Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1986/87:135

om än(iring i miljösky(i(islagen (1969: 387)

p

m.m.

1986/87:135

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 19 mars 1987.

På regeringens vägnar

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

Birgitta[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås vissa ändringar i miljöskyddslagen (1969:387) i syfte att stärka miljöintressena och förenkla hanteringen av miljöskydds-ärenden. Förslagen innebär bl. a. alt tillsynsmyndigheternas befogenheter atl besluta om förbud och förelägganden i fräga om icke lillslåndsgiven verksamhet utvidgas. Förutsättningarna för all miljöskyddsavgifl skall utgå ändras i syfte atl lätta naturvårdsverkets bevisbörda. Vidare förstärks miljöskyddsinlressena i samband med byggande av allmän väg genom införande av krav på miljökonsekvensbeskrivning i våglagstiftningen. Den nya lagstiftningen föreslås tråda i kraft den I juli 1987.

I    Riksdagen 1986/87. I saml Nr 135

Propositionens lagförslag

1  Förslag lill

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387)' dels att 1,8, 10, 40, 43, 44a, 45 och 52 §§ skall ha följande lydelse, dels all det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 39a, 41 a och 64§§, samt närmasl före 64 § en ny rubrik av följande lydelse.

Prop.

1986/87: 135

Nuvarande lydelse

Föreslagen lyddse

1§ Denna lag är fillämplig på

1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde.

2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vallen­drag, sjö eller annat vattenområde.

2. användning av mark, byggnad eller anläggning på säll som eljest kan medföra förorening ov mark, av vattendrag, sjö eller annal vat­tenområde eller av grundvatten.

3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medfö­ra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.

Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vallen eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller in­verkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning, varom särskil­da bestämmelser gäller.

Lagen är icke tillämplig pä sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971:1154) om förbud mol dumpning av avfall i vallen eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller be­träffande elektriska och magne­tiska verkningar av en elektrisk an­läggning, varom särskilda bestäm­melser gäller.

Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.

8§

År det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkl eller eljest med hänsyn till allmänt intresse, kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt ut­släppande av avloppsvallen, fasl ämne eller gas från mark, byggnad

Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med hänsyn lill allmänt intresse, kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt ut­släppande av avloppsvatten, fasl ämne eller gas frän mark, byggnad

Lagen omlryckl 1981:420. Senasie lydelse 1984:912.

Nuvarande lydelse

eller anläggning i vattendrag, sjö el­ler annat vallenområde, om det kan ske ulan oskäligt inträng för inneha­vare av fabrik eller inrättning som anlagts innan beslutel meddelats el­ler för kommun eller annan som dessförinnan börjat avleda avlopps­vatten.

Föreslagen lydelse

eller anläggning i vattendrag, sjö el­ler annat vattenområde eller så alt mark eller grundvatten kan förore­nas, om det kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik el­ler inrättning som anlagts innan be­slutel meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan böriat avleda avloppsvatten.

Prop.

1986/87: 135

I0§ Regeringen får meddela föreskrifter om all

1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas,

2.    avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släp­

pas ut.

3. fast avfall eller annal fasl ämne inte får släppas ul eller läggas upp så att vallendrag, sjö eller annal vattenområde kan förorenas.

3. fasl avfall eller annat fasl ämne inle får släppas ut eller läggas upp sä atl mark, vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller grundvat­ten kan förorenas,

4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätl som kan medföra ökad eller ny olågenhet eller som i annat avseende år av betydelse från slörningssynpunkl

utan atl koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighel som regeringen bestämmer.

39 a §

En tillsynsmyndighet skall, om det behövs, med slöd av 43 § andra stycket meddela föreläggande om undersökning och kontroll av miljö­farlig verksamhet och dess verk­ningar enligt ett särskilt kontroll­program.

40 

§

Om tillstånd inte har givits enligl denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela elt föreläggande om så­dant försiklighelsmåll eller förbud som uppenbart behövs för att la­gens bestämmelser skall efterlevas. I brådskande fall eller när del i öv­rigl finns särskilda skäl får föreläg­gandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig atl rät­lelse inte kan vinnas genom råd.

Om lillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela etl föreläggande om så­danl försiklighelsmåll eller förbud som behövs för att lagens bestäm­melser skall efterievas. 1 bråds­kande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först se­dan del visat sig atl rättelse inle kan vinnas genom råd.

Tillslåndsbeslut enligt denna lag hindrar inle en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga lill följd av särskilda omsländigheler.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse                                Prop.

1986/87: 135

Om en lillståndshavare åsidosät-

Om en tillständshavare åsidosät­

ter villkor som angivits i tillstånds-

ter villkor som angivils i fillstånds-

beslulet, får en tillsynsmyndighet

beslutet, får en tillsynsmyndighet

förordna om rättelse på hans be-

förelägga honom att vidta rätlelse.

kostnad eller förelägga honom all

själv vidtaga rättelse.

I beslut om föreläggande enligl denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.

41 a §

Om någon underlåter atl iaktta vad som har angivits i ett föreläg­gande enligt 40 § första stycket eller åsidosätter villkor som har angivits 1 ett tillslåndsbeslut eller bryter mot förbud eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 40 § andra stycket eller 41 §, får en tiUsyns-myndighet förordna om rättelse på hans bekostnad. Finns förutsätt­ningar att meddela etl föreläggan­de enligl 40 § första stycket, får etl sådant förordnande ges ulan att fö­reläggande har meddelats, om en tUlsynsmyndighel med hänsyn lill risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner atl rät­telse bör ske ulan dröjsmål.

43 §

Kan verksamheten vid en anlägg-

Om verksamheten vid en anlägg-

ning befaras vara miljöfariig, är in- ning kan befaras vara miljöfarlig, är

nehavaren skyldig att på begäran innehavaren skyldig att på begäran

lämna fillsynsmyndighet behövliga lämna en tillsynsmyndighet behöv-

upplysningar om anläggningen.

liga upplysningar om anläggningen.

En tillsynsmyndighet får förelägga innehavaren att lämna sådana upp­lysningar.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhel som kan befaras vara miljöfariig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga un­dersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i ställel, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon atl göra undersökningen.

Del åligger den som utövar verk-

Del åligger den som utövar verk­

samhelen alt ersätta kostnad för

samheten att ersätta kostnad för

undersökning som avses i andra

undersökning som avses i andra

slycket andra punkten med belopp

stycket andra meningen med be-

som tillsynsmyndigheten fast-

lopp som fillsynsmyndighelen fast­

ställer,

ställer.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop.

1986/87: 135

1 beslut om föreläggande enligt

1 beslut om föreläggande enligt

andra stycket får tillsynsmyndighet     första och andra styckena får en

utsätta vile.

tillsynsmyndighet såna ut vite.

44a§'' Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överiåla åt miljö- och hälsoskyddsnämnden atl utöva fortlöpande tillsyn enligl denna lag. Sker sådan överlåtelse, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla även miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Tillsyn av sådan miljöfarlig verk­samhet som utövas av försvars­makten Jår inte utövas av miljö-och hälsoskyddsnämnden.

45§' Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhel

1.   bryter mot förbud som har meddelats med slöd av 8, 23 eller 41 § eller

åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med slöd av 2 § iredje

stycket,

2.

underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med slöd av 10 §,

3.

åsidosätter villkor eller före-

3. åsidosätter villkor eller före­skrifter som meddelats med stöd av

skrifter som meddelats med stöd av 8a§ andra slycket,/7J, 18§ första

8a§ andra styckel, I8§ första stycket, 19-21 §, 21a § andra

styckel, 19-21 §, 21 a§ andra stycket, 23-25, 27 §, 29 § andra

styckel, 23-25, 27§, 29§ andra slycket eller 41 §,

stycket eller 41 §,

.underlåter att fullgöra vad som

4. underlåter att iaktta förelag-

åligger honom enligt 43 § första

gande som har meddelats med slöd

slycket eller i ansökan eller annan

av 43 § första slyckel eller andra

handling som avges enligt denna

stycket första meningen,

lag eller enligt föreskrift som har

5. 1 ansökan eller annan handling

meddelats med slöd av lagen läm-

som avges enligt denna lag eller

nar vederbörande myndighet orik-

enligt föreskrift som har meddelats

tiga uppgifter rörande ett förhål-

med stöd av lagen lämnar vederbö-

lande av belydelse för prövning av

rande myndighet oriktiga uppgifter

en fråga om tillstånd eller för lill-

rörande ett förhåUande av bety del­

synen,

se för prövning av en fråga om till­

stånd eller för tUlsynen.

I ringa fall döms inle lill ansvar.

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inle till ansvar en­ligt första styckel för gärning som omfattas av föreläggandet.

Till ansvar enligt första slycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligl brottsbalken.

" Senasie lydelse 1983:296. ' Senaste lydelse 1984:912.

Nuvarande lyddse

Föreslagen lydelse

Prop.

1986/87:135

52 §

En särskild avgift (miljöskydds-

En särskild avgift (miljöskydds­

avgift) skall utgå, om en föreskrift

avgift) skall utgå, om en föreskrift

som avses i 45 § första styckel 1 -3

som avses i 45 § första slycket 1 -3

har  överlrätts   och   överträdelsen

har  överträtts   och   överträdelsen

har medfört dels ekonomiska förde-

har medfört betydande ekonomiska

lar för den som utövar den miljöfar-

fördelar för den som utövar den

liga verksamheten, dels betydande

miljöfarliga verksamhelen.

störningar för  omgivningen  eller

risk för sådana störningar.

Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.

Miljöskyddet i totalförsvaret

64§

Regeringen får, i den utsträck­ning det på grund av rådande sär­skilda förhållanden är nödvändigt för alt stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalför­svaret som avviker från denna dag.

1.

Denna lag träder i kraft den I juli 1987.

2.

1 fråga om överträdelser som har skett före ikraftträdandet gäller 45 första stycket 4 och 52 § i sin äldre lydelse.

2 Förslag till

Lag om ändring i väglagen (1971: 948)

Härigenom föreskrivs alt 15 och 16 §§ väglagen (1971:948) skall ha följande lydelse.

Prop. 1986/87: 135

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 §' För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan.

1 arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomfö­randet av vägbyggnadsföretagel. Planen skall även innehålla de upp­gifter som i övrigt behövs för att genomföra förelaget.

1 arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomfö­randel av vägbyggnadsförelaget. Planen skall även innehålla en mil­jökonsekvensbeskrivning och de uppgifter som i övrigl behövs för att genomföra företaget.

En miljökonsekvensbeskrivning skall Innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt för­slag tiU erforderliga skyddsåt­gärder eller andra försiktighets­mått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.

16 f

Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets ut­formning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha elt väsent­ligt intresse i saken.

Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets ut­formning i övrigt ske med berörda faslighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsent­ligt intresse i saken. Samråd skall alltid ske med de naturvårdsmyn-dlgheier som berörs.

Förfarandet enligt första stycket får efler omständigheterna förenklas i fråga om en arbetsplan för väg, som enligt detaljplan skall ingå i allmän plats eller som är förutsatt i områdesbestämmelser.

Avser arbetsplan endast ombyggnad av våg. får förfarandet enligt första stycket efler omständigheterna förenklas med iakttagande av atl ägare till en fastighet, av vilken mark skall tas i anspråk, alltid skall beredas tillfälle atl yttra sig. Detta skall även tillämpas på en arbetsplan som innefattar endasi ändring av planen för ett vågbyggnadsföretag som ännu ej är färdig­ställt.

Denna lag träder i kraft den I juli 1987.

' Med nuvarande lydelse avses den i prop. 1985/86: 118 föreslagna lydelsen.  Med nuvarande lydelse avses den i prop. 1985/86: 118 föreslagna lydelsen.

Miljö- och energidepartementet

Prop.

1986/87:135 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 1987

Närvarande: statsministern Carisson, ordförande, och statsråden Sigurd­sen,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], S.Andersson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Wickbom,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], G.Anders­son,[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387) m.m.

1 Inledning

I betänkandena (Ds Jo 1983: 1) Förorening av mark och grundvatten och (SOU 1983:20) Båttre miljöskydd 

II

har miljöskyddsutredningen ( fd vat-tenrätlsdomaren Lennart af Klintberg, ordförande, riksdagsledamöterna Per Olof[REDACTED_EFTERNAMN], Kjell A.[REDACTED_EFTERNAMN] och Maj-Britt[REDACTED_EFTERNAMN], samt förut­varande riksdagsledamöterna Tage[REDACTED_EFTERNAMN], Lars-Åke[REDACTED_EFTERNAMN] och Tor­kel Lindahl) lämnat förslag till ändringar i bl. a. miljöskyddslagen (1969:387), ML.

Betänkandena har remissbehandlats.

Vissa av förslagen i Ds Jo 1983: 1 har föranlett lagstiftning (prop. 1984/85:10, JoU 10, rskr. 30). Jag tar nu upp vissa av utredningens övriga förslag till närmare behandling. Andra frågor fordrar fortsatta övervägan­den. En sammanfattning av utredningens belänkande Bättre miljöskydd 

II 

i de delar som slutligt behandlas i förevarande proposition bör fogas till protokollet i detta ärende som bUaga 1. Till prolokollet i detta ärende bör, i dessa delar, också fogas de lagförslag som läggs fram i betänkandena som bUaga 2 och 3 och en sammanställning av remissyttrandena som bUaga 4 och 5.

Statens naturvårdsverk har genom skrivelser till jordbruksdeparlemen­tel den 6juli 1984, den 4december 1985 och den 15april 1986 föreslagit vissa ändringar i ML.

Skrivelserna har remissbehandlats. Vissa av naturvårdsverkets förslag till ändringar i ML avser jag att behandla i detta sammanhang. Naturvårds­verkets lagförslag i hithörande delar bör fogas lill protokollet i detta ärende som bUaga 6 och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 7.

Regeringen beslutade den 5 mars 1987 alt inhämta lagrådets yttrande över ett inom miljö- och energidepartementet uppråttal förslag lill lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m. Lagförslaget och lagrådels yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 8 och 9. Lagrådet har i sitt yttrande framfört vissa förslag lill ändringar i del remitterade lagförslaget. Jag återkommer till lagrådets yttrande i special­moliveringen.

2 Allmän motivering

P''op-

1986/87: 135 2.1 Allmänna utgångspunkter

Miljöskyddet har under 70- och 80-talen blivit en alll viktigare samhälls­uppgift. Åtgärder för atl skydda miljön har fortlöpande vidtagits. Bland de åtgärder som har vidtagits under de allra senasie åren kan här nämnas de åtgärder för förbäUrad kemikaliekontroll som riksdagen beslutat år 1985 (prop. 1984/85: 118, JoU 30, rskr. 340). Vidare kan nämnas det program mot luftföroreningar och försurning för att minska utsläppen av försurande ämnen och minska skadeverkningarna av försurningen som har lagts fram (prop. 1984/85:127, JoU 28, rskr. 275) och de skärpta avgasreningskrav för personbilar som riksdagen nyligen har beslutat om (prop. 1986/87:56, JoU 7, rskr. 106). Dessutom bör nämnas atl regeringen har vidtagit eller förberett etl flertal åtgärder för att komma till rätta med de problem som användningen av asbest i olika sammanhang har medfört.

Lagstiftningen är ett viktigt instrument för miljövårdsarbetet. Den vikti­gaste lagen är ML, som har varil i kraft sedan den 1 juli 1969. ML har starkt bidragit lill väsentliga förbättringar av lillslåndel i miljön. Långtgå­ende åtgärder har vidtagits för rening av kommunall avloppsvatten. Alla siörre industrier i Sverige som bedriver miljöfarlig verksamhel torde nu vara prövade enligt ML. Inom åtskilliga områden har stora utsläppsminsk­ningar uppnåtts. Då miljöskyddsutredningen tillsalles år 1976 var en av utredningens viktigaste uppgifter atl göra en översyn av lagen.

Utredningens första förslag ledde lill en omfallande revidering av lagen år 1981 (prop. 1980/81:92, JoU 21, rskr. 273). Bl.a. innebar översynen betydande ändringar i tillstånds- och lillsynsorganisationen.

Miljöskyddsutredningen har i de nu akluella betänkandena lagt fram ytterligare förslag i syfte att göra miljöskyddet effektivare.

Viktiga förutsättningar för atl miljöskyddet skall fungera är dels all lagstiftningen lämnar tillräckligt utrymme för ingripande då det behövs, dels att tillsynsorganisationen fungerar tillfredsslällande. 1 samband med 1981 års revidering av ML vidtogs vissa åtgärder för all förstärka miljötill­synen. Enligt vad som framkommit av rapporter av naturvårdsverket (Naturvårdsverkets rapport 3087 Tillsynskampanj för järn- och stålindu­strin) och riksrevisionsverket (revisionsrapport Dnr 1984:933 Miljö­skyddslagens tillämpning granskning utifrån regional nivå) fungerar emellertid tillsynen inte tillfredsslällande. Betydande förbättringar behövs i det avseendet.

Tillsynen enligt ML bygger i slor utsträckning på ett samspel mellan förelagen och tillsynsmyndigheterna, där företagens kontroll av den egna verksamheten, egenkontrollen, ulgör ett myckel viktigt inslag. Egenkon-trollen, som innebär alt förelagaren själv kontrollerar bl.a. atl gällande villkor för verksamheten följs, styrs av etl kontrollprogram som fastställs av myndigheterna individuellt för verksamhelen. Vikliga led i myndighe­ternas tillsyn är alt granska kontrollrapporter frän företagen och atl se lill att besiktningar utförs samt att genomföra inspektioner.

Av grundläggande betydelse för tillsynen är givelvis de villkor som miljöskyddsmyndighelerna fastställer för en miljöfariig verksamhel. Vill-

korens utformning har emellertid visat sig kunna utgöra problem. Framför Prop. alll villkoren i äldre tillslåndsbeslut är många gånger svårtolkade och dåligt 1986/87: 135 anpassade lill de praktiska kontrollmöjligheterna. På senare tid har ökad uppmärksamhet ägnats åt utformningen av villkoren bl. a. från kontroll­synpunkt. Inom naturvårdsverket pågår också ett arbete med att ta fram allmänna råd för atl underlätta bl. a. länsstyrelsernas arbete med villkors­skrivningen. Ett förslag till sädana råd har utarbetats och nyligen varit föremål för remissbehandling. I sitt förslag framhåller verket bl.a. viklen av atl villkoren utformas så att det är möjligt att kontrollera atl de efter­levs. Det arbete som således pågår för alt förbättra utformningen av villkoren i det angivna hänseendet är enligt min mening viktigt. Det bör på sikt kunna leda till en klar förbättring av tillsynsmöjlighelerna.

En stor del av myndigheternas tillsynsarbete enligl ML bygger, somjag nyss framhöll, på förelagens egenkontroll. Skall tillsynen fungera är del vikligt, inte bara att villkoren är kontrollerbara ulan också att egenkontrol­len får en lämplig utformning. Kontrollprogrammen utgör således en myc­ket viktig del i tillsynsarbetet. Saknas etl kontrollprogram eller är ett sådanl ofullständigt kan det innebära att ingen egenfiig fillsyn eller kontroll sker.

Skall tillsynsverksamheten fungera och kunna bygga på egenkontroll mäste också resultaten från egenkontrollen rapporteras till tillsynsmyn­digheten så att myndigheten får underiag för atl bedöma om verksamheten bedrivs i enlighet med villkoren. Naturvårdsverket har utfärdat allmänna råd (SNV RR 1984; 1) rörande tillsyn enligt ML, innehållande bl. a. grund­läggande krav på journalföring och rapportering.

Såväl naturvårdsverkels som riksrevisionsverkels rapporter pekar på brister både i fråga om kontrollprogrammen och i fråga om rapporteringen. Även den tillsyn som skall ske från myndigheternas sida genom besiktning­ar och inspektioner samt uppföljning av rapporter från egenkontrollen har visat sig vara bristfällig i flera fall.

De brister jag nu har redovisat pekar på att det finns etl oundgängligt behov av att förbättra de olika leden i tillsynen.

Riksrevisionsverket menar i sin rapport alt tillsynsarbetet skulle kunna effektiviseras genom bätlre planering och uppföljning, en mer fällinriktad tillsyn, branschkampanjer, ett konsekvent utnyttjande av ADB-system, m.fl. ändringar.

Inom naturvårdsverket pågår sedan en tid ett utredningsarbete som syftar lill att komma till rätta med en del av de redovisade problemen. Tillsynskampanjen för järn- och stålindustrin ingår som en del i det arbetet. Enligl vad som upplysts frän verket är avsikten att salsa ytterligare resur­ser på sådana branschvisa tillsynskampanjer.

Vidare pågår inom verket arbete med alt ta fram ett nytt dalorbaseral informationssystem för miljödala. Systemet omfattar bl.a. recipienl- och utsläppskonlroll och är huvudsakligen inriktat på tillsynsverksamheten. Systemet, som skall ersätta nuvarande datasystem för miljödata, det s. k. Ml-Ol-syslemet, är avsett atl bättre än det nuvarande systemet kunna anpassas lill myndigheternas behov. Det nya systemet bör vidare ge ratio­naliseringsvinster i del löpande arbetet. Bl. a. bör det bli lättare all la fram

bakgrundsmaterial, följa effekten av utsläpp över en lidsperiod och bear-     Prop.

beta inkomna dala.

1986/87:135

Fristående konsulter spelar i dag en viktig roll i miljöskyddssyslemel. De anlitas bl. a. i besiktningsverksamhelen av både förelagen och tillsyns­myndigheterna. Inom naturvårdsverket övervägs f. n. elt syslem för auk-torisalion av besiktningsmän och laboratorier. En auktorisalion skulle innebära en kompetenskontroll och skulle i fråga om laboratorierna syfta till alt höja kvaliteten pä mälverksamheten och säkerställa över landet jämförbara data. Med tillgång till auktoriserade besiktningsmän och labo­ratorier borde enligt naturvårdsverket tillsynsmyndigheternas personal i fortsättningen i störte utsträckning kunna utnyttjas för styrning av tillsyns­verksamheten och uppföljning av denna. Verket överväger också möjlig­heten all inom ramen för den obligatoriska kontrollen införa krav på alt en av staten auktoriserad revisor skulle genomföra revision av företagels verksamhet på likartat sätt som nu sker när det gäller den ekonomiska verksamhelen.

Som framgår av vad jag nu har, anfört pågår inom naturvårdsverket flera projekt i syfte atl stärka miljöskyddslillsynen. Alt elt sådant arbete med att utveckla tillsynen pågår är av stor belydelse. Situationen är emellertid sådan att jag har funnit skäl alt göra en övergripande översyn av hela miljövårdsorganisalionen.

Regeringen har sålunda på milt förslag beslutat tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en sådan översyn. I utredarens uppdrag ingår särskilt att ta upp problemen med bristerna när del gäller den regionala tillsynen enligl ML.

Den översyn av miljövårdsorganisalionen som har inletts medför, enligt min mening, all några sådana ändringar i ML som i mera betydande omfattning kan komma att påverka arbetssituationen hos de myndigheter som skall tillämpa lagen inte nu bör vidtas. Jag återkommer senare lill denna fråga. Samtidigt är det emellertid vikligt atl ätgärder för alt förbättra och förstärka miljöskyddet så långt möjligt vidtas ulan dröjsmål. En del av de förslag som har lagts fram av miljöskyddsulredningen och naturvårds­verket bör därför genomföras redan nu. Av de frågor utredningen har lagil upp i sina betänkanden kommer jag i det följande främst att behandla förslagen belräffande förorening av mark och grundvatten (avsnitt 2.2) samt vissa av förslagen beträffande fasta trafikanläggningar (avsnitt 2.4).

Avsikten med naturvårdsverkets förslag är också atl åstadkomma för­bättringar i ML;s regelsystem. Förslagen syftar bl. a. till att stärka myndig­heternas lillsynsmöjligheter. Dessa förslag av verket kommer jag att be­handla i följande avsnitt. Jag kommer också att behandla verkets förslag till ändringar i päföljdssystemet. Till viss del skulle verkels förslag i detta avseende medföra sädana ändringar i ML som, enligt vad jag nyss redovi­sat, inte nu bör genomföras med hänsyn lill den pågående översynen av miljövårdsorganisationen. Jag återkommer emellertid lill denna fråga.

En annan fråga som jag vill nämna och som också har samband med

organisationsutredningen är det förslag till ändrade regler för överklagande

som har lagts fram i departementspromemorian (Ds Jo 1985:3) Ändrad

insiansordning i miljöskyddsärenden. Delta förslag innebär sådana änd-

11

ringar av arbetsuppgifterna hos några av miljömyndigheterna atl del inte bör genomföras innan den pågående översynen har avslutats.

Elt av miljöskyddsulredningens förslag rör skyldigheten för den som utövar miljöfarlig verksamhet alt vidta återslällningsåtgärder. Sedan utred­ningen lade fram sitt förslag har emellertid regeringen är 1985 beslutat tillkalla en särskild utredning som skall utreda hur etl fondsystem för bl. a. äterslällningsåtgärder bör vara uppbyggt. Bakgrunden härtill är all del kan föreligga svårigheter att få den som har orsakat en skada all svara för åtgärderna, t. ex. därför att det inte går all klargöra varifrån skadan härrör eller därför alt den som skall vidta åtgärden saknar möjligheter atl genom­föra den. Dessa brister gör att man bör överväga etl kompletterande fondsystem som kan betala kostnaderna för ålerställningsälgärderna i de fall delta inte kan ske på annal sätt. De frågor somjag nu har berört, dvs. ansvaret för återställningsåigärder och omfattningen av ett eventuellt fond-syslem, är enligl min mening så förbundna med varandra all de bör övervägas i etl sammanhang. Miljöskyddsulredningens förslag i dessa delar bör därför inle nu las upp lill behandling.

1 diskussionen om ett fondsystem är naturligtvis finansieringsfrågan mycket viktig. I det sammanhanget kan frågan om en finansiering genom särskilda miljöavgifter, relaterade exempelvis till företagens utsläpp av olika förorenande ämnen, vara aktuell. Utsläppsrelaterade miljöavgifter har i debatten över huvud tagel ansett? vara etl lämpligt alternativ till regleringar av olika slag. Jag vet att miljöavgifisfrågan är förenad med olika komplikationer, bl.a. rättvise- och mätproblem, men jag anser atl frågan noga bör prövas. Frågan får las upp i ett senare sammanhang.

Prop. 1986/87: 135

2.2 Förorening av mark och grundvatten

Mitt förslag: ML kompletteras med uttryckliga bestämmelser om all lagen är tillämplig också på mark- och grundvattenföroreningar och bemyndigandet för regeringen alt föreskriva förprövningsskyldighel ändras så att det också omfattar verksamhet med sådana verkning­ar. Befogenheten för regeringen i 8 § ML all förbjuda vissa utsläpp av hänsyn bl.a. till naturvården utvidgas så all den omfattar inte bara ytvattenområden ulan även mark- och grundvattenförorening.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Därutöver har utredningen föreslagil all förbudet i 7 § ML atl släppa ut vissa slag av avloppsvatten i ylvattenområde skulle utvidgas till all avse ocksä utsläpp i marken och grunden.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva lill eller lämnar utredningens förslag utan erinran. Några remissinstanser anför dock be­tänkligheter mot eller avstyrker förslaget att ML skall vara tillämplig på förorening av mark. Livsmedelsverket anser atl besvärande kollisioner kan uppslå mellan vattenlagen, miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen vid prövning av tillstånd enligt 7 § hålsoskyddslagen. Flera andra remissin­stanser påpekar också att infiltration av avloppsvatten i många fall är en

12

normal och fullt acceptabel lösning. Andra remissinstanser påpekar att     Prop. sådan spridning av urin från djursiallar och pressvallen som nu allmänl     1986/87: 135 sker skulle bli förbjuden med utredningens förslag.

Skälen för mitt förslag: Generella bestämmelser lill skydd för gmndval-lentillgångarna, omfallande främst en allmän aktsamhelsregel och före­skrifter om s. k. skyddsområden, finns i vattenlagen (1983:291), Besläm­melserna omfattar emellertid endast grundvaltentillgångar som utnyttjas eller kan komma all utnyttjas för vatlenläkländamål,

ML däremot innehåller inga särskilda bestämmelser till skydd för grund-valinel. Definitionen i 1 § av begreppet miljöfarlig verksamhet hänför sig sålunda, vad gäller valtenföroreningsfrågorna, enbart till påverkan av yt­vatten. På samma sätl lar de särskilda bestämmelserna i ML om förbud mot utsläpp av vissa slag av avloppsvatten (7§), om befogenheter för regeringen all förbjuda utsläpp av avloppsvallen, fasl ämne eller gas inom viss del av landet (8 S) och om möjlighet atl införa förprövningsskyldighel i fräga om utsläpp av fast avfall eller annal fasl ämne (10 § 3) sikte enbart på att motverka ylvaltenförorening.

Förorening av mark omnämns inte heller uttryckligen i ML.

Den omständigheten alt grund vattenfrågorna inte reglerats särskilt i ML innebär inte alt risken för grundvattenförorening lämnas obeaktad vid den tillståndsprövning som sker med slöd av lagen. Enligl fasl praxis tas också stor hänsyn till risken för grundvattenförorening vid prövningen enligt ML, både vid fastställandet av försiktighetsmått enligt 5 § och vid lokali­serings- och lillållighetsprövningen enligt 4 och 6§§,

Att vissa generella regler till skydd mot vattenförorening återfinns i vattenlagen innebär enligt utredningen inte alt man kan avslå från atl behandla vattenföroreningsfrågorna vid tillämpningen av ML. Många av de svåraste vatlenföroreningsproblemen kan inle bemästras med del slag av generella skyddsföreskrifter som vattenlagen innehåller. 1 stället be­hövs en individuell prövning av det slag som ML ger möjlighel lill både av frågan om erforderliga skyddsåtgärder och av risken för oaccceptabla skadeverkningar. Ulredningen anser alt det år en brist i ML all lagen inte uttryckligen behandlar grundvattenfrågorna. Utredningen har därför före­slagit alt ML kompletteras med bestämmelser till skydd mot förorening av mark och grundvallen. Utredningens förslag innebär dels att 1 § ML kompletteras så att verksamhet som kan medföra förorening av mark och grundvatten omfattas av definitionen av miljöfariig verksamhet, dels alt bestämmelserna i 7 och 8§§ saml 10 § punkl 3 utvidgas sä atl mark och grundvatten behandlas lika som ytvatten.

Förslagen har i allmänhet fält etl positivt mottagande eller lämnals ulan erinran av remissinstanserna.

Även jag anser all det är en brist att inte mark- och grund vattenfrågorna

uttryckligen tas upp i ML, eftersom särskilt i tillsynssammanhang avsak­

naden av bestämmelser, som utredningen har påpekat, har föranlett osä­

kerhet i fråga om myndigheternas behörighet atl ingripa. Liksom utred­

ningen anser jag därför all beslämmelserna om ML:s tillämplighet bör

kompletteras i det angivna hänseendet. 1 anslutning härtill bör också

bemyndigandet för regeringen i 10 § ML atl föreskriva förprövningsplikl,

13

som utredningen föreslagit, utvidgas så atl det omfattar sådan verksamhet.

Utöver en komplettering av lagens tillämpningsområde och bestämmel­serna om förprövningsplikt har utredningen föreslagil all mark- och gmnd-vallenförorening skall jämställas med ylvaltenförorening i 7 och 8 §§ ML.

Enligl 7 § får avloppsvatten av vissa slag inle släppas ul i ylvattenom­råde om del inle är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. Förbudet omfattar bl. a. avloppsvatten från vallenklosetl och från tätbebyggelse som ej har undergått längre rening än slamavskiljning, pressaft från siloan­läggning och urin från djurstall.

Några remissinstanser har invänt atl pressaft och urin från djursiallar regelmässigt sprids på marken som ett led i normal jordbmksdrift. En del har också invänt alt problemen med avloppsvatten framför allt inom fri­tidsbebyggelse har lösts genom markinfiltration, atl detta i de flesta fall är en fullt acceptabel lösning och att lagen därför inte bör innehålla något principiellt förbud moi detta. Jag delar den uppfattningen. Atl utvidga förbudet i 7 §, såsom ulredningen har föreslagil, så atl det blir förbjudet att släppa ul sådant avloppsvatten också på marken eller i grunden skulle enligt min mening föra för långt. 1 stället får det anses tillräckligt all sådana utsläpp omfattas av de allmänna reglerna i ML. I den mån grundvattnet behöver skydd som vattentäkt kan också bestämmelser om skyddsområde meddelas med slöd av vattenlagen. Dessutom gäller att avloppsanordning, om en vattenloalett är ansluten till anordningen, i princip kräver lillstånd enligl 7 § hälsoskyddslagen (1982:1080).

Däremot anser jag, liksom utredningen, atl bemyndigandet i 8§ ML för regeringen atl av hänsyn till nalurvårdsinlresset eller annal allmänt intres­se förbjuda vissa utsläpp i ytvatten bör utvidgas till att avse också utsläpp som kan orsaka mark- eller grundvattenförorening. Det torde i och för sig, som utredningen har anfört, knappast finnas någol behov av att kunna tillämpa ifrågavarande fridlysningsbestämmelse endast på utsläpp som kan orsaka sådana föroreningar. Däremot kan del ibland vara motiverat att kombinera en fredning av ett ytvallenområde med elt förbud mol sädana utsläpp som kan förorena marken eller grundvattnet. Risk finns annars atl en fredning av ylvattenområdel får till följd att avloppsvatten i ökad omfattning infiltreras i marken. I likhet med vad som gäller i fråga om ytvallenområde bör förbudet, förutom avloppsvatten, avse utsläppande av fast ämne och gas.

Prop.

1986/87: 135

2.3 Tillsynsmyndighetens befogenheter i fråga om icke tillståndsgiven verksamhet m. m.

Mitt förslag: Tillsynsmyndighetens befogenheter enligt ML atl för­ordna om rättelse på utövarens bekostnad utvidgas. Vidare slopas uppenbarhetsrekvisitet som förutsällning för alt tillsynsmyndighe­ten skall få meddela föreläggande enligl 40 § första styckel i fråga om icke tillslåndsgiven verksamhet. Ett föreläggande enligl 40 § första slyckel skall dock liksom hittills gä ut på förbud eller konkreta tekniska eller andra åtgärder.

14

Utredningens förslag: Förslagel, som endasi rör frågan om möjligheten    Prop. all förordna om rättelse och möjligheten att förskottera kostnaden härför     1986/87: 135 av allmänna medel, överensstämmer i huvudsak med mitl. Utredningens förslag omfattar dock inte det fallet då föreskrifter enligl 40 § andra stycket eller etl beslut av koncessionsnämnden enligl 41 § ML har åsidosatts.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med milt såvitt avser befo­genheten atl meddela förelägganden även i icke uppenbara fall. Verket har dessutom föreslagit att tillsynsmyndigheternas befogenheter också skall innefatta rätt atl meddela förelägganden om att söka tillslånd enligl ML.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig är i allmänhet positiva till utredningens och naturvårdsverkels förslag eller lämnar försla­gen utan erinran.

Skälen för mitt förslag: Om en lillståndshavare åsidosätter villkor som har angivits i lillständsbeslutel, får tillsynsmyndigheten enligt 40 § iredje slyckel ML förordna om räuelse på hans bekostnad eller förelägga honom alt själv vidta räuelse. Någon motsvarande möjlighet atl förordna om rättelse pä utövarens bekostnad finns inte i fråga om verksamhel som saknar tillstånd enligt lagen eller då brådskande föreskrifter enligt 40 § andra styckel meddelats för tillslåndsgiven verksamhet till följd av särskil­da omständigheter. Om den som utövar verksamhet utan tillslånd enligt lagen inte efterkommer ett föreläggande av tillsynsmyndigheten enligt 40 § första stycket eller åsidosätter förbud eller föreskrifter som meddelats av tillsynsmyndigheten enligt andra slycket samma paragraf eller av koncess-sionsnämnden med stöd av 41 §, är tillsynsmyndigheten hänvisad till all begära verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg. 1 fall som avses i 41 § måste först handräckning beviljas.

Enligl min mening bör tillsynsmyndigheterna ha samma möjlighet atl förordna om rättelse oberoende av om tillslånd till verksamhelen har givils eller inte. Visserligen får det antas att möjligheten all åstadkomma verk­ställighet i enlighet med utsökningsbalkens regler i flertalet fall är den mesl rationella. Etl föreläggande enligt 40 § första stycket är också enligl 47 § tredje stycket verkställbart. Atl förordna om rättelse innebär emellertid ett alternativ som, trots exigibilitelen hos etl föreläggande, medger ett enklare men framför allt snabbare förfarande. I situationer dä det är nödvändigt att ätgärder vidtas skyndsamt fär det anses särskilt angelägel att tillsynsmyn­digheterna har denna möjlighel, men även annars kan ett sådant förfarande utgöra ett alternafiv till verkställighet genom kronofogdemyndigheten, ex­empelvis om det är fråga om mindre eller enklare åtgärder. Enligl min mening bör därför ML kompletteras med en regel som innebär att tillsyns­myndigheten även i fråga om icke tillståndsgiven verksamhel kan förordna om rättelse på utövarens bekostnad. Samma befogenheter bör tillsynsmyn­digheten också ha då en föreskrift som har meddelats med stöd av 40 § andra slycket inte efterkoms. 1 sådana fall kan möjligheten till etl snabbi ingripande vara särskilt värdefull eftersom tanken bakom den bestämmel­sen är atl tillsynsmyndigheten skall kunna meddela provisoriska bestäm­melser när exlraordinära förhållanden påkallar ett snabbt ingripande.

För all i brådskande fall slippa den tidsutdräkt som det, i de fall då fräga

arom all tillämpa 40 § första slycket, kan innebära om tillsynsmyndigheten

15

först måste invänta delgivning av ett föreläggande och etl skäligt rådrum Prop. för den som avses med föreläggandel atl själv vidta rättelsen har utredning- 1986/87: 135 en föreslagit all tillsynsmyndigheten i brådskande fall skall kunna vidta rättelse ulan alt dessförinnan ha utfärdat nägot föreläggande. Jag delar utredningens uppfattning atl tillsynsmyndigheterna bör ha denna möjlig­het. Om fräga är om ett verkligt nödläge finns visserligen möjlighet atl ingripa med stöd av bestämmelserna om räddningsljänsi, men situationen kan vara brådskande och fordra elt snabbi ingripande utan all del ändå föreligger ett sådanl nödläge som fordras enligl räddningstjänstreglerna. I sådana fall är det viktigt alt tillsynsmyndigheterna kan ombesöria att åtgärder vidtas ulan dröjsmål. En liknande befogenhet finns i 18 § hälso­skyddslagen.

Enligl 23 § miljöskyddsförordningen (1981:574), MF, gäller att om en tillsynsmyndighet har sökt handräckning som avses i 47 § ML får kostna­den för handräckningen på begäran av kronofogdemyndigheten förskjutas av allmänna medel. Bestämmelsen anses omfatta förfarandena enligl både första och tredje styckena i 47 §, dvs. samtliga fall då verkställighet sker genom kronofogdemyndighetens försorg. Om myndigheterna effektivt skall kunna utnyttja möjligheten all förordna om rättelse bör de ha möjlig­het att förskottera kostnaden också för delta av allmänna medel.

Tillsynsmyndigheternas befogenhet att ingripa mot icke tillståndsgiven miljöfariig verksamhel med förelägganden om försiklighelsmåll eller för­bud är enligl 40 § första styckel ML begränsad till uppenbara fall. När det inte är fräga om uppenbara fall kan sådana föreskrifter enligt 41 § ML meddelas bara av koncessionsnämnden på lalan av naturvårdsverket. Skä­len till all tillsynsmyndigheternas befogenheter atl själva meddela föreläg­ganden har beskurits på detta säll har inle närmare redovisats i förarbetena till lagen.

Enligt min mening bör man inte bibehålla kravet atl det skall vara fråga om uppenbara fall för alt tillsynsmyndigheterna skall fä ingripa. Ett sådant krav avviker från vad som gäller i närliggande lagstiftning. Så t. ex. finns varken i hälsoskyddslagen eller i lagen (1985:426) om kemiska produkter någon sådan begränsning av tillsynsmyndigheternas befogenheter. I prop (1984/85:118) om kemikaliekontroll anförde föredragande departements­chefen (s. 56) alt nägon principiell begränsning av tillsynsmyndigheternas befogenheter atl meddela förelägganden och förbud lill klara fall av över­trädelser inte förelåg. Med hänsyn till de bestämmelser om överklagande som fanns innebar delta enligt departementschefen ingen risk för rättssä­kerheten. Liknande synpunkter kan anföras i fråga om bestämmelserna i ML. Vad gäller miljöfarlig verksamhel har utövaren dessutom, förutom rätten all överklaga tillsynsbeslutel, möjligheten atl möta elt föreläggande med en ansökan om tillståndsprövning. 1 ett sådanl fall kan enligl 50 § förordnas alt föreläggandet inle får verkställas. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att uppenbarhetsrekvisitet i 40 § första slyckel ML kan upphävas ulan någon fara för rättssäkerheten.

Naturvårdsverket har vidare föreslagit att paragrafen ändras så att det blir möjligt för tillsynsmyndigheterna all utfärda föreläggande för förelaga­ren all söka lillstånd till verksamheten i sådana fall då föreskriven lill-

siåndsplikl inle iakttagits.

;

Frågan om etl föreläggande enligl ML skulle kunna avse också skyldig­het att inom viss tid inkomma med ansökan om tillstånd enligl lagen berördes redan i prop. 1969:28 med förslag lill miljöskyddslag. Departe­mentschefen anförde då att det inle kunde anses finnas något påtagligt behov av en sädan tillämpning av 40 §. Länsstyrelsens förelägganden borde, enligt departementschefen, gå ul på förbud eller konkreta tekniska eller andra åtgärder.

Jag anser inte heller all det finns skäl all införa möjligheter för tillsyns­myndigheterna all utfärda förelägganden som innebär atl föreskriven lill-ståndsplikt skall iakttas. Underiåtenhel atl söka lillstånd, där sådan skyl­dighet föreligger enligl de generella reglerna härom, är straffbar enligl 45 § ML, Förutom att verka för att överträdelser beivras torde tillsynsmyndig­heterna ha goda möjligheter atl ingripa med slöd av övriga bestämmelser i lagen i fall då tillstånd lill verksamhelen inle söks trols atl en sådan skyldighet föreligger.

Prop. 1986/87: 135

2.4 Vägar och gator m. m.

Miu förslag: Väglagen kompletteras med krav på alt den för byggan­de av väg föreskrivna arbetsplanen också skall innehålla en miljö­konsekvensbeskrivning.

Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit dels atl väglagen kom­pletteras med krav på miljökonsekvensbeskrivning så snarl fråga om byg­gande av väg väckts, dels atl ML kompletteras med en regel varigenom regeringen bemyndigas all beträffande allmän våg och gata föreskriva atl nyanläggning, ombyggnad eller irafikreglerande åtgärder i vissa fall inle får ulföras utan lillstånd av koncessionsnämnden. Vidare har ulredningen föreslagit att bestämmelsen i 6§ iredje stycket ML som innebär vissa inskränkningar i möjligheten att tillämpa ML: s förbudsregler på trafikan­läggning upphävs.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över utred­ningens förslag till miljökonsekvensbeskrivning är positiva lill förslagel. Några remissinstanser anser att även byggnadslagstiftningen bör komplet­teras med motsvarande krav vad gäller galor. Flertalet av de remissinstan­ser som yttrat sig i den delen är också positiva lill eller lämnar förslagel atl slopa den särskilda regeln i 6 § tredje styckel i fråga om trafikanläggningar ulan erinran. Vägverket anser dock atl elt slopande av regeln inte får nämnvärda konsekvenser eftersom de negativa miljöeffekterna endast i undantagsfall är sä stora atl del är realistiskt att i efterhand förbjuda användandet av en väg. Även slatens järnvägar avstyrker förslagel, efter­som miljöprövningen i fråga om järnvägstrafik sker på etl lillfredsställande sätt, - Vad gäller utredningens förslag i fråga om förprövningsplikl för allmänna vägar och gator är inställningen bland remissinstanserna myckel delad. Flera remissinstanser, däribland vägverket, är negativa lill försla­get. Vägverket anser att effekterna av ett vägbyggnadsföretag bör bedö-

17

Riksdagen 1986/87. I saml Nr 135

mas samlat enligl väglagen, all förslaget medför ökad byråkrati och atl en Prop. förprövning enligt ML begränsar sakägarnas räll enligl väglagen. Riksrevi- 1986/87: 135 sionsverket anser all ulredningen inle visat all del verkligen finns brister i nuvarande syslem. Några remissinstanser förordar i stället för en förpröv­ningsplikl att miljöskyddsbesiämmelserna i väglagen konkretiseras. Flera remissinstanser är dock positiva till förslaget och några anser atl del inte är tillräckligt långtgående.

Skälen för mitt förslag: Användningen av fasta Irafikanläggningar såsom vägar utgör enligl definiiionen i ML miljöfarlig verksamhet och ML är således tillämplig också på sådana anläggningar. Vägar ingår emellertid inle bland de anläggningar för vilka lillslåndsplikl föreskrivits i MF. Skälet lill att vägar inle har underkastats lillslåndsplikl är all sådana anläggningar prövas i särskild ordning, varvid även anläggningarnas inverkan på omgiv­ningen skall beaktas.

Frågan om byggande av allmän väg prövas enligt väglagen (1971:948). Beslämmelserna i lagen innebär bl.a. all hänsyn till miljön skall tas vid vägbyggande. Så gäller enligl 4§ alt vid väghållning, vilket innefattar byggande av väg, skall tillbörlig hänsyn tas till allmänna iniressen, där­ibland miljöskydd, naturvård och fornminnesvård. Enligl 13 § skall ocksä vid byggande av väg tillses alt vägen får sådanl läge och utförande all ändamålet vinns med minsta intrång och olägenhet ulan oskälig kostnad. Byggande av väg föregås av en omfallande och långvarig planeringspro­cess, innefattande såväl ekonomisk som fysisk planering. En redogörelse för detta finns i utredningens belänkande (s. 89-94).

Vid den fysiska planeringen bestäms bl. a. vägens sträckning och stand­ard. Planeringen följer en projekieringsprocess för varje enskilt vägobjekt och innebär successiva ställningstaganden under en period av 10-15 år. Väglagstiftningen innehåller ingen närmare reglering av planeringsförfar­andet i de tidiga planeringsskedena. Inte förrän beträffande delaljplane-ringsskedet, dvs. del skede då arbetsplan utformas, finns det närmare föreskrifter om hur planeringen skall ske och vad planen skall innehålla. Det är inle heller förrän i detta senare skede som del föreligger någon formell samrådsskyldighel med berörda faslighetsägare och myndigheter, däribland naturvårdsverket.

All de fidigare planeringsskedena inle har reglerats innebär bl. a. all del då inle finns några bindande krav på redovisning av konsekvenserna av vägbyggnadsförelaget. Detta gäller även konsekvenserna frän miljö­skyddssynpunkt. Vägverket har dock i en verksamhetshandbok utarbetat vissa rekommendationer och riktlinjer för redovisning och handläggning av projekteringen också under de tidiga planeringsskedena, som bl. a. innebär all miljövårdens intressen skall beaktas redan från början vid planeringen. Vid planeringen av vägbyggnadsföretag sker regelmässigt samråd med länsstyrelserna, bl.a. nalurvärdsenheierna och länsanlikvarien.

Jag vill i delta sammanhang erinra om förslagen i prop. 1985/86:118 om samordning av bl. a. väglagen med den nya plan- och bygglagen (1987: 10), PBL, och lagen (1987: 12) om hushållning med naturresurser m. m., NRL, vilka träder i kraft den Ijuli 1987.

Samordningen innebär all hushållningsbestämmelserna i NRL skall til-

lämpas vid prövning av ärenden enligl väglageii. t. ex. ärenden om arbets-     Prop. planer. 1 förhållande till PBL innebär samordningen bl. a. atl en väg inom     1986/87; 135 område med detaljplan eller områdesbestämmelser i princip inle får byggas i strid mot planen eller beslämmelserna.

Enligl 1 kap. 3 § PBL skall varie komun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen, som inte är bindande för myn­digheter och enskilda, skall i stort ange hur mark- och vallenomräden är avsedda all användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske.

En vägs tillkomst, lokalisering och utförande påverkar i hög grad mark­användningen i kommunerna. Befintliga och planerade allmänna vägar redovisas redan nu regelmässigt i kommunernas översiktliga fysiska plane­ring. Genom PBL får kommunerna ett ökal planeringsansvar och en star­kare ställning när det gäller markanvändningen. Som underlag för bl.a, den kommunala planeringen enligl PBL skall vägmyndigheterna redovisa de markanvändningsanspråk som följer av planerna för vägbyggandet. Väghållningsmyndighelerna skall därvid också ange de s. k, riksintressena enligl NRL. Vägfrågorna kommer normalt all behandlas i kommunernas översiktsplaner. Eftersom dessa planer skall upprättas med tillämpning av hushållningsbeslämmelserna i NRL, kommer planerna atl bli elt vikligt underlag för tillämpningen av NRL i t.ex. ärenden enligl väglagen (se 5 kap. 1 § NRL).

Från miljösynpunkt är del särskilt viktigt att miljökonsekvenserna av elt planerat vägbyggnadsförelag blir belys',a på elt så tidigt stadium som möjligt, eftersom det då i allmänhel finns störst möjligheter atl vidta effektiva åtgärder lill skydd för miljön. Sä t.ex. bör möjligheterna atl ändra vägens sträckning fortfarande vara ganska stora i de tidiga planeringsske­dena. Erfarenheterna visar ocksä alt rena skyddsåtgärder vid utformning­en av vägen måste övervägas på elt tidigt stadium om bästa resultat skall uppnås. Är redovisningen av miljöeffekterna bristfällig, försvårar det ock­så för miljövårdsmyndigheterna atl tillvarata miljöskyddsintressena.

Mol bakgmnd av vad jag nu har anfört anser jag atl del finns skäl atl

komplettera beslämmelserna i väglagen med regler som innebär alt väghål-

laren redovisar miljöeffekterna, och då avser jag också effekterna på

naturmiljön, av akluella vågålgärder saml förslag lill skyddsåtgärder för att

förebygga eller avhjälpa olägenheterna från trafiken. Redovisningen av

miljöeffekterna bör självfallei innehålla uppgifter om vilka förbällringar i

miljön kring befintliga vägar som kan uppnås genom atl den nya vägen

byggs och las i anspråk för trafik. Ulredningen har föreslagil att en miljö­

konsekvensbeskrivning skulle krävas sä snart fråga om byggande av väg

väckts. Väglagen år emellertid, som framgår av vad jag tidigare har anfört,

så uppbyggd atl det formella planeringsskedet inleds med atl en arbetsplan

upräitas. Jag anser all en ny bestämmelse om miljökonsekvensbeskrivning

i väglagen bör anknyta till lagens systematiska upbyggnad och tas in bland

de bestämmelser som reglerar innehållet i arbetsplanen. Även med den

lösningen säkerställs atl arbetet med beskrivningen påbörjas på ett tidigt

stadium. Det är nämligen svårt atl länka sig alt en arbetsplan över huvud

lagel läggs fram som enligt miljökonsekvensbeskrivningen inte är accepta­

bel från miljösynpunkt. Väglagen bör vidare kompletteras med uttryckliga

19

krav på samråd med de nalurvårdsmyndigheler som berörs vid upprällan-     Prop.

del av arbetsplanen.

1986/87:135

Den omständigheten all nalurvårdsinlresset slarkare markeras i lagtex­ten innebär naturligtvis inle alt andra vikliga sekiorsiniressen, t.ex. kul­turminnesvården, får eftersättas. Samråd med berörda myndigheter skall ske liksom hittills.

Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning bör närmare regleras genom verkslällighetsföreskrifter. Sådana föreskrifter bör beslutas av vägverket efter samråd med naturvårdsverket.

För alt ytterligare förstärka miljöskydds- och nalurvårdsinlressena i de tidigare planeringsskedena anser jag vidare atl också upprättandet och fastställandet av de tioåriga vägbyggnadsplanerna i forlsällningen skall ske efler samråd med naturvårdsverket och med rätt för verket att överklaga sädana planer. All införa ett samrådsföriarande med naturvårdsverket fordrar emellertid inte riksdagens medverkan. Chefen för kommunika-lionsdeparlementel har för avsikt att senare återkomma till regeringen med ett sådanl förslag.

Även om vägverket redan i dag tar med miljöeffekterna i sin samman­vägning vid planering och projektering av vägar, vill jag starkt understryka betydelsen av all olika sektorsorgan i ökad utsträckning bevakar och tillvaratar miljöintressena inom sin sektor. Genom atl miljösynpunkterna integreras i vägplaneringen ökar möjligheterna atl finna lösningar som är godtagbara både för miljön och för väghållningen och trafikplaneringen i övrigl. De ändringar jag nu har föreslagil bör enligl min mening leda lill en förstärkning av miljöintressena i vägplaneringsprocessen, eftersom ökade kunskaper om miljöeffekterna av etl vägbyggnadsföretag kan förväntas medföra etl störte hänsynslagande till dessa effekter från vägmyndigheler-nas sida.

Inom ramen för det trafikpolitiska utvecklingsarbetet ägnas trafikmiljö­frågorna särskild uppmärksamhet. Arbetet syftar lill alt totalt sett minska störningar genom buller och luftföroreningar. Särskilt uppmärksammas tätorternas problem. Även trafikplaneringens roll i miljöpolitiken tas upp. Del trafikpolitiska utvecklingsarbetet kommer all redovisas i en proposi­tion till riksdagen våren 1988.

Utredningen har som en ytterligare förstärkning av miljöskyddsinlres­

sena vid vägbyggande föreslagit att en möjlighet införs atl föreskriva

förprövningsskyldighel enligt ML av vissa vägärenden som är särskilt

kontroversiella eller som kräver principiella ställningstaganden. Förslaget

har fåll ett blandal mottagande av remissinstanserna. Flera remissinstan­

ser ställer sig negativa till förslaget och anser atl den sammanhållna pröv­

ning av vägar som sker inom väglagstiftningen bör bibehållas. Andra åter

anser inte atl förslaget är tillräckligt långtgående och vill att en betydligt

mera omfattande förprövningsplikl belräffande vägar skall införas. För

egen del vill jag peka på de praktiska svårigheter som föreligger all genom­

föra en obligatorisk förprövning enligl ML av delar av en verksamhet eller

anläggning på del sätt som skulle bli följden om vissa vägsträckningar

förprövades. Jag vill också framhålla all del normalt år en fördel om del

går att begränsa den obligatoriska prövningen av etl företag så all den sker

20

inom ramen för endasi en lagstiftning. Jag anser därför inle alt något syslem för obligatorisk prövning av vägar bör införas i ML. Möjligheten lill frivillig prövning kvarstår dock, liksom möjligheten för naturvårdsverket att begära prövning enligl 41 §, Inte heller anser jag alt ML, som utredning­en har föreslagil, bör ändras på det sättet atl bestämmelsen i 6§ tredje stycket sista meningen upphävs.

Jag har hiUills uppehållit mig framför alll vid problem som angår de allmänna vägarna. När del gäller galor är situationen delvis densamma. Frågor om galor prövas enligt byggnadslagstiftningen, vars miljöskydds­bestämmelser liksom våglagstiftningens är allmänl hållna. Allvariiga mil­jöstörningar förekommer ocksä ofta från gator inom detaljplandagl områ­de. Mot bakgrund av det mera koncentrerade planeringsförfarandet och den mera omfattande samrådsskyldigheten i byggnadslagstiftningen har utredningen ändå inte funnit del erforderiigt atl tillföra byggnadslagstift­ningen någon motsvarighet till de bestämmelser om miljökonsekvensbe­skrivning som föreslagils beträffande allmänna vägar. Flertalet remissin­stanser har inle haft någon erinran mot detta. Några remissinstanser anser dock atl även byggnadslagstiftningen bör kompletteras med ett motsvaran­de krav. För egen del delar jag utredningens uppfattning. Byggnadslagstift­ningens krav på samråd redan i de tidiga planeringsskedena innebär siörre möjligheter atl påverka beslutsprocessen än vad som gäller enligt väglag­stiftningen. Den nya plan- och bygglagen innebär också en skärpning av kraven i del här hänseendet och ger en ökad möjlighet för berörda intres­senter atl påverka beslutsprocessen.

Vad därefter angår frågan om förprövningsplikt för gator anser jag liksom i fråga om allmänna vågar att någon sådan möjlighet inte heller bör införas i ML.

2.5 Kontrollprogram m. m.

Prop.

1986/87: 135

Mitt förslag: För miljöfariig verksamhet skall kontrollprogram finnas om det behövs. Underlåtenhet atl följa föreskrifterna i etl kontroll­program eller eljest i ett föreläggande om undersökningsplikt enligt 43 § andra slycket ML straffsanklioneras. Vitesmöjligheten i 43 § Qärde slycket ML utvidgas till att omfatta också upplysningsplikten enligt första stycket samma paragraf.

Naturvårdsverkets förslag: Verket har föreslagit atl 43 § ML komplet­teras med bestämmelser om kontrollprogram och att lagtexten preciseras vad gäller omfattningen av företagarens skyldighet atl utföra och bekosta kontrollen. Vidare har verket föreslagit att underiåtenhel att följa föreskrif­ter i ett kontrollprogram skall vara strafTsanktionerad.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker naturvårdsver­kels förslag lill förtydligade regler om kontrollprogram. Några är dock tveksamma till atl överträdelser av kontrollprogrammen straffsanktioneras samtidigt som vitesmöjligheten bibehålls. Ett par remissinstanser, där­ibland koncessionsnämnden, är negativa till verkets förslag och ifrågasäl­ter behovet av ytterligare författningsbestämmelser.

21

Skälen för mitt förslag: Naturvårdsverket och länsstyrelserna skall enligt     Prop. 38 § ML utöva tillsynen av miljöfarlig verksamhet. Naturvårdsverket har     1986/87: 135 den centrala tillsynen medan länsstyrelsen utövar fortlöpande tillsyn inom länet. Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen enligt 44a§ ML överlåta ål miljö- och hälsoskyddsnämnden alt utöva fortlöpande tillsyn. Tillsynen omfattar bl. a. kontroll av all villkoren i tillslåndsbeslut följs.

Kontrollen av alt villkor och föreskrifter följs utövas emellertid i stor utsträckning av förelagen själva i enlighet med av lillsynsmyndighelerna fastställda kontrollprogram. I fråga om lillståndsprövad verksamhel gäller all bland villkoren för tillståndet som regel tas in en bestämmelse om skyldighet för förelaget atl till tillsynsmyndigheten för fastställelse ge in förslag lill kontrollprogram. Bestämmelser till slöd för fastställande av kontrollprogram finns i 43 § andra stycket ML, som medger atl en tillsyns­myndighet får förelägga den som utövar verksamhel som kan befaras vara miljöfarlig all ulföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamhelen och dess verkningar.

Överträdelser av lillståndsvillkor är enligt ML slraffsanktionerade. Atl inte följa elt föreläggande om undersökning enligt 43 § andra slyckel är däremot inte belagt med straff. I stället gäller all ett sådant föreläggande enligt 43 § fjärde slyckel kan förenas med vite.

Naturvårdsverket har anfört att del i de fall då kontrollprogram fastställs i enlighet med ett tillståndsvillkor kan ifrågasättas om inte tillsynsmyndig­hetens beslut kan anses vara ett beslut i en villkorsfråga som har delegerats till tillsynsmyndighet. I detta fall blir det därför oklart om underiåtenhel att iaktta skyldigheterna enligt kontrollprogrammet omfattas av straffpåföljd på samma sätl som en villkorsöverlrädelse eller om vitessanktionen i 43 § fjärde styckel skall tillämpas.

För alt undanröja denna oklarhet och för alt markera kontrollprogram­mets vikl har verket i en första skrivelse lill regeringen föreslagit all underiåtenhel atl följa kontrollprogram straffbeläggs genom ett uttryckligt stadgande i ML. I anslutning härtill har verket också föreslagit atl ML kompletteras sä att det av lagtexten tydligt framgår vilka skyldigheter som kan föreskrivas i ett kontrollprogram. I en senare skrivelse med förslag lill ändring av reglerna om miljöskyddsavgift har verket bl.a. föreslagil alt överträdelser av kontrollprogram i stället för straff skall omfattas av sank­tionsavgift.

Kritiska synpunkter på verkets förslag har framförts främst av konces­sionsnämnden, som ifrågasätter om inte nuvarande reglering är tillräcklig.

Den oklarhet vad gäller kontrollprogrammen som enligt naturvårdsver­ket föreligger torde delvis hänga samman med del faktum all kontrollfrågor kan avgöras dels i etl tillståndsbeslut och dels inom ramen för den löpande tillsynen. I vissa fall kan del vara en fördel alt konlrollfrågor regleras redan i tillslåndsbeslutel. Dessa frågor blir då rättskraftigt avgjorda och kan inte ändras annat än med stöd av gällande omprövningsregler i ML. Underlå­tenhet atl följa sådana villkor rörande kontrollen år straffbelagd enligl gällande påföljdsbestämmelser i 45 § ML.

För all frågor rörande kontrollen skall anses utgöra villkor för tillståndet

fordras emellertid att de konkret har reglerats redan i tillslåndsbeslutel

22

eller i ett omprövningsbeslul. Föreskrifter om kontroll i elt konlrollpro- Prop. gram som fastställs av en tillsynsmyndighet kan däremot, enligt min me- 1986/87: 135 ning, inte anses utgöra några villkor för lillståndel, även om tillslåndsbe­slutel som en villkorspunkt innehåller bestämmelser om skyldighet för tillståndshavaren att ge in elt förslag lill kontrollprogram lill länsslyrelsen för läslslällelse. Skyldigheten alt utföra kontroll enligl kontrollprogrammet måsle somjag nyss antytt anses grundad på lillsynsbeslämmelsen i 43 § andra slyckel ML. Därmed är del ocksä klart att det vid underlåtenhet atl följa etl kontrollprogram finns möjlighel alt använda vitessanklionen i 43 § fjärde styckel.

Somjag tidigare har anfört bygger en slor del av tillsynen enligl ML på förelagarnas egenkontroll. En grundläggande förutsättning för en funge­rande egenkontroll är atl del finns ett kontrollprogram som närmare regie­rar hur denna skall utföras. Enligl undersökningar som har utförts av naturvårdsverket och riksrevisionsverket har del emellertid visat sig atl kontrollprogram saknas för många anläggningar. 1 vissa fall där kontroll­program finns har del också visat sig alt dessa är bristfälliga och inte i tillräcklig grad reglerar hur kontrollen skall utföras.

En sädan ordning kan naturligtvis inte accepteras. I praktiken kan del i sämsta fall innebära att ingen tillsyn eller kontroll alls sker av atl för verksamheten uppställda villkor eller föreskrifter följs. Del är därför ange­läget atl kontrollprogram i ökad utsträckning införs både för lillståndsprö­vad och icke lillståndsprövad verksamhel. Särskilt angeläget är delta i sädana fall där tillsynen i första hand är avsedd all bygga pä egenkontroll. För vissa verksamheter kan del emellertid tills vidare vara nödvändigt all av bl. a. resursskäl avslå från kravet på program för i vart fall en regelbun­det fortlöpande kontroll. Sådana undantag bör i första hand gälla verksam­heter som inte medför någon kontinuerlig miljöstörning, eller då störningen har begränsade miljöeffekter. När del gäller nyetableringar anser jag vida­re all elt kontrollprogram i princip bör finnas innan driften av verksamhe­ten får påbörjas. För atl betona viklen och betydelsen av kontrollprogram­men anser jag atl ML bör kompletteras med ett stadgande alt tillsynsmyn­digheten skall förelägga en utövare av miljöfarlig verksamhet att fullgöra undersökningsskyldighelen enligl ett sårskilt kontrollprogram för verk­samheten om del behövs.

Någon närmare precisering i lagtexten av vad kontrollprogrammen bör innehålla eller eljest av omfattningen av undersökningsplikten enligt 43 § andra slycket anser jag däremot inle behövlig. I den mån ytteriigare bestämmelser behövs fär de utfärdas genom verkslällighetsföreskrifter.

Naturvårdsverket har i sill förslag till ändrade sanktionsregler inle före­

slagil att möjligheten all sätta ul vite i ett föreläggande enligl 43 § andra

slycket skall slopas. Del är också enligl min mening viktigt all lillsynsmyn­

dighelerna har denna möjlighet. Från miljösynpunkt är det väsentliga att

förelagaren verkligen utför de undersökningar som har bedömts nödvän­

diga för kontrollen. Elt väl avvägt vile kan då utgöra ett effektivt påtryck­

ningsmedel. Genom möjligheten att förelägga löpande vite som har införts

genom viteslagen (1985: 206) har viiesinsiitutets användbarhet i nu akluella

sammanhang ytterligare ökal.

23

För de fall då vite inle har utsatts i föreläggandet kan emellertid möjlig­heten att i efterhand ingripa med straffpåföljd vara värdefull. Redan det förhållandel atl en underlåtenhet atl fullgöra undersökningsplikten träffas av en sanktion även om inte vite är utsatt är också ägnat att inskärpa viklen av all skyldigheten iakttas. Som naturvårdsverket ursprungligen föreslagil anser jag därför atl del i de fall då underiåienhelen inle innebär en överträ­delse av etl vitesföreläggande bör vara möjligt all döma till straff för denna. Om straffbestämmelsen utformas i enlighet härmed torde den inte heller komma atl strida mol principen att det inle skall vara möjligt all ingripa med både straff och viiespåföljd för samma förfarande. Verkets förslag att i stället för straff införa sanktionsavgift kommer jag all behandla senare (se avsnitt 2.6).

Förutom atl förelägga utövaren av en befarat miljöfarlig verksamhet undersökningsplikt enligt 43 § andra slycket kan tillsynsmyndigheten enligt första styckel samma paragraf begära av innehavaren av en sådan anlägg­ning all han lämnar upplysningar om denna. Upplysningsskyldigheten omfattar inte bara uppgifter som behövs för den löpande tillsynen. Även uppgifter som tillsynsmyndigheterna behöver för inventering och kartlägg­ning av olika föroreningar och störningskällor samt planeringen av det allmännas insatser omfattas av upplysningsplikten i 43 § första slycket.

Underlåtenhet atl fullgöra upplysningsplikten är straffbelagd. Däremot kan tillsynsmyndigheten inte genom ett vitesföreläggande kräva alt upplys­ningsskyldigheten fullgörs. Anledningen härfill torde ha varit en strävan att inte kombinera vites- och straffpåföljder. Jag anser emellertid alt lillsyns­myndighelerna bör kunna ge eftertryck också ål elt krav på upplysningar genom vitesföreläggande. Beslämmelserna om vite i 43 § fjärde slyckel bör därför utvidgas så att de omfattar också upplysningsskyldigheten i första stycket. Samtidigt bör straffbestämmelsen i 45 § ML ändras så atl straff inle kan utdömas om underlåtenheten att lämna upplysningar utgör över­trädelse av etl vitesföreläggande.

Prop.

1986/87: 135

2.6 Påföljdssystemet

Mitt förslag: Förutsättningarna för att miljöskyddsavgift skall utgå ändras. I fortsättningen skall det inle krävas att en överträdelse har medfört eller inneburit risk för störning för omgivningen. I gengäld skall det inte vara tillräckligt alt överträdelsen har medfört ekono­misk fördel. För att avgift skall utgå skall fördelen vara betydande.

Naturvårdsverkets förslag: Verket har föreslagit att flertalet överträ­delser mol ML avkriminaliseras. I stället har föreslagits atl lillämpnings-områdel för miljöskyddsavgifien skall utvidgas i motsvarande män. Vidare har föreslagits att förulsällningarna för påförande av miljöskyddsavgifl ändras så att det i fortsättningen varken skall krävas atl överträdelsen har medfört ekonomisk fördel eller betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Slutligen har föreslagils alt avgiften enligt huvudregeln skall motsvara två gånger den ekonomiska fördelen med

24

möjlighet lill jämkning uppåt och nedåt med hänsyn till omständigheterna i     Prop.

del enskilda fallet.

1986/87: 135

Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller att gällande på­följdssystem endasi varit i kraft sedan 1981 och att erfarenheterna därför får anses vara begränsade. Bl.a. riksåklagaren, koncessionsnämnden, Svea hovrätt och ett par länsstyrelser är också negativa lill naturvårdsver­kets förslag och anser inte atl det kan läggas till gmnd för en mera genomgripande ändring av ML. En sådan ändring skulle enligl dem fordra ytterligare överväganden. Särskilt avstyrks förslaget lill avkriminalisering. Några remissinstanser anser dock all förulsällningarna för all utdöma avgift, främst rekvisitel betydande störning för omgivningen, borde kunna revideras. En del ifrågasälter också om inte skälet till all så få överuisläpp leder lill sanktion är otillräckliga lillsynsresurser och inte brister i päföljds­systemet. Flera remissinstanser, däribland flertalet av de länsstyrelser som har yttrat sig, är dock positiva lill eller tillstyrker naturvårdsverkets förslag samt framhåller viklen av elt enklare sanklionssyslem. Några av de som är positiva lill förslaget anser dock att frågan om vilket merarbete som skulle uppkomma genom ändringarna och resurssidan i övrigt blivit för litet belyst. En del anser också atl del är önskvärt om pågående arbete i syfte alt effektivisera miljöskyddsarbetet kan samordnas till etl enhetligt översynsarbele.

Skälen för mitt förslag: I 45 § ML finns bestämmelser om straff för vissa överträdelser mol lagen eller mol föreskrifter eller beslut som har medde­lats med stöd av lagen. Straffbart är enligt paragrafens första stycke bl.a. all bryta mot förbud mot viss miljöfarlig verksamhet (punkl 

I), 

alt underlå­ta att iaktta förprövningsplikten, (punkt 2), att åsidosätta villkor eller före­skrifter som har meddelats i ett tillståndsbeslut eller i etl beslut enligt 41 § ML (punkl 3) saml vidare att inle lämna tillsynsmyndigheten behövliga upplysningar om en verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig samt all lämna orikliga uppgifter i en ansökan. För straffansvar fordras atl överträ­delsen har begåtts med uppsåt eller av oaklsamhet. Påföljden är böter eller fängelse i högst två år. 1 ringa fall skall inte dömas till ansvar. Även brottsbalken innehåller bestämmelser om straff för vissa miljöbrott (13 kap 8 a § och 9 § andra styckel).

Vid sidan om siraffbestämmdserna och som ett komplement lill dessa

innehåller ML även regler om en sanktionsavgift, s. k. miljöskyddsavgifl.

En sådan avgift infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli

1981. Förutsättningarna för atl miljöskyddsavgifl skall utgå är att en över­

trädelse av de objektiva rekvisiten enligt 45 § första stycket 1-3 har ägt

rum saml all överträdelsen har medfört både ekonomiska fördelar för

utövaren av den miljöfarliga verksamhelen och betydande störningar för

omgivningen eller risk för sådana störningar. Miljöskyddsavgifien skall

påföras den fysiska eller juridiska person som utövade den verksamhet i

vilken överträdelsen skedde och skall bestämmas till ett belopp som svarar

mol de ekonomiska fördelarna av överträdelsen. Kan full bevisning om

storleken av de ekonomiska fördelarna inte alls eller endast med svårighet

läggas fram, uppskattas fördelarna till ett skäligt belopp. Miljöskyddsavgif­

ten får nedsättas eller efterges, om särskilda omsländigheler föreligger.

25

Frågor om miljöskyddsavgifl prövas av koncessionsnämnden på lalan av     Prop.

Slatens naturvårdsverk.

1986/87: 135

Förutom all miljöskyddsavgiften infördes innebar 1981 års ändringar i ML också bl.a. all straffpåföljden skärptes. Ändringarna skedde för alt avhjälpa vissa brister i den straffrättsliga delen av sanktionssystemel i ML och syftade till att åstadkomma en strängare och mer effektiv tillämpning av straffbestämmelserna och att eliminera den ekonomiska vinningen av miljöbrott. För atl ytterligare motverka miljöbrottslighel infördes också bestämmelser om skyldighet för tillsynsmyndigheterna atl verka för atl överträdelser av lagen beivrades.

Under den lid som har gäll sedan ändringarna genomfördes har endasi fem ärenden rörande miljöskyddsavgifl prövats slutligt. Anledningen lill all så få ärenden har prövats är enligt vad naturvårdsverket har uppgivit svårigheten att styrka all samtliga förutsättningar för utdömande av avgif­ten föreligger. Framför allt är del kravet på betydande störning för omgiv­ningen eller risk för sådan störning som har vållat problem i rättstillämp­ningen. Svårigheten beslår enligt verket främst i all visa all elt utsläpp har inneburit etl allvarligt hot mol miljön eller att koppla faktiskt noterade effekter till etl vissl utsläpp.

Inte heller vad gäller straffansvaret så har, enligt verket, de genomförda skärpningarna hafl avsedd effekt. Antalet fällande domar är fortfarande litet och påföljderna i allmänhet låga. Skälen lill att så få överutsläpp anmäls och ännu färre leder till åtal och fällande dom är enligt verket många gånger att det helt enkelt är svårt all upptäcka alt ett miljöbrott har begåtts. Del kan röra sig om utsläpp, där ökade mängder endasi kan registreras genom mätinstrument. Samtidigt är mätmetoder och mätresul­tat osäkra. Del kan la flera år innan effekterna upptäcks och kanske märks de inle på elt sådanl sätl att de kan knytas lill en viss källa. Antalet tillsynsobjekt är myckel slort och tillsynsresurserna räcker därför inte heller till för en sådan fortlöpande kontroll som skulle behövas om en betydligt störte del av överträdelserna skulle upptäckas. Elt problem är också atl formuleringen av villkor i tillslåndsbesluten ibland kan göra det svårt att utreda om en villkorsöverträdelse verkligen har ägt rum. Därtill kommer, enligt verket, bl. a. svårigheterna alt styrka uppsåt eller vårdslös­het.

Verket har mot den nu angivna bakgrunden föreslagil genomgripande ändringar av sanktionssystemel. Verket föreslår sålunda en avkriminali­sering av störte delen av de överträdelser som f. n. träffas av straffbestäm­melserna i ML. I ställel föreslår verket en utbyggnad av systemet med miljöskyddsavgift så att detta kommer att omfatta flertalet överträdelser, varvid ocksä reglerna för avgiften skulle ändras så atl avgift ulgår oavsett ekonomisk fördel och påvisbar skada. Vid bestämmandet av avgiftens storlek skulle dock alltjämt den ekonomiska fördelen vara avgörande. Normalavgiften skulle inte som f. n. inskränka sig till detta belopp ulan uppgå till del dubbla med möjlighet att sänka eller höja avgiftsbeloppet med hänsyn lill omständigheterna i det enskilda fallet.

Naturvårdsverkets förslag har somjag nyss redogjort för fåll etl blandat

mottagande vid remissbehandlingen.

26

För egen del vill jag anföra följande. För alt upprätthålla efterievnaden Prop. av lagen och inskärpa vikten av atl gällande bestämmelser iakttas är del av 1986/87: 135 största vikt alt det finns ett fungerande påföljdssystem. Jag ser därför allvarligt på de brister i systemet som har pålalals. Många av dessa brister är emellertid av den arten all de inle kan avhjälpas genom ändringar i sanktionssystemel. Jag tänker då bl.a. på sådanl som kan bero på de bristande lillsynsresurserna. Detta är en fråga som har samband med miljöorganisationen i stort. Somjag tidigare nämnt har en särskild utredare uppgiften att genomföra en översyn av miljövårdsorganisalionen. Utgångs­punkten för översynen är nödvändigheten av att de samlade resurserna för miljövård kan utnyttjas så effektivt som möjligt för atl lösa viktiga miljö­problem. Jag har i del sammanhanget bl. a. framhållit alt del får anses vara av central betydelse att ytterligare utveckla miljövårdsorganisationen lill ett kraftfullt medel för överblick av miljösituationen, prioritering av insat­ser saml genomförande av praktiska åtgärder.

Även de förslag lill förändringar av sanktionssystemel som naturvårds­verket har lagl fram berör miljöorganisationen i slort. Om straffpåföljden för flertalet överträdelser av ML ersätts med en ekonomisk sanktion som skall bestämmas av koncessionsnämnden, innebär detta en betydande ökning av arbetsbelastningen hos såväl nämnden som naturvårdsverket, vilket i sin lur med de begränsade totala resurser som kan påräknas lorde komma all beröra även andra myndigheter inom miljöskyddsområdet.

Innan den pågående översynen av miljövårdsorganisationen har genom­förts anser jag mol den här bakgrunden inte all någon så genomgripande ändring av sanktionssystemel som naturvårdsverket har föreslagil bör genomföras. Jag vill vidare framhålla all jag ställer mig tveksam lill en mera omfattande avkriminalisering av överträdelser mot lagen. Enligt min mening kan det vara värdefullt atl på ML;s område behålla det straffrätts­liga ansvaret för enskilda individer. Eli sådant ansvar lorde nämligen verka avhållande inle bara på grund av hotet om straff utan också på grund av de moraliska krav som därigenom ställs på den som svarar för driften av en miljöfarlig verksamhel. Ytteriigare ett viktigt skäl all bibehålla straffan­svaret utgör möjligheterna all tillämpa bestämmelserna i 36 kap. 7 § brotts­balken om förelagsbol. Bestämmelserna som trädde i kraft den 1 juli 1986 innebär alt en näringsidkare kan åläggas företagsbot för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet, om brottsligheten har inneburit etl grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för alt förebygga brottsligheten. Förelagsbol skall fastställas till lägst lio tusen kronor och högst tre mil­joner kronor. Med näringsidkare avses såväl fysisk som juridisk person. För att fråga om förelagsbol skall aktualiseras fordras att ett brott har blivit begånget. Däremot ställs det inte upp någol krav på atl någon gärningsman åtalas för brottet.

Till brott som skall anses vara av allvarligt slag borde man enligl uttalan­

den i förarbetena (prop. 1985/86: 23) räkna gärningar som varit ägnade att

vålla betydande skada eller som innebär åsidosättande av vikliga samhälls­

intressen - exempelvis överträdelser av ML. I förarbetena framhålls

27

vidare alt brott som är hänföriiga lill spedalstraffrälien och där fängelse     Prop.

ingår i straffskalan fördel mesta torde vara av så allvarligt slag alt förelags-      1986/87: 135

bot bör åläggas även om själva brottspåföljden bedöms kunna stanna vid

böter. Det är emellertid inte bara brottslighetens art som bör tillmätas

belydelse i sammanhanget. Avgörande vikt skall också fästas vid dess

omfattning. Förelagsbot bör sålunda komma i fråga i fall där mindre

allvarlig brottslighet har satts i system eller annars förekommer i slor

omfattning.

Någon större erfarenhet av dessa bestämmelsers tillämpning finns av förklarliga skål ännu inle, eftersom de så nyligen har iräti i kraft. Enligt min mening finns emellertid anledning att anta atl denna sanktion skall kunna visa sig effektiv på miljövårdsområdet och bidra lill alt förbättra laglydnaden.

I det här sammanhanget vill jag också nämna bestämmelserna om för­verkande i 36 kap. 4 § brottsbalken. Beslämmelserna, som är subsidiära lill bestämmelserna om miljöskyddsavgift, innebär att om det till följd av elt broll som är begånget i utövning av näringsverksamhet har uppkommit ekonomiska fördelar för näringsidkaren värdet därav skall förklaras för­verkat om det inte är obilligt. Såvitt känt är har dessa bestämmelser inle kommil till användning vid brott mot ML. Den närmare anledningen härtill är inte ulredd. Enligt min mening kan det finnas anledning alt närmare undersöka bakgrunden till detta innan någon omfattande ändring av sank­tionssystemel övervägs. Skulle orsaken vara svårigheter atl utreda att ekonomiska fördelar har uppkommit är detta ytterligare ett skäl mot alt ersätta straffbestämmelserna i ML med elt avgiftssystem.

Även om, enligt min mening, några genomgripande ändringar således inte f. n. bör göras i ML:s sanktionssystem, kan det dock finnas skål atl ytterligare överväga om fömtsättningarna för utdömande av sanktionsav­gift ändå bör ändras med hänsyn främst till de av naturvårdsverket påta­lade svårigheterna att visa att betydande störning för omgivningen upp­kommit eller att risk för en sådan har förelegal. Om miljöskyddsavgifien skall utgöra ett verkligt incitament lill ökad efterlevnad av ML är del nämligen väsentligt att bestämmelserna ges en sådan utformning att de inte blir ett slag i luften.

Störningsrekvisitet är uppenbarligen del rekvisit som har vållat de störs­ta svårigheterna i rättstillämpningen. Svårigheterna beslår enligt natur­vårdsverket främst i alt slå fast att ett utsläpp har inneburit etl allvarligt hot mot miljön och atl koppla noterade miljöeffekter till etl bestämt utsläpp. Verket har som skäl för att slopa rekvisitel bl. a. anfört atl effekterna på miljön eller risken för effekter inte skall behöva diskuteras på nytt i samband med prövningen i avgiftsärendet. Dessa frågor får anses avgjorda i och med tillståndsprövningen. I tillståndsbeslutet har fastställts den be­lastning som man med hänsyn till miljön anser sig kunna acceptera. Ibland tillåls av tekniska och ekonomiska skäl t. o. m. en större belastning. Redan därav borde, enligl verket, följa att överutsläpp definitionsmässigl är till skada för miljön eller innebär oacceptabla risker för den och bevisning om alt så verkligen varil fallet skall inte behöva föras.

Några remissinstanser, däribland riksåklagaren, anser att verkels reso-

28

nemang i den här delen bör kunna godtas. Även för egen del kan jag Prop. instämma i vad verket har anfört. Bestämmelserna om miljöskyddsavgift 1986/87: 135 omfattar emellertid också brott mot förprövningsplikten. Verkets resone­mang kan då inte bli direki tillämpligt. Vid bestämmandet av avgiften kommer emellertid också i flertalet sådana fall en prövning av acceptabel störning att ske indirekt eftersom avgifterna då får bestämmas med ut­gångspunkt i de åtgärder som utförts eller ålagts av en tillsynsmyndighet eller av koncessionsnämnden för att verksamheten skall kunna godtas från miljöskyddssynpunkt. Eu slopande av stömingsrekvisitel innebär emeller­tid också en utvidgning av tillämpningsområdet för avgiften. Genom kravet på störning kan nämligen inte t. ex. brott mot förprövningsplikt beivras genom en miljöskyddsavgift om inte den miljöfarliga verksamheten påbör­jats. Brott av detta slag kan emellertid vara allvarliga från miljösynpunkt. Jag anser därför atl det kan vara en fördel om avgiften i princip kommer att omfatta också sådana fall, även om den torde komma att tillämpas på sådana överträdelser endast i begränsad omfattning.

Om störningsrekvisitet helt slopas måste någon annan begränsning infö­ras om systemet med avgifter inle skall bli godtyckligt eller alltför admini­strativt betungande. Koncessionsnämnden har i sitt remissyttrande före­slagit att, om kravet på graden av störning mildrades, kravet på den ekonomiska fördel som uppnåtts genom överträdelsen borde kunna skär­pas i avsikt att undvika en drastisk ökning av antalet avgiftsärenden. Även för egen del anser jag att detta kan vara en lämplig lösning. Eftersom avsikten med miljöskyddsavgiften ytterst är att eliminera den ekonomiska vinningen av miljöbrott, åstadkommer man genom en sådan begränsning att avgiften förbehålls de överträdelser där intresset av att komma åt överträdelsen med en avgift måste anses vara störst. För de fall då fråga år om straffbar överträdelse finns fortfarande möjligheten alt döma tdl före­tagsbot och oavsett storleken dra in den ekonomiska fördelen av överträ­delsen med stöd av brottsbalkens förverkanderegler. Då det däremot är fråga om en gärning, för vilken del inle föreligger någol straffansvar, kan det enligt min mening vara tillräckligt om den ekonomiska fördelen av en överträdelse elimineras genom reglerna om sanktionsvgifter i de fall förde­len varit betydande.

Mot bakgmnd av vad jag nu har anfört anser jag att kravet på störning, som förutsättning för att avgift skall utgå, bör slopas samtidigt som kravet på den ekonomiska fördel som överträdelsen skall ha medfört skärps.

1 övrigt bör det enligt min mening inte nu göras några ändringar beträf­fande ML:s bestämmelser om sanktionsavgifter.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med det anförda har det inom miljö- och energidepartementet upprättats förslag till

1.

lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387),

2.

lag om ändring i väglagen (1971:948).

Förslaget under 2 har upprättats i samråd med chefen för kommunika­

tionsdepartementet.

29

4 Specialmotivering

Prop.

1986/87: 135 Lagrådet har vid sin granskning av det remitterade lagförslaget föreslagil

ändringar i vissa paragrafer. Jag kommer i det följande att redogöra för de

synpunkter som lagrådel har framfört och mina ställningstaganden till

dessa under respektive paragraf. Lagrådets granskning har också lett till

vissa redaktionella ändringar i lagtexten.

4.1 Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)

l§

Denna lag är tillämplig på

1.    utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad

eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vallenområde,

2.

användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten,

3.

användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medfö­ra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.

Lagen är icke tillämplig pä sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller belräffande elektriska och magnetiska verkning­ar av en elektrisk anläggning, varom särskilda bestämmelser gäller.

Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfariig verksamhet.

Genom ändringar i första stycket har lagens tillämpningsområde utvidgats till att omfatta också förorening av mark och gmndvatten. Skälen härför framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2). Risk för förorening av mark och gmndvatten uppkommer bl. a. genom infiltrering av avloppsvat­ten i gmnden. Risk för sådan förorening uppstår också t. ex. vid avfallsde-ponering genom uppläggning på markytan eller nedgrävning i marken. Dessa och andra åtgärder som kan förorena marken åsyftas med det utvidgade tillämpningsområdet.

Medan punkt 1 i första stycket endast avser utsläppande i ylvattenom­råde omfattar punkt 2 all annan användning av mark, byggnad eller anlägg­ning, dvs. även utsläppande, under fömtsättning att användningen kan medföra sådan förorening som anges i punkten. Genom att ändringen i fråga om gmndvatten har vidtagits i punkt 2 och inte i punkt I har tillämp­ningsområdet begränsats lill att omfatta sådan verksamhet som innebär risk för förorening av gmndvattnet. Åven förorening av mark har tagits upp i punkt 2. Härigenom kommer det inte för att ML skall vara tillämplig att gälla något krav på att det kan uppkomma störning för omgivningen. I det hänseendet kommer således mark och vatten att behandlas lika.

I andra stycket har ett förtydligande gjorts vad gäller undantaget för

elektrisk anläggning. Ändringarna har föreslagits av miljöskyddsutredning­

en. Förslaget har föranletts av vissa oklarheter i fråga om omfattningen av

30

undanlaget. I gällande lydelse har endasi angivils att ML inle är tillämplig

på inverkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning. Med en sådan Prop. formulering av lagtexten är del enligt utredningen oklart om lagen skall 1986/87: 135 tillämpas i fråga om sådana omgivningsstörningar som inte yttrar sig i form av elektriska eller magnetiska verkningar men som orsakas av den elektris­ka strömmen i ledningen. Kända störningar av det slaget är buller från ledningen och möjligen också luftföroreningar genom ozon och kväveoxid­bildning. Enligt ulredningen bör miljökonsekvenserna av en elektrisk an­läggning i andra hänseenden än elektriska och magnetiska störningar kun­na prövas enligl ML. Utredningen har därför föreslagit att lagtexten kom­pletteras i det angivna hänseendet. Endast etl fätal remissinstanser har yttrat sig över utredningens förslag i den här delen. Energiverket avsiyrker ändringen. Valtenfallsverkel däremot tillstyrker den.

För egen del vill jag anföra följande. Jag delar utredningens uppfattning atl lagens ordalydelse inte medger atl ML tillämpas på ledningsbuller och luftföroreningar från elektriska anläggningar. Liksom ulredningen anser jag att ML: s tillämpningsområde bör utvidgas till att också avse störningar av den arten. Med den nya formulering som lagtexten nu erhållit klarläggs atl ML skall tillämpas på alla andra miljöstörningar lill följd av en elektrisk anläggning än de elektriska och magnetiska verkningarna.

Efter samråd med chefen för justitiedepartementet har jag funnit att någon motsvarande ändring i 2§ miljöskadelagen (1985:225) inte bör gö­ras. På det området finns nämligen särskilda ersättningsregler vid inträf­fade skador som har orsakats av inverkan av elektrisk ström från elektris­ka anläggningar i lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar.

Utredningen har utöver denna ändring av lagtexten också föreslagit vissa regler om förprövning av kraftledningar. Enligt förslaget skulle rege­ringen ges befogenhet att i fråga om ledningar med högre spänning än 500 kV på framställning av naturvårdsverket och efter prövning från fall till fall föreskriva förprövningsplikl.

Som utredningen har påpekat kan regeringen med stöd av 10 § ML ulan riksdagens medverkan föreskriva förprövningsplikt för kraftledningar. Mol bakgmnd av att stora kraftledningar enligt utredningen från miljösyn­punkt är jämförliga med vägar och järnvägar har emellertid utredningen valt att föreslå atl frågan om förprövningsplikt också löses på samma sätl som utredningen har föreslagit beträffande de allmänna vägarna. Utred­ningens förslag i fråga om förprövningsplikt har fått ett blandat mottagande av de remissinstanser som har yttrat sig i den delen. För egen del anser jag ett sådant syslem som det utredningen har föreslagit onödigt komplicerat. Jag biträder inte förslaget.

8§

Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med

hänsyn fill allmänt intresse, kan regeringen med avseende på viss del av

landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från

mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde

eller så att mark eller grundvatten kan förorenas, om det kan ske utan

oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller inrättning som anlagts innan

31

beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan böriat     Prop.

avleda avloppsvatten.

1986/87:135

Paragrafen ger regeringen vissa möjligheter att av hänsyn till naturvårds­intresset eller annat allmänt intresse förbjuda vissa utsläpp. Hittills har befogenheten varil begränsad till utsläpp i ytvatlenområden. 1 och med att lagens tillämpningsområde har utvidgats till att ocksä omfatta mark och grundvattenförorening har förevarande paragraf också kompletterats med bestämmelser av innebörd att fredningsmöjligheten utsträcks till atl gälla utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning så atl mark eller grundvatten kan förorenas.

Som jag har anfört i den allmänna mofiveringen (avsnitt 2.2) torde det knappast finnas nägot behov av atl enbart tillämpa bestämmelsen på så­dana utsläpp. Däremot kan det ibland vara befogal att kombinera en fredning av ytvallenområde med etl skydd för marken och gmndvattnet enligt andra styckel.

10§

Regeringen får meddela föreskrifter om att

1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas,

2.

avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släp­pas ut,

3.

fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp så atl mark, vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller grundvatten kan förorenas,

4.

vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på etl sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är av betydelse från störningssynpunkt

utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.

Nuvarande bestämmelser om möjlighet att stadga förprövningsskyldighel har kompletterats såvitt gäller utsläpp och uppläggning av fast avfall eller annat fast ämne. F. n. gäller enligt punkt 3 att tillstånds- eller anmälnings­plikt kan föreskrivas om risk finns för förorening av ett ytvallenområde. Bestämmelsen har utvidgats till att också gälla utsläpp och uppläggning som kan orsaka förorening av mark eller gmndvatten.

Gällande bestämmelser om förprövningsplikt för avloppsvaltenutsläpp i punkt 2 kan - med föreslagen ändrad lydelse av I § ML - fillämpas också på utsläpp som innebär risk för förorening av mark och gmndvatten och behöver därför inte ändras.

39a §

En tillsynsmyndighet skall, om det behövs, med stöd av43 § andra stycket meddela föreläggande om undersökning och kontroU av miljöfarUg verk­samhet och dess verkningar enligl ett särskUt kontrollprogram.

Paragrafen, som är ny, riktar sig till tillsynsmyndigheten. Den innebär en

32

skyldighet för myndigheten atl förelägga den som utövar miljöfarlig verk- Prop. samhet all ulföra undersökningar av verksamhelen enligt etl särskilt kon- 1986/87; 135 trollprogram. Skälen lill atl en sådan bestämmelse införs framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5). Jag är medveten om atl tillsynsresur­serna, särskilt hos länsstyrelserna, är hårt ansträngda. En översyn av miljövårdsorganisalionen pågår och del är därför inle aktuellt atl nu tillföra myndigheterna nya resurser för tillsynen. Detta innebär atl fastställandet av kontrollprogram i första hand bör avse lillståndsprövad verksamhel.

Skyldigheten gäller dock all verksamhel för vilken det behövs elt kon­trollprogram. På sikt bör kontrollprogrammålet kunna genomföras för all berörd verksamhet. Bestämmelsen innebär ingen inskränkning av möjlig­heten all avgöra frågor som rör kontrollen av en miljöfarlig verksamhet redan i tillståndsbeslulet. Detta förekommer undantagsvis. Har föreskrif­ter för kontrollen meddelats redan som villkor för tillståndet kan det påverka behovet av alt reglera kontrollen genom kontrollprogram. Det lorde dock vara ovanligt all kontrollfrågorna har behandlats så ingående i tillslåndsbeslutel all konirollprogram enbarl av den anledningen hell kan avvaras. Mera vanligt lorde bli atl tillslåndsbeslutel i sådana fall enbart kommer att inverka på utformningen och omfattningen av programmet.

Skall tillsynen av en verksamhet bygga på någon mera omfattande egenkontroll behövs i princip alltid kontrollprogram. F. n. gäller atl lill-ständsmyndigheten som regel i tillståndsbeslulet föreskriver att tillstånds­havaren skall ge in elt kontrollprogram för fastställelse. En sådan bestäm­melse får ses som ett led i förprövningen på det sättet att tillståndsmyn­dighelen vill försäkra sig om atl resultatet av prövningen i form av villkor för meddelat tillslånd fär den effekt från miljöskyddssynpunkt som till­ståndsmyndighelen avsett. Även om det finns elt sådant lillståndsvillkor är det emellertid tillsynsmyndighetens ansvar att bestämma omfattningen och inriktningen av tillsynen.

Har tillståndsmyndighelen i lillståndsbeslutet lagil in en bestämmelse om ingivande av kontrollprogram fär väl i allmänhet antas alt kravet i paragrafen på att kontrollprogram behövs fär anses uppfyllt. Ytterst är det emellertid en uppgift för tillsynsmyndigheten atl pröva behovet. Med den skyldighet som enligt paragrafen åvilar tillsynsmyndigheten atl fastställa kontrollprogram för en miljöfarlig verksamhet kan villkorsbestämmelser angående kontrollen, som endast innebär atl tillståndshavaren skall upp­rätta kontrollprogram och ge in detta för fastställelse till tillsynsmyndighe­ten, i fortsättningen undvaras.

Helst bör kontrollprogram vid nyetablering finnas innan den miljöfarliga verksamheten påbörias. Något särskilt krav på delta har dock inte tagils in i paragrafen. Det är emellertid viktigt alt framhålla betydelsen av atl konlrollfrågorna avgörs så snabbt som möjligt så atl en fungerande tillsyn verkligen kommer igång.

Lagrådet anser i sill yttrande all befogenheten för en tillsynsmyndighet

att meddela föreläggande av del slag som avses i paragrafen bör följa direki

av denna i stället för atl framgå av en hänvisning till 43 §. Genom att i

39 a § hänvisa till 43 § andra slycket får emellertid tillsynsmyndigheten

inle bara möjlighel alt förelägga den som utövar verksamhelen atl själv

33

3    Riksdagen 1986/87. 1 saml Nr 135

utföra undersökningar. Är del lämpligare kan tillsynsmyndigheten i stället Prop. föreskriva all en undersökning skall utföras av någon annan och utse 1986/87: 135 någon alt göra den. Vidare blir del med stöd av 43 § fjärde slyckel möjligt att sätta ut vite i beslutet. Mot bakgrund härav anser jag atl hånvisningen till 43 § bör behållas. Med anledning av lagrådets yttrande har dock ordaly­delsen jämkats. Mitl ställningstagande innebår att den av lagrådet föreslag­na följdändringen i 45 § inte heller bör genomföras.

Underiåtenhel atl följa ett föreläggande som avses i denna paragraf är straffsanklionerad i 45 § första styckel punkt 4.

40 

§

Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om sådanl försiklighelsmåll eller förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. I brådskande fall eller när det i övrigl finns särskilda skäl får föreläggandel ges omedelbart och i andra fall först sedan del visat sig all rätlelse inte kan vinnas genom råd.

Tillslåndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

Om en lillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillslåndsbeslu­tel, får en tillsynsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ul vile.

Genom ändringen i första styckel är inte längre tillsynsmyndighetens befo­genheter atl meddela förelägganden om försiktighetsmått eller förbud i fråga om icke lillståndsprövad verksamhet begränsad till uppenbara fall. Skälen härför har närmare utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.3). I övrigl har ingen saklig ändring genomförts i detta stycke. Liksom hittills gäller således att ett föreläggande skall gå ut på förbud eller konkre­ta tekniska eller andra åtgärder.

Ändringarna i tredje stycket innebär, förutom en redaktionell jämkning, att bestämmelserna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad har utgått. Dessa har utan någon ändring i sak flyttats till den nya 41 a §.

41a§

Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ett föreläggande enligt 40 § första stycket eller åsidosätter villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut eller bryter mol förbud eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 40 § andra slycket eller41 §,fåren tUlsynsmyndighel förordna om rättelse på hans bekostnad. Finns förutsättningar att meddela ett föreläggande enligl 40 § första stycket, får ett sådant förordnande ges utan atl föreläggande har meddelats, om en tillsynsmyndighet med hänsyn till risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rättelse bör ske utan dröjsmål.

Till paragrafen, som är ny, har utan någon saklig ändring överförts gällan­

de bestämmelser i 40 § tredje stycket om rätt för tillsynsmyndigheten all

besluta om rätlelse på tillståndshavarens bekostnad vid åsidosättande av

34

villkor som har angivits i etl lillståndsbeslut. Däriämle har införts en Prop. möjlighet för tillsynsmyndigheten all förordna om rättelse på bekostnad av 1986/87: 135 den som inte efterkommer ett föreläggande om försiklighelsmåll eller förbud enligt 40 § första styckel, föreskrifter enligl andra stycket eller elt beslut av koncessionsnämnden enligt 41 §. Sådan rättelse kan f.n. ske endast genom kronofogdemyndighetens försorg. Är fråga om etl beslut enligt 41 § måste dessutom tillsynsmyndigheten först begära handräckning. Skälen till ändringen framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.3). Beslämmelserna innebär alt tillsynsmyndigheten får tillgång till elt såväl snabbare som enklare förfarande än enligt nu gällande regler. Tillsynsmyn­digheten har dock kvar möjligheten all begära handräckning och verkstäl­lighet genoni kronofogdemyndighetens försorg.

När det är fråga om miljöfariig verksamhet som inte har varit föremål för tillståndsprövning eller beslut av koncessionsnämnden enligt 41 §, måste normalt krävas att etl förordnande om rättelse på utövarens bekostnad föregås av ett föreläggande enligt 40 § första slycket. I sådana fall då brådskande åtgärder behövs har dock tillsynsmyndigheten, efter förebild i 18 § hälsoskyddslagen, tillagts befogenhet att besluta om räitelseåtgårder utan föregående föreläggande. För att tillsynsmyndigheten skall kunna ingripa på detta sätt krävs dock risk för allvarliga skador eller att det av annat särskilt skäl fordras alt åtgärder vidtas utan dröjsmål.

43 

§

Om verksamheten vid en anläggning kan befaras vara miljöfarlig, är inne­havaren skyldig att på begäran lämna en tillsynsmyndighet behövliga upp­lysningar om anläggningen. En tUlsynsmyndighel får förelägga innehava­ren att lämna sådana upplysningar.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig alt utföra för tillsynens fullgörande behövliga un­dersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verksamheten atl ersätta kostnad för under­sökning som avses i andra stycket andra meningen med belopp som tillsynsmyndigheten fastställer.

I beslut om föreläggande enligt/ör.vra och andra styckena fär en tillsyns­myndighet sätta ut vite.

Genom ändringarna i paragrafens första och fjärde stycken har tillsyns­myndigheten getts befogenhet alt vid vite förelägga innehavaren av en anläggning att fullgöra sin upplysningsplikt enligl första styckel. Skälen för ändringarna framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5). I tredje stycket har dessutom en redaktionell jämkning vidtagits.

44a 

§

Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta ål miljö- och

hälosskyddsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker

35

sådan överlåtelse, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla     Prop.

även miljö- och hälsoskyddsnämnden.

1986/87' 135

Tillsyn av sådan miljöfarlig verksamhet som utövas av försvarsmakten får inle utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Till paragrafen har lagts etl nytt stycke som inskränker möjligheten atl överlåta tillsyn enligt lagen till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Undanla­get gäller sådan verksamhet som utövas av försvarsmakten. Tillsynen över sådan verksamhet skall i fortsättningen inte kunna vara överlåten på kom­munen. Ändringen är betingad av säkerhetsskäl. Bestämmelsen innebären absolut hinder för kommunerna atl utöva tillsyn av försvarsmaktens verk­samhet. Delta medför bl. a. att om en verksamhel över vilken kommunen har övertagit tillsynen med slöd av första styckel överläs av försvarsmak­ten så upphör kommunens behörighet som tillsynsmyndighet.

Överbefälhavaren har i sitt remissyttrande över miljöskyddsutredning­ens betänkande föreslagit att försvarets sjukvårdsstyrelse skulle överta tillsynen enligt ML såvitt avser verksamhet som utövas av försvarsmak­ten. Alt föra in ytterligare myndigheter i tillsynsorganistionen enligl ML anser jag dock i vart fall f. n. vara mindre lämpligt. Någon sådan ändring har därför inte föreslagits.

45 

§

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaklsamhet

1.    bryter mol förbud som har meddelats med slöd av 8, 23 eller 41 § eller

åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med slöd av 2 § tredje

styckel,

2.

underiåler atl iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 10§,

3.

äsidosålter villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av 8a§ andra slycket, 18 § första slyckel, 19-21 §, 21a§ andra slycket, 23-25, 27 §, 29 § andra slycket eller 41 §,

4.

underlåter all iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 43 § första styckel eller andra slyckel Jörsta meningen,

5.

i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligl föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen.

I ringa fall döms inle lill ansvar.

Om elt vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.

Till ansvar enligt första styckel döms inle, om ansvar för gärningen kan ådömas enligl brottsbalken.

\ första slyckel tredje punkten har den ändringen gjorts att hänvisningen till 17 § har strukits. Sedan dispensbemyndigandet i 17 § andra slycket slo­pades genom en lagändring 1981 innehåller inte 17 § nägra bestämmelser som gör atl stadgandet särskilt bör upptas bland straffbestämmelserna.

Enligt/Öri/ö stycket fiärde punkten har det varil förenat med straffan­

svar att inle fullgöra den upplysningsplikt som föreligger enligl 43 § första

stycket. Däremot har underlåtenhet alt iaktta ett föreläggande om under-

36

sökningsplikl enligl andra slyckel samma paragraf inle varil straffbelagd. Prop. Anledningen härtill har varil all föreläggande all fullgöra undersökningar 1986/87: 135 kunnat förenas med vile. Genom en ändring i 43 § har nu vitesmöjligheten utvidgats så alt del i fortsättningen skall vara möjligt att utfärda föreläggan­de vid vite all fullgöra också upplysningsplikten. Samtidigt och av skäl som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5) straffbeläggs nu också underiåtenhel att fullgöra undersökningsskyldigheten genom ett til­lägg lill första slyckel fjärde punkten i förevarande paragraf. Vad lagrådet har anfört i anslutning till detta stadgande har jag behandlat under 39 a §.

T\ll första stycket femte punkten, som är ny, har förts det senare ledet av nuvarande punkt 4 utan någon ändring i sak.

Enligt en allmän princip i svensk räll bör det inte vara möjligt all ingripa med både straff och viiespåföljd mol samma förfarande. Med hänsyn lill denna princip har bestämmelserna i paragrafen kompletteras med ett nytt tredje stycke, i vilket anges alt om etl viiesföreläggande har överlrätts får inle dömas till straff för gärning som omfattas av föreläggandel.

52 

§

En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå, om en föreskrift som avses i 45 § första slycket 13 har överträtls och överträdelsen har med­fört betydande ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.

Paragrafen har ändrats vad gäller fömtsättningarna för all miljöskyddsav­gift skall utgå. Bakgmnden till ändringarna framgår av den allmänna moti­veringen (avsnitt 2.6). Hittills har som förutsällning för all avgift skall ulgå gällt atl en överträdelse har medfört dels ekonomisk fördel, dels betydande störning för omgivningen eller risk för sådan störning. Avsikten bakom kravet på att störningen skulle vara betydande var atl begränsa antalet överträdelser som skulle omfattas av avgiftsplikl så all det inte blev alltför betungande från administrativ synpunkt. Som framgår av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen har detta krav vållat sådana svårigheter i rättstillämpningen att del bör slopas. I fortsättningen skall därför avgift kunna utgå utan att det behöver utredas om överträdelsen har medfört någon stöming.

I gengäld har kravet på den ekonomiska fördel som skall ha uppkommit genom överträdelsen skärpts. För att avgift i fortsättningen skall utgå skall det således inte vara tillräckligt enbart att en ekonomisk fördel har upp­kommit. Dämtöver krävs att den varil betydande. All närmare ange vad som exakt avses med atl fördelen varil betydande år knappast möjligt. Jag anser dock att avgiftsplikl bör kunna inträda, då fördelen kan beräknas uppgå lill minst hundra tusen kronor. Beloppet bör enligl min mening inle ställas i relation till företagets omsättning eller storlek, vilket skulle onö­digt komplicera avgiftssystemet.

37

Miljöskyddet i totalförsvaret

Prop.

64 §

1986/87: 135

Regeringen får, 1 den utsträckning det på grund av rådande särskUda förhåUanden är nödvändigl för att stärka försvarsberedskapen, meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna lag.

Rubriken och paragrafen är nya.

Miljölagstiftningen måste kunna anpassas till de ändrade förhållanden som krig eller krigsfara för med sig. Detta gäller emellertid även situationer då beredskapen måste höjas utan att läget för den skull är så allvarligt att krig eller krigsfara föreligger. Jag tänker t. ex. på fall då beslut fattals om inkallelser av värnplikfiga till beredskapsövning enligt 27 § 2 mom. värn­pliklslagen (1941:967). För beredskapen i sådana lägen är det viktigt att regeringen har vittgående befogenheter att snabbt meddela särskilda före­skrifter.

Paragrafen innehåller elt bemyndigande enligl 8 kap. 7§ regeringsfor­men som avser att ge regeringen sådana befogenheter. Bemyndigandet innebär atl regeringen får meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret i de frågor som avses i lagen. Beträffande innebörden av begreppet total­försvar hänvisar jag till prop. 1984/85: 160 s. 2 f.

I del till lagrådet remitterade lagförslaget innehöll lagtexten ingen annan begränsning för regeringen att meddela avvikande föreskrifter för total­försvaret än att det skulle behövas med hänsyn till försvarsberedskapen.

Lagrådet framhöll med anledning härav med hänvisning till vissa utta­landen i propositionen (1973:90) med förslag till ny regeringsform att bemyndigandet borde preciseras mer än som skett i det remitterade försla­get. Jag delar lagrådets uppfattning. Lagtexten har utformats i enlighet med lagrådets förslag.

4.2 Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971: 948)

15 §

För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan.

I arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomförandet av vägbyggnadsföretaget. Planen skall även innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och de uppgifter som i övrigl behövs för att genomföra företaget.

En miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag tUl erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för an förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.

I andra stycket har införts en bestämmelse som innebär krav på att arbets­

planen skall innehålla också en miljökonsekvensbeskrivning. Bakgmnden

härtill har redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4). Av tredje

stycket framgår i stora drag vad en miljökonsekvensbeskrivning bör inne­

hålla. Den närmare regleringen härav fär ske genom verkställighetsföre­

skrifler.

38

16 §

Prop.

1QOA/07. 13 

Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträck-

ning och vägförslagets utformning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha elt väsentligt intresse i saken. Samråd skaU alltid ske med de naturvårdsmyndigheter som berörs.

Förfarandet enligt första slycket får efler omständigheterna förenklas i fråga om en arbetsplan för väg, som enligt detaljplan skall ingå i allmän plats eller som är fömtsatt i områdesbestämmelser.

Avser arbetsplan endast ombyggnad av väg, får förfarandet enligt första stycket efter omständigheterna förenklas med iakttagande av att ägare till en fastighet, av vilken mark skall tas i anspråk, alllid skall beredas tillfälle alt yttra sig. Detta skall även tillämpas på en arbetsplan som innefattar endast ändring av planen för ett vägbyggnadsföretag som ännu ej är färdig­ställt.

Genom ett tillägg fill första styckel har uttryckligen angivits all samråd alltid skall ske med berörda nalurvårdsmyndigheler då arbetsplan utarbe­tas.

Som jag har redovisat i den allmänna motiveringen kommer chefen för kommunikationsdepartementet senare att anmäla förslag till ändringar i vägkungörelsen (1971; 954), som ger statens naturvårdsverk bättre möjlig­heter att tillvarata miljöskydds- och nalurvårdsinlressena i samband med upprättande och fastställande av flerårsplanema för vägbyggande.

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta de av lagrådet granskade förslagen till

1.

lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387),

2.

lag om ändring i väglagen (1971: 948), med vidtagna ändringar.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredragan­den har lagt fram.

39

BUaga I     pi-op.

1986/87; 135

Miljöskyddsutredningens sammanfattning av betänkandet (SOU 1983:20) Bättre miljöskydd 

II 

i de delar som slutligt behandlas i propositionen

Miljöskyddsulredningen har haft lill uppgift atl mol bakgmnd av erfaren­heterna av miljöskyddslagens (1969; 378; ML) tillämpning överväga vilka förändringar av lagstiftningen som behöver göras för att ytterligare förbätt­ra samhällets möjligheter att ingripa mot och kontrollera miljöfarlig verk­samhet.

Utredningen har i delbetänkandel Bätlre miljöskydd 1 (SOU 1978: 80) framlagt förslag angående förprövnings-, tillsyns- och påföljdssyslemen samt besvärsrätlen. 1 delbetänkandet Förorening av mark och grundvatten (Ds Jo 1983: 1) har utredningen utöver mark- och grundvattenfrägor åven behandlat frågan om gränsdragningen mellan ML: s och vattenlagstiftning­ens tillämpningsområden och framlagt förslag i dessa delar.

I detta slutbetänkande lägger utredningen fram förslag i följande frågor:

-

återställning och sanering av områden som skadats till följd av miljöfar­lig verksamhet,

-

miljöskyddsprövning av allmänna vägar och gator,

-

miljöskyddsprövning av flygplatser,

-

buller från lös egendom,

-

fiskeintressenternas ställning i samband med prövning enligt miljö­skyddslagstiftningen

- förhållandet mellan internationella överenskommelser på det yttre mil­

jöskyddets område och den svenska miljöskyddslagsfiftningen.

Dessutom redovisas andra frågor som aktualiserats under utredningsar­

betet. Bland dessa kan särskilt nämnas frågan om den rättsliga behandling­

en av miljöstörningar på gmnd av elektriska anläggningar saml frågan om i

vilken utsträckning kungörelsen om begränsning i myndighets rätt att

meddela föreskrifter, anvisningar eller råd (1970; 641) är tillämplig på råd

och riktlinjer som naturvårdsverket utfärdar inom miljöskyddsområdet.

Statens naturvårdsverk och koncessionsnämnden för miljöskydd har i särskilda framställningar till utredningen initierat överväganden av ytterli­gare frågeställningar. Beträffande utredningens ställningstagande i denna del hänvisas till avsnitt 6.5 i betänkandet.

Återställning och sanering

Ett annat miljöproblem är den olagliga hantering av miljöfariigt avfall genom nedgrävning eller dumpning i naturen som ibland förekommer. Utredningen föreslår ändringar i ML och miljöskyddsförordningen (1981: 574; MF), vilka skulle göra del möjligt för tillsynsmyndigheterna att i brådskande fall förordna om omedelbar rättelse på den försumliges bekost­nad. Kostnaderna för förfarandet skall därvid kunna förskotteras av all­männa medel.

40

Miljöskyddsprövning av allmänna vägar och gator

Prop.

Den snabba utvecklingen pä trafikområdet har medfört au miljöstörningar

01.13.

från trafik med motordrivna fordon blivit elt allt större samhällsproblem. Trafiken på vägar och galor ulgör på många håll den dominerande yttre bullerkällan. Avgaserna från motorfordonstrafiken utgör en betydande källa lill luftföroreningar. Även utanför tätortsområdena medför verksam­heten på våra vägar lokalt avsevärda störningar till omgivningen främst i form av buller och luftföroreningar.

Utredningen har funnit aU de bestämmelser i främst byggnads- och väglagstiftningarna som skall reglera miljöskyddsintresset vid byggande av gata och väg är otillräckliga och har diskuterat olika modeller för atl åstadkomma en förstärkning av miljöskyddsprövningen. Utredningen före­slår all den nuvarande prövningsordningen kompletleras med möjligheter till obligatorisk prövning enligt ML. Regeringen bemyndigas atl belräffan­de en allmän väg eller en gata föreskriva all dels nyanläggning som kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig belydelse, dels ombyggnad eller irafikreglerande åtgärder som kan medföra att olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning inte får utföras utan alt koncessionsnämnden för miljö­skydd lämnat tillstånd enligt ML. Regeringsbeslut om särskild miljöpröv­ning innebär ett åläggande för väg/gatuhållaren att inge ansökan om till­stånd lill koncessionsnämnden. Ansökan handläggs sedan av koncessions­nämnden enligl ML:s bestämmelser, vilket bl.a. innefattar kungörelse, remissförfarande och offentligt sammanträde med besiktning på platsen. Prövningen kan avse väg- och galubyggnadsföretag oavsett huvudmanna­skap och planform. Enskilda vägar kan dock inle bli föremål för obligato­risk prövning enligt förslaget. Förprövning enligt ML skall företrädesvis avse ärenden som är särskilt kontroversiella eller innehåller problemställ­ningar vars lösningar kräver principiella ställningstaganden. Utredningen föreslår att naturvårdsverket erhåller exklusiv inilialivrätt, innebärande alt regeringen upptar frågan om obligatorisk miljöskyddsprövning först efter särskild framställning från naturvårdsverket. Utredningen föreslär vidare alt 6§ tredje stycket sista meningen ML upphävs. Bestämmelsen har i praktiken inneburit atl en prövning enligl ML av ett väg-, flygplats- eller järnvägsföretag måsle inskränkas till frågor om skyddsanordningar och andra försiktighetsmått.

Utredningen föreslår vidare skyldighet för väghållaren all så snarl fråga

väckts om byggande av väg redovisa de förväntade miljöeffekterna samt

förslag lill de skyddsåtgärder eller andra försiktighelsmåtl som behövs för

att förebygga eller avhjälpa ölägenheter från trafiken. Redovisningen skall

ske i form av en miljökonsekvensbeskrivning. Med byggande av väg avses

förutom anläggning av ny väg även omläggning av väg i ny sträckning samt

ombyggnad och förbättring av väg. Miljökonsekvensbeskrivningen skall

fortlöpande utvecklas och kompletteras, så att den i varie ulredningsskede

innehåller all aktuell information sammanställd i elt dokumenl. Omfatt­

ningen och utformningen av beskrivningen får bestämmas med hänsyn lill

byggnadsobjeklels art och omfattning. Särskilt vid ombyggnads- och för-

bättringsarbelen får beskrivningen begränsas med hänsyn till omständighe-

41

terna i det enskilda fallet. Miljökonsekvensbeskrivningen skall tillställas     Prop. berörda myndigheter och finnas tillgänglig för allmänheten. Beskrivningen     1986/87: 135 skall på ett lältfattligt sätt redogöra för de miljömässiga konsekvenserna av del tillämnade projektet.

Avsikten med de föreslagna bestämmelserna är atl bereda miljömyn­digheterna och övriga motstående intressen möjlighel alt så tidigt som möjligt ingripa i planeringsprocessen och ställa krav beträffande lokalise­ringsfrågor, utformning av skyddsåtgärder m. m.

Skyldigheten att upprätta miljökonsekvensbeskrivning skall inte gälla vid byggande av gala eller enskild väg.

Övriga frågor

För att undanröja nuvarande tveksamhet om ML: s tillämplighet belräf­fande buller och luftföroreningar från elektriska anläggningar föreslår ut­redningen all 1 § andra stycket ML ges sädan ändrad lydelse att det klart framgår att alla andra miljöstörningar än de elektriska och magnetiska verkningarna kan prövas av koncessionsnämnden efler ansökan av anlägg­ningens ägare enligt 9 § ML eller hemställan av naturvårdsverket enligt 41 § ML. Vidare blir ML: s tillsyns- och ansvarsbestämmelser m. m. generellt tillämpliga ifråga om dylika miljöstörningar.

Enligt utredningens mening bör frågan om förprövningsplikt för de stora kraftledningarna lösas på samma sätt som föreslagits beträffande vägar och gator. Detta innebär att generell förprövningsskyldighel inte stadgas men att regeringen ges befogenhet att pä framställning av naturvärdsverket och efter prövning från fall till fall föreskriva atl förprövning enligt ML skall äga rum.

42

Bilaga 2    Prop.

1986/87: 135

Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (Ds Jo 1983: 1) Förorening av mark och grundvatten

Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs att 1,7, 8 och 10 §§ miljöskyddslagen (1969: 387)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

l§ Denna lag är tillämplig pä

1.   utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas frän mark, byggnad

eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,

2.   användning av mark, byggnad

2. användning av mark, byggnad

eller anläggning på sätt som eljest

eller anläggning på sätl som eljest

kan medföra förorening av vatten-

kan medföra förorening av vatten­

drag, sjö eller annat vattenområde,

drag, sjö eller annat vattenområde

om användningen ej utgör byggan-

eller av grundvatten,

de i vatten,

3.   användning av mark, byggnad

3. användning av mark, byggnad

eller anläggning pä sätt som kan

eller anläggning på sätl som kan

medföra

medföra störning för omgivningen

störning för omgivningen genom

genom förorening av luften eller

luftförorening, buller, skakning,

marken eller genom buller, skak­

ljus eller annal sådant, om störning-

ning, ljus eller annal sådant, om

en ej är helt tillfällig.

störningen ej är helt Ullfällig.

' Lagen omtryckt 1981:420.

Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971:154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller år lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller inverkan av elektrisk ström från elektrisk an­läggning, varom särskilda bestämmelser gäller.

Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.

7§

Avloppsvatten av följande slag

Avloppsvatten av följande slag

får icke utsläppas i vattendrag, sjö får icke utsläppas i vattendrag, sjö

eller annat vattenområde om det ej eller annat vattenområde eller på

är uppenbart alt det kan ske utan marken eller i grunden om det ej är

olägenhet, nämligen

uppenbart att det kan ske utan olä-

genhet, nämligen

1.   avloppsvatten som kommer från vallenklosetl eller hårrör från tätbe­

byggelse och som ej undergått längre gående rening än slamavskiljning,

2.

pressaft från siloanläggning,

3.

urin från djurstall,

43

2.

vassle,

Prop.

3.

ytbehandlingsbad i metallindustri eller koncentrerat sköljvallen från     1986/87: 135 sådanl bad.

Regeringen kan föreskriva all vad som sägs i första styckel skall gälla även avloppsvatten av visst annal slag.

Är del av särskild betydelse från naturvårdssynpunkl eller eljest med hänsyn lill allmänl intresse, kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda alll utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annal vattenområde, om del kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller inrätt­ning som anlagts innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan böriat avleda avloppsvatten.

Beslämmelserna I första styckel gäller även utsläppande av av­loppsvatten från mark, byggnad el­ler anläggning så att mark eller grundvatten kan förorenas.

10§ Regeringen får meddela föreskrifter om att

1.

vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inle får anläggas,

2.

avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släp­pas ut,

3.    fast avfall eller annat fasl ämne

3. fast avfall eller annat fasl ämne

inle får släppas ut eller läggas upp     inte får släppas ut eller läggas upp

så att vattendrag, sjö eller annal      så alt mark, vattendrag, sjö eller

vattenområde kan förorenas,               annal vattenområde eller grundvat­

ten kan förorenas,

4.   vissa slag av inrättningar eller deras användning inle får ändras på etl

sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är

av betydelse från störningssynpunkt

ulan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1984.

44

Bilaga 3

Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (SOU 1983: 20) Bättre miljöskydd 

II 

i de delar som behandlas i propositionen

1 Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969; 387)'

dels all 1, 6, 22, 40, 47 och §§ skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas tre nya paragrafer, 10 a           av nedan

angivna lydelse.

' Lagen omlryckl 1981:420. Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop.

1986/87:

35

IS

Denna lag är tillämplig på

I. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas frän mark. byggnad eller anläggning i vallendrag, sjö eller annal vallenområde.

melser gäller.

Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.

6§ Kan miljöfarlig verksamhel befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, även om försiktighetsmått som avses i 5§ iakttages. får verk­samheten utövas endast om särskilda skäl föreligger.

2.

användning av mark, byggnad eller anläggning på säll som eljest kan medföra förorening av vatten­drag, sjö eller annal vallenområde, om användningen ej utgör byggan­de i vatten,

3.

användning av mark, byggnad eller anläggning på sått som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annal sådanl, om störningen ej är hell tillfällig.

Lagen är icke tillämplig på sådanl utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller in­verkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning, varom särskil­da bestämmelser gäller.

2.

användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vatten­drag, sjö eller annal vattenområde eller av grundvatten

3.

användning av mark, byggnad eller anläggning på säll som kan medföra störning för omgivningen genom förorening av liften eller marken eller genom buller, skak­ning, ljus eller annal sådant, om störningen ej är helt tillfällig.

Lagen är inte tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller be-träffande elektriska och magne­tiska verkningar av en elektrisk an­läggning, varom särskilda bestäm-

45

Innebär den befarade olägenheten att ett slort anlal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller atl betydande föriusl frän naturvårdssynpunkl uppkommer eller att liknande allmänt inlresse skadas avsevärt, får verksamheten ej utövas. Regeringen kan dock lämna lillstånd enligt denna lag, om verksamhelen är av synnerlig belydelse för näringsli­vet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt.

Prop.

1986/87: 135

Bestämmelserna i första och and­ra styckena gäller ej verksamhet, vars tillkomst eller lokalisering prö­vats enligl 136a§ byggnadslagen (1947:385), eller rörledning, vars framdragande eller begagnande prövats enligt lagen (1978: 160) om vissa rörledningar. Första stycket eller andra stycket första punkten hindrar ej att sådan fiygplals, väg eller Järnväg, vars anläggande prö­vas i särskild ordning användes för avsett ändamål.

Bestämmelserna i första och and­ra styckena gäller ej verksamhet, vars tillkomst eller lokalisering prö­vats enligt 136a§ byggnadslagen (1947:385), eller rörledning, vars framdragande eller begagnande prövats enligl lagen (1978:160) om vissa rörledningar.

10a§

Regeringen får beträffande en allmän väg eller en gala eller be­träffande en elektrisk starkströms-ledning med högre spänning än 500 kV föreskriva att

1.    nyanläggning som kan befaras

föranleda olägenhet av väsentlig

betydelse,

2.    ombyggnad eller annan åtgärd

som kan medföra all olägenhet i

väsentlig grad ökar i omfattning

inte får utföras ulan alt konces­

sionsnämnden har lämnat tUlstånd

enligt denna lag.

Fråga som avses i första stycket prövas av regeringen efter fram­ställning   av   statens   naturvårds­verk. 22 §

Den som fått tillstånd enligt den­na lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på gmnd av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan (1958:663) eller i renhållningslagen (1979: 596) åläggas att upphöra med verksamhelen eller att med avseen­de på denna vidtaga försiktighets­mått utöver vad som anges i till­ståndsbeslulet, o ej annal följer av 2325§, 29 § andra slyckel eller 40 § andra slycket.

Den som fått tillstånd enligl den­na lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan (1958:663) eller i renhållningslagen (1979; 596) åläggas atl upphöra med verksamheten eller att med avseen­de på denna vidtaga försiktighets­mått utöver vad som anges i till­ståndsbeslutet, om ej annat följer

av 23- 25 §, 29 § andra stycket           

 eller 40 § tredje stycket.

46

40 §

Prop.

Om tillslånd inte har givils enligl denna lag, får en tillsynsmyndighet 1986/87: 135 meddela ett föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för atl lagens bestämmelser skall efterlevas. 1 bråds­kande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig all rättelse inle kan vinnas genom råd.

Om den som avses med elt före­läggande eldigt första stycket un­derlåter att iakttaga vad som angi­vits i föreläggandet, får tillsyns­myndigheten förordna om rättelse på hans bekostnad. Sådanl förord­nande får ges utan alt föreläggan­de enligt första stycket har medde­lats, om tillsynsmyndigheten med hänsyn till risken för allvarliga ska­dor eller av andra särskilda skäl finner atl rättelsen måste ske utan dröjsmål.

Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inle en tillsynsmyndighet från all meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga lill följd av särskilda omständigheter.

Om en fillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslu­let, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.

1 beslut om föreläggande enligl denna paragraf fär en tillsynsmyndighet sätta ut vite.

47 §

Har någon begått en gärning som avses i 45 § första slycket 1-3, får tingsrätten meddela handräckning för atl åstadkomma rättelse. I fråga om sådan handräckning finns bestämmelser i 17 § handräckningslagen (1981:847).

Berörs allmänna intressen, får ansökan om handräckning göras av sla­tens naturvårdsverk eller annan myndighel som ärendet angår.

Efterkoms inte etl föreläggande

Efterkoms inte ett föreläggande

enligl 40 § första eller andra

enligt 40 § första eller tredje

slycket, skall kronofogdemyndig-

slycket, skall kronofogdemyndig­

heten på anmodan av tillsynsmyn-

heten på anmodan av tillsynsmyn­

digheten ombesöria all åtgärd vid-

digheten ombesöria att åtgärd vid­

tas,

tas.

Det åligger polismyndighet atl lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den

47

2 Förslag till

Prop.

....      .    ..  ,

,,-,  oo

1986/87:135

Lag om ändring i vaglagen (1971:948)

Härigenom föreskrivs alt i väglagen (1971:948) skall införas en ny para­graf, 13 a § av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

I3a§

Väghållaren skall så snart fråga väckts om byggande av väg fortlö­pande under planeringsarbetet re­dovisa de förväntade miljöeffek­terna samt förslag till de skyddsåt­gärder eller andra försiktighets­mått som behövs Jör att förebygga eller avhjälpa olägenheter från tra­fiken. Redovisningen skall ske i Jorm av en miljökonsekvensbe­skrivning.

Denna lag träder i kraft den

48

BUaga4   

Prop.

1986/87: 135

Sammanställning av remissyttrandena över miljöskyddsutredningens delbetänkande (Ds Jo 1983:1) Förorening av mark och grundvatten

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslaget i delbetänkandel rörande förore­ning av mark och grundvatten avgetts av kammarkollegiet, statskontoret, riksrevisionsverket, lantbrukssiyrelsen, statens livsmedelsverk, fiskeri­styrelsen, statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd, statens planverk, slatens industriverk, statens vatlenfallsverk, Svea hov­rätt, vattendomstolarna vid Växjö, Vänersborgs, Stockholms, Östersunds och Luleå tingsrätt, forskningsrådsnämnden, lånsstyrelserna i Gollands, Göteborgs och Bohus, Hallands, Jämtlands, Kristianstads, Kronobergs, Malmöhus, Nortbottens, Skaraborgs, Södermanlands, Uppsala, Väster­bottens, Västernorrlands, Västmanlands, Örebro och Östergötlands län. Svenska kommunförbundet, Sveriges industriförbund. Lantbrukarnas riksförbund och Sveriges fiskares riksförbund.

Fiskeristyrelsen har bifogat yttranden från fiskeriinlendenlerna i nedre norra, mellersta, övre södra, nedre södra, östra och västra distrikten. Länsstyrelsen i Gotlands län har bifogat yttranden från Gotlands kommun och lantbruksnämnden i Gotlands län.

Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inle något att erinra mot utredningens förslag atl miljöskyddslagen kompletleras med uttryckliga bestämmelser om atl lagen är tillämplig på sädan användning av mark, byggnad eller anläggning som innebär risk för förorening av grundvatten eller mark.

Kammarkollegiet:-- tillstyrker utredningens förslag.

Statskontoret:--- ställer sig positivt till atl ML, på sätt som ulred­

ningen föreslår, kompletteras med uttryckliga bestämmelser om att lagen

är tillämplig på sådan användning av mark, byggnad eller anläggning som

innebär risk för förorening av grundvatten eller mark.

Riksrevisionsverket:- har i princip ingenting att invända mot en

utvidgning av lillämpningsomrädet för miljöskyddslagen (ML) i linje med del förslag som miljöskyddsutredningen presenterar. Så länge som en belysning saknas av de konsekvenser en sådan utvidgning medför kan RRV emellertid inte ta definitiv ställning till förslaget.

Som utredningen påpekar finns risk för förorening av grundvatten och mark genom exempelvis spridning av konstgödning eller naturlig gödsel. 1 vilken omfattning kommer jordbruksföretag att tillståndsprövas med an­ledning härav? Utredningen borde ha diskuterat och visat pä möjliga konsekvenser såväl i detta avseende som i andra med anledning av ett utvidgat tillämpningsområde för ML.

Konsekvenserna vad avser omfattning av verksamheter med anledning

av värmeutvinnings- och värmelagringsleknik finns inle heller redovisade.

Utredningen har visseriigen pekat på förekomsten av dylika verksamheter,

49

4    Riksdagen 1986/87. 1 saml Nr 135

men mera utifrån målsättningen atl samordna miljöskyddslagen och val-    Prop.

tenlagen.

1986/87:135

Lantbruksstyrelsen: I sin speciaimolivering till den föreslagna komplet­teringen av miljöskyddslagen anför utredningen bl.a. atl marken eller grundvattnets beskaffenhet kan skadas genom t. ex. avfallsdeponering ge­nom uppläggning på markytan eller nedgrävning i jorden, spridning av handelsgödsel eller naturlig gödsel och användning av bekämpningsmedel. Utredningen framhåller all dessa och andra för markens och grundvattnets beskaffenhet riskabla åtgärder åsyftas med förslagel atl utvidga miljö­skyddslagens tillämpningsområde till alt omfatta förorening av grundval­len och mark. Lantbruksstyrelsen konstaterar atl utredningen inte närma­re preciserat vad som kan avses med förorening av mark. Utredningen har inle heller visat i vilken utsträckning eller på vilket sätl påvisbar förorening av mark eller grundvatten uppkommer som en följd av nu pågående mark­användning inom jordbruket.

Lantbrukssiyrelsen har i princip inget att erinra mol en komplettering av miljöskyddslagen för all öka skyddet av mark och grundvatten. En eventu­ell lagändring får dock inle ges en sådan utformning eller praktisk tillämp­ning all normal jordbruksdrift försvåras vad avser lagring och spridning av organiska gödselmedel samt spridning av handelsgödsel och bekämpnings­medel i överensstämmelse med officiella rekommendationer. Sådana re­kommendationer ges bl.a. i naturvårdsverkets "Riktlinjer för miljöskyd­dande åtgärder vid animalieproduktion". Dessa har nyligen varil föremål för revidering av naturvårdsverket i samråd med lantbruksstyrelsen. Lant­bruksstyrelsen förutsätter att en eventuell lagändring inte avser alt mark­användningen vid enskilda jordbruksföretag annal än i undantagsfall skall prövas och regleras med avseende på användningen av gödsel- och be­kämpningsmedel.

Lantbruksstyrelsen vill vidare framhålla alt i de fall störningar i den omgivande miljön kan uppkomma på grund av pågående markanvändning inom jordbruket föranledes detta i allmänhet av den samlade effekten av åtgärder vid ett anlal jordbruksföretag inom ett avrinningsområde. Miljö­skyddslagen är tillämplig enbart med avseende på enskilda förelag. Enligt lantbruksstyrelsens uppfattning torde generella åtgärder vara effektivare när det gäller all söka begränsa risken för miljöstörningar pga. jordbruks­drift än åtgärder som är ägnade att i detalj reglera driften vid enskilda företag. I sin växtodlingsrådgivning ägnar lantbruksnämnderna särskild uppmärksamhet åt att åstadkomma en anpassning av gödselanvändningen vid jordbruksföretagen för att bl. a. minimera växtnäringsförlusterna.

Lantbruksstyrelsen konstaterar atl de frågeställningar miljöskydds­

ulredningen lar upp i sitt betänkande i vissa delar nära sammanhänger med

de frågor som behandlas av kommittén för översyn av användningen av

kemiska medel i jord- och skogsbruket m. m. Eftersom den senare kommit­

tén i detalj diskuterar konsekvenserna av användningen av kemiska medel

och åven hanteringen av organiska gödselmedel finner lantbruksstyrelsen

del ändamålsenligt alt behandla hithörande frågor i etl sammanhang. Re­

missbehandling av betänkandena (SOU 1983: 1 "Användning av växtnär­

ing" och SOU 1983: 11 "Bekämpning av växtskadegörare och ogräs") från

50

nämnda kommitté torde vara nära förestående. Styrelsen är därför inle Prop. beredd all nu göra överväganden som kan föregripa ställningstaganden 1986/87; 135 föranledda av dessa betänkanden, Miljöskyddsulredningens förslag om en eventuell utvidgning av miljöskyddslagens tillämpningsområde till att avse även skydd mol förorening av mark och grundvatten torde med fördel kunna anstå och behandlas tillsammans med övriga delproblem i miljö­skyddsutredningens slutbetänkande.

Statens livsmedelsverk: 1 och med att hälsovårdsstadgan upphör atl gälla 1983-07-01 och ersätts av en hälsoskyddslag överförs frågan om dricks­vattenkvalitet och dricksvattenkontroll till livsmedelslagsliftningen och livsmedelsverket blir följaktligen ansvarig myndighet på detta område. Livsmedelsverket kan i viss utsträckning ansluta sig till de överväganden som miljöskyddsutredningen gjort, men vill dock göra vissa reservationer mol den föreslagna lagändringen.

Från olika håll har påtalats all det direkta skydd för olika slag av vattenläkier som nu finns i 31 § hälsovårdsstadgan försvinner när hälso­vårdsstadgan upphör alt gälla. Skyddet för mindre vaitentäkler, såsom enskilda brunnar och källor - eil problem som pä lokal nivå fått allt störte räckvidd - kan fortsållningsvis länkas tillgodoses genom bl.a. den till­ståndsprövning avseende avlopp som finns inskriven i 7§ hälsoskyddsla­gen.

Genom den utvidgning av miljöskyddslagens omfattning, nämligen för­orening av mark och grundvatten, kan enligt verkels mening besvärande kollissioner uppslå mellan å ena sidan vattenlagen och miljöskyddslagen och ä andra sidan hälsoskyddslagen vid prövning av lillstånd enligt 7§ hälsoskyddslagen. Miljöskyddsutredningen har i avsnitt 1.3 vid sin redo­visning av gällande lagstiftning inle nämnt denna tillståndsprövning än mindre tagit upp denna fråga i sina överväganden, vilket livsmedelsverket ser som en stor brist.

Som exempel på problem kan anföras att en enkel infiltrationsanlåggning i en särskild avloppsanläggning sannolikt kan betraktas som förorening av mark och troligen även anses medföra förorening av grundvatten. Frågan är då bl.a. vilken lagstiftning som är tillämplig och vilket skydd den enskilde har gentemot olika krav från skilda myndigheter som har att tillämpa olika lagar. Systemet synes mot denna bakgrund ytterst svår­överskådligt.

En samordning av de olika lagstiftningskomplexen är således nödvändig för atl inle ett alltför komplicerat syslem blir följden. Verket anser all del i och för sig är önskvärt med elt bätlre skydd mol förorening av såväl mark som grundvatten. Verket kan dock inte tillstyrka en ändring av miljö­skyddslagen utan att frågan om de risker för lagkollissioner och dubbel­prövning som här antytts närmare har utretts.

En annan fråga som i det sammanhanget även bör utredas är förbättrade

möjligheter all på lokal nivå och på ett någorlunda enkelt sätt tillskapa

skyddsområden för ytvatlentäkler. Hälsovårdsnämnderna har hittills kun­

nat införa sådana skyddsföreskrifter i lokal hälsovårdsordning men i och

med alt hälsovårdsordningarna upphör att gälla vid halvårsskiftet, försvin­

ner i stort setl denna möjlighel. Etl tämligen enkelt sätt vore alt göra

51

beslämmelserna i 2; 63-64 VL tillämpliga även på ylvaltentåkter.

Prop.

Fiskeristyrelsen: Grundvatten har under senare tid börjat användas som 1986/87: 135 vattentäkter för fiskodlingar. Hittills har sådana företag endast prövats med hänsyn lill vallenkvanlilelen enligt vallenlagen (VL). Fiskeriinlen-denten i mellersta distriktet påtalar i siu yttrande att del inom distriktet förekommer en slor omfattning av varphögar i anslutning till gruvverksam­het. Dessa högar bidrager genom infiltration med tungmeiallutsläpp, som kan påverka fiskebestånd negativt. Mer eller mindre kontinuerlig förore­ning av denna typ som kan förekomma efter del att verksamheten upphört bör uppmärksammas så atl möjligheten atl beivra den inom ramen för miljöskyddslagsfiftningen klarläggs.

Mot bakgrund härav och med hänvisning till vad fiskeriinlendenlerna i övrigl anfört tillstyrker fiskeristyrelsen utredningens förslag till ändring i denna del av 1 § i miljöskyddslagen.

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Liksom miljöskyddsutredningen betonat vill lånsstyrelsen också framhålla det väsentliga i all frågan om skydd mol förorening av mark och grundvatten klart kommer till uttryck i miljö­skyddslagen även om i praktiken dessa problem beaktats genom av berör­da myndigheter utbildad praxis. Genom avsaknaden av klara regler kan nämligen en viss osäkerhet uppstå vad gäller myndigheternas befogenhet alt agera. I huvudsak är länsstyrelsen också positiv till de förslag till förändringar som framförs av miljöskyddsutredningen.

I naturvetenskapliga sammanhang och vanligt språkbmk används ej begreppet "grunden" på det sätt som görs i 7§. Länsslyrelsen föreslår därför att "grunden" ersätts av något längre men mer väldefmierade "marklager eller i berggrunden".

Utredningen gör vidare en generell bedömning av vissa odlingsåtgärder i jord- och skogsbruket och anser atl användning av gödsel och bekämp­ningsmedel är riskabla åtgärder för markens och grundvattnets beskaffen­het. Gödsling och användning av kemiska bekämpningsmedel skall alltså rubriceras som miljöfarlig verksamhet.

Miljöskyddslagen är i sin nuvarande utformning tillämplig på sådan

användning av mark som innebär risk för ylvaltenförorening (prop.

1969:28 sid. 259). Någon praktisk tillämpning har lagen emellertid knap­

past fält inom jord- och skogsbruket, och osäkerhet har rått om överhu­

vudtaget lagen kan tillämpas beträffande grundvattenförorening av l.ex.

gödsling och spridning av kemiska bekämpningsmedel. Länsslyrelsen fin­

ner därför att lagens tillämpningsområde måste förtydligas. Begreppen

markförorening och grundvattenförorening måste definieras klarare.

Gödsling är l. ex. en åtgärd som inte har till syfte att förorena marken utan i

normall språkbruk snarare att höja markens produktionsförmåga av livs­

medel eller skogsråvaror. När det gäller användningen av bekämpningsme­

del kan t. ex. en olämplig odling leda till uppförökning av växtskadegörare i

marken (marksmitla= "biologisk förorening"). Spridning av kemiska be­

kämpningsmedel - miljöfarlig verksamhet - skulle i sä fall kunna vara en

metod alt motverka denna "biologiska förorening". Utöver spridning av

52

handelsgödsel, stallgödsel och kemiska bekämpningsmedel finns en rad Prop. olika åtgärder som kan ha lika stor eller större belydelse för markens och 1986/87: 135 grundvattnets sammansättning. Som exempel kan nämnas kalavverkning, odling av vissa grödor och spridning av avloppsslam på jordbruksmark. Enligt länsstyrelsens mening krävs en noggrannare genomarbetning av området för att ge elt klarare underlag för cenlrala och regionala myndig­heters utarbetande av tillämpningsanvisningar. Länsslyrelsen vill samti­digt påtala behovet av en samordning med de övriga förslag som presente­rats avseende gödsling och kemisk bekämpning (SOU 1983: 10,11).

Genom att begreppen gmndvatten och mark införs i miljöskyddslagen får myndigheterna en bättre utgångspunkt för atl angripa det förorenings­problem som uppkommer bl. a. genom utläckande avloppsvatten från otäta ledningar. Del problem som hittills fått den största uppmärksamheten är fill avloppsvallenledning inläckande grundvatten. Naturiigtvis sker trans­port av förorenat vatten också i den andra riktningen med en kontaminer-ing av mark och gmndvatten som följd. Problemet behöver givelvis åtgär­das och torde medföra avsevärda kostnader. Delta utgör exempel på etl problemområde som genom en ändring i miljöskyddslagen bör följas upp med tillämpningsföreskrifter av centrala myndigheter och kanske ocksä i vissa fall ändringar i miljöskyddsförordningen.

Länsstyrelsen i Norrbottens län:   tillstyrker föreslagna ändringar

av miljöskyddslagen.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län:    det är en slor brist att ML inte

omfattas av förorening av mark och grundvatten. Vid t. ex. handläggning av ärenden enligt 18 § naturvårdslagen är det i princip inte möjligt för länsslyrelsen atl med stöd av 39 § i ML ge exploatören råd om hur oljepro­dukter skall hanteras för aU förhindra förorening av marken eller grund-vaUnel. I sådana fall är den enda möjligheten för länsslyrelsen att hänvisa ull den s.k. allmänna aktsamhetsregeln i 2kap. 63§ vattenlagen (VL). Även vid utbyggnad av infiltrationsanläggningar för avloppsvatten från hushåll är det en nackdel att miljöskyddslagens bestämmelser ej kan tilläm­pas. Bl.a. är det tveksamt vilka möjligheter som grannar till en planerad infiltrationsanläggning har för aU påverka lokaliseringen av anläggningen. Risk för förorening av deras grundvattentäkter kan ju föreligga.

Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag till ändring av miljö­skyddslagen om nedanstående synpunkter beaktas vid den slutliga bear­betningen.

Följden av föreslagna ändringar i vad de avser jordbmket har inte i tillräcklig omfattning belysts av utredningen. Enligt ändringen i 7 § får urin från djurstall ej utsläppas på marken om det ej är uppenbart atl den kan ske utan olägenhet. Åven ändringen i 1 och 10 §§ kan med hänvisning till vad som anförts i specialmotiveringen i vad den avser "spridning av konst­gödning eller naturiig gödsel och användning av kemiska bekämpningsme­del" få stor betydelse för jordbmket.

All urin från djurstallar sprids på åkermark. Att denna spridning tillsam­

mans med spridning av konstgödsel har medfört och medför att kvävehal­

terna i ytvattnet och gmndvattnet stigit i åtskilliga områden i Sverige torde

vara odiskutabelt. Effekterna av denna ökning torde inte vara helt klar-

53

lagda men att de i många fall är av sådan omfattning all det inle är    Prop. uppenbart att spridning av urin från djurstall kan ske ulan olägenhet torde     1986/87: 135 ocksä vara odiskutabelt. Atl marken lokall blir förorenad när bekämp­ningsmedel används i jordbruket torde inte heller kunna ifrågasättas.

Följden av lagändringen i vad den avser jordbruket kan i det extremaste fallet bli den alt samiliga jordbruk i Sverige kommer atl prövas i en eller annan form (tillslånd eller tillsyn enligl ML). Del kan inle uteslutas att befolkningsgrupper kräver etl ingripande med hänvisning till alt de anser all jordbruksverksamhelen medför olägenheter på grund av att marken förorenas. Riktlinjer för vilka åtgärder som erfordras för att förhindra förorening av mark och grundvatten frän jordbruket finns ej utarbetade och torde ej heller kunna utarbetas inom överskådlig lid.

Om lagändringen kommer lill stånd erfordras så som utredningen angivit all miljöskyddsförordningen (MF) ses över. Länsslyrelsen föruisätler att förordningen därvid även revideras i andra delar, vilket närmare utveck­lats i särskild skrivelse lill naturvårdsverket.

Länsstyrelsen i Södermanlands län:            anser det tillfredsställande atl

miljöskyddslagen kompletteras så alt lagen uttryckligen blir tillämplig på sådan användning av mark, byggnad och anläggning som innebär risk för förorening av grundvallen eller mark samt all bestämmelser som nu gäller om tillståndsprövning beträffande ytvattenförorening också skall kunna tillämpas ifråga om förorening av grundvatten eller mark. Då miljöskydds­lagen även tidigare i praktiken omfattat skydd mot viss grundvattenförore­ning och markförorening blir kompletteringen ytterligare etl stöd vid pröv­ning och tillsyn enligt denna lag.

Länsstyrelsen i Uppsala län: Föreslagen ändring ligger väl i linje med bl.a. den praxis som utredningen åberopar. Möjligheterna att bedöma konsekvenserna av förslaget är dock på nuvarande stadium begränsade vad avser omfattning och arbetsinsatser.

Mänga av de problem som sätts i samband med förorening av mark exempelvis försurning, bekämpningsmedel, kadmium m.m. kan även ål-gärdas inom ramen för annan lagstiftning som produktkonlroll och hälso­skydd. Utvecklingen på dessa områden och ansvarsfördelningen mellan myndigheter är därför av inlresse i detta sammanhang.

En närmare analys bör också komma till stånd med tanke på de begrän­sade resurser som f. n. finns vid länsstyrelsen. Uppkomna vakanser kan innebära att erforderlig kompetens inom det aktuella området hell eller delvis saknas på vissa naturvårdsenheter.

Länsstyrelsen är således inle negativ till förslaget ulan finner en ändring angelägen samtidigt som behovet av arbetsinsatser, kompetenskrav m. m. måste ses över och tillgodoses innan lagändring görs.

Länsstyrelsen i Västerbottens län: Utredningens förslag innebår bl. a. att

miljöskyddslagen i fortsättningen blir tillämplig även i fråga om förorening

av mark och grundvatten. Förorening av grundvatten jämställs i förslaget

med de regler som nu gäller vid förorening av vattendrag, sjö eller annat

vattenområde (ML § I, punkl 2). Förorening av mark jämställs i förslägel

med de regler som nu gäller vid förorening av luft, buller, skakning, ljus

eller annat sådant om inte störningen är hell tillfällig (ML 1 §, punkt 3).

54

Förslagel innebär ingen förändring i nuvarande systematik atl skilja på Prop. vattenföroreningar och andra immissioner. 1 del senaste fallet förutsätts all 1986/87: 135 den miljöfarliga verksamhelen skall medföra störning för omgivningen för all lagens bestämmelser skall vara tillämpliga. Detta innebär att en viss begränsad markförorening kan godtas, exempelvis inom etl område som avsatts för deponeringsändamål. Del synes också vara en nödvändig förut­sättning för all nuvarande syslem med deponering av avfall skall kunna fortgå framdeles. För mänga samhällen - i synnerhet små och medelstora - kommer deponering av avfall för lång tid framåt atl vara det enda länkbara alternativet för avfallsdestruktion.

Utredningen utgår ifrån (sid. 21) atl den nya vattenlagen kommer atl innehålla bestämmelser till skydd för grund vatlenförsöriningen omfattande en allmän aktsamhelsregel samt föreskrifter som medför möjlighel atl förordna om valtenskyddsområden. Utredningen anser emellertid atl de svåraste vatlenföroreningsproblemen uppkommer i samband med miljöfar­lig verksamhet och atl de då vanligen är av sådan karaktär ait de inle kan bemästras med de slag av generella föreskrifter som VL och förslagel lill ny vattenlag innehåller. I stället anser ulredningen att det behövs en individuell prövning som ML ger möjlighet till. Även om en individuell prövning enligt ML kan innebära fördelar ur grundvattenskyddssynpunkt måsle det dock anses som mindre fillfredsställande att inle grundvatlen-skyddel kan samordnas i en och samma författning. Föreslagen utformning av 7 § innebär även att enstaka utsläpp i grunden blir prövningsplikliga. Utredningen synes inte ha berört frågan om hälsovårdsnämndens roll i detta sammanhang. Hälsovårdsnämnden har tidigare i enlighet med före­skrifterna i hälsovårdsstadgan (i framtiden hälsoskyddslagen) kunnat prö­va sådana frågor. Därest ovannämnda formulering blir gällande måsle hälsovårdsnämnderna ges räll och skyldighet all pröva ansökningar om infiltration av avloppsvatten från enstaka hushåll. Det vore etl slöseri med resurser om denna prövning framdeles skulle åvila länsstyrelsen när den med fördel kan anförtros åt hälsovårdsnämnderna.

Ulredningen lalar om skydd av grundvallen men synes inle närmare ha berört frågan om grundvattnets skyddsvärde. Enligt länsstyrelsens mening bör i fråga om behovet av skydd för en grundvattenförekomst en selektiv bedömning vara vägledande vid val av de åtgärder som kan bli akluella. En mera generaliserad syn leder sannolikt lill all nu vanligen förekommande reningsförfarande vid markinfillralion dvs. slamavskiljning, inte kan god­tas utan reningen måste kompletteras med någon form av längre gående behandling ex. kemisk fällning. Konsekvensen härav förefaller helt orimlig inte minst ur ekonomisk synpunkl.

Ulredningen uttalar på sidan 22 i betänkandet: "Uppfattningen alt

grundvatten är eller i varie fall borde vara så rent att det utan reningsåt­

gärder kan användas son konsumtionsvallen torde vara mycket allmän i

vårt land". Åven om denna uppfattning om grundvattnets "renhet" är

allmän i värt land så lorde del i själva verket förhälla sig så att opåverkat

grundvatten i slor utsträckning av hell naturliga orsaker såväl ur kemisk-

fysikalisk som bakteriologisk synpunkl inte utan föregående behandling

bör användas som konsumtionsvatlen. Väsentliga delar av vårt land är

55

således av mindre intresse ur grundvatlenskyddssynpunkl. Del kommer     Prop.

som regel heller aldrig i fråga att använda en vattentäkt som är belägen ex.     1986/87; 135

inom sammanhängande och koncentrerad bebyggelse för konsumiionsän-

damål även spill- och dagvattnet från området avleds i särskilda ledningar.

Även om skyddet av grundvatten i och för sig är etl allmänl intresse kan

del i den samhälleliga planeringen uppkomma situationer där det allmänna

grundvaltenskyddsinlressel måsle vika för ett annat allmänt inlresse.

Inom framför allt fritidsbebyggelsen men även inom helärsbebyggelsen har avloppsfrågan i betydande omfattning lösts genom markinfillralion. Detta har skett dels i separata anordningar på respektive tomtplatser och dels i större samordnade anläggningar. Dylika lösningar har - frånsett atl de i många fall utgjort det enda realistiska alternativet - inneburit uppen­bara fördelar ur vattenvårdssynpunkt, eftersom direkta utsläpp till vatten­område dä kunnat undvikas. Markinfiltration av avloppsvatten har bl.a. i av slatens naturvårdsverk utgivna publikationer bedömts vara en god lösning av avloppsfrågan. Man har då i bedömningen utgått ifrån alt avloppsvattnet först bör ha passerat en väl dimensionerad slamavskiljare för att infiltrationen skall fungera på etl tillfredsställande säll. Någon längre gående behandling än slamavskiljning har i normalfallet inte före­språkats.

Utredningen uttalar på sidan 32 bl. a.: "Atl ändringen i fräga om grund­vattenföroreningen föreslås bli vidtagen i punkt 2 och inle i punkt 1 beror pä att inte alla utsläpp av fasta ämnen från mark, byggnad eller anläggning innebär risk att grundvattnet förorenas". I praktiken torde det emellertid förhålla sig sä - i varje fall när det rör sig om regelrätt infiltration - atl knappast någon åtgärd är möjlig att genomföra utan att föroreningar i nägon form når grundvattnet. Infiltration utan atl föroreningar når grund­vattnet förutsätter sådant djup till grundvattenytan som sällan förekommer i normalfallet.

Under de senaste åren har ett flertal undersökningar av infiltralionsan-

läggningar skett (jfr rapport R27: 1979 från statens råd för byggnadsforsk­

ning, naturvårdsverkets meddelande nr4/l980 m.fl.). Undersökningarna

pekar på att det sker en mycket snabb reduktion av föroreningarna redan i

mycket nära anslutning till anläggningen. Det som bör vara avgörande för

om en infiltrationsanläggning bör få komma till utförande är om det i

anläggningens närhet finns sådant gmndvatten som är värt alt skydda, ex.

att det finns en vattentäkt som kan påverkas. Det bör även ingå i bedöm­

ningen att anläggningen inte förläggs så nära vattenområde att ytvattnet

kan förorenas. Under senare år har enligt uppgifter utförts 10000 ä 20000

infiltrationsanläggningar varie år. Infiltration av avloppsvatten är vanligen

förekommande i många andra länder ex. USA. För att fortsatt markinfil­

tration överhuvud skall vara möjlig måste i varje fall en begränsad grund­

vattenförorening åven i fortsättningen kunna godtas i anslutning till anlägg­

ningen i likhet med vad som nu är fallet vid utsläpp till vattenområde och

luft. Ingen rening sker i dag till 100%. Det må även konstateras att

utredningen ifråga om förorening av mark är beredd att godta en viss

förorening i anslutning till den anläggning där den uppkommer. En strikt

tillämpning av föreslagna bestämmelser lorde innebära att tusentals av de

56

infiltrationsanläggningar som finns i landet blir mer eller mindre olagliga.    Prop.

Härfill tillkommer svårigheten au få utföra nya anläggningar.

1986/87: 135

Eftersom gmndvaUenförorening ofta utgör en "förlängning" av mark­föroreningen förefaller del lämpligare att bestämmelsen om gmndvaUen­förorening införs under punkt 3 i § I i ställel som nu föreslagits - under punkt 2. Härigenom skulle många fördelar uppnås - bl.a. en avsevärd förenkling av handläggningsförfarandet. Grundvattnets skyddsvärde bör då också bli vägledande i den komplettering av miljöskyddsförordningen som sannolikt blir erforderlig.

Avslutningsvis vill länsstyrelsen anknyta lill vad länsslyrelsen tidigare anfört i miljöskyddsutredningens betänkande "Bätlre miljöskydd" och som refererats på sidan 17 i delbetänkandel om de vitt skilda bedömnings­grunder som förekommit ifråga om grundvattnet. Det är givetvis önskvärt att så långt möjligt sträva efter enhetliga bedömningsgmnder för att pröv­ningen skall bli likartad över hela landet. Denna inriktning får emellertid inte drivas så långt au det inte också finns utrymme för en nyanserad bedömning i det enskilda fallet. Detta kan tillgodoses om gmndvallnets skyddsvärde blir vägledande vid bedömningen om en viss åtgärd kan ske ulan olågenhet.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Alltsedan miljöskyddslagens till­

komst har man gång efter annan haft anledning att se det som en brist att i

miljöskyddsarbetet inte kunna direkt hänvisa lill denna lag jämväl i frågor

gällande förorening av mark och gmndvatten. Då en utökning på denna

punkt av lagens tillämpningsområde nu i föreliggande belänkande anses

vara möjlig får en sådan ändring hälsas med slor lillfredsställelse. Ändring­

ens detaljutformning föranleder likaledes ingen erinran.     

Länsstyrelsen i Västmanlands län:   finner de föreslagna lagändring­

arna motiverade och tillstyrker utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Örebro län:-- tillstyrker förslagel. Såsom bestäm­

melserna i nuvarande miljöskyddslagstifining är utformade råder f. n. en

viss osäkerhet huruvida och i vilken omfattning grundvattensynpunkler

skall vägas in vid prövning av ärenden. Även om det utbildas en fast praxis

att ta hänsyn till risken för gmndvaUenförorening har dock stora skillnader

i synsätt förelegat mellan olika prövningsmyndigheler. Mol denna bak­

grund är det värdefullt alt de grundläggande bestämmelserna ändras så atl

etl klart slöd för sådan tolkning fastläggs.   

Länsstyrelsen i Östergötlands län: Länsstyrelsen finner alt utredningens förslag till ändringar av miljöskyddslagen är angelägna och bör genomföras omgående.

Svenska kommunförbundet:- tillstyrker förslaget men vill samti­

digt göra följande påpekande. Produktionen av livsmedel, skyddet av

vattenläkier, hushållningen med naturtesurser samt nya kemiska miljöhot

motiverar etl bättre skydd mol förorening av mark och grundvatten. Dock

måste vid utformningen av särbestämmelser, ersättningsregler m. m. beak­

tas atl det moderna samhället ständigt alstrar en "diffus förorening" av

mark och grundvatten, vilken kan - med stora svårigheter spåras eller

mätas först lång tid efler del föroreningen startade eller ägde mm. Dessa

svårigheter måste särskilt beaktas då man i prövningsprocessen efterlyser

57

föroreningsprognoser,   ekologiska   konsekvensanalyser  eller   stipulerar    Prop.

regler för kontrollverksamhet.

1986/87: 135

Sveriges industriförbund:- har inget att erinra mot ddbetänkandels

förslag under förutsättning atl en rationell ärendefördelning kan erhållas i den efterföljande översynen av miljöskyddsförordningen.

Lantbrukarnas riksförbund:- delar utredningens uppfattning alt

del är utomordentligt angeläget all ett effektivt skydd tillskapas mot före­tag som kan leda lill allvarlig förorening av mark och grundvatten.

LRF har ej anledning lill erinringar mol vad lagförslagels allmänna del

härvidlag innehåller.- Förbundet nödgas dock konstatera att special­

motiveringarna till lagförslaget innehåller onyanserade uualanden som

inger betänkligheter. Sålunda anges som exempel på miljöfarlig verksam­

hel under 1 § ML spridning av naturgödsel och konstgödning. Sådana

värderingar kan inte accepteras. Enligl 7 § ML föreligger också förbud mot

utsläpp av vissa slag av avloppsvatten i ytvattenområden. Förslagets inne­

börd är oklart på denna punkt, men LRF ulgår ifrån att utredningsförslaget

inle innebär införande av förbud mol spridning på åkermark av pressaft

från siloanläggningar eller urin från djurstall. Förbundet utgår vidare från

all förslagel inte innefattar förbud mol nyttjande av trekammarbmnnssy-

slem. Överhuvudtaget anser LRF del nödvändigl atl i lagmolivet allmänt

anges den skaderisk som bör föreligga med avseende på ett vissl företag

för atl fråga skall vara om "miljöfariig verksamhet". LRF förutsätter att

förbundet ånyo får möjlighel att yttra sig över frågorna om förorening av

mark och gmndvatten i samband med remissbehandlingen av miljöskydds­

ulredningens slutbetänkande.

Sveriges fiskares riksförbund: har inget all invända mot utredning­

ens förslag.

58

BUaga5    Prop.

1986/87: 135

Sammanställning av remissyttranden över miljöskyddsutredningens slutbetänkande (SOU 1983: 20) Bättre miljöskydd 

II

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslagen i den del de behandlas i proposi­tionen avgetts av socialstyrelsen, statens järnvägar, vägverket, fiskeri­styrelsen, statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd, slatens planverk, statens industriverk, slatens energiverk, statens vatlen­fallsverk, statskontoret, riksrevisionsverkel, Svea hovrätt, kammarrätten i Slockholm, länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Kronobergs, Gotlands, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Örebro, Väslernorrlands, Våsterboilens och Norrbottens län. Svenska kommunförbundet. Svenska naturskyddsföreningen. Lantbrukar­nas riksförbund. Landsorganisationen i Sverige och Riksförbundet för allmän hälsovård.

Några länsstyrelser har bifogat yttranden av kommuner och länsorgan. Dessutom har yttranden inkommit från miljö- och hälsoskyddsnämnden i Piteå kommun samt Miljöcentrum och Miljövårdsgruppernas riksförbund.

1 Sanering

De remissinstanser som har yttrat sig i denna del är i allmänhel positiva till förslagen. De flesta kommenterar det inte närmare.

1.7 Statens naturvärdsverk: Naturvårdsverket tillstyrker förslagen om möj­lighet för tillsynsmyndigheterna att förordna om rätlelse på vederbörandes bekostnad i fall där 40 §-föreläggande inte iakttas och om möjligheter alt förskottsvis disponera allmänna medel för kostnader för rälielseåigärder.

Verket instämmer i utredningens bedömning (sid. 73 ö) alt del ibland är angelägel att åtgärder vidtas skyndsamt. Som komplettering av den före­slagna möjligheten att förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad i fall där tillstånd inte har givits har ulredningen i del föreslagna nya andra stycket i 40 § mot denna bakgrund föreslagit även följande mening:

"Sådant förordnande (dvs. "om rättelse på hans bekostnad") får ges ulan att föreläggande enligl första styckel har meddelats, om tillsynsmyn­digheten med hänsyn lill risken för allvariiga skador eller av andra särskil­da skål finner alt rättelsen måste ske utan dröjsmål."

Förutsättningarna för etl sådant ingripande behöver dock anges mer

exakt. I vilken närmare bestämd situalion skall rättelseföreläggande kunna

ges? "Sådanl förordnande", dvs. förordnande om "rättelse", torde vidare

förutsätta att lagrummet i fråga tydligt anger vad som är det "rätta"

förhållandel. Någon svårighet i detta avseende finns inle när ett föreläg­

gande enligt 40 § första styckel givils; i sådanl fall anger föreläggandet vad

som är "rätt". Om emellertid något sådant föreläggande inte har givits

59

behövs en annan referens. Denna borde i enlighet med tänkbar förebild i    Prop.

13 § tredje styckel lagen om hälso- och miljöfarliga varor - kunna vara     1986/87; 135

"åtgärd som åligger honom enligt denna lag eller enligt föreskrift eller

villkor som meddelats med stöd av lagen". Det av utredningen föreslagna

andra slycket i 40 § borde, för tillgodoseende av naturvårdsverkets två här

framförda synpunkter, i stort setl kunna bytas ul mot samma text som i det

nyss angivna lagrummet i lagen om hälso- och miljöfarliga varor, dvs.:

"Underlåter någon atl vidta åtgärd som åligger honom enligl denna lag eller enligl föreskrifter och viUkor som meddelats med stöd av lagen eller enligl tillsynsmyndighets föreläggande, får myndigheten förordna om rät­telse på hans bekostnad."

1 de saneringssituationer som nu berörts finns en ansvarig mol vilken handräckning kan påkallas eller föreläggande ges eller på vars bekostnad rätlelse skall ske. Ibland kan det emellertid vara oklart vem som bär ansvaret för den situation som uppstått. Tillsynsmyndigheterna kan likväl behöva agera snabbt fastän situationen kanske inte är så allvarlig atl brandlagens regler om räddningstjänst kan tillämpas. Tillsynsmyndigheter­nas rättigheter och skyldigheter i sådana situationer är f.n. ofullständigt reglerade. Bl. a. saknas närmare regler om möjligheter för tillsynsmyndig­heterna atl förfoga över avfall som måste tas om hand, däribland l.ex. varor som har förorenats. Del är otillfredsställande att utredningen inte närmare undersökt dessa frågor. De ekonomiska fömtsättningarna för tillsynsmyndigheterna att ingripa i fall där ingen ansvarig omedelbart kan utpekas behöver ocksä förbättras. Naturvårdsverket föreslår atl det sker genom att något riksstatsanslag, t.ex. anslaget H 11 Stöd till miljöskydd­steknik, m. m. görs tillgängligt för även detta ändamål.

1.17                                         Länsstyrelsen i Stockholms län: 

Utredningen har tagit upp elt svårt problemkomplex som enligl länsstyrel­

sens mening är angeläget att lösa. Länsstyrelsen anser utredningens för­

slag i sina huvuddrag väl motiverade         

1.18

Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen finner det värdefullt med utredningens förslag om ändringar i miljöskyddslagen och miljö­skyddsförordningen, innebärande möjlighet för tillsynsmyndigheterna all i brådskande fall förordna om omedelbar rättelse pä den försumliges bekost­nad med förskottering av kostnaderna för förfarandet av allmänna medel. Lagändringen ger tillsynsmyndigheterna möjlighet till snabbi ingripande när det exempelvis uppdagas atl miljöfarligt avfall dumpats i naturen och att risk för skada i miljön föreligger.

1.19

Länsstyrelsen i Östergötlands län: Återställning och sanering. Läns­styrelsen tillstyrker utredningens förslag till åtgärder samt lagändringar -

I fråga om åtgärder i anslutning till felaktig hantering av miljöfarligt

avfall såsom dumpning m. m. finns det anledning framhålla att det oftast är

svårt atl utpeka vem som är skyldig. Vidare måste i vissa fall saneringsar­

betet föregås av olika undersökningar av såväl mark som grundvatten.

Sådana undersökningar är kostsamma och måste vanligen ske omgående.

60

Hittillsvarande ordning har inneburit all i den mån ekonomiska medel    Prop. utgått har det skett efler lång lid och efter ett omständligt byråkratiskt     1986/87: 135 förfarande.

Länsstyrelsen får emot bakgrund av ovanstående understryka vikten av att tillsynsmyndigheterna i sådana här situationer kan få tillgång till ekono­miska resurser pä etl enkelt och smidigt sålt.

1.22--------- Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen hälsar med tillfreds­

ställelse ---- den föreslagna möjligheten för tillsynsmyndigheten att i

brådskande fall förordna om rättelse på den försumliges bekostnad vid exempelvis nedgrävning eller dumpning i naturen av miljöfarligt avfall.

1.23------------------------------------- Länsstyrelsen i Malmöhus län:       vill länsstyrelsen understryka att

de föreslagna ändringarna av 40 och 47 §§ miljöskyddslagen är välkomna, eftersom de bör medföra att länsstyrelsernas tillsynsarbete kan underlättas och effektiviseras.

1.25

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsslyrelsen tillstyrker även atl allmänna medel skall kunna ställas till förfogande för att möjliggö­ra för tillsynsmyndigheterna all i brådskande fall förordna om omedelbar rättelse för att senare kunna kräva den försumlige på kostnaderna.

1.26

Länsstyrelsen i Örebro län: Vidare tillstyrkes förslaget om förbättrade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att i brådskande fall, när det gäller dumpade eller nedgrävda mängder miljöfariigt avfall, förordna om omedel­bar räuelse på den försumliges bekostnad liksom möjligheten att förskot-lera kostnader av allmänna medel.

1.27

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Som en av de angelägnaste frå­gorna upptar länsstyrelsen frågan om mark- och vattenområdens åter­ställning och sanering i miljöhänseende. De bestämmelser i denna fråga varmed miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen nu föreslås kom­pletteras ser länsstyrelsen som direkt behövliga för att man i tillräcklig grad skall kunna råda bot pä uppkomna miljöskador. Inte minst är förslaget om atl i sista hand få ta allmänna medel i anspråk en angelägen möjlighet.

1.28

Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsstyrelsen tillstyrker även all allmänna medel skall kunna ställas till förfogande för att möjliggöra för tillsynsmyndigheterna atl i brådskande fall förordna om omedelbar rättelse för all senare kunna kräva den försumlige på kostnaderna.

1.30 Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslår vissa komplettering­ar av miljöskyddslagstiftningen så att förorenaren kan förpliktigas vidta eller bekosta åtgärder mot skador på mark- och vattenområden. Vidare föreslås att tillsynsmyndighet i brådskande fall skall kunna förordna om omedelbar rättelse på den försumliges bekostnad, varvid kostnaderna för-skolleras av allmänna medel. Styrelsen tillstyrker de föreslagna kompletteringarna under förutsättning

att det i lagstiftning eller förarbeten på lämpligl sätl tydligt anges vad som     Prop.

här avses med begreppen "skada", "återställning" och "sanering".

1986/87: 135

1.31 Svenska naturskyddsföreningen 40 § ML. Ändringen i tillsynspara­grafen tillstyrks.

1.33     Landsorganisationen I Sverige: Atl i saneringssammanhang kunna

tillgripa möjligheten alt ulföra åtgärden på förorenarens bekostnad ser LO

som positivt och vill tillstyrka också de förslag som redovisas i detta

avsnitt. Särskilt intressant för LO är förfarandel av förskottering, nägot

som borde vara intressant också för arbetarskyddsmyndigheterna.

1.34     Riksförbundet för allmän hälsovård: De överväganden som utredning­

en gjort i fråga om del speciella miljöproblem som en olaglig hantering av

miljöfariigt avfall genom nedgrävning eller dumpning i naturen kan åstad­

komma är enligl förbundets uppfattning intressanta och väl värda atl

prövas.

1.36 Miljöcentrum och Miljövårdsgruppernas riksförbund: Vi hälsar också med tillfredsställelse utredningens förslag till lagtext, som möjliggör för tillsynsmyndigheterna alt i akuta situationer förordna om miljöskyddande åtgärder på den försumliges bekostnad. Vi delar i sammanhanget helt utredningens förslag atl kostnaderna för förfarandet skall förskotteras av allmänna medel. Tidigare miljöskandaler, bl. a. den s. k. BT Kemi-skanda­len, visar att det är angelägel med den föreslagna lagtexten.

2 Miljöprövning av vägar m. m.

Inställningen till förslagen är bland de remissinstanser som har yttrat sig myckel delad. Flera remissinstanser, däribland vägverket, är negativa till förslagel. Vägverket anser alt effekterna av elt vägbyggnadsföretag bör bedömas samlat enligt väglagen, atl förslagel medför ökad byråkrati och atl en prövning enligl miljöskyddslagen begränsar sakägarnas rätt enligt väglagen. Riksrevisionsverket anser atl utredningen inte har visat alt del verkligen finns brister i nuvarande system. Några remissinstanser förordar i ställel för en förprövningsplikt enligt miljöskyddslagen all miljöskydds-bestämmelserna i väglagen konkretiseras. Flera remissinstanser är dock positiva till förslagel och några anser alt det inle är tillräckligt långtgående. Flertalet av de remissinstanser som ytlral sig i den delen år ocksä positiva till eller lämnar förslagel alt slopa den särskilda regeln i 6§ tredje slyckel ML i fråga om Irafikanläggningar ulan erinran. Vägverket anser dock all ett slopande av regeln inte får någon effekt eftersom det inle är realistiskt atl i efterhand förbjuda användandet av en väg. Även statens järnvägar avsiyrker eftersom miljöprövningen av järnvägstrafik sker på ett tillfreds­ställande sätt.

2.2 Socialstyrelsen: Utredningen har funnit att de bestämmelser i främst

byggnadsväg- och luftfartslagsliflningarna som skall reglera miljöskydds-

62

intresset vid byggande av gala, väg och flygplats är otillräckliga. Utred- Prop. ningen föreslår därför att den nuvarande prövningsordningen kompletteras 1986/87: 135 med en obligatorisk prövning enligl miljöskyddslagen. En nyanläggning av allmän väg eller gala samt ombyggnad eller Irafikreglerande åtgärder som kan medföra alt en olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning får inte utföras utan alt koncessionsnämnden för miljöskydd lämnat tillslånd enligt miljöskyddslagen. Vidare innebär förslagel all en nyanläggning av flyg­plats och en ändring av flygverksamheten vid flygplatsen som är av väsent­lig betydelse från störningssynpunkt inte får utföras utan att koncessions­nämnden för miljöskydd lämnat tillslånd enligt miljöskyddslagen. Delta gäller samtliga kategorier av civila flygplatser oavsett huvudmannaskapels storlek. Krigsflygplatserna undantas från prövningsskyldighelen.

Vägtrafiken, och i viss mån även flygtrafiken, har under decennier varit den dominerande yttre bullerkällan. Vidare är fordonstrafiken den huvud­sakliga källan till ett anlal luftföroreningar i många tätorter. Detia har inneburit all olägenheter frän trafiken på många håll blivit elt avsevärt hälso- och miljöproblem. Socialstyrelsen anser all behov av miljöskydds­åtgärder i samband med tillkomsten av trafikanläggning måsle fastställas så tidigt som möjligt. De miljöskyddsregler som finns i väglagstiftningen och luftfartslagstiflningen är allmänt hållna och ger etl stort utrymme för subjektiva bedömningar i beslutsfattandet. Miljöskyddet är ett sekundärt intresse vid en sådan prövning. Socialstyrelsen anser därför all utredning­ens förslag stärker skyddet för miljön. Socialstyrelsen tillstyrker därför förslagen.

2.3       Statens järnvägar: Järnvägstrafik är under beaktande av den samman­

tagna miljöpåverkan (luftförorening, markförorening, buller, vibrationer,

ljus) mycket förmånlig.

Det är nödvändigl all den kollekliva järnvägstrafiken inle i onödan

belastas med restriktioner som försvårar eller hindrar all denna transport-

form till fullo kan utnyttjas.-- 

SJ finner all de ändringar i lagen som föreslås delvis motiveras av konsekvensskäl. SJ anser dock all nuvarande lagstiftning är tillräcklig för att miljöpåverkansfrägorna skall kunna prövas då det gäller befintlig eller nytillkommen järnvägstrafik. SJ anser att sista meningen tredje slyckel 6 § bör kvarstå.

SJ ansluter sig i princip till de synpunkter som framförts av experten Sicking i särskilt yttrande.

2.4       Vägverket: Avsnitt 3.9.1 beskriver våglagsliflningens prövningssyslem

på ett felaktigt sätl. Utredningen tycks vilja antyda all vägverket inle lar

lagstadgad hänsyn till miljöskyddsinlressena och i. ex. underiåler all sam­

råda i de tidiga planeringsskedena. Del är dessuiom felaktigt atl påslå atl

"de avgörande besluten beträffande lokalisering och skyddsåtgärder fattas

i regel under de tidigare planeringsskedena och kan därigenom i realiteten

inte bli föremål för någon överprövning genom besvär". Vid fastställelse

av arbetsplan prövas de successiva ställningstaganden som gjorts under

hela projekteringsprocessen. Om vägverkets hänsyn lill miljöskyddet vore

63

så ringa som ulredningen beskriver, är del högst förvånande att natur-    Prop. vårdsverket så sällan utnyttjar sin möjlighet alt anföra besvär över beslut    1986/87: 135 om fastställelse av arbetsplan.

Vägplaneringen sker i nära samråd med länsstyrelser och kommuner. 1 tätorter, där risken för miljöproblem är störst, upprättas regelmässigt vägplaner i direkt överensstämmelse med en kommunal markanvändnings-plan, vilken ingående behandlats inom kommunen. Detaljplaner fastställs av länsstyrelsen. Det är vidare länsslyrelsen som överiämnar upprättad arbetsplan till vägverket för fastställelse.

Det syns mesl ändamålsenligt atl diskussionen om etl vägobjekls miljö­påverkan förs på det regionala planet, alltså mellan vägförvaltning, kom­mun och länsstyrelse, varvid även en politisk prövning erhålls. Både kommun och länsstyrelse har erforderlig kompetens i de flesta miljö­skydds- och naturvårdsfrågor. Naturvårdsenheten övervakar särskilt att tillbörlig hänsyn tas lill naturvårdens och miljöskyddets iniressen. Sist i avsnitt 3.9.1 talas bl.a. om naturvårdsverkets bristande resurser. Mol bakgrund därav kan del inte vara realistiskt atl naturvårdsverket skall la större del i vägplaneringsprocessen genom atl följa alla planerade objekt. Del är därför mesl lämpligt att behålla dagens rollfördelning. De problem som naturvårdsverket upplever med dagens ordning bedömer vägverket beror på all kommunikationen mellan länsstyrelsens naturvårdsenhei och naturvårdsverket inte är tillräckligt god.

I anslutning till avsnitt 3.9.1 vill vägverket påpeka att modern vägprojek-tering inte får dömas på grundval av den praxis som tillämpades för 5-10 år sedan. Elt exempel är trafikbullerfrågan, där statsmakterna först genom riksdagens beslut våren 1981 angett en ambitionsnivå. Detta beslut har numera spritts inom vägverkets organisation genom att dess tillämpning har konkretiserats i vågverkets verksamhetshandbok. Mycket av den tidi­gare oenigheten kring miljöskyddsfrågor har berott pä avsaknaden av riktlinjer för bedömning av trafikbuller.

I avsnitt 3.9.2 diskuteras olika möjligheter att förslärka miljöskydds­prövningen. Först diskuteras alt upphäva 6 § tredje stycket sista meningen ML. Vägverket bedömer atl etl upphävande inte skulle få nämnvärda konsekvenser, eftersom de negativa miljöeffekterna endast i undantagsfall kan vara så stora att del vid prövning i efterhand är realistiskt alt förbjuda användandet av en väg.

Därefter diskuteras förprövning enligt ML. Enligt utredningen är förde­

larna dels att en prövning enligt ML inte sker ensidigt från väghållarens

tekniskt-ekonomiska synpunkter, dels att naturvårdsverket och enskilda

sakägare får lättare alt framföra kritiska synpunkter. Mot bakgrund av vad

som ovan anförts belräffande den omfattande samråds- och informations­

verksamhet som genomförs vid vägplaneringen, varvid även miljöfrågorna

behandlas, anser vägverket dessa krav redan vara uppfyllda i dagens

vägplaneringssystem. Längre ned anges: "Enligl utredningens mening är

en obligatorisk förprövning enligt ML förknippad med avsevärda nackde­

lar och tillämpningssvårigheier". Vägverket instämmer i delta omdöme.

Eu exempel som visar metodens olymplighet är att det anges atl del i vissa

fall kan bli nödvändigt att prövningen utförs i två omgångar, först för

64

lokaliseringsfrågor, senare för frågor om störningsbegränsande åtgärder.       Prop.

Som ett alternativ till förprövning har utredningen övervägt förbällringar     1986/87: 135 i väglagstiftningens prövningssystem. Sammanfattningsvis är dessa;

1.

Konkretisering och skärpning av miljöskyddsbestämmelserna i väg­lagstiftningen.

2.

Införande av obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning.

3.

Möjlighel för naturvårdsverket alt hos regeringen begära omprövning av lokaliserings- och ulredningsplaner.

4 Översyn av samrådsförfarandet.

Utredningen menar att bristerna i lagstiftningen till slor del beror på att de tidiga planeringsskedena är oreglerade, att en reglering härav skulle med­föra alltför omfattande förändringar av lagsfiftningen, och atl ändringarna ändock inle stärker miljöskyddets ställning i tillräckligt hög grad eftersom väghållaren fattar de avgörande besluten.

Vägverket delar inte utredningens uppfattning utan bedömer all de före­slagna förändringarna bör kunna avhjälpa de av ulredningen upplevda bristerna. Vägverket menar dock att punkt 3 ovan skulle innebära en alltför stor byråkratisering eftersom den skulle medföra krav på formell handläggning av lokaliserings- och ulredningsplaner på samma sätt som gäller för arbetsplaner. Eftersom arbetsplaner kan överklagas till regering­en är det fel att påstå att det är väghållaren som fattar de "slutliga och avgörande besluten".

Av figuren' framgår att regeringen kan behöva handlägga en arbetsplan vid tre olika tillfällen. Först behandlar regeringen naturvårdsverkets begä­ran om förprövning. Efter koncessionsnämndens prövning och beslut kan regeringen behöva behandla eventuella besvär häröver. Den iredje be­handlingen sker av eventuella besvär över faslställelsebeslul enligt väglag­stiftningen. I de fall förprövning begärs även för utredningsplanen erford­ras som mesl två ytterligare regeringsprövningar, dels av SNV begäran om förprövning, dels av eventuella besvär över koncesssionsnämndens beslut. Vägverket menar att förslaget medför en orimlig utökning av hanteringen av vägplaner. Utöver den utökade arbetsinsats detta kräver, kan också stora förseningar i planeringsprocessen befaras. Handläggningstiden för de koncessionsnämndsbeslut som överklagas är erfarenhetsmässigt ett flertal år, vilket i en planeringssituation inte kan accepteras.

Ett annat problem är de låsningar som ett koncessionsnåmndsbeslut medför i den efterkommande prövningen av arbetsplan. I de fall sakägare vid utställning av arbetsplan framför krav som strider mol koncessions­nämndens beslut kan sakägarnas intressen inte tillgodoses, vilket strider mol väglagens intentioner.

I avsniu 3.9.6 föreslås au även irafikreglerande åtgärder skall kunna bli

föremål för förprövning, vilket vägverket finner överflödigt. De främsta

skälen för atl genomföra t. ex. trafiksaneringar brukar vara en önskan alt

65

' Anm. Utesluten i propositionen. 5    Riksdagen 1986/87. I saml Nr 135

åstadkomma bätlre miljö och ökad trafiksäkerhet, varför dessa effekter    Prop. ingående brukar analyseras före åtgärd. Det är få åtgärder som brukar     1986/87; 135 debatteras sä ingående som etl förslag lill irafiksanering. Eftersom det dessutom normall är fråga om relativt små ombyggnadsålgärder bör de nuvarande reglerna i miljöskyddslagen om prövning i efterhand vara lill­räckliga.

1 avsnitt 3.10 som behandlar förslagets ekonomiska och administrativa konsekvenser anges att efler ett övergångsskede behöver uppskattningsvis ett par fall per år förprövas. I början bedöms alltså flera fall per år bli föremål för prövning. Vågverkets erfarenheter av koncessionsprövningar är att de är mycket resurskrävande, inte bara för väghållaren, utan även för övriga berörda. Det anges alt koncessionsnämnden kan behöva förstärkas. Sammantaget innebär förslagen om förprövning och miljökonsekvensbe­skrivning atl arbetsbelastningen ökar för regeringskansliet, koncessions­nämnden, vägverket, naturvårdsverket, länsstyrelsens naturvårdsenhet och kommunerna.

Vägverkets bedömning är alt merarbelel grovt underskattats. Den ökade belastningen på kommunerna tycks hell ha förbisetts av ulredningen. I ett läge där den offentliga förvaltningen försöker förenkla administrationen och effektivisera verksamheten, är det utmanande att föreslå förändringar som medför ökad byråkratisering.

Vägverkets samlade bedömning

Väglagstiftningens prövningssystem beskrivs pä ett snedvridet sätt. Mo­dern vägplanering innebär samråd på fidiga planeringsstadier med länssty­relse, kommun och övriga berörda. Därvid blir det möjligt att på ett smidigt sätl la hänsyn till motstridiga intressen. Genom vägverkets tillämpning av riksdagens beslut om vågtrafikbuller bör de förutvarande motsättningarna inom detta område minska markant.

I projekteringsprocessen sker en sammanvägning av elt vägobjekls olika effekter och ett successivt ställningstagande till hur den fortsatta projekte­ringen skall bedrivas. Alt vid etl tillfälle bryta ut en speciell bedömning av just miljöfrågorna är klart olämpligt. Att naturvårdsverket så sällan utnytt­jar sin rättighet att överklaga fastställda arbetsplaner tyder på att pro­blemen inte är så stora med dagens system. Om naturvårdsverket i dag kommer in för sent i planeringsprocessen beror detta inte på att vägverket underlåter samråd, utan sannolikt på att kontakterna mellan länsstyrelsens naturvårdsenhet och naturvårdsverket är för dåliga. Problemet löses bättre genom regionala insatser av naturvårdsverket i form av utbildning och information än genom atl införa del föreslagna systemet med förprövning. Redan i dag kan vägar prövas i efterhand enligt miljöskyddslagen. Vägver­kets uppfattning är att resultaten av sådana prövningar får stor genom­slagskraft och påverkar vägverkets framtida bedömningar i miljöskydds­frågor.

Sambandet mellan den kommunala markanvändningsplaneringen och

66

vägplaneringen har näslan helt förbiselts av ulredningen. Genom den    Prop. kommunala planeringen analyseras ingående olika lösningar tillsammans     1986/87: 135 med kommun och länsstyrelse. Den nya plan- och bygglagen lorde ytterli­gare förbättra situationen.

Vägverket förkastar utredningens förslag om förprövning av följande skäl. ~ Effekterna av ett vägobjekt bör bedömas samlat.

-       Förprövning medför ökad byråkratisering, oacceptabla fördröjningar

och ökade kostnader.

-  Förprövning begränsar parters rätt enligt väglagen.

Vägverket vill slutligen instämma i de synpunkter som framförs av experten Karl Sicking i dennes särskilda yttrande.

2.6

Fiskeristyrelsen: I två andra frågor, miljöskyddsprövning av vägar och galor (avsnitt 3) saml av flygplatser (avsnitt 4), vill styrelsen endast hell kort tillstyrka utredningens förslag, som syftar till att miljömyndigheterna och andra motstående intressen så tidigt som möjligt skall kunna påverka planeringsprocessen och ställa krav i fråga om lokalisering och utformning av skyddsåtgärder. Till de motstående intressena hör bl. a. fisket eftersom byggande av vägar och flygplatser ofta påverkar och förändrar de hydrolo­giska förhållandena och därmed kan inverka menligt på fiskens miljö.

2.7

Statens naturvårdsverk: I takt med att åtgärder vidtagits för att begrän­sa miljöstörningarna inom andra sektorer har behovet av miljöskyddsåt­gärder inom trafikområdet framstått som allt mer angelägna. En starkt bidragande orsak till alt miljöförhållandena successivt försämrats inom trafiksektorn samtidigt som förbättringar skett inom andra sektorer är den särställning trafikanläggningar givits i miljöskyddslagstiftningen. För atl åstadkomma nödvändiga förbättringar av miljöförhållandena kring våra vägar och galor erfordras en förändring av prövningssyslemet så att mil­jöintressena får elt störte inflytande. Utredningen har analyserat olika möjligheter och därvid funnit två huvudlinjer, som kan väljas var för sig eller i kombination, nämligen introduktion av miljökonsekvensbeskriv­ningar och /eller någon form av prövningsplikt enligt ML.

Enligt naturvårdsverkets mening är miljöfrågornas hantering vid pröv­ningen av tillkomsten av vågar och gator i dag så bristfälliga att det krävs väsentliga förbättringar om man skall uppnå samma miljökvalitet som gäller för anläggningar med motsvarande miljöpåverkan.

Som ulredningen anför är en förbättring av underlagsmaterialet en nöd­vändig men inte tillräcklig åtgärd för alt miljöfrågorna vid trafikanläggning­ar skall få en behandling av samma ambilionsgrad som gäller för andra miljöfrågor i samhället. Den ytterligare åtgärd som ligger närmast till hands är all införa tillständsplikt enligl ML.

Vid en jämförelse mellan vägtrafikanläggningar och industriella anlägg­

ningar kan man konstalera alt tillståndsplikt i dag föreligger för industrian­

läggningar som har en miljöpåverkan som är mindre eller lika allvarlig som

67

den från vägar. Från miljösynpunkt skulle del således vara motiverat att     Prop. införa en obligatorisk förprövningsplikt för vägar och gator. Med hänsyn     1986/87: 135 till de administrativa och personella resurser som en sådan prövning skulle ta i anspråk och till alt miljöstörningarna från vissa av våra vägar/gator ändå är begränsade är det naturligt atl, som utredningen gjort, diskutera vissa begränsningar i förprövningsplikten.

Ulredningen har funnit det svårt alt konstruera elt urvalssyslem som på ett riktigt sätt ser till att de från miljösynpunkt angelägnaste objekten tillståndsprövas. Beroende på vilka gränsdragningar man gör kommer man anfingen alt "missa" vissa miljöstörande anläggningar eller alternativt "få med" ett antal mindre miljöstörande anläggningar.

Del syslem ulredningen föreslagil med rätt för regeringen atl föreskriva tillståndsplikt för viss väg/gala eller irafikförändring har i huvudsak till syfte atl få fram en viss praxis inom området. När väl en sådan praxis etablerats bör man kunna förutsätta att väghållaren själv tillämpar denna praxis och att tillståndsprövningen således behålls för sådana objekt, där tillämpningen av ML fortfarande är oklar. Fördelen med det av utredning­en föreslagna systemet är atl antalet prövningsärenden kan begränsas efter några år.

Med hänvisning till vad ovan sagts fillstyrkes utredningens förslag till system för tillståndsprövningen.

En förulsällning för alt etl prövningssystem enligt ML skall bli effektivt är att 6§ ML ändras så att förbud kan utfärdas. Verket förordar därför i likhet med utredningen au sista meningen i nuvarande lydelse strykes. Samtidigt måste emellertid näst sista meningen omformuleras enligt följan­de:

"-------- Bestämmelserna i första och andra styckena gäller ej verksam­

het, vars tillkomst eller lokalisering prövats enligt 136§ byggnadslagen

(1947: 385), rörledning, vars framdragande eller begagnande prövats enligl

lagen (1978; 160) om vissa rörledningar eller sådan väg vars arbetsplan

fastställls av regeringen."

2.8                                                      Koncessionsnämnden för mUjöskydd: Koncessionsnämnden kan i alll

väsentligt tillstyrka utredningens förslag i fråga om   miljöskydds­

prövning av allmänna vägar och gator--------------- 

Beträffande den föreslagna förprövningen av vägar och gator fömtsätter koncessionsnämnden alt prövningen inte kommer att medföra någon onö­dig tidsutdräkt vid genomförandet av berörda väg- eller gatuprojekt och att prövningsförfarandet enligt miljöskyddslagen kommer till stånd i ett sådant skede av nämnda projekt all vägmyndigheterna inte dessförinnan har "låst sig" för mycket.

2.9      Statens planverk: Miljöskyddsutredningen har föreslagit alt den nuva­

rande prövningsordningen för vägar och galor kompletteras med möjlighe­

ter till obligatorisk förprövning enligt miljöskyddslagen (ML). Efter fram­

ställning av naturvårdsverket skall regeringen kunna föreskriva atl vissa

allmänna vägar och galor inte får utföras utan all koncessionsnämnden för

miljöskydd (KN) lämnat lillstånd.

68

Fördelen med en sådan prövning beslår enligl utredningen bl.a. i att Prop. man får en prövningsmyndighet som inte ser tillåtlighets-, lokaliserings- 1986/87; 135 och skyddsålgärdsfrågorna ensidigt från väghållarens tekniskt-ekonomiska synpunkter. En annan fördel sägs vara atl naturvårdsverket genom sina funktioner vid dessa förprövningar enligt ML i större utsträckning än tidigare skall kunna påverka lokaliseringsalternaliv och andra väsentliga beslut som i realiteten legat utanför verkets inflytande.

Planverket delar utredningens mening atl miljöfrågorna i många fall inte har beaktats i tillräcklig utsträckning vid byggande av vägar och gator under 60- och 70-talet. En viktig orsak lill det har varil dels bristande kunskaper om problemen, dels en avvaktan på ställningstaganden från stalsmakternas sida till vilka ambitionsnivåer som bör gälla vid begräns­ning av miljöstörningarna.

Ambitionen med den föreslagna förprövningen är att få in miljöaspek­terna på ett tidigare stadium i vägplaneringen för atl därmed ge berörda en siörre möjlighet att påverka lokalisering och principiell utformning av vägar och gator. Denna ambition har planverkels fulla stöd, men till skillnad från utredningen anser verket att redan det befintliga prövnings­syslemet kan utvecklas på det sätt som tillgodoser denna ambition, framför allt om beskrivningssystemet för miljökonsekvenserna utvecklas (se ne­dan).

Tidiga skeden i vägplaneringen inrymmer etl stort mått av planerings­överväganden, där miljö- och markanvändningsintressen i vid mening ska vägas mot tekniska och ekonomiska aspekter. Genom att hävda kravet på all vägplaneringen kommer till ullryck i kommunernas översiktliga fysiska planering, som sker i samråd med länsstyrelsen, bör möjligheterna att tillgodose miljöintresset pä det sätl ulredningen önskar öka väsentligt.

Planverket är tveksamt till atl introducera en prövningsmodell, där KN förutsätts svara för tillståndsprövning av vissa slag av vägprojekt. Planver­ket grundar sin uppfattning pä det förhållandet all KN;s arbetssätt med hearings, besök på platsen osv. och dess vägning av preciserade kostnader och effekter i det enskilda fallet passar vid en tillståndsprövning av stora arbetsföretag på detaljnivå. Prövningsunderlaget för vägprojekt på de översiktliga planeringsnivåerna är däremot alltför opredsl för atl kunna utnyttjas för den typ av ställningstaganden med definierade åtgärdskrav som KN normalt kommer fram lill vid sin prövning. För en eventuell förprövning av KN av frågor om översiktlig och allernalivredovisad lokali­sering av vägar eller uppbyggnad av lokala trafiknäl bör KN enligt planver­ket också ha tillgång till uppgifter om kostnader och miljöeffekter. Sådana uppgifter är svåra att åstadkomma och utredningen ger inga exempel på det faktiska informationsbehov som etl prövningsfall inför KN skulle aktuali­sera i verkligheten.

Vägverket har under senare år byggt upp såväl en planeringsprocess

som en planeringsmelodik med syfte atl åstadkomma en planering där

berörda pä ett tidigt stadium har möjlighet all påverka vägprojekten. Det

finns således möjligheter alt bätlre samordna vägplaneringen med den

fysiska planeringen då man i båda fallen har god framförhållning i form av

översiktliga planer. 1 dag finns inget obligatoriskt krav på översiktliga

69

fysiska planer. Kommunöversikt har dock lagils fram i praktiskt tagel alla    Prop. kommuner. I dessa kommunöversikter redovisas många gånger riktlin-     1986/87: 135 jeområden för framlida vägsträckningar. Huvudnätels uppbyggnad i tätor­ter behandlas oftast i någon form av områdesplan.

1 förslaget till ny plan- och bygglag (PBL) föreslås atl det för varje kommun skall finnas en aktuell översiktsplan som redovisar grunddragen i markens användning. Av översiktsplanen ska framgå bl.a. lokaliseringen av olika typer av slrukturbildande anläggningar såsom transportanlägg­ningar. Det förutsätts vara en uppgift för länsstyrelsen att förmedla till kommunerna de statliga myndigheternas utbyggnadsplaner som har konse­kvenser för markhushållningen. Av den kommunala översiktsplanen bör följaktligen framgå också de större vägprojekt som ingår i vägplanerings-systemets tidigare skeden, något som ger reella möjligheter till en första översiktlig bedömning av alternativa vägsträckningar med hänsyn lill na­tur- och miljöintressen. På grundval av kommunens egna planeringsöver­väganden har länsstyrelsen då fillfälle alt tidigt avisera farhågor när del gäller miljön och under hand verka för justeringar. Del föreslagna plane­ringssystemet enligt PBL innebär således en bättre garanti för enskilda och statliga/kommunala miljöorgan aft påverka vägplaneringens tidiga skeden. De bedömningar angående skyddsavstånd, skyddsåtgärder och immis-sionsgränser som görs i samband med översiktsplaneringen kan sedan läggas fast i rättsverkande plan. I detaljplan eller s. k. områdesbestäm­melser som endast skall antagas av kommunen och ej fastställas av lånssty­relsen som i dag, kan länsstyrelsen bevaka miljön genom officialprövning i de fall kraven pä hälsa och säkerhet inle är tillgodosedda.

En risk med att införa förprövning av vissa vägar och gator är all väg-och gatuplaneringen som ett seklorintresse förstärks. En bevakning av miljöeffekterna i särskild ordning kan leda till att vägmyndighelernas egel ansvar för dessa frågor försvagas och all de mer sektoriella aspekterna som rör vägens utformning med hänsyn till restids- och fordonskostnader förstärks. Detta skulle kunna leda till ett totalt setl sämre beaktande av miljöskydds- och naturvårdsfrågoma dä förprövningen inte rimligen och heller inte enligt utredningens förslag kan omfatta allt väg- och gatubyg-gande. Enligl utredningens förslag skulle antalet förprövningsärenden bli uppskattningsvis ett par fall per år, vilket är en liten del av det totala antalet vägprojekt.

Planverket anser att strävan i första hand bör vara att finna metoder för att göra allsidiga bedömningar av vägprojekt. Detta synsätt präglar t. ex. planverkets anvisningar TRÅD (allmmänna råd för planering av stadens trafiknät) som bl. a. är ett hjälpmedel för att på elt grovt men pedagogiskt sätl redovisa de viktigaste effekterna av trafiknätet.

2.10 Statens industriverk: När det gäller förslaget om tillståndsprövning

enligl ML av vissa allmänna vägar och gator anser SIND det knappast

övertygande belyst att miljöskyddssynpunkter inte beaktas pä etl tillfreds­

ställande sätt under den mycket omfattande planeringsprocess som föregår

ett större vägbygge. Eftersom del förefaller rimligt att i vissa fall tillerkän­

na miljöaspekterna etl avgörande inflytande och eftersom man inte föreslär

70

en generell prövning vill SIND inte motsälla sig förslaget. Några viktiga    Prop. krav på prövningsförfarandel bör betonas. Del är viktigt atl möjligheterna     1986/87: 135 fill miljöskyddsprövning begränsas fill principiellt intressanta fall där ölä­genheterna kan förväntas bli av väsentlig belydelse.

Del är också viktigt att prövningen samordnas med planeringsprocessen och prövningen enligt väglagstiftningen så att den redan nu långt utdragna planerings- och projekteringstiden inte ytteriigare försenas. SIND vill här påminna om atl vägbyggen ofta ulnylljas som arbetsmarknads- och kon­junkturpolitiskt medel, en möjlighel som inle får äventyras på grund av förseningar genom en eventuell miljöskyddsprövning.

2.13 Statskontoret: Regler om prövning av fasta vägirafikanläggningar finns i väglagstiftningen. Vid prövningen skall även miljöskyddsintresset beaktas. Om vägverket och den berörda länsstyrelsen har olika uppfatt­ning hänskjuls frågan lill regeringens prövning. Statens naturvårdsverk får föra lalan mot vägverkets eller länsstyrelsens beslut enligl väglagen. Vida­re kan ML tillämpas pä användning av fasta Irafikanläggningar som medför störningar genom t.ex. luftföroreningar och buller. Med stöd av 41 § ML kan naturvårdsverket yrka att koncessionsnämnden för miljöskydd med­delar förbud eller föreskrifter om skyddsåtgärder. Den som vill undvika, atl inskränkande föreskrifter drabbar en redan gjord investering, kan enligt 9§ ML begära alt få fråga om l.ex. planerad väganläggning prövad av koncessionsnämnden.

Dessa bestämmelser ger enligt ulredningen inle tillräcklig garanti för att miljöskydds- och nalurvårdsinlressena beaktas på elt tillfredsslällande sätt vid byggande av väg. Naturvårdsverkets möjligheter att påverka besluts­processen har "erfarenhetsmässigt" visat sig vara små, bl. a. beroende på bristande resurser och avsaknaden av en samlad beskrivning av miljöeffek­terna för det enskilda vägobjektel. Utredningen diskuterar två metoder att förstärka miljöskyddet och kommer fram lill att en obligatorisk förpröv­ning enligt ML bör införas, även om den är "förknippad med avsevärda nackdelar och tillämpningssvårigheter". Enligl förslagel till ändring i ML får naturvårdsverket ensamt räll att hos regeringen begära sädan prövning. Utredningen diskuterar också möjligheterna atl förbättra väglagstiftning­ens prövningssystem. Detta alternativ anses emellertid inte ge tillräcklig garanti för atl miljöskyddsinlresset skall kunna göra sig gällande.

Statskontoret kan inte tillstyrka miljöskyddsutredningens förslag. Byg­

gande av väg innebär ofrånkomligen att det uppstår konfiikter mellan olika

intressen. Detta är inte någol unikt för vägbyggande utan förekommer på

många områden, där det finns speciallagstiftning. Ett näraliggande exem­

pel är skogsvårdslagen som ålägger skogsägaren en skyldighet att ta hän­

syn lill naturvårdens intressen vid skötsel av skog. I tillämpningsbestäm­

melser till skogsvårdslagen har skogsstyrelsen, efter samråd med natur­

vårdsverket, angivit hur hänsyn bör tas till naturvårdsintresset. Det gäller

t.ex. hyggesstorlek, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar

och skogsbilvågars sträckning. Skogsvårdsslyrelsernas personal fär omfal­

lande och kontinuerlig utbildning i fråga om lagens tillämpning. På motsva­

rande sätl som gäller enligt skogsvårdslagen har nyligen föreslagits att det i

71

lagen om skötsel av jordbruksmark slås fast som en allmän princip att det    Prop.

är nödvändigt att i jordbruket ta hänsyn till naturvårdens iniressen som elt     1986/87: 135

normalt led i jordbruket (Ds Jo 1983:9).

Statskontoret anser atl del är principiellt fel atl i en speciallagstiftning som föreskriver en särskild prövningsordning föra in ett förfarande och ett regelsystem från en annan lagstiftning. En annan sak är atl naturvårdsver­ket enligt 41 § ML hos koncessionsnämnden kan begära prövning av all slags miljöfarlig verksamhel, även sådan som har prövats i speciallagstift­ning. En sådan allmän bestämmelse kan behövas för att det skall vara möjligt att rätta till uppenbara missförhållanden.

Miljöskyddsutredningen synes vara medveten om all förslaget om en obligatorisk prövning enligt ML medför problem. Enligl statskontorets mening kommer förslaget att komplicera lagiillämpningen. Del finns en risk att det snarare kommer atl motverka än bidra till att öka samverkan mellan olika samhällsorgan. Förslagel innebär också att koncessionsnämn­den för miljöskydd behöver få ökade resurser.

Enligt statskontorets mening bör åtgärderna för atl åstadkomma ett ökal hänsynstagande till miljöskyddsintresset inriktas på att konkretisera mil­jöskyddsbestämmelserna i väglagstiftningen. Det kan ske genom atl en obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning införs i huvudsak enligl det för­slag som har utarbetats gemensamt av vägverket och naturvårdsverket. Del bör ankomma på vägverket att utarbeta anvisningar i samråd med naturvärdsverket. Miljöskyddsulredningen konstaterar i övrigl att brister­na i det nuvarande prövningssystemet torde bero på otillräckliga resurser. Mol den bakgrunden är del givetvis särskilt viktigt atl de båda cenlrala myndigheterna i samråd verkar för att personalen hos såväl vägförvalt-ningar som länsstyrelser får den information och utbildning som de behö­ver för atl kunna fullgöra sin uppgift alt värna om miljöskyddsintresset.

Statskontoret tillstyrker att 6 § tredje stycket sista meningen ML upp­hävs. En sådan förändring understryker angelägenheten av att miljö­skyddsintresset tillgodoses i vägplaneringen, så att det inte blir anledning för naturvårdsverket att med stöd av 41 § ML väcka talan hos koncessions­nämnden.

2.14

Riksrevisionsverket: Förslaget om förprövningsplikt motiveras med att miljöintressena hittills inte haft rimlig möjlighet att påverka besluten om vägsträckning etc. Utredningen redovisar emellertid varken utredningar eller exempel på att så faktiskt skulle vara fallet. Dessutom kommer förutsättningarna enligt RRV; s mening att förändras om vägverket böriar ta fram särskilda miljökonsekvensbeskrivningar. Därför menar RRV att det bör utredas i vilken utsträckning miljöintressena faktiskt haft möjlighet att påverka besluten samt i vilken utsträckning vägverket framtagit miljö­konsekvensbeskrivningar. Med anledning av vad som anförts ovan av­styrker RRV utredningens förslag.

2.15

Svea hovrätt: Utredningen föreslår att naturvårdsverket ges exklusiv initiativrätt att till regeringen göra framställning om obligatorisk miljö­skyddsprövning för nyanläggningar och ombyggnader av gator och allmän-

72

na vägar samt irafikreglerande åtgärder, som kan befaras föranleda olägen- Prop. heter av väsentlig betydelse. Hovrätten befarar atl den föreslagna ordning- 1986/87; 135 en kommer att leda lill att elt avsevärt siörre anlal ärenden än vad ulred­ningen synes ha räknat med kommer atl bli föremål för obligatorisk pröv­ning enligl miljöskyddslagen. 1 alla dessa ärenden fordras således prövning enligl såväl väglagen som miljöskyddslagen med regeringen som slutin­stans. Då de ärenden det här är fråga om ofta torde vara mycket kontrover­siella kan man räkna med att ärendena som regel slutligen måste avgöras av regeringen. För alt undvika prövning i två sammanhang med därmed förbunden tidsutdräkt och ökad byråkrati föreslår hovrätten all i stället en sådan ordning införs atl hela lillståndsprövningen sker inom väglagstift­ningens ram. För tillgodoseende av miljöskyddsintressena bör härvid i väglagen införas en bestämmelse - i analogi med § 136 a byggnadslagen -atl regeringen skall pröva tillåtligheten av vägföretag eller Irafikregleringar som väntas medföra betydande ölägenheter för omgivningen. Frågan om ärendet är av den vikt att det skall avgöras av regeringen bör avgöras av naturvårdsverket. Vid prövningen kan regeringen anlita koncessionsnämn­den för miljöskydd som remissorgan. Härigenom skapas garantier för att miljöintressena blir sakkunnigt belysta. En sådan ordning skulle medföra den fördelen atl lillåtligheten av ett företag slutligt kan prövas av regering­en i ett sammanhang och med beaktande av olika iniressen som trafik, miljö, plan och markfrågor. Sker hela tillståndsprövningen såsom hovrät­ten föreslår inom våglagstiftningens ram skulle - även om den nuvarande ordningen för prövningen bibehålls - en sakkunnig belysning av mil­jöintressena kunna erhållas, om regeringen i de ärenden den har att pröva enligt väglagen i erforderliga fall anlitade koncessionsnämnden som re­missorgan.

2.16

Kammarrätten i Stockholm: Miljöskyddsprövning av vägar och gator. - Kammarrätten har inte någon erinran mot vad ulredningen har föreslagil i denna del.

2.17

Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen ställer sig dock av flera skäl tvekande till förslaget om obligatorisk prövning enligt ML av vissa vägföretag. Utredningens förslag innebär bl.a. atl endasi ett mycket be­gränsat antal vägföretag blir föremål för prövning. Enligl länsstyrelsens mening bör miljöaspekterna beredas samma relativa utrymme i prövnings­processen oavsett vilket vägföretag som är under prövning.

En sammanvägning av olika intresseområden sker f. n. i en lång plane­

rings- och samrådsprocess inom ramen för byggnadslagens planinstitut

och/eller vägverkets planeringssystem. Inom länsstyrelsen behandlas väg­

frågorna sedan flera år tillbaka i en samrådsgrupp, väg- och trafikbered­

ningen, där bl. a. länsanlikvarien, länsarkitekten och nalurvårdsdireklören

ingår. Länsstyrelsen har goda erfarenheter av denna samarbetsform och

anser att den i första hand bör vidareutvecklas. Länsstyrelsen anser all

miljöfrågorna kan och bör uppmärksammas ytterligare inom ramen för

existerande planerings- och samrådsprocesser. Detta gäller särskilt del

tidigare skedet i planeringen. Den föreslagna miljökonsekvensbeskrivning-

73

en bör därvid bli etl verksamt hjälpmedel i arbetet. Väglagstiftningen bör Prop. därför, förutom med den föreslagna I3a§ i väglagen, kompletteras så atl 1986/87: 135 principerna för bedömning av miljösynpunkterna blir densamma som om prövning skett enligt miljöskyddslagstiftningen. Särskilt bör därvid näm­nas atl i princip samma krav bör ställas som i miljöskyddslagen om lokali­sering till sådan plats all ändamålet med företaget kan vinnas med minsta intrång och olägenhet (4 § ML) och möjligheten att föreskriva att skyddsåt­gärder vidtas (5 § ML).

Sammanfattningsvis förordar således länsstyrelsen att eU ökat hänsyns­lagande till miljöfrågorna sker genom komplettering av väglagstiftningen och ändring av 6§ ML i stället för förprövning av vissa företag.

Reservation av ledamoten Nilsson: Genom att vissa objekt - främst sädana som är kontroversiella och kräver principiella ställningstaganden bör prövas enligt miljöskyddslagen, öppnas ytterligare en möjlighet för miljö- och hälsoskyddsnämnderna att redovisa synpunkter tidigt i plane­ringsprocessen. Det är viktigt att även störte trafiksaneringar skall kunna förprövas. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget om obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen av vissa vägföretag. Prövning bör dock kunna anhängiggöras också av andra än naturvårdsverket, t.ex. den lokala till­synsmyndigheten, miljö- och hälsoskyddsnämnden.

2.18 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Fasta trafikanläggningar faller in under kategorin miljöfarlig verksamhet. Miljöskyddslagen är således til­lämplig på förutom vägar och flygplatser även järnvägar. I konsekvens med förslagel om införande av obligatorisk förprövning enligt miljöskydds­lagen av vägar och flygplatser las undanlagsregeln i 6§ tredje slycket miljöskyddslagen bort för väg och flygplats men även för järnväg. Detta innebär att miljöskyddslagens förbudsregler i fortsättningen kan tillämpas även på verksamhet vid järnväg. Utredningen har dock härutöver inte berört frågan om störning från järnväg. Länsstyrelsen ifrågasätter om icke möjlighel till obligatorisk förprövning enligl miljöskyddslagen bör införas vid sådana ändringar av verksamheten vid järnväg, som är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt. Sådan ändrad verksamhet kan exempel­vis vara införande av höghastighetståg, vilka kan komma att ge upphov till ökade eller ändrade ljudolägenheter för omgivningen.

Vid nyanläggning eller ombyggnad av väg eller gata, som är särskilt kontroversiell eller av andra skäl kräver principiella ställningstaganden, föreslår utredningen att nuvarande prövning kompletteras med möjlighet till obligatorisk förprövning enligt miljöskyddslagen. InitiaUvrätlen att hos regeringen göra framställning om sådan prövning överlåts till naturvårds­verket.

Miljöfrågorna måste ges störte tyngd vid planering av vägar och gator.

Enligt länsstyrelsens mening synes dock utredningens förslag vara förknip­

pat med vissa nackdelar och tillämpningssvårigheter. Gränsdragningen

mellan förprövningspliktiga och icke förprövningspliktiga objekt torde

komma att bli svår, liksom frågan om vid vilken tidpunkt förprövningen

skall ske. I vissa fall kan det kanske visa sig erforderligt att prövningen

74

utförs i tvä omgångar, dels i lokaliseringsskedel, dels i detaljprojekte- Prop. ringsskedel. Klarare regler måsle enligt länsstyrelsens bedömning utarbe- 1986/87: 135 tas. Förslagel synes också vara administrativt krångligt och innebär en icke önskvärd centralbyråkratisering. Länsslyrelsen ställer sig frågande till varför naturvårdsverket skall få exklusiv initiativrätt lill atl göra framställ­ning hos regeringen om förprövning. Om det föreslagna systemet skall genomföras bör initiativrätlen ges länsstyrelserna, som tillsammans med kommunerna bl. a. har lokalkännedom, vilken vid planering av vägar och gator måste tillmätas väsentlig belydelse.

2.19 Länsstyrelsen i Östergötlands län: Enligt föreslagen lagtext skall pröv­ning endast ske vid nyanläggning, ombyggnad eller annan åtgärd som kan medföra atl ölägenheter i väsentlig grad uppstår eller ökar. Utredningen uttalar alt i första hand avses prövningen gälla ärenden som är kontrover­siella eller som innehåller problemställningar vars lösning kräver princi­piella ställningstaganden.

Under ovan angivna förutsättningar medför lagändringen inga påtagliga förändringar utan överensstämmer väl med nuvarande tillämpning av mil­jöskyddslagens bestämmelser (§41) i fråga om vägar. Ändringen får i sådanl fall i första hand betraktas som en markering av att trafikens buller-och avgasproblem är vikliga miljöfrågor.

Under förutsättning atl tillämpningen av lagen kommer att ske i enlighet med vad som anges av utredningen tillstyrker länsslyrelsen föreslagna lagändringar.

Länsslyrelsen får dock understryka att miljöskyddsprövningar av befint­liga trafikmiljöer bör endast ske i undantagsfall och när särskilt stora miljöolägenheter föreligger.

Länsstyrelsen får samtidigt erinra om möjligheterna att i vissa fall an­vända miljöskyddslagens lillsynsbestämmdser. Ett sådant förfarande kan många gånger vara smidigare än en regelmässig tillståndsprövning. I etl fall i Norrköpings kommun (s. k. Söderleden) kunde miljöfrågorna lösas i ett konstruktivt samarbete mellan kommunen och länsstyrelsen genom en utökad information fill de närboende, varvid utformningen av olika skyddsåtgärder diskuterades. Länsstyrelsen fastlade sedan dessa åtgärder såsom råd med stöd av 39 § miljöskyddslagen.

2.21 Länsstyrelsen i Gotlands län: Miljöstörningar från motorfordon är

alltjämt etl framträdande miljöproblem och utgör sannolikt den mest om­

fattande "miljöfarliga verksamheten" i Gotlands län. En ytterligare upp­

märksamhet kring frågeställningar som hör samman härmed kan därför

anses befogad. Dock förefaller det av utredningen framlagda förslaget som

något ohanterligt i sin praktiska tillämpning bl.a. beroende på föreslagen

beslutsgång med tillhörande beslutsnivå men också som en följd av en

alltför diffus angivelse av de kriterier vid vilka tillståndsprövning skall ske.

Vad först gäller beslutsgång och beslutsnivå anser länsslyrelsen till

skillnad mol utredningen - alt de "vikliga planerings- och beslutsfunk­

tioner" som åligger länsstyrelsen enligl väglagstiftningen på etl praktiskt

och i många fall föredömligt sått kan kombineras med en bevakning av

75

miljöskyddsinlresset. Att länsslyrelsen har alt ta beslut också enligt annan    Prop. lagstiftning kan knappast anses diskvalificerande. Tvärtom kan lillsam-     1986/87; 135 mans med den av ulredningen föreslagna nyordningen - innebärande att varje byggnadsprojekt förses med en "miljökonsekvensbeskrivning" - elt prakliskt och rationellt beslutsfattande pä lokal och regional nivå åstad­kommas.

Om man ändock ytterligare vill markera och någol stärka miljöskydds­intresset samtidigt som man också vidgar sakägarkretsen skulle delta kunna åstadkommas genom att väghållaren åläggs att till länsstyrelsen i enlighet med 16 § miljöskyddsförordningen göra anmälan om planerat pro­jekt. Länsstyrelsen skulle därvid ufifrån bl.a. ingiven konsekvensbe­skrivning ges rätt att i fråga om projekt av störte omfattning föreskriva att tillstånd enligt miljöskyddslagen erfordras. Den här föreslagna ordningen skulle eftersom länsslyrelsen redan i dag är engagerad i dessa ärenden endasi i begränsad omfattning öka belastningen på myndigheten.

Del ovan beskrivna förslagel skulle dessuiom kunna kombineras med den av utredningen genom § 10 a ML föreslagna möjligheten för statens naturvärdsverk att "på ett offensivt sätt" bevaka miljöskyddsintresset.

För den händelse att utredningens förslag lill initiativrätt för statens naturvårdsverk förs vidare vill länsstyrelsen som jämförelse peka på den anmälningsskyldighet som statsmakterna i ärenden enligt § 136 a byggnads­lagen ålagt bl. a. länsstyrelsen. Länsstyrelsen skulle rimligen kunna ha samma funktion enligt miljöskyddslagen.

2.22

Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen anser det angeläget att miljöskyddsaspeklerna tillmätes en betydligt störte vikl än vad som nu är fallet och att miljöskyddssynpunkterna får vägas in redan på planeringssta­diet när det gäller sträckningen av nya vägar samt vid lokaliseringen av nya flygplatser och inte som nu enbart ha betydelse för alt kunna föreskriva skyddsåtgärder mot störningar. Länsstyrelsen tillstyrker de av utredning­en föreslagna systemen för miljöskyddsprövning av vägar och flygplatser. När det gäller gator fastställes sträckningen av sådana i stadsplan. I sam­band med prövningen av dessa planer finns enligl länsstyrelsens uppfatt­ning tillräckliga möjligheter att fä miljöskyddsaspekterna beaktade. Någon särskild miljöskyddsprövning avseende galor synes därför inle vara nöd­vändig. Enligt länsstyrelsens mening bör det övervägas om inte även järnvägsutbyggnader bör prövas enligt miljöskyddslagen. Störningar från järnvägstrafik i form av buller och vibrationer kan vara betydande. Visser­ligen anläggs knappast några nya järnvägslinjer men däremot utbygges bl. a. rangerbangårdar, vilka ofta utgör betydande störningsmoment.

2.23

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen anser att samråd i väg-frågor i praktiken fungerar på ett tillfredsställande sätl. Olika uppfattningar om t.ex. lämplig hänsyn till miljö- och naturvårdsinlressen föreligger na­turligtvis ibland och kommer dä till uttryck vid samråden. Vägföretagets utformning jämkas med hänsyn till dessa synpunkter och länsslyrelsen lar slutlig ställning lill avvägningen mellan olika sekiorsiniressen, när frågan

om fastställelse av arbetsplan eller stadsplan behandlas.

76

Enligl länsstyrelsens erfarenheter föreligger mer framträdande miljö- Prop. problem endast vid trafikering av sedan länge befintliga vägar och gator. 1986/87; 135 Dessa miljöproblem uppstår främst på grund av bebyggelseutvecklingen, därigenom all vägar och gator, som vid sin tillkomst i första hand planerats för mer lokall betonad trafik, kommit att belastas med genomfarlstrafik av ibland mycket betydande omfattning. Länsstyrelsen har däremot ingen erfarenhet av att miljöproblem av här avsett slag varit i brännpunkten vid planering av nya vägar och gator.

Enligt länsstyrelsens mening är det synnerligen viktigt att den plane­rings- och beslutsprocess, som nu äger rum vid nybyggnad av vägar och gator, inte ytterligare utsträckes och fördröjes. Denna process är f. n. mycket tids- och kostnadskrävande. Del synes länsstyrelsen vikligt alt kostnaderna för förberedelser, projektering och beslut av elt väg- eller galubygge inte ytterligare ökar. Kostnadsslegring av här avsett slag kan förbruka en inte obetydlig del av del totala ekonomiska utrymmet för väg-och gatuinvesteringar och minskar därmed de resurser, som kan dispone­ras för själva byggandet. Föriängda handläggningslider i den redan nu utdragna planerings- och beslutsprocessen kan vidare komma alt påtagligt uppskjuta sådana förbättringar av kommunikationsleder, som är vikliga inslag i samhällets infrastruktur.

I detta såväl som andra liknande sammanhang synes det länsstyrelsen viktigt, atl man inle genom införande av ytterligare prövningsinstanser än mer än för närvarande byräkratiserar beslutsfattandet inom den offentliga sektorn.

Länsstyrelsen anser att vågande skäl inle har anförts för den av utred­ningen föreslagna lagändringen. Med understrykande av atl det redan nu finns goda möjligheter alt hävda miljö- och naturvårdssynpunkterna i våg-och gatuplaneringen avstyrker länsstyrelsen den föreslagna ändringen atl upphäva 6 §, tredje slycket, sista meningen i miljöskyddslagen. Länsstyrel­sen avstyrker även förslagel all införa nya regler vad gäller möjligheter lill obligatorisk prövning enligl miljöskyddslagen.

Skiljaktig mening av byrådirektör Bengt Apiander, naturvårdsdireklör Tryggve[REDACTED_EFTERNAMN], länsarkitekt Per Werner och bitr. förste lånsassessor Göran Ohlin; Som utredningen anför måste behovet av miljöskyddsåt­gärder fastställas så tidigt som möjligt och beaktas samtidigt med övriga planeringsålgärder. F. n. finns emellertid ingen förfallningsreglerad sam­rådsskyldighel beträffande de tidigare planeringsskedena av vägar och galor. Utredningen anser att det föreligger uppenbar risk atl miljö- och nalurvårdsinlresset inte beaktas tillfredsställande vid vägbyggnad. Vi till­styrker därför att 6§ Iredje stycket sista meningen miljöskyddslagen upp­hävs samt att den nuvarande prövningsordningen kompletteras med möj­lighel lill prövning enligl miljöskyddslagen. I likhet med utredningen är vi av den uppfattningen atl antalet prövade ärenden per år kommer atl bli mycket litet, kanske bara ett par stycken.

Vi ställer oss dock tveksamma till den föreslagna ordningen för konces­

sionsprövning. Atl statens naturvårdsverk skall behöva inhämta regering­

ens godkännande för att föra ett ärende lill koncessionsnämndens prövning

synes således onödigt tungroU och byråkratiskt. Härtill kommer att rege-

77

ringen är besvärsinstans i dessa ärenden. Det bör dessuiom påpekas atl Prop. naturvårdsverket enligl 41 § miljöskyddslagen direkt hos koncessions- 1986/87: 135 nämnden kan hemställa om prövning. Med hänsyn härtill synes del olämp­ligl atl regeringen skall behöva ta befattning med vilka ärenden som skall prövas av koncessionsnämnden. Härigenom kan nämligen den slutliga prövningen i viss utsträckning komma alt föregripas. Förfarandet kan också leda till besvärliga jävssiluationer i departementet.

2.24

Länsstyrelsen i Hallands län: I Hallands län finns sedan flera år en beredningsgrupp för vägärenden. I gmppen ingår företrädare för vägför-valtningen, lantbruksnämnden och samtliga enheter inom länsstyrelsens planeringsavdelning. Inför denna gmpp redovisas främst lokaliserings-, utrednings- och detaljplaner. Erfarenheterna inom länet är att i de allra flesta fall torde konflikter med miljöskyddsintressena i vägärenden kunna lösas inom ramen för den nuvarande lagstiftningen. Detta förhållande motsäger dock inte utredningens förslag om att möjlighet bör kunna före­ligga all i enstaka fall få ett från miljöskyddssynpunkt särskilt kontrover­siellt ärende prövat enligt miljöskyddslagen. Prövningen bör, i enlighet med utredningens förslag, utföras av koncessionsnämnden för miljöskydd, dvs. myndighet som är helt fristående från planerings- och beslutsfunk-fioner enligt väglagen. Genom den konstruktion som utredningen föresla­git, nämligen alt naturvårdsverket ges exklusiv initialivrätl att hos rege­ringen begära sådan prövning, torde antalet ärenden bli mycket begränsat. Utredningen har beräknat all antalet sådana förprövningsärenden - efter en inledande tidsperiod då erforderlig praxis utbildats blir litet, upp­skattningsvis ett par fall per år. Fördelarna från miljöskyddssynpunkt att få sådan förprövning genomförd torde motivera de relativt begränsade re­sursanspråk en sådan mindre frekvenl prövning medför. Länsstyrelsen anser därför atl utredningens förslag till lagändring i detta avseende bör genomföras.

2.25

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsslyrelsen delar utred­ningens uppfattning att de bestämmelser i främst byggnads- och väglag­stiftningen som skall tillgodose miljöskyddsintresset är otillräckliga. Läns­slyrelsen tillstyrker därför att prövningen enligl miljöskyddslagen kom­pletteras.

Med hånsyn till all flertalet människor sannolikt upplever miljöstörning­ar (buller och luftföroreningar) från vågtrafik som de allvarligaste anser länsstyrelsen all den föreslagna förprövningsplikten är otillräcklig och måste utökas. Förslagsvis bör trafikleder med en fordonsmängd av mer än 10000 fordon/dygn tillståndsprövas medan trafikleder med fordonsmäng­den 1 000 - 10000 fordon/dygn bör vara anmälningsplikliga. Väsentligt är även att tillslåndspliklen, så som föresläs, utöver nyanläggning även avser ombyggnad och Irafikreglerande åtgärder som kan medföra alt olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning.

De ekonomiska konsekvenserna av en mer fullständig tillståndsprövning

av vägar och galor än den som ulredningen föreslår är svår all förutsäga.

78

Den bedömning som kommer alt ske i del enskilda fallet enligt 5 § ML kan    Prop. variera från en relativt ringa kostnad till myckel betydande. Detta kommer    1986/87: 135 atl bero dels på olägenheternas omfaUning och dels på tekniska/ekono­miska rimliga lösningar. Länsstyrelsen föreslår därför att naturvårdsverket ges i uppdrag att utforma förslag till en utökad förprövning enligt miljö­skyddsförordningen.

Utredningen framför att prövningen kommer all innebära alt man snart får en praxis som blir vågledande för väghållarnas och tillsynsmyndighe­ternas vidare ställningstaganden. Väsentligt är dock alt naturvårdsverket omgående tar fram tillämpningsanvisningar enligt miljöskyddslagen. Vad avser vägtrafikbuller framfördes detta redan 1981 av riksdagen i prop. 1980/81; 100.

Utredningen konstaterar alt förslagel kommer att innebära utökade ar­betsuppgifter för bl.a. länsstyrelsernas naturvårdsenheler. Kan inte detta skötas med omprioriteringar måste en resursförstärkning komma till stånd.

2.26     Länsstyrelsen i Örebro län: Beträffande den föreslagna möjligheten till

obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen vill länsslyrelsen dock ifrå­

gasätta om inte enbart förändringar i gällande väg- och byggnadslagstift­

ningar skulle leda till en ändamålsenligare handläggning och ge samma

resultat i fråga om hänsyn till miljöskyddskraven. Ett förtydligande eller en

förstärkning av kraven på miljöhänsyn i väg- och byggnadslagstiftningarna

kompletterat med krav på miljökonsekvensbeskrivning i väg- och bygg­

nadsplaneringen lorde som ovan angivits kunna göras inom ramen för

dessa lagstiftningar. Härigenom skapas den erforderliga grunden för en

bedömning av trafikens inverkan på omgivningen saml de krav som behö­

ver tillgodoses för att miljöstörningar skall begränsas till en godtagbar

nivå. Med de samråd som finns inom såväl väg- soh byggnadsplaneringens

område kan länsstyrelsen med ledning av konsekvensbeskrivningar ges

goda möjligheter att verka för atl miljöskyddskraven tillgodoses även om

länsstyrelsens möjlighel att bevaka det faktiska genomförandet inte före­

ligger på samma sätt i väg- och byggnadslagstiftningarna som i miljö­

skyddslagstiflningen.

Om den föreslagna möjligheten till prövning enligt miljöskyddslagen av en allmän väg eller gata införs innebär den genom sin konstmktion all endasi elt mindre antal ärenden per år torde bli föremål för sådan pröv­ning. Enligt länsstyrelsens uppfattning är det viktigt att endasi företag med risk för allvarliga miljökonsekvenser i sä fall blir föremål för sådan pröv­ning och atl lagen alltså inte görs generelll tillämplig.

2.27     Länsstyrelsen i Västernorrlands län: 1 likhet med ulredningen anser

länsslyrelsen att 6§ tredje stycket sista meningen i miljöskyddslagen bör

upphävas. Behandling av vägfrågor ur miljösynpunkt bör ske utifrån mil­

jöskyddslagen i hela dess omfattning.

Föreslagna bestämmelser om förprövning leder enligt utredningen i den

praktiska tillämpningen till prövning av endasi etl fåtal fall per år - i

princip typfall. Länsstyrelsen utesluter inte atl förprövning - eller annan

form för förstärkt miljövårdsinflytande - kommer all vara önskvärd i

79

väsentligt siörre omfattning och det förutsätts att naturvårdsverket med     Prop. föreslagen handläggningsform inle blir en i för hög grad begränsande faktor     1986/87: 135 för detta. Erfarenheten får ge vid handen om etl annal handläggningsför­farande kan vara erforderligt liksom också formerna härför. Länsstyrelsen ser emellertid i nuläget inte någol lämpligt alternativ till utredningens förslag.

2.28

Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsslyrelsen delar utredningens uppfauning atl de bestämmelser i främst byggnads- och väglagstiftningen som skall tillgodose miljöskyddsinlresset är otillräckliga. Länsstyrelsen tillstyrker därför all prövningen enligt miljöskyddslagen kompletleras.

2.29

Länsstyrelsen i Norrbottens län: Länsstyrelsen bedömer atl del i vissa fall kan vara av värde att pröva särskilt kontroversiella vågfrågor enligt miljöskyddslagen. Det finns dock redan i dag möjlighet atl vid fastställelse av vägplaner och detaljplaner enligt byggnadslagstiftningen ta erforderliga hänsyn fill miljön. Genom den av utredningen föreslagna kompletteringen av väglagen med bestämmelse om miljökonsekvensbeskrivning bör den normala prövningen av vägärenden förbättras och behovet av särskild prövning enligt miljöskyddslagen minska. Länsstyrelsen anser därför att behovet av särskild förprövning av vägärenden hos koncessionsnämnden måsle bedömas bli så begränsat atl det knappast kan vara motiverat att tillskapa den särskilda prövningsväg som föreslagen 10a§ avser. Utred­ningens förslag avslyrkes därför i denna del.

2.30

Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslår att nuvarande be­stämmelser i främst byggnads- och väglagstiftningarna, som avser miljö­skydd vid byggande av väg och gala, kompletteras med möjligheter till obligatorisk prövning enligt miljöskyddslagen.

Den kommunala planeringen genomsyras i dag av en allmän strävan att öka medborgarnas möjligheter alt medverka i arbetet, bredda informa­tions- och beslutsunderlaget samt minska den kommunala byråkratin. Det­ta präglar även den kommunala markanvändningsplaneringen. Denna strä­van har påverkat förslaget till ny plan- och bygglag, som f. n. bereds av regeringskansliet.

I den kommunala planeringsprocessen beaktas även miljöskyddets olika krav och intressen, trots svårigheterna att dels precisera sakägarna och deras olika önskemål, dels belysa konsekvenserna för hela samhället av planerade skyddsåtgärder.

Byggnadslagstiftningen, som nu genomgår en omfattande modernise­ring, ger redan i dag möjlighet atl ta hänsyn till olika krav för skyddet av lotalmiljön, så snart dessa blivit preciserade och godtagna av samhället. Även väglagstiftningen erbjuder sådana möjligheter.

Med hänvisning lill ovanstående anser styrelsen att frågan om en ut­

byggd planeringsverksamhet kring gator, vägar, flygplatser och kraftled­

ningar bör få vila i avvaktan på riksdagens ställningslagande till förslaget

om ny plan- och bygglag.

80

2.31     Svenska naturskyddsföreningen: 6§ 3 st ML. Utredningen föreslär    Prop.

all begränsningen för flygplatser, vägar och järnvägar som prövas i sär- 1986/87: 135 skild ordning las bort. Detta förslag avser tUlåtlighetsreglerna och hälsas med mycket stor tillfredsställelse av föreningen. De tillåtlighetsregler som finns i speciallagstiftningen för flygplatser och järnvägar molsvarar nämli­gen inte ambitionsnivåerna i ML i allmänhet. Inte heller vad gäller vägla­gen uppnäs dessa nivåer.

De problem som dessa slag av miljöfarlig verksamhet enligt föreningens mening har orsakat har till en del samband med formerna för prövningen av dem enligl speciallagstiftningen och med vilka som är beslutsfattare. Den frågan aktualiseras genom förslaget till en 10A§, vilken behandlas i det följande.

10 a § ML

Här föreslår utredningen en begränsad tillståndsplikt för trafikleder och för starkströmsledningar på mer än 500 kV. Fömtsättningen är att naturvårds­verket ska begära atl regeringen i elt enskilt fall förordnar om tillstånds­plikt. Förutsättningen är vidare alt olägenhet av väsentlig betydelse av leden kan befaras.

Föreningen anser atl förslagel är otillräckligt. Det förekommer inte sällan att vägdelar byggs på ett sätt som strider mot 4 § miljöskyddslagen utan all för den skull olägenhet av väsentlig betydelse uppstår och att en tillståndsprövning hos koncessionsnämnden i de fallen skulle vara lämplig. Enligt föreningens mening måsle också sådana projekt tillståndsprövas.

Del är vidare olämpligt att låta prövningsplikten bestämmas efter tvä flaskhalsar, nämligen dels naturvårdsverket och dels regeringen. Enligt föreningens bestämda uppfattning bör i stället följande konstmktion väljas:

Alla nyanläggningar och väsentliga ombyggnader eller andra åtgärder som rör trafikleder ska anmälas till naturvårdsverket. Naturvårdsverket avgör sedan humvida projektet ifråga ska undantas från skyldigheten att begära tillstånd. Regeringen kopplas då inte in alls. Innan naturvårdsver­ket lar ställning i frågan om tillståndsprövning, ska väghållaren/gatuhäl-laren (motsvarande) hålla etl samråd med allmänheten motsvarande det som regleras i I2a§ ML.

Det är föreningens uppfattning att behovet av en regelrätt tillständs-prövning enligt ML är myckel stort när det gäller störte vägbyggen. För­eningen kan vid behov ge departementet exempel pä faktiska fall där en tillståndsprövning enligt ML hade varit mycket lämplig och där vägverket fungerat myckel illa som prövningsorgan.

2.32     Lantbrukarnas riksförbund: LRF ifrågasätter behovet av särskild

prövning enligt ML vid anläggande av vägar och flygplatser. Nuvarande

prövningsförfarande enligt våg- och luftfartslagstiftningen skall i sig utgöra

en väl avvägd balansering mellan olika samhällsintressen. Den föreslagna

reformen innebär enligt förbundets mening en markant förskjutning till

förmån för nalurvårdsinlresset eventuellt på markägarintressenas bekost­

nad. Föreslagna lagändringar innebär vidare en dubbelprövning som måsle

anses förkastlig. Enligt LRF: s bedömning är det angeläget att inte sektors-

6   Riksdagen 1986/87. 1 saml Nr 135

myndigheter berövas bestämmanderätten inom sina kompetensområden.    Prop. Naturvårdsverkets stärkta position inger mol denna bakgmnd betånklighe-    1986/87: 135 ter.

2.33

Landsorganisationen i Sverige: LO tillstyrker också förslagen rörande miljöprövning av allmänna galor och vägar----------------------- 

2.34

Riksförbundet för allmän hälsovård: 1 beiänkandei föreslås atl miljö­skyddslagens prövningsregler i princip skall göras tillämpliga även pä väg-och gatubyggen. Som motiv härför anförs bl. a. atl den snabba utveckling som skett på trafikområdet har medfört att miljöstörningar till följd av trafik med motorfordon blivit ett stort samhällsproblem. Här ulgör buller och avgaser dominanta inslag i störningsbilden. Den nuvarande prövnings­ordning som tillämpas med slöd av byggnads- och väglagstiftningen bör enligt utredningen kompletteras med en möjlighel lill obligatorisk prövning i speciella fall enligl miljöskyddslagen. Tanken att på så sätt göra miljö­skyddslagen i det närmaste heltäckande ter sig enligt förbundets uppfatt­ning välgrundad. Ett genomförande av förslaget i denna del bör rimligen kunna ske utan att för den skull en tillkrånglad och tungrodd administrativ prövningsprocess tillskapas. I förslaget betonas, att etl prövningsförfar­ande med stöd av miljöskyddslagen enbart avses omfatta sådana vägfrågor som naturvårdsverket bedömer vara av den digniteten all särskilda skäl talar för att en prövning bör ske utifrån allmän miljöskyddssynpunkt.

2.35

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Piteå kommun: Miljö- och hälso­skyddsnämnden delar i stort vad utredningen anfört om behovet av miljö­skyddsprövning av allmänna vägar och gator. Miljöskyddsintressena har hittills helt fått vika för framför allt vägverkets intressen i fråga om väg­sträckning. Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut i ett par aktuella ären­den torde på ett utomordentligt sätt belysa detta. Dessa beslut biläggs. Nämnden ifrågasätter dock på en punkt utredningens förslag, dvs. natur­vårdsverkets exklusiva initiativrätt. Med hänsyn Ull verkets svårigheter bl.a. att få kunskap om behovet av sådana prövningar bör initiativrätten tillfalla samtliga tillsynsmyndigheter.

2.36

Miljöcentrum och Miljövårdsgruppernas riksförbund: Vi delar i övrigt utredningens förslag att allmänna vägar och gator skall kunna bli föremål för prövning enligt miljöskyddslagen. Byggnads- och väglagstiftningen, som i dag reglerar miljö- och hälsoeffekter av vägar och gator, tillvaratar f. n. inte miljöintresset på ett tillfredsställande sätt.

Bilen är i dag vår största enskilda luftförorenare och åstadkommer dessutom betydande bullerstörningar. Mot den bakgrunden är det naturligt att vägar och gator skall kunna prövas enligt miljöskyddslagen.

Utredningen föreslår dock atl miljöskyddsprövning enligt miljöskyddsla­gen av allmänna vägar och gator inte skall bli en regel utan skall kunna ske i speciella fall efter initiativ av naturvårdsverket genom hemställan till regeringen.

82

Vi menar all allmänna vägar och gator mot bakgrund av sin starkt    Prop. miljöstörande  karaktär  alltid  bör prövas  enligl  miljöskyddslagen  av     1986/87: 135 koncessionsnämnden.

3 Miljökonsekvensbeskrivning

Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens förslag till miljökonsekvensbeskrivning är positiva till förslagel eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser anser att även byggnadslagstiftningen bör kompletleras med motsvarande krav vad gäller galor.

3.4 Vägverket: Avsnitt 3.9.4 behandlar miljökonsekvensbeskrivning. Väg­verket har redan i samband med att förslagel till miljökonsekvensbeskriv­ning redovisades fill utredningen anfört alt verket är berett att inarbeta miljökonsekvensbeskrivning i sina vägplaner. Som framgår av förslaget skall miljökonsekvensbeskrivningen utgöra en del av den objektbeskriv­ning som vägverket upprättar. Arbetet med att anpassa miljökonsekvens-beskrivning lill vägverkets anvisningar för redovisning av utrednings- och arbetsplaner pågår. Vägverket har under hand meddelat naturvårdsverket att frågan kommer att diskuteras med naturvårdsverket under höslen 1983.

Metodiken med miljökonsekvensbeskrivning kan ytterligare förbättra beslutsunderiagel vid vägplanering och vägverket är därför berett alt Ullämpa den.

Om miljökonsekvensbeskrivning och bättre kontakt mellan naturvårds­verket och länsstyrelserna inte bedöms ge förbättrad hänsyn till miljöskyd­det kan vägverket acceptera en förändring av väglagstiftningen genom aU samrådsförfarandet i de tidiga planeringsskedena utvecklas och lagreg­leras,

3.7 Statens naturvårdsverk: En fömtsättning för en förbättrad miljöpröv­ning är givetvis atl miljöpåverkan av ett enskilt företag utreds och beskrivs på ett ändamålsenligt och lättförståeligt sätt. Utredningens förslag fill krav på s. k. miljökonsekvensbeskrivning genom ett tillägg i väglagen (VL) tillstyrkes därför av naturvårdsverket.

Enligl ulredningen är del inte nödvändigt med etl liknande obligatorium när det gäller galor vars planläggning sker enligt byggnadslagstiftningen. Verket delar inte hell denna uppfattning. Den planeringsprocess som aktu­aliseras enligt planlagstiftningen är i första hand avsedd att reglera markan­vändningen och inle att detaljreglera utförandet av eventuella åtgärder för att minska miljöpåverkan. Detta får också till följd att det i planhandling­arna ofta saknas en behandling som är av liknande kvalitet som en miljö­konsekvensbeskrivning.

De största miljöproblemen kring de kommunala gatorna/vägarna finns kring sådana gator/vägar som tillkommit med hjälp av bidrag från staten. Del är också kring dessa objekt som behovet av en fördjupad miljökonsek­vensbeskrivning är störst.

Åven om naturvårdsverket inle till fullo delar utredningens bedömning

83

av behovet av miljökonsekvensbeskrivningar för sådana vägar/gator som Prop. planläggs med stöd av byggnadslagstiftningen anser verket atl del inte är 1986/87: 135 befogal att införa en obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning för alla ob­jekt genom en ändring i byggnadslagstiftningen. Däremot anser verket atl del är angeläget att underlagsmaterialet för sådana vägar, som är berättiga­de fill s. k. objektsbundna bidrag, väsentligt förbättras. Detta kan bäst åstadkommas genom atl krav på en miljökonsekvensbeskrivning uppställs som förutsättning för atl bidrag skall ulgå. Denna miljökonsekvensbe­skrivning bör givetvis ställas upp efter samma principer som gäller för vägar som planläggs med stöd av väglagen.

När del gäller utformning och omfattning av miljökonsekvensbeskriv­ningar bör det av vägverket och naturvårdsverket gemensamt framtagna förslaget kunna tjäna som grund. Närmare anvisningar bör utarbetas av vägverket i samråd med naturvårdsverket.

3.9 Statens planverk: Planverket stöder utredningens uppfattning atl en miljökonsekvensbeskrivning i form av systematisk sammanställning av förväntade miljöeffekter och planerade skyddsåtgärder bör vara obligato­riskt i samband med vägprojekt. Förslaget atl i väglagen föreskriva om former och innehåll m. m. ang. konsekvensbeskrivningen anser planverket väl motiverat. Om konsekvenserna har utretts i samband med den fysiska planeringen bör del dock kunna räcka med en hänvisning härtill. Det bör observeras att trots utredningens förslag till ändring i väglagen mycket av dessa redovisningar bygger på frivillighet eftersom några formella krav på planer utöver arbetsplan fortfarande inte finns.

Planverket vill i sammanhanget anmäla intresse för atl medverka i del fortsatta arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. Det är angeläget at kopplingen mellan dessa beskrivningar och den kommunala markanvänd­ningsplanläggningen enligl BL och senare PBL blir klarlagd fullt ut.

3.13

Statskontoret: Enligt statskontorets mening bör åtgärderna för att åstadkomma ett ökat hänsynstagande till miljöskyddsinlresset inriktas på att konkretisera miljöskyddsbestämmelserna i väglagstiftningen. Det kan ske genom att en obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning införs i huvud­sak enligt det förslag som har utarbetats gemensamt av vägverket och naturvårdsverket.

3.14

Riksrevisionsverket: RRV anser att en miljökonsekvensbeskrivning kan vara ett lämpligt instrument om syftet är att bereda miljömyndighe­terna och allmänheten möjlighet att tidigare än för närvarande deltaga i planeringsprocessen. Genom att del är väghållaren som uppräuar redovis­ningen bör det inle möta några problem atl integrera denna med beskriv­ningar av vägprojektets övriga konsekvenser. Utredningen redovisar emel­lertid inget underlag som styrker utredningens påstående alt nuvarande syslem för bedömning av miljöeffekter ej är godtagbart. RRV anser atl beslut om särskild miljökonsekvensbeskrivning inle bör fattas innan så­danl beslutsunderlag framtagits.

84

3.17    Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen delar utredningens all-     Prop.

manna inställning till all störningar från vägar och gator kan vara av sådan     1986/87: 135

omfattning att ökad uppmärksamhet bör ägnas miljöaspekterna vid plane­

ring och byggande. För att miljösynpunkterna skall kunna beaktas på elt

relevant sätt krävs att frågorna behandlas på ett mycket tidigt stadium av planläggningen. Länsslyrelsen tillstyrker därför förslaget om miljökonsek­vensbeskrivning.

3.18    Länsstyrelsen i Södermanlands län: Utredningens krav på behovet av

miljökonsekvensbeskrivning vid utbyggnad eller ombyggnad av gata synes

något oklart. Utredningen framhåller att kraven på redovisning av miljö­

konsekvenserna vid nyanläggning eller ombyggnad av gata i princip inte

bör vara lägre än vad som gäller för allmänna vägar. Någon komplettering i

byggnadslagstiftningen motsvarande de bestämmelser om miljökonsek­

vensbeskrivning, som föreslagits i våglagen, har dock utredningen funnit

inle vara behövlig. Enligl länsstyrelsens mening kan delta tolkas så alt

någon fördjupad redovisning av miljöeffekterna genom gatubyggnad i tät­

ortsmiljö inle är behövlig.

3.20 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Utredningen föreslår alt en miljökon­sekvensbeskrivning alltid skall upprättas vid byggande av väg. Någon sådan beskrivning föreslås dock inle vid byggande av väg eller gata inom detaljplanelagt område. Länsstyrelsens erfarenhet av dessa frågor är atl miljöskyddsfrägorna här är minst lika väsentliga som vid byggande av väg utanför planlagt område. Både för berörda sakägare och myndigheter vore del en fördel om miljökonsekvenserna finns redovisade även vid byggande av väg eller galor inom planlagt område. Länsstyrelsen föreslår därför atl byggnadslagstiftningen tillföres motsvarande bestämmelser om krav på miljökonsekvensbeskrivning som utredningen föreslagit beträffande all­männa vägar.

3.23 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen delar utredningens upp­fattning atl behovet av miljöskyddsåtgärder klarläggs så tidigt som möjligt och beaktas samtidigt med övriga planeringsåtgärder för atl få en samlad bedömning av hela våg- eller Irafikregleringsföretagets konsekvenser.

För att förbättra underlaget för en sådan bedömning och för att underlät­ta samrådsdiskussionerna understryker länsstyrelsen behovet av en miljö­konsekvensbeskrivning och tillstyrker därför förslaget om införande av en obligatorisk sådan beskrivning. Det är angeläget alt denna görs så fullstän­digt som möjligt, så att såväl bevarande- som exploateringsintressen be­lyses. Det år därför vikligt att miljökonsekvensbeskrivningen tillkommer i samråd med en vid krets av intressenter, bl. a. länsstyrelsen.

3.25 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen vill i delta

sammanhang påpeka atl etl stort antal människor i dag utsätts för olägen­

heter från fordonstrafiken, vilka överskrider vad som är acceptabelt ur

miljösynpunkt. En slor del av dessa olägenheter uppslår inom tätbebyggda

områden. Del är således väsentligt att även byggnadslagen kompletteras,

85

på motsvarande sålt som föreslås för väglagen, med skyldighet all upprätta Prop. miljökonsekvensbeskrivning för byggande av gata. De allmänna råd för 1986/87: 135 planering av stadens trafiknäl (TRÅD) som planverket har utarbetat utgör inte enligt länsstyrelsens uppfattning vad man menar med miljökonsek­vensbeskrivningar. Vidare bör systemet med miljökonsekvensbeskriv­ningar även avse enskilda vägar, när dessa berör väsenfiiga hälso- och miljövårdsintressen.

3.26

Länsstyrelsen i Örebro län: I den kommunala markanvändningsplane­ringen berörs olika miljöskyddsfrägor som för bedömningen om erforderlig hänsyn behöver belysas i planeringsunderlaget. Vid samråd enligl bygg­nadsstadgan ställer länsstyrelsen regelmässigt krav på kompletterande re­dovisningar där oklarhet råder i fråga om t.ex. trafikbuller och vilka äigärder som planeras för att minska buller till godtagbar nivå. Mot denna bakgrund och med hänsyn till utredningens krav på ett bättre beaktande av miljöskyddskraven lorde även byggnadlagstiftningen utan slörra ölägen­heter kunna kompletteras med krav på en särskild miljökonsekvensbe­skrivning i planer där trafikmiljöfrågor ingår.

3.27

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Utredningen föreslår atl i vägla­gen införs en bestämmelse om att, så snart fråga väckts om byggande av allmän väg, väghållaren skall under planeringsarbetet fortlöpande lämna en miljökonsekvensbeskrivning. Att motsvarande också bör gälla gata anges i utredningen men man anför samtidigt att del inle, med hänsyn till redan gällande bestämmelser, är erforderligt att införa detta i byggnadslag­stiftningen. Länsstyrelsen anser det dock lämpligl att byggnadslagstift­ningen - i varie fall i samband med tillkomsten av PBL - får en med väglagen likvärdig avfaltning på denna punkt.

Meningen är således nu att berörda myndigheter och andra med börian i tidigt planeringsskede fortlöpande skall ha möjligheter atl ta del av en successivt kompletterad miljökonsekvensbeskrivning. Förslagel på denna punkt hälsas med tillfredsställelse. En viktig fråga är dock hur myndighet och allmänhet garanteras kännedom om att etl planeringsarbete över hu­vud taget påböriats. Denna fråga får anses vara avgörande för om avsikten med miljökonsekvensbeskrivningen skall bli den avsedda. Bl.a. måste berörd myndighet få erforderlig kännedom om planeringen för att kunna ta ställning till i vad mån en förprövning är motiverad. Såvitt länsstyrelsen förstår har denna fråga inte behandlats i utredningen. Länsstyrelsen deltar formellt inte i en vägplanering förrän i fastställdseskedet. En annan ord­ning, som garanterar en information i ett tidigt planeringsskede, bör säker­ställas. Detta kan t. ex. ske genom en direkt föreskrift om skyldighet atl införa en anmälan i ortspressen om tillgängligheten av en miljökonsekvens­beskrivning. Berörd myndighet såsom exempelvis länsstyrelsen bör härut­över ges särskild anmälan.

3.28                                                                                              Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsstyrelsen vill i detta samman­

hang påpeka att ett stort antal människor i dag utsätts för olägenheter frän

fordonstrafiken, vilka överskrider vad som är acceptabelt ur miljösyn-

86

punkl. En stor del av dessa olägenheter uppslår inom tätbebyggda områ- Prop. den. Det är således väsentligt att även byggnadslagen kompletteras, på 1986/87: 135 motsvarande sätl som föreslås för väglagen, med skyldighet att upprätta miljökonsekvensbeskrivning för byggande av gata. De allmänna råd för planering av stadens trafiknäl (TRÅD) som planverket har utarbetat utgör inle enligl länsstyrelsens uppfattning vad man menar med miljökonsek­vensbeskrivningar. Vidare bör systemet med miljökonsekvensbeskriv­ningar även avse enskilda vägar, när dessa berör väsentliga hälso- och miljövårdsintressen.

3.30     Svenska kommunförbundet: Utredningen föreslår att i väglagen före­

skrivs skyldighet för väghållaren att, så snart fråga väckts om byggande av

väg, redovisa de förväntade miljöeffekterna samt förslag till de skydds­

åtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för atl förebygga eller

avhjälpa olägenheter frän trafiken. Redovisningen skall ske i form av en

miljökonsekvensbeskrivning.

Den föreslagna miljökonsekvensbeskrivningen kan vara ändamålsenlig men styrelsen ställer sig tveksam till att dess upprättande regleras i vägla­gen. I och med riksdagens ställningstagande vad gäller vägtrafikbuller, förändringar i vad som får räknas som väganordning saml att slalsbidrag kan utgå till bullerskyddsålgärder utmed bidragsbesrättigade vägar och gator, har en förändring i synsättet på dessa frågor kommit fram. Styrelsen avstyrker därför den föreslagna ändringen i väglagen.

3.31     Svenska naturskyddsföreningen: Utredningen föreslår en 13 a § med

krav på en miljökonsekvensbeskrivning.

Föreningen har sedan länge verkat för att miljöeffektbeskrivningar in­förs i Sverige. Enligt föreningens mening är sådana inte särskilt menings­fulla om de inte kan granskas inför en opartisk myndighet. Förslagel är här otillräckligt. Att den som ska bygga en trafikled (den som ansvarar för leden) ska vara ansvarig för upprättandet av beskrivningen kan accepteras. Däremot vore det inte meningsfullt att lägga i samma organs hand att bedöma humvida beskrivningen är tillräcklig.

I den mån föreningens under 10 a § ovan uttryckta önskemål om en omfattande prövningsplikt för trafikleder förverkligas, kommer prövning­en av själva beskrivningen att göras vid tillståndsprövningen. Detta vore tillräckligt (förutsatt att det är koncessionsnämnden som är tillståndsmyn­dighel). Om däremot föreningens önskemål inle vinner bifall, krävs det för att ändringen inte ska bli bara kosmetisk atl miljöeffektbeskrivningen kan prövas separat vad gäller frågorna humvida den tar upp alla relevanta aspekter och huruvida den belyser dessa på etl godtagbart sätt.

Föreningen avstyrker därför förslagets kombination av 29 b och c §§ och väglagens 13 a § men tUlstyrker principen som sådan att miljöeffektbeskriv­ningar ska upprättas innan beslut fattas som kan inverka på hur en trafikled byggs samt föreslår att miljöeffektbeskrivningarna kan prövas inför opar­tisk myndighet.

87

4 Elektriska anläggningar

Prop.

1986/87' 135 Utredningens förslag i fråga om förprövningsplikt för elektriska anlägg­ningar har fått ett blandat mottagande av de remissinstanser som har yttrat sig i den delen. Över utredningens förslag lill förtydligande i 1 § ML har endast etl fåtal remissinstanser yttrat sig. Energiverket avsiyrker ändring­en. Verket gör gällande att lagen (1902: 71 s. 1) innefattande vissa bestäm­melser om elektriska anläggningar täcker alla miljöaspekter. Valtenfalls­verkel däremot tillstyrker ändringen.

4.7     Statens naturvårdsverk: Ulredningen har föreslagit en ändring i 1 § 2 st

ML för att undanröja tveksamhet om ML; s tillämplighet. Vidare har

ulredningen föreslagit att regeringen på framställan av naturvårdsverket

ges rätt att - på motsvarande sätt som föreslagits beträffande vägar och

gator - förordna om förprövning enligt ML beträffande enskilda kraftled­

ningar med högre spänning än 500 kV. Naturvårdsverket har tidigare av­

styrkt en obligatorisk tillslåndplikl för högspänningsledningar av nämnda

typ. Med den konstruktion utredningen föreslagit kan dock verket tillstyr­

ka förslagel. Det kan dock ifrågasättas om inte gränsen bör sättas till

400 kV.

Naturvårdsverket tillstyrker utredningens förslag.

4.8 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Vad gäller avsnitt 6 "Övriga

frågor" ansluter sig koncessionsnämnden till utredningens förslag i fräga

om 6.2 "Miljöstörningar på grund av elektriska anläggningar"        

4.9     Statens planverk: Utredningen hänvisar till att stora överföringsled­

ningar medför omfattande ingrepp i naturmiljö och bebyggelse, samfidigt

som tveksamhet råder om miljöskyddslagsfiftningen är tillämplig för pröv­

ning av miljöstörningar från elektriska anläggningar. Planverket anser det

angeläget att denna oklarhet undanröjs och tillstyrker den föreslagna lag­

ändringen, som syftar fill att möjliggöra prövning av koncessionsnämnden

av alla andra störningar än de elektriska och magnetiska verkningarna.

Utredningen har också föreslagit förprövningsplikt enligt miljöskyddsla­gen för kraftledningar med högre spänning än 500 kV efter beslut i vaoe särskilt fall. Förslagel avviker från planverkets hemställan till regeringen i skrivelse 1979-12-13 i samband med redovisningen av utredningsupp­drag om 800 kV-ledningars markanvändningskonsekvenser. Planverket fö­reslog generell prövningsplikt för överföringsledningar med högre spän­ning än 500 kV. I prakfiken torde det svenska elnätet inte tillföras nya höga spänningsnivåer inom överskådlig tid och frågan är därför inte aktuell på samma sätl som tidigare. Om förprövningsplikt för stora kraftledningar skall införas i miljöskyddslagstiftningen förordar planverket att utredning­ens förslag ändras i överensstämmelse med verkets tidigare hemställan om generell prövningsplikt.

4.10                                                                                              Statens industriverk: Vad beträffar förslaget om möjlighet till prövning

88

enligl ML av kraftledningar med spänning över 500 kV får verket hänvisa    Prop.

till vårl tidigare yttrande i ärendet som citeras på sid. 179 i belänkandet.     1986/87; 135

SIND avsiyrker således förslaget.

4.11     Statens energiverk: Slatens energiverk kan inle instämma i utredning­

ens bedömning att den gällande lagstiftningen är oklar. Som utredningen

själv påpekar leder en strikt tolkning av lagens ordalydelse till att lagen inte

är tillämplig pä ovannämnda grupp av störningar, eftersom dessa måste

anses utgöra en "inverkan" av den elektriska strömmen. Redan av detta

skäl avsiyrker slatens energiverk ändringsförslaget.

Statens energiverk kan inle heller acceptera utredningens sakliga argu­ment för ändringsförslaget.

Som utredningen redogör för gäller enligt 2§ 3 mom. andra slycket ellagen att vid meddelande av tillstånd för att dra fram eller begagna elektriska starkslrömsledningar skall, under förbehåll av allmän och en­skild rätt, föreskrivas de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som av säkerhetsskäl eller eljest ur allmän synpunkl finns påkallade. Statens energiverk vill särskilt påpeka att det bl. a. kan vara fräga om villkor som avser en lednings eventuellt menliga inverkan på landskapsbil­den. Detta är enligt verkels erfarenhet en central fråga i de flesta konces­sionsärenden, särskilt när del gäller stora kraftledningar. Verket kan där­för inte förslå relevansen av utredningens påpekande av ett uttalande i förarbetena till miljöskyddslagen. I uttalandet underströk, departements­chefen att om en från miljöskyddslagen undantagen anläggning hade stör­ningsverkan ocksä i annat avseende än den särskilda lagstiftningen täckte, blev miljöskyddslagen tillämplig i detta avseende.

Prövningen enligt ellagen täcker sålunda alla miljöaspekter. Det är där­för enligt statens energiverks uppfattning felaktigt av utredningen att i fråga om ett lämpligl tillämpningsområde för miljöskyddslagen dra slutsat­sen att "de stora kraftledningarna" är jämförliga med vägar (dessas pröv­ning frän miljöskyddssynpunkt i gällande lagstiftning har utredningen fun­nit otillräcklig).

Slatens energiverk vill även påpeka alt utredningens förslag i praktiken skulle innebära en besvärande dubbelprövning av elektriska anläggningar. Detta borde ha uppmärksammats av utredningen. Verket vill t. ex peka på den lösning lagstiftaren vall när det gäller frågan om miljöskyddslagens tillämpning i förhållande lill rörledningslagen (1978; 160).

Av skäl som redovisats ovan avsiyrker statens energiverk även utred­ningens andra förslag alt regeringen ges befogenhet all från fall till fall föreskriva en förprövning enligt miljöskyddslagen för kraftledningar med högre spänning än 500 kV.

4.12     Statens vattenfallsverk: Med hänvisning till naturvårdsverkets och

Vattenfalls yttrande över planverkets utredning om 800 kV ledningars

markanvändningskonsekvenser finner Vattenfall atl det inte heller idag

finns skäl till att göra kraftledningar förprövningsskyldiga enligt miljös­

kyddslagen. Detta gäller under alla omständigheter för 400 kV och lägre

spänningar. Vad gäller 800 kV är det, om del skulle bli aktuellt, möjligt atl

89

genom tekniska modifieringar av tidigare diskuterade konstruktioner er-     Prop.

hålla acceptabla bullernivåer.

1986/87: 135

Den tekniska utvecklingen vad gäller konstruktioner och byggnadssätt för kraftledningar ger för nya ledningar utföranden som orsakar ännu mindre oljud än äldre.

Vattenfalls målsättning är att alla former av omgivningspåverkan från kraftledningar skall behandlas i ett sammanhang under samrådsskedet av ledningens tillkomst. Flera skäl, inte minst de visuella aspekterna, medver­kar i samrådsskedet lill att ledningar för höga spänningar får en sådan sträckning atl eventuella bullerstörningar inte påverkar bostäder, skolor m. m. Den föreslagna prövningen enligt ML innebär en dubbelprövning och minskar de möjligheter till optimala lösningar som prövning i ett sammanhang medför.

Vattenfall tillstyrker ändringen i 1 § ML som tydligare säger all elektris­ka och magnetiska verkningar av en elektrisk anläggning inte prövas enligl miljöskyddslagen.

Med hänvisning till ovanstående skäl avstyrker dock Vattenfall förslaget till 10 a § ML, som innebär att starkslrömsledningar för högre spänning än 500 kV inle fär utföras utan koncessionsnämndens tillstånd.

4.13 Statskontoret: Vid koncessionsprövning enligt ellagen kan villkor föreskrivas bl. a. för atl begränsa omgivningsstörningar. Tillkomsten av kraftledningar med spänningar över 500 kV prövas enligt koncessionslag­stiftningen av regeringen.

Statskontoret har i det föregående avstyrkt förslagen i betänkandet om miljöskyddsprövning av vägar och gator samt flygplatser. Principen bör vara atl miljövårdsintresset skall beaktas som ett naturligt led i den pröv­ning som föreskrivs i speciallagstiftning. När del gäller kraftledningar har inte visats att prövningen enligt koncessionslagstiftningen har påtagliga brister i fråga om hänsynstagande till miljöintressena. Med hänsyn härtill och i konsekvens med tidigare redovisade ställningstaganden till förslagen om utökad miljöskyddsprövning avstyrker statskontoret miljöskydds­utredningens förslag om förprövningsplikl för stora kraftledningar.

4.16

Kammarrätten: Övriga frågor. - Kammarrätten lämnar vad ulred­ningen har anfört under denna rubrik utan erinran.

4.17

Länsstyrelsen i Stockholms län: Utredningen föreslår förprövningsplikt enl. ML för kraftledningar med högre spänning än 500 kV. Förprövningen föreslås ske enligl samma mall som föreslagits beträffande allmänna vägar.

Enligt länsstyrelsens åsikt finns det f.n. inte och kan ej heller förutses

behov av prövningsplikt i den föreslagna formen. Den bevakning av mil­

jöaspekterna som hittills skett via naturvårdslagen och remissförfarandet

enligt ellagen är enligt lånsstyrelsens mening tillräcklig. Länsstyrelsen har i

samarbete med kraftindustrin inlett samarbetsförfarande med kommuner­

na i enlighet med det förslag som lagts fram i planverkets rapport 46. Delta

förfarande har fått brett stöd och bör först ges möjlighet att fungera och

utvärderas innan ytteriigare åtgärder vidtas. Länsslyrelsen anser därför all

90

del f. n, ej finns skäl att införa en förprövningsplikt enligt ML.

Prop.

Reservation av ledamoten Nilsson; Så länge osäkerhet råder om de     1986/87: 135 biologiska effekterna av vistelse under stora kraftledningar motiverar detta en förprövning enligl miljöskyddslagen. Länsslyrelsen anser att ingreppen i naturmiljön vid anläggning av 400kV-ledningar är sä omfattande att prövningsplikt bör gälla även för sådana.

Länsslyrelsen vill understryka alt de nya prövningsförfaranden som här föreslås bör ske samtidigt med prövning enligt andra lagar och författning­ar i syfte att minska prövningstiderna.

4.22 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Utredningen har föreslagit atl kraft­ledningar med högre spänning än 500 kV skall prövas enligt miljöskyddsla­gen. Regeringen föreslås få befogenhet efler framställning från naturvårds­verket att föreskriva atl sådan prövning skall ske. Länsslyrelsen anser dock alt sådana kraftledningar innebär en så påtaglig miljöstörning atl obligatorisk förprövningsplikt bör föreskrivas.

4.26

Länsstyrelsen i Örebro län: Beträffande störningar på grund av elek­triska anläggningar föreslår utredningen dels ett förtydligande i miljö­skyddslagen för atl undanröja nuvarande iveksamhet huruvida lednings­buller och luftföroreningar från dylika anläggningar kan prövas enligt la­gen, dels obligatorisk förprövning beträffande starkslrömsledningar med högre spänning än 500kV. Länsslyrelsen biträder utredningens förslag i denna del.

4.27

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Utredningen föreslår att för­prövning kan för kraftledningar med spänning över 500 kV föreskrivas av regeringen efter etl tillvägagångssält motsvarande del för vägar och galor. Länsstyrelsen har inget att erinra häremot. Även i delta fall måste dock en pågående planering delges allmänhet och berörda myndigheter enligt klara föreskrifter.

4.30

Svenska kommunförbundet: Se under miljöskyddsprövning av vägar.

4.31

Svenska naturskyddsföreningen: I § 2 st. ML. Utredningen har här föreslagit ett förtydligande avseende elektriska och magnetiska verkningar av elektrisk anläggning (språkbruket i förslaget med en bör överges, efter­som ML rimligen är utesluten också för inverkningar av flera anläggningar) som i allt väsentligt ansluter till gällande rätt. Emellertid är den speciallag­stiftning som finns för elektriska anläggningar inte utformad på ett sålt som tillgodoser moderna krav på miljöskydd för olika organismer. Enligl för­eningens mening bör därför i första hand miljöskyddslagen göras tillämplig fullt ut på alla slags störningar från elektriska anläggningar, i andra hand (och som ett minimikrav) på alla de effekter och risker för effekter av elektriska anläggningar som inte är fullt ut och med en ambitionsnivå som motsvarar ML; s tillätlighetsregler reglerade i speciallagstiftning.

Motsvarande bör enligt föreningens bestämda uppfattning gälla för joni-

91

serande strålning. I den mån speciallagstiftning för kärnenergiverksamhel    Prop. och för strålskydd inte innehåller regler som vad gäller ekologiska hänsyn    1986/87: 135 motsvarar i omfattning och ambitionsnivå vad ML innehåller för andra miljöstörningar, bör ML göras tillämplig på detta.

Miljöskyddslagen bör alltså göras till en supplerande lagstiftning för alla slags miljöstörningar, som fyller ut de luckor och tommm etc. som special­lagstiftning lämnar.

4.32 Lantbrukarnas riksförbund: Inom lanlbmkarkåren finns i dag en stark oro för de skadeeffekter som eventuellt kan vällas genom kraftledningar med höga spänningar. Oron har bl. a. avseende pä skador såsom fmktsam-hetsstörningar på djur. Skulle det visa sig atl kraftledningarna orsakar skador av angiven art kommer del i mänga fall atl leda fill fömtom produktionsomläggning - minskade fastighetsvärden. LRF finner inle atl miljöskyddsulredningen lyckats klarlägga de rättsliga spörsmål som är förenade med redovisade problem. Sålunda besvaras ej, för att anföra ett exempel, frågan om vilken lagstiftning som äger tillämpning vid faslighets-värdeminskning av ovan angiven orsak. LRF vill understryka det angeläg­na i atl den rättsliga behandlingen av i sammanhanget aktuella skador ordentligt klarläggs.

92

BUaga 6

Prop.

1986/87: 135

Naturvårdsverkets lagförslag i de delar de behandlas i propositionen

6.1 Verkets förslag i skrivelse den 6 juli 1984

Förslag till ändring i ML

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

40 

§

Om tillstånd inle har givits enligt denna lag, får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om så­dant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för all la­gens bestämmelser skall efterlevas. I brådskande fall eller när del i öv­rigl finns särskilda skäl får föreläg­gandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig atl rät­telse inte kan vinnas genom räd.

Tillslåndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana bråds­kande föreskrifter som är nödvän­diga till följd av särskilda omstän­digheter.

Om en lillståndshavare åsidosät­ter vdlkor som angivits i tillstånds­beslulet, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans be­kostnad eller förelägga honom atl själv vidtaga rättelse.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyn­dighet sätta ut vite.

Om tillstånd inte har givits enligt

denna lag, får en tillsynsmyndighet

meddela ett föreläggande eller för­

bud som behövs för atl denna lag

eller

miljöskyddsförordningen

(1981:574) skall efterievas. 1 bråds­kande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först se­dan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom räd.

Tillslåndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från atl m.eddela sådana bråds­kande föreskrifter som är nödvän­diga till följd av särskilda omstän­digheter.

Om en lillståndshavare åsidosät­ter villkor som angivits i tillstånds-beslutet, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans be­kostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyn­dighet sälta ut vite.

6.2 Verkets förslag i skrivelse den 4 december 1985 Förslag till ändringar i miljöskyddslagen

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

43 

§

Kan verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är inneha­varen skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplys­ningar om anläggningen.

Den som utövar eller ämnar ut­öva miljöfarlig verksamhel skall in­stallera behövlig mäl- och prov-tagnlngsulrusining saml ulföra de

93

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhel som kan befaras vara miljöfarlig att utfö­ra/ör tillsynens fullgörande behöv­liga undersökningar av verksamhe­ten och dess verkningar. TUlsyns­myndighel kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva alt så­dan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksam­heten och utse nägon att göra un­dersökningen.

Det åligger den som utövar verk­samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyndigheten fast­ställer.

I beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndighet utsätta vite.

mätningar, ta de prover, ombesörja de analyser samt utföra de besikt­ningar och undersökningar i övrigl av verksamheten och dess verk-rungar som behövs för tillsynen. Resultaten av undersökningarna skall rapporteras till tillsynsmyn­dighet.

Omfattningen av åligganden en­ligt andra styckel kan bestämmas genom kontrollprogram. Sådant program fastställs av tillsynsmyn­dighet. Till grund för fastställande av kontrollprogram får tillsynsmyn­digheten förelägga den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verk­samhet att utarbeta förslag lill så­dant program.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar eller ämnar utöva verksamhel som kan befaras vara miljöfariig alt utföra särskild sådan åtgärd som avses i andra styckel.

I ställel för föreläggande som avses i fjärde stycket kan tiUsyns-myndigheten, om det finnes lämpli­gare, föreskriva att sådan åtgärd som avses i andra styckel skall ut­föras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att utföra åtgärden.

Det åligger den som utövar verk­samheten atl ersätta kostnad för åt­gärd som avses i femte slycket med belopp som tillsynsmyndigheten fastställer.

I beslut om föreläggande enligl tredje och fiärde styckena får till­synsmyndighet utsätta vite.

Prop.

1986/87: 135

45 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhel

1.

bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 § iredje stycket,

2.

underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 10 §

3. åsidosätter villkor eller före­skrifter som meddelats med stöd av 8a§ andra stycket, 17§, 18§ första stycket, 19-21 §, 21 a § andra stycket, 23-25 §, 27 §, 29§ andra stycket eller 41 §,

3. åsidosätter vUlkor, föreskrif­ter: eller beslut som meddelats med stöd av 8a§ andra slycket, 17§, 18 § första stycket, 19-21 §, 21 a § andra stycket, 23-25 §, 27 §, 29§ andra stycket, eller 41 §,

94

4. underlåter all fullgöra vad som

4. underiåter alt fullgöra vad som     Prop.

åligger honom enligt 43 § första åligger honom enligt 43 § första 1986/87:135

stycket eller i ansökan eller annan stycket eller enligl kontrollprogram

handling som avges enligl denna lag som fastställts enligt 43 § tredje

eller enligt föreskrift som har med- stycket, eller i ansökan eller annan

delats med stöd av lagen lämnar ve- handling som avges enligt lag eller

derbörande myndighet orikliga enligt föreskrift som har meddelats

uppgifter rörande ett förhållande av med slöd av lagen lämnar vederbö-

betyddse för prövning av en fråga rande myndighet oriktiga uppgifter

om tillstånd eller för tillsynen.

rörande etl förhållande av betydel-

se för prövning av en fråga om till­stånd eller för tillsynen.

1 ringa fall döms inte till ansvar.

Till ansvar enligl första slycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

6.3 Verkets förslag till ändringar i ML i skrivelse den 15 april 1986

Lagförslag

45 §

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhel underlåter atl fullgöra vad som åligger honom enligt 43 § första stycket eller i ansökan eller annan handling, som avges enligt denna lag, eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar veder­börande myndighet orikliga uppgifter rörande elt förhållande av betydelse för prövning av en fråga om lillstånd eller för tillsynen.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Till ansvar enligt första styckel döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

52 § En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå om

1.      ett förbud som meddelats med slöd av 8, 23 eller 41 § överträds,

2.

en bestämmelse som har meddelats med stöd av 2§ iredje stycket åsidosätts,

3.

en föreskrift som meddelats av regeringen med stöd av 10 § åsidosätts,

4.

ett villkor eller en föreskrift som meddelats med stöd av 8a§ andra stycket, 17 §, 18 § första stycket, 19-21 §§, 21 a § andra stycket, 23-25 §§, 27 §, 29 § andra stycket eller 41 § åsidosätts,

5.

utrustning enligt kontrollprogram fastställt med stöd av 43 § tredje stycket' inte installerats,

6.

mätning, provtagningar, analyser eller besiktningar och andra under­sökningar enligt kontrollprogram fastställt med stöd av 43 § tredje stycket', inte utförs.

I ringa fall utgår inte miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgift tillfaller staten.

54 §

Miljöskyddsavgiften skall bestämmas lill ett belopp som svarar mot två gånger den ekonomiska fördelen av överträdelsen. Detta belopp kallas grundbelopp.

Avgiften kan bestämmas fill ett lägre eller högre belopp om omständig-

95

heterna i det särskilda fallet föranleder detta. Avgiften får inle understiga     Prop.

halva gmndbeloppet och inte översliga dubbla grundbeloppet.

1986/87: 135

Kan full bevisning om storleken av fördelen inle alls eller endasi med svårighet läggas fram, uppskattas dessa till skäliga belopp.

' Här avses lagrummet i dess lydelse enligl nalurvärdsverkets skrivelse 1985-12-04 till regeringen med förslag lill ändringar i ML m. m.

96

BUaga 7    Prop.

1986/87: 135

7   Sammanställning av remissyttranden över naturvårdsverkets förslag

7.1 Yttranden övernaturvårsverkets skrivelse den 6 juli 1984 med förslag till ändringar i bl. a. miljöskyddslagen

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslagen i skrivelsen rörande ändringar i 40 § ML avgetts av koncessionsnämnden för miljöskydd, Svea hovrätt, kammartätten i Stockholm, länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Väst­manlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Väster­bottens och Norrbottens län. Svenska kommunförbundet. Svenska natur­skyddsföreningen och Sveriges industriförbund.

Några länsstyrelser har bifogat yttranden från kommuner.

De remissinstanser som har yttrat sig är i allmänhet positiva till natur­vårdsverkets förslag.

Koncessionsnämnden för miljöskydd: Från de synpunkter koncessions­

nämnden skall beakta har nämnden ingen erinran mot föreslagna ändringar

i 40 § miljöskyddslagen 

Svea hovrätt: Om den undantagsbestämmelse som naturvårdsverket fö­reslagit i 2 § 2 st miljöskyddsförordningen inte införs föreligger enligt hov­rättens mening inte något behov av ändring av 40 § miljöskyddslagen.

För det fall en sådan undantagsregel ändå införs eller det av andra skäl anses föreligga behov av att ge tillsynsmyndigheterna möjligheter att med­dela föreläggande om skyldighet att ansöka om tillstånd till viss miljöfarlig verksamhel måste detta uttryckligen anges i lagtexten.

Kammarrätten i Stockholm: Kammarrätten har i övrigt inte något att erinra mot de författningsändringar som naturvårdsverket föreslär.

Länsstyrelsen i Stockholms län: Ökade möjligheter alt ingripa medföre­läggande och förbud (40 § ML). - En sädan vidgad möjlighet att ingripa torde komma att utnyttjas tämligen sällan, däremot torde den kunna ha förebyggande effekter varför länsslyrelsen tillstyrker del remitterade för­slagel.

Länsstyrelsen i Södermanlands län: Förslagel till ändring av 40 § ML

tillstyrkes delvis. Om någon underiåler atl tillslåndspröva eller anmäla en

verksamhet, för vilken sådan skyldighet stadgals, kan länsstyrelsen visser­

ligen, redan med nuvarande formulering i 40§, förbjuda verksamhelen i

avvaktan på prövning. Detta förfarande kan emellertid ibland vara svårt atl

tillämpa, t. ex. när det gäller utsläpp av kommunalt avloppsvallen, där det

knappast går att stänga av verksamhelen. Del är därför rimligt alt avsnittet

"Om sådan försiktighetsmått" tas bort ur 40 § ML, för att möjliggöra för

tillsynsmyndighet att även ge föreläggande om tillståndsprövning. Dock

synes en hånvisning till miljöskyddsförordningen överflödig eftersom den­

na inte kan innehålla annat än vad som har stöd i lag, t.ex. följer ju

"'

7    Riksdagen 1986/87. I sam/ Nr 135

tillståndsplikten av 10 § miljöskyddslagen. Däremot tillstyrkes förslaget atl    Prop.

ta bort ordet "uppenbart".

1986/87: 135

Med denna ändrade lydelse av 40 § ML framstår emellertid 41 § ML som överflödig. Dels är ju 40 § tillämplig även för naturvårdsverket, dels blir koncessionsnämnden enligt förslag besvärsinstans även i tillsynsärenden, vilket ger tillräcklig rättssäkerhet. Länsstyrelsen föreslår därför att 41 § ML upphävs.

Länsstyrelsen i Jönköpings län: Länsstyrelsen tillstyrker de av natur­vårdsverket föreslagna ändringarna. Som en konsekvens av ändringama i 40 § och mot bakgrund av de - enligt vad länsstyrelsen erfarit - ringa antal fall där 41 § tillämpas torde övervågas elt slopande av sistnämnda paragraf.

Länsstyrelsen i Kronobergs län: Förslagel till ändring av 40 § ML till­styrkes delvis. Om någon underiåler att tillslåndspröva eller anmäla en verksamhet, för vilken sådan skyldighet stadgals, kan länsslyrelsen visser­ligen, redan med nuvarande formulering i 40§, förbjuda verksamheten intill dess tillstånds- eller anmälningsplikten, fullgjorts. Det ankommer sedan på den verksamhetsansvarige alt välja mellan atl söka tillslånd för resp. anmäla verksamhelen eller all inte bedriva verksamheten. Delta förfarande kan emellertid ibland vara svårt att tillämpa, t. ex. när del gäller utsläpp av kommunalt avloppsvatten, där del knappast går att stänga av verksamheten. Det år därför rimligt att avsnittet "Om sådan försiktighels-mått" tas bort ur 40 § ML, för att möjliggöra för tillsynsmyndighet att även ge föreläggande om tillståndprövning. Dock synes en hänvisning till miljö­skyddsförordningen överflödig eftersom denna inte kan innehålla annat än vad som har stöd i lag, l. ex. följer ju tillslåndspliklen av 10 § miljöskydds­lagen. Däremot tillstyrkes förslaget att ta bort ordet "uppenbart".

Med denna ändrade lydelse av 40 § ML framstår emellertid 41 § ML som överflödig. Dels är ju 40 § tillämplig även för naturvårdsverket, dels blir koncessionsnämnden enligt förslag besvärsinstans åven i tillsynsärenden, vilket ger tillräcklig rättssäkerhet. Det finns inte heller från miljöskydds­synpunkt någon anledning att tvinga en befintlig verksamhet till prövning, när man kan nå samma resultat enbarl genom tillsyn. Länsstyrelsen före­slår därför aU 41 § ML upphävs.

Nuvarande lydelse

Av länsstyrelsen

föreslagen lydelse

40 § första

stycket ML

Om tillstånd inle har givits enligt

Om tillslånd inte har givils enligl

denna lag, får en tillsynsmyndighet

denna lag, får en tillsynsmyndighet

meddela ett föreläggande om så-

meddela ett föreläggande eller för-

dant försiktighetsmått eller förbud

bud som behövs för att denna lag

som uppenbart behövs för att la-

skall efterlevas. I brådskande fall

gens bestämmelser skall efterlevas.

eller när det i övrigl finns särskilda

I brådskande fall eller när det i öv-

skäl får föreläggandet ges omedel-

rigl finns särskilda skäl fär förelåg-

bart och i andra fall först sedan det

gandet ges omedelbart och i andra

visat sig atl rättelse inle kan vinnas                                 98

fall först sedan del visat

genom råd.

Prop.

sig aft rättelse inte kan

1986/87: 135

vinnas genom råd.

41 § ML utgår

Länsstyrelsen i Kalmar län: Förslagel till ändring av 40 § ML tillstyrkes. Länsslyrelsen finner atl vid en sådan ändring 41 § ML inte erfordras utan bör upphävas. Inte ens med nu gällande regler har 41 § ML kommil lill någon omfattande tillämpning. 1 länet har inte förekommit någol sådanl fall.

Länsstyrelsen i Blekinge län: Länsstyrelsen tillstyrker den föreslagna ändringen som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att ge föreläggande om skyldighet att ansöka om tillstånd till viss miljöfarlig verksamhet.

I och med den ändrade lydelsen av 40 § ML förefaller 41 § ML överflö­dig, eftersom naturvårdsverket i egenskap av tillsynsmyndighet har samma möjlighet att begära prövning som 41 § ML i sin nuvarande lydelse erbju­der.

Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen tillstyrker den föreslag­na ändringen i 40 § ML med innebörd att det blir möjligt för tillsynsmyn­digheten att ge ett föreläggande om skyldighet att ansöka om lillstånd till miljöfarlig verksamhet och förbjudande av byggnadsverksamhet som ev. redan påböriats i strid mot beslämmelserna om lillslåndsplikl. Denna ändring lorde vara nödvändig för alt i vissa lägen få till stånd en tillstånds­prövning, när det råder delade meningar vid tillämpningen av föreslagen lydelse av 2 § andra stycket MF.

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Belräffande föreslagna ändringar i 40 §

ML------- har länsstyrelsen ingen erinran.

Länsstyrelsen i Hallands län: Länsstyrelsen tillstyrker ändringen som ger tillsynsmyndigheterna möjlighet atl förelägga utövare av miljöfarlig verk­samhel att söka tillstånd eller inge anmälan. Då det här gäller föreläggan­den som närmasl kommer alt meddelas i situationer när klara överträdelser av tillstånds- eller anmälningsplikt skett förefaller det emellertid underligt all rättelse normalt först skall försöka vinnas med råd. En justering är därför påkallad även vad gäller bestämmelsens utformning i övrigt.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Den föreslagna befogenheten alt meddela föreläggande om atl söka tillslånd bör endast gälla fall som avses i stycket ovan, dvs. "dispenserade" verksamheter. Något behov av befogenheter utöver de nuvarande alt meddela föreläggande om förbud och försiktighetsmått finns knappast. I sammanhanget bör även beaktas miljöskyddslagens straffbestämmelser och polismyndighets skyldighet alt förhindra fortsatt brottslig gärning. Ordet "uppenbart" bör, såsom före­slås, tas bort ur 40 § ML.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Den första meningen i 40 § miljöskydds­lagen anser länsslyrelsen bör bibehållas i sin nuvarande lydelse. Stadgan-del ger möjlighet atl meddela föreläggande om försiktighelsmäll eller för­bjuda ifrågavarande verksamhet.

Istället för den formulering som naturvårdsverket förordat föreslår läns­

styrelsen följande lydelse som skulle kunna las upp som etl andra stycke i

99

40 § miljöskyddslagen; "Om tillståndsplikten eller anmälningsplikten un- Prop. deriäfits får en Ullståndsmyndighel förelägga den tillstånds- eller anmäl- 1986/87: 135 ningspliktige att söka tillslånd för verksamheten eller anmäla verksamhe­ten". Med denna föreskrift fär man möjlighel att, om man anser sig kunna gå med på verksamheten i och för sig men att det formellt inte finns något tillstånd, ge vederbörande ett föreläggande om alt om verksamheten skall fortsätta så måste han antingen söka lillstånd eller anmäla verksamheten. - Enligt 40 § kan föreläggandel förknippas med vile.

Om nyssnämnda ändring införs kan sålunda en tillsynsmyndighet tvinga ett företag att söka lillstånd eller anmäla verksamhelen ifråga. Tillsyns­myndigheten har redan nu möjlighet att enligt 40 § miljöskyddslagen med­dela erforderliga försiktighetsmått eller förbud. I princip skulle därför det föreslagna tvingande förfarandet vara onödigt. Fördelen med möjligheten att meddela föreläggande om tillståndsprövning eller anmälan är emellertid dels att allmänheten kan påverka ärendet i enlighet med de regler som finns för prövning av lillstånds- och anmälningsärenden, dels att en anmälan i viss omfattning remissbehandlas dels att förfaringssättet vid tillstånds­prövning är klarare, enklare och snabbare än om en verksamhel skall behandlas med hjälp av tillsynsparagraferna. Ett tillstånd reglerar också de villkor som skall gälla för företaget. Företagaren, tillsynsmyndigheten och övriga berörda vet då under vilka villkor som verksamheten fär bedrivas. Om tillsynsmyndigheten istället reglerar verksamheten med tillsynsbe­stämmelserna kommer det alltid atl råda ett visst osäkerhetsförhållande. Ett hårdare tryck från omkringboende och andra kan medföra att tillsyns­myndigheten känner sig tvingad all ta upp ärendet pä nytt. Tillsynen av den ifrågavarande anläggningen kan därvid bli mer komplicerad och dyrbar än om tillstånd föreligger.

Länsstyrelsen i Värmlands län: Även förslaget lill ändring av 40 § miljö­skyddslagen kan tillstyrkas.

Länsstyrelsen i Örebro län: Det har vid något lillfälle i Örebro län förekommit atl en tillståndspliktig verksamhet påböriats ulan alt lillstånd sökts. Det konstaterades då vid samråd med naturvårdsverket att lånssty­relsen inte kunde förelägga vederbörande all söka lillstånd. Inte heller kunde länsstyrelsen förbjuda verksamheten bara av det skälet att tillstånd inte sökts. Länsstyrelsen ansågs dock kunna utfärda föreskrifter. Med den föreslagna ändringen i 40 § ML skulle länsstyrelsen i nämnda fall ha kunnat förelägga vederbörande att söka tillstånd eller förbjuda verksamheten. Med hänvisning härtill tillstyrker länsstyrelsen att 40 § ML ändras enligl förslaget. Behovet av en sådan ändring kan komma att öka, om den av naturvårdsverket föreslagna utvidgningen av 2 § MF kommer till stånd. Del får dock framhållas att ett föreläggande all söka tillslånd kan innebära etl omständligt förfarande. Det blir ett särskilt ärende skilt från ett eventu­ellt kommande tdlståndsärende. Besvär över föreläggandet kan föras sär­skilt. Ett föreläggande torde vidare enbart kunna avse att inge ansökan om tillstånd. Om ansökan ges in men är bristfällig, lorde i stället föreläggande skola ske med stöd av 13 § tredje stycket ML. Även över ett sådant föreläggande kan besvär föras.

100

Länsstyrelsen i Västmanlands län: Ej heller finns någon erinran mol den     Prop.

föreslagna ändringen av 40 § ML.

1986/87: 135

Länsstyrelsen i Kopparbergs län: När del gäller naturvårdsverkets för­slag i skrivelserna till regeringen kan länsslyrelsen i övrigt i allt väsentligt ansluta sig till de synpunkter koncessionsnämnden har anfört i sill remiss­yttrande.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Förslaget till ändring i 40 § miljöskydds­förordningen är bra. Länsstyrelsen tillstyrker att det genomföres snarast.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Länsstyrelsen ser det som mycket positivt atl föreslagen ändring vad avser 40 § miljöskyddslagen genomförs så atl tillsynsmyndighet får möjlighel au förelägga om tillståndsprövning.

Länsstyrelsen i Jämtlands län: - - - föreslagna ändringarna i miljö­skyddslagen och miljöskyddsförordningen föranleder inga erinringar från länsstyrelsens sida.

Länsstyrelsen i Västerbottens län: Verket lar också upp frågan om änd­ring av 40 § miljöskyddslagen i syfte all stärka tillsynsmyndighetens möj­ligheter atl ingå med föreläggande och förbud. De problem som natur­vårdsverket tar upp är relativt vanligt förekommande vid befintliga förelag som saknar lillstånd enligt miljöskyddslagen. Företagaren ser ofta i sådana fall kravet från tillsynsmyndigheten atl söka tillstånd till verksamhelen som elt onödigt påfund eller belastning, men bortser samtidigt frän de fördelar som det innebär alt få verksamheten legaliserad enligt miljö­skyddslagen. Länsstyrelsen är därför av den meningen atl företagare i vissa fall bör kunna föreläggas att söka tillslånd.

Länsstyrelsen i Norrbottens län: Den i anslutning till denna ändring föreslagna ändringen av 40 § miljöskyddslagen bör också kunna medverka lill en smidig hantering av ärenden där tillämpning av dessa bestämmelser kan bli aktuell. Borttagandet av ordet "uppenbart" kan dock innebära risk för att 40 § kan utnyttjas för ambitiöst. Länsstyrelsen föreslår därför att ordet "uppenbart" får stå kvar eller att en viss uppmjukning göres, t. ex. genom alt "uppenbart behövs" ersattes med "för vilket del finns elt påtagligt behov" eller liknande.

Svenska kommunförbundet: Styrelsen tillstyrker naturvårdsverkels för­slag att stärka tillsynsmyndigheternas möjligheter att meddela de föreläg­ganden och förbud som behövs för att miljöskyddslagen eller miljöskydds­förordningen skall efterlevas. Styrelsen noterar atl den förstärkta befogen­heten även tillkommer miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Svenska naturskyddsföreningen: Naturvårdsverkets förslag om ändring i 40 § miljöskyddslagen tillstyrks som en välkommen och välmotiverad för­stärkning av lagen.

Sveriges industriförbund: Industriförbundet har intet att invända mot naturvårdsverkels förslag att 40 § ML ändras på sätt som stärker länssty­relsens befogenhet att inskrida med förelägganden.

101

7.2 Yttranden över skrivelse från statens naturvårdsverk

Prop.

den 4 december 1985 med förslag till ändringar i

1986/87; 135

miljöskyddslagen

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslagen lill ändringar i ML lill den del de slutligt behandlas i lagrådsremissen avgetls av koncessionsnämnden för miljöskydd, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Ös­tergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Väster­nortlands, Jämtlands, Västerbottens och Nortbottens län. Svenska kom­munförbundet. Svenska naturskyddsföreningen och Sveriges industriför­bund.

Ett par länsstyrelser har bifogat yttranden av komimuner.

1 Allmänna synpunkter

1.27 Sveriges industriförbund: Om alla de förslag genomförs som nu ligger hos regeringen riskerar ML att bli ett svåröverskådligt "lapptäcke". Indu­striförbundet anser i stället atl man nu bör göra en genomgripande översyn av miljöskyddslagen, trots att en stor förändring i lagen genomfördes så sent som 1981. ML bör ändras så atl den fyller kraven på ett modernt regelsystem, vilket f.n. inte är fallet. 1981 års lagändring skapar vidare problem som nu bör rättas fill. Erfarenheterna av nära tvä decenniers tillämpning av ML bör kunna tas till vara med syfte att förenkla lag och förordning.

För att klara det erfordras elt genomtänkt underlag för hela problem­komplexet. Industriförbundet återkommer med förslag lill kompletterande ändringar av ML och MF.

2 Kontrollprogram

Flertalet remissinstanser tillstyrker naturvårdsverkets förslag till förtydli­gande regler om kontrollprogram. Några är dock tveksamma till att över­trädelser av kontrollprogrammen straffsanklioneras samtidigt som vites­möjligheten bibehålls. Ett par remissinstanser, däribland koncessions­nämnden, är negafiva till verkels förslag och ifrågasälter behovet av ytter­ligare författningsbestämmelser.

2.1 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden upptar först till behandling den yäckta frågan om eventueUt ytterligare kontroll­regler.

I specialmotiveringen till immissionssakkunnigas förslag till immissions-

lag (s. 317f) rörande "tillståndsbeslut och verkan därav" framhöll de sak­

kunniga vikten av att ett tillståndsbeslut innehöll både noggrann beskriv­

ning av den användning som var föremål för tillståndet och noggranna

föreskrifter om de villkor som skulle gälla. Vid tillämpning av de föreslag­

na reglerna om beslutets innehåll ansåg de sakkunniga atl god vägledning

102

kunde hämtas från ditlillsvarande praxis i vattenföroreningsmål. Som vill-    Prop.

kor kunde uppställas krav på variehanda skyddsåtgärder, begränsningar    1986/87: 135

och kontroller, exempelvis i fråga om lägsta skorstenhöjd, användning av

renings- eller dämpningsanordningar, iakttagande av emmissionsgränser

osv. Föreskrifterna kunde också, enligl de sakkunniga, avse kontroll av alt

uppställda tekniska villkor verkligen efterlevdes.

1 propositionen till miljöskyddslagen uttalar departementschefen i frågan om tillståndsbesluls innehåll att beslutet - förutom angivande av den verksamhet som tillståndet gäller, också skall innehålla föreskrift om de villkor som myndigheten anser skall gälla för tillståndet samt att sådana villkor i första hand kan avse renings- och andra skyddsåtgärder, inskränk­ningar i verksamheten, immissionsgränser, kontrollåtgärder osv.

Av propositionen framgår vidare bl. a. följande (s. 222 fQ:

Tillsyn

Men myndigheternas verksamhet på miljövårdsområdet kan inle stanna vid au behandla ärenden som aktualiseras genom ansökningar. Verksam­heten måste också ha ett aktivt innehåll för atl utvecklingen på miljövärds-området skall kunna styras i rätt riktning. Här kommer lillsynsuppgifterna in. Hit hör t.ex. alt myndigheterna, som immissionssakkunniga har ut­tryckt det, själva är aktivt verksamma för att spåra upp fall där åtgärder behövs. Vidare hör hit övervakning och kontroll av störningskällor och av all skyddsföreskrifter efterlevs. Andra betydelsefulla aktiviteter är inven­tering och kartläggning av vatten- och luftföroreningar och störningskällor av olika slag samt planering av det allmännas insatser.

Naturvårdsverket föreslär vidare alt del meddelas föreskrifter om att uppgifter om mängd och beskaffenhet av avloppsvatten skall hållas fill­gängliga på sätt tillsynsmyndigheten närmare bestämmer. Vissa remissin­stanser ställer sig positiva till det. Jag (departementschefen) anser emeller­tid inte nödvändigt att meddela uttryckliga föreskrifter om uppgiftsskyl­dighel av den art som naturvårdsverket föreslår. 1 varje fall kan frågan anstå till dess närmare erfarenheter vunnits av de nya prövnings- och tillsynssystemel. Del är vanligt att vattendomstolarna i samband med alt tillstånd lämnas lill avloppsförelag ålägger sökanden alt fortlöpande lämna tillsynsorgan uppgifter om avloppsvattnets mängd och beskaffenhet och om andra förhållanden som är av inlresse från konlrollsynpunkl. Jag anser att detta förfarande med fördel bör kunna tillämpas också i det prövnings-och tillsy nssystem somjag föreslår. Genom denna ordning och genom den möjlighel som tillsynsorganen får all kräva upplysningar om förorenande anläggning kan ändamålet med naturvårdsverkels förslag om uppgiftsskyl­dighet i huvudsak tillgodoses.

Av specialmotiveringen till lagförslaget (prop. s. 253 fO kan följande

inhämtas under rubriken "Ansvar, handräckning och besvär m. m.". Med

anledning av att immissionssakkunniga ej hade föreslagit någon bestäm­

melse om besiktning och att vattenöverdomslolen hade ansett en sådan

bestämmelse nödvändig uttalade departementschefen bl. a. följande:

103

---- Syftet med sådan besiktning är att kontrollera att arbetena för     Prop.

företaget utförts i enlighet med tillståndsbeslutet. Eftersom del finns en      1986/87: 135

särskild tillsynsorganisalion på det område som den nya lagstiftningen

täcker och tillsynsorganen har vidsträckta befogenheter all vinna tillträde

fill anläggningar, inhämta upplysningar osv. anser jag inte att det finns

något behov av att i den nya lagen ha en motsvarighet fill 13 kap. 1 §

vattenlagen. Ingel hindrar f. ö. att prövningsmyndigheten bland de villkor

som las upp i tillståndsbeslulet också meddelar behövliga kontrollbesläm-

melser.

Belräffande 45 § i lagförslaget (se nedan) fastslogs atl straffansvaret inte anknyter till de materiella reglerna, att efterlevnaden av dessa tryggas genom regler av annan art än straffbestämmelser, t. ex. regler om konces­sionsplikt, tillsyn, befogenhet för myndigheter och enskilda att föra talan osv, samt att straff kommer i fråga när man åsidosätter förbud eller föreskrift som meddelats med slöd av lagen. Straffansvar drabbar således den som bl. a. åsidosätter villkor eller föreskrift som meddelats med stöd av exempelvis 18 § första styckel. Hit hörde, enligl departementschefen, främst villkor om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått, fidsbe-stämmelser eller kontrollföreskrifter o. d. som meddelas i samband med atl tillstånd lämnas till viss verksamhet. Vidare påpekades i samband härmed att den som bryter mot förbud eller föreskrift som meddelas enligt 40 § inte är underkastad straffansvar samt atl skälet härtill är att länsslyrelsen kan utsätta vite i samband med sådan föreskrift.

Belräffande lydelsen av tillsynsreglerna och av 45 § bland ansvarsreg­lerna i den miljöskyddslag som trädde i kraft den Ijuli 1969 hänvisas till bilaga till detta remissyttrande.

Av förarbetena till miljöskyddslagen och av de i bilagan redovisade lagreglerna framgår bl.a. att naturvårdsverket och länsstyrelserna skulle utöva tillsyn till skydd mot miljöfarlig verksamhel som kunde medföra fara för allmänna intressen, att naturvårdsverket hade den centrala fillsynen medan länsslyrelsen utövade fortlöpande tillsyn inom länet samt att till­synsmyndigheterna skulle övervaka atl miljöfariig verksamhet som är lill­ståndsprövad bedrivs enligt meddelade villkor och att annan miljöfarlig verksamhet inte strider mol miljöskyddslagstiftningen. Av förarbetena framgick vidare att tillståndsmyndighelen såsom villkor för tillstånd - i likhet med vad vattendomstolarna tidigare gjort vid tillämpning av vatten­lagens regler om avloppsvatten - kunde föreskriva "kontroll av atl upp­ställda tekniska villkor efterlevdes", "kontrollåtgärder", "kontrollbe­stämmelser" etc. Efterlevdes ej sådant "kontrollvUlkor" hade länsstyrel­sen möjlighet att ingripa med stöd av 40 § tredje resp. Qärde styckena och kunde under vissa förutsättningar sanktionsbestämmelserna i 45 § bli ullämpliga. I 43 § stadgades sludigen atl innehavare av en anläggning, där verksamhelen kan befaras vara miljöfarlig, är skyldig atl på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen. Enligt 45 § kunde den som uppsåtligen eller av oaklsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 § dömas till böter.

Redan från begynnelsen av koncessionsnämndens verksamhet kom

nämndens tillståndsbeslut som regel att innehålla ett "kontrollvillkor"

104

med den innebörden att tillständshavare ålades skyldighet all upprätta ett    Prop. program för kontrollen av verksamheten vid det lovgivna förelaget och av     1986/87: 135 företagets verkningar i omgivningen samt att underställa länsstyrelsen kontrollprogrammet för "godkännande" eller "fastställelse". Uppkom meningsskiljaktighet i programfrågan hade parterna möjlighel alt hänskjuta tvistefrågor till koncessionsnämndens avgörande.

Under 1971 och 1972 framförde naturvårdsverket önskemål till regering­en om kompletterande bestämmelser om tillsyn. Verkets förslag avsåg dels skyldighet för den som utövar miljöfariig verksamhel att utföra eller låta ulföra undersökningar, dels rätt för tillsynsmyndighet att anlita biträde för utförande av undersökningar. Berörda frågor behandlades i en inom justi­tiedepartementet upprättad promemoria (Ds Ju 1972; 36) om vissa ändring­ar i miljöskyddslagen. Av promemorian framgick bl. a. följande:

1 beslut om tillstånd brukar föreskrivas alt sökanden skall svara för kontroll av den miljöfarliga verksamheten. Föreskrifterna har ett skiftande innehåll men ges ofta endast den formen att sökandena åläggs att upprätta ett kontrollprogram som kan godkännas av länsslyrelsen. Svårigheter att fä till stånd behövliga undersökningar uppslår emellertid framför allt i fråga om verksamhel som inte varil föremål för prövning. Miljöskyddslagen (ML) anvisar inte någon enkel och lämplig möjlighet för tillsynsmyndighet alt gentemot en inle samarbetsvillig företagare fä till stånd undersökningar av sådan verksamhel.

För atl underlätta tillsynsmyndigheternas verksamhet bör i ML slås fast alt den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig år skyldig alt ulföra de undersökningar av verksamheten som behövs för att myndig­heterna på ett riktigt sätl skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifler. Under­sökningsplikten bör inte begränsas att avse själva utsläppet eller verksam­heten i övrigt vid anläggningen utan bör också avse verkningarna av den miljöfarliga verksamheten, exempelvis hur ett vattenområde påverkas av ett vallenförorenande avloppsutsläpp.

Tillsynsmyndighet måsle ha elt berättigat intresse av alt kunna föreskri­va atl viss undersökning skall ulföras inte av den som utövar verksamhe­ten utan av fristående expertis med teknisk eller vetenskaplig sakkunskap på just del aktuella området. En bestämmelse härom bör fogas till bestäm­melsen om företagarens allmänna undersökningsplikt.

1 allmänhet torde enighet kunna uppnås mellan fillsynsmyndighelen och företagaren om de undersökningar som bör ske. Då behövs inle annat än ett kontrollprogram som anger hur undersökningarna skall ske. Liksom f. n. bör givetvis företaget kunna åläggas att upprätta ett kontrollprogram. Tillsynsmyndigheten bör emellertid också ha möjlighet alt mol förelaga­rens vilja kräva vissa undersökningar. För att ge eftertryck ål ett föreläg­gande bör tillsynsmyndighet kunna utsätta vite.

Departementspromemorian fick i allmänhet etl positivt mottagande vid

remissbehandlingen. Vattenöverdomslolen ansåg att syftet med de före­

slagna bestämmelserna om företagarens undersökningsplikt till väsentlig

del kunde tillgodoses inom ramen för gällande lag, att förslaget därför

närmast fick ses som ett förtydligande och - belräffande befogenheten atl

utsätta vile - en komplettering av nuvarande regler samt all det kunde

105

övervägas att begränsa den föreslagna befogenheten för tillsynsmyndighe- Prop. terna till sådana fall då tillståndsprövning inle ägt mm. Enligl vattenlagsul- 1986/87: 135 redningen borde den föreslagna undersökningsplikten betraktas som elt utflöde av den allmänna skyldigheten för var och en som utövar miljöfarlig verksamhet att vidta skäliga försiktighetsmått. Detta uteslöt inle, ansåg utredningen, atl en precisering i lagen av skyldighetens innebörd kunde vara lämplig och påkallad. Vad som anfördes i promemorian gav enligl ulredningen vid handen alt så var fallet. Koncessionsnämnden framhöll alt den då ganska vaga uppgiftsskyldigheten behövde skärpas och preciseras såvitt gällde de inte tillåtlighelsprövade företagen, att behovet av ökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna beträffande tillåtlighelsprövade fö­retag onekligen var väsentligt mindre men att det måste vara ändamålsen­ligt au ha enhetliga tillsynsregler för all miljöfariig verksamhel.

I propositionen 1973; 141 med förslag till lag om ändring i ML anförde departementschefen bl. a. följande;

Företagarens ansvar bör omfatta även undersökningar av den miljöfar­liga verksamheten och dess verkningar. När det gäller verksamhel som varit föremål för tillståndsprövning kommer delta i praxis redan till ullryck genom alt sökanden i beslutet regelmässigt åläggs all svara för kontroll av den miljöfarliga verksamheten. När det gäller företag som inte har varil föremål för prövning ger emellertid ML inte tillsynsmyndigheterna tillräck­liga möjligheter att få till stånd behövliga undersökningar av den milljöfar-liga verksamheten. Särskilt för sådana fall innebär promemorieförslaget en välbehövlig utvidgning av företagarens ansvar för verksamhelen som bör underlätta tillsynsmyndigheternas arbete. En lagstiftning på grundval av förslaget utgör en angelägen reform som förbättrar miljövärdens möjlighe­ter. Beslämmelserna bör utformas i huvudsaklig överensstämmelse med promemorieförslaget.

Behovet av ökade befogenheter för fillsynsmyndighelerna alt kräva undersökningar är som nyss antyddes väsentligt mindre i fråga om prövade företag än i fråga om företag som inte varit föremål för prövning. Valten-överdomstolen har därför ifrågasatt om inte de föreslagna beslämmelserna begränsas till verksamhel som inte varil föremål för tillständs- eller dis­pensprövning. Som koncessionsnämnden framhåller är det emellertid än­damålsenligt atl ha enhetliga bestämmelser för all miljöfarlig verksamhet. Dessutom kan den i promemorian föreslagna befogenheten för tillsyns­myndighet atl utsätta vite eller atl anlita utomstående expertis behövas även i fråga om prövade förelag. Jag anser på grund av del anförda att de föreslagna bestämmelserna i ML bör gälla utan hinder av tidigare pröv­ning.

I allmänhet lorde enighet kunna uppnås mellan tillsynsmyndigheten och

företagaren om de undersökningar som bör ske och om val av särskild

expertis. Man kan utgå från att lillsynsmyndighelerna inte kräver att

företagarna skall utföra oskäligt omfattande och dyrbara undersökningar.

Som regel behövs inte annat än etl kontrollprogram som anger hur under­

sökningarna skall utföras. Liksom f. n. bör företagaren kunna åläggas atl

upprätta ett kontrollprogram. Tillsynsmyndigheten bör emellertid ha möj­

lighel atl mot förelagarens vilja kräva vissa undersökningar. För alt ge

106

eftertryck åt etl föreläggande bör tillsynsmyndighet kunna utsätta vite.

Prop.

Enligl men mening stämmer det bäst med lagstiftningens uppbyggnad atl     1986/87: 135 lalan mol beslut av naturvårdsverket och lånsstyrelse föres direki hos regeringen. Mot den av koncessionsnämnden förordade ordningen (atl parterna skall fä hänskjuta tvistig fråga till avgörande av nämnden) lalar också att vite kan utsättas enligt förslagel.

Tillståndsmyndigheten har möjlighel att i lillslåndsärendel rättskraftigl avgöra bl. a. vissa konkreta frågor om kontrollens utformning, om det finns inlresse av att få sådana frågor prövade redan på detta stadium. Delta är en fördel. Jag vill därför inte förorda, atl man gör det tillägg lill 22 § ML som föreslagits i promemorian (nämligen att rättskraften hos etl lillståndsbeslut inle ulgör hinder för tillämpning av de föreslagna bestämmelserna om företagarens undersökningsplikt), eftersom ett sådant tillägg skulle lägga hinder i vägen för att avgöranden i kontrollfrågor blev rättskraftigt avgjor­da. Man bör alltså behålla nuvarande ordning som medger atl vissa kon­trollfrågor avgörs rättskraftigt i lillslåndsärendel.

Från och med den I januari 1974 har 43 § ML följande lydelse;

43 §

Kan verksamhelen vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är innehava­ren skyldig alt på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhel som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga un­dersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om del finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.

Del åligger den som utövar verksamheten all ersätta kostnad för under­sökning som avses i andra styckel andra punkten med belopp som tillsyns­myndigheten fastställer.

I beslut om föreläggande enligt andra styckel får tillsynsmyndighet ut­sätta vite.

Naturvårdsverket föreslår nu att underiåtenhel all följa kontrollprogram straffbeläggs genom elt tillägg härom i 45 § första slycket ML. Om sådan straffbeläggning sker bör lagtexten, anser verket vidare, ange vilka skyl­digheter som innefattas i begreppet kontroll och vars omfattning kan komma att närmare upptas i kontrollprogram. Enligt elt nytt andra stycke i 43§ML

skall den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet installera behövlig mät- och proviagningsutrustning samt ulföra de mätningar, ta de prover, ombesöria de analyser samt utföra de besiktningar och undersök­ningar i övrigt av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen och skall resultaten av undersökningarna rapporteras till tillsyns­myndighet.

I ett nytt Iredje stycke, samma lagmm, föreslås sedan att omfattningen

av åligganden enligt andra slyckel kan bestämmas genom kontrollprogram,

alt sådant program fastställs av tillsynsmyndighet samt att tillsynsmyn-

107

digheten - lill grund för fastställelse av kontrollprogram - får förelägga     Prop.

den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet atl utarbeta     1986/87: 135

förslag till sådant program.

Om 43 § ML utvidgas på sätt angivils ovan, bör, enligt naturvårdsverket, del sakliga innehållet i det nuvarande andra styckel finnas med i lagrum­met i dess nya lydelse. Delta tillgodoses genom de föreslagna fjärde och femte styckena.

1 sjätte och sjunde styckena behandlas slulligen kostnadsfrågan och vitesfrågan. Vad gäller den senare frågan får tillsynsmyndighet i beslut om föreläggande enligl Iredje och fjärde styckena utsätta vile.

Naturvårdsverket motiverar den nya straffbestämmelsen i 45 § och ut­vidgningen av 43 § med nödvändigheten att tillsyn och kontroll av miljöfar­lig verksamhet fungerar väl, atl närmare bestämmelser om kontrollen bör meddelas nu samt atl dessa särskilt bör syfta lill atl ge kontrollprogram­men ökad belydelse. Lagförslaget syftar även till alt undanröja den tvekan som, enligl verket, "nu uppstått om den påföljd som kan komma i fråga i de situationer där kontrollprogram ej efterlevs".

Innan koncessionsnämnden redovisar sin inställning till lagförslaget vill nämnden nägot kommentera vad naturvårdsverket anfört till slöd för för­slaget.

Verket anför an kontrollen av tillståndsprövade företag i mycket slor utsträckning sker med ledning av kontrollprogram, atl sökandeföretaget i tillståndsärenden enligt fast praxis genom särskilt villkor brukar åläggas skyldighet att ge in förslag till sådant program till länsslyrelsen för faststäl­lelse samt atl länsstyrelsernas fastställande av kontrollprogram - när del sker i enlighet med föreskrifter härom i tillståndsbeslutet - i huvudsak får ses som beslut till följd av sådan delegering som berörs i avsnitt 2 (se nedan) i verkets framställning om ändringar i ML.

Som redovisats ovan har koncessionsnämndens tillståndsbeslut alltse­dan ML trädde i kraft som regel innehållit en villkorsbestämmelse om skyldighet för tillståndshavaren atl upprätta ett förslag till kontrollprogram rörande den lovgivna verksamheten samt att ge in programförslaget till länsstyrelsen för fastställelse (eller godkännande). Villkorsbestämmelsen skall ses som ett led i förprövningen av miljöfarlig verksamhel pä del sällel att koncessionsnämnden med bestämmelsen vill försäkra sig om atl resul­taten av prövningen i form av villkor för meddelat tillslånd får den effekt från miljöskyddssynpunkt som nämnden avsett. Åven utan en sådan be­stämmelse åligger det emellertid tillståndshavaren att ställa sig föreskrivna tillståndsvillkor om åtgärder, begränsningsvärden etc. till efterrättelse och åvilar det vederbörande tillsynsmyndighet som en skyldighet - direkt grundad på miljöskyddslagens tillsynsbestämmelser - att kontrollera ef­terievnaden av samma villkor. För att fullgöra denna skyldighet kan till­synsmyndigheten anmoda tillståndshavaren att upprätta ett förslag till kontrollprogram och atl ge in detta förslag för fastställelse.

På grund av det ovan anförda utgör, enligt koncessionsnämndens me­

ning, länsstyrelsens fastställande av kontrollprogram - även om det sker

enligt föreskrifter härom i ett tillslåndsbeslut - inte något beslut som fattas

av länsstyrelsen lill följd av delegering från nämndens sida.

108

Naturvårdsverket lämnar därefter i sin framställning (s. 2 och 3) en över- Prop. sikllig redogörelse för den ändring av 43 § ML som trädde i kraft vid 1986/87; 135 årsskiftet 1973/74 (se ovan s.5fO. Med anledning av departementschefens uttalande om att de föreslagna bestämmelserna i ML borde gälla utan hinder av tidigare prövning anför verket, alt uttalandet närmasl lar sikte på de företag, för vilka tillstånd fanns vid ikraftträdandet av de nya bestäm­melserna men också bör tillmätas belydelse beträffande "frågan om vilka grunderna borde vara för det framtida fastställandet av kontrollprogram för tillståndsprövade förelag". Verket konstaterar vidare att 43 § andra stycket efter 1973 års lagändring knappast i något fall åberopas vid faststäl­lande av kontrollprogram för tillståndsprövade företag saml att praxis när del gäller kontrollprogram för sådana företag i stället har fortsatt enligl i huvudsak samma linjer som tillämpades före lagändringen.

Fram till ändringen av 43 § ML var villkorsbeslämmdsen om kontroll­program i koncessionsbesluten som regel förenad med en "ivisleklausul" för den händelse tillståndshavaren ej upprättade nägot förslag till sådanl program, dröjde med programmets upprättande eller ej ville åtnöjas med länsstyrelsens ställningstagande rörande innehållet i programförslaget. Den kunde se ul på följande såU:

För det nu lämnade lillslåndel skall gälla följande villkor:

15.

Bolaget skall upprätta och inom tre månader från dagen för detta beslut till länsstyrelsen för fastställelse inge förslag till kontrollprogram avseende dels verksamheten i fabriksanläggningarna och på deponerings-plalser, dels tillståndet i redpienterna.

16.

Uppkommer mellan bolaget, å ena, samt länsstyrelsen, å andra

sidan, meningsskiljaktighet vid tillämpningen av de ovan under    eller

15 meddelade föreskrifterna, fär sådan fråga underställas koncessions­nämnden för särskilt avgörande. - Intill dess nämnden avgjort fråga som avses i punkt 15, skall kontrollverksamheten fortgå enligt länsstyrelsens bestämmande.

Avsikten med "tvisteklausulen" var önskemålet atl få till stånd ett väl fungerande kontrollprogram ulan onödig tidsutdräkt. Ulan en sådan klau­sul hade länsslyrelsen vid tredska från tillståndshavarens sida atl inge förslag till kontrollprogram varit tvungen atl tillämpa 40 § iredje stycket ML (se bilagan) med möjlighet att utsätta vile enligt Qärde slyckel samma paragraf. Vidare kunde tillståndshavaren vid missnöje med länsstyrelsens fastslällelsebeslut föra talan mot beslutel hos regeringen. Koncessions­nämnden ansåg för sin del att förfarandet med en "ivisleklausul" i kon­trollprogramfrågan var ett smidigare sätt att handskas med denna fråga såväl från formell som från materiell synpunkt. I sistnämnda hänseende hade ju nämnden också den förmånen all ha "förstahandskånnedom" om den lovgivna verksamheten från sin prövning av tillståndsärendet. Det bör anmärkas att även om kontrollfrågan "återfördes" till nämnden på grund av tillståndshavarens ovilja atl upprätta etl kontrollprogram kunde i prin­cip en ansvarstalan enligt 45 § komma i fråga.

Efter ikraftlrädandei av ändringen i 43 § ML försvann "tvisteklausulen"

109

beträffande kontrollprogrammen från nämndens tillslåndsbeslut. Vid re- Prop. missbehandlingen av ändringsförslaget hade koncessionsnämnden föreslå- 1986/87: 135 git alt parterna skulle få hänskjuta tvistig fråga lill avgörande av nämnden. Departementschefen uttalade emellertid, som ovan redovisats, att del stämde bäst med lagstiftningens uppbyggnad att talan mot beslut av bl. a. länsstyrelse fördes direkt hos regeringen saml att mol den av nämnden förordade ordningen talade också att vite kunde utsättas enligl förslagel. Efler lagändringen kom en villkorsbestämmelse om kontrollprogram i elt tillståndsbeslut att fä exempelvis följande utformning;

Bolaget skall före den 1 januari 1975 lill länsstyrelsen för fastställelse inge förslag till kontrollprogram avseende verksamheten vid bolagels an­läggningar och tillståndet i redpienterna. I fråga om bolagels skyldighet att lämna tillsynsmyndighet upplysningar om verksamheten och utföra eller bekosta för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar gäller i övrigt bestämmelserna i 43, 48 och 49 §§ ML.

Med hänsyn till att "tvisleklausulen" försvann och atl koncessions­nämnden därmed kopplades bort frän kontrollfrågan, efter det atl till­ståndsbeslutet meddelats, fann nämnden lämpligt att i villkorspunkten rörande ingivande av förslag till kontrollprogram erinra om tillståndshava­rens skyldighet att bl. a. utföra för tillsynens fullgörande behövliga under­sökningar enligl det nya andra stycket i 43 § ML. Nämnda skyldighet gällde självfallet utan en sådan erinran, men påpekandet var, enligt nämn­dens mening, i varje fall i börian motiverat av behovet atl upplysa till­ståndshavaren om lagändringen saml att ge länsstyrelsen stöd i arbetet beträffande kontrollen av lovgiven verksamhet. Påpekandet om tillstånds­havarens skyldigheter enligt 43 § återfinns fortfarande i koncessionsnämn­dens tillståndsbeslut.

Lagändringen föranledde ej koncessionsnämnden atl ändra sin praxis att i tillståndsbesluten ta in en villkorspunkt om skyldigheten för en lillstånds­havare att ge in elt kontrollprogramförslag för fastställelse även om en sådan punkl var mindre påkallad efler lagändringen. Som redovisats ovan från förarbetena lill ändringen innebar denna närmasl en precisering av vad som redan gällde med tillägg av vitesmöjlighelen. Även om tillstånds-beslutet innehåller nyssnämnda villkorspunkt och tillståndshavaren upp­fyller föreskriften däri att inom viss fid till länsstyrelsen ge in elt förslag till kontrollprogram står det givetvis länsstyrelsen fritt atl åberopa 43 § ML vid fastställandet av ett kontrollprogram. (Det bör nämnas att koncessions­nämnden viss tid efter lagändringen i några beslut, rörande särskilt mindre förelag, i stället för ovan berörda villkorspunkt endast ullalat (i villkor) att i fråga om tillståndshavarens skyldighet att lämna tillsynsmyndighet upp­lysningar om verksamheten och utföra eller bekosta för tillsynens fullgö­rande behövliga undersökningar gäller beslämmelserna i 43, 48 och 49 §§ ML.)

I det här sammanhanget bör slutligen konstaleras att lagändringen kom

till och framför allt hade betydelse för de ej tillståndsprövade företagen.

Beträffande de tillståndsprövade företagen gav ändringen länsstyrelsen

möjlighet att med hjälp av "vitesvapnel" dels tvinga tillståndshavaren atl

ge in förslag till kontrollprogram för det fallet att tillslåndsbeslut ej innehål-

110

ler någon villkorsbestämmelse om sådant ingivande, dels tvinga tillstånds-     Prop. havaren atl följa bestämmelserna i elt fastställt kontrollprogram. Den     1986/87: 135 senare tvångsmöjlighelen blev av särskild betydelse när "tvisteklausulen" försvann från tillståndsbesluten.

Naturvårdsverket gör gällande att "tvekan nu har uppstått om den påföljd som kan komma i fråga i de situationer där kontrollprogram ej efterlevs". 1 anslutning därtill anför verket att beträffande sådana under­sökningar som föreläggs med direkt tillämpning av 43 § andra stycket (vilkas omfattning kan anges genom kontrollprogram) behöver tvekan ej råda om de sanktioner som då kan komma ifråga, nämligen vite enligt 43 § Ijärde styckel (i beslut om föreläggande enligt andra stycket). Vidare anför verket;

Beträffande kontrollprogram som fastställts i enlighet med lillståndsvill­kor härom är läget emellertid oklart i vad gäller tillämpbar sanktion. Atl åsidosätta ett kontrollprogram av delta slag torde inte utan vidare kunna likställas med etl åsidosättande av villkor. Tillsynsmyndighetens faststäl­lande får som tidigare nämnts - snarast ses som ett beslutsfattande som tillståndsmyndighelen delegerat lill tillsynsmyndigheten. 1 brist på uttryck­liga bestämmelser om sådan delegering finns det en risk för att tillsynsmyn­dighetens ifrågavarande beslut för närvarande inte kan anses vara straff-sanktionerat. Som tidigare berörts är det möjligt för tillsynsmyndigheten att använda sig av 43 § andra styckel även om tillståndsmyndighelen med­delat föreskrift om upprättande av förslag lill och fastställande av kontroll­program. Som regel lorde tillsynsmyndigheten dock finna det främmande all behöva använda sig av ett föreläggande, kanske t.o.m. förenat med vite, i en situalion där myndigheten och sökanden är överens om hur kontrollprogrammet skall se ut.

Naturvårdsverket tillägger all förarbetena till 43 § första slyckel och praxis i vad avser styckets tillämpning inte pekar pä alt det annat än under särskilda omständigheter kan läggas till grund för beivrande av underlåten­het att följa kontrollprogram.

För alt undanröja varje tvekan om tillämpbar sanktion när "kontrollpro­gram åsidosätts" och härvid samtidigt markera kontrollprogrammets vikt föreslår verket atl "underlåtenhet atl följa kontrollprogram" straffbeläggs genom ett tillägg härom i 45 § första stycket 4. ML. Att så blir fallet framstår, anser verket, som lämpligt också vid en jämförelse med de brottstyper som 45 § första slyckel 4. f.n. innehåller, (45 § första stycket

4.;---- underiåler alt fullgöra vad som åligger honom enligl 43 § första

stycket eller i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med slöd av lagen lämnar veder­börande myndighet oriktiga uppgifter rörande etl förhållande av betydelse för prövning av en fråga om tillslånd eller för tillsynen) underlåtenhet alt på begäran lämna behövliga upplysningar om en anläggning enligt del nyss berörda första slyckel i 43 § och lämnande av orikliga uppgifter vid bl. a. sädan rapportering som skall ske enligt kontrollprogram. Underlåtenhet alt lämna uppgifter enligt kontrollprogram utgör, enligt naturvårdsverket, ett förhållningssätt som faller mitl emellan de berörda två brotlstyperna.

Till att börja med kan koncessionsnämnden i och för sig ansluta sig till

111

vad naturvårdsverket anfört om vitesföreläggande belräffande sådana un- Prop. dersökningar som åläggs med direki tillämpning av 43 § andra slycket 1986/87: 135 (vilkas omfattning kan anges genom kontrollprogram). Nämnden kan ock­sä självfallet dela verkets uppfattning om alt elt åsidosättande av ett kontrollprogram, som fastställls i enlighet med föreskrift därom i ett till­slåndsbeslut, inle kan likställas med elt åsidosättande av elt tillståndsvill­kor. Däremot kan inte koncessionsnämnden mot bakgrund av det ovan anförda - dela naturvårdsverkets åsikt om atl tillsynsmyndighetens fast­ställande av kontrollprogram får ses som ett beslutsfattande som tillstånds­myndigheten delegerat till fillsynsmyndighelen. Även utan en villkorsbe­stämmelse i tillslåndsbeslut om fastställelse av kontrollprogram m. m. åvilar det sålunda vederbörande tillsynsmyndighet som en skyldighet att kontrollera efterlevnaden av meddelade tillståndsvillkor. Efter ändringen av 43 § har möjligheten för tillsynsmyndigheten att tvinga tillståndshavaren att ge in kontrollprogram och ställa sig programmets föreskrifter till efter­rättelse förstärkts genom vitesbestämmelsen i paragrafens fjärde stycke. Det är sålunda helt egalt från sanktionssynpunkt om tillslåndsbeslutel innehåller eller inte innehåller en villkorsbestämmelse om fastställelse av kontrollprogram då del gäller tillsynsmyndighetens möjligheter alt utöva erforderlig kontroll av tillståndsvillkor. Den enda skillnaden är atl om till­ståndsbeslutet innehåller ett villkor om skyldighet för ullståndshavaren att ge in etl förslag lill kontrollprogram till tillsynsmyndigheten och tillstånd­shavaren inte fullgör denna skyldighet han riskerar en ansvarstalan enligt 45 § första stycket 3.

Naturvårdsverket medger att det är möjligt för tillsynsmyndigheten att utnyttja 43 § andra stycket ML även om tillståndsmyndigheten meddelat villkorsföreskrift om upprättande av förslag till och fastställande av kon­trollprogram. 1 samband därmed påpekar emellertid verket att tillsynsmyn­digheten torde finna det "främmande att behöva använda sig av etl föreläg­gande, kanske fill och med förenat med vite, i en situalion där myndigheten och söknaden är överens om hur kontrollprogrammet skall se ut". Enligt koncessionsnämndens mening kan det ligga någonting i det sistnämnda. Del väsentliga i sammanhanget är dock, anser nämnden, all myndigheten har tillgång lill vitesmöjligheten, om det senare skulle visa sig att tillstånds­havaren böriar slarva i kontrollfrågan. För övrigl skulle det ju kunna räcka med att tillsynsmyndighetens fastslällelsebeslut innehöll en erinran om denna sanktionsmöjlighet.

Huvudsaken i naturvårdsverkets framställning i konlrollfrågan synes vara alt tillsynsmyndighetens fastslällelsebeslut inte är straffsanktionerai. För atl undanröja "varje tvekan om tillämpbar sanktion", när kontrollpro­gram åsidosätts, och för att samtidigt markera kontrollprogrammets vikt föreslår därför verket straffbeläggning av "underiåtenhel alt följa kontroll­program" genom ett tillägg till 45 § första slycket 4. Enligt verket är en sådan straffbeläggning ocksä lämplig vid en jämförelse med de brottstyper som fjärde punkten nämnda stycke för närvarande innehåller.

Koncessionsnämnden anser för sin del atl det ej råder någon tvekan om

vilken sanktion tillsynsmyndigheten kan tillgripa för den händelse till­

ståndshavaren underlåter atl följa kontrollprogram och detta oavsett om

1)2

tillslåndsbeslutel innehåller en villkorsbestämmelse om ingivande och fasl-    Prop. ställelse av sådanl program eller inte. Vid sådan underiåtenhel har tillsyns-     1986/87: 135 myndigheten möjlighet att utnyttja tvångsmedlet vite med slöd av 43 § Ijärde slycket.

Härefter uppkommer frågan om sagda underiåtenhel - trots möjligheten att utsätta vile - bör straffbeläggas. Naturvårdsverket har som jämförelse pekat på de brottstyper som anges i 45 § första stycket 4. Koncessions­nämnden konstaterar att man med en sådan straffbeläggning skulle bryta med del sanktionssystem som för närvarande utmärker ML. I de fall där vile kan utsättas saknas straffsanktion och vice versa. Underlåter således en företagare enligt 43 § första slycket atl lämna tillsynsmyndighet behöv­liga upplysningar om anläggningen kan han ej utsättas för någol vitesföre­läggande men riskerar däremot alt fällas till ansvar enligt 45 § första slycket 4. Om en företagare däremot ej utför förelagda undersökningar enligt 43 § andra slyckel kan föreläggandet förstärkas med utsållande av ett vile men riskerar han ej någon ansvarstalan enligl 45 § ML. Samma mönsier gäller också för 40 § ML. I specialmotiveringen till 45 § i prop. lill ML (s. 294) uttalade departementschefen, som berörts ovan, alt den som bryter mot förbud eller föreskrift som meddelas enligt 40 § är inte under­kastad straffansvar och att skälet för delta undantag är länsstyrelsens möjlighet atl utsätta vite i samband med sådan föreskrift. Såsom påpekas i Betänkande av vileskommittén (SOU 1982; 21) har svensk rätt länge intagit den ståndpunkten att vite inte kan föreläggas där straff redan finns stadgat, detta för alt undvika vad som skulle uppfattas som en orättvis dubbelbe­straffning om både vite och straff utdömdes för samma förseelse. Princi­pen, som finns fastslagen i 9 kap. 8§ rättegångsbalken, har emellertid, enligt kommittén, med tiden "luckrats upp". Enligt koncessionsnämndens mening bör man skilja på de syften som ligger bakom de olika sanktionsbe­stämmelserna. Del väsentliga frän miljöskyddssynpunkt är ju i förevar­ande fall att tillståndshavaren tvingas att utföra de undersökningar m. m. som år nödvändiga från kontrollsynpunkt.

Mot bakgrund av det ovan anförda finner koncessionsnämnden atl till­synsmyndighet redan har tillräckliga möjligheter all utöva erforderlig kon­troll av såväl tillståndsprövade som ej tillståndsprövade företag och all behovet av ytterligare författningsbestämmelser därför kan ifrågasällas. Någon tillräcklig anledning alt nu bryta den systematik som hittills gällt i ML i fräga om användning av straff och vite finns enligl nämndens mening inle. Frågan kanske i stället gäller på vilket sätt och i vilken utsträckning nuvarande bestämmelser tillämpas. I det sammanhanget kommer man också osökt in på tillsynsmyndigheternas resurser alt utöva tillsyn, priori­teringen av nämnda resurser samt resursfördelningen mellan länsstyrelser­nas förprövnings- och tillsynsverksamhet, frågor som nämnden något be­rör i följande avsnitt.

För den händelse närmare föreskrifter skulle övervägas för tillämpning­en av 43 § ML bör sådana föreskrifter lämpligen tas in i miljöskyddsförord­ningen.

2.2 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyr-

] 13

8    Riksdagen 1986/87. 1 saml Nr 135

ker i allt väsentligt de förslag lill förändringar i miljöskyddslagen och     Prop. miljöskyddsförordningen som naturvårdsverket framlagt. Av särskilt vår-     1986/87: 135 de är den starkare ställning som kontrollprogrammen avses få om förslagel genomförs.

Beträffande utformningen av 43 § tredje slycket vill länsstyrelsen fram­föra följande. Länsstyrelsen är mycket positiv till kommunalt övertagande av miljöskyddstillsynen. Av länets 25 kommuner har hittills 5 övertagit tillsynen hell eller delvis. Minst lika många har aktiva planer på överta­gande. Länsstyrelsen har i samråd med kommunerna inte delegerat befo­genheten alt besluta om helt nya kontrollprogram utan endast ändringar i gällande program. Motiven härför är att en hel del utvecklingsarbete kvar­står vad gäller programmens utformning och att del är nödvändigt atl kontrollprogrammen blir likartade i länets kommuner. Den av naturvårds­verket föreslagna formuleringen i 43 § Iredje stycket "Sådant program

fastställs av tillsynsmyndighet" bör ändras med innebörden "       av

tillslåndsmyndigheten eller av kommun om beslutel om delegering av miljötillsyn innefattar kontrollprogram".

2.3

Länsstyrelsen i Uppsala län: Beträffande den förstnämnda ändringen konstaterar länsstyrelsen att det redan nu i och för sig finns tillräckliga möjligheter enligt gällande bestämmelser att utöva kontroll av såväl till­ståndspliktiga som icke tillståndsplikfiga företag. Länsstyrelsen ser dock ingen nackdel i att lagtexten skärps och förtydligas i dessa avseenden på sätt som naturvårdsverket föreslagit.

2.4

Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen tillstyrker i princip naturvårdsverkets förslag lill kompletteringar och ändringar i miljöskydds­lagen. Det är ändamålsenligt och angeläget med förfaltningsmässigl klar­läggande av kontrollprogrammens rättsliga status liksom att författnings­bestämmelser införs om tillståndsmyndighets delegering av vissa besluts­funktioner i tillståndsbeslut till tillsynsmyndighet.

Humvida både vite och straff skall komma i fråga när föreskrift i kon­trollprogram åsidosätts är en övergripande juridisk fråga. Länsstyrelsen har här inte någom principiell åsikt.

2.5     Länsstyrelsen i Östergötlands län: Länsstyrelsen lägger som tillsyns­

myndighet stor vikt vid kontrollprogrammen och den kontroll, uppföljning,

redovisning m. m. som programmen föreskriver. Kontrollen är en förut­

sättning för att tillsynen skall kunna utövas.

De föreslagna föreskrifterna i 43 § miljöskyddslagen kan ses som ett klarare uttryck för företagarens skyldighet att delta i kontrollverksamhe­ten. Införande av sådana föreskrifter kan därför vara ett led i förbättringen av tillsynsarbetet. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget i denna del. Beträf­fande den föreslagna bestämmelsen i 45 § miljöskyddslagen är länsstyrel­sen med hänsyn fill de principiella synpunkter som koncessionsnämnden redovisat mer tveksam till införande av bestämmelsen.

2.6                                                                                                Länsstyrelsen i Jönköpings län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget.

114

2.7 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen delar naturvårdsverkels     Prop.

uppfattning att begreppet "kontrollprogram"  bör införas i 43 §  miljö-     1986/87:135

skyddslagen samt all underlåtenhet atl följa etl fastställt kontrollprogram

straffbeläggs. Vad beträffar förslagel lill ny lagtext instämmer vi i alll

väsentligt. Etl kontrollprogram innehåller vanligtvis även krav pä upplys­ningar om produktion, råvaruförbrukning, avfallshantering, etc. Dessa uppgifter följer närmasl av 43 § första stycket. Därför bör första meningen i det föreslagna tredje styckel lyda; "Omfattningen av åligganden enligt första och andra slycket kan bestämmas genom kontrollprogram".

2.8

Länsstyrelsen i Kalmar län: Länsstyrelsen tillstyrker i princip de för­slag till ändringar i miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen som statens naturvärdsverk föreslär      

2.9

Länsstyrelsen i Blekinge län: Länsslyrelsen har hittills inle utsatts för de problem som naturvårdsverket här anför beträffande kontrollprogram­mens juridiska status. För all undanröja tveksamheler vid tolkning av beslut till grund för kontrollen finns det emellertid anledning, såsom natur­vårdsverket föreslår, att se över och klarare formulera de lagrum som skall reglera konlrollbehovet för tillsynen. Länsstyrelsen tillstyrker därför na­turvårdsverkets förslag på denna punkt.

2.10   Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsslyrelsen tillstyrker föreslagna

författningsändringar i §§    43 resp. 45 miljöskyddslagen, som syftar

fill alt frågor om kontrollprogram skall regleras via författningar i

ställel för som nu genom praxis. Det synes värdefullt atl nuvarande oklar­heter bl. a. belräffande sanklionsmöjligheterna därigenom försvinner.

2.11

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Belräffande kontroll av och kontroll­program för miljöfarlig verksamhet tillstyrker länsstyrelsen det förslag som statens naturvårdsverk lämnat. Härigenom undanröjes nämligen den oklarhet som kan råda beträffande den status och de sanktionsmöjligheter som gäller belräffande föreskrifter i kontrollprogram.

2.12

Länsstyrelsen i Hallands län: De oklarheter vad gäller kontrollfrå­gorna som naturvårdsverket skisserat torde delvis hänga samman med det faktum all konlrollfrågor kan avgöras dels rättskraftigt i tillståndsbeslut, dels inom ramen för löpande tillsyn. Detta förhällande rubbas inte om 43 § ändras på föreslaget sätt. Länsstyrelsen menar också att 43 § i dess nuva­rande lydelse i och för sig ger tillsynsmyndigheten tillräckliga befogenheter i fråga om kontroll. Mot bakgrund av den belydelse som kontrollprogram­men har i del löpande tillsynsarbetet anser länsstyrelsen dock att befogen­heten att fastställa kontrollprogram lämpligen bör komma till klart uttryck i miljöskyddslagen. Däremot menar länsstyrelsen att detaljföreskrifter om kontrollprogrammens innehåll lämpligen bör införas i miljöskyddsförord­ningen.

Vikten av att kontrollprogram följs bör också, såsom naturvårdsverket

föreslagit, inskärpas genom att underiåtenhel att följa ett fastställt program

115

straffsanktioneras. Med de föreslagna reglerna synes man få etl sanktions-     Prop. system som överensstämmer med det som för närvarande gäller vid över-     1986/87: 135 trädelse av villkor, dvs. straff för överträdelsen som sådan och möjlighel alt förena ett krav på senare fullgörande med vite.

2.13 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsslyrelsen påpekade redan 1979 i ett remissyttrande över miljöskyddsutredningens delbetän­kande Bättre Miljöskydd I (SOU 1978; 80) att lag och praxis stämmer dåligt överens pä detta område (se referat av länsstyrelsens yttrande i prop 1980/81:92 s 210). Det är därför med tillfredsställelse som lånsstyrelsen konstaterar atl naturvårdsverket nu föreslår författningsändringar för att avhjälpa bristerna.

Länsstyrelsen anser att naturvårdsverkets förslag till ändringar i slort setl är ändamålsenliga och lämpliga. Förslaget tillstyrkes således i huvud­drag. Dock vill lånsstyrelsen invända mol följande uttalande (sid 5 femte styckel).

"Som tidigare berörts brukar tillständsmyndighelerna genom ett särskilt villkor härom i tillståndsbesluten ålägga vederbörande företagare all upp­rätta förslag till kontrollprogram och inge detta till länsstyrelsen (eller miljö- och hälsoskyddsnämnden) för fastställelse. Någon särskild lagbe­stämmelse till stöd för denna praxis behövs inte".

Till skillnad från naturvårdsverket anser länsstyrelsen att denna praxis, som utbildats av koncessionsnämnden, kräver lagreglering. Själva utarbe­tandet av förslaget till kontrollprogram samt dess ingivande till tillsyns­myndigheten för fastställande eller godkännande kan nämligen knappast hänföras till någon sådan skyddsåtgärd eller begränsning av verksamheten som företagaren enligl 5 § miljöskyddslagen är skyldig vidta eller tåla. Inte heller kan just dessa åtgärder betecknas som "försiklighelsmåll i övrigl" för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Det kan därför ifrågasättas om vad koncessionsnämnden sålunda föreskriver verkligen är ett (straffsank­tionerai) villkor i miljöskyddslagens bemärkelse.

Klart är att villkoret i sin förlängning syftar lill atl ålägga företagaren en undersöknings- och rapporteringsskyldighet. Men vad som grundar denna skyldighet kan knappast vara koncessionsnämndsvillkorel ulan det beslut om "godkännande" eller "fastställelse" av förslagel till kontrollprogram som länsstyrelsen sedermera fattar. Skulle företagaren underlåta att fullgö­ra en undersöknings- eller rapporteringsskyldighet som fastlagts i kontroll­programmet, kan han inte straffas för överträdelse av koncessionsnämnds­villkorel. Däremot kan länsstyrelsen med stöd av sina lillsynsbefogenheter förmå företagaren fullgöra skyldigheterna. Vare sig koncessionsnämnden föreskrivit att kontrollprogram skall upprättas eller ej fär ju länsstyrelsen enligl 43 § andra stycket miljöskyddslagen förelägga den som utövar miljö­farlig verksamhet atl utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersök­ningar av verksamhelen och dess verkningar. Ett sådanl föreläggande kan förenas med vile. Innehavaren är också skyldig atl på begäran lämna fillsynsmyndighelen behövliga upplysningar om anläggningen. Underlåter han det eller lämnar oriktiga uppgifter kan han drabbas av straff (45 § 4.).

När länsstyrelsen, enligl den praxis som beskrivits ovan "fastställt"

116

eller "godkänt" etl förslag lill kontrollprogram, måsle den reella innebor- Prop. den av beslutet anses vara, all länsstyrelsen med stöd av 43 § andra slycket 1986/87: 135 miljöskyddslagen - vare sig lagrummet åberopats eller ej - förelagt före­lagaren att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verkningar som han förklarat sig beredd utföra enligl förslagel till kontrollprogram. Del förhållandel att koncessionsnämnden i sill villkor indirekt föreskrivit eller förutsatt atl förslaget till kontrollprogram skall fastställas eller god­kännas av länsslyrelsen kan ju i sig inle ha grundat någon befogenhet för länsslyrelsen att företa någon slags fastställdseprövning. Koncessions­nämnden har ingen delegerings- eller direklivrätt gentemot länsstyrelsen. Atl den ordning för upprättande och fastställande av kontrollprogram som utbildat sig i praxis är ändamålsenlig vill länsstyrelsen ej ifrågasätta. Det är ytterst lämpligt att redan den tillslåndsprövande myndigheten i samband med villkorsskrivningen överväger hur en effekliv kontroll- och tillsynsverksamhet skall utformas. Men den tillslåndsprövande myndighe­ten fär självfallet inle utan lagstöd på sätt som hittills skett - tillägga sig befogenheter inom tillsynsmyndigheternas kompetensområde.

2.14    Länsstyrelsen i Älvsborgs län: Såsom framhålles i naturvårdsverkets

förslag fastslälles kontrollprogram normalt med stöd av villkor meddelade

i tillslåndsbeslut. Koncessionsnämnden brukar lämna föreskrift om att

kontrollprogram skall inges lill länsslyrelsen för godkännande inom tid

som fastställes av länsstyrelsen. I allmänhet brukar koncessionsnämnden

inte ge möjlighet att underställa tvist om kontrollprogrammets utformning

nämndens prövning utan hänvisar endast till bestämmelserna i 43, 48 och

49 § miljöskyddslagen rörande skyldigheterna att utföra undersökningar

m. m. Detta innebär att möjligheterna atl anföra besvär över etl på detta

sått fastställt kontrollprogram är oklara.

Med det förslag lill förändringar i 43 § miljöskyddslagen som redovisats av naturvårdsverket bortfaller, såvitt länsstyrelsen kan bedöma, skälen för alt i samband med lillståndsprövningen reglera kontroll- och tillsynsfrå­gorna. Naturvårdsverket föreslår nu atl i 43 § införs skyldighet för den som utövar miljöfariig verksamhet att installera kontrollutrustning, utföra er­forderliga undersökningar m. m. Vidare föreslås att omfattningen av dessa åtgärder kan bestämmas genom kontrollprogram som fastställts av tillsyns­myndighet. Länsslyrelsen förutsätter atl beslut över fastställelse av kon­trollprogram kan överklagas liksom övriga miljöskyddsbeslut enligl regler­na i 48 §. Länsslyrelsen förutsätter också aU innehållet i 48§ i tUlämpliga delar anpassas till föreslagna ändringar i 43 §. Denna fråga har inte behand­lats i naturvårdsverkets inlaga.

Naturvårdsverket föreslår vidare all underiåtenhel atl följa kontrollpro­gram straffbeläggs genom etl tillägg i 45 § första slycket 4. Länsstyrelsen fillslyrker för sin del denna ändring.

2.15    Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Det är synnerligen viktigt att stöd för

tillsynsmyndigheternas uppföljningsarbete införs i lagstiftningen. Därför år

nu föreslagna förändringar myckel vårdefulla och länsstyrelsen tillstyrker

helt förslaget i denna del.

117

2.16     Länsstyrelsen i Värmlands län: I vårt län kan diskussionerna i sam-    Prop.

band med fastställandet av kontrollprogram i enstaka fall bli både kompli-     1986/87: 135 cerade och långdragna. Däremot har några besvärliga problem med efter­levnaden av fastställda kontrollprogram inte uppstått, åtminstone inle under senare år.

Länsslyrelsen håller med naturvårdsverket om atl kontrollprogrammet är en viktig del i tillsynsarbetet. Atl markera detta genom särskilda tillägg i miljöskyddslagens 43 § kan därför vara ändamålsenligt. Att slraffsanklio-nera åsidosåtlandet av beslämmelserna i ett sådant program och därige­nom likställa dessa bestämmelser med villkor i tillståndsbeslut är däremot mer tveksamt. Kontrollprogram är lill sin natur mer flexibelt än ett villkor och är föremål för justeringar då och då i flera avseenden (t. ex. beträffan­de val av mälparameler, provlagningsplats, rapporteringens omfattning osv.). Nuvarande påföljdsordning bör därför bibehållas.

2.17

Länsstyrelsen i Örebro län: Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning atl ändringar i miljöskyddslagen bör ske för atl ge kontrollpro­grammen ökad betydelse i miljöskyddsarbetet och undanröja den tvekan som kan råda om den påföljd som kan komma i fråga i de situationer där kontrollprogram inte följs. Om den föreslagna ändringen i 43 § genomförs lorde denna i fortsättningen alltid komma att åberopas vid fastställelse av kontrollprogram, detta för atl straffsanktionen enligt 45 § skall gälla. Kon­trollprogram har tidigare vanligen fastställts enligl tillstånds- eller dispens­villkor. I viss utsträckning har det skett enligl 43 § andra stycket. Det bör i övergångsbestämmelser anges i vilken utsträckning kontrollprogram, som fastställts före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna, skall omfattas av straffsanktionen i 45 §.

2.18

Länsstyrelsen i Västmanlands län: Länsstyrelsen har ingen erinran mol de föreslagna ändringarna.

2.19

Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Länsstyrelsen har tyckt sig för­märka att man i många fall inte lar lika seriöst på kontrollprogram som när det gäller villkoren i tillslåndsbeslul. De sistnämnda uppfattas som regel som mera juridiskt bindande. Underiåtenhel att till fullo eller inom fast­ställd lid inkomma med rapportering eller i övrigl följa föreskrivna bestäm­melser i enlighet med kontrollprogrammet är ej ovanligt förekommande.

Även om här påtalade företeelser ofta inte är av allvarligare art är dock verkets förslag till lagändring på denna punkt motiverat. Länsstyrelsen tillstyrker därför verkets förslag lill komplettering av 43 § miljöskyddsla­gen. Därmed blir underlåtenhet att följa kontrollprogram straffbelagt.

2.20

Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen tillstyrker de föreslagna ändringarna      

2.21

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Naturvårdsverket lämnar sitt ändringsförslag utifrån rådande osäkerhet om den påföljd, som enligt gäl­lande miljöskyddslag uppkommer i de situationer, då kontrollprogram,

118

som är fastställda enligt villkor i tillslåndsbeslut, ej efterievs. Länsstyrel-    Prop. sen tillstyrker den ändring som i anslutning härtill har föreslagits av 43 och     1986/87: 135 45 §§ ML. Härmed synes varie tvekan om tillämpbar straffsanktion bli undanröjd. Samtidigt blir sanktionen densamma oberoende av om åsido­satt kontrollprogram är fastställt utifrån villkor i tillståndsbeslut eller 43 § ML.

2.22

Länsstyrelsen i Jämtlands län: Länsstyrelsen tillstyrker de i framställ­ningen föreslagna ändringarna i miljöskyddslagstiflningen.

2.23

Länsstyrelsen i Västerbottens län: Att rättsverkan av fastslällda kon­trollprogram klarläggs är givetvis positivt. Även om länsslyrelsen genom föreläggande har möjlighel alt åstadkomma rättelse, måsle det anses vara en uppenbar fördel inte minst i preventivt syfte att tvekan om tillämpbar sanktion vid åsidosättande av kontrollprogram undanröjs. För­slaget tillstyrkes.

2.24

Länsstyrelsen i Norrbottens län: Länsstyrelsen har ingen erinran mot del anförda eller förslaget lill ändring av 43 § miljöskyddslagen.

2.25

Svenska kommunförbundet: De av naturvårdsverket föreslagna änd­ringarna i miljöskyddslagen, i vad avser kontroll av och kontrollprogram

för miljöfarlig verksamhel-- är i huvudsak endast en fastläggning av

sedan länge tillämpad praxis samt en anpassning av sanktionerna i sam­band med detta. Mot detta har styrelsen ingen erinran.

2.26                                        Svenska naturskyddsföreningen: Föreningen avstyrker förslaget vad

gäller kontrollprogram m.m.-- 

Tillsynen enligt miljöskyddslagen fungerar inle bra. Skälen är många och ofta samverkande. Statsmakterna har stor skuld genom atl resurserna är alltför små. Tillsynsmyndigheternas kompelens och vilja att utöva effektiv tillsyn varierar och är stundtals låga. (1) Vidare tolkas en del av de regler som finns i miljöskyddslagen olika, vilket naturvårdsverket påpekat.

I koncessionsnämndens remissyttrande i föreliggande ärende, som för­eningen haft tillgång till, finns en förtjänstfull genomgång av rättskällorna avseende kontrollens rättsliga status samt möjliga sanktioner. Vi har inte funnit anledning komma till annan slutsals utan ansluter oss här till vad koncessionsnämnden skriver.

1) 1 åtminstone vissa delar av landet har det varit vanligt att kontrollpro­gram dröjt i flera år. Åtminstone delvis återspeglar detta förhållande att berörd länsstyrelse inte utövat rimlig tillsyn.

2.27                                                                                                                    Sveriges industriförbund: När det gäller det nu remitterade förslaget

om atl kontrollen av miljöfariig verksamhel lagfästs anser Förbundet det

vara viktigt att förutsättningarna för kontroll beaktas i samband med

prövning enligt ML. Fastställelse av kontrollprogram har karaktär av

lillslåndsgivning. Det naturiiga är att länsslyrelsen som tillståndsmyn­

dighet fastställer kontrollprogrammen för all miljöfarlig verksamhet. Det

119

har betydelse inte minst för enhetlighetens skull. KN får alltså delegera    Prop. beslut om fastställelse av kontrollprogram till länsslyrelsen, vilket nu     1986/87: 135 också sker enligl utbildad praxis.

Enligt en vål etablerad och inte ifrågasatt praxis fattar lillslåndsmyn-digheterna redan nu beslut om atl ett kontrollprogram skall tas fram av den som får tillslånd all utöva den miljöfarliga verksamhelen. Del sker i form av ett villkor i beslutet. Enligl Industriförbundet har naturvårdsverket inte anfört några bärande skäl atl särskilt lagfästa frågor om kontroll och kontrollprogram. Den av naturvårdsverket föreslagna ändringen medför också atl en ny straffsanktion införs i lagen. Förbundet vill dessutom understryka att den föreslagna straffpåföljden innebär risk för dubbelbe­straffning, vilket inte är förenligt med rättspraxis.

7.3 Yttranden över naturvårdsverkets skrivelse den 24 april 1986 med förslag till ändring av reglerna om miljöskyddsavgift

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över förslagen avgetts av justitiekanslern, riks­åklagaren, rikspolisstyrelsen, socialstyrelsen, fiskeristyrelsen, konces­sionsnämnden för miljöskydd, statskontoret, riksrevisionsverket, länssty­relsernas organisationsnämnd, Svea hovrätt, kammarrätten i Stockholm, brottsförebyggande rådet, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Söder­manlands, Östergötlands, Kronobergs, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Gävleborgs, Väslernorr­lands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, Sveriges industriför­bund. Tjänstemännens centralorganisation. Landsorganisationen i Sverige och Svenska naturskyddsföreningen.

Riksåklagaren har bifogat yttranden av överåklagarna i Göteborgs åkla­gardistrikt samt vid regionåklagarmyndigheterna i Stockholm, Malmö och Gävle. Rikspolisstyrelsen har bifogat yttrande från polismyndigheten i Landskrona. Fiskeristyrelsen har bifogat remissyttrande från utrednings­kontoren i Härnösand, Jönköping och Kalmar. Länsstyrelsen i Östergöt­lands län har bifogat yttrande av miljö- och hälsoskyddsnämnden i Nortkö-ping. Centralorganisationen SACO/SR har utan eget yttrande vidarebefor­drat yttrande av Sveriges naturvelareförbund.

Därutöver har yttrande kommil in från Sveriges kemiska induslrikontor.

Flera remissinstanser framhåller att gällande påföljdssystem endast varil

i kraft sedan år 1981 och att erfarenheterna därför får anses vara begränsa­

de. Bl.a. riksåklagaren, koncessionsnämnden, Svea hovrätt och ett par

länsstyrelser är också negativa lill naturvårdsverkets förslag och anser inle

att det kan läggas till grund för en mera genomgripande ändring av miljö­

skyddslagen. En sådan ändring skulle enligl dem fordra ytterligare övervä­

ganden. Särskilt avstyrks förslaget till avkriminalisering av vissa remissin­

stanser. Några anser dock atl förutsättningarna för alt utdöma avgift,

främst rekvisitel betydande störning för omgivningen, borde kunna revide­

ras. Flera remissinstanser i frägasätter ocksä om inte skälet till alt så få

120

överutsläpp leder till sanktion är otillräckliga lillsynsresurser och inte Prop. brister i påföljdssystemet. Flera remissinstanser, däribland flertalet av 1986/87: 135 de länsstyrelser som har yttrat sig är dock positiva till eller tillstyrker naturvårdsverkets förslag saml framhåller viklen av elt enklare sanklions­syslem. Några av dem som är positiva lill förslagel anser dock att frågan om vilket merarbete som skulle uppkomma genom ändringarna och resurs­sidan i övrigt blivit för litet belyst. Några anser också all det vore önskvärt om pågående arbete i syfte all effektivisera miljöskyddsarbetet kunde samordnas till etl enhetligt översynsarbete.

Justitiekanslern: De frågor som naturvårdsverket tar upp i sin framställ­ning lill regeringen diskuterades ganska ingående i det förslag till ändring i miljöskyddslagen som lades fram 1981 (prop. 1980/81:92) Det ankommer dock inle på mig att bedöma om del redan är dags alt utvärdera den lagstiftning som då beslutades och frångå de ställningstaganden som då gjordes. Jag kan bara konstatera atl del förslag som naturvårdsverket nu presenterar i flera avseenden bryter mol de uttalanden som då gjordes.

Från de utgångspunkter som justitiekanslern främst har atl beakta finns det dock inte några egentliga invändningar att göra i sak mot förslaget. Jag vill dock framhålla att del torde uppkomma åtskilliga svårigheter vid bestämmandet av miljöskyddsavgifien enligt förslaget. Rent principiellt anser jag del vara vikligt att man på förhand klart och enkelt kan fastställa hur stor en sanklionsavgifl som skall utgå automatiskt skall bli. Frågan om hur avgiften skall bestämmas '.orde behöva penetreras ytterligare innan någol förslag i denna del kan läggas fram.

I övrigt föranleder naturvårdsverkets framställning ingen kommentar frän justitiekanslerns sida.

Riksåklagaren: Naturvårdsverket pekar inledningsvis på en kortare forskningsrapport i vilken beivrande av överträdelser mot miljöskyddsbe­siämmelserna under åren 1980-1984 behandlas. Eftersom de överträ­delser som begåtts före den 1 juli 1981 enligt övergångsbestämmelser skall behandlas enligl den äldre lagstiftningen, omfattar rapportens redovisning av vad som hänt efter sanktionssyslemets omläggning inte mer än en period om 3? år. Inte heller har redovisningen av vad som hänt under 1984 kunnat bli fullständig eftersom enligt rapporten ca 60% av de under året gjorda anmälningarna vid rapportens upprättande ännu inte varit föremål för ålalsprövning. Rapporten kan härigenom sägas i stort spegla vad som hänt under en treårsperiod. Det i rapporten behandlade materialet visar dock att tillsynsmyndigheterna i stort sett fördubblat sina anmälningar efter den 1 juli 1981 till omkring 30 per år och att antalet åtal och fällande domar ökat kraftigt under åren 1983 och 1984. En stor del av tillsynsmyn­digheternas anmälningar avsåg dock broll mot förprövningsplikten. Här­emot står att naturvårdsverket enligl rapporten uppgivit att det förekom­mer omfattande otillåtna utsläpp i luft och vatten, något som således inte avspeglar sig i Ullsynsmyndigheternas anmälningar. Det lorde också vara svårt att konstatera hur det verkligen förhåller sig härmed särskilt med hänsyn lill de felmarginaler som mätmetoderna kan vara behäftade med.

I rapporten sägs inte heller annal än all ingripandefrekvensen är låg bara

om den jämförs med de villkorsöverlräddser som påslås föreligga. I rap-

121

porlen dras slutsatsen att del förmodligen inle är möjligt atl uppskatta     Prop. miljöbrotlsligheiens verkliga omfattning och att del dessuiom visat sig inte     1986/87: 135 vara så lätt att få någon klar bild ens av den anmälda brottslighetens omfattning och karaktär.

Det finns mot den angivna bakgmnden därför anledning atl befara atl lättnader i förutsältningarna för att påföra miljöskyddsavgifter genom bort­tagande eller lindring av de nu gällande störnings- och förddsrekvisiten inte skulle få den av naturvårdsverket avsedda effekten eftersom delta inte skulle förbättra möjligheten att komma tillrätta med den till synes grund­läggande svagheten i systemet, nämligen möjligheten all med nu befintliga kontrollsystem överhuvudtaget kunna konstatera att del verkligen före­kommit någon överträdelse av villkoren. Till samma slutsats leder även riksrevisionsverkels sammanfattande bedömning i revisionsrapporten (1984: 933) Miljöskyddslagens tillämpning - granskning utifrån regional nivå, atl tillsynen var eftersatt såväl kvantitativt som kvalitativt.

Det är också väl känt att även villkorens utformning inte sällan gjort det svårt att avgöra om någon överträdelse skett och i förekommande fall omfattningen av denna. Möjligen kan denna brist till viss del komma att avhjälpas om de allmänna råd och villkor i tillståndsbeslut som naturvårds­verket f. n. förbereder och som nu är föremål för remissbehandling medför all villkoren blir tydligare. I detta arbete år även utformandet av kontroll­program en viktig del.

Hittillsvarande erfarenheter av lagstiftningens tillämpning ger således närmast vid handen att det är brister i tillsyn, mätmetoder och villkorsut­formning, som i första hand bör motverkas. Det behöver sannolikt också utredas hur tillsynsmyndigheterna skall agera i förhållande till de kontrol­lerade och om myndigheternas resurser är tillräckliga. Det kan även ifråga­sättas om kontrollsystemet även i fortsättningen bör bygga på egenkontroll i nuvarande omfattning.

Den nämnda forskningsrapporten tar avstånd frän generaliserande på­

ståenden om alt det skulle vara brister i bl. a. åklagarnas handläggning av

dessa ärenden som skulle vara orsak till att inte fler överträdelser leder lill

åtal och fällande domar. Den diskussion som här förekommit har emeller­

tid gjort att riksåklagaren funnit det angeläget atl under en avgränsad

tidsperiod särskilt följa rättstillämpningen på området. Alla domar och

åklagarbeslut som meddelats under 1986 kommer atl samlas in och genom­

gås. En utvärdering kommer därefter att ske.       

Det kan i detta sammanhang också nämnas att särskild utbildning har anordnats för åklagarna för att de skall få ökade kunskaper om den nya lagstiftningen. 1 samarbete med naturvårdsverket anordnade således rik­såklagaren senast i maj 1984 en särskild miljöbroltskurs med deltagande av cheferna för de regionala åklagarmyndigheterna.

Mot ett genomförande av en mera genomgripande förändring nu talar

även att frågan om i vilken utsträckning administrafiva avgifter fortsätt­

ningsvis bör kunna användas på det näringsrättsliga området har samband

med bl. a. tillkomsten av den nyligen införda sanktionsformen företagsbot.

Samspelet mellan dessa sanktionsformer kan kort anges på följande sätt. I

prop. 1981/82: 142 med förslag till ändring av brottsbalkens förverkande-

122

bestämmelser behandlades bl. a. de riktlinjer för införandel av administra- Prop. liva sanktionsavgifter som naturvårdsverket redovisar. Deparlementsche- 1986/87: 135 fen uttalade härvid bl.a. den uppfattningen att sådana avgifter kunde utformas så att de i allt väsentligt tillgodosåg de syften som man velat uppnå med en tidigare diskuterad företagsbolsmodell ulan alt drabbas av de invändningar som var förenade med denna. Justilieulskottel, DS JuU 1981/82: 53, godtog de angivna riktlinjerna men menade atl arbetet med att finna ett system med företagsböler borde fortsättas. Regeringen uppdrog senare åt kommissionen mol ekonomisk brottslighet att fortsälla arbetet med företagsbolen. Kommissionen lämnade härefter i en promemoria. Ds Ju 1984:5, ett förslag till införande av förelagsbol. Kommissionen påpe­kade att ett genomförande av dess förslag skulle kunna minska behovet av att införa sanktionsavgifter på nya rätlsomräden och all i stället kanske vissa av de gällande avgiftssystemen skulle kunna avvecklas. Förslagel behandlades i prop. 1985/86:23, varvid departementschefen anslöt sig till vad kommissionen erinrat om att sanktionsavgifter bara kan användas inom speciella och klart avgränsade rättsområden samt att det helst bör finnas naturliga underlag för atl beräkna avgiftsbeloppen, varför de inte minst av det skälet inte erbjöd etl fullvärdigt alternativ till en slraffrältslig sanktion. Han menade också att en generell lösning i form av företagsbot var att föredra framför separata lösningar i form av sanktionsavgifter på många olika områden och att en generell lösning stod bäst i överensstäm­melse med vad riksdagen uttalat. Han menade dock all sanktionsavgifter även i fortsättningen kunde komma att spela en betydelsefull roll när det gällde att genom punktinsatser komma fill rätta med vissa slag av överträ­delser på områden där de kunde "skräddarsys" och att de kunde vara ett verksamt medel för atl komma till rätta med överträdelser som inte var så allvariiga att företagsbot borde begagnas men som förekom i sådan omfatt­ning atl särskilda åtgärder borde vidtas. Han ansåg del också vara en fördel att sanktionsavgifter enligt modellen för strikt ansvar ibland kan åläggas utan att uppsåt eller oaktsamhel behöver styrkas. Möjligheten atl använda sådana avgifter i lagstiftningsarbetet borde mot denna bakgmnd även fortsättningsvis stå öppen och de av riksdagen antagna riktlinjerna på området borde därvid alltjämt vara vägledande (prop. 1981/82; 142, JuU 53, rskr. 328).

Med anledning av det sagda och dä riksdagen numera beslutat införa ett

syslem med företagsbot, vilket trädde i kraft den 1 juli detta år, synes

således utrymmet för att införa eller utöka ett syslem med administrativa

sanklionsavgifter generellt sett ha minskat. När del gäller samspelet mel­

lan administrativa sanktionssystem och en traditionell kriminalisering har

departementschefen (prop. 1981/82: 142) gett uttryck för den meningen att

det vid mindre allvarliga överträdelser kan vara så att den vinsleliminering

som uppnäs genom en avgift framstår som en fullt tillräcklig åtgärd och att

införandet av en sanklionsavgifl då kan innebära att gärningen inte längre

bör vara straffbar. 1 samband med de straffskärpningar av överträdelser av

miljöskyddsbestämmelserna som infördes 1981 har emellerfid framhållits

atl brott mot mitjöskyddsreglerna skall bedömas som allvarlig brottslighet

och att det personliga ansvaret var vikligt för att understryka detta. En

123

kriminalisering ansågs också ägnad att hindra etl synsätt som innebar atl     Prop. sanktionen enbart kom att ses som en kostnad i rörelsen. Denna syn på     1986/87: 135 straffvärdet av de berörda överträdelserna har nyligen fått stöd i ett betän­kande av fängelsestraffkommiltén (SOU 1986; 14) i vilket anförts skål för en straffskärpning när det gäller miljöbrotten.

Jag delar för egen del synsätlel all oaktsamma och uppsålliga överträ­delser av miljöskyddsbestämmelser som inte är helt bagatellartade bör vara kriminaliserade. Detta innebär också att de särskilda bestämmelser om förverkande och företagsbol, vilka lar sikte på överträdelser som sker i näringsverksamhet, kan komma att bli tillämpliga. En sådan ordning hind­rar inte att det jämte kriminaliseringen även bör finnas etl utrymme för atl ta ut en administrativ sanklionsavgifl i vart fall beträffande överträdelser som inte omfattas av de nya beslämmelserna om företagsbot. Avgiften bör liksom nu bygga på ett strikt ansvar.

I likhet med naturvårdsverket anser jag att del kan finnas skäl att lindra

eller kanske hell avskaffa del nu stadgade störningsrekvisitet. Det bör på

säll naturvårdsverket framhållit kunna godtas atl övemtsläppels skad­

lighet prövats redan vid tillståndsgivningen. Beträffande vinslrekvisilet -

den ekonomiska fördelen - är saken något mer komplicerad. Naturvårds­

verket har i sitt förslag inte lyckats frigöra sig från detta rekvisit utan

behåller det som en beräkningsgrund vid fastställandet av avgiftens storlek

samtidigt som man låter förstå att det vid bedömningen av denna gmnds

förekomst kommer att bli vanligt med skönsmässiga bedömningar i enlig­

het med vad som stadgas i 54 § miljöskyddslagen. Denna del av förslaget

anser jag vara den ur rättssäkerhetssynpunkt mest tveksamma. Sanktions-

avgiften på miljöskyddslagens område skiljer sig nämligen på ett markant

sätt från hur de administrativa avgifterna utformats på andra områden och

det kan ifrågasättas om dess utformning inte också strider mot de riktlinjer

för sådana avgifter som statsmakterna numera gett uttryck för. Beräkning­

arna kan nämligen här inle göras på ett enkelt och schematiskt sätt. Den

ekonomiska fördelen är inte sällan svår att beräkna och måste då bestäm­

mas enligt skönsmässiga gmnder. Olägenheten av den osäkerhet i sank­

tionssystemel som sålunda kommer att föreligga ökar också om det som

föreslagits blir så atl avgiften lill skillnad mot tidigare skall kunna bestäm­

mas ända upp till fyra gånger den beräknade ekonomiska fördelen. Det

borde därför kanske utredas om det inte finns någon annan och enklare

beräkningsgrund för avgiften. Möjligen skulle införandet av den nya före­

tagsbolen kunna ge utrymme för en omprövning härvidlag. Etl alternativ

vore då att undersöka förutsättningarna för etl system med en avgift

bestämd efler etl belopp per viss tidsenhet överträdelsen pågått, vilket

övervägdes av såväl miljökostnadsutredningen i betänkandet (SOU

1978:43) Miljön i samhällsekonomin som miljöskyddsutredningen i betän­

kandet (SOU 1978:80) Bättre miljöskydd I men som inte ansågs böra ligga

till grund för avgiftens utformning under de förhållanden som då rådde. I

detta sammanhang kan även de ökade möjligheterna lill skadestånd som

följer av den nya miljöskadelag som trätt i kraft den Ijuli 1986 vara av

inlresse med hänsyn lill att del vid miljöskyddsavgiftens tillkomst sades atl

den vinstindragning som blev följden av ett skadestånd skulle kunna beak-

124

las vid en prövning av om avgiften borde nedsättas eller hell efterges. Vid Prop. införandel av miljöskyddsavgifien uttalade departementschefen all en om- 1986/87; 135 prövning av etl skadestånds inverkan på miljöskyddsavgiften kunde kom­ma all aktualiseras sedan närmare erfarenheter vunnits av avgiftssyste­mets tillämpning liksom av kommande förslag från miljöskyddsutredning­en om återslällningsåtgärder och från miljöskadeutredningen rörande framtida ersättningsregler för miljöskador.

En ändring av sanktionssystemel i enlighet med naturvårdsverkels för­slag måste anses vara av sådan belydelse och innefatta så många komplice­rade och principiellt viktiga överväganden att den inte bör ske utan att den föregåtts av en utredning med bredare sammansättning än vad som varil fallet i detta ärende.

Sammanfattningsvis har jag således följande inställning. Bristerna i nu­varande sanklionssyslem är inte tillräckligt utredda och analyserade. En genomgripande förändring av sanktionssystemel kräver därför ytterligare överväganden. Starka skäl lalar för att en kriminalisering skall vara kvar. Tillsynen och mälmeloderna bör kunna förbättras. Villkoren bör kunna beskrivas på ett klarare sätt.

Under hänvisning till del anförda anser jag mig inte kunna tillstyrka atl naturvärdsverkets framställning läggs till grund för en mera genomgripan­de ändring av miljöskyddslagen.

Rikspolisstyrelsen: Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget atl ersätta fler­talet straffbestämmelser i miljöskyddslagen med en miljöskyddsavgift. Be­lräffande vissa enskildheter i förslaget vill styrelsen anföra följande.

1.2      Brister i nuvarande sanktionssystem

Rikspolisstyrelsen instämmer i de angivna svårigheterna när del gäller alt kunna bevisa atl en viss person gjort sig skyldig till brott mot miljöskydds­lagstiflningen. Polismyndigheten i Landskrona har i sitt yttrande särskilt framhållit att dessa problem år mycket stora. Som etl exempel på delta har myndigheten hänvisat till en pågående utredning om miljöbrott beträffande förelaget Scandust där de komplicerade bestämmelserna skapat stora pro­blem för både polis och åklagare.

Förslaget medför enligt rikspolisstyrelsen en välkommen förenkling av bestämmelserna och bör på sikt kunna leda till en effektivisering av miljö­skyddet. Allt givetvis under den förutsättningen alt de inblandade myndig­heterna får tillräckliga resurser för att kunna bedriva en ändamålsenlig tillsyn av bestämmelsernas efterlevnad.

1.3      Synpunkter på ett nytt sanktionssystem

Rikspolisstyrelsen har inom detta speciella område inte några principiella

invändningar mol alt en straffbestämmelse ersätts med en i administrativ

ordning fastställd avgift. De invändningar som i andra sammanhang kan

riktas mol en sådan ordning, bl.a. att en straffbestämmelse anses ha en

större moratbildande verkan än en avgift, lorde i detta fall inte ha någon

avgörande betydelse, främst på grund av alt bestämmelserna är komplice­

rade och svåra all tillämpa. Dessutom bibehålls straffbestämmelserna för

den grövre miljöbrottsligheten.

125

En annan konsekvens av förslagel alt övergå från straff lill avgift är alt Prop. en avgift lill skillnad från ett straff kan riktas mol en juridisk person, i detta 1986/87: 135 fall vanligen ett industriförelag. Som tidigare nämnts är ett av de stora problemen i dessa ärenden svårigheterna att bevisa att en viss angiven person gjort sig skyldig till brott. Oftast är det också ett företag som tillgodogjort sig vinsterna av överträdelsen. Några avgörande invändning­ar kan därför enligl rikspolisstyrelsens mening inle riktas mot alt sank­tionen drabbar den juridiska personen.

De principiella invändningar som eventuellt ur rällssäkerhetssynpunkt kan riktas mot förslaget, lorde vid en intresseavvägning i förhållande till den effektivisering av miljöskyddet som kan uppnås, väga ganska lätt. Rikspolisstyrelsen kan därför ansluta sig till de synpunkter som framförs i förslagel.

2.3 Kommentar till lagförslaget

Polismyndigheten i Landskrona har i sill remissvar beträffande innehållet i 45 § ifrågasatt om det är tillfyllest med en avgift för att uppnå efterlevnad av de uppställda miljökraven. Man menar alt en straffsanktion i kombina­tion med en miljöavgift kan förstärka efterlevnaden av bestämmelserna. Myndigheten ger tre exempel på fall där en straffsanktion kan erfordras för att man skall uppnå avsedd effekt. Dessa exempel är:

-

Multinationella bolags verksamhet här i landet

-

Osäkerhet atl från ett ekonomiskt instabilt företag med miljöfarlig verk­samhet erhålla ålagd miljöskyddsavgift

-

Ett företag som erlagt ålagd miljöskyddsavgift har enligt egen bedöm­ning "gjort rätt för sig".

Rikspolisstyrelsen har förståelse för de synpunkter som polismyndighe­ten anfört men anser att synpunkterna i tillräcklig utsträckning tillgodoses genom bestämmelserna om miljöbrott i brottsbalken. Rikspolisstyrelsen har därför ingen erinran mot innehållet i den föreslagna 45 §.

Polismyndigheten i Landskrona har vidare angivit att man i förslagel beträffande miljöavgiftens storlek inte omnämnt kostnader för sanering. Enligt rikspolisstyrelsens mening skall eventuella saneringskostnader i fortsättningen behandlas i enlighet med reglerna i miljöskadelagen (1986:225).

2.6 Resursbehov

En undersökning ' som företagils av brottsförebyggande rådet visar att miljöbrottsligheten ofta tar mycket lång tid att utreda. Eu till tvä års utredningstid är inte ovanligt. Det finns t.o.m. exempel på utredningar som tagit fyra år.

'[REDACTED_EFTERNAMN], Inger Miljöbrott en dold brollslighet. Brå forskning, brotlsulvecklingen 1985.

126

Antalet anmälda brott m. m. mot miljöskyddslagen framgår av nedan-    Prop.

stående tabeller'.

1986/87:135

Tabell 1. Antal anmälda brott mot miljöskyddslagen åren 1980-1984 samt de beslut som fattats pga. anmälningarna

År

Antal

Nedlagda %    Ålal* %

Ej klara %

51

86%

14%

43

77%

23%

_

68

71%

28%-

1%

39

57%

25%

18%

47

31%

9%

60%

'48

65%

20%

15%

162

50

36

1980 1981 1982 1983 1984

Totalt

n

* Avser även enstaka fall av åtalsunderiåtelse och strafföreläggande sammanlagt sex fall.

Tabell 2. Antal domar rörande brott mot miljöskyddslagen avkunnade under åren 1980-1984

Domar per år

Fällande

Friande

1980

I

1981

2

4

1982

4

4

1983

16

4

1984

11

4

Totalt

34

16

Tabell 3. Beslut fattade till följd av anmälan om brott mot miljöskyddslagen åren 1980-1984 relaterade till vem som gjort anmälan

Anmälare

Antal

Nedlagda

Åtal

Ej klara

Tillsynsmyndighet* Polis** 5% Privatperson

8%

Totalt

113( 46%) 42

93 248(100%)

37% ( 17%)

( 37%) 65%

39% 90%

88% 20%

24% 5%

4% 15%

* Med tillsynsmyndighet avses i tabellen även de kommunala miljö- och hälso­skyddsnämnderna.

** 1 anmälan från polis har mediagits anmälan även från brandkår och larmcentral m.fl.

Oaktat antalet anmälda brott mot miljöskyddslagen inte varit så högt har de utredningar som förekommit tagit betydande resurser i anspråk. Det ansträngda ekonomiska lägel hos de berörda myndigheterna gör det nöd­vändigt att finna rationella förfaranden. Polisens resurser vid kriminalav­delningarna bör i huvudsak koncentreras till atl utreda den grövre miljö-brottsligheten. Naturvårdsverkets förslag är etl steg i rått riktning och bör enligt rikspolisstyrelsens mening innebära ett effektivare nyttjande av poli­sens resurser på detta område.

'[REDACTED_EFTERNAMN], Inger Miljöbrott en dold brottslighet. Brå forskning, brollsutvecklingen 1985.

127

1 övrigt har rikspolisstyrelsen inget att erinra mot förslagen i framställ-    Prop.

ningen.

1986/87:135

Socialstyrelsen: Det av naturvårdsverket föreslagna sanktionssystemel med avgifter inom ifrågavarande rättsområde har utformats med beaktan­de av de riktlinjer för sanklionsavgifter som lagts fram i prop. 1981/82: 142 angående utvidgning av brottsbalkens förverkanderegler och godtagits av riksdagen.

Socialstyrelsen anser att naturvårdsverkets förslag är logiskt uppbyggt och väl genomarbetat. Det föreslagna sanktionssystemel är från effektivi­tetssynpunkt överlägset nuvarande ordning när det gäller att komma tillrät­ta med överträdelser på miljöskyddslagens område. Socialstyrelsen till­styrker förslagel.

Mol utformning av de föreslagna reglerna har socialstyrelsen inte någon

annan erinran än alt 54 § tredje styckel bör justeras "     uppskattas

denna till skäligt belopp".

Fiskeristyrelsen: Del år fiskeristyrelsens uppfattning att nuvarande regler för miljöskyddsavgift inle lett lill en sådan grad av efterlevnad av beslut beträffande utsläppsnivåer, tidsgränser för införandet av reningsåt­gärder m. m. att den kan anses tillfredsställande för styrelsens verksam­hetsområde.

Del är uppenbarligen så att nuvarande lagstiftning gör det svårt atl tillgodose miljöintressena; miljöbrott kan vara svåra att upptäcka, det är svårt atl styrka uppsåt eller vårdslöshet. Atl slå fasl alt ett utsläpp innebu­rit ett allvarligt hot mot miljön är oftast ocksä svårt liksom atl koppla noterade effekter till ett visst utsläpp. Antalet fällande domar är få och straffen jämförelsevis låga. Huruvida miljöskadelagen (1986: 225) som syf­tar lill alt förbättra de skadelidandes möjligheter att få ersättning för miljöskador även kommer atl bidra lill en bättre bevakning av efterlevna­den av miljöskyddslagen är för tidigt att nu säga.

Naturvårdsverkets förslag har till huvudsakligt syfte att förbättra efter­levnaden av miljöskyddslagen. Åven fiskeristyrelsen anser en bätlre åtlyd-nad av givna villkor påkallad. Del framlagda förslaget anvisar otvetydigt enklare vägar för samhällets reaktioner än motsvarande regler gör. Styrel­sen är positiv till förslagets grundidé

Fiskeristyrelsen har i tidigare sammanhang (yttrande 1983-07- 15 över miljöskadeulredningars slutbetänkande och 1983-1031 över miljö­skyddsutredningens betänkande Bättre miljöskydd 

II) 

fört fram att en ersättning till det allmänna i miljöskyddsfrågor borde ske efter förebild i nya vattenlagens bestämmelser om fiskeavgifter enligt 10kap. 5 och 6§§. Styrelsen har därvid erinrat om att det i förarbetena till den äldre vattenla­gen sägs att det - även om åtgärder föreskrivs för att minska skadorna och ersättning utdöms till enskilda - merendels alllid kvarstår någon skada på fisket. Denna skada drabbar "fiskerinäringen i stort" dvs. det är samhället som anses lida en skada som skall ersättas. Fiskeristyrelsen har uttalat all samma synsätt enligl styrelsens mening måsle prägla också miljöskyddsla­gen.

Fiskeristyrelsen vill ånyo aktualisera denna fråga. Inflytande miljö­

skyddsavgifter bör tillföras en fond. En viss del av avgifterna bör - med

128

vattenlagen som förebild - tillkomma fiskeristyrelsen för att användas till     Prop.

fiskevårdande åtgärder inom del berörda området eller inom landet.

1986/87: 135

Fiskeristyrelsen ställer sig starkt tveksam till förslaget atl avkriminali­sera överträdelser enligt miljöskyddslagen. Etl sådanl ställningslagande bör ske först sedan erfarenheter har vunnits av ett nytt miljöskyddsavgifts­system i huvudsaklig överensstämmelse med naturvårdsverkels förslag och de av styrelsen ovan föreslagna justeringarna.

Koncessionsnämnden för miljöskydd: 1 direktiven till miljöskyddsutred­ningen konstaterades att vid ikraftlrådandel av miljöskyddslagen den Ijuli 1969 saknades erfarenheter av en samlad lagstiftning till skydd för den yttre livsmiljön mot föroreningar och störningar av olika slag, att samhäl­lets syn på miljöskyddet hade skärpts under de år som lagen hade varil i kraft samt att krav på ändringar i miljöskyddslagstiflningen vid flera tillfäl­len hade förts fram från skilda håll. Mol bakgrund av erfarenheterna av miljöskyddslagens tillämpning borde ulredningen - ansåg departements­chefen - överväga, vilka förändringar av denna lagstiftning som behövde göras "för att ytterligare förbättra samhällets möjligheter alt ingripa mol och kontrollera miljöfarlig verksamhet". Utredningen borde därvid över­väga i vad mån den skärpning av samhällets syn pä miljöskyddsfrågor som ägt rum sedan lagens tillkomst borde föranleda "en utvidgning av forpröv­ningsskyldighelen eller komma till ullryck i fillåtlighelsreglerna eller i andra bestämmelser i lagen".

Direktivuttalandena rörande förbåttrade möjligheter för samhället att ingripa mol och kontrollera miljöfariig verksamhet - bl. a. genom en utvidgad förprövningsskyldighel - ledde fram till förslag från miljöskydds­utredningen i fråga om förprövnings-, tillsyns- och påföljdssyslemen m. m. Nyheterna på prövningsområdet innebar att dispensgivningen försvann och atl länsstyrelserna tilldelades ökade prövningsuppgifter i form av ett utvidgat anmälningsförfarande. På tillsynssidan innebar förslaget något ökade resurser till länsstyrelserna, bl.a. i form av personalförslärkningar, saml alt hälsovårdsnämnderna skulle göras till lokala tillsynsmyndigheter. Slulligen förstärktes påföljdssystemet - som ovan redovisats - med för­slag till regler om en s. k. miljöskyddsavgifl. Sammantaget skulle dessa åtgärdsförslag, ansåg miljöskyddsutredningen, åstadkomma eller i vart fall bidra till den bättre kontroll m. m. av miljöfarlig verksamhet som samhället efteriyste.

Utredningens förslag accepterades i sina huvuddrag i propositionen 1980/81:92, dock att regeringen ersatte del utvidgade anmälningsförfaran­det hos länsstyrelserna med en tillståndsprövning som i princip motsvara­de den prövning som skedde hos koncessionsnämnden. Som berörts tidi­gare infördes vidare som rekvisit för uttagande av miljöskyddsavgifl krav på ekonomiska fördelar och betydande störningar för omgivningen m. m. saml behölls del straffrättsliga ansvaret för enskilda individer.

Av förarbetena tdl miljöskyddslagen framgår bl. a. att lagen skall tillgo­

dose behovet av aktiv offentlig medverkan i arbetet med att lösa immis-

sionsproblemen och hålla dem under rättslig kontroll, att som vikliga led i

ett sådant kontrollsystem bör ingå både regler om särskild obligatorisk

förprövning och en ordning för fortlöpande offentlig tillsyn samt atl höga

129

9   Riksdagen 1986/87. I saml Nr 135

krav bör ställas på den myndighetsorganisation som får hand om rätts-    Prop. tillämpning och kontroll. Det framhölls vidare att lagstiftningens genom-     1986/87: 135 slagskraft i stor utsträckning beror på denna organisations resurser och på tjänstemännens utbildning, omdöme och lojalitet mot de uppställda ända­målen.

Koncessionsnämnden vill här erinra om den grundtanke som nämnda motivuttalanden ger uttryck för, nämligen att "kontrollsystemet" rörande miljöfarlig verksamhet i första hand bygger på en väl fungerande förpröv­ning och tillsyn av sådan verksamhet. Om kontrollen - och då särskilt fillsynen - har tillräckliga resurser som utnyttjas väl och således fungerar på det aktiva sätt som lagstiftaren avsett kan man anta atl behovet av påföljder i form av straff och miljöskyddsavgift ej blir så stort medan däremot behovet ökar om tillsynen är otillräcklig och/eller ineffektiv. Med anledning härav anser koncessionsnämnden att en översyn och eventuell ändring av påföljdssystemet ej bör företas innan man tagit ställning till vilka förändringar som behöver vidtas beträffande förprövnings- och till­synsfunktionerna. Enligt nämndens mening erfordras sådana förändringar vid länsstyrelserna framför allt för att förbättra tillsynen av miljöfarlig verksamhet. De nu rådande bristerna i tillsynsarbetet beror bl. a. på atl länsstyrelserna (naturvårdsenheterna) i realiteten ej fått den resursför­stärkning som avsågs med 1980/81 års ändringsförslag samtidigt som de tilldelades tillståndsprövningsuppgifler i stället för del utvidgade och smi­diga anmälningsförfarande som miljöskyddsutredningen hade föreslagit. Koncessionsnämnden anser atl länsstyrelsernas arbete på miljöområdet i högre grad än för närvarande bör koncentreras till tillsyn av miljöfarlig verksamhet. Detta kan åstadkommas dels genom att länsstyrelsernas för­prövning begränsas överhuvudtaget, dels genom att denna prövning för­skjuts från tillståndsgivning till anmälningsförfarande dels ock genom att kommunerna i ökad utsträckning tilldelas tillsynsuppgifter. Redan med nu tillgängliga resurser bör det för övrigt, enligl nämndens mening, vara möjligt för tillsynsmyndigheterna och då främst länsstyrelserna att utöva en effektivare tillsyn av miljöfarlig verksamhet genom ett bättre utnyttjan­de av de "maktmedel" som finns, bl. a. i 40§ ML. Ett viktigt inslag i en effektiv och likformig tdlsyn utgör vidare "kontrollprogramverksamhe­ten". Som koncessionsnämnden framhållit i olika sammanhang ankommer det på naturvårdsverket som central tillsynsmyndighet att utforma stan­dardiserade tillsynsprogram för olika miljöfarliga verksamheter, inklusive standardiserade provtagnings- och mätprogram, så långt detta är möjligt. Sådana program kan sedan ligga Ull grund för utformningen av kontrollpro­gram i de särskilda prövningsärendena. Härigenom skulle tillsynsarbetet underlättas i väsentlig mån och redan tillgängliga resurser kunna utnyttjas på ett effektivare sätt.

Med utgångspunkt i erfarenheterna av en förbättrad fillsyn av miljöfarlig

verksamhet kan det sedan finnas anledning att överväga om behov förelig­

ger att ändra på miljöskyddslagens regler om miljöskyddsavgifl. Rent

generellt måste först konstateras att dessa regler ej hunnit tillämpas under

någon längre tid och kan del ifrågasättas om de fem avgiftsmål som varit

föremål för prövning utgör tillräcklig grund för att motivera en regdänd-

130

ring. Koncessionsnämnden anser för sin del alt det skulle ha varil värde-     Prop. fullt om nämnden hade fått tillfälle att pröva ytteriigare några avgifismål     1986/87: 135 före naturvårdsverkets begäran om ändring av avgiftsreglerna för all där­igenom med större säkerhet ha kunnat uttala sig om behovet av en sådan ändring.

Naturvårdsverket gör gällande atl det nuvarande regelsystemet med miljöskyddsavgift inte har fåll "den avsedda effekten atl avhälla från villkorsöverlräddser". Med hänsyn lill all tillämpningen av systemet haft den blygsamma omfattning som redovisats ovan är det, anser koncessions­nämnden, ej möjligt att nu göra någon bedömning om reglernas avhållande effekt.

Enligt nämndens mening är det också svårt atl uttala sig om vad natur­vårdsverkets förslag lill ändring av avgiftsreglerna kommer alt innebära i praktiken och detta även i fråga om resursbehovet hos olika berörda myndigheter. Hur kommer exempelvis samarbetet på miljöområdet mellan tillsynsmyndigheter och "företagare" att påverkas av ändringsförslaget? Del hade varil värdefullt om förslaget hade innehållit i vart fall elt försök till analys av dess konsekvenser för detta samarbete som är av central belydelse för miljövårdsarbetet i landet. Vidare hade det varit önskvärt om förslaget hade redovisat några exempel på tillämpning av de nya reglerna med utgångspunkt i gällande kontrollprogram och i några tillsynsrapporter osv.

Naturvärdsverkets kritik mot gällande avgiftssystem har framför allt riktats mot rekvisitel "betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar" med hänsyn lill bevissvårigheterna. Enligt verket bör effekter på miljön eller risken för effekter inle diskuteras på nytt, när tillämpning av avgiftsreglerna aktualiseras. Dessa frågor, hävdar verket, får anses avgjorda i och med tillståndsprövningen. Vid denna prövning övervägs den belastning som bör kunna accepteras med hänsyn till miljön. Därav bör följa alt "överutsläpp definitionsmässigl är lill skada för miljön eller innebär oacceptabla risker för den, varför tidsödande bevis om atl så verkligen år fallet inte skall behöva föras".

Belräffande rekvisitel betydande störningar etc. anges i förarbetena bl.a. följande:

Miljöskyddsavgiften bör förbehållas gärningar som orsakar störningar i

miljön. Men inte alla sådana gärningar bör beläggas med avgift. Det skulle

bli alltför betungande frän administrativ synpunkt atl låta alla överträ­

delser som medför miljöolägenheter omfattas av avgiftsplikl. I många fall

kan det med hänsyn till det sätt på vilket föreskrifter i tillståndsbeslulen är

utformade vara svårt att avgöra i vilken omfattning otillåtna utsläpp har

skett. Därtill kommer att mät- och kontrollmöjligheterna inte alltid år av

lillfredsställande kvalitet. Med hänsyn till dessa förhållanden skall avgiften

bara tas ut i de fall då det är helt klart att verksamheten inte varil tillåten.

Men även i sådana fall kan ibland elt otillåtet utsläpp av etl ämne anses

vara mindre allvarligt för miljön. De i ett lillståndsbeslut medgivna utsläp­

pen av ämnet i fråga kan t. ex. vara stora. Den extra belastning på miljön

som del otillåtna utsläppet har orsakat kan därför i sådana fall bedömas

vara av mindre betydelse, även om överträdelsen som sådan inte kan anses

131

bagaldlarlad utan bör föranleda en brottspåföljd. För att inle binda admi-     Prop.

nislrativa resurser för prövning av sådana fall behöver del införas elt krav     1986/87: 135

som anger att avgiften skall användas enbart i sädana fall där gärningen

innebär ett allvarligt hot mol miljön. Med begreppet störning avses den

mera allmänna inverkan på omgivningen som "verksamheten för med

sig", vilken inverkan ibland kan medföra skadliga effekter, ibland bara risk

för skada eller hälsorisker. - En risk för miljöstörning kan anses föreligga

också i vissa fall då en företagare underiåler att efterkomma en föreskrift

om uppförande av särskilda säkerhetsanordningar l.ex. en skyddsdamm

som syftar lill atl hindra skadliga utsläpp vid tekniska missöden. Eftersom

anordningen har bedömts vara nödvändig, måsle underiåienhelen anses ha

medfört en akut risk för störning, även om nägot missöde som orsakat

utsläpp ännu inte hunnit inträffa.

Åven om antalet prövade avgiftsmål inle varil slort och det därför är svårt all ha någon slutgiltig uppfattning belräffande rekvisitel "betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar" har konces­sionsnämnden likväl förståelse för naturvårdsverkels kritik av rekvisitel i fråga med hänsyn lill bevissvårigheterna. Även om man tar i beaktande såväl önskemålet att inte binda alltför stora administrativa resurser vid avgiftsprövningen som möjligheten att "komma ål" de mindre allvarliga störningarna åtalsvägen borde man, enligl nämndens mening, kunna över­väga en ändring av "störningsrekvisitet" på det sättet atl "betydande störningar" ersattes av "störningar av någon betydelse" eller liknande. Bagatellartade störningar, exempelvis helt tillfälliga sådana med ringa eller inga effekter, borde ej omfattas av avgiftsbeläggning. Däremot ställer sig koncessionsnämnden från rättssäkerhetssynpunkt mycket tveksam till na­turvårdsverkets förslag att helt slopa "störningsrekvisitet". Mot etl sådant förslag talar bl.a. vad ovan anförts i motiven till nuvarande avgiftsregel, nämligen att del i många fall kan vara svårt alt avgöra i vilken omfattning otillåtna utsläpp har skett med hänsyn fill det sätt på vilket föreskrifter i lillståndsbesluten är utformade samt all mäl- och kontrollmöjligheterna inte alltid är av tillfredsställande kvalitet. Vad först beträffar villkorsut­formningen är det självfallet alt denna bör ske efter enhetliga principer och vara så entydig som förhållandena medger i de enskilda fallen. Nämnden vill dock varna för en övertro på all villkor alllid kan skrivas så klara och entydiga att tvekan ej skall behöva råda om när etl villkor överträtts. 1 många fall är de faktiska omständigheterna av sådanl slag alt villkoren ej kan få en utformning som är helt entydig från åtals- och avgiflssynpunkt medan utformningen är helt godtagbar från tillåtlighetssynpunkt. Vad se­dan beträffar mät- och kontrollmöjligheterna har väl utvecklingen gått framåt sedan början av 1980-talet men fortfarande återstår mycket alt göra innan kontrollen av föroreningsulsläpp blir sådan alt den kan godtas från tillsynssynpunkt. De rådande förhållandena på kontrollområdet med obe­fintliga eller otillräckliga mätutrustningar, olikartade mäl- och analysme­toder, varierande "kontrollbesked" från olika laboratorier osv. är, enligl koncessionsnämndens mening, omständigheter som starkt talar mol det automatiska avgiftssystem som naturvårdsverket tänkt sig.

Nämnden vill i delta sammanhang också framhålla atl de bestämmelser i

132

ML som fanns före den 1 juli 1981 knappast ställde samma strikta krav på    Prop. villkorsulformningen som nu gäller. Mol bakgrund härav kan del ifrågasäl-     1986/87: 135 las, om avgiflsbeslämmdser med del innehåll som naturvårdsverket nu presenterat bör tillämpas på beslut som tillkommit före nämnda datum.

Naturvårdsverket har framhållit att effekten pä miljön eller risken för sådan effdtt inte bör diskuteras på nytt efter avslutad tillståndsprövning utan atl dessa frågor skall anses avgjorda i och med denna prövning. Koncessionsnämnden kan dela den uppfattningen i fråga om det fallet all en företagare underiålil att utföra en föreskriven skyddsåtgärd, exempelvis en reningsutrustning, ett uppehållsmagasin eller dylikt. Åtgärden har av tillslåndsmyndigheten bedömts vara erforderlig från lillåtlighelssynpunkt och bör sålunda inle kunna diskuteras på nytt i etl avgiftsmål. En liknande situalion har, som redovisats ovan, behandlats i förarbetena. Enligl nämn­dens mening bör kravet på bevisning om störning eller risk för störning kunna undvaras i här berörda fall*. Detta bör komma lill uttryck i motiven lillavgiflsregdn på ett sått som ej kan missförstås vid avgifisprövningen.

Belräffande rekvisitel "ekonomiska fördelar" säger naturvårdsverket att del i de allra flesta fall inte har varit svårt atl påvisa alt "utsläppen" vunnit ekonomiska fördelar även om deras storlek inte alltid kan fastställas med någon störte noggrannhet. Å andra sidan hävdas från verkels sida alt rekvisitel kan undvaras med hänsyn till atl man i de allra flesta fall kan ulgå från atl det rör sig om en ekonomisk fördel, särskilt om man betonar atl denna fördel oftast består av uteblivna kostnader.

Huvudsyftet med införandel av en avgiftspåföljd (miljöskyddsavgift) var ju att eliminera de ekonomiska fördelar som överträdelser av lagen kunde medföra. Med hänsyn härtill kan del kanske synas egendomligt atl nu ta bort detta rekvisil ur lagtexten, särskilt som del, enligt vad naturvårdsver­ket anfört, inte varit svårt att påvisa förekomsten av sädana fördelar vid överträdelser av lillståndsvillkor m. m. Det egendomliga intrycket för­stärks av den omständigheten att den ekonomiska fördelen alltjämt skall utgöra "grund för beräkningen" av avgiftens storlek. Visseriigen kan i enstaka fall förhållandet vara sådant att en åtgärd eller underiåtenhel från tillståndshavarens sida medfört störning för omgivningen ulan att därige­nom ekonomiska fördelar uppkommit genom överträdelsen; tvärt om kan förhållandet vara det atl tillståndshavaren åsamkats en förlust genom åtgärden eller underlåtenheten. Med hänsyn till det ringa antalet hithöran­de fall kan det ifrågasättas om det finns skäl alt la bort "fördelsrekvisitel". Alternativt bör övervägas att införa en särbestämmelse med innebörd att avgift skall utgå även för sådana fall där ekonomisk fördel ej uppkommit men där störningen för omgivningen varit av viss betydenhet. Med hänsyn lill att antalet avgiftsärenden förmodligen kommer all öka för den händelse rekvisitel "betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar" ersätts med rekvisitel "störningar av någon betydelse" etc. kan del, enligl koncessionsnämndens mening, finnas skäl all införa en

* Här bortses frän sådana fall dä företagaren av oförutsedda omsländigheler, ex, av

force majeure-karaktär, ej kunnal uppfylla villkorel och begär en ändring därav

beträffande lid för åtgärdens vidtagande eller annat.

133

"begränsning av fördelsrekvisitel" så att de ekonomiska fördelarna skall    Prop. vara av "någon betydelse" eller liknande, detta för atl det inte skall bli     1986/87: 135 "alltför betungande från administrativ synpunkt" atl låla alla överträ­delser som medför ekonomiska fördelar omfattas av avgiftsplikl.

Naturvårdsverket har föreslagit väsentliga ändringar av 54 § ML beträf­fande reglerna rörande miljöskyddsavgiflens bestämmande. Med hänsyn till erfarenheterna av de avgiftsfall som varil föremål för prövning ifråga­sätter koncessionsnämnden behovet av berörda ändringar. Enligl nämn­den förefaller det som om de nuvarande reglerna (med motivutlalanden) är enklare all tillämpa och fullt tillräckliga för sitt ändamål.

Som redovisats ovan föreslog miljöskyddsutredningen att målen om miljöskyddsavgift skulle prövas av koncessionsnämnden och fullföljas till kammarrätten och regeringsrätten. Koncessionsnämnden ansåg för sin del alt avgiftsmålen hade sådant samband med lillståndsprövningen atl besvär över koncessionsnämndens beslut borde föras hos regeringen. Enligl gäl­lande regler förs talan mot koncessionsnämndens beslut hos Svea hovrätt i dess sammansättning som vatlenöverdomstol och därifrån till högsta dom­stolen. Naturvårdsverket har ej föreslagit någon ändring i nuvarande hand­läggningsordning, dock att verket funnit "mycket tala för att göra natur­vårdsverket lill beslutsmyndighet i fråga om miljöskyddsavgiften". De inslag av "i viss mån skönsmässiga bedömningar" som otvivelaktigt kom­mer aU finnas i miljöskyddsavgiftsärendena talar dock, enligt verket, för att uppgifterna alltjämt bör vila på koncessionsnämnden.

Vid övervägande av ändringar i nuvarande regelsystem rörande miljö­skyddsavgiften anser koncessionsnämnden alt ordningen för handlägg­ningen av avgiftsmålen är ett område som del kan finnas skäl alt se över. Erfarenheterna av de fem mål som prövats hittills visar att handläggnings­tiden är alltför lång. Flera år hinner sålunda förflyta från det alt naturvårds­verket böriar sin "avgiftsutredning" till dess att lagakraftvunnet avgöran­de föreligger efter behandling av avgiftsfrågan i koncessionsnämnden, vattenöverdomslolen och högsta domstolen.

Koncessionsnämnden gav i 1979 års remissyttrande uttryck för den uppfattningen att avgiftsmålen har sådant samband med tillståndspröv­ningen atl besvär över koncessionsnämndens beslut bör föras hos rege­ringen. Härigenom skulle antalet instanser minskas från tre till två. Mol en sådan ordning kan dock anföras atl avgörandena i avgiftsfrågor ej grundas på lämplighetsavvägningar, vilket typiskt sett utmärker de frågor som regeringen prövar som besvärsinstans. Den här diskuterade frågan hänger också samman med frågan om instansordningen för besvärsprövningen i miljöskyddsärenden.

Ytterligare två åtgärder skulle kunna övervägas för att påskynda hand­

läggningen av avgiftsmälen. Den ena åtgärden skulle vara atl naturvärds­

verket självt sedan tillståndshavaren förklarat sig beredd att betala av

verket angivet avgiftsbelopp - beslutar i avgifisfrågan. Nackdelen med en

sådan ordning år dock risken för att "förelaget" kan komma i en beroen­

deställning lill verket, vilket ej är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt.

Den andra åtgärden skulle vara att låla avgiftsfrågorna handläggas av

134

koncessionsnämnden inom ramen för det handläggningssystem som råder    Prop. beträffande tillståndsärenden hos nämnden i ställel för enligt förvaltnings-     1986/87: 135 processlagen. En sådan ordning föreslogs av en av lagrådels ledamöter vid lagrådsbehandlingen av förslaget till lag om ändring i ML. Därvid anfördes bl.a.;

Enligt min mening kan nämnden väl klara den nya uppgiften inom ramen

för det nuvarande beprövade handläggningssystemel utan att del behöver

innebära någon risk för rättssäkerheten. Såsom framgår av vad som i

remissprolokollel och av lagrådet anförts i anslutning till reglerna om

avgiftens bestämmande kan antas att det i avgiftsärendena i slor utsträck­

ning kommer alt bli fråga om bedömningar av samma art som sker i andra

miljöskyddsärenden. De enda avvikelser från de vanliga förfarandereg­

lerna som kan vara motiverade är alt en särskild omröstningsregel på sätt

som föreslagits tillämpas, att ersättning för sakkunnig som ulses av nämn­

den bör utgå av allmänna medel och möjligen att det bör föreskrivas alt

nämnden skall vara bunden av parternas yrkanden. Däremot ser jag ingen

anledning att jämka på regeln om nämndens ansvar för alt utredningen blir

fullsländig. Den hänvisning som i den delen i förslagel görs lill 8 § första

stycket förvaltningsprocesslagen innebär knappast någol annal. Även sist­

nämnda stadgande avser en officialprövning, och att nämnden inte har

anledning ägna mer möda åt ett avgiftsärende än "dess beskaffenhet krä­

ver" är självklart. Jag menar också att miljöskyddslagens regel om att

sammanträde med parter och besiktning i princip bör hållas är lämplig för

avgiftsärendenas del.- 

Som anmärkts ovan har naturvårdsverket varit inne på tanken att göra verket lill beslulsmyndighet i avgiftsärenden. Till stöd för en sådan tanke har anförts alt verket som central förvaltningsmyndighet på miljövårdsom­rådet har betydande erfarenhet och sakkunskap på detta område, att avgiftsärendena bör handläggas i så arbetsbesparande former som möjligt, att avgiften kan påföras så snart som möjligt efler upptäckten av en förseelse, att handläggningen hos koncessionsnämnden kan dra ut på tiden och också innebära en betydande arbetsbelastning på nämnden samt att rätlssäkerhetskraven kan antas bli tillräckligt tillgodosedda med verket som beslutsmyndighet. Vidare har anförts;

Eventuella betänkligheter mot atl göra naturvårdsverket lill beslulsmyn­dighet på området kan i någon mån avvärias genom hänvisning till atl avgiften skulle ulgå enligt en någorlunda fast norm, baserad på den ekono­miska fördelen av ifrågavarande överträdelse. Vid avgiftens bestämmande skulle del inte behöva undersökas om uppsåt eller oaktsamhel förelegat. Från vissa synpunkter skulle det vidare kunna anses lämpligt att om möjligt undvika att med en bestraffningsfunktion grumla bilden av konces­sionsnämnden som framförallt etl opartiskt skiljeorgan i lillståndsärenden mellan å ena sidan företagarintresset och å andra sidan miljöskyddsintres­set.

Koncessionsnämnden kan i och för sig dela uppfattningen om nämndens

roll som opartiskt skiljeorgan i tillståndsärenden enligt miljöskyddslagen

och har också i olika sammanhang understrukit betydelsen härav. Atl

betydelsen av alt vidmakthålla denna roll skulle kunna anföras som skäl

135

mol all låta nämnden behålla prövningen av avgiftsmälen kan dock starkt Prop. ifrågasällas. Just den omständigheten att koncessionsnämnden är och skall 1986/87; 135 vara etl opartiskt skiljeorgan kan ju anföras som ett vägande skäl för atl nämnden också skall handha prövningen av miljöskyddsavgiflerna. Enligl nämndens mening är det ej tillrådligt från råussäkerhetssynpunkl alt göra naturvårdsverket till beslutsmyndighet i avgiftsfrågor (jfr dock vad ovan sagts om sådana fall där tillståndshavaren medgett atl betala avgiftsbe­lopp). Verket bör sålunda ej samtidigt vara tillsynsmyndighet och besluls­myndighet i avgiftsfrägor. För den händelse verket trols detta skulle tillde­las beslutsfunktion på avgiftsområdet bör besluten kunna överklagas till koncessionsnämnden.

Ett väsentligt inslag i naturvårdsverkels ändringsförslag utgör avkrimi­naliseringen av flertalet av de överträdelser som skall avgifisbeläggas. Förslag lill en sådan avkriminalisering fördes också fram av miljöskyddsu­tredningen men förkastades bl. a. av koncessionsnämnden, brottsförebyg­gande rådet och slutligen av regeringen vid behandlingen av utredningens belänkande. Koncessionsnämnden har svårt alt se varför de skäl som då anfördes mot utredningsförslaget om avkriminalisering inte gäller med samma styrka idag. Sålunda kan antagas - som departementschefen an­förde - att straffets ersättande med en avgift för alla brott mot ML utom för de grova fallen skulle kunna ge underiag för en uppfattning enligl vilken det i flertalet fall inle skulle vara moraliskt förkastligt att bryta mot gällan­de bestämmelser. Respekten för bestämmelsernas efterlevnad skulle där­med tonas ned och avgiften lätt kunna uppfattas som en omkostnad för driften av verksamheten. Koncessionsnämnden vill för sin del också hän­visa till vad nämnden anförde i 1979 års remissyttrande, nämligen att många överträdelser av tillständsvillkor består av relativt obetydliga för­summelser som inte med framgång kan bekämpas med en miljöskyddsav­gift svarande mot någon ekonomisk fördel för företagaren, att man av den anledningen skulle bli tvungen att överge avgiftens anknytning till "vin­ningsbegreppet" och basera avgiften på en mycket fri skälighetsbedöm­ning saml att detta måste innebära en klar försämring i förhållande till dagsbotssystemet, som dock har den fördelen att reaktionen genom att vara anpassad till den ansvariges betalningsförmåga uppfattas som någor­lunda rättvis.

Oavsett det nyss sagda anser koncessionsnämnden, som fidigare an­förts, atl en översyn och eventuell ändring av miljöskyddslagens påföljds­system ej bör företas innan man tagit ställning till vilka förändringar som behöver vidtas beträffande förprövnings- och lillsynsfunkfionema. Enligl koncessionsnämndens mening gäller detta med än större styrka i fråga om den föreslagna avkriminaliseringen med tanke på vilka konsekvenser en sådan åtgärd kan få för utövandet av miljöfarlig verksamhet överhuvudta­get, för rättssäkerheten på miljöområdet samt för naturvårdsverkets och koncessionsnämndens verksamheter.

Sammanfattningsvis angör koncessionsnämnden följande.

Med hänsyn till det fåtal avgiftsmål som varil föremål för prövning kan

det starkt ifrågasättas, om tiden ännu är mogen för en ändring av gällande

avgiftsregler. I vart fall bör någon ändring av regelsystemet ej genomföras

136

förtän man övervägt vilka ändringar som behöver vidtas beträffande mil-    Prop. jöskyddslagens prövnings- och  tillsynsfunktioner.  1  den delen anser    1986/87: 135 koncessionsnämnden för sin del alt länsstyrelsernas verksamhet i betydligt störte utsträckning än hittills bör koncentreras på tillsynsarbetet.

Efter en översyn av prövnings- och tillsynsfunktionerna bör - om en störte eller mindre ändring av avgiftsreglerna fortfarande anses påkallad -naturvårdsverkels nu presenterade ändringsförslag underkastas en grund­ligare och mera allsidig bearbetning enligt bl.a. de riktlinjer som berörts ovan rörande konsekvenserna av förslaget etc. I sammanhanget bör också erinras om alt naturvårdsverket som ett led i strävandena att förstärka tillsynen av efterlevnaden av ML, enligt uppgift, avser atl lägga fram förslag om bl. a. s. k. miljörevisorer. Med hänsyn till den samlade betydel­se de olika förslagen till ändringar i lagen får kan det ifrågasällas, om inte samtliga hithörande frågor bör utredas i ett vidare sammanhang än som kan ske inom ramen för olika verksutredningar. Därigenom skulle också förutsättningar kunna skapas för att få en bred uppslutning kring nya bestämmelser.

I del fortsatta utredningsarbetet, som således bör genomföras, bör över­vägas om rekvisitel "betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar" bör ersättas med rekvisitel "störningar av någon bety­delse" etc. eller liknande och om rekvisitel "ekonomiska fördelar" bör ersättas med "ekonomiska fördelar av någon betydelse" eller liknande. Eventuellt skulle särregler kunna införas i fråga om sådana avgiftsfall som avser underlåtenhet atl utföra föreskrivna konkreta skyddsåtgärder och sådana fall där ekonomiska fördelar ej uppkommit men väl störning för omgivningen.

Enligt koncessionsnämndens mening har lillräckliga skäl ej anförts för en ändring av reglerna rörande miljöskyddsavgiftens bestämmande (54 o 55 §§ ML).

Beträffande prövningsordningen bör ändringar övervägas på grund av de erfarenheter som vunnits av det hittills tillämpade systemet.

Koncessionsnämnden ställer sig mycket tveksam till naturvärdsverkets förslag om avkriminalisering av sådana överträdelser som skall avgifisbe­läggas och ifrågasätter om inte de skäl som anfördes mol en sådan åtgärd vid föregående översyn fortfarande gäller. Det får inle bli så att avgiften betraktas som en "driftkostnad" eller att avgiftssystemet i del allmänna medvetandet ses som ett sätt att "köpa sig fri" från en överträdelse av villkor eller annat.

En eventuell ändring av avgiftsreglerna bör gälla villkor m. m. som meddelats efter den Ijuli 1981.

Elt genomförande av naturvårdsverkets ändringsförslag i dess helhet måsle antas medföra behov av personalförstärkningar vid koncessions­nämnden.

Statskontoret: Statskontoret finner det inte styrkt med hänsyn till den begränsade erfarenhet som finns av nuvarande system att naturvårdsver­kets förslag är motiverat.

Statskontoret har erfarit atl avgiftssystemet för prövning och tillsyn

enligt miljöskyddslagen inte givit avsedda intäkter. Enligl verkets mening

137

borde systemet ses över och närma sig det ursprungliga förslaget med en     Prop. schabloniserad avgift vilket är enklare atl administrera. Detta skulle inne-     1986/87: 135 bära att förelag som sköter sina åligganden skulle betala en fast avgift medan förelag som orsakar ökade tillsynsåtgärder kunde debileras tilläggs­avgifter för dessa. Ett sådant system skulle innebära mera aktiva styref­fekter på förelag med mera svårlösta miljöproblem.

På samma sätt som företagen själva måsle svara för kontrollen av kvaliteten, särskilt säkerhetsaspekten, i sina produkter bör de anses ha ett primärt ansvar för att produktionen sker på etl sätl som är acceptabelt ur hälso- och miljösynpunkt. Denna ansvarsfördelning går väl ihop med den idé som s.k. "miljörevisorer", som enligt uppgift diskuteras inom SNV. Så som vi har uppfattat ideén skall miljörevisorn se till att miljöfrågorna sköts på elt för såväl företaget som omvärlden acceptabelt sätt. Idén bör enligt statskontorets mening utvecklas i samband med den lolalöversyn av miljöskyddels organisation som har aviserats. Frågan om hur kostnaderna för miljöskyddet skall fördelas mellan näringslivet, kommunerna och sta­ten kommer därvid naturligt in som en viktig del av en sådan lolalöversyn.

Riksrevisionsverket: Även om del finns skäl som talar för ett förenklat och mer effektivt sankfionssystem i miljöskyddslagen avstyrker RRV SNV; s förslag. Enligt RRV: s mening är det hell otillräckligt utrett vilka konsekvenserna blir av den föreslagna avkriminaliseringen. Vidare är det svårt att utifrån det förslag som presenterats bedöma om de avsedda effekterna - ett närmast automatiskt verkande avgiftssystem - uppnås. Slutligen är del svårt all överblicka konsekvenserna för de som kommer att drabbas av förslaget.

1 en nyligen avslutad revision (Miljöskyddslagens tillämpning - gransk­ning utifrån regional nivå. Dnr 1984; 933) har RRV konstaterat stora brister i miljöskyddslagens tillämpning. Sanktionssystemet är sista länken i den kedja av åtgärder som utgör miljöskyddet, omfattande framförallt för pröv­ning och tillsyn. Del är enligt RRV: s mening väsentligt atl de olika delarna av miljöskyddet ses över i ett sammanhang. RRV anser således atl frågan om sankfionssystemets utformning bör prövas inom ramen för den avisera­de översynen av miljöskyddet och dess organisation.

Länsstyrelsernas organisationsnämnd: Länsstyrelsernas organisations­nämnd (LON) delar naturvårdsverkels åsikt alt det fortfarande föreligger stora brister i vad avser tillsynen inom miljöskyddsområdet. De äigärder som har vidtagits för alt skärpa tillsynen har inte alltid fått avsedd effekt. Ändringen av straffbestämmelserna i miljöskyddslagen, samt införandet av begreppet miljöbrott i brottsbalken och reglerna om miljöskyddsavgift har hittills visat sig vara ineffektiva medel mot överträdelser av föreskrifter meddelade med slöd av miljöskyddslagen. Tillägget till 38 § miljöskyddsla­gen (av innebörd atl det åligger tillsynsmyndigheterna atl verka för att överträdelser av miljöskyddslagen beivras) försvårade enligt många läns­styrelsers uppfattning tillsynsarbetet. Detta arbete måsle i huvudsak bygga på elt förtroendefullt samarbete mellan företagare och tjänstemän.

Enligl LON; s bedömning medför det framlagda förslagel atl möjlighe­

terna ökar alt ta ut miljöskyddsavgifl från företagen vid överträdelser,

eftersom de båda rekvisiten "betydande störningar för omgivningen" och

138

"ekonomiska fördelar" tagits bort. Alt avgiften i princip börjar löpa från    Prop. den tidpunkt då överträdelsen skett medför atl det ligger i förelagens     1986/87: 135 inlresse alt så snabbi som möjligt vidta rättelse för all minimera miljö­skyddsavgiften. Respekten för givna villkor bör härigenom förstärkas och tillsynsarbetet underiättas.

Den del av förslaget som innebär aU åtalsanmälan som regel endast blir aktuell vid grövre överträdelser medför alt kravet pä länsstyrelserna atl göra polisanmälan minskar. Detta kommer sannolikt atl underlätta tillsyns­arbetet på länsstyrelserna.

LON anser inle att föreliggande förslag ger tillräckligt underlag för att ta ställning till miljöskyddsavgiftens storlek. LON finner det emellertid vik­tigt at hänsyn las till omständigheterna i det enskilda fallet, när avgift fastställs.

I sådana fall då berört förelag godtar naturvårdsverkels beräkningar av miljöskyddsavgiften bör, enligt LON:s mening, etl förenklat förfarande med naturvårdsverket som beslulsmyndighet kunna accepteras.

Det är att förvänta att antalet ärenden om miljöskyddsavgifl i framtiden kommer all öka relativt mycket. Åven om tillsynsarbetet underlättas med det framlagda förslaget kommer del sannolikt att kräva ökade resursinsat­ser från länsstyrelserna. Speciellt gäller detta länsstyrelsernas arbete med atl ta fram underlag för naturvårdsverkets beräkning av den ekonomiska fördel, som är utgångspunkten för miljöskyddsavgiftens faslslällande.

Sammanfattningsvis tillstyrker LON principerna i förslaget. Det är emellertid angeläget all belysa i vad mån det merarbete vid länsstyrelser­nas naturvårdsenheler som enligt LON: s bedömning blir en följd av försla­gel kan ske genom omfördelning av befintliga arbetsuppgifter eller om ett resurstillskott krävs.

Svea hovrätt: Naturvårdsverket har i sin promemoria med förslag till

ändring av bestämmelserna om miljöskyddsavgift i miljöskyddslagen (ML)

belyst avgiftens ställning i det nuvarande tillstånds-, tillsyns- och sank­

tionssystemel till vinnande av en bättre miljö. Av denna redogörelse,

kompletterad med uttalanden i förarbetena till den lagändring är 1981

varigenom miljöskyddsavgiften infördes, framgår att avgiften hittills haft

etl preciserat och begränsat syfte, nämligen att avhålla den som bedriver

miljöfarlig verksamhel från att av lönsamhetsskäl bryta mol miljöföreskrif­

ter på sådanl säll som medför eller kan medföra betydande störningar för

omgivningen. Ändringsförslaget syftar lill att lägga om miljöskyddsavgif­

ten lill en såvitt möjligt automatiskt utgående avgift vid dels överträdelse

eller åsidosättande av de i 45 § 1-3 ML redan nu upptagna förseelserna,

dels underlåtenhet atl installera kontrollutrustning eller utföra mätningar,

provlagningar, analyser, besiktningar och andra undersökningar. Miljös­

kyddsavgiftens belopp skulle dessutom i normalfallet fördubblas, med

möjlighet lill sänkning eller höjning. 1 anslutning lill den nya konstruk­

tionen av miljöskyddsavgiften föreslås avkriminalisering av förseelserna

enligl 45 § 1-3 ML. - Hovrätten vill understryka att förslagel inte bara

innefattar en betydande utvidgning av miljöskyddsavgiftens tillämpnings­

område utan också en innovation ur principiell synpunkl av avgiftens

konstruktion såtillvida att man dels släpper kraven på atl förseelsen skall

139

ge ekonomisk fördel och medföra men för omgivningen, dels nedtonar     Prop. avgiftens funktion som komplement till päföljdssystemet och ger den en     1986/87: 135 mer självständig karaktär.

Som motiv för siu förslag har naturvårdsverket anfört alt det nuvarande sanktionssystemel är otillräckligt samt alltför krångligt och restriktivt ut­format. Av naturvårdsverkets redogörelse synes vidare framgå atl anled­ningarna fill atl endasi få miljöbrott lett till fällande brottmålsdom är au söka i svårigheterna atl bevisa uppsåt eller vårdslöshet och skada. Som skäl för alt så fä "överuisläpp" anmäls och leder till åtal och fällande dom anges sålunda svårigheten att med nuvarande resurser och metoder avslöja miljöbrott. Även formuleringen av villkor i tillslåndsbesluten anses otill­fredsställande som underlag för sanktioner. Anledningen lill att lalan rö­rande miljöskyddsavgift anhängiggjorts i endasi fem fall och ej alltid varil framgångsrik uppges vara svårigheten att styrka miljöstörning men även ekonomisk fördel.

Naturvärdsverkets redovisning av de fem målen om miljöskyddsavgift är ytterst summarisk och, i fråga om det enda mål där fakta antyds, missvisande (jfr PM s. 6 och vatlenöverdomslolens dom DM 1/84, som efter avslagen ansökan om prövningstillstånd vunnit laga kraft). Avgöran­dena visar knappast mer än att naturvårdsverket ofta haft en annan upp­fattning om bevisvärdering och innebörden av gällande rätt än de rätts­tillämpande myndigheterna. Skall några slutsatser om behovet av en lag­ändring dragas från avgörandena i dessa fem mål torde en noggrann ge­nomgång och analys av besluten och domarna i målen erfordras. Praxis på detta område, liksom i fråga om miljöskyddsbrotl, är emellertid enligl hovrättens uppfattning ännu så länge alltför mager för att kunna läggas till grund för någon uppfattning om de nuvarande lagbestämmelsernas effekti­vitet och behovet av lagändringar. Ulan någon övertydande exemplifiering kan hovrätten inte heller ansluta sig till naturvårdsverkets slutsats att det föreligger mycket stora möjligheter för den som driver miljöfarlig verksam­het att klara sig undan miljöskyddsavgift, trots konstaterade villkorsöver­trädelser och konstaterad ekonomisk vinning.

Naturvårdsverkets redovisning ger närmast vid handen atl den främsta

orsaken till att överträdelser, i den utsträckning de nu förekommer, inte

följs av sanktion i form av straff eller miljöskyddsavgift är bristfälliga

resurser på tillsyns- och utredningssidan. Om så är fallet bör i första hand

dessa resurser förstärkas. Att med oförändrade tillsynsresurser underlätta

utdömande, måhända på ett ofullständigt faktaunderiag, av miljöskyddsav­

gifter med förhöjda belopp är icke acceptabelt. Ej heller finns det anled­

ning att underlätta uttagande av miljöskyddsavgift i sådana fall där exem­

pelvis överutsläpp enligt naturvårdsverkets uppfattning mäste föreligga,

även om detta inte går att bevisa. I detta sammanhang förtjänar påpekas att

de sanklionsavgifter inom andra förvaltningsområden, som redovisas i

naturvårdsverkets promemoria som en förebild för en miljöskyddsavgifl av

likartad karaktär, samtliga bygger pä elt otvetydigt bevisat faktaunderlag i

det enskilda fallet. När ett ärende i bevishänseende förts fram så långt,

men icke förr, mä det vara berättigat med en viss "automatik" i påföljds-

åläggandet. Statsmakterna har också vid  1981  års ändring i ML lagil

140

avstånd från elt då föreliggande förslag om direkta avgifter på överutsläpp.     Prop. Hovrätten vill härutöver understryka att ett stort anlal fällande domar inte     1986/87; 135 har något värde i sig som tecken på effektivitet i ett miljöskyddssyslem som i första hand bygger på samråd, anvisningar och påpekanden.

Hovrätten har dock en viss förståelse för svårigheten att bevisa miljö­störning av den svårighetsgrad som nu förutsätts för åläggande av miljös­kyddsavgifl. Det kan därför finnas skäl att ersätta "betydande störningar" i 52 § ML med "icke oväsentliga störningar" eller liknande uttryck. Atl i enlighet med naturvårdsverkets förslag hell efterge störningsrekvisitet un­der hänvisning till bevissvärigheter och till att störningsfrågan slutgiltigt bedömts vid villkorsskrivningen är emellertid enligt hovrättens uppfattning alt gå för långt, främst med hänsyn till situationen vid mindre grava eller obetydliga miljöstörningar till följd av exempelvis överutsläpp.

Naturvårdsverkets inställning till kriteriet "ekonomiska fördelar" fram­går inte otvetydigt av promemorian. Närmast synes naturvårdsverket vilja hävda att ekonomiska fördelar av naturliga skäl så gott som alltid uppstår vid förseelser av nu ifrågavarande art men är svåra att bevisa. Hovrätten vill erinra om atl miljöskyddsavgiften hittills förutsatts skola utgå väsentli­gen i eklatanta fall, där den ekonomiska fördelen får förutsättas vara påtaglig och inle erbjuda några bevissvårigheter. Etl eftergivande av krite­riet i enlighet med naturvårdsverkels förslag skulle, som inledningsvis antytts, i grund förändra avgiftens karaktär och bör övervägas endasi mol bakgrund av principiella synpunkter och icke som ett led i strävan alt uppmjuka nuvarande krav på bevisning. Någon avsevärd lättnad ur ulred­ningssynpunkt lorde förslaget för övrigl inle innebära, då den ekonomiska fördelen föreslås bli utgångspunkt för beräkning av avgiftens storiek.

1 sin promemoria återkommer naturvårdsverket flera gånger till att en "automatik" för åläggande av miljöskyddsavgift vore önskvärd. Något klarläggande uttalande om hur denna automatik skulle fungera återfinns däremot inte i promemorian. En automatik som gör det möjligt att ålägga miljöskyddsavgifl i sådana fall, där avgift enligl nuvarande regler och praxis ej kan utgå, skulle väl med naturvårdsverkels synsätt närmast åstadkommas genom alt nu upprätthållna krav på bevisning om fakta och orsakssammanhang i det enskilda fallet efterges. I anslutning härtill vill hovrätten erinra om vad vattenöverdomslolen i sin dom DM 1/84 uttalat i frågan.

I förarbetena till bestämmelserna om miljöskyddsavgift har betonats atl

del från allmän synpunkt är angeläget att avgiften bestäms så alt överträ­

delser alllid blir olönsamma och att avgiften därför till sin karaktär påmin­

ner om en slraffrältslig sanktion. Likheten med en sådan sanktion framgår

även av föredragande departementschefens uttalande all avgiften skall ses

som en förstärkning av påföljdssystemet och som ett komplement lill de

vanliga brottspåföljderna. Vidare har uttalats atl det, till skillnad från vad

som gäller för straff, för utdömande av miljöskyddsavgift är tillräckligt atl

konstatera atl en ifrågasatt överträdelse av föreskrift föreligger och att del

således inle behöver fastställas atl överträdelse begåtts uppsåtligen eller av

oaktsamhel. Däremot innehåller förarbetena ingenting om styrkan av den

bevisning som fordras för all orsakssamband mellan överträdelse och

141

betydande störning för omgivningen skall anses föreligga.

Prop.

Till bedömande föreligger flera frågor om orsakssammanhang, nämligen 1986/87: 135 dels mellan den BS-tillförsel som får anses bli en följd av bolagets villkors­överträdelse i fråga om skyldigheten att hålla magasineringsulrymme och de störningar som ostridigt uppträtt i Käppalaverkels aktivslamanlåggning, dels mellan dessa störningar och risken för betydande störningar i Käppa­laverkels recipienl. Naturvårdsverket har i båda fallen hävdat att det är tillräckligt att den påtalade effekten "sannolikt" är en följd av underlåten­heten atl hålla magasineringsutrymme. I den mån därmed avses även en låg grad av sannolikhet talar mot verkets uppfattning redan utformningen av lagtexten med dess krav på atl överträdelse av en föreskrift skall ha "medfört" betydande störningar eller risk för sådana störningar. Mot ett frångående av gängse krav på bevisning talar också miljöskyddsavgiftens karaktär av slraffrällsliknande sanktion. Ett godtagbart orsakssamman­hang kan emellertid likväl befinnas föreligga. Så är fallet om sannolikheten är så hög att del kan hållas för visst att den av bolagets underlåtenhet att hålla magasineringsutrymme föranledda BS-tillförseln under föreliggande förhållanden utlöst störningarna inom Käppalaverket samt därav föranledd risk för betydande störningar för omgivningen. Detta förutsätter bl.a. att andra förklaringar till störningarna i slambehandlingen framstår som avse­värt mindre sannolika.

Hovrätten hyser ingen annan uppfattning än den i domen redovisade om de krav som bör ställas på bevisningen. Numera har visserligen en annor­lunda reglering av bevisvärderingen i skadeståndshänseende skett genom 3§ tredje stycket miljöskadelagen (SFS 1986:225). Huruvida detta bör föranleda en motsvarande uppmjukning i de straffrättsligt färgade målen om miljöskyddsavgift torde emellertid få övervägas särskilt. Om natur­vårdsverket med sitt krav på en "mera automatiskt verkande sanktion" avser atl möjliggöra utdömande av miljöskyddsavgift på ett ofullständigt faktaunderlag, måste hovrätten som tidigare framhållits bestämt taga av­stånd härifrän.

Vad beträffar utformningen av villkor i tillständsbeslul så förtjänar un­derstrykas del självklara förhållandet att sådana beslut före 1981 års lag­ändring utformades utan beaktande av att de skulle kunna utgöra grundval för påförande av den då ännu icke existerande miljöskyddsavgiften. Beslu­ten kan under sådana förhållanden visa sig alltför vaga för atl medge påförande av miljöskyddsavgift. Denna svårighet, som förutsågs då miljö­skyddsavgiften infördes (se SOU 1978:80 s. 143), är självfallet inte ett godtagbart skäl för att genom förenklingar i sanktionssystemet underlätta utdömandet av miljöskyddsavgift på grundval av de äldre tillståndsbeslu­len. Del får fömtsättas att Ullståndsbesluten numera avfattas med beaktan­de av att de skall kunna utgöra underlag för uttagande av miljöskyddsav­gift.

Hovrätten vill ytterligare framhålla följande. ML: s bestämmelser om ett

tillståndsbesluts utformning går tillbaka på motsvarande bestämmelser i

gamla vattenlagen. 1 enlighet härmed har koncessionsnämndens beslut

fidigare regelmässigt innehållit en inledning, vari förelaget beskrevs genom

en hänvisning till vad ansökningshandlingarna i sådant hänseende innehöll,

142

varpå följde fastställande av särskilda villkor som skulle gälla för företaget. Prop. Naturvårdsverket har i mål om miljöskyddsavgifl hävdat all etl villkor för 1986/87: 135 tillsladd verksamhet uppställts genom lillsiåndsbesluteis inledande hänvis­ning lill ansökningshandlingarnas innehåll. Sedan denna fråga visat sig kunna bli föremål för olika uppfattning, upptar koncessionsnämndens be­slut numera hänvisningen lill ansökningshandlingarnas innehåll som elt första särskilt villkor för verksamhelen vid en tillstådd anläggning. Detta skrivsätt lorde i väsentlig mån tillgodose naturvårdsverkets krav på en mer pregnant avfaltning av lillståndsvillkor. Om naturvårdsverket anser atl utformningen av villkor i andra hänseenden varit otillfredsställande fram­gär ej av verkets promemoria.

Vad naturvårdsverket vill anföra som skäl för en höjning av miljö­skyddsavgiftens belopp är ej helt klart. Hovrätten vill emellertid under­stryka att någon anledning inte föreligger atl höja avgiftsbeloppet under hänvisning lill all risken för upptäckt är liten eller svårighet föreligger all föra en godtagbar bevisning.

Hovrätten har svårt att inse fördelen ur miljöskyddssynpunkt av atl avkriminalisera de förseelser som nu kan föranleda straff enligl ML. Hov­rätten ansluter sig för sin del lill tanken bakom den nuvarande konstruk­tionen, nämligen att miljöskyddsavgiften skall vara en förstärkning av den straffrättsliga sanktionen. Vad särskilt gäller förseelser mot tillstånds- och anmälningsplikt, som föreskrivits med stöd av 10 och 17 §§ ML, så är dessa förseelser av en typ som i svensk rätt regelmässigt straffsanktioneras. Även underiåtenhel atl utföra föreskrivna åtgärder är i allmänhet lätt konsiaterbar och såtillvida vål ägnad atl följas av en straffrättslig sanktion. Konsekvenserna av underlåtenheten kan däremot vara svåra att bedöma (jfr även i detta hänseende vatlenöverdomslolens dom DM 1/84), varför förseelsen kanske endasi med svårighet kan läggas till grund för en miljö­skyddsavgift. Att i det läget avkriminalisera själva underlåtenheten skulle otvivelaktigt försvaga sanktionssystemet.

Det förtjänar också framhållas att naturvårdsverket inte redovisat i vilken utsträckning talan om ansvar enligt ML för exempelvis underlåten­het att utföra föreskrivna skyddsanordningar och reservulrymmen förts men lämnats utan bifall. Utan en sådan redovisning är det en öppen fråga om inte denna väg bort väljas i stället för det mer spektakulära förfarandet med talan om åläggande av miljöskyddsavgifl.

Om i andra fall, enkannerligen sådana av otillåtna utsläpp, en mer omfaUande och svårbedömd bevisning anses erforderiig för all erhålla en fällande dom om brott enligt brottsbalken, kan detta vara etl skäl att inte i det speciella fallet inleda ett straffrättsligt förfarande. Någon komplikation eller olägenhet av att straffbestämmelsen fmns kvar för andra fall förelig­ger emellertid knappast.

Naturvårdsverkets resonemang om att ekonomisk fördel uppslår även vid föriusl för företagaren förefaller något krystal. Någon påtaglig anled­ning att med en straffliknande sanktion som miljöskyddsavgiften bekämpa föriustbringande förseelser finns icke. Något motiv för förslaget alt vid beräkning av ekonomisk fördel tillämpa omvänd bevisbörda har inte läm-

143

näts. Hovrätten finner en sådan bevisbördefördelning opåkallad i detta    Prop.

sammanhang.

1986/87: 135

Sammanfattningsvis anser hovrätten att tillräckliga skäl för att genomfö­ra den av naturvärdsverket föreslagna lagändringen inte visals föreligga. Hovrätten avstyrker därför naturvårdsverkets framställning. Om likväl en lagändring övervägs bör naturvårdsverkets förslag underkastas en ingåen­de genomarbetning under beaktande av de invändningar som hovrätten ovan framfört.

Kammarrätten i Stockholm: De ingripanden mot miljöfarlig verksamhet som blir föremål för prövning i kammarrätten är främst åtgärder enligt hälsoskyddslagen (1982: 1080). Kammartätten handlägger däremot inte frågor om miljöskyddsavgifl och något förslag om att kammarrätten i ställel för hovrätt skall överpröva avgiftsbeslut av koncessionsnämnden har inte väckts nu.

Såväl nu gällande miljöskyddsavgifl som den föreslagna är så kon­struerad att storleken av beloppet inte kan bestämmas efler schablon. Etl förslag av miljökostnadsutredningen (SOU 1978:43) om avgift enligl en i förväg bestämd taxa på grundval av överutsläppens storlek avvisades vid remiss- och departementsbehandlingen som ogynnsamt från miljöskydds­synpunkt. Kammarrätten konstaterar att något förslag till en godtagbar på ett enkelt sätt beräknad avgift inte heller nu lagts fram. Avgiftsbeloppet bör - i likhet med vad som gäller t. ex. skattetillägg och byggnadsavgift kunna förutses och bestämmas utan vidlyftig utredning.

Naturvårdsverket har i sin framställning inte vänt sig mot nuvarande metod att beräkna avgiften med utgångspunkt i den ekonomiska fördelen av överträdelsen. Verket vill att avgiften i normalfallet skall utgöra dubbla värdet av den ekonomiska fördelen. Ändringsförslaget syftar till att av­skaffa rekvisiten "ekonomisk fördel" och "betydande störningar" i 52 § miljöskyddslagen som jämte överträdelse är kraven för avgiflspåföring. Naturvårdsverket har angett att det främst är rekvisitel "betydande stör­ningar" som medför tillämpningsproblem.

Grundprincipen för nuvarande avgiftssystem är alt avgift endasi skall tas ul då en överträdelse har medfört ekonomiska fördelar. Avgiften skall eliminera dessa ekonomiska fördelar. Mot denna bakgrund framstår det som obefogat att la bort det uttryckliga kravet i lagtexten på ekonomiska fördelar. Denna uppfattning förstärks dels av att verket uttalar att det i de flesta fall inte varil svårt att påvisa ekonomiska fördelar, dels av att dessa fördelar fortfarande avses vara utgångspunkt för avgiftsberäkningen. Rekvisitel "betydande störningar", som även är ett farerekvisil, motivera­des i förarbetena med all avgiften endast skall utgå i fall som framstår som allvariiga från miljöskyddssynpunkt. I departementschefens uttalanden i motiven till rekvisitel redovisas dock en relativt hård attityd gentemot överutsläpp. Orden "betydande " ger möjligen läsaren av lagtexten upp­fattningen att avgiftsbestämmelsen skall tillämpas mer restriktivt än lag­stiftaren egentligen avsett. Rekvisiten skall självfallet också ses mot bak­grund av atl del gäller s.k. strikt ansvar för överutsläppen.

Naturvårdsverket har hittills ansökt om avgiflspåföring i endasi fem fall

och någon restriktiv praxis vid prövningen har inte åberopats i framställ-

144

ningen. Svårigheterna all visa betydande störning eller risk för sådan har Prop. inle redovisats närmare med slafisfik eller på annal sätt. Bland skälen lill 1986/87: 135 att så få överutsläpp leder till sanktion nämner verket bristande resurser för tillsyn. Läsaren av framställningen måsle ställa sig frågan om inte det huvudsakliga problemet är all otillräckliga resurser ställts till förfogande för denna tillsyn. Kammarrätten saknar tillräcklig erfarenhet i frågan men kanske kan delegafion i större omfaUning av tillsynsbefogenheten till den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden enligl 44 a § miljöskyddslagen leda till ökad effektivitet. Del är angelägel all avgiftssystemet utformas på ett sätt som inle försvårar frivillig kontakt mellan företag och tillsynsmyn­dighet. Förslaget lorde inte leda fill fler sådana spontana kontakter. Med hänsyn lill de svårigheter som kan vara förenade med en bedömning om och i vilken utsträckning elt villkor i etl lillståndsbeslut överlrätts talar hänsynen till rättssäkerheten mol alt störningsrekvisitet skall utgå.

Det anförda sammantaget talar starkt för att de två rekvisiten tills vidare bör behållas i stort setl oförändrade. 1 vart fall framstår det som olillfreds­ställande all avskaffa rekvisiten helt samtidigt som avgiften i normalfallet höjs till det dubbla.

Kammarrätten anser inte atl del finns skäl för den föreslagna avkrimina­liseringen.

Parentetiskt kan ifrågasättas om uttalandena i mofiven lill miljöskydds­lagen (prop 1980/81:92 s. 59) beträffande avgiftens behandling vid inkomst­taxeringen äger relevans vid en avgiftshöjning där sambandet mellan avgift och ekonomisk fördel inte upprätthålls på samma sätt som nu.

Kammarrätten anser sammanfattningsvis att förslagel inte redovisar lillräckliga skäl för en långtgående ändring av avgiftssystemet. Frågorna bör utredas ytteriigare och utfallet av en genomgång av lillsynsmlinerna bör avvaktas innan de nuvarande reglerna ändras. Kammartätten av­styrker därför förslaget.

Brottsförebyggande rådet: 1 det remitterade förslaget föreslår natur­vårdsverket (SNV) atl miljöskyddsavgift skall kunna åläggas även om det inte går att visa att en viss verksamhel stört miljön eller givil ekonomisk fördel. Samtidigt föresläs, att huvuddelen av de i miljöskyddslagen straff­belagda gärningarna avkriminaliseras. Miljöskyddsavgifien skulle bli enda sanktion i dessa fall.

Förslaget skall ses mot bakgrund av att SNV har haft många problem med avgiftsbestämmelserna i nuvarande utformning och även med straff­bestämmelserna. Flertalet brottsmisstankar avskrivs f. n. på fömndersök­ningsstadiet eller resulterar i friande dom. SNV hänvisar i sammanhanget lill Inger Erikssons genomgång av broUsanmälningar, redovisad i Brotlsul­vecklingen 1985 (BRÅ Forskning 1985; 5).

BRÅ konstaterar inledningsvis alt behovet av en bättre eflerievnad av miljöskyddsreglerna torde vara odiskutabel.

Samtidigt gäller att enbart en förändrad sanklionsform inte löser pro­blemen. Del krävs förbättringar över hela linjen; i fråga om villkorens utformning, mätmetoder, kontroll och tillsyn.

Men BRÅ har svårt alt tro att man kan avstå från straffråltsliga sank­

tioner i den utsträckning SNV nu föreslår. Det personliga straffansvaret

145

10    Riksdagen 1986/87. I suml Nr 135

för vad som sker i verksamheten är ofta värdefullt.

Prop.

Del är knappast heller problemfritt ur allmänpreventiv synpunkl alt 1986/87: 135 avkriminalisera eller depenalisera vad som i dag betraktas som etl allvar­ligt brott. Det bör i sammanhanget noteras, att i fängdseslraffkommilléns nyligen avgivna huvudbetänkande (SOU 1986: 14) Påföljd för brott anförs skäl för en slraffskärpning när det gäller miljöbrotten, både brottsbalks-brottet och brotten mot miljöskyddslagen. En depenalisering kan medföra atl synen på miljöförstöring mildras ända därhän all miljöskyddsavgifien uppfattas som ett pris man får betala för atl få förorena.

En ekonomisk sanktion som enda samhällsreaktion har sin begränsning också när den riktas mol ett mindre seriöst förelag som saknar utmätnings­bara tillgångar. Om en villkorsöverträdelse i ett sådant fall inte faller under brottsbalksbestämmelsen blir förfarandet i praktiken osanktionerat om straffbestämmelsen i miljöskyddslagen upphävs.

BRÅ menar därför att miljöskyddslagens straffbestämmelser behövs även i framtiden. Miljöskyddslagens sanklionssyslem måsle emellertid sältas i relation till brottsbalken och särskilt dä till de nya, allmänna regler om förverkande och företagsbot som ekonomiskt verkande sanktions-former på brott i näringsverksamhet. Av förelagsbotssystemel har ännu inte någon erfarenhet hunnit vinnas. Rent principiellt ifrågasätter emeller­tid BRÅ om inte brister i fråga om ekonomiska sanktionsmöjligheler vid brott i näringsverksamhet nu i första hand bör avhjälpas inom ramen för brottsbalkens regelsystem och inte genom en fortsatt utbyggnad av sank-fionsavgiftssystemet.

Inte heller har systemet med miljöskyddsavgift varit i kraft under så lång tid atl man med någon störte säkerhet kan utvärdera detta. Hittillsvarande tillämpning visar dock all i vart fall det s. k. störningsrekvisitet inneburit en svår stötesten. Eftersom detta rekvisil egentligen innebär en dubbel­prövning av givna villkor för en miljöfarlig verksamhet menar BRÅ, i likhet med SNV, atl delta rekvisit kan slopas. Det finns logiska skäl också för ett slopande av vinslrekvisilet. Detta har dock inte medfört några större problem i tillämpningen. Tolkas begreppet ekonomisk fördel på det sätt SNV gör i sitt förslag är det, menar BRÅ, ingen olägenhet om vinslrek­visilet tills vidare får stå kvar.

Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att sanktionssystemet bör ses över för att öka effektiviteten. Del är dock enligt länsstyrelsens uppfattning viktigt atl översynen av sanktionssystemet nära kopplas till ställningstagandet till de förändringar som behöver vidtas beträffande prövning och tillsyn. En väl fungerande förprövning och fillsyn av den miljöfarliga verksamheten bör innebära minskat behov av påföljder i form av straff och miljöskyddsavgift. De nuvarande bristerna beror enligt länsstyrelsens uppfattning i stor utsträck­ning pä bristande resurser för prövning och tillsyn. En förstärkning av länsstyrelsernas naturvärdsenheter är angelägen, bl. a. för att miljöskydds­avgiften skall kunna fungera fullt ut som etl styrmedel mol otillåtna ut­släpp.

Även om prövning och tillsyn förbättras kommer dock alltid att finnas

etl behov av effektiva möjligheter till sanktioner.

146

Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning atl den nuvarande     Prop.

utformningen av rekvisiten gör att systemet ej blir effektivt.

1986/87: 135

Naturvårdsverket motiverar slopandet av rekvisitel betydande störning­ar i omgivningen eller risk för sådana med att effekterna på miljön eller risken för sådana i princip måste anses vara bedömd redan i samband med tillståndsprövningen. Länsstyrelsen delar verkets uppfattning beträffande vissa typer av villkor. Underlåtenhet att utföra en föreskriven skyddsåt­gärd, exempelvis installation av reningsutrustning bör således ej kräva bevisning om störning eller risk för störning. Däremot finns andra villkor -speciellt i äldre tillståndsbeslut - där det är svårare att entydigt avgöra när etl villkor överlrätts. 1 sådana fall kan enligt länsstyrelsens mening avgifts­systemet, bl. a. ur rällssäkerhetssynpunkt, inte fungera med den automatik som naturvårdsverket fömtsätter.

Naturvårdsverket utvecklar synpunkter på för- respektive nackdelar av all lägga tillämpningen på naturvårdsverket eller koncessionsnämnden för miljöskydd. Länsslyrelsen delar verkets bedömning atl koncessionsnämn­den år del lämpligaste organet.

Länsstyrelsen anser atl en övergång till avgiftssystem bör genomföras så att förseelser mot miljöskyddslagstiflningen i stor utsträckning kan avkri­minaliseras. Länsstyrelsen vill dock peka på några tveksamheter i det framlagda förslagets tekniska konstruktion. För mindre förseelser såsom bristande rapportering och underlåtenhet att ta prover blir den ekonomiska vinsten liten och avgiften följaktligen föga verkningsfull. Samtidigt kräver debiteringen sannolikt onödigt mycket arbete. Avgiftssystemet skulle en­ligl länsstyrelsen lämpligen kunna konstmeras mer i överensstämmelse med vad som gäller l.ex. på byggnadslagstiftningens område. En fast avgift för enkla förseelser ger en betydligt bättre utformning av systemet. En serie fasta avgifter av olika storlek skulle innebära stora förenklingar i tillämpningen. Åven underlätenhet att söka erforderliga lillstånd skulle kunna beläggas med en avgift t. ex. fyra gånger kostnaden för prövning. Sädana fasta avgifter utesluter dock ej, andra påföljder i form av andra avgifter och/eller åtal enligt miljöskyddslagen.

Vid mer allvarliga förseelser bör avgiften som naturvårdsverket föreslår sättas i relation till de ekonomiska fördelar som uppkommit. Länsstyrelsen vill dock peka på problemet med atl vissa överträdelser inte ger någon ekonomisk fördel men ger stor skada på miljön. Visserligen kan de allvarli­gaste fallen beivras med stöd av brottsbalken men det föreligger behov av alt även inom miljöskyddslagstiftningens ram kunna beivra sådana brott. Det lorde vara utomordentligt svårt att konstruera någon kompletterande avgiftsregel för dessa fall. Här måste sannolikt finnas kvar en möjlighel alt väcka älal i vart fall i de situationer där uppsåt kan påvisas.

Avgiftssystemet är tänkt att fungera så att den ekonomiska fördelen

skall tas ut som avgift även vid haverier över vilka ingen kunnat råda.

Länsslyrelsen vill ifrågasätta om inte mer generösa regler bör gälla för

dessa fall när omedelbara ätgärder vidtas för rätlelse. Del finns annars

betydande risker alt tillsynsmyndigheten inte undertätlas utan att man

hoppas undgå upptäckt. Länsstyrelsen vill därför poängtera fördelen med

alt avgiften stimulerar till snabb konlakt med tillsynsmyndigheten genom

147

alt utgå med högre belopp om överträdelsen konstateras av tillsynsmyn-    Prop. digheten eller företagel nonchalerat eller sökt dölja överträdelsen. Läns-     1986/87: 135 styrelsen tillstyrker all upptäcklssannolikheten för ett visst utsläpp skall kunna påverka avgiftens storlek.

Ledamoten Birgitta[REDACTED_EFTERNAMN] och tjänstgörande suppleanten Sören Nortby reserverade sig mol länsstyrelsens beslut och ansåg atl ett nytt stycke av följande lydelse borde införas efter näst sista styckel i länsstyrel­sens yttrande;

Länsstyrelsen vill även förorda att möjligheten all utta avgifter för tillåtna utsläpp snarast införs. En sådan komplettering av avgiftssystemet ligger i linje med strävan atl effektivisera de ekonomiska incitamenten för atl minska störningar orsakade av miljöfarlig verksamhet.

Länsstyrelsen i Uppsala län: Länsstyrelsen är positiv till grunddragen i förslaget, nämligen all vissa överträdelser avkriminaliseras och ersätts med avgifter liksom att rekvisiten betydande störning och ekonomisk fördel avskaffas. En brist i utredningen är dock att länsstyrelsernas roll i sammanhanget inte omnämnts.

Länsstyrelserna har huvudansvaret för det praktiska tillsynsarbetet en­ligt miljöskyddslagen. Härav följer alt del sannolikt blir länsstyrelserna som får svara för de utredningar som krävs för atl bedöma aktuella av­gifter. Naturligt vore då atl länsstyrelserna bemyndigas att själva föra talan om miljöskyddsavgifl hos koncessionsnämnden. Naturvårdsverkets roll i detta sammanhang bör vara densamma som vid tillsynsverksamheten i övrigt, såsom alt komma med vägledande allmänna råd om praxis etc. Länsstyrelsen föreslår sålunda atl 56 § i lagförslaget ändras så atl frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av länsslyrel­sen.

Denna extra uppgift bör då inle få inkräkta på resurserna för det reella tillsynsarbetet, varför länsstyrelsen utgår ifrån att erforderliga resursför­stärkningar tillskapas.

Vissa gränsdragningsproblem kommer säkert atl uppstå i fråga om att avgöra om en överträdelse skall avgifisbeläggas eller anses vara så ringa fall alt det ska undantas från beivrande. Länsstyrelsen kommer sannolikt atl få avgöra detta i en mängd fall som dyker upp i del dagliga tillsynsarbe­tet. Bedömningsgrunder och så småningom praxis även för detta bör efterhand utarbetas av naturvårdsverket.

Avslutningsvis vill länsstyrelsen konstatera att det för närvarande pågår ett flertal utredningar i syfte att på olika sätt revidera och effektivisera miljöskyddslagstiftningen. Enligt länsstyrelsen är det önskvärt atl dessa utredningar samordnas lill ett enhetligt översynsarbete.

Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen delar naturvårdsver­kets uppfattning alt nuvarande sanktionssystem i miljöskyddslagen har en alltför krånglig och restriktiv utformning. Delta gäller särskilt delen om miljöskyddsavgift där de båda rekvisiten "betydande störningar för omgiv­ningen eller risk för sådana störningar" saml "ekonomiska fördelar" visat sig myckel svåra att fastlägga. Rekvisiten bör därför tas bort.

Naturvårdsverkets förslag till enklare sanklionssyslem innebär dels en

ekonomisk sanktion - miljöskyddsavgift för varie överträdelse som inte

148

betraktas som ringa oavsett avsikt, ekonomisk vinning och påvisbar skada, Prop. dels en avkriminalisering av sådana överträdelser, som föranleder miljö- 1986/87: 135 skyddsavgift och vilka i dag träffas av straffbestämmelserna i miljöskydds­lagen. Införandel av den till sin konstruktion "automatiskt verkande" sanktionsavgiften torde komma att leda till att i slort alla överträdelser blir avgiflsbdagda och därmed huvudparten av miljöbrollen - ulom brottsbal­ken - avkriminaliseras.

1 proposifionen nr 28 1969 lill miljöskyddslag betonas med hänvisning till tidigare erfarenheter de goda resultat som kan vinnas i miljöskyddet genom ett förtroendefullt samarbete mellan tillsynsorgan och företagare (dit även kommuner, staten och enskilda personer samt ideella föreningar räknas). Men i propositionen konstateras också brister i reningsanordningar och atl rimliga krav åsidosätts samt alt t.o.m. direkt nonchalans mot givna före­skrifter föreligger. Skall rimliga miljövårdskrav kunna hävdas, måste där­för effektiva maktmedel stå till tillsynsorganens förfogande heter det vida­re i propositionen. Råd, anvisningar, förelägganden (med och utan vite) och förbud var de medel som i första hand diskuterades i propositionen.

Det är myckel viktigt atl ha denna bakgrund helt klart för sig när sanktionssystemet ånyo diskuteras. Flertalet av besluten i tillstånd (och tidigare dispenser) enligt miljöskyddslagen har ofta villkor som inte beak­tat alt de ska utgöra grund för vare sig prövning av miljöbrott eller miljö­skyddsavgift. En strikt tillämpning av villkorens ulsläppsvärden säger att de avser gränsvärden trots att de sannolikt vid skrivningen närmast betrak­tades som riktvärden eller målsältningsvärden ofta direkt hämtade från redan etablerade villkor för statsbidrag. Det kan ifrågasättas om miljö­skyddsavgiftssystemet kan tillämpas med godtagbar rättssäkerhet i äldre beslut (före Ijuli 1981) iförhållande till nyare beslut, däri. ex. skillnad görs mellan gränsvärden och riktvärden. Olika mäl- och analysmetoder i kon­trollsystemet kan ocksä komma atl innebära osäkerhet i bedömningen av överträdelsen. Detta leder lill etl stort behov av omprövning av tillstånd (och dispenser) och inte sällan en genomgripande översyn av gällande kontrollprogram. Även relativt nya beslut har dessa brister bl. a. med hänsyn till de olika möjligheter som föreligger alt tekniskt kontrollera villkor av olika slag. Det är inle alls givet atl ett sådant mycket omfattande arbetet generellt setl skulle minska utsläpp och leda till bättre miljöförhål­landen.

Skulle det dessutom visa sig all en del företag skulle komma atl räkna med miljöskyddsavgiften som en driftskostnad i aktuella förutsedda eller oförutsedda situationer kan tillämpningen av systemet bli myckel admini­strativt betungande. Del bör under alla förhållanden läggas fast fördelning­en av arbetsbördan i utredningsarbetet mellan tillsynsmyndigheten på fäl­tet och naturvårdsverket som central "åklagare".

Länsstyrelsen ställer sig ocksä frågande lill hur samarbetet mellan till­

synsmyndigheten och företaget kommer att påverkas av ändringsförslaget

beträffande miljöskyddsavgift. Att debitera företagaren en miljöavgift för

alt kontrollera om överträdelser sker, vilket leder till miljöskyddsavgift,

torde inte komma att underiätta tillsynsarbetet. Till frågetecknen i detta

sammanhang hör även naturvårdsverkets överväganden att ersätta nuva-

149

rande prövnings- och lillsynsavgifl - miljöavgift - med en avgift vars    Prop.

storlek bestäms av lovgivel utsläpps storlek och effekter.

1986/87; 135

Miljövården har onekligen flyttat fram sina positioner under de senaste decennierna genom att ny teknik successivt tillämpats i processer och reningsteknik, vilket medfört alt utsläppen avsevärt kunnat minskas vid normal drift och med mycket hög tillgänglighet i miljöskyddsutrustningar. Det vore olyckligt om ett nytt miljöskyddsavgiftssystem skulle medföra att positionerna inte skulle kunna flyttas fram lika snabbi med tanke på företagens rädsla för alt ny teknik skulle anses osäker och medföra risk för utdömande av miljöskyddsavgifier. Förhandlingssituationen i tillstånds-ärenden kan befaras bli betydligt svårare än hittills.

Sammanfattningsvis anser länsslyrelsen att det år viktigt alt nuvarande sanklionssyslem enligt miljöskyddslagen förenklas. Länsstyrelsen ifråga­sätter dock om enstaka ändringar bör genomföras innan resultat föreligger av övrig pågående översyn av miljöskyddet. Ett dåligt system får inte ersättas av etl nytt som administrativt låser lillsynsresurser och som där­igenom hindrar effektivi, praktiskt arbete i fäll. Enligt länsstyrelsens me­ning är de maktmedel som pekades ul i propositionen 1969 myckel effekti­va, enkla och verkningsfulla instmment om de används. De kräver ett minimum av byråkrati och går snabbi att hantera.

Länsstyrelsen i Östergötlands län: Nuvarande sanktionssystem med mil­jöskyddsavgifter har inte fått avsedd effekt. Erfarenheterna visar att del är svårt att visa att de båda rekvisiten "betydande störning" och "ekonomisk fördel" föreligger samtidigt. Speciellt svårt är det atl styrka sambandet mellan ett visst utsläpp och faktiskt observerade effekter i miljön. Elt redpientområde påverkas oftast även av andra utsläpp och de naturliga årsvarialionerna kan dessutom vara betydande. Ett utsläpp kan också ge effekter först på längre sikt och kan vara svårt atl upptäcka utan speciella mätinstrument.

Viktigast för miljöskyddsarbetet är enligt länsstyrelsens mening atl hela tillstånds- och tillsynskedjan fungerar på ett bra sätt. Detta inkluderar rådgivning, information och utbildning liksom villkorsskrivning, kontroll, uppföljning och sanktioner. Risken för övemtsläpp och negativ påverkan på miljön kan minska betydligt genom bl. a förebyggande åtgärder och adekvat kontroll. Det finns ett klart samband mellan villkor, kontrollpro­gram och sanktioner vilket också bör komma till uttryck i sanktionssysle­mets uppbyggnad. Sanktionerna ska understödja regleringarna inom mil­jöskyddsområdet. Det är emellertid uppenbart att det med de nu gällande reglerna inte fungerar på det viset. Inte bara reglerna om miljöskyddsavgift har visat sig svåra att tillämpa utan också brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott i 13 kap 8a § och miljöskyddslagens ansvarsbestämmelse i 45 §.

Ett sätt atl angripa de berörda problemen är att, som naturvårdsverket

föreslår, ändra miljöskyddsavgiften till en effektivare och mera automa­

tiskt verkande ekonomisk sanktion. En del utländska regelsystem visar att

en sädan ordning kan ha vissa fördelar. Länsstyrelsen tillstyrker mot

bakgmnd härav att reglema om miljöskyddsavgift ändras så att de i ökad

utsträckning kan tillämpas vid överträdelser. Emellertid har naturvårds­

verket inte närmare belyst de straffrättsliga konsekvenserna av en sådan

150

ändring. Naturvårdsverket har föreslagit en långtgående avkriminalisering    Prop.

av överträdelser. I kommentaren fill den föreslagna lydelsen av 45 § (sid    1986/87; 135

34) sägs dock; "Om det skulle anses olämpligt atl minska möjligheterna lill

straffsanktion sä myckel som skulle följa av naturvårdsverkets förslag bör

i ställel övervägas alt göra endast en mindre reducering av det straffbara

området enligt miljöskyddslagen". Länsslyrelsen anser alt det straffbara

området enligt miljöskyddslagen i princip bör vara oförändrat.

Beträffande den utvidgning av området för miljöskyddsavgift som verket föreslår i 52 § punkterna 5 och 6 har länsstyrelsen ingen invändning.

Länsstyrelsen tillstyrker således i princip naturvårdsverkets förslag. Länsstyrelsen anser dock att de straffrättsliga konsekvenserna av förslagel närmare bör belysas. Även beräkningsgrunderna för avgiften bör närmare utredas.

Länsstyrelsen i Kronobergs län: Vid tillståndsprövningen läggs omfattan­de arbete ned på att utforma villkor med gränser för hur stora utsläpp av miljöfarliga ämnen som kan accepteras. Betydande insatser görs också för alt kontrollera hur villkoren efterlevs. Länsstyrelsen anser att det är ange­lägel att detta följs upp med enklare och effektivare tillsynsformer och sanklionssyslem än de som hittills funnits.

Länsstyrelsen instämmer därför i alla delar i naturvårdsverkets förslag om ändring i miljöskyddslagens sanktionssystem. Ett genomförande av förslaget måste betecknas som etl viktigt steg mot en effektivare miljöpoli-fik.

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen anser det angeläget atl inledningsvis kort redovisa den erfarenhet som erhållits från åtalsärendena i länet. Av de 17 fall som aktualiserats i Malmöhus län sedan miljöskydds­lagen skärptes 1981 har 12 fall avgjorts. Inte i nägot fall har statens naturvårdsverk väckt fråga om uttag av miljöskyddsavgift. I ett fall över­väger dock verket etl sådant förfarande. Det kan då konstateras att fäl­lande domar oftast meddelats för fall av typen påböriad utbyggnad innan tillstånd lämnats enligt miljöskyddslagen, olovlig spridning av gödsel eller olovlig deponering. Däremot förefaller det svårare att få lill stånd en fällande dom i mäl angående överskridande av ulsläppsvillkor. Med hän­syn bl.a. till den tid som normall förflyter mellan åtalsanmälan och ställ­ningstagande från åklagare eller domstol kan länsslyrelsen dela natur­vårdsverkets uppfattning att det är angeläget att få till stånd en effektiv och mera automatiskt verkande sanktion. Enligt länsstyrelsens mening bör man dock vid en eventuell ändring särskilt beakta atl det nya systemet blir lättare att hantera vad gäller ärenden avseende villkorsöverskridanden.

Eftersom enbart fem fall prövats enligt bestämmelserna om miljöskydds­avgift kan inte enbart erfarenheterna från denna begränsade prövning ligga till gmnd för en ändring av dessa bestämmelser. Enligt länsstyrelsens mening finns det dock ett starkt behov atl totalt setl tillskapa ett syslem där kombinationen av straff och miljöskyddsavgift tillsammans utgör elt rationellt instrument for att minska överträdelser enligt miljöskyddslagen eller av villkor och bestämmelser som utfärdats enligt denna lag.

Som ovan antytts anser länsstyrelsen del nuvarande systemet för alla

inblandade parter, polismyndighet, åklagare, domstolar, naturvårdsverk

151

och länsstyrelse vara både resurskrävande och onödigt tidsödande. Ge- Prop. nom alt i ställt i första hand via en miljöskyddsavgifl angripa överträdelser 1986/87: 135 verkar därför tilltalande. En förutsättning för all uppnå den eftersträvade effekliviseringen är dock att systemet är enkelt utan att därmed rimliga rättssäkerhetskrav åsidosätts. Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets upp­fattning atl det inte borde vara nödvändigt att i samband med en störning ånyo diskutera eventuella skador på miljön. Villkoren har satts just med hånsyn till alt störningar skall minimeras. Länsstyrelsen vill också i detta sammanhang betona vikten av atl den provtagningsfrekvens som fastställts i ett kontrollprogram måste anses vara tillräcklig. Det har nämligen före­kommit att det i samband med utredning av villkorsöverskridanden har konstaterats all proviagningsliden enbart utgör en mindre del av kontroll­perioden (exempelvis vid beräkning av månadsmedelvärden). Därmed skulle utsläppen under den icke kontrollerade liden och även för månaden som genomsnitt myckel väl kunna ligga inom tillåtna gränser. Rent statis­tiskt är givelvis ett sådant resonemang helt invändningsfritt. Del skulle å andra sidan innebära att man för alla utsläpp tvingades till konfinuerlig mätning. Av praktiska och ekonomiska skäl är detta sällan möjligt. Detta innebär atl förorenaren måste ta risken av den mindre frekventa provtag­ning som han förespråkar.

Beträffande lönsamhetskriteriet kan det synas ologiskt all, såsom natur­vårdsverket föreslagil, å ena sidan slopa detta men ändå behälla del som grund för beräkning av avgifter. För att uppnå mälet med ett enkelt system borde i stället, enligt länsstyrelsens mening, någon form av prislista upp­rättas. Det västtyska systemet borde här kunna tjäna som en förebild. Länsslyrelsen anser del nämligen av flera skäl svårt eller nästan omöjligt att beräkna lönsamheten av en överträdelse i varje enskilt fall. För del första torde det i många fall vara svårt att bevisa någon lönsamhet och i andra hand ofta svårt för myndigheterna att genomföra de kalkyler som erfordras för att få en något så när rättvisande bild av lönsamheten av Underlätelse att följa uppsatta villkor. En dylik prislista bör i första hand tillämpas på verksamheter som prövats enligl de regler som gäller efter miljöskyddslagens ändring den Ijuli 1981. För verksamheter som prövats tidigare eller som ej prövats bör givetvis också avgift kunna utgå, men då kan det bli nödvändigl med en individuell prövning av avgiftens storlek. Vidare anser länsstyrelsen att regler måste införas som medför att miljö­skyddsavgiften flerdubblas vid upprepade villkorsbrott. Alternativt bör vid upprepade brott i huvudsak de straffregler som gäller enligl 45 § punkt 1-3 i miljöskyddslagens nuvarande utformning bibehållas. Det borde nämligen vid upprepade överträdelser vara enklare att styrka uppsåt eller oaklsam­het.

Med del förslag till förenklingar länsslyrelsen föreslagit, innebårande utnyttjande av en prislista, bör uttaget kunna administreras av naturvårds­verket. Den individuella bedömning som förespråkats ovan samt tvek­samma fall i övrigl bör kunna hänskjutas till koncessionsnämnden för miljöskydd för avgörande. Nämnden bör annars utgöra besvärsinstans.

Rent principiellt är det givetvis tveksamt atl en förorenande verksamhet

skall kunna "friköpas". Mot bakgrund av vad som förut sagts om det

152

synnerligen angelägna i atl sanktionssystemel snarast ändras radikalt är    Prop. emellertid länsslyrelsen positiv till huvuddragen i naturvärdsverkets för-     1986/87: 135 slag.

Länsstyrelsen i Hallands län: Framställningen innehåller såväl förslag lill ändrade regler om miljöskyddsavgift som förslag lill en närmasl total avkriminalisering av överträdelser enligt miljöskyddslagen. Förslagen in­nebär sammantaget sett etl väsentligt ändrat sanklionssyslem. Nuvarande kombinerade system av avgifter och straff, där avgifter endast förekommer för de grövre överträdelserna, föreslås ersättas av ett avgiftssystem.

Nu gällande avgiftsregler infördes så sent som 1981 samtidigt med atl straffbestämmelserna skärptes. Det är således en förhållandevis kort lid som nuvarande regler om avgift och straff gällt. Erfarenheterna av dessa regler är också begränsade. Mol denna bakgrund vill länsstyrelsen ifräga-sålla lämpligheten av alt det redan nu föreslås sä genomgripande ändringar som naturvårdsverket presenterat. Dessutom menar länsslyrelsen alt mil­jöskyddslagens påföljdssystem bör analyseras utifrån etl vidare perspektiv än vad naturvårdsverket gjort. Påföljdsreglerna ingår som en del i miljö­skyddslagens "genomföranderegler" och mera genomgripande förändring­ar bör därför lämpligen övervägas i samband med en samlad utvärdering av dessa regler och deras tillämpning. Därvid bör bl.a. riksrevisionsverkets nyligen publicerade rapport "Miljöskyddslagens tillämpning - granskning utifrån regional nivä" kunna tjäna som en god utgångspunkt. Vad gäller själva påföljdsreglerna bör man vidare eftersträva en samordning med motsvarande regler i närliggande lagstiftning, exempelvis vattenlagen, la­gen om kemiska produkter och naturvårdslagen. Del nu sagda hindrar emellertid inle att vissa justeringar av påföljdssystemet i miljöskyddslagen görs redan nu.

Enligt nuvarande avgiftsregler medför en överträdelse endasi att den ekonomiska fördel som vunnits vid överträdelsen neutraliseras. Eftersom "vinslen" av överträdelsen kan vara svår atl närmare fastställa torde avgiften i praktiken ofta bestämmas till ett belopp som ligger under denna "vinst". I vart fall synes avgiftsreglerna aldrig kunna leda till en ekono­misk föriusl. Avgiftsreglernas avhållande verkan får vid angivna förhållan­den anses alltför begränsad. Härtill kommer den förhållandevis ringa upp-läcksrisk som får anses föreligga vid överträdelser av miljöskyddslagen. Sistnämnda förhållande lorde främst av resursskäl vara en realitet även framöver. En höjning av nuvarande avgifter ligger därför närmast lill hands om efterievnaden skall öka. Även om de praktiska svårigheterna med all närmare bestämma den "rätta" avgiften kvarstår torde dock avgiften enligl den föreslagna modellen i flertalet fall komma alt uppgå till belopp som ligger klart över "vinsten". Därmed kan den avhållande effekten antas bli myckel större än vad som för närvarande är fallet. Länsstyrelsen tillstyrker därför förslaget till höjda avgifter. 1 övrigl är länsslyrelsen emellertid mycket tveksam till de föreslagna ändringarna av avgiftsreg­lerna.

De presenterade avgiftsreglerna avviker, frånsett beloppsgrånserna,

från de nuvarande främst genom alt de saknar störningsrekvisit. Bortta­

gandet av det ekonomiska rekvisitel är närmast av redaktionell natur

153

eftersom utgångspunkten för beräkning av miljöskyddsavgifien alltjämt Prop. skall vara den ekonomiska fördelen av överträdelsen. Kopplingen till den 1986/87: 135 ekonomiska fördelen och det utredningsarbete som en tillämpning av reg­lerna därför förutsätter medföra alt man knappast får den automatiska sanktion som naturvårdsverket synes ha eftersträvat. Jämfört med nuva­rande dagsbolsystem torde de föreslagna avgiftsreglerna rent av innebära en lägre grad av "automatik". Nämnda koppling innebär också att en överträdelse som inte medfört ekonomisk fördel inte heller träffas av avgifter. Om den föreslagna avkriminaliseringen kommer till stånd skulle i sådana fall överträdelsen inte träffas av någon sanktion enligt miljöskydds­lagen. Man kan exempelvis tänka sig fall då en överträdelse orsakats av rent slarv och inle medfört någon ekonomisk fördel. En annan tänkbar situalion är om ett företag av likviditetsskäl underiåler atl anordna en föreskriven reningsutrustning och samtidigt går miste om möjligheten till en i och för sig lönsam återvinning.

En omfaUande avkriminalisering föreslogs redan av miljöskyddsutred­ningen 1979 i utredningen "Bättre miljöskydd I". I likhet med ett stort antal andra remissinstanser avstyrkte länsstyrelsen utredningens förslag i denna del. Länsstyrelsen framhöll bl. a. att en avkriminalisering rimmade illa med den skärpta syn på miljöbrottslighel som samhället intagit. Vidare menade länsstyrelsen att om straffpåföljd ersattes med avgift kunde detta uppfattas som om påföljdssystemet medgav att det gick att köpa sig fri från påföljd. Förslaget förkastades också av departementschefen i propositio­nen lill 1981 års ändringar i miljöskyddslagen. De skäl som då kunde åberopas mot en avkriminalisering har enligt länsstyrelsens mening minst samma styrka i dag. Länsstyrelsen är därför klart negativ till förslaget i denna del. En omständighet, om än kanske av mindre betydelse, som länsstyrelsen i sammanhanget ocksä vill peka pä är nuvarande möjlighet enligt 20 § miljöskyddsförordningen att utnyttja förundersökningsmaterial i samband med utredning om påförande av avgift. En avkriminalisering skulle medföra att denna möjlighet går förlorad.

Enligt länsstyrelsens mening talar, mot bakgmnd av det anförda, över­vägande skäl för att nuvarande system med avgifter och straff behålles. Avgiften bör vara ett komplement till straffet och utgå utom i de mindre allvarliga fallen. Åtskillnad bör även fortsättningsvis göras mellan överträ­delser som haft direkt betydelse för miljön och övriga överträdelser. Kränkningsrekvisitet bör av denna anledning finnas kvar. En uppmjukning av detta rekvisit bör emellertid övervägas så att avgifter kan komma ifråga i väsentligt fler situationer än vad nu är fällt. Av samma skäl bör - med ett bibehållet kränkningsrekvisit - man överväga en lättnad av nuvarande beviskrav på orsakssamband mellan överträdelser och miljöpåverkan. Överensstämmelse med beviskravet i den nyligen ikraftträdda miljöskade­lagen bör därvid eftersträvas. Enligt länsstyrelsens mening är det inte rimligt atl ett starkare beviskrav skall gälla för bestämmandel av avgifter än vad som är fallet i en skadeståndssituation.

I miljöskyddssammanhang förekommer, förutom sanktionsavgifter,

även prövnings- och lillsynsavgifter. I vissa fall talar man också om ut-

släppsavgifier. Beteckningen "miljöskyddsavgift" anger inte att det är

154

fräga om en sanktion och kan därför förväxlas med de övriga nämnda     Prop. avgiftsformerna. Detta förhållande är inte tillfredsställande. En ändrad     1986/87: 135 beteckning för sanklionsavgifterna bör därför övervägas. "Överträdel­seavgift" eller någon liknande beteckning skulle kunna användas.

Sammanfattningsvis menar länsstyrelsen all erfarenheterna av nuvaran­de sanktionsregler är så begränsade, att det är för tidigt atl på grundval härav göra mera genomgripande förändringar i dessa regler. Sådana för­ändringar bör ej heller ske ulan en bred analys av hela systemet av "genomföranderegler". Dessutom bör påföljdsregler i närliggande lagstift­ning beaktas. Länsslyrelsen menar därför atl nuvarande sanklionssyslem med straff och avgifter tills vidare bör vara kvar. En höjning av avgifterna saml en uppmjukning av kränkningsrekvisitet och beviskraven bör emel­lertid redan nu kunna genomföras.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen kan tveklöst instämma i naturvårdsverkets uppfattning atl gällande sanklionssyslem hittills visat sig otillräckligt för all upprätthålla respekten för miljöskydds­lagstiftningen. Överträdelser av bestämmelserna leder i allt för få fall till adekvata straffpåföljder och systemet med miljöskyddsavgift har visat sig svårhanterligt.

Atl under dessa förhållanden försöka ersätta flertalet straffbestämmelser med bestämmelser om sanklionsavgifter förefaller naturligt. Så har med framgång skett på en rad andra områden såsom inom byggnads-, taxe­rings-, tull- och trafikområden.

Del måste dock allvarligt ifrågasättas om det av naturvårdsverket före­slagna avgiftssystemet alls följer de riktlinjer för sankfionsavgifter som riksdagen ställt sig bakom (prop 1981/82 s 21 ff). Enligt dessa riktlinjer bör bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträ­delsen som gör del möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet.

Enligl förslagel skall utgångspunkten vid bestämningen av avgiften vara den "ekonomiska fördelen av den aktuella överträdelsen". Även om na­turvårdsverket ger flera exempel på hur denna ekonomiska fördel skall beräknas måste det dock vara svårt att i många fall med godtagbar säkerhet fastställa storleken av den ekonomiska fördelen. "Normalavgiften" skall vara tvä gånger "den ekonomiska fördelen". Sänkning av normalavgiften fill hälften eller höjning till den dubbla skall kunna ske med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. De omständigheter som framför allt skall beaktas anges vara företagarens "förhållningssätt" i samband med överträdelsen. - Med ett så konstruerat avgiftssystem är det knappast möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet.

Enligt länsstyrelsens mening ger det föreslagna avgiftssystemet alltför stort utrymme för godtyckliga bedömningar vid bestämningen av avgifts­beloppen. Systemet uppfyller inle rimliga rättssäkerhelskrav.

Om avgiftssystemet trots del sagda genomförs, anser länsslyrelsen att

koncessionsnämnden bör vara beslutsmyndighet. Avgiftssystemet ger,

som nämnts, utrymme för myckel vida skönsmässiga bedömningar och

155

dessa bör därför ankomma på en myndighel som arbetar under domstols-     Prop.

mässiga former och som samtidigt besitter sakkunskap på området.

1986/87: 135

I naturvårdsverkets förslag har handläggningsformerna i övrigt inte be­rörts. Det förefaller dock som om verket förutsätter all avgiftsfrågor, liksom hittills, skall tas upp av koncessionsnämnden på talan av natur­vårdsverket. Systemet kräver emellertid att länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna initierar avgifisärendena och tillhandahåller etl be­dömningsunderlag på liknande sätt som för närvarande sker dä miljöbrott anmäls till ålal. Ur handläggningssynpunkl blir det föreslagna systemet förhållandevis tungrott jämfört med övriga nu gällande system för sank­tionsavgifter.

Elt skäl till alt nuvarande miljöskyddsavgifter visat sig vara bristfälliga som sanktionsmedel uppges vara att miljöskyddslagens rekvisit för avgift är alltför stränga. För all avgift skall utgå krävs alt överträdelsen medfört dels ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamhe­ten, dels förorsakat betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Svårigheten all styrka betydande störning eller risk för sådan störning sägs vara del främsta skälet till att naturvårdsverket hittills inte aktualiserat mer än fem avgiflsärenden hos koncessionsnämnden.

Om miljöskyddsavgifien som sanktion skall göras effektivare förefaller det mot denna bakgrund vara logiskt att lindra rekvisiten för avgiften. Länsstyrelsen vill t.o.m. ifrågasätta om inte rekvisitel "betydande stör­ningar för omgivningen eller risk för sådana störningar" bör slopas helt. För att avgift skall utgå bör del vara tillräckligt att konstatera att en föreskrift eller ett villkor överträtls. Föreskriften eller villkoret har ju, såsom naturvårdsverket nämner i sitt förslag, uppställts just för atl före­bygga eller begränsa miljöstörningar. Man måste utgå från atl villkor och föreskrifter i dessa sammanhang är sakligt grundade. Överträdelser av dem måste följaktligen, åtminstone typiskt setl, innebära risk för miljöstörning­ar. Eftersom miljöskyddsavgiften enligl säväl gällande lag som nu framlagt förslag skall bestämmas till ett belopp som är relaterat till de ekonomiska fördelarna av överträdelsen kan del inte vara orimligt alt för uttagande av miljöskyddsavgift bibehålla kravet på att överträdelsen medfört sådana fördelar. Om sådana fördelar inte inträtt föreligger nämligen inle heller någon grund för beräkning av avgiften.

Etl sålunda modifierat avgiftssystem förutsätter dock etl bibehållande av nuvarande straffbestämmelser i miljöskyddslagen. Miljöskyddsavgift kan som påföljd endast komma i fråga vid grövre överträdelser av före­skrifter. I likhet med naturvårdsverket anser länsslyrelsen att de opredsl utformade villkoren i lillståndsbesluten är ett av de främsta skälen lill atl ifrågasatta överträdelser i så få fall leder till straffsanktion. Länsstyrelsen konstaterar med tillfredsställelse atl naturvårdsverket påböriat ett arbete för atl få till stånd en uppstramning av tillsiåndsmyndigheternas villkors­formuleringar.

Sammanfattningsvis avstyrker länsstyrelsen naturvärdsverkets förslag till sanklionsavgifter men förordar i ställel att nu gällande rekvisil för uttagande av miljöskyddsavgifl ses över och lindras.

Länsstyrelsen i Alvsborgs län: I nalurvärdsverkets framställning föreslås

156

dels all reglerna om miljöskyddsavgiften ändras för all få lill stånd en Prop. effektivare och mera automatiskt verkande ekonomisk sanktion i fråga om 1986/87: 135 miljöbrott, dels atl en avkriminalisering sker av flertalet av de överträ­delser som f. n. kan föranleda ålalsprövning enligl gällande lagstiftning. Länsstyrelsen har i sin egenskap av tillsynsmyndighet enligt miljöskydds­lagen under årens lopp skaffat en relativt god kunskap om det nuvarande päföljdssystemet och dess nackdelar.

I Älvsborgs län har sedan 1981 ett ljugotal överträdelser av miljöskydds­lagens bestämmelser översänts till åklagaren för ålalsprövning. De akluella överlräddserna har av länsstyrelsen i samtliga fall bedömts som icke ringa. Flertalet fall har gällt brott mot skyldigheten alt tillslåndspröva miljöfarlig verksamhel av nägot slag. Handläggningen av dessa ärenden har varit relativt okomplicerad och regelmässigt lett lill fällande dom. Fem fall har emellertid gällt ifrågasatta överträdelser av i tillslåndsbeslut fastställda villkor vilka kunnat leda till eller lett lill betydande överutsläpp av förore­nade ämnen till naturmiljön - dvs. den typ av miljöbrott naturvårdsverket i föreliggande rapport i första hand diskuterar. Länsstyrelsen, naturvårds­verket och Göteborgs Universitet har i elt samarbetsprojekl låtit rältsve-tenskapliga institutionen vid universitet granska de fem aktuella ärendena.

Resultatet har nyligen presenterats i en rapport    . Rapporten visar atl

åtal endasi väcktes i ett av de fem fallen. Påföljden i det sistnämnda fallet blev 600 kronor böter för åtskilliga överuisläpp av kvalificerat miljöfarliga ämnen. I rapporten granskas ingående handläggningen av de fem fallen och påtalas olika problem och svårigheter atl driva miljömål åtalsvägen - bl. a. pekas på svårigheten i många fall att hitta person i ansvarig ställning som kan ställas till svars för ett inträffat övemtsläpp. 1 rapporten konstateras sammanfattningsvis att ett miljöfarligt förelag tämligen riskfritt kan bryta mot miljöskyddslagen. Skulle mot förmodan förseelsen leda till fällande dom blir påföljden sannolikt ringa.

Något fall som blivit föremål för prövning av miljöskyddsavgift har ännu

inte förekommit i länet. Dock har frågan om miljöskyddsavgift diskuterats

i flera av de ärenden som varit föremål för åtalsprövning under senare år.

Länsstyrelsen har härvid ifrågasatt om inte ett utdömande av miljöskydds­

avgifl varit en lämpligare påföljd än ålalsprövning. Orsaken härtill är att

många av de övemtsläpp som förekommit vid större anläggningar inle

orsakats direkt av slarv eller vårdslöshet utan mer av orsaker som företa­

gen inte direki kunnat råda över ex inträffade maskinhaverier, driftstör­

ningar och liknande. I dylika fall där naturmiljön belastats med betydande

utsläpp men där ingen enskild person direkt kan ställas till ansvar förefaller

det mer naturiigt att en avgift tas ut från det allmännas sida. Del har dock i

de fall som aktualiserats i länet förelegal svårigheter all bevisa atl utsläp­

pet lett lill risk för betydande skador. Frågan diskuterades senasl i ett

ärende rörande en skogsindustri där reningsanläggningen varil ur funktion

under några månaders lid vilket hade till följd atl utsläppen av fiber till

vattendraget under denna period fördubblades. Trols detta betydande

överutsläpp var det svårt att direkt klarlägga vilka skador eller risk för

sådan som förelegat. Frågan om miljöskyddsavgifl fördes med anledning

härav inte vidare.

157

Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser länsslyrelsen alt det är    Prop. angeläget alt få till stånd ett effektivare sanktionssystem. Nalurvårdsver-     1986/87: 135 kels förslag synes innebära en lämplig skärpning i detta hänseende.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Inledningsvis vill länsslyrelsen framhålla att föreslagen ändring av avgiftssystemet för överträdelser av bl.a. lill­ståndsvillkor bör kunna leda till båttre resultat vad avser påföljden av miljöbrott. Hittillsvarande regler har inte visat sig fungera på ett tillfreds­slällande sätt.

1 föreliggande förslag till ändring av reglema om miljöskyddsavgifl sågs ingenting om vem som skall utföra erforderligt utredningsarbete m. m. Eftersom länsstyrelsen är den helt dominerande tillsynsmyndigheten ligger del nära till hands att uppfatta att det blir denna myndighet som får ulföra detta arbete. Av förslaget har ingenting sagts om länsstyrelsens roll i handläggningen av ärenden angående miljöskyddsavgiften. Länsstyrelsens förhållande i denna ärendehantering är inte berörd och detta är en stor brist. Skall länsstyrelsen involveras i arbetet, vilket är sannolikt, krävs ytterligare arbetsinsatser och detta kommer om resurserna inle ökas alt medföra ännu mindre lid för det löpande tillsynsarbetet.

Den administrativa hanteringen av avgiften måste ytterligare utredas och då gärna mer detaljstuderas. Förslagel borde även belysa möjligheten att lägga utdömande och indrivning av miljöskyddsavgifter på länsstyrel­sen med överklagningsrätt hos koncessionsnämnden. Länsstyrelsen har ju redan i dag ett administrativt system när det gäller indrivande av avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och detta system kan säkert utökas att även klara administrationen av miljöskyddsavgifier.

Den ekonomiska fördelen av ett miljöbrott kan i vissa fall visa sig omöjlig att beräkna. Antag att del vid en skjutbana är reglerade skjullider och dessa inte respekteras utan skjutning sker på helt andra tider. Hur skall etl sådant brott kunna omsättas i ekonomiska fördelar. Det finns säkert andra svårbedömda fall och därför bör beräkningen av avgifterna ytteriigare utredas.

Innan en ändring av reglerna om miljöskyddsavgiften görs bör alla föreslagna ändringar i övrigt vad gäller miljöskyddslagstiftningen genomfö­ras. Detta är nödvändigt för att kunna får en total överblick över lagstift­ningen.

Enligt lånsstyrelsens uppfattning får ingen förändring av arbetsuppgif­terna ske som kan komma att negativt påverka tillsynsarbetet, vilket i en svår arbetssituation oftast blir fallet. Tillsynsarbetet måste i stället effekti­viseras. Vidare måste länsstyrelsens roll i handläggningsförfarandet av ärenden om miljöskyddsavgifter klarläggas och resursfrågan belysas.

Länsstyrelsen i Värmlands län: Sanktionsregler som bygger på i första hand ett avgiftssystem har i och för sig fömtsättningar att bli ett effektivare verktyg för tillsynsmyndigheterna än det som i dag står ull buds. Länssty­relsen kan därför rent allmänt vitsorda en ändring av nuvarande system på så säll att enklare överträdelser av bestämmelserna i miljöskyddslagen m. m. i första hand får till påföljd en avgift, inte en anmälan till ålal.

Det är svårare att uttala sig om hur reglerna för ett sådant nytt sanktions­

system i detalj skall utformas.

158

Länsstyrelsen ställer sig tveksam till naturvårdsverkets förslag till en så    Prop. gott som automatiskt utfallande avgift för jawir/Za överträdelser enligl den     1986/87: 135 föreslagna nya 52 § i miljöskyddslagen. Detta gäller t. ex. överträdelser av villkor i tidigare fattade lillståndsbeslut. Här fär de nya reglerna dessutom i viss män karaktären av retroaktiv lagstiftning eftersom avgifterna kommer att tillämpas på omständigheter som fastställls innan lagen kom lill.

I vissa andra fall, t.ex. brott mol bestämmelser i lagens 10§ kan dock det föreslagna systemet, utöver all vara effektivt, även vara invändnings­fritt ur rällssäkerhetssynpunkt.

Det kan förväntas att uträkningarna av miljöskyddsavgiften blir kompli­cerad i många fall. För att undvika godtycke bör klara regler utarbetas för dessa beräkningar. Länsstyrelsernas roll i ärendena är oklar men klart är atl naturvårdsverket och koncessionsnämnden kommer att få ökade ar­betsbelastningar. Länsstyrelsen förutsätter alt denna ökade belastning för koncessionsnämndens del inte innebär alt ytterligare tillståndsärenden enligt miljöskyddsförordningens bilaga A måste påföras länsstyrelserna.

Länsstyrelsen förutsätter vidare atl en eventuell ny lagstiftning enligt förslaget inte påverkar de möjligheter vi har i dag att Ullämpa annan lagstiftning inom miljöområdet, t.ex. miljöskadelagen.

Det kan vara på sin plats att här ytteriigare nämna något om tillsynsarbe­tet vid länsstyrelsen i allmänhet. Sanktionsbestämmelserna är ju endast den sista "länken i tillsynskedjan" för att använda naturvårdsverkets liknelse. Atl nuvarande sanktionssystem upplevs som delvis tungroU att arbeta med kan ha sin förklaring i brister i andra, kanske viktigare, länkar i kedjan. Som naturvårdsverket framhåller är antalet fillsynsobjekt och till­ståndsplikfiga verksamheter mycket slort och resurserna vid länsstyrelser­na räcker inte till för den kontroll som behövs för atl upptäcka alla överträdelser. Regeringen har nyligen tillsatt en enmansutredare för att se över samhällsorganisationen för naturvård och miljöskydd, och pä natur­vårdsverket pågår det s. k. KRUT-projektel vars syfte är att förse tillsyns­myndigheterna med ett nytt effektivt och flexibelt, dalorbaseral, lillsynsin-strument. Det är angeläget atl dessa projekt prioriteras.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen stöder i huvudsak grund­tankarna i naturvårdsverkets förslag. Ett fungerande avgiftssystem kom­mer sannolikt att medföra en ökad respekt för miljöskyddslagens bestäm­melser. På en punkt anser dock länsstyrelsen atl naturvårdsverkets förslag kan ifrågasättas. Den metod verket föreslår för att fastställa storleken på och döma ut avgifterna är komplicerad och kan komma atl vålla problem vid tillämpningen av avgiftsreglerna. Etl system, med särskilda prislistor, som fungerar med automatik vid överträdelser vore atl föredra. Det i naturvårdsverkets förslag beskrivna västtyska systemet borde delvis kun­na användas som förebild i detta avseende. Del är dock inle anpassat efter svenska förhållanden. För att utarbeta ett för vårt land lämpat avgiftssys­tem som träder i funktion med automatik vid överträdelser fordras en hel del ytterligare utredningsarbete. Länsslyrelsen anser alt ett sådant utred­ningsarbete bör igångsättas trots att hela frågan om nya avgiftsregler därmed kommer atl försenas.

159

Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Länsstyrelsen har liksom natur- Prop. vårds verket funnit atl nuvarande bestämmelser om påföljd vid brott mot 1986/87: 135 föreskrifter i miljöskyddslagen eller beslut grundade på miljöskyddslagen är tämligen verkningslösa. Enligt länsstyrelsens erfarenhet har åtalsanmä­lan på grundval av dessa bestämmelser i många fall kunnat åberopas som ett "hol" i tillsynsarbetet om råd eller föreskrifter inte beaktas; de kan därigenom ha hafl en viss förebyggande effekt. Däremot är erfarenheten av faktisk åtalsprövning närmast nedslående vad gäller resultatet. Orsakerna är flera: miljövärdsorganen har vid utformning av tillståndsvillkor och föreskrifter under tidigare år i första hand siktal till resultat vad gäller åtgärder, däremot inte atl skapa bärkraftigt underlag för rättslig påföljd vid brott mot villkor. Detta i kombination med normal mätosäkerhet i kontrol­len och bristande resurser för platslillsyn på del stora antalet anläggningar har gjort att beviskraven vad gäller faktiskt brott liksom uppsåt eller vårdslöshet har varil svåra att uppfylla. Nedlagda ålal, frikännande domar och i förekommande fall blygsamma påföljder har lett lill atl miljöskyddsla­gen har kommit all värderas som en "papperstiger".

En förändring är alltså angelägen. Ett effektivi miljövårdsarbete måste förutsätta att alla led i samhällskontrollen görs så effektiva som möjligt samtidigt som resursinsatsen minimeras. Arbete pågår fortlöpande för atl förbättra villkorsskrivning, kontrollprogram, mätteknik, uppföljning. En viss resursförbättring väntas uppstå genom successiv överlåtelse av tillsyn till kommunerna. Man kan ändå vid detta laget konstatera alt inte heller denna kedja är slarkare än sin svagaste länk. Svagheten i påföljdsbesläm-melserna är numera väl kända och respekten för miljöskyddslagen förut­sätter - inle minst i allmänhetens ögon att effekfivare påföljdsbesläm-melser införs. Som framgår av naturvårdsverkets utredning har man även i internationella överläggningar (OECD) varit enig om detta. Man har därvid funnit att administrativa regleringar måste kompletleras med ekonomiska sanktioner.

Förslaget ett ändrat sanktionssystem

Naturvårdsverket har vall att presentera förslaget som huvudsakligen en karaktärsförändring av miljöskyddsavgifien, som i dag kan utdömas när ett överskridande av villkor kan visas ha givit ekonomisk fördel och medfört ett påtagligt hot mot miljön. Endasi ett fåtal fall har prövats av konces­sionsnämnden men bevisproblemen har även vid denna speciella form av sanktion visat sig vara stora.

Att fokusera begreppet miljöskyddsavgifter som straff för miljöbrott leder hos mänga till frågan om detta innebär att man kan "köpa sig fri" eller betala för sina utsläpp - detta skulle ju inte med säkerhet tjäna miljövården.

Länsstyrelsen kan för sin del inle finna att en sådan invändning har fog

för sig. Det är uppenbart att ett företagsekonomiskt tänkande sä gott som

helt styr åtgärderna i de flesta enskilda företag; det gäller i slor utsträck­

ning också kommunerna. Man forcerar inle åtgärder som kräver extraor­

dinär resursinsats i form av personal, underhåll eller utrustning om man

inte värderar detta som angeläget från sin egen synpunkt. Den egna priori-

160

teringen kan som regel översättas i ekonomiska termer. Regelsystemet och    Prop. sanktionerna är de yttre faktorer som man anpassar sig till. En påtaglig    1986/87: 135 ekonomisk sanktion vid brott mol lag dier föreskrifter förändrar spelreg­lerna på etl sätt som ingen förorenare kan bortse frän.

Som följd av miljöskyddslagen har mycket stora investeringar gjorts i reningsutrustning och andra miljöskyddsåtgärder under de senaste 15 åren. Omsorgen om miljökvaliten är en alll viktigare fräga och det är angeläget atl utförda åtgärder följs upp genom seriösa insatser vad gäller drift och underhåll som kräver en viss fortlöpande insats av personal och pengar för att ge avsedd effekt. Det är också angeläget att respekten för miljöskydds­lagstiftningen ligger på en hög nivå.

Länsstyrelsen tillstyrker därför naturvårdsverkels förslag till förändring av sanktionsreglerna i miljöskyddslagen. Detta innebär atl man i första hand lar ul en administrativ avgift för varie överträdelse oavsett avsikt, vårdslöshet, ekonomisk vinning eller påvisbar skada. Denna form av strikt ansvar - med undantag för ringa fall - kan väl överensstämma med den typ av ekonomiskt ansvar som i senare lids lagstiftning har kommil till uttryck i samband med vattenförorening från fartyg, som byggnadsavgift, skattetillägg, olika trafikavgifter etc.

Naturvårdsverket föreslår samtidigt att huvuddelen av de straffbelagda förseelserna i nuvarande miljöskyddslag avkriminaliseras, dvs. ger ingen annan påföljd än en avgift. Även detta tiUstyrks av länsstyrelsen som finner del angeläget att enklast möjliga administrativa förfarande införs i etl nytt sanktionssystem.

Länsstyrelsen bedömer att den föreslagna nivån på "grundbeloppet" -två gånger det ekonomiska värdet av att man underiätit att följa föreskrif­terna - motsvarar en ändamålsenlig normal avgift. Av naturvårdsverkels förslag framgår inle närmare hur den uppnådda ekonomiska fördelen kan beräknas i olika fall. Den kan uppenbarligen behöva beräknas utifrån underiålna insatser (besparingar) vad gäller personal, drift, underhåll eller investeringar i utbyggd kapacitet på reningsanläggningar etc. En prövning av det enskilda fallet måste ske och länsstyrelsen vill ytterligare framhålla viklen av atl det administrativa förfarandel görs så enkelt som möjligt. Det förefaller t. ex. fullt rimligt att naturvårdsverket i de fall det är möjligt träffar förhandlingsuppgörelse med motparten om avgiftens storlek, detta innan ärendet eventuellt hänskjuts till koncessionsnämnden.

Sammanfattning

En samlad bedömning av förslaget lill nytt sanktionssystem i miljöskydds­lagen är att detta kan resultera i en påtagligt förbäUrad nivå på drift, underhåll och egen kontroll saml uppmärksamhet på gällande föreskrifter och detta till priset av en lägre samlad resursinsats frän lillsynsorganen i frågor om sanktioner.

Länsstyrelsen i Jämtlands län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget.

Länsstyrelsen i Västerbottens län: Naturvårdsverkets framställning får

ses mot bakgrund av att det nuvarande sanktionssystemel inom miljö­

skyddsområdet visat sig vara ineffektivt och mycket svårt att tillämpa i

praktiken. Vår länsstyrelse har i ett antal konkreta fall kunnat konstatera

161

11    Riksdagen 1986/87. 1 saml Nr 135

att klara miljöbrott trots anmälan till polis inte ens lett till åtal. I de fall där    Prop. detta skett har dagsböterna varit låga. Naturvårdsverkets förslag till en     1986/87: 135 omformning av sanktionssystemet genom en omfattande avkriminalise­ring, samtidigt som reglerna om miljöskyddsavgift ges en funktiondlare utformning, framstår enligl vår mening som motiverat och bör bidra till att förbättra möjligheterna att uppfylla miljöskyddslagstiftningens intentioner.

Det föreslagna avgiftssystemet är schablonartat och en rättvis och likfor­mig tillämpning kommer att ställa stora krav pä de direkt inblandade myndigheterna. Länsstyrelsen anser därför att alla beslut om påförande av miljöskyddsavgift bör fattas av koncessionsnämnden i ett domstolslik-nande förfarande. Ökade resurser bör i sä fall ställas både till nämndens och naturvårdsverkets förfogande.

Slutligen vill länsstyrelsen erinra om att ett väl fungerande sanktionssys­tem, primärt byggt på avgifter, förutsätter en skärpt insats av tillsynsmyn­digheterna. På gmnd av krympande resurser har länsstyrelserna för närva­rande svårt atl klara sina tillsynsuppgifler. Om inte förslagen till förbätt­ringar av miljöskyddslagen till stora delar skall stanna på papperet krävs att erforderliga resurser för miljöskyddsarbetet tillställs länsstyrelserna.

Länsstyrelsen tillstyrker naturvårdsverkets framställning om ändring i reglerna för miljöskyddsavgift m.m.

Länsstyrelsen i Norrbottens län: Naturvårdsverkets framställning syftar till alt förbättra möjligheterna atl utnyttja bestämmelserna i miljöskyddsla­gen om miljöskyddsavgift för att motverka otillåtna utsläpp från miljöstö­rande anläggningar m. m. Länsstyrelsen har förståelse för atl naturvårds­verket har funnit anledning att arbeta fram det redovisade förslaget. Koncessionsnämnden har dock i sitt yttrande framfört starka skäl mot genomförande nu av förslaget. Länsstyrelsen bedömer all dessa skäl är så starka att det för närvarande inte bör göras mer än vissa justeringar av gällande bestämmelser. Länsstyrelsen föreslår följande kompletteringar.

1.

Rekvisitel i 52 § miljöskyddslagen "om betydande störningar för omgiv­ningen eller risk för sådana störningar" ersattes med rekvisitel "stör­ningar av någon betydelse eller risk för sädana störningar" eller liknan­de.

2.

Rekvisitel "ekonomiska fördelar" i 52 § ersattes med rekvisitel "eko­nomiska fördelar av någon belydelse" eller liknande.

Koncessionsnämnden har i sill yttrande även tagit upp fråga om länssty­relsens roll som prövnings- och tillsynsmyndighet. Nämnden har uttalat sig för att länsstyrelsens tillståndsprövning borde ersättas av en enklare hand­läggning för att ge möjligheter för länsstyrelsen att använda större del av sina resurser för miljöskyddsarbete åt tillsyn. Länsslyrelsen delar inte koncessionsnämndens mening atl länsstyrelsens tillståndsprövning ska förändras på sådant sätt. Länsstyrelsen har i yttrande till jordbruksdepar­tementet den Soktober 1985 om promemorian (Ds Jo 1985:3) Ändrad instansordning i miljöskyddsärenden och två skrivelser från naturvårds­verket om ändringar i miljöskyddsförordningen och miljöskyddslagen be­handlat dessa frågor. Länsstyrelsen finner inte anledning att nu göra någon annan bedömning än den som framförs i detta yttrande.

162

Sveriges industriförbund: Industriförbundet vill som svar på remissen    Prop.

understryka

1986/87: 135

att det vid överträdelser av villkor i tillstånd enligl miljöskyddslagen i första hand skall prövas om rätlelse kan vinnas genom traditionell för­handling i de fall del kan antas att överträdelsen inle beror på uppsåt eller icke ringa oaktsamhel,

att fråga om påföljd väcks enbart om och när del visar sig alt elt förhandlingsförfarande inte skulle ge positivt resultat,

att fömtsättningarna för att nå ett positivt resultat skulle förbättras om Industriförbundets förslag i detta yttrande beaktades, dvs om tillsynsreg­lerna i 40 § preciserades på sätl som vid villkorsöverträdelse underiättar för tillsynsmyndigheten atl inskrida i rätlelsevinnande syfte,

att de uppsåts- och oaktsamhetsgrundade överträdelserna av miljö­skyddslagens bestämmelser icke har den omfattning och den karaktär som naturvårdsverket synes förmoda, något som stöds av rapporter frän Brottsförebyggande rådet resp. riksrevisionsverket,

att naturvårdsverket därför inte uppfyllt del från gängse tänkesätt ut­gående kravet alt den som vill förändra gällande rätt skall kunna visa atl den föreslagna förändringen är motiverad.

Industriförbundet vill vidare påpeka

att överträdelser av tillständsvillkor m. m. icke generellt medför miljö­mässig olägenhet och ej heller företagsekonomisk fördel,

att naturvårdsverkets förslag beträffande miljöskyddsavgift strider mot vad som anförs i propositionen 1980/81:92 beträffande bestämmelser om miljöskyddsavgifl,

att ett genomförande av förslaget skulle förändra de gmndläggande fömtsättningarna för tillståndsgivningen så väsentligt att det icke rimligen kan anses tillämpligt på befintliga tillslånd, alternativt att dessa måste anpassas fill de nya fömtsättningarna genom en formell omprövning,

att Industriförbundets förslag om ändring av tillsynsreglerna onödiggör naturvårdsverkets förslag om ändring av påföljdsreglerna i 45 § saml

att naturvårdsverkets förslag ger ytterligare argument för den i yttrandet 1985-10-15 förordade, samlade översynen av miljöskyddslagen.

Tillämpningen av nuvarande straffregler i 45 § ML

En eventuell ändring av ML: s sanktionsregler bör enligl Industriförbun­

dets mening föregås av en ingående analys av rättstillämpningen efler 1981

års lagändringar. Detta gäller så mycket mer som naturvårdsverkets för­

slag ger intryck av att överträdelser av ML i uppsåt eller av oaklsamhet är

förhållandevis vanliga men att de dels är svåra atl upptäcka, dels - i

händelse av upptäckt - svåra att bevisa och därmed även att bestraffa.

Med detta synes verket vilja förklara varför antalet fällande domar för

miljöbrott varit ringa och - i konsekvens därav - varför en ändring av

sanktionsreglerna är behövlig. Verket söker styrka sin uppfattning genom

atl referera (sid 4) till ett uttalande ("... vad som uppges vara en omfallan­

de brottslighet") i en uppsats i skriften Brottsutvecklingen 1985 utgiven av

Brottsförebyggande rådet. Uttalandet är i själva verket etl citat av icke

163

angivet ursprung och således knappast etl uttryck för rapportförfattarens     Prop.

egen uppfattning.

1986/87:135

Av uppsatsen framgår att "mycket stor utsträckning rör anmälningarna brott mot förprövningsplikten, dvs. atl förelag har startat eller ändrat sin verksamhet utan tillstånd från behörig myndighet" (sid 118). Såvitt Indu­striförbundet kunnal utröna dominerar här sådana mindre och medelstora verksamheter som blev lillståndsplikliga i och med 1981 års lagändring (tab 4, sid 119). 1 åtskilliga fall förefaller verksamhetens art och storlek vara sådan alt otillräcklig insikt förklarar om ån icke ursäktar underlåtenheten att söka tillstånd. Brist på lätt tillgänglig information utformad speciellt för den typen av verksamheter samt oklarheter i miljöskyddsförordningens s. k. länsstyrelselista torde inte så sällan vara medverkande faktorer.

På samma sida i BRÅ-uppsatsen konstateras vidare atl det inte är "ovanligt att t. ex. etl anmält överutsläpp (sannolikt avses en anmälan/rap­portering från vederbörande företags sida; Förbundets anm.) har orsakats av något som karakteriserats som ren olyckshändelse och som därför inte kan läggas någon till last såsom uppsåt eller oaktsamhel".

Riksrevisionsverket 198604-30 daterade rapport Miljöskyddslagens tdlämpning styrker uppfattningen att det framför allt är mindre företag som av olika skäl kan brista i efterlevnaden av lagens bestämmelser. Företag som har lång tids kännedom om ML: s bestämmelser uppvisar som regel en helt annan bild, bl. a. därför atl miljömedvetenheten hos ledning och an­ställda brukar vara densamma som omgivningens. Allt fler företag ser därför ett aktivt och verkningsfullt engagemang i miljöskyddsarbetet som en väsenfiig förutsättning för goda relationer lill den närmaste omgivning­en, någol som är viktigt både för de egna anställda och för möjligheterna att utan hinder kunna vidareutvecklas på orten. Relationerna till omgiv­ningen är således en pådrivande faktor som under senare år vuxit och fortfarande växer i betydelse.

Industriförbundet anser att naturvårdsverkels konstaterande (sid 6) att "överutsläpp definitionsmässigl är till skada för miljön eller innebär oac­ceptabla risker för den" är alltför generaliserande. Tvärtom har de emis­sionsbegränsningar som åstadkommits sedan ML kom till varit så långtgå­ende att nu gällande emissionsvillkor många gånger avser nivåer långt under dem ovan vilka en faktisk miljöstörning kan befaras. Den gräns som ett sådant villkor anger är då snarast satt i enlighet med Immissionssakkun­nigas uttalande "att i varie fall onödiga immissioner inte bör tolereras" (SOU 1986:65, sid 211). Koncessionsnämnden har i dessa fall fastställt och företagen i sin tur godtagit bredast möjliga marginaler inom ramen för vad som bedöms vara skäliga kostnader. Det ligger för övrigt i ett företags intresse dels att efterkomma omgivningens önskemål om att i möjligaste mån slippa störningar, dels att skapa utrymme för sådana utbyggnader av verksamheten som i varie fall i inledningsskedet inte kan komma ull stånd ulan all den sammanlagda (eller "nödvändiga" enligt Immissionssakkun­nigas betraktelsesätt) emissionen ökar något. Att detta med säkerhetsmar­ginaler äger sin riktighet vitsordas i BRÅ-uppsatsen.

Det må här understrykas att Industriförbundet ingalunda pläderar för

verkningslösa sanktionsregler. Tvärtom ligger det i alla lojala företags

164

intresse atl uppsåtligt åsidosättande av ML: s bestämmelser beivras verk- Prop. ningsfullt. Vad Förbundet förordar är regler som bygger på insikten om att 1986/87: 135 det som nu mbriceras om möjlig överträdelse av lagen i dess nuvarande form ofta beror på händelser som "inte kan läggas någon till last såsom uppsåt eller oaktsamhel". Det kan då röra sig om att en icke tidigare känd omständighet plötsligt gjort sig gällande, att etl eller flera villkor i tillstån-del visat sig ge alltför litet utrymme för de tekniska och/eller mänskliga felfunktioner som hör den praktiska verkligheten lill, all möjligheterna atl kontrollera villkoren med tillräcklig precision och till skälig kostnad över­skattals etc.

I valet mellan nuvarande och föreslaget påföljdssyslem förordar Indu­striförbundet att del nuvarande bibehålles väsentligen oförändrat. En vik­tig förutsättning är dock all tillämpningen av strafTbeslämmelserna blir mer nyanserad än hitfills. Framför alll bör fråga om ålalsprövning aldrig fä väckas när ett förelag självmant anmäler en uppdagad, icke avsiktlig avvikelse från lagens bestämmelser och samtidigt visar hur saken skall rättas till. Med hänvisning fill de fall där en anmälan om åtalsprövning lämnat efter sig en nedlagd fömndersökning eller en friande dom med tillhörande förspillda arbete samt en företagsledare eller fabrikschef som under en tid fått schavotlera som miljöbrottsling i lokala media bör en sådan mjukare fillämpning av paragrafen hållas för angelägen både från allmän och från enskild synpunkt.

Förslagel tiU ändrad miljöskyddsavgift

Naturvårdsverkets förslag om att upphäva de begränsande rekvisiten om ekonomisk fördel resp. betydande störning för omgivningen i 52 § ML ger anledning lill invändningar som är såväl principiella som prakfiska. Med instämmande i vad koncessionsnämnden i sitt 198607-04 daterade ytt­rande anför i principiellt avseende begränsar sig Förbundet till förslagets praktiska aspekter.

Enligl Industriförbundet talar erfarenheten mot naturvårdsverkets upp­fattning att ett övemtsläpp eller en annan avvikelse från ett fillståndsvill-kor så gott som alllid medför en ekonomisk fördel (sid 34). Att ett uppsåt­ligt dröjsmål med att exempelvis installera en föreskriven reningsutmst-ning medför ekonomisk vinning är troligtvis regel även om undantag är tänkbara. Betydligt vanligare är emellertid att avvikelsen beror på någon ofömlsedd eller av rimliga skäl förbisedd teknisk brist eller att spdmmmet för den s. k. mänskliga faktorn inte begränsats tillräckligt. Att avhjälpa sådanl är ofta liktydigt med merkostnader som kan vara betydande. Även i dessa fall har företagets behov av goda relationer med omgivningen sin självklara betydelse. Om avvikelsen orsakar en konkret olägenhet för omgivningen torde flertalet företag således vara beredda atl göra extra insatser och därmed påtaga sig extra kostnader för att så snabbt som möjligt undanröja orsaken till olägenheten.

Enligt Industriförbundets mening tar naturvårdsverket alltför lätt på risken för negativa konsekvenser av förslaget. Följande år värt atl nämna: - Ändringarna 1981 av miljöskyddslagen innebar bl.a. att villkoren i ett

fillsiånd fick en mer precis innebörd. I många fall var villkoren före 1981

165

formulerade försöksvis och inle med den stringens som år nödvändig     Prop. om påföljder i form av böter och fängelse skall komma i fråga. Nu     1986/87; 135 gällande tillstånd med tillhörande villkor bygger alltså på andra förut­sättningar än de som blir utmärkande för ett avgiftssystem av föreslagen typ. Rättssäkerheten kräver därför att alla äldre tillstånd undantas från systemets tillämpning intill dess de har omprövats.

Etl rekvisitlöst avgiftssystem drabbar koncessionsnämnden med en merbelastning som måste bli till förfång för den uppgift som för näringli­vets del är nämndens viktigaste, nämligen tillståndsgivningen. Detta gäller i vart fall om avgiftsärendena skall prövas så råttslryggt som berörda företag bör ha rätt att kräva. Naturvårdsverket vidgår ju för övrigl att det kan vara en svår uppgift att bestämma den ekonomiska "fördelen" av en avvikelse (sid 36).

Enligl förslaget skall avgiften bestämmas mot bakgrund av "den ekono­miska fördelen" för företaget av överträdelsen vilket anges vara likty­digt med inbesparad kostnad eller eventuellt ökat täckningsbidrag. In­dustriförbundet vill understryka atl det kan vara förenat med betydande svårigheter och besvärliga företagsekonomiska bedömningar alt be­stämma täckningsbidrag. Täckningsbidraget kan t. ex. variera kraftigt i en och samma fabrik beroende på produktsammansättning, vilka mark­nader produkterna levereras till och vilken säsong leveransen sker. Sådana bedömningar kan i ett administrativt förfarande bara ske om reglerna för avgiftsbestämning redan i förvåg har utformats mycket tydligt.

Många företag är numera beredda att sätta in extra resurser för att göra vidtagna skyddsåtgärder så effektiva som möjligt. Om man delta Ull trots drabbas av tekniska problem som resulterar i en kännbar och enligt egen mening oberätfigad miljöskyddsavgift kan den sammanlagda ök­ningen av miljöskyddskontot bli störte än vad företagsledningen anser rimligt. En generös inställning kan då bytas i sin motsats.

Att med kännbara avgifter bestraffa sådana missöden som i dag regel­mässigt brukar klaras upp i samförstånd skulle ostridigt bli till förfång för den traditionella, öppna relationen mellan företag och tillsynsmyn­digheter. Det uppstår lätt en konfliktsituation om tillsynsmyndigheten skall behöva rapportera avgiflsbdagda händelser även när det är uppen­bart dels att uppsåt eller oaktsamhel inte förelegat, dels att förelaget visat sig angeläget att snarast skapa rätlelse. Ingen torde väl vilja bestri­da att en öppen relation mellan parterna är en förutsättning för ett arbetsbesparande och resultatgivande utnyttjande av tillsynsmyndighe­ternas begränsade resurser.

Ett avgiftssystem medför självfallet anspråk på en mer omfattande och därmed mer kostnadskrävande utsläppskonlroll. I de många fall fast­ställda emissionsnivåer ligger väl under den nivå där störning kan be­faras kommer merkostnaderna inle atl vara lill någon som helst nytta utan tvärtom stjäla personella och materiella resurser frän mer angeläg­na uppgifter.

Förhållandena inom företaget hotas av en negativ påverkan bl. a. beträf­fande sådan information som är av betydelse för det förebyggande

166

miljöskyddsarbetet. Del är ju ingen avundsvärd uppgift för en arbelsle-    Prop.

dåre eller driflsingenjör alt meddela en överordnad att ett avgiftsbelagl    1986/87; 135

men svårligen upptäckt missöde har inträffat. Tvekan på den punkten

kan då leda till att önskvärda förbättringar fördröjs eller uteblir.

Industriförbundet avstyrker sammanfattningsvis att naturvårdsverkels förslag lill ändrad miljöskyddsavgifl genomförs. Ett bifall lill förslaget om miljökskyddsavgift skulle enligt Industriförbundet få betydande, negafiva konsekvenser för det framtida miljöskyddsarbetet.

Industriförbundets förslag tiU ändring av tillsynsreglerna När en överträdelse av ett tillståndsvillkor eller liknande inle beror på uppsåt eller grov oaklsamhet skall saken i första hand rättas till på grund­val av vad tillsynsmyndigheten och företag kan komma överens om. Först om rätlelse inle kan uppnås på detta sätt aktualiseras frågan om någon form av påföljd.

Mellan de företag som sköter de miljöskyddsrelalerade arbetsuppgifter­na föredömligt och de synbarligen rätt fåtaliga företag som på etl eller annat säll överträder lagens bestämmelser uppsåtligt eller genom oaktsam­hel finns givetvis en "grå zon" av företag som av olika skäl uppvisar brister i det berörda avseendet och som måste förmås att ta sitt ansvar för miljöskyddet på etl mer ambitiöst och professionellt sätt. Industriförbun­det kommer för sin del att verka för atl industrins organisationer intensi­fierar arbetet pä att förse sina medlemsföretag med den information och de råd som krävs för att så skall ske.

I arbetet med att komma till rätta med förekommande brister vore ett administrativt tungrott avgiftssystem enbart till hinders. Vad som däremot vore till hjälp vore åtgärder syftande till ett effektivare utnyttjande av de nu gäUande tiUsynsreglerna.

De problem som 1981 års ändringar av sanktionsreglerna givit upphov till förklaras enligt Industriförbundets mening till en del av att 40 § - av central betydelse för tillsynsarbetet som sådant - lämnades oförändrad såvitt det gäller det materiella innehållet.

I sin nuvarande form ålägger 40 § länsstyrelsen

-

atl, i fräga om verksamheter som icke har tillstånd, meddela föreläggan­de om sådant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas och att i brådskande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl meddela föreläggande omedelbart samt atl i andra hand göra så först sedan det visat sig atl rätlelse inle kan vinnas genom råd (första stycket).

-

att, i fråga om verksamheter som har tillstånd, "meddela sådana bråds­kande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständighe­ter" (andra slycket) samt

-

att, om fillståndshavare åsidosätter villkor i tniståndsbeslul, förordna om rättelse (tredje stycket).

Industriförbundet har vid kontakter med några länsstyrelser erfarit atl

man där upplever att etl och annat företag visar om inte ovilja så dock en

viss "tröghet" i genomförandet av de åtgärder som parterna i samråd

kommit överens om. I sämsta fall kan "trögheten" leda till alt tillsynsmyn-

167

digheten tvingas väcka fråga om sanktion.

Prop.

Enligt Industriförbundet skulle problem av den hår arten många gånger 1986/87: 135 kunna undvikas genom en förstärkning av tillsynsmyndighetens befogen­het att med olika mått och steg inskrida när ett företag avviker från lagens bestämmelser som sådana eller från elt på dessa bestämmelser grundat fillsiånd eller när något av betydelse inträffar vilket icke förutsågs i fill-slåndsprövningen. Till stöd för den uppfattningen hänvisar Industriförbun­det till lagens förarbeten, dvs. lill Kungl. Maj: ts proposition 28/1969 med förslag till miljöskyddslag m. m. Där sägs sålunda i specialmotiveringen till 40 § (sid 288 o 289):

Immissionssakkunniga:

"Att lämna råd och anvisningar upptas som den primära åtgärden när saken inte brådskar. Detta får inte anses innebära att länsstyrelsen skulle vara nödsakad avvakta att vederbörande gör sig skyldig till tredska och först därefter skulle kunna meddela beslut om tvångsföreläggande (under­struket här). Berättigat anspråk på anstånd eller rådmm och på att för­handlingsvägen skall anlitas har endast den som visar sig positivt intres­serad av alt göra vad som behövs."

Departementschefen:

"Länsstyrelsen bör i regel inte ingripa med föreläggande enligt första stycket förtån det visat sig att rättelse inte kan åstadkommas förhandlings­vägen. Om fallet brådskar kan dock föreläggande ges omedelbart. Så kan också ske om det föreligger annat särskilt skäl. Ett sådant skäl kan t ex vara att länsstyrelsen genom tidigare kontakter med företagaren eller eljest har grundad anledning utgå från att han inte kommer att rätta sig efter råd och anvisningar."

Industriförbundet har gjort sig bekant med ett antal ärenden rörande överträdelse enligt 38 §. I flera av dessa har med fog kunnat hävdas att 40 § andra styckel borde ha fått utnyttjas i första hand.

I enlighet med departementschefens uttalande i spedalmofiveringen till

40 § bör huvudregeln om att rättelse i första hand skall vinnas förhandlings­

vägen gälla även i fortsättningen. För att det berörda företagets skyldighe­

ter resp. tillsynsmyndighetens befogenheter skall framstå klarare bör det

till denna läggas en regel om att utfallet av den typ av förhandling om

rättelse som åsyftas i specialmotiveringen skall bekräftas på ett bindande

sätt. Detta kan ske antingen genom att företaget ger in en formell och

beträffande sakfrågan vederbörligen preciserad anmälan av de överens­

komna åtgärderna eUer genom att fillsynsmyndighelen - när så framstår

som mera ändamålsenligt - i ett formellt beslut förelägger förelaget att

vidtaga åtgärder inom den överenskomna tiden. Endast om det är uppen­

bart att den tillrättaläggande åtgärden kan vidtagas snabbt och enkelt kan

en bindande bekräftelse undvaras. För den händelse överenskommelse

icke kan nås bör en regel ålägga tillsynsmyndigheten att omedelbart hän­

skjuta tvisten till avgörande av den i miljöskyddsförordningen angivna

tillståndsmyndigheten.

168

En regel av ovan angivna innebörd skulle kunna införas i 40 § genom att     Prop.

andra stycket ändras fill följande;

1986/87:135

"Etl tillslåndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en fillsynsmyndighet från atl meddela föreskrifter om försiktighetsmått eller att anmoda tillståndsha­varen all inge anmälan om sådana försiktighetsmått om det icke är uppen­bart obehövligt. Om det finns särskilda skäl skall tillsynsmyndigheten utan dröjsmål underställa ärendet tillståndsmyndighetens prövning."

Den föreslagna ändringen torde även täcka sädana fall av "oförutsedda händelser" som åsyftas i Industriförbundets yttrande 1985-10-15 och som kan kräva att tillsynsmyndigheten temporärt upphäver eller ändrar ett lillståndsvillkor.

Ändring av förprövnlngsreglerna

Alla parter torde vara överens om att länsstyrelsernas möjligheter att bedriva effektiv tillsyn är av avgörande betydelse för miljöskyddsarbetet och atl deras arbetsuppgifter inom tillständsgivningens område utgör en belastning härvidlag. Förblir länsstyrelsernas resursram i huvudsak oför­ändrad anser Industriförbundet det vara absolut nödvändigt att prövnings­reglerna förenklas i än störte utsträckning än som förordades i yttrandet 1985-10-15.

Slutkommentar

Vad som anförts i detta yttrande stärker Industriförbundet i uppfattningen atl endast en samlad översyn av miljöskyddslagen och den därtill hörande förordningen kan förhindra att lagen utvecklas till ett svåröverskådligt lapptäcke där viktiga paragrafer berövats det logiska samband som krävs för en smidig och invändningsfri tillämpning.

Tjänstemännens centralorganisation: För TCO framstår skyddet av mil­jön som en utomordentligt viktig fråga. TCO delar också statens natur­vårdsverks uppfattning att efterievnaden av miljöskyddslagen behöver effektiviseras. Samtidigt är det dock svårt atl på det nu föreliggande materialet ta ställning till vad statens naturvårdsverks förslag till ändring av avgiftsreglerna skulle innebära i praktiken. Frågor som kan behöva ytteriigare belysas är t ex: Skulle den utökade användningen av miljövårds­avgifter tänkas leda till att flera brott beivrades på miljövårdens område? I vad mån beror den nuvarande eftergivenheten mot dem som bryter mot miljöskyddslagen på bristande resurser när det gäller t ex övervakning av lagstiftningen och i vad män beror denna på brister i själva lagstiftningen? Kan en avkriminalisering av det slag som statens naturvårdsverk föreslår tänkas menligt påverka den allmänna laglydnaden på miljövårdens områ­de? Vilka resursförstärkningar behövs för att de föreslagna reglerna ska ge önskad effekt?

Då det av statens naturvårdsverks skrivelse framgår att endast ett fätal av dem som bryter mot miljöskyddslagstiftningen drabbas av nägon form av sankfion, föreligger del enligt TCOs mening skäl att utreda frågan vidare. TCO vill därför föreslå att frågan om tillsyns- och sanktionsmöj­ligheler enligt miljöskyddslagen blir föremål för utredning. Utredningsar-

169

betet bör bedrivas skyndsamt och med en så bred sammansättning som    Prop.

möjligt.

1986/87:135

Landsorganisationen i Sverige: Genom bl a de förslag som ulredningen "Bätlre miljöskydd" lagl fram, skärptes 1969 års miljöskyddslag. Straffet för brott mot lagen höjdes och päföljdssystemet förstärktes med möjlighe­ten att la ut en miljöskyddsavgift. Syftet med avgiften var att ingen skulle kunna tjäna på att överträda lagen eller de regler som utfärdats med stöd av denna.

LO biträdde i sitt yttrande förslaget och såg det som positivt att lagen kom atl innehålla regler som inte skulle göra det möjligt till vägningsmöj-ligheter mellan miljöinsatser eller alt förstöra miljön. LO konstaterade vidare atl "det i miljöfrågorna - det kan gälla såväl arbetsmiljö som yttre miljö - förekommer de som undandrar sig sitt ansvar för verksamheten på etl sådant sätl atl tilltron lill lagens möjligheter ifrågasätts". Jämförelsevis låga påföljder och få fällande domar bidrar inte heller till detta.

Det gäller därför att kunna finna verkningsfulla medel för att få en efterlevnad av lagen. Efter del atl de skärpta reglerna nu varil i kraft under fem års tid konstaterar naturvårdsverket att problemen att beivra överträ­delser av lagen kvarstår. Inte heller miljöskyddsavgiften har fått den effekt som förutsattes för att förhindra överträdelser av villkor och liknande.

LO ser det som positivt att naturvårdsverket har följt tillämpningen av lagen och har en beredskap att föreslå förändringar i gällande regler för att uppnå de mål som angetts för regelsystemet.

Möjligheterna att framgångsrikt föra talan vid överträdelse av fillstånd har visat sig begränsade. Orsaken till detta är atl det ska kunna bevisas alt förelaget dels haft ekonomisk fördel, dels att överträdelsen medfört bety­dande störningar för miljön.

Naturvårdsverket föreslår därför en ändring av miljöskyddsavgiften som ska kunna ha en störte automatik och kan vara relativt enkel atl tillämpa. Detta kan nås genom att bl a rekvisiten ovan slopas och ett strikt ansvar införs. Avgift bör därmed kunna tas ut så snart ett konstaterat avsteg från villkor, föreskrift, förbud mm gjorts. LO biträder argumeniafionen alt effekterna på miljön i princip redan har diskuterats i och med tillstånds­prövningen och därför inte behöver tas upp på nytt.

Visserligen kan som argument mol en utökning av miljöskyddsavgiften anföras att företagen skulle kunna kalkylera in denna i sina driftskostna­der. Att ingen ska kunna skaffa sig ekonomisk fördel av att överträda bestämmelserna genom att kalkylera in miljöskyddsavgiften i sin driftsbud­get, förefaller fillgodosett genom att som gmndavgift föreslås dubbla sum­man av den ekonomiska fördel man haft. Denna grundavgift kan sedan med hänsyn till omständigheterna nedsättas eller ökas.

LO ställer sig tveksam till att förslaget innebär en avkriminalisering av en rad avvikelser från gällande bestämmelser för miljöskyddsavgifl. Men med de skäl naturvårdsverket anför - en enkelhet i administreringen -anser sig LO dock kunna acceptera förslaget också i denna del.

Svenska naturskyddsföreningen: Trots vissa tilltalande drag i förslagel

avstyrks detsamma för närvarande. Avkriminalisering av överträdelser

avstyrks mycket bestämt. Skälen är främst följande.

170

Atl nuvarande regler om miljöskyddsavgift inte är ändamålsenliga är    Prop. också vår mening, liksom alt naturvårdsverkets förslag fömtsail vissa     1986/87: 135 modifikationer skulle medföra vissa förbättringar.

Trots delta bör enligt vår mening de begränsade lagstifiningsresurserna närmast sättas in för atl dels effektivisera tillsynen, dels sanera i den mängd av svår- eller otillämpbara villkor som finns i tidigare dispensbeslut samt i tillständsbeslul enligl miljöskyddslagen.

Som närmare utvecklas i den bifogade promemorian kommer en ändring av miljöskyddsavgiftsregler inte atl bli annat än kosmetisk, så länge som de tidigare länkarna i kedjan (tillsynen och de villkor som ska vara underlag för straff och avgifter) inle avsevärt förstärkts. Hur en sådan förstärkning skulle kunna åstadkommas behandlas i vår promemoria.

Vi motsätter oss mycket bestämt en avkriminalisering av överträdelser av miljöskyddslagen. Avkriminalisering kan möjligen senare övervägas, men först efter det att tillsyn och villkorsformuleringar avsevärt förbätt­rats.

Svenska naturskyddsföreningen har fält mbr. förslag för yttrande och som underlag för yttrandet har följande promemoria gjorts upp.

1.  Vi delar naturvårdsverkets uppfattning om nuvarande miljöskyddsav­

giftsreglers begränsningar. Det är inle meningsfullt atl fortsätta med nuva­

rande regler.

Vad gäller sanktionsfrägoma som sådana inom miljöskyddslagens ram torde problemen vara många. Ofta samverkar de dessutom, och det är inte troligt att enbart ändringar av regler om sanktionsavgifter kommer att medföra någon märkbar skillnad. Jag tar först upp denna fråga, varefter jag går över till verkets förslag nägot mera i detalj.

2.  Naturvårdsverket använder helt riktigt bilden av en kedja med flera

länkar, som alla mäste vara starka (måste fungera) för att miljökontrollen

ska fungera. Här återfinns själva straffbestämmelserna (brottsbeskrivning­

arna), tillsynen, åtalsfunktionen (motsvarande) och den dömande funktio­

nen.

Straffbestämmelserna är dels de som finns i lag eller annan författning, dels de som utgörs av villkoren i de olika individuella tillstånden.

Tillsynen utövas av säväl naturvärdsverket som länsstyrelsema eller, i en inle obetydlig mängd fall, miljö- och hälsoskyddsnämnder.

Åtal (allmänt åtal) väcks av åklagare efter deras prövning och på gmnd­val av polisutredningar.

Talan om miljöskyddsavgift väcks av naturvårdsverket.

De allmänna domstolarna dömer i brottmålen. Koncessionsnämnden är första instans i miljöskyddsavgiftsärenden varefter dessa kopplas över till det vanliga domstolsväsendet.

3.   Straffbestämmelserna i själva lagen (brottsbeskrivningarna) är för

närvarande - vad gäller miljöskyddslagen inte alltför besvärande vaga. I

vart fall är det för närvarande inte just där som det är mest brådskande att

göra ändringar, och inte heller naturvårdsverket har föreslagit ändringar

här på annat sätt än avkriminalisering.

171

4.     Däremot lider det svenska miljöskyddet av en ofantlig mängd vaga för     Prop.

alt inle säga otillämpbara brottsbeskrivningar i form av villkor som finns i     1986/87: 135

tillstånds- och dispensbeslut enligt miljöskyddslagen. Del har inte vad jag

vet gjorts någon störte kvantitativ undersökning av de villkor som för

närvarande gäller. Däremot har kvalitativa iakttagelser gjorts (alltså av

typer av villkor, villkorsskrivningar etc.) Följande faktiska förhållanden

måsle beaktas, om meningsfulla ätgärder ska kunna väljas ut.

5.  Undertiden mellan Ijuli 1969 och Ijuli 1981 har koncessionsnämnden

och till en del regeringen gett etl stort antal tillstånd med olika villkor.

Under samma lid har länsstyrelserna och naturvårdsverket gett en mängd

dispenser från förprövningsplikten, också då med en mängd villkor. Vart

och elt av dessa villkor är enligt gällande miljöskyddslag slraffsanktionera­

de.

En mycket betydande del av villkoren är dock svåra att tillämpa. De kan vara direki oklara. De kan vara utformade på etl sätt som inte motsvaras av de metoder för kontroll som används. Många har i många år överskri­dils ulan att tillsynsmyndigheter egentligen inskridit, än mindre anmält lill åtal. Sedda såsom brottsbeskrivningar, straffbestämmelser, företer de sist­nämnda i olika omfattning tecken på vad som brukar kallas att vara obsolet, när man talar om vanliga lagbestämmelser. De "tillämpas" inte längre av vare sig tillsynsmyndigheterna (ofta p.g.a. passivitet eller oin­tresse) eller företagarna själva.

6.  Efter 1 juli 1981 har det kommil än fler tillslåndsbeslut från konces­

sionsnämnden, nu med villkor präglade av, åtminstone genomsnittligt sett,

någol störte precision.

Länsstyrelserna har samtidigt blivit fillståndsmyndigheter och till den änden gett en mängd lillstånd med vdlkor genomsnittligt sett sannolikt med lägre precisionsgrad än koncessionsnämnden, även om detta växlar starkt mellan olika länsstyrelser och dessutom ibland för en och samma länsstyrelse över tiden eller beroende på vilka som deltagit i respektive beslut.

7.  Å andra sidan har under denna tid villkorsskrivningen förändrats och

nya oklarheter skapats. Främst gäller detta vad som kommit att gå under

sådana beteckningar som riktvärde etc. Det är riktigt att koncessions­

nämnden på senare fid gjort aktningsvärda försök att strama upp sina egna

legaldefinitioner av begreppet riktvärde för att i möjlig mån inte bara göra

sin fillämpning enhetligare utan också för att försöka förena tillåtlighetsbe­

dömningarna och tillståndsskrivningen med de principer i miljöskyddsla­

gen som innebär att villkor ska anges noggrant samt dessutom vara straff-

sanktionerade.

Å andra sidan är det mycket troligt att det sannolikt finns sä mycket av motsägelser och anomalier i koncessionsnämndens egen tillämpning i des­sa frågor, så att en normal åklagare eller en typisk domstol lätt kan fås att känna tveksamhet angående straffbarheten i en viss avvikelse från villkor av denna typ.

8.  Till detta kommer det utbredda bmket från bl.a. koncessionsnämn­

dens sida att inte avgöra alla frågor i själva tillståndsbeslutet utan i stället

hänskjuta vissa frågor till tillsynsmyndigheten eller tillsynsverksamheten.

172

Det förefaller mycket sannolikt all frågor som avgörs efter en sådan     Prop. hänskjutning, av åklagare och domstolar inte kommer atl uppfattas som     1986/87: 135 slraffsanktionerade. Inle minst del som timal i ärendet om Papyrus i Mölndal indikerar detta.

9.   Om detta är riktigt, skulle här föreligga etl myckel slort problem för

lagföringen; även när del gäller uttagande av sanklionsavgifter (eller andra

slags utsläppsavgifler). Problemen skulle föreligga ända tills dessa oklarhe­

ter skingrades. Detta kräver i sin tur en "sondering" av en oerhörd mängd

villkor i en mycket slor mängd lillstånd. Om del dessuiom är riktigt, som

förmodades i 5. ovan, nämligen att ett slort anlal villkor i äldre lillstånds­

beslut och dispensbeslut inte fullt ut tillmäts den rättsliga betydelse som de

enligt miljöskyddslagen ska ha, respektive har stora oklarheter, så fram­

träder bilden av etl för närvarande näst inlill oöverstigligt saneringsprob­

lem.

Till detta bör också nämnas atl del i praktiken brukas yppas tveksamhet angående vad som är sådana ringa fall som inle ska beivras; något som vi återkommer lill i 22. nedan.

10.  Sammantaget betyder detta alt det under många år har byggts upp ett

system, eller mängd, av bestämmelser för olika företag som är mer eller

mindre oklara sedda frän bl. a. straffrättslig synpunkt. Den "länk" i miljö­

kontroll kedjan som utgörs av de straffsankfionerade kraven är alltså syn­

nerligen svag. Att avsevärt förslärka denna länk är en nödvändig, om än

inte tillräcklig, fömtsättning för att förbättra miljökontrollen.

11.   En annan länk är tillsynen. Av motivuttalanden 1981 att döma

syftade de då gjorda ändringarna bl. a. till att förstärka tillsynen och till atl

öka beivrandet av överträdelser av miljöskyddslagens bestämmelser (samt

därmed även de bestämmelser som har stöd i miljöskyddslagen och är

slraffsanktionerade, såsom förprövningsplikl, villkor etc).

Enligt vår mening har i allt väsentligt inget av dessa resultat uppnåtts i praktiken. Misslyckandet beror delvis, men långt ifrån hell, på alt resur­serna för tillsynen inte getts en tillnärmelsevis rimlig proportion. Själva organisationen som sådan har också viss betydelse, en fråga som nu utreds av den Heurgrenska utredningen och inle ska beröras vidare i denna promemoria. Men på resurssidan är del även elt problem med att de resurser som finns ofta inle utnyttjats på elt effektivi sätt. Bristerna har inte enbart varil av adminislrativi-teknisk art. De inkluderar även bris­tande handlingskraft och inle sällan en märklig rältssyn hos mänga av de tjänstemän och myndigheter, som har att agera inom tillsynen.

Det finns säkert olika meningar om i vilken omfattning tillsynen i detta hänseende har brister. Det är å andra sidan mycket lätt alt peka på ett stort antal enskilda fall där tillsynsmyndighet har skjutit på anmälandet av överträdelser eller helt enkelt försökt släta över överträdelser, även utan atl förelagaren åler anpassat sig till de krav som gäller för honom.

12.   Det torde exempelvis vara känt för departementet att Landskrona

miljö- och hälsoskyddsförvaltning har gjort en studie av miljöfarlig verk­

samhel i sin kommun och av hur länsstyrelsens tillsyn utövats (eller

snarare knappast har utövats) för dessa verksamheter. Om det som den

utredningen utvisar till bara en mindre del skulle kunna gälla för exempel-

173

vis hälften av landets kommuner/län, vore det ingen tvekan om atl till-     Prop.

synen utgjorde en katastrofall och helt avgörande svag länk.

1986/87: 135

Del finns också fall i mycket sen tid, där naturvårdsverket självt har visat synnerligen svag handlingskraft vad gäller atl få slut på överträdelser och att beivra sådana. Ett sådant har jag tidigare redovisat för dåvarande miljöministern Ingvar Carisson och redovisningen torde vara känd pä departementet. Vad som timal därefter i det fallet, ändrar inte på någol vis del jag där beskrev.

13.   Mol bakgrund av att tillsynen inte bedrivs energiskt samt, vilket är

än mera svårt att snabbt reparera, villkoren i tillstånden och de äldre

dispensbesluten i slor omfattning är oklara, är det svårt all tro att en

ändring av miljöskyddsavgiftsreglerna ensam (obs!) skulle medföra några

märkbara effekter.

Vi håller naturiigtvis med om atl nuvarande regler är myckel olämpligl utformade (och hänvisar här för övrigt till föreningens remissyttrande över Bättre miljöskydd I) pä ungefär det sätt som naturvårdsverket anger. Särskilt märkligt kan det tyckas vara att reglerna utmstades med ett kränkningsrekvisit av ungefär det slag, som vid lagstiftningstillfället ansågs vara den kanske starkast bidragande orsaken till att brott mot miljöskydds­lagen sällan bestraffades.

14.   Emellertid måste frågan om miljöskyddsavgift för närvarande be­

handlas i sitt sammanhang, nämligen som en dd av miljökontrollsystemet,

och därmed förefaller bl. a. följande frågor inställa sig.

(a)

Finns det risk för att en ändring av miljöskyddsavgiftsreglerna, utan en samtidig uppryckning av tillsynen, blir mest kosmetisk och kanske till och med förmår olika aktörer att slå sig till ro ytterligare några år?

(b)

Kan kriterier för när avgiftsbelagda överträdelser föreligger formule­ras på ett sätl så att man kommer förbi problemet med den myckel stora mängd oklara villkor som för närvarande gäller och som inte under en läng tid kan förväntas ersättas med nya, bättre formulerade villkor?

(c)

Kan nya regler, som samtidigt formellt sett medför avkriminalisering av olika beteenden, i ena eller andra riktningen förväntas påverka benä­genheten hos olika företagare och kommuner m. fl. att anstränga sig för att följa bestämmelserna; finns det här någon moralbildande effekt som bör beaktas?

Vi har inget klart svar på frågor av denna typ, men däremot finns det skäl, i nägra hänseenden mycket goda sådana, för vissa antaganden.

15.   Vad först beträffar nu gällande villkor, är del myckel svårt all finna

argument som talar för att problemet med oklarhet snabbt går att lösa.

Det är troligt atl det krävs ganska många år av effektiv sanering av tillståndens villkor (de som ska vara underlag för miljöskyddsavgift), innan tillräckligt många är så klara så att de kan fungera som avgiftskrilerier (för närvarande; brottsbeskrivningar). I 19, nedan diskuteras en metod för att delvis lösa detta problem på elt annat sätl än enligl del remitterade försla­get.

Innan problemet i en rimlig omfattning är löst, kommer nya miljöskydds­

avgiftsregler inte att spela en större roll än avkunnade fällande domar

enligl miljöskyddslagen gör i dag; ja kanske ännu obetydligare roll efler-

174

som åtminstone i princip det idag finns ett antal polisdistrikt och åklagar- Prop. distrikt som kan sköta ålalsärenden, medan miljöskyddsavgiftsärenden 1986/87: 135 förefaller komma att hamna hos naturvårdsverket. (Att flertalet åklagare och polismyndigheter för närvarande inte handhar miljöärenden på ett rimligt sätt ändrar inle på delta anlagande. Dels finns del utbildningsmöj­ligheter, dels beror en hel del av vad som förefaller vara bristande handlan­de frän dessa myndigheters sida på dåligt biträde frän tillsynsmyndighe­terna, och den senare faktorn kommer alt kunna få ungefär samma bely­delse i miljöskyddsavgiftssammanhang).

Om tillsynen fortsättningsvis bedrivs på sätt som hittills har skett, kom­mer nya miljöskyddsavgiftsregler att bli av försumbar belydelse. Etl gott underlag för denna bedömning är att hell enkelt studera hur man hittills i praktiken har hanterat tillsynsfrågor där miljöskyddslagens straffbestäm­melser berörs.

16.   Naturvårdsverkets förslag innebär även en avkriminalisering. Risken

med en sådan kan inte säkert bedömas, men en sak kan slås fasl, och del är

atl en avkriminalisering i vart fall inle ökar moralbildningen vad gäller

"miljöbrott". En följd blir ju atl inte enskilda personer utan de juridiska

personerna (saml naturligtvis i förekommande fall ensamföretagare och

motsvarande) ställs till ansvar, och detta ekonomiskt.

De regler om miljöbrott m, m. som finns i brottsbalken har ännu inte spelat någon nämnvärd praktisk roll och kan inte heller antas göra detta efter den föreslagna ändringen.

Det är ett rimligt antagande att för en inte obetydlig tid framåt (nämligen tills miljökontrollen effektiviserats i sådan utsträckning så att flertalet överträdelser relativt enkelt kan fastställas och rättsligen åtgärdas, vilket i sin tur förulsälter en sanering av villkoren saml en kraftig effektivisering av tillsynen) det är nödvändigl alt behålla det personliga ansvaret för överträdelser. Inle minst när det gäller stora företag samt kommuner är detta vikligt.

Detta hindrar inte att man samtidigt vid sidan därav ska sträva efter alt få fram ett ekonomiskt ansvar.

17.   Som har framgått ser vi inga stora förändringar möjliga genom att

enbart ändra miljöskyddsavgiftsbestämmdserna. Detta är i och för sig

inget egentligt skäl mot att förbättra dem. Trots detta vill vi här lägga fram

ett alternativt förslag. Det kan förefalla ha en annan inriktning, men så är

det inte. Vi utgår i stället från att såväl naturvårdsverket som statsmakten

önskar en förbättrad miljökontroll. Vi antar också all resurserna när det

gäller bl. a. lagstiftningsåtgärder är relativt begränsade.

Mol bakgrunden av dessa anlaganden kan åtgärderna för atl förbättra miljökontrollen inom ramen för miljöskyddslagen kanske göras i ungefär följande ordning.

18.   Det första steget - det utan vilket ingen märkbar förändring sker,

hur stora ändringar man än gör i miljöskyddsavgiftsreglerna eller straffreg­

lerna - är atl sätta fart på tillsynsmyndigheterna och atl helt enkelt på ett

effektivare sätt än hittills tvinga dessa att se till att gällande bestämmelser

följs. Kravet i 38 paragrafen miljöskyddslagen att anmäla överträdelser har

hell enkelt inte åtlytts i tillräcklig utsträckning. Utan en radikal ändring i

175

detta hänseende kommer det mesta atl förbli som förut.

Prop.

19.   Det andra steget, som bör inledas omedelbart, innebären lagändring     1986/87: 135

som på ett pedagogiskt sätt förtydligar det som i och för sig redan lorde

vara gällande rätt, nämligen att tillsynsmyndighet är tvungen att genom förelägganden se till att miljöfarlig verksamhet omedelbart (obs) följer gällande bestämmelser.

Det ska alltså göras klart i lagtext att ingen företagare har räll att bedriva en verksamhet i strid mot miljöskyddslagen eller någol villkor i tillstånden ellergamla dispenser (jämför vad som har hänt och händer i fråga om ScanDust i Landskrona). På detta sätt ernår man en snabb och direklver-kande handläggning hos tillsynsmyndigheten, till skillnad mol en ordning där man lägger stark vikt vid att ta ut en miljöskyddsavgift. Vidare ernås en synnerligen effektiv och direkt verkande ekonomisk konsekvens för före­tagaren. Omedelbar anpassning till lagen eller också stänga verksamheten; del är ett annat företagarperspekliv än atl med hjälp av advokater "processa" med naturvårdsverket om atl betala det man sparat in genom atl inte följa någon bestämmelse. Detta är också mera direki i förhållande till det yttersta målel för miljökontrollen, att hålla nere belastningen på miljön.

20.    Det iredje steget rör den sanering av villkor som tidigare berörts.

Hur detta bäst utformas måste naturligtvis övervägas noggrannare än vad

vi haft tid att göra. Förslaget är atl införa en bestämmelse i miljöskyddsla­

gen som gör det möjligt för tillsynsmyndighet atl tillsynsvägen kräva

åtgärder av företagaren rörande sådant, beträffande vilket det finns oklara

villkor. Den rättskraft som ett tillstånd har ska alltså brytas, eller inle

anses gälla, avseende sådana villkor som inle är så klara som miljöskydds­

lagen egentligen förutsätter.

Ett sådant föreläggande får mötas genom en ansökan från företagaren om att få tillståndet omprövat (inte preciserat) av tillslåndsmyndighet. Alt del inle kan bli fråga om precisering beror på att det blir myckel svårt atl i efterhand tolka vad som bestämdes lång tid dessförinnan. Omprövningen ska naturligtvis ske med tillämpning av tillåtlighetsreglerna. Rällskraflsti-den för det nya villkoret bör inte bli längre än för tillståndets klara villkor.

Rättsligt sett är detta en ganska drastisk typ av bestämmelse. Emellertid är situationen på miljöområdet drastisk, också den, pä grund av proble­mens omfattning. Om en företagare har ett oklart villkor, och inte har överklagat detta tidigare, bör han miljöpolitiskt sell nu ha att bära konse­kvenserna därav, i de fall detta behövs för att förbättra miljökontrollen.

21.    På det i 20. beskrivna sättet skulle en relativt snabb anpassning (=

några år) kunna åstadkommas av sådana villkor som har betydelse från

miljösynpunkt och som samtidigt är oklara.

Först efter en sådan anpassning är det rimligt atl överväga avkriminali­sering av överträdelser av villkor etc. Del är inle säkert all ens då avkri­minalisering kommer att visa sig lämplig. Det kommer bl. a. att bero på hur tillsynen då fungerar.

22.   För att sedan återvända till utseendet hos reglerna om miljöskydd­

savgifl, så skulle i och för sig (observera denna förulsällning) en förändring

i den riktning som naturvårdsverket föreslår leda till mera ändamålsenliga

176

och rimliga bestämmelser. Emellertid finns även i verkets förslag alltför    Prop. många mjukheter, som tillsammans kommer att medföra stora tillämp-     1986/87: 135 ningsproblem. Det finns knappt nägon advokat som inte tar chansen atl å sin klients vägnar utnyttja alla kringelkrokar som finns eller som kan uttolkas.

Exempelvis måsle del klarläggas vad som menas med ringa fall, sä att man inte helt enkelt både avkriminaliserar och lägger utanför avgiftssfären sådana villkor, som av ett eller annat skäl har bedömts vara nödvändiga för tillåtligheten samtidigt som de kan tyckas röra nägon bagatellartad sida eller effekt av verksamheten. Ringa fall kan på sin höjd vara en ringa avvikelse från ett villkor, men inte en avvikelse från ett föga betydelsefullt villkor.

Vidare bör man vara mycket mera försiktig än enligt naturvårdsverkets förslag när det gäller att kunna minska avgiftens storlek. Verket har självt talat om automatik, och sådan är så viktig så att krav på millimelerrättvisa måste sättas åt sidan. Om inte detta är möjligt, bör miljöskyddsavgifien få förbli ett obetydligt sislahandsinstmment i miljökontrollen.

23.  Sammanfattningsvis föreslår vi atl man för närvarande inte lägger

störte vikt vid just sanktionsformens avgifter utan i stället sätter in lagstift­

ningsresurserna på

-

atl tvinga tillsynsmyndigheterna till en effektivare tillsyn än hittills; samt på

-

att modifiera lagtexten till miljöskyddslagen så, att där ska framgå alt tillsynsmyndighet fortsättningsvis är skyldig att omedelbart stoppa den verksamhet, som inte bedrivs i enlighet med samtliga för verksamheten gällande villkor och andra bestämmelser i eller med stöd av miljöskyddsla­gen (möjligen med viss uppmjukning för sådan prövningspliktig verksam­het som inte är lillståndsprövad men där det är uppenbart att den bedrivs eller omedelbart kan bedrivas helt i enlighet med tillåtlighetsreglerna, även 4 paragrafen).

Del är synnerligen troligt att förändringar eller klarlägganden i denna riktning kommer att vara överlägsna såväl sanktionsavgifter som straffbes­tämmelser när del gäller alt åstadkomma ett lagenligt beteende.

24.

Vidare föreslår vi att man redan nu förändrar beslämmelserna på ett sätt som är ägnat att snabbt precisera de villkor i nu gällande tillstånd som straffrättsligt sett är oklara.

25.

Vad gäller det första förslaget i 23. ovan kunde 40 paragrafen miljö­skyddslagen ges ungefär följande lydelse (i det sammanhanget passar vi på att föreslå vissa skärpningar åven i andra tillsynshänseenden än sådana, där överträdelser kan aktualisera straff eller miljöskyddsavgift):

Om lillstånd inte givits enligt denna lag, skall tillsynsmyndighet meddela föreläggande om sådana försiktighelsmått eller förbud, som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. I fall som inte är mycket brådskande skall föreläggandet ges först sedan det visat sig att snabb rättelse inte kan vinnas genom råd.

Tillslåndsbeslut enligl denna lag hindrar inte tillsynsmyndighet från alt

meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av

särskilda omständigheter.

177

12    Riksdagen 1986/87. 1 saml Nr 135

Om lillståndshavare åsidosätter villkor som angetts i tillslåndsbeslutel,     Prop. skall tillsynsmyndighet omedelbart förelägga honom att inställa verksam-     1986/87: 135 heten eller sä begränsa verksamheten sä all villkoret uppfylls. Tillsyns­myndigheten får förordna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad.

Vad som föreskrivs i tredje styckel om åsidosättande av villkor skall även gälla bedrivande av verksamhet ulan nödvändigt tillslånd enligl mil­jöskyddslagen, dock att tillsynsmyndigheten här får medge viss kort an­ståndstid före upphörandet av verksamheten, om företagaren omedelbart ansöker om tillståndsprövning samt utan dröjsmål vidtar sådana försiktigh­etsmått som kan antas vara tillräckliga enligt denna lag.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf skall tillsynsmyndigheten sätta ut vite, om del inte finns mycket starka skäl däremot.

Vissa redaktionella ändringar kan behövas i närliggande lagmm.

Sveriges kemiska industrikontor:

SAMMANFATTNING

Kemikonlorel avvisar bestämt naturvårdsverkets förslag om skärpning av sanktionssystemet med miljöskyddsavgifter. Frågan om en automatisk och blint slående miljöskyddsavgifl är inte ny. Den diskuterades nämligen redan när det nuvarande systemet med miljöskyddsavgifter infördes år 1981. Även vid det tillfallet framfördes kraftig kritik från näringslivel, bl a från Industriförbundet och Kemikontoret. Statsmakterna tillbakavisade då tanken på ett mera onyanserat påföljdssystem och beslutade att miljös­kyddsavgifter skulle kunna utgå endast under vissa förutsättningar, nämli­gen att överträdelsen skall ha medfört ekonomisk fördel samt risk för betydande störning i omgivningen. Kemikontoret anser att det inte förelig­ger några skäl för en ändrad inställning. Inte heller har naturvårdsverket övertygande kunnat visa på konkreta fall som motiverar en så hård skärp­ning av påföljdssystemet.

Kemikontoret har däremot inte några erinringar mot naturvårdsverkets förslag till avkriminalisering i miljöskyddslagen. Betydelsen härav är dock begränsad mot bakgmnd av att de mera kvalificerade överträdelsema numera är slraffsanktionerade i brottsbalken.

Kemikontoret anser att statsmakterna i stället för att onyanserat skärpa påföljdssystemet bör ändra en bestämmelse i miljöskyddslagen som berör tillsynsmyndigheternas befogenheter. En tillsynsmyndighet bör få möjlig­het att utan dröjsmål vid behov ingripa och medge en temporär avvikelse från I ex ett villkor i etl tillståndsbeslut.

T ex skulle ett företag som får problem att hålla ett villkor i ett tillstånds-beslut omedelbart kunna vända sig till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyn­digheten skulle i sin tur, om den finner att tillräckliga skäl föreligger, utan omgång kunna medge att företagel tillfälligt får avvika från villkoret. Givetvis kan tillsynsmyndigheten vid sin prövning också finna att någon avvikelse inle bör medges. Tillsynsinyndighetens beslut bör kunna över­klagas både av företaget och den som företräder motstående intressen om beslutet gätt någon av dem emot.

Förslaget har flera fördelar jämfört med naturvårdsverkets förslag. De

178

ofta goda och öppna kontakterna mellan företag och tillsynsmyndigheter Prop.

mbbas inte. Vidare får tillsynsmyndigheterna ytterligare en "inkörsport" 1986/87: 135

för tillsynen. Resurser behöver inte tas i anspråk vid koncessionsnämnden

om tillsynsmyndigheten kan klara ut problemen. Dessutom kan förelagen

få elt snabbare besked, eftersom handläggningstiderna i allmänhet torde

vara kortare vid tillsynsmyndigheterna än vid koncessionsnämnden för

miljöskydd. Förslaget skulle också innebära all sk fortgående överträ­

delser kan undvikas eller i varie fall avsevärt begränsas.   

Är ändringarna motiverade?

Kemikontoret har inte några erinringar mol förslaget att avkriminalisera några av de i dag straffbara överträdelserna i miljöskyddslagen. Betydel­sen härav år dock begränsad mot bakgrund av att de mera kvalificerade överträdelserna numera är slraffsanktionerade i brottsbalken.

En annan fråga är om naturvårdsverkets förslag angående skärpning av sankfionssystemel med miljöskyddsavgifter är motiverat.

Det brukar anses åvila den som vill ha en förändring av gällande rätt att visa att ändringen är motiverad. Det kravet har naturvårdsverket inte uppfyllt. I naturvårdsverkets framställning på närmare 50 sidor till rege­ringen fmns knappast några konkreta exempel som ger övertygande stöd för verkets uppfattning att överträdelserna av tillstånd, förbud, villkor eller föreskrifter är sä vanliga atl en skärpning av påföljdssystemet är moti­verad.

En kontakt med flera av landets länsstyrelser ger tvärtom stöd för Kemikontorets uppfattning atl en klar majoritet av de som bedriver för­prövningspliklig miljöfarlig verksamhet verkligen anstränger sig för att leva upp fill de krav som samhället genom tillständs- och tillsynsmyndighe-tema ställer på dem och att företagen i allmänhet lyckas i sina ansträng­ningar.

I detta sammanhang kan även förtjäna framhållas, att en pådrivande faktor i företagens miljöansträngningar är betydelsen av goda relationer till befolkningen på den ort till vdken en s k miljöstörande industri är lokali­serad. Allt fler företag torde vara medvetna om, atl ett akfivt och verk­ningsfullt engagemang i miljöskyddsarbetet är en väsenfiig fömtsättning för sådana goda relationer till den närmaste omgivningen.

Givetvis kan inte förnekas att det inträffar överträdelser även om de är klart färte än vad naturvärdsverket vill göra gällande för att motivera en skärpning av påföljdssystemet. Flera orsaker kan ligga bakom överträdel­serna.

Kemikontoret har naturligtvis inte något att invända mot att samhället

straffar den som med uppsåt eller av oaklsamhet bryter mot miljöskyddsla­

gen och därmed får ekonomisk fördel av brottet. Det är inte heller särskilt

anmärkningsvärt all samhället genom sanktionssystemet vill eliminera den

ekonomiska fördel som en fysisk eller juridisk person har haft av ett brott

som har orsakat betydande störning i omgivningen även om kostnaden ofta

kvarstår för att klara det villkor eller liknande som har överträtts, t ex att

anskaffa, installera och driva en reningsanläggning. I detta sammanhang

bör man också ha i minnet alt företagel numera kan komma att få utge

179

skadestånd enligt den nya miljöskadelagen (1986; 225).

Prop.

Bakom flertalet överträdelser lorde emellertid inte ligga syftet atl lill- 1986/87; 135 skansa sig en ekonomisk fördel. Betydligt mera vanligt är att överträdelsen bottnar i alt det har visat sig inle vara tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att uppfylla det uppställda villkorel. I detta sammanhang bör påpe­kas att överträdelsen inte sällan "upptäcks" genom alt företaget vänder sig till tillsynsmyndigheten och berättar om det inträffade för att få råd. Förhållandet kan också bli känt genom alt förelaget vänder sig till till­ståndsmyndighelen för att få del överträdda villkoret justerat. Det är alltså vanligt att det är del förelag som t ex överträder etl villkor som lar kontakt med myndigheterna för att få hjälp.

Det förtjänar också att nämnas all det inte heller är ovanligt att företaget mer eller mindre "tvingas" fortsätta överträdelsen fram till dess tillsyns­myndigheten har hunnit ompröva det aktuella villkoret. Handläggningsli­den hos tillslåndsmyndigheten kan nämligen vara lång. Enligt Kemikon­toret är det i den situationen knappast realistiskt att begära atl företaget skall upphöra med överträdelsen genom att stoppa eller avsevärt begränsa produktionen. En sådan åtgärd skulle nämligen kunna medföra sädana negativa reaktioner hos kunderna att företaget kan tvingas lill friställningar eller förelagets fortlevnad tom äventyras. I stället bör överträdelsen av etl villkor eller liknande bringas att upphöra genom att företaget utan omgång får det "fdsatta" villkoret justerat.

Naturvårdsverket konstaterar att "överutsläpp definitionsmässigl är fill skada för miljön eller innebär oacceptabla risker för den". Gentemot detta uttalande kan anföras att de emissionsbegränsningar som åstadkommits sedan miljöskyddslagen kom till har varit så långtgående att ett nu gällande emissionsvillkor ofta avser en nivå långt under den där en miljöstörning kan befaras. Den gräns som ett sådant villkor anger är då snarast satt i enlighet med Immissionssakkunnigas uttalande "att i varie fall onödiga immissioner inte bör tolereras" (SOU 1966; 65,s211). Koncessionsnämn­den har i dessa fall föreskrivit och företagen i sin tur accepterat att en så låg immissionsnivå som möjligt skall eftersträvas inom ramen för skäliga kost­nader. Det ligger för övrigt i företagels intresse att dels efterkomma omgiv­ningens önskemål om att slippa onödiga miljöstörningar, dels skapa utrym­me för sådana utbyggnader av verksamheten vilka i varie fall i inlednings­skedet inte kan komma till stånd utan att den sammanlagda immissionen -den icke onödiga immissionen enligl Immissionssakkunnigas betraktelse­sätt - ökar något.

Ett avgiftssystem åtföljs uppenbarligen av anspråk på mer omfaUande och därmed kostnadskrävande utsläppskontroll. 1 de mänga fall fastställda emissionsnivåer ligger väl under den nivå där störning kan befaras kommer merkostnaderna inte atl vara lill nägon nytta. Tvärtom tar de resurser från mer angelägna uppgifter.

Även när överträdelsen har orsakats av en olyckshändelse kan den som

utövar den miljöfarliga verksamheten enligt nuvarande bestämmelser åläg­

gas alt utge en miljöskyddsavgift, nämligen om utövaren haft en ekono­

misk fördel av överträdelsen och den medfört risk för betydande störning i

omgivningen.

180

Kemikontoret har svårt att godta redan gällande rätt, eftersom utövaren    Prop. av den miljöfariiga verksamheten i praktiken knappast kan påverka situa-     1986/87: 135 tionen när överträdelsen bottnar i en olyckshändelse eller etl villkor som visat sig inte vara tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt aU uppfylla.

Sanktionssystemet är än mer svårt att godta, om naturvårdsverkets förslag skulle genomföras. Förslagel har ju de orimliga konsekvenserna att den som överträder ett villkor t ex pä grund av en olyckshändelse eller för alt villkoret inte är tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att uppfylla, kan drabbas av en miljöskyddsavgift, och detta trots att överträdelsen av villkoret inte orsakat betydande risk för störning i omgivningen. Inte heller behöver naturvårdsverket enligt förslaget visa att utövaren har haft någon ekonomisk fördel av överträdelsen. Kemikontoret kan inle godta ett så automatiskt och blint slående sanktionssystem.

Atl naturvårdsverkets förslag till skärpningar av miljöskyddsavgiften är orimligt ur rättssäkerhetssynpunkt framgår också vid en jämförelse med den ekonomiska sanktionen förelagsböter, som införs i brottsbalken den Ijuli 1986.

Företagsbolen som i likhet med miljöskyddsavgiften kan utkrävas av en juridisk person innehåller nämligen flera begränsande omständigheter som måste vara uppfyllda för att någon skall kunna åläggas att utge dylika böter. Bl a skall etl brou ha begåUs. Vidare skall brottsligheten ha innebu­rit elt grovt åsidosäuande av särskilda skyldigheter som åvilar företagaren. Dessutom skall visas att företagaren inte har gjort vad som skäligen kan krävas för att förebygga brottsligheten.

Sådana för rättsåkerheten betydelsefulla begränsningar vill alltså natur­vårdsverket se avskaffade når verket föreslår alt det i fortsättningen vid utkrävande av miljöskyddsavgifl inte skall behöva visa att överträdelsen medfört ekonomiska fördelar och betydande risk för störning i omgivning­en.

I sammanhanget vill Kemikontoret också peka på vad som anfördes i förarbetena Ull ändringarna i miljöskyddslagen när miljöskyddsavgiften infördes (jfr prop 1980/81; 92). Redan dä diskuterades nämligen frågan om en ytterligt hård och automatiskt verkande miljöskyddsavgift. Föredragan­de statsrådet underströk att grundprincipen vid miljöskyddsavgiftens ut­formning bör vara att en avgift skall tas ut bara i sädana fall då en överträdelse enligt miljöskyddslagen har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten, eftersom avgiftens syfte är atl eliminera ekonomiska fördelar av överträdelsen.

Han framhöll vidare att det var nödvändigl atl införa ytteriigare en begränsning av del avgiftsbelagda området utöver avgränsningen om eko­nomisk fördel. Föredraganden pekade på all det från miljöskyddssynpunkt var mest angeläget atl en miljöskyddsavgift togs ut för överträdelser som orsakade miljöstörningar. Andra gärningar, som för övrigt mera sällan medför några ekonomiska fördelar, borde undantas från miljöskyddsavgif­ten.

Miljöskyddsavgiften borde alltså enligt föredragande statsrådet förbe­

hållas gärningar som orsakat störningar i miljön. Men inte ens alla sådana

gärningar borde beläggas med miljöskyddsavgift. Flera skäl anfördes för

181

denna ståndpunkt. I många fall kunde del med hånsyn till del sätl på vilket    Prop. föreskrifterna i tillständsbeslul var utformade vara svårt all avgöra i vilken     1986/87; 135 omfattning otillåtna utsläpp skett. Därtill kom att mät- och kontrollmöjligh­eterna inle alltid var av tillfredsslällande kvalitet. Miljöskyddsavgift borde därför enligl föredraganden bara tas ut i de fall dä del var hell klart att verksamhelen inte var tillåten.

Men även i sådana fall kunde ett otillåtet utsläpp av elt ämne ibland anses vara mindre allvarligt för miljön enligt föredraganden. De i ett tillståndsbeslut medgivna utsläppen av ämnet kunde nämligen vara stora i förhållande lill den extra belastning på miljön som det otillåtna utsläppet orsakat, även om överträdelsen i och för sig inte var bagatellartad utan borde föranleda ett traditionellt straff.

Mot den angivna bakgrunden förordade föredragande statsrådet alt mil­jöskyddsavgiften skulle åläggas endast för överträdelser som utöver eko­nomiskfördel även har medfört betydande störning för omgivningen eller risk för sådan störning.

Lagrådet hade inte några invändningar mot förslaget i den här delen (ses.453). Förslaget godtogs också av regeringen och riksdagen (prop 1980/81:92, JoU 1980/81:21, rskr 1980/81:273).

Kemikonlorel anser att de skäl som låg till grund för begränsningen av miljöskyddsavgifien år 1981 gäller med samma styrka även i dag.

Till detta bör läggas att ett rekvisitlöst avgiftssystem som naturvårdsver­kets förslag drabbar koncessionsnämnden med en merbelastning eftersom antalet ärenden om miljöskyddsavgift kan komma alt öka. Detta lorde bli till förfång för nämndens viktigaste uppgift, som är frågan om tillstånd.

Dessutom kan förelagens i dag goda och öppna kontakter med tillsyns­myndigheterna komma att äventyras genom del föreslagna systemet med miljöskyddsavgifter.

En besvärande principiell olägenhet med ett system av miljöskyddsav­gifter är all detta får karaktären av retroaktiv lagstiftning. Avgifterna skall tillämpas på omständigheter som fastställts under förfluten tid och under förhållanden som påtagligt kan skilja sig från de nu rådande. Kemikontorels avslutande synpunkter

En utgångspunkt i samband med att överträdelse av villkor i etl tillstånds­beslut sker måsle vara atl rättelse i första hand skall vinnas. Omsorgen om miljön måsle alltså gå före omsorgen om avgiften. Det gäller självfallet i första hand de insatser som görs av företaget som bedriver den miljöfarliga verksamhelen, men också tillsynsmyndighetens agerande. Väljer man det föreslagna avgiftssystemet kan resultatet bli negativt för miljön.

Kemikonlorel har pekat på atl naturvårdsverkets förslag att införa en

automatiskt och blint slående, höjd miljöskyddsavgift inte är nytt. Ett

liknande förslag var föremål för behandling är 1981. Riksdagen stannade då

med regeringens, lagrådets och flertalet remissinstansers stöd för ett mera

nyanserat påföljdssyslem än del naturvårdsverket nu föreslagit. De skäl

som dä anfördes för atl miljöskyddsavgifien skulle omgärdas av vissa

begränsande rekvisit gäller enligt kemikonlorel med samma styrka i dag.

Naturvårdsverket har i sin framställning till regeringen inte heller överty­

gande kunnat visa på konkreta fall där verkels föreslagna skärpning av

182

påföljdssystemet hade varit att föredra. Naturvårdsverkels förslag till änd-     Prop.

ringar i miljöskyddslagen bör alltså avvisas.

1986/87: 135

Kemikontoret anser att tillsynsmyndigheterna i stället bör få möjlighet atl vid behov medge ett temporärt avsteg från ett villkor i ett tillslåndsbes­lut.

T ex skulle ett företag som får problem all hålla elt villkor i ett tillstånds­beslut omedelbart kunna vända sig till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyn­digheten skulle i sin tur, om den finner aU lillräckliga skäl föreligger, utan omgång kunna medge atl förelaget tillfälligt får avvika från villkoret. Givetvis kan tillsynsmyndigheten vid sin prövning också finna alt någon avvikelse inte bör medges. Tillsynsmyndighetens beslut bör kunna över­klagas både av företaget och den som företräder motstående intressen om beslutet gått någon av dem emot.

Förslaget har flera fördelar jämfört med naturvårdsverkets förslag. De ofta goda och öppna kontakterna mellan företag och tillsynsmyndigheter rubbas inte. Vidare får tillsynsmyndigheterna ytterligare en "inkörsport" för tillsynen. Resurser behöver inte tas i anspråk vid koncessionsnämnden om tillsynsmyndigheten kan klara ul problemen. Dessutom kan företagen få ett snabbare besked, eftersom handläggningstiderna i allmänhet torde vara kortare vid tillsynmyndighelerna än vid koncessionsnämnden för miljöskydd. Förslaget skulle också innebära att sk fortgående överträ­delser kan undvikas eller i varie fall avsevärt begränsas.

Kemikontoret föreslår mol denna bakgrund att 40 § andra stycket ML ändras så att det i fortsättningen framgår att fillståndsbeslut enligt miljös­kyddslagen inte hindrar en tillsynsmyndighet att tillfälligt ändra ett villkor när ändringen är påkallad av en omständighet som har inträffat efter det ursprungliga villkorets bestämmande. Av 48 § ML framgår alt ett sådant beslut skulle kunna överklagas.

Vid sidan av tillsynsmyndighetens möjligheter att vid behov snabbt ingripa och tillfälligt ändra etl villkor eller liknande bör enligt Kemikontor­els mening tillståndsmyndigheten alltså även i fortsättningen enligt 27 § ML efter ansökan av tillståndshavaren få upphäva eller mildra villkor i ett tillslåndsbeslut. Så bör kunna ske om det är uppenbart atl villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigl eller om ändringen påkallas av omständighet som inle förutsågs när tillståndet meddelades.

183

BUaga 8    Prop. De remitterade förslagen     1986/87" 135

1  Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387)' dels aU 1,8, 10, 40, 43, 44 a, 45 och 52 §§ skall ha följande lyddse, dels alt det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 39 a, 41a och 64 §§, samt närmast före 64 § en ny mbrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

If 

Denna lag är tillämplig på

1.    utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas frän mark, byggnad

eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,

2.    användning av mark, byggnad

2. användning av mark, byggnad

eller anläggning på sätt som eljest     eller anläggning på sätt som eljest

kan medföra förorening av vatten-     kan medföra förorening av mark,

drag, sjö eller annat vattenområde,      av vattendrag, sjö eller annat vat­

tenområde eller av grundvatten,

3.    användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medfö­

ra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus

eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.

Lagen är icke tillämplig på sådant

Lagen är icke tillämplig på sådant

utsläppande av avfall som avses i

utsläppande av avfall som avses i

lagen (1971: 1154) om förbud mot

lagen (1971: 1154) om förbud mot

dumpning av avfall i vatten eller på

dumpning av avfall i vatten eller på

störning i radiomottagningsapparat.

stöming i radiomottagningsapparat.

Ej heller är lagen tillämplig i fråga

Ej heller är lagen tillämplig i fråga

om joniserande strålning eller in-

om joniserande strålning eller be-

verkan av elektrisk ström från

träffande elektriska och magne-

elektrisk anläggning, varom särskil-

tiska verkningar av en elektrisk an­

da bestämmelser gäller.

läggning, varom särskilda bestäm­

melser gäller.

Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.

8§ Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med hänsyn till allmänt intresse, kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde, om det kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller inrätt­ning som anlagts innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan böoat avleda avloppsvatten.

' Lagen omtryckt 1981:420.  Senaste lydelse 1984:912.

184

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop.

1986/87: 135

Bestämmelserna i första styckel gäller även utsläppande av av­loppsvatten, fasl ämne eller gas från mark, byggnad eller anlägg­ning så all mark eller grundvatten kan förorenas.

10§

Regeringen får meddela föreskrifter om att

1.      vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas,

2.   avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning inte får släp­

pas ut,

3.   fast avfall eller annat fast ämne

3. fast avfall eller annat fast ämne

inte får släppas ut eller läggas upp     inte fär släppas ut eller läggas upp

sä aU vattendrag,  sjö eller annat      så att mark, vattendrag, sjö eller

vattenområde kan förorenas,                annat vattenområde eller grundvat­

ten kan förorenas,

4.   vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett

sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är

av betydelse från störningssynpunkt

utan atl koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.

39 a§

Tillsynsmyndigheten skall, om det behövs, med stöd av 43 § andra stycket förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet att fuUgöra sin undersökningsskyldighet enligt ett särskiU kontrollprogram.

40 §

Om lillstånd inte har givits enligt

Om tillstånd inte har givits enligt

denna lag, får en tillsynsmyndighet

denna lag, får en tillsynsmyndighet

meddela etl föreläggande om så-

meddela ett föreläggande om så­

dant försiktighetsmått eller förbud

dant försiktighelsmäll eller förbud

som uppenbart behövs för aU la-

som behövs för att lagens bestäm­

gens bestämmelser skall efterievas.

melser skall efterievas. I bråds-

I 

brådskande fall eller när det i öv-

kände fall eller när det i övrigt finns

rigl finns särskilda skäl får förelåg-

särskilda skäl får föreläggandet ges

gandet ges omedelbart och i andra

omedelbart och i andra fall först se-

fall först sedan det visat sig aft rät-

dan det visat sig aU rättelse inte kan

telse inte kan vinnas genom råd.

vinnas genom råd.

Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

185

Föreslagen lydelse

Om en tillständshavare åsidosät­ter villkor som angivits i tillslånds­beslutel, får en tillsynsmyndighet förelägga honom att vidta rätlelse.

Nuvarande lydelse

Om en lillståndshavare åsidosät­ter villkor som angivits i tillstånds­beslutet, får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans be­kostnad eller förelägga honom all själv vidtaga rättelse.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.

Prop.

1986/87; 135

4la§

Om någon underlåter att iaktta vad som har angivits i ett föreläg­gande enligt 40 § första stycket eller om han åsidosätter vUlkor som har angivits i ett lillståndsbeslut eller förbud eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 40 § andra stycket eller 41 §, får tillsynsmyn­digheten förordna om rättelse på hans bekostnad. Om det finns för­utsättningar för ett föreläggande enligt 40 § första stycket får ett så­dant förordnande ges utan alt före­läggande har meddelats, om till­synsmyndigheten med hänsyn lill risken för allvarliga skador eller av andra särskilda skäl finner att rät­telse bör ske utan dröjsmål.

43 

§

Kan verksamheten vid en anlägg­ning befaras vara miljöfarlig, är in­nehavaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen.

Om verksamheten vid en anlägg­ning kan befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att lämna tUl-synsmyndigheten behövliga upplys­ningar om anläggningen. Tillsyns­myndigheten får förelägga inneha­varen att lämna sådana upplys­ningar.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för Ullsynens fullgörande behövliga un­dersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon atl göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verk­samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyndigheten fast­ställer.

Det åligger den som utövar verk­samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra styckel andra meningen med be­lopp som tillsynsmyndigheten fast­ställer.

186

Nuvarande lydelse

I beslut om föreläggande enligl andra styckel får tillsynsmyndighet utsätta vite.

Föreslagen lydelse

I beslut om föreläggande enligt första och andra styckena får tUl-synsmyndigheten sätta ul vite.

Prop.

1986/87; 135

44a§'' Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överiåla åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker sådan överlåtelse, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla även miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Tillsyn av sådan miljöfarlig verk­samhet som utövas av försvars-maklen får dock inte utövas av mil­jö- och hälsoskyddsnämnden enligt första stycket.

45 §5 Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaklsamhet

1.   bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller

åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje

stycket,

2.   underlåter atl iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med

stöd av 10 §,

3.

åsidosätter villkor eller före­skrifter som meddelats med stöd av 8a§ andra stycket, 17§, 18§ första styckel, 19-21 §, 21a § andra stycket, 23-25, 27 §, 29 § andra stycket eller 41 §,

4.

underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 § första stycket eller i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen läm­nar vederbörande myndighel orik­tiga uppgifter rörande ett förhål­lande av betydelse för prövning av en fråga om lillstånd eller för till­synen.

I ringa fall döms inte till ansvar.

3.

åsidosätter villkor eller före­skrifter som meddelats med stöd av 8a§ andra stycket, 18§ första stycket, 19-21 §, 21 a § andra stycket, 23-25, 27 §, 29 § andra styckel eller 41 §,

4.

underiåler att iaktta föreläg­gande som har meddelats med slöd av 43 § första stycket eller andra stycket första meningen,

5.

i ansökan eUer annan handling som avges enligl denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbö­rande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydel­se för prövning av en fråga om till­stånd eller för tillsynen.

Om ett vitesföreläggande har överträtls döms inte lill ansvar en­ligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.

" Senaste lydelse 1983:296.  Senaste lydelse 1984:912.

187

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop.

1986/87: 135 Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

52 §

En särskild avgift (miljöskydds-

En särskild avgift (miljöskydds­

avgift) skall utgå, om en föreskrift

avgift) skall ulgå, om en föreskrift

som avses i 45 § första stycket 1-3

som avses i 45 § första stycket 1-3

har överträtts  och  överträdelsen

har överträUs och  överträdelsen

har medfört dels ekonomiska förde-

har medfört betydande ekonomiska

lar för den som utövar den miljöfar-

fördelar för den som utövar den

liga verksamheten, dels betydande

miljöfariiga verksamheten.

störningar för  omgivningen   eller

risk för sådana störningar.

Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.

Miljöskyddet i totalförsvaret

64§

Om det behövs med hänsyn tiU försvarsberedskapen får regering­en meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från denna lag.

1.

Denna lag träder i kraft den 1 julil987.

2.

I fråga om överträdelser som har skett före ikraftträdandet gäller 45 § första stycket 4 och 52 § i sin äldre lydelse.

2 Förslag till

Lag om ändring i väglagen (1971: 948)

väglagen (1971:948) skall ha

Härigenom föreskrivs atl  15 och 16 följande lydelse.

Prop. 1986/87:135

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 §'

För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan.

I arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomfö­randet av vägbyggnadsföretaget. Planen skall även innehålla de upp­gifter som i övrigt behövs för atl genomföra företaget.

I arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för genomfö­randet av vägbyggnadsföretaget. Planen skall även innehålla en mil­jökonsekvensbeskrivning och de uppgifter som i övrigt behövs för atl genomföra företaget.

En miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla en redovisning av de förväntade miljöeffekterna saml förslag tiU erforderiiga skyddsåt­gärder eller andra försiktighets­mått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.

16 f

Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets ut-formnng i övrigt ske med berörda faslighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsent­hgt intresse i saken.

Vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets ut­formning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsent­ligt intresse i saken. Samråd skaU alltid ske med de nalurvårdsmyn­digheler som berörs.

Förförandet enligt första stycket får efter omständigheterna förenklas i fråga om en arbetsplan för väg, som enligt detaljplan skall ingå i allmän plats eller som är fömtsatt i områdesbestämmelser.

Avser arbetsplan endast ombyggnad av väg, får förfarandet enligt första stycket efter omständigheterna förenklas med iakttagande av att ägare till en fastighet, av vilken mark skall tas i anspråk, alltid skall beredas tillfälle all yttra sig. Detta skall även fillämpas på en arbetsplan som innefattar endast ändring av planen för elt vägbyggnadsföretag som ännu ej är färdig­ställt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

' Med nuvarande lydelse avses den i prop. 85/86: 118 föreslagna lydelsen.  Med nuvarande lydelse avses den i prop. 85/86: 118 föreslagna lydelsen.

189

BUaga 9     Prop.

1986/87: 135

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1987-03-18

Närvarande: f. d. justileårdel Hull, justitierådet Erik[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrå­det Dahlman.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1987 har regering­en på hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969; 387),

2. lag om ändring i väglagen (1971; 948).

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Kerstin Frideen. Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen

39 a och 45 §§

I 39 a § föreskrivs att en tillsynsmyndighet, om det behövs, skall med stöd av 43 § andra stycket förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet att fullgöra sin undersökningsskyldighel enligt ett särskilt kontrollprogram. Genom stadgandet understryks sålunda vikten av att sådan verksamhet blir föremål för undersökning och kontroll i den utsträckning som erfordras frän miljöskyddssynpunkt. I linje härmed bör också befogenheten för en tillsynsmyndighet att meddela föreläggande av det slag som avses i para­grafen följa direkt av denna i stället för atl framgå av en hänvisning till 43 §. Om detta alternativ väljs, skall i 45 § första stycket 4 hänvisning, fömtom till 43 §, ske tdl 39 a §.

Med beaktande av det anförda kan 39 a § och 45 § första stycket 4 förslagsvis ges följande lyddse.

39a§:

"En tillsynsmyndighet skall, om det behövs, förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet att undersöka och kontrollera verksamheten och dess verkningar enligt ett särskilt kontrollprogram."

45 § första stycket 4:

"underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 39 a § eller 43 § första stycket eller andra stycket första meningen."

64§

Enligt denna paragraf i förslaget får regeringen, om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, meddela särskilda föreskrifter för total­försvaret med avvikelse från miljöskyddslagen.

Som framhålls i specialmotiveringen innehåller paragrafen ett bemyndi­

gande för regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Det må med anled­

ning härav erinras om ett uttalande i propositionen (1973:90 s. 209) med

förslag till ny regeringsform. Enligt uttalandet borde, när fråga var om

föreskrifter som kunde beröra mera väsentliga medborgarintressen, riks­

dagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skulle få röra

sig.

190

Miljöskyddet är otvivelaktigt ett mycket väsentligt medborgarintresse.     Prop. Med hänsyn härtill bör det bemyndigande som riksdagen föreslås ge rege-     1986/87' 135 ringen preciseras mer än som har skett i förevarande paragraf. Enligt lagrådets mening bör av lagtexten framgå, atl bemyndigandet får utnyttjas av regeringen endast under tid då det råder om än inle krig eller krigsfara så i varje fall särskilda förhållanden, som kräver en höjd försvarsbered­skap. De avvikelser som regeringen föreskriver från lagen i fråga om totalförsvaret bör vidare avse en förstärkning av försvarsberedskapen och de bör vara nödvändiga för detta ändamål. Lagrådet förordar, att paragrafen ges följande lydelse: "Regeringen får, i den utsträckning det på gmnd av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna lag."

Förslaget till lag om ändring i väglagen

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

191

Innehållsförteckning

pQp

Propositionens huvudsakliga innehåll    .......................... 

1     1986/87: 135

Propositionens lagförslag   ............................................. 

........ 

2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 1987

8

1

Inledning   .................................................................... 

........ 

8

2

Allmän motivering     ..................................................... 

9

2.1

Allmänna utgångspunkter   .................................... 

9

2.2

Förorening av mark och gmndvatten   .................... 

12

2.3

Tillsynsmyndigheternas befogenheter i fråga om icke till-ständsgiven verksamhet m.m       

14

2.4

Vägar och gator m. m.............................................. 

...... 

17

2.5

Kontrollprogram    ................................................... 

...... 

21

2.6

Påföljdssystemet     ................................................ 

...... 

24

3

Upprättade lagsförslag   .............................................. 

...... 

29

4

Speciaimolivering    ....................................................... 

...... 

30

4.1

Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)   .

30

4.2

Förslagel till lag om ändring i väglagen    ............... 

38

5

Hemställan    ................................................................ 

...... 

39

6

Beslut    ........................................................................ 

...... 

39

Bilaga 1 Miljöskyddsutredningens sammanfattning av betänkan­

det (SOU 1983; 20) Bätlre miljöskydd 

II   

........ 

40

Bilaga 2      Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (Ds Jo

1983: 1) Förorening av mark och grundvatten            

43

Bilaga 3     Miljöskyddsutredningens lagförslag i betänkandet (SOU

1983:20) Bätlre miljöskydd 

II    

....................... 

..... 

45

Bilaga 4 Sammanställning av remissyttranden över miljöskydds­utredningens betänkande (Ds Jo 1983; 1) Förorening av

mark och gmndvatten     .................................. 

..... 

49

Bilaga 5 Sammanställning av remissyttranden över miljöskydds­

utredningens betänkande (SOU 1983:20) Bättre miljö­

skydd 

II   

......................................................... 

..... 

59

Bilaga 6     Naturvårdsverkets lagförslag    ..................... 

..... 

93

Bilaga 7 Sammanställning av remissyttranden över naturvårds­

verkets förslag   ............................................... 

97

Bilaga 8     De remitterade förslagen    ........................... 

184

Bilaga 9     Lagrådets yttrande    .................................... 

190

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987                                                                                                              192