Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1979/80:54

Regeringens proposition 1979/80:54

om försöksverksamhet med lokala organ för specialreglerad förvalt­ning i kommunerna

beslutad den 1 november 1979

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

INGEMAR[REDACTED_EFTERNAMN]

KARL BOO

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna ändras så att kommunerna fr. o. m. år 1980 kan bedriva försöksverksamhet med lokala organ även inom det specialreglerade områ­det. Förslaget innebär att sådana förvaltnings- och verkställighetsuppgifter som enligt lag eller annan författning ankommer på de sociala nämnderna, hälsovårdsnämnden, skolstyrelsen, byggnadsnämnden och trafiknämnden får överlämnas till lokala organ. Kommunerna kommer enligt förslaget att kunna inrätta lokala organ med uppgifter inom olika specialreglerade områden. Sådana lokala organ kan ocksä fä uppgifter inom det kommunal­lagsreglerade området.

1 Riksdagen 1979/80. 1 saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

2

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommu­nerna

Härigenom föreskrivs att 1-5 §§ lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna samt ikraftträdandebestämmelsen till lagen skall ha nedan angivna lydelse.

1§

Nuvarande lyddse

Kommunfullmäktige får tillsätta institutionsstyrelser, distriktsnämn­der, kommundelsråd och andra loka­la organ med uppgifter som anges i 2 §, även om annat följerav kommu­nallagen (1977:179).

Föreslagen lyddse

Kommunfullmäktige får tillsätta institutionsstyrelser, distriktsnämn­der, kommundelsråd och andra loka­la organ med uppgifter som anges i 2 §, även om annat följerav kommu­nallagen (1977:179) eller av annan förfallnlng. Om del i lag eller annan författning finns en särskild besläm­melse om all en uppgift av ett vissl närmare angivet slag inte får handhas av elt lokalt organ, gäller dock den bestämmelsen.

Ett lokalt organ kan ha till uppgift att för en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar handha förvaltning och verkställighet som kan handhas av en eller flera sådana nämnder som avses i 3 kap. 13 § andra stycket kommunallagen (1977:179). Bestämmelserna i 3-5 §§ gäller endast för lokala organ med sådana uppgifter.

2

§

Ett lokalt organ kan ha till uppgift

att

/. för en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar hand­ha förvaltning och verkställighet som kan handhas av en eller flera sådana nämnder som avses i 3 kap. 13 § andra stycket kommunallagen (1977:179) Of/; 6f/?

2. för en del av kommunen handha förvaltning och verkstälUghel som en­ligt lag eUer annan förfatiniiig eller enligi en slatligföivallningsmyndighels beslut med stöd av förfallning ankom­mer på socialnämnden, barnavårds­nämnden, den kommunala nykler-helsnämnden, sociala centralnämn­den, hälsovårdsnämnden, byggnads­nämnden, trafiknämnden och skolsiy-

Prop. 1979/80:54

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

relsen och som på grund av sin anknyt­ning UU kommundelen och beskaffen­het i övrigt lämpar sigför handläggning i en lokalt organ.

Om sociala distriktsnämnder enligt lagen (1970:296) om social central­nämnd m. m. finns i kommunen, får uppgifter som enligt lag eUer annan författning ankommer på social cen­tralnämnd inte handhas av ett lokalt organ.

Uppgifter som avser stadigt reglera­de tjänster får inte handhas av eU lokalt organ. Regeringen får meddela föreskrifter om undantagfrån vad som har sagts nu.

3§ Fullmäktige bestämmer de lokala organens uppgifter och verksamhetsom­råden.

Befogenhet som en stadig förvalt­ningsmyndighet med stöd av författ­ning har lämnat tiU en nämnd som avses i 2 § första stycket 2 får överföras liU elt lokalt organ endasl om förvalt­ningsmyndigheten medger det.

För lokala organ gäller bestäm­melserna i kommunallagen (1977: 179) om nämnd som avses i 3 kap. 13 § andra stycket nämnda lag med de undantag som framgår av 5 § denna lag.

4

§

För lokala organ som har uppgifter enbart enligt 2 första stycket 1 denna lag gäller bestämmelserna i kommu­nallagen (1977:179) om nämnd som avses i 3 kap. 13 § andra stycket nämnda lag med de undantag som framgår av 5 § första och andra styckena denna lag.

För lokala organ som har uppgifter enligt 2 § första stycket 2 skall vad i lag eller annan författning är föreskrivet om den särskilda nämnden gälla det lokala organet med de undantag som framgår av 5 #.

Prop. 1979/80:54

4

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5§ Ett lokalt organ får väcka ärende hos fullmäktige endast om fullmäktige har föreskrivit det.

Om ett lokalt organ handhar förvaltning och verkställighet inom ett uppgiftsområde som för kommunen i dess helhet ankommer på en annan nämnd än kommunstyrelsen, får fullmäktige föreskriva att det lokala organet skall lämna sitt budgetförslag till nämnden inom tid som kommunstyrelsen har bestämt. Nämnden skall i sådant fall med eget yttrande överlämna det lokala organets budgetförslag till kommunstyrelsen.

Ledamöler och suppleanter i lokala organ som har uppgifter enligt 2  försia stycket 2 väljs för den lid som fuUmäktige besiämmer.

Ikraftträdandebestämmelsen

Denna lag träder i kraft den  1

Denna lag träder i kraft den  1

januari 1980.

januari X9S0 och gäller liU ulgången av

år 1985.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

Prop. 1979/80:54

5

Utdrag

KOMMUNDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-11-01

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Boo,[REDACTED_EFTERNAMN].

Föredragande: statsrådet Boo

Proposition om försöksverksamhet med lokala organ för specialreg­lerad förvaltning i kommunerna

1 Inledning

Riksdagen antog våren 1979 förslaget i prop. 1978/79:181 till lag om vissa lokala organ i kommunerna (KU 1978/79:36, rskr 1978/79:361, SFS 1979:408). Lagen innebär att kommunerna får inrätta lokala organ med förvaltnings- och verkställighetsuppgifter inom det kommunallagsreglerade området. Den är av försökskaraktär och träder i kraft den 1 januari 1980. Konstitutionsutskottet anförde i sitt betänkande med anledning av proposi­tionen att de utredningar som är nödvändiga för att kommunerna skall kunna inrätta lokala organ även på det specialreglerade området bör bedrivas sä att regeringen kan lägga fram förslag till riksdagen i en proposition som kan behandlas under hösten 1979. Riksdagen gav regeringen till känna vad utskottet hade anfört.

Den 7 juni 1979 gav regeringen kommittén (Kn 1977:07) för vissa kommunaldemokratiska frågor (kommunaldemokratiska kommittén) i upp­drag att skyndsamt utarbeta förslag till lagstiftning som gör det möjligt för kommunerna att bedriva försöksverksamhet med lokala organ på det specialreglerade området i enlighet med riksdagens beslut. Den 2 oktober 1979 överiämnade kommittén' betänkandet (Ds Kn 1979:11) Specialreglerade uppgifter för lokala organ i kommunerna. Kommittén föreslår att lagen om vissa lokala organ  i  kommunerna ändras så att det blir möjligt för

' Direktören Fredrik Lindencrona, ordförande, överförmyndaren Leif[REDACTED_EFTERNAMN],

kommunalrådet Lars Eric[REDACTED_EFTERNAMN], f.d. partisekreterarenGustaf Jonnergärd, kom­

munalrådet Anita[REDACTED_EFTERNAMN], kommunalrådet Rune[REDACTED_EFTERNAMN] och kommunalkonsu­

lenten Göran[REDACTED_EFTERNAMN].

/    \

Prop. 1979/80:54

6

kommunerna att fr. o. m. år 1980 bedriva försöksverksamhet med lokala organ även inom det specialreglerade området. Förslaget omfattar sådan verksamhet som enligt lag eller annan författning ankommer på socialnämn­den, barnavårdsnämnden, nykterhetsnämnden, sociala centralnämnden, hälsovårdsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen. Förslaget utgår frän principen att kommunerna börges största möjliga frihet att anpassa sin organisation och sina arbetsformer efter de lokala önskemålen. Enligt förslaget är det kommunfullmäktige som bestämmer om och i vilken omfattning försöksverksamhet med lokala organ skall förekomma.

Jag avser att nu ta upp frågan om lagstiftning på gmndval av kommitténs förslag. 1 detta ärende har samråd ägt rum med cheferna för social-, kommunikations-, utbildnings- och bostadsdepartementen samt med stats­råden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN].

I fråga om nuvarande förhållanden och den närmare innebörden av kommitténs förslag lär jag hänvisa till betänkandet, vilket bör fogas som bilaga till protokollet i detta ärende.

2 Åtgärder för att fördjupa den kommunala demokratin

Behovet av att vidga medborgarnas medverkan i den kommunala verk­samheten och stärka del lokala inflytandet har alltmer uppmärksammats. Detta har skett mot bakgrund av att villkoren för den kommunala demokratin i hög grad har förändrats under de senaste decennierna, bl. a. genom kommunindelningsreformen. Under denna tid har statsmakterna vidtagit ett flertal åtgärder för att fördjupa den kommunala demokratin.

2.1 Kommunalrättskommittén

Redan år 1963 angav chefen för inrikesdepartementet i direktiven till kommunalrättskommittén att det kunde vara av intresse att undersöka om delegationsrätten kunde vidgas för att lokala intressen bättre skulle kunna tas till vara.

Drygt två år senare avlämnade kommittén betänkandet (SOU 1965:6) Den kommunala självstyrelsens lokala förankring. Kommittén avvisade tanken pä att i väsentlig män utvidga den rätt som redan fanns att decentralisera beslutanderätten inom den kommunala verksamheten. Den inskränkte sig till att föreslå att det skulle bli möjligt att delegera beslutanderätt även till suppleanter. Kommittén hänvisade till möjligheten att låta lokala synpunkter komma till tals vid beredningen av ärendena. Remissinstanserna delade praktiskt taget genomgående kommitténs bedömning. Kommitténs förslag genomfördes år 1967 (prop. 1967:28, KU 1967:32, rskr 1967:285). 1 proposi­tionen anfördes att man i stället för längre gående lagstiftningsåtgärder fick lita till att kommunerna sä längt det var lämpligt och möjligt i varje kommun utnyttjade de vägar som inom ramen för gällande lagstiftning fanns att låta

Prop. 1979/80:54

7

lokala opinioner komma till tals eller låta lokala intressen och lokal sakkunskap bli representerade. Utvecklingen borde enligt propositionen följas noga också i fortsättningen. Någon erinran mot detta uttalande gjordes inte under riksdagsbehandlingen.

Under de närmast följande åren begärdes i flera riksdagsmotioner utred­ning om inrättande av kommundelsråd och andra åtgärder i syfte att stärka den kommunala självstyrelsens lokala och medborgeriiga förankring. Motio­nerna avslogs år 1969 under hänvisning till att förberedelser fören översyn av den kommunala demokratin hade påbörjats (KU 1969:38).

2.2 Utredningen om den kommunala demokratin

Den 20 mars 1970 tillsattes utredningen om den kommunala demokratin med uppgift att behandla bl. a. frågan om åtgärder för att förstärka den kommunala självstyrelsens lokala förankring. 1 direktiven anfördes bl. a. att utredningen borde undersöka vilka åtgärder som kommunerna i detta syfte hade vidtagit inom ramen för gällande lagstiftning och överväga vilka motiv som kunde anföras för andra typer av åtgärder.

Sommaren 1975 avlämnade utredningen betänkandet (SOU 1975:41) Kommunal demokrati. Utredningen menade att den möjlighet som främst bör prövas när det gäller att förbättra den lokala förankringen är att söka engagera flera kommuninvånare i de kommunala frågorna genom de politiska partierna och andra folkrörelser. Samtidigt var utredningen positiv till att man prövade lokala organ i olika former. Mera tveksam var utredningen till om omröstningar och opinionsundersökningar kunde för­enas med den representativa demokratin.

Utredningen föreslog att kommundelsorganen skulle vara frivilliga och att kommunerna själva skulle fä bestämma arbetsformerna för organen. Enligt utredningen framstod det som önskvärt att kommunerna i så stor utsträck­ning som möjligt själva fick bestämma om arbetsuppgifter, områdesindel­ning, antal ledamöter osv. Utredningen ansåg att kommundelsorganen borde ges ökade uppgifter och resurser i förhållande till vad som tidigare vanligen hade varit fallet. Kommunerna borde ges rätt att i ett reglemente ange att kommundelsorganen skulle kunna väcka frågor i kommunfullmäktige. Ledamöterna borde enligt utredningen liksom tidigare väljas av kommun­fullmäktige. Vidare rekommenderade utredningen att kommunerna i regle­mentet angav att yttrande från kommundelsorganen skulle inhämtas i vissa frågor. Utredningen rekommenderade också att kommundelsorganen skulle utarbeta kommundelsrapporter varje år.

Praktiskt taget alla remissinstanser delade demokratiutredningens mening att kommundelsorganen borde vara frivilliga och att kommunerna själva borde bestämma arbetsformerna. Remissbilden i övrigt var mer splittrad än i flertalet andra frågor som utredningen behandlade. Flertalet remissinstanser tillstyrkte fortsatt försöksverksamhet, men i övrigt delade sig remissopinio­nen.

Prop. 1979/80:54

8

2.3      Den nya kommunallagen

1 prop. 1975/76:187 Kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. betonade föredraganden partiernas och andra folkrörelsers betydelse för den lokala förankringen. 1 likhet med en bred majoritet av remissinstanserna delade han utredningens uppfattning att kommunernas försök med lokala organ borde fortsätta. Erfarenheterna av de lokala organ som dittills hade förekommit var enligt utredningens undersökningar inte så entydiga att några definitiva slutsatser kunde dras av dem. Enligt föredragandens mening talade övervägande skäl för att kommunerna gavs så stor frihet som möjligt atl pröva olika typer av lokala organ.

Konstitutionsutskottet instämde i allmänna ordalag i vad föredraganden hade anfört om en förstärkning av den lokala förankringen genom de politiska partierna och andra folkrörelser. 1 huvudsak godtog utskottet även föredragandens uttalanden om lokala organ (KU 1976/77:25). När det gäller de s. k. kommundelsråden anförde emellertid utskottet följande.

Att undanröja de begränsningar som gäller i dag rörande kommundelsor-ganens kompetens och valförfarandet aktualiserar flera problem av praktisk och principiell innebörd som, enligt utskottets mening, måste övervägas ytteriigare, innan beslut kan fattas därom. Särskilt bör undersökas möjlighe­terna att ge de kommuner som önskar det rätt att inrätta direktvalda kommundelsorgan med beslutande och verkställande uppgifter. En sådan möjlighet för kommunerna att fakultativt inrätta kommundelsorgan stäm­mer bäst överens med utskottets allmänna inställning att kommunerna bör ges största möjliga frihet att själva besluta om sin organisation. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att det också i regeringsförklaringen framhålls att kommunerna skall ges möjligheter att inrätta distriktsnämnder och direktvalda kommundelsråd.

2.4      Kommunaldemokratiska kommittén

Genom beslut den 4 augusti 1977 bemyndigade regeringen chefen för kommundepartementet att tillkalla en kommitté för fortsatt utredning av vissa kommunaldemokratiska frågor (kommunaldemokratiska kommittén). Av direktiven (Dir. 1977:96) framgår att kommittén skall överväga reformer som kan stärka medborgarinflytandet i kommuner och landstingskommu­ner. Kommittén skall undersöka förutsättningarna för olika organisations­former när det gäller den lokala förankringen. Uppdraget omfattar såväl kommundelsorgan som institutionsstyrelser och distriktsnämnder. Enligt direktiven skall kommittén överväga om lokala organ kan inrättas på både det oreglerade och det specialreglerade området. Förslagen bör utgå från principen att lagstiftningen skall ge kommunerna största möjliga frihet att anpassa sin organisation och sina arbetsformer till de lokala önskemålen. Det bör alltså, sägs det i direktiven, inte bli fråga om att föreskriva en viss organisation.

1 direktiven berörs även frägan om direktvalda kommundelsorgan.

Prop. 1979/80:54

9

Kommittén skall ta upp denna fråga till noggrann prövning och utarbeta förslag till lösningar. Arbetet bör enligt direktiven syfta till att de kommuner som så önskar skall kunna inrätta direktvalda kommundelsorgan under mandatperioden 1980-1982.

2.5      Lagen om vissa lokala organ i kommunerna

Våren 1979 tog regeringen i prop. 1978/79:181 upp frågan om en provisorisk lagstiftning om lokala organ i kommunerna. Krav på sådan lagstiftning hade förts fram i motioner till riksdagen (mot. 1978/79:675,814, 1108).

I propositionen föreslogs en lag om vissa lokala organ i kommunerna. Lagen innebäratt kommundelsråd i fortsättningen kan handha förvaltnings-och verkställighetsuppgifter inom det kommunallagsreglerade området. Kommunerna ges också rätt att inrätta distriktsnämnder för sådana uppgifter. Institutionsstyrelser skall kunna tillsättas för förvaltning och verkställighet i frågor som rör en eller flera anläggningar. Lagstiftningen, som är av försökskaraktär, är utformad så att kommunerna ges största möjliga frihet att själva besluta om organisation och verksamhetsformer.

Enligt propositionen är det angeläget att praktiska förutsättningar skapas fören vidgad försöksverksamhet med lokala förvaltningsorgan. Kommunal­demokratiska kommittén bör därför, anför föredraganden, inom ramen för den nya lagen bedriva ett utredningsarbete i syfte att underlätta för kommunerna att snabbt starta en försöksverksamhet. Kommittén bör också enligt propositionen utvärdera den försöksverksamhet som kan komma att bedrivas med stöd av den nya lagen.

Riksdagen godkände förslagen i propositionen (KU 1978/79:36, rskr 1978/79:361). Lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna träder i kraft den 1 januari 1980.

2.6      Utredning om lokala organ med specialreglerade uppgifter

Vid behandlingen av prop. 1978/79:181 ansåg konstitutionsutskottet att reformen borde syfta längre än vad som hade föreslagits i propositionen. Utskottet anförde (KU 1978/79:36) att en reform som inte omfattar även det specialreglerade området är alltför begränsad. Det är därför viktigt att ett utredningsarbete kommer till stånd som syftar till en vidgning av området för försöksverksamheten. Enligt utskottet finns exempel på att kommuner redan nu förbereder ansökningar om tillstånd att pröva en form av lokalorgan även inom det specialreglerade området. Det är, anförde utskottet, väsentligt att sådana försök påbörjas och får ingå i den utvärdering som kommunaldemo­kratiska kommittén har att göra. Utskottet delade den uppfattning som kommit till uttryck i ett yttrande från Svenska kommunförbundet, nämligen att de utredningar som är nödvändiga för att kommunerna skall kunna inrätta

Prop. 1979/80:54

10

lokala organ även på det specialreglerade området bör bedrivas så att regeringen kan lägga fram förslag till riksdagen i en proposition som kan behandlas under hösten 1979. Riksdagen gav regeringen till känna vad utskottet hade anfört om försöksverksamhet med lokala organ inom del specialreglerade området (rskr 1978/79:361).

1 beslut den 7 juni 1979 uppdrog regeringen åt kommunaldemokratiska kommittén att skyndsamt utarbeta förslag till lagstiftning som gördel möjligt för kommunerna att fr. o. m. år 1980 bedriva försöksverksamhet med lokala organ på det specialreglerade området i enlighet med riksdagsbeslutet. Kommitténs uppdrag utvidgades ytteriigare genom tilläggsdirektiv den 28 juni 1979 (Dir. 1979:68). De nya uppgifterna avser främst de förtroendevaldas arbetsfömtsättningar. Kommittén fick också i uppdrag att i samarbete med kommunförbundet utarbeta förslag till modeller för hur lokala organ enligt propositionen om lokala organ skall kunna inrättas. Föredraganden anför i tilläggsdirektiven vidare att möjlighet till förvaltning genom lokala organ på sikt bör öppnas genom permanent lagstiftning för hela den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Kommittén bör lämna förslag på detta område i enlighet med sina tidigare direktiv. En möjlighet som enligt föredraganden bör övervägas särskilt är att inrätta lokala organ med sådana uppgifter från både det kommunallagsreglerade och det specialreglerade området som har ett klart samband med varandra. Det är fallet med t. ex. kultur-, fritids-, skol- och socialområdet.

3 Föredragandens överväganden 

3.1 Allmänna synpunkter

J.7.7 Kommunal självstyrelse - kommunal demokrad

Den kommunala självstyrelsen är en av grunderna för den svenska folkstyrelsen. Genom kommuner och landstingskommuner har medborgar­na tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om gemensamma angelägenheter. Denna rätt som har lång tradition ärinskriveniregeringsformend kap. 1 och 7§§).

Genom beskattningsrätten och ökade statliga bidrag har den kommunala verksamheten kunnat utvidgas till allt fler områden i enlighet med kom­muninvånarnas önskemål och behov. Genom den kommunala självstyrelsen har demokratins idé om människornas inflytande över samhällsutvecklingen förverkligats i vid omfattning. Kommunerna är enligt min mening de organ i samhället som har de bästa möjligheterna att på lokal nivå bedöma vilka åtgärder som behöver vidtas för att tillgodose de enskilda människornas behov och önskemål.

De valda representanterna har på medborgarnas uppdrag ansvaret för handläggningen av de gemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvaret utkrävs i de allmänna valen. Effektiviteten i systemet beror ytterst

Prop. 1979/80:54

11

på partiernas förmåga att forma och genomföra en politik som stämmer överens med medborgarnas önskningar. När det gäller att förankra kommu­nalpolitiken i de breda folklagren spelar även folkrörelserna en central roll i enlighet med den demokratiska tradition som finns i vårt land.

Den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin har en mycket stark ställning i Sverige. 1 få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetet en sådan bredd och ett sådant djup som här. Den omvandling som det svenska samhället i sin helhet har genomgått har förändrat även självstyrelsens arbetsformer. Styrkan i vär självstyrelsetradition ligger inte minst i att arbetsformerna successivt kunnat anpassas till nya förhållanden.

3.1.2 Förändrade förutsättningar för den kommunala demokratin

Under de senaste årtiondena har förutsättningarna för den kommunala demokratin förändrats.

En medveten strävan, varom bred politisk enighet rått både på riksplanet och lokalt, har varit att i takt med den snabba samhällsutvecklingen lägga nya uppgifter på kommunerna och landstingskommunerna. Dessa har också själva tagit på sig nya uppgifter och successivt byggt ut den kommunala samhällsservicen. Medborgarnas krav pä social trygghet, utbildning och kommunal service av annat slag har medfört att den kommunala och landstingskommunala verksamheten fortlöpande har utvidgats. Detta har i sin tur ställt allt större krav på kommunernas och landstingskommunernas resurser. Den kommunala och landstingskommunala verksamheten har ökat särskilt snabbt under efterkrigstiden. Att bevara och bygga ut den kommu­nala självstyrelsen ar enligt min mening ett viktigt led i arbetet på att fördjupa demokratin. Genom att kommunerna har getts en aktiv roll i reformarbetet har samhällsverksamheten fått en starkare lokal förankring i värt land än i många andra länder. Denna allt större decentralisering till lokal nivå är en utveckling som främjar medborgarinflytandet.

De nya och större kommunerna, som skapats genom kommunindelnings­reformen, har i regel betydande ekonomiska och personella resurser. De är därigenom väl ägnade att ta på sig viktiga samhällsuppgifter. Den djupgående omvandlingen av kommunerna har emellertid tillsammans med andra utvecklingstendenser i samhället samtidigt inneburit betydande nackdelar ur kommunaldemokratisk synvinkel. Den kommunala verksamheten har föriorat något av sin direkta lokala anknytning. Detta gäller särskilt de nybildade kommuner som har stor befolkning eller stor yta. Antalet förtroendeuppdrag har minskat kraftigt. Detta har lett till ett större avstånd mellan väljare och valda.

För att skapa ytterligare underiag för framtida reformer i syfte att öka medborgarnas inflytande har riksdagen på regeringens förslag (prop. 1978/ 79:61, KU 1978/79:17, rskr 1978/79:79) beslutat att kommunindelningsre-

Prop. 1979/80:54

12

formens konsekvenser i skilda hänseenden skall utvärderas. Kommunalde­mokratiska kommittén är i administrativt avseende ansvarig för det forsk­ningsarbete som bedrivs på området. Forskarna har lämnat en första rapport (Ds Kn 1979:12) Den kommunala självstyrelsen, en utvärdering av kom­munindelningsreformen.

Till de andra förändringar som har påverkat den kommunala demokratins villkor hör att den tid som kan avsättas för politiskt arbete för många människor tenderar att bli alltmer knapp. Svårigheterna att kombinera förtroendeuppdrag med andra åtaganden är därför stora. Undersökningar visar att vissa grupper är underrepresenlerade bland de förtroendevalda. De förtroendevaldas arbetsuppgifter har blivit mer komplicerade och tidskrävan­de. Antalet kommunala nämnder har under 1960- och 1970-talen reducerats genom sammanslagningar. Detta har i någon mån motverkats av att nya nämnder tillkommit. Som jag har nämnt förut gav den dåvarande regeringen i slutet av juni 1979 genom tilläggsdirektiv kommunaldemokratiska kommit­tén i uppdrag att överväga frågan om de förtroendevaldas arbetssitution (Dir. 1979:68).

En grundläggande princip för 1977 års kommunallagsreform (prop. 1975/76:187, prop. 1976/77:1, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148) var att lagstiftningen skulle göra det möjligt för kommunerna att i betydande utsträckning utforma sin organisation på det sätt som de själva finner lämpligt. Jag anser att detta är en väsentlig inriktning som skapar vidare möjligheteratt utveckla medborgarinflytandet. Statskontrollkommittén (Kn 1976:06) skall göra en samlad översyn av statens tillsyns- och kontrollfunk­tioner gentemot kommunerna och landstingskommunerna. Detta arbete är av stor betydelse när det gäller att stärka den kommunala självstyrelsen. Kommittén avser att lämna sitt slutbetänkande under år 1980. Av intresse i detta sammanhang är också byråkratiutredningens betänkande (SOU 1979:31) Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter, vilket f n. remissbehandlas.

3.1.3 Lokala organ

Allt fler kommuner har under de senaste tio åren inrättat olika typer av lokala organ. Man har tillskapat övergripande kommundelsorgan, s. k. kommundelsråd, eller institutionsstyrelser. Andra kommuner har tillsatt lokala kontaktmän i de olika kommundelarna. Förändringarna i organisatio­nen har gjorts för att underlätta kontakterna mellan den kommunala verksamheten och medborgarna. Erfarenheterna från sådana lokala organ har i huvudsak varit positiva. Det har emellertid ansetts angeläget att öppna möjlighet att ge de lokala organen förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Riksdagens beslul med anledning av propositionen om lokala organ i kommunerna (prop. 1978/79:181, KU 1978/79:36, rskr 1978/79:361) ger kommunerna möjlighet att fr. o. m. den 1 januari 1980 bedriva försöksverk-

Prop. 1979/80:54

13

samhet med lokala organ med sådana uppgifter på det kommunallagsregle­rade området.

En ökad medverkan frän kommuninvånarnas sida i den kommunala verksamheten har enligt min mening stor betydelse när det gäller att skapa en livskraftig kommunal självstyrelse. Jag anseratt man genom att inrätta lokala organ kan skapa ett naturiigt forum på det lokala planet för diskussion och beslut i frågor som bar direkt betydelse för kommuninvånarna. Verksamhe­ten i lokala organ kan också innebära en vitalisering av arbetet i de politiska partiernas lokalföreningar.

På sikt anser jag att möjlighet till förvaltning och verkställighet genom lokala organ bör öppnas genom en permanent lagstiftning för hela den kommunalaoch landstingskommunala verksamheten. Kommunaldemokra­tiska kommittén har genom tilläggsdirektiv (Dir. 1979:68) fått i uppdrag atl arbeta fram ett förslag till en sådan lagstiftning. Riksdagens beslut med anledning av propositionen om lokala organ i kommunerna innebär att möjlighet bör öppnas att bedriva försöksverksamhet med lokala organ också på det specialreglerade området. Även jag anser att starka skäl talar för att sådan möjlighet skapas.

Det förslag som kommunaldemokratiska kommittén lägger fram i betän­kandet Specialreglerade uppgifter för lokala organ i kommunerna är enligt min mening ägnat att läggas till grund för en försökslagstiftning på området.

En huvudprincip inom kommunalrätten är att varje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet. För varje uppgiftsområde skall det finnas ett enda. förvaltningsorgan, dvs. en nämnd för hela kommunen. Det är därför inte möjligt att utan stöd i särskild lagstiftning inrätta fiera nämnder som, var och en för ett geografiskt område, svarar för förvaltningsuppgifter av samma slag. För den specialreglerade förvaltningen är principen oftast fastslagen i resp. specialförfattning.

Bakom principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet ligger främst önskemålet om en enhetlig och effektiv förvaltning. Vid tillkomsten av lagen om vissa lokala organ i kommunerna ansågs det att principen inte hade en sådan tyngd att den borde få hindra en försöksverksamhel med lokala organ på det kommunallagsreglerade området (prop. s. 19). Den verksamhet som fiera av de specialreglerade nämnderna bedriver haren central betydelse för kommuninvånarna. För vissa nämnders verksamhet, t. ex. skolstyrelsens och byggnadsnämndens, är behovet av överblick och enhetlighet mycket framträdande. Jag anser emellertid att detta inte bör hindra en försöksverk­samhet med lokala organ på det specialreglerade området. Jag vill framhålla att det på såväl skolstyrelsens och byggnadsnämndens som andra specialreg­lerade nämnders uppgiftsområden finns åtskilliga uppgifter som framstår som väl ägnade att handläggas lokalt.

Försökslagstiftningen bör utformas så att det framgår atl en central facknämnd på varje område måste behållas. 1 ett följande avsnitt kommer jag att gå närmare in på frågan om vilka specialreglerade områden som bör

Prop. 1979/80:54

14

omfattas av försöksverksamheten. I det sammanhanget kommer jag att ta upp frågan om det behövs uttryckliga föreskrifter som hindrar att vissa uppgifter förs över till lokala organ. Oavsett om sådana föreskrifter införs eller inte måste naturiigtvis behovet av överblick och enhetlighet noga övervägas, när man för en enskild kommun bestämmer vilka uppgifter som skall föras över från en central specialreglerad nämnd till lokala organ. Jag återkommer i det följande till frågan om kommunerna bör få självständigt besluta om en sådan uppgiftsöverföring.

Enligt min uppfattning är det angeläget att en försöksverksamhet med lokala organ på det specialreglerade området inte omgärdas med ailtför stränga restriktioner. För att försöksverksamheten skall kunna ge tillräcklig ledning för utformningen av en mera definitiv lagstiftning är det av vikt att de områden som öppnas för försöksverksamhet inte blir för lä och att det på varje område blir möjligt att föra över väsentliga uppgifter till lokala organ. Försökslagstiflningen bör enligt min mening vidare utformas så att kom­munerna fär så slor frihet som möjligt alt utforma försöksverksamheten efler de lokala förutsättningarna.

Jag anser vidare att det, som kommittén också föreslår, nu bör göras möjligt att inrätta lokala organ med uppgifter inom både det specialreglerade och det kommunallagsreglerade området. En intressant möjlighet kan vara att inrätta lokala organ med uppgifter inom t. ex. kultur-, fritids-, skol- och socialom­rådet. Man bör kunna utgå från att det finns ett stort inlresse från medborgarnas sida att lokalt kunna diskutera och påverka kommunens verksamhet på dessa områden. Det finns också stora möjligheter till bättre sarpordning och effektivare utnyttjande av kommunens resurser genom att förvaltningsuppgifter från flera områden förs samman till ett lokalt organ.

När det gäller den lagtekniska lösningen har kommittén gått vidare pä den väg som valdes vid tillkomsten av lagen om vissa lokala organ i kommu­nerna. Kommittén föreslär sålunda att lagen kompletteras med föreskrifter som gör det möjligt att inrätta lokala organ på det specialreglerade området och att ändringar eller tillägg i de olika specialförfattningarna undviks. Särskilt med hänsyn till att det nu endast gäller att öppna möjlighet till försöksverksamhet också på det specialreglerade området anserjag att detta är en lämplig lösning.

Det är angeläget att kommittén noga följer och utvärderar försöksverk­samheten med lokala organ i kommunerna så att erfarenheterna av denna kan tas till vara i kommitténs fortsatta arbete på en permanent lagstiftning om lokala organ i kommuner och landstingskommuner. Jag utgår från att ocksä de centrala myndigheter vilkas uppgifter berörs av försöksverksamheten kommer atl följa denna med uppmärksamhet. Försöksverksamheten bör pågå så länge atl erfarenheterna från denna utgör ett ordentligt underiag för kommitténs överväganden i fråga om en permanent lagsliftning om lokala organ. Jag räknar emellertid med att ställning till ett förslag till permanent lagstiftning bör kunna tas i sådan tid att lagstiftningen kan träda i kraft senast den 1 januari 1986.

Prop. 1979/80:54

15

Kommunaldemokratiska kommitténs uppdrag omfattar även frågan om möjlighet för dem som utnyttjar kommunal service att delta i institutions­styrelsernas verksamhet (Dir. 1977:96). 1 direktiven sägs att kommittén i sitt arbetebörbeaktaresultatetavöverväganden inom utbildningsdepartementet i frågan om lokala organ vid skolorna.

Bakgrunden till uttalandet i direktiven om lokala ledningsorgan vid skolorna är riksdagens beslut om skolans inre arbete (prop. 1975/76:39, UbU 1975/76:30, rskr 1975/76:367). Enligt detta beslut borde ett lokalt lednings­organ bestående av elever och personal och i vissa fall även föräldrar kunna inrättas. Visst ytterligare beredningsarbete måste dock avvaktas.

Frågan har sedan behandlats av en arbetsgrupp inom utbildningsdeparte­mentet i promemorian (Ds U 1977:20) Medinflytande i skolan. Promemorian innehåller ett principförslag om intressentsammansatta organ kallade skol­nämnder. Förslaget har vidareutvecklats i promemorian (Ds U 1978:3) Skolnämnds beslutsområde m. m. Arbetsgruppen tänkte sig att skolnämn-derna skulle kunna fatta beslut i vissa frågor, de flesta hämtade från vad som nu är rektors beslutsområde, och i övrigt ha uppgifter av samrådskaraktär.

Mitt förslag om försöksverksamhet med lokala organ omfattar skolområ­det men innebär inte nägot ställningstagande i frågan om elevers och andra intressenters inflytande. En slutlig lösning av den frågan får övervägas i ett större sammanhang, när ställning tas till andra frågor som här är av betydelse. Detta hindrar emellertid inte att vissa förändringar genomförs redan nu. Jag har av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] erfarit att hon överväger åtgärder i syfte att stärka föräldrarnas och elevernas inflytande när det gäller beslut som fattas av rektor.

Det bör understrykas att utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten kommer att vara mycket begränsat under de närmaste åren. Det tillgängliga utrymmet för kommunerna kommer till stor del att tas i anspråk för utbyggnaden av barnomsorg och äldrevård. Det är därför angeläget att försöksverksamheten med lokala organ inte leder till ett ökat resursbehov i kommunerna. Detta kan undvikas genom omfördelning av resurser som har tillförts redan befintlig verksamhet. Som jag nyss har sagt finns det ocksä goda förutsättningar för att förvaltning genom lokala organ kan innebära att kommunens resurser utnyttjas effektivare.

3.2 Avgränsning av försöksverksamheten

När möjligheter skapas för kommunerna att överiämna även specialregle­rade uppgifter till lokala organ, uppkommer frågan om det är nödvändigt eller lämpligt att begränsa lagstiftningen så att den omfattar endast vissa specialreglerade områden och inom dessa endast vissa typer av uppgifter.

Prop. 1979/80:54

16

3.2.1 Uppgifisområden

Kommittén föreslår att försöksverksamheten begränsas till de områden som omfattas av utbildnings-, byggnads-, hälsovårds-, socialvårds- och trafiklagstiftningen. Dessa områden uppvisar enligt kommittén flertalet av de uppgiftersom kan vara lämpliga för förvaltning genom lokala organ. Det är också på dessa områden som man kan vänta sig samordningsvinster genom lokala organ. Kommittén framhåller som väsentligt att raden av uppgifter som får läggas på lokala organ blir så lång att ingen kommun skall behöva känna sig främmande för att ta itu med försöksverksamhet.

Jag delar kommitténs uppfattning om vilka specialreglerade områden som bör öppnas för förvaltning i lokala organ. Det är som jag har antytt förut angeläget att urvalet är tillräckligt stort och områdena tillräckligt omfattande för att de kommuner som är intresserade skall kunna bedriva en meningsfull försöksverksamhet och för att en utvärdering av denna skall ge resultat. Kommitténs förslag täcker viktiga och omfattande delar av den kommunala specialreglerade förvaltningen. De omfattar uppgifter som var för sig eller tillsammans med uppgifter från andra områden lämpar sig för förvaltning genom lokala organ. Jag anser det inte nödvändigt att lägga ytteriigare områden till dem som kommittén har föreslagit.

Att låta lokala organ få uppgifter även inom socialvårdsområdet vållar särskilda problem som jag vill ta upp i detta sammanhang. Problemen har sin gmnd i dels att lokal förvaltning - genom sociala distriktsnämnder- redan kan förekomma på detta område, dels att den nyligen avlämnade proposi­tionen om socialtjänsten (prop. 1979/80:1) innehåller förslag till nya reglerom de sociala distriktsnämnderna.

Som närmare redovisas i kommitténs betänkande och i bilaga 1 till detta skiljer sig bestämmelserna i lagen om lokala organ i flera inte oväsentliga hänseenden från bestämmelserna om sociala distriktsnämnder i lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. och i den föreslagna socialtjänst­lagen. Kommittén har inte ansett detta utgöra nägot hinder mot att dess förslag om lokala organ med specialreglerade uppgifter omfattar även de sociala nämndernas uppgiftsområde. Kommittén går inte närmare in på frågan om att samordna den reform som omfattas av kommitténs uppdrag med de förändringar som avses med den föreslagna socialtjänstlagen.

I likhet med kommittén anser jag att socialvården är ett område som lämpar sig för förvaltning genom lokala organ. De nuvarande sociala distriktsnämnderna utgör ett belägg fördetta. Inom socialvårdsområdet finns också uppgifter som lämpligen kan föras samman med frågor från t. ex. fritids- och skolområdet i samma lokala organ. Det är enligt min mening angeläget att socialvården inte lämnas utanför försöksverksamheten med lokala organ. Möjligheten att bedriva försöksverksamhet med lokala organ med uppgifter inom socialvårdsområdet bör ses som ett alternativ till att inrätta sociala distriktsnämnder.

Prop. 1979/80:54

17

Jag kan inte finna att olägenheterna med att öppna en möjlighet att överiämna socialvårdsuppgifter till lokala organ samtidigt som reglerna om sociala distriktsnämnder finns kvar skulle vara så stora att de båda regelsystemen inte skulle kunna existera sida vid sida under en försökspe­riod. Kommitténs förslag bör dock modifieras något för att samordningen mellan de båda systemen skall bli bättre.

1 kommuner som inte har sociala distriktsnämnder bör det vara möjligt att inrätta lokala organ och ge dem uppgifter som ankommer på socialnämnd, baranvårdsnämnd och nykterhetsnämnd. Det finns ingen anledning att begränsa de lokala organens verksamhetsområde på det sätt som enligt 4 § lagen om social centralnämnd sker i fråga om sociala distriktsnämnder, dvs. till ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. Däremot bör den allmänna begränsningen gälla att de uppgifter som överiämnas till ett lokalt organ måste ha anknytning till kommundelen och vara av sådan beskaffenhet i övrigt att de lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ. Denna begränsning, som bör gälla allmänt för förvaltning genom lokala organ, återkommer jag till i det följande. Den innebär bl. a. alt uppgifter av övergripande natur skall ligga kvar hos den cenlrala nämnden.

Kommuner som har sociala distriktsnämnder bör däremot inte kunna överiämna socialvärdsuppgifter till lokala organ. Detta förbud bör omfatta inte endast sådana ärenden rörande enskild person om enligt 4 § lagen om social centralnämnd ankommer på social distriktsnämnd utan även social­vårdsärenden i övrigt. Jag betraktar det som uteslutet att en kommun skulle vilja lägga socialvårdsuppgifter på såväl sociala distriktsnämnder som lokala organ. För tydlighetens skull bör dock i lagen om vissa lokala organ i kommunerna tas in en uttrycklig föreskrift om att en sädan organisation inte får förekomma.

De kommuner som avseratt införa lokal förvaltning på socialvårdsområdet har under försöksperioden att välja mellan sociala distriktsnämnder och lokala organ enligt lagen om vissa lokala organ i kommunerna. Det är knappast sannolikt att en kommun som redan har sociala distriktsnämnder under försöksperioden skulle vilja avskaffa dessa och gä över till lokala organ med socialvärdsuppgifter. Det finns dock ingen anledning att i lagen om vissa lokala organ i kommunerna föreskriva förbud mot en sädan omorganisa­tion.

1 förslaget till socialtjänstlag finns bestämmelser om sociala distriktsnämn­der som i vissa hänseenden avviker från reglerna i lagen om social centralnämnd. Enligt förslaget skall de sociala distriktsnämnderna handlägga ärenden som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person, om inte kommunfullmäktige har beslutat annoriunda beträffande en viss grupp av ärenden. Vidare får socialnämnden, om fullmäktige beslutar det, uppdra åt distriktsnämnderna att besluta även i frågor som gäller den allmänt förebyggande verksamheten i distriktet, att handha förvaltning och

2 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

18

verkställighet i fräga om egendom och att handlägga anställningsfrågor inom distriktsnämndens verksamhetsområde.

Den föreslagna socialtjänstlagen avses träda i kraft den I januari 1981. Den nya situation som då kan inträda i fråga om de sociala distriktsnämnderna bör enligt min mening inte medan försöksverksamheten med lokala organ pågår leda till ändringar i den reglering av förhållandet mellan dessa och distrikts­nämnderna som jag har förordat i det föregående. Om en kommun har sociala distriktsnämnder av den nya typen, blir kravet att inga socialvårdsuppgifter får överiämnas till lokala organ ännu mera självklart än tidigare. De nya distriktsnämnderna skall ju i motsats till vad som gäller enligt lagen om social centralnämnd kunna fä till uppgift att handlägga även andra socialvärdsä-renden än sådana som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande enskild person. En lagteknisk anpassning till socialtjänstlagen av den bestämmelse om förhållandet mellan sociala distriktsnämnder och lokala organ som jag har förordat blir dock nödvändig. 1 övrigt ser jag ingen anledning att styra kommunernas val mellan de båda typerna av förvaltning genom lokala organ. Det förefaller rimligt att anta att de kommuner som före socialtjänstlagens ikraftträdande har valt den ena eller andra linjen inte under återstoden av försöksperioden går över från lokala organ till distriktsnämnder eller tvärtom.

1 längden kan det naturligtvis inte godtas att det för socialvården finns två system för förvaltning genom lokala organ. 1 kommitténs uppdrag ingår att föreslä permanent lagstiftning om förvaltning genom lokala organ för hela den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Kommittén säger sig ha för avsikt att återkomma till frågan om de sociala distriktsnämn­derna i sitt slutbetänkande om lokala organ. Det kan förutsättas att kommittén då föreslår en permanent lösning pä frågan om hur förvaltningen genom lokala organ på socialvårdsområdet skall utformas.

I likhet med kommittén förordar jag att lagen om vissa lokala organ i kommunerna ändras så att lokala organ kan handha även ärenden som enligt lag eller annan författning ankommer på socialnämnd, barnavårdsnämnd, kommunal nykterhetsnämnd, social centralnämnd, hälsovårdsnämnd, byggnadsnämnd, trafiknämnd och skolstyrelse.

3.2.2 Myndighetsutövning

Kommittén tar upp frågan om det är lämpligt att kommunema får möjlighet att anförtro även ärenden som avser myndighetsutövning åt lokala organ. Det är fråga om ärenden som gäller befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande (3 § förvaltningslagen, 1971:290). De kommunala specialreglerade nämnderna har i stor utsträckning anförtrotts ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild. Dessa ärenden är till skydd för den enskildes rättssäkerhet underkastade de särskilda bestämmel­serna i 14-20 §§ förvaltningslagen.

Prop. 1979/80:54

19

Kommittén framhåller att starka rättssäkerhetskrav anknyter till myndig­hetsutövningen. Dessa kan enligt kommittén tillgodoses likaväl hos lokala som hos centrala nämnder. Kommittén hänvisar till att de sociala distrikts­nämnderna har att fatta beslut om vissa frihetsberövanden och om andra angelägenheter som är starkt ingripande för den enskilde. Enligt kommittén har det inte förekommit nägra särskilda anmärkningar mot de sociala distriktsnämndernas förmåga att sköta dessa uppgifter. Kommittén har inte kunnat finna någon övertygande saklig grund för att utesluta ärenden som avser myndighetsutövning från de ärenden som skall kunna överiämnas till lokala organ och föreslär därför inte någon inskränkning i detta avseende.

Jag kan på det hela taget instämma i vad kommittén har anfört. Det finns utan tvivel grupper av ärenden om myndighetsutövning som lämpar sig väl för handläggning i lokala organ. Om dessa ärenden lämnas utanför, finns det risk att de lokala organens uppgiftsomräden blir alltför snäva och att försöksverksamheten inte ger några klara resultat.

Jag vill understryka alten reform av det slag som jag förordar måste ha som en grundläggande fömtsättning att rättssäkerheten inte får försämras genom att uppgifter flyttas till lokala organ. De bestämmelser i lagar och förordningar som syftar till att skydda rättssäkerheten är naturligtvis tillämpliga i samma utsträckning, när ett lokalt organ handlägger ett ärende som när detta handläggs av den centrala nämnden. Det lokala organets beslut kan överklagas i samma mån som den centrala nämndens beslut. Om man i kommunen inte är övertygad om att det lokala organet, trots att de formella rältssäkerhetsgarantierna gäller, är i stånd att med de resurser som ställs till organets förfogande åstadkomma en tillfredsställande handläggning, förut­sätter jag att ärendegruppen inte överiämnas till det lokala organet. Det finns anledning att räkna med att kommunerna kommer att iaktta återhållsamhet med att låla lokala organ ta över ärenden som är känsliga frän rättssäkerhets-och likställighetssynpunkt och där intresset av enhetlig bedömning är särskilt starkt. Sådana synpunkter gör sig i vissa fall gällance med sådan styrka att det knappast kan komma i fräga att uppgiften överlämnas till lokala organ. Jag vill i detta sammanhang särskilt nämna byggnadsnämndens befogenhet enligt lagen (1976:666)om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande att slutligt avgöra fråga om avgift eller att meddela föreläggande eller ansöka om handräckning för rättelse i de fall som avses i 13 § 1,2 och 5 nämnda lag.

Jag ansluter mig alltså till kommitténs bedömning atl det inte finns anledning att utesluta ärenden som avser myndighetsutövning från de uppgifter som kan överiämnas åt lokala organ. Det är enligt min mening inte heller lämpligt att genom bestämmelse i lag uttryckligen utesluta speciella typer av ärenden om myndighetsutövning frän försöksverksamheten med lokala organ. Sådana undantagsregler skulle lätt kunna ge det felaktiga intrycket att de omfattar samtliga ärenden som inte anses böra handläggas av lokala organ. Härtill kommer att den genomgång av de olika sakområdena som har kunnat ske i detta sammanhang knappast kan anses utgöra en

Prop. 1979/80:54

20

tillräckligt säker grund för utformningen av undantagsregler av detta slag. Den särskilda intressekonflikt som skulle kunna uppstå om ett lokalt organ gavs sådana fakultativa uppgifter att organet skulle få anses företräda kommunen som part i ett ärende där det samtidigt har att utöva myndig­hetsfunktioner enligt speciallagstiftning bör enligt min mening kunna undvikas, om problemet beaktas när det lokala organets uppgifter be­stäms.

3.2.3 Avgränsning med hänsyn till uppgifternas beskaffenhet i övrigt

Enligt 2 § lagen om vissa lokala organ i kommunerna kan ett lokalt organ ha till uppgift att handha förvaltning och verkställighet för en del av kommunen. En uppgift som hänför sig till hela kommunen och som inte kan delas kan således inte anförtros åt ett lokalt organ. Kommittén föreslår att denna begränsning skall gälla även för de lokala organens verksamhet på det specialreglerade området. Jag anser att en sådan begränsning är en självklar utgångspunkt när det gäller att avgöra vilka specialreglerade uppgifter som bör kunna överlämnas till lokala organ.

Inom varje specialreglerat område finns uppgifter som gäller hela eller större delen av kommunen. Hur en fråga löses får kanske direkt betydelse för kommunen i dess helhet. Sådana frågor av övergripande nalur bör avgöras av en central nämnd. Detsamma kan ibland gälla i fråga om uppgiftersom är av sädan karaktär att intresset av enhetlighet har en alldeles särskild tyngd. På varje specialreglerat område finns vidare uppgifter som i varierande grad, alltefter förhållandena i kommunen och uppgifternas beskaffenhet, lämpar sig för handläggning av lokala organ. Kommittén har inte funnit det möjligt att med någon egentlig precision ange dessa uppgifter. Kommittén är inte heller beredd att göra nägra uttryckliga undantag för de särskilda ärende­grupper som enligt förslag i de promemorior som har fogats som bilagor till betänkandet inte bör fä överlämnas till lokala organ utan bör förbehållas den centrala nämnden. I stället föreslår kommittén en allmän regel om att lokala organ kan handha ärenden som med hänsyn till sin anknytning till en kommundel och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ.

De specialreglerade nämnderna har så många uppgifter av olika slag och förhållandena i kommunerna är så varierande att det inte är möjligt att ens någorlunda exakt och fullständigt ange vilka typer av ärenden som bör fä överiämnas till lokala organ. 1 likhet med kommittén anserjag därför att det för att en ärendetyp skall lä anförtros åt ett lokalt organ bör krävas att den på grund av sin anknytning till kommundelen och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för att skötas av ett lokalt organ.

Lagen om vissa lokala organ i kommunerna innebär att samtliga uppgifter som kan läggas på en kommunallagsreglerad nämnd också kan läggas på ett lokalt organ med den begränsning som ligger i att verksamheten enbart avser

Prop. 1979/80:54

21

en del av kommunen. Lagen hindrar inte ens att de centrala nämnderna avskaffas. De uppgifter som inte kan tas över av de lokala organen fär i sådana fall skötas av kommunstyrelsen. Alla specialreglerade nämnder har uppgifter av övergripande natur. Dessa är inte alltid av den arten att de utan vidare skulle kunna läggas över på kommunstyrelsen. Härtill kommer att omfatt­ningen och den skiftande beskaffenheten av dessa ärenden skulle göra en sådan lösning olämplig. De övergripande uppgifterna bör därför ligga kvar hos den centrala facknämnden. Jag vill i detta sammanhang anmärka att kommunerna f n. är skyldiga att ha särskilda nämnder för samtliga de verksamhetsområden som enligt mitt förslag skall omfattas av försöksverk­samheten utom trafikområdet. 1 vad jag nu har sagt ligger att denna skyldighet bör finnas kvar under försöksverksamheten. Däremot bör del naturiigtvis inte införas något hinder mot att en kommun uppdrar åt kommunstyrelsen eller nägon annan nämnd att vara trafiknämnd. Av lagen om vissa lokala organ i kommunerna bör framgå att de uppgifter som är av övergripande natur skall ligga kvar hos resp. centrala nämnd. Jag anser att detta kan ske genom en föreskrift om krav pä lokal anknytning hos de ärenden som fär övertas av lokala organ.

I bilagorna till betänkandet anges att vissa särskilda grupper av ärenden inte bör kunna överiämnas till lokala organ utan bör förbehållas den centrala nämnden. 1 likhet med kommittén anserjag att nägra uttryckliga undantag i lagen inte bör göras för dessa ärendegrupper. För att inte te sig godtyckliga måste sådana undantagsregler bygga på en grundligare genomgång av varje sakområde än vad som har varit möjligt i detta sammanhang. Uttryckliga undantag kan enligt min mening undvaras i en försökslagstiftning av det slag som nu är aktuell. Ett område intar dock en särställning. Det gäller frågor om tjänsteorganisation, tjänstetillsättning, ledighet, vikariat, anställnings upp­hörande m. m. beträffande statligt reglerade tjänster. För sådana tjänster är arbetsgivaransvaret delat mellan staten och kommunen. Det är därför naturligt att staten fär avgöra vilket organ som skall handha uppgifter i fråga om sädana tjänster. Till dessa hör såvitt här är aktuellt främst tjänster som rektor, biträdande skolledare eller lärare. Mänga ärenden som avser sådana tjänster måste bedömas med hänsyn till kommunen i dess helhet. Detta beror bl. a. på att författningsbestämmelser knyter fiertalet tjänster till hela grundskolan ellergymnasieskolan eller till skolväsendet i kommunen. Härtill kommeratt rättssäkerhetssynpunkter och effektivitetshänsyn mot bakgrund av den komplicerade författningsregleringen i regel talar för att sådana ärenden förbehålls den centrala nämnden. Jag förordar därför att en bestämmelse införs om att uppgifter som avser statligt reglerade tjänster inte fär handläggas av lokala organ. Regeringen bör dock ges befogenhet att föreskriva undantag från denna regel.

Vid uppgiftsfördelningen i det enskilda fallet mellan den centrala nämnden och de lokala organen mäste hänsyn tas till en rad olika omständigheter. Ett lokalt organs uppgiftsomräde bör inte vara alltför omfallande, eftersom en

Prop. 1979/80:54

22

koncentration av mångskiftande uppgifter från skilda verksamhetsområden till ett lokalt organ skulle göra det svårt för ledamöterna att förvärva en tillräcklig förtrogenhet med de olika uppgifterna. En sådan koncentration skulle också allvariigt motverka intresset av att flera enskilda kommuninvå­nare bereds tillfälle att delta i den kommunala verksamheten. De centrala nämndernas befogenhet får inte tunnas ut så att deras möjligheter att utöva det övergripande ansvaret reduceras. Standarden på handläggningen i den centrala nämnden och i de lokala organen måste ligga pä en godtagbar nivå. De lokala organen måste förfoga över en förvaltningsorganisation som motsvarar de uppgifter som läggs på dem. Kompetenskonflikter mellan de centrala nämnderna och de lokala organen och mellan lokala organ inom olika områden mäste undvikas. 1 föregående avsnitt (3.2.2) har jag särskilt berört de hänsyn som kan behöva tas till rättssäkerhetsintressena.

1 bilagorna till betänkandet lämnas åtskilliga synpunkter pä hur fördel­ningen av uppgifter mellan centrala nämnder och lokala organ lämpligen bör ske. Dessa synpunkter bör kunna utgöra ett värdefullt underlag för kommu­nernas bedömningar. Jag avser att återkomma till dessa frågor i specialmoti­veringen.

3.3 Inrättandet av lokala organ m. m.

Enligt 1 § lagen om vissa lokala organ i kommunerna är det kommunfull­mäktige som inrättar lokala organ på del kommunallagsreglerade området. Fullmäktige bestämmer också de lokala organens uppgifter och geografiska verksamhetsområden (3 §). Kommittén föreslår att denna ordning skall gälla också för lokala organ med uppgifter på det specialreglerade området. Min grundsyn är att det i princip bör ankomma på fullmäktige att även på det specialreglerade området bestämma om inrättandet av lokala organ och om uppgiftsfördelningen mellan de centrala nämnderna och de lokala organen. En sädan organisatorisk frihet för kommunerna anser jag är naturiig mot bakgrund av principer som riksdagen ställde sig bakom, när 1977 års kommunallag antogs.

Mot vad jag nu har sagt skulle i och för sig kunna invändas att så vidsträckta befogenheter för fullmäktige som kommittén föreslär kan leda till att de lokala organen anförtros uppgifter som inte lämpar sig för dem eller lill kompetenskonflikter mellan centrala nämnder och lokala organ. Från sådana synpunkter skulle det vara lämpligare att kräva t. ex. medgivande av regeringen för att lokala organ med specialreglerade uppgifter skall fä inrättas. För egen del anserjag att invändningar av detta slag inte är berättigade, i vart fall inte när det gäller en försöksverksamhel. Jag anser i likhet med kommittén att det inte finns anledning att sätta fullmäktigeförsamlingarnas förmåga att bedöma vilka ärenden som kan böra anförtros åt lokala organ i fråga. Det är att märka att såväl kommunstyrelsen som de berörda centrala facknämnderna måste beredas tillfälle att yttra sig, innan fullmäktige fattar

Prop. 1979/80:54

23

sitt beslut (2 kap. 16 § kommunallagen). Enligt min mening är vidare ett dispensförfarande inte särskilt väl förenligt med den numera förhärskande synen på samspelet mellan kommunerna och staten. Ett sådant förfarande framstår som onödigt byråkratiskt och det skulle kunna verka hämmande på försöksverksamheten. En ordning som innebär att kommunfullmäktige inom ramen för de bestämmelser som jag har förordat självständigt fär besluta om uppgiftsöverföring till lokala organ har vidare den fördelen att beslutet lätt kan ändras, om det skulle visa sig vara mindre lämpligt utformat i något hänseende.

En ordning som innebär att resp. centrala facknämnd fär besluta om uppgiftsöverföring till lokala organ med stöd av kommunfullmäktiges bemyndigande är enligt min mening inte lämplig när det gäller en försöks­verksamhet som avses kunna omfatta flera kommunala uppgiftsområden. Den skulle innebära att en central facknämnd fick ett alltför stort inflytande på en försöksverksamhet avseende flera skilda områden som fullmäktige önskar bedriva. Jag anser att man kan utgå från att facknämndernas synpunkter kommer att väga tungt, även om kommunfullmäktige fär befogenhet att självständigt besluta om uppgiftsöverföringen.

Jag förordar således att kommunfullmäktige ges befogenhet att besluta om inrättandet av lokala organ med uppgifter på det specialreglerade området samt att bestämma de lokala organens uppgifter och geografiska verksam­hetsområden. Jag vill tillägga att kommunerna naturligtvis bör kunna fä vägledning för bedömningen av dessa frågor genom samråd med kommittén. Svenska kommunförbundet och berörda centrala statliga myndigheter.

Jag vill också erinra om att inrättandet av lokala organ och överförandet av uppgifter till dessa kan medföra förhandlings- och informationsskyldighet för kommunen gentemot arbetstagarorganisationerna.

3.4 Förhållandet mellan de lokala organen och de centrala facknämnder­na

En möjlighet alt flytta vissa former av specialreglerad verksamhet frän resp. centrala facknämnd till lokala organ kan innebära en risk för att skilda principer kommer att tillämpas i olika delar av en och samma kommun. Jag har i det föregående (avsnitt 3.1.3 och 3.2.3) förordat att kommunerna under försöksverksamheten skall vara skyldiga att behålla de olika centrala facknämnderna för specialreglerad verksamhet. 1 det sammanhanget har jag framhållit att frågor som är av övergripande natur eller av sädan karaktär att intresset av enhetlighet är särskilt framträdande skall förbehållas den centrala nämnden. Enligt mitt förslag blir det kommunfullmäktige som vid bestäm­mandet av uppgiftsfördelningen mellan de centrala facknämnderna och de lokala organen har ansvaret för avvägningen mellan behovet av enhetlighet inom en förvaltningsgren och önskemålet om en självständig beslutanderätt för de lokala organen.

Prop. 1979/80:54

24

Vid tillkomsten av lagen om vissa lokala organ i kommunerna behandlade min företrädare tämligen ingående frågan om samordningen mellan de centrala nämnderna och de lokala organen (prop. 1978/79:181 s. 23). Han framhöll bl. a. att det borde ankomma på resp. centrala nämnd att göra resursavvägningen för sin verksamhetsgren med avseende pä hela kommu­nen, medan kommunstyrelsen och fullmäktige har ansvaret för priorite­ringen mellan de olika verksamhetsgrenarna. Han ansåg att det i huvudsak borde överiämnas ät kommunema att avgöra hur samordningen skulle gå till. För att samordningen skulle underiättas kunde det enligt min företrädare finnas skäl att ge de lokala organen en i viss mån underordnad ställning i förhällande till resp. centrala nämnd. I enlighet med vad som föreslogs i propositionen har det i 5 § lagen om vissa lokala organ i kommunerna föreskrivits att ett lokalt organ fär väcka ärende hos kommunfullmäktige endast om fullmäktige har föreskrivit det och att fullmäktige fär föreskriva att ett lokalt organs budgetförslag skall lämnas till facknämnden i stället för direkt till kommunstyrelsen.

Jag biträder kommitténs förslag att bestämmelserna i 5 § skall gälla ocksä för lokala organ med specialreglerade uppgifter. Som framhölls i propositio­nen har kommunerna möjlighet att förbättra samordningen genom att ta in bestämmelser om samrådsskyldighet m. m. i reglementen för de lokala organen och genom att anordna överläggningar mellan förtroendevalda och tjänstemän hos resp. centrala nämnd och de lokala organen. En annan möjlighet är att anordna någon form av personsamband mellan de lokala organen och resp. centrala nämnd. Jag delar min företrädares uppfattning att några föreskrifter om att en eller flera av ledamöterna i ett lokalt organ skall vara ledamöter i den centrala nämnden inte bör införas. Det bör vara partiernas sak att i samband med nomineringarna bedöma om något sådant personsamband behövs.

Ett särskilt samordningsbehov föreligger på byggnadslagstiftningens område. Det är angeläget att de riktlinjer som har lagts fast i samband med den fysiska riksplaneringen liksom de riktlinjer som kommunen i samband med den översiktliga planeringen i övrigt har antagit för markanvändning och bebyggelse beaktas. Till en del kommer ansvaret för att detta intresse beaktas att falla pä länsstyrelserna. Den nyss nämnda synpunkten görsig nämligen gällande bl. a. när en länsstyrelse överväger om befogenhet att medge undantag frän fastställda planer, från det s. k. tätbebyggelseförbudet eller från strandskyddsbestämmelser bör kunna lämnas inte bara till byggnadsnämn­den utan ocksä till ett lokalt organ.

Jag vill i detta sammanhang framhålla att specialförfattningarnas bestäm­melser om centrala och regionala statliga myndigheters tillsyn över den kommunala verksamheten på området ocksä kommer att gälla de lokala organens verksamhet.

Särskilda samordningsproblem kan uppkomma om ett lokalt organ har uppgifter som härrör från ilera centrala nämnders uppgiftsområden. Som

Prop. 1979/80:54

25

framhölls i propositionen om vissa lokala organ i kommunerna (s. 24) mäste det då ankomma på var och en av de centrala nämnderna att utöva samordningsfunktionerna för sitt uppgiftsområde.

Jag vill erinra om att samspelet mellan centrala nämnder och lokala organ har belysts och beskrivits mera i detalj i kommitténs betänkande (Ds Kn 1979:10) Lokala organ i kommuner - Modeller för försöksverksamhet.

I detta sammanhang vill jag framhålla att det i första hand lär anses ankomma pä kommunstyrelsen, som enligt 3 kap. 1 § kommunallagen barett allmänt ansvar för kommunens informationsverksamhet, att informera kommuninvånarna samt berörda myndigheter och företag om kommunens beslut att inrätta lokala organ. Jag förutsätter att kommunerna häller kommittén informerad om försöksverksamheten så att kommittén fär möjlighet att följa och utvärdera verksamheten.

3.5 Organisation och arbetsformer

De lokala organen enligt lagen om vissa lokala organ i kommunerna är nämnder i kommunallagens mening. För de lokala organen gäller med vissa undantag bestämmelserna om de kommunallagsreglerade nämnderna. Den omständigheten alt lokala organ kan ges specialreglerade uppgifter ändrar naturligtvis inte deras ställning av nämnd. Däremot uppkommer frågan vad som bör göras på de punkter där bestämmelserna om de specialreglerade nämnderna skiljer sig från de regler som gäller i fräga om de kommunallags­reglerade nämnderna. Det gäller frågorna om mandattid, antalet ledamöter och jäv.

3.5.1 Mandattid

Ledamöter och suppleanter i de specialreglerade nämnderna väljs för tre år räknat från den 1 januari året efter det år dä ordinarie val av kommunfull­mäktige har hållits. Bestämmelsen i 3 kap. 5 § kommunallagen om kom­munstyrelsens mandattid är tillämplig genom hänvisningen i specialförfatt­ningarna. För de kommunallagsreglerade nämnderna är mandattiden inte bestämd i lag. Kommunfullmäktige bestämmer hur lång den skall vara. Detsamma gäller de lokala organ som bara har kommunallagsreglerade uppgifter. Kommittén föreslåratt fullmäktige lär bestämma mandattiden för de lokala organen även när dessa sköter specialreglerade uppgifter.

Det är enligt min mening lämpligt att samma regler gäller för de lokala organens organisation och arbetsformer oavsett om de handlägger ärenden inom det specialreglerade området eller endast har kommunallagsreglerade uppgifter. Jag anser liksom kommittén att det inte finns något skäl att införa bestämmelser om treåriga mandattider för de lokala organen. Det synes mest praktiskt att kommunerna under försöksskedet själva fär bestämma mandat­tiden. Man kan utgå från att kommunerna i görligaste mån själva anpassar de

Prop. 1979/80:54

26

lokala organens mandattid till den vanliga treårsperioden. Jag ansluter mig alltså till kommitténs förslag i fråga om mandattiden.

3.5.2   Antal ledamöter

Antalet ledamöter i de specialreglerade nämnderna lär inte vara mindre än fem. Även på denna punkt gäller kommunallagens regler om kommunsty­relsen (3 kap. 2 §) genom hänvisning i specialförfattningarna. Något minimi­krav ställs inte upp för de kommunallagsreglerade nämnderna eller de lokala organen. Kommittén anser att regeln om minst fem ledamöter bör gälla för ett lokall organ som har tilldelats någon specialreglerad uppgift, eftersom sädan verksamhet i stor utsträckning består av myndighetsutövning. Jag delar kommitténs uppfattning i denna fråga.

3.5.3   Jäv

För de specialreglerade nämnderna gäller förvaltningslagens jävsregler (4 och 5 §§ förvaltningslagen). De är strängare än kommunallagens jävsbestäm­melse (3 kap. 9 § andra stycket), som är tillämplig på de kommunallagsreg­lerade nämnderna och de lokala organen enligt lagen om vissa lokala organ i kommunerna.

Förvaltningslagens jävsregler är tillämpliga på alla ärenden hos den specialreglerade nämnden, således även ärenden som faller inom det kommunallagsreglerade området. Denna princip slogs fast vid 1971 års förvaltningsrättsreform.

Jag anser i likhet med kommittén att samma jävsregler bör var tillämpliga i alla ärenden som handläggs av ett lokalt organ, som har specialreglerade uppgifter, och att dessa jävsregler bör vara förvaltningslagens. Detta bör gälla så snart som det lokala organet har nägon specialreglerad uppgift.

4 Upprättat lagförslag

1 enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommundepartementet upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna.

5 Specialmotivering

1

§

Genom ändringen i denna paragraf klargörs att specialförfattningarnas nämndregler inte skall lägga några hinder i vägen för överiämnande av specialreglerade uppgifter till lokala organ. Av hänvisningen till 2 § framgår att lokalorgansförvaltningen på det specialreglerade området begränsas till uppgifter som ankommer på de sociala nämnderna, hälsovårdsnämnden.

Prop. 1979/80:54

27

byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen.

Kommittén anser att hänvisningar i specialförfattningarna till lagen om vissa lokala organ i kommunerna inte är nödvändiga. Jag delar kommitténs uppfattning, eftersom det ju är fråga om en försökslagstiftning.

Enligt 2 § första stycket 2 skall en specialreglerad uppgift, föratt fä läggas på ett lokalt organ, på grund av sin anknytning till kommundelen och beskaffenhet i övrigt lämpa sig för handläggning i ett sådant organ. Det kan emellertid tänkas att det i nuvarande och kommande författningar finns vissa uppgifter som med fog kan anses uppfylla dessa krav men som av särskilda skäl bör förbehållas den centrala facknämnden. Främst mot den bakgrunden bör det finnas en möjlighet att genom en särskild föreskrift i lag eller annan författning hindra att en uppgift av visst närmare angivet slag läggs pä ett lokalt organ. En sådan möjlighet öppnas genom bestämmelsen i 1 § sista meningen.

2§

1 första stycket anges f n. att bestämmelserna i 3-5 §§ endast gäller för lokala organ med uppgift att handha förvaltning och verkställighet som ankommer pä kommunallagsreglerade nämnder. Bestämmelserna i lagen om vissa lokala organ i kommunerna är således inte tillämpliga pä kommundels­organ som endast har beredande uppgifter. Behovet av en uttrycklig bestämmelse om att lagen är tillämplig endast på lokala organ med förvaltande och verkställande uppgifter kan sättas i fråga. 1 och 2 §§ är formulerade sä att det knappast kan råda nägot tvivel om att detta är lagens tillämpningsområde. Eftersom bestämmelsen dessutom blir svårhanteriig när lagen skall utvidgas till atl omfatta specialreglerade uppgifter, har den tagits bort.

Enligt den nya bestämmelsen i 2 § första stycket 2 kan ett lokalt organ ha till uppgift att handha förvaltning och verkställighet som enligt lag eller annan författning ankommer pä socialnämnd osv. Med uttrycket "förvalt­ning och verkställighet" avses alla de slag av ärenden som resp. nämnd kan handlägga enligt specialförfattningarna (jfr 3 kap. 13 § första slyckel kom­munallagen). Uppgifter som ankommer pä kommunallagsreglerade nämnder kan enligt punkt 1 överiämnas till institutionsstyrelser. På det specialregle­rade området finns ingen anledning att i detta sammanhang ytteriigare utvidga de möjligheter som specialförfattningarna f. n. i vissa fall ger kommunerna att tillsätta institutionsstyrelser. I punkt 2 anges därför att ett lokalt organs verksamhet avser en del av kommunen men - till skillnad från kommitténs förslag - inte att den kan omfatta en eller fiera anläggningar.

De specialförfattningar som reglerar skolstyrelsens uppgifter medger inte att institutionsstyrelser inrättas på detta område. Jag ser inte anledning att låta försöksverksamheten pä detta område inbegripa även institutionsstyrel­ser. Den promemoria som har fogats till kommitténs betänkande som bilaga 5 utgår från att en skolenhet i och för sig kan utgöra verksamhetsområde för ett

Prop. 1979/80:54

28

lokalt organ, som då får karaktär av institutionsstyrelse. Det blir nu inte möjligt. Det bör inte heller vara möjligt att låta ett lokalt organ med en kommundel som verksamhetsområde fä uppgifter i fråga om verksamheten vid en skolenhet enbart på den grunden att skolenheten är lokaliserad till kommundelen. För att kravet i 2 § första stycket 2 pä anknytning till kommundelen skall kunna anses uppfyllt måste skolverksamheten vara avsedd i första hand för dem som bor inom kommundelen och inte bedrivas med hela kommunen - eller rentav även andra kommuner - som naturiigt upptagningsområde. Jag har här talat om själva skolverksamheten. Det bör inte vara uteslutet atl lägga allmänna frågor om skötseln av lokalerna på ett lokalt organ även i fall som nu nämnts, om praktiska skäl talar för det. Det är vanligt att flera skolformer bedrivs i samma lokaler och ett lokalt organ bör då kunna handha frågor om skötseln av lokalerna utan hinder av att en av skolformerna i princip måste falla utanför organets kompetens.

För att en specialreglerad uppgift skall fä handhas av ett lokalt organ krävs enligt 2 § första stycket 2 att den på grund av sin anknytning till kommun­delen och beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ. Av bestämmelsen följeratten central nämnd på resp. uppgiftsområde mäste behållas och att specialreglerade uppgifter inte för överföras från den centrala nämnden till lokala organ i sådan omfattning att den centrala nämnden ställs utan uppgifter. Syftet med bestämmelsen är vidare att klargöra att uppgifter som på grund av sakens natur eller författningsbestämmelser har övergri­pande eller samordnande karaktär skall ligga kvar hos den centrala nämn­den.

De fakultativa nämndernas återstående arbetsuppgifter kan, om kommu­nen så vill, övertas av kommunstyrelsen när lokala organ inrättas. En sådan ordning är inte möjlig när det gäller socialnämnden, nykterhetsnämnden, barnavårdsnämnden, sociala centralnämnden, byggnadsnämnden, hälso­vårdsnämnden och skolstyrelsen. Dessa måste enligt bestämmelser i resp. specialförfattning finnas som särskilda nämnder. Av 2 § första stycket 2 följer dessutom att de inte kan berövas sina övergripande och samordnande arbetsuppgifter.

Inom varje specialreglerat område finns, som har framhållits i kommitténs betänkande och bilagorna till detta, uppgifter som inte lämpar sig för handläggning i lokalt organ på grund av sin bristande anknytning till kommundel eller sin beskaffenhet i övrigt.

Inom hälsovården finns uppgifter som uppenbariigen bör skötas av den centrala hälsovårdsnämnden. Att lägga fram förslag till lokal hälsovårdsord­ning kan inte gärna vara en uppgift för något annal organ än hälsovårds­nämnden. Kravet i 14 § hälsovårdsstadgan (1958:663) på anställande av stadsläkare och hälsovårdsinspektörer avser kommunen i dess helhet.

Även byggnadsnämnden har uppgifter som är av kommunövergripande natur och som därför inte bör skötas lokalt. Generalplaneringen och annan kommunöversiktlig planering bör ligga kvar hos den centrala byggnads-

Prop. 1979/80:54

29

nämnden. Detaljplaneringen hänger i stora delar nära samman med de överväganden som gjorts i den översiktliga planeringen. Därför kan inte heller detaljplanläggningen i dessa delar utan vidare överiämnas till lokala organ. Byggnadsnämnden handlägger f n. ärenden om tillstånd, förbud, föreläggande och tillsyn i vilka kraven pä rättssäkerhet och likformighet i bedömningen gör sig mer eller mindre starkt gällande. Dessa ärenden lämpar sig i skiftande grad för förvaltning genom lokala organ. Det är knappast möjligt atl dra upp generella riktlinjer för hur dessa ärenden bör fördelas mellan den centrala nämnden och de lokala organen. Som jag har anfört i det föregående är dock vissa ärenden enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. av sådan karaktär att det knappast kan komma i fråga att överlämna dem till lokala organ. Kravet i 4 § byggnadsstadgan (1959:612, omtryckt 1972:776) på att byggnadsnämnden skall ha tillgång till viss personal kommer att gälla även för lokala organ med byggnadsnämndsuppgifter. Detta innebär dock inte att denna personal måste vara anställd hos de lokala organen.

Enligt vissa författningsbestämmelser, bl. a. 67 § byggnadsstadgan (1959:612, omtryckt 1972:776) och 43 § naturvårdslagen (1964:822, omtryckt 1974:1025), kan länsstyrelsen förordna att länsstyrelsens befogenhet att medge undantag från vissa förbud mot nybyggnad och andra åtgärder skall tillkomma även en viss byggnadsnämnd. En befogenhet som på detta sätt kan överiämnas till byggnadsnämnden tillkommer inte nämnden direkt enligt lag eller annan författning. 12 § första stycket 2 har därför angetts att ett lokalt organ också kan ha till uppgift att för en del av kommunen handha förvaltning och verkställighet som enligt en statlig förvaltningsmyndighets beslut med stöd av författning ankommer på t. ex. byggnadsnämnden. Länsstyrelsen bör naturiigtvis inte självständigt kunna överiämna en sådan befogenhet till ett lokalt organ. Att så inte kan ske följer av föreskriften i 3 § att det är fullmäktige som bestämmer de lokala organens uppgifter. Fullmäktige bör naturligtvis inte utan länsstyrelsens medgivande kunna flytta en befogenhet av detta slag från byggnadsnämnden till ett lokalt organ. En uttrycklig föreskrift om att ett sädant medgivande behövs har därför tagits in i 3 §.

Författningsregleringen pä utbildningsområdet är omfattande och kompli­cerad. Det finns också många praktiska problem på detta område. Vid de ingående överväganden som kommunerna mäste göra inför en överföring av uppgifter från skolstyrelsen till lokala organ, bör kommunerna kunna ha nytta av det som sägs i bilaga 5 till kommitténs betänkande (varvid måste observeras att bilagan till skillnad från mitt förslag räknar med möjligheten av institutionsstyrelser). Jag vill dock påpeka attjag inte har tagit ställning till synpunkterna i bilagan.

Vad gäller de olika skolformerna utgår jag från att det främst är grundskolan som blir aktuell. Inom grundskolan torde det i praktiskt taget alla kommuner finnas verksamhet som har erforderlig anknytning till

Prop. 1979/80:54

30

kommundel, eftersom en kommuns grundskola åtminstone såvitt rör låg-och mellanstadierna normalt bedrivs vid flera skolenheter med var sin kommundel som huvudsakligt upptagningsområde. Även uppgifter som avser gymnasieskolan bör kunna komma i fråga för lokala organ, när gymnasieskolan bedrivs vid flera skolenheter med var sin kommundel som huvudsakligt upptagningsområde för flertalet studievägar. Det torde dock inte vara vanligt att en viss kommundel är det huvudsakliga upptagnings­området för en viss skolenhet av gymnasieskolan. Inom den kommunala vuxenutbildningen torde det knappast förekomma fall där omständigheterna är sådana, att viss kommundel och inte hela kommunen kan anses i praktiken utgöra det huvudsakliga upptagningsområdet. Det lär därför knappast bli aktuellt att lägga uppgiftersom avser den kommunala vuxenutbildningen pä lokala organ. Än mindre kan det bli aktuellt att låta sådana organ lä uppgifter som avser den kommunala högskolan. Denna bygger på riksrekrytering och måste redan av det skälet hållas utanför en försöksverksamhet med lokala organ. Jag vill dock erinra om vad jag nyss sagt om lokaler som är gemensamma för flera skolformer.

1 andra stycket finns en ny bestämmelse som innebär att en kommun inte samtidigt kan lägga socialvärdsuppgifter pä lokala organ, som har inrättats med stöd av denna lag, och ha sociala distriktsnämnder enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. 1 fråga om motiven för denna beslämmelse kan jag hänvisa till vad jag har anfört i avsnitt 3.3.1.

Det nya tredje stycket innebär etl förbud mot att låta lokala organ handlägga uppgifter som avser statligt reglerade tjänster. Motiveringen till förbudet har jag redovisat i avsnitt 3.2.3. Förbudet inbegriper uppgifter som anl

Förbudet tar sikte på fall där uppgiften som sådan avser statligt reglerade tjänster. Avsikten är givetvis inte att under förbudet inbegripa uppgifter (t. ex. utformningen av skollokalerna) på den grunden alt de indirekt har betydelse för innehavare av statligt reglerade tjänster i deras egenskap av arbetstagare.

Kommunfullmäktiges beslut om överiämnande av specialreglerade upp­gifter till lokala organ kan överklagas genom kommunalbesvär. Besvärsmyn­digheterna kan pröva om beslutet är förenligt med första stycket 2, dvs. om uppgifterna på grund av sin anknytning till en kommundel och beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ.

3§

1 fråga om det tillägg som har gjorts till denna paragraf fär jag hänvisa till vad jag har anfört under 2 §.

Prop. 1979/80:54

31

4§

Ändringen i första stycket innebär att detta blir tillämpligt endast på lokala organ som bara har kommunallagsreglerade uppgifter. Det nya andra stycket gäller för ett lokalt organ sä snart detta har nägon specialreglerad uppgift. Ett sådant lokalt organ är underkastat samma bestämmelser, i såväl sakligt som formellt hänseende, som gäller för den centrala nämnden, med de undantag som lagen om vissa lokala organ i kommunerna själv anger. Detta innebär bl. a. att bestämmelserna i 4 och 5 §§ förvaltningslagen om jäv blir tillämpliga pä alla ärenden hos ett lokalt organ som har både specialreglerade och kommunallagsreglerade uppgifter. 1 övrigt gäller förvaltningslagen för de lokala organen utom när dessa handlägger ärenden i vilka besluten överkla­gas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal besvärsnämnd Gfr 2 § 2 förvaltningslagen).

5§

Första och andra styckena, som inte ändras, blir tillämpliga även pä lokala organ med specialreglerade uppgifter. Som jag har framhållit i avsnitt 3.4 bör dessa undantagsbestämmelser som motiveras av samordningsskäl, gälla även för lokala organ som har specialreglerade uppgifter.

1 det nya tredje stycket föreskrivs i enlighet med vad som anförts i avsnitt 3.5.1 att kommunfullmäktige bestämmer mandattiden för lokala organ med specialreglerade uppgifter.

Ikraftträdandebestämmelsen

Lagen om vissa lokala organ i kommunerna träder i kraft den 1 januari 1980.1 samband med att lagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta även försöksverksamhet med lokala organ med specialreglerade uppgifter har det ansetts lämpligt att införa en uttrycklig föreskrift om att lagen gäller endast till utgången av år 1985. Som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.1.3) bör ställning till ett förslag till permanent lagstiftning om lokala organ kunna tas före denna tidpunkt.

6 HemstäUan

Jag hemställer att regeringen föreslär riksdagen

att antaga förslaget till lag om ändring i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop. 1979/80:54

33

Bilaga

Specialreglerade uppgifter

för lokala organ i kommunerna

Betänkande III

ay kommunaldemokratiska kommittén

Ds Kn 1979:11

3 Riksdagen 1979/80. 1 saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

35

Till Statsrådet och chefen för kommundepartementet

Genom beslut den 4 augusti 1977 bemyndigade regeringen chefen för kommundepartementet att tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter för fortsatt utredning av vissa kommunaldemokratiska frågor.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 18 november 1977 såsom ledamöter direktören Fredrik Lindencrona, ordförande, överförmyndaren Leif[REDACTED_EFTERNAMN], numera kommunalrådet Lars Eric[REDACTED_EFTERNAMN], f d. partisekre­teraren Gustaf[REDACTED_EFTERNAMN], kommunalrådet Anita[REDACTED_EFTERNAMN], numera kommu­nalrådet Rune[REDACTED_EFTERNAMN] och kommunalkonsulenten Göran[REDACTED_EFTERNAMN].

Såsom sakkunniga förordnades den 6 december 1977 sekreteraren Hans Anderson, Svenska kommunförbundet, departementsrådet Sven-Runo Bergqvisl, sekreteraren Tord Domargård, sekreteraren Olof[REDACTED_EFTERNAMN], förste sekreteraren Urban[REDACTED_EFTERNAMN], Landstingsförbundet, hovrättsrådet Ulf Lind­quist och departementsrådet Cari-Gunnar[REDACTED_EFTERNAMN]. Fr. o. m. den 16 novem­ber 1978 förordnades t. f departementsrådet Lars Högdahl som sakkunnig i kommittén sedan Bergqvisl på egen begäran blivit entledigad från sakkun­niguppdraget.

Som experter ät kommittén tillkallades fr. o. m. den 1 januari 1978 docenten Bengt[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN], fr. o. m. den 1 januari 1979 förste byråse­kreteraren Jan[REDACTED_EFTERNAMN], riksskatteverkets valsektion, och fr. o. m. den 1 augusti 1979 hovrättsassessorn Gertrud Holmquist och kammarrättsfiskalen Chris­ter Lindau, socialdepartementet, departementssekreteraren Hans Ling, bostadsdepartementet, hovrättsassessorn Ingrid[REDACTED_EFTERNAMN], utbildningsdeparte­mentet, och hovrättsassessorn Sven-Erik Sigfridsson, kommunikationsde­partementet.

Till sekreterare förordnades fr. o .m. den lOjanuari 1978 kanslidirektören Carl-Wedig[REDACTED_EFTERNAMN]. Till biträdande sekreterare förordnades fr. o. m. den 1 december 1978 planeringssekreteraren Jörgen[REDACTED_EFTERNAMN].

Kommittén har antagit namnet kommunaldemokratiska kommittén.

Kommittén har i juni 1978 avgett delbetänkandet (Ds Kn 1978:5) Utvärdering av kommunindelningsreformen. Förslag till forskningspro­gram. Kommittén är administrativt ansvarig för genomförande av detta forskningsprogram (prop. 1978/79:61, KU 17, rskr 79).

Genom direktiv den 4 augusti 1977 (Dir. 1977:96), regeringens uppdrag den 7 juni 1979 och tilläggsdirektiv den 28 juni 1979 (Dir. 1979:68) har kommittén lätt särskilda uppdrg rörande lokala organ i kommuner och landstingskom­muner. Kommitténs utredningsarbete med lokala organ syftar sammanfatt­ningsvis till att

1. i samarbete med Svenska kommunförbundet med olika modeller belysa de möjligheter som den nya lagen (1979:408) om vissa lokala organ ger i

Prop. 1979/80:54

36

kommunerna (lokalorganslagen) (hösten 1979),

2.

utarbeta underiag för en försökslagstiftning, som skall möjliggöra lokala organ inom det specialreglerade området (hösten 1979),

3.

enligt direktiven lägga fram förslag till permanent lagstiftning om lokala organ för såväl det kommunallagsreglerade som det specialreglerade området. Detta uppdragomfattaräven förslag till direktvalda lokala organ (1980),

4.

redovisa synpunkter på och eventuella förslag till hur brukare av kommunal service - serviceutnyttjare - skall kunna delta i de kommunala institutionernas verksamhet (1980),

5.

enligt direktiven utvärdera pågående försöksverksamhet med lokala organ och den försöksverksamhet som kan komma att bedrivas med stöd av lokalorganslagen.

Utredningsuppdragen under punkterna 1 och 2 berör endast kommuner­na.

1 delta betänkande redovisar kommittén uppdraget den 7 juni 1979 att utarbeta förslag till lagstiftning, som gör det möjligt för kommunerna att fr. o. m. år 1980 bedriva försöksverksamhet med lokala organ på det specialreglerade området (punkt 2 ovan).

Isärskilt betänkande (Ds Kn 1979:10) Lokala organ i kommuner, modeller för försöksverksamhet, redovisar kommittén samtidigt uppdraget med att tillhandahålla modeller för en kommunal organisation med lokala organ.

Kommittén har anlitat experter från departement, som berörs av den av kommittén föreslagna lagregleringen. Experterna har redovisat sitt arbete i särskilda promemorior, som fogats som bilagor till detta betänkande. Promemoriorna är experternas egna och innefattar inte något ställningsta­gande frän vederbörande departements sida.

Kommunaldemokratiska kommittén fär härmed överiämna betänkandet Specialreglerade uppgifter för lokala organ i kommunerna.

Stockholm i september 1979

Fredrik Lindencrona

Leif[REDACTED_EFTERNAMN]

Lars Eric[REDACTED_EFTERNAMN]

Gustaf[REDACTED_EFTERNAMN]

Anita[REDACTED_EFTERNAMN]

Rune[REDACTED_EFTERNAMN]

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

/Cari-Wedig[REDACTED_EFTERNAMN]

Jörgen[REDACTED_EFTERNAMN]

Prop. 1979/80:54

37

Innehåll

Sammanfattning

1.

Författningsförslag........................................ 

.... 

40

2.

De gmndläggande direktiven lill kommittén beträffande lokala organ       

42

3.

Lokalorganslagen.......................................... 

.... 

43

4.

Särskilt uppdrag till kommittén beträffande lokala nämnder pä

det specialreglerade området.......................... 

.... 

45

5.

Tilläggsdirektiv om bl. a. modeller fören organisation med lokala organ   

45

6.

Nämndorganisationen - nuvarande ordning......... 

.... 

46

6.1

Allmänt................................................ 

.... 

46

6.2

De specialreglerade nämnderna................. 

.... 

48

6.2.1

Allmänt........................................ 

.... 

48

6.2.2

De sociala nämnderna.................... 

49

6.2.3

Hälsovårdsnämnden....................... 

52

6.2.4

Byggnadsnämnden......................... 

.... 

52

6.2.5

Trafiknämnden.............................. 

53

6.2.6

Skolstyrelsen................................ 

.... 

53

6.2.7

Särtegler för Stockholms kommun..... 

.... 

54

7............................................................... Skillnader mellan särskilda specialreglerade nämnder och kom­

munallagsreglerade (fakultativa) nämnder.......... 

.... 

54

7.1

Annan kommun än Stockholms kommun...... 

55

7.2

Stockholms kommun............................... 

57

8.   Kommitténs överväganden.............................. 

.... 

58

8.1

Allmänt................................................ 

.... 

59

8.2

Avgränsning av reformen......................... 

.... 

60

8.2.1

Berörda speciallagar....................... 

.... 

60

8.2.2

Myndighetsutövning....................... 

.... 

61

8.2.3

Övriga avgränsningsfrågor............... 

.... 

62

8.3

Samordningsfrågor................................. 

.... 

64

8.4

Mandattid............................................ 

.... 

65

8.5

Antal ledamöter..................................... 

.... 

65

8.6

Jäv..................................................... 

.... 

65

8.7

Information om den kommunala nämndorganisationen.

66

8.8

Lagstiftningsmetoden............................. 

.... 

66

8.9

Lagförslagets förhållande till vårdlagarna och propositio­nen om socialtjänsten    

67

8.10

Specialmotivering till kommitténs förslag om ändring i lokalorganslagen

69

Prop. 1979/80:54

38

Bilagor

1

PM om de sociala nämndema........................... 

73

2

PM om hälsovårdsnämnden............................. 

.... 

88

3

PM om byggnadsnämnden............................... 

.. 

112

4

PM om trafiknämnden..................................... 

.. 

134

5

PM om skolstyrelsen...................................... 

.. 

142

Prop. 1979/80:54

39

Sammanfattning

1 lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (lokalorganslagen), som träder i kraft den 1 januari 1980, fär kommunerna rätt att inrätta institutionsstyrelser, distriktsnämnder, kommundelsråd och andra organ för förvaltning och verkställighet inom kommunallagsreglerade verksamhets­ grenar. Dessa lokala organ är att anse som lokala nämnder även om deras geografiska verksamhetsområden är begränsade. Lagen är av försökskarak­tär.

I betänkandet föresläs ändringar i lokalorganslagen som gör det möjligt för kommunerna att fr. o. m. år 1980 bedriva försöksverksamhet med lokala organ inom det specialreglerade området. Förslaget omfattar sädan verksam­het som enligt lag eller annan författning ankommer pä socialnämnd, barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd, social centralnämnd, hälsovårds­nämnd, byggnadsnämnd, trafiknämnd och skolstyrelse.

Prop. 1979/80:54

1. Författningsförslag

40

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommu­nerna

Härigenom föreskrivs att 1,2, 4 och 5 §§ lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna skall ha nedan angivna lydelse.

Till följd härav kommer lagen att ha följande lydelse fr. o. m. den dag då denna lag träder i kraft.

Nuvarande lydelse

Kommunfullmäktige fär tillsätta institutionsstyrelser, distriklsnämn-der, kommundelsråd och andra loka­la organ med uppgifter som anges i 2 §,även om annat följerav kommu­nallagen (1977:179).

1§

Föreslagen lydelse

Kommunfullmäktige lär tillsätta institutionsstyrelser, distriktsnämn­der, kommundelsråd och andra loka­la organ med uppgifter som anges i 2 §,även om annat följerav kommu­nallagen (1977:179) eller av annan författning.

Ett lokalt organ kan ha till uppgift att för en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar handha förvaltning och verkställighet som kan handhas av en eller flera sådana nämnder som avses i 3 kap. 13 § andra stycket kommunallagen (1977:179). Bestämmelserna i 3-5 §§ gäller endast för lokala organ med sådana uppgifter.

2

§

Ett lokalt organ kan ha till uppgift att för en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar handha

1.

förvaltning och verkställighet som kan handhas av en eller flera sådana nämnder som avses i 3 kap. 13 § andra stycket kommunallagen (1977:179) och

2.

ärenden som enligt lag eller annan författning ankommer på soci­alnämnd, barnavårdsnämnd, nykter­hetsnämnd, social centralnämnd, häl­sovårdsnämnd, byggnadsnämnd, tra­fiknämnd och skolstyrelse och som på grund av sin anknytning UU kommun­del och beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i lokalt organ.

Prop. 1979/80:54

41

3§ Fullmäktige bestämmer de lokala organens uppgifter och verksamhetsom­råden.

Nuvarande lydelse

För lokala organ gäller bestäm­melserna i kommunallagen (1977: 179) om nämnd som avses i 3 kap. 13 § andra stycket nämnda lag med de undantag som framgår av 5 § denna lag.

Föreslagen lydelse

4

§

För lokala organ som har uppgifter enbart enligt 2 § 1. denna lag gäller bestämmelserna i kommunallagen (1977:179) om nämnd som avses i 3 kap. 13 § andra stycket nämnda lag med det undantag som framgår av 5 § denna lag.

För en lokalt organ som har uppgif-terenligt2 §2. denna lag skaU vad i lag eller annan författning är föreskrivet om den särskUda nämnden gälla det lokala organet med de undantag som framgår av 5 §.

5§ Ett lokalt organ fär väcka ärende hos fullmäktige endast om fullmäktige har föreskrivit det.

Om ett lokalt organ handhar förvaltning och verkställighet inom ett uppgiftsomräde som för kommunen i dess helhet ankommer på en annan nämnd än kommunstyrelsen, får fullmäktige föreskriva att det lokala organet skall lämna sitt budgetförslag till nämnden inom tid som kommunstyrelsen har bestämt. Nämnden skall i sådant fall med eget yttrande överlämna det lokala organets budgetförslag till kommunstyrelsen.

Å ven beträffande lokalt organ med uppgifter enligt 2 § 2. bestämmer fuU­mäktige om mandattid för ledamöter och suppleanter.

Denna lag träder i kraft den I januari 1980.

Prop. 1979/80:54

42

2. De grundläggande direktiven till kommittén beträffande lokala organ

Kommittén har enligt direktiven (1977-08-04; Dir. 1977:96) att överväga reformer som kan stärka medborgarinflytandet inom kommuner och lands­tingskommuner-bl. a. genom inrättande av olika/o/cfl/aorgöw. Härom anförs i direktiven följande.

En huvuduppgift för kommittén bör vara att överväga reformer som kan stärka medborgarinflytandet inom kommuner och landstingskommuner. Detta kan ske pä flera olika sätt. En möjlighet, som har diskuterats i den kommunaldemokratiska debatten och behandlats av utredningen om den kommunala demokratin, är att ändra den kommunala organisationen genom inrättande av olika typer av lokala organ, framförallt kommundelsorgan med övergripande uppgifter, lokala styrelser vid kommunala institutioner och distriktsnämnder. Kommittén bör, med utgångspunkt i utredningens under­sökningar, kartlägga och utvärdera den verksamhet med sådana organ som förekommer. Den bör sedan pröva vilka reformer inom lagstiftningen som behövs för att de lokala organen skall kunna bidra verksamt till att förstärka medborgarinflytandet inom kommunerna. Förslagen bör utgå från principen att lagstiftningen skall ge kommunerna största möjliga frihet att anpassa sin organisation och sina arbetsformer till de lokala önskemålen. Det bör alltså inte bli fråga om att föreskriva kommunerna en viss organisation.

Kommunallagen (1977:179) medger i princip inte att det inrättas kommun­delsorgan med förvaltande och verkställande uppgifter. Varje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet. De kommundelsorgan som inrättas i dag kan därför endast ges beredande och rådgivande uppgifter. Det finns däremot i regel inget hinder mot att skapa lokala styrelser för förvaltningen av en viss institution, t. ex. en fritidsanläggning eller ett daghem. Sociala distrikts­nämnder och sjukhusdirektioner utgör undantag frän principen att kommu­nen resp. landstingskommunen skall vara en odelad förvaltningsenhet. Möjlighet saknas att låta medborgarna utse ledamöter i kommundelsorganen genom direkta val.

De begränsningar som f. n. gäller i fråga om möjligheterna att låla kommundelsorganen väljas direkt och ge dem olika slag av arbetsuppgifter hänger samman med bl. a. att frågorna om valsätt och om avgränsning av kommundelsorganens kompetens har ansetts svårlösta. Kommittén bör ta upp dessa frågor till noggrann prövning samt utarbeta förslag till lösningar. Arbetet bör syfta till att de kommuner som sä önskar skall kunna inrätta direktvalda kommundelsorgan under nästa valperiod.

Målet mäste vara att i alla kommuner skapa förutsättningar för ett från demokratisk synpunkt väl fungerande system. Svårigheterna är givetvis störst i stora tätortskommuner och i glesbygdskommuner med stor geografisk omfattning. Där kan en utbyggd förtroendemannaorganisation med direkt­valda kommundelsorgan innebäraen lösning. Det äremellertid angeläget att kommundelsorganen fogas in på elt naturligt sätt i den kommunala organisationen. Detta torde underiättas om de kan anförtros vissa förvalt­ningsuppgifter. Med en sådan utformning skulle en organisation med direktvalda kommundelsorgan kunna ses som ett alternativ till en indel­ningsändring som skulle vara önskvärd från rent kommunaldemokratisk synpunkt.

Institutionsstyrelser och dislriktsnämnder förekommer i dag på några

Prop. 1979/80:54

43

områden. Kommittén bör studera erfarenheterna frän dessa och pröva förutsättningarna för sädana organisationsformer även pä andra områden. Kommitténs uppdrag bör även omfatta frågan om möjlighet för dem som utnyttjar kommunal service att delta i institutionsstyrelsernas verksamhet. Inom utbildningsdepartementet övervägs f n. frägan om lokala ledningsor­gan vid skolorna. Kommittén bör i sitt arbete beakta resultat av dessa överväganden.

3. Lokalorganslagen

Kommunallagen (KL) anses ge uttryck för den principen att varje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet. För varje uppgiftsområde skall det finnas ett enda förvaltningsorgan för hela kommunen. Förvaltning och verkställighet inom ett uppgiftsområde skall alltså ligga hos en och samma nämnd. KL medger sälunda inte att det inrättas nämnder som är lokala i den meningen att deras verksamhet är avgränsad till en del av kommunens geografiska område. KL är dock inte helt främmande för lokal nämndför­valtning. Det anses sälunda förenligt med KL att kommun inrättar nämnd vars verksamhet är begränsad till att handha en kommunal anläggning eller en kommunal institution.

De frågor om en större frihet för kommuner och landstingskommuner att anordna lokal nämndförvaltning som tas upp i de grundläggande direktiven till kommittén har numera provisoriskt lösts såvitt avser kommunernas fria enbart kommunallagsreglerade verksamhet.

Enligt lagen (1979:408)' om vissa lokala organ i kommunerna, som träder i kraft den 1 januari 1980, får kommunfullmäktige tillsätta institutionsstyrel­ser, distriktsnämnder, kommundelsråd och andra lokala organ för förvaltning och verkställighet även om annat följer av KL (1 §). Lokalt organ kan enligt 2 § lokalorganslagen ha till uppgift att för en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar handha förvaltning och verkställighet som kan handhas av en eller flera sådana nämnder, som avses i 3 kap. 13 § andra stycket KL. (Kommunallagsreglerade/fakultativa nämnder).

Exemplifieringen i 1 § utesluter inte att en kommun inrättar lokala organ med andra beteckningar. Den omständigheten att lagen inte gäller för landstingskommunerna hindrar inte att de kommuner som inte tillhör landstingskommun och som alltså själva driver landstingskommunal verk­samhet inrättar lokala organ för vilken fakultativ verksamhet som helst. Kommunerna har frihet att själva avgöra vilka uppgifter som bör läggas på ett lokalt organ. Den nya lagen innebär att samtliga uppgifter som i dag kan läggas pä en fakultativ nämnd ocksä kan läggas pä ett lokalt organ med den begränsning som ligger i alt verksamheten enbart avser en del av kommun­en.

Det är fullmäktige som bestämmer de lokala organens uppgifter och

1 Prop. 1978/79:181, KU 36, rskr 361.

Prop. 1979/80:54

44

verksamhetsområden (3 §). Fullmäktige bestämmer alltså inte bara vilka göromål de lokala organen skall ha utan också deras geografiska verksam­hetsområden, i den mån deras verksamhet inte enbart är inriktad pä förvaltning och drift av anläggningar. Ett lokalt organ kan överta förvalt­nings- och verkställighetsuppgifter från flera fakultativa verksamhetsgrenar, alltså från flera fakultativa nämnder. Kommunalrättsligt sett får de lokala organ som avses med lagen ställning av nämnd. Lagen öppnar möjligheter för organisationer utan centrala facknämnder. Det enda samordningsorganet blir då kommunstyrelsen. Det har emellertid inte ansetts troligt att en sådan organisationsform kommer att väljas under försöksverksamheten.

I en organisation med central nämnd och lokala organ uppkommer olika samordningsfrågor. Det har i huvudsak överiämnats åt kommunerna själva att bedöma hur samordningen skall gå till. För lokala organ gäller bestäm­melserna i KL om nämnd som avses i 3 kap. 13 § andra stycket KL. Lokala organ enligt lagen är alltså kommunala nämnder som är underkastade kommunallagens reglerom nämnder. Härifrån gör lagen dock två undantag som främst är betingade av samordningsskäl och som ger lokala organ en i viss mån underordnad ställning i förhållande till centralnämnden. För de kommunala nämnderna gäller enligt 2 kap. 15 § att de har rätt att väcka ärenden hos fullmäktige, om inte annat är föreskrivet i lag. För lokala organ gäller emellertid att fullmäktige avgör om ett lokalt organ skall lä initiativrätt hos fullmäktige eller ej. För nämnderna gäller vidare att de med stöd av 4 kap. 4 § KL kan lämna in sitt budgetförslag direkt till kommunstyrelsen. 1 fråga om lokala organ gäller i detta hänseende att fullmäktige får föreskriva att ett lokalt organs budgetförslag skall lämnas till facknämnden (5 §). 1 förarbetena understryks att kommunerna har möjlighet att förbättra samordningen genom att ta in bestämmelserom samrädsskyldighet m. m. i reglementen för lokala organ och genom att anordna överiäggningar mellan förtroendevalda och tjänstemän hos den centrala nämnden och de lokala organen.

Lokala organ enligt lokalorganslagen blir alltså att anse som fakultativa nämnder, även om deras geografiska verksamhetsomräden är begränsade. Det innebär att de bestämmelser i KL som gäller för fakultativa nämnder i övrigt gäller för sådana lokala organ med de två undantag som nyss har nämnts. 1 överensstämmelse härmed gäller bestämmelsen i 1 kap. 5 § KL om delegation av fullmäktiges beslutanderätt också för de lokala förvaltningsor­ganen. Bestämmelserna i 2 kap. 14 § om nämndordförandenas yttranderätt vid kommunfullmäktiges sammanträden är tillämpliga pä ordförandena i de lokala organen. Interpellation kan enligt 2 kap. 24 § ställas till ordförandena. Samtliga bestämmelser i 3 kap. som gäller fakultativa nämnder är tillämpliga. Något utrymme för tillämpning av bestämmelserna i 3 kap, 14 § om centraliserad förvaltning - närmast fastighets- och personalförvaltning -finns emellertid knappast eftersom de lokala organens geografiska verksam­hetsområden är begränsade. Av bestämmelserna i 4 kap. är i första hand föreskriften i 9 § om förande av räkenskaper tillämplig. Bestämmelserna om

Prop. 1979/80:54

45

revision i 5 kap. gäller också de lokala organens verksamhet, liksom bestämmelserna om kommunalbesvär i 7 kap.

För de förtroendevalda i de lokala förvaltningsorganen gäller KL:s regler om valbarhet, rätt till ledighet, ersättning, reservationsrätt m. m. Valbarheten ärsåledes inte inskränkt till distriktet. Det aren fråga förde politiska partierna att i samband med nomineringen bedöma om ledamöterna måste vara bosatta i distriktet eller ej.

KL:s bestämmelser om fakultativa nämnder innebär att elt lokalt organ kan ha en annan mandatperiod än tre år, om fullmäktige bestämmer det. Vidare har fullmäktige frihet att bestämma antalet ledamöter och suppleanter i sådana organ. Regeln i 2 kap, 16 § KL om att ärenden, som fullmäktige skall avgöra, skall beredas av den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör kan medföra att både den centrala nämnden och det lokala organet måste höras i ett ärende som gäller det lokala organets sakliga och geografiska verksamhetsområde,

1 förarbetena sägs att lagen är av försökskaraktär,

4. Särskilt uppdrag till kommittén beträffande lokala nämnder på

det specialreglerade området

Vid riksdagsbehandlingen av proposition(1978/79:181)om lokalorgansla­gen anförde konstitutionsutskottet (KU 1978/79:36) att en reform med lokala organ som inte omfattar även det specialreglerade området är alltför begränsad. Därför bör försöksverksamheten även omfatta det specialreglera­de området. Enligt utskottet är det väsentlipt att sådana försök påbörjas och får ingå i den utvärdering som kommittén har att göra. De utredningar som är nödvändiga för att kommunerna försöksvis skall kunna inrätta lokala organ även på det specialreglerade området bör bedrivas så att förslag kan läggas fram för riksdagen i en proposition som kan behandlas under hösten 1979. Riksdagen gav regeringen till känna vad utskottet anfört om försöksverk­samhet med lokala organ inom det specialreglerade området (rskr 1978/ 79:361).

I skrivelse den 7 juni 1979 uppdrog regeringen ät kommittén att skyndsamt utarbeta förslag till lagstiftning som gör det möjligt för kommunerna att fr. o. m. 1980 bedriva försöksverksamhet med lokala organ på det specialreg­lerade området i enlighet med riksdagsbeslutet. Under arbetets gäng bör -heter det i skrivelsen - samråd ske med berörda departement och Svenska kommunförbundet.

5. Tilläggsdirektiv om bl. a. modeller för en försöksverksamhet

med lokala organ

1 tilläggsdirektiv den 28 juni 1979 (Dir. 1979:68) tar departementschefen fram en del nya utredningsuppdrag för kommittén och anför härjämte - i anslutning till en redogörelse för lokalorganslagen - följande.

Prop. 1979/80:54

46

Kommunaldemokratiska kommittén skall enligt de tidigare direktiven undersöka förutsättningarna för olika organisationsformer när det gäller lokala organ i kommuner och landstingskommuner. Uppdraget omfattar säväl kommundelsorgan som institutionsstyrelser och distriktsnämnder. Till uppgiften hör ocksä att kartlägga och utvärdera den verksamhet med sådana organ som förekommer samt att utarbeta förslag om direktvalda kommun­delsorgan.

Enligt min mening är det angeläget att praktiska förutsättningar skapas för en vidgad försöksverksamhet med lokala förvaltningsorgan. Kommittén bör därför bedriva ett utredningsarbete i syfte att underlätta för kommunerna att snabbt starta en försöksverksamhet inom ramen förden nya lagen om vissa lokala organ i kommunerna. Fördel praktiska arbetet i kommunerna är det av värde om olika modeller utarbetas t, ex, i samarbete med Svenska kommun­förbundet. Modellerna bör belysa alternativa möjligheter. Uppgiftsfördel­ningen mellan de lokala organen och övriga nämnder bör belysas. Detta arbete bör resultera i ett betänkande eller en rapport i sådan tid att kommunerna så snabbt som möjligt kan starta en försöksverksamhet med lokala organ. Kommittén bör också utvärdera den försöksverksamhet som kan komma att bedrivas med stöd av den nya lagen.

Efter att ha berört det i det föregående nämnda särskilda uppdraget om lokalorgan för specialreglerad förvaltning anför departementschefen vida­re:

På sikt bör möjlighet till förvaltning genom lokala organ öppnas genom permanent lagstiftning för hela den kommunala och lanstingskommunala verksamheten. Kommittén bör lämna förslag på detta område i enlighet med sina tidigare direktiv. En möjlighet som särskilt bör övervägas är att inrätta lokala organ med sådana uppgifter frän både det fakultativa och det specialreglerade området som har etl klart samband med varandra. Det är fallet med t, ex, kultur-, fritids-, skol- och socialområdet.

6. Nämndorganisationen - nuvarande ordning 6.1 Allmänt

Den kommunala organisationen regleras av kommunallagen och viss speciallagstiftning. Under avsnitt 3 om lokalorganslagen har redogjorts för kommunallagens princip om kommunen som en odelad förvaltningsenhet. Genom lokalorganslagen sätts denna princip på försök ur spel fr, o, m,är 1980 inom det kommunallagsreglerade området.

Kommuns beslutanderätt utövas av kommunfullmäktige. Förvaltning och verkställighet ankommer på kommunstyrelsen och övriga nämnder (I kap. 5 § första och andra styckena KL). Fullmäktige tillsätter nämnder för förvaltning och verkställighet - dels de specialreglerade nämnderna, dels de nämnder i övrigt som behövs (3 kap. 13 § KL). De senare betecknas som kommunallagsreglerade (fakultativa) nämnder. Bestämmelserna anger en principiell rollfördelning mellan fullmäktige ä ena sidan och styrelsen och övriga nämnder å andra sidan. Fördelningen innebär atl alla i verklig mening

Prop. 1979/80:54

47

viktiga beslut fattas av fullmäktige medan konkret administration skall ankomma på styrelsen och övriga nämnder.

Gränsdragningen mellan vad som på ena sidan är beslutande och pä andra sidan är förvaltande och verkställande uppgifter har inte i detalj angivits i lagstiftningen. Kommunfullmäktiges beslutanderätt avser bl, a, följande frågor: budget, skattesats, taxor förden kommunala servicen, upptagande av lån, viktigare förmögenhetsförfoganden, reglementen för nämndema, val av ledamöter i nämnderna och ansvarsfrihet för nämndernas förvaltning.

En nämnd utövar inte bara förvaltning och verkställighet. Nämnden skall också bereda sädana ärenden som berör nämndens verksamhetsområde och som skall avgöras av fullmäktige. För sådana bered nings uppgifter kan tillsättas särskild beredning av en eller flera personer(l kap, 5 § andra stycket KL),

Kommunstyrelsen är det centrala kommunala styrelseorganet med funk­tioner som i vissa avseenden sträcker sig över hela det kommunala verksamhetsområdet. Några av kommunstyrelsens viktigaste uppgifter är att samordna och leda den totala verksamheten, att ha inseende över övriga nämnders verksamhet, att verkställa fullmäktiges beslut om inte verkställig­heten uppdragits åt annan, att ansvara för kommunens ekonomi samt att bereda de ärenden, som skall avgöras av fullmäktige.

Bestämmelserna i KL innebär inte nägot hinder mot att lokala nämnder inrättas för att ansvara för förvaltning och drift av särskilda anläggningar eller institutioner. Principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet anses inte hindra att sä sker, 1 regel finns det inte heller i specialförfattning­arna nägot hinder mot att sådana nämnder tillsätts. Lokala organ av detta slag kan utses för ungdomsgård, ålderdomshem, fritidsanläggning m, m. En sådan institutionsstyrelse får inte ägna sig åt verksamhet som ankommer på en annan nämnd. Om man t. ex. inrättar en särskild styrelse för en viss fritidsanläggning, innebär det att fritidsnämndens verksamhetsområde begränsas. Förvaltningen av anläggningen flyttas från fritidsnämnden till den särskilda styrelsen och fritidsnämnden kan inte ges en överordnad ställning i förhållande till institutionsstyrelsen. Institutionsstyrelserna är att betrakta som fakultativa nämnder. Även enligt speciallagstiftningen kan det förekom­ma lokala nämnder. Exempel pä detta är sociala distriktsnämnder, styrelser för sådana kommunala folkhögskolor som omfattas av folkhögskoleförord­ningen (1977:55 l)och slakthusstyrelser som inrättas enligt lagen (1959:99)om köttbesiktning m. m. Till de lokala nämnderna kan numera även räknas lokala organ enligt lokalorganslagen.

1 kommunallagen finns regler som gäller alla nämnder. Vidare finns regler - 3 kap. 1-12 §§ - som endast reglerar kommunstyrelsens verksamhet. Huvuddelen av dessa kommunstyrelseregler har dock genom hänvisningar i 3 kap. 13 § andra stycket gjorts tillämpliga pä de kommunallagsreglerade nämnderna. Enligt lokalorganslagen gäller i huvudsak samma regleräven för lokala organ som inrättas enligt denna lag. Genom hänvisningar från

Prop. 1979/80:54

48

speciallagstiftningen till kommunallagen gäller flertalet kommunstyrelsereg­ler för de specialreglerade nämndema,

6.2 De specialreglerade nämnderna

6.2.1 Allmänt

Tre kommuner - Göteborg, Malmö och Gotland - tillhör inte landstings­kommun. De nämnder som dessa kommuner har att inrätta inom den landstingskommunala sektorn redovisas inte i det följande.

Obligatoriska specialreglerade nämnder

Inom speciallagstiftningen finns organisatoriska föreskrifter som ålägger kommunen att inrätta följande särskilda nämnder:

Byggnadsnämnd

Hälsovårdsnämnd

Skolstyrelse

Social   centralnämnd   (socialnämnd,   barnavårdsnämnd,   nykterhets­nämnd)

Valnämnd

Dessa nämnder är obligatoriska och deras funktioner kan inte övertas av annan nämnd.

Fakultativa specialreglerade nämnder

Enligt speciallagstiftningen skall kommunen även ha nedanstående nämn­der:

Arbetslöshetsnämnd

Beredskapsnämnd

Brandstyrelse

Civilförsvarsnämnd

Familjebidragsnämnd

Hemvärnsnämnd

Krigshjälpsnämnd

Slakthusstyrelse (i kommuner med offentligt slakthus)

Trafiknämnd

Beträffande dessa nämnder gäl ler att kommunen lär tillsätta särskild sådan specialnämnd eller uppdraga åt annan nämnd att även vara sådan special­nämnd. Har så ej skett fungerar kommunstyrelsen även som sådan specialnämnd. Beträffande familjebidragsnämnden och krigshjälpsnämnden

Prop. 1979/80:54

49

träder dock socialnämnden in i kommunstyrelsens ställe.

Om en sådan nämnds uppgifter lagts på en kommunallagsreglerad nämnd - trafiknämndsuppgifterna har t. ex. uppdragits ät gatunämnden -är denna senare nämnd underkastad de organisatoriska föreskrifter m. m. som gäller för kommunallagsreglerad nämnd.

Kommun som inrättat social centralnämnd får utse två eller flera sociala distriktsnämnder.

För det fall kommunen inte utsett överförmyndare skall kommunen i stället ha en överförmyndarnämnd.

De nu uppräknade nämnderna brukar benämnas fakultativa specialregle­rade nämnder.

Regleringen av de särskilda nämnderna för specialreglerad verksamhet har efter hand blivit tämligen enhetlig. De senasie insatserna i detta avseende gjordes genom lagändringar (prop. 1976/77:1, KU 25, rskr 148) som trädde i kraft samtidigt med den nya kommunallagen dvs. den 1 juli 1977. I det följande behandlar kommittén regleringen för de sociala nämnderna (social­nämnd, barnavårdsnämnd, kommunal nykterhetsnämnd*, social central­nämnd, social distriktsnämnd), kommunal skolstyrelse**, hälsovårdsnämnd, byggnadsnämnd och trafiknämnd.

Betr. den särskilda reglering som i några fall gäller för Stockholms kommun hänvisas till avsnitt 6.2.7.

6.2.2 De sociala nämnderna Allmänt

Socialvården regleras huvudsakligen i lagen (1954:579)om nykterhetsvård (NvL), lagen (1956:2) om socialhjälp (ShjL) och i bamavårdslagen (1960:97) (BvL). ShjL slår fast ett ansvar för primärkommun att se till att den som vistas i kommunen fär den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande samt att sörja för att han (är den socialhjälp som finns behövlig. Samhällets barnavård har till syfte att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda uppväxtförhållanden i övrigt för dem. Nykterhetsvården skall verka för allmänt nykterhetsfräm­jande åtgärder och i enskilda fall syfta till att återföra den som missbmkar alkohol till ett nyktert liv. För uppgifterna ansvarar kommunen.

För varje vårdområde skall det finnas en särskild kommunal nämnd med uppgift att vara kommunens förvaltnings- och verkställighetsorgan, nämli­gen barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd och socialnämnd. Har inte särskild nykterhetsnämnd inrättats är socialnämnden även nykterhetsnämnd. Enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m, m. (SCL) fär efler beslul av kommunfullmäktige de uppgifter som ankommer på de särskilda nämnderna

* Benämns fortsättningsvis endast nykterhetsnämnd Benämns fortsättningsvis endast skolstyrelse

4 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

50

i stället tas om hand av en för de tre vårdområdena gemensam social centralnämnd. Social centralnämnd hade den 1 juli 1977 inrättats i alla kommuner utom tre.

Om social centralnämnd inrättas kan fullmäktige också besluta att i kommunen skall finnas två eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för sitt geografiska socialvärdsdistrikt. Distriktsnämnd skall avgöra ärenden enligt vårdlagarna som avser värd och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. Fullmäktige lär uppdra åt nämnden att även i övrigt avgöra sådant ärende. Distriktsnämnd fär inte göra framställning eller avge yttrande till fullmäktige, 1 de kommuner där social centralnämnd och distriktsnämnd har inrättats gäller för dessa nämnder vad i det följande sägs om de särskilda nämnderna. Den 1 juli 1977 hade 24 kommuner inrättat distriktsnämnder,

I prop. 1970:121 med förslag till lag om social centralnämnd m, m. (s. 37) angavs följande om kompetensfördelningen mellan en social centralnämnd och distriktsnämnderna: "1 de kommuner där distriktsnämnder inrättas kommer centralnämnden huvudsakligen att svara för organisation, adminis­tration och ekonomisk förvaltning, för samordning, information och uppfölj­ning belräffande socialvårdsverksamheten, för planeringen inom social­vårdssektorn, för socialvårdens medverkan i den allmänna samhällsplane­ringen samt för ett allmänt förebyggande arbete i syfte att motverka uppkomsten av sociala störningar, "

Pä nämnderna är följande bestämmelser i 3 kap, kommunallagen (1977:179) tillämpliga: 2 § om val av ledamöter och av suppleanter samt deras antal, 3 § första stycket om valbarhet, 4 § om rätt till ledighet från anställning,

5

§ första och tredje styckena om mandattid och verkan av ledamots avgång,

6

§ om ordförande och vice ordförande, 7 § om tid och plats för sammanträde, 8 § om suppleants tjänstgöring m, m,, 9 § första stycket om beslutförhet, 10 § om beslutsförfarande och protokoll m. m., 11 § om handlingars ingivande och om delgivning samt 12 § om reglemente och delegation. Vad nu sagts innebär att en social nämnd följer de organisatoriska regler som gäller för kommunstyrelsen utom närdet gäller jäv. Här tillämpas i stället de strängare jäven enligt förvaltningslagen. Från delegationsbestämmelserna i 3 kap, 12 § undantas i BvL och NvL vissa särskilt angivna ärendetyper, bl, a. utdömande av vite och framställning om intagning i ungdomsvärdskola eller allmän vårdanstalt. Vissa frän bestämmelsen i 10 § KL avvikande regler om protokollsskyldigheten gäller också (33 § ShjL, 7 och 14 §§ BvL, 5 § NvL, 3 § SCL).

Såsom framgår av avsnitt 6.2.7 gäller särskilda regler för organisationen av socialvården i Stockholm. Även i annan kommun finns det möjlighet att efter dispens genomföra en organisation, som avviker från de allmänna bestäm­melserna (11 § ShjL, 13 § BvL, 8 § NvL).

De uppgifter m.m,, som enligt olika författningar ankommer på de sociala nämnderna är närmare beskrivna i bilaga 1,

Prop. 1979/80:54

51

Proposhionen om socialtjänsten

Enligt förslaget till socialtjänstlag (prop, 1979/80:1) skall det för att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten finnas en socialnämnd i varje kommun (4 §), Kommunfullmäktige får besluta att i kommunen inrätta tvä eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för elt geografiskt distrikt (41 §), De sociala distriktsnämnderna avgör ärenden som enligt SCL eller annan författning ankommer på socialnämnden och som avser värd eller nägon annan åtgärd beträffande enskild person, om inte fullmäktige har beslutat annorlunda beträffande en viss grupp i ärenden. Möjligheten för fullmäktige att begränsa nämndens kompetens motiveras med att det kan vara lämpligt att frågor, som gäller hur kommunens gemensamma resurser skall utnyttjas, t. ex. fördelning av platser i förskola och servicehus, kan handläggas centralt.

Vidare får distriktsnämnderna enligt lagförslaget (44 §) göra framställning till fullmäktige, besluta i frågor som gäller den allmänt förebyggande verksamheten i distriktet, handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som annars förvaltas av socialnämnden samt handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande frän tjänst samt andra frågor beträffande personal inom distriktsnämndens verksamhetsområde. Som förutsättning för att distriktsnämnden skall ha denna kompetens gäller dock den viktiga föreskriften alt socialnämnden skall ha uppdragit ät distrikts­nämnden att handha sädan fråga och att fullmäktige dessförinnan skall ha givit socialnämnden befogenhet att lämna sådant uppdrag, I fräga om budgetframställningar ges den ytterligare regeln att fullmäktige fär föreskriva att distriktsnämnd alltid skall lämna sädan framställning först till social­nämnden, som sedan med eget yttrande skall överiämna förslagen till kommunstyrelsen.

Genom den föreslagna regleringen öppnas möjlighet att ge de uppgifter som enligt huvudregeln ankommer pä socialnämnden åt distriktsnämnder. Vad gäller andra uppgifter än de som avser enskilda personer förutsätter en sädan ordning dock beslut av både fullmäktige och socialnämnden. Vidare begränsas kompetensen till att avse frågor knutna till distriktsnämndens geografiska distrikt. Om distriktsnämnder inrättas skall de vara minst tvä. Distrikten skall täcka kommunens hela yta.

Föredragande departementschefen anför i prop. 1979/80:1 bl. a. följande(s. 558):

Enligt den nyligen beslutade lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna får kommunfullmäktige tillsätta lokala organ i kommunerna. Fullmäktige bestämmer de lokala organens uppgifter och verksamhetsom­räden. Det innebär att om en central nämnd och distriktsnämnder har inrättats, så ankommer det på fullmäktige att bestämma kompetensfördel­ningen mellan dem. Om fullmäktige på motsvarande sätt förden specialreg­lerade förvaltningen som socialtjänsten utgör skulle ges ensam behörighet att fastställa kompetensfördelningen mellan socialnämnden och distriktsnämn-

Prop. 1979/80:54

52

derna, skulle det självständiga ansvar som bör tillkomma socialnämnden kunna tunnas ut. Fullmäktige skulle med en sådan ordning formellt kunna överföra sädana uppgifter till distriktsnämnderna att socialnämnden inte kunde utöva ett övergripande ansvar.

Det har inte ansetts att den specialreglerade förvaltning som socialtjänsten utgör bör jämställas med den kommunallagsreglerade förvaltningen. Inom denna förvaltning råder det full frihet för kommunen att tillsätta de nämnder som behövs och med de uppgifter som fullmäktige fastställer. För denna oreglerade förvaltning kan det därför sägas vara principiellt riktigt att fullmäktige också skall ensam reglera uppgiftsfördelningen mellan central­nämnd och distriktsnämnder. För den specialreglerade förvaltningen gäller däremot som regel en skyldighet för kommunen att tillsätta nämnder för att fullgöra uppgifter som anges i särskild lagstiftning. Med en lagstiftning, som förutsätter att det inom kommunen skall finnas en nämnd som har det övergripande ansvaret för verksamheten, har det inte ansetts kunna förenas en rätt för fullmäktige att självständigt besluta i fråga om kompetensfördel­ningen mellan en sädan central nämnd och distriktsnämnden.

6.2.3 Hälsovårdsnämnden

Enligt hälsovårdsstadgan (1958:663) ansvarar kommunen för den allmänna hälsovården i kommunen. I varje kommun skall finnas en hälsovårdsnämnd som har alt utöva det närmaste inseendet över den allmänna hälsovården inom kommunen. Andra författningar av betydelse för hälsovårdsnämndens arbete är bl, a, livsmedelslagen (1971:511), livsmedelskungörelsen (1971:887), arbetsmiljölagen (1977:1160), smitlskyddslagen (1968:231), miljöskyddslagen (1969:387), miljöskyddskungörelsen (1969:388), lagen (1973:329) och kungö­relsen (1973:334) om hälso- och miljöfariiga varor och den kommunala renhållningslagen (1970:892), renhållningskungörelsen (1974:1024) och naturvårdslagen (1964:822),

1 fråga om hälsovårdsnämnd tillämpas de under socialvårdsavsnittel nämnda kommunstyrelse-och jävsreglerna. Delegationsuppdrag som avses i 3 kap, 12 § KL fär ej omfatta befogenhet att besluta om föreläggande av vite eller om verkställande av åtgärd på försumligs bekostnad.

Hälsovårdsstadgans bestämmelser kan kompletleras med föreskrifter som utfärdas i lokal hälsovårdsordning. Sädana lokala hälsovårdsförordningar har utfärdats i samtliga kommuner.

De uppgifter m, m. som enligt olika författningar ankommer på hälso­vårdsnämnden är närmare beskrivna i bilaga 2,

6.2.4 Byggnadsnämnden

Enligt byggnadsstadgan (1959:612) skall i varje kommun finnas en byggnadsnämnd som har att öva inseende över hur kommunens område bebyggs. Byggnadsnämndens verksamhet regleras av byggnadslagen (1947:385), Andra författningar av betydelse för byggnadsnämndens arbete är lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m, m,.

Prop. 1979/80:54

53

naturvårdslagen och naturvårdsförordningen (1964:822 och 1976:484), kungörelsen angående anordnande och begagnande samt tillsyn av vissa hissar (1939:783), förordningen om brandfariiga varor (1961:568), förord­ningen om maskindrivna portar m, m, (1979:210), anläggningslagen och anläggningskungörelsen (1973:1149 och 1165), ledningsrättslagen och led-ningsrättskungörelsen (1973:1144 och 1148), fastighetsbildningslagen och fastighetsbildningskungörelsen (1970:988 och 1971:762), lagen om enskilda vägar (1939:608), vägkungörelsen (1971:954) samt taxeringslagen (1956:623).

Genom hänvisning i 56 § byggnadsstadgan har byggnadsnämnden även vissa uppgifter beträffande väglagen, miljöskyddslagen, bostadssaneringsla­gen, lagen om kriskoppling, arbetsmiljölagen, lagen om lokaliseringssamråd samt med stöd av dessa lagar meddelade föreskrifter.

1 fråga om byggnadsnämnd tillämpas de under socialvårdsavsnittet nämnda kommunstyrelse- och jävsreglerna. Delegationsuppdrag som avses i 3 kap. 12 § KL fär ej omfatta befogenhet att slutligt avgöra fråga om avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m., att meddela föreläggande av vite (med nägot undantag) eller föreläggande vid annat äventyr eller att slutligt avgöra ärende, som är av principiell natur eller annars av större vikt.

De uppgifter m. m. som enligt olika författningar ankommer pä byggnads­nämnden är närmare beskrivna i bilaga 3.

6.2.5   Trafiknämnden

Kommun lär enligt lagen om trafiknämnd (1978:234) tillsätta särskild trafiknämnd med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik inom kommunen. Har särskild nämnd inte tillsatts fär kommunen uppdraga åt annan nämnd att vara trafiknämnd. Har så ej skett är kommunstyrelsen trafiknämnd.

1 fråga om särskild trafiknämnd tillämpas de under socialvärdsavsnitlet nämnda kommunstyrelse- och jävsreglerna.

De uppgifter m. m. som enligt olika författningar ankommer på trafik­nämnden är närmare beskrivna i bilaga 4.

6.2.6   Skolstyrelsen

Enligt skollagen (1962:319) skall det i varje kommun finnas en skolstyrelse som är styrelse för grundskolan i kommunen och, om kommunen har anordnat gymnasieskola, även för den skolan. Bestämmelser om skolsty­relsens uppgifter i fråga om grundskolan och gymnasieskolan finns främst i skollagen och skolförordningen (1971:235). Föreskrifter om uppgifter för skolstyrelsen i fråga om kommunal skolverksamhet i övrigt finns i ett stort antal andra författningar såsom förordningen (1971:424) om kommunal och

Prop. 1979/80:54

54

statlig vuxenutbildning, högskolelagen(1977:218)och högskoleförordningen (1977:263). Skolstyrelsen har också uppgifter i t. ex. författningar om studiestöd.

1 fråga om skolstyrelse tillämpas de under socialnämndsavsnittet nämnda kommunstyrelse- och jävsreglerna. Delegationsuppdrag som avses i 3 kap. 12 § KL får ej omfatta befogenhet att meddela eller återkalla godkännande av enskild skola såsom skola där skolplikt fär fullgöras.

För sådan kommunal folkhögskola som omfattas av folkhögskoleförord­ningen (1977:551) skall finnas en särskild styrelse.

De uppgifter m. m. som enligt olika författningar ankommer på skolsty­relsen är närmare beskrivna i bilaga 5.

6.2.7 Särregler för Stockholms kommun

Skolstyrelsen, hälsovårdsnämnden, byggnadsnämnden och trafiknämnden

För skolstyrelsen, hälsovårdsnämnden, byggnadsnämnden och den sär­skilda trafiknämnden i Stockholm gäller andra regler för mandattid och nämndernas presidium än för riket i övrigt. 1 Stockholms kommun är mandattiden för dessa nämnder oreglerad medan den i riket i övrigt följer den mandattid som gäller för kommunstyrelsen i andra kommuner än i Stockholm - dvs. är treårig. De för Stockholms kommun gällande reglerna om nämndernas presidium innebär att kommunen har valfrihet när det gäller att utse nämndpresidierna. Dessa särregler beror pä förekomsten av borgarråd i Stockholms kommun och den särskilda ställning som borgarråden enligt KL (3 kap. 17 och 18 §§) alltjämt har i kommunens organisation.

De sociala nämnderna

För organisationen av barnavården, socialhjälpsverksamheten och nykter­hetsvården i Stockholm skall gälla särskilda bestämmelser som efter förslag av kommunfullmäktige fastställs av regeringen (13 § första siycket BvL, 11 § första siycket ShjL, 8 § 3 mom. första stycket NvL). Sådana särskilda bestämmelser har fastställts genom förordningen (1977:543) om organisatio­nen av nykterhetsvärden, socialhjälpsverksamheten och barnavården i Stockholms kommun. Enligt denna förordning föreskrivs att socialvården i Stockholm skall organiseras i huvudsak enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m, m. För centralnämnden gäller de bestämmelser om mandattid och presidium som redovisats ovan,

7. Skillnader mellan särskilda specialreglerade nämnder och kom­munallagsreglerade (fakultativa) nämnder

Under avsnitt 3 har kommittén redovisat att lokala organ enligt lokalor­ganslagen är kommunala nämnder som med två undantag - initiativrätten

Prop. 1979/80:54

55

hos fullmäktige och budgetförfarandet - är underkastade kommunallagens reglerom nämnder. För bedömning av kommitténs utredningsuppdrag är det därför viktigt att kartlägga de skillnader som i främst organisatoriskt avseende finns mellan de särskilda specialreglerade nämnder som redovisats under avsniti 6,2,2-6.2.7 och de kommunallagsreglerade (fakultativa) nämn­derna.

7.1 Annan kommun än Stockholms kommun

Kompetens

De kommunallagsreglerade nämndernas kompetens avgörs av kommun­fullmäktige inom ramen för det allmänna kompetensstadgandet i 1 kap. 4 § KL.

De specialreglerade nämndernas minimikompetens framgårav speciallag­stiftningen. Kommunfullmäktige kan därutöver anförtro de specialreglerade nämnderna andra uppgifter.

Mandatlider

För de särskilda specialreglerade nämnderna gäller treåriga mandattider för ledamöter och suppleanter. Någon motsvarande regel finns inte för de kommunallagsreglerade nämnderna.

Antal ledamöter och suppleanter

Kommunfullmäktige är inte bunden av vare sig nägon minimi- eller maximiregel vid bestämmandet av antalet ledamöter och supplear.cer i kommunallagsreglerade nämnder.

För de särskilda specialreglerade nämnderna gäller däremot att antalet ledamöter och suppleanter är reglerat på samma sätt som för kommunsty­relsen-antalet ledamöter skall vara minst fem, minst lika många suppleanter som ledamöter bör utses.

Förvahningslagen/myndighetsutövning

Om en kommunal nämnd avgör specialreglerade ärenden, där besluten skall överklagas genom förvaltningsbesvär, skall förvaltningslagens (1971:290)formreglertillämpas. Förvaltningslagen reglerar sälunda frägorom jäv (se dock nedan), parts rätt till ombud eller biträde, ingivande av handling till myndighet (gäller dock genom hänvisning i 3 kap. 11§ KL alla kommunala nämnder), myndighets vägledningsplikt, anlitande av tolk, remiss, besvärsrätt och ordningen för anförande av besvär m. m. Förvalt­ningslagens regler kommer därför att tillämpas vid handläggningen av flertalet av de ärenden, som förekommer hos de specialreglerade nämnderna.

Prop. 1979/80:54

56

Förvaltningslagen gäller däremot ej hos kommunal nämnd om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal besvärsnämnd.

De specialreglerade nämnderna har i stor utsträckning anförtrotts myndig­hetsutövning. Myndighetsutövning definieras enligt 3 § förvaltningslagen som befogenhet att för enskild bestämma om förmän, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Vid myndig­hetsutövning ställer förvaltningslagen upp särskilda formkrav som gäller parts rätt till insyn i utredningsmaterialet, myndighets kommunikationsplikt, beslutsmotivering, underrättelse om beslut, rättelse av förbiseendefel i beslut och ansvar för överträdelse av viss tystnadsplikt. 1 kommunallagsreglerad nämnd kan förekomma myndighetsutövning huvudsakligen i de fall nämn­den handlägger uppgifter enligt speciallagstiftningen.

Besvär

Besvär över beslut av kommunallagsreglerad nämnd anförs i regel genom besvär enligt kommunallagen (7 kap,). Sädana besvär kallas kommunalbesvär och får bara anföras av kommunmedlem. Vid kommunalbesvär kan som grund för talan endast åberopas att beslutet ej tillkommit i laga ordning, står i strid mot lag eller annan författning, på annat sätt överskrider nämndens befogenhet, kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund. Om besvärsmyndigheten finner att någon av dessa besvärsgrunder är tillämplig, upphävs det överklagade beslutet.

Besvär över beslut av specialreglerad nämnd anförs i regel genom s. k, förvaltningsbesvär. Besvär får anföras av den som beslutet angår om det gått honom emot. Besvärsinstansen är skyldig att ta upp saken till fullständig omprövning både sakligt och rättsligt i den utsträckning klaganden begär och kan inte bara undanröja det överklagade beslutet, om detta finnes oriktigt eller olämpligt, utan också ändra beslutet eller ersätta det med ett beslut av annat innehåll.

Jäv

Enligt 3 kap, 9 § andra stycket kommunallagen tär ledamot i kommun­styrelsen och i annan kommunallagsreglerad nämnd ej deltaga i handlägg­ning av ärende som personligen rör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. Denna jävsregel tillämpas även när sädan nämnd handlägger specialreglerade uppgifter.

Vid handläggningen av samtliga ärenden i särskild specialreglerad nämnd tillämpas det strängare jävet enligt förvaltningslagen. Enligt 4 § denna lag är den som har alt handlägga ett ärende jävig

1. om saken angår honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående eller ärendets utgång kan väntas medföra

Prop. 1979/80:54

57

synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon honom närståen­de,

2.

om han eller någon honom närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synneriig nytta eller skada av ärendets utgång,

3.

om ärendet blivit anhängigl hos myndighet efter överklagande eller underställning eller pä grund av tillsyn över annan myndighet och han tidigare hos den underordnade myndigheten deltagit i den slutliga handläggningen av ärende som rör saken,

4.

om han i saken fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon eller

5.

om eljest särskild omständighet föreligger som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.

Delegation

1 de författningar som reglerar de specialreglerade nämndernas verksamhet har i några fall angivits att beslutanderätt i vissa ärendegrupper ej kan delegeras enligt 3 kap. 12 § andra stycket kommunallagen.

Prolokollföring För de sociala nämnderna gäller särskilda regler om prolokollföring.

Tillsyn

De specialreglerade nämnderna står under tillsyn av statliga organ -centrala ämbetsverk, länsstyrelse eller annat länsorgan. 1 den män kommu­nallagsreglerad nämnd handhar specialreglerad uppgift, som är förenad med statlig tillsyn, kan nämnden bli underkastad sådan tillsyn. Annars är kommunallagsreglerad nämnd befriad från statlig tillsyn.

Föreskrifter om tjänstemän

1 speciallagstiftningen finns föreskrifter att viss personal med angiven kompetens skall eller bör stå till nämndens förfogande. Sädana bestämmelser saknas för de kommunallagsreglerade nämnderna,

7.2 Stockholms kommun

Vad under avsniti 7.1 sagts gäller även Stockholms kommun utom vad avser mandattider. 1 Stockholms kommun är mandattiderna för de special­reglerade nämnderna ej reglerade. I Stockholms kommun gäller även andra regler för utseende av presidium vilket framgår av redovisningen under 6.2.7.

Prop. 1979/80:54

58

8. Kommitténs överväganden

Kommittén har enligt sina direktiv som huvuduppgift alt överväga reformer som kan stärka medborgarinflytandet i kommuner och landstings­kommuner. Den bör pröva vilka reformer i lagstiftningen som behövs för atl de lokala organen skall kunna bidra verksamt till att förstärka medborgarin­flytandet. Förslagen bör utgå från principen alt ge kommunerna största möjliga frihet att anpassa sin organisation och sina arbetsformer till de lokala önskemålen. Det bör alltså inte bli fråga om au föreskriva kommunerna en viss organisation.

Kommittén har enligt direktiven inlett ett omfattande arbete atl mot bakgrunden av hittills gällande bestämmelser och organisation ingående pröva den kommunala organisationen och de kommunala arbetsformerna. Däri ligger också uppdraget att pröva frågan om möjligheten atl inrätta direktvalda kommundelsorgan. Arbetet med dessa frågor, som är särskilt komplicerade belräffande den specialreglerade förvaltningen, har förskjutits sedan tilläggsdirektiven ställt kommittén inför kravet att redan hösten 1979 lägga fram förslag som möjliggör viss försöksverksamhet fr. o. m. år 1980 med lokala specialreglerade organ. Detta innebär bl. a. att kommittén inte har möjlighet att nu göra de principiella överväganden, som de grundläggande direktiven förutsätter. Kommittén får därför framhålla att den ingående kommer att behandla frågorna om förstärkt medborgarinflytande i den kommunala organisationen i etl betänkande som kommittén avser alt lägga fram under år 1980.

Väsentligt i sammanhanget är att markera grundsynen att kommunerna skall ha största möjliga frihet att bestämma sin organisation och sina arbetsformer så att dessa kan anpassas till de lokala förhållandena. Det är viktigt att redan här erinra om att de lokala önskemålen bör vara utslagsgi­vande med hänsyn tagen till kommunernas storlek och struktur. En större frihet härtill än vad nuvarande lagstiftning ger möjlighel lill bör sålunda ges.

Genom lokalorganslagen blir del fr. o, m, den 1 januari 1980 möjligt för kommunerna att försöksvis använda sig av lokala organ, dvs. lokala nämnder, för förvaltning och verkställdighet inom det kommunallagsregle­rade området. Kommitténs uppgift är således nu att lägga fram förslag som gör det möjligt att utvidga försöksverksamheten till det specialreglerade området.

Samtidigt med detta förslag har kommittén enligt tilläggsdirektiven redovisat modeller för den kommunala organisationen med lokala organ (Ds Kn 1979:10). 1 modellredovisningen ingär både kommunallagsreglerad och specialreglerad förvaltning.

Prop. 1979/80:54

59

8.1 Allmänt

Det är vanligt att speciallagar har bestämmelser om alt det skall finnas en nämnd för förvaltning och verkställighet inom den specialreglerade verksam­hetsgrenen. Redan på grund av bestämmelsen i 1 kap. 5 § andra stycket kommunallagen om att förvaltning och verkställighet ankommer på styrel­sen och övriga nämnder skulle kommunen vara skyldig alt hålla sig med en nämndförvalining pä de specialreglerade områdena antingen genom kom­munstyrelsen eller annan nämnd. Att speciallagstiftningen likväl i stor utsträckning reser krav på att det skall finnas en enda nämnd för varje kommun inom verksamhetsgrenen i fråga är förmodligen främst att söka i äldre förhållanden då den specialreglerade förvaltningen ibland betraktades som ett slags statlig förvaltning som kommunerna utövade med stöd av fullmaktsförfattningar. Det betraktelsesättet får i dag anses övergivet. En annan bidragande orsak till speciallagstiftarens intresse för den kommunala nämndorganisationen kan sökas i äldre indelningsförhållanden. Under de verkligt små kommunernas tid värden kommunala organisationen outveck­lad och det kunde dä finnas ett behov att i speciallagstiftningen försäkra sig om alt det verkligen fanns en nämnd i kommunen som vårdade sig om det speciella området, om det så också blev kommunstyrelsen som fick den uppgiften.

I senare lagstiftning är det ovanligt att lagstiftaren på allvar tar upp frägan om speciallagstiftningen verkligen behöver lägga sig i frågan om den kommunala nämndorganisalionen. Frågan berördes vid tillkomsten av byggnadsstadgan (1959:612), genom vilken kommuns möjlighet att hälla sig med fiera byggnadsnämnder avskaffades. Som skäl för förändringen åbero­pades huvudsakligen att bestämmelsen om rätt all inrätta flera byggnads­nämnder bara utnyttjades av ett fåtal kommuner och atl syftet med bestämmelsen kunde tillgodoses med delegation (se bilaga 3, s. 114 O- Frägan berörs också i propositionen 1979/80:1 om socialtjänsten där departements­chefen främst av samordningsskäl avvisar att den fria ordning som genom lokalorganslagen gäller för det kommunallagsreglerade området får gälla för socialtjänsten (se s. 51 0.

Genom den tilltänkta reformen motverkas det sakliga intresse som kan finnas av att förvaltning och verkställighet på ett visst kommunalt special­reglerat område handhas av en enda nämnd, såsom vanligen är fallet, eller handhas i något annat rikslikt nämndmönster, som är fallet med socialvär­den. Intresset härav får emellertid inte överdrivas. De särskilda krav på standard som i olika hänseenden anknyter till den specialreglerade verksam­heten bör enligt kommitléns mening kunna tillgodoses lika väl i en organisation med lokala nämnder som i en organisation med enbart centrala nämnder. Kommittén har stöd för denna bedömning i den erfarenhet av sociala distriktsnämnder som är företrädd inom kommittén.

I en på lokala organ uppdelad specialreglerad verksamhet uppkommer

Prop. 1979/80:54

60

särskilda samordningsbehov. Med en sådan organisation kan det ocksä bli svårare all utöva den statliga lillsyn som finns inom de specialreglerade verksamhetsgrenarna. Erfarenheten visar emellertid atl samordnings- och tillsynsfrågorna kan lösas. Kommittén återkommer till detta i det följande men vill redan nu framhålla att övervägandena inte leder fram till några allvariiga betänkligheter mot att utvidga den försöksverksamhet som avses med lokalorganslagen till att gälla även för de viktigaste specialreglerade områdena.

Kommittén är för övrigt av den principiella meningen att speciallagstift­ningens föreskrifter i en framtid bör kunna riktas till kommunen som sådan i stället för lill en särskild kommunal nämnd. Det skulle ge kommunerna tillfälle att ordna sin nämndorganisation på det sätt som passar kommunens speciella förhållanden bäst, och de lagstiftningsmässiga problem som en sådan regleringsmeiod kan skapa förefaller inte oöverstigliga. Kommittén återkommer i elt senare skede av utredningsarbetet till denna fråga. Kommitténs grundsyn är - som redan har framgått - att nämndorganisatio­nens utformning i olika enheter och kompetensfördelningen mellan olika nämnder i princip bör vara en fråga för fullmäktige att bestämma om även på del specialreglerade verksamheisfäliel.

8.2 Avgränsning av reformen

Till de särskilda frågor som inställer sig hör frägan om reformens omfattning i första hand med hänsyn till olika förekommande speciallagar men också med hänsyn till sådant som de specialreglerade ärendenas anknytning till kommundel och ärendenas beskaffenhet i övrigt.

8.2.1 Berörda speciallagar

Det samlade förrådet av författningar på det specialreglerade området är alltför stort för att nöjaktigt kunna överblickas under den korla tid som har stått till kommitténs förfogande för uppdraget. För att få i gång en ändamålsenlig försöksverksamhet är det emellertid inte nödvändigl alt låta reformen omfatta varje speciallagsområde.

De verksamhetsområden som har störst aktualitet för förvaltning genom lokala nämnder är de som omfattas av utbildnings-, byggnads-, hälsovårds-, socialvårds- och trafiklagsiiftningen. Kommittén föreslår atl reformen begränsas till dess områden. Denna begränsning är inte invändningsfri. Det är angeläget att försöket med lokala nämnder får omfatta så stor del av det kommunala verksamhetsområdet som möjligt. Därigenom garanterar man ett brett sortiment av arbetsuppgifter för de lokala nämnderna. Kommittén har emellertid av tidsskäl inte haft något val i denna fråga och anser för övrigi au de föreslagna speciallagsområdena är de som uppvisar de flesta uppgif­terna som kan inbjuda till förvaltning genom lokala nämnder. Det är också

Prop. 1979/80:54

61

huvudsakligen på de av kommittén föreslagna områdena som man kan vänta sig samordningsvinster genom lokala nämnder. Till de mera näraliggande sambandsgrupperna hör kanske fritid, kultur, skola och socialvård samt byggnadsreglering, hälsovård och trafik. Men sambandsmönstret uppvisar även andra intressanta varianter på det verksamhetsfält som omfattas av förslaget. Förhållandena skiftar från kommun till kommun och del väsentliga är att raden av kommunala uppgifter som fär läggas pä lokalt organ blir så läng att ingen kommun skall behöva känna sig främmande för att ta itu med en försöksverksamhel på området.

8.2.2 Myndigheisulövning

De specialreglerade nämnderna handhar i stor utsträckning ärenden som är underkastade särskilda regler i förvaltningslagen (1971:290) till skydd för den enskildes rättssäkerhet i hans mellanhavanden med förvaltningsmyndighe­ter i allmänhet. De här äsyftade ärendena är sädana där s. k. myndighetsut­övning förekommer. Till myndighetsutövning hänförs beslut och andra ätgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det är ofta fräga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda, men det kan också vara fråga om gynnande beslut, t. ex. tillstånd alt driva viss verksamhei, befrielse frän viss i författning stadgad förpliktelse och beviljande av social förmån. 1 fräga om sådana maktbefogenheter har förvaltningslagen i princip ställt särskilda krav pä korrekt handlande från kommunala nämnders och andra myndigheters sida. För denna verksamhet gäller i allmänhet inte bara förvaltningslagens regler om jäv, rätt till ombud eller biträde, ingivande av handling till nämnden, nämndens väglednings­plikt, anlitande av tolk, remiss, besvärsrätt och ordningen för anförande av besvär m. m, utan också speciella regler om parts rätt till insyn i utrednings­materialet, nämndens kommunikationsplikt, beslutsmotivering, underrät­telse om beslut, rättelse av fel i beslut och ansvar för överträdelse av tystnadsplikt.

När de kommunala nämnderna sysslar med myndighetsutövning är de alltså vanligen underkastade lagregler både beträffande förfarandet och beslutens innehåll. Till denna typ av ärenden anknyter så starka legalitets-intressen att det finns särskild anledning att ställa frågan om det kan vara lämpligt att kommunerna har möjlighet att sprida sådana ärenden på lokala organ. Kommittén har, som redan antytts i det föregående, kommit fram lill att legalitetskraven kan tillgodoses likaväl hos lokala som centrala nämnder. Standarden på de specialreglerade centrala nämndernas handläggning av och avgöranden i olika ärenden är i stor utsträckning beroende av att nämnderna anlitar kvalificerad expertis för exempelvis tekniska, medicinska eller juridiska frågor och håller sig med välordnade kanslitrutiner. Kommittén saknar anledning befara att lokala nämnder skulle bli sämre ställda i detta hänseende än de centrala nämnderna. I betydande utsträckning kan man

Prop. 1979/80:54

62

räkna med att ledamöter i lokala nämnder har bättre kännedom om de faktiska förhållandena i nämndens ärenden än ledamöterna i en central nämnd. Det är en fördel som får vägas mot den nackdel som kan ligga i att ledamötema i en lokal nämnd kanske inte är lika förtrogna med praxis och andra särskilda förhållanden på varie sakområde som ledamöterna i respek­tive centralnämnd. 1 många myndighetsärenden,exempelvis tillståndsfrågor enligt byggnadslagstiftningen, är god personlig kännedom om de lokala förhållandena en viktig förutsättning för att det löpande arbetet i nämnden skall kunna utföras på ell tillfredsslällande sätt.

Kommittén har inte kunnat finna någon övertygande saklig grund för att utesluta myndighetsutövning frän de ärenden som skall kunna läggas ut på lokal nämnd. Kommittén får återigen hänvisa lill gällande ordning med sociala distriktsnämnder. Dessa har att fatta beslut om vissa frihetsberövan­den och om andra för den enskilde starkt ingripande angelägenheter. Såvitt kommittén har kunnal finna har det inte förekommit några särskilda anmärkningar mot de sociala distriktsnämndernas förmåga att sköta dessa uppgifter. Kommittén föreslår alltså inte någon avgränsning av reformen i fråga om myndighetsutövning.

8.2.3 Övriga avgränsningsfrågor

Inom varie specialreglerat område finns uppgifter som väsentligen måste lösas från utgångspunkter och intressen som berör hela kommunen. Del är alltså här fräga om ärenden som lämpligen bör avgöras av en central nämnd. Sedan finns det på varje speciallagsområde en post av ärenden som i varierande grad alltefter förhållandena i kommunen och ärendegruppernas beskaffenhet lämpar sig för handläggning av lokala nämnder. Varje sakom­råde uppvisar en nyanserad skala av ärenden som i olika grader och i olika omfattning lämpar sig för en lokalorgansförvaltning. Kommittén har inte funnit det möjligt att med någon egentlig precision identifiera den sistnämn­da gruppen av ärenden som ju är reformens egentliga föremål. Ett känne­tecken på dessa ärenden kan sägas vara att ärendena har särskild anknytning till det område av kommunen som den berörda lokala nämnden har att verka i. Men delta är inte uttömmande. Det bör i och för sig räcka all uppgiften är delbar och att den utan att föriora sin mening kan fullgöras för en del av kommunen. 1 detta hänseende föreslår kommittén i sak inte någon avvikelse i vad som redan fär anses gälla belräffande den kommunallagsreglerade nämndförvaltningen enligt lokalorganslagen. När 2 § i lokalorganslagen talar om uppgifter för en del av kommunen utesluter den uppenbariigen från lokalorgansförvaltning uppgifter för hela kommunen. Kommittén föreslåratt denna begränsning får gälla även för lokalorganens förvaltning på det specialreglerade området.

En viktig fråga är om möjligheterna till lokalorgansförvaltning på de specialreglerade områdena också bör omfatta en rält för kommunen att

Prop. 1979/80:54

63

avskaffa de särskilda nämnderna och exempelvis låta centrala nämndfrågor på dessa områden handhas av kommunstyrelsen. Grundprincipen för kommitténs arbete är - vilket på nytt bör framhållas - atl kommunerna ges största möjliga frihet att anpassa sin organisation och sina arbetsformer till lokala önskemål. Kommittén anser sig emellertid inte i detta sammanhang kunna ta ställning till om de obligatoriska nämndema (byggnadsnämnd, skolstyrelse etc.) bör behållas eller ej. Kommittén föreslår därför att dessa nämnder under försökstiden skall finnas kvar som obligatoriska nämnder. Det finns knappast anledning anta att försöksverksamheten skulle göra de centrala facknämnderna överflödiga.

1 de promemorior om de specialreglerade områdena som har bilagls betänkandet finns förslag om att vissa särskilda ärendegrupper tas undan från lokalorgansförvaltning och förbehålls den centrala nämnd som nu finns på varje sakområde. 1 fråga om bygglagstiftningens område har sålunda föreslagits att en del befogenheter som byggnadsnämnden har enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande förbehålls byggnadsnämnden. Förslaget avser slutligt avgörande av fråga om byggnads­avgift vid olovligt byggande, förelägganden för rättelse av olovligt byggande samt ansökan till överexekutor om handräckning för mera omfattande rättelse av olovligt byggande (se bilaga 3, s. 1280-

1 fråga om skolans område har bl. a. föreslagits att undantag från lokalorgansförvaltning görs i fråga om skolstyrelses rätt att vägra någon inträde i kommuns grundskola eller gymnasieskola, att besluta om tillsätt­ning av statligt reglerade tjänster och att besluta i frågor som enbart rör den kommunala högskoleutbildningen (se bilaga 5, s. 159f, 175, 1780.

Kommittén är inte beredd att göra några ullryckliga undantag för sådana ärendegrupper som de ovan nämnda utan föreslär i stället en reglering som allmänt anger att lokalorgansförvaltning får omfatta ärenden som med hänsyn till sin anknytning till kommundel och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för lokalorgansförvaltning. Kommittén föreslår att lämplighets­prövningen skall ankomma på kommunfullmäktige själv. Det finns inte anledning att ifrågasätta fullmäktiges förmåga att göra en sådan prövning. Som närmare framgårav specialmotiveringen ger den föreslagna regleringen i praktiken kommunerna samma frihet i fråga om lokalorgansförvaltning på det specialreglerade fältet som de redan har på det kommunallagsreglerade området med ett undantag: Den centrala facknämnden skall finnas kvar inte bara formellt utan också faktiskt i den meningen atl den har uppgifter av övergripande natur inom sakområdet. Kommittén skall inte här gå närmare in pä vilka de konkreta uppgifter kan vara som uteslutande kan ankomma på den centrala facknämnden men vill framhålla atl gränsdragningen i viss utsträckning blir självklar. Att lägga fram förslag till lokal hälsovårdsordning för hela kommunen är - för att nu ta ett exempel - uppenbarligen en uppgift för hälsovårdsnämnden men utesluter självfallet inte att det sker under medverkan från lokala organ.

Prop. 1979/80:54

64

I bilagorna till betänkandet finns värderingar om lämpligheten av att olika uppgifter läggs ut på lokala organ. Kommittén kan inte reservationslöst ansluta sig till dessa värderingar men anser att de kan utgöra värdefulla utgångspunkter för kommunernas egna beslut om vilka ärendegrupper som under försöksverksamheten bör ankomma pä lokala organ. Kommittén anser sig på goda grunder kunna anta att flertalet av de uppgifter som i promemoriorna bedömts som mindre lämpade för lokalorgansförvaltning inte kommer att få aktualitet för sådan förvaltning i en försöksomgång.

Kommittén vill till sist peka på det stöd som kommunerna har i Svenska kommunförbundet inför de organisatoriska problem som eventuellt kan uppkomma.

8.3 Samordningsfrågor

Man kan inte helt bortse från risken att de möjligheter som nu föreslås för aU överflytta specialreglerad verksamhet till lokala organ kan medföra att skilda normer och principer kan komma att tillämpas inom olika delar av en och samma kommun. Såvitt avserenbart kommunallagsreglerad verksamhet blev denna fråga föremål för särskilda överväganden vid tillkomsten av lokalorganslagen. Övervägandena mynnade ut i att det i huvudsak överläm­nades åt kommunerna att bedöma hur samordningen skulle gä till. För att samordningen skulle underiättas fick de med lagen avsedda lokala organen en i viss mån underordnad ställning i förhållande till förekommande centrala nämnder. Detta kom till uttryck genom tvä särbestämmelser i 5 § lokalor­ganslagen. Där föreskrivs med avvikelser frän vad som gäller för ordinära kommunallagsreglerade nämnder att det ankommer på fullmäktige att avgöra om ett lokalt organ skall få initiativrätt hos fullmäktige eller ej. Där föreskrivs också att fullmäktige fär bestämma alt ett lokalt organs budget­förslag skall lämnas till facknämnden. I förarbetena erinras också om kommunernas möjlighet att förbättra samordningen genom att ta in bestämmelser om samrådsskyldighet m. m. i reglementen för lokala organ och genom att anordna överläggningar mellan förtroendevalda och tjänste­män hos den centrala nämnden och de lokala organen (prop. 1978/79:181, s. 23-24).

Kommittén anseratt det särskilda samorndingsbehov som kan uppkomma när specialreglerade uppgifter läggs på lokala nämnder kan tillgodoses pä samma vägar som redan har anvisats för den kommunallagsreglerade verksamheten. Kommittén föreslår alltså att den reglering av samordnings­frågor som redan finns i lokalorganslagen får gälla även för specialreglerad verksamhet. På det specialreglerade området underlättas samordningen av att de centrala facknämnderna förblir obligatoriska i den mån de är det nu.

Prop. 1979/80:54

65

8.4 Mandattid

För de särskilda specialreglerade nämnder som det nu är fråga om finns det etl legalt krav på treårig mandattid för ledamöter och suppleanter. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för kommunallagsreglerade nämnder eller för de lokala nämnderna enligt lokalorganslagen. Om man, som kommittén föreslär, behäller krav på att det alltjämt skall finnas en central facknämnd för de av reformen berörda specialområdena behövs del inte någon mandattidsregel för lokala organ med specialuppgifter. Kommittén föreslåratt kommunfullmäktige får bestämma om mandattid för lokalt organ även när organet handhar specialreglerade uppgifter. Därmed åstadkommer man enhetliga regler i detla hänseende för lokala organ oavsett vad de har för uppgifter samtidigt som organisatoriska förändringar underiättas i försöks­verksamheten.

8.5      Antal ledamöter

För de av den föreslagna reformen berörda särskilda specialreglerade nämnderna gäller genom hänvisning från respektive speciallag till bestäm­melserna i 3 kap. 2 § första stycket kommunallagen att antalet ledamöter inte får vara mindre än fem. Något sädant minimikrav beträffande antal ledamöler finns inte för de kommunallagsreglerade nämnderna och inte heller för lokala organ enligt lokalorganslagen. Specialreglerad verksamhet består i stor utsträckning av myndighetsutövning. Kommittén anser därför att regeln om minst fem ledamöter bör gälla för lokalt organ som tilldelas någon specialreglerad uppgift.

8.6      Jäv

För specialreglerade nämnder gäller förvaltningslagens jävsregler. Dessa, som är betydligt strängare än kommunallagens jävsregler, gäller för den specialreglerade nämnden även när nämnden sysselsätter sig med enbart kommunallagsreglerade uppgifter.

Den av kommittén föreslagna regleringen förutsätter atl elt lokalt organ kan ha både kommunallagsreglerade och specialreglerade uppgifter. Det är för sådant fall tänkbart att låta det strängare jävet gälla enbart ärenden som rör specialreglerade områden och låta det lindrigare kommunallagsjävet gälla för övriga ärenden. En sådan dubbel jävsregel för kommunal nämnd avvisades emellertid vid tillkomsten av förvaltningslagen och kommittén har inte funnit anledning alt frångå den bedömning som då gjordes. Kommittén föreslär sälunda att den strängare jävsregeln i förvaltningslagen fär gälla för alla ärenden i ett lokalt organ så snart organet har nägon specialreglerad uppgift.

5 Riksdagen 1979/80. 1 saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

66

8.7 Information om den kommunala nämndorganisationen

Kommitténs förslag ger utrymme för stora variationer för nämndförvalt­ningen från kommun till kommun. Dessa variationer, liksom kanske en långtgående fördelning av ärenden som hör hemma på ett visst specialreglerat område, kan skapa svårigheter inte bara för allmänheten utan även för de statliga myndigheter som har tillsynsfunktioner pä de olika specialreglerade områdena. Kommittén har övervägt nägon form av kungörelse av de organisationer som kommunerna kan komma fram till under försöksperio­den. Som en tänkbar lösning har diskuterats möjligheten av att ålägga fullmäktige att till länsslyrelsen översända beslut som rör den specialregle­rade verksamheten för lokala organ och samtidigt föreskriva att länsstyrelsen skall låta införa beslutet i länets författningssamling. Kommittén har emellertid funnit det tillräckligt att hänvisa till bestämmelsen i 3 kap. 1 § 6. Kommunallagen där det sägs att kommunstyrelsen skall handha kommun­ensinformationsverksamhet. Kommittén förutsätter att styrelsen på lämpligt sätt bekantgör fullmäktiges organisationsbeslut inte bara för personer och organ i den egna kommunen utan ocksä förde myndigheter som av olika skäl behöver känna till de organisatoriska förhållandena i kommunen. Vikten av information till allmänheten understryks av de synpunkterom allmänhetens möjligheter att iaktta frister m. m. som anförs i bilaga 2, s. 110 f

8.8 Lagstiftningsmetoden

Som framgår av kommitténs lagförslag har kommittén valt den reglerings­metoden att föreslä ändring i lokalorganslagen. Kommittén har därvid utgått från principerna att det är fullmäktige som bestämmer om och i vilken omfattning försöksverksamhet skall förekomma med lokala organ i kom­munen och att den specialreglering som finns för de verksamheter vilka omfattas av förslaget inte skall påverkas av reformen annal än just i organisatoriskt hänseende.

Med hänsyn till den korta tid som kommittén har haft till förfogande för uppdraget kan det inte undvikas att det kvarstår nägon ovisshet om hur en sä vidsträckt organisationsfrihel som det nu är fråga om lagtekniskt inverkar på det omfattande författningsmaterial som knyter an till de berörda specialreg­lerade verksamheterna. Det kan inte uteslutas att den förelagna vidsträckta befogenheten för fullmäktige i vissa fall kan göra en bestämmelse i speciallagstiftningen eller annan lagstiftning oklar eller rentav omöjlig att tillämpa. En lagsliftningstekniskl säkrare regleringsmetod hade varit alt utrusta regeringen med en rätt att bevilja erforderiiga dispenser för kommun­er som försöksvis skulle vilja lägga specialreglerade uppgifter på lokala organ. Mot denna ordning har emellertid framför allt talat att det är mindre väl förenligt med våra traditioner att låta kommunerna söka tillstånd för olika åtgärder hos regeringen eller hos statliga myndigheter. Metoden framstår

Prop. 1979/80:54

67

dessutom som byråkratisk. Det kan verka hämmande på den försöksverk­samhet som man nu hoppas på och den kan ocksä komma att bli onödigt betungande för regeringen. Fördelarna med den av kommittén förordade lösningen är enligt kommitténs mening så stora att man bör ta risken av enstaka felslag i del bestående författningsmaterialet och i stället inrikta sig på att i efterhand göra de kompletterande författningsändringar som kan visa sig nödvändiga. Kommittén förutsätter att de problem som trots allt kan tänkas uppkomma vid tillämpningen av lagförslaget skall kunna lösas av kommun­erna själva i samråd med kommunförbundet och vederbörande centrala verk på det specialreglerade området.

8.9 Lagförslagets förhållande till vårdlagarna och propositionen om social­tjänsten

Enligt lagen (1970:296)om social centralnämnd m. m. får fullmäktige lägga över de uppgifter som annars ankommer på socialnämnd, barnavårdsnämnd och kommunal nykterhetsnämnd på en förde tre vårdområdena gemensam social centralnämnd. Den möjligheten har så gott som alla kommuner begagnat sig av. När fullmäktige har inrättat social centralnämnd får fullmäktige också inrätta tvä eller flera sociala distriktsnämnder. Den möjligheten har ett tjugotal av kommunerna begagnat sig av.

På vårdområdena finns det alltså redan en form av kommundelsförvalt-ning. Den skiljer sig emellertid i fiera hänseenden från den kommundelsför-valtning som skall kunna inrättas med stöd av det förslag som kommittén lägger fram.

Kommun som vill anordna förvaltning med social distriklsnämnd mäste tillsätta minst två sådana nämnder och distriktsindelningen skall täcka hela kommunen (prop. 1970:121 s. 30). Lokalorgansförvaltning kan däremot anordnas för endast en del av kommunens område om fullmäktige finner detta lämpligt, - Social distriktsnämnds uppgifter är delvis lagbestämda. Enligt 4 § lagen om social centralnämnd ankommer det sälunda på social distriktsnämnd att avgöra ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person enligt vårdlagarna. Fullmäktige kan också lägga andra uppgifter på social distriktsnämnd men grundförrådet av uppgifter för en social distriktsnämnd är obligatoriskt och pä förhand fastlagt i lagen. Vid lokalorgansförvaltning däremot bestämmer fullmäktige själv vilka uppgifter det lokala organet skall ha. - På social distriktsnämnd kan inte läggas specialreglerade uppgifier frän andra kommunala verksamhetsgrenar. Den av kommittén föreslagna lokalorgansförvaltningen utmärker sig där­emot särskilt av möjligheten att i etl lokalt organ samla uppgifter frän fiera specialreglerade verksamhetsgrenar. - Slutligen har social distriktsnämnd inte rätt att väcka ärende hos fullmäktige. Endast centralnämnden får göra framställningar och avge yttranden till fullmäktige. I fräga om lokala organ bestämmer däremot fullmäktige själv beträffande det lokala organets möj-

Prop. 1979/80:54

68

ligheter att väcka ärende hos fullmäktige.

1 förslaget till lag om socialtjänst (prop. 1979/80:1) finns ett förslag till reglering av organisation med social distriktsnämnd som i vissa hänseenden avviker frän nu gällande ordning. Förslaget beskrivs på s. 85f i bilaga 

I. 

De viktigaste nyheterna är följande, 143 § förslaget föreskrivs all distriktsnämn­derna avgör ärenden som enligt socialtjänstlagen eller annan författning ankommer på socialnämnden och som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person, om inte fullmäktige har beslutat annoriunda beträffande viss grupp av ärenden. Det nya här är att fullmäktige själv bestämmer i vilken utsträckning distriktsnämnder skall befatta sig med denna typ av ärenden som enligt gällande lag till största delen obligatoriskt ligger på distriktsnämnder. I 44 § i förslaget sägs att socialnämnden, om fullmäktige beslutar det, fär uppdra ät distriktsnämnderna att göra framställ­ning till fullmäktige, att besluta i frågor som gäller den allmänt förebyggande verksamheten i distriktet, att handha förvaltning och verkställighet i fräga om egendom som annars förvaltas av socialnämnden och att handlägga ansläU­ningsfrågor inom distriktsnämndens verksamhetsområde. 1 dessa frågor har fullmäktige alltså endast det inflytande som ligger i att fullmäktige kan bemyndiga socialnämnden att flytta ut frågorna till distriktsnämnden.

De av kommittén föreslagna ändringarna i lokalorganslagen ger alltså betydligt större variationsmöjligheter i fråga om lokalorgansförvaltning än vad som erbjuds av lagen om social centralnämnd och förslaget till lagen om socialtjänsten.

Den reform som kommittén har i uppdrag att lägga fram förslag till är avsedd att träda i kraft den 1 januari 1980, Lagen om socialtjänsten tankes träda i kraft först den I januari 1981,

Redan på grund av dessa omständigheter ser kommittén inte nägon möjlighet att gä närmare in pä frägan om att samordna den reform som omfattas av kommitténs uppdrag med de förändringar som avses med den föreslagna lagen om socialtjänsten.

Kvar står emellertid frågan om det finns anledning att behålla nu gällande reglering av sociala distriktsnämnder. Det kan onekligen verka förvillande att ha kvar de restriktioner som finns i denna reglering vid sidan av den organisationsfrihet som lokalorganslagen beviljar. Kommittén föreslår emel­lertid att reglerna om social distriklsnämnd tills vidare fär finnas kvar. Även den regleringen var visserligen på sin lid en lagstiftning pä försök men organisationen med dessa distriktsnämnder är nu etablerad i ett ljugotal kommuner och kommittén anserdel olämpligt att genom en lagändring riva upp den befintliga organisationen och mer eller mindre tvinga dessa kommuner in i en lokalorgansförvaltning som de kanske saknar intresse för. Ett annat skäl för att behålla reglerna om sociala distriktsnämnder är att den föreslagna regleringen av lokalorgansförvaltningen inte bara är en försöks­lagstiftning utan dessutom är ett lagsliftningstekniskl provisorium. En reglering av detta slag har, som också påpekats i propositionen till lokalor-

Prop. 1979/80:54

69

ganslagen (prop. 1978/79:181 s. 20), sin slutliga plats i kommunallagen. Som kommittén anför i specialmotiveringen (s, 69) behöver det ocksä skapas större terminologisk reda för lokalorgansförvaltningen. Kommittén har för avsikt att återkomma till frågan om de sociala distriktsnämnderna i samband med slutbetänkandet om lokala organ i kommuner och landstingskommuner.

För de många kommuner som har social centralnämnd men inte använder sig av sociala distriktsnämnder kan det bli aktuellt att med stöd av lokalorganslagen flytta vissa uppgifter från centralnämnden till ett eller flera lokala organ. Kommuner som har sociala distriktsnämnder blir oförhindrade att behålla denna organisation. Det finns inte nägra formella hinder mot att dessa kommuner håller sig med säväl sociala dislriktsnämnder som lokalor-gansförvaltningar enligt lokalorganslagen. Kommittén har emellertid svårt atl föreställa sig att detta skulle vara särskilt praktiskt. Förmodligen är det mest ändamålsenligt att ha en enda områdesindelning i kommunen och att enbart ha lokalorgansförvaltning i sådana områden. I kommun där man vill ordna det så har fullmäktige att dels besluta om att den sociala distrikts-nämndsförvaltningen skall upphöra och dels bestämma om tillkomsten av lokala organ. Det är emellertid osäkert om fullmäktige har rätt att avveckla en social distriktsnämnd under löpande mandatperiod (jfr. RÅ 1976 s. 143 om avveckling av kommunallagsreglerad nämnd under pågående mandatpe­riod). För att säkra möjligheten av en sådan omorganisation förordar kommittén att det i en införandelag medges atl social distriklsnämnd får avvecklas utan hinder av bestämmelserna om treårig mandattid.

8.10 Specialmotivering till kommitténs förslag om ändring i lokalorgansla­gen

/ §: Den terminologi som används i lokalorganslagen inger en viss osäkerhet i frågan om de lokala organens ställning. I själva verket är de lokala organen, som också påpekas på flera ställen i propositionen om lokalorgans­lagen, fakultativa nämnder som utmärks av att de har uppgifter för en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar. När verksamheten med lokala organ utökas till specialreglerade områden ökar behovet av en klarare terminologi som anknyter till begrepp som sedan länge är välkända för alla som sysslar med kommunal förvaltning. Frän denna utgångspunkt har kommittén varit inne pä tanken atl föreslå en lagändring där lokalt organ får benämningen lokal nämnd. Kommittén har emellertid ansett att det faller utanför uppdraget att föreslä någon sådan ändring.

Det tillägg som kommittén föreslår till paragrafen betingas av att lokalor­ganslagen utvidgas till att avse lokalorgansförvaltning även för specialregle­rade uppgifter. Fastän utvidgningen avser endast uppgifter enligt vissa speciallagar finns det, på grund av paragrafens direkta hänvisning till 2 §, inte något hinder mot alt här hänvisa till andra författningar i allmänhet.

Kommitténs förslag innebär att kommunerna får möjlighet att hålla sig

Prop. 1979/80:54

70

med en helt annan nämndorganisalion än den som anbefalls i de berörda speciallagarna. Det kan då ifrågasättas om inte läsaren av de olika specialla­garna borde möta någon anvisning i speciallagen om att annan organisation är möjlig enligt lokalorganslagen. Hänvisningsbestämmelser av detta slag har emellertid ansetts kunna avvaras i fråga om de organisatoriska säranord-ningar som avses med lagen om social centralnämnd m. m. och lagen (1979:271)om närvaroräu vid sammanträde med kommunal eller landstings­kommunal nämnd. Mot den bakgrunden och med hänsyn till att det rör sig om ett stort anlal specialförfattningar har kommittén avstått frän att föreslå hänvisningsändringar i författningar som påverkas av lokalorganslagen.

2 §: Syftet med bestämmelsen i nuvarande 2 § sista punkten synes vara att klargöra att bestämmelserna i 3-5 §§ inte gäller för kommundelsorgan som bara har beredande och samordnande uppgifter. Av sambandet mellan 1 och 2 §§ får emellertid anses framgå att lokalorganslagen över huvud taget inte behandlar andra lokala organ än sådana som har uppgifter enligt 2 §. Bestämmelsen i fräga, som blir svårhanteriig med lagens föreslagna utvid­gade innehåll, kan alltså undvaras. Kommittén föreslår att bestämmelsen i nuvarande 2 § sista punkten får utgå.

Lokalorgansförvaltning av enbart kommunallagsreglerade uppgifter (före­slagna 2 § 1.) kan anordnas utan nägon annan central nämndfunktion på verksamhetsområdet än den som kommunstyrelsen automatiskt uppehål­ler.

Beträffande lokalorgansförvaltning på det specialreglerade området (före­slagna 2 § 2.) bör enligt kommitténs mening i varje fall under en försöksperiod gälla att den centrala nämnd som enligt en berörd specialförfattning skall finnas för kommunen inte får avskaffas. Uppgifter av övergripande och samordnande natur bör alltså under försöksverksamheten ligga kvar hos den centrala nämnden. Här finns en skillnad mellan lokalorgansförvaltning av kommunallagsreglerade uppgifter och lokalorgansförvaltning på det special­reglerade området. Denna skillnad måste på någol säu komma till uttryck i lagtexten. Kommittén har valt metoden att i 2 § 2. i förslaget allmänt karaktärisera de ärenden som avses få bli utlagda på lokalorgan. Del har skett genom att främst hänvisa till det otvivelaktigt säkraste kännetecknet på ett ärende som lämpar sig för handläggning i lokalt organ, nämligen ärendets anknytning till kommundelen. Det är ett kännetecken som automatiskt följer av bestämmelsen i 2 § första stycket om att lokalt organ har uppgifier för en del av kommunen, inte för hela kommunen. Genom den föreslagna texten i 2 § 2, torde det bli klart att förslaget inte medger en sä långtgående utskiftning av ärenden på det specialreglerade området att vederbörande centrala facknämnder ställs utan uppgifter. Den lämplighetsavvägning som måste ske enligt sista meningen i 2 § 2. skall enligt 3 § göras av fullmäktige. I bilagorna lill betänkandet och i kommitténs samtidigt framlagda betänkande med modeller för lokalorgansorganisation (Ds Kn 1979:10) har framförts olika synpunkter pä vad som kan lämpa sig för lokalorgansförvaltning och vad som

Prop. 1979/80:54

71

lämpligen kan förbehållas den centrala facknämnden. Kommittén kan, som har nämnts i den allmänna motiveringen, inte ställa sig bakom alla de värderingar som har skett i bilagorna men menar atl de synpunkter som anläggs där kan tjäna till ledning för kommunema när de själva gör sin avvägning mellan vad som lämpligen bör förbehållas den centrala nämnden och vad som kan läggas ut pä lokala organ. Fullmäktiges beslut i fråga om utskiftning av ärenden till lokala organ kan naturligtvis överklagas genom, kommunalbesvär och det kan därigenom komma under prövning av länsstyrelse och regeringsrätt huruvida ärendena i fräga verkligen lämpar sig för handläggning i lokalt organ. Såsom kommitténs lagförslag har utformats kan det emellertid inte ifrågakomma att besvärsinstanser upphäver fullmäk­tiges beslut annat än när beslutet finnes slå i uppenbar strid mot kravet att det på vederbörande specialeglerade område skall finnas kvar en central nämnd med övergripande uppgifter.

Lokalorganslagens bestämmelser enligt förslaget gäller även för Stock­holms kommun. Förekomsten av särskild organisalion för Stockholms kommun och för vissa andra kommuner på vårdlagarnas område påkallar inte något särskilt tillägg i lokalorganslagen,

3

§: Paragrafen föresläs vara oförändrad.

4

§: Ändringsförslaget innebär att paragrafen fär ett första stycke med bestämmelserom lokalt organ som bara har kommunallagsreglerade uppgif­ter och ett andra stycke som gäller för lokalt organ så snart organet har en specialreglerad uppgift som annars ankommer på de i 2 § 2. uppräknade särskilda nämnderna. Den föreslagna nya bestämmelsen i andra stycket gäller alltså för all verksamhet som bedrivs av ett lokalt organ, sä snart organet har fält en specialreglerad uppgift. Del betyder bl. a. atl det s. k. förvaltnings­jävet gäller för all verksamhei som organet bedriver oavsett om verksamhe­ten i visst fall är att hänföra till ett specialreglerat område eller till det kommunallagsreglerade fältet.

I bilaga 3 s. 129f berörs den situationen atl ledamöterna i etl lokalt organ som har uppgifter både i fråga om byggnadsverksamhet och byggnadslov-givning blir jäviga i fråga om byggnadslov pä grund av sin befattning med byggnadsverksamheten. Problemet löses enklast genom att fullmäktige i sitt beslut om ett lokalt organs uppgifier bestämmer att ärendet skall ankomma på den centrala facknämnden om det lokala organet av jäv är helt förhindrat att pröva ett ärende.

Av föreslagna 4 § andra stycket framgår att det ingrepp som den föreslagna lagändringen innebär pä det specialreglerade området är strängt begränsat till den organisatoriska frägan om en eller flera nämnder för verksamheten inom varje kommun. Här slås fasl atl etl lokalt organ som har någon specialreglerad uppgifl är underkastad samma bestämmelser som gäller för den centrala nämnden när denna har hand om uppgiften med de undantag som lokalorganslagen själv anger,

5     §: Som har framhållits i de allmänna motiven (s, 64) bör de undantags-

Prop. 1979/80:54

72

bestämmelser som nu av samordningsskäl finns för lokalt organ med kommunallagsreglerade uppgifter utvidgas att gälla även när lokalt organ har specialreglerade uppgifter. Som också har framhållits i de allmänna motiven (s. 65) bör lokalt organ med specialreglerade uppgifter inte vara bundet vid den regel om treårig mandattid som annars gäller för de särskilda nämnderna enligt speciallagarna. I ett nytt tredje stycke föresläs därför en föreskrift om atl fullmäktige bestämmer i fråga om mandattid för ledamöter och suppleanter i sådant lokalt organ.

Prop. 1979/80:54

73

Bilaga f

PM OM DE SOCIALA NÄMNDERNA

1 Gällande regler 1.1 Inledning

Socialvården regleras huvudsakligen i lagen (1954:579)om nykterhetsvård (NvL), lagen (1956:2) om socialhjälp (ShjL) och i barnavårdslagen (1960:97) (BvL). ShjL slår fast elt ansvar för primärkommun atl se till att den som vistas i kommunen får den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande samt att sörja föratt han får den socialhjälp som finns behövlig. Samhällets barnavård har till syfte att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda uppväxtförhållanden i övrigt för dem. Nykterhetsvården skall verka för allmänt nykterhetsfräm­jande åtgärder och i enskilda fall syfta till att återföra den som missbrukar alkohol lill ett nyktert liv. För uppgifterna ansvarar kommunen.

För varje vårdområde skall det finnas en särskild kommunal nämnd med uppgift att vara kommunens förvaltnings- och verkställighetsorgan, nämli­gen en barnavårdsnämnd, nykierhelsnämnd och socialnämnd. Har någon särskild nykterhetsnämnd inte inrättats är socialnämnden också nykterhets­nämnd. Enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. (SCL) får efter beslut av kommunens fullmäktige de uppgifter som ankommer på de särskilda nämnderna i stället tas om hand av en för de tre vårdområdena gemensam social centralnämnd. Social centralnämnd hade den 1 juli 1977 inrättats i alla kommuner utom tre.

Om social centralnämnd inrättas kan fullmäktige också besluta att i kommunen skall finnas två eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för sill geografiska socialvårdsdistrikt. Distriktsnämnd skall avgöra ärenden enligt värdlagarna som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. Fullmäktige får uppdra åt nämnden att även i övrigt avgöra sådant ärende. Distriktsnämnd får inte göra framställning eller avge yttrande till fullmäktige. 1 de kommuner där social centralnämnd och distriktsnämnd har inrättats gäller för dessa nämnder vad i det följande sägs om de särskilda nämndema. Den 1 juli 1977 hade 24 kommuner inrättat distriktsnämnder.

På nämnderna är följande bestämmelser i 3 kap. kommunallagen (1977:179) lillämpliga: 2 § om val av ledamöter och deras antal, 3 § första stycket om valbarhet, 4 § om rätt till ledighet frän anslällning, 5 § första och tredje styckena om mandattid och verkan av ledamots avgång, 6 § om ordförande och vice ordförande, 7 § om tid och plats för sammanträde, 8 § om suppleants tjänstgöring m. m., 9 § första stycket om beslutsförhet, 10 § om beslutsförfarande och protokoll m. m., 11 § om delgivning m. m. samt 12 J

Prop. 1979/80:54

74

om reglemente och delegation. Från delegationsbestämmelserna i 3 kap. 12 § undantas i BvL och NvL vissa särskilt angivna ärendetyper, bl. a. utdömande av vite och framställning om intagning i ungdomsvårdsskola eller allmän vårdanstalt. Vissa från bestämmelsen i 10 § KL avvikande regler om protokollsskyldigheten gäller också (33 § ShjL, 7 och 14 §§ BvL, 5 § NvL, 3 § SCL).

För organisationen av barnavården, nykterhetsvården och socialhjälps­verksamheten i Stockholms kommun gäller särskilda bestämmelser. Enligt

1

§ förordningen (1977:543) om organisationen av nykterhetsvärden, social­hjälpsverksamheten och barnavärden i Stockholms kommun skall de tre vårdområdena organiseras enligt lagen om social centralnämnd m. m. Enligt

2

§ tillämpas inte 3 kap. 5 § första stycket och 6 § kommunallagen på social centralnämnd eller distriktsnämnd i Stockholm. I 3 § begränsas distrikts­nämndernas kompetens med avseende på vissa ärendetyper jämfört med vad SCL föreskriver. Vidare ges här vissa delegationsregler. Även i annan kommun finns det möjlighet att efter dispens genomföra en organisation som avviker frän de allmänna beslämmelserna (11 § ShjL, 13 § BvL, 8 § NvL).

1.2 Allmänna uppgifter

Det åligger barnavårdsnämnd atl bedriva en allmänt förebyggande verk­samhet. Nämnden har stor frihet vid dess utformning. BvL anger endasl vissa allmänna riktlinjer för verksamheten. Det sägs bl. a. att nämnden skall göra sig väl förtrogen med bams och ungdoms levnadsförhållanden inom kommunen och därvid särskilt uppmärksamma sådana underåriga, som med hänsyn till sin kroppsliga eller själsliga hälsa och utrustning, hem- och familjeförhållanden samt omständigheterna i övrigt kan anses vara särskilt utsatta för risk atl utvecklas ogynnsamt. Nämnden skall vidare verka för önskvärda förbättringar i kommunens barnavård samt i mån av behov och möjligheter främja anordningar för bättre fritidsförhållanden för barn och ungdom. Nämnden skall även stödja den personlighetsutvecklande och samhällsfoslrande verksamhet som utövas genom ungdomens egna sam­manslutningar. Det åligger barnavårdsnämnd, liksom varje annan nämnd, att lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som har samband med nämndens verksamhet.

Kommunerna har utvecklat en alltmer omfattande verksamhet när det gäller de allmänt förebyggande insatserna. Barntillsynen är en av de verksamhetsgrenar som har kommit att tillmätas en allt större betydelse.

Enligt lagen (1976:381) om barnomsorg utövas ledningen av barnomsorgen av barnavårdsnämnden. Kommunen får dock besluta att annat kommunalt organ skall utöva ledningen av verksamheten. I fråga om sådant organ skall beträffande barnomsorgen beslämmelserna för barnavårdsnämnd gälla i tillämpliga delar.

Nykterhetsnämnd har till uppgift att övervaka nykterhetstillståndet och att

Prop. 1979/80:54

75

vidta åtgärder för dess förbättrande. Särskilt åligger det nykterhetsnämnd att söka förebygga och motverka onykterhet genom bl. a. upplysningar, råd och anvisningar till försäljare av alkoholhaltiga drycker samt atl verka för nykterhelsfrämjande åtgärder genom framställningar till myndigheter. Nämnden har också att gå enskilda personer till hända med råd och upplysningar.

Socialnämnden har ansvaret för att den enskilde ges behövlig omvårdnad och hjälp (socialhjälp). Det åligger nämnden att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett. Pä grundval av en uppsökande verksamhet kan nämnden också planera sina insatser, både generella och individuella, både kortsiktiga och långsiktiga. Särskild betydelse har detta för nämndens uppgifier när det gäller åldrings­vård och vård av handikappade.

1.3 Särskilda uppgifter

Barnavårdslagen

Barnavårdsnämnden skall ingripa om det förekommer missförhållande i barns och ungdoms vård, fostran eller utveckling. Ingripandet kan beslå i förebyggande ätgärder men även i att barnet tas om hand för placering i annat hem eller pä institution. Ärende kan anhängiggöras hos nämnden genom anmälan från såväl enskilda som myndigheter. Nämnden har ocksä skyldig­het att självmant ta upp ett ärende till behandling.

Om en ulredning visar att barn eller ungdomar lever under missförhåll­anden, skall nämnden vidta förebyggande ätgärder eller besluta om omhän­dertagande. Förutsättningarna för ingripande anges i 25 §. Bestämmelsen skiljer mellan förhållanden som avser föräldrarnas eller annan fostrares olämplighet eller oförmåga att själva fostra barnet, 25 § a), saml förhållanden som avser den unges eget beteende, 25 § b).

Nämnden bör i första hand försöka avhjälpa missförhållanden genom förebyggande åtgärder. Lagen tar upp fyra olika slag av sådana åtgärder: hjälpålgärder som innefattar råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden samt övervakning.

Kan missförhållandena inte rättas till genom förebyggande åtgärder eller bedöms sådana åtgärder vara gagnlösa, ankommer det pä nämnden att omhänderta den unge för samhällsvård. Nämnden får även i vissa fall, då missförhållande som anges i 25 § inte föreligger, ta om hand barn och unga för samhällsvård. Om någon som inte har fy lit 18 år behöver värd och fostran på grund av att föräldrarna har avlidit eller övergivit honom, skall nämnden, om behovet inte tillgodoses på annat sätt, omhänderta honom för samhällsvård. Nämnden kan vidare med föräldrarnas och den unges, om han har fyllt 15 år, samtycke omhänderta den unge om föräldrarna inte lillfredsslällande kan sörja för honom (31 §).

Prop. 1979/80:54

76

Beslul om ingripande enligt 25 S skall föregås av utredning. I vissa fall får nämnden omhänderta den unge innan ulredning har slutförts. För att omhändertagande för utredning skall få ske, skall del finnas sannolika skäl för att ett ingripande med stöd av 25 § är påkallat och snabba ätgärder från nämndens sida vara nödvändiga för alt förhindra skadliga verkningar. Omhändertagande får bestå i högst fyra veckor.

Den som har omhändertagits för samhällsvård skall erhålla god vård och fostran samt den utbildning som hans personliga förutsättningar och övriga omständigheter påkallar. Den omhändertagne skall överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig institution. Intagning i ungdomsvårdsskola får ske endast om han har omhändertagits för samhällsvård eller ulredning av anledning som avses i 25 § b). Vård i enskilt hem bör alltid komma i fräga i första hand.

Är den omhändertagne inte elev vid ungdomsvårdsskola, skall barna­vårdsnämnden själv eller genom den ät vilken nämnden har anförtrott vården öva uppsikt över honom och i den mån behandlingen kräver det bestämma rörande hans person och personliga förhållanden. Den omhänder­tagne får underkastas den begränsning av rörelsefriheten som betingas av syftet med omhändertagandel. Nämnden kan även bestämma i fråga om föräldrarnas rätt till umgänge med barnet. Nämnden beslutar om samhälls-vårdens upphörande.

Socialstyrelsen beslutarom intagning i ungdomsvårdsskola. Skolans styrel­se utövar den beslutanderätt i fråga om elev vid skolan som för andra omhändertagna ligger på nämnden. Skolans styrelse beslutarom utskrivning. Genom sådant beslut upphör samhällsvärden.

BvL innehåller också bestämmelser om fosterbarn. Med fosterbarn avses barn under 16 år som vårdas och fostras i annat enskilt hem än hos föräldrarna eller hos särskilt förordnad förmyndare, som har vårdnaden om barnet. Det kan här således vara fråga både om barn, som efter beslut om omhänderta­gande för samhällsvård har placerats i enskilt hem, och om barn som utan att sådant beslut föreligger omhändertas i annat enskilt hem än sitt eget.

Barn får inte tas emot som fosterbarn utan att nämnden i den kommun där fosterhemmet är beläget har lämnat tillstånd till det. Tillståndskravet gäller inte barn som är omhändertaget enligt lagen och som av nämnden placeras i fosterhem inom den egna kommunen. Nämnden skall utöva en fortlöpande noggrann lillsyn över alla fosterbarn i kommunen för att trygga att varje fosterbarn erhåller god vård och fostran samt i övrigt gynnsamma levnads­förhållanden. Nämnden skall verka för all fosterbarn får den utbildning som kan anses lämplig med hänsyn till barnets anlag och övriga omständigheter. Nämnden har att lämna råd och ge fosterföräldrarna vägledning. - Vid missförhållanden skall nämnden vid behov skaffa omhändertagen underårig en annan placering i samma eller annan vårdform. Är den underårige inte omhändertagen kan nämnden inte ingripa om inte 25 § är tillämplig. Nämnden får i vissa fall hindra en för barnet skadlig förflyttning från

Prop. 1979/80:54

77

fosterhemmet till värdnadshavaren.

Lagen har också regler om barnavårdsansiaher. Med barnavårdsanstall förstås institution som är avsedd för vård och fostran av barn och ungdom under 18 är och som inte är att hänföra till sjukvårdsanstalt, till hem för psykiskt utvecklingsstörda, blinda, döva eller vanföra eller till sådant elevhem som står under tillsy n av central skolmyndighet. Bestämmelserna är inte tillämpliga på ungdomsvårdsskolor. Lagen anger vissa särskilda former av barnavårdsanstalter, nämligen barnhem, (spädbarnshem, mödrahem, upplagningshem och specialhem), barnkolonier, förskolor och fritidshem samt elevhem.

Barnavårdsnämnden skall ha tillsyn över varje barnavårdsanstalt inom kommunen. Finner nämnden anledning till anmärkning skall anmälan ofördröjligen göras hos länsstyrelsen. Om länsstyrelsen finner att missför­hållande föreligger vid barnavårdsanstalt inom länet skall den ålägga anstaltens ledning eller innehavare atl vidta behövliga åtgärder. 1 sista hand kan lämnat tillstånd återkallas eller fortsatt verksamhei förbjudas.

Nykterhetsvårdslagen

Har nykterhetsnämnd genom anmälan eller på annat sätt fått vetskap om att någon missbrukar alkohol, skall nämnden skyndsamt göra utredning. Kommer det vid utredningen fram att den undersökte missbrukar alkohol skall nämnden i första hand vidta hjälpålgärder. Lagen ger anvisning om vilka åtgärder som därvid kan vidtas. En åtgärd kan vara att nämnden försöker förmå missbrukaren att under viss tid, högst ett år, fortlöpande hålla kontakt med nämnden eller med person som nämnden har utsett. En annan åtgärd kan vara att nämnden försöker förmå missbrukaren att rådfråga läkare och följa dennes föreskrifter eller att frivilligt söka lämplig vård.

Om utredningen ger vid handen att ett längre framskridet missbruk eller med lagens ord "hemfallenhet" åt alkoholmissbruk föreligger, kan nämnden besluta om övervakning. Vissa i lagen angivna indikationer skall därvid föreligga. Övervakning fär fortgå i ett år eller, där särskilda förhållanden påkallar längre övervakningstid, högst två år.

Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får ivångsintas på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare, när förutsättningar för anordnande av övervakning föreligger samt hjälpålgärder har vidtagits eller övervakning varit anordnad utan att han har kunnat återföras till etl nyktert liv. Samma är förhållandet då hjälpålgärder och övervakning uppenbarligen skulle vara gagnlösa eller försök med hjälpålgärder eller övervakning inte kan avvaktas med hänsyn till missbrukarens fariighet.

Tvångsintagning beslutas av länsrätten på ansökan av nykterheisnämn-den. Kan man inte utan olägenhet avvakta framställning från nykterhets-nämnden med hänsyn till att missbrukaren som följd av sitt missbruk är farlig för annans personliga säkerhet eller till annan i lagen särskilt angiven orsak.

Prop. 1979/80:54

78

får polismyndigheten i orten göra ansökan. Länsrätten kan vid sin prövning i stället för att besluta om ivångsintagning förordna om hjälpålgärder eller övervakning eller ge nykterhetsnämnden i uppdrag att föranstalta om detta. Beslut om ivångsintagning går i verkställighet omedelbart om inte länsrätten förordnar annorlunda. Del ankommer på länsrätten att i vissa särskilt angivna fall se till att beslutet verkställs. I övriga fall ankommer verkställig­heten på nykterhetsnämnden.

Allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare är anstalt eller avdelning därav som staten har inrättat för sädant ändamål samt motsvarande inrättningar som har anordnats av landsting, kommun, förening, stiftelse eller annan som har erkänts som allmän vårdanstalt.

Socialhjälpslagen

Socialnämnden har tre huvuduppgifter, nämligen atl lämna ekonomisk hjälp, att lämna bistånd i personliga frågor samt att ombesörja vård. Den ekonomiska hjälpen kan vara av ivå slag, dels obligatorisk socialhjälp, dels frivillig socialhjälp.

Som förutsättning för rätt till obligatorisk socialhjälp gäller att den enskilde helt eller delvis saknar förmåga att försörja sig genom eget arbete. Nämnden kan också meddela socialhjälp antingen enligt grunder som kommunens fullmäktige bestämmer eller, om sådana grunder inte har fastställts, efter vad nämnden prövar skäligt. Denna friviUiga socialhjälp har som regel en förebyggande inriktning och avser behov som det inte åvilar annan myndig­het att avhjälpa. Socialnämnden kan ocksä - i stället för att bevilja kontant understöd - med fullmäktiges medgivande teckna borgen pä lån som skall bekosta utbildning eller inköp av redskap eller verktyg eller gå till annat liknande ändamål.

Socialhjälp bör lämnas på sådant sätt att den behövande såvitt möjligt blir i stånd att i framtiden försöka sig och de sina genom eget arbete. Den som vill ha hjälp skall göra anmälan om det til! socialnämnden i vistelsekommu­nen.

Socialnämnden har ocksä ansvaret för att den enskilde ges den vård som han behöver. Nämnden skall efter vad som med hänsyn till vårdbehovets art och omständigheterna i övrigt prövas lämpligt föranstalta om att vårdbehö­vande får vård i hemmet eller att han inackorderas i annal enskilt hem. Nämnden skall vidare i förekommande fall förmedla sjukhus- eller annan anstaltsvård eller bereda den enskilde värd i ålderdomshem. Det åligger kommunen au anordna och driva hem för åldringar och andra personer, som är i behov av vård och tillsyn och som inte tillgodoses på annat sätt.

Socialnämnd är - liksom barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd -skyldig att gå allmänheten lill hända med råd och upplysningar i frågor som äger samband med nämndens verksamhetsområde. Ett viktigt led i nämn­dens uppsökande verksamhet är att inom ramen för den individuella rådgivningen lämna information om de sociala förmåner som finns.

Prop. 1979/80:54

79

Annan lagstiftning

Föräldrabalken. Barnavårdsnämnderna har i föräldrabalken ålagts en rad uppgifter i mål och ärenden som rör barn. Nämnden skall t. ex. godkänna faderskapserkännanden och avtal om framtida underhållsbidrag, vara aktiv i fråga om fastställande av faderskap, avge yttranden till domstolarna i ärenden angående adoption, göra ansökan i vårdnads- och förmynderskapsärenden i vissa fall samt bistå länsrätten med vissa tjänster i ärenden som rör verkställighet av dom eller beslut rörande vårdnad m. m. Bestämmelserna återfinns i 1 kap. 4 §, 2 kap. 1-9 §§, 3 kap. 5-8 §§, 11 och 12 §§, 4 kap. 6 och 10 §§,6 kap. 9 och 10 §§,7 kap. 2,7 och 11 §§, 11 kap. 17 §,20 kap. 9 § samt 21 kap. 2, 5, 8 och 9 §§ föräldrabalken.

Brottsbalken

Enligt 31 kap. 1 och 2 i}!j BrB skall barnavårdsnämnd resp. nykterhets­nämnd höras av domstolarna innan dessa får överiämna en tilltalad till vård enligt bamavårdslagen resp. nykterhetsvårdslagen.

Enligt 16 kap. 12 ij lagen (1962:381) om allmän försäkring fär nykterhets-nämnd göra framställning till allmän försäkringskassa att denna under vissa förhållanden skall utbetala pension till kommunal myndighet eller till annan person än den pensionsberättigade.

Liknande regler finns för barnavårdsnämnden i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lagen (1964:143) om bidragsförskott.

Enligt 53 § lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utveck­lingsstörda skall barnavårdsnämnd och socialnämnd vidta åtgärder för att den som kan antas behöva vård enligt lagen får det.

Enligt 69 § lagen (1977.293) om handel med drycker åligger det nykterhets­nämnd att tillsammans med andra myndigheter övervaka efterlevnaden av bestämmelserna i lagen.

Enligt 6 § lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål skall barna­vårdsnämnd och nykterhetsnämnd lämna bl. a. skyddskonsulent, åklagare och domstolar upplysningar om misstänkta personer och föreslå erforderiiga åtgärder.

Enligt2 lagen(1973:558)omtillfälligtomhänderiagande{LJO)kanettbarn under 15 år, som anträffas under förhållanden som uppenbariigen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling, tas om hand av polisen och överlämnas till bl. a. barnavårdsnämnden.

Enligt 4 § lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård får bl. a. ordförande i socialnämnd, barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd och hälso­vårdsnämnd göra ansökan om intagning av psykiskt sjuka oberoende av deras samtycke.

Enligt 1 S lagen (1964:167) med särskilda beslämmelserom unga lagöverträ­dare skall bar nav ärdsnämnden sky ndsanni yttra sig till åklagare om nämnden är beredd att vidta åtgärder i fall där åtalsunderiåtelse kan komma i fråga.

Prop. 1979/80:54

80

Slutligen bör för fullsiändighetens skull nämnas att i 43 S rällshjälpslagen (1972:429) sägs att i ärendeom omhändertagande för samhällsvård mm. hos "barnavårdsnämnd, social ceniralnämnd eller social dLslriktsnämnd" pröv­ning av viss fråga i stället ankommer på länsrätten.

1.4 Tillsyn

Nyklerhetsnämnderna slår under lillsyn av socialstyrelsen och har att ställa sig lill efterrättelse de anvisningar angående verksamheten som socialstyrel­sen meddelar. Socialstyrelsen är också central myndighet för de allmänna och de statsunderstödda enskilda vårdanstalterna. Inom övriga vårdområden är socialstyrelsens uppgifter huvudsakligen av rådgivande och vägledande karaktär. Styrelsen har att genom råd och anvisningar verka för att socialhjälpsverksamheten ordnas och utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. Styrelsen har vidare au följa barnavårdsverksamheten i riket, atl genom råd och anvisningar verka för all den utvecklas ändamålsenligt saml alt öva tillsyn över barnavårdsansialter. Styrelsen är slutligen centralmyndighet för ungdomsvårdsskolorna.

Länsstyrelserna övervakar socialnämndernas och barnavårdsnämndernas verksamhei. 1 ShjL stadgas sålunda att länsstyrelserna, var inom sitt län, noga skall följa tillämpningen av lagen saml därvid se lill all socialhjälpsverksam­heten ordnas och handhas på ett ändamålsenligt sätl. Underlåter kommun atl lämna behövlig obligatorisk socialhjälp, skall länsstyrelsen ålägga kommun­en alt fullgöra sin skyldighet. Länsslyrelsen skall även i andra fall vidta den åtgärd som man anser behövs för all avhjälpa eventuella missförhållanden. Bestämmelser av molsvarande innebörd finns i BvL. Länsstyrelserna biträds i dessa frågor av barnavårds- och socialvårdskonsulenter.

Några bestämmelser om tillsyn från länsstyrelsens sida över nykterhets­vården har inte tagits upp i NvL. I viss mån molsvarande uppgifter ligger i stället pä länsnykterhetsnämnderna.

2 Proposition om socialtjänsten

I propositionen 1979/80:1 Om socialtjänsten, som överiämnades till riksdagen den 23 augusti 1979, föreslås en ny social vårdlagstiflning. Nuvarande barnavårdslag, nykierhetsvårdslag och socialhjälpslag saml barn­omsorgslag föreslås bli ersatta av en ny socialtjänstlag, som skall vara gemensam för hela vårdområdet. Benämningen socialvård utgår ur lagtexten. Verksamhelen kallas enligt förslaget socialtjänst.

Helhetssynen blir utmärkande för socialtjänsten. Det innebär bl, a. att en enskilds eller grupps sociala situation skall ses i förhållande lill hela den sociala miljön. Socialarbetaren skall sträva efter att finna en samlad lösning på sociala svårigheter i den enskildes eller gruppens totala situation. Ett annat grunddrag i reformen är au all vård och behandling inom socialtjänsten skall

Prop. 1979/80:54

81

ske i frivilliga former. Endast när det gäller barn och ungdom behålls möjligheterna till vård mot den enskildes vilja.

Socialtjänstlagen föreslås fä karaktären av en målinriktad ramlag. I lagens inledande paragraf sägs att samhällets socialtjänst på demokratins och solidaritetens grund skall främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Det heter vidare atl socialtjänsten under hänsynstagande lill människans ansvar för sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten skall bygga pä respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.

Varje kommun skall svara för socialtjänsten inom sitt område. Kommunen skall ha det yttersta ansvarel för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. För att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten skall det i varje kommun finnasensocialnämnd. Denna nämnd ersätter den nuvarande lagstiftningens barnavårds-, nykterhets- och social­nämnder.

De bestämmelser i socialtjänstlagen som hittills har nämnts bildar ramen för socialtjänsten. Inom denna ram får kommunen i stort ordna verksamhe­ten efter egna förutsättningar och behov. Socialtjänstens mera betydelsefulla uppgifter anges dock i lagen.

Inom socialvården har man huvudsakligen arbetat med individuellt inriktade insatser. Ökad vikt skall nu läggas vid strukturinriktade insatser som medverkan i samhällsplaneringen, fäll- och grannskapsarbete och uppsökande verksamhet samt åt allmänt inriktade insatser som informaiion och ätgärder som verkar för den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.

Till de individuellt inriktade insatserna inom socialtjänsten hör omsorger om barn och ungdom, äldre människor och människor med handikapp samt stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd åt familjer och enskilda som behöver det.

Av central betydelse är beslämmelsen om den enskildes rätt UU bistånd för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så alt det stärker hans resurser för ett sjävlständigt liv.

I socialtjänstlagen anges vissa riktlinjer för socialtjänsten. Det sägs att socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom och vid behov i samverkan med andra samhälls­organ och med organisationer och andra föreningar. Socialnämnden bör i sin verksamhet underiätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Nämnden skall kunna utse en särskild person (kontaktperson) eller familj med uppgift atl hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. Övervakning mot den enskildes vilja skall däremot inte kunna förekomma inom social-

6 Riksdagen 1979/80. 1 saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

82

tjänsten.

Till omsorgerna om barn och ungdom hör förskole- och fritidshemsverk-samhet. De viktigaste beslämmelserna i barnomsorgslagen Hyttas över till socialtjänstlagen utan några sakliga ändringar. I socialtjänstlagen ges social­nämnden elt särskill ansvar all verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt skall få det skydd och det stöd som de behöver. Om hänsynen till den unges bästa motiverar det, skall socialnämnden söria för att den unge får vård och fostran utanför det egna hemmet.

Inom äldreomsorgen skall socialnämnden verka föratt äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och till en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. De nuvarande ålderdomshemmen föreslås bli ersatta av bostäder med gemensam service (servicehus). Övergången från ett yrkesverksamt liv skall underlättas.

I fråga om människor med handikapp anges i lagen all socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter belydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet atl delta i samhällets gemenskap och att leva som andra.

För människor - unga eller vuxna - som behöver vårdas eller bo i annat hem än det egna skall det finnas familjehem och hem för vård eller boende. Med familjehem avses såväl de nuvarande fosterhemmen som andra enskilda hem. Hem för vård eller boende blir det sammanfattande begreppet för socialtjänstens institutioner. Det innesluter nuvarande barn- och ung­domshem, ungdomsvårdsskolor, nykterhetsvårdsanstalter, inackorderings­hem för narkotikamissbrukare m. m.

Kommunerna och landstingskommunerna skall enligt lagförslaget ha ansvar för att behovet av hem för vård eller boende inom socialtjänsten blir tillgodosett. Behovet av sådana hem och ansvarel för deras inrättande och drift skall redovisas i en plan för varje landstingskommun. Huvudmanna­skapet för de nuvarande statliga ungdomsvårdsskolorna och allmänna vårdanstalterna för alkoholmissbrukare föreslås bli överfört till i första hand landstingskommunerna. Förhandlingar om ett sådant överförande pågår f. n. mellan statens förhandlingsnämnd och landstings- och kommunförbun­den.

1 lagen ges särskilda regler dU skydd för underåriga. De ersätter framför allt de nuvarande reglerna om foslerbarnsvård i barnavårdslagen. Fosterbarns­begreppet föresläs avskaffat. Åldersgränsen höjs från 16 till 18 år bl. a. närdet gäller krav på socialnämndens medgivande till att barn får tas emot för vård och fostran i hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom.

Den föreslagna socialtjänstlagen innehåller också bestämmelser om nämndorganisalionen, handläggning av ärenden och register. Kommunerna ges möjlighet att inrätta sociala distriktsnämnder under socialnämnden. Liksom distriktsnämnderna enligt nuvarande lagstiftning skall de främsl

Prop. 1979/80:54

83

handlägga ärenden om vård eller andra åtgärder beträffande enskilda personer. Dislriktsnämnderna föreslås emellertid ocksä kunna få vidgade uppgifter jämfört med nu. Om fullmäktige beslutar det, fär socialnämnden uppdra åt dislriktsnämnderna alt göra framställning till fullmäktige, besluta i frågor som gäller den allmänt förebyggande verksamheten i distriktet samt ha hand om egendomsförvaltning och personalärenden. Fullmäktige får före­skriva att distriktsnämnderna skall lämna sina budgetförslag till socialnämn­den, som med eget yttrande skall överlämna förslagen till kommunstyrel­sen.

Socialstyrelsen föresläs ha tillsynen över socialtjänsten i riket. Till ledning för socialtjänstlagens lillämpning skall styrelsen utfärda allmänna råd.

Länsstyrelserna föreslås få i uppgift atl följa lagens lillämpning, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten, biträda social­nämnderna i deras verksamhet och se till att nämndema fullgör sina uppgifter på elt ändamålsenligt sätt. En särskild social enhet inrättas vid länsstyrelser­na.

Socialtjänstlagen föreslås slutligen innehålla bestämmelser om rätt för den enskilde att hos länsrätten överklaga socialnämndens beslut i ärenden om rätt till bistånd m. m.

En fristående/ag med särskilda bestämmelserom vård av unga(L VU) föreslås för att garantera behövlig vård när sådan inte kan ges med den unges eller föräldrarnas samtycke. Bestämmelserna ersätter i viss utsträckning barna­vårdslagens bestämmelser om omhändertagande för samhällsvård. Vård med stöd av LVU skall beredas den som är under 18 år, om brister i omsorgen om den unge eller hans egel beteende medför risker för hans hälsa eller utveckling. Förden som behöver vård p. g. a. sitt beteende kan vård med stöd av lagen beslutas tills den unge fyller 20 år.

Värd med stöd av LVU beslutas av länsrätten efter ansökan av social­nämnden. Kan länsrättens beslut inte avvaktas, får nämnden i vissa fall besluta att omedelbart omhänderta den unge. Sådana beslut skall understäl­las länsrättens prövning.

Beslut om omhändertagande eller om värd enligt lagen medför rätt för socialnämnden att bestämma hur vården skall ordnas och var den unge skall vistas under värdtiden. Nämnden skall noga följa vården av den unge och regelbundet pröva om värden enligt lagen kan upphöra. I fräga om unga som bereds vård p. g. a. sitt eget beleende skall nämnden minst en gäng i halvåret pröva om vården kan upphöra. När värd enligt lagen inte längre behövs, skall nämnden förklara värden avslutad.

När det gäller personer över 20 år skall det inte längre vara möjligt att besluta om vård utan samtycke enligt sociallagstiftningen. I stället föreslås att lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk värd i vissa fall (LSPV) skall kompletteras med vissa bestämmelser om missbrukare.

Enligt lagförslaget skall den som är beroende av alkohol eller narkotika och till följd härav är i trängande behov av avgiftning och annan psykiatrisk vård i

Prop. 1979/80:54

84

samband med denna kunna beredas vård oberoende av samtycke, om utebliven vård skulle innebära allvariig fara för hans hälsa eller liv eller för nägon annans personliga säkerhet eller hälsa. Vård med stöd av lagen skall kunna pågå i högst fyra veckor. Som regel skall sjukhuset meddela socialnämnden om intagning av en missbrukare. Socialnämnden blir skyldig att upprätta en plan för den värd som missbrukaren kan behöva efter det att sjukhusvistelsen har upphört. Vid överklagande av beslut om intagning för värd enligt den nya regeln gäller en rätt tili särskilt snabb besvärspröv­ning.

Brottsbalkens bestämmelse om överiämnande för vård enligt barnavårds­lagen som påföljd för brott av unga ersätts av överiämnande för vård inom socialtjänsten. Bestämmelsen om överiämnande för vård enligt lagen om nykterhetsvård upphör att gälla. Den nya socialtjänstlagen medför också följdändringar i ett stort antal andra lagar.

Samtliga lagförslag föreslås träda i kraft den I januari 1981. Propositionen beräknas kunna behandlas under riksmötet 1979/80.

3 Särskilt om de sociala distriktsnämnderna

Redan nu ger lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. (SCL) kommunerna möjlighet atl inrätta tvä eller flera lokala nämnder, sociala dislriktsnämnder, för handläggning av vissa ärenden enligt främst social­hjälpslagen, bamavårdslagen eller nykterhetsvårdslagen. Förutsättningen för att inrätta distriktsnämnder är dock att kommunen enligt samma lag har beslutat atl de uppgifter som ankommer pä socialnämnd, barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd enligt gällande författningar skall has om hand av en för de tre vårdområdena gemensam social centralnämnd.

Distriktsnämndernas kompetens bestäms i 4 § SCL. Där sägs atl del ankommer på social distriktsnämnd att avgöra ärenden som avser värd och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person enligt ShjL, BvL eller NvL. Fullmäktige fär uppdra åt distriktsnämnden att även i övrigt avgöra ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. Del sistnämnda kan t. ex. avse ärenden om bidragsförskott och allmänna barnbidrag, ärenden om fördelning av platser vid ålderdoms­hem m. m.

Distriktsnämnd lär inte göra framställning och avge yttrande till fullmäk­tige. Detta förbehålls den centrala nämnden,

1 prop, 1970:121 med förslag till lag om social centralnämnd m, m, (s. 37) angavs följande om kompetensfördelningen mellan en social centralnämnd och distriktsnämnderna: "I de kommuner där distriktsnämnder inrättas kommer centralnämnden huvudsakligen att svara för organisation, admini­stration och ekonomisk förvaltning, för samordning, information och uppföljning beträffande socialvårdsverksamhelen, för planeringen inom socialvårdssektorn, för socialvårdens medverkan i den allmänna samhälls-

Prop. 1979/80:54

85

planeringen samt för ett allmänt förebyggande arbete i syfte att motverka uppkomsten av sociala störningar,"

Enligt förslaget till socialtjänstlag (prop. 1979/80:1) skall det föratt fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten finnas en socialnämnd i varje kommun (4 §), Kommunfullmäktige fär besluta att i kommunen inrätta tvä eller flera sociala dislriktsnämnder, var och en för ett geografiskt distrikt (41 §). De sociala dislriktsnämnderna avgör ärenden som enligt SCL eller annan författning ankommer på socialnämnden och som avser värd eller någon annan åtgärd beträffande enskild person, om inte fullmäktige har beslutat annoriunda beträffande en viss grupp av ärenden. Möjligheten för fullmäktige att begränsa nämndens kompetens motiveras med atl det kan vara lämpligt att frågor, som gäller hur kommunens gemensamma resurser skall utnyttjas, t, ex, fördelning av platser i förskola och servicehus, kan handläggas centralt.

Vidare fär distriktsnämnderna enligt lagförslaget (44 §) göra framställning till fullmäktige, besluta i frågor som gäller den allmänt förebyggande verksamhelen i distriktet, handha förvaltning och verkställighet i fräga om egendom som annars förvaltas av socialnämnden samt handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänsl samt andra frågor beträffande personal inom distriktsnämndens verksamhetsområde. Som förutsättning för atl distriktsnämnden skall ha denna kompetens gäller dock den viktiga föreskriften atl socialnämnden skall ha uppdragit åt distrikts­nämnden att handha sådan fråga och att fullmäktige dessförinnan skall ha givit socialnämnden befogenhet atl lämna sådant uppdrag. I fråga om budgetframställningar ges den ytterligare regeln att fullmäktige får föreskriva att distriklsnämnd alllid skall lämna sådan framslällning försl till social­nämnden, som sedan med eget yttrande skall överiämna förslagen till kommunstyrelsen.

Genom den föreslagna regleringen öppnas möjlighet att ge de uppgifter som enligt huvudregeln ankommer pä socialnämnden åt dislriktsnämnder. Vad gäller andra uppgifter än de som avser enskilda personer fömtsätter en sådan ordning dock beslut av både fullmäktige och socialnämnden. Vidare begränsas kompetensen till atl avse frågor knutna till distriktsnämndens geografiska distrikt. Om distriktsnämnder inrättas skall de vara minst två. Distrikten skall täcka kommunens hela yta.

Föredragande departementschefen anför i prop. 1979/80:1 bl. a. följande (s. 558):

"Enligt den nyligen beslutade lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna får kommunfullmäktige tillsätta lokala organ i kommunema. Fullmäktige bestämmer de lokala organens uppgifter och verksamhetsom­råden. Det innebär alt om en ceniral nämnd och distriktsnämnder har inrättats, så ankommer det pä fullmäktige att bestämma kompetensfördel­ningen mellan dem. Om fullmäktige pä motsvarande sätt för den specialreg­lerade förvaltningen som socialtjänsten ulgör skulle ges ensam behörighet alt

Prop. 1979/80:54

86

fastställa kompetensfördelningen mellan socialnämnden och distriktsnämn­derna, skulle del självständiga ansvar som bör tillkomma socialnämnden kunna tunnas ut. Fullmäktige skulle med en sådan ordning formellt kunna överföra sådana uppgifter lill distriktsnämnderna att socialnämnden inte kunde utöva ett övergripande ansvar.

Del har inte ansetts au den specialreglerade förvaltning som socialtjänsten utgör bör jämställas med den kommunallagsreglerade förvaltningen. Inom denna förvaltning råder det full frihet för kommunen alt tillsätta de nämnder som behövs och med de uppgifter som fullmäktige fastställer. För denna oreglerade förvaltning kan det därför sägas vara principiellt riktigt att fullmäktige också skall ensam reglera uppgiftsfördelningen mellan central­nämnd och distriktsnämnder. För den specialreglerade förvaltningen gäller däremot som regel en skyldighet för kommunen att tillsätta nämnder för att fullgöra uppgifter som anges i särskild lagstiftning. Med en lagstiftning, som förutsätter alt det inom kommunen skall finnas en nämnd som har det övergripande ansvaret för verksamheten, har det inte ansetts kunna förenas en rätt för fullmäktige att självständigt besluta i fräga om kompetensfördel­ningen mellan en sådan central nämnd och distriktsnämnden."

4 Överväganden

Socialvården skiljer sig alltså från övriga speciallagsreglerade verksamhets­områden på det sättet att där redan finns en lagstiftning som medger att kommunen inrättar lokala organ, sociala distriktsnämnder, låt vara att reglerna i vissa avseenden skiljer sig från 1979 års lagstiftning om lokala organ.

Kommunernas sociala verksamhet står samtidigt inför en genomgripande omdaning inte minst lagsiiftningsmässigi. Från den 1 januari 1981 skall det gälla en enhetlig lagstiftning med en socialnämnd för hela den nya socialtjänsten. Möjlighetema att inrätta två eller flera distriktsnämnder behålls, men distriktsnämndernas kompetens utvidgas kraftigt i linje med vad som gäller enligt lagen om vissa lokala organ i kommunerna. En viktig skillnad i förhållande till den senare lagen är att det i socialtjänstlagen har lagls på den cenlrala nämnden all efter kommunfullmäktiges beslut uppdra åt distriktsnämnderna att i socialnämndens ställe handlägga andra uppgifter än sädana som gäller vård m. m. av enskild person.

Regeringen har alltså helt nyligen tagit ställning för ett system med lokala organ inom den nya socialtjänsten. Det kan mot den bakgrunden inte gäma komma i fråga all föreslå en försökslagsliftning som skulle träda i kraft ett är tidigare och som skulle innebära viktiga avsteg från principerna i det redan överiämnade propositionsförslaget. Som framgår av det tidigare citerade departementschefsuttalandet när det gäller frågan om alt behålla ett övergri­pande ansvar hos socialnämnden finns det principiella skillnader mellan kommunallagsreglerade och specialreglerade nämnder som åtminstone för

Prop. 1979/80:54

87

socialvårdens (socialtjänstens) del motiverar en något annoriunda reglering än den som riksdagen har beslutat skall gälla beträffande kommunallagsre­glerade nämnder fr. o, m, 1980,

Inte heller kan man gärna tänka sig att riksdagen - utan att ha hela socialtjänstpropositionen till bedömning - i höst med ett beslut om lokala organ som innefattar ocksä specialreglerade nämnder skulle föregripa ett ställningstagande till socialtjänstpropositionens förslag i dessa delar, i varje fall inte om förslagen skulle skilja sig åt på viktiga punkter. Ev. hinner riksdagen inte besluta om socialtjänstproposilionen förrän efter årsskiftet.

Men det anförda behöver å ändra sidan inte innebära att de sociala nämnderna måste lämnas utanför en utvidgad tillämpning av lagen om vissa lokala organ i kommunerna. Det bör vara möjligt atl i viss utsträckning anpassa den gällande sociallagstiftningen till lagstiftningen om lokala organ. Det enklaste vore alt införa de regler som föresläs i socialtjänstlagen redan den 1 januari 1980 förden nuvarande nämndorganisationen. Kommunerna skulle då få möjlighet att i belydande omfattning föra över den centrala nämndens uppgifter på distriktsnämnder, men med den skillnaden att man behöll ett Övergripande ansvar för centralnämnden. Man skulle vidare kunna öppna möjlighet alt lägga över uppgifter från skolstyrelse, hälsovårdsnämnd osv, på de sociala distriktsnämnderna. Konstruktionen med den sociala centralnämndens övergripande ansvar möjliggör däremot knappast att sociala uppgifter skulle läggas på lokala organ enligt lokalorganslagen.

För att åstadkomma en skisserad anpassning av reglerna i sociallagarna till lagstiftningen om lokala organ kan man tänka sig att socialvården undantas i den lagstiftningen och att SCL i stället omarbetas. En annan utväg är att upphäva SCL ett är tidigare än som var tänkt och föra in de nya "SCL-reglerna" i lagen om vissa lokala organ i kommunerna. Det är dock troligt att det senare alternativet medför onödigt stora ingrepp i den nya lagen.

Slutligen bör även följande anmärkas.

Om man trots vad här har sagts genom en särskild lagstiftning vill göra det möjligt för kommunfullmäktige att fritt lägga ut barnavårdsnämndens, socialnämndens och nykterhetsnämndens uppgifter på lokala organ - etl eller flera - kommer SCL att lä en egendomlig ställning, SCL fömtsätter att om en kommun väljer att lägga dessa nämnders uppgifter på en central nämnd, så måste de dislriktsnämnder som kommunen också kan inrätta enligt SCL se ut på ett visst sätt. Distriktsnämnderna är reglerade både till antal, områden och uppgifter. Vidare skall de obligatoriskt handlägga vissa uppgifter enligt ShjL, BvL och NvL. SCL ger alltså inte någon valfrihet åt fullmäktige i dessa avseenden. Det torde därför vara önskvärt för att inte säga nödvändigt att, vilken lösning som än väljs, göra ändringar ocksä i SCL för att anpassa den till en lokalorganslag. Underlåter man detta skulle man fä två med varandra konkurrerande lokalorgansystem, något som är ägnat att enbart skapa förvirring både hos kommunerna själva, hos andra myndigheter och hos allmänheten.

Prop. 1979/80:54

88

Bilaga 2

PM OM HÄLSOVÅRDSNÄMNDEN

1 Organisationen inom den allmänna hälso- och miljövården

Central och regional organisation

Ett flertal myndigheter har ålagts hälso- och miljövårdande uppgifter. Den organisation som nu finns byggdes till största delen upp under 1960-talet.

Organisationen är uppdelad på nivåer-central, regional och lokal nivå. På regeringsnivå berörs flera departement, men hälso- och miljövårdsfrågor handläggs framför allt av jordbruks- och socialdepartementen. Tillsyn som rör hälsovård och miljövård bedrivs av myndigheter pä central och regional nivå och i de flesta fall även av lokala myndigheter.

Den cenlrala tillsynen utövas främst av socialstyrelsen, statens livsmedels­verk, statens naturvärdsverk, arbetarskyddsstyrelsen och lantbruksstyrel­sen,

Hälso- och miljövärdsorganisationen kan översiktligt redovisas enligt efterföljande figur.

Utöver de myndigheter som angivits i figuren ovan har bostadsdeparte­mentet och statens planverk betydande uppgifter när det gäller markanvänd­ning och byggnader.

Länsstyrelsen har på regional nivå ansvaret för plan- och byggnadsväsen­det, naturvård, miljöskydd och allmän hälsovård. Länsstyrelsen är tillsyns­myndighet enligt miljöskyddslagen och på regional nivå enligt hälsovårds­stadgan m, n, författningar.

Yrkesinspektionen har kontakt med de kommunala tillsynsmännen som oftast är hälsovårdsinspektörer.

Länsläkarorganisationen har bl. a. till uppgift att verka för den allmänna hälsovårdens främjande. Organisationen biträder länsstyrelsen i frågor som rör den allmänna hälsovården men är underställd socialstyrelsen.

2 Hälsovårdsnämnden

Hälsovårdsnämnden är den myndighei som på den lokala nivån har ålagts hälso- och miljövårdande uppgifter. 1 ett flertal författningar ges bestämmel­ser om uppgifter som del ankommer på nämnden att fullgöra. Dessa bestämmelser-i lagstiftningen anger emellertid endasl de uppgifter som en nämnd är skyldig att fullgöra. Ingenting hindrar atl en kommun ålägger sin hälsovårdsnämnd att fullgöra även andra arbetsuppgifter än de som före­skrivs i lag eller annan författning, Detla förekommer också i flera kommuner, I vissa kommuner meddelar hälsovårdsnämnden hälsoupplys­ning och liknande uppgifter av individuellt sjukdomsförebyggande natur.

Prop. 1979/80:54

89

u

.-*

c

ti

e

u

ta

C3

'ö

O.

9,

IU

o

c

IU

_L

.2

H

CA

u

*.»

c

E

3

s

2

ä

o

(U

»-.1

T3

31 

Z   >   >

n>

cn

T)

.Sti

>

J

E

>

VI

T3

to

C

s

.:

c

ta 

E

(U

E

ffi

c

ta 

a. u 

o

C

a

tn

!

«

«

T)

T3

H

tn

VI

c

0)

C

c o

>-

tn

Prop. 1979/80:54

90

Flera kommuner har ålagt sin hälsovårdsnämnd att svara för omfattande insatser beträffande planering och utredningar inom miljövårdsområdet.

Hälsovårdsnämndens arbetsuppgifter kan indelas i följande ämnesområ­den: bostadshygien, hygien inom offentliga lokaler, livsmedelshygien, yrkeshygien (kommunal tillsyn), epidemibekämpning, djurskydd, miljö­skydd och leknisk hygien. Vidare ingår i nämndens arbetsuppgifter även information till allmänheten, granskning av planer som rör den fysiska planeringen, byggnadslovsärenden, remissbehandling av ärenden som rör miljöskyddslagen och övriga remisser i frågor som rör nämndens verksam­hetsområde. 1 en del kommuner har planerings- och utredningsarbetet som avser olika miljövårdsinsatser ökat väsentligt under senare år.

De förfallningsreglerade uppgifterna för hälsovårdsnämnden återfinns som ovan angetts i ett flertal skilda författningar. Den centrala författningen för hälsovårdsnämndens del är hälsovårdsstadgan (1958:663). I denna stadga finns de gmndläggande bestämmelserna för hälsovårdsnämnden.

2.1 Huvuddragen i gällande hälsovårdsstadga - hälsovårdsnämndens orga­nisation och allmänna uppgifter

Nu gällande hälsovårdsstadga (1958:663) trädde i kraft den 1 januari 1960, då den ersatte 1919 års hälsovårdsstadga. Till gmnd för stadgan ligger ett betänkande (SOU 1953:31) av 1948 års hälsovårdsstadgekommitté och propositionen nr B 46 år 1958 med förslag till ny hälsovårdsstadga.

Hälsovårdsstadgan är indelad i 15 kapitel. Där finns bestämmelser om hälsovårdsnämnd, bostad, samlingslokal, hotell och pensionat, badinrätt­ning, frisersalong, lokal för hygienisk behandling, vattenförsörjning och vattenundersökning, åtgärder mot vatten- och luftförorening m, m., klosett och urinoar, hållande av djur, anläggning och upplag för industriell verksam­het m, m., hälsovårdsordning, hälsovårdskontroll samt om ansvar och besvär.

Hälsovårdsstadgans bestämmelser kan kompletteras med föreskrifter som utfärdas i lokal hälsovårdsordning. Sådana lokala hälsovärdsförordningar har utfärdats i samtliga kommuner.

Hälsovårdsstadgan har sedan sin tillkomst ändrats vid fiera tillfällen. En betydelsefull ändring gjordes är 1969 i samband med miljöskyddslagens tillkomst. Före år 1969 skulle hälsovårdsnämnden enligt 38 § vidla åtgärder endast för att motverka vattenförorening. Genom ändringen fick nämnden motsvarande skyldighet även när det gäller luftförorening, buller och andra sådana störningar. 1 samband med den nya livsmedelslagstiftningen år 1971 skärptes bestämmelserna beträffande kommunernas skyldighet att anställa hälsovårdsinspektör Vidare ändrades är 1977 en del bestämmelser av huvudsakligen organisatorisk arl för att överensstämma med de nya bestämmelserna i kommunallagen (1977:179), De sistnämnda ändringarna hade till syfte att minska den statliga styrningen och detaljkontrollen av bl, a.

Prop. 1979/80:54

91

hälsovårdsnämnden.

Ett grundläggande begrepp i hälsovårdsstadgan är sanitär olägenhet, I nästan samtliga avsnitt i stadgan finns bestämmelser om att olika anord­ningar skall vara så utförda, underhållasellerskötas att sanitärolägenhet inte uppstår.

Hälsovårdsstadgans bestämmelser är lillämpliga i hela riket. Inom hälso­vårdslälorl förekommer vissa strängare föreskrifter vad gäller sanitära förhållanden. Med hälsovärdstätort menas stads- och byggnadsplanelagl område. Bestämmelsema om hälsovårdstätort kan genom föreskrift i en lokal hälsovårdsordning utvidgas till alt gälla även andra områden inom kommun­en. Stadgan äger inte utan särskill förordnande tillämpning inom försvars­makten.

Kommunen ansvarar för den allmänna hälsovården inom kommunen. Det innebärbl. a. att kommunen ärskyldig att bevilja anslag till den verksamhet, som behövs för tillsynen över den allmänna hälsovården. Enligt hälsovårds­stadgan skall det i varie kommun finnas en hälsovårdsnämnd, som har att utöva det närmaste inseendet över den allmänna hälsovården inom kom­munen.

Hälsovårdsnämnden skall ägna uppmärksamhet åt den allmänna utveck­lingen inom kommunen i hälsovårdshänseende samt verka fören förbättrad hälsovård och därvid upprätta de förslag och göra de framställningar som är påkallade. Den skall samarbeta med andra myndigheter, lämna allmänheten råd och upplysningar i hälsovårdsfrågor samt övervaka att hälsovårdsstadgan och övriga föreskrifter angående den allmänna hälsovården efterlevs.

Genom hänvisning i hälsovårdsstadgan till kommunallagen (1977:179) har åtskilliga av de bestämmelser som gäller för kommunallagsreglerad nämnd gjorts tillämpliga på hälsovårdsnämnden. Vissa betydelsefulla skillnader föreligger dock, 1 följande avseenden gäller andra regler för hälsovårdsnämn­den. Ledamöterna och suppleanterna i nämnden väljs av kommunfullmäk­tige till det antal som fullmäktige bestämmer. Antalet ledamöter får dock inte vara mindre än fem och antalet suppleanter bör vara minst lika stort som antalet ledamöter. Ledamöterna och suppleanterna i nämnden väljs för tre är. - I Stockholms kommun väljs dock ledamöter och suppleanter åriigen. -Beträffande jäv tillämpas de bestämmelser härom som ges i 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1971:290). I övrigt gäller samma regler för hälsovårds­nämnd som för kommunallagsreglerad nämnd.

I kommuner med mer än 40 000 invånare skall det finnas en eller flera stadsläkare, som har att biträda nämnden i tillsynen över den allmänna hälsovården. Om det anses behövligt bör sådan eller motsvarande läkare även finnas i annan kommun med minst 15 000 invånare. Härutöver skall hälsovårdsnämnd biträdas av en eller flera hälsovårdsinspektörer med särskild utbildning. Det åligger nämnden au åriigen upprätta en berättelse angående det allmänna hälsotillståndet i kommunen.

1 sin verksamhet äger hälsovårdsnämnd meddela de föreskrifter, förelägg-

Prop. 1979/80:54

92

anden eller förbud som behövs för all förebygga eller undanröja sanitär olägenhel. Föreläggande eller förbud får förenas med vite. Nämnden äger också låta vidla åtgärd på den försumliges bekoslnad. Dock får uppdrag åt avdelning, ledamot/suppleant eller tjänsteman att på nämndens vägnar fatta beslut ej omfatta befogenhet att besluta om föreläggande vid vite eller om verkställande av åtgärd på den försumliges bekostnad. Nämnden kan i fall där så är nödvändigt begära handräckning av polismyndighet. Bland nämndens åligganden finns skyldighet alt inom hälsovärdstätort utföra återkommande besiktning av bostäder, samlingslokaler m, m. I ärenden av byggnadsteknisk art skall hälsovårdsnämnd bereda byggnadsnämnd tillfälle att yttra sig. Hälsovårdsnämnd får kalla var och en som bor eller uppehåller sig inom kommunen till inställelse inför nämnden. 1 kallelsen får nämnden föreskriva vite.

Behövs ytterligare föreskrifter utöver dem som finns i hälsovårdsstadgan kan sådana meddelas i en lokal hälsovårdsordning. En lokal hälsovärdsord-ning antas av kommunfullmäktige pä förslag av hälsovårdsnämnden eller efter det nämnden har hörts. En lokal hälsovärdsordning blir gällande först sedan den fastställts av länsstyrelsen. Till ledning för de lokala hälsovårds­ordningarna har regeringen fastställt en normalhälsovårdsordning. Föreskrif­terna i en lokal hälsovårdsordning får inte utan särskilda skäl avvika frän motsvarande bestämmelse i normalhälsovärdsordningen.

Tillsynen över efterievnaden av hälsovårdsstadgan utövas av hälsovårds­nämnderna lokalt och länsstyrelserna regionalt. Den högsta tillsynen över den allmänna hälsovården tillkommer socialstyrelsen och statens livsmedels­verk med den fördelning dem emellan som stadgas i ämbetsverkens instruktioner.

Beslut av hälsovårdsnämnd kan överklagas hos länsstyrelsen. Tillsyns­myndighet kan förordna att dess beslut skall följas ulan hinder av att det överklagats.

Även i andra författningar åläggs hälsovårdsnämnden arbetsuppgifter. Nämndens uppgifter enligt dessa författningar avser emellertid huvudsakli­gen speciella uppgifter, varför författningarna redovisas under rubriken hälsovårdsnämndernas speciella uppgifter.

2.2 Hälsovårdsnämndens speciella uppgifter

Hälsovårdsnämndens allmänna uppgifter anges huvudsakligen i hälso­vårdsstadgan. Nämndens speciella eller särskilda uppgifter framgår däremot av, förutom av hälsovårdsstadgan, ett flertal lagar och andra författningar. Under denna mbrik göres en genomgång av de bestämmelser i dessa lagar och andra författningar som ålägger nämnden speciella uppgifter. Nedan redovi­sas bestämmelserna författningsvis.

Prop. 1979/80:54

93

2.2.1 Hälsovårdsstadgan (1958:663)

Enligt 13 § skall hälsovårdsnämnden åriigen upprätta en berättelse angående det allmänna hälsotillståndet under nästföregående år samt angående nämndens verksamhet under samma tid.

1 14 § stadgas att det ankommer på hälsovårdsnämnden att anta stadsläkare, om sädan skall anställas i kommunen. Fullmäktige kan dock förbehålla sig rätten alt anta stadsläkare.

Hälsovårdsnämnden skall också anställa en eller flera hälsovårdsinspektö­rer.

Av 23 § framgår all länsstyrelsen, innan den meddelar förordnande om vattenundersökning i vissa fall, skall bereda hälsovårdsnämnden tillfälle att yttra sig.

Vidare kan hälsovårdsnämnden med stöd av 33 § tredje stycket förordna att fysikalisk-kemisk undersökning av vatten skall ske oftare än vad som anges i första och andra styckena av nämnda paragraf 1 34 § har nämnden getts samma behörighet beträffande bakteriologisk undersökning av vat­ten.

Enligt 36 § skall den som har utfört en vatienundersökning upprätta protokoll över undersökningen och tillställa hälsovårdsnämnden en avskrift av protokollet i två exemplar.

I 37 v) andra stycket stadgas att om det finns skäl att anta, att den som är sysselsatt med arbete vid anläggning för rening av vatten är behäftad med sjukdom eller smitta, som genom vatten kan överföras till andra människor, är han skyldig att efter anmodan av hälsovårdsnämnden pä kommunens bekoslnad undergå läkarundersökning.

I 38 § har hälsovårdsnämnden uttryckligen ålagts skyldighet att tillse, atl erforderiiga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar inom kommunen. Med stöd av 40 § kan hälsovårdsnämnden medge dispens frän kravet pä att urin, diskvatten och annan flytande orenlighet, som lätt kan övergå i förruttnelse, skall avledas i sluten avloppsledning inom hälsovärdstätort.

Av 42 § framgår atl skriftlig anmälan skall göras till hälsovårdsnämnden innan man påbörjar en sluten avloppsledning, som ej är avsedd att allenast föra avloppsvattnet till en allmän avloppsanläggning.

1 46 § ges en bestämmelse om att vattenklosett samt klosett och urinoar, som är avsedda atl upplåtas för begagnande mot avgift, inte får anordnas utan tillstånd av hälsovårdsnämnden.

Enligt 55 och 56 §§ skall kommunen tillse att ätgärder vidtas för att bekämpa rättor och möss. Eftersom uppgiften ålagts kommunen läggs den ofta på hälsovårdsnämnden.

I 61 v) föreskrivs alt skriftlig anmälan skall göras till hälsovårdsnämnden innan stall, ladugård eller annat dylikt förvaringsrum för djur, gård för att hålla pälsdjur eller hundar, gödselstad eller annan upplagsplats för djurspill-

Prop. 1979/80:54

94

ning anordnas inom hälsovärdstätort.

Av 68 § framgår att lokal hälsovårdsordning antas av kommunfullmäktige på förslag av hälsovårdsnämnden eller efter dess hörande.

Enligt 70 § första stycket får hälsovårdsnämnden för särskilda fall meddela de föreskrifter, som utöver hälsovårdsstadgan eller den lokala hälsovårdsord­ningen behövs för att förebygga eller undanröja sanitär olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med att plats och lokal till vilka allmänheten äger tillträde utnyttjas. Visar det sig att det föreligger behov av allmänna föreskrifter i sädant eller annat hänseende, skall nämnden enligt andra styckel samma paragraf anmäla förhållandet till kommunfullmäktige.

Hälsovårdsnämndens befogenhet att meddela föreläggande och förbud regleras i 71 §. Enligt denna paragraf får nämnden antingen omedelbart eller efter råd eller uppmaningar och skäligt anstånd meddela föreläggande och förbud, som behövs för all hälsovårdsstadgan, lokal hälsovårdsordning eller föreskrift som meddelals av nämnden enligt 70 § hälsovårdsstadgan skall efterlevas.

Enligt 72 § får hälsovårdsnämndens beslut enligt 71 § avse bl, a,

a)

föreläggande att inom viss tid vidta åtgärd för att undanröja bristfällig­het hos byggnad eller annan egendom;

b)

förbud mot att använda lägenhet eller lokal för avsett ändamål under den tid dessa är behäftade med brister;

c)

förbud mot att lägenhet bebos av mer än visst antal personer eller av minderårig eller under viss årstid;

d) förbud mot att bada utomhus på viss plats;

e)   förbud mot all hämta is på viss plats samt mol att lill kommunen införa

is, som upptagits pä viss plats utom kommunen;

0 förbud mol att använda avloppsledning, klosett och urinoar;

g) förbud mot att hålla djur; saml

h) förbud tillsvidare mot verksarnhet vid anläggning för industri, hantverk och annan näring. Detta gäller dock endasl om nämnden försl har förelagt åtgärder för att undanröja en svår sanitär olägenhet och sådana åtgärder inte vidtagits inom föreskriven tid.

Vidare får hälsovårdsnämnden efter samråd med brandmyndigheten meddela föreläggande att avstänga vatten från vattenförsörjningsanläggning som är otjänligt för sådant ändamål som anges i 29 § första styckel hälsovårdsstadgan och vars användande kan medföra uppenbar hälsofara. Nämnden fär också meddela förbud mot att hämta vatten vid sådant vattenhämtningsställe där vaunet har sådan beskaffenhet som nyss sagts. Vidare får nämnden meddela förbud mol au använda vatten som inte har kokats.

1   73 § andra stycket föreskrivs att har hälsovårdsnämnden meddelat

föreläggande eller förbud mot ägare av en byggnad, en anläggning eller ett

upplag fär nämnden ålägga ägaren atl vid en försäljning omedelbart lämna

nämnden uppgift om den nya ägarens namn och adress.

Prop. 1979/80:54

95

I 74 § ges en bestämmelse om att hälsovårdsnämnden skall bereda byggnadsnämnden tillfälle att yttra sig innan hälsovårdsnämnden meddelar föreläggande eller förbud som avser ålgärd av byggnadsteknisk nalur.

Enligt 75 § första stycket får hälsovårdsnämnden föreskriva vite för det fall någon inte rättar sig efter nämndens föreläggande eller förbud. Med stöd av andra stycket samma paragraf får nämnden under vissa givna förutsättningar låta verkställa ett arbete eller en ålgärd på bekostnad av den som varit försumlig. - Som ovan framgått tillkommer de befogenheter som anges i 75 § endast hälsovårdsnämnden i sin helhet och kan således inte delegeras till avdelning, ledamot/suppleant eller tjänsteman i nämnden.

Av 76 § framgår att återkommande besiktningar av bostäder och andra i paragrafen angivna lokaler skall utföras genom hälsovårdsnämndens försorg inom hälsovårdstätort.

Enligt 77 § åligger det hälsovårdsnämnden atl, om orsaken till sanitär olägenhet inom kommunen står att finna i en annan kommun, hänvända sig till hälsovårdsnämnden i den andra kommunen för att få denna nämnd att vidla de åtgärder som behövs för att undanröja olägenheten. Skulle olägenheten ändock kvarstå skall förhållandet anmälas till länsstyrelsen.

Med stöd av 78 § kan hälsovårdsnämnden, föratt fullgöra sin verksamhet, kalla var och en som bor i eller på annat sätt uppehåller sig i kommunen att inställa sig inför nämnden.

I 80 § ges en bestämmelse om att det åligger polisiriyndigheten att lämna hälsovårdsnämnden biträde och behövlig handräckning.

Enligt 81 § får länsstyrelsen förelägga vite vid sin tillsyn över att kommuner, hälsovårdsnämnder och särskilda befattningshavare fullgör sina åligganden vad gäller den allmänna.hälsovården.

I 82 § första stycket ges bestämmelser om att den som utövar lillsyn över den allmänna hälsovården äger tillträde till bostäder, lokaler och områden som han i tjänsten behöver besöka. Påkallas del av tjänsten äger han också rält att där företa undersökning. I andra stycket samma paragraf ges bestämmelser om tystnadsplikt för den som utövar eller har utövat tillsyn eller har anlitats som biträde vid sädan tillsyn.

Av 86 § försia stycket framgår att hälsovårdsnämndens beslul enligt hälsovårdsstadgan eller en lokal hälsovårdsordning överklagas hos länssty­relsen. - Det är här sålunda fråga om förvaltningsbesvär . - I fjärde stycket nämnda paragraf stadgas att myndighet får förordna atl dess beslut skall gälla utan hinder av att det överklagats,

2.2.2 Normalhälsovårdsordning (fastställd senast 1971-10-08)

Bestämmelser om hälsovårdsordning finns i 13 kap, 65-69 §§ hälsovårds­stadgan (1958:663), En kommun kan med stöd av dessa bestämmelser meddela ytteriigare föreskrifter - utöver vad som sägs i hälsovårdsstadgan -avseende den allmänna hälsovården. Föreskrifterna skall meddelas i lokal

Prop. 1979/80:54

96

hälsovårdsordning och avse kommunen eller del av kommunen. Det skall vara fråga om föreskrifter som är nödvändiga för alt komma till rätta med eller för att förebygga sanitär olägenhet inom etl visst område. Föreskrifterna fär inte röra förhållanden som regleras genom annan allmän författning. När en föreskrift meddelas i lokal hälsovårdsordning skall tillses att onödigt tvång inte läggs pä allmänheten eller eljest obefogad inskränkning görs i den enskildes frihet,

I hälsovårdsstadgan föreskrivs att regeringen, till ledning för utarbetande av en lokal hälsovårdsordning, skall fastställa en normalhälsovårdsordning. Vidare föreskrivs atl en föreskrift i en lokal hälsovärdsordning inte utan särskilda skäl fär väsentligen avvika från molsvarande bestämmelse i normalhälsovärdsordningen.

Samtliga kommuner i landet har antagit en lokal hälsovårdsordning.

Nedan redovisas de bestämmelser i normalhälsovärdsordningen enligt vilka hälsovårdsnämnden åläggs speciella uppgifier.

Skriftlig anmälan skall göras till hälsovårdsnämnden innan frisersalong eller annan lokal som avses i hälsovårdsstadgan tas i bruk. Den som övertar sådan lokal skall genast anmäla detta till hälsovårdsnämnden (7 §).

Hälsovårdsnämnden bestämmer beskaffenheten av behållare för torrklo-sett eller urinoar utan anslutning till avloppsledning (8 § försia stycket).

Enligt 13 § skall hälsovårdsnämnden i vissa fall lämna tillstånd till gödselspridning.

Upplag och anläggning för behandling av orenlighet och avfall fär ej anordnas utan tillstånd av hälsovårdsnämnden (14 § tredje stycket).

Hälsovårdsnämnden får i fräga om trädgårdsavfall meddela undantag frän förbudet för en fastighetsägare atl själv behandla orenlighet och avfall (14 § fjärde stycket).

Hälsovårdsnämnden fär meddela närmare föreskrifter om hur orenlighet och avfall skall förvaras inom en fastighet i avvaktan pä borttransport. Nämnden får också bestämma hur behållare och anordning för förvaring skall vara beskaffade (15 § första styckel).

Enligt 18 § fär hälsovårdsnämnden hänvisa en fastighetsägare till ett särskilt uppsamlingsställe beträffande sädan orenlighet, som fastighetsägaren själv skall transportera bort.

Hälsovårdsnämnden fär ålägga den som utövar verksamhet, i vilken det kan uppkomma annat avfall än som avses i 4 § första styckel kommunala renhållningslagen (1970:892), att till nämnden anmäla arten och mängden av avfallet samt hur han förfarit med avfallet. Nämnden fär också meddela närmare föreskrifter om hur uppgiftsskyldigheten skall fullgöras (19 §),

I 23 § ges en bestämmelse om att badplats och lägerplats inte fär upplåtas till allmänheten mot ersättning utan tillstånd av hälsovårdsnämnden.

Hälsovårdsnämnden fär medge undantag frän de särskilda föreskrifterna i hälsovårdsstadgan som gäller hälsovärdstätort och från föreskrifterna i hälsovårdsordningen, om det är påkallat av lokala förhållanden eller andra

Prop. 1979/80:54

97

omständigheter och att det kan ske utan väsentlig olägenhet frän sanitär synpunkt (27 §),

2.2.3   Miljöskyddslagen (1969:387)

Tillsynen över efterlevnaden av miljöskyddslagen utövas av statens naturvärdsverk och länsstyrelserna. Hälsovårdsnämnderna är inte tillsyns­myndigheter enligt nämnda lag och de omtalas inte heller i lagtexten på annat sätl än att tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med bl, a, de kommunala organ som utövar tillsyn i särskilda hänseenden eller som på annat sätt har uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten.

De uppgifter som ankommer på hälsovårdsnämndema enligt denna lagstiftning framgår däremot av miljöskyddskungörelsen (1969:388),

2.2.4   Miljöskyddskungörelsen (1969:388)

I 10 § föreskrivs att avloppsvatten från bl. a. kaserner, hotell och hushåll ej får släppas ut i vattendrag, sjö eller annat vattenområde utan att anmälan i god tid dessförinnan gjorts hos länsstyrelsen. Enligt nämnda paragraf kan hälsovårdsnämnden dock befria frän anmälningsskyldigheten i fräga om avloppsvatten från enstaka hushåll, om det är uppenbart att olägenhet inte kan uppkomma.

Av övriga paragrafer som behandlar hälsovårdsnämndens uppgifter fram­går dess roll som remissorgan i tillstånds-, dispens- och anmälningsärenden enligt miljöskyddslagen.

114 § stadgas att har ansökan om tillslånd ingetts till koncessionsnämnden för miljöskydd skall meddelande därom genast tillställas bl. a, berörd hälsovårdsnämnd. Vidare skall meddelande om sådan framställning som statens naturvårdsverk gör hos koncessionsnämnden för miljöskydd enligt 26 och 41 §§ miljöskyddslagen genast tillställas hälsovårdsnämnden.

Enligt 16 § skall koncessionsnämnden underrätta hälsovårdsnämnden om lid och plats för sina sammanträden eller besiktningar.

Koncessionsnämnden skall också, enligt 19 §, sända sina beslut till hälsovårdsnämnden.

För statens naturvårdsverk anges i 22 § att verket skall samråda bl. a. med de kommunala myndighetersom kan antas ha väsentliga intressen att bevaka i ett dispensärende. Meddelande om ansökan om dispens skall av verkel genast sändas till hälsovårdsnämnden. Enligt tredje stycket nämnda paragraf skall verket meddela hälsovårdsnämnden om tid och plats försina samman­träden eller besiktningar.

1 23 § ges en bestämmelse om att beslut som statens naturvårdsverk meddelar med anledning av en ansökan om dispens skall sändas till hälsovårdsnämnden.

Av 24 § framgår att 20-23 §§ skall tillämpas på motsvarande sätt i

7 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

98

dispensärende hos länsslyrelsen. Detta innebär alltså att länsstyrelsen skall i förekommande fall samråda med hälsovårdsnämnden i dispensärende. Länsstyrelsen skall ocksä genast meddela nämnden när ansökan om dispens har kommit in till länsstyrelsen. Vidare skall länsstyrelsen meddela hälso­vårdsnämnden om tid och plats för sina sammanträden eller besiktningar, samt sända sina beslut i anledning av ansökan om dispens till hälsovårds­nämnden.

Enligt 26 § skall länsstyrelsen i anmälningsärende samråda med bl. a. de kommunala myndigheter som kan antas ha väsentliga intressen alt bevaka i ärendet. Meddelande om anmälan skall länsstyrelsen genast sända till hälsovårdsnämnden.

Vidare skall länsstyrelsen enligt 29 § underrätta hälsovårdsnämnden om åtgärd som länsstyrelsen vidtar med anledning av anmälan,

2.2.5 Lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor

Enligt 11 § lagen om hälso- och miljöfariiga varor utövas tillsynen över efterievnaden av lagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter och villkor av den myndighet som regeringen bestämmer, - Av 58 § andra stycket kungörelsen (1973:334) om hälso- och miljöfariiga varor framgår, att hälso­vårdsnämnden inom kommunen utövar den omedelbara tillsynen över efterievnaden av lagen om hälso- och miljöfariiga varor.

Hälsovårdsnämndens rätt att efter anfordran få de upplysningar och de handlingar som behövs för tillsynen framgår av 12 §.

I 13 § stadgas atl hälsovårdsnämnden fär meddela det föreläggande eller förbud som uppenbart behövs för att lagen eller de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas, I ett beslut om föreläggande eller förbud kan nämnden utsätta vite. Vidare slås fast att nämnden fär förordna om rättelse på bekostnad av den som underlåter att vidta en sådan åtgärd som åligger honom enligt lagen eller enligt föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen eller enligt nämndens föreläggande.

Enligt 14 § äger hälsovårdsnämnden för sin tillsyn tillträde tiil sädant område, lokal eller annat utrymme som används i samband med hantering av hälso-och miljöfariig vara. Vidare fär nämnden där göra undersökningeller ta prov. Polismyndigheten är skyldig att lämna den handräckning som behövs för att tillsynen enligt lagen skall kunna utövas.

Av bestämmelsen i 17 § framgår att den som har tagit befaUning med ärende som avses i denna lag får ej obehörigen yppa eller nyttja vad han därvid erfarit om yrkeshemlighet eller affärsförhållande.

Övriga bestämmelser om hälsovårdsnämndens uppgifter enligt denna lagstiftning finns i kungörelsen till lagen.

Prop. 1979/80:54

99

2.2.6 Kungörelsen (1973:334) om hälso- och miljöfarliga varor

I 36 § ges en beslämmelse om att hälsovårdsnämnden skall underrättas innan bekämpningsmedel får spridas överettområdedärallmänheten fårfritt färdas.

Enligt 48 a § lär spridning av kalk eller kalkhalligt ämne för au motverka försurning i sjö eller vattendrag inte påbörias utan att anmälan i god tid dessförinnan har gjorts till länsstyrelsen. Länsstyrelsen får därvid meddela föreskrifter om spridningen. Vidare skall länsstyrelsen sända avskrift av sådan anmälan eller beslut om föreskrift till bl, a, hälsovårdsnämnden.

Bestämmelsen i 58 § andra stycket har redovisats ovan under lagen om hälso- och miljöfarliga varor.

Uppkommer vid hälsovårdsnämndens tillsyn enligt 58 § fråga huruvida en viss vara är att anse som hälso- eller miljöfarlig skall nämnden enligt 59 §, om fara ej uppenbart är i dröjsmål, underställa frågan produktkontrollnämndens prövning.

Hälsovårdsnämndens beslut enligt lagen om hälso- och miljöfariiga varor eller i anslutning därtill meddelade föreskrifter överklagas enligt 61 § hos länsstyrelsen. (Förvaltningsbesvär.)

Enligt 63 § kan hälsovårdsnämnden förordna att dess beslut skall gälla utan hinder av att det överklagats.

2.2.7 Förordningen (1975:346) om miljöfarligt avfaU

1 förordningen om miljöfariigl avfall ges bestämmelser, som i fräga om visst kemiskt avfall, gäller utöver kungörelsen (1973:334) om hälso- och miljöfariiga varor,

18 § föreskrivs en skyldighet att i vissa fall underrälta hälsovårdsnämnden om avfallsart, sammansättning, mängd och hantering. Hälsovårdsnämnden skall i sin tur sända kopia av inkommen uppgift till naturvårdsverket.

Enligt 20 § skall industriföretag i vissa fall anmäla till länsstyrelsen innan de i egen anläggning behandlar miljöfariigl avfall som ej har uppkommit i anslutning till anläggningen. Länsstyrelsen skall för sin del sända en avskrift av en inkommen anmälan till bl. a. hälsovårdsnämnden.

Har statens naturvårdsverk meddelat beslut i fräga om utförsel av miljöfariigl avfall, skall verkel enligt 22 § underrätta hälsovårdsnämnden om beslutet.

Att hälsovårdsnämnden är tillsynsmyndighet inom kommunen framgår av 23 §.

Beträffande tystnadsplikt hänvisas i 24 § till bestämmelserna därom i lagen (1973:329) om hälso- och miljöfariiga varor.

Prop. 1979/80:54

100

2.2.8 Naturvårdslagen (1964:822)

Enligt naturvärdslagen har hälsovårdsnämnderna ett visst tillsynsansvar vad gäller skyddet mot nedskräpning i naturen. Av 24 § framgår att hälsovårdsnämnden får, om det skräpats ned eller på nägot annat sätt osnyggats i naturen, förelägga den som vållat eller eljest är ansvarig för nedskräpningen eller osnyggandet att ställa platsen i ordning samt vidtaga behövliga förebyggande åtgärder för framtiden. Hälsovårdsnämnden får utsätta vite när den meddelar sädant föreläggande (39 § tredje stycket). Nämnden får även begära handräckning för alt få rättelse i samband med brott mot naturvårdslagen (39 § försia stycket).

Av 40 § framgår att hälsovårdsnämndens beslut överklagas hos länssty­relsen (förvaltningsbesvär).

2.2.9 Lagen (1976:1054) om svavdhaltigl bränsle

Hälsovårdsnämnden är inom kommunen tillsynsmyndighet enligt lagen (1976:1054) om svavelhaltigl bränsle. Närmare bestämmelser för nämnden finns i förordningen till nämnda lag.

2.2.10 Förordningen (1976:1055) om svavdhaltigl bränsle

I 9 § slås fast att hälsovårdsnämnden utövar den omedelbara tillsynen inom kommunen över efterlevnaden av lagen (1976:1054) om svavelhaltigl bränsle och med stöd av lagen meddelade föreskrifter.

Enligt 11 § överklagas hälsovårdsnämndens beslut enligt lagen om svavel­haltigl bränsle eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen hos länsstyrelsen (förvaltningsbesvär).

2.2.11 Livsmedelslagen (1971:511)

Av 24 § framgår att hälsovårdsnämnden utövar den omedelbara tillsynen inom kommunen över efterlevande av livsmedelslagen och i anslutning till lagen meddelade föreskrifter.

Enligt 25 § får hälsovårdsnämnden meddela det föreläggande eller det förbud som uppenbart behövs för atl lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterievas. Sådant föreläggande eller förbud kan förenas med vite. Nämnden fär också förordna om rättelse på bekostnad av den, som underiåter att vidta en sädan åtgärd som det åligger honom atl göra enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag eller enligt nämndens föreläggande.

126 § första stycket ges bestämmelserom hälsovårdsnämndens rält att i sin tillsyn fä tillträde till område, livsmedelslokal eller annat utrymme, att där göra undersökning eller ta prov samt att efter anfordran erhålla de upplys-

Prop. 1979/80:54

101

ningar och handlingar som behövs för tillsynen. Av andra styckel framgår polismyndighetens skyldighet att lämna hälsovårdsnämnden den handräck­ning som behövs för att nämnden skall kunna ulöva sin tillsyn enligt denna lag.

Enligt 27 § får hälsovårdsnämnden i vissa fall ta hand om livsmedel. Har nämnden tagit hand om sådant livsmedel, får varans ägare under nämndens kontroll göra varan duglig till livsmedel eller använda den för annal ändamål. I annal fall skall varan förstöras genom nämndens försorg.

I 28 § ges en bestämmelse om tystnadsplikt för den som tagit befattning med tillsyn enligt denna lag.

Av 33 § framgår att hälsovårdsnämndens beslut överklagas hos länssty­relsen (förvaltningsbesvär).

2.2.12 Livsmedelskungörelsen (1971:887)

Enligt 16 § får livsmedel saluhållas till allmänheten på annat ställe än i livsmedelslokal endast efter tillsländ av hälsovårdsnämnden. Nämnden kan återkalla ett sådant tillstånd om särskilda skäl föreligger.

Av 40 § framgår att det i vissa fall ankommer pä hälsovårdsnämnden alt pröva om en livsmedelslokal skall godkännas för sitt ändamål.

Ansökan om godkännande av sädan livsmedelslokal som avses i 40 § skall göras skriftligen hos hälsovårdsnämnden (41 §). Innan sådan livsmedelslokal väsentligt ändras skall anmälan göras till hälsovårdsnämnden (42 §). Anmä­lan till nämnden skall också göras av den som övertar en sådan livsmedels­lokal (43 §).

Med stöd av 44 § fär hälsovårdsnämnden återkalla ett meddelat godkän­nande i vissa särskilt angivna fall.

Enligt 48 § ankommer det pä hälsovårdsnämnden atl ta de prov och göra de undersökningar som fordras för tillsynen. Nämnden skall ocksä biträda vid särskild provtagning och undersökning som livsmedelsverket bestämmer.

Beslut som hälsovårdsnämnden meddelat med stöd av denna kungörelse överklagas hos länsstyrelsen (förvaltningsbesvär).

2.2.13 Arbelsmiljölagen (1977:1160)

Enligt 7 kap. 2 § åligger det en kommun att efter samråd med yrkesin­spektionen utse en eller flera kommunala tillsynsmän med erforderlig kompelens att biträda yrkesinspektionen vid dess tillsynsverksamhet. Vidare skall kommunen åriigen till yrkesinspektionen lämna en redogörelse för hur den kommunala tillsynen har utövats.

Den kommunala tillsynen läggs i regel på hälsovårdsinspektörerna vid hälsovårdsnämnderna. Det bör dock understrykas atl kommunens tillsyns­man inte utövar någon självständig tillsynsverksamhet.

1 13 § ges en bestämmelse om tystnadsplikt för den som tagit befattning

med tillsyn enligt denna lag.

1

Prop. 1979/80:54

102

2.2.14 Smittskyddslagen (1968:231)

Enligt 1 § åligger det kommunen att enligt bestämmelserna i nämnda lag vidla de åtgärder som behövs till skydd mot smittsamma sjukdomar hos människor. Det åligger hälsovårdsnämnden att utöva det närmaste inseendet över denna verksamhet.

- De smittsamma sjukdomarna indelas i allmänfarliga sjukdomar, vene­riska sjukdomar och övriga smittsamma sjukdomar.

Enligt 7 § är den som lider av allmänfarlig sjukdom eller för smitta därav och kan behandlas i öppen vård skyldig all följa föreskrifter om isolering och om inskränkning i sin verksamhet som meddelats av i paragrafen omnämnd läkare. Detta gäller även den som av läkare misstänks lida av allmänfariig sjukdom eller föra smitta därav. Läkarens beslut skall underställas hälso­vårdsnämnden om det begärs av den som beslutet rör. Hälsovårdsnämnden fär även självmant pröva sådant beslul.

Har eller misstänks allmänfariig sjukdom ha inträffat åligger det hälso­vårdsnämnden att efter samråd med angiven läkare ofördröjligen utreda orsaken till sjukdomens uppträdande och vidta de åtgärder som behövs för att hindra att sjukdomen utbreds. Nämnden skall hålla länsläkaren underrättad om utredningen och om de åtgärder som har vidtagits. Om länsläkaren finner det påkallat är nämnden skyldig att göra utredning även när fall av allmänfariig sjukdom inträffat inom annan kommun eller misstanke därom föreligger (9 §).

Av 10 § framgår att när allmänfariig sjukdom har inträffat skall hälsovårds­nämnden vid behov ombesörja att smittrening sker av den sjukes bostad och annan lokal där han uppehållit sig. Hans gång- och sängkläder och andra föremål som kan befaras överföra smitta skall också smittrenas eller, om nämnden anser det nödvändigt, förstöras. Den som har fått nämndens uppdrag att utföra smittrening får ej vägras tillträde till det utrymme där smittreningen skall ske.

Länsläkaren skall anmana den, som har anledning att anta att han lider av en venerisk sjukdom och som åsidosätter sin skyldighet all söka läkare och underkasta sig den behandling som behövs, atl söka läkare och underkasta sig behandling samt att förete intyg om att detta har skett. Underlåter någon att följa sådan anmaning, kan hälsovårdsnämnden i kommun som ej tillhör landstingskommun - gäller ej Gotlands kommun - besluta att han skall inställas hos läkare för undersökning eller behandling. Kan det skäligen antas, att anmaningen inte skulle följas får beslutet meddelas utan att anmaning har skett (12-14 §§).

Bestämmelserna i det föregående stycket tillämpas också på den som varit i förbindelse med veneriskt sjuk person på sådant sätt att smitta har kunnat överföras (15 §).

Av 20 § framgåratt länsläkaren, beträffande annan smittsam sjukdom än allmänfariig sjukdom eller venerisk sjukdom, kan ålägga hälsovårdsnämn-

Prop. 1979/80:54

103

den atl ulreda orsaken till att sjukdomen har uppträtt och vidta de ålgärder som behövs för att hindra att sjukdomen sprids.

Enligt 22 § fjärde stycket skall distriktsläkare och distriktssköterska biträda hälsovårdsnämnden när den fullgör de uppgifter som åvilar nämnden enligt denna lag eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter.

Av 25 § framgår polismyndighetens skyldighet att i vissa fall lämna handräckning åt hälsovårdsnämnden.

Hälsovårdsnämndens beslut om intagning på sjukvärdsanstalt enligt 7 § överklagas hos länsrätten. Annat beslut av hälsovårdsnämnden överklagas hos länsstyrelsen (33 §).

2.2.15 Sminskyddskungördsen (1968:234)

Av 3 § framgår att hälsovårdsnämndens personal i vissa fall skall hjälpa distriktsläkaren att, då allmänfariig sjukdom har inträftat eller misstänks ha inträffat inom distriktsläkarens distrikt, meddela de föreskrifter som behövs för att hindra att smittan sprids.

Utskrivs patient, som för smitta av allmänfariig sjukdom skall meddelande genast tillslällas hälsovårdsnämnden i vistelsekommunen (5 §).

Av 13 § framgår att vad som i visst hänseende föreskrivs om länsstyrelse skall beträffande de kommuner som ej tillhör landstingskommun gälla hälsovårdsnämnden - gäller dock inte Gotlands kommun - . Detta innebär att länsläkaren i vissa fall skall underrätta hälsovårdsnämnden och inte länsstyrelsen.

I 19 § ges bestämmelser om att distriktsläkare i landstingskommun och läkare på sjukvärdsanstalt har anmälningsskyldighet lill hälsovårdsnämnden beträffande annan anmälningspliktig sjukdom än venerisk sjukdom.

Avviker den som är skyldig att kvarstanna på sjukvårdsanstalt frän anstalten skall den läkare som är ansvarig för värden omedelbart anmäla detta för hälsovårdsnämnden. I fråga om venerisk sjukdom skall anmälan dock göras till länsläkaren (24 §).

2.2.16 Lagen (1944:219) om djurskydd

Uppfödning eller försäljning av hundar eller mottagande av hundar till förvaring och utfordring fär inte drivas yrkesmässigt eller pä annat sätl i större omfattning utan alt tillstånd därtill har lämnats av hälsovårdsnämnden i orten. Hälsovårdsnämnden får, om den har skäl till del, återkalla sådant tillstånd. Hälsovårdsnämndens beslut i dessa avseenden överklagas hos länsstyrelsen (8 a §).

Enligt 14 § skall hälsovårdsnämnden i orten öva tillsyn över djurens vård och behandling. För detla ändamål skall nämnden utse en eller vid behov flera tillsynsmän. Åsidosätter någon vad som i vissa hänseenden stadgas i lagen får hälsovårdsnämnden, såvitt inte särskilda bestämmelser gäller.

Prop. 1979/80:54

104

meddela behövliga föreskrifter om vad han har att iaktta. 1 sådant fall lär nämnden utsätta vite eller låla ulföra en ålgärd på den försumliges bekoslnad. Nämnden fär också förordna att dess beslul omedelbart skall gälla. Nämn­dens beslul överklagas hos länsstyrelsen.

Enligt 14 § 2 mom, andra stycket skall hälsovårdsnämnden i vissa fall av misskötsel av djur anmäla förhållandet till länsstyrelsen.

Den som har djur i sin vård är skyldig att låta hälsovårdsnämnden eller någon dess ledamot eller suppleant som nämnden utser eller tillsyningsman besiktiga djuret samt stall eller annat förvaringsrum, födoämnen, redskap och persedlar som är avsedda för djuret. Det ankommer på polismyndigheten alt ge den handräckning som behövs för sådan besiktning (15 §).

Enligt 17 § kan hälsovårdsnämnden meddela tillsägelse idet fall ett djur är utsattfördjurplågeri.KK (1944:771) med vissa bestämmelser om användning av djur för vetenskapligt ändamål m. m.

Enligt 9 § skall den som vidtar åtgärd som avses i 12 § lagen (1944:219) om djurskydd med apor, hundar, katter, hästar eller klövbärande djur skall föra särskild journal enligt bestämmelser som meddelas av veterinärstyrelsen dels över inköp av djuren (inköpsjournal), dels över åtgärderna (försöksjournal). Senast den 1 februari varje år skall journalerna för det föregående kalender­året sändas till hälsovårdsnämnden för granskning.

2.2.17 Kungörelsen (1968:736) om omhändertagande av djur, m. m.

När hälsovårdsnämnden enligt 14 § 2 mom. andra stycket lagen (1944:219) om djurskydd gör anmälan till länsstyrelsen skall nämnden lämna en redogörelse för de omständigheter som har föranlett anmälan (1 §).

Skall hälsovårdsnämndens beslut om förbud eller åläggande enligt 14 § 4 mom. andra stycket lagen om djurskydd omedelbart gälla, skall en avskrift av beslutet genast sändas till hälsovårdsnämnden i den ort där den vistas, som förbudel eller föreläggandet gäller. Skall beslutet ej gälla omedelbart skall en avskrift av beslutet sändas till hälsovårdsnämnden så snart det kan ske och senast inom en vecka efter det beslutet meddelades (2 §).

Av 3 § framgår alt del åligger den hälsovårdsnämnd som fått underrättelse enligt 2 § alt övervaka alt beslutet efterlevs. Efterlevs inte beslutet skall nämnden skyndsamt anmäla detta till länsstyrelsen.

Enligt 4 § skall hälsovårdsnämnden underrätta länsstyrelsen om den som har meddelats förbud eller föreläggande flyttar till en annan kommun. När länsstyrelsen flr kännedom om flyttningen, skall länsstyrelsen sända avskrift av beslutet om förbud eller föreläggande till hälsovårdsnämnden i den nya bosättningskommunen eller, om denna ligger i ett annat län, till länsstyrelsen i det länet för vidarebefordran till vederbörande hälsovårdsnämnd.

Har hälsovårdsnämnden meddelat sådan tillsägelse som avses i 17 § första siycket första punkten lagen om djurskydd och sker inte rättelse skall hälsovårdsnämnden genast anmäla detla till länsstyrelsen.

Prop. 1979/80:54

105

2.2.18 Djurslallskungördsen (1973:270)

Har lantbruksnämnden beslutat i ärende om godkännande av djurstall skall avskrift av beslutet sändas till hälsovårdsnämnden (9 §).

Av 12 § framgår alt hälsovårdsnämnden skall se till alt djurstall inte uppförs eller ändras utan att byggnaden först godkänts från djurskyddssyn­punkt av lantbruksnämnden och aU de av lantbruksnämnden godkända ritningarna följs. Bryter nägon mot detta får hälsovårdsnämnden vid vite förelägga honom att vidta rättelse. I fråga om sådanl föreläggande gäller 14 § 2 mom. lagen (1944:219) om djurskydd i lillämpliga delar.

2.2.19 Epizoolilagen (1935:105)

Enligt 9 § Iredje stycket åligger det hälsovårdsnämnden att biträda länsstyrelsen, lantbruksstyrelsen eller i förekommande fall en särskilt tillsatt nämnd vid tillsynen och övervakningen enligt denna lag. Nämnden skall också, där sä påkallas, hjälpa till med undersökningar för att utröna smittkälla och dylikt.

2.2.20 Kommunal renhåUningslag (1970:892)

Bestämmelser om de uppgifter som med stöd av denna lagstiftning kan läggas på hälsovårdsnämnden finns i renhållningskungörelsen (1974:1024).

2.2.21 Renhållningskungörelsen (1974:1024)

1 kungörelsen åläggs hälsovårdsnämnden inte direkt några uppgifter. I flera paragrafer anges emellertid alt kommunfullmäktige eller kommunal nämnd som fullmäktige besiämmer kan besluta i elt eller annat avseende. I de fall fullmäktige inte själv förbehåller sig beslutanderätten torde denna ha lagts på hälsovårdsnämnden.

Enligt 2 och 3 §§ kan hälsovårdsnämnden i vissa fall besluta att kommun­ens hämtning av orenlighet och avfall skall ske pä annan plats än förvarings­platsen pä fastigheten eller från, beträffande två eller tre närbelägna fastigheter, gemensam behållare som är uppställd på en av fastigheterna.

16 § andra stycket ges en bestämmelse om att hälsovårdsnämnden i fråga om viss fastighet eller viss affärsrörelse eller annan verksamhei får medge undantag från kommunens skyldighet att borttransportera pappersavfall.

Av 7 § framgår att hälsovårdsnämnden får i vissa fall besluta om förvaring och insamling av pappersavfall.

Hälsovårdsnämnden får också i vissa fall medge undantag från bestäm­melsen om att sådant avfall på vilket förordningen (1975:346)om miljöfariigl avfall är tillämplig skall forslas bort genom kommunens försorg (8 § iredje stycket).

Prop. 1979/80:54

106

Med stöd av 10 § kan hälsovårdsnämnden vid vite förelägga någon att iaktta vissa i paragrafen angivna föreskrifter.

Hälsovårdsnämndens beslut enligt 6 § andra styckel eller 10 § överklagas hos länsstyrelsen. Här bör dock uppmärksammas att talan mot hälsovårds­nämnds beslul all avslå begäran om dispens från den kommunala sophämt­ningen har i visst fall prövats som kommunalbesvär R 1976:9 (plenum).

3 Hälsovårdsstadgeutredningen

Hälsovårdsstadgan har nyligen setts över av den s. k. hälsovårdssladgeut­redningen, HSU. I juni 1978 överiämnade utredningen sitt betänkande KoiTimunalt hälsoskydd, SOU 1978:44. 1 följande avseenden berör betänk­andet frågor som kan vara av intresse i detta sammanhang.

HSU föreslär att den nya författningen skall bestå av en ramlag, hälso­skyddslagen, och en tillämpningsförordning, hälsoskyddsförordningen. HSU föreslår också att förvaltningsmyndighet och i vissa fall kommun efter regeringsbemyndigande skall få meddela ytteriigare föreskrifter. Härigenom faller behovet av normalhälsovårdsordning och lokala hälsovårdsanord­ningar bort. Såväl författningen som nämnda föreskrifter förulsälls komplet­terade med allmänna råd utfärdade av centrala förvaltningsmyndigheter, HSU har vidare intagit den ståndpunkten atl varje hälsovårdsnämnd själv bör avgöra i vilken utsträckning det erfordras medicinskt, tekniskt, juridiskt eller administrativt beslutsunderlag. Den föreslagna hälsoskyddslagen innehåller därför inte några bestämmelser om vilken typ av personal som skall anställas hos nämnderna. Detta innebär bl, a. att den nya lagen föreslås sakna bestämmelser om stadsläkare och hälsovårdsinspektörer. Vidare föreslås att hälsol vårdsnämndernas skyldighet att upprätta åriiga verksamhetsberättelser slopas.

4 Allmänna synpunkter på det förslag som har lagts fram av KDK:s

sekretariat

Enligt ett förslag som har lagts fram av KDK:s sekretariat fär kommunerna stor frihet när det gäller att ordna den kommunala nämndorganisationen. Detta gäller såväl den kommunallagsreglerade som den specialreglerade verksamheten. En kommun måste dock även i fortsättningen tillsätta de nämnder som den åläggs att lillsälla enligt speciallagstiftningen. Kommun­ens skyldighet atl inrätta hälsovårdsnämnd, byggnadsnämnd m. fl. består således. I övrigt får kommunen enligt förslaget helt fria händer att inrätta de lokala organ som kommunen anser behövliga. Inom t. ex. hälsovårdsområ­det kan kommunen inrätta ett eller flera lokala organ. Kommunen bestäm­mer utan några begränsningar vilka uppgifter och vilket geografiskt verk­samhetsområde varje sådant lokalt organ skall ha. Eftersom någon begräns­ning när det gäller kommunens rätt au lägga ut speciallagsreglerade uppgifter

Prop. 1979/80:54

107

på de lokala organen inte föreslås, finns det inget hinder mot att en kommun ger de lokala organen i uppdrag all handlägga samtliga de uppgiftersom enligt speciallagstiftningen ankommer på den centrala facknämnden (hälsovårds­nämnden) eller som på annal säll normalt åläggs denna nämnd. Skulle så ske, innebär detta att den centrala facknämnden blir helt utan arbetsuppgifter och endast finnas lill på pappret. - Av skäl som nedan redovisas torde del dock inte vara möjigt eller lämpligl atl uppdra ät de lokala organen atl handha samtliga de uppgifter som nu ankommer på de centrala facknämnderna.

Kommunen kan enligt sekretariatets förslag ocksä välja att låta ett lokalt organ handha uppgifter från flera speciallagreglerade verksamhetsområden. Det lokala organet kan inom sitt geografiska område vara t. ex. såväl hälsovårdsnämnd som byggnadsnämnd. En sådan förening av flera verk­samhetsområden i elt organ skulle i mänga fall framstå som både praktisk och lämplig. Ett på detta sätt sammansatt organ skulle kunna lösa vissa av de kommunikationsproblem mellan de olika nämnderna och förvaltningarna som nu finns. Enligt förslagel står det kommunen fritt att lägga ytterligare specialreglerade verksamheter på det lokala organet. Förutom uppgifier enligt hälsovårds- och byggnadslagstiftningen kan det lokala organet anför­tros uppgifter enligt sociallag- och skollagstiftningen. Detta innebär att etl lokalt organ inom sitl geografiska område kan samtidigt vara hälsovårds-, byggnads- och social centralnämnd (social-, barnavärds- och nykterhets­nämnd) samt skolstyrelse. Även kommunallagsreglerade uppgifter kan läggas på ett sädant organ. Det kan således också vara t. ex. kulturnämnd och fritidsnämnd.

Även om vissa fördelar från kommunikationssynpunkt står att vinna med atl låta ett lokalt organ handha frågor frän mer än etl verksamhetsområde, torde riskerna med att i organet integrera uppgifter från alltför många områden stå i öppen dager. Får organet uppgifter från flera skilda verksam­hetsområden torde det vara svårt att upprätthålla kraven på kompetens inom samtliga områden. Vidare kan verksamheten i elt sådant system bli alllför splittrad och osammanhållen.

5 Överväganden

Underdenna rubrik skall förutsättningslöst undersökas om det är möjligt atl lägga uppgifter, som nu ankommer på den centrala facknämnden pä etl lokalt organ och i så fall hur detta bör ske. Framställningen begränsas till hälsovårdsnämndens verksamhetsområde. Enligt sekretariatets förslag skall, om ett lokalt organ åläggs uppgifier som ankommer på hälsovårdsnämnden, vad som i lag eller annan författning gäller för hälsovårdsnämnden i stället gälla det lokala organet. Dock gäller en sådan bestämmelse del lokala organet endast belräffande uppgift som har blivit överflyttad dit.

Det som här skall försöka belysas är om speciallagarnas bestämmelser för hälsovårdsnämnden utan vidare kan tillämpas på ett lokalt organ, som efter

Prop. 1979/80:54

108

beslut av fullmäktige har ålagts uppgifter vilka ankonmier på hälsovårds­nämnden. Hur kommer en sådan ordning att påverka hälsovårdsnämndens övergripande ansvar för hälsovården inom konmiunen? I vilken ordning skall besluten läggas ut på del lokala organet? Är del i. ex. möjligt all, med hänsyn lill uppgifternas nalur i de olika specialförfattningarna, lägga ut uppgifterna på lokala nämnder? Kan del finnas uppgifier som ime bör decentraliseras till en lokal nämnd? Kan del till följd av den föreslagna regleringen uppkomma några oiydligheier eller oklarheter i specialförfalt­ningen vilka inte kan godtas? I det följande skall bl. a. dessa frågor försöka belysas.

Som framgått av redogörelsen ovan kan hälsovårdsnämndernas uppgifter indelas i allmänna och speciella uppgifier.

Nämndens allmänna uppgifter kommer till uttryck i hälsovårdsstadgan där del sägs att nämnden skall ägna uppmärksamhet åt den allmänna utveck­lingen inom kommunen i hälsovårdshänseende samt verka fören förbättrad hälsovård och därvid upprätta de förslag och göra de framställningar som är påkallade. Den skall samarbeta med andra myndigheter, lämna allmänheten råd och upplysningar! hälsovårdsfrågorsamt övervaka all hälsovårdsstadgan och övriga föreskrifter angående den allmänna hälsovården efterlevs. Nämnden är alltså ansvarig för den allmänna hälsovården inom kommun­en.

I viss utsträckning skulle de allmänna och övergripande uppgifter som ankommer på hälsovårdsnämnden väl kunna utföras av lokala organ. 1 några avseenden skulle den föreslagna organisationen kunna innebära en förstärk­ning och förbättring av hälsovården. Genom sin lokala förankring och lokalkännedom skulle ett lokalt organ med fördel kunna verka för en förbättrad hälsovård inom distriktet bl. a. genom att upprätta förslag och göra framställningar härom. Vidare säger det sig självt att ett lokalt organ är väl lämpat för att lämna allmänheten råd och upplysningar i hälsovårdsfrågor.

Även nackdelar synes emellertid förknippade med inrättande av lokala organ, i all synnerhet om de ges alltför vidsträckt kompetens på hälsovårds­nämndens bekostnad. Den övergripande samordningen av och ansvaret för hälsovården inom kommunen kan gå förlorad resp. tunnas ut om inte tillräckliga befogenheter i dessa avseenden bibehålls hos hälsovårdsnämn­den. Vidare kommer den föreslagna ordningen au medföra krav på att del dokument, i vilket fullmäktige bestämmer verksamhetsområden och upp­gifter för de lokala organen, blir klart och entydigt formulerat. Om så inte blir fallet kan kompetenskonflikter uppstå dels mellan de lokala organen inbördes, dels mellan de lokala organen och hälsovårdsnämnden. Oklarheter i kompetensfördelningen kan också innebära problem för främst länsstyrel­sen i dess tillsyn över hälsovårdsnämnderna. Oklara bestämmelser kan ju innebära atl länsstyrelsen i sin tillsynsverksamhet inte kan utröna om en viss uppgifl har lagts ut på ett lokalt organ eller ligger kvar hos hälsovårdsnämn­den. Som nedan framgår kan i vissa fall tveksamhet uppstå även när det gäller

Prop. 1979/80:54

109

att avgöra om elt lokalt organ eller hälsovårdsnämnden skall vara remissor­gan, motta anmälningar osv. I dessa avseenden föreslås följande. I gällande hälsovårdslagstiftning åläggs hälsovårdsnämnden ansvaret för och tillsynen över hälsovården inom kommunen. Detta övergripande ansvar får inte ifrågasättas eller undergrävas av den föreslagna försöksreformen. En fram­komlig väg är, efter mönster i vad som föreslås i prop. 1979/80:1, Om socialtjänsten, att den centrala nämnden (hälsovårdsnämnden) uppdrar ät det lokala organet alt handha vissa uppgifter sedan fullmäktige har givit hälsovårdsnämnden befogenhet att lämna sådant uppdrag. Genom en sådan ordning skulle hälsovårdsnämndens övergripande ansvar för hälsovården i kommunen garanteras. Det bör alltså i sista hand ankomma på hälsovårds­nämnden och inte fullmäktige att avgöra om och vilka uppgifter som skall läggas ut på ett lokalt organ.

I specialförfattningarna åläggs hälsovårdsnämnden en mängd olika spe­ciella uppgifter. Bland uppgifterna märks i huvudsak följande typer.

Hälsovårdsnämnden skall i vissa fall avge yttranden till myndigheter samt själv inhämta yttranden från andra nämnder. Nämnden skall upprätta förslag till lokal hälsovårdsordning eller yttra sig i sådant ärende till kommunfull­mäktige. Den fär i särskilda fall meddela de föreskrifter som behövs utöver hälsovårdsstadgan och den lokala hälsovårdsordningen. Nämnden skall också anmäla vissa missförhållanden till fullmäktige samt upprätta åriiga verksamhetsberättelser, vilka länsläkaren jämte egen berättelse skall ge in till socialstyrelsen. - Som ovan framgår föreslår HSU att systemet med lokala hälsovårdsordningar och verksamhetsberättelser skall avskaffas.

Protokoll och journaler skall ges in till hälsovårdsnämnden. Anmälan skall göras till nämnden innan vissa verksamheter påbörjas. Vissa beslut av läkare enligt smittskyddslagen skall underställas nämnden för prövning. Vidare skall koncessionsnämnden och statens naturvårdsverk underrätta hälso­vårdsnämnden om anmälningar och ansökningar som inkommit dit och om beslut som de meddelar. Dessa myndigheter skall också underrälta nämnden om t. ex. tid och plats för sina sammanträden och om åtgärder som de vidtar. Statens naturvårdsverk skall i vissa fall samråda med hälsovårdsnämn­den.

Hälsovårdsnämnden företar besiktningar, bestämmer beskaffenheten av vissa ling och lämnar tillstånd till vissa åtgärder. Nämnden fär i särskilt angivna fall lämna dispenser.

När det gäller de tvångsmedel som i tillsynsverksamheten står lill hälsovårdsnämndens förfogande kan nämnas förelägganden och förbud. Föreläggande och förbud kan förenas med vite. Nämnden får ocksä låta verkställa arbete eller åtgärd på någons bekostnad. Den kan förordna att någon låter läkarundersöka sig och därvid underkastar sig behandling. Den har rätt att begära polishandräckning och får kalla folk till inställelse inför nämnden. Nämnden kan i vissa fall fordra att få ta del av upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Den får besluta atl ta hand om eller

Prop. 1979/80:54

110

förstöra livsmedel. Den som utövar lillsyn över den allmänna hälsovården har räu lill tillträde till vissa lokaler och där företa undersökningar.

Nämnden kan anta stadsläkare och anställer hälsovårdsinspektörer.

Av de speciella eller särskilda uppgifter för hälsovårdsnämnden som här har nämnts torde de flesta kunna läggas ut pä ett lokalt organ. Beträffande vissa uppgifter kan det dock ifrågasättas om det är lämpligt att lägga dessa pä etl organ, vars geografiska ansvarsområde omfattar endast en del av kommunen.

Bestämmelsen om att hälsovårdsnämnden skall upprätta förslag till lokal hälsovårdsordning eller yttra sig i sådant ärende till kommunfullmäktige torde endast i undantagsfall bli aktuell, men om sä ändå skulle bli fallet är detta en uppgift som bör ligga kvar på den centrala facknämnden. Enligt gällande hälsovårdssiadga kan en lokal hälsovårdsordning avse kommunen i dess helhet eller en del av kommunen. Genomförs förslaget kan denna bestämmelse komma att tolkas så, atl varje lokalt organ vill ha sin egen lokala hälsovårdsordning. Detta är ett förhållande som inte kan accepteras med hänsyn bl. a. till kravet på enhetlig rättstillämpning inom kommunen. Av den föreslagna lagstiftningen bör det därför klart framgå, att endast hälso­vårdsnämnden har räu att framlägga förslag om en lokal hälsovårdsordning. Leder HSU:s förslag, om att avskaffa lokala hälsovärdsordningar, till lagstiftning torde problemet fä sin lösning i en kommande hälsovårdslag.

1 en kommun med minst 40 000 invånare skall det finnas en eller flera stadsläkare som biträder hälsovårdsnämnden i dess tillsyn över den allmänna hälsovården samt i övrigt tillhandagå nämnden, Sädan läkare antas av hälsovårdsnämnden, om inte fullmäktige förbehållit sig detta. Vidare skall det till hälsovårdsnämndens biträde i varie kommun finnas en eller flera hälsovårdsinspektörer. Dessa minimibestämmelser för hälsovårdsnämnden kan inte utan vidare tillämpas på ett lokalt organ. Indelas en kommun i flera distrikt p. g. a, att den är ytmässigl stor - men kanske befolkningsmässigt liten - skulle detta leda till att minst en stadsläkare och hälsovårdsinspektör skulle anställas i varie distrikt. Detta är inte avsett med den nu föreslagna försökslagstiftningen. Kravet på anställande av stadsläkare och hälsovårds­inspektörer bör även efter del all denna lagstiftning har trätt i kraft avse endast kommunen i dess helhet. Även framdeles måste stadsläkarna och hälsovårdsinspektörerna vara knutna till och anställda av hälsovårdsnämn­derna. Inrättas lokala organ är det ett oavvisligt krav att man därvid ser till att dessa får tillgång till sädan expertis i behövlig omfattning. Detta kan lämpligen ske genom att de centralt anställda stadsläkarna och hälsovårds­inspektörerna biträder de lokala organen. Inrättandet av ett lokalt organ fär dock inte i något fall leda till en sänkt standard på tillsynsverksamheten.

I flertalet av de specialförfattningar som ålägger hälsovårdsnämnden arbetsuppgifter finns bestämmelser om att bl. a. myndigheter, nämnder och enskilda i olika sammanhang skall till nämnden inge underrättelser, underställningar, anmälningar och ansökningar. När endast en nämnd med

Prop. 1979/80:54

111

hälsovårdsuppgifter finns i kommunen är det självklart atl framställningarna inges till denna. Inrättas lokala organ med mer eller mindre omfattande hälsovårdsnämndsuppgifter kan tveksamhet uppkomma när det gäller att avgöra till vem man skall vända sig i ett visst ärende. Den utomstående kan ju sakna kännedom om huruvida en viss uppgift lagts ut på ett lokalt organ eller ligger kvar hos hälsovårdsnämnden. I vissa fall kan ju t. o. m. kunskap saknas om alt det har inrättats ett lokalt organ, som har övertagit vissa uppgifter från hälsovårdsnämnden. Det fär inte vara så, att den som enligt en hälsovårds­författning åläggs skyldighel att ta kontakt med hälsovårdsnämnden inte vet till vem han skall vända sig. Kravet på klarhet i detta avseende måste upprätthållas. Enligt sekretariatets förslag skall den centrala facknämnden finnas kvar. Detta innebär bl, a. att hälsovårdsnämnden skall finnas kvar även om lokala organ med hälsovärdsuppgifter inrättas, ett förhållande som ovan starkt understrukits. En naturiig lösning pä problemet vore dä, att i samtliga de fall en författning föreskriver kontakt med hälsovårdsnämnden bör kommunens hälsovårdsnämnd alltid vara rätt instans. Hälsovårdsnämn­den får därefter, med beaktande av uppgiftsfördelningen mellan nämnden och de lokala organen, avgöra om ärendet skall överlämnas till ett lokalt organ för handläggning eller handläggas av nämnden själv. Inges en ansökan e. dyl. felaktigt till ett lokalt organ, skall detta överlämna handlingarna till behörigt organ eller, om det inte kan avgöra vilket organ som är behörigt, till hälsovårdsnämnden.

Sammanfanningsvis kan sägas att den föreslagna lösningen beträffande försöksverksamhet med lokala organ inom det speciallagsreglerade området synes med vissa undantag och med vissa modifieringar väl kunna tillämpas på hälsovårdsnämnderna. Bl. a. måsle hälsovårdsnämnderna ha kvar sådana uppgifter - planering, samordning m. m. - att de även framdeles har möjlighel att svara för det övergripande ansvaret för hälsovården inom kommunen. De lokala organens uppgifter bör inte bestämmas av kommun­fullmäktige utan av hälsovårdsnämnden efter bemyndigande av fullmäktige. Vidare har det inte visats föreligga några avgörande tekniska hinder mot att pä ett lokalt organ lägga ut flertalet av de speciella uppgifter, som det enligt hälsovårdslagstiftningen ankommer på hälsovårdsnämnderna alt svara för.

Prop. 1979/80:54

112

Bilaga 3

PM OM BYGGNADSNÄMNDEN

1. Byggnadsnämndernas nuvarande ställning och bakgrunden till denna

De äldsta byggnadsreglerande bestämmelserna finns för Sveriges del i landskapslagarna. Någon myndighei med speciell uppgift atl övervaka dessa bestämmelsers efterievnad fanns inte. Samma regler synes ha tillämpats i städerna innan särskild lagstiftning med bl. a, byggnadsreglerande bestäm­melser tillkom för dessa. Här förefaller det som borgmästare och råd sökt ulöva en viss byggnadskontroll. Dessa allmänna regler inflöt sedermera i allmänna landslagen och stadslagen. Vid medeltidens slul började kungarna komplettera de i lag meddelade byggnadsföreskrifterna med särskilt utfärda­de bebyggelseplaner och liknande regleringar för enskilda städer. Detta blev särskilt vanligt dä nya städer anlades.

1734 års lag innehöll vissa allmänt hållna bestämmelser av samma typ som landslagens regler om byggande på landet. Beträffande byggandet i städerna hänvisades i 29 kap. byggningabalken blott till vad som därom var särskilt stadgat, samtidigt som det sades att konungens befallningshavande med borgmästaren och rådet skulle "därå vård hava". Anledningen till att inga byggnadsbestämmelser för städerna intogs i lagen var att man ansåg att en sådan reglering inte tillhörde riksdagens befogenheter utan föll under konungens ekonomiska lagstiftningsmakt.

Med stöd av 29 kap. byggningabalken utfärdades under 1700- och 1800-talen elt stort antal byggnadsordningar och stadsplaner för enskilda städer innan det 1874 kom en generell byggnadsstadga för samtliga rikets städer.

I 3 § 1874 års byggnadsstadga föreskrevs att det närmaste inseendet över var stads bebyggande skulle utövas av en för detta ändamål tillsatt byggnadsnämnd, bestående av tre eller fem ledamöter. Dessa skulle utgöras av en lagfaren person, vilken stadens magistrat skulle utse bland sina ledamöter, eventuellt ytteriigare en av magistraten utsedd person samt två eller tre av stadsfullmäktige resp. allmän rådstuga valda personer. Vidare skulle sladsbyggmästaren och sladsingenjören, där sådana fanns, närvara vid nämndens sammanträden med rätt att delta i överläggningarna och få sin mening antecknad till protokollet.

I praktiken kom 1874 års byggnadsstadga att automatiskt tillämpas bara inom de städer eller områden i städerna där det fanns stadsplan. Genom en rad kungliga beslut utvidgades tillämpningen emellertid ocksä till stadspla­nelagda samhällen utanför städerna - s. k. municipalsamhällen.

Sedan riksdagen påtalat behovet av lagbestämmelser för ordnande av rättsförhållandena mellan kommuner och enskilda i samband med planlägg-

Prop. 1979/80:54

113

ning tillkom 1907 års lag angående stadsplan och tomtindelning.

De kommitterade, som utarbetade lagförslaget, fann att byggnadsnämn­den där ålades så viktiga uppgifter atl det var nödvändigt "att så att säga legalisera denna myndighets existens" genom stadgande i lag att det för tillsyn och efterlevnad av gällande föreskrifter skulle finnas en byggnads­nämnd i varje stad. Närmare bestämmelserom nämndens sammansättning och utväljande ansåg de kommitterade dock fortfarande böra meddelas pä administrativ väg. (Betänkandet sid. 67). Detta förslag till legalisering av byggnadsnämnderna togs inte upp i propositionen (prop. 1907:26). I den slutliga lagtexten nöjde man sig med att bemyndiga konungen atl meddela närmare föreskrifter om byggnadsnämndernas sammansättning och åliggan­den. Samtidigt fick konungen rätt att utfärda byggnadsreglerande föreskrifter också för landsbygden.

År 1919 framlade bostadskommissionen ett förslag till ny byggnadsstadga. Beträffande byggnadsnämnderna föreslog kommissionen väsentligen den förändringen att en av ledamöterna skulle vara läkare och ulses av hälsovårdsnämnden. Kommissionen föreslog också att länsarkitekten och provinsialläkaren skulle ha rätt att delta i byggnadsnämndens sammanträ­den. Kommissionen ansåg även all det skulle finnas möjlighel att i vissa fall helt ersätta byggnadsnämnden med en av konungens befallningshavande utsedd byggnadsfiskal. Det borde enligt kommissionen vara möjligt att funktionellt dela upp en byggnadsnämnd i olika avdelningar. Någon geografisk uppdelning ifrågasattes aldrig.

Bakom tanken att byggnadsnämnden skulle förstärkas med läkare låg överväganden rörande kompetensfördelningen mellan byggnadsnämnden och hälsovårdsnämnden. Hälsovårdsstadgekommiltén hade nämligen före­slagit ett syslem med tillstånd för uppförande av bostäder både av byggnads­nämnden och hälsovårdsnämnden. Bostadskommissionen tog avstånd frän idén att dela kontrollen över byggnadsväsendet på två myndigheter och valde i stället att förstärka byggnadsnämnden med medicinsk sakkunskap. (Be­tänkandet sid. 118-122 och 140).

Bostadskommissionens förslag ledde inte - lika litet som ett par senare förslag - till lagstiftning.

År 1931 utfärdades stadsplanelagen. 1 samband därmed tillkom också en ny byggnadsstadga. Enligt dess 4 och 82 §§ skulle det finnas byggnadsnämnd i städerna, köpingarna och vissa andra stadsliknande samhällen. Nämnderna skulle ha tre eller fem ledamöter, varav magistraten skulle utse en resp. tvä och fullmäktige de övriga. En av ledamöterna borde vara jurist. De övriga borde såvitt möjligt ha praktisk erfarenhet i byggnadsfrägor (9 och 82 §§). Till sitt förfogande skulle nämndema normalt ha en stadsarkitekt (12 och 82 §§). Denna och eventuella övriga föredragande tjänstemän var skyldiga atl närvara vid nämndens sammanträden med rätt atl delta i överiäggningarna och alt få sina meningar antecknade till protokollet. Samma rätt tillkom länsarkitekten, vissa läkare och brandchefen (13 och 82 §§). På landsbygden

8 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

114

skulle det för varje byggnadsplanelagl område och varje område med utomplansbestämmelser finnas en särskild byggnadsnämnd eller en av länsstyrelsen särskilt förordnad sakkunnig person med samma uppgiftersom byggnadsnämnd (96 och 101 §§). Byggnadsnämnd på landsbygden skulle bestå av tre eller fem ledamöter, varav en skulle utses av länsstyrelsen och de övriga av fullmäktige (97 §). Till sitt förfogande borde en sådan nämnd ha en byggnadskonsulent (98 §).

År 1947 ersattes stadsplanelagen med den nuvarande byggnadslagen. 1 dess 7 § stadgas att det närmaste inseendet över byggnadsväsendet skall utövas av en byggnadsnämnd. Stadsplaneulredningen hade i förslaget till byggnadslag m. m. (SOU 1945:15) tänkt sig att byggnadsnämnder skulle vara obligatoriska enbart i städerna och att det på landet skulle åvila konungen att förordna om inrättande av byggnadsnämnd. Detta skulle ske inom de områden för vilka byggnadsplan eller utomplansbestämmelser fastställts. I propositionen utbyttes emellertid de av utredningen föreslagna bestämmel­serna mot den nyssnämnda 7 §. Som motivering härför anförde departe­mentschefen att en av orsakerna till föreliggande missförhållanden på byggnadsväsendets område lorde vara att man dittills pä landet i alltför stor utsträckning saknat lokala byggnadsvårdande organ. Visserligen torde det enligt departementschefen vara svårt att inom många av de dåvarande små kommunerna till ledamöter i byggnadsnämnden erhålla lämpliga personer men han antog att förhållandena skulle bli bättre efter den då i princip beslutade kommunindelningsreformen. (Prop. 1947:131 sid. 79).

Byggnadslagen medförde alltså den förändringen att de lidigare byggnads­nämnderna och särskilt förordade sakkunniga pä landsbygden i princip skulle ersättas med en byggnadsnämnd för varje landskommun. Från den huvud­regeln fick dock länsstyrelserna genom 107 och 108 §§ i den samtidigt utfärdade nya byggnadsstadgan möjlighet att göra olika undantag. Dels kunde de förordna att kommunalnämnd tillika skulle vara byggnadsnämnd inom de icke detaljplanelagda delar av kommunen där inte heller utomplans­bestämmelser gällde. Detta skall ses mot bakgrund av att byggnadslovsplikt inte förelåg inom sådana områden och att tillsynen över byggnadsväsendet därför väsentligen inskränkte sig till att vid behov ta initiativ till planläggning. Dels kunde länsstyrelserna förordna om en geografisk uppdelning av en kommun i olika områden med varsin byggnadsnämnd. Dels kunde de ocksä förordna en byggnadsinspektör att helt eller delvis fullgöra byggnadsnämnds uppgifter inom ett visst område.

Beträffande möjligheten att inrätta flera byggnadsnämnder inom en kommun anförde departementschefen i propositionen (prop. 1947:211 sid. 150):

"1 regel synes endast en byggnadsnämnd böra tillskapas inom kommunen, vilken byggnadsnämnd då övertager de förutvarande byggnadsnämndernas uppgifter. Stundom kan det dock vara lämpligt att mer än en byggnadsnämnd utses. Särskilt kan detta vara förhållandet, om kommunen är till ytvidd eller

Prop. 1979/80:54

115

folkmängd ovanligt stor, såsom exempelvis ofta är fallet i Övre Norriand. Finnes inom en kommun flera tätortsbildningar på långt avstånd från varandra, kan övervakningen av byggnadsverksamheten underiättas om två eller flera byggnadsnämnder inrättas".

Den nuvarande byggnadsstadgan utfärdades 1959.1 dess 1 § stadgas att del i varje kommun bara skall finnas en byggnadsnämnd med uppgift att öva inseende över byggnadsverksamheten inom hela kommunens område. Den förändring detta medförde för landskommunerna motiverades av 1951 års byggnadsutredning bl. a. på följande sätt (SOU 1957:21 sid. 191):

"Den nuvarande bestämmelsen om att fiera byggnadsnämnder kan utses inom samma kommun torde närmast vara motiverad av att det vid tillämpning av 1931 års byggnadsstadga var vanligt alt utse en byggnads­nämnd för varje byggnadsplane- och utomplansområde i landskommunerna och att en sädan anordning ansetts kunna alltjämt bereda vissa fördelar vid övervakning av byggnadsverksamheten inom särskilt vidsträckta kommun­er. De fall, då bestämmelsen fyllt ett behov, lorde emellertid vara lätaliga. 1 sådana fall torde syftet med bestämmelsen kunna tillgodoses genom att byggnadsnämnden uppdrager åt någon av sina ledamöter att med särskild uppmärksamhet följa byggnadsverksamheten inom visst område av kom­munen".

I propositionen konstaterade departementschefen bara att utredningens förslag på denna punkt inte mött någon kritik från remissinstanserna (prop. 1959:168 sid. 183).

1959 års byggnadsstadga innehöll också den nyheten att samtliga bygg­nadsnämndens ledamöter skulle utses av vederbörande fullmäktigeförsam­ling (3 §). Denna förändring gick tillbaks pä ett förslag av 1951 ärs byggnadsutredning som i denna fråga - efter ett längre resonemang om byggnadsnämndernas ställning - bl. a. anfört alt de äldre bestämmelserna troligen från bönan haft till syfte att ge magistraten och länsstyrelsen en viss kontroll över nämndens verksamhet och att tillgodose dess behov av juridisk sakkunskap. Kontrollsynpunklen stod dock enligt utredningens uppfattning snarast i strid mot moderna kommunalrättsliga principer och behovet av juridisk sakkunskap kunde tillgodoses pä annat sätl än genom ledamotskap i nämnden (SOU 1957:21 sid. 166 ffoch 196).

I propositionen till bl. a, 1959 års byggnadsstadga diskuterade departe­mentschefen lämpligheten av att över huvud taget bibehålla speciella byggnadsnämnder. Han anförde därvid bl, a, (prop, 1959:168 sid, 162):

"De fackmannasy npunkter, som nämnden stundom kommit att företräda, har ibland haft svårt att förlika sig med kommunernas anspråk på att själva bestämma omfattningen och takten i sina investeringar. Följden härav har icke sällan blivit den, att byggnadsnämnden tappat kontakten säväl med sina egentliga uppdragsgivare - kommunerna - som med de sidoordnade organen på det kommunala planet.

Samtidigt har den samhälleliga utvecklingen lett därhän, atl allt fler myn-

Prop. 1979/80:54

116

digheter - både statliga och kommunala - fått uppgifter som på något sätt sammanhänger med byggfrågorna."

Efler att ha påtalat det därav föranledda samordningsbehovet fortsatte departementschefen:

"Samordningsbehovet på det kommunala planet kan tänkas tillgodoses på flera olika säu. En tänkbar metod är att fackmyndigheterna sammanslås till större enheter. En annan möjlighet är att de underordnas en för dem alla gemensam styrelse. En tredje möjlighet är att man genom partiella reformer, främsl genom förändringar i fackmyndigheternas organisalion samt genom skyldighel för dem alt bedriva samråd i alla ärenden av större vikt, söker så långt möjligt motverka tendenserna till partikularism men i övrigt behäller systemet med specialmyndigheter väsentligen oförändrat.

Sammanslagning av de kommunala special myndigheterna kan f n. knap­past anses som nägon praktisk lösning. Tvärtom tenderar utvecklingen mol ökad specialisering. Arbetsuppgifterna för de myndigheter, som skulle uppkomma genom en sammanslagning av de kommunala specialorganen -byggnadsnämnd, hälsovårdsnämnd, brandmyndighet etc. - skulle bli så omfattande och olikartade, au en uppdelning av verksamheten likväl på de flesta håll skulle visa sig behövlig, och reformen torde därför knappast fä någon större praktisk effekt."

Även den andra lösningen - att inordna specialnämnderna under kom­munstyrelsen - avvisades dels med samma motivering som den nyss citerade, dels pä grund av betänkligheter mot att stadfästa ett lydnadsförhål­lande mellan kommunens styrelse och fackorganen. 1 stället valdes den tredje lösningen med samrådsskyldighet.

1 samband med tillkomsten av 1977 års kommunallag försvann vissa tjänstemäns rätt att deltaga i byggnadsnämndens sammanträden. Genom hänvisning i 3 § byggnadsstadgan gäller numera - med vissa smärre undantag - kommunallagens regler för byggnadsnämndens sammansättning och arbetsformer. 1 4 § byggnadsstadgan uppställs dock alltjämt krav på att en byggnadsnämnd, om så erfordras, till sitt förfogande om möjligt skall ha en stadsarkitekt och en byggnadsinspektör med viss utbildning.

Det av PBL-utredningen i dagarna framlagda förslaget till ny plan- och bygglagstiftning tar inte ställning till frågan om inrättande av lokala organ för byggnadsfrågor. Man nöjer sig med en hänvisning till kommunaldemokra-tikommitténs arbete (SOU 1976:66, del 2, sid. 490).

Enligt nuvarande bestämmelser skall det således inom varje kommun finnas en och blott en enda byggnadsnämnd. Denna har dock rätt att efter kommunfullmäktiges medgivande delegera sin beslutanderätt till antingen en särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i nämnden, eller lill en ledamot eller en suppleant eller lill en tjänsteman hos kommunen. (3 § byggnadsstadgan, 3 kap, 12 § kommunallagen). Denna delegationsmöj­lighet har utnyttjats i stor omfattning, i synnerhet beträffande rutinärenden och ärenden av rent teknisk eller juridisk karaktär. Vanligen har man genom

Prop. 1979/80:54

117

delegationerna åstadkommit en funktionell uppdelning av nämndens upp­gifter men även en geografisk uppdelning förekommer.

Som framgår av ovanstående redogörelse har styrningen och kontrollen av byggnadsväsendet i äldre tid betraktats som en huvudsakligen statlig uppgift även om kommunala organ spelat en viktig roll i den praktiska verksamheten på del lokala planet. 1 senare tids lagsliftning och i den praktiska tillämp­ningen av denna finns en klar tendens mot kommunalisering av dessa frågor. Statsmakterna har dock längt ifrån släppt sitt inflytande över byggnadsvä­sendet. Så skall t. ex. planer för att bli juridiskt bindande fastställas av länsslyrelsen, vilken också är den myndighei som utfärdar byggnadsförbud. Staten kan vidare ålägga kommunerna att upprätta planer - även om detta sällan förekommer i praktiken. De flesta beslut av byggnadsnämnden kan överklagas till länsstyrelsen enligt den förvaltningsrättsliga regleringen. Ett uttryck för att man betraktat byggnadskontrollen som en statlig angelägenhet torde också vara att byggnadsnämnden vid sin ärendehantering skall följa den för de statliga myndigheterna gällande förvaltningslagen och inte kommunallagen. Samma synsätt ligger troligen också i viss män bakom själva inrättandet av särskilda byggnadsnämnder, vilka ju ocksä har att utöva tillsyn över den kommunala byggnadsverksamheten. Som markägare och byggherte har en kommun inte sällan intressen som står i motsatsförhållande till de intressen byggnadsnämnden skall bevaka.

När det gäller planläggningsfrågorna föreslår PBL-utredningen flera nya regler som syftar till att ytteriigare öka kommunernas ansvar.

Byggnadsnämndernas verksamhet berör ett slorl antal författningar.

Olika uppgifter för byggnadsnämnderna anges uttryckligen i byggnadsla­gen (BL, SFS 1947:385), byggnadsstadgan (BS, SFS 1959:612), den lill byggnadsstadgan anknytande Svensk Byggnorm, utfärdad av statens plan­verk, lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. (LPI, SFS 1976:666), naturvårdslagen och nalurvårdsförordningen (SFS 1964:822 och 1976:484), kungörelsen angående anordnande och begagnande samt tillsyn av vissa hissar (SFS 1939:783), förordningen om brandfariiga varor (SFS 1961:568), förordningen om maskindrivna portar m. m. (SFS 1979:210), anläggningslagen och anläggningskungörelsen (SFS 1973:1149 och 1165), ledningsrättslagen och ledningsrätlskungörelsen (SFS 1973:1144 och 1148), fastighetsbildningslagen och fastighetsbildningskungörelsen (SFS 1970:988 och 1971:762), lagen om enskilda vägar (SFS 1939:608), vägkungörelsen (SFS 1971:954) saml taxeringslagen (SFS 1956:623).

Genom hänvisning i 56 § byggnadsstadgan har byggnadsnämnden även vissa uppgifter beträffande väglagen, miljöskyddslagen, bostadssaneringsla­gen, lagen om kriskoppling, arbetsmiljölagen, lagen om lokaliseringssamråd samt med stöd av dessa lagar meddelade föreskrifter.

Utan att direkt nämnas styrs byggnadsnämnden i sin verksamhet i större eller mindre omfattning också av en lång rad andra författningar. Som exempel kan nämnas de allmänna bestämmelserna i kommunallagen,

Prop. 1979/80:54

118

förvaltningslagen, 20 kap. brottsbalken och skadeståndslagen samt de mer speciella reglerna i lagen med särskilda hyresbestämmelser för vissa orter, civilförsvarslagen, förordningen om skyddsrumsplan, lagen om kommunal fastighetsbildningsmyndighel och fastighetsregislermyndighel, lagen om vissa mineralfyndigheter, allmänna ordningsstadgan, bostadsförvallningsla­gen, kungörelsen om lägsta godtagbara standard pä bostadslägenhet i vissa fall, kungörelsen om byggnadstillstånd, lagen om kommunala ålgärder lill bostadsförsörjningens främjande m. m., förordningen om kommunala bostadsförsörjningsprogram samt en lång rad författningar om lån och bidrag till olika byggnadsåtgärder.

Av praktiska skäl är byggnadsnämndens verksamhet också beroende av bestämmelser i näraliggande förfallningskomplex, t. ex. jordabalken, expro­priationslagen, förköpslagen, vattenlagen, lagen om allmänna vallen- och avloppsanläggningar, fornminneslagen, byggnadsminneslagen, vägtrafik­kungörelsen, gruvlagen, lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar, lagen om vissa röriedningar, lagen innefattande vissa bestämmelserom elektriska anläggningar, skogsvårdslagen, jordhävdslagen samt kungörelsen om expe­diering av beslul angående ändring i rikels indelning m. m.

Väsentliga delar av många byggnadsnämnders verksamhet grundar sig inte omedelbart pä författningsbestämmelser utan på beslut, varigenom länsstyrelsen delegerat en del av sina befogenheter till byggnadsnämnden. Som exempel på sädana delegationer kan nämnas rätt att medge undantag frän stads- och byggnadsplaner, frän det s. k. tätbebyggelseförbudet och från strandskyddsbestämmelserna.

Andra delar av byggnadsnämndsverksamheten baserar sig pä delegation från kommunfullmäktige. Ett exempel härpå är att fullmäktige kan överiåta sin rätt atl anta detaljplaner till byggnadsnämnden.

Varken hälsovårdsstadgan eller hälsovårdsnämnden omtalas i byggnads­lagen eller byggnadsstadgan. 1 praktiken har byggnads- och hälsovårdsnämn­derna dock ett mycket nära samarbete i de flesta kommuner. De båda nämnderna har i stor utsträckning samma eller näraliggande frågor att bevaka, t. ex. bostäders hygieniska standard, vatten- och avloppsfrågor, trafikbuller, nedskräpning m. m. Gränsdragningen mellan deras kompetens­områden vållar ibland svårigheter.

2. Byggnadsnämndernas allmänna uppgifter

Byggnadsnämndernas uppgifter kan delas i tvä huvudgrupper, dels sådana speciella uppgifter som innebär eller har direkt samband med offentlig myndighetsutövning och som i stor utsträckning är reglerade i specialförfatt­ningar - t. ex. byggnadslovsprövningar -, dels sådana allmänna uppgifter som innebär eller har samband med den interna kommunala förvaltningen och som i huvudsak endast regleras av kommunallagens regler - t. ex. Ludget- och personalfrågor.

Prop. 1979/80:54

119

Byggnadsnämndens allmänna uppgifter skiljer sig inte från de allmänna uppgifter som alla kommunala nämnder har. Etl överförande av byggnads­nämndens allmänna uppgifter till lokala organ bjuder därför i princip inga andra svårigheter än de som redan lösts genom lagen om vissa lokala organ i kommunerna.

Gränsdragningen mellan byggnadsnämndernas allmänna och speciella uppgifter är dock inte hell konsekvent. Så innehåller t. ex. byggnadslagstift­ningen regler om rätt för kommunen att finansiera byggnadsnämndens verksamhet genom särskilda avgifter som uttas av byggnadsnämnden genom beslut som kan överklagas förvallningsvägen (8 och 71 §§ BS). Ett annat exempel är att 4 § byggnadsstadgan uppställer vissa krav på byggnadsnämn­dernas personal. Vidare gäller jävsreglerna i 4 och 5 §§ förvaltningslagen vid byggnadsnämndens handläggning även av sina allmänna uppgifter (3 § BS). Dessa gränsdragningsproblem torde dock inte erbjuda nägra principiella hinder för överförande av uppgifter frän byggnadsnämnderna till lokala organ. Etl speciellt stadgande om vilka jävsregler som skall gälla fördel lokala organet torde dock erfordras om delta även skall överta uppgifter från fakultativa nämnder.

En ställning mellan de speciella och allmänna uppgifterna kan de ärenden sägas inta, där kommunfullmäktige fattar beslut med stöd av en speciell lagstiftning och där byggnadsnämnden enligt 2 kap. 16 § kommunallagen skall avge yttrande till fullmäktige, såvida nämnden inte fåu fullmäktiges uppdrag att själv bereda ärendet. Dit hör t. ex. ofta frågor rörande expropria­tion och förköp.

3 Byggnadsnämndernas speciella uppgifter

Byggnadsnämndernas speciella uppgifier kan efter sin huvudsakliga karaktär delas i olika grupper: planläggning, tillståndsgivning, meddelande av förbud, föreskrifter och förelägganden, kontroll och tillsyn, samordning samt service. Därtill kommer vissa särskilda uppgifter som närmare skall anges i det följande.

3.1 Planläggning

Det förekommer många olika former av planering för bebyggelse och markanvändning. I författning regleras dock - för byggnadsnämndens del -enbart generalplan, stadsplan, byggnadsplan och tomtindelning. Indirekt berörs nämnden dock också i hög grad av regionplaner och skyddsrumspla­ner, vilka även är förfallningsreglerade. Av slor vikt för byggnadsnämnderna är också ännu kvarvarande avstyckningsplaner. Övrig planering - t. ex. kommunöversikter, områdesplaner, dispositionsplaner, inplaceringsplaner, planutredningar m. m. - saknar rättsverkningar och har främst betydelse som utredningsmaterial som kan läggas till grund för efterföljande juridiskt

Prop. 1979/80:54

120

bindande beslut.

Grunddragen för marks användning inom kommun anges i generalplan. Den närmare regleringen av bebyggelsen sker genom stadsplan eller byggnadsplan (2 § BL), Den principiella skillnaden mellan stads- och byggnadsplan är att kommunen ansvarar för väsentliga delar av genomför­andel av stadsplan medan genomförandet av byggnadsplan är överiåtel åt de enskilda markägarna. Inom stadsplan skall byggnadskvarter lomtindelas (28 § BL).

General-, stads- och byggnadsplaner skall upprättas genom kommunens försorg (9, 24 och 107 §§ BL). De skall antas av kommunfullmäktige och fastställas av länsstyrelsen (10, 26 och 108 §§ BL). Beträffande generalplaner nöjer sig kommunema oftast med enbart antagande. En blott antagen generalplan är inte juridiskt bindande men har stor betydelse som en viljeyttring från kommunens högsla beslutande organ. Tomtindelningar skall antas av byggnadsnämnden och fastställas av länsstyrelsen (33 § BL). De upprättas antingen genom byggnadsnämndens eller markägarens försorg (30 §BL).

General-, stads- och byggnadsplan skall före antagandet hållas utställt för allmänhet, markägare och myndigheter. Ombesörjandet av detla åvilar byggnadsnämnden, vilken också skall avge yttrande till fullmäktige över inkomna anmärkningard7 och 18 §§ BS). Byggnadsnämnden harockså vissa expeditionella uppgifter i samband med antagande och fastställelse av plan (19 och 21 §§ BS). I huvudsak motsvarande regler finns beträffande tomtindelning (34 § BS).

Den betydelse som planläggningen har ur kommunalekonomisk synpunkt och för de övergripande kommunala målsättningarna har gjort att det praktiska ansvaret och arbetet med planläggningen pä en del håll anförtrotts kommunstyrelsen medan byggnadsnämnderna blott svarar för de huvudsak­ligen formella uppgifter, som de uttryckligen ålagts i byggnadsförfattningar­na. Pä andra håll sköter byggnadsnämnderna hela planläggningsprocessen i samråd med kommunstyrelsen.

PBL-utredningens förslag gär i princip ut på att kommunstyrelsen skall ansvara för den övergripande planeringen och byggnadsnämnderna för detaljplaneringen.

Inom de ramar som uppställs av riks- och regionalintressena, ä ena sidan, samt hänsyn till enskildas rättigheter, å andra sidan, innehåller planerings­processen till övervägande del allmänna och detaljerade lämplighetspröv­ningar och bedömningsfrågor av renodlad kommunalpolitisk karaktär. Beträffande den formella hanteringen och utformningen av planerna finns dock bestämda förfallningsreglerade krav som måste uppfyllas. Det utred­ningsarbete som måste föregå planläggning fordrar kvalificerade specialist­kunskaper inom olika områden.

Prop. 1979/80:54

121

3.2 Tillståndsgivning

De tillståndsprövningar som byggnadsnämnd gör är av två slag.

Den vanligaste typen är den hinderslöshetsprövning som skall ske i rena byggnadslovsärenden. Nämnden skall där undersöka om det tillämnade byggnadsföretaget strider mot gällande planer, förbud och bestämmelser. Om sä inte är fallet, skall byggnadslov beviljas (56 § BS), Utrymmet för politiska bedömningar är nästan obefintligt i dessa ärenden. Detta är bl, a, en av orsakema till att beslutanderätten i stor utsträckning delegerats till tjänste­män.

Den andra typen av tillståndsärenden är dispensprövningar - alltså om ett byggnadsföretag bör tillåtas oaktat att det strider mot t, ex. gällande plan. Här är utrymmet för bedömningar av lämplighetskaraktär betydligt större även om det begränsas av hänsyn framför allt till kravet på rättvisa och rättssäkerhet.

Gränsen mellan de två typerna av tillståndsärenden är dock flytande. Som nyss antytts är nämndens fria prövning av dispensfrågor begränsad av att syftet med byggnadslagstiftningen måste beaktas. Innehållet i planer och bestämmelser fär inte urholkas genom frikostig dispensgivning. Omvänt bör inte heller dispens vägras för avvikelser som enligt praxis tillåts av de överprövande myndigheterna. Vad gäller de rena byggnadslovsärendena innehåller även dessa i viss utsträckning lämplighets- och skälighetsbedöm­ningar samt prövningar av dispenskaraktär. Som exempel kan nämnas bestämmelsen i 39 § byggnadsstadgan om att byggnad skall förläggas till "lämpligt" ställe på tomten, bestämmelsen i 48 a § byggnadsstadgan om att hus i vissa fall skall uppfylla "skäliga" anspråk på handikappanpassning samt bestämmelsen i 41 § byggnadsstadgan om att byggnadsnämnden får "medge" att t. ex. en balkong utbyggs över gatumark. Vidare kan i detta sammanhang nämnas att byggnadslov i vissa fall inte får beviljas innan sökanden fullgjort betalningsskyldighet eller ställt "nöjaktig" säkerhet (56 § BS).

De ärenden hos byggnadsnämnderna som väsentligen har karaktär av hinderslöshetsprövning är ärenden rörande byggnadslov, tillstånd för skyll enligt 17 § naturvårdslagen, medgivande till gemensamhetsanläggning och ledningsrätt enligt 23 § anläggningslagen respektive 21 § ledningsrättslagen, medgivande till uppförande av hiss enligt 5 § i den s. k. hisskungörelsen saml tillstånd enligt 16 § förordningen om brandfarliga varor.

Till de ärenden som har karaktär av dispensärenden hör tillstånd för nybyggnad i strid mot plan eller tomtindelning samt vissa byggnadsförbud i avvaktan pä fastställelse av plan eller vissa andra åtgärder, tillstånd för nybyggnad i strid mot tätbebyggelseförbudet, tillstånd enligt 67 § byggnads­stadgan till avvikelse frän vad som föreskrivits om byggnads yttre och inre anordnande, tillstånd lill vissa byggnads- och anläggningsålgärder inom strandskyddsområde samt tillstånd till inrättande av gemensamhetsanlägg-

Prop. 1979/80:54

122

ning eller upplåtelse av ledningsrätt eller bildande av fastighet i strid mot planer och vissa bestämmelser. I samtliga dessa fall är byggnadsnämndens beslutanderätt beroende av delegation från länsstyrelsen.

Av elt vissl inlresse i detla sammanhang är att byggnadsnämndens beslul -på delegation - att inte medge byggande eller fastighetsbildning i strid mot fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte får överklagas. Nämnden är här alltså både försia och sisla instans (71 § BS, 3:2 FBL). 1 de fall beslutanderätt i dessa frågor inte delegerats, får länsstyrelsen inte medge sådana avvikelser mol byggnadsnämndens vilja (13, 34 och 110§§ BL, 3:2 FBL).

En mellanställning mellan de nu nämnda huvudtyperna av ärenden intar byggnadsnämndens rält atl ulan föregående dispens bevilja lov för vissa mindre byggnader och för tillfälliga byggnader oaktat att de strider mot plan eller vissa bestämmelser (56 § BS).

3.3 Förbud, föreskrifter och förelägganden

Byggnadsnämndernas befattning med förbudsfrågor sker i två former. Dels kan de ta initiativ till att andra myndigheter utfärdar förbud, dels kan de själva utfärda vissa förbud.

Till det förstnämnda slaget hör främst en lång rad byggnadsförbud m. m. som länsstyrelsen kan utfärda enligi byggnadslagen, naturvårdslagen m. m. -i vissa fall efter framslällning från kommunfullmäktige och i andra fall på eget initiativ. Frågan brukar dock först ha väckis i byggnadsnämnden. Inga av dessa åtgärder är för byggnadsnämndens del lagreglerade på annat sätt än att nämnden enligt I ij byggnadsstadgan har "au med uppmärksamhet följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess omgivning, ombesöria utredningar rörande planläggning, fastighetsbildning och byggnadsväsende saml i dessa ämnen upprättade förslag och göra de framställningar som finns påkallade".

De förbud byggnadsnämnden själv kan utfärda är rivningsförbud inom stadsplan och vissa förbudsområden enligt 35 a § byggnadslagen och förbud mot fortsättande av uppenbart olovliga eller särskilt fariiga byggnadsarbeten enligt 3 § lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Nära förbuden står i många fall föreskrifter som byggnadsnämnden kan meddela. Dit hör rivningsåläggande enligt 51 ij byggnadsstadgan samt föreskrift enligt 53 ij byggnadsstadgan om att stängsel skall hållas mot gata.

I många avseenden lika förbuden och föreskrifterna är föreläggandena. Byggnadsnämnden får - med eller ulan vite - meddela förelägganden om rättelse av olagligt vidtagna byggnadsåtgärder (15 ij LPI) eller om efterkom­mande av gällande föreskrifter (16 ij LPI).

Till denna typ av ärenden hör också den från länsstyrelserna till vissa byggnadsnämnder delegerade rätten att meddela förelägganden om bortta-

Prop. 1979/80:54

123

gande av stängsel m. m. enligt 17 S naturvårdslagen liksom reparations- och rivningsförelägganden enligt 21 ij naturvårdslagen.

Ett annal slag av beslul, som till sin karaktär liknar de nu nämnda, är avstängning av hiss enligt hisskungörelsen och återkallande av lillslånd enligt förordningen om brandfariiga varor.

Många av de nu nämnda ärendena kräver snabba beslut som innebär avsevärda ingrepp i enskildas förhållanden eller har vittgående ekonomiska konsekvenser. De fordrar exakt kännedom om sakförhållandena och gällan­de bestämmelser. Ibland behövs också kvalificerade specialkunskaper, t. ex. för att bedöma ett byggnadsarbetes farlighet p. g. a. ras- eller sättningsris­ker.

3.4 Kontroll och tillsyn

Byggnadsnämnden skall enligt I § byggnadsstadgan "övervaka efterievna­den av byggnadslagen, denna stadga och övriga föreskrifter angående byggandet". Enligt 2 § lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. åligger det nämnden au uppta fråga om påföljd eller ingripande enligt denna lag till behanding, så snart anledning förekommer all överträdelse har skett av gällande bestämmelser. Enligt 64 ij byggnadsstad­gan skall nämnden också öva tillsyn över pågående byggnadsarbeten.

För fullgörandet av dessa uppgifter har nämnden och dess tjänstemän rält att bereda sig tillträde till fastigheter och byggnader samt att besiktiga pågående byggnadsarbeten vare sig dessa kräver byggnadslov eller ej (24 § LPI, 64 § BS). Nämnden har också rätt att i vissa fall mot ägarens vilja på dennes bekostnad låta upprätta ritningar över en byggnad (18 § LPI).

Byggnadsnämndens ingripanden vid olovligt byggande sker i form av förelägganden eller förbud eller rättelser genom nämndens försorg men på den byggandes bekoslnad (13-17 ij§ LPI). En annan, mer ovanlig, form av ingripande är anmälan till åtal (12 § LPI).

Den allra viktigaste åtgärd som nämnden skall vidla vid olovligt byggande är att påföra den ansvarige byggnadsavgift eller särskild avgift. Dessulom bör nämnden hos åklagaren hemställa om uttagande av tilläggsavgift (4-10 ijij LPI). Byggnadsnämnden utövar i dessa fall en straffande verksamhet, som tidigare åvilat domstolarna. Dessa ärenden fordrar helt naturligt en grannlaga behandling och innehåller många gånger svåra bedömningar av om en åtgärd varit lovlig eller ej och mot vem elt beslul skall riktas. Enligt 3 ij byggnads­stadgan lar nämnden inte delegera beslutanderätten i dessa ärenden.

Tillsynen av byggnadsföretag, som fått byggnadslov, utövas dels genom en av byggherren ulsedd och därefter av byggnadsnämnden godkänd, ansvarig arbetsledare, vilken bl.a. skall till nämnden anmäla om missförhållanden uppslår under byggnadsarbetet (61 ij BS), dels genom atl nämndens tjänste­män vid vissa bestämda tillfällen själva besiktigar byggnadsarbetena och utfärdar bevis om vad de därvid iakttar (62-64 §§ BS). Regler om besiktning

Prop. 1979/80:54

124

finns också i hisskungörelsen och förordningen om maskindrivna portar m. m.

En annan form av kontroll är atl byggnadsnämndens personal inom stadsplanelagda områden skall utstaka de blivande byggnaderna på marken (63 i) BS).

Den praktiska tillsynen över byggnadsverksamheten utövas vanligen helt av tjänstemän och byggnadsnämndens ledamöter har liten befattning med dessa frågor i enskilda ärenden. Däremol kan nämnden naturligtvis påverka tillsynen genom allmänna direktiv och anvisningar.

En speciell form av lillsyn anges i 66 ij byggnadsstadgan. Staten och landstingen är befriade från skyldigheten alt söka byggnadslov. De byggande statliga myndigheterna har dessutom rält att själva medge undanlag frän bestämmelserna i byggnadsstadgan (men inte i byggnadslagen) och från med stöd av denna meddelade föreskrifter. Statliga och landstingskommunala byggnadsföretag skall dock alllid anmälas till byggnadsnämnden, som då har räu alt begära att de underställs regeringens prövning.

Till sist skall del inte glömmas att det finns ell väsentligt inslag av lillsynskarakiär i byggnadsnämndens befogenheter au la initiativ lill upprät­tande eller ändring av stadsplan eller byggnadsplan för reglering av bebyg­gelsen (24 och 107 §§ BL). Än tydligare är tillsynskaraktären i byggnads­nämndens befogenheter att föranstalta om ny eller ändrad tomtindelning (30 och 31 §§ BL) samt ansöka om bildande av gemensamhetsanläggning (18 § anläggningslagen).

3.5 Samordning

Byggnadsnämnden skall enligt 1 § byggnadsstadgan "samarbeta med övriga myndigheter, vilkas verksamhet berör nämndens arbetsområden eller vilkas bedömanden äro av betydelse för nämndens verksamhet". Denna uppgift kan givetvis utföras på många olika sätt. Den har i vissa fall kommit till konkret uttryck i detaljerade författningsbestämmelser som en skyldighet för nämnden att före beslut inhämta yttranden från andra organ. I andra fall har nämnden i författning ålagts att i efterhand underrätta vissa myndigheter om sina beslul. 1 ytteriigare andra fall har nämnden genom författningsbe­stämmelser fått rätt alt själv bli underrättad om myndigheters åtgärder. I några fall slutligen har samordningsskyldigheten formellt sett lagts på enskilda. Ett exempel härpå är att byggnadsnämnden enligt 56 § byggnads­stadgan inte får bevilja byggnadslov för arbetslokaler, personalrum o. dyl. innan den sökande till nämnden ingivit yttrande över byggnadsföretaget från yrkesinspektionen. Ett annat exempel är att nämnden enligt 57 § byggnads­stadgan, när byggnadslov söks för åtgärd som är beroende även av tillslånd från annan myndighei, skall hänvisa sökanden att hos denna myndighet ansöka om sådanl tillstånd.

Ett vanligt förekommande fall är att ett byggnadsföretag drabbas av

Prop. 1979/80:54

125

förbudet i 56 § byggnadsstadgan för byggnadsnämnden alt meddela lov innan byggnadsföretaget fått tillstånd enligt en annan författning t. ex. väglagen. De flesta byggnadsnämnder torde då göra så att de på eget initiativ överiämnar ärendet till den andra myndigheten samt låter byggnadslovsfrågan vila i avvaktan på dess ställningstagande.

I detta sammanhang kan även nämnas en speciell befogenhet för byggnadsnämnden som också torde bottna i en samordningstanke. Enligt 15 kap. 7 ij fastighetsbildningslagen har nämnden rätt all överklaga fastigheis-bildningsmyndigheis tillstånds- och fastighetsbildningsbeslul. Dessa har ju ofta stor betydelse för efterföljande byggnadslovsärenden.

3.6      Service

Byggnadsnämnden skall enligt 1 och 2 ijij byggnadsstadgan "lämna allmänheten råd och upplysningar i planläggnings-, fastighetsbildnings- och byggnadsfrågor" samt lämna vissa skriftliga besked och tillhandahålla nybyggnadskartor. Denna verksamhet är relativt omfattande och betung­ande.

Den rådgivande funktionen utövas kanske främsl i samband med granskningen av byggnadslovsansökningar. Ell speciellt problem, som då och då vållar konflikter med de sökande, är alt del inte alllid är lätt all avgöra när anmärkningar och ändringsförslag belräffande ett byggnadsförelag är grundade på krav i byggnadslagstiftningen och när de blott har rådgivande betydelse. Detta kan ofta vara en fråga om tolkning av bestämmelserna. Denna typ av rådgivande verksamhei är huvudsakligen en ijänstemannaupp-gift. Ledamötema i byggnadsnämnden kan dock påverka den genom anvisningar och resursfördelningar.

Upplysningsverksamheten i enskilda ärenden är också främst en uppgift för tjänstemännen. Ett speciellt problem i samband härmed är au den som önskar bygga ofta har ell stort behov av au kunna få ell auktoritativt besked huruvida byggnadslov kan påräknas innan han lägger ner kostnader på ritningar m. m. Detta har vid många byggnadsnämnder lett fram till något system med förhandsbesked, som ofta meddelas av nämnden efter en handläggning som liknar en formell byggnadslovsprövning men baseras på ell enklare beslutsunderiag. På sina håll har denna verksamhei fått mycket stor omfauning. Dylika förhandsbesked är - utom när det gäller tillstånd enligt förordningen om brandfarliga varor- inte förfallningsreglerade, vilket lett lill vissa komplikationer beträffande deras rättsverkningar.

3.7      Vissa särskilda uppgifter

Byggnadsnämnderna har vissa uppgifter som inte naturiigen låter sig inpassas i nägon av de ovannämnda grupperna. Dit kan räknas vissa, huvudsakligen formella, frågor rörande handläggningen av  nämndens

Prop. 1979/80:54

126

ärenden, t. ex. reglerna i 55 § byggnadsstadgan om vilka handlingar som skall krävas vid en ansökan om byggnadslov. Andra typer av beslut är fastställ­andet av byggnadslovsavgifter (8 § BS), och vissa förberedande åtgärder för att av enskilda ta ut planläggningskostnader eller ålägga enskilda att inom plan upplåta eller avstå mark (111 § BL, 26 och 27 §§ BS). I sistnämnda båda fall tillkommer beslutanderätten länsstyrelsen. 1 praktiken träffar dock kommunerna oftasi frivilliga överenskommelser med markägarna i dessa frågor utan att länsstyrelsen behöver kopplas in. Inte sällan växer dessa överenskommelser ut till omfattande s. k. exploateringsavtal, vilka till viss del kan anses ha stöd i nyss nämnda bestämmelser, i 70 § byggnadslagen och i vissa andra regler om ersättningar m. m. Till stor del faller de dock utanför det lagreglerade området. I allmänhet torde exploateringsavtalen ha befun­nits vara så viktiga att ansvaret för dem lagts på kommunstyrelsen. De kan dock ofta anses höra så nära samman med planläggningsfrågorna att de bör redovisas som en del av planärendet enligt den princip som kommer till uttryck i 16 § byggnadsstadgan.

En annan befogenhet av mer speciellt slag, som tillkommer byggnads­nämnd, är rätlen att överklaga vissa länsstyrelsebeslut. Det gäller främst när länsslyrelsen lämnai tillstånd till byggnadsföretag mot nämndens vilja.

Till sist skall här nämnas att lantmäteriverksamheten pä vissa häll inte bedrivs i statlig utan i kommunal regi. De kommunala fastighetsbildnings­myndigheterna (stadsingenjörerna) lyder ofta organisatoriskt under bygg­nadsnämnderna. Deras myndighetsutövning följer dock helt reglerna förden statliga lantmäteriverksamheten. I ett system med lokala nämnder torde den centrala byggnadsnämnden lämpligen behålla stadsingenjörskontoren under sin förvaltning.

4. Möjligheterna att lägga ut byggnadsnämnds uppgifter på lokala nämnder

4.1 Hänsyn till uppgifternas natur

En invändning mot överförande av vissa uppgifter från de nuvarande byggnadsnämnderna är att ställningstaganden av kommunövergripande natur inte lämpligen bör göras lokalt.

Denna invändning drabbar framför allt generalplaneringen och annan icke formbunden kommunöversiktlig planering. Det torde emellertid ligga i sakens natur att kommunfullmäktige inte lägger ut dylika planeringsuppgif­ler på lokala nämnder.

Stads- och byggnadsplaneläggningen gäller till väsentlig del lämplighets­bedömningar rörande utformningen av den lokala miljön. Dessa frågor är i hög grad ägnade alt med fördel behandlas av lokalt förankrade organ. Samtidigt innehåller de dock även ställningstaganden av övergripande betydelse för hela kommunens tillväxt, ekonomi, kommunikationer m. m.

Prop. 1979/80:54

127

Fullmäktige kommer dock även om detaljplaneringen läggs ut på lokala nämnder alltjämt att i viss mån ha möjlighet att styra denna genom den översiktliga planeringen och kommunstyrelsen skall dessutom enligt 17 § byggnadsstadgan ha inseende i detaljplanearbetet. Till sist är det ju också fullmäktige som alltid har det slutliga avgörandet i planfrågor på det kommunala planet, eftersom planerna skall antas av denna församling i den mån den inte delegerat antaganderätlen till byggnadsnämnden. En sådan delegation lär inte i praktiken ske beträftande betydelsefullare planer. Fastställelseprövningen av planerna kommer alltfort att åvila länsstyrelsen, som därigenom utövar en statlig kontroll över planeringen.

Med undantag för general-, stads- och byggnadsplaneärendena har bygg­nadsnämnderna sällan ärenden av så övergripande betydelse att de inte ur denna synpunkt kan avgöras lokalt. Elt frågetecken kanske dock kan sättas för de omfattande nybyggnadsförbud som förekommer, främst i Stockholms­trakten.

Eftersom byggnadsnämndernas verksamhet i sä hög grad är inriktad på tekniska och juridiska frågor och eftersom iakttagandet av de formella regler som gäller för handläggningen av ärendena är av så stor betydelse, är det ytterst viktigt att kvalitetskraven pä tjänstemannasidan inte sänks genom inrättandet av lokala nämnder. Det torde i praktiken inte vara möjligt att ge varje lokal nämnd ett eget fullständigt stadsarkitektkontor utom i storstä­derna. Mycket talar därför för att de lokala nämnderna bör få tillgång till samma tjänstemannastab som den centrala byggnadsnämnden. Den lämpli­gaste praktiska lösningen på dessa problem kan emellertid inte anges här utan denna fråga bör det överiåtas lill varie kommun att lösa under erinran om att även förde lokala nämnderna kommer att gälla kravet i 4 § byggnadsstadgan på att nämnden "skall hava tillgång till personal i den omfauning som erfordras föratt nämnden skall kunna behörigen fullgöra sina uppgifter" och på att nämnden under vissa fömtsättningar skall ha biträde av en stadsarki­tekt och av en byggnadsinspektör. Det skall också påpekas att - om flera nämnder fär ett gemensamt förvaltningsorgan - det noga bör klaras ut vilka tjänstemän som arbetar för den ena eller den andra nämnden eller när en gemensam tjänsteman skall anses lyda under det ena eller andra organet. Detta är av stor betydelse med hänsyn till resp. nämnds juridiska och poli­tiska ansvar m. m.

Ett särskilt problem som måste lösas om flera nämnder lär en gemensam förvaltning är frågan om fördelning av förvaltningens resurser mellan de olika nämnderna. Ibland förekommer det hos en nämnd stora ärenden som under en tid kan kräva hela förvaltningens resurser inom ett visst område. Det bör vid etl system med lokala nämnder inte få förekomma att verksamheten vid en nämnd lamslås genom att en annan nämnd tar hela den gemensamma förvaltningens kapacitet i anspråk. För att en nämnd skall kunna la det ansvar för sin verksamhet, som fordras av den, måste den inom ramarna för de av kommunfullmäktige till dess förfogande ställda ekonomiska och personella

Prop. 1979/80:54

128

resurserna ensam och självständigt kunna styra förvaltningens arbetsinsat­ser.

Det torde vara ofrånkomligt att de lokala nämndernas ledamöler kommer att ha mindre kunskaper i speciella byggnadsfrågor och mindre överblick över byggnadsutvecklingen inom kommunen än de nuvarande byggnadsnämnds­ledamöterna. Denna nackdel får dock vägas mot fördelarna med större lokalkännedom, närmare kontakt med befolkningen i området m. m. Nackdelarna kan också motverkas om de lokala nämnderna får tillgång till samma tjänstemannastab, vilken då kan bevaka fackmanna- och samord­ningsfrågorna. Å andra sidan kan emellertid delta leda till ökat tjänsteman­nainflytande, vilket skulle motverka syftet med inrättandet av lokala organ.

En annan risk som man inte kan bortse från är att inrättandet av lokala nämnder också kan medföra en sänkning av kunskapsnivån hos den centrala byggnadsnämndens ledamöter. Om t. ex. alla detaljplane-, tillstånds-, för­buds-, föreläggande-, kontroll- och tillsynsärenden samt därmed samman­hängande frågor läggs ut på de lokala nämnderna, kommer den centrala nämnden egentligen bara att ha kvar viss eventuell dispensprövning och den översiktliga planeringen, vilken dessutom i många kommuner i praktiken sköts av kommunstyrelsen. Detta talar föratt åtminstone all planläggning bör ligga kvar hos den centrala nämnden. Man skulle då få ett system med en central "planeringsnämnd" och ett antal lokala "byggnadslovsnämnder", vilket förefaller att vara en rationell uppdelning. Å andra sidan skulle därigenom en del av syftet med det nu aktuella lagförslaget förfelas, eftersom detaljplaneringen har mycket större betydelse för utformningen av de lokala miljöerna än byggnadslovsgivningen.

En annan invändning mol ell syslem med lokala nämnder med myndig­hetsutövning är att rättvisan och rättssäkerheten kräver en likartad behand­ling av ärenden som rör enskildas förhållanden. Framför allt vid handlägg­ningen av tillstånds-, förbuds-, föreläggande- och tillsynsärendena bör kraven pä de beslutande myndigheterna vara av samma slag som kraven på en domstol. Det avgörande för en rättvis behandling torde dock snarare vara kvaliteten på handläggningen än antalet beslutande organ. Man kan erinra om att antalet kommuner vid byggnadslagens tillkomst 1947 var över 2 500 och vid byggnadsstadgans utfärdande 1959 drygt 1 000 medan antalet i dag är 277.

Överväganden av nu redovisat slag kan leda fram till att det befinns lämpligt att i författning närmare reglera vilka ärendeslag som skall fä överiåtas till lokal nämnd. Dylika gränsdragningar förefaller dock mindre lämpliga i en försökslagstiftning av nu aktuellt slag på gmnd av de varierande förhållandena inom olika kommuner och på grund av aU försökets omfaU­ning därigenom skulle begränsas.

Från vad nu sagts bör dock ett undantag göras. Det gäller lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. Denna ger byggnads-

Prop. 1979/80:54

129

nämnden befogenheter av en sådan allvarlig, bestraffande eller ingripande art som det av hänsyn till rättstryggheten inte kan anses lämpligt att göra till föremål för en försöksverksamhet av nu ifrågavarande slag. Enligt 3 § byggnadsstadgan fär byggnadsnämnd inte delegera rätten att enligt påföljds-lagen avgöra fräga om avgift eller föreläggande vid vite eller annat äventyr utom beträffande vitesförelägganden med stöd av 3 § päföljdslagen om avbrytande av olagligt eller fariigt byggnadsarbete. Starka skäl talar för att en liknande begränsning bör gälla möjligheten att överföra uppgifter till lokal nämnd. Denna begränsning kan dock inte anses tillräcklig. Praxis inom kommunen bör vara lika också när det gäller tillsynen och ingripandena över huvud taget mot olovligt byggande. Å andra sidan kan knappast alla befogenheter enligt päföljdslagen förbehållas den centrala byggnadsnämn­den. Det skulle omöjliggöra för de lokala nämnderna att ingripa vid sädana smärre missförhållanden där de naturiigt bör kunna agera. Med hänsyn till vad som nu sagts bör lagen om vissa lokala organ i kommunerna inte medge att kommunfullmäktige till lokalt organ överför byggnadsnämnds rätt enligt päföljdslagen alt slutligt avgöra fråga om avgift eller alt meddela föreläggande eller ansöka om handräckning för rättelse i de fall som avses i 13 §, 1,2 och 5 påföljdslagen. Visseriigen innebär detla en del administrativa samordnings­problem samt att den centrala byggnadsnämnden fär skyldighet att enligt 2 och 18 §§ påföljdslagen pröva frågor som annars kan ha överiätits till lokal nämnd. Värdet av en enhetligare och säkrare rättstillämpning i denna typ av ärenden mäste dock anses väga upp dessa nackdelar.

4.2 Hänsyn till formella regler

Byggnadsnämndernas verksamhei är i hög grad styrd av ofta detaljerade författningsbestämmelser. Detta medför olika konsekvenser vid inrättande av lokala organ med byggnadsnämndsuppgifter.

Vissa av dessa konsekvenser-1, ex. frägan om mandatperiodernas längd -som gäller alla de specialreglerade nämnderna behandlas av kommunalde-mokratikommittén i annal sammanhang. Av de mer generella problemen skall därför endasl jävsfrägan diskuteras här.

Enligt 4 § förvaltningslagen är den som har att handlägga ett ärende i byggnadsnämnden jävig bl. a. om särskild omständighet föreligger som är ägnad att mbba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Om nu ett lokalt organ fär till uppgift att inom elt område både svara för kommunal byggnadsverksamhet och för byggnadslovsgivning, kan det inträffa att ledamötema först har att besluta om t. ex. ombyggnad av en institution och därefter om byggnadslov för ombyggnadsarbetena. Troligen måste dä samtliga ledamöter, som deltagit i det första beslutet, på gmnd av jäv anses förhindrade att delta i handläggningen av byggnadslovsärendet. Detta kan omöjliggöra att byggnadslov över huvud taget kan beviljas. Även om man bortser från själva jävsfrågan måste det anses klart olämpligt att samma organ

9 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

130

har att på kommunens vägnar besluta om alt viss byggnadsåtgärd bör genomföras och att därefter som myndighet ta ställning till åtgärdernas tillåtlighet ur byggnadslagstiftningens synpunkt. Jävsreglerna, som gäller de enskilda förtroendemännen och tjänstemännen, bör därför kompletteras med en liknande bestämmelse, som avser nämnden som sådan. Den skulle kunna utformas som ett förbud för kommunfullmäktige atl till lokal nämnd, som fått uppgift att handha ärenden som enligt författning tillkommer byggnads­nämnd, överföra handläggandet av sådana ärenden, där kommunen intar partsställning hos byggnadsnämnd.

Om nu ifrågavarande lagändring beträffande de lokala organen konslmeras så att allt vad som i lag och författning sägs om byggnadsnämnd skall anses avse den cenlrala - nuvarande - byggnadsnämnden men kommunfullmäk­tige ges rätt att dela ut vissa av denna nämnds uppgifter till lokala nämnder, vilka dä vid fullgörandet av dessa uppgifter har att i allt tillämpa vad i lag och författning stadgas om byggnadsnämnd och vars ställningstaganden får samma konsekvenser och innebörd som den centrala nämndens ställnings­taganden, synes inga påtagliga formella svårigheter i övrigt behöva uppstå med hänsyn till själva ärendehanteringen. Inrättandet av lokala nämnder kommer dä att från handläggnings- och beslutssynpunkt mycket likna den delegation som nu ofta förekommer från byggnadsnämnderna till deras arbetsutskott och liknande organ. En formellt viktig skillnad är dock att de lokala nämnderna själva skall kunna göra framställningar till fullmäktige utan att - såsom organ med delegerad befogenhet - gä via den centrala byggnadsnämnden. En annan skillnad är att det organ, som fått delegerad beslutanderätt, självklart har tillgäng till samma förvaltning som nämnden och är klart underordnad denna. En stor praktisk skillnad är också att delegerad beslutanderätt ofta villkoras på olika sätt men att avsikten inte synes vara att dylika villkor skall kunna uppställas via överförandet av beslutanderätt till lokalt organ. Exempel pä sådana villkor är att besluten inte fär ha principiell betydelse, att besluten måste vara enhälliga, alt besluten måste ha tillstyrkts av visst remissorgan, att beslutet inte får gä sökande emot osv.

Ett par särskilda formella konsekvenser av inrättandet av lokala nämnder skall här omnämnas.

Enligt nuvarande regler ansvarar byggnadsnämnderna för det formella framtagandet av detaljplaneförslag medan dessa antas av kommunfullmäk­tige. Rätten att anla planer kan dock av fullmäktige delegeras till byggnads­nämnden enligt?6 och 108 §§ byggnadslagen. Efter inrättandet av lokala nämnder lär det crför bli möjligt att låta sådana nämnder svara för framtagandet av planfSrslag samtidigt som rätten att anta dessa delegeras till den centrala byggnadsnärtinden. Härigenom skulle man kunna få en slags tväinstansprövning på nämndnivä, vilket inte förekommer i dag.

Enligt 109 § byggnadslagen fär länsstyrelsen utfärda nybyggnadsförbud för område där "fråga väckts" om upprättande eller ändring av byggnadsplan.

Prop. 1979/80:54

131

Hittills har det i princip ansetts att det förhällandet att en byggnadsnämnd hos länsstyrelsen föreslår ett sädant nybyggnadsförbud visar att planfrågan "väckts". Detta blir dock inte lika självklart om framställningen till länsslyrelsen görs av en lokal nämnd som inte fält planläggningsuppgifter -något som kan föranleda särskilda överväganden beträffande handlägg­ningen av förbudsärendena.

Eftersom de lokala nämndernas kompetens kommer alt växla frän kommun till kommun och eftersom omfattningen av deras geografiska verksamhetsomräden inte alltid lär bli allmänt kända, kan svårigheter uppstå för enskilda och myndigheter att veta vilken nämnd som de skall vända sig till i ett visst ärende. Dessa problem lorde väl i de allra flesta fall lösa sig renl praktiskt. Ibland kan det dock vara formellt betydelsefullt att en åtgärd vidtas pä rätt tid och plats. I samband med författningsändringar stadgas det stundom att de nya bestämmelsema skall tillämpas på ansökningar som inkommit till byggnadsnämnden efter viss tidpunkt. Enligt 12 § förvaltnings­lagen kan besvär mot nämnds beslut inte bara inges till länsstyrelsen utan även till nämnden inom viss bestämd tid. Del förekommer tidsbegränsade tillstånd, som förfaller om de inte föriängs innan de löper ut. 1 andra fall är byggnadsnämndens möjlighel att agera begränsad till viss tid efter det alt en underrättelse kommit in till nämnden. Även om det inte torde bli vanligt, kan det därför ibland komma att inträffa att mycket betydelsefulla konsekvenser följer av att en handling inlämnas till fel nämnd. Detta talar ytteriigare för atl den cenlrala byggnadsnämnden och de lokala nämnder, som handlägger byggnadsfrågor, bör få en gemensam förvaltning, dit alla handlingar kan inges.

Med nyss berörda problem sammanhänger frågan om gränsdragningen mellan de olika nämndernas uppgifter. Det bör med hänsyn till rättssäker­heten och till vikten av atl veta var det politiska och juridiska ansvaret ligger vara hell uteslutet att ett ärende faller inom två olika nämnders kompetens­områden eller att en uppgift inte formellt skulle höra till någon nämnds ansvarsområde. Dessa gränsdragningar kommer att fordra stor omtanke, inte minst därför att de skär tvärs igenom enhetliga lagkomplex. Det tydligaste exemplet härpå är den sortering av olika uppgifter enligt byggnadslagen och byggnadsstadgan som måste göras. Andra exempel är medgivanden enligt 23 resp. 9 §§ anläggningslagen och 21 resp. 8 §§ ledningsrättslagen. Rätten att lämna medgivanden enligt 23 och 21 §§ kommer enligt förslaget att av kommunfullmäktige kunna överföras på lokal nämnd medan beslutanderät­ten beträffande medgivanden enligt 9 och 8 §§ är beroende av delegation från länsstyrelserna. Man kan ocksä peka pä atl det är lämpligt att yttranden till fastighetsbildningsmyndigheten i fastighetsbildningsfrågor lämpligen bör avges av lokal nämnd, om denna fält rätt att bevilja byggnadslov, medan det inte är lika självfallet att yttranden till länsstyrelsen i fastighetsbildningsfrå­gor enligt 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen skall avges av den lokala nämnden, eftersom det skulle innebära befogenhet att inlägga ett icke

Prop. 1979/80:54

132

överklagningsbart veto mot fastighetsbildningen.

Det bör heller inte få förekomma att den geografiska gränsen mellan tvä nämnders verksamhetsområden läggs så att olika delar av en och samma fastighet faller inom olika nämnders distrikt. Detta kan lätt bli fallet om gränsen enbart följer geografiskt naturiiga gränser såsom vägar, vattendrag, höjder o. d. eller om gränsen inte ändras när fastighetsbildning sker över denna.

Vidare kan det inte anses praktiskt om kompetensfördelningen mellan den centrala byggnadsnämnden och de lokala nämnderna görs sä atl vissa delar av ett byggnadsföretag skall prövas av en myndighet och andra delar av en annan. I några bestämda fall är dock detta oundvikligt, åtminstone till en början. Det gäller de dispensbefogenheler, som länsstyrelserna delegerat till många av de nuvarande byggnadsnämnderna. Dessa befogenheter kommer inte kommunfullmäktige att kunna överflytta på lokal nämnd. Innan vederbörande länsstyrelse ändrat sitt delegationsbeslut samt i de fall länsstyrelsen inte anser någon ändring lämplig kommer alltså vissa bygg­nadsföretag att kunna fordra dispensprövning hos den centrala byggnads­nämnden och byggnadslovsprövning hos den lokala nämnden. Förfarandel kommer i dessa ärenden alt likna det som tillämpas av de byggnadsnämnder som i dag saknar delegerade dispensbefogenheter.

Det finns anledning att i detta sammanhang erinra om alt den mycket diskuterade frågan i vilken utsträckning bebyggelse bör tillåtas utanför detaljplanelagda områden i hög grad gäller frågan i vilken utsträckning dispens bör beviljas från det s. k. tätbebyggelseförbudet. Detta är emellertid en dispensbefogenhet som tillkommer länsstyrelsen. Den berörs således inte av inrättandet av lokala nämnder, såvida inte länsstyrelserna delegerar dispensbefogenheten till dessa.

Lämpligheten av en sådan delegation kan f ö. ifrågasättas. En tätbebyg­gelsedispens innebär att man frångår det för tätbebyggelse gällande kravet på detaljplaneläggning. En prövning av om detta är möjligt kräver även beträffande enskilda byggnadsföretag - åtminstone om de blir många till antalet-en bedömning mot bakgrund av de övergripande kommunala målen och fömtsättningarna för bebyggelseutvecklingen. 1 vart fall lär inte länssty­relsen kunna överflytta beslutanderätten på lokal nämnd utan att kommun­fullmäktige bemyndigat nämnden att överta denna uppgift frän den centrala byggnadsnämnden.

1 delta sammanhang finns ocksä anledning alt erinra om risken för att den icke planreglerade bebyggelseutvecklingen blir olika inom olika kommun­delar därigenom att bestämmelsen i 56 § byggnadsstadgan om att "tätbebyg­gelse av mindre omfattning" får tillåtas utan dispensprövning ger möjlighet till stora variationer beträffande uppfattningen om när tätbebyggelsedispens över huvud taget krävs. Till viss del kanske dessa svårigheter - liksom de nyss nämnda - dock kan avhjälpas i framtiden genom klarare direktiv i den översiktliga planeringen.

Prop. 1979/80:54

133

Samma typ av problem som nu berörts uppstår när en lokal nämnd skall yttra sig till fastighetsbildningsmyndigheten över lämpligheten av en tilltänkt fastighetsbildning. Det bör inte fä förekomma att en lokal nämnd tillstyrker t. ex. en avslyckning för bebyggelse där det senare visar sig att den centrala byggnadsnämnden inte anser sig kunna bevilja dispens från tätbebyggelse-förbudet.

Den rätt som byggnadsnämnderna nu har att efter medgivande frän kommunfullmäktige delegera uppgifter lill arbetsutskott, ledamot och tjäns­teman bör tillkomma även de lokala nämnderna. Visseriigen kan behovet av sådan delegation i viss utsträckning minska genom tillkomsten av lokala nämnder men byggnadsverksamheten kräver en sådan mängd av löpande beslut i smärre frågor att det måste anses uteslutet att handlägga alla dessa på nämndnivä. I den män fiera nämnder betjänas av samma tjänstemän kan dock praktiska problem uppstå om samme person skulle fä olika beslutsbe­fogenheter av de olika nämnderna. Det kan ocksä bli svårt för honom att i delegerade ärenden handla i olika nämnders anda för del fall att dessa skulle ha olika målsättningar i sin verksamhet.

Om kommunfullmäktige överför beslutanderätten i vissa ärenden från de nuvarande byggnadsnämnderna till lokala nämnder, torde delta få anses innebära att de delegationsbeslut, varigenom de nuvarande nämnderna delegerat beslutanderätten i samma ärenden till annat organ eller till tjänsteman, upphör att gälla. Fullmäktige bör därför lämpligen ta upp frågan om de lokala nämndernas delegationsrätt till behandling samtidigt med frågan om vilka uppgifter som skall överföras till dessa.

Vad som nu sagts om formella svårigheter med inräUandet av lokala nämnder med byggnadsnämndsfunklioner leder fram till tanken att det säkeriigen vore ur formell synpunkt enklast om de lokala nämnderna inom var sitt distrikt erhöll alla de uppgifter som nu ankommer på byggnadsnämnd med undantag för generalplaneläggning och vissa ingripanden enligt påföljdslagen. I annat fall bör det övervägas om inte kommunfullmäktiges beslut att överföra byggnadsnämnds uppgifter till lokal nämnd i någon form borde granskas av länsstyrelsen, kanske genom elt samrådsförfarande. Starka skäl talar för atl en bestämmelse med denna innebörd införs i lagen om vissa lokala organ i kommunerna.

Slutligen bör det för klarhetens skull lämpligen i 1 § byggnadsstadgan införas en upplysning om att lagen om vissa lokala organ i kommunerna innehåller särskilda bestämmelser om rätt för kommunfullmäktige att anförtro byggnadsnämnds uppgifter enligt byggnadslagen, byggnadsstadgan samt andra lagar och författningar till lokalt organ som då beträffande dessa uppgifter intar byggnadsnämnds ställning.

Prop. 1979/80:54

134

Bilaga 4

PM OM TRAFIKNÄMNDERNA 1 Nuvarande organisation

De grundläggande bestämmelserna om vägtrafiken har sedan lång tid beslutats av statsmakterna. Vid sidan av dem har det dock funnits lokala föreskrifter. De har kunnat innebära avvikelser frän de allmänna reglerna eller kompletteringar av dessa. Behovet av en sådan reglering har genom tiderna tillgodosetts pä olika säu. Utvecklingen på detla område kan sägas innebära att man har fått en ny syn på de lokala trafikföreskrifterna. Frän början torde man närmast ha sett dem som ett medel att upprätthålla den allmänna ordningen. Detta synsätt framgår bl. a. av att man t, o, m, år 1951 kunde meddela beslut i dessa frågor bl. a. enligt bestämmelserna i 1868 års ordningsstadga för rikets städer. Enligt vägtrafikförordningen (1951:648), som trädde i kraft den 1 januari 1952, meddelades lokala trafikföreskrifter i princip av länsstyrelsen. Vissa typer av föreskrifter kunde dock i städerna meddelas av poliskammare, magistrat eller kommunalborgmästare.

Genom beslut av riksdagen år 1964 (prop. 1964:176, 3LU 1964:44, rskr 1964:348) avskaffades magistrats- och kommunalborgmästareinstitutio-nerna. Samtidigt förstatligades och omorganiserades polisväsendet. Polis­kammaren, magistraten och kommunalborgmästarna hade vissa uppgifter som rörde den lokala trafikregleringen. Detta gjorde det nödvändigt att skapa ett nytt organ på det lokala planet med motsvarande uppgifter. Man inrättade då trafiknämnderna. 1 propositionen underströk föredraganden att de lokala trafikföreskrifterna bl. a. kunde tillgodose kommunala trafikpolitiska syn­punkter. Trafiknämnden fick därför en sammansättning med polismästaren som ordförande och tvä av kommunfullmäktige valda ledamöter. I fall av oenighet i nämnden kunde emellertid de valda ledamöterna inte överrösta ordföranden utan frågan underställdes då länsstyrelsen.

Den nuvarande ordningen tillkom genom beslut av riksdagen under våren 1978 (prop. 1977/78:81, TU 1977/78:20, rskr 1977/78:226) och trädde i kraft den 1 januari 1979. Den innebär atl de trafikregleringsärenden som ankom på trafiknämnden har flyttats över på kommunerna. Samtidigt beslöts lagen (1978:234) om trafiknämnd (TNL). Där anges att uppgiften att meddela föreskrifterom trafik inom kommunen skall handhas av en trafiknämnd (I § TNL). Kommunen har valfrihet mellan att utse en särskild trafiknämnd eller att uppdra åt någon annan nämnd atl vara trafiknämnd. Har kommunen inte meddelat något sådant beslut är kommunstyrelsen trafiknämnd.

Trafiknämndens beslul överklagas till länsstyrelsen (förvaltningsbesvär) och därifrån till regeringen. Som särskilt besvärsberältigade har i lagen nämnts statens vägverk, trafiksäkerhetsverkel och polismyndigheterna (4 § TNL).

Prop. 1979/80:54

135

Om ett ärende i princip skall avgöras av kommunen (dvs. trafiknämnden) men beslutet inte kan avvaktas utan olägenhet, får polismyndigheten besluta i stället.

2 Trafiknämndens uppgifter 2.1 Allmänt

Enligt 147 § väglrafikkungörelsen (1972:603, omtryckt 1978:1000) (VTK) kan särskilda trafikregler för viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom visst område meddelas genom lokala trafikföreskrifter. Som lokala trafikföreskrifter räknas dock inte sådana föreskrifter som polismyndighet eller vägmyndighet enligt 154 § VTK kan meddela i samband med trafik­olycka, trafikövervakning, väghållningsarbete o. d. Inte heller sådana före­skrifter som ägare av enskild väg kan meddela enligt 151 § VTK räknas som lokala trafikföreskrifter.

1 147 § VTK anges också vilka typer av föreskrifter som fär meddelas.

De är

1.

förbud mot trafik med fordon av visst slag eller fordon med last av viss beskaffenhet,

2.

föreskrift om körriktning,

3.

förbud mot provkörning eller sådan övningskörning som avses i 72 § körkortsförordningen (1977:722) (KKF),

4.

föreskrift om väjningsplikt med avvikelse från 38 § VTK eller föreskrift om slopplikt,

5.

föreskrift att väjningsplikt eller stopplikt skall gälla i stället för bestämmelserna i 57 § försia stycket VTK,

6.

föreskrift om färdhastighet med vissa begränsningar,

7.

förbud att stanna eller parkera fordon,

8.

föreskrift om stannande eller parkering som avviker frän vissa av de allmänna bestämmelserna i VTK om stannande och parkering,

9.

föreskrift att vad som gäller om hästfordon i fråga om lyktor m. m. vid färd på allmän väg även skall gälla på viss enskild väg,

10.

föreskrift om axellryck, boggitryck eller bruttovikt med avvikelse från de allmänna bestämmelserna i 106 § VTK,

11.

föreskrift om inskränkning till mindre bredd eller längd på fordon än som är tillätet enligt 107 och 109 §§ VTK,

12.

föreskrift om undantag frän reglerna i VTK om förande av terrängfor­don på väg,

13.   föreskrifter om andra särskilda åtgärder för reglering av trafiken.

Genom lokala trafikföreskrifter kan också bestämmas att en väg eller

vägsträcka skall anses som huvudled, motorväg eller motortrafikled. Före­skrifterna får dock inte utformas så att huvudleder kommer att korsa varandra.

Prop. 1979/80:54

136

Enligt 148 § VTK meddelar länsstyrelsen lokala trafikföreskrifter som rör transport av fariigt gods, väjningsplikt, slopplikt, färdhasiighet, axeltryck, boggietryck, bruttovikt eller bredd resp. längd pä fordon, fordonståg eller last. Länsstyrelsen får genom lokal trafikföreskrift också medge undantag från vissa regler i VTK om begränsning av möjligheterna att köra terrängfordon pä väg. Om det behövs lokala trafikföreskrifter på grund av tjällossning e, d, eller för sådana tävlingar på väg som länsslyrelsen har lämnat tillstånd till, meddelar länsstyrelsen dessa, I övrigt är det trafiknämnden som meddelar lokala trafikföreskrifter.

Lokala trafikföreskrifter kan meddelas också enligi terränglrafikkungörel-sen (1972:594, omtryckt 1979:642) (TTK), Enligt 57 § TTK kan lokal trafikföreskrift avse

1,

förbud mot trafik med fordon av visst slag eller fordon med last av viss beskaffenhet,

2,

förbud mot provkörning av fordon,

3,

förbud mot övningskörning som avses i 72 § KKF,

4,

förbud att stanna eller parkera fordon,

5,

färdhastighet,

6,

undantag från belysningsföreskrifterna i TTK,

7,

annan åtgärd för reglering av trafiken.

Enligt 58 § TTK meddelar trafiknämnden lokala trafikföreskrifter. Före­skrift om färdhastighet meddelas dock av länsstyrelsen om det inte rör sig om tillfälligt behov inom ett begränsat område,

VTK och TTK innehåller vissa möjligheter att ge dispenser från reglerna i dessa författningar och från lokala trafikföreskrifter som har utfärdats med stöd av författningarna. När det gäller dispenser från lokala trafikföreskrifter kan gmndprincipen sägas vara att den myndighet som har utfärdat föreskrif­ten också har möjlighet att ge dispens. 1 fråga om TTK gäller principen utan undantag, vilket framgår av 67 § andra stycket TTK. 1 VTK förekommer dock undantag från den angivna huvudregeln. Lokala trafikföreskrifter enligt 147 § andra stycket 4,5,10 och 11 meddelas av länsstyrelsen. Undantag från föreskrifter enligt punkterna 4 och 5, som gäller väjningsplikt resp. stopplikt, förekommer i princip inte. Dispens från lokala trafikföreskrifter enligt punkterna 10 och 11, som behandlar axeltryck, boggitryck, bruttovikt, fordonsbredd och fordonslängd, meddelas av trafiknämnden inom kommun­en. Avser en sådan ansökan mer än en kommun inom samma län prövas den av länsstyrelsen. Om flera län berörs behandlas ansökan av statens vägverk. Trafiknämnden har också att pröva frågor om dispenser frän vissa regler i VTK (159 § tredje stycket VTK), Även i dessa fall gäller att frågan - om den berör mer än en kommun - skall prövas av länsslyrelsen. Berör den mer än ett län, prövas den av trafiksäkerhetsverkel.

I sammanhanget kan nämnas att regeringen genom förordningen (1979:109) om försöksverksamhel rörande beslut om hastighetsbegränsning har medgett vissa kommuner (trafiknämnderna) rätt att fatta beslut om

Prop. 1979/80:54

137

hastighetsbegränsning. Besluten får dock inte avse vägar som är avsedda för genomfartstrafik.

2.2 Berednings- och verkställighetsåtgärder

I prop. 1977/78:81 om vissa kommunala trafik- och trafiksäkerhetsfrågor tog föredraganden upp vissa frågor om beredningen inom kommunerna av frågorom lokala trafikföreskrifter. Det konstaterades all trafiknämndsutred-ningen i silt betänkande (SOU 1976:18) Lokala trafikföreskrifter m. m. hade framhållit att det var nödvändigl att trafiksäkerhetsverket till kommunernas ledning utfärdade föreskrifter och upprättade mallar till föreskrifter. Utred­ningen föreslog också att kommunen innan en lokal trafikföreskrift besluta­des skulle inhämta polismyndighetens yttrande över det förslag till föreskrift som skulle föreläggas det beslutande organet.

Utredningen förordade ocksä att kommunen i den utsträckning som det behövdes skuile samråda med statens vägverk och trafiksäkerhetsverket. För egen del anförde föredraganden (prop. 1977/78:81 s. 44-45).

"Utredningens förslag till samrådsregler har kommenterats av flera remissinstanser. Såvitt angår samrådet med polismyndigheten har förslaget fått ett starkt stöd under remissbehandlingen. Jag biträder det i denna del

Närdet gäller samråd med väghållaren har det under remissbehandlingen från fiera håll framhållits atl väghållaren - åtminstone när det gäller det statliga vägnätet - bör vara obligatorisk remissinstans. Med hänsyn till att de lokala trafikföreskrifterna i betydande utsträckning påverkar väghållarens ansvar anser jag atl det är rimligt att väghållaren av kommunen bereds tillfälle all yttra sig under beredningen av frågor om lokala trafikföreskrifter. Jag delar alltså remissinstansernas angivna uppfaUning. Del är emellertid att märka atl kommunerna i en viss utsträckning - särskilt inom tätorterna - själva är väghållare. 1 dessa fall rör det sig uppenbariigen om en fräga som bör lösas internt av kommunen.

Utredningen har utgått frän att TSV skall utfärda föreskrifter och upprätta mallar till kommunernas ledning. Därutöver skall enligt utredningens förslag samråd ske med TSV i den utsträckning så behövs. Under remissbehand­lingen har det framhållits att samråd bör komma i fräga dä kommunen avser att avvika frän föreskrift eller mall frän TSV eller dä man avser att meddela beslut som inte berörs av TSV:s föreskrifter eller mallar. Enligt min mening bör regeln utformas sä att kommunen åläggs att samråda med TSV i frågor av principiell betydelse. TSV kan sedan i föreskrifter ange närmare när delta kan anses vara fallet. Det ligger emellertid nära till hands atl bedöma just de fall som har tagits upp under remissbehandlingen som sådana principiellt viktiga frågor."

Regler med detta innehåll har sedan tagits in i 148 a § VTK.

1 152 § VTK behandlas frågor om tillkännagivande av lokala trafikföre-

Prop. 1979/80:54

138

skrifter. Bl. a. sägs att sådana föreskrifter skall tas in i en liggare, som förs av kommunen gemensamt för samtliga myndigheter som har till uppgift att meddela sådana föreskrifter. Föreskrifter som inte skall tillkännages genom vägmärke skall införas i ortstidning. Underrättelse skall också lämnas till bl. a, trafiksäkerhetsverket och väghållningsmyndigheten.

3 Möjligheterna att lägga ut uppgifter på lokala nämnder

3.1      Lokala trafikföreskrifter

Lokala trafikföreskrifter är generella handlingsnormer för trafikanterna. För att man skall nå en rimlig grad av efterievnad av föreskrifterna är det nödvändigt att de möts av förståelse från trafikanterna. En förutsättning för denna förståelse är alt föreskriftsinstitutet används på ett likartat sätt över hela landet. I ännu högre grad gäller detta naturiigtvis användningen av institutet inom en och samma kommun.

Del finns anledning alt understryka atl lokala trafikföreskrifter är förenade med straffsanktion e. d. Detta ställer särskilda krav pä en korrekt och entydig utformning av föreskrifterna. Det kan förtjäna att påpekas att lokala trafikföreskrifter är den enda typ av straffsanktionerade föreskrifter som en kommun kan besluta om på egen hand. Vissa andra beslut kan straffsank­tioneras, t. ex. lokal ordningsstadga. Det är dock atl märka att sådana föreskrifter skall underställas statlig myndighei för au bli gällande.

En liknande aspekt kan läggas på kommunfullmäktiges och den "centrala" irafiknämndens inlresse av au de lokala nämnderna följer de allmänna trafikpolitiska riktlinjer som gäller inom kommunen. Enligt den tidigare nämnda propositionen förutsatte föredraganden atl kommunfullmäktige kunde ha ett intresse av att lägga fast trafikpolitiska handlingsprogram o. d, för kommunen.

Ingen av dessa omständigheter utesluter i och för sig att man överiämnar åt lokalorgan alt handlägga frågor om lokala trafikföreskrifter. De medför emellertid att vissa krav måste ställas upp på samordning och beredning av ärendena. Dessa frågor behandlas nedan under 5.

3.2 Dispensfrägor

Som har angells lidigare har trafiknämnden som en av sina uppgifter all handlägga frågor om dispens från lokala trafikföreskrifter och från vissa regler i VTK, 1 de flesta typer av dispensärenden kan intresset av likartad tillämpning av dispensreglerna över hela landet anses vara tämligen begrän­sat. Däremot kan det i vissa fall vara så att kommunen - inom ramen för sin trafikpolitik - har utvecklat en allmän syn på dessa frågor. Den bör givetvis vara vägledande även fören "lokal" trafiknämnd, I likhet med vad som har sagts ovan under 3.1 utesluter inte delta ett överlämnande åt lokalorgan att

Prop. 1979/80:54

139

handlägga frågorna. Vissa mindre samordningsfrågor blir dock aktuella. Dessa behandlas nedan under 5.

4 Uttryckliga restriktioner för decentralisering av beslut

Det framstår givetvis som naturiigt all en lokal nämnd i första hand får lill uppgift att behandla frågor med en stark anknytning till kommundelen. Lika naturiigt är det att en lokal nämnd inte bör få sina uppgifter formulerade på ett sådant sätt all det uppstår kompelenskonflikler. Sädana konflikter kan uppkomma dels mellan olika lokalorgan, dels mellan ett lokalt organ och det centrala organet. Atl i en författningstext pä ett helt klargörande sätl dra de kompetensgränser som behövs är emellertid svårt för att inte säga omöjligt. Slora delar av problemet är av den karaktären att de kan sägas ha intern kommunal karaktär. Det framstår därför som en lämpligare lösning att kommunfullmäktige genom reglemente, arbetsordning eller liknande fast­ställer kompetensgränserna mellan de olika organen.

Det är självklart att gränsdragningarna måste ske med stor noggrannhet även om de görs av kommunfullmäktige. Om det behöver göras ändringar i kompetensfördelningen av olika skäl är det emellertid väsentligt enklare att kommunen gör ändringen än att kompetensfördelningen skall ändras genom författningsbestämmelserna. Till detla kommer också att förhållandena skiftar mycket starkt mellan olika kommuner, vilket medför alt kraven pä kompetensfördelning är starkt skiftande.

En fråga något vid sidan om organens egentliga verksamhet och som är av mer allmänt intresse är om lokala organ skall ha rätt att göra framställningar till kommunfullmäktige. En lokal trafiknämnd torde knappast ha anledning att i någon nämnvärd utsträckning begära medel för sin verksamhei. Däremot kan det möjligen inträffa alt en lokal trafiknämnd finner behov av ändringar i kommunens trafikpolitiska program eller riktlinjer av olika slag som kommunfullmäktige har tagit ställning till. Det saknas emellertid anledning-åtminstone när det gäller trafiknämnderna - för statsmakterna att ge några bindande anvisningar för kommunerna på den punklen. Del bör alltså ankomma på fullmäktige alt ta ställning i den frågan,

5 Samordningsbehov i ett system med lokala nämnder

1 det föregående har pekats på att ell samordningsbehov föreligger i första hand när det gäller lokala trafikföreskrifter. Ett vissl samordningsbehov finns också när det gäller dispensfrågor, även om det inte är lika starkt uttalat. Till detta kommer också ett behov av samordning i förhållande till väghållar-na.

Vissa åtgärder rörande trafiken kan företas av väghållaren ulan lokal trafikföreskrift. Det kan gälla t, ex, anläggande av övergångsställe eller uppsättande av trafiksignaler, Samma åtgärder kan emellertid också genom-

Prop. 1979/80:54

140

föras som verkställighet av en lokal trafikföreskrift enligt 147 ij andra stycket 13 VTK (andra särskilda ålgärder för reglering av trafiken). Det är självfallel angeläget atl del beslutande organet - trafiknämnden eller etl lokalt organ -och väghållaren är ense om gränsdragningen mellan sina respektive områ­den, 1 VTK har man sökl lösa dessa och liknande samordningsfrågor i förhållande till väghållaren genom att föreskriva att statlig väghållningsmyn­dighet eller enskild väghållare som berörs skall beredas tillfälle atl yttra sig (148 a § VTK),

I syfle bl, a. all säkerställa atl lokala trafikföreskrifter får en ur juridisk synpunkt korrekt utformning har i 148 a § VTK sagts att polismyndighetens yttrande skall inhämtas över det förslag till föreskrift som föreläggs den beslutande nämnden.

Vidare har tidigare konstaterats all etl behov av samordning föreligger så att de beslut som fattas står i samklang med de övergripande principer för trafikregleringen som har beslutats av kommunfullmäktige eller av statliga organ.

Det föreliggerocksåelt rent praktiskt samordningsproblem. Det består i alt en åtgärd som beslutas av en lokal nämnd kan få återverkningar pä trafiken i en annan del av kommunen. Ett exempel på detta är att en nämnd stänger en gata för trafik av säkerhetsskäl. Normalt sett innebär det att trafiken flyttas över på nägon närliggande gata. Om den gatan inte ligger inom nämndens verksamhetsområde återverkar åtgärden alltså på trafiken inom en annan nämnds verksamhetsområde.

Stora delar av dessa samordningsproblem kan lösas relativt enkelt genom alt tjänstemannaresurserna är gemensamma för samtliga irafiknämnder i kommunen. De kan då svara för att erforderiiga samråd tas. Det kan dock inte uteslutas att det kan behövas andra åtgärder föratt säkerställa samordningen. Man kan t. ex. tänka sig att kommunfullmäktige i reglemente -efter förebild frän 159 § VTK - föreskriver att frågor som rör mer än en lokalnämnds verksamhetsområde skall avgöras av kommunens cenlrala irafiknämnd. Även andra former för att garantera samordningen kan givetvis tänkas. Frågan bör dock övervägas och behandlas inom varie kommun under hänsynstagande lill de lokala förhållandena.

6. Författningstekniska frågor

Rätten att besluta om lokala trafikföreskrifter härleds på följande sätt. Riksdagen har genom lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifterom trafik, transporter och kommunikationer (omtryckt 1978:233) bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 3 eller 5 § regeringsformen om föreskrifterna gäller trafik på väg och i terräng. Regeringen har också bemyndigats att överiåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter. Detta bemyndigande har regeringen utnyttjat genom att i VTK och TTK ge länsstyrelserna och

Prop. 1979/80:54

141

kommunerna rätt att meddela lokala trafikföreskrifter. Bemyndigandena i dessa författningar har genomgående den formen att rätten har överiätits åt "kommunen", vilket innebär att ett system av lokala nämnder inte behöver föranleda några ändringar i dessa författningar. De lokala nämnderna är i detta sammanhang "kommunen".

Lagen (1978:234) om trafiknämnd föreskriver att kommunens uppgifter i fråga om trafikreglering inom kommunen skall handhas av en trafiknämnd. En övergäng till ett system med flera trafiknämnder inom varje kommun förutsätter därför antingen att lagen om trafiknämnd ändras eller alt man genom en annan lag öppnar en möjlighel för kommunen att ha fiera trafiknämnder. Den senare lösningen innebär att man i särskild lag reglerar inrättandet av lokala nämnder. Den har avgjorda fördelar genom att man i en sådan lag kan ange vilka specialreglerade uppgifter som får föras över till lokala organ. All delta är fördelaktigt hänger samman med att KDK överväger bemyndiganden för kommunerna att vidta sädana ätgärder även på andra specialreglerade områden än trafikområdet.

Prop. 1979/80:54

142

Bilaga 5

OM SKOLSTYRELSEN - PM tili frågan om att på lokala organ lägga uppgifter som enligt skollagen eller annan författning ankommer på skolstyrelsen

1 Inledning

Inom det svenska utbildningsväsendet förekommer statligt, kommunalt, landstingskommunalt och enskilt huvudmannaskap. Den största delen av det obligatoriska skolväsendet handhas av kommunerna genom att dessa är huvudmän för grundskolan. Vad gäller det obligatoriska skolväsendet i övrigt kan nämnas att staten är huvudman för bl. a, specialskolor (för bam som är synskadade, döva eller hörsel- eller talskadade) samt alt landstingskommun­er och kommuner som inte tillhör landstingskommun driver särskolor för psykiskt utvecklingsstörda. Kommuner och landstingskommuner är huvud­män även för vissa skolformer utanför det obligatoriska skolväsendet. Den viktigaste är gymnasieskolan. För högskolan svarar främst staten, men viss högskoleutbildning bedrivs med kommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap. Skolor med enskild huvudman avser i regel undervisning motsvarande grundskolans eller gymnasieskolans.

Utbildningsväsendet är av fundamental betydelse för hela samhället. Detta gäller inte minst de delar av utbildningsväsendet för vilka kommunerna är huvudmän. Statens intresse i sammanhanget kommer till uttryck inte bara i omfattande statsbidrag och statligt reglerade tjänster för skolledare och lärare. Staten har tämligen ingående reglerat utbildningsverksamheten genom en rad författningar vilkas bestämmelser avser både verksamhetens sakliga innehåll och organisatoriska frågor.

Den grundläggande skolförfattningen är skollagen (1962:319, omtryckt 1970:1026, ändrad senast 1979:721), som innehåller bestämmelser om bl, a, gmndskolan och gymnasieskolan. Enligt skollagen skall det i varje kommun finnas en skolstyrelse. Såväl skollagen som flertalet andra författningar som rör utbildning med kommunalt huvudmannaskap innebär alt det i princip är skolstyrelsen som skall handha berörda förvaltningsuppgifter.

Det är av bl. a. tidsskäl inte möjligt att i denna promemoria lämna en fullständig redovisning av alla de uppgifter för skolstyrelsen som följerav den omfattande författningsregleringen'. Mest ingäende - men inte heller i dessa delar fullständigt -behandlas skolstyrelsens uppgifter i fräga om grundskolan och gymnasieskolan. Ett annal förhållande som bör påpekas är alt det inom utbildningsväsendet är mycket vanligt med försöksverksamhet enligt särskil­da föreskrifter som innebär alt i vissa avseenden avvikelse får göras från vad

' Vissa speciella ämnesområden förbigås helt, t. ex. de uppgifter i fråga om skol kantor som enligt kyrkomusikerfdrordningen (1950:375) ankommer på skolstyrelsen.

Prop. 1979/80:54

143

som annars gäller. Sådana föreskrifter tas inte upp i promemorian.

Del bör kanske också påpekas all en skolstyrelse kan ha även uppgifter .som inte är förfallningsreglerade, t. ex. handha en kommunal musikskola. Sädana uppgifter faller utom ramen för denna promemoria.

2 Allmänt om skolstyrelsens författningsreglerade uppgifter, de viktigaste författningarna, skolans organisation m. m.

2.1 Skolplikten och grundskolan samt gymnasieskolan

Såsom redan nämnts är skollagen den grundläggande skolförfattningen. 1 skollagen finns bestämmelser om bl. a. skolplikt samt om grundskolan - i vilken skolplikten normalt fullgörs - och gymnasieskolan.

De viktigaste av de bestämmelser som kompletterar skollagen i berörda hänseenden finns i skolförordningen (1971:235, omtryckt 1979:717) samt i läroplanerna för grundskolan och gymnasieskolan. Skolförordningen inne­håller bestämmelser om utbildningen saml om organisationen och persona­len. Bestämmelserna om utbildningen gäller inte dennas närmare innehåll. Detta framgår i stället av läroplanerna. Dessa är i vissa delar fastställda av regeringen och innehåller bl. a. mål och riktlinjer, allmänna anvisningar samt timplaner och kursplaner.

Skollagen föreskriver att varje kommun skall sörja för undervisningen av barn i grundskola, främja ätgärder i syfte att bereda ungdomar undervisning i gymnasieskola samt i övrigt vårda skolväsendet i kommunen, i den mån det inte ankommer pä annan att handha detta.

Enligt skollagen skall skolstyrelsen vara styrelse för kommunens grund­skola med därtill hörande verksamhet samt, om kommunen har anordnat gymnasieskola, även för den skolan med därlill hörande verksamhet'. Skollagen anger vissa preciserade uppgifter för skolstyrelsen. Bland dessa finns inte bara sädant som hör till grundskolan eller gymnasieskolan utan ocksä uppgifter som, utan att direkt avse grundskolan, rör skolplikten, t. ex. att avgöra fråga om godkännande av skola med enskild huvudman såsom skola där skolplikt får fullgöras. Härutöver föreskriver skollagen att det, med vissa undanlagd, är skolstyrelsen som skall ombesöria sådan förvaltning och verkställighet som avser skolväsendet i kommunen.

I varje kommun skall det enligt skollagen finnas en skolchef som biträder skolstyrelsen i dess verksamhet och närmast under skolstyrelsen är ledare av skolväsendet i kommunen. Kompletterande föreskrifter om skolchefens

' Regeringen fär dock pä framställning av kommunfullmäktige besluta, au särskild styrelse skall finnas fördel av kommunens gymnasieskola. Enligt förarbetena åsyftas med del viss utbildning inom gymnasieskolan och inte viss skolenhet e, d, (se prop, 1970:159 s, 620,

2 Undantagen avser fall där förvaltning och verkställighet tillkommer annan enligt bestämmelser som regeringen meddelar eller enligt beslul som avses i 3 kap. 14 § kommunallagen. Se närmare avsnitt 4.1.

Prop. 1979/80:54

144

åligganden finns i skolförordningen.

Skollagen innehåller också bestämmelser om elevområden. För varje kommuns gmndskola eller gymnasieskola skall finnas elevområde. Vid behov fär särskilt elevområde finnas för cn del av grundskolan eller gymnasieskolan'. Ett elevområde skall omfatta den kommun som handhar skolans förvaltning. Om det behövs för att åstadkomma en ändamålsenlig organisation av skolväsendet skall i ett elevomräde ingå även en eller flera andra kommuner eller delar därav. Normalt är det länsskolnämnden som beslutar om elevomräden. Kompletterande bestämmelser om elevområden finns i skolförordningen.

De olika studievägarna inom en kommuns gymnasieskola har ofta elevområden av olika omfattning. När det gäller sällsynt utbildning kan elevomrädel vara mycket stort, ibland 1. o. m, omfatta hela riket. Beträffande en kommuns grundskola kan nämnas att högstadiet ibland har ett elevom­räde som omfattar mer än den kommunen.

Om en kommun i sin grundskola eller gymnasieskola har mottagit en elev som inte är kyrkobokförd inom kommunen, har kommunen i regel rält alt av den kommun inom vilken eleven är kyrkobokförd fä ersättning för kostna­derna för undervisningen, s. k. interkommunal ersättning.

Enligt skolförordningen får det för grundskolan liksom för gymnasieskolan finnas en eller flera skolenheter. 1 samma skolenhet fär ingå flera skolformer eller delar därav. Skolöverstyrelsen beslular om skolenhet i vilken gymna­sieskola skall ingå.

Om det för grundskolan eller gymnasieskolan finns två eller flera skolenheter, skall eleverna enligt skolförordningen fördelas på skolenheterna med hänsyn främst till vad som är ändamålsenligt från kommunikations­synpunkt och till vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra utbildningsresurser. Allmänna föreskrifterom fördelningen får meddelas av skolstyrelsen, om inte länsskolnämnden meddelar sädana föreskrifter.

Genom kommunsammanslagningarna har regler om fördelning av elever mellan skolenheter inom en kommun fatt ökad betydelse.

För den omedelbara ledningen av grundskolan och gymnasieskolan finns rektorer. En rektor kan förestå en eller flera skolenheter. I skolförordningen finns särskilda föreskrifter om rektors åligganden. Under rektorerna kan som biträdande skolledare finnas biträdande rektorer, studierektorer och tillsyns­lärare.

Begreppet skolenhet spelar en större roll för gymnasieskolan än för

' Enligt förarbetena är en sådan del av grundskolan eller gymnasieskolan för vilken särskilt elevområde flr fastställas inte detsamma som skolenhet eller skolanläggning. Del syftar i stället på den uppdelning av skolformen som sker i exempelvis stadier eller linjer (se prop, 1962:136$. 81),

2 Med skolenhet avses enligt skolförordningen en med hänsyn lill elever, som undervisas antingen i ett gemensamt eller i flera varandra näraliggande skolhus eller andra lokaler för undervisningen, bestämd organisatorisk enhet inom skolväsendet.

Prop. 1979/80:54

145

grundskolan i organisatoriska sammanhang. För grundskolan har begreppet rektors arbetsområde - i dagligt tal kallat rektorsområde - ofta större praktisk betydelse. Rektors arbetsområde omfattar vanligen flera skolenheter.

Vad gäller gymnasieskolan är sälunda tjänster som rektor, studierektor eller biträdande rektor knutna till viss skolenhet eller, i enstaka fall, vissa skolenheter. Däremot är anställningen för grundskolans rektorer och studie­rektorer inte begränsad till viss eller vissa skolenheter utan knuten till (skolformen) grundskolan i kommunen. Arbetsområdet för varje rektor och studierektor vid grundskolan bestäms särskilt av skolstyrelsen. Såväl rektor och biträdande skolledare vid skolenhet med gymnasieskola som rektor och studiereklor vid grundskolan kan ha uppgifter även i fråga om annan skolform.

Enligt skolförordningen skall det för varje skolenhet med gymnasieskola finnas en samarbelsnämnd i vilken bl. a. elever ingår. En samarbelsnämnd är ett rådgivande organ, som emellertid i viss sammansättning - i vilken elever inte ingår - har att avgöra frågor om avstängning och förvisning av elev. Det förekommer såväl inom gymnasieskolan som pä grundskolans högstadium en omfattande försöksverksamhet med samarbelsnämnder i olika samman­sättningar och med olika befogenheter,

Samarbelsnämnd är inte det enda förekommande samverkansorganel, 1 både grundskolan och gymnasieskolan finns personalkonferenser, klasskon­ferenser, elevvårdskonferenser och vissa andra konferenser samt klassråd, 1 gmndskolan, där klasser sammanförs i arbetsenheter, finns också arbetsen­hetskonferenser. En del av dessa organ har vissa beslutsbefogenheter.

Av den personal som arbetar ute på skolenheterna har rektorer, biträdande skolledare och lärare statligt reglerad anställning. Till skolans personal - dock med rent kommunal anställning - hör ocksä t. ex. skolmåltidspersonal, lokalvårdare och speciell elevvårdspersonal (skolläkare, skolsköterska, skol­psykolog, skolkurator, syokonsulent).

Skolförordningen innehåller en omfattande reglering rörande tjänsteorga­nisation, tjänstetillsättning m. m. Regleringen avser nästan enbart de statligt reglerade tjänsterna.

Tjänster som rektor och biträdande skolledare har nyss berörts. Beträftande lärartjänsterna gäller i princip att en lärare anställs för tjänstgöring vid grundskolan i kommunen eller vid gymnasieskolan i kommunen - anställ­ningen är alltså knuten till hela skolformen i kommunen - och alt tjänstgöringen skall vara tills vidare föriagd till viss skolenhet (om det är lämpligl kan en del av tjänstgöringen föriäggas till annan skolenhet). 1 tjänst som lärare vid grundskolan eller gymnasieskolan får under vissa förutsätt­ningar såsom fyllnadstjänstgöring ingå tjänstgöring som lärare vid annan skola (= skolform) eller läroanstalt än den vid vilken läraren är anställd.'.

' Dessutom innebär tjänsl som lärare vid gymnasieskolan i vissa fall undervisning även inom kommunal högskoleutbildning (det är alltså inte fråga om fyllnadstjänst­göring i dessa fall).

10 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

146

Fyllnadstjänstgöring är i många fall en förutsäuning för all läraren skall fä tillräckligt underlag för tjänst av viss omfattning.

Även personal med rent kommunal anställning är ofta gemensam resurs för skolverksamhet inom olika skolformer och vid olika skolenheter.

Resurssamband mellan olika skolformer förekommer ofta också när det gäller lokaler.

Personal och lokaler kan vara gemensam tillgång inte bara för grundskolan och gymnasieskolan eller för endera av dessa skolformer och annan förfatlningsreglerad skolverksamhet som behandlas i det följande, t. ex. kommunal vuxenutbildning eller kommunal högskoleutbildning, utan också för i. ex. grundskolan och kommunal musikskola vilken senare inte regleras i författning. Det kan också nämnas att det inte sällan förekommer att en klass av en särskola för vilken en landstingskommun är huvudman förläggs till lokaler som ingår i skolanläggning för grundskolan eller gymnasieskolan. Viss samordning mellan särskolan och värdskolan kan förekomma när del gäller i. ex. skolmåltider och vissa s. k. fria aktiviteter' i grundskolan. Till grundskolan kan också s. k. externa klasser av en statlig specialskola vara förlagda.

En stor del av kostnaderna för en kommuns grundskola och gymnasieskola täcks genom statsbidrag. De viktigaste statsbidragsförfaltningarna är förord­ningen (1978:345) om statsbidrag lill driftkostnader för grundskolan, m. m. (ändrad senast 1979:325), förordningen (1966:115) om statsbidrag till drift­kostnader för viss kommunal utbildning (omlrycki 1977:490, ändrad senast 1979:327)samt fördordningen (1957:318)om statsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning (omtryckt 1974:393, ändrad senast 1977:963).

Vissa ytterligare bestämmelser om skolstyrelsens uppgifier i fråga om skolplikten, grundskolan och gymnasieskolan redovisas i avsnitt 4.

2.2 Kommunal och statlig vuxenutbildning

I förordningen (1971:424) om kommunal och statlig vuxenutbildning (ändrad senast 1979:604) meddelas bestämmelser om vuxenutbildning motsvarande utbildningen enligt läroplanerna för grundskolans högstadium och gymnasieskolan samt i form av särskild yrkesinriktad utbildning. Enligt förordningen gäller bl. a. följande.

Skolstyrelsen är styrelse för kommunal vuxenutbildning som kommunen anordnar och för statlig vuxenutbildning i kommunen. Kommunfullmäktige får dock föreskriva alt förvaltning och verkställighet i fråga om byggnad och mark skall handhas av annan kommunal nämnd än skolstyrelsen.

Vuxenutbildningen anordnas i form av kurser.

' Om fria aktiviteter se avsniti 4.2.13.

Prop. 1979/80:54

147

Beträffande kommunal vuxenutbildning gäller att en kommun fär anordna vuxenutbildning, om skolöverstyrelsen medger det'. Skolstyrelsen väljer ut de slag av kurser som skall anordnas.

Kommunal vuxenutbildning förläggs under vissa förutsättningar till en eller flera särskilda skolenheter för kommunal vuxenutbildning. Om särskild skolenhet inte har anordnats förläggs den kommunala vuxenutbildningen till skolenhet med gymnasieskola eller, i undantagsfall, till skolenhet med endast grundskola.

Den som är bosalt i landet har rätt att enligt bestämmelserna i vuxenut­bildningsförordningen och i mån av tillgång på plats få undervisning inom den kommunala vuxenutbildningen. Elevområde för en kurs är den kom­mun som anordnar kursen. I ett elevområde får dock ingå en eller flera andra kommuner eller delar därav. Beslut om elevområde meddelas normall av länsskolnämnden. Till en kurs intas bland de sökande som fyller inträdes­fordringarna i första hand de som tillhör elevområdet och de för vilka kursen annars av särskilda skäl är den lämpligaste samt i andra hand övriga behöriga sökande. Ärenden om intagning av elev till kommunal vuxenutbildning avgörs normalt av en särskild intagningsnämnd vars ledamöter utses av skolstyrelsen.

Om en kommun för undervisning i kommunal vuxenutbildning har mottagit en elev som inte är kyrkobokförd i kommunen, har kommunen rätt alt av den kommun inom vilken eleven är kyrkobokförd fä ersättning för kostnaderna för undervisningen.

Vid en särskild skolenhet för kommunal vuxenutbildning finns en tjänst som rektor och en eller flera tjänster som studierektor. Om kommunal vuxenutbildning har förlagts till skolenhet med gymnasieskola eller grund­skola finns inte en särskild rektor för vuxenutbildningen. Denna leds närmast under rektor av särskild studierektor för vuxenutbildningen eller studierektor som är anställd enligt skolförordningen och tjänstgör vid skolenheten. Om studierektor saknas svarar rektor ensam för ledningen.

För varje skolenhet med kommunal vuxenutbildning finns en samarbels­nämnd och vissa andra samverkansorgan.

För kommunal vuxenutbildning anställs lärare bl. a. enligt förordningen (1975:337) om tjänster som lärare vid skolväsendet i kommun (ändrad senasi 1979:449)-'. Sådana tjänster avser anställning vid skolväsendet i kommunen och inte vid någon viss skolform. I dem kan ingå inte bara undervisning i kommunal vuxenutbildning utan också i viss utsträckning undervisning vid bl. a. grundskolan och gymnasieskolan. Kommunal vuxenutbildning kan vidare ingå som fyllnadstjänstgöring i tjänst som lärare vid bl. a. grundskolan

1       Kommunal vuxenutbildning fmns i nästan alla kommuner.

2       Kommunerna lär i praktiken låta eleverna oberoende av elevområden själva välja var

de vill studera.

3       Behovelav lärare för kommunal vuxenutbildning i ämnen, där tjänst som lärare vid

skolväsendet i kommun fär inrättas, skall i första hand tillgodoses genom sådana

tjänster.

Prop. 1979/80:54

14S

eller gymnasieskolan i kommunen.

Nu nämnd personal har statligt reglerad anställning. Tjänsterna är föremål för en ganska omfattande författningsreglering. När det gäller personal sqm inte har statligt reglerad anställning saknas författningsbestämmelser nästan helt.

Till kommun som anordnar kommunal vuxenutbildning utgår statsbidrag enligt bestämmelser i bl. a. vuxenutbildningsförordningen.

För statlig vuxenutbildning finns de särskilda skolenheter som regeringen bestämmer'. Kurser anordnas i den omfattning skolöverstyrelsen bestäm­mer.

Den som är bosatt i landet har rätt att följa undervisning vid statlig vuxenutbildning i mån av tillgång pä plats. Ärende om intagning av elev avgörs av en intagningsnämnd.

Vid skolenhet med statlig vuxenutbildning finns särskilda (statliga) tjänster som rektor, studierektor, lärare, skolkurator m. m,

2.3 Grundutbildning för vuxna

1 förordningen (1977:537) om grundutbildning för vuxna (ändrad senast 1979:451) ges bestämmelser om grundutbildning för sådana vuxna som saknargrundläggande kunskaper i läsning, skrivning eller matematik. Enligt förordningen gäller bl. a, följande.

Varje kommun skall sörja för au grundutbildning anordnas i kommunen för dem som behöver den.

Om en kommun för grundutbildning har mottagit en studerande som inte är kyrkobokförd i kommunen, har kommunen i regel rätt att av den kommun inom vilken den studerande är kyrkobokförd få ersättning för kostnaderna för gmndulbildningen.

Skolstyrelsen skall vara styrelse för en kommuns gmndulbildning för vuxna. Kommunen kan dock föreskriva att fråga om grundutbildning som ankommer pä skolstyrelsen skall handläggas av annan kommunal nämnd.

Skolstyrelsen skall ha inseende över alla angelägenheter som avser utbildningen och svara för att utbildningsuppgifterna fullgörs, i den mån detta inte tillkommer annan enligt lag, enligt föreskrift som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen utser eller enligt beslut som avses i 3 kap, 14 § kommunallagen.

Grundutbildningen är organisatoriskt anknuten till annan utbildning. Det

' F. n. en i Norrköping och en i Härnösand.

2       Grundutbildning för vuxna var i mars 1978 anordnad i 146 kommuner. Antalet

deltagare var då inemot 3 000.

3       När det i fortsättningen talas om uppgifter för skolstyrelsen i fråga om grundutbild­

ning inbegrips även sådan annan kommunal nämnd som har utsetts att i skolstyrelsens

ställe fullgöra sådana uppgifter.

Prop. 1979/80:54

149

kan, beroende på omständigheterna, vara fråga om anknytning till särskild skolenhet för kommunal vuxenutbildning, till annan skolenhet dit kommu­nal vuxenutbildning har föriagts eller till grundskolan.

Undervisning i grundutbildning som har förlagts till viss skolenhet leds av rektor och studierektor för skolenheten.

Undervisning i grundutbildning ingär i tjänst som lärare vid kommunens grundskola eller i tjänst som lärare enligt den i närmasl föregående avsnitt nämnda förordningen (1975:337) om tjänster som lärare vid skolväsendet i kommun. Även timlärare i kommunal vuxenutbildning eller vid grundskola får anställas.

Förordningen om grundutbildning för vuxna innehåller ocksä bestämmel­ser om statsbidrag till kommunerna för sådan utbildning,

2.4 Kommunal högskoleutbildning

Enligt högskolelagen (1977:218, ändrad senast 1979:446) kan en kommun, efter medgivande av regeringen eller myndighet som regeringen utser, vara huvudman för grundläggande högskoleutbildning',

1 högskolelagen föreskrivs att skolstyrelsen skall vara lokal styrelse för en kommuns gmndläggande högskoleutbildning. En kommun får dock besluta all annan kommunal nämnd i skolstyrelsens ställe skall vara lokal styrel­se.

Enligt högskolelagen skall skolstyrelsen ha inseende över alla angelägen­heter som avser utbildningen och svara för att utbildningsuppgifterna fullgörs, i den mån detta inte tillkommer annan enligt högskolelagen, enligt föreskrift som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen utser eller enligt beslut som avses i 3 kap, 14 § kommunallagen.

För den grundläggande högskoleutbildningen - såväl den statliga som den kommunala - skall det enligt högskolelagen finnas linjenämnder, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. En linjenämnd skall inom sitt verksamhetsområde planera utbildningen och handlägga övriga frågor om vad utbildningen skall innehålla och om hur utbildningen skall organiseras. Linjenämnderna inom den kommunala högskoleutbildningen är inte kommunala nämnder i kommunallagens mening. 1 en linjenämnd skall ingå företrädare för verksamheten och normalt också företrädare för yrkes­livet. Dessutom har företrädare för de anställda och för de studerande rätt att ingå. Skolstyrelsen fär härutöver utse en ledamot.

Enligt högskolelagen skall till kommunal högskoleutbildning antas sökan­de utan avseende på kyrkobokföringsort. Om en kommun har tagit emot en studerande som inte är kyrkobokförd i kommunen, har kommunen rält alt av

' F, n, är endast några få primärkommuner huvudmän för kommunal högskoleutbild­ning.

2 När del i fortsättningen talas om skolstyrelse såsom lokal styrelse för kommunal högskoleutbildning inbegrips även sådan annan kommunal nämnd som kan ha utsetts atl i skolstyrelsens ställe fullgöra nämnda funktion.

Prop. 1979/80:54

150

den kommun där den studerande är kyrkobokförd få ersättning för utbild­ningen.

Närmare bestämmelser om kommunal högskoleutbildning finns i 22-24 kap. högskoleförordningen (1977:263, ändrad senast 1979:472).

Till de uppgifter som enligt högskoleförordningen särskilt åligger skolsty­relsen hör att ärligen till skolöverstyrelsen - som är central förvaltningsmyn­dighet i fråga om kommunal högskoleutbildning - lämna underlag för planering i fräga om utbildningen och antalet studerande under det redovisningsär som börjar under påföljande är, åriigen till skolöverstyrelsen lämna slutlig plan över antalet studerande och lärartimmar i utbildningen under läsåret, åriigen fastställa en plan för fördelning och användning av utbildningens samlade resurser samt förvalta till utbildningens förfogande ställda statsmedel och övriga medel vilka har anvisats för verksamhet avsedd att bedrivas inom utbildningen, meddela de föreskrifter eller anvisningar i fräga om utbildningen som behövs utöver vad som har föreskrivits av regeringen, universitets- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen eller regionstyrelsen samt sörja för en ändamålsenlig samordning mellan hög­skoleutbildningen och skolväsendet i kommunen.

Enligt högskoleförordningen är det skolstyrelsen som inrättar linjenämnd. All utbildning som en kommun anordnar på samma utbildningslinje skall föras till en och samma linjenämnds verksamhetsområde. Till de uppgifter som enligt högskoleförordningen särskilt åligger en linjenämnd hör att besluta om utbildningens innehåll och organisalion inom ramen för de riktlinjer som kan ha meddelats av central förvaltningsmyndighet, region­styrelsen eller skolstyrelsen samt att biträda skolstyrelsen med att utarbeta planer för hur högskoleutbildningen bör organiseras samt planer för vilket antal studerande som bör kunna anlas.

När det gäller organisationen i övrigt skiljer högskoleförordningen mellan kommunal högskoleutbildning med statligt reglerade lärartjänster och kom­munal högskoleutbildning som utgör sjuksköterskeutbildning.

Kommunal högskoleutbildning med slatiigt reglerade lärartjänster anord­nas vid en eller fiera skolenheter med gymnasieskola i kommunen, om inte regeringen för visst fall bestämmer annal. Skolchefen skall biträda skolsty­relsen när denna fullgör sina uppgifter i fråga om högskoleutbildningen och skall närmast under skolstyrelsen leda den högskoleutbildning som anordnas av kommunen. Kommunal högskoleutbildning som är förlagd till skolenhet med gymnasieskola leds av rektor för skolenheten. Undervisningen fullgörs av lärare vid kommunens gymnasieskola.

I kommunal högskoleutbildning som utgör sjuksköterskeutbildning finns inte statligt reglerade lärartjänster. Sjuksköterskeulbildning som anordnas av en kommun skall förläggas till särskild skolenhet. Skolöverstyrelsen får dock under viss förutsättning medge att sjuksköterskeutbildningen föriäggs till skolenhet med gymnasieskola. För sjuksköterskeutbildningen inom en kommun skall finnas en reKtor. Är sjuksköterskeutbildningen med stöd av medgivande föriagd till skolenhet med gymnasieskola, skall rektor för

Prop. 1979/80:54

151

enheten tillika vara rektor för sjuksköterskeutbildningen.

Vad gäller själva utbildningen finns bestämmelser i 2-7 kap. högskoleför­ordningen. Dessa kapitel - som gäller såväl den statliga som den kommunala högskolan - innehåller inte bara materiella bestämmelser utan också föreskrifter om alt skolstyrelsen (för den kommunala högskolans del) och linjenämnd skall besluta i vissa frågor.

En kommun kan för sin kommunala högskoleutbildning få statsbidrag enligt bl. a. förordningen (1966:115)om statsbidrag till driftkostnader för viss kommunal utbildning (omtryckt 1977:490, ändrad senast 1979:327) och förordningen (1977:397) om statsbidrag till sjuksköterskeutbildning (ändrad senast 1979:275).

Utredning om huvudmannaskapet för den kommunala högskoleutbild­ningen pågår.'

2.5      Andra författningsreglerade skolformer

Skolstyrelsen är s"tyrelse även för statlig sjöbefälsskola inom kommunen enligt förordningen (1959:425)omsjöbefälsskolor(omtryckt 1972:403, ändrad senast 1979:39), Denna uppgift för skolstyrelsen kommer emellertid att upphöra i och med att sjöbefälsskolorna fr. o, m, den 1 juli 1980 inordnas i den statliga högskoleutbildningen.

Enligt lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklings­störda (ändrad senast 1979:248) meddelas undervisning av psykiskt utveck­lingsstörda normalt i särskola. Detta är i princip en landstingskommunal angelägenhet. En kommun som inte tillhören landstingskommun kan dock vara huvudman för särskola. Ledningen av en landstingskommuns eller kommuns verksamhet enligt nämnda lag utövas av en omsorgsstyrelse (landstingskommunen eller kommunen får tillsätta särskild omsorgsstyrelse eller uppdra åt annan nämnd atl vara omsorgsstyrelse; om sä inte har skett är sjukvårdsstyrelsen omsorgsslyrelse). I lagen finns ocksä en bestämmelse om all en landstingskommun får överlåta ledningen av en särskola på skolsty­relsen i den kommun där särskolan är belägen.

2.6      Elevhem

Enligt förordningen (1961:210) om elevhem inom det obligatoriska skol­väsendet (ändrad senasi 1977:885) gäller bl. a. följande.

En kommun fär i anslutning till grundskolan anordna elevhem för skolpliktiga elever. Skolstyrelsen är styrelse för ett sädant elevhem.

Behövliga föreskrifterom elevhem skall tas in i sådan ordningsstadga som skolstyrelsen enligt skolförordningen får utfärda beträftande skolenheter­na.

1 ett elevhem mottas elever vid grundskolan och i mån av plats annan skola i kommunen. En förutsättning är att de bor avlägset från skola. Om plats finns

' Utredningen bedrivs av huvudmannaskapskommittén (U 1978:16)

Prop. 1979/80:54

152

tillgänglig fär däriämte på begäran av målsman eller barnavårdsnämnden mottas elev som av medicinska eller sociala skäl inte bör vistas i silt hem. Beslut om att motta elev i elevhem meddelas av skolstyrelsen.

Bestämmelserna i skolförordningen om åtgärder för grundskoleelevers tillrättaförande gäller i lillämpliga delar. 1 sista hand får skolstyrelsen skilja eleven frän elevhemmet.

Vid ett elevhem skall finnas en föreståndare för den närmaste ledningen och skötseln av hemmet. I vissa fall finns även biträdande föreståndare. Nu nämnda tjänster är statligt reglerade.

Här bör också nämnas lagen (1965:136) om elevhem förvissa rörelsehind­rade barn m. fl. Enligt den lagen skall landstingskommun och kommun som inte hör till landstingskommun sörja för att fysiskt handikappade barn, som är i behov av inackordering för atl kunna delta i undervisning i grundskola, får inackordering i särskilt elevhem. Regeringen fastställer plan över de elevhem som skall finnas. Ett sådant elevhem inrättas och drivs av den landstings­kommun eller kommun för vilken hemmet är avsett. Någon föreskrift om vilken nämnd som skall handha förvaltningen innehåller lagen inte.

En kommun kan driva även andra elevhem än sädana som avses i nu nämnda förfaltningar. Det förekommer t. ex. att skolstyrelsen driver elev­hem i anslutning till gymnasieskolan. Del kan ocksä nämnas att det i vissa kommuner finns skoldaghem och skolveckohem för grundskoleelever med sociala svårigheter. Någon motsvarighet till 1961 års förordning finns inie för verksamhet av dessa slag.

Det kan nämnas att rektor vid gymnasieskolan enligt skolförordningen har atl ansvara för ledningen av elevhem i den mån uppgiften inte ankommer på annan. Enligt skolförordningen åligger det också lärare att biträda rektor med att övervaka ordningen vid elevhem i den omfattning som skolstyrelsen bestämmer.

En kommun har enligt förordningen (1979:452) om statsbidrag till vissa elevhem rätt att få statsbidrag till sina kostnader för elevhem avsedda för elever i grundskolan och gymnasieskolan saml för studerande i kommunal högskoleutbildning.

2.7 Skolskjutsning

1 förordningen (1970:340) om skolskjutsning (ändrad senast 1975:880) meddelas bestämmelser om skolskjutsning av bl. a. elever i grundskola och gymnasieskola.

Enligt förordningen bestämmer skolstyrelsen efter samråd med trafik­nämnd, polismyndighet och väghållare för varje skolskjuts färdväg och de platser där på-eller avstigning bör ske. Skolstyrelsen skall verka för att särskilt anordnade hållplatser för skolskjutsning utformas så att olyckor i möjligaste mån undviks. Skolstyrelsen svarar också för att eleverna undervisas om vad de skall iaktta för att undvika olyckor i samband med skolskjutsning.

Prop. 1979/80:54

153

2.8     Studiestöd

I studiestödslagen (1973:349, omtryckt 1975:359, ändrad senast 1979:443) meddelas bestämmelser om statligt studiestöd i olika former. Till dessa hör bl. a. föriängt barnbidrag (för studerande vid grundskolan eller motsvarande vilka har fyllt 16 är), studiehjälp (för bl.a. yngre studerande i gymnasial utbildning), studiemedel (för bl. a. studerande inom högskoleutbildning och studerande över 20 är) och särskilt vuxenstudiestöd (för i första hand lågulbildade vuxna med yrkeserfarenhet vilka genomgår grundskole- eller gymnasieutbildning).

Enligt studiestödslagen hör skolstyrelsen till de organ som skall handha studiestödet. En kommun kan dock föreskriva att fräga om studiestöd som ankommer pä skolstyrelsen i stället skall handläggas av annan kommunal nämnd.

Vilka frågor om studiestöd som ankommer pä skolstyrelsen framgår av Sludieslödsförordningen (1973:418, omtryckt 1975:390, ändrad senast 1979:444). Där föreskrivs bl. a. följande. Fråga om föriängt barnbidrag till studerande vid grundskola prövas av skolstyrelsen. Vad angår handläggning av ärende om studiehjälp prövas frågor om studiebidrag, inackorderings­tillägg, resetillägg, inkomstprövat tillägg, behovsprövat tillägg eller resekost­nadsersättning av skolstyrelsen när del gäller studerande vid läroanstalt under skolstyrelsens förvaltning (vissa undantag finns). Fråga om studie­medel i form av resekostnadsersättning prövas enligt huvudregeln av skolstyrelsen. Detsamma gäller fråga om särskilt vuxenstudiestöd i form av resekostnadsersättning, 1 fall där skolstyrelsen prövar fråga om studiestöd är det normalt ocksä skolstyrelsen som handhar utbetalningen.

2.9     Timersättning vid grundutbildning för vuxna

Till studerande som deltar i grundutbildning för vuxna kan timersättning utgå enligt föreskrifterna i förordningen (1976:327) om timersättning vid grundutbildning för vuxna (ändrad senast 1979:438).

Fråga om timersättning prövas enligt förordningen av skolstyrelsen i den kommun där utbildningen anordnas. En kommun kan dock föreskriva att sädan fräga i stället skall handläggas av annan kommunal nämnd.

Timersättning betalas ut av skolstyrelsen,

2.10   Uppföljande studie- och yrkesorientering

Enligt 2 kap, 4 § skolförordningen är skolstyrelsen skyldig atl bedriva uppföljande studie- och yrkesorientering för att stödja ungdomar som inte har fyllt 18 år och som efter avslutad grundskola inte genomgår utbildning eller har arbete. Studie- och yrkesorientering skall bedrivas i syfte att ge dessa ungdomar möjlighet till arbete, praktik eller utbildning. Skolstyrelsen skall

Prop. 1979/80:54

154

därför fortlöpande hålla sig underrättad om dessa ungdomars situation, utröna deras intresse och möjligheter för forisaii utbildning eller arbete saml lämna dem vägledning i sådana frågor. Studie- och yrkesorienteringen skall bedrivas i nära samverkan med berörda lokala statliga och kommunala organ, främst den offentliga arbetsförmedlingen och sociala centralnämnden eller motsvarande kommunala nämnd.

När bestämmelserna om uppföljande studie- och yrkesorientering tillkom, förutsattes att belydande insatser för verksamheten skulle göras av del planeringsråd' som enligt skollagen skall biträda skolstyrelsen i frågor rörande utbildningens anknytning till arbetslivet.

3 Allmänt om möjligheterna att flytta författningsreglerade uppgif­ter från skolstyrelsen till lokala organ

Såsom framgår av översikten i avsniti 2 har skolstyrelsen en myckel omfattande specialreglerad förvaltning, I den verksamheten finns åtskilliga uppgifter som bör kunna läggas på lokala organ. Vissa begränsningar i möjligheten att låta lokala organ träda i skolstyrelsens ställe bör dock uppmärksammas.

Till atl börja med finns det frågor som - oberoende av författningarnas innehåll - på grund av sakens natur rör hela kommunen och därför inte hör hemma hos lokala organ med deras begränsade verksamhetsområden.

Härtill kommer att hinder kan finnas i själva författningarna. Dessa innehåller såväl föreskrifterom att skolstyrelsen skall handha vissa uppgifier som föreskrifter om hur verksamheten skall vara utformad. Det går inte att utan vidare belräffande föreskrifter av del förstnämnda slaget länka sig alt lokala organ alltid skall vara ett alternativ lill skolstyrelsen. De uppgifter som det handlar om kan nämligen vara föremål för reglering genom föreskrifter av det sistnämnda slaget och dessa föreskrifter kan innebära att uppgifterna görs till frågor för hela kommunen. Sådana föreskrifter kan inte utan vidare ändras bara för att lokala organ skall kunna få ett större uppgiftsområde. I varie fall medger inte tiden nämnvärda ändringar inför en försöksverksamhet avsedd att kunna inledas redan vid kommande årsskifte.

Från översikten i avsnitt 2 kan såsom exempel pä föreskrifter som kan begränsa möjligheterna att lägga uppgifter på lokala organ nämnas skollagens bestämmelser om elevområden för grundskolan och gymnasieskolan (elev­område finns för varje kommuns grundskola eller gymnasieskola; en kommundel har ingen egen sådan skola med eget elevområde) samt skolförordningens beslämmelserom bl. a. lärartjänster vid grundskolan och gymnasieskolan (i princip gäller att en lärare anställs vid grundskolan i kommunen eller vid gymnasieskolan i kommunen). De nämnda bestämmel­serna gör att t. ex. vissa frågor om elevs inträde i grundskolan eller

' Se avsnitt 4.1.

Prop. 1979/80:54

155

gymnasieskolan och om tillsättning av lärartjänster inte hör hemma hos etl lokalt organ.

Författningsregleringen pä utbildningsområdet är omfattande och tämli­gen detaljerad. Kritik har riktats mot delta förhållande och del är möjligt atl regleringen under 1980-lalet kan minska i omfattning och detaljeringsgrad. Men som läget är för närvarande kan det tänkas att materiella författnings­bestämmelser oftare pä utbildningsområdet än på vissa andra specialreglera­de sektorer begränsar möjligheterna att lägga uppgifter på lokala organ.

Den tid som står till förfogande för denna promemoria medger varken fullständig genomgång av förfaltningsmaterialet eller närmare penetrering av möjligheterna att låta lokala organ la över berörda uppgifter från skolstyrel­sen.

1 promemorian ges störst utrymme - dock ingalunda fullständig behand­ling - ät grundskolan och gymnasieskolan. Dessa får sägas utgöra kärnan i skolstyrelsens författningsreglerade verksamhet. Bl. a. därför kan särskilt grundskolan - med dess i regel flera skolenheter - anses ligga närmare till hands än övriga verksamhetsgrenar för en försöksverksamhet med lokala organ.

Av översikten i avsnitt 2 framgår att det kan förekomma ett resurssamband mellan olika skolformer. Detta mäste uppmärksammas när ell lokalt organs uppgiftsområde bestäms. Anlag t. ex. au gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning bedrivs vid samma skolanläggning. Om då ett lokalt organ skall handha skötseln av lokalerna och inventarierna, går del inte all begränsa organets uppgiftsområde till det som enbart rör gymnasieskolan.

En fräga som har samband med ett lokalt organs uppgiftsområde är hur dess verksamhetsområde bestäms.

Verksamhet.sområdel kan bestämmas till en eller flera anläggningar eller till viss geografiskt bestämd del av kommunen. I det förra fallel kan en skolenhet eller ett elevhem utgöra verksamhetsområde. I det senare fallet lär den geografiska bestämningen innebära au det lokala organet, inom ramen för sin sakliga kompetens, får uppgifier beträffande verksamheten vid de skolenheter som finns inom distriktet'.

Det förekommer inte sällan att det i en kommun för viss skolform, t. ex. gymnasieskolan, finns bara en skolenhet. Då föreligger knappasl behov av att för gymnasieskolans skull skapa etl lokalt organ av typ institutionsstyrelse med denna skolenhet som verksamhetsområde. I sammanhanget kan påpekas att det skulle vara myckel olyckligt om skolstyrelsen praktiskt laget tömdes på uppgifter rörande en viss skolform. En sådan ordning skulle

' Det blir i varje fall formellt sett inte fråga om skolverksamhet för just de inom distriktet bosatta och inga andra (jfr beslämmelserna om elevomräden och elevernas fördelning på skolenheter). Om någon är bosatt i kommunen och i så fall var skulle däremot kunna få avgörande betydelse för eu lokall organs kompetens när del gäller frågor som inte avser själva skolverksamheten.

Prop. 1979/80:54

156

motverka samordning av och samverkan inom skolväsendet i kommun­en.

För grundskolans dei kan det i åtskilliga fall vara naturiigt alt bestämma eu lokalt organs verksamhetsområde med utgångspunkt från eu s. k. rektors­område (se avsnitt 2.1). I sammanhanget kan nämnas atl indelningen i rektorsområden i praktiken ofta torde ha nära samband med en indelning i geografiskt bestämda upptagningsområden för elevers huvudsakliga fördel­ning på skolenheter inom en kommun.

Av betydelse när verksamhetsområdet skall beslämmas är också om detta kan sammanfalla med verksamhetsområdena för lokalorgansförvaltning inom andra sektorer, Inte minsl i samband med SIA-reformen - som innebär bl. a, samlad skoldag med fria aktiviteter (se avsnitt 4,2,13), behovsorienterad resursdisposition och vidgade kontakter mellan förskolan och grundskolans lågstadium - har det framträtt elt ökat behov av samverkan mellan skolförvaltningen och framför allt social-, fritids- och kulturförvaltningarna. Vissa sådana samverkansbehov kanske skulle bli bäst tillgodosedda genom elt för flera sektorer gemensamt organ på distriktsnivå.

När det gäller sådana uppgifter för skolstyrelsen som i och för sig kan läggas ut på lokala organ bör urvalet ske med hänsyn till om det kan vara direkl positivt för den berörda verksamheten att ett lokalt organ - vilkas ledamöter har större närhet lill verksamhelen och bättre kännedom om lokala förhållanden - fär hand om uppgifterna. Ibland kan dylika värden behöva vägas mol betydelsen av enhetlig bedömning i hela kommunen; en sådan bedömning uppnås lättast om skolstyrelsen har alla ärenden av samma slag. Bl. a. av detta skäl kan det ses som angeläget att skolstyrelsen handhar frågor av stor vikt eller av ömtålig natur. En aspekt som också bör vägas in är om det är rationellt atl lägga ut uppgiften i fråga på lokala organ. Det bör även uppmärksammas att det finns uppgifter som knappast är av intresse för ett politiskt organ och som därför med fördel kan delegeras lill en tjänsteman, t. ex. skolchefen. I sådana fall finns det särskild anledning att ta hänsyn till om effektivitetsskäl talar emot en utspridning på lokala förvaltningar,

4 Närmare om skolstyrelsens uppgifter i fråga om skolplikten, grundskolan och gymnasieskolan samt möjligheterna att flytta sådana uppgifter till lokala organ

4.1 Vissa bestämmelser i skollagen och omsorgslagen

7 § skollagen

Enligt 7 § skollagen är skolstyrelsen styrelse för kommunens grundskola med därtill hörande verksamhet samt, om kommunen har anordnat gymnasieskola, även för den skolan med därlill hörande verksamhet',

1 Regeringen får dock enligt 8 § skollagen på framställning av kommunfullmäktige besluta, att särskild styrelse skall finnas för del av kommunens gymnasieskola. Se närmare avsnitt 2,1 första noten.

Prop. 1979/80:54

157

Såsom redan framgått av tidigare avsnitt finns det till följd av sakens natur och vissa bestämmelser om skolverksamhetens utformning styrelsefunktio­ner som avser kommunens grundskola eller gymnasieskola i dess helhet. Sådana styrelsefunktioner kan inte läggas på lokala organ som var för sig endast har en del av skolan inom sitt verksamhetsområde. Det finns emellertid åtskilliga styrelseuppgifter som avser frågor av lokal karaktär och därför bör kunna läggas på lokala organ. Om så sker kommer ställningen som styrelse att delas mellan skolstyrelsen och lokala organ,

9§ skoUagen

1 9 § skollagen finns vissa allmänna bestämmelser om skolstyrelsen. Fr, o, m, den 1 januari 1980 har paragrafen följande lydelse,

9 § Skolstyrelsen skall beakia den allmänna utvecklingen på skolväsendets område, följa skolväsendets tillstånd inom kommunen och taga erforderiiga initiativ för att bereda barn och ungdom i kommunen tillfredslällande utbildning.

Skolstyrelsen skall vidare

a)

i den män sådant ej tillkommer annan enligt bestämmelser som regeringen meddelar eller enligt beslul som avses i 3 kap, 14 § kommunal­lagen (1977:179), ombesöria de angelägenheter avseende skolväsendet i kommunen, vilka äro att hänföra till förvaltning och verkställighet,

b)

tillse, att verksamheten vid skolorna fortgår enligt gällande föreskrifter", och sörja för samordning av och enhetlighet i verksamheten,

c)

främja pedagogiska försök och lärarnas fortbildning,

d) verka för samarbete mellan hem och skola saml

e) verka för jämställdhet mellan kvinnor och män.

Vad gäller bestämmelserna i 9 § första stycket och föreskriften i 9 § andra stycket b) om att skolstyrelsen skall söria för samordning av och enhetlighet i verksamheten är det ansvar som dessa stadganden innebär till stor del av sådan art att det inte kan las över av lokala organ. Etl lokalt organ kan t, ex, inte söria för enhetlighet i kommunens skolväsende i dess helhel. Detta betyder ocksä att en nedfiyltning av uppgifter till lokala organ inte fär innebära alt skolstyrelsen fråntas möjligheten all fullgöra sitt åliggande i fråga om enhetlighet i verksamheten.

1 9 § andra stycket b) sägs också att skolstyrelsen skall tillse att verksam­heten vid skolorna fortgårenligt gällande föreskrifter. Om lokala organ införs, bör dessa kunna inom sina uppgiftsområden ta över skolstyrelsens roll.

Enligt 9 § andra stycket c) skall skolstyrelsen främja pedagogiska försök och lärarnas fortbildning. Här bör lokala organ kunna medverka men knappast helt överta skolstyrelsens ansvar.

19 § andra stycket d) och e) sägs atl skolstyrelsen skall verka för samarbete

Prop. 1979/80:54

158

mellan hem och skola samt verka för jämställdhet mellan kvinnor och män. Om det finns lokala organ bör såväl dessa som skolstyrelsen kunna göra insatser i förevarande sammanhang.

Skolstyrelsen skall enligt 9 § andra siycket a) ombesöria de angelägenheter avseende skolväsendet i kommunen vilka är att hänföra till förvaltning och verkställighet, i den mån sådant inte tillkommer annan enligt bestämmelser som regeringen meddelar eller enligt beslut som avses i 3 kap. 14 § kommunallagen.

Enligt den paragraf i kommunallagen lill vilken hänvisas får kommunfull­mäktige, i den mån inte annat är föreskrivet i lag eller annan författning', besluta att kommunstyrelsen eller annan nämnd skall handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som annars handhas av annan nämnd (paragrafens punkt 

I) 

eller handlägga frågor oin anslällning, ledighet, vikariat eller skiljande från ijänst saml andra frågor belräffande personal som är underställd annan nämnd (paragrafens punkt 2).

A v 9 § andra stycket a) framgår också att vissa uppgifter tillkommer annan än skolstyrelsen enligt bestämmelser som regeringen meddelar. I främst skolförordningen finns bestämmelser som lägger uppgifier på t. ex. rektor. Skolförfattningarna utpekar inte alltid vem - skolstyrelsen eller t. ex. rektor-som skall handha frågor av visst slag om vilka författningarna innehåller föreskrifter. Det får ibland bedömas inte uteslutande efter principen i 9 § andra stycket a) utan också med hänsyn till omständigheterna.

En del av de uppgifter som till följd av 9 § andra stycket a) skollagen eller pä grund av särskild föreskrift i förordning ankommer pä skolstyrelsen bör kunna läggas på lokala organ. Se närmare avsniu 4.2.

/O iJ' skoUagen

X 

10 § försia och andra styckena skollagen anges att det ankommer pä skolstyrelsen att besluta i frågor som avses i vissa andra paragrafer i skollagen.

I 32 § skollagen finns bestämmelser om förutsättningarna för att i visst fall låta elt bam börja sin skolgång i grundskolan ett år tidigare eller senare än normalt. Sådana frågor prövas enligt 10 § av skolstyrelsen.

Skolplikt får fullgöras i annan oftentlig skola än grundskolan eller i enskild statsunderstödd skola. Enligt 34 § skollagen får skolplikt fullgöras även i annan enskild skola, om den har godkänts för ändamålet. Fråga om godkännande prövas enligi 10 § av skolstyrelsen.

Om ett barn i hemmet eller på annat håll bereds enskild undervisning som

' Sådana hindrande föreskrifter finns i betydande omfattning när del gäller personal med statligt reglerad anslällning. Åtskilliga av de frågor som anges i paragrafens punkt 2 skall enligt sådana föreskrifier handläggas av skolstyrelsen när del gäller personal som nu har nämnts.

Prop. 1979/80:54

159

väsentligen motsvarar grundskolans, skall barnet enligt 35 S skollagen befrias från skolgång. Barnet får kallas till prövning. Vid behov skall skolgång åläggas barnet. Enligt 10 § beslutar skolstyrelsen i dessa frågor. Skolplikten är fullgjord när eleven tillfredsställande har genomgått årskurs

9 eller dä eleven vid särskild prövning visar aU han har molsvarande

kunskaper. Under vissa omständigheter får medges att en elevs skolgång

avslutas eu år tidigare än normalt. Eleven står då under lillsyn av

skolstyrelsen. Medgivandet kan återkallas. Se närmare 36 § skollagen. Enligt

10      § beslutar skolstyrelsen i dessa frågor.

Om en elev i grundskolan inte före skolpliktens upphörande tillfredsstäl­lande har genomgått årskurs 9, lär enligt 37 § skollagen skolgången fullföljas, om han kan tillgodogöra sig undervisningen. Enligt 10 § beslutar skolstyrel­sen i denna fråga.

Enligt 27 § första stycket skollagen får elev i grundskolan på föräldrarnas begäran befrias från att delta i morgonsamling, om skäl föreligger'. Enligt 27 § andra stycket skall elev pä föräldrarnas begäran befrias frän att delta i undervisning i religionskunskap, om eleven tillhör trossamfund, som har fått regeringens tillstånd att i skolans ställe ombesörja religionsundervisning. Fråga om alt förvägra en elev i grundskolan eller gymnasieskolan befrielse enligt 27 § skall enligt 10 § prövas av skolstyrelsen, i den mån regeringen inte förordnar annat.

I avsnitt 2.1 har redovisats bestämmelser om elevområden för grundskolan och gymnasieskolan. Enligt 44 § skollagen skall ett barn mottas i den gmndskola till varselevområdebarnet hör. Om särskilda skäl föreligger skall i grundskola mottas barn som inte hör till skolans elevområde. Enligt 45 § mottas i kommunens gymnasieskola bland de inträdessökande som fyller inträdesfordringarna i första hand de som tillhör skolans elevområde samt de för vilka skolan annars av särskilda skäl är den lämpligaste. I andra hand mottas övriga behöriga inträdessökande, dock inte den som enligt de nyssnämnda reglerna om vilka som mottas i första hand skall mottas i annan skola av samma slag, om han kan beredas plals där. Fråga om alt förvägra någon inträde i grundskolan eller gymnasieskolan på grund av bestämmel­serna i 44 eller 45 § skall enligt 10 § prövas av skolstyrelsen, i den mån regeringen inte förordnar annat.

Hur är det då med möjligheterna atl låta lokala organ handha uppgifter som enligt 10 § första och andra styckena skollagen ankommer på skolstyrel­sen?

Fråga om att förvägra någon inträde i kommunens grundskola eller gymnasieskola på grund av bestämmelserna i 44 och 45 §§ hör inte hemma hos lokala organ. Det handlar om kommunens grundskola eller gymnasie-

' Avsikten är all täcka inte bara fall där eleven kommer från ett hem med annan trosuppfaltning utan också fall där eleven av praktiska skäl, t. ex. lång resväg, har svårt att delta.

Prop. 1979/80:54

160

skola satt i relation till annan kommuns grundskola eller gymnasieskola.

När det gäller frågor enligt övriga paragrafer som anges i 10 § första och andra styckena skollagen kan lill att böria med anmärkas alt nästan alla mer eller mindre rör skolplikten. Inte minsl mol bakgrund av alt kommunens grundskola - där skolplikten normall skall fullgöras - är en enhet får det ses som en naturiig princip att skolstyrelsen bör ha kvar ett allmänt ansvar för alt kommunens alla barn får utbildning inom ramen för skolplikten. Härtill kommer att frågor rörande skolplikten inte alltid utan vidare kan ges lokal anknytning och föras lill etl lokalt organs kompelens. Om ett lokalt organs verksamhetsområde är bestämt till viss skolenhet kan det inte gärna bli tal om alt låta organet handha frågor rörande annan än den som hör till skolenheten. Om verksamhetsområdet är geografiskt bestämt kan man i och för sig tänka sig att det lokala organet handhar frågor om skolplikt för dem som är bosatta inom organets verksamhetsområde, men en dylik ordning förefaller egen­domlig om den det rör inte hör till eller vid fullgörande av skolplikten vid grundskolan skulle höra lill skolenhet inom organets verksamhetsområde (sådan tillhörighet behöver inte följa av bosättningen). Övriga aspekter att beakta vid bedömningen av om ett lokalt organ bör få ta över skolstyrelsens roll är om frägan över huvud taget har en naturlig lokal karaktär,om den är av stor betydelse och om en enhetlig bedömning inom hela kommunen ter sig särskilt angelägen.

Mot denna bakgrund bör godkännande av enskild skola enligt 34 § inte kunna läggas på lokala organ. Kvar hos skolstyrelsen bör också ligga frågor enligt 35 § om befrielse från skolgång m. m. för barn som får enskild undervisning. Detsamma gäller sådana allvarliga frågor som att enligt 36 § skollagen medge att skolgången avslutas ell år tidigare än normalt. När det gäller tillsyn enligt 36 § kan del dock vara naturligt att låta ett lokalt organ medverka, om den det gäller är bosatt inom organets verksamhetsområde. Huvudansvaret för tillsynen bör dock ligga hos skolstyrelsen (jfr avsnitt 5.9 om uppföljande studie- och yrkesorientering).

Inte heller frågor enligt 32 § om skolstart ett år tidigare eller senare än normall framstår som lämpliga för lokala organ, om man anlägger principiella synpunkter. Det bör dock inte vara uteslutet att låta ett lokall organ besluta i sådana frågor när det gäller barn bosatta inom organets verksamhetsområ­de'.

Beslut enligt 37 § angående fullföljande av skolgång i grundskolan efter skolpliktens upphörande bör kunna läggas på ett lokalt organ, om den det rör redan gär vid och i händelse av ja till fortsatt skolgång alltjämt skall gå vid skolenhet inom organets verksamhetsområde.

Vad slutligen angår fråga om att vägra elev befrielse enligt 27 § bör det vara

' Märk sambandet med förskolan. Om ett lokalt organ handhar förskoleverksamhet, kan det i och för sig vara naturligt au även låta organei besluta i frågor som avses i 32 § skollagen.

Prop. 1979/80:54

161

möjligt att lägga också den prövningen på lokala organ. Skolplikten berörs bara i mindre män. Behovet av enhetlighet i bedömningen kan dock tala för att skolstyrelsen handlägger alla sådana ärenden.

16 a och 17 §§ skollagen

Enligt 16 a § skollagen skall skolstyrelsen utse ett planeringsråd - i dagligt tal kallat SSA-råd - med uppgift att biträda skolstyrelsen i frågor rörande utbildningens anknytning till arbetslivet och alt följa yrkesutbildningen i kommunen. Och enligt 17 § skollagen skall i en kommun som har anordnat gymnasieskola skolstyrelsen utse ett eller fiera yrkesräd med uppgift att biträda skolstyrelsen i frågor rörande yrkesinriktningen av utbildningen i gymnasieskolan.

Även om lokala organ inrättas bör ett övergripande ansvar för utbildning­ens förhållande till arbetslivet av praktiska skäl och med tanke pä enhetlig­heten i verksamheten ligga kvar hos skolstyrelsen, som för del ändamålet bör ha biträde av planeringsråd och yrkesräd. Detla utesluter inte att lokala organ kan göra betydelsefulla insatser på hithörande område. Se närmare avsnitt 4.2,17,

53 § omsorgslagen

Enligt 53 § i den tidigare omnämnda lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, den s, k, omsorgslagen, skall skolsty­relsen vidta ätgärder för att den som är i särskolpliklig ålder och kan antas behöva undervisning i särskola erhåller sådan undervisning. Vidare sägs att skolstyrelsen får ombesörja undersökning som behövs för att vidta sådan åtgärd.

Även om lokala organ inrättas bör skolstyrelsen ha kvar det allmänna ansvaret för att kommunens alla barn får utbildning inom skolpliktens ram. Det finns ett samband mellan detta ansvar och sådana uppgifter som åsyftas i 53 § omsorgslagen. Även dessa uppgifter bör därför ligga kvar hos skolsty­relsen.

4.2 Uppgifter som ankommer på skolstyrelsen till följd av allmän bestäm­melse i skollagen eller särskild föreskrift i förordning

4.2.1 Inledning

Såsom framgår av redovisningen i avsnitt 4,1 anger skollagen endast ett fätal preciserade uppgifter för skolstyrelsen. Många av skolstyrelsens uppgif­ter följer av den allmänna bestämmelsen i 9 § andra styckel a) skollagen (jfr även 7 § samma lag). Härtill kommer att det i bl. a. skolförordningen finns

11 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

162

särskilda föreskrifter om skolstyrelsens åligganden.

I avsnitt 4.2 behandlas en del av de uppgifter för skolstyrelsen som följer av allmän bestämmelse i skollagen eller särskild föreskrift i förordning.

4.2.2   Inskrivning m. m.

1 2 kap. skolförordningen finns tillämpningsföreskrifter till vissa bestäm­melser i skollagen, bl. a. rörande skolplikten. 12 kap. 12-14 §§ ges föreskrifter om bl. a. skolstyrelsens tillsyn över skolpliktiga elevers skolgång och prövning av om en elev, som får undervisning vid annan skola än grundskolan men som brister i närvaro, skall åläggas skolgång i gmndsko­lan.

1 6 kap. 1-8 §§ skolförordningen finns föreskrifter om skolstyrelsens roll när det gäller inskrivning i grundskolan och ansvar för att barn vid behov anmäls för inskrivning i specialskolan eller särskolan eller anmäls till t. ex. elevhem för rörelsehindrade.

Vissa av de frågor som nu nämnts har samband med frågor som avses i 10 § skollagen och 53 § omsorgslagen och som har behandlats i avsnitt 4.1,1 linje med vad som har uttalats där bör de uppgifter som åsyftas med nu berörda bestämmelser i skolförordningen i princip ligga kvar hos skolstyrelsen även om lokala organ inrättas. Sådana organ bör dock kunna medverka t. ex. när det gäller tillsyn över skolpliktiga elevers skolgång vid skolenhet inom organets verksamhetsområde.

4.2.3   Interkommunal ersättning

Om en kommun i sin grundskola eller gymnasieskola har mottagit en elev som inte är kyrkobokförd inom kommunen, har kommunen i regel rätt att av den kommun inom vilken eleven är kyrkobokförd fö ersällning för kostna­derna för undervisningen. Frågor om sädan s. k. interkommunal ersättning hör inte hemma hos lokala organ.

4.2.4  Statsbidrag

En stor del av kostnaderna för en kommuns grundskola och gymnasieskola täcks genom statsbidrag. De viktigaste statsbidragsförfattningarna är såsom tidigare nämnts förordningen (1978:345) om statsbidrag till driftkostnader för grundskolan, m. m., förordningen (1966:115) om statsbidrag till driftkostna­der för viss kommunal utbildning samt förordningen (1957:318)om statsbi­drag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning.

Skolstyrelsen gör framställning om statsbidrag och svarar för bidragets användning. Statsbidragsvillkor och andra centrala (statliga) föreskrifter gör ofta att handlingsutrymmet för bidragets användning är litet. En strävan är emellertid att öka det kommunala infiytandet över användningen av statsbidrag. SIA-reformen är ett uttryck  för denna strävan.  Det nya

Prop. 1979/80:54

163

statsbidragssystemet för grundskolan bygger på ett system med bl. a. basresurser och förstärkningsresurser. Basresurserna är bidrag till kostnader för lärariönerna. Förstärkningsresurserna är bidrag till kostnader som avser olika insatser för undervisningen och andra särskilda insatser under skolda­gen. Det är särskilt förstärkningsresurserna som ger handlingsutrymme. De fördelas av skolstyrelsen på rektorsområdena efter de olika behov som framträder där.

När statsbidrag utgår lill kommunen för dess grundskola eller gymnasie­skola utan att medlen är bundna till ändamål inom ett lokalt organs kompetensområde, har skolstyrelsen funktioner som inte kan tas över av lokala organ. En sädan fräga som framställning om statsbidrag mäste ligga hos skolstyrelsen. Likaså måste skolstyrelsen ha ett ansvar för bidragets användning, låt vara att detta ansvar kanske i vissa fall kan begränsas till hur medlen fördelas mellan olika lokala organs verksamhetsområden.

När det gäller t. ex. en förstärkningsresurs kan det finnas skäl för en ordning som innebär att skolstyrelsen fördelar medlen mellan olika lokala organs verksamhetsomräden och att de lokala organen sedan i princip får rätt att bestämma om medlens användning inom sina resp. verksamhetsomrä­den. I vissa fall kan det emellertid inte bli fräga om mer än förslag från organets sida. Del förhåller sig ju så, att en del åtgärder som medlen kan användas till kan förutsätta beslut som ligger utanför det lokala organets kompetens. Ett exempel är användning av förstärkningsresursen till anstäl­lande av ytteriigare personal, om sådana frågor är skolstyrelsens sak (jfr avsnitt 4.2.19). I praktiken torde skolstyrelsen då såvitt gäller personella åtgärder fä göra inte en medelsfördelning i egentlig mening mellan verksam­hetsområdena utan en personaltilldelning (berörda anställdas tjänstgöring föriäggs för längre eller kortare tid till visst lokalt organs verksamhetsområ­de).

4.2.5 Lokalbehovsutredning samt anordnande och indragning av skolenhet

Enligt 2 kap. 3 § skolförordningen ankommer det på skolstyrelsen att utreda behovet av skollokaler och föreslä kommunfullmäktige de åtgärder som behövs.

Eftersom del är fråga om en skola - grundskola eller gymnasieskola - även om verksamheten bedrivs pä olika håll i kommunen, bör skolstyrelsen göra en samlad utredning av lokalbehovet också i fall där lokala organ finns. Delta hindrar inte att de lokala organen här bör förse skolstyrelsen med mate­rial.

Visst samband med lokalbehovet har indelningen i skolenheter. Såsom nämnts är skolenhet enligt skolförordningen en med hänsyn till elever, som undervisas antingen i etl gemensamt eller i flera varandra näraliggande skolhus eller andra lokaler för undervisningen, bestämd organisatorisk enhet inom skolväsendet.

Prop. 1979/80:54

164

För kommuns grundskola eller gymnasieskola får enligt 2 kap. 20 § skolförordningen finnas en eller flera skolenheter. 1 samma skolenhet får ingå flera skolformer eller delar därav.

Enligt sistnämnda paragraf är det skolöverstyrelsen som - efter samråd med den eller de kommuner som berörs - beslutar om skolenhet i vilken gymnasieskola skall ingå.

Vad gäller skolenhet av grundskolan är det i princip skolstyrelsen som beslutar. Delta kan ske genom fastställande av organisationsplan enligt 2 kap. 22 § skolförordningen. Utan hinder av vad som genom fastställande av organisationsplan eller i annan ordning har beslutats om skolenheter, får emellertid länsskolnämnden, om särskilda skäl föreligger, förordna att skolenhet av grundskolan skall anordnas eller dras in från och med nästkommande läsår. Enligt 19 kap, 7 § tredje styckel är del endasl skolstyrelsen som får föra talan mot sådant beslut av lånsskolnämnd. Talan förs hos regeringen genom besvär.

Skall tillkomsten av lokala organ inverka på skolstyrelsens befattning med frågor om anordnande eller indragning av skolenhet? Sådana frågor måste bedömas med beaktande av situationen för hela skolan i kommunen. Därför kan skolstyrelsens roll inte tas över av lokala organ. Detta hindrar emellertid inte att del lokala organet bör höras i fråga om anordnande eller indragning av skolenhet inom dess verksamhetsområde,

4.2.6 Lokaler, utrustning m. m.

Enligt 2 kap. 24 § skolförordningen skall skolenhet i vilken ingår grund­skola eller gymnasieskola vara försedd med lämplig mark, lokaler och inventarier. Skolenheten skall ha bibliotek och annan utrustning som behövs för en tidsenlig utbildning.

De frågor som avses i nämnda paragraf hör till viss del hemma på ceniral nivå inom kommunen (jfr avsniu 4.2.5 och vad som där sägs med anledning av att det enligt 2 kap. 3 § skolförordningen ankommer på skolstyrelsen att ulreda behovet av skollokaler och föreslä kommunfullmäktige de ätgärder som behövs). Men på lokala organ bör kunna läggas åtminstone frågor om underhåll och skötsel i övrigt av lokalerna samt anskaffande och skötsel av inventarier och annan utrustning.

Enligt 2 kap. 1 § skolförordningen fär skolstyrelsen utfärda ordningsstadga som bl. a. upptar allmänna föreskrifter om lillsyn över och vård av lokaler, inventerier och utbildningsmateriel. Detta bör kunna göras till en uppgift för lokala organ.

Enligt 50 § skollagen bör, om större olägenhet inte vållas verksamhet i gmndskola eller gymnasieskola, mark och lokaler som disponeras för skolan upplåtas för annal än skolans behov. För frivillig bildningsverksamhet och liknande verksamhei skall upplåtelse medges under sådan förutsättning. Om ersättning då las ut får den motsvara högst den av upplåtelsen föranledda

Prop. 1979/80:54

165

omedelbara ökningen av kommunens kostnader.

Frägorom upplåtelse av skollokalerna till utomstående bör kunna avgöras av vederbörande lokala organ.

4.2.7   Ordningsföreskrifter

Enligt 2 kap. 1 § skolförordningen får skolstyrelsen utfärda ordningsstadga som upptar allmänna föreskrifter om ordningen vid skolenheterna samt om tillsyn över och värd av lokaler, inventarier och utbildningsmateriel,

I avsnitt 4,2,6 uttalades att det borde kunna göras till en uppgift för lokala organ att meddela allmänna föreskrifter om tillsyn över och värd av lokaler, inventarier och utbildningsmateriel. Även när det gäller föreskrifter om ordningen vid skolenheterna bör skolstyrelsens roll kunna tas över av vederbörande lokala organ,

4.2.8   Elevernas fördelning på skolenheter

Om det för en kommuns grundskola eller gymnasieskola finns tvä eller flera skolenheter, skall enligt 2 kap, 21 § skolförordningen eleverna fördelas på skolenheterna med hänsyn främst till vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt och till vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra utbildningsresurser. Allmänna föreskrifter om fördel­ningen får meddelas av skolstyrelsen, om inte länsskolnämnden meddelar sådana föreskrifter.

Vad som skulle kunna bli en fräga för ett lokall organ är fördelningen av elever mellan skolenheterna inom det lokala organets verksamhetsområde. Men dä mäste det först genom allmänna föreskrifter eller beslut i enskilda fall slå klart vilka av kommunens elever som skall gå vid skolenheter inom detta verksamhetsområde,

4.2.9   Organisationen inom en skolenhet

Skolans organisation inom skolenheten är i huvuddrag fastlagd genom bestämmelser i skolförordningen. Det finns emellertid visst utrymme för olika lösningar.

Såväl i gmndskolan som i gymnasieskolan fördelas eleverna pä klasser. Enligt skolförordningen avses med klass elever som i olika ämnen regelmäs­sigt undervisas gemensamt, även om de inte tillhör samma lärokurs eller årskurs.

Enligt 5 kap. 14 § fördelas eleverna i gmndskolan på klasser och grupper. Klasserna sammanförs till arbetsenheter. Till en arbetsenhet kan föras tvä eller flera klasser i en ärskurs, i flera årskurser på samma stadium eller i flera årskurser pä olika stadier vid en skolenhet. Skolstyrelsen börenligt paragrafen verka för atl eleverna grupperas så att en så allsidig social sammansättning

Prop. 1979/80:54

166

som möjligt uppnås.

Antalet klasser i en skolenhet av grundskolan hänger samman med ekonomiska frågor och frägorom tjänsteorganisationen, med andra ord frågor som delvis måste falla utanför ett lokalt organs kompetens. Men närdet gäller fördelningen av elever pä klasser och grupper och arbetsenhetsindelningen bör lokala organ i princip kunna ta över skolstyrelsens roll,

I detta sammanhang bör nämnas att skolförordningen beträftande eleverna i grundskolan innehåller vissa reglerom sammanhållna klasser. Enligt 6 kap, 21 § skolförordningen bör eleverna vid uppflyttning till högre årskurs lä behålla sina klasskamrater. Vid uppflyttning till ärskurs 7, 8 och 9 skaU eleverna enligt 6 kap. 22 § skolförordningen behälla sina klasskamrater. Vissa undantag finns dock. Vid uppflyttning till ärskurs 7 får skolstyrelsen efter hörande av rektor besluta om sådan avvikelse från regeln om sammanhållna klasser som behövs för att åstadkomma en allsidigare social sammansättning av klasserna. Vid uppflyttning till årskurs 8 fär i särskilda undanlagsfall eleverna sammanföras i klasser enligt deras val av tillvalsämnen, om det påkallas av det samlade arbetsresultatet i ärskurs 7 eller av brist pä lärare med erforderlig kompetens. Beslut härom meddelas av skolstyrelsen efler förslag av rektor och personalkonferens. Enligt 6 kap, 23 § lär avvikelse från regeln om sammanhållna klasser vid uppflyttning till ärskurs 7, 8 och 9 av annan särskild anledning beslutas av länsskolnämnden efler framställning av skolstyrelsen samt yttrande av rektor och personalkonferensen.

När avvikelse frän regeln om sammanhållna klasser endast berör skolenhet inom ett lokalt organs verksamhetsområde och inte medför konsekvenser i sådana frågor som ligger utanför det lokala organets kompetens, bör den roll som nu anges för skolstyrelsen i 6 kap, 22 och 23 §§ kunna tas över av det lokala organet,

I fråga om gymnasieskolan finns bestämmelser om klasser och grupper i 8 kap, 15-22 §§ skolförordningen. Där står bl. a. följande. I gymnasieskolan fördelas eleverna pä klasser. Elever i samma ärskurs och på samma studieväg förs till samma klass så långt detta är möjligt. Klass fär omfatta högst 30 elever eller, om det anges i timplanen för viss studieväg, högst 16 elever. Om särskilda skäl föreligger, lär länsskolnämnden medge att klass fär omfatta ett högre antal elever. För varje kommun som är huvudman för gymnasieskola bestämmer skolöverstyrelsen antalet klasser i årskurs 1 och deras fördelning pä studievägar enligt riktlinjer som regeringen fastställer. För högre årskurs av en kommuns gymnasieskola anordnas klass i den män det behövs för undervisning av elever som efter uppflyttning eller eljest tillhör årskursen. Antalet klasser fastställs av skolstyrelsen. 1 särskilda fall beslutar länsskol­nämnden eller skolöverstyrelsen.

Den begränsade roll som skolstyrelsen har när det gäller gymnasieskole­elevernas gruppering bör kunna tas över av ett lokalt organ, om endast skolenhet inom det lokala organets verksamhetsområde berörs och det inte medför konsekvenser i sädana frågor som ligger utanför det lokala organets

Prop. 1979/80:54

167

kompelens.

Till organisationen inom skolenheten hör en rad olika samverkansorgan, ofta kallade konferenser. Bestämmelser om dessa finns i 3 kap. skolförord­ningen. Till samverkansorganen hör arbetsenhetskonferenser, klasskonfe­renser och sammankomster för överiäggning om studie- och yrkesoriente­ring. Rektor får också, utöver vad som följer av bestämmelserna om de obligatoriska organen, kalla till överiäggning om frågor som rör skolenheten, 1 åtskilliga fall skall elevföreträdare kallas att delta. Elevföreträdare utses i den ordning skolstyrelsen bestämmer.

Den sistnämnda funktionen bör kunna läggas över pä vederbörande lokala organ.

Enligt 3 kap, 19 och 20 §§ skolförordningen kan det vid skolenhet med gymnasieskola finnas en biblioteksnämnd med uppgift att avge förslag till bokinköp för skolenhetens bibliotek. 1 en biblioteksnämnd ingär bl, a, två elever som ulses av eleverna i den ordning som skolstyrelsen bestämmer.

Om bokinköp för skolenhetens bibliotek ankommer på ett lokalt organ (jfr avsnitt 4,2,6), bör det lokala organet också fä bestämma huruvida det skall finnas en biblioteksnämnd och i förekommande fall i vilken ordning eleverna skall utse sina företrädare i nämnden,

13 kap, skolförordningen finns också bestämmelserom samarbelsnämnder inom gymnasieskolan. Med stöd av särskilda bestämmelser bedrivs försöks­verksamhet med samarbelsnämnder säväl inom grundskolan som inom gymnasieskolan (i det senare fallet tillämpas inte bestämmelserna i skolför­ordningen).

Fråga huruvida försöksverksamhet med samarbelsnämnder skall bedrivas och hur verksamheten i så fall skall vara utformad inom ramen för givna föreskrifter bör avgöras av skolstyrelsen och inte av lokala organ, 1 fall där det inte bedrivs försöksverksamhet och skolförordningens bestämmelser om samarbelsnämnder därför gäller bör det emellertid inte vara uteslutet att låta ett lokalt organ la över de uppgifter som enligt förordningen ankommer pä skolstyrelsen, nämligen att utse vissa ledamöter och bestämma den ordning i vilken eleverna skall utse sina företrädare'.

4.2.10 Läsårets och lovdagarnas förläggning

Skolförordningens bestämmelser om lärotider bygger pä begreppet läsår. Ett läsår omfattar 40 veckor och fördelas på en hösttermin och en vårtermin. Enligt skolförordningens föreskrifter bör läsåret börja i augusti och sluta senast ijuni. Dag för termins början och slut fastställs av skolstyrelsen (5 kap. 23 § och 8 kap. 24 §).

' Tillkomsten av lokala organ kan ge anledning att ompröva systemet med samar­belsnämnder. Det kan emellertid inte bli tal om att skapa ett nytt regelsystem for intresseniinfiytande redan till kommande årsskifte, närden tilltänkta försöksverksam­heten med lokala organ skall börja.

Prop. 1979/80:54

168

Fråga av sistnämnda slag kan behöva lösas enhetligt för hela skolväsendet i kommunen. Det bör dock inte möta nägot hinder att låta kommun som så önskar låta frägan lösas av lokala organ.

Enligt 5 kap, 30 § och 8 kap, 32 § skolförordningen skall eleverna under läsåret få lov tio dagar. Härtill kommer att enligt 5 kap. 12 § och 8 kap. 11 § högst två friluftsdagar varie läsår fär tas i anspräk för att tillsammans med helgdagar, lördagar och lov bereda eleverna en längre sammanhängande ledighet.

Även fråga om förläggningen av lovdagar kan behöva lösas enhetligt och bör i sä fall ligga hos skolstyrelsen. Men om det i något fall anses lämpligt bör uppgiften kunna läggas pä lokala organ,

4.2.11 Skoldagen och dess beståndsdelar

Större delen av skoldagen för elever i grundskolan tas upp av timplane­bunden undervisning i ämnen. Härtill kommer måltidsuppehåll och raster. Dessutom förekommer, om kommunen beslutar del, för eleverna obligato­risk icke timplanebunden verksamhet (s, k, fria aktiviteter)'. Bestämmelser om detta finns i 5 kap, 2 och 4 §§ skolförordningen. Enligt 5 kap, 26 § bestämmer skolstyrelsen vilken tidsmässig omfattning-inom vissa fastställ­da gränser - skoldagen skall ha och när skoldagen tidigast för börja och senast fär sluta.

Vad gäller gymnasieskolan får enligt 8 kap. 28 § den dagliga undervis­ningstiden för elev i regel omfatta högst älta lektionerom inte annat följerav timplanen eller vissa andra bestämmelser. Mellan lektionerna skall lämnas raster, varav en måltidsrast, enligt bestämmelser i 8 kap, 31 §, Syslemet med fria aktiviteter förekommer inte i gymnasieskolan. Enligt 8 kap. 28 § bestäms förläggningen av den dagliga undervisningstiden av skolstyrelsen.

I vad män bör lokala organ kunna överta skolstyrelsens roll närdet gälleratt bestämma skoldagens omfattning och föriäggning? Skoldagens omfattning och föriäggning kan ha betydelse även för organisationen av sädan skolverk­samhet och verksamhet i övrigt (t. ex, pä fritidssidan) som kanske inte ligger under det lokala organet. En för hela kommunen enhetlig eller åtminstone samordnad lösning kan nog ofta behövas. Det finns emellertid knappast anledning att utesluta möjligheten att helt eller delvis lägga uppgiften på lokala organ.

Vad gäller grundskolan kan särskilt anmärkas att skoldagens omfattning har nära samband med om möjligheten att införa fria aktiviteter utnyUjas och vilka resurser som ställs till förfogande för sädan verksamhet. Om beslut i dessa med varandra sammanhängande frågor om fria aktiviteter, se avsnitt 4.2,13,

1 Om fria aktiviteter, se avsnitt 4,2,13,

Prop. 1979/80:54

169

Beträffande måltidsuppehållets och andra rasters längd och föriäggning bör de beslutsbefogenheter som enligt nuvarande system tillkommer skolstyrel­sen kunna läggas på lokala organ. Behov av samordning med verksamhet som ligger utanför det lokala organets kompetens kan dock i vissa fall tala emot beslutsbefogenheter för organet,

4.2.12 Läromedel, timplanejämkningar m. m.

Enligt 5 kap, 13 § och 8 kap, 12 § skolförordningen är det skolstyrelsen som antar läromedel inom grundskolan och gymnasieskolan.

Av ekonomiska och praktiska skäl kan det finnas anledning att låta frågan om antagande av läromedel avgöras av skolstyrelsen, även om lokala organ tillskapas. Det bör emellertid inte föreligga något hinder att en kommun som så önskar låter de lokala organen bestämma i denna fråga inom givna resursramar,

1 läroplanerna finns limplaner som bl, a, anger timtal för de olika ämnena. Med stöd av bestämmelser i läroplan eller skolförordningen kan i vissa fall skolstyrelsen och i vissa andra fall statlig myndighet medge jämkning i timplanen. Avvikelse får ske säväl för viss individ (jfr avsnitt 4,2,18 såvitt gäller anpassad studiegång) som generellt.

Det är inte otänkbart att inom givna resursramar låta lokala organ ta över skolstyrelsens roll när det gäller alt fatta beslut om generell timplanejämk­ning och göra framställningar till statlig myndighet om medgivande till sädan jämkning.

Enligt 6 kap, 11 § skolförordningen får skolstyrelsen besluta att betyg i årskurserna 3 och 6 skall ersättas med annan form av besked'. En sädan befogenhet bör kunna läggas på ett lokalt organ,

4.2.13 Fria aktiviteter

SIA-reformen innebär bl, a, att kommunerna kan införa s. k. samlad skoldag i grundskolan. Samlad skoldag innebär att det vid sidan av den timplanebundna verksamheten förekommer icke timplanebundna aktivite­ter (allmänt kallade fria aktiviteter) som är obligatoriska för eleverna. Varje kommun fär själv utifrån elevernas behov och kommunens ekonomiska, personella och lokalmässiga resurser ta ställning till om samlad skoldag skall införas. Samlad skoldag kan införas i hela grundskolan inom kommunen eller vid endast viss skolenhet eller visst stadium eller viss årskurs i en skolenhet. Om samlad skoldag inte har införts, skall ändå på högstadiet anordnas fria aktiviteter under sammanlagt 80 minuter varje vecka.

Vad de fria aktiviteterna innebär framgår av läroplanen. Den lämnar slorl

' Bestämmelsen blir om ell par år inaktuell till följd av riksdagens beslut om ny läroplan för grundskolan m, m. (prop. 1978/79:180, UbU 45, rskr 422).

12 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 54

Prop. 1979/80:54

170

utrymme för beslul inom kommunen. Meningen är att den samlade skoldagen skall utformas mot bakgrund av de förutsättningar och behov som föreligger i den enskilda kommunen och vid den enskilda skolenheten. Som exempel på fria aktiviteter kan riämnas gemensamma samlingar, arbete inom klassråd och elevråd, biblioteksverksamhet, medverkan i utformningen av skolans miljö, hobbyverksamhet och föreningsarbete samt kontakter med samhället utanför skolan. Enligt läroplanen ansvarar skolstyrelsen för hur den samlade skoldagen utformas och genomförs.

Frågan om och i vad mån samlad skoldag skall införas är principiellt viktig och hänger nära samman med vilka resurser - utöver statsbidrag enligt förordningen (1978:345) om statsbidrag till driftkostnader för grundskolan, m.m.- som kan ställas till förfogande för verksamheten. Beslut i dessa frågor hör inte hemma hos lokala organ. Men givetvis bör de lokala organen ha möjlighet att komma med framställningar och förslag. Och har samlad skoldag väl beslutats bör vederbörande lokala organ kunna i skolstyrelsens ställe svara för de fria aktiviteternas innehåll och utformning inom ramen för de resurser som ställts lill organels förfogande för ändamålet och med de begränsningar i övrigi som ligger i organets uppgiftsområde.

4.2.14 Friluftsverksamhet

Enligt 5 kap. 12 § och 8 kap. 11 § skolförordningen skall det vanliga skolarbetet i grundskolan och gymnasieskolan ersättas med lekar, idrott och friluftsverksamhet under 4-8 dagar (8-16 halvdagar) varie läsår (friluftsda­gar). Antalet friluftsdagar bestäms av skolstyrelsen med hänsyn till möjlig­heten alt effektivt utnyttja dagarna. Friluftsverksamheten bedrivs under lärares ledning.

Frågan om antalet friluftsdagar bör kunna läggas på lokala organ.

När del gäller andra frågor rörande friluftsverksamheten, såsom hur denna skall utformas, hör väl dessa till stor del hemma pä rektors- eller arbeisenhets-eller klassnivå. Men i den mån sådana frågor med nuvarande ordning handhas av skolstyrelsen bör de kunna tas över av lokala organ.

4.2.15 Skolmåltider

X 

fråga om skolmåltidsverksamheten krävs det av praktiska och ekono­miska skäl ofta en samordning inom hela skolväsendet i kommunen. Det gäller inte bara i fråga om vilken mat som skall serveras utan också tillagningen och organisationen av skolmåliidspersonalen. Men i den mån det i en kommun anses lämpligt bör etl lokalt organ kunna få hand om skolmållidsfrågor inom sitt verksamhetsområde.

När det gäller frågan om mellanmål skall serveras och hur den verksam­heten i sä fall skall organiseras torde del ligga närmare till hands att låta vederbörande lokala organ avgöra detla än att låla uppgiften ligga hos

Prop. 1979/80:54

171

skolstyrelsen. Här liksom i sä många andra frågor gäller det i första hand vilka resursramar det lokala organei får lill silt förfogande och hur bundna direktiven för dispositionen blir.

4.2.16 Skolhälsovården

Enligt 25 a § och 29 § tredje siycket skollagen omfattar såväl grundskolan som gymnasieskolan skolhälsovård.

I 4 kap. 3 § skolförordningen föreskrivs att det för skolhälsovården skall finnas skolläkare och skolsköterska samt lämplig lokal och erforderlig utrustning. Vidare föreskrivs i 4 kap. 6 § skolförordningen bl. a. att skolsty­relsen efter samråd med skolläkare bestämmer tid och plats för läkarmottag­ning.

Skolhälsovården torde i regel bara i mindre utsträckning organiseras skolenhetsvis. Men i den mån det rör sig om frågor som begränsar sig till ett lokalt organs verksamhetsområde, bör det vara möjligt atl låta det lokala organet överta skolstyrelsens roll.

4.2.17 Kontakter mellan skolan och arbetslivet

Under senare år har alltmer betonats vikten av kontakter mellan skolan och arbetslivet. Det övergripande ansvaret för detta ligger hos skolstyrelsen.

Etl uttryck för att samhället tillmäter kontakterna med arbetslivet slor betydelse är tillkomsten av yrkesräd och planeringsråd. Om dessa organ finns grundläggande bestämmelser i skollagen. De har behandlats i avsnitt 4.1 i denna promemoria. I övrigt kan nämnas följande.

I gymnasieskolan föriäggs viss undervisning i arbetsteknik o. d. helt till företag eller annan institution än gymnasieskolan och meddelas där av lärare som förelaget eller institutionen tillhandahåller. Företaget eller institutionen skall även tillhandahålla de lokaler och maskiner samt den materiel och utrustning som behövs för denna undervisning, som kallas inbyggd utbild­ning'. De grundläggande bestämmelserna om inbyggd utbildning finns i 8 kap. 13 § andra stycket skolförordningen.

Skolförordningen innehåller vissa särskilda bestämmelser i fråga om inbyggd utbildning och annan utbildning som förläggs till arbetsställe utanför gymnasieskolan. Enligt 8 kap. 2 § fjärde slyckel får skolstyrelsen i fräga om undervisning som föriäggs till arbetsställe utanför gymnasieskolan besluta att arbetsvecka skall ges annan längd än vad som följer av timplanens bestämmelser om antalet veckotimmar. Och i fråga om inbyggd utbildning

' Undervisning i arbetsteknik o. dyl. får förläggas lill förelag eller annan institution än gymnasieskolan ulan alt fråga arom inbyggd utbildning (det är alltså inte företaget eller institutionen som tillhandahåller utbildningen). Se 8 kap. 13 § försia stycket skolför­ordningen.

Prop. 1979/80:54

172

gäller enligt 9 kap. 60 §, utöver skolförordningens bestämmelser om åtgärder för gymnasieskoleelevs tillrättaförande, bestämmelse i kollektivavtal om rätt för förelag eller institution som tillhandahåller utbildningen att vidla disciplinära åtgärder mot eleven.

I grundskolans årskurs 9 förekommer praktisk yrkesorientering i form av praktikperiod på arbetsplats. Och för sädan elev på grundskolans högstadium som har anpassad studiegång får utbildningen hell eller delvis föriäggas utanför skolan (vanligen blir det då en arbetsplats).

Men det är inte bara genom verksamhet på arbetsställe utanför skolan som elevernas utbildning skall få arbetslivsanknytning. Ocksä genom mera teoretiska inslag i studie- och yrkesorienteringen får eleverna kunskaperom arbetslivet. Sådana insikter lär de även genom olika inslag under lektions­undervisningen i bl. a. samhällsorienterande ämnen (t. ex. genom besök av skolinformatörer frän de fackliga organisationerna) liksom genom direkta arbetsinsatser i den egna skolanläggningen och vissa andra inslag i gmnd­skolans fria aktiviteter.

Såsom uttalades i avsniti 4.1 bör skolstyrelsen, även om lokala organ inrällas, ha ett övergripande ansvar för utbildningens förhållande till arbetslivet och då ocksä ha biträde av planeringsråd och yrkesråd. Med hänsyn till det övergripande ansvaret och av praktiska skäl bör skolstyrelsen också ha huvudansvaret för utbildning som föriäggs utanför skolan'. Däremot bör lokala organ kunna få en viktig roll när det gäller att skapa olika inslag i skolans verksamhet som kan förbättra elevernas kännedom om arbetslivet.

4.2.18 Elevs frånvaro. särskUda ätgärder beträffande viss elev m. m.

Enligt 6 kap. 24 § skolförordningen gäller atl om elev i grundskolan på gmnd av sjukdom eller av annan orsak inte kan besöka skolan, föräldrarna eller den hos vilken eleven vistas snarast skall anmäla hindret till skolan samt, om skolstyrelsen föreskriver det, avge intyg om anledningen UU frånvaron.

För elever i gymnasieskolan behandlas motsvarande situation i 9 kap. 53 § samma förordning. Där stadgas att hindret snarast skall anmälas till skolan av eleven eller, i fråga om elev som inte fyllt 18 år och inte heller ingått äktenskap, av föräldrarna eller den hos vilken eleven vistas. Skolstyrelsen kan besluta aU anmälningsskyldigheten alltid skall fullgöras av eleven. Om skolstyrelsen föreskriver det, skall elev förete försäkran eller, om eleven inte fyllt 18 år och inte heller ingått äktenskap, intyg om anledningen till frånvaron. Försäkran avges av eleven pä heder och samvete. Intyg utfärdas av föräldrarna eller den hos vilken eleven vistas.

De beslutsbefogenheter som skolstyrelsen har enligt nämnda bestämmel-

' 1 vissa fall kanske sådan utbildning inte heller utan vidare kan hänföras lill elt lokalt organs verksamhetsområde.

Prop. 1979/80:54

173

ser bör kunna läggas på lokala organ.

Vissa frågor rörande enskild elev har behandlats i avsnitt 4.1. Del gällde bl. a. sådana frågor rörande skolplikten som enligt skollagen skall prövas av skolstyrelsen. Det finns emellertid ytteriigare frågor rörande enskild elev vilka enligt särskild föreskrift ankommer pä skolstyrelsen.

Enligt 6 kap 25 § skolförordningen får elev i grundskolan beviljas ledighet från skolarbetet för enskilda angelägenheter sex dagar för läsår eller, om särskilda skäl föreligger, ännu fier dagar. Fråga om ledighet prövas av klassföreståndare, rektor eller, när det är fråga om ledighet som - i förekommande fall tillsammans med tidigare beviljad ledighet - överstiger nio dagar för läsår, skolstyrelsen. När del gäller gymnasieskoleelever handläggs frågor om ledighet på högst rektorsnivå.

Sådana ärenden som enligt 6 kap. 25 § skolförordningen handläggs av skolstyrelsen bör kunna läggas på lokala organ.

Enligt 6 kap. 30 § skolförordningen kan ärende om åtgärd för lillrättaför­ande av grundskoleelev av rektor hänskjutas till skolstyrelsen. 1 paragrafen stadgas vidare, att skolstyrelsen lär avstänga eleven från undervisning helt eller delvis under högst två veckor av terminen, om eleven under avstäng-ningstiden erhåller nödig tillsyn. Innan avstängning eller annan åtgärd beslutas, skall skolstyrelsen samräda med barnavårdsnämnden. (Beträffande gymnasieskoleelever kan såväl avstängning som förvisning förekomma. Fråga om avstängning eller förvisning avgörs av samarbetsnämnden i särskild sammansättning.)

Det finns knappast något avgörande skäl mot att låta lokala organ fä handlägga ärenden enligt 6 kap. 30 § i stället för skolstyrelsen. Ärendenas ömtåliga karaktär och önskvärdheten av enhetlig bedömning kan dock tala för att utläggning på lokala organ inte bör ske.

Enligt 5 kap, 38 § skolförordningen avgörs fräga om uttagning till särskUd undervisningsgrupp av elevvärdskonferensen i samråd med eleven och dennes föräldrar. Anser elevvårdskonferensen men inte förälder att eleven skall överföras till särskild undervisningsgrupp, skall ärendet hänskjutas till skolstyrelsen för avgörande.

Ett lokalt organ bör kunna få handlägga ärenden enligt 5 kap. 38 § i stället för skolstyrelsen. Mot en utläggning på lokala organ kan dock anföras samma synpunkter som när det gäller ärenden enligt 6 kap. 30 §.

För sådan elev i grundskolan, som inom ramen för undervisningen enligt läroplanen inte kan erhålla en utbildning som i rimlig grad är anpassad efter hans intressen och anlag, lär anpassad studiegång anordnas. Därvid får avvikelse ske från timplan. För elev pä grundskolans högstadium får utbildningen helt eller delvis föriäggas utanför skolan. Enligt 5 kap, 51 § beslutas anpassad studiegång av skolstyrelsen efter hörande av elevvärds­konferensen. Skolstyrelsen ansvarar för att elev med anpassad studiegång får en utbildning som så långt det är möjligt är likvärdig med övrig utbildning inom skolan.

Prop. 1979/80:54

174

De frågor som det här gäller har samband med skolplikten. Särskilt markerat är sambandet när det gäller utbildning utanför skolan (i praktiken ofta arbete; jfr 36 § andra stycket i skollagen om medgivande att skolgång avslutas ett år i förtid). 1 sådana fall bör avgörandet ligga hos skolstyrelsen. När det däremot gäller anpassad studiegäng inom ramen för skolgången vid skolenheten bör det kunna komma i fråga atl ge vederbörande lokala organ beslutanderätt.

4.2.19 Tjänsteorganisation, ijänstetillsällning, ledighet, vikariat, ansiäUnings upphörande m. m.

I skolförordningen finns en omfattande författningsreglering beträffande tjänsteorganisation, tjänstetillsättning m. m. rörande personalen ute på skolenheterna. Denna författningsreglering avser nästan enbart de slatiigt reglerade tjänsterna, dvs. tjänsterna som rektor, biträdande skolledare eller lärare.

Tjänsteorganisationen Slalligt reglerade tjänster

Antalet tjänster som rektor eller studierektor vid grundskolan i kommunen är lill slor del fastlagt genom bestämmelser i 12 kap. 1 a-3 §§ skolförord­ningen. Det finns dock ett litet utrymme för skolstyrelsen att genom egna organisationsbeslut eller genom framställning till statlig myndighei påverka antalet tjänster av dessa båda slag. Tjänsterna är enligt skolförordningen knutna till grundskolan i kommunen. Arbetsområdet för varje rektor och studierektor bestäms av skolstyrelsen och framgår av. organisationsplan enligt 2 kap. 22 § skolförordningen. Såsom framgått av avsnitt 2 kan rektor och studierektor på grund av bestämmelser i andra författningar ha uppgifter även i fräga om andra skolformer än grundskolan.

Enligt 12 kap. 17 § skolförordningen skall det under vissa förutsättningar vid skolanläggning för grundskolan finnas en tjänst som tillsynslärare. Åligganden som ankommer pä tillsynslärare fär enligt 22 § samma kapitel under viss förutsättning delas upp pä tvä eller fiera lärare. Tillsynslärares undervisning skall vara föriagd till skolanläggningen.

Vid gäller gymnasieskolan är enligt 13 kap. skolförordningen tjänster som rektor, studierektor eller biträdande rektor knutna till viss skolenhet eller, i enstaka fall, vissa skolenheter. Antalet tjänster av olika slag är lill stor del fastlagt genom bestämmelser i skolförordningen. Det finns dock ett litet utrymme för skolstyrelsen att genom egna organisationsbeslut eller genom framställning till statlig myndighei påverka antalet tjänster av berörda slag. Såsom framgått av avsnitt 2 kan rektor och biträdande skolledare vid skolenhet med gymnasieskola på grund av bestämmelser i andra författ­ningar ha uppgifter även i ftåga om andra skolformer.

Prop. 1979/80:54

175

114-16 kap, skolförordningen finns ell stort antal reglerom lärartjänster. I princip gäller att en lärare anställs för tjänstgöring vid grundskolan i kommunen eller vid gymnasieskolan i kommunen och atl tjänstgöringen skall vara tills vidare förlagd lill viss skolenhet (om det är lämpligl kan en del av tjänstgöringen förläggas till annan skolenhet). Antalet ordinarie tjänster följer av författningsbestämmelser och beslut av statliga myndigheter. När det gäller icke-ordinarie tjänster som lärare föreskriver skolförordningen att sådana skall inrättas i den omfattning som fordras för att uppehålla undervisningen. I ijänst som lärare vid grundskolan eller gymnasieskolan får under vissa förutsättningar såsom fyllnadstjänstgöring ingå tjänstgöring som lärare vid annan skola eller läroanstalt än den vid vilken läraren är anställd'. Fyllnadstjänstgöring är i många fall en förutsättning för atl läraren skall få tillräckligt underlag för tjänst av viss omfallning.

I vad mån bör skolstyrelsens roll när det gäller tjänsteorganisationen för statligt reglerade tjänster kunna tas över av lokala organ? Eftersom det rör sig om statligt reglerade tjänster är det naturiigast att låta staten och inte kommunen avgöra hos vilket organ en beslutsfunktion skall ligga. Mol en utläggning på lokala organ talar bl. a. följande. Hithörande frågor måste i regel bedömas med tanke på hela skolväsendet i kommunen eller i varie fall inte bara med hänsyn till verksamhetsområdet för ett lokalt organ. Detta beror dels på faktiska omständigheter, dels på författningsbestämmelser, som bl, a, knyter fiertalet tjänster till hela skolformen i kommunen. Man kan i och för sig tänka sig att göra sådana ändringar i regelsystemet, atl åtskilliga frågor om tjänsteorganisationen blir av lokal karaktär. Men delta skulle antagligen skapa problem med tjänsteunderlag m, m. Under alla förhållanden är det inte möjligt att göra sädana ändringar inför den nära förestående försöksverksam­heten.

Rent kommunala tjänster

X 

fråga om rent kommunala tjänster finns nästan inga författningsbestäm­melser om tjänsteorganisationen, I 4 kap, 3 § skolförordningen föreskrivs dock att det för skolhälsovården skall finnas skolläkare och skolsköterska.

En del av den personal som har rent kommunal tjänst är gemensam resurs för skolverksamhet inom olika skolformer och vid olika skolenheter.

Lokala organ inom försöksverksamheten bör kunna tilldelas uppgifter i fråga om tjänsteorganisationen belräffande rent kommunala tjänster, om verkningarna inskränker sig lill det lokala organets verksamhetsområde (jfr vad som nyss sagts om gemensam resurs).

' Såsom framgått av avsnitt 2,1 innebär tjänst som lärare vid gymnasieskolan i vissa fall undervisning även inom kommunal högskoleutbildning (det är alltså inte fråga om fyllnadstjänstgöring i dessa fall).

Prop. 1979/80:54

176

Tjänstetillsätlning

Enligt lagen (1976:600) om offentlig anslällning tillsätts slatiigt reglerad tjänst av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, om inte annat är särskilt föreskrivet i lag eller annan författning.

Vilken myndighet som tWlsätter de statligt reglerade tjänsterna som rektor, biträdande skolledare eller lärare framgår av 17 kap, skolförordningen. En del tillsätts av statlig myndighet efter förslag av skolstyrelsen, medan andra tillsätts av skolstyrelsen. Bestämmelser om besvär över beslut om tillsättning av berörda tjänster finns i 19 kap, skolförordningen. Inte bara enskilda sökande utan också skolstyrelsen har besvärsräit.

När det gäller personal på rent kommunala tjänster skall den enligt 17 kap, 55 § skolförordningen anställas av skolstyrelsen, om inte annat följer av beslut enligt 3 kap. 14 § 2 kommunallagen eller av beslämmelse som regeringen meddelar.

Såvitt gäller statligt reglerade tjänster är det naturiigast att staten och inte kommunen får bestämma om skolsisyrelsen eller lokalt organ skall vara tillsättningsmyndighet (jfr lagen om oftentlig anställning). Inte minst mot bakgrund av det i skolförordningen fastlagda systemet för tjänsteorganisa­tionen av statligt reglerade tjänster hör frågor om tillsättning av sådana tjänster hemma pä skolstyrelsenivå'. Det kan såsom redan sagts inte bli tal om att inför den nära föreslående försöksverksamheten göra ingrepp i nuvarande syslem. F. ö. kan anmärkas att det vid tillsättning av lärartjänster enligt rådande praxis i regel endasl är fräga om all räkna poäng.

När det däremot gäller rent kommunala tjänster bör elt lokalt organ inom skolan kunna vara tillsättningsmyndighet, i den mån del bedöms lämpligl. En förutsättning bör vara att anställningen avser tjänstgöring enbart inom det lokala organets verksamhetsområde.

Ledighet, vikariat, anställnings upphörande m. m.

I 18 kap. skolförordningen finns bestämmelser om ledighet, vikariat, anställnings upphörande m. m.

Flertalet av bestämmelserna gäller de statligt reglerade tjänsterna. I allmänhet läggs beslutsbefogenheterna på skolstyrelsen. I vissa fall läggs beslutsbefogenheterna på en lägre nivå (rektor), medan det i andra är statlig myndighet som beslutar. När det gäller frågor om anställnings upphörande, disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning och läkarundersökning enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning finns i den lagen bestämmelser om beslutande myndighet vilka gäller bl. a. om annat inte följer av föreskrift som regeringen meddelar. I skolförordningen finns en del sådana föreskrifter. 1 eu

' Enstaka undantag kan finnas, t. ex. tillsättning av tjänst som lillsynslärare vid en skolanläggning. Här skulle det i och för sig kunna vara naturligt med eu lokalt organ som tillsätiningsmyndighei.

Prop. 1979/80:54

177

par fall innebär föreskrifterna att skolstyrelsen blir beslutande myndighei. Belräffande de statligt reglerade tjänslema gäller också anställningsförord­ningen (1965:601), i den mån annat inte föreskrivs i t. ex. skolförordningen. Denna innehåller en sådan föreskrift belräffande besked till arbetstagare huruvida viss bisyssla är förenlig med lagen om offentlig anställning. Sådant besked skall enligt skolförordningen lämnas av skolstyrelsen.

Eftersom det rör sig om slatiigt reglerade tjänster är det naturligast atl låta staten och inte kommunen avgöra vilka beslutsfunktionersom skall ligga hos skolstyrelsen. Något verkligt behov av au kunna lägga ärenden av berörda slag på lokala organ finns knappasl. I och för sig kan vissa av ärendena ha en lill ell lokall organs verksamhetsområde begränsad 

beiydel.se

.

Men det lorde vara enklast alt låta skolstyrelsen handha alla ärenden som den nu har

Vad gäller rent kommunala tjänster föreskrivs i 18 kap. att skolstyrelsen beslutar om ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst, om inte annat följer av beslut enligt 3 kap. 14 i) 2 kommunallagen eller av beslämmelse som regeringen meddelar.

När det gäller de renl kommunala tjänsterna bör etl lokalt organ inom skolan kunna tilldelas besluianderäii i nu nämnda frågor. En förutsättning bör vara att det gäller en anställning som avser tjänstgöring enbart inom del lokala organets verksamhetsområde.

En par sammanfattande och avslutande synpunkter

Sammanfattningsvis bör de i detta avsnitt berörda frågorna såvitt gäller statligt reglerade tjänster undantas frän den tilltänkta försöksverksamheten med lokala organ. När det gäller rent kommunala tjänster bör utgångspunk­ten vara atl frågor av berörda slag skall kunna handhas av etl lokalt organ när endast dess verksamhetsområde berörs. Det torde dock inte sällan inträfta att denna förutsättning inte är uppfylld. Mot den bakgrunden kan det vara mest rationellt alt låta skolstyrelsen handha alla ärenden av hithörande slag. Till bilden hör att vissa anställningsfrågor - oavsett om en ijänsl är slatiigt reglerad eller inte - numera är mycket komplicerade och kan inrymma ett betydande ansvarslagande för kommunen (jfr t. ex, ansiällningsskyddslag-stiftningen),

5. Möjligheterna att från skolstyrelsen till lokala organ flytta andra författningsreglerade uppgifter än sådana som rör skolplikten, grundskolan eller gymnasieskolan

5.1 Kommunal och statlig vuxenutbildning

Kommunal vuxenutbildning

I avsnitt 2,2 har lämnais en kortfattad redogörelse för vuxenutbildnings­förordningens regelsystem. Det har stora likheter med vad som gäller för

Prop. 1979/80:54

178

grundskolan och gymnasieskolan. Åtskilligt av vad som sägs i avsniti 4 om möjligheterna alt på lokala organ lägga uppgifter som ankommer på skolstyrelsen i fråga om grundskolan och gymnasieskolan har därför intresse när det gäller skolstyrelsens molsvarande uppgifter i fråga om den kommu­nala vuxenutbildningen.

Det är vanligt att kommunal vuxenutbildning bedrivs i samma lokaler som grundskola eller gymnasieskola. Om då ett lokalt organ har uppgifter i fråga om den senare nämnda skolverksamheten, kan det finnas skäl att låta organet få uppgifier även i fråga om vuxenutbildningen. Skall organei få uppgifier i fråga om lokalerna och deras utnyttjande går det inte att begränsa organets uppgiftsområde till grundskolan eller gymnasieskolan. Men även uppgifier som enbart rör vuxenutbildningen bör kunna bli aktuella.

Statlig vuxenutbildning

När det är fråga om statlig vuxenutbildning bör det ankomma på staten att bestämma vilket eller vilka organ som skall handha verksamheten. Det finns knappast någon anledning atl låta lokala organ frän skolstyrelsen överta uppgifter i fråga om den statliga vuxenutbildningen. Som nämnts i avsnitt 2,2 bedrivs denna vid särskilda skolenheter, f n, en i Härnösand och en i Norrköping,

5.2      Grundutbildning för vuxna

Såsom nämnis i avsniu 2,3 är grundutbildningen för vuxna organisatoriskt anknuten lill annan utbildning. Det kan, beroende på omständigheterna, vara fråga om anknytning till särskild skolenhet för kommunal vuxenutbildning, till annan skolenhet dit kommunal vuxenutbildning har föriagts eller lill grundskolan.

Om ett lokalt organ handhar uppgifter i fråga om den utbildning till vilken grundutbildning för vuxna organisatoriskt är knuten, bör i dessa uppgifier kunna ingå även frågor som rör båda skolformerna, t, ex. lokalfrågor. Också vissa frågor som enbart rör grundutbildningen för vuxna bör kunna bli aktuella,

5.3      Kommunal högskoleutbildning

1 avsnitt 2,4 har pekats på resurssambandet mellan den kommunala högskolan och gymnasieskolan. Ett lokalt organ som handhar uppgifter i fråga om gymnasieskolan bör kunna få handha skötseln av lokalerna utan hinder av alt dessa är gemensamma för gymnasieskolan och den kommunala högskolan.

När det däremot gäller frågor som enbart rör den kommunala högskolan bördessa hållas utanför en försöksverksamhet med lokala organ. Regelsyste-

Prop. 1979/80:54

179

met för den kommunala högskolan skiljer sig från vad som är normalt för kommunal utbildning. Delta beror bl. a. på att likheter med vad som gäller för den statliga högskolan har eftersträvats. Förekomsten av linjenämnder med betydande beslutsbefogenheter - som annars kunde ha legal hos skolstyrel­sen - skall ses mol denna bakgrund. En myckel stor del av de uppgifier som enligt särskilda föreskrifter i högskoleförordningen åvilar skolstyrelsen är av sädan art, alt utläggning på lokala organ inte kan komma i fråga. Den kommunala högskolan har funnits i bara drygt två år och huvudmannaskapet är under ulredning. Försöksvis inrättade lokala organ med de begränsade uppgifter som skulle kunna bli aktuella är därför svåra atl motivera.

5.4      Andra författningsreglerade skolformer

Såsom nämnts i avsnitt 2.5 är skolstyrelsen styrelse även för statlig sjöbefälsskola inom kommunen,en uppgift som emellertid kommerati falla bort i och med all sjöbefälsskolorna fr. o. m. den 1 juli 1980 inordnas i den statliga högskoleutbildningen. Frågor som enbart rör sjöbefälsskola bör självfallet ligga kvar hos skolstyrelsen intill dess att utbildningen inordnas i den statliga högskoleutbildningen.

I avsnitt 2.5 nämndes också atl en landstingskommun får överlåta ledningen av en särskola på skolstyrelsen i den kommun där särskolan är belägen. I ett sådanl fall kommer frågorom särskola alt höra till skolstyrelsens uppgifter. Bör nu berörda uppgifter kunna läggas pä lokala organ? Eftersom det är fräga om en landstingskommunal utbildning bör inte kommunen, om landstingskommunen har överlåtit ledningen på skolstyrelsen, självrådigt kunna bestämma att vissa av uppgifterna skall läggas på elt annal organ. Nästa fräga blir då om en landstingskommun bör ges laglig möjlighet atl överiåla ledningen av en särskola på inte bara skolstyrelsen ulan delvis också ell lokalt organ. Del finns knappast något praktiskt behov av alt låta lokala organ inom försöksverksamheten handha frågor som enbart rör särskolan.

5.5      Elevhem

I avsnitt 2.6 har redovisats vissa bestämmelser i 1961 års förordning om elevhem inom del obligatoriska skolväsendet. Ell lokalt organ bör kunna anförtros uppgifter som avser eu sådanl elevhem inom organels verksam­hetsområde. Vissa frågor bör dock ligga kvar hos skolstyrelsen. Det bör vara skolstyrelsen som har ansvaret för atl skolpliktiga elever i kommunens grundskola i mån av behov och tillgång på plats får möjlighel au bo i elevhem. Därför bör det vara skolstyrelsen som beslutar om mottagande av elev i elevhem. Ytteriigare exempel på uppgifter som bör ligga kvar hos skolsty­relsen är sådana frågor beträffande föreslåndare och biträdande föreståndare som när det gäller andra statligt reglerade tjänster (jfr avsniu 4.2.19) inte läggs ut på lokala organ.

Prop. 1979/80:54

180

Såsom framgår av avsnitt 2,6 kan etl elevhem vara knutet till annan förfatlningsreglerad skolform, t.ex. gymnasieksolan, varvid skolsiyrelsen såsom styrelse förskolan även har elevhemmet under sin förvaltning. Även i elt sådanl fall bör ett lokalt organ kunna anförtros uppgifier som avser elevhemmet.

5.6      Skolskjutsning

I avsnitt 2,7 redovisas vissa bestämmelser om uppgifter för skolstyrelsen i fråga om skolskjutsning. I och för sig bör ell lokall organ kunna ta över uppgifter rörande skolskjutsning av elever som går vid skolenhet inom organets verksamhetsområde. Men antagligen är del mest praktiskt om skolstyrelsen handhar berörda uppgifier för hela kommunen. Det kan i sammanhanget anmärkas au färdvägarna kan sträcka sig över hela kommun­en.

5.7      Studiestöd

Såsom nämnts i avsniti 2.8 har skolstyrelsen vissa uppgifter enligt sludieslödsförfaiiningarna.

I och för sig är det antagligen inte bara mest befrämjande fören enhetlig behandling utan också från andra synpunkter mest rationellt om en och samma nämnd - eventuellt genom delegation lill tjänsteman - handlägger alla ärenden av samma slag i stället för att dessa läggs ut på olika lokala organ. Å andra sidan kan det kanske belräffande vissa slag av ärenden ses som naluriigl om dessa får läggas på lokala organ som har vissa uppgifter i fråga om den utbildning som del i sammanhanget gäller. Ell exempel är frågor om förlängt barnbidrag lill studerande vid grundskolan. Om ell lokalt organ handhar vissa uppgifier belräffande verksamhelen vid viss skolenhet av grundskolan kan del vara naturligt alt låla organei få handha även frågor om föriängt bambidrag till studerande vid den skolenheten. Del kan också erinras om alt handläggningen av vissa ärenden om studiehjälp enligt sludieslödsförordningen skall handhas av skolstyrelsen när del gäller studerande vid läroanstalt underskolstyrelsens förvaltning. Om en skolenhet står under såväl skolstyrelsens som etl lokalt organs förvaltning bör det inte vara uteslutet att låta det lokala organet handha de ärenden som rör studerande vid den skolenheten.

5.8      Timersättning vid grundutbildning för vuxna

Liksom när del gäller vissa ärenden om studiestöd kan del kanske belräffande ärenden om liniersäiining enligi den i avsniu 2.9 nämnda förordningen ses som naluriigl om dessa får läggas på lokala organ som har vissa uppgifter i fråga om den berörda utbildningen.

Prop. 1979/80:54

181

5.9 Uppföljande studie- och yrkesorientering

Den uppföljande studie- och yrkesorienteringen, som har omnänmts i avsnitt 2.10, avser ungdomar som iiue går i skolan. I och för sig kan man länka sig alt ett lokalt organ får lill uppgift att svara för uppföljande studie-och yrkesorientering när det giiller ungdomar som iir bosatta inom ett för organei geografiskt bestämi verksamhetsområde. Men det bästa resullatel av uppföljande studie- och yrkesorientering nås antagligen om skolstyrelsen har hand om verksamheten för hela konmiunen. Till bilden hör atl planerings­rådet Gfr avsnitten 4.1 och 4.2.17) avses spela en betydelsefull roll för den uppföljande studie- och yrkesorienteringen.

6 Lokala organs inverkan på skolchefs och rektors ställning och uppgifter

Skolchefen

Enligt 3 § skollagen skall det i varie kommun finnas en skolchef Om skolchefens åligganden föreskrivs i 19 § skollagen att skolchefen skall biträda skolstyrelsen i dess verksamhet och närmast under skolstyrelsen vara ledare av skolväsendet i kommunen. Vidare skall skolchefen, i den mån han får delegalionsuppdrag, fatta beslut på skolstyrelsens vägnar. Slutligen före­skrivs att skolchefen skall la befaUning med de ärenden och i övrigi fullgöra de uppgifter som enligt särskilda författningar eller skolstyrelsens beslul ankommer pä honom.

Närmare bestämmelser om skolchefen finns i skolförordningen, huvud­sakligen i dennas 11 kap. Även högskoleförordningen innehåller föreskrifter om skolchefen (se avsniti 2.4).

Beträffande skolförordningens bestämmelser kan här nämnas följande. I kommuner där skolväsendet har liten omfattning är rektorn eller, om det finns flera sådana, en av rektorerna även skolchef (rektor tillika skolchef, förste rektor). Om kommunens skolviisende har viss minsta omfattning finns för uppgiften som skolchefen tjänsl med benämningen skoldirektör. I slora kommuner kan del också finnas en eller flera tjänster som biträdande skoldirektör närmast under skoldirektören.

Skolförordningen innehålleren rad oftast allmänt hållna bestämmelser om skolchefens åligganden. Här kan nämnas följande. Skolchefen skall tillse att verksamheten vid skolorna fortgår enligt gällande föreskrifier och atl personalen fullgör sina åligganden samt genom besök skaffa sig kännedom om förhållandena vid de olika skolenheterna samt minsl en gång varje termin kalla rektorer, biträdande rektorer och studierektorer till konferens om frågor rörande skolväsendet. Skolchefen skall också verka för atl goda lärarkrafter an.siälls och för att lämpliga läromedel för utbildningen anskaffas och används samt ha tillsyn över skolsociala anordningar. Enligt ytteriigare bestämmelser skall skolchefen vid sammanträden med skolstyrelsen och

Prop. 1979/80:54

182

avdelning av denna lämna erforderliga upplysningar samt, när så påfordras, föredra ärenden och vara sekreierare, tillse all skolstyrelsens beslul verkställs och all vad som anskaffas för skolväsendets behov är tidsenligt och lämpligt och att inköpen sker på bästa säu. Skolchefen skall också under ferielid i behövlig omfattning fullgöra rekiorsgöromål under rektors ledighet, oni skolstyrelsen av särskilda skäl besiämmer del.

Frågan iir nu hur tillkomsten av lokala organ skall få inverka på skolchefens ställning och uppgifter. Nuvarande system och dess regler utgår från all skolstyrelsen är del enda ledningsorganet. I princip skall skolchefen biträda skolstyrelsen i fråga om alla skolstyrelsens uppgifier såviii avser bl. a. grundskolan och gymnasieskolan. Om en del av dessa uppgifier läggs på lokala organ, skall då skolchefen biträda även dessa organ?

För biträde åt lokalaorgan finns rektorer all tillgå. Mot den bakgrunden och med hänsyn lill att skolchefsfunktionen är avsedd främsl för biträde med sådana uppgifter av övergripande arl vilka enligt sakens nalur kvariigger hos skolstyrelsen är del naturligt att låta skolchefen - och även biträdande skoldirektörer - höra enbart till skolstyrelsens förvaltning. 1 fall där lokala organ finns, får skolstyrelsen i sin instruktion för skolchefen och för biträdande skoldirektör göra den anpassning som behövs med hänsyn till de uppgifter som lagts på lokala organ (enligt gällande ordning får instruktion för skolchef innehålla avvikelse från vissa av skolförordningens regler om skolchefens åligganden).

Rektor

Rektorskall enligt gällande bestämmelser inom sill arbetsområde under skolstyrelsen och skolchefen ha den omedelbara ledningen av verksamheten. Införs ett lokalt organ som övertar vissa av skolstsyrelsens uppgifter, blir rektor underställd även detta organ.

Bl. a. skolförordningen lägger åtskilliga uppgifter på rektor. Uppgifterna gäller både utbildningen och administrationen. Om lokala organ införs kan det, åtminstone när det gäller administrationen, tänkas att vissa av rektors uppgifter bör kunna läggas på vederbörande lokala organ. Emellertid kan man knappasl för del som bara är en försöksverksamhel med lokala organ göra några väsentliga ändringar i nu berörda regelsystem, särskilt inte om försöksverksamheten skall inledas redan vid kommande årsskifte.

Tillkomsten av lokala organ kan tänkas leda lill alt kommunerna vill ha fler tjänster för funktionerna som skolledare (skolchef och rektor) och biträdande skolledare eller på annal sätt förstärka resursema för dessa funktioner samt därvid få statsbidrag till kostnaderna enligt de principer som normak gäller. En försöksverksamhet med lokala organ bör dock kunna genomföras ulan en sådan ulbyggnad av skolledarorganisaiionen som föranleder ökade koslnader för staten.

Prop. 1979/80:54

183

Innehåll

Proposition....................................................... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll ..................... 

I

Lagförslag........................................................ 

2

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1979-11-01 

5

1

Inledning..................................................... 

5

2

Åtgärder för alt fördjupa den kommunala demokratin    

6

2.1

Kommunalrättskommittén......................... 

6

2.2

Utredningen om den kommunala demokratin. 

7

2.3

Den nya kommunallagen.......................... 

8

2.4

Kommunaldemokratiska kommittén............. 

8

2.5

Lagen om vissa lokala organ i kommunema.. 

9

2.6

Utredning om lokala organ med specialreglerade uppgif

ter...................................................... 

..... 

9

3    Föredragandens överväganden........................ 

... 

10

3.1  Allmänna synpunkter............................... 

... 

10

3.1.1

Kommunal självstyrelse - kommunal demokrati

10

3.1.2

Förändrade förutsättningar för den kommunala demokratin         

11

3.1.3

Lokala organ................................. 

... 

12

3.2  Avgränsning av försöksverksamheten......... 

... 

15

3.2.1

Uppgiftsomräden........................... 

... 

16

3.2.2

Myndighetsutövning....................... 

... 

18

3.2.3

Avgränsning med hänsyn till uppgifternas beskaf fenhet i övrigt  

20

3.3

Inrättandet av lokala organ m. m.............. 

... 

22

3.4

Förhållandet mellan de lokala organen och de centrala facknämnderna    

23

3.5

Organisation och arbetsformer.................. 

... 

25

3.5.1

Mandauid..................................... 

25

3.5.2

Antal ledamöter............................. 

26

3.5.3

Jäv............................................. 

... 

26

4

Upprättat lagförslag...................................... 

26

5

Specialmotivering.......................................... 

26

6

Hemställan................................................... 

31

7

Beslul......................................................... 

... 

31

Bilaga.............................................................. 

... 

33

GOTAB 62653 Slockholm    1979