Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1985/86:11

med förslag till lag om ändring i

högskolelagen (1977:218)

1985/86:11

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll den 27 juni 1985.

På regeringens vägnar Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

Lena Hjelm-Wallén

Propositionens huvudsakliga linnehåll

I propositionen föreslås alt högskolelagen (1977:218) skak ändras så, att lärare inom högskolan i ökad utsträckning får utöva sädana bisysslor inom forskning och utvecklingsarbete som innebär att de utnyttjar sina speciella ämneskunskaper. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1986.

1    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 11

Prop. 1985/86:11      Förslag till

Lag om ändring i högskolelagen (1977: 218)

Härigenom föreskrivs att i högskolelagen (1977:218) skall införas en ny paragraf, 36 b 8, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Förestagen lydelse

36 b 8

En lärare vid högskoleenhet, i vars tjänst kan ingå forskning, får vid sidan av sin tjänst inneha anställ­ning eller uppdrag etter utöva verk­samhet som avser forskning eller utvecklingsarbete inom tjänstens ämnesområde, om han inte därige­nom skadar allmänhetens förtroen­de för högskoleenheten. Sådan bi­syssla skall hållas klart åtskild från lärarens tjänsteutövning.

I fråga om bisysslor i övrigt finns bestämmelser i lagen (1976:600) om offentlig anstäUning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

Utbildningsdepartementet

Prop. 1985/86:11

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 maj 1985

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], Si­gurdsen,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Bo­ström,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Thunborg, Wickbom

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Lagrådsremiss med förslag till lag om ändring i högskolelagen (1977:218)

1    Inledning

Frågan om högskoleforskares rätt att utöva bisysslor har aktualiserats i flera sammanhang under det senaste årtiondet. Sålunda berördes bl. a. frågan av forskningssamverkanskommittén (FOSAM) i belänkandet (SOU 1980:46) Högskolan i FoU-samverkan. I prop. 1981/82:106, där betänkan­det behandlades, uttalade min företrädare att fastare regler borde anges för forskares rätt att inneha bisysslor och att dessa regler inte fick hindra den forskning som kunde och borde bedrivas inom högskolan Ull förmån för t. ex. näringsUvet i en omkringliggande region. Han nämnde också att frågan var under utredning. Riksdagen fann att detta utredningsarbete inte borde föregripas genom l.ex. ett uttalande av riksdagen (UbU 1981/82:37 s. 40, rskr 397).

Det utredningsarbete som riksdagen åsyftade bedrevs inom regerings­kansliet av en interdepartemental arbetsgrupp under ledning av rättschefen L. Aspegren. Utredningen redovisades i en rapport den 11 maj 1983. Arbetsgruppen var enig om att det saknades skäl att föreslå vare sig generella ändringar i gällande bestämmelser eller särskilda regler om bi­sysslor enbart för högskoleområdet. Arbetsgruppens rapport bör fogas Ull protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Med anledning av fortsatta diskussioner inom regeringskansliet om möj­ligheterna att göra regeländringar i fråga om högskoleforskares rätt att utöva bisysslor fick regeringsrådet J. Mueller hösten 1983 i uppdrag att utforma förslag till nya regler. Mueller redovisade sitt uppdrag i en prome­moria den 9 december 1983. I promemorian framlades bl.a. förslag tiU regler för högskoleforskares rätt att utöva bisysslor. Promemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan­serna samt en sammanställning över remissyttrandena bör fogas tkl proto­kollet i detta ärende som bilaga 3.

Prop. 1985/86:11

Vid beredningen av detta ärende har jag samrått med statsrådet I.
[REDACTED_EFTERNAMN] samt med cheferna för jordbraks- och civildepartementen.

2   Gällande ordning

En utförlig redogörelse för gällande ordning ifråga om högskoleforskares rätt att utöva bisysslor finns i den tidigare nämnda rapporten (bilaga 1). För sammanhangets skull skaU jag dock här lämna en kortfattad beskrivning av vad som i dag gäUer.

Högskoleforskares liksom flertalet statligt anställdas rätt alt utöva bi­sysslor regleras, dels genom 6kap. 1 8 lagen (1976:600) om offenUig an­ställning (LOA, omtryckt 1982:100, ändrad senast 1983:1074), dels genom kollektivavtal.

Enligt 6 kap, 1 8 LOA - som behandlar de s.k. förtroendeskadliga bisyssloma - får en arbetstagare inle inneha en anställning eller ett upp­drag eller utöva någon verksamhet som kan rabba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet eller skada myndighetens an­seende. Närmare föreskrifter om detta förbud meddelas för vissa fall i lag och i övrigt av regeringen.

Den som bryter mot bisyssleförbudet i 6 kap. 1 8 LOA kan ådömas disciplinpåföljd eller i allvarliga fall t. o. m. bli uppsagd.

Regeln i LOA skak ses mot bakgrand av bestämmelsen i 1 kap. 9 8 regeringsformen. Där stadgas bl. a. alt förvaltningsmyndighet och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall iaktta saklig­het och opartiskhet (den s.k. objektivitetsprincipen). Bestämmelsen i LOA har bl. a. till syfte att förhindra alt en arbetstagare pä grand av sina bisysslor hamnar i en situation där aUmänheten kan sätta hans opartiskhet i fråga. Den skall även förhindra att allmänhetens förtroende för hans kolle­gor eller för själva myndigheten skadas på samma grund.

Myndigheterna är skyldiga att generellt informera sina arbetstagare om vilka bisysslor som enligt myndigheternas bedömande inte är förenliga med 6 kap. 1 8 LOA (37 8 anstäUningsförordningen 1965:601). Denna skyldighet åligger på högskolans område Universitets- och högskoleämbe­tet (UHÄ) resp. styrelsen för Sveriges lantbruksuniversitet vad gäller professorer m.fl. En myndighet skaU även pä begäran av en arbetstagare lämna denne ett skriftligt besked huravida viss bisyssla enligt myndighe­tens bedömning är liUäten eller ej. Sädana besked skaU enligt anställnings­förordningen i regel lämnas av den myndighet som lillsäiter tjänsten. Den slulHga bedömningen ankommer dock pä arbetstagaren själv, eftersom myndighetsbeskedet inte är bindande för en eventuell rättslig bedömning av Ullåtligheten.

KokekUvavtalsbestämmelser finns 18 8 1 och 2 mom. allmänt avlönings-avtalet för statliga och vissa andra tjänstemän (AST). Enligt första momen­tet får en statlig arbetsgivare, om arbetstagarens sätt att utöva sin tjänst ger anledning därtill, avkräva arbetstagaren uppgift om och i vilken omfattning han innehar bisysslor. Om bisyssloma inverkar hindrande på tjänsteutöv­ningen, kan arbetsgivaren ålägga arbetstagaren att upphöra med dem.

Detta moment gäller alltså de s.k. arbetshindrande bisysslorna. I andra Prop, 1985/86:11 momentet behandlas s. k. konkurrensbisysslor. Där föreskrivs att arbetsta­gare vid en myndighet som bedriver affärs- eller uppdragsverksamhet inte utan medgivande fär inneha bisysslor inom myndighetens verksamhetsom­råde eller i övrigt i förvärvssyfte bedriva verksamhet som berör området. Sådant medgivande lämnas av regeringen. Om arbetslagaren fått medgi­vande att bedriva konkurrensbisyssla är han skyldig att lämna arbetsgiva­ren uppgift om arten och omfattningen av bisysslan.

För överträdelse av bestämmelse i AST kan en tjänsteman ådömas disciplinpåföljd samt bli skyldig alt betala skadestånd för brott mot kollek-Uvavtal.

Bestämmelsema i AST har andra syften än de i LOA. De skall förhindra dels att arbetstagaren ägnar så mycken tid och kraft åt bisysslor att han inte förmår sköta sin staUiga anställning nöjaktigt, dels att arbetstagaren genom sina bisysslor konkurrerar med myndighetens ekonomiska verk­samhet.

3   Föredraganden

Behovet av reformer

Det är självklart ett samhäUsintresse att den kunskap och kompetens som finns i värt land tas UU vara och utnyttjas på bästa sätt. Inte minst gäller det de kvalificerade kunskaper som kommer fram som resultat av forskning och utvecklingsarbete. Medvetenheten är också stor om betydelsen av att la lill vara forskningens resultat och forskarnas yrkeskunnande. Det knyts i dag stora förhoppningar till forskningens möjligheter att bidra till lösning av en rad olika samhällsproblem. Inte minst gäller detta förnyelsen av svensk industri och därmed en förbättring av den svenska ekonomin.

Ett genomgående drag i svensk industris utveckling är att den blir aUtmer kunskapsintensiv. Här kan pekas pä den explosionsartade ulveck­Ungen inom exempelvis bioteknik, mikroelektronik, informationsteknik, fiberoptik, materialteknik, värmeteknik och verkstadsteknik. En sådan utveckling i vårt land är ofrånkomlig om industrin skall kunna behälla sin ställning i internationeU konkurrens. Kunskap är på väg alt bli den domine­rande konkurrensfaktorn. I den senaste forskningspropositionen (prop. 1983/84:107, s. 20f) framhölls att detta bör innebära att Sverige har möjlig­heter all stärka sin internationella konkurrenskraft genom att en rad för svensk industri gynnsamma faktorer - god allmän utbildningsnivå, ett socialt trygghetssystem som ger en stabil grand för industriell utveckling, etc. - kompletteras med en långsiktig kompetensuppbyggnad. Det är dä angeläget att forskningens resultat verkligen kan utnyttjas i företagens förnyelse av produktionen och att överföringen av kunskap sker så snabbt som möjligt. Det innebär att uppmärksamheten kommit att rikta sig mot bl.a. högskolan och dess möjligheter att bidraga i della sammanhang.

Företagen blir i takt med sin egen ökade FoU-satsning alltmer beroende av högskolans grundläggande kompetens och kompetensutveckling. Om

Prop. 1985/86:11 företagen inte kan förlita sig på att det inom landet finns den forsknings-kompelens som behövs, ökar risken att de flyttar sina utvecklingsinriktade enheter och resurser utomlands. En samverkan mellan näringslivet och den forskning som bedrivs inom högskolan är i detta läge av stort värde för samhället som helhet.

Högskolan har på senare år getts en mer akUv roll när det gäller både att

la fram ny kunskap av intresse för olika delar av samhället och att föra ut

sådan kunskap till prakUsk tiUämpning. 13 8 högskolelagen (1977:218)

sägs: "Forskningen inom högskolan skaU syfta till alt vinna ytterligare

kunskaper och till alt finna vetenskaplig grund för utbildning och annan

verksamhet." 1 1982 års forskningsproposition poängterades att formule­

ringen "..,. skall syfta till          att finna vetenskaplig grund för .... annan

verksamhet" lägger ett ansvar på högskolan att pröva föratsättningarna att ta emot forskningsuppdrag från utomstående intressenter (prop. 1981/82:106 s, 69),

Tik verksamheten inom högskolan hör också, enligt 6 8 högskolelagen, att sprida kännedom om forskning och utvecklingsarbete. Kännedom skall också spridas om vilka erfarenheter och kunskaper som har vunnits och om hur dessa erfarenheter och kunskaper skall kunna tillämpas.

Högskolan har i dag en mängfasetterad verksamhet där den externt finansierade verksamheten utgör ett vitall inslag. Högskolan har samtidigt unika uppgifter i fråga om främst den inomvetenskapligt motiverade forsk­ningen och i fråga om utbildningen. Samarbetet mellan högskolan och externa intressenter, l.ex. inom näringslivet, måste utformas pä ett sådant sätt att högskolans möjligheter att fullgöra sina traditionella uppgifter inom de senare områdena inte äventyras.

En rimlig balans meUan högskolans olika uppgifter uppnås inte i första hand genom centralt utformade regler. Det måste ytterst ankomma på berörda lokala högskolemyndigheter alt svara för de avvägningar som här erfordras. De organ som har ansvar för planering och ledning av verksam­heten inom högskolan måste därför ha överblick över hur bl. a. den indu­striellt motiverade forskningen påverkar dels forskningen i övrigt, dels utbildningen. Varje samarbelsprojekt med en utomstående intressent mås­te således på ett rimUgt sätt kunna inordnas i högskolans verksamhet, där såvitt gäller vetenskaplig verksamhet främst den inomvetenskapligt moU-verade forskningen och forskarutbildningen svarar för kontinuitet och kompetensuppbyggnad.

Samarbetet mellan högskola och näringsliv kan ha skilda organisatoriska former. I 1982 års forskningsproposition angavs tre huvudformer:

-

uppdrag från näringslivet som utförs inom de reguljära institutionerna,

-

SärskUda inrättningar inom högskolan,

-

från högskolan fristående organ, l.ex. stiftelser med högskoleenheter som huvudmän.

Högskolan har i växande omfattning anlitats för uppdragsforskning, som

innebär att forskningsuppdrag utförs av en forskare inom hans tjänst vid

högskoleenheten och inom enhetens organisation. Avtal skall därvid upp­

rättas mellan högskoleenheten, uppdragsgivaren och forskaren (treparts-

6

avtal) enligt rikUinjer som angetts av UHÄ.

En rad forskarbyar och teknik- och irinovationscentra för samarbete Prop. 1985/86:11 mellan högskola och omvärld har kommit lill under de senaste åren. Teknikcentrum vid universitetet i Linköping är ett exempel på att verk­samhet har organiserats i form av en särskild inrättning inom högskolan. I anslutning till bl. a. Chalmers tekniska högskola och universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN] har verksamhet organiserats i form av stiftelser.

Forskningsrådsnämnden har den 31 januari 1985 fält i uppdrag att ge­nomföra en analys och kartläggning av samverkan mellan näringslivet och högskolan.

Den författningsmässiga regleringen av högskolans verksamhet medger en betydande variaUon när det gäller formerna för forskningssamverkan inom högskolans ram. Det bör vara möjHgt att inom ramen för gäUande regler tillgodose de flesta krav som kan bli aktuella i samband med en sädan samverkan.

Uppdragsforskning är den hkUlls dominerande samverkansformen mel­lan högskola och näringsliv. Genom uppdragsforskning breddas valet av problem att behandlas inom högskoleforskningen. Den nära kontakt med företagen och för dem aktueUa frågor som ges inom uppdragsforskningens ram torde också innebära en sUmulans och källa till inspiration inte bara för dem som direkt utför ett uppdrag utan för högskolan i stort. Uppdrags­forskning har även en central betydelse för högskolans utveckling på sikt och dess möjligheter att bidra till förnyelsen i svensk industri.

Omfattningen och inriktningen av ett projekt har givetvis betydelse vid valet av form för samverkan. Med hänsyn tiU högskolans eget intresse av utbyte av forskningssamverkan utgår jag ifrån att uppdragsforskning även fortsättningsvis kommer att vara den dominerande formen för samverkan meUan högskola och näringsliv. Det kan dock finnas fall - särskilt inom teknik och naturvetenskap - där en lämpligare lösning är att forskaren vid sidan av sin tjänst engageras i att la fram eller tillämpa kunskaper av betydelse för l.ex. industriell produktion. Exempel på sådana insatser är vetenskaplig rådgivning, uppdrag av begränsad omfattning och uppdrag av sädan karaktär att de inte - med hänsyn till vad som är högskolans egentliga uppgifter lämpligen bör bedrivas inom högskolan. En vidgad rätt till innehav av bisysslor avseende forskning och utvecklingsarbete (FoU-bisysslor) kan därför utgöra ett bra komplement tiU de redan existe­rande samverkansformerna.

För närvarande gäller för lärarna inom högskolan samma regler i fråga om bisysslor som för statligt anstäUda i övrigt. Det allmänna intresset av att snabbt och smidigt kunna utnyttja forskningsresultat och forskarnas kunnande i olika delar av samhället motiverar, enligt min mening, vissa särskilda regler för dem som inom högskolan arbetar med forskning. Jag kommer i det följande att lägga fram förslag till sådana regler för högskole­lärares bisysslor.

Sädana bisysslor som anknyter tiU arbetsgivarens, dvs. högskoleenhe­

tens, verksamhet blir ofta att bedöma som förtroendeskadliga enligt LOA

och därmed som olUlåtna. Samtidigt är det uppenbart att det är just de

speciella kunskaper som en högskolelärare har inom ämnesområdet för sin

tjänst som uppdragsgivaren viU fä del av. Det blir således fråga om en

'

Prop. 1985/86:11 bisyssla inom ett område som nära anknyter tUl innehållet i tjänsten. Den arbetsgrupp, som jag nämnde tidigare, fann i sin analys av gällande be­slämmelser bl. a. att en forskares konsultuppdrag som innefattar ett djupa­re engagemang hos uppdragsgivaren ofta måste bedömas som otillåtet om uppdragsgivarens verksamhetsområde sammanfaller med verksamhetsom­rådet för den institution som vederbörande är knuten till. Att bedriva ekonomisk verksamhet med anknytning till den egna insUtutionens verk­samhetsområde kan vidare enligt gruppen lätt ses som förtroendeskadligt. Det är således enligt grappens rapport tveksamt om det är tillåtet för en forskare alt, i eget namn eUer genom bolag, ägna sig åt produktiv verksam­het som har anknytning Ull institutionens verksamhetsområde.

Trots de restriktioner som gäUande ordning således innebär fmns det anledning att anta att FoU-samverkan på bisysslebasis är tämligen omfat­tande. Att samverkan kan bedrivas pä bisysslebasis är av särskild betydel­se för att högskoleforskarnas kunskaper och erfarenheter skall kunna tas i anspråk av utomstående även för mindre omfattande uppdrag såsom t. ex. vetenskapHga konsultationer. Ofta kan sådana uppdrag fungera som inled­ning lill mera omfattande FoU-samverkan mellan högskolan och en utom­stående uppdragsgivare. Bisysslemöjligheten är därför av stor betydelse som en praktisk väg att främja att forskningsresultat frän högskolan om­sätts i praktisk tillämpning.

Av vad jag nu har anfört framgår att högskoleforskares möjlighet att utöva bisysslor är ett viktigt komplement till övriga former för FoU-sam­verkan. SamUdigt kan det konstateras att de nuvarande reglerna för bisyss­lor i LOA ofta lägger hinder i vägen för en önskvärd samverkan. Mot denna bakgrand anser jag den gällande offenlligrättsliga ordningen för statsanställdas rätt lill bisysslor vara mindre lämplig sävkt gäller högskole­området. Högskoleforskares rätt att utöva bisysslor bör enligt min mening regleras på ett mer ändamålsenligt sätt.

Högskoleforskares bisysslor

Jag skall nu redogöra för mina överväganden rörande närmare föratsätt­ningar att införa vidgade möjligheter för högskoleforskare att utöva bisyss­lor saml redovisa förslag till en sådan reglering. Jag utgår härvid från det förslag till reglering av frågan som utarbetats av regeringsrådet J. Mueller. Som bakgrund lik mina överväganden lämnar jag först en kortfattad redo­görelse för utredarens förslag. För en fullständig redovisning av förslaget hänvisar jag till den Udigare nämnda promemorian (bilaga 2).

Utredaren föreslår alt i högskolelagen införs en bestämmelse som ger

högskolelärare och innehavare av forskningstjänster inom den staUiga

delen av högskolan rätt att utöva bisysslor inom ämnesområdet för sina

respektive tjänster. Dessa bisysslor benämns av utredaren ämnesbundna

bisysslor. Rätten att ha ämnesbundna bisysslor skulle i princip vara obe­

gränsad. I syfte att trygga kravet pä opartiskhet och sakHghet bör det

emellertid enligt utredaren i högskoleförordningen (1977:263) föreskrivas

att högskolestyrelsen skak verka för att bisysslor utförs så att de inte

8

skadar högskolans anseende och inte heller rubbar förtroendet för lärarnas

opartiskhet i tjänsteutövningen. Styrelsen bör enligt utredaren inte verka     Prop. 1985/86:11

genom påbud och ålägganden utan genom samråd och rådgivning. För att

styrelsen skaU kunna utföra denna uppgift bör den enligt förslaget ges

befogenhet att, om särskilda skäl föreligger, ålägga en forskare att uppge

om han innehar bisysslor och i så fall vad dessa avser. Någon befogenhet

för högskolestyrelsen eller annan att ålägga en forskare alt upphöra med

ämnesbunden bisyssla pä grand av att den skadar högskolans anseende

eller rabbar förtroendet för tjänsteutövningen föresläs däremot inte.

Den enda begränsning som enligt utredarens förslag skulle gälla för ämnesbundna bisysslor är den som följer av avtalsbestämmelsen 18 8 1 mom. AST. Denna bestämmelse tar främst sikte på bisysslornas omfatt­ning och innebär att bisysslor inte får vara sä omfattande eller krävande att de verkar hindrande på den ordinarie tjänsteutövningen.

Vidare bör det enligt utredarens förslag i högskoleförordningen föreskri­vas att en högskoleforskare skall hålla sina bisysslor klart åtskUda från tjänsteutövningen samt att forskaren inte utan Ullstånd fär utöva dem inom högskolans lokaler eker pä annat sätt utnyttja högskolans resurser.

Beträffande bisysslor som inte berör tjänstens ämnesområde, föreslär utredaren ingen ändring av gällande regler. Rätten att ha sådana bisysslor skulle således enligt förslaget aktjämt regleras av nuvarande föreskrifter i LOA och kollektivavtal.

Utredaren föreslår även att vissa regler rörande högskoleforskares rätt att äta sig uppdragsforskning samt formerna därför skall införas i högskole­förordningen.

Flertalet remissinstanser har i princip UUstyrkt förslaget, dock i vissa faU med påpekanden rörande detaljer.

Kritiska röster har emellertid också höjts. Justitiekanslern (JK), statens arbetsgivarverk och forskningsinstitutet för atomfysik har sålunda av­styrkt att en särreglering införs för högskoleforskares rätt att ha bisysslor. Riksdagens ombudsmän, riksrevisionsverket och försvarets forskningsan­stalt har närmast intagit den ståndpunkten att frågan inte blivit tillräckligt belyst och därför bör utredas ytterligare innan några ändringar av rätten alt utöva bisysslor beslutas.

JK är den remissinstans bland dem som avstyrkt förslaget som mest ingående redovisat kritik mot förslaget. Jag skall därför här närmare redo­göra för JK:s yttrande.

JK pekar på att bestämmelsen i 6 kap. 1 8 LOA är av grundläggande

rättssäkerhetsbetydelse. Den finns för att ge skydd åt den i 1 kap. 9 8

regeringsformen fastlagda principen att saklighet och opartiskhet skall

iakttas inom ak offenUig förvaltning. Denna princip skiljer på ett avgöran­

de sätt den offentliga förvaltningen från privat verksamhet. Bestämmelsen

i LOA är visserligen av växlande betydelse för olika offentliga tjänster men

bör enligt JK tillämpas utan undantag. JK menar även all det är viktigt att

förtroendet upprätthåUs för den forskning som bedrivs inom högskolan.

Den föreslagna regleringen är inte ägnad att lika starkt väma om detta

förtroende som den nuvarande. Om den föreslagna ordningen genomförs

skulle detta vidare enligt JK innebära att ett genombrott skett i den regle­

ring som är avsedd att skydda förtroendet för tjänstemännens opartiskhet.

S

Prop. 1985/86:11 Detta vore enligt JK myckel olyckligt, eftersom det skulle kunna leda till alt andra tjänstemannagrupper kan komma att kräva särreglering för sin del.

För egen del gör jag följande bedömning beträffande föratsättningarna för att genomföra en särreglering för högskoleområdet.

Högskoleenheterna uppvisar i många avseenden särdrag jämfört med andra myndigheter. Högskolans uppgifter enligt högskolelagen är att bedri­va utbildning, forskning och utvecklingsarbete. Dessa verksamheter skiljer sig självklart frän den typiska verksamheten vid andra staUiga myndighe­ter. De aktiviteter som förekommer inom högskolan består huvudsakligen i vad som inom förvaltningsrätten brakar betecknas som faktiskt handlande, till skUlnad från handläggning av ärenden. Rättssäkerhetsaspekterna gör sig inte Hka starkt gällande inom sådana verksamheter som inom typisk myndighetsverksamhet. Della har bl. a. kommit lill uttryck genom att förvaltningslagen (1971:290) inte är tillämplig vid faktiskt handlande. Gi­vetvis gäller regeringsformens krav pä opartiskhet och saklighet även den statliga verksamhet som bedrivs inom högskolan. Det kan dock vara svårt att närmare precisera den reella innebörden av dessa krav med avseende på högskoleuppgifter som konstnärligt utvecklingsarbete och forskning.

Att opartiskhet och sakHghet skaU iakttas vid offentlig förvaltning har pä grund av rättssäkerhetsaspekterna särskild tyngd när det är fråga om myndighetsutövning, dvs. när myndighet bestämmer för enskUd om för­mån, skyldighet eller liknande. Högskoleenheten och dess anställda har endast i mindre utsträckning myndighetsutövande funktioner. Självklart fattas förvaltningsbeslut i t, ex, liUsättnings- eller resursfördelningsären­den men inom själva forskningen, som del här närmast är fråga om, förekommer knappast inslag av myndighetsutövning. Det bör därtill an­märkas att i den mån som en högskolelärare inom ramen för sin tjänst utövar myndighet eUer i övrigt handlägger förvaltningsärenden så är för­valtningslagen tUlämplig, vUket bl. a. medför att dess jävsregler skall iakt­tas.

När det gäller de anställdas ställning skiljer sig också högskoleenheterna i vissa avseenden frän andra myndigheter. Den som forskar inom högsko­lan intar således en särställning på grund av den i 14 8 högskolelagen fasUagda principen om forskningens frihet. Denna innebär l.ex, all en professor har frihet att såvitt det gäller hans egen forskning själv välja forskningsobjekt. Högskoleforskarens särställning har även kommit tik uttryck bl. a. däri att han genom en undantagsregel i lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar, tik skillnad från andra arbetstagare med liknande arbetsuppgifter, har rätt lill patenterbara uppfinningar som framkommit genom verksamhet i tjänsten.

Det kan således konstateras att högskoleenheterna och deras anställda

på grund av arten av den verksamhet som bedrivs inom högskolan intar en

delvis speciell ställning jämfört med flertalet förvaltningsmyndigheter och

deras anställda. Rättssäkerhetsaspekterna är beträffande en stor del av

verksamheten i högskolan inle så påtagliga. Det krav på opartiskhet och

saklighet som bör ställas på forskningen har sin bakgrand i vetenskapliga

10

värderingar och ideal och har därför en annan utgångspunkt och ett annat

syfte än regeringsformens krav pä opartiskhet och saklighet. Såvitt avser     Prop. 1985/86:11 forskningen måste därför enligt min uppfattning detta krav i första hand upprätthållas med andra medel än lagregler.

Jag anser mot denna bakgrund att - även med beaktande av de syn­punkter som JK anfört - övervägande skäl talar för en särreglering beträf­fande högskoleforskares rätt att utöva bisysslor avseende forskning och utvecklingsarbete inom tjänstens ämnesområde. Beträffande de farhågor som JK har gett uttryck för, nämligen att en särreglering inom högskole­området skulle kunna medföra krav på motsvarande särreglering frän andra grupper, viU jag betona den särställning som forskning och därmed jämförbar verksamhet inom högskolan i praktiken intar inom de staUiga myndigheternas verksamhet totalt sett. Jag vill också slå fast att den särreglering som jag nu kommer att föreslå för högskoleområdet skall ses mot bakgrand av del allmänna intresset av ett stärkt FoU-samarbete mellan högskolan och näringslivet och inte i sig är avsedd att bereda högskoleforskare förmåner jämfört med andra stalsanstäUda.

Jag föreslår mot denna bakgrand att det i högskolelagen införs en be­stämmelse som ger högskoleforskare rätt att såvitt avser forskning och utvecklingsarbete utöva bisysslor inom ämnesområdet för sin tjänst. Jag är emeUertid inte beredd att förorda att denna rätt i enlighet med utredarens förslag görs helt obegränsad. Det bör således inte fä komma i fråga att någon utövar en bisyssla som skadar allmänhetens förtroende för hög­skoleenheten. Detta bör framgå av lagtexten. Jag skall nu något redogöra för vkka bisysslor som bör anses som förtroendeskadliga.

Såvitt gäller den förvallningsverksamhet som förekommer inom högsko­lan måste skyddet för objektivitetsprincipen upprätthäUas, Ett skydd för att denna princip verkligen följs erbjuder i första hand förvakningslagens jävsregler.

Jävsreglerna medför att en lärare, som pä grand av bisyssla är jävig i ett visst förvaltningsärende, inte får delta i handläggningen av detta. Det ankommer i första hand på läraren själv att anmäla jäv. Varje lärare som innehar bisyssla måste därför vara extra uppmärksam pä eventueka jävssi­tuationer, I detta sammanhang bör betonas vikten av information och utbildning rörande dessa frågor.

Med hänsyn till det skydd för objektivitetsprincipen, som förvaltningsla­gen ger, bör en bisyssla, som medför att läraren som utövar bisysslan kan drabbas av jäv, trots della kunna lUlåtas,

En bisyssla kan även vara av den arten att den leder till att allmänheten

inte bara sätter i fråga lärarens opartiskhet utan även hans kollegors. Även

i sådana fall, dvs. när andra arbetstagare drabbas av misstanke om partisk­

het på grund av en lärares bisysslor, erbjuder förvaltningslagens jävsregler

(närmast bestämmelsen om deUkatessjäv) ett visst skydd för att regerings­

formens krav på opartiskhet iakttas vid handläggningen av förvaltningsär­

enden. Lärare vid en högskoleenhet skall emellertid inte behöva drabbas

av jäv på grand av en kollegas bisysslor. Innehav av sädana bisysslor som

får tkl följd att någon annan vid enheten drabbas av jäv medför inte bara en

olägenhet för den drabbade utan fär antas skada förtroendet för högsko­

leenheten. Därför bör sådana bisysslor inte vara tUIätna. Det är också

11

Prop. 1985/86:11 tänkbart att en lärares bisyssla skadar förtroendet för högskoleenheten ulan att någon arbetstagare direkt drabbas av jäv. Även i ett sådant fall bör bisysslan vara otillåten som förtroendeskadlig.

Alt en lärares bisyssla är av det slaget all den leder till all någon annan än den som utövar bisysslan drabbas av jäv måste vara sällsynt. En lärares bisyssla - även om den innefattar ett ekonomiskt engagemang - kan inte i allmänhet ha sådana följder. Vid bedömningen om en viss bisyssla skadar förtroendet för högskoleenheten pä della sätt måste särskild hänsyn tas till om bisysslan innefattar ett stort ekonomiskt engagemang för läraren. Om en lärare l.ex. har ett avgörande inflytande över en rörelse som bedriver verksamhet inom hans institutions ämnesområde, är risken för att förtro­endet för högskoleenheten skall skadas påtaglig. Även lärarens tjänste­ställning måste beaktas. Sålunda är sannolikheten större för att en bisyssla skall medföra förtroendeskada om läraren genom sin stäUning har ett stort inflytande över verksamheten inom högskoleenheten. Också det förhållan­det att ett betydande antal av lärarna vid en institution genom bisysslor har ett gemensamt ekonomiskt engagemang utanför högskoleenheten kan i vissa fall, även om inte någon av lärarna intar en ledande stäUning vid institutionen, tänkas ge upphov till misstanke om att detta engagemang fär påverka inriktningen av verksamheten vid insUtutionen, Lärarnas bisyss­lor bör i sädana faU vara otillåtna.

Jag vill i detta sammanhang påpeka att det självklart ankommer på berörda högskolemyndigheter att verka för att bisysslor får en sådan karaktär, utformning och omfattning att de inte medför men för verksam­heten inom högskolan. Ytterst vilar ansvaret härför på högskolestyrelsen. En viktig uppgift i detta sammanhang för högskolestyrelsen är att följa upp i vilken utsträckning som högskoleenhetens lärare utövar bisysslor samt hur dessa inverkar på verksamheten vid enheten. Särskilda problem kan uppstå när en lärare vid sidan av sin tjänst inom högskolan driver eget företag. Engagemanget i det egna företaget kan inverka pä möjligheterna att fullgöra de med tjänsten förknippade åliggandena. Vidare kan i dessa fall särskild uppmärksamhet behöva ägnas konsekvenserna för förtroendet för högskoleenheten. Det är därför viktigt att högskolan utnyttjar de instru­ment som står arbetsgivaren till buds för att ge överblick över bisyssle­verksamheten. Som framgått av vad jag Udigare sagt kan myndigheterna under vissa föruisättningar avkräva arbetstagaren uppgifter om bisysslor och även ålägga arbetstagaren att upphöra med bisysslorna.

Om det vid en högskoleenhet uppmärksammas att en forskare har bi­

sysslor som bedöms som otklåtna bör i första hand rättelse åstadkommas

genom samtal och rådgivning. SkuUe ett sådant förfarande inte leda till

bättring, kan med stöd av 10 kap. 1 S LOA sanktioner i form av disciplin­

påföljd riktas mot den felande. De påföljder som kan komma i fråga är

varning eller löneavdrag. I extrema fall kan t. o. m. uppsägning eller möjli­

gen avskedande komma i fråga. Arbetstagaren kan söka ändring i högsko­

leenhetens beslut om disciplinpåföljd etc. i den ordning som föreskrivs i

lagen (1974:371) om rättgängen i arbetstvister.

Av lagtexten bör framgå att en bisyssla skall hållas klart åtskild frän

12

lärarens tjänsteutövning. Häri ligger bl. a. att högskoleenhetens personella

eller materiella resurser inte fär utnyttjas pä ett oUllbörligt sätt för bisyss-     Prop. 1985/86:11 lor. I den män en lärare fär tillstånd att utnyttja högskolans resurser vid utövande av bisyssla skall högskolan självklart kräva full kostnadstäckning enligt gängse principer.

Jag delar utredarens bedömning att de nya bisysslereglerna endast bör avse bisysslor inom områden där forskaren kan utnyttja den speciella kompetens som han har inom ämnesområdet för sin tjänst, av utredaren benämnda ämnesbundna bisysslor. Jag anser därutöver, med hänsyn tiU syftet bakom mitt förslag, att de nya reglerna bör begränsas pä så sätt att de endast omfattar bisysslor som avser forskning eUer utvecklingsarbete, FoU-bisysslor. I mitt lagförslag har begränsningarna kommit till uttryck genom formuleringen som avser forskning eller utvecklingsarbete inom tjänstens ämnesområde. De bisysslor som avses är närmast t, ex, rådgiv­ning i vetenskapliga frågor eller andra konsultuppdrag inom tjänstens ämnesområde. Även produkUon i egen regi som grandar sig pä forskarens uppfinningar inom ämnesområdet eller pä av honom utvecklade produk­tionsmetoder bör anses höra hit, Ledamotskap i styrelse för ett bolag, vars verksamhet anknyter till forskarens ämnesområde, bör normak kunna betraktas som en ämnesbunden FoU-bisyssla, Uppdrag som forskaren har mera på grand av sin allmänna och mindre på grand av sin ämnesspecifika kompetens bör däremot i allmänhet inte anses falla inom bestämmelsens Ullämpningsomräde utan fär bedömas enligt LOA, Rena undervisnings­uppdrag kan inte heller normalt anses utgöra en FoU-bisyssla,

I likhet med utredaren anser jag att den utökade rätten att utöva bisyss­lor bör omfatta samtliga lärare inom den statliga högskolan i vars tjänst kan ingå forskning, TUl denna grupp hör också vissa tjänster inom Sveriges lantbraksuniversitet, bl, a, ijänster som statsagronom, statshortonom, statsveterinär och biträdande statsveterinär.

Syftet med att i ökad omfattning tillåta FoU-bisysslorna är att på bästa sätt ta Ull vara den samhälleliga resurs som finns i den högt kvalificerade och specialiserade kompetensen hos högskolans lärare. Med hänsyn tiU delta syfte finns del inte anledning att utvidga rätten tkl bisysslor tik t, ex, innehavare av sädana ijänster inom högskolan med vilka följer skyldighet att biträda vid forskning.

Begreppet tjänstens ämnesområde bör i detta sammanhang närmast bestämmas utifrån den i vederbörlig ordning fastställda tjänstebeskrivning­en för den tjänst som läraren innehar.

Alt avgöra om en viss bisyssla skall betraktas som ämnesbunden

FoU-bisyssla eller inte torde i aUmänhet inte vålla större problem. Det kan

dock länkas fall där det för forskaren själv är svårt att göra denna bedöm­

ning, samtidigt som svaret på den frågan kan bli avgörande för om det är

tillåtet för forskaren att utöva bisysslan i fråga. Forskaren bör därför ha

rätt att fä ett skriftligt besked av arbetsgivaren om en viss bisyssla enligt

arbetsgivarens bedömning är alt anse som en ämnesbunden FoU-bisyssla

och i så fall om den är tillåten med hänsyn till kravet på att bisysslan inte

får skada förtroendet för högskoleenheten. Arbetstagarna är enligt gäUan­

de ordning berättigad att få motsvarande besked om huravida bisysslor är

förenliga med 6 kap, 1 S LOA, Enligt 37 S anställningsförordningen jäm-

13

Prop. 1985/86:11 förd med 21 kap. 2 8 högskoleförordningen ankommer det såvitt gäller del stora flertalet arbetstagare vid högskoleenhet på rektorsämbetet att lämna sådant besked. Det bör därför även ankomma på rektorsämbetet att lämna motsvarande besked i fråga om ämnesbundna FoU-bisysslor. En bestäm­melse om detta bör tas in i högskoleförordningen och i förordningen (1977:344) för Sveriges lantbruksuniversitet. Sådana besked bör liksom enligt nuvarande ordning vara överklagbara. Ett besked bör inte vara bindande vid en senare rättslig prövning av påföljd för innehav av en otillåten bisyssla. Det bör dock därvid kunna tillmätas stor betydelse.

Regeringen har genom 38 8 högskolelagen bemyndigats alt, beträffande ämne som behandlas i högskolelagen, själv eller genom myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter. Paragrafen innebär såvitt nu är i fråga att regeringen eller den myndighet som regeringen utser kan meddela de ytterligare föreskrifter som behövs angående vad som skall iakttas vid utövande av ämnesbundna bisysslor. Jag har för avsikt att återkomma till regeringen med förslag om ändringar i högskoleförordning­en av innebörd att högskolemyndigheterna skall lämna information och rådgivning om bisysslor och, pä den anställdes begäran, skriftligt besked huruvida viss bisyssla bedöms som tilläten. Jag har i denna fråga samrätt med chefen för jordbruksdepartementet som avser att föreslå regeringen motsvarande ändringar i förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet.

När det gäller att ange vilken typ av verksamhet som skall anses utgöra en bisyssla, har jag i mitt lagförslag använt samma formulenng som i 6 kap, 1 S LOA, nämligen inneha anställning eller uppdrag etter utöva verksam­het. Någon ändring av begreppet är inte åsyftad och för dess närmare innebörd hänvisar jag därför Ull vad som anförts därom i förarbetena Ull paragrafen (prop, 1970:72, även SOU 1969:6),

I den av utredaren föreslagna lagtexten finns intaget en SärskUd före­skrift om att bestämmelser som begränsar omfattning av lärares rätt att utöva bisysslor finns i kollektivavtal. Flera remissinstanser har satt i fråga formuleringen av denna föreskrift.

Frågor om arbetstagares rätt alt utöva bisysslor rör förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare och kan inom del statliga området därför bli föremål för avlalsreglering, i den mån frågorna inle reglerats genom tving­ande författning. Jag finner mot denna bakgrand att del är överflödigt och mindre lämpligt alt i lagtexten särskilt anmärka all sådana begränsningar förekommer. Det finns dock anledning att här något beröra vissa begräns­ningar av rätten att utöva ämnesbundna bisysslor som följer av gällande kolleklivavlalsbestämmelser,

I AST första momentet 8 8 anges att tjänsteman är skyldig alt på anford-ran lämna uppgift Ull arbetsgivaren om och i vilken omfattning han innehar bisysslor. Arbetsgivaren får avkräva sådan uppgift endast om tjänsteman­nens sätt all sköta sin tjänst ger anledning därtill. Arbetsgivaren kan vidare ålägga tjänstemannen att upphöra med bisysslor om de hindrar hans tjän­steutövning.

Bestämmelsen torde ha Ull syfte att förhindra att en tjänsteman åtar sig

bisysslor av en sådan omfattning att de utgör ett hinder för honom att sköta

14

sin tjänst. Ett problem i detta sammanhang inom högskoleområdet är att

det för vissa lärartjänster inom högskolan f, n, - t, o, m. den 30juni 1986 - Prop. 1985/86:11 saknas arbetstidsbestämmelser i kollektivavtal. Som jag anmält i proposi­tionen om ny arbets- och tjänsteorganisation för lärare i den staUiga hög­skolan har emeUertid parterna inom det statliga avtalsområdet enats om att ersätta nuvarande reglering av lärares arbetstid - som enbart avser under­visningsskyldigheten för olika lärarkategorier med en bestämd årsar­betstid (prop. 1984/85:57 bilaga 3). Avtalet i denna del skall träda i kraft samtidigt som den nya arbets- och tjänsteorganisaUonen genomförs, dvs. den 1 juli 1986,

4   Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom utbildningsdepartementet upprättats ett förslag tUl lag om ändring i högskolelagen (1977:218), Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4\

5  Hemställan

Jag hemställer att lagrådels yttrande inhämtas över lagförslaget.

6  Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

' Bilagan har uteslutits här. Frånsett några redaktionella ändringar är förslaget

likalydande med det som är fogat till propositionen,

15

Prop. 1985/86:11

Bilagal

Högskoleanställdas bisysslor

Rapport från en arbetsgrupp inom regeringskansliet

Till högskolans verksamheter hör enligl högskolelagen (1977:218) - för­utom utbildning - forskning och utvecklingsarbete. Forskningen inom högskolan skaU syfta UU att vinna ytteriigare kunskaper och tik att finna vetenskapHg grund för utbildning och annan verksamhet. Utvecklingsarbe­tet skall syfta till att främja utvecklingen inom sådana områden som berörs av utbildningen och forskningen. En väsenUig del av den forskning som bedrivs i högskolan finansieras av forskningsråd och olika sektorsorgan. Högskolan har också i växande omfattning anlitats för forskningsuppdrag av det enskilda näringslivet. Detta står hek i överensstämmelse med de intentioner som statsmakterna i olika sammanhang har gett uttryck åt. Det har även blivit allt vanligare all forskare och andra högskoleanslällda utanför sin tjänst engageras i bolagsstyrelser och som företagskonsulter. Vidare förekommer att forskare genom olika slag av ägarengagemang i företag mer eller mindre aktivt deltar i den produktiva uppföljningen av forskningsresultat som har uppnåtts i högskolan.

Det är givetvis lämpligt och även frän samhällssynpunkt önskvärt att det resurskapital som forskamas sakkunskap och vetenskapliga erfarenheter utgör las tillvara i sådana former att det kan omsättas i praktisk verksam­het och därigenom på ett mera omedelbart sätt komma det svenska nä­ringslivet till nytta. Med andra ord är det viktigt att resultat från forsk­ningsverksamheten inom högskolan sprids och kommer till praktisk an­vändning, t, ex, i form av nya produkter och företag baserade på nya produktideér. Det är angeläget att högskolan i mån av möjlighet medverkar till att detta kommer till stånd. En viktig sak att uppmärksamma i dessa sammanhang är dock alt engagemangen inte får komma i konflikt med de bestämmelser om bisysslor som gäller för statstjänstemän. En sådan be­dömning kan i många fall vara svår.

Regeringen har i den av riksdagen våren 1982 antagna propositionen om forskning m.m. (prop, 1981/82:106, s. 88, UbU 37, rskr 397) uttalat att "fastare regler bör anges för forskarnas rätt Ull bisysslor" och att "ifråga­varande regler får inte hindra den forskning som kan och bör bedrivas inom högskolan tik förmån för l.ex. näringslivet i en omliggande region". Inom regeringskansliet har en arbetsgrapp nu sett över bisysslefrågan för högskolans del. I arbetsgruppen har ingått tjänstemän från statsrådsbered­ningen samt jusUUe-, utbildnings-, industri- och civildepartementen.

Arbetsgruppen har kommit fram Ull att det inte finns skäl alt föreslå

generella ändringar i de bestämmelser som gäker eller särskUda regler om

bisysslor enbart för högskoleområdet. Eftersom det har visat sig att de

högskoleanstäkda inte alllid känner tik bisysslebeslämmelserna och, även

om de gör det, inte aUtid följer dem, anser arbetsgrappen det dock angelä­

get att i denna rapport anföra vissa synpunkter på bestämmelsemas

16

UUämpning inom högskolan.

I det följande lämnas därför först en redogörelse för de lagregler om Prop. 1985/86:11 bisysslor som gäller för alla offentliganställda, för bakgrunden till reglerna och för deras närmare innebörd. Därefter refereras ett antal rättsfall, I särskilda avsnitt ger arbetsgruppen sedan synpunkter på hur reglerna bör tolkas inom högskoleområdet. Det bör redan här betonas att det är av betydelse för regeltolkningen att myndighetsutövning i egentlig mening endast i mindre omfattning förekommer vid högskoleenheterna. Slutligen redogörs för aktuella kollektivavtalsbestämmelser om bisysslor och för vad som kan hända om man bryter mot bisysslereglerna.

Lagregler

1 grundlagen finns en allmän bestämmelse med krav pä opartiskhet hos

myndigheterna i deras verksamhet. Domstolar samt förvaltningsmyndig­

heter och andra som fullgör uppgifter inom den offentUga förvaltningen

skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet

och opartiskhet, heter det sålunda i regeringsformen (1 kap, 98),

Grundlagsstadgandet fastslår objektivitetsprincipen, dvs. krav på objek­tivitet, opartiskhet och Hka behandling av lika fall. Varje form av godtycke förbjuds. Genom denna grundsats om normmässighet skiljer sig den offent­liga förvaltningen på ett avgörande sätt frän privat verksamhet,

Tkl skydd för denna grundlagsfästa skyldighet för alla statliga myndighe­ter och tjänstemän att utöva sin verksamhet sakligt och opartiskt finns i lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA, omtryckt 1982:100) en bestämmelse om förbud mot innehav av förtroendeskadliga bisysslor (6 kap, 1 S). Föreskriften har följande lydelse:

"Arbetstagare får ej inneha anstäUning eller uppdrag eller utöva verk­samhet, som kan rubba förtroendet till hans eUer annan arbetstagares opartiskhet i tjänsteutövningen eller skada myndighetens anseende. När­mare föreskrifter om detta förbud meddelas för vissa fall i lag och i övrigt av regeringen,"

Bakgrunden till regierna

LOA-bestämmelsen har belysts närmare i bl, a, en artikel av rättschefen Lennart Aspegren i Förvallsningsrättslig Tidskrift 1980 (s, 139 fO- Där sägs:

"Statstjänstemannens intresse av att vid sidan av sin tjänst kunna vara verksamma privat har sedan gammalt ansetts böra vägas mot andra befo­gade intressen.

Från början låg tonvikten därvid kanske främst pä kvantitetssynpunk­

ten, dvs, den statliga arbetsgivarens intresse av att begränsa bisysslorna så

att de inte hindrade tjänstemännen från att ägna tillräcklig kraft åt huvud­

sysslan, tjänsten. Denna synpunkt är naturligtvis fortfarande relevant.

Därtill har också kommit att statstjänstemannen inte borde fä ekonomiskt

konkurrera med statens näringsverksamhet. Men efter hand, inte minst

under 1960- och 1970-talen, har både i den allmänna debatten och inom

lagstiftningen en annan, mer principiell synpunkt - kvaUtetssynpunkten -

17

2  Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 

II

Prop. 1985/86:11 skjutits starkare i förgrunden än tidigare. Därmed åsyftas rättssamhällets krav all privata intressen inte får kollidera med den statliga tjänsten på ett sådant sätt, att allmänhetens förtroende för myndigheternas och deras tjänstemäns integritet och oberoende sätts i fara.

Det är enligt lag förbjudet för en statstjänsteman att ta en s. k. förtroen­deskadlig bisyssla, dvs. en bisyssla som kan skada allmänhetens förtroen­de till hans egen opartiskhet i tjänsteutövningen eUer som skulle kunna kasta en skugga över någon koUegas objektivkel eller över myndighetens goda anseende. Tjänstemannen måste göra klart för sig om den erbjudna bisysslan berör myndighetens område eller inte. Han måste vid sin bedöm­ning också väga in andra uppdrag som han kan ha. Och om han åtar sig uppdraget, måste han sedan kontinuerligt vara på sin vakt och själv kon­trollera om det kan ha blivit otillåtet för honom att fortsätta med uppdraget p.g.a. alt hans uppgifter i huvudtjänsten eller i uppdraget har ändrat karaktär. Det förutsätts att han prövar saken noga. Ty myndigheterna kan enligt lagstiftningen inle tillståndsvägen sanktionera en bisyssla och på så sätt befria tjänstemannen från ansvar. Uppstår en konflikt mellan något tjänsteåliggande och privatuppdraget, måste tjänstemannen i princip avstå frän uppdraget.

För att en viss bisyssla skall vara otiUåten behöver det inte vara konkret utrett att tjänstemannen verkligen har varit eUer kan befaras bli partisk i ett visst ärende eller att allmänhetens förtroende för tjänstemännen eller myn­digheten de facto har minskat. Det är Ullräckligt alt det har funnks anled­ning för allmänheten att sälla objektiviteten i fråga.

Dessa offentligrältsliga regler om förtroendeskadliga bisysslor är emel­lertid inte de enda av betydelse i sammanhaget.

Del finns nämligen däratöver också kollektivavtalsregler, som begränsar tjänstemännens rätt att ha bisysslor. Sålunda innehåller 8 § i det allmänna avlöningsavtalet för statliga och vissa andra tjänstemän (AST) dels före­skrifter som rör bl. a. omfattningen av en arbetstagares bisysslor, dels ett förbud mot innehav av s.k, konkurrensbisysslor,"

Reglernas närmare innebörd

Statens arbetsgivarverk (SAV) har på regeringens uppdrag utfärdat ett cirkulär som rör vissa frågor om bisysslor (SAV-cirk, 1980 A 20), SAV-cir-kulärel ger en god ledning vid bedömningen av en bisysslas UllålHghet, Där sägs bl, a, följande:

"Av 6 kap. 1 8 LOA följer först och främst att arbetstagare inte fär äta sig bisyssla, som medför risk för att jäv uppkommer för honom i tjänsteut­övningen. Såsom framgår av paragrafens lydelse avser förbudet emeUertid inte endast bisysslor som kan rubba förtroendet till arbetstagarens egen opartiskhet. Inte heller sådana bisysslor är tillåtna som kan rabba förtroen­det till opartiskheten hos annan arbetstagare vid myndigheten eller skada myndighetens anseende,"

Bisyssleutredningen (SOU 1969:6) har anfört en rad synpunkter på hur

en bisysslas tillåUighet enligt lagrummet bör bedömas. Dessa synpunkter

18

synes enligt det statsråd som föredrog propositionen 1970:72 kunna bli tik

god ledning vid bedömningen i framUden, Han stryker särskilt under     Prop. 1985/86:11 följande (prop. s, 75 f):

"Inom ramen för prövningen av risken för förtroendeskada skall hänsyn tas också till omfattningen av en arbetstagares bisysslor och lUl om bisyss­lan berör myndighetens arbetsområde. Bland bisysslor som mindre ofta torde omfattas av förbudet kan nämnas fackliga, politiska eller andra ideella förtroendeuppdrag, uppdrag pä grund av domstols förordnande enligt föräldrabalken och staUiga eller kommunala uppdrag i allmänhet. Särskild försiktighet bör iakttas beträffande bisysslor som kan påverka allmänhetens förtroende för arbetstagare eller myndigheter som har mer eller mindre utpräglat maktutövande eller rättsvärdande uppgifter. Här avses - förutom domstolar m. fl. - exempelvis patent- och registrerings­verkets dåvarande besvärsavdelning, vissa tjänstemän inom polisorganisa­tionen och länsstyrelserna samt åklagare, utmätningsmän, förrättnings-lantmätare m. fl. Anställning hos enskild torde för arbetstagare med sädana arbetsuppgifter i stor utsträckning få anses förbjuden. Även andra typer av privata bisysslor kan för deras del ofta vara otUlälna, t, ex, näringsverk­samhet i egen regi eller ersättningsgivande enskilda uppdrag med rättslig anknytning eller styrelseuppdrag i affärsföretag,"

Som nämnts ansåg föredragande statsrådet att bisyssleutredningens syn­punkter på frågan om bisysslas UllålHghet kunde bli till god ledning vid tillämpningen av rättsregeln. Ur propositionens redogörelse för utredning­ens synpunkter kan här återges följande (prop, 1970:72 s, 58 f):

"En samlad bedömning bör ske av de omständigheter som kan ha

betydelse för att bevara allmänhetens förtroende Ull ovälden, heter det

bland annat. Storleken av risken i det aktuella fallet och den försvarliga

riskgraden bör alltså bedömas. Utredningen anför därom följande. Den

närmare beskaffenheten av såväl arbetstagarens som myndighetens upp­

gifter bör UUmätas betydelse, TiU omständigheter som medför alt endast

en jämförelsevis låg riskgrad bör accepteras hör exempelvis att arbetstaga­

ren eller myndigheten har typiskt maktutövande funkUoner eller har att

förvalta allmän egendom, befatta sig med upphandlingsfrågor och dylikt

eller utöva tillsyn över offenUig eller enskild verksamhet. Vidare är bisyss­

lans omfattning och beskaffenhet av betydelse. En omfattande bisyssla

kan anses vara riksfylld redan på grand av svårigheten att bestämma vad

dess utförande kan kräva för åtgärder. Om uppgifterna i bisysslan är av

mera kvalificerat slag, ligger däri ofta nog högre risker, likaså om bisysslan

eller bisysslegivaren har beröring med myndighetens arbetsområde. Om

bisysslan utförs för enskUds räkning, kan riskerna också ibland vara stör­

re, sammanhängande med att man mera sällan har att räkna med att

offentliga myndigheter står i motsatsförhållande till varandra. Risken för

tvåinstansjäv och liknande situationer bör emellertid beaktas. För riksbe­

dömningen kan det vidare ha betydelse, om med bisysslan följer ekonomis­

ka förmåner för arbetstagaren. Tillälligheten röner enligt utredningen infly­

tande av att allmänna intressen kan tala för alt arbetstagaren ålar sig

sysslan. I en del faU kan ett mera typiskt arbetsgivarintresse ges ett visst

beaktande. Det påpekas alt riskgraden kan sänkas genom organisatoriska

åtgärder av myndigheten. Utredningen anser att, när del gäller fackliga

uppdrag, det ibland kan finnas anledning för myndigheterna att överväga

sådana åtgärder för att undanröja risker för bristande förtroende. Det

nämns också att ett starkt personligt intresse hos tjänstemannen för en viss

19

Prop. 1985/86:11       bisyssla i en del fall bör medföra att en högre risk godtas, l.ex. när det gäller ideella uppdrag" (jfr prop. 1970:72 s. 75),

Några fall ur justitiekanslerns praxis

Det är naturligtvis inte möjligt att med anspråk pä fullsländighet i en lagtext konkret och detaljerat ange vilka bisysslor som är Ullåtna resp, oUkåtna i olika staUiga tjänster. Med nödvändighet måste det i stället vara så att en sådan bestämmelse får en exaktare innebörd först genom den tolkning och tikämpning av bestämmelsen som sker i praxis. Bedömningar av bisysslor har gjorts både av domstol och av justiUekanslem (JK) och justitieombudsmännen (JO) (se SAV-cirkuläret), Frän högskoleområdet saknas emeUertid nästan helt exempel på sådana bedömningar. Följande fak ur JK: s praxis kan dock vara av visst intresse även för den som är verksam i högskolan,

1,   Försvarets brevskola har till uppgift bland annat att meddela korre­

spondensundervisning och att utveckla och framställa ulbildningshjälpme-

del, JK fann i ett beslul 1974-12-20 att chefen för skolan åsidosatt bestäm­

melserna i 13 8 statstjänstemannalagen (numera 6 kap, 1 8 LOA) genom all

driva eget företag inom i princip samma verksamhetsområde som skolans,

JK uttalade även förvåning över att chefen för armén trots kännedom om

bisysslan utan några invändningar godtagit att chefen för brevskolan inne­

hade den,

2,   En byrädkektör vid försvarets materielverk bedrev bolagsverksam­

het vid sidan av tjänsten och med nära anknytning till med denna förenade

arbetsuppgifter, JK fann i ett beslut 1975-04-29 att bisysslan uppenbarH-

gen kunde hos utomstående rabba förtroendet Ull tjänstemannens Hksom

andra tjänstemäns hos verket opartiskhet i tjänsten och även skada verkets

anseende. Enligt JK: s mening var det fullt klart att tjänstemannens bolags­

verksamhet ställ i strid med lagen, JK uttalade vidare att tjänstemannens

närmast högre chefer handlat felaktigt genom att trots kännedom om

bolagsverksamheten inle ha reagerat mot bisyssleinnehavet genom någon

form av ingripande,

JK anförde i ärendet bland annat följande om innebörden av lagen:

"I uttrycket opartiskhet ligger bland annat ett krav på alt tjänstemannen inte får i sin privata verksamhet draga fördel av sin statliga anställning. Det skall särskilt understrykas att det, för att bisyssleverksamhet skall anses strida mot lagen, inte är nödvändigt att förtroendet verkligen rabbats eller ens att något speciellt inträffat som är ägnat att sätta allmänhetens Ulltro på spel. Det är tiUräckligt att förtroendet kan rubbas på grund av bisyssle­verksamhetens blotta existens,"

3,   Chefen för styrelsen för teknisk utveckling (STU) hade styrelseupp­

drag i ett insUtut inom STU:s verksamhetsområde. Han hade också aktier i

sådant företag. JK fann i ett beslut 1975-07-01 att tjänstemannens enga­

gemang i företaget stått i strid med 13 8 statstjänstemannalagen. JK utta­

lade bland annat följande:

20

"Med hänsyn till att STU har huvudansvaret för initiativ och stöd Ull     Prop. 1985/86:11 teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete i värt land måste det vara ett oavvisligt krav att styrelsens chef inte har några ekonomiska eller andra bindningar till enskilda företag eller personer inom den samhällssek­tor STU skaU betjäna,"

JK: s slutsats blev att chefen hade gjort sig skyldig till tjänstefel. JK gör i sin sammanfattning av ärendet ett allmänt uttalande av principiellt intres­se:

"Ärendet belyser på ett slående sätt de komplikationer som följer eller kan följa av att en statstjänsteman eller annan inom statsmyndighet verk­sam person jämsides med denna arbetsuppgift driver egen ekonomisk verksamhet eller har bindningar Ull sådan verkamhet inom området för myndighetens åligganden och arbetsuppgifter. Särskilt betydelsefullt att beakta är alt engagemang av detta slag lätt inger parter och allmänhet misstankar om att allt inte gär rätt till hos myndigheterna, 1 detta fall kan enligt JK t, ex, den misstanken uppkomma att chefen för STU genom en välvUlig bedömning - eventueUt genom påverkan av andra beslutsfattare - av frågor om anslag tik X-insUtutet (enskilt företag) gynnat sina egna intressen såsom forskare hos institutel men framför aUt såsom den störste aktieägaren i Y-bolagen som samarbetat med institutet. Det finns ingenting som tyder pä alt något sådant förekommit men enbart den omständigheten att risker för misstankar av detta slag kan uppkomma är mänga gånger tiUräckligt för att avveckla engagemanget. Det är bland annat synsätt av detta slag som ligger bakom bisysslebestämmelsema i lagen,"

Regeringsbeslut

Regeringen har i ett antal beslut gett sin syn på tillåtligheten av bissysslor i konkreta fall. Från högskoleområdet kan anföras ett par exempel,

1.   En försöksledare vid en av lantbruksuniversitetets instiluUoner var

projektsansvarig för forskning rörande ventkation i djurstallar. Försöksle­

daren ägde hälften av aktierna i ett bolag som tillverkade och sålde venUla-

Uonsdetaljer, - Regeringen ansåg att försöksledarens verksamhet hos

bolaget inte var förenkg med 6 kap. 1 8 LOA (beslut 1980-05-29),

2,   Regeringen har vidare avgjort ett bissysslefall från högskolan i Luleå

som är av principiellt intresse. Det gällde en professor, tillika prefekt och

föreståndare vid en insUtution samt en forskningsingenjör vid institutio­

nen. Omständigheterna var bl, a, all dessa ägde vardera en tredjedel av

aktierna i ett bolag och var ledamöter i bolagets styrelse. Detta bolag drev

egen ekonomisk verksamhet, grandad pä kunskapsutveckUng inom institu­

tionens ämnesområde. Institutionen bedrev i väsentlig omfattning upp­

dragsforskning för bolagets räkning avseende vidareutveckHng av bolagets

tillverkningsmetoder och produkter.

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) hade i ärendet funnk alt bisysslorna var såväl jävsgrundande som förtroendeskadliga och därmed oförenliga med 6 kap. 1 8 LOA.

JK yttrade sig i ärendet hos regeringen och anförde att han inte gjorde

någon annan bedömning av rättsläget än den UHÄ gjort. JK uttalade också

följande:

21

Prop. 1985/86:11

"I ärendet har frän olika häll till stöd för att det av UHÄ meddelade

beslutet bör ändras åberopats näringspolitiska skäl. Sådana skäl är - hur starka de än är - i detta sammanhang inle av beskaffenhet att inverka på den av UHÄ gjorda bedömningen.

Vidare har i ärendet anförts argument av rättspolilisk art de lege ferenda för en särskild bedömning av bisysslors tillåtlighet för offentligt anställda med arbetsuppgifter som avser forskning av innovaUv natur. Jag känner mig inle övertygad om all en sådan kalegoriklyvning är möjlig inom den offentliga tjänsten. I den mån statliga forskningsinstitut står öppna för uppdragsforskning måste uppdragsgivarnas förtroende för verksamheten fä stor betydelse för dels statens möjligheter all göra uppdragsverksamhe­ten lönsam, dels verksamhetens förmåga alt stimulera den industriella utvecklingen inom en vid ram,"

Enligt regeringens bedömande var de båda arbetstagarnas engagemang i bolaget inte förenligt med 6 kap, 1 S LOA (beslut 1982-09-16),

Synpunkter på hur bisysslereglerna bör tolkas inom högskolan

För högskoleområdet har hittUls saknats en allmän vägledning vad gäller bisysslefrägorna. Arbetsgruppen avser nu att i anslutning till den ovan lämnade redogörelsen för lagregler och myndighetsbeslul anföra vissa synpunkter på hur reglerna bör tillämpas i fråga om de anställda vid högskoleenheterna.

Med hänsyn tik de stora variationer som råder mellan olika typer av bisysslor i fråga om både art och omfattning är det givetvis inte möjligt att i detalj ange vUka som är resp, inte är förenliga med olika tjänster inom högskolan, Bedömningama måste också vara beroende av de aktuella förhållandena vid ifrågavarande institution m, m. Såsom bisyssleutred­ningen har anfört (se ovan sid, 5 f) får man i det enskilda faUet göra en samlad bedömning av de omständigheter som kan ha betydelse för alt bevara allmänhetens förtroende för tjänstemannens och hans eller hennes kollegers opartiskhet i tjänsteutövningen saml högskoleenhetens anseen­de,

I anslutning till utredningens resonemang kan rent allmänt sägas att högskoleenheter och deras anställda i jämförelse med förhållandena vid många andra myndigheter endast i mindre utsträckning har typiskt maklut-övande eUer tiUsynsbetonade funktioner. Av betydelse för toleransnivån i fråga om bisysslor måste givetvis också vara den funkUon en person har inom högskoleenheten. För den enskilde forskaren kan en högre nivå tolereras än för den som har förhållandevis större inflytande över högsko­leenhetens verksamhet, dvs, rektor, prefekt osv. Befattningshavare i ar-betsledande och resursfördelande ställning måste alltså vara särskik för­siktiga när de åtar sig bisysslor.

Arbetsgrappen vik nu något närmare belysa hur olika bisysslor förhåller

sig till den uppdragsverksamhet som högskoleanstäkda utför i sin statliga

tjänst. I de sammanhangen har framhållits att stora krav på obunden

vetenskaplig bedömning ställs pä forskaren. Ofta har framhållits att ord-

22

ningen med att det är tjänstemannen själv som skaU avgöra tUlållighelen av

en bisyssla kan ge upphov UU intressekonflikter mellan forskarens bisyssla     Prop. 1985/86:11 och hans tjänst inom högskolan. Misstänkliggörande av en forskares opar­tiskhet förekommer inte sällan,

LOA-regelns syfte är att garantera statstjänstemäns opartiskhet i tjäns­ten och alt bevara myndighetens anseende. Regeln syftar såleder bl, a, lill att garantera all en statstjänsteman inle blir oanvändbar för de uppgifter som han eller hon har anställts för, dvs, att vederbörande pä grund av jäv inte kan fullgöra uppgifterna. En statstjänsteman bör naturiigtvis undvika att åta sig en bisyssla som medför att risk för jäv uppkommer för honom eller henne i tjänsteutövningen. En sådan risk kan konkret bestå i t, ex, fara för framkallande av misstankar om att tjänstemannen kan komma att prioritera vissa forskningsområden och arbetsuppgifter för att gynna bi­sysslan. Den som har att handlägga ett ärende är nämligen jävig om saken angår honom själv eller någon honom närstående person eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närslående. Detsamma gäller om han eller någon honom närstående är s.k. ställföreträdare för part (4 S I och 2 förvaltningslagen 1971:290, ändrad senast 1980:103),

Innehavet av en bisyssla får i princip inle hindra en högskoleanställd frän att kunna medverka i varje från utbildnings- och forskningssynpunkt angeläget projekt, oavsett vem som är beställare. Han eller hon skall i tjänsten kunna bedriva eller medverka i uppdragsforskning och handlägga därmed sammanhängande ärenden, som l.ex, debitering av uppdraget.

Att driva egen ekonomisk verksamhet med anknytning till den egna institutionens verksamhetsområde kan lätt ses som förtroendeskadligt, 1 de fall högskoleforskare har privata bolag med sådan anknytning kan allmänheten få uppfattningen dels att högskoleenheten och dess resurser "står bakom" bolaget, dels att verksamheten vid instkuUonen mer blir styrd av privata intressen än av högskoleenhetens egna intressen. Ekono­misk verksamhet konstitueras dock inte bara t, ex, genom ägandet av samUiga aktier i ett bolag. Även om ett ägarengagemang i sig inte alllid är förtroendeskadUgt, kan nämligen ett sådant delägande som medför ett betydande intresse för handhavandet av ett företags direkta verksamhet i en del fall räknas hit.

Om förhållandet är sådant att ett bolag ger forskningsuppdrag åt högsko­leenheten, krymper utrymmet för ägarengagemang som ej utgör förtroen­deskadlig bisyssla ytterligare. Detta gäller oavsett om högskoleenheten samtidigt har uppdrag frän företag som är konkurrenter till bolaget eller inte. Helt klart är att en högskoleanställd forskare inle - såsom i ett av de ovan refererade faUen kan i tjänsten bedriva uppdragsforskning för ett förelag, där han eller hon har ett betydande ägarinflytande.

Även när det gäller att avgöra tillålHgheten av ett uppdrag som enbart

styrelseledamot i ett bolag eller som konsult måste en vikUg omständighet

för bedömningen vara tyngden i engagemanget, dvs. det mått av inflytande

och möjlighet UU påverkan som uppdraget i det enskilda företagel faktiskt

ger. Ibland kan allmänna intressen tala för att ett styrelseuppdrag bör

kunna godtas frän förtroendesynpunkt. Det är när uppdraget avser ett

bolag som staten helt eller delvis äger. Att en statstjänsteman i sådana faU

23

Prop. 1985/86:11 representerar staten som akUeägare kan normall inle ses som oUUålet, även om bolagets verksamhet knyter an till verksamhetsområdet för den myndighet där tjänstemannen är anställd. Skulle problem i något fall anses föreligga, kan de lösas genom ett entledigande från uppdraget i fråga.

Begäran om besked

Som har framgått är det den enskilde arbetstagaren som själv har ansvaret för bedömningen av om en bisyssla är tillåten eker inte. Men arbetstagaren har samUdigt rätt alt få hjälp av sin myndighet med bedömningen i ett konkret fall. Ofta kan han eller hon diskutera saken med en företrädare för myndigheten vid ett informellt samtal. Myndigheten är också skyldig att pä begäran av arbetstagaren lämna ett skriftligt besked om en bisysslas fören­lighet med 6 kap, 1 8 LOA.

En arbetstagare vid en högskoleenhet som funderar pä att äta sig en bisyssla bör alltid, om han är det minsta tveksam om bisysslans UUåUighel, anmäla det till rektorsämbetet och begära ett sådant besked. Detsamma gäller givetvis den som redan har en bisyssla och som är osäker på om den egentligen kan accepteras. Det bör visserligen observeras att ett positivt besked från rektorsämbetet i och för sig inte befriar arbetstagaren frän ansvaret för alt även i fortsättningen se Ull att bisysslan är förenlig med hans tjänst. Men myndighetens uttalande är naturligtvis ägnat all i hög grad påverka bedömningen av frågan om en ev. påföljd för hans eller hennes bisyssleinnehav (se prop, 1970:72 s, 77). Det är alltså bra att ha ett positivt besked från rektorsämbetet alt kunna falla tUlbaka på. Vissa högskoleanstäkda skall för att fa besked i stäUet för lill rektorsämbetet vända sig UU UHÄ. Detta gäller den som är rektor, förvakningschef, överbibliotekarie, driftchef vid datorcentral och den arbetstagare vid en högskoleenhet som även är ledamot av högskolestyrelsen.

Ett negativt besked från rektorsämbetet kan överklagas hos UHÄ. UHÄ: s beslut kan överklagas hos regeringen, I regeringskansliet hand­läggs besvärsärendet av utbildningsdepartementet i samråd med övriga närmast berörda departement.

Bisysslor i kollektivavtai

I fråga om de bisysslor som inte är förtroendeskadliga kan här ur den angivna artikeln i Förvaltningsrättslig Tidskrift anges följande:

"De offentliganställda arbetslagarnas rätt att ta icke förtroendeskadliga bisysslor regleras inle i lag ulan i stället i kollektivavtal eller andra avtal.

Enligt 8 8 1 mom. AST får arbetsgivaren i vissa faU avkräva arbetstaga­

ren uppgift om innehav av bisysslor och deras omfattning. En tjänsteman

är enligl AST således skyldig att pä anfordran lämna uppgift till arbetsgiva­

ren huravida och i vilken omfattning han innehar bisyssla. Men sådan

uppgift om bisyssla får avkrävas tjänstemannen bara om arbetsgivaren

finner anledning tkl det med hänsyn Ull tjänstemannens sätt att utöva sin

tjänst. Arbetsgivaren kan sedan enligt AST också ålägga tjänstemannen att

helt eller delvis upphöra med en bisyssla, som enligt arbetsgivarens bedö-

24

mande inverkar hindrande på tjänsteutövningen.

De befogenheter som enligt AST Ullkommer myndigheterna bör enligt Prop. 1985/86:11 1970 års proposition såsom också bisyssleutredningen hade framhållit -användas något oftare än dittkls. Det bör enligt propositionen därför exem­pelvis under utbildningskurser för tjänstemän i chefsställning betonas inte bara att myndigheterna i egenskap av arbetsgivare - med hänsyn främst liU sina personalvårdande uppgifter - är skyldiga att söka bUda sig en riktig uppfattning om varför en anställd inte sköter sitt arbete tillfredsstäl­lande. Det bör också betonas att del därvid i vissa fall kan finnas anledning att utnyttja de möjligheter som AST erbjuder.

Det ican nämnas att ett åläggande enligt 8 § 1 mom. att lämna uppgift om bisysslor eUer att sluta med en bisyssla utgör ett beslut med stöd av en s, k. arbetsgivarvenUl, dvs. ett skäHghelsavgörande. Det innebär alt det av arbetslagaren kan överklagas genom besvär i administrativ ordning, i regel hos regeringen.

I 1970 års proposition uttalas i fråga om s, k, konkurrensbisysslor att det är sådana bisysslor vilkas utövande - utan att inverka pä förtroendefrågan innebär att tjänstemannen konkurrerar med anstäUningsmyndigheten i dess näringsverksamhet. Såvitt kunde bedömas av bisyssleutredningens undersökningar, ansågs sådana situationer i praktiken uppkomma relativt sällan. Det är myndigheternas sak att på vanligt sätt ta upp sådana frågor som man anser påkalla en avtalsreglering UU diskussion med SAV, fram­hålls det i proposiUonen.

Enligt 8 8 2 mom, AST är det i princip helt förbjudet att inneha en konkurrensbisyssla. De som är anställda vid en myndighet som bedriver affärs- eller uppdragsverksamhet, t. ex. ett affärsverk, fär sålunda enligt AST inle inneha anställning eller uppdrag hos, ta del i eller själv eller genom annan driva företag inom området för denna verkamhet och inte heller annars i förvärvssyfte utöva verksamhet som berör nämnda område.

Detta förbud gäller dock inte i den män arbetsgivaren skulle ha medgett annat. Om ett sådant medgivande har lämnats, är tjänstemannen enligt AST skyldig att pä anfordran lämna uppgift UU arbetsgivaren om arten och omfattningen av konkurrensbisysslan. 1 en del fall är det regeringen som utövar arbetsgivarens befogenheter enligl 8 8 1 och 2 mom. AST (2 8 förordningen 1978:830 med regeringens arbetsgivamyckel'). Sålunda har regeringen förbehåUit sig själv bl. a. att pröva frågor om medgivande alt inneha konkurtensbisysslor. Praxis är här mycket restrikUv.

Som exempel på bisysslor som på sistone har diskuterats från konkur­renssynpunkt också i dagspressen kan nämnas meteorologemas med­verkan i radio och television, m.m, (jfr SMHLs Ijänstemeddelande nr 4/1980)."

Frän högskoleområdet kan nämnas alt forskare i inte ringa utsträckning väljer att bedriva forskningsarbete för sektorsorgan, myndigheter m. fl. i privat regi. Denna privata verksamhet drivs i olika former, frän Ullfällig free-lanceverksamhet UU aktiebolag. Avgränsningen mot de uppgifter fors­karen skall fullgöra inom ramen för sin tjänst är ofta oklar, vilket betyder att det i vissa fall kan röra sig om konkurrensbisysslor.

Regeringens medgivande krävs alltså för innehav av konkurrensbi­syssla. Enligt ett uttalande av forskningssamverkanskommittén i betän­kandet (SOU 1980:46) Högskolan i FoU-samverkan (s, 193 f) borde en sådan bisyssla kunna tklätas om en högskoleenhet av hänsyn till balansen

' Numera förordningen (1983:142) med regeringens arbetsgivamyckel,

25

Prop. 1985/86:11 mekan inomvetenskaplig resp. sektoriellt moUverad verksamhet eller av andra skäl inte skulle vara beredd att åla sig del aktuella arbetet. Ett villkor för tillstånd borde enligt kommittén dessutom vara att verksamheten be­drevs helt skUd från vederbörande verksamhet inom högskolan.

Påföljder m. m.

Om en arbetstagare bryter mot lag- eker kollektivavtalsreglerna om bisyss­lor kan myndigheten ålägga honom disciplinpåföljd för tjänsteförseelse (10 kap. 1 § LOA). Disciplinpåföljderna är varning eller löneavdrag under högst 30 dagar med 22 procent. Disciplinärendet kan föras vidare till domstol enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Som fram­gått Udigare bör arbetstagaren dock kunna räkna sig tik godo ett positivt besked från myndigheten vad gäller bisysslans tillåUighet.

Bryter arbetstagaren mot bestämmelserna i AST kan han också bU ålagd att betala skadestånd (54 8 medbestämmandelagen 1975:580),

I allvarligare faU kan även t. ex. uppsägning komma i fråga.

Det bör än en gång framhållas att aUa högskoleanstäUda som är det minsta tveksamma om en bisysslas tillåtlighet själva bör ta upp saken med sin myndighet, dvs, i de flesta fall med rektorsämbetet.

26

Bilaga 2    Prop. 1985/86:11

Regeringsrådet Jöran Mueller 1983-12-09

PM

angående högskoleforskares rätt att ha bisysslor

m.m.

1    Sammanfattning

Forskningen har en central roll för all utveckling inom och utom Sverige. Det är därför angeläget att forskningen stimuleras och att det ges goda möjligheter att föra ut forskningsresultaten till näringslivet och samhället i övrigt. Som ett led i det arbete som pågår för att främja forskningen och kontakterna mellan forskningen och bl. a. näringslivet föreslås i denna promemoria att lärare inom högskolan skall fä rätt att utöva bisysslor avseende forskning, utvecklingsarbete och utbildning inom det ämnesom­råde deras tjänst inom högskolan avser. De skall också ha rätt att pä annat sätt yrkesmässigt utnyttja de kunskaper och erfarenheter som de har inom sitt ämnesområde. Härmed avses bl.a. produktion, som grandar sig pä uppfinningar som läraren gjort, och verksamhet som vetenskaplig konsult. Den enda begränsning som föresläs gälla beträffande dessa ämnesbundna bisysslor ligger däri att omfattningen inte får vara så stor att läraren hindras att sköta sin tjänst vid högskolan. Samtidigt föreslås att högskole­myndigheterna och lärarna Ullsammans skall verka för att bisysslorna utförs på sådant sätt att kraven på opartiskhet och sakHghet i tjänsteutöv­ningen inte rubbas och att förtroendet för högskolemyndigheten inte ska­das.

Samtidigt föreslås vissa föreskrifter om uppdragsforskning. Med upp­dragsforskning avses den forskning och det utvecklingsarbete som en högskoleforskare åtager sig att utöva för någon annans räkning, exempel­vis för en myndighet eller ett förelag. Uppdragsforskning sker allUd inom ramen för forskarens tjänst vid högskolan.

2   Allmän bakgrund

Forskningens centrala roll i utvecklingen inom och utom Sverige har

betonats i mänga sammanhang. Del brukar därvid särskik framhållas bl, a,

alt forskningen utgör en viktig förutsättning för alt stimulera en långsiktig

förnyelse av näringslivet och för att stärka näringslivets förmåga att kon-

kurtera på världsmarknaden. En framgångsrik teknisk och industriell ut­

veckling anses vara grandläggande för vår ekonomiska välfärd. Den främ­

jar även samhällsutvecklingen i övrigt och påverkar våra levnadsförhållan­

den. Sålunda påverkas sociala och kulturella förhållanden i hög grad av

forskningens framsteg. Enighet torde därvid råda om att behoven av forsk-

27

Prop. 1985/86:11 nins för att främja samhällsutvecklingen inte kan eker bör avse bara att skaffa fram ett förbättrat tekniskt och industrieUt kunnande. Den forskning som har detta syfte måste förenas med forskning på en rad andra områden med syfte alt ge oss bättre kunskaper och möjligheter all främja samhälls­utvecklingen i dess helhet samt lära oss hur olika delar av utvecklingen påverkar andra delar därav. Vad som behövs är såväl grandforskning (dvs, ett systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer ulan någon bestämd tiUämpning i sikte) som tillämpad forskning (dvs, ett systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer med en bestämd utveckling i sikte). Tik forskningen knyts även utvecklingsar­betet' varmed i denna promemoria avses ett systematiskt utnyttjande av vetenskaplig och annan kunskap samt nya idéer för att åstadkomma nya produkter, nya processer, nya syslem eller väsentliga förbättringar av redan existerande produkter m, m.

När det gäller alt tiUgodose behoven av forskning är högskolans forsk­ning och forskarutbildning, förhållandena inom högskolan och effektivite­ten i högskolans verksamhet av grandläggande betydelse. Hos högskolans personal finns kunskaper och erfarenheter som behövs för högt kvalifi­cerad forskning och utbildning inom de flesta ämnesområden som är av betydelse för utvecklingen. Dessa kunskaper utvecklas och förnyas konti­nuerligt såväl inom traditionella som in i nya ämnesområden. Det har ofta framhållits att högskolan för att fullgöra sin uppgift behöver nära kontakter med samhäUslivel, såväl med den offentliga som den privata delen därav. Inle minsl inom de tekniska, naturvetenskapliga, medicinska, farmaceu-liska och ekonomiska områdena utgör sådana kontakter en ömsesidig stimulans av stort värde. Sålunda sUmulerar det kunnande och de erfaren­heter som finns inom högskolan näringHvels utveckling samtidigt som kunskaper och erfarenheter inom näringsHvet och näringslivets behov av nytt kunnande och nya produkter stimulerar utvecklingen inom högskolan. Det anförda aktualiserar frågor om hur man bäst kan främja en ömsesi­digt stimulerande samverkan mellan högskolan, ä ena, och samhällsHvets övriga såväl offentliga som privata - delar, ä andra sidan. Sådana frågor har också tid efter annan utretts och debatterats. En sädan utredning ha gjorts av forskningsverksamhelskommiltén, FOSAM, i betänkandet (SOU 1980:46) Högskolan i FoU-samverkan, På grandval av detta belänkande har sedermera vissa beslut fattats av riksdagen (se prop, 1981/82:106; UbU 1981/82:37; rskr 1981/82:397),

3   Utredningsarbete

3.1 Tidigare utredningsarbete

I propositionen 1981/82:106 (s. 88) uttalade det föredragande statsrådet alt han delade FOSAM:s och universitets- och högskoleämbetets (UHÄ) me­ning alt del borde ges fastare regler för forskarnas rätt till bisysslor. Enligt

' Begreppet utvecklingsarbete  har en delvis annan innebörd i högskolelagen

28

(1977:218).

statsrådets mening fick reglerna om forskarnas rätt till bisysslor inte hindra Prop. 1985/86:11 den forskning som kunde och borde bedrivas inom högskolan till förmån för t, ex. näringslivet i en omliggande region. Statsrådet tillade att frågan om fastare regler om forskarnas rätt till bisysslor då skyndsamt utreddes inom regeringskansliet. Riksdagen fann att utredningsarbetet inte borde föregripas genom t, ex, ett uttalande av riksdagen (UbU 1981/82: 37 s. 40). Nämnda utredning inom regeringskansHet redovisades i en den 11 maj 1983 daterad "Rapport frän en arbetsgrupp inom regeringskansliet an­gående högskoleanställdas bissyslor". I denna rapport redovisas gällande bestämmelser om bisysslor i kollekUvavtal och i 6 kap. 1 8 lagen (1976:600) om offenUig anstäUning. I rapporten redovisades också vissa avgöranden avseende tillämpning av nämnda lagrum och motsvarande Udigare lagstiftning. Några nya fastare regler om forskares rätt föreslogs däremot ej i rapporten.

3.2 Mitt utredningsuppdrag

Uppdraget att utforma nya regler om rätt för forskare inom högskolan alt utöva bisysslor har därefter (vid månadsskiftet september oktober 1983) lämnats mig. Arbetet skulle bedrivas med stor skyndsamhet.

Utredningsarbetet har bedrivits i nära kontakt med bl. a. företrädare för UHÄ och styrelsen för teknisk utveckUng STU, samt för tekniska högsko­lan i Stockholm, universitetet i Linköping, Chalmers tekniska högskola, högskolan i Luleå och Sveriges lantbraksuniversitet. Samråd har skett med företrädare för SACO/SR och Universitetslärarförbundet.

4   Gällande bestämmelser

Gällande bestämmelser om rätt för statligt anställda att inneha bisysslor finns dels i 6 kap. 1 8 lagen (1976:600) om offenUig anställning dels i kollektivavtal nämligen 8 8 i akmänt avlöningsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän, AST.

Föreskrifterna i 6 kap. 1 S lagen om offentlig anställning har följande lydelse: "Arbetstagare får ej inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet, som kan rubba förtroendet till hans eller annan arbetstagares opartiskhet i tjänsteutövningen eller skada myndighetens anseende. När­mare föreskrifter om detta förbud meddelas för vissa fall i lag och i övrigt av regeringen."

Föreskrifterna i AST avser dels s.k. arbetshindrande bisysslor, 8 8 1 mom., dels s.k. konkurrensbisysslor, 8 8 2mom. Dessa föreskrifter har följande lydelse:

8 8 1 mom.

"Tjänsteman är skyldig att på anfordran lämna uppgift tUl arbetsgivaren

huravida och i vilken omfattning han innehar bisyssla. Uppgift om bisyssla

fär avkrävas tjänsteman endast om arbetsgivaren finner anledning därtill

med hänsyn till tjänstemannens sätt att utöva tjänsten.

29

Prop. 1985/86:11

Arbetsgivaren får ålägga tjänsteman att hek eller delvis upphöra med

bisyssla som enligt arbetsgivarens bedömande inverkar hindrande på Ijänslutövningen."

8 8 2 mom.

"Tjänsteman vid myndighet som bedriver affärs- eller uppdragsverksam­het får inte inneha anställning eller uppdrag hos, ha del i eller själv eller genom annan driva företag inom området för denna verksamhet och inle heller annars i förvärvssyfte utöva verksamhet som berör nämnda område (konkurrensbisyssla).

Det som sägs i första stycket gäller inte i den mån arbetsgivaren medger annat. Har sådant medgivande lämnats, är tjänstemannen skyldig att på anfordran lämna uppgift till arbetsgivaren om arten och omfattningen av konkurrensbisysslan,''

Om en arbetstagare bryter mot bestämmelserna i lagen om offentlig anställning eller i AST om bisysslor kan disciplinpåföljd för Ijänstförseelse ådömas enligt 10 kap. 1 8 lagen om offentlig anställning. Disciplinpåfölj­derna är varning eller löneavdrag under högst 30 dagar med 22 procent. Ett sådant ärende kan föras vidare UU domstol enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Bryter en arbetstagare mot någon av bestäm­melserna i AST om bisysslor kan han också förpliktas att utge skadestånd. I allvarligare fall kan en arbetstagare som är förordnad tills vidare sägas upp enligt lagen (1974:12) om anstäUningsskydd. Forskare som är anställd med fullmakt kan däremot inte sägas upp. Avskedande enligt 11 kap, lagen om offentlig anställning torde knappast bli aktueUt pä grund av brott mot bisysslebestämmelserna.

Varje arbetstagare hos staten har rätt att få besked av myndighet om en bisyssla är förenlig med föreskrifterna i 6 kap. 1 8 lagen om offentlig anställning.

Den närmare innebörden i gällande bestämmelser om rätt lill bisysslor har analyserats i den förat redovisade rapporten (sidan 1 sista stycket och sidorna 39 saml sidan 10 första och andra styckena) angående högsko­leanställdas bisysslor till vkken analys här hänvisas.

När det gäller att bedöma vilka nya regler om högskoleforskarnas bi­sysslor som behövs, bör tvä avgöranden av regeringen uppmärksammas. Det ena (beslut 1980-05-29) avser en forskare vid Sveriges lantbruksuniver­sitet och det andra forskare vid en högskoleenhet inom utbUdningsdeparte-meniets verksamhetsområde (beslut 1982-09-06),

Forskaren vid Sveriges lanlbraksuniversket var försöksledare vid insti­

tutionen lantbrukels byggnadsteknik vid lanlbruksvelenskapliga fakulte­

ten. Han var i denna egenskap projektansvarig för forskning rörande

ventilation i djurslallar. För verksamheten vid nämnda institution gäller att

den syftar till att främja verksamheten inom berörda del av samhället och

näringslivet. Den skall också syfta till alt ge vägledning för ett ändamålsen­

ligt bedrivande av bl. a. husdjursskötsel - jfr 8 kap. 1 och 2 SS förordning­

en (1977:344) för Sveriges lantbruksuniversitet. Försöksledaren var inle

30

lärare vid universitetet (12 kap. 1 5 förordningen för Sveriges lantbraksuni-

versilet). Han ägde hälften av aktierna i ett aktiebolag som tillverkade och Prop. 1985/86:11 sålde venlilationsulrustning tiU djurstallar. Andra företag inom ventUa-tionsområdet hade i anledning av försöksledarens engagemang i bolaget ifrågasatt institutionens objektivitet och integritet vilket ledde UU alt insti­tutionen inte kunde medverka i vissa s, k, serieprovningar av venUlations-utrustning. Regeringen uttalade i sitt beslut den 29 maj 1980, att försöksle­darens verksamhet hos bolaget inte var förenlig med bestämmelserna i 6 kap, 1 8 lagen (1976:600) om offentlig anställning, såvitt avsåg hans tjänst hos universitetet.

Det andra avgörandet av regeringen som är av särskilt intresse i detta sammanhang avser anställda vid en högskoleenhet inom utbildningsdepar­tementets verksamhetsområde. För dessa högskoleenheter finns, som be­kant, inle någon motsvarighet tkl de bestämmelser om programbunden forskning och försöksverksamhet i 8 kap. 1 och 2 SS förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet enligt vilka universitetet är skyldigt att bedri­va forskning och försöksverksamhet som främjar verksamheten inom be­rörda delar av näringsHvet. För högskoleenheterna inom utbildningsdepar­tementets verksamhetsområde gäller i fråga om forskningen endast de allmänna föreskrifterna i 1 och 2 SS högskolelagen (1977:218) saml princi­perna om forskningens frihet enligl 14 8 samma lag och föreskrifter om att vissa lärare däribland professorerna skall forska inom sina tjänsters ämnesområden.

Regeringens avgörande avser dels en professor - dvs. en lärare enligt 19 kap. 1 8 högskoleförordningen (1977:263) - dels en förste forskningsin­genjör som inte var lärare vid högskoleenheten. Professorn innehade professuren i bearbetningsleknik vid instkutionen för material- och bear­betningsteknik vid högskoleenheten. Han var också prefekt och förestån­dare för avdelningen för bearbetningsteknik vid institutionen. Forsknings­ingenjören var anställd vid samma institution. De ägde vardera en tredjedel av aktierna i ett aktiebolag. Båda var ledamöter i bolagets styrelse. Bolaget ägde i sin tur hälften av aktierna i ett annat bolag. Professorn var ledamot i styrelsen även för detta bolag. Botagen bedrev ekonomisk verksamhet inom institutionens verksamhetsområde. Verksamheten avsåg produktion och försäljning av plåtprodukter. Inom institutionen hade i väsentlig ut­sträckning bedrivits uppdragsforskning för bolagens räkning. Uppdrags­forskningen hade avsett vidareutveckHng av bolagens lUlverkningsme-toder och produkter. Regeringen fann i sill beslut den 16 september 1982 att professorns och forskningsingenjörens engagemang i de båda bolagen inte var förenlig med bestämmelserna i 6 kap. 1 8 lagen om offentlig anstäUning.

Inte i något av de här redovisade två avgörandena av regeringen anges någon annan motivering än att regeringen redovisar de faktiska omständig­heter som legal till grund för avgörandena.

Den närmare innebörden i regeringens avgörande beträffande försöksle­

daren vid Sveriges lantbraksuniversitet torde kunna sammanfattas sålun­

da: Om en anställd vid universitetet i sin tjänst är skyldig att medverka i

den programbundna forskning och den försöksverksamhet, som universi­

tetet har alt bedriva lill gagn för berörda delar av samhället och näringsli-

3;

Prop. 1985/86:11 vet, far han inte samtidigt själv - eller genom förmedling av ett aktiebolag bedriva produktion och försäljning av produkter som berörs av nämnda forskning eUer försöksverksamhet. Detta gäller i synnerhet om den anställ­de är skyldig att i sin tjänst medverka i en bedömning av sådana produkter från andra företag.

Av det andra regeringsärendet, som avser bisysslor för forskare vid en högskoleenhet inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde, torde kunna slutas främst all bedömningen av frågan huruvida en bisyssla för en högskoleforskare är förenlig med 6 kap, I 8 lagen om offentlig anställning blir beroende av bl, a, om forskaren i sin tjänst vid enheten bedriver uppdragsforskning eUer ej. Bedriver han uppdragsforskning kan arten och omfattningen därav också påverka bedömningen, I det aktuella fallet avsåg bisysslan ett engagemang i två bolag, i vilka de båda forskarna hade ett betydande inflytande. Samtidigt utförde forskarna inom ramen för sina tjänster vid högskoleenheten uppdragsforskning på uppdrag av bola­gen.

5   Egna överväganden

5.1 Allmänna synpunkter

Av de två regeringsavgöranden, som redovisats i del föregående, kan slutas att gällande föreskrifter om bisysslor - främst 6 kap. 1 8 lagen om offentlig anstäUning gör det omöjligt för de inom högskolan anställda att vid sidan av sina tjänster själva eker genom förmedkng av någon juridisk person - utnyttja sina kunskaper och erfarenheter i produkUv verksam­het. Detta gäller även i fråga om forskarnas egna uppfinningar och sådana produktionsmetoder som forskarna själva utvecklat. Det bör understrykas att forskarna alltså inle kan utnyttja sina kunskaper och erfarenheter just inom de ämnesområden där forskarna i allmänhet representerar ett aUdeles särskilt stort kunnande.

Att sädana hinder skall föreligga strider klart mot det allmänt acceptera­de önskemålet alt forskningsresultaten snabbt bör kunna föras ut i närings­livet och samhället i övrigt och kunna tillgodogöras till gagn för samhällets utveckling såväl i ekonomiskt som andra hänseenden.

Om forskarna inom högskolan inte får klara och goda möjligheter att föra ut sina kunskaper och erfarenheter i näringslivet och i samhällslivet i övrigt riskerar högskolan att förlora många högt kvalificerade forskare därför att dessa i valet mellan att fortsätta som forskare inom högskolan och att utnyttja sina kunskaper i produkUv verksamhet väljer det senare. Andra forskare kan befaras aldrig vilja ta anstäUning inom högskolan.

De hinder som nu finns mot att forskare inom högskolan utnyttjar sina

kunskaper i produktiv verksamhet kan sägas i viss mån strida mot grunder­

na för den föreskrift i 1 § andra stycket lagen (1949:345) om rätlen till

arbetstagares uppfinningar av vilken framgår att lärare vid högskolan för­

fogar över sina patenterbara uppfinningar utan de begränsningar som gäller

32

för andra arbetstagare.

Syftet med det utredningsarbete som anförtrotts mig är att få fram     Prop. 1985/86:11 sådana nya regler om högskoleforskarnas bisysslor att hinder av det slag som beskrivits i det föregående så långt möjligt undanröjs.

En utgångspunkt för arbetet med de nya reglerna om högskoleforskarnas bisysslor bör vara det faktum att forskarna sedan länge utför forskning och utvecklingsarbete pä uppdrag från personer som slår utanför högskolan inte bara såsom bisysslor vid sidan av sina högskoletjänster ulan också i betydande utsträckning inom ramen för sin tjänstgöringsskyldighet vid högskolan. Denna form av forskning och utvecklingsarbete brakar beteck­nas uppdragsforskning. Det finns f. n, inle någon författningsbestämmelse i vilken högskoleforskarnas rätt alt åtaga sig uppdragsforskning uttryckligen anges. Bakgrunden till att uppdragsforskningen förekommer torde vara att söka i bl, a, det förhållandet alt högskolan ofta inte har tillräckliga resurser för att täcka kostnaderna för den forskning som högskoleforskarna är skyldiga att bedriva. Forskarna har då för alt överhuvudlaget kunna bedri­va viss forskning nödgats skaffa erforderliga medel frän annat håll. En viktig finansieringskälla har - vid sidan av forskningsråden, STU och fonder av skilda slag - varit näringslivet som beställt forskning hos hög­skoleforskarna.

Mot denna bakgrund bör en reglering av högskoleforskarnas bisysslor bygga pä bl, a, de regler som bör gälla i fråga om uppdragsforskningen. Utredningsarbetet har därför inriktats pä att få fram ett regelsystem för såväl rätten till uppdragsforskning som rätten att få ha bisysslor avseende forskning och utvecklingsarbete. En svårighet är därvid all föreskrtfterna om högskoleforskarnas tjänstgöringsskyldighet är så knapphändiga all gränsen mellan forskarnas tjänstgöringsskyldighet och deras bisysslor inte minsl tidsmässigt är svävande.

Med utgångspunkt i den allmänna bakgrund som angetts i avsnitt 2 synes

målet för utredningsarbetet böra vara att få fram ett regelsystem som

främjar forskningen oavsett om den bedrivs inom högskolan eker utanför

högskolan. Detta bör kunna ske genom att möjliggöra nära kontakter och

en inbördes stimulans mellan forskarna inom och utanför högskolan. En

väg att främja sådana kontakter är att ge forskarna inom högskolan goda

möjUgheler dels att bedriva uppdragsforskning, dels att ha bisysslor av­

seende forskning och utvecklingsarbete för exempelvis näringslivet, dels

att ha bisysslor som avser engagemang i sädan produktiv verksamhet som

bygger på högskoleforskarnas kunskaper och erfarenhet. Genom sådan

verksamhet förvärvar högskoleforskarna nya kunskaper och erfarenheter

som regelmässigt också kommer verksamheten inom högskolan till del.

Inte minst viktigt är därvid alt högskoleforskaraa förvärvar kännedom om

näringslivels behov av forskning och utvecklingsarbete. Med goda möjlig­

heter till uppdragsforskning och bisysslor av nyss angivet slag ökar också

högskolans möjligheter att få och behålla kvalificerade forskare; dessa

behöver ju då inte lämna sina högskoletjänster för att få medverka i

forskning och utveckUngsarbete eller produktiv verksamhet utanför hög­

skolan. Samtidigt får del antagas att forskarna i samband med sina bisyss­

lor skaffar högskolan nya och intressanta forskningsobjekt. Ett genomfö­

rande härav kan öka högskolans kunnande och forskningskapacitet,

33

3   Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 11

Prop. 1985/86:11

En annan väg att öka kontakterna har tillämpats redan under en tid,

nämligen att engagera forskare inom näringsHvet på deltid inom högskolan såsom adjungerade professorer,

I detta sammanhang bör också beaktas att det kan behövas generösare regler för högskoleforskares bisysslor även för att stärka högskolans för­måga att med framgång konkurrera med utländska universitet och högsko­lor om forskningsuppdrag frän framförallt det svenska näringslivet. Mänga utländska insUtuUoner är nämligen inte bundna av lagregler motsvarande exempelvis 6 kap, 1 8 lagen om offentlig anställning. Vid vissa uUändska universitet och högskolor finns också en skyldighet för forskarna att under del av sin arbetstid stå till näringslivets förfogande.

Till de nya regler om högskoleforskarnas rätt att bedriva uppdrags­forskning och rätt att utöva bisysslor bör knytas administrativa föreskrifter för att trygga högskoleenheternas anseende och tillgodose kravet pä opar­tiskhet och saklighet i forskarnas tjänsteutövning.

Under utredningsarbetets gång har ibland ifrågasatts om inle föreskrif­terna om högskolans uppgifter borde kompletteras med någon regel av innebörd att högskolan skall beakta behovet av att främja näringslivets utveckling eller något liknande. Behovet av en sådan regel synes vara tämligen begränsad. En sådan regel skulle dessutom rabba högskolans nuvarande oberoende och även i övrigt få konsekvenser som inte nu kan överblickas. Det är därför inte lämpligt att i detta sammanhang närmare utreda om en sädan regel behövs. Inte heller bör nu utredas om högskole­forskarnas åliggande bör preciseras, I enlighet härmed bör i denna prome­moria inte diskuteras i vad mån det behövs någon regel om skyldighet för högskoleforskarna all under viss tid stå till näringslivels förfogande.

Frågor avseende behovet av särskilda organisationsformer för kontak­terna mellan högskolan och näringslivet ingår inte i mitt utredningsupp­drag.

De nya föreskrifter om rätt till uppdragsforskning i tjänsten som behövs avser, såsom förutsatts i det följande, högskoleforskarna. Härmed avses de lärare inom högskolan, i vUkas skyldigheter ingår att bedriva forskning, dvs, innehavarna av tjänsterna som professor, adjungerad professor, do­cent och forskarassistent (se 19 kap, 3 8 högskoleförordningen och 12 kap, 3 8 förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet), Tkl kategorin högsko­leforskare bör också räknas andra tjänstemän än lärare i vilkas arbetsupp­gifter ingår forskning. Till denna grupp hör bl, a, innehavarna av tjänsterna som doktorand samt tjänsterna som statsagronom, statshortonom, statsve-lerinär och biträdande stalsveterinär (se 12 kap, 4 8 förordningen för Sveriges lantbraksuniversitet).

De nya föreskrifterna om rätt till bisysslor bör gälla samma personer

inom högskolan. De bör härutöver gälla även de statligt anställda lärare i

vilkas arbetsuppgifter inte ingår forskning. Vad som i denna promemoria

sägs om högskoleforskare bör alltså avse även denna grapp av lärare av

vilka flertalet har sådan utbUdning att det kan förväntas att det finns

intresse för att anlita dem för bisysslor avseende forskning, utvecklingsar­

bete och utbildning,

34

I den kommunala högskolan kan endast ingå grundläggande högskoleut-

bildning enligt 15 8 högskolelagen. De statligt reglerade tjänster som finns Prop. 1985/86:11 inom vissa delar av den kommunala högskolan är enligt gällande författ­ningar inte avsedda för forskning. De nya regler om rätt till uppdrags­forskning som föreslås i denna promemoria blir därför inte tillämpliga pä innehavarna av dessa statligt reglerade Ijänster. I konsekvens härmed bör de nya reglerna om rätt till bisysslor avseende forskning m. m. inte heller nu göras Ullämpliga på dem.

För de ej statligt reglerade tjänsterna inom den kommunala högskolan finns f, n, inga statliga föreskrifter om uppdragsforskning eller bisysslor. Det bör inte heller komma i fråga att nu föreslå sådana.

5.2 Förslag till föreskrifter om uppdragsforskning för lärare vid högskoleen­heterna inom utbildningsdepartemeni:ets verksamhetsområde

Lärarna inom högskolan har sedan gammak ansetts ha rätt att i sin tjänst bedriva forskning och utvecklingsarbete, s.k, uppdragsforskning för an­nans räkning. Sådana uppdrag kan komma frän enskild person, myndighet utanför högskolan eller företag. Något författningsstöd härför finns inte f, n. Enligt vad som anförts i föregående avsnitt bör nu i författning ut­tryckligen anges att lärare inom högskolan har denna rätt. Därvid bör beaktas rätten Ull uppdragsforskning för lärare vid högskoleenheterna inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde inte kan göras obe­gränsad. Den måste begränsas för det första därför att uppdragsforskning­en ingår i de arbetsuppgifter en lärare har i sin lärartjänst. Detta innebär att uppdragsforskningen måste ligga inom lärartjänstens ämnesområde. Vi­dare kan uppdragsforskning bedrivas endast av de lärare vilkas lärartjän­ster är avsedda för bl, a. forskning, dvs, tjänsterna som professor, adjun­gerad professor, docent och forskningsassistent (19 kap, 3 8 högskoleför­ordningen). Vidare bör föreskriftema om uppdragsforskning utformas så att det är möjligt att hindra sädan uppdragsforskning som hindrar utövan­det av den övriga verksamhet som skall bedrivas vid berörd insUtution eller arbetsenhet. Därför behövs en föreskrift att uppdragsforskningen måste vara av den karaktären att den kan förenas med eller främja de undervisnings-, handlednings- och forskningsuppgifter som skaU fullgöras vid lärarens institution eller arbetsenhet.

Vidare måste behovet av s, k, inomvetenskapligt motiverad forskning (se prop, 1981/82: 106 s, 65 ff) kunna tryggas. För att sä skall kunna ske i alla lägen fordras en föreskrift om skyldighet för lärarna att bedriva sådan forskning. En dylik föreskrift finns inte f. n. och det har inte varit möjligt att i detta sammanhang utforma en sådan föreskrift. Tills vidare bör dock nyss föreslagen föreskrift även kunna trygga behovet av inomvetenskapligt motiverad forskning.

Rätten till uppdragsforskning måste kunna begränsas även av andra

skäl, främst för att kunna skydda opartiskhet och saklighet inom högsko­

lan, 1 princip bör det därför vara förbjudet att bedriva uppdragsforskning ät

sig själv, vissa närstående och åt "egna" företag (jfr regeringens avgöran­

de den 19 september 1982 om rätt för tvä forskare vid en högskoleenhet

inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde att inneha viss bi-

35

Prop. 1985/86:11 syssla). Men det bör också vara möjligt att göra undantag från denna princip när det finns särskUd anledning därtill. När undantag medges måste samtidigt sådana åtgärder vidtagas som tryggar opartiskhet och saklighet vid den högskoleenhet vid vUken uppdragsforskningen skall fullgöras sä att förtroendet för enheten inte rabbas. Det bör i första hand ankomma på styrelsen för den högskoleenhet som berörs att svara härför.

När det gäller all bedöma vilka krav på opartiskhet och sakHghet som aktualiseras i samband med uppdragsforskning, bör det vara rimligt att utgå ifrån att högskolan, men inte varje berörd högskoleenhet, kan vara opartisk i den meningen att varje rimligt krav på uppdragsforskning skall kunna tUlgodoses, Har ett företag träffat avtal om att uppdragsforskning beträffande en viss fråga skall ske under ledning av en lärare vid en högskoleenhet, är det nämligen självfallet alt företagets konkurrenter inte längre kommer att ha det förtroendet för den läraren eller den högskoleen­heten alt de vänder sig tkl samma lärare eller enhet med en begäran om uppdragsforskning i samma frågor. En sådan brist på förtroende för den enskilda läraren eker högskoleenheten är i den angivna situationen helt självklar. Den utgör alliså inte i något avseende grund för ingripande mot läraren eUer högskoleenheten.

Eftersom uppdragsforskningen fullgörs inom ramen för lärarens tjänst­göringsskyldighet kan den också påverka högskoleenheten. Det kan gäUa behov av lokaler och andra resurser. Det kan också gälla behov av ny personal m, m, saml förvaltning av de medel som stäUs tUl förfogande för uppdragsforskningen. Med hänsyn härtill bör läraren aldrig kunna ensam ingå avtal om uppdragsforskning. Avtalet bör i stället i vad det avser andra frågor än själva åtagandet att bedriva viss forskning ingås under medver­kan av högskoleenhetens styrelse, Å andra sidan kan enhetens styrelse ej heller ensam ingå avtal om uppdragsforskning eftersom den - med hänsyn Ull principen om forskningens frihet - inte kan tvinga lärarna att bedriva viss uppdragsforskning.

Det bör också ankomma på styrelsen för högskoleenheten att bedöma om uppdragsforskningen är av den karaktär alt den enligt vad nyss anförts bör fä bedrivas. Det bör sluUigen vara en uppgtft för styrelsen alt pröva frågor om undantag från den föreslagna principen om förbud mot upp­dragsforskning för vissa personers räkning.

5.3 Förslag till föreskrifter om uppdragsforskning för andra anställda vid högskoleenheter inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde än lä­rare

Vad som föreslagits i avsnitt 5.2 om lärares rätt att bedriva uppdrags­forskning bör kunna gäka även sådana andra tjänster vid högskoleenhe­terna inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde än lärartjänster i vilka ingår forskning. Till sädana tjänster hör tjänster som forskningsin­genjör och tjänster som doktorand.

36

5.4 Om uppdragsforskning vid Sveriges lantbruksuniversitet

Prop. 1985/86:11

Vad som föreslagits i avsnkten 5,1 och 5,2 bör kunna gälla även vid Sveriges lantbruksuniversitet.

5.5 Förslag till föreskrifter om rätt till bisysslor för lärare och vissa andra forskare inom högskolan

I avsnittet 5,1 har utförligt moUverats varför högskoleforskarnas rätt att utöva bisysslor bör vidgas. Vad där anförts avser genomgående bisysslor inom de områden där forskarna har den speciella kompetens som bör kunna utnyttjas bättre än som är möjligt enligt nu gäUande föreskrifter om bisysslor. Denna speciella kompetens har en högskoleforskare regelmäs­sigt inom ämnesområdet för sin tjänst inom högskolan. Det är också framförallt bisysslor inom detta område som påverkar forskarens förhål­lande Ull arbetsgivaren, högskolan. Den vidgning av rätten Ull bisysslor som behövs avser därför denna typ av bisysslor, som i fortsättning kallas ämnesbundna bisysslor. För övriga bisysslor - inte ämnesbundna - finns inte skäl att föreslå nya föreskrifter som avviker från vad som generellt gäker om statsanställdas bisysslor enligt 6 kap, 1 § lagen om offentlig anställning och koUekUvavtal.

De nya föreskriftema om högskoleforskarens rätt att utöva ämnes­bundna bisysslor bör - mot bakgrund av vad som anförts i avsnittet 5,1 och mot bakgrand av de föreskrifter om uppdragsforskning som föreslagits i avsnittet 5.2 - ge högskoleforskarna rätt att utöva ämnesbundna bisyss­lor utan annan begränsning än den som följer av alt det är fråga om bisysslor, dvs, en sysselsättning som skall fullgöras inom den tid som återstår sedan högskoleforskarna dels fullgjort sin tjänst vid högskolan, som i allmänhet har karaktär av en heltidssyssla, dels tagit i anspråk den tid som behövs för vila, rekreation och andra ändamål än yrkesarbete. Med andra ord bisysslor får inte avse sådant arbete som på grandval av sin kvalitet eller kvantitet hindrar innehaivaren alt pä ett tillfredsställande sätt utöva det kvalificerade arbete som hans tjänst vid högskolan avser. Erfor­derliga föreskrifter som skall trygga att högskoleforskarna inle ålar sig för omfattande bisysslor finns i kollektivavtal, nämligen 18 8 1 mom, AST,

De beslämmelser i kollekUvavtal, 8 8 2 mom, AST, som förbjuder s.k, konkurrensbisysslor torde överhuvudtaget inte kunna bli tiUämpliga vid högskoleenheterna inom utbUdningsdepartementets verksamhetsområde, eftersom dessa högskoleenheter inte har all bedriva någon affärs- eller uppdragsverksamhet; den uppdragsforskning som bedrivs av högskole­forskare avser åtaganden av dessa forskare personUgen och inte av hög­skolan, vkken enligt bl, a, priciperna om forskningens frihet inte kan ålägga någon högskoleforskare skyldighet att bedriva viss forskningsuppgift, Fö-reskrkterna om konkurtensbisyssla torde däremot kunna vara Ullämpliga beträffande den programbundna forskning och försöksverksamhet som skall bedrivas tik gagn för bl, a. näringslivet enligt 8 kap, 1 och 2 8§ förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet.

Den närmare innebörden i begreppet ämnesbunden bisyssla kommer att

37

Prop. 1985/86:11       beröras i specialmotiveringen tkl de förslag till författningsändringar som kommer att framläggas i det följande.

Som tidigare anförts - bl. a. i avsnittet 5,2 - bör de nya föreskrifterna om högskoleforskarnas rätt att bedriva uppdragsforskning och rätt att utöva bisysslor kompletteras med särskilda föreskrifter som har lill syfte alt trygga alt kravet på opartiskhet och sakHghet i forskarnas tjänsteutöv­ning tUlgodoses. Dessa föreskrifter bör i vad de avser bisysslor gälla såväl ämnesbunda som inte ämnesbundna bisysslor. En huvudpunkt vid utform­ningen av föreskriftema bör vara all varje högskoleenhets styrelse skall åläggas ett särskilt ansvar för att bisysslorna sköts på ett sådant sätt att högskoleenhetens anseende inte skadas därav och att opartiskhet och saklighet i tjänsteutövningen bevaras. Detta bör ske inte i form av äläggan-den och påbud utan genom samråd med lärarna, rådgivning och annan hjälp. För att styrelsen skall kunna fullgöra denna skyldighet behöver styrelsen kunna ålägga en lärare att redovisa vilka bisysslor han har och att ange vari de består. Det bör inte komma ifråga att generellt ålägga högsko­leforskarna att pä detta sätt redovisa sina bisysslor. Liksom 18 8 1 mom. AST bör ett sådant åläggande kunna komma i fråga endast om särskilda skäl föreligger. Sädana torde i allmänhet inte föreligga om det föreskrivna samrådet mellan styrelsen och högskoleforskarna sker på avsett sätt. Det är vidare viktigt att även UHÄ pä denna punkt fullgör sin skyldighet att stödja och främja verksamheten inom högskolan genom information, råd­givning och andra åtgärder - se 3 8 första stycket 5 förordningen (1976:702) med instruktion för universitets- och högskoleämbetet"."

Vidare torde del krävas uttryckliga föreskrifter om alt högskoleforskare som innehar bisysslor skall hälla dessa klart skilda frän utövningen av den tjänst vid högskolan som de innehar och att utnyttjande av en högskoleen-hetets resurser i form av lokaler och utrustning får ske endast om styrelsen för högskoleenheten medger det.

Med högskoleforskare avses i detta sammanhang främst de lärare, vilkas tjänster är avsedda för bl. a, forskning, dvs, tjänsterna som professor, adjungerad professor, docent och forskarassistent (se 19 kap, 3 8 högsko­leförordning och 12 kap, 3 8 förordningen för Sveriges lantbruksuniversi­tet). Vidare avses sådana andra anställda i vilkas tjänster ingår forskning. Hit hör bl. a, tjänsterna som doktorand och vid Sveriges lantbruksuniversi­tet tjänsterna som statsagronom, statshortonom, statsveterinär och biträ­dande stalsveterinär (12 kap, 3 och 4 SS förordningen för Sveriges lant­braksuniversitet).

6    Förslag till författningsändringar

Med stöd av vad som anförts i del föregående har upprättats förslag till två nya paragrafer, 37 och 38 8§, i högskolelagen (1977:218) samt förslag lUl vissa nya paragrafer i 19 kap, högskoleförordningen (1977:263), Dessa förslag bör fogas vid denna promemoria såsom bilaga 1 och 2,

Motsvarighet till de nya paragraferna i högskoleförordningen bör också

38

kunna las in i förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet.

7    Specialmotivering

'

De grundläggande föreskrifterna om högskoleforskarnas rätt att inneha bisysslor, som innefattar avvikelse från vad som eljest gäller enligt bl. a, 6 kap. 1 8 lagen (1976:600) om offentlig anställning, bör meddelas i lagens form. De kan lämpligen tas in i högskolelagen (1977:218) som tvä nya paragrafer 37 8 och 38 8, Nuvarande 37 och 38 SS högskolelagen bör därvid fä ändrad beteckning och kallas 39 respektive 40 8.

Övriga föreskrifter som berör bisysslorna saml föreskrifterna om upp­dragsforskningen bör ingå i 19 kap. högskoleförordningen (1977:263) som behandlar statUgt anställda lärare. Någon riktigt lämplig placering i detta kapitel finns ej. Frän disposiUonssynpunkt torde en placering omedelbart efter "Allmänna föreskrifter" synas utgöra den bästa tänkbara placering­en. Mot en sädan placering talar dock det förhållandet att det antal nya paragrafer som behövs är tämligen stort och att en omnumrering av 5-60 SS förefaller vara olämplig. Mot denna bakgrund föreslås att de nya föreskrifterna förs in i slutet av kapitlet såsom 61-67 SS med vissa mellan-rabriker. Eftersom de nya föreskrifter om uppdragsforskning enligt vad som föreslagits i avsnittet 5,1 inte bör gälla för de lärare som undervisar inom den kommunala högskoleutbildningen krävs ej något tillägg till 23 och 24 kapiUen i högskoleförordningen.

7.1 Förslaget till nya föreskrifter i högskolelagen (1977:218)

37 8

I denna paragraf har tagits in de grundläggande reglerna om rätt till bisyss­lor för lärare inom högskolan som föreslagits i avsnittet 5.2. Som anförts i avsnittet 5.1 gäller föreskrifterna för professorer, adjungerade professorer, docenter och forskarassistenter vilket innebär bl. a. att de blir tiUämpliga endast vid de staUiga högskoleenheterna.

F.n, finns regler som berör högskoleforskares bisysslor dels på tvä

ställen i kollektivavtal, 8 8 1 och 2 mom, AST, dels i 6 kap, 1 8 lagen

(1976:600) om offentlig anställning. Denna uppsplittring har visat sig

ibland leda till svårigheter i tillämpningen. För att ge en bättre upplysning

om innebörden i och om sambandet mekan de regler om bisysslor som

finns har den nya 37 8 utformats så att den innehåller fullständiga uppgkter

om vilka regler som gäker. I den mån kolleklivavlalsbestämmelser är

tillämpliga har upplysning härom tagits in i den nya paragrafen. Se andra

och Qärde styckena. I de fall 6 kap. 1 § lagen om offentlig anstäUning skall

gälla lämnas upplysning även härom. Se fjärde stycket. I övrigt gäller

endast vad som uttryckHgen föreskrivs i den nya 37 8, Det sagda innebär

bl,a, ifråga om de bisysslor som avses i iredje stycket, de s.k. ämnes­

bundna bisysslorna, gäller varken 6 kap, 1 8 lagen om offenUig anställning

eUer kollektivavtalets föreskrifter om konkurrensbisysslor (8 S 2 mom.

AST), Däremot gäller reglema om arbetshindrande bisysslor 18 8 1 mom.

AST samtliga bisysslor, alltså såväl de ämnesbundna som de inte ämnes­

bundna. Se andra stycket.

39

Prop. 1985/86:11

Paragrafen inleds med en definition av begreppet bisysslor som bygger

på definitionen i 6 kap. 1 8 lagen om offentlig anställning. Definitionen har i förtydligande syfte kompletterats med orden "vid sidan av sin lärar­tjänst".

Andra stycket innefattar en upplysning om att bestämmelserna om ar­betshindrande bisysslor 18 8 1 mom, AST gäller för samUiga slag av bisysslor,

I tredje stycket ges definitionen av den typ av bisysslor som i del föregående givks beteckningen ämnesbunda bisysslor. Detta slycket inne­håller de nya föreskrifter om högskoleforskares bisysslor som föreslagits i avsnittet 5,5, De föreslås, på skäl som angivits i avsnittet 5,1, gälla samtli­ga lärare vid de statliga högskoleenheterna men däremot ej lärarna inom den kommunala högskolan.

Som huvudregel föreslås gälla full frihet all - inom den lidsram som slår Ull förfogande för bisysslor utöva ämnesbundna bisysslor. Det har inte varit möjligt att definiUvt avgöra om en sådan regel kan gälla helt utan undantag, I paragrafens andra stycke ges därför en möjlighet för regering­en att föreskriva begränsningar. Föreskrifter med sädana begränsningar bör få införas om del visat sig inle vara möjligt alt pä annat sätt trygga förtroendet för högskoleforskarnas opartiskhet och saklighet eller alt hind­ra att förtroendet för den berörda högskoleenheten rubbas. Sädana faU kan möjligen aktualiseras inom den programbundna forskning och den försöks­verksamhet som Sveriges lantbruksuniversitet har att fullgöra tUl gagn för näringslivet enligl 8 kap, I och 2 8§ förordningen för Sveriges lantbruks­universitet. Frågan härom har inte varit möjlig att lösa i detta samman­hang.

Tredje stycket avser vad som i denna promemoria kakas "ämnes­bundna" bisysslor. Med en bisyssla "som avser ett yrkesmässigt utnytt­jande av kunskaper och erfarenheter som läraren har inom lärartjänstens ämnesområde" avses t, ex, rådgivning i vetenskapliga frågor och konsult­uppdrag inom detta område. Hit hör också exempelvis produktion av varor som grundar sig på lärarens uppfinningar eker av läraren utvecklade pro-dukUonsmetoder inom nämnda område. Hit hör däremot inte att en lärare är ledamot i styrelsen för ett börsnoterat företag eller i styrelsen för någon StaUig myndighet, exempelvis STU eller något forskningsråd. För denna typ av bisysslor som inte kan anses vara ämnesbundna gäker i stället de föreskrifter som avses i andra och Qärde styckena. Till gruppen ämnes­bundna bisysslor kan däremot höra uppdrag att vara ledamot i styrelsen för ett företag som huvudsakligen ägnar sig åt att producera varor som grundar sig pä lärarens egna uppfinningar.

38 8

Enligt denna paragraf bör de regler som finns i 37 § äga UUämpning på statligt anställda forskare som inte innehar någon lärartjänst vid de statliga högskoleenheterna.

40

7.2 Förslaget Ull nya föreskrifter i 19 kap. högskoleförordningen (1977:263)      Prop. 1985/86:11

61      8

I paragrafen finns de grandläggande föreskrifterna om rätt Ull uppdrags­forskning som redovisats i avsnitten 5,1 och 5,2,

1 paragrafens första stycke definieras begreppet uppdragsforskning som avseende forskning och utveckligsarbete för annans räkning. Vidare anges att lärares uppdragsforskning sker "inom ramen för sin tjänstgöringsskyl­dighet". Däri ligger att den forskning och det utvecklingsarbete som ingår i uppdragsforskning måste ligga inom ämnesområdet för lärarens tjänst vid högskoleenheten.

Enligt vad som anförts i avsnittet 5,2 föreligger rätt till uppdragsforsk­ning endast om den kan förenas med eller främja de undervisningsuppgifter m, m, som skall fullgöras vid institutionen, I avsnitt 5,2 anges de viktigaste syften som delta villkor avser att tillgodose. Utöver vad där anförts inne­bär villkoret också ett krav på att det skall finnas eller kunna anskaffas Ullgäng lill erforderliga lokaler och erforderlig utrustning vid den högsko­leenhet som berörs. Om sä inte är fallet beträffande en viss uppdrags­forskning är denna inte tilläten.

Enligt definitionen av begreppet uppdragsforskning i första stycket skall fråga vara om ett uppdrag från någon annan än den lärare som åtar sig uppdraget. Om en lärare själv vill finansiera en viss forskning blir det alltså inte fråga om uppdragsforskning. Paragrafen ger alltså ej någon föreskrift som möjliggör en egenfinansierad forskning.

Som anförts i avsnitt 5,2 är rätten till uppdragsforskning begränsad även i andra hänseenden. Bestämmelser härom har tagits in i andra och tredje styckena. Dessa innebär att ett uppdrag från vissa närstående och frän vissa förelag inte är Ullåtna, Styrelsen för högskoleenheten kan dock enligt

62      8 medge undantag från detta förbud.

Syftet med föreskrifterna i andra och tredje styckena är i första hand att trygga opartiskhet och saklighet inom högskoleenheten och därmed förtro­endet för enheten och dess personal. Mot denna bakgrand har det synts naturiigt att definiera begreppet närstående med direkt ledning av jävsreg-lema i 48 förvaltningslagen (1971:290), Vidare har anförts ett förbud mot uppdrag från företag i vilket läraren eller någon honom närstående har ett väsentligt inflytande. Del har inle varit möjligt att i författningstexten ange alla de grunder på vilka någon kan ha ett väsentligt inflytande. Författ­ningstexten innehåller därför bara vissa typiska exempel. Endast ett ak­tieinnehav är i allmänhet inte tillräckkgl. Fråga måste i sä fall vara om ett så stort aktieinnehav att ägaren redan pä grund därav har ett väsentligt inflytande. Även en annan stäUning i företaget än ställningen som företags­ledare kan tänkas ge en person ett väsenUigt inflytande. Sålunda kan ställningen som forskningschef eller chef för produktutvecklingen inom ett företag ibland tänkas ge ett väsentligt inflytande av den art som avses i andra stycket.

41

4   Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 11

Prop, 1985/86:11

62 8

Enligt denna paragraf får undantag medges frän förbudet mot uppdrags­forskning pä uppdrag av närstående eller vissa företag. Vad som krävs för att undanlag bör kunna ges från förbudet mot uppdrag från företag blir självfallet utan uttrycklig föreskrift härom beroende på bl, a, hur stort lärarens inflytande i företaget är. Frågan om undantag skall ges blir i övrigt beroende av om del är möjHgt för högskoleenhetens styrelse och läraren att med stöd av 65 och 66 SS enas om sådana former för uppdragsforsk­ningen att högskoleenhetens anseende och verksamhet inle skadas och att förtroendet för lärarnas opartiskhet inte rubbas.

Fråga om undantag från förbudet mot uppdragsverksamhet för när­stående eUer för vissa företag förutsätter alltid en prövning i det enskkda fallet. Vid all prövning enligt denna paragraf bör - utom i uppenbara fall -målsättningen för högskoleenhetens styrelse vara att nå fram till sädana former att värdefulla uppdrag får utföras inom högskoleenheten. Det bör här erinras om att styrelsen enligt 63 8 tredje stycket har att stödja och främja uppdragsforskning vid enheten.

63 §

Enligl denna paragraf är det högskoleenhetens styrelse som har alt avgöra om viss uppdragsforskning är av den karaktär att den är tillåten enligt 61 8 ävensom att pröva frågor om undantag från förbudet enligt 61 8 andra och Iredje styckena,

I andra stycket har införts regler som förpliktar högskoleenheternas styrelse att vara positivt verksamma för att stödja och främja uppdrags­forskningen och alt därvid vidtaga de åtgärder som behövs för att trygga opartiskhet och saklighet i de fall dä undanlag medgivits frän förbudet mot uppdragsforskning för närslående och vissa förelag.

64 8

I paragrafen föreskrivs att det skall finnas skriftliga avtal om uppdrags­forskning. Det bör nämligen vara helt klart vad uppdraget avser, I vad avser själva åtagandet är det läraren som är avtalspart; med hänsyn till principerna om forskningens frihet (14 8 högskolelagen) kan högskoleen­heten inte vara avtalspart i denna del. Beträffande frågor om lokaler och andra resurser samt om ersättning UU högskoleenheten härför kan endast högskoleenhetens styrelse vara avtalspart.

65 och 66 8

§

Dessa paragrafer innehåller de föreskrifter som föreslagks i avsnitt 5.1 och

5,5 angående åtgärder som skaU trygga högskolelenhetens anseende samt

kravet pä opartiskhet och saklighet i högskoleforskarnas tjänsteutövning.

Det har vid utformningen av dessa paragrafer inte ansetts nödvändigt att ge

42

högskoleenheternas styrelser rätt förbjuda en bisyssla om läraren inte

rättar sig efter vad somgällerenligt 65 och66§S, En förutsättning bör allUd     Prop, 1985/86:11 vara ett ömsesidigt förtroende mellan lärarna och styrelserna.

67 8

Enligt denna paragraf skall vad som stadgats om lärares bisysslor även gälla för andra statligt anställda än lärare.

43

Prop, 1985/86:11

Bilagal

tiU PM (1983-12-09) an­gående högskoleforskares rätt att ha bisysslor, m. m.

Förslag till nya föreskrifter i högskolelagen (1977:218)

37 S

En lärare vid en högskoleenhet får vid sidan av sin lärartjänst inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet (bisyssla) enligt följande,

I fråga om hur omfattande en lärares bisysslor högst fär vara gäller vissa bestämmelser i kollektivavtal.

Inom den ram för bisysslor som avses i andra stycket får en lärare utöva en eker flera bisysslor som avser forskning, utvecklingsarbete eller utbUd­ning inom ämnesområdet för sin lärartjänst eller som avser ett yrkesmäs­sigt utnyttjande av kunskaper och erfarenheter som läraren har inom lärartjänstens ämnesområde, om ej annat följer av föreskrift som regering­en meddelar.

Inom den ram för bisysslor som avses i andra slycket får en lärare utöva även en eller flera andra bisysslor än som avses i tredje stycket, I fråga om dessa andra bisysslor gäller 6 kap. 1 8 lagen (1976:600) om offenUig anställ­ning och vissa bestämmelser i kollektivavtal om konkurrensbisysslor.

38 8

Bestämmelserna om bisysslor i 37 8 tillämpas även pä sädan tjänsteman vid en högskoleenhet som ej är lärare men i vars arbetsuppgifter ingår att bedriva forskning.

Anm. Del förutsätts att nuvarande 37 och 38 §§ samtidigt ges beteckningen 39 respektive 40 §.

44

Bilaga 2

Prop, 1985/86:11

till PM (1983-12-09) an­gående högskoleforskares rätt att ha bisysslor, m. m.

Förslag till nya föreskrifter i 19 kap. högskoleförordningen (1977:263)

Uppdragsforskning

61 8

En lärare vilken innehar en tjänst som professor, adjungerad professor, docent eller forskarassistent vid en högskoleenhet får inom ramen för sin tjänstgöringsskyldighet åtaga sig att bedriva eller leda sådan forskning eller sådant utvecklingsarbete för annans räkning (uppdragsforskning), som kan förenas med eller främja de undervisnings-, handlednings- och forsknings­uppgifter som skall fullgöras vid den institution eller arbetsenhet som läraren Ullhör,

Ett åtagande enligt första stycket får dock ej avse forskning eller utveck­lingsarbete för

någon läraren närstående person eker

någon juridisk person i vilken läraren eller någon honom närstående person är företagsledare eUer annars har ett väsentUgt inflytande exempel­vis pä grand av innehav av akUer eller andelar eller avtal om utnyttjande av uppfinningar eller andra resultat av forsknings- eller utvecklingsarbete.

Vid tillämpning av andra stycket räknas make, föräldrar, barn och syskon som närstående personer. Vidare iakttages att aktier och andelar som läraren eller sådan närstående person innehar genom förmedling av juridisk person skall medräknas.

62 8

Är det av särskild vikt för ulveckUngen av näringslivet, för högskolan eller för en högskoleenhet att viss uppdragsforskning utförs vid en viss högsko­leenhet, får lärare vid denna enhet medges undantag från förbudet enligt 61 8 andra och tredje styckena.

63 8

Del ankommer på styrelsen för högskoleenheten att avgöra om den upp­dragsforskning som en lärare vid enheten viU åtaga sig är av den beskaffen­het att läraren enligl 61 8 fär åtaga sig alt utföra den.

Fråga om medgivande av undanlag från förbudet enligt 61 8 andra och tredje styckena avgörs av styrelsen för högskoleenheten.

Styrelsen för en högskoleenhet skall stödja och främja uppdragsforsk­ning vid enheten genom information, rådgivning och andra åtgärder. När styrelsen medgivit undantag från förbudet enligt 61 8 andra och tredje

45

Prop. 1985/86:11       styckena, åligger det styrelsen särskilt att vidtaga de åtgärder som behövs för att trygga opartiskhet och saklighet inom högskoleenheten.

64 

§

Ett åtagande avseende uppdragsforskning och de närmare villkoren härför skall regleras i ett skriftligt avtal meUan läraren och högskoleenhetens styrelse, å ena, samt uppdragsgivaren, å andra sidan.

Närmare föreskrifter om innehållet i avtal avseende uppdragsforskning meddelas av universitets- och högskoleämbetet.

Bisysslor

65 8

En lärare vid en högskoleenhet som innehar en bisyssla får ej utöva denna inom högskoleenhetens lokaler eker annars utnyttja enhetens resurser utan tiUständ av högskoleenhetens styrelse.

En sädan lärare skaU även i övrigt hälla utövandet av bisysslan klart åtskilt frän sin tjänsteutövning.

66 8

Styrelsen för en högskoleenhet skaU verka för att lärarna vid enheten utför sina bisysslor sä att de inte skadar högskoleenhetens anseende eller den verksamhet som bedrivs där eller rubbar förtroendet för lärarnas opartisk­het i tjänsteutövningen. Styrelsen skall därvid samråda med lärarna.

Om särskilda skäl föreligger fär styrelsen för en högskoleenhet ålägga en lärare vid enheten att uppge om han innehar bisysslor samt att ange vad dessa avser.

67 8

Föreskriftema i 65 och 66 88 tillämpas även på sådan tjänsteman vid en högskoleenhet som ej är lärare men i vars arbetsuppgifter ingår att bedriva forskning.

46

Innehållsförteckning Ull bilaga 2

Prop. 1985/86:11

Sidan

1

Sammanfattning ................................................ 

.. 

27

2

Allmän bakgrund  ............................................... 

.. 

27

3

Utredningsarbete .............................................. 

.. 

28

3.1

Tidigare utredningsarbete ............................... 

.. 

28

3.2

Mitt utredningsuppdrag    ............................... 

.. 

29

4

Gällande bestämmelser   ..................................... 

29

5

Egna överväganden    ........................................ 

.. 

32

5.1

Allmänna synpunkter   ................................... 

.. 

32

5.2

Förslag tUl föreskrifter om uppdragsforskning för lärare vid högskoleenheterna inom utbildningsdepartementets verksam­hetsområde   

.. 

35

5.3

Förslag till föreskrifter om uppdragsforskning för andra anställ­da vid högskoleenheter inom utbildningsdepartementets verk­samhetsområde än lärare       

36

5.4

Om uppdragsforskning vid Sveriges lanlbraksuniversket   ....

37

5.5

Förslag till föreskrifter om rätt till bisysslor för lärare och vissa andra forskare inom högskolan   ................................................. 

.. 

37

6

Förslag till författningsändringar   ......................... 

38

7

SpecialmoUvering   ............................................ 

39

7.1

Förslaget tUl nya föreskrifter i högskolelagen (1977:218)     

39

7.2

Förslaget tUl nya föreskrifter i 19 kap, högskoleförordningen (1977:263)         

................................................................. 

41

Bilaga 1   Förslag tik nya föreskrifter i högskolelagen (1977:218)    ...

44

Bilaga 2   Förslag till nya föreskrifter i 19 kap. högskoleförordningen

(1977:263)   ............................................ 

45

47

Prop. 1985/86:11

Bilaga 3

Sammanställning av remissyttranden över regeringsrådet Jöran Muellers promemoria den 9 december 1983 angående högskoleforskares rätt att ha bisysslor m. m.

Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av Riksdagens om­budsmän (JO), justitiekanslern (JK), försvarets forskningsanstalt (FOA), statens bakteriologiska laboratorium (SBL), universitets- och högskoleäm­betet (UHÄ), arbetsdomstolen (AD), energiforsknigsnämnden (Efn), sty­relsen för teknisk uveckling (STU), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), statens arbetsgivarverk (SAV), forskningsrädsnämnden (FRN), medicinska forskningsrådet (MFR), naturvetenskapliga forskningsrådet (NFR), forskningsinstitutet för atomfysik (AFI), skogs- och jordbrukets forskningsråd (SJFR), Ingenjörsvetenskapsakademien 

(IV

A), Sveriges in­dustriförbund (SI), Tjänstemännens centralorganisaUon (TCO), Centralor­ganisationen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF).

Yttranden har överiämnals av UHÄ frän universiteten i Uppsala, Göte­borg och Umeå samt Chalmers tekniska högskola.

Högskoleforskares bisysslor

Förslaget i huvudsak

Flertalet remissinstanser (SBL, UHÄ, Efn, STU, statskontoret, FRN, MFR, NFR, SJFR, IVA, SI, LO och SAF) tillstyrker i huvudsak utreda­rens förslag om utökad rätt för högskoleforskare att utöva bisysslor,

TCO tillstyrker också förslaget i princip men framför att forskningssam­verkan i första hand bör ske inom högskolan och utföras av forskaren inom sin tjänst. Högskolan bör ha rätt all pröva lämpHgheten av bisysslor inom områden där högskolan själv utövar verksamhet i form av uppdrag avseen­de forskning, utvecklingsarbete eller utbildning, så att konkurrensförhäl-lande mellan insUtutionsintressen och enskilda forskare inte uppstår,

SACO/SR instämmer i utredarens grundtankar men menar att rätten att utöva bisysslor bör regleras så att förtroendet för högskolan inte därige­nom minskar.

LO efterlyser riktlinjer rörande den kvantitativa omfattningen av den uppdragsverksamhet och de bisysslor som bör få förekomma vid sidan av den ordinarie verksamheten vid en högskoleinstitution. LO menar att omkring 20 procent av en institutions forskning bör kunna utgöras av uppdrag eller bisysslor men att vad som går utöver denna gräns bör betraktas som undantag, där högskolestyrelsen bör få bedöma lämpHghe­ten.

Förslaget avstyrks av JK, SAV och AFI.

JK anför starka betänkligheter mot förslaget. Han pekar på att bestäm­

melsen i 6 kap, I 8 lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) är av

grundläggande rättssäkerhetsbetydelse. Den finns för att ge skydd åt den i

48

1 kap, 9 8 regeringsformen fastlagda principen att sakHghet och opartiskhet

skall iakttas vid UUämpning av lagar, förordningar och andra rättsliga     Prop, 1985/86:11

normer inom all offentlig förvaltning. Denna princip skiljer på ett avgörade

sätt den offentliga förvaltningen från privat verksamhet. Bestämmelsen i

LOA är visserligen av växlande betydelse för olika offentliga tjänster men

bör enligt JK tillämpas utan undantag. JK menar även att det är viktigt alt

förtroendet upprätthålls för den forskning som bedrivs inom högskolan.

Den föreslagna regleringen är inte ägnad att lika starkt värna om detta

förtroende som den nuvarande, I kravet pä opartiskhet ligger också ett

krav på att tjänstemannen inte i sin privata verksamhet får dra fördel av sin

statliga anställning. Om den föreslagna ordningen genomförs skulle detta

vidare enligt JK innebära att ett genombrott skett i den reglering som är

avsedd alt skydda förtroendet Ull tjänstemännens opartiskhet. Detta vore

enligt JK mycket olyckligt eftersom det skulle kunna leda till att andra

tjänstemannagrupper kan komma att kräva särteglering för sin del, JK

befarar också att förslaget kan leda till att näringslivet blir mindre benäget

att anlita högskolan för uppdragsforskning,

AFI, liksom SAV, menar att del inte är klarlagt att den föreslagna ordningen skulle gagna forskningen och den industriella utveckUngen. Tvärtom är det enligt AFI mycket som talar för att motsatsen skulle bli fallet genom att den uppdragsforskning som bedrivs inom högskolan skulle motverkas om den föreslagna ordningen genomförs. Ett företag lär inte vara intresserat av att anlita högskolan för uppdragsforskning om forskar­na där redan är uppbundna genom bisysslor hos konkurrerande företag.

JO, FOA och RRV är negativa till förslaget och har närmast intagit den ståndpunkten att frågan om högskoleforskarnas bisysslor och dess förhål­lande tik övrig forskningsverksamhet inom högskolan inte blivit tUlräckligt belyst i ärendet.

JO finner det sålunda beklagligt att utredningen inte hunnit närmare överväga om och i så fall vilka ytterligare undantag frän friheten att inneha bisysslor som kan behövas utöver de föreslagna.

RRV hänvisar till vad verket anförde i yttrande över FOSAM:s betän­kande "Högskolan i FoU-samverkan" om det angelägna i en översyn av gällande regler och deras UUämpning. Verket saknar i promemorian en diskussion rörande de viktiga och principiella balansproblemen som t. ex, risken av att uppdragsverksamheten blir alltför styrande för en insUtutions verksamhet. Högskoleenheternas vetenskapliga oberoende kan komma att äventyras om starka partsinslressen i detta fall näringslivet ges stora möjligheter Ull påverkan.

AD, som inte ansett sig ha skäl alt yttra sig över förslaget i sak, har begränsat sitt yttrande tiU de föreslagna nya bestämmelserna i högskolela­gen.

Vissa särskilda frågor

UHÄ och AFI har berört utredarens överväganden om huravida en lärares

bisysslor avseende forskning och utvecklingsarbete bör anses utgöra en

sädan konkurrensbisyssla som avses i 8 S 2 mom. aUmänt avlöningsavtal

för statliga och vissa andra tjänstemän, AST, AFI delar inte utredarens

49

Prop. 1985/86:11 bedömning utan menar att sådana bisysslor är att bedöma som konkur­rensbisysslor. En sådan tolkning har enligt AFI bekräftats i skilda sam­manhang, bl, a, genom åtskilliga regeringsbeslut i konkreta ärenden.

TCO förordar att lagförslaget ändras så att där anges all bisysslor inte får konkurtcra med högskolans uppdragsverksamhet.

UHÄ, FRN och NFR har framfört alt ytterligare personalkategorier, jämfört med vad som föreslagits, bör ges rätt att utöva ämnesbundna bisysslor, UHÄ anför därvid t, ex, att forskningsingenjörer och forsknings­assistenter i allmänhet har sådan utbildning och sådana arbetsuppgifter inom högskolan att de jämte doktorander bör omfattas av rätten att få utöva ämnesbudna bisysslor,

UHÄ och SACO/SR sätter i fråga lämpligheten av den i lagförslaget intagna hänvisningen till kollektivavtal, AD ifrågasätter om det är förenligt med regeringsformen att en lags tillämpningsområde på detta sätt görs beroende av bestämmelser i koUektivavtal,

Uppdragsforskning

Samtliga remissinstanser är i princip positivt inställda till utredarens för­slag rörande uppdragsforskning, AFI ifrågasätter dock om det är nödvän­digt med särskilda bestämmelser som ger högskoleforskare rätt att utöva uppdragsforskning, enär denna rätt redan indirekt framgår av gällande bestämmelser.

Flera remissintanser (UHÄ, Efi, FNR, NFR, TCO och SACO/SR) före­slär att ytterligare personalkategorier, främst högskolelektorer, bör ut­tryckligen ges rätt att åta sig uppdragsforskning,

SACO/SR, UHÄ och AFI ifrågasätter om den föreslagna bestämmelsen med förbud mot att åta sig uppdragsforskning åt närstående fysiska och juridiska personer är nödvändig med hänsyn tiU att en sådan inskränkning redan följer av förvaltningslagens jävsregler.

50

51

o ,

Prop, 1985/86:11

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde den 6 juni 1985

Närvarande: f.d, justitierådet[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet

Gregow,

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 30 maj 1985 har regering­en på hemställan av statsrådet Hjelm-Wallén beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i högskolelagen (1977; 218),

Förslaget har inför lagrådet föredragils av kammarrättsassessorn Sven[REDACTED_EFTERNAMN],

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Prop, 1985/86:11     Utbildningsdepartementet

Utdrag ur protokoU vid regeringssammanträde den 27 juni 1985

Närvarande: statsrådet I,[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Bo­ström,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Thunborg, Wickbom

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Proposition med förslag till lag om ändring i högskolelagen (1977:218)

Föredragande anmäler lagrådets yttrande' över förslag till lag om ändring i högskolelagen (1977:218).

Föredragande upplyser att lagrådet har lämnat lagförslaget ulan erinran och hemställer all regeringen, efter vissa redaktionella ändringar, föreslår riksdagen att anta förslaget.

Regeringen ansluter sig tiU föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredra­ganden har lagt fram.

52

' Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 30 maj 1985,

Innehållsförteckning

Prop. 1985/86:11

Sidan

Propositionen  .................................................... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ..................... 

1

Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1977:218)  ..... 

2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 maj 1985   . ,..

3

Inledning ........................................................... 

3

Gällande ordning ................................................. 

4

Föredraganden ................................................... 

5

Behovet av reformer ......................................... 

5

Högskoleforskares bisysslor  ............................... 

8

Upprättat lagförslag   .......................................... 

15

Hemställan   ...................................................... 

15

Beslut   ............................................................. 

.. 

15

Bilaga 1   Högskoleanställdas bisysslor. Rapport frän en arbetsgrupp

inom regeringskansliet   ............................. 

16

Bilaga 2 Promemoria av regeringsrådet Jöran Mueller angående hög­

skoleforskares rätt att ha bisysslor m. m........ 

.. 

27

BUaga 3   Remissammanställning   .......................... 

48

Bilaga 4   Det remitterade förslaget (bilagan har utesluUts här)

Utdrag ur lagrådets protokoll den 6 juni 1985   ......... 

51

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 juni 1985   ....

52

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1985                                                                                                                       53