Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1978/79:215

Regeringens proposition

1978/79:215

I

med förslag till lagstiftning om gränsövervakning;

beslutad den 5 april 1979.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll denna dag.

På regeringens vägnar

OLA[REDACTED_EFTERNAMN]

SVEN[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås alt den gränsövervakningskungörelse (1944:728) som utfärdades under andra världskriget ersätts av en bered­skapslag om gränsövervakningen i krig m. m.

Den nya lagen föreslås reglera polisens, tullens och försvarsmaktens gränsövervakningsverksamhel under krig, krigsfara eller sådana utomor­dentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Vidare ges regler om befogenheterna för den personal som deltar i gränsövervakningen. Följdändringar föreslås i bevaknings­kungörelsen (1940: 383) och utlänningslagen (1954:193).

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1980.

1    Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 215

Prop. 1978/79:215

2

1    Förslag till

Lag om gränsövervakningen i krig m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Kommer riket i krig, skall den övervakning av samfärdseln över ri­

kets gränser som ankommer på polis- och tullväsendet samt försvarsmak-

len samordnas i de avseenden som anges i 2 §.

Är riket i krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. får rege­ringen föreskriva att gränsövervakningen skall samordnas i de avseenden som anges i 2 §.

Föreligger ej längre förhållande som avses i första eller andra styckel. skall regeringen föreskriva alt den samordnade gränsövervakningen skall upphöra.

Allmänna bestämmelser om samordnad gränsövervakning

2 § Samordning enligt denna lag skall ske av den gränsövervakning som

syftar till atl förhindra

1. brott mot rikets säkerhel och annan verksamhet lill fara för rikets för­

svar eller säkerhet.

2.

överträdelse av bestämmelsema om inresa till och utresa från Sveri­ge,

3.

införsel till eller utförsel från riket av gods, vars befordran kan med­föra fara för rikets försvar eller säkerhet.

3 § Länsstyrelsen ansvarar för gränsövervakningen och leder övervak­

ningen inom sitt län, i den mån annat ej följer av andra stycket. Gränsöver­

vakningen skall samordnas såväl mellan de olika gränsövervakningsorga-

nen inom länet som i förhållande lill övervakningen i angränsande län och

lill andra berörda civila och militära myndigheters verksamhet.

Inom säkerhetsområde som avses i 3 § första stycket lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m. ankommer ansvaret och ledningen för gränsövervakningen på vederbörande befälhavare inom försvarsmakten, om regeringen ej förordnar annal.

4 § Länsslyrelsen skall förordna en eller flera gränsövervakningschefer

att ulöva den omedelbara ledningen av den gränsövervakning som länssty­

relsen ansvarar för. Gränsövervakningschefs verksamhetsområde besläms

av länsslyrelsen.

När befälhavare inom försvarsmakten enligt 3 § andra stycket ansvarar för och leder gränsövervakningen, är denne gränsövervakningschef ulan särskilt förordnande. Han får överiåla åt underiydande befäl att helt eller delvis fullgöra gränsövervakningschefs uppgifter.

5 § Den personal som skall fullgöra gränsövervakningen (gränsövervak-

ningspersonalen) tas ut bland polispersonal, annan passkontrollpersonal

inom polisväsendet, tullpersonal samt personal ur försvarsmaktens enhe­

ter enligt den organisationsplan som anges i 11 §. För tullverkets kustbe­

vakning gäller därvid särskilda föreskrifter.

Prop. 1978/79:215

3

Gränsövervakningspersonalens befogenheter

6 § För ändamål som avses med den samordnade gränsövervakningen

får den som tillhör gränsövervakningspersonalen (gränsövervakningsman)

1. anmoda resande eller annan person atl visa pass eller annan legilima­

tionshandling samt att i övrigt lämna de upplysningar och förete de hand­

lingar som bedöms nödvändiga för övervakningsverksamheten.

2. konlrollera varutrafik saml undersöka transportmedel och lagerlokal

eller annat utrymme som nylQas i samband med varutratiken med samma

befogenheter som vid tullkontroll tillkommer tullQänsteman enligt tullagen

(1973: 670) och med stöd därav meddelade bestämmelser.

7 § När beslut av polismyndighet eller polisman ej utan fara kan avvak­

tas, har även annan gränsövervakningsman än polisman dennes befogen­

het atl

1. gripa den mot vilken skäl förekommer till anhållande för spioneri, sa­

botage eller annan brottslig verksamhet lill fara för rikets försvar eller sä­

kerhet.

2.

verkställa beslag, göra husrannsakan samt företaga kroppsvisitation och kroppsbesiktning vid misstanke om sådan brottslig verksamhet som avses vid 1,

3.

tillfälligt omhändertaga den som enligt utlänningslagstiftningen får las i förvar av polismyndighet.

Alt gränsövervakningsman får gripa den som har begått brott, vara fäng­else kan föQa, och som träffas på bar gärning eller flyende fot och den som är efterlyst för brott samt atl beslag får läggas på föremål som därvid på­träffas, följer av 24 kap. 7 § andra stycket och 27 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken.

Gränsövervakningsman får, även om förutsättningar för beslag ej före­ligger, hålla kvar gods vars befordran skulle medföra uppenbar fara för ri­kets försvar eller säkerhet.

Gränsövervakningsman, som har vidtagit annan åtgärd enligt denna pa­ragraf än kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, skall så skyndsamt som möjligt anmäla det lill sin förman. Del åligger förmannen alt omedelbart pröva om tvångsmedel, som ej redan har upphört, skall bestå. Finner den­ne att tvångsmedlet skall beslå, skall ärendet genast överlämnas till den åklagar-, polis- eller tullmyndighet eller den militära myndighei som har alt besluta om fortsatta ålgärder.

8

§ Om en skärpning av kontrollen av persontrafiken till eller från utlan­det med visst transportmedel eller för viss lidrymd anses oundgängligen nödvändig på någon plats inom länet, kan den länsstyrelse som har ansva­ret för gränsövervakningen förordna atl gränsövervakningsman får företa kroppsvisitation och kroppsbesiktning på var och en, som med sådant transportmedel eller under angiven tidrymd ankommer lill platsen från ut­landet eller avreser från platsen till utlandet. Samma befogenhet tillkom­mer gränsövervakningschef inom hans verksamhetsområde.

9

§ För att fullgöra Qänsteuppgift enligt denna lag får gränsövervak­ningsman tillgripa våld, dock endast när Qänsleuppgiflen ej kan lösas på annal sätl. Tillgrips våld skall den lindrigaste form som kan leda till det av­sedda resultatet användas. Våld får ej brukas längre än som är oundgängli­gen nödvändigt. Vid tillgripande av våld får skjutvapen eller annat hjälp­medel användas endast i den mån det är försvarligt med hänsyn till Qänste-uppgiflens syfte.

Prop. 1978/79:215

4

10 § Vad som föreskrivs i 69 §§ begränsar ej de befogenheter som en­ligt bestämmelser i annan författning tillkommer gränsövervakningsman i egenskap av polisman, tullQänsteman eller krigsman tillhörande försvars­makten.

Förberedande åtgärder

11 § För samordnad gränsövervakning enligt denna lag skall för varje län

finnas en organisationsplan. Sådan plan skall innehålla föreskrifter om

1.

hur verksamheten skall bedrivas,

2.

vilken polis-, passkontroll- och tullpersonal som skall avdelas för verksamheten och vilka militära enheter som skall medverka i denna,

3.

hur personalen skall utbildas och utrustas,

4.

vilken materiel som behövs för verksamhelen och vem som skall lill­handahålla den.

Organisationsplan upprättas och fastställs av länsslyrelsen. Innan pla­nen fastställs skall länsslyrelsen samråda med de myndigheter regeringen bestämmer.

Del åligger länsslyrelsen alt sörja för personalens utbildning och att i öv­rigt vidtaga de förberedelser som fordras för alt gränsövervakningen skall kunna samordnas enligt denna lag.

Slutbestämmelse

12 § Under förhållanden som avses i 1 § första eller andra slycket får re­

geringen genom förordning meddela de ytterligare föreskrifter om kontroll

och befogenheter vid gränsövervakning som finnes nödvändiga av hänsyn

till rikets försvar eller säkerhel.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1980, då gränsövervakningskungö-relsen (1944: 728) skall upphöra att gälla.

2   Förslag till

Lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940:383)

Härigenom föreskrivs atl 3 § bevakningskungörelsen (1940: 383) skall ha nedan angivna lydelse.

3

§'

Nuvarande lydelse

Föreslagen hdelse

Krigsman, vilken det åligger att

Krigsman, vilken del åligger att

bevaka anläggning, inrättning, far-

bevaka anläggning, inrättning, far­

tyg, luftfartyg eller område som

tyg, luftfartyg eller område som

skyddas enligt 1-3 §§ förenämnda

skyddas enligt 1-3 §§ förenämnda

lag (skyddsföremål), så ock polis-

lag (skyddsföremål), äger avfordra

man eller annan som fullgör sådan

envar som söker vinna tillträde till

bevakningsuppgift och därvid åt-

eller uppehåller sig inom skyddsfö-

njuter polhmans skydd och befo-

remålet uppgift om namn, födelse-

genhet,  äger avfordra envar som

tid och hemvist. Vad som har sagts

I Senaste lydelse 1960:378.

Prop. 1978/79:215

Nuvarande lydelse

söker vinna tillträde lill eller uppe­håller sig inom skyddsföremålet uppgift om namn, födelsetid och hemvist.

Kroppsvisitation och undersök­ning som avses i 10 § ovannämnda lag må, i den utsträckning som krä­ves för fullgörande av ålagd bevak­ningsuppgift, av bevakningsperso­nal som förut sagts utföras enligt närmare anvisningar av befälhava­re eller myndighet vilken har an­svaret för bevakningen av skydds­föremålet. Kroppsvisitation som är av mera väsenllig omfattning skall där förhållandena medgiva det verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro. Kroppsvisitation å kvinna må ej utan trängande skäl verkställas el­ler bevittnas av annan än kvinna el­ler läkare. Brev eller annan enskild handling som påträffas må allenast då särskilda omständigheter påkal­la det öppnas eller närmare under­sökas.

Föreslagen lydelse

nu om krigsman gäller också polis­man och den som ulan alt vara an­ställd inom polisväsendet har för­ordnals all ulföra polisbevakning saml gränsövervakningsman som avses i lagen (1979:000) om gräns­övervakningen i krig m. m.

Kroppsvisitation och undersök­ning som avses i 10 § ovannämnda lag må, i den utsträckning som krä­ves för fullgörande av ålagd bevak­ningsuppgift, av bevakningsperso­nal som förut sagts utföras enligt närmare anvisningar av befälhava­re eller myndighet vilken har an­svaret för bevakningen av skydds­föremålet. Kroppsvisitation som är av mera väsenllig omfattning skall där förhållandena medgiva del verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro.

Kroppsvisitation å kvinna må ej utan trängande skäl verkställas av annan än kvinna, läkare eller legiti­merad sjuksköterska. Vad som har sagts nu utgör dock ej hinder mot att i annan ordning företages så­dan ytlig kroppsvisitation som be­dömes nödvändig av säkerhetsskäl och som endast avser eftersökande av vapen eller annat farligt före­mål.

Brev eller annan enskild handling som påträffas må allenast då sär­skilda omständigheter påkalla del öppnas eller närmare undersökas.

Denna lag Iräder i kraft den 1 juli 1980.

Prop. 1978/79:215

6

3    Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1954:193)

Härigenom föreskrivs atl i utlänningslagen (1954:193)' skall införas en ny paragraf, 38 §, av nedan angivna lydelse.

38 § Alt polisman i vissa fall som avses i 35 § får omhändertaga ullän­ning i avbidan på beslut av polismyndighet föQer av 1 § lagen (1973: 558) om tillfälligt omhändertagande. I den mån utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyndighet eller med biträde av särskilt förordnad pass-kontrollant äger tullQänsteman och passkontrollant samma befogenhet som enligt nämnda bestämmelse tillkommer polisman att tillfälligt omhän­dertaga utlänning, dock med skyldighet atl så skyndsamt som möjligt an­mäla åtgärden lill polisman för prövning av frågan om omhändertagandet skall bestå.

Denna lag träder i krafl den 1 juli 1980.

Lagen omtryckt 1975:1358.

Prop. 1978/79:215

Utdrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-02-01

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Sven Ro­manus,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Huss, Rodhe,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], De[REDACTED_EFTERNAMN], Gabriel[REDACTED_EFTERNAMN], Tham, Bondestam

Föredragande: statsrådet Sven[REDACTED_EFTERNAMN]

Lagrådsremiss med förslag till lagstiftning om gränsövervakning

1    Inledning

Överbefälhavaren (ÖB) tillkallade år 1968 en särskild kontaktgrupp mel­lan olika myndigheter för frågor angående instruktion för krigsmaklen vid hävdande av rikels oberoende under allmänt fredstillstånd samt under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt (Kontaktgrupp IKFN). Under sin verksamhet har gruppen ägnat uppmärksamhet bl. a. åt frågan om behovet av en ny reglering av gränsövervakningen vid krig, krigsfara och liknande utomordentliga förhållanden. Genom skrivelse den 1 juli 1976 överlämnade ÖB till chefen för justitiedepartementet förslag lill författningar i ämnet, som hade upprättals av gruppen. 1 skrivelsen hem­ställdes atl ärendet skulle fullföljas av regeringen.

På grundval av bl.a. kontaktgruppens förslag har inom justitiedeparte­mentet upprättats en promemoria (Ds Ju 1978: 3) om gränsövervakning. Promemorian, som ocksä innehåller en redogörelse för gällande räll och nuvarande ordning i övrigl på området, bör fogas lill protokollet i della ärende som bilaga 1.

Efter remiss har yttranden över promemorian avgetls av justitiekanslern (JK), rikspolisstyrelsen, ÖB, civilbefälhavaren för Västra civilområdel, ci­vilbefälhavaren för Östra civilområdel, statens invandrarverk, generallull­styrelsen, länsstyrelserna i Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Värmlands, Jämtlands och Norrbottens län, utlänningslagkommiltén (A 1975:04), sjö­övervakningskommittén (H 1977:05), Svenska polisförbundet, statsQäns-temannaförbundet. Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer.

ÖB har överlämnat yttrande från chefen för armén jämte en av denne på

Prop. 1978/79:215

8

ÖB:s order verkställd utredning om gränsövervakningens organisation i krig. Länsstyrelsen i Jämtlands län har överlämnat yttrande från polissty­relsen i Östersunds polisdistrikt.

En inom juslitiedeparlemenlel upprättad sammanställning över remiss­yttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 2.

2    Allmän motivering

2.1 Bakgrund

För person- och godslrafiken över Sveriges gränser finns regler i utlän­nings- och tullagstiftningen. Av hänsyn lill rikels säkerhel och för hävdan­del av dess oberoende ställning har dessutom i andra författningar ställts upp vissa särskilda begränsningar i rätten att passera in på eller lämna svenskt territorium eller del därav. Uppgiften alt övervaka de aktuella be­stämmelsernas efterlevnad ankommer främst på polis- och tullmyndighe­terna saml myndigheterna inom försvarsmakten, varje myndighei inom sitt ansvarsområde.

Under andra världskriget ansågs det nödvändigt atl samordna övervak­ningsinsatserna vid landels gränser. Vissa bestämmelser om sådan sam­ordning meddelades därför, till en början genom skyddskungörelsen den 16 februari 1940 och kungörelsen (1942: 59) angående övervakning av sam­färdseln över riksgränsen mol Finland och Norge (gränskonlrollkungörel-sen).

De nu berörda beslämmelserna ersattes sedermera av kungörelsen (1944: 728) om övervakande av samfärdseln över rikels gränser vid krig el­ler krigsfara (gränsövervakningskungörelsen, GK, ändrad 1958:128), som irädde i krafl den 1 januari 1945. GK innehåller dels en reglering av gräns­övervakningens organisation samt övervakningspersonalens åligganden och befogenheter (2- 18 §§), dels bestämmelser om skyldighet för länssty­relse och vissa andra myndigheter all göra upp de planer och vidta de and­ra förberedelser som föreskrivs i kungörelsen (19 §).

Enligt 1 § GK skall 2-18 §§ äga tillämpning i den mån Kungl. Maj:t vid krig eller krigsfara vari riket befinner sig eller annars under utomordentli­ga, av krig föranledda förhållanden förordnar därom. Genom en särskild kungörelse (SFS 1944:729) har Kungl. Maj:ts förordnal att nämnda para­grafer skall äga tillämpning fr. o. m. den 1 januari 1945. Förordnandet gäl­ler fortfarande. I anslutning härtill har Kungl. Maj:t vidare den 1 december 1944 fastställt dels en allmän instruktion för gränsövervakningspersonal, dels allmänna anvisningar till organisationsplan enligt gränsövervaknings­kungörelsen. Även dessa föreskrifter gäller fortfarande.

Mot bakgrund av att GK utfärdades och saltes i lillämpning under en lid då speciella förhållanden rådde har i den praktiska tillämpningen tveksam­het stundom uppstått om i vilken utsträckning kungörelsen fortfarande

Prop. 1978/79:215

9

skall anses vara ett uttryck för gällande rätl. Härtill kommer all slora för­ändringar har skett i fräga om den civila och militära organisation som för­fattningen bygger på. Ändringar även på andra områden, t.ex. i utlän­nings- och tullagstiftningen och i de författningar som reglerar polisens verksamhet, har också rubbat förutsättningarna för gränsövervakningen. En översyn av gränsövervakningsregleringen har därför sedan länge an­setts påkallad.

Som jag nämnde inledningsvis har frågan om en översyn behandlats inom den av ÖB tillkallade Kontaktgrupp IKFN. Pä grundval av kontakt­gruppens förslag har inom justitiedepartementet upprättats en promemoria (Ds Ju 1978: 3) om gränsövervakning. Promemorian har remissbehandlats.

1 promemorian förordas atl den nuvarande gränsövervakningsregle­ringen upphävs och ersätts av en lag om gränsövervakningen i krig m. m. samt en förordning med vissa beslämmelser i samma ämne. Dessa författ­ningar skall enligt förslaget ha karaktären av beredskapsreglering. Vidare föreslås vissa ändringar i bevakningskungörelsen (1940: 383), utlänningsla­gen (1954:193) och utlänningskungörelsen (1969:136). Slutligen föreslås en ny förordning om gränsövervakningssamarbete i fredslid.

Vid remissbehandlingen har behovet av atl den gällande regleringen ses över genomgående vitsordats. Praktiskt tagel alla remissinslanser ansluter sig också i allt väsentligt till de förslag som har lagts fram i promemorian.

För egen del anser jag i likhel med remissinslanserna alt promemorie­förslagen är väl ägnade att ligga till grund för en ny gränsövervakningsreg-lering. I det föQande kommer jag atl la upp förslagen huvudsakligen endast i de delar där de avser frågor som skall föreläggas riksdagen för prövning. För sammanhangets skull avser jag emellertid också all beröra vissa spörs­mål beträffande vilka det ankommer på regeringen atl fatta beslut. Jag har på olika punkter samrått med cheferna för försvars- och handelsdeparte­menten samt med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN].

2.2 Gränsövervakningen under krig, krigsfara och liknande utomordentliga förhållanden

Den organisation som föreskrivs i GK innebär (2-4 §§) all del ankommer pä polis-, passkontroll- och tullpersonal saml militär personal atl övervaka gällande föreskrifter för samfärdseln över rikels land- och sjögränser. Grundläggande bestämmelser angående omfattningen av gränsövervak­ningen, den personal som skall ombesörja övervakningen och den materiel och de övriga anordningar som fordras för ändamålet skall för varje län tas upp i en organisationsplan. Ansvaret för och ledningen av gränsövervak­ningen tillkommer länsslyrelsen. När det gäller trafiken till eller från så­dant gränsområde som direkt berörs av militära operationer lill lands faller dock ansvaret och ledningen på de militära myndigheterna.

Förslagen i promemorian ansluter sig i huvudsak till den ordning som i

Prop. 1978/79:215

10

enlighel härmed ligger lill grund för den nuvarande planeringen. Någon ändring vad gäller den personal som skall svara för gränsövervakningen föreslås sålunda inte. Enligt promemorian är det uppenbart alt man även i fortsältningen måste planera för en samordning av gränsövervakningen under gemensam ledning i händelse av krig eller andra utomordentliga för­hållanden. Att ansvaret och ledningen för gränsövervakningen ankommer på regional myndighei betecknas som en fördel, bl. a. i betraktande av ris­kerna för överraskande anfall och förbindelseavbrolt till regeringen. Del är enligt promemorian naturligt alt dessa funktioner även i fortsältningen lig­ger hos länsslyrelsen med hänsyn till dess ansvar för alt allmän ordning och säkerhel upprätthålls i länet och dess ställning som länets högsta civila totalförsvarsmyndighet. Vad angår tidpunkten för ansvarets övergång till militär myndighet förordas däremol en ändring i förhållande till nuvarande ordning. Förslaget innebär i detla hänseende alt befälhavare inom för­svarsmakten skall överta ansvaret och ledningen för gränsövervakningen inom säkerhetsområde som har avdelats enligt 3 § lagen (1940:358) med vissa beslämmelser till skydd för försvaret m. m. (skyddslagen). Prome­morians förslag har godtagils av det stora flertalet remissinstanser. På vis­sa punkter har emellertid elt par instanser gjort erinringar, som jag strax återkommer till.

För egen del vill jag lill en början erinra om alt de riktlinjer som vid 1976/77 års riksmöte har antagits för totalförsvarets fortsatta utveckling in­nebär alt man bör sträva efter att öka samordningen mellan totalförsvarets olika funktioner i samhället. En grundläggande princip för planeringen är vidare att ett ansvar för viss verksamhet i fred såvitt möjligt bör föQas av motsvarande ansvar i krig, om verksamheten då skall fortgå (prop. 1976/77:74 s. 48, FöU 1976/77:13, rskr 1976/77:311). De utgångspunkter som har angetts nu bör gälla även för planeringen av gränsövervakningen.

I fredstid ombesörjs gränsövervakningen av polis- och tullväsendets personal saml personal ur försvarsmaktens enheter. Den organisation som föreslås i promemorian innebär att uppgiften under utomordentliga förhål­landen i princip skall ankomma på samma personal. Denna lösning står i god överensstämmelse med de riklinjer som, i enlighet med vad jag nyss har angett, gäller för totalförsvaret i allmänhet.

Behovel av att övervakningsinsalserna samordnas har genomgående vitsordats vid remissbehandlingen. För egen del vill jag i della hänseende framhålla alt gränsövervakningen otvivelaktigt kommer att ställas inför särskilda påfrestningar i etl krisläge. En effektiv bevakning blir i ett sådant läge av stor vikt för landels säkerhet. Vid gränsen måste eftersträvas en ordning som innebär att legal passage kan ske utan alt in- och utpasserande hindrar försvaret. Planeringen måste vidare ske med beaktande av alt de egenlliga övervakningsuppgifterna - dvs. bevakning av gränserna från sä­kerhetssynpunkt och för konlroll av in- och ulresebeslämmelsernas efter­levnad - kan komma att övergå till en försvarsuppgifl. En väl fungerande

Prop. 1978/79:215

11

gränsövervakning är värdefull för försvaret, särskilt vid risk för överras­kande anfall.

Men en skärpt gränsövervakning kan tänkas bli nödvändig även under andra utomordentliga förhållanden än sådana som föranleds av att landet är i krig eller att krigsfara föreligger. Vid krig i omvärlden då vi är neutrala skall kränkningar mot vårt territorium kunna upptäckas och avvisas. Vida­re måste beaklas den situation som kan uppstå vid en flyktingström lill Sverige under utomordentliga förhållanden föranledda av krig mellan främmande stater.

Mol bakgrund av vad som har anförts nu ansluter jag mig i likhel med re­missinslanserna lill uppfattningen i promemorian atl det även i fortsält­ningen är nödvändigt all planera för en samordning av gränsövervakningen i händelse av krig eller andra utomordentliga förhållanden. Till vissa av-gränsningsfrågor som blir aktuella i sammanhanget - bl. a. vad gäller tull­väsendets reguQära smugglingsbekämpande verksamhet - återkommer jag i del följande.

Den gränsövervakning som måsle samordnas i ell krisläge omfattar bl. a. bevakning av gränserna i syfte alt förhindra brott mol rikets säkerhel eller annan verksamhet lill fara för rikets försvar eller säkerhet samt över­trädelse av beslämmelserna om inresa till och utresa från Sverige. Det är sålunda lill väsenllig del fråga om polisiära arbetsuppgifter. Två remissin­slanser har med hänvisning härtill erinrat om att trycket på polisorganisa­tionen kommer atl bli utomordentligt starkt under krigs- eller beredskaps­förhållanden. Jag delar denna bedömning och vill hänvisa lill atl det i sam­band med 1977 års försvarspolitiska beslut konstaterades att den reduce­ring av polispersonalen som uppstår, om försvarsmakten och civilförsva­ret mobiliseras, skapar problem för polisverksamheten (prop. 1976/77: 74 s. 339). I beslutet har förutsatts atl della förhållande skall beaklas i sam­band med atl totalförsvarets personaltillgångar ses över. De påfrestningar som elt krisläge kan medföra för polisorganisationens del utgör också en­ligt min mening ett särskill skäl för en samordning av insatserna vid grän­sen. Därigenom skapas möjlighet alt vid behov förstärka den polisiära gränsövervakningspersonalen vid l.ex. hamnar och flygfält med personal ur hemvärn och kuppförsvarsförband liksom ocksä med personal ur tullvä­sendet. För tullväsendets del föreligger inte samma problem som för polis­väsendet. Behovet av personal för egentligt lullarbete (klarering, kontroll av trafik m.m.) lorde nämligen komma alt minska under utomordentliga förhållanden.

1 anslutning härtill vill jag emellertid peka på att en samordning av insat­serna på det aktuella området från polis- och tullväsendets samt försvars­maktens personal i praktiken kan ske pä tvä olika sätt. Den lösning som närmast har åsyftats i den gällande regleringen innebär all personalen fort­farande är inordnad i sina resp. myndigheter men i fråga om de specifika gränsövervakningsuppgifterna slår under gemensam ledning och har en-

Prop. 1978/79:215

12

helliga befogenheter. En annan utväg är att övervakningsuppgiflerna i första hand anförtros åt militära enheter, i vilka polis- och tullpersonal har krigsplacerats. Sistnämnda ordning har i planläggnings- och utbildnings­sammanhang sedan flera år tillämpats främst inom Övre Norrlands militär­område, där den berörda personalen är inordnad i s. k. gränsjägarförband. Enligt vad ÖB och rikspolisstyrelsen har angett i sina remissytranden be­döms denna form av integrerad samverkan mellan polis- och tullpersonal samt militär personal vara särskill lämplig för atl lösa gränsövervaknings-uppgifter i glesbygdsområden.

Den organisation som har nämnts sist är inte direkt förutsedd i den nuva­rande regleringen. Eftersom del givelvis är angeläget alt övervaknings-Qänslen kan organiseras på det säll som ger de bästa effekterna mot bak­grund av del aktuella gränsområdets struktur, delar jag ÖB:s och rikspolis­styrelsens bedömning atl organisationen bör behållas där den f. n. tilläm­pas. En ny reglering bör sålunda ge uttryckligt stöd för att gränsövervak­ningen skall kunna organiseras i integrerade förband där denna form be­döms som den mest ändamålsenliga och förutsättningar finns för en sådan organisation. Från både principiell och praktisk synpunkt är det emellertid enligt min mening väsentligt alt samma regler gäller för samordnings- och ledningsansvaret vare sig den berörda personalen är inordnad i sina myn­digheter eller ingår i integrerade förband. Delta ansvar bör i båda fallen lig­ga på civil myndighet, om inte etl sådant läge uppkommer atl ell militärt övertagande av ansvaret framstår som en tvingande nödvändighet.

ÖB har låtit undersöka förutsällningarna för en fortsatt utbyggnad av gränsövervakningsorganisationen med intregrerade förband. Resultatet av undersökningen visar att del f.n. saknas möjlighel att tillföra gränsöver­vakningen ytleriigare gränsjägarförband, dvs. förband som vid sidan av övervakningsQänslen har jägaruppgifler. Däremot skulle enligt ÖB möjlig­heter finnas alt krigsplacera ytterligare polis- och tullpersonal vid de värn­förband och andra lokalförsvarsförband som finns vid gränserna. Därige­nom skulle dessa förband få en utvidgad gränsövervakningskapacitet, lät vara all denna inte blir lika stor som gränsjägarförbandens. En sådan ut­byggnad bör enligt ÖB ta sikte på gränsen mot Norge. Beträffande hamnar och flygfält anser ÖB däremot inte atl nuvarande organisation bör ändras.

För egen del vill jag efter samråd med chefen för försvarsdepartementet framhålla alt ell principbeslut om en sådan omorganisation som ÖB har för­ordat inte lämpligen bör fattas i detla sammanhang. Som ÖB har pekat på måste en fortsatt utredning ske av vissa frågor, i synnerhet tillgången på polispersonal för krigsplacering. Klart är emellertid att den undersökning som ÖB har låtit utföra måste beaktas vid utformningen av en ny reglering på området.

I promemorian föreslås atl ansvaret och ledningen för gränsövervak­ningen inom etl län liksom nu skall ankomma på länsslyrelsen, som också skall ha primäransvaret för upprättandet av organisationsplan. För-

Prop. 1978/79:215

13

slaget har tillstyrkts eller lämnats ulan erinran av remissinslanserna. Även jag finner den föreslagna ordningen naturiig, särskilt mot bakgrund av atl länsslyrelsen dels är högsta polismyndighel inom sitt län, dels i sin egen­skap av högsta tolalförsvarsmyndighel inom länet bar till uppgift att verka för att del civila och del militära försvaret samordnas. Länsstyrelsen har också genom länspolischefen, länsplaneraren resp. sambandsmannen vid länspolischefsexpeditionen samt försvarsenheten de resurser som behövs för upprättandel av en organisationsplan för verksamheten. All samråd därvid måste ske med myndigheter inom tullväsendet och försvarsmakten är uppenbart. Genom länspolischefen har länsstyrelsen vidare möjlighet att vid behov utöva en samlad operativ ledning över gränsövervaknings-verksamhelen i hela länet.

Som etl par remissinslanser har pekat på har 1975 års polisutredning (Ju 1975:08) till uppgift atl förulsältningslöst utreda polisväsendets regionala organisation. Jag har emellertid inhämtat alt utredningen inte avser atl föreslå någon ändring vad gäller länsstyrelsens ställning som högsta polis­myndighel i länet. Det finns därför inte anledning atl i delta sammanhang ' avvakta resultatet av polisutredningens arbele.

Mot bakgrund av vad som har anförts nu ansluter jag mig till promemo­rieförslaget såvitt gäller länsstyrelsens samordnings- och ledningsansvar för gränsövervakningen. Jag vill emellertid i likhet med etl par remissin­stanser peka på att ett samordningsansvar för gränsövervakningen på hög­re regional nivå kommer alt åvila civilbefälbavaren i dennes egenskap av högsta civila totalförsvarsmyndighel inom civilområde. Enligt sin instruk­tion (1970:363) skall civilbefälhavaren ägna särskild uppmärksamhet åt bl.a. polisväsendets flyktingskontroll och säkerhelsQänsl. Som civilbefäl­havarna för Västra och Östra civilområdena har pekat på kan civilbefälha­vare också, i samråd med sidoordnade totalförsvarsmyndigheler, besluta om förstärkningar för gränsövervakningen, i den mån behoven av sådan förstärkning kan tillgodoses inom civilområde. De uppgifter som i enlighel härmed ankommer på civilbefälhavaren kan beredas inom den särskilda polisseklion som ingår i civilbefälhavarkansliels krigsorganisation.

En betydelsefull fråga för planeringen är också under vilka förutsätt­ningar ledningsansvaret för gränsövervakningen bör övergå lill mili­tär befälhavare. I denna del torde del lill en början stå klart alt led­ningen bör ankomma på myndighet inom försvarsmakten, om uppgifterna vid gränsen skulle övergå från atl vara övervakningsuppgifter till alt bli försvarsuppgifter eller det aktuella området annars omedelbart berörs av militär verksamhel. Della uttrycks i GK på det sättet alt ansvaret och led­ningen ankommer på vederbörande militära myndigheter i fråga om sam­färdseln till eller frän sådant gränsområde som direkl berörs av militära operationer lill lands.

Promemorians förslag innebär all det militära ansvarsöverlagandel i ställel knyts till skyddslagens bestämmelser om säkerhetsområde. Enligt

Prop. 1978/79:215

14

dessa bestämmelser (1-3 S§) kan regeringen avdela särskilda säkerhets­områden vid krig eller krigsfara, vari riket befinner sig, eller under andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Vidare gäller atl krigsskådeplats alltid utgör säkerhetsområde, således även utan alt beslul av regeringen föreligger. Innebörden av begreppet säkerhetsområde är att vederbörande militära befälhavare, enligt regeringens bemyndigande, inom sådant område övertar länsstyrelsens befogenhet att meddela förbud för obehöriga mot atl bl.a. beträda anläggning, inrättning, fartyg, luftfar­tyg eller område som är av betydelse för försvarsväsendel eller folkförsörj­ningen. Enligt promemorieförslagel skall på motsvarande sätt ansvaret och ledningen för gränsövervakningen övergå till militär befälhavare inom avdelat säkerhetsområde.

Promemorians förslag har tillstyrkts av flertalet remissinslanser. Två in­slanser - länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Föreningen Sveri­ges polischefer - har emellertid ställt sig kritiska. Länsslyrelsen pekar på att den behörighet som enligt skyddslagen kan överföras till militär befäl­havare inte har något samband med samordnings- och ledningsansvaret för gränsövervakningen. Sistnämnda funktioner kan enligt länsstyrelsen inte utan vidare föras över till militär chef. Polischefsföreningen anser att den i promemorian föreslagna ordningen är ägnad atl medföra osäkerhet och oklarheter i tillämpningen. Båda instanserna finner det emeilerlid ligga i sa­kens natur alt militär chef övertar de aktuella uppgifterna inom område där krigshandlingar pågår eller är omedelbart förestående.

För egen del vill jag först framhålla atl det inte bör komma ifråga atl lill militär chef föra över några av de egenlliga beslutsfunktioner som faller på polis- eller tullmyndighet enligt exempelvis utlänningslagstiftningen, rätte­gångsbalken eller tullförfattningarna. Någon sådan ordning föreslås inte heller i promemorian. Den fråga som där har aktualiserats gäller endasl samordnings- och ledningsansvaret för själva övervakningen saml för de provisoriska åtgärder som kan behöva vidtas i avbidan på behörig myndig­hels beslul. Den nuvarande ordningen, enligt vilken delta ansvar kan flyt­tas över lill militär chef endast när området direkt berörs av militära opera­tioner, är otvivelaktigt förenad med nackdelar från planeringssynpunkl. Del kan föreligga svårigheter atl avgöra när ett läge har inträtt då ansvaret skall anses ha övergått på den militära befälhavaren liksom också vilken geografisk omfattning hans ansvar i ett sådant fall får. Särskilt påtagliga blir ölägenheterna, om fienlligheler skulle inledas vid gränsen lill elt områ­de där operationer dessförinnan inte har ägt rum. Gällande reglering torde då innebära alt ansvaret inte övergår förrän i anfallsögonblickel. Del är en­ligt min mening en klar olägenhet, om någon möjlighet inte skulle slå lill buds för regeringen att förordna om en tidigare ansvarsövergång med avse­ende på områden som bedöms vara särskill utsatta för anfallshot.

Frän de synpunkter som har angetts nu kan jag inte finna annat än alt en lösning efter de linjer som har angetts i promemorian skulle vara förenad

Prop. 1978/79:215

15

med fördelar. Den innebär alt regeringen genom atl avdela ett område som säkerhetsområde kan få till stånd en ansvarsövergång när det bedöms som nödvändigt från säkerhetssynpunkt vid krig, krigsfara eller liknande utom­ordentliga förhållanden. Enligt uttalanden vid skyddslagens tillkomst är avsikten att som säkerhetsområde skall kunna avdelas - förutom opera­tionsplatser - särskilt hotade områden där t. ex. evakuering eller liknande åtgärder aktualiseras. Syftet har i främsta rummet varit att militär chef där skall kunna vidta de avspärmingsåtgärder som behövs Qfr SOU 1940: 8 s. 123-124 och prop. 1940: 217 s. 16). Även om sådana åtgärder inte kan an­ses utgöra ell led i själva gränsövervakningen, har de otvivelaktigt ett na­turligt samband med den verksamheten.

En ytterligare fördel med promemorians lösning ligger i att man därige­nom anknyter till en konstruktion som redan används i beredskapsregle­ringen. Detla kan i sin tur ge ökad möjlighel att utnytQa begreppet säker­hetsområde även i andra sammanhang vid planeringen av totalförsvaret. Jag vill i delta sammanhang hänvisa lill all frågan om en allmän översyn av skyddslagen är akluell f. n. (.jfr prop. 1977/78:138 s. 27).

Jag kan emellertid ansluta mig till den kritik som har förekommit mol promemorieförslagel så till vida att del synes mindre lämpligt atl i lag slå fast en obligatorisk regel om att ansvaret skall övergå på militär chef inom säkerhetsområde utan möjlighel för regeringen att besluta om avvikelse härifrån, om sådan skulle bedömas som påkallad. Regeringens handlings­frihet skulle därigenom begränsas på ell sätt som inte synes ändamålsen­ligt. Denna lösning stämmer inte heller överens med vad som enligt skyddslagen gäller när länsstyrelsens befogenhet atl meddela tillträdesför­bud skall föras över till militär myndighet. Enligt skyddslagen (3 §) förut­sätts atl den militära befälhavaren erhåller särskill bemyndigande av rege­ringen alt överta länsstyrelsens befogenheter. Sistnämnda konstruktion bör visserligen inte väQas i förevarande sammanhang, eftersom man då skulle föriora de fördelar som ligger i att ansvarsövergången normall kopp­las samman med atl säkerhetsområde avdelas. Lagen bör emellertid lämp­ligen öppna möjlighet för regeringen atl i undantagsfall bibehålla länssty­relsen vid dess ansvar för gränsövervakningen även inom säkerhetsområ­de. Regeringen kan då bedöma ansvarsfrågan med beaktande av vad lägel i varje särskilt fall anses påkalla, samtidigt som en utgångspunkt för plane­ringen blir att ett beslut om att säkerhetsområde avdelas regelmässigt inne­bär en ansvarsövergång.

En nyreglering av frågan om när ansvaret för gränsövervakningen skall övergå till militär chef bör mot bakgrund av vad som har anförts nu lämpli­gen innebära, att ansvaret för samordningen och ledningen av gränsöver­vakningen ankommer på vederbörande militäre chef inom säkerhetsområ­de som avses i 3 § första stycket skyddslagen, om regeringen inte förord­nar annat. Jag förordar en reglering av angiven innebörd. Som har framhål­lits av bl.a. ÖB är del väsentligt alt den civila gränsövervakningsled-

Prop. 1978/79:215

16

ningens fackkunskaper på lämpligt säll las tillvara även efter det all ansva­ret har förts över till den militära chefen. Detla är en fråga som bör upp­märksammas särskilt vid planeringen.

I promemorian framhålls alt den personal som deltar i övervakningen måste erhålla de befogenheter som behovs för atl verksamheten skall kunna fullgöras. För den personal som på grund av inkallelse enligt värn-pliklslagen (1941: 967) tillhör försvarsmakten blir i detla hänseende de för­fattningar och instruktioner som gäller för försvarsmakten tillämpliga ulan särskild föreskrift. När det däremot gäller de tull- och polisuppgifter som under utomordentliga förhållanden skall ingå i gränsövervakningsQänsten är enligt promemorian en särskild reglering nödvändig. Pesonalen måsle t. ex. kunna granska resandes legitimationshandlingar och undersöka transportmedel. I vissa situationer måsle den som inte kan styrka sin rätt att resa in i landet eller som misslänks för landsskadlig verksamhet kunna omhändertas samt gods vars befordran skulle innebära fara för landels för­svar eller säkerhet kunna hållas kvar. 1 promemorian framhålls att dessa befogenheter i största möjliga utsträckning bör vara enhetliga för all perso­nal som medverkar i den samordnade gränsövervakningsQänsten.

Dessa utlalanden i promemorian har liksom del förslag lill reglering som i anslutning härtill lagts fram i allt väsentligt lämnats utan erinran vid re­missbehandlingen. Även jag kan i huvudsak ansluta mig till förslagen. Till vissa detaQfrågor återkommer jag i specialmotiveringen.

Utbildningsfrågor har tagits upp av etl par remissinstanser. ÖB, Föreningen Sveriges polischefer samt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har pekat på önskemålet att i varje fall personal med befälsfunklioner i de militära enheter som avses få gränsövervakningsuppgifter erhåller viss utbildning redan i fredslid. Jag delar bedömningen att detta är ett angeläget önskemål. Enligt min mening bör frågan undersökas vidare i samband med del fortsatta organisationsarbetet.

Flera remissinslanser har också framhållit behovet av centrala an­visningar både för utbildningen och för den närmare planläggningen av gränsövervakningsorganisationen. Föreningen Sveriges länspolischefer och civilbefälhavaren för Östra civilområdet har i anslutning härtill pekat på vikten av alt organisationplanema blir enhetligt utformade i de olika lä­nen.

För egen del vill jag försl i likhet med ÖB framhålla att tillämpningen av gränsövervakningsförfatlningarna inte i och för sig behöver förutsätta att organisationen är enhetligt uppbyggd i hela landet. Någon fullständig en­hellighel är f.ö. inte möjlig att uppnå mot bakgrund av gränsområdenas olikartade struktur liksom de varierande anspråk från säkerhetssynpunkt som kan göra sig gällande i skilda regioner. Som framgår av vad jag har angett i del föregående kan vidare förutses att organisationen så till vida får en skiftande utformning, som gränsövervakningspersonalen i vissa län kommer att vara inordnad i sina resp. myndigheter medan i andra län inte-

Prop. 1978/79:215

17

grerade förband svarar för verksamheten. Även med beaktande av vad jag har anfört nu anser jag det nödvändigl alt det från central nivå lämnas all­männa riktlinjer för organisationen. Enligt min uppfattning bör viktigare bestämmelser i ämnet, i den mån de inte enligt regeringsformen skall be­slutas genom lag. meddelas av regeringen, medan det bör ankomma på de berörda centrala myndighetema rikspolisstyrelsen, ÖB och generaltull­styrelsen - alt i samråd meddela de närmare bestämmelser i övrigl som behövs för verkställighet av den nya lagstiftningen. Om riksdagen godkän­ner föreliggande förslag, avser jag att senare anmäla denna fråga för rege­ringen.

I promemorian framhålls atl de ändringar som behöver göras i gräns­övervakningsregleringen tekniskt sett är så omfattande all de knappast kan inpassas i den nuvarande författningen. Vidare pekas i promemorian på att en ny reglering måste komma alt innehålla beslämmelser som enligt rege­ringsformen skall meddelas genom lag. Enligt promemorian börGK därför ersättas av en ny lag, som ges karaktären av beredskapsreglering. Remiss­instansema har lämnal förslagel utan erinran. Även jag ansluter mig till förslaget.

2.3 Gränsövervakningen under normala förhållanden i fredstid.

Om GK i enlighel med vad jag nyss har föreslagit ersätts av en bered­skapsreglering, måste ställning las lill frågan i vad mån del behövs särskil­da regler för gränsövervakningen i fred.

I delta hänseende framhålls i promemorian alt del i utlännings- och tull-lagstiftningen, liksom i de författningsbestämmelser som syftar till atl skydda rikels säkerhet i fredstid, finns detaljerade bestämmelser om vad som skall iakttagas med avseende på gränskontrollen och personalens be­fogenheter i samband därmed. Något ytleriigare förfatlningsstöd för den gränsövervakande verksamheten anses inte i och för sig behövas. Vidare pekas i promemorian på att länsstyrelsernas ansvar för polisens gränsöver­vakningsverksamhet under normala förhållanden i fredstid följer redan av polisinstruktionen (1972:511). Denna instruktion föreskriver ocksä atl länsstyrelsen skall ha inseende över polisens samarbete med andra myn­digheter. Alt under normala förhållanden i fredstid ålägga länsstyrelsen etl ansvar för tullväsendets och försvarsmaktens gränsövervakningsverk­samhel bedöms däremot i promemorian inte vara motiverat.

Dessa utlalanden i promemorian har lämnats utan erinran vid remissbe­handlingen. Jag kan också för egen del ansluta mig till promemorians ståndpunkt.

1 promemorian framhålls också vikten av etl fortlöpande samarbe­te mellan de olika gränsövervakande myndigheterna äger rum även under normala förhållanden i fredstid. Del konstaleras alt elt sådant samarbete i praktiken är nödvändigl såväl på central och regional nivå som på lokal ni-

2   Riksdagen 1978/79. I sam/. Nr 215

Prop. 1978/79:215

18

vå, eftersom varje myndighei i viss utsträckning måste repliera på de and­ras bevakningsorganisalioner.

I likhet med remissinstanserna vill jag föregen del understryka betydel­sen av samverkan mellan de myndigheter som har ansvar för gränsöver­vakningsverksamheten. Del är angelägel atl sådan samverkan fortlöpande äger rum för atl främja verksamhetens effektivitet och elt rationellt utnytt­jande av myndigheternas resurser. Vid sidan av det samarbele som är reg­lerat i särskild ordning kan den samverkan som avses nu ske bl. a. pä del sättet atl överenskommelser om samordning av insatserna träffas på regio­nal och lokal nivå, när del är lill gagn för verksamhelen och förenligt med gällande bestämmelser. Som framhålls i promemorian bör också åtgärd el­ler iakttagelse som kan vara av betydelse för annan myndighels gränsöver­vakningsverksamhet anmälas lill den myndigheten även när särskild över­enskommelse inte föreligger.

I promemorian har förordats all den samverkansskyldighel som sålunda avses föreligga skall regleras genom en särskild förordning om gränsöver­vakningssamarbete i fredstid. Några instanser har funnit en sådan förord­ning onödig. Del gäller här en fråga som faller inom ramen för regeringens normgivningsbefogenheter. Med hänsyn lill atl frågan har ägnats visst in­tresse vid remissbehandlingen av promemorieförslagel vill jag emellertid i sammanhanget erinra om alt en allmän skyldighet för statsmyndighet atl på begäran lillhandagå annan myndighet med de upplysningar och det bi­träde som den kan lämna föQer redan av 4 § allmänna verksstadgan (1965:600). Den särskilda frågan om samordning av övervakningen till sjöss utreds f.n. av sjöövervakningskommitlén (H 1977:05), som också skall se över spörsmålet om en gränsdragning mellan polisens och kustbe­vakningens uppgifter. Mol denna bakgrund avser jag inte att ta upp för­slagel till en särskild förordningom samarbele på gränsövervakningsområ-det i samband med alt jag för regeringen anmäler frågan om verkställig­hetsföreskrifter till den lagstiftning som är akutell nu. Något hinder mol all ta upp frågan i senare sammanhang bör dock inte föreligga, om det av sär­skilda skäl skulle visa sig motiverat.

1 promemorian behandlas också vissa frågor som rör tullmyndig­hets medverkan vid passkon t rol 

I. 

I detla hänseende påpekas att 11 och 13 §§ GK ger all personal som enligt organisationsplan är avdelad för gränsövervakning - således även tulltjänsteman - befogenhet atl an­moda ullänning alt visa upp sitt pass samt atl under vissa förutsättningar tillfälligt omhänderta den som inte styrker sin rätl lill inresa i landet. Dessa föreskrifter tillämpas enligt promemorian fortfarande i prakliken inom ra­men för samarbetet tull-polis på utlänningskontrollens område. Vid den kontroll som utförs i hamnar i Skåne och på västkusten med reguQära båt-eller färjeförbindelser från Danmark har samarbetet mellan tullen och poli­sen varit av stort värde. Även vid landgränsen mot Norge - från Svine­sund i söder till Riksgränsen i norr - äger sedan november 1976 etl forllö-

Prop. 1978/79:215

19

pande samarbete rum mellan tull och polis. Enligt promemorian kan tull­myndighetens medverkan knappasl undvaras i nuvarande läge, när del gäl­ler stickprovskontroll med avseende på utomnordiska medborgare som an­kommer lill Sverige från nordiskt grannland.

I promemorian föreslås därför atl utlänningskungörelsen (1969:136) kompletteras med en föreskrift som innebär atl tullmyndighet, på begäran av polismyndighet och enligt dennas anvisningar, liksom nu skall kunna medverka vid sådan passkontroll, om del kan ske ulan alt uppgifter som åligger tullmyndigheten eftersatts.

Promemorieförslaget har genomgående tillstyrkts eller lämnats utan er­inran vid remissbehandlingen. Jag ansluter mig för egen del till bedömning­en i promemorian alt förslaget i denna del rör elt ämne som inte behöver regleras genom lag. Det ankommer på regeringen atl besluta om erforderli­ga ändringar i utlänningskungörelsen.

I promemorian diskuteras också frågan om befogenhet för tullQänste­man och särskill förordnad passkontrollant alt verkslälla tillfälligt om­händertagande i vissa fall. Som förut har berörts följer en sådan befo­genhet f. n. av GK. Det föreskrivs där bl. a. (13 § första stycket) att gräns­övervakningspersonalen i avvaktan på vederbörande myndighets beslut får omhänderta den som har ankommit till riket eller slår i begrepp all resa ut därifrån, bl.a. i det fallel atl han inte kan legitimera sig tillförlitligt eller inte kan styrka sin rätl lill inresan eller ulresan. Någon motsvarande be­slämmelse om befogenheterna för tullQänsteman eller särskill förordnad passkontrollant finns inte i annan författning. För polisens del följer där­emot av 1 § lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande (LTO) atl en­skild polisman, när fara är i dröjsmål, i avbidan på polisstyrelsens beslut kan tillfälligt omhänderta en utlänning som på sannolika skäl kan anlas komma att avvisas eller i annan ordning avlägsnas från riket. En förutsätt­ning är atl sådana omständigheter föreligger som avses i 35 S första, andra eller tredje stycket utlänningslagen (1954:193).

Mot den bakgrund som har angetts nu uppkommer frågan hur de aktuel­la befogenheterna för lullQänslemän och särskill förordnade passkontrol-lanler under normala förhållanden i fredstid bör regleras i samband med atl GK upphävs och ersätts av en beredskapslagsliflning. Denna fråga be­handlas också särskill i promemorian.

Vad försl avser befogenheterna för tullQänsteman anmärks i promemori­an att man vid slickprovskontrollema i Skåne och på västkusten visserli­gen i allmänhet har kunnat undvika regelrätta omhändertaganden genom tullens försorg av utlänningar som inte har kunnat styrka sin rätt att resa in i landet. En nyordning som inte uttryckligen bibehåller lullpersonalens be­fogenhet till ivångsingripande som en sistahandsutväg bedöms emellertid vara ägnad alt skapa osäkerhet om hur tullen skall agera i samband med stickprovskontrollerna. 1 detta hänseende påpekas atl situationer kan före­komma, där en utlänning som uppenbart saknar rätt att resa in i landet väg-

Prop. 1978/79:215

20

rar att avvakta polisens ankomst. Särskilt påtagliga svårigheter kan enligt promemorian uppstå när tullverket medverkar i fråga om kontrollen vid landgränsen mol Norge, där avståndet lill närmaste polisstationering kan vara 10-20 mil.

Såvitt gäller de särskilt förordnade passkonlrollantema konstateras i promemorian att en befogenhet för sådan kontrollant atl göra tillfälligt om­händertagande i normalfallen inte fyller något praktiskt behov. De princi­per som gäller för verksamheten innebär nämligen alt en polisman alltid skall finnas tillgänglig när passkonlrollpersonal medverkar. Undantagsvis kan det dock vara nödvändigt även för passkontollant att vidta helt kortva­riga tvångsåtgärder. Vid passkontroll på järnvägståg tillämpas t. ex. ofta den rutinen att passkontrollanten för med sig en utlänning som inte kan styrka sin rätt alt resa in i landet till det kontor på gränskonlrollorten där den ansvarige polismannen är stationerad. Om utlänningen skulle motsätta sig åtgärden, kan det enligt promemorian hävdas att passkontrollantens förfarande blir att bedöma som ett frihetsberövande. Molsvarande situa­tioner kan uppstå även vid passkontroll av resande i personbil. 1 promemo­rian bedöms del som angeläget att lagligheten av de här berörda rutinerna - som är nödvändiga från praktisk synpunkt - inte kan ifrågasättas.

Mot den bakgrund som har angetts nu är del enligt promemorian ofrån­komligt atl befogenheterna för tullQänsteman och passkontrollanter lag­regleras i samband med atl GK upphävs. I promemorian föreslås en regle­ring som innebär atl i den mån utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyndighet eller med biträde av särskilt förordnad passkontrollant, tullQänsteman och kontrollant skall ha samma befogenhet som enligt I § LTO tillkommer polisman att tillfälligt omhänderta ullänning. TullQänste­man och passkontrollanl skall dock enligt förslaget alltid ha skyldighet all så skyndsamt som möjligt anmäla en sådan åtgärd till polisman för pröv­ning av frågan om omhändertagandet skall bestå. 1 promemorian förordas att en reglering efter dessa linjer tas in i utlänningslagen.

Vid remissbehandlingen har promemorians förslag lämnals utan erinran eller uttryckligen tillstyrkts av praktiskt taget alla remissinstanser, där­ibland utlänningslagkommittén. Endast Svenska polisförbundet har ställt sig avvisande. Förbundet synes i och för sig vitsorda att det behövs en reg­lering av tullQänslemans och passkonlrollanls befogenhet att verkställa omhändertagande i nu aktuella fall men anser all frågan i så fall bör be­handlas i föreskrifter och anvisningar av rikspolisstyrelsen och inte i själva

lagen.

Jag ansluter mig för egen del till den principiella uppfattning som torde ligga till grund för polisförbundets ståndpunkt, nämligen att passkontrollen är en uppgift för polisväsendet och att sådana grannlaga uppgifter som pro­visoriskt omhändertagande inte utan starka skäl bör anförtros åt andra personalkategorier än polismän. Det bör emellertid framhållas atl prome­morians förslag inte innebär alt lullQänslemän eller passkontrollanter ul-

Prop. 1978/79:215

21

rustas med några nya befogenheter ulan endast att de som redan nu anses följa av GK lagfästs. På de skäl som har anförts i promemorian finner jag uppenbart alt det inte f. n. finns möjlighet att avslå från tullens medverkan vid passkontrollen i vissa fall, i synnerhet när det gäller kontrollen vid landgränsen mol Norge. Vad gäller de särskilt förordnade passkontrollan­terna lar förslagel som nämnts sikte endast på atl reglera de åtgärder som, bl. a. vid kontroll på järnvägståg, behöver vidtas när en ullänning som inte kan styrka sin rätl att resa in i landet skall föras till det kontor där den an­svarige polismannen är stationerad. Jag kan under sådana förhållanden inte finna att några betänkligheter möter mot en reglering i enlighel med prome­morieförslaget, särskilt som förslaget innebär alt en tullQänsteman eller en passkontrollant som har verkställt ett provisoriskt omhändertagande så skyndsamt som möjligl skall anmäla åtgärden till polisman för prövning av frågan om omhändertagandel skall beslå. I likhet med flertalet remissins­tanser kan jag sålunda ansluta mig till promemorieförslaget i sak.

I fråga om formen för regleringen vill jag erinra om alt regeringsformen (RF) innebär alt alla föreskrifter som begränsar skyddet mot frihetsberö­vande eller påtvingat kroppsligt ingrepp måste meddelas genom lag. I detta hänseende är efter 1976 års grundlagsändringar ullänning här i riket lik­ställd med svensk medborgare (2 kap. 20 § andra stycket 3 och 4 RF). Med hänsyn härtill mäste den reglering som är aktuell nu meddelas i lagform. Den bör då lämpligen i enlighet med promemorieförslaget las in i utlän­ningslagen.

Del förQänar slutligen anmärkas att det ibland har gjorts gällande att po­lisens och passkontrollpersonalens befogenhet atl anmoda även svensk medborgare att visa sitt pass vid inresa från eller utresa till utomnordiskt land ytterst skall anses vara grundad på GK. Denna fråga har emellertid numera reglerats särskilt i passlagen (1978: 302). Av 5 § passlagen följer så­lunda att svensk medborgare vid sådan utresa i regel är skyldig atl på begäran visa upp sitt pass för polisman eller annan passkontrollanl. Mot­svarande skyldighet föreligger även vid inresa från utomnordiskt land, om det svenska medborgarskapet inte styrks på annal sätt.

3    Upprättade lagförslag

I enlighet med vad som nu har anförts har inom justitiedepartementet upprättats förslag till

1)

lag om gränsövervakningen i krig m. m.,

2)

lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940: 383),

3)

lag om ändring i utlänningslagen (1954:193).

Del under 3 angivna lagförslaget har upprättats i samråd med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]. Förslagen bör fogas till protokollet i detla ärende som bilaga 3.

Prop. 1978/79:215

22

4    Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om gränsövervakningen I krig m. m.

Lagens rubrik och disposition

Såvitt gäller lagens rubrik bör anmärkas att ÖB vid remissbehandlingen har ifrågasatt om termen "gränsövervakning" är helt adekval mot bak­grund av atl "övervakning" enligt försvarsmaktens terminologi numera har fån en ganska allmän innebörd som beteckning för tillsyn inom ett slör­re område. Enligt ÖB skulle "gränsbevakning" vara en mera rättvisande term. Jag har förståelse för denna synpunkt men har likväl ansett mig böra förorda atl den nuvarande termen "gränsövervakning" behålls. Den an­sluter sig nämligen lill den terminologi som används vid verksamhetspla­neringen inom polisväsendet. Härtill kommer att termen numera har vun­nit hävd som beteckning för den civilmilitära verksamhel som det här är fråga om.

Som har anmärkts av JK vid remissbehandlingen berör en del av be­slämmelserna i promemorians lagförslag ämnen som inte behöver regleras genom lag. Med hänsyn härtill har deparlemenlsförslagets reglering be­gränsats i förhållande lill promemorians förslag. Kompletterande föreskrif­ter avses bli meddelade i en av regeringen utfärdad verkställighetsförord­ning.

Departemenisförslaget bygger liksom promemorians förslag på princi­pen alt den gränsövervakning som i fredslid ankommer på polisen, tullen och försvarsmakten skall samordnas enligt särskilda regler vid krig, krigs­fara och liknande utomordentliga förhållanden. Bestämmelser om sädan samordnad övervakning tas upp i 210 S§. I 1 § anges under vilka förut­sättningar reglerna om samordnad övervakning skall tillämpas. Föreskrif­ter om beredskapsåtgärder finns i 11 §. Slutligen innehåller 12 § elt bemyn­digande för regeringen alt vid utomordentliga förhållanden meddela de kompletterande föreskrifter som kan komma atl bli nödvändiga.

Inledande beslämmelser 1  §

I första stycket anges atl den övervakning av samfärdseln över rikets gränser som ankommer på polis- och tullväsendet samt försvarsmakten skall samordnas i de avseenden som anges i 2 §, om riket kommer i krig. Något förordnande av regeringen förutsätts alltså inte i sådant fall. I delta hänseende stämmer slycket överens med den konstruktion som i allmän­het lillämpas i beredskapsförfattningar.

Till skillnad frän 2 § GK anges inte i stycket alt det skall vara fråga om samfärdsel över rikets land- och sjögränser. Detta skulle nämligen kunna leda lill missförstånd, eftersom övervakningen bör omfatta även personer

Prop. 1978/79:215

23

eller gods som ankommer till landet eller skall transporteras därifrån med luftfartyg.

Andra slycket ger regeringen möjlighel alt förordna om samordnad gränsövervakning vid krigsfara liksom när sådana utomordentliga förhål­landen råder som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har be­funnit sig Qfr 13 kap. 6 § RF). Med utomordentliga förhållanden föranledda av krig åsyftas även krig i vilket Sverige inte har deltagit Qfr prop. 1973:90 s. 455). Med stöd av stycket kan sålunda förordnande om samordning meddelas exempelvis i den situation som uppstår vid en flyktingström till Sverige under utomordentliga förhållanden, föranledda av krig mellan främmande stater varunder Sverige har varit neutralt.

Om förhållande som avses i första eller andra stycket inte längre förelig­ger, åligger det enligt iredje slycket regeringen att föreskriva all den sam­ordnade gränsövervakningen skall upphöra.

Allmänna bestämmelser om samordnad gränsövervakning

2 §

Elt huvudsyfte med reglerna om samordnad gränsövervakning är att övervakningen i den omfattning som behövs skall kunna ställas under ge­mensam ledning. Som har nämnts i den allmänna motiveringen innebär förslagel alt denna ledningsfunktion liksom enligt GK skall ankomma på länsstyrelsen i varje län. Ansvaret övergår dock lill militär chef inom sä­kerhetsområde som avses i 3 § skyddslagen, om regeringen ej förordnar annat.

Samordningen bör inte lämpligen omfatta all gränsövervakande verk­samhet ulan bör begränsas lill den konlroll som är nödvändig med hänsyn lill försvars- och säkerhetssynpunkter samt lill intresset av att utlännings­regleringen efterlevs. I enlighet härmed har i paragrafen angetts atl sam­ordning enligt lagen skall avse den gränsövervakning som syftar till att för­hindra 1) brott mol rikets säkerhet och annan verksamhel till fara för ri­kets försvar eller säkerhel, 2) överträdelse av gällande beslämmelser om inresa till och utresa från Sverige, saml 3) införsel till eller utförsel från ri­ket av gods vars befordran kan medföra fara för rikets försvar eller säker­hel. Med denna reglering faller t.ex. tullverkels reguQära smugglingsbe­kämpande verksamhel utanför tillämpningsområdet för den samordnade gränsövervakningen.

Punkt 2 åsyftar i första hand utlänningslagen liksom sådan särskild regle­ring beträffande utlänningars rätt alt resa in i landet som kan komma alt gälla under krigstid. Även flera andra författningar har emellertid betydel­se för gränsövervakningen, t.ex. kungörelsen (1966: 366) om utländska ör­logsfartygs och militära luftfartygs tillträde lill svenskt territorium m. m. (tillträdeskungörelsen).

Prop. 1978/79:215

24

Generallullstyrelsen har vid remissbehandlingen förklarat sig utgå från att punkt 2 inte har avsetts ta sikte på tullQänslemans åligganden enligt ka-ranlänbeslämmelsema. Jag delar uppfattningen att dessa åligganden även under utomordentliga förhållanden i princip bör fullgöras av tullväsendet inom ramen för de reguQära Qänsteuppgiftema. Del torde emellertid inte kunna uteslutas atl situationer kan uppslå där lagens bestämmelser om samordning måsle las i anspråk även med avseende på karantänbestäm­melser. Övervakningen av sådana bestämmelsers efterlevnad spelade så­lunda en viktig roll vid gränskontrollen under andra världskriget. Något undantag för karanlänbestämmelsema bör därför inte lämpligen föreskri­vas.

3 §

1 överensslämmelse med vad som har anförts i den allmänna motivering­en föreskrivs iförsla slycket som huvudregel att länsstyrelsen ansvarar för gränsövervakningen och leder övervakningen inom sitt län. De cenlrala myndigheterna - RPS, ÖB och generallullstyrelsen - behåller givetvis de tillsynsbefogenheler som tillkommer dem enligt resp. instruktion. Av 2 § framgår att länsstyrelsens ledningsfunktioner inte avses omfatta tullver­kels reguQära smugglingsbekämpande verksamhet.

I stycket föreskrivs vidare att gränsövervakningen skall samordnas inte bara mellan de olika övervakningsorganen inom länet utan också i förhål­lande lill andra berörda civila och militära myndigheters verksamhel. Fö­reskrifter härom finns f.n. i de allmänna anvisningarna till organisations­plan. Bland civila myndigheter med vilka samverkan är särskilt angelägen bör nämnas statens järnvägar, sjöfartsverket och luftfartsverket.

Andra stycket behandlar frågan om militärt övertagande av ansvaret och ledningen för den samordnade gränsövervakningen. Enligt nuvarande re­gel i 3 § första stycket GK ankommer dessa funktioner på militär myndig­het i fråga om samfärdseln till eller från sådanl gränsområde som direkt be­rörs av militära operationer till lands. Som har anförts i den allmänna moti­veringen innefattar föreliggande förslag i stället den lösningen atl befälha­vare inom försvarsmakten skall överta ansvaret för samordningen av gränsövervakningen och ledningen av övervakningen inom säkerhetsom­råde som avses i 3 § första stycket skyddslagen, om regeringen ej förord­nar annat. Ansvars- och ledningsfunktionerna bör därvid normalt ankom­ma på befälhavare som enligt regeringens bemyndigande får utfärda förbud för obehöriga alt besöka området enligt nämnda lagrum. Del bör emellertid anmärkas atl krigsskådeplats alltid - således även om regeringen inte har avdelat särskilda säkerhetsområden - skall anses som sådant område. Inom område som utgör krigsskådeplats har sålunda alllid den militära chefen ledningen över gränsövervakningen, om annat inte har bestämts av regeringen.

Prop. 1978/79:215

25

4  

§

Iförsla stycket anges att länsstyrelsen skall förordna en eller flera gräns­övervakningschefer att ulöva den omedelbara ledningen av den gränsöver­vakning som länsslyrelsen svarar för. Verksamhetsområde för gränsöver­vakningschef besläms av länsslyrelsen. Stycket motsvarar i sak 3 8 tredje stycket GK med den skillnaden atl förordnande av gränsövervakningschef har gjoris obligatoriskt.

Angående frågan vem som skall utses till gränsövervakningschef har i promemorians specialmotivering uttalats att det synes naturiigl alt liksom lidigare i allmänhet polischefen förordnas men atl andra lösningar är tänk­bara, t.ex. annat polisbefäl eller Qänstemän inom civilförsvars- eller tull­väsendet. Länsstyrelsen i Norrbottens län har emellertid förordat att för­ordnande alllid meddelas polischefen mot bakgrund av de krav på kunska­per och erfarenheter i säkerhetsfrågor och polisiära frågor som Qänstgö-ringen ställer. Jag kan för egen del ansluta mig till länsstyrelsens uppfatt­ning så till vida som del endast undantagsvis lorde finnas anledning att ulse annan än polischef lill gränsövervakningschef. Med hänsyn till gränsområ­denas struktur är det emellertid inte alllid möjligl alt låla gränsövervak­ningschefs verksamhetsområde sammanfalla med ansvarsområdet för po­lischefen, dvs. polisdistriktet. Även om det med hänsyn till befälsförhål­landena är önskvärt att dessa områden så långl möjligt får samma geogra­fiska omfattning, måste del sålunda kunna förekomma att en polischef i egenskap av gränsövervakningschef får etl verksamhetsområde som sträc­ker sig utöver polisdistriktels gränser. Bl. a. mot bakgrund härav har jag in­te ansett det möjligl atl i paragrafen la in en obligaliorisk föreskrift om att polischefen skall utses att vara gränsövervakningschef.

Enligt andra stycket är befälhavare inom försvarsmakten, som enligt 3 § andra stycket ansvarar för och leder gränsövervakningen, gränsövervak­ningschef utan särskill förordnande, dock med befogenhet alt - helt eller delvis - överlåta funktionen på etl eller flera underlydande befäl.

5 §

Enligt första stycket skall gränsövervakningspersonalen liksom enligt 2 § GK tas ul bland polispersonal, passkontrollpersonal, tullpersonal samt personal ur militära enheter. Passkontrollen är numera organisatoriskt in­ordnad i polisväsendet men bedrivs inte bara av polispersonal utan också av annan personal inom polisväsendet med förordnande atl fullgöra pass-kontrollverksamhet.

Vid de tillfällen då lagen är avsedd alt tillämpas kommer i allmänhet tull­verkets kustbevakning alt slå till försvarsmaktens förfogande, se kungörel­sen (1958:27) angående användning inom marinen av tullverkets kustbe­vakning under beredskapslillstånd eller krigstillstånd. Med anledning här­av har i stycket gjorts en erinran om atl särskilda regler gäller för kustbe­vakningen.

Prop. 1978/79:215

2'

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län saml Föreningen Sveriges po­lischefer har ifrågasatt om inte ocksä polisverkets flygplalskonlrollanler bör ingå i gränsövervakningsorganisationen. Jag har för egen del inte an­sett en sådan ordning ändamålsenlig mot bakgrund av all de reguljära ålig­gandena för flygplatskontrollanl i sådan egenskap är strikt begränsade till den kontroll som avses i lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. Det förekommer emellertid atl flygplalskonlrollanler har förordnande all även utföra passkontrollverksamhel. I sådana fall bör hinder inte möta mol att konlrollantema ingår i gränsövervakningsorganisalionen. De inbegrips då under ultryckel passkonlrollpersonal.

På samma sätt som enligt 4 § GK avses personalen bli uttagen för Qänst­göring enligt en av länsstyrelsen i förväg upprättad organisationsplan. Pla­nen måste givetvis anpassas till den rådande organisationen i del akluell området. Som har påpekats i den allmänna motiveringen kan samordning en av insatserna från polis- och tullväsendets samt försvarsmaktens perso­nal i praktiken ske efter två olika huvudlinjer.

Den ena linjen innebär alt personalen fortfarande är inordnad i sina resp. myndigheter men i fråga om de specifika gränsövervakningsuppgifterna slår under gemensam ledning och har i huvudsak enhetliga befogenheter. Vid uttagningen av personal kan länsslyrelsen därvid redan i sin egenskap av högsta polismyndighet i länet förfoga över polispersonalen, medan tull­väsendets och försvarsmaktens myndigheter som nu avses vara skyldiga all lillhandahålla personal i överensstämmelse med planen i den mån inte särskilt vikliga åligganden därigenom skulle bli eftersatta Qfr 6 § andra stycket GK). Som anges under 11 § måste upprättandet av planen ske eflei samråd med berörda myndigheter. Ofta torde de särskilda gränsövervak­ningsuppgifterna få utföras vid sidan av personalens normala tjänsteålig­ganden. Del kan emellertid inte uteslutas att vid utomordentliga förhållan­den övervakningstjänsten i anslutning till vissa förbindelseleder får en så­dan omfattning och betydelse att åtminstone i viss utsträckning personalen helt måsle tas i anspråk för denna Qänst.

Vid behov av mera personal än som har beslämts i den ursprungliga or­ganisationsplanen kan länsstyrelsen i sin egenskap av länels högsta polis­myndighet själv besluta om polisförslärkning inom det egna länet. I övrig måste framställning göras till myndighet som kan besluta om den för stärkning som behövs, i allmänhet civilbefälhavaren, om förslärkningsbe-hovet kan tillgodoses inom civilområdet. Kan den förstärkning som be­hövs inte erhållas på detta sätt, bör länsstyrelsen ha skyldighet all göra an­mälan lill regeringen. Föreskrifter härom kan meddelas i administrativ ord­ning.

Det andra organisalionsallernalivet, som f. n. tillämpas främsl i Övre Norrland, innebär atl övervakningsuppgiflerna inom länet helt eller lill hu­vudsaklig del anförtros ål militära enheter, i vilka polismän och tullQänste­man ingår som krigsplacerade. Undantag torde därvid få göras för bevak-

Prop. 1978/79:215

27

ningen vid hamnar och flygfält, där gränsövervakningen även i de län där integrerade förband av della slag kan bildas regelmässigt bör falla på polis-och tullpersonal, med biträde av försvarsmaktens personal i mån av be­hov.

Lagen avses ge stöd för båda de organisationsalternaliv som har nämnts nu. En förutsättning för att i en organisationsplan anförtro gränsövervak­ningen inom länet helt eller lill huvudsaklig del ål militärt förband bör självfallet vara att polis- och tullpersonal har kunnat krigsplaceras i förban­det i den utsträckning som behövs för att gränsövervakningen skall kunna fullgöras pä betryggande sätt. Eftersom det är angelägel all personallill-gången inom polis- och tullväsendet i del aktuella länet vägs in i planering­en på ell tidigt sladium, bör krigsplacering för sådanl ändamål ske efter samråd med länsstyrelsen och generaltullstyrelsen eller, efter generaltull­styrelsens beslämmande, regional tullmyndighet. Närmare bestämmelser härom bör meddelas som verkställighelsföreskrifter.

Såvitt gäller förband med krigsplacerad polis- och lullpersonal kan ytter­ligare anmärkas att möjlighel finns alt i organisationsplanen la ut enbart viss personal som gränsövervakningspersonal. Som ÖB har anmärkt kan också övervägas alt ta ut en del som gränsövervakningsbefäl och övriga som biträdande gränsövervakningsbefäl. Den senare personalen skulle i så fall få använda gränsövervakningsmans tvångsmedel endasl när del sker på order av gränsövervakningsbefäl. Huruvida någon av dessa lösningar skall tillgripas bör vara beroende av de organisatoriska förutsättningar som finns vid del aktuella förbandet.

En särskild fräga som berörs i promemorians specialmolivering är gräns­övervakningspersonalens folkrättsliga ställning. I detta hänseende torde del vara uppenbart alt den polis- och lullpersonal som är krigsplacerad i militärt förband med gränsövervakningsuppgifter folkrättsligt har ställ­ningen av krigsmän ("kombattanter"). Frågan om polis- och lullpersona­lens folkräitsliga ställning när personalen är inordnad i sina reguQära myn­digbeter är ett generellt spörsmål, som bl. a. hänger samman med tolkning­en av 1977 års tilläggsprotokoll till Genévekonvenlionerna angående skydd för krigels offer. Denna fråga utreds f. n. för svensk del av folkrätlskom-mittén (Fö 1978:06). Jag vill ocksä hänvisa till att 1975 års polisutredning (Ju 1975:08) har lill uppgift all undersöka frågan om polisens ställning i krig. De folkräitsliga aspeklerna kommer sålunda alt fä sin belysning i se­nare sammanhang. Liksom rikspolisstyrelsen och ÖB finner jag det emel­lertid angelägel framhålla all all gränsövervakningspersonal bör bära Qäns-tedräkl vid gränsövervakningsQänslens fullgörande. Delta är inte bara vä­sentligt med tanke på det folkräitsliga skyddet ulan underiättar också på­tagligt övervakningsverksamheten.

Såvitt gäller personalens ställning i övrigl förtjänar det anmärkas atl gränsövervakningsman utan särskild föreskrift får sådant skydd mot våld eller hot om våld som avses i 17 kap. 1 § brottsbalken.

Prop. 1978/79:215

28

I promemorian har föreslagits en särskild beslämmelse om tystnadsplikt för gränsövervakningspersonalen (12 §). Regeringen har emellertid nyligen i en remiss till lagrådet lagt fram förslag till en ny sekretesslag, som är av­sedd att ersätta bl. a. de bestämmelser om tystnadsplikt som finns i olika specialföifallningar. Beslämmelserna om sekretess och tystnadsplikt i den nya sekretesslagen avses i den utsträckning som behövs atl bli tillämpliga även på gränsövervakningspersonalen. Någon särskild bestämmelse om tystnadsplikt i förevarande lag behövs därför inte.

Gränsövervakningspersonalens befogenheter 6 §

Paragrafen, som motsvarar 7 § promemorieförslagel, behandlar vissa befogenheter för gränsövervakningspersonalen.

Det ligger i sakens natur atl var och en som hör till gränsövervaknings­personalen (i lagen benämnd gränsövervakningsman) måste ha befogenhet att för ändamål som avses med övervakningen anmoda resande eller annan person atl visa pass eller annan legitimationshandling samt att i övrigt läm­na upplysningar och förete de handlingar som bedöms nödvändiga för övervakningsverksamheten. En föreskrift av detta innehåll har i huvud­saklig överensstämmelse med promemorieförslaget tagits in i punkl 1 av förevarande paragraf. Enligt promemorians förslag skulle befogenheten vara begränsad till det övervakningsområde som anvisats gränsövervak-ningsmannen. Någon motsvarighet till denna begränsning har inte föreskri­vits i departementsförslaget. Som sjöövervakningskommitlén har påpekat skulle en sådan begränsning kunna leda lill svårigheter, t.ex. i fall dä gränsövervakningsman som patrullerar med båt kommer utanför sitt områ­de eller då en resande försöker undfly kontrollen.

Vad beträffar gränsövervakningsmans befogenheter med avseende på varutratiken har i överensstämmelse med promemorieförslagel knutils an till vad som gäller för tullQänsteman enligt 38 § tullagen (1973: 670) och de med stöd därav meddelade bestämmelserna i 5765 §§ lullstadgan (1973:671). Dessa föreskrifter berättigar tullQänsteman bl.a. till atl preja fartyg, stoppa fordon, uppehålla tåg och undersöka varor och utrymmen i transportmedel. I enlighel härmed har i punkl 2 tagils in en regel av inne­håll atl gränsövervakningsman får konlrollera varutrafik samt undersöka transportmedel och lagerlokal eller annat utrymme som nylQas i samband med varutratiken med samma befogenheter som vid tullkontroll tillkom­mer tullQänsteman enligt tullagen (1973: 670) och med stöd därav meddela­de beslämmelser. Pä samma sätt som enligt första slycket gäller dock den begränsningen att gränsövervakningsmannen inte får vidta sådana åtgär­der annat än när del behövs med hänsyn till syftet med övervakningsQäns­len.

I enlighel med vad som anförts under 2 § skall således tullverkels regul-

Prop. 1978/79:215

29

jära kontrollverksamhet falla utanför de uppgifter som avses med samord­nad gränsövervakning. Detla bör emellertid inte hindra att även annan gränsövervakningsman än tullQänsteman medverkar i denna lullverksam-hel, i den mån det kan ske inom ramen för hans befogenheter och utan att övriga uppgifter eftersatts. Om exempelvis militär gränsövervakningsman vid eftersökande av gods vars befordran kan vara till fara för rikels försvar stöter på andra slags varor som uppenbarligen utgör smuggelgods bör gränsövervakningsmannen kunna ingripa. En föreskrift härom bör las in i verkställigbetsförordningen.

7 S

Paragrafen motsvarar 8 § promemorieförslagel

Gränsövervakningsman måsle för alt kunna fullgöra övervakningsupp­giflerna ha vissa befogenheter att företaga tvångsingripande mot enskild utöver dem som har angetts vid 6 §. Befogenheterna bör i största möjliga utsträckning vara enhetliga för all gränsövervakningspersonal. Med tanke på de exceptionella förhållanden varunder lagen är avsedd atl användas kan det inte anses möta betänkligheter att i vissa hänseenden lillerkänna passkontroll-, tull- och militärpersonal, som är avdelad för gränsövervak­ningsQänsten, polismans befogenheter. Befogenheterna bör emeilerlid be­gränsas till vad som är oundgängligen nödvändigt för gränsövervaknings­verksamheten.

1 enlighel härmed har iförsla stycket (punkterna 1-3) angetts all gräns­övervakningsman i vissa särskilda avseenden skall ha befogenhet atl göra polisiärt ingripande, om beslut av polismyndighet eller polisman inte utan fara kan avvaktas.

Enligt punkl 1 fär gränsövervakningsman gripa den mot vilken skäl före­kommer till anhållande för spioneri, sabotage eller annan brottslig verk­samhet till fara för rikels försvar eller säkerhel. Detla stämmer överens med vad som gäller för polisman enligt 24 kap. 7 § första stycket rätte­gångsbalken (RB).

1 punkt 2 föreskrivs alt gränsövervakningsman även har polismans befo­genhet att verkslälla beslag, göra husrannsakan saml företa kroppsvisita­tion och kroppsbesiktning vid misstanke om sådan brottslig verksamhet som avses i punkt 1 Qfr 27 kap. 4 § andra slycket andra meningen samt 28 kap. 5 § och 13 § första styckel andra meningen RB).

Punkt 3 avser tillfälligt omhändertagande av den som enligt utlännings­lagstiftningen kan tas i förvar av polismyndighel. Med utlänningslagstift­ningen avses såväl nu gällande bestämmelser som den reglering som i detta hänseende kan komma all gälla vid sådana utomordentliga förhållanden under vilka lagen är avsedd att tillämpas.

De fall där ullänning kan las i förvar av myndighei anges f. n. i 35 § ut­länningslagen. Det gäller bl.a. silualioner då sannolika skäl föreligger för avvisning, förpassning eller utvisning eller fråga uppkommer om verkstäl-

Prop. 1978/79:215

30

lighet av sådan åtgärd och del med hänsyn lill utlänningens personliga för­hållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras atl han kommer alt hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här i landet, liksom då hans identitet är oklar. När fara är i dröjsmål, får polismyndighet i så­danl fall ta utlänningen i förvar, även om ärendet handläggs av annan myn­dighet. I fall där polismyndigheten sålunda har befogenhet att omhänderta utlänning, får denne i överensstämmelse med 1 § LTO omhändertas av en­skild polisman, om förutsättningar för omhändertagande bedöms föreligga och elt dröjsmål skulle innebära fara.

Vad som inom ramen för gränsövervakningsQänsten får särskild aktuali­tet är fall där sannolika skäl föreligger för avvisning av utlänning som an­kommer lill riket. Förutsättningarna för sådan avvisning anges i 18-20 §§ utlänningslagen.

Av belydelse för gränsövervakningsmans befogenheter är också 24 kap. 7 § andra styckel och 27 kap. 4 § första stycket RB. Enligt det förstnämnda lagrummet gäller att envar fär gripa den som har begått brott, på vilkel fängelse kan föQa, på bar gärning eller flyende fot liksom den som är efter­lyst för brott. Av 27 kap. 4 § första stycket RB föQer atl var och en som med laga rätt griper eller anhåller misstänkt får lägga beslag på föremål som därvid påträffas. I promemorieförslagel har en uttrycklig erinran gjoris om dessa befogenheter, som sålunda i och för sig tillkommer varje medborgare. Som länsslyrelsen i Malmöhus län och länspolischefsför­eningen har angett kan del naturligtvis diskuteras om en sådan erinran be­hövs. Med hänsyn till att önskemålet atl även annan personal än den som är förtrogen med RB: s bestämmelser skall kunna tillgodogöra sig innehållet i den nya lagstiftningen bar jag dock ansett mig böra föQa promemorieför­slaget i denna del. Andra stycket har utformats i enlighet härmed.

Gränsövervakningsman har enligt 12 § andra stycket GK befogenhet atl, i avvaktan pä vederbörande myndighets beslul, hålla kvar gods som är av­selt att införas i eller utföras ur landet, när dess befordran anses kunna medföra fara för obehörigt spridande av krigsunderrättelser. Gods av an­nal slag får enligt 14 § GK hållas kvar av gränsövervakningsman i avbidan på beslut av vederbörande myndighet, om godset är avsett all obehörigen föras in i eller ut ur landet. I de fall som här avses är omsländighelerna i all­mänhet sådana atl godset kan tas i beslag. Man måste emellertid räkna med alt det vid utomordentliga förhållanden kan uppkomma fall där gods som befordras från eller till utlandet över svensk gräns måsle hållas kvar av hänsyn till landets säkerhet utan alt RB:s beslagsbestämmelser - som förutsätter atl elt brott är begånget - blir direkt tillämpliga. Utifrån folk­rättsliga principer kan det t. ex. i vissa situationer vara tveksamt i vad mån spioneri mot Sverige, som utländsk medborgare förövat under fullgörandet av Qänsl vid sitt hemlands krigsmakt, är straffbart som brott mot svensk lag. Vidare bör beaktas att folkrätten ger slöd för att krigskontraband -t. ex. vapen eller ammunition - med fientlig destination beslagtas i vissa

Prop. 1978/79:215

31

fall Qfr beträffande sjökriget 1909 års s.k.Londondeklaralion).Med hänsyn till det anförda har i tredje stycket angetts alt gränsövervakningsman, även när fömtsättningar för beslag inte bedöms föreligga, får hålla kvar gods vars befordran skulle medföra uppenbar fara för rikets försvar eller säker­het. I fall som avses nu ankommer det regelmässigt på militär myndighet att - under iakttagande av vedertagna folkräitsliga principer - avgöra hur del skall förfaras med egendomen.

Ifiärde stycket har i överensstämmelse med promemorieförslaget före­skrivits atl gränsövervakningsman, som har vidtagit annan åtgärd enligt fö­revarande paragraf än kroppsvisitation eller kroppsbesiklning, så skynd­samt som möjligl skall anmäla del lill sin förman. Vidare föreskrivs all för­mannen omedelbart skall pröva om åtgärden skall beslå. Dessa regler överensstämmer med de principer som i allmänhet gäller för polisens verk­samhet. Om fortsatta åtgärder eller beslul ankommer på åklagar-, polis- el­ler tullmyndighet eller militär myndighet, skall förmannen genast överläm­na ärendet till sådan myndighet. Det är här bl.a. alt märka atl när någon har gripits för brott, anmälan enligt 24 kap. 7 § Iredje styckel RB skynd­samt skall göras till anhållningsmyndighelen, dvs. normall åklagarmyndig­heten. Del ankommer i sådant fall på anhållningsmyndighelen att, sedan den gripne har förhörts av myndigheten eller av polisman, besluta om den gripne skall anhållas eller friges. 1 den mån praktiska förutsättningar före­ligger bör gränsövervakningspersonalen normalt överlämna den gripne till polisen för förvaring för tiden till dess anhållningsmyndighelens beslul meddelas.

Det bör framhållas all stycket avses reglera endasl den rapporlskyldig-hel som är av belydelse för den enskildes rättssäkerhet. Rörande rapporte­ring i övrigt mellan totalförsvarets myndigheter finns särskilda bestämmel­ser.

Vid remissbehandlingen har JK förordat en konstruktion som skulle in­nebära att gränsövervakningsman i första hand är skyldig anmäla ett ingri­pande till polisman och atl anmälan till förman skall ske endasl om förhål­landena är sådana att polisman inte kan nås ulan svårighet. En sådan ord­ning skulle dock enligt min mening vara mindre ändamålsenlig bl. a. med hänsyn lill viklen av all rapporlvägen för den enskilde gränsövervaknings­mannen blir så enkel och enhetlig som möjligl under sådana exceptionella förhållanden då lagen är avsedd all tillämpas. Jag har därför inte ansett mig kunna tillstyrka JK:s förslag.

8 §

Paragrafen ger länsstyrelsen resp. gränsövervakningschef befogenhet att förordna om rutinmässig kroppsvisitation och kroppsbesiktning beträf­fande visst transportmedel eller för viss lidrymd. Beslämmelsen motsvarar

9 § promemorieförslagel och överensstämmer i huvudsak med vad som

gäller för vissa chefsQänslemän inom tullverket enligt 19 § första slycket

Prop. 1978/79:215

32

lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Den skiQer sig från sist­nämnda bestämmelse i två hänseenden. Dels avser varusmugglingslagens bestämmelse endast kroppsvisitation och alltså inte kroppsbesiklning. Dels har i paragrafen inte upptagits någon motsvarighet till regeln i sisla meningen i del angivna stycket i varusmugglingslagen, där del föreskrivs att förordnande om rutinmässig visilation skall underställas generallullsty­relsen.

9 §

Paragrafen, som motsvarar 10 § promemorieförslagel, ger gränsöver­vakningsman befogenhet alt använda våld för att fullgöra Qänsteuppgift. dock bara när denna inte kan lösas på annal sätt. Också i övrigl har samma begränsningar som föQer av 16 § polisinslruktionen ansetts böra föreskri­vas. Skjutvapen eller annal hjälpmedel får enligt paragrafen användas vid tillgripande av våld endast i den mån del är försvarligt med hänsyn till upp­giftens syfte. Med den konstruktion som har valts i förslagel behöver när­mare föreskrifter om i vilka fall skjutvapen får användas inte tas in i själva lagen ulan kan meddelas som verkställighetsföreskrifter till förevarande paragraf. Det bör anmärkas atl paragrafen bara tar sikte på Qänsteuppgif-ter som faller inom ramen för gränsövervakningsQänsten och självfallet in­te avser alt reglera våldsanvändningen vid utförandet av försvarsuppgifter.

10 

§

Paragrafen motsvarar 11 § promemorieförslagel.

Polisman och tullQänsteman liksom krigsman inom försvarsmakten har var och en inom sitt verksamhetsområde ingreppsbefogenheler som i vissa avseenden sträcker sig längre än de befogenheter som enligt förslaget ge­nerellt skall tillkomma gränsövervakningspersonalen. För att undanröja risken för missförstånd vad gäller rätten att bruka sådana befogenheter har i paragrafen uttryckligen angetts atl 6-9 §§ inte begränsar de befogenheter som enligt andra regler tillkommer personal som deltar i gränsövervak­ningen.

För den personal som är inordnad i militära enheter blir självfallet de in­struktioner och övriga föreskrifter som gäller för försvarsmakten i allmän­het tillämpliga. Av särskild belydelse för Qänsten vid gränsen är därvid in­struktionen för krigsmaklen vid hävdande av rikets oberoende under all­mänt fredstillstånd saml under krig emellan främmande makter varunder Sverige är neutralt (IKFN).

Principen alt gränsövervakningspersonalen behåller de befogenheter som föQer av andra bestämmelser får belydelse även för fall när i övervak­ningsområde ingår objekt eller område som är skyddat enligt 1-3 §§ skyddslagen. För befogenheterna vid en sådan bevakning finns i bevak­ningskungörelsen regler som redan i fredstid gäller för krigsman, polisman och ordningsvakt. Dessa befogenheter är till en del mera vittgående än de

Prop. 1978/79:215

33

som föreslås generellt tillkomma gränsövervakningspersonalen och bör självfallet inte begränsas under utomordentliga förhållanden. Enligt vad som föreslås i del följande avses befogenheterna enligt bevakningskungö­relsen tillkomma all gränsövervakningspersonal som bevakar skyddsföre­mål.

11        §

I överensslämmelse med vad som gäller enligt GK (4 och 19 §§), skall länsstyrelsen enligt denna paragraf upprätta en organisationsplan för den samordnade gränsövervakningen. Planen skall till en början redovisa hur verksamheten skall bedrivas, varvid också kan meddelas sådana föreskrif­ter för personalens verksamhel som med hänsyn lill lokala förhällanden kan behövas utöver vad statsmakterna bestämt. Vidare skall i planen fin­nas föreskrifter om vilken polis-, passkontroll- och tullpersonal som skall avdelas för verksamhelen och vilka militära enheter som skall medverka i denna, personalens utbildning och utrustning samt den materiel som be­hövs för verksamheten och vem som skall tillhandahålla den.

Liksom f. n. skall det också ankomma på länsslyrelsen alt fastställa pla­nen. Innan upprättad plan fastställs, måste länsstyrelsen samråda med de myndigheter som i övrigt är berörda. Det bör ankomma på regeringen all meddela beslämmelser härom.

1 överensstämmelse med nuvarande ordning ankommer det på länssty­relsen att sörja för personalens utbildning samt att också i övrigt vidta de åtgärder som behövs för alt gränsövervakningen skall kunna samordnas.

Som jag har angett i den allmänna motiveringen är det nödvändigl att all­männa riktlinjer för organisationen meddelas från central nivå. Min avsikt är alt senare för regeringen anmäla frågan om elt bemyndigande för rikspo­lisstyrelsen, ÖB och generallullstyrelsen atl meddela de närmare besläm­melser om verkställighet av den nya lagstiftningen som inte lämpligen bör tas in i en av regeringen beslutad verkslälligbelsförordning.

Slutbestämmelse

12        §

Man måsle räkna med alt det under utomordentliga förhållanden kan bli nödvändigt atl meddela ytterligare beslämmelser om kontrollen eller befo­genheterna vid gränsövervakning. Sådana bestämmelser kan länkas avse ämnen som enligt regeringsformen normalt sett inte får regleras annal än av riksdagen genom lag, t. ex. visilation eller tillfälligt omhändertagande. 1

13        kap. 6 § första slycket regeringsformen öppnas möjlighel för regeringen

atl, under vissa förutsättningar, med stöd av bemyndigande i lag meddela

föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom

lag. Förutsättningarna är atl riket är i krig eller krigsfara eller att sådana

utomordentliga förhållanden råder som är föranledda av krig eller av krigs-

3   Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 215

Prop. 1978/79:215

34

fara vari riket har befunnit sig, dvs. samma förhållanden som avses i 1 § första och andra styckena föreliggande förslag. Med hänsyn till att utomor­dentliga förhållanden kan göra del nödvändigt atl meddela sådana före­skrifter utan dröjsmål bör ett dylikt bemyndigande lämnas i den nya lagen. 1 paragrafen, som motsvarar 16 § promemorieförslaget, har sålunda före­skrivits att regeringen, under förhållanden som avses i 1 § första eller and­ra stycket, får meddela de ytterligare föreskrifter om kontroll eller befo­genheter vid gränsövervakning som finnes nödvändiga av hänsyn till rikets försvar eller säkerhet.

Ikraftträdande

Som ÖB har uttalat vid remissbehandlingen av promemorian är del önsk­värt alt närmare föreskrifter för organisationsplan m. m. har hunnit utarbe­tas och fastställas innan lagen träder i krafl. Jag förordar med beaktande härav alt lagen får träda i krafl den 1 juli 1980. När lagen iräder i kraft bör GK upphöra alt gälla.

4.2 Förslaget till lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940:383)

3 

§

Vid bevakning av skyddsföremål har enligt bevakningskungörelsen den personal som fullgör vakttjänslgöringen vissa särskilda befogenheter. De befogenheterna tillkommer enligt förevarande paragraf, lill vilken också

4 § hänvisar, krigsman, polisman samt den som åtnjuter polismans skydd

och befogenhet (ordningsvakt).

De regler som har nämnts nu bör lämpligen gälla för all gränsövervak­ningspersonal. Detta skulle visserligen vid krig eller krigsfara regelmässigt bli förhållandet ulan särskild föreskrift, eftersom enligt 5 § kungörelsen de befogenheter som avses i 3 och 4 §§ tillkommer även annan civil bevak­ningspersonal än som nyss har nämnts, så snart civilförsvarsberedskap rå­der. Om civilförsvarsberedskap kan enligt 2 § civilförsvarslagen (1960: 74, omtryckt 1975:712) regeringen förordna, när riket befinner sig i krig eller krigsfara. De aktuella bestämmelserna bör emellertid vara tillämpliga på gränsövervakningspersonalen även i andra fall, nämligen när sädana utom­ordentliga förhållanden råder som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Det kan vidare med hänsyn bl. a. till risken för förbindelseavbrolt till regeringen vara av betydelse alt bevakningskungö­relsen blir omedelbart tillämplig på gränsövervakningspersonalen, om ri­ket skulle komma i krig. Första slycket i 3 § föreslås ändrat i enlighel här­med. Samtidigt föreslås beträffande ordningsvakt en anpassning av termi­nologin till den som numera används i polisinslruktionen (90 §). Den före­slagna ändringen av första stycket torde grundlagsenligt förutsätta form av lag.

Tredje och Qärde meningama i nuvarande andra stycket har i förslaget

Prop. 1978/79:215

35

brutits ut lill etl nytt tredje stycke. Första meningen i det nya tredje slyc­ket, som avser visilation av kvinna, har justerats till överensstämmelse med vad som numera gäller enligt 2 § tredje stycket och 2 b § andra slyc­ket lagen (1976: 371) om behandlingen av häktade och anhållna m. fl.

4.3 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

38 §

I första meningen av denna paragraf erinras om atl polisman enligt 1 § LTO har befogenhet alt under vissa förutsättningar tillfälligt omhänderta utlänning i fall som avses i 35 S. För att ett sådant interimistiskt omhänder­tagande skall få äga rum krävs dels atl polismannen bedömer alt förutsätt­ningar föreligger för att polismyndigheten med stöd av 35 § skall kunna förordna alt ullänningen skall tas i förvar, dels att omständigheterna när utlänningen anträffas är sådana atl beslut av behörig Qänstemän inte kan inhämtas ulan alt det dröjsmål som då uppstår innebär fara (dvs. normalt sett fara för atl ullänningen avviker). Första meningen innebär inte någon ändring av nuvarande rättsläge. En uttrycklig hänvisning i utlänningslagen lill polismans befogenheter enligt LTO har emeilerlid i tydlighetens inlres­se ansetts motiverad i anslutning till den nuvarande gränsövervakningsreg-leringens upphävande, eftersom utlänningslagen f.n. (bortsett från 5§ andra stycket) genomgående talar om polismyndighel och alltså inte om polisman.

I överensstämmelse med vad som har förordats i den allmänna motive­ringen föreskrivs i andra meningen alt tullQänsteman och särskilt förord­nad passkontrollant har samma befogenhet som enligt LTO tillkommer po­lisman att tillfälligt omhänderta utlänning, när utlänningskontrollen sker under medverkan av tullmyndighet eller med biträde av annan passkon­trollant än polisman. Sker etl omhändertagande med stöd av denna be­stämmelse, har tullQänsteman resp. passkontrollant dock skyldighet att så skyndsamt som möjligt anmäla åtgärden till polisman för prövning av frå­gan om omhändertagandel skall bestå. Ansvaret för fortsatta ålgärder an­kommer därmed pä polisen.

Till skillnad från länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har jag inte an­sett att en befogenhet till provisoriskt omhändertagande i här avsedda fall bör tillkomma flygplatskontrollant. Har sådan kontrollant emellertid också förordnande all utföra passkontrollverksamhet, gäller självfallet vad som i paragrafen sägs om passkontrollant även honom.

Någon egentlig utvidgning av tullväsendets medverkan vid utlännings­kontrollen har inte avsetts. Om medverkan av tullmyndighet vid sådan kontroll finns f.n. föreskrifter i 23 § ullänningskungörelsen, som gäller i fråga om fartyg i utrikes fart vilket ankommer lill eller skall avgå från lan­det. Det är vidare förutsatt att tullverket medverkar vid kontroll enligt 16 § kungörelsen av att utlänning inte reser in i landet annat än på passkontroll-

Prop. 1978/79; 215

36

ort, gränsövergångsställe eller överfartsställe. Enligt promemorians för­slag lill ändring i utlänningskungörelsen skall tullmyndighet dessutom på begäran av polismyndighel liksom nu kunna medverka vid passkontroll en­ligt 19 § kungörelsen, dvs. stickprovskontroll av utomnordiska medborga­re vid inresa från nordiskt grannland. Särskild förordnad passkontrollper­sonal kan medverka vid all passkontroll som ankommer på polisen och slår dä under polisens ledning och huvudmannaskap.

För atl tullQänsteman eller passkontrollant skall få verkställa etl interi­mistiskt frihetsberövande förutsätts på grund av hänvisningarna till LTO atl dels förutsättningar bedöms föreligga för all utlänningen skall tas i för­var av polismyndighet, dels omständigheterna är sådana att beslut härom inte kan avvaktas ulan fara för all utlänningen avviker. Ett omhänderta­gande skall självfallet ses som en sistahandsutväg som bör tillgripas bara i nödfall.

Enligt 5§ LTO skall polisman som har verkställt etl tillfälligt omhänder­tagande så skyndsamt som möjligt anmäla åtgärden lill sin förman. Mot­svarande skyldighet blir för tullQänstemannens eller passkonlrollantens del uppfylld genom alt anmälan görs till polisman. Även en enskild polis­man är nämligen förman i förhållande lill passkontrollanl. Sedan anmälan gjoris lill polisman, övertar denne då ansvaret för fortsalla åtgärder. Huru­vida polismannen, om omhändertagandet skall beslå, i sin tur skall anmäla åtgärden direkt lill den Qänstemän som fattar beslul på polisstyrelsens väg­nar eller till annan förman beror på den arbetsordning och de Qänsleföre-skrifter som gäller för polisdistriktet.

5   Hemställan

Jag hemställer atl lagrådets yllrande inhämtas över förslagen till

1)

lag om gränsövervakningen i krig m. m.,

2)

lagom ändring i bevakningskungörelsen (1940:383),

3)

lag om ändring i utlänningslagen (1954:193).

6   Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Bilaga 1

JUSTITIEDEPARTEMENTET

PM OM GRÄNSÖVERVAKNING

Ds Ju 1978:3

Prop. 1978/79:215

38

Innehåll

1

Förslag lill lag om gränsövervakningen i krig m. m.......... 

2

Förslag till förordning med vissa beslämmelser om gränsövervak­ningen i krig m.m            

3

Förslag till lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940: 383) ...

4

Förslag lill förordning om gränsövervakningssamarbete i fredstid .

5

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1954:193) 

6

Förslag   till   förordning   om   ändring   i   utlänningskungörelsen (1969:136)       

1

Inledning......................................................................... 

2

Nuvarande reglering i huvuddrag................................... 

2.1

Gränsövervakningskungörelsen m.m......................... 

2.2

Övrig  föifattningsreglering  av   betydelse  för gränsövervak­ningen     

3

Kontaktgruppens förslag................................................ 

4

Remissyttrandena över kontaktgruppens förslag .......... 

5

Överväganden och förslag.............................................. 

5.1

Principema för en ny reglering................................... 

5.2

Motivering till framlagda lagförslag'  ......................... 

5.2.1

Förslaget till lag om gränsövervakningen i krig m.m. ...

5.2.2

Förslaget till förordning med  vissa bestämmelser om gränsövervakningen i krig m.m      

5.2.3

Förslaget till lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940:383)            

5.2.4

F'"örslaget till  förordning om gränsövervakningssamar­bete i fredstid      

5.2.5

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1954:193)

5.2.6

Förslaget till förordning om ändring i ullänningskungörel­sen (1969:136) 

Bilaga Kontaktgruppens förslag

' Bilagan har uteslutits här.  Avsnittet har uteslutits här.

Prop. 1978/79:215

39

1 Förslag till

Lag om gränsövervakningen i krig m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Kommer riket i krig, skall den övervakning av samfärdseln över ri­

kets gränser som ankommer på polis- och tullväsendet samt försvarsmak­

ten samordnas enligt 2-12 §§.

Är riket i krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, får rege­ringen föreskriva alt gränsövervakningen skall samordnas enligt 2-12 §§.

Föreligger ej längre förhållande som avses i första eller andra slycket, skall regeringen föreskriva alt den samordnade gränsövervakningen skall upphöra.

Allmänna bestämmelser om samordnad gränsövervakning

2 §    Den samordnade gränsövervakningen skall syfta lill att förhindra

1.

brott mot rikets säkerhel eller annan verksamhet lill fara för rikels försvar eller säkerhel.

2.

överträdelse av bestämmelsema om inresa till och utresa från Sveri­ge,

3.

införsel till eller utförsel från riket av gods, vars befordran kan med­föra fara för rikels försvar eller säkerhel.

3 § Länsstyrelsen ansvarar för all gränsövervakningen samordnas och

leder övervakningen inom sitt län, i den mån annal ej följer av andra styc­

ket. Gränsövervakningen skall samordnas såväl mellan de olika gränsöver-

vakningsorganen inom länet som i förhållande lill övervakningen i angrän­

sande län och till andra berörda civila och militära myndigheters verksam­

het.

Inom säkerhetsområde som avses i 3 § första stycket lagen (1940:358) med vissa bestämmelser lill skydd för försvaret m. m. övergår ansvaret för samordningen av gränsövervakningen och ledningen av övervakningen till vederbörande befälhavare inom försvarsmakten.

4 § Länsstyrelsen skall förordna en eller flera gränsövervakningschefer

all utöva den omedelbara ledningen av den gränsövervakning som länssty­

relsen ansvarar för. Gränsövervakningschefs verksamhetsområde besläms

av länsstyrelsen.

När befälhavare inom försvarsmakten enligt 3 § andra styckel ansvarar för och leder gränsövervakningen, är denne gränsövervakningschef ulan särskill förordnande. Han får överlåta åt underlydande befäl alt fullgöra gränsövervakningschefs uppgifter.

5 § Gränsövervakningen fullgörs av polispersonal, passkontrollpersonal

inom polisväsendet, lullpersonal samt personal ur försvarsmaktens enhe-

Prop. 1978/79:215

40

ter (gränsövervakningspersonal). Personalen las ul för Qänstgöring enligt den organisationsplan som anges i 13 §.

Finner länsstyrelsen att det behövs mer personal än som har bestämts i organisationsplanen och kan förstärkning ej erhållas genom länsstyrelsens egen försorg eller genom framställning till myndighei som kan besluta om förstärkning, skall förhållandet anmälas till regeringen.

6 § Civila och militära myndigheter skall hålla gränsövervakningschefen underrättad om sådana åtgärder och iakttagelser som kan vara av betydel­se för övervakningsverksamheten.

Gränsövervakningspersonalens befogenheter

7 § Den som enligt gällande organisationsplan tillhör gränsövervaknings­

personalen (gränsövervakningsman) får anmoda person som anträffas

inom övervakningsområdet atl visa pass eller annan legitimationshandling

saml all i övrigt lämna de upplysningar och förete de handlingar som be­

hövs för övervakningsverksamheten.

För ändamål som avses med övervakningsQänslen får gränsövervak­ningsman konlrollera varutrafik lill och från övervakningsområdet och inom detsamma saml undersöka transportmedel och lagerlokal eller annat utrymme som nylQas i samband med varutrafiken med samma befogenhe­ter som tillkommer tullQänsteman.

8 § När behörig myndighets beslut ej utan fara kan avvaktas, har även

annan gränsövervakningsman än polisman dennes befogenhet alt

1.

gripa den mot vilken skäl förekommer till anhållande för spioneri, sa­botage eller annan brottslig verksamhel lill fara för rikels försvar eller sä­kerhet,

2.

verkslälla beslag, göra husrannsakan saml förelaga kroppsvisitation och kroppsbesiktning vid misstanke om sådan brottslig verksamhet som avses vid 1,

3.

tillfälligt omhändertaga den som enligt utlänningslagstiftningen får ta­gas i förvar av polismyndighet.

Alt gränsövervakningsman får gripa den som bar begått brott, vara fäng­else kan föQa och som träffas på bar gäming eller flyende fot och den som är efterlyst för brott samt alt beslag fär läggas på föremål som därvid på­träffas, föQer av 24 kap. 7 § andra stycket och 27 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken.

Gränsövervakningsman får, även om förutsättningar för beslag ej före­ligger, hålla kvar gods vars befordran kan medföra fara för rikets försvar eller säkerhet.

Gränsövervakningsman, som har vidtagit annan åtgärd enligt denna pa­ragraf än kroppsvisitation eller kroppsbesiklning, skall så skyndsamt som möjligt anmäla det lill sin förman. Del åligger förmannen att omedelbart pröva om tvångsmedel, som ej redan har upphört, skall bestå. Ankommer enligt lag eller annan författning fortsatta åtgärder på polisen, skall ärendet genast överlämnas lill polismyndigheten.

9 § Om gränsövervakningschefen finner atl skärpning av kontrollen av

persontrafiken till eller från utlandet med visst transportmedel eller för

viss tidrymd är oundgängligen nödvändig på någon plats inom övervak-

ningsområdel, kan han förordna att kroppsvisitation och kroppsbesiktning

Prop. 1978/79:215

41

får företagas på var och en, som med sådant transportmedel eller under angiven tidrymd ankommer lill platsen från utlandet eller avreser från plat­sen till utlandet.

10

§ För alt fullgöra Qänsteuppgift får gränsövervakningsman lillgripa våld, dock endasl närQänsteuppgiften ej kan lösas på annat sätl. Tillgripes våld skall den lindrigaste form som kan leda lill det avsedda resultatet an­vändas. Våld får ej brukas längre än som är oundgängligen nödvändigt. Vid tillgripande av våld får skjulvapen eller annal hjälpmedel användas en­dast i den mån del är försvarligt med hänsyn till Qänsleuppgiflens syfte.

11

§ Vad som förskrivs i 7-10 §§ begränsar ej de befogenheter som en­ligt bestämmelser i annan lagstiftning tillkommer personal som deltager i gränsövervakningen.

Tystnadsplikt

12 § Den som på grund av Qänstgöring som gränsövervakningsman har

fåll kännedom om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden eller

förhållande av betydelse för rikets säkerhet får ej obehörigen yppa eller ut­

nylQa vad han sålunda erfarit.

Förberedande åtgärder

13 § För samordnad gränsövervakning enligt 2-12 §§ skall i varje län

finnas en organisationsplan. Sådan plan skall innehålla föreskrifter om

1. hur verksamheten skall bedrivas,

2.

vilken polis-, passkontroll- och lullpersonal som skall avdelas för verksamheten och vilka militära enheter som skall medverka i denna,

3.

personalens utbildning,

4.

den materiel som behövs för verksamhelen och vem som skall till­handahålla den.

14 § Organisationsplan upprätias och fastställs av länsstyrelsen. Innan

upprättad plan fastställs, skall länsslyrelsen inhämla yttrande över den

från rikspolisstyrelsen, generallullstyrelsen och överbefälhavaren eller,

enligt överbefälhavarens bestämmande, militärbefälhavaren. Har myndig­

hetema skilda uppfattningar i ärendet, skall detla underställas regeringen.

När omständigheterna föranleder det, skall organisationsplanen revide­ras. Första stycket har därvid molsvarande lillämpning.

Del åligger länsstyrelsen alt sörja för personalens utbildning samt att också i övrigt vidtaga de förberedelser som fordras för att gränsövervak­ningen skall kunna samordnas enligt 2-12 §§.

15 § Länsstyrelsen skall tillställa regeringen avskrift av fastställd organi­

sationsplan.

Kan länsslyrelsen ej vidtaga de ålgärder som behövs för atl förbereda samordnad gränsövervakning, skall länsslyrelsen anmäla förhållandet till regeringen.

Prop. 1978/79:215

42

Slutbestämmelse

16 § Under förhållanden som avses i 1 § första eller andra styckel får re­geringen genom förordning meddela de ytteriigare föreskrifter om kontroll och befogenheter vid gränsövervakning som finnes nödvändiga av hänsyn till rikels försvar eller säkerhet.

Denna lag träder i kraft den 00 00 00 , då gränsövervakningskungö­relsen (1944:728) och den allmänna instruktionen för gränsövervaknings­personal den 1 december 1944 skall upphöra att gälla.

2 Förslag till

Förordning med vissa bestämmelser om gränsövervakningen i krig

m.m.

Härigenom föreskrivs föQande.

Inledande bestämmelse

1 §    Denna förordning tillämpas vid samordnad gränsövervakning enligt 2- 12 §§ lagen (0000:000) om gränsövervakning i krig m. m.

Gränsövervakningspersonalens åligganden

2 § Gränsövervakningsman skall, inom ramen för den övervakningsupp­

gift som har anförtrotts honom, i överensstämmelse med 2 § lagen

(0000:000) om gränsövervakning i krig m. m. förhindra versamhet till fara

för rikets försvar eller säkerhet, överträdelse av gällande bestämmelser om

persontrafik med utlandet samt införsel till eller utförsel från riket av gods

vars befordran kan medföra fara för rikels försvar eller säkerhel.

Med gränsövervakningsQänsl förstås i denna förordning den verksamhet som enligt första styckel ankommer på gränsövervakningsman.

3 § Gränsövervakningspersonalen skall med uppmärksamhet ge akt på

varje förehavande, som kan innebära spioneri, sabotage eller annan verk­

samhet till men för rikets försvar eller säkerhet eller förberedelse lill sådan

verksamhel. Personalen skall övervaka alt underrättelser som kan vara till

men för rikets försvar eller säkerhet ej överbringas till obehöriga inom eller

utom riket i samhand med person- eller godstrafik med utiandet. Del ålig­

ger dessutom personalen alt noggrant ge akt på förhållanden som kan anty­

da fientlig avsikt, såsom obehörigt utforskande av anläggning som har be­

tydelse för totalförsvaret eller av terräng, vattendrag, hamn, flygplats, far­

led eller liknande. Personalen skall också särskilt uppmärksamma främ­

mande makts öriogsfartyg och andra statsfartyg samt beväpnade utländska

handelsfartyg, som uppträder inom eller nära svenskt territorium.

Prop. 1978/79:215

43

4 § Gränsövervakningsman skall samverka med gränsövervakningsper­

sonalen inom angränsande övervakningsområde, med polis- och tullmyn­

digheter samt med andra civila och militära myndigheter, vilkas verksam­

het berör övervakningsverksamheten.

I den mån del kan ske utan all andra uppgifter eftersatts skall även an­nan gränsövervakningsman än tullQänsteman medverka i den kontrollver-samhet som åligger tullverket.

5

§ Gränsövervakningsman skall skaffa sig ingående kännedom om be­folkningen och lokalförhållanden inom övervakningsområdel, särskilt be­träffande vägar och stigar som leder över gränsen, ankrings- och förtöj­ningsplatser m. m. samt sådana anläggningar, inrättningar och områden som är förbjudna för obehöriga.

6

§ Gränsövervakningsman skall hålla sin närmaste förman underrättad om förhållanden som rör gränsövervakningen och är av sådan vikt att de bör komma till dennes kännedom.

7

§ Gränsövervakningsman skall kunna legitimera sig som gränsöver­vakningsman.

8

§ Gränsövervakningsman är skyldig att föQa de bestämmelser som vid sidan av lagen (0000:000) om gränsövervakningen i krig m. m. och denna förordning gäller för den bevakningsQänst som har anförtrotts honom. För gränsövervakningsman som hör lill försvarsmakten gäller, om riket ej är i krig, instruktionen för krigsmakten vid hävdande av rikets oberoende un­der allmänt fredslillstånd samt under krig mellan främmande makter var­under Sverige är neutralt (IKFN). För bevakningen av skyddsområde, kontrollområde eller område som skyddas enligt 1 -3 §§ lagen (1940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m. finns särskilda före­skrifter.

Lydnadsförhållanden m.m.

9 § 1 fråga om gränsövervakningsQänsten är gränsövervakningschef som

har förordnats av länsstyrelsen underställd denna och annan gränsöver­

vakningschef underställd militär myndighei.

10

§ Gränsövervakningsman lyder i fråga om gränsövervakningsQänsten under gränsövervakningschefen.

11

§ Det åligger gränsövervakningschefen alt bestämma vem som skall utöva befälet vid förrättning, i vilken han ej själv dellar.

12

§ Den som i förhållande lill annan leder och ansvarar för viss verk­samhet är dennes förman i fråga om denna verksamhet.

13

§ Gränsövervakningsman är skyldig all lyda förmans i Qänsten givna order, om det ej är uppenbart att den ej angår Qänsten eller att den strider mot lag eller annan författning.

Prop. 1978/79:215

44

Tvångsmedel m.m.

14

§ För all verkställa Qänsteåtgärd får gränsövervakningsman ej använ­da strängare medel än förhållandena kräver. Han bör i första hand söka vinna rättelse genom upplysningar och anmaningar.

15

§ Kroppsvisitation och kroppsbesiktning som är av mera väsentlig omfattning skall om möjligt verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro.

Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av kvinna får ej utan trängande skäl verkslällas eller bevittnas av annan än kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska. Vad som har sagts nu utgör dock ej hinder mol all i annan ordning företaga sådan förberedande visilation som bedömes nödvändig av säkerhelssskäl och som avser endast konlroll av eventuellt innehav av vapen eller annat fariigt föremål.

16

§ Skadas någon till föQd av gränsövervakningsmans ingripande och är skadan ej obetydlig, skall gränsövervakningsman skyndsamt sörja för alt den skadade får behövlig vård. Det inträffade skall ofördröjligen anmälas till gränsövervakningschefen.

17

§ Om användande av skjulvapen i gränsövervakningsQänsten gäller vad som är föreskrivet för vaktpersonal vid försvarsmakten, om övervak­ningen avser anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område som skyddas enligt 1-3 §§ lagen (1940:358) med vissa bestämmelserom skydd för försvaret m. m. I annal fall tillämpas kungörelsen (1969: 84) om använ­dande av skjulvapen i polisQänsten. Vad som föreskrivs om polischef i nämnda kungörelse skall därvid i stället gälla gränsövervakningschefen.

Denna förordning träder i kraft den

då de allmänna anvisningama

till organisationsplan enligt gränsövervakningskungörelsen den 1 decem­ber 1944 skall upphöra att gälla.

3 Förslag till

Lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940:383)

Härigenom föreskrives att 3 § bevakningskungörelsen (1940: 383)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3

§

Krigsman, vilken del åligger all

Krigsman, vilken det åligger att

bevaka anläggning, inrättning, far-

bevaka anläggning, inrättning, far­

tyg, luftfartyg eller område som

tyg, luftfartyg eller område som

skyddas enligt 1-3 §§ förenämnda

skyddas enligt 1-3 §§ förenämnda

lag (skyddsföremål), så ock polis-

lag (skyddsföremål), äger avfordra

man eller annan som fuUgör sådan

envar som söker vinna tillträde till

bevakningsuppgifl och  därvid ål-

eller uppehåller sig inom skydds-

' Senaste lydelse 1960: 378.

Prop. 1978/79:215

Nuvarande lydelse

njuter polismans skydd och befo­genhet, äger avfordra envar som söker vinna tillträde till eller uppe­håller sig inom skyddsföremålet uppgift om namn, födelselid och hemvist.

Kroppsvisitation och undersök­ning som avses i 10 § ovannämnda lag må, i den utsträckning som krä­ves för fullgörande av ålagd bevak­ningsuppgift, av bevakningsperso­nal som förut sagts utföras enligt närmare anvisningar av befälhava­re eller myndighei vilken har an­svaret för bevakning av skyddsfö-remålel. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfallning skall där förhållandena medgiva del verkslällas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro. Kroppsvisitation å kvinna må ej utan trängande skäl verkslällas el­ler bevittnas av annan än kvinna el­ler läkare. Brev eller annan enskild handling som påträffas må allenast då särskilda omständigheter påkal­la det öppnas eller närmare under­sökas.

45

Föreslagen lydelse

föremålet uppgift om namn, födel­selid och hemvist. Vad som har sagts nu om krigsman gäller också polisman, den som utan alt vara anställd inom polisväsendet har Jörordnats att utjöra poUsbevak-ning samt gränsövervakningsman som avses i lagen (0000:000) om gränsövervakningen i krig m.m.

Kroppsvisitation och undersök­ning som avses i 10 § ovannämnda lag må, i den utsträckning som krä­ves för fullgörande av ålagd bevak­ningsuppgifl, av bevakningsperso­nal som fömt sagls ulföras enligt närmare anvisningar av befälhava­re eller myndighet vilken har an­svaret för bevakning av skyddsfö-remålel. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall där förhållandena medgiva det verkställas inomhus och i avskilt rum saml i vittnes närvaro.

Kroppsvisitation å kvinna må ej ulan trängande skäl verkställas av annan än kvinna, läkare eUer legiti­merad sjuksköterska. Vad som har sagts nu utgör dock ej hinder mol atl i annan ordning företaga sådan förberedande visilation som bedö­mes nödvändig av säkerhetsskäl och som avser endasl konlroll av eventuellt innehav av vapen eller annal farligt föremål. Brev eller an­nan enskild handling som påträffas må allenast då särskilda omständig­heter påkalla del öppnas eller när­mare undersökas.

Denna lag träder i kraft den

Prop. 1978/79:215

46

4 Förslag till

Förordning om gränsövervakningssamarbete i fredstid

Härigenom föreskrivs föQande.

1

§ Denna förordning gäller myndigheter inom polis- och tullväsendet samt försvarsmakten som har till uppgift alt övervaka samfärdseln över Sveriges gränser.

2

§ Myndigheter med uppgift som avses i 1 § skall samverka inbördes, i den mån det är ägnat alt främja gränsövervakningens effektivitet och ett rationellt utnyttjande av myndigheternas resurser. Vid sidan av det samar­bele som är reglerat i särskild ordning bör samverkan ske i första hand ge­nom att överenskommelser om samordning av insatserna på området träf­fas såväl på regional som på lokal nivå, när det är lill gagn för verksamhe­len och förenligt med gällande bestämmelser. Åtgärd eller iakttagelse som kan vara av betydelse för annan myndighets gränsövervakningsverk­samhet skall anmälas till den myndigheten även när sådan särskild över­enskommelse inte föreligger.

3

§ För samordningen av övervakningsverksamheten vid krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden gäller särskilda bestämmelser.

Denna förordning Iräder i kraft den

5 Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1954:193)

Härigenom föreskrivs alt i utlänningslagen (1954:193)' skall införas en ny paragraf. 38 §, av nedan angivna lydelse.

38 § Om befogenhet för polisman all i fall som avses i 35 § omhändertaga utlänning i avbidan på beslut av polismyndighet finns bestämmelser i 1 § lagen (1973: 558) om tillfälligt omhändertagande. I den mån utiänningskon-troll sker under medverkan av tullmyndighet eller med biträde av särskilt förordnad passkontrollanl äger tullQänsteman och passkontrollant samma befogenhet som enligt nämnda bestämmelser tillkommer polisman att till­fälligt omhändertaga utlänning, dock med skyldighet alt så skyndsamt som möjligt anmäla åtgärden lill polisman för prövning av frågan om omhänder­tagandet skall bestå.

Denna lag träder i kraft den

' Lagen omtryckt 1975:1358.

Prop. 1978/79:215

47

6 Förslag till

Förordning om ändring i utlänningskungörelsen (1969:136)

Härigenom föreskrivs att i utlänningskungörelsen (1969:136)' närmast före rubriken "Visering" skall införas en ny paragraf, 24 a §, av nedan angivna lydelse.

24 a § På begäran av polismyndighet skall tullmyndighet enligt polis­myndighetens anvisningar medverka vid passkontroll enligt 19 §, om det kan ske utan att uppgifter som åligger tullmyndigheten eftersattes. Tull­Qänsteman äger därvid anmoda utlänning, som ankommer lill landet, att visa upp sitt pass. Kan denne i sådant fall ej styrka sin rätt till inresa, skall tullmyndigheten ofördröjligen underrätla polismyndigheten samt lillse, alt ullänningen ej reser in i landet innan polismyndigheten har företagit pass­kontroll. Tullmyndighet skall också medverka vid tillsynen av atl 16 § efterleves.

Denna förordning träder i krafl den

' Kungörelsen omtryckt 1975:1359.

Prop. 1978/79:2115

48

1 Inledning

För person- och godslrafiken över Sveriges gränser finns regler i utlän­nings- och tullagstiftningen. Dessutom har av hänsyn till rikels säkerhet i andra författningar ställts upp vissa särskilda begränsningar i rätten att passera in på eller lämna svenskt territorium eller del därav. Alt bestäm­melsema efterlevs kontrolleras främsl av polis-, tull- och försvarsväsen­det, varje myndighei inom sitt ansvarsområde.

Under andra väridskrigel ansågs en samordning av övervakningsinsal­serna vid landets gränser nödvändig. Vissa beslämmelser om sådan sam­ordning meddelades därför, till en början genom skyddskungörelsen den 16 februari 1940 och kungörelsen (1942: 59) angående övervakning av sam­färdseln över riksgränsen mot Finland och Norge (gränskonirollkungörel-sen).

De nu berörda bestämmelserna ersattes sedermera av kungörelsen (1944: 728) om övervakande av samfärdseln över rikets gränser vid krig el­ler krigsfara (gränsövervakningskungörelsen, GK, ändrad 1958:128), som trädde i kraft den 1 januari 1945. 1 1 § kungörelsen föreskrivs att bestäm­melsema i 2-18 §i§ skall äga tillämpning i den mån Kungl. Maj:t vid krig eller krigsfara vari riket befinner sig eller annars under utomordentliga, av krig föranledda förhållanden förordnar därom.

De bestämmelser i kungörelsen vars tillämpning sålunda har gjorts be­roende av särskill förordnande reglerar gränsövervakningens organisation samt övervakningspersonalens åligganden och befogenheter. I övrigt inne­håller kungörelsen (19 §) beslämmelser om skyldighet för länsstyrelser och vissa andra myndigheter alt göra upp de planer och vidta de andra förbere­delser som föreskrivs i kungörelsen.

Genom kungörelsen (1944: 729) angående lillämpning av 2- 18 §§ kungö­relsen den 20 oktober 1944 (nr 728) om övervakande av samfärdseln över rikels gränser vid krig eller krigsfara (gränsövervakningskungörelsen) för­ordnade Kungl. Maj:t atl nämnda paragrafer skulle äga lillämpning fr. o. m. den 1 januari 1945. Förordnandet gäller fortfarande.

Efter andra väridskrigel har bl. a. försvars- och polisväsendet omorgani­serats. Ändringarna har medfört all gränsövervakningskungörelsen i åt­skilliga hänseenden har förlorat sin aktualitet. Sedan frågan om en översyn av författningen kommii upp i olika sammanhang, logs ärendet upp i en av överbefälhavaren (ÖB) år 1968 tillsalt kontaktgrupp för frågor angående in­struktion för krigsmakten vid hävdande av rikels oberoende under allmänt fredslillstånd samt under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt (Kontaktgrupp IKFN).

Kontaktgruppen har i januari 1975 lagt fram utkast lill författningar av­sedda alt ersätta gränsövervakningskungörelsen. Över dessa utkast har ÖB genom remiss inhämtal yttranden från rikspolisstyrelsen (RPS), försvars-grenschefema, mililärbefälhavama, civilbefälhavama, sjöfartsverket, luft-

Prop. 1978/79:215

49

fartsverket, generallullstyrelsen, statens invandrarverk (SIV) och länssty­relsema. Sedan utkasten överarbetats på grundval av synpunkter vid re­missbehandlingen, har ÖB genom skrivelse den 1 juli 1976 till chefen för justitiedepartementet överlämnat kontaktgruppens förslag lill lag om gränsövervakning i krig m. m. och förslag lill instruktion för gränsövervak­ningspersonal med hemställan alt ärendet fullföljs av regeringen. Försla­gen har fogats lill denna promemoria som bilaga.

Efter remiss från chefen för justitiedepartementet har RPS. SIV och ge­neraltullstyrelsen avgivit yttranden över ÖB:s skrivelse såvitt angår frågan om behovet av särskilda bestämmelser för gränsövervakningen i fredstid.

2 Nuvarande reglering i huvuddrag

2.1 Gränsövervakningskungörelsen m.m.

I fråga om gränsövervakningens organisation föreskrivs i kungörelsen att del ankommer på polis-, passkontroll- och tullpersonal samt militär per­sonal att övervaka gällande föreskrifter för samfärdseln över rikets land-och sjögränser. Den personal som sålunda skall ombesörja gränsövervak­ningen benämns i kungörelsen gränsövervakningspersonal (2 §). Ansvaret för och ledningen av gränsövervakningen tillkommer enligt 3 § första styc­ket länsstyrelsen i varje län. När det gäller trafiken till eller från sådant gränsområde som direkt berörs av militära operationer till lands ankom­mer dock ansvaret och ledningen på de militära myndigheterna.

Under länsstyrelsen skall enligt 3 § andra stycket landsfogden, dvs. nu­mera länspolischefen, ulöva ledningen av och uppsikten över verksamhe­ten. Såvitt gäller Stockholm och Göteborg ankommer dock enligt 18 § motsvarande uppgifter på polismästaren. 1 3 § iredje slycket föreskrivs vidare att länsstyrelsen, där det är påkallat, får förordna en särskild gräns­övervakningschef att inom del område och i den utsträckning länsslyrelsen bestämmer närmast under landsfogden utöva den omedelbara ledningen av verksamheten.

Grundläggande bestämmelser såvitt gäller omfattningen av gränsöver­vakningen, den personal som skall ombesörja övervakningen och den ma­teriel och de övriga anordningar som fordras för ändamålet skall enligt 4 § för varje län tas upp i en organisationsplan. Allmänna anvisningar till så­dan organisationsplan liksom allmän instmktion för gränsövervaknings­personal meddelas av regeringen, medan det ankommer på länsslyrelsen att fastställa organisationsplanen och de lokala instruktioner som behövs. Samråd skall därvid ske med vissa angivna myndigheter, bl. a. generallull­styrelsen och mililärbefälhavaren. I paragrafen nämns vidare atl samråd skall ske med säkerhetschefen (dvs. chefen för den efter andra världskri­gels slut avvecklade allmänna säkerhetsQänsten, idag närmast molsvaran-

4   Riksdagen 1978/79. / saml. Nr 215

Prop. 1978/79:215

50

de säkerhetsavdelningen inom RPS). Samråd skall också ske med marindi-slriklschefen. vars uppgifter numera i huvudsak ankommer på örlogsbas-chefen, och med statens utlänningskommission, dvs. numera SIV.

Enligt 5 § skall landsfogden se till att gränsövervakningsverksamhelen bedrivs med erforderlig omsorg och krafl. Han skall därvid särskilt med­verka till samarbete mellan övervakningsorganen inom länet och med övervakningsorganen i angränsande län liksom också med berörda civila och militära myndigheter. Han skall också se till att övervakningspersona­len fullgör sina uppgifter och utnytQas på lämpligaste sätt saml främja gränsövervakningen genom råd och anvisningar. Vidare finns föreskrifter om skyldighet att hålla inspektioner och atl anmäla brister m. m. till läns­styrelsen.

Generallullstyrelsen och de berörda militära myndighetema skall se lill atl det finns personal att tillgå i den omfattning som har bestämls i den av länsstyrelsen fastställda organisationsplanen. Om tillfälligt behov av för­stärkning uppstår, får länsstyrelsen (i brådskande fall landsfogden) göra framställning om förstärkning. Sådan framställning skall efterkommas i den mån inte därigenom vikliga åligganden som ankommer på tull- eller militärmyndighetema blir allvarligt eftersatta. Om inte behovet av tull- och militärpersonal kan tillgodoses på detta sätt, skall länsstyrelsen vända sig till regeringen (6 §).

1 kungörelsen nämns också vissa andra myndigheter och organ som skall samverka i fråga om gränsövervakningen (7- 10 §§). Det gäller bl. a. kust­bevakningen samt järnvägs- och lotspersonal.

Belräffande gränsövervakningspersonalens befogenheter innehåller kungörelsen i huvudsak följande bestämmelser (11-15 §§). Gränsövervak­ningspersonal kan fordra att den som reser in i eller ut ur landet visar pass eller annan legilimationshandling och atl han lämnar de upplysningar per­sonalen i och för ÖvervakningsQänslen begär. Skyldigheten atl visa pass eller legilimationshandling gäller dock inte svensk eller nordisk medborga­re som på passkonlrollort eller godkänt gränsövergångsställe reser från el­ler till annat nordiskt land. Resande som misslänks ta obehörig befattning med krigsunderrällelser eller annars utöva verksamhel till men för rikels försvar eller säkerhel, får omhändertas av gränsövervakningspersonalen i avbidan på vederbörande myndighets beslut. Personalen får också i avvak­tan på beslut av behörig myndighet hålla kvar gods som är avsett alt infö­ras till eller utföras ur landet, om dess befordran anses kunna medföra fara för obehörigt spridande av krigsunderrällelser. Vid omhändertagande av resande och vid kvarhållande av gods skall polismyndigheten i orten skyndsamt underrättas.

Också i vissa andra fall har gränsövervakningspersonalen befogenhet att göra tillfälligt omhändertagande. Detta får ske, om någon som har ankom­mil till Sverige eller står i begrepp all lämna landet inte kan legitimera sig på tillförlitligt sättt eller styrka sin rält till in- eller ulresan. Detsamma gäl-

Prop. 1978/79:215

51

ler om den resande vägrar atl på anfordran uppge anledningen till resan el­ler vart han ämnar sig eller lämnar oriktig uppgift i någol av dessa hänseen­den. Också den som på anfordran underlåter att styrka sin rält att vistas inom sådant gränsområde för vilkel legitimation eller tillstånd fordras får las om hand tillfälligt. Även i de nu berörda situationerna sker omhänder­tagandet i avvaktan på beslul av behörig myndighei. Gränsövervaknings­personalen skall skyndsamt anmäla åtgärden till polismyndigheten.

Även annal gods än sådant, som kan anlas medföra fara för obehörigt spridande av krigsunderrällelser får i avvaktan på behörig myndighets be­slut hållas kvar av gränsövervakningspersonalen under förutsättning atl egendomen obehörigen förs in i landet eller kan anlas vara avsedd för obe­hörig utförsel. Om sådan åtgärd har vidtagits av annan gränsövervaknings­personal än tullpersonal, skall anmälan skyndsamt göras till närmaste tull­Qänsteman.

När det finns anledning till det, har gränsövervakningspersonal rält atl göra visilation av resande och av egendom som resande för med sig. Befo­genheten att göra visilation gäller också i fråga om transportmedel och där­med befordrat gods saml gods som har avlämnats för befordran.

Enligt 16 § får länsstyrelsen där det är påkallat med hänsyn lill gräns­övervakningen förordna att in- och utskeppning av gods över rikets sjö­gräns får äga rum endast över vissa hamnar. Samma paragraf innehåller också en föreskrift om alt godslrafiken över rikets landgräns får äga rum bara över passkontrollort, i den mån länsstyrelsen inte för särskill fall be­stämmer annat. Sistnämnda föreskrift har numera ingen självständig bety­delse med hänsyn till den reglering som finns i tullförfattningama.

1 17 § finns föreskrifter om avbrytande av kommunikationer. Avstäng­ning av väg- och järnvägs- och flygtrafik med fientligt land ankommer en­ligt paragrafen på mililärbefålhavaren efter samråd med vederbörande för­valtningsmyndighet, medan avstängning av post- telegraf- och telefontrafi­ken med fientligt land ankommer på den berörda förvaltningsmyndigheten efter samråd bl. a. med chefen för försvarsstaben. Samma ordning tilläm­pas i fråga om verkställighet av beslut som regeringen har meddelat röran­de avstängande av trafik med land som inte är fientligt. När regeringen har förordnal om avstängande av trafik över Sveriges sjögräns, skall enligt pa­ragrafen verkställigheten ombesörjas av militärbefälhavaren (eller marin-distriktschefen).

Som har berörts inledningsvis föreskrivs i 19 § alt länsstyrelsen i samråd med berörda civila och militära myndigheter skall göra upp de planer och vidta de förberedelser i övrigt som påkallas av kungörelsen. Delsamma gäller de myndigheter som enligt 17 § skall sörja för avstängning av kom­munikationerna med annat land. Planema skall revideras så ofta del be­hövs och minsl en gång om året.

1 överensstämmelse med 4 § GK fastställde Kungl. Maj:l den 1 decem­ber 1944 dels en allmän instruktion för gränsövervakningspersonal (Gl),

Prop. 1978/79:215

52

dels allmänna anvisningar lill organisationsplan enligt GK. Dessa författ­ningar har inte tagits in i Svensk författningssamling. Författningarna gäl­ler formellt fortfarande men har i slora delar föriorat sin aktualitet.

Instruktionen innehåller bl. a. närmare föreskrifter om den tillsynsskyl­dighet som åvilar landsfogde och gränsövervakningschef samt övervak­ningspersonalens åligganden. I fråga om personalens lydnadsförhållanden föreskrivs att befattningshavare som helt ställs till länsstyrelsens förfogan­de för gränsövervakningsQänsten lyder under landsfogden och gränsöver­vakningschefen såvitt angår denna Qänsl. Däremot är befattningshavare som skall medverka vid övervakningen endast vid sidan av sina vanliga åligganden underställd sitt vanliga befäl, dock med skyldighet att slälla sig lill efterrättelse de föreskrifter rörande gränsövervakningsQänsten som landsfogden eller gränsövervakningschefen i särskilt fall kan meddela. 1 in­struktionen finns också föreskrifter om samarbete mellan gränsövervak­ningspersonalen vid de olika myndigheterna. Personalen är underkastad tystnadsplikt och åtnjuter i Qänsten polismans skydd.

Gränsövervakningen innefattar enligt instruktionen dels tillsyn över att gällande föreskrifter om person- och godstrafik med utlandet noggrant ef­terlevs, dels övervakning av att inte underrättelser som kan vara till men för landets försvar eller säkerhet överbringas lill obehöriga. 1 sistnämnda hänseende åligger det personalen särskill atl ge akt på varje företeelse som kan innebära spioneri, sabotage eller annan verksamhet lill men för rikets försvar eller säkerhet eller förberedelse därtill. Personalen får vid utövan­de av gränsövervakningsQänsten inte använda strängare medel än förhål­landena kräver. Rättelser bör i första hand ske genom anmaningar och upplysningar. Våld får användas i vissa speciella situationer såsom vid överfall och försök till rymning. 1 instruktionen finns särskilda föreskrifter belräffande användningen av skjulvapen.

De allmänna anvisningarna till organisationsplan tar sikte väsentligen på den vid tiden för deras utfärdande föreliggande situationen, dvs. då svensk neutralitet råder under krig mellan andra makter. 1 anvisningarna erinras emellertid om atl de i stort sett kan tillämpas även för den händelse Sverige skulle bli indraget i kriget, liksom också i situationen närmast efter andra världskrigets slut.

1 anvisningama rekommenderas länsstyrelserna alt i organisationspla­nen ange de särskilda platser och gränsslräckor som skall övervakas, de personalgrupper som på varje plats och gränsslräcka skall ha hand om övervakningen, storleken av de olika personalgrupperna saml de myndig­heter som skall ställa personal till förfogande för övervakningen. Planen bör vidare innehålla bestämmelser om den utrustning och materiel saml de övriga anordningar som fordras för ändamålet. Vid personaluttagningen bör ses till inte bara att själva övervakningen av de olika gränsplatserna och gränssträckorna blir effektiv utan också atl personal i erforderlig om­fattning finns atl tillgå för en snabb och effektiv visilation. för förhör med

Prop. 1978/79: 215

53

misstänkta personer, för bevakning av fartyg m. m., för ordningshållning och för andra uppgifter som hänger samman med övervakningen. Över­vakningen av landgränsen bör i första hand ombesörjas av tullverkels gränsbevakning och militär personal. Övervakningen av kustslräckoma bör huvudsakligen ulföras av tullverkets kustbevakning, men i hamnstä­derna och vissa andra platser vid kusten, där behov av stationär bevakning föreligger, bör övervakningstjänsten skötas av såväl polis-, passkontroll-och tullpersonal som militär personal. 1 anvisningama ges också rekom­mendationer angående arbetsfördelningen vid sådana gränsslällen där oli­ka personalgrupper medverkar i övervakningen.

2.2    Övrig författningsreglering av betydelse för gränsövervakningen

Vid sidan av GK, Gl och de allmänna anvisningarna till organisations­plan finns åtskilliga författningar som berör gränsövervakningen.

Av grundläggande belydelse är utlänningslagen (1954:193, omtryckt 1975:1358, ändrad senast 1977: 483) och uilänningskungörehen (1969:136, omtryckt 1975:1359, ändrad senast 1977: 820) som bl. a. reglerar den utlän­ningskontroll som fordras för fullföljande av landels invandringspolitik. De vägledande principerna för de restriktioner som ställs upp i utlänningslag­stiftningen är dels all anpassa antalel utländska arbetstagare efter den ak­tuella situationen på arbetsmarknaden och reglera tillströmningen till olika yrken, dels alt hindra utlänningar som kan tänkas äventyra statens säker­het eller den allmänna ordningen från att resa in och uppehålla sig i landet. Dessa principer har lett fram lill bestämmelser ohi pass, inresevisering samt uppehålls- och arbetstillstånd liksom föreskrifter om avvisning, för-passning, förvisning och utvisning. Vidare syftar lagstiftningen lill alt ge ett så starkt rättsskydd som möjligt åt utländska medborgare, särskill dem som har tvingats att lämna sina hemländer av politiska skäl. Den personel­la kontrollen över in- och utresande utlänningar åvilar enligt utlänningsför-faltningama polismyndigheten i ankomstorten resp. utreseorten. Det är så­lunda regelmässigt personal inom polisväsendet - polismän eller särskilt förordnad personal - som utför passkontrollen.

Av stor betydelse för den praktiska utformningen av utlänningskontrol­len är överenskommelsen om upphävande av passkontrollen vid de inler-nordiska gränserna (passkontrollöverenskommelsen, SÖ 1958:24, ändrad senast SÖ 1973:43) som trädde i kraft den 1 maj 1958 mellan Sverige, Dan­mark, Finland och Norge. Island anslöt sig till överenskommelsen med verkan fr. o. m. den 1 januari 1966.

Genom passkonlrollöverenskommelsen har skapats etl gemensamt nordiskt passkontrollområde. Reguljär passkontroll sker inte längre vid gränserna mellan de nordiska ländema utan endast vid det nordiska områ­dets yttergränser. Den stat som verkställer passkontrollen gör detta på alla de nordiska statemas vägnar och skall i förekommande fall avvisa ullan-

Prop. 1978/79:215

54

ningar även i annan stals inlresse. Del åligger sålunda fördragsslutande stal bl. a. all vid sina nordiska yttergränser avvisa ullänning som är upp­förd i någon av de fördragsslulande staternas förteckningar över utvisade utlänningar. Även ullänning som av annan orsak inte anses böra få tillåtel­se atl resa in i någon av de fördragsslutande staterna kan avvisas. Överens­kommelsen hindrar inte atl passkontroll stickprovsvis anordnas även vid nordisk gräns som inte är yttergräns (jfr regeringens beslut den 12 novem­ber 1976 och den 2 juni 1977 om intensifierad stickprovskontroll av inre­sande i Sverige).

Någon inskränkning i rätlen för svensk medborgare atl resa in i landet har inte funnits sedan lång lid tillbaka Qfr 2 kap. 7 § regeringsformen). 1 fråga om rätten för svensk medborgare atl resa ut ur landet är främst av in­lresse kungörelsen (1941:836) om skyldighet Jör svensk medborgare att vid. utresa ur riket innehava gilligt pass (ändrad senast 1958:127). Enligt denna kungörelse är svenska medborgare - med vissa undanlag - underkastade passtvång vid utresa till annal än nordiskt land.

När del gäller tullverkets kontrollverksamhet finns de grundläggande fö­reskrifterna i tullagen (1973:670, ändrad senast 1977:1085) och lullstadgan (1973:671: ändrad senast 1977:976). 1 35-37 §§ tullagen finns bestämmel­ser som ger tullmyndighet befogenhet dels att ålägga uppgiftslämnare att lillhandahålla handelsböcker, affärskorrespondens och andra handlingar samt lämna tillträde till lokaler, dels all anlita sakkunnig för alt få fram upplysningar. Enligt 38 § lullagen meddelar regeringen eller, efter rege­ringens bemyndigande, generallullstyrelsen de bestämmelser som behövs för alt tullmyndighet skall kunna kontrollera person- och vamtrafiken till och från tullområde och inom sådant område samt undersöka transportme­del eller lagerlokal eller annal utrymme som utnytQas i samband med varu­tratiken. Sådana beslämmelser finns i 50-71 §§ tullstadgan. Av dessa be­stämmelser behandlar 57-65 §§ de befogenheter som tillkommer enskild tullQänsteman. Dessa består bl.a: i att preja fartyg, stoppa fordon, uppe­hålla låg. avkräva resande upplysningar och handlingar, undersöka varor och utrymmen i transportmedel saml la hand om och hålla kvar handling­ar.

Särskilda föreskrifter för lullpersonalen vid krig eller krigsfara finns i Kungl. Maj:ts brev den 30 december 1944 angående vissa åligganden, som vid krig eller krigsfara tillkomma tullQänsteman. Brevet gäller inte tull­Qänsteman som är underkastade föreskrifterna i den allmänna instruktio­nen för gränsövervakningspersonalen.

Bland övriga regler av betydelse för gränsövervakningen bör här särskill nämnas lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret (skyddslagen: omtryckt 1960:75, ändrad senast 1971:571), bevaknings­kungörelsen (1940:383: ändrad senast 1971:33), förordningen (1976:935) om skyddsområden och kontrollområden (skyddsområdesförordningen), kungörelsen (1966: 366) om utländska örlogsfartygs och militära luftfartygs

Prop. 1978/79:215

55

tillträde till svenskt lerrilorium m. m. (tillträdeskungörelsen) liksom vissa i anslutning till dessa författningar meddelade föreskrifter.

Av föreskrifterna [skyddslagen är främst 1-3 och 10 §§ av intresse. En­ligt I § kan regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, militär befäl­havare utfärda förbud för obehörig all beträda anläggning, inrättning, far­tyg, luftfartyg eller område som tillhör försvarsväsendet eller nylQas av detla eller för dess räkning. Förbud kan också meddelas för obehörig alt närvara vid försvarsmaktens förelag, övningar eller försök. Dessutom kan fotografering, avbildning och beskrivning samt innehav av sprängämnen i sådana sammanhang förbjudas.

1 fråga om anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område som an­nars är av belydelse för försvarsväsendet kan regeringen eller, efter rege­ringens bemyndigande, länsstyrelse meddela förbud av samma slag (2 § första slycket). Enligt 2 § andra stycket får vid krig eller krigsfara, vari ri­ket befinner sig, eller annars under utomordentliga av krig föranledda för­hållanden förbud på detta sätt meddelas även i fråga om anläggning, inrätt­ning, fartyg, luftfartyg eller område som är av belydelse för folkförsörj­ningen. Under samma förhållanden kan enligt 3 § första stycket vidare re­geringen avdela särskilda säkerhetsområden i fråga om vilka förbud av nyss nämnt slag enligt regeringens bemyndigande får meddelas av veder­börande militära befälhavare i stället för av länsstyrelse. Vid utomordentli­ga förhållanden av nyss angivet slag kan regeringen också i andra fall än som har nämnts förut förbjuda fotografering, avbildning eller beskrivning av militära trupper, krigsmateriel e. d.

Enligt 10 § har bevakningspersonal vid anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område som skyddas enligt 1 -3 §§ befogenhet att i den om­fallning som krävs för fullgörandet av bevakningsuppgiften företa kropps­visitation på personer som försöker vinna tillträde dit eller uppehåller sig där liksom att undersöka föremål som de medför samt på platsen eller i dess närhet tillfälligt omhänderta personer och av dem medförda föremål.

1 3 § bevakningskungörelsen föreskrivs att krigsman som har till uppgift att bevaka anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område som skyd­das enligt I -3 §§ skyddslagen (skyddsföremål), får avfordra envar som sö­ker vinna tillträde till eller uppehåller sig inom skyddsföremålel uppgift om namn, födelselid och hemvist. Kroppsvisitation och annan undersökning enligt 10 § skyddslagen får i den utslräckning som krävs för fullgörande av bevakningsuppgiflen utföras enligt närmare anvisningar av befälhavare el­ler myndighei som har ansvaret för bevakning av skyddsföremålet. Kroppsvisitation som är av mera väsenllig omfattning skall när förhållan­dena medger del verkställas inomhus och i avskilt rum saml i vittnes när­varo. Kroppsvisitation på kvinna får inte utan trängande skäl verkställas eller bevittnas av annan än kvinna eller läkare. Brev eller annan enskild egendom som påträffas får bara när särskilda omständigheter påkallar det öppnas eller undersökas närmare.

Prop. 1978/79: 215

56

Enligt 4 § bevakningskungörelsen får bevakningspersonalen inom skyddsföremål eller i dess närhet omhänderta den som skäligen kan miss­tänkas för spioneri eller sabotage eller försök eller förberedelse till sådant brott samt omhänderta föremål som innehas av den misstänkte och som skäligen kan antas ha belydelse för utredningen i saken. Samma rätt före­ligger även mot misstänkt person, som är på flykt från skyddsföremål. Om någon överträder förbud, som har meddelats enligt bevakningskungörel­sen, vägrar att på anfordran uppge namn, födelselid eller hemvist eller lämnar uppgift härom, som skäligen kan antas vara oriktig, eller vägrar atl pä anfordran underkasta sig kroppsvisitation eller undersökning av med­fört föremål, får personalen omhänderta honom jämte föremål som han medför, om det inte är tillfyllest all avvisa honom från skyddsföremålel. Den som har omhändertagils skall, jämte omhändertagna föremål, oför­dröjligen överlämnas till polismyndigheten i orten.

De befogenheter som har angetts nu tillkommer, förutom krigsman, ock­så polisman eller annan som fullgör bevakningsuppgift enligt bevaknings­kungörelsen och som därvid åtnjuter polismans skydd och befogenhet, dvs. ordningsvakt. När civilförsvarsberedskap råder, tillkommer enligt 5 § befogenheterna även annan civil bevakningspersonal.

Vissa närmare föreskrifter om bevakningen har meddelats i Bestämmel­ser för vaktpersonal vid försvarsmakten (VaklB, bihang till Svensk soldal). VaktB innehåller också bestämmelser om när skjutvapen får användas i be-vakningsQänslen.

Enligt 14 § utlänningslagen får regeringen, då del är påkallat av hänsyn till landets säkerhel, inskränka utlänningars rätl atl uppehålla sig inom visst område. Med stöd av detta bemyndigande har i skyddsområdesför­ordningen fastställts vissa skyddsområden och konlrollområden. I förord­ningen finns bestämmelser om begränsning i utlännings och utländskt far­tygs rätt all uppehålla sig inom sådant område.

Inom skyddsområde får utlänning eller utländskt fartyg uppehålla sig en­dast i den omfattning och på de villkor som anges i förordningen. Som hu­vudregel gäller atl utlänning ulan tillstånd får uppehålla sig högst 72 tim­mar i föQd på vissa fastställda platser (särskilda uppehållsplatser eller an­kar- och förtöjningsplatser) samt all färd genom skyddsområdet skall ske utan onödigt uppehåll och avse direkl genomfart eller förflyttning till eller från plats där ullänning får uppehålla sig. Vid resa genom området får han dock endasl begagna särskilt angivna vägar och vattenfarleder. Ullänning får vidare ulan tillstånd resa med järnväg genom skyddsområde. I vissa fall kan utlänning beviljas tillstånd all vistas mer än 72 timmar inom skydds­område liksom alt bosätta sig inom området.

Med kontrollområde avses område som från totalförsvarets synpunkt är av mindre belydelse än skyddsområde. Utlännings rätl alt utan tillstånd uppehålla sig inom kontrollområde är därför mindre begränsad än hans rält då del gäller skyddsområde. Som huvudregel gäller, att ullänning ulan till-

Prop. 1978/79:215

57

stånd får uppehålla sig inom vissa närmare angivna delar av konlrollområ-de, dock högst tre månader under samma kalenderår. Ullänning kan emel­lertid beviQas tillstånd alt uppehålla sig inom kontrollområde under längre lid och atl bosätta sig inom sådanl område. Medborgare i Danmark, Fin­land, Island eller Norge behöver inte tillstånd för att uppehålla sig eller bo­sätta sig inom kontrollområde.

Tillsyn att ullänning eller utländskt fartyg inte olovligen uppehåller sig inom skydds- eller kontrollområde åligger polismyndigheten. För tillsynen får polismyndighet eller länsstyrelse förordna skyddsområdesvakt som in­te är anställd inom polisväsendet. Försvarsmaktens och tullverkets perso­nal skall medverka vid tillsynen. Delsamma gäller sjöfartsverkels perso­nal, dvs. i prakliken lolspersonalen.

Fråga om tillstånd för utlännings vistelse inom skydds- och konlrollom-råde prövas av länsstyrelsen i fråga om bosättning och av försvarsområ­desbefälhavaren i övriga fall.

Utlänning får inte inom skydds- eller konirollområde företa annan mät­ning eller - genom fotografi, tryck, teckning eller annat förfarande -framställa annan bild eller beskrivning än sådan som uppenbarligen saknar belydelse för rikets försvar. Ullänning får inte heller inneha sprängämne inom skyddsområde.

Utlänning som uppehåller sig inom skydds- eller kontrollområde är skyl­dig att på anfordran av tillsynspersonalen förete pass eller annan legilima­tionshandling och i förekommande fall bevis om tillstånd enligt förordning­en. Otillåten vistelse inom skydds- eller kontrollområden är kriminaliserad i 64 § utlänningslagen.

Skyddsområdesförordningens beslämmelser om begränsning i utlän­nings och utländskt fartygs rätt att uppehålla sig inom skyddsområde gäller även för kontrollområde, om Sverige kommer i krig samt, från lidpunki som regeringen bestämmer, om Sverige befinner sig i krigsfara eller om del påkallas av andra utomordenliga förhållanden.

Med stöd av bemyndigande i skyddsområdesförordningen har rikspolis­styrelsen efter samråd med ÖB, generallullstyrelsen och sjöfartsverket den 25 augusti 1977 meddelat närmare föreskrifter om den tillsyn som skall ske enligt förordningen.

I lillträdeskungörelsen finns beslämmelser om utländska örlogsfartygs och militära luftfartygs tillträde till svenskt territorium. Enligt kungörelsen äger främmande makts örlogsfartyg för genomfart tillträde till lerrilorialha-vet efter anmälan på diplomatisk väg. För genomfart av viss del av terrilo-rialhavel i Öresund fordras dock inte anmälan. Till luftrummet över denna del av lerritorialhavel har även främmande makts militära luftfartyg utan anmälan tillträde för genomfart. 1 andra fall krävs för tillträde till svenskt territorium för utländskt öriogsfartyg eller militärt luftfartyg särskilt till­stånd, dock inte i nödsituationer liksom inte heller när fartyget eller luftfar­tyget används av främmande statsöverhuvud på besök i Sverige. Kungö-

Prop. 1978/79:215

58

relsen innehåller också regler om ankring, landsättning och beväpning m. m. För krigförande makts örlogsfartyg och militära luftfartyg finns sär­skilda bestämmelser, som gäller efter förordnande av regeringen. Kungö­relsen upphör atl gälla, om Sverige kommer i krig.

Genom kungörelsen (1967:466) om rapportering av främmande örlogs­fartyg åläggs lots-, fyr-, tull- och polismyndigheter skyldighet att rapporte­ra till militär chef om främmande örlogsfartyg iakttas inom eller i anslut­ning till Sveriges territorium eller om sådant fartyg bryter mot tillträdes-kungörelsen.

Slutligen bör här nämnas den särskilda intruktionen för krigsmakten vid hävdande av rikets oberoende under allmänt fredslillstånd samt under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt (IKFN). Instruk­tionen gäller i princip endast för försvarsmakten men innehåller vissa reg­ler som berör även civila myndigheter, bl. a. polisen. Den upphör all gälla, om Sverige kommer i krig.

3 Kontaktgruppens förslag

Del av ÖB överlämnade förslaget från kontaktgrupp IKFN omfattar som inledningsvis har nämnts utkast till lag om gränsövervakning i krig m. m. och lill instruktion för gränsövervakningspersonal.

Den nya gränsövervakningslagen blir enligt förslaget en beredskapsför­fattning. Gränsövervakning skall ske genom en gränsövervakningsorga-nisation, som skall mobiliseras vid krig eller när regeringen förordnar om det vid krigsfara eller på gmnd av att det annars anses nödvändigt av hän­syn till försvarsberedskapen. När det gäller ansvarsfördelningen mellan länsstyrelse och militär myndighei innehåller förslagel en nyhet så lill vida som det militära övertagandet av ansvaret har knutits lill skyddslagens be­stämmelser om säkerhetsområden.

I fredstid skall enligt förslaget gränsövervakningen planeras i huvudsak enligt de principer som gäller f n. Den avses bli organiserad vid alla nuva­rande passkontrollorter och gränsövervakningsslällen, dvs. även vid ham­nar och flygfält där utlandstrafik förekommer.

I kontaktgruppens ursprungliga förslag angavs det som önskvärt alt gränsövervakningsorganisationen i hela landet skulle byggas upp på sam­ma säll som f. n. är förhållandel i övre Norrland, dvs. med förband omfat­lande militär-, polis- och tullpersonal. I skrivelsen till regeringen har emel­lertid ÖB förklarat att definitiv ställning härtill inte kan tas f n., efiersom konsekvenserna för krigsorganisationen inte har närmare studerats.

I fråga om den närmare innebörden av förslaget hänvisas lill bilagan.

Prop. 1978/79:215

59

4 Remissyttrandena över kontaktgruppens förslag

Vid den remissbehandling som ÖB anordnade ställde sig del övervägan­de antalel inslanser posiliva lill kontaktgruppens förslag. De erinringar i detaljfrågor som framställdes vid remissbehandlingen har i slora delar be­aktats genom omarbetning av förslagen innan de överlämnats lill regering­en. Vissa yttranden i särskilda frågor omnämns i anslutning till den följan­de framställningen.

RPS, SIV och länsstyrelsen i Jämtlands län påpekade atl nuvarande reg­ler för gränsövervakningen gäller även i fredslid. De nämnda instanserna ansåg det svårl atl ta ställning lill kontaktgruppens förslag utan kännedom om vilka regler som avsågs gälla för gränsövervakningen under normala förhållanden.

Med anledning härav har - som inledningsvis har nämnts chefen för justitiedepartementet genom remiss inhämtat yttranden över ÖB:s skrivel­se från RPS, SIV och generallullstyrelsen, såvitt angår frågan om behovet av särskilda beslämmelser för gränsövervakningen i fredstid.

RPS framhåller i sin yttrande att GK och Gl är av särskild betydelse se­dan passkontrollen av resande vid internordisk trafik har slopats fr. o. m. den 1 maj 1958. Det lokala samarbetet mellan bl. a. tull och polis har nämli­gen kunnat upprätthållas genom samverkansbestämmelserna i kungörel­sen och instruktionen. RPS påpekar att många utlänningar därigenom har kunnat hindras atl illegalt resa in i landet. I sammanhanget understryks be­tydelsen av de regler i GK som ger även annan gränsövervakningspersonal än polis befogenhet alt interimistiskt omhänderta den som inte kan styrka sin rält atl resa in i landet.

I RPS:s yttrande konstaleras vidare atl polisen ofta måste repliera på den bevakningsorganisation som finns hos tullen och marinen. Enligt RPS kan man inte utan vidare slopa de beslämmelser i kungörelsen och instruk­tionen som syftar till samverkan och rapportering både mellan de i gräns­övervakningen ingående organen inbördes och mellan dessa och andra ci­vila eller militära organ. RPS påpekar i delta hänseende alt framför allt samarbetet mellan tullen och polisen har haft slor betydelse för den inten­sifierade stickprovskontroll vid inlernordiska gränser som sker med stöd av regeringens beslul den 12 november 1976.

Sammanfattningsvis anser RPS atl om de av kontaktgruppen föreslagna författningarna skulle komma att ersälta GK och Gl, så måste relevanta motsvarande bestämmelser lillskapas för gränsövervakningen i fred. RPS ifrågasätter emellertid om inte freds- och krigsbeslämmelserna kan behål­las i samma författning.

Även generallullstyrelsen pekar på atl tullens nuvarande medverkan i utlänningskontrollen grundar sig på GK. Enligt yttrandet har främst de be­slämmelser tillämpats som ger gränsövervakningspersonal befogenhet atl anmoda inresande alt visa upp sill pass och atl tillfälligt omhänderta den

Prop. 1978/79:215

60

som inte styrker sin rätl lill inresan (11 och 13 §§ GK). Styrelsen framhål­ler att tullverkets medverkan vid utlänningskontrollen torde vara viktig och önskvärd även i framliden i fråga om landgränskontrollen med hänsyn till alt avståndet till närmaste polismyndighel kan vara 10-20 mil. Tullver­ket är enligt styrelsen berett atl även i framtiden medverka i viss utlän­ningskontroll, om stöd för denna medverkan ges i lag. Styrelsen föreslår därför att 5 § utlänningslagen ändras på det sättet atl skyldigheten för ut­länning att vid inresa och utresa visa upp sill pass för polismyndighel och lämna upplysningar till sådan myndighet utvidgas till atl gälla också tull­myndighet. Molsvarande ändringar föreslås i 3, 18 och 19 §§ ullännings­kungörelsen. Vidare föreslås en ny paragraf i utlänningslagen enligt vilken regeringen bemyndigas förordna att tullmyndighet får omhändertaga ullän­ning i avvaktan på vederbörande myndighels beslut om avvisning.

Generaltullstyrelsen påpekar slutligen atl tullmyndighet f. n. inte sällan granskar pass av tullkonlrollskäl med stöd av 60 § lullstadgan, bl. a. för all utröna varifrån den resande kommer.

SIV säger sig inte vara berett att i delta sammanhang ta ställning till vilka bestämmelser som bör gälla i fredstid liksom inte heller till frågan om dessa beslämmelser bör slå i en särskild lag. Väsentligt är - framhåller SIV - att det klart framgår vilka regler som gäller i fred, hur samverkan skall ske mellan resp. myndighet samt att kompetensfördelningen mellan polis- och tullpersonal klarläggs. SIV påpekar också att gränsövervakningsperso­nalen måste få sådana instruktioner och sådan ulbildning atl den har till­räcklig kunskap om utlänningslagen och utlänningskungörelsen.

5 Överväganden och förslag

5.1 Principerna för en ny reglering

Regleringen i GK kom lill under slutet av andra världskriget och präglas av de speciella förhållanden som då rådde. Gränsövervakningsbe-slämmelsema skulle enligt 1 § GK äga tillämpning endast i den mån rege­ringen vid krig eller krigsfara eller annars under utomordentliga, av krig föranledda förhållanden förordnade om det. Etl sådant förordnande med­delades också samma dag som GK utfärdades. Förordnandet har emeller­tid inte återkallats, och GK är således formellt sell fortfarande i tillämp­ning.

Erfarenhelema från slutet av andra väridskrigel och liden närmast där­efter visade att de huvudprinciper för gränsövervakningsorganisalionen vid krig eller krigsfara som kommit till uttryck i GK var ändamålsenliga. Det är också uppenbart att man även i fortsättningen måste planera för en samordning av gränsövervakningen under gemensam ledning i händelse av

Prop. 1978/79:215

61

krig eller andra utomordentliga förhållanden. Sedan GK:s tillkomst har emeilerlid stora förändringar skett i fråga om den civila och militära orga­nisation som författningen bygger på. Förändringar även på andra områ­den, t. ex. i utlännings- och tullagstiftningen och i de författningar som reg­lerar polisens verksamhel, har också rubbat förutsättningarna för gräns­övervakningen. Det är ingen överdrift atl säga att GK numera i betydande delar är inaktuell. En översyn av författningen framsiår redan av dessa skäl som önskvärd.

När man skall ta ställning till frågan om en sädan översyn bör göras på grundval av det förslag som har upprättats inom kontaktgrupp IKFN, måste beaklas alt en rad frågor som berör gränsövervakningen utreds i sär­skild ordning. Utlänningslagskommillén (A 1975:04) arbetar med en över­syn av utlänningsregleringen som avses leda fram till en helt ny utlännings­lag. I det uppdrag som har lämnats 1975 års polisutredning (Ju 1975:08) in­går bl.a. att förutsättningslöst pröva den regionala polisverksamhetens uppgifter och organisation saml alt överväga frågan om polisens ställning i krig. Ulredningen (H 1977: 05) om samordning och ledning i fred av över­vakningen och räddningsQänsten till sjöss skall ta ställning bl. a. till frågor om gränsdragning mellan kustbevakningens och polisens uppgifter.

Det är å andra sidan angeläget att den för landets säkerhel vid krig eller krigsfara ulomordenligt viktiga verksamhel, som gränsövervakningen ut­gör, utan alltför långt dröjsmål får en reglering som är anpassad lill de orga­nisatoriska förutsättningar som föreligger i dag. Frågan om en sådan an­passning av regleringen har också varit akluell sedan länge. Del kan inte f n. med säkerhet bedömas vid vilken tid del samlade resultatet av de nyss berörda utredningarna på närliggande områden kommer alt föreligga. Det­ta talar för att kontaktgruppens arbele och det ytterligare underlag som har skapats genom remissbehandlingen bör tas tillvara redan nu.

Huvudskälet lill att en särskild reglering av gränsövervakningen behövs vid krig eller andra utomordentliga förhållanden är atl polisens, tullens och försvarets gränsövervakningsverksamhet under sådana omständigheter måste kunna ställas under en gemensam operaliv ledning. Nuvarande ord­ning innebär all denna ledningsfunktion enligt GK:s huvudregel ankommer på länsstyrelsen i varje län. Del är också länsstyrelserna som har ansvaret för planeringen av denna samordning.

Att ansvaret och ledningen för gränsövervakningen ankommer på regio­nal myndighei är en fördel, bl. a. i betraktande av riskerna för överraskan­de anfall och förbindelseavbrolt till regeringen. Det är naturiigl att dessa funktioner även i fortsättningen ligger hos länsstyrelsen med hänsyn lill dess ansvar för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls i länet och dess ställning som länets högsta civila totalförsvarsmyndighet.

Ansvaret och ledningen för gränsövervakningen övergår enligt GK på militär myndighei. när del är fråga om samfärdsel till eller från sådana om­råden som direkt berörs av militära operationer lill lands. Del har sedan

Prop. 1978/79:215

62

länge ansetts alt denna reglering skapar viss oklarhet i fråga om ansvars­fördelningen. Kontaktgruppens förslag innebär atl befälhavare inom för­svarsmakten skall överta ansvaret och ledningen för gränsövervakningen inom säkerhetsområde som har avdelats enligt 3 § skyddslagen. Förslagel har vunnit allmän anslutning vid den remissbehandling som ÖB har anord­nat och får anses innefatta en ändamålsenlig lösning av ansvarsfördel­ningsfrågan. På grund härav förordas atl man vid en nyreglering löser den­na fråga efter de linjer som kontaktgruppen har förordat.

Ett annat skäl till all gränsövervakningen vid krig och andra utomor­dentliga förhållanden bör regleras i särskild ordning är att den personal som dellar i övervakningen måsle erhålla sådana befogenheter som behövs för atl verksamhelen skall kunna fullgöras. GränsövervakningsQänsten kommer nämligen under utomordentliga förhållanden att för den inblanda­de personalen kunna innefatta såväl militära som tullnära och polisiära uppgifter.

De militära uppgifterna är givetvis av särskild belydelse för landets sä­kerhet. I delta hänseende finns anledning alt fästa uppmärksamheten på de centrala bestämmelser som enligt IKFN gäller för försvarsmaktens gräns­kontroll. Där föreskrivs bl. a. all vapenmakt utan föregående varning skall tillgripas mot främmande militär personal som överskrider landgräns till svenskt territorium i fientligt syfte.

Någon särskild reglering av gränsövervakningspersonalens rent militära uppgifter vid krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden torde dock inte behövas. Man kan utgå från att den personal inom tull- och polis­väsendet, som avses få militära uppgifter vid sidan av sina vanliga tjänste­åligganden, i sådana lägen kommer att vara inkallad till Qänstgöring enligt värnpliktslagen (1941:967). För den personal som i enlighet härmed tillhör försvarsmakten blir sålunda de författningar och instruktioner som gäller för försvarsmakten tillämpliga utan särskild föreskrift.

När det gäller de tull- och polisuppgifler som under utomordentliga för­hållanden skall ingå i gränsövervakningsQänsten är däremot en särskild reglering nödvändig. Personalen måste t. ex. kunna granska resandes legi-timalionshandlingar och undersöka transportmedel. 1 vissa situationer måsle den som inte kan styrka sin rätt all resa in i landet eller som miss­tänks för landsskadlig verksamhet kunna omhändertas samt gods vars be­fordran skulle innebära fara för landels försvar eller säkerhet hållas kvar. Dessa befogenheter bör i största möjliga utsträckning vara enhetliga för all personal som medverkar i den samordnade gränsövervakningsQänsten.

De ändringar som behöver göras i gränsövervakningsregleringen är tek­niskt av så omfattande karaktär att de knappast kan inpassas i den nuva­rande författningen. Härtill kommer alt en ny reglering måste komma all innehålla beslämmelser som enligt regeringsformen skall meddelas genom lag. GK bör därför ersättas av en ny lag, som i enlighet med kontaktgrup­pens förslag bör ha karaktär av beredskapsreglering. De bestämmelser i

Prop. 1978/79:215

63

ämnet som inte behöver tas in i själva lagen kan lämpligen meddelas ge­nom en verkslällighelsförordning. I samband därmed bör vissa justeringar göras i bevakningskungörelsen.

Om GK och Gl skall ersättas av en ny reglering, måste också ställning tas till frågan i vad mån det behövs särskilda regler för gränsövervakningen i fred.

1 detta hänseende bör först nämnas att det stundom har diskuterats om inte GK utgör själva grundvalen för den gränsövervakande verksamhet som utövas genom polis- och tullväsendets samt försvarsmaktens försorg.

Denna uppfattning torde emellertid historiskt sett inte vara riklig. Del är inte heller nödvändigt att behålla GK för atl ha ett författningsstöd för den gränsövervakande verksamheten under normala fredsförhållanden. I ut­lännings- och tullagstiftningen liksom i de författningsbestämmelser som syftar lill atl skydda rikets säkerhel i fredstid finns detaQerade bestämmel­ser om vad som skall iakttagas med avseende på gränskontrollen och per­sonalens befogenheter i samband därmed. 1 viss mån är del snarare ägnat alt minska överskådlighelen av vad som gäller på området, om man vid si­dan av den regleringen har beslämmelser med samma syfte i en särskild författning.

Genom GK tillerkänns länsstyrelserna som nämnts i princip ledningen över gränsövervakningen, en funktion som nyss har föreslagits bibehållen vid krig och andra utomordentliga förhållanden. Också under normala för­hållanden i fredslid bör länsstyrelsema ha ansvar för den gränsövervakan­de verksamhet som ankommer på polisen. Delta behöver emellertid inte anges i en särskild författning. Det följer direkt av länsstyrelsens ställning som högsta polismyndighet i sitt län och av de bestämmelser om tillsyn, in­spektion m. m. som finns i polisinslruktionen (1972: 511). Enligt denna in­struktion skall länsstyrelsen även ha inseende över polisens samarbele med andra myndigheter. Del förQänar också anmärkas att det enligt riks­polisstyrelsens föreskrifter för tillsyn av skydds- och kontrollområden an­kommer på länsslyrelsen alt fastställa riktlinjer för denna tillsyn. Att där­emot under normala förhållanden i fredslid ålägga länsstyrelsen ell gene­rellt ansvar för tullens och försvarets gränsövervakning liksom ledningen av denna verksamhet torde numera inte vara motiverat.

Om del sålunda från de nu angivna synpunkterna inte finns skäl all be­hålla en särskild författning för gränsövervakningen under normala freds-förhållanden, så måste samtidigt beaktas att GK har fyllt en annan, myckel viktig funktion. Den har utgjort ell underlag för del fortlöpande samarbele som äger rum mellan de olika gränsövervakande myndigheterna. Ett så­dant samarbete är i praktiken nödvändigt såväl på central och regional som på lokal nivå. Varje myndighei måste i viss utsträckning repliera på de andras bevakningsorganisationer. 1 de samverkansöverenskommelser som har kommit till stånd på olika nivåer - tillfälliga eller permanenta - har också ofta hänvisning gjorts lill GK:s beslämmelser

Prop. 1978/79:215

64

Om GK upphävs utan alt ersättas av annan författning, skulle det kunna göras gällande atl slöd saknas för det nuvarande samarbete mellan de gränsövervakande myndighetema. Atl olika samhällsorgan skall samverka med varandra är visserligen en allmän princip. Men eftersom gränsöver-vakningssamarbelet innebär alt myndigheterna i viss utslräckning utför uppgifter som ligger vid sidan av deras egenlliga verksamhel. är det önsk­värt att samarbetet får direkt stöd i en av regeringen utfärdad förordning. Vad som skall regleras i denna är sålunda samarbetet på förevarande om­råde mellan myndigheterna inom polis- och tullväsendet samt försvars­makten.

Vidare måste beaktas att den personal som enligt organisationsplan är avdelad för gränsövervakning tillerkänns vissa befogenheter enligt GK. I delta hänseende är främst av intresse 11 och 13 §§ GK, som ger gränsöver­vakningspersonalen befogenhet att anmoda utlänning att visa upp sitt pass samt atl tillfälligt omhänderta den som inte styrker sin rält till inresa i lan­det.

För polisens del fyller dessa bestämmelser inte någon praktisk funktion. Polismans rätl att företa passkontroll följer av 5 § utlänningslagen. Befo­genheten för polisman alt, när del är nödvändigt, tillfälligt omhänderta ul­länning som på sannolika skäl kan komma alt avvisas eller i annan ordning avlägsnas från riket kan grundas på 1 § lagen (1973: 558) om tillfälligt om­händertagande (LTO) jämförd med 35 § utlänningslagen. Det är också dessa föreskrifter - och inte GK:s - som i prakliken brukar åberopas till stöd för sådana ingripanden.

De nyss angivna bestämmelserna i GK har emellertid utnytQats av tull­verkels personal inom ramen för samarbetet tull-polis på utlänningskon­trollens område. De har i detla hänseende fått belydelse framför allt efter regeringens beslul den 12 november 1976 och den 2 juni 1977 om intensifie­rad stickprovskontroll av inresande i Sverige. Vid den kontroll som utförs i de hamnar i Skåne och på västkusten som har reguljära båt- eller färjeför­bindelser med Danmark har samarbetet mellan tullen och polisen varit av slorl värde. Även vid landgränsen mot Norge - från Svinesund i söder till Riksgränsen i norr - äger sedan november 1976 etl fortlöpande samarbele rum mellan tull och polis.

Det finns sålunda etl påtagligt behov av handlingsregler för tullens med­verkan vid utlänningskontrollen. Generallullstyrelsen har för detta ända­mål föreslagit ändringar i utlänningslagstiftningen av den innebörden alt tullmyndighet liksom polismyndighet fåren generell befogenhet att företa passkontroll - även av resande som kommer hil direkt från utomnordiskt land saml befogenhet alt företa tillfälligt omhändertagande av utlänning i avvaktan på prövning av fråga om avvisning.

Det är emellertid tveksamt om så ingripande ändringar i ullänningsregle-ringen är nödvändiga. Till en början torde medverkan från tullverkets sida vid passkontroll av resande direkt från utomnordiskt land inte f. n. vara på-

Prop. 1978/79:215

65

kallad av något reellt behov. Atl ålägga tullverket ett ansvar för denna kon­troll skulle också leda lill praktiska olägenheter, eftersom verkels personal då också måste överta bestyret med stämplingen av passen.

När det däremot gäller utomnordisk medborgare som kommer hit från nordiskt grannland dvs. fall där passkontrollen sker endasl stickprovs-vis (19 § utlänningskungörelsen) - kan tullverkels medverkan knappasl undvaras i nuvarande läge. Tullmyndighet bör i dessa fall liksom nu när det behövs kunna medverka i polisens kontrollverksamhet genom atl ul­föra en förberedande granskning av resandes pass.

Del är emeilerlid inte nödvändigl alt belasta lullpersonalen med ett självständigt ansvar för utlänningskontrollen i fall som nu avses. Lämpli­gare är alt anknyta lill den princip som nu finns uttryckt i 23 § ullännings­kungörelsen om tullmyndighets åligganden i fråga om ankommande fartyg i utrikes fart. Det föreskrivs där bl. a. att tullmyndighet skall snarast under­rätta polisen om fartygets ankomst och, om det kan ske utan alt uppgifter som åligger tullmyndigheten eftersatts, se till att passagerare inte lämnar fartyget förrän passkontroll har företagits.

Vid den reglering som nu är akluell bör på molsvarande säll lämpligen föreskrivas att tullmyndighet på begäran av polismyndighet skall medver­ka vid passkontroll som avses i 19 § ullänningskungörelsen, om det kan ske utan all uppgifter som åligger tullmyndigheten eftersatts. TullQänste­man bör därvid ha befogenhet atl anmoda utlänning som ankommer till landet att visa upp sitt pass. Om denne i sådant fall inte kan styrka sin räll lill inresan, bör del åligga tullmyndigheten atl omedelbart underrätta polis­myndigheten samt att se till atl utlänningen inte reser in i landet innan po­lismyndigheten har företagit passkontroll.

Som förut har konstaterats sker den passkontroll som nu avses endasl slickprovsvis. Den har ofta en bestämd inriktning. T.ex. barden intensi­fierade stickprovskontroll som påbörjades år 1976 främst tagit sikte på alt molverka en okontrollerad invandring av assyrier. Mol denna bakgrund behöver en medverkan från tullverkets sida inte omfatta en fullständig konlroll av rälien till inresa, något som skulle dra med sig ett omfattande utbildningsbehov. Lämpligen bör föreskrivas att kontrollen skall ske enligt de anvisningar som polismyndigheten meddelar, varvid kontrollens om­fattning kan begränsas. Del är därmed inte heller nödvändigt alt tullver­kets personal vid varje lillfälle har tillgång lill samma underlag som behövs vid polisens reguQära passkontroll.

Om man begränsar regleringen till vad som hittills har förordats, skulle tullverkets personal inte tilläggas några befogenheter som kan göra intrång i grundlagsskyddad rättighet. De nyss förordade bestämmelserna behöver därför inte meddelas genom lag ulan kan las in i utlänningskungörelsen. Om däremot tullQänsteman som medverkar vid passkontroll i enlighet med generallullstyrelsens förslag även skall tilläggas befogenhet att när fara är i dröjsmål omhänderta ullänning i avbidan på alt polis kommer till platsen,

5   Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 215

Prop. 1978/79:215

66

är enligt regeringsformens bestämmelser lagform obligatorisk (jfr 2 kap. 20 § andra slycket 4 regeringsformen).

När man överväger frågan om lullpersonalen bör ha en sådan befogen­het, bör först anmärkas atl man vid slickprovskontrollema i Skåne och på västkusten i allmänhet har kunnat undvika regelrätta omhändertaganden genom tullens försorg av utlänningar som inte har kunnat styrka sin rätt all resa in i landet. Ofta har saken helt enkelt ordnats så alt polis omedelbart har tillkallats, varefter tullhanteringen avsiktligt har fördröjts i avvaktan på polisens ankomst.

Tullpersonalens sistnämnda förfarande skall ses mol bakgrund av att man ytterst anser sig ha möjlighet till interimistiskt tvångsingripande enligt GK. En nyordning som inte ullryckligen ger dessa befogenheter åt tullper­sonalen kommer otvivelaktigt alt skapa osäkerhet om hur tullen skall agera i samband med stickprovskontrollerna. Situationer kan förekomma där en utlänning som uppenbart saknar rätt alt resa in i landet vägrar att avvakta polisens ankomst. Det skulle inte stå i samklang med den nordiska pass-konlrollöverenskommelsens principer, om tullQänstemannens enda möj­lighel i ett sådant fall skulle vara att hänvisa utlänningen till atl resa tillba­ka lill det nordiska grannland som han har kommii ifrån trots alt någon prövning enligt utlänningslagstiftningen inte har företagits. Enligt proto-kollsanteckning till överenskommelsen har nämligen förutsatts att, om av­visning sker i samband med stickprovskontroll vid internordisk gräns, det andra nordiska landets myndigheter skall underrättas om skälet till avvis-ningen. Särskilt påtagliga svårigheter kan uppslå när tullverket medverkar i fråga om kontrollen vid landgränsen mot Norge. Avståndet till närmaste polisstationering kan därvid, som generallullstyrelsen har påpekat, vara 10-20 mil.

Övervägande skäl talar därför för atl del i utlänningslagen bör föras in en regel om tullQänslemans befogenhet att när fara är i dröjsmål verkslälla tillfälligt omhändertagande i avbidan på atl polisman kan överta ansvaret. Enklast är därvid atl hänvisa till vad som enligt 1 § LTO gäller i fråga om polisman. Några betänkligheter mol all lillerkänna tullQänsteman motsva­rande befogenhet kan inte anses föreligga, om tullverkels medverkan vid utlänningskontrollen begränsas på nyss angivet sätt och det dessutom an­ges all tullQänstemannen är skyldig alt skyndsamt anmäla etl omhänderta­gande till polisman för prövning av frågan om åtgärden skall bestå. På grund härav förordas en reglering efter dessa linjer.

Det får vidare inte förbises att 13 § GK har tillagt även biträdande pass­kontrollanl - dvs. passkontrollant inom polisväsendet som inte har polis­mans ställning - en befogenhet alt granska resandes pass och att i vissa fall verkställa tillfälligt omhändertagande. Att biträdande passkontrollanl kan anmoda en utlänning som ankommer lill riket att visa sitt pass föQer di­rekt av förordnandet att biträda vid kontrollverksamheten och förutsätter inte något särskill författningsstöd. En befogenhet för passkontrollant all

Prop. 1978/79:215

67

göra tillfälligt omhändertagande fyller i normalfallen inte något praktiskt behov, eftersom de principer som gäller för verksamheten innebär att en polisman alllid skall finnas tillgänglig när biträdande passkonlrollpersonal medverkar. Undanlagsvis kan del dock vara nödvändigt även för biträdan­de passkontrollant att vidta hell kortvariga tvångsåtgärder. Vid passkon­troll på jämvägslåg tillämpas l.ex. ofta den rutinen all passkontrollanl för med sig en ullänning som inte kan styrka sin rätt alt resa in i landet till del kontor på gränskonlrollorten där den ansvarige polismannen är statione­rad. Om utlänningen skulle motsätta sig åtgärden, kan otvivelaktigt häv­das all passkontrollantens förfarande blir atl bedöma som ett frihetsberö­vande (jfr prop. 1973:90 s. 241). Motsvarande situation kan uppstå även vid passkontroll av resande i personbil.

Del är självfallet angeläget atl lagligheten av de här berörda rutinerna -som är nödvändiga från praktisk synpunkt - inte kan ifrågasättas. Av del­ta skäl bör utlänningslagen kompletteras med en regel som ger utrymme för all även biträdande passkontrollant i vissa fall kan verkslälla elt kort­varigt omhändertagande. Även för sådant fall bör uttryckligen skrivas in en skyldighet för den som har verkställt åtgärden alt så skyndsamt som möjligl anmäla omhändertagandet till polisman för prövning av frågan om omhändertagandet skall bestå.

Slutligen bör anmärkas att del stundom har diskuterats om polisens och passkontrollpersonalens befogenhet alt anmoda även svensk medborgare att visa sitt pass vid inresa från eller utresa lill utomnordiskt land skall an­ses vara grundad på GK eller härledas ur det förhållandel alt passkyldighe-ten f. n. är slraffsanklionerad. Frågan lorde komma atl belysas i samband med behandlingen av det förslag till ny passlag (Ds Ju 1977:3) som f n. övervägs inom justitiedepartementet. Den skall därför inte närmare berö­ras här.

I enlighel med vad som nu har anförts har inom justitiedepartementet upprättats förslag till

1)

lag om gränsövervakningen i krig m.m.,

2)

förordning med vissa bestämmelser om gränsövervakningen i krig m. m.,

3)

lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940: 383),

4)

förordning om gränsövervakningssamarbete i fredstid,

5)

lag om ändring i utlänningslagen (1954:193),

6)

förordning om ändring i utlänningskungörelsen (1969:136).

5.2 Motivering till framlagda lagförslag'

Avsnittet har uteslutits här.

Prop. 1978/79:215

68

BUaga2

Sammanställning av remissyttrandena, upprättad inom Justitiedepartemen-

tet

Remissinstanserna ansluter sig genomgående till den uppfattning som har kommii lill uttryck i promemorian angående behovet av en över­sy n av gränsövervakningsregleringen. I detta hänseende framhåller J/i att de ändringar i bl. a. försvars- och polisväsendets organisation, som har ägt rum sedan den nuvarande regleringens tillkomst, har medfört alt denna har blivit föråldrad eftersom den återspeglar äldre samhällsförhållanden. Det är därför enligt JK angelägel atl en anpassning sker till nu föreliggande organisatioriska förutsättningar och till den lagsliflning som har belydelse för verksamheten. Länsslyrelsen i Jämtlands län pekar på all del sedan länge har förelegat ett behov av en akluell beskrivning av hur gränsöver­vakningen skall fungera i krig och fred. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bo­hus län understryker betydelsen av alt den viktiga verksamhel, som den samordnade gränsövervakningen utgör, snarast får en reglering anpassad till bl.a. nuvarande organisatoriska förutsättningar. Mot bakgrund av vik­ten all beakla landets säkerhet vid krig eller krigsfara finns del enligt läns­slyrelsen inte skäl alt avvakta resultatet av vissa pågående uredningar på näraliggande områden. Svenska polisförbundet anser all del nuvarande lä­gel är besvärande, eftersom oklarheter ofta uppslår vid användandet av icke polisulbildad personal.

De flesta remissinstanserna lillslyrker också i alll väsentligt de förslag till lösningar som har lagts fram i promemorian. Enligt länsstyrelsen i Malmöhus län innebär förslagen en ändamålsenlig och förfatlningsmässigl lämplig modernisering av de föråldrade beslämmelser som nu reglerar gränsövervakningen. ÖB bilräder förfatlningsförslagen i allt väsentligt men pekar på att en översyn av författningarna kan behöva ske när erfa­renheter från deras tillämpning föreligger.

Förslagel atl den särskilda gränsövervakning som behövs vid krig eller krigsfara skall samordnas genom alt polisens, tullens och försvarets gränsövervakningsverksamhel ställs under gemensam ledning tillstyrks el­ler lämnas utan erinran av samtliga remissinslanser.

Länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län fäster i denna del uppmärk­samheten på personalläget inom polisväsendet och de särskilda uppgifter som tillkommer under beredskap och krig. Länsstyrelsen påpekar all de flesta av landels polisdistrikt redan i dag har besvärande vakanser. Vid en krigsorganisation har personalen i polisdistrikten i hög grad reducerats ge­nom avgång lill försvarsmakten, civilförsvaret, regionala polisorganisatio­ner. D-sektionerna hos länsstyrelserna och civilbefälhavarna samt för öv­riga totalförsvarsuppgifter. Sedan polisens förstatligande har polisväsen­det alltmer uppmärksammats och tagils i anspråk inom totalförsvaret. Poli­sens höga beredskap, lokalisering, utbildning saml effektiva sambandsme­del har bidragit till denna utveckling. Därför har polisen en rad "inboka­de" uppgifter som t.ex. medverkan inom kuppförsvaret, flyklingmotlag-ning, ulrymningsverksamheten, utlösning av beredskapslarm m. m. Inom polisväsendet handhas utlännings-, gränskontroll- och passkontrollfrågor av särskild personal inom polisdistrikten. Länsslyrelsen finner del mindre troligt att annan personal än den som f. n. sysslar med hithörande arbets­uppgifter kan avdelas för gränsövervakning. För atl bemanna passkontrol-

Prop. 1978/79:215

69

lorter och gränsövergångsställen åtgår yllerligare personal. Förutom per­sonal på polisbåtar synes enligt länsstyrelsen möjligheterna ytterst begrän­sade all avdela polispersonal för l.ex. rörlig bevakning mellan passkont­rollorter och gränsövergångsställen. Länsslyrelsen anser därför all ökade möjligheter bör ges atl i annan ordning anställa passkontrollpersonal eller extra poliser för gränsövervakning.

Även Föreningen Sveriges polischefer framhåller alt trycket på polisor­ganisationen i ett krisläge kommer atl bli utomordentligt starkt. Enligt för­eningen är polispersonalen numera så "inlecknad" i olika planer, alt det allvarligt får ifrågasättas om polisverksamheten i elt krisläge kan fungera i sin vanliga funktion som allmänhetens stöd och hjälp.

ÖB lämnar i anslutning till sitt yttrande en redogörelse för den nuvaran­de organisationen av försvarsmaktens gränsövervakningsförband och för försvarsmaktens planering på detta område. Därvid konslaleras att för­svarsmaktens gränsövervakningsförband med integrerad militär-, polis-och lullpersonal f n. är koncentrerade till Övre Norrlands militärområde och, i begränsad omfattning, till Nedre Norrlands militärområde. Förban­den, som benämns gränsjägarförband, är specialutbildade för dels för­svars- och jägaruppgifler, dels gränsbevakning. ÖB framhåller atl förban­dens fackkunskap i gränsövervakning är en slor tillgång, särskill i glesbyg­der, genom all de självständigt kan lösa gränsövervakningsuppgifter. Inom förbandet kan fackkunskaperna i polisiära- och lullnära frågor spridas så atl kapaciteten i detla avseende ökar. Lydnads- och ledningsförhållandena inom förbandet medför en säkerhel för alt de uppgifter som förbanden ställs inför löses och all förbandschefen väl känner lill förhållandena vid gränsen.

Enligt ÖB saknas f. n. möjlighet att tillföra gränsövervakningen ytterliga­re gränsjägarförband. Däremot finns mjöligheler att krigsplacera ytterliga­re polis- och tullpersonal vid de värnförband och andra lokalförsvarsför­band som finns vid gränserna. Härigenom skulle dessa förband få en gräns­övervakningskapacitet, som visserligen inte blir lika stor som gränsjägar­förbandens men som kan räcka för primära behov. Enligt ÖB är det angelä­get att hela gränsen mol Norge och Finland tillförs gränsövervakningsför­band. ÖB påpekar emellertid att oklarhet föreligger när det gäller tillgången på polis- och tullpersonal för krigsplacering. Forlsalt utredning av dessa förhållanden måste genomföras. Beträffande hamnar och flygfält med in­ternationell trafik har de ulredningar som gjoris på området visal all nuva­rande organisation inte bör ändras. Hittillsvarande samverkansrulin mel­lan militär-, polis- och tullpersonal kan sålunda enligt ÖB beslå.

Även rikspolisstyrelsen tar upp frågan om gränsjägarförbanden. Erfa­renheterna har enligt styrelsen visat all en sådan form av integrerad sam­verkan mellan polis- och tullpersonal samt militär personal är speciellt lämplig för atl lösa gränsövervakningsuppgifter i utpräglade glesbygdsom­råden såsom exempelvis Tornedalen. Styrelsen påpekar atl denna form av övervakning inte är förfatlningsmässigl reglerad och anser det angeläget atl den nya lagstiftningen kompletteras med bestämmelser om gränsjägar­förbandens inordnande i gränsövervakningen.

Förslaget all ansvaret och ledningen för gränsövervakningen skall an­komma på länsstyrelsen tillstyrks ellr lämnas utan erinran av alla re­missinstanser. Enligt JK har erfarenheten visat att den samordnande led­ningsfunktion som utövas av länsslyrelsen i varje län har varil ändamåls­enlig. Länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län påpekar alt gränsövervak-

6   Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 215

Prop. 1978/79:215

70

ningen i väsentlig mån består av polisiära uppgifter. Länsslyrelsen är lä­nels högsta polis- och totalförsvarsmyndighel. Genom integrerad gruppe­ring på gemensam slabsplals, där även representant för tullverket skall fin­nas, ges länsstyrelsen ökad möjlighet till samordning och ledning av gräns­övervakningen. Länsslyrelsen påpekar vidare att det alltsedan polisens förstatligande finns ett antal särskilda polisiära befattningshavare avsedda som sambandsmän mellan tullverket (bevakningschef i lullregion) och länspolischeferna. Del ler sig därför naturligt all länsstyrelsen även i fort­sättningen ges ansvaret för ledning och samordning av gränsövervakning­en.

Civilbefälhavaren för Västra civilområdet lämnar förslaget i denna del ulan erinran men påpekar all del på högre regional nivå är civilbefälhava­ren som har det samordnande ledningsansvaret i sin egenskap av den högsta civila lotalförsvarsmyndighelen inom civilområde. Enligt sin in­struktion (1970:363) skall civilbefälhavaren samordna de civila försvarsåt-gärdema och i samråd med militärbefälhavaren verka för atl del civila och del militära försvaret samordnas. Beträffande polisväsendet skall civilbe­fälhavaren ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som sammanhänger bl.a. med säkerhelsQänsl och flyklingkonlroll.

Civilbefälhavaren påpekar vidare - i likhel med civilbefälhavaren för Östra civilområdel och länsslyrelsen i Norrbollens län atl länsslyrelsen, vid behov av resursförstärkningar som inte kan tillgodoses inom eget län, skall vända sig till civilbefälhavare, som kan besluta om sådan förstärkning i samråd med samverkande totalförsvarsmyndigheler.

Förslagel att ansvaret och ledningen för gränsövervakningen skall övergå till militär befälhavare inom säkerhetsområde som har avdelats enligt 3 § lagen (1940: 358) med vissa bestämmelser lill skydd för försvaret m. m. (skyddslagen) tillstyrks eller lämnas ulan erinran av flerta­let remissinstanser. Enligt polisstyrelsen i Östersunds polisdistrikt blir lid­punkten för ansvarsövergängen på elt välgörande sätt klarlagd genom den föreslagna regleringen.

Kritiskt inställda till förslaget i denna del är länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län och Föreningen Sveriges polischefer.

Länsstyrelsen påpekar all 3 § skyddslagen lar sikte på elt militärt över­tagande av länsstyrelsens behörighel alt urfärda bl.a. vissa tilllrädesför­bud. Denna behörighel har inte något samband med de funktioner som åvi­lar länsstyrelse resp. gränsövervakningschef, såvitt avser samordnings-och ledningsansvaret för gränsövervakningen och den omedelbara led­ningen inom gränsövervakningsområde. Dessa funktioner lorde inte utan vidare kunna överföras till militär chef. Enligt länsslyrelsen kan i ställel anges att länsstyrelsen och gränsövervakningschef (polischef), den senare som sakområdeschef, alltid ingår i ett stabsorgan för den operativa led­ningen på resp. nivåer. Länsstyrelsen ifrågasätter däremot inte atl militär chef har ansvaret för andra uppgifter inom område där krigshandlingar på­går eller befaras omedelbart förestående.

Enligt Föreningen Sveriges polischefer förefaller ett direkt i lagen givet ansvar för en befattningshavare utanför länsstyrelsens kompetensområde i hög grad vara ägnat alt medföra osäkerhet och oklarheter samtidigt som man ger utrymme för etl tungrott förfarande. I de situationer som förslagel avser alt reglera förefaller ett av de viktigaste kraven vara atl man kan handla enhetligt och snabbt ulan onödiga samrådsvägar och organ. Del lig­ger i sakens natur att en militär chef övertar den faktiska rådigheten över

Prop. 1978/79:215

71

etl område om krigshandlingar pågår eller befaras omedelbart förestående. Efiersom emellertid övervakningskontrollen omfattar olika sakområden, är del inte realistiskt att överföra hela denna funktion till en befattningsha­vare som normalt inte utför eller behärskar dessa områden. Polischefen borde kanske därför alltid ingå i den operativa ledningen över etl visst sä­kerhetsområde och då som sakområdeschef.

Förslagel atl gränsövervakningspersonalens befogenheter skall regleras särskilt i den nya lagstiftningen tillstyrks eller lämnas ulan erinran av samtliga remissinslanser. Enligt Föreningen Sveriges polische­fer bör all gränsövervakningspersonal i princip ha samma befogenheter och medverka till en effektiv konlroll inom olika sakområden. ÖB anser all de föreslagna reglerna i allt väsentligl är lämpliga. Detaljanmärkningar har gjoris av elt par remissinstanser.

Utbildningsfrågor med avseende på gränsövervakningen under utomordentliga förhållanden tas upp av några remissinstanser. ÖB påpekar atl utbildning i polis- och tulluppgifler för den militära personalen före in­kallelse (mobilisering) kan ske endast i samband med krigsförbandsövning-ar. Enligt ÖB är det emellertid angeläget att i varje fall befälet vid de för­band som avses få gränsövervakningsuppgifl kan få viss utbildning redan i fred. ÖB anger atl möjligheterna alt genomföra delta kommer all undersö­kas. Även länsslyrelsen i Värmlands län betonar vikten av alt gränsöver-vakningenspersonalen får den ulbildning och instruktion som är nödvän­dig. Enligt Föreningen Sveriges polischefer bör personalen ha en ingående kännedom om de lagar och författningar som reglerar verksamheten samt de befogenheter lagen ger inom de olika verksamhelesområdena. I likhel med ÖB anser föreningen all åtminstone personal med befälsfunktioner re­dan i fredstid bör erhålla information om verksamhelen.

Samma uppfattning har länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län som också framhåller att det inte synes föreligga några svårigheter att genomfö­ra utbildningen när det gäller personal inom polis- och tullväsendet. De be­fattningshavare som Qänstgör som sambandsmän mellan tullverket och länspolischeferna bedriver nämligen normalt informationsverksamhet. Däremot ter del sig enligt länsslyrelsen mera svårhanteriigt att genomföra utbildning i fredstid inom militära enheter. För utbildningen bör enligt länsstyrelsen finnas gemensamma riktlinjer, som upprättats av berörda cenlrala myndigheter i samråd.

Behovet av cenlrala anvisningar framhålls även i andra samman­hang. Föreningen Sveriges länspolischefer påpekar att länsstyrelsen måste vidta vissa förberedande åtgärder. Föreningen är av den uppfattningen atl del från både överskådlighets- och effektivitetssynpunkt skulle vara olyckligt, om olika plantyper skulle komma att gälla samtidigt i olika län, kanske inom samma civilområde. Därför bör en instruktion eller mall för planläggning arbetas ul. Samma uppfattning har civilbefälhavaren för Öst­ra civilområdet, som framhåller atl länsövergripande planering kan för­svåras, om organisationsplanerna blir olika i skilda län. Länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län föreslår alt allmänna anvisningar för upprättande av organisationsplan skall fastställas av regeringen i likhel med vad som gäller f n. Länsslyrelsen i Malmöhus län anser däremol all sådana anvis­ningar bör arbetas ut av de berörda cenlrala myndigheterna.

Enligt ()B.-.v uppfattning förutsätter tillämpningen av gränsövervaknings-författningarna inte i och för sig att organisationen är enhetligt uppbyggd i hela landet. Det finns emellertid skäl att från central nivå lämna allmänna

Prop. 1978/79:215

72

riktlinjer för organisationsplanerna särskilt med avseende på olika katego­rier av personal, bemyndiganden m.m. Vid uppgörande av organisations­planer måsle samarbele ske med militär regional chef, närmast försvars­områdesbefälhavaren, för alt kravet på samordning m. m. skall säkerstäl­las redan i fred. 1 samband därmed bör övervägas vilken utrustning som förbanden skall tilldelas. ÖB pekar på atl organisatoriska åtgärder dess­utom bör vara förberedda så alt de fackkunskaper som gränsövervaknings­chefen i fred besitter kan utnytQas av den militära gränsövervakningsche­fen sedan säkerhetsområde avdelats. Organisationsplanen bör enligt ÖB mynna ul i en gemensam civilmililär syn på hur verksamheten i fred och krig skall ske och hur personal skall utbildas för de uppgifter som gräns­övervakningen i länet ställer.

ÖB framhåller avslutningsvis att det är angeläget all de nya författningar­na inte försenas. Enligt ÖB:s bedömning bör dock allmänna riktlinjer för uppgörande av länsvisa organisationsplaner föreligga när författningarna skall träda i kraft.

När det gäller gränsövervakningen under normala förhål­landen i fredstid betonas från flera håll vikten av all samverkan mel­lan de berörda myndigheterna äger rum. Förslagel att samverkansskyldig­heten skall regleras i en särskild förordning tillstyrks också eller läm­nas utan erinran av flertalet remissinstanser. Mot bakgrund av de positiva erfarenheterna av samarbetet mellan tull och polis på utlänningskontrol­lens område anser sålunda JK det angeläget att samarbetet ges slöd i en författning på föreslaget sätt. Samma uppfattning har utlänningslagkom­miltén. Enligt länsslyrelsen i Jämtlands län kommer en förordning om gränsövervakningssamarbete i fredstid alt utgöra en betydelsefull platt­form för samarbetet mellan berörda myndigheter i övervakningsfrågor. Länsstyrelsen pekar pä alt en sådan förordning kan jämföras med gällande föreskrifter om polisens särskilda åliggande alt samarbeta med social-vårdsmyndigbeterna.

Tveksamma eller kritiska till förslaget om en förordning angående gräns­övervakningssamarbete i fredslid ställer sig länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Föreningen Sveriges polischefer och sjöövervakningskom­mittén. De nämnda remissinstanserna sätter i fråga om en sådan förord­ning behövs. Sjöövervakningskommitlén påpekar att om man i förordning föreskriver atl vissa myndigheter skall samarbeta med varandra så måste man rimligen utgå från att myndigheterna inte skulle samarbeta om förord­ningen inte fanns. Men del är, som det också påpekas i promemorian, en allmän princip att myndigheterna skall biträda varandra. Del kan naturligt­vis ibland finnas skäl atl erinra om den principen eller att närmare utveckla vad den bör innebära i ell visst fall. På del sättet kan man få etl tryck på myndigheterna all samarbeta. Men en föreskrift om samarbele kan enligt kommittén också få motsatt effekt. De myndigheter som del här är fråga om har anledning alt biträda varandra på en mängd områden. De samarbe­tar alltså inte bara när del gäller gränsövervakning. Kommittén befarar atl en föreskrift om samarbete som bara gäller gränsövervakning skulle kunna tas till intäkt för all man inte behöver samarbeta på andra områden eller åt­minstone för all samarbetet är mindre viktigt när del gäller andra områden. För sin del vill kommittén ifrågasätta både behovel och lämpligheten av all i en författning skriva in en skyldighet för myndighet all samarbeta på etl bestämt område. Härtill kommer att den föreslagna förordningen skulle komma atl reglera en fråga som ligger inom kommitténs uppdrag. Efter-

Prop. 1978/79:215

73

som det i vart fall inte kan föreligga någol omedelbart behov av en författ­ning som reglerar ifrågavarande samarbete förordar kommittén att frågan får anslå t. v. Om del ändå anses nödvändigt med en omedelbar reglering bör författningen antingen ges en generell räckvidd eller ocksä utformas så atl det klart framgår atl gränsövervakningsområdel bara är etl av de områ­den där samverkan skall ske.

Förslaget alt tullmyndighet skall medverka vid passkon­troll, när det gäller utomnordisk medborgare som ankommer till riket direkl från nordiskt grannland, tillstyrks eller lämnas ulan erinran av samt­liga remissinslanser. Statens invandrarverk. Svenska polisförbundet och utlänningslagskommillén framhåller i sammanhanget viklen av alt den personal som medverkar vid passkontroll får den utbildning och instruk­tion som behövs. Enligt siatsijänstemannaförbundet bör det i första hand ankomma på tullpersonal att, enligt polismyndighets anvisningar, svara för passkontrollen i de små hamnar längs kusten där reguQär passkontroll inte är anordnad.

Även förslagen om befogenhet för tulltjänsteman och pass­kontrollant att verkslälla tillfälligt omhändertagande i vissa fall tillstyrks eller lämnas utan erinran av nästan alla remissinstanser. Ut­länningslagkommiltén framhåller att någon egentlig medverkan knappast kan komma till stånd, om inte personalen tilldelas de aktuella befogenhe­terna. Enligt polisstyrelsen i Östersunds distrikt innebär förslagel en nöd­vändig anpassning av reglerna lill den praktiska verkligheten. Del medför också en avsevärd förbättring därigenom alt belydligt effektivare ingripan­den ifråga om personkontrollen torde bli möjligt även i områden där av­ståndet från gränsen till närmaste polismyndighet är stort. Statsijänste-mannajörbundel framhåller all elt genomförande av förslaget skapar en klar linje i en fråga där tolkningen av gällande beslämmelser tidigare har varierat vid vissa passkonlrollorler.

Endast en remissinstans. Svenska polisförbundet, ställer sig avvisande lill förslaget i denna del. Förbundet pekar pä all den icke polisulbildade personal som f. n. Qänstgör som passkontrollanter har mycket kort utbild­ning. Omhändertagande av person är en grannlaga uppgift som i nu aktuellt hänseende under fredstid endast bör tillkomma polisman. Av utlänningsla­gen bör därför framgå atl kontrollen ulförs av polisman. Förslaget till änd­ring i denna lag bör begränsas lill all avse skyldighet att i omhändertagan-defräga omedelbart kontakta polisman, som har atl besluta i ärendet. För­bundet anser det dock nödvändigt att rikspolisstyrelsen erhåller uppdrag alt i föreskrifter eller anvisningar närmare utforma regler beträffande icke polisulbildade passkonlrollanters och lullQänstemäns ansvars- och befo­genhetsområde, speciellt i fråga om rätten att omhändertaga person. Polis­styrelse bör kunna förordna annan än polisman att under polismannens ledning utföra sådan kontroll. Härav följer alt polisman i princip alllid mås­le finnas tillgänglig och vara beredd all omedelbart ingripa. Vad avser tull­Qänslemans befogenhet delar förbundet den i promemorian framförda upp­fattningen atl tullQänsteman endast i de fall då fara är i dröjsmål skall få verkställa omhändertagande i avvaktan på atl polisman kan överta ansva­ret. TullQänsteman skall också vara skyldig alt skyndsamt anmäla elt om­händertagande till polisen.

Prop. 1978/79:215

li

Bilaga 3 1 Förslag till

Lag om gränsövervakningen i krig m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande beslämmelser

1 § Kommer riket i krig, skall den övervakning av samfärdseln över rikels gränser som ankommer på polis- och tullväsendet saml försvarsmakten samordnas i de avseenden som anges i 2 §.

Är riket i krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, får rege­ringen föreskriva all gränsövervakningen skall samordnas i de avseenden som anges i 2 §.

Föreligger ej längre förhållande som avses i första eller andra stycket, skall regeringen föreskriva att den samordnade gränsövervakningen skall upphöra.

Allmänna bestämmelser om samordnad gränsövervakning

2 § Samordning enligt denna lag skall ske av den gränsövervakning som

syftar till att förhindra

1. brott mot rikets säkerhet och annan verksamhet till fara för rikets för­

svar eller säkerhel,

2.

överträdelse av bestämmelserna om inresa lill och utresa från Sveri­ge,

3.

införsel till eller utförsel från riket av gods, vars befordran kan med­föra fara för rikets försvar eller säkerhel.

3 § Länsslyrelsen ansvarar för gränsövervakningen och leder övervak­

ningen inom sitt län, i den mån annat ej följer av andra stycket. Gränsöver­

vakningen skall samordnas säväl mellan de olika gränsövervakningsorga-

nen inom länet som i förhållande till övervakningen i angränsande län och

lill andra berörda civila och militära myndigheters verksamhet.

Inom säkerhetsområde som avses i 3 § första styckel lagen (1940:358) med vissa beslämmelser till skydd för försvaret m. m. ankommer ansvaret och ledningen för gränsövervakningen på vederbörande befälhavare inom försvarsmakten, om regeringen ej förordnar annat.

4 § Länsslyrelsen skall förordna en eller flera gränsövervakningschefer

atl ulöva den omedelbara ledningen av den gränsövervakning som länssty­

relsen ansvarar för. Gränsövervakningschefs verksamhetsområde bestäms

av länsslyrelsen.

När befälhavare inom försvarsmakten enligt 3 § andra slycket ansvarar för och leder gränsövervakningen, är denne gränsövervakningschef utan särskilt förordnande. Han får överlåta ål underlydande befäl atl hell eller delvis fullgöra gränsövervakningschefs uppgifter.

5 § Den personal som skall fullgöra gränsövervakningen (gränsövervak­

ningspersonalen) tas ut bland polispersonal, annan passkontrollpersonal

inom polisväsendet, tullpersonal saml personal ur försvarsmaktens enhe-

Prop. 1978/79:215

75

ter enligt den organisationsplan som anges i 11 §. För tullverkets kustbe­vakning gäller därvid särskilda föreskrifter.

Gränsövervakningspersonalens befogenheter

6 § För ändamål som avses med gränsövervakningen får den som enligt

gällande organisationsplan tillhör gränsövervakningspersonalen (gräns­

övervakningsman)

1. anmoda resande eller annan person alt visa pass eller annan legitima­

tionshandling samt att i övrigt lämna de upplysningar och förete de hand­

lingar som bedöms nödvändiga för övervakningsverksamheten,

2. konlrollera varutrafik samt undersöka transportmedel och lagerlokal

eller annat utrymme som nylQas i samband med varutrafiken med samma

befogenheter som vid tullkontroll tillkommer tullQänsteman enligt tullagen

(1973: 670) och med stöd därav meddelade bestämmelser.

7 § När beslut av polismyndighel eller polisman ej utan fara kan avvak­

tas, har även annan gränsövervakningsman än polisman dennes befogen­

het all

1. gripa den mot vilken skäl förekommer till anhållande för spioneri, sa­

botage eller annan brottslig verksamhel till fara för rikels försvar eller sä­

kerhet,

2.

verkställa beslag, göra husrannsakan samt företaga kroppsvisitation och kroppsbesiklning vid misstanke om sådan brottslig verksamhet som avses vid 1,

3.

tillfälligt omhändertaga den som enligt utlänningslagstiftningen får tas i förvar av polismyndighet.

Att gränsövervakningsman fär gripa den som har begått brott, vara fäng­else kan följa, och som träffas på bar gäming eller flyende fot och den som är efleriysl för brott saml att beslag får läggas på föremål som därvid på­träffas, föQer av 24 kap. 7 § andra stycket och 27 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken.

Gränsövervakningsman får, även om förutsättningar för beslag ej före­ligger, hålla kvar gods vars befordran skulle medföra uppenbar fara för ri­kets försvar eller säkerhet.

Gränsövervakningsman, som har vidtagit annan åtgärd enligt denna pa­ragraf än kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, skall så skyndsamt som möjligt anmäla det lill sin förman. Det åligger förmannen alt omedelbart pröva om tvångsmedel, som ej redan har upphört, skall bestå. Ankommer beslut eller åtgärd i ärendet på åklagar-, polis- eller tullmyndighet eller på militär myndighet, skall ärendet genast överlämnas lill sådan myndighet.

8

§ Om en skärpning av kontrollen av persontrafiken till eller från utlan­det med visst transportmedel eller för viss tidrymd anses oundgängligen nödvändig på någon plats inom länet, kan den länsstyrelse som har ansva­ret för gränsövervakningen förordna alt kroppsvisitation och kroppsbe­siklning får företas på var och en, som med sådanl transportmedel eller un­der angiven tidrymd ankommer till platsen från utlandet eller avreser från platsen till utlandet. Samma befogenhet tillkommer gränsövervaknings­chef inom hans verksamhetsområde.

9

§    För att fullgöra Qänsteuppgift enligt denna lag får gränsövervak-

Prop. 1978/79:215

76

ningsman lillgripa våld, dock endast när Qänsteuppgiften ej kan lösas på annal säll. Tillgrips våld skall den lindrigaste form som kan leda till del av­sedda resullalel användas. Våld får ej brukas längre än som är oundgängli­gen nödvändigl. Vid tillgripande av våld får skjutvapen eller annat hjälp­medel användas endasl i den mån det är försvariigl med hänsyn till Qänsle­uppgiflens syfte.

10 § Vad som föreskrivs i 6-9 §§ begränsar ej de befogenheter som en­ligt bestämmelser i annan författning tillkommer personal som dellager i gränsövervakningen.

Förberedande ålgärder

11 §    För samordnad gränsövervakning enligt denna lag skall för varje län finnas en organisationsplan. Sådan plan skall innehålla föreskrifter om

1.

hur verksamheten skall bedrivas,

2.

vilken polis-, passkontroll- och tullpersonal som skall avdelas för verksamheten och vilka militära enheter som skall medverka i denna,

3.

personalens utbildning och utrustning,

4.

den materiel som behövs för verksamheten och vem som skall till­handahålla den.

Organisationsplan upprättas och fastställs av länsslyrelsen. Innan pla­nen fastställs skall länsstyrelsen samråda med de myndigheter regeringen bestämmer.

Det åligger länsslyrelsen att sörja för personalens ulbildning och all i övrigl vidtaga de förberedelser som fordras för att gränsövervakningen skall kunna samordnas enligt denna lag.

Slutbestämmelse

12 § Under förhällanden som avses i 1 § första eller andra slycket får re­geringen genom förordning meddela de ytteriigare föreskrifter om kontroll och befogenheter vid gränsövervakning som finnes nödvändiga av hänsyn till rikets försvar eller säkerhel.

Denna lag träder i krafl den 1 juli 1980, då gränsövervakningskungö­relsen (1944: 728) skall upphöra atl gälla.

2    Förslag till

Lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940:383)

Härigenom föreskrivs atl 3 § bevakningskungörelsen (1940: 383) skall ha nedan angivna lydelse.

3

§'

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Krigsman, vilken del åligger atl

Krigsman, vilken det åligger atl

bevaka anläggning, inrättning, far-

bevaka anläggning, inrättning, far­

tyg, luftfartyg eller område som

tyg, luftfartyg eller område som

skyddas enligt 1-3 §§ förenämnda

skyddas enligt 1-3 §§ förenämnda

' Senaste lydelse 1960: 378.

Prop. 1978/79:215

77

lag (skyddsföremål), så ock polis­man eller annan som fullgör sådan bevakningsuppgifl och därvid åt­njuter polismans skydd och befo­genhet, äger avfordra envar som söker vinna tillträde till eller uppe­håller sig inom skyddsföremålet uppgift om namn, födelsetid och hemvist.

Kroppsvisitation och undersök­ning som avses i 10 § ovannämnda lag må, i den utslräckning som krä­ves för fullgörande av ålagd bevak­ningsuppgifl, av bevakningsperso­nal som förut sagls ulföras enligt närmare anvisningar av befälhava­re eller myndighei vilken har an­svaret för bevakningen av skydds­föremålet. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall där förhållandena medgiva del verkslällas inomhus och i avskilt rum saml i vittnes närvaro. Kroppsvisitation å kvinna må ej ulan trängande skäl verkslällas el­ler bevittnas av annan än kvinna el­ler läkare. Brev eller annan enskild handling som påträffas må allenast då särskilda omsländigheter påkal­la det öppnas eller närmare under­sökas.

lag (skyddsföremål), äger avfordra envar som söker vinna tillträde till eller upphäller sig inom skyddsfö­remålet uppgift om namn, födelse­tid och hemvist. Vad som har sagls. nu om krigsman gäller också polis­man och den som utan atl vara an­ställd inom polisväsendet har för­ordnals alt ulföra polisbevakning samt gränsövervakningsman som avses i lagen (1979:000) om gräns­övervakningen i krig m. m.

Kroppsvisitation och undersök­ning som avses i 10 § ovannämnda lag må, i den utslräckning som krä­ves för fullgörande av ålagd bevak­ningsuppgifl, av bevakningsperso­nal som förut sagts ulföras enligt närmare anvisningar av befälhava­re eller myndighet vilken har an­svaret för bevakningen av skydds­föremålet. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall där förhållandena medgiva det verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro.

Kroppsvisitation å kvinna må ej utan trängande skäl verkställas el­ler bevittnas av annan än kvinna, läkare eller legitimerad sjukskö­terska. Vad som har sagts nu utgör dock ej hinder mot alt i annan ord­ning företages sådan ytlig kropps-visuation som bedömes nödvändig av säkerhetsskäl och som endasl avser eftersökande av vapen eller annal farligt föremål. Brev eller an­nan enskild handling som påträffas må allenast då särskilda omständig­heter påkalla det öppnas eller när­mare undersökas.

Denna lag iräder i kraft den 1 juli 1980.

Prop. 1978/79:215

78

3 Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1954:193)

Härigenom föreskrivs att i utlänningslagen (1954:193)' skall införas en ny paragraf, 38 §, av nedan angivna lydelse.

38 § Att polisman i vissa fall som avses i 35 § får omhändertaga utlän­ning i avbidan på beslut av polismyndighet föQer av 1 § lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande. I den mån utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyndighet eller med biträde av särskilt förordnad pass­kontrollanl äger tullQänsteman och passkontrollanl samma befogenhet som enligt nämnda beslämmelse tillkommer polisman att tillfälligt omhän­dertaga utiänning, dock med skyldighet atl så skyndsamt som möjligl an­mäla åtgärden till polisman för prövning av frågan om omhändertagandel skall bestå.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1980.

Lagen omtryckt 1975:1358.

Prop. 1978/79:215

79

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1979-03-29

Närvarande: f d. regeringsrådet Martenius, regeringsrådet Pelrén, justitie­rådet Sven[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet Knulsson.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 1 februari 1979 har rege­ringen på hemställan av statsrådet och chefen för justitiedepartementet Sven[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om gränsövervakningen i krig m. m.,

2.

lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940: 383),

3.

lag om ändring i utlänningslagen (1954:193).

Förslagen har inför lagrådel föredragits av hovrättsassessom Johan Munck. Förslagen föranleder föQande yttranden.

Förslaget till lag om gränsövervakningen i krig m. m.

Martenius, Sven[REDACTED_EFTERNAMN] och Knutsson: Vi lämnar förslaget utan erinran.

7 § Pelrén:

1 tredje stycket tillerkännes gränsövervakningsman en allmän rält atl kvarhålla gods, vars befordran skulle medföra uppenbar fara för rikels för­svar eller säkerhel. Av motiven framgår alt med beslämmelsen åsyftas framför alll olika folkrättsligt betingade situationer, då gods kan behöva fråntas den som har besittningen till del.

För närvarande torde icke finnas någon reglering i skriven räll av den folkrätt Sverige avser alt tillämpa i krig vad beträffar ingripanden mol gods. Det är här fråga om ett lika omfattande som innehållsmässigt dunkelt rättsområde. Del täcker många varierande situationer. En översikt över de åtgärder varom det kan bli fråga kan erhållas hos Halvar[REDACTED_EFTERNAMN], Folk­rätt, 2 uppl. s. 316-330. Det gäller ingripanden både då Sverige förhåller sig neutralt i en krigisk konflikt mellan andra stater och när Sverige självt är part i en sådan konflikt. Det finns knappast någon samlad bild av vad som enligt den folkräitsliga reglering, som Sverige erkänner, är tillåtligt, t. ex. för kvarhållande av krigskontraband, för tagande av priser i ett pågå­ende handelskrig eller för upprätthållande av en blockad. Vad som är

Prop. 1978/79:215

80

krigskontraband är över huvud ej lagl fast. Lika litet finns regler om hur man skall förfara med krigskontraband som omhändertagits.

Uttalandet i lagrådsremissen alt militära myndigheter skulle ha någon allmän beslutsrätt på nu berörda områden torde sakna full täckning. 1 stort sett torde del snarare vara en öppen fråga vilka offentliga organ som kan få funktioner inom denna sektor. Det är i huvudsak oklart vilka myndigheter som skall företa ingrepp mot sådanl gods, varom det talas i det förevaran­de tredje stycket.

Både den materiella rätlen och förfarandet är sålunda helt oreglerade. Del föreslagna stadgandet griper nu in i båda avseendena. Det finns anled­ning lill kritik från olika utgångspunkter.

Vad först gäller regelns huvudsyfte, att utpeka vad en gränsövervak­ningsman får göra, kan invändas att det ler sig föga meningsfyllt att i lag reglera just denna personkalegoris befogenheter, när man lämnar helt öp­pet vad alla övriga tänkbara kategorier av personalgrupper som kan få upp­gifter i delta sammanhang avses skola fä göra. Framför allt torde militära förband, även sådana som icke tillhör den samordnade gränsövervakning­en, komma alt få väsentliga uppgifter. Det lärer till stor del bli marina för­band som l.ex. uppbringar priser och tar om hand krigskontraband som anträffas ombord å fartyg. Polisen kan också få varjehanda uppgifter inom området. En lösryckt bestämmelse om gränsövervakningsman vilken ej är inpassad i ett övergripande regelsystem kan förordas endasl om någol sär­skilt behov av ell sådant stadgande skulle föreligga.

Vidare må framhållas att lagen i övrigt är uppbyggd så att de materiella reglema om de ingripanden, som gränsövervakningsman enligt 6 och 7 §§ får befogenhet all förelaga, är noggrant reglerade i RB och annan lagstift­ning. Vad gäller grundema för del i tredje styckel angivna ingripandet finns inga sådana materiella regler på annat håll till vilka övervaknings­mannen kan hänvisas. Man överlåter i stället lill gränsövervakningsman­nen alt utan stöd av några stadganden själv göra en bedömning av vilkel gods som, om det befordras, framkallar uppenbar fara för rikets försvar el­ler säkerhet. Del lorde vara omöjligt för de flesta gränsövervakningsman all lösa denna uppgift.

Betänkligare är dock att den materiella regel som ligger i uttrycket "gods vars befordran skulle medföra uppenbar fara för rikels försvar eller säker­hel" blir en ny svensk folkrätlsregel. Som förut sagts torde hittills skrivna regler som anger svensk rätts ståndpunkt på delta område ej finnas. Ge­nom det föreslagna stycket skulle så atl säga i förbigående i ett relativt perifert sammanhang införas ett grundläggande folkrättssladgande på etl område som hittills varil oreglerat. Inget underlag för regeln finns i moti­ven till paragrafen. Folkrätten i krig är enligt min mening ett alltför viktigt ämne för atl behandlas så lättsinnigt av lagstiftaren.

Den valda tekniken är dessto mer uppseendeväckande som det finns en kommitté som arbetar med saken. Folkrätlskommittén (Dir. 1978:61) har

Prop. 1978/79:215

81

till uppgift bl.a. att utreda och lämna förslag om tolkning och tillämpning av folkrättens regler under bl. a. krig och neutralitet. Den enda rimliga ord­ningen synes vara all folkrätlskommittén lägger fram förslag om vilka ma­teriella regler som skall gälla i förevarande avseende och samtidigt föreslår vilka organ som skall administrera de ingripanden varom det kan bli fråga. Övervakningsmannen kan då placeras in i sitt naturliga sammanhang och få de befogenheter som erfordras.

I avvaktan på regler av denna arl, som kan väntas bli föreslagna av folk­rätlskommittén, förordar jag att tredje styckel får utgå.

Övervakningsmannen skulle, om mitt förslag beaklas, därmed icke bli berövad någon befogenhet. Som framgår av 10 § avses övervakningsman skola behålla den kompetens han kan ha på annan grund än den föreslagna lagen. De befogenheter en övervakningsman kan äga att ingripa mot krigs­kontraband, all la priser etc. enligt folkrättens gällande oskrivna regler be­slår sålunda oförändrade, även om stadgandet i tredje slycket utgår. Mitt förslag innebär sålunda icke någon försvagning av gränsövervakningsman-nens ställning.

Övriga lagförslag

Lagrådel:

Förslagen lämnas utan erinran.

Prop. 1978/79:215

82

Utdrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-04-05

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Sven Ro­manus,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Huss, Rodhe,[REDACTED_EFTERNAMN], Hans­son,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], de[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Gabriel[REDACTED_EFTERNAMN], Tham, Bondestam,

Föredragande: statsrådet Sven[REDACTED_EFTERNAMN].

Proposition med förslag till lagstiftning om gränsövervakning

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag till

1.

lag om gränsövervakningen i krig m. m.,

2.

lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940: 383),

3.

lag om ändring i utlänningslagen (1954:193). Föredraganden redogör för lagrådels yttrande och anför.

Enligt 7 § tredje stycket förslaget lill lag om gränsövervakningen i krig m. m. tilläggs gränsövervakningsman en befogenhet att. även om förutsätt­ningar för beslag inte föreligger, hålla kvar gods vars befordran skulle med­föra uppenbar fara för rikels försvar eller säkerhel. En av lagrådets leda­möter har i elt särskilt yttrande avstyrkt förslaget i denna del. I yttrandet pekas med hänvisning till specialmoliveringen i lagrådsremissen på att den berörda bestämmelsen tar sikte på framför allt olika folkrättsligt betingade situationer då gods kan behöva fråntas den som har besittning lill det. I ytt­randet framhålls att det f. n. inte finns någon reglering i skriven rält av den folkrätt som Sverige avser alt tillämpa i krig vad beträffar ingripande mot gods. Med hänsyn härtill bör enligt yttrandet förslag till materiell och ad­ministrativ reglering läggas fram av folkrätlskommittén (Fö 1978: 06), som f. n. arbetar med frågor angående tolkning och tillämpning av folkrättens regler under bl. a. krig och neutralitet. I avvaktan på de regler som kan komma att föreslås av denna kommitté förordar ledamoten atl stycket ut­går. De befogenheter som en gränsövervakningsman kan ha atl ingripa en­ligt folkrättens regler sägs beslå oförändrade, även om delta förslag föQs.

Föregen del kan jag ansluta mig till uppfattningen att den nu diskuterade

' Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 1 februari 1979.

Prop. 1978/79:215

83

beslämmelsen tar sikte endasl på en myckel begränsad del av elt slorl och komplicerat rättsområde, som till större delen är oreglerat för svensk del. Uppenbara svårigheter föreligger också all under allmänt fredslillstånd meddela bestämmelser om t. ex. vad som skall anses vara krigskontra­band. Gränsövervakningspersonalen torde vara berättigad att ingripa en­ligt vissa folkrättsliga regler och principer oavsett om den aktuella bestäm­melsen införs eller inte. Med hänsyn till atl den föreslagna lagstiftningen bör kunna tillämpas även av personal som inte är förtrogen med folkrät­tens regelsystem samt till atl den även är avsedd atl ulgöra underlag för ut­bildning och övning betraktar jag det emellertid som en fördel att en be­stämmelse med sikte på de situationer som avses nu tas in i lagen. De all­männa beslämmelserna i den nuvarande gränsövervakningskungörelsen om kvarhållande av gods (12 § andra stycket och 14 §) torde täcka även fall av denna typ. Jag vill erinra om att den föreslagna lagstiftningen är avsedd att lillämpas endast under krig, krigsfara eller liknande utomordentliga för­hållanden samt att 7 § Iredje stycket för sin tillämpning förutsätter att god­sets befordran skulle medföra en uppenbar fara för rikets försvar eller sä­kerhel. Av Qärde stycket samma paragraf framgår atl en gränsövervak­ningsman, i likhet med vad som avses gälla i fråga om flertalet övriga tvångsmedel, skall anmäla elt sådanl ingripande till sin förman så skynd­samt som möjligt. Det åligger denne all omedelbart pröva om tvångsmed­let skall bestå. Ärendet skall i så fall genast överlämnas till den åklagar-, polis- eller tullmyndighet eller den militära myndighet som har att besluta om fortsatta åtgärder. Som jag har anmärkt i remissens specialmolivering ankommer bedömningarna i de fall som avses nu huvudsakligen på militär myndighet. I den mån del under sådana förhållanden då lagstiftningen är avsedd all lillämpas inte skulle finnas några särskilda regler av annan inne­börd faller del ytterst på regeringen alt besluta om gods skall anses som förbrutet på den grunden atl det t. ex. utgör krigskontraband. Med den fö­reslagna regleringen befrias den enskilde gränsövervakningsmannen från ansvaret för de ofta säkerligen vanskliga avgöranden som det bär kan bli fråga om. Han har endast att anmäla ingripandet lill sin förman.

Med hänvisning till vad som har anförts anser jag mig i den del som har berörts nu böra vidhålla det remitterade förslaget, som också har lämnats utan erinran av flertalet av lagrådets ledamöter.

I övrigt har de remitterade förslagen inte föranlett någon erinran från lagrådet.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag all regeringen, efter vissa redaktionella ändringar, föreslår riksdagen

att antaga de av lagrådel granskade lagförslagen.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen alt antaga de förslag som föredra­ganden har lagt fram.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1979