Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1978/79:121 Regeringens proposition

1978/79:121

om användningen av automatisk databehandling (ADB) i statsför­valtningen;

beslutad den 22 februari 1979.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för den åtgärd eller det ändamål som fiamgår av föredragandens hemslällan.

På regeringens vägnar OLA[REDACTED_EFTERNAMN]

INGEMAR[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I proposilionen redogörs för regeringens syn på användningen av auto­matisk databehandling (ADB) för administrativa ändamål i statsförvalt­ningen. De åtgärder som regeringen avser alt vidta för att förbättra stats­maktemas insyn och styrmöjligheter på detta område redovisas. Andra frågor som behandlas är bl.a. hur syslemutvecklingsarbetet bör bedrivas och datordriften organiseras i statsförvaltningen. Även frågor som rör an­skaffning av ADB-utrustning, informaiion om användningen av ADB i statsförvaltningen samt möjligheterna lill samverkan med kommuner och landsting tas upp. Avslutningsvis behandlas vissa organisationsfrågor.

1 -Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121

BUDGEJDEPAR1EMEN1E1

Utdrag

PROIOKOLL

vid regeringssammanlräde

1979-02-22

Närvarande: statsministern Ullslcn. ordförande, och statsråden Sven Ro­manus,[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]. Winén, Huss. Rodhe,[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN], De[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]. Gabriel Roma­nus. Tham och Bondeslam.

Föredragande: stalsräilet Mimdebo

Proposition om användningen av automatisk databehandling (ADB) i statsförvaltningen

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] anför.

Det ärende som jag nu avser att anmäla är av komplicerad natur och in­nehåller ett stort antal frågor. Innan jag mera i detalj går in på dessa villjag göra en sammanfattande översikt och kort presentera de olika delfrågorna och de ålgärder och ställningstaganden de föranleder från min sida.

SAMMANFATTNING

Inledning

Datorer och datateknik är i allt väsentligt en teknologi som har vuxit fram under de senaste decennierna. Datatekniken har fortlöpande utveck­lats och fortsätter att förändras i snabb takt. Förhållandet mellan pris och prestanda för ADB-utrustning förbättras och nya tekniska funklioner lill­kommer. Utvecklingen medför atl det blir allt lättare atl använda datatek­nik och au användningsområdet ständigt vidgas. Datateknik används nu­mera ocksä pä i slort sett alla verksamhetsomräden både inom den offenlli­ga och den enskilda sektorn.

Datatekniken har i flera avseenden mycket vittgående konsekvenser för människorna och för samhällets utveckling. Statsmakterna har därför se­dan länge intresserat sig för hithörande frågor. Jag vill erinra om den de­batt och det utredningsarbete kring frågor om offentlighetsprincipen och personlig integritet som för några år sedan ledde fram till datalagen och till­komsten av datainspektionen. Vidare kan nämnas tillsättandel av dalain-

Prop. 1978/79:121

3

dustriutredningen och datasamordningskommittén (DASK) i början av 1970-talel.

Under de senaste åren har ett omfattande utredningsarbete igångsatts. Det rör bl.a. datateknikens effekter på samhällets sårbarhet (sårbarhets-kommittén) och på sysselsättning och arbetsmiljö samt de näringspolitiska effekterna av en ökad användning av ADB (data- och eleklronikkom-mittén). Även integritetsfrågorna utreds ytteriigare (datalagstiftningskom­mittén).

Jag tar i det följande inle upp alla de frågor som f. n. är föremål för utred­ning. I takt med att utredningarna blir färdiga får regeringen lillfälle att re­dovisa sina ståndpunkter för riksdagen. Syftet med förevarande anmälan är mera begränsat, nämligen att redogöra för aktuella överväganden be­träffande statsförvaltningens egen användning av datorer för administrati­va ändamål.

Min föredragning är således endast uttryck för en del av regeringens samlade datapolitik. Med hänsyn till att statsförvaltningen står för en bety­dande del av den totala ADB-användningen i landet och då statens ADB-system direkt eller indirekl kan beröra alla medborgare är det emellertid fråga om ett delområde av mycket stor betydelse.

Statens ADB-system har ofta kritiserats från olika synpunkter. En del av den kritik som har framförts är enligt min mening överdriven. Det har före­kommit att problemen inte har satts in i ett riktigt perspektiv eller att kriti­ken riktats åt fel håll. Samtidigt är det emellertid också uppenbarl att åt­skilligt av kritiken är berättigat och att den hittillsvarande hanteringen av statens egna ADB-system har lidit av brister i vikliga avseenden.

De politiskt ansvariga instanserna kommer in i beslutsprocessen i alltför liten utsträckning och ofta på ett för sent stadium. Frågor som rör utveck­ling av ADB-syslem har ägnats för liten uppmärksamhei, särskilt i förhål­lande till frågor om val av ADB-utrustning. Hittillsvarande praxis har med­fört atl ADB-systemen i flera fall blivit alllför komplexa och centraliserade. Bl. a. som en följd härav har samhällets sårbarhet ökat och vissa negativa regionalpoliliska konsekvenser har uppkommit. Stora kostnadsöverskri­danden och förseningar har förekommit. Beslutsunderlagen för olika sy-stembeslui har ofta varit ofullständiga eller på annat säll otillförlitliga. Del är vidare svårl att få fram samlad informaiion och en god överblick över användningen av ADB inom statsförvaltningen. Organisalionen behöver också i vissa avseenden ses över.

Enligt min mening finns det mol denna bakgrund behov av att ta ett fas­tare grepp över utveckling och införande av ADB-syslem i statsförvaltning­en. Även vad gäller hur driften skall organiseras finns behov av principiella riktlinjer från statsmakternas sida.

Även om jag således nu endast kommer alt uppehålla mig vid en del av den samlade dalapolitiken har givetvis en strävan varit alt de principer och ålgärder som presenteras skall ligga i linje med regeringens allmänna upp-

Prop. 1978/79: 121

4

fattning även pä datapolitikens övriga områden. De ställningstaganden som jag förordar i det följande motiveras således även av en önskan alt minska samhällets sårbarhet, säkerställa de anslälldas möjligheter till med-infiytande, värna den personliga integriteten, förbättra arbetsmiljön och trygga en sund arbetsmarknadspolitisk och näringspolitisk utveckling osv.

De flesta av de frägor som jag tar upp är av den arlen alt det ankommer på regeringen atl fatta beslut om dem. Syftet med att redovisa regeringens överväganden och ställningstaganden i en proposition är atl ge riksdagen en relativt fullständig överblick över det område proposilionen tar upp och därmed även en fyllig bakgrund för riksdagens egen behandling av datafrå­gor.

Det förtjänar ocksä att påpekas att jag här kommer att uppehålla mig vid de principiella riktlinjer som bör gälla för statsförvaltningens användning av ADB. Jag går däremot inte in på ADB-system pä olika sakområden.

I min anmälan redogör jag inledningsvis (kap. 

I) 

närmare för avgräns­ningen av de frägor jag behandlar. Därefter (kap. 2) redovisas kortfattat hur ADB f. n. används inom statsförvaltningen. Vidare redogörs för r/,v.sfl pågående ulredningar av övergripande frågor inom ämnesområdet (kap. 3) saml för förhåUandena i andra länder och vissa inlernationella frågor (kap. 4).

PrincipieUa utgångspunkter (kap. 5)

En grundläggande utgångspunkt är att ADB är ett hjälpmedel i myndig­heternas verksamhet. Det övergripande målet för användning av ADB i statsförvaltningen måste därför vara att ADB skall bidra till atl tillgängliga resurser utnyttjas effektivare eller atl verksamhetens resultat förbättras i andra avseenden. Synen på ADB som ett hjälpmedel medför också atl an­svaret för användningen av ADB normalt bör knytas lill den myndighet i vars verksamhet ADB används. Det gäller även syslemutvecklingsarbetet och datordriften.

De ändamål för vilka ADB används i administrativ verksamhet och de förbättringar som därvid eftersträvas kan sammanfattas i följande punkter:

-

lägre kostnader och mindre resursuppoffringar

-

bättre information och beslutsunderlag

-

snabbare ärendebehandling

-

bätire uppföljning och kontroll

-

bättre arbetsförhållanden

-

bättre prestationer och service

-

nya organisations- och arbetsformer.

Ofta kan flera förbättringar åstadkommas samtidigt. Höjd ambilionsnivå leder dock ofta till att kostnaderna ökar. 1 samband med utveckling av ADB-system måste därför noggranna analyser och avvägningar göras i frå­ga om syftena med och ambitionsnivån på datorstödet.

Prop. 1978/79:121

5

ADB är ell hjälpmedel av mycket speciell karaktär genom sina viugåen-de konsekvenser i olika avseenden. Även en rad andra förhällanden än am­bitionsnivåer och kostnader påverkar därtör hur ADB bör fä användas och hur ADB-funktioner bör organiseras. Vikliga sådana förhällanden är bl. a.:

-

samhällets och förvaltningens sårbarhet

-

rättssäkerhet och integritetsskydd

-

arbetsförhållanden och sysselsättning

-

medbestämmande för personalen

-

decentralisering

-

insyn i förvaltningen.

Hittills har det endast i begränsad utsträckning funnits av statsmakterna formulerade riktlinjer och regler för användning av ADB och för handlägg­ning av ADB-frågor. Vissa skäl kan visserligen anföras mot en fastare reg­lering i dessa frågor. Bl. a. kan normer av olika slag medföra risker för siel-benthet och även i övrigi verka hämmande inom ett område som karaktäri­seras av så snabb utveckling som är fallet beträffande datatekniken. Farhå­gor har också uttryckts för att en fastare ordning för handläggning av sy­steminvesteringar medför risker för byråkratisering och långsammare handläggning. Jag anser likväl att skälen för att utfärda riktlinjer och regler är väsentligt starkare. Bl.a. bör sådana leda till att statsmakterna får ett bättre och fylligare beslutsunderiag. De kan även bidra till en viss enhetlig­het och till att en kvalitativ miniminivå upprätthålls.

Vidare behandlas (avsnitt 5.3) politiskt ansvariga instansers och enskil­da förtroendevaldas medverkan i beslutsprocessen för ADB. Politiker medverkar själfallet redan i dag i en rad funktioner vid beslut om införande av ADB pä olika verksamhetsområden. De har också betydande insyn i driften av ADB-system. Genom att beslulsunderiagel nu förbättras kan denna medverkan på flera sätt bli mera meningsfull. Jag anser emellertid att riksdagsledamöter och andra förtroendevalda personer i framtiden bör kunna medverka på nya sätt och i flera roller. Enligt min mening bör man i viktigare utvecklingsprojekt kunna bereda dem lillfälle att följa arbetet ex­empelvis i särskilda referensgrupper. Även i samband med viktigare förbe­redande utredningar avseende datordrift bör det i vissa fall vara värdefullt att politiker medverkar.

I samband med att en handläggningsordning för större systeminveste­ringar utarbetas kommer att prövas hur centrala organ bör medverka vid granskning av beslutsunderlagen för ADB-syslem. Vilket organ som bör svara för denna granskning kommer att övervägas av den utredare somjag nyligen har tillkallat för att se över organisationen för de cenlrala uppgif­terna avseende rationalisering och ADB. 1 ett sådant organ bör enligt min mening även politiskt förtroendevalda personer medverka.

Prop. 1978/79:121

6

Slyrning av ADB i siaisjörvaliningen (kap. 6)

Nuvaiande ordning vad gäller planering, styrning och samordning på ADB-omrädet är i väsentliga delar decentraliserad. Ansvaret för urval och utformning av de ADB-system som genomförs vilar nästan helt på den myndighei som svarar för verksamheten i fråga.

Vissa centrala inslag finns dock. Statskontoret svarar säledes för sam­ordning i fräga om anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning inom statsförvaltningen. Myndigheterna är också skyldiga att vid utveckling av ADB-system och annan ralionaliseringsverksamhel så tidigt som möjligt samräda med statskontoret. Inom några verksamhetsområden, främst jus­titie- och försvarsdepartementens områden, finns dessutom särskilda före­skrifter för användning av ADB.

Statsmakternas möjligheter att påverka inriktningen av ADB-använd­ningen i statsförvaltningen behöver förstärkas. Statsmakterna bör för alla vikliga ADB-syslem ges lillfälle alt ta ställning lill systemens ändamål, am­bitionsnivån i datorstödet, system- och driftstrukturerna saml i vilken takt ADB skall införas pä olika områden. För att statsmaklerna skall ges bättre möjligheter all följa och påverka användningen av ADB krävs inle endasl att beslutsunderlaget blir bättre utan även ökad enhetlighet i den formella handläggningen av frågor om användning av ADB.

Mol bakgrund av de stora resurser som läggs ned på atl ulveckla och dri­va ADB-syslem bör åtgärder vidare vidtas för alt få till stånd en ökad effek­tivitet i myndigheternas användning av ADB.

Det är också angeläget atl ge användare och andra som berörs av ADB-sysiemen bättre möjligheter till insyn och inflytande. Likaså bör allmänhe­tens insyn i hur ADB används i statsförvaltningen förbättras.

De ålgärder som mot denna bakgrund behöver vidtas kan sammanfattas enligt följande:

1.

Formella regler utfärdas för elappindelning, beslutspunkter och be­slutsunderlag i samband med systeminvesleringar. Fasta beslutspunkter införs föratt bl. a. säkerslälla att ansvariga inslanser och personer kommer in i processen i tillräcklig utsträckning. Reglerna för beslut rörande större och viktigare investeringar samlas i en särskild handläggningsordning (av­snitt 6.5).

2.

Planering och administration av ADB-drift förbättras. Siörre datacen­traler åläggs alt ularbeta årliga verksamhetsberättelser (avsnitt 6.6).

3.

Myndigheiernas redovisning ordnas så att kostnaderna för ADB kan urskiljas och ADB särredovisas i myndigheternas anslagsframställningar (avsnitt 6.7).

4.

Myndigheternas planering av ADB-användningen förbättras och de åläggs alt i anslutning till anslagsframställningarna redovisa pågående och planerad utveckling och drift av ADB-system (avsniii 6.7).

5.

Anvisningar om hur ADB bör administreras inom myndighelerna ut­färdas (avsnitt 6.8).

Prop. 1978/79:121

7

Det understryks särskilt att det vid utveckling av nya ADB-system många gånger är angeläget med föisöksverksamhet av olika slag. Denna bör utformas och planeras med tanke pä att den skall ge vägledning för det fortsatta arbetet, inle som ett första steg i ett genomförande i stor skala.

Sysiemuivcckling - organisaiion, arbeisfornwr ni.ni. (kap. 7)

En grundläggande princip bör vara atl systemutvecklingen sker gemen­samt för statliga verksamheter som förekommer i hela landet. Del bör i detta sammanhang understrykas att gemensam systemutveckling inte in­nebär att alla regionala eller lokala enheter skall ha samma datorstöd. Man kan t. ex. tänka sig olika lösningar för stora och små enheier.

Det är viktigt att den personal som i sitt arbete är beroende av ADB-system får möjlighet att påverka systemens utformning. Detta är nödvän­digt för att systemen skall bli ändamålsenliga. Medbestämmandelagen och medbestämmandeavtal ger möjlighet för de anställda att genom sina fackli­ga organisationer påverka beslut om utveckling och införande av ADB-system. Insatser måste göras för att få fram lämpliga och effektiva metoder och arbetsformer för systemutveckling där även medbestämmandeaspek­terna beaktas.

Även allmänhetens krav måste beakias. Det är t. ex. självklart alt med­delanden som framställs med hjälp av datorer skall vara utformade så att de kan förstås av mottagarna.

Ansvaret för utveckling av ADB-syslem bör alltid läggas pä den för resp. verksamhet ansvariga myndigheten. När det är fräga om ADB-system för flera myndigheter kan särskilda organ för utveckling och införande av ADB-syslem i vissa fall vara lämpliga.

Myndigheter med stor användning av ADB bör i regel ombesörja en stor del av själva utvecklingsarbetet med egen personal. De kan och bör dock inte sträva efter att klara all systemutveckling pä detta sätt. Myndigheter utan egen kvalificerad ADB-personal bör många gånger kunna anlita kon­sultförelag, servicebyråer e. d. för hela eller stora delar av utvecklingsar­betet. I vissa fall kan det bli fräga om att upphandla "nyckelfärdiga" system.

Erfarenhetema visar att det kan bli dyrt att bygga upp helt individuellt utformade ADB-system. Där det går bör man därför utnyttja de delvis fär­diga system och program av olika slag som maskinleverantörer, konsultfö­retag m. fl. tillhandahåller på marknaden.

Systemutvecklingsresurserna är f. n. i hög grad koncentrerade till Stock­holmsområdet. Regionalpolitiska och andra skäl talar för en spridning. Detta kan ske på flera sätl. t. ex. genom att utvecklingsenheter, eller delar av utvecklingsenheter, lokaliseras till andra orter. Stor hänsyn måsle i så­dana fall tas lill berörd personal.

Nya typer av ADB-tillämpningar som är betydligt enklare att hantera väntas bli vanliga i framliden. Del är därför viktigt att statsförvaltningen noga följer utvecklingen på detta område.

Prop. 1978/79: 121

8

Dalordrifiens organisation (kap. 8)

Det vanligaste sättet att organisera dalordriften inom myndigheter med omfattande databehandling har hittills varit att samla register och bearbet­ningar till en gemensam anläggning, dvs. centralisera driften. Genom an­vändning av telekommunikationer och annan leknik har regislrering och uttag av data dock ofta förlagts till regionala och lokala enheter.

1 några fall har datordriften delats upp - regionaliserats - på ett antal identiska eller likartade driftenheter. Ytterligare en vanlig driftform finns, nämligen utnyttjande av servicebyråer som tillhandahåller tjänster åt en rad olika kunder. Den representeras i statsförvaltningen framför allt av da­tamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA).

Två huvudprinciper - "dedicering" och spridning - bör enligt min me­ning vara vägledande vid framtida ställningstaganden i frågor som rör ADB-systems driftutformning.

En vikiig princip bör säledes vara att dalordrift som är av större omfatt­ning i första hand skall ske för varje verksamhet eller ADB-system för sig (s.k. "dedicerad" eller myndighetsspecifik drift). När arbetet inom en myndighet förutsätter kontinuerlig tillgäng till datorstöd av siörre omfatt­ning är det naturligt att myndigheten själv förfogar över arbetsverktyget. Även kraven på säkerhet i olika avseenden (rimlig känslighet för störning­ar, integritetsskydd m.m.) talar för att dalordriften bör ske inom varje myndighets verksamhet för sig. Det är vidare ofta enklare att förändra och Ulveckla ADB-system vid myndighetsspecifik eller "dedicerad drift". Per­sonalens möjligheter atl påverka systemen blir också bättre än vid samord­nad drift för skilda myndighetsområden.

En annan viktig princip bör vara att datordriften inom en verksamhet skall spridas pä lämpligt sätt. De tekniska och ekonomiska förutsättningar­na härför blir successivt allt bättre. Centraliserade driftlösningar har svag­heter, icke minst i fråga om säkerhei och sårbarhet. En strävan bör därför vara att undvika sådana lösningar. En spridning av datordriften är dess­ulom att föredra från regionalpolitiska synpunkier.

Hur mycket datordriften bör spridas i varje enskilt fall är en avvägnings­fråga. Faktorer som bör påverka den närmare utformningen av driften är, förutom säkerhetsaspekter, den datorstödda verksamhetens organisation, databehandlingens omfallning och karaktär samt de beräknade kostnader­na.

Dessa principer bör givetvis gälla lor driften av nya ADB-system. Vad beträffar driften av redan befintliga ADB-syslem bör spridningen ske med noggrann planering och i en väl avvägd takt. I den mån det inte går att spri­da driften successivi inom ramen för den löpande kapacitetsutbyggnaden och vidareutvecklingen av ADB-användningen får frågan om förändring övervägas i samband med de större översyner som efter hand aktualiseras för näslan alla ADB-syslem.

Av ekonomiska skäl är det angeläget att gjorda investeringar får ett rim-

Prop. 1978/79:121

9

ligt utnyttjande. Vidare bör av hänsyn till personalen stora förändringar in­te ske med alltför korta mellanrum. Med hänsyn även till de begränsade re­surser som är tillgängliga för förändringar av befintliga ADB-system och driftorganisalioner är del angeläget att noggrant prioritera vilka system som i försia hand skall ses över. I många fall torde man realistiskt få räkna med alt använda sig av befintliga driftlösningar ytterligare ett antal år.

Ett viktigt drag i den tekniska utvecklingen på ADB-området är det väx­ande utbudet av allt mindre och billigare smådatorer (minidatorer, mikro­datorer m. m.). Smådatorer torde inom en snar framlid vara de bästa alter­nativen när det gäller avgränsade och i stort sett oföränderliga uppgifter av mindre omfattning. Möjligheterna att använda smådatorer när det gäller omfattande och sammansatt datorstöd till administrativa uppgifter är t. v. svårare att bedöma. Det är angeläget att man inom statsförvaltningen, sär­skilt de centrala rationaliseringsorganen, fortlöpande bevakar, utvärderar och sprider information om användningen av smådatorer. Jag avser föreslå regeringen att vidta de åtgärder som kan behövas i detta syfte.

Särskilda servicebyråer, exempelvis den statliga datamaskincentralen för administrativ dalabehandling (DAFA), som mol ersättning ombesörjer datordrift och andra tjänster behövs även i framtiden. I åtskilliga fall, bl. a. vad gäller mindre ADB-system, kommer nämligen "dedicerad" dalordrift under lång tid framöver inte att vara aktuell eller lämplig. Vissa typer av databehandling kräver speciell utrustning som bara kan anskaffas till stora dalacentraler. Att använda servicebyrå kan också vara ett lämpligt alterna­tiv för försöksverksamhet med ADB. Alla myndigheter torde för övrigt inte heller vilja svara för dalordriften själva.

Anskaffning och finansiering av ADB-utrustning (kap. 9)

1 statsförvaltningen ombesörjs anskaffning av generellt användbar ADB-utrustning centralt av statskontoret. Detta sker i samverkan med för­svarets rationaliseringsinstitut när det gäller försvaret. Utrustning som köps finansieras via en kapitalfond, statens datamaskinfond.

Av flera skäl bör den samordnade anskaffningen av ADB-utrustning be­hållas. Driftmyndigheterna behöver ofta hjälp och stöd för att precisera och lösa olika frågor innan en upphandling kan ske. Vidare är utbudet av skilda utrustningar stort. Utrustningarna är ofta också svåra att jämföra i fråga om prestanda och kostnader. Samordnad upphandling är dessutom ekonomiskt fördelaktig för statsverket genom att det ger slalen en stark ställning som upphandlare.

Det finns emellertid, inom ramen för en samordnad anskaffning av ADB-utrustning, flera frågor som bör klaras ut och flera förändringar som bör göras. Det gäller bl. a. följande:

1.

De typer av ADB-utrustning som skall omfattas av den samordnade anskaffningen måste preciseras.

2.

Arbets- och ansvarsfördelningen mellan statskontoret och försvarets

Prop. 1978/79:121

10

rationaliseringsinstitut ä ena sidan och de ADB-användande myndigheter­na ä andra sidan bör ses över. De senares ställning bör stärkas i anskaff-ningsfrägor.

3.

Möjligheter bör ges att delegera upphandlingsbeslut till myndigheter­na.

4.

Vissa frägor rörande avgifissätlningen för köpt ADB-utrustning bör ses över.

5.

En ändring av den beloppsgräns som gäller för regeringens prövning av upphandlingsbeslut bör övervägas.

Jag avser atl snarast inhämla regeringens medgivande att tillkalla en sär­skild utredning för att se över dessa frågor.

Vissa övrigu jrågor (kap. 10- 13)

Nyttan och effekterna av att använda ADB beror till stor del på att lämp­liga arbetsmetoder och goda tekniska lösningar väljs. Belydande ekono­miska vinster kan göras genom väl planerade och målinriktade insaiser på central nivä för att underlätta val och tillämpning av metoder och leknik. Frägor om metodstöd, informations- och erfarenhetsförmedling m. m. be­handlas därför (kap. 10).

Av prakliska och resursmässiga skäl bör vissa områden härvid priorile­ras. Som exempel på metodområden där insatser är särskilt angelägna kan nämnas ekonomisk kalkylering och effektbedömning.

Ansvaret för insatserna för att få fram ett effektivt metodstöd bör an­komma pä de centrala rationaliseringsorganen inom statsförvaltningen. Jag avser att i annat sammanhang föreslå regeringen att ge dessa organ i uppdrag att utarbeta ett förslag till handlingsprogram förde fortsatta insat­serna. Det är vidare viktigt att staten, via såväl de centrala rationalise­ringsorganen som större myndigheler, aktivt deltar i det arbete på meiod-området som bedrivs av intresseorganisationerna på ADB-området och på andra håll utanför statsförvaltningen.

Allmänhet, politiskt förtroendevalda, massmedia m.fl. som är intresse­rade av hur ADB används i statsförvaltningen harf. n. svårt alt snabbt och enkelt skaffa sig en överblick över hela området och följa utvecklingen. Ålgärder kommer alt vidtas för att ta fram översiktUg informaiion om statsförvaltningens ADB-system och dalacentraler (kap. 11).

Ett sätt att ge särskilt riksdagen bättre översiktlig information i samlad form kan vara atl ta in ett specielll avsnilt om ADB i den bilaga till budget­propositionen som behandlar frågor som är gemensamma för flera huvud­titlar.

Även frågor om samverkan på ADB-området mellan stat, kommuner och landslingskommuner behandlas (kap. 12).

Fömlsäliningarna för samarbele avseende datordriften mellan stat, kommuner och landsting i syfte att bygga upp stora gemensamma datacen­traler på regional grund får bedömas som små. Detta sammanhänger bl. a.

Prop. 1978/79:121

11

med den övergripande principen att driften av större ADB-system bör ske inom vederbörande myndighet. Däremot finns möjligheler till mer begrän­sad samverkan i en rad frägor och på avgränsade verksamhetsområden av gemensami intresse såsom samhällsplanering och utbildning. Dessa möj­ligheter till samverkan bör tas till vara.

Vidare berörs (kap. 13) några frågor av principiell art rörande ADB i statsförvaltningen som kan komma att föranleda ställningstaganden frän statsmakternas sida under de närmaste aren men som med hänsyn till på­gående utredningar eller av andra skäl inte nu behandlas.

Organisaiionsfrågor (kap. 14)

De regler för handläggning och beslut i samband med utveckling av ADB-syslem somjag presenterar i detta ärende innebär att större investe­ringar i ADB-syslem vid flera tillfällen skall prövas av regeringen. Vidare kommer innehållet i anslagsframställningar avseende ADB-verksamhet och ADB-planer m. m. att granskas. Detsamma gäller verksamhetsberättel­ser frän större datamaskincentraler. Initiativ kan behöva tas med anled­ning härav. Resurser och kompetens för detta mäste finnas inom departe­menten. För att bl. a. stödja arbetet inom departementen samt för att följa de centrala rationaliseringsorganens och de ADB-användande myndighe­ternas arbete behövs även särskilda resurser inom budgetdepartementet.

Pä central myndighetsnivå svarar f. n. statskontoret för slyrning och samordning i fråga om rationalisering och ADB i den civila delen av stats­förvaltningen. Det åligger statskontoret att bl. a. ta initiativ till rationalise­ringsåtgärder och att svara för samordning av rationaliseringsverk­samheten. Statskontoret svarar vidare för samordning i fråga om anskaff­ning och utnyttjande av ADB-utrustning inom statsförvaltningen.

Den arbets- och ansvarsfördelning och de ätgärder som jag förordar går att genomföra inom ramen för nuvarande organisation på central myndig­hetsnivå. Det är dock angeläget att få belyst i vad mån en ändrad organisa­tion skulle vara att föredra. Även flera andra förhållanden gör att del finns skäl att överväga nuvarande organisation. Jag har därför tillkallat en sär­skild utredare för alt se över organisationen för de centrala uppgifterna av­seende rationalisering och ADB i statsförvaltningen.

I första hand skall utredaren undersöka vilka förbättringar som kan åstadkommas genom relativt begränsade förändringar. Ett minimum torde vara att statskontorets uppgifter klarare preciseras och att förutsättningar­na för verkets arbete i olika typer av frågor bättre anges. En ytterligare tänkbar åtgärd kan vara att knyta en nämnd e.d. till statskontoret som bl.a. skulle ha till uppgift att från olika synpunkter granska förslag lill nya eller ändrade ADB-system. En sådan nämnd skulle även vara en metod att förstärka politiskt förtroendevaldas insyn och inflylande i datafrågor.

Även mer genomgripande förändringar bör dock prövas. I alternativ som innebär alt nya myndigheter inrättas måste uppgifts- och ansvarsför­delningen mellan de olika myndigheterna noggrant klarläggas.

Prop. 1978/79: 121

12

Avslutningsvis behandlas frägan om ett dataråd e. d. för principiella och övergripande frägor när det gäller användningen av ADB. Ell organ av den­na lyp skulle kunna fylla en viktig fimktion. Eftersom en rad av de frågor som skulle behandlas i ett sådant råd - bl. a. frägorna om sårbarhet, sys­selsättning och arbeismiljö samt dalateknikens effekter på näringslivets ut­veckling - f. n. uireds, är det dock nu inte rätt tidpunkt att inrätta ett så­dant organ. Frågan påverkas ocksä av den nyssnämnda utredningen av or­ganisationen för de centrala myndighetsuppgifterna avseende rationalise­ring och ADB. 1 anken pä ett dataråd bör prövas på nytt i samband med att resultat av pägäende utredningar kommer fram.

Prop. 1978/79: 121

13

1    Inledning

Inledningsvis görs en kort presentation av datorer och automatisk data­behandling (ADB). Därefter beskrivs statsmakternas behandling av ADB-frågoma i stort. Vidare redogörs för propositionens syfte, avgränsningsfrå­gor m. m. samt propositionens uppläggning.

1.1 Datorer och ADB kort presentation

Med dator menas enligt Sveriges Standardiseringskommission en 'data­behandlare som ulan mänskligt ingripande kan utföra omfattande beräk­ningar med ett stort antal aritmetiska eller logiska operationer". Eftersom det tlnns en sior och lätt tillgänglig litteratur om datorer och deras använd­ning berörs inledningsvis endast några viktiga och karaktäristiska drag i ut­vecklingen på området.

Datorer och datateknik är i allt väsentligt en teknologi som har vuxit fram under de senaste trettio åren. Det är också en teknologi som är stadd i snabb utveckling såväl i tekniskt och ekonomiskt hänseende som i fråga om användningsområden.

Karaktäristiskt för datatekniken har också varit en snabb och fortlöpan­de förbättring av förhållandel mellan pris och prestanda och ett ständigt tillskott av nya tekniska funklioner hos utrustningen. Det sammanhänger med en fortgående övergång lill ny leknik, bl. a. transistorer och andra halvledarkomponenter samt s. k. integrerade kretsar, som förutom drastis­ka kostnadsminskningar har inneburit en miniatyrisering av utrustningen. Dagens "minidatorer" har i en del fall en kapacitet som mer än väl mot­svarar vad medelstora daiorer hade för tio år sedan. Utvecklingen mot bil­ligare och i fysiskt avseende mindre utrustningar väntas fortsätta.

Prestandaförbättringarna, prissänkningamaoch miniatyriseringen av ut­rustningen har i sin tur medverkat till att små datorer ("mikrodatorer" m.m.) allt oftare ingår som komponenter i andra utrustningar av skilda slag. Datatekniken har på della sätt kommit att samspela med en rad andra teknikområden (mekanik, elektromekanik, teleteknik, optik, laserteknik och mikrovågsteknik). Det blir härigenom allt svårare att urskilja och av­gränsa "automatisk databehandling" eller "datateknik" som ett specifikt område.

Ett förhållande som starkt bidragit till datateknikens snabba och breda genombrott är möjligheterna alt utnyttja telekommunikationer i databe­handlingen. Det blir allt vanligare att användningen av datateknik även in­nefattar utnyttjande av telekommunikationer. Med hjälp av telenäten - så­väl telex- och telefonnäten som de datanät som nu är under uppbyggnad bl. a. i de nordiska länderna kan information matas in och tas ut på plåt-

Prop. 1978/79:121

14

ser som är lokalt avskilda från själva datorn. Detta sker med s. k. terminal­utrustning (skrivmaskinsterminaler, text- och bildskärmar m.m.). Man kan med teleteknikens hjälp också koppla ihop datorer på olika platser och fä dem att samverka som en enhet. Den utveckling mot spridning ("distri-buering") av datorutrustning och datorlagrad informaiion som nu diskute­ras för företag och myndigheter och som kan antas få stor genomslagskrafl i framtiden bygger på avancerad teleteknisk sammanbindning av datorer och terminaler och avancerade datorprogram. Möjlighetema att utnyttja teleteknik i databehandlingen förbättras allteftersom telekommunikatio­nernas kapacitet byggs ut och de tekniskt moderniseras genom ny leknik och utrustning.

Utvecklingen pä ADB-området har inneburil att det blivit allt lättare för användare och ADB-personal atl utnyttja daiorer och datateknik. Teletek­nikens betydelse har redan nämnts. Enklare programmeringsspråk har gjort det lättare att framställa program. Terminalutrustningarna kan förses med allt flera tekniska funktioner för att underlätta eller vidga användning­en av dem. Särskilda språk som inte ställer krav på mer än elementära kun­skaper om datateknik har utvecklats för atl göra det lältare atl ställa frågor och arbeta i dialog med datorer.

Till att börja med var intresset för daiorer främst inriktat på deras kapa­citet och användbarhet när det gäller omfattande och kompliceral beräk­ningsarbete. Redan i början av 1950-talet insåg man på många håll dock da­tateknikens stora användningsmöjligheter för alt mekanisera och på annat sätt underlätta rutinbetonat administrativt arbete och för att sammanställa och presentera information som underlag för beslut. Likaså var man lidigt medveten om möjlighetema atl med hjälp av datorer styra och reglera lek­niska processer, från enkla verktygsmaskiner till hela produktionsproces­ser. Man kan konstatera att datorer numera används på i stort sett alla verksamheisområden och i alla lyperav företag, organisationer och offenl­liga förvaltningsenheter. Ett sleg i utvecklingen, som redan har påbörjats, är att enskilda individer börjar använda datorer för olika verksamheter i hemmen.

Användningen av datateknik kan delas upp i följande kategorier:

-

administrativ databehandling

-

teknisk-vetenskaplig databehandling saml

-

datorstyrd produktionsautomation

Den administrativa databehandlingen kännetecknas framför allt av rela­tivt enkla bearbeiningar av stora mängder data. Hit räknas databehandling i samband med bl.a. ordermottagning, bokföring, fakturering, o.d. samt förande av personregister och andra regisier och sådani administrativt ru­tinarbete som kan utföras med hjälp av registrerade dala, t. ex. löne- och ränteberäkningar. Ett snabbt växande område är ADB-hjälpmedel förord-och texthantering (utskrift, redigering osv.). Administrativ databehandling kan i stor utsträckning karaktäriseras som "automatiserat kontorsarbete".

Prop. 1978/79:121

15

En viktig aspekt på användning av ADB är att detta i hög grad ökar möjlig­heterna att bearbeta och strukturera de uppgifter som registreras i det ad­ministrativa arbetet. De kan därigenom användas som underlag för plane­ring, styrning och uppföljning. Även om syslem för administrativa ända­mål ofta är relativt enkla finns också exempel på mycket komplicerade system exempelvis for lagerhållning och produktionssstyming.

Den teknisk-vetenskapliga databehandlingen utgör till stor del beräk­ningar av olika slag och avser ofta begränsade mängder data. Hit räknas dock även sådan databehandling som innebär sammanställning och kom­plicerade beräkningar på grundval av mycket stora mängder mätvärden, t. ex. närdet gäller framställning av väderprognoser. Ofta överförs resultat av bearbetningar med hjälp av särskild utrustning lill kurvor, diagram, kar­tor m. m. Teknisk-vetenskaplig databehandling förekommer numera på de flesta tekniska och naturvetenskapliga områden. Vidare är sådan databe­handling vanlig inom många typer av företag och inom vissa myndigheter.

Den datorstyrda produktionsautomationen karaktäriseras av att dator­program direkl styr verksamheier med hjälp av i dalom lagrade program. Vid helautomatisk styming av hela produktionsförlopp, t.ex. i industrier med kontinuerligt pågående tillverkningsprocesser, skall olika åtgärder ut­lösas vid störningar och andra händelser i förloppet. Detta förutsätter an­vändning av avancerad styr- och reglerleknik. En speciell typ av tillämp­ning i denna kategori är s. k. industrirobotsyslem. Styrning av trafik över telenät är en annan vikiig tillämpning inom detla område.

1.2 Statsmakterna och ADB-frågoma

Datorer började användas för administrativa arbetsuppgifter i statsför­valtningen liksom på andra håll på 1950-lalet. Utvecklingen i form av nya ADB-tillämpningar och nya användningsområden har alltsedan dess varil mycket snabb och väntas fortsätta att vara del under överblickbar lid.

Statsmakterna kom tidigt aU intressera sig för ADB-tekniken. Ålgärder vidtogs för atl undersöka hur den nya lekniken skulle kunna användas. År 1948 inrättades matemalikmaskinnämnden med huvudsaklig uppgift alt planlägga och leda arbetel för att anskaffa matematikmaskinulrusining för svenska behov. År 1955 tillsattes kommittén för maskinell dalabehandling med uppdrag alt utreda statsförvaltningens behov av databehandlingsma­skiner och därmed sammanhängande frågor. Kommittén avgav betänkan­den i början av 1960-talel (SOU 1961: 60 och 1962:32), vilka bl. a. resulte­rade i att de cenlrala uppgifterna inom den administrativa dalabehandling­en år 1963 överfördes lill statskontoret från matematikmaskinnämnden, som därvid upphörde. Statskontoret har sedan dess svarat för samordning av anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning i statsförvaltningen.

Andra åtgärder av betydelse för användningen av ADB i statsförvalt­ningen har varit beslutet år 1968 om att låla statskontoret svara för anskaff-

Prop. 1978/79:121

16

ning av ADB-utrustning i statsförvaltningen och finansiera sädan utrust­ning över en särskild kapitalfond (statens datamaskinfond), inrättandet av datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) år 1970, in­rättandet av försvarets datacentral (FDC) år 1974 samt utfärdandet av en förordning (1975:567) om rationaliseringsverksamhet inom den civila statsförvaltningen.

Flera av de större statliga ADB-systemen föregicks av utredningsarbete som utfördes under 1960-talet. Del gäller bl. a. den första generationen av ADB-systemet för folkbokföring och beskattning, det första ADB-systemel för fastighetsregistrering och inskrivning samt de centrala bil- och kör-kortsregisiren. Även under 1970-lalet har offentliga kommittéer utrett frå­gor om användning av ADB inom enskilda verksamheisområden. Som ex­empel kan nämnas miljövård, fasiighetsregislrering och inskrivning, regio­nal samhällsplanering saml den pågående ulredningen (S 1977: 10) om ADB inom den allmänna försäkringen.

Mol bakgrund av framväxten av statliga ADB-system (databanker) på olika områden tillkallade regeringen år 1971 en kommitté, datasamord­ningskommittén (DASK), med huvuduppgift att belysa vilken samordning som är möjlig och önskvärd i dagsläget och på sikt, främst vad avser den offenlliga sektom men även i övrigt. DASK har avgivit ett slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58) som ingår som en del av underiaget förde överväganden och ställningstaganden som senare redovisas.

Efter hand som användningen av ADB ökade inom enskilda verksamhe­ter och infördes på nya områden blev man också medveten om alt ADB-tekniken inte bara innebar möjligheter lill förbättringar i olika avseenden utan även kunde medföra en rad problem och oacceptabla effekter. De problem som försl uppmärksammades i större ulsiräckning var riskema för intrång i den personliga integriteten. Det ledde år 1973 till tillkomsten av en särskild lagstifining, dalalagen (1973:289), och en särskild myndig­het, datainspektionen. Denna lagstifining och frågor med anknytning här­till är föremål för översyn av datalagstiftningskommiltén (Ju 1976:05). Med anledning av kommitténs delbetänkande Personregister - datorer integritet (SOU 1978:54) övervägs f.n. inom regeringskansliet vissa änd­ringar av dalalagen m. m.

En annan fråga som alltmer kommit atl uppmärksammas av statsmakler­na är samhällets ökade sårbarhet, dvs. känslighet för stömingar av olika slag, som användningen av datorer kan föra med sig. Beredskapsaspekler-na på ADB-användningen, som i och för sig tidigt uppmärksammades, reg­lerades år 1974 då regeringen utfärdade föreskrifter för statliga myndighe­lers planläggning av informationsbehandling i krig. Överstyrelsen för eko­nomiskt försvar har ett samordningsansvar för sådan databehandling. Är 1977 tillkallades vidare en kommitté, sårbarhetskommittén (SÄRK), med uppgift att utreda frågan om datasystemens sårbarhet och föreslå åtgärder i syfte alt minska denna. SÅRK avlämnade år 1978 en lägesrapport och av­ser under år 1979 lämna sitl slutbetänkande.

Prop. 1978/79:121

17

Vidare har statsmakiema på flera sätt uppmärksammat ADB-leknikens effekier på sysselsättning och arbetsmiljö. Dessa frågor har tidigare be­handlats bl.a. av datainduslriutredningen och av statistiska cenlralbyrån. Chefen för arbelsmarknadsdepartementet har nyligen tillkallat en kom­mitté (A 1978: 05) för att uireda sådana frågor.

Ytterligare aspekter på ADB-tekniken som har uppmärksammats från statsmakternas sida är de näringspolitiska effektema av en ökad använd­ning av ADB. Det gäller såväl svensk data- och elektronikindustris möjlig­heter atl ulveckla och hävda sig på världs- och hemmamarknaden som möjlighetema att öka näringslivels effektivitet och konkurrenskraft genom att ulnyllja ADB-teknik på skilda områden. Dessa frågor, som lidigare har varil föremål för uiredning av bl. a. datainduslriutredningen (slutbetänkan­de Dala och näringspolitik, SOU 1974: 10), studeras f n. av den nyligen tillsatta data- och eleklronikkommittén (1 1978:04) saml av statens indu­striverk som har fått i uppdrag att i samarbete med styrelsen för teknisk ut­veckling utreda svensk elektronikindustris nuläge och utvecklingsmöjlig­heter.

1 detla sammanhang kan också nämnas den nyligen tillsatta utredningen om den nya informationsteknologin (U 1978: 12). Ulredningen härtill upp­gift all studera utvecklingsmöjligheter och problem i samband med infö­randet av nya informationsbärare som bl. a. data-TV.

Jag vill betona att nyss givna redogörelse för statsmakternas åtgärder avseende ADB inte är fullständig. Avsikten har främsi varil att visa bred­den på de insatser som datatekniken föranleder samt att dessa frågor ägnas stor uppmärksamhet från stalsmaklemas sida.

1 det följande (kap. 3) redogörs mer utförligt för hur frågor om inlegritet, sårbarhet, sysselsättning, arbeismiljö m. m. behandlas av stalsmaklerna.

1.3 Syfte, avgränsningsfrågor m. m.

Som framgår av den korta redogörelse somjag nyss har lämnal har stats­makternas ansvar för ADB-frågor successivt vidgats och avser numera en rad olika frågor och aspekier. Ålgärder har vidtagits för atl styra eller reg­lera utvecklingen i flera avseenden.

I detta sammanhang tarjag upp principiella frågor rörande användning och organisation av ADB i statsförvaltningen. Detla är alllså endast en del men, med hänsyn till de statliga ADB-tillämpningarnas art och omfattning, en vikiig del av regeringens politik vad gäller ADB och därmed samman­hängande frågor.

Syftei med min anmälan är främsi atl redovisa regeringens principiella överväganden om och syn på användningen av ADB inom statsförvaltning­en. Därvid behandlas bl. a. organisation av och ansvarsförhållanden vid ut­veckling och drift av ADB-system. Den viljeinriktning och de allmänna riktlinjer och regler som anges i detla sammanhang skall i framliden ligga 

2-Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121

IS

till grund för ställningstaganden rörande användning av ADB och organisa­tion av systemutvecklingsarbete och dalordrift inom enskilda myndigheter och verksamhetsområden.

Min anmälan begränsas säledes i huvudsak lill att avse ADB i slalsför-valtningen. Som ett led i arbetet med dessa frägor har dock även möjlighe­terna till samarbete på ADB-området mellan staten, kommunerna och landstingen utretts.

De riktlinjer och regler som skall tillämpas i statsförvaltningen bör dess­ulom i viss utsträckning kunna vara tillämpbara även inom andra seklorer. Vidare är ADB-system i andra sektorer i många fall integrerade med statli­ga system i den meningen att de förser statliga ADB-system med uppgifter och vice versa. Riktlinjer och regler för databehandlingen i statsförvalt­ningen bör göra det lättare för de andra sektorerna att anpassa sina ADB-system till de statliga ADB-systemen. Likaså borde regler för beslutsgång­en vid systeminvesteringar som redovisas i det följande underlätta föränd­ra intressenter att vid utveckling av nya ADB-system i statsförvaltningen framföra synpunkter och önskemål rörande systemens innehåll och ut­formning.

En annan avgränsning ligger i att det främst är ADB för administrativa ändamål som behandlas. Vad som sägs är dock till stor del även tillämpligt på teknisk-vetenskaplig databehandling. Det gäller särskilt i de fall denna databehandling bedrivs vid samma datacentraler och med samma personal och utrustning som den administrativa databehandlingen. Som exempel kan härvid nämnas högskolan, flera affärsverk och myndigheter av typ sta­tens vägverk. Ett annat avgränsningsproblem är som nämnts att datatek­nik allt oftare används i kontorsmaskiner och annan utrustning. Det går så­ledes inte att entydigt avgränsa det ämnesområde somjag tar upp i della ärende.

2    Användningen av ADB inom statsförvaltningen

2.1 Användningsområden

ADB används för en rad olika administrativa ändamål i statsförvaltning­en. Vidare förekommer en omfattande teknisk-vetenskaplig databehand­ling, bl.a. inom universilel och högskolor, forskningsinstitutioner, affärs­verken samt vissa andra myndigheter. Produktionsstyrning med datorer förekommer däremot endast i begränsad omfattning inom den egentliga statsförvaltningen. I detta avsnitt behandlas översiktligt de väsentligaste användningsområdena när del gäller ADB för administrativa ändamål inom statsförvaltningen. Vissa större användningsområden inom kommunal och landstingskommunal förvaltning berörs också.

Det bör sägas att gränsen mellan olika lyper av databehandling är oklar.

Prop. 1978/79:121

19

Särskilt gäller detta för administrativ och teknisk-vetenskaplig databe­handling, vilka båda ofta förekommer inom en och samma myndighet. Samma datorer kan i regel användas för båda typema av databehandling. Som exempel kan nämnas att universitetsdatorerna även används för ad­ministrativ databehandling. Vidare kan data från administrativa tillämp­ningar användas som grunddata för statistik och i teknisk-vetenskaplig da­tabehandling, t.ex. inom samhällsplaneringen.

En stor del av den statliga och kommunala verksamheten innebär hand­läggning av ärenden som rör enskilda personer eller förelag, ofta med in­slag av ekonomiska transaktioner. Exempel på sådan verksamhet är skatte­väsendet, socialförsäkringen (sjukförsäkring, pensioner, bidrag m.m.), posten, löneadministrationen för offentligt anställda m. m. Della förutsät­ter insamling av uppgifter, ofta från flera håll, regisierföring av personupp­gifter, periodisk utskrift av stora mängder dokument etc. Uppgifter av den­na typ är ofta lämpade att förenkla och förbättra med hjälp av ADB. Del är därför naturligt att den offentliga förvaltningen kommit alt visa stort intres­se för ADB särskilt för administrativa ändamål.

Intresset för atl använda ADB i förvaltningen kan dock inle enbart hän­föras till strävanden alt rationalisera i snäv mening, dvs. all åsiadkomma ett effektivt utnyttjande av resurser. Ett annat syfte har varil all förbättra planeringen och stymingen av verksamheter av nämnd lyp genom alt ADB ofta gör det möjligt atl ta fram bätire beslutsunderlag. Förbättrade besluts­underlag för planering och styming har varit ett av huvudsyftena vid inför­ande av ADB inom flera verksamhetsområden. Ytterligare ett syfte har varit atl ge bättre service åt allmänheten.

Genom atl använda ADB går del vidare att avskaffa vissa tunga och en­formiga arbetsmoment eller på annat sätl förbättra arbetsmiljön för de of­fentligt anställda. I en del fall kan emellertid användningen av ADB med­föra negaliva effekter vad gäller arbetsmiljön för vissa personalkategorier.

Reformtakten har på flera områden tidvis varit hög. Som exempel kan nämnas socialförsäkringsområdet där flera nya stödformer har införts un­der 1970-talet. Ulan omfattande rationaliseringar i verksamheten och an­vändande av tekniska hjälpmedel skulle många reformer inom detta områ­de ha varit svåra att genomföra och krävt utomordentligt kostsamma per­sonalökningar.

Ett växande användningsområde för ADB inom förvaltningen är kon­torsarbete av typ utskrift, diarieföring och arkivering. Särskilt användning­en av s. k. skrivautomater, dvs. utrustning för lagring, rättning och redige­ring av text, ökar starkt. Användning av ADB för konlorsmtiner är givelvis i försia hand en fråga om atl utnyttja de personella resurserna på ett effek­tivt sätt, men även möjlighetema att åstadkomma bättre arbetsvillkor kan komma atl spela en betydande roll.

Vidare blir syslem för dokumentsökning, dvs. för lagring och sökning av information om och innehåll i dokument och handlingar allt vanligare. Så-

Prop. 1978/79:121

20

dana syslem finns bl.a. för teknisk och vetenskaplig informaiion och för författningar och rättsfall.

Användningen av ADB för administrativa ruliner inom den offentliga förvaltningen varierar starkt vad avser omfattning och karaktär från stora riksomfattande system till små system som stöd för arbetet inom mindre enheter. Användningen av ett visst system kan således vara avgränsad till en enskild myndighet eller en del av en myndighet eller användas av flera myndigheter inom samma verksamhetsområde. I en del fall är systemen genereUa i den meningen atl de används av många myndigheter med skilda uppgifter. Detta gäller t. ex. system för ekonomisk redovisning eller för lö­neuträkning.

I det följande redovisas några stora statliga förvallningsområden där ADB används eller avses tas i bruk för administrativa ändamål. En utförli­gare redogörelse för ADB-system i statsförvaltningen bör fogas till proto­kollet i detta ärende som bilaga (bilaga /).

Rättsväsendet

Verksamheien inom polisväsendet, åklagarorganisationen, domstolsvä­sendet och kriminalvården har numera ett omfaitande Datorstöd inom ra­men för rättsväsendets informationssystem, Rl. Systemet omfattar en rad olika delsystem och ruliner. En gmpp består av olika mtiner bl. a. för be­handling av ordningsförelägganden, strafförelägganden, domar och slulliga beslut i brottmål (BROTTSRI). Vidare finns rutiner för information om för­fattningar, rättsfall m.m. (LAGRI). Dessutom finns ADB-baserade stati­stik- och planeringsrutiner (PLANRI). Rikspolisslyrelsen svarar för mer­parten av driften av systemen i BROTTSRI samt vissa rutiner i PLANRI. DAFA svarar för drift av övriga system.

Vid sidan av RI har rikspolisstyrelsen en rad rent polisiära tillämpning­ar, som t. ex. ADB-system för eftersökta fordon, stulet och förkommet gods samt passärenden.

Fastighets- och inskrivningsregister

System för fastighelsregislering och inskrivningsväsendet finns i drift för Uppsala län och införs f. n. i Stockholms och Gävleborgs län. Systemet betjänar statliga och kommunala fastighetsbildnings- och fastighetsregi-slreringsmyndigheter samt de allmänna domstolarna. Ett särskilt organ, centralnämnden för fastighetsdata (CFD), har inrättats för utveckling av systemet. Driften sker vid DAFA:s anläggning i Gävle. Enligt riksdagens beslul (prop. 1977/78: 15, CU 1977/78:5, rskr 1977/78: 134) skall systemet delas upp i två skilda system, ett för fasiighetsregislrering och ett för in­skrivning. Beslutet innebär vidare atl uppgifter om ca 600 000 fastigheter överförs lill de maskinella regisiren i en första etapp.

Prop. 1978/79:121

21

Försvaret

Enligt regeringens beslut i maj 1975 öm den långsiktiga inriktningen av informationssystemiitvecklingen inom försvaret utvecklas datorstöd både för operativ/taktisk ledning och lör ledning av förbandsproduktion. Sys­temutveckling samt utbyggnad av dalakraft sker utifrån de krav som verk­samheten i krig ställer. Datorstöd utvecklas för myndigheter på central, re­gional och lokal nivå och anpassas till olika användares behov. En stor del av försvarets datordrift är förlagd till driftenheter inom försvarets datacen­tral.

A llmän Jörsäkring

Systemet för allmän försäkring omfattar flera stora delsystem, bl.a. sjukförsäkring, pensioner och barnbidrag. De ruliner som ingår i systemet är hjälpmedel för de arbetsuppgifter som åvilar de allmänna försäkrings­kassorna. Vid försäkringskassornas lokalkontor och centralkontor finns terminalutrustning som används för att mata in nya uppgifter och för att nå den information som lagras vid den cenlrala datoranläggningen vid riksför­säkringsverkel i Sundsvall. Från den centrala anläggningen ombesörjs en mycket omfatlande utsändning av ulbelalningsavieroch rutinförfrågningar till de försäkrade. Den framtida inriktningen och organisationen av syste­met utreds f.n. av utredningen om ADB inom den allmänna försäkringen m.m. (ALLFA).

AJJärsverken

Inom de stora affärsverken, dvs. postverket, televerket, statens järnvä­gar och statens vattenfallsverk, finns ett antal stora administrativa ADB-system, framförallt för ekonomiadministration, dvs. hantering av fakturor och inbetalningar, bokföring och redovisning. Som exempel kan nämnas postverkets system för hantering av postgirotransaktioner samt postkasse-maskiner för direkt registering av in- och utbetalningar på ADB-medium. Flera affärsverk har vidare system för planeringsändamål. Inom vissa af­färsverk förekommer även omfattande teknisk-vetenskaplig dalabehand­ling samt användning av datorer för styming och övervakning av lekniska processer.

Bil- och körkorlsregislering

ADB används lör handläggning av körkortsärenden, kontrollbesiktning av fordon, kilometerskatl, kontroll av försäkringsinnehav saml bered­skapsplanläggning. För dessa ändamål har centrala bil- och körkortsregis-ter byggts upp med placering vid statens trafiksäkerhetsverk i Örebro. Länsstyrelserna, polisen och vissa försäkringsbolag har tillgång till dessa register via lokalt placerade terminaler.

Prop. 1978/79:121

22

Ojjenllig slatislik m. m.

Inom statistiska centralbyrån (SCB) är statistikproduktionen numera nästan helt ADB-baserad. Som underlag för statistikproduktionen för SCB flera cenlrala regisier, främsi registret över totalbefolkningen, cenlrala fö­retagsregistret och lantbruksregistret. Vidare får SCB kopior på andra re­gister från olika myndigheter. SCB förser i sin lur ett stort antal statliga och kommunala myndigheter, förelag, organisationer m. fl. med statistiskt pla­neringsunderlag.

För den regionala samhällsplaneringens behov har utrednings- och ut­vecklingsarbete bedrivits inom bl. a. SCB och ADB-beredningsgruppen (C 1973:06) inom kommundepartementet.

Folkbokföring och beskaiining

Inom folkbokföringen och beskattningen finns sedan länge ell ADB-sys­tem i drifl. Detta håller f. n. på att ersättas med ett nyll system som främst innebär ökat datorstöd för de lokala skaltemyndigheterna och länsstyrel­serna vid granskning, taxering, uppbörd m. m. 1 det nya systemet fördelas registrering och ADB-bearbelningar mellan ceniral, regional och lokal ni­vå. Systemet omfattar i ett första led folkbokföring, laxering och uppbörd. På sikl planeras även mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter ingå.

Ekonomiadministration och löneuträkning

För ekonomisk redovisning m. m. finns ell generellt system för statsför­valtningen, system-S. Ansvarei för system-S åvilar riksrevisionsverket. Driftmässigt är systemet förlagt till DAFA.

Ell generellt slalligl löneuträkningssystem (SLÖR) håller f. n. på att in­föras. Systemet kommer att beröra omkring hälften av de ca 550000 perso­ner som omfattas av löneavtalen på den statliga sidan. Statskontoret sva­rar för utveckling och införande av SLÖR. Ansvaret för systemet avses dock överflyttas lill statens personalpensionsverk i Sundsvall. Dalabe­handlingen ombesörjs av DAFA vid datacentralerna i Stockholm och Gäv­le samt av Uppsala datacentral.

Utbildningsväsendet

Inom utbildningsväsendet, framförallt inom högskolan, används ADB i stor omfattning såväl för forskning och utbildning som för administrativa uppgifter. På sex högskoleorter finns särskilda datacentraler för en rad skilda uppgifier inom i första hand forskning och utbildning men även för administration inom högskolan. Till övervägande delen är det här fråga om teknisk-vetenskaplig databehandling bl. a. med utnyttjande av smådatorer. Vidare finns bl. a. system för studiedokumentation inom och antagning till högskolan. Universitets- och högskoleämbetet svarar för dessa system. Inom det administrativa området finns även ett särskilt system för hand­läggning av studiemedel, studiestödets informationssystem, till vilket stu-

Prop. 1978/79:121

23

diemedelsnämndema har lillgång via terminal. Cenlrala studieslödsnämn­den svarar för detla syslem. Driften av systemet är förlagd till DAFA.

Exekutions vase lidet

Kronofogdemyndigheterna inom Södermanlands län och Uppsala län använder som stöd för handläggningen av indrivningsmål ett särskilt ADB-system, redovisningssystem inom exekutionsväsendet (REX), som ut­vecklas och underhålls av riksskatteverket. Själva datordriften är föriagd lill DAFA med terminalätkomst till registret från kronofogdemyndigheter­na. Driften håller f. n. på aU ulvidgas även till Stockholms län. Beslut om ytterligare utvidgning av systemet har ännu inle lättats. I regeringens pro­position 1978/79: 100 föreslås att REX skall införas som ett länsslutet sys­tem i Göteborgs och Bohus län.

Kommuner och landsting

Inom landstingen finns ADB-system för dels rent administrativa verk­samheter som ekonomisk redovisning, personal- och löneadministration och materialredovisning, dels medicinskt-adminislrativa uppgifter bl.a. patientadministration samt vård- och resursplanering. Vidare används ADB-teknik lör medicinska ändamål som klinisk verksamhet och forsk­ning, laboratoriefunktioner och hälsokontroller.

Flertalet kommuner använder ADB bl. a. för personal- och löneredovis­ning, för handläggning av sociala bidrag, redovisning vid de tekniska ver­ken m. m. De största kommunema har i allmänhet egna datoranläggningar. De flesta kommuner utnyttjar dock Kommun-Dala AB eller i några fall an­nan servicebyrå.

2.2 ADB-verksamhetens omfattning, utveckling och 

sammansättning

Det har i flera sammanhang gjorls försök att i ekonomiska och andra ter­mer beräkna den totala omfatiningen av användningen av daiorer i stats­förvaltningen och i samhället i dess helhet. Dessa beräkningar är dock mycket osäkra. Skälen härtill är flera. ADB-systemen är ofta slarkl integre­rade i de verksamheter de betjänar. Särskilt när det gäller personalens ar­bete i datorstödda verksamheier kan det ofta vara svårt att avgöra vilka ar­betsmoment som bör hänföras till ADB-användningen resp. övrig hand­läggning. Som exempel kan nämnas arbetet vid terminal som kan innebära såväl ren registrering av data som informationsuttag, beräkningar m. m. i samband med handläggning av ärenden. 1 det senare fallet kan arbetet vid terminalen ersätta manuellt arbete med anteckningar, uträkningar elc. Ett annat skäl lill svårighetema att beräkna ADB-kostnadema är atl myndig­helemas redovisningssystem i allmänhet inte är så konstruerade att de spe­ciella kosinaderna för ADB direkl kan särskiljas.

Prop. 1978/79:121

24

Även bortsett från ovan nämnda avgränsningsproblem m. m. kan man diskutera vilka siffror .som är relevanta mått pä ADB-kostnadema. Som ex­empel kan nämnas att riksrevisionsverket (RRV) beräknat de totala direk­ta ADB-koslnaderna i statsförvaliningen inkl. cenlrala stödfunktioner för budgetåret 1978/79 till I 500 milj. kr. Dessa siffror kan synas höga. Å andra sidan blir ADB-koslnaderna i relation till övriga kostnader ofta mycket lå­ga. Härvid kan nämnas alt när det gäller systemet lör den allmänna försäk­ringen har ADB-kostnaden per registerlörd individ beräknats till ca 0,12 % av utbetald ersättning. ADB-koslnaderna per försändelse (pension, bambi-dragosv.) har beräknats lill i genomsnitt 1:05 kr. Som jämförelse kan näm­nas att exempelvis portokostnaderna i genomsnitt uppgår till 2:10 kr per försändelse.

Det finns således knappast några siffror som entydigt kan ses som ett tillfredsställande mått på ADB-användningen i samhället resp. i statsför­valtningen. De beräkningar och bedömningar som gjorts med skilda ut­gångspunkten bör emellertid sammantagna kunna ge en god bild.

I det följande redovisas några siffror rörande det totala omfönget och sammansättningen av ADB-användningen i landet. Därefter redogörs för bedömningar av omfatiningen av statsförvaltningens ADB-användning. Dessulom berörs kortfaltat hur den fortsatta utvecklingen kan komma all gestalta sig.

Samhället i stort

Statens industriverk har i uppdrag att fortlöpande bevaka utvecklingen inom dataområdet. Verket presenterade år 1978 en rapport "Datamarkna­den inför 1980-talel" i vilken den totala datamarknaden i form av utrust­ning och tjänster beräknades uppgå till ca 4 miljarder kr. för år 1976. Den fakturerade försäljningen och uthyrningen av utrustning, inkl. de program­varor, teknisk service m. m. som normalt följer med delta, uppgick därvid till drygt 2,3 miljarder kr. Försäljningen av datatjänster uppgick till nära l.l miljarder kr. I 1976 års priser förväntas marknaden år 1980 överstiga 7 miljarder kr., motsvarande en årlig tillväxt av ca 17 %.

Den svenska produktionen av utrustning och därmed sammanhängande tjänster uppgick enligt industriverket år 1976 till ett värde av drygt 1,7 mil­jarder kr.

Det totala antalet datorer av skilda slag (kontorsdatorer, minidatorer och generella datorer) avsedda för i huvudsak administrativa tillämpningar beräknades lill ca 3 700 år 1975. Denna siffra förväntas öka lill ca 9800 år 1980. Antalet terminaler var år 1975 enligt industriverkets beräkningar 18600 och förväntas år 1980 uppgå till 60000-65000.

Industriverket har också kartlagt den regionala fördelningen (år 1975) av datorer och terminaler. Med ledning av denna kartläggning kan följande översikl göras.

Prop. 1978/79:121

25

Län

Procenti

Liell förde

Iningav

datorer (endast generell

av typ)

terminaler

Stockholms Göteborgs och Bohus Malmöhus

43 12 8

65 6

3

Summa

63

74

Övriga län

37

26

Summa

100

100

Industriverkets karlläggning ger vidare följande fördelning av dator­utrustning efter näringsgrenar.

Näringsgren

Procentuell förde

Iningav

datorer (endast av generell lyp)

terminaler

Tillverkningsindustri Drivande av datamaskincentral Varuhandel Offentlig förvaltning Övriga näringsgrenar

Summa

40 17 15

7 21

100

17

31

4

14

34

100

Siaisjörvaliningen

Riksrevisionsverket (RRV) har genomfört en särskild studie av ADB-användningen vid tio stora statliga myndigheter och därvid belyst kostna­dema. Resultatet av studien har redovisals i en rapport "Tio myndigheters ADB-verksamhet slyrning, kostnader m. m.". RRV anger därvid följan­de uppkomna resp. beräknade kostnader (milj. kr.) för dessa myndigheter:

1974/75    1975/76    1976/77    1977/78    1978/79

266,5       335,1        440,8       573,5

658,2

Även vid dessa beräkningar har del förekommit svårigheler atl avgöra vad som skall räknas som direkia ADB-kostnader. RRV framhåller därför att siffermaterialet är osäkert.

Dessa myndighelers ADB-kostnader har enligt RRV ökat med i genom­snitt ca 30% per år under den senaste femårsperioden, i huvudsak räknat i löpande priser.

Med ledning av ovan nämnda uppgifter uppskattar RRV alt de totala di­rekta koslnadema för statsförvaltningens ADB-verksamhet budgetåren

Prop. 1978/79:121

26

1976/77, 1977/78 och 1978/79 till 907, I 197 resp. 1 382 milj. kr., exkl. cen­lrala stödfunktioner vid statskontoret, försvarets ralionaliseringsinslilui, datainspektionen m.m.

På uppdrag av datasamordningskommitlén (DASK) undersökte stats­kontoret år 1976 ADB-kostnaderna för budgetåret 1973/74, varvid dessa beräknades till 700 milj. kr.

Dataindustriutredningen (SOU 1974: 10) beräknade alt de totala kostna­dema för den offentliga sektorn är 1972 uppgick till 610 milj. kr. Med led­ning av DASK:s statistikuppgifter kan antas atl ca 80 % härav faller på statsverket, dvs. ca 510 milj.kr.

Nämnda siffror kan ställas i relalion lill statsbudgetens utgifter för resp. år. (Siffrorna för 1972 avser kalenderår, i övrigt budgetår).

1972

1973/74

1976/77      1977/78      1978/79

Total ADB-kostnad

(miljoner kr.)

510

700

907

I 197

1382

Statsbudget (miljarder kr.)

?5

67

111

120

156

%

0,9

1,0

0,8

1,0

0,9

Statsverkets totala ADB-kostnader synes under 1970-talet således uigöra oförändrat något mindre än I % av statsbudgeten.

I de angivna ADB-kostnadema ingår även kostnader för utveckling och drift av ADB-system inom socialförsäkringssektorn. Om socialförsäkring­ens ulgifter läggs till statsbudgeten blir ADB-kostnadernas andel av total­kostnaderna ca 0,8, 0,9, 0,7. 0,7 resp. ca 0,7 % för ovan nämnda lidsperio­der.

RRV anger alt ca tre fjärdedelar av de totala direkta kostnadema ulgörs av produktionskostnader, dvs. koslnader för drift av system. Resterande del, ca en fjärdedel, faller på systemutveckling. Variationen mellan myn­dighetema är dock relativt stor. Relationen mellan produktionskostnader och systemulvecklingskostnader förefaller vara tämligen konstant under den studerade lidsperioden.

Statskontoret presenterar årligen sammanstäUningar rörande beställd och installerad utmstning i skriften "Statliga datorer". Av den senasle ut­gåvan framgår bl. a. att del ackumulerade anskaffningsvärdet av befintlig datorutrustning inom statsverket den 1 januari 1978 uppgick till 1046 milj. kr. Med ledning av uppgifierna i nämnda publikation kan följande sam­manställning göras beträffande antal datorer och driftställen (vari vissa mi­nidatorer inkluderas) inom den statliga sektorn.

Prop. 1978/79:121

27

Antal

Antal

datorer

driftställen

Statlig förvallning Affärsdrivande verk

85 19

60

8

Summa

104

68

Statliga bolag

28

22

Summa

132

90

Volymökningen beträffande ADB-utruslningen inom den del av statsför­valtningen som omfattas av statens datamaskinfond kan uppskattas med ledning av hur "utrusiningshyroma " har utvecklats. Med ulrustningshy-ror menas summan av fondavgifter och hyror för all den utrustning som an­skaffats via statens datamaskinfond. Utrusiningshyroma har utvecklats enligt följande (milj. kr.):

1974/75    1975/76    1976/77    1977/78    1978/79

93          100        121        137        150

Under den angivna femårsperioden har hyreskostnaderna ökat med 61 9f. Ökningen av hyreskostnaden understiger väsentligt statsbudgetens procentuella ökning för samma tidsperiod.

Som ett exempel på ADB-kostnadernas fördelning vid en myndighet kan tas siffror för riksförsäkringsverket. Budgetåret 1976/77 uppgick de totala ADB-kostnadema inom riksförsäkringsverket lill ca 66,3 milj. kr. Härav utgjorde ca 35 % personalkostnader, ca 58 % ulrustningskostnader och ca 7 % övriga kostnader.

Vid dalacentralerna för högre utbildning och forskning var de totala kostnaderna för budgetårel 1977/78 ca 76 milj.kr., varvid lönekostnaderna- utgjorde ca 38 %. ulmstningskostnaderna ca 42 % och övriga kostnader ca 20%.

Denjörtsatta utvecklingen

Mycket talar för alt ADB-användningen kommer att fortsätta all öka i snabb takt. Visserligen har ADB redan införts inom de flesta stora förvalt­ningsområdena i statsförvaltningen men å andra sidan tas ADB hela tiden i anspråk för fler och nya arbetsuppgifter inom myndighetema. Detla sam­manhänger bl.a. med alt kostnaderna för ADB-utrustning snabbt sjunker och all del blir lönsamt alt använda ADB för allt flera uppgifter.

Det finns dock faktorer som verkar återhållande. Effektema av kost­nadsminskningarna vad avser utrustningen motverkas av atl lokal- och personalkostnadema för utveckling och drift av ADB-system förväntas fortsätta alt öka kraftigt. En spridning av datordriften som förordas i del följande (kap. 8) kommer all ställa anspråk på att nya lokaler slälls i ord-

Prop. 1978/79:121

28

ning lör sådant ändamäl. Ökad användning av ADB kräver också tillgång till mer personal för utveckling och drift. Till detta kommer att effektema av att använda ADB i en del fall kan bli sådana att ADB inte kan användas i full utsträckning.

2.3 Organisation av ADB I statsförvaltningen m.m.

Administrativ utveckling och därvid också användningen av ADB är pri­märt en myndighetsuppgift. Del ankommer på den enskilda myndigheten att svara för sin administrativa utveckling i syfte alt uppnå en effektiv re­sursanvändning. Det finns dock, vilket redovisas längre fram (kap. 6), flera, inslag av centrala stöd- och stymingsåtgärder för administrativ utveckling och ADB.

Inledningsvis skall i detla avsnitt beröras hur utveckling och drift av ADB-system kan vara organiserad inom myndigheler och förvallningsom­råden. Därefter görs en översikt över vilka cenlrala organ som finns på området, samt över befintlig central styming och samordning.

När det gäller utveckling och underhåll av ADB-syslem har de flesta stora ADB-användande myndigheter egen personal och andra resurser för detta. Oftasl är sådana resurser samlade lill särskilda enheier för systemut­veckling eller kombinerade utvecklings- och driftenheter. Inom förvalt­ningsområden där den regionala och lokala verksamheten är förlagd lill andra myndigheter än centralt ansvarig myndighet eller till självständiga organ, t.ex. de allmänna försäkringskassoma. sker oftast systemutveck­lingen vid den centralt ansvariga myndigheten. Som exempel kan nämnas folkbokföringen och beskattningen där det löpande arbelel till störsla de­len utförs vid de lokala skattemyndigheterna och länsstyrelserna men där systemutvecklingen sker inom riksskatteverket, som barett hundratal an­ställda för della ändamål. Inom socialförsäkringssektorn svarar på mot­svarande sätt de allmänna försäkringskassoma för ärendehandläggningen, medan riksförsäkringsverket svarar för systemutvecklingen.

1 en del fall har särskilda organ inrättats för utveckling och införande av ADB-system för en eller flera förvaltningssekiorer. Exempel på detla är centralnämnden för fastighetsdata som på detla sätt svarar för utveckling av system för fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet.

Myndigheler som använder ADB i mindre omfattning har i regel inga el­ler små egna systemutvecklingsresurser och överlåler ofta systemutveck­lingen på såväl statliga som privata konsuUföretag eller servicebyråer. Även myndigheler med omfatlande egna systemulvecklingsresurser ut­nyttjar i varierande grad konsulter och andra utomstående resurser vid ar­betstoppar eller lör specialistuppdrag.

Även datordriften är organiserad på flera sätl. Stora myndigheter och förvaltningsområden har oftast egen dalordrift. Detta innebär att det finns en särskild organisation inom resp. myndighei eller område för denna upp-

Prop. 1978/79: 121

29

gift. Själva datordriften, såväl vad gäller personal som utrustning, behöver härvid dock inte utföras centralt. Exempelvis sker driften av det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattning såväl centralt som regio­nalt. Det finns således en organisation både vid riksskatteverket och vid de flesta länsstyrelser för denna uppgift. Få socialförsäkringsområdet är da­lordriften däremot för närvarande centraliserad till riksförsäkringsverket. Försäkringskassorna utför dock registrering och har tillgång till informa­tionen i de centrala registren via ett väl utbyggt terminalsystem.

En annan vanlig driftlörm som används av både små och stora ADB-användare är att anlita servicebyråer, i första hand statliga, för dalordrif­ten. I dessa fäll förekommer flera grader av ansvarstagande från serviceby­råernas sida, från enbart maskindrift till ansvar även för anpassning och vidareutveckling av system.

I detta sammanhang bör nämnas datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA), som har till uppgift att utföra administrativ data­behandling på uppdrag av i första hand statliga civila myndigheter. Verk­samheten skall vara ekonomiskt självbärande och finansieras genom avgif­ter. I mån av resurser får DAFA åla sig uppdrag även från annan uppdrags­givare än statligt organ. Datordriften vid DAFA är till större delen förlagd till Stockholm. Därutöver finns en siörre filial med egen dator i Gävle, en mindre filial med viss datorutrustning i Norrköping samt en enhet för data-registrering i Hallstavik.

Andra datordriflorganisationer som delvis har karaktär av gemensamma organ är försvarels datacentral (FDC) och datacentralerna för högre ut­bildning och forskning. FDC aren servicebyrå som betjänar myndigheter­na inom försvarsdepartementels område. Verksamheten skall vara ekono­miskt självbärande och finansieras genom avgifter. Datordriften är föriagd lill driftenheter i Arboga, Karlslad, Kristianstad. Solna (läggs ner under år 1979), Stockholm och Ösiersund.

De datacentraler för högre utbildning och forskning som finns i Stock­holm, Göteborg,[REDACTED_EFTERNAMN], Linköping, Uppsala och Umeå utför i viss ut­sträckning dalabehandling på servicebyråbasis för statliga och andra kun­der. Verksamheien vid dessa datacentraler är dock i första hand avsedd för forskningens och undervisningens behov. Även myndighelsinterna da­tacentraler har i vissa fall servicebyråuppdrag.

Vad gäller organisationen på ceniral nivå för slyrning och samordning av ADB bör först nämnas statskontoret som är ceniral förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverksamheten inom den civila statsförvaltningen. Det åligger statskontoret bl. a. att ta initiativ till, leda och medverka i rationali­sering inom myndigheterna samt alt samordna hela den civila statsförvalt­ningens rationaliseringsverksamhet. Statskontoret svarar vidare för sam­ordning i fråga om anskaffning och uinyttjande av ADB-utrustning samt förvaltar statens datamaskinfond.

Prop. 1978/79:121

30

Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) har i stora delar motsvarande uppgifter för försvarsdepartementets område.

En annan viktig myndighet i detta sammanhang är televerket som svarar lör överföring av data mellan skilda platser. Televerket tillhandahåller en rad tjänster för dataöverföring på telenätet och svarar också för det all­männa datanät som är under uppbyggnad.

Vidare bör nämnas datainspektionen, som har lill uppgift att pröva frå­gor om tillstånd att föra personregisier med ADB och ulöva lillsyn enligt bl. a. dalalagen.

I sammanhanget kan också nämnas statistiska centralbyrån (SCB). I SCB:s uppgifter ingår bl. a. alt bevaka atl de statistiska synpunkterna till­godoses i de fall underlag lör statistik utgöres av material som annan myn­dighet samlar in för adminisirativi ändamål.

Statskonsult AB är ett statsägt konsultföretag vars verksamhet omspän­ner området administrativ utveckling i vid mening. Företagel har nyligen delat upp sin verksamhet efter funktionella principer på ett moderbolag och ett antal dotterbolag där den egentliga konsultverksamheten bedrivs.

Samverkan mellan de ADB-användande myndigheterna inom den civila statsförvaltningen, exklusive affärsverken, ä ena sidan och statskontoret, DAFA och Statskonsult AB å den andra regleras i förordningen (1975: 567) om rationaliseringsverksamhet inom den civila statsförvaltningen, "ratio­naliseringsförordningen". Enligt denna bör myndighet vid utveckling av ADB-system och vid annan ralionaliseringsverksamhel så tidigt som möj­ligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av principiell betydelse. För anskaffning av datorutrustning gäller särskilda bestämmelser. Vid sådana tillfällen skall alllid statskontoret konlaklas. Statskontoret skall inom ramen för tillgängliga resurser i första hand biträ­da myndigheterna i rationaliseringsutredningar som berör hela eller större delar av en myndighels verksamhet, berör en myndighets kontakter med annan myndighei eller gäller verksamheter som är gemensamma för flera myndigheler.

När del gäller databehandling bör enligt rationaliseringsförordningen myndigheterna vid införande eller förändring av ADB-rutiner i försia hand använda de färdiga program för ADB-system som DAFA eller annan slallig myndighet kan tillhandahålla, om dessa i rimlig grad tillgodoser myndighe­tens behox. Vid DAFA finns vidare ett antal syslem i drift, som är av den karaktären alt de är generellt användbara för många myndigheter, dvs. standardsystem. Myndighet bör ge DAFA sådana uppdrag som avser an­passning av standardsystem som DAFA tillhandahåller eller ändring av ADB-system i drift vid DAFA om uppdragen ärav begränsad belydelse för myndighels organisation eller manuella rutiner.

Myndigheterna skall samråda med statskontoret i frågor om anlitande av privat servicebyrå för drift av ADB-system. Statskontoret skall därvid un­dersöka om driften med fördel kan förläggas till statlig datacentral.

Prop. 1978/79:121

31

Andra rationaliseringsuppdrag än sådana som ankommer på statskonto­ret och DAFA börenligt rationaliseringsförordningen lämnas till Statskon­sult AB eller annat lämpligt organ. Statskonsult skall alltid ges tillfälle atl inkomma med anbud. Här böremellertid anmärkas att monopolutredning­en (B 1977:08) nyligen har föreslagit att denna bestämmelse skall upphä­vas. Utredningen kommer även att i ett slutbetänkande behandla frågan om DAFA:s ställning.

När det gäller organisationen av systemutveckling och datordrift i den kommimala sektorn kan nämnas att Kommun-Dala AB svarar för utveck­ling och drift av ADB-system som i varierande utsträckning används av flertalet landsting och kommuner. Kommun-Dala, vars verksamhei är av­gifisfinansierad, har enheier för utveckling och drift på flera orter i landet. Några siörre landsting och kommuner har utveckling och drift i egen regi. Även utnyttjande av andra servicebyråer förekommer.

2.4 Utredningar m. m. rörande ADB i statsförvaltningen

2.4.1    Allmänt

Denna proposition behandlar som tidigare (kap. 

I) 

har nämnls i försia hand frågor rörande användningen av ADB för administrativa ändamål i statsförvaltningen. Frågor av detta slag har utretts eller utreds i en rad sammanhang. 1 det följande redogörs för några mer väsenlliga och aktuella utredningsinsatser, främst sädana somjag senare återkommer till och som har påverkat överväganden och ställningstaganden.

Därefter (kap. 3) redovisas utredningar med mera generell inriktning än enbart användningen av ADB i statsförvaltningen.

2.4.2    Datasamordningskommittén

Jag vill i denna redovisning börja med datasamordningskommitlén (DASK) som regeringen tillsatte år 1971. Den grundläggande uppgiften angavs vara "alt mol bakgrund av dagens situation i fråga om etablerade eller planerade databanker och med hänsyn till den överblickbara tekniska utvecklingen belysa vilken samordning - främst inom den offendiga sek­torn men även i övrigi - som är möjlig och önskvärd såväl i dagsläget som på sikt".

DASK formulerade själv sina uppgifter så att man skulle strukturera och belysa behoven av och möjligheterna till sektors- och myndighetsövergri-pande samordning av den administrativa databehandlingen i första hand i statsförvaltningen. Vidare skulle kommittén ange riktlinjer för i vilka avse­enden samordning bör ske och på vilka frågor fortsatt samordningsarbete bör inriklas. Dessulom skulle man överväga de organisatoriska formerna för samordningsarbetet.

DASK publicerade flera delrapporter och annat malerial. Uppdraget re­dovisades i ett slutbetänkande "ADB och samordning" (SOU 1976: 58).

Prop. 1978/79:121

32

Betänkandet har remissbehandlats. Yttranden har inkommit från över 80 myndigheter, kommuner och organisationer. (En förteckning över remiss­instanserna finns i bilaga 2.)

DASK:s betänkande utgör, tillsammans med remissyttrandena, på mänga punkter ett av de viktigare underlagen för denna proposition. I an­slutning till att olika frågor behandlas redogörs därför för vad DASK och remissinsianserna haranförl. Här ges endast en kort innehållsbeskrivning.

DASK redogör i tre bakgmndskapitel (kap. 2-4) för datateknikens an­vändning i statsförvaltningen, problem och effekter i samband med ADB samt för den centrala stymingen och samordningen när det gäller ADB i statsförvaltningen.

Därefter diskuleras i kap. 5 några mer grundläggande och principiella frågor när det gäller användning av ADB i statsförvaltningen, främsi i vad mån ADB-system för skilda verksamheter bör samordnas och graden av centralisering och decentralisering i planeringen, stymingen och samord­ningen på ADB-området.

1 kap. 6, som är ett av de viktigaste kapitlen i betänkandet, behandlar DASK olika samordnings- och organisationsfrågor rörande utveckling och drift av ADB-system i statsförvaltningen. Bland de frågor som behandlas kan nämnas förutsättningama för samverkan med andra seklorer; centrala eller regionala ADB-system för enhetliga och riksomfattande administrati­va verksamheter; myndighets- och sektorsvis ("dedicerad") datordrift el­ler samordnad dalordrift: saml behovet av statlig servicebyråverksamhet. DASK sammanfattar sina synpunkter i ett förslag lill riktlinjer för dator­driftens organisation och förläggning i statsförvaltningen.

1 ett särskilt kapitel (kap. 12) behandlar DASK uppgiftema för och av­gränsningen av följande statliga datacentraler/grupper av datacentraler: datamaskincentralen för administrativ dalabehandling (DAFA), datacen­tralerna för högre utbildning och forskning, statistiska centralbyråns data­central och dataenheterna vid länsstyrelerna.

I ett annat cenlralt kapitel, kap. 7, behandlas frågor om samordning när det gäller hantering och användning av data. Därvid behandlas bl. a. förde­lar med och restriktioner mot att data som insamlas i ett ADB-system an­vänds även i andra system och verksamheter. Åtskillnad görs mellan an­vändning av data för "individinriktade" ändamål resp. för statistikproduk­tion och samhällsplanering. Vidare behandlas frågoma om "datastandardi­sering", dvs. samordning av dala i olika ADB-system till innehåll och form, saml särskilda bas- eller uppdaleringsregister för vanliga informa-tionsobjekt (fysiska personer, företag/organisationer, fasligheter m. m.).

Vidare behandlas (kap. 8-11, 13- 15) frågor om samordning vad gäller dalakommunikation; standardisering, kompatibilitet (enhetlighet och ut­bytbarhet hos utrustning) m.m.; meioder. tekniker m.m.; säkerhei; an­skaffning, finansiering och förvallning av ADB-utrustning; samt planering. 1 kap. 16 behandlas organisaiionsfrågor som rör den cenlrala myndig-

Prop. 1978/79:121

33

hetsorganisationen när del gäller ADB i statsförvaltningen. DASK beskri­ver vad de övergripande samordningsuppgifterna innebär. DASK anser att dessa uppgifter även i fortsättningen bör åvila statskontoret. Vidare disku­terar DASK olika åtgärder - främst behovet av resursförstärkningar och organisatoriska åtgärder - för au förbättra statskontorets möjligheter att fullgöra uppgifierna på ADB-området.

I ett avslutande kapilel (kap. 17) tar DASK upp frågan om det behövs yt­teriigare åtgärder av mer övergripande natur och då inte endast för stats­förvaltningen. Därvid behandlas bl. a. behovet av samhälls- och beteende­vetenskaplig forskning rörande användningen av ADB; förutsättningarna lör au utveckla särskilda ADB-system för allmänhetens räkning; behovet av studier rörande den framlida användningen av telekommunikationer, datateknik och annan informationsteknologi; saml behovet av dataråd e. d. för övergripande princip- och policyfrågor på ADB-området.

2.4.3 Utredningar inom statskontoret

Statskontoret har som ett led i den övergripande planeringen och sam­ordningen av statsförvaltningens ralionaliseringsverksamhel genomfört ett stort antal utredningar av ADB-frågor av generellt iniresse. Här skall några sådana utredningar redovisas. Det bör dock nämnas all tyngdpunkten i statskontorets verksamhet har legat på utredningar avseende enskilda myndigheter eller förvaltningssekiorer.

En del av utredningama på ADB-området under den tid DASK arbetade skedde på uppdrag av eller i samarbele med DASK.

Som exempel på insatser som statskontoret har gjort under 1970-talet kan nämnas utredningar avseende "datastandardisering" (samordning av data till innehåll och form), bas- och uppdateringsregister för fysiska per­soner och företag/organisationer samt andra frågor rörande organisation och samordning när det gäller insamling öch lagring av uppgifter om före­tag o.d.

Vid statskontoret finns numera en dokumentationscentral (DOC) med uppgifter om statliga ADB-system. Syftei med DOC är bl. a. alt ge myndig­heler, organisaiioner och enskilda möjlighet all överblicka ADB-systemen i slatslörvaltningen och vad slags information de innehåller. Myndigheter­na kan vid utveckling av ADB-syslem vända sig lill DOC för all ta reda på om uppgifter som man har för avsikt atl samla in kanske redan finns i något annal system, varefter ell samulnyttjande kan övervägas. Vidare bidrar DOC till att skapa bätire förutsättningar för samordning av systemutveck­lingen.

Andra insatser har gällt metoder för dataregistrering; utformningen av arbetsplatser m. m. vid användning av bildskärmsterminaler; samordning i fråga om datakommunikation; användning av informationssökningssystem (IR-systemI: hjälpmedel för kostnadskalkylering och effektbedömning;

3-Riksdagen 1978179. I saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121

34

ADB-säkerhet; standardisering; samt driftuppföljning o.d. Insatserna på de tre sistnämnda områdena skall kortfattat beröras.

Sedan flera år har statskontoret bedrivit arbete inom området för ADB-säkerhet. Arbetets inriktning och uppläggning har skett i samråd med DASK och i samarbete med ADB-användande myndigheter och även leve­rantörer av datorutrustning. Arbetet har syftat till att inventera förekoms­ten av och vid behov anpassa och utarbeta de tekniker, metoder och andra skyddsåtgärder som krävs för att godlagbar säkerhei, tillföriitiighet och kvalitet i övrigt skall uppnås vid användning av ADB i den offenlliga för­valtningen. Vidare har syftet varit att utarbeta förslag till normer, rekom­mendalioner och andra åtgärder på säkerhetsområdet samt atl skapa lämp­liga former dels för en fortlöpande bevakning av utredningar inom säker­hetsområdet, dels för rådgivning till de för säkerheten ansvariga och andra intressenter.

Ulredningsmässigi har arbetel delals upp i fyra delområden, nämligen kapitalskydd, med vilket främsi avses fysiskl skydd av daloranläggingar, Junktiimsskydd innebärande åtgärder för atl skydda ADB-system från stör­ningar, dataskydd, dvs. skydd mot otillbörlig åtkomst lill dala samt kva-litetsskydd som innebär ålgärder för att data i ADB-syslem fortlöpande skall ha tillräcklig användbarhet.

Som ett resultat av arbetet på säkerhetsområdet har statskontoret givil ut en rad dokument i form av handböcker o.d. saml givit råd och vägled­ning i andra former.

Statskontoret är även engagerat i arbetet med standardisering på ADB-området och utger bl. a. en skriftserie som benämns Tekniska normer. Ar­betet är inriktat på att ta fram standarder och andra normer och på att få sådana kända och tillämpade. Vidare kan nämnas att ett till statskontoret knutet standardiseringsråd för ADB-området inrättades år 1974 pä förslag av DASK. I delta ingår representanter för statliga myndigheler och ralio-naliseringsorgan, Kommun-Dala AB samt Sveriges siandardiseringskom-mission. Rädet skall verka för en samordning av slandardiseringsverk-samhelen inom den offentliga sektom.

För att tillvarata och sprida erfarenheter inom ADB-området avsätter statskontoret fortlöpande resurser för drifluppföljning och utveckling av metoder för driftplanering. Olika utredningar har genomförls och doku­menterats såväl på uppdrag från regeringen som på verkels egel inilialiv. Vidare har siudier orts t.ex. för atl utröna datorbehovel på längre sikt vid olika större datacentraler, för att följa upp det lekniska och ekonomis­ka utfallet av enskilda ADB-investeringar och för all beskriva terminalers tillgänglighet.

Statskontoret har också i flera sammanhang utrett och utvecklat meto­der för projektarbete och därmed sammanhängande frågor. Ett exempel på della från senare år är projektet "Ansvarsfördelning vid genomförande och drift av ADB-system" inom vilket generella frågeslällningar som gäller

Prop. 1978/79:121

35

samspelet mellan kravställare, utvecklare och driftorgan har belysts. Pro­jektet har bedrivits tillsammans med DAFA och Statskonsult AB.

I flera fall har meioder och tekniker utvecklats och dokumenterats inom ramen för projekt som avsett enskilda myndigheters ADB-verksamhet.

2.4.4 Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket (RRV) granskar inom ramen lör sin revisionsverk­samhet även myndigheiernas användning av ADB. Flera granskningar av enskilda myndigheter och projekt har därvid ulförls.

RRV har även gjort flera generellt inriktade studier av användningen av ADB i statsförvaltningen. Som exempel kan nämnas alt verket år 1977 slut­förde en kartläggning av tio myndigheters styrning av syslemutvecklings­arbetet. Resultatet redovisades i en rapport i början av år 1978, "Tio myn­dighelers ADB-verksamhet - styming, kostnader m. m.". De myndigheler som undersökts är i huvudsak stora ADB-användare. bl. a. ingår flera affärsverk i undersökningen, och de antas svara för mer än hälfien av ADB-användningen inom statsförvaltningen. Visst siffermaterial från rap­porten har lidigare (avsnitt 2.2) redovisals.

I rapporten visas bl. a. att ADB-kostnaderna i statsförvaltningen ökar kraftigt. Vidare framhålls att kosinaderna för utvecklingsprojekt ofta blir betydligt högre än vad som ursprungligen har beräknats och atl också ge­nomförandetiderna blir längre än som avsells. Detla är enligt RRV bl. a. en följd av bristande styrning och kontroll. Mot bakgrund härav och med led­ning av tidigare erfarenheler pekar RRV på en rad ålgärder som bör vidtas.

I rapporten framhålls alt en generell effektivitelsinriktad datapolitik som övergripande styr användningen av ADB måsle skapas för att vidareut­veckla och siödja den myndighelsindividuella verksamheten. Vidare bör övergripande normativa krav på och riktlinjer för myndigheternas använd­ning av ADB utarbetas. Del centrala samordningsansvaret måste definieras och i ökad ulsiräckning styras med operativa målangivelser. Dessutom bör användamas engagemang och roll i utvecklingsarbetet stärkas så att an­svar och beslut förankras och ett klarare kund-/leveranlörsförhållande ut­vecklas mellan användare och utvecklare.

RRV behandlar i rapporten också möjlighetema lill förbättringar i vad avser processen för urval och prioritering av ADB-projekt, lekniken att ge­nomföra projekt, hjälpmedel för lednings- och planeringsarbetet, budgete­ring och redovisning samt metoder och tekniker.

2.4.5 Utredningar på uppdrag av budgetdepartementet Samordnad regionalisering samt spridning av datordriji

Under våren och sommaren 1978 har Statskonsult AB genomfört två ut­redningar på uppdrag av mig. Det första uppdraget avsåg atl belysa konse­kvensema av samordnad regionaliserad dalordrift för ett antal centrala

Prop. 1978/79:121

36

ADB-syslem. Syltet med utredningen var närmast att konkretisera vad en samordnad regionalisering av driften för flera administrativa syslem kan innebära. De altemativ som skulle beskrivas var att driften förläggs till driftenheter inom eller vid länsstyrelserna samt till 4-8 filialer inom DAFA. Alternativen skulle värderas med avseende på ekonomi i vid me­ning, utvecklingsbarhet, användarpåverkan samt säkerhet. Det andra uppdraget avsåg att beskriva ett antal mönster för hur datordrift kan spri­das inom myndigheler eller verksamhetsområden, dvs. spridning vid "de­dicerad" drift. De skilda mönstren skulle beskrivas med användande av exempel från befintliga eller planerde ADB-system. Även här skulle sådana aspekier som ekonomi, utvecklingsbarhet, användarpåverkan och sårbar­het belysas.

Statskonsult har redovisal sitt utredningsarbete i två rapporter "Sam­ordnad regionalisering av dalordrift" och "Modeller för spridning av da­tordrift".

Rapporterna har remissbehandlats.

En närmare redogörelse för rapporternas innehåll samt remissinstanser­nas synpunkter lämnas i det följande (kap. 8 och bilaga 5).

Planering, styrning och samordning

Regeringen uppdrog i början av år 1978 åt riksrevisionsverket (RRV), statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) att uireda vissa frågor rörande planering, styrning och samordning av ADB-verksamheten inom statsförvaltningen.

1 utredningsarbetet skulle belysas bl. a. omfattningen och utformningen av underlag för beslut rörande utveckling och drifl av ADB-syslem i de årli­ga anslagsframställningarna eller andra framställningar lill regeringen. Vidare borde behovet och omfattningen av generella riktlinjer i form av fö­reskrifter, råd och anvisningar för användningen av ADB klarläggas. Även formerna för hur sådana riktlinjer skall utarbetas, hållas akluella och spri­das borde uiredas. Som områden där riktlinjer kan komma i fråga nämndes bl. a. organisation av syslemutvecklingsprojekt och datordrift.

Arbetet har letts av en ledningsgrupp med företrädare för budgeldepar­temenlet, RRV, statskontoret och FRI. Detta arbete har resulterat i en rapport, här kallad "Ledningsgruppens rapport", vilken har överlämnats till regeringen av de tre verken. Dessa har härtill fogal egna kommentarer och ytterligare utredningsmaterial.

I rapporten lämnas en rad förslag syftande till alt förbättra styrningen, planeringen och samordningen. Därvid föreslås bl.a. ålgärder för alt för­bättra myndigheternas planering av sin användning av ADB. Vidare före­slås att en särskild handläggningsordning för större systeminvesteringar in­förs. Rapporten behandlar också hur myndigheter med en mera omfattan­de dalordrift kan redovisa denna i en verksamhetsberättelse och -plan för verksamheten.

Prop. 1978/79:121

37

I rapporten behandlas vidare hur syslemutvecklingsprojekt bör redovi­sas i myndigheternas anslagsframställningar. Reglerom detta föreslås ingå i den budgethandbok som RRV ger ut.

Omfattningen och ulformningen av riktlinjer för användningen av ADB diskuteras. Vidare behandlas metodfrågor, informations- och erfarenhets­förmedling, utbildning m. m.

Innehållet i rapporten återkommer jag till i det följande (kap. 6 och bila­ga 3). Ett femtontal ADB-användande myndigheter har vid en konferens haft tillfälle att lämna synpunkter på rapporten.

Datasanuerkan mellan stat, kommuner, landsting och näringsliv

Frågor rörande dalasamverkan mellan stat, kommun, landsting och nä­ringsliv har på mitt uppdrag utretts av en till budgetdepartementet knuten sakkunnig. Denne har redovisal sitt arbete i en rapport från juli 1978. Ett av syftena med detla arbete har varit att undersöka om de slutsater som drogs av DASK (se avsnitt 2.4.2) fortfarande är giltiga.

I rapporten behandlas bl.a. möjligheterna att samutnytlja resurser för datordrift och till samverkan i systemutvecklingen. Vidare redovisas be­hov av och möjligheter till samarbete på särskilda områden som utbildning och samhällsplanering. Innehållet i rapporten återkommerjag till i det föl­jande (kap. 12 och bilaga 8).

3    Pågående utredningar av övergripande frågor

3.1 Inledning

I della sammanhang är som tidigare sagts avsikten främst alt redovisa regeringens principiella överväganden om användning och organisaiion av ADB i statsförvaltningen. Sialsmakiernas ansvar för hur ADB-tekniken an­vänds äremellerlid inle begränsat till statsförvaltningen. Åtgärder eller ini­tiativ till utredningar har vidtagits på flera väsenlliga områden. Del finns därför skäl atl redogöra för vidtagna ålgärder och för pågående eller nyss avslutat utredningsarbete på sådana områden.

I detta sammanhang begränsas redovisningen lill ålgärder eller utred­ningsarbete av övergripande betydelse, främsi frågoma om integritet, sår­barhet, sysselsättning och arbetsmiljö samt näringspolitik. Däremot be­handlas inle utrednings- och utvecklingsinsatser inom enskilda myndig­hels- eller verksamhetsområden. (Till en del framgår dock sådant utred­nings- och utvecklingsarbele av redogörelsen för siörre ADB-system m. m. i bilaga 

I.)

Ell vikligl skäl för att redovisa det arbete som pågår avseende de över­gripande frågoma är att överväganden som har gjorts i dessa frågor har på­verkal mina ställningstaganden rörande ADB i statsförvaltningen. Likaså

Prop. 1978/79:121

38

kan resultaten av pägäende utredningar leda till alt de riktlinjer för stats­förvaltningen som presenteras i det följande bör kompletteras eller modi­fieras.

3.2 Integritetsskydd och datalagstiftning

Den omfattande användningen av ADB för ändamål som förutsätter re­gistrering av personuppgifter ledde här i landet till en deball om konse­kvensema härav för den enskildes integritet. I Sverige komplicerades in­tegritetsskyddsfrågorna dessutom av två speciella förhållanden, nämligen offentlighetsprincipen enligt vilken ADB-register i statsförvaltningen i prin­cip är offentliga saml den vitt spridda användningen av personnummer vil­ket underlättar s. k. samköming av register. Farhågoma för atl den person­liga integriteten skulle vara hotad ledde till alt offentlighets- och sekretess­lagstiftningskommittén (OSK) behandlade dessa frågor med förtur i ett sär­skilt delbetänkande ("Data och integritet"; SOU 1972:47). Där föreslogs en ramlag med regler om bl. a. lillslåndspliki för ADB-baserade personre­gister samt att en särskild myndighet för uppgifter i samband med lagens tillämpning skulle inrättas. Regeringen följde i stora drag OSK:s förslag (prop. 1973:33, KU 1973: 19, rskr 1973: 131). Dalalagen (1973: 289) trädde delvis i kraft den I juli 1973. Samtidigt började datainspektionen verka. Sverige kom därigenom att bli det första landet i världen med en omfattan­de rättslig reglering av integritetsskyddet i samband med ADB-baserade personregister.

Datalagen syftar till att skydda den enskilde mot sådant otillbörligt in­trång i den personliga integriteten som kan bli följden av automatisk data­behandling av personuppgifter. Lagen innebär att ADB-register som inne­håller personuppgifter i princip inte får inrättas eller föras ulan tillstånd av dalainspektionen. Vissa speciella regler gäller dock beträffande register som inrättas genom beslut av regeringen eller riksdagen. Före sådant be­slut skall emellertid datainspektionens yttrande inhämias. 1 samband med att datainspektionen beviljar tillstånd föreit personregisier skall inspektio­nen meddela de föreskrifier som behövs för att förebygga otillbörligt inte­gritetsintrång.

Mol bakgrund av dalalagens karaklär av förstlingsverk och den livliga debatten om integritelsfrågorna tillsatte regeringen under våren 1976 en av riksdagen begärd utredning (Ju 1976:05) om en översyn av datalagen. Ut­redningen som anlog namnet datalagstiftningskommittén (DALK) fick till uppgifi dels alt överväga den rällsliga regleringen av iniegritetsskyddel i samband med regislrering av personuppgifter i försia hand när ADB-teknik används, dels att undersöka möjlighetema att ta den nya teknikens resur­ser i anspråk för all göra den information som är lagrad på ADB-medium hos del allmänna bälire tillgänglig för allmänheten. Detta har ansetts ligga väl i linje med de motiv som ligger bakom offentlighetsprincipen.

Prop. 1978/79: 121

39

DALK redovisade i augusti 1978 i delbetänkandet Personregister - da­torer - integritet (SOU 1978: 54) den första etappen av sitt arbete.

I betänkandet framhåller DALK att erfarenheterna av datalagen på del hela taget är goda. Enligt DALK:s mening bör personregister som förs med ADB i mer traditionell bemärkelse regleras särskilt även i lörtsättning-en. Den nuvarande datalagen kan därvid med vissa ändringar och tillägg tillgodose behovet ytterligare några år. På längie sikt bör prövas om inte en mera generell personregisterlagstiftning som inte i första hand tar sikte på registreringstekniken, dvs. användningen av ADB, bör ersätta datala­gen. I betänkandet behandlar DALK vidare bl. a. frågorom samköming av personregister och användningen av personnummer, befolkningsregister Och det samordnade person- och adressregistret (SPAR), frågor rörande innehållet i och formerna för datainspektionens tillståndsprövning, direkt­reklam m. m.

DALK har gjort en särskild imdersökning för att belysa sambandet mel­lan personnummeranvändningen och riskerna vid samköming saml konse­kvensema av att begränsa eller helt slopa personnummer. Enligt DALK:s mening skulle ett slopande av personnummer i personregister inte på något avgörande sätt sätta hinder i vägen för samkörningar. DALK framhåller också de höga oöverblickbara kostnadema härför. Man skulle enligt DALK:s mening visserligen på kort sikt försvåra möjligheterna lill sam­köming. Dessa svårigheter skulle dock kunna övervinnas på något längre sikt. Metoder härför finns redan.

DALK berör även frågan om den driftmässiga organisalionen och lokali­seringen av statliga ADB-system med integritetsskyddsintresset som ut­gångspunkt. DALK:s synpunkier i denna fråga redovisas i samband med att driftfrågorna behandlas (avsnitt 8.5 samt bilaga 5).

DALK:s delbetänkande har remissbehandlats och är nu föremål för överväganden inom regeringen. Kommittén har i enlighet med direktiven inlett arbetet med etapp 2 angående ADB och offentlighetsprincipen. Kom­mittén har därvid lill uppgift dels att utreda huruvida ADB urholkar offent­lighetsprincipen och om sä är fallet ge förslag lill ålgärder och dels under­söka om den nya tekniken kan utnyttjas för att förbättra det reella innehål­let i offentlighetsprincipen. Vidare skall kommittén bevaka det internatio­nella arbetet rörande reglering av dataflödet över gränserna. I den mån detta arbete leder till att svenska lagregler blir erforderliga på området skall kommittén utarbeta lörslag till sådana lagregler. Kommittén skall också lägga fram förslag till de lagbestämmelser som i övrigt påkallas av hänsyn till överföring av data över gränserna.

3.3 ADB och samhällets sårbarhet

Enligt beslut av regeringen tillsatte chefen lör försvarsdepartementet år 1977 sårbarhetskommittén (Fö 1977:02), SÅRK, med uppgift aU utreda

Prop. 1978/79:121

40

särbarheten i det datoriserade samhällel och att föreslå åtgärder för att minska denna sårbarhet. Utredningsuppdraget är inte begränsat till krigs-eller beredskapssituationer utan avseräven hot- och påtryckningssitualio-ner m. m. i fred.

SÅRK har i en första etapp i augusti 1978 lämnat en lägesrapport med ti­teln ADB och samhällets sårbarhet. Denna innehåller en kartläggning av sårbarhetsproblematiken och en kort sammanfattning av de slutsatser och bedömningar arbetet lett fram till. Vidare redovisas riktlinjer för det fort­satta arbetel som beräknas vara avslutat under hösten 1979.

I lägesrapporten understryks att man i sitl arbete utgått från det självkla­ra förhållandet att det tekniskt utvecklade samhällel inle kan undvara ADB-lekniken och att användningen av ADB har många fördelar för sam­hället. SÅRK räknar upp en mängd sårbarhetsfaklorer och risker som hör samman med ADB-användning. Därvid framhålls att rapporten lätt kan ge intryck av att all ADB-verksamhet innebär så stora risker och faror av olika slag att katastrofer och olyckshändelser borde vara mycket vanliga hos oli­ka datoranvändare. Detla är enligt SÅRK naturligtvis inte fallet. Många av de faror och risker som målas upp är av den art att det är ganska osannolikt att de skall bli verklighet. SÅRK menar dock att kartläggningen av sårbar-hetssitualionen ändå leder fram till den allmänna slutsatsen att sårbarheten är oacceptabelt hög i dagens genomdatoriserade samhälle. Kommittén an­ser också att utvecklingen går mot en siörre sårbarhet i framliden om inte motåtgärder vidtas.

Enligt SÅRK:s uppfattning är de mest betydande sårbarhetsfaklorerna utlandsberoende, koncentrationsproblem, personalberoende samt risker förknippade med vissa typer av registerinnehåll. SÅRK gör sammanfatt­ningsvis följande bedömningar av sårbarhetsfaklorerna.

Del siarka utlandsberoendet leder lill alt försörjningen med reservdelar som är nödvändiga för fortsatt dalordrift på mycket kort tid blir kritisk i ett avspärrningsläge. Alt datortillverkningen till övervägande del sker i utlan­det medför risker för obehöriga politiska påtryckningar och för stömingar vid handelspolitiska åtgärder.

Utlandsberoendel försiärks av atl ett stort antal bearbetningar sker utomlands. Vidare kan visst kvalificerat servicearbete utföras endast av utländska specialister.

Koncentrationsproblemet bottnar enligt SÄRK:s mening främst i den systemstruktur som är dominerande f.n. Koncentrationen har fortskridit längre än vad som bör accepteras från sårbarhetssynpunkt. Detta gäller så­väl enskilda system som det allt mer ökande inbördes beroendet mellan olika sytem. Växande storlek och komplexitet hos systemen och ökande beroende dem emellan öppnar vägen för databrott av mer avancerad och svåruppläckl art och med mera vidsträckta skadeverkningar som följd. Den geografiska koncentrationen av databehandling till storstadsområde­na underlättar angrepp mot datacentraler och minskar därmed möjligheler­na till dalordrift i ell kris- eller krigsläge.

Prop. 1978/79:121

41

SÅRK pekar vidare på att personalberoendet blir en sårbarhelsfaklor genom alt användningen av ADB i företag och myndigheter ofta är alltför starkt beroende av ett fåtal personer eller i vissa fall en enda person. Möj­ligheterna till insyn, kontroll och revision minskar om beroendet av nyc­kelpersoner förstärks genom att tillfredsställande dokumentation av sy­stem saknas.

Enligt SÅRK:s uppfattning har såväl ADB-systemens informationsinne­håll som deras känslighet från funktionell synpunki stor betydelse för sår­barheten. Datorisering av särskilt känsliga samhällsfunktioner bör därför föregås av en ingående analys och bedömning av sårbarhetsproblemen. Om dessa inte kan lösas pä ett tillfredsställande sätt bör funktionen inte bli föremål för datorisering.

SÅRK konslalerar alt det från statsmakternas sida inte har skett någon styrning av den utveckling som lett fram till dagens genomdatoriserade samhälle. Någon övergripande bedömning av de risker som den samman­tagna datoriseringen av olika samhällsområden leder till har inte gjorls.

Detta torde främst ha sin förklaring i en bristande medvetenhet om och förutseende beträffande sårbarhetsproblem förknippade med ADB-ulveck-lingen. Ibland när sådan medvetenhet förelegat har lids- eller kostnadsskäl bidragit till atl de ej tillräckligt beaktats.

Med denna utgångspunkt menar SÅRK att första steget i arbetet med att motverka sårbarheten är att försöka uppnå ett allmänt medvetande om de sårbarhelsproblem som föreligger. En utveckling i positiv riktning pågår i detta hänseende både i Sverige och utomlands. En vidgad offentlig diskus­sion i dessa frågor skulle vara av största värde.

Enligt SÅRK:s uppfattning är övergripande riktlinjer för datoranvänd­ningen från statsmakternas sida ofrånkomliga om man skall komma till rät­ta med sårbarhetsproblemen.

SÅRK:s synpunkter på centralisering decentralisering, integration m. m. redovisas i samband med att driftfrågoma behandlas (avsnitt 8.6 och bilaga 5).

Beträffande utlandsberoendel kan det enligt SÅRK:s mening vara värt alt överväga om detla kan begränsas t. ex. genom en svensk satsning på vissa sådana produkter inom ADB-industrin som nu endast kan erhållas ge­nom import. Möjligen kan en bätire reservdelsförsöijning uppnås genom avtal med leverantörer i samband med anskaffning av nya ADB-anlägg­ningar. En svensk serviceindustri skulle starkt kunna medverka till atl be­gränsa sårbarheten. Vad belräffar ADB-bearbetningar utomlands bör det vara av svenskt iniresse att sådana inte sker helt utan kontroll. För vissa typer av data eller vissa funklioner är sårbarhetsriskerna så framträdande all utlandsbearbetningar inle bör förekomma.

En av de viktigaste uppgifterna vid den övergripande planeringen av da­toranvändning skulle enligt SÅRK:s uppfattning vara att göra en samlad riskbedömning i fråga om sårbarhet hos dalasystem som planeras tas i

Prop. 1978/79: 121

42

drift, först om en bedömning av samtiiga föreliggande aspekter leder till slutsatsen att systemet har en tillfredsställande nivä i fråga om särbarhet bör del sättas i drift. Behovet av rådgivning och upplysning understryks särskilt. Det bör övervägas om någon befintlig institution kan anförtros uppgifter av rådgivningskaraklär såväl vad avser statliga som kommunala och enskilda användare.

SÅRK:s lägesrapport har varit föremål fören omfattande remissbehand­ling. Remissmaterialet skall jämte kommitténs tidigare karlläggningsarbele ligga till grund för kommitténs fortsatta arbele. Detta innefattar en analys av olika åtgärder för att uppnå mindre sårbarhet. Ett slutbetänkande med lörslag till lämpliga åtgärder planeras att föreligga hösten 1979.

3.4 Sysselsättning och arbetsmiljö

Underdel senasle årtiondet har datatekniken brutit igenom på allvar och påverkat arbetslivet inom de flesta grenar av förvaltning och näringsliv. Dalatekniken innebär utvecklingsmöjligheter som del är vikligl aU la vara på men ställer samtidigt stora krav på omställning och förnyelse.

Hittills har datatekniken blivit mest utbredd inom områdel administrativ databehandling. Kontorsarbetet har i stor utsträckning redan fått ändrat innehåll. Hantering av in- och utbelalningar, bokföring och statistik i alla förmer sker i dag ofta med hjälp av datorer. Under de närmaste åren vän­las allt fler kontor börja använda elektronisk utrustning för textbehandling, lagring, redigering och utskrift av text. Vidarebefordran och utbyte av data väntas i ökad omfattning komma atl ske via olika datanät, inte minst via det allmänna dalanät som televerket bygger upp.

Datateknik används emellertid också alltmer för andra lyper av dalabe­handling, t.ex. för specialiserade uppgifter inom kommunikationssektorn bl.a. lör övervakning och styming av luftfart, telekommunikationer, el­distribution och järnvägstransporter. Specialiserade datasystem används också inom sjukvården och i försvaret. Ett användningsområde som för­väntas bli mycket omfattande är ADB i olika produktionsprocesser inom industrin. Automation av industriella produktionsprocesser betraktas i alla industriländer som ett viktigt medel alt öka produktiviteten. Datorer an­vänds däivid t.ex. vid processkontroll inom exempelvis pappers-, stål-och cementindustrin. De utnyttjas för styrning av produktionslinjer inom bl.a. varvs-, bil-, gruv- och tryckeriindustrin. Datorer används också i samband med s. k. numeriskt styrda verktygsmaskiner. De utgör även en viktig gnmdkomponent i industrirobotsyslem.

I svensk industri fanns år 1977 ca 600 industrirobotar installerade. De används bl. a. för tunga och monotona arbeten och där andra besvärliga ar­betsmiljöproblem finns.

Den svenska dataindustrin har under 1960- och 1970-talen vuxit snabbt.

Prop. 1978/79: 121

43

Den kan anses svara lör en viisentlig del av svensk industris utvecklings­potential.

Datainduslriutredningen (se vidare avsnitt 3.5) behandlade i betänkan­det Data och näringspolitik (SOU 1974: 10) bland många andra frågor data­teknikens arbelsmarknadseffekter. Utiedningen försökte belysa datatekni­kens sysselsättningseffekter inom kontorsområdet och det administrativa området och lät en särskild referensgrupp studera sysselsätlningsfrågoma. Referensgruppen framhöll i en rapport att en ändrad näringsstruktur var den dominerande orsaken till förskjutningar mellan olika yrkesgruppers in­bördes storlek.

Den tekniska utvecklingen beskrevs av referensgruppen som en av flera förklaringar till ändringar i näringsstrukturen. Dittills (dvs. fram till år 1974) ansågs dalatekniken ha fått störst effekt på sysselsättningen på kon­torsområdet, där antalet sysselsatta av allt att döma skulle ha ökat ännu mer än det faktiskt gjorde om inte datorer hade införts. Datatekniken be­dömdes vidare ha haft en marginell effekt i riktning mol ökad koncentra­tion av arbetstillfällen i storstadsområdena. Dataindustriulredningens ar­bete har följts av ett fortlöpande utredningsarbete inom statens industri­verk.

Datasamordningskommittén (DASK) redovisade i betänkandet ADBoch samordning, SOU 1976:58, bl.a. dataindustriutredningens kalkyler saml visst material från statistiska centralbyrån (SCB). DASK behandlade vida­re frågor om arbetsmiljö, arbetstillfredsställelse samt inflytande på det eg­na arbetet.

Inom statistiska centralbyrån har under 1970-talet bedrivits ett projekt-benämnt ADB och arbetskraften. Projektet har under åren 1972-1976 ge­nomfört sektorsludier inom verkstadsindustrin, övriga industrier, varu­handeln samt landstingen och den statliga sektorn. Vidare har gjorts en framtidsstudie för att belysa datateknikens utveckling och konsekvenser. Undersökningama har sammanfattats och analyserats i en i augusti 1977 avgiven slutrapport (Information i prognosfrågor 1977:2).

Företagna imdersökningar lyder bl. a. pä att användningen av ADB totalt sett leder till minskat arbetskraftsbehov. SCB beräknar att nettoeffekten på kontorsomrädet har inneburit ett bortfall av 30000-40000 sysselsättnings­tillfällen. Vidare tyder undersökningama på att arbetsinnehållet har för­ändrats.

ArbetsmarknadsutskoUet framhöll i betänkandet AU 1977/78:4 det an­geläget atl man bygger vidare på lidigare gjorda undersökningar och gör en bred kartläggning av datateknikens framtida effekter på arbetsliv och sys­selsättning.

Löntagarorganisationerna och politiska partier har ägnat ett betydande iniresse ål frågor rörande datoriseringen i förvaltning och näringsliv samt de anställdas möjligheler till inflytande på dalateknikens användning vad , gäller arbetsmiljö och arbetsinnehåll.

Prop. 1978/79:121

44

Lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL) reglerar arbetstagares möjlighet till medbestämmande. Med slöd av MBL kan medbestämman­deavtal träffas. För statliga arbetstagare har ett sådant avtal, MBA-S. träf­fats. Däri anges former och områden för lokalt medbeslämmande. 1 avtalet regleras medbeslämmande avseende rationalisering och administrativ ut­veckling, planering, personalrörlighet, personalutveckling m. m. Enligt MBA-S kan vidare lokala avtal slutas i vissa frågor.

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet har efter regeringens bemyn­digande år 1978 tillkallat en utredning med uppdrag all utreda datatekni­kens effekter på sysselsättning och arbetsmiljö (A 1978:05). Utredningen skall enligt direktiven arbeta i nära samband med en av chefen för industri­departementet samtidigt tillkallad utredning med uppdrag all uireda dala­leknikens och elektronikens effekier på näringslivets utveckling (1 1978:04). Sistnämnda utredning skall enligt direktiven utforma sitt mate­rial så att det kan tjäna som underlag för en närmare analys av effektema på sysselsättningen.

Vidare har statens industriverk, SIND, fått i uppdrag av regeringen atl utreda svensk elektronikindustris nuläge och utvecklingsmöjligheter. Ar­betet skall bedrivas i samarbele med styrelsen för teknisk utveckling, STU. Enligt regeringens riktlinjer som givits för SlND:s ifrågavarande ar­bete skall det underlagsmaterial som SIND tar fram tjäna som underlag för närmare analyser av datateknikens effekter på sysselsältningen såväl vad gäller verkets egen analys av sysselsättningsutvecklingen i elektronikin­dustrin som den bredare utredningen av datateknikens sysselsättningsef­fekter.

Sisinämnda kommitté skall enligt direktiven analysera datateknikens ef­fekter på sysselsättningen vid olika tänkbara förlopp av den framtida tek­niska och ekonomiska utvecklingen. Såväl den totala sysselsättningen som utvecklingen för olika yrkesgrupper, i olika näringsgrenar och i olika delar av landet bör belysas. Kommittén bör också diskutera i vad mån skilda ut­vecklingsförlopp i fråga om elektronikens användning har önskvärda eller skadliga effekter på sysselsättningen och i vad mån del går atl påverka denna utveckling i önskvärd riktning. Kommittén bör vidare överväga i vad mån staten bör vidta särskilda åtgärder för att underlätta omställningar i samband med införande av datorer och automation eller för att styra den­na utveckling på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till de sysselsatta. Särskilt bör behovet av utbildning för olika yrkesgrupper och behovet av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder belysas.

Vidare bör kommittén analysera de olika effektema på arbetsmiljön somdalorer och automation kan ha. Såväl direkta ergonomiska problem som kontaktproblem på arbetsplatser och risk för bristande arbetstillfreds­ställelse i vid mening bör belysas. Kommittén bör bedöma de förbättringar som kan göras t. ex. genom att ensidiga eller farliga arbetsmoment röjs un­dan. Kommittén bör vidare diskutera datateknikens effekter på informa-

Prop. 1978/79:121

45

tionsflödet inom företag och förvaltningar samt de anställdas möjligheter att hävda sitt medbestämmande. Kommittén bör mot bakgrimd av detta överväga behovet av åtgärder från statens sida för att främja arbetsmiljön. Dessutom bör kommittén kunna ta upp även andra frågor med anknytning lill datateknikens effekier på arbetslivet än de ovan nämnda.

3.5 Näringspolitik m.m.

Det är väsentligt att den svenska industrin fortlöpande följer och anpas­sar sig till dalateknikens utveckling med hänsyn lill den avgörande bety­delse för näringslivet som datatekniken kan komma att få. Det är framför allt två skilda aspekier som är intressanta i sammanhanget. Den ena aspek­len gäller frågan hur den svenska dataindustrins konkurrenskraft skall ktmna stärkas. Åtgärder på detta område får betydelse renl allmänt för da­laindustrins utveckling och för sysselsättningen m. m. och har också star­ka kopplingar till sårbarheisproblemen, dvs. lillgången på dataprodukter och datakomponenter i t.ex. avspärrnings- eller beredskapslägen. Dala­tekniken har ofta också ansetls kunna komma att spela en viktig roll för svensk export. Den andra aspekten gäller frågan hur man på bästa sätl kan stärka konkurrenskraften för övrig svensk industri genom att underlätta användning av datateknik bl. a. i industriell processreglering och verk­stadsindustrin i sin helhet.

Regeringen tillsatte år 1971 en utredning, datainduslriutredningen, rö­rande näringspolitiska åtgärder på det dalalekniska områdel. Syftei var alt utredningen skulle belysa problemområdet enligt ovan och föreslå nä­ringspolitiska åtgärder för att främja den svenska dataindustrins och det övriga näringslivels konkurrenskraft.

Utredningen presenterade resultatet av sitt arbete i ett betänkande Data och näringspolitik (SOU 1974: 10). I betänkandet redovisades bedömning­ar rörande allmänna utvecklingstendenser, företagsekonomiska och sam­hällsekonomiska effekier, sociala effekter, datamarknadens utveckling na­tionellt och intemationellt m. m. samt redogjordes för vilka åtgärder be­träffande utbildning, forskning, dataöverföring, standardisering m. m. som fram lill år 1974 hade vidtagits i Sverige.

När del gäller konkurrensläget för svensk dataindustri bedömde utred­ningen att de samlade resurser som byggts upp i de olika svenskägda data­företagen var goda men ansåg att den splittring som fanns i löretagsbilden kunde medföra att resurserna inte alllid utnyttjades på bästa sätt. Särskilt gällde detta utvecklingssidan, där exempelvis bevakningen av nya teknolo­gier skulle kunna göras mer effektiv genom en samlad insats. Detsamma gällde insatserna för marknadsföring. Mot denna bakgrund ansåg utred­ningen det naturligt att man skulle försöka åstadkomma en samordning av sådan verksamhet, i första hand beträffande forskning, utveckling och marknadsföring, som kunde innebära en förstärkning av branschens kon-

Prop. 1978/79: 121

46

kiurensläge. Samarbete mellan de svenska företagen borde enligt utred­ningen prioriteras före samarbete mellan svenska företag och utländska grupperingar. För att svensk dataindustri skulle kunna utvecklas och på sikt bli en lönsam rörelse krävdes enligt utredningen en genomtänkt inrikt­ning av verksamheten och ett betydande statligt stöd lör forskning, ut­veckling, marknadsföring elc.

Utiedningen framhöll att åtgärder avseende utbildning och forskning är vikliga i sammanhanget. Man föreslog därtör bl.a. förstärkta insatser på flera nivåer inom det allmänna utbildningsväsendet samt omfattande för­stärkningar för forskning och utveckling till stöd för svensk dataindustri. Ett antal nationella projekt på vissa angivna tillämpningsområden i samar­bele mellan användare, dataindustri, forskningsinstitutioner m.fl. före­slogs.

Även på områden som användaifrämjande åtgärder, dataöverföring och standardisering föreslogs förstärkta insatser bl. a. i form av samordning.

Efter att betänkandet hade remitterats behandlades frågorna i budget-pioposilionen år 1975. Föredragande departementschefen delade utred­ningens och flertalet remissinstansers uppfattning om behovet av ökade re­surser för forskning och utveckling på området. En viktig uppgift för sty­relsen för teknisk utveckling borde därtör bli att, förutom stöd till forsk­ning och utveckling, i samarbete med olika dataanvändare definiera pro­blem och analysera möjliga lösningar på olika samhällsområden. Styrelsen borde genom atl stödja industriella datatekniska projekt kunna främja an­vändningen av datateknik på andra områden än i direkt administrativa till-lämpningar. Departementschefen uttalade sig även för förslagen om natio­nella projekt, men ansåg att förslag om enskilda projekt av denna typ bor­de analyseras närmare i syfte atl utröna om del föreligger möjligheter till utvecklingssamverkan mellan svensk dataindustri och användare. Stan­dardisering inom dataområdet framhölls av departementschefen som en viktig näringspolitisk fråga. Slyrelsen för teknisk utveckling fick därför ökade medel även för sådana insatser.

Vad gällde slöd till de svenska datorföretagen ansåg departementsche­fen att sådant stöd borde anstå till dess atl företagens egna ansirängningar hade klarlagts.

På dataindustriutredningens förslag uppdrog regeringen år 1975 åt sta­tens industriverk att utreda vissa frågor rörande användarfrämjande åtgär­der på dataområdet.

Industriverket redovisade resultatet i en promemoria (SIND PM 1975: 7) "Användarfrämjande ålgärder på dataområdet - En studie med inriktning pä mindre och medelstora företag". I promemorian föreslogs vissa insat­ser vid företagareföreningarna (de nuvarande regionala utvecklingsfon­derna), främst av utbildnings- och informationskaraktär.

I budgetpropositionen 1975/76: 100 delade föredragande departements­chef industriverkets uppfattning. En första ADB-utbildning av företagare-

Prop. 1978/79:121

47

föreningarnas konsulter så att de själva kan avgöra när ADB-teknik kan va­ra ett lämpligt hjälpmedel till gagn för det enskilda företaget och dess an­ställda har genomförts.

År 1975 gav regeringen industriverket även i uppdrag att inom sitl områ­de fortlöpande bevaka utvecklingen inom dataområdet.

Som en följd av detta uppdrag presenterade industriverket år 1978 en rapport "Datamarknaden inför 1980-taler" som bl. a. omfattar en kartlägg­ning och bedömning av den svenska datamarknadens omfattning, sam­mansättning och utveckling fram till år 1980. Vidare redovisas i rapporten hur datorutrustningen är fördelad på olika näringsgrenar och regioner. Rapporten innehåller dessulom en karlläggning av den intemationella da­taindustrin, datamarknaden och datapolitiken.

Industriverket avser att successivi redovisasitt vidare utredningsarbete i ett antal rapporter. De följande utredningsrapportema avses bl. a. omfatta en närmare kartläggning och analys av den svenska dataindustrin och da­tatjänstebranschen samt olika datatekniska tillämpningar, framför allt da­torstyrda produktionssystem.

I syfte att skapa en konkurrenskraftig svensk dalaindustri bildades vid årsskiftet 1977-78 Datasaab AB efter ett samgående mellan Saab-Scania AB:s Daiasaab-divisionoch Siansaab Elektronik AB. Dessa företag var två av de större svenska företagen inom databranschen. Det nya bolaget ägs till hälften av staten och lill hälfien av Saab-Scania AB. Enligt det huvud­avtal som ligger till grund för samarbetet mellan parterna har staten åtagit sig att under åren 1978- 1981 ge bolaget visst slöd för alt dels bidra till det tekniska utvecklingsarbetet, dels lillsammans med Saab-Scania täcka un­derskott i rörelsen som väntas underde närmaste åren.

Sedan datainduslriutredningen avslutade sitt arbete har i allt ökande grad gjorts antaganden om en kraftig framtida tillväxt av användningar av ny leknik som förknippas med datorer och halvledareleklronik. Delta har bl. a. lett till att regeringen år 1978 tillsatte en ny utredning om datatekni­kens och elektronikens effekier på näringslivels utveckling. Denna utred­ning har antagit namnet Dala- och eleklronikkommittén (I 1978:04). I di­rektiven lill denna sägs bl. a. som en allmän bakgrund att s. k. integrerade kretsar underde senaste åren fått ett verkligt genombrott och inneburil yt­terligare kraftigt förbättrade prestanda till lägre priser och ökade möjlighe­ter att decentralisera databehandlingen. Samtidigt sker en mycket snabb utveckling på komponeniområdel i övrigt. Även inom närliggande områ­den som optik, elektrooptik, laserteknik och mikrovågsteknik är utveck­lingen mycket snabb. Användningen av nya material kan komma att ändra både produkter och arbetsprocesser på ett sådant sätl all automalionsför-faranden underlättas. Som exempel på tillämpningsområden som utveck­las snabbt nämns kontorsomrädet, industrin och försvarsområdet. Särskilt användningen av industrirobotsyslem poängleras.

De utvecklingslinjer som skisseras i direktiven sägs kunna innebära så-

Prop. 1978/79:121

48

väl fördelar och utvecklingsmöjligheter som problem lör svenskt närings­liv. I direkliven sägs alt stora omställningsproblem kan bli följden av en ökad intemationeU konkurrens baserad på datateknik inom traditionella svenska produktområden som process- och verkstadsindustri.

Kommitténs uppdrag innebär att kartlägga i vilken utsträckning närings­liv och samhälle i dag utnyttjar datorer eller annan utrustning lör avance­rad automation saml att därefter försöka bedöma på vilka områden och i vilket tidsperspektiv ett utnyttjande av ny teknik är möjligt och ekono­miskt fördelaktigt.

Med delta malerial som bakgrund skall kommittén söka bedöma vilka effekter påadministration, produktion och produktivitet inom olika bran­scher och inomolika regioner som ett ökal utnyttjande avde aktuella tekni­kerna kan få på fem, lio och femlon års sikt. Vidare bör effekierna på in­vesteringsbehovet och energieflerfrågan beräknas. Behovet av forskning och utveckling i olika former och behovet av speciella ulbildningsinsalser skall särskilt bedömas. Den produklion av produktionsutrustning som finns inom landet och de utvecklingsmöjligheter tillverkare av sådan ut­rustning kan förväntas ha skall kartläggas och analyseras.

Utredningen skall också överväga om och i vilken form åtgärder bör sät­tas in från samhällets sida anlingen i syfte att stimulera ett ökat och effekti­vare utnyttjande av denna leknik eller att förbättra möjligheterna att förut­säga och förbereda de omställningar som kan behöva ske.

Som tidigare nämnts bör kommittén samråda med ulredningen om ADB-leknikens effekter på sysselsättning och arbetsmiljö.

3.6 Övrigt

Utredning om data-TV m. m.

En uiredning med anknyining till användningen av ADB i samhället är informationsieknologiutredningen (U 1978: 12) som chefen för utbildnings­departementet tillsatte år 1978. Denna utredning har bl. a. i uppdrag alt ut­reda möjlighelerna atl utnyttja s. k. data-TV samt formema fördetia. Med data-TV menas att man med hjälp av daiorer lagrar information som sedan kan förmedlas till TV-apparater via telefonnätet. Data-TV kan användas bl. a. i nyhetsförmedlingen, för alt överföra information om företags utbud av varor, konsumentupplysning m. m. På längre sikt kan man vidare tänka sig beställning av varor och bokning av biljetter. I uppdraget ingåräven atl uireda lämpliga finansieringsformer och vilka restriktioner som bör finnas.

Fackliga organisationer

De fackliga organisationerna har ägnal datafrågoma stor uppmärksam­het. Såväl Landsorganisationen (LO) som Tjänstemännens centralorgani­sation (TCO) har utformat särskilda datapolitiska program.

LO:s program "Företagsdemokrati och data"iar upp frågor som gäller

Prop. 1978/79:121

49

de anställdas inflytande över ADB-användningen på arbetsplatserna. Pro­grammet tar sikte på atl de anställda inom iamen för medbestämmandela­gen skall fä möjligheter till ett reellt inflytande framförallt i samband med systemutveckling. Huvudpunkten är att arbetsgivaren skall ha primär för­handlingsskyldighet när det gäller att införa eller ändra ADB-system i före­tagen. Målet är alt de system som nu utvecklas skall vara löntagarstyrda system. Inom LO har också tagits fram visst informations- och utbild­ningsmaterial i datafrågor.

Även TCO. som organiserar huvuddelen av ADB-personalen i förelag och offentlig förvaltning, tar i sitt program "Daiorn i arbetslivet" upp de anställdas möjligheter till inflytande i användningen av ADB som en viktig punkt. Som särskilt viktiga betraktas de inledande faserna i systemutveck­lingsarbetet, dvs. de skeden dä man kartlägger och bestämmer informa­tionsbehov och utformar registieringsruliner och utdata. Sädana frågor är nämligen i hög grad styrande lör arbetsorganisationens utformning.

4    Förhållanden i några andra länder, internationella frägor m.m.

4.1 Norge

Användningsområden

ADB används på de flesta stora områden inom den norska statsförvalt­ningen. Exempel på sådana områden är skatteväsendet, tullväsendet, den offentliga statistiken, fiskeriadministralionen, järnvägsförvaltingen, post­verket och televerket.

Organisation m. m.

Forbruker- og adminislrasjonsdepartementel svarar för övergripande planering och organisation i statsförvaltningen. Della gäller även beträf­fande utveckling och drift av ADB-system.

De enskilda departementen och myndighetema har själva ansvaret för utvecklingen av ADB-system. Dessa betraktas som hjälpmedel föratt lösa förelagda arbetsuppgifter.

För utveckling och drift av ADB-system, inkl. anskaffning av utrustning, ställs medel till förfogande genom den ordinarie budgetprocessen.

Graden av central styming inom ADB-området är lämligen låg. De en­skilda departementens och myndighetemas handlingsfrihet vid planering och organisation av sin verksamhet kan emellerlid vara mer eller mindre beskuren av generella eller särskilda föreskrifter. Vidare bör departemen­ten och myndighetema vid systemutveckling ta hänsyn till och anpassa sig till övrig förvaltning och samhällets behov. 4-Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121

50

För samordning av ADB-verksamheten inom statsförvaltningen finns det flera organ med skiftande uppgifter, a) Beslutande och kontrollerande organ. - Stortinget, som på olika sätt kan kontrollera ochfölja upp förvaltningens

sätt att använda sina resurser. Den direkta kontrollen utförs av Riksre-

visjonen.

-

Finansdeparlemenlet, som har det allmänna ansvarei för statsbudge­ten samt ansvar för planering och vidareutveckling av det statliga bud­get-, bokförings- och redovisningssystemet.

-

Justisdepartementet, som ansvarar för den lagsiiftning som reglerar förvaltningens verksamhet samt kontrollerar alt gällande regler följs.

-

Samferdselsdepartementet, som ansvarar för utbyggnaden av telenä­tet för dalakommunikation.

-

Industridepartementet, som har ansvaret för det allmänna regelverket rörande statlig anskaffning och som i delta sammanhang tar induslripoli­tiska hänsyn.

b) Rådgivande organ.

Exempel på rådgivande organ är bl. a. följande institutioner:

-

Statens rasjonaliseringsdirektorat. som är statens rådgivningsorgan i frågor som gäller administrativ utveckling och effektivisering.

-

Flera kommittéer, där viss rådgivningsverksamhet är inskriven i di­rektiven.

Till denna grupp kan räknas Rådet for databehandling i staten (DB-rådet). Både DB-rådel och Rasjonaliseringsdirektoraiels rådgivning riklas mot hela statsförvaltningen, men också delvis mot kommunal förvaltning när det gäller samordning med statsförvaltningens uppgifier.

DB-rådet är centralt rådgivande organ för ADB-frågor i förvaltningen. Verksamhetsområdet omfattar frågor av administrativ, organisatorisk, teknisk och ekonomisk art. DB-rådet har lill uppgift all på uppdrag eller på eget initiativ ge räd och föreslå ätgärder för enskilda myndigheter och de­partement eller för förvaltningen i stort.

Åtgärder som är av väsentlig betydelse för enskildamyndigheter och de­partement skall anmälas till DB-rådet, vad avser

-

utveckling av nya ADB-system,

-

planering rörande köp eller hyra av datorutrustning och programvara.

-

avtal om köp, försäljning eller omdisponering av ADB-ljänsler, inkl. konsulttjänster.

Andra rådgivande organ är bl.a. en interdeparlemental kommitté för rådgivning m.m. om statlig upphandling samt ell antal kommittéer inom enskilda förvaltningssekiorer.

Det finns även en lag om förande av regisier m. m. som avses träda i krafl tidigast under år 1979. En särskild myndighet, Datatilsynet, avses in­rättas för tillståndsprövning enligt denna lag.

Prop. 1978/79:121

51

c) Organ som tillhandahåller tjänsier.

I denna grupp ingår organ som utför planerings- och utredningsarbete pä uppdrag av myndigheter. Sådana organ är Rasjonaliseringsdirektoralel, konsulloigan m. fl.

Till gruppen räknas även Statens driftssenlral för administrativ databe­handling (SDS). Denna är centralt organ för datordrift av administrativa system. SDS skall tillhandahålla datorkapacitet till offentliga organ genom alt anskaffa och fördela kapaciteten till statliga användare som har fått medel föratt utföra databehandling, men som ej haregen utrustning. Verk­samheten bedrivs på affärsmässiga grunder. Ett av SDS:s syften är emel­lertid också att verka för atl användningen av statliga datordriftresurser koordineras.

Förutom SDS finns flera andra organ som svarar för drift av ADB-sy­stem, bl. a. Datasentralen för skattevesenet samt anläggningar vid enskilda myndigheter.

Riktlinjer Jör ADB-verksamheten

Allmänna målsättningar för administrativ utveckling i statsförvaltningen anges i en skrivelse från regeringen (1975-76), "Administrativt utviklings-og effektiviseringsarbeid". I övrigi finns på flera områden mera detaljera­de riktlinjer. Några av de viktigaste skall här beröras.

Stortinget har angeti vissa riktlinjer för utveckling av ADB-syslem, var­vid bl. a. följande slagits fast:

-

Utveckling av generellt användbara standardsystem och övrig standar­disering på ADB-området är viktiga hjälpmedel för effekliviseringen av förvaltningen.

-

De enskilda departementen och myndigheterna har ansvaret för atl för eget bruk utveckla och ta i drifl ADB-syslem.

-

Ansvaret för att granska system som är gemensamma för flera förvalt­ningssektorer ligger hos Forbruker- og adminislrasjonsdepartementel.

-

Rutiner som förhindrar en oberoende utveckling av system med samma innehåll och syfte på flera ställen i förvaltningen bör etableras.

I ett cirkulär från regeringen om anmälningsplikl och ärendebehandling i ADB-frågor lämnas riktlinjer för departementens och myndigheternas skyl­dighet att la upp ärenden i DB-rådet.

Med hänsyn till kraven på demokrati i arbetslivet, där bl. a. användning­en av ADB uppmärksammats, har ell särskilt avtal slutits mellan staien och personalorganisationerna, "Rammeavialen om datamaskinbaserte syste­mer m. v. i staten".

Forbruker- og administrasjonsdeparlemenlet har i ett cirkulär under­strukit betydelsen av att en nalionell expertis på del dataiekniska områdel byggs upp. I samband med anskaffning av datorutrustning m. m. bör där­vid möjligheterna till samarbete med och medverkan från norsk dataindu­stri beakias. Denna uppgift åvilar DB-rådet.

Prop. 1978/79:121

52

UlveckUngslinjer, pågående utredningar ni. m.

forbruker- og adminislrasjonsdepartementel tillsatte år 1975 en kom­mitté med uppgift att utreda frågorom decentralisering och effektivisering av den offentliga mdata/ ADB-verksamheten. Kommittén har efter hand lämnat förslag som skulle innebära betydande förändringar i arbetsfördel­ningen när det gäller såväl utveckling som drift av ADB-system. Den har nyligen avgivit ell slutbetänkande Offentlig databehandling - Desentrali-sering og effektivisering (NOU 1978:48).

Forsvarets överkommando genomför i samarbele med Rasjonaliserings­direktoralel f. n. ett projeki om datasäkerhet.

Inom hälso- och sjukvårdsväsendet pågår en uiredning om ADB-använd­ningen i denna sektor. Utredningen behandlar frågor om organisation, in­riktning, altemativa dalasyslem, koslnader, finansiering m. m.

4.2 Danmark

Användningsområden och omfattning

Några av de största användningsområdena för ADB i den danska stats­förvaltningen är skatteväsendet, poslgiroverksamheten, bilregister, cen­tralt personregister, tullväsendet, statliga löneutbetalningar samt sjukför­säkring och pensioner. Dessutom används ADB på flera andra områden inom statsförvaltningen. Användningen av ADB präglas dock av atl ett fä­tal stora användningsområden förbrukar en mycket stor del av de samlade resursema.

Under budgetårel 1976/77 uppgick de totala ADB-kostnaderna till 456 milj. dkr. Kostnadema ökar i genomsnitt med ca 20% per år. ADB-verk­samheten sysselsatte 1976/77 totalt ca 1900 personer, varav 65% inom myndighetema och resten vid 1/S Datacentralen, som aren statligt ägd ser­vicebyrå. Organisation, styrning och samordning

I princip har vaije departement och myndighet i den danska statsförvalt­ningen ansvaret för sin egen ADB-verksamhet. Det finns dock i prakiiken starka inslag av central styrning och samordning.

För denna svarar i första hand Administrationsdepartementet som ingår i Finansministeriet. Administrationsdepartementet har bl. a. till uppgift all verka för rationella och ekonomiskt fördelaktiga lösningar i samband med användningen och anskaffningen av ADB-utrustning i staten. Administra­tionsdepartementets samordning omfattar dock inte utbildnings- och forskningssektorn. Inom denna svarar i stället Undervisningsministeriet för samordningsuppgifterna.

Enligt gällande förordningar skall statliga myndigheter vända sig till Ad-ministralionsdepartemenlet innan de börjar använda ADB eller planerar göra det i större omfattning än tidigare. Detla gäller oavsett om myndighe­tema avser använda egen ADB-anläggning eller köpa ADB-ljänsler ulifrån. Administrationsdepartementets uppgifier är härvid att dels vara rådgivare

Prop. 1978/79:121

53

till myndighetema, dels beakta olika samordningsaspekter. Administra-tionsdepartemenlet skall bl.a. bedöma lämpligheten av att använda ADB för en viss administrativ uppgift och verka för att del fastställs en realistisk ambitionsnivå lör ADB-tillämpningen samt se till att planeringsarbetet läggs upp på ell lämpligt sätt i olika etapper.

Flera stora myndigheter och verksamhetsområden svarar själva för ut­veckling och drift av ADB-system. Delta gäller bl. a. post- och telegrafvä-senet. statsjärnvägarna (DSB), Danmarks Statistik m. fl. Denna gmpp sva­rar f. n. förca hälften av de totala ADB-kostnadema inom statsförvaltning­en. Andelen ökar dock.

För den andra hälften av ADB-kostnadema svarar de myndigheter och verksamheier som utnyttjar servicebyråer för sin dalordrift och till stor del även för utveckling av ADB-system. Till ca 80 % utnyttjas därvid den stal-ligallS Daiaceiilralen. Flera stora statliga system är förlagda dit. Dalacen­tralen har f. n. ca I 000 anslällda. Till viss del utnyttjar statsförvaltningen även Komminiedata I IS, som är kommunägl, och andra servicebyråer. Ut­redning angående en sammanslagning eller samordning av Datacentralen och Kommunedata pågår.

Datacentralen och Kommunedata har hittills svarat för en mycket stor del av den offentliga förvaltningens utveckling och drifl av ADB-system. Myndigheterna bygger dock alltmer upp ett eget ADB-kunnande och an-skalfar egen ADB-utrustning. Denna utveckling förväntas fortsätta, bl. a. som en följd av att myndigheterna vill ta ett större ansvar för enskilda ADB-projekt samt den ökade användningen av minidatorer.

När en myndighet planerar att använda en servicebyrå för atl utföra ADB-uppgifter, gäller generellt att Datacentralen skall beredas tillfälle alt lämna anbud.

Vad gäller anskaffning av ADB-utrustning inom statsförvaltningen måste en myndighet först ha Finansministeriets godkännande innan den träffar avtal om köp eller förhyrning av sådan ulmsting. Innan Finansministeriet fattar beslut om anskaffning, inhämtas i allmänhet yllrande från Datacen­tralen. Administrationsdepartemeniet fungerar som rådgivande organ ål Finansministeriet i anskaffningsärenden.

Vidare finns EDB-rådei som främst har till uppgifi all främja utbildning­en på ADB-området. EDB-rådets verksamhei finansieras av både staien och näringslivet.

En särskild registeriag irädde i kraft den Ijanuari 1979. Lagen syftar till alt rättssäkerheten skall beaktas vid inrältandel av offentliga dataregister som innehåller personuppgifter. En myndighei, regislertilsynel, har inrät­tats lör atl enligt registerlagen pröva förandel av offentliga ADB-register. Lagen innebär också en förstärkning av administrationsdeparlementels samordningsansvar. När del gäller statliga register eller regisier som är ge­mensamma för flera kommuner kan finansministern pröva dessa även mot bakgrund av ekonomiskt-administrativa krav.

Prop. 1978/79:121

54

Samordning nidlan slallig och kommunal Jörvaltning

En särskild utredning, EDB-samordningsudvalget, tillsattes år 1976 och fick i uppgift att utreda samordningen i den offentliga sektorn ur ekono­misk-administrativ synvinkel och huruvida förvaltningen kan leva upp till sitt ansvar för utveckling och drift av ADB-system.

Mot bakgrund av resultatet av denna utredning har ett avtal slutits mel­lan staten och kommunerna med följande innebörd:

-

Parterna skall informera varandra om alla större förändringar som är av betydelse förden offentliga sektoms ADB-verksamhet.

-

En permanent kommitté, EDB-samordningsrådel, skall bereda och för­handla i frågor som gäller samordning mellan staten och kommunerna. Administrationsdepartementet svarar lör ordförandeskapet och sekreta­riatsfunktionerna i denna. Frågor som ej kan avgöras i kommittén hän­skjuts till finansministern.

-

Staten representeras i den särskilda samarbetskommitté som kommu­nerna och Kommunedata har tillsalt.

-  En särskild styrgrupp med representanter för staien och kommunerna

leder utvecklingen av gemensamma register och ADB-system.

EDB-samordningsrådet har hittills tagit initiativ till att tillsätta och be­

skriva uppgifterna för särskilda samordningsgrupper inom enskilda områ­

den, bl. a. social-, folkbokförings- och skatteområdena samt har också ini­

tierat flera utredningar.

4.3 Finland

Användningsområden och omfallning

I Finland används ADB inom nästan alla statliga myndigheter. ADB-kostnadema uppgick år 1977 till ca 200 milj. mark. I början av år 1978 fanns 170 datorer installerade, varav de flesta är s.k. minidatorer. För­utom dessa fanns ett tiotal mikrodatorer och kontorsdatorer. Man räknar med att ADB-verksamheten i statsförvaltningen sysselsätter ca 2 200 per­soner, varav ca 850 arbetar med systemutveckling, ca 600 med dalordrift och ca 1700 med övriga ADB-anknutna uppgifier.

Organistiiioii. styrning m.m.

Ansvaret lör utveckling och användning av ADB ligger i princip på myn­dighetema. De skall följa upp lönsamheten i sin verksamhet, göra upp egna utvecklingsplaner och genomföra förändringar.

Finansministeriet svarar förden övergripande styrningen kontrollen och samordningen av statsförvaltningens ADB-verksamhet. Inom finansmini­steriet handhas de ADB-adminislrativa uppgifterna av organisationsavdel­ningen. Ansvarei avser särskilt samordning av ADB-system, anskaffning och användning av ADB-utrustning, utveckling av arbetsmetoder samt be-

Prop. 1978/79:121

55

vakning och styrning av statsförvaltningens intema ADB-utredningar och ADB-utbildning.

Styrningen och samordningen genom finansministeriets organisations­avdelning sker på flera sätl. De statliga myndigheterna bör bl.a. inhämla finansministeriets utlåtande rörande sina planer för anskaffning av ADB-utrustning och planer för införande av större ADB-system. Organisations­avdelningen behandlar vidare ämbetsverkens budgetförslag vad avser an­slag för ADB-ändamål. Dessutom förfogar finansministeriet över ett årligt anslag på 800 000 mark för finansiering av undersöknings- och utvecklings­planer samt ett årligt anslag på 4 milj. mark för inköp av ADB-utrustning till de statliga myndigheterna.

Inom ramen för finansministeriets övergripande styming och samord­ning av hela statsförvaltningens ADB-verksamhet svarar varje ministerium lör motsvarande uppgifter inom sitt eget förvaltningsområde.

Även andra ministerier har allmänna samordningsuppgifter avseende hela landets eller statsförvaltningens användning av ADB. Undervisnings­ministeriet svarar för stymingen av högskolornas ADB-undervisning och -forskning. Trafikministeriet svarar för styming och övervakning av byg­gandet av ett dataöverföringsnät samt tillhandahållandet av dataöverfö­ringsservice. Handels- och induslriminisleriet har lill uppgift all siödja den forskningsverksamhet som gynnar industrin. Till handels- och industrimi­nisteriet är ell särkilt organ, delegaiionen för anskaffningar i utlandet, knu­tet. Denna delegation svarar för bevakning och styming av anskaffning av ADB-utrustning från utlandet. Statens upphandlingscentral bislår de statli­ga myndigheterna vid anskaffning av ADB-utrustning.

Samarbetet mellan de statliga myndigheterna organiseras inom ramen för arbetsgruppen VATEKO (de statliga ADB-organens samarbele) som tillsattes för ett tiolal år sedan. Inom VATEKO verkar olika projekt- och kontaktgrupper.

Statens utbildningscentral bedriver allmän ADB-utbildning.

Revisionsverket har till uppgift att övervaka hur ADB används, verk­samhetens lönsamhet samt ADB-funktionernas säkerhet.

Organ för utveckUng och drijl

För ADB-driften i statsförvaltningen svarar huvudsakligen statens data­maskincentral. När myndigheterna inte själva skall utföra datordriften uppdras detla ål statens datamaskincentral eller ges datamaskincentralen i uppgifi atl begära in anbud från annan servicebyrå. Om annan servicebyrå skall svara för dalordriften krävs dock finansministeriets tillstånd. Andra servicebyråer ulnylljas dock i lämligen lilen utsträckning. Vid sidan av statens datamaskincentral har främst Postbankens ADB-resurser anlitats för sådana uppgifier.

Statens datamaskincentral svarar för planering av tillämpningarna, pro­grammering och drift saml i viss mån även utrednings-, utvecklings- och utbildningsverksamhet.

Prop. 1978/79:121

56

Statens datamaskincentral svarar för ungefär en tredjedel av statens ADB-verksamhet. Omsättningen uppgick år 1977 i sin helhet lill ca 74 milj. mark. varav ca 80% var uppdrag från statsförvaltningen. Resterande del var uppdrag från kommunalförvallningama och den privala sektom.

Statsjämvägarna, posl- och telegrafverket, väg- och vattenbyggnadsver­ket, statens tekniska forskningscentral samt statistikcentralen och meteo­rologiska institutet sköter i huvudsak själva sina ADB-uppgifter.

Universiteten och högskolorna utnyttjar unDervisningsminisleriets da­torer.

Folkpensionsanstallen sköler ADB-systemen för folkpensions- och sjuk-försäkringama samt ytterligare några separata syslem.

Postbanken svarar huvudsakligen för statsförvaltningens ekonomiska transaktioner samt även en stor del av databehandlingen i samband där­med.

Folkpensionsanstalten och postbanken är dock ej statliga mynDigheter och omfattas ej av finansministeriets ADB-styrning.

Samordning med andra sektorer, pågående utredningar m. m.

En kommitté, den offentliga förvaltningens ADB-samarbetsgrupp, till­sattes i början av år 1977. Medlemmar i denna representerar bl. a. finans­ministeriet, ministeriet för inrikesärendena, statens datamaskincentral, Finlands Stadsförbund, Finlands Kommunförbund, Finlands Svenska Kommunförbund och Oy Kunnallistioeto-Kommundata Ab. Arbetsgrup­pens första arbetsperiod utgick i slutet av år 1978. Under denna period har huvudsakligen behandlats samarbets- och arbetsfördelningsfrågoma mel­lan den offentliga förvaltningens servicecentraler.

Vidare har en riksomfattande ADB-delegation tillsatts. Ordföranden och sekreterare representerar finansministeriets organisationsavdelning. Dele­gationens första treåriga arbetsperiod ulgår i slutet av år 1978 men torde därefter tillsättas ånyo. Delegationen har i uppgift atl bistå finansministe­riet vid planering och genomförande av ADB-politiken.

Någon större reform på ADB-området är f. n. inte akluell. Preciseringar av enskilda bestämmelser, direkliv osv. görs ofta, bl.a. beträffande an­skaffningsbestämmelser och systemarbete.

4.4 USA och Canada

Flera delstater i USA har en mycket omfaitande användning av ADB inom denoffentliga sektorn. Även här betraktas ADB i princip som ett hjälpmedel i de egenlliga verksamhetema, men inslag av central slyrning och samordning förekommer. 1 en del fall har generella regler och andra riktlinjer utfärdats i samlad form.

Som ett exempel på en delstat med centralt utfärdade regler och riktlin­jer kan nämnas Kalifomien. Här svarar delstatens finansdepartement för

Prop. 191»/19:121

57

styrning och samordning av ADB-verksamheten. En generell handbok "State Administrative Manual - EDP"har utfärdats och gäller för alla myndigheter. I denna anges inledningsvis allmänna riktlinjer för den of­fentliga ADB-verksamheten, vari bl. a. släs fast att ADB är ett hjälpmedel inom myndighetema för olika lyperav arbete och beslutsfattande. Ansva­ret för att ADB används pä ett effektivt sätt ligger på ledningen på alla ni­våer inom myndighetema.

1 ADB-handboken redogörs därefier ingående för vilka förutsättningar och krav som gäller för myndigheternas ADB-verksamhet vad avser bl. a. integritet och säkerhet, budgetering och medelstilldelning, förtlöpande rapportering, planering, testförfaranden, upphandling av utrustning m. m. Vidare beskrivs hur arbetel i utvecklingsprojekten bör bedrivas i olika fa­ser, t. ex. i fråga om anskaffning av utrustning, kostnads- och effektanalys, genomförande m. m. Utrymmesmässigt dominerar i handboken frågor som gäller upphandling av utrustning, bl. a. uppställning av konirakt med leve­rantörer o.d.

I Canada finns regler och riktlinjer för den federala ADB-verksamheten. Det övergripande ansvaret för planering, styming och samordning har här the Treasury Board, dvs. närmast finansministeriet. The Treasury Board ger ut en särskild handbok, "Guide on EDP-administration", som gäller för alla departement och myndigheter. Däri ges såväl bindande regler som rekommendationer för användningen av ADB.

Rent allmänt släs i ADB-handboken fast att ADB är ett hjälpmedel och inte ett mål i sig. Vidare sägs att statsförvaltningen skall utnyttja privala tjänster utom när del ligger i det allmännas intresse eller är ekonomiski för­delaktigt att producera ADB-tjänster med egna resurser. ADB-resurserna i statsförvaltningen skall organiseras i flera former: sektorsvis efter departe­mentsområden, i servicebyråer som har ett brelt ulbud av tjänster samt i funktionellt inriktade driftenheter. The Treasury Board anger riktlinjer för organisationen.

Detaljerade anvisningar lämnas när det gäller arbetsuppgifter och an­svarsfördelning lör departement, myndigheter, interdepartementala organ och serviceorgan, planering och redovisning av ADB-resurser, former för och kontroll av ADB-utveckling. val och upphandling av ADB-utrustning och tjänster, taxesättning och kostnadsredovisning, effektivisering av da­toranvändning, hantering av data saml säkerhet och standards.

Departement och myndigheter är ålagda att planera ADB-verksamheten vad avser projekt, utrustning och personal. The Treasury Board gör på grundval därav en övegripande plan för hela statsförvaltningen.

Såväl amerikanskt material som det canadensiska materialet har varit tillgängligt lör statskontoret, riksrevisionsverket och försvarets rationali­seringsinstitut i samband med den tidigare nämnda ADB-administrativa översynen (avsnitt 2.4.6).

Prop. 1978/79:121

58

4.5 Nägra internationella frågor

Datatekniken är i hög grad internationell i den meningen att ADB an­vänds och utvecklas som hjälpmedel inom många länder, framför allt i USA, Canada, Västeuropa och Japan. Användningsområden, utvecklings­tendenser m. m. är i stort desamma i dessa länder. Detta gäller också för de problem och effekter användningen av ADB för administrativa ändamål medför.

Även datamarknaden, dvs. marknaden för försäljning av utrustning och tjänster, är intemalionell. De flesta producenter av datorutrustning mark­nadsför utmstning och programvara även uianför del egna landets gränser. Flera stora och dominerande företag, framför allt amerikanska, har dess­utom tillverkning av utrustning och utveckling av programvara i flera län­der.

Denna intemationella prägel har inneburit att metoder och tekniker för att använda datorer i relativt stor utsträckning är enhetliga mellan länder och mellan olika leverantörer av utrustning, bl. a. vad avser programspråk, möjligheter atl kombinera utrustning från olika leverantörer m. m. Den tekniska utvecklingen gördel dock angeläget med fortlöpande insatser för standardisering av utrustning, metoderoch tekniker mellan länder och le­verantörer.

Den ökade användningen av ADB i skilda länder saml den lekniska ut­vecklingen av telekommunikationema har vidare medfört en ökande över­föring av data över gränsema. Redan i dag förekommer ADB-tillämpningar i Sverige där regisier är förlagda lill USA. Dessa register kan nås via termi­nal med teleförbindelse över satellit.

Dataöverföring över gränserna innebär problem av såväl leknisk som annan natur, t.ex sådana som hänger samman med att lagstiftningen be­träffande integritetsskydd skiljer sig åt mellan länder.

Överföring av information mellan datorer sker vanligtvis över det vanli­ga telefonnätet, ofta över förhyrda, fast uppkopplade linjer. Telefonnätet är emellertid i försia hand byggt för överföring av tal och kommer i längden inte atl kunna uppfylla dataöverföringens specieUa krav. I Sverige och i andra länder planeras därför separata allmänna datanät vid sidan av tele­fon- och telenäten - som kan erbjuda en hög överföringskvalitet och servi­ce i övrigt. 1 det svenska allmänna datanätet kommer atl finnas skydd mot obehörig åtkomst av data. Arbele pågår för alt möjliggöra trafik mellan abonnenter i andra länders allmänna datanät. För uppbyggnad av ett all­mänt nordiskt datanät har teleförvaltningarna i Danmark, Finland, Norge och Sverige etablerat ett ingående samarbete. Nätet håller f. n. på att las i drift i en första etapp. Sverige har vidare inlett överläggningar angående svensk anslutning till ett gemensamt europeiskt datanät, Euronet. Detta kommer dock i försia hand att byggas upp för överföring av dala för tek­nisk-vetenskapligt bruk.

Överföring av data mellan olika länder aktualiserar bl.a. frågor om in-

Prop. 1978/79:121

59

tegritet och sårbarhet, upphovsrätt, standardisering och taxepolitik. Data­lagstiftningen är olika i olika länder och i vissa länder finns det inte nägon sådan lagstiftning alls. Danmark, Norge, Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike, Österrike, Canada och USA har speciella datalagar eller mot­svarande regler. I Belgien, Nederländema, Luxemburg och Spanien pågår arbete med att utforma särskilda datalagar. I syfte att lösa bl.a. problem rörande dataflöde över gränserna bedrivs intemationellt samarbete inom ADB-området vari Sverige deltar bl.a. inom Nordiska rådet, OECD och Europarådei.

Inom OECD:s Committee for Scienlific and Technological Policy (CSTP) följs utvecklingen på dalaleknikens område. Denna kommitté har tillsalt en arbelsgrupp som behandlar bl. a. frågor om dataflöde över grän­sema, integritetsskydd, informationssektorns ekonomiska omfattning, da-tanätspolitik, nationell datapolitik i skilda länder, information för indu­slrins behov, sociala effekier av informationsteknologin samt överföring av information lill utvecklingsländer.

Kommittén har i första hand prioriterat frågan om att utarbeta riktlinjer avseende dataflöde över gränserna och skyddet för persondata och integri­tet. Delta arbete skall vara avslutat den I juli 1979. I andra hand skall in­satser göras för att undersöka de juridiska och ekonomiska problem som kan uppkomma när andra data än persondata överförs mellan länder.

Jämsides med arbetet i OECD angående det intemationella dataflödet pågår arbete i Europarådet. Arbelel i Europarådet avser frågor om infor­mationssystem för konventioner, författningar och rättsfall m. m. I Euro­parådets dataskyddskommilté pågår dessutom arbele med en konvention om skydd av persondata.

5    Principiella synpunkter

5.1  Utgångspunkter och avvägningar

ADB-tekniken skapar ofta nya och bättre förutsättningar för förvaltning­en atl fullgöra olika uppgifter och tillhandahålla service och tjänster åt all­mänheten. Samtidigt har tekniken ofta vittgående och ibland negativa kon­sekvenser, vilka måste beaktas.

Innan jag går in på vilka riktlinjer och regler som bör gälla för systemut­veckling och datordrift och vilka ätgärder som bör vidtas på delta område, villjag redogöra för hur jag principielll ser på användningen av ADB i myn­digheternas verksamhei.

En grundläggande utgängspunkt måste enligt min mening vara att ADB är ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhei. Del övergripande målel lör användningen av ADB i statsförvaltningen måste därför vara att ADB skall bidra till att tillgängliga resurser utnyttjas effektivare eller all verk­samheten förbättras i andra avseenden.

Prop. 1978/79:121

60

Av konstaterandet att ADB är ett hjälpmedel följer alt användning av ADB och organisation av ADB-funktioner (systemutveckling, datordrift m.m.) måste underordnas gällande lagar och regler samt anpassas till statsförvaltningens uppgifter, organisation och sätt att arbeta.

Detta utesluter inte att det i samband med användning av ADB i en del fall kan visa sig ändamålsenligt att ändra vissa regler, uppgifts- och an­svarsfördelning m. m. I själva verket har redan del förhållandet att man i ADB-tekniken ser möjligheter till förbättringar eller förändringar många gånger en positiv effeki därigenom atl del ger anledning lill omprövningar av tillämpade arbetsformer och arbetsmetoder.

Synen pä ADB som ett hjälpmedel medför också att ansvarei för använd­ningen av ADB normalt bör knytas till den myndighet i vars verksamhet ADB används. Det gäller syslemutvecklingsarbetet, utformningen av sy­stemlösningar, datordriftens bedrivande elc.

I myndigheternas ansvar för ADB-användningen ligger också atl fortlö­pande ompröva behovet och utformningen av existerande ADB-system och datordrift. Därvid bör myndighetema också belysa alternativa sätl att fullgöra ålagda uppgifter.

Datorer och ADB-teknik kan användas för vitt skilda ändamål och på en mängd olika sätt. Möjligheterna alt anpassa tekniken lill olika arbetsupp­gifter och arbetsmiljöer och till de människor som direkt eller indirekl be­rörs är stora. ADB-teknikens mångsidiga användbarhet i förening med snabbt sjunkande priser för elektronisk utrustning gör vidare all det stän­digt kommer fram nya och förbättrade produkter och tjänster på detta om­råde. Det gäller i hög grad lör administrativt arbete och sådan verksamhet som i övrigt dominerar inom statsförvaltningen.

De syften och ändamål för vilka ADB används i administrativ verksam­het och de förbällringar som därvid eftersträvas kan sammanfattas i följan­de punkler:

-

Lägre kostnader och mindre resursuppoffringar

-

Bättre information och beslutsunderlag

-

Snabbare ärendebehandling

-

Bälire uppföljning och kontroll

-

Bättre arbetsförhållanden

-

Bättre prestationer och service

-

Nya organisations- och arbetsformer

Lägre kostnader och mindre resursuppojfringar. Stigande personalkost­nader och krav på atl den offentliga förvaltningen skall tillhandahålla flera och bättre prestationer gör det angeläget att med hjälp av ADB och med andra åtgärder effektivisera arbetet i statsförvaltningen. Genom alt hålla nere kostnaderna frigörs resurser som kan användas för andra ändamål.

Jag vill i detta sammanhang också framhålla den stora belydelsen av alt lagar och andra materiella regler utformas på ett sådant sätt att det blir lät­tare atl förstå och lillämpa, givetvis med beakiande av rättvise- och rätts-

Prop. 1978/79:121

61

säkerhetsaspekter. De besparingar som kan göras genom enklare regler är i mänga fall siörre än dem som kan göras genom användning av ADB. Ge­nom enklare regler förbättras dessutom förutsättningarna för alt använda ADB. Det är därför angeläget att före eller i samband med utveckling eller ändring av ADB-system även undersöka möjlighetema atl förenkla regel­systemen utan att åsidosätta rimliga rättvise- och rättssäkerhetskrav.

I vissa fall syftar användningen av ADB primärt till andra förbättringar än ekonomiska. Det finns dock i sådana fall i regel en övre gräns för vilka kostnader som kan accepteras.

Med hänsyn till bl.a. den stora och växande omfattningen på använd­ningen av daiorer i statsförvaltningen måste enligt min mening beslämda krav ställas på ekonomisk lönsamhet eller andra påtagliga nyttoeffekter vid investeringar i ADB-system och ADB-stödda arbetsrutiner. Åtgärder måste också vidtas för att säkerställa att åsyftade vinster uppnås. Jag kom­mer senare (kap. 6) atl utförligt behandla hur kravel på ekonomisk slyrning och kontroll bör uppfyllas.

Bälire informaiion och beslutsunderlag. Genom användning av ADB kan ofta riktigare, fullständigare och aktuellare uppgifter tillhandahållas. Vidare kan uppgifter lättare ställas samman och analyseras på olika sätt. Härigenom kan informationsunderlaget för beslut i enskilda ärenden och för olika former av planering förbättras.

Snabbare ärendehandlåggnhig. Användning av ADB gör det möjligt alt snabbare och enklare ta fram uppgifter och att utföra konlroller. Vidare kan informationsutbyte samt uppsättning och expediering av beslut ofta ske med hjälp av ADB. Detta kan användas för alt förkorta lidema för att handlägga ärenden och för atl fä fram snabbare beslul.

Bälire uppföljning och koniroll. ADB-lagrade uppgifter kan ställas sam­man i form av driftslatislik, utfallssiffror o. d. Detla skapar förulsältningar lör effektivare uppföljning och kontroll av verksamheters tillstånd och ut­veckling, effekter av ålgärder m. m.

Bättre arbetsJÖrhållanden. Åtskilligt kontorsarbete är f. n. rutinbetonat. Sådant arbele kan till stor del överföras till datorer. Samtidigt måste emel­lerlid framhållas all nya arbetsuppgifter i samband med ADB också kan va­ra rutinbetonade. Med hjälp av ADB kan ofta tunga arbeten som alt söka i arkiv, liggare o. d. göras lättare. ADB är således i många fall ett medel atl avskaffa eller minska förekomslen av olämpliga arbetsuppgifter eller ar­betsmiljöer. Man måste dock vara vaksam så atl ADB inle för med sig ogynnsamma effekier av annal slag.

Bättre prestationer och service. Användning av ADB gör det lättare atl sprida information till allmänhet och förelag samt till andra delar av den of­fentligaförvaltningen. Det gäller såväl information till enskilda individer, företag m. m. i ärenden som rör dem själva som information av mer allmän karaktär. Vidare kan man med ADB-leknikens hjälp förbättra servicen på expeditioner (försäkringskassor, arbetsförmedlingskontor o. d.). ADB-iek-

Prop. 1978/79:121

62

niken möjliggör även nya lyperav service till allmänheten, annan offentlig verksamhet och näringsliv.

Nya organisations- och arbetsformer. ADB-tekniken ger nya möjlighe­ler att lösa olika lekniska och administrativa uppgifter och kan härigenom öka handlingsfriheten när man skall ulforma arbetsrutiner. ADB-tekniken förbättrar bl. a. ofta förutsättningarna föratt decentralisera verksamheter. Samtidigt bör nämnas att utveckling och införande av ADB-system tar tid och kostar pengar. Användning av ADB kan härigenom i en del fall försvå­ra förändringar.

Övergången lill ADB medför ofta all ambitionsnivån höjs i olika avseen­den, t.ex. i form av bättre service eller bättre arbetsförhållanden. Sådana förbättringar kan leda till atl kostnadema för en verksamhet blir högre än tidigare. Förhållandena före och efter övergången till ADB är således inte utan vidare jämförbara. För alt inte övergången till ADB skall medföra atl kostnaderna ökar mer än som har planerats, måste man i samband med ut­veckling av ADB-system göra noggranna analyser och avvägningar i fråga om syftena med och ambitionsnivån på datorstödet. Det förutsätter i sin tur att ett fullständigt och korrekt beslutsunderlag tas fram på olika stadier. Beslutsunderlagets kvalitet är således av avgörande betydelse vid investe­ringar i ADB-system och datorstödda arbetsrutiner. Jag återkommer sena­re (kap. 6) lill dessa frågor.

ADB är således primärt att betrakta som ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet. Samtidigt är det uppenbart att det rör sig om ett hjälpmedel av myckel speciell karaktär därigenom att del kan få vittgående konsekvenser i olika avseenden. Avvägningar mellan olika syften och ambitions- och kostnadsnivåer är därför inte de enda avvägningar som måste göras i sam­band med utveckling av ADB-system. Det finns också en rad andra förhål­landen som på olika sätt påverkar hur ADB bör få användas och hur ADB-funktioner bör organiseras.

Viktiga sådana förhållanden är särskilt följande:

-

Samhällets och förvaltningens sårbarhet

-

Rättssäkerhet och integritetsskydd

-

Arbetsförhållanden och sysselsättning

-

Medbestämmande för personalen

-

Decentralisering

-  Insyn i förvaltningen

Samhällets och förvahningens sårbarhet. Datorer är, i likhet med annan avancerad teknik, känsliga för stömingar. Åtgärder måsle därför vidtas för att trygga och säkerställa att ADB-beroende verksamheter fungerar. Vad som behövs är åtgärder som skyddar mot och begränsar effekterna av oav­siktliga och avsiktliga stömingar i ADB-funktioner och verksamhei som är beroende av sådana funklioner. Målsättningen måsle vara atl inom rimliga gränser göra samhällel motståndskraftigt mot stömingar, dvs. begränsa sårbarheten lill en godtagbar nivå.

Prop. 1978/79:121

63

Rättssäkerhet och iniegrileisskydd. Många av de uppgifter som insamlas och hålls registrerade med hjälp av ADB är integrilelskänsliga eller av and­ra skäl i behov av sekretesskydd. Dessa uppgifter måste skyddas mot oav­siktligt eller avsiktligt avslöjande och mot påverkan och förstörelse. Den personliga integriteten vämas bl. a. genom atl beslut rörande enskilda skall grundas på riktiga och relevanta uppgifter. Vidare bör uppgifier i regel inte användas lör andra ändamål än sådana som de är insamlade för eller den berörde eljest får antas känna till. Datalagen och datainspektionen har till­skapats i syfte att ge statsmaktema effektiva insirumeni för all bevaka in­tegritetsfrågor.

ArbeLsJörhållandcn och sysselsättning. Övergång till ADB och använd­ning av ADB-hjälpmedel påverkar ofta arbetsförhållandena på flera sätt, inte enbart i positiv riktning. Eftersom staten i egenskap av arbetsgivare bör tillhandahålla en fysiskt och psykiskt tillfredsställande arbetsmiljö i vid mening, måste effektema av ADB uppmärksammas i vad avser sysselsätt­ning och arbetsmiljö. I detla ingår all arbetsuppgiftema skall lillgodose rimliga krav på självbestämmande, omväxling och utveckling för indivi­den. Vidare innebär det att sådana förändringar som påverkar arbetsför­hållanden och sysselsättningsmöjligheter skall göras med största möjliga hänsyn lill evenluella omställningsproblem för berörd personal.

Medbestämmande. Den arbetsrättsliga lagstiftningen och det avtal (MBA-S) om medbestämmande som slutits av statens avialsverk och per­sonalorganisationerna ger personalen rätt lill insyn och medbestämmande i arbetslivet. Detla gäller även frågor om rationalisering och administrativ utveckling. Rälien till insyn och medbestämmande blir särskilt vikiig i samband med förändringar som påverkar arbetsuppgifter, arbetsformer, kontakter med andra personer o. d., dvs. sådana förändringar som införan­de av ADB kan medföra. Jag återkommer till detta senare i samband med att syslemutvecklingsfrågoma behandlas (kap. 7).

I här nämnda frågor rörande sårbarhet, integritet och effekier på arbets­livet pågår som tidigare har framgått utredningsarbete eller överväganden med anledning av nyligen utfört utredningsarbete.

DeceniraUserhig. ADB-lekniken har starkt förbättrat möjlighetema alt överblicka och samordna verksamheter och att sprida och utbyta informa­tion. ADB-lekniken har hiltills ofta förknippats med ökad centralisering men kan också vara ett vikligl medel för decentralisering.

Det bör enligt min mening vara en strävan att där så är lämpligt och ra­tionellt decentralisera arbetsuppgifter och delegera beslutsfunktioner i statsförvaltningen. Detta gäller givetvis också i samband med användning­en av ADB. Del är vidare av regionalpolitiska skäl samt av säkerhets- och sårbarhetsskäl önskvärt atl få lill stånd en viss geografisk spridning av re­surserna för utveckling och drift av ADB-system.

Insyn i förvaltningen m. m. Användningen av ADB medför att förvalt­ningens sätt atl arbeta förändras. För enskilda individer viktiga och ofta

Prop. 1978/79:121

64

känsliga uppgifter lagras allt oftare på datamedier och blir därigenom lätta­re atl finna och alt föra över lill andra myndigheler. En vikiig fakior i sam­band med användning av ADB är därför alt allmänheten har insyn i stats­förvaltningen och övrig offentlig förvallning. Offentlighetsprincipen får in­te elimineras eller inskränkas genom användning av ADB.

Jag vill i detta sammanhang också la upp en annan fråga. Den offentliga förvaltningen uppfattas av många som opersonlig och formalistisk ("by­råkratisk"). Stora ansträngningar görs för att avhjälpa delta. Det är viktigt att användningen av ADB inle leder till att nya byråkratiproblem skapas som bieffekt till i vissa avseenden bättre tjänsier och service. Som exem­pel villjag nämna att ADB-framställda blanketter o. d. i många fall är svår­tolkade. Ett annat kan vara att man utformar ADB-systemen sä alt de i alll­för stor utsträckning ersätter personliga kontakter mellan allmänhet och myndigheter.

Vid ulformningen av de riktlinjer och regler för användningen av ADB i statsförvaltningen som presenteras i del följande har en slrävan varit att beakta nämnda förhållanden. De bör också beaktas i del fortsalla arbetel med ADB i statsförvaltningen och vid överväganden angående enskilda ADB-system och datacentraler.

Jag vill också något beröra hur avvägningsfrågoma bör hanteras i sam­band med utveckling och förändring av ADB-syslem. Den naturliga gången är att myndighetema utarbetar beslutsunderlag och fattar beslut och att de, om det är fräga om siörre och viktigare förändringar, underställer dessa sialsmakiernas prövning. Jag återkommer senare (kap. 6) lill i vilka former detta bör ske.

Myndigheterna bör i beslutsunderlagen för ADB-system redovisa vilka avvägningar som görs i fråga om syften och ambitionsnivåer. Vidare bör anges vilka förhållanden som särskilt bör beaktas samt vilka konsekvenser som olika lösningar får.

Med ledning av detta är del sedan statsmakternas sak alt pröva om av­vägningama är rimliga med hänsyn till olika intressen. Före denna pröv­ning bör, i den mån inte förslagsställande myndighet redan har gjort det, synpunkter inhämtas från olika fackmyndigheter och andra berörda myn­digheter och organ. Flera viktiga aspekter, främst effektivitet, integritet och tolalförsvarshänsyn, bevakas redan nu i mer eller mindre institutiona­liserade former med hjälp av de centrala rationaliseringsorganen, datain­spektionen och överstyrelsen för ekonomiskt försvar.

5.2 Behovet av riktlinjer m. m.

Hittills har det endast i relativt begränsad utsträckning funnits av stats­makterna formulerade allmänna rikflinjer och regler för användning av ADB och organisation av systemutveckling och datordrift i statsförvalt­ningen.

Prop. 1978/79:121

65

Av de regler som finns bör särskilt nämnas de som gäller anskaffning och finansiering av ADB-utrustning. De innebär att generellt användbar ADB-utrustning anskaffas centralt av statskontoret och finansieras via en särskild fond, statens datamaskinfond. Vidare är myndighetema inom den civila statsförvaltningen enligt rationaliseringsförordningen (1975:567, ändrad 1976: 121 och 1977:601) ålagda att vid utveckling av ADB-system och annan rationaliseringsverksamhet så tidigt som möjligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av principiell bety­delse. Särskilda föreskrifter finns för myndigheters planläggning av infor­mationsbehandling i krig i sådana fall då ADB används i fred och kan ifrå­gakomma i krig.

På enskilda verksamheisområden, främst justitie- och försvarsdeparte­mentens områden, finns därutöver utförligare regler. Jag återkommer se­nare (kap. 6) till dessa.

Användning av ADB för administrativa ändamål har i regel betraktats som en del av området rationalisering och administrativ utveckling. Stats­kontoret, som är ceniral förvaltningsmyndighet för denna verksamhet inom den civila statsförvaltningen , har liksom andra myndigheter med uppgifter på ADB-området i åtskilliga frågor tillämpat intemt formulerade riktlinjer och praxis.

Därutöver påverkas, som nämnts, användningen av ADB i statsförvalt­ningen av generella regler som t. ex. reglerna om offentlighet och sekre­tess, datalagen samt medbestämmandelagen och medbestämmandeavtal för statsförvaltningen.

Ett omfatlande material som rör statsförvaltningens användning av da­torer föreligger nu från offentliga ulredningar och enskilda myndigheter. Bl.a. kan nämnas betänkanden och rapporter från dalasamordningskom­mittén, datainduslriutredningen, datalagstiftningskommiltén och sårbar­hetskommittén. Myndigheter som presenterat utredningsmaterial av in­tresse i detla sammanhang är bl.a. datainspektionen, försvarets rationali­seringsinstitut, statskontoret, riksrevisionsverket och statens industri­verk. Vidare har kompletterande utredningsarbete ulförts inom regerings­kansliet.

Föreliggande material visar atl det i flera avseenden finns behov av en fastare ordning när det gäller användning av ADB och lör hur ADB-frågor bör handläggas i statsförvaltningen. I delta syfte bör riktlinjer utfärdas.

De riktlinjer det kan bli fråga om är av olika karaklär. 1 vissa fall rör del sig om allmänna principer som bör ligga till grund för överväganden i det konkrela fallel. Som exempel kan här nämnas val av drifilösning för ADB-system. I andra fall är det fråga om bindande anvisningar ellerföreskrifter som normalt skall följas av alla myndigheter. Sådana anvisningar bör ut­formas för beslutsgången och beslutsunderlaget i samband med större sy­steminvesleringar. 1 åler andra fall bör riktlinjerna ges formen av råd, re­kommendationer och vägledande exempel. Som exempel kan här nämnas 

5-Riksdagen 1978179. I saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121

66

frägor om va! och tillämpning av metoder och leknik för vissa momenl i systemutvecklingsarbetet och lör lösande av tekniska och organisatoriska uppgifter.

Jag är medveten om att riktlinjer kan ha vissa nackdelar. ADB används lör mycket skiftande ändamäl och i många olika miljöer. Utvecklingen går dessutom snabbt. Riktlinjer kan därför medföra viss risk för stelbenthet och även i övrigt verka hämmande. Jag anser likväl att övervägande skäl lalar för att riktlinjer av olika slag behöver utfärdas.

Kostnadema för utveckling och drift av ADB-system i statsförvaltningen uppgår numera till stora belopp. Redan detta är skäl för att utfärda riktlin­jer.

1 åtskilliga fall har problem av olika slag uppkommil, bl.a. avsevärda kostnadsökningar och förseningar i utvecklingsprojekt. Detta talar också lör alt styrmedel i form av riktlinjer behövs.

Vid utveckling och drift av ADB-system inom skilda myndigheter och verksamhetsområden uppkommer en rad frågor och problem av samma el­ler likartad nalur. Förutsättningar för atl utfärda riktlinjer finns därtör även i detta avseende.

Genom riktlinjer och regler kan en viss enhetlighet och kvalitativ mini­minivå skapas i verksamhet där ADB används i stor omfattning. De bör vidare minska osäkerheten om vad som skall beaktas i samband med ADB.

Jag anser således nu tiden vara mogen för atl i samlad form låla riksda­gen ta del av de principer jag anser bör ligga till grund för utveckling och drift av ADB-system samt om de riktlinjer somjag avser utfärda eller vidta åtgärder för att få fram.

Jag vill betona att de riktlinjer som presenteras i del följande inle har till syfte att ändra huvudprinciperna för uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och statsmakiema eller mellan myndighelerna och cenlrala organ av lyp staiskonioret, riksrevisionsverkei, dalainspektionen m.fl. Myndigheterna skall således även framdeles vara ansvariga för sin egen verksamhei. Det gäller även när det är fråga om ADB. Ett sådant be­traktelsesätt är också en naturiig följd av vad jag inledningsvis i delta kapi­tel har anfört om att ADB är atl se som ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet.

5.3 Medverkan från politiskt ansvariga

Jag vill här något beröra hur politiskt ansvariga instanser och personer medverkar och bör medverka i frågor om användning av ADB i statsför­valtningen.

ADB-frågor kan förenklal sägas vara av två slag, nämligen dels allmänna eller övergripande frågor om regler och förfaranden som syftar till alt till­godose krav på iniegrileisskydd, begränsad särbarhet, god arbetsmiljö, lägre kostnader osv., dels frågor om användning av ADB i olika konkreta

Prop. 1978/79:121

67

fall, dvs. enskilda ADB-system och datacentraler. Till den senare katego­rin hör också frågor om anskaffning av ADB-utrustning.

Vad gäller frågor av övergripande art tar regeringen initiativ till ulred­ningar m. m. och utfärdar riktlinjer. Vikligare frågor säsom t.ex. införan­det av datalagen och inrättandet av dalainspeklionen underställs riksda­gen. Självfallet har riksdagen också själv möjlighet att ta initiativ till utred­ningar och andra åtgärder.

Även i vad gäller frågan om ADB skall användas i ett visst konkret fall tas initiativet ofta av regeringen. Det sker i form av att uppdrag ges till ve­derbörande myndighei eller all en särskild uiredning tillsätts. Den fortsatta politiska prövningen av sådana frågor sker sedan ofta inom ramen för bud­getarbetet. Vissa frågor behandlas dock som särskilda ärenden utan direkl tidsmässig anknytning till budgetarbetet. Beslut om större ADB-system un­derställs riksdagen.

Ärenden avseende anskaffning av ADB-utrustning, slutligen, handläggs i särskild ordning. Alla anskaftningar till ett värde överstigande 300000 kr. underställs regeringens prövning.

Regering och riksdag tar således på flera olika sätl ställning i ärenden rö­rande såväl övergripande ADB-frågor som frågor som avser enskilda ADB-system och datacentraler. Även uianför regering och riksdag med­verkar emellertid riksdagsledamöter eller andra förtroendevalda i hand­läggningen av frågorom användning av ADB. Dessa bereds som nämnts of­ta inom ramen för det offentliga kommittéväsendet. Det är därvid vanligt att företrädare förde politiska partierna medverkar.

Många ADB-användande myndigheter har lekmannastyrelser i vilka po­litiskt förtroendevalda personer ingår. Inom ramen för styrelsearbetet upp­kommer frågor om utveckling och drift av ADB-system såväl i form av en­skilda ärenden som i samband med behandlingen av planerings- och bud­getfrågor.

Riksdagsledamöter eller andra förtroendevalda ingår även i styrelserna för de centrala organ som har uppgifter på ADB-området, t. ex. statskonto­ret, försvarets rationaliseringsinstitut, dalainspeklionen och riksrevisions­verket, samt i slyrelsen för DAFA.

Ett aktivt deltagande av politiker i kommittéers och verkstyrelsers be­handling av frågor rörande ADB tjänar flera syften. Det ger möjlighet atl medverka i beslut samt lill nära och konkret insyn i ADB-frågor och deras konsekvenser. Vidare ger del tillfällen till utbyte av informaiion och åsik­ter mellan sakansvariga och ADB-personal å ena sidan samt personer med politiskt ansvar å andra sidan. Delta bör bidra till att skapa ökad ömsesidig kunskap och förståelse förde avvägningar som måste göras i samband med användning av ADB. Likaså bör ett aktivt deltagande av politiskt förtroen­devalda personer underlätta för kommittéer och myndigheter all la fram och presentera det beslutsunderlag och den information i övrigi som stats­maklerna behöver.

Prop. 1978/79:121

68

Det finns emellerlid anledning att ytterligare förstärka politikernas insyn och inflytande i ADB-frågoma. Ökad medverkan av politiskt (örtroende-valda bör leda till att flera politiskt verksamma personer aktivt intresserar sig för och skaffar sin kunskaper om dessa frågor. Vidare bör politiskt för­troendevalda i många fall komma med pä ett tidigare stadium i frågornas beredning och i tidiga beslutsled. Det är ocksä nödvändigt att sådana per­soner ges reella möjligheteratt påverka ADB-användningen, t.ex. hur ut­vecklingsarbetet skall bedrivas samt hur driftlösningar skall utformas. För­utsättningarna härtör kan väsentligt törbättras genom den handläggnings­ordning lör beslut om utveckling och införande av större ADB-system som jag senare (kap. 6) kommer att redogöra för.

Ökad information bör skapa bättre förutsättningar för riksdagsledamöter och andra förtroendevalda att följa och påverka användningen av ADB. In­formationen och beslutsunderlaget kommer som jag senare (kap. 1 I) åter­kommer lill att förbättras på flera sätt.

Även medverkan av politiker på nya sätt och i flera roller än f.n. kan tänkas. Enligt min mening bör man i viktigare utvecklingsprojekt kunna bereda politiskt förtroendevalda personer, t. ex. de som ingår i den aktuel­la myndighetens styrelse, tillfälle att följa arbetet i referensgrupper eller på annal sätt. Även i samband med viktigare förberedande ulredningar avse­ende större omorganisationer av datordrift bör det i vissa fall vara värde­fullt att personer med politisk förankring medverkar.

I den utredning av organisationen lör de cenlrala uppgifterna avseende rationalisering och ADB somjag nyligen tillkallat (kap. 14) kommer även att övervägas hur centrala organ bör medverka vid granskning av besluts­underlag för ADB-system. I denna granskning bör enligt min mening även politiskt ansvariga personer medverka.

6    Styrning av ADB-användningen i statsförvaltningen m. m.

Jag övergår nu till att behandla frågor rörande hur statsmaklerna på oli­ka sätt och med olika medel skall kunna få bättre insyn i och inflytande över användningen av ADB i statsförvaltningen. Även frågor som rör ef­fektiviteten i systemutvecklingen och dalordriften uppmärksammas.

Jag lämnar försl en kort redogörelse för nuvarande ordning. Gällande principer lör planering, styrning och samordning på ADB-området presen­teras därvid kortfattat. Därefter redogör jag för de särskilda styrformer som tillämpas på försvars- och justitiedepartementens områden.

Vad jag nu (kap. 6) tar upp är inte avsett atl gälla för affärsverken.

6.1 Nuvarande ordning

6.1.1 Altmän reglering

Den grundsyn på frågor om planering, styrning och samordning vid an­vändning av ADB i statsförvaltningen som f. n. gäller framgår av regering-

Prop. 1978/79:121

69

ens ställningstaganden och uttalanden i samband med att bestämmelserna i Kungl. Maj:ts beslut den 13 juni 1969 lör statens datamaskinfond utfärda­des samt i instruktionen (1975: 569) för statskontoret och rationaliserings-löiordnmgent 1975: 567, ändrad 1976: 121, 1977: 601). Den innebär att ADB är ett bland flera hjälpmedel lör rationalisering vars användning i första hand måste underordnas de verksamheter för vilka ADB används.

Grundsynen avspeglas i uppgifts- och ansvarsfördelningen på central myndighetsnivå. Statskontoret, som är central förvaltningsmyndighet för den statliga rationaliseringsverksamheten uianför försvarsdepartementets område, skall enligt instruktionen svara för samordning i fräga om anskaff­ning och utnyttjande av datamaskiner inom statsförvaltningen.

Statens datamaskinfond är en kapitalfond för anskaffning och finansie­ring av generellt användbar ADB-utrustning i statsförvaltningen, affärsver­ken dock undantagna. Syftet med fonden, som inrättades år 1969, är att underlätta planeringen och samordningen när det gäller anskaffning och ut­nyttjande av ADB-utrustning.

De skäl som anfördes för att finansiera anskaffningen av ADB-utrustning över en kapitalfond var flera, bl.a. att anskaffningsplanerna för ADB-utrustning kan fastställas vid en senare lidpunkt än eljest, att förflyttningar av utrustning från en myndighet lill en annan underlättas, att kostnadsreg­leringen mellan myndigheter som använder gemensam utrustning för­enklas samt att kostnadsredovisningen underlättas i samband med pro­grambudgetering genom atl myndigheterna endast belastas med periodise­rade kostnader.

Anskaffningen tillgår så att statsmyndigheter anmäler behov av ADB-utrustning till statskontoret. Verket avger därefter en gemensam anslags­framställning lör den datamaskinutrustning som skall anskaffas över data­maskinfonden. Myndigheterna redovisar dock numera också i särskild bi­laga till anslagsframställningen vilka behov av dalamaskinutrustning som har anmälts till statskontoret. I sin anslagsframställning tar myndigheterna vidare upp eventuella behov av medel för datamaskinbearbelningar.

Slutlig ställning i anskaffningsärenden las i samband med beslut om själva upphandlingen. Statskontoret beslutar i dessa ärenden. När upp­handling avser belopp över 300000 kr. underställs beslutet regeringens

prövning.

I rationaliseringsförordningen, liksom i allmänna verkssladgan (1965:

600), åläggs statsmyndigheterna att vidla de ålgärder som behövs för att verksamheten inom resp. ansvarsområde skll kunna bedrivas så rationellt som möjligl. Rationaliseringsåtgärder kan avse såväl myndighetens inre organisaiion och arbetsformer som myndighetens förhållande till allmän­heten och till andra myndigheler.

Myndighet bör enligt ralionaliseringsförordningen vid utveckling av ADB-system och annan rationaliseringsverksamhet så tidigt som möjligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av

Prop. 1978/79:121

70

principiell belydelse. 1 förordningen ges myndigheterna vidare bl.a. väg­ledning i fråga om när de bör anlita DAFA och Statskonsult AB. Besläm­melserna kan i dessa delar komma att ändras som ell resultat av monopol-utredningens (B 1977:08) arbete. Dessulom föreskrivs i förordningen alt myndighetema skall samråda med statskontoret i fråga som avser anlitan­de av privat servicebyrå lör drift av ADB-system.

I ralionaliseringsförordningen finns således ett instrument för att för­bättra planeringen, styrningen och samordningen när det gäller utveckling av större ADB-system inom den civila delen av statsförvaltningen.

Särskilda bestämmelser för användning av ADB finns även i tryckfri­hetsförordningen och sekretesslagen samt när det gäller integritetsskydd av persondata och beredskapsplanering inom totalförsvaret.

Andra förhållanden som bör nämnas i detta sammanhang är att i synner­het större ADB-projekt många gånger har föregåtts av särskilda utredning­ar, ofta av en statlig kommitté, och atl viktigare beslut i dem normall fattas av regering och riksdag.

Att bedöma om ADB eller annan teknik skall väljas för alt lösa olika ar­betsuppgifter åvilar i första hand de enskilda myndigheterna. Även ansva­ret för utveckling och drift av ADB-system vilar näslan hell på den myndig­het som svarar för verksamheten i fråga. Planeringen och stymingen på ADB-området kan därför sägas vara decentraliserad i väsentliga delar trots den styming och samordning, som följer av den centraliserade anskaff­ningen av ADB-utrustning och rationaliseringsförordningens föreskrift om samråd med statskontoret.

Även när det gäller ADB tillämpas säledes i stort principen alt myndighe­lerna själva är ansvariga för alt deras verksamhei bedrivs på ett effektivt sätt.

6. / .2 Särskild samordning

Pä några förvaltningsområden finns, utöver ovan nämnda generella be­stämmelser, särskilda föreskrifter om samordning och samråd när det gäl­ler ADB.

Överbefälhavaren har ett övergripande ansvar för Jörsvarsmaktens ut­veckling och inrikining samt avvägning på lång sikt. Det planerings- och ekonomisystem som byggts upp inom del militära försvaret syftar bl. a. lill att säkerstäUa statsmakternas och överbefälhavarens ledning och samord­ning.

Inom försvaret medverkar ett antal olika instanser i planering, styming och samordning av ADB-användningen. Regeringen har år 1975 tagit ställ­ning till den långsiktiga inriktningen av informationssyslemutvecklingen (Informationssystemplan 82). Överbefälhavaren behöver tillse att att det finns en väl genomförd planering för samordning av utveckling av informa­tionssystem samt anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning för för­svarsmakten som helhet. Han ger närmare direktiv om olika projekt. Vida-

Prop. 1978/79:121

71

re tar överbefälhavaren årligen fram en plan lör informationssystemut­veckling och uppbyggnad av datorkraft inom försvarsmakten för den när­maste tio.rsperioden. Överbefälhavaren har även tillsatt en samordnings-och styrgrupp för ADB-frågor.

FRI, som inom försvaret samordnar anskaffningen och utnyttjandet av ADB-utrustning, samordnar och slöder systemutvecklingen vid de olika myndighetema. En särskild föreskrift anger hur myndighetema skall sam­råda med FRI vid utveckling av datorstödda informationssystem. Samråd skall ske under det inledande skedet av systemutvecklingen, vid val av teknisk lösning, när slutligt systemförslag föreligger och när anskaffning av utrustning skall ske.

Inom försvaret tillämpas principen alt användarna har huvudansvaret när det gäller att avgöra om datateknik skall utnyttjas. Utvecklingen måste dock anpassas lill de samordningskrav som överbefälhavaren bevakar. För vissa system gäller särskilda krav på samordning m. m. Det är därvid angeläget atl planeringen samordnas så att datamaskinulrusining, pro­gramvaror, samband, skydd, lokaler saml drift- och underhållsorganisa­tion blir integrerade från början.

I regleringsbrev har regeringen tagit ställning till hur vissa ADB-system får utvecklas innan regeringen på nytt skall fatta beslut om fortsatt utveck­ling.

Genom informationssystem- och datakraftplaner liksom genom den samordning som utövas av regeringen bedöms de viktigaste frågorna för datakraftens uppbyggnad kunna lösas. Vilka system som skall utvecklas, deras tidsförhållanden, eventuell samordning med andra system, finansie­ring och ansvarsförhållanden bedöms kunna planeras på detta sätl. Utnytt­jandet av systemen kan därigenom decentraliseras och bli en fråga för myndighetema inom ramen för de riktlinjer som statsmakterna anger.

?ä justitiedepartementets område sker sedan mitten av 1960-talet en central samordning av myndigheternas användning av ADB, framför allt systemutvecklingen. Huvuddelen av datasystemen på detta område ingår i rättsväsendets informationssystem (Rl). En särskild kungörelse (1970:517) om rättsväsendels informationssystem reglerar samarbetet mellan de myndigheler som medverkar i Rl-projeklet. Frågor om nya sys­tem eller väsentliga ändringar i syslem bereds av samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem (SARI).

Inom Rl-projektet upprällas varje år en utvecklingsplan för en femårs­period. Planen är alllså rullande. Utvecklingsprojekt som ingår i Rl etapp­indelas och en särskild beslutsordning tillämpas. För- och efterkalkyler görs i de olika projekten.

Utöver reglerna i Rl-kungörelsen finns särskilda bestämmelser i regle­ringsbrev förde stora myndighetema inomjustitiedeparlemenletsområde, nämligen rikspolisstyrelsen, domstolsverket och kriminalvårdsstyrelsen. I regleringsbrev för resp. anslag anges hur stora resurser som får användas

Prop. 1978/79:121

72

lör datorbearbetningar m. m. och för vilka system och ändamål resurserna får användas. Dessutom gäller att förslag till nya ADB-rutiner, eller väsent­ligt ändrade ADB-rutiner, vilka inte skall ingå i Rl, skall underställas rege­ringen. Förslagen skall åtföljas av kostnadsberäkningar och lönsamhets­kalkyler.

Syftet med Rl-projektet är främst att förenkla och förbättra informa­tionsutbytet mellan myndigheterna inom rältsväsendel. Ett annat syfte med Rl-projektet är att skapa underlag för planering inom rättsväsendet. Detta ställer krav på samordning av definitioner m. m. i informationssyste­men. Sådan planering leds från justitiedepartementet.

Inom justitiedepartementets område och inom det militära försvarel förekommer alllså en starkare samordning av användningen av ADB än för förvaltningen i övrigt. Samordningen torde i första hand kunna ses som ut­tryck för de beroendeförhållanden mellan olika inslanser som finns inom resp. sektor. Inom det militära försvarel lorde också ekonomiska förhål­landen i vid mening ha motiverat samordning.

6.2 Utredningar m.m.

Frågor om planering, styming och samordning av användningen av ADB inom statsförvaltningen har behandlats av datasamordningskommitlén (DASK) samt, i olika sammanhang, av riksrevisionsverket (RRV), stats­kontoret och försvarets rationaliseringsinstitut (FRI). Nämnda tre myndig­heler har dessutom pä regeringens uppdrag nyligen tillsammans genomfört en utredning på detta område. Deras arbele som därvid samordnades av en ledningsgrupp har redovisats i en rapport. DASK behandlade främst prin­cipiella frågor medan de tre myndigheterna inriktade sig på stymings- och effektivitetsfrågor av mer närliggande natur. De två utredningsinsatserna kompletterar emellertid varandra i viktiga avseenden.

En redogörelse för DASK:s betänkande i här aktuella delar samt för de synpunkier som har framkommit vid remissbehandlingen av betänkandet bör fogas till protokollet i detla ärende som bilaga {bilaga 3). I bilagan bör vidare redogöras för de överväganden och förslag som ledningsgruppen presenterade i sin rapport samt de synpunkier på rapporten som RRV, statskontoret och FRI lämnade på förslagen när de överlämnade rapporten till regeringen presenteras.

6.3       Sammanfattande överväganden

Hittills har det således endast i relativt begränsad utsträckning funniis särskilda regler för användning av ADB och handläggning av ADB-frågor.

Allt eftersom användningen av ADB har ökal och erfarenheler av nuva­rande former för handläggning och beslul i ADB-frågor har vunnits, har emellertid vissa svagheter och brisler visal sig i fråga om hur ADB används

Prop. 1978/79:121

73

och ADB-frågor handläggs. Bl. a. har felbedömningar i de ekonomiska kal­kylerna och i utvecklings- och genomlörändeplanerna för eh rad ADB-pro­jekt gjorts. Även sättet alt planera och bedriva sådana projekt har kritise­rats. De problem och brister som finns har fått stor uppmärksamhei i den allmänna debatten. Därvid har krav på åtgärder för att förbättra planering­en, stymingen och samordningen av användningen av ADB framförts. Det bör nämnas atl angivna svagheter och brister ingalunda är unika för stats­förvaltningen.

Jag anser att ålgärder behöver vidtas för atl förbättra planeringen, styr­ningen och samordningen när det gäller användning av ADB inom statsför­valtningen.

Åtgärder bör vidtas för att stärka statsmaktemas faktiska möjlighet att påverka användningen av ADB. Frågor som regeringen och i viktigare fall riksdagen bör ta ställning till är ADB-systemens ändamål, ambitionsnivån i datorstödet, system- och driflslrukturerna saml i vilken takt ADB skall in­föras på olika områden. För att statsmaktema skall ges bätire möjligheter att följa och påverka användningen av ADB krävs också ökad enhetlighet i den formella handläggningen.

Åtgärder bör vidare vidtas för att få till stånd ökad effektivitet i myndig­hetemas användning av ADB, såväl i utvecklingsarbetet som i dalordrif­ten. Detta är angeläget bl. a. med hänsyn till de stora resurser som numera används för utveckling och drift av ADB-system.

Åtgärder behövs också för atl ge användama och andra som berörs av systemen bättre möjligheter lill insyn och infiytande. Åtgärderna bör vida­re medverka till atl öka även allmänhetens insyn i hur ADB används i stats­förvaltningen.

Jag vill redan här sammanfatta de olika åtgärder som bör vidtas. Dessa är i korthet följande:

1.

Formella regler utfärdas för elappindelning, beslutspunkter och be­slutsunderlag i samband med systeminvesleringar. Reglema för be­slut rörande siörre och viktigare investeringar samlas i en särskild handläggningsordning.

2.

Planering och administration av ADB-drift förbättras. Större datacen­traler åläggs atl utarbeta årliga verksamhetsberättelser.

3.

Myndigheternas redovisning ordnas så atl kostnadema för ADB kan urskiljas och ADB särredovisas i myndigheternas anslagsframställ­ningar.

4.

Myndighetemas planering av ADB-användningen förbättras och de åläggs att i anslutning till anslagsframslällningama redovisa pågående och planerad utveckling och drift av ADB-system.

5.

Anvisningar om hur ADB bör administreras inom myndighelerna ut­färdas.

De olika åtgärdema beskrivs närmare i det följande. Del bör framhållas att här nämnda åtgärder främst avser sådan admini­strativ dalabehandling som förutsätter att mer betydande resurser sätts in

Prop. 1978/79:121

74

för utveckling av ADB-system och anpassning av ADB-utrustning eller för drift och underhåll av ADB-system.

De olika åtgärdema bör tillsammans medverka till att stärka statsmak­temas inflytande över myndigheternas användning av ADB i stort och att öka myndigheiernas effektivitet vid utveckling och drift av ADB-system. Vidare eftersträvas att öka användarnas inflytande och allmänhetens insyn i dessa frågor.

De ökade kraven på redovisning och presentation av utvecklingsprojekt och drift är av central betydelse lör statsmakternas möjligheter atl följa och påverka ADB-användningen hos myndigheterna. Föratt uppfylla kra­ven måste många myndigheter förbättra sin planering och sina rutiner på detta område.

En förbättrad planeringoch styrning av ADB-användningen i den statliga förvaltningen medför i åtskilliga fail ökad belastning på myndigheterna och dalacentralema men också på de centrala rationaliseringsorganen och re­geringskansliel. Detta måsle enligt min mening accepteras med hänsyn till att de eftersträvade förbättringarna är synnerligen angelägna. Vissa orga­nisatoriska förändringar kan också bli nödvändiga. Jag återkommer senare härtill.

6.4 Ansvarsförhållanden

Jag vill i detla sammanhang något utveckla min syn på frågan om an­svarsförhållandena i statsförvaltningen mellan myndigheter och regeringen när det gäller användning av ADB.

1 den svenska statsförvaltningen är ansvarei och rälten atl beslula i stor utsträckning delegerad lill ämbetsverken. Dessa är inom ramen för gällan­de regler ansvariga för den verksamhet som har ålagts dem. Häri ingår inle bara ansvaret för verksamheten som sådan utan även de former och del säll på vilkel verksamheten bedrivs. Genom bl.a. allmänna verksstadgan och rationaliseringsförordningen markeras myndigheternas skyldighet att fortlöpande vara uppmärksamma på arbetets rationalisering.

Del övergripande ansvarei för all statligt finansierad verksamhet be­drivs på lämpligt sätt vilar dock helt naturligt ytterst på statsmaklerna. Dessa har således ett ansvar även för effektivitet och rationalisering hos myndigheterna. Statsmakternas ansvar kommer lill uttryck på fiera sätt. Genom budgetprocessen bestäms t.ex. inriktning och kvalitetsnivå på statsverksamheten. Statsmakterna har vidare inrättat särskilda centrala organ, t. ex. statskontoret, riksrevisionsverket och försvarets rationalise­ringsinstitut, som på olika sätl skall verka för ökad effektivitet i statsför­valtningen. Ett annat sätt för regeringen alt påverka effektiviteten i den statliga verksamheten är att tillkalla och ge direkliv lill särskilda kom­mittéer.

Införande av ADB-system i statsförvaltningen får ofta genomgripande

Prop. 1978/79: 121

75

eflekter på organisation, beslutsprocess, arbetsförhållanden och investe­ringsutgifter. Även problem av rättslig och etisk natur kan uppkomma. Långsiktiga bindningar görs i fräga om administrativa rutiner och investe­ringar i s. k. programvara och maskinell utrustning. Andra bindningar upp­kommer genom atl ADB-system på skilda verksamhetsområden samord­nas.

Sammanlaget leder detta till att beslut om att införa ADB-syslem ofta inte kan ändras utan stora svårigheter och kostnader. ADB-beslut medför i mänga fall således långsiktiga bindningar.

Enligt min mening måste därför statsmakterna ges bätire möjligheter att dels påverka lör vilka ändamål och med vilken ambilionsnivå ADB tas i bruk. dels följa viktigare syslemutvecklingsprojekt. Behovet all förbättra statsmakternas insyn och möjlighet till påverkan gäller inte minst de tidiga stadierna i systemutvecklingsarbetet. Statsmakterna bör också ges bättre möjligheter att följa med vilken effektivitet verksamheten bedrivs vid data­centralerna i slatslörvaltningen.

Jag vill också beröra ett annat förhållande i detta sammanhang. Under senare år har i den allmänna debatten förts fram krilik avseende utveck­lingen av ADB-system inom statsförvaltningen. Kriiiken har ibland mer allmänt avsett metoder och synsätt. Det hävdas t.ex. ofta all del inom statsförvaltningen finns en övertro på stora och komplicerade centrala sys­tem. I andra fall har kritiken avsett olika verkningar av enskilda ADB-sys­tem samt även de sätt på vilka de har beslutats och genomförts.

Ulan att gå in på en närmare prövning av det berättigade i denna krilik anserjag att man kan dra den slutsatsen att det är nödvändigi alt statsmak­terna bättre preciserar vad myndighetema skall beakla vid användning av ADB och hur ADB-frågor skall handläggas.

Ökade insatser av olika slag kommer även atl krävas av de cenlrala ef-fektivitetsorganen, dvs. statskontoret, försvarets rationaliseringsinstitut och riksrevisionsverket.

Det mer markerade ansvarstagande från sialsmakiernas sida för använd­ningen av ADB i statsförvaltningen som jag förordar innebär inte någon ändring av nuvarande allmänna regler för ansvars- och uppgiftsfördelning mellan regeringen och myndigheter. Klarare riktlinjer för vad som gäller vid användning av ADB i statsförvaltningen ändrar inte myndigheiernas ansvar för hur riktlinjerna tillämpas i den konkreta situationen. Bättre be­slutsunderlag innebär endast atl beslutsfaiiarna får bättre förutsättningar att fatta riktiga beslut i frågor som de redan har ansvar lör.

Enligt min mening bör statsmakternas ansvarstagande på ADB-området i här aktuella avseenden främst avse inriktningen av utvecklingsarbetet och resursfrågor samt de sätt på vilka systemutveckling och ADB-drift bedrivs. 1 det följande skall jag behandla de olika åtgärder som behöver vidlas.

Prop. 1978/79: 121

76

6.5 Handläggning av systeminvesteringar

6.5.1 Allnuinna synpunkier

Enligt min mening har frågor som rör utveckling av ADB-system ägnats för liten uppmärksamhet, särskilt i förhållande till den uppmärksamhet som ofta ägnas frägor om val av själva utrustningen. Intresset och åtgär­derna bör i högre grad än f. n. inriktas på de tidigare leden i ADB-syste­mens tillkomst, eftersom möjligheterna till styming och annan påverkan är störst under de tidiga skedena. Kostnadema för utrednings- och utveck­lingsarbetet är dessutom ofta betydande.

ADB-systemens närmare användning och egenskaper fastställs efter hand som de utvecklas. Förbättrad styrning och kontroll måste därtör till stor del ta sikte på beslutsprocessen och beslutsunderlaget för de enskilda systeminvesteringarna.

Beslutsprocessen måsle enligt min mening utformas så att förändringar i lörutsättningarna kan beakias. Detta förutsätter atl arbetet indelas i etap­per och att man lör varje etapp omprövar och förbättrar beslutsunderlaget med ledning av det fortsatta utredningsarbetet och gjorda erfarenheter. Det är särskilt viktigt att kostnadsberäkningar saml ekonomiska kalkyler och bedömningar av effektema i övrigi revideras allt eftersom arbetet fort­skrider.

Jag anser vidare att det i många fall är angeläget med försöksverksamhet av olika slag i utrednings- och utvecklingsarbetet. Det gäller bl. a. när det är fråga om stora ADB-sysiem som skall användas i hela landet och om ny teknik e. d. Jag vill samtidigt framhålla vikten av att försöksverksamhet ut­formas och planeras med tanke på främst att den skall ge vägledning för det forlsatta arbetet, inte som ett första sleg i ett genomförande i stor skala.

6.5.2 Särskild hundläggningsordning

För att ge beslutsfattare och andra intressenter bätire möjligheter till styrning och kontroll bör enligt min mening formella regler utarbetas och fastställas för elappindelning, beslutspunkter och beslutsunderlag vid ut­veckling och införande av siörre eller på annat sätt vikliga ADB-syslem inom statsförvaltningen. De regler som skall gälla för beslutsgång och be­slutsunderlag i samband med sådana systeminvesteringar bör samlas i ett särskilt dokument, en s.k. handläggningsordning. Av denna bör framgå vilket ansvar i hithörande frågor som åvilar regeringen, de cenlrala ratio­naliseringsorganen och övriga berörda myndigheter.

Reglerna för beslutsprocessens utformning bör baseras på en uppdelning av ADB-arbeiet i ett antal etapper eller akliviieier, nämligen initiering, förstudie, huvudstudie, systemkonstruktion, drift och förvaltning samt e/-terstudie. Ett ADB-system bör normalt genomlöpa de nämnda etapperna eller aktivitetema. Övergång från en etapp lill näsla skall föregås av beslut

Prop. 1978/79: 121

77

av en ansvarig instans. Ett tillfredsställande dokumenterat beslutsunderlag skall vid varje beslutspunkt tillhandahållas beslutsfattarna.

6.5.3 Besliilspiniklcr där stalsmaklerna bör medverka

Enligt min mening ärdet angeläget atl statsmakterna i högre grad än hit­tills uttryckligen lar ställning till frågor om ambitionsnivå o.d. i samband med datorstöd, dvs. frågor om bl. a. grad och typ av service i olika avseen­den, till utvecklings- och genomförandeplaner och till de faktiska och tänk­bara effekterna av ADB-system i vid mening. Detta följer av det ansvar som statsmakterna enligt vad jag tidigare anfört måste leva upp till när det gäller användning av ADB.

Regeringens och i viktigare fall riksdagens direkta medverkan i besluts­processen bör enligt min mening normalt dock kunna begränsas till större och viktigare systeminvesteringar och till några från styrningssynpunkt särskilt viktiga etappövergångar i dessa.

Jag återkommer senare (avsnitt 6.5.4) till vad som bör räknas som större och viktigare systeminvesteringar.

Vad gäller de tillfällen då regeringen bör ges tillfälle att ta ställning till ut­vecklingsprojekt är enligt min mening regeringens medverkan angelägen vid granskningen av förstudien, då beslut fattas om utredningsarbelels när­mare inriktning. Vidare bör den ges tillfälle att granska huvudstudien efter­som ett heltäckande material då skall föreligga men mer kostnadskrävande aktiviteter normalt inte har påbörjats. Innan eit större och viktigare syslem tas i drift bör regeringen slutligen få tillfälle atl kontrollera hur systemet uppfyller ställda krav och att det får rimliga effekter i övrigt.

Avsteg från etappindelningen bör i undantagsfall kunna ske om särskilda skäl löreligger. Tidpunkterna för regeringens prövning får då bestämmas i annan ordning.

Behovet av och lämplig tidpunkt lör ett ställningslagande från statsmak­ternas sida när ADB-systemen är färdiga och skall införas kan diskuteras. Jag är naluriigtvis medveten om problemen med att stoppa ett projeki. De förbättringar av beslutsunderlagen som här beskrivs bör dock medföra att detta inte blir aktuellt annal än i sällsynla undanlagsfall. Det är viktigt atl denna beslutspunkt läggs på ett så sent siadium alt alla konsekvenser kan bedömas, alllså i princip när systemet är färdigt att las i drift. Regeln bör dock tillämpas med urskiljning så atl kostnadskrävande fördröjningar und­viks. Om en större investering i utrustning med läng leveranstid måste gö­ras, kan det finnas skäl att samordna den sista beslutspunkten med upp-handlingsbeslutet. Det bör därför avgöras för varje projekt, t. ex. vid ställ­ningstagandet till huvudstudien, var denna beslutspunkt bör ligga. Inget bör heller hindra regeringen atl avstå från denna kontrollpunkt. Detla bör dä uttryckligen klargöras.

De systeminvesteringar som följer den särskilda handläggningsordning­en förutsätts på lämpligt sätt bli anmälda för riksdagen i samband med för-

Prop. 1978/79:121

78

eller huvudstudien samt i övrigt om förutsättningarna väsentligt förändras. Den ordning som här beskrivs får konsekvenser för de centrala ralionali-seringsorganens medverkan i beslutsprocessen. Omfattningen av och for­merna lör denna medverkan kommer att preciseras i handläggningsord­ningen.

6.5.4    Projekt som bör följa den särskilda handläggningsordningen rn. m.

Statsmakternas direkta medverkan i beslutsprocessen när del gäller en­

skilda systemutvecklingsprojekt bör som nämnts begränsas till i första

hand större eller på annat sätt vikliga projeki. Det kan visserligen vara

svårt att utforma lämpliga krilierier för att i ett tidigt skede skilja ut de pro­

jekt som bör underställas statsmakternas prövning. En enkel och klar kon­

kretisering av kriierierna behövs dock för att undvika oklarhet. Det är en­

ligt min mening bättre att något för många projekt prövas än alltför få.

En rad kriterier kan i och för sig vara skäl för statsmakternas direkta medverkan som beslutande instans för enskilda ADB-projekt. En begräns­ning och konkreiisering av kriierierna avses ske i arbetet med att ulforma en handläggningsordning. Ett lämpligt sätt att praktiskt pröva olika kriteri­er eller kombinationer av krilerier innan de fastställs kan vara alt undersö­ka vilka projekt som skulle beröras inom några verksamhetsområden.

När det gäller mindre systeminvesteringar krävs enligt min mening såle­des inte stalsmaklemas direkta medverkan på olika stadier i utvecklingsar­betet. För atl systemen skall ges en ur ekonomisk och leknisk synvinkel lämplig utformning samt för alt projektarbetet skall bedrivas på ett korrekt sätt, bör dock reglerna i handläggningsordningen beträffande etappindel­ning, beslutspunkter och dokumentation tillämpas även i dessa fall. Olika omständigheter kan för övrigt medföra att en mindre sysleminveslering i ett senare skede föranleder medverkan av centralt ralionaliseringsorgan el­ler statsmakiema.

6.5.5    Synpunkter på besUitsuiiderlagets innehåU

Avsiklen är att i handläggningsordningen närmare ange vad beslutsun­derlaget på olika stadier skall innehålla (beskrivningar, planer, kalkyler osv.) samt vilken kvalitet det skall ha. Del finns inle anledning att här gå in djupare på delta.

Jag vill i detla sammanhang emellertid ta upp ett par viktiga aspekter som berör beslutsunderlagets innehåll.

Den ena aspekten gäller utformningen av kostnadsberäkningarna och de ekonomiska kalkylerna. En grundläggande förutsättning för en förbätirad styrning och kontroll av syslemutvecklingsprojekt är alt sådana beräkning­ar och kalkyler i de olika etapperna och skedena uppställs på likartal sätt eller på annal sätt görs jämförbara. Kalkylgränsen fören enskild syslemin­veslering skall i princip vara densamma och kalkylpostema skall kunna igenkännas i det beslutsunderlag som vid olika tillfällen underställs rege-

Prop. 1978/79:121

79

ringen. Vidare bör man i ökad ulsiräckning göra känslighelsanalyser av koslnadsberäkningar och ekonomiska kalkyler. Härvid kan t.ex. kalkyl-räntan, kalkylperioden och volymutvecklingen varieras.

I de fall kostnadsberäkningar och ekonomiska kalkyler påverkar om ut­veckling och drifl av ett ADB-system skall ske inom myndigheien eller vid servicebyrå e.d. uppkommer särskilda problem. För att beräkningama och kalkylema i sådana fall skall bli rättvisande ärdet viktigt att samtliga koslnader, således även kostnader för central ledning och administration, tas med i myndighelsaltemativet.

Som jag senare (kap. 10) återkommer till bör ekonomisk kalkylering priorileras när det gäller insatser på metodområdet.

Den andra aspekten har en något vidare innebörd. Del är viktigt all man vid utveckling av ADB-system utgår från de uppgifier som skall lösas och den organisaiion i vilken datorstödet skall användas. Det är med andra ord verksamheten som skall styra valet och utformningen av leknik och inte tvärtom. Detla får dock inte innebära atl maleriella regler o.d. lämnas ulan diskussion i samband med utredning och utveckling av ADB-system.

Under arbetet med att utforma ett ADB-system kan det visa sig att vissa lagar och andra materiella regler medför att ADB-systemet blir särskilt komplicerat. Detla bör i så fall uppmärksammas av ansvarig myndighei vid förstudien eller huvudstudien och anmälas för regeringen. Motsvarande bör gälla även vid eftersludier.

Om en förändring av regelsystemet väsentligt kan förenkla användning­en av ADB bör detta enligt min mening prövas. Självfallet måste dock för­ändringar i regelsystem i syfte att förenkla adminislralionen alltid göras med viss försiktighet och med beaktande av rättvise- och rättssäkerhets-aspekter. De administrativa vinsterna måste noggrant vägas mot evenluel­la nackdelar i andra avseenden.

6.5.6 Övrigt

Många av de vikligare systeminvesteringama har tillkommit på förslag av offenlliga utredningar. Den eiappvisa beslutsgång somjag här har redo­visal bör även lillämpas när utredningsarbetet rörande ell ADB-system sker inom en kommitté. Anknytningen till handläggningsordningens regler kan ske på flera sätl. Regeringen bör t.ex. i direktiv kunna föreskriva atl förslag om användning av ADB skall uppfylla kraven för förstudie eller hu­vudstudie. Regeringen bör också kunna överlåta på en uiredning att själv välja hur långl utredningsarbetet skall föras i denna del.

En viktig föruisättning för att syftet med det etappvisa utvecklingsarbe­tet och beslutsfallandet skall uppnås är att tidpunkten för den reform eller administrativa åtgärd för vilken ADB-systemel skall användas inte låses i förväg eller fastställs med god lidsmarginal för utvecklings- och genomfö­randearbetet. Del är angelägel alt detta beakias av kommitiéer när de läm­nar förslag till tidpunkter för reformers genomförande o. d.

Prop. 1978/79: 121

80

Jag avser alt snarast la initiativ lill det arbele som behövs lör alt lämpligt utformade föreskrifter avseende handläggningsordning skall kunna utfär­das.

Därvid fär ocksä övervägas pä vilkel sätt det kan vara lämpligt att beak­ta de motsvarigheter lill handläggningsordningen som redan tillämpas på några omiåden. främst inom försvaret och på justitiedepartementets områ­de. Ett sätt kan vara att den allmänna handläggningsordningen komplette­ras med speciella bestämmelser på dessa och andra områden.

Det är en angelägen uppgift att på alla områden inom statsförvaltningen bekämpa byråkratisering. Detta måste självfallet även prägla den närmare utformningen av handläggningsordningen och de sätt på vilka olika inslan­ser avses medverka i arbets- och beslutsprocessen på ADB-området. Myn­digheterna måste få stöd, så att de kan uppfylla de krav som ställs utan onödigi merarbete. De cenlrala ralionaliseringsorganen har här en vikiig uppgift.

6.6 Effektiv datordrift

Med hänsyn till den stora omfattning som dalordriften vid statliga data­centraler m. m. numera har och de kostnader den för med sig måste stor uppmärksamhet ägnas åt effektiviteten i denna drift.

De många driftenheterna och det stora inslaget av gemensamma frågor och problem gör enligt min mening att det bör finnas goda förutsättningar att uppnå effektivitetsvinster inom datordriften. Härtill kommeratt denna hittills har ägnats jämförelsevis begränsad uppmärksamhet frän rationali­seringssynpunkl.

Åtgärder för att effektivisera datacentralernas verksamhei kan dock inte ersätta insatser i syfte alt ge ADB-systemen en med hänsyn till de totala driftkostnadema lämplig utformning.

Kraven på effektivitet vid en ADB-driftenhel kan självfallet inle heller drivas utan att användarnas och övriga berördas skäliga krav på ADB-sys­temens servicegrad m. m. beaktas.

Det förhållandet atl koslnadema för ADB-ulruslning sjunker eller är ungefär konstanta samtidigt som personalkostnadema stiger gör dock alt det i en effektiv dalordrift numera inte alllid behöver ingå lika höga krav på kapacitetsutnyttjande av utrustningen som tidigare.

Den övervägande delen av ADB-produktionen sker f. n. vid ett begränsat antal siörre datacentraler eller produktionsenheter. Åtgärder för att höja effektiviteten i datordriften bör därför i första hand inriktas på dessa.

Jag vill betona att effektivitetskraven inle påverkas av om datacentralen är en serviceenhet med flera uppdragsgivare eller om den i huvudsak betjä­nar endast en myndighet.

För au underlätta för verks- och ADB-ledningarna vid myndighelerna att planera och styra ADB-produktionen behövs enligt min mening en lörbätt-

Prop. 1978/79:121

81

rad intern och extern rapportering. Myndigheter med mer omfattande da­tordrift bör åläggas att årligen lämna en kombinerad verksamhetsberättel­se och verksamhetsplan. Detta dokument bör utformas med beaktande av de förutsättningar som gäller för resp. datacentral. En huvuduppgift skall härvid vara att informera om beläggningen i fråga om personal och utrust­ning, service till användama, saml ekonomiska frågor. För myndigheter med mindre omfattande dalordrift bör krav ställas på viss utökad ekono­misk redovisning i anslutning till anslagsframställningen.

Jag avseratt snarast ta initiativ till det arbete som behövs föratt lämpligt utformade anvisningar skall kunna utfärdas.

6.7 Frågor om anslagsframställningar och redovisning m. m.

1 det följande behandlas omfattningen och utformningen av underlag för beslut rörande utveckling och drift av ADB-syslem i de årliga anslagsfram­ställningarna eller andra framställningar lill regeringen samt vissa frågor med anknytning till planering, budgetering, redovisning och uppföljning av ADB-verksamheten.

Vad gäller anskaffning av ADB-utrustning och behandling av sådana frå­gor i anslagsframställningarna förordas, somjag senare (kap. 9) återkom­mer till, t. v. ingen ändring.

6.7.1 Myndigheternas anslagsframställningar och särskilda Jramställ-ningar

En viktig fråga är hur erforderiig information bör fördelas mellan myn­dighetemas anslagsframställningar och särskilda framställningar.

Den beslutsprocess, i vilken anslagsframställningarna från myndigheler­na ingår, är tidsmässigt utdragen och förutsätter avsevärd permanens eller förutsebarhet i de verksamheter som budgeteras. Projekt avseende ut­veckling av större ADB-system har i regel inle dessa egenskaper. Jag anser det därför inte vara rimligt all knyta besluten för sådana projekt till den or­dinarie budgetprocessen. I stället bör beslutsgången anpassas till projek­ten. Det är mot den bakgrunden den tidigare nämnda handläggningsord­ningen för större och viktigare systeminvesleringar skall ses. För sådana projekt bör myndighetema göra särskilda framställningar lill regeringen på fastställda stadier i projektarbetet.

För att medel för det fortsatta arbetet i projekten skall kunna disponeras bör dock myndigheterna göra preliminära beräkningar av medelsbehovet under de kommande åren och begära resp. uppta medel härför i anslags­framställningen. Medlen ställs sedan lill förfogande efter beslut om fortsatt arbele. Även någon form av bemyndigandeieknik bör i vissa fall kunna an­vändas för att anvisa kostnadsramar för tidskrävande projekt.

Övrig ADB-verksamhet, dvs. utvecklingsprojekt för vilka inte den sär­skilda haiidläggningsordningen tillämpas, underhållsarbete samt ADB-drift, bör liksom hittills behandlas i den ordinarie budgetprocessen.

Jag återkommer (avsnitt 6.7.3) till frågan om redovisningens uiformning.

6-Rik

Prop. 1978/79:121

82

6.7.2 Redovisningens omjailning m. m.

Den information om ADB-användningen i statsförvaltningen som i dag lämnas till statsmakterna och de möjligheler lill insyn och styming som den ger är enligt min mening ett utiryck för en låg ambitionsnivå när det gäller planering, styrning och samordning i dessa frågor. En höjning av am­bitionsnivån förutsätter en ulföriigare och mer differentierad behandling av olika ADB-tnriktade aktiviteter. Särskilt bör redovisningen av siörre ut­vecklingsprojekt förbättras.

Även om del är angeläget att förbättra statsmaktemas insyn och därmed skapa bättre möjligheter alt styra de resurser som används för systemut­veckling och ADB-drift måste dock en avvägning göras mellan det ökade arbete myndighetema får med att åstadkomma särredovisningar av olika slag saml den nytta och användning som statsmaktema har av informatio­nen.

En utgångspunkt när det gäller kraven på myndighetemas redovisning av ADB-användningen i anslagsframställningarna - och därmed också kra­ven på myndigheternas intema redovisning bör vara att de skall gå att uppfylla utan stora förändringar av myndighelemas redovisningssystem och de möjligheler som dessa syslem erbjuder. En fortsatt höjning av am­bitionsnivån måsle sättas in i ett mera långsiktigt perspektiv.

De ADB-resurser som i första hand bör särbehandlas i anslagsframställ­ningar och den intema redovisningen är enligt min mening särskilda ADB-enheter (utvecklingsavdelningar, datacentraler, stansavdelningar o.d.) och personal som i huvudsak har ADB-inriktade arbetsuppgifter. Däremot finns del i regel inle behov av all kunna urskilja och särredovisa användar-personalens medverkan i utvecklingsarbete och ADB-drift.

RRV förordar (bilaga 3 avsnitt 2.4) en mer långtgående redovisning av ADB-användningen i myndigheternas intema redovisning och i anslags­framslällningama. Detla gäller både avgränsningen av vad som hänförs till ADB och detaljeringsgraden. Jag vill dock framhålla att redan den särredo­visning av ADB-användningen inom myndighetema och i anslagsframställ­ningarna somjag anser lämplig innebär en väsentlig ambilionshöjning i för-hållade till de krav som nu ställs.

När erfarenheter har vunnils av de åtgärderjag avser vidla torde det bli aktuellt atl på olika sätl ompröva formerna för särredovisningen. Även ambitionsnivån kan då övervägas.

6.7.3 Redovisningens utjörmning i anslagsframställningarna

Det grundläggande kravet på redovisningen i anslagsframslällningama måste vara att myndighetema skall presentera användningen av ADB på ett sådani sätt att statsmaktema fär överblick över de ADB-inriktade akti­viteterna i sin helhet.

ADB-användningen behandlas inte på samma sätl vid olika myndigheler. Kraven på redovisningen i anslagsframställningarna bör enligt min mening anpassas härtill.

Prop. 1978/79:121

83

Begränsade krav pä redovisning och informaiion bör ställas på myndig­heter som i ringa utsträckning använder ADB.

En samlad presentation av ADB-användningen bör alltid göras. I an­slagsframställningen bör därför lämnas en kort redogörelse för vilka sys­lem som är i drifl eller under utveckling. För att helheten skall framgå bör alltså även de syslemutvecklingsprojekt som följer den särskilda handlägg­ningsordningen las med. Omständigheter av betydelse för ADB-använd­ningen och den service som lämnas bör belysas.

Vidare bör i en ekonomisk översikt de sammantagna ADB-kostnaderna redovisas. Med samma indelningar m. m. som i denna bör även ADB-kost­nadernas fördelning på systemutveckling resp. ADB-drift redovisas. För ADB-projekt som följer särskild handläggning upptas medel i vanlig ord­ning. Dessa får dock disponeras först efter särskilda beslut.

I de fall ADB-användningen inte är funktionellt redovisad i anslagsfram­ställningen skall under olika verksamhelsgrenar eller program anges däri ingående koslnader och kostnadsförändringar avseende systemutveckling och ADB-drift. Resurser för ADB kan säledes liksom hittills redovisas sam­lat för myndigheten eller fördelat på skilda program m. m. Sammanställ­ningar av hela ADB-användningen bör, som redan har nämnls, dock alltid göras.

Myndigheterna bör i särskild ordning få nödvändig vägledning för ut­formning av anslagsframställningarna. Arbetel med all la fram sådana an­visningar pågår inom regeringskansliel.

6.7.4 Utvecklings- och ADB-planer m. m.

För atl statsmakterna skall få en bättre bild av hur myndigheternas an­vändning av ADB utvecklas vad gäller inriktning, volym, organisation m. m. behövs enligt min mening en samlad och översiktlig redogörelse för i princip alla vid en myndighei aktuella ADB-projekt, dvs. någon form av plan där utvecklingsverksamheten och de resurser som används däri pre­senteras. En sådan plan bör förbättra stalsmaklemas möjligheter att ta ställning till ADB-resursernas inriktning och storlek. Vidare bör statsmak­tema härigenom på ett lidigt stadium kunna uppmärksamma ADB-projekt som kan vara av särskilt iniresse alt följa. Sådana planer överlämnas lämp­ligen lill regeringen i anslutning till anslagsframslällningama.

Behovet av planer av här berörd typ gäller inte bara rationaliserings- och ulvecklingsarbele med siörre eller mindre inslag av ADB. Inom många myndigheter behövs en plan för allt rationaliserings- och utvecklingsarbe­te. Särskilda ADB-planer kan vara en del av eller uigöra ett första steg mol mer heltäckande s. k. ralionaliseringsplaner.

Jag vill erinra om att liknande planer förekommer inom sektorer av statsförvaltningen där en mer utvecklad planering och styming av ADB­och ralionaliseringsverksamhel redan förekommer saml inom företag.

Prop. 1978/79:121

84

Jag avser närmare pröva de lämpliga formema för utvecklings- eller ADB-planer av här berörd typ.

Jag anser vidare atl myndigheternas planering vad avser användning av ADB generellt sett bör förbättras. Myndigheter som använder ADB i större omfattning bör. som en del av verksamhetsplaneringen, ha en väl utveck­lad rullande planering av utvecklingsarbetet och dalordriften.

Jag vill för egen del också starkt betona behovet av långsiktighet i beslut på ADB-området. Detta gäller bl. a. sådana aspekter på ADB-användningen som val av ambitionsnivå i datorstödet, systemstruktur, driftform osv. En förbättrad planering när det gäller utveckling och drifl av ADB-syslem bör underiätta långsikliga bedömningar i dessa frågor och bör således bidra till att ADB används i enlighet med stalsmaklemas intentioner.

Jag har redan behandlat hur utveckling och drift av ADB-system bör re-dovisasför statsmakterna. En förbätirad planering bör avspeglas i kvalite­ten på denna redovisning.

6.7.5 Särskilt anslag för administrativ utveckling

I samband med övervägandena om att lillämpa en särskild handlägg­ningsordning för större syslemutvecklingsprojekt har även övervägts att inrätta ett särskilt anslag för administrativ utveckling. Genom atl använda ett sådant anslag skulle beslutsprocessen för större projekt kunna anpassas till de enskilda projektens natur och inte behöva följa den ordinarie budget­processen. I samband med ställningstaganden om övergång från en etapp lill näsla skulle regeringen slälla medel lill förfogande från ell samlingsan­slag för administrativ utveckling.

Ett sådani förfarande har emellerlid visat sig vara förenat med vissa pro­blem. För egen del är jag därför inte beredd att nu förorda atl ett centralt anslag allmänt används för atl finansiera siörre syslemutvecklingsprojekt på ADB-området. Jag räknar med atl en tillräckligt smidig beslulgång bör kunna åstadkommas dels genom en framsynt budgetering av myndighets­anslagen m. m., dels genom atl del i regleringsbreven görs erforderliga för­behåll i fråga om medlens användning. Del kan som nämnls även visa sig lämpligt att använda sig av någon form av bemyndigandeieknik i vissa sammanhang för att anvisa kostnadsramar för systeminvesteringar.

Jag vill dock inte utesluta att det i vissa fall, t. ex. när flera myndigheter är verksamma inom ett förvaltningsområde, kan vara lämpligt atl finansie­ra gemensamma utvecklingsprojekt från särskilda anslag.

6.8 Anvisningar för ADB

Det kan konstaleras att frågor om användning av ADB hanteras på olika sätt av statliga myndigheter. Det gäller i fråga om former för beslutsfattan­de, planeringsrutiner, projektadminislraiion, systemutvecklingsmetodik.

Prop. 1978/79:121

85

administration av datordrift m. m. Även myndigheiernas kompetens- och utvecklingsnivå varierar.

Till en del speglar olikheterna de skilda förutsättningama för myndighe­ternas verksamhei och behöver inte innebära någon nackdel. Ett mer ens-artat beteende och större likformighet bör enligt min mening dock efter­strävas när enhetlighet eller jämförbarhel är önskvärd t. ex. av samord­nings- och uppföljningsskäl eller när man erfarenhetsmässigt vet atl en tek­nik eller metod är överlägsen alla andra.

Mot denna bakgrund harjag även övervägt om anvisningar bör utfärdas för hur systemutveckling och datordrift bör organiseras och bedrivas och ADB-leknik bör tillämpas i olika situationer. Lite förenklal kan två typer av anvisningar urskiljas.

Den ena typen anvisningar avser former för hur ulvecklingsarbete och datordrift bör organiseras och ledas inom myndigheterna samt krav på in­nehåll och kvalitet i sådan verksamhet. Som exempel på områden som bör regleras kan nämnas uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan verksled­ning, sakenheter, rationaliserings- och utvecklingsenheter, ADB-enheter osv.

Den andra typen anvisningar avser hur arbetsuppgifter och arbetsmo­ment bör bedrivas samt hur funktioner skall utformas. Det är i detla fall i huvudsak fråga om val och tillämpning av olika meioder och teknik.

Vad gäller formen för anvisningar anserjag rent principiellt att bindande anvisningar bör begränsas lill vad som är nödvändigi för att säkerslälla att erforderiig minimikvalilet kan upprätthållas i fråga om administration av utvecklingsarbele och datordrift. Del måsle vara möjligl för de ADB-användande myndighetema all på ett smidigl sätt anpassa utvecklingen och hanterandet av ADB-system till de förutsättningar som föreligger på resp. område.

Jag anser alt del finns behov av och förutsättningar för atl utfärda riktlinjer för hur utvecklingsarbele och dalordrift i stort bör bedrivas vid myndigheler där användningen av ADB har mer än marginell omfattning, dvs. av anvisningar av den försia typen. De bör ange hur uppgifter och an­svar i ett normalfall bör fördelas mellan verksledning, ADB-funktion, drift­enheter och sakenheter. Vidare bör de ange bl. a. vilka rapporteringsmli-ner och planeringsdokument som alltid bör förekomma. Vad som här av­ses är alltså närmast anvisningar om formema för ledningen av den ADB-inriktade delen av myndighetemas arbete.

Jag avser att vidla åtgärder för atl denna typ av anvisningar utfärdas. Jag vill i sammanhanget nämna atl riksrevisionsverket utarbetat ett förslag till sådana anvisningar som bör kunna utgöra ett värdefullt bidrag till arbetet med anvisningama.

Jag återkommer senare (kap. 10) till frågor om vägledning när det gäller val och tillämpning av metoder och teknik, dvs. anvisningar av den andra typen. 1 sådana frågor måste det i huvudsak bli fråga om rekommendatio­ner, rådgivning och erfarenhetsutbyte.

Prop. 1978/79:121

86

7    Systemutveckling organisation, arbetsformer m. m.

7.1 Inledning

1 del följande behandlas frågor rörandehur systemutvecklingsarbete bör organiseras och var det bör utföras. Vidare behandlas frågor om använd­ning av resurser uianför den egna myndigheten samt personalens möjlighe­ter och rätl till insyn och inflytande i systemutvecklingsarbetet.

Begreppet systemutveckling används ofta som gemensam benämning för en rad olika arbetsmoment och faser i samband med ADB-systemens till­komst. Syslemutvecklingsarbetet inleds vanligen med vad som kan be­nämnas systemutredning (etapperna förstudie och huvudstudie enligt av­snitt 6.5.2). Denna innebär alt behovet av ADB-stöd i en viss verksamhet utreds och alt användares och övriga iniressenters krav och önskemål spe­cificeras. Med ledning härav kan förutsättningama för systemet formule­ras och det mera målinriktade utvecklingsarbetet, systemkonstruktionen, påbörjas. Under arbetets gång görs såväl sakliga, "problemorienierade", som mera tekniskt inriktade utredningar och utvecklingsinsatser, t. ex. systemutformning och programmering. Under denna fas fastställs också driflform och utrustning för systemet. Även aktiviteter som syftar lill all lära berörd personal alt hantera ett syslem kan innefattas i systemkon­struktionsfasen. Denna avslutas vanligen med test och försöksverksam­het, varefter drift och förvaltning vidtar.

7.2 Nuvarande förhållanden, utvecklingstendenser m. m.

7.2.1 Nuvarande förhållanden

Arbetet med atl utveckla och förbereda genomförandet av ADB-system för administrativa ändamål i statsförvaltningen sker i olika organisatoriska former. Som huvudregel kan dock sägas gälla atl myndighetema själva svarar för systemutvecklingen i enlighel med principen om alt myndighe­terna själva är ansvariga för hur deras verksamhet bedrivs. Inom affärs­verk, myndigheler och verksamhetsområden med omfattande användning av ADB finns därför i regel särskilda syslemutvecklingsenheter. Dessa en­heter ingår i sin tur vanligen i en ekonomi-, administrations- eller drift­avdelning. Som exempel kan nämnas att utveckUngen av ADB-system inom postgirot i huvudsak är samlad till en systemsektion inom organisa­tionsavdelningen och att motsvarande uppgifter för socialförsäkringsområ­det är förlagda till en teknisk byrå inom riksförsäkringsverkets tillsyns­avdelning.

1 några fall när flera myndigheter berörs har särskilda organ inrättats för utveckling och införande av ADB-system. Som exempel kan nämnas bilre-gistemämnden som ansvarade för utveckling och genomförande i samband med tillkomsten av de cenlrala bil- och körkorlsregistren. Närdetia arbete var avslutat överfördes ansvaret för drift och underhåll av systemen till

Prop. 1978/79:121

87

statens trafiksäkerhetsverk varvid bilregisiernämnden upphörde. Ell an­nal exempel är centralnämnden för fastighetsdata som ansvarar för ut­veckling och införande av ADB-system för fastighetsregistrering, inskriv­ning m. m.

Även andra organisatoriska former för utveckling av ADB-syslem före­kommer. I några fall svarar statskontoret för utvecklingen av sådana sys­tem där naturlig huvudman saknas eller där det är fråga om viss försöks­verksamhel. Exempel på detta är utvecklingen av ett informationssystem för de vetenskapliga biblioteken (LIBRIS) och av ett generellt löneuträk­ningssystem (SLÖR). Statskontoret medverkar dessutom i flera fall i den systemutveckling som sker vid andra myndigheler. Även DAFA svarar för viss utveckling av ADB-system.

Vidare kan nämnas att upphandling av "nyckelfärdiga" ADB-system frånmaskinleverantör, konsultföretag e.d. förekommer. Della gäller en­bart mindre system och innebär att systemen är helt färdiga och kan tas i bruk utan särskild anpassning.

Inom kommun- och landstingssektorerna är bilden i slorl följande. Näs­tan alla kommuner och en stor grupp landsting utnyttjar Kommun-Data AB som utvecklar och tillhandahåller en rad ADB-system för olika ändamål. De största kommunerna saml ett mindre antal landsting svarar själva för både utveckling och drift av ADB-syslem. De utnyttjar emellertid också Kommun-Data AB i viss utsträckning. Vidare utnyttjar några landsting främst privata servicebyråer för sin databehandling.

Inom affärsverken och flera myndigheler i statsförvaltningen i övrigt förekommer vid sidan av administrativ databehandling även teknisk-vetenskaplig databehandling. För denna typ av databehandling förekom­mer såväl atl myndighetema, forskningsinstitutionerna elc. utvecklar egna system som att de köper färdiga system från maskinleverantörer, konsult­företag m.fl.

7.2.2 Utvecklingstendenser m. m.

Utvecklingen pä ADB-området har bl. a. medfört ett allt större utbud av utrustningar av olika slag till lägre priser samtidigt som deras prestanda har höjts. Vidare har tillgången på system- och programvara bl a. föratt under­lätta framställning av tillämpningsprogram successivi ökal. Samtidigt för­bättras personalens kunskaper om och erfarenheter av systemutveckling. Även metoderna för systemutveckling har förbättrats. Utveckling av ADB-system och användning av datorer har därför efter hand på många sätt blivit enklare. Samtidigt växer dock kraven på ADB-systemen. Bl. a. används ADB för allt flera och allt mer komplicerade uppgifier inom olika verksamheisområden. Vidare växer säkerhetskraven på systemen.

Ytterligare några inslag i den pågående utvecklingen skall nämnas. Ett är framväxten av enklare programmeringsspråk, frågespråk m. m. Ett an­nat inslag är utnyttjandet av s. k. databasteknik med särskild programvara

Prop. 1978/79:121

88

för lagring av data som underlättar inmatning, bearbetning och uttag av re­gistrerad informaiion. Framslällningen av program blir härigenom mindre beroende av hur dala lagras. Ell annal väsentligt inslag, som bl.a. är en följd av utvecklingen på datakommunikationsområdet, är atl det blir allt vanligare med "interaktiv" bearbetning, dvs. bearbetning i dialog med en dator. Sådan leknik är användbar vid sökning i dalabas, problemlösning, programmering m. m. Ett tredje inslag i den pågående utvecklingen är en allt större tillgång på standardprogramvara för olika uppgifter och funktio­ner.

Utvecklingen mot allt billigare maskinutrustning och mer lätthanterlig och mångsidig programvara har skapat förutsättningar för att sprida fram­ställningen av system och program.

Systemutveckling innebär till stor del atl uireda och lösa problem. I ar­betel måsle man därför välja och tillämpa metoder för en rad olika aktivite­ter och arbetsmoment liksom för planering och bedrivande av själva ut­vecklingsarbetet. Stora ansträngningar görs för all ulveckla meioder för alt mekanisera delar av utvecklingsarbetet, t.ex. programmering och and­ra konstmktionsinriktade arbetsmoment. Meioder las också fram för atl underlätta för användarna atl själva aktivt delta i systemutvecklingsarbe­tet. Jag återkommer senare (kap. 10) till frågan om metodslöd m. m.

De frågor som las upp i del följande har behandlals bl. a. i DASK:s slut-belänkande. Ytterligare synpunkter har framförts i remissyttrandena. En redogörelse för DASK:s och remissinstansernas synpunkter bör fogas lill protokollet i detta ärende som bilaga (bilaga 4).

7.3 Behovet av ökad effektivitet

Syslemutvecklingsarbele har efter hand blivit enklare i en rad avseen­den. Det finns som nämnls ett aUt större ulbud av standardsystem och standardprogram för vanligt förekommande tillämpningar. Likaså växer utbudet av syslem- och programvara för olika lekniska funklioner (data­basadministration, datakommunikation, säkerhetsfunktioner m. m.). Sam­tidigt kan konstateras atl kraven på ADB-systemen har ökat och fortsätter att öka. Som exempel kan nämnas ökade krav på olika säkerhetsfunktio­ner, på mer avancerat och flexibell datorstöd samt på alt ADB-systemen skall anpassas bättre till personalens och de datorslödda verksamhelemas förutsättningar och behov.

Utveckling och införande av ADB-system och därmed sammanhängande förändringar i övrigt är, när det är fråga om mer omfattande datorstöd, i re­gel en mycket personalinlensiv och kostnadskrävande verksamhei. Med ledning av tidigare (avsnitt 2.2) presenterade siffror kan kostnadema för systemutveckling i statsförvaltningen inberäknat affärsverken beräknas uppgå till ca 350 milj. kr. för budgetåret 1978/79. Det är därför angeläget att alla möjligheter atl höja effektiviteten i syslemutvecklingsarbetet prövas.

Prop. 1978/79:121

89

7.4   Användar- och personalinflytande m.m.

ADB-system måsle vara ändamålsenliga, dvs. väl ägnade alt siödja eller förbilliga de verksamheier för vilka de är avsedda. Vad jag här avser är alltså kraven på att statlig verksamhet skall bedrivas effektivt och fungera väl i vid mening. Många ADB-system syftar till att ge direkt stöd i förvalt­ningsarbetet eller påverkar på annat sätt direkl personalens arbele.

Det hävdas ibland atl man i de riksomfattande ADB-systemen hittills i alltför hög grad har tillgodosett de centrala användarnas behov av dator­stöd. Del antas bl.a. bero på att systemutvecklingen skett centralt och med hjälp av utomstående experter. De kravspecifikationer som har lagls till grund för systemkonstruktionerna kan härigenom ha blivit ofullständi­ga och bristfälliga i de delar som rör användningen regionalt och lokalt.

För atl ADB-syslem skall fungera väl måste enligt min mening den kun­skap och erfarenhel som finns bland personalen nyttiggöras i syslemut­vecklingsarbetet. Vidare torde systemen komma all utnyttjas effektivare om de olika användama får reella möjligheler alt påverka ADB-systemens utformning. I de fall ADB-syslem även direkl påverkar arbetet inom andra myndigheter, måste även dessa få möjlighet att påverka systemen. Särskilt när det är fråga om ett samordnat datorstöd för flera uppgifter i verksam­heter som bedrivs regionalt och lokalt och i vilket flera personalkategorier berörs, ställs stora krav på det utredningsarbete som skall läggas lill grund för beslul om ambilionsnivå för och utformning av datorstödet.

Jag vill i sammanhanget också framhålla atl ADB-systemen inte bara skall ulformas med hänsyn till vad som är bra för arbetet inom den statliga förvaltningen. Systemen måste också utformas med lanke på vilka konse­kvenser de får för andra intressenier, t. ex. kommuner, landsting, närings­liv och enskilda eller grupper av individer. Dessa kan beröras på flera sätt, t.ex. som uppgiftslämnare eller mottagare av datorframställda meddelan­den eller annan information. Självklart skall också datorframställda med­delanden utformas så att de lätt kan förstås av de enskilda människorna.

Genom den rätt lill medbeslämmande i arbetslivet som lillkommer de anslällda enligt medbestämmandelagen m. m. och de avtal om medbestäm­mande som har träffals i enlighel med denna lag har de anställda möjlighe­ter att genom sina fackliga organisationer påverka beslut om att utveckla och införa ADB-syslem. Detta bör skapa goda garaniier för alt framlida ADB-system kommer alt tillgodose personalens krav i fråga om arbetsinne­håll, fysisk och psykisk arbetsmiljö och arbetsförhållanden i övrigt. Del är viktigt att man finner lämpliga former förde anställdas medverkan i utred­nings-, utvecklings- och genomförandearbete avseende ADB-system.

Det räcker emellertid inte atl tillvarata olika användares kunskaper i ut­vecklingsarbetet och att ge dem tillfälle alt påverka systemels uiformning och arbetel när systemet har tagits i drift. Att ulforma väl fungerande ADB-system kräver också att de metoder och arbetsformer som används i utrednings-, utvecklings- och genomförandeskedena är ändamålsenliga

Prop. 1978/79:121

90

och tillämpas pä ett riktigt sätt. Insaiser måste därför göras för att få fram och sprida kunskap om metoder och arbetsformer för systemutveckling liksom för alt underiätta för användarna att medverka i systemutvecklings-arbetet. Jag återkommer senare lill dessa frågor (kap. 10).

7.5 Datorstödets utformning för enhetliga administrativa verksamheter

En för statsförvaltningen viktig fråga rör ADB-systemens, dvs. datorstö­dets, utformning när det gäller administrativa verksamheter som förekom­mer i hela landet och som är eller bör vara enhetliga. Hittills har gemen­samma ADB-system utvecklats cenlralt för sådana verksamheter. Det bör framhållas att gemensamma system inte utesluter regionala och lokala kompletteringar till dem. Gemensamma system behöver inte heller innebä­ra central drift.

Ett alternativ till att ulveckla enhetliga och gemensamma ADB-system för hela landet kan vara att ulveckla eti flertal olika ADB-system inom var­je större verksamhetsområde. Dessa system kan därvid ulformas olika för olika delar av landet. Om systemen dessulom utvecklas på skilda håll, skulle skillnaderna i förhållande till nuvarande ordning röra både utveck­lingsarbetets organisation och bedrivande och datorstödets utformning.

Valet behöver emellertid inle slå mellan centralt utvecklade, enhetliga ADB-syslem resp. flera skilda ADB-system för samma ändamål. Jag vill nå­got utveckla min syn på dessa frågor.

Det finns enligt min mening starka skäl fören gemensam, cenlralt styrd och sammanhållen systemutveckling när det gäller datorstöd för sådana administrativa verksamheter som inte är regionalt eller lokall avgränsade och som måsle vara enhetliga i hela riket. De lagar och maleriella regler i övrigt som ligger till grund för dessa syslem är gemensamma för hela lan­det. Det är angeläget att tillämpningen av lagar och regler i sådana fall blir så enhetliga som möjligt, så att individer, förelag etc. så långt möjligl be­handlas lika oavsell var i landet de befinner sig. Flera av de faktorer som starkast styr innehållet i och användningen av ADB-system på ett verksam­hetsområde är således gemensamma för hela landet.

Ekonomiska skäl talar också för en samlad systemutveckling för dessa system. Alternativet skulle nämligen innebära avsevärt dubbelarbete i form av parallell utveckling av ADB- tillämpningar för samma arbetsupp­gifter.

Även samordningsskäl talar för gemensam systemutveckling inom geo­grafiskt spridd enhellig verksamhet. Del är ofta prakliskl om dala vid be­hov kan utväxlas mellan olika enheier och organisatoriska enheter. Likaså finns det ofta behov av att kunna sammanställa data från olika håll. Detla underlättas om utvecklingsarbetet bedrivs gemensamt. Andra fördelar är bättre möjligheter atl utnyttja samma utrustning och för personalen att by­ta arbetsställe inom resp. verksamhet.

Prop. 1978/79:121

91

Den omständigheten alt systemutvecklingen i viss utsträckning bör centraliseras innebär inte att denna verksamhet behöver förläggas till Stockholmsområdet. När t. ex. en ceniral myndighet är förlagd till viss ort i landet, ter det sig naturligt atl systemutvecklingen sker pä den orten. Jag återkommer senare (avsnitt 7.7) till denna fråga.

Jag övergår nu lill frågan om datorstödets utformning. Gemensam, cen­lralt styrd och sammanhållen systemutveckling innebär inte atl alla regio­nala och lokala enheter skall ha samma datorstöd. Man kan tänka sig va­riationer pä flera sätt. Det torde fördel första inte i alla verksamheter vara nödvändigt eller ens önskvärt med datorstöd till alla regionala och lokala enheter som sysslar med en viss verksamhet. De störsla behoven av dator­stöd finns i regel hos de större enheterna. Man kan vidare länka sig olika lösningar för datorstödet inom samma verksamhelsområde, varoch en av­sedd för enheter av olika storlek eller karaktär. En möjlighet kan härvid vara att bygga upp ADB-stödel i form av relativt självständiga delsystem varvid något eller några delsystem endast används av större enheter som har särskilda behov härav. Likaså kan man länka sig speciella delsystem för vissa typer av regioner, t. ex. storstäderna eller glesbygdskommuner.

Om datorstödet skall variera, ärdet dock viktigt all de olika systemlös­ningarna verkligen är samordnade så att underhållet av dem blir enkelt och billigt. Där så är lämpligt bör det gå lätt atl utbyta data mellan enheter med olika former av datorstöd, att sammanställa data m. m. Det bör också vara enkell att övergå från en form av datorstöd till en annan.

Del är enligt min mening angeläget atl för- och nackdelama med iden­tiskt resp. i olika avseenden skiljaklligt datorstöd utreds i varje enskilt fall.

7.6 Organisatorisk förläggning av systemutveckling

Hur systemutvecklingen organiseras och bedrivs är en fråga om avväg­ning mellan fiera skilda intressen. Det finns exempelvis fördelar med alt skapa närhet mellan användare och utvecklare men också mellan utveckla­re och driftpersonal. Givelvis måste man alllid även beakta all utveck­lingsresurserna skall utnyttjas så effektivt som möjligt och att systemul-vecklingskoslnadema hålls inom givna ramar.

Syslemulvecklingen i administrativa verksamheter med omfaitande da­torstöd ärsom nämnts i regel föriagd till enheter inom myndighelemas centralförvaltning - så är fallel i flertalet affärsverk - eller lill de myndig­heler som centralt är ansvariga för resp. verksamhetsområde (riksskalte­verkei, riksförsäkringsverket m.fl.). Även andra lösningar förekommer, t. ex. inrättande av särskilda organ för utveckling och drift av ADB-system samt förläggning till statskontoret eller DAFA.

Var systemutvecklingen organisatoriskt skall föriäggas är enligt min me­ning en fråga som får avgöras från fall lill fall. Vissa riktlinjer kan dock anges. När det är fråga om stora ADB-system, som kräver åtskilligt fortlö-

Prop. 1978/79: 121

92

pande underhåll och skall vidareutvecklas, är det i allmänhet naturligt att den förläggs till en enhet inom en myndighels centralförvaltning eller lill den myndighet som centralt svarar för ledning och samordning inom ett verksamhetsområde. Detta hindrar inte att personal från t. ex. cenlrala ra­tionaliseringsorgan och annan utomstående personal medverkar i arbetet. I enstaka fall, t. ex. när det är fråga om samordnat datorstöd till flera myn­digheter, kan det vara lämpligt med särskilda, och normalt lilllalliga, organ för att utveckla och genomföra ADB-system. Andra lösningar såsom att systemutveckling helt förläggs till centralt rationaliseringsorgan bör undvi­kas, särskilt när det är fråga om att utveckla stora ADB-system. Oberoende av var systemutvecklingen sker är det somjag tidigare har framhållit vik­tigt att användare av alla kategorier och på alla nivåer deltar i utvecklings­arbetet.

För mindre ADB-system inom myndigheter ulan egen kvalificerad ADB-personal kan det enligt min mening många gånger vara fördelaktigt alt låta myndigheterna anlita utomstående resurser - konsultföretag, servicebyrå­er e. d, - för hela eller stora delar av utvecklingsarbetet eller, om möjligt, upphandla "nyckelfärdiga" syslem. Det går emellerlid inle alt ge någon enlydig regel för i vilken form mindre ADB-system bör utvecklas och an­skaffas. Jag vill framhålla all även om utvecklingsarbetet helt eller delvis sker uianför den myndighet i vars verksamhei ADB-systemet skall använ­das, har denna myndighet dock fortfarande ansvaret för syslemulveckling­en. Del är således användarmyndigheten som skall fastställa eller föreslå mål, ambitionsnivå och förutsättningar i övrigt för datorstödet.

En viktig fakior att beakta i sammanhanget är del ökande utbudet av nästan färdiga ADB-system och av programvara som kräver jämförelsevis små insatser. Myndigheterna bör i dessa frågor ta kontakt med statskonto­ret eller i förekommande fall med annat centralt rationaliseringsorgan, ef­tersom liknande syslem kan ha utvecklats eller inköpts av andra myndig­heler. Jag vill här erinra om bestämmelsen i 3§ rationaliseringsförord­ningen (1975: 567, ändrad senast 1977:601) alt myndighei vid utveckling av ADB-system och annan ralionaliseringsverksamhel så tidigt som möjligt bör samråda med statskontoret i frågor som är av siörre omfattning eller av principiell betydelse.

Av betydelse i detta sammanhang är även vissaandra bestämmelser i ra­lionaliseringsförordningen. Enligt 5§ bör myndighetema till DAFA lämna sådana uppdrag som avser anpassning av standardsystem som DAFA lill­handahåller eller ändring av ADB-system som är i drift vid DAFA om upp­dragen är av begränsad betydelse för berörd myndighets organisation eller manuella rutiner. Enligt 7 § skall myndigheterna vid införande eller föränd­ring av ADB-rutiner i försia hand använda de färdiga program för ADB-sys­tem eller delar av ADB-system som DAFA eller annan statlig myndighet kan tillhandahålla, om dessa i rimlig grad lillgodoser myndighetens behov. Jag vill i sammanhanget erinra om att frågan om DAFA:s särställning f. n. uireds av monopolulredningen (B 1978:08).

Prop. 1978/79:121

93

7.7 Lokalisering och spridning av systemutveckling

Vad gäller lokaliseringen av systemutvecklingen kan konstateras atl den hiltills nästan helt varit koncentrerad till Stockholmsområdet. Utfiyttning-enav verk eller delar av verk hardock i flera fall även berörl ADB-enheter.

Det torde i flera avseenden vara fördelaktigt atl ha systemutvecklingen föriagd till Stockholmsområdet. Där finns bl. a. stor tillgång till kvalifice­rad arbetskraft och konsultföretag. Likaså har flertalet utrustningsleveran­törer sina huvudkontor där.

Regionalpolitiska skäl och regeringens allmänna önskan atl öka decen­traliseringen inom förvaltningen talar emellerlid för all nuvarande koncen­tration av systemutvecklingen till Stockholmsområdet bör minskas. Det kan enligt min mening därför finnas skäl alt pröva olika sätl atl sprida sys­temutvecklingen. Ett sätl kan vara att, som redan har skett i flera fall, flyt­ta ul enheter som svarar för utveckling och drift av ADB-syslem från Stockholmsområdet. Detta lorde av hänsyn till personalen i så fall få ske stegvis och i ett längre perspektiv. En sådan spridning blir givelvis lättare att genomföra i de fall det är fråga om en expanderande verksamhet och där det således kan bli fråga om atl låla utbyggnaden ske på annan ort.

Jag anser vidare alt man för ADB-användande myndigheler med stora utvecklingsresurser och med regionalt spridd verksamhet bör undersöka möjligheterna all permanent förlägga systemutveckling och underhåll till två eller flera platser. En sådan spridning måste dock ske inom ramen för en sammanhållen systemutveckling samt med bibehållen effektivitet och till rimliga kostnader. Exempelvis bör prövas om den kvalificerade teknis­ka personalen, samordningspersonal samt personal för utveckling och un­derhåll för några tillämpningsområden kan finnas på en ort medan personal som svarar för andra väl avgränsade tillämpningsområden stationeras på någon annan ort. När det är fråga om att utveckla eller anpassa mindre ADB-syslem eller om regionala och lokala kompletteringar lill siörre ADB-system är det från här behandlade aspekter en fördel om resurser på den egna orten eller i den egna regionen kan användas.

7.8 Regional och lokal ADB-kompetens

Som jag tidigare nämnl är det väsentligt alt de som i sitt arbele är be­roende av ADB-systemen får möjlighet att delta i och påverka systemen så­väl i samband med deras utveckling som i den löpande driften. Användar­na i statsförvaltningen finns ofta inom regionala eller lokala organ. För att dessa användare skall kunna ställa krav på och påverka ADB-systemens och dalordrifiens utformning måste de ha tillgång lill personal med kompe­tens i administrativ utveckling och ADB. Sådan ADB-kompetens kan till­handahållas antingen inom berörda regionala och lokala organ eller på an­nat sätt, t. ex. av centrala myndigheter eller i form av konsultbislånd.

Prop. 1978/79:121

94

Under senare år har skett en positiv utveckling i vad avser förekomst av personal med kunskaper i och erfarenheler av administrativ utveckling och ADB regionalt och lokalt. Som nämnts har utveckling och drift av flera stora datasystem inom enskilda myndigheter, inkl. affärsverk, förlagts till skilda orter uianför Stockholmsområdet. Vidare kan nämnas att länssty­relsema har fått särskilda resurser för arbetet med införandet av del nya systemet för folkbokföring och beskattning. Regeringen har också i årels budgetproposition föreslagil att länsstyrelseorganisationen tillförs resurser för administrativ utveckling. I sammanhanget kan även nämnas att Stats­konsult AB inrättat regionkonlor på flera orter.

Det är enligt min mening viktigt att den statliga regionala och lokala för­valtningens behov av kunskaper i administrativ utveckling och ADB beak­tas av de organ som svarar för den statliga personalutbildningen på detta område.

Ökad förekomst av personal med kompetens i administrativ utveckling och ADB i den statliga regionala och lokala förvaltningen är även ell regio­nalpolitiskt intresse. I den mån det även föreligger behov av utomstående specialistkompetens och om delta lillgodoses med hjälp av regionall och lokalt placerade resurser kan vidare arbetsmarknaderna för sådan personal vidgas på många orter.

7.9 Egen eller extern personal, centrala resurser m. m.

Jag har tidigare (avsnitt 7.6) behandlat frågan om var systemutvecklings-arbete organisatoriskt bör förläggas. En fråga som har viss beröring med denna är i vilken utsträckning myndigheter som själva svarar för systemut­vecklingen bör utnyttja resurser från annat håll ("extema" resurser) i del­ta arbete.

ADB-användande myndigheter måsle under alla förhållanden ha egen personal med sådana kunskaper om ADB att de reellt kan ta ansvar för ut­veckling och drift av ADB-syslem. Större ADB-användare bör i regel också ha egen personal för utveckling och underhåll av ADB-syslem.

Del kan dock, åtminstone sett i ett vidare perspektiv, vara förenat med vissa nackdelar att enbart eller näslan enbart använda sig av egen perso­nal. Det är ofta svårt all minska personalstyrkan när arbetsuppgifterna minskar, t.ex. när ett större utvecklingsprojekt är avslutat. En viss an­vändning av extema resurser är dessutom ofta önskvärd för att få in nya idéer och erfarenheler i en organisaiion.

Behovei av alt anlita externa resurser varierar mellan olika myndigheter med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Myndigheter vars verk­samhet präglas av täta förändringar av de materiella reglema eller de admi­nistrativa förfarandena har behov av jämförelsevis stora egna resurser för utveckling och underhåll.

Myndigheter med sedan länge etablerad ADB-verksamhet torde i all-

Prop. 1978/79:121

95

mänhet ha mindre behov av exierna resurser än myndigheter som jusl har börjat använda ADB.

En myndighet kan och börenligt min mening i regel inte klara all syslem-utveckling enbart med hjälp av egen personal, utan det är både nödvändigt och ekonomiski fördelaktigt all i vissa skeden och för vissa uppgifier anlila utomstående personal, exempelvis i form av konsulter. Jag anser rent all­mänt atl myndigheterna bör vara återhållsamma med att anställa personal lör tillfälliga behov och personal med specialistkunskaper på avgränsade ADB-tekniska områden. Det är dock svårt att ge en entydig rekommenda­lion i denna fråga.

Jag har noterat i riksrevisionsverkets rapport "Tio myndigheters ADB-verksamhet - styrning, kostnader m.m." (1978-02-17) att det föreligger stora skillnader mellan olika myndigheter i fråga om relationen mellan eg­na och exierna resurser för systemulvecklingsarbete. Det finns enligt min mening däriör skäl för de centrala rationaliseringsorganen aU studera den­na fråga ytteriigare i avsikt att utröna om det går all ge mer konkret vägled­ning.

En aspekt på frågan om att utnyttja exierna resurser är i vilken utsträck­ning dessa bör tillhandahållas av de centrala ralionaliseringsorganen eller i annan form såsom medverkan från Statskonsult AB och DAFA. Eftersom de sistnämnda är iniäklsfinansierade styrs siorieken och sammansättning­en av deras resurser i huvudsak av efterfrågan.

Det är svårt att bedöma i hur stor utsträckning det är lämpligt att ha re­surser - såväl ADB-specialister som annan systemutvecklingspersonal inom de centrala rationaliseringsorganen för systemutveckling hos andra myndigheler. Frågan måsle bedömas bl. a. i ljuset av att medverkan från de centrala rationaliseringsorganen även kan vara motiverad av samord­ningsskäl och således inte bara för alt förstärka användarmyndighelemas resurser och kompelens. Enligt min mening bör frågan om de centrala sys­temutvecklingsresursernas storlek inom den civila statsförvaltningen över­vägas efter det atl den cenlrala organisationen för rationalisering och ADB har utretts i särskild ordning och uppgifierna fördenna har preciserats. Jag ålerkommer till dessa frågor senare (kap. 14).

Inom försvaret utreds f.n. på regeringens uppdrag den organisatoriska inplaceringen av systemutvecklingspersonal.

7.10 Generellt användbar programvara m. m.

Ell säll att hålla nere kostnadema för systemutveckling är atl i stor ut­sträckning utnyttja generellt användbar programvara vid utveckling av ADB-system. Med detla avses färdiga eller näslan färdiga sysiem och pro­gram för vissa tillämpningar och funktioner vilka enbart kräver viss ytterli­gare anpassning till den konkreta användningssituationen.

Erfarenheterna både i statsförvaltningen och på andra håll visar att det

Prop. 1978/79:121

96

kan bli mycket dyrt att bygga upp hell individuellt utformade ADB-system. Inte minst svårigheten att rekrytera och behålla kvalificerad personal är ett problem i detla sammanhang. Det är därför angeläget att myndigheterna prövar förutsättningama för att utnyttja de delvis färdiga system och pro­gram av olika slag som maskinleverantörer, konsultförelag och även stora ADB-användare lillhandahåller på marknaden. En fördel med sådana pro­dukler är att de vanligen vidareutvecklas och förbättras i olika avseenden. Detta kan kunderna i senare skeden dra nytta av. Användning av generell programvara kan även förenkla omläggning ("konvertering") av system och program till ny och modernare ADB-utrustning, åtminstone om man väljer utrustning av samma leverantör.

Som nämnts (avsnitt 7.6) tillhandahåller DAFA standardsystem som myndighetema enligt rationaliseringsförordningen (1975:5671 bör använ­da, om dessa system i rimlig grad tillgodoser behoven. Det kan i framtiden också bli aktuellt att lör statsförvaltningens räkning utveckla eller anskaf­fa standardiserade syslem baserade på smådatorer för olika uppgifter.

7.11 Nya typer av ADB-system

I framtiden väntas nya typer av datorstöd bli vanliga. Dessa förutsätter tillgång lill avancerad men lätthanterlig programvara och antas helt eller till stor del kunna utvecklas och hanteras av varje enskild arbetsenhet eller handläggare. Om sådana ADB-system blir vanliga inom statliga myndighe­ter kan det påverka hur utvecklingsarbetet bör organiseras. Bl. a. kan ADB-enheternas uppgifter komma att förändras. Även behovet av sädana enheier påverkas.

Del är svårt att bedöma i vilken omfattning och takt en utveckling i nyss skisserad riktning är all vänta och vilka för- och nackdelar den kan föra med sig. Det förhållandel all det kan bli enkelt att utarbeta ADB-hjälpme­del fören uppgifi innebär dock inle i och för sig all detta bör ske. Vid varje ADB-investering måsle koslnadema och konsekvensema i övrigi vägas mot de förbättringar som kan uppnås.

Del står enligt min mening klart all behovei av och fördelarna med sam­ordning inom statsförvaltningen är stort. Detta måste dock i varje särskilt fall vägas mot effektivitet och servicenivå i den enskilda verksamheien. I många fall föreligger ingen motsättning mellan dessa aspekter. Jag vill framhålla att det är nödvändigt att uppmärksamt följa utvecklingen och ha en viss handlingsberedskap införde frågor som kan komma upp. Detta bör närmasi vara en uppgift för de centrala rationaliseringsorganen.

Del är också viktigt atl behovet av standardisering och enhetlighet i öv­rigt inom statsförvaltningen bevakas i samband med atl nya typer av ADB-system och ADB-ulruslningar las i bruk.

Prop. 1978/79:121

97

8    Datordriftens organisation 8.1  Inledning

Med dalordrift menas de aktiviteter som normalt ingår i verksamheten vid en datacentral. Dessa aktiviteter kan grovt uppdelas i:

-

maskindrift

-

för- och efterbehandling samt arkivering

-

driftplanering

-

tekniskt underhåll av maskin- och programvara

-

underhåll av användamas syslem och program i de delar som påverkas av förändringar inom datacentraler (byte av operativsystem, maskinva­ra m. m.)

Begreppet dalordrift används dock ofta i en vidare mening eftersom lek­niken medger att ovan nämnda aktiviteter i allt större ulsiräckning kan för­läggas ulanförde egenlliga dalacentralema. Bl. a. sker inmatning och uttag av dala ofta från terminaler. Vidare sker åtskillig databehandling med hjälp av fristående och mindre daiorer för vilka inte finns särskild driftpersonal.

1 det följande redogörs först för nuvarande organisation av datordriften i statsförvaltningen samt vissa utvecklingstendenser på detta område.

Därefter behandlas frågor av principiell natur rörande datordriften i det­la kapilel. En sådan fråga är under vilka förhållanden myndigheterna själva bör svara för dalordriften inom verksamhetsområdet samt i vilka fall och vilken utsträckning det finns anledning atl samordna dalordrift för fle­ra olika myndigheter och verksamhetsområden.

En annan fråga är på vilket säll datordrift bör organiseras inom regionalt och lokall bedriven verksamhei. Viktiga aspekter på denna fråga är centra­lisering eller decentralisering av datorutrustning, driftpersonal och regi­strerad information.

En tredje fråga är i vilken utsträckning dalordrift bör förläggas till servi­cebyråer e.d.

En fjärde fråga är i vilken utsträckning smådatorer av olika slag bör an­vändas i statsförvaltningen och i vilken takt övergång till att använda såda­na bör ske.

De nämnda frågoma är på flera sätl sammanvävda med varandra. Ön­skemål om all dels sprida dalordriften, dels förlägga den till servicebyråer skulle exempelvis aktualisera uppbyggnad av ett antal samordnade statliga regionala servicebyråer eller regionala enheter inom en statlig rikstäckan­de servicebyråorganisation.

Jag återkommer senare till andra frågor som har beröring med datordrif­ten, bl. a. frågan om anskaffning av ADB-utrustning (kap. 9) och frågan om stöd när det gäller val och tillämpning av metoder (kap. 10). Frågoma om statsmakternas slyrning av datordriften i budgetprocessen m.m. har rbdan behandlals (kap. 6). 

7-Riksdagen 1978179. J saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121

98

8.2 Nuvarande förhållanden och utvecklingstendenser m. m.

S.2.1 Nuvarande mönsier för organisaiion av dalordrift

Databehandlingens omfattning och karaktär varierar mellan myndighe­ter liksom mellan företag. Inom större myndigheter förekommer ofta flera olika typer av databehandling (t. ex. administrativ och teknisk- vetenskap­lig) och en rad olika tillämpningar av dessa.

All databehandling hos större ADB-användare utförs numera i regel inte med en och samma utrustning. Allt oftare används fristående smådatorer lör speciella ändamål samt kontorsutrustning och annan utrustning med datorfunktioner vid sidan av större och "generella" datorer placerade inom speciella datordriftenheter (datacentraler). Vidare kan en myndighet som har egen datordriftenhet använda sig av servicebyrå e. d. för vissa ly­per av databearbetningar. I statsförvaltningen sker dessutom dalabehand­lingen av löner, ekonomisk redovisning m. m. samordnat för flertalet myn­digheter.

I det enskilda fallet kan således den totala driftbilden för en myndighet vara förhållandevis sammansatl.

Möjlighetema till överblick över hur dalabehandlingen är organiserad försvåras av att statsförvaltningen inte är uppbyggd på ett enhetligt sätt. 1 en del fall har myndigheterna egna regionala och lokala enheier medan i andra fall verksamheten regionalt och lokalt utförs av självständiga myn­digheter, exempelvis länsstyrelserna. Dessutom bedrivs många verksam­heter enbart vid centrala organ. Vissa organisatoriska former kan dock ur­skiljas vad gäller datordriften i statsförvaltningen.

1.    

Det vanligasle sätiet att organisera dalordriften inom myndigheter

och verksamhetsområden med omfatlande databehandling har varit att

samla dataregister och datorbearbetningar till en gemensam anläggning,

dvs. centralisera driften. Den tekniska och ekonomiska utvecklingen har

gjort det möjligt att på flera sätt vidareutveckla och effeklivisera detta

mönster genom alt med hjälp av telekommunikationer och annan teknik

förlägga registrering eller inmatning samt uttag av data m. m. till de ställen

där data regislreras eller används.

Vid central datordrift har de centrala driftfunktionema i regel samlats till särskilda driftenheter, datacentraler. Dessa har i sin tur ofta ingåtl i ADB-enheter. i vilka även enheter för utveckling och underhåll av ADB-system och för dataregistrering ingår.

2.    I några fall har dalordriften delats upp - regionaliserats - på ett antal

identiska eller likartade driftenheter. Det gäller t.ex. dalordriften inom

högskolan och det hittillsvarande ADB-systemet för folkbokföring och be­

skattning. Inom den förslnämnda sektom är datordriften uppdelad på sex

datacentraler för högre utbildning och forskning (de s. k. universitetsdala-

centralema) saml ett stort antal mindre daiorer inom enskilda institutioner

o.d. Inom folkbokföringen och beskattningen har dalordriften varil uppde-

Prop. 1978/79:121

99

lad på i princip likvärdiga enheter vid 14 länsstyrelser. Denna organisation kommer i ett nytt system som håller på att tas i drift att ersättas av en blan­dad central och regional datordriftorganisation.

3. Den organisaiion av dalordriften som har beskrivits under punkl 

I.

och 2. avser specialiserad eller "dedicerad" drift i den bemärkelsen att den lill största delen har varit inriklad på alt täcka behoven inom en be­slämd myndighet eller ett avgränsat verksamhelsområde. Ytterligare en vanlig driflform finns, nämligen uinyttjande av servicebyråer som tillhan­dahåller tjänster åt en rad olika kunder av olika storlek och karaklär. Den representeras i statsförvaltningen främst av DAFA samt i viss mån även av universitetsdatacentralema och försvarets datacentral.

De driftformér som finns inom statsförvaltningen har stora likheter med dem som finns inom andra sektorer. Siörre förelag, de störsla kommuner­na och några landsting har byggt upp egna datacentraler till vilka hela eller den dominerande delen av datordriften samlats. Inom kommun- och lands-tingssektom saml vissa branscher finns vidare sektoriellt avgränsade ser­vicebyråer. Däruiöver finns servicebyråer utan bindning till viss organisa­tion, bransch e.d.

8.2.2 Några iitvecklingstendenser

Utvecklingen på ADB-området innebär ell ständigt växande utbud av olika lyper av datorer och annan utrustning till sjunkande priser och allt bätire möjligheter lill snabb och enkel dataöverföring. Vidare har alltmer avancerad maskin- och programvara gjort att det prakliska handhavandet av ADB-hjälpmedel på många sätt har blivit enklare för driftpersonal och dem som använder ADB. Den kostnadsmässiga utvecklingen när det gäller ADB-utrustning och det allt enklare handhavandet har medfört att daiorer kan användas för allt flera uppgifter och att förutsättningarna för all dela upp och sprida datordrift och aibetsmomenl i denna successivt förbättras.

Uppdelning och spridning av datordrift och driftfunktioner kan ske på flera sätt. En aspekt på della är datorutrustningens uppbyggnad och sam­mansättning. Flera datorer, såväl stora som små, kan på olika sätt kopplas ihop och fås atl samverka. Större datorer eller "datorsystem" har numera ofta flera parallellt arbetande s. k. processorer, dvs. enheier i datorerna som utför bearbetning av data. Vidare används ofta särskilda datorer för bestämda, avgränsade uppgifter, t. ex. datakommunikation och säkerhets­funktioner. Utvecklingen av alltmer avancerade daiorer och "datorsys­tem" har haft stor betydelse bl.a. föratt lösa de kapacitets- och säkerhets­problem som många gånger har uppkommit i snabbi växande ADB-verk-samheler.

En annan sida av utvecklingen är att - oberoende av var daiorer och dataregister är placerade - registrering, inmatning och ullag av data nu­mera ofta sker direkt på de ställen där datauppgifter kommer in, uppkom­mer eller används. Även komplicerade sökningar och bearbetningar kan

Prop. 1978/79:121

100

beordras från terminal. Del blir allt vanligare att sådana bearbetningar kan utföras i "dialog" mellan terminaloperatör och dator. Likaså kan data och resultat av datorbearbetningar presenteras i allt flera former (tabeller, dia­gram, kartor, direkt utskrift på mikrofilm osv.). Stora ansirängningar görs för att automatisera och på annat sätl förenkla den initiala och ofta kost­nadskrävande process där dala registreras och uppkommer (optisk läs­ning, direkt regislrering av uppgifier via terminal m. m.).

Ytterligare en aspekt på utvecklingen är hur och var regisirerade data bör lagras, dvs. hur dataregistren eller "databaserna" bör organiseras och var de bör förläggas. Denna aspekt har fått särskilt stor uppmärksamhet i statsförvaltningen och på vissa andra områden (banker, försäkringsbolag osv.), där det till stor del är fråga om likartad verksamhet i hela landet. Övergången till ADB har för sådan verksamhet många gånger inneburit att manuellt förda lokala och regionala register har överförts till centralt förda dalaregister. Del har sammanhängt med tekniska och ekonomiska fakto­rer, främst en rad personella och utruslningsmässiga stordriflsfördelar, dessutom har ofta funnits starka krav på alt aktuell informaiion skall finnas tillgänglig för hela landet. Det finns dock som tidigare nämnts exempel på regionalt uppdelad dalordrift även i sådana verksamheter.

Utvecklingen mot kraftfull och lätthanterlig ADB-utrustning till låga pri­ser samt effektivare former för dataöverföring håller successivt på att för­bättra förutsättningarna för att sprida lagringen av data. Det innebär för statsförvaltningen alt dalaregister i ökande utsträckning kan föriäggas till avdelningar o. d. inom en myndighet, till regionala och lokala enheier osv.

Datordriften inom ett verksamhetsområde med flera arbetsställen, t.ex. där den huvudsakliga verksamheten bedrivs regionall och lokall, kan spri­das på olika sätt. Ett sätt är all dela upp datordriften på ett antal identiska eller likartade driftenheter av konventionell lyp. Ett annat sätl som förvän­tas bli vanligt i framtiden är att som komplement lill siörre daiorer och da­tacentraler förse regionala och lokala enheter med egna mindre datorer och lokala register för vissa uppgifier, t.ex. för registrering och kon­troll av "lokala"data, lokalt betingade bearbetningar m. m. Vidare kan del särskilt inom större verksamhetsområden bli vanligt med mer sammansat­ta mönster som innebär att datorer och register föriäggs på flera nivåer i "hierarkiskt" uppbyggda mönster. Ett sådant mönster skulle t.ex. kunna innebära en stor dator och vissa register vid en central myndighet eller centralförvaltningen inom myndighet, regionala daiorer och regisier vid al­la eller ell antal regionala enheter saml terminaler eller kombinerade dato­rer och terminaler vid lokala enheter. Det nya ADB-systemel för folkbok­föring och beskattning haren utformning liknande den nu beskrivna.

När det gäller uppdelning och spridning av dalordriften används ofta be­greppen decentralisering, regionalisering och "distribuering". Det kan konstateras att dessa begrepp inle används på ett entydigt och allmänt ac­ cepterat sätt. Några distinktioner görs dock ibland. Begreppet decenlrali-

Prop. 1978/79:121

101

sering används ofta för att beteckna en uppdelning av datordriften till flera självständiga enheter utaii några samband dem emellan. Med regionalise­ring avses i regel en på geografiska grunder gjord uppdelning och spridning av dalordriften till en datacentral för varje region. Begreppet "distribue­ring" används i huvudsak förde nya mönster för organisation av datordrift som blivit möjliga genom utvecklingen på smådator- och datakommunika­tionsområdet. Det innebär i regel att datordriften till störsla delen förläggs lill mindre datorer och driftenheter på resp. arbetsställe. Datorerna på oli­ka arbetsställen förutsätts därvid vara sammankopplade med varandra. Den principiella skillnaden mellan decentraliserade och "distribuerade" driftlösningar skulle alltså vara atl del förslnämnda uttrycket avser ej sam­mankopplade och i hög grad oberoende driftenheter. I praktiken blir det dock i regel fråga om en blandning av decentralisering och "distribue­ring".

8.3 Utredningar m. m.

En rad principiella och andra frågor rörande dalordrifiens organisaiion och förläggning i statsförvaltningen behandlas ulföriigl i datasamordningskom-mitléns (DASK) slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976:58) samt i ett slorl antal av remissyttrandena häröver.

Vidare har Statskonsult AB på regeringens uppdrag under år 1978 ulfört visst utredningsarbete som redovisats i två rapporter "Samordnad regio­nalisering av dalordrift" och "Modeller för spridning av dalordrift". Syn­punkter på rapportema har inhämtats från ett antal myndigheter och andra organ.

Frågor av betydelse för ställningstaganden till dalordrifiens organisation behandlas också i sårbarhetskommilléns (Fö 1977:02) lägesrapport "ADB och samhällets sårbarhet" och datalagsliflningskommilténs (Ju 1976:05) delbeiänkande "Personregister- Daiorer-Integritet" (SOU 1978:54).

En redogörelse för här nämnt utredningsmaterial bör fogas till protokol­let i detla ärende som bilaga (bilaga 5).

8.4       AUmänna överväganden

Det finns ett omfattande utredningsmaterial i frågor som direkt rör eller är av intresse för datordriftens organisaiion i statsförvaltningen. Flera av de centrala frågeställningarna har som nämnts dessutom särskilt utretts av DASK och Statskonsult AB vid olika tillfällen. Härvid har synpunkter även inhämtats från remissinstanser. Särskilda utredningar har gjorts för en rad enskilda ADB-syslem. Statskontoret har ofta medverkat i dessa. Verket har även i andra sammanhang, bl. a. i samband med anskaffning av ADB-utrustning, belyst driftfrågorna. Utredningsmaterial föreligger vidare rörande vissa viktigare frågor såsom integritets- och sårbarhetsfrågoma

Prop. 1978/79:121

102

Vidare finns ett mycket omfatlande malerial om driftfrågor i handböcker, utredningsrapporter, tidskrifter o. d.

Befintligt utredningsmaterial utgör enligt min mening sammantaget ett gott underlag för principiella ställningstaganden i en rad frågor rörande da­tordriften i statsförvaltningen. Jag vill underslryka att det i detta samman­hang inte är fråga om att ta ställning lill detaljer avseende organisation, be­manning, val av utrustning o. d. för enskilda system utan till övergripande frågor.

Efter hand som allt fler ADB-system tas i drift kommer drift och under­håll att svara fören allt större del av de totala ADB-kostnadema. Enligt be­räkningar av riksrevisionsverket i rapporten "Tio myndigheters ADB-verksamhet - styming, koslnader m. m." svarar driften f.n. för ca tre fjär­dedelar av de direkta ADB-kostnadema. Del är mol den bakgmnden ange­läget att man vid organisation av dalordrift i statsförvaltningen eftersträvar ekonomisk rationalitet. Det är viktigt atl man därvid inte ser enbart till de direkta ADB-kostnaderna utan till de totala kostnaderna för resp. verksam­het.

Jag vill emellertid också understryka att snävt ekonomiska faktorer inte är de enda aspekterna som behöver beaktas. Hänsyn måsle, somjag tidi­gare (avsnilt 5.1) har framhållit, även tas till olika säkerhetsaspekter - sår­barhet, vämande om integriteten m. m. - saml personal- och arbetsmiljö­förhållanden.

Användningen av ADB i statsförvaltningen har i dag stor omfattning och stora resurser har investerats i personal, utrustning och system. När man skall utfärda riktlinjer och regler för användningen av ADB kan man själv­fallet inte bortse från dessa investeringar. Stora och snabba förändringar skulle inte bara bli kostsamma utan även leda lill avsevärda problem för berörd personal. Övergångsvis skulle sådana förändringar också kunna medföra oacceptabelt stora risker för berörda verksamheters funktion och andra säkerhetsproblem. Förändringar bör därför genomföras stegvis och föregås av noggrann planering och ekonomiska överväganden. Samtidigt är det viktigt att angelägna åtgärder i riktning mol en bättre organisation av dalordriften inte onödigivis fördröjs med hänvisning lill här nämnda för­hållanden.

Jag vill också inledningsvis framhålla att ADB används eller kommer att användas på så olika sätt atl all datordrift inte kan eller bör organiseras på samma sätt inom en myndighei elleretl verksamhetsområde. Del kan visa sig lämpligt att ha en gemensam dalaceniral för bl.a. bearbetningar som kräver stöiTe datorer och register, att använda sig av mindre datorer utpla­cerade på olika håll i organisationen för vissa typer av databehandling samt atl utnyttja servicebyråer och andra externa resurser för speciella uppgif­ter och ändamål.

Prop. 1978/79:121

103

8.5 Samordning eller "dedicering"

En principiellt viktig fråga när det gällei' att organisera datordriften i statsförvaltningen är om datordriften bör ske för varje myndighet, verk­samhetsområde eller större ADB-system för sig ("dedicerad" datordrift) eller om den bör ske samordnat för flera myndigheter eller verksamhets­områden. Denna fråga har behandlats utförligt både i DASK:s och Stats­konsult AB:s tidigare redovisade utredningsarbeten samt i remissyttranden över utredningsrapporterna.

Alt centralt sammanföra datordriften lör flera av de största ADB-använ­dande myndigheterna eller de största riksomfattande ADB-systemen kan varken av ekonomiska, praktiska eller säkerhetsmässiga skäl komma i frä­ga. En samordning måste i så fäll kombineras med någon form av regional spridning av datordriften. Möjlighetema till detla har belysts i olika avse­enden både av DASK och Statskonsult AB. I rapporten från Statskonsult beskrivs och värderas alternativ baserade på såväl en utbyggnad av da­taenheterna vid länsstyrelserna som ett antal regionala driftenheter inom DAFA.

Flera omständigheter gör all jag kommit till den uppfattningen att da­tordrift som är av större omfattning i första hand bör ske lör varje verk­samhet eller ADB-system för sig, dvs. i form av "dedicerad" eller myndig­hetsspecifik drift.

Det finns redan ett dominerande mönster för organisaiion av datordrift i statsförvaltningen, som innebäratt särskilda driftenheter eller driftorgani­sationer har byggts upp inom myndigheler med omfattande databehand­ling. I regel har härvid dataregislren och datorbearbetningarna centralise­rats. Däremoi har funktioner av typ dalaregistering samt utskrift och an­nan presentation av data efter hand ofta decentraliserats.

Datorstödets omfattning ökar successivt i flertalet verksamheier. I många fall är arbetet redan i dagsläget helt baserat på kontinuerlig tillgång till direkt datorstöd och har svårt att fungera utan detta. I sädana fall är det naturiigi att ledning och personal inom den berörda verksamheten i största möjliga utsträckning själva förfogar över arbetsverktyget.

I den mån samma driftresurser skall utnyttjas i flera verksamheter kan det uppstå samordnings- och prioriteringsproblem. Dessa går emellerlid ofta relativt lätt att lösa, och effekterna av dem blir i regel relativt begrän­sade, vid s. k. satsvis databehandling som tidigare var hell förhärskande. I sådan databehandling märks inle mindre driflavbrotl och andra störningar på samma sätt som vid datorstöd som förutsätter kontinuerlig lillgång till datorer och dataregister.

Utvecklingen från satsvis databehandling mol teknik som förutsätter kontinuerlig tillgång till datorstöd samt utvecklingen mot breddat och för­djupat datorstöd talar enligt min mening för "dedicerad" drift där de för varje verksamhet sakansvariga myndighetema själva får svara för de av­vägningar och prioriteringar som regelmässigl uppkommer.

Prop. 1978/79:121

104

Andra (aktörer som talar för all dalordriften bör ske inom varje myndig­het eller verksamhet för sig är kraven på säkerhet i olika avseenden. En samordning av dalordriften på regional nivä kan om den görs omfaitande medföra lika stor koncentration av personal, utrustning och information som central drift lör enskilda myndigheter och verksamheier. Även om samordningen begränsas till sin omfattning kan den medföra nackdelar i sårbarhelsavseende. Vidare kan samordning medföra att antalet uppgifter om varje registrerad person, förelag osv. som finns samlade inom driften­heterna blir större än vad som är önskvärt med hänsyn till kraven på skydd av integritetskänsliga och sekrelessbelagda uppgifter. Jag finner således all samordnad dalordrift, även om den kombineras med en regionalisering, medför problem i en rad avseenden såsom i fråga om säkerhet, inlegritet och sårbarhet.

Även ekonomiska och prakliska problem med att utreda och genomföra samoidnadregionaliserad dalordrift för flera myndigheter och verksam­hetsområden med omfattande dalabehandling talar för "dedicerad" drift. Statskonsult AB:s uppfattning, i rapporten "Samordnad regionalisering av datoidritl". att samordnad regionalisering skulle föra med sig projektadmi-nislraiivt svårstyrda samt kostnads- och tidskrävande omläggningsprojekt har stöd i remissyttrandena och i vad som framkommit i andra samman­hang. Utredningar och bedömningar för enskilda myndigheter och stora ADB-system. t. ex. den pågående ulredningen (S 1977: 10) om ADB förden allmänna försäkringen m. m., visar alt det tar lid, blir kostnadskrävande och är praktiskt besväriigi att sprida ut dalordriften. En samordnad sprid­ning av datordriften lör flera olika myndigheter och verksamheter skulle medföra att spridningen lar längre tid och blir dyrare och svårare att ge­nomföra. Den skulle således leda till att man i åtskilliga verksamheter skul­le få dras med långvariga provisoriska lösningar och övergångsproblem.

Vad jag i det föregående sagt om alt dalordriften för stora ADB-använ­dande myndigheter eller stora ADB-system i princip inte bör samordnas och förläggas till gemensamma regionala driftenheter utesluter inle andra former av samordning av datordrift. Beträffande mindre system gäller and­ra förulsältningar och det är ofta lämpligt all sådana system föriäggs till servicebyrå. Jag ålerkommer senare lill delta. Vidare bör mer begränsat samutnytljande av personal, utrustning och lokaler för dalordrift på skilda områden kunna ske. Vid organisation av driften för ADB-syslem som skall utnyttjas regionalt och lokalt bordet vara naturligt att undersöka i vad mån resursema inom länsstyrelsernas dataenheter eller andra befintliga resur­ser i form av personal, utrustning och lokaler kan utnyttjas. Som har fram­gått bör man vid samordning emellerlid undvika starka beroendeförhållan­den mellan verksamheter som i övrigt inte har några direkta samband.

Det finns som jag tidigare har berört starka skäl atl förbättra redovis­ningen och kontrollen av kostnader i samband med utveckling och drift av ADB-system.Detla är viktigt inle minst vid "dedicerad" drift därdriflkost-

Prop. 1978/79:121

105

nadema inte framträder på samma sätt som vid utnyttjande av serviceby­rå.

8.6 Behovet av spridning

En stor del av den kritik som har riktats mot nuvarande förhållanden när det gäller datordriftens organisaiion i statsförvaltningen går ut på att da­tordriften är för centraliserad och koncentrerad. De nackdelar centralise­rad drift anses föra med sig är bl. a. oacceptabelt stor sårbarhet lör stör­ningar, otillräckligt skydd mot kränkningar av integritet och sekretess samt en inte önskvärd geografisk och organisatorisk centralisering av ar­betsuppgifter och beslutsfunktioner. Viktiga frågor är därför om datordrif­ten på acceptabla villkor Ao/; eller bör spridas vid "dedicerad" drift lör re­gionalt och lokalt bedriven verksamhei.

Det stär hell klart att datordriften inom enskilda myndigheter och verk­samhetsområden kan spridas på olika sätt även vid "dedicering". Möjlig­heterna härtill förbättras dessulom efter hand på grund av den tekniska ut­vecklingen. Denna har, som framhållits i det föregående, medfört atl bl. a. datorutrustning har blivit allt billigare i förhållande lill sin kapacitet och att den i flera avseenden har blivit enklare för användama atl hanlera. Möjlig­heterna att vid "dedicerad" spridning av dalordriften särskilt anpassa ut­rustningen och organisationen av databehandlingen till de datorstödda verksamheternas karaktär och organisation är numera stora. Fakiorer som väsentligt kan begränsa möjlighelema alt sprida datordriften är dock att kostnaderna ibland kan bli betydligt högre än för cenlrala lösningar saml krav på viss typ av service, t. ex. alt viss information skall ha hög aktuali­tet och vara direkt åtkomlig i hela landet.

I åtskilliga fall torde emellerlid det främsta hindret för spridning bestå i att en central driftlösning finns och atl del är fördelakligl från ekonomiska och andra synpunkier atl uinyttja den i ytterligare ell antal år innan en ny driftlösning utvecklas och införs.

Vad belräffar frågan om datordriften bör spridas inom enhefliga riksom­fattande verksamheier kan konstateras att hittills gjorda erfarenheler, som framgår av del redovisade underlagsmaterialet (bilaga 5), ger stöd för be­dömningen att det i många avseenden går att åstadkomma godtagbar sä­kerhet även i centrala drifllösningar. Sådana lösningar behöver inle heller innebära centralisering av arbetsuppgifter, utöver rena databehandlings­funktioner, och beslutsfunktioner. Likaså går det i allmänhet att tillgodose kraven på godtagbara arbetsförhållanden och personalinflylande.

I en del fall finns det otvivelakligl också stora fördelar med att samla viss information och vissa typer av databearbetningar till ell slälle, t.ex. en myndighets ceniralförvaltning eller en central förvaltningsmyndighet. Genom att decentralisera inmatning och konlroller samt uttagsfunktioner kan man även i dessa fall minska belastningen på de cenlrala resursema.

Prop. 1978/79:121

106

Det gär dock inte att komma ifrån atl centraliserade driftlösningar har svagheter, framför allt i fräga om säkerhet och sårbarhet. Det kan, som bl.a. sårbarhetskommittén framhåller, vara svårt att åsiadkomma ett till­fredsställande katastrofskydd i centraliserade driftlösningar. Centrala ADB-anläggningar kan dessutom bli särskilt begärliga mål lör sabotage och andra medvetna störningar. Centraliserad drift medför vidare speciella problem i de fall den helt eller delvis skall fungera under beredskaps- och krigsförhållanden. En annan nackdel med centraliserade driftlösningar är att det i vissa situationer kan vara svårt atl ordna lämpliga reservförfaran­den ("back up"). Jag anser för egen del att det är angelägel att man strävar efter att göra den offentliga förvaltningen mindre sårbar mot störningar av olika slag.

En spridning av datordriften medför inte endast att vissa nackdelar med centraliserad datordrift undviks eller begränsas. Den har också andra för­delar. Bl. a. boren spridning skapa bätire förutsättningar för flexibilitet och variation i datorstödet än vad som är möjligt i en ceniral driftlösning.

En spridning av dalordriften är vidare att föredra från decentraliserings-och regionalpolitiska synpunkter.

Nämnda förhållanden talar lör att driftlösningar som bygger på någon form av spridning av regisirerad information och bearbeiningar bör efter­strävas även vid "dedicerad" drift. Det finns enligt min mening sålunda goda skäl att undvika centraliserad datordrift inom myndigheler och verk­samhetsområden, utom naturligtvis i fall där verksamheien i sig är geogra­fiskt samlad.

Det kan också förtjäna påpekas atl spridning av datordriften inte är till­räckligt, eller i en del fall inte ens den viktigaste ålgärden, för au uppnå rimlig säkerhet i fråga om sårbarhet m. m. I uppdragei lill sårbarhetskom­mittén (avsnitt 2.3) ingår atl föreslå riktlinjer för hur sårbarhetsaspekter skall beaktas. För atl tillförsäkra ett godtagbart integritelsskydd finns en särskild lagstifining, dalalagen (1973: 289), och en särskild myndighet, da­tainspektionen. Vidare kan nämnas att statskontoret lillsammans med and­ra intressenter sedan flera år arbetar med uppföljning, utveckling och in­formationsspridning avseende meioder på säkerhetsområdet. I det sam­manhanget har flera handböcker och andra skrifter utgivits till vägledning lör myndigheler och andra organ.

8.7 Datordriftens utformning, samordning m. m.

Jag vill också något beröra hur dalordriften i del enskilda fallel bör orga­niseras vid "dedicerad" dalordrift. Som har framgått bör driftlösningar som bygger på spridning av datordriften eftersträvas i verksamheter som lill största delen bedrivs regionalt och lokalt eller är geografiskt utspridd på annat sätt.

Hur mycket och på vilket sätt datordriften bör spridas i varje enskilt fall

Prop. 1978/79:121

107

är en avvägningsfråga. För att tillgodose kraven på säkerhet i olika avseen­den - särbarhet, integritetsskydd m. m. - lorde det många gånger vara tillräckligt att dela upp driften på några få ställen. Faktorer som utöver sä­kerhetsaspekter bör påverka den närmare ulformningen av en driftlösning är de datorstödda verksamheternas organisation, databehandlingens om­fattning och karaktär samt de beräknade kostnaderna. Jag vill för egen del framhålla vikten av att noggranna kalkyler och analyser av kostnadema görs i detla sammanhang. Underskattning av personal- och utrustningsbe­hov kan nämligen få stora effekter när flera driftställen berörs.

Det finns enligt min mening således inte någon anledning att föreskriva ett bestämt mönster för hur dalordriften bör ulformas vid spridning. Såväl driftlösningar som bygger på en enkel geografisk spridning av dalordriften som mer sammansatta lösningar, t.ex. hierarkiskt uppbyggda driftorgani­salioner med datorer och dataregister på flera nivåer, bör kunna komma i fråga. På sikt kan den tekniska utvecklingen dessulom väntas öka förut­sättningama för en större och mer varierad spridning än f. n. Statskonsult AB har i sin rapport Modeller för spridning av datordrift visat ell antal "typstrukturer" som kan tänkas under olika antaganden om verksamhe­tens omfattning och karaktär saml dess krav och önskemål på databehand­ling.

De riktlinjer för utveckling av ADB-syslem som tidigare (avsnitt 7.4.2) har presenterats innebär gemensamt, centralt styrd och sammanhållen sys­temutveckling för likformiga riksomfattande verksamheier. Om samma systemlösning och likformig utrustning skall utnyttjas på alla eller flera driftställen och data skall utväxlas på datamedier, krävs som flera remiss­instanser påpekar en stark slyrning och samordning inom varje myndighei eller område när datordriften sprids. En spridning av dalordriften ställer på flera sätl högre krav på planering och uppföljning av datordriften än centrala drifllösningar. Möjligheter till detta måste enligt min mening där­för skapas inom de ansvariga myndighetema.

Vidare ställer spridning av datordriften krav på delvis nya typer av lek­nisk kompelens. Även om spridningen av datordriften bör ske inom varje myndighet eller verksamhetsområde för sig och på det säll som i varje en­skilt fall bedöms som lämpligast, uppkommer en rad frågor och problem av gemensam natur. En utveckling i denna riktning ställer därför även stora krav på en övergripande uppföljning och samordning. Vad som här åsyftas ryms lill stor del inom begreppen metodstöd, utbildning samt informa­tions- och erfarenhetsförmedling. Dessa uppgifter åligger f.n. statskonto­ret och försvarets rationaliseringsinstitut. Jag återkommer till dessa frågor senare (avsniu 8.11 och kap. 10).

Prop. 1978/79:121

108

8.8 Tidsaspekter

På en rad viktiga administrativa verksamhetsområden finns nu helt eller nästan helt centraliserade driftlösningar. En ökad spridning måste till stor del avse datordriften inom sådana områden.

Flertalet ADB-syslem måste, trots fortlöpande underhäll och vidareut­veckling, så småningom genomgä siörre förändringar såväl vad gäller an­vändning som teknisk uppbyggnad. Det sammanhänger bl.a. med att lag­stiftning och andra maleriella regler ändras, alt nya uppgifter överförs till ADB. atl krav på ytterligare service tillkommer samt att syslem blir föråld­rade och svåra atl underhålla. Parallelll med dessa förändringar sker i många fall en sådan volymtillväxt i databehandlingen atl förutsättningarna lör den befintliga organisationen av datorstödet kan ändras. Vidare leder den tekniska utvecklingen till att det efter ett antal år ofta kan bli ekono­miskt och praktiskt fördelaktigt att ändra den tekniska uppbyggnaden av systemen, att helt eller till stor del byta utrustning och att därvid organise­ra om dalordriften. Flera remissinsianser framhåller därtör det angelägna i att sprida dalordriften i anslutning lill sådana större förändringar som av andra skäl är nödvändiga.

I den mån del inte går att successivt genomföra en spridning av dalor­driften inom ramen för den löpande kapacitelsutbyggnaden och vidareut­vecklingen av ADB-verksamheten bör en spridning således ofta kunna ske i samband med större förändringar.

Flera förhållanden gör emellertid all en spridning av datordriften måste ske med noggrann planering och i en väl avvägd takt. Av ekonomiska skäl är det nödvändigi all gjorda invesleringar får ell rimligt utnyttjande. Vida­re bör av hänsyn till personalen stora förändringar inle ske med alllför kor­la mellanrum, t.ex. redan något eller några år efter idrifttagandet av ett system. Erfarenheterna visar dessutom att det lar lid all utreda, utveckla och genomföra nya drifllösningar för stora ADB-system samt atl ändra stora datordriflorganisationer. Detta sammanhänger bl.a. med atl, som nämnts, en förändring av driftlösningen i regel måsle samordnas med and­ra förändringar av ADB-systemen.

En spridning av dalordriften är i försia hand motiverad för ADB-system i större, viktigare eller i olika avseenden känsliga verksamheter. Sådana verksamheter bör därför helt nalurligt komma i första rummet.

Frågan om spridning av dalordriften är givelvis lättare att hantera i de fall beslut ännu inte föreligger om driftlösningens utformning. Det bör dock framhållas att det är viktigt att ahernativa driftutformningar belyses i samband med överväganden om drifllösningar. Jag har noterat att det i ut­redningar och i den allmänna debatten om databehandlingen i statsförvalt­ningen ibland hävdas alt man i en del fall alltför tidigt inriktat sig på en be­stämd driftlösning och inle förutsättningslöst utrett olika alternaiiv. Det kan dock konstateras att förbättringar har skett i des'sa hänseenden under senare år. Den handläggningsordning för systeminvesleringar somjag tidi-

Prop. 1978/79:121

109

gare (avsnitt 6.5) redogjort för bör skapa garantier för att altemativa lös­ningar utreds och prövas.

8.9 Användning av smådatorer

Utvecklingen av dalatekniken och andra tekniker som används tillsam­mans med denna teknik går som har framhållits i det föregående snabbi. Det på senare tid mest uppmärksammade draget i utvecklingen ärdet väx­ande utbudet av allt mindre och billigare smådatorer (minidatorer, mikro­datorer m. m.). Vad som betecknas som smådatorer resp. medelstora och siörre datorer varierar och ändras med tiden. Smådatorerna får successivt allt större kapacitet och allt flera funktioner. Lagring och bearbetning av dala lenderar härigenom att svara för en allt mindre del av de totala kosl­nadema för användning av ADB i statsförvaltningen.

Utvecklingen av programvara, dvs. program och andra hjälpmedel som behövs för datorernas intema funktion och lör att förenkla utformningen och framtagandet av tillämpningsprogram, har dock gåll betydligt lång­sammare. Detta har gjort att smådatorernas användningsmöjligheter inte har utvecklats i samma takt som förhällandet mellan deras pris och pre­standa har förbättrats. Man måste också hålla i minnet att arbetet med att la fram de tillämpningsinriktade delarna av ADB-system, dvs. att utreda och lösa de problem som är förknippade med all ge datorstöd åt verksam­heter, förblir komplicerat även när relativt enkel utrustning kan användas. Vidare har uppställning av smådatorer i arbetslokaler eller i direkt anslut­ning lill sådana i en del fall medfört arbetsmiljöproblem i form av hög vär­me, buller m. m.

En rad av de begränsningar som smådatorer nu är behäftade med kom­mer dock,såvitt nu kan bedömas, atl försvinna efter hand.

Smådatorerna har redan gjort sitt intåg i den administrativa databehand­lingen som komponenter i t. ex. terminal- och registreringsutrustning samt i större datorer. En rad arbetsmoment kan härigenom förenklas och kon­troll, redigering o. d. kan utföras med hjälp av sådan utrustning.

Vidare torde smådatorer inom en snar framtid vara de bästa alternativen när det gäller avgränsade och i stort sett olöränderiiga uppgifter av mindre omfattning. I sådana fall bör mer eller mindre "nyckelfärdiga" syslem, dvs. helt eller nästan helt färdiga system med lillhörande utrustning som inte kräver särskild teknisk kunskap hos användarna eller särskild driftper­sonal, kunna utvecklas och anskaffas. En rad kontorsfimktioner och admi­nistrativa uppgifter av typ diarieföring, redigering av text m. m. har denna karaktär.

I statsförvaltningen är det givetvis angeläget att ADB-hjälpmedel för uppgifter av här berört slag utvecklas och anskaffas gemensamt. Vissa ADB-hjälpmedel för allmänna kontorsfunktioner finns redan på marknaden och utbudet växer snabbt. Det är angelägel att denna utveckling följs av de

Prop. 1978/79:121

110

centrala ralionaliseringsorganen och alt de kan ge råd och annan vägled­ning till myndigheterna i dessa frågor. Jag avser att senare föreslå regering­en atl vidla de åtgärder som kan behövas i detta syfte.

Förhållandena är 

I. 

v. svårare atl bedöma när det gäller användning av smådatorer för omfattande och sammansatt datorstöd till administrativa uppgifter som kräver tillgång till stora mängder lagrad information eller lill utväxling av information med andra myndigheter. Möjlighetema atl för stora administrativa system såsom inom skalle- och socialförsäkringsom­rådena helt övergå till smådatorer på varje arbetsställe där data registreras eller används begränsas bl.a. av att sådana lösningar ofta kan medföra mycket komplicerade mönster för överföring av data mellan de olika enhe­terna. Kostnadema kan dessutom slarkl påverkas av hur mycket leknisk kompelens och driftpersonal som krävs för deras användning. S. k. opera­törslös drift torde i många fall vara en lörutsältning för att sådana lösningar skall vara ekonomiskt fördelaktigare än lösningar baserade på större dato­rer och färre driftställen.

Driftlösningar helt baserade på smådatorer har emellerlid ännu inle prö­vats i någon siörre utsträckning för omfattande administrativa verksamhe­ter. Tekniken att använda smådatorer för denna typ av databehandling är således ännu jämförelsevis ny och oprövad. Än mindre har erfarenheler av alt utveckla och driva sådana ADB-syslem hunnit tas till vara i någon stör­re utsträckning. När det gäller mer omfattande datorstöd av det slag som nu finns i de riksomfattande statliga terminalsyslemen torde det därför un­der lång tid i flertalet fall bli fråga om drifllösningar som bygger på olika kombinationer av större och mindre datorer.

Del förhållandet atl det pågår en kontinuerlig utveckling av ny leknik och utrustning gör del emellertid angeläget atl man i samband med utveck­ling av nya eller väsentligt ändrade system och driftlösningar uireder och analyserar olika alternativ med avseende på kostnader samt förutsättning­ar och konsekvenser i övrigi. Prövningen av kalkyler och annat underlags­material måsle givetvis skärpas när det är fråga om all välja ny teknik och utrustning.

Del bör, som jag nyss har sagt, ankomma på de cenlrala ralionaliserings­organen att fortlöpande följa utvecklingen saml utvärdera och sprida in­formation om användningen av smådatorer.

8.10 Förläggning av datordrift till servicebyråer m. m.

All datordrift varken kan eller bör förläggas till myndighels- eller sek­torsvis riktade ("dedicerade") driftenheter eller lill fristående smådatorer. I åtskilliga fall kommer egen dalordrift under lång tid framöver inte att va­ra aktuell eller lämplig. Vissa typer av databehandling kräver exempelvis tillgång till speciell utrustning som av ekonomiska eller lekniska skäl bara . kan anskaffas lill stora dalacentraler. I fall där försöksverksamhel behövs

Prop. 1978/79:121

111

ärdet olämpligt att anskaffa speciell egen utrustning. I några verksamheter kan del tillfälligt eller periodiskt uppkomma behov av kapacitetstillskott. Alla myndigheter lorde inte heller vilja svara för dalordriften själva. Det kommer däriör av både ekonomiska och andra skäl även i framtiden alt be­hövas särskilda servicebyråer av DAFA:s typ eller liknande som mot er­sättning ombesörjer dalordrift och andra tjänsier.

De principer lör dalordrifiens organisation som jag har redovisat i det föregående innebär dock alt några av DAFA:s nuvarande större uppdrag så småningom kan vänlas bli överförda till driftenheter inom resp. myndig­het. En del av DAFA:s mindre uppdrag kan vidare bli övertagna av småda­torer hos användarna.

Ytterligare ett förhållande, som skulle kunna påverka DAFA:s framtida verksamhet, är att som nämnts frågan om DAFA:s särställning f. n. utreds av den s. k. monopolutredningen (B 1977:08).

Jag vill också något beröra DAFA:s verksamhet med anledning av ut­vecklingen på smådatorområdet. DAFA:s verksamhet har under senare år näslan helt varit inriktad på att ulföra driftuppdrag inkl. visst utvecklings-och underhållsarbete. DAFA har hittills i huvudsak använt sig av stora da­torer. Som har nämnts kan utvecklingen på smådatorområdet medföra att vissa uppdrag och vissa lyper av databehandling försvinner från DAFA. DAFA har därför börjat anpassa sin verksamhei härtill och är beredd att åta sig olika uppdrag som innebär att hjälpa lill atl utveckla, införa och svara för drifl av smådatoriösningar. Det gäller även när del är fråga om drift i myndighetemas egna lokaler.

Enligt min mening ärdet under nuvarande förhållanden en riktig slrävan av DAFA som inläktsfinansierad myndighet att bredda sitt verksamhets­område och därvid kompensera sig för det bortfall av större uppdrag som kan vara att vänta. Jag avser att, mot bakgrund av vad som nu har anförts, senare föreslå regeringen atl ge närmare riktlinjer för inriktningen och om­fattningen av DAFA:s verksamhet på smådatorområdet.

8.11 Övergripande samordning av datordriften

F. n. åligger det statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut som centrala rationaliseringsorgan alt svara för samordning i fråga om anskaff­ning och uinyttjande av ADB-utrustning i statsförvaltningen. Behovet av samordning bortfaller inte på grund av alt gemensami uinyttjande av ut­rustning och andra driftresurser torde bli mindre vanligt i framtiden. Sam­ordningen kan i vissa avseenden däremot få en ändrad inriktning. Hur den centrala organisalionen för rationalisering och samordning i fråga om ADB skall se ut i framtiden återkommerjag lill senare (kap. 14).

De centrala rationaliseringsorganen bör som nämnts bevaka, utvärdera och ge vägledning i frågor som rör utformning av driftlösningar, val av ut-

Prop. 1978/79:121

112

rustning samt organisaiion och bemanning av driftenheter. Delta kan ses som en del av arbetet med metoder och tekniker lill vilket jag likaså åter­kommer (kap. 10).

Även om samordningen inte bör inriktas på alt regionalt samordna da­tordriften för flera stora ADB-användande myndigheter och verksamhets­områden, kan en mer begränsad samordning komma i fråga. Att bevaka och utreda möjligheterna lill sådan samordning bör vara en uppgift för de centrala rationaliseringsorganen. I denna uppgift ingår också frågor om standardisering och s. k. kompatibilitet (utbytbarhet och kombinerbarhet) hos olika slag av ADB-utrustning samt om reservförfaranden ("back up") vid driftstörningar.

En tredje vikiig uppgift för de centrala ralionaliseringsorganen är alt på olika sätt verka för alt myndighelemas planering av ADB-verksamheten förbättras. Därigenom ökar möjlighetema att sprida datordriften på bästa möjliga sätt.

Ytterligare en uppgift för de cenlrala rationaliseringsorganen är atl granska de utredningar och förslag som framkommer rörande spridning av dalordrift. De bör härvid bl.a. ägna stor uppmärksamhet åt de tids- och kostnadsmässiga aspekterna på presenterade alternativ. Denna granskning bör normalt kunna ske inom ramen för den granskning av större systemin­vesteringar som de bör göra enligt den tidigare (avsnitt 6.5) beskrivna handläggningsordningen.

Somjag senare (kap. 14) återkommer till harjag tillkallat en särskild ut­redare föratt utreda organisationen förde cenlrala myndighetsuppgifterna avseende rationalisering och ADB i statsförvaltningen. Regeringen bördär­för överlämna ett utdrag av regeringsprotokollet i detta ärende till utreda­ren för beaktande i samband med all uppgifterna i fråga om ADB på central myndighetsnivå skall preciseras. Jag återkommer härtill i annal samman­hang.

9    Anskaffning och finansiering av ADB-utrustning

9.1 Nuvarande förhållanden m. m.

ADB-utrustning var lidigare - och är ofta fortfarande - jämförelsevis dyr och komplicerad. Erfarenheterna av användning av ADB på 1960-talel var sådana atl statsmakterna fann del angelägel med en väl genomförd pla­nering och en stark samordning när det gäller anskaffning och uinyttjande av ADB-utrustning (jfr prop. 1968:48 s. 18). Därför centraliserades an­skaffningen av sådan utrustning för statsförvaltningen till statskontoret. Vidare inrättades den I juli 1969 en kapitalfond - statens datamaskinfond - för finansieringen av sådan utrustning som köps. Ett liknande förfarande hade sedan år 1965 tillämpats för universitetens datacentraler.

Prop. 1978/79:121

113

De skäl som anfördes för att finansiera anskaffningen av ADB-utrustning över en kapitalfond var flera, bl.a. att anskaffningsf)lanerria för ADB-utrustning kan fastställas vid en senare tidpunkt än eljest, att förflyttningar av utrustning från en myndighet till en annan underlättas, att kostnadsreg­leringen mellan myndigheter som använder gemensam utrustning för­enklas samt att kostnadsredovisningen för ADB-användning underlättas i samband med programbudgetering genom atl myndighetema endast belas­tas med periodiserade kostnader.

Datamaskinfonden består av två delfonder, den civila statsförvaltning­ens delfond och försvarets delfond.

Myndigheter och andra organ som avser att anskaffa ADB-utrustning skall anmäla behovei till statskontoret eller försvarets rationaliseringsinsti­tut för atl ge underlag för beräkning av erforderliga investeringsanslag till fonden. Även sådana anskaffningar som beräknas ske i form av förhyrning skall anmälas.

Efter prövning av myndigheternas redovisade behov av ADB-utrustning utarbetar statskontoret och försvarels rationaliseringsinstitut en anslags­framställning till regeringen för resp. delfond. Den slutliga prövningen av de enskilda anskaffningarna sker i samband med själva upphandlingen som beslutas av statskontoret - för försvarets del i samråd med försvarets ra­tionaliseringsinstitut. Anskaffningar av utrustning som barett värde över­stigande 300000 kr. prövas dock av regeringen.

Från fondens investeringsanslag bestrids ulgifter vid köp av utrustning samt vid behov engångsutgifter vid förhyrningar. Från fonden kan även bestridas andra utgifter av investeringsnatur som är av sådan art alt de bör periodiseras.

Fondens utlägg för anskaffad utrustning skall återvinnas under utrust­ningens beräknade ekonomiska livslängd. Kapitalåtervinningen sker ge­nom årliga avgifier till fonden. Dessa debileras de myndigheter och institu­tioner som utnyttjar utrustningen. I avgiftema ingår avskrivning, ränta på utestående fondkapital (enligt statens normalränta) samt ersättning till Statskontoret (resp. försvarets rationaliseringsinstitut) för fondens admini­stration.

Avskrivningstidema fastställs individuellt för varje anskaffning. Viss ut­rustning kan länkas bli utnyttjad även efter avskrivningsperiodens slul. Enligt gällande lillämpning av fondens förvaltningsbeslämmelser uttas där­vid inte några avgifter.

Konstruktionen med anskaffning av utrustning över datamaskinfonden och uttag av årliga avgifier för utrustningen från resp. driftmyndighet kan i princip beskrivas som ett slags hyresförhållande mellan myndigheten och statskontoret.

Frågorna rörande anskaffning och finansiering av ADB-utrustning har behandlats   i   DASK:s   slutbetänkande   ADB   och   samordning   (SOU

8-Riksdagen 1978179. I saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121

114

1976: 58). Ytterligare synpunkier har framförts i remissyttrandena. En re­dogörelse fördetta material bör fogas lill protokollet i detta ärende som bi­laga (bilaga 6).

9.2 Samordnad anskaffning av ADB-utrustning

Formerna för anskaffning av ADB-utrustning har hittills ansetts ha stor belydelse lör stymingen och samordningen inom ADB-området. Den grundläggande frågan arom man bör ha kvar den samordnade anskaffning­en av ADB-utrustning eller inte.

Den samordnade anskaffningen måste enligt min mening ses mot bak­grund av atl de frågor det här handlar om ofta är lekniskl och juridiskl komplicerade. Driftmyndigheterna behöver hjälp och stöd för att precisera och lösa olika frågor innan en upphandling kan ske. Till detta kommer att marknadsförhållandena på ADB-området är särpräglade, bl.a. så till vida alt utbudet av skilda utrustningar är stort och att utrustningar för samma ändamål ofta är svåra att jämföra i fråga om prestanda och koslnader. Del har otvivelaktigt varit till stor ekonomisk fördel för statsverket alt staten genom en samordnad upphandling har fåll en stark ställning som köpare. Tekniska och ekonomiska förhållanden talar enligt min mening således för att den nuvarande ordningen i princip bör behållas.

Pågående omläggning av del statliga budgetsystemet medför all den stat­liga förmögenhetsredovisningen på statsbudgeten förändras fr. o. m. bud­getåret 1980/81 (prop. 1976/77: 130, FiU 1977/78: 1, rskr 1977/78: 19). Nu­varande ordning för finansiering av statens anskaffning av ADB-utrustning bör därvid i slorl behåUas.

Inom försvarsdepartementets verksamhetsområde tillämpas ett särskilt planerings- och ekonomisystem (FPE) för styrning av all fredstida verk­samhet. Försvaret har i princip tillämpat samma rutiner för anskaffning av generellt användbar ADB-utrustning som den civila statsförvaltningen. Reglerna för anskaffning och finansiering av ADB-ulruslning inom för­svarsdepartementets verksamhetsområde ses f. n. över i avsikl att anpassa dem till FPE. Upphandling av ADB-utrustning skall dock alltjämt ske sam­ordnat med statsförvaltningen i övrigi.

Den samordning i vidare mening som följer av att regeringen prövar af­färsverkens upphandlingar av ADB-utrustning när de översliger vissa be­loppsgränser bör enligt min mening gälla även fortsättningsvis. Jag anser däremot inte att det, med hänsyn till de ekonomiska förulsältningar som gäller för affärsverken, finns tillräckliga skäl att utsträcka det samordnade anskaffningsförfarande som tillämpas för statsförvaltningen i övrigi lill att innefatta även dessa. De har enligt min mening dessulom tillräcklig egen kompetens för alt effeklivi kunna handlägga sin anskaffning.

Jag vill också något beröra frågan om den samordnade anskaftningen av

Prop. 1978/79:121

115

ADB-utrustning som instrument för styrning av användningen av ADB i statsförvaltningen. Som framgår av de åtgärderjag tidigare (kap. 6) redo­gjort för bör intresset och åtgärderna för styrning och kontroll när det gäl­ler ADB i högre grad än nu inriklas på de tidigare skedena av systemut­vecklingsprocessen. T. v. är dock regeringens prövning av större eller på annat sätl viktiga anskaffningsärenden nödvändig lör att ge statsmakterna de möjligheler att styra ADB-användningen som är önskvärda. En sådan prövning underlättas rent praktiskt av att anskaffning av ADB-utrustning sker samordnat. Det samordnade förfarandet motiveras dock som nyss har sagts primärt av andra omständigheter.

Flera av de åtgärderjag tidigare (kap. 6) har redogjort för - bl. a. hand­läggningsordningen för större systeminvesteringar och åtgärderna för atl förbättra planeringen och redovisningen när det gäller ADB - bör leda till att underlaget för anskaffning av ADB-utrustning förbättras. Det kan där­för sä småningom finnas skäl alt pröva frågan om den samordnade anskaff­ningen kan begränsas till själva upphandlingen.

Somjag senare (kap. 14) återkommer till utreds f.n. organisationen för de centrala myndighetsuppgifterna avseende rationalisering och ADB. I delta sammanhang kommer även frågan om den samordnade anskaffning­ens organisatoriska inplacering att behandlas.

9.3 Utrustningsobjekt, uppgifts- och ansvarsfördelning m. m.

Det finns, inom ramen fören samordnad anskaffning av ADB-utrustning, flera frågor som bör klaras ul och förändringar som bör göras. Innan ålgär­der kan vidlas krävs ett vissl ytteriigare utredningsarbete. Jag avser att snarasi föreslå regeringen alt vidla åtgärder i detta syfte.

En fråga som bör klaras ut är vilka typer av ADB-utrustning som bör om­fattas av den samordnade anskaffningen. De problem som föreligger är lill stor del en följd av att datorer allt oftare ingår som delar i annan utrustning. Bl.a. blir gränsen mellan "vanlig" kontorsutrustning och ADB-ulruslning alltmer diffus.

Det ärenligt min mening angeläget atl i det sammanhanget också pröva formerna för anskaffning av nya typer av konlorsutmslningar, inte minsl utrustningar för ord- och textbehandling. Sådan utrustning är numera ofta tekniskt mycket avancerad. Utvecklingen går dessutom snabbi. Del kan därför vara svårt för en myndighet atl bedöma och välja bland olika typer och fabrikat av utrustningar. Någon form av samordning behövs därför re­dan av detta skäl. Andra skäl för samordning är alt det är fördelaktigt med viss enhetlighet och standardisering i statsförvaltningen och atl bättre eko­nomiska villkor kan uppnås vid anskaffning och service.

Vissa förändringar bör vidare göras i arbets- och ansvarsfördelningen i anskaffningsärenden mellan statskontoret och de ADB-användande myn­dighetema. Många ADB-användande myndigheter har redan eller kommer

Prop. 1978/79: 121

116

successivi all få hög kompelens i ADB-frågor. Deras medverkan i samband med anskaffning av sin egen ADB-utrustning har därför efter hand ökat. Det gäller t.ex. vid utarbetande av kravspecifikationer lör utrustningen, ulvärdering av lämnade offerter, kontroll av levererad utrustning m. m. De bör även ges ökat formelll ansvar. Beslut om upphandling bör som f. n. fat­tas av statskontoret men först efter samråd med berörd myndighet.

Anskaffningarna gäller ofta komplettering eller utbyte av delar av redan installerad datorutrustning (minnesenheter o.d.) samt anskaffning av yt­terligare terminaler, dataregistreringsutrustning m. m. I många fall rör sig anskaffningarna dessutom om relativt små belopp. I den ändrade arbels-och ansvarsfördelningen bör därför även ingå atl beslutanderätten, där så är lämpligt, kan delegeras för vissa anskaffningar. Detta bör normalt ske från fall lill fall med hänsyn till bl. a. anskaffningens karaklär och myndig­hetens kompetens. Beslut om delegering bör dock alltid fattas av regering­en.

Jag vill dock betona att statens ställning som upphandlare av ADB-utrustning och andra tjänster inte får försvagas i förhållande till leverantö­rerna. Inle heller får delegering av anskaffningsbeslul ske på ett sådani sätl all staten senare kan komma i tvångssituationer beträffande anskaffning av dyr maskin- och programvara eller andra följdkostnader.

Vidare avser jag att pröva om det finns skäl atl ändra den beloppsgräns på 300000 kr. som f. n. gäller för regeringens prövning. Vid sidan av be­loppsgränsen bör även andra kriterier övervägas.

Det finns även skäl att se över en del frågor rörande avgiftssättningen. Som exempel på sådana frågor kan nämnas avskrivningstidens längd för olika typer av ADB-utrustning och om avgifier skall las ul för utrustning som redan är avskriven men som fortfarande används. Det bör dock näm­nas alt sistnämnda fråga är ett genereUt problem. Efiersom avglftssätlning-en kan påverka myndighetemas bedömning i avvägningsfrågan mellan att köpa eller hyra utrustning, av lämplig tidpunkt för byle av utrustning m. m., bör ställningstaganden i dessa frågor baseras på en analys av styref­fekterna.

Jag avser som nämnls att snarast återkomma till regeringen i dessa frå­gor.

9.4. Upphandling av servicebyråtjänster

Staien upphandlar inle bara ADB-utrustning av skilda slag utan även ser­vicebyråtjänster. Avtal om sådana ijänsler uppgår värdemässigt många gånger till större belopp än flertalet utrustningsanskaffningar. Den helt do­minerande delen av den databehandling i statsförvaltningen som utförs på servicebyråvillkor uiförs av statliga datacentraler. Av dessa bör i detta sammanhang nämnas DAFA, försvarels dalaceniral och universitetsdala-centralerna, vilka är iniäklsfinansierade. Även de myndighels- eller sek-

Prop. 1978/79:121

117

tors vis inriktade ("dedicerade") datacentralerna utför dock i viss utsträck­ning databehandling åt andra myndigheter och intressenter.

Vad gäller anlitande av privat servicebyrå föreskrivs i 8§ rationalise­ringsförordningen (1975:567, ändrad senasi 1977:601) atl myndighet skall samråda med statskontoret. Statskontoret skall därvid undersöka om drif­ten med fördel kan förläggas till statlig datacentral.

Bestämmelsen är avsedd att göra det möjligt för statskontoret att svara lör samordning i fråga om anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning. Bestämmelsen är dock ofullständig så till vida att den inte anger förfarings­sätt i sädana fall där den ADB-användande myndigheten och statskontoret kommer till skilda uppfattningar om driftuppdragels förläggning.

Eventuell komplettering eller annan förändring av reglerna för upphand­ling av servicebyråtjänster bör enligt min mening dock anstå till dess mo­nopolulredningen (B 1977:08), som i sitt fortsatta arbele skall behandla frå­gan om DAFA:s särställning, har slutfört sitt arbele.

10    Metodstöd, informations- och erfarenhetsförmedling m. m.

10.1 Inledning

Jag har tidigare (avsnitt 6.8) behandlat frågan om allmänna anvisningar lör användning av ADB i statsförvaltningen. Vad jag nu kommer in på är frågor om vägledning mer i detalj för arbetets bedrivande, lösande av lek­niska och organisatoriska problem i samband med systemutveckling och datordrift m. m.

Utveckling och drift av ADB-system innebär i myckel stor utsträckning att välja och lillämpa olika meioder och tekniker. De meioder och den tek­nik som används i samband med ADB är i många fall - det gäller t. ex. me­toder för projektadminislraiion, utredningsmetodik, ekonomisk kalkyle­ring m. m. - inte speciella för ADB-inriktat arbele utan generellt använd­bara i samband med administrativ utveckling och rationalisering. Meloder­na och tekniken är i allmänhet också generella i den meningen atl de an­vänds inom såväl offentlig förvaltning som enskilda företag. Det kan i vissa fall dock finnas anledning alt föreskriva att en beslämd metod eller teknik skall användas i statsförvaltningen.

Metodutvecklingsarbete av mer grundläggande karaktär bedrivs främst inom universitet och högskolor, hos lillverkama av maskin- och program­vara samt andra förelag inom ADB-området (konsultföretag, servicebyråer m. m.). Staten stöder sådant arbete i olika former, bl.a. genom styrelsen för teknisk utveckling. Arbele på melodområdet bedrivs även på annat håll i slatslörvaltningen, såväl inom enskilda myndigheter som inom de cenlra­la ralionaliseringsorganen. Arbetet inom dessa är dock i allmänhet inriktat på att vidareutveckla och praktiskt anpassa befintliga metoder samt, för de

Prop. 1978/79: 121

118

centrala raiionaliseringsorganens del, atl utvärdera och sprida information om val och tillämpning av metoder.

Frågorna om metodslöd, informations- och ertärenhetslöimedling m. m. behandlas i datasamordningskommitléns slutbetänkande ADB och sam­ordning (SOU 1976: 58) och i remissyttranden över detta. Vidare behand­las dessa frågor i det material som har utarbetats inom ramen för det upp­drag att utreda vissa frågor rörande planering, styrning och samordning av ADB-användningen i statsförvaltningen vilket riksrevisionsverket, stats­kontoret och försvarets rationaliseringsinstitut utfört under år 1978 på re­geringens uppdrag (avsnilt 2.4.5). En redogörelse för detta material bör lö­gas till protokollet i detta ärende som bilaga (bilaga 7).

10.2 Behovet av insatser

Del arbete på metodområdet somjag här behandlar innebär att vidareut­veckla och anpassa de metoder och den teknik som finns till förhållandena i statsförvaltningen samt att utvärdera, bevaka och sprida information om tillgängliga metoder o. d. och deras användning.

Effektiviteten i utvecklingsarbetet och ADB-driften samt nyttan och ef­fekterna i övrigt av att använda ADB beror till stor del på om lämpliga ar­betsmetoder och lekniska lösningar väljs. Betydande ekonomiska och and­ra vinster bör enligt min mening kunna göras genom väl planerade och mål­inriktade insatser på central nivå för alt underlätta val och tillämpning av meioder och tekniker för utveckling och drift av ADB-syslem i statsförvalt­ningen.

Centralt bedrivna insatser på metodområdet kan emellerlid även tjäna andra syften än alt minska arbelel i statsförvaltningen med alt söka bland och anpassa meioder och tekniker till de egna behoven. De bör bl. a. med­verka till en allmän kompetensuppbyggnad och till atl underlätta erfaren­hetsutbyte. Vidare kan man genom sådana insatser få lill stånd en ökad en­hetlighet i statsförvaltningen när det gäller användning av ADB.

Jag vill i sammanhanget också peka på några svårigheter med all cenlralt bedriva arbete med utveckling och vägledning avseende metoder och tek­niker på ADB-området. Om metodutvecklingen och vägledningen skall va­ra av värde måste den leda till bättre arbetsförfaranden och tekniska lös­ningar än vad de olika ADB-användarna kan åstadkomma på egen hand. Det krävs därför väl kvalificerad personal för detta arbete. Metoderna och vägledningen måste vidare anpassas till användarnas behov och förutsätt­ningar. Detta sker enligt min mening bäsl om del cenlralt bedrivna arbetet på metodområdet till stor del sker i anslutning till konkret verksamhei, dvs. probleminrikiat utvecklingsarbele inom enskilda myndigheter och projekt resp. datordrift vid befintliga datacentraler.

Prop. 1978/79:121

119

IU.3 Metodarbetets inriktning samt viktiga metodområden

Arbetet med att förbättra metodstödet kan inte begränsas till atl avse en­dast några avgränsade metod- och teknikområden utan en bred fortlöpan­de täckning av hela fältet är nödvändig. Av prakliska och resursmässiga skäl måste enligt min mening dock vissa områden prioriteras när del är frå­ga om större insatser. Jag återkommer senare (avsnitt 10.5) till hur arbelel bör bedrivas och prioriteringen bör se ut.

Jag vill peka på några enskilda metodområden som bör ges hög prioritet i det fortsatta arbetel. Ett är frågor om ekonomisk kalkylering och effektbe­dömning i samband med utredning och utveckling av ADB-system och and­ra åtgärder avseende administrativ utveckling och rationalisering. På detla område har redan åtskilligt gjorts av statskontoret, försvarets rationalise­ringsinstitut och riksrevisionsverket. Ytterligare insatser behövs dock, så­väl i form av handböcker, kalkylhjälpmedel, rådgivning o.d. som i form av utbildningsinsatser av olika slag.

Ett annat område där insatser är angelägna är vidare metoderna och for­merna för arbetets bedrivande vid utredning, utveckling och införande av ADB-syslem. Delta område är viktigt av flera skäl. Del är av ekonomiska skäl angeläget att höja effektiviteten i syslemutvecklingsarbetet. För alt ADB-systemen skall tillhandahålla ett ändamålsenligt datorstöd är det vik­tigt atl man använder sådana arbetsmetoder i utvecklingsarbelel som fång­ar upp de krav som arbetsuppgifterna ställer. Hänsyn måsle vidare las till ADB-systemens konsekvenser utanför det egna verksamhetsområdet. Också personalens rält till insyn och medbeslämmande får konsekvenser för valet av metoder och arbetsformer i samband med utredning, utveck­ling och införande av ADB-syslem. Del är därför angelägel all få fram me­toder och arbetsformer som är både effektiva och lämpliga i övrigt.

Somjag tidigare (kap. 6) har nämnt behövs vidare insatser för att fä fram bättre metodstöd i datordriften och för att förbättra myndigheternas plane­ring när det gäller användning av ADB. Likaså kommer frågorna om säker­het i samband med användning av ADB även fortsättningsvis att kräva stora insatser.

10.4 Vägledningens form m.m.

Vägledningen i fråga om val och tillämpning av metoder och tekniker måste enligt min mening i regel ges formen av rekommendationer, råd, till-lämpningsexempel e. d. Det sammanhänger med alt del på många områden finns flera mer eller mindre likvärdiga metoder. Vidare går utvecklingen snabbt på delta område. Nya eller förbättrade meioder kommer därför fram efter hand. Möjlighetema att använda viss metod eller leknik beror också i stor utsträckning på förutsättningama i det enskilda fallet. Att un­der sådana omständigheter utfärda bindande riktlinjer i metod- och teknik­frågor kan enligt min mening verka hämmande på effektiviteten i ADB-användningen i statsförvaltningen.

Prop. 1978/79:121

120

Jag vill vidare framhålla vikten av att finna lämpliga former för att föra ut kunskap om metoder och deras lillämpning. En rad olika former för kun­skapsförmedling står till förfogande, t.ex. kurser, seminarier, handböc­ker, lidskrifter m. m. Del behövs även olika former av rådgivning och till-tällen till erfarenhetsutbyte. Valet av form får givetvis anpassas till syftet, vilka man vill nå osv. Jag är dock medveten om att delta är en svåriöst frå­ga.

10.5 Arbetets bedrivande m. m.

Ansvaret för att de insatser som behöver göras på metod- och teknikom­rådet för atl få fram ett effeklivi metodslöd bör enligt min mening främsi ankomma på de cenlrala rationaliseringsorganen samt, i frågor som rör ekonomisk redovisning, även riksrevisionsverket. Del är angeläget att de centrala organen samarbetar inbördes och med de ADB-användande myn­dighetema. De centralt ansvariga organen bör i första hand initiera, sam­ordna och sprida informaiion om insatser på melodområdet. Däremot bör som jag redan har berört själva arbetet, särskilt när det är fråga om större insaiser, ofta kunna ske vid och i samarbele med olika ADB-användande myndigheler, affärsverk, universitet och högskolor m.fl. Även samarbete med näringslivet bör kunna komma i fråga.

Efiersom insaiser av resursskäl inte kan ske på alla enskilda metodom­råden samtidigt, måste arbelel ses i ell långsiktigt perspektiv. Jag kommer däriör alt senare föreslå regeringen att uppdra ål de cenlrala rationalise­ringsorganen att utarbeta ett förslag till handlingsprogram för de fortsatta insatserna på central nivå avseende val och tillämpning av metoder. Innan ställning tas till ett sådant program kommer givelvis ADB-användande myndigheter m. fl. beredas lillfälle att lämna synpunkter på det. 1 det sam­manhanget får också prövas hur stora resurser som bör sättas in för insat­serna på metodområdet.

De metoder och den teknik som används på ADB-området är i flertalet fall inte speciella för slatsförvaltingen. Förutsättningarna ärdärför i många fall goda för samarbete med andra delar av den offentliga förvaltningen och näringslivet i metodfrågor. Jag anser att det är viktigt all staien, såväl via de cenlrala ralionaliseringsorganen som större myndigheter, aktivt del­tar i det arbele på metodområdet som bedrivs i intresseorganisationerna på ADB-området och på andra håll utanför statsförvaltningen. Samarbete bör inte bara leda till att koslnadema för metodinsatsema blir lägre utan bör också medföra en viss enhetlighet som kan vara fördelaktig.

Del är givetvis också av största vikt att man i alla delar av utbildningsvä­sendet där man har utbildning i användning av ADB samt i den statliga per­sonalutbildningen noga följer vad som händer på metod- och teknikområ­det och anpassar kurser och läromedel härtill.

Prop. 1978/79:121

121

11    Allmän information om ADB i statsförvaltning

Allmänhet, massmedia, politiker m. fl. som är intresserade av hur ADB används i statsförvaltningen har f. n. svårt att snabbi och enkelt skaffa sig en överblick över detta område och att följa vad som händer. Det beror delvis på att det saknas periodiskt uppdaterad, systematiskt uppställd och lält tillgänglig samlad information om ADB-användningen i statsförvalt­ningen. För delar av denna verksamhet, t. ex. ADB-uiruslning och person­register, tillhandahålls dock uppgifter i form av översikter av statskontoret resp. datainspektionen.

Förslag lill ökad injörmation

Frågan om allmän information om användningen av ADB i statsförvalt­ningen har bl. a. behandlats i den tidigare nämnda ledningsgruppens rap­port (avsnitt 2.4.5).

Enligt ledningsgruppen skulle periodiskt uppdaterad översiktlig infor­mation om användningen av ADB i statsförvaltningen vara av stort värde för bl.a. politiska beslutsfattares och allmänhetens överblick och insyn. Vidare behöver departement och centrala myndigheter på ADB-området sådan information för att bättre kunna följa utvecklingen i olika avseenden och för att kunna bedöma behovet av olika styrnings- och samordningsåt­gärder. Även enskilda myndigheter, företag m.fl. behöver informaiion av här berört slag t. ex om de vill komma i kontakt med myndigheter som har ADB-sy datordrift, utrustning o. d. av liknande typ.

Följande uppgifter bör enligi ledningsgruppen ingå i en årlig, översiktlig redovisning av ADB-verksamheten i statsförvaltningen:

-  Uppgifter om ADB-system

Korta redogörelser för viktigare system i fråga om ändamål, register-innehåll och registrerad grupp

Summarisk redovisning av systemen i övrigi

Översiktliga redovisningar av system enligt olika indelningsgrunder (användningssätt, leknik, regislerobjekt m. m.).

-  Uppgifter om ADB-driftens organisation och utrustning

Driftmässig förläggning av system (egen regi, statlig servicebyrå, ex­tem servicebyrå osv.)

Datacentralers/driftenheters kunder, system och ekonomiska omslut­ning

Utrustning av olika slag inkl. viktigare programvara.

-  Uppgifter om resursförbrukning för ADB-verksamheten

ADB-kostnaderna fördelade på utveckling och drift samt på viktigare kostnadsslag/kostnadsposter inom dessa (personal, utrustning m. m.)

Antal personer som är sysselsatta med ADB i olika former

Användningen av konsulter och andra extema resurser.

Del är enligt ledningsgruppen önskvärt att de uppgifter som redovisas så

Prop. 1978/79: 121

122

längt möjligt kan hämtas från - eller att inhämtandet av dem kan samord­nas med - myndigheternas anslagsframställningar och de verksamhetsbe­rättelser för datacentraler som lidigare (avsnitt 6.5.4) har behandlats. För redovisning av uppgifter om statliga ADB-system bör även det arbete som pågår inom statskontoret med en dokumentationscentral över statliga ADB-syslem vara av värde.

Uppgiften att utarbeta information av här berört slag bör enligt lednings­gruppen ankomma pä de centrala rationaliseringsorganen. Ledningsgrup­pen föreslår alt de centrala rationaliseringsorganen får i uppdrag att utar­beta förslag lill innehåll i och form för en eller flera publikationer med periodvis och systematiskt uppställd informaiion om ADB-verksamheten i statsförvaltningen.

Överväganden

Jag anser att översiktlig information om för vilka ändamål ADB används, hur ADB-användningen är organiserad, vad den kostar osv. bör finnas och vara lätt tillgänglig. Den oro som många känner inför utvecklingen på ADB-området torde förstärkas av alt det ofta kan vara svårt att få fram uppgifier om ADB-användningen såväl inom enskilda områden som totalt seU.

Jag vill dock framhålla att man inte får bortse från kostnaden för alt till­handahålla ökad och mer aktuell information. Det är därför angeläget att sådan information i största möjliga utsträckning baseras på uppgifter som för andra ändamål las fram inom myndigheterna, t. ex. i samband med an­slagsframställningar eller inom ramen för de centrala raiionaliseringsorga­nens, dalainspektionens och andra myndigheters arbele.

Jag avser vidta ålgärder för att förbättra informationen om ADB-använd­ningen i statsförvaltningen, bl.a. så att samlad information av nyss nämnt slag tas fram och årligen hålls akluell. Ledningsgruppens förslag kan där­vid tjäna som ett exempel på innehåll i och omfallning av sådan informa­tion.

Enligt min mening bör man i detta sammanhang ta särskild hänsyn till riksdagens behov av information. Riksdagen har liksom andra intressenter behov av överblick över ADB-användningen i slorl. Därutöver kan riksda­gen ha speciella behov av information om sådana planerade förändringar och sådant utredningsarbete som kan föranleda beslut av riksdagen under de närmasle åren. Ett sätt att tillgodose riksdagens behov av översiktlig in­formation i samlad form kan vara alt utarbeta ett speciellt avsnitt om ADB i den bilaga till budgetpropositionen som behandlar frågor som är gemen­samma för flera huvudtitlar.

Vad jag nu har sagt utesluter givetvis inte atl det i vissa delar kan gå att samordna den informaiion som lämnas till riksdagen och den som i annan form slälls till allmänhetens och andra intressenters förfogande.

Prop. 1978/79:121

123

12    Samverkan på ADB-området mellan stat, kommuner och landstingskommuner

Databehandlingen i statsförvaltningen har flera samband med databe­handlingen hos kommunerna, landstingen och näringslivet. Som exempel kan nämnas all dessa till stor del lämnar uppgifter till skatteförvaltningen på magnetband. Likaså tillhandahåller statliga myndigheter ADB-registre-rad information lill avnämare i andra seklorer. Vidare är en stor del av de frågor och problem som uppkommer i samband med utveckling och drift av ADB-system av samma eller liknande natur. Det finns därför rent all­mänt ett behov av fortlöpande kontakter och samarbete mellan statsför­valtningen och övriga samhällssektorer.

Den fråga som skall behandlas här är om det för statsförvaltningens del finns förutsättningar för ett i förhållande till nuläget längre gående samar­bete med andra sektorer avseende utveckling och drift av ADB-system. Som tidigare (avsnitt 2.3) har framgått samarbetar numera kommun- och landstingsförbunden på detla område. Med hänsyn till bl.a. de koslnader som användningen av ADB för med sig samt bristen på kvalificerad och er­faren personal på ADB-området är det naturligt att i detta sammanhang pröva förutsättningarna för ett närmare samarbete mellan staten, kommu­nerna och landstingen.

Frågan om samarbete mellan staten och andra sektorer har behandlats av datasamordningskommitlén (DASK) samt nyligen också av en särskild sakkunnig. En redogörelse för DASK:s och remissinstansernas samt den sakkunniges synpunkter bör fogas till protokollet i delta ärende som bilaga (bilaga 8).

Vidgad samverkan mellan staten å ena sidan och kommuner och lands­ting å andra sidan är länkbar på flera områden. Samverkan skulle kunna ske t. ex. beträffande datordrift, systemutveckling och systemutnytljande, anskaffning av datorutrustning och konsultservice. Vidare kan samarbete på olika verksamhetsområden som sjukvård, samhällsplanering, utbild­ning m. m. etableras.

Vad gäller frågan om en vidgad samverkan beträffande datordriften vill jag framhålla följande förhållanden.

Den kommunala databehandlingen har under de senaste åren präglats av sammanslagningen av Landstingens Datacentral och Kommun-Data AB. En gradvis omfördelning av arbetsuppgifierna inom det nya företagel har skett. Ytterligare sammanslagningar och samarbetsavtal har gjorts under samma period. Omstruktureringen pågår fortfarande.

Genom sammanslagningarna och lillkomslen av nya kunder har Kom­mun-Dalas verksamhei vuxit och omfattar nu ca en tredjedel av den kom­munala dalabehandlingen, medan en Iredjedel sker i kommunernas egen regi och den resterande tredjedelen utförs på servicebyråer.

En utveckling i riklning mot ökad "lokal dalabehandling" har inletts. En

Prop. 1978/79:121

124

linje i den utvecklingen är att minidatorer används för atl utföra avgränsa­de uppgifter (benämns av Kommun-Data "funktionsdatorer"). En annan utvecklingslinje bygger på användning av en s. k. terminaldator (terminal med viss egen bearbetnings- och datalagringskapacitet) som avses utnytt­jas dels för dataregislreringsuppgifter, dels för mindre omfattande lokala datarutiner.

Någon spridning av Kommun-Datas verksamhet till nya orter genom uppdelning av datordriften är såvitt jag kan bedöma inte atl vänta.

Den skisserade utvecklingen på kommun- och landstingssidan synes alltså innebära en successiv övergång till ett blandat mönster där vissa ty­per av databehandling utförs inom ett fåtal större datacentraler och andra typer på mindre datorer på de olika verksamhetsställena. Förändringar i denna riktning torde ta lid alt genomföra. Till detta kommer att den om­strukturering av databehandlingen som har blivit en följd av samgåendet på della område mellan kommun- och landstingsförbunden fortfarande på­går. En närmare samverkan även med staten skulle enligt min bedömning kunna komplicera och försena de nämnda förändringarna för kommuner­na och landstingen.

De Udigare (avsniii 8.5) behandlade riktiinjema för datordriftens organi­sation i statsförvaltningen innebär aU datordriften bör ske "dedicerat" för större ADB-användande myndigheter eller verksamhetsområden och att den på lämpligt sätt bör spridas inom varje myndighet eller område för sig. För överskådlig tid finns därför enligt min mening varken på kommun- och landstingssidan eller inom statsförvaltningen behov av eller förutsättningar för att ta upp ett mer omfattande samarbete avseende dalordriften i syfte att bygga upp stora, gemensamma datacentraler på regional grund.

Däremoi bör finnas möjligheler till mer begränsad samverkan i en rad frågor och på några verksamhetsområden av gemensamt intresse för stal, kommuner och landsiing. Jag anser atl möjlighelerna till mer begränsad samverkan bör tas lill vara i de fall de innebär fördelar för samhällel. I flera fall bör frågorna för statens del kunna överiålas på de centrala rationalise­ringsorganen. De flesta frågorna rörande vidgat samarbete kräver i regel ytterligare utredningar innan definitiva ställningstaganden kan ske. Jag vill dock kommentera några sådana frågor och områden.

Enligt min mening skulle del vara fördelaktigt med fastare former för fortlöpande kontakter meUan slal, kommuner och landsiing i ADB-frågor, särskilt då i frågor som gäller enskilda verksamhetsområden av gemensamt iniresse. Somjag senare (kap. 14) ålerkommer till harjag tillsalt en utred­ning för alt se över den centrala organisalionen för rationalisering och ADB i statsförvaltningen. Jag anser atl frågan om de lämpliga formerna för kon­takter mellan staien, kommunerna och landslingen bör anslå till dess den­na utredning är klar och ställning har tagils till dess förslag.

Del kan vidare finnas behov av regelbundna konlakler i ADB-frågor även på länsplanet mellan förelrädare för olika sektorer. I den mån sådana

Prop. 1978/79:121

125

möten bedöms som värdefulla av berörda parter bör de naturligtvis komma till stånd. Enligt min mening bör del ankomma på länsstyrelserna att un­dersöka inlresset och förutsättningarna i övrigt för sådana möten.

Verksamhetsområden där samverkan kan tänkas är bl. a. samhällsplane­ringen och utbildningsområdet.

Databehandlingen på samhällsplaneringsomrädet är föremål för utred­ning inom ADB-beredningsgruppen vid kommundepartementet. Därvid övervägs bl. a. hur länsstyrelsernas datorer kan utnyttjas för planeringsän­damål. Den tidigare nämnde sakkunnige som har utrett frågan om sam­verkan på ADB-området mellan stat, kommuner och landsiing har förordal att beredningsgruppen ges tilläggsdirektiv att även behandla den kommu­nala samhällsplaneringens databehov och möjligheterna till förbättrat sam­arbete i den kommunala och regionala samhällsplaneringen vad gäller ge­mensamt planeringsunderlag, utnyttjande av redan insamlade uppgifter och användning av ADB-teknik. Enligt vad jag har erfarit kommer chefen för kommundepartementet all i annat sammanhang återkomma i denna frå­ga.

På utbildningsområdet planeras en utbyggnad av dataresurserna samti­digt inom bl. a. gymnasieskolan och högskolan samt inom arbetsmarknads­utbildningen. 1 vilken takt utbyggnaden skall ske är inte beslutat för något av områdena, men den årliga samlade investeringsvolymen för datorut­rustning kan beräknas nå upp till mellan 35 och 45 milj. kr. under komman­de år. Därtill kommer kostnader för datordrift och för programsystem för utbildnings- och forskningsändamål. Eftersom det finns samband mellan de olika utbildningsformerna behövs enligt min mening samarbete i dessa frågor. Beredningen av dem kommer därför all fortsätta inom regerings­kansliet.

13   Ytterligare åtgärder

De frågor jag har tagit upp i detla sammanhang utgör som nämnts endast en del av hela problemområdet rörande ADB. En rad andra frågor, bl. a. in­tegritets- och sårbarheisfrågor, åtgärder för ökad decentralisering, effekter på sysselsättning och arbetsmiljö samt näringspolitiska frågor, tillmäts också största betydelse i regeringens samlade datapolitik. Regeringen har därför under de senaste åren tagit en rad initiativ för atl få underlag för vidare åtgärder. Exempel på detta är bl. a. tillsältandet av sårbarhelsutred-ningen, utredningen om datateknikens effekter på sysselsättning och ar­betsmiljö samt data- och eleklronikkommittén. Efter hand som utredning­arna redovisar resultatet av sitt arbele kommer regeringen alt överväga och lämna förslag till åtgärder.

Del finns emellerlid ytterligare frågor av principiell art rörande ADB i

Prop. 1978/79:121

126

statsförvaltningen som kan komma atl föranleda ställningstaganden från sialsmakiernas sida under de närmasle åren men som med hänsyn lill på­gående utredningar eller av andra skäl inte nu behandlas. Flera av dessa frägor kan behöva behandlas i ett vidare perspektiv än begränsningen till ADB i statsförvaltningen medger. Jag vill kortfattat beröra några sådana frågor.

En viktig sådan fråga gäller datakommunikation. F. n. pågår uppbygg­nad av ett allmänt datanät som kommer att samordnas med nuvarande te­lenät. En successiv övergång lill att utnyttja delta nät väntas ske. Det all­männa datanätet innebär bl. a. bättre skydd mot obehörig åtkomst av data samt bätire kvalitet på dalaöverföringen än vad som är fallel beträffande del vanliga telefonnätet. Jag vill i sammanhanget också nämna den ökande överföringen av data mellan Sverige och utlandet. Möjligheter och pro­blem i samband med överföring av data mellan olika länder studeras som lidigare (avsnitt 4.5) nämnts av flera internationella organ. Sverige deliar aktivt i delta arbete.

Vad gäller frågorna om säkerhet i samband med ADB kan nämnas alt fle­ra myndigheter - bl. a. datainspektionen, överstyrelsen för ekonomiskt försvar och statskontoret - arbetar med olika aspekter på dem. Vidare på­går utredningsarbete inom bl.a. sårbarhetskommittén och datalagstift­ningskommiltén (kap. 3). Detta arbete kan påverka bedömningarna av vil­ka ytterligare åtgärder som bör vidtas och vilka organ som bör svara för olika åtgärder. Den organisaioriska förläggningen av olika uppgifier kan dessulom komma alt påverkas av resultatet av den nyligen lillsalta ulred­ningen om de cenlrala myndighetsuppgifterna för rationalisering och ADB (kap. 14). 1 della sammanhang redogörs inle för särskilda ålgärder för att förbättra säkerhelen i olika avseenden. En annan sak är att de riktlinjer för datordriften, däribland ökad spridning, samt den beslutsprocess för större ADB-syslem som presenteras i denna proposition är ägnade all förbättra säkerheten. De har utformats i bl. a. detla syfte.

Av stor vikt för styrningen och samordningen av ADB-användningen är vidare frågorna rörande samordnad insamling och användning av data. Frågor som ingår häri är bl.a. möjligheterna och lämpligheten av att upp­gifter som har samlats in och lagrats med hjälp av ADB även används för andra ändamål än dem som de primärt har samlats in för. En förutsättning för gemensam användning av data är att informationsobjekt (personer, fö­retag, fastigheter m. m.) är definierade på samma sätl på de olika område­na, att uppgifter klassificeras och belecknas på samma sätt m. m. Följaktli­gen hör frågor om normering eller standardisering av dala ihop med dessa frågor. Dit hör även frågan rörande särskilda bas- eller uppdateringsregis­ter för att underlätta spridning av uppgifter till andra ADB-system.

En rad av de frågor som hänförs till samordnad insamling och använd­ning av data har utretts eller uireds i skilda sammanhang, bl. a. av stats­kontoret och SCB. Även delegationen för företagens uppgiftslämnande.

Prop. 1978/79:121

127

DEFU, utreder frågor som hänger samman med samordnad insamling av dala. Vidare har, från skilda utgångspunkter, datasamordningskommitlén och datalagstiftningskommittén i sina betänkanden (SOU 1976:58 resp. 1978: 54) ägnat stor uppmärksamhet ål dessa frågor.

Jag vill här endast peka på några åtgärder som har vidtagits på detta om­råde. När det gäller personinformation finns redan ett basregister i del av riksdagen beslutade samordnade person- och adressregisiret (SPAR). Be­hovet av samordning är emellertid också stort när det gäller uppgifter om förelag o. d. Regeringen uppdrog med anledning härav i slulel av år 1977 ål statskontoret alt uireda behovei av samordning avseende registrering av data om förelag och organisationer. Frågan om ett basregister för företag och organisationer skall härvid särskilt belysas. Detta utredningsarbete torde komma all avslutas och redovisas under innevarande år.

En annan åtgärd som syftar till att underlätta bedömningar i frågor rö­rande samordnad insamling och avändning av data är inrättandet av en do­kumentationscentral vid statskontoret med samlade uppgifter om innehål­let i statliga ADB-register.

Även prissättningen på informalionsullag ur statliga ADB-system är en fråga som lorde komma att medföra åtgärder från regeringens sida. F. n. saknas enhetliga principer för sådana uttag.

Ytterligare ett viktigt område till vilket ställning kommer atl las i annal sammanhang är utbildningsfrågorna. Jag har tidigare (kap. 10) nämnt att utbildning kan vara ett sätl att föra ut kunskaper om val och tillämpning av metoder och tekniker. Inom statsförvaltningen finns stora behov av utbild­ning av olika slag och för olika kategorier. Som exempel härpå nämner led­ningsgruppen i sin rapporl (avsniii 2.4.5) utbildning i ADB för personal som för sitt arbete är beroende av ADB-system, utbildning av chefspersonal och andra beslutfattare saml forl- och vidareutbildning av yrkesverksam ADB-personal. Överväganden om sådan utbildning måste i ett längre per­spekliv ses mot bakgrund av hur utbildningen i ADB-teknik, systemut­veckling m. m. ordnas i grund-, gymnasie- och högskolan samt i vuxenut­bildningen. Denna fråga ligger inom utbildningsdepartementels ansvars­område. Jag vill också erinra om atl den lidigare (avsniii 3.4) nämnda ul­redningen om ADB-leknikens effekier på sysselsättning och arbetsmiljö har i uppgift all särskilt belysa behovet av utbildning för yrkesverksamma.

Vad gäller utbildning i ADB inom själva statsförvaltningen ankommer delta numera främst på statens personalutbildningsnämnd i samarbete med bl. a. statskontoret. Här pågår en fortlöpande utveckling av utbildningsma­terial och av former för ulbildningen. Vidare åtgärder från min sida kan komma atl aktualiseras när resultat föreligger av de överväganden som f. n. pågår om organisationen för den statliga personalutbildningen m. m.

Prop. 1978/79:121

128

14    Organisationsfrågor

14.1 Nuvarande förhåUanden m. m.

Grunddragen i den nuvarande organisationen på central myndighetsnivå för styrning och samordning på ADB-området inom statsförvaltningen fast­ställdes efter beslut av 1963 års riksdag. Beslutet innebar att de cenlrala uppgifterna på ADB-området fördes samman med de allmänna rationalise­ringsuppgifter som åvilade statskontoret.

Statskontoret är central förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverk­samheten inom statsförvaltningen i den mån denna uppgift ej ankommer på annan myndighet. Det åligger statskontoret att bl. a. ta initiativ till raliona­liseringsålgärder och att svara för samordning av rationaliseringsverk­samheten. Statskontoret svarar vidare för samordning i fråga om anskaff­ning och utnyttjande av datamaskiner inom statsförvaltningen.

Flera åtgärder har vidtagits för alt underlätta samordningen på ADB-området. År 1968 beslutade statsmakterna atl som ett led i en bättre sam­ordning av anskaffningen och utnyttjandet av ADB-ulruslning inrätta sta­tens datamaskinfond för finansiering av sådan utrustning. Statskontoret fick som samordningsorgan på ADB-området i uppgift att förvalta datama­skinfonden. Den samordning det här är fråga om gäller alllså anskaffningen av ADB-utrustning och utnyttjandet av lillgängliga ADB-anläggningar. An­svaret för lönsamheten hos enskilda ADB-projekt vilar däremot på den myndighei som svarar för verksamheten i fråga.

På förslag av datasamordningskommitlén (DASK) inrättades år 1974 ett slandardiseringsråd knutet till statskontoret. Rådet har till uppgifi att ver­ka för ökad samordning inom den offentliga sektorn vad gäller teknisk standardisering på ADB-området.

Enligt rationaliseringsförordningen (1975:567) skall varje myndighet inom den civila statsförvaltningen vidta de åtgärder som behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas rationellt. Med denna förordning åläggs myndigheterna alt vid utveckling av ADB-system och annan ratio­naliseringsverksamhet så lidigt som möjligl samråda med statskontoret i frågor som är av siörre omfattning eller av principiell betydelse.

Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) är central förvaltningsmyndig­het för ralionaliseringsverksamhel inom den del av statsförvaltningen som hör till försvarsdepartementet. FRI bildades år 1968 genom att den miliiära enheten bröts ut ur statskontoret. Beiräffande rationalisering m.m. har FRI motsvarande uppgifier på försvarsområdet som statskontoret har i fråga om statsförvaltningen i övrigt. Statskontoret och FRI skall samråda och samverka. Upphandling av dalamaskinutrustning för försvaret hand­has av statskontoret i samråd med FRI.

En utvecklad form av slyrning av ADB-användningen tillämpas inom försvaret (avsnitt 6.1.2). När del gäller ADB-system skall myndighelerna

Prop. 1978/79:121

129

på olika utvecklingsstadier samråda med FRI om skilda aspekter på syste­men. FRI sammanställer vidare årligen en rationaliseringsplan för för­svarsområdet.

En arbetsgrupp inom försvarsdepartementet har övervägt formerna för rationaliseringsverksamheten inom försvarsdepartementets område och FRI:s uppgifter m. m. i della sammanhang (Ds Fö 1978: 5). Även formerna för anskaffning och finansiering av ADB-ulmstning har prövats. I årels budgetproposition (prop. 1978/79: 100 bil. 7) har regeringen nyligen före­slagit vissa mindre, huvudsakligen formella modifieringar av FRLs ställ­ning och uppgifier på ADB- och rationaliseringsområdel. Bl. a. betonas FRI:s expert- och konsultroll.

Inom justitiedepartementets område finns, som nämnts i det föregående (avsnilt 6.1.2), en särskild handläggningsordning när det gäller informa­tionssystem för rättsväsendet.

Riksrevisionsverket (RRV) är ceniral förvaltningsmyndighet för revi­sion och redovisning samt därmed sammanhängande frågor. I uppgifierna ingår bl. a. att bedriva förvaltningsrevision och därvid särskilt granska den statliga verksamheten och tillse att den bedrivs effektivt. RRV medverkar bl. a. vid faslslällande av taxor vid olika statliga datamaskincentraler samt avgifter till statens datamaskinfond. Vidare ingår del i RRV:s uppgifter atl ulveckla meioder för verksamhetsplanering, budgetering och redovisning inom statsförvaltningen.

Efter förslag (Ds Fi 1976:3) från revisions- och rationaliseringsutred­ningen lade statsmakterna fasl ansvarsfördelningen mellan RRV samt statskontoret och FRI på ADB-området (prop. 1976/77:100 bil. II). Inne­börden härav är alt RRV:s revisionella insatser som regel kan begränsas i de fall statskontoret och FRI med egna resurser aktivt medverkar vid och har ansvar för utveckling och införande av ADB-system. Delta hindrar inte att det är angelägel att RRV, när förändringarna är genomförda och verk­samheten har övergått i löpande drift, granskar den berörda verksamheten på samma sätl som annan statlig verksamhet. RRV:s resurser för revision i samband med användning av ADB bör inte användas till att utforma nor­mer och standarder för hur syslemutvecklingsarbele skall bedrivas. Dessa frågor bör i stället i första hand ankomma på de centrala rafionaliseringsor-ganen.

Datainspektionen inrättades år 1973 och har lill uppgift att bl. a. pröva frågor om tillstånd alt föra ADB-baserade personregisier och alt utöva till­syn enligt datalagen (1973:289). Datainspektionen är även tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt kreditupplysnings- och inkassolagarna.

Stalisliska centralbyrån (SCB) är central förvaltningsmyndighet för den statliga statistikproduktionen. SCB har dessutom en allmänt samordnande funklion på statistikområdet. I uppgifterna ingår även alt ide fall, som un­derlaget för statistikproduktionen utgörs av malerial som annan myndighet insamlar för administrativt ändamål, bevaka att de statistiska synpunkter-

9   Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121

130

na lillgodoses samt svara för de specialbearbelningar som fordras för sta­tistiska ändamål.

Genom den ökande användningen av telekommunikationer i dalabe­handlingen får televerket ökad betydelse för samordningen av ADB-verk­samheten. Televerket har ansvaret för funktionssäkerhel och ekonomi i de allmänna telekommunikationsnäten inom ramen för verkets skyldighet att tillhandahålla ett landsomfattande utbud av teletjänster. Användama mås­te därvid i vissa avseenden anpassa sig lill de standarder, normer m. m. som televerket tillämpar.

Den snabba utvecklingen på ADB-området under 1960- och 1970-talen och de betydelsefulla frågor som därmed har aktualiserats har gjort att be­redningen av en rad ADB-anknutna frågor inte har kunnat eller ansetts bö­ra ske inom befintliga förvaltningsmyndigheter m. m. Särskilda kom­mittéer har därför i en rad fall tillkallats för att belysa frågorna och föreslå åtgärder. Atl tillsätta kommittéer för beredningen har i regel varit naturligt med hänsyn till frågornas art. Den kan dock också vara ett tecken på att myndighetsstrukturen inle varit anpassad lill händelseutvecklingen i sam­hällel och förvaltningen.

I sammanhanget bör också nämnas att regeringen år 1977 inrättade en särskild samrådsgrupp för dalafrågor i vilka bl. a. ingick representanter för de dåvarande regeringspartiema. Gmppen ombildades i samband med att den nuvarande regeringen tillträdde och beslår numera av statssekreterar­na i statsrådsberedningen, justitie-, försvars-, kommunikations-, budget-, arbetsmarknads-, industri- och kommundepartementen. Gruppen är ett samrådsorgan inom regeringskansliet med rådgivande funktioner. I grup­pen behandlas viktigare datafrågor, såväl sådana av principiell art som frå­gor rörande användningen av ADB på enskilda verksamhetsområden. Be­redningen av frågoma sker dock inom resp. departement.

Frågan om organisationen på ceniral myndighetsnivå behandlas i data­samordningskommitténs (DASK:s) slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58) och i remissyttranden över detta. En redogörelse för syn­punkterna från DASK och remissinstanser samt vissa andra synpunkier bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga {bilaga 9).

14.2 Överväganden i organisations- och resursfrågor

Myndigheiernas uppgifier, ansvarsfördelningen dem emellan samt mel­lan myndigheter och regering förändras successivt. Förändringarna är bl. a. ett uttryck för all de problem och frågeställningar som statsmaktema tillmäter siörst intresse förändras i takt med samhällsutvecklingen.

Den ökade användningen av ADB har föranlett statsmakterna att ägna ökad uppmärksamhet åt de problem som detta medför i fråga om bl. a. per­sonlig integritet, sårbarhet, sysselsättning och arbetsmiljö samt näringsli­vets effektivitet.

Prop. 1978/79:121

131

De åtgärder som enligt min uppfaUning bör vidlas för alt förbättra styr­ningen och samordningen av ADB-användningen i statsförvaltningen (jfr kap. 6) innebär en ökad och klarare preciserad medverkan från statsmak­ternas sida i samband med utveckling av större ADB-system och använd­ning av ADB i övrigi. Ålgärderna innebär även alt de centrala rationalise­ringsorganens roll i samband med systeminvesteringar skall klargöras och preciseras. Som jag anförl i det föregående bör vidare dessa organ ägna stor uppmärksamhei ål bl. a. frågor om metodstöd i vid mening. Åtgärder­na medför även ökade krav på de ADB-användande myndigheterna.

I samband med alt ett fastare grepp över ADB-användningen i statsför­valtningen nu tas är del naturligt att även överväga frågan om de organisa­toriska formerna för hantering av ADB-frågor.

De organisaioriska åtgärder som kan behöva vidlas avser dels regerings­kansliets uppgifier och resurser, dels de centrala raiionaliseringsorganens, dvs. statskontorets och FRLs, uppgifter och därmed också deras ställning i förhållande till de ADB-användande myndigheterna och till regeringen.

De regler för handläggning och beslut i samband med utveckling av ADB-system som jag lidigare (kap. 6) har redogjort för innebär alt större investeringar i ADB-system vid flera tillfällen skall prövas av regeringen. Vidare kommer innehållet i anslagsframställningar avseende ADB-verk­samhet och ADB-planer m.m. samt verksamhetsberättelser från större da-tamaskincenlraler alt granskas. Inifialiv kan behöva tas med anledning härav. Resurser och kompelens för delta måste fmnas inom departemen­ten.

För att bl. a. stödja arbetel inom de olika departementen saml för atl följa verksamheten vid de centrala rationaliseringsorganen och de ADB-användande myndigheterna behövs också särskilda resurser inom budget­departementet.

Jag avser att i särskild ordning överväga behovet av resursförstärkning­ar i regeringskansliel.

Jag övergår så till frågan om ulformningen av myndigheisorganisationen för de cenlrala uppgifierna avseende rationalisering och ADB. För dessa uppgifier svarar nu statskontoret och FRI.

För att genomföra de förbättringar som jag har redogjort för i vad avser användning av ADB och handläggning av ADB-ärenden kommer stora krav att ställas på de centrala rationaliseringsorganen. Det är därför av stor be­tydelse att dessa organ fungerar väl. Viktiga fömtsättningar härför är att de har lämpligt sammansatta arbetsuppgifter och ändamålsenliga organisa­tions- och arbetsformer.

Den arbets- och ansvarsfördelning jag anser bör gälla och de ålgärder som härvid bör vidlas går att genomföra inom ramen för nuvarande organi­sation på central myndighetsnivå. Det är dock angeläget atl närmare få be­lyst i vad mån en ändrad organisation kan vara att föredra.

Prop. 1978/79:121

132

Även andra förhållanden gör att jag nu har funnit skäl atl överväga om nuvarande myndighetsorganisation med de centrala uppgifterna på ratio­naliserings- och ADB-området samlade hos statskontoret är den mest lämpliga i alla avseenden. Jag skall här kort redogöia för dessa förhållan­den.

Frägan om FRLs uppgifier och ställning har nyligen utretts. Förslag be­träffande FRI har lämnals i budgelproposilionen (prop. 1978/79: 100 bil. 7). Jag behandlar därför i del följande endasl frågor rörande statskontorets uppgifter och roll.

De uppgifier som åligger statskontoret är synnerligen omfattande. Verk­samhetsområdet omspänner i princip hela den civila statsförvaltningen. Områdel är vidare kompliceral. De frågor verkei arbetar med får i mänga fall dessutom genomgripande konsekvenser.

Vissa av statskontorets uppgifter är svåra att förena. Statskontoret skall bl. a. ta inilialiv till samt bevaka rationaliserings- och samordningsfrågor i samband med organisationsförändringar, utveckling av ADB-system och annat administrativt utvecklingsarbete. Statskontoret har också till uppgift att planlägga och i samverkan med vederbörande verk ulföra eller medver­ka vid rationaliseringsundersökningr. Denna medverkan i myndigheternas rationaliseringsarbete är värdefull på flera sätt både för de av arbetet direkt berörda myndigheterna och för statskontoret. Bl.a. tillförs statskontoret praktiska erfarenheter som är till nytta i verkets verksamhei på andra håll. Å andra sidan kan medverkan i konkrela projekt i vissa fall medföra alt verket samtidigt är verkställande, samordnande och granskande organ, vil­ket kan medföra avvägningsproblem och rollkonflikter för verket.

Det förhållandet atl staiskonioret aktivt medverkar i rationaliserings-och ADB-projekt hos olika myndigheter kan även tvinga verkei all avsätta en större del av sina resurser i sådana projekt än vad som från andra syn­punkter vore önskvärt.

Även vissa förändringar på arbetsrättens område och därmed samman­hängande frågor bör nämnas i detla sammanhang. I det hiltills bedrivna ut­redningsarbetet på arbetsrättens område har rationaliseringsfrågoma blivit särskilt uppmärksammade och vissa hithörande frågor har reglerats i med­bestämmandeavtal på det statliga området. Del kan därför finnas skäl att överväga om statskontorets uppgifier och roll kan behöva ändras.

Nämnda förhållanden är anledningen till attjag nyligen efter regeringens bemyndigande har tillkallat en särskild utredare för aU se över organisatio­nen för de centrala myndighetsuppgifterna avseende rationalisering och ADB i statsförvaltningen.

I direktiven till utredningen harjag framhållit alt nuvarande lösning med de cenlrala myndighetsuppgifterna för rationalisering och ADB samlade inom statskontoret har flera fördelar och i många avseenden fungerar väl. Bl.a. undviks en rad av de besväriiga gränsdragningsfrågor och kompe­tensproblem som kan uppstå om vissa uppgifter bryts ut och förläggs till befintliga eller nya organ.

Prop. 1978/79:121

133

Jag har därför i direktiven framhållit att man i första hand bör undersöka vilka förbättringar som kan åstadkommas genom relativt begränsade för­ändringar. Ett minimum torde vara atl statskontorets uppgifter klarare pre­ciseras och att förutsättningarna för verkets arbete i olika typer av frågor bätire anges. Man kan även länka sig alt knyta en nämnd e. d. för ADB-frå­gor till statskontoret. En sådan nämnd skulle kunna vara ett säll att för­stärka politiskt förtroendevaldas insyn och inflytande i frägor om använd­ningen av ADB i statsförvaltningen.

I direktiven anför jag dock alt även mer genomgripande förändringar bör prövas. I alternativ som innebär alt ADB-uppgifter m. m. bryts ut ur stats­kontoret uppkommer frågan om de kvarvarande uppgifierna är lämpliga uppgifier för den resterande myndigheien eller om även andra förändringar bör göras samtidigt. Uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de olika myndigheterna måste noggrant klarläggas i alternativ som innebär att nya myndigheter inrättas.

En viktig del i utredningsarbetet är alt kartlägga och ulvärdera de erfa­renheter som har gjorts inom statskontoret av hittillsvarande organisato­riska lösning, arbetsformer och arbetsuppgifter.

Som lidigare nämnls medför en förbättrad planering och styrning av ADB-användningen i statsförvaltningen i åtskilliga fall en ökad belastning på myndigheterna och datacentralerna. Jag vill även något beröra hur myndighelerna intemt organiserar och administrerar utvecklingsarbetet och datordriften. Sådan verksamhet bedrivs i en mångfald former. ADB är ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet och det sätt som ADB an­vänds på får anpassas till verksamhetsformerna för myndigheternas hu­vudsakliga förvaltningsuppgifter m. m. Det är vidare myndigheterna som själva i första hand ansvarar för hur ADB används. Vissa riktlinjer angåen­de ADB-verksamhetens bedrivande avses dock komma atl ulfärdas (av­snitt 6.8). Del är f. n. inte möjligt alt bedöma i vilken mån sådana riktlinjer kan föranleda vissa organisatoriska jämkningar inom olika myndigheter. Dessa får dock anpassas efter vad som är lämpligt i del enskilda fallet. Det är alllså inte fråga om att stöpa all ADB-verksamhet i samma form.

14.3 Frågan om ett dataråd e. d.

Jag vill också något beröra frågan om hur vissa principiella och övergri­pande frågor när det gäller användningen av ADB bör hanteras. Det har i olika sammanhang (se bl. a. bil. 9 avsnitt 3) föreslagits eller talats om ett dataråd e. d. med mer eller mindre vittsyflande uppgifier. 1 ett sådant data­råd skulle ingå representanter för bl. a. de politiska partierna, löntagaror­ganisationerna, näringslivets organisationer m. fl. Syftet med ett sådant organ skulle främst vara att följa vad som händer på ADB-området, att dis­kutera frågor av principiell art och att initiera de åtgärder som behövs för atl slyra utvecklingen i önskvärda banor.

Prop. 1978/79: 121

134

Min bedömning är att den ökande användningen av ADB-teknik kommer att få betydande effekter på näringslivet, arbetslivet och samhällsutveck­lingen i övrigt underde närmaste decennierna. Statsmakterna måsle därför med olika medel säkerställa atl den framtida utvecklingen på ADB-området sker på ett riktigt sätt och enligt värderingar som kan godtas av flertalet medborgare. För att få underlag för bedömningar av datoriseringens effek­ter och de ålgärder som kan behöva vidtas med anledning härav har som ti­digare nämnls regeringen nyligen tillsatt två kommitiéer som har lill upp­gift att belysa datateknikens effekier på näringslivels utveckling resp. ef­fektema på sysselsättning och arbetsmiljö.

Utöver ett bättre kunskapsunderlag behövs enligt min mening även ett lämpligt forum för att diskutera behovet, inriktningen och utformningen av insatser. Det är viktigt atl lägesbeskrivningar, krav på uiredning av olika frågor, förslag litl lösningar m. m. blir allsidigt och kritiskt belysta. Jag har därför förståelse för tankarna på någon form av dataråd. Ett sådant skulle kunna vara ett lämpligt forum för alt diskutera större frågor av allmänt in­tresse när del gäller ADB.

F. n. utreds och bevakas dock en rad av de väsentligaste frågorna av oli­ka kommittéer. 1 dessa är en rad olika inlressen representerade. Jag anser därför atl det nu inte är rätt tidpunkt att tillsälta ett dataråd e. d. Jag vill be­tona att frågan inle är avfärdad med detta utan nya överväganden kan komma att ske i samband med att resultat av pågående utredningar fram­kommer.

Ytterligare ett skäl för att inle nu inrätta ett dataråd är att, som nyss nämnts, organisalionen för de centrala myndighetsuppgifterna avseende raUonalisering och ADB f. n. utreds. Resultatet av denna utredning och slällningslagandena därtill kan komma att påverka uppgifterna för ett data­råd av här berörd typ.

15    Avslutning

Jag har nu redogjort för en mängd olika aspekier på användningen av ADB i arbetel inom statsförvaltningen. Frågorna är inte av den karaklär att de kräver ställningstaganden av riksdagen för att kunna föras vidare. Rege­ringen kan utfärda de föreskrifter och anvisningar som behövs för att de in­tentioner som jag har gett uttryck för skall komma till utförande. Med hän­syn till den stora betydelse som användningen av ADB har för förvaltning­ens funktionssätt och för samhällets verksamhet samt mot bakgrund av den breda uppmärksamhet som sedan länge har ägnats ADB-frågorna för­ordarjag emellerlid all riksdagen får tillfälle att la del av vad jag har anförl. Det blir därefier anledning för mig att återkomma tiU regeringen med hithö­rande frågor i olika sammanhang.

Prop. 1978/79:121

135

För all statsmyndigheterna skall få lillräcklig information och vägled­ning om vad som skall gälla i fråga om användningen av ADB i deras verk­samhet, bör särskilda medel beräknas på statsbudgeten för detta ändamål. Jag förordar därför alt ett särskilt förslagsanslag tas upp i statsbudgeten för nästa budgelår. Delta bör beräknas till 200000 kr. och användas för att un­derlätta för myndigheterna och de cenlrala ralionaliseringsorganen alt an­passa handläggningen av ADB-frågorna till innehållet i de nu aktuella rikt­linjerna. Jag vill också erinra om atl regeringen i årets budgetproposition (prop. 1978/79: 100 bil. 11 s. 22) har under förslagsanslaget Statskontoret beräknal 500 000 kr. för ytterligare utredningsinsatser i anslutning till frå­gorna om inriktningen av den statliga ADB-verksamheten, främst inom me­todområdet. De medel för informationsåtgärder m. m. somjag nu förordar bör kunna utgöra ett värdefullt komplement till detla.

16    Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag alt regeringen dels ger riksdagen tillfäUe alt ta del av vad jag har anfört i det föregå­ende om användningen av automatisk dalabehandling i statsförvaltningen, dels föreslår riksdagen att till Information till statsmyndigheterna m.fl. om användning av automatisk databehandUng i statsförvaltningen för budgetåret 1979/80 under åtton­de huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag av 200000 kr.

17    Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den ålgärd eller det ändamål som föredraganden har hemställt om.

Prop. 1978/79:121    Bilagal

137

Bilaga 1

Bilaga till avsnitt 2.1 Översikt av användningen av ADB inom statsförvaltningen

Innehållsförteckning

1

Rättsväsendet ................................................ 

138

2

Fastighetsregistrering och inskrivning  ................. 

139

3

Försvaret ....................................................... 

140

4

Allmänna försäkringen m.m................................. 

141

5

Postverket  .................................................... 

141

6

Statens vägverk.............................................. 

142

7

Bil- och körkorlsregistren.................................... 

143

8

Statistiska centralbyrån.............................    ... 

144

9

Folkbokföring och beskattning............................. 

145

10

Exekutionsväsendet.......................................... 

146

11

Statligt löneuträkningssystem............................. 

146

12

Studiestöd  .................................................... 

147

13

Högskolan  ..................................................... 

148

14

Arbetsmarknadsverket....................................... 

148

Prop. 1978/79:121    Bilagal

138

Översikt av användningen av ADB inom statsförvalt­ningen

Här redovisas några större användningsområden för ADB inom statsför­valtningen. De områden som nämns skall ses som exempel. Redovisningen är således ej fullständig. I första hand beskrivs användning av ADB i admi­nistrativa tillämpningar.

1    Rättsväsendet

Rättsväsendets informationssystem

Syftet med rättsväsendets informationssystem (RI) är främst att för­enkla och förbättra informationsutbytet mellan myndigheterna inom rätts­väsendet samt mellan dessa myndigheter och andra myndigheler med vilka de har ett frekvent utbyte av information. I samband därmed söker man också på olika sätt rationalisera kontorsarbetet inom myndigheterna. Ett annal huvudsyfte med Rl-projektet är att skapa underlag för planeringen inom rättsväsendet.

Rl är inte tänkt att bli ett enda datasystem med en stor databank utan en rad från varandra skilda delsystem där driften sker på olika dataanlägg­ningar.

Systemen i RI kan hänföras till tre större problemområden, nämligen

-

Syslem för brottmålsförfarandet i vid mening hos polis, åklagare och de allmänna domstolama saml för förfarandet inom kriminalvården (BROTTSRI)

-

System för diarieföring, beslulsregistrering, textbehandling och infor­mationssökning i departement och vissa myndigheler och därmed sam­manhängande frågor (LAGRI)

-  Syslem för planering och uppföljning inom rättsväsendet (PLANRI)

Gränsen mellan områdena är inle skarp. Vid sidan av dessa större pro­

blemområden faller vissa delprojekt som har varierande .anknytning till

nämnda områden.

Inom BROTTSRI finns en rad rutiner i drift. Rikspolisstyrelsen ansvarar här för den automatiska databehandlingen i flertalet mtiner. Verket data­behandlar dom och slutligt beslul i brottmål, strafföreläggande, föreläggan­de av ordningsbot, brottsanmälan, uppgift som i särskild ordning lämnas angående person som är misstänkt för brotl (personblad) saml annan hand­ling med uppgifier för del allmänna kriminalregistrel eller cenlrala polisre­gister. Vid databehandlingen framställs en rad meddelanden till olika myn­digheler. Samtidigt regislreras aulomatiskt dala som skall ingå i det all­männa kriminalregistrel, de centrala polisregislren och körkorlsregistren.

Delsystem för kriminalvården är under uppbyggnad. De ingår i BROTTSRI. Dalamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) svarar för datordriften i denna del.

Det huvudsakliga syftet med LAGRI är att förenkla och förbättra vissa kontorsrutiner i departemeni och domstolar och atl i samband därmed ska­pa bättre rutiner för information om besluten i lagstiftningsförfarandet och om rättspraxis till såväl departement, domstolar och andra myndigheler som enskilda. De första ADB-systemen med detta syfte infördes år 1972 i jusiitiedepartementel, regeringsrätten och kammarrätterna. De finns nu

Prop. 1978/79:121    Bilagal

139

inom många myndigheter, bl.a. domslolsverkel och generallullstyrelsen. DAFA svarar för den tekniska driften.

Också inom PLANRI finns ruliner i löpande drifl. En rad utredningar pågår.

Rl-projektet leds av samarbetsorganet för rättsväsendels informations­system (SARI).

Polisväsendets syslem

Som tidigare nämnts svarar rikspolisstyrelsen för driften av en stor del av BROTTSRI.

Ulöver Rl-mtinerna har rikspolisslyrelsen ell stort antal rent polisiära rutiner. De viktigaste är

-

regislrering av efterlysta personer samt personer som inte fär vistas i landet

-

registrering av signalement och särskilda kännetecken

-

registrering av fingeravtryck

-

registrering för spaningsändamål

-

registrering av eftersökta fordon

-

registrering av stulet och förkommet gods

-

registrering av pass

-

personaladministrativt system för polisväsendets personal

-

realtidssystem för ledningscentralerna i Stockholms och Göteborgs po­lisdistrikt.

Rikspolisstyrelsens ADB-resurser har samlats till en dataenhet. I denna ingår en planeringssektion, fem sysiemsektioner och en driftsektion. Polis­väsendet disponerar en dataanläggning med ca 340 textskärmslerminaler (samt ett 50-tal under installation) placerade centralt och på polisdistrik­ten. Terminalerna ger riksomfattande direkl åtkomst lill cenlrala polisre­gister. Terminalerna är anslutna till trafiksäkerhetsverkets anläggning via en s. k. dator lill datorförbindelse till rikspolisstyrelsen.

2   Fastighetsregistrering och inskrivning

Riksdagen beslöt år 1968 (prop. 1968:1, SU 1968:2, 3LU 1968:5, rskr 1968:80) alt ett centralt ADB-baserat fastighetsregister som ersätter lidiga­re jord- och stadsregister och som är enhetligt för land och stad skulle byg­gas upp. Vidare beslöt riksdagen är 1970 (prop. 1970:1, SU 1970:2, 3LU 1970:8, rskr 1970:96) atl ett cenlralt inskrivningsregister som ersäller lidi­gare faslighets- och tomlrältsböcker skulle införas och föras med använ­dande av ADB. De båda registren är tekniskt samordnade.

I fastighetsdatasystemet ingår uppgifter om fasligheter och samfällighe­ter. Frågor om atl även införa uppgifier om byggnader i systemet är under utredning. Totalt beräknas antalet levande och avregistrerade fastigheter f n. uppgå till ca 4 milj.

Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) inrätiades år 1968 och har till uppgifi att genomföra fastighetsdatareformen i den mån detta inte ankom­mer på annan myndighei.

År 1973 beslöt riksdagen att ett första driftsystem omfattande faslighets-register och inskrivningsregister - driftsystem I - skulle införas för be­gränsade delar av landet (prop. 1973:1, CU 1973:8, rskr 1973:79). Drift­system I är sedan den I januari 1976 i drift med rättsverkan i Uppsala län.

Prop. 1978/79:121    Bilagal

140

För driften anlilas DAFA:s filial i Gävle.

År 1974 tillkallades sakkunniga (fastighetsdatakommittén, FADAK) för att utreda frågan om ett riksomfattande syslem för fastighetsregistrering­en. FADAK föreslog en ändrad inriktning av projektet (SOU 1976: 56 och -57).

Efter remissbehandling och förslag frän regeringen (prop. 1977/78: 15) beslöt riksdagen (CU 1977/78:5, rskr 1977/78:134) au driftsystem 1 skall delas upp i två separata syslem - ett fastighetsregister (FR) och ett in­skrivningsregister (IR). Intill dess att en sådan uppdelning är genomförd skall driftsystem I tillämpas för ytterligare områden i Stockholms och Gävleborgs län.

Vidare fastställdes en anslagsmässig (135 milj. kr.) och geografisk ram för verksamheien under en försia femårsperiod. Verksamhetens utform­ning under kommande etapper skall utredas vidare. Denna översyn skall även omfatta vissa mera övergripande frågor såsom regionalisering och in­tegritet.

Regeringen uppdrog den 30 mars 1978 åt CFD, domstolsverket och lant­mäteriverket att skyndsamt och senast den 31 december 1978 lämna för­slag till skilda ADB-system för faslighetsregistret (FR) och inskrivningsre­gistret (IR) under den första etappen. Systemförslag härom avlämnades i slutet av december 1978. Förslaget har remissbehandlats.

Den fortsatta verksamheten avseende fastighets och inskrivningsregis­ter avses behandlas i en särskild proposition till årets riksdag.

3   Försvaret

Inom försvaret används ADB i stor omfattning och på många sätt. En mycket stor del utgörs av administrativ dalabehandling. Flertalet ADB-syslem är avsedda för verksamhet inom enskilda myndigheler. De infor­mationssystem som nu finns eller är under utveckling inom olika verksam­hetsområden finns redovisade av försvarels rationaliseringsinstitut (FRI) i Systemkatalog 77 (FRI 1977-07-29 Dnr 202 (74): 2).

De större ADB-systemen i försvaret är följande:

-

Syslem för operaliv ledning. Syslem utvecklas bl.a. för underrättelse­tjänst, säkerhetstjänst, stridskrafter, mililärgeografi, Iransporlplanlägg-ning och underhållstjänst.

-

System för data om krigsorganisationen. Systemen är avsedda all betjä­na förbandsproduklionen inom resp. försvarsgren och redovisar organi­sationens uppbyggnad saml personella och maleriella innehåll.

-

Personaladminislraliva system för dala om anslälld personal. Flera så­dana system finns hos olika myndigheter inom försvaret. Systemen in­nehåller uppgifter om personalens kompetens, utbildning, befallning, Ijänsl, lön etc. Ett gemensamt personaladministrativt system är under införande.

-

Värnpliktsverkets system för inskrivning och personalredovisning. Systemet innehåller data om värnpliktiga och civilförsvarspliktig perso­nal.

-

Syslem för förnödenhelsförsörjning och materielunderhåll. Ett flertal sådana ADB-system finns i drifl. F. n. pågår arbele inom försvarets ma­terielverk med alt ulveckla ett för försvarsmakten gemensami redovis­ningssystem för förnödenheter. Detla system avses ersätta de försvars­grensvisa förnödenhetsredovisningssystemen.

Prop. 1978/79:121    Bilagal

141

-

Syslem för data om anläggningar m. m. i försvaret, bl. a. ADB-system för anläggningsredovisning inom fortifikationsförvaltningen.

-

System för ekonomisk redovisning, bl. a. kassaredovisning, kostnadsre­dovisning, "koncernredovisning", tidredovisning, revision och ekono­misk statistik. Systemet är en försvarsspecifik variant av del syslem för ekonomisk redovisning m. m. (syslem-S) som används i den civila stats­förvaltningen.

4    Allmänna försäkringen m. m.

Systemen inom den allmänna försäkringen omfattar i första hand rutiner för administration av pensioner, allmänna barnbidrag och andra bidrag samt sjukförsäkringen.

Systemen syftar i första hand till att underlätta arbetet inom de allmänna försäkringskassorna och att genom snabbare och bälire tillgång lill statistik förbättra fömlsältningarna för planering och personaldimensionering vid kassorna.

ADB-systemen ombesörjer regislerföringen. Systemet för den allmänna pensioneringen omfattar bl. a. ca 1,8 milj. pensionärer, medan systemet för barnbidrag omfattar ca 1,1 milj. bidragsmottagare. Sedan riksdagen beslu­tat om överförande av administrationen av bidragsförskott från kommu­nerna till försäkringskassorna och riksförsäkringsverket har även mtiner härför utarbetats. Sjukförsäkringssystemet omfattar ca 6,5 milj. försäkra­de. 1 sjukförsäkringssystemet ingår förutom föräldraförsäkringen även del­system för bl. a. studiestöd för vuxenutbildning och utbildningsbidrag för arbetsmarknadsutbildning. Båda dessa omfattar ca lOOOOO personer. Via de olika systemen inom den allmänna försäkringen utbetalas medel mot­svarande ca 25 % av nationalbudgeten. En stor mängd dala är gemensam­ma för de tre systemen bidrag, pension och sjukförsäkring. Del är dock i princip fråga om tre frislående syslem med skilda register.

Alla tre systemen utnyttjar riksförsäkringsverkets datoranläggning och driftorganisation i Sundsvall. Dessutom används i stor ulsiräckning sam­ma terminalutrustning på försäkringskassornas centralkontor och lokal­kontor ule i landet. Systemet omfattar f. n. drygl 1000 terminaler.

En särskild utredning, ALLFA-kommiltén (S 1977:10), har tillsalts för all bl. a. siudera förutsättningarna för en regionalisering av systemen.

5    Postverket

Postverket installerar sedan början av år 1975 kassaterminaler i poslkas-sorna. Utrustningen består av ett tangentbord och en skrivenhet på varje kassaplals. Postens benämning på denna utrustning är poslkassamaskin (PKM). Kassalerminalerna står i förbindelse med kontorets terminaldator som utför kontroller på bokföringsbegreppen, upprättar kassörens redo­visning och registrerar transaktionerna på en magnetbandskassett. Mag-nelbandskassetterna sänds dagligen i brev till postgirots datacentral för vidarebehandling. 1 Malmö-, Göleborgs- och Stockholmsregionerna är ca 1 100 PKM anslutna via telenätet lill postgirots och PKbankens datacentra­ler för automatisk saldokontroll i samband med uttag. All slutlig bokföring sker t. v. på de uppgifter som kommer in via kassetiema. Förberedelser

Prop. 1978/79:121    Bilagal

142

pågår för att i stället föra över bokföringsdata via telenätet, s.k. datain­samling on line via det allmänna datanätet. Försöksverksamhel kan kom­ma all starta inom ett geografiskt begränsat område under år 1980. Syftena med PKM-systemet är i korthet

-

enklare kassarutiner och redovisningssystem

-

säkrare och snabbare datainsamling

-

bättre konkurrensförmåga pä betalningsförmedlingsområdet.

Fram t. o. m. budgetåret 1978/79 installerar postverket ca 3 200 kassaler-minaler på 800 postkontor. De minsta av dessa kontor (ca 100) har inte egen terminaldator utan fjärransluts via telenätet till datorn vid ett större kontor. Viss ytterligare installation förutses.

PKM-systemet förser postverkets centrala rutiner med ett stort antal oli­ka transaktioner. Dessa transaktioner kan delas in i tre huvudgrupper, nämligen postgirotransaktioner, PKbanksärenden och statliga uppdrag, t. ex. utbetalning av pensioner, barnbidrag och ersättningar från försäk­ringskassan. Transaktionsvolymen via PKM-nätet - ca 1,6 milj./bråd dag

-   motsvarar ca 70% av hela iransaklionsflödet från poslkassorna. Åter­

stående 30%, som härör frän småkontor ulan PKM samt lantbrevbärare,

daiaregistreras f. n. centralt. Arbete pågår med att bygga upp ett system

för regional regislrering av dessa transaktioner vid postens redovisnings­

centraler (RC) pä åtla orler i landet.

PKbanken använder postgirots datacentral för de delar av sin verksam­het, som tidigare tillhörde postbanken, nämligen bokföring av 1,5 milj. lö­nekonton och 6 milj. sparkonton. Postgirot har sedan början av 1960-talet använt datateknik för att behandla sina kunders in- och utbetalningar och gireringar, i genomsnitt 1,3 milj. transaktioner per dag. Postgirots verk­samhet bygger pä en central bokföring där kundernas betalningsuppdrag, direkt insända eller från ovannämnda RC/PKM-transaktioner, ulgör hu­vuddelen. In- och utbetalningskorl och gireringar daiaregistreras antingen i PKM eller genom stansning eller optisk läsning. All datafångst sker via optisk läsning varefter transaktionerna förs vidare till den centrala datorn för bearbetning och bokföring. Postgirot har lill sitt förfogande för behand­ling av ovannämnda system fyra stora datorer, ell tiotal minidatorer för konvertering och telekommunikation samt ca 400 arbetsplatser för dalare-gisirering och 11 optiska läsare, varav åtta med inbyggd mikrofilmkamera.

6    Statens vägverk

Adminisiraiiva system

Vägverkets administrativa syslem omfattar personaladministration (PA) och ekonomiadministration (EA). Syfiet med PA-systemet är bl. a.:

-

atl beräkna löner och övriga ersättningar för verkets samtliga anställda,

-

att producera personal- och lönestatistik som används som underiag vid verkels PA-planering och i förhandlingsverksamheien.

Systemet arbetar huvudsakligen mot två register, personregistret omfat­tande ca 15 000 aktiva personposter och löneregistret där samtliga lönedata finns lagrade.

EA-systemel är verkets ekonomiadministrativa styr- och informations­system. Det används för slyrning på såväl central som regional och lokal nivå inom verket. Del är ett vikligl styrinstrument bl. a. för verkets verk-

Prop. 1978/79:121    Bilagal

143

samhet som till slörsla delen bedrivs regionall och lokall vid ca 280 arbets­områden och ca 150-200 byggarbetsplatser. Den totala omslutningen på berörd verksamhei uppgår till ca 4 miljarder kr.

EA-systemet är indelat i delsystem för budgetering och kostnadsuppfölj­ning, ekonomisk analys, tillgångsredovisning samt ulgiftsredovisning.

Vissa delar av EA-systemet är integrerade med andra syslem, t.ex. PA-systemet. Bl. a. ger PA-systemels lönedel underlag för redovisning av personalkostnader inom EA-systemet. EA-systemet vidareutvecklas kon­tinuerligt i takt med att den s. k. datamognaden i organisationen ökar och ny teknik blir tillgänglig. Exempelvis pågår utveckling av ett databasorien-teral totalt EA-system. Avsikten är att förbättra styr- och informations­systemet för alt därigenom ta tillvara möjliga rationaliseringseffekter.

Tekniska sysiem

Av vägverkets tekniska system är ett inriklal på atl ge stöd i samband med projektering och byggande av vägar genom att erbjuda en stor dators beräkningsresurser. Exempel pä sådana beräkningar är väglinjeberäkning, utsättning av våglinjer, massberäkning och massdisponering. I beräkning­arna används bl. a. dala om terrängförhållanden o. d. vilka insamlas i flera faser under projekteringen av vägen och i den senare byggfasen. Beräk­ningarna görs ofia stegvis i dialog med datorn på gmndval av lidigare er­hållna resultat. Med hjälp av automatiska kurvritare tas vissa utdata fram i form av ritningar. Några av dessa program har gjorts tillgängliga för regio­nala användare vid vägförvaltningarna via terminal. Inom samma system­område finns program för beräkning av brokonstruktioner och geotekniska beräkningar.

De övriga systemområdena inom vägverkets tekniska databehandling är trafikteknik, vägplanering och vägdatabanken. Inom det irafiktekniska området sker kartläggning av trafikflöden och trafikutvecklingen på basis av trafikräkningar och andra trafikundersökningar. Vägplaneringssyste-mel utnyttjas i vägplaneringens olika faser. Vägdatabanken är en av grund­stenarna i vägverkets informationssystem. Den innehåller aktuella uppgif­ter om vägar, byggnader, trafikflöden, trafikolyckor m.m. Med vägdata-bankens uppgifter som underlag och med hjälp av prognosmodeller kan t. ex. olika ombyggnadsallernativ studeras.

Organisaiion

ADB-verksamhelen vid statens vägverk är organiserad kring en central datoranläggning inom myndigheten. Under åren 19781979 installeras ter­minaler i samtliga län.

Regislreringen av indata är sedan ell flertal år decentraliserad till åtta s. k. stanscenlraler.

Inom vägverket används i stor omfattning kalkylatorer i olika storleks­klasser. Samordningen av maskinvaminköp och utveckling av programva­ra för dessa ligger hos den cenlrala ADB-enheten.

7   Bil- och körkortsregistren

Syftet med bil- och körkortsregistren är att dels underiäita handlägg­ningen av ärenden rörande fordonsregistrering och körkort m. m., dels till-

Prop. 1978/79:121    Bilagal

144

handahålla information om utrednings- och planeringsaktiviteter på en rad områden, bl.a. irafiksäkerhelsområdet.

Riksdagen beslöt år 1969, i samband med ändrade riktlinjer för fordons-registreringen, att inrätta ett ADB-baserat riksomfattande fordonsregister. Två år senare beslöts att även införa ett gemensami körkortsregister som tekniskt och organisatoriskt skulle samordnas med bilregistret. Ett särskilt organ bilregisternämnden inrätiades samma år för planering, utveck­ling och idrifttagning av de nya bil- och körkortsregistren. Omläggningen av registren påbörjades är 1972 och slutfördes under år 1973. Under år 1973 flyttades även den datoranläggning som används för regislerföringen från Stockholm lill Örebro. Bilregisternämnden upphörde den 1 juli 1975 varvid nämndens kansli- och driftorganisalion gick upp i trafiksäkerhets-verket (TSV) och bildade en särskild organisatorisk enhel - TSV:s regis­teravdelning.

Bilregistret används som hjälpmedel för administration av bl. a.:

-

konlrollbesiklning av fordon

-

fordonsskatt

-

kilometerskatt

-

trafikförsäkringskontroll

-

kontroll av försäkringsinnehav

-

beredskapsplanläggning

Registren är vidare viktiga hjälpmedel för polisen i dess trafikövervak­nings- och spaningsarbele. Polisen kan från terminal via rikspolisstyrel­sens dator hämta upplysningar ur registren.

Länsstyrelserna svarar för registreringen och TSV svarar för register­hållningen. I bilregislrel finns f. n. uppgifter om ca 4,7 milj. fordon och i körkortsregistret uppgifter om ca 4,1 milj. körkortsinnehavare.

Till systemet är ca 350 textskärmslerminaler anslutna. Av dessa är ca 300 placerade hos länsstyrelserna. Resterande terminaler är placerade vid bl.a. TSV och försäkringsbolag. Direktförbindelse finns lill rikspolissty­relsens system. Ulöver ovannämnda terminaler kan därigenom ca 400 te-lexterminaler och ca 350 textskärmsterminaler hos bl. a. polismyndigheter kommunicera med trafiksäkerhetsverkets datorsystem. Några av de siörre försäkringsbolagen kommer att anslutas via en datorväxel direkl med TSV:s dator. Detta resulterar i atl ytterligare ca 1 500 textskärmslermina­ler får lillgång till vissa registeruppgifter från TSV.

8    Statistiska centralbyrån

ADB-lekniken har successivi förts in i statistikproduktionen vid SCB. Med viss förenkling kan ADB i stor utsträckning sägas ha ersatt manuella operationer i de mer än 200 statistiska produkler som framställs. System­utvecklingen har främsi varit inriklad på att utforma system för produktion av redan bestämda produkter. De olika produkterna har utvecklats tämli­gen oberoende av varandra. För dessa produkler används därför ett slort antal system och program.

Som underlag för statistikproduktionen för SCB flera cenlrala regisier, främst registret över totalbefolkningen, cenlrala förelagsregistret och lant-bmksregisiret. Vidare får SCB kopior av register från andra myndigheler. SCB förser i sin tur ett stort antal statliga och kommunala myndigheler, fö­retag, organisationer m. fl. med statistiskt planeringsunderiag.

Prop. 1978/79:121    Bilagal

145

Karaktäristiskt för statistiska informationssystem är att utdaia är i aggregerad eller sammanställd form. Det kan exempelvis vara i form av summatabeller, frekvenstabeller, indexberäkningar, tidsserier eller data framtagna i olika slag av statistiska analysmodeller, bl. a. prognoser. Detta är den avgörande skillnaden mellan SCB:s och andra myndigheters ADB-system, vilka oftasl har en individadministrativ användning, dvs. att data om de enskilda objekten utnyttjas för olika slag av beslul rörande dessa.

De statistiska informationssystemen inom SCB är i varierande grad in­tegrerade med varandra. SCB strävar efter att öka samordningen mellan systemen.

Datordriften sker vid SCB:s dalaceniral i Örebro.

9   Folkbokföring och beskattning

ADB-systemet för folkbokföring och beskattning syfiar till att genom ut­nyttjande av ADB förenkla och effektivisera administrationen inom dessa områden.

ADB har använts som hjälpmedel inom folkbokföringen och skatteadmi­nislrationen sedan mitten av 1960-talel. Riksdagen beslöt år 1975 att ett nytt syslem, AFB-systemet, skulle utvecklas och införas. Det nya syste­met avses innehålla funktioner enligt följande: fastighetsredovisning inkl. fastighetstaxering, personredovisning, allmänna val, regislrering av juri­diska personer, debitering av preliminär skatt, uppbörd av skall, inkomst­och förmögenhetstaxering, avräkning mellan preliminär och slutlig skall, omräkning av slutlig skatt, underlag för kontroll och revision, mervärde­skatt saml slutligen arbetsgivaravgifter.

Tekniskt skall systemet beslå av bl. a. följande komponenter:

-

en ceniral datoranläggning vid riksskatteverket (RSV)

-

regionala datoranläggningar vid 21 länsstyrelser samt en teslanläggning

-

ca 600 terminaler

-

ca 400 arbetsplatser för dataregislrering.

Den centrala datoranläggningen vid RSV används för förande av ett centralt skatteregister. I registret finns uppgifter om fysiska personer och organisationer som är aktuella i olika skatlefunktioner. Registrei skall vara tillgängligt via terminal hos skattemyndigheterna på olika nivåer.

Vid de regionala anläggningama finns ett regionalt skatteregister som är ett samlingsbegrepp för olika ADB-register vid länsstyrelsema. Det regio­nala skatleregistret har molsvarande registeruppgifter som det centrala med undantag för vissa administrativa uppgifier som endasl finns centralt.

Data som ingår i skatteregistren skall i de flesta ruliner först kontrolle­ras, sorteras, redigeras m. m. vid de regionala anläggningarna. Likaså skall data som framställs i den cenlrala anläggningen vidarebearbetas (sortering, redigering, viss beräkning, komplettering, kontroll, utskrift m. m.) vid de regionala anläggningarna. De regionala anläggningarna skall vidare använ­das till förande av register för folkbokföring och fastighetsredovisning. Ef­ter varje uppdatering av dessa register aviseras det cenlrala skatleregistret om de ändringar som erfordras för beskattningen.

Samtliga län och lokala skattemyndigheter skall förses med terminaler. Dessa är kopplade till den cenlrala datoranläggningen.

Dataregistrering avseende deklarationer, kontrolluppgifter elc. skall ske vid samtliga länsstyrelser och lokala skattemyndigheter.

10 Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121    Bilagal

146

De lokalt registrerade uppgifterna sänds normalt efter ev. kontroll till de regionala anläggningarna. Uppgifter som skall finnas i cenlrala register vidarebefordras till RSV:s centraldator.

All system- och programutveckling för folkbokföring och beskattning ut­förs centralt vid RSV. Programbildning och testning för de regionala an­läggningarna utförs på en särskild testanläggning vid RSV som i huvudsak är identisk med de regionala anläggningarna. Med erforderliga intervaller utsänds magnetband med nya och ändrade program till de regionala an­läggningarna.

Del nya ADB-systemel införs successivt, huvudsakligen under perioden 1979-1981.

10    Exekutionsväsendet

Arbete med att utveckla ett ADB-baserat redovisningssystem inom exe­kutionsväsendet (REX) har pågått sedan slutet av 1960-talel. Syftet med REX är alt det skall fungera som ett hjälpmedel i samband med registrering och handläggning av indrivningsmål och därvid tillhandahålla berörda myndigheter aktuellt arbetsmaterial.

Ansvaret för arbetet med REX överfördes år 1973 till riksskatteverket i och med att centralmyndighetsfunktionerna för exekutionsväsendet inord­nades i delta verk. REX är i drift i Södermanlands och Uppsala län. Fr. o. m. sommaren 1978 har systemet börjat användas i Stockholms kom­mun. Under år 1979 tas systemet i drift för resten av Stockholms län. Hu­ruvida systemet skali införas i flera län är ännu inte beslutat.

Huvudparten av uppgifterna i REX levereras från uppdragsgivarna via magnetband. Gäldenärs- och skulduppgifter lagras i en central databank. Uppgifterna är länsvis tillgängliga från terminaler vid REX-anslutna kro­nofogdemyndigheter. Krediteringar och registrering av andra åtgärder kan göras via lerminal av resp. myndighei. Sysiemel innehåller bl. a. prioriie-ringsmtiner för handläggning av regisirerade mål och automatisk kvittning av restitutioner såsom överskjutande preliminär skatt, arbetsgivaravgifter etc.

När hela Stockholms län har anslutits lill REX kommer systemet att in­nehålla ca 300 000 gäldenärer och ca 900000 mål. Antalet transaktioner, när hela Stockholms län är anslutet, beräknas till ca 30000 per dag. Fullt utbyggt med samtliga 81 kronofogdemyndigheter anslutna skulle sysiemel bli ca tre gånger större än nu.

All system- och programutveckling samt underhåll sker vid riksskatte­verket. Den cenlrala driften utförs vid DAFA. Systemet omfattar f.n. ca 100 bildskärmar och 80 skrivare.

11    Statligt löneuträkningssystem

F. n. finns flera lönesystem inom statsförvaltningen. Statskontoret har utvecklat ett generellt statligt löneuträkningssystem (SLÖR).

Regeringen har lidigare beslutat atl SLÖR med statskontoret som hu­vudman skall införas på samtliga civila myndigheter med undantag av de affärsdrivande verken och vägverket. Regeringen har vidare beslutat alt en

Prop. 1978/79:121    Bilagal

147

särskild version av lönesystemet (F/SLÖR) skall införas inom försvarets och polisväsendets verksamhetsområden.

Ansvaret för SLÖR skall enligt regeringens beslut flyttas till statens per­sonalpensionsverk (SPV) i Sundsvall. Statskontoret har till regeringen fö­reslagil alt detta skall ske den I juli 1980.

SLÖR kan användas för många olika personalkategorier. En tämligen fyllig information lämnas till de anställda i lönespecifikationen. SLÖR överför även information till andra ADB-system inom statsförvaltningen, t.ex. system för matrikelföring, personaladministrativ information, eko­nomiadministrativ information och statistik. Systemet bygger på en hög grad av automatisering.

1 november 1978 utbetalades via SLÖR 87000 löner på 80 myndigheler. F. n. ansluts 5 000-6000 anslällda till systemet varje månad. Införandet av systemet beräknas vara avslutat ijuli 1980 varvid ca 170000 löner utbeta­las genom SLÖR till en bruttolönekostnad av ca 900 milj. kr. per månad. Ett tiotal olika lönesystem har då ersatts med SLÖR.

SLÖR och F/SLÖR kommer att beröra omkring hälften av de ca 550000 personer som omfattas av de statliga löneavtalen. Den återstående delen består främst av personal inom de affärsdrivande verken samt vägverket. Lärare m. fl. får sin lön från kommuner och landsting, huvudsakligen via del s. k. K-PAI-systemet som totalt omfattar ca 600000 löntagare.

Databehandlingen ombesörjs av DAFA i Stockholm och Gävle saml av Uppsala datacentral (UDAC).

12   Studiestöd

Centrala studiestödsnämnden (CSN) startade hösten 1973 ett projekt för atl utveckla ett ADB-baseral informationssystem för den siudiesociala ad­ministrationen inom CSN och studiemedelsnämnderna (SN). Utvecklings­projektet som har bedrivits i samråd med statskontoret upphörde 1978-07-01 då sysiemel togs i full drift.

Syftei med studiestödels informationssystem (STIS) är i försia hand alt effektivisera administrationen av studiestödet och ge de studerande bättre service bl.a. genom korlare behandlingstider. Behandlingstiden för ansö­kan om studiemedel skall inte behöva överstiga fyra veckor ens under den brådaste tiden (augusti-september). Systemet syftar även till all uppnå större säkerhei i verksamheien genom bätire kontroller m. m.

STIS-systemet innehåller funklioner för

-

registrering (via terminal) av studiemedelsansökningar

-

beräkning av studiemedelsbelopp saml utskrift av besluismeddelande (även avslag) och studieförsäkran/-intyg

-

utskrift av utbetalningskort (studieslödsanvisningar) samt registrering av utbetalade belopp

-

uppdatering av studiemedelstagarnas skuldbelopp och beräkning av av­gifter

-

utskrift av saidobesked och inbetalningskort

-

bevakning av inbetalningar (avgifter och återkrav)

-

regislrering (via lerminal) av uppskovsansökningar

-

beräkning av om uppskov skall medges med hänsyn till sökandens eko­nomi samt utskrift av beslutsmeddelande (även avslag)

-

beräkning av återkravsbelopp samt utskrift av inbetalningskort

Prop. 1978/79:121    Bilaga 1

148

-

registrering av reducering av skuldbelopp på grund av den särskilda sjukförsäkringen för studiemedelslagare

-

registrering av ärenden om konvertering av studielän till studiemedel samt utskrift av beslutsmeddelande (även avslag)

-        bevakning av all till CSN och studiemedelsnämnderna inkomna ärenden

åtgärdas inom rimlig tid

-

kontroll av lämnade uppgifter (om bl. a. ekonomi och andra studieslöds-former)

-

statistik

1 systemet administreras både utbetalning (ca I 500 milj. kr. per är) och återbetalning (ca 300 milj. kr.) av studiemedel. Antal studiestödstagare i registret är ca 600000. CSN och de sex studiemedelsnämnderna har till­gång till systemet och registren via ca 65 textskärmsterminaler.

CSN ansvarar för systemet. Datordriften är förlagd till DAFA.

13   Högskolan

System för studiedokumentation,  statistik och lokal antagning (STU-DOK-systemet)

Systemet drivs inom ramen för lokala register vid olika högskoleenheter och används för dokumentation av uppgifier (närvaro och studieresultat m. m.) som behövs för studieuppföljning. Vidare används systemet i lokal och central utbildningsplanering. Systemet innehåller också rutiner för den lokala antagningens behov.

Systemet omfattar f. n. lolalt ca 80000 akliva siuderande vid de sex uni­versiteten samt vid högskolorna i Karlstad, Växjö, Örebro och Östersund.

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) ansvarar för systemutveck­lingen och varje högskoleenhet för driften av sitt eget register. Driften av systemet sker vid universitetsdatacentralerna.

Central antagning av studerande lill slallig högskoleutbildning

Med hjälp av särskilda ADB-system administrerar UHÄ ceniral antag­ning av studerande till statlig högskoleutbildning. Dessa system har varit i drifl sedan sommaren 1977.

Central antagning sker främst till de allmänna utbildningslinjerna inom högskolan samt till ett antal lokala utbildningslinjer. I systemen hanteras ca 75000 ansökningar årligen. Systemen utvecklas och drivs av UHÄ.

14   Arbetsmarknadsverket

ADB används sedan länge för olika ändamål inom arbetsmarknadsstyrel­sen (AMS). F. n. håller nya former för platsförmedling som bygger pä an­vändning av ADB på att utvecklas inom AMS.

System för framstäUning av plaislisior

Sedan några år används ett ADB-system för framställning av platslistor. Utbyggt omfattar systemet funktioner för registrering och automatisk sta-

Prop. 1978/79:121    Bilagal

149

listikföring av lediga platser, framställning av ADB-platslistor samt inkod­ning och uttag av statistik över arbetssökande. Platslistorna framställs i fem produktionsområden där uppgifier om nya platser och andra föränd­ringar dagligen insamlas för folosättning och tryckning av akluella plaislis­ior.

Syslem för lerminalsökning och hevakningsmalchning

Detta system omfattar tre funktioner, nämligen sökning med terminal bland lediga platser, bevakning av nytillkommande platser för arbetssö­kandes räkning (s. k. bevakningsmatchning) samt uppdatering av registren varje natt med nytillkommande platser. Systemet har prövats vid sex ar­betsförmedlingskontor under budgetåret 1976/77 (s. k. systemtest) och vid tolv kontor budgetåret 1977/78 (praktisk drifl). Av de senare kontoren har åtta fungerat som länscentraler för interlokal förmedling. Tre ytterligare sådana centraler tillkommer under budgetåret 1978/79.

Ett nytt område för användning av sökterminaler i arbetsförmedlingen är omställningsarbetet vid större företag som måste reducera sin personal. Ett inledande försök med terminaler i omställningsarbete görs vid Svenska Stål AB (SSAB) från maj 1978. Detta projekt följs upp och utvärderas av sysselsättningsutredningen.

Dala överförs dagligen från platslistornas produktionsområden lill en central databas vid en servicebyrå.

Modellkontor

Försöksverksamhet med s. k. modellkonlor drivs i avgränsade geogra­fiska områden. Alla kontor inom området länks bli modellkonlor. Alla för­medlare vid modellkontoren får sökterminaler som kan utnyttjas i alla funklioner vid platsförmedling. Till de nya tillämpningar som kan bli aklu­ella hör möjlighet att använda terminalerna för uppföljning av arbetssökan­de och lediga platser samt för arbetsgivarregisler. Syflel är bl. a. alt ge för­medlingspersonalen bättre informaiion om arbetssökande och lediga plat­ser saml alt förenkla de manuella rulinerna vid platsförmedling genom alt blanketter och slatistikkorl slopas m. m. Genom modellkontoren skall verket få underlag för atl bestämma det slutliga platsförmedlingssystemeis utformning och omfattning.

För modellkontoren har föreslagits 60 terminaler inom det ifrågavarande området budgetårel 1979/80. Systemet förutsätts utvecklas för drifl vid samma servicebyrå som söknings-/malchningssystemet.

Inom systemet för platslisleframslällning finns ca 190 inkodningstermi­naler och inom systemet för terminalsökning och bevakningsmatchning f. n. 25 terminaler. Antalet akluella platser utgör f. n. ca 15000 (december 1978). Genomsnittligt lillkommer ca 900 dagligen.

AMS har angeti alt ett fulll utbyggt plalsförmedlingssystem skulle om­fatta ca I 000 terminaler.

Ansvarei för de ADB-syslem som utvecklas eller är i drift inom arbets­marknadsverket ligger inom AMS. Del tekniska ansvaret för drift, under­håll och teknisk utveckling regleras i avtal mellan AMS och de serviceby­råer som anlilas - för sysiemel för sökning och matchning Control Data Sweden AB och för platslisteframställningen bl. a. DAFA.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 2

151

Bilaga 2

Förteckning över myndigheter och andra organ som avgett yttrande över datasamordningskommitténs betänkande ADB och samordning (SOU 1976:58)

Domstolsverket

Rikspolisstyrelsen

Centralnämnden för fastighetsdata

Dalainspektionen

Överbefälhavaren

Försvarets civilförvaltning

Försvarets materielverk

Försvarets forskningsanstalt

Försvarets rationaliseringsinstitut

Socialstyrelsen

Arbeiarskyddssiyrelsen

Riksförsäkringsverkel

Postverket

Televerket

Statens järnvägar

Statens vägverk

Statens trafiksäkerhetsverk

Statskontoret

Statistiska centralbyrån

Datamaskincentralen för administrativ databehandling

Riksrevisionsverket

Riksskatteverket

Nämnden för samhällsinformation

Statens personalnämnd

Riksarkivet

Universitets- och högskoleämbetet

Utrustningsnämnden för universitet och högskolor

Styrelsen för universitetens datacentraler

Skolöverstyrelsen

Naturvårdsverket

Miljödatanämnden

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar

Arbetsmarknadsslyrelsen

Statens invandrarverk

Bosiadsslyrelsen

Statens planverk

Statens lantmäteriverk

Statens industriverk

Statens vatienfallsverk

Styrelsen för teknisk utveckling

Länsstyrelsernas organisaiionsnämnd

Länsstyrelsen i Stockholms län

Kristianstads län

Göteborgs och Bohus län

Prop. 1978/79:121    Bilaga 2

152

Skaraborgs län

Gävleborgs län

Västerbottens län Samarbetsorganet för ADB inom rättsväsendet Dataarkiveringskommittén Styrelsen för sekretariatet för framtidsstudier Expertgruppen för regional utredningsverksamhet ADB-beredningsgruppen Försvarets datacentral Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och

rationaliseringsinstitut Svenska kommunförbundet Landstingsförbundet Stockholms läns landsiing Västernorrlands läns landsting Stockholms kommun Norrköpings kommun Malmö kommun Göteborgs kommun Sundsvalls kommun

Sveriges standardiseringskommission (SIS) Sveriges industriförbund Sveriges hantverks- och industriorganisation Svenska försäkringsbolags riksförbund Tjänstemännens centralorganisation Centralorganisationen SACO/SR Landsorganisationen i Sverige Svenska arbetsgivareföreningen

Leveranlörsföreningen kontors- och dataulmstning (LKD) Riksdalaförbundet Svenska dataföreningen

Svenska samfundet för informationsbehandling (SSI) SCB-TCO ST avd. 216 (ST-SCB) Försäkringskasseförbundet

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

153

Bilaga 3

Bilaga till kap. 6 Styrning av ADB-användningen i statsförvaltningen m. m.

Innehållsförteckning

1............................................................................ Datasamordningskommitténs betänkande och remiss­

yttranden ............................................................. 

.. 

154

I. I         Vissa grundläggande frågor.............................. 

.. 

154

1.2         Planering........................................................... 

.. 

156

2         Uppdraget till riksrevisionsverket, statskontoret

och försvarels rationaliseringsinstitut  ................. 

157

2.1

Direktiven.............................................................. 

.. 

157

2.2

Arbetets bedrivande ............................................ 

158

2.3

Ledningsgruppens rapport.................................... 

.. 

159

2.3.1

Några allmänna frågor........................................... 

159

2.3.2

Förbättrad planering och styming av myndighelemas an­vändning av ADB - synpunkier och förslag      

161

2.3.2.1

Handläggning av systeminvesteringar.................. 

.. 

161

2.3.2.2

Effektivitet i ADB-driften   ...................................... 

. 

165

2.3.2.3

Myndigheiernas planering av användningen av ADB      

166

2.3.2.4

Redovisning av ADB-verksamhelen i anslagsfram­ställningarna m.m      

168

2.3.2.5

Anvisningar för användning av ADB....................... 

171

2.4......................................................................... Riksrevisionsverkels, statskontorets och försvarets

rationaliseringsinstituts synpunkier....................... 

. 

172

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

154

1    Datasamordningskommitténs betänkande och remissyttranden

Datasamordningskommittén (DASK) behandlar på olika ställen i sitt be­tänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58) frågor om planering, styr­ning och samordning på ADB-området. I detta sammanhang redovisas vis­sa överväganden och förslag från DASK och synpunkier härpå som re­missinstansema har lämnat.

1.1 Vissa grundläggande frägor (kap. 5 i betänkandet)

DASK

Alternativet till nuvarande ordning vad gäller planeringen och styming­en av användningen av ADB inom statsförvaltningen är enligt DASK alt man övergår lill en starkare ceniral planering och styming. Del skulle inne­bära alt man till stor del bryier ut planerings- och styrningsfunktionerna för ADB ur de myndigheter och organ som är ansvariga för de verksamhe­ter för vilka ADB används och förelägger dem till något eller några samord­ningsorgan.

Ett annat sätl alt stärka den centrala planeringen och styrningen är att föreskriva en särskild prövning av ADB-projekt från mer begränsade lön­samhets- och/eller samordningssynpunkter. Det skulle innebära alt ett sär­skilt organ måsle granska och godkänna alla ADB-projekt på olika stadier innan de får fortsätta att utvecklas och tas i drift.

Frågan om en starkare ceniral planering och styming på ADB-området har nära samband med hur man principiellt ser på datatekniken i förhållan­de till de verksamheier för vilka den används. Del grundläggande synsättet måste enligt DASK vara att datatekniken är ett hjälpmedel i myndigheter­nas arbele. Detta talar rent principiellt för att planeringen och stymingen av användningen av datateknik i första hand bör ligga hos de för berörda verksamheter ansvariga myndigheterna och organen.

För att man skall införa en starkare ceniral planering och styming på ADB-området än f. n. bör enligt DASK vinsterna och fördelama i övrigt av samordning i databehandlingen över myndighets- och seklorsgränser be­dömas som stora och samtidigt omöjliga eller svåra alt genomföra på annal sätt på grund av organisaioriska och andra institutionella hinder.

Enligt DASK:s mening finns det redan nu i flera avseenden ett relativt starkt centralt inslag i planeringen och styrningen på ADB-området inom statsförvaltningen, bl.a, till följd av rationaliseringsförordningen och den centrala anskaffningen av datorutrustning över dalamaskinfonden. DASK har kommit lill den uppfattningen att en ytterligare förstärkning av det centrala inslaget i planeringen och styrningen när det gäller användning av datateknik i statsförvaltningen inte är nödvändig för att få till stånd den samordning som DASK anser önskvärd eller som f. n. synes kunna komma i fråga. DASK anser därför att tyngdpunkten i planeringen och stymingen

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

155

av användningen av datateknik bör ligga hos de för verksamheterna ansva­riga myndigheterna och organen. Delta utesluter dock inte att ytterligare riktlinjer kan behövas säväl för att få till stånd samordning som för atl reg­lera användningen av ADB i andra avseenden.

Samordningsarbetet bör enligt DASK inriktas bl. a. på alt möjliggöra atl data som samlas in och skapas i ett system kan användas även i andra sys­tem, på alt få till stånd en lämpligt avvägd utbyggnad och ett effektivt ut­nyttjande av resursema samt på att inventera, ulveckla och sprida kun­skap om metoder, tekniker o.d. för utveckling, införande och drift av ADB-system.

RenUssyltranden

En rad remissinstanser inslämmer i DASK:s synpunkier och slutsatser i frågan om centraliserad eller decentraliserad planering, styrning och sam­ordning av ADB-verksamhelen. Bland dem ingärcenlralnämden förfasiig-helsdaui, jörsvurels forskningsanstalt, jörsvarets ratlonaliseringsinstinil, statens vägverk, statskontoret, statistiska centralbyrån, riksskatteverket, universitets- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen, statens invandrar­verk, statens naturvårdsverk, statens planverk, länsstyrelsernas organisa­iionsnämnd, länsstyrelsen I Väsierbonens län, samarbetsorganet för rättsväsendets injörmationssystem och Svenska kommunjörbundet. För­svarets rationaliseringsinstititt anför att det är naturligt atl användarna av ADB har huvudansvaret för planeringen av dalateknikens användning och för utformningen av ADB-systemen. Denna princip utesluter inte att vissa samordningsinsatser på central nivå kan ha ekonomiska och praktiska för­delar. Bl. a. på systemutvecklingsområdet kan sådana insatser ge goda ef­fekter och ibland vara nödvändiga. Invandrarverket framhåller i samman­hanget att det är väsentligt all statskontoret bereds tilirälle atl lämna syn­punkter och ge råd om lämplig uppläggning av syslemutvecklingsprojekt.

Riksskatteverket tar i sitt yttrande upp frågan om en starkare ekonomisk kontroll av ADB-projekt. Verket anser att nuvarande brisler härvidlag främst kan hänföras till olillräckliga kunskaper om och erfarenheler av stora projekt. Problemet bör lösas bl. a. genom all ökade krav slälls på den ekonomiska styrningen och kontrollen av ADB-projekt och genom ökade insaiser på melodområdet.

Riksrevisionsverket delar i allt väsentligt DASK:s uppfattning om pro­blemen men anser att DASK:s förslag är olillräckliga. De bör därför kom­pletteras för alt åstadkomma dels en förstärkning av statsmakternas styr­ning av ADB-verksamheten i stort, dels en ökad effektivitet i den myndig­hetsindividuella utvecklingen. En effektivitelsinriktad ADB-politik bören­ligt riksrevisionsverket i första hand vara kravställande och uppföljande. Verket förordar en renodling och förstärkning av den kravställande rollen och således en ändrad rollfördelning. Verket anser vidare all myndigheler-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

156

na bör åläggas atl följa en generell ADB-instruktion. Denna skall omfatta övergripande normativa krav på metodområden i ADB-verksamheten som planering, kalkylering, urval och prioritering, budgetering och redovis­ning, systemutveckling, säkerhet, dokumentation, förslagsutformning, da­tordrift samt utvärdering och kontroll.

Även Svenska Arbeisgivarejöreningen och Sveriges Indiisirijörbiind an­ser atl del behövs kraftfullare åtgärder. Bl. a. behöver riksdagens ställning stärkas när det gäller dataprojekt. Vidare bör föreskrifter och anvisningar lör det offentliga ADB-sysiembyggandet lillskapas i syfte att skapa goda relationer även med de andra samhällssektorerna. Myndighelemas roll att tjäna medborgare och näringsliv bör härvid markeras.

1.2 Planering (kap. 14 i betänkandet)

DASK

Planeringen och styrningen när det gäller användning av datateknik bör enligt DASK:s mening i huvudsak vara decentraliserad. Men hänsyn lill att ADB är ett av de hjälpmedel myndigheterna har i sin verksamhei bör planeringen sammankopplas med och ske som en del av den administrativa planeringen i övrigt av berörda verksamheter. Det är därför viktigt atl myndigheternas planering utformas på ett sådant sätl alt det går att utläsa vilka krav på databehandling olika verksamheter kommer att ställa och atl planer för utveckling och drifl av ADB-system redovisas. Planeringen bör göras så all man så långl möjligt fortlöpande kan följa de verkliga kostna­derna och deras överensstämmelse med kalkyler och andra planer.

DASK anser att särskilda föreskrifter eller anvisningar bör utfärdas för hur myndighetema skall beakla databehandlingen i planeringen av sitt ar­bele. Denna fråga hänger nära samman med utformningen av myndigheter­nas planering över huvud tagel och bördärför lösas i samband därmed.

Remissyttranden

Staiskonioret delar uppfattningen atl myndighetemas planering bör ut­formas på ell sådant sätl all kraven på dalabehandlingen kan utläsas. Verket delar också DASK:s principiella syn alt planeringen på ADB-områ­det bör sammankopplas med övrig administrativ planering. Riktlinjer för detta bör utarbetas och myndighetema bör även kunna få rådgivning i pla­neringsfrågor. Statskontoret betonar vidare vikten av uppföljning i myn­digheternas ADB-verksamhet för att få bättre förutsättningar för planering­en.

Riksrevisionsverket (RRV) instämmer i stort i DASK:s synpunkter på planering. RRV framhåller dessulom att erfarenheter från verkets revi­sionsverksamhet tyder på alt stora insatser måste göras på hela det ekono­mi-administrativa områdel, inkl. ADB-verksamhetens planering på myn­dighetsnivå.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

157

Normativa krav bör formuleras som stöd för den myndighetsindividuella utvecklingen. Det bör enligt RRV ankomma på verkei alt utveckla ekono­mi-administrativa metoder inom ADB-området. RRV menar dock att re­surser för delta hittills har saknats.

Synpunkter på planeringen lämnas även av arbetsmarknadsstyrelsen, som i slort instämmer med DASK, samt av statens naturvårdsverk som dock har avvikande mening. Nalurvårdsverkel anser atl kopplingen mel­lan ADB-planering och verksamhetsplanering i övrigt inle är självklar om huvudsyftet är att orieniera andra myndigheler om vad som händer på ADB-sidan. Man riskerar tvärtom atl ADB-planeringen skjuts i bakgrun­den. Del finns inget som hindrar all man i informations- och samordnings-syfte begär särskilt underlag från myndigheterna.

Svenska Arbetsgivarjöreningen och Sveriges Industriförbund förordar att former för alternativ planering av ADB inom offenilig förvaltning ut­vecklas för att öka möjligheterna till allsidig belysning av olika lösningar på myndighetsutövandet med ADB-stöd.

2    Uppdraget till riksrevisionsverket, statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut

2.1 Direktiven

I beslut den 29 februari 1978 uppdrog regeringen åt riksrevisionsverket (RRV), statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) alt utre­da vissa frågor rörande planering, slyrning och samordning av ADB-verk­samhet.

Till ledning för utredningsarbetet upprättades inom budgetdepartemen­tet en promemoria som fogades till beslutet. I promemorian anfördes som allmän bakgrund bl. a. följande.

Kostnadema särskilt för utveckling och införande av ADB-system men även för drifl och underhåll underskattas många gånger. Samtidigt finns del en tendens alt överskaUa de ökade intäkterna och de minskade koslna­dema vid användning av ADB. Det ekonomiska utfallet av investeringar i ADB blir således ofta sämre än man från början räknai med.

Genom brisler i de ekonomiska kalkylema i utredningsmaterial o. d. be­gränsas vidare möjligheterna atl rationellt välja och priorilera verksamhe­ter för datorisering. Uppställning och innehåll i gjorda kalkyler varierar, varför möjlighelema till jämförelser mellan kalkylerade och fakiiska kost­nader i samma projeki och mellan olika projeki är begränsade.

Andra områden där det enligt promemorian finns brister är sättet att pla­nera och bedriva projeki för utveckling av ADB-system, budgetering, redo­visning och rapportering, uppföljning samt informations- och erfarenhets­förmedling.

Även om det kan vara svårt att avhjälpa många av bristema står del en-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

158

Iigl promemorian klarl all ytterligare ålgärder bör vidtas för att lörbättra beslutsunderlagen i samband med utveckling och drift av ADB-syslem. Särskilt gäller detla i fråga om hur koslnader och intäkter skall beräknas och redovisas i olika lyperav beslutsunderlag. Vidare bör ansträngningar göras för att få till stånd ökad effektivitet och bättre kontroll vid utveckling och drift av ADB-system. Det bördärför utredas hur man kan åstadkomma förbättringar i här berörda avseenden.

Frågor och aspekter som borde behandlas i utredningsarbetet var främsi följande:

1.

Omfattningen och utformningen av underlag för beslul rörande ut­veckling och drift av ADB-system i de årliga anslagsframställningarna eller andra framställningar till regeringen.

2.

Behovei och omfattningen av generella riktlinjer i form av föreskrifter, råd och anvisningar för ADB-verksamhet. Även form"eVna för hur sådana riktlinjer skall utarbetas, hållas akluella och spridas borde uiredas. Som områden där riktlinjer kan komma i fråga angavs bl. a. organisaiion av sys­temutvecklingsprojekt och datordrift. En aspekt som härvid borde upp­märksammas var hur beslutsprocessen bör utformas särskilt i stora och tidsmässigt utdragna projekt. Andra viktiga frågor i della sammanhang är planering, budgetering, redovisning och uppföljning av ADB-verksamhet.

2.2 Arbetets bedrivande

Uppdraget omfaltade frågor som ligger inom flera myndigheters intres­se- och ansvarsområden. Utredningsarbetet har enligt regeringens beslut letts och samordnats av en ledningsgrupp i vilken tjänstemän från budget­departementet, RRV, statskontoret och FRI har ingått. Själva utrednings­arbetet har i huvudsak bedrivits i två arbetsgrupper i vilka ingått tjänste­män från budgetdepartemeniet och nämnda myndigheter.

På grundval av malerial från arbetsgruppema samt visst annat material har ledningsgruppen utformat en rapport. Däri lämnas synpunkier på och förslag lill ålgärder för atl förbättra planeringen, styrningen och samord­ningen av den stafliga ADB-verksamheten. Åtgärderna kräver i flera fall ytterligare utrednings- och förberedelsearbete.

Ell antal myndigheter, främst sådana som själva är stora användare av ADB, har beretts tillfälle att granska och lämna synpunkter pä rapporten. Dessa har ledningsgruppen beaktat i den slutliga utformningen av rappor­ten.

Vidare har de centrala personalorganisationerna vid flera tillfällen infor­merats under arbetets gång.

RRV, statskontoret och FRI har var för sig i månadsskiftet september­oktober 1978 till regeringen överlämnat ledningsgruppens rapport samt synpunkter på denna.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

159

2.3 Ledningsgruppens rapport

I det följande behandlas ledningsgruppens rapport i vad avser plane­ring,styrning och samordning. I anslutning lill kap. 10 och 11 redovisas ledningsgruppens överväganden och förslag avseende bl.a. metodfrågor resp. information om den statliga ADB-verksamheten.

2.3.1 Några allmänna frågor Utgångspunkter, ansvarsfrågor m. m.

Ledningsgruppen erinrar om att när ADB omkring år 1960 började tas i bruk i statsförvaltningen var den av olika skäl en utpräglad specialistfunk­tion som oftast var skild frän myndighetemas övriga verksamhet. I dag ut­gör ADB ett produktionsmedel bland andra för ett stort antal myndigheter inom statsförvaltningen.

ADB används som ett direkt slöd elleretl hjälpmedel fören rad uppgifter i samband med bl. a. handläggning av ärenden, planering av framtida verk­samheter och utförande av interna administrativa uppgifter. ADB används näslan alllid i kombination med manuella rutiner.

ADB är ett viktigt hjälpmedel vid administrativ utveckling inom statsför­valtningen. Användning av ADB är emellertid många gånger inte del enda alternativet när man skall förenkla eller förbättra myndigheternas verk­samhet. När ADB införs sker det oftast i kombination med andra åtgärder. Införande och användning av ADB bör därför inle behandlas åtskilda från den administrativa utvecklingen i övrigt inom en myndighet. Vidare följer all ADB är ett viktigt inslag i de centrala rationaliseringsorganens arbele.

Betydelsen av att inle se ADB-frågor isolerade från den verksamhet för vilka ADB används har starkt understrukits vid kontakter med ADB-använ­dande myndigheter.

ADB i någon form används numera av i stort sett alla statliga myndighe­ter och organ. Flertalet av dem använder dock ADB i ringa ulsiräckning och dä i regel extern kapacitet, t. ex. vid DAFA eiler nägon annan service­byrå. 1 många fall består användningen av ADB fortfarande endasl i att myndigheterna är anslutna till något lönesystem och syslem för ekonomisk redovisning m. m.

Den helt dominerande delen av ADB-verksamhelen i statsförvaltningen är koncentrerad till kanske 20 myndigheler inkl. affärsverken. Hos dessa myndigheter är ADB ett mycket betydelsefullt produktionsmedel. Deras verksamhet är ofta helt uppbyggd runt något eller några stora ADB-system och kan knappast fungera utan dessa. Som exempel på några större sådana verksamhetsområden kan nämnas poslgiroverksamheten, riksförsäkrings­verket och försäkringskassorna samt statistiska centralbyrån. Dessutom bör nämnas de statliga datacentralerna, nämligen DAFA, försvarets dala-central och universitetens dalacentraler, som också är.myndigheter.

Användningen av ADB i statsförvaltningen för ofta med sig genomgri-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

160

pande effekter på organisaiion, beslutsprocess, arbetsförhållanden och in-vesteringsulgifter. Även frågor av rättslig och etisk natur kan uppstå och föranleda reglering eller andra åtgärder. Långsiktiga bindningar görs i frå­ga om administrativa ruliner och invesleringar i s. k. programvara och ma­skinell utrustning. Andra bindningar uppkommer ofta genom att ADB-sy­stem inom såväl samma som skilda verksamheisområden görs beroende av varandra. Sammantagna gör sådana förhållanden att beslut om alt använda ADB på ett vissl säll inle kan ändras ulan stora svårigheler och koslnader. ADB-beslut medför i många fall således starkt inskränkt handlingsfrihet. Detta talar för atl ADB-verksamhelen behöver särbehandlas.

Med hänsyn till de speciella förhållanden användning av ADB för med sig måste statsmakterna ges bätire möjligheter att påverka för vilka ända­mål och med vilken ambilionsnivå ADB tas i bruk samt atl följa större och vikligare syslemutvecklingsprojekt och verksamhet vid datacentraler i statsförvaltningen. Behovei atl förbättra stalsmaklemas insyn och möjlig­het lill påverkan gäller särskilt de tidiga stadiema av större och viktigare systemutvecklingsprojekl.

ADB-användande myndigheters ansvar för val av arbetsmetoder m. m. inom den egna verksamheten ändras självfallet inte principiellt av att stats­makterna ges bättre insyn och möjligheter till påverkan. Det kan i sam­manhanget erinras om att statsmaktema redan har bestämt om restriktio­ner i fråga om utnytijandet av andra metoder och produktionsmedel.

ADB-kostnader och ekonomiska kalkyler

Ledningsgruppen tar även upp frågan om särskiljning av ADB-kostna­derna hos myndighetema. Dessa svarar uppskattningsvis för ca 5 % av de samlade statliga konsumtionsavgiftema. Detta talar i och för sig inte för all ADB-verksamheten behöver uppmärksammas särskilt av statsmakiema.

Del finns emellertid andra och starkare skäl som talar för att ADB bör särbehandlas i planerings-, budgeterings- och redovisningssammanhang. Ett sådant skäl är att en stor del av ADB-kostnaderna avser utrednings-, ut­vecklings- och förberedelsearbete, dvs. aktiviteter som kommer atl leda till framtida löpande kostnader. Ytterligare skäl är de många frågorna av gemensam natur i samband med ADB. Uppgifterom ADB-användningens omfattning och sammansättning är därför viktiga underlag för bedömning av behoven av särskilda insaiser avseende t. ex. riktlinjer och hjälpmedel för val och tillämpning av metoder samt av utbildning. Det kan också fin­nas skäl alt påverka den totala omfattningen av myndigheternas använd­ning av ADB så länge det råder knapphet på personal med tillräcklig kun­skap och erfarenhel av ADB.

Utveckling och införande av ADB-system är en form av investeringar. Styming och kontroll av användningen av ADB förutsätter därför att inte bara kostnadema utan också intäkterna och lönsamheten beaktas. Detta sker med hjälp av ekonomiska kalkyler.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

161

ADB-projekt kännetecknas ofta av att det är svårl att avgränsa vilka kostnader och intäkter som bönas med. Många eflekter är dessiUom svåra att ange i pengar.

2.3.2 Förbättrad planering och slyrning av myndigheiernas användning av ADB synpunkier och Jörslag Ledningsgruppens lörslag till åtgärder för förbättrad planering och styr­ning av myndigheternas användning av ADB kan sammanföras till fem om­råden, nämligen handläggning av systeminvesteringar, effektivitet i ADB-driften, myndigheternas planering av användningen av ADB, redovisning av ADB-verksamheten i anslagsframslällningama m.m. samt anvisningar för hur ADB-verksamhet bör handläggas och bedrivas inom myndigheler. Förslagen på dessa områden presenteras i det följande.

2.3.2.1   Handläggning av systeminvesleringar

Ledningsgruppen har konstaterat att det finns siarka skäl lör statsmak­terna att styra och kontrollera användningen av ADB samt atl den nuva­rande stymingen och kontrollen bör förbättras. Eftersom ADB-systemens närmare användning och egenskaper fastställs successivt under deras till­komst och utveckling, måste en vikiig del i en förbättrad styming och kon­troll ta sikle på beslutsprocessens och beslutsunderlagets utformning för de enskilda systeminvesteringama. De förslag i dessa avseenden som led­ningsgruppen har lämnat återges i det närmasi följande.

Regler avseende beslutspunkter, beslutsunderlag m. m.

Syslemutvecklingsarbele och annal ulvecklingsarbele av någon betydel­se bedrivs normall i projektform, dvs. del hålls åtskilt från den normala verksamheten. Från idé till förverkligande genomlöper systemutvecklings-projekten ett antal olika skeden som är likartade mellan olika projekt.

Föratt ge beslutsfattare bälire möjligheler till styrning och kontroll före­slås att formella regler utarbetas och fastställs för etappindelning, besluts­punkter och beslutsunderiag vid utveckling och införande av större eller på annat säll vikliga ADB-system inom den civila statsförvaltningen. Sådana regler finns för övrigt redan nu på vissa håll i statsförvaltningen, bl. a. inom försvars- och justitiedepartementens områden och inom affärsverken.

De regler som skall gälla för beslutsgång och beslutsunderlag i samband med större och viktigare systeminvesleringar föreslås samlas i ett särskilt dokument, en s. k. handläggningsordning. Det kan i delta sammanhang även bli nödvändigi atl komplettera rationaliseringsförordningen.

Ledningsgruppen redovisar olika moment som bör ingå i beslutsunderla­get.

Etappindelning av systemutveckUngsprojekt

Till grund för de formella reglema i systemutvecklingsprojekl bör ligga 11    Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

162

en generellt användbar och väl definierad uppdelning av systemutveck­lingsprojekt i olika etapper eller faser. Av denna skall framgå hur många och vilka steg projekt bör genomlöpa pä vägen från idé till förverkligande, vilka beslut som bör lättas vid olika tilllallen, vad beslutsunderlaget bör in­nehålla vid resp. beslutstillfälle m. m.

De formella reglema föreslås baseras på en uppdelning av arbetet med alt utreda, utveckla, införa och påbörja drift av ADB-syslem i ell antal etapper och aktiviteter, nämligen

-  initiering   ]

.      I - syslemutredning

-

förstudie   )

-

huvudstudie

-

systemkonstruktion

-

drift och förvaltning

-

eflerstudie.

Ledningsgruppen lämnar även en närmare redogörelse för innehållet i de olika etapperna och aktiviteterna.

En grundläggande förutsäitning för en förbätirad styming och kontroll av systemutvecklingsprojektet är att kostnadsberäkningarna och de eko­nomiska kalkylema i de olika etapperna och skedena uppställs på likartal sätl eller på annal sätt görs jämförbara. Kalkylgränsen för en enskild sy­steminvestering skall i princip vara densamma under alla etapper och kal­kylposterna skall kunna igenkännas i det beslutsunderlag som vid olika till­fällen underställs regeringens prövning.

Ell ADB-system bör normalt sålunda genomlöpa de nämnda etapperna och aktiviteterna. Övergång från en etapp till nästa förutsätter beslul av en ansvarig instans. Ett tillfredsställande dokumenterat beslutsunderlag skall vid varje beslutspunkt erbjudas beslutsfattarna. Del kan dock i vissa fall finnas skäl alt avvika från den föreslagna uppdelningen av arbetet med att utveckla och påbörja drift av ADB-syslem. Om avsieg skall göras för visst projekt bördeita klargöras på ett tidigt stadium. Motivet härför bör därvid anges.

Olika instansers ansvar och medverkan

I enlighet med iövrigt gällande ansvarsfördelning inom statsförvaltning­en bör den myndighet som på sitl verksamhelsområde skall använda ett ADB-system ha det primära ansvaret för utveckling och drift av ADB-sys­tem. 1 utvecklingsansvaret ingår alt se till atl systemet - inom ramen för de generella riktlinjer och speciella direkliv som statsmaktema utfärdat -blir det bästa länkbara med avseende på ekonomi, tillämpning och teknik. Ansvaret åvilar i dessa liksom i andra frågor självfallet verksledningen. Ansvaret ulövas bl. a. genom all denna successivt under utvecklingsarbe­tet fattar de beslut som bestämmer ADB-systemels användning, utform­ning och egenskaper i övrigt.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

163

Statsmakterna har det yttersta ansvarei för planering, styrning och sam­ordning av ADB-verksamhelen i statsförvaltningen. De måste därför ges möjligheter all påverka vilka verksamheter som datoriseras, ambitionsni­vån i datorsiödei, ADB-systemens uppbyggnad och viktigare egenskaper, lidsplanering m. m. Statsmaktemas direkia medverkan bördock begränsas till större och viktigare projekt.

Det finns en rad frågor av gemensamt iniresse vid utveckling av ADB-system. Bl. a. används till stor del samma metoder i alla projekt. Vidare bör eller kan utbyte av data och annan samordning mellan ADB-system på skil­da verksamheisområden komma i fråga. De för systemutvecklingsprojekt ansvariga myndighelerna skall därför i vikligare projekt samråda med de centrala ralionaliseringsorganen. Samråd måste däruiöver naturligtvis även inhämias när så föreskrivs i direktiv ellerdel är befogat av andra skäl. 1 den prövning de cenlrala rationaliseringsorganen skall göra undanlas för­utsättningar som har lämnats av statsmakiema.

Av resursskäl måste dock även de centrala ralionaliseringsorganen be­gränsa sina insatser. Därför är det angelägel att grundligare prövningar in­riktas på viktigare projekt och vikligare etapper. Vilka dessa är anges i del följande. Kalkyler, lidsplaner och annat beslutsunderlag av ekonomisk be­tydelse bör prioriteras i granskningen.

Ledningsgruppen erinrar om att det inom försvaret finns en ordning lik­nande den Som förordas.

De centrala raiionaliseringsorganens samråd bör inhämtas av de ansva­riga myndigheterna innan beslutsunderlag överlämnas till statsmakterna. Dessa organ bör också få lillfälle att granska förslag till utredningsdirektiv och uppdragsbeskrivningar i annan form.

Viktigare systeminvesteringar och viktigare beslutspunkter

Statsmakternas styrning och kontroll av systemutveckUngsprojekt mås­te i första hand inriklas på siörre eller på annat sätt viktiga projeki.

Följande kriterier skulle kunna vara bestämmande för regeringens direk­ta medverkan som beslutande instans för enskilda ADB-utvecklingspro-jekt.

1.     Regeringen har lämnat direktiv om utvecklingsarbetet

2.

Utvecklingskostnaden för ADB-inslaget i ett projeki, inkl. följdkost­nader såsom utrustning m. m., bedöms överstiga visst belopp

3.

De årliga driftkostnaderna för ADB-systemet i sin helhet bedöms översliga visst belopp

4.

Utvecklingsinsatsen berör flera myndigheler och organisationer

5.

Huvudmannafrågan för systemet är oklar

6.

ADB-systemet berör i hög utsträckning allmänheten eller företag, t. ex. iform av ökat uppgiftslämnande

7.

ADB-systemel kan behöva ges en utformning som innebär avsteg från den tekniskt och ekonomiski bästa lösningen.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

164

I del fortsatta arbetet med att utarbeta en handläggningsordning bör en begränsning och konkretisering av de redovisade kriteriema ske. Som ett led i arbetet bör de kriterier som övervägs undersökas inom några lämpliga myndigheler för att se hur många och vilka ADB-projekt som skulle bli föremål för regeringens prövning.

Reglema för etappindelning, beslutspunkter och beslutsunderlag skall i princip tillämpas på alla systeminvesleringar. Statsmaktemas medverkan bör dock normalt begränsas till större och viktigare systeminvesteringar och till några frän stymmgssynpunkt särskilt viktiga etappövergångar i dessa.

Vid följande elappövergångar eller faser är statsmakternas medverkan särskilt angelägen.

1. Granskningen av förstudien. Vid detta tillfälle skall beslutas om bl. a.

del fortsatta utredningsarbetets närmare inrikining

2.

Granskningen av huvudstudien, dvs. det lilUalle då ett heltäckande material skall föreligga men då ännu inte mer kostnadskrävande akti­viteter normalt har påbörjats

3.

Idrifttagningen, dvs. övergången från konstruktions- till driftfasen. Vid detta tillfälle bör bl. a. kontrolleras att berört syslem uppfyller ställda krav och får rimliga effekter såväl kostnadsmässigt som i öv­rigt.

I samband med alt direktiv o. d. ges för systemutvecklingsprojekt eller i samband med beslut i senare skeden bör anges i vilken utsträckning och i vilka former statsmakterna avser att medverka i fortsättningen.

För atl Slyra de enskilda syslemutvecklingsprojeklen i statsförvaltning­en bör statsmakiema kunna använda sig av gängse administrativa instru­ment. Dessa är främst lids- och kostnadsramar för projekten eller deras olika etapper samt direktiv och föreskrifter i övrigt.

Till dessa instrument får läggas den granskning av direktiv o. d. för sys­lemutvecklingsprojekt och av arbetsresultat från sådana projeki som de centrala rationaliseringsorganen skall svara för.

Mindre systeminvesteringar

För mindre systeminvesteringar, som inte av andra skäl behöver under­ställas statsmaktemas prövning eller centrah rationaliseringsorgans sam­råd, har vederbörande myndighet ett ansvar för att systemet är lämpligt och att det ges en ur ekonomisk och leknisk synvinkel opiimal utformning samt alt projektarbetet bedrivs på ett korrekt sätl. Kravel på beslutsgång, etappindelning och dokumentation påverkas inte av att behov av insyn från andra instanser inle föreligger. Olika omständigheter kan för övrigt medföra att ärendet i ett senare skede blir av sådan karaktär att centralt ra­tionaliseringsorgans eller stalsmaklemas medverkan krävs.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

165

Ändrad ADB-teknik

Den beslutsprocess som föreslås ovan baseras till stor del pä det sätt att ulveckla ADB-system och organisera ADB-drift som hittills har varit för­härskande. Del innebär atl utveckling av större ADB-syslem kräver rela­tivt stora resurser och bedrivs i jämförelsevis stora arbetssteg. Vidare har systemen driftmässigt utformats för drift på medelstora och större daiorer inom särskilda driftenheter.

Del pågår emellerlid en fortlöpande utveckling på ADB-området i fråga om teknisk utrustning, utformning av ADB-syslem, organisaiion av dalor­drift m. m. Vidare införs datorer efter hand i verksamheier som tidigare in­te varit datorstödda, t.ex. kontorsarbete och andra administrativa stöd­funktioner. Den pågående utvecklingen väntas så småningom kunna leda lill alt sättet atl utveckla ADB-system och organisera datordrift förändras.

Det är mot den bakgrunden angelägel alt noga följa den pågående ut­vecklingen och vid behov anpassa beslutsprocessen till nya förutsättning­ar.

2.3.2.2 Effektivitet i ADB-driften

Det stora antalet ADB-syslem i drift eller under utveckling gör atl da­tordriften eller "ADB-produktionen" svarar för en betydande del av kost­nadema för ADB-verksamheten i statsförvaltningen. Även innan ell ADB-system har lagils i drift lar del i anspråk resurser för datordrift. Sådana krävs nämligen i samband med programmering, tester och annat ulveck­lingsarbele.

Den övervägande delen av produkiionen sker f. n. vid ett begränsat antal större datacentraler eller produktionsenheter. De större produktionsenhe­terna kan lill sin omfattning jämföras med medelstora eller större service­byråer.

Det stora inslaget av gemensamma frågor och problem, de många drift­enheterna och ADB-driftens stora omfattning gör enligt ledningsgruppen atl del bör finnas goda möjligheler alt uppnå effektiviseringsvinster inom ADB-driften. Dessutom har ADB-driften hittiUs ägnats jämförelsevis be­gränsad uppmärksamhet från rationaliserings- och samordningssynpunk­ter.

En viktig del av den inierna styrningen av ADB-driften avser verksled­ningens, ADB-ledningens och driftledningens informafion och beslutsun­derlag. Inom varje datacentral av någon storlek behövs rapportering av prestationer, kostnader, intäkter och kapacitetsutnyttjande för att ledning­en skall kunna utövas på ett effektivt sätt. Det kan konstateras atl åtskilli­ga datacentraler i detla avseende inte lever upp till rimliga minimikrav.

Ledningsgruppen föreslår atl regler för hur datordrift bör organiseras och bedrivas inom myndighetema utfärdas.

En stor del av de åtgärder som krävs för att effektivisera datordriften av-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

166

ser metodstöd och erjårenhetsutbyte. Dessa behandlas i annat samman­hang (kap. 10).

Bland enskilda metoder som är av intresse vid effektivisering av ADB-driften bör nämnas interndebitering och avgiftsbeläggning. En ökad an­vändning av intern prissättning och avgiftsbeläggning av tjänster bör över­vägas för all förebygga onödigi resursutnyttjande. En redovisningsmässig uppstramning följer dessutom med prissättningen.

Ledningsgruppen framhåller vidare att åtgärder för att effeklivisera da­tacentralernas verksamhet inle kan ersätta insatser av de sakansvariga myndighelerna med att följa upp sina ADB-system i syfte att hålla nere de totala ADB-kostnaderna.

För att underlätta för verks- och ADB-ledningama att planera och styra ADB-produktionen föreslår ledningsgruppen atl myndigheter med mer om­fatlande ADB-drift åläggs att årligen avge en kombinerad berättelse och plan avseende denna verksamhet. En sådan verksamhetsberättelse bör även utgöra ett instmment för myndighetema att ge information lill centra­la ralionaliseringsorgan, stalsmaklerna och andra intressenter.

Verksamhetsberättelserna bör utformas med beaktande av de förutsätt­ningar som gäller för resp. datacentral. Vissa fasta rubriker bör dock fin­nas oavsett i vilken omfattning del finns skäl alt utveckla olika frågeställ­ningar. Verksamhelsberätlelsema bör vara inriktade mol datordriften, men eftersom systemutvecklingen påverkar datordriften kan även effek­tema av utvecklingen behöva tas upp. Verksamhelsberätlelsema bör be­handla ledningsinformation, teknikfrågor och användarproblem. En hu­vuduppgift är att sammanfatta beläggningen i fråga om personal och utrust­ning, service till användare saml ekonomiska frågor. Ledningsgruppen lämnar lörslag till de fasta rubriker som bör finnas i en verksamhetsberät­telse för ADB-drift.

Huvuddelen av ADB-driften inom statsförvaltningen, exkl. affärsver­ken, sker vid drygl ett tiotal större datacentraler. Det är i första hand dessa som bör åläggas alt åriigen utforma verksamhetsberättelser för ADB-drif­ten. För övriga myndigheter med egen ADB-drift bör den ekonomiska re­dovisning som lämnas i anslagsframställningen vara tillräcklig.

2.3.2.3 Myndigheternas planering av användningen av ADB

Den systemutveckling och den ADB-drift m. m. som förekommer vid en myndighei är resultat av tidigare beslut. Om man önskar styra ADB-verk­samhetens innehåll och sammansäitning samt dess tekniska och organisa­toriska uiformning, är myndighetemas planering av sin framtida admini­strativa utveckling och framtida ADB-drift ett viktigt instrument.

Myndighetemas planering vad gäller ADB har flera syften och måste be­drivas i olika former och tidsperspektiv. Planering behövs bl.a. för att kunna styra för vilka ändamål och med vilken ambitionsnivå myndigheter-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

167

na skall använda ADB, föratt kunna påverka omfattningen och samman­sättningen på myndigheternas ADB-resurser och för atl få underlag för samordning.

För effektiv styrning och samordning av myndighetemas användning av ADB behövs systematiskt uppställda sammanställningar över de admini­strativa/m ('cÅ:///!gi- och ADB-projekt som pågår eller planeras inom varje myndighet eller verksamhetsområde. I innehållet bör ingå uppgifter om kostnader och intäkter, genomförandetider m.m. Sådana sammanställ­ningar behövs för att kunna göra lämpliga val bland de verksamheter som lämpar sig för ADB, för atl priorilera eller tidsmässigt fastställa beslulade projekts genomförande saml för att tilldela myndighetema resurser för ut­vecklingsarbete och uppbyggnaden av erforderliga driftresurser. För stats­makternas del är givetvis främst siörre eller på annat sätt viktigare projekt av intresse.

Exempel på planering av denna lyp kan hämtas från försvarets område. Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) sammanställer ärligen en rationa­liseringsplan som överlämnas till regeringen. Denna innehåller en plan över planerad och genomförd rationalisering. Myndigheiernas planering av rationaliseringsverksamheten sker i direkt anslutning lill den ordinarie programplanerings- och budgetprocessen. Försvarets rationaliseringsplan är i första hand avsedd alt vara ett underlag för regeringens ställningsta­gande till rationaliseringsverksamhetens inriktning och resurser.

Inom civila myndigheter eller verksamhetsområden förekommer knap­past planer eller sammanställningar av denna lyp. Det är angeläget alt vid­la olika ålgärder för alt inom dessa få lill stånd en koppling mellan plane­ring och rationalisering.

Det synes f. n. inte vara realistiskt att föreskriva all fullständiga och jäm­förbara sammanställningar av alla vikligare administrativa utvecklingspro­jekt skall utarbetas för alla myndigheter eller verksamhetsområden samt atl myndighetema skall lämna förslag till prioritering av projekt på grund­val av dessa sammanställningar. Ett lämpligt steg i denna riklning kan dock vara begränsade sammanställningar och planer över ADB-projekt, dvs. projekt med stora eller små inslag av ADB. Administrativa utveck­lingsplaner eller ADB-planer av sistnämnda typ bör utarbetas årligen och kan lämpligen ingå i myndighetemas anslagsframställningar. Bestämmelser om planering av här berörd lyp kan ingå i budgelhandboken.

Myndigheter med mer omfattande användning av ADB bör som en del av verksamhetsplaneringen även ha en väl utvecklad rullande planering av ut­vecklingsarbetet och datordriften. Av denna skall framgå vilka krav på re­surser för utveckling (inkl. underhåll) och drift som planerade, beslutade och idrifttagna system släller.

Stalsmaklemas styming av ADB-verksamheten har många gånger kom­mit in på ett sent stadium av systemutvecklingsarbetet, främsi i samband med anskaffningen av datorutrustningen. Det äremellerlid önskvärt atl in-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

168

tresset och åtgärderna för styrning och kontroll i högre grad än f. n. inrik­tas på de lidigare leden i ADB-systemens tillkomst, främst systemutveck-lingsarbelet och resurserna för della. Utrednings- och utvecklingsarbetet svarar nämligen fören stor del av de totala kostnadema för ADB. Vidare är möjligheterna lill styrning och annan påverkan avsevärt bätire under de ti­diga skedena av ADB-projekten. Den angivna omorienteringen fömtsälter förbäitrad planering.

Även för ställningstaganden till utbyggnad av datorkapaciteten och till organisation och förläggning av datordrift behövs bälire planering.

I syfte alt förbättra planeringen av myndigheternas användning av ADB bör således krav ställas på att vissa uppgifier härom redovisas i myndighe­ternas anslagsframställningar.

2.3.2.4 Redovisningav ADB-verksamheten i anslags­framställningarna m. m.

AUmänt

Den redovisning lill regeringen av användningen av ADB som förekom­mer i dag sker i allmänhet i anslagsframställningarna för resp. myndighei. ADB-verksamheten ingår då i regel som en icke särredovisad del i myndig­heters samlade verksamhet. Redovisningen av enskilda utvecklingsprojekt är ofta relativt begränsad och sker inte i enhetliga former. 1 mycket lilen utsträckning förekommer att underlag lämnas lill regeringen i särskilda framställningar. Mycket stora ADB-system utvecklas dock i regel efter om­fattande utredningar, ofta i kommittéform, och efter principbeslut av riks­dagen. Den information som i dag lämnas och de möjligheter till insyn och styrning som den ger är enligt ledningsgruppen ett uttryck för en låg ambi­lionsnivå när del gäller planering, styrning och samordning av ADB-verk­samheten inom statsförvaltningen.

En höjning av ambitionsnivån härvidlag förutsätter en mer differentierad behandling av olika delar av ADB-verksamheten. Särskilt redovisningen av större projeki för utveckling av ADB-system måste förbättras. Det är nöd­vändigt att ADB-verksamheten behandlas och redovisas på ett sådant sätt i anslagsframställningarna alt statsmakiema och övriga extema intressenter får överblick och kontroll över verksamheten i dess helhet.

En allmän utgångspunkt för kraven på myndigheternas redovisning av användningen av ADB i anslagsframställningarna bördock vara att de skall gå att uppfylla utan stora förändringar av myndighelemas redovisningssys-lem och de möjligheter som nuvarande redovisningssystem erbjuder. En fortsatt höjning av ambitionsnivån måste sällas in i ett mera långsiktigt perspektiv.

Större och viktigare systeminvesteringar

Den beslutsprocess, i vilken anslagsframslällningama från myndigheter-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

169

na ingår som ett led, är tidsmässigt utdragen och förutsätter avsevärd per­manens eller förutsebarhet i de verksamheter som budgeteras. Projekt av­seende utveckling av större ADB-syslem och annat administrativt utveck­lingsarbete av större omfallning har i regel inle dessa karakleristika. Att anpassa projekten till den ordinarie budgetprocessen är inte rimligt. I stäl­let bör beslutsgången anpassas till projekten. Det är mot den bakgrunden tidigare nämnda förslaget om en särskild handläggningsordning för större och viktigare systeminvesleringar skall ses.

För sådana projeki bör myndigheterna göra särskilda framställningar till regeringen pä fastställda punkter eller stadier i projektarbetet eller vid de andra tillfällen där regeringens ställningstagande härför krävs. Anvisningar om på vilka olika stadier i syslemutvecklingsarbetet särskilda framställ­ningar bör göras och om vad de bör innehålla bör finnas i handläggnings­ordningen.

Övrig ADB-verksamhet, dvs. utvecklingsprojekt för vilka inte den sär­skilda handläggningsordningen tillämpas, underhållsarbete samt ADB-drift, bör behandlas i den ordinarie budgetprocessen och således utförligt redovisas i anslagsframställningen.

Myndigheternas anslagsframställningar

Även beiräffande de mindre projekten och ADB-driften behövs någon form av insyn. Denna avser främst den allmänna inriktningen av verksam­heten samt omfattningen av de samlade resurserna för systemutveckling och ADB-drift.

Insynen i de mindre projekten bör till stor del kunna säkerställas genom atl myndigheterna enligt lidigare redovisal förslag årligen i anslutning till anslagsframställningen sammanställer en plan för administrativ utveckling eller en ADB-plan som överlämnas till regeringen. Vissa typer av mindre projekt bör därvid kunna sammanföras i grupper. Vid behov kan regering­en eller centrala ralionaliseringsorgan med anledning av planen vidla resp. till regeringen föreslå åtgärder i fråga om inriktning m. m. av verksamhe­ten.

För att ge insyn i omfattningen av de resurser för systemutveckling och ADB-drift som myndigheterna disponerar bör dessa i anslagsframställning­arna göra sammanställningar häröver. Del gäller även de resurser som an­vänds för utveckling av ADB-system som handläggs i särskild ordning.

ADB-verksamhetens behandling varierar i anslagsframställningar från olika myndigheler. Vid vissa myndigheter utgör den en funktion för vilken resurser direkt begärs i anslagsframslällning. Vid andra myndigheter sker en överslagsmässig fördelning av kostnaderna på olika verksamhelsgre­nar. Vid ytterligare andra görs en fördelning på program med hjälp av lö­pande interndebileringar. Redovisningen i anslagsframställningen bör an­passas härtill.

Uppdelning bör alltid göras på systemutveckling och ADB-drift.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

170

Begränsude krav på redovisning och information bör ställas på myndig­heler som endast i ringa utsträckning bedriver ADB-verksamhet.

Utöver vad som redan har sagts bör följande redovisas i anslagsfram­ställningarna.

En kort redogörelse bör lämnas för användningen av ADB och avse 1. ex. vilka system som är i drift eller under utveckling. Även de syslemutveck­lingsprojekt som följer särskild handläggningsordning bör tas med.

Viktigare händelser, beslut, ärendeutveckling och andra trender m.m. som påverkar ADB-verksamhelen och den service som lämnas bör bely­sas.

1 en ekonomisk översikl bör de sammantagna ADB-kostnadema redovi­sas. En snäv avgränsning av ADB-kostnader bör därvid göras. I försia hand skall redovisas koslnader vid särskilda ADB-enheter (utvecklingsav­delningar, driftenheter, siansavdelningar o. d.) samt för personal som i öv­rigt har sin huvudsakliga sysselsättning inom ADB-området. En närmare precisering av vilka kostnader som skall redovisas bör göras i budgethand­boken.

Med samma indelningar m.m. som i den ekonomiska översikten bör budgetförslaget redovisas i vad avser systemutveckling resp. ADB-drift. Myndighelerna bör kommentera förändringar i resursbehoven.

I de fall ADB-verksamheten inle är funktionellt redovisad i anslagsfram­ställningen skall under olika verksamhetsgrenar eller program anges däri ingående kostnader och kostnadsförändringar avseende systemutveckling och ADB-drift. Resurser för ADB-verksamhet kan således begäras samlat för myndigheten eller fördelat på skilda program m. m. Sammanställningar av den totala användningen av ADB vid myndigheten bör dock alllid göras.

Regler för hur ADB-verksamheten skall behandlas i myndighelemas an­slagsframställningar bör ingå i budgethandboken.

Särskili anslag

Beslutsprocessen för större systemutvecklingsprojekl bör enligt led­ningsgruppen således följa särskilda regler. I konsekvens härmed anser ledningsgruppen att det kan övervägas att införa ett särskilt anslag från vil­ket de systemutvecklingsprojekl som följer den särskilda handläggnings­ordningen hell eller delvis finansieras. Det skulle innebära att regeringen i samband med att den tar ställning till övergång från en etapp till nästa stäl­ler anslagsmedel till förfogande från ett samlingsanslag för administrativ utveckling. Förfarandel skulle ha vissa likheter med det förfarande som tillämpas vid anskaffning av ADB-utrustning.

För atl riksdagen skall kunna ställa medel lill förfogande, måste rege­ringen kunna göra en ungefärlig uppskattning av medelsbehovet för ansla­get. Detta skulle kunna ske på följande sätt.

De myndigheter som bedriver eller planerar bedriva utveckling av ADB-system av här berört slag anmäler del beräknade medelsbehovet till ett

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

171

centralt rationaliseringsorgan. Mycket kortfattad information lämnas om projektets syfte, totalkostnader och tidsförhållanden. I övrigt hänvisas lill kommande eller inlämnade särskilda framställningar om projektet. Det centrala rationaliseringsorganet sammanställer därefter behovet av an­slagsmedel och överlämnar före den I oktober varje år anslagsframställ­ning för det kommande budgetåret.

Det bör nämnas alt många ADB-användande myndigheler har ifrågasatt lämpligheten av ett särskilt anslag av här berörd typ.

Ett eventuellt införande av denna finansieringsform bör enligt lednings­gruppens mening ske successivt efter beslut i varje särskilt fall, varvid gjorda erfarenheler kan tas till vara.

2.3.2.5 Anvisningar för användning av ADB

Förutsättningarna all använda ADB varierar mellan de olika myndighe­lerna inom statsförvaltningen. Stora olikheter finns i fråga om former för beslutsfattande, planeringsrutiner, projekladministration, syslemutveck-lingsmetodik. administration av dalordrift osv. Även myndighetemas kompetens- och utvecklingsnivå varierar kraftigt.

Ledningsgruppen har övervägt för- och nackdelar med atl ulfärda rikt­linjer för myndigheternas användning av ADB.

Fördelarna med riktlinjer är flera. Krav på en viss kvalitativ miniminivå vad gäller handläggningen av ADB-verksamhet kan föreskrivas. Använd­ningen av ADB bör vidare bli mer enhetlig och standardiserad. Riktlinjer skapar dessulom bättre förutsättningar för kontroll och uppföljning. Rikt­linjer medverkar även lill alt göra myndigheter och andra organ medvelna om de krav och förväntningar som ställs i fråga om ambitions- och utveck­lingsnivå samt beteende på ADB-området. Detta bör i sin tur leda till att myndigheter själva i ökad utsträckning lar initiativ lill olika förbättringar.

Det finns emellerlid även en rad fakiorer som gör del svårt att ularbeta riktlinjer. De områden inom vilka riktlinjer behövs präglas av fortgående utveckling och förändring. Synen på lämpliga administrativa och tekniska förfaranden på rationaliserings- och ADB-området har varierat mellan oli­ka organ och bedömare och har också varierat över liden. Någon stabilise­ring härvidlag synes inte vara alt vänla. Svårigheterna och nackdelarna med alt utarbeta riktlinjer får dock inte överdrivas.

Enligt ledningsgruppen behövs riktlinjer i olika former. Ledningsgrup­pen pekar på två typer av riktlinjer för ADB-verksamheten.

Den ena typen är riktlinjer för hur ADB-verksamhet bör organiseras och bedrivas inom myndigheterna saml krav på innehåll och kvalitet i myndig­heternas användning av ADB. Som exempel på regler för ADB-verksamhe­tens organisation och bedrivande anförs att uppgifts- och ansvarsfördel­ningen mellan verksledning, "sakenheter", rationaliserings- och utveck­lingsenheter, ADB-enheter osv. bör beskrivas och fastställas. Som exem-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

172

pel på regler för innehåll och kvalitet i ADB-verksamheten kan nämnas krav på att myndigheterna bör utarbeta rationaliserings- och ADB-planer och att dessa bör innehålla uppgifter om olika projekts lönsamhet. Regler för personalens insyn och medbestämmande hör också hit.

Den andra typen av riktlinjer är anvisningar för hur arbetsuppgifter och arbetsmoment bör bedrivas samt hur funktioner skall utformas. Det är i huvudsak fråga om val och lillämpning av olika meioder och tekniker.

Enligt ledningsgruppen bör den första typen av riktlinjer ges karaktären av allmänna anvisningar som i princip skall följas i de fall användningen av ADB har mer än marginell omfattning. Den andra typen av riktlinjer lorde i allmänhet få ges karaktären av rekommendationer, råd och vägledande ex­empel. Behovet av situationsanpassning och den snabba utvecklingen av nya synsätt och metoder gör nämligen all förutsättningarna att utfärda mer allmängiltiga och bestående riktlinjer av den andra typen är begränsade.

Även de ADB-användande myndighetema anser atl riktlinjer behövs. Det bör dock nämnas alt man inom åtskilliga sådana myndigheter ifråga­sätter om del är möjligt och lämpligt all ulfärda bindande regler på ADB-området.

Det är väsentligt att användarmyndigheterna får möjlighet att påverka-riktlinjemas innehåll och form. 1 det fortsatta arbetet bör därför dessa myndigheler på lämpligt sätt fä lämna synpunkter på utkast och förslag.

Utfärdandet och ansvaret för båda typema av riktlinjer bör i huvudsak ankomma på de centrala rationaliseringsorganen och på RRV. För den första typen av riktlinjer bör dock regeringens godkännande inhämtas in­nan de utfärdas. När riktlinjer av mer teknisk karaktär kan få stora ekono­miska effekier eller de är av politiskt intresse, bör även de prövas av rege­ringen.

Ledningsgruppens synpunkter på den andra typen av riktlinjer behand­las utföriigare senare (kap. 10).

2.4 Riksrevisionsverkets, statskontorets och försvarets rationaliseringsinstituts synpunkter

Ledningsgruppens rapport har överlämnats till regeringen av RRV, statskontoret och FRI. De tre verken ansluter sig i huvudsak till de förslag som ledningsgruppen har lagt fram. Verken har dock anfört vissa synpunk­ter på rapporten. Dessa sammanfattas i del följande.

Ledningsgruppens förslag om en särskild handläggningsordning för sys­teminvesleringar berörs av alla tre verken. RRV anser atl en särskild hand­läggningsordning behövs för de systeminvesteringar som kräver särskilda ställningstaganden från statsmakterna. Den bör innehålla bl.a. regler för etappindelning, beslutspunkter och beslutsunderlag. RRV har utformat ett utkast till sådan handläggningsordning.

RRV vill i större utsträckning än ledningsgruppen betona att varje myn-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

173

dighet själv har ansvar för den egna effektiviteten samt att ADB är ett un­derordnat hjälpmedel. Om systeminvesleringar avser uppgifier som redan har ålagts en myndighet, bör inriktning samt urval och prioritering avgöras av sakansvarig myndighet. Statsmakternas styming bör i sådana fall i prin­cip grundas på de begränsningar som kan gälla del ekonomiska handlings­utrymmet samt möjligheten att tillgodose myndigheternas samlade krav på ADB-resurser vid rätt tidpunkt.

Om systeminvesteringar avser nya uppgifier, frågor som väsentligen rör andra än myndigheten internt eller större investeringar bör stalsmaklemas styrning avse även inriktning, ambilionsnivå m. m. Det är i sådana fall den särskilda handläggningsordningen bör lillämpas.

RRV hävdar att väl definierade ansvarsförhållanden och roller behövs för att höja kvaliteten i syslemutvecklingsarbetet. Detla gäller både mellan och inom myndigheler. RRV föreslår att en särskild systemgransknings-furtktion inrättas. Innebörden härav är inle alt denna skall ta sig utiryck i ytteriigare ett revisions- och kontrollorgan.

Statskontoret anser att formella regler bör utarbetas och fastställas för etappindelning, beslutspunkter och beslutsunderlag för utveckling av ADB-system. Dessa regler bör lämpligen samordnas med ralionaliserings­förordningen och redovisas samlat. Statskontoret ställer sig dock tveksamt till möjligheterna och det lämpliga i atl ularbela kriterier för val av besluts­nivå i systeminvesleringar som både är allmängiltiga och exakt styrande.

Enligt FRI befinner sig ADB-verksamheten i snabb utveckling. Den ad­ministrativa regleringen av systemulvecklingsprocessen och organisatio­nen av systemutvecklingsarbetet måste därför ulformas så att arbetel en­ligt nya kostnadsbesparande metoder underiättas. Enligt den föreslagna handläggningsordningen kan avsieg göras, om så är motiverat, från den elappindelning på vilken handläggningsordningen baserats. Därmed bör möjligheten alt tillämpa andra nyare meioder nöjaktigl ha lillgodosetts.

Vidare förutsätts i den föreslagna handläggningsordningen atl regering­ens prövning av det tredje stegel sker omedelbart före idrifttagande av del utvecklade systemet. Detla kan förefalla ligga väl sent i utvecklingspro­cessen. Institutet anser emellertid all della har mindre betydelse. Den fö­reslagna handläggningsordningen synes lämplig atl användas inom försva­rel. Viss anpassning till försvarels regelsyslem kan dock erfordras.

RRV är tveksamt till ledningsgruppens ålgärdsinriklning och bedömning av potential för atl efjéktivisera datordriften. ADB-driften svarar för en stor del av kosinaderna för ADB-verksamheten. Resursåtgången bestäms dock väsenlligen av vilka system myndigheien beslutar utveckla och hur systemen konstrueras. RRV anser atl uppföljning av datordrift är en viktig uppgifi men betydelsen bör i della sammanhang inte överdrivas.

RRV och statskontoret behandlar ledningsgruppens förslag att en plan för administrativ utveckling eller en ADB-plan skall sammanställas i an­slutning till myndigheternas anslagsframställningar. Motsvarande finns re-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

174

dan pä försvarets område. En plan lör administrativ utveckling eller en ADB-plan synes enligt RRV:s bedömning haetl oklart syfte. Enligt budget­handboken skall myndigheterna redovisa uppnådda och förväntade bespa­ringseffekter lill följd av rationaliseringsätgärder och omprioriteringar. Denna redovisning tillsammans med förslagen till handläggningsordning saml särredovisningen av ADB-resurser torde enligt RRV ge lillräcklig in­formation.

Statskontoret pekar på del instmment för insyn i och kontroll av ADB-verksamheten som statsmakterna, ulöver direklivrätten, har genom myn­dighetemas framställningar om anslag. För större systeminvesleringar be­höver myndighetema regelmässigt särskilda medel. Genom en redovisning av rationaliseringsplaner i anslagsframställningen får statsmakiema därut­över ett instrument för insyn i ADB-verksamheten. Härigenom förbättras statsmakternas möjligheter atl särskilt begära direkt medverkan i större och viktigare ADB-projekt.

RRV, statskontoret och FRI ansluter sig till ledningsgruppens förslag om att ADB-kostnaderna bör särredovisas i anslagsframställningarna och att föreskrifter härom bör tas in i budgelhandboken. RRV önskar dock en mer omfaitande redovisning och en högre detaljeringsgrad. RRV har ut­format ett alternativt förslag till särredovisning av ADB-kostnader i an­slagsframställningarna.

RRV förordar vidare högre ambitionsnivå beträffande redovisningen av ADB-verksamheten än vad som återspeglas i ledningsgruppens rapport. RRV beionar dock atl ambitionsnivån markerar en målsättning som kan uppnås försl på längre sikt.

FRI erinrar om att överbefälhavaren har begärt alt myndighetema inom det militära försvaret skall särredovisa ADB-kostnaderna. Särredovisning i den utsträckning som antyds i ledningsgruppens förslag torde innebära en avsevärd ambilionshöjning.

På ledningsgruppens förslag om att ett särskilt anslag för administrativ utveckling bör prövas anför de tre effektivitetsorganen skilda synpunkier. RRV anser all det är lämpligt att använda bemyndigandetekniken för att reglera kostnadsramar för systeminvesteringar.

Statskontoret delar uppfattningen att beslutsgången vid utveckling av större ADB-system bör anpassas till projekten. I konsekvens härmed skul­le ell särskilt anslag för administrativ utveckling kunna vara ett smidigt sätt atl finansiera projeki som hanleras enligt den särskilda handläggnings­ordningen. Statsmakterna skulle härigenom få en samlad överblick av re­sursåtgången i vissa större ADB-projekt. De centrala ralionaliseringsorga­nen skulle också få värdefull information som underlag för planering av oli­ka insatser.

Samtidigt talar dock flera principiella och praktiska skäl emot ett sådant anslag. Utveckling av ADB-system måsle prioriteras gentemot andra insat­ser inom det verksamhetsområde ADB-systemen avser stödja, inte gente-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

175

mot andra ADB-projekt inom andra verksamhetsområden. Detla skulle dock till en del kunna undvikas om anslaget fördelades på sektorer, t.ex. departemenisvis.

Enligt FRLs uppfattning bör ett särskilt anslag lör administrativ utveck-lingfrämja ett bättre och mer samordnat resursutnyttjande. Ett problem isammanhangel är dock hur den tänkta ordningen låter sig förenas med myndighelemas ansvar för sin administrativa utveckling.

RRV, statskontoret och FRI anser aU riktlinjer eller anvisningar för ADB-verksamheten br utfärdas. De hardock något olika syn på sådana an­visningar. RRV anser att det nu finns ett tillräckligt underiag för atl utfor­ma förslag till allmänna riktlinjer och anvisningar för ADB-verksamhet. RRV har utformat ett förslag lill sådana. Verkei anser det befogal att mar­kera all kraven är ett riktmärke för den fortsatta utvecklingen. Detta hind­rar inte atl förslaget lill riktlinjer och anvisningar kan behöva övervägas yt­teriigare. Det kan måhända finnas skäl atl ställa krav i etapper. Förslaget kan dessulom behöva justeras i detaljer.

Statskontoret ställer sig tveksamt lill del möjliga och lämpliga i alt utfär­da bindande föreskrifter av större omfattning och detaljeringsgrad i fråga om hur arbetsmoment bör bedrivas samt hur funktioner bör utformas i ADB-verksamhelen.

Enligt statskontorets uppfattning måste del fortsatta arbetet med regler och riktlinjer baseras på arbetet med metodutveckling och metodslöd. Ef­ter hand som detla arbete framskrider klarnar behovei av anvisningar sam­tidigt som möjligheter yppas all utfärda relevanta och realistiska anvis­ningar och krav på ADB-verksamhetens bedrivande.

FRI erinrar om alt det f. n. inom försvaret pågår arbele med del dubbla syftei atl stärka ADB-användamas ställning och att avveckla ADB-enheler-na vid myndigheterna. Institutet anser atl riktiinjema i detta hänseende måste anpassas lill förhållandena inom försvarel.

Statskontoret erinrar om att förslagen i ledningsgruppens rapporl främsi är inriktade på den lyp av större ADB-syslem som hittills byggts upp i statsförvaltningen. Den lekniska utvecklingen med möjlighet till en siörre spridning av datorkraft bl. a. i form av ökande kontorsdatorisering inom statsförvaltningen kommer i sin lur atl föra med sig nya problem, främsi av samordningskaraklär. Det är angeläget atl öka beredskapen för att kun­na hantera dessa. Verkei redogör för sin bedömning av vilka insaiser den­na utveckling föranleder.

Ledningsgruppens förslag är primärt inriktat på den egentUga statsjör-vaUningen, inberäknal försvarel. Synpunkter och förslag bör enligt led­ningsgruppen dock i vissa avseenden vara tillämpbara även för affärsver­ken. Detla kräver dock ytterligare överväganden.

Med hänsyn till affärsverkens självfinansieringsansvar finner statskon­toret inte anledning att nu förorda atl även affärsverken generellt bör in­lemmas i det föreslagna systemet för planering, styming och samordning

Prop. 1978/79:121    Bilaga 3

176

av ADB-verksamhelen. Enligt statskontoret finns dock goda skäl för att af­färsverken årligen bör redovisa sin ADB-verksamhet på samma sätt som övriga myndigheter föreslås göra.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 4

177

Bilaga 4

Bilaga till kap. 7 Systemutveckling organisation, arbetsformer m. m.

Innehållsförteckning

1   Datasamordningskommitléns betänkande ............ 

.. 

178

1.1 ADB-system för likformiga och riksomfattande verksamheter .

178

1.2

ADB-syslem för övriga verksamheier................... 

.. 

179

1.3

Egen eller utomstående personal för systemutveckling   

180

1.4

Generellt användbar programvara m. m............... 

.. 

181

2   Remissyttranden............................................ 

.. 

182

2.1

Centraliserad eller decentraliserad systemutveckling      

182

2.2

Personalens rätt till medbestämmande................ 

.. 

184

2.3

Egen eller utomstående personal för systemutveckling   

185

2.4

Generellt användbar programvara m.m................ 

.. 

186

12   Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121    Bilaga 4

178

1    Datasamordningskommitténs betänkande

Datasamordningskommitlén (DASK) behandlar i sitl betänkande (SOU 1976: 58) i avsnitt 6.3 och kap. 10 en rad frågor med anknytning till utveck­ling av ADB-syslem. I detta sammanhang redovisas DASK:s och remiss­instansernas synpunkter främst på frågorna om gemensam, centralt styrd och sammanhållen systemutveckling, i vilken utsträckning extern personal bör utnyttjas i syslemutvecklingsarbetet, samt användning av s. k. generell programvara.

1.1 ADB-system för likformiga och riksomfattande verksamheter

Det finns enligt DASK:s mening avgörande skäl för gemensam, cenlralt styrd och sammanhållen systemutveckling även i framtiden när del gäller datorstöd för sådana administrativa verksamheter i statsförvaltningen som inte är regionalt eller lokalt avgränsade och som avses vara likformiga i hela rikel. Den lagstiftning och de materiella regler som ligger till grund för dessa system är gemensamma för hela landet. Del är angeläget att lagtill-lämpningen bli så enhellig som möjligt, så att individer, förelag etc. så långt möjligt behandlas lika oavsell var i landet de befinner sig. Del är där­för önskvärl om innehållet i och användningen av systemen i allt väsentligt är lika i alla regioner. Även ekonomiska skäl kan anföras för ceniral sy­stemutveckling för dessa system. Alternativet, som är regional (eller lokal) utveckling av system för varje region, skulle nämligen innebära avsevärt dubbelarbete i form av parallell utveckling av ADB-tillämpningar för sam­ma arbetsuppgifter.

Andra fakiorer som enligt DASK begränsar utrymmet för innehållsmäs­siga olikheter mellan system i olika regioner är behovet att kunna utbyta data mellan olika regioner - t. ex. i samband med alt folk flyttar eller före­tag har verksamheter i flera regioner - och behovet atl kunna sammanstäl­la och jämföra uppgifter för hela landet. Utbyte av data och sammanställ­ning av data från flera regioner blir i sin tur tekniskt lältare och ekono­miskt fördelaktigare ju mer systemen i de olika regionema sammanfaller även i den tekniska utformningen. För central utveckling av gemensamma systemlösningar talar även det förhållandel att tillgången på kvalificerad expertis är knapp och - mot bakgrund av att systemen ofta blir alltmer avancerade i lekniskl avseende - kan förväntas vara del under överskåd­lig tid.

Även om man för de riksomfattande administrativa statliga ADB-syste­mens del bör räkna med en gemensam, centralt styrd och samordnad sy­stemutveckling också i fortsätiningen, kan del vara både önskvärt och möjligt att i viss utsträckning geografiskt sprida och organisaioriski decen­tralisera arbetet med att utveckla dessa syslem.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 4

179

Systemutvecklingen för de riksomfattande statliga administrativa syste­men har hiltills nästan helt varit koncentrerad lill Stockholmsområdet. Ut­flyttningen av verk eller delar av verk, varvid bl. a. ADB-enheter i flera fall berörs, kan därför väntas leda till en viss geografisk spridning av syslemut­vecklingsarbetet. På samma sätl som man i flera fall förlagt driften av ADB-system med centraliserad dalordrift lill andra platser än Stockholms­området bordet enligt DASK gå atl geografiskt sprida även systemutveck­lingen, trots atl denna måsle vara sammanhållen för varje enskilt syslem av här berörd typ. DASK är dock medveten om att möjlighetema till en så­dan spridning är begränsade med tanke på all motstånd häremol kan vän­las från många berörda personer.

Det hävdas ibland att man i de riksomfattande administrativa systemen hittills i alltför hög grad kommii att tillgodose de centrala användamas be­hov vad gäller innehåll och utformning av systemen. Detta antas enligt DASK bl.a. bero på att systemutvecklingsarbetet till stor del skett med hjälp av personal vid dessa organ och utomstående experter. De kravspe­cifikationer som lagls till grund för syslemkonstmklionema kan i några fall härigenom ha blivit ofullständiga eller bristfälliga i de delar, som rör syste­mens användning vid regionala och lokala organ. En förutsättning för all syslem av här berörd lyp skall fungera väl är utan tvivel att man tillämpar sådana metoder och former för syslemutvecklingsarbetet och genomföran­det alt regionala och lokala användare kan medverka. En sådan medver­kan är dessulom önskvärd av det skälet att systemens möjligheter alt fun­gera effektivt i avgörande grad beror på berörd personals kunskaper om och attityder till dem.

DASK konstaterar att frågorna om metoderna och fo/merna för en bre­dare medverkan från personalens sida i syslemutvecklingsarbetet har bli­vit alltmer uppmärksammade på senare år. Vidare nämner DASK att den nya arbelsrällliga lagstiftningen om medbestämmande i arbetslivet, som vid tidpunkten för DASK:s betänkande ännu inte hade trätt i kraft, ger ökal inflytande för personalen.

1.2 ADB-system för övriga verksamheter

Del finns enligt DASK statliga verksamheter där behovei av och skälen för likhet mellan regionerna är mindre och där enhetliga ADB-syslem inle krävs eller krävs endast till vissa delar. För sådana verksamheter kan det i framtiden komma atl utvecklas regionspecifika statliga administrativa sy­stem. Vidare bör man räkna med att särskilda regionala och lokala system eller regionala och lokala kompletteringar till de riksomfattande statliga systemen - liksom till gemensamt utvecklade system på kommun- och landstingssidan - kan behövas för verksamheter som är regionalt eller lo­kalt avgränsade eller på annat sätt varierar mellan regionema. Sådana sy­slem bör enligt DASK i viss utsträckning kunna utvecklas regionalt och lo­kalt.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 4

180

DASK behandlar användningen av ADB inom samhällsplaneringen som exempel i delta sammanhang.

Det finns enligt DASK en rad faktorer som bör underiätta aU systemut­vecklingsarbetet åtminstone delvis föriäggs till resp. region i de fall detta är önskvärt. Bl. a. har ett växande antal personer på olika områden även viss utbildning i ADB. Vidare finns det numera programmeringsspråk och programvaror som underlättar för användama att använda datorer utan att det krävs några mer ingående ADB-kunskaper. Det finns även ett ökande antal regionall utspridda datacentraler och konsuUföretag i såväl den of­fentliga som den privata sektom. Utvecklingen på datakommunikations-området har dessutom gjort del möjligl att med hjälp av terminaler få bear­betningar utförda på annan orl.

1.3 Egen eller utomstående personal för systemutveckling

(avsniu 6.3.2)

1 arbetet med att utveckla, förändra och underhålla administrativa ADB-syslem i den offendiga förvaltningen behövs ofta olika slag av kun­skaper. Bl. a. behövs goda materiella kunskaper och kunskaper om admini­strativa rutiner på berört sakområde m. m. Vidare behövs kunskaper om förvaltningens organisation och sätt att arbeta, om administrativa metoder och tekniker samt om ADB-tekniker av skilda slag.

Det finns enligt DASK:s mening inget generellt svar på frågan om man bör bedriva systemutveckling o.d. enbart med egen personal eller med hjälp av utomstående personal och hur arbetsfördelningen mellan de båda personalkategoriema bör vara. Svaret beror bl. a. på projektets karaktär och storlek och hur mycket sådan personal man permanent behöver för ny- och vidareutveckling samt underhåll av ADB-system,

En myndighet - liksom andra organisaiioner - har enligt DASK alltid behov av egen personal med kunskaper om datateknik när den planerar att införa ADB. Likaså bordet i en myndighet eller i en sektor som infört ADB i sin verksamhet normalt finnas personal med god förmåga att bedöma be­hov av och möjligheler till ändringar i och vidareutveckling av befintliga ADB-system. Detta är viktigt för alt verksamheterna skall bli styrande på ulformningen och användningen av ADB-systemen.

Man kan enligt DASK dock av flera skäl sällan räkna med att klara all utveckling och modifiering och allt underhåll enbart med hjälp av egen per­sonal. Det tar exempelvis relativt lång tid att utbilda egen personal i ADB. Vidare medför systemutveckling tillfälliga arbetstoppar för starkt speciali­serad personal. Dessulom krävs specialistkunskap på många områden och prakliska erfarenheter av ADB-arbete. Man måste därför i regel anlila utomstående expertis antingen på konsultbasis eller genom tillfällig an­ställning.

Genom alt enbart utnyttja egen personal riskerar man också att i själva

Prop. 1978/79:121    Bilaga 4

181

utvecklingsfasen bygga upp en stor utvecklingsgrupp som del senare kan vara svårl all sysselsätta på ett lämpligt sätt. Även det problemet kan upp­stå att utvecklingsfasen förlängs eller fortsätter kontinuerligt på grund av en strävan hos den egna personalen att förbäura och bygga ut systemen alllför långl.

DASK anser att myndighelerna bör vara återhållsamma med att fast an­ställa personal för tillfälliga behov och personal med specialistkunskaper på avgränsade ADB-tekniska områden. I sådana fall bör i stället utomstå­ende personal och expertis anlitas.

Det förhållandel att det ofta är både nödvändigi och ekonomiskt fördel­aktigt atl utnyttja utomstående personal är i sig ett viktigt skäl för att ha centrala resurser för rationalisering och systemutveckling vid statskonto­ret. Statskonsult AB och DAFA. DASK anser därför att nuvarande ord­ning rent principiellt bör vara fördelaktig från samordningssynpunkt, sär­skilt som man vid behov även kan anlila expertis utanför de centrala orga­nen och utanför statsförvaltningen.

DASK anser dock inte att det finns anledning att föreslå nägon utökning av de nuvarande centrala resurserna eller någon ändring i övrigi av de för­hållanden som nu gäller i fråga om fördelningen och organisationen av sy­stemutvecklingsresurserna i statsförvaltningen. En fördel med nuvarande ordning är enligt DASK:s mening att Statskonsult AB och DAFA är upp-dragsfinansierade och tvingade all la hänsyn till möjligheterna all kontinu­erligt sysselsätta sin personal.

1.4 Generellt användbar programvara m. m.

DASK behandlar som en del av metodfrågorna även användningen av generellt användbar programvara. Kostnadema för programvarorna och syslemutvecklingsarbetet antas enligt DASK allmänt alltmer bli en begrän­sande faktor när det gäller att införa och använda ADB för nya uppgifter och på mer avancerade sätt. Della medför alt man vid strävanden efter att minimera kostnaden för ADB-system i högre grad än lidigare måsle beakla systemutvecklingskostnader. Ett sätt att förenkla och rationalisera utveck­lingsarbetet är all använda färdig och beprövad programvara i stället för atl utveckla egna "skräddarsydda" program och syslem. För många typer av ADB-tillämpningar och för vissa standardfunktioner i ADB-system finns numera mer generellt användbar programvara. Man bör därför enligt DASK:s mening vid utveckling av ADB-system i framtiden i siörre ut­sträckning än hittills eftersträva att utnyttja sådan programvara.

DASK framhåller all användningen av färdig programvara föreskrivs i den tidigare nämnda ralionaliseringsförordningen. Där sägs att myndighet vid införande eller förändring av ADB-rutiner i försia hand skall använda de färdiga program för ADB-system eller delar av ADB-system som DAFA

Prop. 1978/79:121    Bilaga 4

182

eller annan statlig myndighet kan tillhandahålla, om dessa i rimlig grad till­godoser myndighetens behov.

Som exempel på generellt användbar programvara nämner DASK sy­stem för databashantering, informaiionsålervinning och textbehandling.

Programvaruområdet och då särskilt generellt användbar programvara bör enligt DASK:s mening ägnas ökad uppmärksamhet i det forlsatta sam­ordningsarbetet på ADB-området. Det är härvid vikligtalt man hargod och aktuell kunskap om de programprodukter som förekommer på marknaden och atl man utvärderar olika programvarors användbarhet för olika lill-lämpningar. Vid behov bör dessutom anvisningar och rekommendalioner utfärdas om användningen av olika programvaror.

2    Remissyttranden

2.1 CentraUserad eller decentraliserad systemutveckling

En rad remissinstanser - däribland domstolsverket, Jörsvarets materiel-verk.Jörsvarets rationaliseringsinstitut, riksförsäkringsverket, statskonto­ret, statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket, riksskatteverket, statens naliirvårdsverk, statens industriverk, länsstyrelsens organisationsnämnd, länsstyrelsen i Gävleborgs län. Svenska kommunförbundet och Lands­tingsjörbundei - anser i likhet med DASK alt det finns en rad avgörande skäl för gemensam, cenlralt styrd och sammanhållen systemutveckling även i framliden för sådana administrativa verksamheier som inle är regio­nalt eller lokall avgränsade och som avses vara enhetliga för hela landet. Fördelar med detta är bl. a. att enhetlig lagtillämpning samt utbyte av data mellan t.ex. regioner underlättas. Vidare lalar starka ekonomiska skäl för ceniral systemutveckling. Kraven på central styming är särskilt starka när det gäller lerminalsysiem med avancerade lekniska lösningar för dataöver­föringen.

En i denna fråga avvikande mening framförs av Svenska Arbetsgivarför­eningen och Sveriges Industriförbund i ett gemensamt yttrande. De anser alt DASK:s resonemang på ett instruktivt sätt klargör datateknikens effek­ter i konformitets- och centraliseringshänseende. Enbart för att statsmak­terna för ett visst rikssystem väljer hjälpmedlet ADB skall således plötsligt det administrativa beteendet vara likformigt i exempelvis alla län eller identiskt lika i t. ex. Stockholm och på Gotland. De båda organisationerna menar alt DASK har förväxlat kraven på enhetlighet eller likformighet i decentraliserade administrativa funktioner vid bruk av ADB-stöd med be­hovet av just enhetlighet och standarder som en fömlsättning för konstruk­tion av "ralionella" ADB-system. Intill dess att fullgoda garantier kan ges för atl inte centralt utvecklade eller administrerade system - bl. a. genom vår oförmåga att använda ADB-tekniken - likriktar en variationsrik verk-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 4

183

lighet, bör enligt organisationerna centralt samordnat systembyggande inom statsförvaltningen knappast tillåtas.

Flertalet av de remissinstanser som delar DASK:s uppfattning om cen­tral systemutveckling för enhetliga, riksomfattande verksamheier anser liksom DASK all del är både önskvärt och möjligl all i viss utsträckning geografiskt sprida och organisatoriskt decentralisera arbetel med atl ut­veckla sådana system. Bland dem som framhäller betydelsen av de regio­nala och lokala förvaltningsorganens aktiva medverkan i syslemutveck­lingsarbetet kan nämnas riksskatteverket.

Domstolsverket anför att även om de regler som gäller för en verksam­het är gemensamma för hela riket kan vissa regionala eller lokala förhållan­den finnas, som i det enskilda fallel skapar behov av speciella regionala el­ler lokala systemvarianter. Det är därtör vikligl att sådana regionala eller lokala avvikelser tillgodoses inom ramen för det centrala syslemutveck­lingsarbetet. Systemen bör göras så flexibla att det blir möjligt att tillgodo­se även någon enstaka regional eller lokal användares specifika behov. Dessas medverkan i syslemutvecklingsarbetet bör enligt domstolsverket ges en sådan form att de även direkl kan påverka systemkonstruktionen om ett specielll regionalt eller lokalt förhållande påkallar detta.

Statens vågverk anser att systemanvändarna pä det regionala och lokala planeti belydligt större omfallning än hittills måste ges möjlighel alt delta­ga isyslemutvecklingsprocessen och all detta är möjligl om ADB-experti-sen lever i samma miljö som systemanvändarna.

Försvarets materielverk som i stort delar DASK:s uppfattning om cen­tral systemutveckling vill på erfarenhetsmässiga grunder betona vikten av användamas medverkan. Detta lillsammans med utvecklingen bl. a. i fråga om minidatorer kan enligt verket leda till att cenlralt styrd utveckling av stora riksomfattande ADB-system bör begränsas.

För verksamheter där behoven av enhetlighet mellan regionerna är mindre kan det enligt DASK i framtiden komma att utvecklas särskilda re­gionala och lokala syslem eller kompletteringar till riksomfattande system. Även utvecklingsarbetet bör i sådana fall i viss ulsiräckning kunna ske re­gionalt eller lokall.

Länsstyrelsen i Stockholms län har samma principiella uppfattning som DASK men framhåller att länsstyrelsen avviker från övriga länsstyrelser i storiek. Den har därför särskilda krav på bearbeiningar och produkter. För all kunna tillgodose dessa krav krävs särskilda systemutvecklingsresurser. Specielll för samhällsplaneringen är della mycket väsentligt.

Även ADB-beredningsgruppen vid kommundepartementei behandlar samhällsplaneringen i detta sammanhang. Gruppen betonar i högre grad än DASK de regionala hänsynstaganden som mäsle göras vid systemutveck­ling inom detla område. Dock delar beredningen DASK:s uppfattning alt mer komplicerad programbildning och datorbearbetning bör utföras på större, i regel centralt placerade, datorer.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 4

184

SCB varnar för en alltför långt driven centralisering av systemutveck­lingen. Användarna av systemen kan därigenom uppleva att avståndet till beslutsfattama blir alltför långt för att möjliggöra påverkan under system­utvecklingen. Enligt SCB:s mening bör det dock gå alt finna metoder att avväga syslemutvecklingsarbetet så atl man endast centraliserar nödvän­diga delar och/eller de moment i systemutvecklingen som är av mer re­surskrävande eller generell nalur. Genom att tillhandahålla lämpliga pro­gramvaror kan man differentiera systemutvecklingen så att väsentliga "bassystem" utvecklas centralt samtidigt som användama ges en ganska stor möjlighet till individuell anpassning, dvs. man tillhandahåller kompo­nenter och utbyggbara delar i stället för hela färdiga syslem. På så sätt kommer inte systemutvecklingen att bli en sä klart definierad process som påbörjas och avslutas vid givna tidpunkter. 1 stället byggs systemen upp successivt och man söker kontinuerligt förändra dem i takt med att de som utnyttjar systemen lär sig dem och lär sig att slälla krav på dem.

2.2 Personalens rätt till medbestämmande

Flera remissinstanser behandlar frågan om personalens rätl till inflytan­de i samband med införande och användning av ADB-teknik på det admini­strativa området. Några av dessa inslanser framhåller alt datateknikens ef­fekter på de anslälldas arbetssituation i allmänhet blir dåligt belysta i sam­band med systemutveckling. Vidare anförs behov av utökade utbildnings­insatser för de anställda och ökad forskning och utveckling på områdel.

TCO framhåller alt medbestämmande för de anställda kommer alt med­föra nya krav på metoder för systemutveckling och metoder för beräkning och analyser av effekten av införande av ADB-system. Införandet av ADB på arbetsplatsen har för många betytt att man förbättrar arbetsmiljön för de som haft monotona arbetsuppgifter. För andra har del betytt att man bara bytt ut en typ av rutinarbete mot ett annat, kanske ännu mer mono­tont arbete, samt att det ofta dessutom har inneburil att intressantare ar­betsuppgifter försvunnit. Den dominerande uppmärksamhet som i dag ges de tekniska problemen i syslemutvecklingsarbetet leder ofta till svåra pro­blem för personalen när ett ADB-syslem skall tas i drift. För atl undvika problem av delta slag och föratt balansera expertinflytande och möjliggö­ra ett reellt medbestämmande ärdet väsentligt atl den personal som berörs av ADB-systemutveckling och deras fackliga förelrädare utbildas. TCO anser atl ulbildningen måsle sällas in på ett tidigt stadium i syslemutveck­lingsarbetet.

Enligt LO konstaterar DASK ungefär samma problemställningar som LO tidigare gjort i dessa frågor och att detta bör vara en god grund för atl framlida ADB-syslem skall utvecklas på ett betydligt gynnsammare sätt för de anslällda och därmed också för effektiviteten i statsförvaltningen. Med­bestämmandelagen och kommande medbestämmandeavtal innebär också

Prop. 1978/79:121    Bilaga 4

185

att de nuvarande arbetsformerna inom ADB-systemutvecklingsområdet förändras på ett genomgripande sätt. LO utgår från atl statskontoret i arbe­tet med att utforma rekommendationer om val och lillämpning av meioder för utveckling av ADB-system gör det i nära samarbete med de fackliga or­ganisationerna.

2.3 Egen eller utomstående personal för systemutveckling

De remissinstanser, som behandlar frågan om statliga myndigheter i högre grad än f.n. bör anlita utomstående personal - främst de gemen­samma, centralt placerade resurserna vid statskontoret. Statskonsult AB och DAFA - för systemutveckling, delar i huvudsak DASK:s uppfattning atl det inte går att ge ell generellt svar.

Samarbetsorganet Jör rättsväsendets informationssystem anser att det är nödvändigt och ekonomiskt fördelaktigt för myndigheler all anlila utomstående personal. Samtidigt ligger det en fara i att anlila konsulter i för stor utsträckning med hänsyn till det kunnande som krävs inom myn­digheten då system är i drift. Även försvarets civilförvaltning anser del vä­sentligt atl ADB-kompetens finns inom den egna myndigheten. Däremot bör personal för lillfälliga behov och personal med specialistkunskaper på avgränsade ADB-tekniska områden kunna ställas till myndighelens förfo­gande i form av t.ex. konsulthjälp. Andra remissinstanser som pekar på behovei av egen personal för systemutvecklings- och sysiemunderhållsar-bete är statens vägverk, skolöverstyrelsen och SACOISR.

Statskontoret ser stora fördelar i atl man inom statsförvaltningen cen­tralt har personal med specialkunskaper som kan anlitas vid systemut­veckling. Delta möjliggör spridning av erfarenheler och all man lättare kan följa upp ADB-verksamhelen inom statsförvaltningen. Verkei förordar i likhel med DASK ingen förändring vad belräffar den nuvarande fördel­ningen av de cenlrala resursema för systemutveckling.

Även Jörsvarets materielverk stöder i huvudsak DASK:s synpunkier, dock kan man inte ansluta sig till uppfattningen all Statskonsult AB och DAFA är gemensamma resurser. Della skulle leda till att dessa organ får en icke önskvärd monopolställning inom statsverket.

Försäkringsanställdas jörbund anser atl personalinflylande och forsk­ning kring användarrollen ännu i dag får stå tillbaka för ekonomiska intres­sen. Denna trend måste brytas. Förbundet menar all förutsättningar för detta skapas genom lagen om medbestämmande.

SACOISR anser alt varje rufin som planeras övergå till ADB och som be­rör statstjänstemän som arbetstagare bör bli föremål för särskild utred­ning.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 4

186

2.4 Generellt användbar programvara m.m.

Flera remissinstanser tar upp frågan om ökad användning av generellt användbar programvara. Att behov av insatser på detta område föreligger framhålls av bl.a. arbetsmarknadsstyrelsen och centralnämnden Jör jäs-tighetsdata. Riksrevisionsverket, som delar DASK:s uppfattning i denna fråga, menar alt användarföreningarna på ADB-området fyller en viktig roll för förmedling av erfarenheter och kunskaper. För den generella program­vara som har utvecklats för vissa förekommande tillämpningar, t.ex. per­sonalredovisning och löneutbetalningar, bör bevakningen av programva­ruområdet vara en naturlig uppgift för resp. sakansvariga myndigheter. I övriga fall bör statskontoret eller en stor användare ha denna roll.

SCB delar inte helt DASK:s uppfattning all en ökad satsning på utnytt­jande av generell programvara skulle kunna minska behovet av metodut­vecklingsarbete efiersom tillämpningama kommer all öka i komplexrikl och ständigt anta nya former. Däremot finner SCB det troligt att använd­ningen av generell programvara kan förenkla, rationalisera samt minska kostnaderna för utveckling och underhåll av ADB-system. SCB påpekar därvid att det inom verket finns en omfattande och varierande arsenal standardvaror för statistisk databehandling som i många fall skulle kunna användas av andra myndigheter och organ.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

187

Bilaga 5 Bilaga till kap. 8 Datordriftens organisation

Innehållsförteckning

1    Datasamordningskommiuéns betänkande och remissyttranden .

188

1.1                                                                                    Betänkandet           

188

1.2                                                                                    Remissyttranden     

192

2    Utredningsarbete av Statskonsult AB samt remissyttranden ...

199

2.1

Inledning.................................................................... 

199

2.2

Rapporten Samordnad regionalisering av dalordrift... 

200

2.3

Remissyttranden över rapporten Samordnad regionalisering

av datordrift............................................................... 

202

2.4

Rapporten Modeller för spridning av datordrift  ........ 

.. 

206

2.5

Remissyttranden över rapporten Modeller för spridning

av datordrift............................................................... 

209

3

Datalagstiftningskommittén  ..................................... 

.. 

210

4

Sårbarhetskommitlén...........................    .................. 

.. 

211

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

188

1    Datasamordningskommitténs betänkande och remissyttranden

Datasamordningskommitlén (DASK) behandlar i sill slutbetänkande (SOU 1976:58) i kap. 6 utförligt principiella frågor rörande dalordrifiens organisation och förläggning i statsförvaltningen samt i kap. 12 ett antal från samordningssynpunkt särskilt intressanta datacentraler, nämligen da­lamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA), länsdataen­heterna, universitetsdatacentralerna och statistiska centralbyråns datacen­tral. I detla sammanhang begränsas redovisningen i huvudsak till principi­ella frågor inkl. DAFA.

1.1 Betänkandet

DASK redogör för vilka tekniska och organisatoriska möjligheter som står till buds för organisation av datordrift samt för pågående och väntad utveckling i dessa avseenden. Mot den bakgrunden beskriver DASK den dittills tillämpade "policyn" vad gäller organisation och förläggning av da­tordrift i statsförvaltningen samt hur den skulle kunna förändras.

Tillämpad policy grundas på en avvägning mellan vad som är lämpligt för berörda verksamheter, ekonomiski godtagbart och rimligt med hänsyn till tillgänglig datorkapacitet. DASK konstaterar all den tillämpade policyn rent konkret har lett till att man för ett antal myndigheter och förvaltnings­sektorer har inrättat särskilda "dedicerade" datacentraler lill vilka i flerta­let fall all drift har förlagts. I några sektorer - folkbokföring och beskatt­ning, högskolan och försvarel - har dock dalordriften förlagts lill flera driftenheter. Vidare konstaleras att det blir allt vanligare dels att decentra­lisera funktioner inom dalordriften, t.ex. uppgifier i samband med regist­rering och inmatning av data samt framställning av olika "utdataproduk­ter", dels att använda fristående smådatorer för vissa ADB-tillämpningar. Policyn har också gjort del möjligl att la regionalpolitiska hänsyn genom förläggning av datacentraler till skilda orter.

Nuvarande mönster för organisation av dalordriften är således samman­satt. 1 slort kan del enligt DASK dock sägas domineras av vad som be­nämns "central specialiserad drift".

En ändring av nuvarande mönster för organisation och föriäggning av dalordrift i syfte att ge den en mer enhetlig prägel kan enligt DASK ske på flera sätt. Ett är att koncentrera datordriften till ett fåtal mycket stora data­centraler som är gemensamma för flera myndigheter och förvaltningssek­torer, dvs. ytterligare centralisera ADB-driften. Detla altemativ benämner DASK "central blandad drift". Ett annat är atl föriägga dalordrift för verksamheter, som bedrivs regionalt och lokalt, fill ell lämpligt antal regio­nala datacentraler som är gemensamma för flera myndigheler och förvalt­ningssektorer ("regional blandad drifl"). Ett iredje altemativ är att sprida

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

189

dalordriften på flera driftenheter inom varje myndighet eller förvaltnings­sektor för sig ("regional specialiserad drifl"). DASK underslryker att var­je altemativ kan ges mycket olika utformning och att de även kan kombi­neras på olika sätt. Bl. a. kan en decentralisering eller "distribuering" ske i varje altemativ. DASK åskådliggör de olika altemativen med hjälp av följande figur:

Centraliserad datordrift

Regionaliserad datordrift

Gemensamma datacentraler

Ruta 1:

"Central blandad

drift"

(Ett fåtal mycket

stora datacentraler)

Ruta 2:

"Regional blandad drift"

(Regionaliserad datordrift med eU antal regionala datacentraler som är gemensamma för flera förvalt­ningssektorer)

Myndighets- och sekiorsvisa data­centraler

Ruta 3:

"Central speciali­serad drift" (Nu dominerande organisation)

Ruta 4:

"Regional specali-serad drift" (Regionalt spridd datordrift i varje förvahningssektor för sig)

De olika altemativen skiljer sig på flera väsentliga punkter. Altemativen "central blandad drift" och "regional blandad drift" innebär ökad sam­ordning i den meningen att ADB-driften för flera olika verksamheter för­läggs till samma datacentraler och till en del utnyttjar samma personal, ut­rustning och lokaler. I dessa fall är det naturligt alt dalacentralema organi­seras som iniäklsfinansierade servicebyråer. Altemativet "regional speci­aliserad drifl" liknar del nuvarande mönstret så till vida att det gör del na­turligt att låta myndigheter och sektorsvisa organ själva svara för dalor­driften.

DASK utgår i sill resonemang vidare ifrån atl systemutvecklingen i hu­vudsak skall ske gemensamt, dvs. cenlralt inom resp. verksamhetsområde för de verksamheter som förekommer och skall vara lika i hela landet. Även vid eventuell ökad spridning av dalordriften för sådana verksamhe­ter skulle det således vara fråga om ADB-system som i sina grundläggande delar är gemensamma.

DASK belyser och jämför de olika altemativen i en rad skilda avseen­den, nämligen

-

användarnas närhet till dalacentralema

-

centraliserings- och deceniraliseringseffekter på berörda verksamheter

-

säkerhetsaspekter

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

190

-

ekonomiska och organisatoriska aspekter

-

regionalpoliliska aspekter samt

-

näringspolitiska aspekter

Vad gäller användamas närhet lill datacentralerna är det enligt DASK för ar, /ändarna viktigast med leknik som möjliggör direkl kommunikation med datorer och register, dvs. terminalutrustning av olika slag samt tele­kommunikation. Sådan leknik kan användas oberoende av hur datordrif­ten organiseras.

På samma sätt har det, vad gäller centraliserings- och decentraliserings-effekter på berörda verksamheter, ingen siörre betydelse hur datordriften är organiserad, så länge man som DASK gör ulgår ifrån atl systemutveck­lingen under alla förhållanden skall ske centralt.

Vad beträffar säkerhetsaspekterna, lill vilka hänförs driftsäkerhet, sek­retess- och iniegrileisskydd saml hänsyn lill beredskaps- och krigsaspek­ter, anser DASK alt det går alt uppnå godlagbar säkerhet i alla altemati­ven. Altemativet "regional specialiserad drift" ärenligt DASK dock för­delaktigare än nuvarande mönster och de andra altemativen i detta avse­ende.

Beiräffande de ekonomiska och organisatoriska aspeklerna initial- och driftkostnader, genomförbarhet m. m. - på de olika altemativen för da­lordrifiens organisaiion och förläggning gör DASK den bedömningen all vissa, om än begränsade, ekonomiska vinster skulle kunna göras genom en ökad koncentration av dalordriften i riklning mot "central blandad drift". Möjlighetema att genomföra en sådan förändring bedöms dock som små. Altemativet med regional samordning, "regional blandad drift", bedöms medföra högre koslnader än nuvarande mönster. Det gäller i än högre grad alternativet "regional specialiserad drift".

De regionalpolitiska aspekter DASK behandlar är tillgången på databe­handlingsresurser ule i landet samt sysselsättningsaspekter. De effekter som man i dessa avseenden vill uppnå kan enligt DASK åstadkommas re­dan med nuvarande mönster genom spridning av datacentraler, använd­ning av datakommunikation m. m.

Vad slutligen gäller näringspolitiska aspekter bör man enligt DASK inte utforma ADB-system och organisera datordrift med tanke på vad svensk dataindustri kan producera. Detta utesluter dock inte att en viss anpass­ning görs i delta syfte.

Sammanfattningsvis konstaterar DASK att frågan om dalordrifiens or­ganisation och förläggning i statsförvaltningen har två dimensioner, nämli­gen dels i vilken utsträckning dalordriften skall bedrivas inom myndighets-eller sektorsvist avgränsade ("dedicerade") dalacentraler eller vid gemen­samma datacentraler, dels i vilken utsträckning den skall ske cenlralt eller spridas i någon form.

Bland relativa fördelar med gemensamma datacentraler nämner DASK att de, under vissa förhållanden, kan dra nytta av personal- och utrust-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

191

ningsmässiga stordriflfördelar samt att de skapar bälire förulsältningar för erfarenhetsutbyte över myndighels- och sektorsgränser och för enhetlighet i ADB-driften i statsförvaltningen.

Bland relativa fördelar med "dedicerad" datordrift nämner DASK atl beroendeförhållanden undviks eller begränsas, att daiorer och annan ut­rustning i högre grad kan anpassas lill förhållandena i det enskilda fallet, att driftbilden vid datacentralerna blir mindre komplicerad och att säker­hetsproblemen i vissa avseenden blir mindre.

DASK förordar för sin del "dedicerad" datordrift även i fortsättningen i de fall denna är av större omfattning.

1 frågan om centralisering eller spridning anser DASK atl det inle finns några generellt giltiga skäl för atl sprida datordriften. Detta är en fråga som måste avgöras med hänsyn till de varierande krav som olika verksamheter ställer på datordriften. Vid regionalisering av datordriften bör antalet re­gioner avgöras för varje verksamhetsområde för sig.

DASK anser vidare atl det för många myndigheter och tillämpningar in­te är ekonomiskt realistiskt med egen datordrift. Det finns därför behov av en servicebyråorganisation i statsförvaltningen även i fortsättningen. En sädan finns i DAFA (datamaskincentralen för administrativ databehand­ling).

DASK sammanfattar sitt förslag till riktUnjer för datordriftens organisa­tion och förläggning i statsförvaltningen enligt följande:

"Riktlinjerna bör vara att särskilda dalacentraler inrättas inom myndig­heter eller förvaltningssekiorer när datordriften har stor omfattning eller när andra starka skäl för sådana datacentraler föreligger. I övriga faU bör dalordriften förläggas till DAFA eller - när så är lämpligare - till annan befintlig datacentral, i regel en som är inrättad för en myndighet eller för-valtningsseklor.

I första hand bör de ekonomiska fördelama fä avgöra om sektors- eller myndighetsvisa datacentraler skall inrättas. Det bör i regel ske endast om del är klart att sådana datacentraler ger ekonomiska fördelar framför andra altemativ för dalordrifiens förläggning. Det innebär i allmänhet att dator­driften vid dalacentralema bör ha relativt stor omfattning. DASK anser att sektors- och myndighetsvisa datacentraler bör inriktas, dimensioneras och utrustas med tanke på att de i huvudsak skall användas endast inom resp. verksamhetsområde eller förvaltningssektor. EventueU överkapacitet och eventuella särskilda resurser - t.ex. speciell utmstning, särskilda pro­gramvaror eller särskild kompetens - bör kunna användas även för annan verksamhet när detta befinns vara det mest rationella altemativet.

Vad gäUer förläggning av datordrift inom myndigheter och verksamheter där det inte är motiverat med särskilda datacentraler är valet mellan DA­FA eller annan servicebyrå i huvudsak en ekonomisk fråga. Den bör enligt DASK:s mening främst avgöras på gmndval av service och pris."

DASK kommenterar även utvecklingen på smådatorområdet. Även om sådanadatorer föriagda hos användama allt oftare utgör altemativ till data­centraler, medför de enligt DASK fortfarande i de flesta fall högre kostna-

Prop. 1978/79:121   Bilaga 5

192

der och lägre flexibilitet än medelstora och större datorer lör den typ av administrativ dalabehandling som f.n. dominerar i statsförvaltningen. DASK anser därför att man åtminstone t. v. bör vara försiktig och återhåll­sam med att anskaffa fristående smådatorer för sådan databehandling. Smådatorerna bör enligt DASK främst ses som komplement till större da­torer. Bl. a. blir det allt vanligare med datorförsedda terminaler och annan utrustning.

DASK anför avslutningsvis att den snabba utvecklingen på smådator­området samt de fördelar smådatorerna i vissa avseenden erbjuder gör det angeläget att man inom statsförvaltningen fortlöpande bevakar och utvär­derar i vilka fall och på vilka sätl smådatorer bör användas.

1.2 Remissyttranden

Utgångspunkter och referensram

Några remissinstanser berör frågor rörande bl. a. de lekniska utgångs­punkterna och referensramen för DASK:s behandling av dalordriften. Statskontoret finner referensramen användbar men anser att den måste lillämpas med försiktighet. Som skäl för detta anförs bl. a. att man kan län­ka sig olika organisationsstrukturer för personal och utrustning.

DAFA, försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) m.fl. anser alt DASK intelillräckligt har beaktat nya tekniker för organisation av datordrift. De förordaren satsning på "distribuerad" databehandling i syfte att föra dato­rerna närmare användaren. Malmö kommun anser atl DASK har behand­lat datordriftfrågorna utifrån dagens seriearbetande ADB-system och frå­gesystem. I framtiden kommer enligt kommunen interaktiva (dialog-) sys­tem som byggs upp stegvis i små moduler atl dominera.

Synpunkier på frågan om "distribuerad" datorbehandling och smådato­rer redovisas utförligare i det följande.

Principerna Jör datordriftens organisation m.m.

Av centrala förvaltningsmyndigheter o.d. instämmer flera remissinstan­ser - bl.a. centralnämnden för fastighetsdata(CFD), riksförsäkringsver­ket, statens vägverk, statskontoret, statistiska centralbyrån (SCB), riks­skatteverket och arbetsmarknadsstyrelsen - i allt väsentligt i DASK:s be­dömningar och synpunkter på frågorna om centraliserad, regionaliserad el­ler decentraliserad datordrift och om dalordrift vid gemensamma eller sär­skilda myndighels- och sektorsvisa datacentraler. De tillstyrker också de riktlinjer för datordriftens organisation och förläggning som DASK har fö­reslagit. Några av dem anför dock vissa kompletterande synpunkter eller invändningar.

CFD delar DASK:s uppfattning att ekonomiska faktorer bör vara avgö­rande för valet mellan datordrift i egen regi eller förläggning till serviceby­rå. CFD framhåller dock samtidigt att del finns andra fakiorer än datordrif-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

193

tens omfattning som bör beaktas vid detta val. Faktorer som minskar för­delarna med servicebyrå (motsvarande) är enligt CFD bl. a. att det kan va­ra svårt att utnyttja samma datorutrustning för flera terminalsystem med transaktionssiyrd databehandling och att flera måste använda samma styr­system lör dalabashantering och datakommunikation. Vidare kan höga krav på sekretesskydd och tillgänglighet medföra problem vid servicebyrå. Erfarenheler från den privata sektorn visar att enskilda organisaiioner in­rättar egna datacentraler vid betydligt lägre produktionsvärde än det som DASK har angivit som riktvärde, 10 milj. kr., för noggrann prövning. DA­FA, som också anser att valet mellan servicebyrå eller "dedicerad" an­läggning bör avgöras på ekonomiska grunder, anser däremot att det av DASK angivna produktionsvärdet är alldeles för lågt som riktmärke. De stigande personalkostnaderna och kravel på kvalificerad personal gör atl den ekonomiska brytpunkten för alt en "dedicerad" datoranläggning skall bli lönsam ligger betydligt högre.

En annan punkt som kommenteras är DASK:s diskussion om för- och nackdelar med alternativet "central blandad drifl". CFD och statens in­dustriverk vill kraftigare än DASK betona de svårigheter delta alternativ för med sig. Riksskatteverket menar å andra sidan att della alternativ kan komma i fråga på längre sikt men då i kombination med t.ex. "distribue­rad" datordrift myndighets- eller sektorsvis.

Industriverket delar DASK:s åsikt att datordriften generellt inte bör ut­formas med hänsyn till den svenska dataindustrin. Valet av datorkraft-strukturen har enligt verket dock näringspolitisk betydelse. För svensk da­taindustri bedöms alternativet "regional specialiserad drift" vara fördelak­tigast.

Riksrevisionsverket (RRV) anför atl dalordriften vanligtvis inte aren pri­mär myndighetsuppgift och därför i ökad utsträckning bör kunna förläggas till gemensamma datacentraler. Den hiuillsvarande utvecklingen har enligt RRV ekonomiskt gynnat en ceniral datordrift. Prövning mellan central och regional datordrift har lidigare gjorts endast från fall till fall inom ett och samma systemområde. Enligt RRV:s mening bör en organisaioriski sam­lad regional lösning för flera syslemområden prövas. En sådan lösning kan nämligen innebära atl grundinvesteringen och viss administration kan bä­ras av flera olika syslemområden gemensamt.

Statens lantmäteriverk anser atl generella system bör förläggas till sär­skilda datacentraler, alt myndighelsspecifika system bör förläggas till den egna myndigheten eller extern datacentral samt alt myndighetsspecifika system som har samband med generella system bör föriäggas lill samma datacentral som dessa.

DASK:s resonemang om alt som ell alternativ för förläggning av dator­drift av mindre omfattning utnyttja överkapacitet vid "dedicerade" data­centraler berörs bl.a. av SCB, statskontoret och DAFA. De båda sist­nämnda anser att det hade liten praktisk betydelse. Begreppet överkapaci-

13    Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

194

tet är dessutom svårt att definiera. De "dedicerade" datacentralernas ka­pacitet bör enligt statskontoret och DAFA anpassas till de egna behoven så att ingen överkapacitet uppkommer. SCB instämmer i princip i DASK:s resonemang men hävdar att SCB:s möjligheter att utnyttja andra datacen­traler var starkt begränsade. Bl.a. föreligger en stark samverkan mellan maskinella och manuella moment. Vidare krävs särskild utrustning.

Datainspektionen behandlar särskilt säkerhetsfrågornas betydelse för datordriftens utformning. Debatten om samhället och datorerna har enligt inspekiionen kraftigt vidgats från integritesproblemen till säkerhetsfrågor i en vidare mening. Vad problemet egentligen handlar om är skyddet för samhällets administration, penningflöden, kommunikationer, varudislri-bulioner m. m. 1 flera av dessa avseenden finns enligt inspektionen inga manuella rutiner atl falla lillbaka på vid driftstörningar och katastrofer, och även om reservrutiner skulle finnas har erforderiiga förberedelseåigär­der ofta försummats. Det är således främst samhällets möjligheter alt fun­gera som gör säkerhetsanordningar nödvändiga. I den mån säkerheten för administrationen är tillfredsställande torde enligt inspektionen även säker-hetsbehovel för personintegritelen ha tillgodosetts på köpel.

Den hittillsvarande datoriseringen på den offentliga sektorn har enligtda-tainspeklionen varit starkt inriktad på cenlrala databanker. Denna utveck­ling inleddes innan man hade blivit medveten om vilka kostnader som krav på åtgärder för integritelsskydd, dalaskydd och dalasäkerhet i vissa fall kan föra med sig.

Den hittillsvarande daloriseringen på den offenlliga sektorn har enligt datainspektionen varil starkt inriktad på centrala databanker. Denna ut­veckling inleddes innan man hade blivit medveten om vilka kostnader som krav på åtgärder för integritetsskydd, dataskydd och datasäkerhet i vissa fall kan föra med sig.

Vad gäller de olika alternativen för datordriftens organisation i statsför­valtningen delar dalainspeklionen DASK:s uppfattning alt alternativet "regional specialiserad drifl " från säkerhetssynpunkt är fördelaktigare än nuvarande datorkraftstmklur. Alternativet "central specialiserad dator­drift" är däremot inte särskilt gynnsaml från integritetssynpunkt. Del går inle att generellt avgöra vilket av altemativen stor bredd resp. slorl djup i personregistren som är minsl lämpligt ur inlegritelssynpunkl. Mol DASK:s argument alt det i flera avseenden kan vara enklare och billigare atl effektivt skydda ett fåtal stora datacentraler än många relativt små, kan anföras att regional drift kanske är lekniskl sett mindre sårbar och av vä­sentligt mindre intresse för dem som genom dalaintrång eller sabotage ön­skar störa driften. Ett val mellan de olika altemativen kan således endast ske för varje enskilt register och då i beaktande även av andra omständig­heter än de här nämnda.

Ökad informationstillgång skulle enligt datainspektionen kunna uppnås om datorema regionaliseras enligt altemativen "central" resp. "regional

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

195

specialiserad drift" men samtidigt sammankopplas i ett sammanhängande datornät med terminalätkomst. Härvid skulle således alla data i alla dato­rer bli lillgängliga från var och en av terminalema i en region. Enligt data­inspektionens mening måste en sådan lösning betecknas som centraliserad i lika hög grad som alternalivet "ceniral blandad drift". Fördelar ur säker­hetssynpunkt med den geografiska spridningen torde uppvägas av nackde­lama med en kraftigt ökad komplexitet.

Datainspektionen berör även de konsekvenser koncentration av infor­mation ochdatorer kan få för möjlighetema all uinyttja reservanläggningar vid driftstömingar. Möjlighetema lill della är begränsade men enligt in­spektionen klarl siörre på den privala seklorn än den offentliga.

Av myndighetema inom försvarssektorn anser överbejälhavaren att DASK inte har tagit tillräcklig hänsyn till beredskaps- och krigsaspekter. Såväl försvarsmakten som det övriga totalförsvaret och vissa andra sam­hällsfunktioner måsle redan i fred organisera och inrikla sin verksamhet för funktion under beredskap och krig. De principer som gäller för för­svarsmakten som har givits en slark regional organisaiion bör gälla även för andra delar av totalförsvaret.

Försvarets Jörskningsanstalt (FOA) anser liksom DASK atl dalordrif­iens utformning är en teknisk lämplighetsfråga, som bör avgöras från fall till fall. Vid valet av dalakraflstruktur i framtiden blir användarnas möjlig­heler alt anpassa datorns funklion lill egna lokala behov en vikligare fråga än den fysiska närheten lill datacentralen. Framtidens datorer kommer en­ligt FOA till stor del atl användas via terminaler hos användama. Behovei av personal vid datacentralen minskar därför. Likaså får personalargu­mentet för stora centrala datacentraler mindre betydelse. Avgörande i framtiden blir enligt FOA främst kommunikationsaspekten. Sådana sys­tem som ofta utbyter dala med varandra vinner på att använda samma eller nära sammankopplade datorer. Del förhållandel att kommunikationen är störst inom en myndighet och mellan vissa samverkande myndigheler talar enligt FOA för myndighetsvisa daiorer.

Försvarels rationaliseringsinstitut anser aU DASK har varil alltför kon­servativ i sin bedömning av hur den lekniska utvecklingen påverkar förut­sättningama för val av dalorkraftslruklur. Val av dalorkraflslmktur bör ses i ett långsiktigt perspekliv. De nackdelar som i dag kännetecknar alter­nativet "regional specialiserad drift" kommer enligt institutet troligen alt försvinna inom en lioårsperiod.

Försvarets materielverk säger sig inle bestrida de av DASK redovisade fördelarna med stordrift men vill peka på några negativa konsekvenser, bl. a. tungrodd administration och ökad sårbarhet för olika slag av stör­ningar. Regionaliserad datordrift synes från försvarssynpunkt hell överiäg­sen centraliserad drifl dels på grund av spridningen av datorerna, dels och framför allt med lanke på dalaförbindelsernas sårbarhet. Frågoma måsle enligt verkei analyseras mera ingående.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

196

Länsstyrelsernas organisaiionsnämnd ansluter sig i allt väsentligt lill de riktlinjer DASK föreslår för datordriftens organisation. Nämnden framhål­ler att principen om "dedicerade" datacentraler inte hindrar atl länsdaio­rerna förutom för sitt huvudsyfte folkbokföring och beskattning även an­vänds för samhällsplaneringens behov. Del är enligt nämnden angeläget att anlägga en helhetssyn på behoven av datorstöd inom länsstyrelserna och att utnyttja länsdatorerna så effektivt som möjligt.

De enskilda länsstyrelserna lar framför allt upp två frågor, nämligen dels frågan om samordnad regional driftlösning för flera administrativa ADB-syslem, dels frågan om länsdatorernäs användning inom samhällsplane­ringen. Mer generella synpunkter framförs av bl. a. länsstyrelserna i Gäv­leborgs län och Skaraborgs län. Den förra anser alt riksomfattande regis­ter bör föras med stor restriktivitet endasl av staten. Eventuellt bör endast referensregister få finnas centralt. Den senare anser atl regionaliserad re­gisierföring medför bätire säkerhet från bl. a. försvarssynpunkt än centrala register.

Enligt länsstyrelserna i Stockholms samt Göteborgs och Bohus län bör länsdataanläggningama användas, förutom för folkbokföring och beskatt­ning samt samhällsplanering, även för behoven av ADB inom exekutions­väsendet resp. faslighetsregistreringen. Länsstyrelsen i Stockholms län anser vidare all det är angeläget att frågan om den regionala samhällspla­neringens behov av ADB löses. Länsstyrelsen behandlar utförligt länsda-laanläggningamas användning inom regional och lokal samhällsplanering. För samhällsplaneringen är det primärt av intresse alt få tillgång till dessa och kunna påverka de administrativa ADB-systemens registerinnehåll. Re­gionall samordnad drift för flera syslem har enligt länsstyrelsen både för­och nackdelar för samhällsplaneringen. Även om kostnadema blir högre för regionala lösningar, bör den totala samhällsnyttan enligt länsstyrelsen dock bli högre. Även de andra länsstyrelserna samt ADB-beredningsgrup­pen inom kommundepartementei tar upp frågoma om samhällsplanering­ens behov av ADB och länsdataanläggningamas användning för detla.

Av övriga remissinsianser anser Svenska kommunjörbundet och Lands­tingsförbundet att de slutsatser om dalordrifiens organisation som dras i betänkandet i fråga om centralisering/decentralisering och gemensamma datacenlraler/sektorvisa datacentraler är välbetänkta. Den ökade sprid­ningen av minidatorer torde enligt kommunförbundet föra med sig att för viss användare avdelade "dedicerade" system torde komma i fråga i flera tillämpningar. 1 en reservation till kommunförbundets yttrande anses att en decentraliserad organisationsform för datordriften är alt föredra och att en centralt organiserad datordrift endast bör förekomma i undanlagsfall.

Enligt Stockholms läns landsting, som anser den av DASK förordade ordningen för datordriften vara rimlig, bör en decentralisering av dalaverk-samheien eftersträvas, t. ex. genom terminaler och minidatorer som via te­lenätet kan vara anslutna till större datacentraler. Enligt Göteborgs kom-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

197

mun lorde valet av organisationsform för datordriften ha lilen betydelse. Huvudsaken är atl organisationstörmeri kombineras med rält ADB-teknik. En decentralisering av datordriften kan dock vara fördelaktigare, eftersom det underlättar hämlning av aktuell information och kontakter i samband med bearbeiningar.

TCO tar upp frågan om när egen dator skall anskaffas. TCO anser alt hit­tillsvarande policy innebärande att man måste ha ivåskiftsbeläggning på datamaskin för att del skall vara lönsamt med egen utrustning bör omprö­vas. Detta moliveras bl. a. med att utvecklingen går mol minskande ulrust­ningskostnader och ökande personalkostnader samt de sociala problem skifttjänstgöring medför för personalen. Även säkerhetsskäl sägs tala för detta. TCO avvisar vidare tanken på stora datacentraler för administrativ databehandling. Som skäl anförs dels de säkerhets- och integritetsproblem som uppslår när mycket informaiion samlas till ell slälle, dels de politiska beslulen om all decentralisera statsförvaltningen.

Försäkringskasseförbundet anseratt centrala och samordnade ADB-sys­tem medför problem av flera slag. De mångsidigt användbara lerminal- och minidatorsystem som väntas i framtiden bör enligt förbundet öka använd­barheten av daiorer i administrativa verksamheier. Genom sådana system kan de centrala datorerna avlastas avsevärt, behoven av snabb dataöverfö­ring minskas och tillgängligheten ökas. Samtidigt får man mindre sårbara system och minskad risk för ett "totalt nedfall".

Servicebyråorganisation i statsförvaUningen

Vad gäller frågan om en servicebyråorganisalion i statsförvaltningen ifrågasätter ingen remissinsians att en sådan behövs och att DAFA bör svara för denna funklion. Statskontoret, RRV och statens personalnämnd instämmer i huvudsak i DASK:s synpunkter på DAFA:s uppgifter och ställning. Enligt personalnämnden, som anser alt DAFA bör vara den hu­vudsakliga servicebyråorganisationen, bör system för ekonomiredovisning m.m. samt för personaladministration förläggas dit. DAFA måste enligt nämnden ha resurser för att bistå myndigheter med alla de resurser som krävs för drifl av syslem och även kunna åla sig uppgifter av syslemförval-tande karaktär. Liknande synpunkter framförs av RRV som mot bakgrund av erfarenheterna av system S (det statliga systemet för ekonomisk redo­visning m. m.) anser atl DAFA skall kunna åta sig ansvar även förlöpande systemunderhåll och omprogrammeringar.

En från DASK avvikande uppfattning hävdas av styrelsen för teknisk ut­veckUng, som menar atl de föreslagna riktiinjema för dalordriften innebär en allt tydligare kraftsamling till DAFA. Denna resurs bör för att uppnå hög effektivitet arbeta på samma villkor som övriga datacentraler.

Enligt statens invandrarverk måste DAFA:s kunder ges möjlighet att kontinuerligt delta i DAFA:s planering avseende utnyttjande av såväl ma­skin- som systemresurser. Som form för detla föreslås eU fill DAFA:s sly­relse knutet produktionsråd i vilkel användama ingår.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

198

DAFA själv framhåller atl den av DASK förordade principen om "dedi­cerade" datacentraler kan leda till att DAFA förlorar flera av de större kundema. Eftersom delta påverkar DAFA:s situation vad gäller personal, maskiner och ekonomi är det därför av stor vikt att sådana förändringar planeras i så god lid att DAFA kan mildra de negativa effekterna. DAFA anför vidare alt det för såväl användare som produktion är viktigt att drift-aspekterna på ADB-system beaktas i ett tidigt skede. DAFA bör därför ti­digt få kunskap om system för vilka DAFA skall överta funktionsansvaret för att kunna delta i vidareutvecklingen av dem på ett rationellt sätt. DA­FA anser dessutom att visst utvecklingsarbete är nödvändigt inom en orga­nisation av DAFA:s typ för att upprätthålla personalens kompetens.

Smådatorerna

Några remissinstanser tar upp frågan om smådatorernas användning och betydelse. Statskontoret m. fl. delar i huvudsak DASK:s bedömning i den­na fråga. När del gäller större statliga system som betjänar en riksomfat­tande verksamhei bör sådana datorer enligt statskontoret betraktas mera som komplement än som alternativ lill större datorer. 1 andra samman­hang, t. ex. för lokala verksamheter bör de dock bli alltmer intressanta som alternativ. Det är enligt verkets mening vidare angelägel atl man inom statsförvaltningen bevakar och utvärderar smådatorernas användnings­möjligheter.

Instanser inom försvarssektorn, bl. a. överbefälhavaren, försvarets ma­terielverk och försvarets rationaliseringsinstitut (FRI), samt statens indu­striverk och Malmö kommun anser att DASK inte tillräckligt har beaktat utvecklingen på smådator- och datakommunikalionsområdena. FRI fram­håller alt pris-/ prestandaegenskapema för smådatorer förbättras för varje år. Mycket arbele görs enligt institutet f. n. för atl ta fram programvara dels för kommunikation mellan datorer i datornätverk, dels för hantering av "distribuerade" databaser. FRI anserdet angelägel alt vinna erfarenhe­ler av användningen av smådatorer och alt bygga upp kompetens beträf­fande dessa datorers maskin- och programvara. Statens industriverk, som visserligen inte vill la ställning till debatten om smådatorer contra generel­la datorer, hävdar bl. a. att smådatorer numera kan användas för flertalet av de uppgifter där lidigare generella datorer har använts, atl smådatorer i flera avseenden är överlägsna de generella datorema på dalakommunika-lionsområdet och alt smådatorer utvecklas snabbare i fråga om pris/prest­anda på programvaruområdet. Enligt Malmö kommun gör de biUiga små­datorer som i dag finns på marknaden det möjligt att bygga upp datakraften i form av funktionsdalorer i en nätstmktur.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

199

2    Utredningsarbete av Statskonsult AB samt remissyttranden

2.1 Inledning

För atl få de principiella frågoma rörande datordriftens organisation i statsförvaltningen ytteriigare belysta gav regeringen den 1 mars 1978 i upp­drag åt Statskonsult AB atl utföra visst utredningsarbete. Uppdraget be­stod i två delar.

Den ena delen avsäg att med idrifttagna och planerade ADB-system som exempel konkretisera vad en samordnad regionalisering av dalordriften för flera administrativa ADB-system/verksamheter kan innebära och hur den kan genomföras. Såväl alternativ baserade på förläggning av datordriften för ytterligare system/verksamheter till länsstyrelsernas dalaenheter som alternativ baserade på förläggning av ett antal system/verksamheter till några driftenheter inom DAFA (datamaskincentralen för administrativ da­tabehandling) skulle belysas. Vidare ingick atl redovisa för- och nackdelar med en samordnad regionaliserad driftlösning i jämförelse med driftlös­ningar som innebär "dedicerad" datordrift för enskilda ADB-system eller verksamhetsområden. Jämförelserna skulle bl. a. avse ekonomi i vid me­ning, säkerhet, "slutanvändarnas" möjligheter atl påverka databehand­lingen samt de olika lösningarnas utvecklingsbarhet.

Den andra delen av utredningsuppdraget avsåg atl bäde allmänt och med praktiska exempel belysa hur en spridning av datordriften kan ske i de fall den bör "dediceras" för enskilda myndigheter eller verksamhetsområden. De olika mönstren eller "strukturerna" skulle jämföras inbördes samt med ceniral datordrift enligt det f. n. dominerande mönstret. Jämförelserna skulle liksom i det andra uppdraget omfatta bl.a. ekonomi, säkerhet, an­vändarpåverkan och utvecklingsbarhet. Vidare skulle belysas hur utveck­lingen på smådatorområdet kan påverka organisationen av dalordrift i stat­liga verksamheter.

Statskonsult AB redovisade resultatet av sitt arbete i två rapporter. Dessa överlämnades tillsammans med en skrivelse daterad den 27 juli 1978 till budgetdepartementet. Ett mindre antal remissinstanser har beretts lill­fälle all avge yttranden över rapporterna. Yttranden har därvid inkommit från rikspolisstyrelsen, datainspektionen, försvarets rationaliseringsinsti­tut, riksförsäkringsverket, postverket, statskontoret, riksrevisionsverket, DAFA, riksskatteverket, sårbarhetskommitlén, tjänstemännens centralor­ganisation (TCO), centralorganisationen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige och Svenska Civilekonomföreningen.

1 det följande redogörs för innehållet och slutsatserna i konsultrappor­terna saml remissyttrandena.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

200

2.2 Rapporten Samordnad regionalisering av datordrift

Med hänsyn till de tämligen komplicerade frågeställningarna i uppdraget har konsultgruppen från Statskonsult AB valt att utforma ett antal olika "typexempel" på samordnad regionaliserad datordrift samt att i beskriv­ningar och analyser utgä från ett antal angivna förenklande antaganden och förutsättningar.

ADB-system som antas få olika driftlösningar i olika typexempel är bl. a. ADB-systemen inom exekutionsväsendet och arbetsförmedlingen samt fastighetsdatasystemen (systemen för fastighetsregistrering och inskriv­ning). För nämnda system har beslut om framtida driftlösningar ännu inte fattats.

De olika "typexempefpå samordnad regionalisering av datordriften som redovisas är följande:

-       Länsvis regionalisering av yUeriigare större ADB-system till de 21 läns-

dataenhetema som kommer atl finnas för ADB inom folkbokföring och

beskattning saml regional samhällsplanering ("2l-altemativel").

-

Länsvis regionalisering av ytterligare större ADB-system lill 10 av de 21 länsdataenhetema ("10-allernalivet").

-

Uppdelning och förläggning av ett antal större ADB-system lill fyrasa-mordnade driftenheter inom DAFA ("DAFA-regionalisering").

-

Uppdelning av DAFA:s verksamhet på fyra fristående servicebyråer samt i huvudsak ceniral datordrift förde enskilda ADB-systemen ("DA-FA-utlokalisering").

Däruiöver konstrueras ett s. k. nollalternativ som innebär "dedicerad" datordrift för de siörre ADB-system som i altemativen med samordnad re­gionalisering sprids på länsdataenhetema eller DAFA-filialer.

Som exempel på förenklande antaganden som konsultgruppen gör förbe­skrivningen och analysen kan nämnas att inga radikala förändringar antas inträffa på de tekniska och ekonomiska områdena, att applikationssyste­men inte skall genomgå några genomgripande förändringar vid regionalise­ring samt atl systemutvecklingen för varje ADB-system/verksamhel sker centralt under resp. huvudmans ledning.

I enlighel med vad som sägs i uppdragei gör konsultgruppen jämförande bedömningar mellan de olika altemativen. Beträffande ekonomiska aspekterna redovisas ett omfattande kalkylmaterial avseende investe­rings- och driftkostnadema. Det betonas att siffroma är behäftade med stor osäkerhet och måste behandlas försiktigt. Konsultgruppen samman­fattar kostnadskalkylerna efter korrigering för atl uppnå jämförbarhet på följande sätt:

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

201

Alternativ

I O-alternativet

21-altemativel

DAFA-regionalisering

DAFA-utlokalisering

Nollaltemalivet

Investerings-

Driji-

kostnad

kostnad

(1000 kr.)

(1 000 kr.

105476

58 067

126481

65 795

89264

64682

68004

64 785

71299

51081

Vissa slutsatser kan enligt konsulten dras, trots materialets osäkerhet. En är att investeringskostnaden är störst i 2 I-alternativet, successivt mind­re i lO-altemativet och alternativet DAFA-regionalisering saml lägst i de två återstående altemativen. En annan slutsals är att driftkostnaden är högre i 2 I-alternativet än i lO-altemativet och att den är lägsl i nollalterna­tivet. Däremot tillåter materialet inte slulsatsen atl lO-alternativet är billi­gare än de båda DAFA-alternativen.

Vad gäller jämförelsefaktorn säkerhei föreligger enligt konsultgrup­pen skillnader som kan hänföras till aspeklema samordnad och "dedice­rad" drift resp. centraliserad och regionaliserad drift. Samordnad drift be­döms som likvärdig med "dedicerad" drift i fråga om kvalitet och sekre­tess, däremot som sämre i fråga om tillgänglighet och svarstider. Regiona­liserad drift bedöms som likvärdig med centraliserad drift i fråga om åt-komslskydd men som något sämre i fråga om datakvalitet och tillgänglig­het under normala förhållanden. Beträffande hol av typ brand och sabotage kan centraliserad drift medföra större konsekvenser när de förverkligas men möjliggör en högre skyddsnivå till samma kostnad.

Vad gäller faktorn användarnas möjligheter lill påverkan konstateras att i alla alternativen har förulsalls all systemutvecklingen sker centralt varför det i detta avseende inte föreligger någon skillnad. "Dedicerade" driftlösningar bedöms dock möjliggöra ett siörre användar-inflytande än samordnade lösningar. Bl.a. kan utrustning m.m. anpassas bättre till användarnas behov. Vidare bedöms decentraliserade lösningar medföra vissa mindre fördelar i fråga om servicenivån (kortare transportti­der, vara lättare au påverka den lid terminalsystem är uppkopplade osv.).

Vad gäller faklom utvecklingsbarhet anser konsullgmppen del tveksamt om det föreligger några större skillnader. Möjligen är det svårare att vidta ändringar vid samordning.

Vad gäller faklom personalfrågor konstateras atl flera av altemati­ven innebär atl förhållandevis stora driftenheter skall byggas upp under kort tid. Detla bedöms som möjligl, dock med viss reservalion för chefs­personal och specialister. En annan aspekt är att DAFA-altemaliven, sär­skilt DAFA-utlokalisering, förutsätter en stor personalreduktion för enhe­ten i Stockholm. Ett annal personalproblem vid samordnad regionalisering

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

202

äratt det krävs driftpersonal med hög kompelens på driftenheterna. Delta kan i sin tur dock få positiva effekter på den tekniska miljön i regionerna.

Vad gäller faktorn styrbarhet torde del enligt konsultgruppen krävas 5-7 år för att genomföra omfattande regionaliseringar. Man ställer sig där­för tveksam till integrerade regionaliseringsprojekt, dvs. projeki avseende samordnad regionalisering av flera stora system.

I sin jämförelse mellan de olika alternativen pekar konsulten slutligen på den svårlösta faktorn leverantörsrelalioner vid samordnad regiona­lisering. Å ena sidan underlättas en sådan regionalisering om enhetlig ut­rustning används. Å andra sidan är del förenat med risker all binda sig vid en leverantör.

Konsultgruppen sammanfattar huvudpunkterna i sin jämförelse på föl­jande sätl:

-

Samordnad regionalisering avseende flera stora syslem medför svårstyr­da och svårkontrollerade projeki som sträcker sig över lång tid

-

Alternativet DAFA-utlokalisering går att styra men medför stora perso­nalproblem

-

Den mera komplicerade driflbilden vid samordnad drift kan ge negativa effekter i fråga om utvecklingsbarhet, användarpåverkan, tillgänglighet saml svarstider.

De slutsatser Statskonsult AB drar av sitl arbete äralt samordnad re­gionalisering, i den omfattning som beskrivs i rapporten, inte ger några vä­sentliga tekniska eller ekonomiska fördelar. Däremoi skulle en sådan föra med sig projekladministralivi svårstyrda samt kostnads- och lidskrävande omläggningsprojeki. De negativa konsekvenserna anses främst vara hän­förliga till samordningen, inte lill regionaliseringen. Utvecklingen går, framhåller konsultgruppen vidare, påtagligt mot en organisatorisk och geo­grafisk spridning av datorkraften i siörre informalionsbehandlingssystem.

Enligt konsultgruppens bedömning är "dedicerad" drift i många sam­manhang att föredra framför samordnad drift trots alt sistnämnda driftform kan ge lägre kostnader.

Framtida ADB-system kommer vidare att kräva väsentligt mindre perso­nal för driften ("operatörslös" drift).

Dessulom kommer enligt konsullgruppen utruslningskoslnademas an­del av de totala kostnadema att fortsätta att minska.

Konsullgruppen presenterar avslutningsvis ett egel alternativ för da­tordriftens organisation i statsförvaltningen. Detta alternativ, som skall ses som en "vision" snarare än en rekommendation, innebär "dedicerad" da­tordrift för en rad ADB-system samt spridning av datordriften inom dem.

2.3 Remissyttranden över rapporten Samordnad regionalisering av datordrift

De remissinstanser som yttrat sig över rapporten "Samordnad regionali-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

203

sering av datordrift" framgår av avsnitt 8.4.1. Huvuddelen av dessa, bl. a. riksp(Uisslyrelsen. Jörsvarets ralionaUseringsinstitin (FRI), postverket, siaiskoniorei. riksskatteverket, SACOISR, Landsorganisationen och Svenska Civilekonomjöreningen. instämmer i stort i de slutsatser som dras och förordar således "dedicerade" driftlösningar framför samordnad re­gionalisering. Instämmer gör även sårbarheiskommiiién, som dock be­gränsar sig lill sårbarhetsfrågorna. Enligt postverket hårde administrativa problemen och koslnadema vid samordnad drift närmast underskattals i rapporten.

Utöver de motiv för "dedicerad" drift som framförs i rapporten vill statskontoret betona risken föratt driftenhetema vid samordnad regionali­sering fär en alltför komplicerad driftbild för att vara effektiv. Utveckling­en mot billigare datordrift har förskjutit gränsen för när det är ekonomiskt all tillämpa "dedicerade" driftlösningar nedåt. De fördelar som kan upp­nås vid samordnad regionalise/ing kan uppnås även vid "dedicering". Statskontoret anser vidare att datordriften för olika system inle bör utfor­mas efter en för statsförvaltningen gemensam modell eller struktur utan avgöras för system för sig.

Statskontoret, datainspektionen, DAFA, riksrevisionsverket och TCO anser dock att rapportens värde som beslutsunderlag är begränsat. Stats­kontoret anför bl. a. alt siffermaterialet är mycket osäkert och att förutsätt­ningarna för alt regionalisera och samordna olika syslem inle belysts till­räckligt. Statskontoret liksom också TCO anser vidare att genomförande-frågorna inte behandlats tillräckligt. Enligt TCO bör samordnad regionali­sering även framdeles utgöra ett av flera alternativ för spridning av dator­drift.

Datainspektionen hävdar att de slutsatser som dras i rapporten inle äger någon allmän giltighet. I rapporten har man inte utgått från användarens el­ler systemens krav och behov ulan endasl behandlal de givna alternativen från synpunkten om datorns lokalisering. Den slutsals som enligt inspek­tionen kan dras av rapporten är att man i frågor om dalordriftstmkturer bör göra en bedömning från fall lill fall. Enligt riksrevisionsverket, som an­ser alt de redovisade slutsatserna är alltför övergripande, har utredningsar­betet alltför hårt bundits till organisationsstruktur och ulmstningsaltema-liv.

Även DAFA har invändningar mot angreppssättet. DAFA menar alt man borde utgått från de enskilda systemen och undersökt hur dessa kan regionaliseras. Genom atl summera strukturerna för flera system kan ett mönsier urskiljas för hur datordriften skulle kunna organiseras till rimliga kostnader vid regionalisering.

Vad beträffar de olika alternati v som beskrivs och analyseras i rap­porten "Samordnad regionalisering av datordrift" ställer sig flera remiss­instanser tveksamma lill de alternativ som innebär att flera stora ADB-system driftmässigt föriäggs till länsdataenhetema  (länssiyreIseal-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

204

lernativen). Enligt rikspolisstyrelsen blir antalet driftenheter lör många och lör små i båda alternativen för att möjliggöra ekonomisk drift. Vidare lörutsäller dessa altemativ att dataenheterna förses med två olika maskin-syslem vilkel skulle försvåra rationellt utnyttjande av driftpersonalen. Även DAFA anser att del blir för många driftställen i länssiyrelsealternati-ven. Vidan riskerar man enligt DAFA låsningar lill en driflstruktur som inte är anpassad till en regionalisering baserad på systembegreppet. Sår­barhetskommitlén finner det från sårbarhelssynpunkt mindre lämpligt att tillföra länsstyrelsemas dataenheter nya funktioner. Det skulle nämligen medföra dels en koncentraiionseffekt, dels risker för beroenden mellan system. FRI anser att altemativet med lio enheter är att föredra framför det med 21.

Några remissinstanser behandlar altemativet DAFA-regionalise­ring. Rikspolisstyrelsen, som visserligen inte förordar detla altemativ, anser atl det har flera fördelar. Bl. a. bordet i drifthänseende vara jämförel­sevis ekonomiskt, eftersom del innehåller övergripande funktioner för sys­temutveckling, planering m. m. Det begränsade antalet driftenheter gör del också hanterbart från samordningssynpunkt. Sårbarhetskommitlén före­drar detta altemativ framför alternativet DAFA-utlokalisering. Även DA­FA förordar regionaliseringsaltemativet och menar atl konsultgruppen kraftigt överskattat personalbehoven. Det bör vara tillräckligt flexibelt för att problemen i samband med regionalisering skall kunna hanteras. Ett lågl antal driftenheter underlättar vidare samordning och möjlighetema alt för­se dem med kvalificerad personal. DAFA presenterar dessutom en utförlig beskrivning av hur en regionalisering av DAFA kan genomföras.

De remissinstanser som behandlar altemativet D A F A-utlokalise-r i n g är i huvudsak negaliva, främst på grund av de koslnader och samord­ningsproblem det skulle föra med sig. Rikspolisstyrelsen anser att altema­tivet visserligen medför en från sårbarhelssynpunkt önskvärd spridning av dalordriften men atl del knappast är ekonomiskt realiserbart. Biand nack­delarna nämns atl de olika enheterna skulle konkurrera med varandra vil­ket medför stora insatser för ulredningar och offerlarbete. FRI menar atl allenativel är administrativt hanterbart men medför personalproblem. En­ligt riksskatteverket ger alternativet en mindre komplicerad driftbild än ett samlat DAFA. Det medför dock problem för användama, särskild i sam­band med utvecklingsarbete, eftersom driften kommer att vara förlagd på annan ort. Siaiskoniorei anser atl del kan finnas skäl för att noggrannare pröva en ytterligare uppdelning och utlokalisering av DAFA. Samtidigt framhåller statskontoret att vissa delar av verksamheien även fortsätt­ningsvis kan behöva hållas samman. DAFA framhåller att altemativet in­nebär ett bibehållande av centrala systemstrukturer. Del medför vidare personalproblem. Andra svårlösta problem uppkommer om de olika enhe­terna skall konkurrera med varandra och tillämpa olika taxor.

Några remissinstanser, däribland rikspolisstyrelsen och SACOISR. för-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

205

ordar nollalternativet som innebär "dedicerad" drift för stora system saml förläggning av mindre system till DAFA. Rikspolisslyrelsen framhål­ler att man i delta alternativ slipper långvariga omläggnings- projekt. En­ligt styrelsen bör de "dedicerade" anläggningama dock spridas geogra­fiskt för att nedbringa sårbarheten. Även FRI pekar på vikten av sprid­ning. DAFA anför alt detta alternativ visserligen kan innebära en spridning av dalordriften av de system som körs på DAFA beroende på var driftstäl­lena placeras. Den centrala strukturen på systemen bibehålls dock. Vidare anser DAFA att personalproblem kan uppstå om många stora system för­svinner från DAFA:s driftställen. Enligt DAFA:s uppfattning är det endast nollalternativet och DAFA-regionalisering som är möjliga att genomföra ulan alltför stora problem och kostnader.

Remissinstanserna har också kommenterat värderingarna och jämförel­serna av de olika altemativen. Näslan samtliga instanser berör jämförelse-faktorn kostnadskalkyler och ifrågasätter med varierande skärpa de presenterade kalkylernas värde som beslutsunderlag. Flera instanser pe­kar på att kalkylema är ofullständiga, dvs. inle omfattar alla relevanta koslnader, samt osäkra för enskilda posler. Vidare efterlyses känslighets­analyser av kalkylema.

När del gäller faktorn säkerhetdelarstatskontoret, DAFA, riksskatte­verket och FRI i stort bedömningama i rapporten att "dedicerad" och samordnad drift i flera avseenden är likvärdiga.

Rikspolisstyrelsen, datainspektionen och sårbarhetskommitlén förordar däremot "dedicerad" drift från säkerhetssynpunkt. Rikspolisstyrelsen pe­kar därvid på förhållanden som tillgänglighet och svarslider. Sårbarhets­kommitlén och datainspektionen anför atl "dedicerade" regionaliserade och kanske även "distribuerade" driftlösningar är fördelaktiga ur sårbar­helssynpunkt.

Vad gäller faktorn användarpåverkan ansluter sig rikspolisstyrel­sen, riksskalteverkei, TCO, och FRI i huvudsak lill bedömningen i rappor­ten att "dedicerade" lösningar ger större möjligheter till inflytande på sys­temens utformning än samordnad drift. TCO framhåller därvid att myndig­hetsintern dalabehandling är att föredra frän facklig synpunki. DAFA och riksrevisionsverkei pekar i detla sammanhang på vikten av alt det etableras ett kund-leverantörsförhållande mellan användare och dalaceniral, vilket antas kunna ske när dalordriften sker i en särskild organisaiion.

Rikspolissiyrdsen, DAFA och rlksskaiieverkei delar också konsultgrup­pens uppfattning att "dedicerade" system är mer utvecklingsbara än samordnade system. Enligt dalainspektionen är denna uppfattningen följd av vad som har lagts in i begreppet.

Vad gäller faktor styrbarhet ställer sig rikspolisstyrelsen, dalainspek­lionen och riksskatteverket liksom konsultgruppen tveksamma till möjlig­heterna att genomföra projeki avseende samordnad regionalisering av flera stora system. DAFA däremot menar atl ställningstagandet blir beroende av vilken regional struktur som eftersträvas.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

206

Jämförelsefaktom personalfrågor berörs explicit endast i några ytt­randen. TCO anser mer allmänt aU altemativet "DAFA-utlokalisering" och länsstyreisealternativen förefaller medföra stora omställningsproblem och koslnader. Rlksskaiieverkei bedömer del som svårt att uppnå en hög kunskapsnivå hos personalen vid ett stort antal regionala anläggningar.

Vad gäller faktorn leverantörsrelationer anser postverket och statskontoret i likhet med konsultgruppen att samordnad regionalisering kan medföra icke önskvärda bindningar. Enligt statskontoret kan "dedice­rade" lösningar dessulom bälire anpassas till de tekniska och funktionella krav som ställs i det enskilda fallet. DAFA menar atl risk för leverantörs­beroende minskar genom en regionalisering lill ett fåtal driftställen utrusta­de med stora datorer. Vidare framhålls i del sammanhanget atl det finns flera leverantörer som erbjuder helt kompitabel utrustning.

Även andra aspekter än de i rapporten behandlade jämförelsefaktorerna tas upp. SACOISR och Svenska Civilekonomjöreningen anser att en vä­sentlig fördel med "dedicerad" drift som inte behandlas i rapporten är an-svarsfrågan. Vid föriäggning av drift utanför huvudmannens organisa­tion blir ansvaret gentemot användama och andra intressenter splittrat.

Statskontoret framhåller att det " 'arv"" som finns i form av utrustning, programvara och personal är en väsentlig restriktion för genomgripande och snabba förändringar. Denna förstärks ytterligare om utgångspunkten även i fortsättningen skall vara att utnyttjande av dalaleknik skall bygga på känd och beprövad teknik.

Rikspolisstyrelsen framhåller som viktigt att stora system inte regionali­seras annat än i samband med nykonstruktion eller omkonstmktion av andra orsaker än att de skall regionaliseras.

Flera remissinstanser, däribland datainspetktionen, statskontoret, DA­FA och riksrevisionsverket, framhåller vidare atl en spridning av datordrif­ten kräver ökad samordning i flera avseenden. Samordningen behövs enligt riksrevisionsverket föratt uppnå effektivitet, ekonomi, kvalitet och säkerhei samt för all åsiadkomma ett rafionelll utnyttjande av personal, utrustning, lokaler, leknik, data m. m.

2.4 Rapporten Modeller för spridning av datordrift

1 den andra delen av utredningsuppdraget, som aUlså avsåg att belysa hur datordrift kan spridas inom en myndighet eller ett verksamhetsområ­de, har konsultgruppen från Statskonsult AB vall ett något annorlunda an­greppssätt. Först presenteras ett synsätt för hur man bör se på datordriften i förhållande till berörda verksamheter samt de ADB-tekniska redskap man har lill förfogande vid utformning av en datordriflstmkiur. Därefter redo­visas ett antal "typslmkturer" som kan vara lämpliga vid vissa antagan­den om berörda verksamheters karaktär, omfattning och organisation. "Typstrukturema" värderas och jämförs i ett antal avseenden. Sludigen

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

207

behandlas den ökade användningen av smådatorer i den administrativa da­tabehandlingen.

Det grundläggande synsättet är alt ADB är ett verklyg lör atl underlätta den egentliga verksamheten och att användningen och utformningen av verktyget skall styras av de "funklionskrav"som berörd verksamhet, dvs. olika "användare", ställer. Funktionskraven kan enligt konsultgruppen beskrivas på tre nivåer, nämligen

-

krav i den operativa verksamheten inom olika basenheter

-

krav av övergripande karaktär avseende hela organisationen

-

externa krav från andra myndigheler och samhällel i övrigt. Funktionskraven måste definieras i varje konkret situation. En rad olika

funktionskrav på de olika nivåerna beskrivs. Krav inom operaliv verksam­het kan bl. a. avse aktualitet, åtkomstlid och åtkomstmöjlighet för informa­tion. Övergripande funktionskrav avseende hela organisalionen kan bl.a. avse graden av styming, säkerhet och möjlighetema att vidla förändringar. Exierna krav kan bl. a. avse begränsning av sårbarheten, integritelsskydd och lokaliseringspolitik.

Valet av datordriflstmkiur påverkas emellerlid inte bara av funktions­krav utan även av dalabehandlingens volym. En stor och en liten organisa­tion kan ha samma anspråk på ADB-stöd. De tekniska lösningama kan dock bli helt olika.

Datordriftstmkturen bör baseras på myndighetens organisation i övrigt. Man bör således undvika all lillskapa speciella ADB-driflställen. Tidigare begränsade de lekniska hjälpmedlen möjlighetema att anpassa databe­handlingens organisaiion lill de datorstödda verksamheterna. Dessa be­gränsningar har numera undanröjts.

En distinktion görs mellan decentraliserade och distribuerade drifllös­ningar. Med decentraliserade strukturer avses spridning av "datorkraft" till självständiga och i hög grad "självförsörjande" enheter. Med distribue­rade strukturer avses spridning av "datorkraften" till en rad enheter som är sammankopplade med varandra med hjälp av telenätet och med möjlig­het att nå register på andra enheier. De flesta lösningar innebär dock i prakiiken en kombinalion av decentralisering och distribution.

De olika "typstrukturer" som redovisas härleds översiktligt ulifrån verksamhetens omfattning och karaklär samt dess krav och önskemål av­seende databehandlingen. "Typstrukturer" för organisationer (motsva­rande) med verksamhei på en, två och tre nivåer beskrivs. Organisationer med två och tre nivåer innebär för statsförvaltningens del närmasi myndig­heter med verksamhei på ceniral och antingen regional eller lokal nivå resp. central, regional och lokal nivå.

För organisationer med verksamhei på endasl en nivå beskrivs två olika "typstrukturer" som innebär central drifl resp. funlionelll decentraliserad drift till t. ex. varje avdelning.

För organisaiioner med verksamhei på två eller tre nivåer beskrivs en

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

208

rad "typstrukturer" innebärande central drift, geografiskt och funktionellt decentraliserad drift samt geografiskt ""distribuerad" drift.

Några av "typstrukturerna"" exemplifieras med exempel från befintliga eller planerade driftlösningar i statsförvaltningen.

I uppdragei ingick att göra en värdering av och jämförelse mellan "typ-strukturerna"". I rapporten presenteras en metod för alt i det enskilda fallet göra en värdering, däremot inle någon samlad bedömning av "typstruktu­rema"". Med hjälp av denna anger konsultgruppen för varje fiinklionskrav i vad mån resp. struktur är fördelaktig, neutral eller ofördelaktig.

I konsekvens med det valda angreppssättet presenteras i del ekonomis­ka avsnittet en sammanställning över investerings- och driftkostnaderna för de olika "typstrukturema"". Eftersom varje sådan struktur är avsedd att tillgodose en på vissl sätl sammansatt verksamhei och däri ställda krav och önskemål i fråga om databehandlingen, så är siffrorna inte jämförbara.

Konsultgruppen redovisar därutöver Statskonsult AB:s erfarenheter från koslnadsberäkningar i en rad konkreta fall. Enligt dessa blir från rent ekonomisk synpunkt en central driftlösning billigast i de flesta fall. Kost­nadema stiger när antalet driftställen ökar upp till en punkt där "småda-lorleknik" kan användas. Detta i kombination med minskade kostnader för dataöverföring medför en kraftig kostnadsminskning. Kostnadsbilden är sedan relativt stabil till dess att även myckel små enheter utrustas med egen datorutrustning.

Avslutningsvis behandlas i rapporten utvecklingen på smådalorområ-del. Konsultgruppen konsiaterar att del är näst intill omöjligl atl definiera begreppet smådator. I prakiiken kan man dock sälta likhetstecken mellan smådator och billig dator. Del konstateras att utvecklingen på smådator-området går snabbt och att smådatorerna efter hand får bättre prestanda och flera funktioner till oförändrat pris. Smådatorerna utgör därför allt of­tare alternativ till större och medelstora datorer. Smådatorer kan användas självständigt för enskilda uppgifter (s. k. funktionsdatorer) men också ingå som enhet i nät av sammankopplade daiorer (s. k. distribuerat nät).

Orsakema till smådatorernas frammarsch är flera. Bland faktiska eller förväntade fördelar med att använda sådana datorer brukar förespråkarna anföra att de medför lägre kostnader för utrustning, dataöverföring m. m., aU tillgängligheten till datorn blir större, att det blir lältare alt avhjälpa fel, att konsekvenserna av utslagning av andra störningar blir mindre samt att drifllösningar baserade på stora datorer ofta blir för komplexa. Vidare häv­das att smådatorer möjliggör små projeki och slegivs utveckling m. m. Även mer principiella skäl som att varje enhet själv bör förfoga över sina arbetsverktyg anförs ibland.

Fortfarande finns det dock begränsningar hos smådatorerna i olika avse­enden, bl. a. när del gäller stora salsvisa bearbetningar och stora utskrifts­volymer.

Vid anskaffning av smådatorer kan man välja olika handlingsvägar. En

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

209

är att enbart köpa själva utrustningen inkl. stödprogram och själva svara lör det utredningsarbete och den anpassning av ADB-hjälpmedlen som krävs i samband med tillämpningen. Ett annat är att köpa upp ett färdigt system omfattande både systemlösning och ADB-utrustning.

2.5 Remissyttranden över rapporten Modeller för spridning av datordrift

Av de remissinsianser (avsnilt 2.1) som kommenterar denna rapport framhåller flera rent allmänt all frågeställningen om spridning av dalor­driften inom ""dedicerade"" drifllösningar är vikiig. Statskontoret, som självt arbeiar med frågor om gemensamma bedömningsgrunder för val av systemstruktur, betraktar rapporten som ett försök alt systematisera den­na typ av ständigt återkommande överväganden. Enligt sårbarhetskom­mitlén bör en strävan vara att för framliden begränsa fortsatt koncentra­tion och i stället pröva bl. a. lösningar med en utspridning av databehand­lingen. Utspridningen bör i görligaste mån ske såväl funktionellt som geo­grafiskt.

Datainspektionen, Jörsvarets rationaliseringsinstitut, riksrevisionsver­ket {RRW), riksskatteverket och sårbarhetskommittén anseratt rapporten innehåller en bra beskrivning av de frågor som är förknippade med en spridning av datordrift vid "dedicerad" drifl saml av hur man bör gå till väga för att fä lill stånd en sådan spridning. RRV menar t. ex. att rapporten är välstrukturerad och innehåller i stort sett alla relevanta funktionskrav. Verket anser dock atl belydligt siörre utrymme bör ägnas åt konsekvens-och effeklbedömning av de olika strukturerna och deras förhållanden lill olika befinlliga ADB-system, innan ett principiellt ställningslagande lill re­gionalisering kan las.

Andra inslanser, riksförsäkringsverket, postverket, statskontoret och DAFA, har däremoi invändningar mol rapportens uppläggning och be­skrivningar och ifrågasätter dess prakliska användbarhet. Rapporten be­traktas mera som ett diskussionsunderlag än som ett underlag för konkreta ställningstaganden. DAFA anser all rapporten i första hand bör användas för mindre, ännu inle ulvecklade system. Dess användbarhet vid regionali­sering av stora system anses däremot tveksam.

Det grundläggande synsättet i rapporten är atl ADB är ett verktyg vars användning och utformning skall styras av funktionskraven i det en­skilda fallet. Försvarets rationaUseringsinstitut (FRI) och postverket an­sluter sig uttryckligen till delta. Övriga instanser som berör denna punkl framför ingen invändning.

FRI anser att det helt naturiigt inle varil möjligt all ge en fullständig för­teckning över alla relevanta funktionskrav, eftersom dessa är avhängiga av den enskilda situationen. Andra insanser anser däremot alt viktiga funk­tionskrav har utelämnats. Som exempel på delta nämner datainspektionen 14   Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

210

utbildning, systemmodifieringar, lokaler och programvaror. RiLsförsäk-ringsverkei. som har invändningar mot beskrivningarna av flera funk­tionskrav, menar att även produktion av ""utdata"" är ett funktionskrav som borde ha beaktats. På detta område föreligger kraftiga stordriflförde­lar.

Några inslanser kommenterar den värdering av olika strukturer som finns i rapporten. Datainspektionen finner den i rapporten förordade "formeln"" för jämförelse mellan olika altemativ enkel och lättfattlig. Den bedöms dock vara väl grov för att kunna användas i prakliska fall och sägs ge ett skenbart intryck av objektivitet. Den kan vara till hjälp som metod­beskrivning. Vad gäller rapportens resonemang om integritets- och säker-hetsfrägoma kan datainspektionen insiämma i det principiella resone­manget. Inspektionen framhäller dock att riskema för den personliga in­tegrileten till stor del är beroende av systemens sårbarhet. Enligt inspek­tionen bör konsekvens- och effektanalyser av olika altemativ med avseen­de på deras sårbarhet göras betydligt mer ingående än vad rapporten ger uttryck för innan man tar ställning i ett konkret fall. Inspektionen anför i sammanhanget att en starkt centraliserad och/eller integrerad system­struktur kan medföra stora olägenheter från sårbarhetssynpunkt.

Även riksjörsäkringsverket lar upp säkerhetsfrågoma. Dessa måste en­ligt verket uiredas och preciseras bätire innan man kan la ställning till olika modeller. Verkei framhåller vidare alt det inte framgår tillräckligt klart atl riksåtkomst medför starkt ökad komplexitet i systemen och alt tekniken lör ""distribution"" av datorkraft f. n. är relativt outvecklad och oprövad.

Synpunkier framförs vidare på behandlingen av de ekonomiska aspekterna. Postverket och riksrevisionsverket (RRV) ifrågasätter kostnadsberäkningarna för de olika alternativen. Enligt RRV är de grova och endast av begränsat värde som vägledning för beslut. Bl. a. saknas vis­sa poster. Även FRI har invändningar. Kostnaderna för olika alteraativ ställs samman trots att altemativen inte har något inbördes samband.

3   Datalagstiftningskommittén

Datalagstiftningskommittén (Ju 1976:05), DALK, har som tidigare (av­snilt 3.2) redovisats, bl. a. fått i uppdrag att göra en översyn av dalalagen och att uireda frågan om förstärkning av offentlighetsprincipen i fråga om ADB-upplagningar. DALK behandlar i sitl delbetänkande Personregister - Datorer - Integritet (SOU 1978: 54) även frågor rörande hur dalordrif­ten bör organiseras i statsförvaltningen. DALK knyter i sitl belänkande i stor utsträckning an till DASK:s behandling av frågan samt datainspektio­nens remissyttrande däröver.

DALK anser alt frågan om hur man i del enskilda fallel bygger upp ett register har ett, i jämförelse med andra aspekter, begränsat iniresse från

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

211

integriletsskyddssynpunkl. Den saknar dock inte all betydelse i samman­hanget.

DALK delar DASK:s och datainspektionens uppfattning atl det altema­tiv till nuvarande systemstruktur som DASK benämnt "central blandad drift"" är uppenbart ofördelaktigare än nuvarande ordning. DALK vill vidare instämma i DASK:s och datainspektionens uppfattning att inte hel­ler alternativet "regional blandad drift"" kan antas innebära fördelar från integriletsskyddssynpunkl jämfört med nuläget. Ett skäl fördenna bedöm­ning är alt man totalt sett samlar myckel djupgående information om varje registrerad individ på ett och samma ställe, varigenom bl.a. risken föratt utomstående genom otillbörligt förfogande eller av misstag får del av den totala informalionen om den registrerade ökar. Vad gäller det alternativ DASK har betecknat "regional specialiserad drift" skulle fördelen från in­tegriletsskyddssynpunkl jämfört med nuvarande ordning vara att antalet registrerade personer i varje register minskar. DALK instämmer i uppfatt­ningen att detta kan innebära ett ökat integritetsskydd. Fördelen blir dock enligt DALK:s mening inte så betydande att den kan motivera ett generellt ställningstagande för regionalisering.

DALK delar sammanfattningsvis uppfattningen att det inte är möjligt att en gång för alla generellt slå fast atl en regional systemstruktur bäst gagnar integritetsskyddsintresset. DALK instämmer atl denna fråga bör bedömas för varje ADB-syslem för sig. Om denna bedömning i det enskilda fallel pe­kar på en central struktur är enligt DALK:s mening altemativet "central specialiserad drift"" del alternativ som kan förordas. Om bedömningen i stället pekar på en regionaliserad struktur är alternativet ""regional specia­liserad drift"" det alternativ som från DALK:s utgångspunkt kan förordas.

DALK påpekar vidare alt det kan finnas andra skäl än integritetshänsyn som i ökande grad lalar för en regionalisering av de statliga datasystemen, t.ex. säkerhets- och särbarhetsaspekter.

4    Sårbarhetskommittén

Mot bakgrund av den ökande användningen och beroendet av ADB-tek­nik tillsatte regeringen, som tidigare (avsnilt 3.3) har redovisats, sårbar­hetskommitlén eller SÅRK (Fö 1977:02) med uppgifi atl utreda frågan om datasystemens sårbarhet och att föreslå ålgärder i syfte alt minska denna. SÅRK har nyligen publicerat en delrapport med titeln ADB och samhällets sårbarhet.

Några frågor och synpunkier av särskilt iniresse för hur datordriften skall organiseras, eller om man så vill hur systemstrukturen skall utfor­mas, i statsförvaltningen skall här beröras.

SÅRK konstaterar vidare att olika datasystem är integrerade och be­roende av varandra på olika sätt. Bl. a. förekommer i dag ett omfattande in-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

212

handlingar, katastrofer och olyckshändelser m. m. Den andra omfattar så­dana fakiorer som ligger mer eller mindre inbyggda i själva datorulnytljan-det. t.ex. dalordrifiens koncentration, beroendet av kompetent personal och bistånd från ullandel.

De mest betydande sårbarhetsfaklorerna är enligt SÅRK:s uppfattning beroendet av utlandet i fråga om komponenter, reservdelar, service m. m., den stora koncentrationen geografiskt och funktionellt, beroendet av nyc­kelpersoner för datordriften samt risker som hänger samman med vissa ly­per av registerinnehåll.

Vad gäller koncentration av ADB-driften skiljer SÅRK på geografisk och funktionell koncentration. Med geografisk koncentration menas stor an­samling av datorkraft till vissa områden. Med funktionell koncentration avses stora centrala system eller stora servicebyråer med central drift och många kunder. SÅRK konstaterar att både geografisk och funktionell kon­centration förekommer i betydande omfattning och finner att en ökad -funktionell och geografisk - spridning av datorkraften kan ha betydande fördelar från sårbarhetssynpunkt. Som skäl nämns bl.a. att utslagningen av en mindre enhet aldrig kan få lika förödande följder som utslagningen av ett stort cenlralt system. Vad gällerden geografiska spridningen ger den fördelar framför allt i en krigs- eller beredskapssituation.

SÅRK konstaterar vidare att olika datasystem är integrerade och ber­oende av varandra på olika sätl. Bl. a. förekommer i dag ett omfattande in­formationsflöde mellan olika system. Informationulbyte sker redan nu ge­nom s. k. dator lill datorförbindelse. Detla kommer att bli allt vanligare. Från sårbarhetssynpunkt innebär denna form av beroende att skador, stör­ningar eller felaktigheter i ell system får negativa återverkningar i en rad andra. En annan form av systemberoende har uppkommit genom atl olika system för att kunna kommunicera med varandra måste tillämpa samma procedurer och standarder i en rad avseenden. Integrationen och beroen­det kan bl. a. lill följd av den framlida utvecklingen främst på kommunika­tionssidan komma alt öka.

Vad gäller de risker som vissa typer av registerinnehåll kan föra med sig pekar SÅRK på vissa risker i samband med befolkningsregister. Vid olika krigs- och krissituationer kan sådana regisier vara ett hjälpmedel för en angripare att nå kontroll över befolkningen och att plocka fram nyckelper­soner av olika slag. Detta gäller framför allt om ett flertal register kan sam-bearbelas. SÅRK konstalerar aU i dalalagen (1973:289) har införts en till-läggsbestämmelse (§3 a) som kan bidra till att minska spridningen av be­folkningsregister men att en del sådana regisier likväl kommer att finnas kvar.

SÅRK pekar vidare på att vissa register kan innehålla så känslig person­information att de kan ha intresse från sårbarhetssynpunkt. Sådan register­information kan i orätta händer användas för obehöriga påtryckningar av olika slag.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 5

213

En annan lyp av innehållsmässigt känsliga regisier är sådan som innehål­ler företagsuppgifter och liknande information. Bl. a. påpekas atl ett stort antal myndigheter har rätl att inhämla i princip alla de uppgifier de anser sig behöva för sin verksamhet. Under senare är har därför allt större mängder företagsdala lagrats i offentliga datasystem. Annan känslig infor­mation är bl. a. uppgifter om vägnätet (vägar, broar, etc), som finns lagrad i vägverkets databank.

SÅRK behandlar även riskerna med funktionellt känsliga system. Ett stort antal viktiga samhällsfunktioner är datoriserade. Som exempel nämns bl. a. riksförsäkringsverkels olika regisier, som används för att ad­ministrera ett omfaUande ekonomiski trygghetssystem, bankverksamhe­ten där betalningsströmmama alltmer har datoriserats, varuhandeln med datorstödd distribution, lagerhållning elc. Vidare nämns syslem för pro-cessiyming där datorerna används för övervakning och styrning av pro­duktionsprocesser. Stömingar i syslem av nu nämnt slag kan snabbt ge ef­fekter av olika slag i berörda verksamheter.

Enligt SÅRK:s bedömning är sårbarheten f. n. oacceptabelt hög. Motåt­gärder måste därför vidlas.

SÅRK har funnil atl katastrofplanering saknas eller är bristfällig hos många ADB-användare. Åtskilligt återstår därför all göra för att skapa en tillfredsställande katastrofberedskap. 1 syfte all förebygga katastrofer bör bl. a. en riskbedömning ske vid lokalisering och byggnation av datacentra­ler. Vidare bör sörjas för säkerhet i fråga om telekommunikationer och el­försörjning.

Vad gäller krigssituationer är, enligt SÅRK:s uppfattning, flyttning av stora daiorer lill krigsuppehållsplalser praktiskt laget omöjlig. Även över­flyttning till annan anläggning är förenad med en rad problem. Användning av smådatorer och en utspridning av datorkraften innebär därför en lägre grad av sårbarhet vid övergång lill krigsorganisationen. Planläggning inför en krigssituation bör omfatta rutiner för förstöring eller undanskaffande av datorer och datalagrad information för att förhindra fientlig åtkomst.

Ell första steg i arbetet all motverka sårbarheten är enligt SÅRK atl för­söka nå ett allmänt medvetande om de sårbarhetsproblem som finns. Vida­re anses övergripande riktlinjer för datoranvändare från statsmakternas si­da vara ofrånkomliga om man skall komma lill rätta med sårbarhetsproble­men.

En viktig fräga är enligt SÅRK vilket allmänt synsätt man bör anlägga pä systemstrukturen. SÅRK anser att en slrävan bör vara att för framtiden begränsa fortsatt koncentration och integration och i stället pröva lösning­ar med en utspridning av databehandlingen. Möjligen kan vissa gmndprin­ciper formuleras i syfte atl begränsa systemens inbördes beroende till ett minimum och garanlera atl varje syslem endast efter särskild och nog­grann bedömning används för annal än sitt ursprungliga syfte. Ett led i en ändrad struktur bör vara en geografisk utspridning av datacentraler.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 6

215

Bilaga 6 

Bilaga till kap. 9 Anskaffning och nnansiering av ADB-utrustning

Innehållsförteckning

1

Datasamordningskommitléns betänkande...............     216

2

Remissyttranden..............................................     218

Prop. 1978/79:121    Bilaga 6

216

1    Datasamordningskommitténs betänkande

Datasamordningskommitlén (DASK) konstalerar i sill slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58, kap. 14) aU anskaffningen av ADB-utrustning hittills har ansetts ha stor betydelse för samordningen på ADB-området. Anskaffningen är nämligen ett viktigt instrument för att få till stånd den dimensionering och sammansäitning och del utnyttjande av da­tabehandlingskapaciteten som totalt sett anses mest lämplig. Vidare är samordnad anskaffning ell sätt att gemensamt utnyttja den lekniska och annan expertis som behövs för utvärdering och köp av ADB-utrustning.

DASK behandlar frågan om behovei av centraliserad anskaffning i stats­förvaltningen även i framtiden samt i vad mån och på vilket sätt nuvarande ordning härvidlag bör ändras och eventuellt även utsträckas till andra delar av den offentliga sektorn.

Den grundläggande frågan är enligt DASK om man bör ha kvar den sam­ordnade anskaffningen i den egentliga statsförvaltningen och - om så är fallet - om det finns skäl atl göra några förändringar inom den nuvarande ordningen.

DASK anser alt övervägande skäl talar för att den nuvarande ordningen med samordnad anskaffning, finansiering och förvaltning av ADB-utrust­ning inom statsförvaltningen behålls och alt statskontoret även i fortsätt­ningen svarar för dessa uppgifter. Ett skäl för alt behålla den nuvarande ordningen är alt anskaffning av ADB-utrustning fortfarande ofta innebär stora kostnader.

Ett annal skäl för samordnad anskaftning är att det ger bättre möjlighe­ter att påverka ADB-utrustningens egenskaper och sammansättning i stats­förvaltningen. Bl.a. kan tillses att utrustningen på olika håll är enhellig (kompatibel), tillämpar siandarder, uppfyller vissa kvalitetskrav m. m.

Ett tredje skäl för samordnad anskaffning är behovet av kvalificerad tek­nisk, ekonomisk och juridisk expertis för en rad uppgifter i samband med anskaffningen.

Inte heller när det gäller formen för finansiering av ADB-utrustning har DASK funnit skäl att frångå nuvarande ordning. Anskaffning av ADB-utrustning innebär fortfarande många gånger jämförelsevis stora investe­ringskostnader för vilka datamaskinfonden utgör en lämplig finansierings­form. Även i övrigt anser DASK all de skäl som anfördes vid datamaskin­fondens inrättande alltjämt är giltiga.

Enligt DASK finns dock vissa problem och oklarheter rörande den sam­ordnade anskaffningen. Ett problem gäller vilka objekt eller typer av ADB-utrustning som bör omfattas av den samordnade anskaffningen över datamaskinfonden. Problemet hänger samman med svårigheterna att av­gränsa ADB-utrustning från annan utrustning. Detla medför i sin tur alt del i vissa fall råder tveksamhet om en anskaffning skall klassificeras som da-toranskaffningsärende och finansieras över datamaskinfonden eller om an­skaffningen skall ske i annan ordning.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 6

217

DASK anser att en klarare avgränsning behöver göras av de objekt eller typer av utrustning som skall anskaffas över datamaskinfonden. DASK föreslår alt avgränsningsfrågorna utreds och gällande bestämmelser ses över. Utredningsarbetet bör uppdras åt statskontoret och riksrevisionsver­ket.

Andra problem gällerden lämpliga arbets- och ansvarsfördelningen mel­lan statskontoret och försvarets ralionaliseringsinslilui å ena sidan och driftmyndighetema å den andra. DASK anseratt statskontoret även i fort­sättningen skall ha beslulsansvarel för anskaffningen av ADB-ulruslning över dalamaskinfonden. Inom ramen för detta bör dock driflmyndigheter-nas ställning stärkas på flera sätt. De bör i många fall kunna svara för en större del av arbetet i samband med anskaffningen än f. n. En formell än­dring som bör vidtas är att statskontorets beslul skall fattas försl efter sam­råd med driftmyndighet.

Vidare bör statskontoret, där så är lämpligt, få möjlighet all delegera be­slutsrätten. DASK anser alt delegeringen bör ske från fall till fall med hän­syn till bl. a. anskaffningamas karaktär, typ av utrustning, beprövad erfa­renhet av viss utrustnings lämplighet för avsedd användning och driftmyn­digheternas kompetens. Även i de fall beslutsrätten delegerats skall stats­kontoret fortfarande svara för alt anskaffad utrustning redovisas över da­tamaskinfonden.

En annan fråga som DASK har övervägt är regeringens prövning av an­skaffningsärenden vars värde överstiger 300000 kr. DASK anser att plane­ringen när det gäller användning av ADB bör förbättras. Innan förbättring­ar härvidlag kommit till stånd börenligt DASK regeringens prövning kvar­stå.

Nuvarande beloppsgräns faststäUdes år 1969. En höjning av belopps­gränsen åtminstone motsvarande den förändring av den allmänna prisni­vån som ägl rum sedan dess kan te sig naturlig. DASK är dock inle beredd att föreslå en ändring av den beloppsgräns under vilken anskaffningsbeslut normalt inte behöver underställas regeringens prövning. DASK anser i stället att denna fråga bör behandlas i den uiredning rörande objekten för den samordnade anskaffningen som föreslås.

Enligt DASK föreligger vidare vissa problem rörande avskrivningsti­dens längd och om avgifter till dalamaskinfonden skall uttas för redan av­skriven utrustning som fortfarande används. Så sker i regel inle f.n. Frå­gan om avgifier för avskriven utrustning hänger i sin tur delvis samman med frågan om avskrivningstidernas längd för olika typer av utrustning. DASK anser att principema för avgifternas bestämmande bör ingå i den föreslagna ulredningen.

DASK behandlar även frågan om och i så fall på vilkel säll den samord­nade anskaffningen av ADB-utrustning kan ulvidgas till atl omfatta även andra delar av den offentliga sektom. En sådan utvidgning ligger nära till hands när del gäller de statliga affärsdrivande verken men är i viss ut-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 6

218

sträckning möjlig även när det gäller riksdagens verk, de statliga bolagen, kommunerna och landstingen.

DASK föreslår att det föreskrivs att affärsverken skall ge statskontoret tillfälle att yttra sig före beslut om anskaffning av sådan ADB-utrustning som för andra statliga myndigheler anskaffas över statens datamaskinfond och om avyttring av sådan utrustning. Affärsverken föreslås vidare åläggas att fortlöpande informera statskontoret om ej utnyttjad datorkapacitet för administrativ och teknisk-vetenskaplig databehandling.

DASK föreslår vidare att i slalskonlorels uppgifier skall ingå att på upp­drag och mol ersältning ulföra tjänster i samband med anskaffning av ADB-utrustning för kommuner, landsting, riksdagens verk och statliga bo­lag.

2   Remissyttranden

Flera remissinstanser, bl.a. försvarets rationaliseringsinstitut (FRI), statskontoret, statistiska centralbyrån (SCB), datamaskincentralen för ad­minisiraiiv databehandling (DAFA), riksskatieverkei (RSV), siaiens na­turvårdsverk, statens industriverk och samarbetsorganet Jör rättsväsen­dets informationssystem. delar i slort DASK:s inställning vad avser sam­ordnad anskaffning av ADB-utrustning, dvs. att den samordnade anskaff­ningen och förvaltningen av ADB-utrustning skall behållas, atl statskonto­ret även fortsättningsvis skall svara för dessa uppgifter samt att finansie­ringen av ADB-utrustning skall ske över statens datamaskinfond.

DASK konstalerar atl det finns vissa svårigheler att avgränsa vilken ADB-utrustning som skall omfattas av den samordnade anskaffningen. DASK föreslår därför att avgränsningsfrågoma utreds. De flesta remis­sinstanser som yttrat sig i denna fråga tillslyrker den av DASK föreslagna utredningen.

Statskontoret menar att del även från budgetmässiga utgångspunkier är önskvärl alt man preciserar när investeringar i ADB-utrustning får finansi­eras på annat sätt än över datamaskinfonden. Verket påpekar alt vissa myndigheter inom t.ex. högskoleseklom disponerar medel som kan ut­nyttjas för investeringar i ADB-utrustning och att vissa utrustningar (t. ex. vissa terminaler) är så billiga, att det tycks onödigi atl uinyttja fonden och periodisera kostnadema. Vidare framhåller verket atl fonden har utnytt­jats för att finansiera programvara och alt detta torde bli allt vanligare framdeles. Fonden bör dock inte användas för alt finansiera programme­ring och systemarbete. Programvara bör enligt statskontoret ingå i den samordnade anskaffningen av ADB-utrustning. Man bör därvid överväga särskilda föreskrifter om samråd med statskontoret vid anskaffning av pro­gramvara över vissa belopp, t. ex. genom komplettering av rationalise­ringsförordningen.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 6

219

Samarbetsorganet för rätlsväsendels informalionssyslem anser att även lextbehandlingsutrustning bör kunna anskaffas över fonden. Statskontoret kan då få den sakkunskap som krävs för att verket skall kunna ge myndig­heter råd i fråga om inköp av sädan utrustning.

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) framhåller atl datorutrust­ning principiellt inte bör betraktas och behandlas annoriunda än andra hjälpmedel lör utbildning och forskning. Det är en naturiig och positiv ut­veckling att fördelarna med anskaffning av datorer vägs mol fördelarna med anskaffning av annan apparatur. Nyttjarna bör därför ha ett direkt och avgörande inflytande på valet av utrustning. UHÄ har ingel atl erinra mol den föreslagna översynen.

Flera myndigheter inom försvarssektom behandlar de särskilda gräns­dragningsproblem som föreligger för försvarels del. Försvarets materiel­verk framhåller därvid alt del inom försvarsmakten sedan lång lid tillbaka har varit naturligt att se ADB-utmstningar som integrerade delar i vapen-, stridslednings- och sambandssystem. Anskaffning av sådan utrustning åvi­lar materielverket, som redan i dag anser sig ha erforderlig kompetens och erfarenhet för anskaffning av minidatorer även för andra ändamål inom hela försvarel. En uppdelning av anskaffningsansvaret för olika lyper av datorutrustning kan leda till en svårhanterlig gränsdragning. Materielver­ket anser att man bör utreda hela frågan om anskaffning av datorutrustning för försvaret och alt materielverket bör ingå i en sådan utredning.

Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) påpekar alt gränsdragnings-problemen t. v. lösts så alt anskaffningen sker i samarbete mellan FRI, statskontoret och materielverket enligt ordinarie ruliner men med den skillnaden att materielverket deliar aklivi i arbetet. Enligt FRI har detta förfaringssätt den fördelen alt man vid arbete med kravspecifikalioner och utvärderingar kan dra nytta av både institutets kompetens beträffande an­skaffning av generella datorer och materielverkets motsvarande kompe­tens rörande anskaffning av komplicerade elektroniska vapen- och strids­ledningssystem. Mol bakgrund av de motstridiga uppfattningar som finns inom försvaret tillslyrker dock FRI den föreslagna utredningen. Det är vä­sentligt atl FRI och materielverket får tillfälle all medverka. Utredningen tillslyrks även mot bakgrund av de gränsdragningsproblem som finns vad avser t. ex. kontorsutrustning.

Även överbejälhavaren anser atl en uiredning bör komma till siånd och genomföras förutsättningslöst och på tillräcklig bredd. 1 denna utredning bör överbefälhavaren vara representerad.

Frågor om arbetsfördelning och delegering i anskaffningsärenden berörs av flera remissinstanser, bl.a. datamaskincentralen för administrativ da­tabehandUng (DAFA) och riksskatteverket. De ansluter sig i huvudsak lill DASK:s uppfattning att driftmyndighetema även i formellt hänseende bör ges ökat ansvar.

Trafiksäkerhetsverket (TSV) anser atl man måsle skilja på två faser i för-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 6

220

beredelsema inför anskaffning av datamaskinen utrustning. Den första fa­sen är kartläggning och analys av behov och fastställande av ambitionsni­vå. Om det gäller mer omfattande frågor bör statskontoret anlilas i enlighet med rationaliseringsförordningen (1975:567). Den andra fasen är utvärde­ring av tillgänglig teknik och upphandling. I denna fas bör de grundläggan­de fömtsättningama som slagits fast tidigare normall inte tas upp till fömy­ad prövning, särskilt inte när det gäller komplelleringsanskaffningar till system i drift. Ofta är liden knapp vid sådana tillfällen och det ackumulera­de värdet av nedlagda resurser stort. Driftmyndigheler och andra måste ha möjlighet att överblicka tidsåtgången och i någon mån förutse statskonto­rets åtgärder. Mot bakgrund av detta anser TSV att statskontorets roll som samordningsorgan i planeringsfrågor och ansvarig för upphandling av da­torutrustning klargörs och preciseras ytterligare.

Statskontoret delar DASK:s åsikter i fråga om arbetsfördelning och de­legering. Beslutsrätten bör kunna delegeras från fall lill fall beroende på an­skaffningens karaklär, utrustning och driftmyndighetens kompetens m. m. Behov av utrustning måste dock anmälas till fonden så att uirustningen re­dovisas över denna.

Även statistiska centralbyrån anser atl anskaffning av komplelterande utrustning bör kunna delegeras. Finansiering bör dock som hittills ske över datamaskinfonden.

Riksrevisionsverket menar att driftmyndighetens ställning vid anskaff­ning bör stärkas, bl. a. mot bakgrund av driftmyndighelens ansvar för lön­samheten i tillämpningarna. Verket anser också att det finns skäl att se över utvärderingsmetodiken så att en bättre bedömning av maskinleveran­törers åtaganden och funktioner vid sidan av maskinvaran skall kunna gö­ras.

Frågan om att eventuellt höja den beloppsgräns över vilken anskaff­ningsärenden skall underställas regeringens prövning berörs av ell fålal re­missinstanser. DAFA och styrelsenför universitetens datamaskincentraler anser atl beloppsgränsen bör höjas molsvarande ökningen i den allmänna prisnivån. Utrustningsnämnden för universitet och högskolor anseratt be­loppsgränsen ulan större olägenheter t. v. kan vara oförändrad.

Andra frågor som endast ett fåtal remissinstanser behandlar är om avgif­ter till dalamaskinfonden skall uttas för redan avskriven utrustning samt principema för avgifternas bestämmande. Statskontoret tillslyrker att av-giftsprincipema utreds som DASK föreslagit. Problemen är emellerlid inte begränsade till frågan om hur avgifterna skall beräknas. Statskontoret me­nar atl frågan sammanhänger med vilka krav som allmänt bör ställas på kostnadsredovisningen inom statsförvaltningen.

Styrelsen för universitetens datamaskincentraler anser atl ADB-ulrusl­ning i princip skall avskrivas över nyttjandetiden och avvisar tanken på "överavskrivning". Enhetliga principer när det gäller beräkningen av fondavgifter och kostnadsredovisning i statsförvaltningen bör eftersträvas.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 6

221

Styrelsen har inget att invända mot DASK:s förslag att möjligheterna till obligatoriskt samråd vid bestämmandet av fondavgifter utreds. Samråd med statskontoret skulle i delta avseende vara fördelaktigt för styrelsens del.

DASK:s förslag i fråga om att samordningen av anskaffning av ADB-utrustning i vissa avseenden skall vidgas lill alt även gälla affärsverken m. fl. behandlas bl. a. av postverket, televerket, statens järnvägar och sta­tens vaitenjällsverk. Dessa är över lag negativa till DASK:s förslag. Verk­en avstyrker ett obligatoriskt samrådsförfarande med hänvisning lill att della skulle leda lill ökad byråkrati. Däremot är flera av verken posiliva till atl statskontoret släller sin kompetens i anskaffningsärenden till förfogan­de på konsultbasis.

Statskontoret tillstyrker i huvudsak DASK:s förslag på denna punkt. De argument som anförs för att tillämpa nuvarande ordning inom den egentli­ga statsförvaltningen anses ha viss bärkraft även i fråga om affärsverken. Verket anser dock atl del bl. a. av resursskäl inte är lämpligt all nu låta den samordnade anskaffningen omfatia affärsverken.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 7

223

Bilaga 7

Bilaga till kap. 10 Metodstöd, informations- och erfarenhetsförmed­ling m.m.

Innehållsförteckning

1................................................................ Datasamordningskommitténs betänkande och remiss­

yttranden ....................................................      224

I. I  Betänkandet...............................................      224

1.2 Remissyttranden...........................................      225

2   Uppdraget lill riksrevisionsverkei, statskontoret

och försvarets rationaliseringsinstitut.................     226

2.1

Ledningsgruppens rapport  ..............................      226

2.2

Myndigheternas synpunkter.............................      228

Prop. 1978/79:121    Bilaga 7

224

1    Datasamordningskommitténs betänkande och remissyttranden

1.1 Betänkandet

Datasamordningskommitlén (DASK) konsiaterar i sitt slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58 kap. 10), bl. a. på grundval av en in­venlering av metoduivecklingsprojekt i den offentliga sektom, atl möjlig­helema till samordningsvinster på metodområdet är begränsade när det gäller själva utvecklingsarbetet. Däremot bör betydande samordningsvins-ler kunna göras genom att underlätta val och tillämpning av befintliga me­toder på ADB-områdei. Den samordning det här är fråga om innebär främst all inventera i vad mån det finns meioder, tekniker o. d. tillgängliga på oli­ka områden, utvärdera under vilka förhållanden (för vilka ändamål, i vilka situationer osv.) metoderna är lämpliga samt sprida kunskap om dem och deras användning. I detta arbele ingår att systematisera och dra nytta av redan befintliga kunskaper och gjorda erfarenheter i förvaltningen.

Fördelarna med denna typ av samordning är enligt DASK bl. a. att an­vändarna ofta får ett kvalitativt bättre underlag för val av metoder samti­digt som de i stor utsträckning slipper arbetet med atl söka efter och ulvär­dera tänkbara metoder. Vidare kan härigenom lilllämpningen av befintliga meioder underiättas och effektiviseras. I den mån denna typ av samord­ning leder till att samma metoder används och att de tillämpas på samma sätt, bör det också underiäita för personalen att byla arbetsplats. Kortare omslällningstider kan i sin lur medföra ökad effektivitet och lägre kostna­der.

1 arbetet med atl ulvärdera meioder på ett område kan det många gånger ingå all försöka fastställa vilka krav som i olika avseenden måste eller bör uppfyllas. Det kan t. ex. vara önskvärl all föreskriva vissa minimikrav som metoder skall uppfylla för alt kunna komma i fråga på olika områden eller att direkt föreskriva eller rekommendera vissa metoder och de sätt på vilka de skall tillämpas. I samband med samordning av här berört slag kommer det sannolikt även att visa sig finnas behov att atl initiera insatser för ny-och vidareutveckling av metoder.

Särskilt när det gäller att underlätta val och tillämpning av metoder är det viktigt att noga överväga formerna för hur information om tillgängliga metoder och deras användning kan spridas. Sådan informationsspridning och erfarenhetsförmedling kan ske t. ex. via handböcker, kurser, föreläs­ningar, seminarier och artiklar i facktidskrifter. Formen måste väljas med hänsyn till vilka metodfrågor del gäller, vilken avnämargrupp det är fråga om osv. Det är angeläget alt de som utvecklar och använder ADB kontinu­erligt har möjlighel att ställa frågor och få råd i metodfrågor.

Möjlighetema till samordning på metodområdet är inte begränsade till statsförvaltningen och den offentliga sektorn. Samarbete och samordning mellan den offentliga och den privata sektom sker redan i dag på detta om-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 7

225

rade, bl. a. inom Sveriges Standardiseringskommission och intresseorgani-sationsema på ADB-området.

DASK anser sammanfattningsvis att samordningen på metodområdet i första hand bör inriklas på att utvärdera, bevaka och sprida information om tillgängliga metoder och deras användning och, där så är möjligl och lämpligt, ulfärda rekommendalioner och anvisningar om val och lillämp­ning av metoder. Vid behov bör man därutöver även satsa resurser på vidareutveckling och praklisk anpassing av generellt användbara meioder.

Med hänsyn lill den offenlliga förvaltningens storlek och skiftande be­hov går det enligt DASK inle all begränsa samordningsarbetet till atl avse endast några metodområden ulan en bred fortlöpande bevakning och upp­följning är nödvändig. Av praktiska och resursmässiga skäl blir man dock tvungen att prioritera och göra relalivi stora insaiser på vissa områden. DASK anser alt särskilda insatser behövs pä följande områden:

-

metoder för syslemutvecklingsarbetet

-

generellt användbara programvaror -dokumentation av ADB-syslem

-

kalkylering av ADB-projekt

-

säkerhelsmeloder vid användning av ADB

-

dalakommunikation

-

utvärdering av datorutrustning

DASK behandlar även vad som bör göras på olika områden. DASK framhåller vidare alt arbete redan har bedriviis inom flera av dessa områ­den, bl. a. av statskontoret.

DASK anser atl de insatser som statsförvaltningen och den offentliga sektom i övrigt lägger ned på ulvärdering och bevakning av och informa­tion om meioder o.d. bör ökas. Det är visseriigen svårt atl i ekonomiska termer ange värdel av insatser av här berörl slag. För ökade insatser talar dock bl. a. alt syslemutvecklingskosladerna svarar för en allt större andel av de totala kostnadema för ADB-syslem och alt det på många områden finns ett växande antal alternativa meioder som det ofta kan vara svårt att välja emellan. DASK har även del beslämda intrycket all de rapporter och resultat i övrigt som framkommil i de projeki av denna typ som statskonto­ret bedrivit varit efterfrågade och tillgodosett ett verkligt behov.

Samordningen när det gäller att utvärdera, bevaka och sprida informa­tion om meioder på ADB-området och att utfärda rekommendationer och anvisningar om val och tillämpning av metoder bör enligt DASK:s mening i första hand vara en uppgift för statskontoret som centralt rationalise­rings- och samordningsorgan.

1.2 Remissyttranden

Många remissinsianser instämmer i DASK:s synpunkter när det gäller samordning i fråga om meioder och tekniker. De anser också att det är 15   Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121    Bilaga 7

226

angeläget med ökade insatser på områdel. Sådana remissinstanser är cen­tralnämnden för fastighetsdata, statens vägverk, statskontoret, statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket (RRV), riksskatteverket, samarbetsorga­net för rättsväsendets informationssystem, styrelsen för teknisk utveck­Ung, Svenska kommunförbundet samt, i ett gemensamt yttrunde Riksdata­förbundet, Svenska Dataföreningen och Svenska samfundet för informa­tionsbehandling.

Enligt statens vägverks erfarenheter är statliga myndigheter mycket in­tresserade av kunskaps- och erfarenhetsutbyte i metodfrågor. Verket me­nar att statskontoret skulle kunna ge administrativt stöd vid ett sådant ut­byte. Statskontoret skulle då på ett enkelt sätt kunna fånga upp krav och förväntningar på samordningsfunktionen samtidigt som inriktningen och prioriteringen av utvecklingen av metoder och tekniker i ett tidigt skede skulle kunna förankras hos myndighetema.

Statskontoret framhåller att erfarenhetsutbyte i metodfrågor måste vid­gas till att omfatta även affärsverk och privat industri. Verket har under se­nare år inriktat sina insatser på området i huvudsak på det sätt som DASK föreslår. Ytteriigare insatser kräver atl resurser tillförs för detta ändamål.

Insatser för att öka metodanvändningen och vidareulveckla metoderna kan enligt i?i?V.s bedömning leda till betydnade effektivitetsvinster. RRV betonar att insatserna på metodområdena måste inriktas på alt få fram praktiskt användbara rekommendationer, råd och anvisningar. Det stöd som finns i litteratur m. m. om metoder och tekniker för utvecklingsarbetet är inte tillräckligt praktiskt inriktat och koncist. RRV pekar även på vikten av att i metod- och tekriikfrågor utnyttja den kompetens och den erfaren­het som finns inom universitet och högskolor, branschorganisationema samt Sveriges Standardiseringskommission.

Flera av remissinstansema kommenterar vidare vad DASK säger om enskilda metodområden. Frågan om generellt användbara programvaror, inkl. remissinstansemas synpunkter härpå, har tidigare behandlats (kap. 7 och bilaga 4). Flera remissinstanser delar DASK:s uppfattning att åtgärder bör vidtas vad gäller dokumentation av ADB-system och ekonomisk kal­kylering.

2   Uppdraget till riksrevisionsverket, statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut

2.1 Ledningsgruppens rapport

Frågoma om metodslöd har ägnats stor uppmärksamhet även i del ut­redningsarbete rörande planering, styming och samordning av ADB-verk­samheten som på regeringens uppdrag har utförts av riksrevisionsverket,-statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut och som har redovi-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 7

227

sats i den s. k. ledningsgruppens rapporl (avsnilt 2.4 i proposilionen). Flera av problemen på ADB-området, bl. a. höga utvecklings- och driftkostnader och långa projektlider, beror enligt ledningsgruppen på brister i de meto­der som används i arbetet eller del sätt på vilket metoderna används.

Metodområdet kan delas upp på dels metoder i samband med utveckling och genomförande av ADB-system, dels metoder i samband med driften vid datacentralerna. Dessutom finns vissa metodområden, bl. a. kalkyle­ring och ADB-säkerhet, som inte enbart kan föras lill endera kategorin utan bör ses som övergripande områden.

Det kan enligt ledningsgruppen konstateras att det finns stora behov av åtgärder för alt underlätta val och lillämpning av metoder och tekniker. Be­hovet av insaiser på melodområdet ökar dessulom efter hand som ADB-verksamheten ökar i omfattning och den lekniska utvecklingen gör lill­gänglig teknik allt svårare att överblicka och bedöma. Gemensamma insat­ser lorde i framtiden bli nödvändiga för all arbetet med metodfrågorna inte skall bli alltför resurskrävande.

Centralt bedrivna och för slatsförvaltingen gemensamma insatser avse­ende utveckling och användning av meioder inom ADB-området tjänar en­ligt ledningsgruppen flera syften. De medverkar lill allmän kompetensupp­byggnad och förbäitrad framförhållning. Anvisningar om metoder är vida­re av betydelse för stymingen och samordningen på området. Genom att anvisa lämpliga metoder kan man nämligen se till att ADB-verksamheten i berörda avseenden bedrivs på ett enhetligt eller likartat sätt. Centrala in­satser medverkar också lill atl kostnadema för att söka bland och lära sig meioder minskar lolalt selt i statsförvaltningen. Sådana insatser bör också bidra till en gemensam referensram och därigenom underlätta erfarenhets­utbyte och för personalen alt byta arbetsplats.

Ansvaret för gemensamma insaiser på melodområdet i statsförvaltning­en bör enligt ledningsgruppen även i fortsättningen i första hand åvila de centrala ralionaliseringsorganen, dvs. statskontoret och FRI. Dessa bör därför alltid ha särskilda resurser för bevakning, utvärdering och informa­tionsspridning inom viktiga melodområden. Det är angelägel alt de centra­la ralionaliseringsorganen samarbeter på metodområdet. Alla insatser på ceniral nivå behöver emellertid inle ske inom dessa organ. Deras arbete bör delvis i stället inriktas på att samordna det arbete med melodfrågor som bedrivs på olika håll i statsförvaltningen. Vidare bör de erfarenheter som görs i RRV:s förvaltningsrevision utnyttjas.

Arbetet på metodområdet måsle enligt ledningsgruppen ske i nära sam­verkan med användarmyndighetema. Det ärockså angeläget att de centra­la ralionaliseringsorganen aktivt deltar i det arbete på melodområdet som sker på nationell nivå inom olika intresseorganisationer.

De gemensamma insalsema kan enligt ledningsgruppen mynna ut dels i riktlinjer av skilda slag, dels i informationsspridning i flera former. Möjlig­hetema alt utfärda bindande anvisningar bedöms som begränsade. Däre-

Prop. 1978/79:121    Bilaga 7

228

mot bör det finnas goda möjligheter att ge metodstöd i andra former, t. ex. genom handböcker, skriftserier m. m. saml genom rådgivning.

På flera områden finns redan väl utvecklade, beprövade och för statsför­valtningen användbara metoder. Det gäller t.ex. områden som program­mering och ADB-säkerhet. 1 sådana fall finns det enligt ledningsgruppen re­dan nu goda förulsältningar för alt centralt lämna råd och anvisningar om lämpliga metoder. På andra områden är emellertid metoderna mindre väl utvecklade eller saknas användbara metoder helt. På dessa områden krävs i varierande grad ytteriigare insatser för atl metodema skall bli praktiskt användbara i statsförvaltningen.

I en del fall är generell vägledning inte möjlig att ge eller rentav mindre lämplig. Även i sådana situationer kan del vara av slort värde alt kunna dra nytta av andras kunskaper och erfarenheter. Del behövs därför ett väl fungerande och i förhållande till nuläget ökal informations- och erfaren­hetsutbyte mellan användarna.

Ledningsgruppen anser att det behövs ökade målinriktade insatser på metodområdet. Av resursskäl kan dock insaiser inte ske på alla melodom­råden samtidigt. Arbetet måsle därför bedrivas i ett mera långsiktigt per­spektiv. Resurser måste dessutom avsättas för fortlöpande bevakning av områden där melodinsatser tidigare har gjorls.

Som exempel på områden där bätire metodslöd behövs nämns hantering av ADB i myndigheternas planering, projekladministration samt kalkyle­ring och effeklbedömning.

Ledningsgruppen anser att ett förslag till handlingsprogram rörande ar­betel med metoder på ADB-området bör utarbetas. Handlingsprogrammet bör omfatta åtgärder beträffande såväl utveckling, utvärdering, och under­håll (anpassing) av meioder som utfärdande av anvisningar, informations­spridning och utbildning. Vidare bör ADB-användande myndigheter ges lillfälle atl lämna synpunkier på förslaget till handlingsprogram innan del föreläggs regeringen.

2.2 Myndigheternas synpunkter

Som tidigare (avsnitt 2.4) har framgåti har riksrevisionsverket (RRV), staiskonioret och försvarets ralionaliseringsinslilui (FRI) i särskilda skri­velser lämnat synpunkter på ledningsgruppens rapport.

RRV delar i allt väsentligt vad ledningsgruppen har anfört. RRV anser del utomordentligt viktigt att de allmänna synpunkter som ledningsgrup­pen anlägger omgående bereds vidare till beslut om åtgärder beträffande bl.a. melodfrågor, informations- och erfarenhetsutbyte samt utbildning. RRV vill dock kraftigare än ledningsgmppen understryka viklen av ända­målsenliga former för att fånga upp metodbehov och utarbeta metodstöd. Arbetet bör bedrivas med en så stor gemensam bas som möjligt. En för­väntad större spridning av utveckling och drift av ADB-syslem, bl.a. fill

Prop. 1978/79:121    Bilaga 7

229

följd av mini- och mikrodatorer och annan distribution av datorkraft, kom­mer enligt RRV atl accentuera behovet av rikflinjer samt metod- och poli-cystöd.

Enligt statskontoret är en gmndfömtsättning för en effeklivare ADB-verksamhet i slatsförvaltingen att myndighetema har goda instmment för all hantera utveckling och drift av sin ADB-verksamhet. Verket anser där­för alt gemensamma insatser för metodutveckling och metodslöd, ökal er­farenhetsutbyte myndigheterna emellan samt förbättrad utbildning är an­gelägna.

Vad gäller formen för metodstöd visar enligt statskontoret de hittillsva­rande insatserna att sådant stöd bör ges i form av råd och rekommendalio­ner samt att skriftliga dokument måste kompletteras med bl.a. praklisk rådgivning och utbildningsinsatser. Frågor om metodutveckling och me­todslöd bör enligt verket ankomma på de centrala ralionaliseringsorganen.

FRI. som ansluter sig till de synpunkter och förslag som framläggs i led­ningsgruppens rapporl, berör inle frågor rörande metoder i sitt yllrande.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 8

231

Bilaga 8

Bilaga till kap. 12 Samverkan på ADB-området mellan stat, kommu­ner och landstingskommuner

Innehållsförteckning

1

Datasamordningskommitléns betänkande och remissyllranden ..    232

2

Utredningspromemorian Datasamverkan stat, kommuner, landsting och näringsliv        233

Prop. 1978/79:121    Bilaga 8

232

1    Datasamorningskommitténs betänkande och remissyttranden

Betänkandet

Datasamordningskommitlén (DASK) behandlar i sitt betänkande (SOU 1976: 58) även frågan om närmare samverkan mellan stat, kommuner och landsting på ADB-området, särskilt i fråga om datordriften. Bl.a. har DASK undersökt förutsättningama för att bygga upp gemensamma regio­nala dalacentraler.

DASK kommer till den uppfattningen alt det i varje fall under de när­maste åren inle finns förutsättningarna för en mer omfattande samverkan mellan stat, kommuner och landsting. Anledningen till detta är främst att vid tidpunkten för DASK:s överväganden (år 1976) ett avtal nyligen hade slutils mellan kommun-och landstingsförbunden om samverkan på ADB-området. Innan en eventuell diskussion om en mer omfattande samverkan även med staien las upp, borde enligt DASK avtalet genomföras och hinna verka några år. DASK bedömer dock behovei av sådan samverkan som begränsat vid tidpunkten för övervägandena.

DASK framhåller vidare atl det nyss sagda inte bör hindra alt man dis­kuterar och förhandlar om samverkan mellan stat, kommuner och lands­ting i enskilda fall, i.ex. vad gäller enskilda datacentraler, eller på andra områden än administrativ databehandling, t.ex. medicinsk databehand­ling.

Remissyttranden

Svenska kommunförbundet delar i sitt remissyttrande DASK:s uppfatt­ning all det inte finns förutsättningar för en mer omfattande samverkan på ADB-området mellan staien, kommuner och landsiing under de närmaste åren. Samverkan inom det kommunala området har enligt förbundet kom­mit långt medan samverkan på landstingsområdet startat senare och är än­nu inte utvecklad. En väsenflig uppgifi för kommunförbundens gemen­samma dataförelag är att så långt det är lämpligt åstadkomma en samord­ning såväl inom som mellan resp. sektorer. Det finns dock typer av databe­handling där det finns behov av samverkan mellan stat och kommuner eller landsiing. Delta gäller bl.a. inom den medicinska dalabehandlingen samt för statistikproduktion och informationsförsörjning till samhällsplanering på olika nivåer.

Även landstingsjörbundei delar DASK:s uppfattning och menar att den viktigaste uppgiften under de närmasle åren är alt vidga samarbetet inom den kommunala sektorn. Stockholms läns landsting anser att behovet av en mer omfattande samverkan synes begränsat. Såväl tekniska som inte­gritets- och säkerhetsskäl sätter gränser för samordningsmöjligheterna.

Riksjörsäkringsverket, som i stort delar DASK:s uppfattning, framhåller att det finns stora möjligheter lill rationalisering genom integrering av eko­nomiska ruliner inom sjukvårdsadministrationen med molsvarande ruliner

Prop. 1978/79:121     Bilaga 8

233

inom sjiiklörsäkringen. Della förutsätter dock bl. a. all enhetliga ADB-ruti­ner skapas lör sjukvåidsadminisirationen i hela landet.

Skol

Länssiyrelsen i Siockholms län anser att DASK:s synsätt inle är tillämp­ligt pä samhällsplaneringen. Det nära samband som föreligger mellan re­gionala och kommunala organs uppgifter inom samhällsplaneringen måste beaktas. Genom gemensamt utnyttjande av register samt samordning av systemutveckling och datorkraft skulle möjligheterna till ökat informa­tionsutbyte mellan regionala och kommunala organ starkt förbättras. Ge­mensamma planeringsdatabaser och eventuellt även datacentraler på re­gional nivå skulle enligt länsstyrelsen avsevärt förbättra underiaget för kvalitativt avancerad systemutveckling och registeruppbyggnad. Även Uinsslyrdsen i Kristianstads län pekar på möjligheterna till samarbete inom planeringsområdet. Norrköpings kommun anser i denna fråga däre­mot alt det inle förefaller vara rationellt alt splittra tillgängliga resurser ge­nom att ge varje länsstyrelse ökade resurser för statistikproduktion. 1 stäl­let bör förstärkningar av resurserna tillföras SCB som redan nu har hand om en stor del av regionalstatisliken.

Sundsvalls kommun framhåller att den dalamaskinutrustning som stats­förvaltningen förfogar över hade kunnat utgöra en tänkbar maskinresurs när man nu bygger upp en decentraliserad databehandling på kommunsi­dan och imderstryker därför behovet av en bätire samordning mellan stat och kommun vid anskaffning av datorutrustning.

2    Utredningspromemorian Datasamverkan stat, kommuner, landsting och näringsliv

Våren 1978 tillkallade chefen för budgetdepartemeniei en särskild sak­kunnig' för atl belysa förutsättningama för samarbete mellan staten, kom­munerna och landslingen. Uppgifien var atl undersöka i vad mån situatio­nen hade förändrats sedan DASK:s arbete utfördes vad gäller samarbele på ADB-området i allmänhet saml i vilken utsträckning det finns mer av­gränsade områden av gemensamt intresse för stat. kommuner och/eller landstingskommuner där samarbele kan diskuteras. Även frågan om sam­verkan mellan staten och näringslivet vad avser alt tillhandahålla dator-bearbeiningskapacitel skulle beakias.

' Numera överdirektören Jan[REDACTED_EFTERNAMN] 16   Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 121

Prop. 1978/79:121    Bilaga 8

234

Den sakkunnige, som i sitl arbete tog kontakt med representanter för bl.a. kommun- och landstingsförbunden, enskilda kommuner och lands­ting, Sveriges Industriförbund samt departemeni, cenlrala myndigheter och statliga kommitiéer, presenterade ijuli 1978 resultatet av arbetet i en inom budgetdepartementet upprättad promemoria Datasamverkan stat, kommimer, landsting och näringsliv. Innehållet i denna redovisas i det följ­ande.

Av promemorian framgår, att arbetet med den kommunala dalabehand­lingen har sedan DASK avlämnade sitt betänkande präglats av samman­slagningen av Landstingens Datacentral och Kommun-Dala AB. En grad­vis omfördelning av arbetsuppgifterna inom del nya företaget har skett. Ytteriigare sammanslagningar och samarbetsavtal har gjorts under samma period. Omstruktureringen pågår fortfarande.

Genom sammanslagningama och tillkomsten av nya kunder har Kom­mun-Datas verksamhet vuxit och omfattar nu ca en tredjedel av den kom­munala databehandlingen, medan en tredjedel sker i kommunemas egen regi och den resterande tredjedelen uiförs på servicebyråer.

En utveckling i riktning mot ökad ""lokal databehandling" har inletts. En linje i den utvecklingen representeras av all minidatorer används för att ul­föra avgränsade uppgifter (s.k. funktionsdalorer). Försöksverksamhet med en funktionsdator för palienladminislrativa uppgifter pågår, t.ex. inom Södermanlands läns landsiing. Ell landsting kan i en framtid vänlas ha ett flertal ""funktionsdatorer"" för olika tillämpningar. En annan utveck­lingslinje bygger på användning av en terminaldator som kan utnyttjas dels för dataregislreringsuppgifter, dels för mindre lokala datarutiner.

Nägon spridning av Kommun-Dalas verksamhet till nya orter genom uppdelning av datordriften bedöms inte vara att vänta.

Den sakkunnige redogör också för vissa aspekter på den statliga databe­handlingen som är av iniresse från samordningssynpunkt, främst frågan om lillgänglig kapacitet och framtida systemstmktur. Beträffande kapacite­ten konstateras bl.a. atl del inte finns någon nämnvärd överkapacitet vid de myndighetsinriklade dalacentralema som skulle kunna ställas till andra sektorers förfogande. Vidare konstateras atl man på kommun- och lands­tingssidan inte är intresserad av att utnyttja den statliga servicebyrån DAFA.

Vad gäller databehandlingen i statsförvaltningen i framtiden gör den sak­kunnige den bedömningen att det allmänna mönstret med myndighetsvis databehandling kommer atl bibehållas. Det framhålls dock atl såväl den stegvisa tillväxten av databehandlingen som omprövningen av existerande syslem kommer atl medföra alt en starkt ökad andel av behovei av dator­kapacitet lillgodoses med regionala och lokala daiorer. Vidare fömtses atl databehandlingen i större utsträckning än nu kommer alt ske med hjälp av utrustning som specialinriktas - i många fall minidatorer - för enskilda tillämpningar inom en myndighet.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 8

235

Den sakkunnige anser att del i vart fall inte på kort sikt finns förutsätt­ningar för en omfattande samverkan i datordrijten mellan stat, kommuner och landsting. Framför allt ekonomiska men även tekniska skäl talar enligt samstämmiga bedömare på den statliga och kommunala sidan emot den omstrukturering av databehandlingen som skulle fordras för att åstadkom­ma en sådan driflsamverkan.

1 ell längre perspekliv ökar visserligen möjlighetema lill samverkan i da­tordriften. De bedömningar som har framkommit tyder enligt den sakkun­nige dock inle på atl ett samgående vad gäller driftställen eller annan långt­gående samverkan skulle medföra fördelar på lång sikt.

Däremoi finns behov av och förulsältningar för mer begränsat samarbe­te i dalordriften. Del bör bl.a. finnas möjligheter att byla tjänster mellan statliga och kommunala datacentraler. Statliga och kommunala dataanvän­dare föreslås träffa en överenskommelse om att kunna utnyttja varandras programpaket (informalionssökningssystem, särskilda databas- och fråge­system, specialbearbetningssyslem m.m.). Vidare pekas på möjlighelerna atl i enskilda fall samordna dalordrift regionall och lokalt och på behovei av kontakter i dessa frågor. Regional samverkan kan också övervägas i frå­ga om utskrifter i syfte att underiätta postbefordran och distribution av ADB-framställda försändelser samt i fråga om dataregistrering.

Förutsättningarna för samverkan när det gäller systemutveckling och systemutnyttjande bedöms som begränsade eftersom de system som ut­vecklas inom resp. stat, kommuner och landsting i regel inte kan användas inom de andra sektorerna. Vissa möjligheter till samverkan bör dock fin­nas när det gäller administrativa system för löner och ekonomisk redovis­ning. Vid framtida översyner av dessa bördärför kontakter tas mellan stat, kommuner och landsting för all diskutera lämpliga former för erfarenhets­utbyte och eventuell samverkan i utredningama. Bl. a. kan undersökas om moduler och principlösningar kan användas på flera håU.

Vad gäller anskaffning av ADB-utrustning förordas ingen generell sam­verkan. Kontakterna mellan statskontoret och Kommun-Data AB bör dock förbättras i dessa frågor. Vidare föreslås ett samarbete mellan staten och kommun- och landstingsförbunden vad gäller programulmstning och funk­tionell utveckling för den terminaldator Seven S, som tillverkas av del halvstatliga bolaget Datasaab AB. Kommun-Data har redan avtalat om an­skaffning av denna utrustning till kommuner och landsting.

Flera faktorer gör att del kan finnas förutsättningar för samarbete i fråga om konsultservice o. d. En slark tillväxt i form av "lokal databehandling" är att vänta inom statliga och kommunala enheter. Samtidigt råder brist på konsulter o. d. som medverkar i denna utveckling. Därför föreslås atl man prövar om det finns underlag och intresse från avnämama inom stat, kom­muner och landsting för ett gemensamt regionalt konsultorgan för dalafrå­gor och administrativ rationalisering samt hur ett sådant "Region-konsult­bolag" skulle kunna inpassas i den struktur av utredningsorgan och kon­sultorgan som finns i dag.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 8

236

Som har framgått finns det en rad frågor av gemensamt iniresse för stat, kommuner t)ch landsting och i vilka samarbete kan etableras. För alt un­derlätta samarbete föreslås atl en kontaktgrupp bildas med företrädare för statliga, kommunala och landstingskommunala dataansvariga organ. Frå­gor som bör diskuteras i kontaktgruppen är enligt den sakkunnige försörj-nmg av datakraft, systemulvecklingsresurser, upphandlingsverksamhei, länkbara samarbetsområden och konkreta samarbetsprojekt, systemtek­niska frågor m. m.

Samarbete och kontakter mellan stat, kommuner och landsting behövs även på regional och lokal nivå. Som ett medel för detta förordas regel­bundna mölen på lånsplanet med företrädare för olika databehandlings-verksamheter. Uppdraget att kalla till sådana sammanträden kan lämpli­gen ges lill länsstyrelsen.

I promemorian behandlas även särskilda förvaltningsområden där det förekommer omfatlande kontakter och behov av samverkan mellan stat, kommuner och landsting. Pä iiibildningsområdel planeras inom resp. om­råde var för sig f. n. en uibyggnad av dalaresurserna för användning i ul­bildningen inom bl.a. gymnasieskolan, högskolan samt inom arbetsmark­nadsutbildningen. I vilken takt utbyggnaden skall ske är inte på något av områdena helt klart, men den årliga samlade investeringsvolymen beräk­nas nå upp till 35 å 45 milj. kr. under kommande år. Därlill kommer koslna­der för datadrift och för programsystem för utbildnings- och forskningsän­damål.

Eftersom det finns samband mellan områdena som gör en viss samver­kan möjlig och nödvändig, föreslås att en samverkansgrupp, knuten lill skolöverstyrelsen eller universitets- och högskoleämbetet, tillsätts för att ta upp diskussioner om planer för den framlida datautvecklingen inom re­spektive undervisningsform och ta initiativ till samordningsåtgärder. I gruppen bör ingå representanter för kommuner, landsting, utbildnings-myndigheter saml datadriflsansvariga och upphandlingsansvariga organ.

Vidare föreslås att man prövar möjlighetema att samordna den datamäs­siga hanteringen vid antagning av elever till statlig och kommunal högsko­leutbildning m. m.

Vad gäller databehandlingen pä samhällsplaneringsområdet konstateras att denhar varit, och är, föremål för utredning. Två olika förslag föreligger f. n. om hur databehandlingen för den regionala samhällsplaneringen skall organiseras för att förbättra samarbetet i den kommunala och regionala samhällsplaneringen. Vad gäller gemensamt planeringsunderlag, utnytt­jande av redan insamlade uppgifier och användning av ADB-leknik före­slås alt ADB-beredningsgruppen vid kommundepartemeniet (C 1973:06) -som behandlar regional samhällsplanering - får tilläggsdirektiv att även behandla kommunal samhällsplanering. Gruppens sammansättning bör därvid justeras. Beredningsgruppen bör inledningsvis ularbela en plan för utvecklingsarbetet.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 8

237

Andra frågor som behandlas är det kommunala uppgiftslämnandet till statliga myndigheter saml de företagsregister som planeras inom de till re­gionala utvecklingsfonder ombildade företagarföreningarna. Enligt den sakkunnige kan del finnas skäl att ge delegationen för företagens uppgifts­lämnande (DEFU) tilläggsdirektiv att i sitt arbete ä*en prioritera den statli­ga uppgiftsinsamlingen från kommuner och landsting. Beiräffande före­lagsregistren vid de regionala utvecklingsfondema anförs att man vid de­ras uppbyggnad bör pröva på vilket sätt de kan bidra till att kommuner och länsorgan får bätire, mer korrekta och enklare förelagsregister för främst planeringsändamål. Härvid måste företagens legitima sekretesskrav lill­godoses.

Avslutningsvis berörs möjligheterna till samverkan med näringslivet. Det konstateras atl tillgången på datorkapacitet inte utgör någon trång sek­tor inom näringslivet. Marknaden för dalatjänster bedöms också växa med ca 15-209f per år. För näringslivet kan de statliga datacentralerna av ser-vicebyråkaraklär därvid framstå som ett databehandlingsaltemaliv. Del dominerande samarbetet kommer dock även fortsättningsvis främst att gälla utnyttjandet av olika kommersiella datatjänster där slalen i första hand är köpare, inte säljare. En fråga som bör undersökas är ifall staten som köpare av datatjänster kan använda olika former av ramavtal, där fle­ra statliga intressenter gemensamt kan få förmånliga villkor.

En annan aspekt på ett eventuellt samarbete mellan stal och näringsliv på datorområdet rör dataindustrin. Statsmakterna har i samband med bil­dandet av det halvstatliga bolaget Datasaab AB uttalat ett iniresse för alt stödja svensk dataindustri och även satsat belydande resurser i Datasaab. Via styrelsen för teknisk utveckling har staten i andra sammanhang satsat resurser på utveckling av terminaler och andra utrustningar. Som redan har framgått föreslås ett samarbete mellan staten och kommun- och lands­lingsförbunden i fråga om lerminaldatom Seven S. Vidare bedöms Data-saabs dator DI6/30 kunna vara ett intressant alternativ för att lillgodose en del av del statliga behovet av generellt användbara smådatorer.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 9

239

Bilaga 9 Bilaga till kap. 14 Organisationsfrågor

Innehållsförteckning

1

Inledning.................................................................... 

.. 

240

2

ADB i statsförvaltningen............................................. 

240

2.1

Datasamordningskommitténs betänkande ................ 

.. 

240

2.2

Remissyttranden......................................................... 

241

2.3

Ledningsgruppens rapport m.m.................................. 

242

3    Övergripande ADB-frågor........................................... 

243

Prop. 1978/79:121    Bilaga 9

240

1   inledning

Datasamordningskommittén (DASK) behandlar i sitt slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58) även organisationsfrågor och gördär-vid åtskillnad mellan frågor rörande samordningen av databehandlingen i slatslörvaltningen och övergripande princip- och policyfrågor. I del följan­de behandlas först DASK;s och remissinstansernas synpunkter på den förstnämnda typen av frågor samt vissa andra synpunkter. Därefter redo­visas synpunkter på den andra typen av frågor.

2   ADB i statsförvaltningen

2.1 Datasamordningskommiuéns betänkande

DASK räknar upp och beskriver ett antal samordningsuppgifter när det gäller ADB i statsförvaltningen som bör lösas. DASK konstaterar att sam­ordningsuppgifterna i allt väsentligt åvilar statskontoret.

DASK anser att samordningen på ADB-området i statsförvaltningen bör förbättras i flera avseenden. DASK kommer dock till den uppfattningen att rådande ordning för samordning på ADB-området i slorl fungerar väl. DASK anser att de övergripande samordningsuppgifterna även i fortsätt­ningen bör åvila statskontoret.

Viss kritik har framkommit. Såvitt DASK har kunnat se, alllså år 1976, har kritiken mot den nuvaiande organisationen dock minskat under senare år. Detta förmodas hänga samman med att flera av de problem och brister som tidigare förelegat har eliminerats eller åtminstone reducerats underde senaste åren. Som exempel nämns härvid tillkomsten av datalagen; den ändrade inriktningen inom svensk dataindustri; resultatet av den s.k. SDS-utredningen (bl. a. rationaliseringsförordningen) som löste vissa orga­nisationsproblem mellan statskontoret, DAFA och Statskonsult AB; avta­let om samverkan på dataområdet mellan kommun- och landstingsförbun­den; beslutet att bygga upp ett allmänt datanät; samt tillkomsten av stats­kontorets slandardiseringsråd. Även ADB-säkerhelsprojeklet vid stats­kontoret antas minska en del av samordningsproblemen.

Med den inriktning av samordningsarbetet som DASK föreslår anser kommittén att ytterligare samordningsproblem bör kunna lösas och bris­terna i samordningen i övrigt minskas. En förutsättning för detla är dock att tillräckliga resurser ställs till förfogande för utredningar och projekt av betydelse för samordningen samt atl personal med hög kompetens och till­räcklig erfarenhet kan användas för samordningsarbetet.

Den inriktning av samordningen och samordningsarbetet som DASK föreslår innebär inte någon mer grundläggande förändring i riktning mot en starkare central planering, styrning och samordning av databehandlingen. Den förordade samordningen förutsätter dock att det finns särskilda sam-ordningsresurser på ceniral nivå.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 9

241

Det grundläggande synsättet börenligt DASK vara att ADB är ett hjälp­medel i myndighetemas verksamhet och då främst för rationalisering. Del­ta talar rent principiellt föratt de övergripande samordningsuppgifterna på ADB-området även fortsättningsvis organisatoriskt bör vara sammankopp­lade med de centrala uppgifterna på rationaliseringsområdel.

Hiuillsvarande erfarenheter av samordningen på ADB-området gör det enligt DASK emellertid önskvärt med vissa organisatoriska ålgärder för att förbättra statskontorets möjligheteratt fullgöra samordningsuppgifter­na.

DASK diskuterar två typer av sådana ålgärder. Den ena är att öka de re­surser som kan disponeras för samordning pä ADB-området och därige­nom bl. a. förbättra statskontorets personalmässiga resurser. DASK anser sig dock inte kunna bedöma möjlighetema till omprioritering av stalskon-toiels verksamhet och således inte heller de eventuella behoven av ökade anslag och personella förstärkningar.

Den andra åtgärdensom diskuteras och som också förordas är att inrätta ett kompletterande organ för konlakler och samarbele i samordningsfrå­gorna. Detta kontakt- och samarbelsorgan på ADB-området bör enligt DASK organisatoriskt ges ställning av ett råd till statskontoret. Rådet bör vara ett diskussionsforum för utbyte av åsikter och för samarbete mellan olika intressenter på ADB-området inom den offenlliga seklorn. Statskon­toret bör bl.a. inhämta rådets synpunkter på verkets planer och budget­förslag i de delar som rör samordningen på ADB-området. Vidare bör rådet ges möjlighet att fortlöpande diskutera arbetet inom projekt av betydelse för samordningen och alt föreslå sådana projekt. DASK lämnar även för­slag lill rådets sammansättning.

2.2 Remissyttranden

De remissinstanser som behandlar hur samordningsfrågoma när det gäl­ler ADB i statsförvaltningen bör hanteras på central myndighetsnivå godiar i allmänhet att dessa även fortsättningsvis handhas av statskontoret.

Styrelsenför teknisk utveckUng anser dock atl ett system där allt fler da­tabehandlingsfrågor inom den offentliga förvaltningen samlat handläggs inom ett enda organ är mindre effektivt än en ytterligare uppdelning av an­svaret inom olika områden.

Det föreslagna rädet får däremot ett blandat mottagande.

Åtskilliga remissinstanser bifaller eller säger sig inte ha något alt erinra mot rådet. Ungefär lika många är dock tveksamma lill förslaget eller anser inte tillräckliga motiv finnas för rådet. Andra remissinstanser uttalar ingen klar uppfattning. Centralnämnden för fastighetsdata, ADB-berednings-griippen vid kommundepartemeniet, försvarets dviljörvaltning och för­svarets raiionallseringsinstitin anser atl rådet bör ha en annan inrikining. och andra arbetsuppgifter än de föreslagna.

Prop. 1978/79:121    Bilaga 9

242

Flera myndigheter vill ge rådet en annan sammansättning, främsi utökad representation. 1 flera fall uttalar myndigheter intresse föratt själva delta. Remissinstanser som företräder regionala och lokala inlressen anser ge­nomgående att rädet bör utökas med representanter för regionala och kom­munala organ ellerderas organisationer, representanter för samhällsplane­ring m. m. De fackliga centralorganisationerna - LO, TCO och SACOISR - anser att rådet bör utvidgas med minsl en representant för vardera av dessa. Svenska Försäkringsbolags Riksjörbund och styrelsen Jör leknisk utveckling anser att privata representanter bör ingå.

Intresseorganisationerna på ADB-området - Riksdataförbundet, Svens­ka samfundet Jör inJörmationsbehandUng och Svenska dataföreningen anser att rådet är onödigt. Svenska arbeisgivarejöreningen och Sveriges industriförbund anser att kraftfullare ålgärder behövs.

Statskontoret släller sig för egen del tveksamt till förslaget om att inrätta ett kontakt- och samarbetsorgan för ADB-samordning.

Riksrevisionsverket (RRV) förordar dels en försiärkning av statsmakter­nas slyrning av ADB-verksamheten i slort, dels en ökad effektivitet i den myndighelsindividuella utvecklingen. Verkei för fram förslagom organisa­toriska åtgärder med detta syfte. RRV föreslår sålunda att statsmakternas kravslällande och uppföljande roll förstärks. Uppgiftema som kravställare och uppföljare bör nalurligen åvila regeringen. Om uppgiften med hänsyn lill arbetets omfattning och behov av specialistkompetens inle bedöms kunna inrymmas i ett departements organisation bl.a. eftersom flera de­partementsområden berörs kan den läggas på en särskild beredningsgrupp inom regeringskansliet. Uppgiftema bör bl. a. vara att löpande granska och följa upp större systemförslag/projekt för att säkerställa beslutsunderla­gets innehåll och kvalitet (bl. a. etappindelning, ambitionsnivåer, kalkyler) samt att granska och värdera redovisningen av resultat i olika skeden och slutredovisningen av projekt. Vidare bör i uppgifterna ingå atl bereda övergripande riktlinjer för ADB-verksamheten.

2.3 Ledningsgruppens rapport m. m.

I den ADB-administrativa översyn som på regeringens uppdrag (avsnitt 2.4) har genomförts av RRV, statskontoret och försvarets rationaliserings­institut (FRI) berörs inte organisaioriska frågor. Utredningsarbetet har ge­nomförts med utgångspunkt i nu gällande uppgifts- och ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter.

Organisationsfrågorna berörs emellertid i de synpunkter som RRV och statskontoret anförde när ledningsgruppens rapport överiämnades lill re­geringen. RRV ålerkommer här med sitt förslag om en särskild system-granskningsfunktion. Denna skall dock inte ta sig uttryck i ytterligare ett revisions- eller kontrollorgan. Uppgiften för funktionen är att granska be­slutsunderlagens fullständighet och tillförlitlighet. Statskontoret har för sin

Prop. 1978/79:121    Bilaga 9

243

del anmält att en ambitionsnivåhöjning av verkets ADB-insatser enligt led­ningsgruppens rapport kräver en resursförstärkning.

3    Övergripande ADB-frågor

Datainduslriutredningen (DIU) föreslog i sitl betänkande Dala och nä­ringspolitik (SOU 1974: 10) alt ell särskilt organ för övergripande princip-och policyfrågor på ADB-området skulle inrättas. Syftei med det föreslag­na datarådet var atl skapa förutsättningar för att berörda samhällsorgan, arbelsgivare och arbetstagare fortlöpande skulle kunna diskulera sig fram till en samlad bedömning av utvecklingen på dalaområdet och dess krav.

DlU:s förslag om alt inrätta ett dataråd avslogs av statsmakterna. 1 prop. 1975: I bil. 15 ansåg dåvarande industriministern, att flertalet av da­tarådets tilltänkta arbetsuppgifter bäst löses i del sammanhang där resp. frågor hör hemma och att dessa frågor med fördel kan handläggas av redan befintliga organ.

I sill remissyttrande över DlU:s betänkande ställde sig DASK tveksam lill ett råd med så vidsträckta uppgifter som DIU antydde.

DASK tar i sitt betänkande ånyo upp frågan om ell råd. en kommitté e.d. för övergripandeprincip- och policyfrågor på ADB-området. DASK kommer också därvid till slutsatsen att del inle finns förutsättningar för el­ler behov av ett sådant organ.

Bland de få remissinstanser som berör denna fråga delas DASK:s upp­fattning av statskontoret, riksskatteverket, arbetsmarknadsstyrelsen och Sveriges standardiseringskommission. Datainspektionen och RRV anser, med olika motiveringar, att det finns behov av ett organ med Dolicvskapan-de uppgifter. Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges industriför­bund anser all del behövs ett riksdagens dataulskotl. DAFA påpekar aU den samordning det gäller bör ske på statsmaktsnivå. Stockholms kommun anser att det finns behov av en permanent delegation för samordningsfrå­gor inom samhällsplaneringen.

Prop. 1978/79:121

245

Innehållsförteckning

SAMMANFATTNING............................................................ 

2

1 Inledning

1.1 Datorer och ADB kort presentation................... 

.... 

13

1.2

Statsmakiema och ADB-frågoma........................... 

15

1.3

Syfte, avgränsningsfrågor m.m............................. 

17

2 Användningen av ADB inom statsförvaltningen

2.1

Användningsområden  ......................................... 

18

2.2

ADB-verksamhetens omfattning, utveckling och sammansäitning 

23

2.3

Organisation av ADB i statsförvaltningen m. m..... 

28

2.4

Utredningar m. m. rörande ADB i statsförvalt­ningen          

31

2.4.1

Allmänt.......................................................... 

31

2.4.2

Datasamordningskommittén......................... 

.... 

31

2.4.3

Utredningar inom statskontoret.................... 

.... 

33

2.4.4

Riksrevisionsverket....................................... 

.... 

35

2.4.5

Utredningar på uppdrag av budgetdeparte­mentet   

35

3 Pågående utredningar av övergripande frågor

3.1

Inledning.............................................................. 

.... 

37

3.2

Integritelsskydd och dalalagstiftning................... 

.... 

38

3.3

ADB och samhällets sårbarhet............................. 

.... 

39

3.4

Sysselsättning och arbetsmiljö............................. 

.... 

42

3.5

Näringspolitik m.m................................................ 

.... 

45

3.6

Övrigi ................................................................... 

.... 

48

4      Förhållanden i andra länder, internationella

frågor m. m.

4.1

Norge  ................................................................. 

.... 

49

4.2

Danmark............................................................... 

.... 

52

4.3

Finland ................................................................. 

54

4.4

USA och Canada  ................................................. 

56

4.5

Några internationella frågor................................. 

.... 

58

5 Principiella synpunkter

5.1

Utgångspunkter och avvägningar........................ 

.... 

59

5.2

Behovet av riktlinjer m.m...................................... 

.... 

64

5.3

Medverkan från politiskt ansvariga....................... 

66

6      Styrning av ADB-användningen i statsförvaltningen

m. m.

6.1  Nuvarande ordning............................................... 

.... 

68

6.1.1                                                                      Allmän reglering      

68

6.1.2                                                                      Särskild samordning           

70

6.2

Utredningar m.m................................................... 

72

6.3

Sammanfattande överväganden.......................... 

.... 

72

Prop. 1978/79:121

246

6.4

Ansvarsförhållanden  .......................................... 

74

6.5

Handläggning av systeminvesleringar.................. 

....... 

76

6.5.1

Allmänna synpunkter ................................... 

....... 

76

6.5.2

Särskild handläggningsordning  ................... 

....... 

76

6.5.3

Beslutspunkter där statsmakterna bör

medverka...................................................... 

77

6.5.4

projekt som bör följa den särskilda hand­läggningsordningen m. m    

78

6.5.5

Synpunkter på beslutsunderlagets innehåll.. 

....... 

78

6.5.6

Övrigt............................................................ 

....... 

79

6.6

Effektiv datordrift.................................................. 

....... 

80

6.7

Frågor om anslagsframställningar och redovisning

m.m...................................................................... 

....... 

81

6.7.1      Myndighetemas anslagsframställningar och

särskilda framställningar............................... 

81

6.7.2

Redovisningens omfattning m.m................... 

....... 

82

6.7.3

Redovisningens utformning i anslagsfram­slällningama          

82

6.7.4

Utvecklings- och ADB-planer m. m................. 

83

6.7.5

Särskilt anslag för administrativ utveckling... 

84

6.8 Anvisningar för ADB............................................ 

84

7 Systemutveckling organisation, arbetsformer m.m.

7.1

Inledning.............................................................. 

....... 

86

7.2

Nuvarande förhållanden, utvecklingstendenser m. m       

86

7.2.1

Nuvarande förhållanden............................... 

86

7.2.2

Utvecklingstendenser m.m........................... 

....... 

87

7.3

Behovet av ökad effektivitet.............................. 

...... 

88

7.4

Användar- och personalinflylande m.m................. 

....... 

89

7.5

Datorstödets utformning för enhetliga admini­strativa verksamheier          

90

7.6

Organisatorisk föriäggning av systemutveckling... 

91

7.7

Lokalisering och spridning av systemutveckling.... 

93

7.8

Regional och lokal ADB-kompetens....................... 

93

7.9

Egen eller extem personal, cenlrala resurser

m.m...................................................................... 

...... 

94

7.10

Generellt användbar programvara m.m................ 

...... 

95

7.11

Nya lyper av ADB-system...................................... 

...... 

96

8 Datordriftens organisation

8.1

Inledning.............................................................. 

97

8.2

Nuvarande förhållanden och utvecklingstendenser

m. m...................................................................... 

98

8.2.1      Nuvarande mönster för organisation av

datordrift  ..................................................... 

98

8.2.2                                                                      Några utvecklingstendenser            

99

8.3

Utredningar m. m................................................ 

... 

101

8.4

Allmänna överväganden ...................................... 

101

8.5

Samordning eller '"dedicering""  ...................... 

103

8.6

Behovet av spridning.......................................... 

105

8.7

Datordriftens utformning, samordning m.m....... 

106

8.8

Tidsaspekter ....................................................... 

108

Prop. 1978/79:121

247

8.9

Användning av smådatorer...................................      109

8.10

Förläggning av datordrift till servicebyråer

m.m......................................................................      110

8.11............................................................................. Övergripande samordning av datordriften       Ill

9 Anskaffning och finansiering av ADB-utrustning

9.1

Nuvarande förhållanden m.m................................ 

112

9.2

Samordnad anskaffning av ADB-ulruslning............ 

114

9.3

Utrustningsobjekt, uppgifts- och ansvarsför­delning m.m  

115

9.4

Upphandling av servicebyråtjänster..................... 

... 

116

10    Metodstöd, informations- och erfarenhetsförmedling

m.m.

10.1

Inledning..............................................................      117

10.2

Behovei av insaiser ..............................................       118

10.3

Metodarbetets inriktning samt viktiga metod­områden            119

10.4

Vägledningens form m.m.......................................      119

10.5

Arbetets bedrivande m. m.....................................      120

11

Allmän information om ADB i statsförvaltningen ..........      121

12

Samverkan på ADB-området mellan stat och kommuner och landstingskommuner              123

13

Ytterligare åtgärder.....................................................      125

14

Organisationsfrågor

14.1

Nuvarande förhållanden m.m................................ 

128

14.2

Överväganden i organisations- och resursfrågor. 

.. 

130

14.3

Frågan om ett dataråd e.d................................... 

.. 

133

15

Avsluming ....................................................................       134

16

Hemställan...................................................................       135

17

Beslut ..........................................................................       135

Bilagor

1

Översiktlig redogörelse för användningen av ADB inom statsför­valtningen               137

2

Förteckning över myndigheler och andra organ som avgett yllran­de över datasamordningskommitléns betänkande ADB och sam­ordning (SOU 1976: 58)............................      151

3

Bilaga lill kap. 6 Styming av ADB-användningen i statsförvaltning­en m. m                 153

Prop. 1978/79: 121

248

4.................................................................................... Bilaga till kap. 7 Systemutveckling - organisation, arbetsformer

m.m............................................................................... 

.. 

177

5 Bilaga till kap. 8 Datordriftens organisation .................. 

.. 

187

6

Bilaga till kap. 9 Anskaffning och finansiering av ADB-ulruslning

215

7

Bilaga till kap. 10 Metodstöd, informations- och erfarenhetsför­medling m.m         

223

8

Bilaga till kap. 12 Samverkan på ADB-området mellan stat, kom­muner och landsting       

231

9

Bilaga till kap. 14 Organisationsfrågor........................... 

.. 

239

Norstedts Tryclceri. Stockholm 1979