Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens skrivelse

1984/85: 202

om den offentliga sektorns förnyelse;

beslutad den 18 april 1985.

Regeringen bereder riksdagen tillfälle att la del av vad som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprolokoll.

Pä regeringens vägnar

SVANTE[REDACTED_EFTERNAMN]

BO[REDACTED_EFTERNAMN]

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

1 skrivelsen redovisar regeringen för riksdagens kännedom ett samlat program för den offentliga sektorns omvandling och utveckling.

De skilda frågorna behandlas under rubrikerna service och valfrihet i den offentliga sektorn, medborgaren i centrum, regeringens förhållande till sina myndigheter, arbetet inom de statliga myndigheterna, förhållandet stat-kommun, delaktighet i samhällsverksamhet - kommunal demokrati samt utveckling av den statliga personalpolitiken.

Av skrivelsen framgår att den är avsedd att följas upp genom olika förslag och beslut från regeringens sida.

1    Riksdagen 1984/85. t saml. Nr 202

Skr. 1984/85: 202

Skr. 1984/85:202

2

Utdrag

CIVILDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1985-04-18

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], Pe­terson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN], Wickbom

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse

1    Inledning

Den offentliga sektorns omfattning och inriktning har fortlöpande varil föremål för politisk diskussion. De skilda uppfattningarna hänger samman med inställningen lill frågan om samhällets skyldigheter, dvs. vilka upp­gifter som bör anses vara ett gemensamt ansvar för medborgarna och därför skötas av organ som är gemensamma för medborgarna.

1 alla samhällssystem finns en offentlig sektor. Försvar och rättsväsende har av hävd räknats till samhällets ansvar. 1 Sverige räknas sedan länge också skolundervisning och stöd till dem som inte själva kan försörja sig till samhällets uppgifter.

Dagens starka offentliga sektor har vuxit fram ur välfärdspolitiken, dvs. uppfattningen att vissa verksamheter - som vård, omsorg och utbildning - är av sä grundläggande betydelse för människornas liv att de bör tillkom­ma alla medborgare på lika villkor. De görs tillgängliga utifrån medborgar­nas egna behov och förutsättningar och utan hänsyn lill deras individuella ekonomiska resurser.

Till välfärdspolitiken hör också uppfattningen att vissa frågor - som bebyggelsens utformning eller skyddet för miljön - har sådan betydelse för alla människors tillvaro all de bör styras av regler som utformas av medborgarna gemensamt.

Inställningen att sociala insatser och utbildning skall tillkomma medbor­garna på lika villkor betyder att samhällets uppgift är vidare än att enbart tillhandahålla ett skyddsnät för dem som inte har ekonomiska möjligheler alt själva köpa sig vård, omsorg och utbildning. Samhällets uppgift är att hålla en så omfattande tjänsteorganisation all den kan la emot alla medbor­gare och erbjuda dem samma goda kvalitet på tjänsterna. Ty det är endast

Skr. 1984/85: 202

3

så som fördelning efter behov, inte efter inkomst, kan åstadkommas. Delar man upp organisationen i tvä delar, ett ""skyddsnät"" för de svagaste grupperna och en ""marknadsanpassad del'" för övriga grupper, för man ofrånkomligt in en styrning efter ekonomiska resurser snarare än faktiska behov, och tjänsterna kommer inte längre att erbjudas på lika villkor till medborgarna. När det gäller utbildning tillkommer alt det är viktigt att skapa en för medborgarna gemensam referensram.

Det har rätt betydande enighet kring de välfärdspolitiska reformerna. Välfärdspolitiken stammar ur egna bittra erfarenheter hos stora medbor-gargrupper av det mänskligt förödande i att inte ha råd lill nödvändig sjukvård, till omsorg om de gamla, till utbildning åt barnen. Ur de erfaren­heterna växte uppfattningen om det nödvändiga i att människorna solida­riskt, genom sina gemensamma samhälleliga organ, log ansvaret för att dessa tjänster skulle slå lill förfogande för alla människor alltefter deras egna behov.

På samma sätt växte uppfattningen om att dessa tjänster skulle utgå lika för alla fram ur en ideologiskt betingad jämlikhetssyn; man ville inte ha ett system för de fattiga och ett för de rika. Motiveringarna för denna generel­la välfärdspolitik finns tydligast formulerade i Per Albin Hanssons anföran­de i riksdagens remissdebatt år 1928 (andra kammarens prot. 1928: 3 s. 11):

'"Hemmets grundval är gemensamheien och samkänslan. Det goda hem­met känner icke till några privilegierade eller lillbakasatla, inga kelgrisar och inga styvbarn. Där ser icke den ene ner på den andre, där försöker ingen skaffa sig fördel på andras bekostnad, den starke trycker icke ned och plundrar den svage. 1 det goda hemmet råder likhel, omtanke, samar­bete, hjälpsamhet. Tillämpat pä det stora folk- och medborgarhemmet skulle detta betyda nedbrytandet av alla sociala och ekonomiska skrankor, som nu skilja medborgarna i privilegierade och tillbakasatia, i härskande och beroende, i rika och faltiga, besuttna och utarmade, plundrare och utplundrade.""

I dag förs en livlig debatt om välfärdssamhället och den offentliga sek­torns fortsalla utveckling. Men alla förändringar av denna sektor måste bygga på alt de grundläggande sociala nytligheterna skall tillkomma alla medborgare på lika villkor och fördelas efter människornas behov, inte efter deras ekonomiska tillgångar. Förändringar som strider mol dessa principer måste avvisas.

Denna syn har sedan länge slagit igenom i den offentliga sektorns verk­samhet och arbetsformer. Ändå finns det flera skäl lill att nu ta upp frågan om förändring och vidareutveckling av den offentliga sektorn.

Den offentliga sektorn arbetar i dag under andra förutsättningar än under uppbyggnadsåren. De kvantitativa bristerna är långt mindre och den of­fentliga sektorn fyller väl sin uppgift att kunna erbjuda tjänster till alla medborgare. Därmed ändras förutsättningarna för den offentliga sektorns arbete. De organisatoriska kraven är annorlunda i ett uppbyggnadsskede än i ett konsolideringsskede; kraven på central styrning av verksamheten

Skr. 1984/85:202

4

är hårdare i ell expansionsskede, då resurserna fortfarande är otillräckliga. 1 ell konsolideringsskede med tillräcklig eller nästan tillräcklig kapacitet träder andra krav i förgrunden. Möjligheterna att nära anpassa utbudet av samhällstjänster till individuella behov ökar. 1 takt därmed stiger kraven pä inflytande över verksamhetens utformning från dem som utnyttjar tjänster­na och från medborgarna i allmänhet.

Själva tillväxten och storleken av den offentliga organisationen ställer också särskilda krav. Det är exempelvis uppenbart att det i dagens stora kommuner krävs en annan typ av kommunal beslutsorganisation än i de gamla, betydligt mindre kommunerna, för alt främja det medborgerliga demokratiska inflytandet.

Med storleken kan följa en problemfylld komplexitet, om inte den poli­tiska beslutsorganisationen och möjligheterna att utöva politisk kontroll över verksamheten anpassas i en väl utbyggd, vittförgrenad kommunal beslutsorganisation. Med en väl fungerande medborgerlig insyn och kon­troll över den offentliga förvaltningen skapar storleken i sig inte några demokratiska problem. Stor uppmärksamhet måste dock ägnas dessa frå­gor. Anpassningen kommer inte av sig själv.

Det förtjänar påpekas att just själva omfattningen av den offentliga sektorn också erbjuder möjligheler för medborgerligt inflytande och bru-karpäverkan, som inte kan erbjudas i en mindre organisation. De stora kommunerna har en ekonomisk styrka som ger möjlighet att omsätta medborgarnas krav på samhällstjänsterna i praktisk verklighet. Storleken av den offentliga sektorn gör det också möjligt att hålla en variation och mångfald i utbudet, som inte är möjlig i ett mer begränsat system. En sådan bredd är en förutsättning för alt samhällstjänsterna skall kunna anpassas lill olika medborgares skiftande behov.

Den offentliga sektorn måste utvecklas som ell uttryck för medborgar­nas krav. Det är viktigt att den inte sluter sig inom sig själv och sitt eget beslutssystem. Den offentliga sektorn bör också ta vara på de utvecklings­möjligheter som erbjuds av idéer och impulser från verksamheter i icke­offentlig regi.

1.1  Avvägningen centralt/lokalt

Kommuner och landstingskommuner svarar självständigt för en myckel stor del av den offentliga verksamheten och de offentliga tjänsterna lill medborgarna, men den kommunala och landstingskommunala verksamhe­ten regleras lill stor del av statliga beslämmelser, ibland av myckel detalje­rad art. På samma sätl reglerar staten genom olika beslämmelser en del av de privata företagens verksamhet, vad gäller både arbetsmiljö, produkt­kontroll och marknadsföringsåtgärder.

Den grundläggande motiveringen för denna statliga reglering av den kommunala verksamheten är fördelningspolitisk: man vill garantera att

Skr. 1984/85: 202

5

samhällstjänster som vård och utbildning håller samma standard över hela landet och utgår till människor på lika villkor, oberoende av var i landet de bor. Regleringarna av de privata företagens verksamhet har sin grund huvudsakligen i konsumentens behov av skydd mot exploatering av eko­nomiska intressen, som är starkare än han själv. Del gäller inte bara sådana regler som närmast skyddar den enskilde konsumenten, som t, ex, marknadsföringslagen (1975:1418, ändrad senast 1984:424), utan också dem som skyddar konsumenterna och medborgarna som grupp, l.ex. miljöskyddslagarna.

Det finns alltså starka skäl för centrala statliga regleringar. Men det finns också väsentliga problem förknippade med en omfattande statlig reglering av kommunerna och näringslivet.

Ett problem är givetvis att geografiska, sociala och åldersmässiga förhål­landen varierar mellan kommunerna, något som kan göra det svårt eller omöjligt all utforma rimliga, enhetliga regler, giltiga för alla kommuner, om hur en viss verksamhet skall organiseras. Det är lätt att inse att l.ex, sjukvårdsorganisationen inte arbetar under samma villkor i ett tätbefolkat län som i ett befolkningssvagl glesbygdslän. Enhetliga regelsystem blir därmed lätt stelbenta och kan motverka sitt eget syfte. Ty om vissa kommuner tvingas anpassa sin verksamhet till regler, som inte passar just deras förhållanden, blir resultatet givetvis en sämre service till medbor­garna än vad fallet blir i de kommuner där reglerna bättre passar de lokala förhållandena. Detta är ett skäl till att de statliga reglerna för kommunala verksamheter på åtskilliga sektorer mjukats upp för att möjliggöra en bättre anpassning av verksamheten till lokala villkor. Exempel på detta kan man hitta vad gäller bl. a. statsbidragen lill del obligatoriska skolvä­sendet - utan att därför det statliga ansvaret för utbildningens mål och innehåll förändrats - och till den kommunala barnomsorgen.

Ett annat väsentligt problem som följer av omfattande statlig regelgiv-ning är all den kan minska människornas intresse för all själva engagera sig i det lokala samhällsarbetet. Eftersom verksamheten är centralt detaljreg­lerad. upplever man det som mindre meningsfullt att försöka påverka och förändra lokalt. Detta är oroande, ty den offentliga sektorns uppgift är inte bara att vara en organisation för produktion av tjänster lill medborgarna. Den skall i lika hög grad vara ett instrument för medborgarnas vilja och göra medborgarna delaktiga i ansvaret för dessa tjänster. På motsvarande sätt påverkas också de anställda negativt av överdriven detaljreglering. Personalen i stal och kommun mäste ha spelrum för sitt yrkeskunnande för att engagera sig på djupet så som den offentliga verksamheten kräver.

När bygget av det sociala trygghetssystemet startade var målet inte bara att ge människorna tillgång lill tjänster som vård och utbildning utan också att skapa möjligheter för dem ati själva påverka omfattningen och inrikt­ningen av dessa tjänster. Utformningen av det statliga regelsystemet får därför inte bli sådan att önskan alt skapa rättvisa och likformighet skym-

Skr. 1984/85:202

6

mer målet att hos medborgarna skapa delaktighet och medansvar för samhällsarbetet.

Jag återkommer i det följande till frågan hur detta lokala inflytande bör kunna stärkas.

Ett tredje problem är naturligtvis att regelgivningen kan gå för långt. Man uppställer regler som är mer detaljerade än vad som behövs för alt uppnå mål som likvärdig behandling av medborgare, organisationer och företag i likartade situationer. Man överför oreflekterat likformighetsmål lill verksamheter som inte måste omfattas av sådana. Man använder slen­trianmässigt regelgivning för att lösa problem, även när andra metoder skulle vara smidigare och mer effektiva. Det är mot denna bakgrund man skall se det arbete med översyn av olika statliga författningar som f. n. pågår inom regeringskansliet, både sådana som reglerar statlig och kom­munal eller landstingskommunal verksamhet och sådana som reglerar före­tagens verksamhet. Jag återkommer till detla i det följande.

Ett allmänt mål för den statliga normeringen bör alltså vara att reglera det som är nödvändigt för all upprätthålla kravel på rättvisa och likfor­mighet i servicen lill medborgarna och för alt skydda vikliga enskilda eller kollektiva intressen men alt inte sträcka regleringen så långt att man blockerar det lokala engagemanget och det lokala ansvarstagandet för samhällsarbete eller utan starka skäl inskränker människors handlingsfri­het.

För all nå detta mål krävs förändringar i dagens relationer mellan stat och kommun i riktning mol en ökande bestämmanderätt för kommuner och landstingskommuner. Regleringen av företags och organisationers hand­lande bör minska och individens handlingsfrihet stärkas.

1.2 Ekonomiska ramar och effektivitetskrav i den offentliga sektorn

Självfallet måste kostnadsutveckling och effektivitet inom den offentliga sektorn hållas under noggrann uppsikt. De som finansierar verksamheten, medborgarna, har berättigade krav på att deras pengar används rationellt. Så länge behoven av samhällsinsatser överstiger resurserna innebär felak­tig organisation, bristande arbetsledning, omoderna arbetsformer eller för­åldrad utrustning all angelägna samhällsbehov inte kan tillgodoses i den utsträckning som skulle vara faktiskt möjlig. Och den enskilde berövas resurser som han kunde använt bättre själv.

Den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten har ökat kraf­tigt under de senaste decennierna och uppgår f. n. till omkring en tredjedel. Denna skrivelse avser inte all behandla de ekonomiska förutsättningarna för den offentliga sektorn. Detla sker i annat sammanhang. Jag vill här bara erinra om de riktlinjer som nu gäller.

Riksdagens ställningstagande i enlighet med regeringens proposition 1984/85:40 (FiU 6, rskr 58) innebär bl. a. följande: Den kommunala kon-

Skr. 1984/85:202

7

sumtionen tillåls öka med högst 1 % per år i det medellånga perspektivet. I samma tidsperspektiv förutsätts den statliga minska med I % per är. Den offentliga sektorns utbyggnad bör vidare ske inom ramen för ett i stort sett oförändrat skattetryck. Omfördelning av resurser inom den offentliga verksamheten och effektivering av den offentliga sektorn blir därmed en viktig uppgift bl. a. för att undvika en privatisering av viktiga samhälleliga verksamheter.

Ett ständigt ralionaliseringsarbete är därför som jag ser del ell viktigt inslag i den offentliga sektorns utveckling. För alt ett sådant arbete skall bli effektivt krävs aktiv uppföljning och utvärdering av den offentliga verk­samhetens produktivitet och effektivitet.

Den offentliga sektorns effektivitet handlar om i vilken grad medborgar­nas behov av service, sjukvård, transporter, utbildning och andra insatser tillgodoses i relation till de resurser som förbrukas. Jag vill därför något beröra de studier som nyligen presenterats om produktiviteten i offentlig sektor.

1 rapporter till den av regeringen tillsatta expertgruppen (B 1981:03) för studier i offentlig ekonomi (ESO), som sorterar under finansdepartemen­tet, har redovisats uppgifter som tyder pä att produktiviteten i offentlig sektor sjunkit under åren 1960-1980 sett över hela perioden. Sett i ell kortare perspektiv tyder dock resultaten på all produktiviteten i den stat­liga administrationen ökat mellan åren 1975 och 1980. Ett trendbrott kan således iakttas för den statliga verksamheten. Landstingskommunernas, främst sjukvårdens, produktivitelsminskning, som tidigare var avsevärd, skulle samtidigt ha avtagit. Några mätningar för perioden efter år 1980 finns ännu inte.

Del måste starkt betonas alt det inte går all sätta likhetstecken mellan produktivitet och effektiviiel, eftersom det mer tekniskt inriktade produk­tivitetsbegreppet enbart mäter antalet prestationer i förhållande lill insalta resurser och inte graden av måluppfyllelse. Det bör också framhållas all mätningarna kan bli missvisande, om de ej förmår ta hänsyn till förändring­ar av prestationens karaktär. Värdet för medborgarna av verksamheten inom den offentliga sektorn är sålunda inte enbart en fråga om dess produktivitet. De offentliga tjänsternas kvalitet, tillgänglighet och rättvisa fördelning mellan olika medborgare är centrala dimensioner i ett välfärds­samhälle.

De föreliggande studierna utgör emellertid, även internationellt sett, ett framsteg vad gäller metoder för att bedöma den offentliga sektorns produk­tivitet. En rad analyser och diskussioner återstår dock för att utveckla löpande mätningar som kan komma till användning som underlag vid utvärdering och styrning av offentliga verksamheter. Det finns all anled­ning alt fortsätta del metodutvecklingsarbete som redan har gett vissa resultat. Det är viktigt att beslutsunderlagen kan vidgas och fördjupas med ett genomarbetat material som belyser hur produktiviteten utvecklas och vad som förklarar utvecklingen.

Skr. 1984/85:202

8

Del bör finnas goda förutsättningar för den offentliga sektorn att fungera ekonomiskt, rationellt och effektivt. Verksamheterna utsätts för ärliga granskningar i den kommunala och statliga budgetprövningen. Verksam­heten sker under kontroll och insyn från dem som på en gång är sektorns finansiärer och avnämare, dvs. medborgarna. Och de politiska beslutsfat­tarna ställs regelbundet till ansvar inför väljarna.

Dessa kontrollmekanismer kan dock delvis blockeras av felaktiga or­ganisationsformer. Signalerna frän medborgarna kan lill följd av en alltför komplex organisation, med alltför mänga nivåer, först långsamt och alltför svagt nå fram lill de politiskt ansvariga. Olika ansvarsområden lappar ibland över varandra. Det leder till från medborgarnas synpunkt ointres­santa kompetenskonflikter och dubbelarbete. Överdriven uppdelning i sektorer innebär all problem som medborgarna ser som helheter splittras. Medborgarnas krav och behov riskerar alt falla mellan sektorerna.

Del är därför angeläget all man i arbetet med alt förnya den offentliga sektorns arbetsformer också uppmärksammar kravel alt själva organisa­tionen skall gagna en rationell resursanvändning och direkta kontakter mellan beslutsfattarna och medborgarna. Försöksverksamhet med att ge offentliga institutioner såsom barnstugor ett eget budgelansvar är exempel på sådana förändringar.

Den offentliga sektorn arbetar med andra mål och på andra villkor än den privata. Del betyder att den offentliga sektorn måste utveckla andra, och delvis annorlunda, metoder för utveckling av arbetsformer, utrustning och organisation. Givelvis bör man dock i detla arbete vara öppen för impulser och erfarenheter från andra sektorer.

Av samma skäl måste staten, kommunerna och landstingskommunerna satsa på modern leknik för att sänka kostnaderna och förbättra servicen. Dock är det samtidigt av största vikt att utvecklingen inom den offentliga sektorn alltid utgår från dess egenart. Verksamheten måste alltid bottna i folkmaktens suveränitet som är folkstyrets första förutsättning. Den måste vidare arbeta med speciellt höga krav på insyn och mottaglighet för opini­onsbildning. Rättssäkerheten i den offentliga verksamheten innebär därtill i vikliga hänseenden särskilda krav på arbetsformer och organisation.

1.3 Ett samlat program för den offentliga sektorn

1 ett läge där få stora bristområden ännu återstår inom den offentliga sektorn, är del naturligt all nya aspekter på den offentliga verksamheten skjuls i förgrunden.

Grundläggande är dock att synsättet från folkhemsdeballen ännu har bärkraft. Som en följd därav kan inte existensen av en stark offentlig sektor på allvar ifrågasättas. Dock krävs både utveckling och förändring inom dess ramar.

Medborgarna måste ges möjlighet att mera aktivt än tidigare påverka

Skr. 1984/85:202

9

inriktningen och arbetssättet inom all offentlig verksamhet. Denna måste tydligare anpassas lill brukarnas krav.

Variationsrikedomen i den offentliga sektorn måste öka och effektivite­ten ständigt förbättras.

Ambitioner av detta slag kräver insatser inom såväl stat som kommun för att kunna förverkligas. Lag- och annan författningsreglering, liksom avtalsreglering, behöver moderniseras och nya verksamhetsformer ut­vecklas. Personalpolitiken måste passas in i delta mönster och attityder påverkas hos medborgare, brukare, anställda och förtroendevalda.

Därför krävs ett samlat program för den offentliga sektorn. Naturligen kan delta inte vara detaljerat eller i sina enskildheter tvingande. En grund­läggande tanke skall i stället vara att tillåta en lokalt styrd utveckling grundad pä gemensamma mål och en gemensam färdriktning.

Jag avser all i andra sammanhang och under loppet av en läng tidsperiod äterkomma till regeringen med förslag för att förverkliga de riktlinjer som dras upp i det följande.

2    Service och valfrihet i den offentliga sektorn

Många människor är nöjda med sina kontakter med den offentliga sek­torn. Men medborgarinflytandet över den behöver ändå förslärkas.

Brukarnas inflytande över det som sker i kommuner, landstingskommu­ner och statliga organ går många olika vägar. De förtroendevalda och de anställda i den offentliga sektorn samlar på sig synpunkter och önskemål från de medborgare som använder deras tjänster. Del öppna politiska arbetet i kommuner, landstingskommuner och stal innehåller ett stort mått av brukarinflytande över offentlig verksamhet.

På sina håll finns emellertid kvardröjande myndighetsatlilyder, som kan kännas kränkande för medborgarna, och rent allmänt gäller att själva omfattningen av den offentliga verksamheten, dess sätt alt organisera sig och fördela ansvar inom sig kan utgöra ell hinder för medborgar- och brukarsynpunkier att tränga fram. Den statliga och kommunala förvalt­ningens interna administrativa rutiner kan ibland tillålas bli mer styrande för verksamheten än konsumenternas önskemål. Myndighetsuppgifterna kan vara sådana alt de framtvingar detla. Men detla gäller bara i fåtalet fall.

Användarna av offentlig verksamhet saknar ibland formella möjligheler att ställa krav på de tjänster de utnyttjar; en patient kan inte alltid välja viss bestämd sjukhusläkare, och en elev, som hamnat i en långvarig konflikt med en lärare, kan inte ulan vidare flytta lill en annan klass.

I en väl fungerande, serviceinriklad vårdinrättning eller skola torde sådana problem lösas. Svårigheterna uppslår i de fall där viljan till indivi­duell anpassning inte finns hos vederbörande samhällsorgan. Därför behö­ver brukarnas ställning stärkas.

Skr. 1984/85:202

10

2.1 Privata alternativ?

I dag höjs röster för att åstadkomma service och valfrihet genom en privatisering av för välfärden centrala kommunala och landstingskommu­nala verksamheter.

Begreppet ""privatisering"" används i debatten om flera olika länkbara modeller för alt överföra samhällstjänster i privat regi. Anhängarna av privatisering företräder en annan syn på omfattningen av samhällets soci­ala ansvar än den som ligger i folkhemslanken: utsagt eller oulsagt ligger i privatiseringskampanjen uppfattningen att samhället bör begränsa sitt an­svar lill en minimiorganisalion för de behov som inte kan täckas genom privata initiativ.

Diskussionen om privatisering bör hållas skild frän frågan om privata verksamheter, som drivs som komplement lill en för alla medborgare avsedd offentlig verksamhet. Sådan kompletterande privat verksamhet existerar redan i dag - privatpraktiserande läkare och tandläkare, för-äldrakooperativa daghem, enskilda skolor osv. och bör självklart fä finnas även i framliden. 1 åtskilliga fall utgår statsunderstöd till dessa enskilda verksamheter; privatpraktiserande läkare kan inom ramen för landstingskommunernas sjukvårdsersätlning få ersättning från försäkrings­kassan, enskilda skolor och daghem kan fä statsbidrag. Dessa möjligheter bör kvarstå. De utgör i vissa fall en nyttig jämförelsepunkt för statlig eller kommunal verksamhet och tillför ibland den offentliga verksamheten ett nytänkande.

Ytleriigare en distinktion som mäste göras är skillnaden mellan kom-mersidl privat verksamhet, dvs. verksamhet i vinstsyfte, och ideell privat verksamhet, dvs. verksamhet med annat syfte än alt skapa vinst åt entre­prenören.

Merparten av de enskilda skolor och daghem som drivs i dag drivs på ideell grund. Utgångspunkter för verksamheten är en speciell pedagogik, som i Waldorfskolorna, eller en bestämd språklig eller religiös tillhörighet. Inom missbrukarvården finns på samma sätt åtskilliga stödformer på ideell basis; utgångspunkten kan även här vara en speciell pedagogisk modell, som Hassela-pedagogiken, eller en strävan att utnyttja erfarenheterna hos människor som själva haft likartade problem för all hjälpa missbrukare lill rehabilitering. Dit hör i. ex. Länkarna och Marcus-gruppen. Under senare år har också växt fram ett ökat intresse för kooperativa företag som metod för en grupp människor att lösa ett gemensamt problem; dit hör bl. a. föräldrakooperativa daghem och ungdomskooperativ för alt skapa jobb åt arbetslösa unga.

Dessa ideella verksamheter utgör ofta värdefulla komplement till sam­hällstjänsterna; i vissa fall som l.ex. kamralslödjande verksamhet inom missbrukarvården handlar det om verksamheter som knappast kan drivas av myndigheterna själva. Från samhällsorganens sida finns del därför skäl

Skr. 1984/85:202

11

att se positivt på dessa former av ideellt engagemang. Samtidigt måste man dock vara medveten om deras begränsningar. Som regel är det inte möjligt att bygga en heltäckande organisation till förfogande för medborgarna pä rent ideell basis. För det krävs en fastare organisatorisk och ekonomisk bas.

Eftersom de ideella verksamheterna har sitt ursprung i en bestämd samhällssyn, en speciell pedagogik o. d., ligger del i sakens natur att deras verksamhet är snävare än motsvarande verksamheter inom den offentliga sektorn. Dessa begränsningar torde dock inte medföra några allvarliga fördelningspoliliska problem, eftersom verksamheten primärt är behovs-orienterad, inte vinslorienterad. Urvalet av klienter blir naturiigtvis i viss bemärkelse styrt, men styrningen sker inte i första hand efter ekonomiska kriterier utan icke-maleriella faktorer.

Annorlunda ställer del sig med privata alternativ på rent kommersiell basis. Där måste riskerna för fördelningspoliliska snedvridningar betraktas som mycket stora.

Riskerna är störst inom områden som vård, omsorg och utbildning. När det gäller mer tekniska tjänster - som sophämtning, gaturenhållning, fastighetsunderhåll finns mera sällan fördelningspolitiska invändningar mot privata entreprenörer. Omständigheterna i det enskilda fallet kan vara sådana all en privat entreprenad är den för kommunen lämpligaste lösning­en. Kommunen bör dock själv bevara sådan kompelens på området att den kan genomföra en reell prövning av det arbete entreprenören utför. I många fall är del nödvändigt att upprätthålla en beredskap för att ta över om så krävs. Man måste dock vara klar över att en entreprenadlösning alllid begränsar medborgarnas möjligheler lill direkt påverkan.

Effekterna av att privalisera offentliga tjänster studeras f n. av en ar­betsgrupp inom OECD. Det material som hittills kommit fram tyder på att vinsterna med en privatisering överskattas. I åtskilliga fall finns belägg för att servicen lill brukarna försämrats och att de anställda fått sämre anställ­ningsvillkor. Som en följd av detla tycks benägenheten alt privalisera ha minskat i flera av de länder som ingår i undersökningen.

Den centrala frågan för dagen inom privaliseringsdebalten rör emellertid de sociala insatserna och utbildningen. Under de senaste åren har krav på överföring av samhällsverksamheter till den privata sektorn börjat höjas i den politiska debatten. Del är emellertid viktigt alt ha klart för sig all det främst är intressen på producentsidan, dvs. inom näringslivet, som står bakom denna kampanj. Flera svenska storföretag har engagerat sig i pro­jekt som syftar till att etablera privata, kommersiella företag inom vård-och omsorgssektorn.

Motiven för detla intresse är lätta att förslå. 1 takt med att industrisek­torns relativa andel av ekonomin minskar, ökar de privata företagens behov av nya marknader att satsa på. Intresset för den nya massmediatek­niken, liksom för satsningar inom delar av idrotts- och underhållningsvärl-

Skr. 1984/85: 202

12

den, är ett uttryck för detta, och det är inte förvånande att blickarna nu vänds mot den sociala sektorn. Vård och omsorg är angelägna saker för alla människor och därmed också tjänster som man är beredd all betala för. Vinstmöjligheterna kan bedömas som potentiellt goda.

Direkta brukarkrav på en överföring av offentliga tjänster i privat regi är svåra att hitta. Sådana krav handlar främst om utbyggnad och förbättring av de sociala insatserna. Att resursbrisler inom den offentliga sektorn skapar efterfrågan på privata alternativ kan inte tolkas som ett stöd för att också öveiföra delar av dagens befintliga offentliga tjänster lill privat regi; snarare bör denna efterfrågan ses som uttryck för behovet att effeklivera bristområdena inom den offentliga sektorn eller att överföra resurser till dem från andra sektorer.

2.2 Privatisering på kommersiella villkor: två modeller

Även om samhällstjänsterna erbjuder potentiellt goda vinstmöjligheter, varierar de självklart mellan olika typer av tjänster och inom olika delar av landet. Om privata, kommersiella intressenter skulle ta över en större del av tjänsterna, kan man alltså förvänta sig en klar snedfördelning av resur­serna.

Resonemanget kan tydligast exemplifieras inom sjukvården.

I debatten om privatisering finns två huvudmodeller. Enligl den ena privatiseras såväl produktionen av sjukvården som finansieringen av den, dvs. man går över från en allmän sjukförsäkring, finansierad skattevägen, till ett privat försäkringssystem. Enligt den andra modellen privatiseras enbart produktionen av sjukvården, medan finansieringen alltjämt sker skattevägen. Denna modell ansluter lill dagens syslem för ersättning från den allmänna sjukförsäkringen lill privatpraktiserande läkare.

De fördelningspoliliska snedeffekterna blir givetvis starkast i ett syslem som bygger på såväl privat produktion som privata försäkringar. 1 ett sådant system knyts den enskildes möjligheler all skaffa sig god sjukvård till hans egen betalningsförmåga. Människor med goda inkomster kan skaffa sig ett mera fullständigt försäkringsskydd och dessutom försäkra sig för "tilläggsservice" i form av extra snabb behandling hos vårdinstitutio­ner som specialiserar sig på patienlkategorier med god betalningsförmåga. Människor med lägre inkomst får nöja sig med eU sämre försäkringsskydd. Följden blir en uppdelning av sjukvården i en organisation för höginkomst­tagare, en för medel- och låginkomsttagare och möjligen därtill en organi­sation uppbyggd för de helt medellösa.

Fördelningspolitiska skevheter är emellertid ofrånkomliga även i ett syslem där man privaliserar produktionen och behåller en finansiering via skattsedeln. Med en bibehållen offentlig finansiering av sjukvården kom­mer ingen att av ekonomiska skäl tvingas avslå från att söka vård, och såtillvida blir den fördelningspolitiska snedvridningen mindre än i ett sy-

Skr. 1984/85: 202

13

slem som även bygger på privat finansiering. Utbudet av olika vårdtyper kommer likväl ändå att snedfördelas. Patientunderlaget är olika - och olika '"lönsamt" inom olika vårdformer och inom olika delar av landet. Som en följd härav kommer tillgången all variera kraftigt.

I ett vårdsystem baserat på lönsamhetskravet kommer då självklart resurserna att styras dit där det största patientunderlaget finns. Regioner, sjukdomstyper och behandlingsformer med låg lönsamhet kommer därmed inte att kunna dra lill sig tillräckliga resurser ur de vårdsökandes synpunkt. De svenska erfarenheterna från privat läkarvård och privat landläkarvård är här helt entydiga. Att döma av erfarenheterna från USA skulle man också få en stark tonvikt vid tekniskt inriktade behandlingsformer - dvs. former som bygger på tekniskt avancerad diagnoslik, medicinering och/eller kirurgiska ingrepp - medan den förebyggande hälsovården skulle komma pä undantag av det enkla skälet att lönsamheten för läkaren eller företagen är lägre inom förebyggande än behandlande värd. Från hälso­vårdssynpunkt är det inte någon önskvärd utveckling.

Ett sätt att hindra en sådan utveckling kan naturligtvis vara alt behålla en fullständig samhällelig styrning av elableringarna, dvs. låta samhället fastställa var och hur vårdinstitutioner och vårdtjänster får inrättas. Enda skillnaden mot dagens förhållanden blir i så fall all samhället i stället för att anställa vårdpersonal med fast lön kontrakterar den som privata entrepre­nörer.

Nackdelarna med ett sådant syslem är uppenbara. Entreprenörer i regio­ner eller värdformer med låg lönsamhet kan endast förbättra sin vinst genom att förbilliga, dvs. oftast försämra, servicen lill patienterna. En sådan utveckling kommer patienterna alt ha svårt att värja sig mol, efter­som det inom icke lönsamma geografiska områden inte kommer alt finnas några konkurrerande vårdinstitutioner att vända sig till.

De som förespråkar en privatisering talar mycket om att ell privat system kommer att leda lill större mångfald, större valfrihet och bättre service för medborgarna. De påståendena utgår från den teoretiska ideal­bilden av marknaden, dvs. del tillstånd när så många företag konkurrerar med varandra att ingen av dem kan påverka priset och där konsumenten är suverän i den meningen alt han fritt kan välja del företag som bäst svarar mol hans egna krav på varan eller tjänsten.

1 verkligheten existerar inga sådana ideala marknader. De kommer inte att uppstå inom en privatiserad vård- och omsorgssektor heller. Det är möjligt - men inte säkert - alt del i storstäderna, inom vissa vårdformer, kan uppstå tillräckligt många konkurrerande vårdmöjligheter för att med del ge patienten eller konsumenten en stark ställning gentemot producen­ten. Men för större delen av landet - och för åtskilliga vårdformer även i storstäderna - kommer det att handla om oligopol- eller monopolförhål­landen, där brukarna får acceptera de villkor som producenten ställer upp.

Patientens ställning är svag genom alt han kunskapsmässigl är i under-

Skr. 1984/85:202

14

läge gentemot sjukvårdsproducenien och ofta saknar möjlighet all själv bedöma vikten av och rimligheten i producentens värdförslag. Sjukvård är dessutom knappast något man kan avstå från, även om man tycker att villkoren för att få tjänsten levererad är betungande. Särskilt påtagligt är detla självklart för den akut sjuke. En orolig, smärtbelastad patient träffar inga rationella val.

Biandsystem mellan kommersiell och offentlig service har i vissa fall flera negativa konsekvenser. Del blir ofta svårt att få lill stånd en tillräcklig finansiering av det offentliga systemet; den grupp medborgare - oftast de välsiiuerade - som i huvudsak utnyttjar den privata delen av systemet saknar intresse alt bidra till finansieringen av de offentliga tjänster de inte menar sig ha någon nytta av själva. Del offentliga systemet kommer därför alt få kämpa med stora resursproblem. Samtidigt kommer det att få la hand om de problem som är för tunga eller för kostnadskrävande för det privata systemet.

Om samhällsinstitutionerna verkligen skall kunna erbjuda god vård, och därmed också utgöra ett "skyddsnät" för dem som inte kan få vård på annat sätt, måste det inriktas på alla medborgare. Det är bara när alla har ell egenintresse av att den offentliga sektorn ger en god vård som alla också kommer att vara beredda att betala det som denna samhälleliga vård kräver.

En vanlig synpunkt är alt privat vård ger lägre kostnader. En statlig brittisk utredning har nyligen låtit jämföra sjukvårdskostnaderna inom EG-länderna. Utredningen fann att sjukvårdskostnaderna var relativt sett högre i länder med högre andel privat, försäkringsfinansierad sjukvård än i länder med skaltefinansierade system. Även kostnadsslegringarna var re­lativt sett snabbare i de privata systemen, liksom inom den privata delen av vården i de länder som hade blandade system. Om förhållandena i Storbritannien fann utredningen att del största privata sjukvårdsbolaget uppvisade två-tre gånger större kostnadsslegringar än den offentliga vår­den.

1 en annan rapport jämfördes sjukvårdskostnaderna i Storbritannien (med hög andel offentlig vård) och USA (med hög andel privat värd). Jämförelsen visade att kostnaderna var högre i USA, trots att täcknings­graden var lägre än i Storbritannien. Jämförelsen visade också alt resurs­slöseriet genom dålig samordning, dubbelarbete etc. var högre i USA än i Storbritannien.

Mätta som andel av BNP är sjukvårdskostnaderna större i USA än i Sverige. Resultatet av vården, mätt i ell antal hälsoindikalorer, är också avsevärt bättre i Sverige.

Jämförelser mellan olika sjukvårdssystem är i och för sig svåra att göra, både därför att vårdkvalitet och täckningsgrad varierar och därför att skillnader i bl. a. befolkningens åldersstruktur påverkar totalkostnaderna.

Det seriösa material som finns ger emellertid inte belägg för tesen att

Skr. 1984/85:202

15

privata vårdsystem skulle vara billigare och effektivare än offentliga.

Den slutsats man kan dra från exemplet om sjukvärden är enligl min mening den följande: Så länge vi håller fast vid ell system där vi anser att vårdbehovet skall avgöra vilken värd en enskild fär, är modellen med en allt dominerande offentlig verksamhet oundgängligen nödvändig.

Privatisering leder lill en snedfördelning av vårdresurserna. Inget tyder heller pä att den lill följd av sina inneboende egenskaper ger lägre kostna­der.

En kompletterande privat verksamhet kan däremot verka som en stimu­lans till utveckling och rationalisering och rubbar inte det grundläggande ställningstagandet.

2.3 Förbättringar av valfrihet och service inom den offentliga sektorn

Myckel i dagens debatt om den offentliga sektorns förnyelse handlar om hur brukarnas ställning skall stärkas. De som vill ha en privatisering hävdar att detta bäst åstadkoms genom att släppa in privata vinstintressen, men som jag visat i det föregående kommer en sådan kommersialisering av sjukvården och socialtjänsten alt snarast försvaga brukarnas ställning.

Ty i ett kommersiellt system för förmedling av dessa offentliga tjänster är del de mest köpstarka grupperna som kan få sin valfrihet ökad. För de övriga försämras valfriheten.

Valfrihet har blivit något av ell honnörsord i dagens debatt. Det är naturiigt och rimligt att man strävar efter att ge den enskilde möjlighet all finna den vårdinrättning etc. som bäst svarar mot hans egna speciella behov och önskemål. Men en sådan möjlighet all välja måste, lika själv­klart som möjligheten att få en kvalitativt god service, vara något som tillkommer alla. En sådan valfrihet kan inte förverkligas inom ett kommer­siellt system. Den ökade valfriheten när det gäller sjukvården och social­tjänsten, och det förstärkta brukarinflylandet, åstadkoms därför bäst på dessa områden genom förändringar inom den offentliga sektorn - den sektor som ägs av medborgarna själva och förvallas av dem själva.

Ett grundläggande krav på samhällstjänsterna är alt de häller god kvali­tet. Ett andra viktigt krav är att de hålls tillgängliga i tid och rum på rimliga villkor. Ett tredje krav är att vårdformer etc. stämmer med brukarens egna speciella behov.

Valfrihelsaspekten väger olika tungt i dessa avseenden. God kvalitet är något som skall utmärka den offentliga sektorn i dess helhet och ingenting som den enskilde själv skall behöva leta sig fram till.

Tillgänglighet i rummet kan ha betydelse för valfriheten främst i storstä­derna; det kan för många vara bekvämare att besöka vårdcentralen i anslutning lill arbetsplatsen än vårdcentralen i anslutning till bostaden, I glesbygden är emellertid lillgänglighetsproblemet ett helt annat. Där hand­lar det om kravet att behälla en sådan spridning av samhällsservicen alt det finns åtminstone något alternativ inom rimligt avstånd.

Skr. 1984/85:202

16

Tillgänglighet i tiden kan inte pä samma entydiga sätt bli en valfrihels-fråga när del gäller tillgången fill sjukvård och sociala tjänster. Givetvis bör man la hänsyn lill medborgarnas egna önskemål om tidpunkt för besök, åtgärd etc., och givetvis bör myndigheters, sjukhus m. fl. mottagningstider och telefontider vara anpassade till medborgarnas behov av service. Men man kan aldrig låta turordning lill operation avgöras av något annat än vårdbehovet.

Valfrihet och mångfald är viktiga begrepp om målet för samhällsinsatser skall kunna nås.

Ett belysande exempel utgör missbrukarvården. Erfarenheten visar att där behövs olika behandlingsformer och olika pedagogiska alternativ, ef­tersom patienterna, beroende på bakgrund och erfarenheter, reagerar olika på olika typer av behandling.

Det behövs alltså mångfald och variation i utbudet av tjänster. Den offentliga sektorn har också, just genom sin omfattning, goda möjligheler all erbjuda sådan variation.

Alt brukarna ges större frihet att välja mellan olika samhälleliga servi­ceinstitutioner innebär också att de förtroendevalda fär snabba och tydliga signaler om var det fungerar bra och var det fungerar illa inom den offentliga sektorn. På så sätt kan också åtgärder snabbt sällas in i de fall där människornas bortval visar att samhällstjänsterna fungerar mindre väl.

Denna typ av valfrihet är dock endast en del av det ökade brukarinfly­tande som bör eftersträvas. Det finns ofrånkomliga begränsningar.

En sådan är bristen på resurser: verklig valfrihet förutsätter alllid ett visst överskott på de önskade tjänsterna. Inom storstadsområdena är det möjligt att erbjuda en viss valfrihet mellan olika vårdcentraler och sjukhus. Men i glesbygden, där man bara kan hålla med en vårdcentral eller sjuk­sluga på rimligt avstånd, finns inte denna möjlighet till variation. Och också i storstäderna finns organisatoriska begränsningar i valfriheten; även om en viss skola eller barnstuga skulle vara mycket efterfrågad, kan man bara placera ell begränsat anlal barn där.

Därför måste det finnas goda möjligheler för medborgarna all på annat sätt än genom val mellan skilda alternativ påverka den offentliga servicen. Brukarna måste ges inflytande över förhållandena vid den skola, vårdcen­tral, barnsluga som de faktiskt utnyttjar.

Denna möjlighet måste gälla såväl medborgarna i stort som den enskilde brukaren. Invånarna i en kommun måste ha möjlighet att påverka den allmänna inriktningen och uppläggningen av kommunens tjänster, och den enskilde konsumenten måste kunna påverka just den process han själv deltar i som elev. patient etc. 1 denna möjlighet lill aktiv medverkan och påverkan ligger den viktigaste delen av konsumentens inflytande. 1 ett särskilt avsniu behandlar jag möjligheterna till förstärkt brukarinflytande.

Det fortsatta utvecklingsarbetet bör därför syfta lill alt ge medborgarna ökad möjlighet att på alla nivåer, särskilt den lokala, påverka inriktning

Skr. 1984/85:202

17

och uppläggning av de offentliga tjänsterna och alt ge den enskilde störte möjligheler att påverka just de tjänster han själv använder sig av. Det bör dock återigen understrykas alt delta bör ske med bevarande av målet om rättvis och lika behandling av medborgare med samma behov av samhäl­lets tjänster och genomföras inom de resursramar som föreligger. Dessa frågor las upp lill behandling i ett senare avsnitt.

Det är också angeläget all öka de offentliganslälldas möjligheter att påverka och la ansvar för verksamheten på den egna arbetsplatsen. Männi­skor gör som regel en bättre arbetsinsats, om de känner personligt engage­mang och ansvar för arbetets resultat. Detla engagemang kräver inte nödvändigtvis stimulans i form av egen ekonomisk extravinsl; all erfaren­het visar alt möjligheten alt få göra ett jobb som känns personligt tillfreds­ställande också är en stark drivkraft. Därför är det viktigt att finna organi­sationsformer som ger de anställda möjlighet att i samspel med brukarna la till vara de egna kunskaperna och utveckla den egna kreativiteten.

1 det följande vill jag utveckla dessa tankegångar mot bakgrund av de särskilda förhållanden som präglar skilda delar av samhällets tjänster.

2.4 Barnomsorg

Alla barn bör ha rätt till en god barnomsorg. Delta är också ett villkor för alt föräldrar skall få en verklig valfrihet på arbetsmarknaden. Pä vissa håll i landet ligger dessa mål inom räckhåll eller har redan uppnåtts. På andra håll är köerna långa. Arbetstagare med obekväm arbetstid har ofta svårt alt få tillgång lill samhällets barnomsorg.

Målet för barnomsorgen kan endast förverkligas genom en kraftfull och målmedveten satsning på utbyggnad och utveckling av innehållet som stegvis öppnar vägen lill en förbättrad valfrihet. Jag anser alt inriktningen bör vara alt inom ramen för en förskola för alla barn tillgodose föräldrars och barns behov vad gäller barnomsorgsform, innehåll i verksamheten och möjlighet att välja daghem. Del bör finnas möjlighet all pröva olika slag av pedagogisk verksamhet och anpassa verksamheten till lokala önskemål. Därtill behövs förstärkt inflytande över verksamhetens innehåll främst från barn och föräldrar men också från personalen. Det är dock av särskild vikt att en ökad variationsrikedom inte leder lill en segregerad barnom­sorg. Barnomsorgen bör vara ett sätt att minska klasskillnader och skapa kontakter mellan barn med olika social och etnisk bakgrund.

Många kommuner har påbörjat ell utvecklingsarbete som gäller ekono­miskt ansvar, delaktighet i utformning av lokaler och pedagogisk inrikt­ning, anordnande av alternativa barnomsorgsformer. Ett särskilt intresse har kooperativa former för barnomsorg. Möjligheterna till detta har ökat genom de nya statsbidragen, som fr. o. m. år 1984 ger kommunerna störte frihet all ordna verksamheten efter egna förulsäUningar. Vidare avsätts årligen 30 milj. kronor för utveckling och förnyelse av barnomsorgen. Ett 

2    Riksdagen 1984/85. I saml. Nr 202

Skr. 1984/85:202

18

70-tal kommuner har redan fått ekonomiskt stöd lill olika förändringspro­jekt.

Som jag senare kommer att redovisa när jag diskuterar den statliga styrningen av kommunerna, finner jag det ytterst önskvärt att den centrala tillsynsmyndigheten i samarbete med huvudmännen noga följer utveck­lingen, såväl innehållsmässigt som ekonomiskt, och ger riksdag och rege­ring möjlighet att följa hur huvudmännen med skilda medel lyckas uppnå de målsättningar som lagstiftaren anger.

Regeringen lägger inom kort fram en proposition med förslag till förskola för alla barn. I-'örslagen innebär bl. a. att alla barn som är 1 1/2 år och äldre och har förvärvsarbetande eller studerande föräldrar skall vara garantera­de daghemsplats fr.o.m. år 1991.

2.5 Utbildning

Utbildningsväsendet i Sverige utmärks av att nästan helt ha del offent­liga som huvudman. Detta har varit och är en förutsättning för att kunna erbjuda alla medborgare, oavsett bostadsorl saml etnisk, social och ekono­misk ställning, utbildning av hög kvalitet. Ett sammanhållet skolväsende är dessutom eu värde i sig. Att elever med olika social och etnisk bakgrund går i skola tillsammans har säkerligen varit en bidragande orsak till att Sverige jämfört med många andra länder i liten utsträckning har präglats av motsättningar mellan olika klasser och grupper.

Samtidigt finns det starka skäl att öka utrymmet för valfrihet och lokal anpassning också inom skolan. Detta har också varit ett grundläggande tema i de förändringar inom skolområdet som genomförts sedan mitten på 1970-lalet. Riksdagens beslut med anledning av prop, 1975/76: 39 (UbU 30, rskr 367) om skolans inre arbele innebar t. ex. utökade möjligheter för lokala beslut.

Det är angeläget alt fortsätta på denna linje att vidga det lokala ansvaret och ge ökade möjligheler att ta hänsyn till lokala och individuella behov och önskemål. Skolorna bör vidare i samverkan mellan elever, föräldrar, lärare och övrig personal, kunna utveckla särskilda specialiteter som ex­empelvis musik, idrott eller teater, men också olika pedagogiska inrikt­ningar. Därmed kan föräldrar och barn få ökad valfrihet inom ramen för en allmän, sammanhållen skola. Denna frihet måste förenas med kravet att utbildning ska finnas nära de enskilda människorna. För gymnasieskolan mäste den förnyelse i riktning mot ökat lokalt inflytande och ökad valfrihet för eleverna som riksdagen (prop. 1983/84: 116, UbU 19. 29, rskr 321. 412) har beslutat fullföljas.

Den lokala friheten kan emellertid aldrig bli total på skolområdet. Skola och utbildning är av sä stor betydelse för landet som helhet, all riksdag och regering måste ha ett ansvar för målen för och innehållet i skolan. Det är också ett värde i sig alt medborgarna har den gemensamma referensram

Skr. 1984/85:202

19

och den förankring i ell för flertalet gemensamt kulturarv som en gemen­sam skola kan ge. En ökad valfrihet inom skolans område måste utvecklas, med beaktande av dessa förhållanden.

2.6 God vård på lika villkor

Hälso- och sjukvårdspolitiken utgör en central del av den allmänna välfärdspolitiken.

Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, ändrad senast 1983:335) trädde i kraft den I januari 1983. De övergripande målen för hela hälso- och sjukvården är en god hälsa för hela befolkningen och vård på lika villkor. Lika villkor gäller bäde vårdens tillgänglighet och dess kvalitet. Kraven på valfrihet och service markeras i lagen (3 §) genom att del slås fast alt en god hälso- och sjukvård skall (1) vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, (2) vara lätt tillgänglig, (3) bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet och (4) främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersona­len.

Kritik riktas i dag mot de organisatoriska förhållandena inom hälso- och sjukvärden. Många har svårt att beställa tid, väntetider för vård uppges vara otillfredsställande. Långa resor till värden, köer på mottagningar och brister i informationen om olika värdallernativ är andra exempel ur sjuk­vårdsdebatten.

Att sådan kritik förs fram och debatteras intensivt är ett tecken pä att medborgarna verkligen engagerar sig aktivt i den offentliga sektorns pro­blem. Men klagomålen får nyanser och perspektiv om de sätts i relation till en just avslutad SCB-studie som visar att medborgarna samtidigt är nöjda med den offentliga vården.

Regeringen har nyligen presenterat förslag om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården m.m. (prop 1984/85: 181). 1 förslagen om riktlinjer för hälsopolitiken framöver betonas bl. a. behovet av vidgad valfrihet och bättre service. Ytterligare understryks behovet att anpassa utvecklingen till de ekonomiska ramarna.

Vidgad valfrihet inom hälso- och sjukvården förutsätter all en accepta­bel balans uppnåtts mellan behov och resurser. Ett viktigt krav som betonas i regeringens förslag är att värden enkelt skall kunna näs av alla. oavsett var man bor i landet. Enligt förslaget befrämjas delta bl, a, av ell fortsalt arbete för en jämnare läkartörsörjning i landet och av en utbyggnad av primärvården.

På många håll i landet är resurserna goda. Nätet av vårdcentraler är finmaskigt och många har flera vårdcentraler inom nära reseavstånd.

Jag anser att ett viktigt mål framöver är att genom aktiv information stärka patienternas möjlighet att välja vårdallernaliv i stället för att lands­tingskommunerna genom regler styr patienterna till vårdinstitutioner och

Skr. 1984/85:202

20

vårdpersonal. Regeringen har mot denna bakgrund gett socialstyrelsen i uppdrag att stödja två landstingskommuner i en försöksverksamhet i detla syfte.

Viktigt i detta sammanhang är att det skall finnas goda möjligheter för patienten att välja en kontinuerlig kontakt med en viss läkare eller annan vårdgivare.

Hälso- och sjukvård är en utpräglad serviceverksamhet. Vården skall så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten. 1 regering­ens förslag om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården m. m. redovisas riktlinjer som syftar till alt förbättra patienternas inflytande i vården, särskilt när del gäller patienter som har långvariga sjukhusvistelser eller sjukdomar som medför återkommande vistelser på vårdinstitutioner.

Vidgad valfrihet inom hälso- och sjukvården är i hög grad beroende av ökad effektivitet och vilja lill anpassning från organisationens sida. Männi­skor bör i ökad omfattning kunna söka vård när de behöver och på de lider som passar dem. I regeringens förslag om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården betonas en utbyggd jourservice inom primärvården som inklu­derar hembesök. Alt sådana är ett starkt önskemål från patienterna är ställt utom allt tvivel.

Regeringen har också gett televerket i uppdrag all biträda Östergötlands läns landstingskommun i ett projekt som syftar till alt med hjälp av tele­kommunikationer förbättra servicen inom hälso- och sjukvården.

2.7 Valfrihet för äldre och handikappade

Länge har äldre och handikappade saknat egentliga valmöjligheter när del gäller boende och vård; det system av åtgärder som vuxit fram sedan början av 1960-talet har starkt förbättrat situationen för dessa grupper. Social hemhjälp och färdtjänst har byggts ul till en mångskiftande social­tjänst. Detta har skapat förutsättningar för allt fler äldre och handikappade alt bo kvar i sill eget hem. En mångfald handikappålgärder har utvecklats när del gäller t. ex. bilstöd, teletjänst och andra hjälpmedel.

Under senare lid har inletts ett genomgripande förändringsarbete med utgångspunkt bl. a. i socialtjänstlagens och hälso- och sjukvårdslagens gemensamma principer om normalisering och självbestämmanderätt.

Fortfarande är emellertid valfriheten begränsad för många. Del är svårt för många handikappade all få ell arbete pä den öppna arbetsmarknaden. Fortfarande bor många äldre och sjuka på institution trots att de vill och kan klara sig i hemmet om de får hjälp och slöd.

Statsbidraget lill den kommunala hemtjänsten har nu lagts om för att främja eget boende och ge kommunerna bättre möjligheler alt ordna om­sorgen efter lokala och individuella förutsättningar. Vidare avsätts fr. o. m. innevarande budgetår (1984/85) särskilda statliga medel för förnyelsear­bete. Mer än 100 utvecklingsprojekt har hittills erhållit ekonomiskt slöd. En fortsatt utveckling är således all vänta.

Skr. 1984/85: 202

21

I äldreberedningen (S 1981:01) pågår ett brett arbele för att utveckla ett program för en förnyelse inom äldreomsorgen. Beredningen har presente­rat rapporter om bl. a. inflytande och delaktighet när det gäller boende och vård. De ansvariga i kommuner och landstingskommuner överväger nu vilka initiativ som kan tas.

Ett förslag lill ny omsorgslag har nyligen lagts fram (prop. 1984/85: 176). Valfriheten markeras genom att de särskilda omsorgerna skall ges på den psykiskt utvecklingsstördes egen begäran och att tidigare möjligheter lill tvångsvård las bort. Det understryks att vuxna utvecklingsstörda helst bör kunna bo i egen bostad eller - om detla är möjligt - i små s. k. grupphem.

För min del vill jag betona vikten av alt alla åtgärder för förnyelse med inriktning på vidgad valfrihet och bättre service måste utgå från de äldres och de handikappades behov och önskemål. Den enskilde skall så långt det är möjligt kunna välja ett eget boende. Hjälp och service för detta ändamål skall ställas lill förfogande.

Den grundläggande principen skall vara att äldre och handikappade ges service och omsorg av god kvalitet oavsett var i landet de är bosatta.

2.8 Valfrihet i boendet

Bostadspolitikens utformning spelar en nyckelroll för att skapa social gemenskap, rättvist fördela alla former av samhällsservice och skapa val­frihet för breda grupper av medborgare.

Bostadsmarknaden var ända fram lill årtiondet efter andra väridskrigel i påtaglig obalans med bostadsbrist, låg standard och dåliga boendeförhål-landen för stora grupper. Pä 1960-lalet beslöt regeringen alt satsa på det s. k. miljonprogrammet, vilket ledde lill att vi nu nått långt bättre balans.

Nyproduktionen har dock inte ensam varit tillräcklig för alt åstadkomma ett som helhet jämlikt och integrerat boende. De höga siandardmålen i nyproduktionen har lett lill att ulrymmesslandarden är ojämnt fördelad och till att olikheterna är stora mellan skilda bostadsområden.

En nödvändig förutsättning för ökad valfrihet är att bostadsmarknaden som helhet erbjuder ett varierat utbud av bostäder med hög och jämn kvalitet. Dessa förhållanden är bakgrunden lill det lioårsprogram för bo­stadsbeståndels förbättring som riksdagen antog i december 1983 (prop. 1983/84:40 bil. 9, BoU 12, rskr 95).

Med detta program förskjuts tyngdpunkten i bostadspolitiken frän bo­stadsbyggnadspolitik lill bostadsförsörjningspolilik.

För vissa grupper finns det emellertid anledning att vidga synen på boendefrågorna. Särskilt gäller delta de äldres och de handikappades boende. Jag har redan tidigare vidrört denna fråga.

1 prop. 1984/85: 142 om förbättrade boendeförhållanden för gamla, han­dikappade och långvarigt sjuka föreslås åtgärder som innebär ett närmande mellan bostadspolitiska och socialpolitiska åtgärder. De utgår från all alla

Skr. 1984/85:202

22

har rätt till en egen bostad, till stöd, hjälp och vård i bostadsmiljön och lill en god boendestandard. Genomförs förslagen i denna proposition leder delta till bättre boendeförhållanden pä institutioner och lill att eget boende och kvarboende blir reella alternativ även för de befolkningsgrupper som för sin dagliga livsföring är beroende av stöd. hjälp eller värd.

Samhällets insatser i närmiljön är redan i dag betydande genom den stora utbyggnad av skolväsendet, socialtjänsten och den öppna vården som skett på senare år. Genom ökad samverkan mellan dessa och exem­pelvis föreningsliv och bostadsförvaliare kan resurserna utnyttjas bättre och av fler boende. Därmed kan tjänster av särskild betydelse för gamla, handikappade och sjuka stimuleras och den sociala miljön i området ut­vecklas.

Regeringen har i den nyssnämnda propositionen därför föreslagit alt resurser skall avsättas för en femårig försöksverksamhet med integrerad boendeservice öppen för alla - men med särskild tonvikt på insatser som underiätlar eget boende och kvarboende. Därmed vidgas valmöjlighe­terna även för gamla, sjuka och handikappade, de som i sitt boende är särskilt beroende av samhällets stöd,

2.9 Service från statliga myndigheter m. fl.

Del förslag till ny förvaltningslag som jag senare skall redovisa (avsnitt 3.1) innehåller bestämda krav på god service lill medborgarna.

Inom de statliga myndigheterna - och likaså inom de allmänna försäk­ringskassorna - pågår en snabb omställning och utveckling av servicen till medborgarna. Syftet är att på olika sätl anpassa samhällsservicen och tjänsteutbudet bättre till medborgarnas, organisationernas och näringsli­vets behov och önskemål. På regeringens uppdrag pågår en intensivsals-ning vid sju myndigheter för att förbättra verksamhetens tillgänglighet för medborgarna, dess organisation och innehåll. De sju myndigheterna är: Eksjö tingsrätt, juridiska avdelningen inom Stockholms polisdistrikt, riks­försäkringsverket och försäkringskassorna, arbetsmarknadsverket, bo­lagsbyrån inom patent- och registreringsverket samt länsstyrelserna i Malmöhus och Örebro län.

En förbättrad service från statliga myndigheter förutsätter ofta alt verk­samhetens innehåll utvecklas. Inom många områden sätter verksamhetens karaktär gränser för hur långt medborgaren kan ges valfrihet i serviceutbu­det. Inom socialförsäkringen finns sålunda strikta regler för rätten till ersättningar som begränsar möjligheterna lill valfrihet. I myndigheternas kontinuerliga arbete med att följa och utvärdera verksamheten bör dock ingå att pröva om gällande regler kan ändras så alt samhällsservicen bättre kan anpassas till den enskildes behov.

Skr. 1984/85:202

23

Försäkringskassornas service

Sedan flera år har man inom socialförsäkringsområdet arbetat med att förbättra servicen lill allmänheten bl. a. genom att handläggningen succes­sivt har decentraliserats. Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna ingår bland de myndigheter som pä regeringens uppdrag skall satsa inten­sivt på att utveckla servicen. Arbetet, som nyss påbörjats, kommer bl, a. att innebära ökad utbildning av personalen, åtgärder för att åstadkomma snabbare handläggning saml en utveckling av kontaktvägarna mellan myn­digheterna och allmänheten.

Serviceprogrammet inom arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) genomför sedan början av år 1984 ett program med ätgärder för förbättrad service till arbetssökande och arbets­givare. Åtgärderna tar sikte pä att resurserna inom arbetsmarknadsverket sä långt det är möjligt skall omfördelas till direkt förmedlingsarbete. Där­igenom kan mer lid ägnas ål kontakter med arbetssökande och arbetsgiva­re. För alt genomföra omfördelningen av resurserna förenklas nu regelsy­stem och administration, beslutsbefogenheter delegeras och modern tek­nik utnyttjas. Försök pågår på flera orter med morgonöppna arbetsförmed­lingar. Den centrala administrationen dras ned såväl i Stockholm som i länen och resurserna tillförs förmedlingarna. Under våren 1985 kommer vidare s.k. snabbförmedlingar att öppnas i Stockholm och Göteborg. Dessa förmedlingar skall enbart erbjuda direkt platsförmedling och vara öppna för alla arbetssökande, såväl arbetslösa som ombytessökande, utan tidsbeställning.

Som en direkt följd av delegeringssträvandena kan hanteringen av bl. a. rekryteringsstödet ske nära de arbetssökande. Beslut om detla stöd fattas direkt av den enskilde arbetsförmedlaren. Tidigare skulle beslut om bidrag av liknande art fallas på länsarbeisnämndsnivå. Den nya beslutsordningen innebär alt arbetsgivarna snabbare får arbetskraft och all de arbetslösa får vänta kortare lid på arbele.

Sedan den 1 januari 1985 gäller en ny ordning vid permillering (SFS 1984: 1008). Den nya ordningen innebär all den som permitleras får sin ekonomi tryggad ulan att behöva "stämpla"" hos arbetsförmedlingen. För­medlingen kan inrikta sin verksamhet på dem som är arbetslösa i stället för att lägga ned resurser på tillfälligt permilterade, som nu har rätt lill full lön från arbetsgivaren.

Den statliga regleringen minskar i fråga om slöd lill handikappade. AMS får i stället möjlighet alt prioritera inom en given totalram.

Förutom de förbättringar gentemot de arbetssökande som jag tidigare redovisat förbättras också servicen lill arbetsgivarna. Varje arbetsgivare skall i princip ha en kontaktperson. Motsvarande förändring eftersträvas också för de arbetssökande, som i princip skall få sin ""egen"" förmedlare.

Skr. 1984/85:202

24

2.10 Service vid affärsverken

Statlig serviceverksamhet gentemot medborgarna sker i stor utsträck­ning i affärsverksform. Härigenom kan för medborgarna betydelsefull ser­vice drivas i effektiva former utan att därför sociala aspekter på verksam­heten behöver försummas. Teleavgifler kan på detta sätt i huvudsak vara desamma oavsett bostadsorl. Posltaxan behöver inte differentieras trots att verksamhetens lönsamhet varierar kraftigt mellan orter och skilda kategorier av medborgare.

De statliga affärsverken har visat sig utomordentligt effektiva. Kostna­derna för konsumenterna är i flera fall bland de lägsta i världen. Viktig utveckling både av serviceinnehållet och av modern leknik har kunnat bedrivas i affärsverken. Delta har kunnat ske samtidigt som man tagit särskilda hänsyn till kommersiellt ointressanta verksamhetsgrenar, som haft betydelse direkt för konsumenterna eller för medborgarna i mera indirekt mening. Det senare gäller exempelvis de goda förutsättningar för genomförandel av den statliga energipolitiken som närvaron av en domine­rande statlig affärsverksamhet på energiområdet medfört.

Affärsverken har också visat sig kunna bedriva industriell verksamhet i full konkurrens med privata förelag. Affärsverket FFV och domänverket är goda exempel på detla.

Under senare år har del i flera av affärsverken vidtagits en rad åtgärder för att öka marknads- och kundorienteringen. Statsmakterna har genom olika beslut i organisatoriska och finansiella frågor aktivt medverkat i och understött denna förändringsprocess genom alt decentralisera viktigare avgöranden från regeringen lill del enskilda affärsverket.

Verken satsar stora resurser på utveckling av den "kundnära" persona­len för att öka lyhördheten för krav och behov hos den enskilda kunden och den totala marknaden. I takt med att marknadskunskapen ökar möjlig­görs även satsningar på nya tjänster till allmänhet och företag, vilket affärsverken har goda förutsättningar för.

Statsmakternas styrning sker sålunda numera även bl. a. i termer av krav på servicenivå. Arbetet med alt formulera och precisera servicemål fortsätter i verken och i regeringskansliet. Även formerna och metoderna för uppföljning av måluppfyllelsen övervägs.

För alt något konkretisera vad som f. n. pågår för att förbättra servicen vill jag ge några exempel från televerkets och postverkets områden. Både tele- och postverken har sedan länge fungerande kontakter med störte företagskunder. Televerket samråder med sina kunder genom Näringsli­vets lelekommiité och postverket via postens kundråd. Av intresse är att televerket har för avsikt att i mera organiserad form ordna kontakter också med andra konsumentgrupper. Ett inledande prov med serviceråd, som får en bred representation frän folkrörelser och andra organisationer, kommer därför att införas på tre teleområden. Serviceråden kommer att vara rådgi-

Skr. 1984/85: 202

25

vande organ för frågor som rör televerkets sätt alt tillgodose konsumenter­nas intressen. Vidare planeras alt underförstå kvartalet 1985 inrätta ""tele­verkels förelagsservice". Avsikten är att televerkels åtagande gentemot förelagskunderna skall definieras bättre än hittills och anpassas till indivi­duella kundbehov.

1 jämförelse med många andra länder är nivån på svensk tele- och postservice hög. Det finns emellertid utrymme för vidareutveckling och förbättringar. Som exempel kan nämnas den satsning postverket gör för att öka servicenivån enligl postlidtabellen genom all öka antalet flygförbin-delser. Tillförlitligheten i postbefordran kommer liksom f. n. alt följas upp. Postverket avser vidare att behålla servicen i postkontoren och förbättra anpassningen av öppettider till kundernas behov. Det introducerade kö­systemet kommer att utsträckas till ytterligare ett antal kontor.

För televerkets del kommer bl. a. en översyn och modernisering av rutiner och regler för behandling av kundklagomål att ske. På kort sikt kommer kundernas klagomål alt tas om hand snabbare. Vidare utvecklas en generösare ersättning till kunder vid fel på telefonabonnemang. Betal­ningstiden förlängs. Förutom alt kundkontakterna förbättras är det givet­vis av avgörande betydelse för televerkets service all leverans- och felav-hjälpningslider motsvarar kundernas krav och att kvaliteten och framkom­ligheten i telenätet hålls på en hög nivå. Som framgår av 1985 års budget­proposition (prop. 1984/85:100 bil. 8) avses avsevärda investeringar att genomföras i delta syfte under de kommande åren.

3   Medborgaren i centrum

Medborgarnas välfärd är målet för all offentlig verksamhet. Myndighe­terna är till för medborgarna.

Detta bör vara självklart i en demokrati. Rester av en gammal syn där medborgarna betraktades som undersåtar lever dock ännu kvar pä sina håll i svensk förvaltning.

Det är angelägel alt detta synsätt försvinner och ersätts av serviceanda. Myndigheternas handlande bör i långt störte utsträckning än f. n. präglas av en vilja alt bistå den enskilde. Ändå är del av största vikt alt konstatera alt svensk förvaltning är mindre byråkratisk och mera öppen för insyn redan nu än i de allra flesta länder.

Viljan att slå lill tjänst måste genomsyra hela den offentliga sektorn. Alla som arbetar där måste se till all medborgarnas behov och önskemål ställs i centrum för arbetet. Del finns ingen anledning att i detla avseende göra åtskillnad mellan l.ex. ijänsteproducerande myndigheter och myndigheter med huvudsakligen rättstillämpande och kontrollerande funktioner.

Även om ett sådant synsätt genomsyrar svensk statsförvaltning och kommunalförvaltning, kan detla inte befria myndigheter från att hävda en

Skr. 1984/85:202

26

annan mening än en enskild. Lagtillämparen skall göra en avvägning på lagens grund mellan olika intressen, där en enskilds, ell företags eller en organisations intressen måste värderas i förhållande till andra enskildas eller kollektivs.

För alt dessa intresseavvägningar skall kunna göras riktigt och insikts­fullt krävs därför särskilda regler och särskilda garantier för myndigheter­nas arbetssätt så all medborgarinlresset alllid präglar verksamheten. Sär­skilt när del råder motsatsförhållanden mellan olika intressen, måste den offentliga sektorn visa sin styrka genom alt i störte utsträckning än hittills biträda den enskilde, ge honom råd och information, öppna sig för kritisk granskning och visa medmänsklighet och förståelse för den enskilde. En sådan inriktning ställer höga krav på de offenlliganställda och utsätter dem ibland för stora påfrestningar.

Jag vill här erinra om den roll god samhällsinformation spelar för med­borgarnas möjligheter all tillgodogöra sig den offentliga servicen. Informa­tionsdelegationen har i sitt betänkande (SOU 1984:68) Samordnad sam­hällsinformation pekat på en rad åtgärder som myndigheterna kan vidta för att förbättra sin information lill medborgarna.

Av stor vikt är också att det offentliga språket präglas av klarhet och enkelhet. Språkvårdsutredningens rapport (Ds C 1985:3) Klarspråk, som innehåller förslag om hur arbetet med språket kan effektiveras, är f. n. föremål för remissbehandling.

3.1 Rättssäkerheten stärks

I arbetet med alt förnya den offentliga sektorn bör rättssäkerheten och rättstryggheten i övrigt ges hög prioritet.

Självklart innebär rättssäkerheten att ingen döms oskyldig, alt ingen förpliktas till något utan laga grund och alt den som är berättigad till något också kan få sin rätt. Lagar och andra författningar skall utformas så, all enskilda och förelag i all rimlig utsträckning har möjlighet alt förutse de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande.

För rättstryggheten - ett vidare begrepp än rättssäkerhet - är det samtidigt nödvändigt att människor skyddas mol brott och andra över­grepp. Detta ställer krav på ell effektivt genomförande av lagstiftarens intentioner, såväl när det gäller brott mot den enskilde som åsidosättande av lagskyddade samhällsintressen, som ren luft, säker arbetsmiljö etc. 1 rättstryggheten ingår med andra ord också all ändamålsenliga lagar lill mångsidigt skydd av medborgarnas intressen verkligen får genomslag.

Rättssäkerheten i vidsträckt mening har också en serviceaspekt. Jag tänker då på behovet av alt myndigheterna lämnar snabba, enkla och entydiga besked och all myndigheterna räcker den enskilde en hjälpande hand så att han kan ta lill vara sin rätt.

Samhället bör värna och utveckla alla dessa sidor av rättssäkerheten, också serviceaspekten.

Skr. 1984/85: 202

27

Klart är nämligen alt enskilda ställs inför stora svårigheter i sina kon­takter med myndigheterna. Svårigheterna har blivit alltmer kännbara i takt med att enskilda allt oftare har med myndigheter att göra.

Förfarandet vid ansökan, anmälan, yttrande och överklagande är inte sällan krångligt och tidsödande. Många människor har också svårt att förstå innebörden av myndigheternas beslut. Även i övrigt är det vanligt att enskilda behöver upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp för alt de skall kunna ta till vara sin rätt.

Hjälpen kan ofta bäst och billigast lämnas av den myndighet som har att handlägga ärendet. Men myndigheterna bislår inte alltid den enskilde i önskvärd utsträckning.

Ett annat problem är all ärenden ofta prövas i för många instanser. Detta leder till att ärendenas slutliga avgörande fördröjs.

Det är angeläget att man nu kommer lill rätta med dessa problem.

Justitieministern avser därför att inom kort lägga fram ett förslag lill en ny förvaltningslag. Efter samråd med honom vill jag här redogöra för vår gemensamma syn på hur den nya lagen i stort bör utformas.

Lagen bör ersätta den nuvarande förvaltningslagen (1971:290, ändrad senast 1982: 332) och liksom denna reglera hur myndigheterna skall hand­lägga sina ärenden. Men den skall ha ell vidare syfte. Den skall inte bara slå vakt om de traditionella kraven på opartiskhet, omsorgsfull handlägg­ning, enhetlig bedömning osv. ulan också inriktas på att motverka krångel, förkorta väntetiderna och underlätta kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna.

Vidare bör en ny förvaltningslag ha till syfte att motverka de svårigheter som enskilda medborgare har med den språkliga utformningen av myndig­heternas skrivelser och beslut. Ålderdomliga, stela och svårbegripliga formuleringar försvårar ofta läsningen i onödan.

Nya regler om snabb och enkel handläggning och om lätibegripligl myndighetsspråk kommer därför att ingå i lagförslaget. Vikten av åtgärder av del slag som språkvårdsutredningen föreslagit understryks ytleriigare av detta.

I lagen bör även ingå regler om myndigheternas serviceskyldighet. En­skilda skall l.ex. kunna få hjälp med alt fylla i ansökningsblanketter o.d. hos myndigheterna.

En vanlig orsak till att förfarandet hos myndigheterna ibland blir krång­ligt och drar ut på liden är alt den som vänder sig lill en myndighet ofta hänvisas att la kontakt med andra myndigheter för alt få de intyg, yttran­den, registerutdrag och liknande som behövs för att få ärendet avgjort.

Jag anser alt det i många fall är lämpligt att myndigheten själv lar den kontakt med andra myndigheter som behövs för att utredningen i ärendet skall bli tillräcklig. Även i övrigt måste myndigheterna samverka i sina servicesirävanden för all det skall bli enklare för enskilda att ha med dem att göra. Detta bör slås fast och utvecklas i den nya lagen.

Skr. 1984/85:202

28

Många människor är ovana vid att uttrycka sig skriftligt och har därför svårt alt meddela sig med myndigheterna. Skriftliga meddelanden är också ofta tidsödande. Många gånger är del därför ändamålsenligt med muntliga inslag i förvaltningsförfarandet. Jag tänker då inte bara på formliga munt­liga förhandlingar. I viss utsträckning bör man också kunna tillgodose behoven genom mera informella telefonkontakter och sammanträffanden mellan l.ex. föredraganden och den enskilde.

I den nuvarande förvaltningslagen finns en regel om all den som vill lämna uppgifter muntligt i sitt ärende skall få tillfälle till det. Den regeln bör byggas ut. Behovet av muntliga inslag i handläggningen bör i fortsättningen bedömas med särskild hänsyn till att det måste bli enklare för enskilda alt ha med myndigheterna att göra.

Den nya lagen bör också reglera myndigheiernas möjligheler att själva rätta felaktiga beslut. Här finns utrymme för avsevärda förbättringar.

En vanlig anledning lill alt ett beslut behöver rättas till är att det kommer fram nya omständigheter som myndigheten inte kände lill när den fattade belutet. Förbiseenden eller rena felaktigheter från myndigheiernas sida kan inte alllid undvikas i en så omfattande verksamhet som många myndig­heter bedriver.

Behovet att ändra orikliga beslut tillgodoses f. n. främst genom prövning i högre instans efter överklagande. Om myndigheterna i ökad utsträckning själva rättar sina beslut, kan handläggningsiiderna förkortas och förfaran-del förenklas och förbilligas lill gagn för både allmänheten och myndighe­terna. Ett sådant förfarande kan också bidra lill att stärka medborgarnas förtroende för myndigheterna.

Den nya förvaltningslagen bör utformas så, att myndigheterna själva skall kunna rätta också en del av sina överklagade beslut. För att sådana rättelser skall kunna göras snabbi och enkelt bör man överge den nuvaran­de ordningen att klaganden skall ge in sitt överklagande till överinstansen. 1 stället bör man föreskriva att klaganden skall vända sig till den myndighet som har fattat beslutet.

Lagen bör bli enkel, klar och kort. Detla är väsentligt inte minst med tanke på att den skall tillämpas av många tjänstemän av vilka en stor del inte är jurister. För all underlätta tillämpningen bör man sä långt som möjligt behålla lydelse och motiv lill sådana beslämmelser som förs över frän den gamla lagen till den nya ulan ändring i sak.

En ny serviceanda hos myndigheterna skapas naturligtvis inte huvud­sakligen genom lagstiftning. Men den nya förvaltningslagen bör kunna bli en viktig utgångspunkt för det nytänkande och de fortsatta förändringar som behövs ute hos myndigheterna. Lagen bör där användas som ett stöd vid utbildning och allilydpåverkan. Avsikten är att man från regerings­kansliets sida tillsammans med statens institut för personalutveckling (SIPU) skall stå beredd att bistå myndigheterna med utbildningsmaterial och förslag till ulbildningsmelodik.

Skr. 1984/85:202

29

En särskild fråga, som har samband med myndigheternas möjligheter att själva rätta sina beslut, är vad myndigheterna skall göra när det uppkom­mer misstanke om fel i ell personregister som förs med hjälp av ADB. Av erfarenhet vet man alt också uppenbara fel i sådana sammanhang kan vara svåra alt få rättade.

Fel av det här slaget kan orsaka den enskilde betydande ölägenheter. Detta gäller inte minst när de registrerade uppgifterna har vidarebefordrats lill andra myndigheter. Felen måste därför rättas snabbt och effektivt.

Regeringen har därför uppdragit åt dala- och offentlighetskommittén (Ju 1984:06) att undersöka hur man kan förbättra möjligheterna att rätta och förebygga spridning av oriktiga uppgifter i ADB-register. Kommittén skall samtidigt utreda frågan om användningen av personnummer i samhället.

För att snabbi få till stånd åtgärder har regeringen dessutom uppdragit ål datainspektionen att utarbeta rekommendationer om vilka åtgärder som myndigheterna bör vidta i dessa situationer. Inspektionen har redovisat uppdraget i en skrivelse den 15 mars 1985. Rekommendationerna kommer inom kort att tillställas berörda myndigheter.

3.2 Färre och enklare regler

Lagstiftning är ett av de viktigaste medlen för förändring och förnyelse av samhället. Som framgår av del jag nyss sade har lagstiftaren en betydel­sefull roll också i arbetet med att förnya den offentliga sektorn.

Det innebär inte att lagstiftning alltid är det lämpligaste medlet all styra samhällsutvecklingen, inte heller alt del alltid är ändamålsenligt med många och detaljrika regler. Jag anser att vi på åtskilliga områden har för många och krångliga detaljregler.

Jag skall i del följande redovisa min syn på förhållandel mellan regering och myndighet i detta avseende (avsnitt 4) och också nämna förhällandet myndighet-näringsliv. Jag kommer i ett senare avsnitt (6) också all be­handla förhållandel stat-kommun.

Antalet regler i samhället har ökat under senare år. Ökningen gäller framför allt sådana regler som myndigheter under regeringen beslutar. Detta illustreras av att myndigheterna varje år beslutar ungefär tre gånger så många författningar som riksdagen och regeringen tillsammans.

Ju mer invecklade reglerna blir - och ju flera de blir desto större är risken all de i onödan fördyrar verksamheten hos staten, kommunerna, företag och enskilda, desto störte är också risken att de sammantagna blir så omfattande och oöverskådliga all de inte tillräckligt påverkar dem de avser.

Därför måste reglerna i samhället bli färre och enklare.

Det sagda kan självklart inte tolkas så alt en reglering generellt är av ondo. Klara regler i angelägna ämnen ger effektiva lösningar på intresse­konflikter och leder lill enhetlighet, snabb handläggning och rättssäkerhet.

Skr. 1984/85:202

30

För detta ändamål förelade regeringen våren 1984 riksdagen en proposi­tion om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, vilken antogs av riksdagen (prop. 1983/84: 119, KU 25, rskr 245). Den följdes sedan upp genom att regeringen beslutade vissa ändringar i författ­ningssamlingsförordningen (1976: 725, omtryckt 1984: 212) om hur myndig­heterna skall utforma sina föreskrifter m. m. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1984. Programmet för regelförenkling sammanfattas på s. 26-28 i propositionen.

Programmet innebär bl. a. att den översyn av befintliga bemyndiganden som har påbörjats i regeringskansliet fullföljs. Också uppdrag till myndig­heterna att besluta anvisningar och allmänna råd ses över. Översynen sker områdesvis.

Jag vill också nämna all enligt författningssamlingsförordningen varje myndighet fr.o.m. den 1 juli 1986 fortlöpande skall föra en förteckning över sina författningar och allmänna råd. Förteckningen skall tillhandahål­las allmänheten. Ett exemplar skall varje år överlämnas lill regeringen i samband med myndighetens anslagsframställning.

För att man skall bli av med kvarglömda och föråldrade regler har förteckningsskyldigheten kombinerats med en "stupstock". Stupstocken innebär att författningar och allmänna råd, som inte tas upp i förteckning­en, upphör att gälla automatiskt.

Ett område där översynen redan har kommit långt är del statliga arbets-givarområdet. Här upphävde regeringen i höstas ett stort antal bemyndi­ganden. Samtidigt beslutade regeringen s.k. solnedgångsförordningar av innebörd alt sådana regler på området, som myndigheter under regeringen har beslutat, upphör att gälla den 1 oktober 1985, om de inte dessförinnan omprövas och förnyas (Regeringens förordningsmotiv 1984:7. SFS 1984:778-791). Tanken är att man på så sätl skall bli av med regler som inte längre behövs och alt regler som bör behållas skall förenklas så mycket som möjligt. Liknande översyner pågår på andra områden.

En särskild roll i förenklingssträvandena spelar arbetet med alt förenkla myndigheternas regelgivning gentemot näringslivet. Del arbete som be­drivs inom den s. k. normgruppen (1 1983: H), formellt knuten till industri­departementet, ingår som ett viktigt led i den nya industripolitiken. Den syftar lill all skapa förutsättningar för en stabil och gynnsam miljö för industriell tillväxt och förnyelse. Normgruppen har nyligen ombildals och fått ett förstärkt sekretariat.

Regeringen har i ett beslut tidigare denna dag. på föredragning av indu­striministern, meddelat tilläggsbestämmelser för normgruppen. Jag vill här helt kort erinra om huvuddragen i det sjupunktsprogram som skall gälla för gruppens fortsatta arbete.

Arbetet skall ha en bred ansats och omfatta samtliga samhällssektorer som har reglering som är av väsentlig betydelse för näringslivet och dess utveckling. Mot den bakgrunden har alla myndigheter med normgivning

Skr. 1984/85:202

31

gentemot näringslivet i årets budgetdirektiv uppmanats att redovisa på­gående eller planerat förenklingsarbete. Inom ramen för den breda ansat­sen bör dock koncentrerade insatser göras på vissa prioriterade områden. Vidare gäller för gruppen att både befintliga och nya regler berörs samt alt reglerna skall bedömas i sitt konkreta sammanhang och praktiska tillämp­ning. Bl. a. kommer frågor om information och service från myndigheterna att härvid bli centrala. Arbetet skall vidare syfta lill att bl. a. efter exempel av nu pågående frikommunförsök få till stånd försöksverksamhet där nya vägar söks för att uppnå de syften för vilka regleringarna tillkommit. Ytleriigare en uppgift för gruppen är att beakta behovet av incitament för myndigheterna. Enligl vad som anges i tilläggsbestämmelserna är regering­en beredd att på försök för några myndigheter som lämnar förslag om förbättrad service lill näringslivet beakta detta vid medelstilldelningen.

4    Regeringens förhållande till sina myndigheter 4.1 Allmänna utgångspunkter

Ett väl fungerande samspel mellan regeringen och dess myndigheter utgör, liksom ett väl fungerande samspel med kommunerna och landstings­kommunerna, en avgörande förutsättning för möjligheterna att utveckla den offentliga sektorn. De krav som i dag ställs på statsmyndigheter och kommuner att med begränsade resurser förbättra sin verksamhet och sin service lill medborgarna förutsätter förändringar i detta samspel. De för­ändringar som behöver göras i förhållande till de statliga myndigheterna ryms helt inom gällande konstitutionella rollfördelning mellan statsmak­terna och myndigheterna. Till relationerna stat-kommun återkommer jag, som nämnts, i det följande.

Följande förändringar är nödvändiga. Statsmakterna bör tydligare ange vad man förväntar sig att myndigheterna bör åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat. Myndigheterna bör samtidigt ges ökad frihet och ökat eget ansvar genom minskad detaljreglering och ökad ramstyrning genom uppställande av ekonomiska ramar. Rättssäkerheten för enskilda bör också fördjupas.

Statsmakterna och myndigheterna måste göra sina ställningstaganden så, alt de läcker längre perioder för att fä en bättre framförhållning och möjligheler till en stabil planering av verksamheten. Delta bör också gälla de ralionaliseringsmäl som regering och riksdag ställer upp för myndighe­terna. 1 utvecklingsarbetet bör regeringens stabsorgan, främst riksrevi­sionsverket (RRV) och statskontoret men också statens arbetsmarknads­nämnd (SAMN) m. fl., utnyttjas i ökad utsträckning.

Därutöver behöver regeringen använda sig av en mer aktiv utnämnings-politik vid rekrytering och tillsättning av myndighetschefer. Utbildningen av dessa bör också intensifieras.

Skr. 1984/85:202

32

En förändring enligt dessa linjer knyter ett klarare politiskt ansvar för verksamhetens inriktning till regeringen. Därigenom stärks den politiska demokratin.

Den föreslagna inriktningen ger större utrymme för statligt anställda pä alla nivåer att utnyttja sitt yrkeskunnande och ökar deras motivation. Därigenom kan service och effektivitet förbättras,

1 det följande kommer jag alt utveckla min syn på de principer jag nu presenterat. Därvid kommer jag också att gå in på olika slag av åtgärder som aktualiseras för att förändringar skall kunna genomföras. Jag avstår emellertid från alt i detalj precisera förslagen inom sådana områden där verksledningskommittén (C 1983:04) väntas lägga förslag inom kort. Jag har i dessa frågor samrått med cheferna för justitie- och finansdepartemen­ten.

4.2 Minskad detaljreglering

Minskad detaljreglering syftar lill att ge handlingsutrymme och möjlighet att utnyttja resurserna effektivare. Härigenom kan också effektiviteten förbättras i den styrning som bör vara kvar genom att reglerna blir lättare att överblicka och förmedla lill de myndigheter som skall tillämpa dem.

Den ökade användningen av ramlagar har fört med sig långtgående bemyndiganden för myndigheterna alt utfärda föreskrifter. I praktiken har delta lett till alltför många myndighetsföreskrifter. Sedan länge har ett arbete bedrivits för att minska den statliga detaljregleringen av kommuner­na och landstingskommunerna. På senare tid har uppmärksamheten även riklats på myndigheternas reglering av näringslivet.

Enligt min mening måste man klarare precisera och därmed begränsa de bemyndiganden som ges myndigheterna via ramlagstiftning. En fråga blir då hur detaljerade regeringens ställningstaganden bör vara. Hithörande frågor ses nu över i regeringskansliet liksom av verksledningskommittén. Jag hänvisar också lill vad som sägs i avsnitten Medborgaren i centrum och Förhållandet stal kommun.

Vid sidan av budgelregleringen och budgetprocessen sker styrningen av de statliga myndigheterna via allmänna verkssladgan (1965:600, ändrad senast 1983:342), myndighelsinstruktioner, olika specialförfattningar och enskilda regeringsbeslut liksom i vissa fall genom kollektivavtal. Den ekonomiska styrningen sker främst via budgetanvisningar och reglerings­brev. Åtgärder har redan vidtagits för att minska den ekonomiadministra-liva, personaladminislraliva och organisatoriska detaljregleringen av myn­digheterna.

Detaljregleringen i regleringsbreven har under senare år avsevärt mins­kats och myndigheterna har getts ökad frihet all disponera sina ekonomis­ka resurser. I den av regeringen fastställda budgethandboken finns före­skrifter om regleringsbreven. De medger en ytleriigare frihet i medelsdis-

Skr. 1984/85:202

33

positionen jämfört med tidigare praxis. Regeringen har inför budgetåret 1984/85 ökat, och överväger att fr. o. m. budgetåret 1985/86 ytteriigare öka, handlingsfriheten i användningen av anslagen.

Också i fråga om den icke ekonomiska styrningen har det skett en utveckling mot färre detaljregler och färre beslut som behöver underställas regeringens prövning. Detta gäller inte minst på det personaladministraii va området.

Fortfarande binds dock l.ex. myndigheternas interna organisation i instruktioner, som därtill ofta knutils till ställningstaganden i riksdagen. Organisation och rutiner binds dessutom av handläggningsföreskrifter från regeringen.

En sådan ordning försvårar för myndigheterna att utnyttja sina resurser flexibelt och begränsar möjligheten att förändra verksamheten efter de krav som ställs på service och effektivitet.

Jag avser att inom kort föreslå regeringen att hithörande frågor och frågor i anslutning härtill, bl, a. utformningen av allmänna verksstadgan, behandlas av en särskild utredare. Direktiven för utredaren kommer att knytas lill de krav på myndigheternas arbete som är avsedda att redovisas i en ny förvaltningslag (jfr avsnitt 3.1).

Ett viktigt skäl till denna utredning är också alt antalet regler av generell karaktär som riktar sig lill myndigheterna är utomordentligt stort. Antalet leder till oöverskådlighet och många av de regler som gäller torde i prakti­ken ha ingen eller mycket begränsad inverkan på myndigheterna. Sådan styrning som regeringen måste utöva riskerar därigenom att förlora i styrka och genomslagskrafl.

4.3 Aktivare styrning av verksamhetsinriktningen

I stället för att styra genom att i detalj reglera myndigheiernas verksam­het, organisation och arbetsformer anser jag att regeringen på ett mer aktivt sätt än tidigare bör ange vad myndigheterna skall åstadkomma och la klarare ställning lill sådana avvägningar som myndigheterna aktualiserar i sina anslagsframställningar.

I vissa fall kan det vara möjligt för regeringen alt formulera konkreta mål medan del i andra fall får ges vägledning som mer precist än hittills anger vilken inriktning en myndighet bör ge verksamheten under en viss period eller vilken förändring av inriktningen som myndigheten bör sträva efter.

Naturligtvis bör de traditionella formerna för alt överbringa regeringens budskap till myndigheterna användas även för mer akliv styrning. Det gäller särskilda direktiv för myndigheternas anslagsframställningar, regle­ringsbrev, instruktioner och andra författningar m.m. Därutöver bör i störte utsträckning än f. n. kontakter kunna las för erfarenhets- och informationsutbyte mellan departement och myndigheter.

En mera precis bestämning av verksamhetsinriktningen i myndigheterna kräver i själva verket ett sådant mera aktivt samarbete mellan myndighet 

3    Riksdagen 1984/85. I saml. Nr 202

Skr. 1984/85:202

34

och departement. Nödvändiga detaljkunskaper om verksamhetens förut­sättningar finns inte alltid i departementen.

Jag förordar sålunda alt regeringens styrning av myndigheterna utveck­las till både innehåll och former i syfte att förbättra möjligheterna för myndigheterna att leva upp till de skilda krav som ställs på dem. Verksled­ningskommittén kommer att behandla hithörande frågor. När resultatet av kommitténs arbete föreligger, finns del anledning att återkomma lill dessa frågor.

4.4 Ökad långsiktighet bättre uppföljning och utvärdering

En viktig förutsättning för att myndigheterna skall kunna uppfylla de krav som ställs pä dem är alt de får möjlighet till framförhållning i sin verksamhet. Jag anser därför att statsmakterna bör lägga fast de ekonomis­ka förutsättningarna för myndigheternas verksamhet för mer än ett budget­år i sänder.

En utveckling mol ett mer långsiktigt synsätt vad gäller myndigheiernas ekonomiska villkor har också skett under senare år. Detla har kommit till uttryck i regeringens direktiv för myndigheternas anslagsframställningar. För budgetåret 1986/87 kräver dessa direktiv alt myndigheterna redovisar en real resursminskning med 5% under en treårsperiod. Detta krav har sålunda nu ersatt kravel på redovisning av en ettårig minskning med 2%.

Det fleråriga alternativet har tidigare funnits som tilläggsalternaliv till det ettåriga. F.n. tillämpas flerårsalternativet för ett begränsat anlal myn­digheter.

Jag menar att man måste gå vidare på denna väg och mera regelbundet lägga fast myndigheternas ekonomiska förutsättningar för l.ex. en treårs­period. 1 ett sådant syslem skulle en mer genomgripande budgetprövning behöva göras endast vart tredje år. Mellanliggande års budgetprövning får uppföljningskaraklär. Härigenom skulle vidare möjliggöras en mer djupgå­ende analys av myndigheiernas normgivnings- och tillsynsverksamhet m. m. samt de transfererings- och bidragssystem som myndigheten admini­strerar.

Verksledningskommittén överväger Ln. vilka krav en sådan ordning ställer när det gäller myndigheiernas underlag för statsmakternas ställ­ningstaganden och hur statsmakternas beredning av budgetfrågorna skall kunna fördjupas. Redan i det nuvarande systemet bör förbättringar göras vad gäller ålerföring av information om ekonomiska ulfall m. m. Ett upp­drag har därför lämnats till RRV som nyligen redovisat förslag till förbätt­ringar i denna fråga.

Frågan om ökad långsiklighet vid budgetering av myndighetsanslag ut­gör en vikiig del av verksledningskommilténs uppdrag. Regeringen bör ta ställning lill frågan om hur långsikliga system mer permanent skall utfor­mas när denna kommittés arbele är avslutat. I årets finansplan saml i

Skr. 1084/85:202

35

direktiven för myndigheternas anslagsframställningar för nästa budgetär har viktiga steg tagils mol en ökad långsiklighet. Del är angeläget att få praktiska erfarenheter av olika tänkbara lösningar. Därför bör ett mindre antal myndigheter redan år 1985 ges särskilda direktiv alt ta fram ett fördjupat underlag för regeringens ställningstagande inför nästa års budget­arbete. Ett förberedelsearbete härför pågår inom regeringskansliet i nära kontakt med verksledningskommitién.

En viktig fråga i detta sammanhang är möjligheterna att för förvaltnings­anslag föra över medel från ett budgetår till nästa. Ökade sådana möjlighe­ter medger en mer långsiktig planering av resursförbrukningen. Uppdrag kommer inom kort att lämnas RRV alt komma med förslag lill åtgärder som ger ökade möjligheter all överföra medel mellan budgetår.

4.5 Fortsatta effektivitets- och servicekrav

Traditionella krav på insyn, rättssäkerhet och oväld måste upprätthållas för statsmyndigheternas och kommunernas verksamhet. Endast om den offentliga verksamheten bedrivs effektivt och om medborgarna samtidigt dessutom ges en god service, kan förtroendet för den offentliga sektorn bevaras och utvecklas. Det blir naturligt alt föra in starkare effektivitets-och servicekrav från statsmakternas sida i det syslem med treåriga budget­ramar för myndigheiernas förvaltningsanslag som jag redogjort för i det föregående.

Närmare överväganden om hur det skall ske kan göras i anslutning lill den verksamhet som jag nyss har redovisat och sedan verksledningskom­milténs förslag prövats. Även beslutsprocessen för anskaffning och finan­siering av ADB-investeringar, som statskontoret utrett på uppdrag av regeringen, är en effektivitetsfråga som bör kunna prövas närmare i anslut­ning till nämnda försöksverksamhet.

Jag avser inom kort återkomma till regeringen om frågor som rör an­vändningen av ADB i statsförvaltningen. Även servicekraven på verksam­heten och hur dessa skall komma lill uttryck bör kunna prövas i försöks­verksamheten, där regeringen bör få möjlighet alt la mer preciserad ställ­ning lill inriktningen av de verksamheter som berörs.

Genom alt kraven pä effektivitet och produktivitet sälis in i ett längre perspektiv ges myndigheterna viktig stimulans att kritiskt granska sin verksamhet och alt omprioritera och ompröva den.

Detta innebär naturiigtvis också ett tryck pä au ha rationella rutiner för intern administration m. m. Statskontoret har i februari 1985 fått i uppdrag att genomföra en försöksverksamhet, där metoder att mäta och minska kostnaderna för iniernadministralionen prövas i ett större sammanhang ("INKA-projeklet"). Underlag för överväganden i denna del kan bl. a. hämtas från detla projekt och från produktiviietsstudierna inom den förut omnämnda expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO).

Skr. 1984/85:202

36

När det gäller servicekraven på myndigheterna vill jag erinra om att jag har gett SIPU i uppdrag att hjälpa till med viss planering m. m. av åtgärder som syftar lill att förbättra myndigheternas service m. m.

1 detta sammanhang bör även nämnas alt RRV fått i uppdrag att belysa hur servicen kan förbättras i olika offentliga verksamheter utan att resurs­insatsen ökas.

4.6       Förhållandet till affärsverken

För affärsverkens del ställer statsmakterna upp konkreta mål för lön­samhet och avkastning samt för servicenivåer, laxeutveckling, m.m.

Riksdagen har för varje affärsverk uttalat de övergripande målen för verksamheten. För l.ex. både televerket och postverket gäller krav på riksläckning som en grundläggande utgångspunkt.

En precisering av dessa frågor bör göras i anslutning till verkens flerärs-planer. En ökad tyngdpunkt på effektivitets- och servicekraven i framtiden från statsmakternas sida kräver i sin tur en ökad uppmärksamhet pä uppföljningsarbete och formerna för detta.

De krav som regeringen ställer på affärsverken bör också i tillämpliga delar gälla affärsverkens bolag. Det innebär att man behöver utveckla koncernbegreppet för affärsverken och deras bolag. Betydande olikheter finns dock mellan affärsverken, vilket kan resultera i olika lösningar vad gäller styrning och kontroll. Till denna fråga återkommer jag i det följande.

4.7       Ökat utnyttjande av stabsorganen

Minskad detaljreglering, ökade krav på uppföljning m.m. förutsätter engagemang även av regeringens stabsorgan. Jag anser därför att det är nödvändigt all knyta arbetet i stabsorganen närmare arbetet i regerings­kansliet bl. a. för alt öka möjligheterna lill samordning av stabsorganens insatser i samband med den fördjupade budgelbehandlingen av myndighe­ternas verksamhet. Med stabsorgan syftar jag främst på RRV och stats­kontoret, men också på statens arbetsgivarverk (SAV), SAMN och SIPU.

Bl. a. behovet av ökad uppföljning och kontroll vid den förändrade styrningen gör det också angeläget att ge RR' en större roll i fråga om redovisningsrevisionen. Också i denna fråga kan väntas synpunkter och förslag från verksledningskommittén.

4.8       Aktivare utnämningspolitik chefsutbildning

Den förändring av relationen mellan statsmakterna och myndigheterna som jag nu har dragit upp riktlinjer för har en direkt återverkan på myndig­heternas ledningsfunktion. Mol denna bakgrund behöver åtgärder vidtas när del gäller personalpolitiken i fråga om de högsta cheferna i slatsförvall-

Skr. 1984/85:202

37

ningen. Åtgärderna i fråga skall inriktas mot mera aktiva insatser vad avser såväl rekrytering och rörlighet som utveckling och utbildning. Jag åter­kommer i ell senare avsnitt lill dessa frågor.

5   Arbetet inom de statliga myndigheterna

1 avsnittet om regeringens förhållande lill sina myndigheter nämns för­slag om ökad långsiklighet, aktivare styrning, minskad detaljreglering och aktivare utnämningspolitik. Dessa syftar lill all ge myndigheterna störte frihet att sköta sina inre angelägenheter i kombination med ett förstärkt genomslag för regeringens och riksdagens intentioner beträffande verk­samhetens inriktning.

Jag kommer senare att föreslå regeringen åtgärder som kan underlätta för myndigheterna att driva sitt arbete mera långsiktigt och med ett ökat ansvar för de inre angelägenheterna.

Jag redovisar här vissa grundläggande drag i dessa förslag. Den närmare utformningen av olika åtgärder bör ske först sedan verksledningskommit­ién lämnat sitt belänkande.

5.1  Ledningen av myndigheterna

De ökade krav som jag nyss redovisat kan förverkligas endast om ledningen av myndigheterna sköts med stor yrkesskicklighet, stark an­svarskänsla och initiativkraft och med lojalitet mol de mål regering och riksdag ställer upp.

Det finns i dag tre grundmodeller för ledning av de statliga myndigheter­na. En form är all chefen ensam är högsta beslutande instans i myndighe­ten, s.k. enrådighelsverk. En annan ledningsform är ämbelsmannastyrel-sen. Den vanligaste ledningsformen är kombinationen av lekmannastyrelse och generaldirektör.

Styrelserna har oklara befogenheter och har ett oklart ansvar i förhållan­det till både regeringen och verkschefen. Jag anser - som också framgår av direktiven för verksledningskommitién (Dir 1983:48) - att klarläggan­den i dessa avseenden är mycket angelägna.

Av särskild vikt är att avgränsa styrelsernas roll gentemot regering och riksdag. Styrelsen måste fullgöra de uppgifter och följa de föreskrifter och direktiv som ges i lagstiftningen och av regeringen. Den skall inte ha någon självständig allmänpolitisk uppgift.

Den verkställande ledningen i myndigheterna har ett stort ansvar för att verksamhetsmålen uppnås. Det är bl. a. mot den bakgrunden som man bör se de åtgärder rörande rekrytering, rörlighet och utbildning av myndighe­ternas chefer som jag tidigare förutskickal. När utbildningen av verksled­ningar skall läggas upp, kommer jag bl. a. att fästa särskilt avseende vid frågan om systematisk och professionell rekrytering.

Skr. 1984/85:202

38

Vid rekrytering av chefer för myndigheter finns det vidare skäl alt utnyttja de positiva värden för såväl verksamhet som individ som en ökad rörlighet för verkschefer kan ge. Motsvarande åtgärder bör enligt min mening också omfatta chefsskiklet närmast under verkschefen.

Med undantag för bl.a. affärsverken beslutar f.n. regeringen om till­sättning av chefstjänster hos myndigheterna t.o.m. byråchefsnivå. Som ett led i strävandena alt ge myndigheterna ökade möjligheler alt utnyttja rekryteringen av befattningshavare för utveckling och styrning av organi­sationen avser jag all föreslå regeringen att ge myndigheterna ytterligare utvidgad beslutanderätt i chefstillsätlningsärenden. Detta kräver att en chefsförsöijningsplanering på myndigheterna utvecklas.

En ökad rörlighet är också önskvärd på den chefsnivå i verken som finns närmast under verkschefen.

Jag kommer därför alt efter kontakter med de fackliga organisationerna föreslå ändringar av anställningsformerna i chefsfunklionen för nylillträ-dande högre chefer. Enligt min mening bör ett samarbete utvecklas mellan myndigheter och departement som gör ett planerat och i liden väl avpassat byie på chefsposter inom myndigheten till ett naturligt och av alla förvän­tat inslag i myndigheternas personalpolitik. Detta är av särskild vikt för alt undvika de i dag mycket stora mänskliga problem som inträffar när ett byte måste framtvingas. En sådan ordning för chefsförsörjningen bör också medföra en breddning av chefernas kompelens och en personlig stimulans för de berörda.

Med början år 1980 genomfördes ett utbildningsprogram för verks­chefer, deras ställföreträdare samt cheferna närmast därunder. Utvärde­ringen av utbildningen visar all den gett upphov till och kunnat stödja ansträngningar alt effeklivera arbetet i myndigheterna. Verksledningskom­mitién har i uppdrag att föreslå fortsatta utvecklings- och utbildningsåt­gärder för myndigheiernas verkställande ledning och deras styrelser eller motsvarande. Därtill skall man precisera förslag om styrelsernas roll, sammansättning m. m. De hittills vunna erfarenheterna antyder att en anknytning till den fördjupade budgetberedning som jag tidigare har avi­serat kan vara lämplig.

5.2 Verksamhetsutveckling vid de statliga myndigheterna

Större handlingsfrihet för myndigheterna m. m.

En ökad frihet för myndigheterna alt själva leda, planera och organisera sin verksamhet är en förutsättning för ett fullt resultatansvar för myndig­hetsledningarna. Ett sådant ansvar avser då såväl kostnader som verksam­hetsresultat.

Som jag tidigare redovisat kommer jag inom kort all föreslå regeringen alt bemyndiga mig alt tillkalla en särskild utredare som skall se över allmänna verksstadgan och vissa andra administrativa författningar.

Jag avser också au föreslå regeringen all begära riksdagens bemyndi-

Skr. 1984/85:202

39

gande alt häva sådana bindningar i tidigare riksdagsbeslut om myndighe­ternas inre organisation som kan hindra ett fullt ansvarstagande.

Den tidigare nämnda möjligheten att införa treåriga resursramar för myndigheiernas förvaltningskostnader skulle kunna underlätta för dem alt planera och driva sin verksamhet mer effektivt. Statsmakterna får dessut­om möjlighet all genomföra fördjupade analyser av verksamheten.

Ytterligare en stimulans för att engagera myndigheterna all aktivt söka effeklivera verksamheten är att överskott pä grund av besparingar och rationaliseringar, utöver de fastställda kraven, bör kunna användas även för t. ex. utvecklingsarbete och utbildningsinsatser hos myndigheterna.

En fortsatt utveckling av avgiftsfinansiering bör också kunna bidra till effektivering i kombination med stärkt handlingsfrihet hos myndigheterna. I särskilt hög grad gäller detla myndigheter som finansieras genom avgifter på de tjänster man gör åt andra myndigheter. Man har dock skäl att i sädana sammanhang beakta att effekiiviteisstimulansen försvagas eller helt uteblir, om inte avgiftsfinansieringen kombineras med en ökad frihet för myndigheter som köper tjänster från andra myndigheter m. m.

Myndigheiernas ledningar skall således la ett fullt ansvar för sin verk­samhet inom de ramar som getts och agera mera långsiktigt. Detla ställer stora krav på ledningsfunktionen och pä att personalen på alla nivåer engageras aktivt i arbetet.

Jag vill i detta sammanhang peka på de erfarenheter som finns från ett antal myndigheter, bl.a. AMS, domänverket och vägverket, som prövat delvis nya former för den interna styrningen av verksamheten. De arbets­former som prövats går bl. a. ut på att öka graden av målstyrning i plane­ringen och ledningen av den egna verksamheten. Härigenom åstadkommer man en aktiv medverkan i verksamhetens utformning från alla anställda och en kraftfull decentralisering av genomförandet. Syftet är att nå flexibi­litet i användningen av tilldelade resurser för att både klara en snabb anpassning till medborgarnas och andra avnämares krav och därtill genom­föra rationaliseringar och besparingar.

Resultatuppföljning

En viktig del i ett fördjupat arbele med treåriga budget- och verksam­hetsramar är redovisningen av myndigheiernas resultat och effekter av verksamheten. RRV och statskontoret arbetar med en utveckling av meto­diken på delta område.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har följt utveckling­en i bl. a. de statliga myndigheterna under en följd av år och redovisar en viss förbättring i myndigheternas produktivitet under senare är. Jag har redan inledningsvis något kommenterat denna fråga.

Jag erinrar också i detta sammanhang om det tidigare (avsnitt 4.5) nämnda INKA-projeklet. I statskontorets KRON-projekt görs kostnads­jämförelser för en rad offentliga tjänster i de nordiska länderna. Studier av

Skr. 1984/85:202

40

detta slag liksom de erfarenheter som vunnits i ESO:s och siatskontorets studier av produktivitetsutvecklingen i statsförvaltningen måste läggas till grund för ylteriigare ansträngningar inom myndigheterna att höja produkti­viteten.

Som en följd av arbetet inom ESO och statskontoret kan metoder för produktiviietssludier även för enskilda myndigheter komma all utvecklas. Den statliga statistiken kan också ge underlag för uppskattningarna av produktiviteten.

Mått på produktivitetsutvecklingen av olika slag men framförallt be­skrivningar av verksamhetsutvecklingen och uppföljningen av resultaten av myndighelsarbetet kommer alt kunna vara väsentliga instrument för verksledningarna och en del av underlaget för del fördjupade budgetarbe­tet.

Förstärkt revision

Under en följd av år har nu detaljbindningen av myndigheternas anslags­användning minskal. Detta kräver som jag tidigare redovisat en bättre uppföljning, men också en redovisningsrevision med tonvikt även på de ekonomiadministraliva systemens ändamålsenlighet och ledningens för­valtning.

RRV svarar i dag för tillsynen av de statliga revisionskonloren och meddelar föreskrifter för redovisningsrevisionen. RRV skall vidare tillse all redovisningsrevisionen bedrivs ändamålsenligt och i betryggande former.

I ell revisionskonlors granskningområde ingår vissa myndigheter efter beslut av regeringen. Kontoret är administrativt knutet lill en av dessa myndigheter, den s.k. värdmyndigheten, som utövar arbetsgivarfunk­tionen gentemot kontorets personal och svarar för administrativ service. Chefen för kontoret utses dock av RRV i samråd med värdmyndighelen.

Del kan ifrågasättas om det är rationellt att ha ansvaret för redovisnings­revisionen så splittrat som f. n. Betydande fördelar skulle stå alt vinna om det samlade ansvaret för denna verksamhet i stället lades på RRV, som är centralt organ för revision och redovisning. Verksledningskommitién be­handlar denna fråga.

RRV:s förvaltningsrevision har under senare år inriktats mol projekt som beskriver och bedömer de offentliga verksamheternas samlade påver­kan på olika delar av samhället och som bedömer de statliga verksamheter­nas effektivitet i delta perspektiv.

I årets budgetproposition uttalas all del också är väsentligt alt RRV lar fram underlag, som ger regeringen och riksdagen bättre möjligheter all bedöma effektiviteten och produktiviteten hos enskilda myndigheter, bl. a. för all kunna avgöra hur förändrings- och rationaliseringskraven bör ställas upp. Vidare hör därvid enligt min mening revisionella resurser i något ökad utsträckning inriktas mot enskilda myndigheter främst vad avser styr- och

Skr. 1984/85:202

41

uppföljningssystem och ledningens förvaltning. Myndigheterna bör i RRV ha en vikiig rådgivande resurs - liksom aktiebolagen i sina revisorer ofta har en motsvarande resurs.

Frågan om eventuella ytterligare medel till RRV för dessa uppgifter bör behandlas i höstens budgetarbete.

Affärsverkens koncernproblematik

Under affärsverken finns ca 450 bolag. För att affärsverken skall kunna bilda eller förvärva dotterbolag krävs riksdagens medgivande. För domän­verket, statens valtenfallsverk, televerket och i viss mån statens järnvägar har dock riksdagen delegerat sin beslutanderätt till regeringen. RRV grans­kar enligt sin instruktion affärsverkens redovisning och bokslutshandling­ar. För revisionen av affärsverkens dotter- och dolterdoilerbolag gäller samma bestämmelser som vid revision av andra bolag. Koncernbokslut upprättas f. n. endast inom domänverket, affärsverket FFV och televerket. I dessa fall utför RRV även koncernrevision, vilket innebär alt RRV tillsammans med revisorer inom förekommande förvaltningsbolag grans­kar koncernresultal och koncernbalansräkning. Revisionsberättelsen un­dertecknas gemensamt av nämnda revisorer.

Enligt nuvarande regler är riksdagens, regeringens och därmed allmän­hetens inflytande i de av myndigheterna bildade bolagen mindre än när verksamheten bedrivs direkt i myndighetsform. Mot denna bakgrund har verksledningskommitién bl. a. fått i uppdrag alt se över relationerna mel­lan riksdagen, regeringen, fackdepartementen samt de bolag och andra juridiska personer som ligger under myndigheterna, likaså de styrmöjlig­heter regeringen bör ha.

Regeringen har gett verksledningskommitién delta uppdrag för att få förslag om en ordning där varje affärsverk och dess bolag uppfattas och styrs som en helhet.

Vissa strukturfrågor

Statsförvaltningens uppbyggnad har bl. a. utvecklats sä, att många myn­digheter har uppgifter som i väsentliga delar ligger myckel nära varandra samtidigt som den enskilda myndighetens verksamhetsinriktning är alltför snäv. Eftersom förvaltningens struktur löpande behöver anpassas till för­ändrade förutsättningar, är del bl. a. viktigt att skapa rationella och föränd­ringsbara organisationsformer. Ell utvecklingsarbete med denna inriktning pågår f.n. inom flera verksamhetsområden. Detta arbete syftar till mins­kad sektorisering, ökad decentralisering och ökad samverkan inom förvalt­ningen.

En särställning i detta arbete har frågan om utvecklad samverkan mellan statliga länsorgan.

Den nuvarande länsorganisationen på det statliga området utformades huvudsakligen under 1940- och 1950-lalen när ett anlal länsnämnder inräl-

Skr. 1984/85:202

42

lades vid sidan av länsstyrelserna. Grunden för denna utbyggnad var all samlade insatser behövdes på vissa områden och att den ekonomiska tillväxten tillät ett genomgripande reformarbete. Det gällde bl. a. de arbets­marknads-, bostads- och utbildningspoliliska områdena.

Genom utbyggnaden kom den statliga länsförvaltningen att präglas av en stark sektorisering. Denna sektorisering med flera organ underställda cen­trala förvaltningsmyndigheter har under senare år ifrågasatts. Kritiken har haft sin utgångspunkt i att en akliv och åtgärdsinriklad regionalpolitik som spänner över en rad olika samhällssektorer har byggts upp och en fysisk riksplanering utformats. Förvaltningsarbetet på länsplanet har därmed i ökad utsträckning präglats av samverkansbehov.

Flera reformförsök har gjorts. År 1971 genomfördes en partiell omor­ganisation av den regionala förvaltningen. Denna reform innebar bl. a. alt länsstyrelsen fick ett mera uttalat ansvar för frågor som rör länets utveck­ling och framtid. Länsstyrelsen försågs också med en lekmannastyrelse för att verksamheten bättre än tidigare skulle förankras i länet.

1971 års reform var partiell. Något ingrepp i den statliga nämndorganisa­tionen skedde inte. Reformen har inte fullt ut lett lill avsett resultat. Del finns fortfarande en stark sektorisering i samhällsförvaltningen som för­svårar samlade och för samhället totalt sett effektiva lösningar på den regionala nivån. Från kommuner, landstingskommuner och näringsliv har ställts krav på alt den statliga länsförvaltningen måste uppträda mer sam­lat. Man kräver också att den statliga styrningen av bl. a. kommunerna blir mindre delaljinriklad och i stället koncentreras på avvägningar mellan centrala och lokala intressen. Beslutskompeiens måste också föras ut från den centrala nivån lill länen.

Mol denna bakgrund fick statskontoret i december 1983 i uppdrag av regeringen alt utreda frågan om en samordnad länsförvaltning. Översynen borde ske med utgångspunkt i förhållandena i Norrbottens län. Statskon­toret skulle visa på lämpliga former för samordning av regionala statliga verksamheter. En samordnad länsförvaltning skulle enligt uppdraget vara förenlig med det behov av central styrning som föreligger inom olika sektorer.

Statskontoret skulle vidare i samband med översynen utreda och föreslå en lämplig organisation för en från länsstyrelsen fristående skalleförvalt­ning och slutligen föreslå former för samverkan mellan statliga myndighe­ter i frågor som rör intern administration.

Statskontoret har i en serie rapporter (1985: 10-13) redovisat förslag som syftar till en försöksverksamhet med en mer samlad regional länsför­valtning i Norrbottens län fr. o. m. den I juli 1986. Förslagen kräver i vissa delar fortsatt utredning och beslut av statsmakterna. I andra delar kan de genomföras genom beslut av länsstyrelsen och andra berörda organ i Norrbottens län.

Inriktningen och utformningen av en försöksverksamhet med en mer

Skr. 1984/85: 202

43

samlad regional länsförvaltning i Norrbottens län bereds f, n. inom rege­ringskansliet och jag har för avsikt att senare föreslå regeringen att föreläg­ga riksdagen förslag om en sådan försöksverksamhet.

5.3 Decentralisering av statlig verksamhet

I april 1984 gav regeringen 20 statliga myndigheter med huvudkontor i Stockholm eller Solna i uppdrag alt tillsammans med statskontoret under­söka möjligheterna all ylteriigare decentralisera sin verksamhet. Myndig­heterna skulle särskilt pröva hur den moderna data- och kommunikations­tekniken skulle kunna utnyttjas för alt decentralisera funktioner och verk­samheter.

Myndigheterna och statskontoret har nu redovisat resultaten av dessa utredningsuppdrag. Framkomna förslag bereds f. n. inom regeringskans­liet.

De affärsverk som i dag har sina huvudkontor i Stockholmsområdet, dvs. televerket, postverket, statens valtenfallsverk och statens järnvägar, ser successivt över sin organisation bl. a. i syfte all decentralisera upp­gifter frän huvudkontoret i Stockholmsområdet lill sina regionala organ. Regeringen kommer att uppdra åt vart och ett av dessa affärsverk alt årligen i sina anslagsframställningar eller flerårsplaner redovisa resultatet av del pågående decentraliseringsarbetel.

6   Förhållandet stat-kommun

6.1 Principer för statens förhållande till kommunerna

En viktig förutsättning för den långtgående decentraliseringen har varit utvecklingen mot stora och bärkraftiga kommuner. Med goda ekonomiska resurser, en kompetent förvaltning och erfarna förtroendevalda i kom­muner och landstingskommuner har staten kunnat övertala ett stort ansvar för samhällsförvaltningen på dessa.

Detla har kunnat uppnås inte minst genom 1960- och 1970-lalens omfat­tande kommunreform.

Inom de ramar som måste uppställas för alt tillgodose nationella intres­sen bör kommuner och landstingskommuner ha stor frihet att själva fast­ställa sin verksamhetsinriktning saml välja sättet alt nä de uppställda målen och utforma sin verksamhet. En sådan frihet främjar medborgerligt engagemang i samhällsfrågorna och skapar förutsättningar för en effektiv verksamhet och en god service anpassad till medborgarens behov.

Det är enligt min mening uppenbart att det inte går alt dra strikta gränser mellan stat och kommun. Del går heller inte att en gång för alla fastslå den kommunala frihetsgraden. Men vissa principiella utgångspunkter bör klar­göras.

Skr. 1984/85:202

44

1 regeringens proposition om frikommunförsöket anges en ram utanför vilken försök inte bedöms lämpliga med hänsyn lill riksintressena. Där sägs bl. a. följande (prop. 1983/84: 152 s. 8, KU 32, rskr 368):

""En grundläggande begränsning är den som följer av att de centrala politiska organen - regering och riksdag - även fortsättningsvis måste ha möjlighet att genomföra en politik för landet som helhet, l.ex. vad gäller likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice. Andra begräns­ningar gäller skyddet för medborgarna. Det kan alltså inte bli fråga om att undanröja sådan statlig reglering som ulgör ett skydd för medborgarnas liv och hälsa och för särskilt utsatta eller svaga grupper. Det kan heller inte bli fråga om att ta bort de bestämmelser som kommit till för att garantera de enskildas rättssäkerhet. Det kan gälla möjligheten lill insyn i offentlig verksamhet och rätten alt anföra besvär över samhällsorganens beslut, . .. En viss grundläggande reglering av ansvarsfördelningen mellan samhälls­organen måste också finnas kvar. "

Dessa grundläggande krav kan enligt min mening vara en god utgångs­punkt när man diskuterar vilken omfattning den statliga regleringen av den kommunala verksamheten bör ha. Staten måste alltid ha möjligheten au, då del nationella intresset så kräver, gripa in och genom lagstiftning eller på annat sätt inskränka den kommunala handlingsfriheten. I den meningen är den kommunala självstyrelsen villkorlig.

I det fortsatta arbetet med förnyelse av den offentliga sektorn är frågor om kommunal självstyrelse och kommunal demokrati centrala. Statens relationer lill kommuner och landstingskommuner slår då i fokus. Stat-kommunberedningen (C 1983:02) överväger hur principer för denna rela­tion närmare kan utformas och användas i förnyelsearbetet.

6.2 Samspelet mellan stat och kommun

Statens styrning, tillsyn och kontroll av kommunernas och landstings­kommunernas verksamhet sker i många olika former. Regler i form av lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter och råd styr den kommunala verksamheten i betydande utsträckning. Allmänt målformulerande lagar har i många fall inneburit en vidsträckt överföring av normgivningskompe-lens från riksdagen och regeringen till myndigheterna. Statsbidragen är ett annat instrument för staten när del gäller alt påverka utformningen och volymen av olika verksamheter. Delsamma gäller de krav på obligatorisk kommunal planering som staten ställer på vissa områden.

Underställningsskyldighet är en särskilt ingripande men numera mindre vanlig form för statlig styrning.

Ett mera allmänt utformat system för styrning är den tUlsyn som utövas av statliga myndigheter gentemot kommunerna.

Ett vidsträckt tillämpningsområde har den statskontroll som utlöses genom att enskilda överklagar kommunala beslut. Detta sker genom kom­munalbesvär enligt kommunallagen (1977: 179, ändrad senast 1985:128) eller genom förvatlningsbesvär enligl olika specialförfatlningar.

Skr. 1984/85: 202

45

Slutligen skall nämnas den tillsyn som riksdagens ombudsmän (JO) och justitiekanslern utövar.

Förutom denna fast reglerade styrning av kommunerna påverkar stats­makterna kommunernas verksamhet också pä informella eller indirekta vägar. Av särskilt stor betydelse är det inflytande som kommer till uuryck i återkommande överiäggningar mellan regeringens företrädare och före­trädare för kommuner och landstingskommuner. Under senare år har denna väg använts bl. a. för att begränsa skatteökningar och tillväxten av den kommunala konsumtionen, nå lösningar beträffande barnomsorgens framlida utveckling, omdana väsentliga delar av statsbidragssystemet saml medverka till en delvis förändrad utveckling för vissa delar av hälso- och sjukvården.

Ytteriigare en viktig form för statlig påverkan på den kommunala verk­samheten är utbildningen av de anställda hos kommunerna. Enligl min mening uppnår staten exempelvis på hälso- och sjukvårdsområdet och på skolområdet betydande styreffekter genom inriktningen av utbildning av vårdpersonal och av lärare,

1 en kommande avvägning av den formella detaljregleringen är det viktigt alt noga överväga vilka resultat som kan uppnås genom all mer indirekta styrformer används. Om effekten av dessa underskattas, finns en uppenbar risk för att detaljregleringen kraftigt överdimensioneras.

6.3 Erfarenheter av översyn av statliga myndigheters reglering av kommu­nal verksamhet

Arbetet med att förenkla regler i relationen mellan stat och kommun har pågätt forflöpande sedan början av 1970-talet. Olika metoder har använts. En vanlig sådan har varit en genomgäng av reglerna inom en viss sektor i syfte att förenkla eller ta bort dem. Denna metod har varit mödosam och gett alltför få konkreta resultat. En annan metod har varit att ge myndighe­terna i uppdrag alt se över regler som de själva har utfärdat. Framgångarna har varit myckel begränsade.

Regeringen har försökt att begränsa kostnadsdrivande regelgivning från myndigheterna genom kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndig­hets rätt aU meddela föreskrifter, anvisningar eller råd (omtryckt 1977:629, ändrad senast 1983:223), den s.k. begränsningskungörelsen. De utvärderingar som nu gjorts antyder att den har haft relativt blygsam effekt.

Det har därför varil naturligt att söka nya former för översyn och förenkling. Frikommunförsöket syftar lill alt dra fram sådana regler i ljuset som verkar begränsande på den kommunala självstyrelsen, som onödigtvis driver kommunala kostnader i höjden och som pä ett olämpligt sätt ingriper i kommunernas anpassning av organisation och verksamhet. Ell mycket stort antal förslag har kommit in. Jag kommer alt i ett annat sammanhang

Skr. 1984/85:202

46

föreslå regeringen att för riksdagen redovisa vilka beslut som regeringen har fattat med anledning av kommunernas framställningar.

Riksdagen har också tagit ställning till vissa generella åtgärder för att myndigheternas regler skall bli enklare och klarare och för alt regelbestån­det inte skall bli alltför omfattande. Jag har redan tidigare berört dessa frågor.

En viktig bakgrund till del lidvis intensiva arbetet med att försöka förenkla de statliga myndigheternas regler är införandel av mera allmänna målbeskrivande lagar. 1 många av dessa lagar har berörda myndigheter getts omfattande bemyndiganden alt utfärda föreskrifter. Jag har redan tidigare berört de problem som detta medför. För utformning av den statliga styrningen av kommunerna har denna fråga den allra största vikt.

6.4 Ändrade former för statlig styrning av kommunerna

Inom stat-kommunberedningen pågår ett omfattande arbele med alt förändra den statliga styrningen av kommunerna. Arbetet avrapporteras successivt och görs till föremål för ställningstaganden i regering och riks­dag. Jag skall här inte närmare uppehålla mig vid detaljerna i detta omfat­tande arbele utan inrikta mig på sådana principer som bör vara grundläg­gande vid regeringens framtida hantering av slyrproblemen och dessas förhållande till den kommunala självstyrelsen.

Det finns flera skäl att ompröva den statliga detaljregleringen av den kommunala verksamheten. Erfarenheterna under senare år har visal att sådan styrning sällan helt uppnår de uppsatta målen. Ett annat skäl är att styrningen inte sällan försvårar önskvärd anpassning lill lokala förhållan­den och situationer. Ett tredje skäl är att denna form av styrning ofta minskar motivationen och motverkar en önskvärd förnyelse hos dem som har alt genomföra berörd verksamhet.

Av central betydelse är naturligtvis att en omfattande styrning gör det mindre meningsfullt för medborgarna alt själva aktivt delta i all utforma den kommunala verksamheten.

Ytterligare ell skäl är all direktstyrning genom administrativa reglering­ar i många fall kräver täta ändringar av bestämmelserna, vilket ger mer arbele för både staten och kommunerna och binder personalresurser som kunde ha använts mera effektivt. De täta regeländringarna gör det svårt för berörda i kommuner och landstingskommuner, liksom i statliga myndighe­ter, att hålla sina kunskaper om de statliga reglerna aktuella. Ett av skälen för att använda ramlagar är just önskan att slippa ständiga förändringar i författningarna.

Trots att nackdelarna med detaljreglering är uppenbara och att betydan­de ansträngningar har gjorts för att åstadkomma en varaktig och genomgri­pande förbättring i situationen har något tillfredsställande resultat inte uppnåtts. Del är min förhoppning alt frikommunförsöken skall kunna bli

Skr. 1984/85:202

47

en vändpunkt i detta avseende. Skall denna förhoppning infrias, krävs emellertid enligt min mening att alternativen för alt säkerställa de grund­läggande statliga intressen som jag redovisat i del föregående framstår klarare än nu. Jag skall något uppehålla mig vid denna fråga.

Enligt min mening har vi all välja mellan två olika styrsystem: å ena sidan ett som i detalj anger utgångspunkter och genomförandemelodik för kommunerna, å andra sidan ett som redovisar verksamhetens mål och som kompletterar detta med en kvalificerad uppföljningsmetodik och ett stöd till kommunerna för att underlätta au lagstiftningens intentioner fullföljs.

Ett väl fungerande skatteutjämningssyslem är av mycket stor betydelse för en framgångsrik tillämpning av det sistnämnda styrsystemet. Regering­en har behandlat skatleutjämningsfrågorna i den nyligen framlagda kom­pletteringspropositionen (prop. 1984/85: 150).

Enligl min mening bör de ställningstaganden som görs för framtiden beträffande den statliga styrningen av kommunerna främst utgå från del sistnämnda systemet. Arbetet bör inriktas på att utveckla sådana uppfölj-ningsinstrumenl som krävs för en avsevärd avreglering.

En viktig del i delta arbete är att utveckla formerna för den tillsyn som skall bedrivas i förhållande lill kommuner och landstingskommuner från de statliga myndigheiernas sida.

Enligt min mening talar starka skäl för alt arbetet inriktas på alt inom tillsynsuppgiftens ram utveckla en systematiserad uppföljnings- och utvär­deringsverksamhet. Denna bör ledas av de centrala ämbetsverken och ha som viktigaste syfte att för regering och riksdag skapa en bild av hur de verksamhetsmål som anges i lagstiftningen uppfylls, vilka problem som orsakar brister i måluppfyllelsen, effektiviteten i verksamheten och vilka tecken som lyder på att en revision av lagstiftningens verksamhetsmål kan vara befogad.

En uppföljningsverksamhel av detta slag får givetvis inte bedrivas så, att den utgör ett betydande intrång i den kommunala självstyrelsen. Den fär heller inte bedrivas så, alt den skapar motsättningar mellan de statliga myndigheterna saml kommuner och landstingskommuner.

Det är nödvändigt alt kommuner och landstingskommuner själva med­verkar i utformningen av metodiken, så att resultaten kan komma lill direkt nytta i deras egen verksamhet. Detta kräver att metoderna kan anpassas lill förhållanden i enskilda kommuner eller landstingskommuner. Den ge­mensamma basen av uppföljningsåtgärder måste begränsas till vad som krävs för att statsmakterna skall få en bild av hur målen pä skilda lagstift­ningsområden uppfylls.

En andra vikiig del i arbetet med uppföljningsfrågorna är att utveckla metoder för att återföra resultat av uppföljningen till kommuner och lands­tingskommuner. Därigenom tillförs de särskilt kunnande om ämnesområ­det och får bättre möjligheter alt till lägsta kostnad nå fram till lagstiftarens mål.

Skr. 1984/85:202

48

Det är enligt min mening viktigt att utveckla rådgivningen lill kommuner och landstingskommuner. En god grund för detla finns redan i dag i verksamhet som bedrivs av kommunerna och landstingskommunerna själva när det gäller information och utbildning av förtroendevalda, admi­nistratörer och för verksamheten direkt ansvarig personal. De centrala tillsynsmyndigheterna bör i ökad utsträckning medverka i sådana samman­hang och utveckla tekniken alt sprida sitt kunnande lill de ansvariga i kommuner och landstingskommuner. Ett naturligt inslag i en sådan ut­veckling är också att statliga organ får tillgång lill det kunnande som byggts upp i kommunerna och landstingskommunerna för arbetet inom ämbets­verken.

Ell viktigt reformområde i förhållandet mellan stal och kommun rör möjligheten att överklaga kommunala beslut. Ett kraftigt utökat inslag av styrning via lagar som huvudsakligen anger allmänt formulerade mål för verksamheten ställer särskilda krav pä besvärsinstrumenten, Kommunal-besvärskommittén har i sitt betänkande (SOU 1982:41) Överklagande av kommunala beslut lagt fram olika förslag som efter remissbehandling f. n. bereds i civildepartementet. Vid den fortsatta beredningen av besvärsfrå­gorna finns del skäl att fästa särskild vikt vid frågan om förhållandet mellan en allmänt hållen målbeskrivande lagstiftning och besvär. Följande bör enligt min mening särskilt uppmärksammas.

Grundläggande för alt möjligheten att överklaga kommunala beslut skall fungera väl som rättelseinstrument är att de besluten rent formellt kan överklagas. Överförandet av kommunal verksamhet lill förvaltning i bolag och andra privairättsliga subjekt medför ett särskilt problem i detta sam­manhang. Jag har erfarit att slat-kommunberedningen avser att ta initiativ som förbättrar situationen i delta avseende.

En andra vikiig fråga för utformningen av besvärssystemet gäller vem som skall ha rätt att överklaga.

Kommunalbesvärskommitlén har framfört förslag som innebär en breddning av gruppen besvärsberättigade. Denna fråga kommer att tillmä­tas särskild vikt i den fortsatta beredningen. Särskild uppmärksamhet kommer därvid alt ägnas de juridiska personerna, som genom avskaffandet av den kommunala beskattningen av juridiska personer kommit alt ställas utanför kretsen av besvärsberättigade.

En tredje viktig fråga gäller om överklagande skall fä ske i form av kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär eller om någon mellanform bör införas. Denna fråga har stor betydelse för bedömningen av vilken omfatt­ning som delaljkonlrollen av kommunal verksamhet bör ha.

Ett fjärde betydelsefullt område för överväganden gäller vilken eller vilka instanser som skall pröva besvär över kommunala ställningstagan­den. Man bör därvid la särskild hänsyn till att användandet av förvalt­ningsdomstolarna som prövningsinstanser förutsätter en viss grad av de­taljreglering. Domstolarna bör inte tvingas lill ställningstaganden som i praktiken är politiska till sin karaktär.

Skr. 1984/85:202

49

En utveckling av instrumenten för besvär över kommunala beslut, lik­som av samarbetet i form av rådgivning och utbildning, medför all arbetet med att avveckla obligatoriska planinstrumenl och underställningsinstilu-tet, förenkla i slatsbidragsgivning och avveckla detaljreglering kan drivas effektivt. Därvid kan de värdefulla erfarenheter som kommit fram genom frikommunförsöken utnyttjas. 1 sammanhanget finns särskilt skäl alt granska de gränser som i dag gäller pä den kommunala avgiftsfinansie­ringens område. Slat-kommunberedningen har lämnat förslag (Ds C 1984:6) som underlättar användningen av kommunala avgifter samtidigt som del framtvingar en noggrann prövning av avgifternas tillåtlighet ur fördelningspolitisk synpunkt. Jag avser alt återkomma lill regeringen i denna fråga, sedan jag har tagit del av remissinstansernas synpunkter.

En översyn av styrsystemet på skolområdet kommer att göras inom slat-kommunberedningen med hjälp av en särskild skolgrupp. Vidare kommer jag efter alt ha samrått med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] att föreslå regeringen att inleda överväganden om formerna för samspelet mellan stat och kommun pä hälso- och sjukvårdsområdet. Detta bör ske genom bildandet av en särskild hälso- och sjukvårdsgrupp inom beredningen. Jag avseratt i dessa frågor dock först samråda med företrädare för de kommunala huvudmän­nen.

7    Delaktighet i samhällsverksamhet kommunal demokrati

Under de senaste tio åren har riksdagen fattat beslut om en rad reformer som har påverkal förutsättningarna för den kommunala demokratin. Syftet med de beslutade reformerna har i stor utsträckning varit all stärka den representativa demokratin. Detla har skett främst genom ändringar i den kommunala organisationen och förbättringar av de förtroendevaldas ar­betsvillkor. Genom l.ex. lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommu­nerna (omlryckl 1979:1167, ändrad senast 1983:304) har nya möjligheter öppnats för allt flera alt delta i samhällsarbetet.

De hittillsvarande åtgärderna har emellertid inte löst alla problem. Allt­för få deltar ännu i kommunall politiskt arbele. Del är fortfarande svårt all rekrytera lill många förtroendeuppdrag. Många medborgare känner dislans lill kommunen, dess förvaltning och dess politiska företrädare.

Del är därför viktigt all pröva nya vägar alt ytterligare fördjupa den kommunala demokratin och därmed samhällsverksamhetens folkliga för­ankring. Av vad jag sagt i del föregående framgår dessutom alt en förstärk­ning av medborgarnas aktivitet i kommunalpolitiken spelar en vikiig roll i ansträngningarna alt bättre anpassa samhällets service lill medborgarnas krav.

Ett betydande ansvar för utvecklingsarbetet på den kommunala sektorn har lagts på 1983 års demokraliberedning (C 1983:03). Beredningen har 

4   Riksdagen 1984/85. 1 saml. Nr 202

Skr. 1984/85:202

50

bl. a. fält i uppdrag att dels studera och analysera problem och hinder som kan finnas för medborgarna alt delta i samhällsarbetet, dels lägga fram idéer och förslag om hur ett förändringsarbele kan bedrivas som syftar lill alt öka medborgarnas och de politiska partiernas möjligheler lill aktiv medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten.

7.1      Kommunalt förnyelsearbete i dag

1 ett stort antal kommuner och i nästan alla landstingskommuner pågår ett omfattande förnyelsearbete. Vikliga huvudlinjer i utvecklingen är föl­jande.

o Förändringar i det kommunala styrsystemet - decentraliserad förtroen-demannaorganisalion, l.ex. kommundelsnämnder.

o Decentralisering av ekonomiskt ansvar och ansvar för verksamhetens praktiska utformning till de anställda, som direkt möter dem som utnytt­jar de kommunala tjänsterna.

o Försök med brukarinflytande inom barnomsorg, äldreomsorg, skola, fritids- och kulturverksamhet.

o Program för information och tillgänglighet. Förbättrad tillgänglighet ge­nom uppbyggnad av ADB-system och annan teknisk utveckling.

o Program för bättre service.

Det finns således i dag en stark förändringsvilja i många kommuner och landstingskommuner. Tusentals anställda och förtroendevalda arbetar i dag intensivt för en mer medborgarinriktad och effektiv kommunal verk­samhet.

7.2      Behov av sektorsövergripande organisation

En snabb och omfattande utbyggnad av den kommunala verksamheten medförde en sektorisering av denna. Under senare år har del blivit alltmer uppenbart alt den organisatoriska sektoriseringen kan få negativa verk­ningar. Seklorsindelningen svarar inte alltid mot den enskildes behov. Den kan försvåra en rationell användning av de tillgängliga resurserna. För de förtroendevalda är del ofta svårt att finna helhetslösningar på lokala pro­blem.

Genom den förut nämnda lagen om vissa lokala organ i kommunerna finns det möjlighet för kommunerna alt decentralisera förvaltning och verkställighet lill sektorsövergripande kommundelsnämnder. För lands­tingskommunernas del införs en sådan möjlighet fr.o.m, den 1 januari 1986 genom lagen (1985: 127) om särskilda organ i landstingskommunerna.

I dessa nämnder kan förtroendevalda och anställda utveckla samord­ning, samarbete och helhetssyn grundad på kunskaper om såväl de egna resurserna som människors behov och önskemål över sektorsgränserna.

Skr. 1984/85:202

51

Arbetet i kommundelsnämnder ger också en möjlighet att vitalisera arbetet i partiernas lokala organisationer. De undersökningar som hittills gjorts har pekat mol att det blivit enklare för medborgarna all ta kontakt med de anställda i kommunen och få hjälp.

En viktig förutsättning för att verksamheten med kommundelsnämnder skall kunna vidareutvecklas är att kommunerna får större frihet än i dag att organisera sin egen nämndverksamhet. Det gäller även den del av den kommunala verksamheten som staten reglerar, dvs. socialtjänsten, skolan, byggandet och miljöskyddet.

Det är samtidigt viktigt att understryka att kommundelsnämnder inte kan lösa alla problem och att de inte överallt kan spela samma centrala roll i utvecklingsarbetet. Andra insatser för decentralisering måste också kun­na väljas. Förutsättningarna för kommunal verksamhet är så varierande att ingen enskild organisatorisk lösning kan få bli allenarådande. Den särskil­da lagstiftning för frikommunerna som riksdagen beslutat (prop. 1983/84: 152, KU 32, rskr 368) ger dessa kommuner myckel stor frihet att själva bestämma över organisationens utformning. Frikommun­försöket fär visa om några väsentliga nackdelar uppstår av detta.

7.3 En samlad överblickbar kommunallag

Den nu gällande kommunallagen trädde i kraft den 1 juli 1977. Den anger grunddragen för den kommunala organisationen och de kommunala arbets­formerna och innehåller också vissa grundläggande bestämmelser om kommuninvånarnas insyn och medverkan i den kommunala verksamhe­ten. Den syftade till att skapa en mera enhetlig reglering av den kommuna­la och landstingskommunala verksamheten. Trots strävanden att samla de grundläggande bestämmelserna för kommunerna och landstingskommu­nerna i en enda lag finns det vid sidan av kommunallagen en mycket omfattande lagstiftning om den kommunala verksamheten. Lagstiftningen blir därför svår att överblicka.

Flera utredningsförslag med i sig välmotiverade författningsförslag har lagts fram under senare tid. öm de nu förverkligas, påverkas det kommu­nalrättsliga regelsystemet ytterligare. Lagstiftningen kan bli osystematisk och vålla osäkerhet hos allmänheten, förtroendevalda och tjänstemän.

Demokraiiberedningen har därför fått i uppdrag att redovisa en principi­ell uppläggning av en helt ny kommunallag. Följande utgångspunkter bör prägla denna nya lag. c Lagstiftningen bör vara så utformad att den direkt kan användas av de

förtroendevalda i deras arbete. o En framtida lagstiftning bör ge kommuner och landstingskommuner stor

frihet alt organisera sin verksamhet. Den helhetssyn som alltmer styr

den kommunala verksamheten och som medför alt gränserna mellan

olika sektorer blir mindre skarpa bör prägla lagstiftningen.

Skr. 1984/85:202

52

o En ny kommunallag bör medge smidiga förändringar i organisationen och verksamhetsformerna.

o En ny kommunallag bör utformas så all viktiga principer för kommunal verksamhet framgår av lagen. Den bör utgöra själva grunden i regelsys­temet. Den bör därför mer än i dag ange ramarna för hela den kommuna­la verksamheten.

o En vikiig uppgift blir att överväga vilka regler som skall las in i kommu­nallagen och vilka som bör ha sin plats i andra lagar. Även skilda former av speciallagstiftning påverkas därför av arbetet.

7.4       Nya former för medborgerligt deltagande i kommunal verksamhet

Jag har tidigare redovisat behovet av åtgärder pä flera olika områden för att stärka brukarnas ställning. I både kommuner och landstingskommuner pågår olika försök med brukarinflytande. Skälen för detla arbete har jag redovisat i del föregående.

Demokraiiberedningen har i uppdrag att föreslå åtgärder i syfte att öka medborgarnas direkta inflytande och delaktighet i de delar av samhälls­verksamheten som de kommer i direkt beröring med. Del kan gälla l.ex. eleverna i skolan, föräldrarna pä daghemmen, patienterna i sjukvården, pensionärerna i servicebostäderna, de anhöriga lill äldre och sjuka samt hyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen.

Beredningen har lämnat delbeiänkandena (SOU 1984:83) Folkstyret i kommunerna. Medverkan - delaktighet - ansvar och (SOU 1984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmed verkan.

I dessa betänkanden har beredningen behandlat frågan om brukarnas inflytande i kommunal verksamhet. Beredningen redovisar hur detta kan ordnas inom barnomsorgen, skolan, frilids- och kulturområdet, sjukvården och äldreomsorgen. Metoder och former för ökat brukarinflytande skall övervägas i beredningens fortsalla arbele.

Beredningen har också i uppdrag att mer samlat la upp frågan om elevers och föräldrars inflytande, delaktighet och ansvar i skolan. En särskild arbetsgrupp har tillsatts inom beredningen för dessa uppgifter.

Beredningen planerar all redovisa förslagen i ett slutbetänkande under sommaren 1985. Jag avser att därefter lägga fram förslag om särskilda åtgärder som skall stärka brukarnas ställning i kommuner och landstings­kommuner.

7.5       Att utveckla och förändra de förtroendevaldas och de anställdas roller

Jag kommer särskilt all uppmärksamma förhållandet mellan brukarnas ställning och den representativa demokratin. Enligt min mening innebär en förstärkt ställning för dem som utnyttjar samhällelig service inte något hinder för all också utveckla de traditionella formerna för kommunal

Skr. 1984/85:202

53

verksamhet. Tvärtom menar jag att partier, organisationer, kommunala nämnder och förvaltningar kommer all vitaliseras av alt brukarnas röst hörs starkare.

Den snabba utveckling som pågår i kommuner och landstingskommuner med inriktning på höjd effektivitet, bättre service, decentraliserad organi­sation samt ökad valfrihet och stärkt inflytande för medborgarna innebär att både de förtroendevalda och de anställda måste ändra sina roller. Personalens medverkan är av stor betydelse för en framgångsrik utveck­ling av den kommunala verksamheten. Del är därför värdefullt att perso­nalorganisationerna arbetar aktivt med effektivitets- och servicefrågorna.

Ökat brukarinflytande medför aU traditionella yrkes- och politikerroller behöver förändras. Det är således i dag inte ovanligt att personal upplever den kommunala administrationen som ell hinder; de anser alt den inte är tillräckligt inriktad på all ge stöd och service till den verksamhetsansvariga personalen.

Ett uttryck för att denna iakttagelse inte helt saknar grund är beskriv­ningar som visar att den centrala administrationen i kommuner och lands­tingskommuner detaljstyr mycket av ekonomi och arbetsorganisation. De­centralisering medför all de som är ansvariga för verksamheten på lägre nivåer också får ett betydande ekonomiskt ansvar och ett mera direkt eget ansvar för alt genomföra de mål som kommunens politiska organ fastslagit.

Ett omfattande arbete pågår i många kommuner och landstingskommu­ner med inriktning på en inomkommunal decentralisering.

En utveckling av den kommunala verksamheten med en ökad grad av decentralisering och inslag av brukarmedverkan innebär samtidigt alt den politiska styrningen måste förändras i riktning mol ett starkare inslag av målstyrning. En förutsättning för alt ge de anställda och de förtroende­valda i de lokala nämnderna ett ökat ansvar är all de får en fördjupad kunskap om de politiska intentionerna. Liksom inom stora statliga myndig­heter pågår därför inom flera kommuner och landstingskommuner ett arbele med utvecklad målstyrning.

7.6 Frivillig samverkan kring samhällsfrågor som alternativ till kommunali-sering

En satsning på en frivillig samverkan genom folkrörelser och förenings­liv är en viktig del i ett fortsatt samhällsbyggande. Det pågår i dag en förnyelse av föreningslivets medverkan i samhällsarbetet. Den kooperati­va idén har börjat spridas till nya områden. Många lokala föreningar tar initiativ lill insatser som skapar gemenskap, engagemang och lust alt påverka boende- och arbetsmiljöer.

Föreningsliv ger optimism och framtidstro åt människor i avfolkningsho-lade samhällen och ger trygghet och gemenskap åt människor som är på väg att bli utslagna. Del finns ingen motsättning mellan folkrörelserna och

Skr. 1984/85:202

54

ett välfärdssamhälle som i stor utsträckning bygger på verksamhet i offent­lig regi. 1 ett reformarbete som syftar till att göra människorna mer delakti­ga i det fortsatta samhällsbyggandet - inte minst på det lokala planet - är ett aktivt föreningsliv väsentligt.

Demokratiberedningen skall överväga hur det lokala föreningslivet, på dess egna villkor, skall spela en störte roll i samhället och därmed också samverka med kommunerna för alt tillgängliga resurser skall kunna utnytt­jas bättre och för att de kunskaper och erfarenheter som finns inom folkrörelserna skall kunna las till vara i större utsträckning.

I detta sammanhang är del angeläget all överväga hur samarbetet mellan folkrörelserna och kommunerna kan utvecklas med hänsyn till folkrörel­sernas speciella förutsättningar och villkor. Ett annat område som är viktigt är konstruktionen av bidragssystem för folkrörelsernas verksam­het.

Samhällets bidragssystem till folkrörelserna bör göras enklare, mindre byråkratiskt och mer effektivt. Därigenom blir det i ökad utsträckning möjligt för folkrörelsernas egna demokratiska organ att planera och priori­tera den egna verksamheten. Bidragssystem bör stimulera till generations­samverkan, decentralisering, utåtriktad social verksamhet och ideell verk­samhet. Möjligheterna all nå nya grupper bör ges särskild vikt.

Folkrörelserna har traditionellt haft åtskilliga uppgifter som i dag be­döms bättre kunna hanleras direkt av kommunala organ. Mycket av det som folkrörelserna kämpat för och förverkligat är i dag självklara delar av den offentliga sektorn.

Verksamheten har inte sällan utvecklats därhän, att den krävt specialut­bildad personal för sin skötsel. Eftersom folkrörelsernas verksamhet byg­ger på medlemsaktivitet, har de jämfört med kommunerna känt sig mer främmande för all anställa specialister. Därför har del ansetts lämpligare alt kommunala organ med resurser för personaladministration tagit över.

Kraven på kontinuitet har därför också talat för att bedriva olika verk­samheter i kommunal regi.

Ett annat skäl till ett minskande folkrörelse-engagemang har varit att kraven på verksamhetens omfattning blivit så stora all man inte ansett sig kunna förvalta en så stor del av den kommunala budgeten utanför kommu­nens direkta ansvar.

Självfallet har det också varit viktigt, att den kommunala servicen ut­vecklats så starkt att den kommit all beröra praktiskt taget alla människor i deras dagliga liv. En huvudsakligen folkrörelsebaserad verksamhet på exempelvis kultur- eller fritidsområdet kan under sådana omständigheter medföra krav pä alt organisationerna kraftigt skall tona ner eller helt utplåna sin egenart för att inte av ideologiska skäl hindra någon alt utnyttja den allmänna verksamhet som drivs i organisationsregi.

Enligt min mening finns del en risk för att den här antydda utvecklingen kan ha gått för långt. Det bör gå att utveckla folkrörelseverksamheten som komplement till befintlig kommunal verksamhet.

Skr. 1984/85:202

55

Ell samarbete mellan folkrörelserna och kommunerna kan medföra en ökad valfrihet för dem som utnyttjar kommunala tjänster, ett vidgat enga­gemang från medborgarnas sida och en vitalisering av verksamheten. Det finns därför starka skäl alt stödja ell sådant samarbete.

8   Utveckling av den statliga personalpolitiken

8.1 Allmänt

Den utveckling av statsförvaltningen som jag har redovisat ger nya förutsättningar också för statens roll som arbetsgivare. Endast om de anställda är aktiva och engagerade kan vi genomföra den förnyelse och förändring av den offentliga sektorn som vi nu slår inför. Del gäller inte minst de arbetstagare som i sitt dagliga arbete utför de samhälleliga tjäns­terna till medborgarna. Den statliga arbetsgivarpolitiken har därför som en viktig utgångspunkt att ta till vara de anställdas kreativitet och vilja att positivt medverka till förbättringar av den statliga verksamheten.

Staten måste som arbetsgivare eftersträva en personalpolitik som leder lill samhällsekonomisk balans, effektivitet, god service, arbetslivels demo­kratisering och väl fungerande personalförsörjning. Överväganden kring dessa mål redovisades första gången för riksdagen i budgetpropositionen 1984 (prop. 1983/84: 100 bil. 15 s. 17, KU 24, rskr 244; s. 132, AU 14, rskr 177). Jag framhöll då all personalpolitiken bör utformas så, all den blir ett stöd för alt genomföra förändringarna av statsförvaltningen. Personalpoli­tiken bör alltså vara ett effektivt styrmedel som kompletterar styrningen med bl. a. budget och organisationsutformning. Flera viktiga ställningsta­ganden har grundats på denna syn.

Lönepolitiken måste på det statliga området liksom för övrigt på arbetsmarknaden i sin helhet - utgå från kraven på samhällsekonomisk balans. Lönebildningen på den statliga sektorn och den offentliga sektorn i övrigt får betydelse för hela samhällsekonomin, både direkt genom sin inverkan på de offentliga budgeterna och indirekt som jämförelse för andra arbetsmarknadsseklorer. Det sagda kan självklart inte lasta ett ansvar för lönebildningen i samhället enbart på de statliga arbetsgivarna och de stats­anställdas fackliga organisationer.

1 arbetet med att uppnå de personalpolitiska målen spelar frågan om decentralisering en vikiig roll. Tiden före förhandlingsräitsreformen år 1965 (prop. 1965:60) präglades av en strävan all samordna och förenhetliga anställningsvillkoren för anställda inom olika statliga sektorer. Därigenom lades en grund för en likvärdig behandling av alla statsanställda. Statstjäns­tens villkor blev klarare än anställningsvillkoren inom andra sektorer. Omotiverade skillnader kunde elimineras.

De stora grundläggande kollektivavtal som träffades mellan parterna i

Skr. 1984/85:202

56

anslutning till förhandlingsräitsreformen kom därför också att gälla för statsförvaltningen i dess helhet. Detta har inneburit fördelar. Kravet på likabehandling och rättvisa har i hög grad kunnat tillgodoses.

Men strävan efter samordning och enhetlighet har också inneburit nack­delar. Dagens statsförvaltning är så mångfasetterad att ambitionen att vidmakthålla ett i princip totalt samordnat regelsystem leder till betydande problem. Regelsystemet skapar alltför små möjligheter till anpassning lill skillnader i olika verksamheter. Det ger dålig motivation för verksledning­arna att aktivt utöva sin arbetsgivarroll och är genom sin komplexitet dyrbart att hanlera. Därtill kommer avsevärda problem för personalför­sörjningen genom att en anpassning lill lönenivåer och förmånsnivåer utanför statsförvaltningen blir svårgenomförbar.

En viktig färdriktning för staten som arbetsgivare bör därför vara att bättre anpassa del närmare innehållet i anställningsvillkoren till de skilda förhållanden som råder inom olika delsektorer av statsförvaltningen. De mål som jag har ställt upp bör därför nås genom en väsentligt mer decentra­liserad arbetsgivarfunktion än dagens.

Också i fortsättningen bör vissa allmänna principer för statens personal­politik komma lill uttryck i regler som gäller för hela statsförvaltningen. Grundläggande avtal om förändringar i den allmänna förtjänstnivån, om kvaliteten i de särskilt centrala delarna av anställningsvillkoren (såsom sjuklön och anställningstrygghet) liksom i medbestämmandet - för att nämna några exempel - bör vara lika för hela statsförvaltningen.

En decentralisering av arbetsgivaruppgiflerna måste genomföras gemen­samt med de statsanställdas fackliga organisationer. Hänsyn måste tas lill olika starka behov av decentralisering inom olika områden liksom lill de lokala parternas beredskap all gradvis axla ell större inflytande och an­svar. Takten i decentraliseringen måste också anpassas lill de anställdas beredskap att acceptera sådana olikheter som är en naturlig följd av alt de lokala parterna får ett större inflytande. En decentralisering av arbetsgi-varuppgifterna kräver också på sina håll en stärkt kompetens hos ansvari­ga arbetsledare på alla nivåer. Delta bör uppmärksammas i den interna personalutbildningen.

Jag har tidigare berört frågan om ökad långsiklighet i den ekonomiska planeringen för myndigheterna och om större frihet för myndigheterna att besluta om interna frågor inom givna ekonomiska ramar. En förändring med denna inriktning - i förening med ett ökat lokalt ansvar för arbetsgi­varfrågorna kan aktualisera en ändrad ordning för hur myndigheterna skall kompenseras för kostnadsökningar till följd av avtal.

En övergång till ell syslem med fleråriga ekonomiska ramar och möjlig­heler till överföringar mellan budgetåren skulle öka möjligheterna för enskilda myndigheter att ta ansvar som arbetsgivare bäde lokalt och i sina kontakter med SAV. En omläggning av denna typ kräver dock ytterligare analyser.

Skr. 1984,/85:202

57

Förändringar av den statliga personalpolitiken skall liksom hittills åstad­kommas inom ramen för ett förhandlingssystem som så långt det är möjligt med hänsyn till statens särart - ger de statsanställda som part en ställning som är likvärdig med andra gruppers. Från denna utgångspunkt är det av stor vikt alt slå vakt om de statsanställdas förhandlingsrätt och konfliklrätl. Den tydligare arbetsgivarroll jag förespråkar är endast möjlig i en situation där parterna pä den statliga arbetsmarknaden är jämbördiga.

Förhandlings- och konfliklrätten inom den offentliga sektorn reser alltid två principiella frågor. Den ena handlar om gränsdragningen mot den politiska demokratin, den andra om skyddet mot samhällsfarliga kon­flikter. Vårt system bygger på att parterna tar ett gemensamt ansvar för att förhandlings- och konfliklrätten inte kommer i konflikt med andra samhäl­leliga värden. Denna ordning bör fortsätta.

8.2      Personalförsörjning

Det ligger i hela samhällets intresse all staten kan rekrytera, utveckla och behälla personal som väl motsvarar de krav som ställs i fräga om kompetens, effektivitet, rättssäkerhet och service.

Under 1960- och 1970-talen, då den offentliga sektorn snabbt byggdes ul, kunde behoven av kompetensutveckling i samband med reformer och andra förändringar i stor utsträckning tillgodoses genom nyrekrytering i kombination med personalökning. I dag är situationen en annan. Nya åtaganden och behov av ny kunskap kan inte längre mötas med ökade personalresurser. Flertalet myndigheter måste för lång lid framöver plane­ra för minskade eller i bästa fall oförändrade kostnadsramar.

Samtidigt ökar specialiseringen och behovet av nytt yrkeskunnande inom många områden. Den tekniska och administrativa utvecklingen går snabbt, bl. a. till följd av utvecklingen inom områden som elektronik och ADB. Förnyelsen av samhällssektorn och utvecklingen av den offentliga servicen kräver i vissa fall en ändrad kompelens och ett annat yrkeskun­nande hos de anställda. Det är därför viktigt all vidareutveckla metoder som gör del möjligt för regeringen att följa statsförvaltningens personalbe­hov - kvantitativt och kvalitativt.

8.3      Personalrörlighet och personalutveckling

Mot denna bakgrund är enligt min mening en ökad satsning pä systema­tisk personalutveckling nödvändig. En sådan utveckling kan endast ge­nomföras i kombination med åtgärder för alt stimulera och underlätta rörligheten mellan olika arbetsuppgifter både inom och mellan statliga myndigheter och mellan statsförvaltningen och andra delar av arbetsmark­naden.

Jag avser, som ett resultat av överläggningar som jag har haft med de

Skr. 1984/85:202

58

statsanställdas huvudorganisationer i bl. a. dessa frågor, alt senare föreslå regeringen att uppdra åt SAV att tillsammans med huvudorganisationerna se över de beslämmelser som påverkar rörligheten inom och mellan myn­digheterna och mellan statsförvaltningen och andra arbetsmarknadssek­lorer. Vikliga frågor i detla sammanhang är personalutvecklingsinsatser vid större förnyelse- och förändringsarbeten, t. ex. införande av ny leknik. Under översynsarbetet bör SAV hålla nära kontakt även med SAMN, SIPU och AMS. Syftet bör vara all arbetet skall leda fram lill ett kollektiv­avtal.

Treåriga planeringsperioder för myndigheiernas förvaltningskostnads-anslag ger fördelar också för personalplanering. Genom den ökade fram­förhållningen kan myndigheterna bättre planera och genomföra systema­tiska åtgärder för personalrörlighet. För att tillgodose behovet av slöd lill de enskilda myndigheterna i dessa frågor har SIPU pä regeringens uppdrag utvecklat alternativa modeller för individuell systematisk personalutveck­ling, baserad på återkommande personalutbildning i kombination med planerad rörlighet.

8.4 Decentralisering och regelförenkling

Personalpolitiken inom statsförvaltningen regleras dels genom offenllig­rällsliga regler såsom lagar och förordningar, dels genom regler i kollekliv-avtal.

Förändringar i riktning mot en mer sektoriserad eller "branschanpas-sad" ramslyrning förutsätter att reglerna förenklas såväl till sin innehålls­mässiga uppbyggnad som språkligt, och att arbetsgivarverkels roll som samordnare och rådgivare i förhållande lill myndigheterna betonas star­kare och att verket ökar sina insatser för information och utbildning.

Möjligheterna all nå resultat hänger självfallet samman med all stora delar av del personalpolitiska regelsystemet vilar på kollektivavtal mellan staten och de statsanställdas huvudorganisationer. Förenklingar av större omfattning eller med materiellt innehåll torde i första hand få knytas lill avtalsrörelserna. Detta ulgör dock enligt min uppfattning ingen avgörande olägenhet. Förberedelsearbete i form av bl. a. regelöversyner och delege­ring inom ramen för träffade avlal bör ändå bedrivas kontinuerligt av arbetsgivarverket i samverkan med myndigheterna.

Del är heller ingenting som hindrar all parterna, liksom hittills, gemen­samt ser över olika ämnesområden under pågående avtalsperioder som förberedelse för senare avlalsreglering. Av vad som har framgått vid mina överläggningar med de statsanställdas huvudorganisationer är ett ökat lokalt inflytande över personalpolitiken i grunden ingen parlskiljande frå­ga.

Kollektivavtalen svarar emellertid inte ensamma för komplexiteten i den statliga personalpolitiken. Staten som arbetsgivare förfogar ensidigt över författningarna. Dessa ses f. n. över och regeringen har redan beslutat ett

Skr. 1984/85:202

59

anlal förenklingar, l.ex. i frågor om sjukfrånvaro, tjänstledighet, arbets-handikapp och deltid. Detta förenklingsarbele bör fortsätta. Strävan bör vara alt myndigheterna själva i stor utsträckning bl. a, fär inrätta och tillsätta tjänster. 1 linje med detta synsätt bör även myndigheternas in­struktioner ses över.

Regeringen har vidare gett arbetsgivarverket i uppdrag att inför kom­mande avtalsförhandlingar se över innehållet i kollektivavtalen i syfte att begränsa antalet avtal och förenkla innehållet, göra avtalsstrukturen mer hanterlig och anpassa avtalen sektorsvis till förhållandena inom bl. a. af­färsverken, försvaret, den allmänna civilförvaltningen samt utbildnings-och skolväsendet. Översynen skall inriktas på alt delegeringen av arbetsgi­varfunktionen lill myndigheterna på sikt skall öka väsentligt. På kort sikt bör vissa delegeringar kunna genomföras genom en vidgad tillämpning av de s. k. arbelsgivarventilerna i redan träffade avlal. Syftet är att detta skall ske utan all de anställdas partsförhällande försämras. Vidare skall avtals­språket moderniseras och göras mer begripligt.

Inom arbetsgivarverket bedrivs f.n. ett internt organisationsarbete som syftar till att utveckla verkets förhållande till myndigheterna och att anpas­sa verksamhet, arbetsformer och personalstruktur till en väsentligt mer decentraliserad och "kundorienterad" arbetsgivarfunktion. Stor vikt läggs därvid vid uppgiften all biträda enskilda myndigheter och grupper av myndigheter med vägledning och slöd. En annan vikiig utgångspunkt är strävan att anpassa avtalsstrukturen lill de särskilda förutsättningar som gäller för olika sektorer inom den statsunderstödda verksamheten. Mot denna bakgrund bör enligl min mening även styrelsefunklionen för arbets­givarverket ses över.

Jag avser att med utgångspunkt i vad jag nu har anfört inom kort föreslå regeringen alt återkomma till riksdagen med en proposition om den statliga personalpolitiken. Min avsikt är alt i del sammanhanget närmare behandla frågor om bl. a. personalförsörjning, personalrörlighet och personalutveck­ling, meritvärdering, vissa frågor om arbetshandikappade, decentralisering och regelförenkling, en fördjupad arbelslivsdemokrati och frågor om del fortsalla jämställdhetsarbetet inom statsförvaltningen. Propositionen be­räknas kunna lämnas under maj 1985.

9   Hemställan

Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle all ta del av vad jag har anfört i del föregående.

10  Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Skr. 1984/85:202

60

Innehåll

Skrivelsen  ,....................................................................... 

..... 

1

Skrivelsens huvudsakliga innehåll   .................................. 

1

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 april 1985    ...

2

1   Inledning .................................................................... 

2

1.1  Avvägningen centralt/lokalt   ............................... 

..... 

4

1.2

Ekonomiska ramar och effektivitetskrav i den offentliga sektorn             

6

1.3

Eu samlat program för den offentliga sektorn    .. 

..... 

8

2   Service och valfrihet i den offentliga sektorn .............. 

9

2.1

Privata alternativ?   .............................................. 

10

2.2

Privatisering på kommersiella villkor: två modeller        

12

2.3

Förbättringar av valfrihet och service inom den offentliga sektorn          

15

2.4

Barnomsorg    ....................................................... 

17

2.5

Utbildning   ........................................................... 

18

2.6

God vård på lika villkor   ....................................... 

... 

19

2.7

Valfrihet för äldre och handikappade   ................. 

... 

20

2.8

Valfrihet i boendet  ............................................... 

... 

21

2.9

Service från statliga myndigheter m.fl................... 

... 

22

2.10

Service vid affärsverken  ...................................... 

24

3   Medborgaren i centrum   ............................................. 

.. 

25

3.1

Rättssäkerheten stärks   ..................................... 

.. 

26

3.2

Färre och enklare regler   .................................... 

29

4   Regeringens förhållande till sina myndigheter   .......... 

... 

31

4.1

Allmänna utgångspunkter .................................... 

... 

31

4.2

Minskad detaljreglering    ..................................... 

... 

32

4.3

Aktivare styrning av verksamhetsinriktningen  .... 

... 

33

4.4

Ökad långsiklighet bättre uppföljning och utvärdering  ..

34

4.5

Fortsatta effektivitets- och servicekrav   .............. 

... 

35

4.6

Förhållandel lill affärsverken    ............................. 

... 

36

4.7

Ökat utnyttjande av stabsorganen    ................... 

... 

36

4.8

Aktivare utnämningspolitik - chefsutbildning  ....... 

... 

36

5   Arbetet inom de statliga myndigheterna   ................... 

.. 

37

5.1

Ledningen av myndigheterna    ........................... 

37

5.2

Verksamhetsutveckling vid de statliga myndigheterna   ,..,

38

5.3

Decentralisering av statlig verksamhet    ............. 

43

6   Förhållandet stat-kommun    ....................................... 

.. 

43

6.1

Principer för statens förhållande lill kommunerna 

.. 

43

6.2

Samspelet mellan stat och kommun   .................. 

.. 

44

6.3

Erfarenheter av översyn av statliga myndigheters reglering

av kommunal verksamhet    ................................. 

.. 

45

6.4  Ändrade former för statlig styrning av kommunerna    

46

Skr. 1984/85:202

7   Delaktighet i samhällsverksamhet - kommunal demokrati    ,, , ,

49

7.1

Kommunall förnyelsearbete i dag  ...................... 

... 

50

7.2

Behov av sektorsövergripande organisation   .... 

... 

50

7.3

En samlad överblickbar kommunallag  ................ 

... 

51

7.4

Nya former för medborgerligt deltagande i kommunal verk­samhet         

52

7.5

Alt utveckla och förändra de förtroendevaldas och de an­ställdas roller              

52

7.6

Frivillig samverkan kring samhällsfrågor som alternativ lill kommunalisering       

53

8   Utveckling av den statliga personalpolitiken   ............ 

55

8.1

Allmänt   .............................................................. 

55

8.2

Personalförsörjning   .......................................... 

57

8.3

Personalröriighel och personalutveckling   .......... 

57

8.4

Decentralisering och regelförenkling   ................. 

58

9   Hemställan   ............................................................... 

59

10   Beslut........................................................................ 

59

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1985