talar för att naturvårdsverket bör vara värdmyndighet för en miljöskadenämnd.

Det bör som utredningen förordar vara möjligt för nämnden att anlita försäkringsbolag för skaderegleringen. Ett sådant förfarande torde bättre trygga kontinuiteten i skaderegleringen än om uppgiften utförs av en liten och därmed sårbar grupp inom den egna organisationen.

Det angivna beloppet för förvaltnings- och administrationskostnaderna - tvä miljoner kronor - är enligt vär bedömining i lägsta laget om alla förvaltningskostnader som är förbundna med förslaget räknas in,

2.8.

Koncessionsnämnden för miljöskydd: Enligt koncessionsnämndens mening talar starka skäl för att skadelidande erhåller ersättning i de fall som utredningen haft att behandla samt att återställningsätgärder vidtas i vissa fall för ätt "förbättra" miljö som påverkas av miljöfariig verksamhet.

2.9.

Kemikalieinspekfionen: Utgående frän de frågeställningar kemikalie­inspektionen har att bevaka har kemikalieinspektionen inga erinringar mot de förslag som förs fram i rubricerade betänkande.

2.10.    Svea hovrätt: Hovrätten avstyrker att den föreslagna miljöskadefon­

den inrättas. Förslaget uppfyller enligt hovrättens mening inte rimliga krav

på rättvisa och de ändamål fonden skulle tillgodose kan uppnäs pä annat

sätt.

Förslaget inger betänkligheter även när det gäller kostnaderna för förfa­randet. Utredningen uppskattar att ersättningen till skadelidande inte kom­mer att överstiga tio miljoner kr per år. Enbart kostnaderna för den myndighet som skall pröva ersättningsanspråken, miljöskadenämnden, an­ges till två miljoner kr per är. Det förefaller troligt att det alternativ som står tillbuds ifråga om ersättning till skadelidande, ett system med kollektiv försäkring, skulle innebära lägre administrationskostnader i förhållande til storleken av de prövade anspråken,

2.11.

Statens vattenfallsverk: Vattenfall delar utredningens uppfattning, att det finns ett påtagligt behov av ett system för ersättning till skadelidande för framtida miljöskador. Med nuvarande ordning är det mycket svårt och ibland omöjligt att få rimlig ersättning frän den som har vållat skadan. Utökat ersättningsbehov föreligger även i anslutning till vissa återställ­nings- och saneringsarbeten.

2.12.

Kammarrätten i Jönköping: Det kan inte uteslutas att skadevållaren, om det föreslagna fondsystemet tillämpas, är benägen att i större utsträck­ning än annars söka undgå att själv betala ersättning för att i stället' övervälta betalningsansvaret på det kollektiv som finansierar fonden. För

övrigt strider förslaget med en fond även mot vad den statliga fondförvalt-

273

18   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

ningen (SOU  1982:62) föreslagit dvs att ett fiertal stafiiga fonder bör     Prop. 1987/88:85 avvecklas och att den med fonderna åsyftade verksamheten i stället skall     Bilaga 7.3 finansieras över statsbudgeten. Utredningen synes inte ha övervägt möjlig­heterna att i miljöskadelagen införa fondbestämmelserna. Med hänsyn till sambandet mellan den lagen och förslaget hade detta varit värdefullt,

2.13.   Svenska kommunförbundet: Skulle det dock mot styrelsens vilja

anses påkallat med en fond inom kommunsektorn föreslår styrelsen att

denna hälls skild frän en "industrifond" och ges egna regler. Kommunerna

förutsätts här få ansvaret för en sådan fond,

I den miljöskadenämnd som utredningen föreslår skall inrättas för pröv­ning av ärenden angående ersättning skall enligt utredningsförslaget ingå bl, a, tvä företrädare för allmänintresset. Styrelsen förutsätter härvid att kommunerna blir representerade.

Styrelsen tillstyrker att Kommerskollegiet får förvalta miljöskadefon­den,

2.14.

Landstingsförbundet: Det förslag till miljöskadefond som utredning­en lägger fram innebär att en hittills saknad ersättningsmöjlighet skapas för den som drabbats av miljöstörande verksamhet och inte kan fä skadestånd enligt miljöskadelagen. Styrelsen anser det viktigt att denna brist undan­röjs. Detsamma gäller i fråga om syftet att finansiera sädana äterställnings-och saneringsåtgärder där vållaren av olika skäl inte kan avkrävas kost­nadsansvar.

2.15.

Sveriges industriförbund: De iindamål som fonden skall tillgodose är i princip artskilda. Fondmodellen är ju tänkt att användas både för ersätt­ning till skadelidande och vid bekostandet av återställningsätgärder. När det gäller ersättning till skadelidande erfordras, som kommittén också insett, förhållandevis omfattande regler om förutsättningarna för att sådan ersättning skall utgå. Frågan om hur och när återställningsåtgärder bör genomföras är i stället i hög grad en lämplighetsfräga. Tvä olika beslutsord­ningar föreslås för utbetalande av medel ur samma förmögenhetsmassa. Härigenom bygger man in administrativa problem vid hanteringen av fond­medlen. Den enda riktlinjen för fördelningen av medlen på de båda ända­målen är utredningens uppskattning att fonden inledningsvis behöver tillfö­ras omkring 50 miljoner kronor per itr (s 100), varav anspråken på skadeer­sättning antas i vart fall inledningsvis böra bli måttliga och inte överstiga 10 miljoner kronor per är (s 78), En lämplig ram för återställningsätgärder under de första åren uppskattas tilt 30-40 miljoner kronor. Utredningen ger vidare den rekommendafionen att regeringen och naturvårdsverket skall se till att inte använda mera pengar för återställnings- och sanerings­ändamål än att en betryggande reserv finns kvar för ersättning åt skadeli­dande. En rimlig utgångspunkt synes enligt utredningen vara att i inled­ningsskedet av fondens verksamhet vara tämligen återhållsam med anslag

av pengar åt framför allt återställningsätgärder. Det är oklart vad detta

274

skall innebära i praktiken. Utredningen anser dock att det inte ens är Prop. 1987/88:85 önskvärt med nägra särskilda bestämmelser i detta avseende utan att "det Bilaga 7.3 mest praktiska synes vara att laga efter lägligheten när situationen och de olika ekonomiska behoven kan överblickas". Frågan inställer sig: när kan de olika ekonomiska behoven egenfiigen överblickas? I Industriförbundets försäkringsförslag är försäkringsbeloppet 150 miljoner kronor per år. Hur stor reserv i fondlösningen skall regeringen lämna för ersättning till skade­lidande under de första åren? De här antydda problemen kan man undvika genom att - som förbundet föreslår särskilja finansieringen av ett utökat miljösskydd från bekostandet av återställningsåtgärder. Ett utökat miljö­skadeskydd bör tillgodoses genom den av förbundet föreslagna miljöska­deförsäkringen, finansierad genom premier av dem som bedriver miljöfar­lig verksamhet. Återställning av miljöfarliga kvarlämningar är däremot en angelägenhet för hela samhället och som därför bör bekostas av stat och kommun,

2.16.   Lantbrukarnas riksförbund (LRF): LRF är överens med utredarna

om att det behövs ett system för ersättning till skadelidanden och i den

ungefärliga omfattning som utredningen föreslagit, LRF ställer sig positivt

till att utredningen sökt finna former för återställande av vissa miljöfarliga

kvarlämningar.

LRF konstaterar att utredningen föreslär att prövningen av ärenden angående ersättning skall prövas av en nämnd med eget kansli och därvid bilda en självständig myndighet. LRF anser att nämnden skall ges stor frihet att exempelvis utnyttja försäkringsbolag för skadereglering och på sä sätt bringa ned administrationskostnader mm. Nämnden föresläs fä sju ledamöter. Förutom lagfarna ledamöter och kompetenser från miljövårds-och försäkringsområdet föresläs en representant frän industrin. LRF anser att det är befogat att även företrädare för andra näringar skall kunna ingå i nämnden om de kan komma att beröras av miljöskador,

2.17.

Svenska värmeverksföreningen: Föreningen konstaterar att de per­son- eller sakskador som ska ersättas enligt utredningsförslaget inte har förorsakats av värmeverken. En fond skulle därför inte behövas om de aktuella miljöskadorna kunde hänföras till den verksamhet som landets värmeverk bedriver. För annan industriell verksamhet kan dock en sådan fond vara motiverad till följd av att den kan förorsaka person- eller sakska­da där miljöskadelagen inte räcker fill pä grund av okänd eller insolvent skadevällare eller preskriberad rätt till skadestånd. Föreningen fillstyrker därför förslaget att en miljöskadefond inrättas, men avstyrker det föreslag­na sättet att finansiera fonden.

2.18.

Landsorganisationen i Sverige (LO): LO anser det vara angeläget att dessa frågor regleras. Att en fond inrättas för ändamålet säkerställer berät­tigade ersättningar. Miljöskadelagens bestämmelser bör utgöra en rimlig grund för bedömning av anspråk på fondmedel,

275

2.19.   Miljöcentrum: Med hänvisning tUl BT Kemimälet och andra mål som     Prop. 1987/88:85

vi varit involverade i under åren tillstyrker vi varmt upprättandet av en     Bilaga 7.3

miljöskadefond.

Med den konstruktion vi föreslagit för miljöskadefondens arbetsrutiner behövs endast en styrelse och niigra administrativa personer knutna till fonden för förvaltning av dess medel och utbetalning av medel i händelse av fällande domar. Anser fondens ledning att domstolarnas beslut är felak­tiga och begär prövning i högre instans, bör fonden i Ukhet med sökanden vara hänvisad till att låta allmänpraktiserande advokater föra fondens talan. Sak samma bör gälla vid direkt tvist mellan sökanden och fonden. Först dä kan man tala om rättssäkerhet ur den skadelidandes synpunkt samtidigt som uppbyggandet av en ny och uppenbarligen onödig byråkrati undviks.

2.20.   Svenska renhållningsverksföreningen: Företrädare för svensk avfalls­

hantering söker genom långt gående åtgärder minimera påverkan pä miljön

och inte ge upphov till ytterligare sådan. En avgift på detta ambifiösa

miljövårdsarbete motiverar inte dll ytteriigare miljövärdsinsatser. Orsa­

kerna till störningar i miljön skall sökas i led innan avfallshanteringen

kopplas in - främst i produktionen, men ocksä i konsumtionen.

Föreningen kan inte tillstyrka det framlagda förslaget till miljöskade­fond. Organisatoriskt och ekonomiskt måste, mot bakgrund av ovan avgiv­na skäl, åtskillnad göras mellan kommunernas och industrins åtaganden i frågan. Betänkandet bör därtill kompletteras med en noggrannare studie . och analys av försäkringsalternativet innan beslut tas i finansieringsfrågan.

2.21.   Svenska vatten- och avloppsverksföreningen (VAV): VAV anser att

den föreslagna miljöskadefonden kommer att medföra en utökad byräkrati­

sering, och detta i ett läge när en allmän avbyråkratisering och.decentrali­

sering av myndigheternas verksamhet eftersträvas. Administrationen av

fonden kan förutsägas bli mer omfattande än som redovisats i betänkandet.

Risk föreligger att en oproportionerligt stor andel av fondmedlen åtgår till

administration. I syfte att hålla administrationskostnaderna nere föreslår

visseriigen utredningen att endast störte utsläpp skall avgiftsbeläggas.

Härigenom skapas emellertid stora orättvisor. Stora, välskötta företag kan

exempelvis få täcka kostnader förorsakade av små, kanske mindre miljö­

medvetna företag. Avgörande för att utredningen förordar utsläppsrelate­

rade avgifter för störte utsläpp har varit att ett sådant avgiftssystem skulle

skapa ett incitament för dem som utövar miljöfarlig verksamhet att minska

sina utsläpp av föroreningar. All störte, miljöfarlig verksamhet i landet är

prövad enligt miljöskyddslagstiftningen, varvid de villkor för verksamhe­

ten som bedömts tekniskt - ekonomiskt rimliga har föreskrivits. För t ex

de kommunala avloppsreningsverken är villkoren oftast sä härda att de

endast kan uppfyllas med stora ansträngningar. De föreslagna avgifterna

kan därför inte utgöra någon sporte att ytterligare minska utsläppen.

276

Inrättas en fond måste administrativt enklare och rättvisare regler för     Prop. 1987/88:85 finansiering och förvaUning fillskapas än enligt utredningens förslag.     Bilaga 7.3 Byggs en fond upp med avgtfter frän kommunal miljöfarlig verksamhet bör dessa medel reserveras för ersättning för skador vållade av denna verk­samhet.

3. Ersättning till skadelidande

3.1.

Domstolsverket: De frågor som enligt miljöskadefondsutredningens förslag skall prövas av en miljöskadenämnd är i betydande utsträckning sådana som typiskt sett är domstolsfrågor. Särskilt gäller det frågorna att bestämma om rätt till skadestånd föreligger och ersättningens storlek. Mot bakgrund av de överväganden som rättegängsutredningen har redovisat är det enligt DVs mening mycket tveksamt om en ny myndighet - en miljö­skadenämnd - skall inrättas för denna handläggning. DV anser därför att det bör övervägas ytterligare om inte prövningen med fördel kan anförtros domstol, t ex fastighetsdomstolarna.

3.2.

Försvarets civilförvaltning: Civilförvaltningen har inskränkt sig fill att granska de centrala reglerna för rätten till ersättning i 3 §.

3 § första stycket: Det bör i proposifionen klart uttalas vad som avses gälla för ett skadefall där rätten att kräva ut skadestånd är preskriberad och där det inte har kunnat utredas vem som var ansvarig för skadan. Ett alternafiv tiU ett klarläggande i proposifionen är självfallet en omformule­ring av författningen,

3 § andra stycket: I specialmotiveringen på sidan 164, första stycket, konstateras att miljöskadelagens förutsättningar för rätt till skadestånd skall vara uppfyllda i tillämpliga delar samt påstås det att detta innebär att "skadan skall kunna antas vara orsakad av en skadevällare". Civilförvalt­ningen utgår frän att författarens avsikt inte är att frångå det strikta ansvaret enligt miljöskadelagen till förmån för ett vållandeansvar, utan att det här rör sig om ett rent olycksfall. Dock påkallas ett klarläggande i propositionen.

Svårare att komma tillrätta med är kanske påståendet i specialmotive­ringen i andra stycket pä sidan 164 att "bestämmelsen innebär att ersätt­ning i vissa fall kommer att utbetalas trots att störningen rent faktiskt inte härtör frän verksamhet pä en fastighet. Såtillvida är den generös mot en skadelidande." Avsikten med uttalandet är förhoppningsvis att påpeka att man är medveten om att bestämmelsen innebär en ökad risk för felaktiga beslut och inte att utvidga miljöskadelagens skadebegrepp. Om det låter sig göra vore ett tillrättaläggande önskvärt.

3.3.    Fiskeristyrelsen: Att någon form av lättillgänglig ersättning skapas för

täckning av person- och sakskador enligt miljöskadelagens regler är ett

starkt önskemål frän fiskets sida. Från fiskeristyrelsens verksamhetsområ­

de finns flera exempel på föroreningsskador som drabbar enskilda fiskare,

fiskerättsägare och fiskodlare. Det exempel som anföres av utredningen

om oljeskador vid nätfiske i havet är inte ovanligt och kan innebära

277

betydande förluster och olägenheter för enskilda fiskare. Det är mycket Prop. 1987/88:85 positivt att sädana skadefall kan ersättas med fondens medel. Hur illa Bilaga 7.3 fisket drabbats av miljöfariiga utsläpp har rätt tolkats i betänkandet på sid 71 där det sägs om skadevållaren att "Han gör t ex gällande att han inte är skyldig att ersätta förstört fiske på grund av utsläpp frän hans fabrik, eftersom fisket ändå förstörts av utsläpp från annan fabrik". Som exempel kan nämnas aluminiumproblematiken i Hjälmaren samt industri- och kvicksilverutsläpp i Vänern. Här visar sig dock en svaghet i utredningens förslag att fonden bara ska vara subsidiärt ansvarig, Fiskeristyrelsen stäl­ler sig starkt tveksam till om det exempelvis i fallen Hjälmaren och Mäla­ren är rimligt att kräva att den skadalidande måste fortsätta att driva sina krav även om han möts av invändningar av det slag som citerats,

I lagförslagets 3 § sista stycke finns ocksä en begränsning i fondens ersättningsmöjligheter vid skador på grund av förorening av vattenområ­den "som är allmänt förekommande över stora delar av landet". Att heU utesluta all ersättningsrätt för verksamheter som är beroende av nöjaktig vattenkvalité - och då alldeles speciellt fisket - finner fiskeristyrelsen inte acceptabelt. Att vissa begränsningar är nödvändiga säger sig självt, men enligt styrelsens mening leder det angivna undantaget tUl att lagen riskerar att bli uddlös.

Lagförslagets 4 § om att ersättning inte ska utgå till näringsidkare för

skada som har drabbat hans näringsverksamhet, såvida ej särskilda skäl

föreligger med hänsyn till verksamhetens och skadans omfattning och

omständigheterna i övrigt mäste enligt fiskeristyrelsens bestämda uppfatt­

ning förses med klara motivuttalanden i lagens förarbeten så att ingen

tveksamhet skall råda om att fiskodlare och yrkesfiskare har rätt till

ersättning vid skada på vattenområde där de bedriver sin yrkesverksam­

het. Liknande situationer kan också tänkas förekomma vid fiskekortsför-

säljning i sådan omfattning att verksamheten kan liknas vid näringsverk­

samhet,

/

Det är bra att utredningen inte vill sätta upp någon tidsgräns för hur gamla skadorna fär vara eftersom de ofta kan ha mycket långsiktiga verk­ningar.

3.4. Kammarkollegiet: I betänkandet uttalar kommittén att beslut om åter-krav bör fattas av miljöskadenämnden. Det är här fräga om renodlad fordringsbevakning och det förefaller därför rafionelU att denna uppgift överlåts på kollegiet. Kammarkollegiet har förutsatt att kollegiet även i dessa fall fär processuell behörighet. En likformig författningstext är att föredra. Även denna återkravssituation bör därför regleras i författningen. Det må i sammanhanget erinras om att kollegiet är bevakningsmyndighet för den civila statsförvaltningen.

3.5 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Beträffande avsnittet "Ersätt­

ning till skadelidande" ifrågasätter koncessionsnämnden om en särskUd

miljöskadenämnd behöver inrättas för prövningen av hithörande ärenden

och om inte ärendena i stället bör handläggas av allmän domstol. Av

278

utredningen anförda skäl för en sådan särskild nämnd förefaller inte över-     Prop. 1987/88:85

tygande. För den händelse en dylik nämnd likväl skulle inrättas bör i     Bilaga 7.3

nämnden även ingå en ledamot med erfarenhet av kommunal verksamhet.

Enligt koncessionsnämndens mening talar vidare rättsäkerhetsskäl för att

talan skall få föras mot miljöskadenämndens beslut avseende ersättning till

skadelidande.

3.6.

Statens strålskyddsinsfitut: Skador som orsakats av joniserande strål­ning är undantagna från miljöskadelagen (§ 2) och därmed frän den före­slagna fondens verksamhet. Atomansvarighetslagen täcker olyckor i sam­band med kärnkraft. Kärnteknik- och strålskyddslagarna ger möjlighet för myndigheterna att reglera och begränsa miljöskador vid normaldrift både i kärnkraftssammanhang och i övrig verksamhet med strålning. Den nya strålskyddslag som väntas bli proposition snart kommer att stärka dessa möjligheter. Dessa lagar ger dock ej möjlighet till ersättning vid reell eller ideell skada. Det står inte klart för oss hur ersättning för miljöskador skulle regleras om en tillståndshavare enligt strålskyddslagen, som ej avser kärn­energi, råkar ut för en olycka och det därefter inte går att kräva denne själv (dvs i sådana situationer där, för annat än strålning, miljöskadefonden skulle träda in). Miljöskador av strålning kan ocksä uppträda utan att någon tillståndshavare är inblandad, t ex vid utsläpp till luft av radioaktiva ämnen vid torvförbränning, vid deponering av torvaska eller alunskiffer ed. Inte heller i sädana fall tycks någon motsvarighet till miljöskadefonden finnas. Om vi uppfattat saken rätt finns således en brist här,

3.7.

Statens vattenfallsverk: Enligt lagförslaget (§11) har den skadelidande 4 år på sig för att göra framställande om ersättning. Enligt Vattenfalls mening skulle 3 är vara lämpligare eftersom detta skulle ge överensstäm­melse med motsvarande tid enligt Trafikskadelagen, Konsumentförsäk-ringslagen och Försäkringsavtalslagen,

Den som är presumtivt skadelidande föreslås få ekonomiskt stöd frän fonden för ersättning till biträde och utredning, om han inte har allmän rättshjälp. Vägen fram till fondprövning kan dock bli mycket lång eftersom den skadelidande måste visa att han t ex försökt få ut pengar av en känd skadevällare, som dock visade sig vara insolvent.

Utredningen har inte föreslagit några minimigränser bortsett från en självrisk enligt lagförslagets § 8, Rena bagatellärenden kan således bli aktuella för prövning.

3.8.    Kammarrätten i Jönköping: I lagförslaget § 6 stadgas att skadestånd

som bör kunna bli betalt skall avräknas från ersättningen. Detta mäste

emellertid ifrågasättas eftersom bedömningen är mycket svår att göra.

Problemet borde kunna lösas så att avräkning endast sker för betalt skade­

stånd och att i övrigt staten enligt § 14 inträder i den skadelidandes rätt till

skadestånd.

Det måste ifrågasättas om det verkligen finns behov av att inrätta en

särskild miljöskadenämnd. Rättssäkerhetsskäl talar snarare för att dessa

279

ärenden skall prövas av allmän domstol. Dessutom bör antalet special-     Prop. 1987/88:85 domstolar inte utökas. Att miljöskadenämndens beslut inte kan över-     Bilaga 7.3 prövas strider mot grundläggande rättssäkerhetskrav. Det är inte tillfyllest att hänvisa till att praktiska skäl och nämndens allsidiga sammansättning talar för att ersättningsfrågorna inte skall kunna komma under prövning i fiera instanser.

3.9.    Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen förordar dock fondal­

ternativet framom försäkringsalternafivet eftersom fondalternativet ger

störte möjligheter till ersättning vid miljöskada, T ex kan enligt detta även

näringsidkare i vissa fall erhålla ersättning, vilket länsstyrelsen anser vara

väl mofiverat, I det redovisade försäkringsalternativet utgär ingen ersätt­

ning vid miljöskada "som beror på sådana utsläpp som pågått både före

och efter försäkringens ikraftträdande". Detta vore en betydande in­

skränkning i ersättningsmöjUgheteina, Det måste ändå anses vara högst

troligt att även nu pågående utsläpp kan komma att förorsaka sädana

miljöskador i framtiden att ersättning är motiverad,

3.10.

Svenska kommunförbundet: Styrelsen tillstyrker att rätten till ersätt­ning för skadelidande skall vara kopplad till de skador för vilka skadestånd utges enligt miljöskadelagen.

3.11.

Sveriges advokatsamfund: Advokatsamfundet instämmer i uppfatt­ningen att en miljöskadefonds ansvar för ersättning till skadelidande en­dast bör vara subsidiärt, dvs att ersättning från fonden förutsätter att rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen föreligger för aktuell skada samt att den skadelidande kan visa att han inte kan få ersättning på annat sätt än genom fonden, I likhet med utredningen finner Advokatsamfundet att anledning saknas att för ersättning från fonden frångå de krav på bevisning som i allmänhet ställs inom skadeståndsrätten och som gäller för skade­stånd enligt miljöskadelagen, I det fall skadevållaren är okänd behövs en kompletterande bevisregel av den innebörd utredningen föreslår. Advokat­samfundet har intet att erinra mot vad utredningen anfört i fräga om de åtgärder som kan krävas av den skadelidande och de bedömningar som miljöskadenämnden bör göra för :itt klarlägga att förutsättningarna för fondens subsidiära ansvar föreligger. Advokatsamfundet finner rimligt att prövning av frågan om de krav som bör kunna ställas på en skadelidande att ha tecknat försäkring för aktuell skaderisk sker med utgångspunkt i de av utredningen angivna synpunkterna. På de skäl som redovisas i betän­kandet anser Advokatsamfundet att den av utredningen föreslagna över-gängsbestämmelsen innebärande att ersättning till skadelidande utgär för skada som visar sig efter den 30 juni 1986 utgör en rimlig avvägning med hänsyn till säväl skadelidandes som skadevållares intressen. Åven den föreslagna preklusionsregeln om fyra år är lämplig. Advokatsamfundet har intet att erinra mot vad utredningen anfört och föreslagit i fräga om skadeli­dandes rätt att i vissa fall fä ersättning från fonden för anlitande av biträde och för utredning. Förslaget överensstämmer med vad som nu gäller enligt brottsskadelagen.

280

Enligt förslaget skall nämndens beslut i en ersättningsfråga inte kunna     Prop. 1987/88:85 överklagas. Med hänsyn till den föreslagna nämndsammansättningen och     Bilaga 7.3 till det förhällandet att ett beslut om ersättning från fonden inte innebär att ersättningsskyldighet ålägges någon enskild skadevällare kan utredningens förslag i denna del godtas,

3.12. Lantbrukarnas riksförbund (LRF): Utredningen har funnit att en begränsning mäste göras av rätten till ersättning för skador fill följd av allmänt förekommande föroreningar. Det är alltså fråga om storskaliga störningar som kontinuerligt drabbar alla i de omgivningar där de uppträ­der, exempelvis försurningsskador. LRF har vid årets riksförbundsstäm­ma uppmanats att verka för att skogsägare som drabbas av försurningsska­dor på skog skall kunna få någon form av ersättning utöver de ersättnings­möjligheter som ges om viss bestämd skadevällare är känd. Utredningen avfärdar frågan om storskaliga störningar alltför lätt genom att påstå att ovan nämnda ersättningssituafioner skulle förra tämligen långt, LRF anser att utredningen borde ha utvecklat problemställningarna och även försökt att uppskatta nivån på den ekonomiska skada, som exempelvis skogsbru­ket lider av p g a försurning innan problemet avfärdas. Det kan inte uteslu­tas att allmänna miljöstörningar av diffust ursprung kan drabba vissa begränsade områden särskilt svårt. LRF anser, inte att dylika situationer utan vidare kan utmönstras av kostnadsskäl.

Utredningen anger att över stora delar av Sverige finns det miljöer som skadats av mänsklig verksamhet av olika slag. Skadorna på dessa miljöer behöver avhjälpas. Inom ramen för miljöskadefondsutredningens arbete har därför Statens Naturvärdsverk genomfört en kartläggning av de skada­de miljöer i landet som bör bli föremål för återställningsåtgärder. Det är med stor förvåning LRF konstaterar att åtgärderna endast anknyter fill vissa industribranscher och till kommunala avfallsupplag. Det är med växande oro som Sveriges jord- och skogsbrukare under senare är sett luftföroreningarnas skadeverkningar på skogar och i mark och vatten. LRF ser kalkning av jord- och skogsmark som en nödvändig åtgärd för att motverka markförsurning på vissa känsliga marker och i utsatta delar av landet.

De enskilda markägarna kommer inte själva att ha möjligheter att bekos­ta markkalkning. LRF anser därtill att det är principiellt fel om markägarna ensamma skulle fä bekosta skador som samhället bär ett stort ansvar för. LRF avvisar därför utredningens förslag till fond för finansiering av åter­ställning av miljöfarliga kvarlämningar. Kostnader för sådana åtgärder måste bestridas av samhället via budgetmedel. Det är även fel att belasta nutida verksamheter med avgifter för att återställa äldre miljöförsyndelser.

LRF biträder utredarnas uppfattning att det av en skadelidande som

anser sig veta vem som har vållat skadan och har normala ekonomiska

resurser att driva en process, bör kunna krävas att han uttömmer de

normala möjligheterna att få ersättning. LRF är tveksam till om nuvarande

rättsskyddsförsäkringar och rättshjälpen täcker de höga belopp som åtgår

till aft föra i bevis att en ekonomisk skada föreligger och i övrigt betala den

281

experthjälp som behövs för att driva sä komplicerade mål som här är tal     Prop. 1987/88:85 om. Försäkringarna kan ju heUer inte tas i anspråk innan tvist föreligger.     Bilaga 7.3 Möjligheterna är obefintliga för lantbrukare såsom näringsidkare att erhål­la rättshjälp, LRF kräver att gynnsammare ekonomiska regler fillskapas som möjliggör att privatpersoner och näringsidkare kan driva miljömål.

3.13.

Svenska Värmeverksföreningen: Utredningen anger vidare att ersätt­ning skall utgå tiU den skadelidande om skadevåUaren är insolvent eller om rätten fill skadestånd är preskriberad. Föreningen vill trycka på det faktum att en kommun aldrig kan bli insolvent. Utredningens förslag om ersättning till skadelidande pä grund av miljöskada är därför inte tiUämpligt pä kom­munala värmeverk.

3.14.

Landsorganisationen i Sverige (LO): Om den föreslagna lättnaden är tillräcklig för att undvika orimlig bevisbörda kan knappast avgöras i nulä­get. En prövning av frågan bör däiför kunna ske efter viss tid.

3.15 Miljöcentrum: Vi motsätter oss dock ä det bestämdaste att prövning­

en av enskilda ersättningsanspråk görs av en miljöskadenämnd, som utred­

ningen föreslår. Den föreslagna nämnden utgör ett hot mot miljöoffrens

rättssäkerhet eftersom det bl, a. föresläs, att skadelidande inte skall få föra

talan mot nämndens beslut. Miljöoffrens situation är redan svär p, g, a, att

rättshjälp sedan 1983 ej längre utgitr vid tvist som gäller skada ä fastighet.

I ett rättssamhälle, är det av yttersta vikt, att en skadelidande bereds

möjlighet söka rättvisa genom regelrätta domstolsförhandlingar. En miljö­

skadenämnd kan, från individens rättssäkerhetssynpunkt, aldrig på samma

sätt som en domstol åstadkomma och garantera en allsidig belysning av

orsakerna till en miljöskada. Vi föreslår därför att frågan om ersättning

från miljöskadefonden skall prövas i domstol och ej av en speciell nämnd.

Vi erinrar om det faktum att fastighetsdomstolarna under åren förvärvat en

icke oväsentUg erfarenhet av miljömål samtidigt som praxis och prejudikat

utvecklats inom området, I de fall en skadelidande genom dom tUlerkänts

ersättning för miljöskada, men ej kan fä skadestånd p, g. a. svarandens

insolvens, bör, enligt vär uppfattning, miljöskadefonden automatiskt och

utan någon som helst form av prövning utge det utdömda skadeständsbe-

loppet. I den händelse miljöskadefondens förvaltare anser att skadeståndet

är för högt, bör det vara fondens sak att påtaga sig svarandens roll och

överklaga domen inom ramen för värt vanliga rättssystem. På så sätt

skapas optimala garantier för miljöoffrens rättssäkerhet, I de fall skadevål­

laren är okänd bör självfallet också miljöoffren ha samma möjlighet till en

rättslig prövning, med alla de fördelar en sådan prövning innebär från

rättssäkerhetssynpunkt, som om skadevållaren är känd och existerar som

juridisk person. År skadevållaren okänd bör därför miljöskadefonden, i

den händelse den vägrar utbetala begärd ersättning till offren, iklädas parts

roll vid en prövning i domstol enligt miljöskadelagens principer. Har miljö-

offers fastställelsetalan bifallits genom dom och den ansvarige är insolvent,

bör ocksä fonden automatiskt vara skyldig att utge ersättning till miljöoff­

ret. I den händelse fonden anser det begärda skadeståndet vara för högt,

282

bör som ovan fonden i en vanlig process åläggas rollen som part,

Prop. 1987/88:85

Enligt utredningsförslaget skall person- eller sakskada, som avses i Bilaga 7.3 miljöskadelagen, kunna ersättas av miljöskadefonden. Beträffande skada på egendom föreslås dock, att avräkning skall göras för skada, som enligt vedertaget bruk borde ha täckts av försäkring tecknad av den skadelidan­de. Vi har svårt att acceptera detta undantag. Har en skada inträffat och den skadelidande ej har orsakat skadan, bör grundregeln alltid vara att den skadelidande hålls helt skadeslös oberoende av försäkringssituationen. Vi kan följaktligen ej heller acceptera, att ett självriskbelopp skall avräknas från ersättning som utbetalas av fonden. Fondens uppgift är ju bl. a. att träda in dä ett utdömt skadestånd ej utbetalas fill miljöoffer p. g. a. in­solvens. I samband med att domstolar utdömer skadestånd avräknas inget självriskbelopp. Som vi ser det, bör miljöskadefondens enda uppgift vara att utge ersättning till miljöoffer, dä ersättning ej kan utgå i annan ordning, t, ex, till följd av den ansvariges insolvens eller till följd av att den ansvari­ge ej längre existerar som juridisk person, är okänd eller om rätten till skadestånd är preskriberad.

Mot bakgrund av att rättshjälp enligt rättshjälpslagen bl. a. ej utgär vid tvist som berör fastighet, finner vi det lämpligt, att exploatörerna av vår miljö via miljöskadefonden åläggs ett störte ansvar i denna fråga. Vi föreslär därför, att ersättning frän miljöskadefonden för biträde, teknisk expertis och utredning alltid skall utgå till sökanden, redan när han/hon prövar sin sak inför domstol och vid en eventuell tvist med miljöskadefon­den. Detta i den mån rättshjälp ej utgår enligt rättshjälpslagen.

4. Återställningsåtgärder

4.1 Statens räddningsverk: Den definition av begreppet saneringsåtgärder

som lämnas i utredningens lagförslag synes även omfatta sådan sanering

som en kommun låter utföra med anledning av vissa utflöden av skadliga

ämnen i vatten och för vilken kommunen kan få ersättning av staten enligt

65 § räddningstjänstförordningen. Därigenom skulle dessa åtgärder kunna

ersättas frän säväl miljöskadefonden som från staten. Endast den ena

möjligheten borde finnas. Saneringsåtgärder som avses kunna bli finansi­

erade av miljöskadefonden kan ha föregåtts av en kommunal räddnings­

tjänstinsats. Det kan dessutom vara sä, att saneringen lämpligast genom­

förs av kommunen i direkt anslutning till räddningsinsatsen, I betänkandet

har också helt riktigt framhållits (s, 102) att beslut om utbetalning från

fonden för saneringsåtgärder bör komma till stånd utan dröjsmål. När

saneringsåtgärderna genomförs i anslutning fill en räddningsinsats aktuali­

seras emellertid också frågan om gränsdragningen mellan räddningstjänst

och sanering. Är räddningsinsatsen av inte alltför stor omfattning skall

nämligen kommunen själv stå för kostnaderna för denna och i andra fall

betalar staten ersättning tiU kommunen för räddningstjänstkostnader enligt

beslut av räddningsverket, I de senare fallen är det nödvändigt att rädd­

ningsverket och naturvårdsverket gör samma gränsdragning mellan rädd­

ningstjänst och sanering varför samråd bör äga rum mellan myndigheterna

283

innan naturvårdsverket fattar sitt beslut om ersättning för sanering. Det     Prop. 1987/88:85 bör därför övervägas om 19 § i lagförslaget skall kompletteras med en regel     Bilaga 7.3 av innebörd att naturvårdsverket skall samräda med räddningsverket in­nan man beslutar om utbetalning till en kommun av medel tUl saneringsåt­gärder.

4.2

Fiskeristyrelsen: Viktigt ur fiskets synpunkt är utredningens förslag om att fonden skall kunna bekosta åtgärder för återställande av förstörd miljö. Naturvårdsverket har i sin utredning bl. a. pekat på de läckage som före­kommer frän skogsindustrins fiberbankar, nedlagda gruvor, impregne­ringsanläggningar m, m. Givetvis är det mestadels posifivt frän fiskevärds-synpunkt att fiberbankar i vattendragen muddras bort och att vittrande varphögar tas bort. Återställningen mäste dock ske med stor försikfighet och omsorg för att inte miljögifter skall äteraktiveras och medföra nya skador på exempelvis fisket. Naturvårdsverket påpekar vikten av att man bygger upp kompetens och skaffar erfarenhet av hur undersökningar och åtgärder skall genomföras. Sädana kunskaper saknas i betydande grad för närvarande och resurser bör därför satsas pä en ökad forskningsverksam­het inom detta område. Med hänsyn till fiskets intressen bör fiskeristyrel­sen alltid kopplas in i ärenden som gäller återstäUningsåtgärder i sjöar och vattendrag och kustområden. I sådana fall bör det också kunna ankomma pä fiskeristyrelsen eller fiskenämnderna att svara för genomförandet av de återställnings- och saneringsåtgärder som bekostas av miljöskadefonden. Lagtexten i den föreslagna 21 § bör kompletteras i denna riktning. Utöver de återställningsätgärder som finns exemplifierade i betänkandet anser fiskeristyrelsen att fondens medel bör kunna användas för återbesättning av fisk eller kräftor i fall där skadan pä vattenmiljön eller biotopen medfört utslagning av tidigare bestånd,

4.3

Kammarkollegiet: Kommittén har förutsatt att naturvårdsverket fort­löpande undertättat kollegiet om fall där återkrav kan bli aktuellt för medel som fonden utgivit för återställnings- eller saneringsåtgärder. Kammarkol­legiet vill understryka det angelägna i att miljöskadenämnden i motsvaran­de situationer i ett tidigt skede undcrtättar kollegiet. Detta informafionsbe-hov kan tillgodoses på fiera sätt. En möjlighet är styrelserepresentation en konstruktion som fallit väl ut beträffande den stafiiga fonden för avhjälr pande av fukt och mögelskador i småhus, m, m.

4.4

Statskontoret: Om återställning skall ske på det sätt utredningen före­slår anser vi att den skisserade ordningen att naturvårdsverket gör upp treårsplaner för återställningsätgärder och att regeringen fattar beslut är lämplig ur administrativ synvinkel. I fräga om återställningsätgärder av mindre omfattning bör, som utredningen föreslår, naturvårdsverket beslu­ta.

Statskontoret tillstyrker att kammarkollegiet ges i uppgift att handlägga

äterkravsärenden vad gäller fondmedel om återkrav skall ske på det sätt

utredningen föreslagit.

284

4.5     Riksrevisionsverket: Verket vill peka på den skillnad som finns mellan     Prop. 1987/88:85

naturvårdsverkets och utredningens bedömning av medelsbehovet för     Bilaga 7.3

återställningsverksamheten. Enligt naturvårdsverket bör det skapas ett

utrymme för prioriterat äterställningsbehov pä 140-160 miljoner kronor.

.;

Utredningen däremot anser att en lämplig ram under de första åren ligger runt 3040 miljoner kronor, med hänsyn till de begränsade erfarenheter som finns av återställning. Vad RRV kan förstå finns det dock skäl att förvänta sig dryga kostnader redan inledningsvis. Erfarenhet och kompe­tens behövs inom samtliga typer av åtgärdsobjekt för att verksamheten snabbt skall få den bredd och genomslagskraft som den syftar till. Enligt RRV bör beslut om lämplig medelsram fattas mot bakgrund av noggranna­re överväganden om programmets inriktning och omfattning än vad utred­ningsförslaget redovisat,

4.6

Statens naturvårdsverk: SNV:s ansvar för genomförandet av återställ­ningsåtgärderna kommer sannolikt att bestå i att verket har överinseende över en totalentreprenör/kommun, som fått i uppdrag att genomföra åtgär­derna och den eventuella tillståndsprövning som måste föregå äterställ-ningsarbetena. Även med ett sådant tillvägagångssätt kommer avsevärda resursinsatser att krävas av SNV, Först skall en övergripande bedömning göras av vUka platser som skall bli föremål för återställningsätgärder. Därefter mäste verket planera varje projekt, bl. a, som underlag för fram­ställan till regeringen om uttag av medel ur fonden. Resurser krävs även för upphandlingsfasen. Normalt lär det som ovan sagts bli fråga om en totalentreprenad som avser både formell prövning, projektering och ge­nomförande av åtgärder. SNV måste även bevaka att åtgärderna utförs enligt upprättat kontrakt samt utbetala pengar i etapper. En förutsättning för verkets engagemang i hela denna kedja av administrativa åtgärder är att verket tilldelas resurser för arbetets genomförande. SNV utgår därför ifrån att fondens medel kan användas för att finansiera även sådant arbete hos verket.

4.7

Koncessionsnämnden för miljöskydd: Vad gäller frågan om "Beslut om användning av medel till återställningsätgärder" (p. 4.3.3) har konces­sionsnämnden ingen erinran mot utredningens uttalanden öm att naturvårdsverket bör spela en framträdande roll i beslutsprocessen, att även intressen och organisationer utanför verket häri inbegripet enskilda personer om skäl finns - bör ges inflytande pä beslut om återstäUningsåt­gärder samt att regeringen bör fatta beslut i dessa frågor. Däremot anser nämnden att invändningar kan riktas mot den föreslagna "prövningsord­ningen". Av denna framgår att regeringen beträffande ett visst återställ­ningsprojekt, från olika synpunkter, kan få ta ställning till projektet vid tre olika tillfällen för den händelse talan förs mot koncessionsnämndens beslut i fråga om ansvaret för återställningsåtgärder och i fräga om själva åter­ställningsarbetena. Vidare är det otillfredsställande att nämndens tillåtlig­hetsprövning av sistnämnda arbeten, enligt förslaget, i fiden ligger efter regeringsbeslutet rörande medelstilldelning. Det kan ju inte uteslutas att koncessionsnämndsprövningen slutar i ett ogillande av sökta arbeten för

285

vilket fall "medelsbeslutet" skulle ha fattats i onödan. Från räftssäker- Prop. 1987/88:85 hetssynpunkt är det ej heller tilltalande att besvär ej kan föras mot na- Bilaga 7.3 turvärdsverkets ställningstagande i återställningsfrågan, särskilt som ut­redningen utgär ifrån att remissförfarande i åtskilliga fall ej skall ske i regeringsärendet. På grund av det här anförda föreligger, anser konces­sionsnämnden, skäl att överväga om inte naturvärdsverkets framställning i återställningsfrägan bör ges in till koncessionsnämnden som sedan med eget yttrande fär underställa frågan regeringens prövning. Nämnden fär därvid tillfälle att ta ställning till säväl ansvars- som äterställningsarbetsfrå-gor. I vart fall bör ett sådant förfarande vara lämpligt i de stora "äterställ-ningsprojekten".

Beträffande ansvaret för återställningsätgärder vill koncessionsnämnden

slufiigen erinra om Miljöskyddsutredningens slutbetänkande (SOU

1983:20) som bl, a. behandlade frågan om återställning. Utredningen fann

att nuvarande lagstiftning ger mycket begränsade möjligheter att ålägga en

förorenare att vidta återställning beträffande redan inträffade skador.

Rättsläget var dock, ansåg utredningen, i viss män oklart. Såvitt gällde

framtida skador föreslogs en uttrycklig lagbestämmelse, enligt vilken den

som genom miljöfarlig verksamhet skadat ett mark- eller vattenområde kan

förpliktas att i skälig omfattning vidta eller bekosta åtgärder för att återstäl­

la det skadade området i det skick som är godtagbart frän hälsosynpunkt

och allmän miljövärdssynpunkt. Med avseende pä skador som uppkommit

innan lagändringen trädde i kraft ansåg utredningen aft en tillämpning av

den nya bestämmelsen inte skulle fä någon störte effekt frän miljövårds­

synpunkt. Bl. a. med hänsyn härfill ansåg utredningen att den föreslagna

bestämmelsen endast borde bli tillämplig på skador som inträffade efter

bestämmelsen. I regeringens proposition 1986/87:135 om ändring i miljö-

skyddslagen m.m, uttalades bl, a, att frågorna om ansvaret för återställ­ningsåtgärder och omfattningen av ett eventuellt fondsystem är så för­bundna med varandra att de borde övervägas i ett sammanhang samt att miljöskyddsutredningens förslag i dessa delar inte då borde tas upp till behandling. Med hänsyn till det nu anförda hade det varit önskvärt om miljöskadefondutredningen närmare hade gått in pä frågor om ansvaret för gamla skador på miljön, om detta ansvar i princip är obegränsat och om de formella möjligheterna att pröva sädana ansvarsfrågor. Koncessionsnämn­den förutsätter att hithörande frågor blir föremål för ett samlat övervägan­de,

4.8

Svea hovrätt: I 14 § anges att staten har rätt till återkrav i vissa fall. Om avsikten är att de medel som därvid inflyter skall tillfalla fonden bör det komma till uttryck (jfr utformningen av 23 §),

4.9

Länsstyrelsen i Värmlands län: Beträffande återställning av skadade områden är vi dock inte övertygade om att behovet är sä stort som naturvärdsverket anser. Upptagning av fiberbankar innehållande kvicksil­ver kan i en del fall medföra större skada än om man låter dem ligga kvar. Inte heller för barktippar och gamla avfallsupplag förefaller behovet av

återställning vara så stort. Länsstyrelsen ifrågasätter om inte motsvarande

286

resurser skulle använts bättre genom insatser i dagens verksamhet.

4.10    Statens Vattenfallsverk: Vattenfall delar utredningens uppfattning att     Prop. 1987/88:85

det är motiverat att inleda ett långsiktigt arbete för att motverka läckage av     Bilaga 7.3

miljöskadliga ämnen frän t. ex, fiberbankar, upplag av gruvavfall och andra

äldre avfallsupplag. Vattenfall finner att den föreslagna omfattningen 30 ä 40 miljoner kronor om året kan vara lämplig i ett initialskede. Vattenfall anser dock att betydande arbete bör läggas ned på metodutveckling, upp­följning, utvärdering och optimering innan verksamheten eventuellt ökar i omfattning till av naturvårdsverket föreslagna 140-150 miljoner kronor per år. Vattenfall delar utredningens uppfattning att kostnaderna skall fördelas så rättvist som möjligt. Enligt Vattenfalls uppfattning har dock hela samhället dragit nytta av de tidigare verksamheter som givit upphov fill de nämnda restprodukterna och avfallsupplagen. Den mest rättvisa finansieringsformen torde därför enligt Vattenfalls uppfattning vara att den främst sker över statlig budget. En samordning med åtgärder för återställ­ning av försurad natur och igenväxande sjöar ter sig härvid naturlig, eftersom även dessa företeelser är en samlad effekt av hittillsvarande verksamhet från olika samhällssektorer. Läckage av miljökänsliga ämnen frän ifrågavarande upplag och deponier är en långsam process och behovet av åtgärder är endast i undantagsfall akut. Detta innebär att en avvägning rimligen bör ske mot behovet av åtgärder för att begränsa andra 'smygan­de' miljöproblem, t, ex. försurning och andra effekter av luftföroreningar. Sädana avvägningar görs bättre i nuvarande ordning om naturvårdsverket utnyttjar forsknings- och utredningsanslag för att hantera och planera återställningsarbeten och staten för genomförandet anvisar medel i statsverkspropositionen. Förfarandet är en parallell till det som nu gäller för Hornborgasjöns restaurering,

4.11

Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslår att beslut om att använda medel från miljöskadefonden till återställningsätgärder skall med­delas av regeringen efter framställning från Naturvårdsverket, Styrelsen avvisar förslaget att ge en central myndighet i detta fall Naturvärdsver­ket den rollen att ensam avgöra vilka återställningsätgärder som skall prioriteras. Styrelsen föreslår i stället en alternativ lösning där en särskild fondstyrelse med företrädare för stat, kommun och industri fär denna roll.

4.12

Sveriges advokatsamfund: Advokatsamfundet förutsätter att utbetal­ning frän fonden till återställningsätgärder inte sker med mindre än att det föreligger frän miljösynpunkt säkra metoder för arbetets utförande, I annat fall kan risk föreligga för att mer skada än nytta ästadkommes. Enligt utredningens förslag skall beslut om ianspråktagande av medel för äter­ställningsarbeten fattas av regeringen efter framställning frän natur­vårdsverket grundad på överiäggningar med statliga och kommunala myn­digheter m, fl. Advokatsamfundet finner detta förslag lämpligt. För genom­förande av beslutade återställningsätgärder är det nödvändigt att tvångs­rätt föreligger för ianspråktagande av fastighet, vara åtgärderna skall utfö­ras. Utredningen har även föreslagit sådan rätt. I detta sammanhang hänvi­sar utredningen till den tvångsrätt till fastighet för utförande av förberedel­se- eller undersökningsarbeten som föreligger enligt expropriarionslagen,

287

väglagen, miljöskadelagen, lagen om vissa mineralfyndigheter, naturvärds-     Prop. 1987/88:85 lagen och gruvlagen. För rätt all utföra sädana arbeten krävs enligt ut-     Bilaga 7.3 trycklig bestämmelse i berörd lagstiftning att särskilt tillstånd härtill med­delats i viss ordning, I utredningens förslag saknas en sådan nödvändig bestämmelse. Förslaget måste därför kompletteras i denna del.

Utredningen anser att det inte föreligger någon principiell skillnad mel­lan förberedelse- eller undersökningsarbeten enligt den ovan angivna lag­stiftningen och sådana återställningsåtgärder som avses i betänkandet. Advokatsamfundet kan inte dela denna uppfattning. Det hade enligt sam­fundets mening legat närmare till hands att göra jämförelsen mellan den dispositionsrätt, som vid ett företag enligt vattenlagen, erfordras för rens­ningar, uppläggning av massor, uppställning av arbetsmaskiner m, m, och för transporter. Tvångsrätt avseende sådana åtgärder skall lämnas av vattendomstolen med stöd av bestämmelser i 8 kap. vattenlagen. Åtgärder­na omfattas inte av länsstyrelsens rätt avseende undersökningsarbeten enligt 22 kap. 4 § vattenlagen.

Advokatsamfundet kan godta vad utredningen föreslagit i fråga om reglering av ersättningsfrågorna. Enligt Advokatsamfundets mening bör ersättningsfrågan vara reglerad innan berörd fastighet tas i anspråk,

4.13 Sveriges industriförbund: Säsom framhållits i naturvärdsverkets ut­redning om återställningsåtgärder finns det stora luckor dels i underlaget om de lokala förutsättningarna för sådana åtgärder, dels i kompetensen hos dem som skall arbeta med efterbehandlingsåtgärder.

Mot denna bakgrund hade det varit önskvärt om kommittén hade ägnat dessa frågor ytterligare uppmärksamhet i stället för att endast peka på problemen. Det saknas alltså förutsättningar, dvs, kunskap och kompe­tens, för att nu påbörja återställningsåtgärder i störte omfattning. Om man i experimentellt syfte skulle pröva olika äterställningsmetoder i fullskale-projekt riskerar man t.o.m. att förvärra spridningen av de miljöfarliga ämnena i naturen. Det förhällandet att äterställningsåtgärderna av utred­ningen bedöms kräva tillstånd enligt miljöskyddslagen är talande. Det krävs alltså mer forskning och utveckling av äterställningsmetoder innan sä sker. Med hänsyn härtill framstår det som märkligt att införa ett helt nytt avgiftssystem i miljöpolitiken för att bygga upp en fond utan att närmare veta pä vilket sätt de indragna medlen skall användas för sitt ändamål.

Utredningen har inte givit någon annan vägledning än att det inlednings­vis behövs ett avgiftsuttag pä 30-40 miljoner kronor per år. Det är angelä­get att prioriteringen av insatsei" ägnas uppmärksamhet i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Mot bakgrund av den bristande kunskapen och kom­petensen på området kan det ju inte bli fråga om att samtidigt vidta åtgärder mot läckage av kvicksilver från fibersediment, läckage av PCB från sediment t. ex. utanför vissa pappersbruk, tungmetalläckage frän gruvavfall och kontaminerad mark. vid impregneringsanläggningar samt att åtgärda vissa kommunala och andra avfallsupplag med utsläpp av motsva­rande typer av ämnen.

288

En konsekvens av att kunskap och kompetens saknas bUr ocksä att de     Prop. 1987/88:85 samlade äterställningsätgärdema mäste fä ta betydligt längre fid i anspråk     Bilaga 7.3 än vad utredningen antagit,

4.14

Lantbrukarnas riksförbund (LRF): LRF anser inte att utredningen tiltfredsställande har redovisat huruvida det är möjligt att genomföra de återställningsåtgärder som indikerats med stöd av gjorda inventeringar av miljöfarliga kvarlämningar. Exempelvis är det tveksamt om fiberbankar skall grävas upp och läggas på land då det säkerligen förvärtar spridningen av kvicksilver i miljön. Det är således mycket osäkert om vad som är prakfiskt möjligt att åtgärda och därvid vilka belopp som är av behovet påkallat.

4.15

Landsorganisationen i Sverige (LO): Även när det gäller s. k. återställ­ning anser LO att åtgärder är angelägna, varför utredningens förslag bör tillstyrkas. Att ge naturvärdsverket ansvar för initiering och genomförande av åtgärderna finner LO naturiigt.

När ett återställningsprojekt ska planeras menar utredningen att verket ska ta kontakt med berörda intressenter. Eftersom viktiga arbetsmiljö­aspekter mäste beaktas vid saneringsarbeten förutsätter LO att dessa kontakter även omfaftar berörd lokal skyddsorganisation och vid behov yrkesinspektion.

5.    Miljöskadefondens finansering

5.1     Riksgäldskontoret: Fullmäktige har dock inga principiella invändningar

mot förslaget att finansiera miljöskadefonden med en avgift pä särskilt

miljöfarliga utsläpp utöver en viss nivå. En fördel med ett sådant system är

att det kan utgöra ett incitament för utövaren av miljöfarlig verksamhet att

minska utsläppen.

Utredningen föreslår att miljöskadefonden skall förvaltas av kammar­kollegiet, Fullmäkfige har inga invändningar mot detta. Däremot anser fullmäktige att placeringsrätten bör vara begränsad. Medlen i miljöskade­fonden kan närmast jämställas med skattemedel eftersom fonden finansi­eras med en obligatorisk avgtft. Det är därför naturligt att dessa medel i första hand kommer statsupplåningen fill del, antingen som kontoinlåning i riksgäldskontoret eller som placering i av kontoret emitterade värdepap­per.

5.2     Försvarets civilförvaltning: Man bör innan lagsfiftning sker söka uppnå

samförståndslösningar med berörda myndigheter, organisationer och före­

tag, säväl beträffande hur avgifterna till fonden skall beräknas, som beträf­

fande storieken av fondens medelsbehov.

En tänkbar utgångspunkt skulle kunna vara den av Industriförbundet

framtagna modellen för beräkning av försäkringspremier. Inget hindrar

nämligen att modellen - om den av de berörda bedöms mer rättvis än

utredningens finansieringsförslag - används vid uttagandet av avgifter till

289

19   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

en fond. Vad som kan anföras mot "premiemodellen" är främst att den Prop. 1987/88:85 inte innebär samma incitament för den som driver avgiftspliktig verksam- Bilaga 7.3 het att minska utsläppen som utredningens avgiftsmodell förmodas göra. Eftersom behovet av fondmedel för återställningsåtgärder inte torde kom­ma att minska nämnvärt under de närmaste årtiondena även om ett stort antal företag minskar sina nuvarande utsläpp, och företagen således kan räkna med avgiftsuttag på nya områden eller enligt högre taxa efterhand som utsläppen pä ett område minskas, bör emellertid det nämnda incita­mentet - i den mån det existerar - inte överskattas. Det viktiga är att även "premiemodellen" bygger på principen att en anläggning skall avgiftsbe-lastas efter dess presumerade miljöpåverkan.

Storleken av fondens medelsbehov för återställningsätgärder anges av utredningen till 30-40 miljoner kronor under de första åren. (Medelsbe­hovet för saneringsåtgärder anges till någon eller några miljoner kronor om året.) Beloppet är resultatet av en prutning av lämplighetsskäl av Na­turvårdsverkets belopp, vilka även de måste anses vara inte faktiska tal utan - belopp i en viss ambitionsnivå. Mot denna bakgrund bör staten kunna vara öppen för att i viss mån justera ambitionsnivån i förhållande till de medelsuttag de berörda verksamheterna anser sig kunna bära.

Det av Industriförbundet framtagna utkastet fill försäkring skulle om det förverkligades innebära åtaganden för verksamheterna att utge 25 miljoner kronor per år enbart för att finansiera ersättning till skadelidande som inte kan få skadeståndsersättning. Ett visst utrymme för justering av beloppet bör kunna antas föreligga med hänsyn till att detta enligt vad som anförs ovan skulle kunna avse finansieringen inte endast av de i sammanhanget troligen försumbara kostnaderna för ersättning till skadelidande, utan även kostnader för återställning och sanering. Att betala ett visst belopp fill en fond vars medel används fill åtgärder för det allmännas bästa, borde ju dessutom kunna upplevas som mer fillfredsställande än att betala ett något lägre belopp till ett eller fiera försiikringsbolag, som dels har vinstintresse och dels inte kommer att använda pengarna till sådana åtgärder, I den mån den betalande har ett miljöansvar fär han helt enkelt mer för pengarna om han betalar till en fond.

På anförda skäl föreligger det enligt civilförvaltningens uppfattning vissa förutsättningar för en samförständslösning av frågan om inrättandet av en miljöskadefond eller åtminstone av vissa delfrågor, som t, ex. efter vilka grunder avgifterna till fonden skall beräknas. Fonden bör inrättas senast vid prövotidens utgång, även om samförstånd enligt ovan inte har kunnat uppnås.

Pä grund av oenigheten inom utredningen och det starka motstånd förslaget om inrättandet av en avgiftsfinansierad miljöskadefond enligt betänkandet tycks möta från industrin och kommunerna, och då öppningar till samförståndslösningar kan finnas, åtminstone beträffande frågan om hur avgifterna till fonden skall beräknas, bör dessa möjligheter inte lämnas oprövade. Civilförvaltningen avstyrker därför att det på nuvarande under­lag lagstiftas om inrättandet av en fond,

290

5.3     Försäkringsinspektionen: Inspektionen anser i likhet med utredningen     Prop. 1987/88:85

att det är angeläget att trygga ersättningskrav, som kan uppkomma pä     Bilaga 7.3

grund av miljöfarlig verksamhet, i de fall en skadelidande har rätt till

skadestånd enligt miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt därför att skadevållaren är insolvent, okänd eller där rätten till skadestånd är preskriberad. Frågan om ersättning till en skadelidande i dessa fall kan lösas på olika sätt. Ett alternafiv är att, som majoriteten i utredningen föreslagit, inrätta en särskild fond från vilken ersättning skall kunna läm­nas. Ett annat alternativ är ett försäkringssystem. Med hänsyn bl, a. till den erfarenhet försäkringsbolagen har av hur miljöskador förebyggs och hanteras bör ett fullgott miljöskadeskydd kunna erhållas inom ramen för ett försäkringssystem. Enligt inspektionens mening bör därför i första hand en försäkringslösning prövas innan man överväger att bygga upp en statlig organisation för hanteringen av skadeständsärenden pä miljöområdet. Inom utredningens ram har Sveriges Industriförbund tillsammans med tvä försäkringsbolag lagt fram ett förslag till miljöskadeförsäkring. Rent aU­mänt fär inspekrionen framhålla att det, för att miljöskadeskyddet skall bli effekfivt, torde vara nödvändigt att införa en obligatorisk försäkring, där varje företag som bedriver miljöfarlig verksamhet - oavsett verksamhe­tens omfattning - ansluts till försäkringen. Inspektionen förordar att över­läggningar tas upp med försäkringsbranschen för att åstadkomma en ända­målsenlig försäkring. Först om det visar sig att en försäkringslösning inte kan uppnäs pä godtagbara villkor bör ett fondsystem övervägas. Enligt inspektionens uppfattning är det viktigt, oavsett vilken lösning som slufii­gen väljs, att alla företag, som genom sin verksamhet skadar miljön, deltar i kostnaden för ersättningssystemet,

5.4     Riksskatteverket: Beträffande karaktären av den föreslagna pålagan

anför RSV följande.

Föreskrifter om förhällandet mellan enskilda och det allmänna skaU enligt 8 kap. 3 § regeringsformen (1974:152, RF) meddelas genom lag om det gäller åliggande för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i personliga eller enskilda förhållanden. Regeringen kan efter bemyndigande i lag utan hinder av den nämnda bestämmelsen i 3 § meddela vissa föreskrifter om annat än skatt (8 kap, 7 § RF).

För avgifter kan regeringen efter riksdagens bemyndigande meddela sädana föreskrifter som man pä grund av undantagen i 3 § RF inte kan meddela i fråga om skatt. Bestämmelser om detta finns i 8 kap. 9 § RF.

Säsom RSV anfört tidigare i ett flertal remissvar har departementsche­fen gjort uttalanden om skUlnaden mellan skatt och avgift (prop. 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning, s, 219-220), I propositionen uttalade departementschefen bl. a, följande.

Enligt min mening har man i allmänhet att göra med en avgtft i RFs

bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgär för den erlagda pen-

ningprestafionen. Även i vissa andra fall fär dock en penningpälaga anses

ha karaktär av avgift och inte av skatt. Ett sådant fall föreligger när

penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet

tiltförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Kännetecknande för

291

dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgtfterna inte     Prop. 1987/88:85

redovisas i statsbudgeten.

Bilaga 7.3

Utredningen föreslår att en avgift, uttryckt i s.k. avgiftsenheter (AE), tas ut på störte utsläpp av vissa miljöfarliga ämnen. Inkomsten - inled­ningsvis cirka 50 milj. kr. per är - föresläs användas till en av utredningen föreslagen miljöskadefond. Från fonden skall enligt utredningen ersättning kunna lämnas för person - eller sakskador som orsakats av miljöstörning­ar i de fall när skadestånd enligt miljöskadelagen (1985:225) inte betalas eller kan utgå till den skadelidande. Fondens medel skall ocksä kunna bekosta sädana återställnings- eller saneringsåtgärder som är angelägna från miljöskyddssynpunkt.

Såvitt framgår skulle ingen del av intäkterna från avgiften återföras till dem som utövar den verksamhet som skall avgiftsbeläggas. Inte heller kan ett specificerat vederlag anses utgå för avgiften. Med hänsyn till det anförda torde den av utredningen föreslagna pålagan vara att anse som en skatt.

Nytt beskattningsförfarande

Om man utgår frän att den föreslagna pålagan är att anse som skatt, uppkommer frågan om vilket beskattningsförfarande som skall tillämpas. Utredningen lägger fram ett förslag som inte anknyter till befinfiiga be­skattningsförfaranden. Enligt RSVs mening är detta olämpligt. Bl. a. blir skatteområdet mer oöverblickbarv. för myndigheter och enskilda än vad som gäller idag. Detta går rakt emot vad som i övrigt gäller för skatteområ­det, där regelsystemen alltmer närmar sig varandra. Enligt RSVs mening är den aktuella pålagan att anse som en punktskatt. Det är därför naturligt att anknyta beskattningsförfarandet direkt till vad som gäller för andra punktskatter, Lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter bör således göras fillämplig på den aktuella pålagan.

Utredningen föreslär att statens naturvårdsverk skall vara avgiftsmyn­dighet för den föreslagna pålagan. Enligt RSVs mening är detta synnerligen tveksamt. Beskattning skall i största möjliga utsträckning utövas genom landets skatteförvaltning. Inom denna förvaltning finns den nödvändiga kompetensen för att handha beskattningsfrågor. Dessutom finns de nödvändiga administrativa systemen. Att administrera ytterligare en punktskatt inom skatteförvaltningen måste dra avsevärt mindre resurser än att bygga upp ny beskattningsadministration hos en annan myndighet.

Författningsförslaget

Mot bakgrund av vad som ovan anförts bl. a, om att pålagan torde vara att anse som en skatt och att bestämmelserna om pålagan bör anknyta till vad som gäller för andra punktskatter, anser RSV att författningsförslagets 24-31 §§ mäste omarbetas och dessutom kompletteras på flera punkter. I lagförslaget saknas bl, a, reglering av väsentliga uppbördsfrägor. RSV deltar gärna i arbetet med en omarbetning av författningsförslaget.

Pålagan torde vara en i rörelsen avdragsgiU kostnad. Detta bör klarläg­

gas i lagtext. Vidare bör beskattningskonsekvenserna för den som erhållit

ersättning frän miljöskadefonden klargöras,

292

5.5 Fiskeristyrelsen: I betänkandet förordas ett system med utsläppsrelate-     Prop. 1987/88:85

rade avgifter som läggs pä större utsläpp av COD, fosfor,  svavel.     Bilaga 7.3

kadmium, krom, koppar, nickel, bly och zink.

Ovannämnda utsläpp utgör endast en bråkdel av alla miljöfarliga ämnen som förorenar vär luft och våra vattendrag. Utan tvivel är den skadliga inverkan på miljön frän dessa ämnen nog sä allvarlig. Ändå vore det enligt fiskeristyrelsens mening djupt olyckligt om miljöskadefondens finansiering skulle begränsas till just dessa ämnen. Det skulle innebära att hela ämnes­grupper, som vi vet är mycket skadliga för miljö och hälsa och som dessutom hanteras i stor omfattning skulle lämnas helt utanför avgiftsfi­nansieringen med motiveringen att dessa är svära att mäta. För t. ex. cellulosaindustrier föresläs som parameter COD. Denna återspeglar dock inte den mest miljöskadliga delen av cellulosaindustrins utsläpp. Ej beakta­de starkt miljöskadliga ämnen är t. ex, klorerade organiska substanser (TOCL) och dioxiner.

En överarbetning synes nödvändig med beaktande av vad som fram­kommit i vissa på senare tid framlagda utredningar och förslag, främst Aktionsplanen mot havsföroreningar och betänkandet för en bättre miljö (SOU 1987:32), I Aktionsplanen mot havsföroreningar anges fyra huvud­grupper av utsläpp som mäste angripas nämligen (1) närsalter dvs. fosfor och kväve - varav endast utsläpp av fosfor tagits med som avgiftspUktigt i betänkandet (2) stabila organiska ämnen - som ej tagits med annat än den del som indirekt ingår i COD (3) metaller - där utredningar förbigått yttersta miljöfarliga ämnen som kvicksilver och aluminium (4) olja - ej beaktat. Även om ändamålet är att bygga upp en fond för ersättningar och återställningsarbeten mer ospecificerat bör avgifternas uttag återspegla miljöfarligheten i utsläppen som avgiftsbeläggs.

Mot bakgrund av vad ovan anförts förordar fiskeristyrelsen en fast ärlig avgift som utgär med hänsyn till verksamhetens art och omfattning.

Oavsett vilken finansieringsform som man slutligt väljer, vill fiskeristy­relsen kraftigt understryka att erlagda miljöavgifter inte får ses som något slags "godkännande" från samhällets sida av fortsatta miljöskadliga ut­släpp. Målet måste alltjämt vara att åstadkomma en kraftig minskning av dagens och framtidens utsläpp,

5.6 Statens industriverk: SIND avvisar på industripolitiska grunder utred­

ningens finansieringsförslag som innebär en form av utsläppsrelaterade

avgifter. Förslaget kan inte anses tillgodose rimliga krav pä rättvisa och

konkurtensneutralitet. Att med avgifter endast belasta ca 200 kommuner

och industrier med stora anläggningar medför betydande risker för konkur­

renssnedvridning.

SIND anser försäkringsmodellen i kombination med en differentierad

avgift/premie med hänsyn tagen till miljöstörningens karaktär och omfatt­

ning överlägsen utredningens förslag om miljöskadefond och avgift pä

större utsläpp. En bred avgifts-/premiebas med utgångspunkt i en obligato­

risk anslutning från i princip samtliga företag som är tillstånds- och anmäl­

ningsplikfiga enligt miljöskyddslagen tillgodoser bättre kravet på rättvisa

och konkurtensneutralitet. Med ett grundbelopp efter verksamhetens ka-

293

raktär och tilläggsbelopp efter anläggningens storiek bör samtidigt kravet     Prop. 1987/88:85

på enkelhet kunna tillgodoses nöjaktigt.

Bilaga 7.3

Med den av SIND förordade försäkringsmodellen undviks uppbyggan­det av en ny administrativ apparat. Modellen ligger därtill i linje med den 1978 införda läkemedelsförsäkringen. Förutom att det är en fördel i sig med samma typ av lösning pä likartade problem bör rimligen värdefulla erfarenheter kunna hämtas frän läkemedelsförsäkringen.

Frän industripolitiska utgångspunkter ställer SIND sig ytterst tveksam till att generellt finansiera återställningsåtgärderna med avgifter som be­lastar dagens verksamheter. En betydande del av kvarlämningarna härtör från det tidigare industrisamhället med dess - eller snarare brist pä sådana miljöregler. En skattefinansiering på det sätt som tillämpas för kalkning mot försurning tillgodoser bättre kraven på rättvisa och konkurrensneutra­litet. Om det skulle föreligga praktiska möjligheter att identifiera sena kvarlämningar, låt säga från 1980-talet, bör dock återställningen kunna finansieras av dagens verksamheter.

5.7

Kammarkollegiet: Försäkringsalternativet begränsar ersättningssitua­tionerna till framfida skador och framstår vid första påseende som ett för industrin gynnsammare alternativ. Men även med avgiftsfinansiering finns en möjlighet att begränsa ersättniriigsfallen på motsvarande sätt. Avgöran­de för val av system är enligt kollegiets uppfattning omfattningen av de förpliktelser som anses skäliga att lägga på industrin - en fråga som mäste bedömas från politiska utgångspunkter. Med den avgiftsnivå kommittén föreslagit är en fondbildning naturlig. Kollegiet konstaterar rent allmänt att en fondbildning framstår som en garanti för att återställningsarbeten av befintliga miljöskador mera metodiskt kommer till utförande. Kollegiet finner det vidare naturligt att den del av samhället i detta fall industrin som svarar för utsläpp av för naturen främmande ämnen eller kvantiteter ocksä medverkar till att naturen återställs. Detta talar för ett fondalternativ med avgiftsfinansiering och ett så brett avgiftsuttag som möjligt,

5.8

Statskontoret: Av betydelse föi" valet mellan en miljöskadefond eller en försäkringslösning är ställningstagandet fill hur finansieringen skall ske av återställningen av gamla miljöfariiga kvarlämningar. Sker finansieringen genom det allmänna och inte genom föreslagna avgifter på företag med miljöfarlig verksamhet är försäkringsalternativet av särskilt intresse.

Statskontoret finner att från administrativ synpunkt talar övervägande skäl för försäkringsalternativet. Som utredningen anger erfordras i försäk­ringsalternativet inte någon ny myndighet eller ny lagstiftning och skade­regleringen kan ske enklare än i ett lagreglerat system. Vidare torde behovet av erforderlig skaderegleringspersonal lättare kunna tillgodoses i en försäkringslösning.

Som utredningen anför går dess förslag om en fond emot det förslag som framlagts av utredningen angående översyn av den statliga fondförvalt­ningen enligt vilket mänga fonder bör ersättas av anslag över statsbudge­ten.

Om en försäkringslösning väljs bör den göras obligatorisk för att trygga

294

försäkringens fortbestånd. Statskontoret stöder i princip det förslag till     Prop. 1987/88:85 premiesystem med differentierade fasta avgifter som läggs fram i bilagan.       Bilaga 7.3

Vi avstyrker utsläppsrelaterade avgifter i föreslagen form eftersom tek­nik för mätning ofta saknas. Om sädana avgifter skall tillämpas bör de vara mer schabloniserade än vad utredningen föreslår och kopplade till avgifter för prövning, tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen,

5.9 Riksrevisionsverket: I uppdraget ingick ocksä att undersöka om ett

försäkringssystem skulle kunna ersätta en fondlösning vad avser ersättning

till skadelidande. Eftersom ytterligare utredningsarbete återstår för att

färdigställa försäkringsförslaget kan verket i likhet med utredningen inte ta

ställning till vilket förslag som är att föredra. När det gäller den lagreglera-

de lösningen förefaller det konstruerade regelverket vara avvägt pä ett

lämpligt sätt. Oavsett vilket förslag som genomförs är det enligt RRV

väsentligt att systemet utvärderas efter några är eftersom det föreligger

osäkerhet om bl, a, de ärliga kostnaderna för ersättningsanspråk och admi­

nistration. Om laglösningen väljs förordar RRV att en miljöskadenämnd

inrättas i nära anslutning till naturvärds verket,

5.10    Statens naturvårdsverk: Ett utsläppsrelaterat avgiftssystem för före­

slagna parametrar bör kunna tillfredsställa rimliga rättssäkerhetskrav med

det mät- och kontrollsystem som finns i dag. Det fortgår dessutom ett

ständigt arbete med att ta fram förbättrade mätmetoder och att kvalitets-

säkra miljödata. På lite sikt bör det därför vara möjligt att avgiftsbelägga

ytteriigare utsläppsparametrar.

Förslag fill förändringar av kontrollsystemet har nyligen framförts, vilka om de genomförs kommer att öka förutsättningarna för ett väl fungerande system med utsläppsavgifter. I betänkandet (SOU 1987:32) om miljövår­dens organisation presenteras några förslag till förbättringar som passar väl in i detta sammanhang. Det föreslås att tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter skall åläggas att till tillsynsmyndigheterna inge ärliga miljö­rapporter där bl. a. de totala utsläppen anges. Dessutom föreslås ett sy­stem med miljörevisorer för de största anläggningarna. Revisorerna skall ha till huvudsaklig uppgift att granska och bedöma miljörapporternas till­förlitlighet. Ett tredje förslag från utredningen, som kan underlätta införan­det av avgiftssystemet, är förslaget om föreskriftsrätt pä kontrollomrädet. Om SNV ges en sådan rätt befrämjar det enhefiigheten i mätandet och jämförbarheten mellan utsläppsdata frän olika företag i landet.

Som ett ytterligare led i förbättringen av miljökontrollen har naturvårds­verket öch statens mät- och provråd gemensamt utarbetat ett förslag fill auktorisation inom vattenkontrollen. Miljödata föreslås där kvalitetssäkras genom användning av auktoriserade kontrollorgan. Förslaget avses efter en remissomgång underställas regeringens prövning i enlighet med regler­na i lagen om obligatorisk kontroll (SFS 1985:1105).

Skilda rättviseaspekter har diskuterats i anslutning till det föreslagna

finansieringssystemet. Det har bl. a. framhållits att det är oacceptabelt att

dagens förorenare skall behöva vara med och betala för återställningsåt-

295

gärder till följd av miljöfarlig verksamhet i gängen tid. Mot detta kan Prop. 1987/88:85 invändas att samhället på olika sätt tar pä sig kostnaderna för den beläst- Bilaga 7.3 ning på miljön som företagens utsläpp innebär. De utsläpp som sker kan därför sägas vara grafis för företagen. Mot den bakgrunden anser SNV att invändningarna frän rättvisesynpunkt inte väger särskilt tungt när det gäller att komma tillrätta med sådana allvarliga problem som fonden är tänkt att lösa. Större rättvisa genom att avgifterna slås ut på ett störte antal avgiftspliktiga företag kan nås genom att gränsen för avgiftsplikt sänks och fler slags föroreningar avgiftsbeläggs. Detta bör dock inte ske förtän admi­nistrativ erfarenhet vunnits av avgiftssystemet.

Även om de årliga kostnaderna för återställningsätgärder kan uppskattas till 140-150 milj. kr, per år kan S'.NV acceptera att fonden inledningsvis tillförs ca 50 milj, kr, per år. Efter en period av ca 5 är bör fondens inriktning och avgiftsuttagets storlek utvärderas.

Det är enligt SNV:s mening önskvärt att ordet utsläppsavgift tas upp i den inledande grundläggande bestämmelsen i det avsnitt i lagen som be­handlar sådana avgifter. 24 § i lagen kan därför lämpligen kompletteras med detta ord inom parentes (jfr texten om miljöskyddsavgift i 52 § miljö­skyddslagen).

Enligt 29 § i den föreslagna lagen får naturvärdsverkets beslut om ut­släppsavgift överklagas hos kammartätten. En bestämmelse om överkla­gande av förelägganden om mätningar och undersökningar enligt 30 § bör även införas. Sådana förelägganden kommer att få stor likhet med föreläg­ganden enligt 43 § första och andra styckena miljöskyddslagen (ML), vilka kan överklagas hos regeringen. Ett föreläggande att utföra mätningar och undersökningar enligt ett kontrollprogram (se 39 a § ML) torde i själva verket ibland kunna utformas som ett föreläggande enligt såväl 43 § ML som 30 § miljöskadefondslagen. Med hänsyn härtill bör även föreläggan­den enligt det sistnämnda lagrummet kunna överklagas hos regeringen.

5.11 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Vad gäller finansieringsfrågan utgär direktiven från att utredningen skall överväga ett fondsystem, dock att den är oförhindrad att undersöka i vilken utsträckning ett försäkrings­system, då det gäller ersättning till skadelidande, skulle kunna ersätta en fondlösning. Enligt nämndens mening är det en stor brist i betänkandet att utredningen inte behandlat en försäkringslösning pä ett mera seriöst sätt än vad som skett under p, 4,7,

Vid sin genomgång av olika finansieringsformer har utredningen inte

förbigått möjligheten att höja någon av de avgifter som enligt lagen om

socialavgifter utgår i form av arbetsgivar- och egenavgifter ("arbetsgivar­

avgifter"). En sådan lösning har, anser utredningen, vissa fördelar. Det är

en enkel åtgärd och avgiften drabbar en stor krets av betalningsskyldiga,

varför avgiftshöjningen i det enskilda fallet kanske inte uppfattas som så

kännbar. Men den har också, fortsätter utredningen, vissa nackdelar ge­

nom att avgiften bl, a, kommer att åvila åtskilliga verksamheter som inte i

någon störte utsträckning bidrar till miljöproblem av olika slag. För att fä

in ca 80 milj. kronor till en fond räknar utredningen med att "arbetsgivar-

296

avgiften" skulle behöva höjas med 0,02 procent. Enligt utredningen kan Prop. 1987/88:85 det paradoxalt nog ligga en svårighet i att den erforderliga höjningen är sä Bilaga 7.3 obetydlig i procent räknat. Behovet "kan heU enkelt anses alltför Utet för att en höjning av arbetsgivaravgiften skall anses motiverad". Utredningen kommer till den slutsatsen att det är olämpligt att använda bl, a, "arbetsgi­varavgiften" eftersom det skulle innebära en höjning av en socialförsäk­ringsavgift och att detta inte heller står i överenstämmelse med utredning­ens direktiv.

Åven om en höjning av "arbetsgivaravgiften" ej står i överensstämmel­se med utredningsdirektiven anser koncessionsnämnden att en sådan höj­ning är ett sätt att lösa finansieringsfrågan som bör övervägas närmare i förevarande sammanhang. Nämnden har för sin del i remissyttrande 1982-10-19 till jordbruksdepartementet med anledning av naturvårdsverkets för­slag till avgift på prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (verkets meddelande pm 1576) väckt tanken pä en "avgift" i form av en arbetsgi­varavgift.

Frän rättvisesynpunkt kan starkt ifrågasättas om dagens industriella och kommunala verksamheter skall drabbas av utsläppsrelaterade avgifter för återställande av miljö som skadats under gångna tider och med andra synsätt i miljöfrågor. Särskilt när det gäller mycket gamla "försyndelser" kan, enligt koncessionsnämndens mening, vägande skäl åberopas för att "det allmänna" svarar för äterställningsåtgärderna. Den frågan kan ocksä ställas om vissa typer av utsläpp, som överhuvud ej har nägot att göra med de skador pä miljön som skall återställas, bör drabbas av avgifter. Och varför skalljust dessa utsläpp avgiftsbeläggas och inte andra säsom kolvä­ten, klorfluorkarboner, kvicksilver etc. Den invändningen kan vidare rik­tas mot det föreslagna systemet att en viss avgift kan skärpas om företag vidtagit åtgärder för att begränsa det utsläpp som avgiften avser ett förhällande som inte främjar utvecklingen pä "skyddsätgärdsomrädet".

Den kanske allvarligaste invändningen mot införandet av de föreslagna utsläppsrelaterade avgifterna är att man därigenom tar ett första steg mot ett system av "styr- och sankfionsmedd" utan att närmare ha utrett konsekvenserna härav för bl, a. nuvarande prövningsordning. Här fordras, enligt koncessionsnämndens mening, mycket ingående analyser för att klarlägga de effekter som ett sådant avgiftssystem kan ha på den individu­ella tillåtlighetsprövningen av miljöfarlig verksamhet och om nämnda ef­fekter medför behov av ändringar i gällande tillätlighetsregler i miljö­skyddslagen. I det sammanhanget bör ocksä framhållas att införandet av ett avgiftssystem, i enUghet med utredningsförslaget, kommer att medföra en väsentlig belastning för vissa tillståndsprövade företag som dessa före­tag inte hade anledning att räkna med vid tillståndsprövningen.

5.12. Statens strålskyddsinstitut: Det framgår att möjligheten att använda en försäkring som alternafiv till en fond diskuterats men inte penetrerats och analyserats ordentligt.

Eftersom atomansvarighetslagen bygger på en försäkring kan en sådan

tydligen i vissa fall vara att föredra. Vi vill inte förorda en modell framför

en annan, men hade gärna sett att de båda alternativen hade utretts så att

297

man hade fått underlag för att ta ställning.

I vissa sammanhang, t, ex. beträffande radioakfiva ämnen, är det icke     Prop. 1987/88:85 uteslutet att utsläppsrelaterade avgifter som styrmedel skulle kunna ge     Bilaga 7.3 vissa önskvärda effekter. En del av den kritik som framförts rent principi­ellt mot utsläppsrelaterade avgifter är i valda situationer inte riktigt rättvis.

Mot den bakgrunden tycker vi det är olämpligt om själva instrumentet utsläppsrelaterad avgift används fel. Tyvärt är det precis vad som föreslås i utredningen. Avgifterna mäste nämligen i utredningens fondmodell höjas om miljöskyddsarbetet lyckas väl och de totala utsläppen minskar,

5.13.   Svea hovrätt: Beträffande återställning och sanering är det ur rättvi­

sesynpunkt inte godtagbart att kostnaderna härför skall efter ett fätal

parametrar belasta ett begränsat antal företag. Även när det gäller ersätt­

ningen tiU skadelidande saknas det önskvärda sambandet mellan de miljö­

skador som kan ersättas av fonden och de företag som drabbas av avgift.

Fonden torde i åtskilliga fall komma att tas i anspråk för skador som inte

kan hänföras tUl någon av de parametrar som skall avgiftsbeläggas.

Beträffande sådan verksamhet som redan har tillstånd tiU vissa utsläpp innebär avgiften en pålaga som inte kunde medräknas vid tillståndspröv­ningen och som alltså i efterhand ändrar förutsättningarna för tUlståndet och värdet av det. Utredningen har inte redovisat hur detta låter sig förenas med krav pä rättssäkerhet och skälighet.

Som en fördel med den föreslagna finsieringsformen anger utredningen att avgifterna kan bidra till att de miljöfarliga utsläppen minskar. Härtill kan anmärkas att utredningen om en miljöskadefond har ett begränsat syfte och att frågan om användande av styrmedel i miljöpolitiken, där­ibland avgifter på miljöfarliga utsläpp, lämpligen bör avgöras i ett störte sammanhang. Hovrätten vill understryka att det viktigaste sättet att åstad­komma en förbättrad miljö är att de villkor som uppställs för att få utöva viss verksamhet är ändamålsenligt utformade och att dessa villkor skärps om förhållandena påkallar det.

Beslut om utsläppsavgift fär enligt förslaget (29 §) överklagas hos kam­martätten. Med'hänsyn till de frågor av teknisk natur som kan komma upp kan det ifrågasättas om inte överklagande i stället bör ske fill Svea hovrätt i dess sammansättning som vattenöverdomstol pä samma sätt som gäller i fräga om koncessionsnämndens beslut om miljöskyddsavgift.

5.14.   Statens vattenfalls ver k: Utredningen har alltför kortfattat behandlat

frågan om en försäkringslösning som alternativ till den föreslagna fonden.

Som framgår av bilaga 3 till utredningen "Förslag till försäkringslösning"

borde det vara möjligt att på ett fullt tillfredsställande sätt lösa frågan om

ersättning för framtida skador genom en särskild försäkring. Såvitt Vatten­

fall nu kan bedöma har försäkringsalternativet uppenbara fördelar som inte

kommit fram i utredningen. Enligt Vattenfalls mening bör försäkringslös­

ningen därför bli föremål för en mer ingående analys med efterföljande

remissbehandling. Försäkringen kan antingen göras obligatorisk eller där

så bedöms motiverat föreskrivas som särskilt villkor i beslut från konces-

298

sionsnämnd och länsstyrelse.

Om man ändock skulle välja en fondlösning och finansiera verksamhe-     Prop. 1987/88:85 ten med avgifter på utsläpp, bör man enligt Vattenfalls uppfattning avgifts-     Bilaga 7.3 belägga främst sådan spridning av miljöskadliga ämnen som innebär risker för framtida miljöskador.

De reglerade och lovgivna utsläppen fill vatten av särskilt zink och koppar, som båda tillhör gruppen essentiella grundämnen, synes härvid vara olämpliga som avgiftsunderlag. Dessa utsläpp, som är små jämfört med övrig spridning av respektive ämne och som dessutom är lovgivna efter prövning enligt miljöskyddslagen, torde inte medföra de största ri­skerna för framtida miljöskador.

För kadmium föreslår utredningen att av 0,9 ton utsläppt till vatten skall avgiftsbeläggas, medan spridningen av ca 100 ton/är i produkter samt tillmark och luft skulle förbli avgiftsfri. Särskilt tillförseln till åkerjord av 3 ton/år med handelsgödsel och 0,5 ton/är med rötslam samt den nämnda upplagringen av ca 100 ton/år i produkter inger farhågor på lång sikt. För bly utgör det årliga utsläppet av flera 100 ton bensinbly mycket större risker än de lovgivna vattenutsläppen på 7,6 ton/år. Andra 'utsläpp' som inger farhågor för framtida miljöskador, är spridning av halogenerade persistenta kolväten, freoner, lustgas m. m. För att uppfylla rimliga krav på rättvisa bör en eventuell avgiftsfinansiering drabba dessa verksamheter snarare än förhållandevis små, lovgivna utsläpp till vatten,

5.15. Kammmarrätten i Jönköping: Kammartätten delar utredningens be­dömning att utsläppsrelaterade avgifter är att föredra framför fasta avgif­ter. Det är utredningens mening att de problem med indelningen i olika avgiftsklasser som förutskickas inte skall prövas av naturvårdsverket sär­skilt utan avgöras genom att verket debiterar den avgift som anses tUlämp-lig. Den avgiftspliktige hänvisas i stället till att anföra besvär till kammar­rätten över själva debiteringen. Denna hantering kan ha goda skäl för sig men innebär bl. a. att kammarrätten får att pröva komplicerade frågor av teknisk natur. Det är nödvändigt att lagförarbetena ger någon ledning för bedömning av dessa frågor samt närmare preciserar vad som kan utgöra synnerliga skäl för att avgiften skall nedsättas eller efterges.

I författningsförslagets 24 § uttalas att den som bedriver miljöfarlig verksamhet enligt ML ärligen skall erlägga avgift till staten. På sid 126 i utredningen sägs att avgiften av praktiska skäl mäste begränsas till verk­samheter som är prövade, eventuellt anmälda enligt miljöskyddslagens regler. Paragrafen synes därför enligt sin lydelse gå utöver vad som sålun­da anges vara avgiftsområdets omfattning.

5.16 Länsstyrelsen i Värmland. Förslaget om fasta avgifter avförs av utred­ningen bl. a. med motiveringen att det dåligt speglar verksamhetens miljö­påverkan. Länsstyrelsen delar den uppfattningen. Förslaget blir också trubbigt när man använder antalet anställda som mått på miljöpåverkan. Det har enligt vär mening mycket lite att göra med miljöstörningen.

299

Utsläppsavgifter

Prop. 1987/88:85

För att utsläppsavgifter på ett riktigt sätt ska kunna vara styrande för Bilaga 7.3 miljövården fordras aft de sä långt möjligt tar hänsyn till utsläpp som ger alla typer av skador. Annars riskerar man att ansträngningarna att minska utsläppen främst koncentreras till de utsläpp som är avgiftsbelagda, vilket inte alls behöver vara de utsläpp som ur samhällets synpunkt är mest angelägna att minska. Man riskerar ocksä att ett företag övergår frän en process som genererar en avgiftsbelagd förorening till en process med avgiftsfria men likväl miljöfarliga utsläpp. T, ex, övergång frän en ytbe­handlingsprocess med metallutsläpp till vatten till en ytbehandlingsprocess med kolväteutsläpp till luft.

För att utsläppsavgifter ska kunna utformas på ett för dagens miljövård optimalt sätt mäste de frikopplas från tanken att de ska spegla gärdagens försyndelser. Det bör heller inte finnas något finansiellt syfte genom att de måste inbringa en viss summa pengar. I annat fall kommer det att verka demoraliserande pä företagens ansträngningar att minska utsläppen, efter­som avgifterna vid utsläppsminskningar mäste höjas för att samma summa ska fås in till staten.

Avgiftsbelagda parametrar

Avgiftssystemets val av parametrar visar dess brist som instrument för en bättre miljövård. Endast en mycket Uten del av vattenföroreningarna kom­mer att avgiftsbeläggas. Beträffande luftutsläppen finns endast svavel och svaveldioxid med. Viktiga utsläpp såsom klorerade föreningar, kvicksil­ver, kolväten och kväveoxider m.fi. finns inte med. Orsaken till det begränsade urvalet av parametrar är bl, a, mättekniskt. Det innebär att det som kommer att avgöra huruvida ett företag fär betala för sina utsläpp är inte miljöskadornas allvarlighetsgrad, I stället är det om företaget släpper ut föroreningar som kan mätas med tillräcklig noggrannhet eller ej.

Utredningen anser att samma avgift ska gälla oavsett var en viss förore­ning släpps ut. Hur orimligt detta är kan åskådliggöras vad gäller fosfor. Ett fosforutsläpp i en tätbefolkad bygd med svaga recipienter kan allvarligt försämra en sjös tillstånd. Samma utsläpp i en älv av norrlandstyp har däremot mycket liten betydelse. På senare är har man ocksä insett att det i mänga försurade vatten uppstått problem med en tilltagande närsaltsfattig­dom, I sådana vatten är det ur miljösynpunkt positivt att fosfor tillförs. En avgift på fosfor skulle alltså i vissa områden sakna betydelse för miljövår­den eller kanske t. o. m. motverka densamma. För Vänerns del har ifråga­satts om inte ett måttligt tillskott av fosfor rent av kan vara av godo så länge som sjön samtidigt tillförs utsläpp av tungmetaller och klorerade organiska ämnen. En förutsättning för att utsläppsavgifter ska införas är sålunda att den avgiftsbelagda föroreningen har någorlunda samma effekt i olika recipienter eller att avgiften kan differentieras utifrån den miljö där utsläppen sker.

Motiven för hur avgiftens storlek har beräknats för respekfive utsläpp

framgår inte av utredningen. För att vara styrande bör avgifterna spegla

kostnaderna för att avhjälpa skadorna i naturen eller för att begränsa

utsläppen. Av vad som framgår av utredningen kan man dra slutsatsen att

300

det främsta rättesnöret har varit att fä in tillräckligt mycket pengar till     Prop. 1987/88:85

fonden, vilket inte kan sägas vara det opfimala ur miljösynpunkt.

Bilaga 7.3

Genomförandet av utsläppsavgifter

De praktiska problemen med genomförandet av utsläppsavgifterna har inte beaktats tillräckligt. Eftersom en undre gräns finns för när betalningsskyl­dighet inträder kommer frågan att uppkomma om vad som är en "betal­ningsenhet". Två mindre företag med tillsammans lika stor produktion som ett stort företag undgår avgift medan det stora får betala. Om då det stora företaget i stället har organiserat sin verksamhet i tvä mindre dotter­företag undgås avgift.

De utsläppsmätningar som avgiftsfinansieringen baseras pä ska även i fortsättningen ske genom företagens s. k. egenkontroll. Systemet bygger i mängt och mycket pä ett ömsesidigt förtroende. Med införande av utsläppsavgifter tillkommer en direkt ekonomisk betydelse av mätresulta­ten. Det innebär att tillsynsmyndighetens kontroll av mätutrustning m. m, mäste skärpas, vilket medför ökad arbetsinsats. Det kan ocksä förutspäs fler tvister om mätförfarande, mätutrustning etc. Som exempel kan tas diskussioner som pågår angående COD-utsläppen frän en av länets största skogsindustrier. Resultaten från utsläppsmätningarna varierar med ca 50 % beroende pä analysförfarande. Vilka av de erhållna värdena som ska sägas vara rikfigt har inte klarlagts. Utredningen menar att man inte behöver räkna med något ökat resursbehov frånsett 1-2 personer på central nivå. Länsstyrelsen menar dock att det för tillsynsmyndigheten kommer att bli ett avsevärt merarbete. Förutom det ovan nämnda arbetet tillkommer ökad administration, granskning av mätresultat etc.

Övriga finansieringsformer, inklusive eventuellt försäkringssystem, är alltför dåligt utredda för att länsstyrelsen ska kunna föreslå nägot alterna­tiv. Det bör dock finnas anledning att överväga om inte återställning kan finansieras direkt via statsbudgeten. För detta talar bl, a, att det redan idag finns avgiftssystem inom miljöområdet som går in direkt till statsbudgeten, t, ex. avgifterna för tillsyn och prövning.

För skador enligt miljöskadelagen bör förslaget om ett försäkringssys­tem utredas vidare. Dock bör även ett sådant utgå betydligt mer från den "risknivå" företaget ligger på än vad som görs i utredningen.

Som sammanfattning vad gäller finansiering kan sägas att förslaget om utsläppsavgifter mäste avstyrkas. Utsläppsavgifter kan eventuellt bli aktu­ellt som ett styrmedel inom miljövården men bör dä utformas helt friståen­de från en miljöskadefond.

5.17 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen förordar i likhet med

utredningen att fonden finansieras genom avgifter pä miljöfarliga utsläpp.

Länsstyrelsens huvudargument för detta är att ett sådant avgiftssystem

kan utformas så att det fungerar som ett ekonomiskt styrmedel för att

minska risken för framtida miljöskada. Detta förutsätter att avgiftssyste­

met är problemrelaterat dvs. att avgiften läggs på utsläpp av sädana ämnen

som det från miljösynpunkt är mest angeläget att minska. Det avgiftssys­

tem som föresläs i betänkandet uppfyller inte detta villkor. T. ex, föreslås

301

varken kväveutsläpp eller utsläpp av stabila organiska ämnen avgiftsbeläg­gas trots att åtgärder för att minska utsläppen av dessa ämnen ges högsta prioritet i Aktionsplanen mot havsföroreningar.

Länsstyrelsen anser att avgiftssystemet bör omarbetas så att det verkli­gen återspeglar de miljöproblem som det är angeläget att lösa för att förhindra framtida miljöskada, I annat fall är miljövinsten så liten att den inte kan motivera det betydande merarbete som ett sådant avgiftssystem innebär för tillsynsmyndigheterna. Dvs, om avgiftssystemets finansi-éringsfunktion väger tyngre än dess styrfunkfion bör ett enklare system med fasta årsavgifter väljas.

Länsstyrelsen har dock i ett fidigare yttrande över Aktionsplanen mot havsföroreningar påtalat behovet av ekonomiska styrmedel i miljöpolifi-ken och förordar därför en skärpming av avgiftssystemets styrfunktion enligt ovan. Därvid bör det av utredningen föreslagna avgiftssystemet kompletteras med avgifter på utsläpp av både metaller och dioxin till luft samt utsläpp av kväve (framför allt till Västerhavet och Östersjön). I de fall utsläppen med dagens mätteknik inte enkelt kan kvantifieras bör man i stället avgiftsbelägga förbrukningen av de ämnen som ger upphov till miljöfarliga utsläpp. Detta gäller klorerade organiska ämnen, klorgas (vid blekning), freon, kadmium och kvicksilver. Sä snart avgiftens syfte har uppnåtts, dvs, att de miljöfarliga utsläppen minskats till en för miljön acceptabel nivå, bör avgiften begränsas eller helt utgå. Ett exempel på detta är fosforreduktionen i kommunala reningsverk som redan idag i många fall bör anses vara fullgod.

Ett argument som i betänkandet framförs mot ett mera differentierat avgiftssystem, som länsstyrelsen här föreslår, är att de miljöfarliga verk­samheternas kontrollprogram är ofullständiga, varför alla för avgiftsbe­läggningen nödvändiga uppgifter ej finns tillgängliga. Detta kan dock av­hjälpas med stöd av § 43 i miljöskyddslagen, enligt vilken tillsynsmyndig­heterna kan förelägga utövare av miljöfarlig verksamhet att utföra de undersökningar som behövs för tillsynens fullgörande. Därmed är ocksä § 30 i föreliggande lagförslag om miljöskadefond överflödig.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 7.3

5.18 Styrelsen för teknisk utveckling (STU): Utredningen diskuterar två finansieringsformer; fast avgiftssystem eller utsläppsrelaterade avgifter. Utredarna noterar härvid att ur allmän miljösynpunkt torde utsläppsrelate­rade avgifter vara att föredra. Troligen är detta riktigt liksom att det troligen ur administrativ synpunkt vore enklare med ett fast avgiftsystem. I valet mellan dessa båda system har utredarna föredragit det utsläppsrelate­rade avgiftssystemet. Ur STUs synvinkel är detta ocksä att föredra, efter­som det ger en viss - om än enligt utredarnas uppfattning (se sid 125) -ringa styreffekt, så att resultatet kan tänkas bli förbättrad drift vid redan befintliga anläggningar. Däremot tror inte utredarna att avgiften fär nämn­värd styrande effekt vid anskaffning av framtida miljövårdsutrustning. Dock kan antas att förslaget medför ett ökat behov av tillförlitUg och helst ej alltför dyr mätutrustning, vilket kommer att kräva utvecklingsinsatser.

302

5.19    Svenska kommunförbundet: Miljöskadefondens medel är avsedda att     Prop. 1987/88:85

användas för att återställa skador där den ansvarige inte kan spåras, där     Bilaga 7.3

ansvaret inte kan klarläggas eller där den ansvarige saknar ekonomiska

möjligheter att fullgöra sina skyldigheter. För kommunernas del torde det relativt lätt gå att fastställa om skyldighet fill återstäUningsåtgärder enligt miljöskyddslagen föreligger eller ej. Kommunerna fär ocksä antas ha såda­na ekonomiska resurser att de kan fullgöra sina skyldigheter i fråga om återställnings- och saneringsåtgärder. Inte heller såvitt avser nyare skador finns det därför anledning att kommunerna bidrar till att finansiera en fond. Beträffande finansiering av återställning av äldre miljöskador anser sty­relsen att sädana åtgärder bör finansieras av staten i de fall där skadevålla­ren är okänd eller där den ansvarige kan spåras men är insolvent. Det rör sig här om skador som uppkommit på grund av verksamheter som avslu­tats före miljöskyddslagens ikraftträdande och under en tid dä kraven på renings- och skyddsåtgärder var helt andra än nu och dä utövare av miljöfarlig verksamhet saknade anledning att räkna med framtida återställ­ningskostnader.

Dä Kommunförbundets styrelse anser att kommunsektorn inte bör bidra fill fonden av ovan angivna skäl avstår styrelsen att ta stäUning fill upp­byggnaden av fonden. Dock vill styrelsen framföra nägra mer allmänna synpunkter.

Utredningen har förordat ett system med utsläppsrelaterade avgifter som läggs pä störte utsläpp av syreförbrukande organiskt material (COD), fosfor, svavel och svaveldioxid, kadmium, krom, koppar, nickel, bly och zink. Avgiften föreslås vidare bli begränsad till tillståndsprövade, ev an­mälda enligt miljöskyddslagens regler om anmälningsskyldighet, direktut­släpp. Frän miljösynpunkt kan styrelsen konstatera att valet av ovan nämnda parametrar ter sig något egendomligt då andra ämnen som kvick­silver, kväve och klorerade organiska föreningar saknas trots att dessa har dokumenterad negativ effekt på miljön,

5.20    Landstingsförbundet: Det är riktigt att avgifter på särskilt miljöfarliga

utsläpp görs beroende av utsläppens omfattning. En sådan konstruktion

befrämjar miljöskyddet och syftar till att begränsa utsläppen. Här förelig­

ger emellertid fortfarande vissa osäkerhetsmoment i de nuvarande mätme­

toderna för att mätningarna skall kunna ligga till grund för en helt korrekt

avgiftsdebitering. Utredningens förslag att avgifterna vidare skall begrän­

sas till enbart vissa större anläggningar kan synas strida mot miljöskydds­

lagens stadgande om att den som utövar miljöfarlig verksamhet ocksä har

ansvaret. Det fär till följd att ett begränsat antal anläggningar åläggs kost­

nadsansvaret också för skador som de inte själva vållat. Styrelsen vill trots

dessa båda invändningar inte motsätta sig den lösning som utredningen

skisserar. Systemet torde vara förhållandevis lätt att administrera och det

är viktigt att arbetet snabbt kommer i gäng. Utredningen säger själv beträf­

fande en skisserad alternafiv försäkringslösning (s. 159) att den "inte

funnit det nödvändigt att ta ställning till vilken av de båda lösningarna som

är att föredra". Styrelsen förutsätter att en sådan prövning görs innan

303

förslag föreläggs riksdagen. Skulle en försäkringslösning bli aktuell mäste     Prop. 1987/88:85 den under alla förhållanden vara obligatorisk och sannolikt ha stöd i lag.     Bilaga 7.3 Vidare bör försäkringen till skillnad från det av industrin presenterade förslaget också omfatta återställnings- och saneringsåtgärder.

5.21    Sveriges advokatsamfund: Samfundet vill även understryka vikten av

att finansieringen sker pä sådant sätt att de i utredningsdirektiven ställda

kraven pä enkelhet, rättvisa och konkurtensneutraUtet tillgodoses i rimlig

omfattning. De två sistnämnda kraven torde innebära att de kostnader som

drabbar olika miljöfarliga verksamheter bör stå i rimligt förhållande till

verksamheternas totala inverkan på miljön.

Med utredningens finansieringsförslag innebär detta att endast ett be­gränsat antal verksamheter med utsläpp av vissa i förslaget utvalda förore­ningar kommer att fä betala kostnaderna för återställningsåtgärder beträf­fande miljöfarliga kvarlämningar från tidigare verksamheter oavsett om det föreligger eller inte föreligger någon anknytning (äganderättslig eUer art­mässig) mellan tidigare och nuvarande verksamhet och helt oberoende av om den tidigare verksamheten varit fillåtlig enligt den tidens krav och regler eller inte. Enligt Advokatsamfundets uppfattning kan utredningens förslag i denna del inte anses förenlig med de krav på rättstrygghet och rättvisa som mäste ställas. Enligt samfundets mening talar därför skäl för att sådana åtgärder, därest annan ansvarig inte finns, bekostas av stat och kommun.

5.22    Sveriges industriförbund: Den nya miljöskadelagen ålägger företagen

och andra som bedriver miljöfarlig verksamhet ett omfattande skade­

ståndsansvar. Den strikta skadeståndsskyldigheten innebär bl, a. att er­

sättning för miljöskador kan utgå även om tillståndsvillkoren enligt miljö­

skyddslagen inte har överskridits.

För industrin är det angeläget att trygga de ersättningskrav som kan uppkomma till följd av person- eller sakskada som orsakats av miljöfarlig verksamhet. Det naturliga tillvägagångssättet vid riskhantering av detta slag är den spridning av riskerna som kan åstadkommas genom en försäk­ringslösning.

Företagens allmänna ansvarsförsäkring gäller sådana person- och sak­skador som orsakats av plötsliga och oförutsedda miljöstörningar. Detta grundläggande försäkringsskydd kan numera kompletteras med en miljö­ansvarsförsäkring som ger ett skydd för krav pä ersättning för skada genom långvarig påverkan på miljö och människor.

Det tredje steget i denna försäkringsmodell är den kollektiva miljöskade­försäkring som genom Industriförbundets försorg utarbetats inom ramen för miljöskadefondutredningens arbete (bilaga 3 till betänkandet). Den avses täcka de fall dä skadevållaren är insolvent eller okänd eller då rätten till skadestånd har preskriberats.

De tre nu nämnda försäkringsformerna - den allmänna ansvarsförsäk­

ringen, miljöansvarsförsäkringen och den föreslagna miljöskadeförsäkring­

en - skulle komplettera varandra och ge ett heltäckande försäkringsskydd

304

för person- och sakskador orsakade av miljöfarlig verksamhet.

Utredningen har beklagligtvis ansett sig inte ha anledning att närmare     Prop. 1987/88:85 jämföra försäkringsförslaget med den föreslagna fondlösningen. Industri-     Bilaga 7.3 förbundet vill därför här komplettera det material utredningen avlämnat med en sådan jämförelse.

Förslaget till miljöskadeförsäkring

En miljöskadeförsäkring vore enligt förbundet överlägsen den av utred­ningen föreslagna fondlösningen. Försäkringsbolagen har erfarenhet av hur miljöskador hanteras och förebyggs. Men kan därför anknyta en ut­vidgning av miljöskadeskyddet till en fungerande försäkringsadministra­tion i stället för att bygga upp en helt ny statlig organisafion med åtföljande särskilda administrationskostnader. Med en försäkringslösning ställs ock­sä ett betydande riskkapital redan från böijan till förfogande. Försäkrings­beloppet har satts fill 150 miljoner kr per är, I ett fondsystem måste motsvarande kapital byggas upp konfinuerligt. Innan så skett måste staten träda in som garant för den händelse betydande skador skulle inträffa innan fillräckligt kapital byggts upp.

En försäkringslösning innebär att försäkringsgivaren direkt kan utreda och ta ställning till framförda krav. Det blir en senare fräga att söka identifiera skadevållaren, avgöra om denne är solvent eller ej samt att avgöra vilken försäkring som slufligt skall bära skadan.

En fondlösning däremot förutsätter att det först utreds om uppkommen skada kan ersättas av enskild skadevällare eller via försäkring innan fon­den kan utge ersättning. Det blir i mänga fall nödvändigt att den skadeli­dande i en rättegång prövar frågor om skadevållarens identitet och in­solvens samt frågan om preskription.

När det gäller rätten fill ersättning överensstämmer försäkringens om­fattning i stort med fondlösningen. Försäkringsvillkoren är klart skrivna, vilket ökar förutsebarheten och förenklar skaderegleringen. Lagförslaget innehåller i princip motsvarande undantag som försäkringsvillkoren, men detta framgår först av dess förarbeten. Sä är fallet t. ex. för undantaget för skada orsakad av motorfordons-, järnvägs- och flygtrafik samt sjöfart liksom för skada orsakad i samband med skadelidandens förvärvsarbete. Dessa undantag medför ingen reell inskränkning i förhållande till fondlös­ningen. Undantagen följer redan av det för fonden respektive försäkringen gemensamma grundkravet att rätt tUl skadestånd enligt miljöskadelagen i princip skall föreligga. Att undantaget ändå tagUs in i villkoren är föranlett av en önskan att klart precisera och upplysa om försäkringens omfattning.

Fondförslaget innehåller inga särskilda regler hur vare sig personskade-eller sakskadeersättningen skall beräknas. Skadeståndslagen blir således tillämplig.

När det gäller personskadeersättningen bygger den föreslagna försäk­

ringslösningen på de normer som gäller för läkemedelsförsäkringen. Det

innebär att ersättningen för svårare skador, som medför bestående lyte och

men, är generösare än den ersättning som utgår enligt allmänna skade-

ständsrättsliga regler och praxis, Å andra sidan utgår ingen ersättning för

rent bagatellartade skador vid mycket kortvarig sjukskrivning. Ändamålet

305

20   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

bakom denna avvägning, som hittills visat sig fungera väl inom läkeme- Prop. 1987/88:85 delsomrädet, är att hanteringen inte skall betungas av småskador. Därige- Bilaga 7.3 nom förbilligas administrationen och resurserna kan ägnas skador av nå­gon betydelse. Ett ersättningssystem baserat pä rent skadeständsrättsliga principer leder tiU att småskador i förhällande till allvarligare skador får bättre kompensation, vilket förefaller mindre välmotiverat. För övrigt bör man notera att fondförslaget innebär att självrisk pä såväl person- som sakskador kan utgå efter regeringens bestämmande.

Miljöskadeförsäkringen avses bli finansierad genom premier frän anlägg­ningar som driver miljöfarlig verksamhet. Utgångspunkten har varit att försäkringen skall betalas av en bred krets bland dem som bedriver miljö­farlig verksamhet. Risken för miljöstörning beror på verksamhetens karak­tär och omfattning. När det gäller graderingen av verksamhetens karaktär har utgångspunkten varit att riskerna för miljöpåverkan i huvudsak speglas i den förprövningspUkt som råder för vissa typer av anläggningar enligt naturtesurslagen och enligt miljöskyddslagen. Graderingen av verksamhe­tens omfattning avses ske med hjälp av antalet anställda.

Premiesystemet har för övrigt till sin uppbyggnad stora likheter med det förslag till fasta årsavgifter som utredningen utarbetat och som behandlas i avsnitt 4,4.3. Av betänkandet framgår att myndigheterna alltjämt saknar ett register över anläggningar som driver miljöfarlig verksamhet. Som ett led i utarbetandet av försäkringslösningen har ett datoriserat register över all miljöfarlig verksamhet utarbetats. Med hjälp av detta register har ett system konstruerats som gör det möjligt att på ett administrativt enkelt sätt bestämma premiesättningen och hantera uppbörden av premierna.

Finansieringssystemet

Allmänna synpunkter på finansieringsformen

Utredningen anför att "många av dagens miljöfarliga verksamheter delvis kunnat byggas upp med kapital som genererats av miljöfarlig verksamhet i det förflutna t ex under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet och att ett visst mått av ansvarstagande för äldre tiders miljöförstöring kan te sig skäligt i dessa fall".

Utredningen väljer sedan att föreslå ett avgiftssystem som innebär att kostnaderna för omhändertagande av restprodukterna från historisk verk­samhet läggs på ca 200 anläggning;ar som idag har tillstånd att släppa ut vissa restprodukter.

Vårt välstånd är i hög grad ett resultat av den industriella utvecklingen i

Sverige. Den industriella verksamheten har bedrivits i enlighet med var

tids regel och har inom denna ram tagit i anspråk naturtesurser och

efterlämnat restprodukter. Produktionsresultatet har kommit alla till godo,

Alla har ocksä dragit ekonomisk nytta av att restprodukterna från vissa

anläggningar inte oskadliggjorts; äi»arna i form av lägre kapitalkostnader,

löntagarna i form av ett störte löneutrymme, konsumenterna i form av

billigare produkter samt stat och kommun genom högre skatteintäkter.

306

Det framstår mot denna bakgrund som naturiigt att där det nu gäller att     Prop. 1987/88:85 återställa miljöfarliga kvarlämningar efter äldre tiders verksamhet detta ses     Bilaga 7.3 som en angelägenhet för hela samhället och att kostnaderna för återställ­ningsätgärder därför finansieras av stat och kommun.

Såsom Ivar[REDACTED_EFTERNAMN] framhållit i sin reservation anslås för närvarande statliga budgetmedel för att återställa försurade sjöar, behandla gruvavfall m m. De av utredningen behandlade återställningsätgärderna bör som[REDACTED_EFTERNAMN] föreslagit kunna införas under samma anslagspost pä det sätt som redan gjorts beträffande gruvavfall.

Alternativt bör man undersöka möjligheterna att omfördela en marginell del, 0,02 procent, av de medel som uppbärs genom arbetsgivaravgiften.

Ersättningen till skadelidande berörs inte av detta resonemang.

Kravet pä fasta spelregler

En hög investeringsnivå i näringslivet är av avgörande betydelse för väl­ståndsutvecklingen i värt land. Investeringsviljan präglas i hög grad av de riskbedömningar som föregår en investering. Osäkerheten är naturligtvis ofta förknippad med marknaden. Man studerar olika volym- och prisalter­nativ samt försöker räkna fram gränsvärden då investeringen resulterar i förluster. Vid sidan av marknadsfaktorer utgör dock skatter, avgifter och andra pålagor ett numera stort riskområde, där det visat sig utomordentligt svårt att förutsäga händelseutvecklingen. När man sedan följer upp en investering och jämför resultatet med investeringskalkylen nödgas företa­get kanske konstatera att utfallet inte blev det avsedda till följd av föränd­ringar rörande skatter, avgifter, pålagor, ny lagstiftning eller nya bestäm­melser. Sådana avvikelser får ofrånkomligen konsekvenser för företagets framtida investeringsvilja.

Den utsläppsavgift som utredningen föreslagit måste ses mot denna bakgrund. Förslaget innebär att vissa anläggningar åläggs ett retroaktivt kostnadsansvar för efterbehandling av restprodukter som härrör från an­nan verksamhet än den egna.

Förutom att de indragna medlen skall användas för efterbehandling av avfall frän andra anläggningar än de betalande, läggs ju avgiften pä de utsläpp som anläggningen har tillstånd till. Anläggningen påförs alltså i efterhand en kostnad som man inte kunnat kalkylera med - eller ens i sin mest pessimistiska fantasi kunnat föreställa sig när investeringskalkylen gjordes. En tillkommande avgift pä flera miljoner kronor åriigen är av den storleksordningen att den hade kunnat påverka tidigare investeringsbeslut. Vid tillståndsprövningen har ju koncessionsnämnden redan tagit hänsyn fill vad som är ekonomiskt möjligt att kräva av företaget.

Lösningen med avgifter pä dagens utsläpp för att finansiera en fond för

återställning av miljöfarliga kvariämningar från tidigare verksamhet synes

visserligen inte - formellt sett - strida direkt mot regeringsformens för­

bud mot retroaktiv skattelagstiftning. Effekten blir dock densamma som

om det varit fråga om ett retroaktivt uttag av skatt eller avgift. Därfill

kommer att avgiften läggs på andra anläggningar än dem som lämnat

restprodukterna efter sig.

307

Valet av finansieringsmetod innebär att näringslivets krav på fasta spel-     Prop. 1987/88:85 regler - som är av grundläggande betydelse för investeringsviljan och     Bilaga 7.3 fortsatt industriell utveckling - nonchaleras på ett flagrant sätt.

Direktivens krav på ett avgiftssystem

Enligt direktiven skall ett avgiftssystem vara utformat sä att rimliga krav pä rättvisa, konkurrensneutralitet och enkel administration tillgodoses. Kommitténs förslag uppfyller inte dessa elementära krav.

Kravet på rättvisa

Ett avgiftssystem som innebär att man ålägger 200 anläggningar att betala för att eliminera restprodukter frän industrins uppbyggnadsskede kan inte med normalt språkbruk betecknas som rättvist. Det strider mot elementära rättssäkerhetskrav att dessa anläggningar skall betala en avgift på flera miljoner kronor årligen för att oskadliggöra restprodukter från historisk verksamhet bedriven av andra anläggningar.

Inte ens om man - som utredningen valt att göra - bortser frän denna grundläggande rättviseaspekt och vill pålägga den del av näringslivet som idag bedriver miljöfarlig verksamhet en extraskatt, uppfyller förslaget ele­mentära rättvisekrav. Utredningen har valt att avgiftsbelägga endast nio av det 60-tal mätparametrar som används i tillstånden enligt miljöskydds­lagen. Av de utvalda nio beskattas inte heller alla utsläpp i landet utan det varierar mellan 3 och 70 procent av de samlade utsläppen. Utsläppen kan inte mätas med den noggrannhet som krävs för att uppgifterna skall kunna ligga till grund för en avgift. Det är oacceptabelt att ta ut avgifter på basis av mätresultat som kan ha en felmarginal på 20-30 procent. Sådana fel kan ju medföra felaktiga avgiftsuttag på hundratusentals kronor årligen.

Som exempel på svårigheterna att mäta korrekt kan nämnas att nog­grannheten för stoftmätning nyligen har testats vid ett kraftvärmeverk. Trots att testmätningarna utfördes under kontrollerade förhållanden och av van mätpersonal, uppvisar mätningarna mycket stor spridning. Vid de nivåer på stoftutsläppet som är fastställda i tillståndet för anläggningen var spridningen mellan 50 och 100 procent. Det finns inget som talar för att mätnoggrannheten skulle vara bättre vid exempelvis svavel- och kväve­mätningar. Tillförlitligheten i mätmetoderna mäste förbättras innan mätre­sultaten fär styra avgiftsuttag av miljonbelopp frän vissa anläggningar.

Utredningen har inte heller redovisat principerna för avgiftsnivåer pä de utvalda utsläppsparametrarna. Nivåerna förefaller vara helt godtyckligt satta.

Från rättvisesynpunkt är det naturligtvis en fördel om inte vissa para­

metrar och utsläpp av en viss storlek utpekas. Ett system med fasta

årsavgifter motsvarande premiesystem i försäkringslösningen innebär att

de fiesta som driver miljöfarlig verksamhet av någon omfattning får vara

med och betala,

308

Kravet pä konkurrensneutralitet

Prop. 1987/88:85

Utredningen har valt att överhuvudtaget inte behandla direktivens krav pä     tsngä ' -> att avgiftssystemet skall vara konkurrensneutralt.

Följden har blivit att utredningen föreslär ett avgiftssystem som kraffigt snedvrider konkurtensen både nationellt och internationellt.

En avgift som drabbar 200 anläggningar av de drygt IOOOO anläggningar som omfattas av miljöskyddslagens prövningsförfarande kan inte med normalt språkbruk betecknas som konkurrensneutral. En utsläppsrelate­rad avgift kan på det nationella planet inte anses konkurtensneutral med mindre än att alla miljöfarliga utsläpp oavsett storlek och ämne avgiftsbe­läggs.

Genom att avgiften koncentreras fill ett förhållandevis litet antal anlägg­ningar blir kostnadsbelastningen kännbar. Det handlar ju om tiotals miljo­ner kronor under en 15-årsperiod för vissa anläggningar. Konkurrenterna i de prisledande länderna har inte motsvarande extra kostnader.

Kravet pä enkel administrafion

Varken tillståndsvilkor, kontrollprogram eller rapporteringssystem är an­passat för att ligga till grund för ett avgiftsuttag relaterat till utsläpp. Ett betydande utvecklingsarbete måste alltså till innan avgiftssystemet över­huvudtaget kan sättas i kraft.

Avgiftssystemet är enkelt endast i den relativa meningen att det med tiden måste bli mer och mer omfattande och komplicerat för att kunna fylla sin uppgift,

I systemets konstruktion ligger ju att det med fiden måste bli mer komplicerat allteftersom "avgiftsenheten höjs, avgiftsgränsen sänks, kret­sen av avgiftsskyldiga vidgas, antalet avgiftsbelagda föroreningar utökas".

Ett system med fast årsavgift skulle bli administrativt enklare att hante­ra. Inom ramen för den föreslagna försäkringslösningen har ett datoriserat register över miljöfarlig verksamhet utarbetats. Registret omfattar verk­samheter som prövats enligt miljöskyddslagen.

Avgiftssystemet som styrmedel

Kommitténs argumentering i valet mellan ä ena sidan en fast årsavgift för de flesta anläggningar som driver miljöfarlig verksamhet och ä andra sidan utsläppsrelaterade avgifter för de omkring 200 anläggningar som släpper ut mest av vissa ämnen är inte övertygande.

För utredningen här det avgörande motivet till valet av utsläppsavgift uppenbarligen varit att man ansett det vara möjligt att kombinera ett finansieringssyfte med ett miljöförbättrande syfte. Det skulle enligt utred­ningen finnas ett inbyggt incitament för den som bedriver miljöfarlig verk­samhet att t. ex. förbättra driften av reningsutrustning för att därigenom minska avgiften.

Enligt förbundets mening kan man inte - säsom utredningen antagit -

få dessa syften att samverka. Det grundläggande syftet är ju att tillföra

309

fonden ett visst belopp vaije år. Avgiftsenheterna skall bestämmas så att Prop. 1987/88:85 detta syfte fillgodoses. Om utsläppen minskar tack vare nya miljöskydds- Bilaga 7.3 åtgärder måste följaktligen avgiftsenheterna höjas för att samma belopp skall kunna tillföras fonden. Den miljöförbättrande effekten av en ut­släppsavgift med ett bestämt finansieringsmål torde alltså bli av marginell natur. Med hänsyn till utformningen av det nuvarande prövningssystemet med dess avvägning mellan miljö, teknik och ekonomi är ju ocksä möjlig­heterna att minska utsläppen ytterligare mycket begränsade.

En närliggande fråga är ocksä hur den föreslagna utsläppsavgiften skaU kunna förenas med den nuvarande administrativa koncessionsprövningen av miljöfarlig verksamhet.

Miljöskyddsarbetet i Sverige bedrivs i huvudsak genom direkta regle­ringar med utgångspunkt i miljöskyddslagen. Koncession och myndighets­utövning baseras på vad som är miljömässigt motiverat, tekniskt möjligt och ekonomiskt genomförbart.

Detta innebär att ett system med förprövning svårligen kan kombineras med avgifter pä tillåtna utsläpp, eflersom hänsyn redan vid förprövningen har tagits till vad som är ekonomiskt rimligt att kräva av respektive företag. En avgift ovanpå detta skulle ju innebära att man krävde det ekonomiskt orimliga av varje företag. (För otillåtna utsläpp finns redan både miljöskyddsavgift och företagsböter för att eliminera eventuell eko­nomisk fördel).

Om den föreslagna avgiften införs måste den tas med i tillståndsmyndig­hetens bedömning av vilka reningskrav som är ekonomiskt rimliga och genomförbara. M. a. o. utsläppsavgiften innebär en tillkommande kostnad som tillståndsmyndigheten mäste ta i beaktande när det gäller att bedöma det ekonomiska utrymmet för ytterligare reningsutrustning. En utsläpps­avgift med den föreslagna utformningen skulle alltså, när den skall förenas med det nuvarande administrativa prövningssystemet, i vissa fall direkt kunna motverka investeringar i ytterligare reningsutrustning.

Utredningen har med förslaget om en utsläppsavgift introducerat ett helt nytt instrument i miljöpoUtiken. Frågan om utsläppsavgifter som komple­ment eller alternativ till de administrativa styrmedlen är av sådan grundläg­gande betydelse för miljöpolifiken att den bör behandlas i samband med en eventuell översyn av styrsystemet pä miljöområdet i dess helhet och inte i samband med frågan om finansiering av vissa miljöåtgärder.

5.23 Sveriges Kemiska Industrikontor: Kemikontoret delar bedömningen att återställning av äldre miljöstörningar i vissa fall kan behövas. Det är rimligt att sådan återställning skall bekostas av den som orsakat skadan. Återställning av skador som har orsakats i förfluten tid av ett företag, som kanske inte längre existerar, med på den tiden accepterade metoder är det inte rimligt att dagens industriföretag skall behöva betala.

Bördan att bekosta en sådan återställning bör bäras solidariskt av sam­hället i dess helhet på samma sätt som när man t. ex. inrättar nationalpar­ker eller kalkar sjöar. Därför avvisar Kemikontoret förslaget om utsläpps­avgifter som finansieringskälla för återställning av äldre skador på miljön.

310

5.24    Lantbrukarnas riksförbund (LRF): LRF anser att en försäkringslös-     Prop. 1987/88:85

ning kan ha fördelar framför en statlig fond. Betänkandet ger dock inte     Bilaga 7.3

underlag för att jämföra förslaget till fond med försäkringsalternativet. Det

framgår exempelvis inte av betänkandet hur en försäkringslösning skall finansieras. Det torde även vara nödvändigt att en försäkringslösning måste kompletteras med ett i lag inskrivet krav på obligatorium om inne­hav för att få bedriva viss miljöfarlig verksamhet.

LRF gör bedömningen att tidigare exempel pä obligatoriska ansvarig­hetsförsäkringar t, ex. trafikförsäkringen och mäklaransvarsförsäkringen inte kan jämföras med den alternativt föreslagna försäkringslösningen. Den miljöskadeförsäkring som nu presenterats som alternativ till en statlig fond vad gäller ersättning till skadelidande, skulle bli unik på sä sätt att den endast skulle omfatta fall med okända eller där insolvens föreligger m. m. utan att också vara en vanlig ansvarighetsförsäkring. En obligatorisk för­säkring framstår heller inte utan vidare som ett bättre alternativ än en statlig fond, när sä mänga vitt skilda intressen och verksamheter skall inordnas i en och samma försäkringslösning.

LRF vill här även redovisa att lantbruket redan bidrar med medel till miljövården. Avgifter på bekämpnings- och gödselmedel finansierar bl. a. viss miljövårdsforskning samtidigt som avgifterna leder till minskad an­vändning av medlen. Avgifterna uppgår fill drygt 100 miljoner kronor per år för närvarande.

Lantbruket, som således redan betalar avgifter för miljöfarlig verksam­het, måste ha rätt att få avräkna sädana kostnader. Exempelvis innebär nuvarande avgift på handelsgödselmedel att lantbrukaren betalar ca 600 kr extra per ton fosfor. Endast en del av detta lakas ut och kan jämställas med utsläpp, varför avgiften per utsläppt ton fosfor matematiskt ligger avsevärt högre. LRF finner att endast förslaget till statlig fond möjliggör en samord­ning av skilda avräkningsprinciper,

I likhet med utredningen konstaterar LRF att miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen är ett mycket vidsträckt begrepp. Att avgiftsbeläg­ga all sådan verksamhet är därför en praktisk omöjlighet, LRF biträder utredningens förslag till utsläppsrelaterade avgifter enär de förutom att ge fonden tillräckliga inkomster ocksä kan bidra till att miljöfarliga utsläpp kan minskas genom att företagen fär ekonomiska incitament till åtgärder.

LRF anser i likhet med utredningen att ladugårdar och visst utsläpp av avloppsvatten inte skall grunda avgiftsskyldighet utan endast industriell verksamhet.

5.25    Svenska värmeverksföreningen: I betänkandet föresläs att fonden fi­

nansieras via utsläppsrelaterade avgifter. Förslaget innebär att avgifter tas

ut för bl. a. svaveldioxidutsläpp störte än 500 ton/år. Föreningen vill peka

pä att förslaget då det gäller bostadsuppvärmning, innebär att Qärtvärme-

kunder pä störte orter finansierar fonden när de egentligen borde belönas

för att de bidrar till att minska utsläppen i jämförelse med individuell

uppvärmning.

Blockcentraler och fastighetsbaserade pannor har störte utsläpp till om­

givningen per producerad värmeenhet än värmeverken. Det är inte rimligt

311

att dessa mindre anläggningar för värmeproduktion utan krav på rening av Prop. 1987/88:85 rökgaser ska slippa avgifter av den föreslagna arten samtidigt som vär- Bilaga 7.3 meverken belastas med sädana. För övrigt är emissionsvillkoren i konces­sionsnämndens fillståndsprövning för bl. a. värmeverk utformade så att det inte skall uppstå skador pä miljön. Att mäta utsläpp av SO är enligt en SNV-rapport dessutom förknippat med en onoggrannhet av storleken 20-30%.

Mot denna bakgrund avstyrker föreningen utredningens förslag om att finansiera en miljöskadefond med särskilda utsläppsrelaterade avgifter.

5.26    Svenska försäkringsbolags riksförbund: Utöver de fördelar med en

försäkringslösning som utredningen själv framfört i betänkandet (s 158

m-n) vill riksförbundet särskilt peka på den erfarenhet och de resurser

avseende skadereglering som redan finns inom försäkringsbranschen, TiU

detta kommer att de gränsdragningsproblem som måste uppstå mellan

miljöskadeansvaret enligt miljöskadelagen, ä ena sidan, och det komplette­

rande miljöskadeansvaret, å den aitdra, säkert blir mindre besvärande om

säväl det ena som det andra ansvaret täcks genom försäkring.

Enligt riksförbundets mening är alltså en försäkringslösning bestämt att föredra och en sådan bör fortsättningsvis övervägas som ett reeUt alterna­fiv.

5.27    Folksam: Erfarenheten hittills visar att möjliga skadevällare endast i

få fall tecknar den särskilda miljöansvarsförsäkring som finns att tillgå på

marknaden, utan i stället litar på egen betalningsförmåga. Det hot som

möjliga skadeståndsanspråk utgör tycks inte upplevas som sä starkt att

försäkring anses nödvändig. Endast inom ramen för vanlig anvarsförsäk-

ring, som normalt täcker skada på grund av plötslig och oförutsedd händel­

se, har man ett försäkringsskydd för mera momentant inträffande skador.

En mycket stor del av de skador som kan bedömas uppkomma i nära och mera avlägsen framtid och som beror på miljöpåverkan på grund av mera permanenta orsaker, t. ex. icke förutsedda effekter av konstanta utsläpp eller bruk av felaktiga arbetsmetoder, dvs effekter på miljön inte har kunnat förutses, kan antagligen täckas genom miljöansvarsförsäkringen.

Det ringa intresset hos de möjliga skadevållarna att teckna försäkringen är för närvarande ett problem. Ett annat problem är dock att återförsäk-ringskapacitet inte kommer att finnas tillgänglig vid en mera omfattande utbredning av försäkringsformen.

Enligt Folksam bör det vara möjligt att försöka lösa problemen genom

att man på den svenska marknaden åstadkommer en försäkringspool för

miljöriskerna, med alla berörda försäkringsbolag som medlemmar. Före­

bilder finns på olika häll i världen, bl.a, i Frankrike och Holland. Därige­

nom löser man antagligen kapacitetsproblemen och har dessutom möjlig­

het att utforma ett lättillgängligt och överkomligt försäkringsskydd för

stora och små ansvarsbärare enligt miljöskadelagen. För företag med

miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddsförordningen (1981:574) bör för­

säkringen vara obligatorisk. Att ett kontrollsystem är möjligt att bygga upp

visar försäkringsförslaget i betänkandet (bilaga 3 s. 307-308), Med en

312

sådan utformning av miljöansvarsförsäkringen borde det också vara tämli-     Prop. 1987/88:85 gen lätt att lösa en del av de frågor som tas upp i betänkandet, nämligen hur     Bilaga 7.3 man skall ersätta miljöskador som i och för sig omfattas av miljöskade­lagen men där den skadelidande inte kan få någon ersättning av den ansvarige därför att denne är okänd eller på obestånd, eller därför att kravet på skadeståndet är preskriberat.

Dessa fall fär i ersättningssystemet antas vara av mera marginell bety­delse än skadefallen där man har en känd skadevällare med betalningsför­måga (försäkring). Den lämpligaste lösningen är enligt Folksams mening att de skadetyper som avses i 3 § i förslaget ersätts via en fond som är kopplad till den gemensamma försäkringspool som angetts ovan.

Förebild finns inom trafikförsäkringen där den gemensamma "fonden" för skador av okända eller oförsäkrade fordon är Trafikförsäkringsföre­ningen, vars verksamhet bärs upp av alla dem som har sina fordon försäk­rade.

Med lämpliga begränsningar borde ett liknande system kunna accepteras för miljöskadorna. Detta förutsätter dock att ett nära samarbete i dessa frågor etableras mellan försäkringsbolagen och att ett försäkringskollektiv för miljöansvarsförsäkringen på obligatorisk grund kan byggas upp inom rimlig tid.

Folksam är berett att medverka fill en sådan lösning, som är överlägsen den stafiiga fond som förslaget innebär.

En avsevärd fördel med detta förslag i jämförelse med kommitténs är att administrationen förenklas. Inom ramen för ett försäkringsystem kan man lättare klarlägga om en skada skall ersättas ur miljöansvarsförsäkring eller - om ersättningsanspråket t. ex. är preskriberat - ur den gemensamma fonden. Med en särskild statlig fond måste i många tänkbara fall ske en dubbel prövning i olika administrativa system. Vidare kan den expertis som behövs inom miljöansvarsförsäkringen utnyttjas ocksä i fondfallen.

Skadorna genom okända eller insolventa skadevällare är enligt vär be­dömning inte ett så påträngande problem att man inte kan avvakta försök att åstadkomma en samordning av miljöansvarsförsäkringen mellan för­säkringsbolagen enligt vad vi här angett.

Mera brådskande är det däremot med återställning av miljö som redan nu är förstörd och för vilken försäkringslösningarna inte kan vara effekti­va. Folksam anser här det enda tänkbara vara en finansiering av äterställ­ningsåtgärderna genom någon form av statlig fond.

Utredningens förslag är såvitt vi kan bedöma det enda alternativ som snabbt och med rimlig motivering kan användas för de önskvärda åtgärder­na. Förslaget bör därför genomföras så snart som möjligt. Det är viktigt att tillgänglig sakkunskap inom försäkringsbolagen utnyttjas vid uppbyggna­den av fonden och genomförandet av äterställningsåtgärderna.

5.28 Tjänstemännens Centralorganisation (TCO): Dä det är svårt att förut­se alla olika typer av framtida utsläpp bör det enligt TCO finnas beredskap att lägga avgifter på andra utsläpp som kan komma att bli aktuella.

313

5.29    Landsorganisationen i Sverige (LO): LO stöder i princip förslaget med     Prop. 1987/88:85

utsläppsrelaterade avgifter med hänsyn till den styrande inverkan de kan     Bilaga 7.3

förväntas få på utsläppens omfattning.

Det förslag till försäkringsalterriativ som diskuterats inom utredningen kan förvisso vara en smidig lösning, men bör enligt LOs uppfattning ändå avstyrkas. Om försäkringen görs frivillig riskerar avsatta resurser att bli otillräckliga. Den skisserade uppbyggnaden, med premieklasser bl. a. efter antal anställda, stimulerar knappast till att minska utsläppen. Risk finns sannolikt ocksä för segdragna försäkringsprocesser. Försäkringsförslaget omfattar dessutom inte åtgärder för gamla miljöskador och utgör därmed inte ett godtagbart alternativ,

LO vill emellertid peka pä ett problem med avgiftssystemet som inte berörs i utredningen. Det gäller risken för att utsläppsavgifter leder tUl negativa konsekvenser för den inre miljön, dvs. att man inom företaget kalkylerar med åtgärder som minskar utsläppen av skadliga ämnen utan att ta hänsyn till eventuella negativa konsekvenser i arbetsmiljön.

För arbetsmiljön finns inte något avgiftssystem motsvarande det som utredningen föreslår. Överskridanden av gränsvärden är också ett mycket stort problem, vilket bl, a, visas av LOs egna medlemsundersökningar. Risken för att sådana brister i vissa fall förstärks om avgifter införs ore­serverat kan inte uteslutas. Det är mot denna bakgrund viktigt att lagstifta­ren uttalar att avgiftssystem med syfte att skydda den yttre miljön inte får medverka till ökad belastning i arbetsmiljön. Det finns vidare ett allmänt behov av samverkan mellan tillsynsmyndigheterna för säväl yttre som inre miljöfrågor. Dessa bör i sina kontakter med berörda företag verka för tekniska lösningar som tillgodoser de sammantagna miljökraven. De lokala fackliga organisationerna och företagshälsovården måste därvid engage­ras.

Med beaktande av det sagda ansluter sig LO således till principen om utsläppsrelaterade avgifter. Den kritik som framförts mot avgifterna för orättvis fördelning av kostnaderna mellan olika företag kan på kort sikt sägas ha visst fog för sig, LO menar dock att det inte är skäl att avvisa förslaget, utan i stället att efterhand utveckla det till att omfatta fler företag och verksamheter, samt fler slag av miljöskadliga utsläpp.

5.30    Försäkringsjuridiska föreningen: Utredningen har - vilket ter sig

nägot förvånande - inte alls i sak penetrerat eller kommenterat försäk­

ringsalternativet, Försäkringsförslciget har av utredningen lämnats därhän

under motivering att något-åtagande från försäkringsbolagen att svara för

förpliktelserna enligt förslaget inte finns och att förslaget därför skulle vara

att betrakta som en "i huvudsak teoretisk modell". Föreningen delar inte

denna uppfattning. Förslaget är högst konkret i sä måtto att fullständiga

villkor presenterats. Det torde ligga i sakens natur att man frän försäk-

ringshåll är beredd att meddela försäkring och ta på sig att svara för de

förpliktelser, som följer av villkoren ifråga. En ytterligare förutsättning är

givetvis att premiefinansieringen kan lösas på ett tillfredsställande sätt.

Om detta kan ske genom att de anläggningar som bedriver miljöfarlig

verksamhet frivilligt ansluter sig till ett försäkringssystem eller om någon

314

form av obligatorium mäste införas har föreningen inte möjlighet att bedö-     Prop. 1987/88:85

ma.

Bilaga 7.3

Föreningen vill härutöver särskilt framhålla den kompetens pä om rådet som försäkringsbranschen besitter. Inom branschen finns lång erfarenhet, tillgång till experter på skilda områden, färdig administrafion och en upp­byggd skaderegleringsorganisation för både person- och sakskador. Det vore resursslöseri och skulle leda till stora kostnader och administrativt krångel att tillskapa en separat fond för att ta hand om ersättningsfrågorna.

När det gäller skador av den komplexitet som det ofta blir fråga om på miljörådet uppstår lätt gränsdragningsproblem i förhållande till exempelvis allmänt skadeståndsansvar och produktansvar. Sådana problem - som relativt ofta uppstår mäste enligt föreningens uppfattning kunna lösas pä ett bättre, enklare och smidigare sätt inom ramen för en försäkring. Prak­tiskt taget alla företag och industrier har redan en allmän anvarsförsäkring som täcker miljöskador orsakade av plötsliga och oförutsedda fel, dvs, en stor del av miljöansvaret. Man kan förmoda att företag och industri som bedriver miljöfariig verksamhet, i ökande omfattning tillika kommer att skaffa ett kompletterande försäkringsskydd för de skador som kan upp­komma till följd av en långvarig miljöstörning. De flesta skadefallen kom­mer därmed att falla inom någon försäkring, vilket innebär att uppkom­mande gränsdragningsproblem kan lösas pä ett bättre, enklare och smidi­gare sätt än som vore möjligt enligt fondalternativet. Särskilt viktigt är detta för de skadelidande, som enligt fondförslaget åläggs en tung börda att visa att ersättning ej kan utgå från enskild skadevällare eller försäkring innan fonden träder in.

En försäkringslösning har således när det gäller ersättning till skadeli­dande klara fördelar i jämförelse med den föreslagna fonden. Föreningen anser därför att försäkring bör ytterligare allvarligt övervägas när det gäller att lösa ersättningsfrågorna,

5.31 Miljöcentrum: För reglering av framtida miljöskador, som drabbar

enskilda eller det allmänna, bör enligt vår uppfattning dessutom ett försäk­

ringssystem byggas upp på kommersiell basis. Samhället bör genom lag­

stiftning ålägga den som i lagens mening driver miljöfarlig verksamhet att

teckna en miljöskyddsförsäkring till skydd av tredje man och samhället, på

samma sätt som lagen ålägger ägaren av en bil att hälla den trafikförsäkrad.

Försäkringsbolagen sätter som bekant premierna i relation fill risken. Det

ligger därvid i bolagens intresse att göra en omsorgsfull riskbedömning av

försäkringsobjektet fill undvikande av onödiga föriuster. Vi har viss erfa­

renhet av riskbedömningar, som amerikanska försäkringsbolag gjort i sam­

band med att de tecknat miljöskyddsförsäkringar. Dessa riskbedömningar

är betydligt mera genomlysande än de prövningar koncessionsnämnden

och remissmyndigheter t. ex. tillsynsmyndigheter gör i Sverige, i samband

med att tillstånd meddelas till miljöfarlig verksamhet. Riskbedömningarna

kan bl. a. leda till att okända risker upptäcks, samtidigt som försäkringsta­

garen utsätts för påtryckning att minimera riskerna, dels genom premie­

sättningen och dels genom att försäkringsbolagen, om de upptäcker direkt

315

olagliga och olämpliga produktionsprocesser, kan vägra teckna försäkring.     Prop. 1987/88:85

Vi hyser m. a, o, uppfattningen att en obligatorisk miljöskyddsförsäkring     Bilaga 7.3 till täckande av framtida miljöskador är nödvändig. En sådan försäkring kommer dessutom att sätta kommersiell press på den som bedriver miljö­farlig verksamhet att ta större hänsyn än hitintills till miljön.

5.32    Svenska renhållningsverksföreningen: Inom ramen för utredningens

arbete har genom Sveriges Industriförbunds försorg utarbetats ett förslag

till kollektivt försäkringssystem som ett alternativ till den fondlösning som

utredningen förordar. I utredningen har dessvärre försäkringsalternativet

inte närmare genomarbetats och belysts med motiveringen att något åta­

gande ännu inte föreligger från försäkringsbolagens sida att svara för de

förpliktelser som åligger dem enligt Industriförbundets förslag. Enligt för­

eningens mening är beslutsunderlaget härigenom avsevärt begränsat. För­

säkringsalternativet bör utredas och analyseras betydligt mer ingående än

vad som är fallet i rubr, betänkande. Medel frän den tilltänkta miljöskade­

fonden är avsedda att användas för att återställa skador där den ansvarige

inte kan spåras, där ansvaret inte kan klarläggas eller där den ansvarige

saknar ekonomiska möjligheter att fullgöra sina skyldigheter, I praktiken

kommer de svenska kommunerna inte att behöva hänvisa skadelidande fill

miljöskadefonden för ersättning på grund av uppkommen miljöskada. För

kommunernas del torde det relativt lätt gå att fastställa om skyldighet till

återställningsåtgärder enligt miljöskyddsbestämmelserna (miljöskydds­

lagen, miljöskadelagen) föreligger eller ej. Kommunerna får förutsättas ha

sådana ekonomiska resurser att de kan fullgöra sina skyldigheter ifråga om

återställnings- och saneringsåtgärder. Det finns därför ingen anledning för

kommunerna att bidra till finansiering av en fond vad avser nyare skador.

Vid uppbyggnaden av ett finansieringssystem (fond eller försäkring) för

återställnings- och saneringsåtgärder vid miljöskador bör åtskillnad, orga­

nisatoriskt och ekonomiskt, göras mellan kommunernas och industrisek­

torns åtaganden och medverkan. Oavsett vem som förorsakat uppkomna

miljöskador kommer kommunerna oftast att få bära det yttersta ansvaret

för att återställnings- och saneringsåtgärder vidtas och finansieras.

Återställande av äldre miljöskador bör enligt föreningens mening finan­sieras av staten i de fall då skadevållaren är okänd eller den ansvarige insolvent. Det kan inte anses rimligt frän rättvisesynpunkt att återställan­det av skador som uppkommit från verksamheter som avslutats före miljö­skyddslagens ikraftträdande, under en tid då kraven pä renings- och skyddsåtgärder var lindrigare än nu, skall finansieras av idag pågående verksamheter,

5.33    Svenska vatten- och avloppsverksföreningen: VAV anser att de före­

slagna avgifterna till miljöskadefonden är att betrakta som rent fiskala, och

att de därför istället bör tas ut som sådana. Härigenom kan administratio­

nen förenklas och orättvisorna i göriig mån undanröjas.

När det gäller ersättning för skador orsakad av verksamhet prövad enligt

miljöskyddslagstiftningen, men där skadeståndsrätten är preskriberad och

för skador där skadevållaren är okänd samt när det gäller att bekosta

316

återställande av förstörd miljö anser VAV att kostnaderna är av sådant     Prop. 1987/88:85

slag att de skall bestridas med statliga medel.

Bilaga 7.3

I de fall skadevållaren är insolvent kan emellertid ifrågasättas det skäliga och rättvisa i att ersätta den skadelidande med statliga medel. När det gäller skador orsakade av kommunal verksamhet kan man utgå från att kommunerna har ekonomiska resurser att utge ersättning. Motiven för en fond enligt miljöskadefondutredningens förslag skulle då vara för att ersät­ta skador orsakade av insolventa privata företag. Det finns ingen anledning för kommunerna att bidra till en sådan fond. Parentetiskt kan ifrågasättas om det är förenUgt med va-lagens bestämmelser om avgiftsuttag, därest en kommun bestrider avgifterna tiU miljöskadefonden med influtna va-taxe­medel, där således dessa medel kan komma att täcka kostnader för skador som förorsakats av annan. Ett bättre alternativ till en fond för täckande av här berörda kostnader är någon form av försäkring.

Avslutningsvis anser VAV att det inte finns mofiv för att kommunala va-verk bidrar till finansiering av en fond enligt miljöskadefondutred­ningens förslag.

317

Bilaga 7.4     Prop .1987/88:85 Bilaga 7.4

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1983:20)

Bättre miljöskydd 

II 

angående återställning och sanering

ÅterstäUning och sanering

Sådana verksamheter som i ML betecknas som miljöfarliga verksamheter har - framför allt innan miljöskyddslagstiftningen kom till - på många platser orsakat bestående skador på mark- och vattenområden. Exempel härpå är fiberavlagringar i anslutning tUl pappersmassaindustrier, upplag av gruvavfall och annat avfall samt den eutrofiering av många vattenområ­den som orsakats av skilda former av mänsklig påverkan. Utredningen har funnit att nuvarande lagsfiftning ger mycket begränsade möjligheter att ålägga en förorenare att vidta återställning beträffande redan inträffade skador av detta slag. Rättsläget är dock i viss män oklart. Såvitt gäller framtida skador föresläs en uttrycklig lagbestämmelse, enligt vilken den som genom miljöfarlig verksamhet skadat ett mark- eller vattenområde kan förpliktas att i skälig omfattning vidta eller bekosta åtgärder för att återstäl­la det skadade området i ett skick som är godtagbart frän hälsosynpunkt och allmän miljövårdssynpunkt. Med avseende pä skador som uppkommit innan lagändringen träder i kraft anser utredningen att en tillämpning av den nya bestämmelsen inte skulle fä någon störte effekt frän miljövärds­synpunkt. Bl. a. med hänsyn härtill anser utredningen att den föreslagna bestämmelsen endast bör bli tillämplig på skador som inträffar efter be­stämmelsens ikraftträdande.

Ett annat miljöproblem är den olagliga hantering av miljöfarligt avfaU genom nedgrävning eller dumpning i naturen som ibland förekommer. Utredningen föreslår ändringar i ML och miljöskyddsförordningen (1981:574; MF), vilka skulle göra det möjligt för tillsynsmyndigheterna att i brådskande fall förordna om omedelbar rättelse på den försumliges be­kostnad. Kostnaderna för förfarandet skall därvid kunna förskotteras av allmänna medel.

Utredningen har övervägt möjligheterna att finansiera återställning och sanering i sådana fall då förorenaren inte kan åläggas att vidta erforderliga åtgärder eller han av ekonomiska skäl inte har möjlighet att utföra dem. Utredningen föreslär att statens naturvärdsverk får i uppdrag att närmare undersöka behovet av och kostnaderna för återställning av äldre miljöska­dor och att under en femårsperiod bedriva viss försöksverksamhet på området. Sedan försöksverksamheten avslutats bör man på grundval av dess resultat ytterligare överväga i vilken omfattning och i vilka former det vidare äterställningsarbetet bör bedrivas. Det blir därvid nödvändigt att ta ställning fill hur arbetet skall finansieras. Starka skäl talar enligt utredning­en för att man då överväger en återställningsfond uppbyggd pä avgifter som tas ut av dem som bedriver miljöfarlig verksamhet.

318

Bilaga 7.5    Prop. 1987/88:85 Bilaga 7.5

Lagförslag ang. återställningsåtgärder i betänkandet (SOU 1983:20) Bättre miljöskydd 

II

1 Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969:387) Dels att lagen skall införas 29b och 29c §§, samt närmast före 29 b § en ny rubrik av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Återställning 29b §

När tillstånd lämnas till en miljö­farlig verksamhet, skall i tillstånds­beslutet meddelas erfoderliga före­skrifter enligt 18 § om återställande av mark- och vattenområden som kan komma att skadas till följd av verksamheten.

Om ett markområde eller ett vat­tenområde har skadats till följd av en miljöfarlig verksamhet, kam koncessionsnämnden föreskriva att den som utövar eller har utövat verksamheten skall vidtaga eller bekosta åtgärder för områdets återställande efter vad som är skä­ligt.

Med återställande förstås åtgär­der för att försätta ett skadat områ­de i ett skick som är godtagbart från hälsosynpunkt och allmän miljövårdssynpunkt.

29c §

Frågor som avses i 29 b § andra stycket prövas efter framställning av statens naturvårdsverk. Vid prövningen äger 14 och /6§§ mot­svarande tillämpning.

Koncessionsnämndens beslut om föreskrifter enUgt 29 b § andra styc­ket har samma verkan som ett till­ståndsbeslut.

Denna lag träder i kraft den 00 xxx 1988,

319

Bilaga 7.6     Prop. 1987/88:85 Bilaga 7.6

Sammanställning av remissyttranden över miljöskyddsutredningens slutbetänkande (SOU 1983:20) Bättre miljöskydd 

II 

vad gäller frågan om återställning.

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslagen i den del de behandlas i proposi­tionen avgetts av överbefälhavaren, socialstyrelsen, lantbrukstyrelsen, fiskeristyrelsen, statens naturvärdsverk, koncessionsnämnden för miljö­skydd, statens planverk, Sveriges geologiska undersökning, statens vat­tenfallsverk, kammarkollegiet, statskontoret, riksrevisionsverket, Svea hovrätt, kammartätten i Stockholm, länsstyrelserna i Stockholms, Söder­manlands, Östergötlands, Gotlands, Kristianstads, Göteborgs- och Bohus, Örebro, Västernortlands och Västerbottens län. Svenska kommunförbun­det. Svenska naturskyddsföreningen, Sveriges industriförbund, lantbru­karnas riksförbund, landsorganisationen i Sverige, Riksförbundet för all­män hälsovård, Sveriges fiskares riksförbund, Sveriges fritidsfiskares riks­förbund, miljö- och hälsoskyddsniimnden i Piteå kommun samt Miljöcent­rum och Miljövårdsgruppernas riksförbund.

1.

Överbefälhavaren: Förslaget fill lagtext i 29b§ miljöskyddslagen inne­bär för försvarsmaktens del inte någon förändring i förhållande till nu tillämpad praxis. Någon anledning till erinran mot att denna praxis kodifi­eras enligt förslaget i betänkandet föreligger inte,

2.

Socialstyrelsen: Utredningen föreslår att miljöskyddslagen kompletteras med bestämmelsen, som förplikfigar den, som genom miljöfarlig verksam­het skadat ett mark- eller vattenområde, att vidta eller bekosta de åtgärder som behövs för att återställa det skadade området i ett skick, som är godtagbart frän hälsosynpunkt och allmän miljövårdssynpunkt. Bestäm­melsen föresläs endast bli tillämplig på skador som inträffar efter bestäm­melsens ikraftträdande.        

Socialstyrelsen anser att utredningens förslag är en komplettering av miljöskyddslagen. Krav pä återställning och sanering bör därför kunna ställas pä den som genom verksamheten orsakar skador pä mark- och vatten områden. Med avseende på skador som uppkommit innan lagänd­ringen träder i kraft kommer tillämpningen av den nya lagbestämmelsen inte att fä någon störte effekt frän miljövårdssynpunkt. Socialstyrelsen tillstyrker förslaget att bestämmelsen endast bör bli tillämplig pä skador som inträffar efter det att bestämnelsen träder i kraft.

3. Lantbruksstyrelsen: Lantbruksstyrelsen har allmänt sett inget att erinra

mot det av miljöskyddsutredningen föreslagna kravet på återställning och

320

sanering. Vad gäller jordbruket vill styrelsen understryka de svårigheter Prop. 1987/88:85 som torde föreligga när det gäller att fastställa i vad män skador på mark- Bilaga 7.6 eller vattenområden uppstått pä grund av jordbruksdrift och i sä fall vem eller vilka som har förorsakat en skada, 1 de fall störningar i den omgivan­de miljön kan uppkomma pä grund av pågående markanvändning inom jordbruket torde dessa i allmänhet föranledas av den samlade effekten av åtgärder vid ett antal jordbruksföretag inom ett avvinningsområde. Lant­bruksstyrelsen är med hänsyn härtill tveksam till möjligheterna att tillämpa den föreslagna lagstiftningen pä jordbruket,

4. Fiskeristyrelsen: Rent allmänt saknas det enligt fiskeristyrelsens mening bärande motiv för att behandla fisket pä olika sätt i så likartad lagstiftning som den nya vattenlagen (VL) och miljöskyddslagen (ML). Oavsett om ett vattenområde påverkas av ett vattenföretag enligt VL eller av miljöfarlig verksamhet enligt ML drabbas samma fiskebeständ inom vattenområ­det.Styrelsen anser därför att det skydd som fisket åtnjuter i VL naturligt nog bör gälla ocksä enligt ML.

I fräga om enskilda sakägares talerätt rörande återställningsätgärder har utredningen inte föreslagit någon ändring. Fiskeristyrelsen anser detta vara en brist i lagstiftningen, som bort föranleda lagändring.

Tillståndsmyndigheterna föresläs i en ny paragraf, 29b § 1 st, bli skyldi­ga att meddela föreskrifter om återställande av mark- och vattenområden vid framtida skada. Fiskeristyrelsen tillstyrker förslaget. Styrelsen föreslår dessutom - efter förebild i nya VL 10 kap 5 § - att föreskrifter om konkreta åtgärder skall kunna utbytas eller kombineras med älägganden att betala avgifter. När det gäller återställande av vattenområde som redan har skadats föreslär utredningen en uttrycklig lagregel (29 b § 2 st) om att koncessionsnämnden för miljöskydd skall kunna föreskriva att den som utövar eller utövat verksamhet skall antingen själv vidta åtgärder för att återställa området eller bekosta sädana åtgärder, Fiskeristyrelsen tolkar detta som att utredningen inte ser några principiella hinder mot att en "återställningsavgift" skall kunna föreskrivas för att tillgodose allmänna intressen.

Utredningen påpekar att den materiella innebörden av bestämmelsen i 29 b § 2 st inte är ny utan följer av 5 § ML. Utredningen anser inte heller att det möter några principiella invändningar frän rättslig synpunkt att göra bestämmelsen tillämplig också i fräga om skador som uppkommit innan den nu föreslagna lagändringen trätt i kraft. Utredningens fortsatta resone­mang leder dock till att regeln - trots att den alltså inte är uttryck för någon ny princip endast bör tillämpas pä skador som inträffar efter det att den "nya" bestämmelsen träder i kraft. Att begränsa regelns tillämp­ning på detta sätt vore olyckligt, Fiskeristyrelsen anser, i motsats till utredningens uppfattning, med bestämdhet att regeln skall tillämpas också på äldre skador.

Med begreppet "återställande" menar utredningen åtgärder för att för­

sätta ett skadat område i ett skick som är godtagbart frän hälsosynpunkt

och allmän miljövärdssynpunkt. Av specialmotiveringen till denna tolk­

ningsregel framgår att inte heller förorenarens skyldighet skall sträcka sig

321

21    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

längre än sä. Enligt fiskeristyrelsens uppfattning är detta ett alltför snävt Prop. 1987/88:85 synsätt. Styrelsen erinrar om det stränga beviskrav och därmed förenade Bilaga 7.6 möjligheter till ingripande som finns i säväl nuvarande som den nya VL. Bevisbördan i fråga om de förhållanden som rådde i vattnet innan ett vattenföretag utförts vilar där pä företagaren (nya VL 4 kap 6 §), Kraven bör inte ställas lägre i ML, Som ett absolut minimum anser fiskeristyrelsen att det - såvitt avser vattenområden - av lagtexten skall framgå att återställandet skall avse ett skick som är godtagbart även frän fiskesyn­punkt,

I konsekvens med den av utredniiUgen i avsnitt 6,3 föreslagna besvärsrät­ten för fiskeristyrelsen anser styrelsen att yrkande hos koncessionsnämn­den om äterställandeföreskrift bör kunna framställas av fiskeristyrelsen när fisket berörs. Alternativt föreslär styrelsen att rätten att göra sådan framställning för att tillgodose allmänna intressen tillägges kammarkollegi­et.

5. Statens naturvårdsverk: Utredningen använder ordet återställning för att beteckna åtgärder, som syftar till att eliminera eller minska inträffade skador pä ett mark- eller ett vattenområde. Det finns flera internationellt accepterade begrepp som används som benämning för sädana åtgärder, nämligen

-

efterbehandling (redamation) i syfte att skapa förutsättningar för en ny bestämd användning,

-

iordningställande (rehabilitation) i syfte att snygga upp ett område,

-

restaurering eller återställning (restoration) i syfte att återföra ett områ­de till tidigare utseende och användning.

Enligt naturvårdsverkets uppfattning bör ordet efterbehandling och inte återställning användas. Skälet härfill är att det sällan är fråga om att återställa ett område till tidigare utseende och användning utan endast att skapa förutsättningar för en ny bestämd användning.

Utredningen föreslär att tillständsmyndigheterna vid tillståndsprövning­en skall bli skyldiga att beakta efterbehandlingsbehovet. Ett stadgande härom föreslås bli infört i 29 b § 1st, I sak innebär detta ingen nyhet, eftersom frågor av denna typ redan i dag normalt tas upp vid tillstånds­prövningen av sädana verksamheter där typiskt sett kravet på efterbehand­lingsåtgärder är störst, nämligen vid gruvor och avfallsanläggningar. Na­turvärdsverket har ingen erinran mot att en bestämmelse av denna inne­börd införs som ett förtydligande i miljöskyddslagen (ML),

Till undanröjande av eventuella tveksamheter beträffande tolkningen av ML vad gäller krav pä efterbehandlingsåtgärder föreslår utredningen ett tillägg till ML, av innebörd, att koncessionsnämnden efter vad som prövas skäligt skall kunna föreskriva återställningsåtgärder. Den praktiska nyttan av förslaget begränsas dock avsevärt genom att bestämmelsen enbart är avsedd för framtida skador, alltså sådana som uppkommit efter det att bestämmelsen trätt i kraft.

Utredningens förslag innebär inte någon utvidgning av skyldigheten

enligt 5 § ML att av hjälpa uppkomna skador och utredningen konstaterar

322

själv att det frän rättslig synpunkt inte finns några principiella hinder mot     Prop. 1987/88:85

att göra 29 § 2 st tillämplig pä skador som uppkommit innan den nya     Bilaga 7.6

lagbestämmelsen träder i kraft. De skäl som utredningen åberopar för att

ändå inte göra bestämmelsen tillämplig pä gamla skador är inte särskilt

starka och utgör en sammanblandning av materiella och processuella skäl.

Det förhällandet att det i ett enskilt fall kan vara svårt att utreda vem som

är ansvarig för en skadas uppkomst är knappast ett skäl för att göra

bestämmelsen endast tillämplig pä framtida skador. Ån mindre är det ett

skäl att någon kan uppfatta bestämmelsen som retroaktiv lagstiftning, när

utredningen visat att det inte är fräga om det.

Naturvårdsverket anser således, att den föreslagna bestämmelsen skall göras tillämplig pä redan skadade mark- och vattenområden. Om bestäm­melsen enbart kommer att gälla beträffande framtida skador är det risk för att detta kommer att uppfattas som ett principiellt ställningstagande från lagstiftarens sida beträffande möjligheten att använda miljöskyddslagen för krav om efterbehandlingsåtgärder beträffande redan inträffade skador. Möjligheten att åstadkomma miljöskyddsåtgärder med stöd av 24, 25 och 41 §§ ML kan därigenom komma att försväras,

6. Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden kan i allt

väsentligt tillstyrka utredningens förslag i fråga om återställning och sane­

ring av skadade mark- och vattenområden .

Enligt första stycket i den föreslagna 29 b § skall i tillståndsbeslutet meddelas erforderliga föreskrifter enligt 18b§ om återställande av mark-och vattenområden som kan komma att skadas till följd av verksamheten. Godtas utredningens förslag i denna del bör - för undvikande av missför­stånd - specialmotiveringen till bestämmelsen upplysa om att naturvårds­verket har möjlighet att framställa krav på återställningsätgärder enligt 24 eller 25 §§ miljöskyddslagen, om verket finner en sådan framställning befo­gad, för den händelse koncessionsnämnden i fillståndsbeslutet inte funnit anledning att meddela någon föreskrift om återställning.

Enligt tredje stycket i 29b§ förstås med "återställande" åtgärder för att försätta ett skadat område i ett skick som är godtagbart frän hälsosynpunkt och allmän miljövårdssynpunkt. Åtgärder som nu nämnts torde även kun­na omfatta borttagande av en industribyggnad som ej längre utnyttjas. Ett sådant borttagande kan vara förenat med risker från miljöskyddssynpunkt (ex, rivning av klor-alkalifabrik). Såvitt koncessionsnämnden kan finna har utredningen ej berört hithörande problem. Under 1,5 "Avgivna remissytt­randen m, m," anges emellertid att samråd ägt rum med bl. a, utredningen om planmässig sanering efter industrinedläggning (Bo 1979:02), Denna utredning har i mars 1982 avlämnat betänkandet (SOU 1982:10) Sanering efter industrinedläggningar. Koncessionsnämnden förutsätter att här be­rörda frågor blir föremål för överväganden och klarläggande uttalanden.

7. Statens planverk: Utredningens överväganden och förslag beträffande

återställning och sanering efter miljöfarlig verksamhet berör huvudsakli­

gen sådana områden inom miljöskyddslagsstiftningen, där planverket sak­

nar erfarenheter av aktuell rättsfillämpning och därför avstår från att

323

närmare kommentera. De allmänna miljöpolifiska utgångspunkterna för     Prop. 1987/88:85 föreslagna reformåtgärder anser verket emellertid vara övertygande. Detta     Bilaga 7.6 styrks inte minst av det förhällandet att äterställningsproblemen ofta till­drar sig stor uppmärksamhet i lokaliseringsärenden enligt 136a§ bygg­nadslagen (BL),

8. Sveriges geologiska undersökning: Beträffande tidigare gruvverksamhet delar SGU utredningens uppfattning att det ofta torde vara svårt att finna någon ansvarig för gångna tiders miljöskador då dessa tUl stor del våUats av nedlagda eller upphörda bolag. SGU ser det därför i likhet med utred­ningen som riktigt att föreslagen bestämmelse (betr återställning) om till­stånd till framtida miljöfarlig verksamhet endast bör tUlämpas på skador som inträffar efter bestämmelsens ikraftträdande.

Av koncessionsnämndens praxis i "äterställningsfrägor" på det skogsin­dustriella området framgår att nämnden i allmänhet inte utan sökandebola­gens medgivande ansett sig kunna ålägga bolagen att vidtaga "återställ­ningsätgärder" eller att verkställa utredning om sådana åtgärder. I flera av nämndens motiveringar sägs sålunda

att "frågan om vilka åtgärder som lämpligen kan vidtagas beträffande fiberbankar som lagrats i vattenområde inte mot bolagets bestridande kan prövas i ärende" eller att "saneringsfrågan inte har sådant samband med den i ärendet sökta verksamheten att bolaget, mot sitt bestridande, med stöd av miljöskyddslagens bestämmelser kan åläggas skyldighet vare sig att vidtaga saneringsåtgärder eller att verkställa utredning om lämpliga åtgärder" eller att "frågan om de befintliga fiberbankarnas inverkan pä fisket och pä vattenbeskaffenheten i vattenområdet inte har sådant sam­band med den nuvarande och framtida verksamheten vid anläggningen att bankarnas avlägsnande bör uppställas som villkor för verksamhetens fort­satta bedrivande",

I ett par fall sägs

att "en sanering av vattenområdet genom bortrensning av bark och annat avfall från avläggningen inte bedöms kunna påtagligt minska olägen­heterna av framtida föroreningsutsläpp frän anläggningen, utan åtgärden mäste mer ses som ett sätt att eliminera verkningarna av tidigare utsläpp" eller att "framställda krav pä åtgärder i syfte att undanskaffa befintliga bankar inte kan prövas av nämnden, eftersom sädana åtgärder huvudsakli­gen betingas av äldre driftsförhållanden och inte nämnvärt påverkar even­tuella störningar till följd av fabrikens framfida drift".

Med anledning av ovan redovisade uttalanden vill nämnden lämna föl­

jande kommentar. Bolagens ansökningar har avsett tillstånd till verksam­

heten vid en fabriksanläggning sådan den bedrivs vid tillfället för konces­

sionsprövningen och - i flertalet fall efter en planerad utvidgning av

anläggningen. Prövningen har skett med tillämpning av tillåtlighetsreglerna

i miljöskyddslagen (4-6 §§), vilket sålunda inneburit överväganden i fråga

om verksamhetens lokalisering samt om skyddsåtgärder, försiktighetsmått

och begränsningar i verksamhetens utövande. Tillåtighetsbedömningen

har i flertalet fall utmynnat i älägganden för vederbörande bolag att bl. a.

vidtaga vissa - ibland långtgående - skyddsåtgärder i form av renings- Prop. 1987/88:85 anordningar för att nedbringa föroreningsutsläppen till vatten (ej sällan Bilaga 7.6 utöver vad bolaget åtagit sig i ansökan). Vid överväganden beträffande sädana skyddsåtgärder kan förekomsten av fiberbankar i det aktuella ut-släppsomrädet ha beaktats vid bedömningen pä sä sätt att eventuella olägenheter av bankarna infiuerat på åtgärdernas omfattning och effektivi­tet. Detta kan utläsas av nämndens påpekanden i vissa beslut att "några nya fiber avlagringar torde man ej ha anledning att räkna med för framti­den". Om nya avlagringar hade kunnat väntas eller om de gamla avlagring-arna kunde antagas ha fortsatt att växa skulle måhända skäl ha förelegat att överväga en tillämpning av 6 § miljöskyddslagen. Ett förbud mot fortsatt verksamhet skulle, eventuellt, har tvingat företaget att vidtaga åtgärder beträffande befintliga avlagringar för att därigenom skapa förutsättningar för ett bifall till en förnyad tillståndsansökan.

Även i andra tillständsärenden hos koncessionsnämnden än skogsin­dustriella ärenden har frågor om "återställning" av skadade vattenområ­den varit uppe till behandling. Inte heller i dessa ärenden har nämnden ansett sig kunna lämna föreskrtfter om åtgärder i äterställningssyfte mot sökandenas bestridanden. I beslutet om A 10-verket med vattenförore­ningsutsläpp i Södra Hörken (Grängesbergsviken) uttalade koncessions­nämnden bl. a.

att frågan om restaurering och därmed förenade reningsåtgärder m. m. ej var av betydelse vid tillätlighetsbedömningen i ärendet samt att frågan ej heller i övrigt var av beskaffenhet att kunna prövas av nämnden i ärendet.

Mot beslutet anfördes besvär av sakägare med krav på ytterligare utred­ningar och på skärpta villkor för tillståndet, bl. a, innefattande bestämmel­ser om åtgärder för restaureringen av nämnda sjö, I beslut 1972-03-10 lämnade Kungl, Maj:t besvären utan bifall med erinran om att statsbidrag under vissa förutsättningar kunde utgå för utredningar om och restaurering av svårt förorenade vattenområden.

9. Statens vattenfallsverk: Utredningen föreslår att den som genom miljö­

farlig verksamhet skadat ett mark- eller vattenområde kan förpliktigas att i

skälig omfattning vidta eller bekosta åtgärder för att återställa det skadade

området i ett skick som är godtagbart frän hälso- och allmän miljövärds­

synpunkt. Vattenfall har inget att erinra mot den föreslagna lagbestämmel­

sen. Vattenfall ansluter sig ocksä till utredningens förslag att bestämmel­

sen endast bör bli tillämplig på skador som inträffar efter bestämmelsens

ikraftträdande.

10.     Kammarkollegiet: Miljöskyddsutredningen föreslär att den som utövar

miljöfarlig verksamhet skall pä talan av det allmänna företrätt av na­

turvärdsverket - av koncessionsnämnden kunna åläggas att återställa

skadade mark- och vattenområden efter vad som är skäligt. Kollegiet

fillstyrker förlaget.

Utredningen föreslär emellertid (s 70) att bestämmelsen om återstäU­ningsåtgärder skall få tillämpas endast på skador som inträffar efter det att

bestämmelsen trätt i kraft, Mofiveringen till denna begränsning synes inte Prop. 1987/88:85 hållbar. Utredningen konstaterar till en början att det inte möter några Bilaga 7.6 hinder från rättslig synpunkt mot att göra bestämmelsen fillämplig ocksä pä skador, som uppkommit före ikraftträdandet, men anför sedan omstän­digheter som talar mot en sådan lösning. Bestämmelsen skulle sålunda -felaktigt kunna uppfattas som uttryck för retroaktiv lagstiftning. Vidare ifrågasätts om lagregelns tillämpning på gamla miljöskador skulle få någon störte effekt frän miljövårdssynpunkt. Utredningen pekar bl. a. pä svårig­heter att i efterhand fastställa vem eller vilka som skaU anses ansvariga för skadans uppkomst - det skulle ofta bli tillfälligheter som avgör om någon kan åläggas återställningsätgärder efter gamla skador.

Kollegiet vill inte förringa problemen. Koncessionsnämnden kommer emellertid att ställas inför i stort sett samma svårigheter när det gäUer att avgränsa nytillkommande skador. Om utredningens förslag antas, måste nämnden dessutom ta ställning till frågan hur stor del av skadan som hänför sig till tiden före resp. efter ikraftträdandet. Om skyldighet att vidta återställningsätgärder görs tillämplig även pä äldre skador, undviks sädana gränsdragningsproblem samtidigt med att uttrycket "efter vad som är skäligt" borgar för hänsyn fill de speciella problem som kan uppstå för redan existerande företag. Mot denna bakgrund skulle det vara olyckligt, om bestämmelsen om återstäUningsåtgärder begränsades till skador som tillkommit efter ikraftträdandet. Kollegiet föreslär därför att den föreslag­na övergångsbestämmelsen utgår. Uttrycket "återstäUning" är språkligt sett inte särskilt träffande, vilket utredningen också framhåller (s 41), eftersom det mera sällan blir fråga om att återställa den ursprungliga miljön. Kollegiet förordar uttrycket "efterbehandling" (jfr 18 § natur­vårdslagen om återställningsåtgärder i samband med täkttillständ; ordet "återställningsåtgärder" förekommer inte i lagtexten),

11. Statskontoret: Miljöskyddsutiedningen föreslår vissa lagändringar i

syfte att främja återställnings- och saneringsåtgärder.    

Statskontoret tillstyrker förslagen fill lagändringar.       

Bestämmelsen om att förorenaren skall bekosta återställningsätgärder

föresläs bli tillämplig endast på skador som inträffat efter det att bestäm­

melsen trätt i kraft. Miljöskyddsutredningen anser dock att det inte möter

några principiella rättsliga invändningar att tillämpa bestämmelsen även pä

gamla miljöskador. Skäl emot att tillämpa bestämmelsen i sådana fall är,

enligt utredningen, att det kan bli svårt att finna någon ansvarig och att

tillfälligheter ofta skulle avgöra om en kommun eller ett företag kan åläggas

att återställa efter gamla skador. Detta skulle enligt utredningen sannolikt

upplevas som orättvist. Mot detta resonemang kan enligt statskontorets

mening anföras, att det leder till att den som tidigare lagt ned kostnader på

miljövårdande åtgärder kommer att finna att de som inte tagit samma

hänsyn nu frias. Detta kan också upplevas som en orättvisa. Statskontoret

ifrågasätter därför om det kan vara riktigt att nu överföra kostnadsansvaret

för gamla miljöskador till staten (och kommunerna) utan en närmare un­

dersökning av möjligheterna att finna ansvariga som kan åläggas att bära

åtminstone vissa delar av äterställningskostnaderna,

326

12.     Riksrevisionsverket: Utredningen föreslär att tillägg i miljöskyddslagen     Prop. 1987/88:85

(1 :a st § 29 b), innehållande ett stadgande som understryker fiUständsmyn-     Bilaga 7.6

digheternas skyldighet att vid tillståndsprövningen beakta och vid behov

meddela föreskrifter om framtida återställning. Denna möjlighet finns re­dan idag, och tillägget syftar närmast till att skapa en enhetlig praxis i tillståndsprövningen. RRV anser liksom utredningen att en enhetlig fillämpning av lagstiftningen bör eftersträvas, men ifrågasätter om detta bäst uppnäs genom det föreslagna fillägget. Enligt RRVs mening föreligger risk för att tillståndsmyndigheterna uppfattar ett sådant lagtillägg som en ambitionshöjning, vilket inte synes varit utredningens avsikt, RRV anser därför att syftet bättre kan uppnås genom att naturvärdsverket i sina råd och riktlinjer anger vilken praxis som tillståndsmyndigheterna normalt bör fillämpa i fräga om återställning,

13.

Svea hovrätt: Huvudprincipen bör vara att det åligger skadevållaren att anfingen själv utföra återställningsarbetet eller svara för kostnaderna för detta. Utredningens förslag till lagändringar för att denna målsättning skall uppnäs är enligt hovrättens mening i huvudsak ändamålsenliga. Hovrätten vill emellertid fästa uppmärksamheten på att den föreslagna bestämmelsen i 29 § b 2 st miljöskyddslagen kan välla betydande svårigheter vid tillämp­ningen och ej heller synes tillgodose berätfigade rättssäkerhetskrav. Om flera företag samfidigt eller efter varandra utövat en miljöfarlig verksamhet eller om överlåtelser skett av företag som bedrivit sådan verksamhet, kan det bli tveksamt vem åläggandet skall riktas emot. Skyldighetens omfatt­ning blir säkerligen i mänga fall föremål för diskussion. Förutsättningarna för meddelande av ett åläggande bör därför enligt hovrättens mening utredas ytterligare och preciseras närmare i lagen.

14.

Kammarrätten i Stockholm: Enligt 5 § miljöskyddslagen skall den som utövar miljöfarlig verksamhet bl. a. vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått som skäligen kan fordras för att avhjälpa olägenhet. Säsom utredningen (s 66) anför måste denna föreskrift anses innebära att verksamhetens utövare är pliktig att - vare sig han har fått tillstånd till verksamheten eller inte - vid behov vidta skäliga återställningsåtgärder. Emellertid anser utredningen att lagen behöver förtydligas i detta hänseen­de och har därför föreslagit att efter 29 a § skall införas tvä nya paragrafer, 29 och 29 c §§, under den gemensamma rubriken "Återställning".

Kammartätten anser i likhet med utredningen att det är önskvärt med ett förtydligande av lagen i det angivna hänseendet, men enligt kammartättens mening bör detta förtydligande ske pä ett annat sätt än som föreslagits.

Det föreslagna stadgandet i 29 b § första stycket om att i fiUståndsbeslut skall meddelas erforderliga föreskrifter enligt 18 § om återställande av mark- och vattenområden, som kan komma att skadas till följd av verk­samheten, hör naturligt hemma i 18 §, Stadgandet bör införas där,

I 29 b § andra stycket föreslår utredningen en bestämmelse som innebär

att koncessionsnämnden kan föreskriva åtgärder för återställande av mark-

dier vattenområde som har skadats till följd av en miljöfarlig verksamhet.

Denna bestämmelse - som ej innebär någon materiell nyhet utan endast

327

avser att vara ett förtydligande av gällande rätt - har begränsats till att Prop. 1987/88:85 gälla koncessionsnämnden. Det bör emellertid observeras att enligt nu Bilaga 7.6 gällande bestämmelser samma befogenhet också tillkommer dels enligt 34 § fastighetsdomstol, dels enligt 40 § - i uppenbara fall - samtliga fillsynsmyndigheter, dvs. naturvårdsverket, länsstyrelserna och vissa mil­jö- och hälsoskyddsnämnder. Någon lagändring som innebär att denna befogenhet fråntas fastighetsdomstolarna och tillsynsmyndigheterna har utredningen inte föreslagit. Enligt kammartättens mening kan det föreslag­na stadgandet i 29 b § andra stycket därför leda till missförstånd om vad som enligt miljöskyddslagen gäller i detta hänseende.

Som en särskild övergångsbestämmelse har föreslagits följande, "I fräga om skada som avses i 29 b § andra stycket och som uppkommit innan lagen träder i kraft gäller äldre bestämmelser," Med hänsyn till att det föreslagna nya stadgandet, såsom utredningen själv framhållit (s, 70), ej innebär någon materiell nyhet, föreslär kammarrätten att övergångsbestämmelsen utgår.

För att understryka den betydelse som äterställningsfrågorna har och för att vinna det åsyftade förtydligandet av lagtexten i detta avseende utan att ända lagens materiella innehåll bör man enligt kammarrättens mening förutom att vidta den nyss föreslagna ändringen av 18 § - införa en kompletterande bestämmelse 15?, Bestämmelsen, som bör motsvara 29 a § andra och tredje styckena i utredningens förslag, kan ges ungefär denna lydelse: "Om ett markområde eller ett vattenområde har skadats till följd av en miljöfarlig verksamhet, skall den som utövar eller har utövat verk­samheten vidta eller bekosta åtgärder för områdets återställande efter vad som är skäligt. Med återställande förstås åtgärder för att försätta ett skadat område i ett skick som är godtagbart frän hälso- och miljöskyddssyn­punkt." Härutöver bör, för att klargöra befogenheten att beslut om åter­ställning enligt 5 §, tillägg eller förtydliganden därom göras i 23, 40 och 41 §§.

Om dessa ändringar i 5, 18, 23,40 och 41 §§ miljöskyddslagen vidtas, bör 29 b och 29 c §§ samt rubriken "Återställning" utgå ur det av utredningen framlagda lagförslaget.

Kammartätten får i denna del slutligen anföra följande. Fastighetsdom­stolar och tillsynsmyndigheter bör visseriigen vara oförhindrade att beslu­ta om återställning. Detta förhållande får emellertid inte undanskymma det faktum att återställningsfrågor ofta torde vara så komplicerade och kräva så ingripande åtgärder att de i regel bör avgöras av koncessionsnämnden efter framställning av naturvärdsverket, Kammartätten förutsätter också att så kommer att ske i det stora flertalet fall. Den lagtekniska lösning som kammartätten nu har föreslagit innebär inget hinder mot en sådan ordning,

15. Länstyrelsen i Stockholms län: - - - Utredningen har tagit upp ett

svårt problemkomplex som enligt länsstyrelsens mening är angeläget att

lösa. Länstyrelsen anser utredningens förslag i sina huvuddrag väl motive­

rade --- .

328

16.     Länsstyrelsen i Södermanlands län: Olägenheter av skador i mark- och     Prop. 1987/88:85

vattenområden genom miljöfarlig verksamhet har under senare tid kommit     Bilaga 7.6

att framstå som ett allt allvarligare miljöproblem. Samtidigt har det visat sig att rättsläget beträffande ansvar för återställningsätgärder är något oklart.

Länsstyrelsen delar helt miljöskyddsutredningens uppfattning att nuva­rande miljöskyddslagstiftning ger begränsade möjligheter att ålägga en förorenare att utföra återställningsätgärder efter redan inträffad skada särskilt när förändringar skett i ägandeförhållandena i företaget.

Den komplettering av miljöskyddslagen genom §§ 29 b och 29 c som utredningen lägger fram föreslås bli tillämplig endast på skador som inträf­far efter det att bestämmelsen trätt i kraft. Principiellt bör enligt länsstyrel­sens mening ny lagstiftning med retroaktiv verkan undvikas. Länsstyrel­sen ifrågasätter dock i förevarande fall om inte den framlagda lagändringen kan ges viss retroaktivitet. Den som idag bedriver miljöfarlig verksamhet och i samband därmed orsakar skada på land eller i vatten torde vara medveten om att han kan åläggas att återställa efter en sådan uppkommen skada eftersom bestämmelser finns i den gällande miljöskyddslagen som medger en sådan tillämpning. Att tillämpningen kan vara förenad med vissa praktiska svårigheter utgör inget skäl för att den som förorsakar skada skall kunna undandra sig ansvar.

Vid beslutet har skiljaktig mening anmälts av ledamöterna[REDACTED_EFTERNAMN], Cronholm, Blomquist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN], vilka inte anslu­ter sig till texten "Länstyrelsen ifrågasätter dock - - undandra sig ansvar",

17.

Länstyrelsen i Östergötland: - - - Länsstyrelsen tillstyrker utred­ningens förslag till åtgärder samt lagändring.

18.

Länsstyrelsen i Gotlands län: Länsstyrelsen har f n, under handlägg­ning ett ärende som visar på de svårigheter som finns med att åtgärda redan inträffade föroreningar. Förutom de rena miljöskyddseffekterna ut­gör också ekonomiska hänsyn en högst påtaglig svårighet. Länsstyrelsen tillstyrker därför föreslagen ändring av miljöskyddslagen    ,

19.

Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen hälsar med tillfreds­ställelse förslagen om förbättrade möjligheter att ålägga en förorenare att vidta återställning av område som skadats till följd av den bedrivna miljö­farliga verksamheten         ,

20.

Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län samt länsstyrelsen i Västerbot­tens län: Länsstyrelsen tillstyrker och ser det som mycket angeläget med den lagbestämmelse som utredningen föreslår om återställning av skadade mark- och vattenområden. Enligt förslaget kan den som genom miljöfarlig verksamhet skadat ett mark- eller vattenområde förpliktas att i skälig omfattning vidta eller bekosta åtgärder för att återställa det skadade områ­det i ett skick som är godtagbart från hälsosynpunkt och allmän miljö­värdssynpunkt,

329

Frän miljösynpunkt vore det dock angeläget om man kunde lösa proble-     Prop. 1987/88:85 met med åtgärder på de skador som redan existerar. Vidare kvarstår som     Bilaga 7.6 miljö- och hälsoskyddsförvaltningen påpekat problemet med miljöfarliga ämnen i byggnader eUer anordningar sedan verksamheten lagts ner,

21.     Länsstyrelsen i Örebro län: Utredningen har med hänsyn till bl. a. viss

oklarhet i rättsläget föreslagit en lagbestämmelse, enligt vilken den som

genom miljöfarlig verksamhet skadar eller har skadat områden kan åläggas

att vidta eller bekosta skäliga åtgärder för att återställa området i godtag­

bart skick. När det gäller "redan inträffade skador" föreslår utredningen

att bestämmelsen blir fillämplig på skador som inträffar först efter bestäm­

melsens ikraftträdande.

Även om rättsläget är oklart och det i stort sett saknas praktisk erfaren­het av prövningar beträffande redan inträffande skador framgår det av utredningens överväganden att möjligheten till förordnande om retroaktiva åtgärder torde föreligga enligt gällande bestämmelser i lagstiftningen. Det synes därför tveksamt att den nu föreslagna bestämmelsen skall inskrän­kas till att gälla endast skador som inträffar efter det att bestämmelsen träder i kraft. En sådan bestämmelse kan medföra svårigheter att avgöra vilka skador som inträffat före respektive efter ikraftträdandet. I vart fall bör bestämmelsen ges giltighet för skador som inträffat sedan tillkomsten av miljöskyddslagen 1969 eftersom annars svåra gränsdragningsfall om återställningsåtgärder kan uppkomma vid verksamheter som prövats enligt lagen utan att föreskrifter om återställningsätgärder lämnats. I övrigt biträ­der länsstyrelsen utredningens uppfattning och förslag till ändringar i den­na del,

22.

Länsstyrelsen i Västermanlands län: Som en av de angelägnaste frågor­na upptar länsstyrelsen frågan om mark- och vattenområdens återställning och sanering i miljöhänseende. De bestämmelser i denna fräga varmed miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen nu föresläs kompletteras ser länsstyrelsen som direkt behövliga för att man i fillräcklig grad skall kunna råda bot på uppkomna miljöskador.

23.

Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslär vissa komplettering­ar av miljöskyddslagstiftningen sä att förorenaren kan förpliktigas vidta eller bekosta åtgärder mot skador pä mark- och vattenområden. Vidare föresläs att tillsynsmyndighet i briidskande fall skall kunna förordna om omedelbar rättelse på den försumliges bekostnad, varvid kostnaderna för­skotteras av aUmänna medel.

Styrelsen tillstyrker de föreslagna kompletteringarna under förutsättning

att det i lagstiftning eller förarbeten på lämpligt sätt tydligt anges vad som

här avses med begreppen "skada", "återställning" och "sanering". En

stor del av den livsvikfiga verksamhet som bär upp vårt samhälle men som

fr, o, m, är 1969 betecknas som "miljöfarUg", kan ha effekter på total­

miljön vilka visar sig först efter en läng tidsrymd eUer ha åstadkommit

skador eller förändringar i miljön som ej går att återställa till rimliga

kostnader,

330

I samråd med jordbruksdepartementet har förbundet rekommenderat Prop. 1987/88:85 kommunerna att låta kartera de äldre avfallsupplagen, sä att det kan Bilaga 7.6 skapas underlag för bedömning av eventuella risker och behov av skydds­åtgärder. Karteringsarbetet, som skall avslutas under år 1984, ger exempel på hur en tidigare godtagen och avslutad avfallshantering nu skapar pro­blem på grund av ändrad markanvändning eller skärpta riskbedömningar. Det finns många liknande exempel inom miljöskyddet som visar hur svårt det är att förutse risker eller skyddsbehov, peka ut ansvariga eller avgränsa ansvar. Det råder oklarhet om nuvarande bestämmelsers räckvidd då man vill att förorenaren (eller fastighetsägaren) skall låta utreda befarad miljö­skada eller återställa inträffad skada. Enligt styrelsen mäste det därför utredas om det f.n. finns möjlighet att mera exakt ange vilken art och omfattning av miljöskador som samhället anser det vara skäligt att återstäl­la. Vidare måste det klarläggas om och mot vem äterställningskrav kan riktas beträffande nu pågående miljöfarlig verksamhet, oavsett om den är prövad eller ej. Slutligen bör ytterligare övervägas om och hur samhället bör försäkra sig om att förorenare i tid avsätter tillräckliga medel för återställning eller sanering.

24.                                          Svenska naturskyddsföreningen:       Utredningen har här gett för­

slag som rör återställning.

Föreningen delar utredningens grundtanke att åtgärder måste kunna avkrävas en företagare i syfte att förbättra tillståndet i ett område som utsatts för verkningarna av miljöfarlig verksamhet.

Innan förslaget i dess detaljer kommenteras vill emellertid föreningen påpeka följande.

ML är redan idag tillämplig på sådan markanvändning som kan orsaka ytvattenförorening eller annan i 1 § nämnd störning. Koncessionsnämnden har uttalat att en avfallstipp utgör miljöfarlig verksamhet även efter att verksamheten där med tippning etc har upphört, så länge som det finns risk för läckage av föroreningar från tippområdet. (1)

Av detta följer att ocksä t. ex, fiberbankar som i ett vattenområde läcker (eller kan läcka) ut föroreningar mäste kunna kanaliseras till den verksam­het frän vilken fiberbankarna härstammar. Och i synnerhet om recipient-kapaciteten är nedsatt pä grund av dessa bankar, finns i fillätlighetsregler-na redan enligt nu gällande rätt underlag för att kräva åtgärder (t. ex. bortskaffande av dem). (2)

Betänkandet syftar naturligtvis inte fill att begränsa fillämpligheten av redan nu gällande regler. Det är därför viktigt att det i motiven klargörs aft 29 b och c §§ inte syftar till att begränsa de möjligheter som redan gällande rätt erbjuder,

25.     Sveriges industriförbund: Utredningens förslag mäste generellt sett

bedömas utifrån en realistisk uppfattning om möjUgheterna för såväl en­

skilda förorenare som det allmänna att bekosta och återställa skador i

miljön. Man ger uttryck för en påtaglig osäkerhet i fräga om behovet av

återställning även om vissa områden som fiberbankar från skogsindustrien

verksamhet, gruvavfaU, äldre tippar med innehåll av miljöfarligt avfall

331

samt eutrofierade sjöar beskrivs som uttalade problemområden.

Med hänsyn till ekonomiska restriktioner fordras grovt uttryckt en prio- . Prop. 1987/88:85 ritering av återställningsåtgärder som tar fasta på vad, som är nödvändigt Bilaga 7.6 och tillräckligt från miljöskyddssynpunkt, medan mera renodlade estetiska aspekter får anstå. Begreppet "återställning" ger uttryck för en ambitions­nivå, som mot denna bakgrund knappast är realistisk. Speciellt som åter­ställningsätgärder skulle ta i anspråk resurser med en alternativ- och i mänga fall angelägnare användning för andra miljövårdsinsatser. Inte hel­ler frän miljövårdssynpunkt är det givet att målet bör vara återställande till ett ursprungligt förhåUande. Speciellt inte om verksamheten har pågått i hundratals är. En mer adekvat beteckning än återställning är därför "efter­behandling".

Det ligger i sakens natur, att behovet att behandla framtida skador svårligen kan bedömas. Med de successivt skärpta krav som ställs i till­ståndsprövningen som i sig syftar till att förebygga skador, kan man teoretiskt ifrågasätta eft framtida behov av efterbehandling. Svårigheterna ligger givetvis här i det förhällandet att kunskaperna om olika miljöeffekter av industriell och annan verksamhet i vissa avseenden är begränsade. Den föreslagna lagbestämmelsen framstår dock som en rimlig förändring av gällande rätt.

26.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF): Tillskapandet av uttryckliga regler som förbättrar möjligheterna till återställande och sanering av skadad miljö är enligt LRFs uppfattning posifivt. Förbundet vill dock understryka det orimliga i att enskild företagare som i sin verksamhet följt lämnade anvis­ningar och rekommendationer skall kunna göras ansvarig för skador som ej kunde förutses vid tidpunkten för verksamhetens bedrivande. I denna del bör utredningsförslaget bli föremål för ytterligare överväganden.

27.

Landsorganisationen i Sverige (LO): - - - som beretts tillfälle tUl yttrande över rubricerade betänkande vill inledningsvis citera vad som sägs i landssekretariatets program inför 1981 ärs LO-kongress:

"En för LO grundläggande princip är att insatser rörande miljöfrågorna i sin helhet måste vara förebyggande. Kostnaderna för miljöfarlig verksam­het säväl när det gäller förprövning som fillsyn skall den som bedriver eUer tänker bedriva verksamhet svara för. Dessa kostnader bör därvid ha en sådan utformning att någon vägningsmöjUghet mellan detta och aft förstöra miljön inte kan uppstå.

I förhandsbedömningen av miljöfarlig verksamhet måste än störte vikt läggas vid att beskriva alla delar av processen. Härvid gäller att också nöjaktigt kunna ge besked om hur hanteringen av eventuella avfallspro­dukter skall hanteras och planer upprättas för detta. Möjligheter till recir-kulering eller återvinning av i processen ingående produkter/ämnen måste ges företräde.

Den ökande användningen av kemiska produkter och utvecklingen av

företag inriktade mot detta område ställer särskilda krav på omhänderta­

gandet av restprodukter och avfaU. Det mäste finnas en övergripande plan

för hur det skall gä till ifrån samhällets sida. Samhället måste också genom

332

att acceptera denna typ av verksamhet ta på sitt ansvar att väl fungerande     Prop. 1987/88:85 anläggningar för destruktion - konvertering återvinning finns tillgäng-     Bilaga 7.6

lig-

Samhället, såväl som enskilda personer, har genom bristande förutseen­de hos företag som bedriver eller bedrivit miljöfarlig verksamhet åsamkats både materiella kostnader och fysiskt lidande. Den primära målsättningen måste därför vara att genom en noggrann planering förhindra uppkomsten av skador pä människor eller miljö som följd av produktionen.

I de fall nyttigheten av en verksamhet bedömts som viktigare än de miljöskador den kan välla, mäste kostnaden för omhändertagande och destruktion kalkyleras in i produktionskostnaderna och desfineras för det­ta ändamål.

Innan miljöfarlig verksamhet startas mäste också den planerade kostna­den för återställande av miljön efter verksamhetens uppförande garante­ras, så att kostnaderna inte kommer att belasta samhället,

Aft gränsvärden för den inre miljön baserar sig pä en normal arbetsdag, gör det angeläget att begränsa förekomsten av miljörisker också i den yttre miljön.

De risker som vi utsätts för i arbetsmiljön kan inte betraktas isolerat från den yttre miljön. Förekomsten av skadligt kemiska ämnen och produkter, både i arbetet och under fritiden, innebär ökade risker. De insatser som görs för att minimera risker av arbetet kan riskera att äventyras av. att avvägningar och insatser inte sker med hänsynstagande till både den yttre och inre miljön.

För att skapa bra arbetsförhållanden i förebyggande syfte har skyddsom­buden som fackliga företrädare getts rätt att delta i planeringen. Denna rätt måste för att få ett totalgrepp över miljön ocksä inbegripa de yttre miljöfrå­gorna,"

Mot denna bakgrund ser LO betänkandets förslag i första hand rörande återställning och sanering som en möjlighet att komma fillrätta med brister­na i planering av totalmiljön,

28. Riksförbundet för allmän hälsovård: Som utredningen helt rikfigt fram­hållit kan skilda former av miljöstörande verksamhet ge följdeffekter sä­som omfattande skador eller betydande miljöpåverkan i ett eller annat avseende. Särskilt påfallande härvidlag har förhållandena varit i fräga om verksamhet, som påbörjats före miljöskyddslagens tillkomst. För att kun­na komma till rätta med ogynnsamma inverkningar på mark- och vatten­områden pga. bedriven miljöfarlig verksamhet föreslär utredningen, att den som genom sådan verksamhet orsakar skador på naturmUjön skall kunna förpliktas att i skälig omfattning vidtaga åtgärder eller ersätta kost­nader för åtgärder som behövs för att återställa vad som blivit skadat, i ett skick som är godtagbart från hälso- och allmän miljövårdssynpunkt. För­bundet delar utredningens ställningstagande i denna fråga. Enligt förbun­dets uppfattning är det av stor vikt att lagreglerna utformas sä att sanering och återställning inte onödigtvis försvåras, utan att för den skull rättssä­kerheten äventyras.

333

29.                                             Sveriges fiskares riksförbund (SFR):          tillstyrker förslaget om att i     Prop. 1987/88:85

lagtexten inskriva tillständsmyndigheternas skyldighet att meddela erfor-     Bilaga 7.6 derliga föreskrifter "om återställande av mark och vattenområden som kan

komma att skadas till följd av verksamheten".

Vid återställande av område, som redan skadats av miljöfarlig verksam­het, föreslår utredningen att koncessionsnämnden kan "föreskriva att den som utövar eller har utövat verksamheten skall vidtaga eller bekosta åtgärder för områdets återställande efter vad som är skäligt". Med åter­ställande avser utredningen åtgärder "för att försätta ett skadat område i ett skick som är godtagbart från hälsosynpunkt och allmän miljövårdssyn­punkt".

SFR anser att det allmänna och enskilda fiskeintresset blir aUtför litet tillgodosett med detta snäva synsätt, I vattenlagen ges ett långt bättre skydd för det fiskeintresse som även kan bli påverkat av miljöfarlig verk­samhet. Det är ologiskt att två så närbesläktade lagar ger så olika skydd för samma intresse. Det bör därför i skrivningen ingå att återställandet är godtagbart även ur fiskesynpunkt.

Med hänvisning till nuvarande 5 § ML påvisar utredningen att den som utövat eller utövar miljöfarlig verksamhet "är pliktig att vid behov vidta skäliga återställningsätgärder" och att det även saknas betydelse om verk­samheten påböijats före eller efter ML:s ikraftträdande den 1 juli 1969.

Utredningen presenterar - med all rätt - att innebörden i det nya förslaget inte är nytt utan finns som sagt i 5 § ML. Trots detta leder utredningens diskussion fram till att förslaget ej skall kunna tillämpas på skador uppkomna före förslagets iki'aftträdande. Detta ger en känsla av att utredningen vill "dra ett streck över det gamla" och förklara ansvarsfrihet för - i mänga fall - allvariig miljöpåverkan.

SFR vill med bestämdhet hävda att äterställningskravet ocksä skall tillämpas på verksamhet påbörjad före förslagets ikraftträdande.

30.     Sveriges fritidsfiskares riksförbund: Verksamhet som kräver tillstånd

enligt miljöskyddslagen orsakar ofta stora skador på vattenområden. Ut­

redningen föreslär att en lagbestämmelse införs som förpliktigat den som

genom miljöfarlig verksamhet skadat ett område att återställa detta. Sveri­

ges frifidsfiskares riksförbund ställer sig positivt till förlaget om återställ­

ning av vattenområden men anser att även tidigare orsakade skador som

ryms inom nu pågående miljöfarlig verksamhet bör omfattas av lagen om

återställning och sanering.

31.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Piteå kommun: Enligt miljö- och hälsoskyddsnämndens mening är nuvarande rättsläge högst otillfredsstäl­lande när det gäller återstäUning och sanering av områden som skadats till följd av miljöfarlig verksamhet. Inte heller kan utredningens förslag beträf­fande skador som inträffat före lagändringen anses tillfredsställande.

32.

Miljöcentrum och Miljövårdsgruppernas riksförbund: Vi hälsar med tiUfredsställelse utredningens förslag om en paragraf i miljöskyddslagen,

som uttryckligen ålägger den som i samband med miljöfarlig verksamhet

334

skadat mark- eller vattenområde att bekosta åtgärder för att återställa     Prop. 1987/88:85

området i ett ur miljö- och hälsosynpunkt godtagbart skick.

Bilaga 7.6

Utredningen föreslär att denna lagändring endast skall bli tillämplig på skador som inträffar efter bestämmelsens ikraftträdande.

Vi är förvisso inga vänner av retroaktiv lagstiftning, men menar att retroakfiv lagstiftning är befogad i frågor som denna.

Uppstädning av miljön efter begångna miljöförsyndelser kommer att kosta miljardbelopp. Någon måste betala. Vi anser att det är självklart att i första hand de företag som orsakat miljöskador också skall stå för uppstäd­ningskostnaderna, oberoende av när skadorna inträffade. Tar "samhället ensidigt pä sig äterställningskostnaderna angående äldre miljöskador, så innebär det ju att samhället subventionerar de aktuella företagens vinster.

335

Bilaga 9.1     Prop. 1987/88:85 Bilaga 9.1

Förteckning över viktigare styrelser, förhandlings-, arbets- och expertgrupper i vilka Sverige deltar inom det internationella miljösamarbetet.

1.1    FNs miljöprogram, UNEP

-

FNs miljöstyrelse

-

Arbetsgrupp för att förbereda en global konvention om gränsöverskri­dande handel med miljöfarligt avfall

-

Arbetsgrupp för informationsutbyte om kemikalier i internationell han­del

-

Arbetsgrupp om ökenutbredning

-

Möten med INFOTERRAs kontaktmän

-

Koordineringskommittén för ozonlagret

-

Arbetsgrupp om klorfluorkarboner

1.2    ECE

1.2.1   Miljö- och vatten kommittén

-

Arbetsgrupp för skydd av flora och fauna

-

Arbetsgrupp för miljökonsekvensbedömningar

-

Arbetsgrupp för resurssnäl teknik

-

Arbetsgrupp för luftvård

-

Arbetsgrupp för långtidsstrategi för miljövård

1.2.2   Konventionsstyrelsen (EB) för långväga gränsöverskridande

luftföroreningar

-

Styrgruppen för EMEP (monitoring)

-

Arbetsgruppen för effekter

-

Expertgruppen för kostnads- och nyttoanalyser

-

Arbetsgruppen för NOx

1.3    OECD

-

OECDs miljökommitté

-

Arbetsgrupp för energi

-

Arbetsgrupp för vattenvård

-

Arbetsgrupp för luftvård

-

Arbetsgrupp för buller

-

Arbetsgrupp för tillståndet i milj()n

-

Arbetsgrupp för miljöekonomi

-

Arbetsgrupp för avfall

-

Arbetsgrupp för miljö/jordbruk

336

Arbetsgrupp för miljö/bistånd

Prop. 1987/88:85

Arbetsgrupp för kemikalieolyckor

Bilaga 9.1

Arbetsgrupp för bioteknologi Arbetsgrupp för naturresurser Arbetsgrupp för kemikaliedata Arbetsgrupp för riskvärdering av kemikalier Arbetsgrupp för kemikaliekontroll Arbetsgrupp för existerande kemikalier

1.4 Europarådet

Miljövärdskommittén (styrkommittén för skydd och värd av miljön)

Expertgrupp för naturvärdsdatabanker

- Expertgrupp för skydd av flora och fauna

       Expertgrupp för skogsdöd

- Expertgrupp för markvärd

       Expertgrupp för naturreservat

- Expertgrupp för miljö och jordbruk

       Expertgrupp för information och undervisning

- Expertgrupp för datoriserade databanker

       Expertgrupp för amfibier och reptiler

-

Expertgrupp för alluviala skogar

-

Organisationskommitté för landsbygdsåret

1.5 EFTA/EG

- Miljöexperter

       "Vitboksarbete"

1.6 Nordiskt miljövårdssamarbete

-

Nordiska ämbetsmannakommittén

-

Arbetsgrupp för havsföroreningar

-

Arbetsgrupp för buller

-

Arbetsgrupp för avfall och återvinning

-

Arbetsgrupp för miljödata

-

Arbetsgrupp för miljövårdsforskning

-

Arbetsgrupp för globala miljö- och resursproblem

-

Arbetsgrupp för luftvård

-

Arbetsgrupp för produktkontroll

-

Arbetsgrupp för vattenvård

-

Arbetsgrupp för kemikalier

-

Arbetsgrupp för naturvård

-

Arbetsgrupp för utbyte av förtrolig information

-

Arbetsgrupp för miljökvalUetsövervakning

-

Arbetsgrupp för miljö/ekonomi

337

22   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

2.1 Helsingforskonventionen

Prop. 1987/88:85

u ,    f    ,

Bilaga 9.1

-

Helsingforskommissionen

-

Vetenskapliga och tekniska kommittén

-

Arbetsgrupp för normer och nivå av utsläpp av fariiga ämnen i Östersjö­området

-

Expertgrupp för luftburna föroreningar i Östersjöområdet

-

Expertgrupp för kontroll av radioaktiva ämnen i Östersjön

-

Expertgrupp för mätning och utvärdering

-

Expertgrupp för förberedelser av den andra periodiska miljöutvärde­ringen

-

Kommittén för sjöfartsfrägor

-

Informell arbetsgrupp för mottagningsanläggningar

-

Bekämpningskommittén

-

Arbetsgrupp för bekämpning av utsläpp till sjöss av andra farliga ämnen än olja

-

Expertgrupp för artikel 17 i Helsingforskommissionen

2.2 Oslokonventionen

-

Oslokommissionen

-

Permanent rådgivande kommitté i vetenskapliga frågor

2.3 Pariskonventionen

-

Pariskommissionen

-

Teknisk arbetsgrupp

-

Arbetsgrupp för näringsämnen

-

Arbetsgrupp för oljeföroreningar

-

Arbetsgrupp för övervakning

-

Arbetsgrupp för radioaktivt utsläpp

-

Arbetsgrupp för oljeplattformar

-

Arbetsgrupp för testmetoder av oljebaserat borrslam

-

Arbetsgrupp för uppgifter om fillförseln av föroreningar

-

Gemensam arbetsgrupp för mätning och utvärdering

2.4 Londonkonventionen

-

Londonkommissionen

-

Vetenskaplig arbetsgrupp för dumpning

-

Juridisk arbetsgrupp för dumpning

2.5 Bonnöverenskommelsen

-

Ledningsgrupp

-

Expertgrupp för bekämpningsarbete (OTSOPA)

338

2.6 MARPOL-konvention

Prop. 1987/88:85

.,. OJ,        ,   .

Bilaga 9.1

       Den marina miljovardskommitten

- Kommittén för kemiska ämnen transporterade i bulk

3.1 Bonnkonventionen

       Generalförsamling (ev)

- Arbetsutskott

3.2 Internationella valfångstkonventionen

-

Kommissionen

-

Vetenskapliga kommittén

3.3 Internationella naturvårdsunionen (lUCN) 

- Generalförsamlingen

339

Bilaga 10.1     Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.1

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1987:32) För en bättre miljö

Allmänt

Utredningens uppdrag har i första hand varit att göra en samlad översyn av miljövårdens organisation i Sverige. Utredningens direktiv utgår från att nuvarande organisafion inte uppfyller fillräckliga krav på effektivUet. Det gäller nu, med direktivens ord, att se till att de samlade resurserna inom miljövårdsområdet i vid mening utnyttjas sä effektivt som möjUgt för att lösa viktiga miljöproblem. Även om det hittillsvarande miljövårdsarbetet i många hänseenden varit framgångsrikt är det likväl uppenbart att en rad allvarliga, nu kända miljöproblem återstår att lösa och att nya problem kommer att visa sig i framfiden.

Vissa naturvårdsfrågor främst av organisatorisk art har under år 1986 varit föremål för en särskild utredning som redovisats i betänkandet (Ds Jo 1986:4) Våra naturvärdsobjekt. Naturvärden har ocksä uttfrån mark­användnings- och hushällningsaspekter nyligen behandlats av riksdagen i den nya plan- och bygglagen (PBL) och naturtesurslagen (NRL). Utred­ningen har därför ej funnit anledning att närmare ta upp naturvårdsfrägor-na i denna utredning.

Miljövårdsarbete handlar mycket om arbetsfördelning och samverkan mellan olika parter. Det är också frågor som utredningen ingående behand­lat. En mycket väsentlig arbetsfördelningsfråga avser å ena sidan de före­tag och andra verksamheter som bidrar till miljöförstöring och å andra sidan de myndigheter som är satta att bevaka miljövårdens intressen. Det har varit en grundläggande förutsättning i utredningens arbete att företa­gens ansvar pä området måste markeras tydligare än som skett hittills. Företagens egenkontroll mäste förbättras. Utredningen lägger fram fiera förslag som har denna inriktning.

Men även om man som utredningen föreslår ökar kraven på företagen står det alldelse klart att de resurser som samhället i dag ställer till förfo­gande för miljövårdsarbete är alldeles för knappa. Resurserna räcker inte till för den ambitionsnivå som statsmakterna redan fidigare lagt fast och som nu skall höjas ytterligare. Vissa effektivitetsvinster kan uppnås inom ramen för nuvarande resurser som en följd av utredningens förslag, men detta är inte tillräckligt. Ytterligare resurser måste till. Utredningen lägger fram flera förslag till förstärkningar. Det är avsett att dessa förstärkningar skall finansieras med hjälp av ett nytt avgtftssystem, som utredningen presenterar,

Åven miljövårdens instrument i form av lagstiftning har utredningen funnk anledning att se över. I nuvarande system har inte minst reglerna för påföljder för miljöbrott påfallande brister.

Samtidigt som utredningen framhäUer nödvändigheten av ökade insatser

för miljövärden inom landet framhålls vikten av ett stärkt engagemang för

340

miljövård på det internationella planet. Många av våra svåraste miljöprob-     Prop. 1987/88:85 lem kan inte lösas utan att en rad andra länder höjer sin ambitionsnivå när     Bilaga 10.1 det gäller att bemästra dessa problem.

Utredningen har under initialskedet av sitt arbete hållit en serie hearings med ledande företrädare för myndigheter, näringsliv och organisationer med engagemang på miljöområdet. Med ledning av direktiven och bl. a, dessa hearings har utredningen kunnat urskilja de områden där de största bristerna finns i dag vad gäller organisation och effektivitet. Vid urvalet av utredningsfrågor och vid behandlingen av dessa frågor har utredningen emellertid inte kunnat bortse från tidsfaktorn. Utredningen har haft mindre än ett år till förfogande för sitt arbete.

Miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårdsarbete

En framgångsrik miljöpolitik kräver framförhållning och långsiktighet. Miljöfrågorna måste regelmässigt bli föremål för hänsynstagande inom alla samhällssektorer och bli beaktade pä ett sä tidigt stadium som möjligt. Det kräver ett miljömedvetande och ett ansvarstagande hos alla i samhället -enskilda, företag, organisationer, politiker och myndigheter.

Många människor anser i dag att miljöfrågorna är en av de viktigaste samhällsfrågorna. Men de flesta har otillräckliga kunskaper för att i prak­tiskt handlande kunna ta sitt miljöansvar. Väsenfiigt ökade satsningar på information och upplysning behövs därför enligt utredningen. Naturvårds­verket föreslås få ett ökat informationsanslag om 2 milj. kr. per är. Ett miljöinriktat konsumentskydd - med bl. a. miljödeklarationer pä varorna är också en viktig åtgärd.

En betydligt ökad satsning på utbildning är enligt utredningen en nöd­vändig investering för ett ökat miljömedvetande. Miljöutbildning bör ingå som en naturlig del i undervisningen i såväl grundskolan som gymnasiesko­lan. Vid universitet och högskolor bör finnas utbildning som är avsedd för kvalificerat miljövårdsarbete. Även inom andra tekniska eller naturveten­skapliga utbildningslinjer bör miljöfrågorna uppmärksammas. Utredningen föreslår att skolöverstyrelsen ges i uppdrag att göra en sammanställning av tillgänglig litteratur om miljövärdsfrägor på olika nivåer och utifrån detta -i samverkan med bl, a, naturvårdsverket ge råd om lämpliga läromedel. Universitets- och högskoleämbetet bör ges i uppdrag att kartlägga under­visningen i miljövård på olika linjer inom civilingenjörsutbildningen och att därefter redovisa förslag till förstärkning av denna undervisning.

Det är viktigt att företagen vidtar förebyggande åtgärder av olika slag. Utredningen anser att företagen bör utveckla "miljövarningssystem" så att negativa miljöeffekter i produktionsprocessen kan upptäckas tidigt. Näringslivsorganisationerna har viktiga uppgifter bl, a, vad gäller rådgiv­ning och information, särskilt till mindre och medelstora företag som ofta saknar egen expertis på området. Dessa organisationer bör ta ett störte ansvar än idag.

Genom de fackliga organisationerna kan de anställdas praktiska erfaren­

heter tas till vara i miljöskyddsarbetet, inte minst lokalt vid företagen,

341

anser utredningen. De fackliga organisafionerna kan också spela en akfiv     Prop. 1987/88:85

roll genom bl. a. utbildningsverksamhet.

Bilaga 10.1

Mänga ideella organisationer är verksamma på miljövårdsområdet. Ut­redningen framhåller den betydelse som dessa har för ett ökat miljömedve­tande och för opinionsbUdning i miljöfrågorna. De ideella organisationer-, nas kompetens och engagemang bör tas till vara. Utredningen föreslår att ideella och vetenskapliga organisationer på miljöområdet ges rätt att över­klaga beslut enligt miljöskyddslagen. Sådan rätt har de inte i dag. För att komma ifråga för talerätt skall krävas att organisationen är allmänt erkänd och att den har arbetat under en längre tid. Det skaU ankomma på regering­en att bestämma vilka organisationer som skaU få talerätt. Utredningen föreslår också att organisafioner pä området skall kunna tilldelas särskilda statliga medel för informationsinsatser. Dessa medel föresläs uppgå till 2 milj. kr. per år.

Myndigheterna lokala, regionala och centrala - bör ta sitt ansvar för miljön bl, a. genom att beakta miljöfrågorna redan tidigt i den fysiska planeringen. Naturtesurslagen samt plan- och bygglagen är här viktiga instrument. Angeläget är också att myndigheterna inom olika sektorer samverkar så att miljöfrågorna uppmärksammas fidigt. Pä kommunal nivå bör enligt utredningens mening särskilda miljövårdsprogram utarbetas.

Utredningen anser det också angeläget att säväl företag som myndighe­ter i ökad utsträckning utarbetar miljökonsekvensbedömningar.

Miljöskyddslagsystemet

Miljöskyddslagens nuvarande tillämpning bygger pä tillståndsprövning hos koncessionsnämnden eller länsstyrelserna. Länsstyrelserna har också an­svaret för den löpande tillsynen. Genom delegation kan de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna ta över tillsynsuppgifter, vilket skett i varierande omfattning i drygt 40 kommuner. I figuren pä nästa sida redovi­sas dels huvudaktörerna i nuvarande system, dels de verksamheter som miljöskyddslagen omfattar och deras ungefärliga antal.

Brister i nuvarande system

Det nuvarande systemet med prövning och tillsyn har under senare år utsatts för kritik i olika sammanhang. Tillsynen anses allmänt sett vara den del där de största bristerna finns. ResurssUuationen är samtidigt sådan att det råder stora skiUnader mellan uttalade ambitionsnivåer och tillgängliga resurser.

Utredningen anser att nuvarande förfarande med individuell tillstånds­prövning i stort fungerar bra, men oklara eller svårkontroUerade villkor för tillstånden utgör en svag länk vid genomförandet, vilket påverkar effektivi­teten i miljöskyddsarbetet. Lagstiftningens konstruktion innebär samtidigt ett allvarligt hinder för en effektiv översyn av villkoren.

Inom tillsynen är avsaknaden av samlad överbUck en av de stora brister­

na vilket medför att underlag för prioritering saknas. Tillsynen bedrivs

enligt två modeller där den ena är baserad pä företagens egenkontroll med

342

REGERINGEN

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.1

KN

SNV

L->"H">{     ALLM

Ä

NNA RAd m.in.  ]

'V

MHNtillayn ca40

OVr. RnnN

ca 240

.pm...y........ ./..,.... ..j.rryy....,............ 

W

f.--    ff y     \ Il    \ \

Anl.p

é

LST-listan 10200

övriga >100000

Anl. p&margin-right:0cm;margin-bottom: 0cm;margin-left:108.0pt;margin-bottom:.0001pt'>

OMGIVNING (vattan,luft,mark)

kontrollprogram medan den andra helt baseras pä myndigheternas tillsyn. Pä koncessionsnämndslistan har emellertid inte mer än 85% av anlägg­ningarna fastställda kontrollprogram medan pä länsstyrelselistan endast 30% har sådana program.

Brister i kontrollprogrammens kvalitet har också kommit fram. Ansvars­fördelningen mellan myndigheternas tillsyn och företagens egenkontroll är oklar i flera avseenden. Tillsynen över verksamheter som saknar egen­kontroll är mycket bristfällig och i vissa fall närmast obefintlig.

Allmänna överväganden

Som tidigare sagts mäste ambifionsnivån i miljöskyddsarbetet höjas. Det innebär bl. a, att de ca 15000 viktigaste anläggningarna besöks av myndig­het i snitt en gång/är i stället för som nu en gång vart femte är. Ambitions­nivån kommer härigenom i något bättre paritet med andra fillsynsomräden som bilprovning och anläggningsprovning.

Utredningen anser - som tidigare sagts - att företagens primära ansvar för miljöskyddsarbetet bör förstärkas. Egenkontrollen bör vara basen i miljöskyddslagens fillsyns- och kontrollsystem. Detta innebär samtidigt för myndigheternas del en övergäng från löpande tillsyn fill en övervakning av företagens egenkontroll, d.v.s, övergång till en systemtillsyn.

343

Myndigheternas arbete med prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen     Prop. 1987/88:85 decentraliseras. För att nä en sä klar och resurseffektiv ansvarsfördelning     Bilaga 10.1 som möjligt föresläs ett sammanhållet ansvar för prövning och tillsyn på resp, central, regional och lokal nivå.

Företagens egenkontroll

Utredningen föreslär ett antal åtgärder för att ge egenkontrollen fastare former. För samtliga tillståndspliktiga anläggningar föreslås att en ärlig miljörapport skall avges. I rapporten skall företagen redovisa vilka miljö­skyddsåtgärder som vidtagits, effekterna av dessa åtgärder samt resultatet av egenkontrollen. Rapporten skall också innehålla ett ställningstagande av företaget till hur väl man uppfyllt villkoren.

Utredningen menar att kontrollprogram bör finnas fastställda för i prin­cip alla tillståndspliktiga verksamheter. Den tekniska besiktningen bör regleras i kontrollprogrammen och preciseras till omfattning och innehåll. En kvalitetssäkring av kontrollens inriktning och innehåll bör ske genom att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att utfärda föreskrifter om kontrollprogrammens innehåll. Sådan föreskrifter bör reglera vad som skall kontrolleras och vilka metoder som skall använ­das.

Utredningen anser att man bör undersöka möjligheterna att bygga upp ett auktorisationssystem för vissa delar av egenkontrollen. Auktorisation av kontrollorgan bör i första hand bli aktuell för provtagning, mätning och analys av utsläpp i vatten och luft, mätning av buller m. m.

Miljörevisorer

För kontroll av och upplysning om företagens ekonomiska förhållanden har sedan länge funnits ett system med revisorer i företagen. Revisorsyste­met har successivt byggts ut och i dag ställs krav pä alla företag av någon storleksordning att de skall utse en eller flera revisorer med särskild kompetens (auktoriserade eller godkända revisorer). Dessa revisorer har ett ansvar inte bara gentemot ägarna utan också gentemot längivare, leve­rantörer, anställda, kunder och staten.

Utredningen har funnit att erfarenheterna frän området med ekonomiska revisorer är sä goda att det finns anledning att pröva eft system med revisorer i företagen på miljöarbetet. Ett väl utformat sådant system borde kunna väsentligt bidra till att stärka den så viktiga egenkontrollen hos företagen, liksom miljövårdsområdet i allmänhet. I samband med gransk­ningsarbetet kan också miljörevisorn ge företagen kvalificerad rådgivning om tekniska miljöskyddsåtgärder.

Utredningen föreslår ett system enligt vilket det åligger alla, som bedri­

ver sådana verksamheter för vilka det krävs tillstånd av koncessionsnämn­

den, att utse en auktoriserad miljörevisor. Revisorn skall fortlöpande följa

miljöskyddsarbetet i den verksamhet för vilken han är revisor. Det skall

åligga revisorn att till den miljörapport, som det enligt utredningens förslag

skall åligga företagen att ta fram, foga ett intyg att de i miljörapporten

344

angivna åtgärderna vidtagits. Finner revisorn att miljörapporten är orikfig     Prop. 1987/88:85

skall han upplysa om detta.

Bilaga 10.1

Ett särskilt auktorisationssystem föreslås för miljörevisorerna. Det bör enligt utredningen ankomma pä naturvärdsverket att auktorisera miljörevi­sorerna.

Revisor kan den bli som har betydande teoretisk kunskap och prakfisk erfarenhet från miljöskyddsområdet. Som framgår av det föregående avser utredningens förslag endast de verksamheter för vilka krävs koncessions­nämndens tillstånd, dvs, drygt 300 företag. Utredningen har då tagit hän­syn till den begränsade tillgängen på lämpliga revisorer och till att det kan finnas skäl att under viss tid pröva ett system med miljörevisorer innan det ges störte omfattning. Utredningen räknar ocksä med att miljörevisorerna efter hand - i likhet med vad som skett på det ekonomiska området -kommer att utveckla vad som är att betrakta som god praxis på miljö­skyddsområdet. Det kari vara lämpligt att sådan praxis utvecklas innan man går vidare med krav pä revisorer också i medelstora och mindre företag. Utredningen har beräknat att det med det nu framlagda förslaget kommer att behövas 30-35 auktoriserade revisorer.

Systemet med revisorer betyder inte att företagen pä något sätt fråntas sitt ansvar för miljöskyddsarbetet eller att tillsynsmyndighetens ansvar begränsas. Utredningen utgår dock frän att myndigheternas arbete med löpande tillsyn avsevärt skall kunna begränsas med hjälp av miljöreviso­rerna.

Myndigheternas roll i det framtida systemet

Det ökade kommunala engagemanget i miljöskyddsarbetet bör fortsätta och utvecklas till att omfatta hela landet.

En förutsättning för att ett decentraliserat beslutssystem skall fungera effektivt är att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i systemet är klar och entydig. Utredningen har bedömt att flera skäl talar för att resp, myndighet i så stor utsträckning som möjligt har ett sammanhållet helhets­ansvar för såväl prövning som tillsyn.

Utredningen föreslår att koncessionsnämnden även fortsättningsvis sva­rar för prövning av de från miljösynpunkt viktigaste verksamheterna (drygt 300 anläggningar). Prövningen av drygt 400 verksamheter förs över till länsstyrelserna. Koncessionsnämnden bör ocksä bli prövningsinstans vid överklagande av naturvårdsverkets och länsstyrelsernas beslut. Denna prövning ligger i dag pä regeringen.

Naturvårdsverket bör liksom hittills föra talan i tillståndsärenden hos koncessionsnämnden. Verket bör till skillnad frän nu ocksä svara för tillsynen av de verksamheter som prövas av nämnden. Den tillsynen ligger i dag pä länsstyrelserna. Länsstyrelserna bör biträda naturvårdsverket med inspektioner, I övrigt bör naturvärdsverket prioritera samordningen av miljöskyddsarbetet och kunskapsförsörjningen.

Länsstyrelserna fär i det framtida systemet en roll som prövnings- och

tillsynsmyndighet vad gäller störte och medelstora anläggningar där pröv­

ningen ej ankommer pä koncessionsnämnden (ca 4200 anläggningar). Det

345

är här fräga om miljöstörningar av närmast regional karaktär. Utredningen     Prop. 1987/88:85 föreslår en förstärkning av länsstyrelsernas resurser med 5 milj. kr, per är     Bilaga 10.1 för miljöskyddsinriktat utrednings- och forskningsarbete som är angeläget frän regional synpunkt.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna bör enligt utredningen få en förstärkt roll och ett eget ansvarsområde i miljöskyddsarbetet både vad gäller pröv­ning och tillsyn. Någon prövning ligger i dag inte pä kommunerna. Försla­get gäller drygt IOOOO främst mindre anläggningar, vilkas miljöstörningar fär betraktas som lokala. De utgörs av drygt 6000 anläggningar som i dag finns upptagna på den s.k, länsstyrelselistan samt ca 4000 f.n, anmäl­ningspliktiga anläggningar.

Utredningen föreslår att miljö- och hälsoskyddsnämndernas tiUstånd kallas miljölov. Miljölovsprövningen blir ett enklare förfarande än till­ståndsprövningen. Nämnderna fär härutöver visst tillsynsansvar för alla mindre anläggningar som inte kräver tillstånd eller miljölov. Vissa möjlig­heter att införa centralt utfärdade föreskrifter för sädana verksamheter föreslås också.

Utredningen utgär frän att mindre kommuner kan behöva samverka på olika sätt för att uppnå tillräcklig kapacitet för de nya uppgifterna, I de fall störte kommuner frän länsstyrelserna redan tagit över tillsynen av verk­samheter i störte utsträckning än utredningen nu föreslär bör särskilda lösningar i de enskilda fallen komma till stånd.

För de verksamheter som tillhör tiUståndspliktiga branscher men som i dag saknar tillstånd föresläs i fortsättningen tillståndsplikt. Det gäller verk­samheter som startats före miljöskyddslagens tillkomst (år 1969) och verk­samheter som genom dispens undantagits från tillständsplikt. Senast den 1 januari 1992 skall ansökningar om tillstånd, för dessa verksamheter ha givits in.

Möjligheterna att ompröva tidigare meddelade tillstånd är i dag mycket begränsade. Utredningen föreslår att omprövningsreglerna ändras så att t, ex, nya förhållanden i miljön eller ny teknik kan beaktas lättare.

Med utgångspunkt från en analys av de miljöstörande verksamheternas karaktär har utredningen utarbetat ett förslag till nya listor över förpröv­ningspliktiga anläggningar. Utredningens förslag när det gäller ansvars­fördelningen mellan de olika myndigheterna framgår av figuren pä nästa sida.

De viktigaste arbetsuppgifterna för naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna summeras sist i denna sammanfattning.

Sanktionssystemet

En samordning och effektivisering av samhällets insatser till skydd för

miljön ställer krav på effektiva rättsliga styrmedel. Utredningen beskriver

det nuvarande sanktionssystemet, granskar fillämpningen i praxis och gör

en analys av de problem som finns. Utredningen finner att mycket av den

kritik som från skilda håll riktats mot sanktionssystemet har fog för sig. I

andra delar, säsom i fräga om användningen av vitessanktionen finner

utredningen att främst fillämpningen av gällande regler bör effekfiviseras,

346

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.1

»

[pOheskriftcr

OMGIVNING (vattan.tuft.mark)

Vitesinstrumentet bör enligt utredningens mening i fortsättningen komma till ökad användning.

Analysen ger vid handen att det straffrättsliga sankfionssystemet på hela miljöområdet brister i konsekvens och överblickbarhet. Bristerna resul­terar i svårigheter vid rättsfillämpningen. Det finns skäl att anta att aUtför få brott beivras och att miljöbrottens straffvärde överiag kraftigt under­skattas. Förhållandet mellan å ena sidan brottsbalkens stadganden om ansvar för miljöbrott och vällande till miljöstörning och ä andra sidan straffbestämmelserna i miljöskyddslagen och annan speciallagsfiftning är problemfyllt, Brottsbalksbestämmelserna tillämpas inte och måste av flera skäl ses över.

Utredningen förordar att en genomgripande översyn av hela miljöstraff­rätten inleds så snart som möjligt. Mycket talar för aft man bör inrikta arbetet på att i en övergripande lag införa vissa grundläggande krav för hela miljöskyddsområdet och samtidigt reglera påföljdsfrägorna enhetligt.

I avvaktan på en sådan översyn föreslår utredningen att bestämmelserna i miljöskyddslagen ges en tydligare utformning. Straffvärdet av broft mot miljöskyddslagen bör markeras ytteriigare genom att straffriheten för ringa fall tas bort. Därigenom minskas även utrymmet för skönsmässiga bedöm­ningar i åklagar- och domstolspraxis, vari utredningen anser att en del av

347

bristerna bottnar. Med en striktare tillämpning av lagens straffbestämmel-     Prop. 1987/88:85 ser förbättras också förutsättningarna för en effektiv fillämpning av bl. a.     Bilaga 10.1 bestämmelserna om miljöskyddsavgift och företagsbot.

Det straffsankfionerade kravet att uppgifter som lämnas till fiUstånds-och tillsynsmyndigheterna skall vara fullständiga och sanningsenliga bör enligt utredningen ytterligare betonas inte minst med tanke på att företa­gens egenkontroll i fortsättningen ges en mer framträdande plats.

En grundläggande förutsättning för effektiva sanktioner är att villkoren för tillstånden tydligt anger vad sorn är tillätet och vad som är förbjudet i verksamheten. Åven här har utredningen funnit brister. Utredningen före­slår vissa lagändringar för att sädana villkor som brister i fråga om preci­sion och kontrollerbarhet skall kunna ändras. Myndigheterna bör också ägna sådana villkorsändringar ökad uppmärksamhet. I framtiden bör också ingripanden ske oftare när exempelvis villkoren för ett tillstånd inte efter­levs. Möjligheten att dra in tillstånd bör beaktas i störte utsträckning.

Effektiva insatser mot miljöbrottslighet är dock inte enbart beroende av straffbestämmelsernas utformning. Utredningen har funnit att de rättsvär-dande organen ofta kopplas in alltför sent när det finns anledning att misstänka miljöbrottslighet. Detta äventyrar pä olika sätt det straffrättsliga sanktionssystemets effektivitet. Därför lägger utredningen också fram för­slag tUl viss ändring i miljöskyddslagens regel om tillsynsmyndighetemas skyldighet att verka för att brott beivras.

Utredningen föreslär vidare särskilda utbildningsinsatser för bl. a, den åklagar- och polispersonal som skaU syssla med de rättsligt och tekniskt ofta komplicerade miljöbrottsutredningarna. Ett effektivt och samlat re­sursutnyttjande kan uppnäs genom att dessa utredningar genomgående handläggas inom de s.k. ekoroflarna hos polisen. Åklagartesurserna bör förstärkas genom att en särskild statsåklagartjänst för miljöbrottsmäl inrät­tas.

Utredningen behandlar också tillämpningen av miljöskyddsavgiften, fö­retagsboten och förverkandet, I dessa delar läggs inte något förslag fram. Utredningen har funnit att företagsboten i sin nuvarande utformning lämpar sig väl för användning vid miljöbrottslighet.

Utredningen tar även upp förutsättningarna för enskilda att med civil­rättsliga medel reagera mot miljöskadlig verksamhet. Enskilda och allmän­na intressen sammanfaller ofta och de enskilda anspråken har ocksä en sanktionsliknande effekt. Genom en tidigare ändring i rättshjälpslagstift­ningen har emellertid möjligheterna att fä rättshjälp i miljömål avsevärt försämrats. Utredningen föreslär en lagändring för att återställa möjlighe­terna till rättshjälp i civila miljömål.

Resurser och genomförande

Utredningens förslag om en utvidgning av egenkontrollen och införande av

miljörevisorer innebär en betydande förstärkning av företagens miljö­

skyddsarbete, Pä myndighetssidan innebär utredningens förslag en beräk­

nad förstärkning med drygt 100 handläggare, varav drygt 80 ligger på

kommunerna och återstoden på naturvårds verket. Till detta kommer be-

348

hov av resurser för biträdes- och servicepersonal m. m. för informationsin-     Prop. 1987/88:85 satser och utbildning, för regionalt utredningsarbete och för förbättrad     Bilaga 10.1 rättshjälp.

Utredningen understryker behovet av rådgivning och utbildning i sam­band med att det nya systemet genomförs. SärskUt i kommunerna behövs sådana insatser. Det nya systemet föreslås träda i kraft den 1 juli 1989.

Finansiering

De sammanlagda kostnaderna för myndigheternas arbete med prövning och tiUsyn i det nya systemet har beräknats till 130 milj. kr. per är. Utredningen har övervägt hur dessa kostnader lämpligen bör täckas. I dag täcks kostnaderna för tUlsyn fill en mindre del med avgifter som tas ut av företagen enligt fimtaxa. Taxesystemet har kritiserats frän både företags-och myndighetshåll. Det skapar, har det sagts, onödig irritation och bidrar inte tUl goda relafioner mellan företag och myndigheter. Timtaxan ger heller inte staten de intäkter som man räknade med när systemet infördes.

Utredningen diskuterar olika finansieringsvägar med huvudsaklig inrikt­ning pä fasta avgifter resp, tidtaxa. Utredningen rekommenderar en över­gång frän nuvarande timtaxa till en fast taxa. Den fasta taxan bör avse säväl kostnader för tUlståndsgivning/miljölov som kostnader för tillsyn. Naturvårdsverket föreslås få i uppdrag att närmare utforma taxan på den stafiiga sidan för tillståndspliktiga verksamheter.

En motsvarande fast avgift bör enligt utredningens mening också miljö-och hälsoskyddsnämnderna ta ut i anslutning till de verksamheter för vilka det krävs miljölov. Det är tänkt att avgifterna skaU bestämmas av kom-munfullmäkfige enligt självkostnadsprincipen. Utredningen förutsätter att kommunförbundet medverkar med framtagande av lämpligt underlag för taxesättning m. m.

Utredningen har sökt beräkna vad det nya taxesystemet kan väntas medföra för kostnader för företagen. Beräkningarna visar att den genom­snittliga ärliga avgiften för branscher på koncessionsnämndslistan skulle uppgå till 30000-80000 kr. För företag pä länsstyrelselistan skulle avgif­ten för störte verksamheter bli 20000-35000 kr. och för övriga verksam­heter varierar mellan 7000 och 20000 kr. i genomsnitt.

Frågor om s. k. utsläppsrelaterade avgifter har inte ingått i utredningens uppdrag. Utredningen uttalar sig emellertid för utredning av ett system med sädana avgifter. Det av utredningen föreslagna systemet med fasta avgifter skulle i framtiden kunna kombineras med ett system för utsläpps­relaterade avgifter. En sådan koppling kan inte ske med ett tidtaxesystem.

Kunskapsförsörjning och miljöforskning

Kunskapsförsörjningen inom miljövårdsområdet är av strategisk betydel­se. Utredningen anser att det är angeläget att ytterligare höja effekfiviteten inom detta område.

Ett sätt att höja effekfiviteten är att utnyttja miljövärdsorganisationens

samlade kompetens när det gäller att utarbeta policy, handlingsprogram

349

och allmänna råd etc. Utredningen anser att det är viktigt att denna     Prop. 1987/88:85 funktion för strategi- och policyarbete säkerställs i naturvårdsverkets orga-     Bilaga 10.1 nisafion. Härvid bör flexibilitet eftersträvas. Verkets egna utredningsre­surser bör koncentreras till kvalificerad projektledning för styrning, sam­ordning och uppföljning av verksamheten, anser utredningen.

Den forskningsnämnd som är knuten till naturvårdsverket saknar i dag representation frän näringslivet och kommunerna. Utredningen föreslår att dessa parter fortsättningsvis bUr representerade i nämnden inte minst mot bakgrund av företagens och kommunernas ökade ansvar pä miljöskydds­området. Nämnden bör därigenom få störte möjligheter att styra inrikt­ningen av forskningsverksamheten till de mest relevanta områdena. Inom ramen för styrningen av miljövärdsforskningen är det ocksä väsentligt att naturvårdsverket utvecklar sitt arbeta med kunskapssammanställningar, bedömningsgrunder etc.

Utredningen anser att det är väsentligt att ytterligare utveckla samver­kan mellan den tillämpningsinriktade miljövårdsforskningen å ena sidan samt universitet och högskolor å den andra. Nyligen har statsmaktema beslutat att inrätta ett miljövetenskapligt centrum vid Umeå universitet. Utredningen anser att det bör övervägas närmare att pä sikt inrätta miljövetenskapliga centra vid de störte universiteten och tekniska högsko­lorna.

Utredningen har i enlighet med direktiven analyserat naturvårdsverkets behov av egna laboratorier. Verket har i dag två laboratorier med samman­lagt ca 140 årsarbetskrafter. Utredningen konstaterar att verkets laborato­rier har ett brett spektrum av arbetsuppgifter och att resurserna i stor utsträckning utnyttjas i myndighetsarbetet. Verksamheten är av stor bety­delse bl. a, för verkets strategi- och policyarbete. Utredningens slutsats är att verket även i fortsättningen i viss utsträckning bör bedriva egen kvalifi­cerad miljöforskning inom de viktigaste miljövetenskapliga områdena men att det inte är nödvändigt att verket täcker varje relevant område med egna kvalificerade resurser,

I enlighet med direktiven har utredningen övervägt frågan om vilka laboratorieresurser naturvårdsverket bör disponera för framtiden. Utred­ningen har emellertid inte ansett det möjligt att inom ramen för utrednings­uppdraget slutgiltigt avgöra detta. Frågan bör bli föremål för fortsatta överväganden. Utredningen redovisar vissa synpunkter på inriktningen av det fortsatta arbetet.

När det gäller resurserna för miljöövervakning och miljökontroll/reci-pientkontroll anser utredningen afi naturvårdsverket bör koncentrera sig på ledande och samordnande uppgifter. Den löpande verksamheten bör förläggas till de instanser inom och utom naturvårdsverket, som bedöms vara de mest lämpliga för varje delområde.

350

Särskilda frågor

Prop. 1987/88:85

Bilaga 10.1 

Räddningstjänsten m. m.

Utredningen konstaterar att säväl kustbevakningen som sjöfartsinspek­tionen har betydelsefulla uppgifter när det gäller skyddet av miljön. Utred­ningen redovisar möjliga samordningsvinster mellan dessa myndigheter när det gäller transport av farligt gods, sjöräddning och utnyttjande av miljöskyddsfartyg. Utredningen anser att det bör prövas om inte kust­bevakningen och sjöfartsinspektionen bör läggas samman till en ny myn­dighet. Utredningen föreslår att denna fråga blir föremål för fortsatta överväganden i den nyligen tillsatta kommittén (Dir. 1987:31) som fått i uppgift att utarbeta förslag till ny organisation m. m. för kustbevakningen.

Fordonsbuller

Utredningen konstaterar att buller frän vägtrafiken är ett stort miljöpro­blem. Både naturvårdsverket och trafiksäkerhetsverket har i dag särskilt ansvar pä detta område. Arbetet kompliceras av att de båda myndigheter­na har skilda uppfattningar om ambitionsnivå och om hur bullerfrägorna bör angripas. För att skärpa polifiken pä området bedömer utredningen att det är nödvändigt att samla föreskriftsansvaret för bullerfrägor hos na­turvärdsverket. Ändringen kan ske genom en ändring i fordonskungörel­sen eller genom att en särskild bullerlag stiftas. En enhetlig svensk policy för bullerfrågor bör enligt utredningen utarbetas under ledning av natur­värdsverket i samarbete med trafiksäkerhetsverket och vägverket.

Ansvarsfördelning mellan naturvårdsverket och planverket/bostadsstyrelsen

Sammanslagningen av planverket och bostadsstyrelsen har föranlett na­turvårdsverket att ifrågasätta om det centrala uppsiktsansvaret för natur­resurslagen bör ligga hos den nya myndigheten. Naturvårdsverket anser sig bättre lämpat för denna uppgift.

Utredningen har emellertid inte funnit anledning att föreslå någon för­ändring, vare sig vad gäller det centrala uppsiktsansvaret eller vad gäller plan- och bygglagen. Utredningen föreslår dock att det miljöbevaknings­ansvar som naturvårdsverket i praktiken har, befästs genom ett tillägg i naturresurslagen. Förslaget ger verket en bättre plattform för samverkan med främst andra centrala myndigheter som tillämpar naturresurslagen.

Markanvändning kring industrier

Enligt uppgifter från bl, a. industrin har vissa kommuner ändrat på förut­sättningarna för industriell verksamhet genom att planlägga eller lämna bygglov för bebyggelse inom de skyddsområden som lagts ut omkring befintliga industrier. Sädana krympningar av skyddszonerna kan förhindra verksamhetsförändringar eller expansionsmöjligheter för industrierna.

Utredningen konstaterar att den nya plan- och bygglagen medför förbätt­

ringar när det gäller att beakta industrins intressen på detta område. Det

351

finns därför inte behov av några ändrade regler. Utredningen anser emel-     Prop. 1987/88:85

lertid att det är nödvändigt att ytterligare informera kommuner och läns-     Bilaga 10.1

styrelser om dessa frågor. Statens planverk m.fl, bör uppmärksammas pä

behovet av ytterligare information som särskilt betonar kommunernas

skyldighet att skapa och vidmakthålla skyddszoner kring miljöstörande

industrier.

Regional tillsyn över hantering av kc:mikalier

Det regionala och lokala ansvaret för tillsynen enligt lagen om kemiska produkter åvilar säväl länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämn­derna som yrkesinspektionen. Erfarenheterna från tillsynen över kemika­liehanteringen har visat att de begränsade resurserna inte är tillräckliga för att hålla en rimlig ambifionsnivå.

Utredningen föreslär en ökad samverkan i tillsynsarbetet mellan länssty­relserna och yrkesinspektionen. Sådan samverkan är i dag ovanlig. Sam­verkan kan ge fördelar för både arbetsmiljön och den yttre miljön. Utred­ningen lämnar ocksä vissa förslag som syftar till att förbättra lantbruks­nämndernas rådgivning beträffande användning av bekämpningsmedel inomjordbmket.

De viktigaste arbetsuppgifterna för vissa myndigheter

I det följande sammanfattas de viktigaste arbetsuppgifterna för natur­vårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna inom de delar av miljö­vårdsområdet, som utredningen behandlat.

Naturvårdsverket

o Föra talan i koncessionsnämnden vid tillståndsprövning av de drygt 300 största miljöstörande verksamheterna och ansvara för tillsynen över dessa,

o Auktorisera miljörevisorer samt utöva tillsynen av revisorernas verk­samhet.

o I samverkan med länsstyrelserna och branschorganisationerna utarbeta allmänna råd för kommunernas och länsstyrelsernas arbete med pröv­nings- och tillsynsfrågor,

o I samverkan med bl, a. kommunerna utarbeta allmänna råd för tiUsynen över icke förprövningspliktiga verksamheter,

o Utarbeta ett nytt avgiftssystem med fasta, årliga avgifter för verksamhe­ter på koncessionsnämnds- och länsstyrelselistan,

o Utveckla lämpliga utbildningsprogram för miljöskyddslagens tillämp­ning, varvid utbildningen i samband med tillkomsten av plan- och bygg­lagen samt naturresurslagen kan tjäna som förebild,

o I övrigt verka för samordning av miljöskyddsarbetet,

o Stärka arbetet med att utforma strategier, poUcies och handlingspro­

gram för att därigenom öka möjligheterna att komma till rätta med olika

miljöproblem.

352

o Utveckla former för en effekfiv kunskapsförsörjning på olika nivåer     Prop. 1987/88:85 inom miljövärden, inklusive kunskapssammanställningar och bedöm-     Bilaga 10.1 ningsgrunder.

o Med hjälp av ett särskilt laboratorium bedriva kvalificerad forsknings-och utredningsverksamhet med höga krav pä miljövetenskaplig kompe­tens.

o Inom ramen för en utökad forskningsnämnd utveckla samarbetsformer med universitet/högskolor m. fl.

o Utveckla rafionella metoder för mätnings- och kvalitetssäkring i miljö­skyddsarbetet och för miljöövervakning och miljökontroll/recipient-kontroll.

o Med stöd av sitt miljöbevakningsansvar belysa långsikfiga miljöeffekter av förslag som utarbetats inom andra centrala myndigheter vars verk­samhetsområde regleras av naturtesurslagen,

o Ansvara för att föreskrifter för fordonsbuller tas fram,

O öka informationsinsatserna om miljövärdsfrägor.

Länsstyrelserna

o Svara för fillståndsprövningen av drygt 4000 medelstora och stora miljöstörande verksamheter och ansvara för den fortlöpande tillsynen över dessa verksamheter,

o Frän regional synpunkt yttra sig till koncessionsnämnden vid nämndens tillståndsprövning av de drygt 300 största miljöstörande verksamheter­na,

o Vara klagoinstans i fråga om kommunala beslut i miljölovs- och tillsyns­ärenden.

o Verka för samordning av miljöskyddsarbetet i länet,

o Samverka med och stödja de ideella organisationerna i deras strävanden att öka medborgarnas kunskaper i miljövårdsfrågor,

o Biträda kommunerna i deras miljöskyddsarbete - särskilt under en Övergångstid,

o Medverka i utbildning och löpande erfarenhets- och kunskapsöverföring mellan central, regional och kommunal nivå.

o Medverka i arbetet med policy- och strategifrågor under naturvärdsver­kets ledning.

o Svara för samordnad regional recipientkontroll vad gäller mark och vatten samt medverka i recipientkontrollen vad gäller luften.

o Med stöd av ett särskilt anslag pä sammanlagt ca 5 milj. kr. per år initiera och genomföra utrednings- och forskningsarbeten.

Kommunerna

o I ett särskilt dokument formulera kommunala ställningstaganden i frågor rörande miljövården. Dokumentet bör lämpligen antas av kommunfull­mäktige.

o Inom ramen för ett system med ökad egenkontroll besluta om miljölov

och utöva fillsyn enligt miljöskyddslagen för drygt IOOOO huvudsakligen

353

mindre anläggningar.

23   Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 85. Bilagedel

o Utöva viss tillsyn över sädana mindre verksamheter som inte kräver     Prop. 1987/88:85

tiUstånd eller miljölov.

Bilaga 10.1

o Medverka i ett interkommunalt samarbete för att åstadkomma bästa möjliga resursutnyttjande vid miljölovs- och tUlsynsverksamhetema.

o Verka för att kommunens förtroendevalda och anställda får bättre kun­skaper i miljövårdsfrägorna.

o Samverka med och stödja de ideella organisafionerna i deras strävanden att öka medborgarnas kunskaper i miljövädsfrågor.

o Bättre än hittills beakta planläggningsbehovet kring industri- och andra anläggningar som bedriver miljöfarlig verksamhet.

o Frivilligt delta i en luftmiljöövervakning i enlighet med de rikfiinjer som kan komma fram pä initiativ av kommunförbundet i samverkan med naturvärdsverket och andra organ.

354

Bilaga 10.2    Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.2

Lagförslag i betänkandet (SOU 1987:32) För en bättre miljö

1 Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387);

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969:387)'

dels att 44 a § skall upphöra att gälla,

dels att2, 4 a, 9, 10, 13-17, 21, 23-29 a, 38, 40, 41, 41 a, 43, 45, 47-52 och 64 §§ samt rubrikerna närmast före 9 § och 30 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas fjorton nya paragrafer, 7 a, 20 a, 30-32, 38 a- 38 d, 39 b, 43 b, 45 a, 45 b och 46 §§,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §2

Utöver bestämmelserna i denna lag gäller om miljöfarlig verksamhet vad som föreskrivs i hälsoskydds-, byggnads- och naturvårdslagstiftning eller i annan lagstiftning, I fråga om viss miljöfarlig verksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverens­kommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland.

Har regeringen enligt 4 kap, lagen (1987:12) om hushållning med natur­resurser m, m. prövat frågan om tillstånd till en viss anläggning eller åtgärd eller enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar prövat frågan om fram­dragande eller begagnande av sådan ledning, är beslutet bindande vid prövning enligt denna lag.

Regeringen eller myndighet som

Regeringen eller myndighet som

regeringen bestämmer äger medde-

regeringen bestämmer/år meddela

la särskilda bestämmelser till före-

särskilda föreskrifter fill förebyg-

byggande av vattenförorening ge-

gande av vattenförorening genom

nom fast avfall,

fast avfall,

4a§-

Tillstånd enligt denna lag fär inte

Tillstånd eller miljölov enligt den-

medddas i strid mot en detaljplan

na lag får inte meddelas i strid mot

eller områdesbestämmelser. Om

en detaljplan eller områdesbestäm-

syftet med planen eller bestämmel-

melser. Om syftet med planen eller

serna inte motverkas, får dock

bestämmelserna inte motverkas,

mindre avvikelser göras.

får dock mindre avvikelser göras.

Vid prövning av miljöfarlig verksamhet skall lagen (1987:12) om hushåll­ning med naturtesurser m, m, tillämpas.

' Lagen omtryckt 1981:420,

 Senaste lydelse 1987:14L

'SFS 1987:141, prop, 1985/86:90, BoU 1986/87:4, rskr 1986/87:126,

355

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 7a§

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om iakttagan­de av särskild försiktighet vid han­tering av gödsel. Sådana föreskrif­ter innebär inte ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.2

9§

Koncessionsnämnden för miljö­skydd kan på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd tUl verksamheten efter prövning enligt denna lag.

Tillståndsmyndigheter enligt denna lag är koncessinsnämnden för miljöskydd och länsstyrelserna. Dessutom kan tiUstånd lämnas av regeringen.

Den tillståndsmyndighet som re­geringen bestämmer kan på ansö­kan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tUlstånd fill verksamheten efter prövning enligt denna lag.

Skall regeringen enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med natur­resurser m. m. pröva frågan om tillstånd till en anläggning eller åtgärd eller pröva frågan om framdragandet eller begagnandet av rörledning enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar, får frågan om tillstånd enligt denna lag inte avgöras, innan sådan prövning har skett.

10 §5

Regeringen fär meddela föreskrifter om att

1, vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas,

2,

avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte fär släp­pas ut,

3,

fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp sä att mark, vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller gmndvatten kan . förorenas.

4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras pä ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avse­ende är av betydelse från störnings­synpunkt utan att koncessions­nämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.

4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eUer som i annat avse­ende är av betydelse från störnings­synpunkt utan att tUlständ enhgt 18 § eller miljölov enligt 30 § har lämnats.

" Senaste lydelse 1987:141, 5 Senaste lydelse 1987:397,

356

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 §

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.2

Ansökan om fillstånd skall vara skriftUg. Den skall innehålla

1.

de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och omfattning,

2.

en beskrivning av miljöeffekterna såsom arten, styrkan och räckvid­den av de störningar som verksamheten kan medföra,

3.

förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter frän verksamheten,

4.

en redogörelse för det samråd som har ägt mm enligt 12 a § och vad som därvid har kommit fram.

Ansökningen skall inges i det an­tal exemplar som koncessions­nämnden anser behövligt.

Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i fillräckligt antal exemplar, skall koncessions­nämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. I fö­reläggandet får vite sättas ut. Efter­kommer sökanden inte ett föreläg­gande, fär nämnden besluta att bristen skall avhjälpas pä sökan­dens bekostnad eller om bristen är så väsentlig att ansökningen inte kan ligga till grund för prövning av ärendet, avvisa ansökningen.

Har erforderiigt samråd enligt 12 a § inte ägt rum, får konces­sionsnämnden vid vite förelägga sökanden att vidta de åtgärder som behövs.

Ansökningen skall ges in i det an­tal exemplar som tiUståndsmyndig-heten anser behövligt.

Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i fillräckligt antal exemplar, skall tillståndsmyn­digheten förelägga sökanden att av­hjälpa bristen inom viss tid. I före­läggandet får vite sättas ut. Efter­kommer sökanden inte ett föreläg­gande, får tillståndsmyndigheten besluta att bristen skall avhjälpas pä sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansök­ningen inte kan ligga till gmnd för prövning av ärendet, avvisa ansök­ningen.

Har erforderligt samråd enligt 12 a § inte ägt rum, får tillstånds­myndigheten vid vite förelägga sö­kanden att vidta de åtgärder som behövs.

14 §*

Koncessionsnämnden skall sörja för fullständig utredning av ärende som kommer under nämndens prövning.

Nämnden skall

Tillståndsmyndigheten

skall

sörja för fullständig utredning av ärende som kommer under myndig­hetens prövning.

Tillståndsmyndigheten skall

1.   genom kungörelse i ortstidning eller pä annat lämpligt sätt bereda dem

som kan beröras av den miljöfarliga verksamheten tUlfälle att yttra sig,

2.   samräda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsent­

liga intressen att bevaka i frågan.

3. hålla sammanträde med dem som saken angår och besiktning pä platsen, om det ej är uppenbart onödigt.

3. hålla sammanträde med dem som saken angår och besiktning på platsen, om det behövs för utred­ningen i ärendet.

* Senaste lydelse 1987:141,

357

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4. lämna den som gjort ansökan eller framställt erinran undertättelse om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och bereda honom tillfälle att yttra sig däröver, om inte annat följer av 17 § förvaltningslagen (1986:223).

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.2

redningen.

Skall koncessionsnämnden avge yttrande till regeringen i ärende enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturtesurser m.m., tillämpas bestämmelserna i första-femte styckena.

Nämnden kan uppdraga åt en el­ler flera av ledamöterna att hålla sammanträde eller besiktning enligt andra stycket 3.

Nämnden kan uppdraga ät sak­kunnig att verkställa särskild utred­ning.

Kostnad för kungörelse och för utredning enligt fjärde stycket beta­las av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamhe­ten. Nämnden fastställer pä yrkan­de ersättning för utredningen.

Koncessionsnämnden kan upp­dra åt en eller flera av ledamöterna att hälla sammanträde eller besikt­ning enligt andra stycket 3.

Tillståndsmyndigheten kan upp­dra ät sakkunnig att verkställa sär­skild utredning.

Kostnad för kungörelse och för utredning enligt Qärde stycket beta­las av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamhe­ten. Tillståndsmyndigheten fast­ställer pä yrkande ersättning för ut-

15 §

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning till-lämpas föreskrifterna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål. Särskild omröstning skall ske beträffande tillämplighet­en av denna lag, förberedande åt­gärder och underställning enligt 16 §,

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning / kon­cessionsnämnden tillämpas före­skrifterna i 16 kap, rättegångsbal­ken om omröstning i tvistemål. Sär­skild omröstning skall ske beträf­fande tillämpligheten av denna lag, förberedande åtgärder och under­ställning enligt 16 §.

16 §

Finner koncessionsnämnden vid prövning av ansökan om tillstånd enligt denna lag att hinder mot till­stånd möter enligt 6 § andra stycket första punkten men att det förelig­ger sådana omständigheter som an­ges i samma stycke andra punkten, skall nämnden med eget yttrande underställa frågan regeringens av­görande.

Finner tillståndsmyndigheten vid prövning av ansökan om tillstånd enligt denna lag att hinder mot till­stånd möter enligt 6 § andra stycket första punkten men att det förelig­ger sådana omständigheter som an­ges i samma stycke andra punkten, skall tillståndsmyndigheten med eget yttrande underställa frågan re­geringens avgörande.

17 §

Regeringen får föreskriva att frå­gor om tillstånd beträffande vissa slag av ärenden skall prövas av länsstyrelsen. I fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrel­sen gäller i tillämpliga delar be­stämmelserna i denna lag om ären-

I

fråga   om   miljölov  tillämpas l2a-l4och 16 §§.

358

Nuvarande lydelse

den som prövas av koncessions­nämnden. Vad som sägs i 14 § and­ra stycket 3 skaU dock tiUämpas en­dast om det behövs för utredningen i ärendet.

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.2

20 a §

Om koncessionsnämden lämnar tillstånd, kan nämnden överlämna åt naturvårdsverket att fastställa närmare villkor beträffande en frå­ga som inte är avgörande för till­ståndet.

21 § Om det när fillstånd till miljöfariig verksamhet lämnas ej tillräckligt säkert kan bedömas vilka villkor som bör gälla i visst avseende, får avgörandet i denna del uppskjutas till dess erfarenhet av verksamheten vunnits.

I samband med uppskov enligt första stycket skall provisoriska/ö-reskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas, om det är nödvändigt för att mot­verka olägenhet. Uppskjuten fråga skall avgöras så snart det kan ske.

I samband med uppskov enligt första stycket skall provisoriska viUkor om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått bestäm­mas, om det är nödvändigt för att motverka olägenhet. Uppskjuten fråga skall avgöras sä snart det kan ske.

23

§

Åsidosätter någon villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut och är avvikelsen betydande, får koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare vUlkor för verk­samheten eller förklara tUlståndet förverkat och förbjuda fortsatt verksamhet.

TiUståndsmyndigheten får för­bjuda fortsatt miljöfarlig verksam­het för vilken tidigare meddelats tillstånd enligt denna lag

1.     när villkor som gäller för verk­

samheten åsidosatts i betydande

mån

2.

om den som sökt tillståndet lämnat tillståndsmyndigheten orik­tiga uppgifter eller förtigit något förhållande av betydelse för till­ståndet eller

3.

om det genom verksamheten uppkommit någon olägenhet av vä­sentlig betydelse som inte kunde förutses när verksamheten tilläts och som det inte går att förebygga eller i tillräcklig grad minska.

24 

§

Har tio år förfiutit från det att ett tillståndsbeslut har vunna laga kraft, får koncessionsnämnden fö­reskriva nya eller strängare viUkor för verksamheten efter vad som är skäligt.

Tillståndsmyndigheten får om­pröva och ändra gällande vUlkor för miljöfarlig verksamhet

1.

sedan tio år förflutit från det att villkoret blivh gällande,

2.

när vUlkor som gäller för verk-

359

Nuvarande lydelse

Redan dessförinnan får sådana viUkor föreskrivas av nämnden ef­ter vad som är skäligt, om förhål­landena i omgivningen har ändrats väsentligt eller om användningen av nya process- eller reningsteknik i verksamheten skulle medföra en väsentlig förbättring från miljö­skyddssynpunkt.

Om särskilda skäl föreligger, får nämnden efter utgången av den tid som anges i första stycket även om­pröva tiUstånd att släppa ut av­loppsvatten i ett visst vattenområ­de.

Föreslagen lydelse

samheten satts åsido och åsidosät­tandet inte varit av endast riitga be­tydelse,

3.

om sådana omständigheter föreligger som anges 123 §2,

4.

om förhållandena i omgiv­ningen har ändrats väsentUgt,

5.

om en från miljösynpunkt vä­sentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process­eder reningsteknik.

6.

om verksamheten visat sig medföra någon olägenhet som inte förutsågs när den tilläts,

7.

om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskatt­ning av förorening eller annan stör­ning skulle medföra väsentUgt för­bättrade förutsättningar för att kontrollera verksamheten eller

8.    om annars en annan utform­

ning av viUkoren skulle avsevärt

underlätta kontrollen av verksam­

heten.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.2

25 §

Uppkommer genom miljöfarUg verksamhet betydande olägenhet som icke förutsågs när tillstånd lämnades, kan koncessionsnämn­den meddela föreskrift som är äg­nad att förebygga eller minska olä­genheten för framfiden.

TUlstånd att släppa ut avlopps­vatten i visst vattenområde får om­prövas sedan tio år förflutit från det att tillståndet vunnit laga kraft, om det finns särskUda skäl att ompröva det.

26 §

Fråga som avses i 2325 § prö­vas efter framställning av statens naturvårdsverk.

När fräga som avses i 23-25 § skaU prövas av koncessionsnämn­den, får den väckas av statens na­turvårdsverk. / övriga fall tas frå­gan upp av länsstyrelsen själv­mant.

27 

§

Efter ansökan av tillständshava­ren kan koncessionsnämnden upp­häva eller mildra villkor i tillstånds­beslut, om det är uppenbart att vUl-koret ej längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständighet som icke förutsägs när tillståndet meddelades.

Efter ansökan av tillståndshava­ren kan tillståndsmyndigheten upp­häva eller mildra villkor i tillstånds­beslut, om det är uppenbart att vill­koret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständighet som inte fömtsägs när tillståndet meddelades.

360

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

28 

§

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.2

Har regeringen faststäUt villkor för ett tillstånd, får koncessions­nämnden vid tillämpningen av 24, 25, 27 eller 29 § andra stycket inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgivit det.

Har regeringen fastställt villkor för ett tillstånd, får tillståndsmyn­digheten vid tillämpningen av 24 § 1 och 4-8, 25, 27, eller 29 § andra stycket inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgivit det.

29 §

Ett tillstånd förfaller, om den med tillståndet avsedda verksam­heten inte har satts igång inom den tid som har föreskrivits med stöd av 18 § andra stycket.

Visas giltigt skäl för dröjsmålet eller skuUe synneriigt men uppstå genom att tillståndet förfaller, får koncessionsnämnden förlänga ti­den med högst tio år, om ansökan därom görs innan den föreskrivna tiden går ut. Nämnden får därvid föreskriva nya eller strängare vill­kor för verksamheten efter vad som är skäligt.

Ett tillstånd förfaller, om den med tillståndet avsedda verksam­heten inte har satts igång inom den tid som har faststähts med stöd av 18 § andra stycket.

Visas giltigt skäl för dröjsmålet eller skulle synnerligt men uppstå genom att tillståndet förfaller, får tillståndsmyndigheten förlänga ti­den med högst tio är, om ansökan därom görs innan den fastställda ti­den går ut. Tillståndsmyndigheten får därvid bestämma nya eller strängare villkor för verksamheten efter vad som är skäligt.

29 a §

Koncessionsnämndens beslut om villkor eller föreskifter enligt 23 25, 27 § eller 29 § andra stycket andra meningen har samma verkan som ett tillståndsbeslut.

När koncessionsnämnden prövar frågor som avses i 24 § första eller tredje stycket får nämnden efter vad som är skäligt ompröva beslut varigenom villkor har upphävts el­ler mildrats enligt 27 §, även om tio är inte har förflufit frän det beslutet vann laga kraft.

Tillståndsmyndighetens beslut om villkor enligt 2425, 27 § eller 29 § andra stycket andra meningen har samma verkan som ett till­ständsbeslut.

När tillständsmyndigheten pröv­ar frågor som avses i 24 § 1 eller 25 § fär myndigheten i den mån den föranleds av prövningen ompröva beslut varigenom villkor har upp­hävts eller ändrats enligt 24 § 2-8 eller 27 § även om tio år inte har förflutit från det att villkoret blivit gällande.

Om miljölovsbeslut m. m.

30 

§

Miljölov meddelas av miljö- och hälsoskyddsnämnden i den kom­mun där verksamheten skall bedri-

vas.

I ett beslut om miljölov skall nog­grant anges den miljöfarliga verk­samhet som lovet avser samt de försiktighetsmått och förbud som

361

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

behövs för att lagen skaU efter-     Bilaga 10.2 levas.

Miljölov upphör att gälla om verksamheten inte har startat inom två år från det lovet blivit gällande.

31          §

Miljölov hindrar inte att miljö-och hälsoskyddsnämnden beslutar om ytterhgare försiktighetsmått el­ler förbud enligt lagen. Ändring i vad som bestämts i tidigare miljö-lovsärende får dock endast göras när det föranleds av ändrade för­hållanden.

32          

§

Miljö- och hälsoskyddsnämnden får dra in ett miljölov om innehava­ren inte iakttagit vad som gäller för verksamheten enligt miljölovet. Detsamma skall gälla om sådana omständigheter föreligger som an­ges i 23 § andra punkten eller om det genom verksamheten uppkom­mer någon olägenhet som inte för­utsågs när miljölovet meddelades och som det inte går att förebygga eller att i tillräcklig grad minska med åtgärder enligt 31 §.

38 §

Statens naturvårdsverk och läns-

Tillsynsmyndigheter enligt denna

styrelserna utövar tiUsynen över lag är statens naturvårdsverk, läns-

miljöfarlig verksamhet.

styrelserna samt miljö- och hälso-

Naturvårdsverket har den cen- skyddsnämnderna. Naturvårdsver-

trala tUlsynen, samordnar länssty- ket samordnar tillsynsverksamhe-

relsernas tillsynsverksamhet och ten. I den mån ej annat följer av

lämnar vid behov bistånd i denna 64 § gäller ifråga om fördelningen

verksamhet. Länsstyrelsen utövar av tillsynsuppgifterna i övrigt vad

forlöpande tillsyn inom länet.

som sägs i andra och tredje stycket.

Allmän tillsyn över efterlevnaden av denna lag och med stöd av lagen meddelade föreskrifter utövas av naturvårdsverket i riket och av övri­ga tillsynsmyndigheter inom deras områden.

För fortlöpande tiUsyn över

miljöfarlig verksamhet svarar na­

turvårdsverket når koncessions­

nämnden skaU pröva fråga om tUl­

stånd till verksamheten, länsstyrel­

sen när denna skall pröva till­

ståndsfrågan och annars miljö- och

"2

hälsoskyddsnämnden.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

TUlsynsmyndigheterna

skaU        TUlsynsmyndighetema skall/äw-     Bilaga 10.2

samarbeta med varandra samt med na varandra bistånd vid tillsynen

sådana statUga och kommunala or- och samarbeta med varandra samt

gan som har att utöva tillsyn i sär- med sådana stafiiga och kommuna-

skilda hänseenden eUer som på an- la organ som har att utöva tiUsyn i

nat sätt fullgör uppgifter av betydel- särskilda hänseenden eller som på

se för tUlsynsverksamheten. Det annat sätt fullgör uppgtfter av bety-

ållgger tillsynsmyndigheterna att delse för tUlsynsverksamheten.

verka för att överträdelser av den-

Kommer det  vid utövandet av

na lag beivras.

tillsynen fram  något förhållande

som ger anledning anta att ett brott begåtts enligt 4545 b §§ denna lag, skall tillsynsmyndigheten utan dröjsmål anmäla förhållandet tiU åklagaren.

38 a §

Den som utövar miljöfarlig verk­samhet för vilken tillstånd krävs en­ligt denna lag skall varje år avge en särskild miljörapport till tillsyns­myndigheten.

I miljörapporten skall redovisas de åtgärder som vidtagits för att uppfylla villkoren i tillståndsbeslu­tet och resultaten av dessa åtgär­der.

Regeringen eder den myndighet som regeringen bestämmer får ut­färda föreskrifter om vilka uppgif­ter en miljörapport skall innehålla.

38 b §

För sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd av konces­sionsnämnden skall finnas en miljö­revisor. Miljörevisorn utses för be­stämd tid eller tills vidare av den som utövar verksamheten.

TiU miljörevisor får endast utses den som erhållit auktorisation en­ligt lagen (1987:000) om miljörevi­sorer.

Miljörevisorn har rätt att få till­

träde till en fabrik, anläggning, lo­

kal eller annat utrymme med an­

knytning till den miljöfarliga verk­

samheten, dock inte bostad, och

får där göra undersökningar och ta

prover. Tillståndshavaren skall på

begäran lämna miljörevisorn de

upplysningar och tillhandahålla ho­

nom de handlingar han behöver för

att kunna fullgöra sitt uppdrag.

363

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

Ytterligare    bestämmelser    om     Bilaga 10.2 miljörevisorer och om förhållandet mellan tillståndshavaren och miljö­revisorn finns i lagen om miljörevi­sorer.

38 c §

Miljörevisorn skall i en skriftlig redogörelse yttra sig angående de förhållanden I verksamheten som är av betydelse från miljöskydds­synpunkt samt intyga att de i miljö­rapporten angivna åtgärderna vid­tagits. Finner miljörevisorn att rap­porten är oriktig, skall han upplysa om detta.

Miljörevisorn skall på heder och samvete underteckna sin redo­görelse.

Redogörelsen skall bifogas miljö­rapporten.

38          d§

Den som utövar miljöfarlig verk­samhet är skyldig att omedelbart underrätta tillsynsmyndigheten, om det i verksamheten skett någon avvikelse från vad som skall gälla för verksamhetens bedrivande till följd av villkor för tiUstånd eller en­ligt beslut i miljölovsärende och av­vikelsen ej är av endast ringa bety­delse.

39          b §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får ut­färda föreskrifter om vad ett kon­trollprogram skall innehålla.

40 

§

'

Om tillstånd inte har givits enligt Om tiUstånd eller miljölov inte

denna lag, fär en tillsynsmyndighet har givits enligt denna lag, får en

meddela eft föreläggande om så- tillsynsmyndighet meddela ett före-

dant försikfighetsmått eller förbud läggande om sådant försiktighets-

som behövs för att lagens bestäm- mått eller förbud som behövs för att

melser skall efterievas.

lagens  bestämmelser  skall  efter-

/ brådskande faU eller när det i     levas. övrigt finns särskilda skäl får före­läggandet ges  omedelbart och  / andra faU först sedan det visat sig att rättelse'inte kan vinnas genom   ' råd.

'Senaste lydelse 1987:387,

364

Nuvarande lydelse

Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet frän att meddela sädana brådskan­de föreskrifter som är nödvändiga fill följd av särskilda omständighe­ter.

Om en tillståndshavare åsidosät­ter villkor, som angivits i tillstånds­beslutet, fär en tillsynsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf fär en tillsynsmyn­dighet sätta ut vite.

Föreslagen lydelse

Tillståndsbeslut eller beslut i miljölovsärende enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet frän att meddela sädana brådskan­de beslut om föreskrifter eller vill­kor som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

Om en tillståndshavare åsidosät­ter villkor, som angivits i tillstånds­beslutet, får en tillsynsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse. Detsamma skall gälla om en miljö-lovshavare åsidosätter vad som gäller enligt beslut i miljölovsären­de.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf fär en tillsynsmyn­dighet sätta ut vite.

Pröp. 1987/88:85 Bilaga 10.2

41 §

Har tillstånd enligt denna lag icke meddelats, äger, koncessions­nämnden pä hemställan av statens naturvärdsverk besluta om förbud mot miljöfarlig verksamhet, som ej är tillåtUg enligt denna lag, eller meddela föreskrift om försiktig­hetsmått. Vid prövningen äger 14 och 16 §§ motsvarande tillämpning.

Har tillstånd enligt denna lag inte meddelats, får koncessionsnämn­den på hemställan av statens na­turvårdsverk besluta om förbud mot miljöfarlig verksamhet, som inte är tillåtlig enligt denna lag, eller fastställa vUlkor som innefattar för­siktighetsmått. Vid prövningen äger 14 och 16 §§ motsvarande tillämpning.

41 a §»

Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ett föreläg­gande enligt 40 § första stycket el­ler åsidosätter villkor som har angi­vits i ett tillståndsbeslut eller bryter mot förbud eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 40 § andra stycket eller 41 §, får en till­synsmyndighet förordna om rättel­se pä hans bekostnad. Finns förut­sättningar att meddela ett föreläg­gande enligt 40 § första stycket, fär ett sådant förordnande ges utan att föreläggande har meddelats, om en tillsynsmyndighet med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rät­telse bör ske utan dröjsmål.

* Senaste lydelse 1987:397,

Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ett föreläg­gande enligt 40 § första stycket el­ler åsidosätter villkor som har angi­vits i ett tillståndsbeslut eUer vad som gäller för verksamheten enligt beslut i miljölovsärende eller bryter mot förbud, föreskrifter eUer villkor som har meddelats med stöd av 40 § andra stycket eller 41 §, fär en tillsynsmyndighet förordna om rät­telse på hans bekostnad. Finns för­utsättningar att meddela ett föreläg­gande enligt 40 § första stycket, får ett sådant förordnande ges utan att föreläggande har meddelats, om en tillsynsmyndighet med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rät­telse bör ske utan dröjsmål.

365

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

43 §'

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.2

Om verksamheten vid en anläggning kan befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att pä begäran lämna en tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen. En tillsynsmyndighet får förelägga inneha­varen att lämna sädana upplysningar.

Tillsynsmyndighet fär förelägga den som utöver verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utfö­ra för tillsynens fullgörande behöv­liga undersökningar av verksamhe­ten och dess verkningar. Tillsyns­myndighet kan i stället, om det fin­nes lämpligare,/öre,?Å:nVfl att sådan undersökning skall utföras av an­nan än den som utöver verksamhe­ten och utse någon att göra under­sökningen.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utöver verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utfö­ra för tillsynens fullgörande behöv­liga undersökningar av verksamhe­ten och dess verkningar. Tillsyns­myndighet kan i stället, om det fin­nes lämpligare, bestämma att sådan undersökning skall utföras av an­nan än den som utöver verksamhe­ten och utse någon att göra under­sökningen.

Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för under­sökning som avses i andra stycket andra meningen med belopp som till­synsmyndigheten fastställer.

I beslut om föreläggande enligt första och andra styckena får en tillsyns­myndighet sätta ut vite.

43 b §

Tillsynsmyndigheten får föreläg­ga en tillståndshavare som under­låtit att avge miljörapport eller att sända in redogörelse från miljörevi­sor attfuUgöra sin skyldighet.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får tillsynsmyndig­heten sätta ut vite.

45 §'«

TiU böter eUer fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eUer av oaktsamhet

1.

bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sådana be­stämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje stycket,

2.

underlåter att iakttaga före­skrift som regeringen har meddelat med stöd av 10 §,

3.

åsidosätter villkor eller före­skrifter som meddelats med stöd av

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot vad som gäller på grund av denna lag döms,

1.

om han bedrivit miljöfarlig verksamhet, som förbjudits med stöd av denna lag eller underlåtit att inhämta föreskrivet tiUstånd el­ler miljölov tiU sådan verksamhet, för olaga miljöfarlig verksamhet,

2.

om han åsidosatt vad som gäller för miljöfarlig verksamhet till följd av föreskrift om förbud, skyddsåtgärd,    begränsning    eller

' Senaste lydelse 1987:397,

'° Seneaste lydelse 1987:397, Beträffande punkt 5 se prop, 1986/87:135, JoU 1986/

87:25 och rskr 1986/87:319,

366

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

8 a §  andra  stycket,   18 § första

försiktighetsmått, för olaga miljö-     Bilaga 10.2

stycket,    1921 §,    21 a §   andra

störning,

stycket, 2325 §, 27 §, 29 § andra

3. om  han  åsidosatt  vad som

stycket eUer 41 §,

gäller för bedrivandet av miljöfarlig

4.

underlåtter att iaktta förelåg-

verksamhet till följd av villkor för gande som har meddelats med stöd

tiUstånd eller enligt beslut i miljö-av 43 § första stycket eller andra

lovsärende, för olovlig miljöstör-stycket första meningen,

ning

5.

i ansökan eller annan hand-

till böter eller fängelse i högst två ling som avges enligt denna lag el-

år.

ler enligt föreskrift som har medde-

Till ansvar enligt första stycket

lat med stöd av lagen lämnar ve-     döms inte, om ansvar för gärningen derbörande    myndighet    oriktiga     kan ådömas enligt brottsbalken, uppgifter rörande ett förhåUande av betydelse för prövning av en frå­ga om tiUstånd eller för tillsynen.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar en­ligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.

Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådöma enhgt brottsbalken.

45 a §

Den som med uppsåt eUer av oaktsamhet i ansökan eUer annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift, villkor el­ler beslut i miljölovsärende som meddelats med stöd av lagen läm­nar myndighet oriktiga uppgifter el­ler utelämnar uppgifter rörande nå­got förhållande av betydelse för till­ståndsprövningen eller för tillsy­nen, döms för försvårande av miljö­kontroll tiU böter eller fängelse i högst två år. Detsamma skall gälla när någon med uppsåt eller av oaktsamhet underlåtit att rätta sig efter en tillsynsmyndighets föreläg­gande om upplysning, undersök­ning eller kontroll rörande miljöfar­lig verksamhet.

45 b §

TiU böter eller fängelse i högst sex månader döms den som utövat miljöfarlig verksamhet utan att ha utsett miljörevisor där sådan skall finnas.

367

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

46 §

Bilaga 10.2

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte tiU ansvar en­Ugt denna lag för gärning som om­fattas av föreläggandet.

47 

§

Har någon begått en gärning som

Har någon begått en gärning som

avses i 45 % första stycket 1-3, får

avses i 45 §, får tingsrätten meddela

tingsrätten meddela handräckning

handräckning för att åstadkomma

för att åstadkomma rättelse. I fräga

rättelse. I fråga om sådan hand­

om sådan handräckning finns be-

räckning finns bestämmelser i 17 §

stämmelser i 17 § handräcknings-

handräckningslagen (1981:847).

lagen (1981:847).

Berörs allmänna intressen, får ansökan om handräckning göras av sta­tens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår.

Efterkoms inte ett föreläggande enligt 40 § första eller andra stycket, skall kronofogdemyndigheten pä anmodan av tillsynsmyndigheten ombe­sörja att åtgärd vidtas.

Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag,

48 §"

Beslut enligt denna lag fär överklagas genom besvär hos länsstyrelsen, om beslutet har meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämnden, och hos regeringen, om beslutet har meddelats av länsstyrelsen, koncessionsnämn­den eller statens naturvårdsverk. Dock överklagas beslut om ersättning för kostnader enligt 14 § femte stycket andra meningen eller 43 § tredje styc­ket eller beslut om förbud vid vite enligt 51 § hos kammarrätten genom besvär. Om klagan över beslut i frågor om miljöskyddsavgift finns särskU­da bestämmelser i 5962 §§.

Naturvårdsverket får överklaga Naturvårdsverket får överklaga beslut som har meddelats i frågor beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och i frågor som avses i om tillstånd och om miljölov samt i 8 a § andra eller tredje styckena, frågor som avses i 8 a § andra eller 40, 41 §§ eller 43 § andra stycket.        tredje styckena, 40, 41 §§ eller 43 §

andra stycket.

Rätt att överklaga beslut som har Rätt att överklaga beslut som har

meddelats i frågor om tillstånd och i meddelats i frågor om tillstånd och

frågor som avses i 8 a § andra eller om miljölov samt i frågor som avses

tredje styckena har ocksä kommu- i 8 a § andra eller tredje styckena

ner och sädana lokala arbetstagar- har också kommuner och sädana

organisationer som organiserar ar- lokala arbetstagarorganisationer

betstagare i den verksamhet som som organiserar arbetstagare i den

avses med beslutet,

verksamhet som avses med beslu-

tet. EnUgt regeringens närmare be­stämmande tillkommer samma rätt sådana organisationer som företrä­der ideella eller vetenskapliga na­tur- eller miljöskyddsintressen.

" Senaste lydelse 1984:912,

368

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

49 §

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.2

Beslut i frågor om tillstånd enligt denna lag, beslut i frågor som avses i 41 § eller 43 § andra stycket och beslut enligt 14 § femte stycket andra meningen eller 43 § tredje stycket blir gällande när beslutet har vunnit laga kraft. I beslutet får förordnas att det skall gälla med omedelbar verkan.

Beslut i frågor om tillstånd eller miljölov enligt denna lag, beslut i frågor som avses i 41 § eller 43 § andra stycket och beslut enligt 14 § femte stycket andra meningen eller 43 § tredje stycket blir gällande när beslutet har vunnit laga kraft. I be­slutet får förordnas att det skall gäl­la med omedelbar verkan.

Igångsättningsmedgivanden och beslut i frågor som avses i 40 § gäller med omedelbar verkan, om vederbörande myndighet inte förordnar annat i beslutet.

50 §'

Har en tillsynsmyndighet med stöd av 40 § första stycket förbjudit miljöfarlig verksamhet eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försik­tighetsmått och begär han tillstånd fill verksamheten enligt denna lag, kan koncessionsnämnden, om sö­kanden ställer säkerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsyns­myndighetens beslut inte fär verk­ställas förtän tillståndsfrågan har avgiorts eller koncessionsnämnden föreskriver nägot annat.

Har en tillsynsmyndighet med stöd av 40 § första stycket förbjudit miljöfarlig verksamhet eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försik­tighetsmått och begär han fillstånd till verksamheten enligt denna lag, kan tiUståndsmyndigheten om sö­kanden ställer säkerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsyns­myndighetens beslut inte får verk­ställas förtån tillståndsfrågan har avgjorts eller tillståndsmyndighe­ten fastställer nägot annat.

Vad som sägs i första stycket skall gälla ocksä sädana beslut om ingri­panden mot miljöfarlig verksamhet som miljö- och hälsoskyddsnämnden meddelar med stöd av hälsoskyddslagen.

51 §'

Vill någon för att utreda verk­ningarna av miljöfarlig verksamhet som han utövar eller ämnar utöva företaga mätning eller annat under­sökningsarbete pä fast egendom som annan äger eller innehar, kan länsstyrelsen, om skäl föreligger, föreskriva att tillträde till egendo­men skall lämnas under viss tid. Behöver mätapparat eller liknande instrument utsättas kan länsstyrel­sen även föreskriva förbud vid vite att rubba eller skada instrumentet.

Föreskrift som avses i första stycket kan meddelas även pä ansö-

Vill någon för att utreda verk­ningarna av miljöfarlig verksamhet som han utövar eller ämnar utöva företaga mätning eUer annat under­sökningsarbete på fast egendom som annan äger eller innehar, kan länsstyrelsen, om skäl föreligger, bestämma att tillträde till egendo­men skall lämnas under viss tid. Behöver mätapparat eller liknande instrument utsättas kan länsstyrel­sen även bestämma förbud vid vite att rubba eller skada instrumentet.

Beslut som avses i första stycket kan meddelas även pä ansökan av

' Senaste lydelse 1983:296, ' Senaste lydelse 1986:227,

369

24   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

kan av den som skall utföra under-     den som skall utföra undersökning     Bilaga 10.2

sökning  som  avses  i 43 §  andra     som avses i 43 § andra stycket and­

stycket andra punkten,

ra punkten.

Undersökningsarbetet skall utföras så att minsta skada och intrång vål­las. För skada och intrång skall ersiittning lämnas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Talan om ersättning väckes vid fastighetsdomstol som anges i 34 §.

52

§'-'

En särskild avgift (miljöskydds-

En särskild avgift (miljöskydds­

avgift) skall utgå, om en föreskrift

avgift) skall utgå, om sådan över-

som avses i 45 § första stycket 1-3

trädelse av lagen som avses i 45 §

har överträtts och överträdelsen

har skett och överträdelsen har

har medfört ekonomiska fördelar

medfört ekonomiska fördelar för

för den som utövar den miljöfarliga

den som utövar den miljöfarliga

verksamheten. I ringa faU skall inge

verksamheten. I ringa fall skall ing-

avgift utgå.

en avgift utgå.

Miljöskyddsavgiften tillfaller sta-

Miljöskyddsavgiften tillfaller sta­

ten,

ten.

64 §

TiUsyn av sådan miljöfarUg verk­samhet som utövas av försvars­makten får inte utövas av miljö-och hälsoskyddsnämnden. Där fortlöpande tillsyn av någon sådan verksamhet vid tillämpning av 38 § tredje stycket skulle ha ankommh på nämnden, skall tiUsynen i stället ankomma på länsstyrelsen.

Regeringen får, i den utsträckning det på gmnd av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna lag.

Denna lag träder i kraft den

Övergångsbestämmelse

Har en fillsynsmyndighet före ikraftträdandet av denna lag med stöd av ett beslut av en tillståndsmyndighet fastställt vad som i något hänseende skall gälla för en verksamhet, skall det som tillsynsmyndigheten fastställt gälla som villkor för verksamheten frän ingången av är 1992, Vid tillämp­ningen av 24 § 1 miljöskyddslagen skall villkoret anses ha blivit gällande när tillsynsmyndigheten beslutade i frågan.

'" Senaste lydelse 1987:397,

370

2 Förslag till

Prop. 1987/88:85

Lag (1987:000) om miljörevisorer;

1

§ I denna lag avses med miljörevisorer den som utses fill miljörevisor för viss miljöfarlig verksamhet enligt 38 b § miljöskyddslagen (1969:387).

2

§ Sådan auktorisation som behövs för att vara miljörevisor får endast meddelas den som är känd för redbarhet och som genom arbete i allmän eller enskild tjänst eller på annat sätt förvärvat erforderliga kunskaper och erfarenheter angående miljöfarlig verksamhet och miljöskyddsarbete samt i övrigt är lämplig och som inte är obehörig att vara miljörevisor enligt 3 §,

Närmare föreskrifter om auktorisation av miljörevisorer och om upphö­rande av sådan auktorisation meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Därvid kan föreskrivas en avgift för ansökan om auktorisation.

3 §    Den kan inte vara miljörevisor som

1.

själv är innehavare av tillstånd eller miljölov enligt miljöskyddslagen eller

2.

är ägare till, delägare i eller ledamot av styrelsen i ett företag som innehar tillstånd eller miljölov eller dotterföretag fill sådant företag.

4 §    Miljörevisor för viss verksamhet fär inte

1.   vara anställd hos eller pä annat sätt inta en underordnad eller beroen­

de ställning till tillståndshavaren eller

2.   vara närstående till tillståndshavaren eller till någon som står i sådant

förhällande till denne som nyss sagts eller som sägs i 3 § 2.

I ett dotterföretag kan inte den vara miljörevisor som inte får vara miljörevisor i moderföretaget.

5      §    Uppdrag att vara miljörevisor upphör när ny miljörevisor utses.

Miljörevisor får frånträda uppdraget innan den för uppdraget bestämda

tiden gått ut.

6

§ Den som utsetts till eller upphört att vara miljörevisor skall genast anmäla det till statens naturvårdsverk.

7

§ Om en miljörevisors uppdrag upphör enligt 5 § och han inte i sam­band därmed avger en redogörelse enligt 38 c § miljöskyddslagen, skall han till naturvärdsverket avge en särskild redogörelse för vad han iakttagit vid sin granskning. För en sådan redogörelse gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 38 c § miljöskyddslagen.

En kopia av den särskilda redogörelse skall fiUställas fillståndshavaren.

8 § Om den som utövar miljöfariig verksamhet underlåter att efterkomma

ett föreläggande enligt 43 b § miljöskyddslagen skall naturvårdsverket för­

ordna miljörevisor för verksamheten.

Om en miljörevisor är obehörig eller om det beträffande honom finns sådant hinder som sägs i 4 §, skall naturvärdsverket entlediga honom och utse annan miljörevisor för verksamheten. Innan sådant beslut meddelas skall miljörevisorn och tillståndshavaren beredas tillfälle att yttra sig.

9 §    En miljörevisor får inte obehöriga röja eller utnyttja vad han vid

utförande av sitt uppdrag fått veta om affärs- eller driftsförhållanden eller

371

om förhållanden av betydelse för rikets försvar. Detsamma gäller medhjäl-     Prop. 1987/88:85

pare fill miljörevisorn.

Bilaga 10.2

10

§ En miljörevisor som vid fullgörande av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet vållar tillständshavaren eller annan skada skall ersätta skadan. En miljörevisor ansvarar även för den skada som hans medhjälpa­re vållar uppsåtligen eller av oaktsamhet.

11

§ Skadestånd enligt 10 § kan jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlings beskaffenhet, skadans storlek och omständigheterna i övrigt.

Skall flera ersätta samma skada, svarar de solidariskt för skadeståndet i den mån inte skadeständsskyldigheten har jämkats för någon av dem enligt första stycket. Vad någon har utgivit i skadestånd får sökas åter av de andra efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna,

12      § Talan för tillståndshavarens räkning enligt 10 § kan inte väckas mot

en miljörevisor sedan tre är förflutit frän det skadan uppkommit, om inte

talan gmndas på att brottslig gärning begåtts.

Denna lag träder i kraft den

372

3 Förslag till

Prop. 1987/88:85

Lag (1987:000) om skyldighet att söka tillstånd enligt

'' ''

miljöskyddslagen (1969:387);

1 § Den som utövar miljöfarlig verksamhet som påbörjats före den 1 juli

1969 skall, om verksamhet kräver tillstånd enligt vad som föreskrivs med

stöd av 10 § miljöskyddslagen (1969:387), hos tillståndsmyndigheten ansö­

ka om tillstånd till verksamheten. Sådan ansökan skall göras på det sätt

som framgår av 13 § miljöskyddslagen. Ansökan skall ha inkommit till

tillståndsmyndigheten senast den 1 januari 1992,

Vad som sägs i första stycket gäller även den som utövar sådan miljöfar­lig verksamhet som statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen, med stöd av 10 § andra stycket miljöskyddslagen, i dess lydelse före den 1 juli 1981, medgivit undantag från skyldighet att söka tillstånd.

Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte om tillstånd enligt miljöskyddslagen har sökts,

2 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot I § skall dömas

till böter eller fängelse i högst två år.

Denna lag träder i kraft den

373

4 Förslag till

Prop. 1987/88:85

Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)

Härigenom   föreskrivs   att   8 §   första   stycket   8   p   rättshjälpslagen (1972:429) skall ha följande lyddse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8§

8. ägaren av en fastighet eller en

8. ägaren av en fastighet eller en

byggnad i angelägenhet som avser byggnad i annan angelägenhet som

fastigheten eller byggnaden, om avser fastigheten eller byggnaden

han har eller borde ha haft rätts- än enskilt anspråk enligt /7j//_/ö-

skyddsförsäkring eller något lik- skyddslagen (1969:387) eller un­

nande rättsskydd som omfattar an- språk som grundar sig på miljösko-

gelägenheten.

lelagen (1986:225), om han har el-

ler borde ha haft rättsskyddsförsäk­ring eller något liknande rättsskydd som omfattar angelägenheten.

Denna lag träder i kraft den

374

5 Förslag till

Prop. 1987/88:85

Lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med

'

naturresurser m.m.;

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m. skall ha följande lydelse,

3 § Länsstyrelsen har tUlsyn i länet över hushållningen med naturtesur­ser och efterlevnaden av vad som föreskrivs i eller beslutas med stöd av 4 kap.

De centrala förvaltningsmyndig-

De centrala förvaltningsmyndig-

heterna har var och en inom sitt heterna har var och en inom sitt

verksamhetsområde uppsikt över verksamhetsområde uppsikt över

hushållningen med naturtesurser. hushållningen med naturtesurser. /

Statens planverk har den allmänna statens naturvårdsverks uppgifter

uppsikten över hushållningen med ingår särskUt att i samverkan med

naturtesurser.

övriga   centrala förvaltningsmyn-

digheter utöva ett miljöbevaknings­ansvar. Statens planverk har den allmänna uppsikten över hushåll­ningen med naturtesurser.

Denna lag träder i kraft den

Lydelse enligt SFS 1986:1041 och prop, 1986/87:86,

375

Bilaga 10.3     Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.3

Sammanställning av remissyttranden över betänkandet av utredningen om miljövårdens organisation (SOU 1987:32). För en bättre miljö.

Innehåll

1

Inledning

2

Allmänt

3

Miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårdsarbete

3.1

ökade anslag för information

3.2

Utbildningsinsatser

3.3

Talerätt enligt miljöskyddslagen för ideella och vetenskapliga organisationer

3.4

Miljöinriktat konsumentskydd

4 Miljöskyddslagsystemet

4.1

Utgångspunkter

4.2

Företagens egenkontroll

4.3

Miljörevisorer

4.4

Ansvarsfördelning

4.5

Prövning och tillsyn

4.6

Recipientkontroll

4.7

Utbildning och rådgivning

4.8

ADB för prövning och fillsyn

4.9

Resurser

4.10

Finansiering

4.11

Sanktionssystemet

5 Kunskapsförsöijning och miljöforskning

5.1

Strategi/policy- och utredningsverksamhet

5.2

Styrning  och   administration   av   den   tillämpningsinriktade forskningen

6 Särskilda frågor

6.1 Samhällets räddningstjänst m. m,

6.2

Föreskriftsansvar för bulleremission från fordon

6.3

Ansvarsfördelning mellan naturvårdsverket och planverket/ bostadsstyrelsen

6.4

Regional tillsyn av hantering av kemikalier

1 Inledning

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av riksåklagaren,

rikspolisstyrelsen, försvarets sjukviirdsstyrelse, forttfikationsförvaltning-

en, statens räddningsverk, socialstyrelsen, statens miljömedicinska labo­

ratorium, vägverket, trafiksäkerhets verket, sjöfartsverket, Sveriges me­

teorologiska och hydrologiska institut (SMHI), luftfartsverket, generaltull­

styrelsen, konsumentverket, riksantikvarieämbetet, naturhistoriska riks­

museet, universitets- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen, lantbmks-

styrelsen, skogsstyrelsen, statens livsmedelsverk, fiskeristyrelsen, arbe­

tarskyddsstyrelsen, statens planverk, statens industriverk, Sveriges geolo­

giska undersökning, styrelsen för teknisk utveckling, statens provnings-

376

anstalt, statens mät- och provräd, statskontoret, riksrevisionsverket, sta-

tisfiska centralbyrån, länsstyrelsernas organisationsnämnd, statens na- Prop. 1987/88:85 turvårdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd, kemikalieinspek- Bilaga 10.3 tionen, strålskyddsinstitutet, statens energiverk, Svea hovrätt, kammar­rätten i Jönköping, universitetet i Stockholm, tekniska högskolan i Stock­holm, universitetet i Linköping, universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN], universitetet i Göte­borg, universitetet i Umeå, forskningsrädsnämnden, Sveriges lantbruks­universitet, stiftelsen institutet för vatten- och luftvärdsforskning, länssty­relserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönkö­pings, Kronobergs, Kalmar, Gofiands, Blekinge, Kristianstad, Malmöhus, Hallands, Göteborgs- och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernortlands, Väs­terbottens och Nortbottens län, Nacka, Stockholm, Södertälje, Eskilstu­na, Linköpings, Tranås, Båstads, Kristianstad, Stenungsunds, Marks, Skara, Nora, Sala, Nordanstigs, Örnsköldsviks, Kalix, Piteå kommuner, Kungl. Vetenskapsakademien, Ingengörsvetenskapsakademien (IVA), Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska naturskydds­föreningen (SNF), Sveriges advokatsfond, Sveriges grossistförbund, Sve­riges industriförbund, Småföretagens riksorganisation, Lantbmkarnas riksförbund (LRF), Föreningen auktoriserade revisorer (FAR), Tjänste­männens centralorganisation (TCO), Centralorganisarionen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska arbetsgivareföreningen, Miljöcentmm, Petroleuminstitutet och statens anläggningsprovning.

Ett antal remissinstanser har bifogat yttranden som de i sin tur inhämtat från myndigheter och organisafioner. Yttranden har dessutom kommit in direkt till miljö- och energidepartementet från olika kommuner och organi­sationer.

Fömtom rena tillstyrkanden finns följande kommentarer till utredning­ens förslag i remissyttrandena. Redovisningen av remissyttranden följer dispositionen av betänkandet. Reservationer till de angivna yttranden re­dovisas inte.

2 Allmänt

2.6 Socialstyrelsen: Styrelsen anser att miljöskyddsprövningar bör innefat­ta ett störte hänsynstagande än hittills till säväl direkta som indirekta negativa effekter på människors hälsa. Där kunskapsunderlaget sä tillåter bör koncessionsansökningar enligt miljöskyddslagen redan från början innehålla bedömningar av de medicinska konsekvenserna.

Styrelsen vill här erinra om behovet av att landstingens samhällsmedi-cinska enheter engageras i prövningsärenden enligt miljöskyddslagstift­ningen. I landstingens ansvar ligger att medicinskt förebygga ohälsa. Det är därför angeläget att konsekvent inhämta yttranden frän landstingens samhällsmedicinska enheter (eller motsvarande) i sädana ärenden.

Sambandet mellan hälsa och olika miljöfaktorer är emellertid ofta oklart.

Det kan därför vara svårt att formulera tillständsvillkor i samband med

prövning enligt miljöskyddslagstiftningen mot bakgrund av sådana kunska­

per. Detta understryker behovet av att ökade resurser ställs till förfogande

för miljömedicinsk forskning,

377

2.8 Vägverket: Utredningen anser att miljöansvaret bör utvecklas sä att     Prop. 1987/88:85 det ingår som en naturlig del i sektoransvaret och att detta kräver utbild-     Bilaga 10.3 ningsinsatser inom hela organisationen.

Vägverket stöder denna slutsats och anser att den utgör en viktig be­ståndsdel i kampen för störte miljöhänsyn. Som påpekats ovan anser verket att det är viktigt att skapa en bred uppslutning i miljöarbetet för att effektivt kunna utnyttja den stora potential av engagemang, kreativitet och varandra kompletterande kunskaper som finns på olika häll i samhället. Ett ansvarstagande hos berörda inom olika samhällssektorer och verksam­hetsgrenar skulle stimuleras av störte delaktighet i problemlösning och beslutsprocess.

2.11 Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut: Framförhällningen i miljöarbetet anser SMHI är mycket väsentlig. Den skall utgöras av dels en effekfiv forskning och övervakning för att i tid upptäcka miljöproblem, dels ändrade styrmedel inom samhälle och industri som kraftigare väger in miljöfaktorer i beslutsprocessen. För att skapa resurser åt SNV för en dynamisk miljöpolitik med ständigt föränderliga miljöproblem att lösa, krävs mer flexibla resurser. Utredningens förslag att ge SNV endast ledan­de uppgifter för miljökontroll och miljöbevakning gagnar detta syfte, SMHI stödjer uppfattningen att den löpande verksamheten bör förläggas till de instanser som bedöms mest lämpUga för varje delområde,

2.14

Konsumentverket: Statliga och kommunala organ har en mycket vik­tig uppgift i att pä olika sätt hjälpa människor att agera miljömedvetet. Verket möter i kontakterna med allmänheten och olika organisationer som företräder konsumentintressen ett stort intresse för miljöfrågor och en stark ambition. Verket delar utredningens uppfattning att en systematisk informations- och utbildningsverksamhet jämte en miljöanknuten produkt-informafion mäste bilda gmnden för en större kunskap om miljöfrågor. Verket utgår från ett brett miljöperspektiv som ifråga om produkter omfat­tar deras totala miljöpåverkan från tillverkning till kassation. Det krävs emellertid ocksä konkreta förändringar av bostäder och produkter för att göra det praktiskt möjligt för hushåUen att ta hänsyn till miljön.

2.15

Riksantikvarieämbetet: När utredningen avgränsar sitt arbetsfält görs den bedömningen att naturvårdsfrågorna på olika sätt nyligen belysts och därför i detta sammanhang inte behöver tas upp till behandling. De delar av kulturminnesvärdens ansvarsområde som rör kulturmiljöer och kultur­landskap och vars intressen tillvaratas genom naturvärdslagen och hän­synsregler i jord- och skogsbrukslagstiftningen har därmed inte berörts av utredningen. Därigenom har utredmngen inte heller studerat det samarbete och de gemensamma åtaganden som etablerats mellan berörda stafiiga verk samt med intresseorganisationer när det gäller hänsynstagande till natur- och kulturvärden i jord- och skogsbmk, värd av kulturhistoriskt värdefulla landskap samt de projekt rörande bevarande av hotad ängs- och hagmark som anvisats medel under det senaste budgetåret.

378

2.19    Lantbruksstyrelsen: Inom jordbrukspolitiken finns numera ett miljö-     Prop. 1987/88:85

mål som har samma vikt som effektivitetsmålet. Lantbruksverket har i     Bilaga 10.3

enlighet härmed i betydande omfattning ändrat inriktningen av sin verk­

samhet genom att dels arbeta med rena miljöfrågor, dels integrera miljöas­

pekterna i de traditionella verksamheterna, säsom rådgivning och finansi­

ellt stöd. Jordbruket står f, n. inför stora förändringar. För att dessa skall

kunna ske på ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt acceptabelt sätt kommer behovet av samhälleliga insatser att bli stort. Lantbruksverket kan därvid antas få omfattande uppgifter. På miljöområdet har lantbruks­verket blivit starkt engagerat när det gäller växtnäringsläckage och mins­kad bekämpningsmedelsanvändning. Ett nära samarbete har utvecklats med bl. a. naturvårdsverket och kemikalieinspektionen. Lantbruksstyrel­sen och naturvärdsverket arbetar f n, parallellt med vissa frågor. Risk för visst dubbelarbete föreligger.

2.20    Skogsvårdsstyrelsen: SKS konstaterar att utredningen i sitt betänkan­

de funnit sig nödsakade att uppfatta miljön i snäv bemärkelse. Miljöfrågor­

na har under en längre tid vuxit i betydelse och skogsbmket och dess

metoder har sedan länge varit föremål för en miljödebatt, varför en bredare

genomgång hade varit värdefull, SKS har vid en hearing inför utredningen

beretts tillfälle att framföra synpunkter om ansvars- och resursfördelning­

en inom sektorn skogsbruk-naturvård. Dessa frågor har ej berörts i betän­

kandet.

Skogsbruket har redan idag ett uttalat sektorsansvar för naturvårdsfrä-gorna uttryckt i skogsvårdslagens 1 § och de föreskrifter och allmänna råd som SKS utfärdat i anslutning fill lagen (SKSFS 1986:6). SKS är en sektormyndighet med ett brett ansvar för skogsmiljön i sin helhet och är beredd att ta sitt ansvar för miljöfrågorna.

De förslag som framförs i betänkandet berör dock endast i ringa grad direkt skogsbmket och skogsvårdsorganisationen. Några förslag kan dock ha ett principiellt intresse om tankegångarna överflyttas till naturvårdens område. Dessa kommer kort att beröras i yttrandet. För övriga förslag finner SKS inga skäl att framföra några synpunkter.

Luftföroreningarnas inverkan pä markprocesserna kan, om inte utsläp­pen drastiskt reduceras, pä sikt medföra en utbredd övergödning och markförsurning. Detta hotar en långsiktig och uthållig virkesproduktion, SKS tillstyrker därför alla kraftfulla förslag som kan reducera sådana negativa effekter.

2.21    Statens livsmedelsverk: Beträffande förhällandet mellan livsmedels­

verket och övriga myndigheter på miljöområdet har utredningen inte funnit

skäl till förändringar. Därvid har utredningen bedömt att verkets roll pä

miljöområdet är av mindre omfattning och att miljöansvaret är mindre

tydligt uttalat. Detta är måhända riktigt om man säsom utredningen sanno­

likt gjort ser frågan enbart ur den synvinkel som miljölagstiftningen ger.

Men det är enligt livsmedelsverket ett för snävt synsätt. De föroreningar

till miljön som utsläpp av exempelvis tungmetaller eller olika organiska

föreningar kan ge upphov till innebär ett hot mot människan inte främst på

379

grund av deras blotta förekomst i miljön utan därför att de via livsmedlen     Prop. 1987/88:85 kan skada människors hälsa. Spridningen av kvicksilver eller dioxiner vore     Bilaga 10.3 inte det stora miljöproblem som det är, om inte dessa ämnen kunde förorena fisk och andra livsmedel. Detsamma gäller kadmium som utgör en livsmedelsburen hälsorisk för människor därför att metallen tas upp i spannmål och andra växter.

Det något begränsade synsätt rörande sambandet mellan miljöfaktorer och livsmedel som utredningen anlagt kan enligt livsmedelsverket leda till att resurser inte alltid sätts in där de bäst behövs. Ett exempel härpå är dioxinfrågan. Naturvärdsverket har av budgetmedel filldelats åtskilliga miljoner kronor för att kartlägga spridning och förekomsten av dioxin. Den kanske viktigaste delen i detta arbete är att undersöka om ämnet förekom­mer i riskabla halter i vår konsumtionsfisk. Trots begäran från livsmedels­verket har inga särskilda medel utgått för ändamålet.

I detta sammanhang finns ävenledes anledning att påpeka att till livsme­delsverkets ansvarsområde hör ocksä dricksvatten. Kvalitén på detta kan i hög grad påverkas av de miljöföroreningar av mångahanda slag som yt-och grundvattnet i vårt land utsätts för.

Enligt livsmedelsverkets mening är det uppenbart att sambandet mellan miljö- och livsmedelsområdena bör förstärkas. Livsmedelsverket bör i ett tidigare skede än vad som idag mänga gånger är fallet komma in i miljö­vårdsarbetet och kunna påverka deUa, Den kunskap och de erfarenheter som finns inom livsmedelsverket borde vidare kunna utnyttjas i ökad utsträckning i miljövårdsarbetet,

2.26

Sveriges geologiska undersökning: Miljövårdsfrägorna är i dag viktiga delar av SGUs verksamhet, SGU har försett utredningen med ett omfat­tande underlag som belyser SGUs uppgifter. Det är både beklagligt och anmärkningsvärt att detta underlag inte synes ha beaktats. Enligt betän­kandet har en uppföljning av s. k. hearings skett med fiera myndigheter, dock inte med SGU. Vidare har aktionsgmppen mot havsföroreningar till utredningen överlämnat sitt förslag till aktionsplan för beaktande (s 541). I denna upptas bl, a, ett förslag om en utökad maringeologisk kartläggning vid SGU samt ett därtill kopplat miljökemiskt analysprogram,

2.27

Styrelsen för teknisk utveckling: STU delar utredarnas grundsyn. Utredningen är synnerligen omfattande och ambitiös, men ligger dock delvis utanför STUs kompetensområde. STU instämmer i utredarnas slut­sats att kraftfulla åtgärder mäste vidtagas för att förstärka miljöskyddet och att en förutsättning för att statsmakternas mål skall kunna uppnäs är därför att betydligt ökade resurser tillföres det samlade miljöskyddet.

2.28

Statens provningsanstalt: Utredningen slår också fast att avsaknaden av en samlad överblick är en av de stora bristerna. Det är nödvändigt att samhället, regeringen, har en möjlighet att ingripa i miljöarbetet eftersom alltför långtgående föreskrifter kan få stora konsekvenser för landet och samhället. På arbetsmiljöomrädet har emellertid trots motsvarande risker i föreskriftsarbetet och tillsynen, konsekvenserna kunnat hållas på en ac-

380 ceptabel nivå.

Vem anger mål och policy och styr miljövårdsarbetet? Det framgår inte Prop. 1987/88:85 av dagens situation och det framgår inte av det lämnade förslaget. Vår syn Bilaga 10.3 är att SNV med en klart stärkt ställning som föreskrivande myndighet. Koncessionsnämnden som miljödomstol och besvärsinstans skulle avlasta regeringen en betydande del av arbetet med miljöärenden, ge styrka och samordning i prövningsärendena, ge samordnad formulering av tillsyns­programmen. Tillsynen som helhet kan sedan decentraliseras till LST, MHN och fill tekniska expertorgan, laboratorier etc.

De förslag till åtgärder som lämnas i betänkandet bedöms emellertid inte vara tillräckligt kraftfulla för att ge en reell effekt för ett förbättrat miljövårdsarbete, eftersom förslaget underlåter att peka ut huvudansvarig myndighet och ge tillräckliga befogenheter för att åstadkomma en bättre miljö. Förslaget innebär en komplicerad struktur med många agerande. Detta innebär risk för effektivitetsförluster, särskilt som behov och inrikt­ning av arbetet med tekniskt beslutsunderlag inte understrykes tillräckligt.

2.33

Länsstyrelsernas organisationsnämnd: Inledningsvis vill LON fram­hålla att en grundförutsättning för ett effektivt miljövårdsarbete frän läns­styrelsernas sida är att statsmakterna klart utformar målen för miljö­skyddsverksamheten. Därefter mäste centrala myndigheter, specieUt sta­tens naturvårdsverk (SNV), utifrån givna mål omforma dessa till strategi- er, handlingsprogram och allmänna råd för miljövårdsarbetet. Dessutom mäste myndigheterna ha de lagliga instrumenten samt resurser för att genomföra arbetet. Det framlagda förslaget utgör en god gmnd för detta arbete. I sammanhanget bör ocksä påpekas att länsstyrelsen måste ges ekonomiska resurser för att handläggarna skall kunna delta i de utbildning­ar som kommer att ordnas samt att tillsynsbesöken inte hindras på grund av brist på pengar. Dessutom är det viktigt att länsstyrelsen kan behålla sin personal för att kunna göra ett effektivt arbete.

2.34

Statens naturvårdsverk: Utredningen har främst riktat in sig på miljö­skyddslagssystemet och det är framför allt bristerna i tillsynen som analy­seras ingående och pä ett bra sätt. Däremot har prövningen enligt ML inte blivit lika ingående analyserad. Någon analys av hur miljöskyddslagssyste­met i stort lyckats lösa miljöskyddsproblemen i samhället har inte gjorts.

Utredningen har inte ifrågasatt det ofta tidsödande och resurskrävande systemet med individuell prövning av ett stort antal verksamheter. An­vändningen av generella normer för rening, utsläpp o.d, borde kunna innebära möjligheter till rationalisering, speciellt när det gäller att reglera mänga små och likartade verksamheter. Resursknappheten hos miljömyn­digheterna medger dessutom inte att fördelarna med individuell prövning till fullo kan tillvaratas.

Den andra stora frågan utredningen tagit sig an, den s.k. kunskapsför­

söijningen, har behandlats översiktligt och medger endast mycket allmän­

na slutsatser om de åtgärder som behöver vidtas när det gäller styrmedel

och organisation. Att naturvärdsverket i ett kraftigt decentraliserat miljö­

skyddslagssystem i ökad utsträckning fär rollen av ett sakkunnig- och

samordningsorgan är mer eller mindre ofrånkomligt,

381

En rad tunga områden inom miljövården såsom traditionell naturvård, Prop. 1987/88:85 produktkontroll och regleringen av s, k, diffusa utsläpp via trafik, jordbmk Bilaga 10.3 o. d. berörs endast marginellt och dä mest i samband med behandlingen av s. k. "särskilda frågor". Nägot annat hade inte varit att begära och innebär ingen kritik från verkets sida. Någon heltäckande bild av miljövård i dess vidare mening är knappast nödvändig för att mofivera organisationsföränd­ringar eller effektiviseringar.

Utredningen snuddar vid ett antal ytterligare styrmedel som skulle kun­na ersätta eller i varje faU komplettera individuell prövning. Det gäller bl. a. utsläppsavgifter, s, k, mjuka styrmedel (utbildning och information), konsumentval, geografiska riktlinjer (i anslutning fill PBL/NRL), Styrme-delsfrågan kräver kompletterande utredningar.

2.38 Statens energiverk: Betänkandet innehåller en rad ambitiösa förslag för en effektivare miljövård. Statens energiverk tillstyrker de flesta försla­gen. Särskilt understryker verket vikten av att ågärder vidtas för en stärkt egenkontroll och tillsyn. Verket ifriigasätter dock om införandet av miljö­revisorer är rätt väg att välja. Verket skulle hellre se en ökad myndighets­kontroll speciellt för stora anläggningar.

Verket anser att det är angeläget att utreda förutsättningarna för ett utsläppsrelaterat avgiftssystem samt att samverkan mellan universitets-och högskoleinstitutioner respektive andra organisationer vidareutveck­las. Slutligen ifrågasätter verket behovet av att införa auktorisation av kontrollorgan för provtagning, mätning och analys av utsläpp till luft.

2.50 Länsstyrelsen i Stockholms län: Utredningen har gjort en bred be­skrivning av problemen inom miljövårdsområdet och gjort en översyn av viktiga frågeställningar. Utredningens arbete är viktigt inte minst mot

bakgmnd av samhällets ökande krav på miljövården,        

Länsstyrelsen instämmer i utredningens slutsats att avståndet mellan mål och medel är alltför stort. Länsstyrelsen har också vid flera tillfällen påtalat bristen på resurser för länsstyrelsens miljövårdsarbete, I detta sammanhang kan tilläggas att arbetsuppgifterna inom miljöskyddssektorn är högprioriterade i länsstyrelsens verksamhetsplanering.

2.52 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Trots>den knappa tid utredningen haft till sitt förfogande har den gjort en omfattande genomgäng av det hittillsvarande miljövårdsarbetet. En genomgående strävan i utredningens förslag till förbättringar är att utnyttja resurserna för miljöskyddet mera effektivt och undvika onödigt dubbelarbete. Denna strävan har även präg­lat länsstyrelsens hittillsvarande arbete.

Betänkandet, särskiU delen Miljösskyddssystemet, innehåller omfattan­

de reformförslag för miljövårdsarbetet, som länsstyrelsen till huvudsaklig

del tycker är bra. Länsstyrelsen anser dock att utredningen alltför intensivt

inriktat sig på kontrollfrågorna och sanktionssystemet i fråga om miljöfar­

lig verksamhet, medan stora och svårhanterliga delar i miljövårdsarbetet

inte tagits upp alls eller endast berörs i ringa omfattning. Utredningen har

uppenbarligen saknat tid att göra en samlad bedömning av hela miljövärds-

382

arbetet med koppling till hälsoskydd, livsmedelstillsyn, arbetsmiljö, vat-     Prop. 1987/88:85 ten- och naturvärdslagsfrägor, NRL- och PBL-arbete etc. Det hade varit     Bilaga 10.3 önskvärt att det totala arbetet givits en belysning samt resurs- och samord­ningsfrågorna på de olika nivåerna bedömts,

2.53 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Miljövården är en av de viktigaste samhällsuppgifterna och kommer sä vara under överskådlig tid. Den myn-dighetsorganisafion som har till uppgift att hantera miljöproblemen måste ges erforderliga möjligheter att överblicka miljösituationen och prioritera insatser och åtgärder. Det är framför allt problem av övergripande och långsikfig karaktär som måste kunna hanteras. Det innebär ett samordnat arbete pä såväl internationell och nationell som regional och lokal nivå.

Länsstyrelsen anser i likhet med utredningen att nuvarande resurser och organisation har svårt att tillgodose framtida behov av miljöskyddsarbete. Det behövs totalt sett betydligt ökade resurser. Utredningen föreslår att utövarna av miljöfarlig verksamhet ska stå för dessa extra kostnader via avgifter för prövning och fillsyn, miljörevisorer och ökad egenkontroll. Länsstyrelsen stöder principen om förorenarnas kostnadsansvar.

2.55 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen delar uppfattningen att måluppfyllelsen i samhällets miljövårdsarbete är låg i flera avseenden, t. ex. behovet av samlad överblick. Det måste dock framhållas att man med nuvarande system ändå nätt betydande framsteg, främst genom de krav på skyddsåtgärder som miljöskyddslagen innehåller.

Utredningens direktiv utgår från att nuvarande organisation inte är fill­

räckligt effektiv. Detta är sant i sä måtto att myndigheterna ibland lägger

ned mycket arbete på saker, som har liten eller ingen betydelse för de

miljöproblem som vi idag anser viktigast.    

Detta beror dock ofta på att lagstiftningens krav på generell förprövning, starkt begränsar den enskilda myndighetens möjligheter att prioritera verk­samheten utifrån de övergripande målen.

För att nå en hög effektivitet i det vidare perspektivet måste de konkreta

uppgifter som myndigheten ålägges genom författning balanseras mot de

faktiska resurserna för genomförande på ett bättre sätt än hittills. Kort

sagt, man mäste rätta munnen efter matsäcken.  

Länsstyrelsen finner det anmärkningsvärt att utredningen, trots direkti­ven, inte behandlat den allmänna naturvärden. Problemen med bristande måluppfyllelse är här minst lika stor som inom miljöskyddet. Hänvisningen till betänkandet (Ds JO 1986:4) Våra naturteservat samt att plan- och bygglagen (PBL) och naturresurslagen (NRL) nyligen riksdagsbehandlats är svag. Betänkandet behandlar endast en liten del av naturvårdsarbetet, nämligen vård och förvaltning av naturvårdsobjekt. Det faktum att plan­lagstiftningen är ny är i sig ett skäl att se över ansvarsfördelningen inom naturvårdsområdet, vilket också anges i kommittédirektiven (sid. 633 be­tänkandet). Länsstyrelsen föreslår att organisationen inom den allmänna naturvården utreds skyndsamt.

383

2.57    Länsstyrelsen i Gotlands län: Utredningen har tagit upp och pä ett     Prop. 1987/88:85

förtjänstfuUt sätt belyst frågeställningar av stor vikt för miljöskyddsarbe-     Bilaga 10.3

tet. Det är egentligen anmärkningsvärt många frågeställningar som gåtts igenom och det är ingen tvekan om att ett stort behov av en grundlig genomgäng av samhäUets miljöskyddsarbete har förelegat. Framför aUt har utredningen, även om formuleringarna härvidlag är något glidande, visat på avsaknaden av klart avgränsade, identifierbara mål och delmål för miljöskyddsarbetet. Därfill kommer att ledning, och därmed ocksä styr­ning av verksamheten mot dessa mål har varit svag.

Beträffande angivande av mål föi' verksamheten mäste dock påtalas att bildandet av energi- och miljödepartementet medfört en påtaglig föränd­ring härvidlag. Processen att formulera mål för miljöskyddsarbetet har påbörjats.

2.58    Länsstyrelsen i Blekinge län: Utredningen konstaterar att de resurser

samhället idag ställer till förfogande för miljövärden är alldeles för knappa.

Därför kan inte avsedd ambitionsnivå uppnäs. Länsstyrelsen instämmer i

denna bedömning. Denna diskrepans som tenderar att öka från är till år

påverkar också dem som arbetar inom miljövården. Därför är det stor risk

att det stora engagemang som finns pä naturvärdsenheterna i landet och pä

naturvårdsverket mattas, att otillfredsställelse med arbetet breder ut sig

samt att i takt med den ökande och många gånger osakliga kritiken även

hopplösheten tränger in på arbetsplatserna. Resultatet blir dä en betydligt

sämre arbetsprestation.

Genom en kraftfull resursförstärkning till miljövärden skulle problemen sannolikt lätt kunna lösas. Arbetet skulle på nytt kunna övergå från nuva­rande överhettade och panikartade tillstånd till att bli mer effekfivt och välplanerat. Därmed skulle också arbetsglädjen äter infinna sig. Miljövär­den är en relativt ny sektor i samhällsstmkturen. Miljödebatten får aUt störte utrymme i massmedia. Miljöfrågorna fillmäts det största intresset bland medborgarna enligt opinionsundersökningar. Allt detta talar för att vi är beredda att betala för en bättre miljövård.

2.61 Länsstyrelsen i Hallands län: Länsstyrelsen vill inledningsvis under­stryka de allmänna slutsatser som anges i utredningen. Sålunda har i många hänseenden det hittillsvarande miljövårdsarbetet varit framgångs­rikt även om många miljöproblem återstår att lösa och nya problem kom­mer att uppstå i framtiden. Miljövårdsarbetet är vidare i hög grad en fråga om samverkan meUan olika parter. Med särskild skärpa vill länsstyrelsen hävda att de resurser som idag ställs till förfogande för miljöskyddsarbetet är otillräckliga. Ytterligare resurser mäste därför sättas in, oberoende av vilka organ som ska handha miljöskyddsarbetet. Utredningen framhåller ocksä nödvändigheten av att miljömedvetandet ökas så att optimal hänsyn kan tas till miljön sä tidigt som möjligt. Ett gott förebyggande miljövårdsar­bete är enligt länsstyrelsens mening en fömtsättning för att man i framtiden ska kunna lösa miljöfrågorna inom ramen för bästa ekonomi.

Den hittillsvarande tillämpningen av miljöskyddslagen (ML) har funge­

rat i stort sett bra vad avser prövningen. De villkor m. m. som föreskrivs i

384

tillstånd etc, måste dock preciseras bättre än vad som nu sker. Tillsynen     Prop. 1987/88:85 däremot har inte fungerat tillfredsställande, främst pä grund av ofillräckli-     Bilaga 10.3 ga resurser. Länsstyrelsen anser därför, liksom utredningen, att miljö-värdsarbetet - framförallt samhällets tillsyn mäste förbättras radikalt.

2.64    Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Länsstyrelsen konstaterar att utred­

ningen genomsyras av förslag som innebär ökad myndighetsutövning,

kontroll och skärpt påföljdssystem. I en resursknapp arbetssituation kan

en sådan ändrad inriktning kortsiktigt ge ett utåt sett effektivare miljöarbe­

te. Pä lång sikt torde dock ett arbetssätt baserat på rådgivning och samar­

bete med företag m.fl. resultera i en bättre miljö. Ett sådant arbetssätt

ligger också mera i linje med länsstyrelsens strävan att på ett smidigt sätt

förbättra förhållandena i miljön.

Utredningen betonar vikten av en effektivare tillsyn. Länsstyrelsen de­lar utredarens uppfattning att tillsynen i mänga fall är eftersatt pä gmnd av bristande resurser men vill samtidigt varna för att helt koncentrera miljöar­betet på tillsyn.

Summan av alla tillståndsgivna utsläpp till luft och vatten torde nämligen i mycket hög grad påverka miljön än vad eventuella mindre överskridan­den av villkorade utsläpp kan göra.

2.65    Länsstyrelsen i Värmlands län: Utredningens utgångspunkt är att det

finns stora problem inom svensk miljövård och att en stor del av dessa

problem beror pä brister i prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen.

Utredningen pekar pä att resursbristen är den viktigaste orsaken tUl detta,

men drar också slutsatsen att det behövs stora organisationsförändringar.

Vi delar uppfattningen att det finns mänga miljöproblem som kvarstår. Dessutom tillkommer ständigt nya. Vi vill dock peka på att det sedan miljöskyddslagens tillkomst uträttats väldigt mycket inom svensk miljövård. Vi anser att det är fel att påstå att den hittillsvarande miljö­vårdsorganisationen har misslyckats med sin uppgift, speciellt med tanke på de resurser som stått till förfogande. Det är därför vikfigt att inte bara peka på bristerna utan också förtjänsterna i nuvarande organisation, I annat fall finns risken att de förändringar som föreslås för att avhjälpa bristerna leder till att förtjänsterna omintetgörs. Som exempel kan tas att med en alltför långtgående formalisering löps risken att man får en stelbent handläggning. Därmed riskerar man att omintetgöra det informeUa arbets­sätt genom vilket myndigheterna genom diskussioner med företagen har lyckats fä till stånd praktiska och miljömässigt riktiga lösningar.

Vi menar att det som misslyckats inom miljövården inte i första hand är

prövnings- och tillsynssystemet. Inom de verksamheter som omfattas av

detta har miljöstörningarna minskat. Däremot ökar miljöproblemen inom

de sektorer som miljömyndigheterna, eller i vart fall länsstyrelserna, haft

mycket små möjligheter att påverka. Som exempel kan tas luftutsläppen

där utsläppen av svaveldioxid från skogsindustri och energiproduktion

kraftigt minskat medan utsläppen av kväveoxider och kolväten från trafik

stadigt ökat. Utsläppen av fosfor från reningsverken har dramatiskt skurits

ned medan utsläppen frän jordbruket ökat. Likaså vad gäller kväve har

385

25   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

jordbrukets utsläpp ökat kraftigt. Här har reningsverkens utsläpp inte     Prop. 1987/88:85 minskat. Det är dock viktigt att notera att detta inte berott pä brister vid     Bilaga 10.3 prövning och tillsyn utan snarare på att forskarna inte identifierat kväve-problemet förrän sent samt att det därefter saknats centrala riktlinjer och tekniska lösningar,

2.66    Länsstyrelsen i Örebro län: Sedan miljöskyddslagens tillkomst 1969

har stora insatser gjorts för att minska miljöstörningarna. Näringslivet och

kommunerna har genomfört de miljöskyddsåtgärder som krävts från stats­

makten. Enligt länsstyrelsens uppfattning fungerar också miljövårdsarbe­

tet i stort sett bra. Insatserna bör därför i fortsättningen styras över till de

stora, svårbemästrade miljöproblemen (försurande och hälsofarliga luft­

utsläpp, klorföreningar, freoner etc) som i mänga fall är globala.

Åven om det ofta klagas på brister i systemet är länsstyrelsens uppfatt­ning att de allra flesta företag (kommuner, industrier m.fl,) sköter miljövärden på ett tillfredsställande sätt och att det endast är i undantags­fall som överträdelser eller brott mot villkor förekommer. För att även i fortsättningen miljötillsynen och övervakningen skall fungera och om möj­ligt även bli bättre är det viktigt att tillsynsmyndigheten har ett nära och förtroendefullt samarbete med ansvariga hos verksamhetsutövarna och framför allt att fä förståelse för att miljövården är en intregrerad del i verksamheten. Fungerar detta kan man i fid möta problem och diskutera skyddsåtgärder m, m,

2.67    Länsstyrelsen i Västmanlands län: Säväl i direktiven som i betänkan­

det framhålls att det nu gäller att se till att de samlade resurserna inom

miljövårdsområdet utnyttjas sä effekfivt som möjligt. Utredningen fram­

håller också att en förutsättning för att ett decentraliserat beslutssystem

skall fungera effekfivt är att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är

klar och entydig. Länsstyrelsen delar helt dessa synpunkter. Det är dock

en brist att utredningen inte behandlar resursbehovet inom den allmänna

naturvärden.

Utredningen anser att tillsynen är den del av miljöskyddssystemet där de största bristerna finns. Resurserna bedöms som helt otillräckliga för till­ständs- och anmälningspliktiga verksamheter. Tillsynen över verksamhe­ter utanför listorna bedöms av utredningen vara obefintliga.

Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning att resurserna och insat­serna behöver förstärkas på vissa områden. Detta gäller bl. a, kontrollen av de miljöfarliga verksamheter som inte är tillständs- eller anmälnings­pliktiga. Däremot anser länsstyrelsen att åtminstone vi i Västmanlands län genom att prioritera tillsynsarbetet bedrivit tillsyn vid miljöstörande an­läggningar pä tillständs- och anmälningslistorna i tillräcklig omfattning. Branschgenomgängar av vissa miljöstörande verksamheter utanför listor­na har ocksä genomförts med längre intervall.

2.68    Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Utredningen ger en fyllig exposé av

svensk miljövård med tonvikt pä miljövärdens organisafion. Den beskriver

utförligt miljövårdsarbetet hos såväl myndigheter på olika nivåer som hos

386

företagen. På föredömligt sätt penetreras lagstiftningskomplexet, Forsk-     Prop, 1987/88:85 ningen inom miljöområdet ges en översiktlig behandling och de enskilda     Bilaga 10.3 medborgarnas och ideella organisationers ställning och medverkan i miljö­skyddsarbetet blir belyst.

Betänkandet borde därför kunna bli ett ändamålsenligt instrument och en kunskapskälla i den omfattande och ambifiöst upplagda utbildnings­verksamhet som enligt utredning måste genomföras för att höja ambitions­nivån i miljöskyddsarbetet och för att uppnå en effektivare miljöskyddsor­ganisation,

2.70 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Länsstyrelsen vill inledningsvis starkt understryka miljöfrågornas allt större betydelse i samhället. Ett ökat ansvar för vär miljö måste därtor ställas på alla beslutsfattare och aktörer inom samhällsorgan och näringsliv.

Miljöfrågornas lösning kräver sålunda ett engagemang frän alla sektorer. Samtidigt mäste en rationell rollfördelning skapas mellan berörda miljö-värdsorgan. Detta gäller bl, a, samspelet länsstyrelse-kommuner och sam­spelet länsstyrelsen-naturvårdsverk. En öppen och förtroendefull dialog mellan dessa inbördes och mellan dem och företagen är angelägen. Också ett omfattande kunskapsutbyte dem emellan är vidare nödvändigt.

Länsstyrelsen vill också tidigt och starkt framhäva vikten av att man med teknisk utveckling så långt möjligt löser miljöfrågorna. Det måste sä arrangeras att det, förenklat uttryckt, alltid skall vara lönsamt för företag m.fl. att satsa pä god miljö. En teknikutveckling på miljöskyddsområdet bör nu ses som lika angelägen som pä varje annat område.

2.73 Nacka kommun: Utredningen har redovisat ett välkänt faktum nämli­gen att miljökontrollen är alldeles otillräcklig. Detta gäller i särskilt hög grad just miljötillsynen, Alla åtgärder som föresläs bör därför i första hand medföra att tillsynen förstärks. Förstärkningen bör ske pä flera olika plan; större omfattning när det gäller antalet tillsynsbesök, bättre kunskapsför­sörjning, bättre underlag frän den centrala myndigheten, naturvärdsver­ket, när det gäller allmänna råd, normer regler och andra "mallar".

Miljöfrågan är den enskilda politiska fråga som allmänheten anser vara angelägnast. Jämfört med t, ex, bilprovningen är miljökontrollen oerhört eftersatt. Om vi menar allvar med att miljöfrågorna ska prioriteras måste vi vara beredda att satsa mycket mer på tillsynen, också om det innebär att resurstilldelningen för miljötillsynen måste öka utöver nuvarande tilldel­ning och ocksä utöver vad utredningen föreslär.

Ingen är betjänt av att tillsynsbehovet underskattas. Vi mäste förutse en betydande resursförstärkning om tillsynen skall klara de nu uppställda politiska målsättningarna,

2.75 Södertälje kommun: Utredningen konstaterar att miljösituationen i

många avseenden är otillfredsställande och att kraven på kraftfulla

miljövårdsåtgärder följer av den ökade kunskapen och den alltmer upplys­

ta opinionen. Det som bekymrar mest är de stora och livsavgörande

frågorna såsom försurningen av mark och vatten, spridningen av svärned-

387

brytbara gifter i naturen och hotet mot det skyddande ozonskiktet.

I det kommunala miljövårdsarbetet måste det idag finnas en beredskap     Prop. 1987/88:85 och ett kunnande att möta alla de kiav som allmänheten och våra kommu-     Bilaga 10.3 nalpolitiska företräder ställer.

Från miljö- och hälsoskyddsförvaltningens horisont har trenden under de senaste åren blivit allt tydligare. En förskjutning har skett i förvaltning­ens och nämndens arbete mot mer komplicerade, övergripande och strate­giska frågeställningar. Våra politiker och den upplysta allmänheten kräver handling och effektivitet när det gäller att komma till rätta med olika problem. Men den nuvarande miljövårdsorganisafionen har haft svårighe­ter att klara av sina uppgifter pä ett effektivt sätt.

Det gäller dock att ta vara på det engagemang och den vilja till ökat ansvar för miljövården som allt fler kommuner gett uttryck för på sistone. Visserligen krävs även här resursförstärkningar för att klara dessa uppgif­ter, men på väldigt många håll i landet finns dock uttalade ambitioner att ställa de nödvändiga resurserna till förfogande.

2.82 Marks kommun: Oklarheten om arbets- och ansvarsfördelning gent­emot andra myndigheter har varit påtaglig på kommunal nivå. I och med nya HL:s tillkomst 1982 förstärktes miljö- och hälsoskyddsnämndens skyl­digheter vad gäller förebyggande miljövårdsarbete och miljövårdsplane­ring, Samfidigt försvagades dock myndighetsfunktionen vad gällde miljö­tillsynen. Detta gällde främst objekt utanför fillstånds- och tillsyningslis-torna, som tidigare handlades med stöd av hälsovårdsstadgan (HS §§ 38, 71, 72), I och med HL:s införande försvann denna möjlighet. Sädana ärenden skulle i fortsättningen handläggas med stöd av ML, med länssty­relsen som fillsyningsmyndighet. I prakfiken innebar det att arbetet med dessa ärenden fortfarande låg kvar pä kommunen, men vid myndighets­utövning fick ärendet gå upp till länsstyrelsen. Detta blev tungarbetat och ineffektivt.

Även handläggningen i samband med enklare tillståndsprövningar har upplevts som tillkrånglad och tungrodd,

2.86 Nordanstigs kommun: Nordanstigs kommun instämmer i utredning­ens analys av nuvarande brister i miljövårdsorganisationen. Det är i första hand miljötillsynen, som har otillräckliga resurser. Den oklarhet beträffan­de kommunernas roll i tillsynsarbetet, som för närvarande råder, är inte fillfredsställande. Ej heller är det tillfredsställande att myndigheterna inte kan samordna tillsynen för angränsande lagstiftningar (Lagen om kemiska produkter, djurskyddslagen m.fl,).

Utredningens förslag ger en klarare gränsdragning mellan myndigheter­nas roller pä central, regional och lokal nivå.

Kommunernas lokalkännedom är värdefull och det bör kunna åstadkom­mas vissa samordningsvinster i tillsynsarbetet genom utredningens förslag.

Genom den föreslagna förstärkningen av miljövårdsorganisationen kom­mer emellertid ytterligare resurser att krävas i kommunerna, särskilt i de små kommunerna. Finansieringsfrågorna är därför mycket viktiga.

388

2.87 Örnsköldsviks kommun: Utredningen tar mycket lite hänsyn tUl den Prop. 1987/88:85 posUiva utveckling som skett efter 1984 i de kommuner som tagit över Bilaga 10.3 tillsyn enligt miljöskyddslagen. Vår bedömning av utvecklingen i Örn­sköldsvik är att miljötillsynen förbättrats avsevärt samtidigt som kommu­nens kunskap om miljösituationen ökats vilket bl. a. medför att det nu finns bättre fömtsättningar än fidigare att kunna väga in miljöaspekterna i den kommunala planeringen.

Utredningen har en väl "akademisk" syn pä vad miljötillsynsarbete i prakfiken är. Enligt våra erfarenheter är miljötillsyn att vara nära sina objekt, att ha hög tUlgänglighet och kort "marschberedskap" och att ha stor kontaktyta både med objekten och med de människor som bor och vistas i objektens närhet. Miljötillsyn är, enligt vår erfarenhet, således nägot som med fördel kan decentraliseras långt ner i samhällskroppen under fömtsättning att industrikunskapen finns och att de ekonomiska villkoren görs godtagbara för den lokala tillsynsmyndigheten.

Ett av utredningsdirektiven är att miljöskyddet skall organiseras sä att den samlade resursen kan utnyttjas så optimalt som möjligt, I detta faU går samhällsekonomi och effektivitets- och miljökrav hand i hand. Enligt vår syn bör därför de lokala organen ges en roll där deras närhet, lokalkunska­per och resurser utnyttjas maximalt. De regionala organens roll bör vara av samordnande, understödjande och prövande karaktär och SNV bör kon­centrera sig pä aft ha översikten, sköta de internafionella aspekterna, ta de strategiska besluten, ta fram och förmedla kunskaperna och i övrigt sä långt möjligt stödja de underordnade nivåerna. Bland annat bör man ta ansvar för att anordna fortlöpande utbildning av tillsynsmän.

2.92   Svenska kommunförbundet: Det stora engagemanget för miljöfrågor­

na hos medborgarna kanaliseras naturligt i det kommunalpoUfiska arbetet.

Miljöskyddet har därmed blivit en alltmer angelägen uppgift för kommu­

nerna. En stor andel av kommunerna har bedömt det väsentligt att få

möjligheter att ta över den miljöskyddstillsyn som nu åvilar länsstyrelser-

 na.

Det har länge varit känt, att den nuvarande organisationen, vilken till sina huvuddrag byggdes upp redan i slutet av 1960-talet, varit otillräcklig för att klara de många och svära frågor rörande miljön som successivt kommit i dagen. Den förbättrade och fördjupade forskningen har också riktat uppmärksamheten på nya miljöfaror som måste hanteras. Det ökade miljömedvetandet hos medborgarna kräver nu en utbyggd och effektivare organisation för hanteringen av dessa betydande samhällsfrågor. Därför måste också ökade resurser ställas till sektorns förfogande,

2.93   Landstingsförbundet: Utredaren har definierat miljövård främst som

skydd av miljön mot negativ inverkan inklusive negativa hälsoeffekter.

Trots detta behandlas enbart effekter på miljön. Landstingen har inte

under utredningsarbetet inbjudits att avge synpunkter pä miljövårdsorgani­

sationen trots att effekterna på människors hälsa tillhör de allvarligaste

följderna av bristande miljövård. Enligt styrelsen kan en bra miljövård inte

bedrivas utan samband med ett aktivt hälsoskyddsarbete. När utredaren

389

sedan behandlar de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna utan att     Prop. 1987/88:85 nämna deras miljömedicinska arbete i samarbete med distriktsläkarna blir     Bilaga 10.3 bristen på helhetssyn uppenbar.

Det är nödvändigt att väga in bedömningar av de miljömedicinska effek­terna av en anläggning i kriterierna för begreppet miljöfarlig verksamhet. Vissa anläggningar kan ha större miljömedicinska effekter än de har på själva miljön i övrigt. Det gäller bl, a, utsläpp av dioxin, flera lösningsme­del säsom t, ex, styren, samt av klor och explosiva gaser. Miljömedicinsk kunskap bör därför tillföras prövningsinstanserna,

2.94 Svenska naturskyddsföreningeli: Utredningen har i huvudsak avgrän­sats till miljöskyddslagens tillämpningsområde. Problem som rör kemika­liekontrollen, naturskyddet och sädana vattenfrågor som faller under vat­tenlagen utesluts t, ex. Naturskyddet faller bort med motivet att vissa frågor av organisatorisk art under 1986 redovisats i betänkandet (DS JO 1986:4) "Våra naturvårdsobjekt" och att markanvändnings- och hushålls­aspekter behandlats i samband med framtagande av naturresurslagen.

Genom den avgränsning som skett har ett tillfälle att skapa helhetslös­ningar pä de svåra miljöproblem som finns i dag försummats. Utredningen pekar inte på någon lösning av de svåra samordningsfrågor som SNF belyste i sitt förslag till ny naturskyddslag vilket lades fram under 1986. Av dessa skäl har utredningen lett frarn till ett betänkande som, även om det inom sina ramar varit framgångsrikt, inte innehåller förslag som kan lösa mer än några fä av de mest aktuella problem som rör den svenska miljövår­den.

De motiv som anförts för utredningens avgränsning är med undantag för tidsbristen, enligt föreningens mening ohållbara, I "Våra naturvårdsob­jekt" analyseras den i och för sig viktiga men ändå mycket begränsade frågan om skötseln av våra naturvårdsobjekt. Naturtesurslagen begränsas bl. a. av att den inte överordnats de lagar som reglerar de areella näringar­na, d.v.s. skogsvärdslagen och lagen om skötsel av jordbruksmark. Det anmärkningsvärda förhällandet råder i dag, att de näringar som förvaltar merparten av den svenska landarealen inte underordnats den lag som skall reglera hushållningen av våra naturresurser.

Därtill kommer att naturresurslagen inte innehåller några egentliga genomförandeinstrument. Hushållningsbestämmelsernas samordning med naturvårdslagen m.fl. lagar är illa utredd. Vad riksintressena beträffar saknas regler för hur något blir ett riksintresse, rättsverkningarna av att nägot blir ett riksintresse samt ersättningsbestämmelser då frågan om ersättning till markägare aktualiseras.

Föreningen konstaterar vidare att naturvärdsverkets organisation inte behandlats. Därvid vill föreningen särskilt peka på dagens bristande råd­givning, inadekvata mätprogram (PMK) som t. ex. exkluderar stabila orga­niska föreningar och verkets utredningsverksamhet som på ett alltför tidigt stadium väger in ekonomi och teknik. Beslutsfattarna fär sällan ta ställning till åtgärder som syftar till att uppnå de utsläppsniväer naturen tål.

Föreningen beklagar således djupt att utredningen avgränsats så snävt.

Helhetsgreppen pä miljövärds- och naturskyddsfrägoma saknas således

390

fortfarande.

2.96 Sveriges Grossistförbund: Utredningen konstaterar att även om det     Prop. 1987/88:85

hittiUsvarande miljövårdsarbetet i mänga hänseenden varit framgångsrikt     Bilaga 10.3

är det uppenbart att en rad allvarliga, nu kända miljöproblem återstår att

lösa och att nya problem kommer att visa sig i framfiden. Vidare framhåller

man vikten av ett starkt engagemang för miljövård pä det internationella

planet.

I stor utsträckning fokuseras i utredningen behovet av lagar och tillsyn. Kort ger presentafionen ett intryck av att bristerna i stor utsträckning beror på just detta område, det är den polisiära delen som fokuseras.

Visst förekommer det brister i miljöarbetet. Man kan säkert finna fall där förbättrad miljöpolisiär verksamhet skulle kunna ha en viss effekt. Dock menar vi att de stora miljöproblemen inte beror pä medvetna försyndelser utan snarare på att ny kunskap tiUkommer, som visar att etablerad teknik kan ge långsiktiga, icke önskvärda miljöeffekter.

Problemen som uppstår, när sådan information dyker upp, är hur de skall åtgärdas. Mestadels befinner sig berörda företag i en svår konkur­renssituation, framför allt om det är först i Sverige som observerade vetenskapliga rön ger anledning till åtgärder. Svenskt näringsliv verkar som bekant inte isolerat utan har internationell konkurtens.

Det är svårt idag att snabbt ändra tekniska system. Precis som pä andra områden i samhället har en stor tröghet byggts in, vilken gör att snabba åtgärder är svåra att genomföra, både tekniskt och ekonomiskt. Dessutom förekommer inte sällan dåligt underbyggda larm, vilka ger de etablerade företagen svårighet att bedöma validiteten i problemkomplexen. Ett exem­pel här är CFC. I slutet pä 70-talet var oron stor. I böljan på 80-talet visade vetenskapliga data att problemet möjligen var mycket mindre för att åter­igen i mitten av 1980-talet fokuseras som mycket betydelsefullt.

Vi vill med ovanstående beskrivning kort teckna en bild av hur miljö­problematiken ser ut. Vi vill understryka, att det är inte ovillighet från näringslivet att värna om en god miljö, som är problemet utan det är kunskapsluckor och tröghet i systemet som är nyckelproblemet i kombina­fion med olika snabbhet i det internationella agerandet.

Ovan redovisade problemafik löses icke med mer lagar, bättre tillsyn osv. Huvuddelen av svenska företag har precis söm de miljövårdande instanserna en ambition att undvika miljöproblem.

2.98 Småföretagens riksorganisation: Förslagen i utredningen är i huvud­sak inriktade pä en ökning av kontroll och tillsyn över företagen och ökade uppgiftskrav på företagen.

Småföretagens Riksorganisation delar i och för sig uppfattningen att en effektiv kontroll av att lager efterlevs är nödvändig. Miljöförstöring som härtör från företag är emellertid inte i första hand en fråga om bristande kontroll. Problemet är istället att utveckla åtgärder som direkt ger konkre­ta resultat i form av miljöförbättringar. Det kan exempelvis gälla framta­gande av ny teknik, utveckling av nya mätmetoder eller liknande.

De mindre företagen har i regel inte någon egen expertis för exempelvis

teknisk utveckling och forskning pä miljöområdet. För dessa företag skulle

en mera utbyggd konsult- eller rådgivningsverksamhet vara särskiU värde-

391

fuU.

2.101  Tjänstemännens centralorganisation: TCO delar utredningens upp-     Prop. 1987/88:85

fattning att de resurser som samhället idag ställer till förfogande för     Bilaga 10.3

miljövårdsarbete är alldeles för knappa. Utredningen konstaterar att resur­

serna inte räcker till för den ambitionsnivå som statsmakterna lagt fast

även om vissa effektivitetsvinster kan uppnås genom utredningens förslag. Även med hänsyn tagen till den resursförstärkning som blir resultatet om utredningens förslag genomförs, kvarstår enligt TCO ett betydande gap mellan ambifionsnivån och resurserna. TCO anser att en kraftig resursför­stärkning utöver de 80 handläggarna i kommunerna och 20 på naturvärds­verket mäste tillföras för att miljövårdsarbetet ska bli effektivt.

2.102

Centralorganisationen SACO/SR: I utredningen konstateras att det föreligger ett betydande gap mellan samhällets miljöambitioner, såsom de kommit till uttryck i olika riksdags- och regeringsbeslut, och de resurser som ställts till myndigheternas förfogande för miljöarbetet. Förbundet kan vidimera detta förhållande och anser att kraftiga resurstillskott mäste till inom säväl landets kommuner som staten om samhällets miljöambitioner skall uppnäs,

2.103

Landsorganisationen i Sverige: Utredningen har haft att, med mycket begränsad tid till sitt förfogande, göra en samlad bedömning av miljövär­den i Sverige. Den accelererande situationen i vår omvärld rörande svavel­nedfall, kväveöverskott, freonernas påverkan på atmosfären och en ökan­de kemikaliehantering har stämt många till eftertanke och gjort klart nöd­vändigheten av snabba insatser för att komma tillrätta med problemen.

3 Miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårdsarbete

3.1 Ökade anslag för information

3.1.16 Naturhistoriska riksmuseet: Utredningen understryker vikten av information och utbildning, nägot som riksmuseet som en folkupplysnings­institution vill understödja.

Man understryker vidare vikten av att ideella organisationer bereds ökad möjlighet att bidra vid information vilket är synnerligen viktigt. Riksmuseet viU gärna framhålla att i frågor som ökat miljömedvetande, miljöhänsyn och förebyggande miljövårdsarbete kan de naturhistoriska museerna spela en större roll än hittills. Museerna har under årens lopp akfivt bidragit fill att föra ut kunskaper och budskap om miljövården. Riksmuseet har under årens lopp anordnat ett flertal utställningar som haft rikstäckande karaktär. Under innevarande år utsåg riksdagen Naturhisto­riska riksmuseet fill ANSVARSMUSEUM inom sitt breda ämnesområde. Därtill har riksmuseet av riksdagen tUldelats en huvudroU i arbetet med ett störte projekt syftande till ekologisk kunskapsspridning.

3.1.34 Statens naturvårdsverk: Utredningens förslag om ett ärligt anslag

till SNV i storleksordningen 2 milj. kr för informationsinsatser, som syftar

392

till att upplysa, påverka och förändra människors attityder, är intressant. Prop. 1987/88:85 Det mäste dock konstateras att om man önskar reella förändringar så är 2 Bilaga 10.3 milj, kr helt otillräckligt. De krafter som verkar "åt andra hållet" förfogar över oerhört mycket större resurser. Denna realitet mäste ställas mot verkets många ansvarsområden, som vart och ett mofiverar informations­åtgärder i den aktuella storleksordningen. Det föreslagna tillskottet om 2 milj, kr tillstyrks. Det räcker för att hålla igång en mer målmedveten basverksamhet vad gäller informationsinsatser till allmänheten. För större kampanjer behövs särskilda medel därutöver.

3.1.62 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Utredningen föreslår öka­de medel för informationsinsatser med 4 Mkr, varav 2 Mkr till SNV och 2 Mkr till miljöorganisationer. Vad gäller regionala myndigheternas informa­tionsinsatser konstaterar länsstyrelsen att resurser saknas för miljöinfor­mation.

Länsstyrelsens förslag är att ytterligare medel (sammanlagt 4 Mkr ärli­gen) beviljas för länsstyrelsernas regionala informationsinsatser samt för medverkan i regional miljövårdsutbildning riktad till allmänhet, organisa­tioner m, m.

3.1.68 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Länsstyrelsen vill framhålla att det även inom länet finns ett regionalt och lokalt informafionsbehov som idag inte kan tillgodoses på grund av avsaknaden av resurser. Detta är givetvis otillfredsställande eftersom det ofta förekommer lokala yttringar frän grup­per i samhället som ger uttryck för oro och rädsla - i mänga fall oberättiga­de - inför olika miljöförstöringar. Länsstyrelsen har idag begränsade möjligheter att ge fullödig information i ofta komplicerade miljöfrågor. Enligt länsstyrelsens mening bör även länsstyrelsen tilldelas medel för regional kunskapsspridning inom miljöområdet.

3.2 Utbildningsinsatsen

3.2.17

Universitets- och högskoleämbetet: Under 1985 och 1986 har miljö­kraven i utbildningsplanerna för civilingenjörslinjerna och de matematisk­naturvetenskapliga linjerna skärpts sä långt det är möjligt. Arbetet bör enligt UHÅ:s bedömning koncentreras pä en uppföljning av hur kraven i utbildningsplanerna uppfylls, UHÄ har i skrivelse till.regeringen 1987-10-01 redovisat vidtagna åtgärder, UHÄ har vidare frän högskoleenheterna begärt in redogörelser för de åtgärder som vidtagits för att uppfylla de skärpta miljökraven. Detta material kommer att utgöra underlag för och presenteras vid en konferens om miljövårdsutbildning i mars 1988.

3.2.18

Skolöverstyrelsen: Skolöverstyrelsen delar i huvudsak utredarnas bedömningar i de delar som berör SÖ:s ansvarsområde. De förslag som läggs om förstärkning av utbildningen om miljöfrågor i säväl grundskola som gymnasieskola är välmotiverade. Skolan kan ocksä bedömas spela en viktig roll som informationsspridare. Fortbildning i miljöfrågor är angelä­gen särskilt för lärare i grundskolan.

393

3.2.41 Stockholms universitet: Vad slutligen beträffar undervisningen inom     Prop. 1987/88:85

miljövården pekar utredningen på önskvärdheten av en utbyggnad därav.     Bilaga 10.3

bl, a. inom de tekniska högskolorna utan att man går närmare in pä detta med konkreta förslag. Likaså framhäver utredningen önskvärdheten av att miljövårdsundervisningen byggs ut i gymnasierna. Vi vill starkt stödja dessa synpunkter. Här bör tilläggas att, för att förebygga misstolkningar och felaktiga informationer av ovan nämnt slag med bl. a, obefogad rädsla som följd, är det inte minst angeläget att grunden för en balanserad syn på olika riskproblem läggs redan i skolan,

3.2.42 Kungl. tekniska högskolan: iNödvändigheten av en bättre utbildning

i miljövård för civilingenjörer har betonats från en rad håll i samhället ända

sedan miljödebatten på allvar kom igång mot slutet av 60-talet, Ska vi

kunna nå de mål som uppställts i värt samhälle vad gäller vår miljö är det

nödvändigt att alla tekniker är med i arbetet att med hjälp av teknikens

möjligheter lösa de problem vi idag har och framför allt förebygga framtida

miljöproblem. För detta arbete krävs kunskaper för att både kunna/örifå

och förutse konsekvenser av den teknik som utnyttjas eller utvecklas. Det

är också viktigt att ingenjören har kunskaper för att kunna kommunicera

och samarbeta med biologer och experter från andra ämnesområden för

att lösa uppkomna miljöproblem eller förhindra att nya problem uppkom­

mer.

Utbildningen i miljövård vid de tekniska högskolorna mäste ske i fiera steg, dels via grundläggande obligatoriska miljövärdskurser, dels genom att miljöaspekter och miljövärdsteknik integreras i olika tillämpade läro­ämnen. Vi vill här betona att båda stegen är absolut nödvändiga för att man ska nå målet som diskuterats ovan, 1 dag finns stora brister både vad gäller den grundläggande undervisningen och i den integrerade miljövärdsun-dervisningen,

3.2.43 Universitetet i Linköping: Universitetet begränsar sig till diskussion

av utbildnings- och forskningsfrågor. Dessa behandlas endast i mycket

begränsad omfattning i betänkandet. Vad det gäller utbildning vill rektors­

ämbetet instämma i att det är viktigt att alla grupper i samhället fär

utbildning i miljöfrågor. Ett väsenfligt ansvar faller härvid på grundskola

och gymnasium. Det är ocksä betydelsefullt att miljövård ingår som en

naturlig del i naturvetenskaplig och teknisk utbildning på högskolenivå,

3.2.46 Umeå universitet: Långsiktigt måste i den nya lärarutbildningen för grundskolelärare, betydligt mer av miljövetenskap läggas in. Dessutom måste miljövård mer aktivt byggas in på lämpliga ställen i flertalet utbild­ningar på högskolenivå. Det gäller inte bara de mer naturvetenskapligt inriktade lantbruks-, skogsbruks- och tekniska utbildningarna utan kanske i än högre grad i de samhällsvetenskapliga-, juridiska- och ekonomiska utbildningarna.

Behovet av utbildning av verksamma inom det direkta tillsynsarbetet är

viktigt att beakta. Den specialinriktade miljö- och hälsoskyddslinjen med

stora miljötillsynsinslag skall även i fortsättningen utgöra basen för främst

394

kommunernas behov. För att klara behovet av särskild kompetens för     Prop. 1987/88:85 specialisering inom området bör möjligheten till ett 4:e påbyggnadsär med     Bilaga 10.3 bl, a, en inriktning mot miljöskydd tillskapas.

3.2.55 Länsstyrelsen i Jönköpings län: Vidare delar länsstyrelsen utred­ningens uppfattning att en betydligt ökad satsning pä utbildning är en nödvändig investering för ett ökat miljömedvetande. Länsstyrelsen förut­sätter dä att den ökade satsningen även skall omfatta "grundsdiscipliner" som va-teknik, kemi, biologi, limnologi, och hydrologi. Länsstyrelsen delar även utredningens uppfattning att det vid universitet och högskolor bör finnas utbildning som är avsedd för kvalificerat miljövårdsarbete. Denna utbildning bör i så fall ligga på en nivå som är högre än en akade­misk gmndexamen,

3.2.102 Centralorganisationen SACO/SR: Utredningen har ett flertal för­slag vad avser utbildning inom miljövårdsområdet. SACO/SR är positivt till dessa förslag men anser att särskild vikt bör läggas vid en förbättrad universitets- och högskoleutbildning. Vidare måste möjlighet till fort- och vidareutbildning av miljövårdstjänstemännen förbättras,

3.3 Taieratt enligt miljöskyddslagen för ideella och vetenskapliga organisationer

3.3.34 Statens naturvårdsverk: Frågan om överklagningsrätt för ideella

organisationer var uppe till prövning i samband med 1981 ärs lagändringar.

Regeringen var dä inte beredd att göra avsteg frän allmänna förvaltnings­

rättsliga principer genom att ge ideella organisationer överlag en självstän­

dig besvärsrätt. Inte heller fann regeringen det lämpligt att tillerkänna vissa

utvalda organisationer en sådan rätt (prop. 1980/81:92 sid. 41 f.),

SNV anser att de skäl som 1981 anfördes mot ideella föreningars be­svärsrätt fortfarande har bärighet och avstyrker därför utredningens för­slag,

3.3.35 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Nämnden kan i huvudsak an­

sluta sig till det förslag till utvidgning av besvärsrätten som nu presenteras.

Emellertid vill nämnden därvid understryka vad som sägs i betänkandet

om att kretsen av klagoberättigade organisafioner begränsas till sådana

som är allmänt erkända och har en bestående och fast stmktur, att organi­

sationerna har stadga och styrelse samt att organisationer av "dagslände­

karaktär" inte bör komma ifråga. Nämnden kan också instämma i att

regeringen bör avgöra vilka organisationer som skall fä talerätt. Regering­

en bör därvid inhämta synpunkter frän nämnden, naturvärdsverket, läns­

styrelser m.fl.

3.3.39 Svea hovrätt: Förslaget att ge organisationer talerätt avstyrks.

Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) fär ett beslut överklagas av den

som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överkla­

gas. Någon allmän klagorätt för var och en som är missnöjd med ett beslut

395

finns alltså inte. Rätten att överklaga eft beslut enligt miljöskyddslagen bör    Prop. 1987/88:85 överensstämma med vad som i allmänhet gäller för det förvaltningsrättsli-     Bilaga 10.3 ga området i övrigt. Härtill kommer att det blir en svår och grannlaga uppgift för regeringen att bestämma vilka organisafioner som skall ges

klagorätt.-- 

Frågan om talerätt för organisafioner får främst ses som en lämplighets­fräga, Pä gmnd av svårigheterna att göra en gränsdragning meUan olika ideella organisationer och då syftet med utredningens förslag tUlgodoses redan genom gällande lagstiftning och praxis anser hovrätten emellertid att förslaget att tillerkänna utvalda organisationer självständig talerätt inte bör genomföras. En utvidgad talerätt föriänger ocksä beslutsprocessen.

3.3.55 Länsstyrelsen i Kronobergs liin: Länsstyrelsen kan biträda förslaget att ideella organisafioner ges rätt att överklaga beslut enligt miljöskydds­lagen. Till sädana organisationer bör även hänföras luftvårds- och vat­tenvårdsförbund. Dessa lägger ofta ned mycket arbete i olika miljöskydds­ärenden och bidrar med ett värdefullt beslutsunderlag. Dä är det rimligt att de tiUerkännes klagorätt.

3.3.92 Svenska kommunförbundet: Utredningens förslag om utökad tale­rätt för ideella organisationer finner styrelsen inte något fog för. Möjlighe­ten att överklaga beslut kan missbrukas och därigenom i onödan förlänga handläggningstiden. I prakfiken kommer berörda intresseorganisationer ändå att få möjlighet att säga sin mening i samband med prövningsförfaran­det. Detta sker för övrigt redan i dag i stor utsträckning.

3.3.94 Svenska naturskyddsföreningen: Föreningen hälsar med tillfreds­ställelse utredningens förslag om att ideella och vetenskapliga organisafio­ner ges rätt att överklaga beslut enligt miljöskyddslagen. De villkor utred­ningen anser skall vara uppfyllda för att en organisation skall få erhålla sådan talerätt finner föreningen rimliga,

3.3.97 Sveriges industriförbund: Industriförbundet anser att prövningssys­temet är en tillfredsställande metod att klargöra miljöskyddets inriktning och omfattning vid varje enskild industrianläggning. Men det är av avgö­rande betydelse att staten skapar fömtsättningar för detta system att fungera.

Redan i dag har såväl ideella organisationer som andra alla rimliga möjligheter att framföra synpunktei" både skriftligen och vid det offentliga sammanträdet i samband med prövningen.

Erfarenheten visar att väl motiverade synpunkter tas.upp fill realbe-handling av tillståndsmyndigheten.

Rätten att överklaga ett myndighetsbeslut är en fråga om rättstrygghet

för den som riskerar att få sin rätt åsidosatt. Den bör inte ges till alla att

använda som ett vapen. För industriföretagen är snabbheten i prövnings­

förfarandet av mycket stor betydelse. Det vore olyckligt om andra parter

skulle ges möjlighet att urskiljningslöst kunna utnyttja överprövningen för

att spilla värdefull tid,

396

Industriförbundet avstyrker förslaget att låta andra än dem som direkt     Prop. 1987/88:85

berörs överklaga tillståndsbeslut.

Bilaga 10.3

3.3.98 Småföretagens riksorganisation: Organisationen instämmer i utred­ningens slutsatser att engagemanget för natur- och miljövård i ideella organisationer bör tas tillvara i arbetet för en bättre miljö. Organisationen ser dock en viss fara i att utvidga besvärsrätten i beslut enligt miljöskydds­lagen till att generellt innefatta sådana organisationer. Resultatet kan bli att ett utdraget besvärsförfarande'förlänger beslutsprocessen. Miljölagstift­ningen blir därigenom mindre effekfiv, tvärtemot utredningens intentioner. Det väsentliga är enligt organisationens mening att ideella organisationer ges tillfälle att framföra synpunkter till underlag för ett beslut. Detta sker redan, och kan tillgodoses även pä andra sätt än genom en generell rätt att överklaga redan fattade beslut.

3.4 Miljöinriktat konsumentskydd

3.4.14 Konsumentverket: Olika former för produktinformation säsom märkning, marknadsöversikter, faktablad och jämförande provningar bör kunna kompletteras med miljöaspekter. Konsumentverket förordar en po­sitiv miljömärkning för att styra ett produktval mot mest miljöskonande variant.

Marknadsföringslagens 3 § ger knappast stöd för att driva fram all den miljöinriktade produkfinformation som kan vara önskvärd frän allmän synpunkt. Vill statsmakterna säkerställa att sådan informafion kommer fram, torde det krävas särskild lagstiftning.

Konsumentverket anser det fullt möjligt och lämpligt att infoga miljöin­formation i verkets övriga information till kommunernas konsumentverk­samhet. Verkets tidning Råd och Rön kan vara en lämplig kanal för att främja ett miljömedvetet agerande hos konsumenterna.

3.4.34 Statens naturvårdsverk: När det gäller åtgärder för att vägleda konsumenterna ställer sig SNV positivt till tanken att utvidga produkt­märkningen till att omfatta även miljöaspekterna. SNV anser dock att beslut om införandet av ett miljömärkningssystem i störte skala bör före­gås av en närmare analys av för- och nackdelar med olika tänkbara system frän olika utgångspunkter. Det handlar dels om urval av kriterier för miljövänlighet, miljöpåverkan osv (miljöaspekten), dels om märkningens utformning med tanke på konsumenternas behov av adekvat information (konsumentaspekten), dels om hur omfattande prövningsförfaranden och/ eller tillsyns- och kontroUverksamhet olika typer av system fömtsätter (byråkrataspekten) samt dels om vilka kostnader som är förknippade med olika typer av system för myndigheter, företag och konsumenter (kost­nadsaspekten), I sammanhanget bör ocksä övervägas bl. a. hur den befint­liga märkningen när det gäller miljö- och hälsofarliga kemiska produkter skall integreras i det tänkta nya märkningssystemet.

Det är vidare viktigt att införandet av ett system med miljömärkning sker

som en del av ett störte åtgärdspaket av informationsinsatser, vars syfte är

397

att allmänt verka för ett ökat intresse bland konsumenterna för de miljö- Prop. 1987/88:85 aspekter som är förknippade med olika konsumtionsmönster och pro- Bilaga 10.3 duktval. I ett sådant störte ätgärdspaket bör också ingå informationsinsat­ser riktade direkt mot producent-, grossist- och detaljisfleden för att främja ett "förebyggande" arbete, dvs. få tUl stånd en ökad miljömedvetenhet som motverkar att från miljösynpunkt mindre lämpliga produkter kommer ut på marknaden. SNV är alltså, son redan antytts, inte berett att ta på sig rollen som märkningsorgan. Genom de höga krav pä objektivitet och saklighet som är förbundna med statUg myndighetsutövning skulle märk­ningen bli mycket resurskrävande och konflikfladdad. Man kan nog utgå tfrän att protester och överklaganden frän dem som inte får "miljövänlig­hetsstämpeln" blir legio.

Beslut om ev miljömärkning bör istället åvila något mindre ansvarstyngt organ t. ex, stiftelse, partsammansatt nämnd eller möjligen någon ideell organisafion. SNVs roll bör vara att bidra med sakkunskap när det gäller främst miljöeffekter av olika produkter. Det kan gälla deras egenskaper vid användning (t. ex. bilar) eller som avfall (t, ex. batterier).

3.4.96 Sveriges Grossistförbund: Miljömärkning kan göras pä flera sätt.

Man kan varna för produkter som inte skall deponeras, kvittblivas eller

slängas, man kan ha faktaupplysning, man kan ha positiv s. k. miljömärk­

ning. Av de alternativ som finns anser Grossistförbundet att det är det

första, dvs. varning/upplysning om att produkten icke får slängas i soporna

utan måste tas om hand pä speciellt sätt, som är det bästa. Ett sådant

system diskuteras också inom EG och här föresläs ocksä att varningssym­

bol skall åsättas produkter som uppfyller vissa kriteria för ecotoxicitet etc.

Detta är ett informationssystem som väl harmonierar med andra traditio­nella informationssystem, ex. varning för hälsorisker. Det föreslagna sy­stemet med positiv märkning kan istället för det önskade ge en mängd , sidoeffekter. Först och främst att ange, som utredningen exemplifierar, fakta som kadmiumfri eller asbestfri eller fri från vilka dagsaktueUa ämnen som helst, kan vara starkt vilseledande. Beroende på den dagsaktuella debatten kan vissa i media aktualiserade ämnen visas icke ingå, ett förhål­lande som snarare vilseleder än informerar. Exempel av typ "Denna produkt innehåller endast godkända livsmedelsfillsatser" borde varna för efterföljd.

Vi motsätter oss inte ett med EG harmoniserat miljömärkningssystem, men det skall då

o vara uppbyggt pä vetenskapliga kriterier typ fisktoxicitet etc. o anbringas pä produkter som möter dessa kriterier

3.4.97 Sveriges industriförbund: Utiedningen berör frågor om miljödekla­

rationer och positiv miljömärkning av varor, Nägra konkreta förslag i

dessa avseenden lämnas dock inte,

I det fall att sådana märkningssystem vidareutvecklas kan det uppstå

problem som kan vara svåra att lösa tillfredsställande. Mänga produkter

kan t, ex. påverka miljön pä olika sätt, beroende pä dels vilken tillverk­

ningsprocess som utnyttjats, dels produktens innehåll av olika ämnen.

398

Industriförbundet anser att vidareutveckling av vammärkning av fakta-     Prop. 1987/88:85

karaktär fill ledning för konsumenterna är möjlig.

Bilaga 10.3

En efter tysk modell positiv miljömärkning som mäste innebära en sammanfattande värdering av flera olika egenskaper, måste för att ge avsedd effekt utgå ifrån mycket klara kriterier. Det kan vara en mycket grannlaga uppgtft att genomföra en sådan värdering av flera miljöpåver­kande faktorer. Om man beaktar bakomliggande produktionsprocesser i flera led för olika typer av produkter blir det omöjligt att på ett rättvisande sätt göra jämförelser.

Mänga industriföretag har sedan länge bedrivit ett ambitiöst miljöarbete. Industriförbundet vill för sin del verka för att miljöhänsynen fär en ytterli­gare ökad tyngd vid utveckling av nya produkter och industriprocesser. En riktig utveckling måste innebära att miljöbelastande effekter undviks och förebyggs.

4 Miljöskyddslagssystemet

4.1. Utgångspunkter

4.1.6 Socialstyrelsen: Socialstyrelsen delar i princip de grundtankar som

framförs i utredningen och tillstyrker dessa. Det är även styrelsens upp­

fattning att vissa gmndläggande brister i kontrollen av miljöfarliga verk­

samheter inte är att söka i själva miljöskyddslagen utan i tillsynen av

denna,--- 

Styrelsens uppfattning är således att bristerna i tillsyns- och sanktions­systemet inte är knutna till utformningen av lagstiftningen utan mer till tillämpningen av denna.

Styrelsen delar mot den bakgrunden utredningens uppfattning att tillsy­nen och kontrollen behöver förbättras. Detta är nödvändigt för att upprätt­hälla miljöpolitikens trovärdighet, för att avskräcka potentiella lagöverträ­dare och för att minska risken för olaga utsläpp samt som en följd därav även skador på människors hälsa. Det är väsentligt att den miljöpolitiska trovärdigheten upprätthålls även för att styrelsens ambitioner inom områ­dena förebyggande hälsoskydd och hälsoupplysning inte skall undergrä­vas.

Styrelsen delar även utredningens uppfattning att företagens egenkon­troll bör utgöra ett starkt inslag i tillsyns- och kontrollsystemet.

Socialstyrelsen stöder den allmänna principen om systemtillsyn, vilket bl. a, innefattar en störte och vidgad egenkontroll hos de miljöförorerande företagen.

4.1.22 Fiskeristyrelsen: Fiskeristyrelsen godtar helt utredningens övergri­

pande ståndpunkter att betydligt ökade resurser behöver tillföras miljö­

skyddslagssystemet. En hög teknisk och naturvetenskaplig kompetens

måste finnas hos myndigheterna för att de skall kunna möta argument och

yrkanden från företrädarna för de som utövar miljöfarlig verksamhet.

Nuvarande system med individuell prövning av anläggningarna bör bibe­

hållas samtidigt som ökad uppmärksamhet behöver läggas vid utarbetande

399

av nya samt successiv omarbetning av redan utfärdade allmänna råd.     Prop. 1987/88:85 Genom de kommande allmänna råden för villkorsskrivning kommer sanno-     Bilaga 10.3 likt villkoren i framtiden att bli klarare och mer enhetligt utformade. Företagens egenkontroll kommer liksom för närvarande, aft i framtiden utgöra basen för myndigheternas information om och kontroll av utsläppen från företagen,

4.1.28 Statens provningsanstalt: Enligt utredningen kräver decentralise­ringen en klar och entydig ansvarsfördelning, vilket vi enligt ovan instäm­mer i men inte anser att utredningen givit tillräckliga fömtsättningar för. När det gäller tillsynen är det minst lika viktigt att underiaget i form av föreskrifter och prövningstillstånd ger sä klara instruktioner att fillsynen kan genomföras utan alltför stora opreciserade bedömningar. Gmnden för en bra tillsyn ligger huvudsakligen i föreskrifter, fillståndsprövning och teknik för framtagning av relevant beslutsunderiag, provtagning, analys etc.

Med goda förutsättningar inom detta område kan man mycket väl decen­tralisera tillsynsarbetet till LST och MHN.

Utredningens klarläggande av intentionen att arbeta för en systemkon­troll bör noteras och understrykas ytterligare. En utvecklad systemkont­roll ger goda möjligheter i miljövårdsarbetet om de rätta förutsättningarna skapas. Systemkontrollen bygger på en rätt utformad tillsyn och egenkon­troll. Det är i det sammanhanget nödvändigt att göra klart för sig vad som är egenkontroll och vad som är tillsyn av egenkontrollen.

4.1.34 Statens naturvårdsverk: SNV bedömer att den individuella pröv­ningen också kommer att ha stor betydelse i framtiden, men anser att den behöver kompletteras med andra styrmedel, som t. ex. avgifter och gene­rellt bindande normer för mindre störningskällor, som förekommer i ett stort antal. Åven vissa utsläpp av betydelse globalt eller regionalt, som t. ex. freon, kan behöva regleras genom generellt bindande normer.

Den individuella prövningen har lett till att miljömyndigheterna fått god kunskap om olika branschers miljöproblem, tillgänglig reningsteknik och andra åtgärder för att minska utsläpp och störningar. Dessa kunskaper har bidragit till att myndigheterna har kunnat identifiera nya problem och kräva åtgärder för att komma tillrätta med dem. SNV vill understryka den betydelse den individuella prövningen även har för kunskapsuppbyggna­den hos myndigheterna, så att dessa kan driva miljöskyddsfrågorna vidare allt eftersom nya problem identifieras,

I och med att ett stort antal företag nu har installerat reningsutrustning

m, m. har intresset för underhälls- och skötselfrågor ökat. Tillsyns- och

kontrollfrågor har därmed mer än tidigare kommit i fokus. Det är en

utveckling som vi delar med ett stort antal andra länder. Svårigheterna

ligger inte främst i att vid starten av en miljöfarlig verksamhet fä till stånd

de miljöskyddsinstallationer och andra åtgärder som angivits i tillstånds­

beslutet, utan i att fortsättningsvis, är efter är, få hörsamhet mot givna

villkor och föreskrifter. Det är också ur ett samhällsekonomiskt perspektiv

viktigt, att de mycket stora miljövårdsinvesteringar som gjorts ger ett

400

optimalt resultat. En väl fungerande tillsyn och kontroll innebär att förut-     Prop. 1987/88:85

sättningarna för detta ökar.

Bilaga 10.3

Utredningen föreslär ett antal åtgärder för att förbättra tillsynen och kontrollen. Genom decentralisering och ett sammanhållet ansvar för pröv­ning och tillsyn pä central, regional och lokal nivå anser utredningen att förutsättningarna ökar för att myndigheternas arbete skall kunna bedrivas effektivt och resurssnält. Egenkontrollens betydelse för myndigheternas tillsynsarbete understryks av utredningen:

SNV delar utredningens uppfattning att tillsynen är eftersatt och behö­ver förbättras. Detta är nödvändigt för att upprätthålla miljöpolitikens trovärdighet, att tillförsäkra en utsläppare en rättvis behandling och för att avskräcka potentiella lagöverträdare och därmed minska risker för olagliga utsläpp och skador.

Den främsta orsaken till den bristfälliga tillsynen är otillräckliga resurser hos tillsynsmyndigheterna.

4.1.36 Kemikalieinspektionen: Kemikalieinspektionen anser liksom utred­ningen att det är väsentUgt att företagens produktkontrollarbetare blir av mer förebyggande karaktär, Lagen om kemiska produkter lägger ansvaret för en bättre kemikaliekontroll pä företagen. Inspektionens arbete med författningar, kontroll samt rådgivning och information är upplagt efter den principen. Målet är att få företagen att utveckla kompetens och mtiner för sin egenkontroll sä att de kan bedriva en förebyggande verksamhet, främst bestående i att utreda och bedöma farligheten hos sina produkter och därefter informera om resultaten. Inspektionsverksamheten är därför till stor del inriktad pä systemkontroll. Inspektionen är övertygad om att det behövs inspektionsverksamhet för att få efterlevnad av lagstiftningen. Det är inspektionens uppfattning att en väsentlig orsak till den bristande kemi­kaliekontrollen hos tillverkare och importörer är att dessa tidigare inte varit föremål för någon myndighetskontroll att tala om. Särskilt små och medelstora företag uppvisar betydande brister. Under den tid miljöskydds­lagen gällt har samhällets syn pä miljöskyddsfrägorna skärpts. Miljöprob­lemen har också i viss män förändrats. Lagen är visserligen utformad så att den kan anpassas till nya situationer, men trots detta finns, som framgår av betänkandet, vissa brister främst beträffande tillsynen och päföljdssyste-met.

Utredningens förslag skall ses mot bakgrunden av att enligt direktiven framlagda förslag skall kunna genomföras inom ramen för totalt oförändra­de resurser. Enligt hovrättens mening är det emellertid nödvändigt att miljövärdsorganisationen ges de resurser som krävs för att komma till rätta med dagens miljöproblem. De är i mänga fall både allvarliga och omfattan­de och kräver brådskande och effektiva åtgärder,

4.1.52 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen har inte samma

uppfattning som utredningen att den förstärkta egenkontrollen skulle med­

föra att tillsynsmyndighetens deltagande i besiktningar och rutinmässiga

inspektioner kan nedbringas påtagligt till förmån för systemtillsyn och

myndighetsutövande kontroll. Av erfarenhet vet länsstyrelsen att den fält-

401

26   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

mässigt bedrivna tillsynen - besiktningar och inspektioner - inte kan     Prop. 198''/88:85 ersättas av enstaka besök för systemtillsyn eller av tillsyn frän skrivbordet.     Bilaga 10.3 Tillsyn kräver förutom kompetens även erfarenhet och trovärdighet vilket fillskapas genom samspelet parterna emellan på fältet.

4.1.74 Stockholms kommun: Vissa frågor som behandlas av utredningen finns det en samstämmighet om. Sålunda kan förvaltningen instämma när utredningen pekar pä egenkontrollen såsom grundläggande instrument för fillsyn och kontroll av miljöstörande verksamheter, Pä samma sätt instäm­mer förvaltningen i utredningens uttalande rörande behovet av att givna resurser nyttjas sä effektivt som möjligt och att onödigt dubbelarbete skall undvikas,

4.1.85 Sala kommun: Det framstår som nödvändigt att kraftigt förstärka miljöövervakningens resurser. Utredningens allmänna överväganden om stärkta resurser säväl genom företagens egenkontroll som tUlsynsorganens personalresurser är därför mycket välmofiverade. Detta avser även försla­gen om förstärkta insatser avseende information, internationellt samarbete och utbildning. Det är dessutom helt nödvändigt med en förstärkt lagstift­ning avseende främst sanktioner,

4.1.91

Ingenjörsvetenskapsakademäen: I utredningen föreslås ett ökat miljöansvar från företagens sida samt att deras egenkontroll förbättras. Samtidigt slås fast att övervägande skäl talar för att man bibehåller den individuella prövningen av företag i stället för att tillämpa mer allmänna normer och föreskrifter. IVA delar detta synsätt men utesluter inte en vidgad användning av generella föreskrifter när det gäller, verksamheter som förekommer i stort antal och för ämnen med globala eller omfattande regionala effekter. Samtidigt vill vi betona att företag inom många bran­scher sedan mänga år tillbaka tagit pä sig ett omfattande ansvar för att i möjligaste mån undanröja miljöproblem som härrör från deras verskamhet. Exempel är här skogsindustrin där miljöinvesteringsdelen under de senaste decennierna legat på ca 10 procent och där ett omfattande utvecklingsarbe­te genomförs genom branschens forskningsstiftelse SSVL.

4.1.92

Svenska kommunförbundet: Förbundsstyrelsen är medveten om att det finns olika uppfattningar om hur prövnings- och tillsynsverksamheter­na skall vara organiserade samt om uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Därför har styrelsen i huvudsak begränsat sitt yttrande till frågan om systemuppbyggnad, utbildning, resurser och ikraftträdande. Sedan statsmakterna tagit ställning till dessa frågor finns det anledning att ge synpunkter på organisafionens och systemets detaljer. Styrelsen förutsät­ter att det fortsatta arbetet kommer att ske i nära samverkan med förbun­det,

4.1.97 Sveriges industriförbund: När det gäller kontroll och tUlsyn bygger

miljöskyddslagen på att företag som bedriver miljöfarlig verksamhet svarar

för en omfattande egenkontroll. Industriförbundet anser att det även i

402

fortsättningen bör bedrivas en effektiv egenkontroU och att den bör följas     Prop. 1987/88:85 upp av myndighetstillsyn. När kontrollen och tillsynen har bringats att     Bilaga 10.3 fungera fullt ut kommer miljöskyddsarbetet att fungera utan omfattande straffsanktioner.

Industriförbundet rekommenderar företagen att förstärka sin egenkon­troll enligt ett nyligen antaget miljöprogram. Industriförbundet ställer sig inte avvisande till att ökade resurser stäUs fill myndigheternas förfogande. Huvuddelen av en sådan förstärkning bör tilldelas länsstyrelserna.

4.2 Företagens egen kontroll

4.2.22 Fiskeristyrelsen: Förslaget att det för samtliga tillståndspliktiga an­läggningar skall avges en ärlig miljörapport tillstyrkes. Härigenom kan fiskeristyrelsen och fiskenämnderna på ett snabbt och enkelt sätt få uppgif­ter om utsläpp som påverkar fiskevården. Dessa myndigheter kan dä direkt hos tillsynsmyndigheten göra de påpekande som erfordras om ut­släppen exempelvis hotar den framtida reproduktionen, fiUväxt eller vand­ringen av fisk i ett vattenområde.

Om myndigheternas miljökontroll i aUt störte utsträckning skall baseras pä företagens egenkontroll krävs en standardisering av nuvarande provtag­nings-, analys- och utvärderingsmetoder. Idag sker denna verksamhet genom industrins personal, otaliga konsulter och laboratorier. Någon ge­mensam helhetssyn existerar inte. Mycket av detta skulle avhjälpas genom auktorisation. Det är väsentligt att auktorisationen snarast kommer att gälla hela kontrollkedjan. En aldrig sä god precision vid haltbestämning kan aldrig uppväga brister vid provtagning eller flödesmätning vid t, ex. utsläpp- och transportberäkningar. Av detta skäl är det också bra om samma auktoriserade kontrollorgan kan utföra samtliga moment i kontrol­len.

4.2.30 Statskontoret: Ett mål i svensk miljövård är att förorenaren själv skall bekosta de åtgärder som krävs för att motverka miljöstörningar. Det är inte rimligt att den offentliga sektorn belastas med kostnader för en utbyggd kontrollverksamhet.

Utredningens förslag innebär att egenkontrollen förstärks genom miljö­

revisorer, kontrollprogram och en årlig miljörapport. I princip ansluter vi

oss till utredningens förslag. 

I det nuvarande systemet lämnar företagen periodvisa rapporter. Detta är betungande både för uppgiftslämnarna och mottagarna. Den nya miljö­rapporten som föresläs komma en gång per är innebär därför en förenkling för både uppgtftslämnarna och för myndigheterna. Det material som kom­mer in till tillsynsmyndigheterna kommer att minska avsevärt. Vi tillstyr­ker förslaget som ligger i linje med strävandena att förenkla det statliga regelsystemet.

4.2.33 Länsstyrelsernas organisationsnämnd: LON delar utredningens

uppfattning att egenkontrollen bör ges fastare former, framför allt vad

gäller rapportering, kontrollens utformning och resultatens fillförlitlighet,

403

LON tillstyrker förslaget att en miljörapport lämnas ärligen och att     Prop. 1987/88:85 rapporten granskas av myndigheterna. Detta innebär att länsstyrelserna     Bilaga 10.3 mäste gä igenom ca 4200 rapporter. Dessa genomgångar kräver för att bli meningsfulla en omfattande resursinsats från länsstyrelsernas sida. Det är angeläget att rapporterna kan inges till länsstyrelserna löpande under året för att arbetsbelastningen inte skall koncentreras till samma tidpunkt,

LON tillstyrker att samtliga tillständspliktiga anläggningar i princip skall ha kontrollprogram och att dessa skall vara mer omsorgsfullt utformade än i dag för att kvalitetssäkra kontrollens inriktning och innehåll. Som föresla­gits i utredningen bör SNV genom allmänna råd m. m. ta fram generella och branschanpassade modeller för att förenkla arbetet med de individuel­la kontrollprogrammen. Även arbetet med kontrollprogrammen blir re­surskrävande.

4.2.34 Statens naturvårdsverk: SNV tillstyrker förslaget om miljörapport. Vilken rapportering som behövs vid sidan av miljörapporten och eventuel­la avvikelserapporter får bedömas av vederbörande tillsynsmyndighet och regleras genom kontrollprogrammet. SNV bedömer att det även i fortsätt­ningen kommer att krävas en rapportering som avser del av år för mänga verksamheter. Däremot ersätter miljörapporten årsrapporten enligt nuva­rande kontrollprogram.

SNV tillstyrker ocksä att regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ges rätt att utfärda föreskrifter om miljörapportens innehåll. På

så sätt erhålls en likformighet över landet, vilket bör innebära att uppgifter­

na frän rapporteringen blir enhetliga och jämförbara. Detta är av stor

betydelse när det gäller att göra sammanställningar och statisfik över

utsläpp t. ex. från en bransch eller till en recipient.         

Vad gäller föreskrifter om kontrollprogrammens innehåll anges i betän­kandet att åtgärder bör vidtas för att kvalitetssäkra kontrollens inriktning och omfattning. En sådan kvaUtetssäkring bör, sägs det, "bäst kunna ske genom att möjligheter ges att utfärda föreskrifter om kontrollens utform­ning. Utredningen föreslår därför att en ny bestämmelse införs i ML som ger bemyndigande att utfärda sådana föreskrifter som berör kontrollens utformning, dvs, vad som skall kontrolleras och hur det skall ske inom olika branscher,"

Den föreslagna bestämmelsen i ML har dock fått ett mycket snävare innehåll än vad som svarar mot utredningens motivering, I lagmmmet anges nämligen endast att föreskrifterna skall gälla vad ett kontrollprogram skall innehålla.

Enligt SNV:s mening bör regleiingen utformas så att skyldigheten för utövaren av miljöfarlig verksamhet att utöva kontroll av verksamheten slås fast i en bestämmelse härom i avsnittet om tillsyn i ML och att samma bestämmelse i stora drag anger de olika moment som ingår i kontrollen.

4.2.58 Länsstyrelsen i Blekinge län: Förslagen tillstyrks.

Länsstyrelsen ställer sig något tveksam till den ökade arbetsinsats som

krävs i och med införandet av ett obligatorium för alla tillståndspliktiga

404

verksamheter att dels avge årlig miljörapport, dels ha ett fastställt kontroU- Prop. 1987/88:85 program. Redan nu finns som regel kontrollprogram fastställt för de verk- Bilaga 10.3 samheter där ett sådant program kan anses vara ett viktigt hjälpmedel i tillsynen. För ett stort antal tillståndsgivna verksamheter i länet saknas dock kontrollprogram, t, ex. djurstallar. Eftersom antalet tillståndspliktiga verksamheter minskar genom införandet av miljölov, försvinner de verk­samheter där behovet av kontrollprogram är litet. Länsstyrelsen finner att det är ett rimligt krav att säväl kontrollprogram som miljörapport blir obligatoriska för tillständspliktiga verksamheter och att lagtexten ändras enligt förslaget.

I egenkontrollen finns redan ett system med besiktningsmän som med åren kommit att fungera allt bättre. Denna besiktning är vanligtvis en teknisk funktionskontroll, som föreskrivs i kontrollprogrammen. Länssty­relsen delar utredningens uppfattning om det olämpliga i att länsstyrelse­tjänstemän själva utför sådan besiktning med tanke på personalbristen. Däremot kan det i vissa lägen vara viktigt att tillsynstjänstemän är närva­rande. Systemet med periodisk besiktning utförd av utomstående konsult bör vidareutvecklas. Med tanke på ökade krav på kvalitetssäkring bör auktorisation av kontrollorgan prövas enligt utredningens förslag.

4.2.66 Länsstyrelsen i Örebro län: Rörande förslaget om årlig miljörapport kan nämnas att i de kontrollprogram som länsstyrelsen fastställer, vUket sker för de fiesta av de miljöfarliga verksamheterna, finns krav på årsrap­port med det innehåll som utredningen föreslår. För att höja statusen pä miljövärden anser länsstyrelsen att det bör föreskrivas att ett sammandrag av årsrapporten skall ingå i företagets årsredovisning.

Utredningens förslag om uppbyggnaden av ett auktoriserat kontroUor-gan för delar av egenkontrollen bör studeras närmare. Enligt länsstyrel­sens uppfattning bör dock i första hand, för att underlätta länsstyrelsens tillsyn, möjligheter med biträde av sakkunniga besiktningsmän tas till vara. Detta sker inom Örebro län bl, a, beträffande kommunala avloppsrenings­verk, vilket medfört att länsstyrelsens tillsyn i detta avseende kunnat minska väsentligt samtidigt som driftsäkerheten för anläggningarna för­bättrats,

4.2.68 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Företagens egenkontroll i form av införandet av obligatorisk årlig miljörapport förordas i betänkandet. Års­rapporter avges redan i idag av de störte företagen, men bör enligt länssty­relsens uppfattning gälla samtliga tillständspliktiga verksamheter.

Förbättring av företagens egenkontroll genom framtagandet av bättre kontrollprogram med enhetligare och precisare innebörd vilka lättare kan tolkas och följas. En sådan kvalitetsökning föreslås bli genomförd genom att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges rätt att utfär­da föreskrtfter om kontrollprogrammens innehåll. Kontrollprogram finns i länet idag för praktiskt taget alla tillståndspliktiga verksamheter, där det ansetts behövligt.

Enligt länsstyrelsens uppfattning kommer de brister som påtalats beträf­

fande kontrollprogrammen att kunna rättas fill genom de förslag som

405

anförs i betänkandet.

4.2.74 Stockholms kommun: I anslutning till det att egenkontrollen disku- Prop. 1987/88:85 teras föreslår utredningen vissa konkreta förändringar för bl. a. företagens Bilaga 10.3 rapportering de s, k. "miljörapporterna" samt utformningen av kon­trollprogrammen. Dessa föreslås bli generellt föreskrivna att inges och bli uppstramade fill sitt principiella innehåll. Åven dessa förändringar torde kunna innebära förbättringar både i så måtto att det blir lättare att fä in uppgifter frän företagen och att en viss minimistandard garanteras. En förutsättning för att systemet skall fungera är dock att naturvärdsverket säsom central tillsynsmyndighet avsätter särskilda resurser för denna typ av arbete - dvs. utfärdande av generella föreskrifter och allmänna råd. Detta kan vara värt att särskilt betona mot bakgrund av att det alltför lätt blir sä att denna typ av arbete blir lidande när ärendetillströmningen är stor.

4.2.92 Svenska kommunförbundet: Styrelsen instämmer i utredningsman­nens förslag om en skärpt egentillsyn.

Utredningsmannen har lagt fram ett antal bra förslag som skulle under­lätta samhällets kontroll av de olika miljöstörande verksamheterna säsom ärliga miljörapporter, kontroll genom kvalitetssäkringssystem, allmänna råd från Naturvårdsverket och modeller för kontrollprogram.

4.2.97 Sveriges industriförbund: Tillsynsmyndigheternas krav på företa­

gens egenkontroll preciseras i ett särskilt kontrollprogram som tillsyns­

myndigheten fastställer. I många fall kräver kontrollen stora personella

och materiella insatser. En fömtsättning för att kontrollen skall kunna

utföras med tillfredsställande omfång och kvalitet är att kontroUprogram-

met är väl utformat och stringent.  

Industriförbundet tillstyrker förslaget om att var och en som bedriver miljöfarlig verksamhet med tillstånd enligt miljöskyddslagen skall avlämna en årlig miljörapport till tillsynsmyndigheten.

Industriförbundet anser att miljörapporten inte behöver regleras i lagen. Eftersom det redan idag sker en årlig rapportering till tillsynsmyndigheten enligt vad som regleras i resp. tillstånd kan den föreslagna ambitionshöj­ningen när det gäller rapporteringens utformning genomföras utan särskild reglering i lagen.

Industriförbundet delar utredningens bedömningen att kvaliteten på den rapportering av mätdata som idag utförs behöver höjas. Det viktigaste och mest effektiva sättet att åstadkomma detta är sannolikt att utveckla prov­tagnings- och analysmetoder. En förutsättning är vidare att tillståndsvill­kor och kontrollprogram är tydliga. Ett annat sätt är utredningens förslag om auktorisation av kontrollorgan. Industriförbundet vill dock understry­ka att miljöskyddet sannolikt undei" läng tid framöver måste baseras pä låg precision i mätresultaten. Några avgörande framsteg inom de närmaste åren kan inte förväntas. Inte heller auktorisation kan förväntas leda till några avgörande förbättringar i detta avseende.

Industriförbundet tillstyrker ändå ett auktorisafionsförfarande. Auktori­

sationen som enda medel kommer inte att kunna åstadkomma en önskvärd

kvalitetshöjning. Industriförbundets ställningstagande i denna del har re-

406

dovisats i ett särskilt yttrande till mät- och provrådet.

4.3 Miljörevisorer

Prop. 1987/88:85

4.3.1 Riksåklagaren: När det gäller effektiviteten i tillsynen och i sank- Bilaga 10.3 tionssystemen föresläs ett flertal förbättringar. Av betydelse är här bl. a. förslaget om en tidigare åtalsanmälan. Förslaget om s. k, miljörevisorer är vidare en intressant tanke. Med en sådan ordning skulle den s,k, egen­kontrollen fä ökad trovärdighet. Jag vill därför inte motsätta mig förslaget i denna del. 1 vart fall bör ett sådant system kunna prövas i begränsad omfattning. En fömtsättning mäste dock vara att miljörevisorerna har en kompetens, som inte sakligt kan ifrågasättas. För tilltron till systemet är det även nödvändigt att revisorn intar en självständig stäUning.

4.3.23 Arbetarskyddsstyrelsen: Arbetarskyddsstyrelsen vill avstyrka inrät­tandet av s. k. miljörevisorer. Styrelsen anser att det är företagets skyldig­het att lämna kortekta uppgifter till myndigheterna. Givetvis har företaget då möjlighet att utnyttja all tänkbar expertis pä området. Den behöver dock inte vara auktoriserad av myndigheterna utan ansvaret är helt företa­gets. Uppgifterna för en miljörevisor skulle skilja sig så från motsvarande för en ekonomisk revisor att erfarenheterna knappast kan överföras. Miljö­revisorns möjligheter att avslöja underlätenhet att rapportera avvikelser från koncessionsvillkor i företagets miljörapport synes i praktiken inte nämnvärt skilja sig frän tillsynsmyndighetens. Införande av miljörevisorer blir i så fall en inte särskilt meningsfull men dyrbar dubblering av övervak­ningen. Utredningen påpekar ocksä att systemet med revisorer inte bety­der att företagen pä något sätt fråntas sitt ansvar för miljöskyddsarbetet eller att tillsynsmyndighetens ansvar begränsas. Styrelsen anser att till­synsresurserna i stället bör utökas i den omfattning som erfordras för att uppnå den eftersträvade förbättringen i tiUsynen på området,

4.3.25

Statens industriverk: Ett huvudmotiv för att införa ett system med miljörevisorer är att avlasta arbete från tillsynsmyndigheterna och därmed minska kraven på statsbudgeten. Huruvida ett system med miljörevisorer är mer kostnadseffektivt än dagens system med statsanställda miljökon­trollanter är inte utrett. Ansvarsfördelningen mellan företag - revisor -fillsynsmyndighet blir dessutom oklar, SIND avvisar därför förslaget.

4.3.26

Sveriges geologiska undersökning: Utredningen föreslår att de före­tag som är skyldiga att avge miljörapport, till rapporten skall bifoga en skriftlig redogörelse av en särskild kontrollant, en s. k. miljörevisor, som intygar att de i rapporten lämnade uppgifterna är korrekta. Som skäl anges bl. a. samhällets bristande resurser för tillsyn. Behovet av att bygga ut kontrollapparaten skulle därmed minska. Samtidigt konstateras att ansva­ret för att uppställda villkor uppfylls fortfarande skall åvila företagen samt att ansvaret för tillsynen skall åvila tillsynsmyndigheterna. Utredningen har inte kunnat visa att systemet med miljörevisorer i praktiken skulle innebära en bättre garanti för en god miljö än en effektiv tillsyn av ansvarig myndighet. SGU anser att det föreslagna systemet med miljörevisorer ger en diffus ansvarsfördelning. Ansvaret för tillsynen bör fill fullo vila på tillsynsmyndigheterna och därmed finns det inte något behov av miljörevi-

' sorer. SGU avvisar således förslaget.

4.3.31 Riksrevisionsverket: Sammanfattningsvis konstaterar RRV att nu- Prop. 1987/88:85 varande tillsyn uppvisar stora brister och att ett system med störte ansvar i Bilaga 10.3 fräga om egenkontrollen skulle kunna innebära förbättringar. Systemet med någon form av "miljörevisorer" är därvid ett intressant förslag, RRV anser dock att de frågor som nämnts i det föregående bör övervägas ytteriigare. Miljörevisorns ställning och uppgifter liksom förhållandet till tillsynsmyndigheten mäste preciseras. En möjlig väg att göra detta skulle kunna vara att försöksvis pröva någon form av sådant system inom någon eller nägra branscher,

4.3.34 Statens naturvårdsverk: Enligt SNV:s uppfattning bör även i fort­sättningen tyngdpunkten i tillsyns- och kontrollsystemet ligga pä företa­gens egenkontroll. Tillsynsmyndighetens huvuduppgift är att styra och övervaka egenkontrollen.

En huvuduppgift för en miljörevisor blir att granska resultaten från egenkontrollen och bedöma om de är rättvisande. Därigenom ökar egen­kontrollens trovärdighet, vilket gagnar både myndigheternas tillsynsarbete och företagens eget kontrollarbete. Miljörevisorns berättelse kommer att vara av intresse för både fillsynsmyndigheten och företagsledningen, men också för allmänheten, om den vill fä en insyn i ett företags verksamhet.

En annan huvuduppgift för en miljörevisor blir kvalificerad rådgivning åt företagen. Revisionsuppdraget ger iniljörevisorn goda kunskaper och in­blickar i företagets verksamhet samt också branschkunskaper. Dessa kun­skaper kan komma till användning när det gäller att lösa olika frågeställ­ningar med anknytning till kontrollen. En miljörevisor kommer att arbeta utifrån gällande föreskrifter, allmänna råd, villkor och kontrollprogram. En revisor har inte t. ex, anledning att kräva skärpta villkor för att minska utsläppen, utan det kommer alltid att vara en uppgift för myndigheterna. Revisorns arbete kommer inte att innebära någon avlastning av myndighe­ternas arbete, när det gäller att driva miljöskyddskraven vidare i ett före­tag,

SNV tillstyrker förslaget om miljörevisorer. Systemet bör införas suc­cessivt, bransch för bransch, på koncessionsnämndslistan, Pä sikt, om erfarenheterna blir goda, bör systemet utvidgas till länsstyrelselistans verksamheter,

SNV anser att det bör ankomma på bolagsstämman att utse miljörevi­sorn. Denne bör ocksä lämna sin granskningsrapport till stämman. För de verksamheter som ej bedrivs i aktiebolagsform bör det vara en uppgift för motsvarande organ att utse miljörevisorn. Miljörevisorn får härigenom en starkare ställning i företaget och intresset för miljöfrågorna lyfts uppåt i företaget.

4.3.39 Svea hovrätt: Förslaget att införa ett system med miljörevisorer tillstyrks. Systemet bör emellertid användas selektivt under ett inlednings­skede.

Hovrätten tillstyrker förslaget orn miljörevisorer och anser det vara

värdefullt att företagens egenkontroll utvecklas. Hovrätten är emellerfid

osäker på de rent praktiska möjligheterna att redan i ett inledningsskede

408

förse samfliga fillständspliktiga verksamheter, som är upptagna pä konces- Prop. 1987/88:85 sionsnämndslistan, med revisorer även om denna lista skulle "bantas" Bilaga 10.3 enligt utredningens förslag. Det är tveksamt om tillräckligt antal kompe­tenta personer finns att tillgå för att genomföra förslaget fullt ut, utan att konkurtens uppstår med miljöskyddsmyndigheterna om kvalificerad ar­betskraft. Det vore synnerligen olyckligt, och direkt i strid med utredning­ens syfte, om myndigheterna till följd av utredningsförslaget skulle mista personal som är svår att ersätta. Hovrätten befarar att en sådan situation kan komma aft uppstå och föreslår därför att systemet, i vart fall under ett inledningsskede, används selekfivt på det sättet att miljörevisor skall fin­nas endast för sådana företag som pä gmnd av verksamhetens art eller pä grund av att kontrollen inte skötts tillfredsställande har behov av en revisor. Frågan om ett företag skall ha revisor kan prövas av koncessions­nämnden i samband med tillståndsprövning eller annars efter framställning av naturvärdsverket. Alternativt kan naturvårdsverket självt ges rätt att besluta om revisor för ett visst företag.

4.3.40 Kammarrätten i Jönköping: Givetvis håller kammartätten med om aft det är mycket väsentligt att kortekta uppgifter lämnas i den miljörap­port som tillståndspliktiga företag skall avge till tUlsynsmyndigheten, I likhet med experten[REDACTED_EFTERNAMN] befarar kammarrätten dock att införandet av en miljörevisor kan förta säväl företagens som tillsynsmyndigheternas känsla av ansvar för tillsynen. Kammarrätten vill här också påpeka att utredningen tänkt sig att revisorn ocksä skall kunna ge företaget råd , beträffande miljöskyddsåtgärder. Kammarrätten befarar att orimligt stora krav härigenom kan komma att ställas på revisorerna, om de dels skall vara rådgivare åt företagen, dels skall granska de miljörapporter som företaget avger och som kanske till viss del speglar resultatet av de råd revisorn tidigare gett. Mot bakgrund av ovanstående vill kammartätten avstyrka införandet av miljörevisorer.

4.3.48 Lunds universitet: I syfte att förstärka företagens miljöskyddsarbete föreslär utredningen ett antal åtgärder för att ge egenkontrollen fastare former. För samtliga tillståndspliktiga anläggningar föreslås att en ärlig miljörapport ska avges, I denna ska företaget redovisa sina miljöskyddsåt­gärder samt resultatet av egenkontrollen. För de företag som bedriver sådan verksamhet att tillstånd krävs av koncessionsnämnden, föreslås denna miljörapport förstärkas av ett intyg från en särskild miljörevisor.

Styrelsen ställer sig i grunden positiv till dessa förslag, men det måste klargöras vilken roll miljörevisorn ska ha. Miljörevisorns oberoende måste slås fast. Utredningen synes vilja ha miljörevisorn å ena sidan till företa­gets man när det gäller utformning av förslag till kontrollprogram, miljöplan och miljörapport, å andra sidan myndighetens förlängda arm när det gäller att kontrollera och verifiera företagets uppgifter i samma rap­port. En revisor mäste inta en oberoende ställning och måste tillse att samtliga aktörer håller sig till givna spelregler. Därigenom skapas en ba­lans mellan olika intressenter pä miljövårdsområdet. Införandet av miljö-

409

revisorer fär inte leda till att både företagsledning och myndigheter förlitar     Prop. 1987/88:85

sig på att revisorn gör jobbet.

Bilaga 10.3

Det kan här vara på plats att göra en jämförelse med ekonomiska revisorer och dessas verksamhet, vilken kännetecknas av professionell integritet. Kärnan i deras verksamhet är det etiska normsystem som under hand uvecklats inom revisorskåren. Kan en sådan integritet och ett liknan­de normsystem skapas inom ramen för miljörevisorns verksamhet, kan ett system med miljörevisorer pä sikt nog komma att fungera. Styrelsen ser här ett behov av gedigen utbildning och praktik för de blivande miljörevi­sorerna, nägot som emellertid mäste byggas upp efterhand. Utredningens förslag om införande av miljörevisorer redan den I juU 1989 synes därför väl optimisfiskt. Rimligare vore att besluta om en fidsbegränsad försöks­verksamhet fr. o. m. juli 1989. Denna försöksverksamhet borde sedan bilda underlag för beslut om miljörevisorernas arbets- och ansvarsområden, deras utbildningsbehov och skyddandet av deras integritet,

4.3.51 Länsstyrelsen i Uppsala län: Länsstyrelsen tUlstyrker förslaget med miljörevisorer liksom systemet med auktorisation av dem. Systemet bör som utredningen föreslår gälla de större anläggningarna för vilka det krävs tillstånd av koncessionsnämnden,

4.3.53 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Utredningen föreslår att företa­gens ansvar för verksamheten och egenkontroU fär en mer framskjuten plats. Utredningen föreslär ocksä att ett system med "miljörevisorer" ska införas och förstärka företagens roll i kontrollsystemet. Utredningen hän­visar till goda erfarenheter från det ekonomiska området. Länsstyrelsen vill inte motsätta sig denna lösning om det från samhällets sida inte bedöms rimligt att öka myndigheternas resurser. Det kan vara en framkomlig väg som är vettig att pröva och utväi-dera för anläggningarna på koncessions­nämndslistan. Det är dock viktigt att betona att miljörevisorn inte kan ta över tillsynsmyndighetens roll att föreskriva åtgärder, verka för att över­trädelser beivras m. m, där sä behövs,

4.3.64 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Länsstyrelsen finner förslaget om miljörevisorer intressant. Miljörevisorer bör införas på försök inom företag prövade av koncessionsnämnden. Re visors verksamheten bör därefter ut­värderas. Om utvärderingen är positiv är inte länsstyrelsen främmande för att systemet ocksä införs pä företag som prövas av länsstyrelsen. Länssty­relsen vUl emellertid påpeka att detta kan medföra att länsstyrelsen kom­mer att förlora välutbildad personal, som övergår till att bli miljörevisorer.

4.3.71 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Enligt länsstyrelsens mening före­

faller systemet med särskilda miljörevisorer bli mera ett spel för gallerierna

än en ändamålsenlig förstärkning av resurserna. Effekten av att tillsätta

särskilda miljörevisorer kan nämligen bli att företagen i allt väsentligt

avvaktar revisorns utlåtande och därmed förtar en del av företagsledning­

ens ansvar och ambitioner. Tillsammans med den centraliserade tillsynen

kommer systemet med miljörevisorer bl. a. att innebära ett onödigt dubbel-

410

arbete och kan följaktligen knappast bli den effekfivisering av miljöskyddet     Prop. 1987/88:85 som varit utredningens målsättning. Om förslaget med miljörevisorer ändå     Bilaga 10.3 införs bör det först bli föremål för försöksverksamhet i ett eller två län,

4.3.72 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Enligt länsstyrelsens bedömning innebär inte det föreslagna systemet med miljörevisorer som en del av fiUsynsverksamheten, sädana fördelar att det bör genomföras. Det finns en uppenbar risk att miljörevisorer skulle fä en sådan mellanställning att de hamnar i händerna på antingen industrierna eller myndigheterna. Enligt länsstyrelsen är det bättre att förstärka företagens egenkontroll och till­synsresurserna hos länsstyrelsen. Med en sådan lösning blir ansvarsfördel­ningen helt klar. Jämförelse med ekonomiska revisorer är knappast rele­vant. Länsstyrelsen avstyrker utredningens förslag i denna del.

4.3.75 Södertälje kommun: Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen har den

bestämda uppfattningen att tillsynsmyndigheter idag har svårt att hinna

utföra en noggrann granskning och uppföljning av företagens kontrollrap­

porter. Att följa upp att företaget använt föreskriven provtagnings- och

mätmetodik, att noggrannheten är fillräcklig och att mätvärdena är repre­

sentativa är exempel på punkter som tillsynsmyndigheten sällan hinner

kontrollera.

Att såsom utredningen föreslår utse en opartisk auktoriserad miljörevi­sor vars uppgift bl, a, skulle bli att granska företagens egenkontroll och ärliga miljörapportering bör ge tillsynsmyndigheterna möjligheter att ägna mer tid åt andra tillsynsuppgifter, granska avvikelserapporter samt natur­ligtvis genomföra inspektioner m. m. I utredningen påpekas att miljörevi-sorssystemet i första hand ska förstärka tillsynen och kontrollen av de mest miljöfarliga verksamheterna inom industrin och kommunerna, dvs, verksamheter som finns upptagna pä koncessionslistan i miljöskyddsför­ordningen.

Men det är viktigt att tillsynsmyndigheten med viss regelbundenhet gör inspektioner oberoende av att en miljörevisor kan ha studerat förhållande­na fidigare. Denna inspekfionsrätt mäste till varje pris respekteras och användas parallellt med miljörevisorns granskning av förhållandena,

4.3.76 Eskilstuna kommun: Företag på koncessionsnämndslistan föreslås

ha miljörevisorer. Miljörevisorn skall vara samhällets förlängda arm vad

gäller fillsyn. Om vi jämför ekonomiska revisorer så är dessa ägarnas

förlängda arm. De bevakar att företaget sköts så bra som möjligt ur ägarnas

synpunkt. Skulle en parallell dras mellan ekonomiska revisorer och miljö­

revisorer sä skulle de ekonomiska revisorerna vara skattemyndighetens

föriängda arm. Det kan lätt uppstå lojalitetskonflikter eftersom miljörevi­

sorn har företagen som uppdragsgivare.

Tillsynsmyndigheten kommer med utredningens förslag att ha mest kon­

takt med miljörevisorn, inte med företaget. Miljöförvaltningen kan inte

acceptera ett sådant system. Normalt besiktigas tillståndsprövade verk­

samheter. Detta görs av besiktningsmän. Antalet kontakter mellan företag

och myndighet vill utredningen avsevärt minska. Miljöförvaltningen vill i

411

stället öka kontakterna mellan företag och myndighet. Kostnaden för en     Prop. 1987/88:85 miljörevisor bör i stället läggas på en förstärkt egenkontroll på företagen     Bilaga 10.3 samt en ökad insats från tillsynsmyndighetens sida.

4.3.83 Skara kommun: Miljörevisorernas uppgift mäste vara att fortlöpan­de följa miljöskyddsarbetet vid verksamheten för att ha en realistisk möj­lighet att intyga riktigheten i företagets miljörapport. Granskning av miljö­påverkan kan nämligen många gånger vara omöjlig att göra i efterhand.

Införandet av miljörevisorer får inte leda till att myndigheterna minskar sin del av fillsynen. För att kunna bedöma en miljörapport är det helt nödvändigt att även myndigheterna besöker företagen regelbundet.

Det är vidare nödvändigt att ansvarsfördelningen mellan miljörevisorer­na och myndigheterna klart anges gentemot företagen och aUmänheten.

Rent allmänt kan dock frågas om en miljörevisor har bättre möjlighet än en fillsynsmyndighet att granska och bedöma innehållet i en miljörapport. Förslaget med miljörevisorer är dock så intressant att det bör prövas.

Förslaget tUlstyrks. Om systemet med miljörevisorer visar sig fungera bra bör systemet i framtiden byggas ut till att även omfatta företag på den föreslagna länsstyrelselistan.

4.3.89 Piteå kommun: Kommunen kan inte dela de uppfattningar som utredningen framhåller som skäl för införande av miljörevisorer. Utred­ningen utgår ifrån att ett införande av revisorer innebär färte tillsynsbesök. Enligt kommunens mening innebär ett införande av miljörevisorer ytterli­gare ett led som byråkratiserar och försvårar det praktiska tUlsynsarbetet, Ett sådant system innebär att helhetssynen på tillsyn saknas och risken för dubbelarbete är uppenbar. Vidare kan ett införande medföra att kompeten­sen hos tillsynsmyndigheten tunnas ut. En revisor som finns långt från aktuellt företag kan inte på något sätt anses bidra till utvecklingen av det lokala miljöarbetet. Miljörevisorns beroendeförhållande till företaget kan också innebära lojalitetskonflikter. En revisor är företagets man och arbe­tar gentemot företaget. Det är osäkert om allmänheten kommer att få förtroende för en revisor som arbetar enligt traditionella revisionsmetoder. De resurser som ett införande av miljörevisorer kommer att medföra bör i stället användas för en förstärkning av egenkontrollen och tiUsynsresurser-na.

4.3.91 Ingenjörsvetenskapsakademien: Akademien finner att utredningens

förslag att låta ansvaret för den direkta miljökontrollen ligga hos företagen

enligt ett fastställt kontrollprogram, som ärligen verifieras av auktorisera­

de miljörevisorer, ger möjlighet att avlasta myndigheterna rutinkontrollar­

bete. Detta kan i stället inriktas mot s. k. systemkontroll, dvs. kontroll­

programmets uppbyggnad och genomförande. Företagen bör ocksä kunna

dra stor nytta av att ha en och samma utomstående miljöexpert till sitt

förfogande. Systemet med auktoriserade miljörevisorer kan dock innebära

vissa nackdelar genom att ytterligare en utomstående kontrollinstans ska­

pas. Det är därför viktigt att miljörevisorns arbete inte på något sätt tillåts

dubblera myndigheternas arbetsinsats, vilken bör vara mer inriktad på

412

systemanalytiskt arbete, fastställande av kontrollprogrammen och ställ-     Prop. 1987/88:85 ningstagande vid akuta miljösituationer. Offentlighetsprincipen bör kunna     Bilaga 10.3 tillgodoses av att ärsmiljörapporten och revisionsberättelsen sänds in till tillsynsmyndigheten. Akademien finner således förslaget med auktoriserad miljörevisor väl värt att pröva under de fömtsättningar som föresläs i utredningen.

4.3.92 Svenska kommunförbundet: Det föreslagna systemet med miljörevi­sorer är något för miljötillsynsverksamheten heU nytt som styrelsen ställer sig tveksam tUl,

4.3.94 Svenska naturskyddsföreningen: Föreningen anser att systemet med miljörevisorer är intressant men att förutsättningarna för en oberoende och kritisk miljörevision inte är lika goda som vid ekonomisk revision, särskilt om tillsynsmyndigheten är underbemannad. Av denna orsak föreslär för­eningen att systemet först testas i nägra pilotprojekt. StatUg industriell verksamhet skulle enligt föreningens mening lämpa sig väl för ett sådant projekt. Där sammanfaller ägar- och samhällsintressen vilket innebär att förutsättningarna borde vara särskilt goda för en väl fungerande miljörevi­sion.

4.3.97 Sveriges industriförbund: Industriförbundet delar utredningens be­dömning att tyngdpunkten i miljöskyddsarbetet skall ligga pä företagens egenkontroll. Myndigheterna skall utföra "systemtillsyn", dvs. se till att företagen har personal avdelad för uppgiften, rätt utmstning, upparbetade mtiner för redovisning av mätresultat o. dyl.

I betänkandet anges som motiv för ett kompletterande system med miljörevisorer fill det nuvarande systemet med kontroll och fillsyn att denne skall säkerställa tillförlitlighet och kvalitet i företagens rapportering till fillsynsmyndigheten samt underlätta företagens egenkontroll.

Industriförbundet utgår ifrån att brister i tillförlitlighet inte skall uppfat­tas så att företagen medvetet skulle vilseleda tillsynsmyndigheterna. Där­emot kan det förekomma att rapporteringen av tekniska orsaker fallerar vid enskilda fillfällen. Detta förhållande kan knappast en miljörevisor påverka.

Likaså är det välkänt att de tekniska förutsättningarna att nå exakta resultat i provtagning och analys är och kommer att vara mer eller mindre begränsade, detta trots ett fortlöpande arbete på att utveckla mät- och analystekniken. Förhällandet illustreras i bilagda rapport av IVL utarbetad pä Industriförbundets uppdrag. Inte heller detta förhällande kan en miljö­revisor påverka.

De stora "koncessionsnämndsföretagen" har idag välbemannade enhe­ter för miljöskyddet. En miljörevisor torde inte kunna tillföra något kvali-tetsmässigt i dessa företag. Dessa företag tillhör ocksä redan de mest kontrollerade av myndigheterna.

Det tredje argumentet, att underlätta företagens egenkontroll, är svår­

förståeligt. Det blir snarare så att företagen får ytterligare en part att

informera, dvs. en omständighet som ökar tungroddheten i kontrollen. I

413

själva verket byggs en barriär in mellan företag och myndighet.

En avgörande svaghet med förslaget till miljörevisorer är oklarheten i Prop. 1987/88:85 ansvarsfördelningen mellan företaget, tillsynsmyndigheten och miljörevi- Bilaga 10.3 sorn. Miljörevisorn riskerar att lyfta bort säväl företagens som tillsyns­myndighetens ansvar för kontroll respektive tillsyn av miljöskyddet. Ett system som inte häller rågångarna klara mellan företags- och myndighets­uppgift riskerar att på sikt skada förtroendet hos både företag, myndighet och allmänhet. En sådan ordning är ingen betjänt av.

Industriförbundet avstyrker mot den bakgrunden utredningens förslag till miljörevisorer,

4.3.103 Landsorganisationen: Utredaren föreslär att som ett komplement till den egenkontroll som måste utgöra basen för verksamheterna, det vid företag som bedriver särskilt miljöstörande verksamhet inrättas s. k. miljö­revisorer.

LO finner förslaget värt att pröva, men menar att det kan vara svårt att omedelbart få genomslagskraft för en sådan verksamhet, eftersom tillgång­en på kvalificerade revisorer i inledningen måste vara svär att fillgodose. Av denna anledning finns det skäl att skynda långsamt och uppdra ät Naturvårdsverket att upprätta en lista över företag eller branscher med sådan verksamhet som är särskilt miljöstörande,

LO är alltså positiv till förslaget om miljörevisorer, men vill uttala farhågor för att man härigenom kan ge industrin ett alibi för sin verksam­het. Det är viktigt att understryka att detta inte inskränker på det huvudan­svar för verksamheten som alltid åvilar arbetsgivaren,

4.4 Ansvarsfördelning

4.4.3 Fortifikationsförvaltningen: Tillståndsprövning bör för försvarsmak­

tens anläggningar bibehållas och ulföras av koncessionsnämnden i fräga

om skjutfält och av länsstyrelsen i fräga om enstaka skjutbanor. FortF

anser att den föreslagna ordningen, bl. a. mot bakgrund av att kommuner­

na efter den 1 juli 1987 inte får utöva tillsyn över försvarsmaktens anlägg­

ningar, och att försvarsmaktens riksintressen enligt naturresurslagen och

plan- och bygglagen skall bevakas av länsstyrelsen är olämplig, I förslaget

till ny bilaga (ärendelista) till miljöskyddsförordningen har skjutbanor upp­

tagits under rubriken Rekreationsverksamhet. Utredningen synes således

ha bortsett frän försvarsmakten och dess miljöfrågor - främst skott- och

flygbuller som under den senaste tioårsperioden har medfört ett antal

omfattande prövningsärenden och konflikter med kommuner och enskilda.

Lokaliseringen av nya och bibehållandet av gamla kasernomräden samt

övnings- och skjutfält beslutas av riksdagen, bl,a, genom försvarsbeslu­

ten. Nya utbildningsanordningar - förutom skjutbanor ocksä exempelvis

kompanianfallsbanor, eldexercisbanor och anordningar för strid i bebyg­

gelse (ruingator) - innebär stora investeringar för byggande och målmate-

riel. Det är här fråga om sådana områden och anläggningar som av

försvarsmakten bedöms som riksintressen enligt naturresurslagen 2 kap.

9 §, FortF anser därför, att förprövningssystemet skall säkerställa en lång­

siktig användbarhet för prövade områden och anläggningar, FortF föreslär

414

således att skjutfält, som prövas i samband med nyetablering eller vid Prop. 1987/88:85 förändring av verksamhet på äldre fält, skall tillständsprövas av konces- Bilaga 10.3 sionsnämnden eftersom det är fräga om omfattande ärenden som ofta berör flera kommuner och ibland flera län och som därför kan jämställas med störte industrietableringar. Mindre,ärenden om skjutbanor bör hand­läggas av länsstyrelsen. Det är angeläget för berörda kommuner att genom tillståndsbeslut med rättsverkan få besked om försvarsmaktens markan­vändning och omgivningspåverkan som underlag för den kommunala fysis­ka planeringen,

4.4.4 Försvarets sjukvårdsstyrelse: SjvS finner formuleringen av 64 § i utredningens förslag till ändring av miljöskyddslagen tillfredsställande så­tillvida, att tillsynen över försvarsmaktens verksamheter kommer att ut­övas av länsstyrelserna och ej överföras fill kommunerna. Främst frän sekretessynpunkt är det viktigt att tillsynen ej läggs ut pä fler myndigheter än f, n.

SjvS har ålagts tillsynsansvar enligt hälsoskyddslagen m.fl, lagar efter de utredningar och remissbehandlingar som föregått varje författning. Där­vid har utgångspunkten varit att SjvS innehar motsvarande kompetens som finns vid länsstyrelser, miljö- och hälsoskyddsnämnder och i vissa fall centrala civila tillsynsmyndigheter, för utövande av tillsyn. Bakgrund till de ställningstaganden som följt är de skillnader som föreligger mellan civil och militär verksamhet. Härigenom kan bl, a. försvarsmaktens behov av särskilda föreskrifter för verksamhet under övningar, krigsförberedelsear­bete, beredskap och krig tillgodoses. Enhetlig bedömning avpassad till försvarsmaktens verksamhet, undantagsmöjligheter och befrielse från av­gifter ger besparingar. Sekretessfrågor löses genom att endast egen perso­nal behöver delges de uppgifter som tillsynsmyndigheter har rätt/skyldig­het att ta del av. Fack- och tillsynsuppgifter kan lösas av samma instans/ handläggare.

Med hänvisning till vad som ovan anförts finner SjvS det därför angelä­get att frågan om tillsynen enligt miljöskyddslagen inom försvarsmakten utreds i enlighet med utredningens förslag,

4.4.6 Socialstyrelsen; Styrelsen tillstyrker att en prövningsplikt införs för verksamheter upptagna på utredningens kommunlista. Beträffande försla­get att miljö- och hälsoskyddsnämnderna skall fä ett obligatoriskt ansvar för tillsynen enligt miljöskyddslagen kan styrelsen endast tillstyrka detta under den bestämda förutsättningen att erforderlig expertis och nödvändi­ga resurser i realiteten ställs till deras förfogande. Detta är ett för styrelsen oeftergivligt krav eftersom miljö- och hälsoskyddsnämndernas nuvarande resurser inte kan omfördelas till favör för miljövärden så att nämndernas arbete beträffande hälsoskydd, djurskydd och livsmedelskontroll efter­satts. Tvärtom är nämndernas resurser för de senare verksamheterna som regel otillräckliga.

För tillsynsobjekt som är vanliga och där det inte ställs speciella krav pä

den personal som utför tillsynen kan det emellertid vara rationellt, därest

resurser finns, att tillsynsansvaret och därmed också prövningsplikten

415

föriäggs till den kommunala nivån, I de fall där ett kommunalt organ är     Prop. 1987/88:85 driftansvarigt är det emellertid principiellt olämpligt att ett annat kommu-     Bilaga 10.3 nalt organ skall vara tillsynsmyndighet.

4.4.19 Lantbruksstyrelsen: Lantbruksstyrelsen tillstyrker i princip utred­ningens förslag om ett sammanhållet ansvar för prövning och fillsyn. Kommunerna föreslås via hälso- och miljöskyddsnämnderna bli tUlsyns-och prövningsmyndighet för verksamhet vars miljöstörningar får betraktas som lokal. En delegering till kommunnivå kan jämfört med ett regionalt alternativ medföra behov av ökad detaljreglering för att fillämpningen skall kunna bli nägot så när enhetlig i olika områden. Ett skäl för en enhetlig fillämpning är att miljöstörningarna ofta inte har enbart lokal karaktär. Med hänsyn tUl det betydligt ökade behovet av tillsyn samt önskvärdheten av att prövnings- och tillsynsverksamheten hälls samman tillstyrker lant­bruksstyrelsen dock att såväl prövning som tillsyn delegeras till kommun­nivå. En fömtsättning för att en sådan ordning skall fungera är att kommu­nerna har tillgång till personal med tillräcklig kompetens, Lantbmksverket är här berett att bistå med utbildningsinsatser.

4.4.21 Livsmedelsverket: När det gäller utredningens konkreta förslag till förbättringar av miljötillsynen kan dessa frän de intressen som livsmedels­verket har att företräda tillstyrkas eller lämnas utan erinran med undantag för förslaget att lägga ytterligare miljöskyddsuppgifter på miljö- och hälso­skyddsnämnderna.

Av landets kommuner har ca 100 endast en hälsoskyddsinspektör an­ställd för alla de mänga och skiftande uppgifter som nämnderna redan har. Flera kommuner underlåter i dag med åberopande av resursbrister att fullgöra sina skyldigheter inom livsmedelskontrollen. Med hänsyn till des­sa förhållanden kan livsmedelsverket inte tillstyrka att nämnderna tillförs nya arbetsuppgifter utan att det säkerställs att det hos nämnderna byggs upp sådana nya resurser att de kan utföra såväl befintliga som nytillkom­mande uppgifter. Det föreslagna avgiftssystemet utgör ingen tillfredsstäl­lande garanfi för att nämnderna kommer att få behövliga resurser för alla sina uppgifter. Det kvarstår enligt livsmedelsverkets mening en uppenbar risk för att den redan hårt klämda livsmedelstillsynen kommer att ytteriiga­re försvagas, om utredningens förslag i denna del genomförs.

Med hänsyn fill den bristande överensstämmelse som på många håll finns mellan ansvar och resurser vill livsmedelsverket ifrågasätta om tiden nu inte är mogen att se över förhällandet mellan staten och kommunerna, såvitt avser de arbetsuppgifter som staten genom olika lagar lagt pä miljö-och hälsoskyddsnämnderna.

4.4.24 Planverket: Utredningens förslag om prövningssystemet överens­

stämmer väl med PBL/NRL-reformens gmndtanke att kommunen ska få

ett självständigt ansvar för den lokala miljön. Ett kommunalt övertagande

av prövningen ger möjligheter till en bättre samordning mellan miljö­

skyddsprövning och prövningen enligt PBL. För många kommuner är

miljöskyddsfrågorna nya och kräver en kompetensuppbyggnad pä miljö-

416

och hälsoskyddsnämnderna. Detta talar för att de störte och tekniskt mer     Prop. 1987/88:85 komplicerade ärendena, som utredningen föreslår, handläggs hos länssty-     Bilaga 10.3 relsema och koncessionsnämnden.

Planverket delar utredningens uppfattning att tillsyn och tUlståndsgiv-ning bör hållas samman hos samma instans på regional och lokal nivå. För de anläggningar som prövas av koncessionsnämnden föreslår utredningen att tillsynsansvaret bör flyttas från länsstyrelsen tiU naturvärdsverket. Planverket är tveksamt till detta. Länsstyrelsen med sin kännedom om de lokala förhållandena bör få behålla denna uppgift. Det är dock viktigt att naturvårdsverket kan biträda med specialistkompetens där sä behövs. Vissa av de anläggningar som prövas av koncessionsnämnden är också tillständspliktiga enligt 4 kap. naturtesurslagen (NRL). Länsstyrelsen är fillsynsmyndighet enligt NRL. Det är en fördel om en anläggning har samma tillsynsmyndighet enligt båda lagarna. Detta talar för att länsstyrel­sen även fortsättningsvis bör vara tillsynsmyndighet enligt miljöskydds­lagen för de anläggningar som prövas av koncessionsnämnden.

4.4.31 Riksrevisionsverket: Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i miljöskyddssystemet bör enligt utredningen utgå från de miljöstörande företagens karaktär och miljöeffekter samt de krav detta ställer pä pröv­ning, tillsyn och recipientkontroll. RRV instämmer i denna principiella uppfattning. Verket delar också utredningens syn att ansvaret för prövning och tiUsyn av en viss verksamhet skaU Ugga på samma nivå i systemet. Den nackdel som det kan innebära att en viss myndighet skall utöva tillsyn över den verksamhet den själv prövat och därmed fylla dubbla roller uppvägs av de möjligheter till förbättrad kompetens som ett sådant system kan ge.

Med utgångspunkt från de redovisade principerna föreslår utredningen en relativt långtgående decentralisering av ansvaret för prövning och till­syn. RRV har inte möjlighet att bedöma den klassificering av miljöfarlighet som den föreslagna decentraliseringen bygger på men vill ändå redovisa en viss tveksamhet inför den kraftiga decentralisering som utredningen före­slår.

4.4.33 Länsstyrelsernas organisationsnämnd: LON delar utredningens uppfattning att respektive myndighet av effektivitetsskäl i sä stor utsträck­ning som möjligt bör ha ett helhetsansvar för säväl prövning som tillsyn.

Eftersom koncessionsnämnden för miljöskydd har en roll som inte med­

ger att nämnden tar över tillsynsansvaret är frågan om tillsynen över de

anläggningar koncessionsnämnden prövar skall ligga centralt eller regio­

nalt. I utredningen utvecklas argumenten för båda lösningarna, LON delar

utredningens uppfattning att det finns skäl som talar för både den ena och

den andra lösningen. Enligt LONs mening bör tillsynen över de mest

miljöstörande anläggningarna i allmänhet bli effektivast och mest resurs­

snål om den utförs av länsstyrelserna. För denna ståndpunkt talar bl. a.

den geografiska närheten mellan anläggningen och myndigheten och att

kunskapen om dessa anläggningar redan finns pä länsstyrelserna. Enligt

LONs uppfattning skulle emellertid en central tillsyn i enlighet med utred­

ningens förslag i vissa speciella undantagsfall kunna vara mest rationell,

417

27    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

exempelvis om det finns nägra få anläggningar av viss typ i olika delar av     Prop. 198/88:85 landet och tillsynen av dessa kräver speciell kompetens. Länsstyrelserna     Bilaga 10.3 bör enligt LON fä de resursförstärkningar som för de berörda anläggning­arna föreslagits för naturvärdsverkets del,

4.4.34 Statens naturvårdsverk: SNV delar utredningens uppfattning att en och samma myndighet bör ha ansvaret både för prövningen och fillsynen av en enskild anläggning, I ett resurssnält administrativt system är detta en nödvändighet, eftersom det begränsar behovet av dubblerade kompeten­ser. Det innebär dock ett avsteg frän de principer som kontrollagstiftning­en i samhället i övrigt bygger på, nämligen att den föreskrivande och den kontrollerande "makten" skall vara åtskilda. Miljöskyddsarbetet är emel­lertid så komplicerat att det är nödvändigt att de erfarenheter och kunska­per som byggs upp vid prövningen också kan utnyttjas vid tillsynen (och vice versa när det gäller omprövning). Den individuella prövningen i ML skiljer sig ocksä frän systemet med föreskrifter genom aft föreskrifterna vänder sig mot en störte mälgmpp än tillständsbesluten som ju endast riktar sig mot en enskild utövare av miljöfarlig verksamhet.

När det gäller anläggningar pä koncessionsnämndslistan kan principen om ett sammanhållet ansvar för prövning och tillsyn inte upprätthållas, eftersom koncessionsnämnden med sin domstolsliknande organisation och uppbyggnad inte kan utöva tillsyn. Till följd härav har utredningen föresla­git att SNV får det fortlöpande tillsynsansvaret för dessa anläggningar,

SNV anser att det finns principiella skäl som talar för en sådan lösning.

De stora störningskällor som bedöms vara av riksintresse bör både prövas

och kontrolleras av centrala myndigheter, och principen om att en och

samma myndighet bör ha prövnings- och tillsynsansvar för en enskild

anläggning upprätthålls i stor utsträckning genom att SNV aktivt deltar i

prövningen av de stora företagen inför koncessionsnämnden,      

I en decentraliserad organisation ställs emellertid stora krav på den centrala myndigheten. Detta gäller särskilt i ett uppbyggnadsskede. Utred­ningens förslag innebär att betydande prövnings- och tillsynsuppgifter läggs ned på kommunerna och att tillståndsprövningen fär relativt sett störte betydelse hos länsstyrelserna, I en sådan situation är det lämpligt att verket koncentrerar sina arbetsinsatser till de mer övergripande tillsyns­uppgifterna. Risken är annars att arbetet med den fortlöpande tillsynen tar alltför stora resurser i anspråk med resultat att de centrala, samordnande tillsynsuppgifterna eftersatts. En tyngdpunkt måste därför läggas pä att förmedla kunskaper till kommuner och länsstyrelser i form av föreskrifter, allmänna råd m. m,

1 verkets centrala fillsynsuppgifter bör också - liksom hittills - ingå att

bedriva olika typer av tillsynskampanjer. Pä sä sätt fär SNV inblickar i hur

tillsynen bedrivs i landet och hur kontrollen fungerar på enskilda anlägg­

ningar. SNV anser ocksä att det är lämpligt att satsa resurser på att bygga

upp en särskild tillsynsgrupp, ett s. k. svart gäng. En sådan grupp bör fä till

uppgift att bistå länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna i

kvalificerade tillsynsärenden och följa upp hur tillsynen och kontrollen

bedrivs vid enskilda anläggningar inom olika branscher,                           

418

Åven om det, som ovan angetts, finns skäl för att SNV skaU utöva     Prop. 1987/88:85 fortlöpande fillsyn över koncessionsnämndsanläggningama anser verket     Bilaga 10.3 vid en samlad bedömning att övervägande skäl talar mot en sådan lösning. På gmnd härav avstyrks utredningens förslag i detta avseende. TiUsynsan-svaret för dessa anläggningar bör ligga pä länsstyrelserna.

SNV fillstyrker att en begränsad prövningsplikt i form av miljölov införs för verksamheter upptagna på utredningens kommunlista. SNV tillstyrker också att miljö- och hälsoskyddsnämnderna får ett obligatoriskt ansvar för tillsynen av dessa verksamheter samt övriga miljöfarliga verksamheter, som inte finns upptagna pä förprövningslistoma.

Vad gäller de ca 50 kommuner som övertagit ett ansvar för tUlsynen, anser SNV att en särtegd bör införas för dem. Regeln kan konstmeras på det viset, att en kommun före en viss fidpunkt får anmäla fill länsstyrelsen om den vill behälla tillsynsansvaret för anläggningar på länsstyrelselistan. Det bör sedan ankomma på länsstyrelsen som ansvarig för den aUmänna tillsynen i länet att bedöma hur tillsynsansvaret skall fördelas. Fördelning­en bör styras av vad som är lämpligast ur tillsynssynpunkt, där både regionala och lokala aspekter vägs in.

SNV fillstyrker att länsstyrelsens prövande uppgifter vidgas genom att förhållandevis stora anläggningar flyttas ned från koncessionsnämndsUs-tan till länsstyrelselistan. För dessa anläggningar får länsstyrelserna även fiUsynsansvar. Länsstyrelserna bör också - som ovan angetts - ha det fortlöpande tillsynsansvaret för anläggningama på koncessionsnämndslis­tan. SNV bedömer att länsstyrelserna behöver resursförstärkningar, se nedan.

4.4.35 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden finner

det anmärkningsvärt att utredningen, efter vad nämnden kan finna, inte

med ett ord berör de rättssäkerhetsaspekter som bör läggas på frågan om

en sammanhållen prövnings- och tillsynsfunkfion. Frågan därom behandla­

des ingående under förarbetena till miljöskyddslagen.       

Tankegångarna om en uppdelning av prövning och tiUsyn på olika myn­digheter präglade också det förslag av miljöskyddsutredningen som ej kom till utförande. Som redovisats ovan föreslog utredningen att hälsovårds­nämnderna gjordes till lokala fillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen med tillsynsansvar för dels all icke förprövningspliktig miljöfarlig verksam­het, dels sådan miljöfarlig verksamhet som förprövades av länsstyrelserna. På sikt menade utredningen att fillsynsansvaret över all miljöfarlig verk­samhet skulle föras över fill hälsovårdsnämnderna.

Koncessionsnämnden finner ej anledning att frångå de principer om fördelning av prövning och fillsyn pä olika myndigheter som förarbetena till miljöskyddslagen gav uttryck för och som ocksä låg bakom miljö­skyddsutredningens förslag till tillsyns- och prövningsordning.

4.4.50 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen stöder utredningens

förslag att göra kommunerna ansvariga för vissa delar av tillsynen och har

akfivt verkat för att redan nu fä delegera tiUsynen. Utvecklingen i länet har

medfört att fyra kommuner tagit över hela tillsynen. Dessutom har en

419

kommun övertagit anmälningsärenden och övrig tillsyn utanför Ustorna. Prop. 1987/88:85 Ytterligare tre kommuner har ansökt om att få överta tillsynsuppgifter. Bilaga 10.3 Dessutom pågår diskussioner med några kommuner som förberedelse inför en formell hemställan om övertagande. Länsstyrelsens överlåtelse sker vanligen stegvis. Första steget är ett block som innefattar anmälningsären­den och övrig fillsyn utanför listorna. Andra och tredje block är länsstyrel­se- respektive koncessionsnämndslistan. Länsstyrelsens erfarenhet av kommunernas övertagande är klart positiv.

Utredningens förslag att ge alla kommuner i landet en lika stor del av tillsynen skulle för de fyra förstnämnda kommunerna således betyda ett steg tillbaka. Utredningen har fömtsatt att sådana kommuner i fortsätt­ningen skall kunna vara undantag från huvudprincipen. Länsstyrelsen kan inte finna det rimligt att i detta hänseende likstäUa den befolkningsmässigt minsta kommunen i länet, nämligen Vaxholms kommun med Stockholms stad. Utöver "grundnivån" för alla kommuner vill länsstyrelsen ha möjlig­het att till kommuner med god kompetens delegera verksamheter på läns­styrelselistan, Delegeringen bör ske i form av fasta block. För Stockholms kommuns del bör övervägas möjligheten att delegera tillsynsansvaret även för verksamheter pä koncessionsnämndslistan.

Länsstyrelsens uppfattning är att naturvårdsverket som central tillsyns­myndighet har en rad arbetsuppgifter, som ej kan skötas av regionala eller lokala organ. Denna typ av arbetsuppgifter blir ännu mer omfattande och viktiga i och med att alla kommuner enligt utredningens förslag övertar tiUsynsuppgifter. Enligt länsstyrelsens mening bör naturvårdsverket kon­centrera sig på dessa uppgifter i samarbete med regionala och lokala organ samt forskningsorgan. För att verket skall ha möjlighet att stödja länssty­relserna och kommunerna kan verket behöva viss resursförstärkning.

Länsstyrelsen delar utredningens huvudprincip att samma myndighet skall ha ett sammanhållet helhetsansvar för säväl prövning som tillsyn.

4.4.52 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Utredningens förslag om en klar

ansvarsfördelning mellan berörda miljövårdsmyndigheter och ett samman­

hållet myndighetsansvar för prövning och fillsyn enligt miljöskyddslagen

är bra. Härigenom undviker man den rörighet i miljövårdsarbetet som

troligen hade blivit konsekvensen av ett fortsatt frivilligt övertagande av

miljövårdsuppgifter. Länsstyrelsen vill också betona fördelen med att

prövning och fillsyn följs åt och sker av samma myndighet där så är

möjligt, Eft bra beslut vid prövningen kräver god kännedom om verksam­

heten i fräga, vilket man fär i fiUsynsarbetet. Länsstyrelsen är därför

positiv tUl att den prövnings- och fillsynsverksamhet som föresläs i utred­

ningen överförs tUl kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Denna

del utgör antalsmässigt huvuddelen av länsstyrelsens nuvarande pröv­

nings- och tillsynsobjekt. Härigenom tillförs miljövården ett värdefullt

resurstillskott. Länsstyrelsen anser däremot inte att miljö- och hälso­

skyddsnämndens beslut i prövningsärendet skall benämnas miljölov, som

är ett nytt och inte inarbetat begrepp. Begreppet anmälningsplikt bör

behållas. Innan anmälningspliktig verksamhet påbörjas skall dock beslut

från myndigheten föreligga.

420

Det är ändamålsenligt att koncessionsnämnden blir överprövningsmyn-     Prop. 1987/88:85 dighet. Länsstyrelsen är positiv till att då ta över prövning av vissa tunga     Bilaga 10.3 verksamheter frän koncessionsnämnden. Detta kräver att länsstyrelsen behäller och utvecklar sin kvalificerade kunskap för att kunna hävda sig i förhällande till de tunga verksamheterna och stora företagen.

Länsstyrelsen ställer sig däremot inte bakom utredningens förslag om att överföra ansvaret för den fortlöpande tillsynen över de stora processin­dustrierna från länsstyrelsen till naturvårdsverket. Länsstyrelsen har efter hand byggt upp erforderlig kompetens och har erfarenhet av anläggningar­na i fråga liksom av recipientsituationen och den regionala hdhetsbUden, Utredningens förslag innebär ocksä en oklar arbetsfördelning med natur­vårdsverket som ansvarig för tillsynen men med länsstyrelsen som hjälpre­da för inspektioner och liknande. Förslaget innebär ett onödigt och rörigt dubbelarbete. Naturvårdsverkets roll bör inte inriktas på bevakning av enskilda ärenden. Resurserna bör istället användas flexibelt för de miljö­frågor, som bedöms mest angelägna ufifrån den nya kunskap, som ständigt utvecklas inom miljövårdens område. Resurserna bör koncentreras till styrning, samordning och uppföljning. Verket bör ha högsta kompetens och vara pådrivande i koncessionsnämndens tillståndsprövning. Det skulle möjligen vara effektivt och bidra till större enhetlighet i tillsynen om naturvärdsverket "fastställde" kontrollprogrammen för de inom resp. bransch fåtaliga anläggningarna på koncessionslistan,

4.4.53 Länsstyrelsen i Östergötland: Utredningen föreslär att naturvårds­verket får ansvar för tillsynen över de verksamheter som koncessions­nämnden prövar. Länsstyrelsen häller med om att naturvärdsverkets spe­cialistkompetens kan behövas för dessa verksamheter. Däremot är det mycket som talar för att länsstyrelserna även i fortsättningen bör vara tillsynsmyndighet med ansvar för den löpande tillsynen och att de tilldelas förstärkning av resurserna för detta arbete. Den geografiska närheten och kunskaperna om länets företag och miljö möjliggör snabba och effektiva åtgärder. Detta är speciellt angeläget vid haverier eller akuta störningar. Är inte länsstyrelsen tillsynsmyndighet försväras detta arbete betydligt till nackdel för miljön. Till detta får också anföras vad som ovan sagts om länsstyrelsens tillsynskompetens och behov av regional helhetsbild.

Mycket talar för att nuvarande fördelning av tillsynsansvar mellan sta­

tens naturvårdsverk och länsstyrelsen bibehålls. Det finns i detta samman­

hang anledning att erinra om att nuvarande regler ger naturvårdsverket

betydande möjligheter att offensivt delta i tillsynsarbetet (§ 38 miljö­

skyddslagen). Denna möjlighet har naturvårdsverket endast i begränsad

omfattning vid t. ex. branschinriktad fillsyn utnyttjat sig av.       

Utredningen föreslår att kommunerna ska fä ett störte ansvar för miljö­

skyddet genom såväl prövning som tillsyn av mindre störande verksamhe­

ter med lokal påverkan. Länsstyrelsen anser att förslaget är bra och

fiUstyrker. Tillsynen kan bli effekfivare och miljöskyddsfrägorna kan på ett

naturligt sätt komma in i den kommunala planeringen. Överföringen av

prövnings- och tillsynsansvaret fill kommunerna kommer emellertid att

kräva insatser av länsstyrelsen under en överskådlig tid. Det gäller utbild-

421

ning, rådgivning, samordning och information. Länsstyrelsen ska också     Prop. 1987/88:85 vara besvärsinstans för de kommunala besluten vilket kan innebära en hel     Bilaga 10.3 del merarbete.

4.4.55 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen tillstyrker med viss tvekan att tillsynsansvaret för vissa typer av verksamheter överförs till miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Inom mänga kommuner, kommer det vidgade ansvaret att ställa stora krav pä utbyggnad av resurserna och förstärkning av kompetensen, I mindre kommuner kan det innebära sär­skilda problem. Det kan bli svårt att i inledningsskedet nä full kostnads­täckning genom avgifter. Här mäste kommunerna hållas ekonomiskt ska­deslösa. Man kan ocksä fä svårt att rekrytera kompetent personal. Läns­styrelsen förordar en lösning där decentraliseringen kan ske i tvä skilda omfattningar beroende pä kommunens möjligheter.

Det är viktigt att dä nya kommunala organisationsformer prövas, bevara och förstärka miljö- och hälsoskyddsnämndens självständiga ställning. Detta inte minst med tanke pä att nämnden även avses fä tillsynen över en del kommunala anläggningar.

Det stöd länsstyrelsen kan ge miljö- och hälsoskyddsnämnderna i de enskilda ärendena begränsas av det faktum att nämndens beslut överklagas hos länsstyrelsen.

Utredningen föreslär att naturvårdsverket tillförs väsentligt utökade re­surser för miljöskyddsarbetet samt att verket får direkt ansvar för tillsynen över de verksamheter koncessionsnämnden prövar. Länsstyrelsen väl­komnar att verket på sä sätt får möjlighet att utöka sin specialistkompe­tens, men anser det inte vara rationellt att knyta upp en stor del av denna just till en schablonmässigt avgränsad branschkategori. Som tidigare nämnts betingas tillsynsbehovet endast till mindre del av verksamhetsty­pen. Motivet att avlasta länsstyrelsen arbetsuppgifter ter sig inte heller övertygande, då utredningen förutsätter att länsstyrelserna bistår na­turvårdsverket med inspektioner och sådana kontakter med företagen som är påkallade av driftstörningar och liknande.

Länsstyrelsen avstyrker därför att naturvårdsverket ges särskilt tillsyns­ansvar för vissa anläggningar, I stället bör verket öka sina insatser att ge ut allmänna råd om olika branscher, biträda de andra fillsynsmyndigheterna i enskilda ärenden, och genomföra riktade tillsynskampanjer,

4.4.58 Länsstyrelsen i Blekinge län: Länsstyrelsen avstyrker i huvudsak

utredningens förslag om direkta tillsynsuppgifter för naturvårdsverket.

Dessa bör i stället ligga kvar hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsen tillstyrker i princip utredningens förslag fill miljö- och hälsoskyddsnämndernas vidgade ansvar, men förordar eft mera flexibelt system vid genomförandet av förslaget och en viss möjlighet till val av verksamheter utöver dem som finns pä den föreslagna kommunlistan,

4.4.59 Länsstyrelsen i Kristianstad län: Länsstyrelsen delar utredningens

uppfattning om att samma myndighet i sä stor utsträckning som möjUgt bör

ha ett helhetsansvar för säväl prövning som fillsyn. När det gäller verk-

422

samheter som prövas av koncessionsnämnden kan denna princip naturligt     Prop. 1987/88:85

nog inte upprätthållas.

Bilaga 10.3

Länsstyrelsen avstyrker dock bestämt att naturvärdsverket fär ansvaret

för fillsyn av dessa verksamheter:   

Länsstyrelsen tillstyrker att miljö- och hälsoskyddsnämnderna fär an­svaret för viss prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen.

Nuvarande möjlighet till frivilligt övertagande av tillsyn har skapat oklarhet om var ansvaret egentligen ligger och stora olikheter mellan kommunernas engagemang i dessa frågor. En klar och entydig ansvarsför­delning är angelägen. Länsstyrelsen tillstyrker att den prövning som miljö-och hälsoskyddsnämnden skall göra sker i form av föreslaget miljölov, dvs. ett förenklat fillständsförfarande. Miljölovet kan enligt specialmotive­ringen i utredningen beskrivas som en pä en gäng företagen tillsynspröv­ning av verksamheten i dess helhet.

Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsen och kommunen bör ske med utgångspunkt från principen att kommunen i första hand bör fä ansvaret för sådana verksamheter vars störningar i huvudsak har lokal omfattning samt sådana som finns i ett stort antal inom vatje kommun så att erforder­lig kompetensnivå kan uppbyggas och vidmakthållas,

4.4.63 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: I utredningen föreslås en uppdelning av prövnings- och fillsynsansvaret pä tre nivåer nämligen dels pä konces­sionsnämnden och naturvärdsverket centralt, dels på länsstyrelserna re­gionalt och dels på kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder lokalt. Förslaget innebär ett kraftigt vidgat ansvar för kommunerna inom miljö­området som länsstyrelsen helt ställer sig bakom. Införandet av ett system med "miljölovsprövning" på den lokala nivån framstår också som ända­målsenligt liksom att kommunerna filldelas ansvaret för fillsynen över de miljöfarliga anläggningar vars verkningar i huvudsak häller sig inom kom­munens gränser, 1 likhet med vad som anförs i utredningen vilket tidigare också understrukits av riksrevisionsverket bör författningsmäs-sigt klart anges vilka verksamheter kommunerna kommer att ha prövnings-och tillsynsansvaret för och vilka länsstyrelserna skall ha ansvaret för. En sådan klar fördelning är en absolut förutsättning för ett effekfivt och ändamålsenligt miljöskyddsarbete i framtiden där tillgänglig kompetens och tillgängliga personella resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt.

Länsstyrelsen vill däremot bestämt avstyrka utredningens förslag om att det direkta tillsynsansvaret över de koncessionspliktiga anläggningarna läggs på naturvårdsverket. Många skäl - inte minst rent praktiska - talar för att länsstyrelserna även fortsättningsvis bör utöva fillsynen av dessa verksamheter. Erfarenheterna frän de gångna årens tillsynsarbete visar på nödvändigheten av klara och enkla kommunikafioner mellan företag, miljögrupper, enskilda personer och de som är satta att svara för myndig­heternas tillsyn. Härtill kommer att den miljökontroll som bedrives av de stora företagen redan i dag i stor utsträckning är inordnad i olika regionala kontrollverksamheter såsom vattenvårds- och luftvårdsförbund m, m.

423

4.4.64 Länsstyrelsen i Skaraborgs Hän: Länsstyrelsen finner utredningens principer beträffande en klarare ansvarsfördelning och decentralisering av prövning och tillsyn väl genomtänkta. Det är därför förvånande att utred­ningen trots detta föreslår att naturvårdsverket - mot som nu länsstyrel­sen - skall bli tillsynsmyndighet beträffande anläggningar prövade av koncessionsnämnden. Fömtom att detta skulle innebära en centralisering kan länsstyrelsen rent principiellt inte finna det rimligt att ett centralt ämbetsverk handlägger detaljerade fillsynsärenden. I många faU är dessut­om snabba ingripanden och samråd nödvändiga, vilket fömtsätter rimliga avstånd mellan tillsynsmyndighet och företag.

Att länsstyrelsen - som utredningen föreslår - skulle bistå naturvårds­verket i dess tillsyn medför enbart oklara ansvarsförhållanden och omöjlig­gör en vettig tillsynsplanering för länsstyrelsens del av egna fillsynsobjekt.

Naturvårdsverket har att som sakkunnigt bistå koncessionsnämnden för

miljöskydd bl. a i besvärsärenden. Detta medför att naturvårdsverket i de

faU koncessionsnämnden överprövar naturvårdsverkets tillsynsbeslut

skulle fungera som sakkunnigt åt överprövande myndighet i eget ärende.

Detta är frän rättssäkerhetssynpunkt givetvis inte acceptabelt.  

Mot bakgmnd av ovanstående avstyrker länsstyrelsen utredningens för­slag i denna del och föreslär att länsstyrelsen även i fortsättningen är tillsynsmyndighet för företag på koncessionsnämndslistan.

Utredningens förslag beträffande prövning och tillsyn kan komma att medföra ett omfattande arbete för vissa kommuner. Flera små kommuner har endast en tjänsteman på miljö- och hälsoskyddskontoret. Länsstyrel­sen är medveten om de problem detta kan medföra. Genom samverkan mellan kommuner och i vissa fall t. o. m. gemensamt anställd personal bör dock det utökade miljöskyddsarbetet kunna genomföras. Under en över­gångstid är länsstyrelsen dessutom beredd att bistå kommunerna med råd. Länsstyrelsen är därvid medveten om de komplikafioner som kan uppstå genom att länsstyrelsen samtidigt är första besvärsinstans.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.3

4.4.66 Länsstyrelsen i Örebro län: Gmnden för tillsynen är, som framhål­

lits i utredningen, företagens egenkontroll. För att denna skaU ha förutsätt­

ningar att fungera måste bra och snabba kontakter finnas mellan företag

och tillsynsmyndighet. Fungerar detta kan i fid problemen mötas och

eventuella skyddsåtgärder vidtas. Det viktigaste för myndigheten och för

miljön är att snabbt fä rättelse om något oförutsett inträffar, inte att

övervaka och registrera händelser som kan vara brottsliga och yrka pä

bestraffning. Utredningens förslag att naturvårdsverket skall ha tiUsynen

över de verksamheter som prövas av koncessionsnämnden kan inte läns­

styrelsen acceptera. 

Länsstyrelsen tillstyrker förslaget om att miljö- och hälsoskyddsnämn­derna skall vara tillsynsmyndighet för vissa verksamheter. För majoriteten av nämnderna innebär det en ny och för vissa nämnder en utökad uppgift. I Örebro län har endast tre av elva kommuner övertagit tillsynen i nämndvärd omfattning. I flertalet fall innebär förslaget därför att nämnder­na måste förstärkas med personal som har miljövårdsutbildning. Det bör även framhållas behovet av personal med erforderliga juridiska kunskaper.

424

Vissa kommuner har redan nu övertagit en störte del av tillsynen än som     Prop. 1987/88:85 angivits i förslaget. Enligt utredningen bör frågan om ansvarsfördelningen i     Bilaga 10.3 sådana fall lösas i det enskilda fallet. Denna möjlighet bör dock framgå av författningstexten.

4.4.71 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsstyrelsen anser det vara helt i konsekvens med utvecklingen inom miljöskyddsområdet att kommuner­na får ett ökat ansvar, också enligt miljöskyddslagen och att samarbetet med länsstyrelsen utvecklas ytterligare.

Det är emellertid angeläget att den tillsyn som övertas av kommunerna blir systematiserad och likvärdig över hela landet. Generellt bör därför gälla att kommunerna övertar fillsynen över samtliga anmälningspliktiga anläggningar. Dessutom bör ytteriigare anläggningstyper överföras från tillständsplikt fill anmälan och därmed övertas av kommunen.

Den ökade tillsynsverksamhet som därmed överförs fill kommunerna kommer att kräva ytterligare resurser. Men utredningen har inte närmare preciserat vilket avgiftssystem som skall gälla för denna tillsyn.

Det är länsstyrelsens mening att erforderliga resurser ställs till kommu­nernas förfogande för den lokala fiUsynsverksamheten.

4.4.72 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Utredningen föreslår att natur­värdsverket skall få ansvaret för tillsynen över de verksamheter konces­sionsnämnden prövar. Utredningen redovisar en del skäl för överflyttning­en av denna tillsyn från länsstyrelsen fill naturvårdsverket. Förslaget är även kopplat till systemet med miljörevisorer. Länsstyrelsen är inte be­redd att tillstyrka den föreslagna överflyttningen. Skälen till detta är dels att länsstyrelsen anser att systemet med miljörevisorer är olämpligt, dels länsstyrelsens uppfattning att möjligheterna att utforma tillsynsverksam­heten rationeUt och systematiskt bäst tas till vara om tiUsynen ligger kvar hos länsstyrelsen. Det är angeläget att inte splittra resurserna. Utredning­en föreslår en långtgående decentralisering av prövning och fillsyn till miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Överflyttning av tillsynen till natur­vårdsverket innebär en centralisering, som försvårar kontakten med före­tagen jämfört med den oftast närmare inom länet. Den speciella kompetens som naturvärdverket har eller kan fä kan enligt länsstyrelsens bedömning fullt utnyttjas med länsstyrelsen som tillsynsansvarig enligt nu gällande lagstiftning. Det bör även vara möjligt att ordna erfarenhetsåterföringen till verket på ett lämpligt sätt. Länsstyrelsen har fått lång erfarenhet och ingående kännedom om aktuella företag inom länet vilket är värdefullt för den fortsatta verksamheten.

Den föreslagna fördelningen mellan koncessionsnämnden, länsstyrelsen och kommunerna enligt förslaget bedömer länsstyrelsen i huvudsak vara lämplig. Särskilt för de små kommunerna med begränsade resurser kan dock befaras att svårigheter uppstår vid prövning av sådana ärenden där störningsriskerna kan vara betydande. Riskerna för överklaganden ökar då också. Länsstyrelsen är beredd att i sådana fall- bistå de kommuner som önskar detta. Alternafivt kan övervägas ett system med möjlighet för de kommuner som så vUl att överlämna handläggningen av sådana ärenden till länsstyrelsen.

425

4.4.73 Nacka kommun: Förslaget att alla kommuner ska ta över viss del av     Prop. 1987/88:85

fillsynen är som princip riktig.

Bilaga 10.3

Genom PBL har det kommunala planmonopolet stärkts och länsstyrel­sens fastställelseprövning har begränsats,

Miljöfrågoma bland annat miljötillsynen spelar en viktig roll för kun­skapsförsörjningen i bland annat planfrågor. Det är därför naturligt att miljötillsynen förs över till kommunen. I princip bör all tillsyn övertas av kommunen. Följande förhållanden bör emellertid beaktas när det gäller att ta över fillsyn utöver utredningens förslag. I vaije enskilt fall bör det prövas om det är lämpligt att en enskild kommun övertar tiUsynen av verksamheter som kräver att regionala bedömningar måste göras. Flertalet kommuner besitter i dag såväl resurser som speciaUstkompetens som krävs för att utöva all tillsyn. För de anläggningar som utredningen föreslår att länsstyrelsen skall utöva fillsynen för bör det i varje enskUt fall prövas om erforderliga resurser inom specialistkompetens finns inom kommunen.

Utredningen har inte i tillräckligt hög grad beaktat detta när den föreslär att omfattningen av det kommunala övertagandet av tillsynen skall begrän­sas. Utredningen har inte insett vilken kraft det ligger i att överföra tiUsynen i störte utsträckning på kommunerna.

Nu har man valt att betrakta kommunerna som en enhetlig gmpp, I själva verket är det stor skillnad mellan olika kommuner. Genom att låta de svagaste kommunernas förmåga bestämma omfattningen av övertagandet kommer den framtida tillsynen att bli mindre effektiv.

Kommunen föreslår istället att kommunerna obligatoriskt tar över fillsy­nen enligt utredningens förslag. Dämtöver bör kommunerna frivUligt, som för närvarande, fär ta över tillsynen ocksä över annan verksamhet, dock med de reservationer som nämnts tidigare.

4.4.76 Eskilstuna kommun: Ett femtiotal kommuner har tagit över tillsyn.

Miljöförvaltningen anser det vore fel att hindra aktiva kommuner att ta

över fillsyn enligt miljöskyddslagen. Flera kommuner har påbörjat en

utbyggnad av organisation och kompetens för att möjliggöra ett övertagan­

de av tillsynen. Miljöförvaltningen anser i likhet med utredningen att

kommunerna som ett obligatorium skall överta tillsynen av alla verksam­

heter som finns på kommunlistan.

Miljöförvaltningen anser att fillsyn härutöver skall kunna övertas i den utsträckning som kommunerna finner lämpligt. Miljöförvaltningen vUl göra en jämförelse med PBL där beslutanderätten har decentraliserats till kom­munerna. Det kommunala organet lämnar bygglov både till en stor industri och en liten kolonistuga,

I en kommun är det viktigt att miljöskyddsarbetet ges en självständig roll. Det krävs således att kommunen har en miljö- och hälsoskyddsnämnd för att klara sin myndighetsutövning. Miljöförvaltningen vill peka på att det beslutande organet i kommunen skaU ha en sådan självständig ställning aft beslut rörande egna kommunala verksamheter inte kan ifrågasättas,

4.4.77                                                                                           Linköpings kommun: Linköpiings kommun stöder utredningens för­

slag i allt väsenfligt vad gäller kommunens framtida roll i miljöskyddsarbe-

426

tet och menar att med hjälp av kommunerna kan ett effektivare miljö- Prop. 1987/88:85 skyddsarbete bedrivas. Kommunen har mycket goda erfarenheter frän det Bilaga 10.3 arbete som miljö- och hälsoskyddsnämnden har utfört efter det att ett övertagande av stora delar av tillsynsverksamheten skett från länsstyrel­sen. Tillsynen har skett mera regelmässigt och effektivare samtidigt som den lokala kunskapen har varit en bra fiUgäng i arbetet. Dubbelarbete har ocksä undvikits med länsstyrelsen.

Kommunen har åtagit sig mera uppgifter redan nu än vad som föreslås i utredningen. Det vore ur flera synpunkter olyckligt att lämna tillbaka vissa arbetsfält till länsstyrelsen. Kommunen förordar därför att en lägsta nivå för kommunernas ansvar fastställes men att kommunerna därutöver fortfa­rande pä frivillig basis alltefter resurser, kompetens och vilja fär åtaga sig uppgifter utöver denna lägsta nivå.

4.4.78 Tranås kommun: De verksamheter som föresläs obligatoriskt över­

förda tiU miljö- och hälsoskyddsnämnderna tillhör framförallt jordbmksnä-

ringen och fisket samt livsmedelsindustrin. Dessa verksamheter är av den

resurssvaga typen och har en mUjöpåverkan som oftast är svårhanterlig

och ej sällan av ett ganska diffust slag. För Tranås del där främst

verkstadsindustri, plastindustri och träbearbetningsindustri är väl repre­

senterad skulle ett överförande av just dessa verksamhetstyper till miljö-

och hälsoskyddsnämnden få till följd att nämnden fick helt andra möjlighe­

ter att påverka miljön i kommunen än vad man har i dagsläget, I föreliggan­

de utredning är det endast marginella delar av dessa verksamheter som

kommer att ingå i miljö- och hälsoskyddsnämndens ansvarsområde.

Nämnden föreslär därför att möjligheten för kommunerna att frivilligt överta miljöskyddstillsyn på delegation skall finnas kvar för de verksamhe­ter som utredningen föreslär skall ingå i länsstyrelsens och naturvårdsver­kets ansvarsområde.

Motiveringen till detta är bl. a. att allmänheten i första hand vänder sig till miljö- och hälsoskyddsnämnderna med klagomål på och förfrågningar om miljön. Därför bör nämnden ha kompetens och ansvar att agera i stället för att hänvisa vidare till länsstyrelse eller naturvårdsverk.

De kommuner som vill satsa på miljövården genom att ge sina mUjö- och hälsoskyddsnämnder resurser bör också kunna fär göra detta genom en utökad miljötillsyn.

4.4.79 Båstad kommun: Miljö- och hälsoskyddsnämnden anser att den

föreslagna ansvarsfördelningen medför vissa brister och nackdelar i fiU­

synsarbetet,

En uppdelning av tUlsynen på tre olika nivåer skulle medföra ineffektivi­tet och ett onödigt dubbelarbete. Naturvärdsverket som central tillsyns­myndighet skuUe ha svårt att bedriva en effektiv övervakning av företagets verksamhet. Vidare skulle det i vissa kommuner finnas verksamheter (ex. kommunala reningsverk) som skulle behöva vända sig tiU tre olika myndig­heter för prövning, tiUsyn m. m.

Nämnden anser att länsstyrelsen och miljö- och hälsoskyddsnämnden

genom sin geografiska närhet har störte möjlighet tiU snabba och effektiva

427

kontakter med företagen samt en bättre kännedom om de lokala miljöprob-     Prop. 1987/88:85

lemen.

Bilaga 10.3

Därför bör det direkta tillsynsansvaret delas upp på länsstyrelsen och

miljö- och hälsoskyddsnämnden. Länsstyrelsen bör således i fortsättning­

en ha tillsyn över verksamheten på koncessionsnämndslistan,     

Vidare anser nämnden att kommunerna även i fortsättningen ska ha möjligheter att överta ytterligare delar av den direkta tillsynen. Ett avskaf­fande av § 44 a i miljöskyddslagen som ger miljö- och hälsoskyddsnämnden denna möjlighet, vore mycket olämpligt.

Nämnden vill även understryka att miljö- och hälsoskyddsnämnderna ges en fortsatt stark självständig ställning i den kommunala organisationen sä att inte deras tillsynsarbete kan ifrågasättas.

4.4.80 Kristianstad kommun: Utredningen föreslår att tillsynen av verk­

samheterna på koncessionsnämndslistan överförs fill naturvårdsverket,

som för närvarande inte utövar sådan löpande tillsyn. Länsstyrelsernas

tillsyn kommer att omfatta 4 200 anläggningar pä länsstyrelselistan, medan

kommunernas tillsyn, fömtom de IOOOO verksamheter som kommer att

omfattas av kravet pä miljölov, även fär tillsyn över all icke prövningsplik-

fig verksamhet

Utredningen har dock inte övertygande visat fördelarna med dessa infö-

ringar. Principen om sammanhållen prövning och tillsyn, liksom vikten av

att undvika nedbrytning av etablerad organisation och kompetens talar

enligt kommunens uppfattning för att den nuvarande arbetsfördelningen

mellan olika myndigheter bör bibehiillas.      

Trenivå-systemet kommer att innebära ineffektivitet och ett onödigt dubbelarbete. Det borde räcka att länsstyrelsen och miljö- och hälso­skyddsnämnden utövar tillsyn. Länsstyrelsen bör således även utföra till­synen av verksamheterna pä koncessionsnämndslistan. Arbetsfördelning­en mellan kommun och länsstyrelse bör bibehållas oförändrad.

4.4.81 Stenungsunds kommun: Sammantaget är det svårt att finna fördelar

med överflyttning av tillsyn till SNV. Speciellt för branscher som petroke-

mi är det viktigt att tillsynen stannar hos länsstyrelsen.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna föresläs fä tillsyn över verksamheter på länsstyrelsens nuvarande lista samt alla icke förprövningspliktiga verk­samheter, I vissa kommuner har miljö- och hälsoskyddsnämnden redan övertagit denna tillsyn och även tillsyn som enl, förslaget skulle hamna hos länsstyrelsen och SNV,

Kommunernas möjligheter och intresse och bedriva tillsyn enl. miljö­skyddslagen bör ges utrymme att påverka denna strikta fördelning. Nuva­rande möjlighet enl. § 44 a om överenskommelse mellan kommun och länsstyrelse om fördelning av tillsynen bör därför finnas kvar i någon form.

4.4.82 Marks kommun: Utredningens förslag om ett sammanhållet hel­

hetsansvar, för såväl prövning som fillsyn, på respektive central, regional

och kommunal nivå är som helhet bra.

Kommunen anser dock att en viss flexibilitet mäste finnas i systemet.

428

Länsstyrelsen bör ges möjlighet att i vissa gränsfall efter samråd, kunna     Prop. 1987/88:85 delegera över tillsyningsansvaret till kommunen, precis som kommunen     Bilaga 10.3 kan lämna över komplicerade ärenden till länsstyrelsen, Samma sak bör gälla förhällandet SNV/länsstyrelse, Detta för att uppnå bästa möjliga effektivitet.

Kommunen vill också påpeka att det råder osäkerhet beträffande miljö­lovens rättsstatus samt att decentraliserad miljöprövning kan leda till stora lokala variationer. Det är därför viktigt att centrala råd och riktlinjer utarbetas snarast.

Dessutom vill kommunen uppmärksamma den risk för lojalitetskonflikt som finns mellan olika kommunala förvaltningar då en stor del av fillsynen riktas mot kommunens egna anläggningar, säsom avloppsverk, värmean­läggningar m. m.

Kommunen anser att de föreslagna tillständslistorna i stort är bra och stämmer väl med vad som är rimligt för vår kommun att ta över ansvaret för. En regelbunden översyn av listorna bör dock ske, för justeringar upp och ner.

Kommunen anser vidare att ambitionsnivån för den miljöstörande verk­samheten som inte är provningspliktig, och som helt faller inom kommu­nens ansvarsområde bör klargöras. Denna verksamhet kan vara mycket resurskrävande.

Kommunen anser att miljöstörande verksamhet såsom vägar och flyg­platser bör tillständsprövas,

4.4.83 Skara kommun: Kommunen förordar att en lägsta nivå för kommu­nernas ansvar fastställs men att kommunerna därutöver frivilligt fär åtaga sig uppgifter utöver denna lägsta nivå, § 44 a i nuvarande miljöskyddslag bör därför bibehållas.

Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis utföra tillsyn över verksamhe­ter på koncessionsnämndslistan.

Utredningen bör överväga om inte de olika listorna kan uppdelas efter branscher,

I övrigt tillstyrks förslaget.

Det är uppenbart, vilket också utredningen påpekar, att miljöfrågor numera är och i framtiden kommer att vara högt prioriterade politiska frågor i vårt samhälle. Det är därför rimligt att anta att kommunernas engagemang i miljöskyddsarbetet måste öka. Detta understryks dessutom av att kommunernas ansvar enligt annan lagstiftning (plan- och bygglagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter m. fl.) ställer krav på kom­munal sakkunskap inom miljöskyddsområdet.

4.4.85 Sala kommun: Ur dessa synvinklar bör det fastsläs att ansvaret för

miljöskyddet skall åvila kommunerna. Det måste vara en kommunal ange­

lägenhet att ta ansvar och fä insyn i en av de frågor som har högst politisk

prioritet i vårt samhälle. Detta garanterar dessutom att nödvändiga resur­

ser kommer miljövärden tillhanda,    

Om betänkandets föreslagna ansvarsfördelning skulle vinna gehör, kom­

mer kommunerna att åläggas tillsynsansvar - och därmed möjligheter till

429

insyn och påverkan av kommuninnevånarnas yttre miljö - endast för de Prop. 1987/88:85

allra minsta s.k. miljöfarliga verksamheterna. Den utveckling, som på- Bilaga 10.3

böljats med ett ökat kommunalt engagemang i miljöfrågorna, riskerar

därmed att avbrytas. Betänkandet redovisar ett ökat kommunalt ansvar,

men detta avser verksamheter av typen djurhållning, bensinstationer, as­

falt- och oljegrus verk, vissa små förbränningsanläggningar, skjutbanor och

små avloppsreningsverk, 

Enligt vär bedömning kan miljövärden totalt tillföras väsentliga resurser om kommunerna, efter lämplig resurs- och kompetensuppbyggnad, skuUe ges möjligheter att ansvara även för fillsyn och prövning inom den före­slagna länsstyrelselistan. Detta skulle också bättre överensstämma med den övergripande bedömningen att kommunens engagemang inom miljövården skall tillvaratas. Det finns ej heUer anledning att befara att kommunerna i ett sådant läge ej skulle se till att fillräckliga resurser och nödvändig kompetens upprätthälles.

För de ca 300 företag i Sverige, som föreslås prövade av koncessions­nämnden och under naturvärdsverkets tillsyn, finns ingen erinran mot utredningens överväganden. Detta är huvudsakligen företag med mycket avancerad och speciell teknik och med stor ekonomisk och strategisk betydelse för hela riket. Motiv finns för statlig prövning och tiUsyn av dessa företag.

4.4.86

Nordanstigs kommun: Kommunen tillstyrker i princip förslaget till ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Vissa kommuner har med stöd av nuvarande miljöskyddslagstiftning, § 44 a, övertagit fler tillsynsobjekt än vad utredningsförslaget medger. Kommunernas möjligheter att i framti­den överta fillsynsobjekt från "länsstyrelselistan" och "koncessionslis­tan" bör bibehållas. En bestämmelse med liknande innebörd, som nuva­rande § 44 a ML, bör därför införas i den nya lagsfiflningen,

4.4.87

Örnsköldsviks kommun: Örnsköldsviks kommun anser att systemet med prövning på länsnivå och tillsyn på den kommunala nivån fungerar förträffligt. Ett fungerande system skulle kunna byggas utifrån följande utgångspunkter:

- AUt tUlsynsarbete läggs på den kommunala nivån

Under en övergångsperiod fills dess lokala resurser byggts upp i alla kommuner får länsstyrelserna gå in och täcka upp. En miniminivå, t. ex. utredningens kommunlista, skall utföras av samtliga kommuner, förslags­vis för 1992.

-     Länsstyrelsen bUr den centrala prövningsmyndigheten

Anmälningsärenden hanteras som nu av tillsynsmyndigheten. Enbart

objekt vars verksamhet har ett miljömässigt riksintresse prövas på central

nivå. Prövningarna föregås av obligatoriska remisser till SNV, MHN m. fl.

SNV har ett övergripande ansvar för att bedömningar samordnas meUan

länen och via ett överklagningssystem ges SNV möjlighet att bevaka

utfallet av enskilda prövningsärenden,

430

Kommunerna bör ges möjlighet att i framfiden överta prövning av vissa    Prop. 1987/88:85 ärenden. För den skull kan det vara befogat att införa en prövningsmässig     Bilaga 10.3 motsvarighet till § 44 a, I första hand bör dock kommunerna sträva efter att fä tillsynen att fungera, detta torde vara en tillräcklig arbetsuppgift för den närmaste tiden.

4.4.88 Kalix kommun: En kommunal tillsyn skulle föra med sig en mera

lokalt förankrad beslutsnivå och bättre möjligheter för företag och enskUda

att påverka den egna miljön. Detta är väsentligt, dä hela befolkningens

engagemang behövs i miljöskyddsfrägor. Utredningens tankegångar om att

utnyttja hela befolkningens miljömedvetande kan lättare fillgodoses genom

ett lokalt engagemang.

Om kommunerna har resurser för den tillsyn som övertagits frän länssty­relsen bör denna fillsyn fä behållas efter genomförandet av utredningens förslag,

4.4.89 Piteå kommun: Enligt Piteå kommuns mening är förslaget om

sammanhållen prövning och tillsyn inte mofiverad bl. a. av skälet att det

inte kan ske konsekvent över hela linjen. Kommunen ifrågasätter vidare

förslaget om att införa ytterligare ett prövningssystem med miljölov. AU

prövning enligt miljöskyddslagen bör leda fram fiU ett tUlstånd, Någon

kritik mot det nuvarande förprövningssystemet har heller inte framkom­

mit. Vi tror att utredningens förslag om sammanhållen prövning och tillsyn

enbart kommer att leda till ytterligare byråkrati till förfång för ett effektivt

tillsynsarbete. Antalet förprövningspliktiga verksamheter bör begränsas

och det nuvarande anmälningsförfarandet bibehållas vid anläggningar av

den typen som föresläs omfattas av miljölov. All erfarenhet frän den

hittillsvarande sammanhållna prövningen och tillsynen vid länsstyrelserna

talar för att prövningen har prioriterats och tUlsynen har eftersatts.

Vi anser ocksä att utredningen närmare borde ha belyst den positiva utveckling som skett på tillsynsområdet sedan kommunerna övertagit tUl­synen.

4.4.92 Svenska kommunförbundet: Utredningsmannens uppdelning mellan central, regional och lokal kommunal - nivå när det gäller prövning och tillsyn föranleder följande synpunkter.

Styrelsen ställer sig avvisande till att Naturvärdsverket skall utöva till­synsverksamhet. Ett av de positiva inslagen i den hittillsvarande utform­ningen av tillsynssystemet har varit möjligheten för regionalt och lokalt tillsynsansvariga till nära och kontinuerliga kontakter med de olika företa­gen. Sådana kontakter försvåras om tillsynsverksamheten förläggs till central nivå.

Ett antal kommuner har enligt § 44 a i miljöskyddslagen övertagit tillsy­

nen över hela eller delar av länsstyrelseiistans verksamheter. Härom säger

utredningsmannen: "Det kan i vissa fall vara motiverat att miljö- och

hälsoskyddsnämnden, om man har resurser, även fortsättningsvis utövar

tillsynen över vissa verksamheter pä länsstyrelselistan. Huvudprincipen

bör emellertid vara att tillsynsansvaret följer den uppdragna ansvarsfördel-

431

ningen." De kommuner som enligt § 44 a åtagit sig tillsynen har visat sig     Prop. 1987/88:85 vara beredda fill sä betydande insatser pä miljöskyddsområdet att det     Bilaga 10.3 enligt styrelsens mening inte kan vara rimligt att göra det till en huvudprin­cip att fillsynsuppgifter skall flyttas från dem. Dessa kommuners egna ställningstaganden bör enligt styrelsens mening tillmätas avgörande bety­delse. De bör inte mot sin vilja fråntas fiUsynsverksamheten.

Ytterligare kommuner är, enligt vad styrelsen erfarit, beredda att ta över tillsynen enligt hela eller del av länsstyrelselistan. Starka skäl talar för att dessa kommuners vilja till engagemang tas till vara. Det skulle emellertid bli mindre fillfredsställande med en sådan ordning att för de kommuner, som hunnit ta över tillsynen före dagen för en ändrad miljöskyddslags ikraftträdande, skulle gäUa ett system, medan ett annat system skulle gälla för övriga kommuner. Samfidigt synes en del kommuner tveka att ta över prövningsförfarandet beträffande sådana verksamheter, som de redan tagit över tillsynen för. Förbundsstyrelsen anser därför att systemuppbyggna­den för prövning och fillsyn enUgt miljöskyddslagen måste bli föremål för ytterligare överväganden.

Utredningsmannen talar mycket om avskaffande av dubbelarbete och ökad effekfivitet i prövnings- och fiUsynsverksamheten, Det är då enligt styrelsens mening angeläget att ytteriigare se över de olika listorna så att fördelningen mellan tiUsynsinstanserna blir sä rationell som möjligt. Exem­pelvis bör inte länsstyrelsen ha tillsyn över sådan verksamhet som miljö-och hälsoskyddsnämnden redan har tillsyn över på gmnd av annan lagstift­ning.

4.4.94 Svenska naturskyddsföreningen: Enligt föreningens mening måste Sverige ha en nationell miljöpolifik som genomförs så konsekvent och ändamålsenligt som möjligt.

Tillsynen enligt miljöskyddslagen är inget annat än övervakning av att uppställda regler följs. Avvägningarna är redan gjorda vid lagstiftningen och vid tillståndsprövningarna. Mot den bakgrunden bör organisationen ha en samlad ledning så att arbetet utförs likformigt och rättvist över hela landet. Utredningens förslag leder bort från en likformig och rättvis hand­läggning. Dessutom innebär förslaget en ökad politisering av tUlsynsupp-giften. Defta är enligt föreningen en felaktig utveckUng. Föreningen anser att det inte är en politisk uppgift att kontrollera efterlevnaden av redan fattade beslut.

Föreningen föreslär i stället att en statlig tillsynsorganisation inrättas. Denna bör utgöras av naturvårdsverket som för aft kunna klara det omfat­tande fiUsynsarbetet bör ha en regional organisation som är skild från länsstyrelserna.

Föreningen inser att det dämtöver kan finnas behov av en kommunal

tillsynsorganisation men vill samtidigt betona att avgränsningen mellan

staflig och kommunal tillsyn bör utredas vidare. Därvid bör särskUt beak­

tas att kommunerna, om tillsynsuppgifter förs över till dem, måste ha att

utöva samma myndighetsfunktion som den statliga organisationen. Dess­

utom får inte kommunerna åläggas ett störte tillsynsansvar än vad de har

resurser och ambition att klara av,

432

Det bör påpekas att modellen med statliga verk med regionala enheter     Prop. 1987/88:85 och ibland lokala distrikt har prövats med framgång inom andra områden.     Bilaga 10.3 Som exempel kan nämnas organisationen inom skogsvärds- och arbetsmil­jöområdet samt svensk bilprovning.

4.4.98 Sveriges industriförbund: Industriförbundet vill understryka att det ligger i industrins intresse att det finns en myndighetstillsyn och att denna utövas effektivt och med skärpa.

Industriförbundet vill understryka vikten av att tillsynsreglerna utfor­mas enkelt för att de skaU kunna fungera i praktiken.

Industriförbundet tillstyrker att den fortlöpande tiUsynen enligt mUjö-skyddslagen i viss omfattning decentraliseras till den kommunala miljö-och hälsoskyddsnämnden, dock beträffande omfattningen med hänsyn tagen fill Industriförbundets förslag till ändring i länsstyrelse- resp. kom­munlistorna. Fömtsättningen är då, liksom för nämnden som prövnings­myndighet, att ett omfattande utbildnings- och träningsprogram först ge­nomförs.

Det är ändamålsenligt om tiUsynen bedrivs av myndigheter som är lokaliserade i närheten av de tiUsedda företagen. Erfarenheten visar att myndigheter pä regional och lokal nivå har lättare att sätta sig in i och förstå de lokala förhållandena. Dessutom har företagen en myndighet på nära häll att utbyta erfarenheter med i det prakfiska miljöskyddsarbetet. Den fortlöpande tillsynen bör alltså koncentreras tiU länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna. En fömtsättning för att de kommunala nämnderna skall kunna fillkomma som tillsynsmyndigheter är dock att de ges en kompetens i dessa frågor. Om ytterligare resurser behöver tillföras bör det liksom inom andra samhällsområden ske genom omfördelning frän central nivå.

Industriförbundet vill fästa uppmärksamhet pä möjUgheten för länssty­relserna att samverka vid mer kvalificerade anläggningar. Det finns t. ex. fyra kloratfabriker i landet i totalt två län. En länsstyrelse skulle i ett sådant fall kunna samarbeta med annan länsstyrelse vid tillsynen vid kloratfabrik i ett annat län. Det finns vidare län med enstaka massa- och pappersbruk och järnbruk. Även i dessa fall skulle finnas samarbetsmöjlig­heter mellan länen.

Naturvärdsverket bör som central tillsynsmyndighet koncentrera sig på att stödja länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnden genom att svara för att relevant kunskap inom skilda områden samlas in och görs tillgänglig. En annan betydelsefull uppgift för naturvårdsverket bör vara att arbeta för internationell harmonisering av miljöskyddskraven.

En uppdelning av det praktiska arbetet med den fortlöpande tillsynen av "koncessionsnämndsföretagen" mellan naturvårdsverket och länsstyrel­sen enligt vad utredningen föreslår kan lätt leda till beslutsförlamning. En sådan ordning måste bestämt avvisas.

Industriförbundet sätter förslaget om att naturvärdsverket skall utöva

fortlöpande tillsyn i samband med förslaget om miljörevisorer. Industriför­

bundet avstyrker förslaget om att naturvärdsverket skall utöva forflöpande

tillsyn över "koncessionsnämndsföretagen".

433

28   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

4.4.99 Lantbrukarnas riksförbund: LRF fillstyrker i princip decentralise- Prop. 1987/88:85 ringssträvandena men ser en betydande svårighet i att fä tUl stånd en Bilaga 10.3 välfungerande och på de mest skilda verksamhetsområden - kompetent organisafion på det lokala planet. Det finns en påtaglig risk att t, ex, jordbmket kommer att behandlas olika från kommun till kommun både vad gäller lovgivning och fillsynsverksamhet. Kommunemas allmänna instäU-ning till jordbmksfrägor och nämndernas kunskaper varierar i hög grad. För att ett förtroendefuUt samarbete skaU kunna upprättas mellan miljö-och hälsoskyddsnämnderna och jordbmket fordras en ömsesidig repekt, klara regler för lovgivning och tillsyn samt en omfattande utbildning av nämndemas tjänstemän och förtroendevalda. Förbundet anser att det ock­så bör ordnas kvalificerad utbildning inom varje kommun i jordbrukets miljöfrågor och produktionsteknik där säväl tjänstemän och politiker från nämnderna som jordbmkare deltar.

4.4.101         Tjänstemännens centralorganisation: TCO delar utredningens upp­

fattning att det kommunala engagemanget i miljöskyddsarbetet bör fortsät­

ta och utvecklas fill att omfatta hela landet. När det gäller fördelningen av

miljöskyddsarbetet mellan olika myndigheter kan inte TCO helt instämma i

utredningens förslag.

TCO avstyrker utredningens förslag om sammanhållen prövning och fillsyn.

TCO anser att tillsynsansvaret primärt bör åvila kommunerna i den omfattning som utredningen föreslår samt dämtöver i den omfattning som kommunen själv finner lämpligt utifrån kompetens och resurser. Enligt TCOs mening skall ambUionen vara att allt tillsynsarbete skaU åvila kom­munerna om kommunen själv finner det lämpligt. Grundnivån för samtliga kommuner bör dock vara den utredningen föreslår. Idag har ca 50 kommu­ner påtagit sig ett större tUlsynsansvar. Dessutom finns ytterligare kommu­ner som anser sig kunna och vilja ta ett störte ansvar för fillsynen men avvaktar resultatet av denna utredning. Prövningen bör åvUa länsstyrelser­na.

Ett skäl mot att lägga ut tUlständsprövningen fill kommunerna är att dessa lätt hamnar i beroendeställning gentemot tillståndssökandena. TiU exempel om en kommun har att välja mellan ett antal arbetstiltfäUen och en bättre miljö. Framför aUt i avflyttnings- och glesbygdskommuner eller kommuner med endast ett störte företag uppstår lätt ett sådant beroende. Risken kan bli stor för oUka tUlämpning av miljövårdslagen mellan olika kommuner.

4.4.102         Centralorganisationen SACO/SR: Förslaget innebär ett vidgat an­

svar för kommunerna inom miljöområdet. SACO/SR anser att detta vidga­

de ansvar för kommunerna är ändamålsenligt och att kommunerna bör ges

det fulla ansvaret för miljöfarliga anläggningar, vars verkningar i huvudsak

håller sig inom kommunens gränser.

I likhet med vad som anförs i utredningen - vilket tidigare också

understmkits av riksrevisionsverket - bör författningmässigt klart anges

vilka verksamheter kommunerna kommer att ha prövnings- och tiUsynsan-

434

svaret för och vilka länsstyrelserna skall ha ansvaret för. En sådan klar     Prop. 1987/88:85 fördelning är en absolut förutsättning för ett effektivt och ändamålsenligt     Bilaga 10.3 miljöskyddsarbete i framtiden, där tillgänglig kompetens och tillgängliga personella resurser utnyttjas pä bäst möjliga sätt.

Detta innebär att något tillsynsansvar över de koncessionspliktiga an­läggningarna inte bör läggas på naturvårdsverket. Naturvärdsverket bör istället stärkas i sin roll som övergripande expertorgan med ansvar för råd och rikfiinjer, utbildning, policy, kunskapsförsörjning, tillämpad forskning och utredning o. dyl.

4.5 Prövning och tillsyn

4.5.22 Fiskeristyrelsen: Liksom utredningen anser fiskeristyrelsen att det är otillfredsställande att ett antal miljöfarliga verksamheter av sådana slag som upptagits pä tillståndslistorna ännu inte fillståndsprövats. Detta inne­bär klart försämrade tillsynsmöjligheter. Fiskeristyrelsen tillstyrker utred­ningens förslag om obligatorisk tillståndsprövning av såväl icke tillständs-prövande företag som av företag som drivs med stöd av dispensbeslut.

Skadeverkningarna av utsläpp från jordbruk med djurhållning är väl kända och belysta frän en rad kustområden och havsöringförande vatten­drag. Det är viktigt att läckage av näringsämnen ut i vattenområden för­hindras i största möjliga utsträckning. Om detta sker genom att regeringen eller myndighet kan meddela föreskrifter om försiktighetsmått bör det vara ett steg pä vägen att förbättra vattenkvaliteten i bl. a, vissa utsatta kustom­råden. Utredningens förslag enligt en ny 7 a § i miljöskyddslagen om generellt verkande föreskrifter för stallgödselhantering tillstyrks därför.

4.5.33 Länsstyrelsernas organisationsnämnd: LON delar den i utredningen

framförda uppfattningen att naturvårdsverket bör utarbeta allmänna råd

som tar fasta på alla möjligheter till förenkling av handläggningen av

tillståndsärenden. LON fömtsätter att detta arbete kommer att ske i sam­

råd med LON. Det är också angeläget - enligt LON - att naturvärds ver­

ket i samarbete med länsstyrelserna och branschföreträdare utarbetar

branschanpassade råd för tillståndsprövningen.

LON har inte heller något att erinra mot att det görs lättare att ompröva villkor i tillståndsbeslut. Att gå igenom och granska äldre beslut och att göra omprövningar kräver även det betydande resurser,

4.5.34------ Statens naturvårdsverk: Statens naturvårdsverks inställning är i

korthet att-- 

utredningens förslag om föreskriftsrätt vad gäller hantering av gödsel tillstyrks, men den bör enl. SNV utvidgas till att avse verksamheter som ej finns upptagna pä förprövningslistoma,

fillståndsplikt skall kunna föreskrivas för bedrivande av verksamhet, t. ex, kabelbränning,

anmälningsskyldighet skall kunna föreskrivas i fråga om nedläggning av

industrier,

435

skyldigheten för koncessionsnämnden att hålla sammanträde bör kunna     Prop. 1987/88:85

begränsas.

Bilaga 10.3

det bör vara möjligt för tillständsmyndigheten att medge undantag frän gällande villkor vid haverier,

ML (40 a §) ändras sä att det blir möjligt för tillsynsmyndigheterna att ge de förelägganden som behövs för att ML eller föreskrifter med stöd av lagen skall iakttas,

regler bör införas om utredningsplikten i omprövningsärenden och ären­den enligt 41 §,

skyldighet bör införas att i tillståndsansökningar redovisa lämpliga kon­trollmetoder.

4.5.35 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Ett studium av utredningens förslag i omprövningsfrägan - liksom för övrigt även av andra delar av det remitterade betänkandet - ger vid handen att rättssäkerhets- och trygg­hetsaspekter tillmäts mindre betydelse av utredningen. Detta strider i betänklig grad mot de tankar som ligger bakom miljöskyddslagen regler om tillåtlighet, omprövning m. m, I förarbetena till lagen underströks bl. a. att hela vårt samhälle är beroende av industrin och kommer framdeles att bli det i än högre grad samt att allmänna intressen kräver att den industri som samhället behöver kan komma i gång och drivas, även om det i vissa fall måste bli till olägenhet för enskilda eller kommuner, som träffas av immis-sioner eller andra negativa verkningar. Vidare framhölls att industrins investeringsmöjligheter och konkurrensförmåga direkt påverkar viktiga frågor om arbetstillgäng och utkomst för stora befolkningsgrupper och vår allmänna ekonomiska standard. Liknande synpunkter kunde ocksä anfö­ras beträffande immissionskällor utanför industrins område, exempelvis jordbruket. Koncessionsnämnden anser för sin del att dessa uttalanden i förarbetena fill miljöskyddslagen gäller med lika stor styrka idag som när de gjordes i mitten av 60-talet, En sak är att industrier och andra utövare av miljöfarlig verksamhet drabbas av härda miljökrav vid tillätlighetspröv-ning enligt miljöskyddslagen. Det hör till spelreglerna. En väsentlig förut­sättning för att underkasta sig dessa krav är då att beslutet därom gäller under en rimlig tid. Brister denna förutsättning, genom en uppluckring av omprövningsreglerna, kan detta på sikt få olyckliga samhällsekonomiska konsekvenser, exempelvis att den svenska industrin i störte utsträckning än hittills etablerar sig utomlands.

En översyn av omprövningsreglerna i miljöskyddslagen kan lämpligen ske vid den allmänna översyn av lagstiftningen som koncessionsnämnden förordat ovan och då i samband med överväganden om tillståndsgiv-ningens ställning överhuvudtaget inom det framtida miljövärdssystemet.

4.5.39 Svea hovrätt: Förslaget till lag om skyldighet att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen avstyrks.

Enligt hovrättens mening har utredningen inte angett några egentliga

skäl till att införa tillståndsprövning i de aktuella fallen. Det har t. ex. inte

ens påståtts att dessa anläggningar skulle ge upphov till sädana allvarliga

störningar att en prövning av det skälet skulle vara motiverad. Någon

436

undersökning av hur många anläggningar som berörs av de föreslagna Prop. 1987/88:85 bestämmelserna har inte heller redovisats, trots att utredningen uppger att Bilaga 10.3 det torde bli fråga om en omfattande tillståndsprövning. Hovrätten upp­fattar därför förslaget som i första hand en ordningsfråga. På gmnd av de påpekanden som nu giorts och med hänsyn till att det vid behov finns möjligheter att ingripa med stöd av 40 eller 41 § miljöskyddslagen mot sådan verksamhet som avses med den föreslagna lagen avstyrker hovrät­ten att denna genomförs. De begränsade resurser som står till förfogande bör användas till mer angelägna uppgifter,

4.5.50 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen har tidigare pläderat för vidgat undantag frän tillständsplikten, I många fall skulle branschvisa allmänna råd följda av tillsynsbesök efter rimlig tid för åtgärder vara ett mer effektivt sätt att arbeta. Ett sådant system skulle inte bara innebära ett mer ändamålsenligt utnyttjande av begränsade resurser. Det skulle också ha fördelen att vara konkurtensneutralt. Länsstyrelsen avstyrker därför utredningens förslag att utvidga förprövningen. Det är enligt länsstyrelsens åsikt oundvikligt att miljölovsprövningen, trots att den skall vara enkel, kommer att binda resurser hos miljövårdens organ och därmed minska deras möjlighet att vara ute på fältet. Nuvarande system med anmälnings­förfarande kombinerad med fillsynsinsatser med betydande mätt av ser­vice är enligt länsstyrelsens mening klart att föredra. Den föreslagna änd­ringen av 40 § som länsstyrelsen tillstyrker ger också möjligheter att snab­bare ingripa med föreläggande om givna råd ej följs. Länsstyrelsen anser det viktigt att resurserna så mycket som möjligt inriktas pä aktivt fillsyns-arbete. En stor mängd verksamheter som omfattas av miljöskyddslagen kräver enligt nuvarande bestämmelser varken tillstånd eller anmälan. Des­sa verksamheter är sammantaget av stor betydelse för miljöförhållandena. Hit hör exempelvis flygplatser, jordbmk, marinor, bilvärdsanläggningar, hamnar, kemikalielager o. dyl. Det är enligt länsstyrelsens mening angelä­get att tillsynsresurser kan avsättas för dessa verksamheter hellre än att

resurserna läggs pä miljölovsprövning        

Utredningen föreslär att alla tUlståndspUktiga verksamheter som saknar fillstånd schablonmässigt skall prövas inom tre år. Detta skulle enligt utredningen ta betydande resurser i anspråk. Enligt länsstyrelsens uppfatt­ning är miljövinsterna i många fall obetydliga eller inga. Utredningens förslag skulle för länsstyrelsens del betyda att resurser mäste tas från arbetsuppgifter som har betydligt högre prioritet ur miljösynpunkt och uppgiften skulle ändå sannolikt inte kunna klaras inom den utmätta tiden. Länsstyrelsen avstyrker utredningens förslag och föreslår i stället att läns­styrelsen och kommunerna gemensamt skaffar sig en överblick över vilka företag som ej är tillständsprövande. Därefter sker en sortering av verk­samheterna efter miljöfarlighet. En tUlständsprövning sker sedan av de mest miljöstörande verksamheterna, medan resten får råd via miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

4.5.55 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen avstyrker bestämt

förslaget att införa en ny prövningsform kallad "miljölov". Prövning enligt

437

miljöskyddslagen innebär att för lång tid fasfiägga utsläppsgränser m. m.     Prop. 1987/88:85 av stor betydelse för människors U\' och hälsa. Enligt författningsförslaget     Bilaga 10.3 skuUe ett miljölov ha betydande rättskraft och kunna leda tiU påföljd. Länsstyrelsen anser att miljö- och hälsoskyddsnämnderna inte är lämpade för rättsprövning av detta slag, fi-ämst beroende på att många mindre kommuner saknar juridisk sakkunskap i dessa frågor.

Länsstyrelsen förordar att nuvarande system med anmälningsskyldighet för vissa branscher bibehälles men att anmälan istället skaU ske tiU miljö-och hälsoskyddsnämnden.

Utredningen pekar på möjligheten fiU ändring av miljöskyddsförordning­en så att samma undantag från tillståndspUkten som nu gäller för ändringar även kan gälla vid nyanläggning, Länsstyrelsen har i yttrande 1985-09-16 tillstyrkt detta och även lämnat förslag till författningstext. Det är angelä­get att denna ändring sker med hänsyn till behovet av flexibilitet och effektivisering.

Länsstyrelsen avstyrker förslaget att alla tUlståndspUktiga verksamheter som saknar tiUstånd schablonmässigt kan prövas inom tre är. Detta skuUe ta betydande resurser i anspråk utan att ge några direkta vinster från miljöskyddssynpunkt. Det skulle t. ex. kunna inträffa att man prövar en verksamhet som inte har några egentliga utsläpp. I stället bör tillsynsmyn­digheten ges möjlighet att besluta om prövning när det i det enskUda fallet är påkallat från miljöskyddssynpunkt.

Länsstyrelsen tillstyrker förslaget att den själv kan ta initiativ till om­prövning av viUkor enligt bestämmelserna i 23-25 § ML.

Däremot ter det sig stötande fi'ån rättssäkerhetssynpunkt att, såsom föreslås, möjliggöra för prövningsmyndigheten att genomdriva en viUkors-ändring bara för att underlätta kontrollen. Prövningen bör i stället ske med sådan omsorg att denna typ av problem inte uppstår inom tioårsfristen.

4.5.62 Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län: Utredningen föreslår lag­ändringar som innebär något större möjligheter att ompröva vUlkor i givna tillstånd. Bl. a. ges länsstyrelserna möjlighet att ta initiativ till omprövning. Enklare omprövningsmöjligheter är förtjänstfullt och fiUstyrks i princip av länsstyrelsen. Dock bör värdet i ett tillståndsbesluts rättskraft inte neglige­ras. Företagare har ett berättigat intresse av förutsebarhet i planeringen och trygghet i investeringar.

En omprövning skall enligt förslaget kunna ske - redan före utgången av en 10-årsperiod "om verkamheten visar sig medföra någon olägenhet som inte fömtsågs när den tilläts". En liknande regel finns för närvarande. En omprövning skall enligt förslaget vidare få ske om "en annan utform­ning av villkoren skulle avsevärt underlätta kontrollen av verksamheten". Denna regel i förslaget är helt ny, .\v själva lagtexten bör dock framgå att en omprövning i just detta fall inte får leda tiU en väsentlig skärpning av miljökraven pä företagaren.

Nuvarande tillståndskrav vid ändring av en miljöfarlig verksamhet bör

enligt länsstyrelsen ses över och lindras. Bestämmelserna är så utformade

att praktiskt taget varje förändring i en miljöfarUg verksamhet kräver

fillstånd. Detta binder också på ett olämpligt sätt miljövårdsmyndigheter-

438

I 

nas resurser. Tillstånd bör krävas endast om ändringen kommer att öka     Prop. 1987/88:85

miljöstörningen frän verksamheten eller om sättet på vilket ändringen sker     Bilaga 10.3

har betydelse från störningssynpunkt. Tillståndsmyndigheten bör med

andra ord ges befogenhet att se tUl att ny teknik utnyttjas vid förändringar

om detta är fördelaktigt ur miljövårdssynpunkt och acceptabelt ur teknisk

ekonomisk synpunkt.

De formella reglerna kring handläggning av tillståndsfrågor bör - som utredningen också framhåller - göras mer flexibla. Enkla fiUståndsären-den bör kunna handläggas pä ett enklare sätt än mer komplicerade ären­den.

Utredningen föreslår bestämmelser av typen att för alla fiUståndsplikfiga verksamheter skall upprättas kontrollprogram eUer att alla fillständsplikti­ga verksamheter som (på gmnd av att de härtör frän fiden före miljö­skyddslagens fillkomst) ej har tUlständ mäste tillständsprövas före viss tidpunkt. Denna slags bestämmelser är olämpliga. Sådana bestämmelser binder miljövårdsmyndigheternas resurser och förhindrar att tUlgängliga resurser utnyttjas pä bästa sätt.

Miljövårdsmyndigheterna bör få förtroendet att avgöra i vUka fall kon­trollprogram skall upprättas (nuvarande bestämmelser i 39 a § miljö­skyddslagen är tUlräckliga) och i vilka faU det är motiverat att dra in en sedan länge pågående miljöfarlig verksamhet i en fillståndsprövning.

4.5.64

Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Utredningen föreslår att i miljö­skyddsförordningen införs en bestämmelse som innebär att bagatellartade och frän miljöskyddssynpunkt harmlösa fall vid nyanläggning undantas från tillständsplikt. Länsstyrelsen har tidigare framfört att denna möjlighet borde finnas och hälsar därför utredningens förslag med fillfredsställelse. Förslaget ligger helt i linje med länsstyrelsens serviceinriktade verksamhet och ger möjligheter tUl en avbyråkratisering.

4.5.65

Länsstyrelsen i Värmlands län: Vi anser också allmänt att det är tveksamt om en så omfattande förprövningspUkt ska införas som nu före­slås. Förmodligen kan i många fall samma miljövinst nås genom tiUsyn utan den tungrodda apparat som en förprövning utan tvivel är. Kännedom om etablering erhålls oftast vid prövningen enligt plan- och bygglagen. Den kan eventuellt kompletteras med anmälningsplikt fill miljö- och hälso­skyddsnämnden.

4.5.66

Länsstyrelsen i Örebro län: Utredningen föreslär ett nytt institut, "miljölov", som skaU prövas av miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Ett miljölov skaU ha mer begränsade rättsverkningar än ett tUlständ. I vissa faU skaU dock rättsverkningama vara desamma, t. ex. enligt 40 § miljöskydds­lagen. Vidare skall vissa bestämmelser rörande handläggningen av till­ståndsärenden gälla även för miljölovsärenden. Likheterna meUan tUlstånd och mUjölov synes vara störte än skillnaderna. Det kan därför ifrågasättas om skäl föreligger att införa det nya institutet. Förekomsten av två så likartade institut är ägnad att göra miljöskyddslagen mer svåröverskådlig,

vilket lätt skapar oklarhet för säväl tUlsynsmyndigheterna som utövarna av

439

miljöfarlig verksamhet.

4.5.69 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen har tidigare i yttrande Prop. 1987/88:85 fill jordbmksdepartementet 1985-10-10 föreslagit vissa minskningar i ett då Bilaga 10.3 aktueUt förslag till omfattning av föiprövningspUkten. Länsstyrelsens syn­punkter är till någon del fillgodosedda av utredningen men till störte delen är de 1985 föreslagna minskningarna fortfarande aktuella. Länsstyrelsen vidhåller därför sitt tidigare förslag. Ytterligare minskningar av förpröv-ningplikten kan bU nödvändiga om inte tillräckliga resurser kan ställas tiU förfogande.

Utredningen har föreslagit en obligatorisk tillståndsprövning av pågåen­de verksamheter som nu saknar tillstånd. En sådan prövning skulle binda stora resurser under flera år samtidigt som flertalet av de aktuella verksam­heterna inte utgör några stora miljöproblem. Länsstyrelsen avstyrker där­för utredningens förslag i detta avseende. En del av verksamheterna behö­ver emellertid regler för sin verksamhet. Sådana regler kan åstadkommas av tUlsynsmyndigheten med stöd av miljöskyddslagens fillsynsbestämmel-ser. År huvudmannen inte nöjd med dessa regler har han själv möjlighet att söka tiUstånd.

För närvarande kan endast naturvårdsverket väcka frågan om ompröv­ning av gällande tillstånd. Utredningen föreslår att även länsstyrelserna får motsvarande möjlighet i de fall de själva är tillständsmyndigheter. HittiUs har fråga om omprövning tagits upp av naturvårdsverket endast i mycket få fall. Orsaken är bristande resurser för utredningar m.m. Förhållandet kan antas bli detsamma vad gäller länsstyrelserna. Därför föreslår länssty­relsen att tiUsynsmyndighet får rätt att - när omprövning behövs och frivUlig överenskommelse inte kan träffas förelägga berörd huvudman att själv begära omprövning, I vissa fall kan enstaka villkor i ett tillstånd behöva ändras på grund av att det är oklart eller svårkontrollerat. I sådana fall bör tillständsmyndigheten ha rätt att förtydliga eller göra mindre änd­ring av villkoren efter framställning av tillsynsmyndighet eller tillstånds­havare. Lagförslag i här berörda avseende har utarbetats inom naturvårds­verket.

4.5.76 Eskilstuna kommun: Utredningen anger två typer av förprövning dels tUlstånd enligt länsstyrelselistan och koncessionsnämndslistan och dels miljölov enligt kommunlistan. Miljöförvaltningen avstyrker att be­greppet miljölov införs. Det är betydligt enklare och mindre byråkratiskt att behålla anmälningsplikten. Återigen är det tiUsynen som behöver till­föras resurser inte förprövningen,

4.5.79 Båstads kommun: Utredningen föreslår att miljö- och hälsoskydds­nämndernas tillstånd till de verksamheter som faller in under kommunlis­tan kallas miljölov. Miljölovsprövningen är tänkt att bli ett enklare förfa­rande än tillståndsprövningen. Miljölov ska kunna överklagas och vid överträdelser kunna leda till sanktioner.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden ställer sig positivt fill förslaget under fömtsättning att effekfiva sanktioner kan tillämpas vid brott mot miljölovs­beslut.

Nämnden anser dock att en enhetlig benämning ska tillämpas d. v. s. att

440

ett tillstånd anfingen kaUas för "tillstånd" eller "miljölov".

4.5.80 Kristianstad kommun: Utredningen konstaterar att det nuvarande     Prop. 1987/88:85 förfarandet med individuell tillståndsprövning i stort sett fungerar bra.     Bilaga 10.3 Utredningen konstaterar också att oklara eller svårkontrollerade villkor utgör en svag länk vid genomförandet.

Ett problem är de ofta bristfälliga ansökningar som inkommer till pröv­ningsmyndigheten. Framför allt finns brister vad gäUer kraven på samråd med allmänheten och beskrivning av miljöeffekterna. Även om den sökan­de har krav pä sig att göra en fullständig ansökan är det prövningsmyndig­hetens sak (enligt 13 § ML) att se till att ansökan är fillräcklig för att göra en prövning möjlig. Är ansökan inte tillräcklig ska sökanden föreläggas att komplettera ansökan eller kan ansökan avvisas.

Risk finns att prövningsmyndigheten inte granskar ansökan tillräckligt noga, utan nöjer sig med en bristfällig ansökan. Det utbyggda systemet med en kompletteringsmnda och en omfattande remissbehandling har i någon mån kompenserat bristerna i ansökan. I bland har dock remisserna i aUtför hög utsträckning fått ersätta prövningsmyndighetens egen gransk­ning av ansökan.

Utredningen föreslår att prövningen förenklas genom att komplette­ringsrundan som regel slopas, remitterandet inskränks och sammanträde på platsen sker mer sällan, dock under fömtsättning att ansökningamas kvaUtet förbättras.

Även om en förenkling av prövningsförfarandet är önskvärt kan det medföra att prövningens kvalitet försämras, åtminstone i avvaktan på en förbättring av ansökningarna.

Insatser bör i stället i ett första skede inriktas pä att förbättra granskning av ansökan. Om prövningsmyndigheten i ett tidigt skede begär komplette­ring i stället för att avvakta remisserna kan efter hand handläggningstider­na förkortas.

Prövningsmyndigheterna har också möjlighet att utnyttja möjligheten att komplettera ansökan på den sökandes bekostnad.

Möjligheten att enklare omarbeta villkor i givna tUlstånd på gmnd av oklara formuleringar är positivt.

Förslaget om införande av prövning av alla icke prövade tillständsplikti­ga anläggningar senaste utgången av 1991 är angeläget att genomföra.

4.5.86 Nordanstigs kommun: Nuvarande resurser räcker inte till både prövnings verksamheten, som idag bedrivs av koncessionsnämnden och länsstyrelsen, och tillsynen. Prövningen har däremot fungerat tUlfredsstäl-lande.

Mot bakgmnd av ovanstående ifrågasätter kommunen behovet av pröv­ning av ärenden - miljölov - pä det lokala planet. Resurserna bör i största möjliga utsträckning styras över fill miljötillsynen. Om prövningen av ärendena ligger på en myndighet och fillsynen på en annan kan emellertid vissa olägenheter uppstå administrativt. Exempelvis ökar behovet av kom­munikation via ADB. Kommunen anser dock att fördelarna med att enbart ha tiUsynen på de lokala planet överväger.

441

4.5.95 Sveriges advokatsamfund: Samfundet delar i huvudsak utredning-     Prop. 1987/88:85

ens förslag beträffande regler för omprövning av tillstånd. Emellertid anser     Bilaga 10.3

samfundet att det vid omprövning städse bör ske en skälighetsavvägning

mellan allmänna och enskilda intressen och att detta fortsatt markeras i lagtexten på sätt som nu gäller; 24 § första stycket miljöskyddslagen ---"efter vad som är skäligt". Vidare vill samfundet föreslå att § 24 punkt 6 i utredningens förslag "någon olägenhet" utbyts mot "någon olägenhet av betydelse".

4.5.96 Sveriges industriförbund: Industriförbundet vill understryka vikten

av att fömtsättningar skapas för att prövningen kan utföras snabbt och

effektivt.

Koncessionsnämnden har genom sitt sätt att arbeta, baserat pä kompe­tens och integritet, under åren vunnit respekt. Industriförbundet tillstyrker ändå förslaget att koncentrera nämndens mer kvalificerade prövning till de potentiellt mest miljöstörande verksamheterna. Förbundet tillstyrker ock­så förslaget att koncessionsnämnden övertar regeringens roll som över-klagningsinstans för de beslut som länsstyrelsen fattar.

När det gäller omprövning av tillståndvillkor vill Industriförbundet beto­na vikten av att tillståndsvillkoren har en rimligt läng rättsverkan med hänsyn till företagens långsiktiga investeringar. Den nuvarande minsta giltigheten för vUlkor - tio år - är en lämplig tidsrymd.

I de fall tillståndsmyndigheten av nägot skäl omprövar någon del av verksamheten bör en ny tioårsperiod gälla för alla villkor i tUlståndet från den nya tidpunkt fillståndet vinner laga kraft. Tillständsmyndigheten mås­te fömtsättas att samtidigt se över om någon övrig del i det gällande tUlståndet bör justeras. Industriförbundet avstyrker mot denna bakgrund förslagen till ändrade omprövningsregler.

Några bärande motiv för att införa ett nytt tillständsförfarande benämnt miljölov kan Industriförbundet inte finna. Industriförbundet godtar dock att prövningen i viss omfattning decentraliseras till den kommunala miljö-och hälsoskyddsnämnden, dock att proceduren i allt väsentligt bör ansluta till den som idag gäller för anmälningsärenden. Förbundet fömtsätter att de förtroendevalda och tjänstemännen får den utbildning och träning som behövs för att dessa skall kunna fullgöra sin prövningsuppgift. Övergångs­tiden för överförandet bör bli väl tilltagen. Överförandet kan ske succes­sivt. Miljö- och hälsoskyddsnämndens prövning bör under alla omständig­heter enbart avse anläggningar med utpräglat lokal påverkan, t, ex. skjut­banor. Industrianläggningar bör sålunda genomgående prövas av konces­sionsnämnden eller länsstyrelsen.

Handläggningstiden i ett nytt tillståndsförfarande bör inte få förlängas i förhållande fill nuvarande anmälningsförfarande. Prövningen bör i dessa fall kunna utgå från ett utvecklat system med riktlinjer till gmnd för miljö-och hälsoskyddsnämndens prövning. Det bör ankomma på naturvårdsver­ket att i samverkan med berörda branscher utarbeta sädana riktlinjer.

442

4.5.98 Småföretagens riksorganisation: Ett miljölov bör enligt organisatio-     Prop. 1987/88:85

nens mening inte kunna dras in i andra fall än där företaget i nägot     Bilaga 10.3

preciserat avseende har varit försumligt. Detta är nödvändigt för att upp­

fylla elementära krav på rättssäkerhet. Problemet med ofömtsedda olägen­

heter fär lösas på annat sätt.

Rättssäkerheten vid miljölov förutsätter således enligt organisationens uppfattning, dels att en bestämd giltighetstid för miljölovet finns precise­rad, dels att miljölovet inte skall kunna dras in under sin giltighetstid i andra fall än när företaget varit försumligt.

Miljölov enligt utredningens förslag bör inte införas innan dessa krav blivit tillgodosedda.

I sammanhanget vill Småföretagens Riksorganisation framhålla att det är positivt att utredningen föreslår att villkoren i olika tillstånd skall ges en sådan utformning att det tydligt framgår vad som är tillåtet och förbjudet i verksamheten. Organisationen måste dock konstatera att det kan möta stora prakfiska svårigheter att kommendera fram en sådan tydlighet, t. ex. genom en föreskrift i lag.

4.5.99 Lantbrukarnas riksförbund: Utredningen föreslår i § 7a i förslaget

till ändrad miljöskyddslag att "regeringen eller myndighet som regeringen

bestämmer får meddela föreskrifter och iakttagande av särskild försikfig­

het vid hantering av gödsel". I specialmofiveringen anges att de frågor som

kan bli aktuella att reglera med stöd av § 7a är främst frågan om lagring av

stallgödsel och spridning äv gödsel på åkermark.

LRF ser en koppling till aktionsplanen mot havsföroreningar och de föreskrifter som där föreslås mot jordbmket. Förbundet vill äter upprepa sitt krav från remissyttrandet över nämnda aktionsplan nämligen att myn­digheterna ställer upp ramar för respektive verksamhets bedrivande och det enskilda företaget utifrån sina egna unika förutsättningar finner lös­ningar inom de uppställda ramarna. LRF hävdar med bestämdhet att grunden för varje gärds stallgödselhantering ligger i obligatoriska göd­slings- och växtodlingsplaner för gärdar över en viss storlek. Lagringska­paciteten är beroende av bl. a, grödval och växtföljd samt möjligheten att teckna gödselavtal. En reglering bör dock ske vad gäller spridningstider för stallgödsel men det kan ifrågasättas om det bör ske i miljöskyddslagen. I stället bör ett regionalt kungörelseförfarande övervägas.

4.5.101 Tjänstemännens centralorganisation: TCO avstyrker förslaget om införande av miljölov.

Enligt TCOs mening är dagens system med anmälan ett smidigare sätt

att arbeta då det bl. a. ger tillsynsmyndigheten möjlighet att när som helst

gä in med råd enligt § 39 miljöskyddslagen. Villkor i miljölov kän endast

ändras vid ändrade förhåUanden. Dessutom torde ett införande av miljölov

innebära en ökad byräkratisering. Ett företag måste enligt förslaget vänta

på ett formeUt beslut innan anläggningen får anläggas. Det är olämpligt och

vilseledande med nya begrepp som miljölov istället för fillstånd som an­

vänds vid prövning i andra organ. Enligt TCOs mening skall all prövning

enligt miljöskyddslagen leda till fillstånd oavsett prövningsinstans. Utred-

443

ningens förslag innebär ocksä att antalet beslutande instanser ökar från 25     Prop. 1987/88:85 till 309 vilket i nuvarande skede kan innebära svårigheter, Anmälningsför-     Bilaga 10.3 farandet bör tills vidare bibehållas och insatserna koncentreras pä en bättre tiUsyn.

4.6 Recipientkontroll

4.6.22 Fiskeristyrelsen: Utredningen föreslår att ansvaret för samordning av recipientkontrollen även i fortsättningen skall skötas av länsstyrelserna. Det anges vidare att samordning med övrig omgivningskontroll som be­drivs ocksä bör tas fill vara i syfte att förbättra underlaget för bedömning av verkningarna i omgivningen.

I dag samarbetar vissa länsstyrelser och ger även uppdrag till fiskeristy­relsens utredningskontor att utföra vissa delar av kontrollen. Fiskeristyrel­sen har aktivt medverkat i recipientkontrollen i många fall bl. a, inom kustområdet. Utredningskontoret i Härnösand arbetar t. ex. för närvaran­de fram ett fiskeribiologiskt program för att belysa inverkan av cellulosain­dustrierna i Gävlebukten. Liknande program har tidigare genomförts i SundsvaUsbukten och Husum-Örnsköldsviksområdet, Lule skärgård. Rönnskärsområdet och Hanöbukten m. m. Som exempel på miljöövervak­ning i vidare bemärkelse kan nämnas, det planerade Kustfiskeprojektet och ett integrerat finskt-svenskt program för Bottniska viken, båda avsedda att inledas 1988/1989.

Genom den undersökningsverksamhet som utredningskontoren bedriver finns hos dessa ett betydande kunskapsmaterial och kunnande som mera allmänt borde utnyttjas i recipientkontrollen. Med hänsyn till detta och fiskets beroende av vattenmiljön bör fiskeristyrelsen regelmässigt tas med i recipientkontrollen. Lämpligen genom en uttalad samrådsskyldighet frän den myndighet som har ansvaret för denna kontroll. Detta skulle ge recipi­entkontrollen en bättre kvalitet ur fiskets synpunkt. Fiskeristyrelsen har också genom utredningskontoren bra förutsättningar att genomföra dessa recipientkontroller, via den övriga regionala utredningsverksamhet som bedrivs. Överhuvudtaget bör kvalitetskraven pä recipientkontrollen skär­pas,

4.6.55 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Utredningen föreslär att ansvaret för recipientkontrollen även fortsättningsvis bör åvila länsstyrelsen. Läns­styrelsen har inget att invända mot detta, men anser att ansvarsfördelning­en blir oklar med den föreslagna formuleringen av 38 § ML jämfört med 43 § ML,

Det måste i lagtexten klargöras att de program för samordnad recipient-kontroU länsstyrelsen fastställer, även får innefatta kontroll av verkningar­na av sädana verksamheter som länsstyrelsen inte har det direkta tUlsyns­ansvaret för.

Redan i dag har länsstyrelsen funnit vissa oklarheter i rättsgrunden för

den samordnade recipientkontrollen. Det gäller frågan om ansvaret för

kontrollens genomförande kan överföras frän de enskilda verksamheterna

till exempelvis ett vattenvårdsförbund. Länsstyrelsen menar för sin del att

444

så kan ske enligt 43 § andra stycket andra meningen ML men konstaterar    Prop. 1987/88:85 samfidigt att det i så fall helt saknas bestämmelser om påföljd i 45 § ML.        Bilaga 10.3

4.6.58 Länsstyrelsen i Blekinge län: Samordningsansvaret för all recipient­kontroll bör ligga hos länsstyrelsen.

Det viktigaste skälet till detta är att länsstyrelsen har en uppgift i att samordna olika verksamheter inom länet. Länsstyrelsen har redan idag en viktig roll i länets vattenvårdsförbund. Länsstyrelsen svarar också för regionala uppföljningar av försurningsläge och kalkningseffekter. Resulta­ten av dessa ligger sedan tUl gmnd för fortsatta åtgärder vilka bl. a. disku­teras i en regional rådgivningsgmpp för försurningsfrågor. Vidare har länsstyrelsen tagit initiativet till bildandet av det första länsomfattande luftvårdsförbundet i landet. Länsstyrelsen har även i fortsättningen en viktig roll i detta förbunds arbete, som hittUls i första hand varit inriktat på kontroll av nedfall över skogsmark och på effekterna av nedfallet i mark och markvatten.

4.6.62 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Utredningen konstaterar att recipientkontrollen när det gäller vatten fungerar bra med nuvarande organisation och föreslår att denna även i fortsättningen ligger under länsstyrelsens ansvarsområde. Ett samråd fömtsätts med de föreslagna andra fiUsynsorganen, dvs. kommun och naturvårdsverk.

Länsstyrelsen anser att all recipientkontroll således även mark och luft fortsättningsvis bör ligga under länsstyrelsens övergripande ansvar. Det fortsatta arbetet kommer att försväras om antalet tillsynsorgan ökar. T. ex. gäller dessa kunskapsförsörjningen, vilken fömtsätter god kännedom om utsläppskontrollen. Den framtida behandlingen av recipientkontrollen talar således för att antalet tillsynsorgan begränsas, t. ex. genom att tiUsyn över koncessionsnämndsärenden även i fortsättningen åvilar länsstyrel-

4.6.65 Länsstyrelsen i Värmlands län: Utredningen föreslår att recipient­kontrollen vad avser vatten även fortsättningsvis ligger inom länsstyrel­sens ansvarsområde. Länsstyrelsen finner detta naturligt. Det innebär dock att länsstyrelsen därvid har att samordna tre oUka myndigheters tillstånds-/miljölovsbeslut och beslut i tillsynsärenden och kontrollpro­gram. Detta fömtsätter att länsstyrelsen har tillgång till naturvärds verkets och kommunernas material vad avser miljölov, tUlsynsärenden, kontroU-program m, m. Viktigt i detta sammanhang är vidare att klarlägga miljö-lovspliktiga företags medverkan säväl via egna kontroUprogram som eko­nomiskt i samordnad recipientkontroll. Utredningen tycks inte närmare ha berört dessa frågor.

4.7 Utbildning och rådgivning

4.7.11 SMHI: Utredningens förslag om en decentraliserad miljöorganisa­

tion kommer att kräva bra styrinstrument för länsstyrelser och framförallt

kommuner i deras tillständs- och miljölovsärenden. Arbetet med rekom-

445

mendationer, riktlinjer etc. måste ges störte tyngd än i den nuvarande     Prop. 1987/88:85 organisationen. Egen kompetens hos SNV samt underlag och expertkun-     Bilaga 10.3 skaper från övriga myndigheter är fömtsättningar i ett sådant arbete.

SMHI kan inom sitt kompetensområde bidra på flera sätt fiU den s. k. kunskapsförsöijningen. Med långsiktiga mätprogram inom meteorologi, hydrologi och oceanografi skapas en basinformation. Modellteknik för beskrivning av spridning i luft och vatten, vattenföring, kväveläckage m. m. en förfinad information som är styrd av miljöproblemets formule­ring. SMHI ser positivt pä utredningens förslag, att en samordning görs av resurser inom området och att SMHI föreslås budgetbehandlas fillsam­mans med miljömyndigheterna. SMHI har i anslagsframstäUan 1988/89 hemställt om detta.

4.7.33 Länsstyrelsernas organisafioinsnämnd: Ett allmänt krav som kan ställas på ett eftektivt miljöskyddssystem, är enligt utredningen, god kun­skapsförsörjning tUl alla enheter och aktörer inom systemets ram om fillståndet och utvecklingen i miljön och om miljöproblemen. LON delar denna uppfattning. LON:s erfarenhet från arbetet med projektet om plane­ring och uppföljning av anläggningstUlsynen enligt miljöskyddslagen är att brister i kunskapsförsörjningen har varit ett av hindren för att bedriva en effekfiv fillsynsverksamhet. Även regionalt i länen finns det behov av att ta fram kunskap som inte kan tillhandahällas frän centralt håll. För natur­värdsverkets del gäller det inte bara att ställa den stora kunskapsmängden tUl länsstyrelsens förfogande utan även att tiUhandahålla kunskapen i sädana former att den kan komma fill användning i det praktiska miljö­vårdsarbetet. Det är lämpligt att naturvårdsverket, som anges i utredning­en, samordnar arbetet med kunskapsförsörjningen för miljöskyddslagens fillämpning.

Behovet av en förstärkning av länsstyrelsernas resurser genom särskUda medel för utnyttjande av extern sakkunskap är stort. LON tillstyrker utredningens förslag att länsstyrelserna skall tillföras särskilda medel för miljöinriktat utredningsarbete. Det föreslagna beloppet 5 miljoner kronor per år bedöms dock vara alltför lågt..

I fråga om utbildning har vid ett flertal tillfällen framförts tUl LON från handläggare vid naturvärdsenheterna att branschutbildningen i central regi är bristfällig och att länsstyrelserna saknar pengar för att låta handläggarna deltaga i den utbildning som anordnas. Det är enligt LON lämpligt att det i samband med ändringarna i mUjöskyddslagen görs en stor utbildningsin­sats. Det är också viktigt, som anges i utredningen, att arbetet med att utforma aUmänna råd för olika branscher fortlöpande kombineras med UtbUdning. Som föresläs i utredningen bör SNV som samordnare av kun­skapsförsörjningen utveckla lämpliga utbildningsprogram i samverkan med berörda organisafioner bl. a. LON. LON tUlstyrker förslaget vad gäUer utbildning, men viU erinra om att det är nödvändigt att erforderliga medel ställs till förfogande för att handläggarna skall kunna genomgå den anordnade utbildningen.

446

4.7,34 Statens naturvårdsverk: Efterhand som ökade miljövårdsuppgifter Prop. 1987/88:85 tUldelas i första hand kommuner, länsstyrelser och olika centrala stafiiga Bilaga 10.3 myndigheter ställs ökade krav på SNV att effektivt föra ut kunskaper om miljöeffekter, miljöteknik o.d. som genereras i verkets FoU-arbete. Det­samma gäller mera policybetonad information t. ex. om aktionsplaner, riktvärden, bransch studier, hur man praktiskt bedriver prövning och till­syn, kemikaliekontroll etc.

Det räcker helt enkelt inte att (som idag) tillhandahåUa kommuner m. fl. en strid ström av dokument. Riktade utbildningsinsatser torde vara

nödvändiga.-- Verkets ansvar för utbildningen inom mUjövårdsfa-

miljen bör tydliggöras av statsmakterna. Det gäller också frågan om utbild­

ningens finansiering. Nya resurser för detta torde bli nödvändiga vare sig

man väljer att slussa dessa via länsstyrelser och kommuner eller direkt tUl

naturvårdsverket.- 

Utredningen konstaterar att SNV som central sakkunnigmyndighet har som en huvuduppgift att samordna och stödja miljöskyddsarbetet på regio­nal och lokal nivå. Samfidigt innebär den föreslagna decentraliseringen en spridning av kompetens och sakkunskap. Utredningen anser därför att den samlade myndighetsorganisationen måste kunna utnyttjas i arbetet med samordning och stöd. För att resurserna skall kunna utnyttjas fill de mest angelägna områdena understryks att verksamheten måste styras av en produktionsplanering baserad på de anspråk som kommer fram frän såväl centralt som regionalt och lokalt häll.

SNV delar den gmndläggande uppfattning som utredningen framför i dessa frågor. Verket vill understryka att en sådan samordning är nödvän­dig i ett decentraliserat system för att åstadkomma likartade ambUions-nivåer och för att hantera för landet gemensamma miljöfrågor. Eftersom ML är ett av de centrala instmmenten för att lösa många miljöproblem är det en viktig uppgtft för verket att överföra och omforma aktionsplaner och handlingsprogram till föreskrifter, allmänna råd och annat underlag för tillämpning av ML,

Verket har i sin anslagsframställning för budgetåret 1988/89 behandlat dessa frågor och översiktligt redovisat de samordnings- och stödåtgärder som behöver komma till stånd för att åstadkomma ett effektivare miljö­skydd. Som framgår av anslagsframställningen fordras särskilda utred­ningsresurser för att bedriva ett sådant utvecklingsarbete och för att kunna utnyttja resurser hos länsstyrelser, miljö- och hälsoskyddsnämnder, kon­sulter och branschorganisationer.

Det är också, som utredningen påpekat, nödvändigt med resursinsatser för utbildning av personal inom rättsväsendet. .

SNV har redan med befintliga resurser inom ramen för projektområdet

Effektivare miljöskydd initierat vissa särskilt angelägna åtgärder som bl. a.

syftar till att få fill stånd bättre villkorsskrivning och kontrollprogram.

Vidare har verket böljat planera för en planmässig produktion av allmänna

råd, faktasammanställningar m.m, som stöd för prövning och fiUsyn.

Målsättningen är att i samarbete med länsstyrelser och miljö- och hälso­

skyddsnämnder m. fl. utveckla ett handbokssystem som behandlar allt­

ifrån lagstiftningstillämpning till branschspecifika frågor och kontroUmeto-

447

der.

4.7.36 Kemikalieinspektionen: Det är inspektionens uppfattning att gene-     Prop. 1987/88:85 rella föreskrifter frän naturvårdsverket för tillämpningen av lagen om     Bilaga 10.3 kemiska produkter med tillhörande allmänna råd samt allmän vägledning för fillsynen skulle ge miljö- och hälsoskyddsnämnderna goda instrument för ett effektivare tillsynsarbete. Föreskrifter och allmänna råd skulle också verka pådrivande på företagens egenkontroll,

4.7.28 Statens provningsanstalt: SNV har en roll som central myndighet för miljöskydd och miljövård. Även om enhefiiga föreskrifter inte kan utformas i detalj inom miljöområdet är det vikfigt att rikfiinjer och anvis­ningar för tillståndsprövning och tillsyn ges en distinkt utformning. Detta behövs för effekfivt arbete, för att mål och policy för miljövården-skaU kunna förverkligas och för undvikande av godtycke, och det är en viktig uppgift för SNV.

4.7.51

Länsstyrelsen i Uppsala län: Länsstyrelsen anser att en kraftig re­surssatsning måste ske på utbUdning av såväl poUtiker som tjänstemän inom kommunerna inför den föreslagna omläggningen av systemet. Jämfö­relsen med PBL/NRL-utbildningen är intressant. Givetvis bör miljö- och hälsoskyddsnämndens ledamöter och tjänstemännen vid berörda förvalt­ningar vara de som i första hand får del av en sådan utbildning. Det är emellertid viktigt att utbildningsinsatserna riktas även mot politiker i kom­munstyrelse, byggnadsnämnd m.m, och kommunala tjänstemän inom en bred sektor. Intresset för och engagemanget i miljöfrågorna ökar ständigt och det är angeläget att föra ut utbildning och information till en mycket vid krets av beslutsfattare. Länsstyrelsen tUlstyrker att utbildnings- och informationssatsningarna ges motsvarande omfattning som för PBL/NRL.

4.7.52

Länsstyrelsen i Södermanlands län: En av de allra viktigaste uppgif­terna för naturvärdsverket i den "nya miljövårdsorganisafionen" måste bli att utveckla former för en effektiv kunskapsförsörjning på oUka nivåer inom miljövårdsområdet med kunskapssammanställningar och bedöm-ningsgmnder. Här föreligger idag uppenbara brister.

Naturvårdsverket har genom sin centrala position bättre möjligheter tiU överblick och specialistkompetens inom "smala områden" än regionala och lokala myndigheter som inte har resurser för detta. Naturvårdsverket bör i princip verka såsom arbetarskyddsstyrelsen gör idag vad gäller kun­skapsförsörjning till tillsynsmyndigheten yrkesinspektionerna.

Länsstyrelsen ställer sig positiv tiU att åklagare och utredande polis får erforderlig utbildning inom miljövårdsområdet. Härigenom torde samarbe­tet mellan åklagare, polis och miljövårdsmyndighet komma att underlättas väsentligt och frågor om miljöbrott kunna hanteras snabbare.

4.7.62 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen instämmer i

behovet av vidgad utbildning och rådgivning, både i nuläget och i en

framtida organisation. Råd och rikfiinjer behövs inom miljöarbetet. Det är

också viktigt med vidgade utbildningsinsatser pä alla nivåer inom miljö­

skyddsarbetet. De nuvarande resurserna för fortbildning pä regional nivå

448

är nu helt otillräckliga. Vi måste genomföra ökad utbildning för att sträva Prop. 1987/88:85 efter att hälla samma kunskapsnivå som den industri vi skall granska. Bilaga 10.3 Länsstyrelsen har nu inte möjlighet att delta i en tillfredsställande andel av de kurser och konferenser som erbjuds inom området; dels av kostnads­skäl och dels genom att tillsynsarbetet i så fall skulle bli än mer eftersatt i den hektiska situation som gäller. Länsstyrelsen kan med nuvarande re­sursbrist ej heller ta sitt fulla ansvar för kunskapsförmedling.

4.7.64 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Det är därför i det framtida miljö­vårdsarbetet viktigt att koncentrera insatserna på att genom utveckling av produktionsteknik och reningsteknik samt användning av miljövänligare produkter nedbringa den tillståndsgivna mängden utsläpp. Arbetet med att ange ramar och villkor för miljöpåverkande verksamheter får inte stå tillbaka för tillsynen. Länsstyrelsen ser det som angeläget att natur­vårdsverket fortsätter och helst forcerar arbetet med att utarbeta branschvisa allmänna råd för inriktning och omfattning av miljöskyddsåt­gärderna inom verksamheten. Särskilt viktigt är det att utarbeta tydliga viUkorsformuleringar som kan utgöra brottsrekvisit.

Ett genomförande av utredningens förslag kommer att ställa stora krav på kunskapsförsöijning och samordning från naturvårdsverkets sida. Länsstyrelsen ser det därför som angeläget att naturvärdsverkets miljö­skyddsarbete är av övergripande slag och främst inriktas pä allmänna råd för såväl prövning som tillsyn. Viktigt är därvid att man i arbetet med föreskrifter för kontrollprogram särskilt uppmärksammar mätnoggrannhet och möjligheter till övervakning. Vidare bör naturvärdsverket fä ett klart ansvar att samordna utbildningen och kunskapsförsöijningen för tillsyns­myndigheterna. Ansvaret för detta är oklart för närvarande,

4.7.70 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Det är inte ändamålsenligt att SNVs kunskapsförmedling i allt för hög grad sker genom s, k, allmänna råd, som i många fall är onödigt detaljerade och ambitiösa och tar för mycket resurser att producera. Enklare och snabbare former av kun­skapsblad och operativa meddelanden borde tillämpas från SNVs sida i mänga fall. För produktion av aUmänna råd etc. tillstyrks utredarens för­slag att hela organisationens kompetens bör utnyttjas och att den högsta kompetensen inte alltid behöver finnas pä naturvårdsverket. Detta gäller också allmänt om branschkompetens på en stor del av arbetsområdet, där LON kan medverka i kunskapsförmedling.

4.7.74 Stockholms kommun: Naturvårdsverkets roll i tUlsynsarbetet bör

härutöver vara att tillsammans med övriga intressenter planlägga och

genomföra branschkampanjer och liknande mer övergripande insatser, I

detta sammanhang kan inte nog betonas vikten av att framför allt natur­

värdsverket ges möjligheter att bättre än hittills ikläda sig rollen av övergri­

pande, samordnande och prioriterande expertorgan. Detta för att tillför­

säkra välgrundade och ändamålsenliga åtgärder vid säväl prövnings- som

tillsynsarbetet på alla nivåer. Allt sådant arbete av projekt- och utrednings­

karaktär behöver däremot inte till fullo utföras med resurser frän SNV

449

29   Riksdagen 1987188. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

utan här bör den kompetens och det engagemang som finns utspritt i landet     Prop. 1987/88:85 kunna nyttjas vid särskilda satsningar. Det primära är att organisation och     Bilaga 10.3 verksamhetsinriktning på naturvårdsverket medger denna typ av arbete,

4.7.80 Kristianstads kommun: Utredningen pekar på vikten av att betrakta de olika miljömyndigheterna som "en samlad resurs". Kunskapsförsörj­ningen mellan de olika nivåerna är därvid av en vital betydelse. Utredning­en har här inte tillräckligt beaktat komniunernas behov av snabb och lättillgänglig information.

Naturvårdsverket och länsstyrelserna bör här få en mycket viktig upp­gift i att förse miljö- och hälsoskyddsnämnderna med informafion. Exem­pelvis bör litteratursökningen kunna utvecklas kraftigt (t. ex, typ Byggin-formation), speciella kontaktpersoner utses pä naturvårdsverket, recipi­entdata från olika myndigheter regelbundet sammanställas till kommuner­na m.m.

4.7.84 Nora kommun: Utredningens förslag angående de viktigaste arbets­uppgifterna för vissa myndigheter säger bl. a, att naturvårdsverket i sam­verkan med kommunerna skall utarbeta allmänna råd för tillsyn över icke förprövningspliktiga verksamheter. För att motverka ovanstående pro­blem bör detta förslag få hög prioritet och ordentlig resurstilldelning.

Detsamma bör gälla utredningens förslag att naturvårdsverket i samver­kan med länsstyrelserna och branschorganisationerna utarbeta allmänna råd för kommunerna och länsstyrelsernas arbete med prövnings- och till­ståndsfrågan.

4.7.92 Svenska kommunförbundet: För att underlätta för miljö- och hälso­skyddsnämnderna att hantera tillsynssystemet är det nödvändigt att alla möjligheter tas tillvara för att tillsynen inte skall bli en detaljtillsyn utan en systemfillsyn.

Naturvärdsverket bör ocksä utveckla branschvisa mer produktinriktade villkorsformuleringar och underlag för kontrollprogram.

I detta och övrigt arbete för att underlätta prövning och tillsyn bör branschorganisationernas kunskaper samt rådgivnings- och utbildnings­verksamhet tas tillvara.

Utredningens förslag innebär att kommunernas miljö- och hälsoskydds­nämnder fär en utökad myndighetsroll. Ledamöterna måste vara väl insat­ta i miljöskyddslagen och dess tillämpning. Samtidigt måste nämndernas nuvarande och tillkommande anställda för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen erhålla en omfattande specialutbildning, I utredningen omnämns den utbildningsaktivitet som byggdes upp för den nya plan- och bygglagen och tillstyrks en liknande organisation finansierad med statliga medel.

450

4.8 ADB för prövning och tillsyn

Prop. 1987/88:85

4.8.30 Statskontoret: En övergäng till ett system som bygger på ökad     Bilaga 10.3 egenkontroll och årliga rapporter ändrar fömtsättningarna för ADB inom den offentliga kontrollapparaten. Det nuvarande MI-01 systemet har tjänat som en konfinuerlig datainsamling fill länsstyrelserna med omfattande uppföljningsrutiner. Vi anser att MI-01 systemet bör avvecklas.

Det framgår inte att det framlagda materialet om det sä kallade KRUT-systemet pä ett ändamålsenligt sätt fullt ut kan fylla funkfionen som ADB-system i miljökontrollen. Det bör ankomma pä respektive länsstyrelse och kommun att avgöra vilket ytterligare ADB-stöd som kan behövas.

Det är dock väsentligt att dataflödena utformas sä att underlag för erforderlig statistik på riksnivå kan erhållas från verksamheten. Samtidigt är det givetvis angeläget att inte samla in mer informafion än som verkligen behövs. Ansvaret för dessa frågor bör ligga pä centralmyndigheten,

4.8.34 Statens naturvårdsverk: Utredningen föreslår att MI-01 snarast läggs ner på gmnd av brister i systemet, SNV instämmer i utredningens åsikt att systemet är behäftat med ett antal brister. Ett antal län anser emellertid att nyttan med MI-01 klart motiverar åtminstone länets resursin­sats. Systemet anses bra pä att löpande aktualisera data som lagrats i det, vilket är en fömtsättning för villkorskontrollen (inklusive att utföra vissa fasta beräkningar) och bevakningen av tidsbundna villkor. Län som använ­der systemet i stor utsträckning uppger att de knappast skulle klara av att övervaka utsläppen utan MI-01, SNV avvisar därför förslaget att lägga ner MI-01 innan ett alternativt system finns färdigt att använda,

SNV testar för närvarande KRUT-systemet vid ett antal län och kom­muner. Till våren 1988 avser verket att sammanfatta testresultatet i en rapport. I denna rapport kommer verket också att ge förslag till hur ett införande av systemet kan gå till parallellt med en avveckling av nuvarande MI-01-system och kalkningsregister. SNV anser mot denna bakgrund att frågan om målsättning och inriktning för ADB inom miljöskyddet bör avgöras i anknytning till beslut om införande av ett KRUT-system, Redan nu kan dock sägas att det finns starka skäl som talar för att ett förändrat ADB-system bör införas.

4.8.32 Statistiska centralbyrån: SCB anser sammanfattningsvis

att datasystemet KRUT bör utvecklas till både ett decentralt och cen­tralt datasystem även vad avser utsläppsdata, SCB avstyrker bestämt att man avstår från att utveckla den centralt sammanhållna delen av datasys­temet

att ett manuellt system med miljörapporter synes vara ett mindre rafio­nelU, men möjligt, system för datafångst till statisfiken än ett framtida KRUT-system

att en rationell hantering av miljörapport behöver samordnas med ett decentralt/centralt KRUT-system, för att underiätta arbetet på myndighe­ter och för att minska uppgiftslämnandet för företagen

att kontrollprogram och mätverksamhet måste samordnas i syfte att

åstadkomma jämförbara och statistikvärdiga material. Denna samordning

'

skall ha till syfte att åstadkomma enhetliga mätprogram för olika branscher     Prop. 1987/88:85 (kärnor) och enhetliga mätprogram för vissa prioriterade föroreningar     Bilaga 10.3 (tvärkämor)

att utan denna samordning har man endast begränsad nytta av ett cen­tralt KRUT-system, varför denna samordning bör prioriteras i utvecklings­arbetet

4.8.51

Länsstyrelsen i Uppsala län: Länsstyrelsen tillstyrker den föreslagna förnyade översynen. Det är angeläget att KRUT-projektet slutförs och utvärderas snabbast möjligt.

4.8.52

Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen har pä ett tidigt stadium använt MI-01 som ett bra hjälpmedel i fiUsynen och deUar även i utvecklingen av KRUT. Det är angeläget att KRUT-projektet slutförs och systemet får en allmän utbyggnad och allmängiltig användning.

4.8.62 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Om förslaget genomförs vad gäller företagens egenkontroll ställs stora krav på samordningsverk­samhet så att mätvärden från företagens kontroUverksamhet blir överför­bara till centrala sammanställningar. Utredningen föreslår att naturvårds­verket slutför arbetet med det nya datasystemet KRUT. Detta är mycket angeläget för länsstyrelserna. En stor risk finns emellertid att det blir en informationssvacka i samband med att företagen övertar ansvaret för mätvärdena.

Det finns även ett uttalat behov av att fä industriutsläppen redovisade enhetligt och gemensamt, för en central statistisk bearbetning. Systemet måste omfatta även utsläppssidan. Även länsstyrelserna har behov av datahantering, med den framtida rollen inom regional miljö, natur- och landskapsinformation.

Denna del i utredningsförslaget stärker således länsstyrelsens tveksam­het inför den rena egenkontrollen hos företagen. Under aUa omständighe­ter anser vi det nödvändigt med en satsning pä programförslag och bear-betningsmtiner som både län och kommuner kan utnyttja i tillsynsarbetet och i information om miljöfrågorna. Länsstyrelsen hyser vissa farhågor för den fortsatta utvecklingen av databasen KRUT. En fortsatt satsning på KRUT är nödvändig.

4.8.69 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Utredningen föreslår att ADB-syste­met MI-01 för miljödata snarast avvecklas och att ADB-frågorna på miljö­skyddsområdet ses över. Länsstyrelsen som i hög grad använt sig av MI-01 vill framhålla nödvändigheten av att detta system bibehålls tUls annat godtagbart system finns att tillgå.

4.9 Resurser

4.9.34 Statens naturvårdsverk: Utredningen har inte närmare utrett arbets­

situationen vid SNV eller miljövårdsorganisafionen i övrigt. Ej heller har

någon genomgång gjorts av de samlade arbetsuppgifterna på mUjövärds-

452

området och av de väsentligt utökade resurser som behövs för att stat och     Prop. 1987/88:85 kommun skall klara samfliga arbetsuppgifter i nivå med de politiska ambi-     Bilaga 10.3 tionerna. Utredningen har i huvudsak penetrerat miljöskyddslagsystemet, som alltså endast är en av de arbetsuppgifter som lagts på miljövårdens organisafion. Utredningen föreslår en rad nya arbetsuppgifter för bl. a. SNV. För några av dessa arbetsuppgifter har vissa resursförstärkningar föreslagits, för andra har resursbehovet inte preciserats. SNV konstaterar att utredningens förslag till ett förbättrat miljöskyddslagsystem inte kom­mer att kunna fås att fungera bättre än dagens om inte erforderliga resurser . ges tUl myndigheterna.

SNV har gått igenom de nya arbetsuppgifter som utredningen föreslår

läggs på verket. Verket har därvid beräknat behovet av resurser för att

kunna fullgöra var och en av dessa arbetsuppgifter.        

1 ett inledande skede bör verket ges ett resurstiUskott motsvarande 20-30 tjänster. Om SNV erhåller detta resursfillskott avser verket att utveckla stödfunktionerna och hjälpsystemen, samt också att bygga upp ett s.k. svart gäng. SNV vill ocksä prioritera branschvisa tillsynskampanjer och omprövning av koncessionsnämndsanläggningar.

De resursförstärkningar som utredningen föreslagit till SNV gäller den fortlöpande fillsynen. I och med att SNV avstyrker, att det fortlöpande fillsynsansvaret för koncessionsnämndsanläggningarna läggs på SNV, in­nebär det att länsstyrelserna i stället måste ges resursförstärkningar för att kunna utföra dessa arbetsuppgifter. Därtill kommer prövningsuppgtfter för de anläggningar som förs över från koncessionsnämndslistan till länsstyrel­selistan samt en allmänt höjd ambifionsnivå för tUlsynen. Enligt verkets uppfattning behöver länsstyrelserna för att klara sina fillsynsuppgifter filiföras resurser för att kunna anställa 2-3 personer per län, dvs. samman­lagt 50-75 personer.

4.9.35 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Naturvårdsverket och läns­styrelserna bör utan dröjsmål tillföras ökade personella resurser för tillsyn m. m. Länsstyrelserna (naturvårdsenheterna) bör därvid tiUföras minst tvä nya tjänster per länsstyrelse.

4.9.50

Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen välkomnar utredning­ens förslag att länsstyrelserna tillförs sammanlagt 5 miljoner kronor per år för miljövärdsinriktat utredningsarbete. Länsstyrelsen saknar för närva­rande i praktiken helt och hållet sådana resurser. Denna totala brist på medel för utredningsarbete försvårar det regionala miljövårdsarbetet. Det finns exempelvis ett stort behov av regionaU underlagsmaterial, bl. a. om försurningssituafionen, grundvattenförsöijningen, farligt gods, kemikaUe-frågor osv.

4.9.51

Länsstyrelsen 1 Uppsala län: Länsstyrelsen anser som framförts ovan att den resursförstärkning som föreslås för SNV i stäUet skall förde­las på länsstyrelserna samtidigt som dessa behäller tillsynen över KN-anläggningama. Beroende pä propositionens slutliga utformning anser

länsstyrelsen att en fördjupad studie av länsstyrelsernas resursbehov be-

453

höver göras. En sådan kan genomföras förslagsvis i LON:s regi.

4.9.53 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Länsstyrelsen saknar ofta såväl     Prop. 1987/88:85

personella som ekonomiska resurser för erforderlig kunskapsförsörjning     Bilaga 10.3

på miljövårdsområdet. Utredningens förslag om särskilda medel om sammantaget 5 milj. kr. per är fill länsstyrelserna för miljövärdsinriktat utredningsarbete hälsas därför med tUlfredsställelse. Det skuUe stärka den regionala och lokala kunskapsförsörjningen betydUgt.

4.9.54------------------ Länsstyrelsen i Jönköpings län: En förstärkning av länsstyrelsernas

resurser iiied bara fyra handläggare för hela landet är långt ifrån tillräcklig.

Visserligen kommer antalet prövnings- och tUlsynsärenden att minska för

länsstyrelsemas del, men med den ambitionsnivå som utredningen med

rätta förespråkar när det gäller fillsynen behövs en resursförstärkning som

är avsevärt mycket störte.   

Utredningens förslag om att förstärka länsstyrelsemas utredningsresur­ser med fem miljoner kronor per är hälsas med glädje. Eftersom utredning­ar i miljöfrågor ofta behöver löpa över flera år föreslår länsstyrelsen att anvisade medel inte skall bli budgetårsbundna.

4.9.56 Länsstyrelsen i Kalmar län: Utredningens förslag innebär en höjd ambitionsnivå, vilket är lovvärt om motsvarande resurser stäUs fill förfo­gande.

Behovet av förstärkningar torde dock vara alltför lågt beräknat. För länsstyrelsernas del kommer helt visst att ställas stora krav på samverkan med miljö- och hälsoskyddsnämnderna under lång tid. Prövningen av alla tillständspliktiga anläggningar som enbart har dispens eller överhuvud ännu ej varit föremål för miljöskyddsmyndigheternas omsorg kommer att under övergångstiden till 1992 att bli resurskrävande. HärtiU kommer ett antal tunga anläggningar att överföras frän koncessionsnämnden. Det kan också fömtses ett betydande arbete att handlägga överklagningsärenden avseende miljö- och hälsoskyddsnämndernas beslut.

Den minskning av länsstyrelsens arbetsuppgifter som uppkommer ge­nom kommunernas övertagande av vissa anläggningar kan inte förutses kompensera tillskottet av arbetsuppgtfter. Det fiUskott av fyra nya tjänster som föreslås pä länsstyrelserna är mycket lågt beräknat.

4.9.58 Länsstyrelsen i Blekinge län: Till följd av de synpunkter länsstyrel­sen ovan anfört om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna finns det ett klart behov av personalförstärkning. Enligt utredningens beräkningsun­derlag skulle resursbehovet sammantaget för Blekinges kommuner uppgå till 2-3 personer, vUket förefaller lågt räknat om en väsentlig ambitions­höjning skall bli följden.

Trots att länsstyrelsen omfördelat personalresurser fill naturvärdsenhe­ten utöver de medel som direkt ställts fiU förfogande för ändamålet, är länsstyrelsen ändå underbemannad i förhällande tiU de uppgifter som ligger pä naturvårdsenheten. Under tiden 1980-85 har en utökning av hela enheten skett frän 10,0 till 16,8 årsarbetskrafter.

Det föreslagna beloppet om 5 milj. kr. kommer knappast att räcka till för

att täcka länsstyrelsernas behov av medel för utredningar inom miljöområ-

454

det.

4.9.60 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Med det förslag som länsstyrelsen     Prop. 1987/88:85

förordar, nämligen att länsstyrelsen skall bibehålla tillsynen av de störte     Bilaga 10.3

företagen utan miljörevisorer, krävs en förstärkning i motsvarande grad av

länsstyrelserna. Vid denna förstärkning bör man analysera behovet i olika

län, eftersom belastningen är mycket olika när det gäller industri- och befolkningstäthet.

4.9.61

Länsstyrelsen i Hallands län: I resursfrågan menar länsstyrelsen att störte resurser behöver sättas in än dem utredningen anger oavsett pä vilka nivåer myndighetsansvaret läggs. Mot bakgmnd av vad ovan anförts om ansvarsfördelningen bör de ökade resurserna som behövs i första hand ges åt länsstyrelserna. En sådan resursfördelning skulle ocksä vara mera kost­nadseffektiv än utredningens förslag.

4.9.62

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Utredningen konstaterar ett ökat behov av handläggare med ca 100 personer, varav merparten kommer på kommunerna. Länsstyrelsen anser att utredningen grovt un­derskattar handläggarbehovet, särskilt med beaktande av att resursbe­hovet redan i nuläget är stort. Det är förvånande att utredningen anser att antalet tillsynsbesök kan femdubblas samfidigt som resursbehovet inte anses behöva öka nämnvärt. Vi tror ocksä att det stora resursbehovet kommer på den kommunala sidan. Det ökade resursbehovet på natur­vårdsverket fömtsätts av länsstyrelsen falla bort genom att verket inte åläggs tiUsynsansvar, Detta ökade resursbehov fömtsätts istället tillföras länsstyrelserna. Länsstyrelsen anser dessutom att resursbehovet totalt sett är underskattat, särskilt med beaktande av att samordning och information fömtsätts öka. De medel som föresläs för utredningar inom miljöområdet täcker endast en del av det totala behovet.

4.9.63

Länsstyrelsen i Älvsborgs län: Avslutningsvis vill länsstyrelsen ånyo understryka vikten av att ytterligare resurser stäUs till myndigheternas förfogande för miljöarbete. Förslagen i denna del är för blygsamma i utredningen. Om tUlsynsarbetet skall förbättras krävs betydande satsning­ar pä den regionala och lokala organisationen. För vår egen länsstyrelse behövs en betydande personalförstärkning inom miljöområdet. Länssty­relsen förutsätter att detta beaktas vid statsmakternas ställningstagande till utredningens förslag.

4.9.66 Länsstyrelsen i Örebro län: Det gmndläggande för bättre miljöskydd

är att resurserna samlas och förbättras. Överföring av prövnings- och

tillsynsuppgifter fiU kommunerna av mindre miljöstörande verksamheter

kommer på sikt att göra det möjligt för länsstyrelsen att öka tillsynen

beträffande övriga. I och med att utredningen föreslår att länsstyrelsen

övertar delar av fillståndsprövningen från koncessionsnämnden är faran

att den väntade förbättringen av tillsynen blir begränsad. Länsstyrelsen

anser det därför angeläget med resursförstärkning. Länsstyrelsen mäste i

varje fall, som utredningen föreslår, filiföras medel som gör det möjligt att

genom inventeringar och undersökningar ta fram underlagsmaterial om

455

miljöns status m.m. som underlättar både fillståndsprövning och tillsyn.     Prop. 1987/88:85 Det belopp som utredningen föreslår, knappt 200000 kronor per år, är     Bilaga 10,3 enligt länsstyrelsens bedömning inte tillräckligt,

4.9.69 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Under mbriken ambitionsnivå har

länsstyrelsen uppskattat det totala behovet av resursförstärkningar på

myndighetssidan oavsett arbetsfördelning. Uppskattningen fömtsätter en

väl utvecklad egenkontroll. Det verkliga behovet beror bl, a, på vilken

ambitionsnivå som väljs beträffande förprövningen. Under alla omständig­

heter är den av utredningen förordade resursförstärkningen otillräcklig.

Detta gäller i all synnerhet länsstyrelserna som i prakfiken inte föreslås fä

någon personalförstärkning alls. Hur utredningen kommit till detta resultat

är svårt att genomskåda. Sannolikt har hänsyn inte tagits till exempelvis

det omfattande arbetet med omgivningskontrollen. Man vet inte heller

vilka resurser som beräknats för länsstyrelsernas medverkan i den direkta

fillsynsverksamhet som utredningen vill lägga pä naturvårdsverket. Hur

nuvarande resursbrist pä ett flertal arbetsområden påverkat beräkningarna

framgår inte heller.

Såsom utredningen framhållit har länsstyrelserna behov av medel för särskilda utredningar pä miljöskyddsområdet. Utredningens förslag i detta avseende tillstyrks. Det föreslagna beloppet, 5 Mkr., kan vara lämpligt i utgångsläget. Det framtida behovet är svårt att bedöma.

Naturvårdsverket föreslås av utredningen få ett stort antal utrednings-och samordningsuppgifter. Det är betydligt viktigare att verket får goda resurser för sådana ändamål än för direkta tillsynsuppgifter,

4.9.70 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: För att länsstyrelsen skall kun­

na behälla sin trovärdighet som ett samhällsplaneringsorgan med avgöran­

de inflytande på miljövården måste väsentUga resurser tillföras för tillsyn

och offensivt arbete på områden som i allt snabbare takt ställer krav på

insatser. Resursbehovet avser både personal och fria utredningsmedel.

Miljöavgifterna bör användas till finansiering av miljövårdskostnader 

detta gäller också pä naturvärdssidan.

4.9.72 Länsstyrelsen i Norrbottens län: De beräknade framtida resursbe­hoven enligt utredningen innebär ökade handläggartesurser främst för kommunerna och naturvärdsverket men mycket Utet för länsstyrelserna. Ett bibehållande av tiUsynen av verksamheter pä koncessionsnämndslistan hos länsstyrelsen mäste innebära att de angivna ökade resurserna för fiUsyn hos naturvårdsverket till stor del överförs till länsstyrelserna.

Enligt utredningen föresläs ett särskilt anslag till länsstyrelserna pä sammanlagt 5 miljoner kronor per år för miljövärdsinriktat utredningsarbe­te. Behovet av sådana "fria medel" för utnyttjande av extern sakkunskap har tidigare framförts. Det är bra att sådana medel nu föreslås, men beloppet borde vara väsentligt störte för att göra det möjligt för länsstyrel­serna att engagera kvalificerad kompetens.

456

4.9.79 Båstads kommun: Miljö- och hälsoskyddsnämnden instämmer i ut-     Prop. 1987/88:85 redningens konstaterande att miljövårdsmyndigheterna har för små resur-     Bilaga 10.3 ser för att nä upp till den ambitionsnivå som statsmakterna redan tidigare lagt fast som nu ska höjas ytterligare.

Nämnden anser att den föreslagna resursförstärkningen är alldeles för liten. För att kunna genomföra de nödvändiga ambitionerna man ställt upp inom miljövården är det absolut nödvändigt med kraftigare resursförstärk­ningar hos länsstyrelserna och kommunerna.

Länsstyrelserna har redan idag sä otillräckliga resurser sä aft deras tillsynsarbete blir allvarligt eftersatt. Då ambitionsnivån ska höjas kommer länsstyrelsernas situation att bli ohållbar. Hos kommunerna kommer den föreslagna decentraliseringen och höjningen av ambitionsnivån innebära ett större resursbehov än de drygt 80 tjänster som utredningen föreslagit.

4.9.92 Svenska kommunförbundet: Styrelsen är beredd tillstyrka ökade insatser från kommunernas sida men dessa måste huvudsakligen åstad­kommas genom omprioriteringar och effektivare förvaltningsorganisation sammantaget för all kommunal verksamhet. I övrigt räknar styrelsen med uppbyggnaden av ett väl fungerande avgiftssystem, enligt principen om att vaije förorenare själv skall bekosta den miljövård som krävs för att begrän­sa störningarna av en verksamhet. Dessutom skall avgiftssystemet bestri­da kostnaderna för de myndigheter, som reglerar och kontrollerar den miljöfarliga verksamheten.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna föreslås få ta ansvar för tillsynen över alla de verksamheter som inte är förprövningspliktiga. Styrelsen vill mena att miljö- och hälsoskyddsnämnderna redan i dag har kontakt med åtskilli­ga av dessa verksamheter pä grund av annan lagstiftning, varför utbyggna­den av resurser för denna tillsynsverksamhet bör kunna begränsas.

4.9.94 Svenska Naturskyddsföreningen: Utredningen föreslär förstärkta re­surser för tillståndsgivning och tillsyn enligt miljöskyddslagen. Förstärk­ningen föresläs ske dels i företagen i form av ökad egenkontroll, dels i form av miljörevisorer och dels som personalförstärkningar pä tillstånds- och tillsynsmyndigheterna.

Föreningen vill framhålla att bristen på resurser är en av de grundläggan­de orsakerna till den bristfälliga tillämpningen av miljöskydds- och na­turvärdslagstiftningen. Trots de uppenbara bristerna och trots den upp­märksamhet miljöfrågorna rönt under de senaste åren har det stafiiga anslaget till miljövärdsverksamhet sjunkit realt med ca 13% under peri­oden 1978/79 till 1984/85. Även om eft trendbroft skett därefter står det fullständigt klart att klyftan mellan mål och medel i svensk miljöpolitik ständigt vidgats. Det krävs därför snarast mycket kraftfulla insatser för att avhjälpa missförhållandena.

Enligt föreningens mening är det resurstillskott i form av fler tjänster

som utredningen föreslär inte tillräckligt. Föreningen konstaterar att utred­

ningen i sitt förslag inte tycks ha dimensionerat naturvårdsverkets resurser

så att också de verksamheter som verket har tillsyn över kan underkastas

regelbundna och oanmälda inspektioner. Enligt föreningens uppfattning

457

kan ett system med miljörevisorer inte undanröja behovet av en sådan     Prop. 1987/88:85 inspekfionsverksamhet. Naturvårdsverket mäste därför ges fler tjänster än     Bilaga 10.3 de utredningen föreslär.

Utredningen hoppas att kommunerna skall kunna hantera säväl förpröv­ning av som tUlsyn över 10620 verksamheter samt dessutom avsevärt utöka tillsynen över dessa verksamheter i förhållande till dagsläget. Denna utökning av arbetsuppgifterna skall kommunerna enligt utredningen klara av med ett resurstillskott om i genomsnitt ca en tredjedels tjänst per kommun. Enligt föreningens uppfattning är utredningens bedömning pä denna punkt helt orealistisk.

Det krävs således fler tjänster än vad utredningen föreslår för tillstånds­givning och tillsyn enligt miljöskyddslagen. Den ökning som föreslås av handläggartesurserna för dessa ändamål, från ca 200 fill ca 300 handlägga­re, bör t. ex. betraktas mot bakgrund av att skogsvårdsorganisationen har ca 700 tjänster för tillämpning av skogsvårdslagen. Om inte ytterligare resursförstärkningar ges till miljöskyddsorganisationen kommer miljö­vårdsproblemen fortsätta växa.

4.9.102 Centralorganisationen SACO/SR: Sammanfattningsvis anser SACO/SR att utredningen har gjort en ambitiös genomgång av miljö­skyddsområdet och sålunda ej behandlat hela miljövårdsområdet, SACO/ SR anser vidare att kraftiga resurstillskott måste till inom hela miljövårds-administrafionen om samhällets miljöambitioner skall uppnås samtidigt som de offentligt anställda miljövärdstjänstemännen måste erhålla sådana lönevillkor att kunskapen och kompetensen kan bibehållas.

4.10 Finansiering

4.10.6 Socialstyrelsen: Styrelsen avstyrker utredningens förslag att varje kommun själv skall fä sätta taxa för prövning om tillsyn enligt miljöskydds­lagen. En sådan taxa bör vara enhetlig i riket,

4.10.19 Lantbruksstyrelsen: Lantbmksstyrelsen tillstyrker utredningens förslag att ersätta den tidsbaserade avgiften för prövning och tillsyn med fasta avgifter. Avgifterna bör differentieras med hänsyn till verksamhetens omfattning, behovet av insatser för prövning och fillsyn m. m. Redovisade avgiftsnivåer synes höga sett utifrån vad som kan krävas för jordbruksföre­tag,

4.10.30

Statskontoret: Det hittillsvarande avgiftssystemet har inte tillnär­melsevis inneburit full kostnadstäckning. Utredningen föreslär ett system där avgifterna skall täcka kostnaderna för både prövning och fillsyn med schabloniserade avgifter. Vi ansluter oss till utredningens förslag,

4.10.31

Riksrevisionsverket: RRV anser i likhet med utredningen att ett system med fasta årsavgifter av såväl finansiella som administrativa skäl vore att föredra framför nuvarande avgiftssystem. För att fä en bättre överensstämmelse mellan avgiftens storlek och de insatser som myndighe-

458

ten riktar mot respektive företag bör emellertid övervägas om avgifterna     Prop. 1987/88:85 för prövning kan tas ut särskilt. De administrativa konsekvenserna av olika     Bilaga 10.3 avgiftssystem har inte behandlats i betänkandet. Såvitt RRV kan bedöma torde merkostnaderna för en avgiftskonstmkfion med särskUd prövnings­avgift dock bli mättliga.

Ett finansieringssystem som består av såväl prövningsavgifter som års­avgifter finns för ett flertal avgiftsbelagda verksamheter med liknande karaktär, t. ex. den statliga läkemedelskontrollen och datainspektionen. RRV vill ocksä nämna de många fillständsavgifter som för närvarande finns upptagna i expeditionskungörelsen men som på förslag av stämpel­skatteutredningen (Ds Fi 1986:10) kommer att tas in i respektive författ­ning. Dessa ärenden föresläs beläggas med avgifter som i princip skaU täcka kostnaderna. Avgifterna föreslås tas ut i form av ansökningsavgifter. Skälet för detta är att handläggningskostnadema bör täckas oavsett vilket resultat en ansökan leder till.

Mot bakgmnd av vad som sagts avstyrker RRV att kostnaderna för fillständsgivning/miljölov samt kostnaderna för tillsyn täcks av en enda avgift. Verket föreslår i stället en taxekonstruktion med ansökningsavgift och årlig avgtft,

4.10.33         Länsstyrelsernas organisationsnämnd: LON anser i likhet med ut­

redningen att det nuvarande systemet med tidtaxa för prövning och fillsyn

bör ersättas med en saktaxa med fasta ärliga avgifter.

Utredningen föreslår att SNV i samverkan med länsstyrelserna och LON närmare utformar taxan för branscherna som omfattas av konces­sionsnämnds- och länsstyrelselistan. LON tillstyrker detta förslag.

4.10.34----------- Statens naturvårdsverk: SNV ställer sig bakom utredningens för­

slag fill fasta avgifter för prövning och fillsyn. Om prövningsavgiften skaU

ingå i den åriiga avgiften eUer utgå enbart vid prövning är inte av någon

avgörande betydelse. En separat avgift för prövning är lite besvärligare att

administrera men bidrar samtidigt till ökad rättvisa mellan dem som tving­

as betala avgiften. 

Slutsatsen av det förda resonemanget är att de kommunala avgiftsin­komsterna med en frivilliglinje kan bli långt mindre än vad som fömtsetts. Därmed äventyras också tillförseln av de resurser som är fömtsättningen för en effektiv kommunal miljötillsyn. Enligt SNV:s uppfattning bör man mot denna bakgrund allvarligt överväga att centralt fastställa också de kommunala avgifterna för prövning och tillsyn.

4.10.37 Statens strålskyddsinstitut: Den föreslagna övergängen från tidtaxa till fasta avgifter finner institutet vara ytterst angelägen. Fördelarna med fasta avgifter är väl utredda i förslaget. Förslaget om en utredning av ett system med utsläppsrelaterade avgifter vill vi tillstyrka. En intressant fräga är nämligen om ett sådant system har nägra fördelar som styrmedel för att begränsa utsläpp av radioakfiva ämnen i miljön jämfört med de metoder som nu används.

459

4.10.38 Statens energiverk: Verket tillstyrker förslaget att avgiftsfinansiera     Prop. 1987/88:85 prövning och tillsyn och att avgiftssystemet läggs om tUl saktaxa i stället     Bilaga 10.3 för fidtaxa, som tillämpas f, n. Enligt utredningen är en av fördelarna med saktaxa att den lättare än ett timb;iserat system kan utvidgas tUl ett ut­släppsrelaterat avgiftssystem,

4.10.40 Kammarrätten i Jönköping: Kammartätten är enligt 14 § förord­ningen (1984:380) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöskydds­lagen (1969:387) besvärsinstans beträffande avgifter enligt förordningen. Dessa avgifter beräknas f, n. enligt en s. k. tidtaxa.

Utredningen föreslår att denna taxetyp överges till förmän för en s.k. saktaxa. Kammartätten tillstyrker att sä sker. Om denna ändring kommer till stånd fömtsätter kammartätten, som utredningen ocksä framför, att frågan om avgiftssystemets utvidgning med utsläppsrelaterade parametrar utreds, I detta sammanhang vill kammartätten tillägga att man enligt kam­martättens mening kunde utan betänkligheter från rättssäkerhetssyn­punkt - väl tänka sig att ett fullföljdsförbud införs beträffande sädana avgtftsbeslut.

4.10.52 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Utredningen lägger fast princi­pen att förorenaren skall bekosta den miljövård - prövning och fiUsyn -som erfordras för att begränsa störningen från sin verksamhet. Länsstyrel­sen delar utredningens uppfattning. Länsstyrelsen tycker också det är bra aft den nuvarande tidsrelaterade avgiften slopas och ersätts av en saktaxa - en fast årlig avgift inkluderande säväl prövning som tillsyn. Slopandet av den tidsrelaterade avgiften kommer enligt länsstyrelsens mening att få posifiva effekter i miljöskyddsarbetet. Utövare av miljöfarlig verksamhet kommer inte som många gånger nu är fallet att dra sig för att kontakta myndigheten av kostnadsskäl. Likaså torde tillsynsarbetet komma att på­verkas positivt. Ökad tid för verkligt miljövårdsarbete blir också följden av den slopade tidsregistreringen och åtföljande administrafiva mfiner.

4.10.55

Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen vUl livligt tillstyrka förslaget om en övergång från nuvarande timtaxa till en fast taxa för prövning och fiUsyn enligt mUjöskyddslagen.

4.10.56

Länsstyrelsen i Kalmar län.: Länsstyrelsen har tidigare förordat saktaxa i valet mellan tidstaxa och saktaxa vid prövning och fillsyn enligt miljöskyddslagen. Det är därför tillfredsställande att denna debiterings-grund nu föreslås. Taxorna för kommunerna föreslås beslutas av kommu­nerna. Utredningen utgår från att kommunförbundet i likhet med exempel­vis för plan- och byggavgifter upprättar förslag till normaltaxa varvid viss enhetlighet över landet kan uppnås. Särskilt avgifter för tillsyn utan an­knytning tUl ett miljölov synes kunna bli svåra att utforma nägoriunda enhetligt utan statlig vägledning. Staten bör därför ge bindande anvisningar om taxornas utformning.

460

4.10.58 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen hälsar med till­fredsställelse förslaget att ersätta nuvarande avgtftssystem med tidsdebite­ring för prövning och tUlsyn med ett system med årliga fasta avgifter relaterade till verksamhetens omfattning. Nuvarande system är svårhan­terligt och har negativa effekter på tillsynsarbetet. Det har också visat sig föga effektivt när det gäller att fä kostnaderna för myndighetsverksamhe­ten täckta.

Länsstyrelsen anser att utöver avgifter för prövning och tillsyn bör även ett system med utsläppsavgifter utredas. Ett sådant system - rätt utformat bör vara ett verksamt incitament för att minska föroreningsbelastningen.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.3

4.10.60 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen tillstyrker utredning­ens förslag om övergång till ett system med s. k. saktaxa med fasta årliga avgtfter som skaU täcka både prövnings- och tUlsynskostnader. Detta system kan med fördel omformas tiU ett utsläppsrelaterat avgiftssystem. Båda dessa systemtyper undviker de nackdelar som det administrativt besvärliga och irriterande timkostnadsbaserade systemet medfört. Utred­ningen har inte diskuterat frågan om avgtfter för sådana verksamheter som ligger utanför listorna.

I detta sammanhang viU länsstyrelsen betona önskemålet om att länssty­relsen själv skulle få behålla åtminstone en del av de intagna medlen. Detta skuUe rimligen vara en sfimulans och bidra fill en effekfivisering av verk­samheten.

4.10.62 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Under detta avsnitt före­slär utredningen övergång till en saktaxa med fasta årliga avgifter. Läns­styrelsen hälsar denna reform med glädje då det nuvarande systemet är helt ofilUredställande både administrafivt och psykologiskt relativt företa­gen.

Observeras mäste emellertid att flera kommuner uttryckt en stark oro för om finansieringsfrågorna är tillfredställande lösta med föreliggande förslag. De anser att det är finansiellt svaga företag som de skall få fillsyn över och att de därmed kommer att få svårigheter att få tillsynen finansi­erad,

4.10.66 Länsstyrelsen i Örebro län: Utredningens förslag om övergång fill fasta avgifter för prövning och tillsyn tillstyrker länsstyrelsen att det sna­rast genomförs. Beträffande de avgifter som miljö- och hälsoskyddsnämn­derna skaU ta ut bör dessa vara lika inom de olika kommunerna. Länssty­relsen anser att kommunförbundet bör få i uppgift att utforma förslag till taxor som skall vara vägledande.

4.10.73 Nacka kommun: Utredningens förslag med fast avgift för fill­stånds- eller miljölovpliktig verksamhet kan inte fillstyrkas i sin nuvarande utformning. Förslaget innebär att kommunen endast kan ta ut avgift för den del av fillsynen som bedrivs över miljölovsplikfig verksamhet. För en stor del av nämndens fiUsyn kan därmed ingen avgift debiteras. Detta är oacceptabelt.

461

Vi menar att den fasta tillsynsavgiften mäste kombineras med timdebite- Prop. 1987/88:85 ring. Annars kommer kommunen inte att kunna debitera en stor del av de Bilaga 10.3 verksamheter över vilka vi bedriver tillsyn. Som exempel kan nämnas saneringar, vägar, m. m. För att belöna verksamheter som sköts på ett tillfredsställande sätt kan den fasta avgiften inbegripa tillsyn två eller tre timmar per år, beroende på hur komplicerad verksamheten är. Om tillsy­nen överskrider dessa timmar så debiteras den ytterligare tid fillsynen medför.

En kombination av fasta avgifter och timdebitering är godtagbar. Då finns det ett incitament till att också bedriva tillsyn. I annat fall är det fara värt att det blir endast en annan form av beskattning. Med ett kombinerat fast avgiftssystem och timdebitering får alla som bedriver miljöfarlig verk­samhet också betala tiUsynen.

Genom att kommunen själv fastställer taxan för prövning och tillsyn kan taxan anpassas till de lokala förhållandena. I denna del tiUstyrks förslaget,

4.10.74         Stockholms kommun: När det gäller taxefrågan anser förvaltning­

en i likhet med utredningen att det nuvarande fimtaxe-systemet bör ersät­

tas med ett system som bygger pä fasta ärliga taxor, I analogi med vad som

ovan diskuterats bör avgiften delas upp i en prövningsavgift och en årlig

tillsynsavgift. Några särskilda hinder mot en sådan uppdelning borde ej

föreligga. I sin uppbyggnad torde det t.ex. vara liknande det som f.n.

existerar på bekämpningsmedelsområdet (en registreringsavgU"t -I- en årlig

avgift). Storleken på beloppen är svåra att precisera utifrån vad som

redovisas i utredningen. Av överslagsmässiga beräkningar att döma torde

emellertid de sammanlagda summor som i utredningen nämns vara i rätt

storleksordning. Avgifterna bör fastställas centralt för samtliga objekt.

En detalj i taxesystemet som förvaltningen vidare vill framhåUa är att möjlighet bör ges att, vUket inte omnämns i utredningen, debitera tillsyns­avgift även för verksamheter som ej är upptagna pä någon av listorna och att detta lämpligen bör kunna ske genom en särskild fimtaxa. Denna timtaxa eller ett tillägg till den ordinarie årliga tillsynsavgiften bör, enligt förvaltningens mening, övervägas också kunna debiteras för sådana verk­samheter där särskilda tUlsynsinsatser, utöver det normala, visar sig erfor­derliga.

4.10.75         Södertälje kommun: Utredningen drar slutsatsen att det nuvarande

systemet med tidtaxa bör ersättas med en s, k. saktaxa med fasta årliga

avgifter, som inkluderar både prövning och tillsyn. Förvaltningen delar

utredningens uppfattning att det skuUe bli administrafivt enklare att införa

saktaxa och att det skulle bU lättare att budgetera för en bestämd kostnads­

täckning. Avgiften bör emellertid delas upp i en prövningsavgift och en

årlig tillsynsavgift för att uppnå överensstämmelse med förvaltningens

synpunkter ovan om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Det tor­

de vara lika enkelt att göra den uppdelningen som att slå samman dessa

avgifter. Jämför § 23 i förordningen om bekämpningsmedel, där principen

om delade avgifter redan fillämpas.

462

Det framgår inte klart hur utredningen tänkt sig avgiftsbelägga äldre Prop. 1987/88:85 löpande tillsynsärenden, anmälningsärenden mm. Denna fråga är mycket Bilaga 10.3 viktig för den lokala tillsynsmyndigheten, och förvaltningen vill gärna framhålla, att ett nytt taxesystem måste utformas så att denna ärendekate­gori kan påföras en ärlig tillsynsavgift. Utredningen talar om vissa omställ­ningsproblem vid övergång till nytt avgiftssystem och det kanske betyder att utredningen har tänkt sig att behålla tidstaxan för dessa löpande till­synsärenden.

Utredningen är ocksä medveten om att tillsynen över det stora antalet verksamheter, som inte är förprövningspliktiga, kan bli mycket resurskrä­vande. Detta förhållande är viktigt att beakta vid utarbetandet av taxesys­tem sä att fillsynsavgift - eventuellt en bibehållen timtaxa - kan fillämpas för dessa verksamheter.

För att åstadkomma enhetlighet i tillämpningen av avgiftsuttag är det viktigt att taxorna fastställs centralt, förslagsvis i samarbete mellan na­turvärdsverket och Kommunförbundet.

4.10.76 Eskilstuna kommun: Utredningen föreslår att en fast årlig taxa skall införas. Miljöförvaltningen tillstyrker detta. Dock mäste skilda taxor för prövning och tillsyn finnas. För de fria verksamheterna har utredningen inte föreslagit något. Miljöförvaltningen föreslär att kommunerna fär möj­lighet att ta en avgift även för dessa,

4.10.78         Tranås kommun: Nämnden ställer sig helt bakom utredningens

förslag om fasta avgifter för prövning och tillsyn i stället för nuvarande

timtaxesystem.

Vad beträffar miljö- och hälsoskyddsnämndernas fasta avgifter för miljö­lov sä är det tänkt att avgifterna skall bestämmas av kommunfullmäkfige enligt självkostnadsprincipen. I detta sammanhang är det enligt nämndens mening mycket viktigt aft Kommunförbundet medverkar med framtagande av lämpligt underlag för taxesättning. Det vore olyckligt om avgifterna för miljölov skulle skilja sig för mycket mellan olika kommuner,

4.10.79         Båstads kommun: Utredningen har funnit att myndigheterna upp­

lever det nuvarande avgiftssystemet med timtaxa som administrativt

tungarbetat och resurskrävande, I stället föresläs ett system med fasta

årliga avgifter för de verksamheter som kräver tillstånd eller miljölov.

Avgifterna ska täcka tillsynsmyndighetens kostnader för tillsyn och pröv­

ning.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden avstyrker utredningens finansierings-förstag. Nämnden anser att tillsynsmyndighetens initiala insatser ska fi­nansieras via statlig och kommunal budget i sedvanlig ordning.

Nämnden finner det anmärkningsvärt att den föreslagna resursförstärk­ningen måste självfinansieras genom ett taxesystem. Om utredningen har den inställningen att en utökning av resurserna endast kan fillätas genom självfinansiering, så har man därav satt ett lägre pris på miljövården,

463

4.10.80 Kristianstad kommun: Utredningen föreslår att tillsyn och prov-     Prop. 1987/88:85 ning finansieras med fasta ärliga avgifter som i princip ska täcka miljömyn-     Bilaga 10.3 digheternas kostnader.

Med tanke på att kommunen anser ätt rådande arbetsfördelning bör bibehållas oförändrad, finns ej något stort behov av en översyn.

Om ändå utredningens förslag skulle vinna gehör anser kommunen att avgifterna enligt utredningens förslag kommer att vara klart otillräckliga för finansiering av de kostnader, som skulle uppstå till följd av en överfö­ring till kommunerna av statliga uppgifter. Mot denna bakgmnd är det fråga om en direkt kostnadsövervältring på kommunerna, vilket inte kan accepteras,

4.10.85         Sala kommun: Sala kommuns erfarenhet av hittillsvarande till­

synsarbete enligt miljöskyddslagen har visat att en avsevärd total arbetsin­

sats krävs för icke förprövade anläggningar. Den nuvarande timtaxan ger

därvid dålig kostnadstäckning, eftersom arbetstiden per objekt ofta under­

stiger 1 tim/är, vilket medför att debitering av tillsynstid ej kan ske.

Utredningens förslag om fast taxa för prövningspliktiga anläggningar tillstyrks. Dock erfordras att kommunen dessutom fär rätt att ta ut fillsyns­avgift för icke prövningspliktiga anläggningar. Detta bör kunna lösas ge­nom fidsavgift.

Svenska kommunförbundet förtitsättes arbeta fram normalförslag för kommunernas taxor.

4.10.86         Nordanstigs kommun: Utredaren har konstaterat att det relativa

resursbehovet är störst i de mindre kommunerna. De små kommunerna

har i regel också, en liten andel "miljölovspliktiga" anläggningar. För

Nordanstigs del är mänga av de "miljölovspliktiga" anläggningarna av

sådan typ att det knappast är möjligt att ta ut några tillsynsavgifter. Vad vi

närmast tänker pä är mindre skjutbanor, fisk- och kräftodlingar m.fl.

Av ovan nämnda skäl förordar kommunen en höjning av t, ex. avgifter på dryckesförpackningar eller andra riktade avgifter för finansiering av miljötillsynen. Härigenom skulle resurstillskottet kunna riktas till de kom­muner som idag har det största behovet,

1 andra hand förordar kommunen att en saktaxa inrättas. Kommunen avråder införande av tidstaxa på grund av att det påverkar fiUsynsarbetet och administrationen negativt,

4.10.87         Örnsköldsviks kommun: Föreslaget avgiftssystem förmodas un­

derlätta fillsynsmyndigheternas hantering av frågan, Nägra klara nackdelar

uppstår dock. Moroten-piskan förhållandet försvinner och företag som

sköter miljöfrågoma bra fär samma avgift som företag i samma bransch

som missköter sig. Utredningen undervärderar den betydelse som detta

har, åtminstone för de mindre företagen. Att göra avgiftsfrågorna för de

kommunala objekten till stridsfrågor i fullmäktige torde innebära, fömtom

en hel del administrativt meijobb, att vi får en flora av varierande avgifts­

former och nivåer över landet. Att hänvisa till att kommunförbundet skall

garantera att erforderlig samordning sker innebär nog en överskattning av

464

kommunförbundets förmåga att styra kommunerna i dessa frågor. För Prop. 1987/88:85 kommunernas del vore det också önskvärt att avgiftssystemet ger möjlig- Bilaga 10.3 heter att debitera för myndighetsarbete som sker vid företag som ej finns upptagna på någon av listorna. En avgörande anmärkning är vidare att föreslaget system inte medger någon möjlighet för en "underordnad" myndighet att få betalt för det arbete som den utför åt den ordinarie tillsynsmyndigheten. Avgiftssystemet försvårar således samarbetet mellan nivåerna och kommer direkt att motverka en strävan till optimalt resursut­nyttjande.

Örnsköldsviks kommun anser att förslaget tUl avgiftssystem måste om­arbetas utifrån följande utgångspunkter:

-

Grunden skall vara årsavgifter som fastläggs centralt för samtliga objekt på listorna.

-

För objekt som kräver mer arbete än normalt på gmnd av att man missköter miljöfrågorna skall tillsynsmyndigheten ha rätt att utöver den fasta avgiften debitera en centraU fastställd fimtaxa.

-

Timtaxan skall även kunna användas för objekt utanför listorna och för myndighetsarbete som utförs av "underordnad" tillsynsmyndighet.

-

För objekt där inget tillsynsarbete utförts under året skall tillsyns-myndigeten ha rätt att avstå från debitering av avgift.

4.10.88 Kalix kommun: En fast taxa bör införas även för de kommunala miljölovsobjekten. Taxan bör vara likformig över hela landet, oberoende av om tillsynen är stafiig eller kommunal. Om kommunen svarar för miljöskyddsövervakningen bör kommunen också uppbära avgifterna. De administrafiva fördelarna med en eventuell saktaxa borde blir störte i den kommunala verksamheten, eftersom tillsynsobjekten är fler än de som faller på länsstyrelsen och naturvårdsverket.

4.10.92 Svenska kommunförbundet: Styrelsen fömtsätter att prövnings-och tillsynsverksamheten i princip skall finansieras genom avgifter. Kom­munförbundet är berett att utarbeta underlag till saktaxor för miljö- och hälsoskyddsnämndernas prövning och tillsyn och därvid samråda med naturvårdsverket. Underlaget skall därefter bearbetas i den enskilda kom­munen och fastställas av kommunfullmäktige.

4.10.97 Sveriges industriförbund: Industriförbundet anser att erforderliga resursförstärkningar skall åstadkommas genom omprioriteringar inom stat och kommun. Myndighetsinsatser bör finansieras via statlig och kommu­nal budget i sedvanlig ordning och inte via särskilda avgifter.

4.11 Sanktionssystemet

4.11.1 Riksåklagaren: Beträffande sanktionssystemet delar jag utredning­

ens uppfattning att detta företer brister och instämmer i att miljöstraffrät­

ten snarast bör ses över i särskild ordning, I avvaktan härpå bör nuvarande

sanktionsbestämmelser i allt väsentligt bibehållas. Endast de följdändring­

ar som är nödvändiga bör göras nu. Jag kan i detta sammanhang nämna att

465

30   Riksdagen 1987/88. 1 sand. Nr 85. Bilagedel

den i det bifogade yttrandet fill jordbmksdepartementet aviserade genom-     Prop. 1987/88:85 gängen av rättstillämpningen på det straffrättsliga sankfionsområdet nu     Bilaga 10.3 avancerat så långt att en utvärdering av insamlat material är nära förestå­ende.

Jag är positiv tiU förslaget att en särskild utbildning skall anordnas för berörd personal inom rättsväsendet. Jag har inget väsentligt att invända mot den övergripande uppläggning av utbildningsinsatserna som anges i betänkandet. Som beredningen föreslär måste dock särskilda medel anvi­sas för ändamålet. Jag fömtsätter vidare att utbildningens närmare utform­ning blir föremål för diskussion med berörda organ bl. a. riksåklagaren. De erfarenheter som finns inom riksåklagarens kansli från tidigare utbildnings­insatser på området bör självfallet t£is tUlvara.

När det sedan gäUer frågan om vilka befattningshavare inom åklagar-och polisväsendet som bör handlägga miljömålen har utredningen den uppfattningen att de nuvarande s. k. eko-tjänstema inom resp. myndig­hetsområde bör utnyttjas. Dessa befattningshavare är emeUertid enligt min mening redan nu pä många håll sä belastade att det kan innebära svårighe­ter att frigöra resurser för tillkommande uppgtfter. Jag är bl. a. med anled­ning härav inte övertygad om bärigheten av de resonemang utredningen fört i denna fråga. I cirkulär tiU åklagarna (RÅC 1:109) har jag angett att här aktuella mål företrädesvis bör handläggas av statsåklagare. Garantier erhålls därigenom för att målen handhas av erfarna och kvalificerade åklagare. Enligt min mening är en sådan ordning - som aUtså innebär att miljömålen kan fördelas mellan olika befattningshavare på regionmyndig­heten - att föredra.

Utredningen har vidare föreslagit att det inrättas en statsåklagartjänst för speciella mål med inriktning helt på miljöbrotten. 1 förslaget ingår även vissa ytterligare resurser. Jag har inget att invända häremot och hänvisar i denna del till vad överåklagaren vid statsåklagarmyndigheten för speciella mål anfört om behovet av tjänsten. Pä sikt bör man emellertid sträva efter en ordning som innebär att det inom varje åklagartegion finns särskild kompetens i fråga om miljömålen.

4.11.2 Rikspolisstyrelsen: Förslaget att utredningar om miljöbrott skall handläggas av regional personal inom polisen finns det i och för sig inget att erinra mot. Rikspolisstyrelsen avstyrker dock förslaget att utrednings­män efter fullgjord eko-brottsutbildning även skall utbilda sig för att utreda miljöbrott. Den eko-brottsutredande personalen är redan nu hårt arbetsbe-lastad. Förslaget innebär en förhållandevis läng utbildning rörande miljö­brott, och att denna skall läggas ovanpå eko-brottsutbildningen förefaller vara ett dåligt resursutnyttjande. Dessutom skapas ett konkurtensförhål-lande mellan kravet på att utreda ekobrott och miljöbrott. Detta kan vara till nackdel för miljöskyddsaspekterna eftersom statsmakterna under en följd av år prioriterat bl. a, utredningar av eko-broft.

Styrelsen anser inte att miljöbrotten har en sådan koppling fiU den

ekonomiska brottsligheten att det finns nägra vinster att hämta genom att

använda en utredare som även har eko-brottsutbildning jämfört med de

nackdelar som resursbortfallet innebär för den ordinarie utredningsverk-

466

samheten på eko-rotlarna. I utredningar där det krävs utredningsvana även     Prop. 1987/88:85 beträffande eko-brott är det inget som hindrar att en eko-brottsutredare     Bilaga 10.3 deltar i utredningen.

Styrelsen ställer sig positiv till den föreslagna utbildningen av polisper­sonal som redan finns ute i polisorganisationen. Styrelsen anser dock det antal poliser som är i behov av sådan utbildning är störte än vad som angetts, eftersom utredningen inte tagit i beaktande den kriminalpolisper-sonal vid de tekniska rotlama som har att utföra platsundersökning för säkring av bevis. All erfarenhet visar att domstolarna lägger allt störte vikt vid den tekniska bevisningen i sina bedömningar. Antalet kriminaltekniker i behov av sådan utbildning uppgår enligt styrelsens bedömning till ca 100.

Sedan den av utredningen föreslagna speciella miljökursen för poUser genomförts, anser styrelsen att en funktionsinriktad central utbildning bör anordnas för berörd polispersonal, fristående från den särskilda utbildning­en om ekonomisk brottslighet som anordnas för poliser och åklagare. Funktionsutbildningen kan mycket väl tUl vissa delar integreras för polis och åklagare.

Styrelsen biträder utredningens förslag att utbildningen även ges utrym­me i den polisiära gmndutbildningen.

4.11.34 Statens naturvårdsverk: En fömtsättning för att ML:s straffbe­stämmelser skall kunna göras tillämpliga är att de villkor som reglerar utsläpp m. m. är klara och entydiga och att de mätningar och undersök­ningar som gjorts för att bedöma om utsläppsgränsema hållits är av tUl-räcklig omfattning och kvalitet. Vidare krävs att det går att bedöma vad som orsakat en överträdelse av utsläppen. Detta är nödvändigt för att man skall kunna bedöma om överträdelsen skett uppsåtligen eller av oaktsam­het, vilket är en fömtsättning för straffbarhet. Enligt SNV:s uppfattning föreligger brister eller svårigheter i dessa avseenden och det är framför allt dessa brister, som orsakar att fä brott beivras. Bristerna är alltså mer knutna till tillämpningen av lagstiftningen än till utformningen av den. Därför ifrågasätter SNV behovet av en genomgripande översyn av hela miljöstraffrätten.

SNV har tidigare föreslagit att tyngdpunkten i sanktionssystemet läggs

pä miljöskyddsavgiften och inte på straffsankfion. Förslaget har varit

föremål för remissbehandling och regeringens bedömning (se prop 1986/

87:135). I propositionen framhölls att någon så genomgripande ändring av

sanktionssystemet som föreslagits inte kunde genomföras innan den pågå­

ende översynen av miljövårdsorganisationen hade genomförts. Föredra­

ganden ställde sig också tveksam till en mer omfattande avkriminalisering

av överträdelser av ML, 

SNV delar utredningens uppfattning att miljöbrottens straffvärde över­

lag har kraftigt underskattats. Ett genomsnittligt straff på 35 dagsböter

framstår som mycket lågt. Det är främst värderingen av miljöbrotten som

behöver påverkas och ändras och inte i första hand strafflatitudema. SNV

delar därför utredningens uppfattning att ML:s straffskalor inte behöver

skärpas. Det är nödvändigt med utbUdningsinsatser för att få fill stånd en

annan värdering av miljöbrotten hos åklagare och domstolar. Det är dock

467

inte tillräckligt med utbUdningsinsatser. Samhället måste också kraftigt Prop. 1987/88:85 markera sitt avståndstagande från kränkning av enskilda och allmänna Bilaga 10.3 intressen, som miljöbrott i aUmänhet utgör. Detta kan ske genom att bestämmelserna om miljöskyddsavgift skärps. Man bör inte nöja sig med att som nu bara neutralisera den ekonomiska fördelen. Avgiften bör åt­minstone uppgå till ett belopp som motsvarar den dubbla ekonomiska fördelen. SNV anser det vara en riktig väg att gå att skärpa miljöskyddsav­giften mot företaget som sådant och inte höja straffsatsen i ansvarsbestäm­melsen i ML. En skärpt miljöskyddsavgift, där kostnaden för avgiften klart överskrider den ekonomiska fördelen av överträdelsen, har möjlighet att fungera som ett ekonomiskt styrmedel mot överträdelser. Den komplet­terar därför pä ett bra sätt de straffrättsliga styrmedlen, vUka riktar sig mot fysiska personer.

SNV:s uppfattning är således att viktiga styrmedel mot överträdelser av ML i första hand bör vara utbildningsinsatser och en förstärkt mUjö-skyddsavgift. Straffsanktionen bör endast fungera som ett komplement tiU dessa styrmedel.

SNV tillstyrker utredningens förslag om nya brottsbenämningar.

4.11.35 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Beträffande sanktionssyste­met kan koncessionsnämnden ansluta sig till utredningens förslag om en genomgripande översyn av hela miljöstraffrätten. En sådan översyn bör lämpligen ingå som en del i eller bedrivas paralleUt med den aUmänna översyn av miljölagstiftningen som nämnden ovan förordat. Dessförinnan bör emellertid inga störte ändringar göras i miljöskyddslagens sanktionsav­snitt.

4.11.39 Svea hovrätt: Förslaget att kriminalisera ringa brott avstyrks.

Hovrätten delar utredningens upipfattning att det är av utomordentlig betydelse att miljöskyddslagens regler respekteras. Under den fid miljö­skyddslagen gällt har samhällets syn på miljöfrågoma skärpts avsevärt. Åven kunskaperna om olika ämnen och deras effekter på miljön har ökat och resulterat i högre krav på säväl skyddsåtgärder som åtgärder i syfte att se tiU att meddelade viUkor och föreskrifter efterlevs.

Avsikten med ändringarna i miljöskyddslagen 1981 och de nya bestäm­melserna i brottsbalken om miljöbrott var att effektivisera miljöskyddet med ett reellt hot om straff vid överträdelser. Vid 1981 års ändring av 45 § miljöskyddslagen borttogs beträffande vissa överträdelser det rekvisU som innebar att allmän eller enskild rätt kunde kränkas genom en överträdelse. Samtidigt infördes straffrihet för rirga brott med den motiveringen att det inte var rimligt att kriminalisera varje överträdelse av ett tillståndsbeslut utan att bagatellartade förseelser borde vara straffria.

Enligt hovrättens mening föreligger inte skäl att slopa straffriheten för

ringa brott. Hovrätten anser det vara ytterst tveksamt om en kriminaUse-

ring i miljöskyddslagen av ringa brott leder tiU den effektivisering av de

rättsvärdande myndigheternas insatser och till den höjning av straffvärdet

som eftersträvas. Med hänsyn tiU de svårigheter som utredningen redan

visat när det gäller att enligt miljöskyddslagen beivra svårare överträdelser

468

finns en risk, med utredningens förslag, att åtal tiU allt störte del kommer     Prop. 1987/88:85 att avse ringa brott. I ett läge med knappa resurser och aUt svårare     Bilaga 10.3 miljöproblem bör i stället en prioritering ske så att arbetsinsatserna, när det gäller utredningar om misstänkta brott, i första hand kanaliseras tiU de mer aUvarliga faUen där man kan förvänta sig den största nyttan av insat­serna, sett utifrån miljöskyddslagstiftningens syfte att skydda miljön.

En annan omständighet som med betydande styrka talar emot utredning­

ens förslag är att det med största sannolikhet inte i första hand är brister i

miljöskyddslagens päföljdssystem utan en i många fall otydlig formulering

av villkor och föreskrifter samt en bristfällig tillsyn som leder fill att

överutsläpp kan ske utan att någon sankfion inträder.     

Förslaget om utökad rättshjälp i miljömål får ses främst som en priorite-ringsfråga.

Enligt hovrätten är en förbättring av stödet till enskilda i form av rätts­hjälp vid olika rättsliga angelägenheter i och för sig lovvärd. Humvida möjligheterna att beviljas rättshjälp skall utökas just i miljömål är emeUer­tid en ekonomisk prioriteringsfräga, där den enskildes möjligheter att fä sina kostnader täckta via försäkringar mäste vägas in. Andra faktorer att beakta vid denna avvägning är också att behov av rättshjälp kanske inte allfid föreligger; flera sakägare torde ofta kunna agera gemensamt. Kostna­derna behöver då inte bU sä stora för var och en när det t. ex. skall utredas hur ett och samma utsläpp kan ha gett upphov till skador på deras egen­dom.

4.11.45 Göteborgs universitet: Att införa ansvar även för ringa överträdel­ser av miljöskyddslagens bestämmelser kan tyckas vara en bagatell i utredningen, men p. g. a. den allmänpreventiva effekten kommer aktsam-heten med den yttre miljön sannolikt att öka betydligt genom att även ringa överträdelser kriminaliseras. Mot bakgmnden av att mänga tiUständ ju innebär att alltför miljöfarlig verksamhet i vissa avseenden kommer att bedrivas är det utomordentligt viktigt att åtminstone givna bestämmelser följes noggrant. Fakultetsstyrelsen tUlstyrker därför att ansvar införes i miljöskyddslagen för ringa fall av överträdelser av lagen.

Fakultetsstyrelsen tillstyrker den föreslagna utbildningen för ca 120 utredare hos polisen, 40 åklagare och 40 domare i den omfattning och till den kostnad som utredningen föreslår. Däremot betvivlas att utbUdningen av dessa ca 200 personer, inkluderande föreslagen auskultation, kan ge­nomföras under så kort tid som 2 år, vilket utredningen önskar. Det finns för få lärare av nödvändigt slag som har tillräckligt med tid över för att vara med och ge undervisning under den tidsperioden. Mer realistisk genomfö­randetid är ca 4 år. Men då måste nog krafter från både Uppsala,[REDACTED_EFTERNAMN], Stockholm och Göteborg mobiliseras härför. Göteborgs universitet stäUer gärna sina resurser tiU förfogande om särskilda medel anvisas för detta slag av utbildning.

4.11.50 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen finner inte att det nu

remitterade betänkandet tillfört sådant nytt material att anledning finns att

frångå tidigare uppfattning att en viss avkriminaUsering bör genomföras.

469

Länsstyrelsen kan därför inte tUlstyrka utredningens förslag att straffrihe- Prop, 1987/88:85 ten för ringa fall slopas. Det skulle i och för sig bli enklare för länsstyrelsen Bilaga 10.3 att ta ställning i de enskilda fallen om åtalsanmälan skall göras. Samtidigt skulle det emellerfid innebära att länsstyrelsen måste avsätta inte obetydli­ga resurser för att ta fram underiagsmaterial för bedömning i åtalsfrågan och för att bemöta den tilltalades argumentering. Resurserna härför mäste tas frän bl. a. tillsynsverksamheten. Med hänsyn till de mänga gånger relativt bagatellartade överträdelserna torde ett sådant resursutnyttjande inte gagna miljövårdsarbetet.

4.11.52 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen delar utredning­ens uppfattning att vitesinstrumentet bör komma till ökad omfattning.

Att så få brott mot miljöskyddslagen lett till fällande dom och inte i nägot fall till frihetsberövande kan i viss utsträckning bero på tillståndsmyndig­heternas mindre precist formulerade tillstånd och villkor. Men det finns anledning att tro att efterlevnad av miljöskyddslagen - liksom efterkoms-ten av andra bevarandelagar - har låg status i näringslivets och även i myndigheternas ögon. Miljöskyddslagen har sannolikt inte uppfattats till­räckligt allvarligt av de rättsvårdande organen. Länsstyrelsen delar utred­ningens uppfattning att straffvärdet bör höjas, vilket kan ske genom att straffriheten för ringa fall tas bort. Möjlighet att i särskilda fall underlåta åtalsanmälan vid olyckshändelser, missöden och liknande bör finnas kvar. En helt schablonmässig skyldighet för tillsynsmyndighet att göra åtalsan­mälan skulle skapa mycket arbete för samtliga inblandade. Tillsynsmyn­digheterna får inte uppfattas som renodlade kontroll- och miljöpolisorgan - ett sådant förhållande skulle riskera att motverka de syften, som finns med miljöskyddslagen. Tillsynsmyndigheterna bör i första hand utgå från att företagarna har en god vilja att förhindra miljöstörningar och undvika brott mot miljöskyddslagen.

Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag om en skärpning av sank-tionsbestämmelserna men anser, att åtalsanmälan inte alltid kan ske genast och utan dröjsmål samt att anmälningsplikten inte kan.göras helt obligato­risk,

4.11.55 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Utredningen förordar en översyn av hela miljöstraffrätten. Länsstyrelsen motsätter sig inte detta men anser för egen del att det inte är något fel på nuvarande straffbestämmelser. Problemet är i stället att domstolarna dömer ut allt för låga straff. Här finns ingen annan lösning än att åklagarväsendet uppmanas att yrka på kännbara straff och i ökad utsträckning begära överprövning.

4.11.59 Länsstyrelsen i Kristianstad län: Utredningen föreslär en översyn

av hela miljöstraffrätten mot bakgrund av nuvarande brister i sankfions­

systemet. Länsstyrelsen anser aft en skärpning av nuvarande regler är

befogad. Nuvarande system är i och för sig godtagbart men tillämpningen

uppvisar åtskilliga brister som bör rättas till. De föreslagna utbildningsin­

satserna för bl. a. åklagare och polispersonal torde fylla en viktig uppgift

för att systemet skall fungera bättre,

470

4.11.62 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Utredningen föreslär ett Prop. 1987/88:85 ökat användande av viten. Länsstyrelsen motsätter sig inte förslaget men Bilaga 10.3 värdet därav bör inte överskattas. Vitet är, trots den modernisering som vitesinstitutet nyligen undergått, ett trubbigt och långsamt verkande tvångsmedel. Miljövårdsmyndigheternas skyldighet att anmäla miljöbrott till åtal skärps, I lagtexten föreslås att anmälan skall göras "utan dröjsmål" och att anmälningsskyldigheten även skall omfatta ringa brott. - Att införa en sä omfattande och ovillkorlig anmälningsplikt är inte välbetänkt. Miljö­myndigheterna bör liksom hittills i viss begränsad utsträckning själva få bedöma vad som skall anmälas till åtal. Exempelvis kan detta gälla över­trädelser där företaget gjort ett misstag men villigt åtar sig stora förbätt­ringar.

En åtalsanmälan innebär ett ianspräkstagande av inte bara rättsväsen­dets utan även miljövårdsmyndighetens resurser. Arbetet med en åtalsan­mälan inskränker sig nämligen inte bara till att formulera och avlåta en enkel anmälan. Denna medför som regel även att miljövårdsmyndigheten därefter mäste lämna polismyndigheten ett inte obetydligt biträde under utredningsskedet. Enligt länsstyrelsen bör miljövårdsmyndigheterna i nå­gon mån själva få styra sin resursanvändning i dessa frågor till de verkligt angelägna fallen. Respekten för miljöskyddslagen förstärks inte genom att miljövårdsmyndigheterna åläggs en undantagslös skyldighet att anmäla allehanda mindre överträdelser fill åtal. Den preventiva effekten av åtals­anmälningar minskar om även bagatellartade förseelser tas upp. Viktigare är att betydande ansträngningar görs från tillständsmyndigheternas sida på att utforma villkoren i fillstånden på sådant sätt att innehållet blir otvety­digt för företagaren och efterievnaden blir möjlig att kontrollera för fill­synsmyndigheten.

Åven inom detta område är utbildningsfrågorna viktiga. Domare och åklagare har, beroende på att miljölagstiftningen är ung, alltför liten erfa­renhet av rättstillämpningen på miljöskyddslagstiftningens områden.

4.11.97

Sveriges industriförbund: Frågan om strängare sanktionsbestäm­melser görs till en huvudsak i betänkandet. Efter närmare överväganden inskränker sig utredningen till att föreslå en översyn av miljöstraffrätten. Enligt industriförbundet ger den nuvarande lagen, rätt tillämpad, tillräckli­ga möjligheter för tillsynsmyndigheten att reagera mot överträdelser. Indu­striförbundet vUl emellertid inte motsätta sig en ny utredning eftersom det bör vara möjligt att åstadkomma förenklingar i lagen. Industriförbundet förordar sålunda att överträdelser beroende på oaktsamhet föranleder ekonomiska sanktioner mot företaget och att straff som böter och fängelse bibehälles för grövre miljöbrott. Industriförbundet pekar också på tillsyns­myndigheternas möjligheter att använda förelägganden, eventuellt förena­de med viten,

4.11.98

Småföretagens riksorganisation: Småföretagens Riksorganisation delar utredningens bedömning att det straffrättsliga sanktionssystemet brister i konsekvens och överblickbarheten och att dessa brister resulterar

i svårigheter vid rättstillämpningen.

471

En genomgripande översyn av miljöstraffrätten bör därför genomföras     Prop. 1987/88:85

enligt utredningens förslag.

Bilaga 10.3

En sådan översyn bör framför allt syfta till att skapa en klar gräns för det straffbara området.

Ett konkret förslag frän utredningens sida är att anmälan till åtal för eventuella miljöbrott skall ske tidigare än för närvarande. I detta syfte föresläs en lagändring i 38 § miljöskyddslagen.

Organisationen befarar att en sådan regel kan störa det förtroende och den samverkan mellan företagen och fillsynsmyndigheterna som miljö­skyddslagen bygger på. Företagen torde med den föreslagna regeln bli mindre benägna att vända sig tiU fillsynsmyndigheter för att få råd m. m. i de fall där felaktigheter eller överträdelser har uppmärksammats i företa­gen. De goda och öppna kontakterna med fillsynsmyndigheterna som är en fömtsättning för ett effektivt samarbete mellan företagen och tillsynsmyn­digheten kan således äventyras. Småföretagens Riksorganisation avstyr­ker därför den föreslagna ändringen av 38 § i denna del,

4.11.105 Miljöcentrum: Avslutningsvis hälsar vi med stor tillfredsställelse utredningens förslag till lagändring för att återställa möjligheten tiU rätts­hjälp i civila miljömål. Vi har som bekant under åren drivit en rad miljöpro­cesser för miljöoffers räkning. I flera fall har vi efter framgång i fastighets­domstolar tvingat miljösyndare att betala miljonbelopp i skadestånd till offren. Vi är övertygade om att risken att tvingas betala stora skadestånd fill miljöoffer har en kraftigt avskräckande effekt på miljösyndare.

Efter ändringen av rättshjälpslagen 1983 - då rättshjälp ej länge utgår i civila miljömål har miljöoffrens situation försämrats avsevärt. Vanliga medborgare har inte längre råd att söka rättvisa gentemot ekonomiskt starka miljösyndare. Vi har sedan 1983 drivit enstaka principmål för miljö­offers räkning med medel som upplånats bland miljövänner.

Med tanke på de stora företagsekonomiska vinster som kan göras genom miljöbrott är det att förvänta att denna form av brottslighet skall tillta. Det är inte värdigt ett rättssamhälle, att vanliga medborgare som drabbas av miljöbrottslighet inte skall kunna få rättshjälp.

5 Kunskapsförsörjning och miljöforskning

5.1 Strategi/policy- och utredningsverksamhet m. m.

5.1.19 Lantbruksstyrelsen: Enligt lantbmksstyrelsens mening är det viktigt

att kunskapsunderlaget om jordbrtikets miljöpåverkan förbättras. Det bör

enligt styrelsens mening i första hand vara naturvårdsverkets uppgift att ta

fram information om miljöproblem och om hur dessa skall kunna lösas

liksom att utarbeta handlingsprogram och svara för en effektiv miljööver­

vakning. När det däremot gäller genomförandet talar mycket för att sek­

torsorganen ges ett ökat ansvar. Som exempel på sädana aktuella områden

kan för lantbruksstyrelsens del nämnas rikfiinjer för miljöskyddande åtgär­

der vid animalieproduktion, andra åtgärder för att minska växtnäringsläc­

kage samt bestämmelserna om spridning av bekämpningsmedel.

472

5.1.27 Styrelsen för teknisk utveckling:  SNV har en central roU för    Prop. 1987/88:85

miljövärden inom Sverige, För exempelvis STU och den samlade industrin     Bilaga 10.3

är det synnerligen önskvärt att på ett tidigt stadium fä veta vilka nya

miljöhot som bedöms vara akuta och vilka nya miljöhot man bår ta hänsyn

till samt en bedömning av storleksordningen av vad åtgärder mot dem fär

kosta. För att klara detta behöver SNV rimligen en arbetsgmpp, med

ansvar för strategi- och policyfrågor. Det är av vikt att en sådan gmpp har

översikt över hela SNVs område för att göra erforderliga avvägningar

mellan huvudsak och bisak. En sådan gmpp måste kontinuerligt följa och

vara insatt i SNVs verksamhet.

STU är i sin tur beroende av att SNVs bedömningar är så väl avvägda och väl grundade som rimligen kan begäras i de enskilda fallen. Det är dock fel att kräva att SNV aldrig fär ta fel. En sådan åsikt skulle bara leda till att SNV undvek att ta ställning i sakfrågor. STU kan sedan medverka till att - allt efter omständighetema - antingen ta fram alternativa tillverk­ningsprocesser, alternativ teknik eUer avfaUshanterings- eller reningstek­nik.

Samordning

STU är således väl medvetet om vikten av att samordning sker såväl intemt som mellan STU och SNV och mellan STU och övriga berörda parter, I själva verket är detta en förutsättning för att tiUgängliga resurser skall kunna utnyttjas effektivt. Dock gäller samtidigt att teknisk miljö-FoU därför måste prioriteras sä högt, att substantiella medel ställs till förfogan­de, för att trovärdigheten för de uppställda utvecklingsmålen skall kunna bibehållas.

5.1.30 Statskontoret: Naturvårdsverket ges enligt förslaget en delvis ny

roll.

Enligt vår mening är det av avgörande betydelse för effektiviteten i den föreslagna nya organisationen att SNV anpassar sin verksamhet tiU de nya uppgifterna. Här kan krävas både omprioriteringar och organisatoriska förändringar.

Med hänvisning tUl ovanstående anser vi att en översyn bör göras av SNVs hela verksamhet och organisation. I översynen bör särskilt beaktas att SNV ges fömtsättningar att på ett effektivt sätt fungera som central­myndighet.

SNV har i dag egna betydande forskningsresurser. Utredningen föreslår en översyn av forskningen i miljöfrågor. Vi tUlstyrker en sådan översyn och anser att den särskilt bör beakta i vilken utsträckning SNV skall bedriva egen forskning. Ett översynsarbete inom detta område bör ske samordnat med en översyn av SNVs verksamhet och organisation.

5.1.31 Riksrevisionsverket: SNV har som utredningen poängterar en viktig

roll som strategiskapare och samordnare. SNVs förmåga att fylla denna

roll blir av avgörande betydelse för det samlade systemets effektivitet.

Denna funktion bör säkerställas inom SNVs organisation.

Redan i dagens system inom miljöskyddsområdet med SNV som central

473

myndighet och 24 länsstyrelser som regionala organ finns problem med     Prop. 1987/88:85 samverkan och samordning. Dessa problem kommer att öka när samtliga     Bilaga 10.3 kommuner ocksä kommer in i systemet. Systemets förmåga att åstadkom­ma samverkan och kunskapsspridning blir central för effekfiviteten i verk­samheten,

RRV delar mot bakgrund av vad som sagts utredningens uppfattning att

det behövs förändringar och omprioriteringar i SNVs resurser och organi­

sation. En översyn bör göras i detta syfte. 

Utredningen skiljer ut olika kunskapsfunktioner pä central nivå. För­utom strategi/policy- och utredningsfunktion framhålls uppgifterna forsk­ningsstyrning/administration, kvalificerad laboratorieverksamhet/forsk­ning och miljöövervakning/miljökontroll. Dessa fyra funktioner är enligt utredningen av så skiftande art att de inte bör integreras.

Utredningen föreslår att SNV skall ha egna laboratorieresurser och egen forskning. Riksdagen har nyligen beslutat att bryta ut forskningen ur arbetarskyddsverket, RRV anser att man bör överväga om de motiv som ledde till ett särskiljande av forskningen frän arbetarskyddsverkets övriga verksamhet är giltiga också beträffande SNVs forskning. RRV delar dock utredningens uppfattning att SNV bör ha fillräckliga resurser för att kunna lägga ut beställningar på forskningsuppdrag hos olika forskningsorgan.

RRV vill vidare framhålla att en av nyckelfaktorerna för ett framgångs­rikt miljöskyddsarbete är kopplingen mellan upptäckter av miljöproblem, genom t. ex. miljömätning, och förmågan att lösa problemen genom teknik­utveckling m. m. RRV anser att möjligheterna till organisatoriska lösningar som kan underlätta denna koppling bör prövas närmare.

5.1.34 Statens naturvårdsverk: Som utredningen konstaterar är en viktig uppgift för naturvårdsverket som central myndighet på miljöområdet att svara för att relevant kunskap inom skilda områden samlas in, bedöms, bearbetas och görs tillgänglig som underlag för politiska och administrativa beslut. Detta är naturvårdsverkets sakkunnigfunktion på miljöområdet.

En annan viktig central myndighetsuppgift är att utifrån den tillgängliga informationen prioritera olika problemområden, ange ambitionsnivåer och formulera generella miljökrav samt föreslå hur olika miljöproblem kan angripas. Detta är naturvärdsverkets ledningsfunktion på miljöområdet. I denna senare ingår i huvudsak att rekommendera och initiera åtgärder. Alla viktigare beslut tas av organ vars sammansättning garanterar att inte enbart miljöintressen beaktas. Verkets ledningsfunktion har alltså en klart indirekt karaktär. Om verket ges befogenhet att bestämma om generella föreskrifter för utsläpp inom vissa branscher eller för hanteringen av vissa kemikalier ändras självklart denna bild.

Naturvårdsverket och utredningea har i väsentliga avseenden samma

uppfattning om den roll verket bör spela i en (ytterligare) decentraliserad

offentlig miljövårdsorganisation. Faktum är att naturvårdsverket redan

sedan flera år tUlbaka är pä väg in i en roll som liknar den utredningen

skisserar. Man kan här nämna ett intensifierat arbete med handUngspro-

gram/aktionsplaner, en kraftig utveckUng av forskningen och informations­

verksamheten samt den nu aktuella uppbyggnaden av en "miljöskola".

474

Tradifionell ärendehantering (typ ML-remisser frän koncessionsnämnden)     Prop. 1987/88:85

är fortfarande viktig men har relativt sett minskat i betydelse.    

Bilaga 10.3

Naturvårdsverket avser att pä olika sätt försöka förstärka kapaciteten för kvalificerad projektledning för styrning, samordning och uppföljning av verksamheten. Detta kan även komma att innebära vissa organisatoriska förändringar. Verket kommer vidare att bemöda sig om att i sitt utred­ningsarbete ta tillvara den kunskap som finns pä andra häll i den samlade miljövårdsorganisafionen. Detta fömtsätter självfallet att bl. a. länsstyrel­ser och kommuner har möjlighet att avsätta kvalificerad personal för sådana uppgifter liksom att SNV förfogar över projektmedel i tillräcklig utsträckning.

Kunskapsförsörjningen bör i ökad utsträckning orienteras mot kommu­ner och länsstyrelser och deras behov. Ett program för detta häller på att utarbetas vid SNV både vad avser miljöeffekter och tekniskt miljöskydd.

En fortsatt utveckling av laboratoriernas arbete i riktning mot ökad avnämaranpassning, produktinriktning och specialisering är nödvändig. Även om SNV i stora delar kan instämma i Heurgrens analys är verket inte berett att nu ta ställning till hur de olika laboratoriefunktionema bör organiseras. Verket avser att snabbutreda detta tillsammans med en utom­stående expert frän RRV, Statskontoret eller annat rationaliseringsorgan,

5.1.43 Universitetet i Linköping: Miljövårdsmål som ska uppfyllas via pla­nering och lokalisering får en blygsam behandling, jämfört med miljöskydd enligt Miljöskyddslagen. Med tanke på direktivens betoning på förebyg­gande åtgärder hade det varit befogat att nägot precisera hur miljöintresse­na skulle kunna hävdas effektivt, specieUt dä länsstyrelsema inte ges störte resurser. Decentraliseringen av miljövårdsarbetet kommer att ställa stora krav också på centrala myndigheter, främst naturvårdsverket, vilket utredningen diskuterar. Att förse lokala och regionala myndigheter med handlingsprogram, specialistkunskaper och aUmänna råd i policyfrågor kräver stora resurser. Vidare kan konflikterna mellan lokala och nationeUa intressen tänkas öka, tUl exempel vid lokalisering av miljöstörande verk­samheter då NRL/PBL ska tillämpas.

5.1.48 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen vill avslutningsvis understryka värdet av att naturvärdsverket fär erforderliga resurser för att kunna hälla hög kompetens inom miljöområdet knuten fill sig. Naturvärds­verkets arbete med policyfrågor, handlingsprogram, allmänna råd m. m. är av utomordenflig betydelse för landets miljövård. Även för det praktiska arbetet pä länsnivå är det mycket värdefullt att genom naturvårdsverkets kunniga personal få information om aktuella forskningsresultat.

5.1.69 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Forskning och kunskapsförmedling

är utomordentligt viktiga fömtsättningar för ett framgångsrikt miljövårds­

arbete. Utredningens förslag i detta avseende är mycket allmänt hållna och

frågan har ägnats väsentligt mycket mindre uppmärksamhet än exempelvis

sanktionssystemet.

475

Enligt länsstyrelsens uppfattning måste naturvårdsverket ha en central Prop. 1987/88:85 roll i sammanhanget, inte bara för fördelning av forskningsmedel, bedri- Bilaga 10.3 vande av viss högkvalificerad laboratorieverksamhet och administration av programmet för miljökvalitetsövervakning utan även för att följa forsk­ningen både utom och inom landet, att sammanställa och dra slutsatser av forskningsresultat och att på ett effektivt sätt förmedla kunskaper via bibliotekssystem, utbildning etc. Det är angeläget att naturvårdsverket får tillräckliga anslag för dessa viktiga uppgifter.

Naturvårdsverket bör sålunda ha ett övergripande ansvar för att tiUgäng­liga forskningsmedel fördelas pä bästa sätt. Detta hindrar inte att forsk­ning, utvecklingsarbete och kvalUlcerat laboratoriearbete med fördel be­drivs ute i landet med tyngdpunkten i de regioner, där de verksamheter som berörs är vanligast. Länsstyrelserna bör få möjlighet att ekonomiskt stödja och på annat sätt medverka i sådant arbete.

5.2 Styrning och administration av den tillämpningsinriktade miljövårdsforskningen.

5.2.11 Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut: SMHI biträder utredningens förslag att näringslivet skall vara representerat i naturvårds­verkets forskningsnämnd. Motiven är framförallt det ökade ansvaret som utredningen lägger på industrin i bl, a, miljötillsynen.

5.2.34 Statens naturvårdsverk: Forskningsnämnden har en blandad sam­mansättning. Ledamöterna hämtas idag från såväl myndigheter/avnämare som universitet och högskolor. För de centrala myndigheter som i särskilt hög grad är intressenter i sektorfbrskningen inom miljöområdet finns (m. el. m) fasta mandat, I övrigt utses ledamöterna av regeringen på gmnd-val av personliga meriter.

Naturvårdsverket har svårt att se värdet av en utvidgad forsknings­

nämnd inkluderande fasta ledamotskap för kommuner resp, näringsliv.

Nuvarande sammansättning utgör en lämplig avvägning mellan forskare

och avnämarintressen. När det gäller näringslivet finns dessutom ett forsk­

ningssamarbete pä miljöområdet i form av s. k, kollektiv forskning,         

Sedan lång tid tUlbaka samverkar staten och näringslivet inom miljö­forskningen. Det sker genom att staten (via departementet) och industrin (via Föreningen för industriell miljövårdsforskning, FIM) årligen tiUskjuter en summa pengar för s.k. kollekfiv forskning. Pengarna fördelas via en stiftelse (Stiftelsen för vatten- och luftvårdsforskning) på lämpliga forsk­ningsprojekt av gemensamt intresse för staten och industrin. Forskningen utförs i huvudsak av IVL AB som ägs av FIM, staten och enskilda intressen.

Naturvårdsverket är representerat genom en ledamot i stiftelsens styrel­

se och arbetsutskott samt medverkar i ett antal forskningskommittéer.

IVL AB är på olika sätt tillförsäkrat inflytande i stiftelsen bl. a..genom

sekreterarskap i stiftelsens styrelse och arbetsutskott. Statens ekonomiska

bidrag finansieras numera via det s. k. miljöforskningsanslaget dvs. samma

anslag som naturvårdsverkets forskningsnämnd (i övrigt) förfogar över.

476

Naturvårdsverket anser - liksom utredaren - att ledningen av den     Prop. 1987/88:85

kollektiva miljöforskningen kan organiseras på ett enklare sätt.    

Bilaga 10.3

Utredningen noterar att forskningsnämnden "under årens lopp utveck­lat en rad olika former för samverkan" med universitet och högskolor. Dessutom föreslär man en delvis ny modell för att effekfivare samordna projekt med miljövetenskaplig inriktning. En sådan håller på att ta form vid Umeå universitet genom inrättandet av ett s. k. centrum för miljöveten­skaplig forskning. Regeringen här i höst föreslagit att till detta centmm förlägga ett laboratorium för miljögifter.

Naturvårdsverket delar utredningens uppfattning om att erfarenheterna från försöket i Umeå liksom temaforskningen i Linköping bör utvärderas innan ev. nya miljöforskningscentra inrättas.

5.2.37 Statens strålskyddsinstitut: Forskningsnämndens uppgift är att ga­rantera forskningsuppdragens vetenskapliga kvalitet.

För ledamöter av forskningsnämnden är då vederbörandes egen kompe­tens avgörande och inte representafion av företag eller kommun. Styrning av forskningen mot rätt problem åstadkommes på annat sätt, t. ex. via fillsynsenheternas beställningar av underiag,

5.2.42 Kungl. tekniska högskolan: Beträffande forskning inom miljövårds­området diskuterar Utredningen centra för miljövetenskaplig forskning och föreslår att sådana på sikt skall inrättas vid samtliga universitet och tekniska högskolor (sid. 534), Utredningen föreslår dock att man innan inrättandet skall avvakta utvecklingen vid det nyligen inrättade centret vid Umeå universitet.

Miljövårdsrådet vid KTH anser inrättandet av dyUka centra vara en positiv åtgärd och ser inget hinder att sådana inrättas snarast. Nägot skäl att avvakta verksamheten i Umeå finns inte. Centrets verksamhet bör inte .begränsas fill forskning utan även innefatta initiering av utbildning såväl inom som utom universitetets/högskolans ram. Rådet anser att en av centrets viktiga uppgifter skall vara att samordna miljövårdsforskning och utbildning inom en region, således inte bara universitet utan även andra enheter inom regionen. Centret skall inte förses med fasta forskningsresur­ser och inte heller vara ett organ som fördelar pengar till forskning. Centret skall däremot vara ansvarigt för initiering av tvärvetenskapligt organisera­de projekt inom miljöområdet samt verka för att en balans mellan effektre-laterad och åtgärdsrelaterad forskning inom miljöområdet upprätthälls,

5.2.46 Umeå universitet: Utredningen slår fast att för kunskapsförsöijning­

en är forskningen av grundläggande betydelse, Umeå universitet anser att

miljöforskningen skall ha en stark förankring vid universUeten och högsko­

lorna. Detta garanterar tillgången pä en mångfald av forskningsinriktning­

ar/kompetenser. Grundforskning är fill sin karaktär internafioneU och kun­

skapsutbytet sker inom ett internationellt fält. Detta ökar möjligheterna att

följa utvecklingen över hela fältet och att delta i internationella forsknings-

och övervakningsprogram i fronten. Universitetens engagemang i forsk­

ningsfrågorna är viktig för nyrekrytering av forskare, eftersom förskämt-

477

bildningen sker här. Dessutom ansvarar Umeå universitet för utbildning av     Prop. 1987/88:85 tjänstemän för tillsynsorganisationen. Flexibilitet och beredskap för miljö-     Bilaga 10.3 forskning och kunskapsförsörjning ästadkomms i organisationer som sam­arbetar över ämnesgränser.

Ett exempel pä detta är det i Umeå nyligen inrättade centrum för miljövetenskaplig forskning (CMF) som förenar grundforskning och sek­torsforskning, Umeå universitet, FOA och Sveriges lantbruksuniversitet som ingår i centret bedriver alla inom sin egen organisation grundforskning med inriktningar som är relevanta för långsiktig kunskapsuppbyggnad inom miljöområdet, och som möjliggör att pä bred front täcka upp utveck­lingsbehov ur ett internationellt problemperspektiv. Organisationen inrym­mer sektorsforskning med varierande grad av tillämpning inom specifika problemområden som är relevanta för utvecklingsbehov som finns redovi­sade,

5.2.47

Forskningsrådsnämnden: FRN delar utredningens markering av be­tydelsen av den långsiktiga kompetensutvecklingen och kunskapsutbygg­naden (s, 533), Den dialog mellan SNVs forskningsnämnd och universitet och högskolor som chefen för miljö- och energidepartementet markerar vikten av måste vidareutvecklas, 1 det sammanhanget har förslag från utredningen lagts om att vidare studera möjligheten av en slags centmm-bildningar för miljövetenskaplig foiskning av den typ som nu införs vid Universitet i Umeå, FRN, som i andra fall fillstyrkt centrumbildningar och ibland aktivt arbetat för sådana, är inte beredd att på nuvarande underlag ta ställning fill denna fråga innan bl. a, huvudmannaskap, finansiering och inriktning klargjorts i stort, och förordar i likhet med utredningen en fortsatt beredning,

5.2.48

Sveriges lantbruksuniversitet: I utredningen berörs samverkan med universitet och högskolor. Utredningen föreslår att det närmare övervägs att inrätta miljövetenskapliga centra vid andra universitet vid sidan av det som nyligen inrättats vid universitetet i Umeå. Lantbruksuniversitetet tillstyrker detta och kan tillägga att universitetet har lång och posifiv erfarenhet av liknande organisation för att utveckla samspelet mellan långsiktig kunskapsuppbyggnad och metodutveckling samt tillämpningsin­riktad forskning genom den försöksverksamhet som är knuten till institu­tionerna vid lantbruksuniversitetet,

5.2.49

Stiftelsen institutet för vatten- och luftvårdsforskning: Mot bakgrund av ovanstående vill Stiftelsen framhålla som sin ståndpunkt att den nuva­rande ordningen väl tiUgodoser de allsidiga krav som kan ställas på styr­ning och administration av kollektiv forskningsverksamhet inom miljö­vårdsområdet. Defta har visat sig under en lång följd av är.

Avtal mellan staten och industrin görs för treårsperioder och bör därför inte vara särskilt betungande för miljö- och energidepartementet.

FIM har till huvudsaklig uppgift att finansiera industrins andel av verk­samheten men ej att planera och administrera densamma.

Styrelsen för AB IVL har till huvudsaklig uppgift att leda och admini-

478

strera företaget vilken bl. a, innebär att svara för ekonomi och organisa-     Prop. 1987/88:85

tion.

Bilaga 10.3

SNV:s forskningsnämnd har sitt kompetensområde begränsat fill yttre miljöfrågor med tonvikt pä recipientproblem. Arbetet inom denna sektor är värdefullt.

SNV:s huvuduppgift är dock myndighetsutövning. Det måste därför finnas ett fristående forskningsorgan, för att dels behandla andra miljöan­knutna frågor, dels göra en oberoende bedömning och prioritering av problemområden. Viktigt är att detta organ självständigt kan utveckla nya forskningsområden och metoder och med utgångspunkt däri ta fram mera miljövänlig teknik.

Stiftelsens arbetsområde med dess forskningskommittéer framstår där­för som synneriigen vikfigt med hänsyn till den särskilda kompetens som är samlad i denna organisafion. Möjligheterna till bedömning av olika miljöproblem på de ovannämnda specialområdena är därför utomordent­ligt goda. Prioritering av viktiga forskningsobjekt kan därför göras med stor tyngd. Bakgmndsmaterial inhämtas från en stor referensgrupp och resultaten redovisas till avnämare som snabbt kan föra ut dem i praktisk fillämpning.

Dessa skäl talar för att Sfiftelsen IVL bör behållas i sin nuvarande form.

5.2.91 Ingenjörsvetenskapsakademien: Akademien delar utredningens syn­punkt att miljötekniskt FoU-arbete, bl, a. genom referensanläggningar, är av största betydelse och behöver stöd i olika former. Akademien har nyligen avgivit en utredning till industridepartementet "Miljövårdspolifik och näringslivsutveckling" som stöder denna uppfattning. En ökad till-lämpningsinriktad miljövårdsforskning på universitet och tekniska högsko­lor är angelägen men i detta fall bör olika kompetensinriktningar byggas upp vid de olika universiteten och tekniska högskolorna. Det är ocksä viktigt att värna om verksamheten vid forskningsinstitutet IVL, som bl, a. betyder mycket för Sveriges ställning internationellt.

5.2.97 Sveriges industriförbund: Industriförbundet noterar med tillfreds­ställelse och tillstyrker förslaget att naturvårdsverkets forskningsnämnd sammansättning breddas med företrädare för bl. a. industrin. Den nuvaran­de ordningen med en forskningsnämnd rekryterad i första hand från for­skarvärlden är otillfredsställande. Miljöforskningen är ju inget självända­mål. Resultaten från forskningen bildar grund inte bara för myndighetsut­övning utan också för omfattande investeringar på miljöskyddsområdet. Investeringar baserade på ett felaktigt faktaunderlag kan få svåra ekono­miska konsekvenser. Det är därför nödvändigt att ocksä industrin får tillfälle att bidra med synpunkter pä miljöforskningens inriktning. Enligt industriförbundet bör forskningsnämnden balanseras med företrädare för de forskningsutövande organen och dem som skall tillgodogöra sig resulta­ten (avnämarna).

Industriförbundet ser här IVL som en vikfig kunskapsbas i miljöforsk­ningen.

479

6 Särskilda frågor

Prop. 1987/88:85

6.1 Samhällets räddningstjänst m. m.

6.1.5 Räddningsverket: Räddningsverket instämmer i utredningens upp­fattning att det bör prövas om sjöfartsinspektionen och kustbevakningen bör läggas samman tUl en myndighet. En sådan översyn skulle ocksä kunna inkludera andra frågor som berör relationerna mellan räddningsver­ket, sjöfartsverket och kustbevakningen, såsom frågan om ansvaret för räddningstjänsten enligt 27 § 1 p räddningstjänstlagen.

6.1.10 Sjöfartsverket: Med hänvisning fill vad ovan framförts kan det i stället för vad som föreslagits av utredningen enligt sjöfartsverkets mening övervägas om inte så väl besparingar som effektivitetsvinster kan åstad­kommas genom att den nya kustbevakningsmyndigheten Uksom sjöfarts­verket samutnyttjar befintliga sjöräddningscentralers personal och heltäc­kande nät på de maritima radiofrekvenserna. Genom överförande av led­ningspersonal från kustbevakningen till sjöräddningscentralerna tillföres dessa en för den totala sjöräddningstjänsten heltäckande kompetens.

6.1.13 Generaltullstyrelsen: Generaltullstyrelsen har tidigare pekat på det angelägna i att öka tillsyn och kontroll av sjötransporterat farligt gods genom användning av kustbevakningspersonal i denna tUlsyn. Genom sitt ansvar för miljöskyddet i sjöräddningen har också kustbevakningen utbil­dat sin personal inom ämnesområdet transport av farligt gods och måste i lednings/stabsfunktionerna upprätthålla en icke föraktlig kunskap om be­kämpning av olja och farliga kemikalier. Samtidigt utgör bärgning, läktring etc. av ett havererat fartyg en mycket väsentUg del av en bekämpningsope­ration. I detta avseende är sjöfartsinspektionens personal en ytterst värde­full och kunnig komponent i den totala operationen. Mycket talar för att utredningens förslag kunde innebära effektivitetsvinster och besparingsef­fekter inom såväl övervaknings- som sjöräddningstjänsten, miljön. Delta­gande och medverkan i internationellt samarbete skulle utan tvivel också kunna samordnas bättre. Klart är dock att om en sammanläggning skulle övervägas mäste man se hela nuvarande sjöfartsinspektionen som en hel­het med omfattande normarbete och fiUsynsansvar inom en klart definie­rad del av sjösäkerhetsblocket.

Utan mer detaljerade studier av konsekvenserna av en sammanläggning är det svårt att ha en mera deciderad uppfattning i frågan. Utredningens förslag att överlämna frågan fill kustbevakningskommittén för fortsatta överväganden kan därför tillstyrkas.

6.1.60 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning om att det bör prövas att lägga samman kustbevakningen och sjöfartsinspektionen till en myndighet. Statens räddningsverk bör dock svara för att ett enhefligt regelsystem fillskapas för alla former av transpor­ter av farligt gods, tUl lands, fill sjöss och i luften,

480

6.1.62 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län:Länsstyrelsen instämmer i     Prop. 1987/88:85 utredningens förslag att sjöfartsinspektionen tillsammans med den nuva-     Bilaga 10.3 rande kustbevakningen kommer att utgöra den nya kustbevakningen. Det torde medföra flera fördelar om ansvaret för ledning, tillsyn och samver­kan samanförs till en myndighet.

I detta sammanhang vill länsstyrelsen även framhålla vikten av att ett system för märkning av farligt gods utvecklas samt även anmälan för vissa fartyg med farligt gods. Vid det stora oljepåslaget på västkusten under september 1987 skulle ett sådant märkningssystem ha underlättat identifi­eringen av källan,

6.2 Föreskriftsansvar för bulleremission från fordon

6.2.2 Rikspolisstyrelsen: Rikspolisstyrelsen har inget att erinra mot försla­get att föreskriftsansvaret förs över från trafiksäkerhetsverket till natur­vårdsverket. Enligt styrelsens mening utgör de bullerproblem som redovi­sats inte trafiksäkerhetsproblem i egenfiig mening utan får med hänsyn till miljöpåverkan anses falla inom naturvårdsverkets ansvarsområde.

6.2.8

Vägverket: I kapitel 16 föreslås att föreskrifter för bulleremission frän fordon överförs från TSV tiU SNV och att arbetet ska ske i samråd med TSV och vägverket. Enligt vägverkets mening är följande principieUa fördelning av ansvaret för miljöskyddsföreskrifter mera effektiv. SNV svarar för emissionsriktvärden som gmndas på tåligheten hos människa och natur, exempelvis avseende kvävenedfall, luftföroreningshalter och ljudnivå. Sedan är det sektormyndigheternas uppgtft att välja den åtgärds­kombination som till lägsta samhällsekonomiska kostnad klarar dessa riktvärden. Tillämpat på trafikbullerområdet innebär detta att sektormyn­digheten kan kombinera krav på tystare fordon med åtgärder som minskat däck/vägbanebuller, ändrad lokalisering av trafikanläggningen eller buller­skyddsåtgärder. Enligt denna ansvarsfördelning bör ansvaret för fordons­buller ligga kvar inom vägtrafiksektorn, och vägverkets inflytande över reglerna bli störte,

6.2.9

Trafiksäkerhetsverket: Vid framtida skärpningar av gränsvär­den för fordonsbuller kommer de ökade kraven att förändra fordonens konstmktion i stigande grad. Här kommer påverkan på vägegenskaper, väggrepp, bromsning m. m. att behöva hällas under kontroU så att inte alltför negafiva konsekvenser uppstår. Ett fordon är ju ett resultat av mänga kompromisser och därför behövs en samlad helhetssyn i bestäm­melsearbetet för att slutprodukten skaU kunna uppfylla alla säkerhets- och miljökrav med en rimlig fördelning meUan egenskaperna.

TSV kan mot denna bakgmnd inte fillstyrka utredningens förslag om att föreskriftsansvaret för bulleremission från fordon förs över från TSV tUl SNV.

I den ordning som för närvarande gäller åläggs inte TSV samordning

med SNV. Trots detta har TSV sökt samverkan med SNV. TSV viU därför

föreslå att nuvarande ordning beaktas men att ett samråd med SNV bin- en

481

skyldighet.

31    Riksdagen 1987188. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

6.2.24 Planverket: Utredningen föreslår att föreskriftsansvaret för bullere- Prop. 1987/88:85 missioner från fordon förs över från trafiksäkerhetsverket till naturvårds- Bilaga 10.3 verket. Planverket tUlstyrker förslaget. Vidare föreslås att en enhetlig svensk policy för bullerfrågor utarbetas under ledning av naturvårdsver­ket. Planverket önskar delta i ett sådant normeringsarbete. Planverket har utarbetat allmänna råd för planering av stadens trafiknät (TRÅD). Planver­ket avser att nu revidera dessa råd. Genom PBL har kommunerna fått ökade möjligheter att reglera buller från bl. a. trafiken.

6.2.30 Statskontoret: Utredningen föreslår att SNV ges befogenheter att utfärda föreskrifter om mer långtgående ågärder mot bulleremission. Vi kan inte ansluta oss till ett sådant förslag. Vi anser att ansvaret som tidigare bör ligga på trafiksäkerhets verket.

6.3.34 Statens naturvårdsverk: Utiedningen har föreslagit att föreskrifts­ansvaret förs över frän trafiksäkerhetsverket till SNV.

SNV fillstyrker förslaget. Om det genomförs kommer det att underlätta för SNV att agera aktivt för att bulleremissionema skall minska. Detta har varit möjligt på bilavgasomrädet, där SNV varit föreskrivande myndighet sedan 1979. Det är angeläget aft frågan om minskade bulleremissioner från fordon drivs med betydligt störte kraft än vad som hittills skett. Det är ocksä logiskt och konsekvent att samla ansvaret för föreskrifter för både buUeremissioner och avgaser från fordon hos en och samma myndighet.

Nägra personella förstärkningar behövs inte för de nya arbetsuppgifter­na. Däremot behövs vissa konsult- och utredningsmedel inledningsvis för att komma igång med arbetet.

6.2.62 Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län: Utredningen förslår över­förande av mbricerade föreskriftsansvar fill naturvårdsverket, vilket ligger i linje med verkets övriga ansvar på miljövårdsområdet. En samverkan med trafiksäkerhetsverket fömtsätts ske.

Länsstyrelsen vill framhålla behovet av riktUnjer för bullernivåer. I nuläget finns ibland stora skUlnacler meUan vad naturvårdsverket anser vara godtagbart och vad vägverket finner ekonomiskt rimligt.

Kontroll av att bullervillkor efterievs föreslås av utredningen ske genom bilbesiktningen. Länsstyrelsen efterlyser föreskrifter även för andra bull­rande föremål än fordon, t.ex. kompressorer, gräsklippare m.m. och förslår att all slags bullrande produkter tillförs naturvårdsverkets före­skriftsansvar, i enlighet med det förslag som framföres i betänkandet Bättre Miljöskydd 

II 

(SOU 1983:20),

6.2.102 Landsorganisationen i Sveiige: Redan i det yttrande som lämnades

i anledning av utredningen Bättre miljöskydd 

II 

(SOU 1983:20) fiUstyrkte

LO att man tog ett samlat ansvar för bullerfrågorna. LO har därför inga

invändningar mot att Naturvärdsverket får ansvar för att samordna frågor­

na om fordonsbuller tillsammans med Vägverket och Trafiksäkerhetsver­

ket, Den sedan i är gällande regeln att hänsyn ska tas till miljön vid

anläggande av väg understryker nödvändigheten av att ett sådant samlat

482

ansvar läggs på Naturvårdsverket.

6.3 Ansvarsfördelning mellan naturvårdsverket och planverket/

Prop. 1987/88:85

bostadsstyrelsen:

Bilaga 10.3

6.3.24 Planverket: Enligt utredningen ska planverket (plan- och bostads­verket) även fortsättningsvis ha ansvar för den allmänna uppsikten över hushållningen med mark och vatten, I betänkandet (SOU 1987:48) Ett nytt plan- och bostadsverk slås fast att det nya verket ska vara central myndig­het för frågor om fysisk planering och för samordning av frågor om hushåll­ning med mark och vatten. Verkets samordningsuppgifter ska ses som samordning av en planeringsprocess i vilken ett stort antal sektorintressen ingår. Samordningsansvaret innebär att plan- och bostadsverket bistår kommunerna, länsstyrelser och centrala verk med råd, sammanställningar m.m. för att planeringen ska kunna föras vidare i enlighet med NRLs intentioner. Utredningen om miljövårdens organisafion föreslår att na­turvärdsverkets miljöbevakningsansvar bekräftas genom en ändring i 5 kap. 3 § NRL. Naturvårdsverket gavs detta ansvar redan under det tidiga­re arbetet med den fysiska riksplaneringen (Proposition 1980/81:183 Fort­satt fysisk riksplanering s 15). Planverket stöder förslaget till ändring i NRL och anser att utredningens ställningstagande beträffande ansvars­fördelningen är klargörande för det fortsatta samarbetet mellan planverket och naturvårdsverket.

I enlighet med den nya planlagstiftningen ska hushållningen med och användningen av vattenresurserna behandlas i den fysiska planeringen. Planverket har det centrala uppsiktsansvaret för PBL och NRL och där­med också för vattenfrågornas behandling i planeringen. Utredningen an­ser att ansvaret även fortsättningsvis ska ligga på planverket (plan- och bostads verket). Planverkets arbete med att utveckla formerna för att be­handla vatten i den fysiska planeringen och i hushållningen med naturte­surser sker redan nu i nära samarbete med naturvärdsverket.

6.3.34 Statens naturvårdsverk: När det gäller naturresurslagen (NRL) fö­reslår utredningen ett tillägg till 5 kap, 3 § vari naturvårdsverkets miljö­bevakningsansvar fastläggs. Däremot finner utredningen inte anledning att föreslå en förändring av det allmänna uppsiktsansvaret för tUlämpningen av NRL.

Naturvårdsverket finner det välbefogat att göra det föreslagna tillägget till NRL 5 kap, 3 § om det centrala uppsiktsansvaret inte förändras. Verket vill då i likhet med utredningen starkt understryka det angelägna i att den enhet inom det nya plan- och bostadsverket som får ansvaret för det prakfiska tUlsynsarbetet beträffande NRL verkligen ges en stark ställning och integritet sä att den kan hävda den neutrala och samordnande rollen utan sakområdesansvar.

Den främsta fördelen med att ålägga SNV ett specifikt miljöbevaknings­

ansvar beträffande NRL:s tUlämpning är att miljövården härigenom kan

komma in i planeringen (via PBL och andra lagar där NRL skall fillämpas)

pä ett sä tidigt stadium som möjligt. Det innebär att SNV får samverka

praktiskt med de olika myndigheter som planerar för ett naturtesursutnytt-

jande enligt NRL, SNV:s roll härvid blir att belysa de långsiktiga miljö­

mässiga effekterna. Att miljövården ges möjlighet att komma in på ett

'

fidigt stadium i planeringsprocessen bör också innebära att man kan spara på utredningsresurser, undvika dubbelarbete m, m.

6.3.47 Forskningsrådsnämnden: Om man noterar, som FRN menar att man bör göra, att flera övergripande samhällsplaneringsaktiviteter har miljöpolitiska dimensioner är det viktigt att motsvarande aktörer inom ramen för sina mandat hanterar dessa frågor. Den ökade betoningen av det miljöpolitiska elementet bör dock mindre göras genom att rena naturvårds­organ går in och tar över sammanvägningen av flera samhällsmål. Exemp­let fysisk planering kommer här osökt i tankarna. Det är därför enligt FRN helt riktigt att utredningen noterar relevansen av de markanvändnings- och hushållningsaspekter som återspeglas i den nyligen av Riksdagen antagna Naturtesurslagen (NRL) och plan- och bygglagen (PBL). Det kan dock beklagas att de bredare miljöfrågorna som kan förknippas med dessa lagsystem ej infogats i utredningens perspekfiv med hänvisning fill att de redan klarats av vid Riksdagens behandling.

Ändå måste, enligt FRN, utredningens ställningstagande i frågan om det allmänna uppsiktsansvaret i vad gäller naturtesurslagens tillämpning (kap. 17) ses som rimligt, nämligen att den nya sammanslagna Bostadsstyrelsen och Statens Planverk inte skall fråntas det övergripande ansvaret, FRN tUlstyrker således utredningens ställningstagande i denna fräga och kan också instämma i "att 5 kap. 3 i NRL kompletteras med att statens naturvårdsverk särskUt har att i samverkan med övriga centrala förvalt­ningsmyndigheter utöva ett miljöbevakningsansvar" (s. 568).

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.3

6.4 Regional tillsyn över hantering av kemikalier

6.4.23 Arbetarskyddsstyrelsen: Styrelsen är posifiv fill förslaget om en vidgad samverkan mellan yrkesinspektionen och länsstyrelsen avseende tillsyn på kemikalieområdet. Samverkan bör enbart utgöras av utbyte av information om resultat av tillsynsaktiviteter. Därigenom riskeras inte att de resurser som statsmakterna allokerat till arbetsmiljötillsyn utnyttjas för tUlsyn av den yttre miljön. Exempel på sådant informationsutbyte kan vara information från länsstyrelsen fill yrkesinspektionen om nystartade verk­samheter eller information från inspektionen fill länsstyrelsen öm kemika-Uespill som riskerar att läcka ut friin företag tUl omgivningen. Redan nu finns i många yrkesinspektionsdistrikt informell samverkan och utbyte av information mellan länsstyrelsen och yrkesinspektionen. Värdet av en samverkan på det mättekniska omriidet som också diskuteras i utredning­en är inte lika uppenbart. De halter som är intressanta för luftburna kemiska agens i arbetsmiljösammanhang överstiger kraffigt dem som är acceptabla i den yttre miljön. Den mätnoggrannhet som yrkesinspektio­nens analysinstrument har kan därför endast i undantagsfall användas vid immissionsmätningar. Provtagningstekniken är dessutom helt inriktad på att mäta enskilda arbetstagares kemiska belastning och inte på att bestäm­ma emissionskällor och deras styrka. Pä buUersidan däremot har vanligtvis både yrkesinspektionen och länsstyrelsen användning av utmstning med likartad kapacitet.

484

Styrelsen vill starkt understryka behovet av den av utredningen före-     Prop. 1987/88:85 slagna överläggningen mellan de centrala myndigheterna för att finna     Bilaga 10.3 lämpliga former för en samverkan med informationsutbyte,

6.4.36 Kemikalieinspektionen: Inspektionen har tidigare understrukit vik­ten av att lagen om kemiska produkter utnyttjas i arbetet med att komma åt de kemiska miljöriskerna vid användning av kemikalier. För att detta skall vara möjligt krävs som nämnts dels att naturvärdsverket ger ut föreskrifter och allmänna råd. Dels behövs vägledning för den regionala och lokala tillsynen med avseende på den yttre miljön över användningen av kemiska produkter. Sådan vägledning har länge efterlysts från bl, a. kommunerna.

Det behövs dessutom samarbete på alla nivåer. Lokalt mellan miljö- och hälsoskyddsnämnderna och yrkesinspektionen, regionalt mellan länssty­relserna och yrkesinspektionen och centralt mellan naturvärdsverket, ar­betarskyddsstyrelsen och kemikalieinspektionen. Vid inspektionen har ny­ligen påbörjats ett projekt som syftar till att etablera ett samarbete mellan de centrala myndigheterna och ge vägledning till regionala och lokala myndigheter. Som ett led i detta arbete kommer inspektionen att under våren 1988 kalla till den typ av överläggningar som utredningen önskar fä till stånd,

6.4.60 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning att tillsynen över företagens kemikalieanvändning bör vara knuten till tillsynen enligt miljöskyddslagen. Detta bör dä följas upp med motsvarande förtydliganden i kemikalielagstiftningen.

Länsstyrelsen delar även utredningens uppfattning om behovet av en samverkan mellan länsstyrelserna och yrkesinpektiönen. För att uppnå konkreta resultat krävs dock mer långtgående åtgärder än att diskussioner förs mellan vissa myndigheter.

6.4.66 Länsstyrelsen i Örebro län: Utredningens förslag om ökad samver­kan i tillsynsarbetet mellan länsstyrelsen och yrkesinspektionen finner länsstyrelsen viktig. Samarbetet kan också omfatta andra områden, såsom mätverksamhet, buller m. m. Arbetarskyddsstyrelsen och naturvårdsver­ket bör få i uppdrag att närmare utreda detta och lämna förslag tUl samver­kansformer,

6.4.68

Länsstyrelsen 1 Kopparbergs län: Regional tillsyn över hanteringen av kemikalier genom ökad samverkan i tillsynsarbetet och yrkesinspektio­nen. Kemikalietillsynen på lokal och regional nivå har brister när det gäller ansvarsfördelningen, Klara föreskrifter bör utfärdas som preciserar arbets-och ansvarsuppgifterna för berörda organ,

6.4.69

Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen instämmer i utred­ningens resonemang om kemikaliefillsynen. Ett utökat samarbete mellan länsstyrelsen och yrkesinspektionen bedöms angeläget. Inspektionens yr­kesregister kommer att vara till stor nytta även för länsstyrelser och miljö-

och hälsoskyddsnämnder. Länsstyrelsen vill dock påpeka att även denna

485

viktiga tillsynsuppgift är resurskrävande, att länsstyrelsen aldrig filldelats     Prop, 1987/88:85 särskilda resurser för uppgiften och att utredningen inte heller synes ha     Bilaga 10.3 beräknat nägot resurstillskott för detta ändamål.

6.4.97 Sveriges industriförbund: Utredningen berör frågan om effektivise­ring av myndighetsfiUsyn genom ökad samverkan mellan yrkesinspekfion, länsstyrelse och miljö- och hälsoskyddsnämnden. Industriförbundet till­styrker förslaget tUl överläggningar mellan berörda parter för att närmare utveckla formerna för samverkan.

6.4.103 Landsorganisationen i Sverige: Utredningen föreslår också en sam­verkan med yrkesinspektionen lokalt/regionalt när det gäller tiUsyn av kemiska produkter, LO tUlstyrker en sådan samverkan, och viU i detta sammanhang peka pä en brist i den av utredningen föreslagna organisatio­nen, Säväl mätningar som provtagningar och fillsyn av gäUande reglers efterlevnad borde pä ett bättre sätt kunna göras, om en samordning har skett mellan myndigheter som har att utöva tiUsyn över miljöskyddslag/ naturvärdslag ä ena sidan och de som utövar tillsyn över kemilagsfiftning/ arbetsmiljölagstiftning å den andra,

486

Bilaga 10.4

Lagförslag i jordbruksdepartementets promemoria (DsJo 1985:3). Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden.

Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)

Härigenom föreskrivs i fräga om miljöskyddslagen (1969:387)'

dels att 15 och 48 §§ skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas två nya paragrafer, 48 a och b §§, av nedan angivna lydelse.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.4

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 §

Yppas vid koncessionsnämndens överläggning till beslut skiljaktiga meningar, skall omröstning ske. Uppkommer därvid fråga om till­lämpligheten av denna lag eller frå­ga om vidtagande av förberedande åtgärd eller fråga öm underställning enligt 16 §, skall särskild omröst­ning ske beträffande sådan fräga.

Yppas vid koncessionsnämndens överläggning till beslut skiljakfiga meningar, skall omröstning ske. Uppkommer därvid fråga om till­lämpligheten av denna lag eller frå­ga om vidtagande av förberedande åtgärd eller fräga om underställning enligt 16 § eller 48 b § andra styc­ket, skall särskild omröstning ske beträffande sådan fråga.

Vid omröstning gäller den mening som fått de flesta rösterna eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden bUräder.

48 §

Beslut enligt denna lag får över­klagas genom besvär hos länssty­relsen, om beslutet har meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämn­den, och hos regeringen, om beslut har meddelats av länsstyrelsen, koncessionsnämnden eller statens naturvårdsverk. Dock överklagas beslut om ersättning för kostnader enligt 14 § femte stycket andra me­ningen eller 43 § tredje stycket eller beslutomförbud vid vite enligt 51 § hos kammartätten genom besvär. Om klagan över beslut i frågor om miljöskyddsavgift finns särskilda bestämmelser i 59-62 §§.

Naturvårdsverket får överklaga beslut som har meddelats i frågor som avses i 8 a § andra eller tredje

Beslut om ersättning för kostna­der enligt 14 § femte stycket andra meningen eller 43 § tredje stycket eller beslut om förbud vid vite en­ligt 51 § får överklagas hos kam­martätten genom besvär.

Beslut av länsstyrelsen enligt 8 a eller 44 a §får överklagas hos rege­ringen genom besvär.

Om klagan över beslut i frågor om miljöskyddsavgift finns särskil­da bestämmelser i 59-62 §§.

Andra beslut enligt denna lag än de som avses i förstatredje styckena får överklagas genom be­svär hos länsstyrelsen, om beslutet har meddelats av miljö- och hälso­skyddsnämnden, hos koncessions­nämnden om beslutet har medde-

' Lagen omtryckt 1981:420,  Senaste lydelse 1984:912,

487

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:85

styckena, 40, 41 §§ eller 43 § andra

lats av länsstyrelsen eller statens     Bilaga 10.4

stycket.

naturvårdsverk och hos regeringen

Rätt att överklaga beslut som har

om beslutet har meddelats av kon-

meddelats i frågor om tillstånd och

cessionsnämnden.  Dock får kon-

i frågor som avses i 8 a § andra

cessionsnämndens beslut enligt 48

eller  tredje   styckena   har  också

b § andra stycket eller i en dit över­

kommuner och sådana lokala ar-

klagad fråga inte överklagas,

betstagarorganisationer som orga­

niserar arbetstagare i den verksam­

het som avses med beslutet.

48 a §

Statens naturvårdsverk får över­klaga beslut som har meddelats i frågor om tUlstånd och i frågor som avses i 8 a § andra eller tredje styckena, 40, 41 §§ eller 43 § andra stycket.

Rätt att överklaga beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och i frågor som avses i 8 a § andra eller tredje styckena har också kommuner och sådana lokala ar­betstagarorganisationer som orga­niserar arbetstagare i den verksam­het som avses med beslutet.

48 b §

I fråga om besvärsärenden som prövas av koncessionsnämnden gäller i tillämpliga delar 11 och 12 §§, 14 § första stycket, andra stycket 24 och tredjefemte styckena samt 15 och 16 §§. Vad som sägs i 14 § andra stycket 3 skall dock bara tUlämpas om det behövs för utredningen i ärendet. Vad som i 14 § andra stycket 4 sägs om den som gjort ansökan gäller även klaganden. Koncessions­nämnden bestämmer vilka parter som skaU kallas till sammanträde eller besiktning.

Koncessionsnämnden får med eget yttrande hänskjuta ett be­svärsärende till regeringen för av­görande, även om ärendet inte är av en sådan beskaffenhet som an­ges i 16 § men har principiell bety­delse eller annars är av särskild vikt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om överklagande av besliit

488

som har meddelats före ikraftträdandet.

Bilaga 10.5     Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.5

Sammanställning av remissyttranden över jordbruksdepartementets promemoria (Ds Jo 1985:3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden

1 Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss har yttranden kommit in från statens naturvårdsverk, konces­sionsnämnden för miljöskydd, statskontoret, riksrevisionsverket, Svea hovrätt, kammartätten i Stockholm, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsa­la, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Got­lands, Blekinges, Krisfianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bo­hus, Ålvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Gävle­borgs, Jämtlands, Västerbottens och Nortbottens län, svenska kommun­förbundet, svenska naturskyddsföreningen samt Sveriges industriförbund.

2 Remissinstansernas synpunkter:

2.1 Statens naturvårdsverk: SNV har ingen erinran mot förslaget, att läns­styrelsens beslut i tillståndsärenden överklagas hos koncessionsnämnden för miljöskydd (KN) i stället för hos regeringen och att KN fär underställa ett besvärsärende regeringens prövning.

Vad gäller själva prövningen hos nämnden får SNV anföra följande.

Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att besvärsprövningen hos nämnden leder till en enheflig praxis. Detta är också viktigt mot bakgrund av den prejudicerande betydelse som nämndens beslut i besvärsärenden kommer att fä. I departementspromemorian anges att det är en viktig uppgift för ordföranden i nämnden att lägga upp arbetet så att det främjar enhetlighet i avgörandena. Med den självständiga ställning som varje av­delning inom nämnden har är detta en svår uppgift för ordföranden och SNV ifrågasätter om det ens är möjligt.

Enligt verkets bedömning förekommer det i dag i viss utsträckning avgöranden som inte kan betraktas som "enhefiiga" och som aUtså avvi­ker från praxis i störte utsträckning än vad de individuella omständigheter­na kan anses mofivera. För att detta problem inte skall uppkomma eller åtminstone motverkas när det gäller besvärsärenden bör endast en nämnd (avdelning) inom nämnden besluta i besvärsärenden.

Vad gäller nämndens sammansättning i besvärsärenden får SNV fram­föra följande,

KN består av ordförande och tre andra ledamöter. Ordföranden är

lagfaren och erfaren i domarvärv. En ledamot har sakkunskap och erfaren­

het i tekniska frågor. Den tredje ledamoten har erfarenhet av frågor som

489

32   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 85. Bilagedel

faller inom verksamhetsområdet för SNV och den fjärde ledamoten av     Prop. 1987/88:85

industriell eUer kommunal verksamhet.

Bilaga 10.5

Enligt vad som uttalats från riksdagens sida är regeringens befattning med vissa ärenden av vikt frän allmänna demokratiska utgångspunkter och för rättssäkerheten. Motsvarande gäller självfallet även för en besvärs­myndighet. Att beslutsfattandet sker med dessa utgångspunkter är av vikt för alla i samhället och inte bara för några särskilda intressegmpper. På grund härav anser SNV att några partsrepresentanter inte bör delta i bevärsprövningen. Om partsrepresentation införs i besvärsärenden i KN innebär detta dessutom ett stort avsteg från de mer allmänna avvägningar som sker i dag vid regeringsprövningen av besvärsärenden. SNV anser att det vid sidan av ordföranden och den tekniske ledamoten bör finnas representanter som är fristående gentemot olika särintressen och enbart representerar "allmänintresset". En sådan sammansättning av nämnden i förening med att endast en nämnd (avdelning) inom nämnden handlägger besvärsärenden främjar också enhetligheten i beslutsfattandet.

Enligt förslaget skall tillsynsbeslut av länsstyrelsema överklagas hos KN. Detta gäller både beslut sorn fattats av länsstyrelsen som första instans och beslut som överklagats från en hälsoskyddsnämnd tiU länssty­relsen.

De flesta tillsynsbeslut som fattas i dag gäller fastställande av kontroll­program enligt 43 § miljöskyddslagen. För SNV är det en viktig uppgift att ge ut allmänna råd avseende kontrollfrågor. Råden kan gälla både kontroll­frågor för en bransch och speciella frågor som är branschgemensamma, exempelvis flödesmätning, provtagning av olja.

SNV är berett att påta sig uppgtfter som besvärsmyndighet i tillsynsfrå­gor. Verket anser att den mest naturliga lösningen är att den centrala myndigheten på tillsynsområdet också är den bevärsprövande myndighe­ten.

SNV anser också att det stämmer bäst med lagstiftningens uppbyggnad att KN enbart prövar tillståndsfrågor och inte tUlsynsfrågor Gfr prop. 1973:141 sid. 34). Med de knappa resurser KN förfogar över anser SNV att det inte finns anledning att nu bryta den princip som hittills gällt och att ge nämnden utökade arbetsuppgifter på fillsynsområdet. Det finns en risk för att det blir en bristande samordning av tiUsynen om det blir två centrala myndigheter pä fillsynsområdet. KN saknar dessutom detaljkunskaper nära det gäller kontrollfrågor.

De fåtaliga tillsynsbeslut som SNV fattar självt bör överklagas direkt till regeringen. Vad gäller möjlighet att underställa ett besvärsärende regering­ens prövning har SNV ingen erinran.

2.2 Koncessionsnämnden för miljöskydd. Koncessionsnämnden har ingen

erinran mot departementspromemorians förslag att göra nämnden tUl slut­

instans beträffande besvär över länsstyrelsebeslut i tUlståndsärenden samt

länsstyrelsernas och naturvårdsverkets beslut i tUlsynsärenden enligt

miljöskyddslagen med möjlighet för nämnden att, om så erfordras, under­

ställa besvärsärende regeringens prövning. Koncessionsnämnden har hel-

490

ler ingen erinran mot vad som sägs i promemorian om besvärsprövning hos     Prop. 1987/88:85

nämnden (s. 16 ff).

Bilaga 10.5

2.3

Statskontoret: Statskontoret har inget att erinra mot den ändrade be­slutsordningen som torde komma att avlasta regeringen ett stort antal ärenden,

2.4

Riksrevisionsverket: Departementspromemorians förslag att flytta vis­sa besvärsärenden från regeringen till koncessionsnämnden för miljöskydd grundar sig på ett riksdagsbeslut våren 1984, där riktlinjer anges för vilken besvärsprövning regeringen i framtiden bör ha. RRV har inga invändningar mot den bedömning som görs i promemorian, att överlätande av besvärs­ärenden till koncessionsnämnden inte bör innebära nägra nackdelar från rättssäkerhetssynpunkt.

2.5

Svea hovrätt: Departementspromemorians förslag innebär att konces­sionsnämnden blir slutinstans beträffande besvär över länsstyrelsebeslut i tillståndsärenden samt över länsstyrelsernas och naturvårdsverkets beslut i fillsynsärenden enligt miljöskyddslagen med möjlighet för nämnden att underställa besvärsärende regeringens prövning.

Hovrätten har ingen erinran mot förslaget i dessa delar. Inte heller har hovrätten nägot att erinra mot vad som anförs i promemorian om besvärs­prövning hos nämnden. Vad som sägs i specialmofiveringen till ändringen i 48 § Qärde stycket pä sid. 24 n och 25 ö är dock svårt att förstå. Där antyds att frågor av saklig natur som kommer upp inom ramen för ett besvärsären­de men som inte har prövats tidigare skulle kunna överklagas till regering­en.

2.6      Kammarrätten i Stockholm

Allmänna synpunkter

I yttrande den 4 april 1979 över miljöskyddsutredningens betänkande Bättre miljöskydd I (SOU 1978:80) har kammartätten påtalat den brist på samordning som förelåg mellan miljöskyddslagsfiftningen och den då gäl­lande hälsovårdsstadgan (1958:663), framför allt i tillsynsärenden. Dom­stolen fann det mycket ofillfredsställande att mot likartade ingripanden av länsstyrelse talan skall kunna föras olika vägar beroende på vilken författ­ning länsstyrelsen i det särskilda fallet har valt att åberopa. För att undan­röja denna olägenhet och i någon mån åstadkomma en bättre samordning mellan de tvä lagomrädena föreslog kammairätten att beslut enligt 40 § miljöskyddslagen (1969:387), ML, skulle överklagas hos kammartätten i stället för hos regeringen. I yttrande den 31 oktober 1983 över miljöskydds­utredningens betänkande Bättre miljöskydd 

II

(SOU 1983:20) underströk kammartätten ånyo de olägenheter beträffande bl. a. instansordningen som följer av att det finns två alternativa lagar för att komma till rätta med i huvudsak samma slag av störningar eller olägenheter.

Kammartätten vidhåller att det är önskvärt att en samlad och samordnad

översyn sker av hälsoskyddslagstiftningen och miljöskyddslagstiftningen

för att bl. a. få en tillfredsställande lösning på instansordningsproblemet.

491

Domstolen instämmer i övrigt i att regeringen bör befrias från flertalet     Prop. 1987/88:85 besvärsärenden enligt ML. Det är däremot inte givet att de i stället alltid     Bilaga 10.5 skall prövas av koncessonsnämnden (jfr nedan).

Besvär i tUlståndsärenden

Kammartätten har ingen erinran mot förslagen i denna del.

Besvär över beslut i tillsynsärenden

Länsstyrelse utövar tillsyn inom sitt område både enligt ML och hälso­skyddslagen (1982:1080), HL. Den centrala tillsynen ankommer på statens naturvärdsverk enligt ML och, efter regeringens bestämmande, enligt HL. I egenskap av fillsynsmyndighet kan länsstyrelsen eller naturvårdsverket komma att fatta beslut angående en störande verksamhet enligt anfingen ML eller HL eller enligt båda lagarna. Enligt domstolens erfarenhet synes valet inte sällan ske slumpartat. Talan mot dessa likartade beslut skall föras skilda vägar beroende på vilken lag som har tillämpats. I stort sett samma ingripande kan således komma att prövas parallellt inom ramen för skilda instansordningar. Detta förhällande - som inte ändras genom för­slagen i departementspromemorian - är otillfredsställande. Kammartätten vidhåller att en bättre samordning bör skapas genom att besvär över länsstyrelses eller naturvärdsverkets beslut i dessa ärenden alltid anförs hos kammartätt.

I enhetlighetens intresse bör beslut om förbud och föreskrifter som koncessionsnämnden meddelar med stöd av 41 § ML också få överklagas hos kammartätten i stället, för säsom enligt förslaget, hos regeringen. Samma instansordning bör, med hänsyn till beslutens natur, gälla i fråga om beslut som har meddelats enligt 43 § andra och Qärde styckena ML.

Besvärsprövningen

I fråga om besvärsärenden hos koncessionsnämnden skall enligt 48 b § ML gälla bl. a. 14 § femte stycket samma lag. Däri anges att kostnad för kungörelse och för viss utredning skall betalas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Med hänsyn till grunderna för den av rättssäkerhetsskäl befingade principen, att myndigheternas kostna­der för arbete med anledning av ett besvärsärende inte skall finansieras genom avgifter, bör de aktuella kostnaderna inte läggas på den som utövar verksamheten (jfr PM s. 23). Kammartätten har inte någon erinran mot övriga förslag i promemorian.

Upprättat lagförslag

När det gäller de särskilda paragraferna i förslaget bör 48 och 48 b §§ ML

omarbetas mot bakgrund av vad som har anförts i det föregående.

2.7 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen tillstyrker i alla delar de

författningsförslag som framläggs i Ds Jo 1985:3. Länsstyrelsen anser

dock att instansordningen vid besvär över beslut som fattas av kommunal

miljö- och hälsoskyddsnämnd (MHN) bör granskas ytteriigare. I Ds Jo

1985:3 konstateras att besvär i dessa fall inges till länsstyrelsen och att

492

dess beslut kan överklagas tUl koncessionsnämnden för miljöskydd. Detta Prop. 1987/88:85 innebär att ett beslut från en MHN i ett tUlsynsärende kan överklagas två Bilaga 10.5 gånger, medan ett tillståndsbeslut endast kan överklagas en gäng. För att undvika denna brist på överensstämmelse och i avsikt att rationalisera ärendehandläggningen bör enUgt länsstyrelsens mening även MHN:s be­slut endast kunna överklagas en gäng. Möjligheten att göra länsstyrelsen till slutinstans i de fall besvär förs över MHN:s beslut i fillsynsärenden bör övervägas. Eventuellt bör besvär i ärendet av särskilt kvalificerad art kunna föras direkt hos koncessionsnämnden.

Det finns enligt länsstyrelsens mening starka mofiv för att ge konces­sionsnämnden möjlighet att förordna om komplettering av beslutsunderla­get om detta inte är tillfyllest. Om nämnden återförvisar ärenden för ytterligare utredning till länsstyrelsen, uppkommer i flertalet fall problem med att länsstyrelsen saknar såväl ekonomiska som personella resurser att genomföra önskade kompletteringar i det fall kostnaderna inte kan läggas pä sökanden/klaganden. Det kan även tilläggas att Uknande behov av kompletteringar ibland uppstår vid länsstyrelsens nuvarande behandling av ärenden. Det vore önskvärt om medel för sådana kompletterande un­dersökningar kunde ställas till nämndens och länsstyrelsens förfogande, t. ex, genom att ett särskilt förslagsanslag inrättas på koncessionsnämnden eller naturvårdsverket.

2.8 Länsstyrelsen 1 Uppsala län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget att kon­cessionsnämnden i stället för regeringen blir slutinstans när det gäller besvär över länsstyrelsens beslut i tillständs- och tillsynsärenden enligt miljöskyddslagen. Genom sin verksamhet som prövningsmyndighet i de typiskt sett mest kvalificerade tillständsärendena har nämnden förvärvat en betydande erfarenhet av de avvägningar som måste göras enligt miljö­skyddslagens tillätlighetsregler. Genom det domstolsliknande förfarandet hos nämnden kommer den föreslagna överflyttningen närmast att innebära en förstärkning, särskilt frän rättssäkerhetssynpunkt. Om det undantagsvis i ett besvärsärende skulle aktualiseras avgöranden som kräver ett politiskt ställningstagande öppnar förslaget möjlighet för nämnden att underställa besvärsärendet regeringens prövning. Det finns därför inte heller någon anledning att från effektivitetssynpunkt erinra mot att nämndens beslut i besvärsärenden enligt tvåinstansprincipen inte kommer att få överklagas fill regeringen. När det gäller besvär i tillsynsärenden frångås i förslaget tvåinstansprincipen för det fall att miljö- och hälsoskyddsnämnden är tillsynsmyndighet enligt 44 a § miljöskyddslagen. För sådant fall kan ett tillsynsbeslut komma att prövas i tre instanser. I och för sig kan detta förefalla inkonsekvent men eftersom tvåinstansprincipen ännu inte genom­förts inom andra delar av förvaltningsrättsskipningen anser länsstyrelsen att förslaget även i denna del bör godtas.

Enligt departementsförslaget skaU besvär över beslut som länsstyrelsen

meddelat enligt 8 a § miljöskyddslagen fortfarande anföras hos regeringen.

Eftersom föreskrifter som meddelas med stöd av nämnda paragraf närmast

är av normkaraktär finner länsstyrelsen den föreslagna besvärsordningen

naturiig.

493

Länsstyrelsen har ingenting att erinra mot vad som i promemorian anförs om besvärsprövningen i koncessionsnämnden.

När det gäller prövningsförfarandet i tiUståndsärenden hos länsstyrelsen är detta i stort sett oreglerat i nuvarande miljöskyddslagstiftning. Närmare regler om länsstyrelsens sammansättning och arbetsformer vid tiUstånds-prövningen saknas. Om naturvårdsverkets förslag om överflyttning av tillständsärenden från koncessionsnämnd tUl länsstyrelse genomförs synes formerna för tillståndsprövningen inom länsstyrelsen böra ses över.

Med de förbehåll som ligger i vad anförts i fråga om listornas utformning har länsstyrelsen ingenting att erinra mot innehållet i departementsprome­morian eller i naturvårdsverkets rubricerade skrivelser.

2.9     Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen tiUstyrker förslaget

att beslut i tUlstånds- och tiUsynsäienden enligt miljöskyddslagen får över­

klagas hos koncessionsnämnden för miljöskydd i stället för hos regeringen.

Inte heller har länsstyrelsen någon erinran mot att länsstyrelsen filiförs

ytterligare tillståndsärenden för aU avlasta koncessionsnämnden arbets­

uppgifter.

Länsstyrelsen ser en klar fördel i att koncessionsnämnden anförtros besvärsprövningen. Nämnden har stor erfarenhet av att avgöra de lämplig­hetsfrägor som dominerar även besvärsärendena. Koncessonsnämndens noggranna utredningar och utförliga motiveringar torde bli till god vägled­ning i miljöskyddsarbetet.

Miljöskyddet fär inte försvagas genom bristande resurser för vare sig förprövnings-, tUlsyns- eller besväisärenden. Det är väsentligt - även från rättssäkerhetssynpunkt att ärendena kan avgöras utan dröjsmål. Det är angeläget att arbetssituationen hos de båda förvaltningsmyndigheterna noga följs upp. Med hänsyn fill att såväl koncessionsnämndens som läns­styrelsens prövningsarbete avgiftsfinansieras bör, även med nuvarande ansträngda statsfinansiella läge, erforderliga resursförstärkningar tUlföras där behov uppstår.

2.10

Länsstyrelsen i Östergötlands län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget. Överföringen av ärenden frän koncessionsnämnden till länsstyrelsen mås­te dock förknippas med rimlig resursförstärkning.

2.11

Länstyrelsen i Jönköpings län: Länsstyrelsen har i och för sig inte nägot att erinra mot förslaget. För att detta skall kunna genomföras på ett för länsstyrelsen godtagbart sätt torde dock - på skäl som framgår i det följande - krävas resursförstärkningar för länsstyrelsens del.

Prop. 1987/88:85 Bilaga 10.5

2.12 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget att beslut i fillstånds- och fillsynsärenden enligt miljöskyddslagen får överkla­gas hos koncessionsnämnden för miljöskydd i stäUet för hos regeringen, men kan dock inte utan vidare godta att denna överföring sker utan rimlig kompensation på resurssidan.

494

Länsstyrelsen vill i detta sammanhang fästa regeringens uppmärksamhet Prop. 1987/88:85 på det förhållande att ML och MF innehåller regler om koncessionsnämn- Bilaga 10.5 dens sammansättning och arbetsformer, medan motsvarighet i stort sett saknas för länsstyrelsen i dess egenskap av tillständsmyndighet. Om nu länsstyrelsen skall svara för en allt störte del av tillståndsprövningen i första instans, borde formerna för prövningen inom länsstyrelserna ses över,

2.13-------------------------------------- Länsstyrelsen i Kalmar län: Länsstyrelsen tUlstyrker förslaget att

beslut som fattats av länsstyrelsen eller naturvårdsverket i fillstånds- och

tillsynsärenden enligt miljöskyddslagen får överklagas hos koncessions­

nämnden för miljöskydd i stället för hos regeringen under fömtsätt­

ning att tillräckliga resurser ställes till förfogande för att möta den ökade

arbetsbelastningen.

------ Länsstyrelsen vill erinra om att miljöskyddslagsttftningen inne­

håller regler om koncessionsnämndens sammansättning och arbetsformer,

medan sådana regler i stort sett saknas för länsstyrelsen i dess egenskap av

tillståndsmyndighet. Om länsstyrelsen skall svara för en ökad del av tUl­

ständsprövningen borde formema för prövningen i länsstyrelserna ses

över.

2.14    Länsstyrelsen i Gotlands län: Länsstyrelsen har inget att invända mot

förslaget att beslut i tillständs- och tillsynsärenden enligt miljöskyddslagen

får överklagas hos koncessionsnämnden för miljöskydd i stället för hos

regeringen.

Koncessionsnämnden torde, genom att resurser görs disponibla genom aft ärenden förs över till länsstyrelserna, genom att nämnden är en förvalt­ningsmyndighet som är underkastad förvaltningslagens regler och genom de speciella regler om nämndens utredningsansvar m. m. som föresläs, bli väl skickat att handlägga aktuella besvärsärenden.

2.15    Länsstyrelsen i Blekinge län: Jordbruksdepartementet föreslår ändrad

instansordning i miljöskyddsärenden. Koncessionsnämnden för miljö­

skydd kommer därigenom att få en stor del av sin verksamhet förskjuten

mot besvärsprövning. I många ärenden där länsstyrelsen nu endast yttrar

sig till koncessionsnämnden får länsstyrelsen enligt förslaget ta över till­

ståndsprövningen. En sådan omfördelning av arbetet ger koncessions­

nämnden utrymme för besvärsprövningen, medan länsstyrelsernas arbets­

börda därigenom kommer att öka. Länsstyrelsen återkommer avslutnings­

vis med synpunkter pä resursfrågan.

I samband med att huvudparten av tillståndsprövningen föreslås bli överflyttad till länsstyrelsen borde formerna för prövningen inom länssty­relsen ses över.

Länsstyrelsen fillstyrker att koncessionsnämnden bUr slufinstans i över­klagade ärenden.

2.16                                                                                             Länsstyrelsen i Kristianstads län: Den föreslagna ändrade instansord­

ningen, som innebär att besvär i tiUstånds- och tUlsynsärenden enligt

495

miljöskyddslagen (ML) skall prövas av koncessionsnämnden för miljö- Prop. 1987/88:85 skydd i stäUet för som nu av regeringen, är enligt länsstyrelsens uppfatt- Bilaga 10.5 ning en lämplig och välmotiverad åtgärd. Koncessionsnämnden har nume­ra en lång erfarenhet av handläggning av kvalificerade miljöskydds­ärenden, varför det kan förväntas att nämndens hantering av ifrågavarande besvärsärenden bin- fullt filtfredsstäUande både med hänsyn tiU sakbedöm­ning som rättssäkerhet.

Länsstyrelsen tillstyrker förslaget i vad det avser ändringar i instansord­ningen. Naturvårdsverkets synpunkter att denna decentralisering skulle innebära en sänkt ambifionsnivå vad gäller hanterandet av miljöintressena synes inte gmndande. Länsstyrelsen är beredd att Uksom hittills hävda dessa intressen minst lika strängt som koncessionsnämnden.

2.17

Länsstyrelsen i Malmöhus län:. I föreliggande promemoria har före-slagUs ändrade besvärsbestämmelser i miljöskyddslagen (ML). Länssty­relsen har ingen principiell invändiung mot de förslag som framförs. De föreslagna förändringarna medför vissa konsekvenser ur resurssynpunkt även för länsstyrelsens del. Synpunkter härpå redovisas i följande avsnitt.

2.18

Länsstyrelsen i Hallands län: Länsstyrelsen har ingen erinran mot förslaget att besvär över beslut av länsstyrelsen i tUlstånds- och tUlsyns­ärenden skall prövas av koncessionsnämnden i stäUet för av regeringen. Några invändningar från rättssäkerhetssynpunkt kan inte göras mot en sådan ordning. Vidare finner länsstyrelsen att det behov av regeringspröv­ning som kan finnas i enskilda fall tillgodoses genom den föreslagna under­ställningsmöjligheten.

Länsstyrelsen har i princip inte heller något emot att koncessionsnämn­den för att kunna fullgöra sina uppgifter som besvärsmyndighet avlastas arbetsuppgifter genom att tillståndsprövning av vissa verksamheter över­förs till länsstyrelserna. Den tillståndsprövning som skett vid länsstyrelser­na sedan ändringen i miljöskyddslagstiftningen 1981 har gett länsstyrelser­na erfarenheter som gör att dessa bör kunna anförtros ytterligare fill­ståndsprövning.

I detta sammanhang vill länsstyrelsen också erinra om möjligheten att i

enskilda fall hänskjuta länsstyrelseärenden fill koncessionsnämnden enligt

3 och 5§§ i miljöskyddsförordningen. Denna bestämmelse torde fä ökad

betydelse om tillståndsprövningen överförs i den omfattning som föresla­

gits. För närvarande gäller att endast den länsstyrelse som har ett enskilt

tillständsärende för prövning kan hiinskjuta ärendet till koncessionsnämn­

den. Med hänsyn bl. a. fill att länsstyrelserna genom förslaget kan komma

att i ökad omfattning fä pröva anläggningar vars verkningar sträcker sig

över länsgränserna kan det frän principiella utgångspunkter anses otUl-

fredsställande, att frågan om hänskjutning helt ligger i händema på den

enskilda länsstyrelsen. Man bör därför, om ändringarna kommer tiU stånd,

överväga att även ge naturvårdsverket befogenhet att hänskjuta länsstyrel­

seärenden till koncessionsnämnden. En sådan befogenhet förefaller enligt

länsstyrelsens mening naturlig med hänsyn till verkets roll som central

496

tUlsynsmyndighet.

Som framgår ovan har länsstyrelsen inga principiella invändningar mot Prop. 1987/88:85 att tiUståndsprövningen i vissa fall överflyttas tUl länsstyrelserna. En över- Bilaga 10.5 föring i den omfattning som föreslagits torde emellertid kräva resursför­stärkningar om inte miljöskyddsarbetet i stort skall bli eftersatt. I denna bedömning har länsstyrelsen också beaktat verkningarna av de förslag som naturvårdsverket lämnat i syfte att förenkla förprövningen vid länsstyrel­serna. Dessa frågor behandlas närmare i följande avsnitt.

2.19    Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen har intet att

erinra mot förslaget att beslut enligt miljöskyddslagen får överklagas hos

koncessionsnämnden för miljöskydd.

Länsstyrelsen ställer sig frågande fill att överföring av fillständsärenden till länsstyrelsen skulle innebära "en i viss mån sänkt ambifionsnivå i vad avser kvaliteten på tillståndsprövningen", länsstyrelsen avser självfallet att iaktta att tillståndsprövningen sker helt enligt lagens bestämmelser. Däremot innebär överföringen en sänkt ambitionsnivå på tillsynen säsom framhåUits ovan.

2.20

Länsstyrelsen i Älvsborgs län: Länsstyrelsen har inget att erinra mot det förslag till ändring av instansordningen som redovisas i departements­promemorian. Den ändring av prövningslistorna som blir en direkt följd av förslaget kan emellertid leda till ett avsevärt merarbete för länsstyrelsema.

2.21

Länsstyrelsen 1 Skaraborgs län: Länsstyrelsen delar de synpunkter som framförts i promemorian och tillstyrker därför förslaget i mbricerat avsnht. En följd av förslaget blir att innehållet i miljöskyddsförordningens bilagor ändras på så sätt att fler ärenden överförs för avgörande av länssty­relsen. Vidare torde ett flertal verksamheter behöva överföras frän att vara tillständspliktiga fill att bli anmälningspliktiga.

2.22

Länsstyrelsen i Värmlands län: Länsstyrelsen har inget att invända mot departementespromemorians förslag,

2.23

Länsstyrelsen i Örebro län: Länsstyrelsen har i princip inget att erinra mot förslaget, fömtsatt att den överföring av arbetsuppgifter, som en ändrad instansordning och en eventuell överföring av ärenden från konces­sionsnämnden för miljöskydd tiU länsstyrelsen innebär, inte sker utan rimlig kompensafion med ökade resurser,

2.24

Länsstyrelsen i Västmanlands län: Länsstyrelsen har ingen erinran mot departementspromemorians förslag att göra koncessionsnämnden till slufinstans beträffande besvär över länsstyrelsebeslut i ärenden enligt miljöskyddslagen,

2.25

Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen tillstyrker de i departe­mentspromemorian föreslagna ändringarna i miljöskyddslagen vUka inne­bär att beslut i tillstånds- och tillsynsärenden får överklagas hos konces-

497 sionsnämnden för miljöskydd istället för hos regeringen.

2.26    Länsstyrelsen i Jämtlands län: Länsstyrelsen fillstyrker förslaget att     Prop. 1987/88:85

beslut i tillstånds- och fillsynsärenden enligt miljöskyddslagen får överklä-     Bilaga 10.5

gas hos koncessionsnämnden för miljöskydd i stället för som nu hos regeringen. Förslaget förutsätter att koncessionsnämnden får ökade resur­ser disponibla för besvärsprövning genom att vissa ärendegmpper förs över fill länsstyrelsen.

2.27

Länsstyrelsen i Västerbottens län: I departementspromemorian före­slagna ändringar av besvärsordningen m. m, i tillstånds- och tillsynsären­den tillstyrks.

2.28

Länsstyrelsen i Norrbottens län: Det i promemorian (Ds Jo 1985:3) framlagda förslaget om ändrad insf.insordning i miljöskyddsärenden så att koncessionsnämnden för miljöskydd i stället för regeringen skall pröva besvär över länsstyrelsens beslut i miljöskyddsärenden anser länsstyrelsen vara lämpligt.

Formerna för koncessionsnämndens handläggning av tUlståndsärenden är nu väl reglerade och förfarandet vid besvärsprövningen behandlas gans­ka utförligt i promemorian (Ds Jo 1985:3), Motsvarande frågor vid behand­lingen hos länsstyrelsen behandlas inte i promemorian. Med hänsyn tiU överflyttningen av prövningen av ett stort antal ärendegmpper av störte svårighetsgrad är en förutsättning för ändring av instansordningen bör övervägas om inte formerna för liinsstyrelsens handläggning bör anges nägot närmare än i dag utan att flexibiliteten begränsas för mycket.

2.29    Svenska kommunförbundet: Styrelsen delar uppfattningen i jord-

bmksdepartementets promemoria att regeringen i allmänhet inte behöver

vara besvärsinstans i tillstånds- och fillsynsärenden enligt miljöskydds­

lagen. Att besvärsprövningen pä nu föreslaget sätt överförs från regeringen

tiU koncessionsnämnden för miljöskydd äventyrar inte, enligt styrelsens

mening, gällande krav på rättssäkerhet. Styrelsen delar den i promemorian

framförda åsikten att nämndens avgöranden har tillvunnit sig respekt och

anses utgöra goda exempel på den svåra avvägningen mellan ett fungeran­

de skydd för miljön samt industriell och kommunal verksamhet.

Såsom anförs i promemorian bör dock ärenden som fordrar en politisk intresseavvägning prövas av regeringen. Detsamma gäller ärenden av prin­cipiell betydelse eller som annars iir av störte vikt. Styrelsen ställer sig bakom den i promemorian framförda uppfattningen att det bör ankomma på koncessionsnämnden att själv avgöra när underställning skall ske.

Vidare är länsstyrelsens beslut enligt 44 a § miljöskyddslagen (överlåtel­se av tillsyn fill miljö- och hälsoskyddsnämnd) av sådan art att besvär bör prövas av regeringen. Styrelsen tillstyrker förslaget på denna punkt.

Beslut som fattats av miljö- och hälsoskyddsnämnden med stöd av 44 a §

miljöskyddslagen överklagas enligt gällande rätt till länsstyrelsen och där­

efter till koncessionsnämnden. I promemorian föreslås ingen ändring. Sty­

relsen menar dock att miljö- och hälsoskyddsnämndernas beslut bör över­

klagas direkt till koncessionsnämnden. Skälen härtill är följande:

498

-    PrincipieU fräga. Miljö- och hälsoskyddsnämndernas övertagande av     Prop. 1987/88:85

fillsynsuppgifter enligt 44 a § miljöskyddslagen innebär att nämnderna ges     Bilaga 10.5

samma ställning som tillsynsmyndighet som länsstyrelsema. En av orsa­

kerna till att miljö- och hälsoskyddsnämnderna gavs möjlighet att ta på sig

detta utökade ansvar var att fillsynen borde effekfiviseras (jämför prop 1980/81:92 om ändring i miljöskyddslagen, sid 45). Miljö- och hälsoskydds­nämndernas beslut bör därför i likhet med vad som gäller för länsstyrelse­beslut överklagas direkt till koncessionsnämnden.

-

Tidsaspekten. Genom att beslut som fattas av miljö- och hälsoskydds­nämnden först överklagas fill länsstyrelsen och sedan vidare till konces­sionsnämnden kan miljöstörare förhala miljö- och hälsoskyddsnämndens ingripande onödigt länge. De som är utsatta för störning i kommuner där miljö- och hälsoskyddsnämnden är tillsynsmyndighet kommer på detta sätt i ett sämre läge pä gmnd av längre handläggningstid än om länsstyrelsen varit tiUsynsmyndighet.

-

Jävfrågan. Enligt 38 § miljöskyddslagen skall tillsynsmyndigheterna samarbeta med varandra. Länsstyrelsernas vilja att meddela råd i miljö­skyddsärenden hämmas av att miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut kan överklagas dit. Om nämndens beslut i stället överklagas direkt fiU konces­sionsnämnden bortfaller problemet.

I sammanhanget kan erinras om remissyttrande 1981-11-13 över förvalt-'ningsrättsutredningens betänkande "Ändringar i förvaltningslagen". Där framhöll styrelsen bl. a. att en enhetligare och enklare instansordning borde eftersträvas och aft antalet besvärsinstanser på sikt borde ned­bringas.

2.30 Svenska naturskyddsföreningen: Enligt föreningens mening innebär det uteslutande fördelar med att koncessionsnämnden i stället för jord­bmksdepartementet bUr besvärsinstans i tillståndsärenden. Föreningen utgär då från att den relativt konsekventa rättsfillämpning som konces­sionsnämnden utövat i mera komplicerade fall bibehålls och fillgrips i samtliga besvärsärenden. Detta är väsentligt av flera skäl, även resursskäl. Som exempel på det sistnämnda kan nämnas att ju striktare tillämpningen blir, desto färte besvär kommer att anföras "i onödan" över länsstyrelse­beslut. En följd blir också att kvalitén på länsstyrelsernas lagfiUämpning höjs pä lite längre sikt eftersom koncessionsnämndens praxis kan väntas verka prejudicerande för länsstyrelsernas prövning av tUlståndsansökning-ar.

För att även besvär i tillsynsärenden ska kunna föras över fill konces­sionsnämnden måste vissa förutsättningar vara uppfyUda, Den viktigaste är att koncessionsnämndens resurser förstärks avsevärt. Sker inte detta, avstyrker föreningen med största bestämdhet att tillsynsbeslut överprövas av koncessionsnämnden,

I sammanhanget vill föreningen påpeka aft det synsätt, som skymtar

fram i promemorian om lämplighetsfrågor såsom varande något artskilt

från rättsfrågor är felaktigt; något som för övrigt delvis påpekades redan av

departementschefen i prop. 1969:28. Med beaktande av att olika omstän-

499

digheter - men dock bara sådana omständigheter som är rättsligt relevanta     Prop. 1987/88; 85 - i det enskilda fallet har betydelse för besluten, kan ändå sägas att     Bilaga 10.5 tillämpningen av tillåtlighetsreglerna innebär en konkretisering av gällande rättsregler och inte utgör - i någon enda del - politiskt beslutsfattande som går längre än eller ligger vid sidan av lagsfiftarens intenfioner.

Vad gäller besvärsprövningen i tillsynsärenden vill föreningen uppmärk­samma departementet på det märkliga i överprövningen av miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut. Sådana beslut överprövas i två instanser, medan länsstyrelsernas och naturvårdsverkets tillsynsbeslut överprövas i en. På denna punkt föreslås ingen ändring i promemorian. I praktiken innebär detta att den som berörs av ett tillsynsbeslut enligt miljöskydds­lagen vilket fattats av en miljö- och hälsoskyddsnämnd lätt kan fördröja genomförandet av beslutet (i normatfallen) genom att utverka inhibition och överklaga två gånger. Till bilden hör ocksä att det är tveksamt huruvi­da detta rimmar med tanken att miljö- och hälsoskyddsnämnd ska överta (och inte bara bistå i) fillsynsuppgifterna från länsstyrelsen. Det kan inte vara lämpligt att samma länsstyrelse i sådana fall överprövar tUlsyiisbeslu-ten. Bland annat hämmar ett sådant förfarande den rådgivning och det mera informella samarbete som borde kunna få förekomma mellan miljö-och hälsoskyddsnämndema och länsstyrelserna.

Föreningen menar därför att tillsynsbeslut som fattas enligt miljöskydds­lagen av miljö- och hälsoskyddsnämnd ska överprövas av samma instans som överprövar länsstyrelsens tillsynsbeslut.

Föreningen har beträffande beslutsunderlaget för besvärsprövningen en annan uppfattning än den som kommer till uttryck i promemorian. Prome­morian förefaller överskatta det beslutsunderlag som idag finns i tillstånds­ärenden. Det är relativt vanligt att säväl koncessionsnämnd som - i högre utsträckning - länsstyrelserna beslutar pä ett underlag som inte är tUlräck­ligt för att rätt kunna bedöma vad tilläfiighetsreglerna kräver. Föreningen har tidigare hävdat att miljökonsekvensbeskrivningar i en eller annan form bör införas i Sverige, Utvecklingen efter 1981 visar att sådana verkligen behövs. De utredningar och det beslutsunderlag som koncessionsnämnden och länsstyrelserna idag accepterar är ofta otillräckligt och de invändning­ar, som tidigare riktats mot föreningens förslag beträffande miljökon­sekvensbeskrivningar, innebärande att nuvarande lagstiftning fullt ut tUl-godoser samma syften, är lätta att vederlägga.

Länsstyrelsernas prövning i tillståndsärenden varierar starkt. En ten­

dens är dock att sakägare och aUrnänhet får sämre informafion och -

psykologiskt sett - sämre möjligheter att delta i ärendet hos länsstyrelser­

na än hos koncessionsnämnden. Samråden enligt 12 § blir oftare illusoriska

på länsstyrelsenivå. Den sedvana som har utvecklats med annonser i

pressen och den enda möjligheten för sakägare och allmänhet att på eget

inifiafiv kontakta någon i företaget innebär i praktiken att det mesta av

syftet med samrådet har gått om intet. Att även många koncessionsären­

den föregås av dessa fattiga substitut för samråd ändrar inte kritiken mot

länsstyrelseprövningarna. Vidare händer det att samråd inte alls hålls. Det

är enligt föreningens uppfattning en illusion att allmänheten fått komma fill

tals pä ett rimligt sätt i de normala länsstyrelseärendena.

500

Till detta kommer en annan sak som har stor betydelse, nämligen att den Prop. 1987/88:85 klagandes syfte med en överklagning är just att fä en ändring till stånd. Ett Bilaga 10.5 tillståndsbeslut har rättsverkan mot alla sakägare. I tillståndsärendets överprövning kan saker inträffa, som drastiskt ändrar förutsättningarna för en eller flera sakägare. Dessa mäste därför ges samma möjligheter som företagare och myndigheter att delta i handläggningen även i den besvärs­prövande instansen.

Föreningen är medveten om att promemorians förslag skuUe innebära en förbättring för allmänheten och sakägarna jämfört med idag, då regeringen prövar besvären. Denna förbättring kan dock inte gärna vara ett argument mot föreningens påpekande och förslag. Emellertid vill föreningen här peka på ännu en fördel med att koncessionsnämndens handläggning av besvären i tillståndsärenden sker på samma sätt som nu sker i de tillstånds­ärenden där koncessionsnämnden är första instans (med förändring av de detaljer som följer av att länsstyrelsen redan skött om vissa saker) nämU-gen att besvärsprövningen blir mycket väl gmndad, vilket i sin tur ökar respekten för koncessionsnämndens praxis och återverkar på enhetlighe­ten hos länsstyrelserna. Det ökar ocksä fömtsättningarna för att beslutsun­derlaget redan i första instans blir fullgott eftersom risken att en inträngan­de prövning, med en förhandling, inför koncessionsnämnden uppenbarar brister i beslutsunderlaget som kan försena tillståndsprövningen för företa­garen.

Föreningen anser därför att sammanträde på platsen ska hållas i besvärs­ärenden i tillståndsfrågor i samma utsträckning som om fillståndsfrågan vore uppe hos koncessionsnämnden som första ins1»ns. I princip ska alltså överprövningen innebära en ny "omgång" av hela ärendet.

Annorlunda är det vid besvärsprövning i tiUsynsärenden. Fömtsatt att koncessionsnämnden ska pröva dessa (se fömtsättningarna ovan), kan ordningen i allt väsenfiigt överensstämma med vad som föreslås i prome­morian med beaktande av den vida sakägarkrets som miljöskyddslagen erkänner. Skälen till åtskillnaden är främst att ett tillsynsbeslut inte i sig ger samma slags rättsverkan som ett tiUståndsbeslut. Emellertid fömtsät­ter detta resonemang att besvären inte gäller sådana frågor som egentligen borde ha avgjorts i ett tillståndsärende men har hänskjutits till att avgöras tillsyns vägen. Detta problem kräver dock en lösning som inte nödvändigt­vis aktualiseras i detta lagstiftningssammanhang.

2.31 Sveriges industriförbund: Förslaget att besvär över vissa beslut av naturvårdsverket resp, länsstyrelsen skall prövas av koncessionsnämnden i stället för av regeringen är ändamålsenligt. En oavvislig fömtsättning för ett genomförande av förslaget är dock att detta icke ökar koncessions­nämndens arbetsbörda till men för uppgifterna inom den ordinarie till­ständsgivningen.

Förslaget är särskUt angeläget såvitt gäller besvär över beslut i tillsyns­

ärenden. Dessa har ju sällan eller aldrig principiella inslag av sådan art att

en regeringsprövning är önskvärd. I praktiken torde tvister i fillsynsären­

den för övrigt normalt komma att överlämnas till koncessionsnämnden för

avgörande utan att detta ges form av ett besvär.

501

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1988