Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1987/88: 36

om den ekonomiska politiken på medellång

sikt

1987/88:36

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagils i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 15 oklober 1987 för den åtgärd som framgår av föredragandens hemslällan.

På regeringens vägnar

Kjell-Olof[REDACTED_EFTERNAMN]

Bengt K.Å.[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas - mot bakgrund av 1987 års långtidsutredning och dess remissbehandling - den ekonomiska politiken på medellång sikl.

Regeringens syn på de ekonomisk-politiska målen och ulvecklingen i den inlernationella ekonomin och den svenska ekonomin redovisas. Vida­re redogörs för den ekonomiska politik regeringen avser föra de närmaste åren för alt med bibehållen balans i ekonomin uppnå en långsiktigt stabil tillväxt och förbättrad välfärd.

I propositionen föreslås all riksdagen godkänner de angivna riktlinjerna för den ekonomiska politiken på medellång sikt.

1    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 36

Finansdepartementet

P"""?- '987/88:36

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 oklober 1987

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], Gus­tafsson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Wickbom,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Feldl

Proposition om den ekonomiska politiken på medellång sikt

1 Inledning

Utgångsläget

I börian av 1980-talel befann sig den svenska ekonomin i djup kris. Den ekonomiska tillväxten hade stannat av, arbetslösheten ökade snabbi och samtidigt var inflationen hög. Dessulom hade både slatens budgetunder­skott och underskottet i affärerna med utlandet vuxit dramatiskt. Några tecken på atl denna utveckling höll på all vända fanns inte.

Sedan dess har en anmärkningsvärd förbättring i Sveriges ekonomiska läge skett. Tillväxten i ekonomin har under de senasle åren varit förhållan­devis god. Della har haft flera positiva konsekvenser. Sysselsättningen har ökal och arbetslösheten minskal. Reallönerna har ökal och med dem den privata konsumlionen. Även invesleringarna har ökat. Ändå har det varil möjligl alt skapa och upprätthålla balans i utrikesbetalningarna.

Trots atl arbelslösheten idag är internationellt sell myckel låg har också pris- och löneslegringstaklen sjunkil. Parallellt har slatens budgetunder­skott som andel av BNP reducerats från ca 13 % 1982 till beräknade ca 1 % 1987.

Inom industrin har vinstläget förbättrats jämfört med 1970-lalet. Detta har, tillsammans med ell förbättrat kapacitetsutnyttjande, medförl en be­tydande investeringsuppgång. Ell antal olika studier visar också att den svenska industrin har genomgått en omfattande omstrukturering och alt den idag står väl rustad inför framliden.

Mol denna bakgrund finns det flera goda skäl all se optimistiskt på framtiden för den svenska ekonomin. Utgångsläget är i dag ell annat än för bara nägra år sedan. Den akuta krisbekämpningen behöver inte på samma sätl som under 1980-talets första år dominera över andra frågor på den politiska dagordningen. Ökad uppmärksamhet kan ägnas ål frågor rörande resursernas användning och välfärdens utveckling på längre sikl.

Samtidigt är del viktigt atl hålla i minnet alt problemen för den svenska ekonomin långt ifrån är lösta. De ekonomiska framgångarna under de senasle åren bygger - förutom på den inhemska ekonomiska politiken -

också pä en god internationell utveckling och fallande oljepriser. Del Prop. 1987/88:36 förmånliga kostnadsläget och den goda vinstnivån i svenskt näringsliv beror bl.a. på två stora devalveringar åren 1981 och 1982, vilka ej kan upprepas. Ett förändrat läge i något av dessa avseenden - t.ex. ett mer oförmånligt kostnadsläge - kan vara tillräckligt för atl äventyra den fort­satta vägen mot balans i den svenska ekonomin.

Välfärd och ekonomisk tillväxt

Den ekonomiska utvecklingen är av avgörande betydelse för välfärden. För att del skall vara möjligt att bevara och förnya välfärdsstaten, med en väl fungerande offentlig sektor och etl tillfredsställande socialt trygghets­system och samlidigl tillgodose de välmotiverade kraven på reallöneök­ningar, krävs en god ekonomisk tillväxt. Än mer skärps kravet pä att ekonomin fungerar väl och atl produkfiviteten stiger om vi dessutom vill ha kortare arbetstider.

Naturligtvis innebär detla inte alt ekonomisk tillväxt är ett överordnat mål för politiken. Just därför atl vi på många områden har så höga ambitio­ner behövs ekonomisk tillväxt.

Många olika typer av åtgärder krävs för all ekonomin skall fungera väl och för all resurserna skall växa. Del är viktigt att efterfrågan i ekonomin är så hög att vi kan ha full sysselsättning. Samlidigl gäller del att inle böria förbruka mer än vi producerar. Då hamnar ekonomin snart i obalans.

För atl produktionen skall öka krävs emellertid mer. Vi måste ha etl väl fungerande utbildningssystem på alla nivåer. Utbildnings- och kunskapsni­vån måste vara hög, och utbildningssystemet måsle smidigt kunna ställa om sig till förändrade krav. Forskningen mäste vara av hög klass, vilkel bl. a. förulsälter väl utvecklade internationella kontakter. Det måsle också löna sig att investera både i maskiner och byggnader och i utbildning. Belöningssystemet i ekonomin inle minst skallesystemel - är här av central belydelse. Det måste premiera både arbete och sparande.

En snabb resurstillväxt förutsätter också en god anpassningsförmåga, såväl bland hushåll och i företag som inom den offentliga sektorn. Det måste finnas en beredskap all ulveckla nya idéer, starta nya förelag, flytta resurser lill nya verksamheter och söka nya jobb.

Konflikter kan naturligtvis uppkomma mellan olika ekonomisk-politiska mål. En snabb strukturomvandling medför att arbetsplatser försvinner i vissa företag, branscher och regioner. De som då drabbas måste stödjas med möjligheter att söka nya jobb, med omskolning osv. Etl väl fungeran­de trygghetssystem kan understödja den ekonomiska tillväxten genom alt del hjälper medborgarna all klara av de oundvikliga anpassningskrav som den industriella omvandlingen och utvecklingen ställer. Strukturomvand­lingens effekter på den regionala balansen måsle beaktas och erforderliga åtgärder sättas in om denna balans störs.

För alt få till stånd investeringar i ekonomin krävs goda vinster i närings­

livet. Om vinsterna är alltför låga drabbas nämligen både invesleringar,

produktion och sysselsättning. De som då träffas hårdast är de med sva­

gast ställning på arbetsmarknaden. Alltså måsle goda vinster accepteras 

3

men de skall leda till investeringar och nya arbetslillfällen.

Med industrialisering och ekonomisk tillväxt har ofta följt en försämrad Prop. 1987/88: 36 miljö. Men det är inget nödvändigt samband. Ofta har miljöförstöringen varit en följd av alt enskilda människor och företag tillåtits slita på miljön och försämra den utan all betala för sig. Della går atl ändra. Med en mer ambitiös miljöpolitik, som bl.a. inkluderar ekonomiska styrmedel i högre utsträckning än i dag, samt med ny och miljövänligare teknik behöver inle resurstillväxten gä ul över miljön.

Den uppgift den ekonomiska politiken slår inför på medellång sikt är inle enkel. Del gäller att bibehålla balansen i ekonomin parallellt med atl grunden läggs för en stabil tillväxt. Detta skall ske utan att välfärdsstatens principer eftersatts. Inga grupper skall ställas utanför utvecklingen. Inga regioner skall hamna i bakvattnet. Samtidigt skall vår miljö förbättras.

Politik på medellång sikt

Under den gångna våren publicerades 1987 års långtidsutredning. Ett viktigt syfte med långtidsutredningen är att skissera en trovärdig strategi för den ekonomiska politiken på rriedelläng sikl. Det innebär all del är naturligt atl i anslutning till långtidsutredningens publicering - och remiss­behandlingen av den - låta riksdagen ta ställning till den ekonomiska politikens uppläggning på medellång sikt. Så skedde också efter 1984 års långtidsutredning.

Ulvecklingen under de senasle 10-15 åren har eftertryckligt visat på behovet av att den ekonomiska politiken förs utifrån ell längre perspektiv. Under senare delen av 1970-talet och de första åren på 1980-talet växte underskottet i utrikeshandeln. Della var en följd av en allt sämre ulveck­ling i de delar av den svenska ekonomin som är utsatta för konkurrens från utlandet. Först efter ell par år med myckel goda konkurrensförhållanden kunde balansen i utrikeshandeln återställas. För att denna förbättring skall vara bestående krävs ytterligare flera år med goda invesleringar och stabil tillväxt.

På liknande sätl förhåller det sig med underskotten i statens budget. Dessa växte kontinuerligt mellan 1976 och 1982. Därefter har en belydande förbättring skett. Men så bra som dagens budgetsiffror ser ut all vara är inte den underliggande situationen. En del av budgetförbättringen beror på atl den nominella lönestegringslakten i Sverige varit förhållandevis hög. Det medför ökade statsinkomster på kort sikt - samfidigt som det även­tyrar konkurrenskraften och därmed riskerar atl på sikl urholka statsfinan­serna igen. Därför krävs alt den medelfristiga strategin fullföljs, all finans­politiken är fortsalt slram.

Också för atl varaktigt förbättra sysselsätlningssitualionen krävs en mer långsiktig politik. Med den politik som bedrivits efter 1982 har det varil möjligt att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten. Först ell par år efter politikomläggningen inträffade emellertid en mer märkbar uppgång i sysselsättningen och en nedgång av arbetslösheten. För att den skall kunna fortsätta krävs att pris- och lönestegringstakten i Sverige kommer ner i nivä med den i omvärlden och stannar där.

Även för att bekämpa inflationen krävs atl politiken bedrivs utifrån elt

4

längre perspektiv. Pris- och lönestegringstakten är starkt beroende bl. a. av     Prop. 1987/88: 36 människors förväntningar om den framtida ekonomiska ulvecklingen och den ekonomiska politiken. Detta innebär all del kan ta flera år all få förtroende för en politik som varaktigt sänker pris- och löneslegringstak­len.

Än mer påtagligt är behovet av ett längre perspekfiv när problem som rör den ekonomiska fillväxten, resursanvändningen och ekonomins funk­tionssätt skall åtgärdas. Ekonomisk tillväxt förutsätter inte bara en väl avvägd stabiliseringspolitik utan också utbildning och forskning, långsikli­ga investeringar, ett väl fungerande skattesystem som premierar arbete och sparande osv. Många åtgärder vidtagna med dessa syften verkar först i eft perspekfiv på 10-20 år.

Mot denna bakgrund kommer jag i det följande att redovisa min syn på den ekonomiska politiken och den ekonomiska ulvecklingen pä medellång sikt.

2 Långtidsutredningen 1987 och remissyttranden

I mars i år publicerades 1987 års långtidsutredning (LU 87). Den består av en huvudrapport (SOU 1987:3) och 27 bilagor. Huvudrapporten har utar­betats inom finansdepartementets långsiktsenhet och är en tjänstemanna-produkt. Bilagorna har en självständig ställning till huvudrapporten.

Långtidsutredningen har remissbehandlats, och yttranden har inkommit från sammanlagt 28 remissinstanser. 1 det följande sammanfallas remissva­ren i anslutning till en redogörelse för innehållet i långtidsutredningen. En mer fullständig sammanfattning av remissvaren lämnas i bilagan lill denna proposition.

Syfte, uppläggning och metod

Långtidsutredningen 1987 har till syfte alt ge underlag för utformningen av den ekonomiska politiken. Analysen av den svenska ekonomin genomförs i utredningen bl. a. rrred utgångspunkt frän några kvanlifierade scenarion. Dessa tecknas i två lidsperspekfiv: 1987-1990 samt 1984-1995. Därutöver analyseras i långtidsutredningen några funktionsproblem i den svenska ekonomin relaterade till skattesystemet, den offentliga sektorn och arbets­marknaden. Avslutningsvis diskuteras några vidare aspekter på välfärden; inkomst- och förmögenhetsfördelningen, den regionala utvecklingen och miljöproblemen.

LU 87 skiljer sig i ett anlal avseenden från sina föregångare. Huvudrap­porten är kortare och mera problemorienterad, den ekonometriska analy­sen har tonals ned och de bilagor som behandlar specifika problem har en lösare anknytning till huvudrapporten än i tidigare utredningar. Dessa förändringar betraktas av remissinstanserna genomgående som positiva. Flera av dem framhåller all en liknande arbetsmetod bör tillämpas även i fortsättningen.

Remissinslanserna understryker atl långtidsutredningen fyller en viktig

funktion genom alt studera och fästa uppmärksamheten på de långsiktiga     Prop. 1987/88: 36 möjligheterna till och begränsningarna för en gynnsam ekonomisk utveck­ling.

De ekonomisk-politiska målen och deras relation till det allmänna väl­färdsbegreppet diskuteras utförligt i LU 87. Målen är full sysselsättning, hög lillväxl, fast penningvärde, jämn fördelning av levnadsstandarden, regional balans och balans i utrikesbetalningarna. De fem förstnämnda målen betecknas som övergripande. De är direkt relaterade lill medborgar­nas välfärd, dess utveckling och fördelning. Annorlunda förhåller det sig enligl utredningen med målet om balans i utrikesbetalningarna. Delta är snarare en förutsättning för atl det skall vara möjligl atl uppnå de övergri­pande målen. Detsamma gäller även balans i slalens budget och en god vinstnivå i näringslivet. Deras koppling till välfärden är indirekt och de bör därför i likhet med bytesbalansmålel betraktas som intermediära, i den meningen att de behöver vara uppfyllda för all det skall vara möjligt all uppnå de övergripande målen. Remissinstanserna delar i stort denna syn, även om några remissinstanser menar atl frågor rörande den regionala balansen, miljön och fördelningspolitiken genom denna uppläggning blivit i viss mån åsidosatta.

De siffermässiga preciseringarna av den ekonomiska ulvecklingen skall inte tolkas som prognoser. Precis som i de närmast föregående långtidsut­redningarna har de karaktären av kravkalkyler, dvs de är avsedda atl klargöra vad som i olika avseenden krävs av den ekonomiska politiken och av ekonomins funktionssätt för all det skall vara möjligl atl uppnå vissa ekonomisk-politiska mål. Särskilt betonas i långtidsturedningens kravkal­kyler behovet av att åstadkomma en anpassning av pris- och lönestegrings­lakten till den lakl som råder i vår omvärld.

Ett genomgående tema i remissyttrandena är alt man saknar en analys av medlen för atl åstadkomma den i kravanalysen angivna ulvecklingen. Flera remissinstanser anser vidare att långtidsutredningen borde ha kom­pletterat sina kalkyler med en analys av alternativa utvecklingsvägar. Behovet av allernaliva kalkyler motiveras med att den ulveckling som presenterats av LU särskilt vad avser pris- och löneslegringstaklen anses bygga pä orealistiska bedömningar. Några remissinstanser anser dessulom atl långtidsutredningen bör analysera också etl längre lidsper­spektiv (10-20 år).

Internationell bakgrund

Till grund för långtidsutredningens bedömningar av utvecklingen i den svenska ekonomin ligger antaganden om en något lägre produktionstillväxt i omvärlden än under de allra senasle åren. Även världshandeln kommer därmed att öka något långsammare under de närmaste åren. Under 1990-talet antas emellertid en viss återhämtning ske; för perioden som helhet förutses världshandeln öka med 4-5% per år i volym. Inflationen bedöms under hela perioden fram till 1995 vara fortsatt låg (ca 3,5%).

Fullmäktige i riksbanken påpekar att den internationella utvecklingen

naturligtvis kan komma att avvika från den av LU antagna. Som utgångs-

6

punkl för LU:s kalkyler framstår enligt fullmäktiges mening ändock de Prop. 1987/88: 36 valda förulsällningarna som väl avvägda. Man saknar dock (i likhet med Svenska Bänkföreningen) en analys av effekterna för Sverige av den ökade integrationen av EG. Enligl Sveriges Grossislförbund, Sveriges Köpman­naförbund och Sveriges Föreningsbankers Förbund talar mycket för all LU har vall ett väl optimistiskt scenario för den framtida internationella ekonomiska utvecklingen.

Utredningen framhåller dock att antagandena om den inlernationella utvecklingen kan kullkastas av många olika faktorer. Bakom den bild som tecknats ligger bl. a. förutsättningen att de belydande finansiella obalanser som i dag råder mellan Förenta staterna å ena sidan och Japan och delar av Västeuropa ä den andra utjämnas.

Etl annat hot mol den skisserade utvecklingen utgör enligt LU förhållan­dena på oljemarknaden. De bedömningar som gjorts innebär all oljepriset ligger kvar på samma nominella nivå fram till år 1990 som ijanuari 1987 (18 dollar per fal) och att det därefter sker en viss uppgång fram till 1995, då priset anlas vara ca 27 dollar per fal. Om oljepriset skulle stiga snabbare innebär det försämrade betingelser för den svenska ekonomin.

Kostnadsproblemen

Vilka problem som följer med en alllför snabb pris-och lönestegringstakl åskådliggörs i de beräkningar långtidsutredningen gjort för perioden 1987-1990. I detla perspekfiv tecknas två utvecklingsvägar för den svenska ekonomin. Den första vägen innebär att ekonomin fortsätter atl röra sig mot balans. Tillväxten under 1988 blir visserligen förhållandevis låg till följd av en begränsad konjunkturnedgång i omvärlden, men framförallt på grund av den under 1986 och 1987 alltför höga pris- och löneslegringstak­len. Under 1989 och 1990 kan emellertid BNP-tillväxten åter öka, vilkel medför högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Avgörande för all denna förbättring skall komma till stånd är atl nelloexporten blir positiv och ger ett ökal bidrag lill lillväxlen. Detta beror i sin tur huvudsakligen på hur relativpriserna på svenska produkter utvecklas.

Av kalkylerna framgår alt om della s. k. balansallernativ skall kunna förverkligas, är utrymmet för lönekoslnadsökningar inle större än 3 % per år under perioden 1988-1990. Detla är löneökningslal som är myckel låga, historiskt sell. Det bör emellertid observeras all även inflationstaklen inom landet förutses kunna bli myckel låg. Därmed blir del, trots de låga nominella löneökningstalen, enligl långlidulredningen reallönehöjningar även under denna period.

Landsorganisationen i Sverige liksom Tjänstemännens Centrcdorgani-salion instämmer visserligen i alt lönekoslnadsökningarna i Sverige måsle ner i omvärldens nivå. LO anför dock all eftersom de genomsnittliga löneökningarna i konkurrentländerna inte kan förväntas bli 3%, kan delta enligt LO inte motivera kravel i LU 87. Dessulom är 3 % mindre än hälflen av den lägsta ökning som förekommit inom industrin de senaste tjugo åren.

För att belysa konsekvenserna av en pris- och löneökningstakt enligt del

mönster som varit rådande historiskt har utredningen analyserat ytterliga-

7

re ett scenario. Pris- och lönestegringstakten framkommer i detta fall ur beräkningar baserade på historiska samband och alltså inle som krav pä utvecklingen. I övrigl är förutsättningarna i stort sell desamma. Beräk­ningarna visar att BNP-tillväxten under 1988 då faller mycket kraftigt, och all arbetslösheten ökar. Även under 1989 och 1990 blir tillväxten låg och arbelslösheten hög med svens''.a mätt mätt.

Jämförelsen med balansalternalivet framgår av tabell 1 som visar ut­vecklingen för vissa nyckeltal i de båda alternativen. Del bör noteras, atl 'kalkylerna ulgår från lägel i den svenska ekonomin så som detta tedde sig vintern 1987. Sedan dess har vissa förändringar skett; så har exempelvis den offentliga sektorns sparande förstärkts pålagligt. Jag ämnar återkom­ma såväl till skälen för delta som lill hur del påverkar slutsatserna av analysen.

Prop. 1987/88:36

Tabell 1. Vissa nyckeltal 19881990 enligt balansalternativet resp. alternativet med snabbare pris- och lönestegringstal

Procentuell förändring från föregäende år

Balansalterna­tivet

Alternativet med snabbare pris- och lönestegringstakl

1988

1989

1990

1988       1989    1990

-11

-11

BNP-volym Timlönekostnad" Konsumentpris'' Arbetslöshet=(%) Bytesbalans (miljarder kr, löpande priser) Finansiellt sparande i offentlig sektor (miljarder kr, löpande priser)

1,8

2,1

2,5

0,9

0,8

1,0

3,0

3,0

3,0

5.8

5,8

5,1

2,7

1,9

1,6

5.0

4,5

4,1

2,5

2,5

2,4

2.7

3.2

3,7

-2

-12     -17

" Industrin

'' Implicit deflator för privat konsumtion

*" Siffrorna enligt den tidigare AKU-definitionen, således Inte helt jämförbara med

den fr. o. m. 1987 redovisade AKU-serie,n

Finns det då inte skäl atl i alternativet med allt för höga pris- och lönestegringslakler kompensera det slora eflerfrågeborlfallel med hjälp av en mer expansiv finanspolitik och på så vis upprätthålla lillväxl och syssel­sättning? LU menar atl detla i praktiken inle är möjligl. Ekonomiska problem som beror på försvagad konkurrenskraft och för snabb inflalion kan inle botas med expansiv eflerfrågepolitik. Snarare riskerar de atl förvärras. Om del inhemska eflerfrågeläget upprätthålls på konstlad väg försämras bytesbalansen snabbt, vilkel sannolikl medför all en väsentligt högre räntenivå än dagens krävs för atl försvara växelkursen. I sin lur medför della elt fall i investeringarna, vilkel bromsar tillväxten på sikl.

Vidare tyder erfarenheten - frän :5åväl Sverige som omvärlden - på att slora budgetunderskott genererar snabbare pris- och lönestegringar. Alltså bidrar försöken all upprätthälla eflerfrågenivån via en expansiv finanspoli­tik i en situation som denna till att permanenta den alltför höga pris- och löneslegringslakten. Därmed undergrävs möjligheterna atl nå en god eko­nomisk tillväxt.

På kort sikt beror svenskt näringslivs förmåga alt konkurrera på hemma-     Prop. 1987/88: 36 och exportmarknaderna huvudsakligen på hur kostnaderna utvecklas rela­tivt omvärlden. På längre sikt finns det emellertid enligl utredningen större möjligheter atl konkurrera med andra medel, nya produkter, bättre kvalitet etc. TCO lägger i sitt remissvar stor vikl vid detta.

Även i långtidsutredningens beräkningar i det längre tidsperspektivet 19841995 framkommer emellertid ett krav på relativprissänkningar för svensk export av bearbetade varor med ca 0,8% per år. En orsak lill della är alt svensk industri förefaller tappa andelar pä världsmarknaden; vid givna relativpriser växer den svenska exporten inte lika snabbi som världs­marknaden.

Elt flertal faktorer kan enligl långtidsutredningen förklara detta. Exem­pelvis har svensk export traditionellt skett till länder vars impori vuxit långsammare än världsmarknaden i genomsnitt. Den svenska industrin förefaller även ha haft en oförmånlig produktsammansältning.

Långtidsutredningen redovisar dock etl anlal studier av den industriella ulvecklingen och handeln under senare år som ger en något annan bild; svensk export förefaller ha genomgått en myckel snabb omvandling under de senaste tio åren. Enligt utredningen går del emellertid inte att spåra denna utveckling i de faktiska sambanden mellan den svenska export­utvecklingen, relativpriserna och väridsmarknadens ulveckling. LO ifråga­sätter dock de utnyttjade sambanden just mot bakgrund av dessa studier.

Realekonomisk utveckling

Långtidsutredningens beräkningar visar att en tillväxt i ekonomin som helhet på mellan 2 och 2,5% per år bör vara möjlig all uppnå vid fullt resursutnyttjande. Denna tillväxt bärs under den kommande 10-årsperio-den upp av bl.a. en lillväxl i anlalel arbetade limmar på 0,5% per år, vilken bl.a. sammanhänger med alt befolkningen ökar i de åldersgrupper där förvärvsfrekvensen normalt är som högst. Produktivitetsutvecklingen bedöms bara bli marginellt snabbare än under de senasle 10- 15 åren, och väsentligt lägre än under t. ex. 1960-talel.

FuUmäktige i riksbanken anser all en central fräga är vilka faktorer som bestämmer den långsikfiga tillväxtens storlek och hur den kan påverkas. Arbetskraftsulbudet påverkas bl. a. av skaUesystemet och produktiviteten bestäms lill slor del av investeringar i human- och realkapital, som i sin lur påverkas av skallesystemel och av hur väl arbets- och kapitalmarknaden fungerar. Den diskussion av ekonomins funklionssäU som förs i LU och i fiera av bilagorna bör i kommande utredningar integreras i bedömningen av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen.

LO delar LU:s bedömning atl produktivitetsutvecklingen är av central betydelse för möjligheterna alt förverkliga de ekonomisk-politiska målen. Även TCO diskuterar i sill remissvar produktivitetens utveckling. Enligt TCO är LU:s bedömning av den möjliga produktivitetstillväxten alllför försiktig.

Tillväxten i balansalternalivet förulsäfter en betydande kapitalbildning.

Utvecklingen under 1985 och 1986 - då konsumlionen var drivande i

9

lillväxlförioppel - måste alltså vridas i riktning mol elt ökal sparande. Del

är särskilt inom industrin som investeringsverksamheten behöver öka. Prop. 1987/88:36 Delta sammanhänger med strävandena att skapa balans i utrikeshandeln. Endasl om industrin byggs ul är del möjligt all skapa ell varaktigt över­skott i bytesbalansen. En förnyelse av produktionsapparaten och tekniken är också nödvändig om de kvalitativa aspekterna i välfärden - såsom en bättre miljö skall kunna förverkligas.

För alt den nödvändiga invesleringsutvecklingen - ca 3,5 % per år inom näringslivet - skall komma lill stärd krävs del alt företagen förväntar sig en god framtida vinstnivå. I beräkningarna har vinstnivån förutsatts vara marginellt lägre än 1984. Denna vinstnivå har bedömts vara tillräcklig för att ge en avkastning på invesleringar i industrin som är tillfredsslällande i förhållande till alternativa placeringar i finansiella tillgångar.

Den tekniska utvecklingens och därmed de immateriella investeringar­nas roll för ekonomisk tillväxt las upp av bl. a. styrelsen för teknisk utveckling (STU) som menar all de immateriella invesleringarna måste tillmätas en allt större betydelse när del gäller industrins förmåga att upprätthålla och öka sin konkurrenskraft. Del kan därför diskuteras om den typ av makromodeller som använts i LU är tillräckliga för en bedöm­ning av de nödvändiga villkoren för industrins utveckling. Länsstyrelsen i Stockholms län efterlyser en mer genomgripande diskussion om utbild­ningens belydelse för den framtida utvecklingen.

Även vid den ökade investeringsverksamhet långtidsutredningen räknar med beräknas den privata konsumtionen kunna stiga med mellan 2 och 2,5 % per år. Detta är lägre än under de senaste åren, men väsentligt högre än under 1970-lalel och de tidiga åren på 1980-talel.

En förklaring lill alt utrymmet för privat konsumtion blir så pass slort är atl den offentliga konsumtionen förutsatts öka långsammare än under 1960-och 1970-talen. Under perioden 1984-1995 är den fömtsätta genom­snittliga årliga offentliga konsumtionsökningslakten 0,8% (staten -0,5% och kommunerna -1-1,2% per år). Dessa utvecklingstakter överensstäm­mer i stort sett med vad som angivils i de senaste årens finansplaner.

Långtidsutredningens kalkyl för försörjningsbalansens olika poster framgår av tabell 2.

Tabell 2. Försörjningsbalansens utveckling 19841995

1980 års priser

Miljarder

Åriig procentuell

kr

förändring

1984

1984-

1986-

1995

1995

561,9

2,2

2,3

169,3

3,9

3,5

731,2

2,7

2,6

270,6

2,6

2,4

163,1

0,8

0,6

105,9

3,1

3,1

16,7

4,7

4,3

-3,7

195,2

3,6

3,9

731,2

2,7

2,6

BNP Import

Tillgång

Privat konsumtion Offentlig konsumtion Bruttoinvesteringar

därav: Industrin

Lagerförändring

Export

195,2

3,6

3,9

10

Användning

Huvudskälet till atl utredningen räknar med en dämpad lillväxl för Prop. 1987/88: 36 offentlig konsumtion är att det finansiella sparandel i den offentliga sektorn mäste öka, annars blir det totala finansiella sparandet i hela ekonomin inte tillräckligt stort för alt finansiera nödvändiga invesleringar med bibehållen balans i ulrikesbetalningarna. Samlidigl har långtidsutredningen utgått ifrån all delta inte sker genom all skaitelrycket höjs.

Trots all den offentliga konsumtionens tillväxt dämpas kommer den offentliga sektorns andel av del totala anlalet sysselsatta atl vara lika hög år 1995 som idag. Inte heller beräknas den offentliga produktionens andel av BNP minska. Det senare beror på alt kostnaden för offentliga tjänster ökar snabbare än för övriga varor och tjänster.

Svenska kommunförbundets styrelse anser alt utredningens fördelning mellan privat och offentlig konsumtion på sikl kan leda till stora svårighe­ter all klara nya krav på den offentliga sektorn och samtidigt bibehålla den offentliga sektorns generella karaklär. Liknande synpunkter framförs av TCO. Mycket tyder enligt kommunförbundet också på alt den allmänna opinionen prioriterar t.ex. sjukvård, omsorg och kollekliva transporter högt.

Landstingsförbiatdets styrelse är av den meningen att hälso- och sjuk­värdens resurser måsle öka i minsl samma lakl som samhällets totala resurser beroende på bl. a. ett stigande anlal myckel gamla personer, nya sjukdomar såsom AIDS, nya möjligheter att effektivt hjälpa allt fler samt ökade anspråk på all få bibehålla en anständig levnadsnivå även vid svår sjukdom.

Landstingsförbundets styrelse framhåller dock i likhet med bl. a. Cent­ralorganisationen SACO/SR atl man delar utredningens uppfattning att skattetrycket inte bör öka. Det är enligt både landstingsförbundet och SACO/SR angeläget att skapa fömlsällningar för reallöneökningar och därmed privat konsumtion efter de gångna åren med sänkta reallöner för stora delar av löntagarkollektivet.

Enligl Sveriges Grossistförbund och Sveriges Köpmannaförbund före­faller det finnas belydande risk för all LU:s bedömning av den offentliga konsumtionens ökningstakt är en form av önsketänkande. Dämpas inle den offentliga konsumtionslillväxlen i avsedd omfattning talar myckel för att detta går ut över den privata konsumtionens ökningstakt.

I långtidsutredningens kalkyler sker en fortsatt stark produklionslillväxl för både verkstadsindustrin och den kemiska industrin samt för den privata tjänstesektorn. Även för byggnadsverksamheten beräknas produktions­utvecklingen bli relativt snabb. Inom den privala tjänsteseklorn finns dessutom anledning att vänta en påtaglig lillväxl av sysselsällningen. And­ra delar av näringslivet minskar sin vikt i den svenska näringsstrukturen både i produktions- och sysselsättningstermer. Dit hör jordbmket, delarav de s. k. basindustrierna (gruvor, stål- och skogsindustri), lekoindustrin och varven. Inom den privata tjänstesektorn fortsätter de hushållsinriktade tjänsterna att minska i relativ betydelse.

I huvuddrag innebär den branschvisa strukturomvandling som följer av

långtidsutredningens kalkyler därmed en förlängning av de tendenser som

rätt de senaste tio åren. Bakom den relativt måttliga förändringen på

11

branschnivå döljer sig dock med all sannolikhet en omfattande omvandling    Prop. 1987/88: 36 inom delbranscher och enskilda företag i fråga om produktionsteknik, produktsortiment och marknadsinriktning. För många anställda kommer arbetsuppgifterna alt skifta karaktär. Denna ulveckling kommer enligt utredningen all ställa slora krav på nexibililet och förnyelseförmäga.

Finansiell utveckling

Det resonemang om den finansiella ulvecklingen som långtidsutredningen för tar sin utgångspunkt i behovet atl finansiera en fortsatt ulbyggnad av främsl industrin. Della torde medföra en viss nedgång) de icke-finansiella förelagens finansiella sparande. Samlidigl förväntas, bl. a. till följd av de fallande realräntorna, en viss nedgång ske även i de finansiella företagens sparande.

Däremot förefaller en uppgång av hushållens finansiella sparande möjlig mot bakgrund av den goda inkomstutveckling som är en del i den tecknade vägen mol balans. Denna förbättring av hushållens finansiella sparande är emellertid inte tillräckligt slor. Även en minskning av del offentliga sparan­deunderskottet torde därmed krävas om det totala finansiella sparandel i ekonomin skall bli positivt.

Fullmäktige i riksgäldskonloret understryker att del totala finansiella sparandel i ekonomin bör vara posifivt; del finns inle några goda skäl lill varför ett av världens mest avancerade industriländer uppträder som net-tolånlagare på de internationella kapitalmarknaderna under en läng följd av år. Än mer anmärkningsvärt är det, enligt fullmäktige, att Sveriges utlands-skuldsättning i princip har använts för konsumtion i stället för investering­ar.

Fullmäktige i riksbanken och riksgäldskonloret anser all den av LU förutsatta ökningen av hushållens sparande är osäker. Riksbanken fram­håller all ökade lånemöjligheter kan tänkas sänka sparbenägenheten och främja konsumlionen. Elt annal skäl till varför man skulle kunna räkna med en fortsatt låg sparkvot är enligt fullmäktige att kalkylerna bygger på antagandet atl dagens höga realränta halveras fram lill 1995.

Sveriges Föreningsbankers Förbund menar all ambitionen att förbättra den offentlig sektorns sparande är vällovlig, men atl den inle får drivas så långl atl allt nysparande läggs i offentlig regi. Svenska Bankföreningen anser alt sparandel måste beskallas betydligt mildare än vad som nu är fallet för atl hushållens sparkvot skall kunna öka.

Långtidsutredningens beräkningar av sparandeulvecklingen inom den offentliga sektorn genomförs under reslriklionen att skatlelryckel (mätt som de samlade skatternas och avgifternas andel av BNP) inte skall stiga. Motivet för denna restriktion är bedömningen atl en höjning av skalle­trycket skulle medföra negativa effekter på samhällsekonomin, effekter som gör det svårare all uppnå andra för den ekonomiska politiken centrala mål.

De offentliga transfereringarna skrivs i princip fram efter den förväntade befolknings- och inkomstulvecklingen saml efter exislerande regler för

12

utbetalningar. Samtidigt har den offentliga konsumtionslillväxlen antagits     Prop. 1987/88: 36 bli långsammare än under 1960- och 1970-lalen.

Under ovan givna befingelser - elt oförändrat skalletryck och en däm­pad utgiftsökningslakl beräknas en kontinuerlig förbättring av den of­fentliga sektorns sparande kunna ske fram till 1995. Denna förbättring har av utredningen bedömts medföra etl såpass högt finansiellt sparande i ekonomin som helhet alt nödvändiga investeringar skall kunna finansieras med inhemskt sparande.

Det finns emellertid enligl utredningen oroande drag även i denna finan­siella utveckling. Etl som utredningen lyfter fram - rör socialförsäk­ringssektorns finansiella sparande. Vid nuvarande nivä på socialförsäk­ringsavgifterna (inkl. av regeringen föreslagna höjningar under 1988) för­sämras del finansiella sparandel snabbt under den kommande tioårsperio­den. Detla är en orsak lill atl statens budgetunderskott - vid oförändrade ATP-avgifter - måsle minskas, elimineras och så småningom vändas i ett växande överskott för all den samlade offentliga sektorns finansiella spa­rande skall kunna förbättras.

Alt sparandet i socialförsäkringssektorn försämras beror bl. a. på att avgifterna till ATP-systemet inte ökar i samma takt som tidigare, men framförallt på all pensionsutbelalningarna ökar. Detla är dessulom en utveckling som tenderar att bli allt mer akut framåt 2000-lalet.

Enligl fullmäkliges i riksgäldskonloret mening illustreras problemen i ATP-syslemet på ell förtjänstfullt sätt i LU:s analys. Fullmäktige tillsam­mans med styrelserna för allmänna pensionsfonden ställer sig dock tvek­sam till fördelningen av den offentliga sektorns sparande mellan staten och socialförsäkringssektorn. LU:s kalkyl bör i detta avseende betraktas som etl beräkningstekniskt och pedagogiskt exempel snarare än ell uttryck för en välavvägd strategi.

AP-fonden är enligt styrelserna för allmänna pensionsfonden avsedd som en buffert och kan därför tillåtas variera. Den slorlek fonden bör ha med hänsyn lill buffertfunklionen kan diskuteras, men huvudsaken är enligl fondstyrelserna atl den långsiktigt stabiliseras vid en målsätt nivå.

Enligl fondstyrelserna behöver inte ATP-systemets växande finansie­ringsproblem innebära alt del totala skatte- eller avgiftsuttaget måste skär­pas under den närmaste lO-årsperioden. Mot bakgrund av de minskade resursanspråken inom folkpensionens område bör del finnas möjligheter atl överföra delar av folkpensionsavgifien (f n. 9,45 % av lönesumman) lill ATP. Höjningen av ATP-avgiften skulle balanseras av lika stora sänk­ningar av folkpensionsavgiften.

Liknande synpunkter framförs även av riksförsäkringsverket och Tjäns­temännens Centralorganisation. Hela pensionssystemet, inkl. folkpensio­neringen, bör enligt TCO behandlas som ett pensionsförsäkringssystem. Det finns därför enligt TCO:s uppfattning anledning atl diskutera om inte hela det offentliga pensionsförsäkringssystemet bör betraktas fristående från den offentliga sektorn på samma säll som skett för bostadsfinansie­ringen.

13

utvecklingen på kreditmarknaden

Prop. 1987/88: 36

Den finansiella bild som framkommer ur långtidsutredningens balansaller­nativ innebär en återgång fill ell mera normall mönster på kredilmarkna­den. Hushållens finansiella sparande blir åler positivt. I de icke-finansiella förelagen uppkommer sparandeunderskotl, i lakl med den ökande investe­ringsverksamheten. Den snabba uppgången i de finansiella företagens spa­rande dämpas. Samtidigt får den offentliga sektorn ell överskott i sparan­del.

Detla bör enligt utredningen bidra till en lugnare ulveckling på kredil­marknaden än under de gångna tio åren. En ökad läneverksamhel från företagssektorn kan förutses samtidigt som statens behov av nyuppläning så småningom upphör. Fortfarande finns det dock en mycket stor stats­skuld som skall omsättas. Staten kan därför genom förändringar i samman­sättningen av sin skuldportfölj utöva etl slort infiytande på kredilmarkna­den och på avkaslningsrelalionerna mellan olika kreditinstrument.

Om utvecklingen följer de utstakade banorna bör enligt utredningen även penningpolitiken underiättas. Det blir bl.a. lällare all finansiera slatens underskott ulan atl penningmängden ökar. Räntenivån inom landet borde också kunna bli lägre, som en konsekvens av den fallande inflation som är en huvudingrediens i den balanserade utvecklingsvägen och av de stabila överskotten i betalningarna rned utlandet.

Fullmäktige i riksgäldskonloret understryker osäkerheten i utredningens prognos över slalens netloupplånmgsbehov. Även om slalsfinanserna trendmässigl förbättras kan det bli stora svängningar av konjunkturella orsaker. Vidare bör enligl fullmäkliges mening slalsupplåningen även fort­sättningsvis ha sin bas i penning- och obligationsmarknaden. Del är därför angeläget att dessa marknader utvecklas och blir så effektiva som möjligt. Det sänker upplåningskoslnaderna.

Styrelserna för aUmänna pensionsfonden anser atl LU kan ha under­skattat både det kollektiva och det privata försäkringssparandet oCh där­med institutens placeringskapacitet. Om så är fallet är den diskussion långtidsutredningen för felaktig när del gäller riskerna för att fillflödet av långfristigt kapital kan bli för litet.

Samma problemalik diskuteras av Sveriges Föreningsbankers Förbund. Det säkraste sättet att öka utbudet av långa krediter skulle enligt förbun­dets mening vara atl släppa in ulländska placerare genom alt slopa valuta­regleringen. Motsvarande synpunkt framförs av bl. a. Svenska Arbetsgiva­reföreningen.

Skatterna och samhällsekonomin

I långtidsutredningen belyses dels skattesystemets effekter på arbetsutbu­det, dels några olika aspekter på kapitalbeskattningen. När del gäller den första frågeställningen finns del både skäl som talar för och skäl som talar mot att skatte- och Iransfereringssystemet som helhet kan länkas ha mins­kat arbetsutbudet. Etl exempel pä en åtgärd som sannolikt har bidragit lill

ell ökat arbetsutbud är särbeskattningens införande.

14

En annan fråga är emellertid enligt utredningen hur marginella föränd-     Prop. 1987/88: 36 ringar i inkomstbeskattningen kan tänkas påverka arbetsutbudet. I en bilaga till långtidsutredningen belyses denna frågeställning. Studien pekar på att en sänkning av marginalskatlesatsen kan medföra betydande posi­tiva effekter på arbetsutbudet.

Sammanfatlningsvis konstaterar utredningen all ell skattetryck på den rådande nivån visserligen är förenat med samhällsekonomiska kostnader, men atl del med den givna uppgiften all förslärka det offentliga sparandel för närvarande synes svårt all sänka skattetrycket. Della är etl skäl till all långtidsutredningen valt alt i sina bedömningar av den övergripande eko­nomiska utvecklingen utgå ifrån ett oförändrat skattetryck.

Vissa negativa effekter av etl högt skattetryck kan emellertid enligl utredningen motverkas genom all skatteuttaget omfördelas..En sänkning av marginalskatterna i inkomstbeskattningen, finansierad med högre mer­värdeskatt eller med minskade avdrag, skulle exempelvis lindra de nega­tiva effekterna på arbetsutbudet. Även när del gäller kapitalbeskattningen kan förändringar göras som lindrar de negativa effekterna. Skattebaserna i företagen kan breddas och förenklingar göras.

Flera av remissinstanserna, bl. a. Kooperativa Förbundet, Sveriges För­eningsbankers Förbund och Småförelagens Riksorganisation, är positiva till att skatterna lyfts fram i LU och delar uppfattningen att ett högt skattetryck är förenat med negativa effekter på samhällsekonomin.

Såväl Landsorganisationen som Tjänstemännens Centralorganisation menar dock att utredningen drar alllför tvärsäkra slutsatser om sambandet mellan marginalskatter och arbetsutbud. TCO delar dock långtidsutred­ningens uppfattning alt positiva effekter kan nås genom en breddad skatte­bas.

Sveriges Industriförbund och Svenska Arbeisgtvareföreiungen beklagar all de empiriska resultat om skallers effekter på samhällsekonomin som redovisas i långtidsutredningen inle utnyttjats i den kvantitativa analysen. SAF gör även ell eget försök atl med hjälp av föreningens makromodell kvantifiera effekterna fram till 1990 av en reformering av inkomst- och förelagsbeskaltningen. Resultatet blir bl.a. en högre tillväxt och syssel­sättning.

Produktiviteten i den offentliga sektorn

Den offentliga sektorn sysselsätter ca 30% av arbetskraften. Mot denna bakgrund säger det sig självt alt produktiviteten i den offentliga verksam­helen är väsentlig för välfärdsulvecklingen. Under senare år har ett större projekt genomförts av expertgruppen för studier av offentlig ekonomi (ESO) med syftet all ulveckla metoder för beräkning av produktivitetsut­vecklingen i offentlig sektor. De genomförda studierna lyder på en produk-tivrtetsnedgång för hela den offentliga sektorn pä ca 1,5% per år 1970-1980.

Att en rad invändningar har riktats mot ESO:s produktiviietsmätningar framgår av långtidsutredningen. Kritiken har huvudsakligen gått ut pä alt studierna inte på etl rimligt sätt har beaktat kvalitetsutvecklingen. Social-

styrelsen varnar för de risker som är förknippade med alt alltför ensidigt     Prop. 1987/88: 36 bedöma utvecklingen inom den offenfiiga sektorn efter enkla produktivi-lelsmåtl. Enligt skolöverstyrelsen har de försök som hittills gjorts för atl bestämma utbildningsväsendets produktivitet varil föga övertygande.

Långtidsutredningen menar aU del är viktigt atl förbättra produkfivite­ten i den offentliga sektorn. I några bilagor presenteras eU antal olika förslag fill förändrade organisationsformer. Särskilt myckel empiriska be­lägg om de nya organisationsformernas effekter finns inle. Långtidsutred­ningen framhåller samlidigl atl del enda sättet atl få kunskap om huruvida de kan leda lill ökad produktivitet eller ej är att prova och utvärdera dem.

Statskontoret anser all kunskap om produklivitelsulvecklingen är av intresse dels för makroekonomiska analyser, dels för styrning och uppfölj­ning av offentlig verksamhel. Snävt: ekonomiska kriterier är dock inte de enda som bör användas för alt följa upp den offentliga tjänsteproduktionen ulan dessa bör enligl statskontorets mening kompletteras med fördelnings­politiska kriterier.

Erfarenheterna frän den statliga sektorn visar all en stram och återhåll­sam resurstilldelning är den kanske viktigaste förutsättningen för all myn­digheterna skall ägna produktivilersfrågorna tillräcklig uppmärksamhet. Det är också statskontorets erfarenhet alt dét är särskill svårt all rationali­sera - och därmed upprätthålla en tillfredställande produktivitetsutveck­ling - i verksamheler som är politiskt högt prioriterade och som ges möjlighel lill en snabbare lillväxl än andra. Utifrån den erfarenheten är del särskilt viktigt atl uppmärksamma hur en fortsatt ulbyggnad av t. ex. vård och omsorg kan förenas med en målmedveten strävan att upprätthålla en rimlig produktivitetsutveckling.

Statskontoret instämmer i LU:s bedömning att del finns skäl att pröva nya styr- och organisationsformer i offentlig verksamhet för att pä så vis skaffa sig kunskap om dess effekter. Koopercaiva Förbundet har samma uppfattning och framhåller all kooperativ i delta sammanhang kan vara ell alternativ.

Arbetsmarknadens funktionssätt

Arbetsmarknadens funktionssätt är på många vis avgörande för de bedöm­ningar av den ekonomiska ulvecklingen som långtidsutredningen har gjort. Uppenbart är atl förutsättningarna för atl åsladkomma en anpassning av lönekostnadsulvecklingen till den i omvärlden i hög grad sammanhänger med hur arbetsmarknaden fungerar. Om det exempelvis råder slora oba­lanser på arbetsmarknaden, så alt det är brisl pä arbetskraft inom vissa regioner, sektorer eller yrkesgrupper kan detta förväntas vara lönedrivan­de.

Även för möjligheterna all realisera den beräknade ekonomiska tillväx­

ten är arbetsmarknadens funktionssätt avgörande. Ur långtidsutred­

ningens kalkyler framkommer en förskjutning av branschmönstret i rikl­

ning mol dels Ijänslenäringarna, dels de delar av industrin som förefaller

ha en tekniskt förhållandevis sofistikerad produktion. Endast om del är

möjligt att rekrytera arbetskraft till dessa sektorer kan den beräknade

16

tillväxten uppnås. Även den regionala utvecklingen mynnar ut i belydande     Prop. 1987/88: 36 anpassningskrav; antalet sysselsättningstillfällen växer väsentligt snabbare i vissa regioner än i andra.

Möjligheten atl minska arbetslösheten sammanhänger också den i hög grad med arbetsmarknadens funktionssätt. Del krävs nämligen att en snabb anpassning sker, så atl exislerande lediga platser fylls och arbetslösa eller personer som nyligen har trätt in i arbetskraften får elt arbete. För all denna "matchning" skall fungera krävs det både en geografisk, sekloriell och yrkesmässig rörlighet.

Mol denna bakgrund framhåller utredningen all del är väsentligt atl noga studera de varningssignaler som lyder pä atl arbetsmarknadens funkfions­sätt har försämrals. Brisl på vissa typer av arbetskraft, främst med mer specialiserade utbildningar, har observerats. Samtidigt ökar problemen på arbetsmarknaden både för äldre arbetskraft och för ungdomar. Det förefal­ler också finnas tendenser lill en ökad segmentering på arbetsmarknaden i den meningen alt arbetslöshetsperioderna trendmässigt blivit längre. Det finns dessutom belydande skillnader i arbelslösheten mellan olika regio­ner.

Enligl utredningen kan del för alt åtgärda dessa problem krävas en förbättring av utbildningssystemet. Inte minst förefaller det vara väsentligt all nå ul till medelålders och äldre, som annars riskerar alt hamna på efterkälken i den snabba tekniska ulveckling som sker. Samlidigl behöver klyftan mellan skola och arbete bryggas över för all underiätta ungdomars inlräde på arbetsmarknaden.

I detta synsätt förefaller arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) instämma. Styrelsen framhåller att del är viktigt atl väntetiderna på arbetsmarknaden förkortas. Problemen på arbetsmarknaden hänger enligl AMS i hög grad samman med den ökade specialiseringen i yrkeslivet. Dessulom har kraven på de sökandes kvalifikationer skärpts under 1980-lalet. Det finns enligt AMS inga tecken på all de hittillsvarande tendenserna på arbets­marknaden skall brytas under de närmaste åren, snarare förslärkas. Slutli­gen menar AMS alt trögheler i dagens utbildningssystem med all sannolik­het förklarar en viss del av matchningsproblemen på arbetsmarknaden.

Tjänstemännens Centralorganisation menar alt bristen på arbetskraft inom vissa yrkesområden inte enbart kan lösas genom relativa löneökning­ar inom bristyrkesområden. Rekryteringen till de aktuella yrkena kan endast påverkas på lång sikl. På kort sikt ökar inte tillgången på utbildad arbetskraft. I stäjlet kommer löneökningarna alt spridas lill andra yrkes­områden och bidra till en stegring av den allmänna löneökningstakten.

Sett i della perspektiv finner TCO åtgärder för att sätta ell tak för löneökningarna inom den statliga sektorn svårförklariiga. Den offentliga arbetsmarknaden är inte isolerad från den privata. Om de offentliga arbets­givarna inle kan erbjuda löner och anställningsförhållanden som är likvär­diga med den privata sektorns sä kommer de atl få allt svårare alt rekrytera och behålla utbildad och kompetent arbetskraft.

17

2   Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 36

Vidare aspekter på välfärden

Prop. 1987/88:36

Långtidsutredningens kalkylmodeller är främst inriktade på atl belysa länkbara utvecklingsvägar för atl uppnå vissa, relativt entydigt kvantifier­bara makroekonomiska mål som hög tillväxt, låg arbetslöshet, låg inflation och balans i utrikeshandeln. Den ekonomiska politikens mäl är emellertid vidare än så, och omfallar även en jämn fördelning av levnadsstandarden samt regional balans. Målet en god miljö ingår visserligen inte bland de traditionella ekonomisk-politiska målen, men är ändå av central betydelse för välfärden och har därför behandlats av utredningen.

Inom långtidsutredningens ram har del inle varit möjligt all studera konsekvenserna för inkomst- ochförmögenhetsuivecklingen av de makro­ekonomiska scenarion som redovisats. Sett i elt internationellt perspektiv har Sverige en mycket jämn inkomstfördelning. Tillgängliga dala för de senasle åren lyder enligl utredningen på att utvecklingen mot minskade inkomstskillnader bromsats upp. Däremot finns inga klara indikationer på all inkomstskillnaderna generellt sett skulle ha ökal. Del finns dock tecken på atl vissa grupper, främst ungdomar men även andra lågutbildade, ten­derat atl halka efter i inkomstulvecklingen, detla i första hand som en följd av deras svaga ställning på arbetsmarknaden.

Sverige har ocksä en inlernationelll sett jämn förmögenhetsfördelning. Förändringarna i förmögenhelsfördelningen förefaller följa i slorl sett sam­ma mönster som för inkomstfördelningen - under senare år har enligt utredningen troligen ingen ökad utjämning ägt rum. Tvärtom finns del tecken som tyder på att förmögenhetsskillnaderna skulle ha ökat under senare delen av 1970-talet och börian på 1980-talel. Dalaunderlaget på detla område är emellertid bristfälligt. En viktig faktor i detta sammanhang är den höga inflationstakten, som tillsammans med etl nominellt skattesy­stem har gjort belydande kapitalvinster möjliga på bl. a. bostadsmarkna­den. En annan faktor är den snabba aktieprisslegringen under 1980-lalel -en följd främsl av högre vinster i industrin, vilka i sin lur varit nödvändiga för atl öka invesleringarna.

Den regionala ulvecklingen har under senare år präglats av en snabb lillväxl för Stockholm och ett antal universitetsorter. En pådrivande faktor i denna process är den privata tjänstesektorns expansion.

De konsekvenskalkyler som gjorts på grundval av långtidsutredningens utvecklingsbild pekar på att dessa tendenser kommer att bestå även fram­över. Samtidigt öppnas också nya möjligheter lill en positiv regional ul­veckling, bl.a. genom de nya produktionsvillkor som ulvecklingen på informationsteknologins område skapar. Åtgärder för all förbättra infra­struktur, utbildningsmöjligheter, teknikspridning och nyföretagande torde bli allt mer centrala för regionalpolitiken i framliden.

Den ekonomiska tillväxten ställs ofta i motsats lill målet god miljö. Den motsättningen är enligt långtidsutredningen reell i så motto att produk­tions- och konsumtionslillväxlen historiskt inneburit en i många fall påtag­ligt negaliv påverkan på miljön. Samtidigt är det uppenbart alt den ekono­miska tillväxten kan ha mycket olika verkningar på miljön, beroende på hur produktionen organiseras och på vilken produktionsteknik som an-

18

vänds. Man bör dessulom komma ihåg alt ekonomisk lillväxl också kan     Prop. 1987/88: 36 innebära ökade resurser för atl skydda miljön.

Långtidsutredningens scenario resulterar i en snabb lillväxl för Ijänsle-näringar och förädlingsindustri, verksamheter som generellt sett är jämfö­relsevis skonsamma visavi den yttre miljön. Delta talar för atl den fillkom­mande miljöbelastningen skulle kunna bli relativt målllig under 1990-talet. För motsatsen talar möjligen den förhållandevis snabba tillväxten i privat konsumtion, vilken bl. a. kan länkas la sig ullryck i elt ökat resande med bil. Dessulom finns slora miljöproblem som ackumulerats under lång lid, samlidigl som nya, hittills okända problem kommer fram. Tillsammans med del faktum atl flera vikliga problem - bl. a. försurningen - är av utpräglat inlernationell karaktär, talar detla enligl utredningen för att miljöproblemen kommer atl kräva slor uppmärksamhet i framliden.

Enligt socialstyrelsen finns del anledning lill viss tveksamhet när det gäller möjligheterna atl inom LU:s ramar tillgodose kraven pä jämn fördel­ning av levnadsstandarden och regional balans. Enligt styrelsens uppfatt­ning kan det finnas risk för alt del resursutrymme som utredningen tilldelar socialsektorn inte ger möjlighet att tillgodose berättigade krav på en rimlig andel av den samlade samhällsekonomiska lillväxlen för vissa svaga grup­per. Vidare kan enligt styrelsen redan nu konstaleras allvarliga välfärds-mässiga konsekvenser av regionala obalanser och dessa kan enligl styrel­sens bedömning komma atl förslärkas av den ekonomiska politik som LU förordar.

Flera andra remissinstanser t. ex. Tjänstemännens Centralorganisation, Kooperativa Förbundet och Lantbrukarnas Riksförbund uttrycker liknan­de uppfattningar. För alt motverka de inneboende tendenser mot regional obalans som finns i utredningens scenarion krävs en mer aktiv regionalpo­litik.

Landstingsförbundets styrelse anser alt del i fidsperspektivet fram till 1995 är nödvändigt atl mer förutsättningslöst pröva vissa grundläggande fördelnings- och rättvisefrågor. Exempel pä sädana viktiga frågor för män­niskors välfärd gäller förebyggande av ohälsa och tillgång till en god sjukvård, en rällvis lön i yrken som domineras av män respektive kvinnor saml en regionalpolitisk balans där arbeten, bosläder, vård, kommunika­tioner och service kan utvecklas i enlighet med människors behov och önskningar. Enligt styrelsens mening lämnar långtidsutredningens snäva perspektiv föga underlag för ställningstaganden lill dessa frågor.

3 Ekonomisk politik för välfärd och samhällsekonomisk balans

Den ekonomiska politikens mål

Den ekonomiska politikens yttersta syfte är att bidra till all ge medborgar­

na en hög välfärd. I delta ingår en rad olika uppgifter. Riksdagen har i olika

sammanhang preciserat målen för den ekonomiska politiken. De är full

sysselsättning, hög lillväxl, fasl penningvärde, jämn fördelning av lev-

19

nadsslandarden, regional balans och balans i utrikesbetalningarna. LU 84     Prop. 1987/88: 36 valde dessulom all arbeta med ytterligare två mål: Stabila statsfinanser och en god vinstnivå.

I 1987 års långtidsutredning förs elt resonemang om relationen mellan de olika målen för den ekonomiska politiken. Innebörden av resonemanget är atl vissa mål full sysselsättning, hög lillväxl, prisstabilitet, jämn fördel­ning och regional balans - är övergripande i den meningen alt de direkt kan relateras lill medborgarnas välfärd. Andra mål. såsom balans i utrikes­betalningarna, stabila statsfinanser och en god vinstnivå, benämns där­emot av långtidsutredningen intermediära. Tanken är att de inte har ett värde i sig men atl de lika fullt måsle vara uppfyllda, åtminstone sett över en längre tidsperiod, för alt de övergripande målen skall kunna näs.

Jag har inget att invända mol dessa resonemang men vill betona att skillnaden mellan "övergripande" och "intermediära" mäl inle fär lolkas som alt den förstnämnda kategorin bör prioriteras framför den senare i den ekonomiska politiken. De intermediära målen kan ses som restriktioner, som måsle vara uppfyllda för atl de övergripande målen skall kunna nås. Därför är det nödvändigt att paralleilll la hänsyn lill samtliga ovan nämnda mäl.

För egen del vill jag särskilt framhålla den fulla sysselsättningen. Målet om full sysselsättning innebär all varje människa som vill arbeta skall ha rätl lill elt meningsfullt arbete. Om något skall sägas vara den ekonomiska politikens huvuduppgift är det att pressa tillbaka arbelslösheten och alt göra del på elt sådant sätl all sysselsättningen tryggas också på längre sikt. För all klara delta krävs oundgängligen en god och stabil ekonomisk tillväxt.

Också målen om en jämn fördelning av levnadsstandarden och regional balans tillmäts den allra största betydelse av regeringen. Enligt min upp­fattning är den viktigaste fördelningspolitiska insats regeringen kan göra all driva en ekonomisk politik som leder till full sysselsättning och stabila priser. Den ekonomiska politik som för närvarande bedrivs är därför i sig ett stöd för strävandena lill utjämning.

Samtidigt kan emellertid en politik för alt sanera en ekonomi i kris otvivelaktigt skapa vissa fördelningspolitiska spänningar. Strävan att sti­mulera den konkurrensutsatta sektorn och alt sanera statsfinanserna med­för all den offentliga sektorns tillväxt blir lägre än tidigare. Vinsterna i den konkurrensutsatta delen av näringslivel har ökat under 1980-talel och mäste vara höga även framgent för alt den nödvändiga expansionen skall kunna komma till stånd.

Del är min bestämda uppfattning atl en hög och stabil vinstnivå förutsät­

ter en fördelningspolitik, som sprider tillväxtens frukter - liksom de

bördor krispolitiken på kort sikl förutsätter - rättvist. Etl centralt moment

i den politik som förts av denna regering har därför varit alt komplettera

slabiliseringspoliliken med fördelnirigspoliliska ingrepp, vilkas syfte är alt

bördorna skall fördelas efter bärkraft. I della syfte har bl.a. realisa­

lionsvinslbeskallningen pä aktier skärpts, en omsättningsskatt pä aktie­

handel har införts och löntagarfonder och förnyelsefonder har införts för

all påverka vinsternas användning.

20

Det är också regeringens fasla ambition att bevara del sociala trygghets- Prop. 1987/88: 36 systemet. Redan under hösten 1982 upphävdes tidigare beslutade försäm­ringar av tryggheten. Sedan dess har flera förbättringar genomförts; bl. a. har barnbidragen höjts kraftigt liksom arbetslöshetsersättningen och del­pensionen. En omfattande reform av sjukförsäkringen genomförs för när­varande.

Ambitionen all bevara del sociala trygghetssystemet får inte lolkas som att reglerna för all framtid skall vara oförändrade. Tvärtom: För all utveck­la och effektivisera välfärdssystemen, krävs alt olika inslag i systemet löpande anpassas lill nya förutsättningar. Jag vill vidare understryka atl en stark och stabil tillväxt är en oundgänglig förutsättning för atl på sikl kunna klara ambitionen alt bevara och förnya de trygghetssystem som byggts upp.

Målet regional balans innebär atl strävan är atl nå full sysselsättning i hela landet och alt göra landels olika delar mer likvärdiga när del gäller tillgäng till social, kommersiell och kulturell service.

Även från denna synpunkt är god ekonomisk tillväxt betydelsefull. Utan lillväxl på nationell nivå är del betydligt svårare, för alt inte säga omöjligt, alt åstadkomma en positiv ulveckling i de landsdelar som i dag har syssel­sättningsproblem. Samtidigt framgår det av långtidsutredningens beräk­ningar att en god ekonomisk utveckling i landet som helhet inte innebär någon garanti för befolknings- och sysselsättningsutvecklingen i landels alla delar. Till detla problem återkommer jag i det följande.

Jag vill också understryka vikten av en tillräcklig rörlighet på arbets­marknaden för all nå regional balans. Del är visserligen inle önskvärt med en återgång lill omfattande befolkningsomflyttningar av det slag som in­träffade under 1950- och 1960-talen. Men samtidigt är en god rörlighet nödvändig om regional balans skall kunna etableras.

Låga pris- och kostnadsökningar är nödvändiga för all en god konkur­renskraft skall kunna bevaras och sysselsättningen garanteras på längre sikt. Låg inflation är ocksä av största betydelse för att nä en rättvis fördelning. Inflationen har det senaste decenniet omfördelat myckel om­fattande förmögenhetsvärden från sparare lill låntagare. Kampen mot in­flationen är därför en huvuduppgift.

Av vad som tidigare har sagls framgär alt en god ekonomisk tillväxt gör del lättare både alt uppnå och bibehålla full sysselsättning och att åstad­komma en jämn fördelning av levnadsstandarden saml regional balans. Ekonomisk lillväxl är vidare en förutsällning för högre privat konsumtion och för en ulbyggnad av den offentliga sektorn. Del är också från tillväxten som en del måste avsällas till invesleringar, för att bidra till en framtida hög tillväxt och till återbetalningar på de lån som folkhushållet dragit på sig.

Samtidigt vill jag betona all den ekonomiska lillväxlen inte är etl över­ordnat mål. Ökad produktion till priset av försämrad miljö, tilltagande regionala obalanser eller en ojämnare inkomstfördelning är självfallet inte önskvärd. En sådan lillväxl innebär de facto minskad välfärd för många samhällsmedborgare.

Motsättningen mellan den ekonomiska tillväxten och målet om en god

21

miljö bör emellertid inte överdrivas. På det hela taget torde del vara lällare     Prop. 1987/88: 36

atl verka för en god miljö om tillgängliga resurser växer: Med en hög

lillväxl är del lällare alt avslå ifrån produktionsmetoder som skadar vår

miljö och alt öka resurserna för all förebygga eller reparera skador på

miljön.

Flera remissinstanser uttrycker sin oro för atl kvantifieringen i långtids­utredningens beräkningar av vissa mäl som full sysselsättning och stark bytesbalans får som konsekvens all övriga mål tillmäts mindre belydelse. Del är inte svårt atl se denna risk. Samfidigt är det - så länge långtidsut­redningen använder kvanlifierade ulvecklingsbanor som etl hjälpmedel i sin analys oundvikligt att delta problem uppkommer. Del framstår nämligen inle som troligt all det är möjligt alt beskriva så mångfacetterade mål som en jämn fördelning av levnadsstandarden och regional balans i enkla, kvantitativa termer som är lämpade för analys i makroekonomiska modeller. Det är därför viktigt atl hälla i minnet att långtidsutredningens modellanalys enbart är etl av flera inslag i underlaget för utformandet av den ekonomiska politiken. Självklart måsle den kompletteras av andra, mer kvalitativt inriktade bedömningar.

Likväl analyseras i 1987 års långtidsutredning både inkomst- och förmö-genhelsfördelningens ulveckling och den regionala balansen. Vidare disku­teras konsekvenserna för den fysiska miljön av långtidsutredningens ba­lansalternativ. Det vore värdefullt om dessa resonemang kunde utvecklas yllerligare i kommande långtidsutredningar.

Pris- och löneutvecklingen de närmaste åren

Långtidsutredningen konstaterar atl pris- och löneslegringstaklen i Sverige måsle ned lill och helst under - den nivä som råder i ullandel. Del är en förutsättning för alt det skall vara möjligl alt öka den svenska produktio­nen i en omfattning som är tillräcklig för all arbetslösheten skall kunna pressas tillbaka ytterligare vid bibehållen balans i ekonomin. 1 denna allmänna utgångspunkt instämmer flertalet remissinstanser.

För egen del vill jag särskill fästa uppmärksamheten pä den analys som utredningen genomför i tidsperspektivet 1987-1990. Där framgär all en fortsatl lönestegringstakl i nivå med vad vi haft under de senasle åren skulle leda lill en mycket låg tillväxt och lill en oacceptabelt hög arbetslös­het i slulel av perioden. Orsaken är atl en fortsall hög koslnadsstegring skulle urholka konkurrenskraften i näringslivel.

Riskerna med en sädan utveckling är väl kända: Den negativa ulveckling

som präglade svensk ekonomi under den senare delen av 1970-talel och

under 1980-taIels första år hängde i hög grad samman med det alllför höga

kostnadsläget. Detta förbäUrades drastiskt med devalveringarna 1981 och

1982, vilka sfimulerade en snabb ökning av produktion och invesleringar i

näringslivel. Under senare år har även sysselsättningen skjutit fart. Under

åren 1984-1987 har emellertid en del av den förbättring i kostnadsläget

som devalveringarna åstadkom gått förlorad, som en konsekvens av en

snabbare pris- och lönestegringstakl i Sverige än i omväriden. Den prognos

för den ekonomiska ulvecklingen åren 1988 och 1989 som nyligen utarbe-

22

täts inom finansdepartemenlel (Skr. 1987/88:30) visar klart all kostnads- Prop. 1987/88: 36 .stegringen redan nästa år kan leda lill underskott i bytesbalansen. Med fortsalt snabba pris- och lönestegringar skulle detta underskott ytterligare förvärras under år 1989. Skulle denna ulveckling forlsälla är vi så småning­om tillbaka i situationen från krisåren 1976-1982, med stagnerande pro­duktion och ökande arbetslöshet.

Av slor belydelse för vilken dämpning av pris- och löneslegringstaklen som krävs är hur svensk export och impori reagerar på förändringar i prisutvecklingen relalivi omvärlden. Konjunkturinstitutet har studerat det­ta problem och kommit tiil slutsatsen att svenskt näringsliv tenderar att förlora marknadsandelar även vid oförändrade relativpriser.

Samtidigt visar ell anlal studier gjorda med andra metoder, och delvis för atl besvara andra frägor, alt en myckel snabb omstrukturering av svensk industri har skett under senare år. Denna omstrukturering och den förbättrade lönsamheten kan ha stärkt svenskt näringslivs konkurrenskraft så pass mycket alt oförändrade relativpriser skulle vara tillräckligt för atl bibehålla exportens och importens marknadsandelar. Ell tecken på all så skulle kunna vara fallet är all den svenska export- och importulvecklingen under senare är har varil gynnsammare än vad man skulle vänlat sig mot bakgrund av de historiska export- och importsambanden.

Det är emellertid enligl min mening för tidigt all dra några säkra slutsat­ser för lönebildningen av de allra senasle årens ulveckling. Dessulom är det värt atl observera alt en högre lönestegringstakl medför all vinstnivån pressas tillbaka, vilkel håller tillbaka industrins investeringsverksamhet och försämrar den långsikliga konkurrenskraften; den omstrukturering som har skett och fortfarande sker i svenskt näringsliv kan dä bromsas upp.

Eftersom den relativa prisutvecklingen spelar en avgörande roll för importens och exportens ulveckling är del självfallet sä atl inflalionstaklen utomlands är betydelsefull för vilken pris- och lönestegringstakl vi kan lillåla oss i Sverige. Under senare år har pris- och lönestegringen i de viktigaste konkurrentländerna varil myckel långsam. Så var exempelvis den genomsnittliga lönestegringstakten i de sju största västliga industrilän­derna lägre än 4% under fjolåret. I Sveriges främsta konkurrentland, Förbundsrepubliken Tyskland, var inflationen t. o. m. negaliv. All tillgäng­lig information lyder på atl pris- och lönestegringarna i de viktigaste konkurrentländerna kommer all ligga kvar på en mycket låg nivå. Del finns också en icke oväsentlig risk alt de slora obalanserna i världsekonomin utlöser recessionslendenser på de internationella marknaderna, vilket skulle riskera all drabba den svenska exporlen.

Mot denna bakgrund delar jag bedömningen all det säkraste sättet all

åstadkomma en fortsatt gynnsam ulveckling för svensk ekonomi är att

hålla nere kosinadsslegringen de närmaste åren. Då läggs en stabil grund

för fortsalt produktionstillväxt, ökad sysselsättning och reallönestegring­

ar. Den takt som långtidsutredningen räknar med, ca 3% årlig ökning av

arbetskraftskostnaden, bör, mot bakgrund av den låga internationella pris-

och lönestegringen, vara elt riktmärke för vad som vore önskvärt alt

uppnå.

23

Konkurrenskraften på längre sikt

Prop. 1987/88:36

Långtidsutredningen räknar med att del krävs relativprissänkningar även i del scenario som sträcker sig fram lill 1995. Utredningen framhåller emel­lertid atl dessa beräkningar är väsentligt mer osäkra. Ju längre tidsperspek­tivet är desto större fömtsättningar finns för all påverka del svenska näringslivels konkurrenskraft genom andra medel än bara priserna.

I del föregående konstaterade jag att det visat sig svårt för svenskt näringsliv alt behålla sina marknadsandelar även vid i förhällande lill omvärlden - oförändrade priser. E)etta torde delvis bero på alt svenskt näringsliv till stor del har befunnit sig inom produktionsområden eller sålt lill länder som vuxit långsammare än världshandeln i slort. Del kan också hänga ihop med t. ex. kvaliteten i svensk produktion. Om del är möjligt atl förändra dessa förhållanden minskar kraven på relativprissänkningar sam­lidigl som utrymmet för inhemsk konsumtion enligl utredningen ökar.

Det pågår en snabb omstrukturering av svenskt näringsliv. De traditio­nella basnäringarna spelar en allt mmdre roll produktions- och sysselsätt­ningsmässigt. Däremot växer t. ex. verkstadsindustrin, den kemiska indu­strin och den privata tjänstesektorn i betydelse. Inom dessa sektorer är det dessutom de mer ulbildningsintensiva och tekniskt utvecklade delarna som expanderar snabbast.

Mot denna bakgrund finns det anledning alt vara optimistisk. 1 bästa fall fmns det på längre sikt förutsättningar för en mer gynnsam utveckling, med mindre strikta krav på prisutvecklingen för svenska produkter. Men del är viktigt atl inle dra för slora växlar pä denna möjlighel. Det lar tid atl ställa om produktionsapparaten och all omvandla den industriella strukturen. Expansionen inom delar av den snabbt växande industrin riskerar också alt hämmas av brist på utbildad arbetskraft.

För atl del svenska näringslivels långsiktiga konkurrenskraft skall kunna förstärkas och omstruktureringen av ekonomin fortsätta krävs ätgärder på mänga olika områden av samhällslivet. Det centrala är all förelag och enskilda måsle ha förmåga och vilja atl anpassa sig lill en ständigt förän­derlig värld med hård konkurrens.

En kvalitativt högtstående och flexibel utbildning på alla nivåer är i detla sammanhang av avgörande belydelse. Regeringen har under del senaste årel lagl fram en forskningspolilisk proposition, som bl.a. innehöll bely­dande satsningar på naturvetenskaplig-teknisk forskning inom områden som är av slor belydelse för svenskt näringsliv. Vidare har såväl industri­politiken som arbetsmarknadspolitiken under senare år givits en mer offen­siv inriktning.

För en god konkurrenskraft torde också krävas internationellt samarbe­te pä många områden. Mot bakgrund av den ökade intensitet med vilken integrationsprocessen inom den Europeiska gemenskapen drivs blir del allt viktigare att underiätta svenska företags export till - och etableringar på - denna marknad. Vi måste också vara beredda att underlätta motsva­rande etableringar i Sverige för ulländska företag.

I delta sammanhang finns det ocksä anledning alt beröra politiken pä skatteområdet. För näringslivets konkurrenskraft är skattesystemets ut-

formning i Sverige relativt omvärlden av stor betydelse. Delta är en viktig     Prop. 1987/88: 36 aspekt bland flera som enligt min uppfattning måsle beaktas när ell framlida skattesystem utformas. Till skattefrågorna återkommer jag i det följande.

Av stor betydelse för konkurrenskraften är också utvecklingen när det gäller kommunikationerna. Regeringen har för avsikt alt senare lägga en trafikpolitisk proposition på riksdagens bord.

Lönebildningen och den ekonomiska politiken

Det ställs mycket strikta krav på pris- och lönebildningen under de närmas­te åren. Samlidigl håller vi fasl vid vår ambition i Sverige all upprätthålla full sysselsättning. Del är därför uppgiften när det gäller inflationsbekämp­ningen är så svår; vi skall komma ned till eller under omväridens pris- och lönestegringstakl samtidigt som vi har en arbetslöshet som är myckel lägre än den i omvärlden.

Hur viktigt det är all klara denna uppgift framgår ännu tydligare om man studerar vad som har inträffat i fiera av de länder som bedrivit en mycket restriktiv politik - och accepterat en väsentligt högre arbetslöshet - för all få ner inflationstakten. Arbetslösheten har där visat sig öka inle bara tillfälligt utan permanent, bl. a. som följd av atl personer som varil arbets­lösa länge får allt svårare alt fä arbete.

I den ekonomisk-politiska debatten har tanken lanserats att den svenska kronans värde i förhållande lill andra valutor borde tillålas fiukluera. Därmed skulle konkurrenskraften kunna bibehållas även om vår pris- och lönestegringslakt är snabbare än den i omvärlden. God lillväxl och full sysselsättning skulle då, påstås del, gä all upprätthålla, men vi skulle samtidigt få acceptera en högre infiationstakt.

Det råder bred politisk enighet om atl avvisa en politik av detta slag. En sådan politik avspeglar inget annal än en ambilionsnivåsänkning för den ekonomiska politiken - målet om prisstabilitet uppges.

Med en rörlig växelkurs fmns heller ingen påtaglig gräns för hur höga pris- och lönestegringarna kan tillålas bli. Delta kan myckel väl komma att leda oss in i en pris-lönespiral, eller en löne-lönespiral, där olika löntagar­kollektiv försöker kompensera sig för vad övriga har fåll och därmed driver upp ekonomin på allt högre inflationstakter. En sådan utveckling har visat sig utomordentligt svår alt bryta ulan en härd och brutal åtstram­ningspolitik - med alla de problem och den höga arbetslöshet en sådan för med sig.

Sparandet i den offentliga sektorn

Den offentliga sektorn har vuxit snabbt under efterkrigstiden. På olika vis

har den offentliga sektorns expansion bidragit lill atl förbättra välfärden.

Exempelvis har allt fier kunnal erbjudas längre utbildning, vården av

gamla och sjuka har förbättrats och barnomsorgen har byggts ul. Samlidigl

har också del sociala skyddsnätet förbättrats. ATP, sjukförsäkring, föräld­

raförsäkring m. m. bidrar till att utjämna levnadsvillkoren både mellan

25

människor och över liden för var och en av oss.

Från mitten av 1970-lalet förändrades situationen för den svenska eko- Prop. 1987/88: 36 nomin i elt anlal avseenden, bl. a. minskade den lakl med vilken ekonomin växte. Därmed dämpades även skatteinkomsternas tillväxt. Samtidigt blev utrymmet för skallehöjningar mindre: mol bakgrund av den lägre tillväxt­takten skulle höjda skattesatser hårt ha beskurit utrymmet för reallöner och hushållens egen disponibla köpkraft. Någon anpassning nedåt av de offentliga utgifternas ökningslakt till den lägre takl med vilken inkomster­na ökade skedde emellertid inle under senare delen av 1970-lalet. Därför försämrades den offentliga sektorns sparande snabbi. Särskill drastiskt ökade det statliga budgetunderskottet.

De stora och ökande finansiella sparandeunderskotlen i den offentliga sektorn åtföljdes inte av någon motsvarande ökning av del privala sparan­del. Underskotlen bidrog därmed till att det totala sparandel i ekonomin blev för lågt, vilket bl. a. log sig uttryck i allt större underskott i betalning­arna med utlandet. Stora underskoll i den offentliga sektorns sparande, som inte kompenseras av en motsvarande förbättring i del privala sparan­del, leder också normalt lill en snabbare inflationstakt, vilket i sin tur försvårar möjligheterna all öka tillväxten och skapa full sysselsättning.

En huvuduppgift under de senaste åren har varit all åler skapa starka offentliga finanser. Väsentliga steg har också kunnal las i rätt riklning lack vare all lillväxlen i den svenska ekonomin har stärkts och atl finanspoliti­ken givits en slram inriktning under en följd av år. De offentliga utgifternas reala ökningstakt har begränsats från 5% per år 1970-1982 lill 1 % per år 19821986 samtidigt som den offentliga sektorns inkomster har ökal reall med närmare 4% per år 1982-1986. Sammantaget har della medförl en kraftig förbättring av den offentliga sektorns finanser.

Långtidsutredningen konstaterar, på basis av gjorda finansiella kalkyler, all del 1995 behövs etl stabilt överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande. Utredningens ulgångspunkl är atl bytesbalansens saldo skall vara positivt. För atl kunna expandera ekonomin och trygga sysselsätt­ningen med bibehållen balans i utrikesbetalningarna krävs all industrin byggs ul. Denna utbyggnad måste finansieras. Delta torde medföra en viss nedgång i förelagens finansiella sparande. Samtidigt är en viss uppgång i hushållens finansiella sparande möjlig, mot bakgrund av den goda inkomst-utveckling som ligger i utredningens balansallernaliv. Denna förbällring är emellertid inte tillräcklig. Därför måsle också den offentliga sektorns spa­rande fortsätta all förbäliras.

Jag instämmer i allt väsentligt i delta resonemang. Målet är att Sverige skall ha ett överskott i bytesbalansen. Vi bör sträva mol all successivt minska den stora utlandsskuld som byggdes upp under senare delen av 1970-lalel och de första åren på 1980-lalel.

Sedan långtidsutredningen publicerades har statistiken över den offentli­ga sektorns inkomster och utgifter reviderats. Statsbudgetens underskott har minskal och den offentliga sektorns finansiella sparande har förstärkts. Under 1987 uppnås ell sparandeöverskott i den offentliga sektorn och detla även om de tillfälliga inkomsterna från den s. k. engångsskatten på livförsäkringsbolag exkluderas.

En icke oväsentlig del av det senaste årets förbättring beror emellertid

26

på en för snabb pris- och lönestegringstakt, vilken i det korta perspektivet Prop. 1987/88: 36 dragit med sig en snabbare uppgång av skatteintäkterna än vänlat. Dessa effekter är inle alltigenom positiva, eftersom den höga inflationen samti­digt undergräver den svenska ekonomins konkurrensförmåga - vilket kan slå tillbaka på den offentliga sektorn i form av ett försämrat sparande under kommande år.

Vidare härden bedömning av hushällssparandet 1987 som långtidsutred­ningen utgått ifrån visat sig vara väl optimistisk; likaså framstår utredning­ens bedömning för 1988 och 1989 som optimistisk, när den jämförs med de prognoser som finansdepartementet nyligen publicerat. Därmed blir det totala privata finansiella sparandet i ekonomin lägre än beräknal, vilkel ställer större krav på offentligt sparande för att upprätthålla en positiv balans i utrikesbetalningarna.

I della sammanhang kan del vara värt alt betona del positiva i elt högt hushållssparande, och jag erinrar om alt regeringen pä olika säll verkar för att hushållsparandet skall stiga. Inte minst torde förändringar! skattesyste­met i sparfrämjande riklning kunna spela en betydelsefull roll.

Skattetrycket och de offentliga finanserna

Långtidsutredningen har i sina beräkningar av den offentliga sektorns finansiella utveckling valt att utgå ifrån att skattetrycket (mätt som de samlade skatternas och avgifternas andel av BNP) inte skall stiga. Vidare har utredningen förutsatt en i huvudsak oförändrad kvantitativ ambitions­nivä för den offentliga verksamheten, vilket inneburit att såväl offentlig konsumtion (vård, omsorg, utbildning m. m.) som Iransfereringar har skrivits fram i enlighet med beslutade regler och med hänsyn lagen exem­pelvis lill prisutvecklingen och till förändringar i befolkningens ålderssam­mansättning - något som dock inle utesluter att kvaliteten i den offentliga verksamheten kan öka vid ell mer effektivt resursutnyttjande. Under dessa förutsättningar har utredningen erhållit en kontinuerlig förbättring av den offentliga sektorns finansiella sparande. Denna förbättring har utred­ningen bedömt vara tillräcklig för atl generera det sparande som krävs i ekonomin som helhet.

Bland de remissinstanser som berört denna problemalik har flertalet instämt i utgångspunkten att skattetrycket inte bör stiga yllerligare. Delta är också enligt min uppfaUning en lämplig utgångspunkt.'Det råder nämli­gen ingen tvekan om all en ytterligare uppgång av skattetrycket skulle medföra negativa konsekvenser för samhällsekonomin. Höjningar av skat­terna begränsar också utrymmet för reallöneökningar, vilket riskerar all ytterligare försvåra avtalsrörelserna. Efter det sena 1970-talels och del tidiga 1980-talets kraftiga försämring av reallönerna är del, till yttermera visso, rimligt alt huvuddelen av den ekonomiska tillväxten under de när­maste åren går till ökade reallöner eller förkortad arbetstid.

Ambitionen att skalletrycket inle skall öka måste ses i ell medel- och

långfristigt perspektiv. Under de allra senasle åren har en uppgång i

skattetrycket skett. Delvis är detla en följd av en alltför snabb pris- och

lönestegring. Vid en lugnare ulveckling av priser och löner torde skatte-

27

trycket äter komma att sjunka. Alt ulöver della aktivt söka sänka skatter- Prop. 1987/88: 36 na är i nuvarande stabiliseringspoliliska situation inte möjligt. Sänkta skaller - utan motsvarande ulgiftsnedskärningar - medför elt ökat bud­getunderskott och en uppgång i den inhemska efterfrågan i ekonomin. En sådan ulveckling skulle göra det svårare atl uppnå andra ekonomisk-poli­tiska mål såsom en låg inflationstakt och balans i utrikesbetalningarna. Särskill gäller della när - såsom fallet är idag - ekonomin i fiera avseen­den befinner sig nära fullt kapacitetsutnyttjande.

Till detla kommer, som jag tidigare berört, att budgelförbällringen under senare år sammanhänger med att priiier och löner ökat snabbare än beräk­nat och snabbare än vad som är långsiktigt önskvärt. Atl lägga dessa inkomstförstärkningar till grund för permanenta skattesänkningar vore enligt min uppfattning en oklok politik, särskilt som de snabba pris- och lönestegringarna utgör etl hot mot den ekonomiska utvecklingen på sikt. Svårigheterna atl för närvarande sänka det totala skattetrycket ulgör dock inte något hinder för att sänka vissa skatter och omfördela skattetrycket för att göra skattesystemet mer effektivt. Jag ämnar återkomma lill detta.

De angelägna utgiftsbehov som naturligtvis finns inom många områden - inte minsl inom vård- och utbildningsområdena - och som bl.a. lands­tingsförbundet och kommunförbundet framhåller i sina båda remissvar bör kunna klaras ulan alt det totala skattetrycket ökas. Det kommer emellertid alt kräva omprioriteringar och produktivitetsförbättringar inom hela den offentliga sektorn.

En annan typ av restriktion för den offentliga konsumlionsökningen utgörs av tillgängen på arbetskraft. Med den utveckling på detla område som vi nu kan se framför oss förefaller LU:s bedömning en kommunal konsumlionsökning under de närmaste åren med ca 1 % per år som rimlig, rimlig.

I etl något längre perspektiv ökar emellertid valfriheten, förutsatt alt budgetsaneringen då framgångsrikt har slutförts och atl samhällsekonomin även i övrigt är i balans. Det kan då bli möjligt alt väga ökade utgifter mot ett sänkt skatteuttag.

ATP-systemet i framtiden

Ber"äkningarna av socialförsäkringssektorns finansiella sparande har i lång­tidsutredningen gjorts med samma utgångspunkter som gällt den offentliga sektorn i övrigt; oförändrade avgifter har förutsatts från 1987 års nivå (dock inkluderande de höjningar av vissa avgifter som riksdagen beslutat om för 1988), samtidigt som utbetalningarna har skrivits fram med existe­rande regler och hänsyn har tagits till demografiska faktorer. När socialför­säkringssektorns inkomster och utgifter skrivs fram på della vis resulterar det i elt kontinuerligt fallande finansiellt sparande för sektorn. Bakom denna utveckling döljer sig elt försämrat sparande i ATP-systemet. LU drar av della slutsatsen alt statsbudgeten måsle förslärkas kraftigt.

AP-fondens styrelser kritiserar i detta avseende långtidsutredningen.

Del är fondstyrelsernas uppfattning atl utredningen i stället borde ha utgått

ifrån någon målsätt nivå för AP-fondens storlek och därifrån ha häriett

28

nödvändiga avgiflshöjningskrav.

Fullmäktige i både riksbanken och riksgäldskonloret anser alt mycket Prop. 1987/88:36 talar för all det positiva finansiella sparande som krävs i den offentliga sektorn - för finansiell balans i nationen som helhet - bör ske i AP-fonden snarare än i staten. Eftersom kopplingen tiil framtida utbetalningar i så fall blir mer direkt bör del enligt de båda fullmäkligeförsamlingarna bli lällare alt argumentera för ett positivt överskotlssparande i den offentliga sektorn som helhet.

Enligt min mening är kalkylernas uppläggning i huvudsak en pedagogisk fråga. Långtidsutredningens kalkyler visar på ett förtjänstfullt sätl att ATP-syslemel, även under gynnsamma ekonomiska betingelser, utsätts för påfrestningar under kommande år och att denna problemalik ylleriigare förvärras bortom den tidshorisont utredningens kalkyler täcker. Genom att AP-fonden ges utvidgade placeringsmöjligheter kan avkastningen på dess kapilal förbättras. Detla är dock inle tillräckligt för alt lösa problemen. Del torde därför vara oundvikligt all i framtiden förstärka ATP-systemets inkomster om AP-fonden skall kunna bibehålla sin funktion som buffert vid tillfälliga svängningar i avgiftsinkomster och pensionsutbelalningar.

Eventuella höjningar av avgifterna till ATP-syslemet skall emellertid ske inom ramen för elt lotall sett oförändrat skalle- och avgiflslryck. Det innebär alltså atl andra skaller och avgifter måsle sänkas - vilket i sin lur förutsätter besparingar och omprövningar inom andra delar av den offentli­ga verksamheten. Det bör i detta sammanhang dessutom noteras atl höjda ATP-avgifter skulle inkräkta på del förhandlingsbara löneutrymmet och därmed också göra del svårare atl dämpa pris- och lönestegringen. Om löneökningsulrymmel inle skall inlecknas av yllerligare ökade arbetsgivar­avgifter, måste beslul om kostnadskrävande reformer inom de områden som finansieras med sådana avgifter undvikas och den nuvarande kraftiga automatiska utgiftsökningen begränsas. Vidare bör möjligheterna all till en del finansiera de nödvändiga utgifterna på annal sätl prövas.

Utvecklingen på kreditmarknaden

Under 1980-talet har den svenska kreditmarknaden genomgått en myckel snabb omvandling. Elt slorl anlal regleringar har tagils bort, vilkel möj­liggjort framväxten av helt nya marknader för finansiella tillgångar. Dessa bidrar lill atl kredilförmedlingen blir effeklivare. Samtidigt har möjligheter öppnats för riksbanken all genom kontinueriiga operationer på marknader­na påverka räntelägel.

Även om del på några av marknaderna - särskill den för riskkapital -har förekommit stötande inslag torde den utveckling som har skett i huvud­sak ha varil av godo för samhällsekonomin. Delta hindrar inte all många frågor rörande kreditmarknadens organisation ännu är olösta. Regeringen har därför lillsatl fiera utredningar: kreditmarknadskommittén, värdepap­persmarknadskommittén och optionsutredningen, vilka skall lägga fram förslag om kreditmarknadens framlida organisation.

Om långtidsutredningens finansiella ulvecklingsbana realiseras kommer

statens roll som nyemitlenl på penningmarknaden alt minska. Fortfarande

skall dock en myckel slor statsskuld omsättas. Samlidigl finns del skälalt

29

vänta sig en ökad låneverksamhet från företagssektorn. Sannolikt kan vi     Prop. 1987/88: 36 också vänta oss en ökad kreditförmedling inom olika sektorer. Därmed bör ulvecklingsbetingelserna för den finansiella sektorn vara forlsall goda, om än den mesl expansiva tillväxtfasen nu torde vara överstånden.

Långtidsutredningens balanserade ulvecklingsbana innebär även all den svenska infialionslakten under en följd av år är i nivå med omvärldens, att ulrikesbetalningarna är i balans och atl den offentliga sektorns sparande förbäliras. I en sådan situation föienklas naturligtvis penningpolitikens arbetsuppgifter. Det blir lättare atl finansiera slalens underskoll ulan atl penningmängden ökar. Räntemarginalen gentemot ullandel bör också kun­na reduceras.

Ell par remissinstanser har tagit upp frågan om valularegleringen. De förbättringar i del allmänna ekonomiska lägel som har skett under senare år har skapat förutsättningar för en liberalisering av valularegleringen. Sålunda har kraven på utlandsupplåning vid direklinvesteringar i utlandet avskaffats samlidigl som reglerna när del gäller svenskars förvärv av fastigheter i utlandet har mjukals upp. Därutöver har ett antal åtgärder vidtagits som underiättar näringslivets finansiella transaktioner över grän­serna.

Ytterligare liberaliseringar av valutaregleringen bör kunna ske framgent. Vissa centrala delar av valutaregleringen bör dock finnas kvar. Motiven för delta är stabiliseringspoliliska. Hit hör i första hand att förhindra kortfristiga kapitalplaceringar som styrs av ränteskillnader och förvänt­ningar om ränte- och växelkursulvecklingen. Om sådana kapitalplace­ringar skulle tillålas, skulle potentialen för spekulativa valutaflöden öka kraftigt. De delar av valularegleringen som förhindrar uppbyggandet av sädana tillgångar -såväl svenskars placeringar i utländsk valuta som utlän­ningars placeringar i svenska kronor bör därför bibehållas.

Avvecklingen av andra delar av valularegleringen kan emellertid mycket väl leda lill påfrestningar i form av valutaflöden under själva övergångsske­det. Det är dock uteslutet all använda statlig utlandsupplåning som instru­ment för atl mildra sådana övergångsproblem. Normen alt slalen inle skall neltolåna i ullandel ligger fast.

Tillväxt och produktivitet

Den ekonomiska tillväxten beror dels på hur antalet arbetade timmar utvecklas, dels på hur produktiviteten, dvs produktionen per arbetad tim­me, växer. Långtidsutredningen gör bedömningen att antalet arbetade tim­mar huvudsakligen av demografiska skäl - kan komma alt öka snabbare fram till 1995 än vad som varil fallet under de senaste 10-15 åren.

Bakom långtidsutredningens bedömningar av arbetstidens ulveckling ligger förutsältningen all inle avlal eller lagar förändras vad avser arbetsti­den. Skulle arbetstiderna kortas under perioden innebär det atl tillväxten, allt annal lika, blir lägre, atl den offentliga konsumtionen växer långsam­mare (på grund av minskade skallebaser) och alt utrymmet för löneökning­ar minskar ytterligare.

Enda möjligheten att på sikt åsladkomma ell högre reallöneulrymme är

30

att höja produklivitetstillväxlen i ekonomin. Enligl långtidsutredningen     Prop. 1987/88:36 kan vi under kommande år se fram mot en produktivitetstillväxt som är låg jämfört med de första decennierna under efterkrigstiden, men något högre än under 1970-lalet och de första åren på 1980-lalet.

När produktivitetsökningstakten i västvärlden sjönk kraftigt under 1970-lalet var det säkerligen i hög grad en följd av ell allmänt lägre eflerfrägetryck i oljekrisernas och 1970-talsstagnalionens spår och den därmed sammanhängande låga investeringsnivån. När lönekostnaderna ökade snabbare än produklivileten medförde del dessutom ell ytterligare fall av vinsterna och invesleringarna, vilkel förvärrade problemen på läng­re sikl.

I långtidsutredningens bedömningar av den ekonomiska ulvecklingen fram lill 1995 förutses emellertid en relativt hög tillväxt och en snabb investeringstakt, inle minst i industrin. Trots detta beräknas inle produk­tiviteten stiga nämnvärt snabbare än under del föregående decenniet. Det fmns skäl alt tro alt den långsammare produklivitetstillväxlen delvis häng­er samman med ekonomins funktionssätt.

Ett rättvisare och effektivare skattesystem

I della sammanhang spelar skattesystemet en central roll. Väsentliga för­bättringar av ekonomins sätt alt fungera kan åstadkommas genom skalle­reformer.

Skattesystemet har med liden blivit allt mer komplicerat. Nya skattereg­ler har lagts lill del gamla systemet. Därigenom har helheten blivit svårare all överblicka.

Etl krångligt skattesystem leder lill orättvisor. Krångliga regler kan dessutom tolkas olika, och leder till alt skallskyldiga utsätts för olika behandling. Del leder lill ett minskat förtroende för skattesystemet som helhet och eventuellt också lill all skattemoralen försämras. Riksdagen har därför beslutat om ett antal åtgärder i syfte att förenkla skattesystemet. Varje framlida skallereform måsle ha enkelhet som ledstjärna.

En annan utgångspunkt för det arbete som pågår med att reformera hushållsbeskattningen är atl skatlesalserna skall sänkas och skattebaserna breddas. Höga skattesatser tvingar fram olika former av avdrag samlidigl som de inbjuder lill skattefusk och skalleplanering. De kan även leda till svårigheter i avtalsrörelsen och minska möjligheterna alt komma till rätta med den fortfarande alllför höga pris- och löneslegringslakten.

En sänkning av skattesatserna bör samordnas med en begränsning av avdragsrätten. Avdragen har skapat slora fördelningspolitiska orättvisor och urholkat effekten av den progressiva skalleskalan. De har sannolikl också haft en negativ effekl på sparandel i ekonomin.

Inkomslskallesyslemel brister i neutralitet och likformighet. Exempel­

vis beskallas arbetsinkomster och vissa slag av kapitalinkomster hårt,

medan kapitalvinster i allmänhet är lindrigt beskattade. Nominella princi­

per, reala principer och i vissa fall fullständig skattebefrielse blandas med

varandra på ett oöverskådligt sätl. Nettointäkterna av kapitalbeskatt­

ningen är negativa. Del finns således starka skäl atl reformera kapilalbe-

31

skattningen.

Även företagsbeskattningen skall reformeras. Del nuvarande systemet     Prop. 1987/88: 36 innebär atl kapital låses in i befintliga verksamheter. Detla är en konse­kvens av höga nominella skattesatser och omfattande dispositionsmöjlig­heter. Inlåsningsproblemen förstärks dessutom av den olikartade behand­lingen av uldelningsinkomsler och kapitalvinster hos ägarna.

Ell annat problem är all skattebelastningen varierar kraftigt mellan olika slag av invesleringar och finansieringsformer.- Flera skäl talar för atl även företagsbeskattningen skall förändras i riklning mol bredare skattebaser och lägre skattesatser.

Ekonomins funktionssätt några problemområden

Inom delar av ekonomin finns funklionsproblem som behöver lösas för alt medborgarnas önskemål om bättre och billigare produkter och tjänster skall kunna tillfredställas. Mänga av de åtgärder som är önskvärda torde dessutom verka i tillväxtfrämjande riktning.

Jag vill i detla sammanhang beröra fyra områden, som är föremål för regeringens särskilda uppmärksamhet och där ätgärder för atl befrämja produktionsutvecklingen och skapa bättre förutsättningar för en god effek­tivitet och servicenivå skall vidtagas.

Trafikpolitiken

Kommunikationerna spelar en central roll både för hur människors liv och arbete utvecklas och för ekonomins tillväxt. Allt viktigare under senare är har den elektroniska överföringen av information blivit. Därför är t. ex. del stora investeringsprogram som televerket för närvarande genomför av slor betydelse för all befrämja kommunikationerna inom landet. Genom mo­derniseringen av telekommunikationsnätet kommer det sålunda all bli möjligl alt utnyttja den nya teknikens fördelar i fler delar av värt land.

Även för flyget har belydande insatser gjorts. Exempelvis har inrikesfly­gel effektiviserats. Parallellt har ell antal flygplatser planerats och byggts.

Trots della kvarstår del inom del trafikpolitiska området belydande uppgifter. Eftersatta behov finns bäde vad avser järnvägar och vägar. På sikt kan detta leda lill flaskhalsar och en lägre ekonomisk lillväxl.

Det finns också andra problem. Resursutnyttjandet är inte fillräckligt effektivt på flera områden. De olika Iransporlslagen bär inte heller sina samhällsekonomiska kostnader. Särskilt miljökostnaderna torde i en del fall t.ex. när del gäller flyg och bilism - vara belydande. Delta bör beaktas när skatter och avgifter läggs fasl. Syftet bör vara atl jämställa konkurrensvillkoren för olika transportsätt, vilket medför ett mer effektivt transportsystem.

Regeringen avser att senare lägga fram en trafikpolitisk proposition.

Utgångspunkten för denna är all de olika trafikslagen skall bära sina

samhällsekonomiska kostnader. Propositionen kommer att innehålla för­

slag till satsningar på vägar och vägunderhåll och på utvecklingsinsatser

särskilt vad avser kollektiva transporter. Vidare kommer en genomgripan­

de rekonstruktion av SJ all föreslås. Järnvägen skall ges rimliga förutsätt-

32

ningar alt konkurrera med annan trafik. Den trafikpolitiska propositionen     Prop. 1987/88: 36 kommer även att innehålla förslag om avregleringar, bl. a. vad avser taxi. Sammantaget innebär dessa åtgärder alt infrastrukturen byggs ul, samti­digt som de möjliggör ell effektivare utnyttjande av trafikapparaten. De ger därmed enligt min mening elt väsenfiigt bidrag till den ekonomiska tillväx­ten.

Jordbrukspolitiken

Jordbrukspolitiken syftar till all erbjuda konsumenterna livsmedel med god kvalitet till låga priser och alt ge jordbrukarna en inkomstulveckling i paritet med övriga grupper i samhället. Vidare skall livsmedelsförsöri-ningen såväl i fredstid som under avspärrning och krig tryggas. Slutligen skall produktionen bedrivas pä etl sådant sätl alt miljön inle lar skada.

Det har visat sig svårt alt uppnå de uppsatta målen. Konsumenternas krav på livsmedel av god kvalitet till rimliga priser tillgodoses inle i önskvärd utsträckning. De intensiva produktionsmetoder som används lär på miljön. De leder dessutom dels till överproduktion, dels lill att maten i vissa fall blir sämre än den skulle kunna vara.

Inkomstmålet för jordbrukarna uppnäs för vissa högproduktiva förelag med stora arealer, medan andra grupper, i synnerhet jordbrukarna i mel­lersta och norra Sverige, får elt sämre utbyte och ofta arbetar under pressade förhållanden.

Beredskapsmålel överskrids med bred marginal. 1985/1986 kostade överproduktionen landet ca 3,5 miljarder kronor bara i exportsubven­tioner. Dessa exportkoslnader innebär en belastning för både producenter och konsumenter - producenternas lönsamhet pressas, samtidigt som kostnaderna driver upp konsumenlpriserna.

Den viktigaste anledningen till problemen inom jordbruket torde vara den höga koncentrationen i förädlingsleden och den omfattande prisregle­ringen.

Det är svårt all genom reglerad prissättning på produktionen styra inkomstulvecklingen för jordbmkarkollektivet på ell fördelningspolitiskt rimligt säll, när olika jordbrukare lever under så skilda förhållanden med avseende på inkomster och förmögenheter och när jordbrukarfamiljernas inkomster totalt sett bara till en tredjedel kommer frän själva jordbruket. Prisregleringen stimulerar vidare fram en alltför slor produktion på vissa områden. Produktionen fär "fel signaler", samtidigt som konsumenterna inte har möjlighet alt påverka produktionens inriktning och produkternas kvalitet.

Regeringen avser alt under innevarande riksdagsår lägga fram förslag rörande förändringar i jordbrukspolitiken. Avsikten är att bättre uppfylla målen för livsmedelspoliliken, där konsumenternas mål om låga priser och inkomstmålel för bönder kombineras med hänsyn lill miljö och malkvalitel saml djurens hälsa och välbefinnande.

Detta är en svår omställning, som rymmer många konflikter. Arbetet

måste därför ske samlat och på bred front. Mer av marknadssignaler måsle

föras in i jordbruksnäringen. Även med elt bibehållet gränsskydd finns

33

3    Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 36

stora möjligheter att successivt förenkla och minska regleringarnas omfatt-     Prop. 1987/88: 36 ning. Genom att avreglera kan jordbruket bli mer likt andra branscher, där del är kundernas krav på god kvalitet och rimligt lågt pris som styr produktionen. DeUa torde också innebära ett bättre resursutnyttjande i ekonomin som helhet - med positiva effekter pä produktivitet och lillväxl.

Bostadspolitiken

Del llnns anledning alt i della sammanhang även beröra bostadspolitiken. Under senare delen av 1970-talet ocli de första åren på 1980-talet minskade bostadsbyggandet. Det var bl. a. en följd av all boendekostnaderna steg kraftigt, samtidigt som realinkomsterna sjönk och bostadsbidragen urhol­kades. I många kommuner runt om i landet ökade samtidigt antalet oulhyr-da lägenheter.

Den snabba ekonomiska återhämtningen efter 1982 har skapat en i grunden ny situation. I och med ökande ekonomisk aktivitet och stigande köpkraft har efterfrågan pä bostäder ökat snabbi. Anlalel oulhyrda lägen­heter har minskat och brist på bostäder har blivit etl problem på många orter. Detta gäller i första hand i storstadsområdena, men också pä andra orter med en positiv utveckling inorn näringslivel.

Den viktigaste förutsättningen för alt komma lill rätta med bostadsbris­ten är atl öka bostadsbyggandet. Etl anlal åtgärder har vidtagits med detla syfte. Tillfälliga hyresrabatter gällde 1983, 1984 och 1985. År 1984 starta­des ROT-programmel (reparation, ombyggnad och tillbyggnad) huvudsak­ligen för all skapa förutsättningar för en förnyelse av del befintliga bo­stadsbeståndet.

För att motverka negativa konsekvenser av en snabb prisutveckling på bostadsrätter infördes en tidsbegränsad hembudsskyldighet. Under senare år har flera åtgärder vidtagits för all göra del lällare för bl. a. barnfamiljer och unga all få bostäder. Insatser har även gjorts för att mildra överhetl-ningstendenserna inom byggsektorn i storstäderna och bereda ökat utrym­me för bostadsbyggande.

Inom bostadsmarknaden fmns emellertid problem, som hänger samman med existerande subventionssystem och bostadsbeskattning. Statens kost­nader för bosladsfinansieringssystemel är slora. Även om det har skell en påtaglig utjämning pä själva bostadsområdet under det senaste årtiondet är det oklart i vilken utsträckning bostadssubventionerna sammantaget bidrar lill att utjämna levnadsstandarden. Mol denna bakgrund bör i utredningen om reformerad inkomstbeskattning särskild vikl läggas vid en översyn av beskattningen av bosläder.

Arbetsmarknaden

Slutligen skulle jag vilja beröra situationen pä arbetsmarknaden. På det hela taget fungerar den svenska arbetsmarknaden bra. Ett tecken på detta är den internationellt sett mycket låga arbetslöshet vi har i Sverige.

Det hindrar emellertid inle atl del finns problem också pä detla omräde

 och sådana är ofta mycket allvarliga från både elt mänskligt och ekono-

34

miskl perspektiv. Långtidsutredningen framhåller å ena sidan atl det råder Prop. 1987/88: 36 brisl på vissa typer av arbetskraft, främsl med specialiserade utbildningar. Della riskerar atl hämma näringslivels expansion och därmed försvära strävandena att åsladkomma en varaktig balans i ekonomin. Å andra sidan finns del tecken på att situationen för andra grupper - .främst äldre och handikappade, men även ungdomar med låg utbildning - är fortsatt be­svärlig. Arbetslöshetens omfattning varierar ocksä mellan olika regioner.

Efter devalveringen 1982 gjordes belydande arbetsmarknadspoliliska insatser för att förhindra en fortsatt ökning av arbetslösheten. I takt med atl efterfrågan på arbetsmarknaden har stärkts har antalet sysselsatta i arbetsmarknadspoliliska åtgärder kunnat reduceras. Arbetsmarknadspoli­tiken har de senaste åren förskjutits från sysselsättningsskapande åtgärder lill större insatser för atl förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och för atl höja kunskapsnivån hos människor i arbetslivet. Denna förändrade inriktning bör bli än mer markerad under kommande år.

Arbetsmarknadsverket har effektiviserat arbetsförmedlingen. Samtidigt har arbetsmarknadsutbildningens organisation och inriktning förändrats. Ulöver utbildning för dem som är eller riskerar att bli arbetslösa har den s. k. flaskhalsulbildningen för anställda inom industrin fält ökad omfatt­ning.

Särskilda insatser för de grupper som visat sig ha problem på arbets­marknaden har också gjorts. Både nya ulbildningsformer och mera resur­ser har tillförts arbetsmarknadsutbildningen för ungdomar. Arbetsförmed­lingen har också fåll resurser för alt göra extra insatser för de långtidsar­betslösa.

Effektiviteten i den offentliga sektorn

I långtidsutredningen refereras resultaten av ell anlal studier huvudsakli­gen genomförda på initiativ av Expertgruppen för studier i offentlig ekono­mi (ESO), som belyser produktivitetsutvecklingen i den offentliga sektorn. Slutsatsen av studierna är att produktivitetsutvecklingen varil låg och t. o. m. negativ i stora delar av den offentliga verksamheten.

Flera remissinstanser riktar kritik mot de genomförda produktivitelsslu-dierna bl. a. för atl de inte i tillräcklig utsträckning har beaktat kvalitets­utvecklingen i den offentliga sektorn. Jag kan delvis instämma i dessa synpunkter, i så måtto atl de mätningar som ESO genomfört självfallet inle säger hela sanningen om hur produktiviteten i den offenthga sektorn har utvecklats.

I själva verkel mäter de huvudsakligen kostnaderna för produktionen. För atl få rättvisande produktivilelsmåll är det nödvändigt atl dessa kost-nadsmålt så långl som möjligt kompletteras med mätningar av hur kvalite­ten utvecklats under motsvarande period. Det samlade intrycket av ESO-studierna är ändå atl kostnaderna på en rad områden stigit oroväc­kande mycket. Undersökningarna tyder därför på att det finns ett produktivitetsproblem inom den offentliga sektorn i Sverige.

Under alla omständigheter är del väsentligt alt arbeta för en mer effektiv

resurshushållning inom den offentliga sektorn. Om resurserna kan ulnylt-

35

jas mer effektivt blir det lättare atl nå centrala välfärdsmål utan ell ökal     Prop. 1987/88: 36 skattetryck; på sikt ökar också möjligheterna alt sänka skattetrycket utan att försämra den offentliga verksamhetens kvalitet eller minska dess vo­lym.

En hög effektivitet förulsäller en hög produktivitet. För alla som vill värna och bygga ut den offentliga verksamheten är en god produktivitets­utveckling i den offentliga sektorn en uppgift av första rang.

För att förbättra produktiviteten i den offentliga verksamhelen krävs åtgärder inom ell brett fäll. I del arbetet kan de genomförda kostnadsslu-dierna ulgöra en väsentlig utgångspunkt, i synnerhet om de kompletteras med studier av hur verksamhetens kvalitet utvecklats.

Inom regeringskansliel pågår etl arbete med all ulveckla och förnya den offentliga sektorn. I della sammanhang behandlas bl. a. frågan om medbor­garnas och folkrörelsernas möjligheter lill aktiv medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. Vidare behandlas frågor som decentralisering, förenkling av det statliga regelsystemet, begränsning av normgivning etc. Genom detla arbete möjliggörs en prövning av existeran­de offentliga verksamheler, så att de bättre svarar mol medborgarnas behov och önskemål ulan alt åtgärderna går ut över de svagaste grupperna i samhället.

I kommunerna har under senare år prövats en rad nya organisationsfor­mer. Del är viktigt atl delta arbete i kommunerna drivs vidare. I några bilagor lill långtidsutredningen presenteras elt anlal olika förslag lill för­ändrade organisationsformer. Vederhäftiga empiriska undersökningar om olika styr- och beslutsformers effekter på produklivileten finns inte. Samti­digt torde del enda sättet atl fä kunskap om huruvida de kan leda till ökad produkfivitet eller ej vara atl pröva och utvärdera dem.

Ärliga översyner av verksamheter och transfereringssystem genomförs också i regeringskansliet för att ge ett genomarbetat underiag för beslul om omprövningar och omprioriteringar i del ärliga budgetarbetet. Åtgärder har också vidtagits för all få de statliga myndigheterna atl höja effektivite­ten i den egna verksamhelen. En viktig del i detta arbete är försöksverk­samheten med treåriga budgetramar. I årets komplelteringsproposilion gav regeringen uttryck för uppfattningen atl del s. k. huvudförslaget är produk-tiviletsbefrämjande. Riksrevisionsve:rket och statskontoret arbetar också för närvarande med all ulveckla metoder för atl kunna mäta och rapporte­ra resultaten av myndigheternas verksamhet. Jag vill slutligen också näm­na all delegationen för forskning om den offentliga sektorn (C 1984: A) bland sina uppgifter har alt ekonomiskt stödja forskning om aktuella fråge­ställningar i förnyelsearbetet.

Inkomst- och förmögenhetsfördelningen

Sverige har i etl internationellt perspektiv en mycket jämn inkomst- och

förmögenhetsfördelning. Det finns emellertid tecken på att vissa grupper,

främst personer med en svag och osäker ställning på arbetsmarknaden, har

halkat efter i inkomstulvecklingen. Under den senasle tioårsperioden kan

också förmögenhetsskillnaderna ha ökal. Två förhällanden som verkat i

36

den riktningen är dels uppgången i priserna på fastighetsmarknaden under     Prop. 1987/88: 36 senare delen av 1970-lalel i hägnet av stigande inflalion, växande budget­underskott och då rådande skattesystem, dels ulvecklingen på aktiemark­naden under 1980-lalel.

För regeringen är del en huvuduppgift att åsladkomma rättvisa och likvärdiga levnadsvillkor för människorna i alla delar av vårt land.

Grundläggande ekonomiska förhållanden har slor och på många vis avgörande belydelse för inkomst- och förmögenhetsfördelningen. Della gäller i synnerhet arbetslösheten, som inle bara spelar en viktig roll för inkomstfördelningen, ulan också på ett helt avgörande sätt beslämmer andra sociala och välfärdsmässiga skillnader i samhället.

Om det skall vara möjligt alt bekämpa slora inkomstklyftor krävs alltså en politik som bringar ned arbetslösheten, särskilt för de långlidsarbetslö­sa. En annan central faktor är inflationen, som tenderar all leda lill stora och godtyckliga omfördelningar av förmögenhelerna. All bekämpa infia­lionen är därför viktigt, inte bara därför all en lägre inflalionslakt är en förutsättning för en god allmänekonomisk ulveckling, utan i lika hög grad därför atl en hög inflalion tenderar all drabba dem i samhället som har minsl resurser.

Samtidigt är det uppenbart alt vägen lill en mer balanserad ekonomisk ulveckling kan innebära vissa fördelningspolitiska påfrestningar. De devalveringar som genomfördes 1981 och 1982 innebar l.ex. ett - bl.a. från sysselsättningssynpunkt - nödvändigt återställande av näringslivels konkurrenskraft och lönsamhet. De innebar emellertid också en förskjut­ning av fördelningen mellan löner och vinster till vinsternas förmån. Della bidrog i sin tur lill den starka kursuppgången på aktiemarknaden, med åtföljande effekter på förmögenhetsfördelningen. Om man med hänvisning lill dessa effekter skulle ha avstått från att rätta till de makroekonomiska obalanserna skulle emellertid de fördelningspolitiska konsekvenserna ha blivit myckel kännbara och tagit sig ullryck i hög och varaktig arbetslös­het, sjunkande reallöner, stagnerande skattebaser och en urholkning av det sociala välfärdssystemet.

Det hävdas ofta i den ekonomiska och allmänpolitiska debatten alt ambitionen om en jämn fördelning av levnadsstandarden direkt motverkar strävandena all nå en god ekonomisk tillväxt. Jag delar inte denna uppfatt­ning.

En viktig fräga är vad del är för lyp av ätgärder som används för all utjämna levnadsstandarden. En del åtgärder som leder till en utjämnad standard har i sig själva en tillväxtbefrämjande effekt. Ell uppenbart exem­pel på detla är insatserna för all göra en god utbildning tillgänglig för alla. Till della kommer atl en jämn fördelning av välfärden kan vara produktiv i den meningen all den skapar trygghet för alla, vilket befrämjar rörlighet och vilja till anpassning.

Under kommande år är det därför nödvändigt all driva politiken för en

rättvis fördelning vidare. Del innebär alt kampen mol arbetslösheten och

inflationen även framgent måsle sällas främsl. Den offentliga sektorns

service måsle på centrala områden - som vård av gamla och sjuka,

barnomsorg och skola - förbättras ytterligare.

37

Den regionala utvecklingen

Prop. 1987/88:36

Sambandet mellan den nationella ekonomiska ulvecklingen och vad som händer i landels olika delar är mycket tydligt. Under de senasle åren, när arbetslösheten har sjunkil i riket som helhet, har en minskning av arbets­lösheten skell i samtliga län.

Under 1980-lalet har man kunnal skönja tendenser till en ny regional problembild. Dessa tendenser bekräftas i huvudsak av den studie långtids­utredningen låtit göra av den framtida regionala utvecklingen.

Det finns anledning att förvänta sig en snabb tillväxt i flera delar av den privala tjänstesektorn, framför allt uppdrags- och konsultverksamhet av olika slag, liksom inom de "kunskapsintensiva" delarna av tillverkningsin­dustrin. Dessa växande delarav näringslivet är myckel starkt koncentrera­de i första hand till Stockholmsområdet, i andra hand lill övriga utbild­nings- och kommunikationscentra.

Den snabba expansionen inom de "högleknologiska" delarna av indu­strin och tjänstesektorn riskerar atl gå delar av landet förbi. Del kan drabba inte bara de traditionella problem- och stödområdena, ulan ocksä flera medelstora industriorter i mellan- och Sydsverige.

Det är väsentligt att förhindra denna ulveckling. Regionalpolitiken har därför på senare år givils en annan inriktning än vad som varil traditionellt under 1970-talet och de första åren på 1980-lalet. I stället för omfallande stöd till befintliga, mer eller mindre krisdrabbade företag har politiken inriktats på långsiktiga ätgärder för all bygga upp miljöer där nya verksam­heler och nya företag kan skapas och växa. Regionalpolitiken måsle även framgent vara offensiv och förebyggande.

1 1987 års budgetproposition presenterades insatser med denna inrikt­ning på en rad områden. Vidare innebar den forskningspoliliska proposi­tion som regeringen presenterade under våren 1987 satsningar på de mind­re högskolorna. Under de senasle åren har belydande insatser också gjorts på kommunikationsområdet. Som jag tidigare framhållit förstärks dessa i den trafikpolitiska proposition som regeringen ämnar lägga fram. Skatle­uljämningsbidragen och de arbelsmarknadspolitiska åtgärderna spelar en viktig roll för att utjämna de regionala spänningarna. Ell arbete pågår i regeringskansliel med syfte all få fram etl förslag till nyll skalleutjämnings­system. Regeringen har vidare för avsikt alt redan under denna höst lägga förslag om särskilda regionalpoliliska åtgärder för alt förbättra förutsätt­ningarna för produktion och sysselsättning i delar av Bergslagen och norra Sverige.

Tillväxten och miljön

Jag har tidigare framhållit värdet av ekonomisk tillväxt. Samlidigl harjag

betonat att ekonomisk tillväxt inte är etl överordnat mål. Tillväxten får

inte innebära rovdrift på vår nalur.

Motsatsställningen mellan den ekonomiska tillväxten och målet om en

god miljö bör emellertid inle överdrivas. Den ekonomiska tillväxten - som

den nu mäts kan ha myckel olika verkningar på miljön, beroende på

38

bl.a. vilken produktionsteknik som används. Ekonomisk tillväxt kan ock-     Prop. 1987/88: 36 så innebära ökade resurer för all skydda miljön.

Miljöproblemen är i många fall en följd av dålig hushållning. Produk­tions- och konsumtionsbeslut har ofta vägletts av felaktig information om kostnader och resursåtgång. Om detta förändras - l.ex genom all ekono­miska styrmedel används mera systematiskt inom miljöpolitiken - kan det få en slor och positiv betydelse för miljön i framtiden.

Regeringen avser att under det kommande årel lägga fram flera åtgärds-förslag på miljöområdet. Under våren kommer étt miljöpolitiskt program atl läggas fram, som ocksä kommer all innefatta ekonomiska styrmedel. Målet är att förena en bättre miljö med en god ekonomisk lillväxl.

En politik för framtiden

Under de senasle fem åren har den svenska ekonomin förstärkts i snabb takt. Den är nu ute ur den akuta krisen. Alla problem är dock inte lösta. Flera uppgifter återstår. Inle minsl viktigt är alt slå vakt om det vi uppnått och se till att de goda resultaten blir beslående. Vi vet av egen erfarenhet hur snabbt elt litet och ulrikeshandelsberoende land som Sverige kan hamna i ekonomiska svårigheter om vi tillåter en för snabb pris- och koslnadsstegring eller om vi börjar förbruka mer än vi producerar. Den uppgift vi nu står inför i del korta perspektivet är att pressa tillbaka tendenserna lill överhettning för atl kunna bevara den uppnådda ekono­miska förbättringen. I det längre perspektivet är uppgiften all slå in på en väg som leder till en stabil och långsiktigt hållbar samhällsekonomisk jämvikt med god tillväxt, full sysselsättning, prisstabilitet och överskoll i bytesbalansen.

För detla krävs lägre pris- och koslnadsstegringar, slram finanspolitik, begränsad offentlig konsumtionstillväxl och en mer flexibel ekonomi. Uppgiften under de kommande åren kommer alt i hög grad handla om all förbättra den svenska ekonomins funktionssätt. De stabiliseringspoliliska uppgifterna har således ändrat karaklär från atl lyfta landet ur stagnation och arbetslöshet till att angripa inflalion och begynnande överhettning. Samtidigt måsle ökad uppmärksamhet ägnas den långsiktiga politiken för en slagkraftig ekonomisk struktur och en väl fungerande ekonomi.

Huvuduppgiften för en sådan politik är atl bidraga till att upptäcka och ulveckla nya verksamheler med framliden för sig och atl smidigt och flexibelt föra över resurser lill dessa nya verksamheter.

Del kräver en politik som stimulerar arbete, sparande och innovationer; en politik för att vidga flaskhalsar i ekonomin; en politik för utbildning och forskning med inriktning på framlida expansionsområden; en politik för all stimulera nyföretagande; kort sagt en politik som stimulerar skaparkraft, arbetsglädje och ökad effektivitet i alla sektorer i ekonomin. Lyckas vi med delta, har vi goda möjligheter att lägga grunden lill en ny epok av industriell expansion, full sysselsättning och välfärd för hela folket.

39

4 Hemställan

Prop. 1987/88:36

Med hänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jag alt regeringen föreslär riksdagen alt

godkänna de riktlinjer för den ekonomiska politiken på medellång

sikt som jag har förordat i del föregående.

5 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslular alt genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredragan­den lagl fram.

40

Bilaga     Prop. 1987/88:36

Remissyttranden Över långtidsutredningen 1987

Långtidsutredningen 1987 (LU 87) publicerades i mars 1987. Utredningen beslår av en huvudrapport (SOU 1987: 3) och 27 bilagor. Huvudrapporten har utarbetats inom finansdeparlemenlels långsiktsenhet, medan bilagorna genomgående har publicerats i namn av respektive myndighel eller förfat­tare som också ansvarar för de bedömningar som görs. Därmed har bila­gorna en självständig ställning i förhållande till huvudrapporten.

Utredningens huvudrapport har sedan remissbehandlats. En förteckning över de myndigheter och organisationer m. m. som inkommit med yttran­den återfinns i ett appendix till denna sammanställning.

I det följande presenteras en sammanfattning av remissyttrandena. Med hänsyn lill att utredningen täcker ell så vidsträckt område och all remissin­slanserna lämnat en mångfald synpunkter har del inle varit möjligl alt ge en fullständig översikt av remissinstansernas åsikter. Avsikten har i slället varit att lämna en redogörelse för de centrala tankarna i remissvaren. Dessa kommenteras inle i denna sammanslällning.

I några fall har remissinslanserna också behandlat de specialsludier som publicerats i bilagor. Dessa synpunkter redovisas i en kort sammanfattning i slutet av föreliggande sammanslällning.

Utredningens uppläggning och metod

Enligl fullmäktige i riksbanken fyller långtidsutredningen en viktig funk­tion genom att studera och fästa uppmärksamheten på de långsikliga möjligheterna lill och begränsningarna för ekonomisk tillväxt. Enligt full­mäktige visar LU 87 dessulom på ett pedagogiskt sätl hur det kortsiktiga konjunkturella förloppet hänger samman med den långsiktiga strukturella ulvecklingen. Det är vidare förtjänstfullt alt utredningen tagit upp skatte­systemets effekter på arbetsutbudet och resursfördelningen liksom andra viktiga problem som regleringar på olika marknader och den offentliga sektorns organisation och effektivitet. Fullmäktige vill understryka bety­delsen av dessa analyser och framhälla viklen av all de fördjupas och integreras i kalkylerna.

Svenska kommunförbundels styrelse anser att den förändrade tonvikten i LU 87 från detaljerade sektoranalyser lill mer översiktliga analyser av de ekonomiska förutsättningarna är positiv. Utredningen ger på detla säll etl bidrag lill en intellektuellt öppnare diskussion av den svenska ekonomins problem på någol längre sikl.

Också socialstyrelsen betraktar LU 87 som elt utomordentligt intressant och viktigt dokument som ger en väl genomarbetad och på många områden nyanserad genomgång av problem och möjligheter i svensk ekonomi för de närmaste åren.

Statskontoret anför alt en arbetsmetod liknande den i LU 87 med pro-

bleminriklade och delvis fristående analyser som redovisas i bilagorna bör

41

lillämpas även i fortsättningen. Om della inte visar sig möjligt, bör t.ex.     Prop. 1987/88: 36 ESO ges ökade möjligheter att med ulgångspunkl i finansplanens årliga bedömningar beställa och finansiera motsvarande lyper av sektoranalyser.

Även Landstingsförbundet anser alt analysen blir mer allsidig genom all delstudierna, som genomförts frislående från finansdepartementet, i vissa fall kan peka på en annan utveckling än den som förespråkas i huvudtän­kandet. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) nolerar alt huvudbe­länkandet i LU 87 är mindre omfallande och mer problemorienteral saml att behandlingen av bilagorna är mer självständig än vad som gällt för tidigare LU. TCO ser dessa förändringar som i huvudsak positiva. Man finner del dock otillfredsställande atl flertalet av bilagorna presenterats mycket senl i relation lill huvudbeläinkandets publicering och remisstidens utgång.

I sitt remissyttrande anför Sveriges Industriförbund inledningsvis atl finansdepailemcntels långtidsutredningar traditionellt spelar en central roll vid bedömningar av den långsikliga ekonomiska utvecklingen i Sveri­ge. Denna roll har inle främst försvarats med elt högt prognosvärde ulan snarare med två andra egenskaper. För det första är långtidsutredningarna unika genom det myckel breda grepp de tar över den ekonomiska utveck­lingen. För det andra har de uppfyllt högt ställda krav på konsistenla beräkningar av hur olika delar av ekonomin kan komma att utvecklas under vissa väl preciserade förutsättningar. Enligt Industriförbundet har dessa positiva egenskaper emellertid inle gått alt uppnå utan att ge avkall på andra vikliga egenskaper. Det breda greppet har medförl en sä hög aggregeringsgrad all viktiga stmkturlorändringar ej har kunnat analyseras. Kraven pä konsistenla beräkningar har förutsatt användning av ekono­metriska modeller som utelämnat viktiga aspekter av ekonomin.

Industriförbundet nolerar atl LU 87 ger intryck av ett försök all komma lill rätta med de nämnda nackdelarna. Vikten av den ekonometriska analy­sen har tonals ned och de bilagor som behandlar specifika problem har en lösare anknytning fill huvudrapporten än i tidigare utredningar. Denna något förändrade uppläggning har dock inle kunnal utnyttjas till en förnyel­se äv analysen. Samtidigt ger LU 87 intryck av alt vara mindre genomarbe­tad än sina föregångare när del gäller utformningen av de utvecklingsalter­nativ som preciserats numeriskt.

Industriförbundet finner utredningens ganska ensidiga koncentration på lönekostnadsulvecklingen som något märklig. För det första skall LU ge underlag för den ekonomiska politiken och lönekoslnadsutvecklingen har i slor utsträckning visat sig ligga utanför den ekonomiska politikens kon­lroll. För det andra finns det i LU:s bilagor underlag för en betydligt mer djupgående diskussion och analys av andra förändringar än en ändrad lönebildning som skulle bidra till en snabb och balanserad ulveckling av den svenska ekonomin. Som exempel på detla anför Industriförbundet bilagorna om skatternas effekter och den offentliga sektorns produktivitet.

Industriförbundet är också kritisk mot hur industrins ulveckling har

behandlats i LU 87. Bedömningarna ulgår ifrån vad som krävs för att

uppnå full sysselsättning och extern balans. För alt de exportkrav som

genereras av importen vid full sysselsättning skall vara förenliga med den

42

antagna internationella ulvecklingen anpassas relativpriserna på svensk     Prop. 1987/88:36 export i förhållande till utlandet, vilket ger vissa krav på lönekoslnads­utvecklingen.

Metoden innebär enligl Industriförbundet atl l.ex. en bättre inlernatio­nell utveckling än den antagna inle skulle leda till en större industriproduk­tion. Paradoxalt nog skulle den i slället innebära en lägre industriproduk­tion eftersom kravet pä relativprisminskningen skulle bli mindre och ex­tern balans skulle kunna uppnås vid en lägre exportvolym och lägre indu­striproduktion. Industrins ulveckling bestäms alltså inte av dess egen utvecklingskraft ulan av de övergripande målen full sysselsättning och extern balans.

Enligt Industriförbundet hade del varit naturligare all fråga vad industrin har för utvecklingsmöjligheter och vad som krävs av ekonomins funktions­sätt för alt dessa skall förverkligas, än alt som i LU vända på frågeställ­ningen.

Flera remissinstanser anser alt långtidsutredningen borde ha komplet­terat sina kalkyler med en analys av alternativa utvecklingsvägar. Behovet av alternativa kalkyler motiveras med all den ulveckling som presenterats av LU anses - särskill vad avser de utnyttjade pris- och lönestegringslak-lerna - bygga på orealistiska bedömningar. Ett genomgående tema i remissyttranden är vidare atl man saknar en analys av medlen för all åsladkomma den i kravanalysen angivna utvecklingen.

Svenska kommunförbundets styrelse menar atl del är otillfredställande all den enda väg till ekonomisk balans som anges i LU grundas på all Sverige skall lyckas hävda sig bättre på exportmarknaden än de nationer i vår omvärld som med hög arbetslöshet i utgångsläget satsar på samma strategi. Del är inle heller realistiskt att tala om relalivprissänkningar pä exporten i storleksordningen 8-12% fram till 1995 samtidigt som man förulsälter reallöneökningar som neutraliserar produktivitetstillväxten. Styrelsen anser därför all alternativa vägar till ekonomisk balans än den som hell grundas på exportledd expansion borde ha diskuterats i utred­ningen.

Fullmäktige i riksbanken noterar all utredningens kalkyler inle är pro­gnoser över den framlida ekonomiska ulvecklingen, utan visar de krav som ställs pä ekonomins funktionssätt och på den ekonomiska politiken för att balans i ekonomin skall uppnäs. Den relativt utförliga diskussion av målen för den ekonomiska politiken som förs i LU skulle enligl fullmäktige i riksbanken vinna på alt kompletteras med en mer ingående analys av medlen. Annars finns en risk all målen framslår som orealistiska.

För den kortsiktiga perioden redovisas i LU 87 två ulvecklingsföriopp;

elt som är förenligt med balans i det längre perspektivet och etl där man

avlägsnar sig från den långsikliga balansbanan. Elt pedagogiskt problem är

enligl fullmäktige i riksbanken all skillnader mellan ell balanserat och

obalanseral förlopp på tre års sikl blir relativt begränsat, delvis beroende

på fördröjningsmekanismer i ekonomin. Fullmäktige påpekar vidare alt

analysen av utvecklingen under den kommande treårsperioden i det två

senaste långtidsutredningarna har ägnats allt större intresse. Enligt full­

mäktiges mening är del dock viktigt alt detla ses som ett komplement till

43

analysen av den långsiktiga potenfiella fillväxten och inte sker på bekost-     Prop. 1987/88: 36 nad av denna.

I LU 84 analyserades också ulvecklingen under de närmaste 15 åren. Detta långsiktiga perspektiv las inte upp i LU 87. En diskussion av den ekonomiska utvecklingen på myckel lång sikl kunde dock enligt fullmäkli­ges mening vara ett värdefullt komplement lill analysen av utvecklingen på medellång sikt. Det som i första hand är intressant är inte siffersatta kalkyler ulan en identifikation och analys av fillväxlens vikligasle bestäm­ningsfaktorer.

FuUmäktige i riksgäldskontoret noterar alt LU:s kalkyler inte är progno­ser ulan kravkalkyler. Uppläggningen medför atl det är analysens krav på den ekonomiska politiken som lyfts fram snarare än prognoselemenlet. Diskussionen av långtidsutredningen bör med andra ord fokuseras på de krav som ställs bl. a. på den ekonomiska politiken för all balans i ekonomin skall uppnås. Samlidigl är del viktigt atl de krav som lyfts fram i analysen skall vara realistiska annars blir inte analysen meningsfull.

Sveriges Grossislförbund och Sveriges Köpmannaförbund påpekar att LU:s prognoser avser vad som är önskvärt och inle vad som är sannolikt. Därmed kan LU inle utgöra någon lämplig grund för företags och institu­tioners beslutsfattande, vilkel ju måste baseras på en realistisk bedömning av framtiden. Enligl förbunden vore del befogal om arbetet mer inriktades på analyser av förutsättningarna för att den önskvärda utvecklingen skall kunna uppnås. T.ex. förutsätts i LU:s balansallernaliv all de totala löne­kostnaderna stiger med 3 % per år. Så låga löneökningar har inle förekom­mit i Sverige de senaste 30 åren. Mot den bakgrunden borde det ha varit av intresse alt analysera hur della trendbrott i koslnadsulvecklingen skall komma till stånd.

Eftersom framlida devalveringar utesluts som ekonomisk-politisk åtgärd hade det enligl förbunden varil önskvärt i LU med en diskussion av hur konkurrenskraften framöver skall kunna förslärkas. Detla grundläggande problem presenteras i slället som en förutsällning för prognosarbelel. Så länge löneanlagandei är dåligt underbyggt reduceras påtagligt värdet av de kalkyler som bygger på denna förutsättning.

Enligt förbunden borde LU:s kalkyler ha kompletterats med allernaliva scenarier för lösning av konkurrenskraflsproblemel. Etl närliggande alter­nativ hade varit alt presentera prognoser som baserats på ell anlagande om fiylande svensk växelkurs framövei- i enlighet med rekommendationen från Brooking institule.

Den utveckling där tjänstesektorn är den expanderande såväl när det

gäller sysselsättning som andel av BNP, medan de varuproducerande

sektorerna får minskande andelar, avspeglas enligt Svenska Försäkrings­

bolags Riksförbund mycket dåligt i den ekonomiska analys som görs av

LU. Även samhällsdebatten i slorl är fortfarande starkt koncentrerad till

de varuproducerande förelagen, deras andel av olika marknader och deras

betydelse för sysselsättningen. Det är ofta med utgångspunkt från indu­

strins förhållanden som olika frågor, t.ex. skattefrågor, diskuteras. Riks­

förbundet finner del därför angeläget alt större uppmärksamhet ägnas

tjänstenäringarna så atl deras förutsättningar och belydelse för ekonomin

44

får den plats i den ekonomiska analysen som de är värda.

Ekonomisk-politiska mäl

Prop. 1987/88:36

Socialstyrelsen kan i slorl sell instämma i LU:s diskussion kring de upp­räknade målen och analysen av deras inbördes samband. Enligl styrelsens uppfaUning kan del emellertid finnas risk för all det resursulrymme som tilldelas socialsektorn inle ger möjlighel atl tillgodose berättigade krav på en rimlig andel av den samlade samhällsekonomiska lillväxlen för vissa svaga grupper. Vidare kan redan nu konstateras allvarliga välfärdsmässiga konsekvenser av regionala obalanser och dessa kan enligl styrelsens be­dömning komma atl förstärkas i den ekonomiska politik som LU förordar. Argumenten för en effektiv regional politik har inle beaktats i tillräcklig grad av LU 87.

Socialstyrelsen påpekar ocksä all om de förutsättningar LU 87 arbetat med inle kommer all realiseras, finns det risk för en betydligt större arbetslöshet än som varit vanligt under efterkrigstiden.

Svenska kommunförbundels styrelse påpekar all i valet mellan tillväxt och fördelning anges i LU alt tillväxt ger alltid mer all fördela. Huruvida en jämnare fördelning kan skapa ökad tillväxt diskuteras ej i belänkandet.

Den regionala analysen i LU visar pä risker för en ökad regional oba­lans. Alla andra alternativ anges emellertid leda till lägre tillväxt, och därmed lill atl regionala obalanser ytterligare förvärras. Slutsatsen i LU blir att den ogynnsamma regionala ulvecklingen trots allt är den mesl gynnsamma. Ocksä beträffande miljöproblem blir den hoppfulla slutsatsen att produktionstillväxten över liden kommer all kunna innebära avlagande belastning på den yttre miljön.

Styrelsen menar inle all det varil utredarnas uppgift all ta ställning i de olika målkonflikterna. Men genom alt hävda atl målkonflikterna upplöses eller minimeras om den angivna vägen mol ekonomisk balans följs har man i praktiken tagit ställning.

Landstingsförbundets styrelse anser all det i lidsperspektivet fram lill 1995 är nödvändigt alt man förutsättningslöst prövar vissa grundläggande fördelnings- och rättvisefrågor. Exempel på sådana viktiga frågor för män­niskors välfärd gäller förebyggande av ohälsa och tillgång lill en god sjukvård, en rättvis lön i yrken som domineras av män respektive kvinnor saml en regionalpolitisk balans där arbeten, bostäder, vård, kommunika­tioner och service kan utvecklas i enlighet med människors behov och önskningar. Enligl styrelsens mening lämnar långtidsutredningens snäva perspektiv föga underlag för ställningstaganden till dessa centrala politiska frågor.

Kooperativa förbundet (KF) delar LU:s uppfattning att både den regio­nala balansen och en god yttre miljö är nära relaterade till välfärdsbegrep­pet och bör således vara väsentliga mäl för välfärds- och fördelningspoliti­ken. KF vill i detla sammanhang framhålla viklen av en långsiktig regional­politik som tar sikte på mer generella åtgärder för all skapa förutsättningar och miljöer för nya företag och verksamheler. Ett viktigt inslag i denna politik är atl olika slag av service i glesbygden öch mindre tätorter kan upprätthållas.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) påpekar att LU 87 i sina kravanaly-

45

ser betonar del finansiella sparandet i den offentliga sektorn, pris- och Prop. 1987/88: 36 löneslegringstaklen saml produktiviiielsutvecklingen. Andra krav som inte inryms i de angivna problemkomplexen har enligl LRF fått vika då LU bedömt att en politik utformad för att lösa huvudproblemen i svensk ekonomi på sikl även tillgodoser målen för andra politikområden. LRF ifrågasätter om denna bedömning är riklig. Del är slor risk alt bl. a. frågor rörande den regionala obalansen, miljön och i viss mån fördelningspoliti­ken blir åsidosatta.

Enligt Tjänstemännens Centralorganisation vilar LU 87, liksom tidigare LU, tungt på del makroekonomiska modellarbelel och modellresultaten. Denna ansats förutsätter alt man kan kvantifiera vikliga välfärdspoliiiska mål. LU:s analys och slutsatser är därför starkt styrda av "härda" varia­bler som priser, arbetslöshet, bytesbalans och finansiellt sparande. Regio­nal balans, inkomst- och förmögenhetsfördelning och fysisk miljö finns inle med i modellarbelel och spelar därför en undanskymd roll i LU:s analys och polilikrekommendationcr.

Enligl TCO bör utgångspunkten för en långsiktig utveckling först och främst vara en god social miljö med ambition atl ge ökad välfärd lill alla individer och grupper i samhället. Denna målsättning kan konkretiseras i krav på en bra fysisk, psykisk och social miljö, ett tryggt och utvecklande arbete för alla saml en stigande och jämn materiell levnadsstandard. Från denna grupp av centrala mål för samhällets ulveckling kan man sedan identifiera olika vikliga delmål av mera ekonomisk karaktär. Enligl TCO är dessa full sysselsättning och låg arbetslöshet, stigande reallöner, regional balans och inkomst- och förmögenhetsutjämning samt en bra arbetsmiljö och en god fysisk miljö. Dessa mäl kan enligt TCO inte rangordnas.

För alt nå de vikliga välfärdspoliiiska målen måste en rad restriktioner uppfyllas. Dessa är enligt TCO en viss minsla kapitalbildning i privat och offentlig verksamhel, rimlig vinstnivå i näringslivet, hänsyn lill utländsk påverkan på räntor, inflation och kostnadsutveckling samt en långsiktigt balanserad utveckling av det yttre och inre finansiella sparandel. TCO understryker dock alt restriktioner inle har någol egenvärde i sig. Häri ligger den stora skillnaden gentemot de välfärdspoliiiska målen.

Internationell bakgrund

Fullmäktige i riksbanken påpekar att den internationella utvecklingen na­turligtvis kan komma all avvika från den av LU antagna. Som utgångs­punkt för LU:s kalkyler framslår enligt fullmäktiges mening ändock de valda förutsättningarna som väl avvägda. Man saknar dock en analys av effekterna för Sverige av den ökade integrationen av EG.

1 del kortare perspektivet, 1987-1990, ulgår LU från en myckel jämn

inlernationell tillväxt. Detla förutsäller antingen atl tillväxten är stadig i.

samtliga större länder eller att konjunkturuppgången eller -nedgången inle

sker samtidigt. Antagandet leder dock - enligt fullmäkfiges mening - till

att kraven på anpassningsförmågan i den svenska ekonomins underskal­

las. Större svängningar i den internationella tillväxten innebär också all

konjunkturella avvikelser från de långsiktiga målen om balans i utrikeshan-

46

deln och statsbudgeten kan vara nödvändiga.

Styrelserna för allmänna pensionsfonden anför alt man med tanke på de Prop. 1987/88: 36 belydande ekonomiska obalanserna mellan de större industriländerna skulle kunna konstruera alternativ med högre inlernationell prisstegrings-takt än den som använts i LU 87. 1 och för sig skulle del därmed vara motsvarande lättare för Sverige alt prestera den relalivprisförbättring som utredningen anger som en nödvändig förutsättning för en balanserad ul­veckling med förstärkt konkurrenskraft de närmaste åren. Man måsle dock även väga in de negativa effekter som följer med förnyade inflationsimpul­ser, bl. a. återverkningarna för den internationella ränteutvecklingen. Den­na skulle tendera alt bli högre än vad som anges i LU:s perspektiv, vilket också skulle påverka den svenska räntenivån.

Enligt styrelsernas mening hade del varit av stort intresse att ha tillgång lill alternativa och konsistenla utvecklingsmönster i Sverige och omvärl­den för sysselsättning, löner, priser och räntor. Huruvida utredningen på basis av alternativa scenarier hade kommil fram lill andra slutsatser beräf-fande kraven på den ekonomiska politikens utformning är dock en öppen fråga.

Enligt Sveriges Grossislförbund och Sveriges Köpmannaförbund talar mycket för all LU har vall ell väl optimistiskt scenario för den framlida internationella ekonomiska utvecklingen. Också Sveriges Föreningsban­kers Förbund menar atl man inte kan bortse från risken av en försvagning av den internationella ekonomin. De internationella förulsätlningarna skul­le då bli sämre än vad som kalkylerats i LU 87.

Realekonomisk utveckling

I LU 87 visas alt den ekonomiska ulvecklingen i Sverige under de senaste åren på flera områden har överträffat de kalkyler som gjordes i LU 84, och som bedömdes leda lill balans. Fullmäktige i riksbanken vill dock under­stryka atl denna gynnsamma ulveckling inle är ett ullryck för all de fundamentala balansproblemen i svensk ekonomi är lösta. Fortfarande är inflationstakten för hög och sparandel för lågt.

Mol bakgrund av de krav som formuleras av LU ler sig, enligl fullmäkti­ges mening, ulvecklingen under de närmasle åren problemfylld. För alt uppnå bytesbalansmålel krävs alt relativpriserna sänks med 1 % per år, vilket leder till atl utredningen förutsätter en dämpning av lönekostnadsök­ningen fill 3% från och med 1988. En höjning av arbetsgivaravgiften med 1,3 % 1988 skulle medföra alt reallönen efter skatt minskar detta år. Under perioden som helhet utvecklas samtidigt hushållens transfereringsinkoms-ler betydligt snabbare än löneinkomsterna, vilkel försvårar lönebildningen genom all utrymmet för avtalsmässiga löneökningar begränsas. Fullmäkti­ge anser alt en mer utförlig redovisning i LU av real inkomstulveckling efter skatt för olika hushållslyper och inkomstslag hade varil värdefull för atl bedöma rimligheten i den förutsatta lönekoslnadsökningen.

Fullmäktige vill också betona ett annat dilemma för lönebildningen,

nämligen de vinstkrav utredningen förutsätter för att tillräckliga invesle­

ringar skall komma till stånd. Genom den antagna relativprissänkningen pä

exporlen åsamkas ekonomin lerms-of-lrade förluster som, med de av LU

47

gjorda vinstantagandena, i sin helhet får bäras av löntagarna. Detta skärper     Prop. 1987/88: 36 ytterligare kraven på lönebildningen.

Den offentliga sektorns, och särskill slatens, finansiella sparande förut­sätts förbättras under de närmasle aren om än i något långsammare takt än under de senasle 4-5 åren. Samtidigt eftersträvas ell oförändrat skalle­tryck mätt som totala skaller och avgifter i förhållande lill BNP. Den restriktiva utgiftspolitiken har hittills utgått från relativt jämnt fördelade besparingskrav över så gott som alla verksamhetsområden. En sådan politik kan vara framgångsrik bara under en begränsad tid. Enligl fullmäk­tiges mening måste fortsatta besparingar inom den offentliga sektorn göras mer selekliva. Risken är annars slor att kvaliteten på den offentliga ser­vicen försämras även inom starkt prioriterade områden.

Fullmäktige i riksbanken påpekar vidare all den potentiella långsiktiga tillväxten i LU beräknas genom bedömningar av det framtida arbelskrafts­ulbudel och produktivitetstillväxten. Intresset fokuseras sedan lill frågan hur det tillgängliga resursutrymmel kan fördelas. Fullmäktige anser emel­lertid alt en central fräga också är vilka faktorer som bestämmer den långsikliga tillväxtens slorlek och hur den kan påverkas. Arbetskraftsulbu­det påverkas bl.a. av skattesystemet och produktiviteten bestäms till slor del av investeringar i human- och realkapital, som i sin lur påverkas av skattesystemet och av hur väl arbets- och kapitalmarknaden fungerar. Enligt fullmäktiges mening är den diskussion av ekonomins funktionssätt som görs i LU och i flera av bilagorna ell viktigt första steg mot atl integrera dessa faktorer i bedömningen av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Förhoppningsvis kan kommande långtidsutredningar fördju­pa analysen och även koppla förändringar inom dessa områden lill kalky­lerna.

Långtidsutredningens krav på låga nominella löneökningar granskas och kommenteras i fiera remissyttranden. Landsorganisationen i Sverige på­pekar atl enligl utredningens s.k. balansalternativ för perioden l.o.m. 1990 krävs atl timlönekoslnaderna inte ökar med mer än 3 % per år, vilket är mindre än hälflen av den lägsta ökning som förekommit inom industrin de senaste tjugo åren. LO anser all myckel starka argument måste förelig­ga för all motivera della drastiska krav. Långtidsturedningen har dock, enligt LO:s mening, inle presenterat några sådana argument.

Den ena motiveringen till 3-procenlkravel som anförs i LU är atl löne­kostnadsökningarna i Sverige måsle ner i nivå med den i omvärlden. LO instämmer visserligen i denna allmänna formulering, men anför alt efter­som de genomsnittliga löneökningarna i konkurrentländerna varken har varil eller kan förväntas bli 3 %, kan della enligt LO inle motivera kravel i LU 87.

LU:s andra motivering grundar sig på undersökningar av exportens och

importens ulveckling. Dessa undersökningar visar all svenska leverantö­

rer tappar marknadsandelar även om man inle höjer sina priser i förhållan­

de till konkurrenterna. LO ifrågasätter undersökningarnas värde på flera

grunder. För det första sträcker de sig bara fram till 1983 och kan inte ge

svar på frågan om de stora devalveringarna brutit trenden med andelsför­

luster vid oförändrade relativpriser. För det andra har de inle tagit hänsyn

48

lill all vändningen i vinstutvecklingen bör ha gett positiva ulbudseffekler     Prop. 1987/88: 36 på marknadsandelarna. För det tredje finns del undersökningar som pekar i annan riklning (l.ex. Brookingsrapporlen saml SlND:s bilaga lill LU 87).

Av dessa skäl motsätter sig LO bestämt atl de "extrema och dåligt underbyggda" kraven på lönebildningen i LU 87 ligger lill grund för diskussionen om lönebildningen under de närmaste åren. Enligl LO är del grundläggande lönebildningsproblemet svårt nog: med en arbetslöshet som är myckel lägre än den i omvärlden skall Sverige åsladkomma samma pris-och löneökningslakl.

LO delar däremot LU:s bedömning av produktivitetsutvecklingens cen­trala betydelse för möjligheterna att förverkliga de ekonomisk-politiska målen.

Tjänstemännens Centralorganisation anser att LU 87 har överdrivit lönekostnadernas betydelse. Därtill verkar LU vara av uppfattningen alt lönekostnaderna enbart bestäms av löntagarna ensamma eller av parterna vid centrala förhandlingar. Enligt TCO:s uppfattning påverkas lönekostna­derna naturiigtvis av centrala avlal. Men grundläggande är alt löneöknings-takten också beror på den ekonomiska utvecklingen i landet: på inflations­takt, på efterfrågan på arbetskraft, på vinstutvecklingen etc.

Liksom LO medger TCO atl de svenska lönekostnaderna inle kan öka kraftigt oberoende av utvecklingen i andra industriländer utan att del får effekter på svensk ekonomi. Enligt TCO:s mening finns del dock inle någol entydigt samband mellan konkurrenskraft å ena sidan och låga kostnader och höga vinster å den andra. Företagens förmåga lill flexibilitet och anpassning till förändrade marknader beror i hög grad på företagsorga­nisation, forskning och utveckling, kompetensen hos de anställda, före­tagsbeskattning etc.

TCO avvisar med skärpa vad man uppfattar som propåer i LU om s. k. inkomstpoliliska lösningar. TCO avvisar sådana lösningar av principiella skäl eftersom fria och oberoende fackföreningar utgör etl värde i sig. Därtill anses både svenska och internationella erfarenheter visa att olika direkta regeringsingripanden i lönerörelsen inle långvarigt minskar löneök­nings- eller inflationstakten. Erfarenheter i Sverige av regeringsingripan­den på del offentliga området de senasle åren visar tvärtom alt sådan politik är destabiliserande.

TCO nolerar atl en belydande inkomstfördelning har skett de senasle åren från arbete lill kapital. En förutsättning för atl detla skall accepteras är enligt TCO att denna vinstökning omvandlas i investeringar i näringsli­vet. En andra förutsättning är all löntagarna kan vänta sig en positiv reallöneutveckling. En av de viktigaste åtgärdeina för all få en lugnare kostnadsutveckling i Sverige är atl inflalionstaklen sjunker. Här spelar enligt TCO:s uppfattning förelagens prissältningsbeteende en stor roll. Denna syn på vinster och vinstnivåer i näringslivet skiljer sig enligl TCO betydligt från LU:s tekniska och relalivi oproblematiska behandling av vinslens roll i ekonomin.

TCO understryker kapitalbildningens avgörande roll för en god ekono­

misk tillväxt och anser atl LU har räknal med en för låg investeringsnivå.

Också LU:s bedömning av produktivitetsutvecklingen är enligl TCO:s

49

uppfattning för försiktig. 

4    Riksdagen 1987188. 1. saml. Nr 36

Svenska Arbetsgivareföreningen nolerar all kraven på lönebildningen i Prop. 1987/88: 36 LU:s balansallernativ är slora. I LU sägs inget om hur del skall vara möjligt alt få ner löneökningarna till den nivå som krävs för all uppnå balans. Enligl föreningen medför LU:s krav att de avtalsmässiga löneök­ningarna i stort sett måste vara noll under hela treårsperioden fram till 1990.

Beträffande den tekniska ulvecklingen anser styrelsen för teknisk ut­veckUng atl del inom ramen för LU borde ha förts en diskussion om kvantiteten och kvaliteten på den teknisk-vetenskapliga basen i Sverige. Ny teknik är i hög grad velenskapsbaserad. Saknas den vetenskapliga basen eller är den otillräcklig jämfört med omvärldens nivå brister också en väsentlig förutsällning för forlsall industriell tillväxt och internationell konkurrenskraft.

Teknisk ulveckling, liksom inlernutbildning, redovisas i den ekonomis­ka statistiken som s. k. immateriella invesleringar. Dessa ingår emellertid inte i LU:s modeller. Styrelsen för teknisk ulveckling menar att de imma­teriella invesleringarna måste tillmätas en allt större betydelse när det gäller industrins förmåga all upprätthålla och öka sin konkurrenskraft. Del kan därför diskuteras om den lyp av konventionella nationalekonomiska makromodeller som använts i LU är tillräckliga för en bedömning av de nödvändiga villkoren för industrins ulveckling.

Med hänsyn till den roll immateriella investeringar i forskning och ut­bildning spelar för ekonomins funktionssätt är det också enligt skolöversty­relsen beklagligt atl LU 87 i sitt belänkande inle lägger samma vikt vid kunskapsutveckling och utbildning som vid industrins materiella invesle­ringar. Nästa långtidsutredning bör enligl styrelsens mening låta analysen av kunskapsutveckling och utbildning för samhällsekonomins utveckling på lång sikl få en framträdande roll.

Även länsstyrelsen i Stockholms län anser att de immateriella investe­ringarna borde ha behandlats mer ingående. Dessa investeringar har ökal under hela 1970-talel och första hälften av 1980-lalel och är i dag cirka två gånger större än de materiella. Olika undersökningar har också visat att del snarare är den s. k. residualen eller leknikfaktorn som varil avgörande för produktivitetsutveckling och ekonomisk lillväxl än lunga invesleringar i realkapital. 1 LU har i stället industrins teknikförnyelse och dess framlida utveckling i alltför hög grad koncentrerats kring de s. k. basnäringarna.

Teknikförnyelsen och teknikspridningen samt den kvalifikationsutveck­ling som dessa är förknippade med ställer ökade krav på utbildningen -både den offentliga och den föret.igsinterna. En mera explicil diskussion om utbildningens roll i dessa sammanhang saknas emellertid i LU. En snabb leknikförnyelse medför atl arbetskraften skall kunna omdisponeras och sättas in i olika funktioner. En låsning lill alllför många och specialise­rade utbildningslinjer innebär alt det blir svårare all anpassa arbetskraften till den snabba tekniska ulvecklingen. Länsstyrelsen efterlyser också en diskussion om nödvändigheten av vidamlbildning och omskolning av ar­betskraften.

Länsstyrelsen anser vidare all transportsektorns belydelse för utveck­

lingen - och då i synnerhet för den strukturella och regionala omvandling-

50

en - borde ha behandlats mera explicil. Inte heller den privala tjänslesek-     Prop. 1987/88: 36 torns kompetensstruktur och kvalifrkalionsutveckling samt de nya fiytt-slrömmarna och orsakerna bakom dessa har fåll den genomgripande be­handling som enligt länsstyrelsens mening skulle varit önskvärt.

Elt grundläggande villkor för alt LU:s tillväxt- och balansmål skall kunna nås på medellång sikl anges vara all löneökningarna i Sverige blir lägre än i våra konkurrentländer. Svenska kommunförbundets styrelse konstaterar i della sammanhang atl en avgörande fråga är hur fördelningen av reallöneutrymmet skall klaras av vid låga nominella löneökningar. Det ömsesidiga beroendet mellan privat och offentlig sektor måsle komma till ullryck också i den framlida lönepolitiken.

Enligl LU kan vid gynnsamma lillväxtbelingelser, vilket bl.a. innebär myckel begränsade nominella löneökningar, den kommunala verksamhe­ten expandera med drygt I % per år, medan den privata konsumtionen skulle kunna öka med ca 2,5 % åriigen under hela tioårsperioden. Styrelsen anser att denna fördelning av del reala konsumtionsutrymmel på sikl kan leda lill slora svårigheter att klara nya krav på den offentliga sektorn och samtidigt bibehålla den offentliga sektorns generella karaktär. Myckel lyder pä all den allmänna opinionen också prioriterar t.ex. sjukvård, omsorg och kollektiva transporter högt. Högre offentlig konsumtion på bekostnad av det privata konsumtionsutrymmel leder lill större krav på vårt skallesystem men skulle samlidigl reducera del myckel höga export-krav som redovisas i utredningen.

Svenska kommunförbundets styrelse konstaterar vidare att om LU:s mål för sysselsättning uppnås på del säll som anges i utredningen, kommer slora krav att ställas på olika marknasstödjande insatser från kommuner­nas sida. Styrelsen konstaterar att svårigheterna att balansera dessa krav mol de regionalpolitiska målen och många kommuners strävanden all stärka den egna arbetsmarknaden kan bli stora.

Enligt styrelsens uppfattning har konsekvenserna av den regionala ut­vecklingen tonats ner i betänkandet. Styrelsen menar att riskerna för en ökad regional obalans borde leda till all olika medel atl stärka tillväxt- och förändringskraflerna utanför storstadsområdena mäste prövas. Detta gäl­ler inle minst polilikområden vid sidan av den traditionella regionalpoliti­ken som utbildning och forskning, transporter och kommunikationer, skal­le- och energipolitik.

Landstingsförbundets styrelse framför synpunkter liknande de kom­munförbundet fört fram på konsumlionsulrymmels fördelning. Styrelsen påpekar all del konsumtionsulrymme som i LU ges ål hälso- och sjukvår­den endast räcker till för atl bibehålla den nuvarande konsumtionsstandar­den för olika befolkningsgrupper och infria gjorde åtaganden. Utrymme för angelägna utbyggnader och standardförbättringar bör kunna skapas genom omprövningar och rationaliseringar.

Att under en längre period eftersätta hälso- och sjukärdens resursbehov

leder enligl styrelsen till starkt oönskade konsekvenser. Förutom sämre

folkhälsa och längre vårdköer kan effekten bli en snabbi växande andel

privat organiserad och finansierad sjukvård. Landsfingens resurser kom­

mer helt enkelt inle alt räcka för all alla som behöver det skall kunna få den

51

behandling som del tekniskt är möjligt att ge. Därmed kommer de som har     Prop. 1987/88: 36 ekonomiska möjligheter därtill atl efterfråga denna vård på annat håll och marknaden för privat värd kommer atl växa. Styrelsen ser detta som en olycklig ulveckling eftersom den på sikl kommer all äventyra möjligheter atl förverkliga en vård lill alla på lika villkor.

Landstingsförbundets styrelse är därför av den meningen att hälso- och sjukvårdens resurser måste öka i minst samma takt som samhällets totala resurser beroende på bl. a. etl stigande antal myckel gamla, nya sjukdomar bl. a. AIDS, nya möjligheter att effektivt hjälpa allt fler och ökade anspråk på alt få bibehålla en anständig levnadsnivå även vid svår sjukdom.

Det finns alltså enligl landstingsförbundet starka skäl för att överväga alternativ till den fördelning av konsumtionsutrymmel som LU 87 före­språkar. Ell sådant alternativ kan bestå i en annan fördelning av resurserna inom den offentliga sektorns ram. Det ligger ocksä nära lill hands alt ifrågasälta den kraftiga satsningen på privat konsumtion som LU 87 re­dovisar. Under perioden 1984-1995 beräknas den öka 2,5 gånger så snabbt som landslingens konsumtion. Orsaken lill atl LU 87 kommil fram lill detta resultat är kravel all den offentliga sektorns finansiella sparande måsle förbättras utan alt del totala skattetrycket ökar.

Styrelsen delar uppfattningen all skattetrycket inte bör öka. Det är angeläget atl skapa förutsättningar för reallöneökningar efter de gångna åren med sänkta reallöner för slora delar av löntagarkollektivet. Styrelsen vill dock starkt ifrågasätta om denna inriktning konsekvent kan genomfö­ras ända fram till 1995. I synnerhet om del går ut över en verksamhet som hälso- och sjukvården där god kvalitet och service är en viktig del av välfärden. I flera opinionsundersökningar har hälso- och sjukvården utpe­kats som den mest angelägna av den offentliga sektorns verksamheter.

Enligl Sveriges Grossistförbund och Sveriges Köpmannaförbund måste man ifrågasätta om det i verkligheten är möjligl all ästadkomma en så låg ökning av den offentliga konsumtionen som LU har räknat med. Det förefaller finnas belydande risk för att LU:s bedömning i della avseende är en form av önsketänkande. Dämpas inle den offentliga konsumtions­tillväxten i avsedd omfattning talar myckel för atl della går ut över den privala konsumtionens ökningstakt.

Förbunden uppmärksammar också utbildningskostnadernas svaga ul­veckling enligl LU och understryker all nedskärningarna inte fär gå ul över utbildningens innehåll.

Centralorganisationen SACO/SR anser det vara rimligt att ökningen av den offentliga sektorn, efter den kraftiga tillväxt som skett under flera decennier, får stå tillbaka för den privala konsumtionen. Del totala skatte­trycket bör inle heller tillålas öka. Tvärtom är en sänkning av marginal­skatterna motiverad, bl. a. för atl öka utbudet av högt utbildad och specia­liserad arbetskraft.

Fördelningen av del offentliga konsumtionsutrymmel borde dock enligt

SACO/SR ha behandlats mer ingående. Sålunda borde stal, socialförsäk­

ring, primärkommuner och inte minst landstingen ha behandlats var för

sig. Jämförelsen mellan den övergripande samhällsekonomiska bedöm­

ningen och sektorernas egna behovsberäkningar och krav skulle hårige-

52

nom ha underlättats. Man borde också ha diskuterat och gjort beräkningar     Prop. 1987/88: 36 över effekterna av andra organisations- och finansieringsformer än dagens.

En begränsning av den offentligt finansierade hälso- och sjukvårdens lillväxl behöver enligt SACO/SR inte leda lill atl sektorn som helhet inlé växer yllerligare. Ökningen av den privata konsumtionen kan mycket väl komma all delvis las ut som konsumtion av hälso- och sjukvård. Därvid fär medborgarna bestämma om de vill anlita offentliga eller privala vårdgiva­re. Konkurrensen som sådan är också viktig och ett verksamt medel mot irrationell, dyrbar och dålig vård.    .

Den utveckling fram lill 1995 som anges i LU innebär trendbrott på fiera områden. Enligl Lantbrukarnas Riksförbund kommer dessa trendbrott inte lill stånd ulan belydande ekonomisk-politiska åtgärder. De ätgärder som krävs har dock behandlats endast knapphändigt. Den ekonomiska tillväx­ten under de senaste åren har enligl LRF haft en utomordentligt god draghjälp av oljeprisfall, nedgång i den internationella räntenivån och ökal kapacitetsutnyttjande efter de stora devalveringarna. Denna draghjälp kan inte vänlas bli beslående. LU:s analys av den ekonomiska tillväxten 1986-1995 förefaller därför enligt LRF:s uppfattning vara alllför optimis-fisk.

LRF anför vidare alt den av LU anvisade utvecklingsvägen har belydan­de regionala konsekvenser. Genom den antagna sysselsättningsminsk­ningen för jord- och skogsbruket kommer landsbygden att drabbas hårt. Enligt LRF:s uppfaUning är della oacceptabelt. 1 stället krävs omfattande regionala åtgärder för alt motverka en geografisk koncentration av tillväx­ten.

Småföretagens Riksorganisation understryker viklen av all stimulera del privala sparandet och effektivisera den offentliga verksamhelen. Orga­nisationen delar LU:s uppfattning all ell högt skattetryck är förenat med negativa effekter.

När det gäller alt anpassa pris- och löneslegringstaklen till'omvärlden anser organisationen all prisslopp inte är en effektiv metod för all uppnå inflationsmålet. Beträffande strävanden atl förbättra produklivileten re­kommenderar Småföretagens Riksorganisation all utnyttja del expansions-utrymme som småföretagen har. Organisationen anser därför alt förhållan­dena för småföretagen mäste förbättras för atl öka möjligheterna och viljan all expandera.

Fullmäktige i riksgäldskonloret anser alt LU:s "referensallernaliv" inle är övertygande i sin tekniska konstruktion. Slagnationen i alternativet åstadkommes, enligt fullmäktige, genom all en högre räntenivå, som med­för att investeringarna faller, etableras. Samtidigt hinner inte bytesbalan­sen atl påverkas under den period som analyseras. Fullmäktige ifrågasätter därför om antagandet om den höga räntenivån i alternativet är konsislent med analysen i övrigt.

Finansiell utveckling

Fullmäktige i riksgäldskontoret delar LU:s uppfattning att de inhemska

investeringarna bör fmansieras med inhemskt sparande. Sverige har under

53

en läng följd av år varit neltoimporlör av kapilal. Den totala svenska Prop. 1987/88:36 nettoskulden till utlandet har under 1980-talet ökat myckel snabbt. 1980 utgjorde den knappt 10% av BNP, 1986 hade den vuxit lill ca 21% av BNP. Del finns enligt fullmäktige inga goda skäl till varför ell av väridens mesl avancerade industriländer uppträder som nettolånlagare på de inter­nationella kapitalmarknaderna under en lång följd av år. Än mer anmärk­ningsvärt är det, enligt fullmäktige, all Sveriges utlandsskuldsällning i princip har använts för konsumtion i stället för invesleringar. Bytesbalans­underskottet och utlandsupplåningen har därför skapat problem som under en lång följd av år kommer atl vara belydande.

Pullmäktige anser all problemen i ATP-systemet pä etl förtjänstfullt sätt illustreras i LU:s analys. Fullmäktige ställer sig dock tveksam till fördel­ningen av av den offentliga sektorns sparande mellan slalen och socialför­säkringsseklorn i LU:s kalkyl. Kalkylen bör i delta avseende betraktas som ett beräkningstekniskt och pedagogiskt exempel snarare än än etl uttryck för en väl avvägd strategi. Fullmäktige anser alt det kan vara betydligt lättare att åsladkomma elt positivt offentligt sparande i socialför­säkringsseklorn än genom en överb.ilansering av slatens budget. Fullmäk­tige anser därför alt del är angeläget att se över hur utgifter och inkomster fördelas mellan statens budget och socialförsäkringsseklorn.

Mol bakgrund av osäkerheten och svårigheten att generera ell slorl sparöverskott i den offentliga sektorn anser fullmäktige del mycket angelä­get all hushällens sparande ökar. Därför måste yllerligare studier av hus­hållens sparbeteende göras så atl elfekliva sparstimulerande åtgärder kan vidtas.

Fullmäktige noterar att förutsättningarna för slalsupplåningen under perioden fram lill 1995 kommer alt förändras. Det mesl anmärkningsvärda är all staten inle kommer atl ha nägot netloupplåningsbehov 1995. Full­mäktige vill dock understryka osäkerheten i denna prognos.

Riksgåldskontoret måste enligl fullmäktiges mening ha en stor flexibili­tet för atl möta antingen en situation med netloamortering av statsskulden eller ell förhållandevis stort netloupplåningsbehov. Även om statsfinan­serna trendmässigl förbättras kan det bli stora svängningar av konjunktu­rella orsaker. Genom all statsskulden har en myckel kort genomsnittlig löplid uppkommer elt stort upplåninsbehov brutto även om netloupplå-ningsbehovel sjunker.

Enligl fullmäkliges mening bör slalsupplåningen även fortsättningsvis ha sin bas i penning- och obligationsmarknaden. Det är därför angeläget atl dessa marknader utvecklas och blir så effektiva som möjligl. Det sänker upplåningskoslnaderna. Marknaderna måsle hålla en viss volym för all kunna fungera. Fullmäktige anser aU effekterna på kredilmarknaden av en netloamortering av statsskulden miiste analyseras mer än vad långtidsut­redningen gör.

Riksgäldsfullmäktige diskuterar också stalsskuldspolilikens effekter på

kreditmarknaden och poängterar atl del är empiriska förhållanden som

avgör vilka realekonomiska effekter stalsskuldspolitiken får. Fullmäktige

vill därför understryka viklen av yllerligare undersökningar av dessa för­

hållanden inte minsl med tanke på de senaste årens avreglering av den

54

svenska kredilmarknaden.

Fullmäktige påpekar också atl en ökad efterfrågan på långa obligationer Prop. 1987/88: 36 kan komma lill stånd om utlänningar beredes tillfälle alt köpa kronobliga-lioner. Delta skulle givelvis vara möjligt om valutaregleringen avveckla­des. Men samtidigt skulle den penningpoliliska autonomin undergrävas. Fullmäktige anser dock att möjligheten all avveckla valutaregleringen, på sikt, bör finnas med i diskussionen, om räntenivån drivs upp av inhemska faktorer. Fullmäktige pekar också pä möjligheten atl göra en begränsad emmfssion av kronobligalioner till ulländska placerare. Delta skulle kunna ske ulan atl valularegleringen avskaffades.

Vidare är del enligt riksgäldsfullmäklige en brist i utredningen atl man inte diskuterar normen för slalens utlandsupplåning som innebär att staten inle skall neltolåna utomlands. Normen medför atl riksbanken vid bytes­balansunderskoll måsle driva upp räntan lill en sädan nivä all elt balan­serande privat kapitalflöde uppstår. Fullmäktige anser att balanseringen av valutaflödena bör göras över en längre tidsperiod. Om så inte sker blir räntefluktualionerna onödigt stora.

Konsekvenserna av en ekonomisk ulveckling som medför bytesbalans-underskott skulle genom etablerandet av ullandsupplåningsnormen bli tyd­liga och förhoppningsvis påverka beteendemönstren. Tanken bakom nor­men är således atl den skall ulgöra ett slöd för en fasl växelkurspolitik. Humvida normen får någon effekt på hushållens, företagens och arbets­marknadens parters agerande för att vidmakthålla en balanserad pris- och löneutveckling är dock enligl fullmäktiges mening en öppen fråga.

Styrelserna för allmänna pensionsfonden påpekar atl LU:s kalkyler rörande AP-fondens ulveckling har resulterat i ell allvarligt trendbrott lill följd av växande obalanser mellan inkomster och utgifter. De reala utgif­terna beräknas växa med ca 4% per är och kan inte påverkas under den aktuella perioden fram lill 1995. AP-fondens avgiftsinflöde beräknas växa i en väsentligt lägre lakl, med ca 2% per år i volym. Utredningen har vidare uteslutit att del kommer alt finnas utrymme för höjda skatter eller arbetsgi­varavgifter (ATP-avgifter). En sådan utveckling innebär alt en allt större del av fondens tillgångar måsle las i anspråk för pensionsutbelalningar.

För närvarande ränlefinansieras ca en femtedel av de totala ATP-pensio­nerna, medan i den framlida av LU kalkylerade ulvecklingen andelen överstiger en tredjedel. Enligl fondstyrelserna kan visserligen dagens av-giftsunderskoil väl bäras med dagens portföljavkastning vid realränteni­våer på 7-8%, men vid de mer måttliga avkastningsnivåer som ingår i LU:s scenario kommer de snabbt växande avgiftsunderskotten att urholka AP-fondens fillgångar. LU har dessutom inle räknal med några som helst förbättringar i gällande förmåner för pensionärskollektivet, trots den för­utspådda stabila reallönelillväxlen fram till 1995. Beviljas sådana förbäll-ringar under perioden blir givetvis nedgången i ATP-systemets sparande än mer accentuerad, om inte avgiftsuttaget parallellt kan tillåtas öka.

Enligl fondstyrelsernas mening bör de tillgångar som AP-fonden förvallar som en lägsta ambitionsnivå på lång sikl hållas realt oförändrade. Fonden är avsedd som en buffert och kan därför tillåtas variera. Den slorlek fonden bör ha med hänsyn till buffertfunklionen kan diskuteras,

55

men huvudsaken är atl den långsiktigt stabiliseras vid en målsätt nivå.     Prop. 1987/88:36 DeUa har enligt fondstyrelsens uppfaUning avgörande betydelse för all­mänhetens fortsatta tilltro till ATP-systemets hållfasthet och lill all givna pensionsutfästelser kommer att infrias.

Fondstyrelserna finner del därför anmärkningsvärt all LU avstått från att diskutera hur det grundläggande kravet på flödesbalans mellan inkoms­ter och utgifter inom socialförsäkringssektorn skall tillgodoses under de närmaste åren. LU har stannat vid en närmast automatisk framräkning av betydande sparandeunderskotl för ATP, dvs. en dramatisk tillbakagäng för AP-fonden. Denna utveckling motsvaras inte av någon uppgång i privat långfristigt försäkringssparande. 1 stället har utredningen härlett elt behov av överskottssparande i statsbudgeten, dvs. årliga budgetöverskott som balanserar såväl socialförsäkringens urholkning som slagnationen inom privat försäkring.

Enligl fondstyrelserna borde en given första utgångspunkt hellre ha varit atl försöka bryta den nedåtgående trenden i pensionssparandet än att lagra överskoll via slatens budget. Förutsällningarna för all klara pensionsför­pliktelsernas successiva lillväxl måste skapas fortlöpande genom elt stabilt realt sparande. Frågan är om inle detla sparande är lättare alt åsladkomma om del direkl kopplas till sin framtida användning än om del bara motive­ras med en hänvisning lill sunda statsfinanser, samhällsekonomisk balans eller mer eller mindre arbilrära bytcsbalansmål. Enligt fondstyrelserna hade långtidsutredningen varit rätl plats för en makroekonomiskl övergri­pande diskussion av denna problemalik.

Fondstyrelserna anför vidare atl ATP-systemets växande finansierings­problem inle behöver innebära all det totala skatte- eller avgiftsuttaget måste skärpas under den närmaste 10-årsperioden. Mot bakgrund av de minskade resursanspråken inom folkpensionens område bör det finnas möjligheter atl i god lid motverka framväxten av obalanser inom socialför­säkringen genom direkta inkomstöverföringar från statsbudgeten inom ramen för nuvarande totala arbelsgivaravgifisullag. En enligl styrelsernas uppfattning näraliggande lösning är atl överföra delar av folkpensionsav­giften (f n. 9,45% av lönesumman) till ATP. Höjningen av ATP-avgiften skulle balanseras av lika stora sänkningar av folkpensionsavgiften. Delta kan betraktas som en naturlig omfördelning inom den samlade socialför­säkringen med hänsyn lill hur resursanspräken utvecklas framöver. Denna alternativa sparandefördelning torde närmast öka förutsättningarna för aft den målsalta, nödvändiga förbättringen i det totala sparandel i svensk ekonomi verkligen kommer till stånd under 1990-talel.

Fondstyrelserna anser atl LU kan ha underskattat både del kollektiva

och del privala försäkringssparandet och därmed institutens placeringska­

pacitel. Enligl styrelserna framstår del som mindre troligt alt de allvariiga

balansbrislerna under 1990-lalet kommer atl accepteras utan några poli­

tiska ingrepp vad gäller finansienngen. Vid oförändrade regler för

ATP-syslemel kommer därutöver allt fier pensionärer alt slå i systemets

förmånstak (7,5 basbelopp), vilket kan ge motivationen för komplettering­

ar, antingen inom offentlig försäkring eller med privala pensionsförsäk­

ringar. Sparandeökningar kan också te sig lönande bl. a. eftersom den reala

56

räntan under den beaktade perioden med en betryggande marginal förut­sattes hålla sig på den positiva sidan. 1 övrigt anser styrelserna atl det knappast lönar sig atl i detalj spekulera om det framtida utseendet på kreditmarknaden. I den pågående förändringsprocessen tenderar gränser­na atl upplösas mellan kreditinstrumenten, vilket i sin lur kommer all återverka på bl. a. obligationsmarknadens säll alt fungera.

Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) anser alt del är omotiverat med en politik som syftar lill atl skapa stora budgetöverskott. SAF delar LU:s uppfattning all även del statliga sparandel måste förbättras om bytesba­lansen skall förbäliras. Förbundet anser dock all hushällen i högre grad än vad som är fallet i LU:s kalkyl bör bidra till bylesbalansförbättringen. Della skulle enligl SAF kunna åstadkommas genom skaltepoliliska åtgär­der. Några lämpliga åtgärder, enligt SAF, är all la bort dubbelbeskattning av aktieutdelningar, mildra kapitalbeskattningen och sänka marginalskat­terna. SAF anser att det är önskvärt all näringslivel i högre grad än nu erhåller riskkapital direkt från hushällen.

SAF anser också all räntan bör sänkas. Della skulle, enligt SAF, kunna åstadkommas genom alt valutaregleringen avskaffades.

Riksförsäkringsverket påpekar all det är ställt ulom tvivel all med gäl­lande finansieringsregler finns etl behov av successiva framlida höjningar av utlagsprocenlen om de pensionsutfästelser som finns i dag skall kunna infrias. Del faktum atl sådana behov skulle uppslå under hela den period under vilket ATP-syslemel utvecklas mot etl fullfunktionsstadium stod klart redan när systemet infördes. Några förändringar som skulle motsäga giltigheten i denna slutsats har inte skett. Verkel kommer all i slulel av 1987 lämna elt underiag till regeringen för ell ställningstagande om del framtida avgiftsuttaget till ATP.

Fullmäktige i riksbanken anser all den av LU förutsatta ökningen av hushållens sparande är långtifrån säker. Ökade lånemöjligheler kan tänkas sänka sparbenägenheten och främja konsumlionen. Ett annal skäl till varför man skulle kunna räkna med en lägre sparkvot är att kalkylerna bygger på antagandel alt dagens höga realränta halveras fram lill 1995. I LU har realräntan uppenbarligen antagils spela en underordnad roll för hushållssparandets utveckling, vilkel kan ifrågasättas.

Fullmäktige i riksbanken noterar atl penningpolitiken tilldelals en passiv roll i LU:s balansallernaliv genom atl den svenska räntan förutsatts följa den inlernationella räntenivån. Anpassningen av den svenska ekonomin sker i delta fall via finanspolitikens utgiftssida, medan intäktssidan är bunden av del förutsatta oförändrade skattetrycket. I det konjuklurella förloppet med en snabbare pris- och löneökning får dock penningpolitiken en mer aktiv roll eftersom en viss ränteuppgång där ansetts nödvändig för alt upprätthålla förtroendet för den fasla växelkursen. Fullmäktige vill i detta sammanhang understryka utredningens slutsats all de sysselsätt­ningsproblem som skapas om kostnadsökningarna är alltför höga inle kan mötas med en expansiv finanspolitik. Della förvärrar de ekonomiska pro­blemen på längre sikl.

LU utgår från atl den långa räntan under kalkylperioden inle faller lika

myckel som den korta då AP-fondens placeringskapacitel minskar kraftigt

57

5    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 36

under den aktuella tidsperioden. Einligl fullmäkliges mening kan dock Prop. 1987/88: 36 invändningar resas mol LU:s analys i della avseende, bl. a. mot bakgrund av att även utbudet av statspapper med långa löptider bör minska i lakl med att del finansiella sparandet i slaten förbättras. Till detla kommer atl utbudet av bostadsobligationer kan vänlas öka i långsammare takt än tidigare eftersom kreditexpansionen under 1986 till viss del var en engängs­effekl av avregleringen.

Enligl Landsorganisationen i Sverige bör finansieringen av pensionerna i största möjliga utsträckning klaras av utan höjda avgifter. Avgiftshöj­ningar riskerar alt försvåra lönepolitiken. Det utrymme lill sänkning av folkpensionsavgiften som uppkommer bör enligl LO:s mening utnyttjas för finansieringen av ATP-syslemel.

Vidare noterar LO all den svenska räntan enligt långtidsutredningen förväntas falla successivt fram till 1995, då den nominellt antas bli fem procent. Kalkylerna grundas bl. a. pä ell stabilt överskoll i bytesbalansen, lägre inflalion än i omvärlden och en kontinuerlig förstärkning av den offentliga sektorns finansiella sparande. Enligt LO bör dessa "objektiva" faktorer få snabbast möjliga genomslag i en sänkning av räntorna. Erfaren­heten visar emellertid, skriver LO, att penningpolitiken inle enbart styrs av dess "objektiva" faktorer. I så fall hade de svenska räntorna varil markant lägre under de senasle åren.

Tjänstemännens Centralorganisation anser all LU har intagit en myckel skeptisk inställning till den traditionella finans- och penningpolitikens möj­ligheter. Enligt TCO är en av de vikligasle uppgifterna för penningpolitiken att hälla en låg räntenivå med hänsyn till en långsiktig balans i valutaflödet. Även om internationaliseringen av finansmarknaderna ökar finns utrymme för en självständig svensk penningpolitik.

TCO avvisar vad man uppfattar som elt förslag i LU om alt låta över­skottet i statsbudgeten finansiera elt ökande underskott i AP-fondsyste-met. Hela pensionssystemet, inkl. folkpensioneringen, bör behandlas som etl pensionsförsäkringssyslem. Del finns därför enligt TCO:s uppfattning anledning atl diskutera om inle hela det offentliga pensionförsäkringssysle-mel bör betraktas frislående från den offentliga sektorn på samma sätt som skell för bostadsfinansieringen.

Svenska Bankföreningen saknar i LU en analys av ulvecklingen på kreditmarknaden. Del hade enligl bankföreningens mening varil värdefullt med en diskussion om betydelsen och följderna av kredilmarknadens avreglering saml om avvägningen mellan finans- och penningpolitik. Vida­re anser bankföreningen att del hade varit önskvärt all LU hade behandlat frågan om effekterna av Sveriges framlida relationer lill den Europeiska Gemenskapen. Enligt bankföreningens uppfattning är det angelägel all Sverige inle hamnar utanför del ökande europeiska samarbetet pä t.ex. kapitalmarknaden.

Svenska bankföreningen påpekar vidare alt det svenska hushållsparan­

del under flera år har minskal och atl neltosparkvolen i Sverige är mycket

låg i inlernationell jämförelse. En viktig orsak lill hushållens låga sparkvol

är säkerligen atl ränteintäkter vid beskattning läggs ovanpå tjänsteintäkter

och all sparavdragel uppgår lill etl myckel begränsat belopp. Del är

58

bankföreningens bestämda uppfattning all sparandel måste beskallas be-     Prop. 1987/88:36 tydligt mildare än vad som nu är fallet för atl hushållens sparkvol skall kunna öka från en nivå pä ca -1 % av inkomsterna 1986 till ca -1-2% 1995 som förutsätts i LU 87.

Del skaltefavoriserade sparandel på allemanssparkonton finansierar sla­lens upplåning men bidrar lill skillnad från traditionellt banksparande inle lill all öka kapitalet för industriinvesteringar. Enligl bankföreningens upp­fattning är det viktigt atl vidta åtgärder som direkt syftar lill att stimulera långsiktigt sparande. Bankerna bör få möjlighet att erbjuda spararna kon-toformer med skatteförmån som utformas efter förebild av vad som gäller för sparande i pensionsförsäkringar.

Sveriges Föreningsbankers Förbund delar LU:s uppfattning att man måste föra en stram finanspolitik, även om budgetunderskottet på sistone minskat kraftigt. Att i stället hålla tillbaka efterfrågan med penningpolilis­ka medel, dvs höga räntor, skulle inle befrämja investeringar och tillväxt. Enligt förbundet är del vidare viktigt att genom återhållsamhet med de offentliga utgifterna skapa utrymme för reformer på skalleområdet.

LU 87 har refererat till studier som visar all en sänkning av skatteuttaget leder till ökat arbetsutbud. Enligt förbundet finns del emellertid skäl att vänta all sänkta skaller även på annal sätt befrämjar en gynnsam ekono­misk utveckling. Genom att minska skillnader mellan lönekrav före och efter skalt skapas förutsättningar för en dämpning av lönestegringslaklen och därmed en lugnare inflationsutveckling. Sänkta marginalskatter mins­kar dessutom det skattemässiga värdet av underskotlsavdrag och verkar därigenom sparfrämjande.

Förbundet vill också fästa uppmärksamheten på del extremt låga hus­hållssparandet och menar atl del under de närmaste åren behövs generella sparslimulanser riktade lill hushållen. Ambitionen atl förbättra den offent­lig sektorns sparande är vällovlig, men får inle drivas sä långl all allt nysparande läggs i offentlig regi.

Förbundet anser att de åtgärder som vidtagits för kredilmarknadens avreglering har varil välgörande, inle bara för bankerna ulan sannolikt för ekonomin i slorl. En sådan forlsall avreglering skulle verksamt kunna bidra lill alt stabilisera den inhemska obligationsmarknaden och därmed räntebildningen. Som utredningen noterar råder etl överulbud av långa obligationer i samband med den porlföljanpassning som ägl rum i anslut­ning till kredilmarknadens avreglering. Mol bakgrund av den nedgång som förutses för pensionssparandet kan etl sådant eflerfrågeöverskotl på långa krediter förutses bestå under överskådlig tid. Enligt förbundet bör liden snart vara mogen för en fortsatt avveckling av valutaregleringen. En sådan forlsall avreglering skulle verksamt kunna bidra till att stabilisera den inhemska obligationsmarknaden och därmed räntebildningen.

LU:s kalkyler över kommunsektorns utgifter och inkomster baseras bl.a. på all statsbidragens andel av utgifterna är oförändrad under peri­oden.

Svenska kommunförbundets styrelse vill påpeka all della inte överens­

stämmer med nuvarande regler för statsbidrag till framför allt barn- och

äldreomsorg. I kommunförbundets bilaga lill LU 87 (nr 25) redovisas

59

kommunernas finansiella utveckling dels vid oförändrad andel av statsbi-     Prop. 1987/88: 36 drag, dels vid statsbidrag med nuvarande regler. Skillnaden i finansiellt sparande mellan de tvä kalkylerna motsvarar närmare fem kronors uldebi-leringsbehov.

Landstingsförbundets styrelse anför att landslingen har en mer ogynn­sam ekonomisk utveckling än kommunerna. För alt klara sina uppgifter på eft tillfredslällande sätl måste landstingen enligl styrelsens uppfattning tillföras belydande ekonomiska resurser genom statliga transfereringar redan inom de närmaste åren. När sedan balansen i landslingens ekonomi väl har älerslällts bör del finnas möjlighet alt skapa elt finansiellt utrymme för en volymökning med två procent per år. Det förulsälter en viss fortsatt ökning av de statliga transfereringarna. En ökad samordning mellan sjuk­vården och sjukförsäkringen bör också prövas som ell sätt all utnyttja resurserna effeklivare.

Den offentliga sektorn och tillväxten

Tjänstemännens Centralorganisation hävdar all LU:s analys av produk­tiviteten baseras på studier av den offentliga sektorn där man låtit olika sektorsvisa, och i vissa fall förelagsvisa, effektivitetsstudier bilda underlag för siffersatta kalkyler över hela den offentliga sektorns produktivitetsut­veckling. Detla är enligt TCO inte lika med en samhällsekonomisk analys av produktivitetsutvecklingen i den offentliga sektorn. Detla innebär inle enligt TCO att man inte kan, eller bör, göra olika typer av effektivitetsstu­dier av olika näringsgrenar, inklusive den offentliga sektorn. Tvärtom, det ligger ell fackligt intresse i atl förbättra och effektivisera verksamhelen inom den offentliga sektorn säväl som inom andra näringsgrenar.

Landsorganisationen i Sverige vill varna för alt några långtgående slut­satser dras av de undersökningar som utförts avseende produktivitetsut­vecklingen inom den offentliga sektorn. Eftersom undersökningarna i hu­vudsak begränsats till resursförbrukningens utveckling är det enligt LO oegentiigt all tala om produklivitelssludier.

Enligt socialstyrelsen kan elt samhällsekonomiskt synsätt på socialsek­

torn inte begränsas lill frågan om fördelning av resurser, utan man måste

också studera växelverkan mellan den sociala sektorn och samhället i

slort. Den sociala sektorn har genom sin växande slorlek kommil alt spela

en alltmer betydelsefull roll för sysselsättning och regionalpolitik. Sektorn

utgör vidare en slor marknad för näringslivet, främst när det gäller läkeme­

del, sjukvårdsulrustning och byggnader. Omvänt är del uppenbart all

många fler samhällsekonomiska faktorer än blott och bart tillgången på

resurser har betydelse för sektorns utveckling. Dessa faktorer är dels

sådana som påverkar vårdutbudets utformning såsom exempelvis arbetsti­

dens längd och förekomsten av deltidsarbete, ulvecklingen av ledighet och

frånvaro, arbetsmiljöiagstiftningen osv, dels sådana som inverkar på efter­

frågan eller behovet av vårdsektorns insatser. Del kvinnliga förvärvsarbe­

tet, den geografiska rörligheten, boendestmkluren och kommunikationer­

na är exempel pä sådana faktorer som inverkar på vårdefterfrågan, utan alt

för den skull vara direkl kopplade lill förekomsten av sjukdom och ohälsa.

60

Enligt socialstyrelsen synes det finnas elt behov all komplettera långlids-     Prop. 1987/88: 36 utredningens ekonomiska kalkyler med en djupare analys avseende effek­terna för den sociala sektorn av sådana övergripande variabler.

Beträffande rationalisering och effektivisering av den offentliga verk­samheten varnar socialstyrelsen för de risker som är förknippade med atl alltför ensidigt bedöma utvecklingen efter enkla produktivitetsmått. So­cialsektorns prestationer är inte mäl i sig ulan medel att uppnå olika välfärdsmål. Det är därför nödvändigt alt komplettera produklivilelsslu-dierna med analyser av olika prestationers kvalitet och deras bidrag lill en mer överordnad måluppfyllelse.

Omstruktureringen av socialsektorns resurser bör enligt socialstyrelsen komma alt innebära ett bättre resursutnyttjande och därmed kunna bidra till högre produktivitet. Utvecklingen hittills har dock visat alt prioritering­en av primärvården inte lett fill stora kostnadsbesparingar. Förändringen av resurser för boende, service och vård för äldre och handikappade till etl minskat institutionsberoende innebär all primärkommunernas uppgifter ökar och landsfingens minskar. Delta kräver en väl utvecklad samverkan mellan huvudmännen. Del kan också finnas behov av ylteligare riktade statsbidrag för att underlätta en önskvärd utveckling. I annat fall finns det slor risk för alt t. ex. institulionsresurser avvecklas i en lakl som inte motsvarar utbyggnaden av alternativa resurser utanför institutionerna.

Socialstyrelsen överväger atl under hösten 1987 i en rad seminarier med forskare och företrädare för olika verksamhetsområden söka mer ingående belysa bl. a. några av de problemområden som behandlas i yttrandet. Avsikten är att i så fall dokumentera seminarierna i en skrift som kan bli en fördjupad och utvidgad kommentar till LU 87.

Statskontoret delar LU:s bedömning all produktivitetsutvecklingen inom offentlig sektor under kommande år måsle ägnas slor uppmärksam­het. Kunskap om produktivitetsutvecklingen är av intresse dels för makro­ekonomiska analyser, dels för styrning och uppföljning av offentlig verk­samhet. Snävt ekonomiska kriterier är dock inte de enda som bör använ­das för att följa upp den offentliga Ijänsleproduklionen utan dessa bör enligt statskontorets mening kompletteras med fördelningspolitiska kriteri­er. Det är därför viktigt alt elt ulvecklingsarbele kommer lill stånd i syfte att belysa hur fördelningspolitiska kriterier kan användas i styrning och uppföljning av offentlig verksamhel. Initiativet till ett sådant utvecklings­arbete bör enligt statskontoret las av regeringen.

Del är viktigt atl de metoder för all mäta produktivitetsutvecklingen som utvecklats och prövats under senare år nu börjar lillämpas på bred front som ell inslag i styrning och uppföljning av offentlig tjänsteproduktion. Inom statsförvaltningen bör kunskap om och analyser av produktivitetsut­vecklingen ingå i den uppföljning av uppnådda resultat som sker inom respektive myndighel. Förslag lill åtgärder för att upprätthålla och/ eller uppnå en tillfredställande produktivitetsutveckling bör också ingå i budget­dialogen mellan regering och myndigheter.

Enligt LU är den enligt gjorda studier närmast negativa produktivitetsut­

vecklingen i stora delar av offentlig sektor ett allvariigt problem som måste

angripas. Statskontoret instämmer i denna bedömning, men vill samtidigt

61

understryka atl såväl mätningarna som framför allt analyserna är gjorda på     Prop. 1987/88: 36 en så övergripande nivå att samband mellan orsaker och lämpliga åtgärder är svåra alt klarlägga.

Erfarenheterna från den statliga sektorn visar att en stram och återhåll­sam resurstilldelning är den kanske vikligasle förutsättningen för all myn­digheterna skall ägna produk;ivilelsfrågorna tillräcklig uppmärksamhet. Del är också statskontorets erfarenhet atl det är särskill svårt att rationali­sera - och därmed upprätthålla en tillfredslällande produktivitetsutveck­ling i verksamheter som är politiskt högt prioriterade och som ges möjlighel till en snabbare lillväxl än andra. Utifrån den erfarenheten är det särskilt viktigt all uppmärksamma hur en fortsall utbyggnad av t.ex. vård och omsorg kan förenas med en målmedveten strävan att upprätthålla en rimlig produktivitetsutveckling.

Statskontoret instämmer i LU:s bedömning all del finns skäl alt pröva nya styr- och organisationsformer i offentlig verksamhet för att på så vis skaffa sig kunskap om dess effekter. Arbetet med att finna nya organisato­riska lösningar har hittills huvudsakligen drivits i kommunerna. Även inom statsförvaltningen förändras finansierings- och organisationsformer. 1 för­hållande till kommunerna har dessa förändringar dock ell mycket begrän­sat inslag av experiment i syfte att finna nya och mer ändamålsenliga lösningar. Enligl slalskonloret är statsförvaltningen i denna mening mer konservaliv och händelsefatlig. För sin egen del är verket berett all myc­ket aktivt medverka i delta arbete.

Kooperativa förbundet (KF) anser liksom utredningen alt en fortgående effektivisering av den offentliga verksamheten är nödvändig. Gamla verk­samheter kan omprövas och nya verksamheter prövas. KF vill speciellt framhålla att kooperativa verksamheter kan startas på områden där sädana är speciellt lämpliga.

Enligt skolöverstyrelsen har dock de försök som hittills gjorts för all bestämma utbildningsväsendets produktivitet varit föga övertygande vad avser vare sig den teoretiska ansatsen eller del empiriska underlaget. Föreställningen alt produktiviteten inom verksamheten förbättras om re­surserna minskas är enligt styrelsens mening alltför förenklad.

Skolöverstyrelsen argumenterar också mol alt begränsningen av myn­digheternas förvaltningskostnader skall ses som etl ullryck för en löpande produktivitets- och effektivitetsförbättring inom den slallig sektorn. Såväl inom utbildningsförvaltningen som inom utbildningen krävs enlig styrel­sens mening all mål- och strukturförändringar beslutas och genomförs på gmndval av klara ställningstaganden i varje särskilt fall, i stället för all anslagsminslcningarna forlsäller under schablonmässiga anlaganden om förbättringar i produktivitet och effektivitet.

Landstingsförbundets styrelse anser att de utförda produkliviletsmät-

ningarna inte kan beakta annat än en mycket liten del av de förändringar

som hela tiden sker vad gäller vårdens innehåll, kvalitet och resultat.

Enligt styrelsen har den redovisade produktivitetsberäkningen inte någol

praktiskt värde som underlag för bedömning av hälso- och sjukvårdens

utveckling. Tvärtom kan den, om den används okritiskt, få skadliga effek­

ter eftersom en försämring av vården skulle kunna lolkas som en produk-

62

tivitsförbättring.

Belräffande behovet all främja produkfiviteten i offentlig verksamhet Prop. 1987/88: 36 anför Svenska kommunförbundets styrelse att för slora delar av de Ijänster som nu finns inom den kommunala sektorn är möjligheterna atl ersätta mänsklig arbetskraft med avancerad och billig teknik myckel begränsade. Vad gäller en viss övergång lill privat producerade men offentligt finansi­erade tjänster pekar styrelsen på risken all den privala producenten åtar sig den problemfria delen av produktionen, medan den offentliga sektorn får rycka in när specialproblem uppstår.

Svenska Bankföreningen delar LU:s uppfattning att ändrade organisa­tionsformer skall prövas inom olika delar av samhällsekonomin för all därmed främja produklivileten. Sålunda skulle vissa av de tjänster som i dag utförs inom den offentliga sektorn kunna göras i privat regi. Bankför­eningen anser ocksä alt man skulle kunna sälja delar av de statliga förela­gen och använda intäkterna till all lösa in statspapper. Della skulle främja effektiviteten genom konkurrens och ökat kostnadsmedvetande.

Svenska Arbetsgivareföreningen anser alt de offentliga monopolen har en negaliv effekl pä den offentliga sektorns produktivitet. De har dessut­om, enligt SAF, en hämmande effekt på den privata tjänstesektorn. Mono­polen bör därför, enligt föreningen, avvecklas.

Arbetsmarknadens funktionssätt

Arbetsmarknadsstyrelsen nolerar alt arbetsmarknadens funklionsätt enligl långtidsutredningen är av hell avgörande belydelse för den ekonomiska ulvecklingen. En förutsättning för alt den svenska ekonomin skall kunna utvecklas mol balans och nå full sysselsättning är all strukturomvand­lingen inom näringslivel kan ske smidigt och utan allvarliga störningar. Denna omvandling kommer alt tvinga fram en belydande mängd av såväl yrkes- som arbelsgivarbyten. En nyckelfråga, inle minst för arbetsmark­nadspolitiken och utbildningspolitiken, blir atl kunna möta arbetsmarkna­dens krav på rörlighet och omställning om del skall bli möjligl all nå uppsatta mål.

Enligt arbetsmarknadsstyrelsen är en av huvudfrågorna hur väntetider­na på arbetsmarknaden skall kunna förkortas. Av beräkningar som arbets­marknadsstyrelsen gjort framgär atl värdet för de offentliga finanserna av all kunna byta ul en dags arbetslöshet mol en dags produktion uppgår lill ca 240 milj. kr., räknat på antalet arbetslösa sökanden under budgetåret 1985/86.

Studier som arbetsmarknadsstyrelsen genomfört visar all det är de allt längre arbelslöshetstiderna som främsl förklarar den Irendmässiga ökning­en av den relativa arbelslösheten. Antalet personer som under ell år berörts av arbetslösheten har däremot ökal i en myckel begränsad omfatt­ning.

En viktig förklaring lill alt arbetslöshetstiderna har föriängts är enligl

styrelsens bedömning svårigheterna atl inom ramen för den befintliga

arbetskraftsefterfrägan kunna koppla samman sökande och platser. Detla

har bl. a. sin förklaring i en ökad specialisering såväl på arbetsmarknadens

utbuds- som eflerfrågesida.

63

Det finns enligt arbetsmarknadsstyrelsen inga tecken på att de hiltillsva- Prop. 1987/88: 36 rande utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden skall brytas under de närmaste åren. Snarare finns det skäl all anta all tendenserna kan förslär­kas. Delta ställer stora krav på arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmed­lingens effektivitet måste upprätlhällas och ökas. Vidare måsle de ekono­miska incitamenten verka i räll riktning. Samspelet med andra politikom­råden måste också fås atl fungera. Utbildningspolifiken spelar här en särskill vikfig roll.

I långtidsutredningen påpekas att inle minst utbildningen - både inom utbildningsväsendet och inom företagen - kommeratt spela en central roll för alt möjliggöra en önskvärd strukturomvandling och långsiktig konkur­renskraft. Styrelsen delar utredningens bedömning om utbildningens nyc­kelroll men framhåller samtidigt aft utbildningen kan försvåra möjligheter­na fill omställning på arbetsmarknaden såvida inte utbildningssystemet som helhet kan få den flexibilitet sorn krävs för anpassning lill marknadens förändrade krav på kvalifikationer och yrken. Trögheter i dagens utbild­ningssystem förklarar med all sannolikhet en viss del av matchningsproble­men på arbetsmarknaden. Belräffande utbildningssystemets betydelse för en bättre fungerande arbetsmarknad påminner skolöverstyrelsen om alt en utbyggnad av vuxenutbildningen försvåras av all siatsmakterna de senaste åren inte medgivit ökning av anlalel undervisningslimmar inom statlig och kommunal vuxenutbildning. Härigenom riskerar den medelålders och äld­re arbetskraften att hamna på efterkälken i den snabba tekniska ulveck­lingen.

Enligt Tjänstemännens Centralorganisation finns det tydliga tecken på ökande flaskhalsproblem på arbetsmarknaden. Brisltalen för yrkesarbeta­re ligger högt och bristtalen för tekniska tjänstemän mycket högt. 1 delar av landet är del svårt att överhuvudlaget få fram arbetskraft lill industrin. Inom sjukvården är brislen på kompetent personal på många håll akut. Enligt TCO:s uppfattning kan inle bristen på arbetskraft inom vissa yrkes­områden enbart lösas genom relativa löneökningar inom brislyrkesområ­den. Rekryteringen till de aktuella yrkena skulle endast kunna påverkas på lång sikt. På kort sikt ökar inle tillgängen på utbildad arbetskraft. I stället skulle löneökningarna spridas till andra yrkesområden och pä kort sikl bidra till en stegring av den allmänna löneökningslakten. Även utan följ-samhetsklausuler skulle löneökningarna spridas genom att andra arbetsgi­vare sökte slå vakt om sina personalresurser.

Sett i detta perspektiv finner T(rO åtgärder för atl sätta ett tak för löneökningarna inom den statliga sektorn som är oberoende av löneut­vecklingen inom den övriga arbetsmarknaden som svårförklarliga. Den offentliga arbetsmarknaden är inte isolerad från den privata. Om de offent­liga arbetsgivarna inte kan erbjuda löner och anställningsförhållanden som är likvärdiga med den privata sektorns så kommer de alt få allt svårare att rekrytera och behålla utbildad och kompetent arbetskraft.

När det gäller atl uppnå en god anpassning och rörlighet på arbetsmark­

naden vill Kooperativa förbundet speciellt framhålla betydelsen av utbild­

ningsinsatser, riktade till speciellt utsatta gmpper eller lill de med låg

utbildning. Även bostadspolitiken och bostadsbyggandet har enligt KF:s

64

mening en slor belydelse för rörligheten och underiättar anpassningen på     Prop. 1987/88: 36 arbetsmarknaden.

Enligl Svenska Abetsgivareföreningen kommer kraven på arbetskraf­tens rörlighet framöver att växa. Därför krävs att relativlönerna blir mer flexibla så atl lönerna bättre än i dag kan fungera som signaler för all styra hur arbetskraften bör fördelas.

Skatterna och samhällsekonomin

Flera av remissinstanserna, bl. a. Kooperativa förbundet, Sveriges För­eningsbankers Förbund och Småföretagens Riksorganisation, är positiva till att skatterna lyfts fram i LU och delar uppfattningen alt ett högt skattetryck är förenat med negativa effekter på samhällsekonomin.

Lantbrukarnas Riksförbund skriver atl det är lovvärt atl man lar upp skalleproblematiken men all del är vanskligt all kvantifiera skatternas effekter. Enligl förbundet är det dock klart atl skatterna har en negativ effekt på företagssamheten. Systemet har blivit synnerligen komplicerat och dessulom osymmetriskt. Skatteplanering har härigenom premierats på elt sätt som många gånger medfört ett snedvridet ekonomiskt agerande. Förbundet kräver därför en grundläggande förändring av nuvarande skat­tesystem. Krav pä elt nytt syslem är atl det är symmetriskt och sä stabilt som möjligt. Del är viktigt att nyföretagande underlättas och att del är möjligt alt ulveckla företag utan ovidkommande skattehänsyn.

Landsorganisationen i Sverige och Tjänstemännens Centralorganisa­tion är dock kritiska till en del av LU:s resonemang. LO menar atl LU drar alllför tvärsäkra slutsatser om sambandet mellan marginalskatter och ar­betsutbud. 1 en OECD-sludie som behandlar skatternas effekl på arbetsut­budet konstaterar man, enligt LO, all det är mycket svårt all dra några bestämda slutsatser eftersom de undersökningar som genomförts uppvisar myckel varierande resultat. LO tillägger också att om vi ser lill de grupper som slår helt utanför arbetsmarknaden är det inle skatterna utan andra förvärvshinder som är problemet.

TCO menar all LU bygger sin analys på partiella studier av marginella förändringar i inkomstbeskattningen. Enligl TCO kan dylika undersök­ningar inle ligga lill grund för generella slutsatser om del svenska skalle­systemets effekter på ekonomin. Det innebär, enligt TCO, inte att föränd­ringar i delar av beskattningen inte kan ske. TCO delar t. ex. LU:s uppfatt­ning all positiva effekter kan nås genom en mera breddad skattebas.

Sveriges Industriförbund beklagar atl de empiriska resultat om skallers effekter på samhällsekonomin som redovisas i långtidsutredningen inte utnyttjats i den kvantitativa analysen medan Svenska Arbetsgivareför­eningen gör ell försök all med hjälp av föreningens makromodell kvantifi­era effekterna fram till 1990 av en reformering av inkomst- och företagsbe­skattningen.

Beräkningarna uppges bygga på samma förutsättningar som LU:s ba­

lansallernativ i del korta tidsperspektivet fram lill 1990. SAF har dock

kompletterat förulsällningarna med skalleregler som sägs följa den ide­

skiss som Kjell Olof[REDACTED_EFTERNAMN] lät publicera i våras.

65

Enligt SAF blir resultatet av förbundets kalkyler all sysselsäUningen i     Prop. 1987/88: 36 näringslivel, jämfört med balansalternativet i LU, fram till 1990 ökar med 2,4% och att arbetsproduktiviteten ökar med 0,65%. Tillsammans leder delta till en höjning av BNP med 2 1/3% utöver vad LU räknal med i balansalternalivet.

Bakom SAF:s resultat ligger ett antagande om att en sänkning av in­komstskattens genomsnittliga marginaleffekt med 1 procentenhet leder lill en "engångshöjning" av arbetskraftsutbudet på 0,31% under perioden fram lill kalkylperiodens slul 1990. Med en sänkning av den genomsnittliga marginaleffekten på 5,3 procentenheter leder delta anlagande till alt ar­betskraftsulbudet ökar med 1,7% under kalkylperioden. SAF antar all hela det ökade utbudet av arbetskraft kommer alt sysselsättas i näringsli­vel. Därmed blir arbetslösheten 1990 densamma som i LU:s balansalterna­tiv. I näringslivet blir sysselsäUningen 1990 2,4% större än i LU:s balans-alternativ.

Ökningen av arbetsproduktiviteten med 0,65 procentenheter i SAF:s kalkyl grundar sig på elt förmodande om atl de minskade skaltekilarna som skalleförslaget medför kommer all leda lill en ökad rörlighet på faktor­marknaderna som befrämjar produktiviteten. Dessulom tror SAF att den förändring av bolagsbeskatlningen som ligger till grund för kalkylen kom­mer atl stimulera till ökade investeringar. Även della kommer alt bidra lill en högre produktivitet.

Andra effekter av de ändrade skattereglerna som SAF räknar fram är all de totala skatterna räknal som andel av BNP minskar med knappt 2 procentenheter. Trots della får SAF elt något bättre finansiellt sparande för den offentliga sektorn 1990 än i LU:s balansallernaliv.

Yttranden över bilagorna till LU 87

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) kommenterar i sitt remissyttrande även bdaga 6 till LU 87 (Skogen vår räddningsplanka?, utarbetad av skogssty­relsen och institutionen för skogsekonomi vid Sveriges lantbruksuniversi­tet). LRF anser atl de slutsatser som redovisas i bilaga 6 inle styrker huvudrapportens uppfattning att skogsavverkningen är alllför låg från sam­hällsekonomiska utgångspunkter. För egen del anser LRF all nuvarande avverkningsnivå är väl anpassad fill den industriella kapaciteten. LRF delar den av forskarna redovisade uppfattningen att en viktig faktor för virkesmarknadens funktion är skogspolitikens utformning. Samhällets reg­lering av virkesråvarans användning är ell hinder för en väl fungerande virkesmarknad. LRF anser alt det pris som skogsägarna får ut i hög grad styr avverkningarna.

I sitt remissvar kommenterar bosladsslyrelsen den i bdaga 8 till LU 87

redovisade bostadsprognosen (Bostäder och byggande, utarbetad av Sta­

tens institut för byggnadsforskning). Styrelsen påpekar alt enligt de resul­

tat från 1985 års folk- och bostads räkning (FoB 85) som nu föreligger var

det fakfiska antalet hushåll redan detta år något större än vad som i

prognoser beräknats för 1990. Man kan också konstatera atl den föränd­

ring av hushållens storieksfördelning som prognoserals lill 1995 i slorl sell

66

har inträffat redan 1985. Även den beräknade avgången av bostäder är     Prop. 1987/88: 36 osäker. Bosladsslyrelsen anser därför att den redovisade bostadsprogno­sen inle kan användas som underlag för bedömningar av nyproduktionens omfattning och inriktning eller för planering inom bostadssektorn.

Belräffande bilaga 11 till LU 87 (Omvärid i omvandling, utarbetad av kommerskollegium) anser styrelsen för teknisk utveckling all kollegiet dragit långtgående slutsatser av en jämviktsmodell, vilken har vissa grund­läggande svagheter och dessulom givils litet väl förenklade ingångsdata. Bl.a. arbetar modellen enbart med netlohandel och antar dessutom all varor utgör perfekta substitut för varandra. Härigenom bortser man från de olikheter i kvalitet och egenskaper hos produkten som är en huvudorsa­kerna till dagens handelsmönster. En annan allvariig svaghet i den av kommerskollegium valda modellen är enligt styrelsens mening all interre-gionala kapitalöverföringar endast lycks möjliga genom särskilda exogena anlaganden. Vidare förutsätts samma teknologiutveckling i hela OECD-området. De slutsatser som dras ur modellens olika scenarios är därför knappast trovärdiga.

Beträffande bilaga 13 lill LU 87 (Svenskt jordbruk inkl. trädgårds- och fiskenäring - framtidsbedömningar, problem och alternativ, utarbetad av professor Olof[REDACTED_EFTERNAMN] m.fi. vid Sveriges Lantbruksuniversitet) anser Lant­brukarnas Riksförbund (LRF) atl analyserna är dåligt uriderbyggda och innehåller väsentliga brister. Alt införa importkvoler som alternativ lill nuvarande prisregleringssystem skulle enligt LRF fä en rad negativa kon­sekvenser för jordbruket och livsmedelsindustrin och leda lill svåröver­skådliga problem, såväl praktiska som handelspolitiska. Påståendet att nuvarande regleringssystem leder fill en låg effektivitet i jordbrukets upp­samlings- och förädlingsled saknar grund. Enligt LRF visar elt fierlal jämförelser mellan de reglerade induslrileden och annan tillverkningsindu­stri alt förstnämnda led hävdar sig väl.

Bilaga 13 kommenteras också av statens jordbruksnämnd som oppone­rar sig mol den i bilagan framförda kritiken att man i jordbrukspolitiken inle lar hänsyn till marknadssituationen vid prissättningen. Jordbruks­nämnden avfärdar också påståendet atl jordbruksproduktionens omfaU­ning inle längre styrs via priset. Enligt nämndens uppfattning är priset del huvudsakliga medlet för all styra produktionens omfattning medan de produklionsbegränsande åtgärderna tillkommit för all påskynda och soci­alt underlätta produktionsanpassningen. Att priserna i ett långsiktigt per­spektiv skulle ligga på en för hög nivå är heller inte styrkt. Vidare kritiserar jordbruksnämnden de alternativ till den nuvarande regleringen som disku­terats i bilagan. En kvantitativ reglering av importen skulle enligl nämn­dens uppfattning inle innebära några väsentliga fördelar jämfört med da­gens system.

Svenska Arbetsgivareföreidngen (SAF) kommenterar i sitt remissvar bilaga 16 (Socialförsäkring i ell ekonomiskt perspektiv, utarbetad av riks­försäkringsverket). Föreningen anser atl den offentliga sektorn och social­försäkringssystemet ställer betydande och växande anspråk på samhällets resurser.

SAF konstaterar utifrån egna beräkningar all antalet personer som på

67

direkt eller indirekt väg erhåller sin försörjning från den offentliga sektorn i      Prop. 1987/88: 36 del närmaste har fördubblats i förhållande till anlalel sysselsatta under perioden 1970-1980. Föreningen konstaterar också att den relativa stan­darden för de personer som får bidrag från socialförsäkringen har höjts.

SAF anser all ATP-syslemet står inför en kris. Föreningen noterar att RFV, med förhållandevis optimisfiska antaganden om den ekonomiska ulvecklingen kommer fram lill att ATP-avgifterna, om systemet skall kun­na bestå, under fiden fram till år 2010 måste höjas fill ca 20 %. Dagens uttag är på ca 10%. Kraven på höjda avgifter mildras något om man tar hänsyn lill att de framlida högre ATP-ulbelalningarna kommer att minska folkpen-sionsulgifterna och höja skalteinkomsterna. Men fortfarande är pressen på systemet så slor all man, enligt SAF, inle kan öka pensionsförmånerna t.ex. genom alt sänka pensionsåldern eller genom att höja taket för den bidragsgrundande inkomsten. Tvärtom ifrågasätter SAF om man inte kan höja pensionsåldern och minska möjligheterna till delpensionering. Om man ej höjer takel för den bidragsgrundande inkomsten så kommer ATP-systemel så småningom att få karaktären av etl folkpensionssyslem. Staten bör därför, enligt föreningen, medge skattelättnader och andra stimulanser för ell ökal privat pensionssparande som kan komplettera ATP-syslemet.

SAF noterar också atl antalet anmälda arbetsskador ökat mycket kraf­tigt. Även bifallsprocenlen har ökal kraftigt. I RFV:s bilaga beräknas atl arbelskadeförsäkringsavgiften som fr. o. m. 1988 är 0,9% måste höjas fill 1,5 % 1989. RFV räknar också med atl de åriiga kostnaderna fram fill 1995 nästan kan ha tredubblats i fasla priser. SAF menar all med hänsyn till den höga förmånsnivå som ges från den allmänna försäkringen och till komplel­lerande system (AGS och TEA) måste hela arbetsskadeförsäkringen om­prövas.

Bilaga 19 till LU 87 (Industriell förnyelse, basindustri, högteknologi, utarbetad av Statens industriverk) kommenteras av styrelsen för leknisk ulveckling. Styrelsen instämmer i slort i de förslag till näringspolifiska insatser eller bevakningsområden som framförs avslutningsvis i denna bilaga. Industriverket för där bl.a. fram behovet av FoU-satsningar på strategiska områden, kompetenshöjning hos industrins anställda, teknik­spridning saml behovet av tyngdpunktsförskjulning från materiella till immateriella invesleringar.

Däremot anser styrelsen att den uppdelning i hög-, mellan- respektive lågteknologisk industri som görs i bilagan varken återspeglar FoU-intensi-leten eller tekniknivån i svensk industri. Uppdelningen kan därför knap­past läggas till grund för meningsfulla analyser om sambandet mellan Sveriges satsningar på FoU och den kunskapsintensiva industrins tillväxt.

Svenska Bankföreningen noterar med tillfredsställelse alt i bilaga 22 lill LU 87 (Regleringar inom bostads-, livsmedels- och transportområdena -kartläggning och analys, utarbetad av slalens pris- och kartellnämnd) gjorts en omfattande kartläggning av bl. a. de olägenheter som subven­tions- och regleringspolitiken medfört inom bostadssektorn.

Trots alt bostadssektorn sedan årtionden är ett av de mesl reglerade

områdena i Sverige har enligt bankföreningens mening statsmakterna långt

68

ifrån lyckats komma till rätta med de problem som regleringarna varit Prop. 1987/88: 36 avsedda att lösa. Många problem inom bostadssektorn har tvärtom accen­tuerats just till följd av atl marknadskrafterna alltmer salts ur spel. De bostadspolifiska regleringarna har dessutom medfört negativa effekter för andra delar av samhällsekonomin, inle minst för kredilmarknaden. Under 1985 och 1986 har dock flera av regleringarna avseende bosladskrediter avskaffats, vilket enligt bankföreningen är mycket positivt. Statsmakterna bör gå vidare på den inslagna vägen så alt man via marknadsmässiga medel kan uppnå de bostadssociala målen.

Även statens jordbruksnämnd kommenterar bilaga 22 avseende de delar som berör livsmedelsområdet. Nämnden delar inte det i bilagan framförda påståendet all siatsmakterna via jordbruksprisregleringen har ersatt utbud och efterfrågan i en fri marknadsekonomi med etl administrativt avgifts-och regleringssystem. I själva verket skulle en mer korrekt beskrivning vara alt regleringen syftar lill all via prissättningen styra marknaden på så sätt att balans uppnås mellan utbud och efterfrågan. Man har inte heller redovisat några alternativ till prisregleringen som bättre skulle kunna upp­fylla de jordbrukspolitiska målen. De samhällsekonomiska kalkyler som presenteras i bilagan är flera år gamla och förutsättningarna har sedan dess ändrats i flera avseenden.

69

Appendix

Prop. 1987/88:36

Förteckning över avgivna remissyttranden över 1987 års långtidsutredning SOU 1987:3.

Efter remiss har följande instanser avgetl yttranden över långtidsutred­ningen:

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), bosladsslyrelsen, kommerskollegium,

riksförsäkringsverket (RFV), skolöverstyrelsen, socialstyrelsen, slalens

jordbruksnämnd, statskontoret, styrelserna för allmänna pensionsfonden,

styrelsen för teknisk utveckling (STU), fullmäktige i riksbanken, fullmäkti­

ge i riksgäldskonloret. Centralorganisationen SACO/SR, länslyrelsen i

Stockholms län. Kooperativa förbundet (KF), Landsorganisationen i Sve­

rige (LO), som bifogat yllrande frans Svenska byggnadsarbetareförbun­

det samt Svenska kommunalarbetareförbundet. Lantbrukarnas Riksför­

bund (LRF), Småförelagens Riksorganisation (SHIO), Svenska Arbetsgi-

:

vareföreningen (SAF), Svenska Bankföreningen, Svenska Försäkringsbo­

lags Förbund, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundel, Sveriges

Föreningsbankers Förbund, Sveriges Grossislförbund, Sveriges Köpman­

naförbund, Sveriges Industriförbund, Tjänstemännens Centralorganisa­

tion (TCO).

70

Innehåll

Prop. 1987/88:36

Regeringens proposition .................................................. 

..... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ............................ 

..... 

1

1 Inledning ....................................................................... 

..... 

2

Utgångsläget................................................................. 

..... 

2

Välfärd och ekonomisk tillväxt ....................................... 

..... 

3

Politik på medellång sikl................................................. 

..... 

4

2 Långtidsutredningen 1987 och remissytlranden............ 

..... 

5

Syfte, uppläggning och metod ....................................... 

..... 

5

Internationell bakgrund   .............................................. 

..... 

6

Kostnadsproblemen   .................................................... 

..... 

7

Realekonomisk ulveckling .............................................. 

..... 

9

Finansiell utveckling ...................................................... 

... 

12

Utvecklingen på kreditmarknaden   ............................... 

... 

14

Skatterna och samhällsekonomin  ................................. 

14

Produktiviteten i den offentliga sektorn......................... 

... 

15

Arbetsmarknadens funklionssäll   .................................. 

... 

16

Vidare aspekter på välfärden......................................... 

... 

18

3 Ekonomisk politik för välfärd och samhällsekonomisk balans   ....

19

Den ekonomiska politikens mäl   ................................... 

19

Pris- och löneutvecklingen de närmaste åren  ............... 

22

Konkurrenskraften på längre sikt .................................. 

24

Lönebildningen och den ekonomiska politiken   ............ 

25

Sparandet i den offentliga sektorn   .............................. 

25

Skattetrycket och de offentliga finanserna   .................. 

27

ATP-syslemet i framtiden   ............................................. 

... 

28

Utvecklingen på kredilmarknaden   ............................... 

29

Tillväxt och produktivitet................................................ 

... 

30

Etl rättvisare och effeklivare skattesystem.................... 

31

Ekonomins funktionssätt några problemområden...... 

32

Effektiviteten i den offentliga sektorn   ......................... 

35

Inkomst- och förmögenhelsfördelningen ....................... 

... 

36

Den regionala utvecklingen   ......................................... 

38

Tillväxten och miljön        ............................................... 

... 

38

En politik för framtiden   ................................................ 

39

4

Hemslällan  .................................................................... 

... 

40

5

Beslul ............................................................................. 

40

Bilaga

Remissyttranden över Långtidsutredningen 1987   .......... 

41

Utredningens uppläggning och metod   ........................... 

41

Ekonomisk-politiska mäl   ................................................. 

45

Inlernationell bakgrund   .................................................. 

46

Realekonomisk utveckling ................................................. 

47

Finansiell ulveckling .......................................................... 

53

Den offentliga sektorn och lillväxlen ................................. 

60

Arbetsmarknadens funktionssätt   ................................... 

63

Skatterna och samhällsekonomin  .................................... 

65

Yttranden över bilagorna lill LU 87 .................................... 

66

Appendix: Förteckning över avgivna remissytlranden ...... 

70

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987                                                  71