Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1983/84:144

Regeringens proposition

1983/84:144

om invandrings- och flyktingpolitiken;

beslutad den 22 mars 1984.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagils i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag för de åtgärder och del ändamål som framgår av föredragandens hemslällan.

På regeringens vägnar OLOF[REDACTED_EFTERNAMN]

ANITA[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I proposiiionen redovisas en översyn av gällande riktlinjer för flykting­politiken och invandringspolitiken i stort. Översynen sker på grundval av betänkanden från invandrarpolitiska kommittén (A 1980:4) och föranleder en rad ändringar i utlänningslagen.

De gmndläggande principerna för vår nuvarande flyktingpolitik bibe­hålls. Denna innefattar främst mottagande i Sverige av flyktingar och därmed jämställda utlänningar saml bistånd till FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) och till flyktingar i u-länder. En årlig redovisning till riksdagen av flyktingpolitiken förordas. Vidare anmäls att en flyktingpolitisk bered­ning kommer atl tillkallas för samråd i övergripande flyklingpoliliska frå­gor. UNHCR kommer att erbjudas bli företrädd i beredningen.

De beslämmelser i utlänningslagen som ger skydd i vårt land åt asylsö­kande som inte uppfyller flyktingrekvisilen föreslås förbli oförändrade. Vidare föreslås att asylsökande, som under färden hit på gmnd av färdsät-let har kommit alt som ett led i resan tillfälligt uppehålla sig i ett annal land, skall ges möjlighet att få asylansökningarna prövade här. Regeringen före­slås få bemyndigande att utfärda föreskrifter om detta.

Arbetskraftsinvandring föreslås även fortsättningsvis bli tillåten endast i vissa undanlagsfall. Detta gäller dock inte sådan verksamhet som utgör ett led i ett internationellt utbyte eller som är till sin natur tidsbegränsad, exempelvis tjänstgöring på ledande befattningar i internationella företag eller verksamhet som gästande artist. I stället begränsas möjligheterna för uUänningen att i sådana fall senare få uppehållstillstånd som invandrare. 

1    Riksdagen 1983/84. I saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

2

I fråga om invandring av make, maka och minderåriga barn föreslås ingen ändring. För uppehållstillstånd förutsätts i normalfallet alt makarna är 18 år eller äldre. I fråga om anhöriginvandring i övrigt föreslås en viss uppmjukning av praxis. Delsamma gäller vid bedömningen av tillståndsfrå­gan i sådana fall, då uppehållstillståndet tills vidare har gjorts beroende av atl ett äktenskap eller sammanboende består, men förhållandet upphör.

I fråga om besöksvisering och uppehållstillstånd för tillfälligt besök föreslås en generösare praxis.

Permanent uppehållstillstånd skall enligt propositionen, bl. a. av rationa­liseringsskäl, ges redan från början till utlänningar som tillåts all bosätta sig i Sverige. Liksom hittills skall tillståndet upphöra när utlänningen har upphört att vara bosatt i Sverige. Vid den återinvandring som i praxis medges inom viss tid från utresan får utlänningen nytt permanent uppe­hållstillstånd.

Polismyndigheterna får möjlighet alt besluta om avvisning inom de förs­ta tre månaderna utan den veckobegränsning som nu i vissa fall gäller. Beslutet skall kunna verkställas utan hinder av att det har överklagats. Asylärenden skall dock normall överlämnas fill invandrarverket. Efter de tre första månaderna skall del liksom hilfills vara invandrarverket som beslutar om utvisning.

Den som är under 16 år skall inle utan synnerliga skäl få tas i förvar. Detsamma föreslås gälla beträffande den ene av vårdnadshavarna. Vidare föreslås alt den som kom hit som barn och därefter har varit bosatt här minst fem år inte skall få utvisas på gmnd av brott eller asocialitet.

Förberedelse till sådanl brott som beslår i alt hjälpa en utlänning att ta sig in i Sverige i strid mot gällande föreskrifter straffbeläggs. Dessutom föreslås en straffbestämmelse som lar sikte på den som i vinningssyfte främjar att utlänningar reser till Sverige ulan pass eller fillstånd för inresa.

Huvuddelen av ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1985.

Prop. 1983/84:144

Propositionens lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1980:376);

Härigenom föreskrivs att 12, 16, 17,28,31,33,34,35,41,44,50,83,85, 86 och 96 §§ utlänningslagen (1980: 376)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lyddse

12 §

Uppehållstillstånd får ges för viss tid. Är utlänningen fast bosatt här i riket, får uppehållstillstånd ges utan tidsbegränsning (permanent uppe­hållstillstånd).

Uppehållstillstånd får ges för viss lid. Avser utlänningen att bosätta sig här i riket, får uppehållstillstånd ges utan tidsbegränsning (perma­nent uppehållstillstånd).

Uppehållstillstånd får vägras en utlänning på grund av hans vandel endasl om förhållandena är sådana som anges i 29 § första stycket 2-4 eller 43 §.

16 §

På begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall, när uppehållstillstånd meddelas ho­nom efter inresan, i beslutet eller i särskild handling anges atl han är flykting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring).

På begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall, när uppehållstillstånd meddelas ho­nom efter inresan, i beslutet eller i särskild handling anges att han är flykting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring). Flyktingför­klaring skall också utfärdas om så­dan begärs efler del atl uppehålls­tillstånd har meddelats.

17 §

Har en utlänning fått uppehållstillstånd genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter, får tillståndet återkallas.

Har utlänningen ännu inte rest in i Sverige, får tillståndet återkallas även om del finns andra särskilda skäl.

Ell permanent uppehållstillstånd skall återkallas om ufiänningens bo­sättning här i riket upphör.

Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bo­sättning här i riket upphör. Tillstån­det får vidare återkallas, omförhål­landena är sådana som anges i 29 § första stycket 2-4 eller 43 §, dock endast om utlänningen innan han har varit bosall här ett år underrät-

Lagen omtryckt 1982: 1111.

Prop. 1983/84:144

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

tas om att frågan om återkallelse av tiUståndet har tagtts upp.

En flyktingförklaring skall återkallas, om del framkommer att utlänning­en inle är att anse som flykting i behov av fristad i Sverige.

28 §

En utlänning som kommer till Sverige får avvisas,

1.

om han saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstill­stånd, när delta fordras för inresa i Sverige,

2.

om han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar er­forderligt tillstånd alt resa in dit,

3.

om han undandrar sig att vid inresan visa upp sitt pass för polis­myndigheten eller att lämna be­gärda upplysningar till denna, eller

4.

om han vid inresan mot bättre vetande har lämnat polismyndighe­ten orikliga uppgifter om någon om­ständighet som är av betydelse för rätten all resa in i rikel eller svikli­gen har förtigit någon sådan om­ständighet.

En utlänning som kommer till Sverige får avvisas,

1.

om han saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstill­stånd, när detta fordras för inresa eller vistelse i Sverige,

2.

om han tänker besöka någol annat nordiskt land men saknar er­forderiigt tillstånd atl resa in dit,

3.

om han undandrar sig att vid inresan visa upp sitt pass för polis­myndigheten eller att lämna be­gärda upplysningar till denna, eller

4.

om han vid inresan mot bättre vetande har lämnat polismyndighe­ten oriktiga uppgifter om någon om­ständighet som är av betydelse för rätten att resa in i rikel eller svikli­gen har förtigit någon sådan om­ständighet.

31 §

Avvisning enligt 28 eller 29 § skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller så snart som möj­ligt efler ankomsten. Avvisning får inte ske senare än tre månader från ankomslen.

Avvisning enligt 28 § skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller inom en vecka efter ankoms­ten. Har en utlännings rätl att resa in i Sverige inte prövats vid an­komsten till riket, får avvisning en­ligt 28 § ske när han första gången uppsöker eller anträffas av en po­lismyndighet eller inom en vecka därefter, men inte senare än tre månader från ankomsten. Avvis­ning enligt 29 § skall ske när utlän­ningen kommer tiU Sverige eller inom tre månader från ankomsten.

Beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § meddelas av polismyndighet, om inte ärendet skall överiämnas till statens invandrarverk enligt 33- 35 §§.

33 §

Anser en polismyndighet att del föreligger skäl till avvisning enligt 28 eller 29 §, men påstår utlänningen att han i det land, som han skulle komma atl sändas till, löper risk att

1. bli utsatt för politisk förföljelse eller

Prop. 1983/84:144

5

Nuvarande lydelse

Föreslagen lyddse

2. bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för alt han har övergett en krigsskådeplats eller annars vägrat atl fullgöra krigstjänslgöring,

skall ärendet överlämnas till staiens invandrarverk som så snart som möjligt skall besluta i ärendet. Delsamma skall gälla, om utlänningen påstår att han i det landet inle är skyddad mol all sändas fill ett land där han löper denna risk.

Ärendet skall inte överlämnas tUl

Om utlänningens påstående är

invandrarverket, om utlänningens      uppenbart  oriktigt,   skall ärendet

påstående är uppenbart oriktigt.

inte överlämnas tUl invandrarver-

ket annal än när detta följer av 35 §.

34        

§

Vad som sägs i 33 § om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar alt han inte vill återvända till hemlandet på gmnd av de politiska förhållandena där.

Ärendet skall inte överlämnas.

Där annat ej följer av 35 § skall

om de skäl som utlänningen åbero-

ärendet inte  överlämnas,  om de

par för att inte vilja återvända till

skäl som utlänningen åberopar för

hemlandet kan lämnas utan avseen-

att inte vilja återvända till hemlan-

de, eller, när utlänningen skall sån-

del kan lämnas utan avseende eller,

das till ett annal land än hemlandet,

när utlänningen skall sändas till ett

om det är uppenbart att han inte

annal land än hemlandet, om det är

löper risk att sändas vidare till hem-

uppenbart alt han inle löper risk alt

landet.

sändas vidare till hemlandet.

35        §

Avvisningsärenden skall överlämnas till statens invandrarverk även när det finns anledning till avvisning enligt 29 § andra stycket. Delsamma gäller när en polismyndighet i andra fall än som anges i 33 eller 34 § anser det tveksamt om en utlänning, mol vilken del finns gmnd för avvisning, skall avvisas.

Avvisningsärenden skall vidare överlämnas till statens invandrar­verk när detta har föreskrivits av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av invandrarver­ket.

41 §

När en domstol överväger om en

När en domstol överväger om en

utlänning bör utvisas enligt 40§,

utlänning bör utvisas enligt 40§,

skall den ta hänsyn till utlänningens

skall den ta hänsyn till utlänningens

levnads-   och   familjeförhållanden

levnads-   och   familjeförhållanden

saml till hur länge han har vistals i

saml till hur länge han har vistals i

Sverige. En utlänning, som hade

Sverige.

permanent uppehållstillstånd sedan

En utlänning, som hade vistats i

minst ett år när åtalet väcktes eller

Sverige med permanent uppehålls-

som då var bosatt i Sverige sedan

tillstånd sedan minst två år när åla-

minst tre år eller, i fråga om med-

let väcktes eller som då var bosatt i

Prop. 1983/84:144

Nuvarande lydelse

borgare i annal nordiskt land, sedan minst två år, fär utvisas endast om del föreligger synneriiga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endasl om han har begått sådana handling­ar som anges i 78 §.

Föreslagen lydelse

Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annal nor­diskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyklingförklaring eller den som an­nars uppenbart är att anse som flyk­ting och har behov av fristad i Sve­rige får utvisas endast om han har begått sådana handlingar som anges i 78 §. En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när åtalet väcktes hade vislats här sedan minst fem år får inte utvisas.

44 

§

När en förvaltningsdomstol över­väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 §, skall den la hänsyn till utlänningens levnads- och familje­förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning, som hade permanent uppehållstill­stånd sedant minst ett år när ulvis-ningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nor­diskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om del föreligger synneriiga skäl. Den som har en flyklingförklaring eller den som an­nars uppenbart är att anse som flyk­fing och har behov av fristad i Sve­rige får inte utvisas.

När en förvaltningsdomstol över­väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 §, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familje­förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige.

En utlänning, som hade vistats i Sverige med permanent uppehålls­tillstånd sedan minst två år när ut­visningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller som då var bo­satt i Sverige sedan minst tre år el­ler, i fråga om medborgare i annat nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som an­nars uppenbart är att anse som flyk­ting och har behov av fristad i Sve­rige får inte utvisas. En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när utvisnings­ärendet anhängiggjordes vid läns­rätten hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

50

§

En utlänning får tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för av­visning eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 § eller om det upp­kommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslutas

En utlänning får las i förvar om del föreligger sannolika skäl för av­visning eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 § eller om det upp­kommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslutas

Prop. 1983/84:144

Nuvarande lydelse

av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvisningsärendet eller verkslällighelsärendet. Beslut om förvar får dock meddelas endast om del med hänsyn till utlänning­ens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer alt hålla sig undan eller bedriva brottslig verk­samhet här eller om utlänningens identitet är oklar.

Föreslagen lydelse

av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvisningsärendet eller verkställighetsärendet. Beslul om förvar får dock meddelas endasl om del med hänsyn till utlänning­ens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras atl han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verk­samhet här eller om utlänningens identitet är oklar. Är utlänningen under 16 år, får han inte utan syn­nerliga skäl tas iförvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller, om de är fiera, en av dem.

Om det bedöms tillräckligt, kan myndigheten under de fömtsättningar som anges i första stycket i stället för att ta utlänningen i förvar ålägga utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller föreskriva, all utlänningen skall lämna ifrån sig pass eller därmed jämställd legilimationshandling, eller föreskriva de andra villkor som behövs för att hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana före­skrifter, kan han tas i förvar.

I ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag, för liden till dess regeringen avgör ärendet, meddela beslul i frågor som rör särskilda tvångsåtgärder.

83 §

En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas utan hinder av alt beslutet har överkla­gats. Ett avvisningsbeslut som skall anmälas till staiens invandrarverk enligt 37 § och som utlänningen inte har förklarat sig nöjd med, får dock verkställas först när invand­rarverket har förklarat att verket inte övertar ärendet.

Ett beslut om avvisning, som har meddelats av en polismyndighet vid utlänningens ankomst hit till riket eller inom en vecka därefter, skall verkställas utan hinder av att beslu­tet har överklagats. Detsamma gäl­ler avvisningsbeslut som har med­delats när en utlänning, vars rätt alt resa in i Sverige inte har prövats vid ankomsten, första gången har uppsökt eller anträffats av en polis­myndighet eller inom en vecka där­efter. Vad som nu har sagts gäller dock inte avvisningsbeslut som skall anmälas till statens invand­rarverk enligt 37§. Ett sådant be­slut får, om inte utlänningen har avgetl nöjdförklaring, verkställas först när invandrarverket har för­klarat att verket inte övertar ären­det.

En dom eller elt beslut om utvisning får verkställas fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförkla­ring.

Prop. 1983/84:144

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

85 §

Om en utlänning, när verkställighet skall ske av avvisning enligt 28 eller 29 § eller av utvisning enligt 38, 40 eller 43 §, påstår att han i del land, till vilket han skulle komma att sändas, löper risk alt

1.

bli utsatt för politisk förföljelse eller

2.

bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars har vägrat all fullgöra krigstjänslgöring,

skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall besluta i ärendet. Detsamma skall gälla, om utlännningen påstår att han i det landet inte är skyddad mot alt sändas till ett land där han löper denna risk.

Ärendet skall inte överlämnas ;/// invandrarverket, om utlänningens påslående är uppenbart orikligt el­ler om det har prövats i ärendet om avvisning eller i samband med ut­visningsbeslut enligt 38 §.

Ärendet skall inte överlämnas, om utlänningens påstående är up­penbart orikligt. Inte heller skall ärendet överlämnas, om påståen­det har prövats i ärendet om av­visning, i samband med utvisnings-beslut enligt 38 § eller i ett ärende som avses i 71 eller 72 §.

86 §

Vad som sägs i 85 § om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar att han inle vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där.

Ärendet skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åbero­par för att inle vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen­de, eller, när utlänningen skall sän­das till ett annat land än hemlandet, om det är uppenbart att han inle löper risk atl sändas vidare till hem­landet eller om utlänningens in­vändningar mot verkställigheten re­dan har prövats i ärendet om av­visning eller i samband med ulvis-ningsbeslut enligt 38 §.

Ärendet skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åbero­par för atl inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen­de, eller, när utlänningen skall sän­das till ett annal land än hemlandet, om det är uppenbart alt han inte löper risk alt sändas vidare till hem­landet. Inte heller skall ärendet överlämnas om utlänningens in­vändningar mot verkställigheten re­dan har prövats i ärendet om av­visning, i samband med utvisnings-beslut enligt 38 § eller i ett ärende som avses i 71 eller 72 §.

96 § Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse högst sex månader döms

1.   den som inte gör en sådan anmälan som föreskrivs i en författning som

har utfärdats med stöd av denna lag,

2.   den som i en sådan anmälan eller i ett ansökningsärende enligt denna

lag eller enligt en författning, som har utfärdats med stöd av denna lag, mol

bättre vetande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om

något förhållande av belydelse.

Prop. 1983/84:144

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lyddse

3.

den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i slrid mol föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen, eller

4.

en utlänning som, i annat hänseende än belräffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder besläm­melserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med slöd av lagen.

Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms, ulan hinder av första stycket,

1. den som hjälper en sådan utlänning som avses i 30 § första och andra styckena all komma in i Sverige,

2.

den som försöker hindra verk­ställighet av beslut om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 , eller

3.

den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkstäl­lighet av beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38, 40 eller 43 §, såvida gärningen har förövats i vinningssyfte.

För försök till brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket 1 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

2.

den som försöker hindra verk­ställighet av beslut om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 §,

3.

den som genom alt dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkstäl­lighet av beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38, 40 eller 43 §, såvida gärningen har förövats i vinningssyfte, eller

4.

den som i vinningssyfte plan­lägger eller organiserar verksam­het som är inriktad på att främja alt utlänningar reser lUl Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i riket.

För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket 1 döms till an­svar enligt 23 kap. brottsbalken. Er­sättning som har utgått till den som har begått broll som avses i andra stycket 3 och 4 skall förklaras för­verkad, om det ej är uppenbart obiUigt.

Denna lag träder i kraft, såvitt avser 33, 34, 35 och 96 §§ den I juli 1984, och i övrigt den I januari 1985.

I fråga om ärenden som har tagits upp hos en polismyndighet före ikraftträdandet tillämpas 28, 31, 35 och 83 §§ i sin äldre lydelse.

41 § andra meningen och 44 § andra meningen i sin äldre lydelse tilläm­pas i fråga om en utlänning som beviljats permanent uppehållstillstånd före ikraftträdandet.

Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1982:1111) om ändring i utlänningslagen (1980: 376) upphör att gälla den 1 januari 1985, då verksläl­lighelsärendet skall överlämnas till behörig polismyndighet.

Prop. 1983/84:144

10

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1984-02-16

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden 1. Carisson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN], Anders­son,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R. Carisson, Holm­berg, Thunborg

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Lagrådsremiss om invandrings- och flyktingpolitiken

1    Inledning

Den nu gällande utlänningslagen trädde i kraft den I juli 1980 (prop. 1979/80:96, AU 1979/80:27, rskr 1979/80: 378, SFS 1980: 376). Den ersatte 1954 års utlänningslag och utgjorde resultatet av elt omfattande reformar­bete under 1970-lalel. Utlänningslagen har karaktär av ramlag. Samtidigt gäller i stor utsträckning de riktlinjer för utlänningspolitiken som antogs av riksdagen år 1968 (prop. 1968: 142).

Invandrarpolitiska kommittén' (A 1980:4-IPOK), som tillsattes i juni 1980, avlämnade i oktober 1982 betänkandet (SOU 1982:49) Invandrings-poliliken-Bakgmnd (bakgrundsbetänkandel). I maj 1983 avlämnade kom­mittén sill andra betänkande (SOU 1983:29) Invandringspolitiken - För­slag (förslagsbetänkandet). Till protokollet i detla ärende bör som bilaga I fogas kommitténs sammanfattning av del senare betänkandet. Det förslag till ändring av utlänningslagen som lades fram i belänkandet bör fogas till protokollet som bilaga 2. Beträffande kommitténs närmare överväganden hänvisas i del följande till förslagsbetänkandet.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Riksdagens ombudsmän (JO), Svea hovrätt, kammarrätten i Jönköping, jusfiliekans-lern (JK), riksåklagaren (RÅ), rikspolisstyrelsen (RPS), SIDA, socialsty-

' Ledamöter: Riksdagsledamoten Lahja[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande fr.o.m. den 20 oktober 1982, kommunalrådet Conny[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamöterna Rune[REDACTED_EFTERNAMN], Alexander Chrisopoulos, Hans Göran[REDACTED_EFTERNAMN] och Sten[REDACTED_EFTERNAMN] samt domkyr­koadjunkten Lennart Widing. Angående sakkunniga och experter hänvisas till be­tänkandet s. 283 och 284.

Prop. 1983/84:144

II

relsen, riksskalteverket (RSV), skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsmarknads­styrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), bostadsstyrelsen, statskon­toret, riksrevisionsverket (RRV), stafistiska centralbyrån (SCB), länssty­relserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Västerbot­tens län, ärkebiskopen, ILO-kommittén, diskrimineringsutredningen (A 1978:06), rätlshjälpskommitlén (Ju 1982:01), delegationen för invandrar­forskning (EIFO), Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges advokatsamfund. Botkyrka. Sigtuna, Stockholms, Södertälje, Uppsala, Nortköpings, Jönköpings, Helsingborgs, Malmö, Ys­tads, Borås, Örebro, Västerås, Umeå och Vilhelmina kommuner. För­eningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer. Föreningen Sveriges socialchefer, Svenska Röda Korset, Svenska Flyk-fingrådel. Svenska sektionen av Amnesty International, Sveriges frikyrko­råd/samråd. Rädda barnen, KFUM/KFUK:s riksförbund. Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer (RIB), Riksföreningen för familjepedago­giskt arbete (RFFA), Jugoslaviska Riksförbundet, Turkiska Riksförbun­det, Esternas representation i Sverige, Svenska barnläkarföreningen. Riksförbundet för sexuellt likaberättigande. Svenska kyrkans mission, Sveriges kristna socialdemokraters förbund (Broderskapsrörelsen) och Assyrisk-Syrianska flyklingfonden.

Yttrande har överlämnats, av RA från överåklagarna i Göteborgs och Malmö åklagardistrikt, länsäklagarmyndigheten i Stockholms län och Got­lands län samt åklagarmyndigheten i Södertälje åklagardistrikt, av länssty­relsen i Stockholms län från polisstyrelserna i Huddinge, Märsta, Stock­holms och Södertälje polisdistrikt, av länsstyrelsen i Malmöhus län från polisstyrelserna i Malmö, Helsingborgs och Ystads polisdistrikt, av läns­styrelsen i Västerbottens län från polisstyrelsen i Umeå polisdistrikt saml av LO från Svenska kommunalförbundet.

Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund - Delegationen för vissa trossamfund samt Ortodoxa och österiändska kyrkors ekumeniska råd har anslutit sig till det remissyttrande som avgetts av Sveriges frikyr­koråd/samråd.

Slutligen har FN:s flykfingkommissarial avgetl synpunkter på betänkan-del.

En sammanställning av yttrandena bör bifogas protokollet som bilaga 3.

2    Allmän motivering

2.1 Inledning

Vid tillkomsten av nuvarande utlänningslag (1980:376 -UtlL) återstod vissa frågor all utreda. På gmndval av utlänningslagskommitténs slutbe-

Prop. 1983/84:144

12

tänkande (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande - Verkställighet och förvar - Straff och ansvar föreslogs i prop. 1981/82; 146 vissa ändring­ar beträffande bl.a. verkställighets-, förvars-och ansvarsbestämmelserna i UtlL. Sedan riksdagen antagit propositionen trädde ändringarna i kraft den I januari 1983.

IPOK har haft till uppgift bl.a. att föreslå principer och riktlinjer för invandringen som ersätter 1968 års riktlinjer. Kommittén har vidare haft att pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden och att ägna särskild uppmärksamhet åt behovei av åtgärder för atl väntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta som möjligl. Kommittén har i förslags-betänkandet behandlat bl.a. dessa frågor. Den föreslår att det övergri­pande målet för invandringspolitiken liksom hittills skall vara, att den utomnordiska invandringen regleras så, atl den samordnas med samhällets politik på andra områden. En anpassning bör därför ske till Sveriges möjligheter att erbjuda arbete, bostad och social service. Flyktingar saml anhöriga tillhörande kärnfamiljen avses dock inle omfaltas av regleringen. Grundprinciperna för nuvarande flyktingpolitik bör enligt kommittén bibe­hållas. Det innebär att humanitärt bistånd fortsatt utgår till flyktingar i och utanför egel land och atl Sveriges generösa asylpolitik fortsätter att gälla samt att åtgärder vidtas för integrering av flyktingarna i samhället. Kom­mittén föreslår att den samlade flyktingpolitiken regelbundet redovisas för riksdagen.

Mol denna allmänna bakgrund redovisar kommittén på s. 19 och 20 i förslagsbetänkandel de viktigaste av sina förslag. Kommittén föreslår bl.a. följande. En effektivare reglering bör genomföras av den invandring som inte avser flyktingar. Vissa begränsade lättnader bör dock genomföras i fråga om anhöriginvandringen samtidigt som utomnordisk arbetskraftin­vandring medges endasl i undanlagsfall. Det första uppehållstillståndet (UT) skall normalt bli permanent. Viseringspolitiken bör bli mera liberal. Polisen skall enligt kommittén ges vidgade möjligheter alt besluta om avvisning och får rält att besluta om utvisning av utlänningar som hade varit skyldiga alt ordna föreskrivet UT före inresan. Skyddsbestämmelsen i UtlL för utlänningar som åberopar politisk-humanitära skäl skall bibehål­las men omfattningen av skyddet inskränks. Samtidigt förbättras möjlighe­ten för en asylsökande att få sin ansökan prövad här trots tidigare uppehåll i tredje land. Möjligheten att ta barn i förvar begränsas. Regeringen skall vara kvar som besvärsinstans. 1 fråga om förslagen i övrigt får jag hänvisa till belänkandet.

Åtskilliga av förslagen har godtagits av remissinstanserna men bl.a. de förslag som avser inskränkning av skyddet för dem som åberopar politisk­humanitära skäl och förslaget att ge polismyndigheterna rätt att meddela utvisningsbeslut har fått ett blandat mottagande.

Innan jag övergår till att behandla de skilda förslagen, vill jag i korthet beröra de allmänna utgångspunkterna för regleringen av invandringen till Sverige och invandringens betydelse i stort för vårt land.

Prop. 1983/84:144

13

2.2 Sverige och invandringen

Under de senaste trettio åren har den internationella migrationen i allt större utsträckning kommit alt prägla utvecklingen i flertalet länder i världen. Medan utflyttningen från Europa till andra världsdelar dominera­de fram till mitten av 1900-talel, har befolkningsomflyttningarna i modern tid alltmer kommit atl avspegla skillnaden i ekonomisk utveckling inom och mellan olika delar av världen. Idag lever uppskattningsvis 50 milj. människor i världen som arbetare eller flyktingar i ell annat land än hemlandet. FN och dess fackorgan räknar med alt den internalionella migrationen kommer att öka betydligt under de närmaste årtiondena.

För Europas del har utvecklingen sedan mitten av 1960-talel känneteck­nats av en omfattande arbelskraflsulvandring från hela medelhavsområdet till Nord-Europa. Som en följd härav bor nu ungefär 15 milj. invandrare och deras barn i Europa. Även om denna arbetskraftsinvandring har upp­hört sedan mitten av 1970-talet fortsätter invandringen till praktiskt tagel alla västeuropeiska länder att ligga på en betydande nivå. Detta beror på familjeåterförening och på en ökande illegal arbetskraftsinvandring från främst utomeuropeiska länder. Därtill kommer att antalet asylsökande och flyktingar från andra väridsdelar är omfattande.

Även för Sveriges efterkrigsutveckling har invandringen haft stor bety­delse. Av den befolkningsökning på ungefär 2 milj. som har skett sedan dess kan hälften tillskrivas invandringen. Sammanlagt har 1 milj. personer invandrat till Sverige under efterkrigstiden, medan återvandringen uppgått fill ungefär 600000. Övriga nordiska länder, främst Finland, har svarat för nästan hälften av eflerkrigsinvandringen. Av invandrarna under efterkrigs­tiden har mer än 100 000 fått stanna av flyklingskäl. Ungefär 400 000 av invandrama har erhållit svenskt medborgarskap. Sammanlagt har ungefär en miljon människor i Sverige anknytning till ett annat land. Genom sina insatser på den svenska arbetsmarknaden har invandrarna bidragit till välståndsutvecklingen. De har tillfört Sverige nya kulturdrag och har vid­gat våra internationella kontakter. Jag vill som en allmän bedömning understryka den positiva roll som invandringen har haft för vårt lands utveckling.

Bakgrunden till att invandrarpolitiska kommittén tillsattes år 1980 var främst invandringens förändrade karaktär. Arbetskraftsinvandringen från utomnordiska länder upphörde i mitten av 1970-lalet och ersattes av en icke konjunkturbunden invandring av flyktingar och av anhöriga till tidi­gare invandrade. De riktlinjer för invandringspolitiken som riksdagen an­tog år 1968, och som ännu idag gäller, utgår emellertid i stor utsträckning från den arbetskraftsinvandring som präglade utvecklingen under 1960-ta-let. IPOK fick mol denna bakgrund i uppdrag att se över 1968 års riktlinjer för den reglerade invandringen, och alt pröva vilka principiella övervägan­den som bör läggas till grund för den fortsatta regleringen av invandringen till Sverige från skilda utgångspunkter.

Prop. 1983/84:144

14

Den nu gällande invandringspolitiken kan sammanfattningsvis sägas utgå från två gmndläggande principer, nämligen den fria rörligheten inom Norden och den reglering av den utomnordiska invandringen som vår utlänningslagstiftning förutsätter. Jag skall i korthet redovisa de nu gällan­de riktlinjerna.

Principen om den fria rörligheten inom Norden fick sill främsta uttryck genom 1954 års överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om en gemensam arbetsmarknad. Samma år träffades även en överenskommelse om befrielse för medborgare i dessa länder från kravet alt ha pass och uppehållstillstånd vid vistelse i de övriga avtalsslulande länderna. Överenskommelsen om en gemensam nordisk arbetsmarknad, som trädde i kraft ijuli samma år, har den 6 mars 1982 ersatts med en ny överenskommelse. Till 1982 års överenskommelse har även Island anslutit sig. Den nya överenskommelsen trädde i kraft den I augusti 1983. Över­enskommelsen bygger på principen om fortsatt fri migration inom Norden. Medborgarna i de nordiska länderna kan således fritt la arbete och bosätta sig i annat nordiskt land ulan att ha pass, uppehålls- eller arbetstillstånd. Arbetskraften skall dock i största möjliga omfattning förmedlas genom den offentliga arbetsförmedlingen. Sverige och Finland har år 1973 slutit en särskild överenskommelse härom, som nyligen har anpassats till 1982 års nordiska arbetsmarknadsöverenskommelse. Jag får i övrigt i dessa delar hänvisa till s. 52-56 i bakgrundsbetänkandel.

Regleringen av den utomnordiska invandringen genomfördes fram till mitten av 1960-talel utan några av statsmakterna fastslagna riktlinjer. Det ankom på de tillämpande myndigheterna, främst den centrala utlännings­myndigheten och arbetsmarknadsstyrelsen, att göra de avvägningar som utlänningslagstiftningen gav utrymme för. Vissa grundläggande regler för arbetskraftsinvandringen utfärdades emellertid åren 1966-1967. På grund­val av förslag från 1961 års utlänningsutredning antog statsmakterna år 1968 för första gången riktlinjer beträffande den samlade invandringspoliti­ken (prop. 1968:142, SU 1968:405). Därvid uttalades bl.a. att invandringen till Sverige måsle kontrolleras för att kunna anpassas till landets resurser och politik inom andra områden. Vidare lades fast principen all invandrare skall ha möjlighet atl leva på samma slandardnivå som den inhemska befolkningen. Uttrycket "samma standardnivå" i 1968 års riktlinjer kon­kretiserades sedan i prop. 1975:26 angående invandrar- och minoritelspoli-tiken. Där anges målen som jämlikhet, valfrihet och samverkan. Dessa mål gäller enligt propositionen både nordbor och icke nordbor. I fråga om tillkomsten av och innehållet i 1968 års riktlinjer får jag vidare hänvisa till s. 44-52 i bakgmndsbetänkandet. 1968 års riktlinjer har i vissa begränsade delar senare modifierats men gäller i allt väsentligt fortfarande. Som jag tidigare nämnt utgår emellertid dessa riktlinjer från att arbetskraftsinvand­ringen dominerar och de förutsätter att sådan invandring främst skall ske i kollekliva former. I praktiken har dock någon kollektiv arbeiskraftsin-

Prop. 1983/84:144

15

vandring inte ägt rum sedan år 1972. Jag vill här erinra om alt till följd av senare ändringar i UtlF inte endast arbetstillstånd (AT) utan numera även UT skall ha ordnats före inresan i Sverige.

Kommittén gör på s. 55-65 en utvärdering av den hittillsvarande samord­ningen av invandringspolitiken med Sveriges politik på övriga områden och med samhällets resurser. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att den utomnordiska invandringen under större delen av perioden på statlig nivå i stort sett har varit samordnad med politiken på andra områ­den, men alt tillräcklig samordning inte har skett i förhållande till elt antal kommuner, som har fått ta en oproportioneriigi stor del av ansvaret för invandrarnas välfärd. Samtidigt pekar kommittén bl.a. på alt arbetsmark-nadsstitualionen för flyktingar ofta är myckel svår och att metoder inte har utvecklats för en reglering av spontaninvandringen av personer som åbero­par flyklingskäl. Därmed har inte heller utvecklats några möjligheter alt prioritera vilken flyktinghjälp som i första hand bör ges. Trots detta anser kommittén att den utomnordiska invandringen, om man ser till hela landets möjligheter, i huvudsak har kunnat regleras enligt de intentioner som legat till grund för politiken.

IPOK utvecklar på s. 67-71 i förslagsbetänkandet vissa gmndläggande principer för den framtida invandringspolitiken. Såvitt gäller invandringen på gmnd av icke-poliliska skäl framhåller kommittén bl.a., alt det övergri­pande målet som hittills bör vara att invandringen skall regleras så att den samordnas med politiken på andra områden. Särskilt viktigt är sambandet mellan invandrings- och invandrarpolitiken. Kommittén hänvisar till att de invandrarpolitiska målen från år 1975, nämligen jämlikhet, valfrihet och samverkan, inte får äventyras genom en invandringspolitik som innebär en oreglerad invandring. Kommittén understryker i delta sammanhang att åtgärder som erfordras för att en utveckling skall kunna ske i riktning mot dessa mål måsle övervägas i all samhällsplanering. Invandringspolitiken måste enligt kommittén vidare vara underordnad övergripande samhälls­mål såsom demokrati, ekonomisk tillväxt, full sysselsättning, ekonomisk, social och kulturell jämlikhet, god arbetsmiljö, jämställdhet mellan kvinnor och män samt medbestämmande i arbetslivet. I detta sammanhang fram­håller kommittén att generös flyktingpolitik och familjesammanföringspoli-tik bör vara självständiga övergripande mål. Kommittén har av både prin­cipiella och praktiska skäl dragit slutsatsen att invandringspolitiken inte skall tjäna som befolkningspolitiskt instmment. De gmndläggande prin­ciper som kommittén föreslår godtas i allmänhel av remissinstanserna.

Även jag kan ansluta mig till kommitténs principiella överväganden. Jag anser del således vara av värde att den fria rörligheten inom Norden bibehålls och utvecklas, men alt de nordiska arbetskraftsrörelserna i störs­ta möjliga omfattning förmedlas genom den offentliga arbetsförmedlingen. Regleringen av den utomnordiska invandringen bör bättre samordnas med politiken på övriga områden, men en generös flykting- och familjesamman-

Prop. 1983/84:144

16

föringspolitik bör vara självständiga och övergripande mål. Invandringspo­litiken skall vidare inte tjäna som ell befolkningspolitiskt instrument. Även i övrigt ansluter jag mig i huvudsak till kommitténs överväganden om den principiella inriktningen av vårt lands invandrings- och flyktingpolitik.

Jag övergår nu till atl behandla flyktingpolitiken och regleringen av flyktinginvandringen.

3    Flyktingpolitiken 3.1 Inledning

Flyktingsituationen i världen har under särskilt det senaste decenniet allvarligt förvärrats. Mer än tidigare har den kännetecknats av massut­vandring på gmnd av bl.a. politiska skäl. Antalet flyktingar i vid mening beräknas nu uppgå till över 12 miljoner. Därtill kommer miljontals männi­skor som befinner sig i en flyktingliknande situation i sina hemländer.

För att möta det enorma hjälpbehov som finns krävs all alla stater på olika sätt bidrar. Sverige har under årens lopp strävat efter att uppfylla sin del av ansvaret för världens flyktingproblem. Den flyktingpolitik som vi har fört har i huvudsak bestått av följande element

agerande i FN och andra internationella fora för att motverka och lösa internalionella konflikter och för upprätthållandet av de mänskliga rät­tigheterna i syfte alt förhindra alt människor tvingas lämna sina hemlän­der,

ekonomiskt stöd till FN:s flyktingkommissarie (UNHCR), FN:s hjälp­program för palestinaflyktingar (UNWRA) samt bistånd i övrigt till flyktingar,

aktiva insatser, främst i samarbete med FN:s flyktingkommissarie för överföring till Sverige och omhändertagande här av flyktingar, som omedelbart behöver en säker tillflyktsort undan förföljelse,

en generös lagstiftning som i vissa avseenden ger flyktingar ett starkare skydd än vad 1951 års Genéve-konvention erbjuder,

mellanstatligt samarbete, bl.a. på traktatområdet, i syfte all stärka flyk­tingarnas internationella rättsliga skydd samt verka för en internationell ansvarsfördelning,

sociala och andra insatser för flyktingarna i det svenska samhället, som syftar till att främja deras möjligheter all finna sig tillrälla här,

Slöd till frivillig repatriering från Sverige.

Sveriges bistånd till flyktingverksamheten utanför Sverige omfattar bortåt en halv miljard kr. åriigen. De viktigaste delarna utgörs dels av bidragen till FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) och FN:s hjälpprogram för Palestinaflyktingar (UNRWA), dels av humanitärt bistånd i Latiname­rika och södra Afrika, dels slutligen av insatser genom bidrag från kata­strofanslaget i akuta situationer.

Prop. 1983/84:144

17

Vad särskilt gäller del skydd som i vårt land erbjuds flyktingar och andra asylsökande vill jag erinra om att flera viktiga reformer har genomförts under den senaste tioårsperioden, senast genom prop. 1979/80:96 an­gående ny utlänningslag.

1 sitt betänkande har IPOK redovisai vår hittillsvarande flyktingpolitik. Kommittén anser att de olika delarna av flyktingpolitiken bör kunna inte­greras bättre. Kommittén har även lämnat förslag till vissa begränsade ändringar vad gäller rätten för flyktingar att invandra hit. Innan jag går närmare in på vad kommittén har föreslagit vill jag emellertid i korthet redovisa nuvarande regler för flyktinginvandringen. För en utföriigare redogörelse hänvisas till s. 107-119 i bakgrundsbetänkandel.

3.2 Nuvarande förhållanden

Sverige har anslutit sig till 1951 års FN-konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Konventionen är juridiskt bindande för avtalsslulande stat. I konventionen finns beslämmelser bl.a. om skydd för flyktingar. Som flykting anses den som hyser en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som därför har flytt från sill hemland eller är förhindrad atl återvända dit.

I 3 § UtlL finns den grundläggande asylbestämmelsen. Där sägs bl.a. all en flykting inte utan synnerliga skäl skall vägras fristad i Sverige om han behöver sådant skydd. Definitionen av flyktingbegreppet i lagen ansluter till konvenfionens flyktingdefinition. I 5 § UtlL anges att krigsvägrare inte ulan särskilda skäl skall vägras rält att vistas i Sverige. I 6 § UtlL finns föreskrifter om motsvarande skydd för den som inte är flykting men som ändå på gmnd av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill åter­vända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför.

Det särskilda skyddet för krigsvägrare infördes i UtlL med verkan fr.o.m.. den 1 januari 1976. I proposiiionen (prop 1975/76: 18) anförs att ett betydande lagsladgal skydd bör finnas mot att utlänningar sänds till ett land där de kan komma atl sändas till krigsskådeplats eller straffas för vägran att delta i krig. Det sägs vidare all risken för krigstjänslgöring måsle ha varil påtaglig och att en förutsättning därför i allmänhel bör vara att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar samt att utlänningen skulle ha löpt risk atl bli inkallad till militärtjänstgö­ring på krigsskådeplats. Bestämmelsen i 5 § UtlL är däremot enligt propo­sitionen inle avsedd alt ge skydd åt vapenvägrare i allmänhel. Vid bedöm­ning av vad som skall anses utgöra "särskilda skäl" att vägra en krigsvä­grare tillstånd all stanna får enligt proposiiionen nödvändig hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reglerade invandringen. 

2    Riksdagen 1983/84. I saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

18

Även bestämmelserna i 6 § om skydd för dem som - utan att vara flyktingar - kan åberopa flyktingliknande skäl infördes i UtlL genom ändring fr.o.m. den I januari 1976. Enligt 6 § UtlL skall som nämnts en utlänning, som inle är flykting men som ändå på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta, inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här. 1 propositionen anges följande exempel på kategorier, som avsågs omfattas av den nya skyddsregeln:

1

Personer som kan anföra skäl av samma art som flyktingar men vilkas skäl inte är tillräckligt starka för alt de skall omfattas av Genéve-konven-tionen och UtlL:s flyktingparagraf.

2

Personer vilkas trovärdighet kan ifrågasättas genom all de åberopar politiska skäl som förefaller starkt överdrivna, men där vad sökanden uppgett ändå har ansetts ge vid handen att han i vart fall har utsatts för trakasserier i olika former.

3

Krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kan räkna med att straffas för sin krigsvägran.

4

Värnpliklsvägrare som kan komma att få ell oproportionerligt strängt straff för sin vägran.

Del betonades i proposiiionen att del inte var möjligt alt göra någon fullständig uppräkning av det slag av åberopanden som skulle kunna hänfö­ras fill den nya skyddsregeln. Del fick i varje enskilt fall övervägas om de anförda omständigheterna kunde anses vara tillräckligt tungt vägande. Genom bestämmelserna i 5 och 6 §§ avsåg statsmakterna att lagfästa gällande praxis.

I syfte att garantera att frågor om asyl allfid kommer under invandrar­verkets prövning föreskrivs i UtlL, alt sådana avvisningsärenden i myckel stor utsträckning skall överlämnas till SIV av polismyndigheterna när utlänningen åberopar politiska skäl. När detla undantagsvis inte behöver ske, skall polismyndighetens avvisningsbeslut anmälas till SIV och får inte verkställas förrän invandrarverket har förklarat alt verket inte övertar ärendet. Inom SIV finns en särskild jourverksamhet för prövning av så­dana anmälningar.

Den som är flykting har rätt till en skriftlig bekräftelse av sin status, en s.k. flykfingförklaring (16 § UtlL). Som framgår av den nämnda bestäm­melsen kan flyktingförklaring endast meddelas i samband med beslul om UT. Den som har fått elt permanent UT (PUT) är således härefter uteslu­ten från möjligheten att erhålla flyktingförklaring.

Vid sidan av sådana utlänningar som får stanna på gmnd av 3, 5 eller 6 § fillåts i praxis även åtskilliga andra stanna av politisk-humanitära skäl. Det gäller bl.a. personer som har flytt undan krig eller krigsliknande förhållan­den som de riskerat att drabbas av som tillhörande civilbefolkningen. Sådana skäl grundar normalt inte flyklingskap enligt FN:s flyktingkonven-

Prop. 1983/84:144

19

tion och gör normalt inte heller 6 § UtlL tillämplig. Sådana förhållanden omfattas däremot av den afrikanska flyktingkonventionen från år 1969, OAU-konventionen. Denna flyktingkonvention omfattar bl.a. den som har tvingats lämna silt hemland på grund av yttre aggression, ockupation, ufiändskt inflytande i landet eller på grund av händelse som allvarligt stört den allmänna ordningen i hela landet eller i en del därav. När UT beviljas den som har flytt av sådana skäl som nu har nämnts sker det enligt en praxis som har utvecklats på grundval av ett uttalande i 1968 års riktlinjer, atl tillstånd kan beviljas andra hjälpbehövande än asylfall när "synnerliga skäl" föreligger.

De bestämmelser och den praxis som jag nu har berört avser asylsö­kande som kommer hit på egen hand. Vid sidan härav överförs till Sverige flyktingar och likställda skyddsbehövande i organiserade former, främst i samarbete med UNHCR. Dessa s.k. kvotflyktingar består dels av personer som genom att mottas här direkt räddas undan politisk förföljelse, dels av den vida större kategori som har lyckats fly undan förföljelse och som vistas i tredje land, där de har fått en tillfällig fristad i avvaktan på alt något annal land skall ta emot dem. När det gäller kvotflyktingar har Sverige under senare år tagit emot ca I 250 flyktingar varje år och dessutom sammanlagt omkring 4 000 flyktingar från Sydostasien. Överföringen har skett oberoende av förhållandena på den svenska arbetsmarknaden. Jag får i övrigt hänvisa till kap. 7 i bakgrundsbetänkandet.

Som redan framgått innefattar vår flyktingpolitik även en lång rad åtgär­der för omhändertagandel av flyktingar och vissa därmed jämställda grup­per när de väl har kommit hit. Jag kan i den delen hänvisa till vad kommittén anför på s. 96-98 och 102 - 104 i förslagsbetänkandet. Jag vill i detta sammanhang även erinra om nu pågående beredning av en proposi­tion om mottagandet av flyktingar och asylsökande i Sverige.

3.3 Grundläggande bestämmelser för den framtida flykfingpolitiken

Kommittén

Kommittén redogör på s. 106-111 i förslagsbetänkandel för de grund­läggande principer som den anser böra gälla för den framtida flyktingpoliti­ken. Inledningsvis understryks atl de invandrarpolitiska målen - jämlik­het, valfrihet och samverkan - i fortsättningen liksom hittills bör gälla också för flyktingar, åven om det medför att Sveriges flyktingöverföring vid en internationell jämförelse kan te sig begränsad. Del är emellertid enligt kommittén viktigt att vid en inlernalionell jämförelse väga in inte bara antalet mottagna flyktingar och del mottagande de fär - det gäller både överförda och enskilt inresta - utan också vilket bistånd och vilka resurser som ges till hjälp åt flyktingar i tredje land, främst genom UNHCR men också genom andra FN-organ och genom frivilliga organisationer.

De nuvarande, grundläggande principerna för vår flyktingpolitik, vilka

Prop. 1983/84:144

20

fastlades år 1979, bör enligt kommittén bibehållas. Det innebär enligt kommittén att flyktingpolitiken även i fortsätlningen främst bör inriktas på att Sverige genom att delta i och bidra till internationellt samarbete söker motverka atl flyktingproblem uppkommer och, när detta sker, i första hand ger bistånd till insatser för alt flyktingarna skall kunna fä skydd och omhändertagande i närheten av sina hemländer. Helst bör det gälla länder som ligger inom den egna språk- och kulturkretsen. Först i andra hand bör överföring till Sverige komma i fråga. Överföringen bör liksom hittills i första hand inriktas på flyktingar i akut behov av räddning. I fråga om flyktingar som individuellt kommer till vårt land framhåller kommittén, alt de liksom nu bör ha en i praktiken obegränsad rätt till fristad i Sverige. Spontaninvandringen av personer med flyktingliknande skäl eller andra politisk-humanitära skäl föreslås däremot i fortsättningen i stort anpassas till sysselsättningslägel, statens och kommunernas resurser saml landets politik i övrigt. Kommittén understryker att antalet kvotflyktingar och storleken av den individuella invandringen av icke-flyktingar som åberopar politiska skäl i stort bör vara beroende av sysselsättningsläget samt statens och kommunernas tillgängliga resurser. Såvitt gäller spontaninvandringen bör en återkommande prövning ske av frågan om behov av en sådan anpassning faktiskt föreligger.

Om en prioritering blir nödvändig beträffande den organiserade överfö­ringen av flyktingar som alla befinner sig i en lika utsatt situation, förordar kommittén alt elt visst försteg ges åt dem som har någon anknytning till Sverige. Kommittén anser också att frånvaron i ell visst fall av hjälpinsat­ser från andra länders sida ibland kan motivera särskilda åtgärder från svensk sida. En annan aspekt som IPOK framför är att Sverige, med hänsyn till de praktiska och ekonomiska problem dei innebär att här i landet bygga upp nya infrastrukturer för nya etniska grupper, inte utan synneriigen starka skäl bör påbörja överföring av en helt ny kategori, som redan är etablerad i andra länder.

Vad gäller själva mottagandet av flyktingar är det enligt kommittén väsentligt, atl alla som beviljas tillstånd på grund av någon form av poli­tiska skäl får i princip samma hjälp atl komma in på den svenska arbets­marknaden och i samhället i övrigt. Samma villkor bör således gälla för konventionsflyktingar och för dem som får stanna av flyktingliknande eller av andra polifisk-humanitära skäl. Den sistnämnda gruppen åtnjuter i dag inte den förmånen.

Kommittén understryker vidare behovet av en ingående sammanhållen offenfiig redovisning av alla former av flyktinghjälp. Den föreslås ske i budgetpropositionen och anges bl.a. vara en förutsättning för att statsmak­terna skall kunna få en uppfattning om invandringens storlek under ett kommande år. Den anges också vara en förutsättning för överväganden om fördelningen mellan flyktinghjälp i tredje land och flyktinghjälp i Sverige. Också frågor om flyktinghjälp inom ramen för biståndspolitiken bör enligt

Prop. 1983/84:144

21

kommittén på myndighetsnivå kunna beredas i sädana organiserade sam­rådsformer som nu finns för flyktingöverföring och flyktingmottagning. I fråga om fördelning mellan flyktinghjälp i Sverige och flyktinghjälp i tredje land framhåller kommittén, att FN :s flyktingkommissarie vid flera tillfällen har gett uttryck för uppfattningen, att den bästa lösningen för den enskilde flyktingen oftast är atl han kan få en fristad i ett närbeläget land med en kultur och miljö som inte är alltför olika hemlandets. Med hänsyn till all flertalet länder som under senare år fått la emot stora skaror flyktingar har varil fattiga länder i tredje världen är del enligt kommittén ytterst angelä­get, all dessa mottagarländer kan få ett effektivt internationellt slöd för att ta hand om flyktingarna. För sådana fall då flyktingarna måste placeras i ell annal land är del enligt kommittén angeläget att Sverige arbetar för att få till stånd en mera utvecklad internationell ansvarsfördelning i syfte all bäst utnyttja de basresurser som har byggts upp i olika länder för samhälls­service till olika språkliga, etniska och religiösa minoriteter.

Sammanfattningsvis säger sig kommittén vilja klargöra alt den inte före­slår någon minskad generositet när det gäller att ta emot flyktingar och andra som åberopar skäl av polilisk-humanitär art. Flyktingpolitiken måste präglas av en politisk vilja att skapa ökade resurser. Den måste vidare liksom hittills vara generös även i en internationell jämförelse. Med hänsyn till det växande invandringstrycket är det emellertid enligt kommittén nödvändigt för all de invandrarpolitiska målen (prop. 1975:26 om riktlinjer för invandrar- och minoriletspolitiken) skall uppnås, att invandringen av personer som åberopar flyktinglikande eller andra politisk-humanitära skäl fortlöpande anpassas till våra resurser.

Remissinstanserna

Samtliga remissinstanser stöder kommitténs förslag att den framtida flyktingpolitiken bör bygga på 1979 års flyklingpoliliska beslut. Det inne­bär bl.a. atl Sverige skall arbeta intemationellt för motverkande av upp­komsten av flyktingsituationer och prioritera flyktinghjälp i tredje land samt, då flyktingar överförs hit, ge förtur åt dem som är i akut behov av skydd. AMS framhåller i detta sammanhang att flyktingar med en hell annan kulturell bakgrund än vår har stora svårigheter att finna arbete och anpassa sig på arbetsmarknaden. Det är numera mycket svårt all arbets­placera flyktingar direkt efter vistelsen på mottagningsförläggningen. AMS måsle därför kunna på ett okonventionellt sätt kombinera de olika arbets­marknadspolitiska hjälpmedlen för att nå resultat. Ärkebiskopen, Rädda Barnen, Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd pekar dock på atl situationen i vissa regioner, t.ex. i Mellanöstern, Östeuropa och Latinamerika, endast erbjuder ell fåtal flyktingar möjlighet till ett regionall omhändertagande och "ett minimum av skydd". Röda korset understryker alt Sveriges insatser i tredje land inte får inverka på enskilt inresta asylsökandes rätl till ett långtgående skydd.

Prop. 1983/84:144

22

Nödvändigheten av att reglera invandringen av sådana asylsökande som inle är konventionsflyktingar godtas också av remissinstanserna. Kam­marrätten i Jönköping understryker att den nämnda invandringen inte får tillåtas inverka på möjligheterna att ge skydd åt flyktingar. LO anser atl detta är en mycket viktig punkt. Invandringen måste även i detta fall anpassas till våra möjligheter all erbjuda arbete, bostad och social service, inklusive svensk- och hemspråksundervisning. En generös tillståndsgiv­ning ulan molsvarande resurstilldelning leder enligt LO på sikt till en allvariig försvagning av invandrarpolitiken. Röda korset vill i detta sam­manhang betona vikten av alt den föreslagna avvägningen inte får till följd atl enskilt anlända asylsökande drabbas av en fluktuerande tillämpning av flykfingbestämmelserna i UtlL.

Om således enighet tycks råda om behovet av en reglering, råder olika uppfattningar om hur den skall tillämpas. Svenska kommunförbundet an­ser alt den reglerade invandringen bättre bör anpassas till statens och kommunernas resurser. Flera remissinstanser riktar å andra sidan kritik mot vad man kallar kommitténs statiska "omföringspolitik", dvs. inord­nandet av förslagen inom en oförändrad kostnadsram. Det gäller bl.a. SIDA, som anser att vi bör vara beredda att vid behov öka insatserna. Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyr­koråd/samråd anser att IPOK:s uppfattning är oroväckande och fram­håller, att en generös flyktingpolitik måste präglas av en politisk vilja att skapa ökade resurser för hela flyktingpolitiken. I likhet med bl.a. För­eningen Sveriges socialchefer och Botkyrka kommun menar dessa remiss­instanser, att enskilda kommuners begränsade resurser inte kan utgöra grund för en begränsning av invandringen av sådana asylsökande som omfattas av 6§ UtlL. Elt syfte med de aktuella försöken att styra invand­ringen är ju just atl jämnare fördela bördorna mellan kommunerna.

Åtskilliga remissinstanser framhåller vikten av en fortsatt generös flyk­tingpolitik. Dit hör bl.a. SIDA, som säger att delta bör vara ett självstän­digt, övergripande samhällsmål, samt SIV, länsstyrelserna i Stockholms län och i Göteborgs och Bohus län, TCO och Amnesty Inlernational. TCO avser därmed en flyktingpolitik som innebär alt Sverige bidrar till att största möjliga antal flyktingar fär skydd, antingen inom biståndspolitikens ram eller genom mottagning i Sverige. Amnesty International och flera andra remissinstanser framhåller att det alltid i första hand måsle vara den aktuella flyktingsituationen i världen som är vägledande när omfattningen av insatserna övervägs. 1 några remissyttranden understryks värdet av att vi har en särskild bestämmelse om skydd för dem som åberopar flyktinglik­nande skäl. Inte i något yttrande ifrågasätts behovet av elt sådanl skydd eller åberopas den reservation beträffande skyddsbestämmelsen som av­getls av en ledamot i kommittén.

Förslaget att den sammantagna flyktingpolitiken årligen skall redovisas av regeringen till riksdagen har allmänt tillstyrkts av remissinstanserna.

Prop. 1983/84:144

23

Ett antal remissinstanser har starkt kritiserat det förhållandel, all IPOK mycket knapphändigt har redovisai och analyserat Sveriges flyktinghjälp i tredje land. SIDA anser detta olyckligt med hänsyn till detta flyktingbi­stånds stora omfattning och dess samordning med flyktingmotlagningen i Sverige. Framställningen sägs ha fåll en kraftig slagsida som måsle avhjäl­pas. Även ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet, Sveriges frikyrkorådlsamråd och Röda korset är kritiska på denna punkl. Enligt Röda korset kan samordningen komma att innebära att Sverige - om överföring till tredje land eller repatriering i allmänhet försvåras - bereder sig på att ta emot ett relativt sett större antal flyktingar för permanent bosättning i Sverige. Röda Korset säger vidare alt Sveriges slöd till FN:s flyktingkommissarie hittills till stor del har koncentrerats till kortsiktiga "relief-insatser" och måsle kompletteras med "ett mer aktivt politiskt agerande rent allmänt när det gäller problemaliken med flyktingarnas rehabilitering." Ärkebiskopen, Rädda Barnen, Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd föreslår bl.a. inrättandet av ett rådgivande organ där bl.a. frågor om flyktingskapets orsaker behandlas. 1 en sådan beredning skulle ingå, förutom företrädare för regeringen och riksdagens partier, representanter för fackliga samt kyrkliga och andra humanitära organisationer.

I sammanhang med principerna för flyktinginvandringen lar ett stort antal remissinstanser upp frågor som rör behandlingen av enskilt inresta asylsökande. SIDA understryker att strävandena att lindra flyktingproble­men också måste innebära en generös behandling av asylsökande. Ärkebi­skopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd! samråd säger att en restriktiv tolkning av UtlL:s skyddsbestämmelser kan motverka huvudmålet för flyktingpolitiken, som är att internationellt stär­ka skyddet för de mänskliga rätfigheterna. Röda korset ser sig föranlåtet alt understryka viklen av att de rättssäkerhetsgarantier som har uppställts i UtlL efterföljs i den praktiska tillämpningen. Man tillägger att del idag finns "uppenbara tendenser till en alltför summarisk tillämpning av första asyllandsprincipen." Även advokaisamjundei framför kritik som rör asyl­bedömningen.

Slutligen kan nämnas att några remissinstanser, bl.a. Röda korset och advokatsamfundet, förordar atl FN:s flyklingkommissarie inbjuds att öpp­na kontor i Sverige.

Föredraganden

För egen del vill jag framhålla följande. Som jag redan har antytt har under de senaste två decennierna människor i långt större omfallning än tidigare tvingats all lämna sina hemländer på grund av förföljelse men också på grund av politiska omvälvningar, krig eller svält. Flykten har ofta haft karaktär av massulvandring och de direkta följderna i form av en omfattande flyktinginvandring har nästan genomgående drabbat mycket

Prop. 1983/84:144

24

fatliga utvecklingsländer i Afrika, Asien och Latinamerika. Antalet flyk­fingar beräknas idag uppgå till mer än 12 miljoner. Till delta kommer flera miljoner som vistas som flyktingar i sitt eget land på grund av bl.a. inbördesslrider. En lösning eller elt mildrande av flyklingproblemen i stort i världen torde i övervägande antalet fall vara möjligt endast genom alt förutsättningar skapas för frivillig repatriering eller, när detla inte är möj­ligt, genom en integrering av flyktingarna i de s.k. första asylländerna med världssamfundets bistånd. Överföring till och bosättning i tredje land kan av olika skäl endast lösa en liten del av flyktingproblemen i världen. Trots att någon ny massflyklingsitualion - med undantag för Centralamerika -inte har uppträtt under de allra senaste åren, har flyktingsituationen i världen ändå under denna tid försvårats av andra skäl. I sin redogörelse för FN:s flyklingkommissaries exekutivkommitté vid 1983 års session pekade sålunda flyklingkommissarien på, att svårigheterna att finna permanenta lösningar på flyktingproblemen allvarligt har ökat, främst beroende på den aktuella ekonomiska krisen och därmed sammanhängande ökat motstånd hos industriländerna mol att ta emot flyktingar.

Vårt land har sedan länge tagit en aktiv del i arbetet med att motverka uppkomsten av flyktingsituationer och med atl bistå behövande flyktingar, både i tredje land och genom asyl i vårt land. Vi har sett detla som en självklar humanitär skyldighet, inle minst mot bakgrund av Sveriges gyn­nade ställning i världen. lPOK:s förslag, atl vi också i fortsällningen skall föra en sådan flyktingpolitik och eftersträva att våra åtgärder får så stor effeki som möjligt, har fått remissinstansernas stöd. Jag delar uppfattning­en att flyktingpolitiken också i fortsättningen bör vara generös och att Sverige så länge det är praktiskt och ekonomiskt möjligt bör fortsätta att ta sin del av ansvaret för atl lindra den tragiska flyktingsituationen i världen. Del är samtidigt självfallet atl de invandrarpolitiska målen skall gälla även beträffande flyktingar. Redan av vår anslutning till flyktingkonventionen följer, alt flyktingar i detta sammanhang skall behandlas som en i särskild grad gynnad grupp.

I likhet med kommittén och remissinstanserna anser jag all de grundläg­gande principer för den samlade flyktingpolitiken som riksdagen antog år 1979 (prop. 1978/79:100 bil. 15 s. 152) alltjämt bör gälla. Jag har redan inledningsvis angett dessa principer. Del kan ändå finnas anledning att något närmare utveckla dem. De olika beståndsdelarna i flyktingpolitiken kan sammanfattas i internationelll arbete på flyktingskyddsområdet, hjälp till behövande flyktingar i främst u- länder, kvotöverföring av flyktingar och en allmänt generös asylpolitik.

På det internationella planet, främst inom FN, pågår ett omfattande arbete som syftar till atl stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna och därigenom motverka flyktingsituationer. Sverige bör som hittills spela en aktiv roll i detta sammanhang. Den omfattande och accelererande ökning­en av antalet flyktingar under de två senaste decennierna, liksom de allt

Prop. 1983/84:144

25

större svårigheterna att finna adekvata lösningar, har gjort det viktigare än någonsin alt undersöka varje möjlighet atl förhindra uppkomsten av nya flyktingströmmar. Jag vill i detla sammanhang nämna att FN:s generalför­samling den 16 december 1981 beslöt atl etablera en expertgrupp med uppgift atl undersöka frågan om bl.a. uppkomsten av flyktingströmmar och atl överväga möjliga lösningar. Frågor om mänskliga rättigheter och massutvandring har vidare tagits upp i FN:s kommission för mänskliga rättigheter och blivit föremål för en omfattande utredning. Mot bakgrund av frågornas komplexitet kan eventuella resultat sannolikt väntas först på lång sikt. Mera närliggande är det arbete som bedrivs inom främst FN:s flykfingkommissaries exekutivkommitté och inom Europarådets expert­kommitté för flyktingfrågor (CAHAR). Arbetet syftar till att, på grundval av främst flyktingkonventionen, i rekommendationer eller andra instru­ment vidareutveckla och befästa grundläggande principer för skyddet av asylsökande och flyktingar. Detta arbete för att förmå stater att i fråga om flyktingar iaktta grundläggande humanitära principer -främst den alt inte återsända en flykting till förföljelselandet - är enligt min mening av funda­mental betydelse och bör liksom hittills stödjas av Sverige.

En viktig del av vår flyktingpolitik är det bistånd som utgår till slöd åt flyktingar. Majoriteten av flyktingarna finns i u-länder. En varaktig lösning av deras problem kräver omfattande bistånd som möjliggör för flyktingar­na all få en ny tillvaro i en omgivning som i socialt och kulturellt hänseende liknar den de kommer från. Hjälp i ursprungslandets närhet underlättar vidare genomförandet av frivillig repatriering om möjlighet därtill uppkom­mer. Jag vill nämna atl Sverige är en av de större bidragsgivarna till FN:s flyklingkommissarie. Omfattande slöd lämnas vidare till FN:s hjälporgani­sation för palestinaflyktingar (UNRWA). Vidare tas årligen betydande belopp från katastrofanslagel i anspråk för flyktingar och hemlösa. Belop­pen kanaliseras via berörda FN-organ, Koda Korset och svenska frivilli­gorganisationer. Flyktingbistånd utgår i övrigt till "flyktingar och befriel­serörelser i södra Afrika" samt som humanitärt bistånd till Latinamerika. Jag får i övrigt hänvisa till vad som i dessa hänseenden anges i årets budgetproposition (prop.1983/84: 100 bil. 5 och 10). Även i fortsättningen bör, av skäl som jag redan angett, flyktingbistånd inta en framskjuten plats. Del är enligt min mening angeläget all Sverige internationellt verkar för att biståndet för flyklinginsalser används på ett så effektivt sätl som möjligt. I denna fråga har jag samrått med chefen för utrikesdepartemen­tet, statsrådet Bodslröm.

Flyktinghjälpen i Sverige avsåg från början främst s.k. kollektiv flykting-överföring. År 1950 beslöt riksdagen om sådan överföring av flyktingar hit. Denna form för flyklingöverföring kom under de följande decennierna att dominera svensk flyktingpolitik. Uttagningen skedde mestadels från flyk­tingläger i Europa under medverkan av en svensk delegation. Statsmak­terna beslöt varje år om en viss kvot, den s.k. flyktingkvoten. Under den

Prop. 1983/84:144

26

senaste lO-årsperioden har emellertid antalel enskilt hitresta asylsökande överstigit flyktingkvoten och oftast varit betydligt större. Även flykting-överföringen som sker i nära samarbete med UNHCR - har under senare år förändrat karaktär. Regeringen beslutar årligen om den allmänna inriktningen av flyklingöverföringen. Uttagningen sker sedan vanligen ge­nom att FN:s flyktingkommissarie eller våra utlandsmyndigheter lämnar förslag till SIV på enskilda eller grupper som behöver en fristad undan förföljelse. Sedan mitten av 1970-talet har flyktingkvoten varit 1 250 perso­ner och har i första hand avsett latinamerikaner. De sista åren har extra kvoter om ca 250 personer reserverats för anhöriga till båtflyktingar från Vietnam. Uttagning kan även avse sådana politiskt förföljda som fortfaran­de vistas i sitt egel land och därför inte formellt sett är flyktingar enligt UtlL eller flyktingkonventionen. 1 vissa fall har det rört sig om politiska fångar som har frigetts under förutsättning av bl.a. att de mottogs i annat land.

Jag delar kommitténs uppfattning att denna form av flyktingmotlagning bör utgöra gmnden för vår flyktinginvandring och att den bör fortgå i allt väsentligt oberoende av svängningar i konjunkturerna. Den möjliggör för Sverige alt göra en humanitär insats för dem som vi bedömer bäst behöver hjälp. Liksom hittills bör förtur ges åt flyktingar, i eller utanför hemlandet, som är i akut behov av skydd. Sverige bör vidare också i fortsättningen ta emot handikappade eller i övrigt svårplacerade flyktingar. Omfattningen av kvolöverföringen bör liksom hittills bestämmas från år till år i särskild ordning. Med anledning av påpekanden under remissbehandlingen vill jag understryka, att Sveriges insatser av naturliga skäl måste bero inle bara pä interna resursöverväganden utan också pä den aktuella flyktingsituationen i världen. Beredskap måste alltid finnas för en ökning av flyktingkvoten när situationen kräver det. Det är enligt min mening angeläget med en ökad samordning via FN:s flyktingkommissariat, så atl flera länder solidariskt medverkar i flyktingmottagandel. Därigenom kan även ansvaret för olika flyktingkategorier fördelas med beaktande av om och i vad mån konven­tionsslaterna tidigare har tagit emot flyktingar av samma språkliga och kulturella kategori och byggt upp en organisation för deras omhänderta­gande.

Den tredje beståndsdelen i Sveriges flyktingpolitik bör liksom hittills vara en generös asyllagstiftning och asylpraxis. En generös asylpolitik är enligt min mening en viktig del av vår samlade flyktingpolifik. Flyktingar som söker asyl och är i behov av en fristad i Sverige skall även framgent ha rätt att få stanna. UtlL ger emellertid skydd, inle endasl ål konventions­flyktingar utan även åt andra som åberopar tungt vägande skäl av politisk art mot atl återvända till hemlandet. I likhet med IPOK och remissinstan­serna anser jag atl ell lagsladgal skydd för asylsökande tillhörande denna grupp bör finnas även i framtiden. Jag återkommer senare till frågan hur skyddet skall utformas.

Prop. 1983/84:144

27

Flera av remissinstanserna har betonat att ett omfattande flyktingbi­stånd i tredje land inle fär leda till en mindre generös inställning mot asylsökande som kommer till våra gränser. Jag delar den uppfattningen. I den allmänna debatten har i delta hänseende ibland understrukits, atl Sveriges resurser i första hand borde användas till organiserad överföring av flyktingar. Överföring av flyktingar till Sverige är självfallet en mycket viktig del av vår flyktingpolitik och bör vara det också i framtiden. En avvägning mellan kvotöverföring och mottagande av enskilt inresta asylsö­kande låter sig inle alltid sä lätt göra i den praktiska tillämpningen, bl.a. därför att många av dem som kommer är konventionsflyktingar men också därför alt man i asylsituationen har att göra med personer som faktiskt har brutit upp från sill hemland och redan därigenom befinner sig i en utsatt situation. Till detla kommer följande. Genom lagstiftning har vi gjort en avvägning som innebär alt vi har åtagit oss atl, när inte särskilda skäl hindrar det, ge en fristad även åt asylsökande som inte riskerar politisk förföljelse men som åberopar tungt vägande politisk-humanitära skäl. En konsekvens av delta måste då bli, att sådana asylsökande i allmänhel accepteras utan någon jämförelse med mera skyddsbehövande flyktingar som finns i tredje land. Rent allmänt finner jag det vidare angeläget att förfarandet i samband med behandlingen av asylansökningar vid gränsen görs så rättssäkert och humant som är möjligt samt att det står i rimlig överensstämmelse med de principer för asylbedömning som har antagits av FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté och Europarådet. Jag återkommer i det följande till denna fråga och till frågan om tillämpningen av vad som har kommit alt kallas "principen om första asylland".

Sedan detta har sagts vill jag återknyta till den grundläggande frågan om behovei av en reglering av flyktinginvandringen. Jag har redan nämnt alt en sådan reglering inte får omfatta asylsökande som är konventionsflyk­tingar och har behov av fristad i vårt land. Kommittén, som också har undantagit denna grupp, fäster stort avseende vid att invandringen av utlänningar som åberopar politisk-humanitära skäl fortlöpande granskas och vid behov regleras genom åtstramning i praxis. Flera remissinstanser, bland dem LO och kammarrätten i Jönköping stöder förslaget. Åtskilliga remissinstanser anser emellertid alt kommittén för starkt har betonat nöd­vändigheten av en prioritering av vissa flyktingpolitiska insatser inom ramen för oförändrade resurser. Det förekommer även varningar för den orättvisa och osäkerhet som skulle bli följden om kontrollen av invandring­en skulle leda till en växlande praxis vid tillämpningen av bestämmelsema om skydd på grund av politisk-humanitära skäl.

Våra ekonomiska resurser är begränsade. Detla måste ofrånkomligen inverka också på delar av vår flyktingpolitik, även om möjlighet bör finnas för den flexibilitet som kan påkallas av dramatiska förändringar i flykting­situationen ute i väriden. Mot den bakgrunden har det hittills ansetts nödvändigt atl i rimlig mån reglera även delar av flyktingpolitiken. Detta

Prop. 1983/84:144

28

blir nödvändigt också i framtiden. Som kommittén föreslår, måste en prioritering göras till förmån för vissa delar av flyktingpolitiken. Jag har redan understrukit all invandringen av enskilt inresta konventionsflykting­ar inte får regleras med hänsyn till ekonomiska resurser samt att tyngd­punkten även fortsatt måste ligga på flyktingbistånd i tredje land och därnäst på överförande hit av flyktingar i akut behov av skydd. Mol den bakgmnden måste regleringen träffa i första hand invandringen av asylsö­kande som åberopar politisk-humanitära skäl. Redan vid tillkomsten av 6 § UtlL klargjordes begränsningen av det skydd 6 § avsågs ge. Av bestäm­melsen följer således att rätten alt stanna kan vägras utlänningen, om det finns särskilda skäl, varmed särskilt åsyftades begränsningar av Sveriges möjligheter all ta emot sådana utlänningar. I sak innebär därför lPOK:s förslag främst den nyheten, att en mer målinriktad politik skall föras för att följa utvecklingen och tillgripa behövliga begränsningsåtgärder när det gäller denna invandring.

Även för egen del anser jag det angelägel att en fortlöpande och nog­grann uppföljning sker såväl av flyktingpolitiken i stort som av invandring­en på grund av politisk-humanitära skäl. Det är samtidigt viktigt att undvi­ka återkommande ändringar i praxis i fråga om denna invandring, något som skulle skapa rättsosäkerhet och för övrigt stå i dålig överensstäm­melse med gällande bestämmelser. Inte heller bör man utan starka skäl utnyttja möjligheten alt med stöd av undantagsklausulen tillgripa generella begränsningar. En noggrann uppföljning möjliggör emellertid bättre fram­förhållning och planering och är redan därigenom värdefull. Skulle det emellertid - exempelvis till följd av en kraftig ökning av invandringen på grund av politisk- humanitära skäl bedömas ofrånkomligt med en be­gränsning av denna, ger undantagsklausulen redan nu möjlighet att åstad­komma detta. Kommittén har framhållit att den nu aktuella invandringen måste regleras med hänsyn till inte bara landets utan även berörda kom­muners resurser. Mol förslaget har föreningen Sveriges socialchefer och Botkyrka kommun riktat kritik. För egen del menar jag, att våra möjlighe­ter att la emot sådana asylsökande som nu avses i princip skall bedömas med utgångspunkt från landets samlade resurser.

Innan jag lämnar denna fråga vill jag nämna atl jag, i likhet med en enig remissopinion, godtar förslaget om lika behandling i förmånshänseende av alla som får stanna på grund av politiska skäl, antingen de omfattas av 3, 5 eller 6 § UtlL eller ej. Jag avser all i ell senare sammanhang återkomma till denna fråga.

IPOK har påtalat del förhållandet, att det idag saknas en samlad redovis­ning av vår flyktingpolitik, dvs. flyktinghjälp inom ramen för biståndspoli­tiken och i form av överföring till Sverige eller asyl åt enskilt inresta asylsökande. Jag delar i likhet med remissinstanserna kommitténs uppfatt­ning, atl en åriig sammanhållen offentlig redovisning bör lämnas om alla former av flyktinghjälp. Därigenom blir det möjligt för regeringen att hos

Prop. 1983/84:144

29

riksdagen fortlöpande få till stånd en bedömning av flyktingpolitiken, bl.a. vad gäller fördelningen mellan flyktingbistånd i Sverige och i tredje land, omfattningen av flyktingöverföringen och åtgärderna för flyktingar som har tagits emot här samt, i förekommande fall, vad gäller åtgärder i syfte att begränsa invandring på grund av politisk-humanitära skäl. En sådan ordning skulle vidare ha den fördelen att vår samlade flyktingpolitik blir föremål för en omfattande insyn och en därmed sammanhängande allmän debatt. Jag återkommer i ell senare sammanhang till frågan hur en sådan samordnad redovisning bör utformas.

Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyr-korådlsamråd har som jag nämnt föreslagit inrättandet av ett rådgivande organ för vissa flyktingfrågor. Det finns även enligt min mening behov av ell forum för övergripande samråd om flyktingpolitiken i dess helhet, bl.a. i syfte all bättre förankra denna i del politiska arbetet. Jag förordar mot denna bakgrund, all regeringen tillkallar en flyktingpolitisk beredning, i vilken företrädare för berörda organisationer och myndigheter m.fl. bör ingå. FN:s flyktingkommissarie bör erbjudas att vara företrädd i bered­ningen genom en ledamot. Det statsråd som ansvarar för invandrarfrågor bör vara beredningens ordförande. Det ankommer på regeringen att beslu­ta om inrättandet av beredningen . Jag avser senare att återkomma i denna fråga. I de frågor som jag nu har berört har jag samrått med chefen för utrikesdepartementet.

Vad slutligen gäller den under remissbehandlingen väckta frågan om inrättandet av ett kontor i Sverige för FN:s flyktingkommissarie vill jag säga följande. Ett regelbundet och omfattande samarbete har numera från svensk sida inletts med flyktingskommissariatet. Vid regelbundna möten behandlas frågor av gemensaml intresse, såväl av generell natur som med anknytning till flyktingärenden. Samverkan sker även på annat sätt. Frå­gan om ell inrättande av kontor för flyktingskommissarien är en gemensam nordisk fråga. En sådan åtgärd är emellertid inte för närvarande aktuell i något av de andra nordiska länderna. För vår del bör vi enligt min mening tills vidare följa erfarenheterna av det samarbete som har inletts.

Jag övergår nu till alt närmare behandla vissa frågor som har samband med skyddet för asylsökande.

3.4 Invandringen av andra asylsökande än konventionsflyktingar

Kommittén

Enligt kommittén bör liksom hittills även andra hjälpbehövande än kon­ventionsflyktingar ha möjlighet att få tillstånd atl stanna i Sverige. Det är därvid enligt kommittén särskilt angeläget att ge en fristad ät vad kommit­tén kallar "skyddsnätsfall", dvs. personer med sådana flyktingliknande skäl som inte heller med en generös praxis räcker till för flyklingskap enligt flyktingkonventionen och 3 § UtlL. "Skyddsnätsfall" utgörs närmare be-

Prop. 1983/84:144

30

stämt av dels personer som har skäl av samma art som flyktingar men vilkas skäl inle är tillräckligt starka för att flyklingskap skall föreligga, dels personer vilkas trovärdighet kan ifrågasättas men vilkas uppgifter ändå har ansetts ge vid handen alt de i vart fall har utsatts för trakasserier. Enligt kommittén bör liksom hittills möjlighet till fristad finnas också för personer med något mindre starka flyktingliknande skäl, som i dag hänförs till 6 § UtlL utan all för den skull kunna betecknas som "skyddsnätsfall". Skydd bör också ges åt de övriga grupper som nu omfattas av 6 § UtlL. Därmed åsyftas främst de i praxis sällan förekommande värnpliklsvägrare som kan komma att få oproportioneriigi strängt straff för sin vägran och krigsvägra­re som kan räkna med all straffas för sin krigsvägran. Det förväntade straffels svårighetsgrad bör enligt kommittén vara avgörande för bedöm­ningen av behovet av fristad. Även i övrigt föreslås att sädana skyddsbehö­vande som nu får stanna av politisk-humanitära skäl får göra det också i fortsättningen. Det gäller bl.a. i de fall där sökanden riskerar allvarligt straff för icke politiska handlingar eller förhållanden som inte är kriminella och heller inte förkastliga enligt svensk rättsuppfattning. Hit hör även personer som avses i den afrikanska OAU-konventionen, dvs. sådana som tvingas lämna sitt hemland på grund av yttre aggression, ockupation, utländskt inflytande i landet eller på grund av någon händelse som har allvarligt stört den allmänna ordningen i hela eller i en del av landet. De fall av denna art som har förekommit i praxis har i stor utsträckning rört personer, som utan att tillhöra någon av de stridande parterna, riskerat att råka illa ut som civilbefolkning på grund av pågående krig eller stridshand­lingar i hemlandet. I de båda sist nämnda fallen har inle 6 § UtlL ansetts tillämplig. I stället har tillgripits den i 1968 års riktlinjer anvisade möjlighe­ten atl ge tillstånd när "synnerliga skäl" föreligger. Kommittén redovisar även vissa andra och mera udda fall (s. 116 i förslagsbetänkandet).

För del fall begränsningar måste tillgripas i rätten att stanna, bör enligt kommittén de s.k. skyddsnätsfallen tillerkännas ett starkare skydd än övriga kategorier. Även om lika fall bör behandlas lika medger kommittén, att det från ett visst land eller en viss folkgrupp kan uppkomma ett så omfattande reellt eller potentiellt invandringstryck att en särbehandling är ofrånkomlig.

En gmndtanke i förslaget är att invandringens storiek måsle vad gäller nu aktuell kategori kunna variera från lid till annan. När det gäller invand­ring av personer som åberopar politiska skäl men inte är flyktingar betyder det i sin tur, att styrkan i de skäl som krävs för att tillstånd skall beviljas också måste kunna tillålas variera, beroende pä antalet personer som söker sig hit och möjligheterna att ta emot dem. För att detta skall kunna ske är det enligt kommittén nödvändigt med en bättre framförhällning, beredskap och planering än i dag när det gäller att ta emot flyktingar och personer med flykfingliknande eller andra politisk-humanitära skäl. En förutsättning är då att regeringen får fillfälle att utbilda praxis genom att

Prop. 1983/84:144

31

SIV överlämnar ärenden rörande nya kategorier asylsökande till regering­en för avgörande. Systemet bör enligt kommittén utformas så, att en återkommande bedömning av behovet av reglering och styrning av invand­ringen med hänsyn till angivna faktorer blir ett normalt inslag i invand­ringspolitiken - och naturligtvis också så, att åtgärder kan vidtas om det behövs.

Det bör tilläggas att kommitténs majoritet mot bakgrund av en utredning om gällande praxis har avfärdat tanken, alt flyktingparagrafen (3 § UtlL) skulle vara tillräcklig om den tillämpades mer generöst än nu. Majoriteten menar atl en särskild bestämmelse behövs för upprätthållandet av nuva­rande praxis atl ge skydd åt en vidare krets än konventionsflyktingar. (På denna punkl har ledamoten Sten[REDACTED_EFTERNAMN] reserverat sig.) Kommittén förordar emellertid samtidigt den ändringen, atl något hinder inte längre skall finnas mot återsändande av den asylsökande till tredje land som ger skydd endasl ål konventionsflyktingar. Det gäller även om utlänningen ifråga inle är en konventionsflykting och därför skulle komma all sändas vidare till hemlandet. En sammanfattning av kommitténs ståndpunkt åter­finns på s. 119 i förslagsbetänkandel.

När det gäller utformningen av författningsskyddel för de aktuella skyddsgrupperna kommer kommittén efter analys av bestämmelsen fram till, att nuvarande 6 § UtlL bör behållas med ett visst tillägg (förslagsbetän­kandet S.120 - 123). Enligt tillägget får s.k. direktavvisning till annal land än hemlandet i ökad utsträckning ske av personer som avses i 6 § UtlL. Jag återkommer strax till denna fråga. Kommittén föreslår emellertid också, att personer som riskerar allvarligt straff eller förföljelse för icke-poliliska handlingar eller förhållanden som inte är kriminella i Sverige och inte heller förkastliga enligt svensk rättsuppfattning hänförs till 6 § UtlL. Hit hör de sökande som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. I praxis får somjag har nämnt sådana utlänning­ar nu stanna på grund av allmänt humanitära skäl. Utanför 6§ UtlL bör enligt kommittén liksom hittills falla personer som åberopar att de tvingats lämna sitt land på grund av exempelvis yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig. Det är här fråga om förhållanden som drabbar alla inom landet eller regionen och som inte har någon anknytning till den asylsö­kandes egna åtgärder eller politiska uppfattning. Kommittén understryker emellertid att Sverige liksom hittills bör erbjuda sådana människor ett skydd. Kommitténs ståndpunkt att inte inordna denna grupp under 6 § hänger även samman med, att invandringstrycket i dessa fall är i särskilt hög grad oförutsebarl och i vissa situationer skulle kunna bli mycket stort. Av samma skäl bör enligt IPOK hela folkgrupper inle genom förhandsbe­dömningar klassificeras som omfattade av 6 § UtlL.

Samtidigt som 6 § UtlL sålunda behålls, bör det enligt kommittén i propositionen klargöras atl tillstånd kan vägras på grund av vandelsskäl på samma sätt som gäller för andra tillståndssökande. Frågan behandlas på s. 126 och 127 i förslagsbetänkandel.

Prop. 1983/84:144

32

Kommittén har, som jag nämnt, särskilt behandlat de problem som hänger samman med tillämpning av principen om första asylland på asylsö­kande som faller under 6§ UtlL. Kommittén framhåller att det i de flesta länder saknas i vart fall ell lagsladgal skydd mot hemsändning för denna grupp. Konsekvensen för Sveriges del har därför enligt IPOK blivit, att den som åberopar skäl som avses i 3S UtlL men redan har skydd i tredje land regelmässigt sänds tillbaka til! detta land, när detla är praktiskt möjligt, medan den som åberopar sådana omständigheter som avses i 6 § UfiL kan komma att få stanna i Sverige, även om praktisk möjlighet till återsändande finns. Praktisk möjlighet att återsända en asylsökande till tredje land föreligger enligt kommittén huvudsakligen vid direktavvisning saml i de fall då det är möjligt atl tillämpa den nordiska passkontrollöver­enskommelsens regler om återsändande. Kommittén konstaterar atl den olikartade behandlingen av flyktingar och av dem som hänförs till 6 § UtlL är en logisk konsekvens av skyddsregeln. Avsikten med denna har nämli­gen bl.a. varil just alt se till, att den som omfattas av 6S UtlL inte sänds till elt land där han riskerar atl sändas tillbaka till hemlandet. Trots detta anser kommittén emellertid, att det även i denna fråga bör göras en flyktingpoli-fisk avvägning. Därvid bör avgörande vikt fästas vid det invandringslryck som kan bli följden av en asylbestämmelse som är väsentligt mera generös än beslämmelserna i våra grannländer.

I delta hänseende framhåller kommittén, atl vad som i första hand får betydelse för det framtida invandringstrycket är hur nuvarande bestäm­melser fungerar vid gränsen, dvs. när polismyndigheten skall pröva om utlänningen skall avvisas eller ärendet överlämnas till SIV. Alt det är så beror på atl tredje land i allmänhet accepterar att återta en utlänning som avvisas, endast om han återsänds omgående. På s. 125 och 126 i förslags­betänkandel utvecklar kommittén närmare hur de nuvarande bestämmel­serna verkar när polismyndigheterna enligt 33 och 34 §§ UtlL bedömer, om de åberopade omständigheterna är uppenbart oriktiga eller om de kan lämnas ulan avseende och således avvisning kan ske. Av redogörelsen, till vilken jag hänvisar, framgår atl det i allmänhet inte är möjligt att i samband med den prövning som föregår beslut om direktavvisning avgöra, om åberopade politiska skäl är att hänföra till 3 § eller 6 § UtlL eller om det eventuellt är fråga om sådana politisk- humanitära skäl som faller utanför dessa paragrafer. En förutsättning för att den som åberopar skäl som anges i 3 eller 6 §§ UtlL skall kunna avvisas till tredje land är, att han där åtnjuter trygghet mol alt bli sänd till hemlandet eller till land där han riskerar förföljelse. Om det inte är möjligt att i samband med direktavvisning klarlägga om utlänningen är flykting eller omfattas av 6 § UtlL är det därför enligt nuvarande regler heller inte möjligl att direktavvisa en asylsökande till ett tredje land, som inle ger skydd såväl åt flyktingar som åt dem som omfattas av 6 § UtlL. Principen om första asylland kan då inte upprätthål­las heller i fråga om konventionsflyktingar.

Prop. 1983/84:144

33

Kommittén anser det angeläget att möjliggöra återsändning av en asylsö­kande flykting till tredje land från vilket han har kommit, om han kan få skydd där. För alt detta skall kunna ske måste således återsändande till ett land som tillämpar flyktingkonventionen också kunna ske belräffande dem som enligt nuvarande regler hänförs till 6 § UtlL. Det ökade invandrings­tryck som skulle bli följden av en modifierad tillämpning av principen om första asylland talar enligt kommittén för, att polismyndigheterna får möj­lighet atl direktavvisa den som åberopar politiska skäl till sådant tredje land som tillämpar konventionen eller där det är väl känt all den kategori del gäller eljest har skydd. Sverige bör samtidigt verka internationellt för all andra konventionsländer inför bestämmelser motsvarande dem som finns i 6 § UfiL.

Remissinstanserna

Som jag redan tidigare har nämnt har remissinstanserna enhälligt ställt sig bakom förslaget att Sverige genom en uttrycklig lagbestämmelse bör erbjuda skydd, inle bara ål konventionsflyktingar utan även åt andra som har vägande politisk-humanitära skäl mot att återvända till hemlandet. Det i en reservation föreslagna avskaffandet av 6§ UtlL har således inle vunnit något stöd vid remissbehandlingen. När det gäller den närmare utform­ningen av skyddsbestämmelserna gär emellertid åsikterna isär.

IPOK har som jag nämnt närmare preciserat vilka som här bör beredas skydd ulöver konventionsflyktingar, hit överförda flyktingar samt krigs­vägrare. Gmpperna redovisas som "skyddsnätsfall", personer som omfat­tas av OAU-konvenlionens flyktingdefinition, personer med svagare flyk­tingliknande skäl vilka enligt praxis omfattas av 6 § UtlL men inte utgör "skyddsnätsfall", personer som har andra politiska skäl än som nu nämnts och som får stanna på humanitär grund. "Skyddsnätsfallen" föreslås få ett starkare skydd än övriga grupper. Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan erinran. RRV anser det viktigt alt de olika grupperna hålls isär. Kammarrätten i Jönköping menar att denna "prioritering" bör kom­ma till uttryck i en bestämmelse. Några remissinstanser efterlyser exempli­fieringar i lagtexten.

Flera remissinstanser är dock kritiska. SIV ifrågasätter således den kategorisering i skyddsnätsfall och andra fall som IPOK föreslår. Den skulle enligt verket inle fylla något behov och skulle medföra betydande merarbete. SIV betonar vikten av att regeringen genom sina beslul bildar praxis på området. En rad remissinstanser kritiserar förslaget från en a nan utgångpunkt. Ärkebiskopen. Rädda barnen, Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd!samråd framhåller att de asylsökande som kom­mittén kallar "skyddsnätsfall" bör betraktas som konvenfionsflyktingar. Mot bakgmnd av sin bedömning, att IPOK:s förslag sammantaget leder till att färre asylsökande får stanna, understryker de fyra remissinstanserna att nuvarande praxis beträffande flyktingar och utlänningar som åberopar 

3    Riksdagen 1983184. I saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

34

politisk-humanitära skäl inle får skärpas. Även Röda korset anser alt "skyddsnätsfallen" i själva verket är sådana asylsökande som rätteligen skulle bedömas som konventionsflyktingar. Från den utgångspunkten fö­reslår Röda korset atl 6 § i stället får omfatta dem som avses i OAU-kon­venlionens kompletterande flyklingdefinition. Endast under den förutsätt­ningen är man beredd att acceptera, alt skyddet för personer som faller under 6§ UtlL sätts ur spel i utsatta lägen. Advokatsamfundet finner den av IPOK gjorda uppdelningen "näst infill obegriplig utom för ett begränsat antal i dessa tankegångar väl insatta experter". 1 sak förordar samfundet att 6§ UtlL får omfatta "OAU-flyktingarna". Advokatsamfundet medger i princip alt skyddsbehovet kan graderas och atl en prioritering till förmån för de mest behövande kan behöva ske i ett trängt läge. Enligt samfundets mening bör man emellertid undvika att lagstiftningsvägen bygga vidare på en sådan gradering. Det leder till komplicerade regler, tidskrävande hand­läggning och, till följd därav, stötande avlägsnandebeslut.

Vad gäller själva utformningen av bestämmelsen säger sig FN:sflykting­kommissariat fmkta, alt likheten i ordvalet mellan 3 och 6 §§ UtlL i sig kan leda till all en asylsökande hänförs till 6 § i stället för att få flyktingstatus. 1 stället borde 6 § avse asylsökande som åberopar vägande humanitära skäl av annan art än de som anges i flyktingdefinitionen. Den senare föresläs få en mer liberal tolkning. Kammarrätten i Jönköping, som ju har godtagit IPOK:s förslag i sak, förordar alt 6§ ersätts med en bestämmelse som tar sikte enbart på "skyddsnätsfallen" och att rättsskyddet i övrigt regleras i UfiF.

IPOK syftar med sin kategoriindelning och prioritering i första hand till att möjliggöra, att invandringen på grund av flyktingliknande skäl från tid till annan anpassas till våra möjligheter alt ta emot dessa asylsökande. Förslaget innebär vidare att de krav i fråga om tyngden av åberopade omständigheter, som ställs för att utlänningen skall få stanna, skall tillåtas variera från lid till annan, beroende på invandringslrycket och våra mot­tagningsmöjligheter. Detta skulle liksom nu ske genom användande av den undantagsklausul som finns i 6§ UtlL. Jag har i föregående avsnitt angett atl IPOK:s förslag på denna punkt har mött kritik från åtskilliga håll med hänvisning till den orättvisa och rättsosäkerhet som ständiga förändringar i detta hänseende medför. Jag vill tillägga att ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådl samråd understryker, att resursskäl som motiv för att vägra uppehållstillstånd klart måste deklare­ras som sådana. "Risk finns annars för att centrala värderingar i fråga om humanitet och mänskliga rättigheter undergår en icke önskvärd normför­ändring".

Kommittéförslaget innebär som nämnts vidare att skyddet för dem som omfattas av 6 § UtlL i praktiken begränsas till alt gälla de fall, då utlän­ningen har kommit hit direkt från hemlandet eller från ett land som inte ger skydd ens åt konventionsflyktingar. Få remissinstanser har yttrat sig på

Prop. 1983/84:144

35

denna punkt. Kammarrätten i Jönköping säger att man genom en sådan ordning undanröjer "orimliga konsekvenser" som den nuvarande skydds­bestämmelsen kan medföra. Därvid anser kammarrätten bl.a. atl utlän­ningar som lillhör denna grupp vid inresa frän tredje land har större möjligheter att få stanna än konventionsflyktingar, eftersom de vanligen inte åtnjuter skydd i det land de har rest in ifrån. Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådl samråd motsätter sig däremoi kraftigt förslaget. Den föreslagna försämringen av skyddet för utlänningar som hänförs till 6 § UtlL sägs vara oacceptabelt. Det innebär att man på ett allvarligt sätt försämrar skyddet för denna grupp skyddsbe­hövande. Advokatsamfundet kritiserar likaså förslaget.

Föredraganden

Även jag anser del angelägel alt särskilda bestämmelser behålls, som ger skydd åt asylsökande som inte är flykfingar men ändå anför vägande skäl av polilisk-humanitär art mot alt återvända till sitt hemland. Dessa asylsö­kande ulgör, som IPOK har framhållit, en stor del av dem som får stanna i vårt land. Sverige har tidigare än andra länder genom lagsttftning utvidgat rätten till asyl till all omfatta dessa grupper (prop. 1975/76: 18). Även i vissa andra länder finns det dock i praxis ell molsvarande skydd. Jag vill nämna att Danmark nyligen har övergått till all lagfästa sin praxis av detta innehåll. Slutligen vill jag erinra om alt frågan om en utvidgning av skyddet för hithörande kategorier av asylsökande övervägs inom Europarådets flykfingkommitlé (CAHAR).

Med vad jag nu har sagt har jag antytt, all jag inte kan dela uppfattningen hos några remissinstanser atl de som med nuvarande praxis omfattas av 6 § UtlL i själva verket borde ges flyktingstatus. För att bedömas som flykfing måste den asylsökande uppfylla rekvisiten i 3§ UtlL, vilka har hämtats från flyktingkonventionen. Även med en generös flyktingskapsbe-dömning och en tillämpning av principen om den sökandes rätl till "the benefit ofthe doubt" i full överensstämmelse med motivutlalandena till bestämmelsen, finns det naluriiga gränser för vilka som kan ges flykting­status. Den nämnda principen kan sägas innebära att den asylsökandes påslående om förföljelse bör läggas till grund för bedömningen, om de framstår som rimliga och de faktiska förhållandena inte kan klarläggas. Självfallet kan olika uppfattningar råda i frågan, om gränsen mellan flyk­tingar och asylsökande som får stanna på flyktingliknande skäl dras på ett riktigt säll enligt gällande praxis. Jag vill emellertid hävda alt detla redan nu är fallet i fråga om regeringens praxis i besvärsärenden, vilken skall vara vägledande för SIV. Samtidigt vill jag kraftigt understryka, att vikten av en generös flyktingbedömning måste ägnas fortlöpande uppmärksamhet i den praktiska tillämpningen.

IPOK har noggrant redovisat de grupper av utlänningar som enligt praxis hittills fått stanna i vårt land på grund av politisk-humanitära skäl.

Prop. 1983/84:144

36

Mot den bakgrunden har kommittén föreslagit en prioritering mellan olika grupper när det gäller styrkan av deras anspråk på alt få stanna vid en eventuell ökad begränsning. Flera remissinstanser har bl.a. från praktiska utgångspunkter gjort invändningar mol förslaget. Ä andra sidan efterlyser andra remissinstanser att prioriteringen kommer till ultryck genom en uttrycklig bestämmelse. För egen del anser jag del värdefullt att kommit­tén har redovisai hur praxis har utvecklats när det gäller hithörande grup­per. Av redovisningen framgår bl.a. att några andra kategorier av personer än de som förutsågs vid tillkomsten år 1976 av 6§ UtlL inte har fått stanna med stöd av den paragrafen. Jag anser emellertid i likhet med bl.a. SIV att det för praktiska ändamål saknas anledning atl upprätta någon prioritets­ordning mellan de olika grupperna. Den omständigheten att vissa kategori­er inte omfaltas av 6 § UtlL medför dock i sig skillnader i fråga om rätten att stanna i Sverige.

Enligt min mening bör även fortsättningsvis i första hand prövas, om en asylsökande är all bedöma som flykting eller ej. Somjag redan har antytt är det angelägel att flyktingrekvisilen tolkas extensivt och att utlänningen i förekommande fall ges "the benefit ofthe doubt". Den som får flyktingsta­tus skall liksom hittills tillerkännas en i praktiken obegränsad räll till fristad här. De som inle uppfyller flyktingrekvisilen, men som kan åberopa tungt vägande omständigheter till slöd för sin ovillighet att återvända till hemlandet med hänsyn till de politiska förhållandena där, bör liksom nu ges rätt atl stanna här enligt en uttrycklig bestämmelse i UtlL. Del saknas, som också IPOK har funnit, anledning all i detta hänseende ersätta 6§ UtlL med andra beslämmelser. Som framgår av den paragrafen kan rätten att stanna sättas ur spel, om det finns särskilda skäl till detta. Därmed avses bl.a. våra möjligheter alt med hänsyn till moUagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar. Liksom hittills bör gälla, att tyngden av de åberopade omständigheterna skall tillmätas betydelse vid bedömningen av om undantagsklausulen skall tillämpas i det enskilda fallet (jfr prop. 1976/76:18 s.109). Uppkommer fråga om tillämpning av undantagsklausu­len, bör frågan prövas av regeringen genom atl ärendet överlämnas dit. De som bedöms ha ett särskilt starkt behov av skydd bör därmed kunna räkna med all få stanna här, även om undantagsklausulen i 6§ UtlL skulle komma att tillämpas. En sådan företrädesrätt till fristad i Sverige kan för övrigt komma att gälla även en utlänning som inte omfattas av 6 § UtlL och som får stanna på humanitära grunder. Del avgörande måsle vara skydds-behovet i del enskilda fallet oavsett vilken kategori utlänningen lillhör.

Kommittén har föreslagit atl till 6 § UtlL i fortsätlningen skall föras även asylsökande som riskerar allvarligt straff för icke- politiska handlingar eller förhållanden som inte är kriminella eller förkastliga enligt svensk rättsupp­fattning, liksom den som i övrigt riskerar förföljelse på sådan grund. Som exempel nämner kommittén dem som riskerar allvariigt straff eller förföl­jelse på grund av kön eller homosexualitet. Förslaget har tillstyrkts eller

Prop, 1983/84:144

37

lämnats utan erinran av remissinstanserna. För egen del är jag emellertid inte beredd att låta dessa utlänningar normalt omfattas av 6§ UtlL. Det är enligt min mening naturiigare alt även i fortsättningen låta sådana utlän­ningar stanna på gmnd av humanitära skäl, om en samlad värdering av utlänningens situation vid ett återsändande till hemlandet ger anledning till detta. Undanlagsvis kan emellertid omständigheterna vara av så allvariig natur, att 6§ kan anses tillämplig. Det bör överlåtas åt rättstillämpningen att avgöra när detla är fallet. Jag vill erinra om att den beskrivning som lämnades i prop. 1975/76:18 (s. 108 och 109) av dem som omfattades av 6§ inte avsågs vara uttömmande.

Flera remissinstanser förordar, att en utlänning som har fåll lämna sitt land på gmnd av sådana omständigheter som anges i art. I punkl 2 i OAU-konventionen, exempelvis yttre aggression, ockupation eller inbör­deskrig, och som enligt gällande praxis får stanna av humanitära skäl, skall omfattas av 6§ UtlL. På denna punkl delar jag emellertid kommitténs uppfattning atl nuvarande ordning bör behållas. Med hänsyn till all invand­ringstrycket i dessa fall är i särskild grad ofömlsebart och kan bli myckel högt, bör rätten till fristad i Sverige kunna avgöras på ett friare sätt än som skulle bli fallet om gruppen inordnades under en rällighetsbestämmelse i UtlL. Av samma skäl är jag inte beredd alt godta det förslag till ändring av 6§ UtlL som FN:s flyktingkommissariat har lagt fram. Vad jag nu har sagt innebär emellertid inte alt Sverige får undandra sig sina humanitära plikter mot dessa skyddsbehövande eller andra gmpper som åberopar vägande skäl av polilisk-humanitär natur. Vi bör även i fortsättningen medverka till all de erbjuds skydd, i Sverige eller i annat land.

Ett väsentligt syfte med IPOK:s förslag är att åstadkomma en bättre kontroll över invandringen av utlänningar som åberopar politisk-humani­tära skäl. En återkommande bedömning av "behovet av reglering och styrning av invandringen" bör därför enligt kommittén bli ett normalt inslag i invandringspolitiken. Denna återkommande bedömning avses i sin tur föranleda de begränsningsåtgärder som behövs.

Somjag redan tidigare har understrukit skapar upprepade förändringar i rätten till invandring med stöd av 6§ UtlL eller i övrigt av politisk-humanitära skäl en betydande rättsosäkerhet. I likhet med kommittén och remissinstanserna anser jag atl sådana förändringar inte är förenliga med vare sig 6§ UtlL eller en generös flyktingpolitik. Väljer man, såsom Sveri­ge sedan år 1976 har gjort, atl la emot asylsökande som inte uppfyller flyktingrekvisilen men väl vissa andra preciserade krav, kräver logiken atl dessa bestämmelser och den praxis som i övrigt har utbildats i anslutning till denna invandring följs med rimlig konsekvens. Utvecklingen efter införandet av 6§ UtlL har enligt min mening heller inte gett anledning till att genomföra en ändring av denna del av flyktingpolitiken. De erfarenhe­ter som har vunnits av tillämpningen av den nuvarande lagstiftningen bl.a. i samband med invandringen av den assyrisk-syrianska gmppen från Tur­kiet, ger enligt min mening inle slöd för en annan bedömning i denna del.

Prop. 1983/84:144

38

Det bör mot denna bakgrund, som kommittén också har anfört, till en början inte komma i fråga atl söka styra invandringen genom att från tid till annan ändra kraven på vad som skall anses vara "tungt vägande omstän­digheter". Samtidigt är del uppenbart atl rekvisitets utformning redan i sig lätt kan föranleda en mindre variation. Det medel som bör användas, om en mera restriktiv linje skulle vara påkallad, är undanlagsklausulen i 6§ UtlL. Det anser också kommittén. Men inte heller undantagsklausulen i 6 § UtlL tillgripas ulan tvingande skäl. Skulle det emellertid i en extraordinär situation visa sig nödvändigt att vidla invandringsbegränsande åtgärder belräffande dessa grupper av asylsökande, bör regeringen besluta att til­lämpa undanlagsklausulen i 6§ UtlL, vilken tillkom i detta syfte och också användes under flera år beträffande den nämnda gruppen. En sådan åtgärd är av förhållandevis långsiktig natur och klargör att en ändring av asylpoli­tiken i detta hänseende har bedömts nödvändig. Jag delar kommitténs uppfattning atl en sådan begränsning bör, såsom redan har skett, även kunna avse en viss nationalitet eller en viss grupp i övrigt, om förhållan­dena nödvändiggör en sådan avgränsning.

Jag övergår härefter till en annan fråga. I sin nuvarande lydelse ger 6§ UfiL en rätt för utlänningen att stanna i Sverige om han behöver sådant skydd. Det senare är fallet exempelvis om han har rest in hit från hemlan­det eller från ett tredje land i vilkel han inte är skyddad mot att återsändas till hemlandet. Kommittén föreslår däremot att utlänningen skall kunna vägras rält atl stanna här, om han har kommit hit frän något annat land än hemlandet och han i det landet inte riskerar egentlig politisk förföljelse eller vidaresändning till ett land där han riskerar sådan förföljelse. Att han kan komma att sändas vidare till hemlandet saknar däremot i och för sig belydelse. Genom förslaget begränsas således skyddet enligt 6§ UtlL till de fall då utlänningen kommer till Sverige direkt från silt hemland - i vilkel fall ett avlägsnande skulle ha kommit att ske till delta land - samt då han har rest in från ett land till vilket en flykting inte skulle kunna återsän­das på gmnd av risken för vidaresändning till hemlandet. Flertalet remiss­instanser har lämnat förslaget ulan erinran. Av bl.a. ärkebiskopen, advo­katsamfundet och vissa organisationer med humanitär inriktning har den föreslagna begränsningen av skyddet däremot starkt kritiserats.

För egen del vill jag framhålla följande. Nuvarande bestämmelser leder fill att sådana asylsökande, som inte är flyktingar men omfattas av 6 § UtlL och som har rest in från tredje land, har större faktiska möjligheter att få stanna i Sverige än en flykting har i motsvarande situation. Detta förhållan­de har av en remissinstans betecknats som orimligl. Skyddsreglernas syfte är emellertid i första hand atl förhindra att utlänningen tvingas tillbaka till hemlandet eller till del land där han annars förföljs. Detta gäller både 3 och 6§§ UtlL. Mot bakgrund av alt andra länder i betydande utsträckning saknar bestämmelser eller praxis till skydd för dem som avses i 6 § UtlL, är del enligt milt sätt alt se enbart följdriktigt att Sverige tar sitt ansvar och

Prop. 1983/84:144

39

ger dem en fristad. Från denna utgångspunkt är nuvarande ordning därför inle alls orimlig.

IPOK tycks i princip acceptera detta senare synsätt. Kommittén föreslår ändå en begränsning av skyddet för denna grupp till att gälla endast i de fall då utlänningen kommer direkt frän hemlandet eller direkt från elt land som inle ger skydd åt konventionsflyktingar. Del är här fråga om en avsiktlig begränsning av nuvarande rättsskydd som ett led i en flyktingpolitisk avvägning. Tyngdpunkten bör enligt kommittén även för Sveriges del ligga på skyddet av flykfingar enligt flykfingkonventionens definifion. Det bör enligt IPOK ankomma på det andra landet att i likhet med Sverige tillskapa elt rättsskydd för den som återsänds dit och som har vägande politisk-hu­manitära skäl mot att sändas till hemlandet. Av avgörande betydelse för IPOK:s ställningstagande är emellertid också, att nuvarande bestämmelser ofta leder till att inte heller flyktingar genom direktavvisning kan återsän­das till del tredje land från vilket inresan skett och där flyktingen får skydd. Skälet härtill är, somjag tidigare har nämnt, att det på detta tidiga stadium normalt inte framgår om den asylsökande är flykting eller om han i stället omfattas av 6§ UtlL.

Jag har en viss förståelse för lPOK:s synpunkter men jag är ändå inte beredd atl ansluta mig till dess förslag. Det är för mig viktigt att vår flyktingpolitik är konsekvent också när del gäller skyddet för flyktinglik­nande grupper. Jag menar mol den bakgrunden atl accepterandet i lagstift­ningen av en asylrätt för dem som åberopar tungt vägande politisk-humani­tära skäl inte gärna kan förenas med en möjlighet alt regelmässigt avvisa samma slags asylsökande till ett land, varifrån de riskerar alt återsändas till hemlandet.

Jag vill vidare på nytt erinra om alt en praxis som ger skydd åt utlänning­ar med flyktingliknande skäl förekommer även i vissa andra länder, att Danmark nyligen har infört sådana beslämmelser i lagstiftningen och att ett skydd mol återsändande till hemlandet av dessa asylsökande för närvaran­de diskuteras i Europarådets flyktingkommitté (CAHAR). Det är ännu för tidigt atl säga i vilken takt nya sådana garantier kommer att införlivas i andra länders praxis eller lagstiftning. Det finns emellertid all anledning att avvakta utvecklingen, inte minst av arbetet i Europarådet som, enligt de upplysningar jag har fått, befinner sig i slutskedet. I den mån andra länder, inte minst i Västeuropa, utvecklar sin flyktingpolitik i denna riktning, minskar de svårigheter i den praktiska tillämpningen som IPOK syftar på. Jag delar IPOK:s uppfattning alt Sverige, liksom hittills, bör vara pådri­vande i internationella sammanhang för att få till stånd en sådan ordning.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag således alt nägon ändring inte nu görs av 6§ UtlL.

Med anledning av elt förslag av kommittén vill jag tillägga, all någol hinder inle föreligger mol atl vid bedömningen av om en utlänning skall få stanna enligt 6 § UtlL beakta sådana förhållanden hänföriiga till sökandens

Prop. 1983/84:144

40

vandel som avses i 29 § första stycket 2-4 och 43 S UtlL. Vilken vikt som bör fästas vid vandelssynpunkter blir självfallet beroende av tyngden av de omständigheter av humanitär-politisk art som sökanden kan åberopa.

3.5 Frågan om första asylland

Kommittén

Den rält för flyktingar och andra skyddsbehövande alt få stanna i vårt land som läggs fast i 3, 5 och 6 §§ UtlL förutsätter alt utlänningen behöver sådanl skydd. I betänkandet erinrar kommittén om alt det i anslutning till 3 § UtlL har utvecklats en praxis som innebär alt en asylsökande, som kan återsändas till elt tredje land där han är skyddad mot förföljelse eller vidaresändning, inle ges asyl i Sverige. Kommittén talar i detla samman­hang om principen om första asylland. Enligt kommittén måste samma princip tillämpas även i fortsättningen, om Sverige skall kunna vidmakthål­la sin hittillsvarande flyktingpolitik och alltså i första hand inrikta verksam­heten på dem som behöver skydd mot förföljelse. IPOK framhåller i den delen att åtskilliga länder, även i Europa, som kan betecknas som primär-asylländer i den meningen alt de får la emot stora skaror av flyktingar som kommer direkt från hemlandet, för en generös politik när det gäller att bevilja en tillfällig fristad. Dessa länder fömtsätter emellertid i många fall att flyktingarna skall finna en mer varaktig fristad i något annal land. 1 avvaktan härpå hånvisas flyktingarna ofta till inkvartering i någon form av förläggning och får inte möjlighet alt legalt gå ut på arbetsmarknaden. I Sverige däremot gäller de invandrarpolitiska målen för alla flyktingar som tas emot. Det finns därför enligt kommittén ett starkt potentiellt invand­ringstryck från flyktingar med en tillfällig fristad i andra länder. Skulle principen om första asylland inte tillämpas konsekvent av oss i fortsätt­ningen, finns det enligt kommittén risk för atl Sverige inte kommer alt kunna göra en sådan avvägning att de mest hjälpbehövande i första hand får möjlighet till en fristad. Elt övergivande av principen skulle enligt kommittén för vår del sannolikt leda till en kraftig ökning av invandrings-trycket och invandringen.

Kommittén understryker samtidigt all det är viktigt att principen inle tillämpas alltför strikt. I förslagsbetänkandel (s. 123) erinrar kommittén om att SIV har lämnat vissa råd till polismyndigheterna i detta hänseende. I dessa anges atl undanlag bör göras, om den asylsökande på grund av trafiklekniska skäl som han själv inle råder över eller akut sjukdom under resan tvingas atl under några dygn avbryta resan från hemlandet till Sveri­ge. Del förutsätts därvid att resan sker med flyg. Undantag anges också böra göras när utlänningen har stark anknytning till Sverige men inte till det land till vilket avvisning är möjlig. Sådan anknytning kan utgöras av här bosatta föräldrar eller syskon men kan också utgöras av lång tidigare vistelse med tillstånd i Sverige, t.ex. som gäststuderande, vilken inle får

Prop. 1983/84:144

41

ligga alltför långt tillbaka i tiden. Om utlänningen har vistats mer än tre månader i det land, till vilket avvisning kan ske, eller tidigare har avlägs­nats från Sverige, gäller inle den angivna rekommendationen.

Kommittén vill gi något längre än SIV i fråga om undanlag från huvud­principen. Denna får inte tillämpas sä att resultatet kan framstå som stötande, l.ex. om nägon skulle vägras att få sin ansökan prövad i Sverige enbart på grund av alt sökanden pä resa, exempelvis med tåg, direkt till Sverige från flyktlandel passerar elt anlal gränser, något som nu sker. Kommittén hänvisar vidare till att frågan om första asylland diskuteras i Europarådets flykfingkommitlé, CAHAR.

Enligt kommitténs bedömning finns det behov av elt stadgande i UtlL som gör det möjligt all frångå första asylland-principen, om det med anledning av arbetet inom CAHAR skulle bli aktuellt alt acceptera att en flykting kan vara "på väg" en viss tid till silt planerade asylland. Med stöd av ett sådanl stadgande skulle vidare den mindre modifiering av principen om första asylland som kommittén nu föreslår kunna föras in i UtlF. Ett bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter i frågan föresläs där­för införas i 35 § UtlL.

Remissinstansenia

Kommitténs förslag har fåll ett blandat mottagande. Några remissinstan­ser anser det vara alltför långtgående. SIV avstyrker således att undantag från principen om första asylland görs för personer som under resan till Sverige har passerat genom olika länder. Ändringen skulle urholka gällan­de ordning och medföra ett kraftigt ökat antal inresor och asylansökningar i fall där ansökan och prövning hade bort ske i ett annat land. Den enskilde skulle komma att få välja asylland. SIV anför vidare atl frågan inte är tillräckligt utredd. RPS anser att någon ändring i fråga om den som har varit på resa inte bör ske innan frågan har slutbehandlats inom Europarå­det. Även i övrigt bör man behålla den ordning som SIV har rekommende­rat. Kammarrätten i Jönköping framhåller visserligen atl första asylland-principen inte får ges en alltför strikt tillämpning eller tillämpas så att resultatet framstår som slötande. Samtidigt anser dock kammarrätten atl det är tveksamt om man bör gå utöver SlV:s nuvarande riktlinjer.

Andra remissinstanser intar en positiv hållning till kommitténs förslag. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser det således vara en klar förbättring att de som åberopar politiska skäl kan få asylfrågan prövad även om de tidigare hade kunnal begära asyl i elt annat land som de har rest genom, t.ex. med tåg. Röda korset beklagar att första asylland-princi­pen i praktiken används myckel strikt, vilket har skapat en rad uppmärk­sammade fall där utlänningen har sänts fram och fillbaka mellan Sverige och andra länder. Man anser detta beklagligt inle minst därför atl Sverige uppfattas som ell föredöme av flera länder. Advokatsamfundet har den uppfattningen att IPOK syftar till en striktare och flitigare användning av

Prop. 1983/84:144

42

första asylland-principen, vilket innebär en tillbakagång från internationell humanitär och flyktingrättslig utgångspunkt. Detta kan leda till beslut som är stötande för den allmänna rättsuppfattningen. En asylsökande bör enligt advokatsamfundet inte förvägras alt få sin ansökan prövad av det skälet, att han hade kunnal söka asyl pä vägen hit. Del bör fä ske endast där del "med hänsyn till samtliga omständigheter framstår som rimligt atl han hade sökt asyl tidigare". Även ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd!samråd tillstyrker förslaget om en mindre restriktiv tillämpning av principen om första asylland. IPOK:s förslag hälsas med tillfredsställelse av FN:s flyktingkommissariat. Flyk­tingkommissariatet framhåller samtidigt, med hänvisning till av exekutiv­kommittén antagna rekommendationer i frågan, att prövningen av en asyl­ansökan inte skall vägras därför att sökanden har uppehållit sig i en annan stat, om vistelsen där med hänsyn till dess längd och sökandens avsikter att fortsätta hit måste anses som "Iransitory", dvs. av genomresenalur.

Föredraganden

Våra asylbestämmelser förutsätter för rätten atl stanna i Sverige att den asylsökande behöver sädani skydd. Så är fallet när han kommer direkt från hemlandet eller annars från ett land där han förföljs eller trakasseras. Har den asylsökande däremot efter flykten vistats i elt land där han har varit skyddad mot förföljelse, anses i praxis att han kan avvisas dit för att där söka asyl. Denna ordning har inte sin grund i flyktingkonventionen eller någol annat inlernalionelll instrument. Den är emellertid elt ullryck för uppfattningen, atl en flykting bör söka asyl i nära anslutning fill alt han har nått trygghet utanför sill hemland. Någon allmän rätt all välja asylland har heller inle stöd i några internationella rättsprinciper.

Frågan om första asylland gäller i grunden dels hur ansvaret mellan olika stater skall balanseras på elt rättvist och adekvat sätt, dels vilka hänsyn som bör tas till asylsökandens egna avsikter och önskemål. Inom FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté har utarbetats riktlinjer för vad som bör ingå i melanstalliga överenskommelser i frågan. Enligt riktlinjer­na skall asyl inle vägras enbart därför alt utlänningen kunde söka asyl i ett annat land. Det bör krävas atl han har någon anknytning dit som gör det rimligt atl begära alt han i stället ansöker om asyl där. 1 möjlig mån bör den asylsökandes egen önskan beaktas. Som kommittén nämner pågår i Euro­parådets flyktingkommitlé (CAHAR) diskussioner angående en europeisk överenskommelse i frågan. Någon sådan har dock ännu inte utarbetats och det är ovisst vad diskussionerna kan komma att ge som resultat.

Skilda slaler tillämpar olika praxis i fråga om prövningen av asylansök­ningar från personer som inte kommer direkt från hemlandet. Av viss betydelse i sammanhanget är självfallet staternas geografiska läge och förekomsten av bilaterala ålersändningsavtal. Allmänt sett är det emeller­tid vanligt bland europarådssialerna atl asylansökningar prövas även när utlänningen har passerat genom tredje land.

Prop. 1983/84:144

43

Det är mot den bakgrunden IPOK:s förslag skall ses. Kommittén före­slår som nämnts en uppmjukning av vår förhållandevis restriktiva tillämp­ning av första asylland-principen. Om utlänningen har varit på resa (en route) till Sverige ocb därvid t.ex. med tåg passerat genom andra stater, skall detta enligt förslaget inte ulan vidare leda till att hans asylansökan inte prövas och att han avvisas tillbaka till del land från vilket han har rest in i Sverige. De remissinstanser som kritiserar förslaget, främst SIV och RPS, gör del mot bakgrund av att en sådan uppmjukning antas leda till en ökad invandring av asylsökande. Att detta väntas bli fallet beror bl.a. på svårigheterna för passmyndigheterna i många fall att bevisa, alt utlänning­en fakfiskt har vistats under en längre tid i det andra landet och därför rimligen borde kunna avvisas dit. En lång rad remissinstanser anser å andra sidan liksom IPOK atl en uppmjukning av den nuvarande ordningen är nödvändig.

För egen del gör jag följande bedömning. De asylsökande som vi i första hand bör ge skydd är sådana som kommer direkt till Sverige från hemlan­det och som därför i allmänhet inle kan få skydd mot förföljelse i någol annat land. En förutsättning för all vi också i fortsättningen skall kunna på ett rimligt sätt ta om hand flyktingar i vårt land är att vi kan till tredje land återsända sådana asylsökande, som med hänsyn till tidigare vistelse där eller annan anknytning dit i första hand bör bli föremål för asylprövning i del landet. Jag förutsätter då självfallet all det är uppenbart alt utlänningen inte i del landet löper risk för förföljelse eller vidaresändning. Vad jag nu har sagt bör utgöra en allmän utgångspunkt för bedömningen av första asylland-frågan. Frågan kommer då närmast atl gälla i vilka fall ett återsän­dande till tredje land med hänsyn till omständigheterna kan bedömas som rimligt.

Enligt min mening är det inte önskvärt att Sverige utnyttjar varje möjlig­het att avvisa en asylsökande till det tredje land han närmast kommer från och där han åtnjuter skydd. En sådan ordning slår i kontrast mol de strävanden och det synsätt i denna fråga som förekommer på det interna­tionella området. I vissa länder prövas en asylansökan oavsett om utlän­ningen kommer direkt från hemlandet eller via tredje land. I andra länder tillämpas någon form av s.k. en route-regel, vilkel innebär att man bortser från kortare vistelser i annat land som endast utgör elt mer eller mindre nödvändigt led i själva resan från hemlandet.

SIV har nyligen, som framgått, genom allmänna råd till polismyndighe­terna förordat en uppmjukning av tidigare praxis. Jag kan hänvisa till s. 123 och 124 i förslagsbetänkandet. SIV förordar således bl.a. att avvisning till tredje land inte skall ske endasl därför att resan har avbmtils några få dagar på grund av sjukdom, trafikhinder eller annan orsak som utlänningen inte råder över. Det sagda gäller emellertid endast om resan sker med flyg. Inte heller skall den asylsökande avvisas om han har viss anknytning till Sverige men inte till det andra landet. Dessa riktlinjer är ett steg i rätl

Prop. 1983/84:144

44

riktning. Vilken ordning som i ett längre perspektiv bör gälla får enligt min mening bedömas mot bakgrund av de överenskommelser som kan komma att träffas inom ramen för arbetet i Europarådet. I avvaktan på detta bör emellertid Sverige, i likhet med vad åtskilliga andra länder redan har gjort, vid tillämpningen av asylbestämmelserna i 3, 5 och 6 §§ UtlL bortse från kortare uppehåll i tredje land som utgör ett led i resan. Som IPOK har funnit är det svårt alt från sakliga utgångspunkter och rättvisesynpunkt acceptera all åtskillnad görs mellan personer som kommer hit med flyg och dem som kommer med andra färdmedel. De rekvisit som SIV förordar men som för närvarande bara gäller om resan sker med flyg, bör gälla oavsett vilkel färdmedel som används.

Jag föreslår således en viss uppmjukning i den ordning som nu gäller vid behandlingen av asylansökningar. Den omständigheten att utlänningen, sedan han lämnade hemlandet, har rest genom ett annat eller andra länder på vägen hit och där tillfälligt stannat till som ett led i resandet, skall inte i sig utgöra hinder mol atl hans asylansökan prövas i värt land. Blir resulta­tet av prövningen av hans asylansökan att han behöver skydd, bör han normalt få stanna här. Om denna prövning i ställel leder till att han inte behöver skydd utan bör avvisas, skall verkställighet i princip ske till hemlandet. En sådan ordning kräver ingen ändring av 3, 5 eller 6 § UtlL. Den asylsökande kan nämligen i dessa fall sägas ha behov av skydd i vårt land, om han inte kan sändas till hemlandet och hans i Sverige gjorda ansökan rimligen bör prövas i sak av svenska myndigheter. Däremot bör överlämnandebeslämmelserna kompletteras på ett sådant sätt, att avvis­ningsärenden i dessa fall överlämnas till SIV. IPOK har föreslagit att regeringen genom ett tillägg i 35 § UtlL bemyndigas atl utfärda föreskrifter om överiämnandeskyldighet i dessa fall. Jag ansluter mig till förslaget. Det bör ankomma på regeringen att med ledning av vad jag nu har anfört och mot bakgrund av SIV:s allmänna råd till polismyndigheterna närmare precisera i vilka fall avvisningsärenden skall överlämnas till SIV, när en asylsökande har rest hit genom tredje land där han åtnjuter skydd mot förföljelse och vidaresändning till hemlandet. Det bör ankomma på rege­ringen att bedöma i vad mån undantag från huvudprincipen bör göras, exempelvis på grund av en organiserad eller myckel stor invandring. Regeringen bör slutligen kunna bemyndiga SIV att utfärda föreskrifter angående skyldighet alt överlämna avvisningsärenden ulöver den som anges i lag.

Jag har redan antytt all den föreslagna ordningen med nödvändighet ger upphov till bevissvårigheter som rör längden av utlänningens vistelse i tredje land. Del ligger i sakens nalur atl dessa förhållanden ofta inte helt kan klarläggas. Det är exempelvis inte ovanligt att utlänningen gör sig av med sin passhandling före ankomsten till Sverige. Jag är därför inle beredd att förorda, att avvisningsärendet skall överiämnas så snart sökanden bestrider atl han har vistats längre tid i tredje land. Det bör enligt min

Prop. 1983/84:144

45

mening i stället ankomma på en asylsökande, som kommer hit från ell tredje land där han fakfiskt åtnjuter skydd och dit han kan återsändas, atl göra troligt att han alltsedan flykten från hemlandet har varit på resa till Sverige och endasl som ett led i resan fillfälligt har uppehållit sig i det tredje landet. Detla kan ske med hjälp av pass. resehandlingar och andra dokument men även genom de uppgifter utlänningen lämnar och omstän­digheterna i övrigt.

3.6 Beviljande av flyktingförklaring

Kommittén

Kommittén erinrar om att flyktingförklaring enligt 16 S UtlL kan medde­las endast i samband med beslut om UT. Bakgmnden till denna begräns­ning anges bl.a. ha varil, att man var orolig för att SIV i annal fall under loppet av relafivt kort tid skulle få ta emot ett mycket stort anlal ansök­ningar och alt detta skulle kunna leda till längre handläggningstider även i andra typer av ärenden. Enligt kommitténs uppfattning bör det inte längre uppkomma någon större risk för elt stort anlal ansökningar, om möjlighet ges atl söka flyktingförklaring även utan samband med ansökan om UT. Många nyanlända flyktingar har efter den 1 juli 1980 fått flyktingförklaring och av dem som den I juli 1980 hade UT och var flyktingar har många hunnit bli svenska medborgare. Med hänsyn härtill föreslär kommittén alt den nuvarande begränsningen utgår. Liksom hittills föreslås flyktingförkla­ring meddelas endast efler särskild ansökan. Enligt kommittén bör det emellertid även annars, när politiska skäl har åberopats i ell ärende an­gående UT, av motiveringen till beslutet framgå om utlänningen har be­dömts som flykting.

Kommittén lar vidare upp frågan i vilken utsträckning det bör krävas av utlänningen, att han lämnar ifrån sig silt hemlandspass för att kunna förklaras som flykfing. Många asylsökande avslår enligt kommittén från att söka flyktingförklaring därför att de önskar behålla sina hemlandspass. Skälen härtill kan vara flera. För en del kan det vara enklare atl resa med hemlandspass i vissa länder än med elt svenskt resedokument. Andra kan vara ovilliga atl avslå från sina hemlandspass därför att de hoppas att det inom en nära framtid skall bli möjligt för dem att återvända till hemlandet. Man kan dock enligt kommittén inte bortse från att en del kraftigt överdri­vit sina polifiska skäl och önskar behålla hemlandspasset för alt enklare kunna fara till hemlandet på besök. Enligt uttalanden i prop. 1979/80:96 (s.45) bör den som kräver atl få behålla sitt hemlandspass eller som skaffar sig nytt hemlandspass i allmänhet inte tillerkännas status som flykting. Kommittén anför all den omständigheten att en person önskar behålla sill hemlandspass eller alt han skaffar nytt eller föriänger giltighetstiden för tidigare utfärdade hemlandspass inte behöver innebära att han inte är flykfing. Det kan däremoi vara ett indicium på att så inte är fallet. Hem­landspassets betydelse vid flyktingskapsbedömningen beror vidare i hög

Prop. 1983/84:144

46

grad på från vilket land sökanden kommer. Vissa länder har en effektiv kontroll över vilka som får pass medan andra beviljar pass för alla som kan göra sannolikt att de är medborgare i landet. Med hänsyn härtill förordar kommittén att flyktingförklaring undantagsvis skall kunna utfärdas för den som önskar behålla sill hemlandspass, om han kan lämna en godtagbar förklaring till denna sin önskan.

Remissinstanserna

Kommitténs förslag att flyktingförklaring skall kunna meddelas även utan samband med beviljande av UT har lämnats utan erinran av remissin­stanserna. SIV och Röda korset tillstyrker uttryckligen förslaget. Den senare remissinstansen tillägger, atl den statliga ekonomiska hjälp som står till buds för flyktingar som här vill förenas med anhöriga därmed blir fillgänglig för fler än nu.

Enighet råder också om all myndigheterna i de fall då politiska skäl åberopas bör klargöra om utlänningen har bedömts som flykting eller ej. För att inte onödigtvis utsätta utlänningen för risker föreslår SIV atl flykfingbedömningen inte återspeglas i del beslutsmeddelande som verket sänder ut vid bifall till en ansökan om uppehållstillstånd. Bedömningen bör i stället framgå av en intern anteckning i handlingarna i ärendet.

Förslaget atl flyklingförklaring undantagsvis skall kunna utfärdas även för den som önskar behålla silt hemlandspass har väckt större intresse. Advokatsamfundet har tillstyrkt förslaget. SIV betonar dock att en godtag­bar förklaring till önskemålet måste förutsättas. Enbart en önskan om atl kunna resa lättare är enligt verket inte tillräcklig. Mer avvisande är kam­marrätten i Jönköping som förordar alt nuvarande ordning bibehålls. Skul­le förslaget godtas förutsätter kammarrätten ändå en restriktiv tillämpning. Föreningen Sveriges polischefer och Föreningen Sveriges länspolischefer år tveksamma till förslaget. Man bör enligt föreningarna vara mycket noggrann och precis vad gäller kravet på alt förklaringen skall vara godtag­bar. I annat fall riskerar man alt möjligheten kommer att missbrukas.

Föredraganden

Anledningen fill atl utlänningen enligt 16 § UfiL kan få en flyktingförkla­ring endast i samband med alt nytt eller förlängt UT beviljas har varil, att statsmakterna av främst resursskäl har velat motverka en mycket stor samtidig efterfrågan av flyktingförklaringar. Jag kan inte se att det vid sidan härav kan finnas någol skäl att göra en sådan begränsning. I likhet med kommittén anser jag atl förhållandena nu har ändrats på ett sådant sätt, alt den nuvarande knytningen till beviljande av UT bör kunna avskaf­fas. Liksom hittills bör emellertid gälla att en flyktingförklaring får medde­las tidigast i samband med all den asylsökande får rätt att stanna här som flykting. I övrigt får jag hänvisa till specialmofiveringen.

I likhet med kommittén anser jag att myndigheterna i asylärenden alltid

Prop. 1983/84:144

47

bör pröva om sökanden är flykting eller inte. Jag ansluter mig vidare till vad SIV anför om lämpligheten av att låta verkets flyktingbedömning komma till uttryck, inte i beslutsmeddelandet utan genom en anteckning i akten.

I likhet med vad som framhålls i prop 1979/80:96 Ny utlänningslag bör den som kräver att få behålla sitt hemlandspass eller skaffar sig ell nytt hemlandspass i allmänhet inte tillerkännas status som flykting. Genom ett sådanl handlingssätt fär nämligen den asylsökande normalt anses ha gett uttryck för att han inte är beredd all avstå från hemlandels beskydd, någol som ger anledning alt betvivla hans påstående om politisk förföljelse. Detta är dock inle alltid fallet. I praxis har en annan bedömning gjorts, när det ifrågavarande passet inte berättigade bäraren atl återinresa i hemlandet utan särskild visering. Situationer kan även annars undantagsvis förekom­ma då det slår utom allt tvivel alt flyktingrekvisilen är uppfyllda trots alt utlänningen önskar behålla hemlandspasset eller skaffar sig ell nytt sådant för ett visst ändamål, exempelvis en viss angelägen resa eller något annal företag som med hänsyn till omständigheterna framstår som rimligt. Det måste enligt min mening ankomma på flyktingen alt visa, att skälen till hans önskan atl behålla passet inte är sådana, att någon tvekan kan uppkomma om att han är flykting.

3.7 Handläggningen av asylärenden Flyktingskapsbedömningen

Kommittén

Frågor som rör flyktingskapsbedömningen och formerna för prövning av en asylansökan behandlas av kommittén på två olika ställen i betänkandet. Till en början lämnar kommittén på s. 129 och 130 allmänna synpunkter på flyktingbedömningen med hänvisning till bl.a. en av FN:s flyktingkommis­sariat utgiven handbok i frågan. Kommittén framhåller alt restriktioner i fråga om arbetskraftsinvandringen både i Sverige och utomlands har föran­lett ell ökal anlal asylsökande, som i verkligheten saknar politiska skäl. Detta har i sin tur lett till all Irovärdighetsbedömningar kommit att bli allt vanligare. Kommittén framhåller atl dessa inte är enkla och atl risk kan uppkomma för förhastade slutsatser om man kan påvisa ett stort antal fall med oriktiga uppgifter. Mot den bakgrunden framhåller kommittén att det måste kunna hållas för visst, att de uppgifter en utlänning lämnar om risk för förföljelse är felaktiga eller kraftigt överdrivna, för atl asyl skall kunna vägras med hänvisning till att uppgifterna inte är trovärdiga. 1 tveksamma fall bör den asylsökande få "the benefit ofthe doubt". Vidare är det enligt kommittén angelägel alt understryka, att bedömningen av frågan om en asylsökande är flykting eller ej inle får influeras av den omständigheten, all utlänningen under alla förhållanden kan få stanna i Sverige av politisk-hu­manitära skäl.

I anslutning till sin genomgång av frågor rörande handläggnings- och

Prop. 1983/84:144

48

instansordningen behandlar kommittén på s. 195-202 i betänkandet hand­läggningen av avvisningsärenden i vilka politiska skäl åberopas.

Kommittén redogör på s. 195-197 för gällande ordning och införandet år 1980 av en skyldighet för polismyndighet atl i de undanlagsfall, då avvis­ningsbeslut meddelas beträffande en asylsökande, anmäla beslutet för SIV, som avgör om beslutet får verkställas. Enligt en utvärdering som kommittén har gjort är antalet anmälda avvisningsbeslut som meddelas av polismyndighet, sedan den bedömt atl åberopade politiska skäl är uppen­bart oriktiga eller kan lämnas utan avseende, relativt stort. De uppgick till över 600 vart och ett av åren 1981 och 1982. Båda åren har SIV i ca tre fjärdedelar av fallen beslutat att inte överta handläggningen. Vidare redo­visas en av kommittén gjord undersökning av de under september 1981 till SIV anmälda avvisningsbesluten. Den visar bl.a. alt del var mycket ovan­ligt att SIV övertog ärenden när det var fråga om verkställighet till tredje land. De flesta övertagna ärenden avsåg i ställel verkställighet till hemlan­det. Kommittén nämner också atl JO i en skrivelse i januari 1983 anfört, atl polisen föreföll fatta beslut om avvisning i betydligt större utsträckning än som förutsattes vid tillkomsten av nuvarande utlänningslag. Det fanns därför enligt JO behov av ett förnyat ställningstagande i fråga om polisens rätt att meddela avvisningsbeslut när utlänningen åberopar politiska skäl för att få stanna i Sverige. Kommittén anser sig emellertid inle kunna dra några långtgående slutsatser av de ärenden som ingår i undersökningen av de i september 1981 till SIV anmälda avvisningsbesluten. Det beror bl.a. på att dokumentationen ofta är mycket knapphändig i de av ärendena som inte har övertagits av SIV. Ännu svårare är det enligt kommittén att dra några slutsatser av enbart antalet anmälningsärenden. När det gäller ären­den som har avsett verkställighet till tredje land anger kommittén, all de flesta besluten har avsett verkställighet till länder där det är uppenbart atl flyktingar åtnjuter skydd mot att sändas till hemlandet. I några av de genomgångna fallen i septemberundersökningen har dock kommittén an­sett sig böra ifrågasätta, om de åberopade politiska skälen kan ha framstått som sä uppenbart oriktiga att ärendet inte borde ha prövats av SIV. Det gäller såväl ett fall när verkställighet skedde till tredje land som vissa fall, där verkställighet skedde till hemlandet. 1 några av de senare fallen hade enligt kommittén såväl polismyndigheten som SIV , i stället för atl ta ställning fill om invändningarna var uppenbart ogrundade, gjort en materi­ell bedömning av ärendena och därvid kommit fram till att skälen var klart otillräckliga för att UT skulle kunna beviljas.

Kommittén anser det vara nödvändigt alt vi även i fortsättningen kan direkt vid gränsen avvisa den, vars påslående kan bedömas vara uppenbart orikligt respektive lämnas utan avseende. Del beror på den skadliga inver­kan på rätten till asyl som en omfattande prövning av ett stort antal helt grundlösa ansökningar bedöms kunna medföra och på den administrativa belastning som skulle bli följden av en sådan prövning. Det nuvarande

Prop. 1983/84:144

49

anmälningsförfarandet innebär alt polismyndigheterna inle ensamma bär ansvaret för en eventuell avvisning av en asylsökande. Beslutet måste anmälas till SIV, som har att ta ställning till om polismyndigheten har gjort en riklig bedömning eller inle. Detta förhållande kan enligt kommittén ha ökal benägenheten hos polismyndigheterna att meddela avvisningsbeslut.

Eftersom polismyndigheterna kan antas meddela avvisningsbeslut i stör­re utsträckning efter anmälningssyslemels införande än tidigare och i stör­re utsträckning än vad som förutsattes komma alt ske när anmälningssys-temel infördes, anser kommittén att det är angeläget atl bättre klargöra i vilken utsträckning det skall vara möjligt atl direktavvisa den som åbero­par någon form av politiska skäl. Mol den bakgrunden gör kommittén vissa uttalanden pä s. 199 och 200 i betänkandet, till vilka jag hänvisar. I del sammanhanget framhåller kommittén, att ell avvisningsärende rörande en "ny" grupp eller kategori alltid bör av polisen överlämnas till SIV som har möjlighet atl i sin tur överlämna ärendet till regeringen. Sökanden har vidare själv möjlighet att genom besvär få ärendet prövat av regeringen. Del bör enligt kommittén vara fullt möjligt för SIV och regeringen all utforma beslut på ett sådant sätt att de kan tjäna som vägledning i liknande ärenden i framliden. Vägledande beslut av SIV och regeringen anges vara av vikt i svårbedömbara politiska situationer, inte minst när det gäller frågan i vilka länder flyktingar kan bedömas åtnjuta skydd eller frågan om en viss gmpp uppenbart har skydd i ett visst land. Kommittén understry­ker vidare värdet av nära kontakter med fillämpande myndigheter i Sverige och grannländerna och med företrädare för FN:s flyktingkommissarie samt vikten av att de tillämpande tjänstemännen har tillgång till aktuella lagmotiv och beskrivning av praxis.

Att besluta i ärenden rörande direktavvisning av den som åberopar någon form av politiska skäl är en grannlaga uppgift. Besluten väcker inte sällan debatt i massmedia. Del är därför enligt kommittén av vikt med en lekmannainsyn i denna typ av ärenden. En sådan insyn kan fås genom alt SIV:s styrelse konlinueriigt följer och granskar handläggningen av anmäl­ningsärenden. Del föreslås därför att det anges i instruktionen för SIV, att detla är en uppgift för styrelsen.

Kommittén diskuterar vidare frågan om juridiskt biträde åt asylsökan­den i direklavvisningssituafioner (förslagsbetänkandel s. 201 och 202). Den kommer fram till all ett system med advokatberedskap sannolikt inte kan införas annat än på lång sikt. Det skulle kräva medverkan av ett relativt stort anlal advokater på olika orter och medföra betydande kostnader. Kommittén anser emellertid alt det skulle vara av stort intresse att genom en försöksverksamhet söka få bättre underiag för bedömningen av fömt­sättningarna för ett system med en advokatberedskap, som gör det möjligl att förordna offentligt biträde i ärenden rörande direktavvisning.

4    Riksdagen 1983184. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

50

Remissinstanserna

IPOK:s förslag all i huvudsak bibehålla nuvarande ordning saml kom­mitténs preciseringar, som syftar till att ärenden skall överlämnas till SIV i något fler fall än för närvarande, godtas eller lämnas utan erinran av flertalet av de myndigheter som har uttalat sig. Hit hör kammarrätten i Jönköping, RPS, SIV saml länsstyrelserna i Stockholms län och Göte­borgs och Bohus län. Kammarrätten anser det dock angelägel all polisens befogenheter bättre preciseras. RPS understryker polismyndigheternas behov av länderkunskap och kunskap om praxis. Länsstyrelsen i Göte­borgs och Bohus län framhåller att större försiktighet än nu bör iakttas vid bedömningen av om ett påstående om risk för förföljelse är uppenbart oriktigt.

Flera remissinstanser ställer sig emellertid klart avvisande till atl nuva­rande ordning bibehålls. Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrå­det och Sveriges frikyrkoråd!samråd anser del helt otillräckligt att med motivultalanden söka ändra gällande praxis beträffande vad som skall anses uppenbart oriktigt. De uttalanden som har gjorts tidigare av regering och riksdag anses för övrigt mer klarläggande än IPOK:s förslag. En liknande inställning har advokatsamfundet, som anser atl medverkan och insyn genom offenfiigt biträde är del rätta remediel. Även FN:s flykting­kommissarie anser det nödvändigt alt ytterligare förstärka rättssäkerheten vid förfarandet i samband med direktavvisning i fall då politiska skäl åberopas. Flyktingkommissariatet anser att förfarandel är otillfredsställan­de från rättssäkerhetssynpunkt, genom all SIV:s bedömning baseras på en anmälan från polismyndigheten och inte på en framställning från utlänning­en själv eller hans rätlsliga biträde. Det framhålls att avvisningsbeslut i anslutning till en asylansökan bör fattas av centralmyndigheten, bl.a. med tanke på frågans slora vikt och risken för misstag. Utlänningen bör höras av verket. Om ändå nuvarande ordning behålls, föreslår flyktingkommis­sariatet atl man inför en besvärsrätl fill SIV i ett förenklat besvärsförfaran­de. Det har därvid förutsatts atl verkställighet inle får ske förrän verket har prövat besvären.

Föredraganden

I den allmänna diskussionen angående Sveriges flyktingpolitik förekom­mer det ibland, att kravet på ökad generositet och rättssäkerhet vid pröv­ningen av enskilt hitreslas asylansökningar ställs i uttalad motsättning till önskemålet, att våra resurser på ett effektivt säll används till flyktinghjälp i tredje land och den organiserade överföringen hit av flykfingar i starkt behov av skydd. Det synsättet kommer bl.a. till uttryck i vissa av de remissyttranden som har avgetts av myndigheter. Jag har i och för sig stor förståelse för kravet, att våra insatser görs där de får störst verkan. I likhet med en lång rad remissinstanser anser jag ändå att denna polarisering är olycklig. Ökade insatser i tredje land kan aldrig utgöra ett godtagbart skäl

Prop. 1983/84:144

51

för en behandling av asylsökande - flyktingar eller ej - som inle är rättssaker och human. Ger vi efler på den punkten lägger vi grunden för en på sikt alltmera negativ inställning till flyktingar och utlänningar över huvud tagel. Jag anser att Sverige inle från moralisk synpunkt kan avstå från en asylprövning som i fråga om rätlssäkerhetsgarantier och ett humant bemötande av den asylsökande i allt väsentligt motsvarar de principer som har godtagils på del internationella planet. En utveckling i motsatt riktning kommer vidare oundvikligen alt negativt prägla omvärldens uppfattning av vår flyktingpolitik i stort, vilket jag skulle finna olyckligt mot bakgrund av vårt lands betydande insatser, inte minst internationellt, på flyktingområ-del.

FN:s flyktingkommissariat har i olika sammanhang uttryckt oro över det förhållandet, att asylförfarandet i ökande utsträckning utnyttjas av perso­ner som i själva verket endast har ekonomiska motiv för sitt handlande. Det är nämligen uppenbart atl en sådan utveckling skadar flyktingars ställning, bl.a. genom all den i olika länder skapar elt ökat motstånd mot asylsökande. Från flyktingkommissariens utgångspunkt har det i första hand gällt atl förhindra att missbmket av asylreglerna leder till en försäm­ring av rättssäkerheten för flyktingar som söker asyl. I det syftet har principer för flyktingbedömningen antagits av flyktingkommissariens exe­kutivkommitté åren 1978, 1982 och 1983. Vid de senare tillfällena har särskilt behandlats de problem som hänger samman med uppenbart ogrun­dade asylansökningar. Av samma skäl har Europarådets ministerkommitté år 1981 antagit en rekommendation R (81) 16 angående harmonisering av förfarandet i asylärenden. Jag återkommer till dessa instrument.

Den i och för sig begripliga utveckling som har ägt rum i riktning mot ett ökat missbmk av asylreglema försvårar självfallet ambitionen att ge varje asylsökande en tillräckligt grundlig och rättssaker prövning. Inte desto mindre måsle detla krav enligt min mening upprätthållas. Prövningen syftar inte till att ge skydd åt den som inte är flykting och som inle heller omfattas av våra bestämmelser och vår praxis om skydd på polilisk-hu­manitär gmnd. Den syftar emellertid till atl garantera, att den som har rätt atl få stanna därför att han behöver skydd inte genom en felaktig bedöm­ning förvägras detta.

Såväl exekutivkommittén som Europarådet har fastlagt att varje asylan­sökan skall prövas av en central utlänningsmyndighet, och detta oavsett styrkan av de skäl sökanden åberopar. Sedan gammall har även hos oss gällt principen all invandrarmyndigheten är ansvarig för dessa beslut. Undanlag har emellertid gjorts för de fall då utlänningens påstående är "uppenbart oriktigt". Vid införandet i lagen av skydd för dem som åbero­par politisk-humanitära skäl infördes en liknande undantagsbestämmelse belräffande denna gmpp. Genom propositionsultalanden och uttalanden av riksdagen har vid upprepade tillfällen understmkils, att asylärenden praktiskt taget alllid skall överlämnas till SIV. Jag kan hänvisa till bl.a.

Prop. 1983/84:144

52

arbetsmarknadsutskottets uttalande i mars 1978 (AU 1977/78:30) att en utlännings påstående om risk för politisk förföljelse kan lämnas åsido endast i hell klara fall, exempelvis därför att han kommer från ett land där förhållandena utesluter risk för förföljelse.

För att anpassa beslämmelserna till exekutivkommitténs rekommenda­tion, att besluten alllid skall träffas av centralmyndigheten, införde vi år 1980 genom den nya utlänningslagen en lagreglerad skyldighet för polis­myndigheterna att i dessa undantagsfall anmäla avvisningsbeslutet till SIV. Verkställighet får inte ske förrän SIV har förklarat sig inle överta ärendet, därför att utlänningens påslående har bedömts vara uppenbart oriktigt.

En undersökning av praxis vid tillämpningen av överlämnandebestäm­melserna visar atl polismyndigheterna i betydande utsträckning beslutar om avvisning med slöd av undantagsbestämmelsen. I vart fall tycks detta vara fallet för liden efter införandet av anmälningsskyldigheten. I likhet med IPOK vill jag inte utesluta att detta kan ha samband med atl SIV i praktiken har del yttersta ansvaret för att ärendet blir prövat i dess fulla vidd i de fall dä delta föreskrivs. Praxis visar också att SIV i betydande utsträckning övertar ärendet, när utlänningen vid verkställighet av avvis­ningsbeslutet skulle komma all sändas till hemlandet.

Allt fler asylärenden har sålunda kommit att avgöras och verkställas ulan alt prövas i den ordning och med de rätlssäkerhetsgarantier som normalt har avselts för asylärenden. IPOK bedömer också att avvisnings­beslut har kommit all träffas av polismyndigheterna i asylärenden i större utsträckning är vad som förutsattes komma att ske när anmälningssysle-met infördes. Jag anser atl en sådan utveckling är betänklig. Det kan vidare ifrågasättas om den ordning som har kommit all gälla står i önskvärd överensstämmelse med den i internationella sammanhang fastlagda princi­pen, att asylärenden skall avgöras av centralmyndigheten. Jag vill i detta sammanhang tillägga att FN:s flyklingkommissaries exekutivkommitté detta år har antagit en rekommendation som syftar till all skapa ytterligare garantier för ett riktigt avgörande, i de fall då en asylansökan vid en första granskning bedöms som uppenbart ogmndad (manifestly unfounded or abusive). Enligt denna rekommendation gäller bl.a., att prövningen av om en asylansökan är uppenbart ogrundad skall göras av den centrala utlän­ningsmyndigheten på grundval av vad som har framkommit vid ett ingåen­de förhör med utlänningen saml att utlänningen, mot bakgrund av de allvarliga konsekvenser som en felaktig bedömning kan få, skall ha möjlig­het att få beslutet omprövat innan del verkställs. I silt yttrande över IPOK:s förslag har flyktingkommissariatet också förordat att ett förenklat besvärsfprfarande införs i detta sammanhang.

Kravet på långtgående rättssäkerhetsgaranlier gör sig enligt min mening i särskild grad gällande i de fall då en avvisning innebär atl utlänningen sänds till sitt hemland. Detla beror självfallet på att följderna av en felbe­dömning blir särskilt allvarliga i dessa fall, eftersom utlänningen efter

Prop. 1983/84:144

53

av visningen vanligtvis saknar möjlighet atl söka skydd i någol land. Det är vidare i allmänhel mycket svårt eller omöjligt att i elt s.k. pre-screenings-förfarande, dvs. ett första gallringsförfarande, klariägga vilken risk för förföljelse utlänningen löper i hemlandet. Dessa förhållanden leder redan nu till att SIV i avsevärd utsträckning övertar avvisningsärenden när verkställigheten skulle ha skett till hemlandet. Därmed har SIV också klargjort atl verket i dessa fall ofta inte delar polismyndighetens uppfatt­ning att den asylsökandes påstående är "uppenbart orikligt". Till skillnad från de fall då avvisning skall ske till elt tredje land gäller i fråga om hemlandsfallen, atl möjligheten alt verkställa beslutet kvarstår, även om det först efter en viss tids prövning av ärendet slår klart atl utlänningen inte bör få stanna i Sverige.

När del gäller polismyndigheternas beslut om avvisning av en asylsö­kande till tredje land, vanligen del land som utlänningen närmast kommer ifrån, ställer sig saken något annorlunda. Konsekvenserna av ett återsän­dande - närmast vad gäller risken för vidaresändning till hemlandet - är ofta lättare atl överblicka än riskerna för förföljelse i hemlandet. Bedöm­ningen av om avvisning skall ske när avvisningsrekvisiten är uppfyllda beror inte enbart på, om avvisningen kan medföra risk för politisk förföljel­se, främst genom att utlänningen sänds vidare fill hemlandet. Den beror också på om det på gmnd av utlänningens korta vistelse i det andra landet, hans anknytning hit eller andra omständigheter är rimligt alt hans asylan­sökan prövas här, trots att han inte löper någon risk i del land från vilket han rest in hit. Somjag har framhållit vid genomgången av denna senare fråga, den s.k. första asylland-frågan, bör vi bl.a. till skillnad från nu i allmänhet pröva ansökningar från sådana asylsökande, som alltsedan de lämnade hemlandet har varit på väg (en route) till Sverige. I de fall däremot, då hksom nu ansvaret för prövningen bör anses åvila ett annat land, i vilket varje risk för förföljelse eller vidaresändning är utesluten, är det emellertid viktigt att se till att avvisning dit sker skyndsamt, eftersom utlänningen annars erfarenhetsmässigt inte alertas.

Mol bakgrund av bl.a. FN:s flykfingkommissaries exekutivkommittés rekommendafioner och vad IPOK anför i betänkandet om gällande praxis anser jag att det finns skäl att överväga om en ytteriigare uppstramning bör ske av de beslämmelser som reglerar polismyndigheternas skyldighet att överlämna avvisningsärenden till SIV. I första hand gäller detta för fall då en eventuell avvisning skulle komma att ske till hemlandet. En tänkbar möjlighet är att föreskriva, atl avvisningsärenden ulan undantag skall avgöras av SIV, om en avvisning skulle komma att ske till sökandens hemland. Frågan har emellertid inle varil föremål för någon mera ingående utredning med hänsyn till tänkbara konsekvenser. Jag är därför inte beredd att nu föreslå ändringar i UtlL på denna punkt. 1 stället bör tillsättas en särskild utredningsman som, med biträde av sakkunniga och experter, närmare undersöker denna och andra närliggande metoder att förbättra

Prop. 1983/84:144

54

rättssäkerheten i samband med asylprövningen vid gränsen. Det bör stå utredningsmannen fritt att behandla även de fall då verkställigheten sker till tredje land. Ett viktigt led i utredningsarbetet är enligt min mening en försöksverksamhet, som utgår från en ökad skyldighet för polismyndighe­terna att överlämna avvisningsärenden. Genom den komplettering av 35 § UtlL somjag har föreslagit (3.5) ges möjlighet för sådan försöksverksam­het. Jag ämnar senare återkomma med begäran om bemyndigande att fillkalla en särskild utredningsman.

Jag vill i detta sammanhang erinra om de uttalanden som har gjorts i proposiiionen till nuvarande utlänningslag (prop. 1979/80:96 s.51) och i arbetsmarknadsutskottets betänkanden (AU 1977/78:30 s.l8 och 1982/83:3 s.48 ). Av uttalandena framgår bl.a. alt avvisning får ske till hemlandet, endast om i det enskilda fallet varje risk för förföljelse där framstår som utesluten. När avvisning övervägs till tredje land måsle varje risk för vidaresändning därifrån till hemlandet framstå som utesluten. Självfallet måste även varje risk för politisk förföljelse i det tredje landet kunna uteslutas. Av motiven till de aktuella beslämmelserna, 33 och 34 §§ UtlL, framgår vidare, alt ett påslående om risk för förföljelse i det land dit utlänningen skall sändas, skall föranleda överlämnande av ärendet i prak­tiskt tagel alla fall.

4    Invandring av icke-politiska skäl

4.1 Inledning

1 fråga om invandringen i stort, dvs även sådan invandring som inte har politiska orsaker, har jag tidigare lämnat en allmänt hållen redovisning (avsnitt 2.2). Jag hänvisar till vad jag då anförde. Jag vill emellertid tillägga följande ifråga om formerna för regleringen av främst den invandring som inte har politiska orsaker. I prop. 1968: 142 (s. 104) erinras om att ullän-ningspolitiken i väsentliga stycken får sitt innehåll genom del sätl som tillståndsreglerna tillämpas på och att del därför kommit att vila på de tillämpande myndigheterna, främst den centrala utlänningsmyndigheten, att avgöra vad som skall fordras för tillstånd och därmed också atl öva ell väsentligt inflytande över utformningen av Sveriges utlänningspolitik. En sådan ansvarsfördelning mellan statsmakterna och förvaltningsmyndighe­terna avvek emellertid från fördelningen inom andra förvaltningsområden. Föredraganden fann därför anledning att understryka, att statsmakterna så långt det var praktiskt möjligl borde la det direkta ansvaret för utlännings­politiken genom att ge riktlinjer för tillståndsprövningen. Utrymmet för förvaltningsmyndigheternas prövning borde emellertid vara ganska vid­sträckt inom ramen för mera allmängiltigt utformade riktlinjer. Rikfiinjerna borde därför inte bindas vid de förhållanden som rådde i dagslägel utan ge ledning för tillståndsbestämmelsernas tillämpning i ett längre perspektiv

Prop. 1983/84:144

55

och huvudsakligen klarlägga vilken inverkan olika faktorer borde ha på tillståndsärendenas avgörande. De gjorda uttalandena har enligt min me­ning fortfarande full giltighet. Jag vill emellertid tillägga att den förändring av praxis, som kan föranledas av ändrade förhållanden i mera principiella hänseenden bör åstadkommas genom att ärendet överlämnas till regering­en med slöd av 69 § UtlL. Regeringen bör i dessa fall, när ändrade förutsättningar föreligger, inom vida ramar kunna utveckla och förändra gällande riktlinjer och således endast undantagsvis behöva underställa frågan rikdagens prövning. Molsvarande bör gälla när frågan aktualiseras i ett besvärsärende.

4.2 Utomnordisk arbetskraftsinvandring

Gällande ordning

De grundläggande principerna för den egentliga arbetskraftsinvandring­en fastlades av riksdagen på grundval av prop. 1968:142. De riktlinjer som riksdagen antog med anledning av proposiiionen innebär i huvudsak föl­jande. Invandrarna skall ges möjlighet alt leva under samma betingelser som befolkningen i övrigt. Redan detta förutsätter att en reglering sker av den utomnordiska invandringen. En oreglerad invandring av arbetskraft skulle vidare försämra möjligheterna till sysselsättning för kvinnorna, de äldre och de handikappade. Innan fillstånd till arbetskraftsinvandring läm­nas måste därför prövas om det är möjligl all fylla arbetskraftsbehovet genom atl med utnyttjande av de arbelsmarknadspolitiska medlen under­lätta omflyttning inom landet eller utbilda arbetslösa inom landet till nya yrken.

Riktlinjerna innebär vidare alt prövningen av arbetskraftsbehovet skall ske i ett långt perspektiv, dvs. utländsk arbetskraft skall inte få användas som regulator av arbelskrafttillgången. En större rekrytering av kvalifi­cerad arbetskraft skall fömtsätta överenskommelse härom med ulvand-ringsländerna. Arbetskraftsinvandrarna skall inte tillåtas bli koncentrerade till utpräglade låglönebranscher med osäkra anställningsförhållanden och hög arbelslöshetsrisk.

Riktlinjerna fömtsätter alt AMS, i stället för att yttra sig i varje ärende, i den mån del är möjligt och efter hörande av arbetsmarknadens parter, skall ange allmänna riktlinjer för fillståndsärendens bedömning med hänsyn till läget pä arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter skall således ha ell avgörande inflytande på prövningen av arbetstillstånd. Möjligheten till generella ställningstaganden bör utnyttjas mer än tidigare. Bostadsfrågan måsle vara löst innan tillstånd för arbetskraftsinvandring beviljas. Löne­villkor och anställningsförhållanden i övrigt skall motsvara dem som gäller på den svenska arbetsmarknaden.

Kommittén har i sill bakgrundsbetänkande (kap. 5) redovisat hur arbets­tillståndsprövningen utvecklats i praxis under fiden  1968 -   1981. Av

Prop. 1983/84:144

56

kommitténs redogörelse framgår bl.a. all den utomnordiska arbetskraftsin­vandringen under åren 1968-1981 har omfattat ca 27 000 personer och att den helt övervägande delen, ca 90 %, har skett efler prövning av arbets­kraftsbehovet och omständigheterna i övrigt i varje enskilt fall. Organi­serad överföring har inte förekommit sedan budgetåret 1971/72. Möjlighe­terna att göra en generell prövning har endast använts en gång när AMS år 1981 avstyrkte att AT för hembiträden skulle beviljas. Sedan år 1972 har den utomnordiska arbetskraftsinvandringen till ungefär hälften gällt an­ställda inom servicesektorn, huvudsakUgen hembiträden och anslällda inom restaurangbranschen. Arbetskraftsinvandringen uppgick under vart och ett av åren 1979 och 1980 till 700-800 och under 1981 till 500-600. Antalet under 1982 uppgick till 300-400, varav drygt 100 inom servicesek­torn - merparten av dessa kockar till kinesrestauranger.

Mot bakgrund av de undersökningar som kommittén har redovisat i bakgmndsbetänkandet bedömer kommittén vidare, att ca 15 % av arbets­kraftsinvandringen under senare år har gällt innehavare av s.k. halvoffi­ciella anställningar (t.ex. vid utländsk handelskammare, utländskt flygbo­lag eller statlig turistbyrå). Ungefär lika stor andel bedöms ha bestått av ledande befattningar vid ullandsägda förelag. De som kommer hit i halv­officiell tjänst eller i ledande befattning i utländska företag anses inte konkurrera med arbetskraften här och det sker inte heller någon reell arbetsmarknadsprövning annal än att frågan om gränsdragning mellan ledande befattning och annan befattning prövas. 1 övriga ca 70% av fallen har arbetskraftinvandringen skett efler en reell arbetsmarknadsprövning i det enskilda fallet.

Arbetskraftsinvandringen har således under senare år till övervägande del skett efter prövning i det enskilda fallet. Avgörande har ofta varit om en i Sverige bosalt sökande har kunnat anvisas eller ej till den aktuella anställningen. Härigenom har del enligt kommittén endasl undantagsvis funnits möjlighet alt vidta arbelsmarknadspolitiska åtgärder för att avhjäl­pa brist på sökande i del aktuella yrket. Del har inle varit möjligt alt i tillräcklig grad beakta att det finns undersysselsalla och arbetslösa inom landet. De goda möjligheterna atl få rekrytera utomnordisk arbetskraft under högkonjunkturåren i början av perioden 1968-1981 medförde enligt kommitténs mening vidare, att del mera sällan gjordes en långsiktig be­dömning av arbetskraftsbehovet. Prövning från fall till fall har också för­svårat möjligheterna till en sådan överblick som behövs för atl man skall kunna undvika koncentration till låglönebranscher.

När det gäller bostadsfrågan har bevakningen skett i det enskilda ären­det om AT. Tillgången av bostäder på orten har inle kunnat inverka på grund av att det i det enskilda fallet ofta varil möjligl för arbetsgivaren att anskaffa bostad under tid det har rått bostadsbrist på orten.

Kommittén anser att principerna i 1968 års riktlinjer i fråga om arbets­kraftsinvandringen i princip fortfarande bör gälla, dvs. främst atl invand-

Prop. 1983/84:144

57

rårna skall ges möjlighet att få leva pä samma standardnivå som befolk­ningen i övrigt, alt uppkommande arbetskraftsbehov regelmässigt skall täckas med arbetskraft inom landet med hjälp bl.a. av de arbetsmarknads­politiska åtgärder som står till buds samt att prövningen av arbetskraftsbe­hovet skall bedömas i ett långt perspektiv så att utomnordisk arbetskraft inte blir en regulator på arbetsmarknaden. Kommittén påpekar dock att det inte är möjligt att inom ramen för ett system med en prövning av varje enskilt ärende för sig få en sådan överblick som krävs för atl principerna skall kunna upprätthållas. Kommittén föreslär atl riktlinjerna kompletteras på sådanl sätt att prövningen av arbetskraftsinvandringen sker mer pä ett principiellt plan än genom en prövning i varje enskilt fall. Detta blir enligt kommittén möjligl endasl om klara kriterier ges för när arbetskraftsin­vandring skall fillåtas. Kommittén föreslår i detta hänseende att enskild arbetskraftsinvandring skall medges endast undantagsvis, och detta oav­sett konjunkturiäget. Vidare föreslår kommittén atl statsmakterna beslutar om de principer som skall gälla i nämnda avseenden. Genom arbelsmark­nadspolitiska åtgärder och på annat sätt bör i god tid tillses att den inhems­ka befolkningen och de nordbor samt flyktingar och nära anhöriga som kommer hit får möjlighet att ta lediga arbetsanstäilningar. Undantagen bör enligt kommittén främst komma ifråga för personer avsedda för nyckel­funktioner inom industrin och näringslivet i övrigt och inom andra sam­hällsområden. Del kan l.ex. vara fråga om personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av ny teknolo­gi. Även inom det kulturella området bör enligt kommittén undantag kunna få göras. När det gäller tillämpningen av riktlinjerna anser kommittén att AMS i samverkan med arbetsmarknadens parter också i fortsättningen bör ha huvudrollen.

Kommittén föreslår att såväl principiella frågor som enskilda ärenden rörande AT liksom hittills prövas av AMS efter hörande av arbetsmarkna­dens parter och atl SIV meddelar beslut i det enskilda fallet, dvs. atl nuvarande handläggningsordning i princip behålls. En klar kompetensför­delning bör enligt kommittén liksom hittills gälla mellan AMS, arbetsmark­nadens parter och SIV så att de två förstnämnda svarar för arbetsmark­nadsbedömning och SIV för bedömning av sådana till den enskilda indivi­den knutna faktorer som har betydelse för om invandring skall få ske. När tillräckligt starka skäl för tillstånd på grund t.ex. av anknytning föreligger, skall enligt kommittén inte remiss ske till AMS. Om anknytningen eller det skäl det annars gäller inte är tillräckligt starkt, skall arbetsmarknadspröv­ning ske i vanlig ordning utan att skäl av annat slag vägs in i bedömningen. I förekommande fall föreslås vidare att närmast berörda centrala ämbets­verks uppfattning inhämtas, l.ex. skolöverstyrelsens när det gäller hem­språkslärare och socialstyrelsens i fråga om medicinalpersonal. Kommit­tén förordar vidare att AMS när skäl föreligger efler hörande av arbets­marknadens parter beslutar alt tillstånd generellt inte får beviljas för vissa yrken eller yrkesgmpper.

Prop. 1983/84:144

58

IPOK går därefter in på frågor som rör AT "inom ramen för internatio­nellt utbyte". Av arbetskraftsinvandringen har under senare år nästan en tredjedel avsett befattningar och yrken där någon arbetsmarknadsprövning i egentlig mening inte har bedömts vara möjlig. Det gäller framför allt vad som betecknas som "halvofficiella" anställningar samt även ledande be­fattningar i ullandsägda företag. Detsamma gäller även det normala per-sonalutbytet, ofta av utbildningsskäl, belräffande ledningspersonal och specialister mellan olika enheter inom svensk- eller ullandsägda internatio­nella företag. För personer tillhörande dessa kategorier är det enligt kom­mittén ofta bara fråga om vistelse här under en begränsad tid. Även för vissa andra kategorier, som regelmässigt arbetsmarknadsprövas i vanlig ordning, är det i realiteten ofta fråga om endast något eller några års vistelse i Sverige. Det kan exempelvis gälla kvalificerade kockar, artister, cirkelledare i språk och forskare. Både i fråga om "halvofficiella" anställ­ningar och ledande befattningar i ullandsägda företag är del normalt ingen konkurrens om de arbetstillfällen som är aktuella mellan personer som vistas i landet och dem som söker AT. Någon arbetsmarknadsprövning sker i dag inte belräffande de "halvofficiella" anställningarna, men där­emot beträffande de ledande befattningarna i utländska företag. Syftet är därvid närmast atl dra gränsen mellan vad som är en sådan ledande befattning och vad som är en tjänst som bör kunna rekryteras här i landet. Kommittén anser att en strikt prövning bör göras av om anställningen är av sådant slag all inle personer som finns i landet bör få en möjlighet att komma ifråga och att SIV, AMS och arbetsmarknadens parter bör bevaka dessa frågor. Kommittén föreslär att AMS så långt som möjligt skall ge generella riktlinjer för denna prövning. 1 detta sammanhang betonar IPOK, atl Sverige måste vara berett all bevilja AT i samma utsträckning som man anser del önskvärt atl svenska medborgare skall kunna ta ställning utom­lands. Det är enligt IPOK angeläget att svenska medborgare skall kunna ta anställning utomlands. Det är också viktigt alt undvika ell sådant handlan­de som motverkar lokalisering av internationella företags verksamhet till Sverige.

Utlänningar som beviljas AT i "halvofficiella" anställningar och ledande befattningar i utländska förelag samt de som enligt internationell sedvänja efler arbetsmarknadsprövning får AT som kockar eller språkcirkelledare får i allmänhet efter ett eller två år möjlighet att arbeta i valfritt yrke och kan då även beviljas PUT. Med tanke på att gmnden för det första tillstån-del är alt det inte anses föreligga någon konkurrens inom landet om de aktuella arbetstillfällena, är det enligt kommitténs mening inle rimligt att dessa kategorier i framliden ges möjlighet att ulan särskild prövning byta till ett yrke, där vanlig arbetsmarknadsprövning skall ske och där alltså konkurrens inom landet om arbetsfillfällena i princip föreligger.

För yrken av det slag som det nu är fråga om och där medgivande atl vara verksam här kan sägas gmndas på internafionell sedvänja, föreslår kommittén att AT yrkesbegränsas under hela den lid anställningen avser.

Prop. 1983/84:144

59

Innan byte av yrke eller anställning får ske bör enligt kommittén en ny prövning göras av AMS och arbetsmarknadsparterna, såvida del inte före­ligger tillräckligt starka personliga skäl alt bevilja nytt tillstånd. För atl byte av yrke på grund av personliga skäl skall medges bör enligt kommittén krävas t.ex. att anställningen har upphört ulan utlänningens förvållande, atl vistelsen i Sverige har varat länge eller atl annal särskilt skäl föreligger. I det lägel får således en invandringsprövning ske. Hur läng tids vistelse som bör krävas för all yrkesbegränsningen skall slopas anser kommittén vara en fråga för praxis.

Kommittén lar slutligen upp vissa frågor som rör AT för kortare, tidsbe­gränsat arbete. Jag får beträffande bakgrunden hänvisa till s. 89-92 i betän­kandet. Antalel personer som varje år beviljas AT för kortare tidsbegrän­sad anställning är myckel stort, under år 1980 över 7 000 personer. De största grupperna utgörs av artister och montörer. IPOK föreslår lättnader för dessa utlänningar när det gäller alt efter inresan få sina AT förlängda. Vidare förordas att artister och andra, vilkas vistelse här från början har varit avsedd alt vara endast viss kortare lid, inte efter inresan skall kunna övergå till att bli invandrare genom flera på varandra följande kortare tillstånd. Det innebär all en restriktiv linje måsle följas när del gäller alt efter inresan pröva förlängningsansökningar som skulle kunna innebära att den sammanlagda vistelsen här i landet blir relativt långvarig. Undantags­vis bör dock arbetsmarknadsprövning efter inresan kunna ske. När del gäller montörer är enligt kommittén läget något annorlunda än i fråga om t.ex. artister. Det naluriiga även för dem själva är all de när arbetet är slutfört lämnar landet och de har regelmässigt en fast anställning hos en utländsk arbetsgivare. I detta fall förordas ännu större restriktivilel när det gäller all senare acceptera utlänningen som invandrare.

Om tillstånd för en montör efter arbetsmarknadsprövning har beviljats för en sammanlagd tid som närmar sig kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap - delta har skett i fråga om t.ex. vissa anläggningsarbeten är det enligt kommittén dock knappast rimligt att vägra tillstånd som invandrare.

Ett särdrag när del gäller montörer är att arbetsmarknadsprövningen regelmässigt har avsett arbete vid en bestämd arbetsplats. Det sägs vidare inte vara rimligt att en montör utan arbetsmarknadsprövning skall kunna övergå till arbete vid en helt annan arbetsplats. AT för montörer bör därför begränsas inte bara till yrke ulan även till arbetsställe, särskilt när det rör sig om myckel långvariga arbeten.

Remissinstanserna

Förhållandevis få remissinstanser kommenterar förslagen rörande ar­betskraftsinvandringen. Del gäller främst AMS och SIV saml SAF, LO och TCO. Remissinstanserna delar i väsentliga hänseenden kommitténs upp­fattning. Enighet råder till en början om att uppkommande behov av

Prop. 1983/84:144

60

arbetskraft så långt som möjligt skall täckas med arbetskraft inom landet och att arbetskraftsinvandring frän utomnordiska länder bör medges en­dast undantagsvis. AMS understryker att AT för icke tidsbegränsat arbete redan nu tillstyrks av styrelsen i mycket ringa omfattning. Under första hälften av år 1983 skedde det i 108 fall. AMS framhåller vidare att en planering och framförhällning som skulle göra arbetskraftsinvandringen helt överflödig inte är praktiskt möjlig. Styrelsen ser också svårigheter med att generellt stoppa arbetskraftsinvandringen för ett visst område, som skett belräffande hembiträden, men är ändå beredd att vid behov diskutera ell sådant beslut för något annat yrkesområde. Nuvarande former för ansvarsfördelningen mellan AMS och SIV bör enligt styrelsen behällas. SIV anser atl möjligheten alt tillhandahålla samhällsservice mer än nu bör vägas in vid bedömningen av om arbetskraftsinvandring skall tillåtas. Verket understryker behovet av sådana riktlinjer, att arbetslösa i Sverige i första hand kommer i fråga för uppkommande arbetsfillfällen.

SAF anser alt belänkandet ger ultryck för en omotiverat negafiv attityd till den arbetskraftsinvandring som har ägt rum och som har varil till utomordentlig nytta för Sverige. Föreningen slår också fast, att någon form av reglering av den nordiska arbetskraftsinvandringen inte är möjlig. Mot bakgrund av den mycket ringa arbetskraftsinvandring som nu förekommer och kan förväntas i framtiden och med hänsyn till all organiserad arbets­kraftsinvandring inle har förekommit sedan 1972, anser SAF att kommit­tén har överdrivit sin kritik av en påstådd brislande anpassning till 1968 års riktlinjer. SAF tillstyrker atl Sverige i fortsätlningen i princip skall avstå från utomnordisk arbetskraftsinvandring. Däremot bör det inte förekomma att AMS för hela yrkesgmpper utfärdar generella förbud att ge AT. Arbets­kraftsinvandringen är redan så liten, att sådana förbud inte behövs. LO framhåller att kommittéförslaget ger uttryck för ett förändrat synsätt på arbetskraftsinvandringen. LO ställer sig hell bakom förslaget, som sägs innebära atl de fackliga organisationerna i högre grad kommer att medver­ka i principiella bedömningar kring arbetskraftsinvandringen. Den restrik­tiva inställningen bör enligt LO gälla även vid högkonjunktur. Även TCO säger sig dela kommitténs väderingar.

De nämnda remissinstanserna delar med ett undanlag kommitténs upp­fattning beträffande beviljandet av AT till arbetstagare i "halvofficiell anställning" och i ledande befattningar i utländska företag. AMS anser att sådana utlänningar regelmässigt bör få tillstånd som bör vara tidsbegränsat och avse viss arbetsgivare. Med hänsyn till risken för smyginvandring bör AMS yttra sig i frågan om en befattning i ett företag är av den kvalificerade art som här krävs. SIV ger ultryck för samma uppfattning. Om arbetstaga­ren vill byta arbetsgivare eller yrke, bör AMS göra en ny prövning. Den tid efter vilken invandring kan tillålas bör vara enhetlig och inle understiga tre år. 5AF anser det utomordentligt angeläget, inte minst för svenska företag, att man får till stånd liberalare regler för sådan arbetskraftsinvandring som

Prop. 1983/84:144

61

ulgör ett led i ett internationellt utbyte. SAF har ingen invändning mol atl tillstånden begränsas till ett visst yrke eller till anställning hos en viss arbetsgivare. Däremot motsätter sig SAF all AMS skall göra en strikt prövning av om en anställning är sådan att den bör ställas till förfogande för arbetssökande på den svenska arbetsmarknaden. En sådan ordning skulle komma i konflikt med ett gmndläggande svenskl intresse av atl underlätta personalutbyte inom internalionella företag. Avgörande bör vara om anställningen kan bedömas vara väsentlig för förelagels interna­tionella verksamhet. För internafionella koncerner är det nödvändigt med en nära samverkan, kommunikation och kunskapsöverföring mellan enhe­terna i olika länder. Det är enligt SAF nödvändigt för svenska koncerner all kunna placera ut ledningspersonal och specialister från Sverige vid sina utländska dotterbolag och låta sådan personal vid koncernens utländska dotterbolag cirkulera inom koncernen inklusive tjänstgöra vid moderbola­get. Redan nuvarande prövningsförfarande utgör ett handikapp. Svårighe­ter och fördröjningar av detta slag påverkar utländska företags val av etableringsland. SAF hänvisar vidare till att Sverige har deklarerat sin anslutning till ILO:s trepartiska deklaration beträffande multinationella förelag och arbetsmarknaden, som bl.a. föreskriver atl sådana företag i samverkan med regeringarna skall ge chefer på olika nivåer inom dotter­företagen fillfälle att vidga sina erfarenheter inom koncernen i dess helhet. LO anser det vikfigt atl AT i nu aktuella fall begränsas till visst yrke och viss arbetsgivare, eftersom nuvarande ordning har skapat problem.

Såvitt gäller tidbegränsade anställningar, främst sådana som rör artister och montörer, tillstyrks kommittéförslaget. AMS och SIV förordar att en restriktiv praxis iakttas vid prövning av föriängningsansökningar. så alt man inte tvingas att senare acceptera utlänningen som invandrare. SIV anser atl dessa grupper bör kunna behandlas på samma sätt som de som får AT som ell led i ett internationellt utbyte.

Föredraganden

De riktlinjer för arbetskraftsinvandringen som riksdagen antog år 1968 (prop. 1968:142) och somjag fömt har redovisai kom till i en situation av omfattande invandring av ufiändsk arbetskraft till vårt land. Enligt rikfiin­jerna skulle kollekfiv arbetskraftsöverföring prioriteras och riktlinjerna lorde ha utformats främst med sikte på sådan invandring. De avsågs emellertid fillämpas även i fråga om enskild invandring. I likhet med kommittén anser jag alt 1968 års riktlinjer i lillämpliga delar bör gälla även i fortsätlningen. Deras fakfiska betydelse har emellerfid kraftigt minskat med upphörandet av den kollekliva arbetskraftsinvandringen och framför allt genom den starkt avtagande arbetskraftsinvandringen. I ett hänseende föranleds vidare en ändring genom den ändrade ordning för erhållande av PUT somjag kommer att föreslå i det följande. I de fall PUT beviljas redan vid invandringen (se kap. 5) blir utlänningen liksom nu undantagen från

Prop. 1983/84:144

62

skyldighet alt ha AT. Vid egentlig arbetskraftsinvandring förutsätter själv­fallet beviljandet av PUT, att AMS har tillstyrkt invandringen i vanlig ordning.

Den angivna utvecklingen av arbetskraftsinvandringen har självfallet sin grund i industrins minskade behov av arbetskraft från andra länder och den allmänna utvecklingen på arbetsmarknaden under den senaste tioårsperio­den. Mol bakgmnd av den hittillsvarande utvecklingen och den nuvarande sysselsättningssituationen saknas anledning atl räkna med någol egentligt behov för Sveriges del av arbetskraftsinvandring under överskådlig tid. Det är angeläget alt här i landet bosatta arbetssökande samt nordbor i första hand tillgodoses när arbetstillfällen finns. Jag anser därför i likhet med IPOK atl arbetskraftsinvandring i fortsättningen bör tillåtas endast i undantagsfall och sedan det genom arbetsförmedlingens aktiva medverkan har visat sig att ett uppkommet arbetskraftsbehov inte kan tillgodoses genom arbetskraft som finns i Sverige. Det bör liksom hittills ankomma främst på arbetsmarknadsverket att genom arbetsmarknadspolitiska åtgär­der och på annat sätt verka för alt här bosatta arbetssökande kommer ifråga för lediga anställningar. Arbetsgivarna bör genom planering och framförhållning möjliggöra sådana utbildningsinsatser och andra åtgärder att detta kan ske. Det bör vidare ankomma på AMS att avgöra, om del i en viss situation är lämpligt att beträffande en viss yrkeskategori generellt stoppa all utomnordisk arbetskraftsinvandring.

Om sålunda arbetskraftsinvandring i normalfallet inte längre bör tillålas, bör undantag dock kunna ske främst beträffande nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt saml inom vissa andra samhällsområden. Kommittén hänvisar till personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi liksom till att undantag måste kunna göras inom det kulturella området. Jag ansluter mig till vad kommittén har anfört. Även andra undantag bör under särskilda förhållanden vara möjliga, inte minst i fall då arbetstagare med den utbild­ning och erfarenhet som behövs i ett visst fall inte finns att tillgå i Sverige. Det fär liksom hittills ankomma på AMS alt i samråd med arbetsmarkna­dens parter genom praxis klarlägga i vilka fall undantag bör kunna ske.

I fråga om sådana anställningar som ingår som ett led i ett internationellt utbyte delar jag kommitténs och remissinstansernas mening, att AT regel­mässigt bör ges och att det bör begränsas till att avse anställning inom ett visst yrke hos en viss arbetsgivare. En förutsättning för att sådan arbets­kraft skall accepteras är att del är fråga om anställningar som inle slår öppna för arbetsmarknaden. Under sådana förhållanden är det vidare angelägel att Sverige för en generös tillståndspolitik, särskilt som vi för egen del har behov av en motsvarande attityd från andra länders sida. SAF har somjag nämnt opponerat sig mot förslaget all AMS strikt skall pröva frågan, om anställningen faller inom ramen för sådan verksamhet som det här gäller. Jag har viss förståelse för vad SAF anför i denna del. Del är dock nödvändigt att AMS, liksom hittills, yttrar sig till SIV i den frågan.

Prop. 1983/84:144

63

Samtidigt är det emellertid viktigt atl myndigheterna intar en flexibel hållning. Sådan lednings- och specialistpersonal, som enligt ILO-deklara-tionen eller i övrigt med hänsyn till förelagens normala verksamhet har ett godtagbart behov av tillfällig tjänstgöring inom ett förelag i Sverige, bör regelmässigt ges ett på förut nämnt sätt begränsat AT.

Kommittén har i fråga om korttidsanställda, främst artister och mon­törer, föreslagit lättnader i kraven för att få ell AT förlängt medan inneha­varen vistas i Sverige. Förslaget har allmänt tillstyrkts. Även jag delar uppfattningen att reglerna på denna punkt i UtlF är något för härda. Jag avser därför att senare återkomma med förslag till ändring i UtlF i detta avseende.

Kommittén tar även upp frågan under vilka fömtsättningar det skall vara möjligl för en utlänning, som har fått ett tidsbegränsat AT inom ramen för internationellt utbyte av arbetskraft eller med anledning av ell tidsbegrän­sat arbete som artist, montör eller i övrigt, att senare byta yrke eller anställning efter en arbetsmarknadsprövning av AMS. Såväl IPOK som remissinstanserna förordar en betydande restriktivitet i detta hänseende. Jag delar den uppfattningen. Eftersom förutsättningen för att utlänningen i dessa fall har fått tillstånd att arbeta i Sverige är att hans verksamhet inle inkräktar på den svenska arbetsmarknaden, måste starka skäl kunna åbe­ropas för atl en sådan förändring skall tillåtas. Normalt måste också några år ha förflutit från det han fick del första tillståndet innan någon ändring medges. Del bör även i delta hänseende ankomma på AMS atl i samråd med arbetsmarknadens parter ange de närmare fömtsättningarna för att utlänningen skall kunna få ett vanligt AT. Jag vill erinra om alt utlänning­ens personliga förhållanden kan ändras på elt sådanl sätt, atl han enligt gängse praxis beviljas UT som invandrare. 1 sådanl fall beviljar SIV honom även AT utan atl del sker någon arbetsmarknadsprövning.

4.3 Utomnordisk invandring av anhöriga

Gällande ordning

Frågan om invandrares rätt att förenas med sina familjer har tagits upp i olika internationella sammanhang. Så har exempelvis skett i slutdokumen­tet från konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, samt i ILO-kon-ventionen (nr 143) om missbruk i samband med migration m.m., senast förelagd riksdagen gneom prop. 1981/82: 146, och Europarådets konven­tion om migrerande arbetstagares rättsställning (prop. 1977/78:162, AU 33, rskr 252). ILO-konvenlionen nr 143 överlåter på medlemsstaterna atl själva utforma sin familjeålerföreningspolilik. Konveniionens art. 13:1 är nämligen inle utformad som en skyldighet. Arl. 13: 2 innehåller emellertid en rekommendation med avseende på familjekretsen vilken innefattar ma­ka/make samt barn och föräldrar som är beroende av den migrerande arbetstagaren.

Prop. 1983/84:144

64

Till skillnad frän ILO-konvenlionen innehåller Europarådets konvention (art. 12) en bindande regel om familjeåterförening avseende maka/make och ogifta barn som i det mottagande landet betraktas som minderåriga. Konventionen har, utom av Sverige, ratificerats av Frankrike, Nederlän­derna, Portugal, Spanien och Turkiet, och trädde för Sveriges del i kraft den 1 maj 1983. Konventionen är bindande med avseende på medborgare i andra ratificerande stater. Art. 12 medger dock ett bostadsvilkor och en väntetid som inte översfiger tolv månader. Också andra villkor för famil­jeåterförening kan få förekomma. Återförening av flyktingars familjer har vidare tagits upp av FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté i dess konklusioner från år 1981. I konklusion nr 24 uppmanas konventionssla­terna att underlätta sådan återförening.

I de flesta invandringsländer tillämpar man del egna familjebegreppet och till familjen hänförs då i regel endast make/maka och minderåriga barn. Dessutom finns i många länder regler som gör det möjligt för åldriga föräldrar all återförenas med sina barn, i vart fall om föräldrarna för sin försörjning är beroende av barnen.

Av 31 § UtlF framgår alt UT får beviljas bl.a. om utlänningen har familjeanknytning till en person som är bosalt här. Enligt de beräkningar som kommittén har redovisai i sitt bakgrundsbetänkande utgjorde invand­ringen av anhöriga år 1980 mer än 40 % av hela den utomnordiska invand­ringen. De fall där utlänningar ansöker om UT och åberopar anknytning genom äktenskap eller sammanboende som har varat endast en kort lid, s.k. "snabba anknytningar", uppgick fill nästan 30% av den utomnordiska invandringen, medan invandringen av make eller sammanboende i sedan tidigare beslående äktenskap eller motsvarande samboförhålladen saml barn i åldern 16-20 år uppgick till ca 7 %. Invandringen av andra anhöriga än de som nu har nämnts utgjorde likaså ca 7 % av den utomnordiska invandringen. De som tillåts invandra hit på grund av anknytning genom någon anhörig utgör den ojämförligt största kategorin bland de utomnor­diska invandrarna. Enligt vad kommittén anför i förslagsbetänkandel (s. 132) tycks antalet UT som årligen beviljas på grund av s.k. snabb anknyt­ning ha minskat med drygt en fjärdedel från oktober 1978 till oktober 1981 som en följd av del den 1 april 1981 införda kravet på alt UT i normalfallet skall ha beviljats före inresan i landet. Av betänkandet framgår vidare att invandringen av anhöriga med stor sannolikhet har minskat såväl totalt som när det gäller relativ andel. Trots detla förefaller enligt kommittén de "snabba anknytningarna" fortfarande utgöra den största enskilda katego­rin utomnordiska invandrare.

Make eller maka till den som är bosatt i Sverige, antingen denne är medborgare i Sverige eller annal nordiskt land eller är bosalt i Sverige med gällande UT, beviljas i praxis tillstånd. Sammanboende under äktenskaps-liknande förhållanden jämställs med äktenskap och homosexuella förhål­landen jämställs i princip med heterosexuella. Barn under 16 år är undan-

Prop. 1983/84:144

65

tagna från skyldigheten att ha UT, om någon av föräldrarna som har del i vårdnaden är bosatt här. För barn över 16 år beviljas UT under förutsätt­ning atl barnet är under 20 år och ogift. För alt UT för invandring skall beviljas make eller sammanboende krävs att del är fråga om ett etablerat förhållande. I regel krävs atl parterna tidigare varil bosatta och samman­bott i ett gemensamt hem utomlands. I andra fall tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning.

För ingående av äktenskap mellan utländska medborgare gäller i regel hemlandets lag. Det innebär att giftermålsåldern i många fall kan vara lägre än den svenska som är 18 år. Enligt tidigare praxis beviljades normalt UT på gmndval av ell äktenskap som var giltigt enligt tillämplig lag och under förutsättning att ingen av parterna längre var skolpliktig. Efter en praxis-ändring krävs numera i princip atl ingen av parterna är under 18 år. Någon prövning av att bostadsfrågan är löst eller försörjningen tryggad innan tillstånd beviljas make eller sammanboende och barn sker inle i praxis.

De fall där en utlänning söker UT och åberopar äktenskap eller samman­boende som har varat endasl en kort tid, s.k. ''snabb anknytning", har som nämts under senare år varit vanligt förekommande, låt vara att antalet minskar. Åven om det i de flesta fall är fråga om ell allvariigt menat äktenskap eller seriöst sammanboende, rör det sig sannolikt i inte så få fall om konstruktioner i avsikt att underlätta möjligheten atl få UT i Sverige. I syfte atl söka förhindra atl skenförhållanden ger räll till bosättning i Sverige, tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning, när ansökan avser en person som vid beslutslillfällel har varit gift eller sammanboende endast under en kort tid. Del innebär att flera tidsbegrän­sade tillstånd beviljas - i regel fyra tillstånd om vardera sex månader och alt lillståndsförlängning varje gång görs beroende av alt förhållandet fortfarande består. Först efter den normalt tvååriga prövotidens utgång accepteras utlänningen som invandrare. Har parterna gemensamt barn accepteras sökanden dock oftast som invandrare efter kortare tid än två år. När ett allvariigt menat äktenskap eller ett seriöst sammanboende upplö­ses efter kortare tid än två år och frågan således aktualiseras att inte förlänga tillståndet, beaktas omständigheter av humanitär natur som talar för en föriängning, l.ex. att den utländska kvinnan skulle tvingas återvända till ett land där hon som frånskild och ensamstående skulle hamna i en svär situation. Kommittén redovisar pä s. 133-135 den debatt som har förekom­mit angående uppskjuten invandringsprövning i dessa fall saml kommit­téns undersökning av tillämpningen i praxis.

I fråga om beviljande av UT till andra anhöriga än make eller samman­boende och barn har mot bakgrund av 1968 års riktlinjer och uttalanden i prop. 1979/80:96 av SIV utvecklats en omfattande och väl fastlagd praxis.

Kommittén har på s. 136 och 137 i förslagsbetänkandet redogjort för den praxis som tillämpas vid beviljande av UT för andra anhöriga än make och bam. Sammanfattningsvis innebär praxis följande. Ensamstående förälder 5   Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

66

ulan medföljande minderårigt barn beviljas UT för bosättning hos här i landet bosatt bam. Detsamma gäller i allmänhet belräffande ensamstående förälder med minderårigt barn, om majoriteten av de vuxna barnen är bosatta i Sverige. Föräldrapar som har samtliga sina barn i Sverige beviljas UT om de är 60 år eller äldre eller det föreligger starka humanitära skäl. Beträffande föräldrar i övrigt sker en bedömning av en rad förhållanden, såsom om de har barn med sig eller inte, antalet barn i Sverige, föräldrar­nas ålder och hälsotillstånd samt föreliggande humanitära skäl.

För andra anhöriga än föräldrar gäller i praxis följande. "Hemmavaran­de" ogifta barn över 20 år som inte följde med föräldrarna till Sverige, exempelvis på grund av militärtjänstgöring, beviljas normalt UT. Det­samma gäller annan nära släkting som har tillhört samma familjegemen­skap eller som kan betecknas som "sista länk". Med det uttrycket avses en person vars samtliga nära släktingar finns i Sverige. Undantagsvis kan mer än en person behandlas som "sista länk"- fall. Innan UT beviljas annan än förälder sker i praxis en samlad bedömning av olika omständighe­ter som släktskap, civilstånd, sökandens ålder, den tid sökanden och den härvarande bott tillsammans i hemlandet m.m.

I fråga om beviljande av UT åt anhöriga fill flyktingar får jag hänvisa till uttalanden i prop. 1979/80:96 s. 38 och 39, där del i fråga om dem föreslås en någol utvidgad räll till invandring.

Med anledning av uttalanden i prop. 1979/80:96 gäller numera i praxis att någon prövning av försörjningen eller bostadsfrågan inte sker vid beslut atl ge UT åt anhöriga.

Kommittén

IPOK anför all någon ändring av nuvarande principer för beviljande av tillstånd för make, maka eller minderåriga barn inle är motiverad. Till­stånd bör alltså regelmässigt beviljas för den som är gift med eller minder­årigt barn till en svensk eller nordisk medborgare eller en utländsk medbor­gare som är bosatt i Sverige. Samboende under äktenskapsliknande former föreslås liksom hittills jämställas med äktenskap och homosexuella förhål­landen med heterosexuella. Den 20- årsgräns som i dag generellt fillämpas i praxis när det gäller att bevilja tillstånd anser kommittén vara väl avvägd för normalfallen.

1 fråga om s.k. snabba anknytningar framhåller kommittén, att äkten­skap och samboende, som är konstruktioner i syfte att underlätta för utlänningen att få UT, i dag utgör ett stort problem i de flesta invandrings­länder. För att komma tillrätta med detta problem har vi i vårt land ansett det nödvändigt att tillämpa ordningen med s.k. uppskjuten invandrings­prövning. Kommittén pekar på de nackdelar som denna ordning medför för utlänningen. Den part som har beviljats tillstånd på grund av anknyt­ning kommer för sitt fortsatta UT i en beroendeställning till den här bosatta parten och kan därigenom komma att känna sig tvingad att stanna kvar i ett

Prop. 1983/84:144

67

förhållande som han eller hon helst skulle vilja lämna. Den som har varit bosall i Sverige någon tid kan vidare komma i ett svårt läge, om han eller hon tvingas återvända till hemlandet. Det gäller särskilt kvinnor som skulle tvingas återvända till ett land där skilsmässa inle är socialt accepterad och där ensamslående kvinnor möter särskilda svårigheter. Det kan också framstå som stötande om en person som varit bosatt här en tid och hunnit anpassa sig till arbetslivet och till samhällsförhållandena i övrigt tvingas lämna landet. Atl ersätta nuvarande ordning med en slutlig invandrings­prövning redan när det första tillståndet ges anser kommittén omöjligt, särskilt som tillståndet beviljas före inresan. Kommittén anser alltså att uppskjuten invandringsprövning även fortsättningsvis bör tillämpas när tillstånd beviljas på grund av äktenskap eller sammanboende som har varat endasl en kort lid. I annal fall skulle risk uppkomma för en betydande oreglerad invandring.

I praxis tillämpas normalt en prövolid om två år. Mot bakgrund av de nackdelar som kan föranledas av uppskjuten invandringsprövning anser kommittén alt två år bör vara en maximitid och att liden för normala fall bör sättas kortare. Kommittén föreslår att regeringen skall bestämmma hur lång prövolid som normalt skall krävas och denna normaltid bör kunna frångås med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Som exem­pel på situationer då den normala prövotiden kan frångås nämner kommit­tén, att del vid prövningen av en förlängningsansökan framgår alt parterna har ell gemensamt barn.

Om förhållandet upphör, bör enligt komittén liden för vistelsen inte ensam avgöra ärendets utgång. Hänsyn bör i varje enskilt fall tas till samtliga omständigheter, främst förekomsten av gemensamt barn i förhål­landet, situationen för den utvisningshotade i hemlandet samt i vilken utsträckning han eller hon här har funnit sig till rätta i arbetslivet och i samhället i övrigt. Kan det visas alt parterna från början har lämnat oriktiga uppgifter om sitt förhållande och dessa oriktiga uppgifter har varit grunden för tillstånd, bör det dock enligt kommittén föreligga synnerligen starka skäl för att fortsatt tillstånd skall beviljas.

Kommittén tar därefter upp frågan om godkännande för invandring av sådant äktenskap eller sammanboende där den ena eller båda parterna är minderåriga. Kommittén erinrar om att hemlandets lag i regel avgör äk­tenskapsåldern för medborgare i annal land. Äklenskapsåldern i utländsk lagstiftning är i många fall lägre än den svenska, som är 18 år. I november 1982 beslöt SIV, med ändring av praxis, att UT i fortsättningen normall inte skulle ges, om inle parterna hade uppnått svensk äktenskapsålder. Ändringen motiverades av verket med de skäl som rent allmänt talar mot äktenskap mellan minderåriga, men också med all frågan ofta gäller unga flickor som har vuxit upp i en helt annan miljö än den svenska och som därför möter stora svårigheter när de kommer hit som mycket unga efter att ha lämnat sin familj och urspmngliga miljö.

Prop. 1983/84:144

68

Även kommittén framhåller alt starka skäl talar mot att UT beviljas för minderåriga pä grund av äktenskap eller sammanboende, framför allt när någon av parterna är skolpliktig. Kommittén anser del därför motiverat att i princip kräva att båda parter skall ha uppnått svensk äktenskapsålder för alt UT skall kunna beviljas. År omständigheterna sådana atl det skulle framstå som mer stötande atl vägra tillstånd än att bevilja sådanl, anser dock kommittén att undantag bör göras. Som exempel nämner kommittén bl.a. alt flickan är gravid eller atl parterna redan har ett gemensamt barn. Undantag bör enligt kommittén medges endasl när del är motiverat av starka humanitära skäl. Ju yngre någon av parterna är desto starkare skäl måste krävas för att tillstånd skall beviljas. Kommittén föreslår vidare alt SIV i tveksamma fall rådgör med socialnämnden i kommunen innan till­ståndsfrågan avgörs.

När det gäller invandringen av anhöriga vid sidan av kärnfamiljen erin­rar kommittén om, atl familjens sociala roll i många länder innebär bl.a. att den som inte kan försörja sig själv i allmänhet måste las om hand av nägon släkting. Det gäller l.ex. regelmässigt för åldriga föräldrar. Kommittén erinrar vidare om atl det i mänga kulturer är mer eller mindre otänkbart alt ogifta personer och då särskilt kvinnor bor ensamma och har ett egel hushåll. De är i stället hänvisade till att bo tillsammans med föräldrar eller hos någon gift släkting. 1 många utvandringsländer är del därför vanligt att ett hushåll beslår av betydligt fler familjemedlemmar än hos oss. Det är emellertid ovanligt i de flesta kulturkretsar att gifta syskon med egna familjer bor tillsammans. För många invandrare i Sverige är del mol denna bakgmnd enligt kommittén ett problem, att familjebegreppet i Sverige är betydligt snävare än det är i del gamla hemlandet. Man erinrar dock om alt det under del senaste decenniet har skett en successiv utvidgning av kretsen anhöriga som tillåts komma till Sverige för bosättning. Bl.a. har alltfler föräldrar tillåtils invandra. Kommittén anför vidare alt det i och för sig är fullt möjligt att ytterligare utveckla praxis på ell sådanl sätt atl en någol vidare krets anhöriga än i dag får möjlighet till bosättning här. Enligt kommitténs mening är det emellertid svårt att med en generellt verkande men generös praxis uppnå någon nämnvärd vidgning av nuvarande familje­begrepp, ulan att det samtidigt innebär att tillstånd beviljas för personer med jämförelsevis mindre starka skäl. Det anges sålunda knappast vara rimligt att relativt unga föräldrar med minderåriga barn medges rätt att bosätta sig i Sverige bara därför all ett vuxet barn är bosatt här. När det gäller syskon är det enligt kommittén svårt att se hur någon nämnvärd utvidgning av nuvarande praxis skulle kunna ske utan att det innebär alf flertalet av de personer som har något syskon i Sverige får möjlighet till bosättning här. Kommitténs slutsats är att en utveckhng av praxis, som innebär atl fler generellt verkande kriterier (ålder, civilstånd, anlal barn i Sverige och i annal land m.m.) ställs upp, inte är en lämplig melod om man önskar underiätta familjeinvandring. Praxis bör enligt kommittén i stället

Prop. 1983/84:144

69

utvecklas så att större hänsyn kan tas till ömmande men mer udda omstän­digheter som ligger vid sidan av de kriterier som finns i dag.

För att underlätta en sådan ytteriigare liberalisering av praxis föreslår kommittén all statsmakterna antar vad kommittén kallar en "anlalsmässig riktpunkt" för denna fillkommande anhöriginvandring. En anlalsmässig riktpunkt kan enligt kommittén pä del viset vara positiv för de anhöriga som önskar återförenas, att ell avslag inte behöver uppfattas som så definitivt som det ofta är i dag. Om sökanden tillhör den krets som har utsikter att få tillstånd inom denna ram, finns möjligheten kvar att kunna få tillstånd ett kommande år, även om det blir avslag på den första ansökning­en. Kommittén föreslår alt en anlalsmässig riktpunkt bör avse endast anhöriga som inte lillhör kärnfamiljen. Till denna hänförs först och främst make eller maka, sammanboende och minderåriga barn. Även andra anhö­riga, som har ingått i hushällsgemenskapen, föreslås dock i detta samman­hang hänföras till kärnfamiljen, särskilt som dessa i dag regelmässigt får UT. Dessa personer utgörs ofta av hemmavarande ogifta barn över 20 år. Det är vidare inte ovanligt att ogifta döttrar - oavsett ålder - bor hemma hos sina föräldrar och atl de efler föräldrarnas död fömtsälls bo tillsam­mans med någon nära manlig släkting, t.ex. en bror.

Kommittén anser att del bör ankomma på SIV alt med nuvarande praxis som gmnd genom en prövning från fall till fall avgöra vilka ytterligare sökande som bör tas emot inom ramen för systemet med en anlalsmässig riktpunkt. Det är därvid enligt kommitténs mening rimligt att försteg ges ål åldriga föräldrar. Avseende bör vidare fästas vid bl.a. hur länge den härvarande bott i Sverige och om han eller hon är svensk medborgare. Visst försteg bör ges anhöriga till flyktingar. Omständigheter av humanitär art bör också vägas in.

Kommittén har vidare övervägt tillämpning av ett utvidgat familjebe­grepp i fråga om anhöriga till personer från vissa länder eller kulturer. Den har emellertid funnit att del skulle möta stora svårigheter att avgöra för vilka länder eller kulturområden som ett sådant vidgat familjebegrepp skulle gälla. Invandrare från länder och kulturområden, som inte skulle omfattas av ett sådant vidgat familjebegrepp, skulle sannolikt också upp­fatta en sådan ordning som djupt orättvis. Däremot anser kommittén alt särskild hänsyn vid tillämpningen av systemet med en anlalsmässig rikt­punkt bör tas till sädana omständigheter som atl i många länder ogifta kvinnor inte bor i eget hushåll. Del är emellertid då inle fråga om att tillämpa ett vidgat familjebegrepp för personer från vissa kulturkretsar utan i stället om att ta hänsyn till den rent faktiska familjesituationen i del enskilda fallet. Den i prop- 1979/80:96 förordade ökade generositeten mot anhöriga till flyktingar bör slutligen, enligt kommitténs mening, tillämpas även belräffande anhöriga till andra invandrare som har svårigheter att träffa de anhöriga i hemlandet och känner oro för deras situation.

IPOK föreslår vidare att viss hänsyn bör las till försörjningen och

Prop. 1983/84:144

70

bostadsfrågan när tillståndsfrågan övervägs beträffande andra anhöriga än dem som tillhör eller hänförs till kärnfamiljen. Jag kan hänvisa till s. 147-148 i förslagsbetänkandet

Slutligen går kommittén in på frågan om tillämpningen vid anhörigin­vandring av kravet på UT före inresan. Undantag från skyldigheten att ha tillståndet ordnat före inresan gäller enligt 33 § UtlF bl.a. om utlänningen avser all förena sig med nära familjemedlem som är stadigvarande bosalt i Sverige och utlänningen tidigare har sammanlevt med denna utom riket, eller om han av något annat skäl av synnerlig vikl bör tillåtas resa in. I prop. 1979/80:96 framhålls att undantagen, i fråga om andra än dem som kommer hit för återförening med härvarande make respektive föräldrar, bör begränsas genom en strikt tillämpning. Innebörden av gällande praxis framgår av förslagsbetänkandet (s. 149).

Kommittén erinrar om atl kravet på alt UT regelmässigt skall ha bevil­jats före inresan i landet främst infördes i syfte att komma till rätta med fall av s.k. snabb anknytning som kunde misstänkas vara skenförhållanden. Kravet på UT före inresan har enligt kommittén också fält önskvärd effekt. Kravet anges emellertid även ha medfört problem i vissa fall. Detla gäller enligt kommittén bl.a. i fräga om invandrare som under sin årliga semestervislelse i hemlandet ingår äktenskap med en landsman. 1 sådana fail upprätthålls kravet på atl UT skall ha beviljats före inresan, eftersom parterna inle tidigare har sammanlevt utomlands. Kommittén anser alt den som ingår äktenskap i hemlandet under en semestervistelse där ofta ham­nar i ett orimligt läge. UT kan inte med utsikt till framgång sökas innan äktenskapet ingåtts och ansökan efter att delta har skett hinner i regel inte prövas under den tid en normal semester varar. Resultatet blir att makarna inte kan resa till Sverige gemensamt, vilkel anges vara oacceptabelt. Ett problem är emellertid enligt kommittén, att man många gånger har anled­ning att misstänka atl del är fråga om ett skenäktenskap. Kommittén anser dock atl när det existerar en relation mellan parterna motsvarande vår föriovning och ibland även mellan familjerna med sikte på atl äktenskap skall ingås, så bör delta kunna accepteras som tillräcklig grund för inresa och prövning av UT-ansökan här i landet. Molsvarande bedömning all ett äktenskap är seriöst bör enligt kommittén kunna göras också i andra fall. Prövningen av om äktenskap är bona fide måste ske med beaktande av seder och bruk i olika kulturer. Några andra riktlinjer kan enligt kommittén knappast ges. Kommittén anser vidare att det heller inte finns anledning atl upprätthålla en strikt tillämpning av kravet på UT före inresan när det är fråga om andra anhöriga än medlemmar av kärnfamiljen och del är uppen­bart alt en materiell prövning av ansökan skulle leda till bifall.

Remissinstanserna

Flertalet remissinstanser anser det nödvändigt att behålla ordningen med uppskjuten invandringsprövning i de fall då UT söks på grund av s.k.

Prop. 1983/84:144

71

snabb anknytning. Kammarrätten i Jönköping anser således att nuvarande praxis bör bibehållas men atl tillämpningen inle får leda till stötande resultat. RPS understryker vikten av att förslagångstillslåndet gmndas på en tillfredsställande utredning. SIV framhåller all inga omständigheter har kommit fram som tyder på att den nuvarande Ivåårsfiden är för lång. Om ett förhållande upphör tidigare bör liksom nu bl.a. omständigheter av humanitär nalur vägas in i bedömningen av om utlänningen ändå skall fä stanna. I flertalet fall måsle emellertid tiden vara den avgörande bedöm­ningsgrunden. Anpassning till arbetslivet bör få spela in endasl efter längre vistelsetider. SIV anser, liksom RPS, atl ny prövolid bör löpa om utlän­ningen åberopar anknytning till en ny person. Länsstyrelserna i Stock­holms och Västerbottens län. Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer understryker likaså vikten av all nuvaran­de ordning bibehålls. En rad kommuner förordar en kortare prövolid än två år. Socialstyrelsen, Jugoslaviska riksförbundet och KFUK/KFUM plä­derar för en generösare praxis vid bedömningen av situationer där förhål­landel har upphört före utgången av tvåårstiden. Några remissinstanser, bl.a. länsstyrelsen i Malmöhus län och Södertälje kommun, ställer sig mer eller mindre avvisande till en ordning med uppskjuten invandringspröv­ning. Länstyrelsen förordar i ställel en mer rigorös kontroll vid första tillståndet.

Även när det gäller den åldersgräns för giftermål som skall accepteras vid prövningen av UT-ansökningar tillstyrker det stora flertalet remissin­stanser kommitténs förslag. Kammarrätten i Jönköping anför atl en till­ståndsgivning som sirider mot övriga i det svenska samhället gmndläggan­de omsorgs- och skyddsregler för unga människor inte bör komma i fråga. 1 stället får det invandrarpolitiska s.k. valfrihetsmålel vika. Huvudregeln måsle enligt kammarrätten vara, att tillstånd inte får beviljas om parterna inte har uppnått svensk giflermålsålder, även om äktenskapet är giltigt enligt tillämplig, vanligtvis hemlandets, lag. Undanlag bör kunna medges när det föreligger synnerliga skäl. Även 5/V, länsstyrelsen i Stockholms län samt ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet, Sveriges frikyrkorådl samråd och en lång rad kommuner tillstyrker kommitténs förslag i denna del. Socialstyrlsen och Malmö kommun vill utreda frågan ytterligare. Socialstyrelsen menar visserligen all starka skäl talar för att gränsen sätts vid 18 år men hänvisar samtidigt till den komplikation som del innebär, atl äktenskap där en part eller båda är yngre än 18 år i dessa fall faktiskt är giltigt i Sverige. Hänvisning görs också till det s.k. Helsing-forsavtalel.

Kommitténs förslag om en s.k. anlalsmässig riktpunkt för en utvidgad anhöriginvandring har mött ett blandat mottagande. De flesta av remissin-stansema har emellertid avstyrkt förslaget. Till dem som ställer sig posi­tiva hör kammarrätten i Jönköping, som gör det mol bakgmnd av alt en generell ändring av nuvarande praxis skulle leda till en stor och oförutse-

Prop. 1983/84:144

72

bar invandring. Den senare synpunkten delas av AMS. Socialstyrelsen som ställer sig bakom kommitléförslaget vill starkt understryka att man bör ta hänsyn fill situationen för minderåriga gifta kvinnor, som saknar anhöriga från sin ursprungliga familj i Sverige. Att få hit en släkting kan dä innebära ell stöd. Ett försteg bör även ges anhöriga till flyktingar. Länssty­relsen i Stockholms län och några kommuner uttalar sig också för en begränsad utvidgning av invandringen av anhöriga utanför kärnfamiljen.

Till dem som lar avstånd från förslaget hör 5/V, som säger sig ha starkt negativa erfarenheter av administrationen av ett syslem med en anlalsmäs­sig riktpunkt. Systemet inger överdrivna förhoppningar och leder till ett stort antal ansökningar som i många fall måste avslås. Ordningen uppfattas som orättvis. Den är administrativt betungande. Det är enligt verket bättre atl inom ramen för gällande ordning ta ökad hänsyn till fall där ömmande och udda omständigheter föreligger. Även ärkebiskopen. Rädda barnen, Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd!samråd tar avstånd från förslaget, närmast från den utgångspunkten alt det skulle kunna hindra befogad familjesammanföring i visst fall. Länsstyrelsen i /Malmöhus län förordar en viss liberalisering av gällande kriterier för UT, t.ex. beträffan­de föräldrarnas ålder. Röda korset säger all elt kvotsystem bäddar för kritik från likabehandlingssynpunkt. LO förordar ell bibehållande av nuva­rande praxis, som utgör resultatet av en fortlöpande uppmjukning av kraven under en följd av år.

IPOK:s förslag alt i viss, begränsad omfattning införa krav på ordnad bostad godtas eller lämnas ulan erinran av remissinstanserna.

Kommitténs förslag till en uppmjukning av praxis beträffande det gene­rella kravet på UT före inresan har tillstyrkts av advokatsamfundet men har i övrigt mött ett starkt motstånd bland remissinstanserna. RPS säger alt del skulle bli en mycket svår uppgift för passkontrollpersonalen att utröna om det i ett visst fall är fråga om skenäktenskap eller inte eller om det finns en tidigare relation mellan parterna av det slag kommittén avser i silt förslag. Någon liberalisering av kravet på att UT skall vara ordnat före inresan bör därför inte ske, när ett nyligen ingånget äktenskap åberopas som grund för UT. Skulle man luckra upp tillämpningen av beslämmelser­na om UT före inresan beträffande anhöriga utanför kärnfamiljen, skulle man enligt RPS ta ett allvariigt och olyckligt steg tillbaka till den ordning som gällde före den 1 april 1981. Även SIV motsätter sig bestämt atl praxis ändras i de båda av kommittén angivna hänseendena. Verket avvisar vidare tanken på att utlandsmyndigheterna skulle få bevilja visering i hithörande fall, eftersom dessa inte avser besök utan inresa för bosättning. En allmän liberalisering av praxis skulle avsevärt försvåra möjligheten att ge adekvat informafion om vad som gäller i en viss situation. Kammarrät­ten i Jönköping anser det angeläget att undantagsfallen också fortsättnings­vis begränsas genom en relativt strikt tillämpning. Några generella lätt­nader bör inte ges. Kontakten med anhöriga i hemlandet bör enligt kam-

Prop. 1983/84:144

73

marrätlen i vissa fall kunna underlättas genom en mindre restriktiv vise-ringspraxis. Beträffande specialfallet med invandrare som under semester­vistelse i hemlandet ingår äktenskap förordar kammarrätten den ordning­en, att den i Sverige boende före resan till hemlandet pä grundval av befintlig utredning erhåller ett icke bindande förhandsbesked. Ett positivt sådant besked kunde då i förening med ett bevis om äktenskapet godtas för inresa i avvaktan på UT.

Föredraganden

1 likhet med kommittén anser jag atl nuvarande principer för beviljande av UT för make, maka eller minderåriga barn till den som är bosatt här bör bibehållas. Liksom hittills bör man vid bedömningen i detta sammanhang av minderårighet ulgå från nuvarande 20-års gräns.

Jag anser också, i likhet med kommittén, att en ordning med uppskjuten invandringsprövning måsle tillämpas även i fortsätlningen när UT söks på grund av en nyligen etablerad anknytning till en här bosatt person. Beho­vet av en sådan ordning har också allmänt understrukils vid remissbehand­lingen. Utan en sådan möjlighet atl pröva om det förhållande som åberopas som stöd för ansökningen är seriöst, skulle det bli nödvändigt att inta en synnerligen restriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt som slora svårigheter föreligger att redan före inresan göra en tillfredsställande utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunk­ten är ordningen alltså till förmån även för sökandena.

Det är samtidigt uppenbart att ordningen med uppskjuten invandrings­prövning för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga svårigheter i de fall dä förhållandel mellan parterna försämras eller bryts före tvåårsti­dens utgång. Den utpressningsliknande situation som utlänningen då kan hamna i, liksom den risk som kvinnor i vissa fall löper att bli socialt utstötta vid en utvisning till hemlandet, är exempel på detta. I praxis tas emellertid avgörande hänsyn till sådana omständigheter vid bedömningen av om utlänningen skall få stanna. Jag delar kommitténs uppfattning att hänsyn i den situationen bör tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet, främst fill om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i förhållandel, om sökanden riskerar alt bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och om han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Det är självfallet angeläget att undvika sådana beslut som framstår som slötande för den allmänna rättskänslan. Jag anser vidare alt det finns skäl att i något högre grad än nu låta utlänningen få stanna kvar i Sverige när förhållandet har upphört före tvåårstidens utgång.

Jag är emellertid inte för närvarande beredd alt förorda en generell sänkning av prövotiden från nuvarande två år. Ju närmare tvåårstiden äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör dock kunna ställas på tyngden av sådana tillkommande omständigheter

Prop. 1983/84:144

74

av humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. Vad jag nu har sagt tar självfallet sikte pä de fall då förhållandet från början har varit seriöst menat, i vart fall från sökandens sida.

Jag delar inle kommitténs uppfattning att den urspmngliga tvåårstiden normalt skall gälla, även när utlänningen åberopar anknytning till en ny person sedan det gamla förhållandel har upphört. Frågan får avgöras från fall till fall. Förhållandena kan vara sådana atl utlänningen, med anledning av någon sådan omständighet somjag fömt har nämnt, kan böra godtas som invandrare redan på grundval av det tidigare äktenskapet eller sambo-förhållandel. 1 vissa fall och särskilt då del finns anledning att utgå från att upprepade anknytningsförhållanden primärt syftar till alt utlänningen skall få stanna, bör han dock inte fullt ul få tillgodoräkna sig den tidigare prövotiden.

En viktig fråga som kommittén tar upp gäller vilken minimiålder jör ingående av äktenskap som skall accepteras i invandringssammanhang. Enligt 2 kap. I § giftermålsbalken (GB) får den som är under 18 år inte ingå äktenskap utan tillstånd av länsstyrelsen i det län där den underårige har sitt hemvist. GB är emellertid inle tillämplig när utländska medborgare gifter sig här i landet utan då gäller i stället beslämmelserna i lagen (1904:26 s. l)om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Enligt 1 kap. i 1904 års lag gäller som huvudregel att om en utlänning vill ingå äktenskap skall hans eller hennes rält därtill prövas enligt lagen i den stat där han eller hon är medborgare. Vissa undantag finns. Ett sådanl undanlag från huvudregeln är att den som är under 15 år inte får ingå äktenskap i Sverige ulan fillstånd av länsstyrelsen (I kap. 3 § första punkten), även om rätten att ingå äktenskap skall prövas enligt utländsk lag. Beträffande ell äktenskap som ingåtts utomlands gäller enligt 1904 års lag att det anses giltigt i Sverige, om det är giltigt anfingen i den stat där det ingicks eller i den eller de stater som mannen och kvinnan var medborgare i och delta även om den svenska rätten lägger hinder i vägen för äktenskap.

Den omständigheten atl ett utomlands ingånget äktenskap är giltigt i Sverige innebär emellertid inte ulan vidare, att de principer som tillämpas i vårt land i fråga om en utlännings rält att här förena sig med sin make eller maka skall gälla en utlänning som är minderårig. Avgörande för om ett äktenskap med en minderårig normalt kan godtas som fillståndsgrundande är ytterst, om sådana äktenskap är förenliga med gmndläggande svenska värderingar. Vid den bedömningen skall även vägas in det för svensk invandrarpolitik centrala valfrihetsmålet, dvs. invandrarnas rätt atl välja mellan att upprätthålla egna kulturtraditioner eller att låta sig assimileras av den svenska kuUuren. Såväl kommittén som en nästan enhetlig remiss­opinion har bedömt att de nackdelar som barnäktenskapen leder till för främst unga flickor väger så tungt, att de motsätter sig atl sådana äkten­skap generellt blir tillståndsgmndande. För närvarande tillämpas också i

Prop. 1983/84:144

75

tillslåndsärenden enligt huvudregeln den svenska minimiåldern på 18 år, sedan SIV i november 1982 frångick sin tidigare praxis att godta äktenskap där kontrahenterna hade fyllt 16 år och avslutat sin skolgång.

Jag vill erinra om att frågan om äktenskap med minderåriga utländska medborgare nyligen har varit föremål för riksdagens behandling. Jag hänvi­sar fill lagutskottels belänkande (LU 1980/81:2). Som ett resultat av riks­dagsbehandlingen har utredningen (Ju 1977:08) om barnens rält numera fått i uppdrag atl företa utredning av vissa hithörande frågor och lämna förslag till åtgärder som kan vara påkallade (Dir. 1982:25). Utredningsar­betet är inte slutfört. Närliggande frågor behandlas även av familjelagsak-kunniga(Ju 1970:52).

Även för egen del anser jag atl ett generellt accepterande av äktenskap med minderåriga utländska medborgare skulle slå i klar strid mot grundläg­gande svenska sociala värderingar beträffande bl.a. barns och ungdomars rätt till en självständig utveckling och rätl till utbildning, deras rält alt själva träffa livsavgörande beslul samt strävandena mol jämställdhet mel­lan könen. Jag delar därför kommitténs uppfattning att äktenskap med en utländsk medborgare som söker UT i allmänhet inte bör utgöra tillräcklig grund för att bevilja tillståndet, om någon av kontrahenterna är under 18 år. Någon ändring av praxis bör alltså inte ske på denna punkl. Den omständigheten att vissa hithörande frågor är föremål för utredning föran­leder, i vart fall för närvarande, inget annat ställningstagande.

1 likhet med IPOK och remissinstanserna anser jag att undantag bör göras när del skulle framstå som stötande att vägra UT. Del kan t.ex. gälla om flickan är gravid eller parterna har ett gemensamt barn eller om flickan skulle bli utstött om hon nödgades stanna kvar i hemlandet utan sin make. Som kommittén förslår bör SIV i tveksamma fall rådgöra med socialnämn­den i kommunen innan undantag görs från 18-årsregeln.

Den föreslagna ordningen innebär i allt väsentligt att samma äktenskaps­ålder och samma möjligheter till undantag kommer alt gälla för tillstånds­grundande äktenskap som i fråga om ingående av äktenskap mellan svens­ka medborgare.

Vid bedömningen av vad remissinstanserna har anfört i fråga om en ordning med s.k. anlalsmässig riktpunkt för den s.k. anhöriginvandringen har jag funnit övervägande skäl tala emot atl införa ett sådant system. Ett sådant system skulle bl.a. lätt kunna medföra avsteg från principen att lika fall skall behandla lika.Någon generell utvidgning av anhöriginvandringen kan heller inle komma i fråga. Nuvarande mångfacetterade lillståndpraxis ger enligt min mening förhållandevis goda möjligheter för anhöriga till dem som är bosatta här alt förenas med dem. Någon nämnvärd förändring av gällande praxis anser jag därför inle vara påkallad. Det bör ankomma på SIV atl - utöver beviljande av UT till dem som får komma hit för närvarande i möjlig mån ta ökad hänsyn till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas. I remissvaren har getts vissa exempel.

Prop. 1983/84:144

76

Vad slutligen gäller kravet på UT före inresan, haren kraftig remissopin­ion motsatt sig ändring av gällande praxis. Nuvarande praxis bygger på de uttalanden som i samband med UtlL:s tillkomst gjordes i prop. 1979/80:96 (s. 33-37). Ordningen har tillämpats i bortåt två år. Erfarenheten visar att reformen har haft effekt när del har gällt att minska benägenheten att söka UT först efter inresan i Sverige.

Vid avgörande av enskilda ärenden görs undantag från huvudprincipen i den omfattning motiven tillåter. Att mera allmänt mjuka upp gällande praxis anser jag inte för närvarande vara lämpligt. Inte heller kan jag ansluta mig till del första av de två särskilda förslag som IPOK framför (betänkandet s. 150). När det gäller sådana anhöriga utanför kärnfamiljen, som uppenbarligen skulle ha fått stanna vid en materiell prövning, beaktas i praxis samtliga de omständigheter som talar för att tillåta sökanden att vänta på beslutet i Sverige. Tillämpningen av huvudregeln kan på detta sätt också i fortsättningen göras mindre strikt. Även om sålunda någon allmän förändring av praxis enligt min mening i vart fall inte för närvarande bör ske, är det även i dessa fall angelägel atl undvika beslut som framstår som stötande för den allmänna rättskänslan eller humanitetens krav.

Vad jag nu har sagt förutsätter emellertid en generös tillståndpraxis när det gäller utlänningar som, efter att ha vägrats UT pä grund av exempelvis anknytning till en här bosatt person, återvänder till hemlandet och ansöker om UT därifrån. Redan det förhållandet att parterna saknar möjlighet att etablera sig tillsammans i Sverige måste enligt min mening föranleda, att förhållandevis låga krav bör ställas i fråga om styrkandel av att förbindel­sen är seriös och belräffande den tid denna har varat. Ordningen med uppskjuten invandrarstalus är ju för övrigt avsedd att möjliggöra vägrad invandring i de fall, då det visar sig all förhållandet inle var seriöst.

4.4 Övrig invandring av icke-nordbor

Gällande ordning beträffande invandring av personer med anknytning hit på annat sätt än genom anhöriga

Några riktlinjer för invandring av personer med annan anknytning till Sverige än genom anhöriga har inte antagils av statsmakterna. Gällande principer för den invandringen har utvecklats i praxis. Det gäller här främst anknytning genom tidigare vistelse i Sverige, svenskt påbrå, anställning ombord på svenskt fartyg eller i svenskt företag utomlands samt anställ­ning vid utländsk ambassad eller konsulat i Sverige. Antalsmässigt är det fråga om små grupper. Kommittén har beräknat att dessa grupper år 1980 sammantagna utgjorde högst 5 % av den utomnordiska invandringen.

Praxis i fråga om beviljande av tillstånd på grund av anknytning genom förutvarande vistelse i Sverige var tidigare oklar. SIV har emellertid i december 1982 utfärdat interna anvisningar i frågan. Dessa innebär i hu­vudsak följande. Sökanden skall ha varit accepterad som invandrare i

Prop. 1983/84:144

77

Sverige för att hans tidigare vistelse här skall anses som tillslåndsgrun-dande anknytning. I tillståndsfrågan vägs in längden av såväl utlandsvistel­sen som den tidigare vistelsen i Sverige. Har utlandsvistelsen varat i högst ett år beviljas UT oavsett längden av den tidigare vistelsen i Sverige. Detsamma gäller om utlandsvistelsen har varat i högst tre år och berott på något tvingande skäl, l.ex. militärtjänst eller sjukdom. Har utlandsvistel­sen i annat fall varat mellan ett och tre år, beviljas utlänningen UT om den fidigare vistelsen i Sverige har pågått under minst fyra år. Vid längre utlandsvistelse ges normalt inle UT på grund av den anknytning som tidigare vistelser innebär. Undantag kan göras om den tidigare vistelsen i Sverige har varil mycket lång, minst 10-15 år, eller om det föreligger starka humanitära skäl. Har sökanden bildat ny familj i hemlandet, ställs stränga­re krav för alt tillstånd skall beviljas.

Den gmpp av personer som till slöd för sin ansökan om UT åberopar anknytning genom svenskt påbrå år störst av de nu behandlade grupperna. Enligt den praxis som SIV har utbildat beviljas tillstånd för personer som är svenskfödda, liksom för dem som har en far eller mor som är svensk­född. För tredje generationens svenskättlingar räcker emellertid inte en­bart svenskt påbrå som gmnd för UT. En bedömning sker i stället från fall till fall, varvid hänsyn tas till bl.a. längre vistelser för besök i Sverige, anknytning genom släktingar här och kunskaper i svenska.

Även långvarig anställning ombord på svenskt fartyg eller i svenskt företag utomlands har i praxis ansetts kunna gmnda sådan anknytning till Sverige att tillstånd har beviljats. Flertalet fall har rört anslällda ombord pä ett svenskl fartyg. Endast när del gäller sådana anslällda finns det en klart utbildad praxis. Anknytning genom anställning i svenskt företag utomlands har åberopats i mycket få fall. Den som har varil anställd ombord pä svenskt fartyg under ett tiotal år har i allmänhet ansetts ha sådan anknyt­ning hit all UT har kunnat beviljats. Har utlänningen varit rederianslälld sedan minst tre år och blivit arbetslös och berättigad till ersättning från svensk arbetslöshetskassa, har likaså UAT brukat beviljas, efter det alt AMS har lämnat sitt tillstyrkande.

Enligt reglerna om immunitet och privilegier i de två i Wien år 1961 och 1963 avslutade konventionerna om diplomatiska och konsulära förbin­delser skall personal vid en ambassad eller ett konsulat inle betraktas som bosatt i tjänstgöringslandel. Av 101 § UtlL jämförd med 85 § UtlF framgår att diplomatisk och konsulär personal jämte familjer och "betjäning" inle omfattas av bestämmelserna i UtlL om bl.a. UT. Inte heller krävs AT för anställningen vid ambassaden eller konsulatet. En utlänning som är an­ställd vid främmande stats ambassad eller konsulat i Sverige betraktas inle som bosalt här. Anställning vid utländsk ambassad eller utländskt konsulat i Sverige medför därför enligt praxis normalt inte sådan anknytning till Sverige, att UT beviljas om anställningen upphör. Detta gäller även om den diplomatiske tjänstemannens maka eller make har beviljats AT under

Prop. 1983/84:144

78

den tid personen var anställd vid den utländska beskickningen. I fall då det har varil fråga om en myckel långvarig anställning vid utlandsmyndighe­ten, har undantagsvis tillstånd for bosättning beviljats efter det atl anställ­ningen upphörde. I de fall som har förekommit har den anställde haft sin försörjning tryggad, exempelvis genom pension.

Kommittén

I betänkandet understryks att invandringen av personer med annan anknytning till Sverige än genom anhöriga är liten och atl det är svårt alt förutse om andra gmpper än de som har nämnts kan bli aktuella i framti­den. Kommittén föreslår därför att endast mycket allmänna riktlinjer upp­ställs och att de närmare fömtsättningarna för beviljande av UT liksom hittills i huvudsak får utformas i praxis. Enligt kommitténs mening är nuvarande praxis en god utgångspunkt för den fortsatta praxisutveckling­en.

IPOK erinrar om atl invandrarorganisalionerna till kommittén har fram­fört önskemål om att invandrare som har vislats i Sverige i minst tio år skall ges rätl att fritt återinvandra till Sverige oavsett längden av deras vistelse utomlands. Redan enligt gällande praxis tas stor hänsyn till en mycket långvarig tidigare vistelse i Sverige. Kommittén föreslår att ytterli­gare steg nu tas och att den av invandrarorganisalionerna föreslagna ord­ningen genomförs.

Kommittén ifrågasätter vidare om enbart anknytning till Sverige genom anställning i svenskt företag utomlands skall kunna anses utgöra sådan anknytning till landet att tillstånd på denna gmnd kan beviljas. Kommittén gör detta mot bakgmnd av att det i dag finns utländska dotterbolag till svenska företag med tiotusentals anställda, där anställningen för de allra flesta inte innebär kontakter i någon form med vare sig Sverige eller med svensk personal inom företagel. Med hänsyn till att anknytning till Sverige genom anställning i svenskt förelag utomlands enligt långvarig tidigare praxis har ansetts kunna utgöra grund för beviljande av UT, anser kommit­tén att sådan anknytning i vissa fall bör kunna godtas som grund för UT även i fortsätlningen. Detta bör emellertid gälla endast i klara undantags­fall och under fömtsättning att det samtidigt föreligger någon annan form av anknytning till Sverige.

Gällande ordning beträffande invandring av personer med försörjningen tryggad utan anställning här.

Inte heller beträffande denna typ av invandring har några riktlinjer fidigare antagits av statsmakterna. Gällande ordning har utvecklats i prax­is. Utlänningar som har sin försörjning tryggad på annat sätt än genom arbete och som ansöker om UT utgörs främst av personer som uppbär pension, egna företagare och fria yrkesutövare.

Enligt tidigare praxis beviljades regelmässigt UT till personer med för­sörjningen tryggad genom pension eller annars genom egna medel. I stor

Prop. 1983/84:144

79

utsträckning gällde delta utländska pensionärer som önskade bosätta sig på sin fritidsfastighel i Sverige. Undantagsvis kom det även alt gälla yngre personer med egen förmögenhet och vanligen ulan medföljande barn.

I juni 1981 ändrade SIV sin praxis beträffande pensionärer. UT beviljas numera i dessa fall endast om del finns synneriiga skäl till delta, exempel­vis i form av någon särskild anknytning till Sverige utöver eventuellt fastighetsinnehav. En utlänning som har en fritidsfastighet i Sverige och som har sin försörjning tryggad beviljas i stället normalt UT för besök under högst sex månader per kalenderår.

När det gäller egna företagare krävs enligt praxis bl.a. all förelagspla­nerna skall vara realistiska och atl sökanden skall kunna visa atl han har försörjning för minst ett är framåt. Efter två år godtas han i regel som invandrare, om han under denna tid har visat att han har kunnat försörja sig som egen företagare. En komplikation som har samband med bevil­jande av UT för en egen företagare är atl det i allmänhel krävs näringstill­stånd för sökanden. Näringstillstånd beviljas av länsstyrelsen och medges normalt först sedan sökanden har kyrkobokförts i Sverige. 1 dessa fall beviljas enligt praxis tillstånd för sex månader. Kontroll av atl sökanden har fåll näringstillstånd görs när UT skall förlängas.

De fria yrkesutövare som har varit aktuella för prövning av frågan om UT har varit antingen författare eller bildkonstnärer. Även i dessa fall tillämpas en ordning med uppskjuten invandringsprövning för atl sökan­dens försöijningsmöjligheter skall kunna bedömas. 1 en till kommittén överlämnad skrivelse har Sveriges invandrarförfatlares förbund anfört, alt inga andra krav bör ställas när det gäller försörjningen än alt kulturarbe­taren själv anser sig klara sin försörjning inom sitt yrke.

Kommittén

I förslagsbetänkandet framhålls som gemensamt för de nu nämnda grup­perna, att deras vistelse här kan sägas utgöra en form av internationellt utbyte. Svenska pensionärer bosätter sig inte sällan utomlands och svens­ka medborgare bosätter sig i andra länder som egna företagare eller fria yrkesutövare. Detta internalionella utbyte måste enligt kommitténs me­ning beaktas när praxis i Sverige utformas, så att de svenska reglerna inte avsevärt skiljer sig från dem som gäller i andra jämförbara länder.

När det gäller personer med försörjningen tryggad genom pension från hemlandet anser kommittén att nuvarande praxis är mycket restriktiv. Bakgrunden till den mera restrikfiva inställning till pensionärer som SIV inledde år 1981 kan antas vara, att pensionärer i högre grad än invandrare i allmänhet bedöms komma att ställa anspråk på det svenska samhället i form av sjuk- och åldringsvård, samtidigt som många pensionärer inte betalar skalt i Sverige utan i hemlandet. Kommittén, som menar alt farhå­gorna i sådana fall är överdrivna, anser det motiverat att praxis görs mindre restriktiv. Ulöver eventuellt fastighelsinnehav i Sverige bör det

Prop. 1983/84:144

80

dock krävas, att del finns särskilda skäl alt bevilja UT, exempelvis på grund av någon annan form av anknytning hit.

1 fråga om egna företagare förordar kommittén atl nuvarande praxis bibehålls. Vidare anför kommittén atl det i tillslåndsärendel görs en strikt prövning med kontroll av att sökanden har tillgång till uppgivet kapital, alt tillstånd föreligger från riksbanken alt införa detla kapilal samt att verk­samhetsplanerna är realistiska.

Även i fråga om fria yrkesutövare år del enligt kommittén ofta svårt all i samband prövningen av den första UT-ansökningen bedöma sökandens möjligheter alt försörja sig inom silt yrke i Sverige. Normalt måste det därför enligt kommittén krävas att sökanden utomlands har varit etablerad inom yrket eller all han kan visa att han har egna medel som täcker försörjningen under den tid för vilken det första tillståndet beviljas. Kom­mittén erinrar samtidigt om atl det i fråga om fria yrkesutövare måste beaktas, alt del i stor utsträckning är fråga om ett internationellt utbyte. Elt sådant utbyte kan vara berikande för såväl länder som individer och är därför angelägel att praxis utvecklas i en generös anda.

Kommittén understryker atl det även fortsättningsvis finns behov av atl tillämpa en ordning med uppskjuten invandringsprövning i fråga om egna företagare och fria yrkesutövare.

Gällande ordning beträffande invandring på grund av humanitära skäl.

I avsnitt 3.4 har behandlats invandring av personer som åberopar huma­nitära skäl med politisk bakgrund. 1 fråga om enskild invandring av andra hjälpbehövande än asylfall anges i prop. 1968: 142 (s. 114), atl den bör tillåtas endasl i undantagsfall, "när synneriiga skäl föreligger". Ärenden i vilka utlänningen till grund för sin ansökan om UT har åberopat enbart humanitära skäl, hänföriiga till hans personliga förhållanden, har enligt komittén förekommit i ett mycket litet antal fall. Det har då främst gällt fysiskt eller psykiskt handikapp eller sjukdom. I några få sådana fall har UT beviljats. Det har exempelvis rört sig om personer med livshotande sjukdom för vilken adekvat vård inte har stått att få i hemlandet. Enbart ekonomiska problem med att få erforderlig vård i hemlandet har i praxis inte ansetts utgöra tillräckliga skäl för atl tillstånd skall beviljas annat än tillfälligt vid akut sjukdom. I andra fall där tillstånd har beviljats har det funnits ett samband med de allmänna förhållandena i hemlandet. Det har rört sig om personer som t.ex. på grund av tillhörighet till en viss grupp skulle få särskilda svårigheter, jämfört med befolkningen i övrigt, att få erforderiig omvårdnad i hemlandet.

Kommittén

Liksom hittills bör enligt kommittén UT undanlagsvis ges åt utlänningar som kan anföra mycket starka humanitära skäl för att få stanna. 1 dessa fall föreligger sådana synnerliga skäl som anges i 1968 års riktlinjer för invand­ringen.

Prop. 1983/84:144

81

Remissinstanserna

Vad kommittén har föreslagit i fråga om övrig invandring av icke­nordbor har i allmänhet lämnats utan erinran av remissinstanserna. Kam­marrätten i Jönköping och länsstyrelsen i Stockholms län anser att lill-ståndspraxis i fråga om pensionärer kan mjukas upp mer än kommittén har föreslagit. Förslaget att den som har vistats i Sverige i tio år skall ha en ovillkorlig rält all senare bosätta sig här tillstyrks av ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd. SIV och RPS motsätter sig däremoi förslaget. I stället anges att SIV:s nuvarande praxis bör gälla. Advokatsamfundet hänvisar till att svårigheter ibland har förelegat för barn till härvarande diplomater att fä tillstånd atl stanna kvar för att avsluta sin utbildning när föräldrarna förflyttas. Samfundet säger atl sådana ärenden bör prövas efler mer förstående riktlinjer än nu, inle minst av hänsyn till våra internationella relationer.

Allmänt säger sig 5/V kunna ansluta sig till att generella riktlinjer läggs fast av statsmakterna och de närmare detaljerna utformas genom vidare utveckling av praxis. Utgångspunkt bör vara nu tillämpade principer. Sä långt det är möjligt bör statsmakterna konkret lägga fast de ramar som bör gälla.

Föredraganden

Vid sidan av den invandring som behandlas i 1968 års riktlinjer för ullänningspolitiken har i praxis utbildats principer för beviljande av UT ål vissa andra kategorier av utlänningar. I första hand gäller det utlänningar som, utan all ha anhöriga här, på annat sätt har fått en anknytning till Sverige. Det är enligt min mening naturligt att tillmäta tidigare vistelse i Sverige och svenskt ursprung betydelse vid bedömningen av en utlännings ansökan om UT. Delsamma gäller i fråga om längre anställning pä svenskt fartyg eller i svenskt rederi och, om än i mindre grad, anställning vid svenskt företag utomlands. De principer som sålunda har vuxit fram i tillämpningen bedömer jag allmänt laget som välavvägda. I likhet med RPS och SIV anser jag del inle vara lämpligt alt lägga fast en ovillkoriig rätl till återinvandring för den som har vistats i Sverige under en period av tio år. Däremot bör självfallet en särskilt lång lids vistelse i Sverige tillmätas stor vikt vid bedömningen av tillståndsfrågan. Det är också innebörden av SIV:s nuvarande praxis. Jag delar också kommitténs uppfattning att enbart del förhållandel, att sökanden har varit anställd vid ett svenskägt företag utomlands, inle gärna kan anses skapa nägon för tillståndsfrågan avgöran­de anknytning till Sverige. Hinder bör däremoi inte möta alt tillmäta förhållandet viss betydelse i kombination med andra anknytningsfakla.

Sådana utlänningar vilkas försörjning i Sverige är tryggad ulan anställ­ning omfattas inte heller av 1968 års riktlinjer. Även här har gällande principer utvecklats i praxis. Den omständigheten att dessa utlänningar inte påverkar arbetsmarknaden kan sägas tala för atl någon egentlig in-

6   Riksdagen 1983/84. I saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

82

vandringsreglering inte är påkallad. Å andra sidan påverkas i viss mån den sociala service som erbjuds dem som bor i Sverige. Jag delar kommitténs uppfattning att det i särskilda fall kan finnas fog för en mera generös bedömning än för närvarande när det gäller inflyttning av utländska pen­sionärer som önskar alt bosätta sig på sin fastighet i Sverige och som har sin försörjning tryggad. Liksom hittills bör prövning av ansökningar om UT från egna företagare och fria yrkesutövare ske i en generös anda. Som kommittén framhåller får en sådan bosättning ses som ett led i ett interna­tionellt utbyte. Inle minst när det gäller författare, konstnärer och andra kulturellt verksamma fria yrkesutövare, är det från många utgångspunkter angeläget att vi deltar i det kulturutbyte som det här gäller. Självfallet gäller som utgångspunkt atl försörjningen är tryggad. I likhet med kommit­tén anser jag det nödvändigt att behålla en ordning med uppskjuten invand­ringsprövning i dessa fall.

Det bör enligt min mening inte komma i fråga alt statsmakterna i mera precisa termer lägger fast förutsättningarna för den nu aktuella invandring­en. Enligt min mening bör de i huvudsak välavvägda principer för denna invandring som har utbildats i praxis alltfort gälla, med de modifikationer som föreslås av kommittén och somjag även för egen del har förordat. Jag har redan tidigare framhållit, atl den utveckling och förändring av riktlin­jerna för invandringen på grund av främst icke- polifiska skäl som kan behöva ske bör utformas i praxis. I principiella frågor bör det ankomma på regeringen att utforma praxis, antingen efter ärendets överlämnande eller i samband med besvärsprövning.

Vad slutligen gäller beviljande av UT på humanitär grund ansluter jag mig fill kommitténs förslag.

5   Uppehållstillstånd vid invandring

Nuvarande förhållanden

Begreppet invandrare saknas i nuvarande och tidigare utlänningsförfatl-ningar. De typer av UT som finns - och som alltså inte formellt knyter an till ett invandrarbegrepp - är tidsbegränsat uppehållstillstånd (UT) och permanent tillstånd (PUT). Den som önskar vistas här mer än tre månader måste i regel ha UT. Praxis innebär all den som las emot i Sverige som arbetskraftsinvandrare, som anhörig till en här bosalt person, som flykting eller på gmnd av flyktingliknande eller andra humanitära skäl först får elt UT som gäller ett år. Utlänningen är därmed regelmässigt accepterad som invandrare. Han kan räkna med alt få tillståndet föriängl oberoende av konjunkturväxlingar eller andra förhållanden. Den som har haft tillstånd all vistas i Sverige under ett år kan i allmänhel också få PUT. Detta gäller under förutsättning alt inte avslag på grund av vandelsskäl kan komma ifråga. För vissa fall tillämpas som nämnts en ordning med uppskjuten

Prop. 1983/84:144

83

invandringsprövning. Bestämmelserna om UT och PUT återfinnes i främst 10 samt 12-15 §§ UtlL och i 36-45 §§ UtlF.

En förutsättning för atl få PUT är enligt 12 § UtlF att utlänningen är fast bosatt i Sverige. Härmed korresponderar bestämmelsen i 17 § fjärde stycket UtlL all ett PUT skall återkallas, om utlänningens bosättning här i riket upphör. Enligt 43 § UtlF får PUT beviljas en här fast bosatt utlän­ning, om del är uppenbart alt han inte kan vägras fortsalt UT av vandels­skäl. I praxis beviljas PUT efter det all utlänningen har haft UT ett år. När tveksamhet råder om utlänningens försörjningsförmåga eller vandel eller när vistelsen här avses bli begränsad till viss fid eller annars särskilda förhållanden talar mot att PUT meddelas, får dock enligt uttalanden i prop. 1975/76: 18 (s 143) tillslåndstiden begränsas.

Ett PUT ger enligt 12 § UtlL utlänningen räll att resa in och vistas i Sverige utan lidsbegränsning. Den som har ett sådant tillstånd får vistas här även om han saknar pass. För att underlätta återkallelse av PUT för den som inte längre är bosalt här har emellertid giltighetstiden för själva beviset om tillståndet begränsats till tre år. Nytt bevis sänds emellertid automatiskt ut till alla som är bosatta i landet, vilket betyder personer som enligt folkbokföringsmyndigheterna har adress här. Enligt praxis återkallas PUT för den som vid tvä på varandra följande tillfällen inte kunnat nås från SIV med nytt bevis om PUT.

Kommittén

I belänkandet understryks att invandringsprövningen i realiteten sker i samband med beviljandet av det första, ettåriga uppehållstillståndet. Där­vid bortses från ordningen med s.k. uppskjuten invandringsprövning för vissa grupper. Någon statistik som visar antalet utlänningar som årligen vägras förlängt UT av vandelsskäl finns inle. Enligt bedömningar inom SIV till vilka kommittén hänför sig lorde emellertid antalel ligga i storleks­ordningen 5-10 av minst 10.000 - 15.000 förlängningsansökningar årligen. Antalet utlänningar som vägras PUT på grund av vandel är också okänt. De som undanlagsvis vägras PUT på grund av vandel beviljas i stället regelmässigt föriängl UT. Del rör sig i allmänhel om personer som har begått brott, som dock inte har föranlett utvisning.

Mot bakgmnd av att endasl en handfull personer årligen vägras föriängl UT av vandelsskäl lar kommittén upp frågan, om den nuvarande ordning­en med minst två tillståndsprövningar innebär en rimlig användning av tillgängliga resurser hos SIV och polismyndigheterna. För alt behålla en ordning med upprepade prövningar av tillståndsfrågan i sådana fall, där det från böljan står klart att förutsättningarna för invandring föreligger, måste det enligt kommittén finnas starka skäl. Det främsta skäl som har anförts är att det ligger ett psykologiskt värde i att en sökande vars vandel är tveksam vet att en prövning återstår. Del är alltså fråga om en preventiv funktion. Ett annat skäl skulle kunna vara alt del finns personer som inte anser sig

Prop. 1983/84:144

84

vara invandrare och därför inte önskar PUT. Dessa lider emellertid enligt kommittén inte någon rättsförlust i alt tillerkännas rätt att stanna i landet under obegränsad lid. Enligt kommitténs mening talar övervägande skäl för alt PUT beviljas redan från början, i de fall då en verklig invandrings­prövning sker i förslagångsärendet. Det medför fördelar både från principi­ell synpunkt och genom att resurser för handläggning kan sparas och användas för mera angelägna ändamål. Besparingar uppkommer både hos polismyndigheterna och SIV. Minskningen av antalel ärenden beräknas av kommittén uppgå till 8.000 - 10.000. Den föreslagna ordningen beräknas medföra en besparing på sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter hos SIV och polismyndigheterna.

IPOK tar också upp frågan om ändrade former för återkallelse av PUT när utlänningens bosättning i Sverige har upphört. Den förut nämnda ordningen, att PUT återkallas om innehavaren inte kan nås med nytt bevis vid två på varandra följande tillfällen, har fåll till följd alt utlänningen i regel kan vara utrest under 3-6 år ulan alt tillståndet återkallas. Atl PUT inte återkallas redan första gången när vederbörande inte nås på den senaste adressen i folkbokföringen, torde bero på all SIV tidigare inte var säker på atl överföringen av adresser från folkbokföringen med hjälp av ADB skulle komma att fungera tillfredsställande. Det har emellertid seder­mera visat sig att denna överföring fungerar. På senare tid har del därför även förekommit atl PUT omgående har återkallats. Kommittén förordar nu till en början, att åtgärder vidtas i syfte all stärka rättssäkerheten vid återkallelse. Detta föreslås bl.a. ske genom att den som beviljas PUT i samband därmed också får utförlig information om vilka förutsättningar som gäller för återkallelse av PUT och om att tillståndet kan komma atl återkallas under hans frånvaro från Sverige, om dessa förutsättningar föreligger. Vidare föreslås all PUT skall återkallas på grund av att bosätt­ningen här har upphört, när innehavaren anmäler utflyttning ur landet. För den som inle anmäler utflyttning skall PUT återkallas i samband med att PUT-innehavaren första gången söks för utbyte av bevis om PUT men inte kan anträffas. Hur denna ordning närmare skall utformas bör det enligt kommittén få ankomma på SIV alt svara för. Kommittén diskuterar även möjligheten att polisen i samband med instämpling av ett nytt bevis om PUT i passhandlingen söker utröna om utlänningen fortfarande är bosatt i landet. IPOK kommer emellertid fram till alt frågor i syfte all utreda vederbörandes faktiska bosättning endast bör ställas när omständigheterna i del enskilda fallet ger anledning till del. Så kan exempelvis vara fallet, om utlänningen infinner sig hos polisen först lång tid efter det att meddelande om nytt bevis har sänts ul.

I anslutning härtill föreslås övergångsvisa särregler för den som har flyttat ut från Sverige och då har fält besked om tidigare praxis. Tillståndet skall i sådana fall inte återkallas utan innehavarens vetskap innan den tidigare nämnda frislen om 3-6 år har gått ul. IPOK pekar också på att elt

Prop. 1983/84:144

85

tidsbegränsat UT till skillnad från PUT inte kan återkallas om bosättningen här upphör. Den som har valt att söka ett treårigt UT i stället för PUT efter det första året här kan alltså efler elt års bosättning i landet resa ut och ha kvar rätten att återvända till Sverige inom tre år, varför det kan förefalla märkligt att återkalla tillståndet för den som har PUT och som varit utrest kortare tid än tre år.

I sammanhang med frågan om återkallelse av PUT förordar kommittén atl möjlighet införs att i vissa fall behålla PUT även om bosättningen upphör. Syftet är all underlätta för den som varil bosatt i Sverige några år atl pröva på att återvända till hemlandet och samtidigt ha kvar rätten till bosättning i Sverige. En sådan möjlighet sägs ligga i linje med det invand­rarpolitiska valfrihetsmålel. PUT bör enligt kommittén kunna få behållas efter anmälan till SIV av den som har varit bosatt här viss tid, varvid tre-fyra år anges som en riktpunkt. Den som har bott här legalt i ca tio år föreslås få behålla PUT utan lidsbegränsning.

Remissinstanserna

En nästan enhällig remissopinion stöder förslaget atl PUT redan från början skall beviljas utlänningar som accepteras för bosättning. SIV fram­håller att en sådan ordning är positiv för invandrarna, samtidigt som den medför besparingar. Verket pekar samtidigt på vissa konsekvenser. Kra­vet på "synnerliga skäl" för att domstolsulvisning skall få ske kommer således i större utsträckning än nu atl aktualiseras redan efler två års vistelse här (41 och 44 §§ UtlL). Utlänningen får redan från början en rätl att fritt återvända till Sverige. Nuvarande möjlighet att vägra tillståndsför­längning av vandelsskäl upphör. Kammarrätten i Jönköping förutsätter all arbetsmarknadsprövning sker i lillständsärendel på samma sätt som nu. Några remissinstanser framhåller atl näringsfrihetsbestämmelserna måste ses över i anslutning till ändringen. AMS anser emellertid atl nyordningen inte bör gälla för de utlänningar som arbetsmarknadsprövas av styrelsen.

Även förslaget om en effekfivare ordning för återkallelse av PUT har fält elt brett stöd under remissbehandlingen. RPS säger sig vara beredd att medverka till att en bättre ordning införs med kontroll av bosättningen vid behov i samband med förnyelse av PUT-beviset. SIV och RPS anser det vara en självklarhet atl elt PUT förbehålls de utlänningar om faktiskt bor i Sverige. RPS och SIV föreslår all även elt tidbegränsat UT skall kunna återkallas om utlänningen upphör att vara bosatt i landet. RSV anser nuvarande förhållanden otillfredsställande och efterlyser uppgifter från polismyndigheterna angående "avsaknad av faktisk bosättning i Sverige".

IPOK:s förslag atl en utlänning, som har varit bosalt här i minst tio år eller som har gjort en särskild anmälan till SIV, skall kunna behålla sitt PUT även efter utflyttning, har däremoi allmänt kritiserats. SIV pekar på atl den som har visats i Sverige vid 10-20 års ålder därigenom skulle få en räll atl långt senare i livet bosätta sig här tillsammans med sin familj eller

Prop. 1983/84:144

86

som pensionär. Detta skulle enligt SIV väcka anstöt hos många. Vidare skulle arbetsbelastningen hos SIV komma att öka. Nuvarande ordning bör därför enligt verket behållas. Liksom nu bör den som återvänder fill Sverige efler viss fids vistelse i det gamla hemlandet normall få ett nytt UT. Föreningen Sveriges polischefer och Föreningen Sverige länspolis­chefer föreslår att PUT inle i fortsätlningen automatiskt skall ge rätt till återresa. Därigenom kan man komma åt det missbmk som består i att utlänningen uppbär statliga förmåner fastän han i hemlighet vistas i hem­landet. Amnesty International tillstyrker emellertid förslaget. Organisatio­nen framhåller all möjligheten att ha kvar PUT kan väsentligt öka förut­sättningarna för flykfingar att återvända till hemlandet.

Föredraganden

Före år 1976 gällde att en utlänning, som sedan några år hade UT och som inle borde förvägras rätl all stanna i landet, kunde få ett s.k. bosätt-ningslillstånd. Den lid utlänningen fick vänta för att få ett sådant kvalifi­cerat UT sänktes under åren fram till år 1976. Den I januari 1976 ersattes bosättningslillslånden med PUT som kan erhållas när utlänningen har varit fast bosatt i Sverige med UT under ett år. 1 samband med införandet av den nya ordningen med PUT klarlades, alt föriängning av UT mycket sällan vägrades på gmnd av vandelsskäl.

Bosällningstillstånden, som infördes år 1954, var avsedda för en mindre grupp utlänningar som hade vistats här så länge atl deras personliga förhål­landen hade närmare kunnat prövas. Det fick inte råda någon tvekan om ufiänningens vandel eller pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Det normala uppehållsfillslåndel avsågs även i fortsättningen vara ett tidsbegränsat UT. Vid tidpunkten för införandet av ordningen med PUT efter ett års bosätt­ning gällde, att bosättningstillstånd kunde meddelas efter två års bosättn­ing i Sverige. En anledning till reformen var atl den antogs medföra en betydande lättnad av arbetsbördan för SIV och polismyndigheterna samt en förenkling för utlänningen. Genom denna reform (prop. 1975/76:18 s. 143-145) bekräftades att PUT i fortsättningen skulle utgöra den normala tillståndsformen för invandrare.

IPOK föreslår nu atl man tar ytteriigare elt steg på den inslagna vägen. Även nu är huvudskälen dels att vägrad tillståndföriängning på grund av vandelsskäl är mycket ovanlig, dels all nuvarande ordning mol den bak­grunden ulgör ett slöseri med tillgängliga resurser. Genom all SIV i de fall då utlänningen godtas för invandring, dvs. i de fall då han nu får ett ettårigt UT, redan från början utfärdar ett PUT, skulle enligt kommittén betydande rationaliseringsvinster kunna göras. 1 likhet med remissinstanserna anser jag den föreslagna ordningen vara tilltalande. Det framstår som mindre rationellt att behöva ompröva tillståndsfrågan i 10 000 - 15 000 fall om året för att finna elt litet fätal ansökningar som på grund av vandelsskäl inte bör föranleda att utlänningen får PUT och ännu färre som leder till att ufiän-

Prop. 1983/84:144

87

ningens UT inte föriängs. AMS önskar frän den föreslagna ordningen undanta de utlänningar som har arbeismarknadsprövals av myndigheten. Jag delar emellertid inte den uppfattningen. En utlänning som efter arbets­marknadsprövning beviljas elt ettårigt uppehålls- och arbetstillstånd (UAT) är därmed i praktiken tillförsäkrad en räll alt i fortsättningen stanna i Sverige och arbeta här, om inte förlängning av hans UT undanlagsvis vägras på gmnd av vandelsskäl. Jag ser därför inle någon anledning alt göra skillnad mellan den som har fått stanna här på grund av anknytning och den som har accepterats inom ramen för vår mycket begränsade arbetskraftsinvandring.

Om sålunda fördelar står att vinna med den föreslagna ordningen, är det därmed inte sagt atl förslagets nackdelar utan vidare bör accepteras. Även om synsättet i tillståndsfrågan har undergått en betydande förändring från år 1954 fram till i dag, innebär IPOK:s förslag en betydande ändring av gällande ordning genom att möjligheten för SIV alt vägra en utlänning fortsatt vistelse på grund av hans vandel bortfaller. Särskilt mot bakgrund av att tillstånd att vistas i Sverige normalt ges på gmnd av en ansökan från hemlandet, framstår det som olyckligt att nuvarande möjlighet att vid behov av vandelsskäl vägra PUT eller t.o.m. lillståndsförlängning hell försvinner.

För närvarande föreligger möjlighet atl inom de i 12 § andra stycket UtlL angivna ramarna vägra föriängning av det första etlårslillståndet. Om det anses lillräckligl kan SIV i stället vägra att ge utlänningen ett PUT men förlänga hans tidsbegränsade UT. Om PUT beviljas från början måste enligt min mening motsvarande behov tillgodoses pä annat sätl. Det kan därvid inte komma i fråga atl generellt öppna möjlighet atl i administrativ väg återkalla ett PUT på grund av vandelsskäl. En sådan ordning skulle på ett allvarligt sätt urholka tillståndet och undergräva den trygghet som ett PUT har avselts ge innehavaren. I den mån allvarliga vandelsanmärkning-ar förekommer, t.ex. avseende brottslighet, ger 40 och 43 §§ UtlL möjlig­het till utvisning genom beslul av domstol. I vissa fall kan ett PUT återkal­las enligt 17 § UtlL, exempelvis om utlänningen har fått sitt tillstånd genom svikligt förfarande. I övrigt bör i princip tillståndet inte kunna upphävas på gmnd av utlänningens vandel. Även med denna principiella inställning anser jag emellertid all det bör vara möjligl att tillåta återkallel­se av ett PUT i administrativ väg på grund av vandelsskäl, om förfarandet sker inom viss kortare tid från del utlänningen påbörjade sin vistelse här efter att ha fått PUT. Det bör dock vidare krävas atl utlänningen inom samma tid underrättas om atl ett ärende om återkallelse har anhängiggjorts hos SIV. I sak skulle situationen inte försämras för invandrarna, om en möjlighet infördes att under de förutsättningar som anges i 12 § andra stycket UtlL ta upp ett ärende om återkallelse av PUT under exempelvis del första året. Därmed skulle det, åtminstone i princip, bli möjligt atl utnyttja fördelarna i IPOK:s förslag utan a» förlora varje möjlighet för

Prop. 1983/84:144

88

myndigheterna atl reagera i fall av sådana allvarliga vandelsanmärkningar, som nu föranleder att ett UT inte föriängs eller alt ett PUT inle beviljas. Genom att möjligheten fill återkallelse försvinner, om utlänningen inte har underrättats inom elt år om att återkallelse övervägs, lorde det permanenta uppehållstillståndels allmänna karaktär inte påverkas på ett avgörande sätt. Jag föreslår således att en bestämmelse införs i UtlL enligt vilken elt PUT på förut angivna grunder kan återkallas av SIV om utlänningen har varit bosall här kortare tid än ett år, när han nås av underrättelse om att elt ärende om återkallelse har anhängiggjorts hos SIV. Del bör krävas att ärendet har registrerats hos verket, oavsett om det har anhängiggjorts genom en ingiven handling eller ex officio. Liksom nu får omständigheter­na avgöra, om utlänningen efter återkallandet skall utvisas enligt 38 § eller få ett tidsbegränsat UT.

Sammanfattningsvis innebär vad jag nu har sagt, att de utlänningar som accepteras för invandring normah får PUT från början. Det gäller i huvud­sak flyktingar, sådana som omfattas av 5 eller 6 § UtlL, de som får tillstånd på gmnd av familjeanknylning eller annan anknytning hit eller inom ramen för arbetskraftsinvandring saml utlänningar som får stanna i Sverige på gmnd av polifisk-humanitära eller allmänt humanitära skäl. I de fall då s.k. uppskjuten invandrarprövning tillämpas skall dock tidsbegränsade UT all­tid utfärdas. Delsamma gäller vid vistelse för gästsludier eller besök, antingen besöket gäller turism, tillfälligt arbete eller något annal. Det får liksom hittills ankomma på SIV att i praxis fastlägga i vilka fall en utlän­ning skall godtas som invandrare och därmed från böijan normalt få PUT. Liksom hittills bör emellertid generellt gälla, att verket alltid har frihet alt välja att utfärda ett tidsbegränsat UT även till en utlänning som avser att bosätta sig här och fillåts göra detla. Skäl kan ibland finnas till delta, exempelvis när tveksamhet råder om utlänningens vandel eller försörj­ningsförmåga, när vistelsen här avses bli begränsad till viss tid eller utlän­ningen har uttryckt önskan att endasl få tidsbegränsat UT.

Jag övergår nu till frågan om återkallelse av PUT vid upphörd bosättning i Sverige. Det är också min uppfattning atl nuvarande ordning inle är tillfredsställande. Utgångspunkten måste enligt min mening som hittills vara, att ett PUT skall upphöra när utlänningen upphör att vara bosatt i Sverige. Det innebär att den som återflyttar till hemlandet, även om del är fråga om ett försök för att se om en återanpassning i hemlandet är möjlig, inte bör få behålla silt PUT. Jag kan alltså inle godta IPOK:s förslag, att en innehavare av PUT efter anmälan till SIV skall få behålla tillståndet även efter återflyttning till hemlandet, och att den som har bott legalt i Sverige i tio år skall få behålla sitt PUT för all framtid, även om han lämnar landet. Jag anser å andra sidan att det är viktigt atl garantera de invandrare, som efter ell antal år i vårt land på försök återvänder till hemlandet men inle kan anpassa sig där, en rätt atl återvända till Sverige för alt på nytt bosätta sig här. De rikfiinjer som SIV har utarbetat och följer i detta hänseende

Prop. 1983/84:144

89

innebär bl.a., atl den som har varit bosall i Sverige i fyra år och som efter all ha lämnat landet återinvandrar hit inom tre år från utresan får ett nyll tidsbegränsat UT. Har utlänningen boll här myckel länge, dvs. minst 10-15 år, beviljas inte sällan UT även om utlandsvistelsen har varit mycket lång. En sådan ordning måsle anses tillfredsställa varje rimligt krav i detta hänseende. Om, som Jag har föreslagit, PUT i fortsättningen normalt utfärdas från början, bör den återinvandrande utlänningen i stället få elt nytt PUT. Det bör han i allmänhet få efter ankomsten fill Sverige. Även om de nu nämnda tidskraven inte är uppfyllda kan förhållandena ofta vara sådana, att ufiänningen inle bör avvisas utan tillståndsprövningen sker medan sökanden är kvar i Sverige. När någon tvekan uppkommer bör polismyndigheterna därför enligt 35 § UtlL överlämna avvisningsärendet fill SIV.

Vad gäller formerna och lidpunkten för återkallelse av PUT på grund av upphörd bosättning, ansluter jag mig i allt väsentligt till vad kommittén har föreslagit. SIV har i sitt yttrande ytteriigare preciserat förfarandel. Försla­get har också stötts av en enig remissopinion. I huvudsak bör således följande gälla. Om det kommer till SIV:s kännedom genom folkbokförings-registret eller på annal sätt alt utlänningens bosättning i landet har upp­hört, bör PUT återkallas inom någon kortare tid efter det all giltighetstiden för beviset om hans PUT har gått ul. Om utlänningen i samband med förnyelse av PUT- beviset inte kan anträffas, bör frågan om hans bosätt­ning utredas och, om han inte längre är bosatt i Sverige, hans PUT inom viss tid återkallas. Jag vill emellertid understryka vikten av atl en noggrann undersökning görs av frågan om bosättningen har upphört. Det måste sålunda tillses alt ett PUT inte felaktigt återkallas på gmnd av alt utlän­ningar har nödgats kvarstanna längre tid vid ett besök i hemlandet. Infor­mationen till utlänningen om vad som gäller beträffande deras PUT bör i flera avseenden förbättras i syfte all undvika missuppfattningar. Enligt vad SIV uppger i sitt remissyttrande pågår redan arbete med delta. Slutligen finns det anledning atl närmare utveckla metoder för atl komma tillrätta med försök till "skenbosälining" i Sverige i syfte alt förhindra en återkal­lelse. Det bör ankomma på SIV atl efter samråd med RPS och RSV utfärda erforderliga föreskrifter i nu angivna hänseenden.

Kommittén har uttalat sig till förmån för atl den nya ordningen för återkallelse av PUT inte skall träffa dem som redan tidigare har rest ut ur Sverige. Jag är inte beredd att generellt acceptera en sådan ordning. Skulle det i det enskilda fallet visa sig all utlänningen har förlitat sig på äldre uppgifter om vad som gäller i fråga om PUT, bör emellertid detta självfallet vägas in i bedömningen av om han eller hon bör få stanna i Sverige efler ålerinflyllning.

Prop. 1983/84:144

90

6   Tillfällig vistelse i Sverige

Nuvarande förhållanden

Huvuddelen av antalel inresor av icke-nordiska medborgare i Sverige avser inte invandring utan i stället kortare eller längre besök. Det kan exempelvis vara fråga om turistbesök, besök hos anhöriga eller ett tillfäl­ligt arbetsengagemang.

Utgångspunkten är enligt 24 § första stycket UtlF att en utlänning inte får resa in i eller uppehålla sig i Sverige utan visering. Som framgår av bestämmelsen har det dock emellertid gjorts så många undanlag från huvudregeln att en utlänning skall ha visering vid inresa i Sverige, att de flesta utlänningar kan resa in och vistas här utan visering. Visering ges främst av SIV och av utlandsmyndigheterna enligt bemyndiganden av verket. Alla lönade svenska utlandsmyndigheter har mer eller mindre vidsträckta bemyndiganden att själva utfärda visering för besök i Sverige. En fömtsättning är att utlandsmyndigheten är övertygad om att det rör sig om ett bona fide-besök här och inte om ell förtäckt försök till bosättning. Om utlandsmyndigheten bedömer atl det föreligger tveksamhet om syftet med besöket i Sverige, måste ansökningen sändas in till SIV för beslut. SIV kan enligt UtlF inte bemyndiga en utlandsmyndighet att avslå en viseringsansökan.

Vid vistelser i Sverige under längre tid än tre månader, den s.k. uppe-hållstillståndsfria tiden, krävs att utlänningen har UT (30 § UtlF). Undan­tag gäller för nordbor samt för barn under 16 år, om någon av föräldrarna som har del i vårdnaden är svensk eller medborgare i annat nordiskt land eller är bosatt här och har UT. UT beslutas av SIV. Viss delegation förekommer dock till polismyndigheterna. Sedan den 1 april 1981 gäller som förut har framgått all UT skall ha ordnats före inresan och i princip inte får beviljas efter inresan eller på grund av en ansökan som har gjorts i Sverige (33 § UtlF). Det gäller även i fråga om UT för besök. Undantag kan göras om mycket tungt vägande skäl föreligger. Dessutom får enligt samma paragraf UT för viss kortare lid beviljas en utlänning som har rest in i Sverige för besök och som har vägande skäl för en föriängning av vistelsetiden.

Kommittén

IPOK tar på s 161-165 i förslagsbetänkandel upp till behandling utform­ningen av nuvarande viseringspoUtik. Jag får hänvisa till vad som där anförs. Kommittén nämner att andelen avslagna ansökningar har ökal kraftigt sedan år 1975, vilket hänger samman med att viseringstvång däref­ter har införts för medborgare i bl.a. Turkiet, Bangladesh, Pakistan och Iran i syfte att minska sponlaninvandringen från dessa länder. Den höga avslagsprocenien för medborgare i dessa länder över 50 % - kan dock

Prop. 1983/84:144

91

enligt kommittén inte hell förklara den kraftiga ökningen av andelen avslag vad gäller samtliga viseringar. Andelen avslag antas därför på grund av ett växande invandringstryck ha ökal även för medborgare i åtskilliga länder som har varit viseringspliktiga under hela perioden.

Kommittén understryker alt det många gånger är en svår och grannlaga uppgift alt bedöma om det i ett viseringsärende rör sig om en s.k. bona fide-besökare. Om visum beviljas för en person, som sedan inte frivilligt lämnar landet, innebär det atl man måsle sälta igång ett både omständligt nch tidsödande utvisningsförfarande. Del finns i dag inget enkelt syslem för atl avlägsna den som inte reser ut vid viseringstidens utgång. Detta torde enligt kommittén vara en av de tvä främsta anledningarna till den restriktiva praxis som råder när det gäller alt bevilja visering för besök för medborgare i många länder. Den andra anledningen till en restriktiv vise-ringspolitik torde vara att medborgare i vissa länder ofta efter inresan åberopar sådana skäl att de tillåls stanna i Sverige med stöd av 3,5 eller 6 § UtlL eller av andra politisk-humanitära skäl. Vid de konferenser om in­vandringspolitiken som kommittén har anordnat har starkt påtalats SIV:s, som man uppfattat, mycket restriktiva praxis när det gäller att bevilja visering för släktbesök. Kommittén anför för sin del all viseringspolilikens effektivitet är beroende av att man lyckas med att vägra tillstånd för personer som kan förmodas komma atl "hoppa av" här samtidigt som tillstånd utan alltför stor tidsuldräkt beviljas alla bone fide-besökare. Del är enligt kommittén angeläget alt viseringspolitiken är så generös som möjligt, eftersom en strikt viseringspolitik särskilt hårt drabbar invandrare här i landet som inte själva har möjlighet atl resa till hemlandet för släktbe­sök och eftersom det under alla förhållanden måsle vara en grundläggande rättighet för invandrare här i landet all få ta emot besök av släktingar från andra länder. Visering för släktbesök bör enligt kommittén beviljas, såvida det inte på gmnd av omständigheterna framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. Även i andra fall än vid släktbesök är det enligt kommittén angeläget med en generös viseringspoli­tik för atl röriigheten över gränserna inle skall försvåras mer än nödvän­digt, vilket skulle kunna få konsekvenser för turistnäring och handelsför­bindelser och för det vetenskapliga och kulturella utbytet med andra länder.

Kommittén bedömer att en generösare viseringspolitik skulle underlät­tas, om avlägsnande kunde ske enklare och snabbare i bl.a. fall då besö­karen försöker stanna kvar i Sverige efler viseringstidens utgång och om utvisning i ökad utsträckning skedde i fall då en s.k. avhoppare inte riskerar nägon allvarlig påföljd vid hemkomsten. Även i avvaklan på att dessa ändringar kan genomföras bör det enligt kommitténs mening vara möjligt att tillämpa en något mera generös viseringspolitik än vad som gäller i dag. Det bör vara en uppgift för SIV:s styrelse alt avgöra var gränsen skall dras. Regeringen bör däremot inte utfärda några riktlinjer för beviljande av visering.

Prop. 1983/84:144

92

Även när det gäller UT för besök är andelen avslag enligt kommittén relativt stor (förslagsbetänkandel s 165-166). Enligt SlV:s föreskrifter skall föräldrar efter inresan utan några speciella skäl kunna beviljas UT så att de får en vislelsetid om sammanlagt sex månader. Kommittén framhåller för sin del att del är angeläget med en generös praxis när det gäller att bevilja UT för besök. Särskilt gäller detla beträffande personer som önskar stanna på ett längre släktbesök i Sverige. Det kan enligt kommittén inte uteslutas att en restriktiv praxis i fråga om besökslillslånd leder till att anhöriga söker UT för bosättning trots atl deras syfte egentligen bara är att vistas här på ett längre besök. En förutsättning för all bevilja UT för besök är dock att det inte framstår som uppenbart, atl sökandens verkliga avsiki är en annan än den uppgivna. Kommittén anför vidare att del i regel saknas anledning alt efler inresan vägra tillstånd för en bona fide- besökare enbart av den anledningen atl UT inte har sökts före inresan. Del gäller i vart fall när det är fråga om besök som understiger elt år. Kommittén föreslår all till skillnad från nu någon begränsning i UtlF inte skall finnas i fråga om möjligheterna att efter inresan bevilja UT för besök som innebär en kortare sammanlagd vistelse än elt år. Förslaget avser endast de formella möjlighe­terna alt efler inresan pröva en ansökan om UT för besök. För att en ansökan i det enskilda fallet skall beviljas måsle dessutom vanliga krav ställas på att det det är fråga om en bona fide-besökare och all den verkliga avsikten inte kan antas vara en annan än den uppgivna.

Remissinstanserna

Kommitténs förslag om en generösare viseringspolitik har fåll elt syn­nerligen positivt mottagande av remissinstanserna. Samtliga remissinstan­ser som yttrar sig i frågan ställer sig bakom förslaget, i något fall med en mindre justering. 5/V tillägger att verkets praxis redan har ändrats i den föreslagna riktningen och att visering för släklbesök beviljas, om det inte på grund av särskilda omständigheter kan antas alt avsikten är bosättning snarare än besök. Till besökande föräldrar och barn ges normall visering, om del inle är uppenbart att det är fråga om ell försök till bosättning. Riktlinjer för viseringspolitiken bör enligt SIV också i fortsättningen beslu­tas av SIV:s styrelse. Verket tillägger att en förutsättning för en generösare viseringspolitik i förhållande till vissa länder är, att ökade möjligheter införs att utvisa avhoppare därifrån som saknar egentliga politiska skäl. Kammarrätten i Jönköping anför all den av kommittén föreslagna presum­tionsregeln är någol långtgående, I ställel bör gälla all visering bör ges om del inte är sannolikt alt avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. Länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län ger förslaget sitt stöd liksom ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd, vilka tillägger alt en generösare viseringspraxis inte får leda till en mera restriktiv praxis än för närvarande när det gäller beviljande av UT. Advokatsamfundet anser alt en generösare viseringspo-

Prop. 1983/84:144

93

litik, särskilt när det gäller släktbesök, är en humanitär angelägenhet av sådan vikl att den uppväger olägenheten av ett ökal antal avhoppare. Även Röda korset stöder förslaget men anser atl det inte bör kopplas ihop med frågan om av- och utvisningsbefogenheler för polismyndigheterna.

I fråga om kommitténs förslag till ändringar belräffande UT för besök är meningarna någol delade. SIV ställer sig bakom både förslaget att en generösare praxis bör införas vid beviljandet av UT för besök och kommit­téns förslag att föriängning av tillståndet i ökad utsträckning skall få ske efter inresan. Enligt verket bör tillstånd för besök normalt beviljas för högst elt års lid och undantagsvis upp till två år, främst vid besök hos nära släkting när det föreligger ömmande skäl. Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd ansluter sig till kommitténs förslag. Kammarrätten i Jönköping anser däremoi all del inle finns behov av att införa en utvidgad formell möjlighet atl efter inresan ansöka om förlängning. Nuvarande möjligheter anses räcka och långvariga besök kan planeras i förväg. Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer har samma uppfattning och pekar vidare på risken för att utlänningen senare åberopar anknytning hit.

Föredraganden

Varje stat har räll att genom alt ställa upp krav på visering söka reglera inresor till sitt territorium. För svensk del tillämpas krav på inresevisering i förhållande till en lång rad stater, bl.a. sädana från vilka det finns ett påtagligt invandringstryck. Del är emellertid olyckligt om viseringspraxis blir alltför restriktiv, särskilt när det gäller visering för besök hos släkting­ar. En sådan utveckling är bl.a. föga förenlig med uttalandena i slutdoku­mentet från den europeiska säkerhetskonferensen i Helsingfors om under­lättande av kontakter mellan och regelbundna möten på grund av familje­band och om förbättring av villkoren för individuell eller kollekliv turism. Det råder knappast någon tvekan om att SIV:s viseringspraxis under senare år och i förhållande till medborgare i vissa stater har blivit mer restriktiv än vad som kan anses önskvärt. Kommittén pekar på ell par orsaker till atl det har blivit så, nämligen risken för avhopp i Sverige och avsaknanden av elt snabbt förfarande när det gäller att avlägsna den som vägrar att resa ut efter viseringstidens utgång.

Det är min bestämda uppfattning atl en förändring mot en generösare viseringspraxis måste ske utan dröjsmål. Del gäller framför allt i fråga om släktbesök. Sverige har, inte minst som undertecknare av Helsingforsavla-let men också i övrigt, ett ansvar för alt den förda invandringspolitiken inte leder till splittring av familjer, genom att anhöriga förlorar varje möjlighet alt träffas. I särskild grad gäller delta i sådana fall, där den härvarande inte kan återvända till hemlandet. Jag hälsar därför med tillfredsställelse att kommittén förordar en långtgående liberalisering av gällande praxis. Den omständigheten att förslaget stöds av en stark remissopinion visar alt en

Prop. 1983/84:144

94

ändring är starkt påkallad. Det är också glädjande atl SIV i sitt remissytt­rande redovisar en redan företagen ändring mot en generösare praxis.

Kommittén har föreslagit att visering för släktbesök bör beviljas, om det inte framstår om uppenbart att avsikten med besöket är en annan. Kam­marrätten i Jönköping har i stället föreslagit att visering i dessa fall skall beviljas om det inle framstår som sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. Enligt min mening är det inte lämpligt atl för alla situationer använda samma bedömningsgrund. I de fall då det t.ex. är fråga om mycket nära anhöriga och omständigheterna framstår som särskilt ömmande bör enligt min mening visering ges. I ett sådanl fall lämpar sig kommitténs bedömningsregel. I mindre behjärtansvärda fall kan det där­emot finnas anledning att följa den av kammarrätten föreslagna principen. Med en sådan tillämpning skulle viseringspraxis förändras i en liberalare riktning samtidigt som man får en erforderlig nyansering. Som kommittén framhåller är en liberal viseringspraxis viktig även i andra fall för att rörligheten över gränserna inte skall försvåras mer än nödvändigt. Någon anledning att mera konkret lägga fast regler i detta hänseende föreligger dock inte. Jag delar SIV:s uppfattning att verkets styrelse bör leda utveck­hngen av SIV:s viseringspolitik. En utgångspunkt bör dock vara de syn­punkter på en generös viseringspraxis somjag, i likhet med kommittén och remissinstanserna, nu har gett uttryck åt.

Jag hyser självfallet förståelse för behovet alt, när detta är möjligt, genom adekvata åtgärder söka motverka missbmk av viseringen. Jag åter­kommer i kap 7 till frågan om förbättrade möjligheter att avlägsna en utlänning som vägrar all efler viseringstidens slut återvända hem.

Jag delar vidare IPOK:s uppfattning, att det är angeläget med en generös praxis också när det gäller att bevilja UT för besök. Även i delta fall står släktbesöken i förgrunden. Att så är fallet beror bl.a. på vår omfattande invandring och på det förhållandet, atl familjebegreppet ofta är långt vidare i de länder som invandrarna kommer ifrån. Även i detta fall går i allmänhet en gräns, när del på gmnd av omständigheterna framstår som uppenbart atl avsikten med besöket är bosättning. Jag ansluter mig alltså till kommit­téförslaget pä denna punkt.

Däremot är jag mera tveksam till förslaget att ell besök, efter ansökan här i landet, skall kunna föriängas med upp till ett år, och detla utan att något särskilt skäl anförs. Jag medger att nuvarande ordning är alltför restriktiv och atl en utvidgad möjlighet till föriängning är befogad. En rimlig anledning till föriängningen bör dock liksom hittills krävas, låt vara att kraven kan ställas lågt. I normalfallet bör enligt min mening fiden för det nya besökstillslåndet inte överstiga sex månader. Där omständigheter­na mofiverar en längre tid bör dock hinder inte föreligga atl föriänga vistelsen upp till ett år. Det förutsätts då att ingen risk bedöms föreligga för alt utlänningen försöker stanna kvar genom att skaffa sig någon anknytning fill Sverige.

Prop. 1983/84:144

95

7   Handläggningen av utlänningsärenden

7.1 Handläggning av avvisnings- och utvisningsärenden när inga politiska skäl anförs

Nuvarande förhållanden och kommittén

Kommittén går därefter in på formerna för handläggningen av avvis­ningsärenden i sådana fall då inga politiska skäl åberopas. För närvarande gäller följande. Avvisning får ske enligt 28 och 29§§UllL. De vanligaste grunderna är atl ufiänningen saknar pass, visering, UT eller AT, när detla fordras för inresa i Sverige (28 §) eller atl det kan antas atl han kommer all sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige samt för sin hemresa (29§). I 31 §UtlL stadgas att beslul om avvisning enligt 28 § UtlL måste fattas inom en vecka från ankomsten och beslut om avvisning enligt 29 § UtlL inom tre månader från ankomslen. Tidsgränsen en vecka för beslut om avvisning enligt 28 § UtlL räknas från den dag utlänningen enligt stämpel i passet reste in i Sverige eller, när inresekontroll inte har skett, från den dag han efter ankomslen första gången kom i kontakt med en polismyndighet. Beslutet måste dock fattas inom tre månader från an­komsten. Har ett beslut om avvisning fattals inom en vecka från ankoms­len, kan del verkställas utan hinder av anförda besvär (83 § UHL). För­farandet bmkar kallas direktavvisning. Huvudregeln är enligt 81 § UtlL att beslul om avvisning skall verkställas till det land utlänningen har kommit ifrån. Om detta inte är möjligt eller om det föreligger särskilda skäl där­emot, får beslutet verkställas till det land som bedöms lämpligast. I 33, 34 och 35 §§ UtlL finns föreskrifter om skyldighet för polisen alt överlämna ärenden till SIV när politiska skäl åberopas eller annars tveksamhet före­ligger. Polismyndighetens avvisningsbeslut kan överklagas till SIV och över SIV:s beslul kan besvär anföras hos regeringen. Alt beslutet redan har verkställts kan dock innebära stora ölägenheter för sökanden. Få direktavvisningsbeslut överklagas och det är enligt kommittén ovanligt att beslutet ändras av SIV.

Under etlvart av åren 1979 och 1980 meddelade polismyndigheterna ca 4000 avvisningsbelut. År 1982 var antalet ca 3000. IPOK framhåller att det i flertalet avvisningsärenden inte åberopas några politiska skäl, men att den övervägande delen utgörs av personer som själva uppger att de endast önskar besöka Sverige under begränsad tid. Grunden för avvisning är alt sökanden saknar pass, visum, UT eller AT när detla krävs, eller alt polismyndigheten bedömer atl de medel sökanden har inte räcker till för vistelsen här och för återresan.

Mot bakgrund av kravet att erforderligt UT normalt skall ha ordnats före inresan måste del enligt kommittén också för den enskilde framstå som logiskt, att han inte kan resa in i lanJot och stanna här medan hans ansökan prövas. I sådana fall bör följden bli au h.m får återvända till hemlandet och

Prop. 1983/84:144

96

avvakta prövningen där, såvida han inte åberopar sådan stark anknytning eller sådana andra skäl av synnerlig vikt som kan föranleda att hans ansökan prövas materiellt efter inresan.

De tidsgränser om en vecka respektive tre månader som är avgörande för polisens möjligheter att avlägsna en utlänning enligt 28 och 29 §§ UtlL kan enligt kommitténs mening inle försvaras på rationell gmnd. Kommit­tén anser det angeläget atl man i alla situationer och oberoende av när inresan har ägt rum kan träffa ett snabbt avlägsnandebeslut rörande den som uppenbarligen inle har tillräckliga skäl för att få tillstånd efter inresan, och alt man också kan verkställa ett sådant avlägsnandebeslut utan hinder av anförda besvär. Enligt kommittén gäller det sagda omkring 400 ärenden per år. Erfarenhetsmässigt överklagas mer än 80% av samtliga avlägsnan­debeslut som meddelas av SIV. Även om besvärsfrekvensen sannolikt är något lägre i den senast angivna typen av ärenden, anförs besvär till regeringen i vart fall i en majoritet av sådana ärenden i vilka sökanden enligt gällande regler inle kan få tillstånd efter inresan. Om polismyndighe­terna fick möjlighet att meddela och omedelbart verkställa avlägsnande­beslut i dessa fall, skulle följden enligt kommittén sannolikt bli en väsentlig minskning av antalet avlägsnandeärenden hos SIV och antalet besvärs­ärenden hos regeringen. Kommittén föreslår därför att en polismyndighet skall få meddela avlägsnandebeslut som direkt kan verkställas beträffande alla som reser in utan UT, och som inte åberopar politiska skäl eller andra omständigheter som kan medföra alt ansökan om UT får prövas efler inresan.

Det innebär till en början alt avvisning enligt såväl 28 som 29 § UtlL skall kunna ske inom tre månader från inresan samt att avvisningsbesluten alltid skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär. Del nuvarande kravet på beslut inom en vecka från inresan eller påträffandet, för all avvisning skall få ske på formell grund och för att ett avvisningsbeslut skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär, föreslås således bli av­skaffat. Ändringen får enligt kommittén framför allt betydelse för den som är viseringspliktig. En utlänning som inte reser ut vid viseringstidens utgång har med gällande ordning i de flesta fall möjlighet atl stanna kvar här medan SIV, låt vara formellt, prövar hans ansökan om UT saml beslutar i frågan om utvisning. Han kan vidare här i landet avvakta be­svärsprövningen. Detla gäller även om han har rest in med ett visum för endast någon veckas vistelse och även om han inte har några skäl som skulle kunna medföra undantag från kravet att UT skall ha beviljats före inresan. Om veckofristen avskaffas, kan utlänningen avvisas med omedel­bar verkställighet så snart viseringen har upphört. Avvisningsmöjlighelen kvarstår fram till utgången av tremånadersperioden. För den som är vise-ringsfri innebär ändringen, atl polisen regelmässigt kan meddela avvis­ningsbelut på grund av avsaknad av t.ex. erforderiigt UT upp till tre månader från inresan i stället för som nu under högst en vecka. Beslutet

Prop. 1983/84:144

97

kan dä också verkställas omgående. Kommittén vill dock understryka, atl en utlänning som uppsöker polisen för alt ge in en ansökan om UT för bosättning inte bör avvisas på formell grund, om han upplyses om atl UT enligt huvudregeln måsle sökas och beviljas före inresan och därvid avslår från atl fullfölja sin ansökan och förklarar sig ha för avsikt att lämna landet senast vid utgången av tremånadersliden. En förutsättning är självfallet att sökanden kan bedömas vara en bona fide-besökare. Kommittén erinrar också om polisens skyldighet att överiamna ett avvisningsärende till SIV när utlänningen åberopar någon form av politiska skäl eller polisen annars finner det tveksamt om en utlänning, mot vilken det finns grund för avvisning, skall avvisas.

IPOK:s förslag innebär vidare alt en polismyndighet skall få möjlighet att efler tremänadersfrislens utgång utvisa den som myndigheten dessför­innan har kunnat avvisa på formell grund. Detsamma gäller belräffande varje annan utlänning som efter tremånadersfristen saknar tillstånd atl vistas här och som enligt gällande regler inte kan få UT efter inresan. Ulvisningsbelut som meddelas av polisen föreslås kunna gä i verkställighet utan hinder av anförda besvär. Motsvarande regler, som enligt 33, 34 och 35 §§ UtlL gäller för polisens skyldighet alt överiamna avvisningsärende till SIV, skall gälla även i fråga om polisens skyldighet att överlämna utvisningsärende. Kommittén understryker att möjligheten för polismyn­digheterna att meddela beslut om utvisning endast skall finnas när grunden för beslutet är av formell natur, nämligen den all utlänningen saknar tillstånd att vistas här samtidigt som UT inte får beviljas efter inresan. I andra fall måste frågan överlämnas till SIV. Det bör enligt kommittén särskilt observeras att längden av vistelsen i Sverige i sig kan inverka pä bedömningen av om UT skall kunna beviljas efter inresan. Kommittén medger att det ibland kan vara svårt att upprätthålla en strikt gräns mellan en formell och en materiell prövning. För att säkerställa att polismyndighe­ten meddelar ulvisningsbeslul endasl i fall, där det är uppenbart att UT inle kan beviljas efter inresan och för att stärka rättssäkerheten i dessa fall, föreslår IPOK att polismyndighets samtliga beslut om utvisning skall an­mälas till invandrarverket på samma sätt som enligt 37 § UtlL nu sker belräffande avvisningsbeslut, när polisen har bedömt att åberopade poli­tiska skäl är uppenbart oriktiga respektive kan lämnas ulan avseende. Verkställighet av polismyndighetens utvisningsbeslut skall få ske först sedan SIV beslutat att inte överta handläggningen av ärendet. I 90a§ UtlL föreskrivs en viss anmälningsskyldighet för polismyndighet i samband med verkställighet av myndighetens avvisningsbeslut. Samma anmälningsskyl­dighet föreslås nu införd vid verkställighet av ett av polismyndighet med­delat ulvisningsbeslul.

Kommittén erinrar vidare om all ett verkställt avvisningsbeslut ofta kan medföra ekonomiska föriuster för sökanden. Ersättning kan i dag utgå om avvisningsbeslutet har varit objektivt felaktigt men däremot inte om be-7   Riksdagen 1983/84. I saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

98

svärsinstansen gjort en annan skönsmässig bedömning. Enligt kommitténs mening är det motiverat att ersättning utgår, om exempelvis SIV som besvärsinstans ändrar elt av polismyndigheten på formell grund meddelat avvisningsbeslut med motivering att förutsättningar redan vid tidpunkten för avvisningsbeslutet förelåg för bifall till ansökningen om UT efter inre­san. Frågan bör enligt kommittén övervägas av regeringen.

Slutligen framhåller IPOK att något behov av offentligt biträde i denna typ av ärenden inle föreligger. Med utgångspunkt i elt antagande atl ca 400 utvisningsärenden per år skulle föras över från SIV till polisen, uppskattar kommittén att besparingen i fråga om rättshjälpskoslnader skulle uppgå till drygt I milj. kr. om året.

Remissinstanserna

Komm.itténs förslag på denna punkt har fått ett mycket blandat motta­gande. Många av de myndigheter som har yttrat sig över förslaget har tillstyrkt det. Några myndigheter och en lång rad organisationer har där­emot starkt motsatt sig alt polismyndigheternas beslutanderätt utvidgas på del sätt IPOK har föreslagit. Kritiken gäller i huvudsak förslaget att polis­myndigheterna skall få rätl alt besluta om utvisning.

Svea hovrätt anser att IPOK:s förslag är "relativt ingripande" men godtar dem ändå mot bakgrund av deras syfte och med hänsyn till att besluten alllid skall anmälas till SIV. JO ifrågasätter å andra sidan om ett så omfattande anmälningsförfarande verkligen behövs. Kammarrätten i Jönköping anser del föreslagna förfarandel tillräckligt rättssäkert. RPS och 5/V ansluter sig också till vad kommittén föreslår. De motsätter sig dock att utlänningen i större utsträckning än nu ersätts med anledning av ett felaktigt beslut av polismyndigheten. 5/V betonar att någol behov av offentligt biträde inte finns vid avvisning eller utvisning av polismyndighet i de fall, då utlänningen har rest in ulan alt i förväg ha ordnat behövliga tillstånd. SIV ser emellertid även vissa nackdelar med förslaget. Anmäl­ningsförfarandet orsakar administrativa kostnader för verket, särskilt som anmälningarna förrycker den ordinarie verksamheten genom att de måsle behandlas med förtur. SIV bedömer atl resursbesparingen därför blir av begränsad omfattning. Man framhåller också atl dessa anmälningsärenden innefattar hell andra och mer omfattande frågeställningar än del nuvarande anmälningsförfarandet. Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län godtar förslaget samtidigt som man erinrar om att kritik har riktats mot polismyn­digheternas hantering av utlänningsärenden i vissa fall. Även LO ställer sig bakom förslaget, eftersom man säger sig inse behovet av ett enklare och mer ändamålsenligt förfaringssätt. LO gör dock flera reservationer. För­slaget sägs förutsätta att tjänstemännen får en förstärkt utbildning och en ökad kännedom om de särskilda problem som följer av arbetsuppgifterna. Vidare förutsätter LO kompletterande anvisningar som syftar till ett myc­ket varsamt tillvägagångssätt vid handläggningen av dessa uppgifter.

Prop. 1983/84:144

99

Länsstyrelsen i Stockholms län och polisstyrelsen i Stockholms polisdis­trikt motsätter sig förslaget. Länsstyrelsen understryker att förslaget ofrånkomligen kommer atl ge upphov till svåra gränsdragningsproblem för polismyndigheterna. Bedömningsproblemen antas bli större ju längre tid utlänningen har vistats i Sverige. Särskilt mindre polisdistrikt kommer enligt länsstyrelsens mening all få stora svårigheter när det gäller atl tillämpa bestämmelserna. Polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt anser det tveksamt om en polismyndighet över huvud taget skall besluta om avlägsnande så sent som mer än tre månader efter inresan. 1 yttrandet framhålls all sammanblandning inte heller bör ske av polisens och SlV:s uppgifter. Enligt myndigheten bör polisens uppgifter vid handläggning av utlänningsärenden endast avse ärenden där polisiär medverkan är nödvän­dig. I yttrandet pekas vidare på svårigheten atl dra en gräns mellan en formell och en materiell prövning. Enligt polismyndigheten kommer vidare det anmälningsförfarande som kommittén av rättssäkerhetsskäl föreslår infört att eliminera rationaliseringsvinsten. Starkt negativa är vidare ärke­biskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/ samråd. De motsätter sig bestämt alt polismyndigheternas beslutsbefogen­heter utvidgas när det gäller avvisning eller utvisning och hänvisar i stället till möjligheten alt regionalisera SlV:s verksamhet. Advokatsamfundet karaktäriserar förslaget som IPOK:s "mest uppseendeväckande och långt­gående". Samfundet menar att polisens roll i möjlig mån bör begränsas till den pre-screening som hänger samman med gränsbevakningen. Alt väsent­ligt utvidga polismyndigheternas behörighet att fatta avlägsnandebeslut leder enligt samfundet myckel långt. Särskilt anmärkningsvärt är detla när som i förslaget rätten till offentligt biträde föreslås utgå. Samfundet menar slutligen alt den förutsatta gränsdragningen mellan en formell och en materiell prövning är "en verklighetsfrämmande förenkling" och att för­slaget lägger utomordentligt svåra bedömningsfrågor på polismyndigheter­na. Röda korset motsätter sig likaså förslaget och betonar att polismyndig­heterna bör förbli i huvudsak verkställande organ. Slutligen bör tilläggas alt SACO/SR underkänner kommitténs bedömning av kostnadsbesparin­gen. Organisationen anser att förslaget snarare kommer att medföra behov av en resursförstärkning. Del hänger samman med att anmälningsärendena förrycker den ordinarie verksamheten hos SIV.

Föredraganden

Sedan gammalt gäller atl polismyndigheterna svarar för utlänningskon­trollen vid gränsen och beslutar om avvisning av utlänningar som saknar rätl att resa in i Sverige. När politiska skäl åberopas i elt avvisningsärende, skall ärendet dock överlämnas till SIV. Detta gäller även annars när det är tveksamt om avvisning skall tillgripas mot en utlänning, som i och för sig uppfyller förutsättningarna för avvisning. Frågor om utvisning - tidigare förpassning - av utlänningar som vistas i Sverige har däremot sedan

Prop. 1983/84:144

100

gammalt handlagts av en myndighet med ett samlat ansvar för utlännings­ärendena.

Avvisning fick ursprungligen ske endast vid utlänningens ankomst till Sverige eller "omedelbart därefter". År 1964 ändrades emellertid besläm­melserna så, alt avvisning på materiell grund, exempelvis därför att utlän­ningen saknade pengar för sin vistelse, fick ske upp till tre månader från inresan. Ett ytteriigare steg i den riktningen togs den I juli 1977. Den ändring som då genomfördes innebar atl avvisning på formell grund, dvs. på grund av avsaknad av pass eller tillstånd för inresan, i fortsättningen skulle få ske även senare än vid ankomsten eller i omedelbart samband med denna. Avvisning är sedan dess möjlig inom en vecka från del utlän­ ningen första gången uppsöker eller påträffas av en polismyndighet, men endast inom tremånadersperioden. En förutsättning är emellertid att utlän­ningens rätt alt resa in i Sverige inle har prövats vid ankomsten. Har han passkontrollerats gäller fortfarande, att avvisning måste ske i samband med ankomslen, vilket i lagen har preciserats atl avse tiden inom en vecka från ankomsten. Avvisning på formell eller materiell grund, som har skett inom en vecka från ankomsten eller påträffandet, skall enligt 83 § UtlL verkställas utan hinder av att besvär har anförts.

Genom denna utveckling har således gränsen för polismyndigheternas avvisningsräll förskjutits, så att den nu för ett mycket stort antal fall omfattar de första tre månaderna. Mol den bakgrunden innebär lPOK:s förslag om slopande av veckobegränsningen vid avvisning på formell grund samt vid verkställighet inte någon mer avsevärd förändring av gäl­lande kompetensfördelning mellan polismyndigheterna och den centrala utlänningsmyndigheten. Den huvudsakliga skillnaden ligger i, alt möjlighe­ten till avvisning inom tremånadersliden inte avskärs enbart genom att utlänningen har blivit inresebehandlad. Nuvarande bestämmelser leder för övrigt till att en utlänning som avser att bosätta sig här kan omöjliggöra avvis .ing, genom att utge sig för turist vid inresekonlrollen, även om han kort lid efter inresan klargör atl han avsåg att bosätta sig här.

Flera remissinstanser har ställt sig avvisande till en utvidgning av polis­myndigheternas avvisningsbefogenheter. För egen del anser jag emellertid att del finns vissa skäl som talar för atl en utlänning, oavsett om han har inresebehandlats eller inte, skall kunna avvisas av polismyndigheterna under den uppehållstillslåndsfria tiden, om han exempelvis saknar sådanl tillstånd som erfordras redan för inresan eller om han saknar medel för sin försörjning eller han kan antas arbeta eller komma att arbeta utan tillstånd. Inte heller finns del enligt min mening något bärande hinder moi att polismyndighetens avvisningsbeslut verkställs utan hinder av anförda be­svär. Så sker redan nu, om avvisning sker inom en vecka från inresan eller, när inresebehandling inle har skett, frän påträffandet av utlänningen. Jag kan inte se att någon avgörande vikt i avvisningshänseende bör fästas vid del förhållandet att utlänningen har inresebehandlats, om det senare visar

Prop. 1983/84:144

101

sig att han på oriktiga grunder tilläts att resa in. Min bedömning har sin utgångspunkt i alt de första tre månaderna ulgör en uppehällslillståndsfri lid för att möjliggöra turism och andra tillfälliga besök. En utlänning, som har rest in i syfte att stanna kvar men utan alt ha ordnat erforderiiga tillstånd eller som inle kan försörja sig och som avvisas under denna period, har enligt min mening inle någol berättigat intresse av att avvis­ningsbeslutet inte skall få verkställas förrän det långt senare har vunnit laga kraft. Vad jag nu har sagt tar självfallet sikte på normala avvisningssi-tuationer. Så snart utlänningen åberopar risk för politisk förföljelse eller någon annan omständighet, som enligt 33, 34 eller 35 § UfiL skall prövas av SIV, skall ärendet överlämnas dit. Jag har i annal sammanhang närmare behandlat vissa av dessa frågor (3.5 och 3.7). Det kan inträffa all en utlänning, under tid då han får vistas här på grund av visering eller som turist, frågar polismyndigheten om möjligheterna atl få bosätta sig här och få tillståndsfrågan prövad under vistelsen här. Detla får inte föranleda ett avlägsnandebeslut, annal än om det finns grund för antagande, alt han kommer att söka kvarstanna efter utgången av den tillåtna vistelsefiden.

När det däremoi gäller kommitténs förslag att polismyndigheterna även efler den uppehållstillslåndsfria liden skall få besluta om avlägsnande av utlänningar, ställer sig saken enligt min mening annoriunda. Frågan har varil föremål för behandling tidigare och därvid har tanken på en sådan utvidgning av polismyndigheternas befogenheter i utlänningsärenden över­getts. 1 prop. (1981/82:146) Verkställighet, förvar och ansvar enligt utlän­ningslagen anförde det statsråd som då var ansvarigt för utlänningsären­dena, atl en överflyttning på polismyndigheterna av rätten atl besluta om avlägsnande av utlänningar som vistas här. kanske sedan lång tid, skulle innebära elt långtgående avsteg frän de principer som ligger till grund för utlänningslagen. Jag delar den uppfattningen. Erfarenheten hittills av til­lämpningen av bestämmelsema med krav på UT före inresan har vidare enligt min mening klart visat, alt svåra gränsdragningar och bedömningar inte sällan förekommer i dessa ärenden. Det är enligt min mening inte tillfredsställande atl dessa avgöranden, som nu träffas hos SIV och i regeringen och där utlänningen har offentligt biträde, skall ske i de former IPOK föreslår. I likhet med någon remissinstans menar jag att kommittén inte har tillräckligt beaktat den komplicerade verklighet det här rör sig om. Någon klar åtskillnad mellan en formell och en materiell prövning är för övrigt i praktiken mycket ofta inte möjlig att göra.

Kommittén har i syfte att stärka rättssäkerheten föreslagit att polismyn­digheternas samtliga ulvisningsbelut skall anmälas till SIV. Mot bakgrund bl.a. av att utlänningen förutsätts sakna offentligt biträde och att SIV:s prövning bör ske med en viss skyndsamhei för all syftet med reformen inle skall förfelas, menar jag för egen del att risken för felbedömningar trots anmälningskravel förblir betydande. Till detla kommer alt såväl SIV som vissa andra remissinstanser framhåller, att det omfattande anmälningsför-

Prop. 1983/84:144

102

farandet helt eller delvis förtar möjligheten till rationaliseringsvinster, ge­nom att den ordinarie verksamheten ständigt störs och genom att det nya anmälningsförfarandel ställer betydligt större krav på beslutsfattarna än det nuvarande.

Det är således enligt min mening klart alt rättssäkerheten med kommit­téns förslag skulle försämras vid prövning av utvisningsärenden i de fall, då utlänningen har rest in utan all i förväg ha skaffat sig UT. Det är i verkligheten fråga om en mycket stor del av lillståndsärendena. Mol bak­grund av vad jag nu har anfört och med beaktande av de enligt min mening vägande invändningar som har gjorts av en rad remissinstanser, är jag inte beredd att ansluta mig till IPOK:s förslag att polismyndigheterna skall få rätt atl besluta om utvisning.

Jag vill slutligen tillägga följande. En sådan ordning som den IPOK föreslår skulle sannolikt stärka de effekter som åsyftades när kravet på UT före inresan infördes. Även inom ramen för nuvarande handläggningsord­ning har del emellertid, utan uppoffrande av rättssäkerheten, visat sig möjligl all i betydande utsträckning nå de fördelar för kontrollen av in­vandringen som reformen avsåg. Det är enligt min mening viktigt att inom denna ram fortlöpande pröva olika åtgärder i syfte att nedbringa hand-läggningstiden i dessa ärenden.

Vad gäller de närmare beslämmelserna om förulsätlningarna för avvis­ning återkommer jag i specialmotiveringen.

7.2 Verkställighetsärenden

Nuvarande ordning och kommittén

På sidorna 202-205 i förslagsbetänkandet lämnar kommittén en redogö­relse för bl.a. nu gällande bestämmelser om handläggningen av verkstäl­lighetsärenden. Jag fär hånvisa dit och vill här endast nämna följande. Polismyndighetens verställighelsbeslut kan inle överklagas. 1 85, 86 och 89 §§ UtlL finns emellertid föreskrifter om en långtgående skyldighet för polismyndigheten all överiamna ett ärende till SIV, om tidigare oprövade politiska skäl åberopas eller det av andra skäl är tveksamt om beslutet skall verkställas. I vissa fall skall verkställighetsbeslulel anmälas till SIV (90 a §). Möjligheten för utlänningen själv att få till stånd en omprövning av ett avlägsnandebeslut på verkställighetsstadiet avskaffades genom den nya utlänningslag som trädde i kraft den I juli 1980. Delta skedde bl.a. mot bakgrund av atl regeringens s.k. återbrytningsrält hade medfört en kraftig arbetsbelastning i regeringskansliet och att den dåvarande möjligheten alt begära upphävande eller återbrytning i stor utsträckning missbrukades i syfte att fördröja och förhindra verkställigheten av regeringens lagakraft-vunna beslut. Kommittén har övervägt frågan hur en omprövning pä verkställighelsstadiet skall kunna åstadkommas och har därvid bedömt att en återgång till de regler som gällde före tillkomsten av 1980 års utlännings-

Prop. 1983/84:144

103

lag inle är möjlig. En besvärsrätt över verkställighetsbeslulel skulle enligt kommittén i praktiken innebära en återgång till tidigare ordning med en obegränsad rält till överprövning av lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Den nuvarande ordningen med skyldighet för polisen att överiamna verk-ställighelsärenden till SIV bör därför enligt kommittén bibehållas. Kom­mittén understryker vidare atl del bästa sättet alt minska antalet verkstäl­lighetsärenden torde vara atl förkorta handläggningstidema. Samtidigt un­derstryker kommittén atl överlämnande enligt 89 § UtlL måste ske när del skulle framstå som stötande, om verkställighet skedde utan en förnyad prövning av ärendet. Detta kan enligt kommittén gälla inle bara vid svära depressioner med risk för självmord utan även när de personliga förhållan­dena i väsentlig mån har ändrats efter avlägsnandebeslutet.

Kommittén redovisar en av regeringen till kommittén överlämnad skri­velse från SIV den 12 augusti 1982, i vilken SIV föreslår begränsningar i polisens skyldighet all överlämna verkställighetsärenden till SIV. Verket föreslår sådana ändringar i UtlL att möjlighet till omprövning kvarstår endasl i två fall. När del gäller nya politiska skäl skall en omprövning kunna ske endasl om dessa skäl hänför sig till händelser som inträffat i sökandens hemland efler det atl avlägsnandebeslutet har vunnit laga kraft. Åberopas humanitära skäl skall det krävas exceptionella omständigheter för atl polisen skall ha möjlighet att överlämna verkställighetsfrågan till SIV, om verkställighet sker inom en månad efter regeringens beslut. Om minst tre-fyra månader har förflutit, skall polisen däremot ha möjlighet att göra en något generösare bedömning. Kommittén godtar inle för sin del förslagen. Beträffande åberopade politiska skäl framhåller den emellertid, att polisen vid bedömning av påståendenas trovärdighet måste kunna beakta, alt sökanden har haft möjlighet att säväl i ärendet hos SIV som i besvärsärendet hos regeringen utveckla sin talan. Kan sökanden inte ange någon rimlig förklaring till alt skälen åberopas först på verkställighetssta­diet, förringar detta enligt kommittén självfallet skälens trovärdighet i de flesta fall. Även i dessa fall måste emellertid gälla att polisen kan underlåta att överiamna verkslällighelsärendet till SIV, endast om de åberopade skälen är uppenbart osanna eller orimliga när del är fråga om verkställighet fill hemlandet. Sammanfattningsvis anser alltså kommittén att nuvarande regler för överlämnande och i visst fall anmälan av verkställighetsärenden bör behållas. På ett par punkter föreslås dock en förstärkning av rättssä­kerheten. De gäller bl.a., som senare berörs, en ökad rätt till offentligt biträde.

Beträffande formerna för verkställigheten anser kommittén, atl tvångs­vis verkställighet i princip bör tillgripas endast om utlänningen inte har efterkommit ett åläggande att lämna landet. Det måste enligt kommittén föreligga synnerliga skäl för att tvång skall tillgripas utan alt utlänningen först har fått möjlighet att lämna landet på egen hand. Vid behov bör även medicinsk personal medverka. Om tvångsvis verkställighet måsle tillgripas

Prop. 1983/84:144

104

är det enligt IPOK angeläget alt verkställighet inte sker av ett stort antal personer samtidigt saml att verkställighet om möjligt sker med reguljära trafikmedel. Vid verkställighet som rör barnfamiljer anges det vara en angelägen uppgift för socialnämnden att se till, att lämplig personal med­verkar vid samtal med familjen och söker övertyga föräldrarna om att frivilligt acceptera beslutet alt familjen skall lämna landet. Tvång bör i dessa fall få tillgripas endasl i yttersta undantagsfall.

Remissinstanserna

Kommitténs förslag alt i huvudsak behälla nuvarande regler för hand­läggningen av verkställighetsärenden tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Kammarrätten i Jönköping betonar dock för sin del att sådana politiska skäl. som har förelegat under hela eller större delen av handläggningstiden men åberopas först pä verkställighetsstadiet, i regel inle bör leda till omprövning. 1 några yttranden förordas emellertid en begänsning av nuvarande skyldighet för polismyndigheterna att överlämna verkslällighelsärenden till SIV. RPS pekar på möjligheten att ändra UtlL på sådant sätt att del klart framgår alt ärenden får omprövas endast i absoluta undantagsfall. En sådan begränsning av överlämnandsskyldighe-ten skulle kunna leda till att samtliga skäl åberopas i tid. I detta samman­hang anför RPS att nuvarande bestämmelser inle medger att polismyndig­heten låter bli alt överiamna ärendet i de fall då de åberopade skälen har prövats av regeringen i ett ärende angående upphävande enligt 71 eller 72 § UtlL eller tidigare i verkställighetsärendet. Polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt förordar likaså en begränsning av möjligheterna till ompröv­ning på verkställighelsstadiet.

Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyr­korådlsamråd anser del nödvändigt att införa besvärsrätt över polismyn­digheternas beslut atl inte överlämna ett verkställighetsärende till SIV. De anser del vara anmärkningsvärt, att kommittén inle har tagit fasla på den allvarliga kritik som har riktats mot polismyndigheternas handläggning av verkställighetsärenden. Samma synpunki framförs av Amnesty Internatio­nal. Organisationen menar vidare alt endast expertis med kulturkompetens eller erfarenhet av utlänningsärenden bör få bedöma de medicinska ris­kerna med ett avslag på en asylansökan.

Föredraganden

I samband med tillkomsten av nuvarande UtlL avskaffades möjligheten för den enskilde att genom hänvändelse till regeringen få till stånd en omprövning hos denna av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Det gäl­ler dock inte beslut som har meddelats av domstol. Reformen hade visat sig nödvändig bl.a. för alt möjliggöra en förkortning av handläggningsti­dema och rimliga förhållanden vid prövning av besvärsärenden i regerings­kansliet. Behovei av omprövning i vissa undantagssituationer ansågs till-

Prop. 1983/84:144

105

godoselt på ett från rättssäkerhetssynpunkt godtagbart sätt genom den i UtlL föreskrivna skyldigheten för polismyndigheterna att överiamna verk­ställighetsärenden till SIV. Sådan skyldighet föreskrivs i 85 och 86 §S UtlL för det fall nya politiska skäl åberopas. 1 fråga om åberopade invändningar av icke-polilisk nalur mot verkställigheten framhölls i prop. 1979/80:96, alt något överlämnande i allmänhel inte borde komma i fråga. Om det emeller­tid vid verkställigheten skulle föreligga eller uppkomma svårigheter av allvarlig nalur som rimligen måste tas i beaktande, borde det ankomma på SIV atl avgöra om, hur och när verkställigheten skall genomföras (s. 79).

När verkställighet aktualiseras av ell lagakraftvunnet avlägsnandebe­slut, har frågan om utlänningens rätt att stanna kvar i Sverige varit föremål fören ingående bedömning, normalt i flera instanser. Mot den bakgrunden och med hänsyn till den lagliga skyldighet som sålunda gäller för polismyn­digheterna att vid behov överlämna verkställighetsärendel till SIV kan det med visst fog hävdas alt rimliga rättssäkerhetskrav har tillgodosetls med gällande ordning. Dessutom kvarstår de omständigheter som framtvingade avskaffandet av den s.k. återbrytningsrätten hos regeringen. Jag är därför inte beredd atl nu på grundval av det utredningsmaterial som föreligger föreslå en annan ordning. Med hänsyn till bl.a. vad som framförs av ärkebiskopen och ett antal humanitära frivilligorganisationer om behovet av något slags klagorätt på verkställighelsstadiet föreslår jag emellertid, att denna fräga blir föremål för utredning. Vid den utredningen bör även beaktas art. 13 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Den nämnda artikeln anger alt envar, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts, skall ha en effektiv möjlighet atl klaga över detla. Utrednings­uppgiften bör kunna tilldelas den särskilde utredningsman som jag avser alt senare begära bemyndigande att tillkalla (avsnitt 3.7).

Vad jag nu har sagt innebär emellerlic; också, att jag inte kan acceptera de förslag som SIV har lagt fram i den förut nämnda skrivelsen eller vad som anförs av några remissinstanser om en begränsning av nuvarande möjligheter till överlämnande och omprövning på verkställighetsstadiet. Samtidigt anser jag det vara självfallet alt trovärdigheten av påståenden om risk för politisk förföljelse eller liknande allvarligt kan förringas, om de framförs först vid verkställigheten eller annars sent i förfarandel, trots att de avser förhållanden som mycket väl hade kunnat åberopas redan från början. Bedömningen av påståendena bör emellertid även i dessa fall ankomma på SIV och eventuellt regeringen och inte pä polismyndigheter­na. I likhet med RPS anser jag det dock vara naturligt att överlämnande inte sker i de fall, då det framställda påståendet om politisk förföljelse redan har prövats av SIV eller regeringen i verkställighetsärendet eller i ett ärende om upphävande av avlägsnandebeslut enligt 71 eller 72 § UtlL. Den ändring av verkställighetsbeslämmelserna som detta kan ge anledning till bör alltså ske.

Prop. 1983/84:144

106

Vad gäller påståenden av politisk arl vill jag vidare framhålla, att nya sådana påståenden praktiskt tagel alllid skall föranleda överlämnande. I detta hänseende är förhållandena jämförbara med vad som gäller överläm­nande enligt 33 eller 34 § UtlL. Den situation som polismyndigheterna ställs inför torde dock ofta vara den, att ett motsvarande eller likartat påstående har gjorts redan under prövningen av avlägsnandeärendet. Det är enligt min mening angeläget att vid bedömningen av överlämnandefrä-gan ta hänsyn till varje förändring av utlänningens påståenden och till sådana förändringar av övriga omständigheter, t.ex. ändrade uppgifter om förhållandena i hemlandet, som gör att invändningen från utlänningens sida inte utan vidare kan anses identisk med vad han tidigare har anfört. Särskilt viktigt är detta när en längre lid har hunnit förflyta sedan de politiska invändningarna senast prövades. Så snart någon tvekan föreligger bör ärendet överiämnas till SIV:s prövning. 1 fråga om verkställighetsin­vändningar av icke-polilisk natur bör alltjämt gälla vad som anfördes i proposiiionen med förslag till nuvarande UtlL. Jag delar kommitténs upp­fattning att överiämnande enligt 89 § UtlL alltid bör ske när del skulle framstå som slötande för rättskänslan, om verkställighet skedde utan att en förnyad prövning görs av verkställighetsärendet, och alt detta kan gälla inte bara vid svåra depressioner med risk för självmord utan även i vissa fall när de personliga förhållandena i väsentlig mån har ändrats efter avlägsnandebeslutet. Jag vill i detta sammanhang tillägga följande. Pröv­ningen av ett påstående om verkställighetshinder inleds för närvarande först när utlänningen inställer sig hos polismyndigheten. Det är enligt min mening angeläget att undantag görs, i vart fall när tillfredsställande utred­ning ändå har förebringats och det med hänsyn till omständigheterna framstår som inhumant att fordra att utlänningen först inställer sig. Frågan bör behandlas av den särskilde utredningsmannen. En ansökan om att ett verkställighelsärende skall överlämnas till SIV skall utan dröjsmål prövas och föranleda ett skriftligt beslul, även när ansökningen avslås.

Vad kommittén anför om formerna för genomförande av verkställighe­ten ställer jag mig bakom. Redan nu sker verkställighet till övervägande del genom att utlänningen föreläggs atl lämna landet. Enligt en undersökning som har gjorts inom Stockholms polisdistrikt för är 1981 och till vilken kommittén hänvisar tillgreps sålunda tvångsverkställighel endast i 15 % av fallen. Del är angeläget alt så sker endasl när det är nödvändigt. Detla gäller i särskild grad i de fall dä barn berörs av ett verkställighetsärende. De frågor som aktualiseras vid verkställigheten är för närvarande föremål för överväganden inom en av RPS tillsatt arbetsgrupp med företrädare för bl.a. polismyndigheterna och SIV. Arbetsgruppen har tillsalts med anled­ning av ett uttalande i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag.

Prop. 1983/84:144

107

7.3 Övriga handläggningsfrågor

Nuvarande ordning och kommittén

1 betänkandet behandlas även frågan om rätten att besvära sig över avlägsnandebeslut saml inslansordningen. Det är enligt kommittén en all­mänt accepterad princip i svensk förvaltningsrätt att man skall kunna överklaga myndighetsbeslut. I utlänningsärenden gäller emellertid som huvudprincip all beslut att vägra tillstånd, dvs. visering, UT eller AT. som i princip skall sökas före inresan, inte kan överklagas. Däremoi föreligger besvärsrätt i avlägsnandeärenden. Den fullständiga besvärsrätten till rege­ringen över SIV:s beslul i avlägsnandeärenden infördes sä sent som den I januari 1976. Den ledde till en myckel kraftig ökning av antalet besvärs­ärenden i regeringskansliet. Det totala antalet besvär i avlägsnandeärenden saml besvär över vägrat resedokument femfaldigades fram till är 1981, då det totala antalet besvärsärenden uppgick till över 2 000.

Ett sätt .att begränsa antalet besvärsärenden i regeringskansliet är att begränsa besvärsrätten över SlV:s avlägsnandebeslut. Kommittén pekar emellertid på att endast ett litet fåtal av avlägsnandebeslulen fattas av SIV i egenskap av besvärsinslans över polismyndigheternas avvisningsbeslut. Den helt övervägande delen av besluten, sannolikt ca 90 %, fattar SIV som första instans. Om man beskär besvärsrälten över SIV:s beslut skulle det därför innebära att någon besvärsrätt inte skulle finnas i denna typ av ärenden. Kommittén hänvisar på s. 209 och 210 i betänkandet till departe­mentspromemorian (Ds Ju 1982: 14) Färre ärenden i regeringskansliet. Besvär i utlänningsärenden hör enligt departementspromemorian till den typ av ärenden beträffande vilka del inte är möjligl att utan vidare skära av besvärsrälten. eftersom regeringen prövar dessa ärenden som andra in­stans och man förordar en tvåinstansprincip. 1 stället bör enligt promemo­rian övervägas möjligheten att flytta ner beslutanderätten i första instans ett steg, t.ex. från central till regional nivå. IPOK erinrar i det samman­hanget om att det inte skulle stå i överensstämmelse med rekommendatio­ner från FN:s flyktingkommissariats exekutivkommitté och från Europarå­det all ta bort besvärsrätten i ärenden i vilka politiska skäl åberopas. Överväganden om en avskuren besvärsrätl måste därför enbart gälla ären­den där inga politiska skäl åberopas. Kommittén säger sig emellertid dela den i promemorian anförda uppfattningen, att ett avlägsnandebeslut med hänsyn till dess belydelse för den enskilde alllid är av den karaktären, atl det bör finnas möjlighet alt anföra besvär till minst en instans.

Kommittén lar vidare på s. 211-216 i förslagsbetänkandel upp frågan om handläggningsordningen i utlänningsärenden. Inledningsvis framhåller kommittén att samspelet mellan SIV och regeringen är ett av de viktigaste instrumenten när det gäller att ge invandringspolitiken ett konkret innehåll. Detta samspel bör visserligen till en stor del ske genom att SIV överlämnar ärenden som kan föranleda prejudicerande beslut eller som annars är av

Prop. 1983/84:144

108

stor vikt till regeringen för prövning. Det förhållandet att regeringen prövar besvär kan emellertid enligt kommittén ändå antas komma alt utgöra ett viktigt medel för praxisutvecklingen även i fortsättningen. Bara om det på grund av en mycket stor tillströmning av ärenden inle skulle vara praktiskt möjligt för regeringen att inom rimlig tid pröva alla besvärsärenden, bör man enligt kommitténs mening överväga en annan instansordning. Kom­mittén bedömer vidare alt den samlade effekten av deras förslag borde bli en relativt kraftig minskning av antalet avlägsnandeärenden hos SIV. Minskningen av besvärsärenden i regeringskansliet antas bli förhållandevis någol mindre eftersom besvärsfrekvensen kan antas vara något lägre än genomsnittligt i den typ av ärenden som med lPOK:s förslag försvinner från SIV. Det bör enligt kommittén mot den bakgrunden vara praktiskt möjligt att behålla regeringen som sista instans i avlägsnandeärenden. IPOK anser således inte att förhållandena i dag motiverar en sä radikal ändring av den nuvarande ordningen för handläggningen av utlännings­ärenden som det skulle innebära om regeringen inte längre vore besvärsin­stans. Om däremoi en ökning skulle inträffa av antalet besvärsärenden i regeringskansliet och denna skulle leda till att det inte längre blir praktiskt möjligt för regeringen all besluta i ärendena utan orimligt långa handlägg­ningslider, och om dessutom andra lösningar skulle visa sig otillräckliga, bör enligt kommittén övervägas ell alternativ som innebär att regeringen kommer att utgöra besvärsinslans i en mer begränsad utsträckning än nu.

Remissinstanserna

Kommitténs synpunkter i denna del har berörts endasl av ett fätal remissinstanser. Svea Hovrätt anser atl det finns anledning att ytterligare överväga frågan om inrättandet av en besvärsnämnd för utlänningsären­den. Kammarrätten i Jönköping anser atl starka skäl talar för att överväga en sådan ordning. Det gäller även om ärendelillströmningen minskar. 1 annat fall kommer regeringen också i fortsättningen att handlägga ärenden där inga bärande skäl talar för att prövningsmyndigheten skall vara ell politiskt ansvarigt organ.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd anser å andra si­dan, att det är synneriigen viktigt att dessa frågor även fortsättningsvis "kommer under politikernas beslul". Åven socialstyrelsen anser det vik­tigt att regeringen behålls som besvärsinstans.

Föredraganden

GenereU besvärsrätt över SlV:s beslut i avvisnings-, utvisnings- och verkslällighelsärenden infördes år 1976 efter förslag i prop. 1975/76: 18 om ändring i dåvarande UtlL. Med hänsyn till den betydelse lör den enskilde som dessa beslul har, kan del knappast komma i fråga atl avskaffa rätten för utlänningen att besvära sig, åtminstone i en instans. Jag delar alltså kommitténs uppfattning på denna punkt.

Prop. 1983/84:144

109

Frågan huruvida besvär i sådana ärenden skall prövas av regeringen eller i annan ordning var föremål för överväganden i prop. 1977/78:90 om ändring i dåvarande UtlL. Övervägandena skedde på grundval av ett av ullänningslagskommittén utarbetat förslag till en särskild besvärsnämnd för utlänningsärenden, ett förslag som i kommittén dock stöddes endast av minoriteten. I propositionen (s. 60) fann sig regeringen inle böra vid den tidpunkten införa en besvärsnämnd, även om man från principiella ut­gångspunkter inte ansåg del uteslutet att välja en sådan lösning. Ytterligare erfarenheter av besvärsrälten och av föreslagna åtgärder för alt minska handläggningstidema borde först avvaktas innan frågan logs upp på nytt. Även IPOK har somjag nämnt vid sina överväganden kommit fram till, alt något besvärsorgan för utlänningsärenden i stället för regeringen inte bör tillskapas, så länge del är praktiskt möjligt atl låta regeringen pröva besvä­ren. Jag ansluter mig till de värderingar och den slutsats som kommittén redovisar. 1 likhet med kommittén anser jag inte att tillströmningen av besvärsärenden till regeringskansliet hittills har gett anledning till all över­väga en ändring. Tills vidare bör således nuvarande instansordning bibe­hållas. Frågan kan emellerfid komma alt prövas i anslutning till övriga frågor av mer långsiktig karaktär som rör delegering av ärenden från regeringskansliet.

8    Förvar i utlänningsärenden. Offentligt biträde vid förvar

Nuvarande förhållanden

En utlänning får enligt 50 § UtlL tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för avvisning eller utvisning eller om det uppkommer fråga om verk­ställighet av en sådan åtgärd. Beslul om förvar får meddelas endast om "det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet är oklar". Om det bedöms tillräckligt kan utlänningen i stället för atl tas i förvar åläggas anmälningsskyldighet hos polisen eller åläggas att till poli­sen överlämna sitt pass. Båda dessa former av mindre ingripande tvångsåt­gärder kallas med ell gemensaml namn uppsikt. Ett uppsiklsbeslui kan även ha annat innehåll. Beslut om förvar och uppsikt meddelas av den myndighet som handlägger ärendet. En utlänning får enligt 53 § UtlL inte utan synneriiga skäl hållas i förvar längre lid än två veckor eller, när beslut meddelats om avvisning eller utvisning, två månader. Beslul om kvarhål­lande i förvar längre lid måste föregås av förhandling, som enligt 57 § UtlL skall hållas inför förvaltningsmyndighet eller domstol.

En utlänning som har tagils i förvar har en ovillkorlig rätt till offentligt biträde först när han har hållits i förvar längre tid än en vecka. Han kan få

Prop. 1983/84:144

112

tvångsåtgärder. Jag vill i denna del vidare hänvisa till vad föredragandena anförde i prop. 1975/76: 18 och prop. 1981/82: 146 om ändring i UtlL (s. 130 resp. 37).

Särskilt viktigt är del att undvika förvarslagande av barn och deras vårdnadshavare. Som kommittén anger haren ändring genomförts i januari 1982, i fråga om formerna för förvarstagande av en utlänning som är under 16 år. En sådan utlänning får således inte ulan synnerliga skäl las in i kriminalvårdsanstalt, allmänt häkte eller polisarrest. Molsvarande gäller beträffande åtminstone den ene av vårdnadshavarna, som samtidigt hålls i förvar.

Kommittén har gått ett steg längre och föreslår, att när utlänningen är under 16 år, varken denne eller hans vårdnadshavare skall få tas i förvar, om del inte föreligger synnerliga skäl. Förslaget har fått ett brett stöd vid remissbehandlingen. Jag ansluter mig även för egen del till att en sådan bestämmelse införs i UtlL. Jag vill dock göra den preciseringen, att det principiella förbudet inte bör gälla andra än barnet och den ena av vård­nadshavarna. 1 den mån det låter sig göra bör man dock söka undvika att splittra familjen genom att placera nägon av föräldrarna i förvar.

Enligt kommitténs mening kan synnerliga skäl att la dessa utlänningar i förvar föreligga i direktavvisningssammanhang. Jag vill heller inle utesluta atl så även annars undantagsvis kan vara fallet, exempelvis i samband med verkställighet. Om det i dessa fall blir nödvändigt att ta den som är under 16 år och hans vårdnadshavare i förvar, är det angeläget att förvarsliden blir så kort som möjligt.

För atl motverka att förvarsinstitutet används ulan tvingande skäl före­slår kommittén att tillämpningen följs upp av SIV. En sådan ordning framstår som lämplig. Del ankommer på regeringen att meddela de före­skrifter som behövs härför och jag återkommer i annat sammanhang till den frågan.

Jag delar vidare kommitténs uppfattning att barn under 16 år och deras vårdnadshavare, när det undantagsvis föreligger synnerliga skäl för för­varslagande, inle bör få tas in i kriminalvårdsanstalt eller allmänt häkte. Så sker inle heller nu, sedan särskilda lokaler har inrättats för att tillgodose behovet av omhändertagande i så "civil" miljö som möjligt. Däremot måste det undanlagsvis tillåtas att ett helt tillfälligt omhändertagande sker i polisarrest, t.ex. i samband med en direktavvisning. Det är då angeläget att nackdelarna pä allt sätt motverkas och att barnet inte skiljs från vårdnads­havaren.

Vad gäller tillskapandet av särskilda förvarslokaler att användas vid förvar över huvud taget enligt UtlL är detta en fräga pä längre sikt. Det är önskvärt alt man på sikt får till stånd sådana särskilda förvarslokaler. När detta kan ske beror pä bl.a. vilka kostnader som en sådan reform kräver. Jag är inte nu beredd att närmare ange vilka åtgärder som bör vidtas i detta syfte.

Prop. 1983/84:144

113

Kommitténs förslag att den som har tagits i förvar skall få rätl till offentligt biträde redan efter ett dygn har fått ell blandat mottagande. Flertalet remissinstanser tillstyrker dock atl rätten till offentligt biträde inträder tidigare än efter en vecka som nu är fallet. Ett par remissinstanser anför att kommitténs förslag kan medföra föriängning av förvarstiden. Det hänger samman med att ett offentligt biträde normall inte kan ta itu med ärendet omedelbart och atl beslut inle kan fattas förrän biträdet har satt sig in i ärendet.

Offentligt biträde Utgör en form av rättshjälp enligt rällshjälpslagen (1972:429). Rättshjälpskommiltén skall enligt sina direktiv (Dir 1981:75) se över rättshjälpslagstiftningen i syfte alt öka effektiviteten och åstadkomma besparingar. I fråga om rättshjälpsformen offentligt biträde skall kommit­tén särskilt uppmärksamma nuvarande presumtionsregel all offentligt bi­träde skall förordnas om det inte framgår att behov av biträde saknas och se om det går all införa en mer restriktivt utformad regel ulan all befogade rättssäkerhetsinlressen sätts i fara. Kommittén skall också undersöka möj­ligheten av en avgiftsbeläggning av rättshjälp genom offentligt biträde och av införande av återbetalningsskyldighet för kostnaderna. Kommittén be­räknas avge sitt förslag i dessa delar i början av år 1985.

Det finns i och för sig skäl som talar för atl rätten till offentligt biträde utvidgas någol i det nu aktuella fallet. Detla måsle emellertid i så fall ske inom ramen för nuvarande kostnader. Jag förutsätter atl rättshjälpskom­miltén prövar frågan. Jag är därför inle beredd alt nu förorda nägon utvidgning av rätten till offentligt biträde men avser återkomma i denna fråga när rättshjälpskommitténs förslag föreligger.

9    Upprättade lagförslag

1 enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdeparte­mentet upprättats förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1980:376). Förslaget bör fogas till protokollet i delta ärende som bilaga 4.

10   Specialmotivering

12 §

Som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen (kap 5) föreslås all utlänningar som tillåts invandra i Sverige redan från böljan skall få ett permanent uppehållstillstånd (PUT). Normalt beviljas tillståndet före ut­länningens inresa i Sverige. Ändringen medför en rad konsekvenser. Efter­som kravet på arbetstillstånd (AT) inte gäller den som har PUT, kommer bestämmelserna om AT i UtlL och UtlF att få begränsad betydelse. De kommer att gälla dem som blir föremål för s.k. uppskjuten invandrings-

8    Riksdagen 1983184. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

114

prövning saml personer som får tillstånd all arbeta här tillfälligt eller som elt led i ett internationellt utbyte, t.ex. i halvofficiella anställningar (se avsnitt 4.2.2). Arbetsmarknadsprövning molsvarande den som nu sker i samband med det första ettåriga uppehållstillståndet kommer i fortsätt­ningen atl ske i PUT-ärendet. Kravet i vissa fall på visering för inresa i Sverige bortfaller i praktiken, eftersom innehavare av PUT enligt 24 § UtlF är viseringsfria. Del kan vidare nämnas att den som har PUT enligt 1 § andra stycket UtlF är undantagen från skyldighet atl ha pass under sin vistelse här.

Av den allmänna motiveringen framgår all SIV efter en diskretionär bedömning kan bevilja utlänningen tidsbegränsat UT i ställel för PUT. exempelvis om tveksamhet råder om hans vandel eller försörjningsför­måga eller han önskar ett tidsbegränsat tillstånd.

16 §

I avsnitt 3.6 av den allmänna motiveringen föreslås, atl flyklingförkla­ring skall kunna meddelas även ulan samband med beslut om UT. Å andra sidan bör liksom hittills förklaringen få meddelas först sedan utlänningen har fåll räll att stanna här som flykting. Del har förutsatts alt flyktingför­klaring till alldeles övervägande del ges i samband med att asylansöknin­gen bifalls, även om möjlighet nu öppnas att när som helst därefter särskilt ansöka om en sådan förklaring.

Liksom hittills bör således upplysning om möjligheten att få en flykling­förklaring lämnas redan i asylärendet.

I7§

Ändringen hänger samman med den föreslagna ändringen i 12 §. Den syftar till att liksom hittills möjliggöra en viss vandelsprövning under den första tiden av bosättningen i Sverige, trots atl utlänningen har beviljats PUT. De fall i vilka återkallelse får ske av vandelsskäl motsvarar dem i vilka uppehållstillstånd enligt 12 § andra stycket får vägras på grund av utlänningens vandel.

Återkallelse får ske, endasl om förfarandel inleds och utlänningen un­derrättas under det första året han är bosalt här. Det innebär att ett PUT som, i likhet med vad som nu normalt sker, har meddelats i anslutning till utgången av ett ettårigt UT inte kan återkallas av vandelsskäl.

Återkallelse på gmnd av vandelsskäl har förutsatts bli aktuell endast om någon relevant sådan omständighet blir känd för SIV.

28 §

Avskaffandet av den nuvarande veckofristen för avvisning enligt 31 § UtlL föranleder ändring i förevarande paragraf. Avvisning bör således under de första månaderna kunna ske, även om utlänningen vid inresan hade föreskriven visering, men han kvarstannar efter giltighetstidens ut­gång.

Prop. 1983/84:144

115

31 §

Avvisning skall som hittills fä ske endast under de närmaste tre måna­derna från inresan. Som närmare utvecklas i avsnitt 7.2 föresläs emellertid, att den särskilda veckofrist som nu gäller för avvisning på formell grund avskaffas. En utlännning som saknar pass, visering, UT eller AT när detta behövs för inresan i Sverige skall alltså kunna avvisas när som helst under den första tremånadersperioden. Det kan exempelvis ske, om det efter en månad upptäcks att han saknar erforderiig visering, att viseringstiden då gått ut eller atl han saknar det UT som han borde ha haft vid inresan med hänsyn till vad som har framkommit om hans planer alt bosätta sig här. Endast en förfrågan om möjligheterna att ansöka om tillstånd efter inresan bör dock ej få medföra alt den som har viseringsfri tid kvar avvisas.

Även om veckofristen avskaffas, är del inte heller i fortsättningen tillåtet för polismyndigheten att onödigtvis uppskjuta ett avvisningsbelsut, när väl frågan om avvisning har uppkommit. Det gäller inte minst när frågan aktualiseras redan vid inresan. I första stycket slås i detta hänseende fast, atl avvisning skall ske vid ankomslen eller så snart det kan ske efter ankomsten. Av bestämmelsen följer att skyndsamhet krävs även när avvis-ningsfrägan uppstår först efler inresan.

33 och 34 §§

Eftersom 35 § föresläs kompletterad i visst hänseende, har för tydlighe­tens skull i förevarande paragrafer förts in en hänvisning till de grunder för överlämnande som anges i den paragrafen.

35 §

I ett nytt andra stycke föreslås regeringen få bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för polismyndigheterna, att i andra fall än de som nämns i lagen överlämna avvisningsärenden till SIV. Som framgår närmare i avsnitt 3.5 finns del behov av sådana föreskrifter när det gäller fillämpningen av principen om första asylland. Överiämnandeskyldighet kan böra övervägas även i andra situationer av nu angivet slag, där anled­ning saknas att att lägga fast sådana regler i lagtext. Det bör ankomma på regeringen att fortlöpande pröva denna fråga. Möjlighet bör finnas för regeringen att när så bedöms lämpligt delegera rätten att utfärda föreskrif­ter till SIV.

41 och 44 §§

Som en konsekvens av alt PUT föreslås meddelas redan från början, har den nuvarande ettårstiden i de båda paragraferna förlängts till två år. Vidare har införts en bestämmelse om förbud alt utvisa den som kom hit som barn.

Vid tillkomsten av nuvarande UtlL framhölls av föredragande statsrådet (prop. 1979/80:96) samt av justilie- och arbetsmarknadsutskotten, att den

Prop. 1983/84:144

116

som har kommit hit som barn eller som har fått större delen av sitt liv präglat av förhållandena i Sverige, inte bör avlägsnas härifrån pä grund av brott. Uttalandena godtogs av riksdagen. En sådan tillämpning ansåg de båda utskotten inrymmas i de lagregler som föreslogs och som sedermera antogs av riksdagen. IPOK har i sitt belänkande anfört, att det är angelägel alt klarlägga att denna lolkningsregel är avsedd alt gälla oberoende av vilket brott del är fråga om saml alt del bör vara tillräckligt att den det gäller har vistats här sedan ungdomsåren. Även jag har bedömt det som angelägel med ytterligare preciseringar i form av uttryckliga lagbestäm­melser. Med hänsyn härtill har gjorts förevarande tillägg till 41 och 44§§. Det förutsätts atl den angivna vistelsen om minst fem år har tagit sin början i och med utlänningens ankomst hit före 15 års ålder.

När förutsättningarna enligt paragrafen är uppfyllda föreligger ett abso­lut utvisningsförbud. Situationen är i praktiken densamma som om utlän­ningen hade erhållit svenskt medborgarskap. Även i andra fall bör stor restriktivitet iakttas i fräga om utvisning av den som har kommit hit som myckel ung och fåll större delen av sitt liv präglat av förhållandena i vårt land.

De regler som gäller nordiska medborgare har lämnats oförändrade. Att särskild stor restriktivitet bör iakttas när det gäller utvisning av en här i rikel bosatt nordisk medborgare får emellertid anses ligga i sakens natur.

50 §

I fråga om grunderna till ändringen i denna paragraf hänvisas till avsnitt 8.1. i den allmänna motiveringen. Av bestämmelsen framgår atl i vart fall den ene av den underåriges vårdnadshavare skall i ivångsmedelshän-seende behandlas på samma sätt som denne Därigenom undviks all barnet skiljs från vårdnadshavaren. Den form av tvångsmedel som står till buds när det inte finns synneriiga skäl för förvar är alt ställa utlänningen under uppsikt enligt 50 § andra stycket UtlL.

83 §

F.n. gäller atl polismyndigheternas avvisningsbeslut är omedelbart verk-ställbara, endast om de meddelas inom en vecka från inresan respektive påträffandet. Ändringen innebär att den begränsningen bortfaller (avsnitt 7.2). Ett av en polismyndighet meddelat avvisningsbeslut skall således verkställas ulan hinder av anförda besvär. Av 13 § förvaltningslagen (1971:290) följer emellertid atl SIV vid besvär mot avvisningsbeslutet kan inhibera verkställigheten. Att polismyndigheterna i åtskilliga fall är skyl­diga alt överlämna avvisningsärenden till SIV i stället för all besluta om avvisning framgår av 33, 34 och 35 §§. Liksom hitills gäller att avvisnings­beslut som har anmälts till SIV enligt 37 § inte får verkställas förrän SIV har förklarat alt verket inle övertar ärendet.

Prop. 1983/84:144

117

85 och 86 §§

I paragrafen anges i vilka fall polismyndigheten skall överlämna elt verkställighelsärende till SIV på grund av åberopade politiska verkställig­hetshinder. Har samma påslående prövats tidigare i avvisningsärendet eller i samband med utvisning enligt 38 § UllL. skall nägol överlämnande inle ske. En komplettering har skett så till vida, alt överiämnande föreslås inte ske när påståendet har prövats i ärende enligt 71 eller 72 §.

Har verkställighetsärendet tidigare överiämnals till SIV p.g.a. ell påståtl eller ifrågasatt politiskt verkställighetshinder och framställer utlänningen på nytt samma invändning under oförändrade förhållanden, skall således någol nyll överlämnande inte ske.

Försiktighet krävs vid bedömningen av om det nya påståendet är iden­tiskt med vad som tidigare har prövats (Se vidare avsnitt 7.2).

96 §

I denna paragraf finns redan nu bestämmelser om straff för den som hjälper en utlänning atl komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i utlänningsförfattningarna. De har främst tillämpning i de fall då utlänning­en lar sig in i landet vid sidan av passkontrollen eller lar sig genom denna med hjälp av förfalskade resedokument. Bestämmelserna finns i första stycket 3 och i andra stycket 1. Vid sidan härav har del ansetts föreligga behov av att under vissa förutsättningar straffbelägga sådana åtgärder som syftar till alt främja, all utlänningar reser till Sverige utan sådana handling­ar som föreskrivs för inresa i landet, främst pass och visering, för att här begära atl få resa in i landet. En sådan bestämmelse föreslås införd som en ny fiärde punkt av andra stycket.

Bestämmelsen tar sikte endasl på sådan verksamhet som bedrivs i vinningssyfte. Det skall föreligga en avsikt att för egen del göra en vinst på verksamheten. Det ligger i sakens natur att vinningssyftet ibland kan vara svårt att leda i bevis. En bedömning får göras med hänsyn till samtliga omständigheter. Att verksamheten har organiserats även i annal syfte frilar inle gärningsmannen, om dessutom vinningssyfte har förelegat. Den omständigheten får i ställel beaktas vid straffmälningen.

Del måste vidare föreligga ett syfte att åstadkomma att utlänningar reser hit utan erforderiiga handlingar. Åtgärderna har beskrivits som planläg­gande och organiserande av verksamheten. Straffbarhet förutsätts alltså inträda redan i ett tidigt skede och även om åtgärderna inte leder till atl någon utlänning kommer till Sverige. Begreppet "organisera" är avsett atl ges en vid tolkning.

I straffskalan ingår fängelse elt år. Bestämmelsen i 24 kap. I § rätte­gångsbalken (RB) blir därigenom tillämplig. Utvisning kan ske med stöd av 40 § första slyckel 2 UfiL. Brottsbalkens medverkansregler blir tillämpliga på del angivna brottet.

Erfarenheten har visat att möjligheterna att bestraffa medhjälp till inresa

Prop. 1983/84:144

118

i strid mot utlänningsförfattningarna eller försök att hjälpa en utlänning att illegalt komma in i landet är otillräckliga. De åtgärder som förekommer ligger ofta på förberedelsestadiet och kan därför inte bestraffas som för­sök. I vissa fall är det fråga om handlingar som är straffbara enligt brotts­balken (BrB), exempelvis enligt bestämmelserna om förfalskningsbroll. Detta är emellertid långtifrån alllid fallet. Behov föreligger atl kunna be­straffa vidarebefordran och överiämnande av förfalskade identitetshand­lingar för användande vid illegal inresa, liksom andra broltsförberedande åtgärder som avses i 23 kap. 2 § BrB. För att i något större utsträckning än nu möjliggöra lagföring och bestraffning av dem som ägnar sig åt den inte sällan organiserade verksamheten atl hjälpa utlänningar att resa in i Sveri­ge i strid mot gällande beslämmelser föreslås därför genom en ändring av tredje stycket i paragrafen, att de angivna brotten blir straffade även på förberedelsestadiet.

Det har bedömts angeläget atl möjliggöra förverkande av sådana ersätt­ningsbelopp som har utgetts till gärningsmannen vid brott mot andra stycket 3 och 4. I tredje stycket har därför införts en förverkanderegel. Regeln innebär alt inte endast vinningen av brottet utan hela den ersättning som gärningsmannen har uppburit kan förverkas.

Med hänsyn bl.a. till alt det torde vara förenat med stora svårigheter för den som har utgett betalningen all göra gällande ersättningsanspråk, har något undantag ej gjorts för den del av ersättningen som motsvaras av skada för den enskilde. Förverkandel av ersättningen eller del av denna skall emellertid underlåtas om del med hänsyn till omständigheterna fram­står som uppenbart obilligt atl förverkande sker. En molsvarande begräns­ningsregel gäller för övrigt generellt enligt 36 kap. 11 § BrB.

Övergångsbestämmelserna Dessa föranleder inga motivultalanden.

11    Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980:376).

12   Beslut

Regeringen beslutar i enlighel med föredragandens hemställan.

Prop. 1983/84:144

119

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1984-02-24

Närvarande: f.d. justitierådet Petrén, justitierådet Rydin, regeringsrådet Voss.

Enligt lagrådet den 20 febmari 1984 tillhandakommet utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 16 februari 1984 har regeringen på hemstäl­lan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådels yttrande över förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376).

Förslaget har inför lagrådet föredragils av t. f. expeditionschefen Ger­hard Wikrén.

Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:

96 §

Den nya fjärde punkten i andra stycket av denna paragraf innehåller en bestämmelse om straff för den som i vinningssyfte planlägger eller organi­serar verksamhet, som är inriktad på atl främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i riket. Någol molsvarande förslag fanns inle i invandrarpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1983:29). Den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen har således inte varit föremål för remissbehandling, varför den belysning som en sådan ger saknas. Del synes emellertid inte finnas anledning till erinran mot det föreslagna stadgandet.

Straffbestämmelsen i den nämnda fjärde punkten torde i första hand avse brott av aktuellt slag som har begåtts i Sverige. Av 2 kap. 4 § brottsbalken följer att brott enligt den föreslagna bestämmelsen skall anses begånget här i landet, om den brottsliga handlingen företogs eller brottet fullbordades här. För det fall atl brottet har begåtts utomlands uppkommer frågan om 2 kap. 3 § 3 brottsbalken är tillämplig. Där föreskrivs bl.a. alt för brott som har begåtts utom riket skall dömas efter svensk lag och vid svensk domstol, om brottet har förövats mot Sverige. Av vad som anförts i remissen framgår ej huruvida avsikten är alt ett utomlands förövat brott av den art som avses i den föreslagna Qärde punkten kan anses vara förövat mot Sverige. Det synes angelägel att avsikten i fråga om stadgandets innebörd i nu berörda hänseende klargörs under den vidare handläggning­en av lagstiftningsärendet. Man kan på goda grunder anta att, om inte lagstiftaren i anslutning till den föreslagna bestämmelsen uttalar sig i annan riktning, brottet i rättstillämpningen kommer att anses vara förövat mot Sverige.

Prop. 1983/84:144

120

Uldrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1984-03-22

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Bod­ström,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Wickbom

Föredragande: statsrådel[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om invandrings- och flyktingpolitiken

1   Lagförslaget

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980:376).

Föredraganden redogör för lagrådels yttrande och anför.

Lagrådet har yttrat sig endasl över den i 96 § andra stycket under 4) införda bestämmelsen om straff för den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet, som är inriktad på atl främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i riket. Lagrådet anser del angelägel atl det klargörs om avsikten har varil, atl elt utomlands begånget broll av nu aktuellt slag skall anses vara förövat mol Sverige och därmed kunna bli föremål för lagföring här. Lagrådet gör den bedömningen atl brottet i rättstillämpningen sannolikt kommer atl anses vara förövat mot Sverige, om inte lagstiftaren uttalar sig i annan riktning. Jag vill mol den bakgmnden klargöra alt en sådan rättstillämpning överensstämmer med bestämmelsens syfte. Samtidigt vill jag på nytt understryka, alt straffbe­stämmelsen lar sikte enbart på åtgärder som förövas i vinningssyfte.

Vissa redaktionella ändringar har gjorts i övergångsbestämmelserna.

2   Genomförande och uppföljning av invandrings- och flykting­

politiken

Om den av statsmakterna fastlagda invandrings- och flyktingpolitiken skall kunna genomföras enligt intentionerna, är del nödvändigt atl främst de handläggande myndigheternas tjänstemän är väl förtrogna med dess innehåll. Detta förutsätter i sin tur att beslämmelser, praxis och riktlinjer finns dokumenterade på ett utföriigt och någorlunda lättillgängligt sätl.

' Beslut om lagrådsremissen fattat vid regeringssammanträde den 16 februari 1984.

Prop. 1983/84:144

121

Detta är självfallet av vikt också med hänsyn till berörda advokaters och allmänhetens behov av kunskap om vad som gäller.

Kommittén understryker i förslagsbetänkandet (s. 249) all tillstånds­prövningen i stor utsträckning innebär en sammanvägning av en rad olika faktorer och atl del därför inte är möjligl att i författningstext i större usträckning ange rekvisiten för beviljande av uppehållstillstånd. Mol den bakgrunden anser kommittén att del är särskilt viktigt, att principer, rikt­linjer och motivultalanden sprids på ett sammanhållet och systematiskt sätt. Kommittén utvecklar närmare hur detta bör ske. Motivultalanden i propositioner samt förordningsmotiv bör, enligt kommittén, publiceras i särskild ordning. Vidare bör sammanställningar göras av praxis. Dessa bör, liksom föreliggande råd och anvisningar för handläggande personal, publiceras och systematiskt spridas. 1 detta sammanhang framhåller kom­mittén att SIV bör ingå bland de myndigheter som enligt författningssam­lingsförordningen (1976:725) skall utge en egen författningssamling. För närvarande utnyttjar SlV i viss utsträckning rikspolisstyrelsens författ­ningssamling. För författningsarbetet hos SIV och sammanställningen av praxis krävs enligt kommittén atl kvalificerad juridisk expertis avdelas. Slutligen framhåller kommittén viklen av att utbildningsinsatserna ökas.

Jag vill även för egen del starkt understryka viklen av att gällande regler, riktlinjer, motivuttalanden och praxis blir föremål för en systematisk doku­mentation och spridning.

Kommittén föreslår vidare en årlig redovisning från regeringen till riks­dagen av den samlade flykting- och invandringspolitiken. Det är enligt min mening angeläget att en sådan redovisning kommer till stånd och att den ger en så fullständig bild som möjligt av den verksamhet som under det närmast förflutna året har bedrivits inom de olika områdena av flyktingpo­litiken liksom i fräga om invandringen i övrigt. Pä detta sätt får riksdagen möjlighet alt följa utvecklingen pä detta viktiga område och att uttala sig såväl om den dittills förda politiken som om dess inriktning för framtiden. En fortlöpande förankring hos riksdagen av regeringens flykting- och in­vandringspolitik blir därigenom möjlig. Jag återkommer i ett senare sam­manhang till frågan om formerna för en sådan redovisning.

3   Handläggningstiderna i utlänningsärenden m. m.

Handläggningstidema i utlänningsärenden har under senare år varil och är fortfarande en av de viktigaste frågorna på del invandrings- och flykting­politiska området. För dem som sökt uppehållstillstånd efler inresan och här väntar på beslut har länga handläggningstider ofta inneburit svåra påfrestningar. Det gäller särskilt för familjer med barn. Långa handlägg­ningstider medför även betydande kostnader för samhället. Del gäller dels kostnader för socialbidrag och andra direkta kostnader för exempelvis tolkservice, sjukvård, skolundervisning etc, dels indirekta kostnader på

Prop. 1983/84:144

122

sikt, bl. a. föranledda av skador som psykiskt lidande under en läng väntan i vissa fall kan ge upphov till.

1 IPOK:s uppdrag har ingått att ägna särskild uppmärksamhet åt behovei av åtgärder för all väntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta som möjligl. IPOK har mot denna bakgrund redovisat utvecklingen av hand­läggningstiderna och de åtgärder som redan har vidtagits för alt minska dessa. Kommittén konstaterar därvid att handläggningstiderna har utveck­lats positivt under år 1982 men alt de måste nedbringas ytteriigare. Vissa av de förslag kommittén har lämnat är ägnade att minska handläggningsti­derna. Kommittén har som mål för de framtida handläggningstiderna angi­vit atl SIV normah skall ha beslutat inom tre månader från sökandens första kontakt med polisen och all regeringen om ärendet överklagas -skall ha beslutat inom ytteriigare tre månader. Maximall tio månader till elt år bör, enligt kommittén, ett ärende fä ta från den första kontakten med polisen till regeringens beslut.

Med hänsyn till handläggningstidernas centrala betydelse har kommittén också övervägt atl i författningstext införa någon form av bestämmelser om handläggningstider. En sådan reglering i författningstext anser dock kommittén av flera skäl inte vara lämplig.

Jag vill för egen del starkt understryka vikten av korta handläggningsti­der. En rad åtgärder har vidtagits under senare tid i syfte att förkorta handläggningstiderna. Den totala handläggningstiden i ett ärende påverkas emellertid inte enbart genom myndigheternas agerande. Även åtgärder som vidtas av utlänningen själv och hans ombud påverkar handläggningsti­den.

Vissa av de förslag jag lämnat i lagrådsremissen syftar till att förkorta handläggningstiderna. Innan jag går in på vad som kan vara en rimlig normaltid resp. maximitid för handläggningen av elt utlänningsärende vill jag först i det följande redovisa utvecklingen av handläggningstiderna under de senaste åren och de faktorer som varit av betydelse för utveck­lingen. Jag skall därefter redovisa vilka åtgärder som nyligen vidtagits i syfte atl nedbringa handläggningstiderna och som förväntas få effekt under innevarande år samt de ytterligare åtgärder som enligt min mening bör genomföras.

Utvecklingen under de senaste åren

I IPOK:s delbetänkande (SOU 1982:49) Invandringspolitiken - Bak­grund redovisades vissa uppgifter om ärendeutvecklingen och utveckling­en av handläggningstiderna hos polisen, SIV och regeringskansliet fram till början av år 1982. Bl.a. konstaterades alt det i början av år 1982 normalt tog 1-2 månader från det en utlänning kommit i kontakt med polisen tills ärendet, med polisens utredning, kommit in till SIV. Den genomsnittliga handläggningstiden hos SIV i dessa ärenden var under första halvåret 1982 knappt fyra månader. Det innebar att de flesta utlänningar som sökt

Prop. 1983/84:144

123

uppehållstillstånd efter inresan kunde räkna med ett beslut av SIV 5-6 månader efter det att de kom i kontakt med polisen.

Huvuddelen av dem som får ett negativt beslut av SIV överklagar besluten genom besvär hos regeringen. Delgivning och besvärslid omfattar i dessa fall normalt en månad. Den genomsnittliga handläggningsliden hos arbetsmarknadsdepartementet uppgick under senare delen av år 1981 till ca sex månader. Majoriteten av ärendena avgjordes dock snabbare. En relativt stor andel tog å andra sidan mer än ell år i regeringskansliet. Sammantaget var den genomsnittliga handläggningstiden i ett avlägsnan-deärende, där sökanden besvärat sig till regeringen över ett negativt beslut av SIV, ungefär ett år från den första kontakten med polisen till slutligt beslut.

Under de senaste två åren har en viss förkortning av de genomsnittliga handläggningstiderna kunnal konstateras både hos SIV och i regerings­kansliet. Vad gäller polisen finns inte någon statistik över handläggningsti­der. Enligt uppgift från rikspolisstyrelsen log det emellertid under andra halvåret 1983 fortfarande normalt 12 månader för polisen att utreda ett ärende och vidarebefordra det till SIV. Häri ingär då den lid - normall 14 dagar - som ett offentligt biträde har på sig för att komma in med syn­punkter. Handläggningstiderna varierar mellan olika polisdistrikt och på­verkas bl. a. av variationer i antalet tillståndssökande. När det kommer elt stort anlal asylsökande under kort tid i samma polisdistrikt kan det t.ex. bli några veckors väntetid från det atl ansökan om uppehållstillstånd görs tills polisens utredning kan påbörjas. Det är då inte ovanligt alt del tar mer än två månader från det ansökan lämnas in tills ärendet överiämnas till SIV för beslut.

Den genomsnittliga handläggningstiden hos SIV i utvisningsärenden var under år 1983 ca 2,5 månader, vilket kan jämföras med ca 4 månader under år 1981 och drygt 3 månader under år 1982. En förklaring till de minskade handläggningstiderna hos SIV är att antalet ärenden av detta slag har minskat något, bl.a. till följd av reformen om UT före inresa. En annan förklaring lorde vara del resurstillskott som SIV fått i syfte att nedbringa handläggningstiderna och de rationaliseringsåtgärder som vidtagits inom verket, bl.a. delegering av beslutanderätt. Vidare kan nämnas den decen­tralisering som skett av vissa uppgifter till beskickningar, polismyndig­heter och AMS.

1 fråga om handläggningstiderna inom regeringskansliet finns inte sam­ma löpande statistik som hos SIV. I slutet av år 1981 beräknades den genomsnittliga handläggningstiden i här aktuella besvärsärenden till ca sex månader. Balansen av oavgjorda ärenden hade ungefär tredubblats under de fyra åren 1978-1981. Under åren 1982 och 1983 har såväl det totala antalet till regeringskansliet inkommande ufiänningsärenden som ärende­balansen minskal. Antalel besvär över avlägsnandebeslut var under år 1981 ca 1800, under år 1982 ca  1 100 och under år 1983 ca 925. En

Prop. 1983/84:144

124

undersökning som gjordes av de utlänningsärenden i vilka regeringen fattade beslul under maj månad 1983 visade att den genomsnittliga hand­läggningstiden inom regeringskansliet hade minskat med ca I månad jäm­fört med år 1981 och uppgick till drygt 5 månader. I flertalet ärenden fattades beslut väsentligt snabbare. I 45% av ärendena var handläggnings-liden kortare än tre månader. Ä andra sidan behövde 15% av ärendena längre tid än nio månader för behandling inom regeringskansliet. Sedan maj 1983 har den genomsnittliga handläggningstiden inom regeringskans­liet förkortats ytterligare och understiger nu fem månader.

Utmärkande för de ärenden som krävt lång handläggningstid inom rege­ringskansliet är atl dessa vanligen remitterats till SIV och att de allmänt sett är svårbedömda. I de ärenden som remitteras till SIV sker förnyad kommunikation med sökanden innan ärendet kan färdigbehandlas.

Den genomsnittliga sammanlagda tiden från det atl en ansökan lämnas in hos polisen till regeringens beslut i ett ärende, där sökanden besvärat sig över ett negativt beslul av SIV, har från år 1981 till år 1983 minskat från ca ett år till ca tio månader. Därav avser ca 1,5 månader polisens utredning, ca 2,5 månader handläggningen inom SIV, ca 1 månad delgivning av SIV:s beslut och besvärslid saml ca 5 månader handläggning inom regeringskans­liet. Somjag tidigare nämnt är variationerna mellan olika ärenden stora. Del är ofta samma ärenden som tar längre lid än genomsnittet både hos SIV och i regeringskansliet. Det innebär att del fortfarande finns ärenden som totalt tar I -1,5 år från ansökningstillfället till regeringens beslut.

Åtgärder för att ytterligare förkorta handläggningstiderna

Som framgått av vad jag här har redovisat har alltså handläggningsti­derna minskat under de senaste åren. En jämförelse med de av IPOK uppställda målen visar dock att den genomsnittliga tiden till det atl SIV fattat beslut normall är en månad längre än IPOK:s mål och alt det av IPOK angivna målet för den genomsmtvliga totala handläggningstiden i ett ärende som går vidare till regeringen f.n. normalt överskrids med 3-4 månader. De av IPOK föreslagna maximitiderna överskrids f.n. också relativt ofta.

Jag har i det föregående lämnat vissa förslag som bör leda till att handläggningstiderna bör kunna minskas ytterligare. Det gäller t.ex. för­slaget att permanent uppehållstillstånd (PUT) ges redan från början till utlänningar som tillåts bosätta sig i Sverige. Detta leder till en minskning med 5000-10000 sådana ärenden åriigen för polisen och SIV, vilkel genom den resursvinst som härmed uppnås bör bidra till ökade möjligheter hos såväl SIV som polismyndigheterna att snabbare handlägga andra typer av ärenden.

För polisens del bör förslaget leda till en resursvinst motsvarande minst 10 årsarbetskrafter. Jag förutsätter all sä stora resurser som frigörs inom polisen används där för handläggning av andra utlänningsärenden. Jag har i denna fråga samrått med chefen för justitiedepartementet.

Prop. 1983/84:144

125

Jag vill i delta sammanhang också nämna det förslag om en fast utred­ningsförläggning för asylsökande i Flen som jag nyligen lämnat i prop. 1983/84:124 om mottagandet av flyktingar och asylsökande m. m. Avsikten är att det i Flen skall finnas polisresurser som är specialiserade på utred­ningar i utlänningsärenden och atl handläggningstidema därigenom och genom elt rationellare ulredningsförfarande skall kunna minskas. Jag gör bedömningen att polisens gmndutredning i elt asylärende vid den föreslag­na ulredningsförläggningen i Flen normalt bör kunna genomföras inom någon vecka efler det att den asylsökande har anlänt till förläggningen. Om polisen bedömer atl ärendet bör bifallas och del därför inte krävs något offentligt biträde bör SIV också kunna fatta ett snabbi beslut. I ett sådant ärende borde den totala handläggningstiden i princip aldrig behöva över­stiga fyra veckor. Om offentligt biträde skall förordnas har biträdet nor­malt 14 dagar på sig för att komma in med synpunkter. Det torde dä sällan vara möjligl med ell så snabbi beslut. Även i dessa fall torde del emellertid vara möjligl alt ärendet normall vidarebefordras från polisen till SIV inom en månad från den asylsökandes ankomst.

Även vad gäller sådana fillståndssökande som inle kommer all tas emot på en utredningsförläggning bör polisen göra en utredning och behandla ärendet med så stor skyndsamhei som möjligl efter del alt utlänningen anmält sig hos polisen. Bl.a. med hänsyn till de resurser som kommer att frigöras inom polisen till följd av ett minskat anlal PUT-ärenden bör polisen i betydligt större utsträckning än f. n. kunna redovisa ärendet för SIV inom en månad från den dag utlänningen lar kontakt med polisen och del bör i princip alltid vara möjligt för polisen att redovisa ärendet inom två månader. I denna tid ingår då de 14 dagar som ett offentligt biträde normalt har på sig för att komma in med synpunkter. Om det kommer ett stort antal asylsökande till en ort där polisen har begränsade utredningsresurser, bör resurserna vid utredningsföriäggningar och de utredningscentraler som finns inrättade i Stockholm, Göteborg och Malmö utnyttjas i syfte att undvika långa väntetider.

Inrättandet av en fast utredningsföriäggning för asylsökande borde ock­så kunna bidra till all handläggningstiderna hos SIV kan minska något. Ett skäl härtill är atl kvaliteten på polisens utredningar bör bli bättre om de i högre utsträckning genomförs av poliser som enbart sysslar med sådana utredningar. Ett genomförande av IPOK:s förslag om bättre information om praxis m. m. till bl. a. polisen, vilket jag har lillstyrkt, bör också leda till atl polisen kan tillhandahålla ett fullständigt beslulsunderiag för SIV och därmed också rimligen till kortare handläggningstider. Jag vill i detta sammanhang också erinra om den försöksverksamhet med ett närmare samarbete mellan SIV och polisen som genomförts i Malmöregionen och som i många fall inneburit kortare handläggningstid än en vecka. Den I februari 1984 påbörjades en fortsatt försöksverksamhet i Stockholmsre­gionen. Jag har förhoppningar om alt denna försöksverksamhet med när-

Prop. 1983/84:144

126

mare samarbete mellan SIV och polisen skall ge värdefulla erfarenheter för det fortsatta arbetet med atl åstadkomma en effektiv handläggning.

Det mål som IPOK ställt upp och som innebär alt SIV normalt skall ha fattal beslut inom tre månader från sökandens första kontakt med polisen bör enligt min mening, vid en ärendetillströmning av ungefär samma stor­leksordning som under senare år, vara möjligt att uppnå med nuvarande resurser och med de rationaliseringar m.m. som f.n. pågår eller somjag har föreslagit i del föregående. I vissa fall bör det som jag nyss har framhållit t.o.m. vara möjligl för SIV alt fatta beslut väsentligt snabbare. Jag vill emellertid samtidigt framhålla att det i vissa ärenden kan krävas kompletterande utredningar som innebär att handläggningstiderna kan bli mycket längre än tre månader. Jag är mol denna bakgrund inle beredd att ange någon absolut maximigräns för hur lång tid ett ärende skall få ta. Förutsatt atl ärendemängden inle ökar påtagligt bedömer jag dock att det endasl i undantagsfall kan bli aktuellt med en längre tid än den maximi­gräns på sex månader som IPOK föreslagit från det en utlänning ger in sin ansökan till polisen till dess beslut fattas av SIV. Elt litet anlal ärenden kan emellertid vara så svårbedömbara att de med hänsyn till rättssäkerheten måste få la längre tid.

Även i fråga om de ärenden i vilka besvär anförs till regeringen måste en strävan vara atl uppnå de mål för handläggningstidema som IPOK ställt upp. Jag vill dock för egen del framhålla atl del till följd av delgivning och besvärslid normall tar ca en månad från SlV:s beslut till dess besvärsären­det kommer till regeringskansliet. Det innebär atl den reella handlägg­ningstiden inom regeringskansliet inte skulle få överstiga två månader, om IPOK:s mål skall nås. Som genomsnittsvärde framstår IPOK:s rikttid för mig som alltför optimistisk. Liksom vad gäller SIV finns det komplicerade ärenden som bl.a. med hänsyn till rättssäkerheten måste få ta längre tid. Man torde därför även i framtiden - trots fortsatta ansträngningar alt få ned handläggningstiderna - få räkna med att det relativt ofta kan ta mer än sex månader från det en utlänning ger in ansökan till polisen till dess regeringen har fallat beslut i ärendet. Jag vill mot denna bakgrund och med hänvisning till vad jag tidigare har anfört i fråga om handläggningstider hos SIV inte heller uttala mig om några absoluta maximigränser för hur lång tid ett ärende totalt skall få ta. Förutsatt atl det inte sker några påtagliga förändringar i ärendemängden eller i ärendenas karaktär utgår jag dock från alt det endast i undantagsfall kan bli fråga om så lång tid som ett år från det atl en ansökan lämnas in till polisen till dess att slutligt beslut kan fattas i ärendet.

Slutligen vill jag i detta sammanhang beröra frågan om barnens situation i utlänningsärenden. Långa handläggningstider medför inte sällan särskilt stora påfrestningar för familjer med minderåriga barn. Långa perioder av osäkerhet för familjen återverkar ofta i betydande grad på barnens situa­tion, inte minst i psykiskt hänseende. Det gäller även om socialtjänstlag-

Prop. 1983/84:144

127

stiftningen garanterar atl barnen i möjlig utsträckning får skydd och stöd och fastän barnen tas emot i den obligatoriska skolan. Del är därför av myckel stor vikl att utlänningsärenden i vilka barn förekommer handläggs på ett sådanl sätl att väntetiden blir så kort som möjlig. Jag vill erinra om atl dessa ärenden sedan länge prövas med förtur hos såväl SIV som regeringen.

Kommittén framhåller att en lång vistelsetid i Sverige bör kunna vägas in i bedömningen av om en barnfamilj skall få stanna här. Jag delar den uppfattningen. Den omständigheten alt barnet under en långvarig hand­läggningslid har hunnit få stark anknytning hit, exempelvis genom längre tids skolgång, har också enligt praxis ofta lett till att familjen har beviljats uppehållstillstånd.

Vid bedömningen av utlänningsärenden som rör barnfamiljer skall själv­fallet beaktas sådana omständigheter av humanitär natur som hänför sig till barnen och deras situation frän hälsosynpunkt och i övrigt. 1 några remiss­yttranden har understrukils behovei av alt tillräcklig utredning om barnens situation kommer till stånd i avlägsnandeärendena. Även om det, bl.a. med hänsyn till att handläggningstiderna måste begränsas, inte är möjligt att föranstalta om särskild social utredning i varje ärende där barn finns med, är det dock angelägel att läkarundersökning eller molsvarande kom­mer till stånd när det påkallas av omständigheterna i ärendet.

4   Ekonomiska konsekvenser av förslagen

De ekonomiska och statsfinansiella effekterna av de förslag somjag har förordat i del föregående är svåra att förutse i detalj. Däremot är det möjligt atl allmänt beskriva hur vissa av förslagen kan väntas påverka behovet av resurser på olika områden.

Förslaget atl asylsökande, som under fäi-den hit på grund av färdsättet har kommit att tillfälligt uppehålla sig i ett annat land som ett led i resan, skall ges möjlighet att få asylansökningarna prövade här kan leda till en viss ökning både av antalet asylsökande som här i landet kommer att vänta på beslut i tillståndsfrågan och av antalet som får stanna som flyktingar. Delta leder då också till en mindre ökning av statens kostnader för såväl bistånd under väntetiden som flyktingmottagande. Förslaget medför också ett visst merarbete för SIV.

De uttalanden som jag har gjort om handläggningen av asylärenden -främst vad gäller överlämnande av avvisningsärenden till SIV - torde också leda till en mindre ökning av antalel asylsökande som här i landet får sin ansökan prövad av SIV. Detta innebär i sin tur elt visst merarbete för SIV och en marginell ökning av kostnaderna för bistånd under väntetiden. Flertalet av de personer som berörs får sannolikt också stanna i Sverige som flyktingar eller av politiskt-humanitära skäl, vilket också innebär en viss ökning av koslnaderna för flyktingmottagande.

Prop. 1983/84:144

128

Förslaget alt PUT ges redan från början till utlänningar som tillåts att bosätta sig i Sverige innebär som jag redan tidigare har nämnt en minsk­ning med sammanlagt 5000-10000 ärenden årligen hos polisen och SIV. För polisens del räknar jag med atl förslaget innebär en resursbesparing på minst 10 årsarbetskrafter, vilket somjag tidigare framhållit ger utrymme för ökade resursinsatser och snabbare handläggning i andra utlännings­ärenden. För SIV:s del bör förslaget när del fält full genomslagskraft kunna leda till en besparing på fyra årsarbetskrafter.

Den generösare viseringspraxis somjag förordar bör inte medföra några nämnvärda administrativa konsekvenser för de handläggande myndighe­terna. En följd av en mera generös viseringspraxis kan dock, som kommit­tén framhåller, bli ett något ökal anlal avhopp frän länder dit det på grund av politiska eller andra skäl inle är möjligl att återsända vederbörande. En viss ökning av staiens utgifter för bistånd till tillståndssökande och flyk­tingar blir då sannolikt också en konsekvens.

Jag har föreslagit att polismyndigheten i de fall inga politiska eller politiskt-humanitära skäl föranleder annat får möjlighet all besluta om avvisning inom de första tre månaderna utan den veckobegränsning som nu i vissa fall gäller. Sådana beslut skall kunna verkställas utan hinder av all de har överklagats. Det blir därmed inte några kostnader för stat eller kommun för ekonomiskt eller annal slöd under väntetid här i dessa ären­den. Dessa kostnader skulle annars uppstå. Förslaget bör också innebära en viss minskning av antalet besvärsärenden hos SIV.

Det förslag jag har lämnat i fråga om genomförande och uppföljning av invandringspolitiken innebär vissa ökade uppgifter för SIV som kräver resursförstärkning. Som jag tidigare har nämnt torde också antalet asyl­ärenden komma atl öka något som en följd av mina förslag, varför en viss resursförstärkning till verket för tillståndsgivningen är motiverad. Någon mer allmän resursförstärkning för all förkorta handläggningstiderna be­dömer jag däremot inte vara erforderlig. Somjag tidigare har framhållit har utvecklingen av handläggningstiderna vid SIV varil gynnsam under det senaste året och åtgärder har vidtagits som - om inte ärendelillströmning­en ökar påtagligt - bör kunna leda till en ytteriigare förkortning. Samman­taget räknar jag preliminärt med att verket fr. o. m. den I januari 1985 bör tillföras medel för tre tjänster för de ändamål som jag har redovisai. Jag avseratt återkomma i denna fråga i samband med förslag till tilläggsbudget för 1984/85. När förslaget om all PUT skall ges direkt får genomslagskraft i ärendemängden bör somjag tidigare har nämnt en minskning av personal­resurserna kunna genomföras. Jag avser atl återkomma till denna fråga i samband med nästa års budgetproposition.

Vad gäller staiens kostnader för hjälp till asylsökande och flyktingar kommer de förslag somjag har redovisai i lagrådsremissen att sammanta­get medföra en viss ökning. Den förkortning av handläggningstiderna, som enligt vad jag tidigare har redovisat förväntas ske som en följd av redan

Prop. 1983/84:144

129

vidtagna åtgärder och genomförandet av bl. a. förslaget om utredningsför­iäggningar för asylsökande i prop. 1983/84:124, bör dock leda till en total minskning av kostnaderna för bistånd till asylsökande och andra som väntar på beslut om uppehållstillstånd som är större än de kostnadsökning­ar som lagförslagen kan komma alt innebära. Totalt sett bör således resultatet av förslagen i propositionen och av i anslutning därtill pågående reformarbete bli en viss statsfinansiell besparing.

Frågor som rör invandrings- och flyktingpolitiken har behandlats i skri­velser till regeringen. Skrivelserna bör anses behandlade genom de förslag somjag nu har lagt fram.

5   Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

dels atl antaga det av lagrådet granskade lagförslaget med vidtagna

ändringar, dels att godkänna de riktlinjer i fråga om prövningen av ansökningar om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd som jag har förordat i protokoll vid regeringssammanträde den 16 februari 1984. Jag hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle alt ta del av vad jag nu har anfört om genomförande och uppföljning av invandrings-och flyktingpolitiken,  handläggningstidema i utlänningsärenden  m. m. samt de ekonomiska konsekvenserna av förslagen.

6   Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och del ändamål som föredraganden har hemställt om.

9   Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

130

BUaga 1

Bilagor till lagrädsremissen

Invandrarpolitiska kommitténs sammanfattning av utredningsbetänkandet

Inledning

Invandrarpolitiska kommittén (IPOK) har bl a till uppgift atl föreslå principer och riktlinjer för invandringen samt att pröva frågan om instansordningen i utlänningsärenden. Handläggningstiderna skall särskilt uppmärksammas.

Som bakgrund till kommitténs överväganden oeh förslag har kommittén tidigare lagt fram delbetänkandet (SOU 1982:49) Invandringspolitiken -Bakgrund, som innehåller en beskrivning av den nuvarande invandringspo­litiken. I föreliggande delbetänkande (SOU 1983:29) Invandringspolitiken -Förslag behandlas de principer, regler och riktlinjer, som reglerar vilka utlänningar som skall få bosätta sig i Sverige, handläggnings- och instansord­ning för ärenden som rör invandring och besök av icke nordbor, yttre och inre utlänningskontroll samt situafionen för asylsökande m fl som här i landet väntar på besked om de skall få tillstånd eller inte. Åtgärder för invandrare som redan bor här i landet tillhör invandrar- och minoritetspolitiken, som behandlas i ett kommande betänkande.

Den utomnordiska invandringen dominerar av naturliga skäl detta betänkande. Ett avsnitt behandlar den nordiska invandringen medan sex tar upp de olika huvudkategorierna av icke nordiska invandrare och besökare. De icke nordiska invandrarna fördelar sig i stort på arbetskraftsinvandrare, flyktingar och personer med flyktingliknande skäl samt de som har någon form av anknytning fill Sverige. En stor del av betänkandet behandlar handläggnings- och inslansfrågor samt rättssäkerhetsfrågor.

Antalet invandrare, eller rättare sagt inflyttningar till Sverige (en del har

Den utomnordiska invandringen under åren 196S-I982

Kategori

Kollektiv

överföring

(ca)

Enskild

invandring

(ca)

Totalt (ca)

Arbetskraftsinvandring Flyktingar eller personer med flyktingliknande skäl Anknytningsfall m fl

2 700

24 000 1 400

24 400

42 000 149 500

27 100

66 000 150 900

Summa

28 100

215 900

244 000

Prop. 1983/84:144

131

flyttat flera gånger), var under åren 1968-1982 enligt folkbokföringen ca 555 000, varav ca 311 000 nordbor (236 000 finländare) och antalet utvand­rare - utflyttningar - ca 314 000 varav 214 000 nordbor (150 000 finländska medborgare). Uppgifterna innefattar inle svenska medborgare. På föregå­ende sida framgår de invandrade icke nordbornas fördelning på kategori­er.

Invandrings- och flyktingpolitikens grundprinciper

Det övergripande målet för invandringspolitiken bör liksom hittills vara alt den utomnordiska invandringen skall regleras så alt den samordnas med samhällets politik på andra områden. Sambandet mellan invandrings- och invandrarpolifik är principiellt vikfigt. De uppställda målen får inte äventyras genom en oreglerad invandring. Därför innebär kommittléns förslag till principer inga genomgripande förändringar i förhållande till dagens läge. Den utomnordiska invandringen - med undantag för flyktingar enligt Genéve-konventionen och anhöriga inom kärnfamiljen - måste i stort anpassas till Sveriges möjligheter att erbjuda arbete, bostad och social service (inklusive särskilda åtgärder för invandrare såsom svensk- och hemspråksundervisning). Del innebär bl a att arbetskraftsinvandring bör medges bara i undantagsfall.

Grundprinciperna för den svenska flyktingpolitiken bör behållas. Den bör präglas av generositet. Flyktingpolitiken beslår i första hand av bistånd till flyktingar som fått slå sig ned i andra länder och vidare av alt Sverige lar emot flyktingar och andra sökande med starka politiska skäl som har behov av en fristad. En generös flyktinginvandringspolitik innebär inte bara möjlighet till invandring utan också åtgärder för att underlätta flyktingens integrering i samhället och den service som följer av gällande invandrarpolitik.

Grunden för det flyklingpoliliska arbetet måste som hittills vara insatser internationelll till skydd för de mänskliga rättigheterna och för att söka motverka situationer som tvingar människor att lämna sina hemländer.

Kommitténs förslag innebär en fortsatt reglering av invandringen utom beträffande flyktingar enligt Genéve-konventionen och anhöriga inom kärnfamiljen. Förslagen innebär en ökad beredskap för att anpassa övrig utomnordisk invandring fill landels resurer. Inom regleringens ram måste fillämpningen vara generös och ske med sunt förnuft och sådan inlevelse alt beslut som kan framstå som stötande för den allmänna rättsuppfattningen förhindras.

De viktigaste förslagen

Inom ramen för dessa i stort sett oförändrade invandrings- och flyktingpo­litiska principer för vi fram flera förslag till förändringar, av vilka flertalet innebär en uppmjukning och några en skärpning av politiken jämfört med nu. Bakom förslagen finns hela tiden insikten om att korta handläggnings-fider hos polis, invandrarverk och regering är en grundförutsättning för att den invandringspolitik vi vill se förverkligad skall kunna genomföras. Målet är en genomsnittlig handläggningstid som innebär att  invandrarverket

Prop. 1983/84:144

132

normalt skall ha beslutat inom tre månader från sökandens första kontakt med polisen och att regeringen - om ärendet överklagas - skall ha beslutat inom ytterligare tre månader. Maximalt tio månader till ett år bör ett ärende få la från den första kontakten med polisen till regeringens beslul. De viktigaste förslagen är:

      Redan det första uppehållsfillståndet bhr permanent (PUT) för de flesta

invandrargrupper. Därigenom bortfaller det första ettåriga uppehållstill­

ståndet och den förnyade prövning som krävs för att få PUT. Undantag

görs för s k snabba anknytningar (personer som gift sig eller flyttat ihop

efter kort bekantskap) för vilka uppskjuten invandringsprövning bi­

behålls. Förslaget innebär förbättringar för invandrarna, som shpper en

omgång tillståndsprövning, samtidigt som samhällsresurser frigörs för

mer angelägna ändamål.

Q Utöver att flyktingar enligt Genéve-konvenfionen tas emot oberoende av resurssiluationen bör med nuvarande förutsättningar kollektiv flykting­överföring ske som nu. Spontaninvandrare som åberopar flyktingliknan­de skäl utan att vara konventionsflyktingar bör också tas emot i stort sett i samma omfattning som nu. Det sistnämnda medför att 6 § utlänningsla­gen bör behållas. Invandringen av andra än konventionsflyktingar måste emellertid vid väsentligt ändrade mollagningsförhållanden och/eller vid osedvanligt stort akut invandringstryck kunna regleras ytterligare, dvs anpassas fill sysselsättningsläget samt fill statens och kommunernas mottagningsresurser. Invandringen av personer med mindre starka flyktingliknande skäl måste t ex kunna få stå fillbaka för en väsentligt ökad tillströmning av konventionsflyktingar och/eller en väsentligt ökad överföring av kvotflyktingar. Regeringen bör återkommande pröva utfallet av den förda politiken samt överväga behovet och omfattningen av regleringen och av beredskapen att la emot flyktingar. De principer som nu redovisats är möjliga att genomföra inom ramen för 6 § utlänningslagen.

D Kommittén efterlyser en sammanhållen redovisning till riksdagen av hela flyktingpolitiken. Utan en sådan kan inte avvägningen göras mellan att ge bistånd i tredje land och atl föra över flyktingar och ta emot asylsökande med flyktingliknande skäl.

      Invandring av anhöriga bör medges i Helsingforsöverenskommelsens

anda av generositet. Utöver medlemmar av kärnfamiljen bör nära

anhöriga tas emot i någol ökad utsträckning. Det gäller främst föräldrar

fill här bosatta personer. Besök av anhöriga från utlandet bör också

tillåtas enligt mera generösa principer än i dag. Detta förutsätter bl a en

mindre restriktiv viseringspolifik.

Q Arbetskraftsinvandring bör även under högkonjunktur medges bara i undantagsfall - t ex för nyckelfunkfioner i näringslivet och i samhället i övrigt. Statsmakterna bör besluta om sådana restriktiva rikfiinjer. Tillämpningen av riktlinjerna bör även i framtiden ankomma på AMS och arbetsmarknadens parter. Beträffande den nordiska invandringen är inga åtgärder aktuella.

      Personer som får arbetstillstånd som ett led i ett internationelll utbyte

(t ex ledningspersoner i internationella förelag, artister, cirkelledare i

språk, forskare m fl) bör i fortsättningen få sådant arbetstillstånd som

Prop. 1983/84:144

133

innebär att de inte kan byta arbete utan arbetsmarknadsprövning. I dag får de i regel byta yrke och anställning efter ett år.

ö Principen om krav på uppehållstillstånd före inresan skall bestå. Detta krav gäller inte om sökanden åberopar politiska skäl eller stark anknytning hit. Dessutom gäller vissa andra undantag.

D Om en sökande som rest in utan att ha tillståndet klart inte åberopar några pohtiska skäl och heller inte stark anknytning eller andra skäl som ger rätt till prövning efter inresan, bör polisen få besluta om och, ulan hinder av förda besvär, verkställa avvisning. Detsamma bör gälla utvisning om mer än tre månader förflutit efter inresan. I dag gäller vissa lidsfrister för att avvisningsbeslut skall kunna verkställas omgående.Utvisning måste nu beslutas av invandrarverket - med följd atl sökanden kan avvakta besvärsprövningen här, oberoende av om det är uppenbart att inga skäl finns att pröva fillståndsfrågan efter inresan.

      Pohsens rätt att avvisa sökande som åberopar politiska skäl preciseras

närmare. Man bör vara försiktigare än nu vid bedömningen av om ett

påstående om risk för förföljelse är uppenbart oriktigt, vilkel är en

fömtsättning för alt polisen skall få avvisa. Skyddet för sökande som har

sådana polifiska skäl som avses i 6 § utlänningslagen föreslås - på samma

sätt som nu för konventionsflyktingar-gälla bara i förhållande till länder

som inte tillämpar Genéve-konvenfionen. Å andra sidan föreslås att de

som åberopar politiska skäl i vissa fall skall ha möjlighet att få asylfrågan

prövad även om de haft möjlighet att tidigare begära asyl i annal land.

Sverige skall verka för atl andra konventionsländer inför motsvarande

bestämmelser som finns i 6 § i den svenska utlänningslagen.

C3 Staten föreslås få elt närmare preciserat övergripande administrativt och ekonomiskt ansvar för dem, som här i landet väntar på besked om de skall få stanna eller inte, s k väntare.

Regeringen behålls som besvärsinstans i utlänningsärenden.

Förutsättningarna för administrativt frihetsberövande i form av förvar och möjligheterna all få offentligt biträde är viktiga rättssäkerhetsfrågor som kommittén tar upp. I ärenden som inte rör direktavvisning bör nuvarande bestämmelser tolkas så att förvar i princip bara tillgrips när någon hållit sig undan eller inte fullgjort sin anmälningsskyldighet hos polisen. Den som hållits i förvar mer än ett dygn skall få rätt till offentligt biträde (i dag får man den rätten först efter sju dygn).

Barn skall inte få tas i förvar annat än då synnerhga skäl föreligger och får då inte placeras i häkte. Deras rättssäkerhet i övrigt bör också särskilt uppmärksammas.

D Vikten av genomförande och uppföljning av samt information om invandringspolitiken las upp. Det är särskilt vikfigt atl sprida information om principer och praxis och om bakgrunden fill bestämmelserna. Invandrarverket bör åläggas att ge ut en egen författningssamling i vilken också allmänna råd och information kan ingå. Vidare måste utbildnings­insatserna för handläggare hos berörda myndigheter och för advokater m fl intensifieras.

Vi har i sammanfattningen särskilt önskat framhäva ovanstående förslag, som vi tror kommer atl ha stor belydelse för både samhället och invandrarna.

Prop. 1983/84:144

134

MöjUgheterna att genomföra dem bör vara goda, inte minst från samhälls­ekonomisk synpunkt. Personalresurser hos polisen, invandrarverket och regeringskansliet motsvarande 15-20 årsarbetskrafter bör t ex kunna frigöras för andra uppgifter - framför allt som en följd av förslaget om att ge PUT redan från början. Vi har då räknat in en förstärkning av invandrarverket för invandringsärenden och andra kvalificerade uppgifter samt hos polisen för utredning. Även i övrigt bör förslagen kunna genomföras inom ramen för anvisade resurser. Om målet för väntetider kan nås innebär det avsevärda besparingar både för stat och kommun.

I det följande sammanfattas vissa ytterligare förslag, överväganden och synpunkter kapitelvis:

Invandringens huvudorsaker och utfallet av invandringspolitiken, m m (kap 1 och 2)

Invandringen har påverkat och förändrat det svenska samhället på många säll. Invandrare har genom sina arbetsinsatser bidragit till välståndsutveck­lingen, tillfört Sverige nya kulturdrag och vidgat landets internafionella kontakter. Migrationen till och från Sverige är en del av den internationella migrafionen som främst är en följd av ekonomiska förhållanden och politiska skeenden i världen. 1 bakgrundsbetänkandet (SOU 1982:49) har de senare årens europeiska arbetskraftsmigrafion beskrivits. Flyktingsituationen i världen behandlas också. Antalet flyktingar i världen har av olika källor uppskattats till 10-20 miljoner.

En av kommitténs slutsatser är att det finns ett stort latent invandrings­tryck och all invandringspolitikens roll bl a blivit att förhindra atl det utlöses. Så fungerar invandringspolitiken både i Sverige och i andra länder i Nordvästeuropa. Om den nuvarande polifiken i stort behålls, kan man anta atl invandringens volym och sammansättning i framtiden inte blir mycket annorlunda än nu.

En genomgång av invandringen åren 1968-1982 jämfört med gällande principer visar atl den utomnordiska invandringen under större delen av perioden i stort varit samordnad med politiken inom övriga samhällsområ­den och med tillgängliga resurser på statlig nivå. Däremot har samordningen brustit i förhållande till ett antal kommuner som fått la oproportionelll stor del av ansvaret för invandrarnas välfärd.

De långa handläggningstiderna har inneburit stora problem. Många personer har därigenom fått vänta här i landet under lång fid på ett slutligt beslut om de skall få stanna eller inte. Detta har inneburit en påfrestning främst för de enskilda människor det gällt men också för samhället.

Den framtida invandringspolitiken - grundläggande principer (kap 3)

Huvudprinciperna om en fortsatt reglerad invandring har redovisats i de inledande avsnitten. Grundläggande för politiken måsle vara att migration som beror på tvång eller nödläge skall motverkas. Det sker genom insatser i

Prop. 1983/84:144

135

internafionella sammanhang, i huvudsak inom ramen för FN:s och Europa­rådets verksamhet.

Kommittén ulgår från en grundsyn som bl a innebär atl invandrar- och minoritetspolitiken genomförs gemensamt av stat och kommun, medan regleringen av invandringen är en statlig uppgift. Del är därför bl a motiverat med ett större statligt ansvar för väntare.

Tillståndsärenden måste behandlas snabbt och rättssäkert på ett sätt som innebär att samhällets resurser utnyttjas så effektivt som möjligl. Rättssä­kerhet och handläggningstider har ett intimt samband. Lång handläggning motverkar god rättssäkerhet och effektiv användning av samhällets resurser. Angelägna rättssäkerhetsfrågor är också att den personliga integriteten skyddas så långt som möjligt även i situationer när tillstånd vägras och avlägsnande från Sverige är aktuellt.

Invandringen av nordbor (kap 4)

Enligt direktiven skall kommittén beakta de resultat som översynen av 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad kan komma att leda till och följa det svensk-finska samarbetet i syfte att kanalisera arbetskraftsflyltningarna via den offentliga arbetsförmedlingen.

Den nya överenskommelsen från år 1982 ger bättre möjligheter än den tidigare till ett samarbete för atl motverka migration som leder till ekonomiskt och socialt otrygga förhållanden för den enskilde. Åierulvand-ringen från Sverige till Finland har under de senaste tre åren varit större än invandringen från Finland, vilket även hänt under tidigare perioder. Sådana värden som miljö, trivsel på arbetsplatsen och möjligheter för barnen att få undervisning på det egna språket synes under senare år ha spelat en stor roll för flyttningsrörelserna.

Den grundläggande principen om fri rörlighet mellan de nordiska länderna hgger fast. Några åtgärder utanför ramen för den nya överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad är inte aktuella.

Arbetskraftsinvandringen (kap 5)

De grundläggande principerna för arbetskraftsinvandring från 1968 bör i huvudsak kunna gälla också i fortsättningen. Det innebär bl a att invandrar­na liksom hittills skall förutsättas få samma levnadsstandard som befolkning­en i övrigt, att uppkommande arbetskraftsbehov regelmässigt skall täckas med arbetskraft inom landet med hjälp bl a av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som slår till buds samt atl prövningen av arbetskraftsbehovet skall bedömas i ett långt perspekfiv. Invandring av utomnordisk arbetskraft får inte användas som en regulator av tillgången på arbetskraft.

En nyhet är att statsmakterna föreslås ge mera konkreta riktlinjer om vilken arbetskraftsinvandring som bör bli konsekvensen av de angivna principerna. Kommitténs förslag till sådana riktlinjer är att arbetskraftsin­vandring bör medges endast i undantagsfall och då för nyckelfunktioner inom näringsHv och samhälle i övrigt. Detta restriktiva synsätt på arbeiskraftsin-

Prop. 1983/84:144

136

vandringen bör gälla också vid högkonjunktur. Frågan om vilka undantag som kan medges bör AMS med hjälp av arbetsmarknadens parter bedöma. Dessa organ bör alltså behålla ett huvudansvar för arbetsmarknadsprövning­en och, när i undantagsfall arbetskraftsinvandring tillåts, kontrollera att bostadsfrågan är löst liksom att lönevillkor och anställningsförhållanden i övrigt är de sedvanliga på den svenska arbetsmarknaden.

Personer som i dag får arbetstillstånd som ett led i elt internationellt utbyte (t ex ledningspersoner i internationella företag, artister, forskare mfl) bör i fortsättningen inte få tillstånd som invandrare utan enbart fidsbegränsat tillstånd. De bör i regel inte kunna byta arbete utan ny arbetsmarknadspröv­ning, eftersom fömtsättningen för deras tillstånd är att de inte konkurrerar med arbetstagare här i landet.

För exempelvis artister och montörer, som regelmässigt arbetar här endast en kortare lid, föreslår kommittén en viss uppmjukning av kravet på att tillstånd skall ha beviljats före inresan i landet. Huvudregeln att arbetstill­stånd skall ha beviljats före inresan bör dock finnas kvar också för dessa fall.

Flyktingpolitiken (kap 6 och 7)

De grundläggande principerna för vår flyktingpolifik bör som fidigare nämnts behållas och en generös flyktingpolitik upprätthållas. Sverige bör även i fortsättningen ta sin del av ansvaret för flyktingsituationen i världen. Överföringen av kvotflyktingar bör som nu i första hand inriktas på flyktingar i akut behov av räddning.

Antalet kvotflyktingar och storleken på spontaninvandringen av icke flyktingar som åberopar politiska skäl bör dock som sagts i stort bli beroende av sysselsättningsläget samt statens oeh kommunernas tillgängliga resurser. Det är särskilt angeläget all ge fristad åt dem som har så starka flyktingliknande skäl atl de ligger nära ett flyklingskap enligt Genéve-kon­ventionen. Den kategorin bör få i det närmaste lika starkt skydd som konventionsflyktingar.

Alla som får stanna av politiska eller politisk-humanitära skäl föreslås få del av samma flyktingförmåner. Dessa tillfaller i dag t ex inte den som utan att vara flykting enligt Genéve-konventionen tvingas lämna sitt hemland på grund av krig eller annan aggression.

Regeringen bör - till skillnad från nu - återkommande bedöma om den praxis som utvecklats innebär en reglering som är rätl avvägd med hänsyn till gällande förutsättningar. Inom ramen för gällande reglering måste tveksam­ma fall behandlas generöst. Om mottagningsförhållandena skulle ändras väsenfligt, om det akuta invandringstrycket blir osedvanligt stort eller om ett väsentligt ökat antal konventionsflyktingar eller kvotflyktingar behöver tas emot, kan det bli nödvändigt att ytterligare reglera invandringen av personer med mindre starka flyktingliknande skäl enligt 6 § utlänningslagen. Del kan ske genom att regeringen sätter paragrafens undanlagsklausul i kraft, som gör del möjligt atl vägra tillstånd om del föreligger "särskilda skäl". En kombination av de angivna omständigheterna kan också göra det nödvändigt att sätta undanlagsklausulen i kraft. De som har starka skäl enligt 6 §

Prop. 1983/84:144

137

utlänningslagen fillförsäkras dock skydd också när undantagsregeln tilläm­pas.

Den kategori som bör få skydd enligt 6 § ufiänningslagen är främst personer med flykfingliknande skäl som inte räcker för flyklingskap enligt konventionen. Därutöver nämner vi några kategorier, som i enstaka fall fått stanna av allmänt humanitära skäl enligt fidigare praxis. Del gäller bl a personer som riskerar allvarligt straff för icke polifiska handlingar/ förhållanden, som inte är kriminella i Sverige och inte heller förkastliga enligt svensk rättsuppfattning, t ex personer som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexuahtet.

Generell förhandsbedömning, som i besluten om assyrierna och syrianer-na, att en viss gmpp omfattas av skyddet i 6 § utlänningslagen bör undvikas i framfiden.

Personer som drabbats av krigshandlingar och därför tvingats lämna sitt land hänför vi inte fill 6 § utlänningslagen. Även om skyddsbehovet för dem kan vara väl så stort som för personer som omfattas av denna paragraf, kan det bli fråga om ett alltför stort antal personer som söker sig hit. De som flytt undan krig bör ändå - liksom vissa andra sökande med humanitära skäl som har en politisk bakgrund - så långt som möjligt tas emot. Detta bör skrivas in i utlänningsförordningen.

Det skydd som nämnda 6 § erbjuder bör inte gälla om det är fråga om att återsända en person till tredje land där Genéve-konventionens principer upprätthålls eller det är väl känt atl den kategori det gäller ändå har skydd. Principen om första asylland kommer därmed att omfatta alla som åberopar någon form av politiska skäl och inte bara konventionsflyktingar. Principen skall emellertid enligt förslaget fillämpas så att det är möjligt att få en ansökan prövad här i landet även i vissa fall då sökanden rest direkt till Sverige via andra länder, t ex med tåg och sökanden därmed passerat andra länder på vägen. I sådana fall prövas asylfrågan i dag bara om sökanden har en stark anknytning till Sverige, som dock inte är fillräcklig för att ensam kunna utgöra grund för tillstånd.

Slutligen bör nämnas att det har blivit allt svårare för dem som tas emot som flyktingar eller av flyktingliknande skäl att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Ett av problemen är att det är brist på arbete i orter där del är gott om bostäder.

Invandring av anhöriga (kap 8)

De som fillhör kärnfamiljen, dvs make/maka,samboende samt ogifta barn under 20 år, bör hksom hitfills beviljas tillstånd - om maken/makan eller föräldrarna här i landet är svenska medborgare eller invandrare. Även andra personer som i hemlandet fillhörl samma hushållsgemenskap bör få förena sig med familjen här, främst ogifta hemmavarande barn över 20 år samt enstaka andra släkfingar som tillhört samma hushåll. Det rör sig i regel om ogifta kvinnor som enligt traditionen i många länder är hänvisade till alt bo hos någon manlig släkfing.

De som får stanna här på gmnd av "snabb anknytning", dvs som ingått äktenskap eller flyttat samman efter endast en kort lids bekantskap, bör

Prop. 1983/84:144

138

liksom i dag beviljas tillstånd med s k uppskjuten invandringsprövning. Det innebär att de får tillstånd för permanent vistelse här först efter flera kortare tillstånd och under förutsättning att äktenskapet respektive samboendet då fortfarande består. Upphör förhållandet bör dock ingen tvingas återvända till svåra förhållanden i hemlandet. Del kan t ex gälla kvinnor från länder, där de som frånskilda möter stora svårigheter. En strikt fillämpning, där enbart tiden avgör, bör undvikas även i andra situationer. Det gäller som nu i regel när makarna/samboendena har barn. Men den bör heller inte utvisas som vistats här sådan fid atl han/hon hunnit anpassa sig till arbetslivet och förhållandena i övrigt i Sverige. I sådana fall framstår elt utvisningsbeslut i regel som stötande.

Den svenska åldersgränsen för atl ingå äktenskap, 18 år, bör gälla för att den som gift sig med någon här bosatt skall få invandra, även om lagstiftningen i vederbörandes hemland innehåller andra regler. Hänsyn till kulturmönster från andra länder måste i sådana fall stå tillbaka för omsorg om unga människors möjligheter att anpassa sig i vårt samhälle. I vissa fall bör man av humanitära skäl kunna frångå huvudprincipen.

Kommittén avvisar tanken på att generellt acceptera annorlunda eller vidgade familjebegrepp. Nuvarande praxis bör emellertid kunna bli något generösare, framför allt i fråga om föräldrar till här bosatta invandrare. Några generella kriterier bör inte ställas upp, utan större hänsyn än i dag tas till ömmande och ovanliga omständigheter. En sådan ordning bör underlät­tas med en anlalsmässig riktpunkt som hjälpmedel. Den bör gälla för invandring av anhöriga utöver kärnfamiljen och dem som ingått i hushålls­gemenskapen. Anhöriga till flyktingar bör få viss prioritet.

Ett problem med kravet på uppehållstillstånd före inresa är att den som ingått äktenskap i hemlandet under t ex semester i regel inte kunnat ta med sin make/maka till Sverige vid semesterns slut, beroende på att tillstånds­frågan inle hunnit och inte heller rimligen kunnat hinna prövas. Att makar inte kan resa till Sverige tillsammans i en sådan situation är naturligtvis inte acceptabelt. Reglerna bör ändras så att den som vid besök i annat land gifter sig med någon han/hon tidigare har en relation till med sikte på äktenskap (motsvarande förlovning i Sverige) skall få ta med maken/makan till Sverige. Tillståndsfrågan bör alltså kunna prövas efter inresan.

Övrig invandring av icke nordbor (kap 9)

Här behandlas personer med anknytning hit på annal sätt än genom anhöriga och personer som kan försörja sig utan arbetsfillstånd. Till den förra gruppen hör personer som vistats här tidigare eller har svenskt påbrå. Till den senare hör personer med försörjning genom pension eller eljest egna medel samt fria yrkesutövare och egna företagare.

De ovannämnda grupperna är samtliga små i dag, de svarar sammanlagt endasl för några få procent av invandringen. Det bör i princip fortfarande vara möjligt för nämnda kategorier att invandra. De närmare riktlinjerna bör som nu utformas genom praxis.

Personer med anknytning hit genom tidigare vistelse är en växande grupp. Den som varil bosatt här legalt ca fio år bör få rätt att återvända till Sverige,

Prop. 1983/84:144

139

oavsett längden av vistelsen utomlands. Den som varit bosatt här legalt tre-fyra år bör i enlighet med nuvarande praxis ha rätl att åter bosätta sig i Sverige om utlandsvistelsen inte överstigit tre år. (Se i dei följande om PUT),

Tillfällig vistelse i Sverige samt gränsdragningen mellan vistelse och besök (kap 10)

Visering och viseringstvång har fått allt större belydelse som medel för att möta invandringstryck och minska antalet sökande här i landet. En negativ konsekvens är atl del blivit svårare atl få visum för besök oeh att många viseringsansökningar avslås eftersom den verkliga avsikten med ansökan misstänks vara försök till bosättning i landet och inte bara besök. Andelen avslag har ökat från drygt 10 % av alla viseringsärenden hos invandrarverket år 1975 fill ca 40 % i genomsnitt de senaste åren (1980-1982).

En mer generös praxis bör gälla för besök hos nära anhöriga i Sverige. Besökstillstånd för viseringsfria bör i regel kunna beviljas utan hinder av att ansökan görs först efter inresan i Sverige. För viseringspliktiga är förutsätt­ningen en mer generös viseringspolitik. Att en sådan bör föras betonas starkt.

Två hinder för en generösare viseringspolitik bör kunna undanröjas genom andra förslag av kommittén. Ett förslag gäller snabbare förfarande för avlägsnandebeslut i ärenden där inga politiska skäl åberopas. Delta föreslås i kapitel 12. Ett annat avser ett uttalande i kapitel 7 atl det kan bli nödvändigt att vägra uppehållstillstånd för vissa "avhoppare", som inle riskerar någon svårare påföljd om de sänds hem. Det gäller personer som uppgett att vistelsen skulle avse besök medan del i själva verket var fråga om bosättning.

Tillstånds- och kontrollfrågor (kap 11)

På grundval av 1968 års riktlinjer har utvecklats en praxis att den som tas emot i Sverige som arbetskraftsinvandrare, anknytningsfall eller som flykting eller på grund av flyktingliknande eller andra humanitära skäl först får ett uppehållstillstånd som gäller ett år. I och med detta tillstånd är vederbörande regelmässigt accepterad som invandrare. Del juridiska beviset på rätten att utan lidsbegränsning vistas i landet, permanent uppehållstillstånd, PUT, får man först efter ett års vistelse här. Förslaget är att PUT skall ges redan första gången, utom när uppskjuten invandringsprövning (främst i samband med "snabb anknytning") skall ske. Detta förslag är en konsekvent följd av att den reella invandringsprövningen redan nu sker i samband med det första uppehållsfillslåndel. Om förslaget genomförs bör det medföra en besparing på sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter hos invandrarverket och polismyndig­heterna.

1 syfte att underlätta för den som bott i Sverige några år alt pröva på att återvända till hemlandet och samtidigt ha kvar rätten att bo i Sverige, bör möjlighet finnas för den som varit bosatt här tre-fyra år alt kunna behålla

Prop. 1983/84:144

140

PUT trots att han/hon flyttat tillbaka till hemlandet. Den som bott här i tio år bör kunna få behålla PUT ulan tidsbegränsning. De som uppfyller tidskraven och flyttar ut ur landet utan all anmäla att de vill behålla sitt PUT samt de som flyttar ut utan att tidskravet är uppfyllt, måsle å andra sidan räkna med atl deras tillstånd återkallas när det blir känt all de flyttat härifrån. De som får PUT måste informeras om detla.

Vidare föreslås att arbetsgivare inte längre skall behöva anmäla till polisen när en utlänning (gäller nu även nordbor) börjar respektive slutar en anställning. Det bör vidare undersökas om inle innehavare av hotell och pensionat skall kunna få slippa att anmäla till polisen när icke nordbor kommer respektive flyttar. De bör i vart fall slippa att anmäla flyttning. Slopandet av arbetsgivaranmälningarna och anmälningarna om flyttning från hotell skulle spara in sammanlagt ca fyra årsarbetskrafter hos polisen.

Handläggnings- och instansordning, rättssäkerhet (kap 12-13)

Att asylärenden och andra ärenden enligt utlänningslagen avgörs inom rimlig fid är ett rättssäkerhetskrav som den enskilde har rätl att ställa. Ärendeba­lanserna, som för bara något år sedan var mycket stora hos både invandrarverket och regeringen, har visserligen under senare tid minskat betydligt, både som en följd av minskal anlal inkommande ärenden oeh tack vare åtgärder som inneburit en ökad avarbelning. Handläggningstiderna måste emellertid nedbringas ytterligare. Vissa polisdistrikt har vidare alltför stora ärendebalanser. I avsnittet om de viktigaste förslagen har angetts målet för de framlida handläggningstidema. Ärenden som gäller barn och familjer med barn måste få en absolut förtur. Skulle maximitiderna överskridas utan att det beror på sökanden själv, bör vistelseliden få vägas in vid bedömningen av ärendet.

Som framgått bör den som kommer hit ulan uppehållstillstånd, och som enligt gällande undantagsregler inte får beviljas tillstånd efter inresan, inte heller få stanna i Sverige för att avvakta den slutliga prövningen av ärendet. Kommittén anser att del inle finns något rationellt skäl atl ha kvar de tidsgränser-en vecka respektive i vissa fall tre månader-som i dag gäller för polisens möjlighet att meddela och verkställa avvisningsbeslut utan hinder av anförda besvär. Har sökanden vistats här längre tid än tre månader får polisen enligt förslaget besluta om utvisning. Då skall anmälan ske till invandrarverket och verkställighet får ske först om invandrarverket beslutar atl inte överta handläggningen. Polisens ökade möjligheter atl besluta om avlägsnande skall således endast gälla i ärenden där varken politiska skäl eller andra skäl som medför räll till prövning efter inresan åberopas. Enbart en förfrågan om möjligheten atl få uppehållstillstånd får dock inte medföra avvisning av den som har rätt att vistas i landet som besökare. - Om förslagen genomförs minskar antalet väntare avsevärt och därmed arbetsvolymen hos invandrarverket och i regeringskansliet.

Åberopar utlänningen i ett avvisningsärende någon form av politiska skäl är huvudregeln att ärendet skall överlämnas till invandrarverket för beslut. Om polisen bedömer alt påståendet är uppenbart oriktigt respektive kan

Prop. 1983/84:144

141

lämnas utan avseende (del senare avser skäl enligt 6 § utlänningslagen) får polisen dock besluta om avvisning. Beslutet måste emellertid i sådana fall anmälas till SIV och det får verkställas först om SIV beslutar all inte överta handläggningen. Polisen skall vara mycket försiktig och återhållsam när det gäller att bedöma att politiska skäl är uppenbart orikliga eller att de kan lämnas utan avseende.

Kommittén föreslår ingen ändring av lagbestämmelserna om avvisning när politiska skäl anförs. Några förtydliganden om största försiktighet och återhållsamhet bör dock göras, bl a att polisen bör få avvisa till del land där utlänningen påslår sig riskera förföljelse bara om påståendet är uppenbart osant eller uppenbart orimligt. Det är den enda prövning polisen får göra.

Ett annat förtydligande som kommittén gör gäller avvisning till någol annal land än där förföljelse påstås föreligga (tredje land). För att avvisning till tredje land skall få ske måste polisen ha fått klart och otvetydigt dokumenterat - genom praxis från invandrarverket eller på annal sätt - att det land dit verkställighet skall ske i praktiken ger skydd till konventions­flyktingar eller att personer tillhörande den kategori det är fråga om uppenbariigen eljest har skydd i detta land. Polisen bör alltid överlämna till invandrarverket avvisningsärenden gällande en "ny" grupp eller kategori, vars situation inte är helt klar. Delta bör medföra att antalet fall som överlämnas till invandrarverket ökar något och därmed också antalet väntare.

Nuvarande regler för när ärenden om verkställighet skall överlämnas respektive anmälas till invandrarverket bör behållas. Del innebär att polisen liksom hittills får avgöra om ett avlägsnandebeslut skall verkställas eller om del framkommit nya polifiska eller andra omständigheter som gör atl frågan om verkställighet bör lämnas över till invandrarverket. Samtidigt måste beaktas att rättssäkerheten i verkställighetrenden är viktig. Som nämnts tidigare föreslås den som tagits i förvar få rätl till offentligt biträde efter ett dygn i stället för som nu först efter sju dygn. Ändringen får betydelse bl a för den som tas i förvar i samband med verkställighet och som då i allmänhet inte har möjlighet att på någon annan grund än själva förvarstagandet få ett offentligt biträde.

Kommittén förutsätter vidare att i anvisningar för verkställighet, som rikspolisstyrelsen håller på att utarbeta i samråd med invandrarverket, kommer alt ingå anvisningar för utredning och beslut i verkställighetsären­den. Sådana anvisningar saknas i dag.

Avlägsnandebeslut, som inle avser direktavvisning, bör i ökad utsträck­ning verkställas genom att vederbörande åläggs alt inom viss fid lämna landet. Tvångsvis verkställighet bör i princip ske endast om utlänningen inte följt åläggandel att lämna landet eller om det är så gott som säkert atl han kommer att hålla sig undan.

Vikten av att förvarsbestämmelserna tillämpas mycket restriktivt har redan framhållits. Det är annars lätt att få en olycklig "spiraleffekt", dvs att utlänningar håller sig undan kontakt med polisen av rädsla för att bli tagna i förvar med följd att förvar tillgrips i ökad utsträckning.

Invandrarverkets styrelse skall enligt förslagen ha till särskild uppgift att övervaka rättsäkerheten även i vissa ärenden där verket inte är beslutande

Prop. 1983/84:144

142

myndighet. Det gäller i exempelvis ärenden rörande direktavvisning saml ärenden som rör förvar eller eljest den personliga integriteten. Integritets-frågorna är särskilt aktuella vid yttre och inre utlänningskontroll.

Kommittén ser en kontinuerlig prövning av besvärsärenden som ett viktigt medel för regeringen att fylla sin roll att leda och utveckla praxisbildningen. Så länge det är prakfiskt möjligt med hänsyn till ärendemängd och därmed handläggningslider bör regeringen behållas som sista instans i avlägsnandeä­renden. En ändring bör övervägas först om en mycket stor ökning av antalet besvärsärenden skulle göra det praktiskt omöjligt för regeringen att utan orimligt långa handläggningsfider besluta i dessa ärenden.

Vidare föreslås en försöksverksamhet med advokatberedskap, som skulle göra det möjligt att i något polisdistrikt förordna offentligt biträde i ärenden rörande direktavvisning.

Barns rättssäkerhet i utlänningsärenden behandlas i ell särskilt avsnitt. Barnens situation måste alltid särskilt uppmärksammas. Det måste ankom­ma på utredande och handläggande myndigheter att se till att erforderlig expertis medverkar vid bedömningen av barnens situation.

Med utgångspunkt från pågående försöksverksamhet med en grupp handläggare från invandrarverket placerade i Malmö diskuteras frågan om regionalisering av verkels beslutsfunktioner i invandringsärenden. En sådan bör ge möjligheter till ett nära samarbete mellan utredare och beslutsfattare, och resultera i bättre beslutsunderlag. Det bör också gå att i större utsträckning än i dag hålla muntlig förhandling i tveksamma ärenden. Kommittén anser att det vore av intresse med fortsatt försöksverksamhet i en region med stor tillströmning av asylsökande, t ex Stockholmsområdet. En förutsättning för försöken är i så fall att polisen kan sälta in tillräcklig utredningskapacitei.

Slutligen tas organisationsfrågor upp. De förslag som läggs fram, inklusive fortsatt regional försöksverksamhet, och vidare den delegering till polismyn­digheterna som invandrarverket påbörjat, går i den riktningen att "mängd­ärenden" försvinner från invandrarverket och att mer kvalificerade uppgifter tillkommer. Delsamma gäller förslaget att invandrarverket skall få det administrativa ansvaret för flykting- och väntarfrågorna. När försöksverk­samheten med regionala beslutsfunktioner är klar och utvärderad, bör ställning tas till om invandrarverket skall ha en regional organisation samt till övriga frågor rörande verkets organisation som de föreslagna reformerna kan föranleda. En regional organisation av invandrarverket skulle bl a göra del möjligt all ge verket egna resurser för utredningar i exempelvis mer komplicerade asylärenden.

Väntarnas situation (kap 14)

Kommittén slår fast att de tillståndssökande som har rätt att här avvakta prövningen av sin ansökan, vantarna, också har rätt till bl a socialbidrag under väntetiden - självklart under förutsättning alt de saknar egna medel. Det praktiska omhändertagandet av väntare är i dag en kommunal angelägenhet som en följd av socialtjänstlagen. Slaten tar dock ansvar för

Prop. 1983/84:144

143

den ekonomiska hjälpen genom all i efterhand ersätta kommunerna deras ullägg för socialbidrag. För administration, tolkhjälp och annan service täcks dock inte i dag kommunernas kostnader.

För vantarna har de ofta långa handläggningstiderna inneburit svåra påfrestningar. Särskilt pressande har situationen varit för familjer med barn. Vikten av korta handläggningstider understryks därför särskilt som del mest betydelsefulla för att förbättra situafionen.

Många som söker sig till Sverige har anhöriga här, och de har i stor utsträckning sökt sig till kommuner som redan tidigare har många invandrare, främst i Stockholmsregionen (inklusive Uppsala) och i Skåne.

Staten bör ha ett övergripande ansvar för väntarnas situation både administrativt och kostnadsmässigt. Invandrarverket föreslås bli huvudman för verksamheten. Staten bör bl a ta ansvaret för att väntare som inte själva har ordnat sin bostadsfråga erbjuds bostad så fort som möjligt efter inresan i en kommun som gentemot staten åtagit sig att ställa bostäder till förfogande och i övrigt bistå väntaren. Del bör vara fråga om orter inom regioner där arbete på sikt kan erbjudas, om sökanden skulle beviljas tillstånd. Andra kommuner än den där sökanden anvisats bostad bör i princip kunna begränsa sina insatser enligt socialtjänstlagen till att avse akut hjälp. Har sökanden personlig anknytning till en viss ort bör bostad självfallet erbjudas där.

Syftet med förslaget är att skapa bättre förutsättningar alt erbjuda service åt dem som väntar här och som sedermera får stanna i Sverige. Etniska eller språkliga grupper bör härigenom få bättre möjligheter än nu att hålla ihop. Om ett stort antal etniska grupper bosätter sig i en kommun blir det svårare för kommunen att ge service eftersom det måste ske på elt stort antal språk. Detta motverkar möjligheterna att nå de invandrarpolitiska målen.

1 bakgrundsbetänkandets kapitel 13 redovisas ingående väntarnas rätt till utbildning, sociala välfärdsanordningar samt hälso- och sjukvård. Några nämnvärda ändringar förordas inte. Det understryks att åtgärder bör vidtas så att asylsökande som anländer till Sverige i dålig kondition får adekvat psykiatrisk och annan vård.

Genomförande och uppföljning av invandringspolitiken (kap 15)

Frågor som gäller genomförande och uppföljning av invandringspolitiken bör ägnas stor uppmärksamhet. Kommittén betonar vikten av att informa­tion ställs samman och sprids om gällande principer och praxis och om bakgrund och motiveringar till vissa bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Det bör bl a ske i en författningssamling, som invandrarverket föreslås få skyldighet alt ge ut. Behovet av information är stort hos exempelvis poliser, advokater, invandrarbyråer och invandraror­ganisationer.

De centrala myndigheterna, främst invandrarverket och arbetsmarknads­styrelsen, bör mer ingående än nu redovisa utfallet av politiken för regeringen, som i sin lur bör särskilt informera riksdagen.

Prop. 1983/84:144

144

Lagförslag med specialmotiveringar (kap 16)

De förslag kommittén lägger fram medför bl a att ett 15-tal paragrafer i utlänningslagen måsle ändras. Innebörden av förändringarna framgår i stort av den redogörelse för sakinnehållet i politiken som har redovisats i det föregående.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen (kap 17)

I kapitel 17 sammanfattas de ekonomiska konsekvenserna av förslagen och redovisas behovet av resursförstärkningar respektive -besparingar omräknat i årsarbetskrafter hos de handläggande myndigheterna.

De ekonomiska konsekvenserna i anslutning till de olika förslagen baseras på mera fasta beräkningar när det gäller förslagen att

den som får stanna på politisk-humanitära grunder skall jämställas med flykting (kapitel 6). Förslaget innebär att staten tar ansvaret för försörjningen av 100-200 personer om året, som enligt nuvarande regler inte blir jämställda med flyktingar, och övertar därmed från kommunerna mellan 5 och 10 milj kr i utgifter

PUT skall ges redan vid första invandringsprövningen (kapitel 11). Detta beräknas leda till ca 8 000 - 10 000 färre ärenden per år hos invandrar­verket och polisen och en besparing av sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter. Också hos socialförvaltningar och kronofogdemyndigheter kan arbetsbe-sparingar göras. Vidare minskar behovet av tolk hos polisen

a polisen i större utsträckning än nu skall kunna besluta om och utan hinder av anförda besvär verkställa avlägsnanden av personer som inle åberopar politiska skäl (kapitel 12). Med utgångspunkt från antalet ärenden första halvåret 1982 beräknas en minskning med ca 400 om året hos invandrar­verket och 200-300 i regeringskansliet. Staten beräknas spara drygt 1 milj kr i minskade kostnader för offentligt biträde oeh ca 6 milj kr i minskade "väntarkoslnader".

Så här uppskattas de tänkbara kostnadskonsekvenserna av övriga förslag:

Principen om första asylland skall gälla också den som åberopar skäl enligt 6 § utlänningslagen (kapitel 7). Minskningen i statens kostnader -baserad på antagandel att del rör sig om ca 50 personer per år - för omhändertagande av väntare och flyktingar samt för offentligt biträde uppskattas till ca 3 milj kr.

En något generösare viseringspolitik skall gälla (kapitel 10). Förslaget väntas leda fill ökade statliga kostnader på grund av fler "avhopp". Om ca 50 personer "hoppar av" i Sverige kan kostnadsökningen uppskattas till ca 3 milj kr.

Polisen lämnar i större utsträckning än nu över ärenden till invandrar­verket (kapitel 12). Om vi räknar med ca 100 fler ärenden per år ökar staiens kostnader med ca 5 milj kr för offentligt biträde, socialbidrag till väntare samt flyktingförmåner (många väntas få stanna därför att avlägsnande till tredje land inte är praktiskt möjligt).

Staten tar över kostnadsansvaret från kommunerna för administration av

Prop. 1983/84:144

145

väntarverksamheten m m. De kostnader för administration, tolkservice och hälsokontroll m m gällande kvarvarande väntare som slaten övertar från kommunerna uppskattas till ca 8 milj kr. Väntetiderna minskar generellt (kapitel 12). Om målen för handlägg­ningstider nås kan kommunernas besparing uppskattas till ca 4 milj kr för administration m m (minskning på grund av minskal anlal väntare och kortare väntetider). Statens kostnader för socialbidrag skulle minska med ca 18 milj kr.

Den sammanräknade effekten, om alla de förslag som läggs fram kan genomföras lyckosamt och ideala handläggningstider nås, skulle för staten innebära minskade utgifter med högst 5 milj kr och för kommunerna med ca 20 milj kr.

10   Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

146

BUaga2

Invandrarpolitiska kommitténs lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1980:376)

utfärdad den

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980:376) rfe/5att6,12,16,17,31,33-35,38,39,41,44,50,63,83,86och90a§§skall

ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall föras in en ny paragraf, 39 a §, av nedan angivna

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6§ En utlänning, som inte är flykting men som ändå på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inle vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta, skall inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här.

Utlänningen får dock vägras rätt att vistas i Sverige, om han har kommtt hit från ett annat land än hemlandet och utlänningen i det landet inte riskerar politisk förföljelse eller att sändas vidare till ett land där han riskerar sådan förföljelse.

12 §

Uppehållstillstånd får ges för viss

Uppehållstillstånd får ges för viss

tid. Ar utlänningen fast bosatt här i tid. Avser utlänningen att bosätta sig

riket, får uppehållsfillstånd ges ulan här i riket, får uppehållsfillstånd ges

lidsbegränsning (permanent uppe- utan tidsbegränsning (permanent

hållstillstånd).

uppehållsfillstånd).

Uppehållstillstånd får vägras en utlänning på grund av hans vandel endast om förhållandena är sådana som anges i 29 § första stycket 2-4 eller 43 §.

16 § På begäran av flykting som är i        På begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall, när     behov av fristad här i rikel skall, när uppehållstillstånd meddelas honom     uppehållsfillstånd meddelas honom

Prop. 1983/84:144

147

Nuvarande lydelse

efter inresan, i beslutet eller i sär­skild handling anges att han är flyk­ting i behov av fristad i Sverige (flykfingförklaring).

Föreslagen lydelse

efter inresan eller sedan tillstånd har meddelats, i beslutet eller i särskild handhng anges att han är flykting i behov av fristad i Sverige (flykling­förklaring)

17 §

Har en utlänning fått uppehållsfillstånd genom att mol bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter, får tillståndet återkallas.

Har ufiänningen ännu inte rest in i Sverige, får tillståndet återkallas även om det finns andra särskilda skäl.

Ett permanent uppehållsfillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning här i riket upphör.

Elt permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning här i riket upphör och invandrarverket inte har beslutat att utlänningen får behålla tillståndet även efter det att bosättningen i riket upphört. En flykfingförklaring skall återkallas, om det framkommer atl utlänningen inte är att anse som flykting i behov av fristad i Sverige.

31 §

Avvisning enligt 28 eller 29 § skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller så snart det kan ske efter ankomsten. Avvisning får inte ske senare än tre månader från ankom­sten.

Avvisning enligt 28 § skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller inom en vecka efter ankomsten. Har en utlännings rätt att resa in i Sverige inte prövats vid ankomsten till riket, får avvisning enligt 28 § ske när han första gängen uppsöker eller anträffas av en polismyndighet eller inom en vecka därefter, men inte senare än tre månader från ankom­sten. Avvisning enligt 29 § skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller inom tre månader från ankom­sten.

Beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § meddelas av polismyndighet, om inte ärendet skall överlämnas till statens invandrarverk enhgt 33-35 §§.

33 § Anser en polismyndighet att det föreligger skäl fill avvisning enligt 28 eller 29 §, men påstår utlänningen att han i det land, som han skulle komma att sändas till, löper risk att

1.

bli utsatt för politisk förföljelse eller

2.

bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars vägrat att fullgöra krigstjänstgöring, skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall

Prop. 1983/84:144

148

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

besluta i ärendet. Detsamma skall gälla, om utlänningen påstår att han i det landet inle är skyddad mol atl sändas till ett land där han löper denna risk.

Ärendet skall inte överlämnas till

Där annat ej följer av 35 § skall

invandrarverket,   om   utlänningens     ärendet inte överlämnas tiU invand­

påstående är uppenbart oriktigt.

rarverket, om utlänningens påståen­

de är uppenbart oriktigt.

34        

§

Vad som sägs i 33 § om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar alt han inle vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där.

Ärendet skall  inte  överlämnas.

Där annat ej följer av 35 § skall

om de skäl som utlänningen åbero- ärendet inte överlämnas, om de skäl

par för att inte vilja återvända fill som utlänningen åberopar för att

hemlandet kan lämnas utan avseen- inte vilja återvända till hemlandet

de, eller, när utlänningen skaU sän- kan lämnas utan avseende, eller, när

das till ell annat land än hemlandet utlänningen skall sändas till ett annat

om det är uppenbart att han inte löper land än hemlandet, om det år uppen-

risk att sändas vidare till hemlan- bart att utlänningen där är skyddad

det.

mot att sändas vidare tiU ett land där

han riskerar politisk förföljelse.

35        §

Avvisningsärenden skall överlämnas till statens invandrarverk även när det finns anledning fill avvisning enligt 29 § andra stycket. Detsamma gäller när en polismyndighet i andra fall än som anges i 33 eller 34 § anser det tveksamt om en utlänning, mot vilken det finns grund för avvisning, skall avvisas.

Avvisningsärenden skall vidare överlämnas till statens invandrarverk om regeringen har förordnat om detta.

38 § En utlänning får utvisas ur riket, om han uppehåller sig här utan att ha erforderligt pass eller tillstånd att uppehålla sig i Sverige.

Beslut om utvisning enligt första

Om   en   utlänning   hade   behövt

stycket meddelas av statens invand- uppehållstillstånd redan för inresa i

rarverk. Avslås en ansökan om Sverige, meddelas beslut om utvis-

uppehållstillstånd, skall invandrar- ning av utlänningen enligt första

verket samtidigt besluta om utvis- stycket av polismyndighet Ett sådant

ning utom i de fall då det föreligger beslut meddelas utan hinder av att

synnerliga skäl mot detta.

utlänningen har ansökt om uppe-

hållstillstånd. Polismyndigheten får dock inte besluta om utvisning om det föreligger sådana omständigheter, som enligt 33, 34 eller 35 § första stycket andra meningen eller andra

Prop. 1983/84:144

149

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

stycket skaU föranleda att ärenden som avses där överlämnas till statens invandrarverk.

I övriga faU beslutar statens invandrarverk om utvisning enligt första stycket. A vslår verket en ansö­kan om uppehållstillstånd och har ej utlänningen utvisats av en polismyn­dighet, skall invandrarverket samti­digt besluta om utvisning utom i de fall då det föreligger synnerliga skäl mot detta.

39 §

Om det inte föreligger särskilda skäl, skall utvisningsbeslutet förenas med förbud för utlänningen att under en viss fid återvända fill Sve­rige utan fillstånd av statens invand­rarverk.

Om del inte föreligger särskilda skäl, skall ulvisningsbeslutet förenas med förbud för utlänningen att under en viss tid återvända till Sve­rige utan tillstånd av statens invand­rarverk. Detla gäller dock ej utvis­ningsbeslut som meddelas av polis­myndighet.

Skyldighet att anmäla utvisningsbe­slut till statens invandrarverk. 39 a §

Har en polismyndighet utvisat en utlänning, skaU polismyndigheten skyndsamt anmäla utvisningsbeslutet till invandrarverket. Därvid tilläm­pas vad i 37 § andra-fjärde styckena sägs om anmälan av avvisningsbe­slut.

41 §

När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enhgt 40 §, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning, som hade permanent uppehållstillstånd sedan minst en år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medbor­gare i annat nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om

När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 40 §, skall den la hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vislats i Sverige. En utlänning, som vistats i Sverige med permanent uppehålls­tillstånd sedan minst två år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nord­iskt land, sedan minst två år, får

Prop. 1983/84:144

150

Nuvarande lydelse

det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykfing och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått sådana handlingar som anges i 78 §.

Föreslagen lydelse

utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått sådana handlingar som anges i78§.

44

§

När en förvaltningsdomstol över­väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 §, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familje­förhållanden samt till hur länge han har vistals i Sverige. En utlänning, som hade permanent uppehållstill­stånd sedan minst ett år när utvis­ningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nord­iskt land, sedan minst två år, får utvisas endasl om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får inle utvisas.

När en förvaltningsdomstol över­väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 §, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familje­förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning, som vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst två år när utvisningsärendet anhängig­gjordes vid länsrätten eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om det förelig­ger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får inte utvisas.

50 §

En utlänning får tas i förvar om del föreligger sannolika skäl för avvisning eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 §§ eller om det uppkommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslutas av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvisningsärendet eller verkställighetsärendel. Beslut om förvar får dock meddelas endast om det med hänsyn fill utlänningens personliga förhållan­den eller övriga omständigheter skäligen kan befaras atl han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet är oklar.

Om det bedöms tillräckligt, kan myndigheten under de förutsättningar som anges i första stycket i stället för att ta utlänningen i förvar ålägga utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller föreskriva, att utlänningen skall lämna ifrån sig pass eller därmed jämställd legilimationshandling, eller föreskriva de andra villkor som behövs för att hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana föreskrifter, kan han tas i förvar.

Prop. 1983/84:144

151

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Är utlänningen under 16 år, får varken han eller hans vårdnadshava­re utan synnerliga skäl tas i förvar. I ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar för ärenden enhgt denna lag, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, meddela beslut i frågor som rör särskilda tvångsåtgärder.

63 §

En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas av utlän­ningen. Detta sker genom atl besvär anförs hos statens invandrarverk.

En polismyndighets beslut om avvisning eller utvisning får överkla­gas av utlänningen. Detta sker genom att besvär anförs hos staiens invandrarverk.

83 §

Ett beslut om avvisning, som har meddelats av en polismyndighet vid utlänningens ankomst hU till rikel eller inom en vecka därefter, skall verkställas ulan hinder av all beslutet har överklagats. Detsamma gäller avvisningsbeslut som har med­delats när en utlänning, vars rätt att resa in i Sverige inte har prövats vid ankomsten, första gången har upp­sökt eller anträffats av en polismyn­dighet eller inom en vecka därefter. Vad som nu har sagts gäller dock inle avvisningsbeslut som skall anmälas till statens invandrarverk enligt 37 §. Ett sådant beslul får, om inte utlän­ningen har avgett nöjdförklaring, verkställas först när invandrarverket har förklarat att verket inte övertar ärendet.

En dom eller ett beslul om utvis­ning får verkställas fastän domen eller beslutet inte har vunnU laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

En polismyndighets beslul om avvisning skall verkställas utan hin­der av att beslutet har överklagats. Ett avvisningsbeslut som skall anmä­las till statens invandrarverk enligt 37 § får verkställas först när invand­rarverket har förklarat au verket inte övertar ärendet, om inle utlänningen dessförinnan har förklarat sig nöjd med beslutet.

En polismyndighets beslul om utvisning skall verkställas ulan hin­der av att beslutet har överklagais, om invandrarverket efler anmälan enligt 39 a § har förklarat att verket inte övertar ärendet.

En dom eller ett beslut om utvis­ning får verkställas fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

Prop. 1983/84:144

152

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

86 §

Vad som sägs i 85 § om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där.

Ärendet skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åbero­par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen­de, eller, när utlänningen skall sän­das till ett annat land än hemlandet, om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hem­landet eller om utlänningens invänd­ningar mol verkstäUigheten redan har prövats i ärendet om avvisning eller i samband med utvisningsbeslut enligt 38 §.

Ärendet skall inte överiämnas, om de skäl som utlänningen åbero­par för att inte vilja återvända fill hemlandet kan lämnas utan avseen­de, eller, när utlänningen skall sän­das fill ett annat land än hemlandet, om det är uppenbart att utlänningen där är skyddad mot att sändas vidare tiU ett land där han riskerar politisk förföljelse eller om utlänningens invändningar mot verkställigheten redan har prövats i ärendet om avvisning eller i samband med ulvis­ningsbeslul enligt 38 §.

90 a §

Invandrarverket skall därvid genast besluta om verket skall överta ärendet eller inle. Ärendet skall övertas, om utlänningens påstående inte är uppenbart oriktigt eller, i fall som avses i 86 §, de åberopade omständighe­terna inte kan lämnas utan avseende. Invandrarverket får även i annat fall överta ärendet, om det finns skäl fill delta. Innan invandrarverket har fattat beslut i fråga om övertagande får vidare verkställighetsålgärder inte vidtas.

Om en utlänning först i samband med verkställigheten av en polis-myndighels avvisningsbeslut har an­fört sådana omständigheter som avses i 85 eller 86 § och polismyndig­heten vid sin prövning finner att verkställighetsärendet enligt angiv­na bestämmelser inte skall överläm­nas till statens invandrarverk, skall frågan om verkställighet skyndsamt anmälas till verket.

Om en utlänning först i samband med verkställigheten av en pohs-myndighets avvisnings- eller utvis­ningsbeslut har anfört sådana om­ständigheter som avses i 85 eller 86 § och polismyndigheten vid sin pröv­ning finner att verkstälhghetsären-det enligt angivna bestämmelser inte skall överlämnas till statens invand­rarverk, skall frågan om verkställig­het skyndsamt anmälas fill verket.

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1984.

Om ett ärende har anhängiggjorts hos polismyndighet, statens invandrar­verk eller regeringen innan denna lag har trätt i kraft, tillämpas fortfarande bestämmelserna i 6, 31, 34, 38, 83, 86 och 90 a §§ i sin tidigare lydelse.

Om en utlänning har beviljats permanent uppehållstillstånd enhgt 12 § i dess tidigare lydelse, skall 41 och 44 §§ också tillämpas i sin tidigare lydelse.

Prop. 1983/84:144

153

Bilaga 3

Sammanställning av remissyttrandena

Efter remiss har yttranden över belänkandet avgetts av Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt. Kammarrätten i Jönköping, justifiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ), rikspolisstyrelsen (RPS), SIDA, socialstyrelsen, riksskatteverkel (RSV), skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), bostadsstyrelsen, statskontoret, riks­revisionsverket (RRV), statistiska centralbyrån (SCB), länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Västerbottens län, ärkebiskopen, ILO-kommittén, diskrimineringsutredningen (A 1978:06), Rätlshjälpskommiltén (Ju 1982:01), delegationen för invandrarforskning (EIFO), Svenska kommunförbundet, Landsfingsförbundel, Svenska ar­betsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänste­männens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges advokatsamfund. Botkyrka, Sigtuna, Stockholms, Södertälje, Uppsala, Norrköpings, Jönköpings, Helsingborgs, Malmö, Ystads, Borås, Örebro, Västerås och Umeå och Vilhelmina kommuner. Föreningen Sveri­ges länspolischefer. Föreningen Sveriges polischefer. Föreningen Sveriges socialchefer. Svenska Röda Korset, Svenska Flyktingrådet, Svenska sek­tionen av Amnesty International, Sveriges Frikyrkoråd/samråd, Rädda barnen, KFUM/KFUK:s riksförbund. Riksförbundet för personal vid in­vandrarbyråer (RIB), Riksföreningen för familjepedagogiskt arbete (RFFA), Jugoslaviska Riksförbundei, Turkiska riksförbundet. Esternas representation i Sverige, Svenska barnläkarföreningen. Riksförbundet för sexuellt likaberättigande. Svenska kyrkans mission, Sveriges kristna so­cialdemokraters förbund (Broderskapsrörelsen) och Assyriks- Syrianska flyktingfonden.

Yttrande har överlämnats, av RÅ från överåklagarna i Göteborgs och Malmö åklagardistrikt, länsåklagaren i Stockholms och Gollands län saml chefsåklagaren i Södertälje åklagardistrikt, av länsstyrelsen i Stockholms län från polisstyrelserna i Huddinge, Märsta, Stockholms och Södertälje polisdistrikt, av länsstyrelsen i Malmöhus län från polisstyrelserna i Malmö, Helsingborgs och Ystads polisdistrikt, av länsstyrelsen i Väster­bollens lån från polisstyrelsen i Umeå polisdistrikt samt av LO från Svens­ka kommunalarbetareförbundet.

Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund - Delegationen för vissa trossamfund samt Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd har anslutit sig till det remissyttrande som har avgetts av Sveriges frikyrkoråd/samråd.

Slufiigen har FN:s flyktingkommissarie avgett synpunkter på betänkan­det.

Prop. 1983/84:144

154

Allmänt

Betänkandet har fäll ett i huvudsak positivt mottagande. Enighet råder bland remissinstanserna i fråga om de föreslagna huvudlinjerna i invand­rings- och flyktingpolitiken. De olika konkreta förslagen har i flertalet fall godtagits. Delade meningar råder dock bl.a. i fråga om handläggningen av asylansökningar vid gränsen och beträffande polismyndigheternas före­slagna ulvisningsrätt. I det följande las de olika frågorna upp i den ordning de har behandlats i betänkandet. De yttranden som rör "väntarnas situa­tion" redovisas dock inte i detta sammanhang.

Utformningen av den framtida invandringspolitiken

IPOK understryker i kap. 3 i betänkandet att invandrarna skall ha samma standardnivå som befolkningen i övrigt och att de invandrarpoli­tiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan inte får äventyras. Vidare framhölls bl.a. atl invandringspolitiken måste vara underordnad övergri­pande samhällsmål såsom demokrati, ekonomisk tillväxt, full sysselsätt­ning, ekonomisk, social och kulturell jämlikhet, god arbetsmiljö, jämställd­het mellan kvinnor och män saml medbestämmande i arbetslivet. En generös flyktingpolitik och familjesammanföringspolilik bör vidare vara självständiga övergripande mål.

IPOK:s förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av remissinstanserna. I positiva ordalag ullalar sig bl.a. kammarrätten i Jönköping, RRV, läns­styrelsen i Stockholms län. Svenska kommunförbundet, Landstingsför­bundet, LO, TCO, SACO/SR och några kommuner. Röda korset ansluter sig till kommitténs syn på grundprinciperna för invandringen och till försla­get alt en generös flykting- och familjeålerföreningspolilik skall vara ett övergripande självständigt mål. Vissa av kommitténs förslag sägs emeller­tid vara avsedda atl skärpa bestämmelserna, vilket förtar verkan av kom­mitténs målsättning att åstadkomma en generös politik på nämnda områ­den. I några yttranden understryks flyktingpolitikens särställning kraftiga­re än vad IPOK har gjort. Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flykting­rådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd anser således att en av svårigheter­na när det gälleratt ta ställning till kommitténs förslag består i att kommit­tén har tagit upp ett överordnat samhällsmål, nämligen flyktingpolitiken, med utgångspunkt från ett av dess underordnade delmål, d.v.s. invand­ringspolitiken. Vikten av en generös flyktingpolitik understryks allmänt.

Från statskontorets sida manas å andra sidan till viss restriktivilel. Statskontoret anför:

Mol bakgrund av det rådande samhällsekonomiska läget anser vi dock atl varje enskild modifiering av den nuvarande invandringspolitiken måsle noga prövas mot bakgrund av målet att åstadkomma en samhällsekono­misk balans bl a genom besparingar i den offentliga verksamheten. Med ett

Prop. 1983/84:144

'

155

sådant synsätt skulle enligi vår bedömning en oförändrad eller t.o.m. mera restriktiv inställning nu vara nödvändig till sådan invandring där Sverige inte är bundet av internationella åtaganden. Vi tänker här exempelvis på tillämpningen av de regler som medger invandring av politisk/humanitära skäl eller p.g.a. familjeanknytning enligt UtlF 31 § 2 och 4 st. Även om vi har förståelse för motiven bakom de framförda förslagen atl medge en generösare invandring av anhöriga och mindre restriktiva krav på visering är vi mot bakgrund av det statsfinansiella lägel tveksamma till elt genomfö­rande nu. Av samma skäl vill vi invända mot förslaget alt vidga kretsen av dem som är berättigade till särskilda flyktingförmåner.

Diskrimineringsutredningen erinrar om alt den stora invandringen till Sverige under efterkrigstiden i stora stycken har förändrat del svenska samhället. Förändringen är inte bara demografisk ulan har även och fram­för allt konsekvenser som har att göra med de relationer som uppstår mellan individer och grupper med olika etniska bakgrund. Förändringarna frigör krafter och kan ge upphov till konflikter som vi idag bara kan ana. 1 alla samhällen där olika etniska minoriteter lever vid sidan av en majori­tetsbefolkning finns den etniska konflikten som en latent risk. Utredningen fortsätter:

Oavsett eventuella risker för en negativ och destruktiv utveckling av de etniska relationerna är det för diskrimineringsutredningens del självklart att tillstyrka de förslag som invandrarpolitiska kommittén lagt fram i belän­kandet som går ul på alt den fria nordiska rörligheten kvarstår och att den utomnordiska arbetskraftsinvandringen inskränks ytterligare och alt den bibehålls på en låg nivå även under högkonjunktur. Det är inle uteslutet alt den föreslagna åtstramningen kan öka utrymmet för den politiskt och humanitärt motiverade invandringen.

ILO-kommittén konstaterar att IPOK varken i det nu remitterade betän­kandet eller i det förut avlämnade delbetänkandet (SOU 1982:49) Invand­ringspolitiken - bakgrund, redovisar de av ILO antagna och av Sverige helt eller delvis ratificerade konventionerna rörande migrerande arbetare. Det gäller i första hand konventionen (nr 97) om migrerande arbetare, reviderad år 1949 och år 1975 kompletterad genom konventionen (nr 143) om missbmk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende pä möjligheter och behandling. Det gäller också Europarådels konvention om migrerande arbetstagares rättsställning. Det framgår enligt kommittén inte klart om relevanta inter­nationella normer eller internalionella åtaganden enligt ratificerade kon­ventioner skulle ha spelat någon roll för utformningen av IPOK:s förslag. ILO-kommittén konstaterar atl lPOK:s förslag avseende invandring av anhöriga är väl förenliga med de av Sverige ratificerade konventionerna på området. Beträffande frågan om byte av yrke och anställning framhåller ILO-kommittén vikten av atl IPOK:s förslag noga prövas i förhållande till de båda nämnda konventionerna så att bestämmelserna om fritt val av

Prop. 1983/84:144

156

sysselsättning varken kommer i konflikt med den ratificerade Europaråds-konvantionen eller försvårar svensk anslutning till del 11 av ILO-konven-tionen nr 143.

Arbetskraftinvandring av icke-nordbor

Ett begränsat anlal remissinstanser har gått närmare in på IPOK:s för­slag i denna del. AMS delar kommitténs uppfattning att uppkommande arbetskraftsbehov så långt möjligt bör täckas med arbetskraft inom landet och att arbetskraftsinvandring från utomnordiska länder bör medges en­dast i undantagsfall. Delta restriktiva synsätt bör gälla också vid högkon­junktur. Del bör åvila AMS att tillsammans med arbetsmarknadens parter fastställa vilka kriterier som skall gälla för att arbetskraftsinvandring skall få ske. Arbetskraftsinvandringen är redan i dagsläget mycket låg. AMS tillstyrkte 512 arbetstillståndsansökningar ulan itdsbegränsning under 1981,285 under 1982 och 108 under första halvåret 1983. När det har gällt större arbetskraftsbehov till företag har AMS efter överläggningar med berörda företag i regel kunnat vidta olika åtgärder varigenom frågan om arbetskraftsöverföring inle har behövt aktualiseras. Enligt AMS visar dock erfarenheterna att det ibland kan vara svårt att kräva en så långsiktig planering av näringslivels arbetskraftsbehov att arbetskraftsinvandring helt kan uteslutas. AMS anser att nuvarande praxis, som innebär alt SIV remitterar alla arbelstillståndsansökningar som inte avser tidsbegränsad anställning till AMS för yttrande, bör tillämpas även i fortsättningen. AMS har ifråga om hembiträden fattat ett generellt beslut alt arbetstillstånd inte skall beviljas. Styrelsen ser problem i alt vidga beslutet till andra områden, men är beredd att ta upp till diskussion ytterligare områden som kan bli aktuella. Den som har beviljats arbetstillstånd för alt täcka en bestämd brist på arbetskraft bör emellertid få tillståndet yrkesbegränsat under minst elt år. Permanent uppehållstillstånd bör således inte beviljas i dessa fall. Vad gäller AT för personer i "halvofficeilla anställningar" (anställda vid handelskammare, statliga turistbyråer, korrespondenter för nyhetsbyråer m.fl.) samt personer i ledande befattningar vid ullandsägda företag anser AMS alt de regelmässigt bör beviljas önskat tillstånd. Tillståndet bör vara tidsbegränsat och - som kommittén föreslär - avse viss arbetsgivare. Om arbetstagaren senare önskar ta annat arbete i Sverige bör invandrings­prövning ske. Gränsen mellan vad som kan betecknas som en ledande befattning i elt företag och tjänst som bör kunna rekryteras inom landet är ofta vag. Dessa ärenden bör därför remitteras till AMS för yllrande. AMS är medveten om atl det i vissa av dessa fall finns risk för en smyginvand­ring pä arbetsmarknaden och tar hänsyn fill detta vid handläggningen av tillståndsärendena. Kommitténs förslag att AT för dessa kategorier skall tidsbegränsas och knytas till viss arbetsgivare tillstyrks av AMS som också framhåller atl eventuella förpliktelser enligt Europarådels och ILO:s kon-

Prop. 1983/84:144

157

ventioner givetvis måsle beaktas i sammanhanget. AMS nämner all hu­vudparten av de arbetstillstånd som beviljas avser tidsbegränsad anställ­ning. Trots god framförhällning kan del uppstå situationer i enstaka fall då kravet på AT före inresan inte är möjligt att uppfylla. AMS tillstyrker därför kommitténs förslag atl uppehålls- och arbetstillstånd skall kunna beviljas sökande även efler inresan till Sverige om särskilda skäl förelig­ger. AMS säger slutligen att styrelsen delar kommitténs uppfattning att artister och andra, vilkas vistelse här från början varit avsedd atl vara endast viss kortare tid, inte efter inresan skall kunna övergå fill all bh invandrare genom flera på varandra följande kortare arbetstillstånd. En mycket restriktiv linje måste sålunda följas när det gäller att efter inresan pröva föriängningsansökningar som skulle innebära att den sammanlagda vistelseliden här i landet blir så långvarig att permanent uppehållstillstånd måste ges. Montörer, som är anställda hos utländska förelag som har enlreprenaduppgifter eller liknande i Sverige, bör återvända när uppdraget är slutfört. Detta bör även gälla om vistelsen i Sverige har varat lång tid. Arbetsfillstånd för montörer bör i princip begränsas till säväl yrke som arbetsplats. Det kan finnas skäl att i vissa fall göra undantag frän arbets­platsbegränsningen. Denna fråga bör då prövas av AMS.

SIV tillstyrker i allt väsentligt kommitténs förslag beträffande "vanlig" arbetskraftsinvandring. Vid sidan av grundprinciperna i 1968 års riktlinjer bör enligt verket möjligheterna att tillhandahålla annan samhällsservice än arbete och bostäder kunna vägas in i tillståndsprövningen tillsammans med miljöaspekter. Däremot torde det vara svårt atl i praktiken föra in jäm-slälldhetsaspekter.

SIV välkomnar förslaget att prövningen av om arbetskraftsinvandring skall tillåtas skall ske mera på ett principiellt plan och mindre genom enbart en prövning av enskilda fall. Det är enligt verket angeläget att statsmakterna lägger fast sådana riktlinjer för prövningen att det i prakti­ken blir möjligt atl i första hand prioritera arbetslösa och undersysselsalla i Sverige saml atl arbetskraftsbehovet på lång sikt tilläggs en avgörande betydelse. Liksom IPOK anser SIV atl arbetskraftsinvandring följaktligen endasl bör medges i undantagsfall och detta oberoende av konjunkturerna. Nuvarande handläggningsordning och kompetensfördelning bör enligt SIV bibehållas. När det finns skäl därtill bör, vid sidan av AMS, andra myn­digheters synpunkter inhämtas. AMS bör ha huvudansvaret för den före­slagna redogörelsen till regeringen för utfallet av tillståndsgivningen.

I fråga om AT inom ramen för internationellt utbyte understryker SIV all ifrågavarande kategorier i fortsättningen bör få enbart tidsbegränsade tillstånd. De AT som beviljas bör kunna yrkesbegränsas under hela anställ­ningstiden och bör vidare kunna begränsas till en angiven arbetsgivare. För byte av yrke och/eller arbetsgivare bör krävas ny prövning av AMS. När del gäller frågan hur lång tids vistelse som bör krävas för att yrkesbe­gränsningen skall slopas, anser SIV att orättvisor följer av ett syslem med

Prop. 1983/84:144

158

olika tidsgränser. En enhetlig tidsgräns - lägst tre år - bör tillämpas för alla kategorier. Del är angelägel att statsmakterna anger riktlinjer härför. I övrigt tillstyrker SIV förslagen.

Vad slutligen gäller korttidsarbete menar SIV i likhet med IPOK all de nuvarande reglerna om AT före inresa har fått en onödigt restriktiv utform­ning. Förslaget atl "särskilda skäl" införs i stället för "skäl av synnerlig vikt" tillstyrks. Enbart den omständigheten atl anställningstiden är kort bör emellertid inte konstituera undanlag. SIV vill stryka under, att den grundläggande principen att AT som regel skall vara klart före inresan inte för rubbas. Artister och montörer m.fl. bör enligt SIV:s uppfattning kunna behandlas på samma sätt som de kategorier som faller inom ramen för internationellt utbyte. Verket ställer samtidigt frågan om det är rimligt att vägra en artist ytterligare ett kort tillstånd enbart på den grunden, att den sammanlagda vistelsen därmed blir så långvarig all invandringsprövning härigenom skulle kunna aktualiseras.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ifrågasätter värdet av den föreslagna skärpningen av praxis i fråga om rätl för artister m.fl. att byta yrke och menar alt den endast skapar onödig byråkrati, eftersom uppe­hållstillståndet ändå ger ramen för vistelsen i Sverige.

Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyr­koråd/samråd tar upp elt specialproblem. Samtidigt som man tillstyrker IPOK:s förslag atl arbetstagare med tidsbegränsat arbete inte ulan särskild prövning skall erhålla invandrarstalus i Sverige, föreslås undantag för präster och andra med ledande ställning inom religiösa samfund med en omfattande verksamhet bland invandrare. De och deras familjemedlemmar bör erhålla invandrarstalus. Det sägs vara orimligt att jämställa dessa personer med vanliga arbetskraftsinvandrare och personer som beviljas AT inom ramen för internationellt utbyte. I remissyttrandet anförs vidare:

Invandrarnas trossamfund bedriver sin verksamhet under mycket be­gränsade förutsättningar. Prästerna m.fl. anställda har ofta ett arbete som dels innebär stora geografiska områden som arbetsfält, dels omfattar ar­betsuppgifter inom arbetsområden utanför samfund (andlig vård m.m.). Många präster måste vara yrkesverksamma på annal sätt än inom trossam­fundet, om dess medlemmar skall kunna erhålla religiös service. Anställda inom invandrarnas trossamfund stannar i regel lång tid i Sverige. En uppskjuten invandrarprövning skulle utgöra en onödig extra påfrestning i en redan fömt påfrestande situation.

SAF anser att betänkandet ger uttryck för en i offentliga sammanhang ovanligt negativ attityd till den invandring som skett under efterkrigstiden. Dess utomordentligt stora och positiva betydelse för svensk ekonomi och för expansionen av många svenska företag främst under 1950- och 1960-ta­len förbigås.

Beträffande invandringen av nordbor säger sig SAF för framtiden inte räkna med alt den får någon omfattning. SAF anser också atl utredningen

Prop. 1983/84:144

159

har överbetonat de svårigheter för Sverige, för utvandringslandet och för invandraren som den nordiska invandringen anses medföra. I vart fall flyttning mellan Danmark, Norge och Sverige innebär inga andra eller större problem än flyttningar inom Sverige. SAF kan därför inte instämma i utredningens målsättning atl "också invandringen av nordbor så långt som det är möjligl - inom ramen för gällande nordiska överenskommelser - bör vara anpassad till politiken på övriga områden, bl.a. invandrarpoliti­ken, samt till samhällets resurser". En svensk invandringspolitik för nord­bor är enligt SAF inle möjlig. Den nordiska konventionen ger ulan in­skränkningar och undanlag nordiska medborgare rätten att la anställning och bosätta sig i ett annal nordiskt land och förbjuder diskriminering. De "medel att påverka" den nordiska invandringen som utredningen åberopar är inte heller möjliga alt utnyttja för en svensk invandringspolitik. När del gäller icke-nordbor anför SAF.

Den kollektiva invandringen upphörde emellertid helt för mer än ett decennium sedan. Utredningens kritik mol den förda invandrarpolitiken föratt den inte fullt ut iakttagit 1968 års riktlinjer är därför illa underbyggd. Det gäller även utredningens slutsals att riktlinjerna nu skall ges "full genomslagskraft". Utredningen önskar också att ytterligare aspekter -jämställdhet, arbetsmiljö, annan samhällsservice än arbete och bostäder, etc. - skall vägas in i besluten. Från felaktiga utgångspunkter har utred­ningen på detla sätt hamnat i krav som är omöjliga atl fullt ut tillämpa vid beslut i varje enskilt fall.

SAF tillstyrker utredningens huvudprincip att Sverige även i fortsätt­ningen skall avslå från traditionell utomnordisk arbetskraftsinvandring och bara medge individuell undanlagsinvandring. Föreningen anser emellertid att de regler för individuell prövning som för närvarande tillämpas bör bibehållas, dock med visst undantag i fråga om arbetstillstånd som ett led i internationellt utbyte. SAF motsätter sig däremot bestämt förslaget om alt AMS för hela yrkesgrupper skall utfärda generella förbud mot att undan­tagsvis medge arbetstillstånd. Arbetskraftsinvandringen är redan så obe­tydlig att någol behov av sådana generella förbud inte kan föreligga. Enligt föreningens mening bör del i varje arbetsmarknadsläge finnas möjlighet för AMS atl efler parternas hörande medge undanlag.

SAF anser det vidare utomordentligt angeläget att få till stånd liberalare regler för arbetskraftsinvandring som kan anses utgöra ett led i internatio­nellt utbyte. Föreningen noterar därför med tillfredsställelse utredningens positiva grundinställning till arbetstillstånd inom ramen för normalt inter­nationellt personalutbyte. SAF säger sig inte ha några invändningar emot att arbetstillstånd i här berörda fall begränsas till visst yrke eller till anställning hos viss angiven arbetsgivare samt att dessa begränsningar kvarstår under den tid vederbörande har arbetstillstånd i Sverige. För­eningen kan däremot inte tillstyrka förslaget atl "en strikt prövning bör göras av om anställningen är av sådant slag alt inte personer som finns

Prop. 1983/84:144

160

inom landet bör ha möjlighet att komma ifråga". En sådan prövning kommer i konflikt med ett grundläggande svenskt intresse av att underlätta personalutbyte inom internalionella företag. Enligt föreningens mening bör arbetstillstånd för normalt personalutbyte inom internalionella företag be­viljas utelutande med utgångspunkt från om anställningen kan bedömas vara väsentlig för företagets internationella verksamhet. En stark interna­tionalisering har på senare lid skett av företagandet. En grundläggande fömtsättning för atl internationella koncerner och deras olika enheter skall fungera effektivt och konkurrenskraftigt är enligt SAF en nära samverkan, kommunikation och kunskapsöverföring mellan enheterna i olika länder. Det viktigaste medlet är härvid chefer på olika nivåer saml specialister på områden som produktionsteknik, marknadsföring, inköp, etc. För atl kun­na styra, samordna och kontrollera verksamheten är del därför nödvändigt för svenska koncerner att dels kunna placera ledningspersonal och specia­lister från Sverige vid sina utländska dotterföretag, dels kunna låta sådan personal vid de utländska dotterbolagen cirkulera inom koncernen, inklu­sive tjänstgöra vid moderbolaget. För svenska internationella koncerner utgör bl.a. nuvarande restrikfivitet och tidsuldräkt ett allvariigt handikapp. Del är förklarligt atl internationella koncerner vid sina bedömningar av alternativa etableringar och investeringar fäster stor vikl vid eventuella svårigheter i form av restriktivitet och tidsuldräkt när det gäller alt placera och omplacera ledningspersonal och specialister. SAF hänvisar vidare till alt Internationella Arbetsorganisationen (ILO) i sin uppförandekod belräf­fande multinationella företag i artikel 32 anger att multinationella förelag i samarbete med regeringarna skall ge chefer på olika nivåer i dotterföreta­gen ("local management") tillfälle att inom koncernen i dess helhet vidga sina erfarenheter inom lämpliga områden. Sverige har deklarerat sin an­slutning till ILO-koden.

Vad slutligen gäller arbetstillstånd för tidsbegränsat arbete tillstyrker SAF utredningens förslag till liberalare regler för arbetstillstånd efler inre­san, vilket bl.a. är av betydelse vid brådskande reparationsarbeten, som kommer att ta längre tid än två månader och vid kortare förlängningar av tidigare tillstånd för montagearbele.

LO konstaterar att kommitténs förslag om arbetskraftsinvandringen in­nebär ett, i förhållande till nuvarande situation, förändrat synsätt. Ut­gångspunkten är att utomnordisk arbetskraftsinvandring endast undan­tagsvis bör medges. Denna mycket restriktiva hållning bör gälla också under högkonjunktur. Förslaget medför att de fackliga organisationerna i högre grad än i dag kommer atl medverka i prövningen av principiella frågor kring arbetskraftsinvandringen och inte endast la ställning i de enskilda fallen. LO ställer sig hell bakom kommitténs förslag i denna del. Det innebär en stärkt möjlighet för samhället att få överblick över och därigenom också förstärkta möjligheter att påverka arbetskraftsinvand­ringens inriktning både på näringsgrenar och yrken på längre sikt.

Prop. 1983/84:144

161

LO tillstyrker förslaget alt personer som får arbetstillstånd som ett led i ett inlernalionelll utbyte (l.ex. ledningspersoner i internalionella företag, artister, cirkelledare i språk och forskare i fortsättningen bör få sådant begränsat arbetstillstånd som innebär, att de inte efler elt år kan byta yrke och anställning utan arbetsmarknadsprövning. Enligt LO:s erfa­renheter har nämligen nuvarande ordning i många fall skapat problem, inle minst inom yrken där inhemsk arbetskraft funnits tillgänglig.

TCO framhåller att de principer och riktlinjer som föreslås i betänkandet i stort överensstämmer med TCO:s syn. Den gemensamma nordiska ar­betsmarknaden måste enligt TCO ses i ell helhets- och tidsperspektiv ej enbart som en arbetsmarknadsfråga. Detta medför att man bör se till atl olika styrinstrument t.ex. för social service måste utvecklas för att motver­ka sociala negafiva konsekvenser. De kompletteringar fill 1968 års rikt­linjer som IPOK föreslår bygger enligt TCO på de gångna årens erfarenhe­ter och bör genomföras.

Grundläggande principer för flyktingpolitiken

Kommitténs förslag har i allmänhet godtagits eller lämnats utan erinran. En lång rad remissinstanser har framfört synpunkter i frågan.

Kammarrätten i Jönköping anför att det är av stor vikl all invandrings­politiken i stort i praktiken omsätts på sädani sätt alt de invandrarpolitiska målen upppnås. Spontaninvandring av personer med flyktingliknande skäl eller andra politisk-humanitära skäl måsle således regleras, om än i vari­erande grad. Kammarrätten ser i detta sammanhang som ytterst angeläget att en återkommande bedömning sker av den förda invandringspolitiken samt atl en ingående sammanhållen redovisning av alla former av flyk­tinghjälp lämnas årligen. En reglering av främst spontaninvandring av enskilda utlänningar som åberopar politisk-humanitära skäl måste också ses mot bakgrund av alt denna invandring, enligt kammarrättens mening, inte får inverka menligt på Sveriges möjligheter al ta emot flyktingar genom l.ex. organiserad överföring och att ha tillräckliga resurser för flyktinghjälp inom ramen för bistånd. Kammarrätten anser vidare alt SIV beträffande nya kategorier av asylsökande med politisk-humanitära skäl i större utsträckning än vad som nu sker bör överlämna ärenden till rege­ringen för avgörande så alt regeringen härigenom får tillfälle att utbilda praxis.

SIDA håller med om att en generös flyktingpolitik bör vara ett självstän­digt övergripande samhällsmål och anser det tillfredsställande, att Sverige fömtom s.k. konventionsflyktingar även tar emot personer med "flykting­liknande skäl" enligt 6 § UtlL och därutöver också vissa icke flykfinglik­nande politisk-humanitära fall. I en värld där flyktingströmmarna inte visar några tecken på atl minska är det enligt SIDA nödvändigt att Sverige solidariskt tar ansvar för atl lindra problemen, vilket bl.a. innebär en 11    Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

162

generös behandling av asylsökande. Styrelsen understryker vidare att överföring av flyktingar till Sverige endast bör tillämpas som lösning i sista hand. Följaktligen är kraven slora såväl på flyklinghjälpen i tredje land som på samordningen mellan denna och flyktinghjälpen i Sverige. 1 yttran­det framhålls att den framtida invandringspolitiken måste innebära att Sverige även i framtiden är berett alt i krislägen öka den totala invan­dringsvolymen. Elt stort behov av flyktinghjälp kan uppstå oväntat. Sveri­ge bör därför ha en beredskap atl med kort varsel anpassa sig - åtminstone tillfälligtvis - till kraftiga fluktuationer i inflödet av flyktingar. Om ändrade förhållanden i någon flyktinggrupps ursprungsland medför en avsevärd ökning av det antal personer som önskar återvända, kan detta vidare enligt SIDA komma alt kräva en betydligt mer medveten älervändandepolitik än vad IPOK anger. SIDA anser att uppmärksamhet bör ägnas ål del eventu­ella behovei av en sådan aktivare politik.

SIDA berör därefter frågan om flyktinghjälp i tredje land. En flyktingpo­litik som uttryckligen lar ställning för flyktinghjälp i tredje land skall inte innebära en mindre generös inställning till flyktinginvandringen. Styrelsen anför vidare:

Del framhålls på flera ställen i utredningen alt den svenska flyktingpoliti­ken i första hand syftar till atl motverka alt flyklingproblem uppkommer och till att skapa möjligheter för flyktingar att få en fristad i sina hemlän­der. Kommitténs direktiv slår fast att "överföring av flyktingar till Sverige bör tillgripas som lösning först i sista hand". De svenska bidragen till FN:s flyktingkommissarie och FN:s hjälpprogram för Palestinaflyktingar, pro­grammen för humanitärt bistånd i Latinamerika och södra Afrika och flyktinghjälpen inom ramen för SIDA:s katastrofbistånd uppgår till sam­manlagt nära 500 miljoner kronor årligen medan arbetsmarknadsdeparte­mentets anslagspost för omhändertagasnde av flyktingar är i storleksord­ningen 200 milj. kr. Det är anmärkningsvärt alt en så stark betoning - både i ord och handling - på hjälpen utanför Sveriges gränser till flyktingar inle återspeglas i invandrarpolitiska kommitténs betänkande.

Att kommittén trots detta praktiskt tagel har uteslutit diskussionen om flyktinghjälp utanför Sverige ur sill belänkande är olyckligt. Principerna för flyktinghjälp i tredje land och för flyktinghjälp i Sverige måsle vara komplement till varandra. I stället har framställningen fått en kraftig slag­sida - utredningen lägger hela tyngden på ena hälften av vad som borde vara en genomgång av hela den svenska flyktingpolitiken.

Följaktligen bör utredningen kompletteras med en betydligt utföriigare diskussion dels av flyktinghjälp i tredje land, dels av samordningen mellan de tvä formerna av flyktinghjälp. Härvid bör det betydligt klarare än vad som nu är fallet framgå atl flyktinghjälpen i första hand skall inriktas på atl motverka de omständigheter - ekonomiska och polifiska - som bidrar till att orsaka flyktingproblem.

Länsstyrelsen i Stockholms län förordar i likhet med kommittén en fortsalt generös flyktingpolitik. Insatserna måste dock i första hand avse bistånd till flyktingar i andra länder. Sverige bör enligt länsstyrelsen också

Prop. 1983/84:144

163

internationellt verka för ökat samarbete i avsiki att förhindra nya flykting­strömmar. Länsstyrelsen pekar vidare på all flyktingsituationen i väriden är svår i många avseenden samtidigt som kännedom om Sveriges existens ökat bland människor, som på grund av politiskt oliktänkande, religiös tillhörighet eller låg materiell standard har det svårt. Detta ställer ökade krav på på svenska myndigheter "för vilka det är nödvändigt att det finns internafionell orientering och fasta regler alt hålla sig till." Vikten av en "generös bedömning och tillämpning av den svenska flyktingpolitiken" betonas även av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län.

AMS anser att de grundläggande principer för flyktingpolitiken som återfinns i 1979 års flyktingpolitiska beslut bör bibehållas. Först i andra hand bör överföring av flyktingar till Sverige komma i fråga. AMS erfaren­heter visar alt flyktingar med en helt annan kulturell bakgmnd än vår har stora svårigheter att finna arbete och att anpassa sig pä den svenska arbetsmarknaden. Överföringen hit bör särskilt inriktas på flyktingar i akut behov av fristad. AMS vill i detta sammanhang anmäla atl det finns behov av beredskapsregler i händelse flyktingar pä grund av utrikespolitiska förvecklingar eller krig och krigsfara i större antal anländer till landet.

AMS framhåller också alt det i nuvarande arbetsmarknadsläge är myc­kel svårt att arbetsplacera flyktingar direkt från mottagningsföriäggning eller enskild inkvartering. Arbetsplaceringen måste därför i regel föregås av en arbetsmarknadsutbildning. De hjälpmedel som arbetsförmedlingen disponerar är inle avpassade till de särskilda behov som flyktingarna frän allt avlägsnare länder har. Del är nödvändigt för arbetsförmedlingen att ha möjligheter atl på ett okonventionellt sätt utnyttja och kombinera de olika arbelsmarknadspolitiska hjälpmedlen för att kunna nå resultat. Åven om ansvaret för överföring och omhändertagande av flykfingar går över till SIV, måste AMS ha tillräckliga personella och administrativa resurser för att ge flyktingarna en effektiv arbetsmarknadsservice. Resurserna måste stå i rimlig proportion till det antal flyktingar, som regeringen medger får tas emot i landet.

SIV instämmer i IPOK:s uttalanden och understryker i likhet med kom­mittén atl Sverige som ett ultryck för en internationell solidaritet bör bedriva en fortsatt generös flyktingpolitik. En försämrad samhällsekonomi och därmed sysselsättning får inte leda till att den grundläggande solidari­tetstanken överges. Utformningen av vår flykfingpolilik bör enligt SIV vägledas av den speciella roll som Sverige i vissa situationer har förutsätt­ningar att spela. Hela flykfingpolitiken måste vidare också i fortsättningen vara generös vid en inlernalionell jämförelse. SIV anser dock all det är viktigt atl Sverige endast undantagsvis påbörjar kvolöverföring av flyk­tingar som tillhör en helt ny kategori. Verket ställer sig vidare bakom den av IPOK åsyftade uppföljningen av invandringen av personer som åbero­par politisk-humanitära och liknande skäl. SIV är vidare ense med IPOK om att alla som beviljas tillstånd på grund av någon form av politiska skäl

Prop. 1983/84:144

164

bör få samma hjälp att komma in på arbetsmarknaden och samhället i övrigt.

Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyr­korådlsamråd delar kommitténs övergripande synpunkter på Sveriges en­gagemang och aktiva dellagande i internationella insatser, som härtill syfte att angripa grundorsakerna till de förhållanden som tvingar våra medmän­niskor att lämna sina hemländer. De saknar en mer utförlig principiell och praktisk behandling av sambandet mellan svensk biståndspolitik och de länder varifrån invandrarna har kommit. De fyra remissinstanserna under­stryker alt Sveriges ansträngningar för atl få till stånd ett internationellt klimat som präglas av fredlig samexistens och rättvisa är flyktförebyg­gande och bör fortsätta med förnyad kraft. Remissinstanserna anför:

Vi anser atl Sverige måste utöka sitt arbete för mänskliga rättigheter. Ell sådant arbete måste enligt vår mening innefalla åtgärder som på kort och lång sikt angriper flyktingskapets grundorsaker. Det vore rimligt att rege­ringens markerade sin inställning till delta arbetes betydelse genom att ta initiativ till bildandet av ett rådgivande organ, vari skulle ingå, förutom representanter för regeringen och riksdagens partier, företrädare för fackli­ga, kyrkliga och andra humanitära organisationer som arbetar för mänsk­liga rättigheter och flyktingar.

Remissinstanserna framhåller i detta sammanhang atl en restriktiv tolk­ning av UtlL:s skyddsbestämmelser kan motverka huvudmålet för flyk­tingpolitiken att internationellt stärka skyddet för de mänskliga rättighe­terna. De stöder kommitténs grundsyn, alt bistånd i första hand bör ges på ett sådant sätt att flyktingarna kan få en fristad nära sina hemländer, men anser samtidigt att målsättningen troligtvis är svår att i alla lägen tillämpa i praktiken. Man pekar på atl situationen i Mellanöstern erbjuder endast ett fåtal flyktingar möjlighet till ett regionalt omhändertagande och ett mini­mum av skydd. En liknande situation gäller i Östeuropa och Latinamerika.

Kritik riktas i yttrandet mol förslaget att antalel flyktingar som överförs till Sverige skall anpassas till sysselsättningslägel samt statens och kom­munernas tillgängliga resurser. De fyra remissinstanserna anser all den aktuella flyktingsituationen i väriden i minst lika hög grad som resurs-aspekter skall vägleda statsmakterna vid beslul om flyktingkvotens storlek och inriktning. Vid bedömingen av frågan om storleken av Sveriges insat­ser borde beaktas, att de länder som av tradition har tagit emot flyktingar i avvaktan på avresa för bosättning i annal land med all sannolikhet kommer att vidta nödvändiga åtgärder till nackdel för flyktingarna, om de länder som hittills har överfört flyktingar minskar sin andel i denna internationella s.k. burden sharing". Remissinstanserna anser vidare att det torde bli svårt atl, som IPOK föreslår, få till stånd en mera utvecklad internationell ansvarsfördelning i syfte att bäst utnyttja olika länders basresurser för samhällsservice till olika språkliga, etniska och religiösa minoriteter. Hur­somhelst måste den fakfiska tillståndsprövningen i del enskilda fallet ske oberoende av ett eventuellt sådant samarbete.

Prop. 1983/84:144

165

Allmänt understryker dessa fyra remissinstanser att en solidarisk flyk­tingpolitik måsle utgå ifrån den faktiska flyktingsituationen i väriden. Det är enligt dessa oroväckande att kommittén utgår ifrån en "omföringspoli­tik" där insatser inom flyktingpolitikens biståndsdel kan innebära att un­dantagsklausulen inom utlänningslagen tas i bruk. För att flyktingpolitiken med rätta skall kunna beskrivas som generös måste den präglas av en politisk vilja att skapa ökade resurser för hela flyktingpolitiken. Man anser det nödvändigt all samtliga kommuner solidariskt tar sin del i ansvaret atl förverkliga invandrings- och invandrarpolitiken. I motsats till vad kommit­tén anför anser dessa remissinstanser att enskilda kommuners situation inte bör ligga till gmnd för bedömningen av våra möjligheter alt ta emot flyktingar. Svenska kommunförbudel vill betona viklen av en generös flyktingpolitik, samtidigt som den reglerade invandringen på ett bättre sätt än hittills anpassas till statens och kommunernas resurser.

LO har stor förståelse för kommitténs synsätt. Organisationen erinrar om all kommitténs förslag kan få till följd atl invandringen av personer med mindre starka flyktingliknande skäl får stå tillbaka för en väsentligt ökad tillströmning av konventionsflyktingar. Detla är enligt LO en princi­piellt myckel viktig punkt. Sverige kan inte påta sig elt störte ansvar för flyktinginvandringen än vad vi med tillgängliga samhällsresurser klarar av. Invandringen måste anpassas till Sveriges möjligheter atl erbjuda arbete, boslad och social service inklusive svensk- och hemspråksundervisning. LO säger vidare att den politiska viljan att hjälpa människor i nöd i högre utsträckning än hittills måste synkroniseras med en erforderlig resurstill­delning för exempelvis arbetsmarknadsåtgärder, svenskundervisning m.m. En generös flyktingpolitik kan inte enbart mätas i tillståndsgivning ulan måsle även mätas i mottagningsålgärder. En generös tillståndsgivning som inte följs av liknande generös resurstilldelning för mottagningsåtgärder leder enligt LO på sikt till en stark försvagning av möjligheterna alt bibehålla och utveckla politiken för invandrarnas ställning i samhället. En sådan försvagning leder också till negativa konsekvenser för den nu bosat­ta invandrarna. TCO noterar med tillfredsställelse att kommittén föreslår, att regeringen regelbundet för riksdagen skall redovisa fördelningen mellan de olika formerna av flyklinghjälpen. Det bör enligt TCO även i fortsätt­ningen finnas en koppling mellan avsatta resurser och mottagningen av flyktingar av olika kategorier. Den enda grupp där inga begränsningar bör göras är enskilt hitresta konventionsflyktingar. TCO anser vidare atl det är absolut nödvändigt med en klar praxis i denna fråga så att begreppet "generös flyktingpolifik" inle misstolkas. Generös flyktingpolifik innebär enligt TCO atl Sverige bidrar till att största möjliga anlal flyktingar får skydd - antingen inom biståndspolitikens ram ellergenom mottagning här i Sverige. De personer som har störst behov av skydd måste prioriteras. Om det närmare hemlandet finns andra lösningar än invandring i Sverige bör vi stödja dessa i första hand. Slutligen vill TCO markera sin oro för de

Prop. 1983/84:144

166

politiska och facktiga ledare och aktiva som på grund av den politiska utvecklingen kommer i svåra situationer i det egna hemlandet. TCO kräver alt Sverige verkar för alt dessa ledare garanteras flyktingstatus exempelvis vid invandring till Sverige.

Amnesty International instämmer helt i kommitténs uttalade övergri­pande mål atl Sverige skall fortsätta en generös flyktingpolitik. Man på­minner samtidigt om atl en generös flyktingpolitik inte nödvändigtvis är förenlig med den angivna "regleringen" av kvot- och spontaninresta allt efter vårt interna sysselsättningsläge och våra resurser. Generositetens tillämpning måste givetvis samtidigt bygga på trovärdighet. Föreningen fortsätter:

Vem sätter ur internationella perspektiv solidariskt tak för hur många flyktingar vi kan la emot? Del måsle alltid i första hand vara den aktuella flyktingsituationen, sedd ur internationellt perspektiv, som bör vara vägle­dande för myndigheternas övervägande vid fastställande av flyktingkvo­tens storlek och inriktning. Nödvändiga prioriteringar bör göras i nära samarbete, såväl med flyktingkommissariatet, som med berörda frivilligor­ganisationer. I delta sammanhang såväl som i t.ex. rena tillståndsfrågor efterlyser vi upprättandet av ett regionalkontor för flykfingkommissariatel i Norden.

Föreningen Sveriges socialchefer utvecklar synpunkter i samma rikt­ning. Man anför alt förslagen rent allmänt förefaller präglade av dagens aktuella läge på arbetsmarknaden och ell antagande om elt kraftigt invan­dringstryck. Del är enligt föreningen mot den bakgrunden lätt atl få del helhetsintrycket av betänkandet, alt Sverige har små möjligheter all ta emot flyktingar och atl starka motiv för restriktiv inställning till invandring föreligger. Enligt föreningens mening bör tillvaralagande av fler kom­muners resurser och möjligheter att på ell positivt sätt ta emot invandrare leda till förbättrade förutsättningar för generös flyktingpolilk. Föreningen säger sig i anslutning härtill vilja opponera sig mol kommitténs synpunkt, att inle bara landets resurser som helthet utan också enskilda kommuners resurser bör beaktas vid bedömningen av våra möjligheter alt ta emot flyktingar m.fl. Ett gmndläggande syfte med atl åstadkomma en positiv styrning av invandrares bosättning är just atl ta tillvara resurserna i dess helhet. Vi måste enligt föreningens mening ha tilltro till atl lyckas med detta.

Röda korset ansluter sig i princip till kommittén uppfattning att princi­perna i 1979 års flyktingpolitiska beslut ska slå fast. Samtidigt vill Röda korset dock framhålla atl enskilt inresta asylsökande även i framtiden måsle ges ett långtgående skydd i överensstämmelse med UtlL:s bestäm­melser och 1951 års FN-konvenlion angående flyktingars rättsliga ställ­ning, oberoende av vilka insatser som Sverige kan och vill göra från tid fill annan med hänsyn till tillgängliga resurser m.m. Detta synsätt har stor betydelse för hur regler och principer tillämpas inom invandringspolitikens

Prop. 1983/84:144

167

ram. Organisationen instämmer i att behandlingen av asylsökande och tolkningen av UtlL:s bestämmelser skall vara generös och déri understry­ker vikten av att de rätlssäkerhetsgarantier som uppställts i lagen efterföljs i tillämpningen. Därför är det angeläget att den avvägning som kommittén efteriyser inte får till följd att enskilt anlända asylsökande blir drabbade av en fluktuerande tillämpning av flyktingbeslämmelserna i utlänningslagen.

Röda korset säger vidare att del idag finns uppenbara oklarheter i proceduren för flyktingskapsbedömningen, t.ex. avsaknad av klara kriteri­er för bedömningen av konventionsflyktingar respektive de flyktinglik­nande fallen och brist på motiverade beslut, vilket gör del nära nog omöj­ligt all avgöra hur bedömningarna görs. Mol bl.a. den bakgrunden vill Röda korset återupprepa förslaget om att FN:s flyklingkommissarie in­bjuds att öppna ell kontor i Sverige samt att flyktingkommissariens hand­bok rörande procedurer och kriterier för flyklingskapsbedömning används som grund i flyktingskapsprövningen i Sverige.

Vad gäller flyktinghjälp i tredje land anser Röda korset att uttalandet, alt 1979 års flyklingpoliliska beslut skall stå fast, framstår som innehållslöst, såvida inte en löpande utvärdering och uppföljning görs av säväl flyktingsi­tuationen rent generellt som effekten av de olika flyktingpoliliska åtgärder som vidtas på det internationella planet. Kommittén har beklagliglvis valt all helt utelämna en sådan analys i beskrivningen. Om ansträngningarna internationellt när det gäller rehabilitering och repatriering i stort visar sig resultatlösa, måste följden för Sverige bli att vi antingen försöker medver­ka till en omprioritering av det internationella flyktingarbetet eller också att vi accepterar att Sverige måste vara berett att ta emot ell relativt sett större anlal flyktingar än nu för permanent bosättning i Sverige. Det omfattande stödet från Sverige till FN:s flyktingkommissarie har hittills till stor del koncentrerats till kortsiktiga insatser av traditionell "relier'-ka-raktär. Våra insatser måsle enligt Röda korset kompletteras med ett mer aktivt politiskt agerande rent allmänt när det gäller problematiken med flyktingarnas rehabilitering. Röda korset framhåller vidare att situationen när det gäller respekten för mänskliga rättigheter i mänga länder har allvariigt försämrats. Man pekar också på "tendensen till alltför summa­risk tillämpning av första asyllandsprincipen". Avslutningsvis understry­ker Röda korset alt en analys av flyktingproblemet i stort är absolut nödvändig för all man skall kunna lägga fast principer och regler för flyktinginvandringen till Sverige. Man efterlyser också ett delvis förändrat synsätt där flyktingproblem betraktas ur ett bredare perspektiv än dagens, vilket skulle kunna bidra till en attitydförändring i stort när det gäller Sveriges flyktingpolitik.

Advokatsamfundet berör i detla sammanhang praxis vid flyktingskaps­bedömningen. Samfundet anser mot bakgrund av den kritik som förekom­mer i detta hänseende, atl det föreligger behov av en harmonisering av tolkning och rättstillämpning, särskilt med avseende på flyktingdefini-

Prop. 1983/84:144

168

tionen i lagen och konventionen. Härvid är det enligt samfundet naturligt atl låta UNHCR spela en central roll. Del är enligt samfundet angeläget att finna fungerande former för ett sådant samarbete, särskilt som Norden är den enda mer betydande flyktingmottagande region bland konventionssla­terna, där UNHCR inte inbjudits inrätta något branschkonlor. Enligt sam­fundet förefaller det som om svenska myndigheter vid flyktingskapsbe­dömningen fäster en allt avgörande vikl vid den asylsökandes politiska akfiviteter samt vid vad som genom utrikesdepartementets försorg tjänste­vägen rapporteras om politiska och andra förhållanden i ursprungslandet. Detla sätt atl resonera återspeglas också i IPOK:s betänkande. Härigenom riskerar man emellertid atl definitionens viktigaste kriterium "välgrundad fmktan för förföljelse" trängs alltför mycket i bakgrunden. Det är därför desto angelägnare att man genom utbildning och på andra sätt eftersträvar en enhetlig och traktatsenlig flyktingbedömning. Advokatsamfundet fram­håller vidare all åtgärder i form av viseringstvång och åtgärder mot vissa flygbolag m.m., som är ägnade att redan i ursprungslandet stoppa invand­ring till Sverige, gör del svårare för människor som riskerar svår förföljelse där att fly hit. Samtidigt kan enligt samfundet allt som görs för alt rädda förföljda och flykfingar även utnyttjas av andra med svagare skäl. Samfun­det understryker avslutningsvis att alltför långtgående invandringshäm-mande åtgärder i utlandet kan få flyktingpolitiken att framstå som inhu­man.

Bland yttrandena från kommunerna kan följande nämnas. Enligt Bot­kyrka kommun (socialnämnden) verkar de av IPOK framlagda förslagen rent allmänt präglade av dagens aktuella läge på arbetsmarknaden och bedömningen av ett kraftigt invandringstryck. Del är mol den bakgrunden lätt att få det helhetsintrycket av betänkandet, att Sverige har små möjlig­heter att ta emot flyktingar och att starka motiv för en restriktiv inställning till invandring föreligger. Enligt kommuens mening bör tillvaratagandet av flera kommuners resurser och möjligheter atl på ett positivt sätt ta emot invandrare leda till förbättrade förutsättningar för generös flyktingpolitik. Kommunen är därför något frågande inför kommitténs synpunkt att inte bara landets resurser som helhet utan också enskilda kommuners resurser bör beaktas vid bedömningen av våra möjligheter all la emot flyktingar m.fl. Kommittén betonar vikten av att praxis vid tillståndsprövning hos oss ej skiljer sig alltför myckel i förhållande till den i våra grannländer och andra länder som kan utgöra alternativ för den asylsökande. Enligt kom­munens mening måste dock en sådan anpassning ske med stor försiktighet. En självständig och individuell prövning av varje asylsökandes skäl och situation måste alltid garanteras. Uppsala kommun menar alt det är ange­läget atl §6 UllL behålls, eftersom den större delen av de skyddsbehö­vande flyktingarna som åberopar "tungt vägande omständigheter" inte kan räknas in i gruppen konventionsflyktingar och kvotflyktingar. Ett formellt mottagande i samma omfattning som hittills av spontaninvandrare

Prop. 1983/84:144

169

som åberopar flyktingliknande skäl måste emellertid kopplas till en rimli­gare fördelning av kostnadsansvaret mellan stal och kommun och även till ett instrument för atl fördela flyktingmottagandel på ett mer anpassat sätt mellan kommunerna. Helsingborgs kommun anser del vara viktigt att en översyn görs av alla former av flykfinghjälpen, så alt del går att bilda sig en uppfattning om huruvida resurserna används på bästa sätt. 1 första hand vill kommunen atl den svenska flyktingpolifiken inriktar sig på att ge sådant bistånd att den enskilde flyktingen kan fä en fristad i elt land med en kultur och miljö, som inte alltför myckel skiljer sig från hemlandets. 1 fråga om mottagandet här bör vidare prioritering ske till förmån för organiserat överförda flyktingar. Del är önskvärt med en översyn av 6§ UtlL, sä all resurserna verkligen används till de människor som behöver en fristad här.

Invandring på grund av flyktingliknande skäl

IPOK:s förslag att behålla 6§ UtlL med viss ändring har godtagits eller lämnats ulan erinran av den överväldigande majoriteten remissinstanser. Behovei av en bestämmelse som kompletterar 3 § UllL understryks all­mänt. Några remissinstanser uttalar dock kritik mot förslaget som de finner vara alltför restriktivt. I några fall kritiseras själva författningsreg­leringen.

Det senare gäller exempelvis kammarrätten i Jönköping. Kammartätten framhåller att det även med en generös tillämpning av 3 § UtlL finns behov av bestämmelser som reglerar invandringen av andra än konventionsflyk­tingar och har inget atl erinra mol den inbördes prioritering av olika skyddsgrupper som IPOK föreslär. Däremot bör enligt kammartättens mening denna prioritering mer komma till uttryck inte enbart genom motiv och praxis utan även i författningsregleringen. Invandringen av andra hjälpbehövande än konventionsflyktingar måste regleras. En i lag mera preciserad regel för prioriteringen är då viktig, inte minst för den enskilde sökanden. Övervågande skäl talar därför enligt kammarrätten för att nuva­rande 6 § första stycket bör ersättas med en bestämmelse som tar sikte enbart på de s.k. skyddsnälsfallen och som ger rätt till fristad här även i tider då relativt stor restriktivitet är påkallad. Undantagsklausulen bör kvarstå, men då eventuellt med en mer restriktiv skrivning. De som efter kammarrättens förslag ej längre faller in under 6 § samt övriga med starka politisk-humanitära skäl bör inbegripas i 31 § UfiF.

RPS förklarar sig inte ha något emot all 6 § behälls. SIV accepterar i huvudsak lPOK:s förslag. Verket ifrågasätter dock den kategorisering i skyddsnätsfall kontra andra fall som skisseras. Del vore enligt verket olyckligt all införa ytterligare klasser eller grupper av s.k. B-flyktingar. En sådan kategorisering torde inte fylla några praktiska behov och skulle vidare innebära ett betydande merarbete. SIV anser att del är av vikt att statsmakterna i ökad utsträckning kan styra invandringen av sådana som

Prop. 1983/84:144

170

åberopar politisk-humanitära skäl och verket är berett alt i större omfall­ning än nu överlämna ärenden fill regeringen. Del är önskvärt att sådana ärenden avgörs med förtur. SIV är även berett alt åriigen redovisa antalet personer som fått stanna här på skäl enligt 3, 5 eller 6 § UfiL. Vad gäller själva författningsregleringen har SIV inget emot all 6 S UllL behålls. SIV ansluter sig till IPOK:s uttalanden av viss innebörd alt vissa ytterligare kategorier med skäl av individuell karaktär bör få skydd enligt 6 § UtlL. Utanför 6 § UllL bör liksom hittills falla de som tvingas lämna sitt hemland på grund av omständigheter som drabbar alla, t.ex. sådana som nämns i artikel 1, punkt 2 i OAU-konventionen. Det skydd som erbjuds bör regle­ras i författning, t.ex. genom ell förtydligande av 31 § UtlF.

SIDA framhåller, med anledning av förslaget att invandringen av s.k. B-flyktingar och personer som åberopar politiskt-humanitära skäl regleras "med hänsyn till Sveriges möjlighet atl la emot", att denna formulering riskerar atl bana väg för elt godtycke i behandlingen av asylsökande, där skäl som duger för tillstånd elt år kan vara otillräckliga nästa. Styrelsen anser att kontinuitet i tillämpningen av bestämmelserna är nödvändig för att förebygga både godtycke i behandlingen av flyktingärenden och osäker­het för flyktingar. Den svenska polifiken måste därför enligt SIDA:s me­ning innebära en beredskap alt tidvis lämna ett större antal tillstånd och bara i sällsynta undantagsfall värja sig genom all hänvisa till "Sveriges möjligheter att la emot". RRV anser att om man skall uppnå målsättningen att flyktingpolitiken skall vara ett självständigt samhällsmål medan övrig invandring anpassas efter resurserna, måste grunderna för tillståndsgiv­ningen liksom nu hållas isär för de olika grupperna. Detta är en förutsätt­ning för att regleringen av invandringen av andra grupper än flyktingar och familjeanknytningsfall skall kunna upprätthållas. RRV fillstyrker därför kommitténs förslag att 6 § UtlL skall vara kvar och atl den skall ha den tolkning som kommittén föreslår. Förutom de nu angivna skälen talar enligt RRV behovet av kontinuitet i lagstiftningen för att paragrafen be­hålls. Förslaget att ge undantagsklausulen "särskilda skäl" en mera uttalat styrande innebörd än hittills bör enligt verkets uppfattning framgå av förarbetena fill den ändrade UtlL. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att invandringen av personer som åberopar flykfingliknande skäl bör få stå tillbaka för konventionsflyktingar eller personer med starka skäl i akut nöd även om en generös flyktingpolitik bör eftersträvas. Länsstyrelsen finner kommitténs förslag till en skärpning i fråga om mottagandet av utlänningar som inte har kommit direkt till Sverige stå i överensstämmelse med en sådan prioritering.

Enligt det gemensamma yttrandet frän ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd är de asylsökande som kommittén kallar skyddsnätsfall sädana personer som med en generös tillämpning av konvenlionsflyktingbegreppet bör betraktas som konven­tionsflyktingar. I yttrandet erinras om att riksdagen år 1980 beslutade att

Prop. 1983/84:144

-

171

konvenlionsflyktingbegreppet skulle tolkas i en genrös anda och att de sökande skulle ges "the benefit of the doubt". Man anför att dessa rikt­linjer inte alltid har följts. De fyra remissinstanserna vill särskilt understry­ka följande: Nuvarande praxis ifråga om bestämningen av vem som är flykting, krigsvägrare, s k B- flykting eller som har tillräckliga humanitära skäl för uppehållstillstånd får inte skärpas. Det sammanlagda resultatet av IPOK:s förslag skulle troligen bli att färre asylsökande får stanna. UNHCR:s exekutivkommittés rekommendation om skydd i vissa fall mot återsändande av sådana personer som definitionsmässigl omfaltas av OAU- konventionen skall följas av Sverige. Skyddet bör inskrivas i UtlL. Slutligen får styrkan i de skäl som krävs för uppehållstillstånd inle tillålas variera beroende pä antalet som söker sig hit och möjligheterna atl ta emot. Resursskäl som motiv alt vägra uppehållstillstånd måste klart dekla­reras som sådana. Risk finns annars för atl centrala värderingar i fråga om humanitet och mänskliga rättigheter undergår en icke önskvärd normför­ändring. I yttrandet föreslås avslutningsvis att Sverige tar initiativ i inter­nationellt sammanhang till en diskussion om flyktingdeflnitionen inom ramen för flyktingkonventionen.

Advokatsamfundet framhåller i fråga om lPOK:s kategoriindelning att vi också i fortsättningen fär fyra kategorier av asylberätligade varav en, benämnd de politiskt-humanitära fallen, fortfarande inte skall regleras i lag. Uppdelningen mellan vilka som skall hänföras till den sistnämnda gruppen och vilka som skall falla under 6 § förefaller delvis konstlad och näst intill obegriplig utom för ett begränsat antal i dessa tankegångar väl insatta experter. Med förståelse för atl beskrivningen av dessa flyktingslag måsle ges en i viss mån flexibel karaktär vill samfundet förorda atl 6 § ges en sådan utformning "atl även den politisk-humanitära gruppen täcks därav och alt OAU-konvenlionens formulering därvid allvarligt begrun­das". Samfundet delar emellertid åtminstone teoretiskt IPOK:s uppfatt­ning, att skyddsbehovet kan graderas och att man följaktligen i elt trängt läge skulle kunna prioritera fill fördel för de mest skyddsbehövande. Att lagsfiftningsvägen fortsätta och delvis bygga ut en sådan gradering leder emellertid enligt samfundet till komplicerade regler och följaktligen tids­krävande handläggning eller bristande rättssäkerhet samt till sist till av­lägsnandebeslut som ändå många gånger kommer att le sig stötande för rättskänslan, vilket kommittén ju uttalat bör undvikas. Vad gäller den föreslagna möjligheten att återsända en asylsökande som omfattas av 6§ UllL till tredje land anser samfundet, alt de av kommittén föreslagna kriterierna inte förefaller betryggande. "Att elt land tillämpar Genévekon­ventionen är ju i skyddshänseende helt ointressant för skyddssökande som inte kan åberopa densamma och varom del ju här är frågan." Det finns vidare anledning erinra om att alla länder inte tillämpar konventionen på samma sätt. Röda korset anser del olyckligt alt ett så stort antal kategorier som föreslås bibehålls och vill peka på risken för en utvidgning av dessa

Prop. 1983/84:144

172

genom uppdelningen av s k "skyddsnätsfall" och andra fall under 6§. Om procedurerna för flyklingskapsbedömning fastställs efter de riktlinjer som anges i FN:s flyktingkommissaries handbok och under medverkan av Flyklingkommissarien, skulle den kategori som kommittén kallar "skyddsnätsfall" direkt hänföras till konvenlionsflyktingkategorin, med påföljd att man uppnår den generösa tolkning av 3 § UtlL som kommittén anser skall gälla. Det skydd som ska ges till personer med flyktingliknande skäl enligt 6 § UtlL kan då enligt samfundet utvidgas till atl omfatta fall av den typ som avses i OAU-konventionen, vilka saknar lagbundet skydd idag. Endasl under denna förutsättning kan Röda korset ansluta sig till den föreslagna formen för reglering i utsatta lägen genom användandet av "undantagsklausulen".

FN:s flyktingkommissariat noterar med tillfredsställelse att 6§ UllL ger skydd åt vissa grupper av skyddssökande som inte uppfyller flyktingrekvi­silen. Utformningen sägs emellertid ge anledning till viss oro av del skälet, att den kan medföra en restriktiv tillämpning av flyktingbegreppet. Det bör därför övervägas att begränsa 6§ till all avse personer "som åberopar vägande humanitära skäl av annan art än de som nämns i art. I A (2) i flyktingkonventionen. Flyktingkommissariatet anser att 6§ UtlL bör til­lämpas på bl.a. personer som omfattas av flyktingdefinitionen i OAU-kon­ventionen. En liberalare tolkning av 3 § UtlL förordas samtidigt.

Sigtuna kommun föreslär all 6§ UllL förtydligas och paragrafförklaring­en berikas med konkreta exempel från den faktiska verkligheten. Vidare framhålls atl man bör förtydliga vad som menas med sociala och humanitä­ra skäl. Umeå kommun anser atl 6§ UtlL skall finnas kvar. Det förslag som framkommit för att ersätta denna paragraf är varken tydligare eller mindre tidskrävande. Kommunen anser del vara önskvärt att spontanin­vandrare som åberopar flyktingliknande skäl skall tillåtas stanna i Sverige i samma utsträckning som nu. Klara direktiv bör utformas angående vilka som är flyktingar. Riksförbundet för sexuellt likaberättigande hälsar med tillfredsställelse att kommittén föreslår atl man till 6§ UllL hänför sökande som riskerar allvarligt straff för icke-poliliska handlingar eller förhållanden som inte är kriminella i Sverige och inle heller förkastliga enligt svensk rättsuppfattning. Motsvarande bör gälla den som riskerar förföljelse på sådan gmnd. Som exempel anför kommittén just förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Förbundet menar emellertid att själva 6§ UtlL bör förtydligas. Den bekrivning som återfinns i prop. 1975/76:18 om änd­ring i ufiänningslagen (1954:193) bör uttryckligen skrivas in i lagtexten. Till denna definition bör enligt förbundet läggas ett stycke om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Bakgrunden till delta är atl förbundet under sin mångåriga erfarenhet av utlänningsärenden kommit till slutsal-sen att få känner till riksdagens uttalanden att förföljelse på grund av homosexualitet kan betraktas som skäl atl få stanna i Sverige. Rätt till fristad bör i dessa fall finnas om inle synneriiga skäl talar mot det.

Prop. 1983/84:144

173

Frågan om första asylland

IPOK föreslår bl.a. att en asylsökande som åberopar politiska skäl skall kunna avvisas till det land från vilket han närmast har kommit, om detla bereder skydd åt konventionsflyktingar. Möjligheten bör dock inle alltid utnyttjas. Kommittén preciserar de fall då möjligheten att avlägsna en asylsökande inle bör tillgripas samt förordar en generösare praxis än den nuvarande. Elt begränsat antal remissinstanser har kommenterat förslaget i denna del. Flertalet har, som redan framgått, mer allmänt tillstyrkt de förslag som rör flyktingpolitiken.

Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig anser IPOK:s förslag vara alltför liberalt. Kammarrätten i Jönköping tillstyrker förslaget all princi­pen om första asylland tillämpas också för dem som hänförs till 6§ UllL. Härigenom undanröjs enligt domstolen orimliga konsekvenser som nuva­rande skyddsbestämmelse har kunnal medföra. Härmed avser kammarrät­ten dels del förhållandet alt dessa grupper i vissa fall kan fä en större rätt än flyktingar att stanna i Sverige men även del förhällandet all principen om första asylland inte helt har kunnat upprätlshållas i fråga om konven­tionsflyktingar till följd av svårigheten all avgöra om sökanden är flykting eller bör hänföras till 6§ UtlL. Principen fär visserligen enligt kommittén inte ges en alltför strikt tillämpning eller tillämpas så att resultatet kan framstå som stötande. I de fall en asylsökande tillbringar några dygn i annat land är det dock enligt kammarrätten tveksamt om undantag utöver de i SIV:s cirkulärmeddelande angivna generellt bör medges. Resultatet av överläggningarna inom CAHAR föreslås böra avvaktas. Kammarrätten har dock inget all erinra mot atl 35 § UtlL redan nu får föreslagen lydelse.

RPS delar kommitténs uppfattning om möjligheten all återsända även den utlänning som åberopar skäl enligt 6§ till ett tredje land. RPS säger sig däremoi inte kunna ansluta sig till IPOK:s förslag om en uppmjukning av principen om första asylland. IPOK påpekar att det är angeläget att perso­ner som har någon form av anknytning till Sverige kan få sin ansökan prövad här. "Någon form av anknytning" är enligt RPS elt opreciserat och vitt begrepp. RPS anser att den precisering av "anknytning" i förevarande ärenden som har kommit till uttryck i staiens invandrarverks föreskrifter och allmänna råd bör gälla även i framtiden. Likaså bör de regler som idag tillämpas beträffande en utlänning som under sin resa hit har passerat ett annat land i fortsätlningen gälla, i vart fall till dess att frågan har slutbe­handlats i CAHAR. Ett stadgande i UllL i denna fråga bör därför anstå. Liknande synpunkter framför SIV. Verket avstyrker atl undantag från principen om första asylland görs för personer som under direkt resa passerat genom andra länder på vägen till Sverige. En sådan regel skulle enligt verket innebära en avsevärd urholkning av första asylland-principen och få till följd ett kraftigt ökat antal inresor och ansökningar om asyl i fall där ansökan och prövning hade bort kunna göras i annal land. Det skulle

Prop. 1983/84:144

174

vidare vara fråga om atl låta den enskilde välja asylland, vilket skulle kunna vara till förfång för dem som bättre behöver skydd i Sverige. SIV förordar således alt man håller fast vid de riktlinjer som nyligen har fastställts av SIVs styrelse. Ytterligare undantag från principen om första asylland kan i stället ävervägas om riktlinjerna visar sig vara för restrik­fiva. Härtill kommer att den föreslagna regeln behandlas ofullsträndigt i IPOKs belänkande. Det gäller dess förhållande till den nordiska passkon­trollöverenskommelsen saml regelns tillämpning i fråga om bevisbörda, skilda Iransportsätt, uppehålls- och restider etc. Slutligen ställer sig SIV bakom förslaget att avlägsnande till tredje land även skall få ske av den som omfattas av 6§ UtlL.

Några remissinstanser godtar den föreslagna liberaliseringen av praxis. En rad remissinstanser vill gå längre än IPOK och argumenterar därför av det skälet mol den föreslagna tillämpningen av principen om första asyl­land liksom mol dess utvidgning till att omfatta sådana personer som avses i 6§ UfiL. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser det vara en klar förbättring att de som åberopar politiska skäl i vissa fall kan få asylfrågan prövad även om de tidigare hade kunnat begära asyl i annat land som de t.ex. rest igenom med tåg. Röda korset beklagar all första asyllandsprinci­pen redan i praktiken används mycket strikt, vilket under senare tid skapat en rad uppmärksammade fall, där asylsökanden har bollats fram och åter mellan Sverige och andra länder inom och utom Europa. SIV:s anvisningar från december 1982, där undanlagsreglerna från huvudregeln preciseras, tycks inte längre gälla i praxis. Röda korset säger att många länder tidigare av tradition har valt att följa praxisulvecklingen i Sverige. Detta har haft positiva effekter för asylsökande och flyktingar, eftersom Sverige under tidigare är utvecklat en generös attityd och tillämpning, som smittat av sig på andra länder. När nu Sverige har skärpt tillämpningen och användning­en av första asyllandsprincipen blir detta därför normgivande för ett stort antal länder. Sverige bär inle ensamt ansvaret för den striktare tillämpning som har kunnat skönjas i Europa under senare tid, men vi bidrar enligt Röda korset pä vårt sätt till att problemet med "Refugees in Orbit" ökar. Advokatsamfundet säger att IPOK i skilda sammanhang uttalar sig för en striktare och kanske flitigare tillämpning av principen om det första asyl­landet. Denna princip har klara fördelar för den som vill minska mottagan­det av flyktingar i Sverige, eftersom vårt land rent geografiskt ligger så till att få flyktingar kan komma direkt hit ulan atl passera andra tänkbara asylländer på vägen. En återgång till en utvidgad användning av denna princip är dock snarast ett steg tillbaka ur internationell och humanitär flyktingrältslig synpunkt. En rigid tillämpning leder enligt samfundet också lätt till nya sådana avlägsnandebeslut som kan framstå som stötande för den allmänna rättsuppfattningen. Advokatsamfundet säger sig därfär vilja erinra om den princip som ventilerades vid den aldrig formellt avslutade FN-konferensen om territoriell asyl år 1977 och som stöddes av den

Prop. 1983/84:144

v

175

svenska delegationen. Principen kan enligt samfundet uttryckas så, att en flykting inte av en stat skall vägras fristad bara därför att han på vägen dit hade kunnat få eller söka asyl i annat land, om det inte med hänsyn till samtliga omständigheter framstår som rimligt att han borde ha gjort del. Regeln antogs också av UNHCR:s exekutivkommitté vid dess 30:e session i oktober 1979. Någon lagstiftning för alt ytteriigare förankra denna princip i svensk rätt är enligt samfundet inle heller erforderiig eftersom såväl 3 som 5 och 6§§ försetts med villkoreet "om han behöver sådant skydd" respektive "om han behöver skydd här". Den som har eller utan vidare kan få asyl i annat land och som inte kan anföra någon rimlig orsak varför han inte skulle begagna sig därav anses inte behöva skydd i Sverige, utan man tillämpar då enligt praxis första asyllandsprincipen på honom. Ärke­biskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrko­rådlsamråd tillstyrker en mindre restriktiv tillämpning av första asyllands­principen. De framhåller vidare att avvisning av asylsökande till tredje land ej bör ske, om inte i det enskilda fallet varje risk för vidaresändning till hemlandet framstår som utesluten. De anser vidare all del försämrade skydd som kommittén vill införa för den kategori som nu får stanna i Sverige med stöd av 6 § UtlL är oacceptabelt. Kommitténs förslag innebär, om del genomförs, att man på ett allvariigt sätl försämrar skyddet för denna grupp skyddsbehövande. Flyktingkommissariatet hälsar med till­fredsställelse IPOK:s förslag till en viss uppmjukning av gällande praxis, så att även den som har rest till Sverige med l.ex. tåg skall få sin sak prövad här, fastän han har passerat genom andra länder. I detta samman­hang hänvisas också till de av FN:s flyklingkommissaries exekutivkom­mitté nyligen intagna konklusionerna i ämnet. Enligt dessa skall viss hän­syn tas till den asylsökandes egen önskan i fråga om valet av asylland, liksom till principen att asyl inte skall vägras enbart därför att den kunde ha sökts i en annan stat. Flyktingkommissariatet anser att prövningen av en asylansökan inte skall vägras därför att sökanden har uppehållit sig i en annan stat, om vistelsen där med hänsyn till dess längd och sökandens avsikt att fortsätta hit, måste bedömas som "Iransitory". I detta samman­hang hänvisas även till diskussionerna i Europarådets flyktingkommitté (CAHAR). Amnesty International efterlyser garantier för att en till tredje land direklavvisad asylsökande ej riskerar vidaresändning till hemlandet eller annat land, där han kan påräkna förföljelse. Enbart det faktum att vederbörande återsänds till sitt "första asylland", formellt en signatärstal av Genéve-konventionen, utgör enligt Amnestys erfarenhet, dessvärre inte nödvändigtvis några reella garantier. Förbundet för sexuellt likaberätti­gande vill peka på det cyniska i att på vinsl och förlust sända någon till ett land där man inte vet huruvida de skäl som vederbörande anför överhuvud taget blir föremål för materiell prövning. Man motsätter sig bestämt en formulering av det slag som kommittén föreslår som tillägg till 6§ UtlL. I stället bör i delta tillägg slås fast alt utlänningen får vägras räll alt vistas i

Prop. 1983/84:144

176

Sverige om han kommit hit från annat land än hemlandet och det är väl känt att den kategori som utlänningen tillhör inte riskerar förföljelse i del landet eller riskerar alt sändas vidare till elt sådant land där han riskerar förföljelse.

Allmänna synpunkter på flyktingbedömningen

SIV anser att det skulle vara av mycket stort värde med utvidgade kontakter mellan myndigheterna i Sverige och de övriga nordiska länderna samt med UNHCR för atl man skall få en mer enhetlig praxis när det gäller flyktingbedömning. Av mycket stort värde är vidare bl.a. de informella kontakter som kan tas i samband med deltagande i kommittéer och arbets­grupper under Europarådet. Beträffande bedömningen "uppenbart orik­ligt", anser Amnesty Internationalatt vad som anses som uppenbart orik­tigt ej erfordrar utredning. Så snart utredning anses erforderlig, kan påstå­endet ej bedömas som uppenbart oriktigt. Mot denna bakgrund kan organi­sationen inte acceptera kommitténs motivultalanden beträffande vad som ska klassificeras som "uppenbart oriktigt". Enligt Föreningen Sveriges socialchefer måste en anpassning till andra länders praxis ske med stor försiktighet och uppmärksamhet så alt ej den grundläggande idén med flyktingålagandet förfelas. En självständig och individuell prövning av varje asylsökandes skäl och situation måsle garanteras när han eller hon söker tillstånd hos oss. Det får enligt föreningen inle bli så att en person med flyktingskäl möts av all "alla dörrar är slängda". Advokatsamfundet vill i anslutning till vad kommittén framhåller om Irovärdighetsbedömning­ar och deras belydelse framhålla viklen av atl förhandling enligt UllL:s bestämmelser kommer till användning i alla de fall, där detta enligt all­männa processuella erfarenheter kan förväntas bli av betydelse för att bedöma en persons trovärdighet.

Flyktingförklaring m.m.

Vad gäller möjligheten alt undantagsvis utfärda flyktingförklaring för den som önskar behålla sitt hemlandspass vill kammarrätten i Jönköping för sin del framhålla, att en utlänning som kräver alt få behålla sill hem­landspass eller som skaffar sig nytt sådanl i allmänhel inte bör tillerkännas status som flykting. Kammarrätten förordar således alt nuvarande ordning bibehålls. För det fall den föreslagna ordningen genomförs, bör möjlighe­ten alt utfärda flykfingförklaring bedömas med ledning av den inom FN:s flyktingkommissariat upprättade handboken. Kammarrätten förordar dock en mycket restriktiv tolkning. Även Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer år tveksamma till den föreslagna lättnaden vad gäller en flyktings möjlighet alt erhålla flyktingförklaring utan att behöva lämna ifrån sig silt hemlandspass. Detta skall enligt försla­get bli möjligl om han kan lämna en godtagbar förklaring till denna önskan.

Prop. 1983/84:144

v 

177

Man bör enligt föreningarna vara mycket noggrann och precis vad gäller kravet på atl förklaringen skall vara godtagbar. Om man tar alltför lätt på denna förklaring kommer detla av sig själv att leda till missbruk.

SIV har inga invändningar mot förslaget att flyktingförklaring skall kun­na sökas utan samband med ansökan om UT och atl SIV i alla asylärenden skall ta ställning till om sökanden får stanna enligt 3§ UtlL. För att inte onödigtvis utsätta sökanden för risker anser SIV - utom beträffande de fall då flykfingförklaring lämnas - att grunden för tillståndet (3. 5 eller 6 § UfiL) inte bör framgå av del beslulsmeddelande som skickas ut. Den bör i stället anges genom en intern anteckning i verkets handlingar rörande den enskilde. Flyklingförklaring bör enligt verket undanlagsvis kunna utfärdas för den som önskar behålla sitt hemlandspass, om en godtagbar förklaring lämnas. Enbart en önskan all kunna resa lättare är inte tillräcklig. Advo­katsamfundet tillstyrker förslaget. Röda korset ansluter sig till kommitténs föreslagna ändringar beträffande rätten till flyktingförklaring. En av de positiva effekterna av kommitténs förslag är enligt Röda Korset att de personer som det rör sig om får möjlighet att ansöka om ekonomisk hjälp till familjeåterförening över del särskilda anslag som administreras av AMS.

Anhöriginvandring

Uppskjuten invandrarstalus vid s.k. snabb anknytning

Majoriteten av remissinstanserna anser det nödvändigt att behålla ord­ningen med uppskjuten invandringsprövning. Många av dessa föreslår dock en förkortning av prövotiden och en allmänt generösare praxis.

Kammarrätten i Jönköping anser således att en en uppskjuten invan­dringsprövning är nödvändig även i fortsättningen. Nuvarande praxis sägs böra bibehållas, men tillämpningen får ej leda till direkt stötande resultat. RPS framhåller alt det inte är möjligt atl avstå från en ordning med uppskjuten invandringsprövning. Även om det är svårt att få fram en tillfredsställande utredning till den första tillståndsprövningen, är det enligt RPS:s uppfattning just förstagångsfillståndet som är speciellt viktigt. Det måste därför ställas krav på alt det grundas på en tillfredsställande utred­ning. RPS ser det vidare som självklart atl även andra omständigheter än vistelsens längd skall tillmätas betydelse vid fillståndsprövningen, om ett anknytningförhållande upphör. Att utlänningen har funnit sig tillrätta i arbetslivet och samhället i övrigt måste emellertid spela en ringa roll. En ny prövolid skall enligt RPS löpa, om utlänningen får UT på grund av en ny anknytning.

SIV vill för sin del stryka under IPOKs konstaterande, att äkten­skap/samboende som är konstruktioner i syfte att ge tillstånd eller upplevs som ett problem i de flesta invandringsländer. Del är därför angelägel att ha ett syslem som motverkar att skenförhållanden godtas som tillslånds-

12    Riksdagen 1983184. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

178

grund. Systemet med uppskjuten invandringsprövning bör därför gälla även i fortsättningen Endast elt mycket kortvarigt förhållande kan inte anses grunda sådan anknytning till Sverige, att bosättning här bör tillåtas även om förhållandel var seriöst. SIV anser vidare att några fakta inte kommit fram som ger anledning atl frångå den nuvarande normala maximi­tiden om två år. Kortare prövolid bör liksom nu ibland kunna tillämpas, exempelsvis med hänsyn till förekomsten av ett gemensaml barn saml till situationen i hemlandet för den utvisningshotade. Om elt förhållande upp­hör, bör visseriigen samtliga omständigheter i ärendet vägas in, men i flertalet fall bör dock tiden vara utslagsgivande. Annars försvåras enligt verket möjligheterna att upprätthålla en enkel, snabb och förklarbar hand­läggning av anknytningsärenden.Ifråga om avsteg från kravet på normal vistelsefid tillägger SIV atl särskild hänsyn bör las fill kvinnor som bryter upp från äktenskap pä gmnd av misshandel, särskilt om de kommer från länder där frånskilda kvinnor kan få svårigheter. God anpassning till ar­bets- och samhällslivet kan utgöra grund för tillstånd, men då endast efler längre vistelselider. Normall bör ny prövolid räknas, om tillstånd beviljas på grund av ny anknytning.

Även Länsstyrelserna i Stockholms och Västerbottens län delar bedöm­ningen atl uppskjuten invandringsprövning är befogad. Föreningen Sveri­ges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer anser att den nuvarande prövotiden vid "snabba anknytningar" bör bibehållas oföränd­rad. En uppmjukning i detta avseende skulle leda till en icke önskad oreglerad invandring. På molsvarande sätt som del skedde en nedgång av invandringen vid införandel av regeln om UT före inresa, skulle antalet fall av "snabba anknytningar" åter stiga. För att motverka de icke önskvärda effekterna vid en upplöst "snabb anknytning" - exempelvis att kvinnor återsänds till ett hemland där ensamma, frånskilda kvinnor ej är socialt accepterade - föreslår föreningarna att man utökar prövningsfaklorerna i humanitärt avseende. Detta förfarnde torde genom sin selektivitet vara mera ändamålsenligt än en uppmjukning av nuvarande regler beträffande "snabba anknytningar".

En lång rad kommuner tillstyrker dock IPOK:s förslag angående en förkortning i vissa fall av Ivåårstiden. Uppsala kommun värdesätter sär­skilt den generösare hållning utredningen föreslår skola gälla för dem som genom skilsmässa eller isärflyttning i dag skulle riskera utvisning till hem­landet. Den nuvarande ordningen är enligt kommunen inle bara stötande utan också inhuman. 1 många fall får den sociala konsekvenser för t.ex. barnen eller anhöriga och även för den som direkt berörs. Jönköpings kommun delar uppfattningen atl "prövotiden" bör sältas så kort som möjligt, med en eventuell maximitid om två år som tillämpas endast i undantagsfall. Malmö kommun anför liknande synpunkter. Örebro kom­mun, slutligen, understryker del angelägna i att en generösare praxis utvecklas i ärenden angående uppskjuta en invandrarstalus och större vikt

Prop. 1983/84:144

'-*

179

läggs vid de humanitära skälen samt alt den normala prövotiden förkortas. På motsvarande sätt uttalar sig även Jugoslaviska riksförbundet och KFUK-KFUM.

Socialstyrelsen vill starkt betona de negativa sidorna en s.k. uppskjuten invandringsprövning. Stor försiktighet bör enligt styrelsen iakttas vad gäl­ler prövning av tillståndsgivning i de fall anknytningen upphört. Framför­allt gäller detla kvinnor, som annars tvingas återvända till länder där skilsmässa inte är socialt accepterad. Några remissinstanser ställer sig mer eller mindre avvisande till ordningen med uppskjuten invandrarstalus. Länsstyrelsen i Malmöhus län ifrågasätter om ej fördelarna, inte minst från humanitär synpunkt, väger över till förmån för ett avskaffande av en uppskjuten invandringsprövning. En mera rigorös kontroll vid första till­ståndsprövningen borde kunna ersätta den uppskjutna kontroll som nu äger rum men som inte verkar särskilt meningsfull. Södertälje kommun anser att den upprepade prövningen utgör en tveksam särbehandling. Kommunen anser samtidigt alt reglerna och principerna skall vara så klara och lydliga som möjligl för atl nedbringa antalet långvariga prövningar utan åsidosättande av individens rättssäkerhet. Även Riksförbundet för sexuellt likaberättigade motsätter sig en ordning med uppskjuten invan­drarstalus.

Åldersgräns vid ingående av äktenskap

Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan stöder kommit­téns förslag, att gränsen för UT-grundande äktenskap normalt skall gå vid 18 år. Enligt kammarrätten i Jönköping måste valfrihetsmålet vika när det strider mol grundläggande värderingar i det svenska samhället. En till­ståndsgivning som sirider mol övriga i del svenska samhället grundläggan­de omsorgs- och skyddsregler för unga människor bör ej fä komma i fråga. Huvudregeln i praxis måste därför enligt kammarrätten vara, att tillstånd inte får beviljas om parterna inte uppnått svensk giflermålsålder, även om parterna har ingått äktenskap som är giltigt enligt tillämplig, oftast hemlan­dels, lag. Undanlag från denna huvudregel bör medges endast om synnerli­ga skäl föreligger. Så kan vara fallet om parterna har gemensaml barn eller flickan är gravid. Kammarrätten vill betona att i de fall där någon av parterna fortfarande är skolpliktig undantag bör medges endast i ytterst speciella fall. Även SIV instämmer i IPOK:s uttalande atl det i princip är motiverat att kräva att båda parter skall ha uppnått svensk giflermålsålder för att UT skall beviljas pä grund av äktenskap eller samboende, även om utländsk lag tillåter lägre ålder. Det gör även länsstyrelsen i Stockholms län, samt ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveri­ges frikyrkorådlsamråd. Sigtuna, Södertälje, Uppsala, Borås och Umeå kommuner säger sig också tillstyrka förslaget.

Enligt socialstyrelsens mening, däremot, talar visserligen starka skäl för atl tillstyrka utredningens förslag, eftersom dessa unga - i de flesta fall

Prop. 1983/84:144

180

flickor - ofta får leva under svåra förhållanden i Sverige. Socialstyrelsen säger sig emellertid med hänsyn till rådande rättsläge inle kunna tillstyrka förslaget. Rådande förhållanden är dock otillfredsställande och bör enligt styrelsen bli föremål för utredning. Styrelsen hänvisar särskilt till att även äktenskap som har ingåtts med eller mellan minderåriga blir giltiga i Sveri­ge. Sverige har vidare undertecknat det s.k. Helsingforsavtalet, vilket understryker nära anhörigas rätl alt återförenas. Örebro kommun anför för sin del följande:

Den svenska giflermålsgränsen är inte absolut och de som är mellan 15 och 18 år kan ingå äktenskap o.n länsstyrelsen lämnat särskilt tillstånd till del. Sådanl tillstånd beviljas i de flesta fall. Tillstånd beviljas i regel inte för den som fortfarande är skolpliktig. Del är inle heller ovanligt att svenska minderåriga medborgare i 16-18 års ålder sammanbor och för detta fordras inget tillstånd. Det är därför viktigt att göra distinkt skillnad, beroende av om man fortfarande är skolpliktig, i prövning av ärenden om avsteg från det generella kravet på att båda parter skall ha fyllt 18 år för att UT skall beviljas på grund av äktenskap/sammanboende. Vid prövning av UT för fortfarande skolpliktiga bör undantag göras när det är molivaerat av huma­nitära skäl. Förhållandena kan vara sådana att det skulle framstå som mer stötande att vägra UT än att ge tillstånd, även om någon part är minder­årig. Del kan vara om flickan är gravid eller parterna redan har gemensam­ma barn. Det kan också gälla en flicka som ingått äktenskap och som inte längre skulle las emot av sin gamla familj. Den tillslåndsbeviljande myn­digheten bör rådgöra med sociala nämnden i kommunen.

Malmö kommun anser frågan vara av så stor principiell betydelse alt den bör utredas ytteriigare.

Annan anhöriginvandring

IPOK:s förslag angående en viss liberalisering av anhöriginvandringen inom ramen för vad kommittén kallar en "anlalsmässig riktpunkt" har fått elt blandat mottagande. Kammarrätten i Jönköping menar alt en generell ändring av nuvarande praxis skulle leda till en stor och oförusebar invand­ring, något som inle kan sägas ligga i linje med riktlinjerna för invandrings­politiken. Förslaget om en anlalsmässig riktpunkt tillstyrks därför. För alt undvika eventuella lillämpningssvårigheter anges denna kvot böra avse anhöriga som inle fillhör kärnfamiljen. Del bör enligt kammarrätten an­komma på statens invandrarverk att genom en prövning från fall till fall avgöra vilka ytterligare sökande som bör tas emot. Särskild hänsyn bör tas till anhöriga till flyktingar. AMS anser inle att en generell vidgning av nuvarande familjebegrepp är möjligt med hänsyn till de ökade krav som en sådan vidgning skulle komma alt ställa på arbetsförmedlingsservice, bostä­der och social service. Socialstyrelsen vill i delta sammanhang starkt understryka behovet av att man tar hänsyn till de minderåriga gifta kvin­nornas situation, i de fall de saknar egna anhöriga i landet. Ofta blir den unga kvinnan starkt beroede av mannens familj. Hennes situation kan

Prop. 1983/84:144

'

181

många gånger underlättas, om hon kan fä hit sina föräldrar eller någol äldre syskon eller annan äldre släkting, som kan ge henne slöd. Styrelsen ställer sig bakom förslaget om vidgade möjligheter för anhöriga utanför kärnfamil­jen alt invandra. Elt visst försteg anses böra ges flyktingar. Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker kommittténs förslag att invandring av anhöriga utöver kärnfamiljen bör medges i ökad utsträckning mot bakgrund av att familjebanden ofta är starkare i andra länder och särskilt bland människor i nöd. Det finns därför inte anledning alt tillämpa den snäva svenska synen på kärnfamiljen. Sigtuna, Uppsala och Borås kommuner stöder likaså förslaget. Assyrisk-Syrianska flyktingfonden önskar en betydligt generösa­re praxis än för närvarande. Man säger vidare alt en alltför restriktiv familjeåterföreningspolitik kräver mer samhällsresurser än en mer generös sådan. Det beror på att ängslan och oro för de kvarvarande ger upphov till sjukdom med åtföljande vårdbehov.

Åtskilliga andra remissinstanser tar dock avstånd från förslaget. 5/V ifrågasätter det lämpliga i vad kommittén föreslår. SIV:s hittillsvarande erfarenheter av administrationen av ell system med en anlalsmässig rikt­punkt är starkt negativa. Systemet inger lätt överdrivna förhoppningar hos de sökande och deras anhöriga i Sverige. Detta leder till ell ökal anlal ansökningar som i många fall måste avslås, vilket förorsakar besvikelser som i sin lur leder fill telefonförfrågningar och upprepade nya ansökningar. Avslagen uppfattas enligt verket i många fall som orättvisa och ger därige­nom upphov till misshälligheter. Ell kvotsyslem är vidare administrativt betungande och resurskrävande. Med ett system som omfattar alla natio­naliteter måste man räkna med, att det blir avsevärt svårare att upprätthål­la ambitionen att visa rättvisa mellan skilda sökande än vad som var fallet med det begränsade system som tidigare tillämpades i fråga om assyrier och syrianer från Turkiet. SIV anser att det inom ramen för gällande syslem bör vara möjligt alt ta ökad hänsyn till fall där ömmande och udda omständigheter åberopas. Skulle emellertid ett kvotsystem inrättas, har SIV inga invändningar mot de riktlinjer för prioritering inom ramen för detla som IPOK antyder.

Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyr­korådlsamråd ställer sig tveksamma till kommitténs förslag om en anlals­mässig riktpunkt för anhöriginvandring av andra än de personer som ingär i hushållsgemenskapen. En sådan riktpunkt kan nämligen komma alt strida mot principen om familjesammanföring som elt övergripande samhällsmål. De fyra remissinstanserna tillägger att ensamma ogifta barn, som har beviljats uppehållstillstånd av t.ex. humanitära skäl, skall ha en självklar rält att här få återförenas med sina föräldrar "inom kärnfamiljsbegreppel". Länsstyrelsen i Malmö menar att man bör kunna i praxis liberalisera anhöriginvandringen genom en sänkning av den nuvarande åldersgränsen för föräldrar med samtliga barn i Sverige och genom atl ändra villkoren så att det räcker att ha "flera eller samtliga barn i Sverige". Röda korset

Prop. 1983/84:144

182

beklagar alt kommittén inte har kunnal precisera kretsen av anhöriga, som har rätt att förenas sig med anhörig i Sverige, på elt sätt som tydligare ger uttryck för den generösare praxis som kommittén förordar. Man hälsar dock med tillfredsställelse att kommittén föreslår, att familjeåterförenings-politiken skall vara ett övergripande mål inom invandringspolitiken. Röda korset vill också peka på atl elt kvotsyslem bäddar för kritik och undran från de sökande vid upptäckten av att likabehandling i tillslåndshänseende inte längre gäller, beroende på att den totala kvoten är fylld. LO konstate­rar i sitt yttrande alt del. allt sedan den nuvarande invandringspolitiken lades fast år 1967, har skett en uppmjukning i fråga om invandringen av anhöriga. Med hänsyn till de svåröverskådliga konsekvenser som en ytter­ligare uppmjukning kan innebära säger sig LO vilja förorda ett bibehål­lande av nuvarande praxis. Föreningen Sveriges länspolischefer och För­eningen Sveriges polischefer framhåller att kommitténs liberalisering av nu gällande praxis kommer all medföra betydande utredningsproblem för polisen, när del gäller att ta fram ell godtagbart bedömningsunderlag för beslutande myndighet. Förslaget kommer tveklöst innebära en icke önsk­värd invandring genom att påståendena om "nära anhörig" oftast är okon-Irollerbara.

Bostadsfrågan

Kammarrätten i Jönköping har inget atl erinra mol alt nuvarande praxis huvudsakligen bibehålls. Närdet gäller anhöriga som skulle tillåtas komma inom ramen för ett årligt fastställt antal bör dock i vart fall bostadsfrågan närmare undersökas. I flertalet fall är del möjligt för sökanden att i hemlan­det avvakta att bostadsfrågan m.m. löses. I de fall anhöriga här i Sverige ej i någon mån bidrar till lösning av sädana frågor som boslad och försöijning bör detta vägas in in tillståndsprövningen. Inte heller SIV har något att invända mol den marginella uppstramning av praxis som IPOK föreslår, även om det kan komma all medföra visst merarbete vid tillståndspröv­ningen. Således bör enligt verket - innan tillstånd för primärinvandring ges - om möjligl beaktas att bostadsfrågan kan lösas för anhöriga. Vidare bör tillståndsprövningen påverkas av attde härvarande förklarar alt de inte avser sammanbo med sökanden och inle kan eller vill bidra till dennes försörjning. Motsvarande gäller då det framgår all del främsta skälet till hitflyttning är en önskan att få del bättre på det svenska samhällets bekost­nad.

Kravet på UT före inresan

Kommitténs förslag till viss uppmjukning av gällande praxis beträffande kravet på UT före inresan har föranlett få remissinstanser att yttra sig. Dessa har nästan genomgående avstyrkt förslaget.

RPS motsätter sig således den föreslagna ordningen. Att utröna om del

Prop. 1983/84:144

"

183

är fråga om skenäktenskap måste enligt RPS bli en myckel svår uppgift för passkontrollpersonalen. Detta gäller i samma grad beträffande möjligheten att konstatera om det finns en relafion mellan parterna, motsvarande förlovning, med sikte på atl äktenskap skall ingås. RPS anser atl problemet med de långa handläggningstiderna måsle lösas inom ramen för nu gällande beslämmelser. När det gäller frågan om en liberalare praxis beträffande anhöriga utanför kärnfamiljen anser RPS, atl frågan om deras tillstånd kan lösas på ett tillfredsställande sätt genom tillämpningen av punkt 4 i 33 § UtlF. RPS tillägger all en uppluckring av tillämpningen av beslämmelserna i 33 § UtlF ulgör ell allvarligt och olyckligt steg tillbaka till den ordning som gällde före den 1 april 1981. SIV avstyrker först och främst förslaget, att avsteg från kravet på UT före inresan skall göras i fall då äktenskap nyligen ingåtts utomlands under exempelvis en semestervistelse. Ett ge­nomförande skulle enligt verkets mening undergräva del nyligen införda systemet med UT före inresa som visat sig fungera effektivt. Man har enligt SIV många gånger anledning misstänka att det är fråga om skenäk­tenskap. SIV avvisar vidare tanken all utlandsmyndigheterna skulle fä bevilja visering i ärenden av detla slag. Grundprinciperna för delegeringen av viseringsbeslulen är att det alltid skall röra sig om besök i Sverige, medan IPOK:s förslag avser bosättning. Verket menar att de avigsidor som påpekas får lösas inom ramen för nuvarande system. Slutligen fram­håller SIV att verket inte heller kan acceptera IPOK:s mera allmänt hållna förslag till undantag från kravet på UT före inresa. En sådan ordning skulle nämligen avsevärt försvåra möjligheten att ge adekvat information om vad som gäller i viss situation. För atl systemet skall kunna tillämpas måste de undantag som skall gälla vara mycket konkret definierade.

Även kammarrätten i Jönköping anser att det är angeläget atl undan­tagsfallen begränsas genom en relativt strikt tillämpning. Några mer gene­rella lättnader i fråga om möjligheterna till att ta hit släktingar bör alltså inte ges, även om praxis bör vara mer liberal vad gäller anhöriga till flyktingar. Den kontakt med anhöriga i hemlandet som naturiiglvis är angelägen bör enligt kammarrätten i vissa fall kunna underlättas med en mindre restriktiv viseringspraxis, då främst i fråga om anhöriga till utlän­ningar som har fått stanna i Sverige av flyktingliknande eller andra politisk­humanitära skäl. Angående specialfallet med invandrare som under sin årliga semestervistelse i hemlandet ingår äktenskap med en landsman vill kammarrätten anföra följande:

I dessa fall bör i första hand övergå vas om del är praktiskt möjligt att den i Sverige bosatte före semesterresan till hemlandet förser myndigheterna med den utredning om exepelvis parternas tidigare relation som är nödvän­dig och därvid erhåller ett ej bindande förhandsbesked. I de fall negativt förhandsbesked meddelas skall kravet på UT före inresan upprätthållas. För det fall positivt besked erhålles kan detta tillsammans med bevis om ingånget äktenskap saml erforderlig visering accepteras som grund för inresa och prövning av UT-ansökan här i landet. Även med föreslagen ordning är det nödvändigt att tillämpa uppskjuten invandringsprövning.

Prop. 1983/84:144

184

Förslaget avstyrkes även av Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer.

Advokatsamfundet har emellertid en annan uppfattning. Samfundet an­för att kravet på UT före inresan har orsakat avsevärda psykologiska påfrestningar och ekonomiska uppoffringar framför allt för ungdomar som önskar gifta sig eller bara leva samman. Detta drabbar till ett betydande antal varje år även svenska medborgare - inte minst kvinnor. Samfundet vill varna för de orimliga konsekvenserna av "nuvarande hårda praxis, diffusa rättstillämpning och eftersläpande handläggning på detla område." Nuvarande ordning leder enligt samfundet för övrigt också till åtskilliga fall av illegal vistelse, där de berörda ungdomarna ändå anser sig ha rätlen på sin sida gentemot en okänslig lagstiftning.

Turkiska riksförbundet säger bl.a. att de rutiner som tillämpas med anledning av misstanke om skenäktenskap är förnedrande i de fall då utlänningen gifter sig med en landsman. I dessa fall bör tillstånd till invand­ring ges från början.

Övrig invandring av icke-nordbor

IPOK:S förslag i dessa delar lämnas i allmänhel utan erinran av remiss­instanserna. Kammarrätten i Jönköping har inget att erinra mol all nuva­rande praxis, kompletterad med av kommittén särskilt angivna syn­punkter, läggs till grund för den fortsalla tillämpningen. Vad gäller perso­ner med försörjningen tryggad genom pension eller i övrigt genom egna medel är enligt kammartättens mening SIV:s praxis väl restriktiv. Det kan till och med ifrågasättas om den inte kan mjukas upp mer än vad kommit­tén har föreslagit. Ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd stöder kommitténs förslag, att den som varit bosatt i Sverige under mycket lång tid bör ha rätt atl återvända hit oavsett längden av vistelsen utomlands. Tio år anges därvid bli en riktpunkt. Man instämmer vidare i kommitténs åsikt, alt tillstånd bör kunna beviljas pen­sionärer och andra med försörjningen tryggad genom egna medel, om det föreligger särskilda skäl utöver fastighetsinnehav. Den som riskerar bar­bariskt straff för icke politiska handlingar, som är kriminella i Sverige, bör enligt remissinstanserna kunna anses uppfylla kraven på all mycket starka humanitära skäl skall föreligga. Länsstyrelsen i Stockholm menar atl gene­rella lättnader utöver vad som IPOK föreslår bör kunna genomföras vad gäller invandrare med pensionsfrågan ordnad.

5/V säger sig kunna ansluta sig till alt allmänna riktlinjer läggs fast och alt de närmare detaljerna utformas genom vidare utveckling av praxis, varvid nuvarande principer bör vara utgångspunkt. Det är dock enligt verket angeläget all statsmakterna så långt det är möjligt konkret lägger fast de ramar som bör gälla. För nya grupper bör praxis utformas i ett samspel mellan SIV och regeringen. Verket tillstyrker i huvudsak IPOK:s

Prop. 1983/84:144

"'

185

förslag. Det gäller dock inte den ovillkorliga rätten för den som har vislats här en längre lid all återinvandra hit. Inte heller RPS kan ansluta sig till tankegången atl den som har varit bosatt i Sverige under en mycket lång tid bör ha rält all återvända hit oavsett längden av vistelsen utomlands. SIV:s i betänkandet redovisade praxis bör enligt RPS även fortsättningsvis til­lämpas. Sveriges advokatsamfund vill fästa uppmärksamheten på de pro­blem som ibland uppkommer i samband med att t.ex. utländsk diplomatisk eller konsulär personal efter ett antal års stationering och arbete här lämnar Sverige. Det har det visat sig svårt för de barn som så önskat atl, i fall då det inle har varit fräga om högskolestudier, få stanna kvar i Sverige för atl avsluta sin här påbörjade utbildning, även om försörjningen varit tryggad. Det är enligt samfundet viktigt, inte minst för våra internationella relationer, att sådana ärenden prövas efter mer förstående riktlinjer än nu.

Tillfällig vistelse i Sverige

Besöksvisering

SIV ansluter sig till kommitténs uttalanden om en generösare viserings­politik och framhåller att betydande steg i den anvisade rikfingen redan har lagils, bl.a efler diskussioner i verkets styrelse. Verket understryker alt det ofta är en mycket svår och grannlaga uppgift all bedöma cm elt viseringsärende avser en bona fide-besökare eller inle. Tillstånd för släkl­besök beviljas om del inte på gmnd av särskilda omständigheter, såsom förhållandena i hemlandet, begränsat vistelsetillstånd till tredje land eller härvarande släktings förhållande till hemlandet, kan antas att avsikten är bosättning snarare än besök. För besök av nära släktingar, framförallt föräldrar och barn, beviljas som regel tillstånd, om det inte framstår som uppenbart att del är fråga om ett försök till bosättning. Ju närmare släkt­skapet är, desto större risk för avhopp säger sig verket vara berett alt acceptera. SIV håller med om alt det bör vara en uppgift för SIV:s styrelse att även i fortsättningen ange riktlinjer för den viseringspolitik som bör föras. Avgörande i viseringsärenden är i de flesta fall trovärdighetsbedöm­ningen. Riktlinjer måste byggas på erfarenheterna av praxis. En förutsätt­ning för en generösare viseringspolitik i fråga om vissa nationaliteter är enligt verket, all möjligheterna underlättas att avlägsna avhoppare som saknar egentliga politiska skäl. Även kammarrätten i Jönköping understry­ker atl viseringspolitiken bör vara så generös som möjligt, och då särskilt när det gäller besök till invandrare som inle själva har möjlighet att resa till hemlandet för släklbesök. En fillämpning av en mer generös viseringspoli­tik antas vara möjlig först om kommitténs förslag till ändrade anvisnings­regler genomförs. Kommitténs förslag - att tillstånd för släklbesök bör beviljas, om det inte på gmnd av omständigheterna framstår som uppen­bart att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna - är enligt kammarrätten något för vittgående. Det kan nämligen befaras att det i

Prop. 1983/84:144

186

många fall ej framstår som uppenbart men väl mycket sannolikt atl avsik­ten med besöket är en annan än den uppgivna. Kammarrätten förordar att tillräckliga skäl för vägran av tillstånd då bör föreligga. Länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län tillstyrker kommittéförslagel och del gör även ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska fiyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd, vilka dock samtidigt understryker att en generös vi­seringspolitik inle, får medföra en än mer restriktiv praxis än den som gäller för närvarande vid tillståndsgivningen. Advokatsamfimdet tillstyrker kommitténs förslag om en mer generös viseringspolitik särskilt för släktbe­sök. Delta är enligt samfundets erfarenheter en humanitär angelägenhet av sådan vikt att den uppväger olägenheten av ett ökat antal avhoppare. I positiv riktning uttalar sig även Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer. Föreningarna tillstyrker en generösare viseringspraxis mot bakgrund av utredningens förslag om rätt för polissty­relsen alt meddela avlägsnandebeslut utan de tidsgränser som gäller idag. Frågor av berört slag är enligt föreningarna vanligen av så kontroversiell natur, alt framlida riktlinjer bör meddelas av högsta politiska instans. Detta talar enligt föreningarnas mening för atl de nya riktlinjerna för besöksvisering meddelas av regeringen. Röda korset tillstyrker att en generös viseringspolitik införs för dem som önskar besöka anhöriga i Sverige. En sådan ordning bör dock inte kopplas till den föreslagna utvid­gade avvisnings- och beslutanderätten för polismyndigheterna.

UT för besök

Delade meningar har framförts om kommitténs förslag på denna punkt. SIV delar IPOK:s uppfattning att en generös praxis bör tillämpas när det gäller atl bevilja UT för besök. Tillstånd för besök bör normalt beviljas för högst ett års lid, i undanlagsfall upp till två år, och då främst i fall av besök hos nära släkting när del föreligger ömmande omständigheter. SIV anslu­ter sig vidare till förslaget att undantag från kravet på UT före inresa bör tillåtas för besök om högst ett år. Även ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Svenska frikyrkorådetisamråd ansluter sig till kommitténs mening.

En annan uppfattning framförs av kammarrätten i Jönköping, som vis­serligen betonar vikten av en generös praxis, men ändå motsätter sig förslagen till ändring i 33 § UtlL. Redan med nuvarande ordning är möjlig­heterna till UT efter inresan i fråga om längre besök tillräckligt tillgodo­sedda. Mer långvariga besök kan planeras och UT således sökas före inresan, varför någon utvidgad formell möjlighet att efter inresan pröva en ansökan om UT enligt kammarrättens mening ej bör införas. Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer framhåller att det finns skäl som talar emot att ett så långt besökstillstånd beviljas efter inresan. Av rent praktiskan skäl kan del inte vara rimligt att oförbe­rett få stanna i ett annal land under så lång tid som ett år annat än i absoluta

Prop. 1983/84:144

:   «

187

undanlagsfall. Vidare kan man enligt föreningarnas uppfattning inle bortse från risken av anknytningar av sådan nalur - t.ex. genom barn - att det skulle förefalla stötande från allmän rättsuppfattning atl senare avlägsna utlänningen även om reglerna skulle medge det.

Tillstånds och kontrollfrågor

Beviljande av PUT

Praktiskt taget alla remissinstanser som yttrat sig i frågan har ställt sig bakom förslaget att normall bevilja PUT redan från början. Så är fallet med RPS, SIV och RRV. Invandrarverket framhåller alt den föreslagna ord­ningen är positiv för invandrarna och samtidigt medför besparingar för polisen och SIV. PUT bör beviljas ulan särskild ansökan även i fråga om personer som efter uppskjuten invandringsprövning accepteras som in­vandrare. SIV tillstyrker vidare konsekvensändringarna i 41 och 44 §§ UtlL. Verket pekar på en annan konsekvens. Enligt nuvarande regler krävs "synneriiga skäl" för utvisning först efter tre års bosättning för den som saknar PUT. Med den nya ordningen kommer detta krav i ett antal fall att inträda redan efter tvä års vistelse här. Vidare påverkas behovet av näringstillstånd. En utlänning som har PUT är nämligen undantagen från kravet på näringstillstånd. Vidare påpekas i SlV:s yllrande atl en ordning med "PUT direkt" ger utlänningen räll all återvända hit och vistas här så länge hans PUT inte har återkallats. Nuvarande möjlighet att vägra till­ståndsförlängning av vandelsskäl får inte någon motsvarighet. Kammar­rätten i Jönköping finner övervägande skäl tala för alt den av kommittén föreslagna ordningen införs. Det förutsattes härvid att det i PUT-ärendet sker samma arbetsmarknadsprövning som idag. AMS tillstyrker att de invandrare som av humanitära eller liknande skäl fär tillstånd att bosätta sig i Sverige redan från början beviljas PUT. Styrelsen anser emellertid att detta inle bör gälla de kategorier som varit föremål för arbetsmarknads­prövning från AMS sida. Länsstyrelsen i Stockholms län säger atl ändring­en ligger i linje med de allmänna besparingsslrävandena inom statsförvalt­ningen. Om avsikten är att göra endasl en tillståndsprövning är rubrice­ringen "permanent" onödig. Länsstyrelsen anser del i så fall mer rimligt tala om uppehållstillstånd eller i undantagsfall tillstånd med villkor. Detta kan i så fall bli aktuellt i ett fåtal ärenden då tveksamhet redan förelegal vid första bedömningen. Även länsstyrelsen pekar på all näringsfrihelsbe-stämmelserna måste ses över om förslaget genomförs. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser den föreslagna ordningen vara ett effektivt sätt att dels minska byråkratin och dels frigöra elt betydande antal årsar­betskrafter för väsentligare uppgifter. Atl det första uppehållstillståndet blir permanent för de flesta invandrargrupper, ligger enligt Amnesty Inter­nationals uppfattning hell i linje med att den verkliga invandringsprövning­en faktiskt sker redan vid detla tillfälle. Positivt är också atl frågan i elt

Prop. 1983/84:144

188

asylärende som sökanden skall få stanna enligt § 3 UtlL, prövas i elt så tidigt skede som möjligl. I positiv riktning uttalar sig även länsstyrelsen i Malmöhus län, TCO, några kommuner saml Före/ungens Sveriges länspo­lischefer och Föreningen Sveriges polischefer. Förslaget tillstyrks också av Röda korset.

ÅterkaUande av PUT

Förslaget att effektivisera återkallelseförfarandet tillstyrks allmänt. Å andra sidan riktar flera remissinstanser kritik mol den föreslagna rätten till återinvandring efter längre tids PUT-innehav i Sverige.

RPS finner del otillfredsställande att det lar mellan tre och sex år att återkalla ett PUT, när utlänningen inte längre bor i Sverige. Styrelsen är beredd atl medverka till alt en bättre ordning införs med kontoll angående bosättningen i samband med förnyelse av lillståndsbeviset hos polisen. Kontroll skall givetvis inte ske i större omfallning än vad som bedöms erforderligt i del enskilda fallet. RPS motsätter sig bestämt att utlänningar, som inte längre bor här, i vissa fall skall ha möjlighet alt behålla sina PUT. Det är enligt RPS närmast en självklarthet att UT är förbehållet de utlän­ningar som verkligen bor i landet, i synnerhet som det i UtlL stadgas att PUT skall återkallas, om utlänningens bosättning i riket upphör, någol som också framgår av PUT-beviset. Ett argument för att utlänningen skall få behålla sitt PUT efter utflyttning från Sverige är enligt IPOK atl ett tidsbegränsat UT inte kan återkallas om bosättningen upphör. RPS före­slår i stället en ändring i 17 § som möjliggör ett sådant återkallande. RPS anser att den utlänning som efler utflyttning har fått silt PUT återkallat och senare vill återvända till Sverige, enligt gällande praxis kan få nytt tidsbe­gränsat UT.

Av en rad skäl säger sig SIV inte kunna godta att PUT i vissa fall skall få behållas trots utflyttning. Detta är enligt verket oförenligt med den nu gällande och även av IPOK omfattade grundprincipen, atl PUT skall återkallas när bosättningen här upphör. Den föreslagna rätten att alllid få återvända efter tio års tidigare bosättning i Sverige sirider vidare mol den internationellt vedertagna principen att bara det egna landels medborgare har en ovillkoriig rätt fill bosättning i landet. Enligt SIV:s uppfattning skulle ett genomförande av förslaget till en obegränsad rält till återinvand­ring få långtgående konsekvenser. Som exempel nämns en person som har varit bosatt här med sina föräldrar från 10 till 20 års ålder och som sedan efler 30-40 års bortovaro härifrån återvänder med egen familj eller som pensionär. Man måste enligt verket räkna med att detta skulle väcka anstöt hos många. Risken kan inte uteslutas atl man t.o.m. ger brottslingar fristad.

För SlV:s del skulle del föreslagna systemet vidare innebära att helt nya ärendegrupper skulle tillskapas med ökad arbetsbelastning samt en rad administrativa och andra svårigheter. Mot den angivna bakgrunden anser

Prop. 1983/84:144

,  ,

189

SIV, att nuvarande ordning i princip bör bibehållas. För att komma tillrätta med vissa avigsidor med nuvarande förfarande i fråga om återkallande av PUT föreslår SIV i stället följande:

PUT-bevisen omarbetas så att de ger en adekvat information om förut­sättningar för återkallelse. Detta arbete är förberett. Därmed bör en del missförstånd som förekommit kunna undvikas.

Den praktiska gången för återkallelse bör vara klar och entydig. Om det genom folkbokföringsregistrei eller på annat sätl kommer till SIV:s känne­dom att utflyttning skett, återkallas PUT sedan PUT-bevisets giltighet gått ut jämte någon ytteriigare tidsmarginal. Om PUT-bevis återkommer till SIV på gmnd av atl adressaten inte anträffats, görs utredning om bosätt­ningen, varefter PUT återkallas efter någon tidsmarginal. Härigenom löses problemet at PUT kan ha återkallats för en person som återvänder till Sverige med elt gällande PUT-bevis.

För att komma åt medvetna försök till "skenbosälining" behövs rutiner hos polisen vid instämpling av nya PUT-bevis i enlighet med vad IPOK anför. Föreskrifter om detta förbereds inom SIV.

Rätten att återvända till Sverige efter utlandsvistelser bör enligt SlV:s uppfattning tryggas genom de riktlinjer som för närvarande gäller om UT på grund av anknytning genom tidigare vistelse i Sverige. Dessa bör fä tillämpas ytteriigare en lid innan en revidering aktualiseras. Slufiigen vill SIV påpeka att möjlighet bör finnas alt återkalla även tidsbegränsade UT på grund av upphörd bosättning i landet. Härigenom skulle undvikas att innehavare av sådana UT kommer i bättre läge än de som har PUT.

Föreningen Sveiges länspolischefer och Föreningen Sveriges polis­chefer framhåller att det permanenta uppehållstillståndet kan missbrukas. Utlänningen uppehåller sig i hemlighet i utlandet och uppbär de förmåner, i huvudsak av stal och kommun utdelade bidrag av olika slag, som endasl skulle tillkomma vederbörande, om han vore bosatt i Sverige. Anmälan om utflyttning torde därför i många fall komma att utebli, enär det skulle medföra ekonomiska konsekvenser. Detla missbruk skulle man kunna stävja genom att utfärda PUT som ej gäller för återresa till Sverige. Därigenom tvingas den utländska medborgaren att ansöka om äterresetill-slånd, som lämpligen kan utfärdas av polismyndigheten. Föreningarna föreslår därför att reglerna för PUT ses över ytterligare för att pä lämpligt sätt öka kontrollen och stävja missbruket av tillstånden.

Riskerna med IPOK:s förslag utvecklas av polisstyrelsen i Malmö polis­distrikt som anför bl.a.:

Enligt nu gällande regler utgör bosättning här i riket en förutsättning för beviljande av PUT. I 17 § UllL stadgas att PUT skall återkallas om utlänningens bosättning här i rikel upphör. Det är angeläget at det synsätt som legat till grund för tillkomsten av dessa regler bibehålls. Det måste anses som högst otillfredsställande att en utlänning medges behålla sitt PUT upp till sex år efter del hans bosättning här i rikel upphört. Redan nu förekommer ett utbrett missbruk av passhandlingar och däri införda till-

Prop. 1983/84:144

190

stånd. Ofta blir handlingarna föremål för förfalskning. Foton utbyts och handlingars och tillstånds giltighetslider ändras. Pass med inslämplade tillstånd och bevis om PUT (med eller utan foto) är åtråvärda handlingar för narkotikakurirer och presumtiva illegala invandrare. Sådana handlingar betingar ett icke föraktfullt pris på den svarta marknaden. Skulle utlän­ningar i enlighet med förslaget få behålla sina PUT även efter del bosätt­ningen här upphört skulle antalet sådana handlingar öka, åtkomligheten av dem bli lättare och riskerna för missbruk öka. Det finns goda skäl till antagande att en del av de utlänningar som anmäler sig hos polisen och som uppger sig ha förlorat sina legitimationshandlingar eller att de saknat sådana vid inresan i själva verket tillåtits inresa emedan de vid inresan uppvisat handlingar som styrkt deras vistelserätt i Sverige.

Amnesty International ansluter sig däremot till förslaget att en utlänning tillerkänns möjlighet all övergångsvis behälla sitt PUT, trots återflyttning till hemlandet. I synnerhet för politiska flyktingar, vilka ofta återvänder till instabila hemlandsregimer, sägs en sådan möjlighet väsentligt öka förut­sättningarna alt återvända.

RSV tar upp folkbokföringsaspekten. Verket instämmer i utredningens syn på reglerna för återkallelse av PUT. Man framhåller att det för folk­bokföringskontrollen inte har varit tillfredsställande att PUT har kunnat gälla för den som varit utrest från Sverige ända upp til sex år. RSV anser det angelägel att de upplysningar om avsaknad av faktisk bosättning i Sverige, som polisen kan erhålla när fråga uppkommer om nyll bevis om PUT i en PUT-innehavares passhandling, kommer till folkbokföringsmyn­dighetens kännedom. Prövning kan då ske om avregistrering från folkbok­föringen skall äga rum enligt 28 § andra stycket folkbokföringsförordning­en (1967:198). Närmare anvisningar om förutsättningar och tillvägagångs­sätt för en sådan underrättelse från polisen till folkbokföringsmyndighel kan utformas som ett led i det fortlöpande samråd beträffande utlännings-registreringen som sker mellan SIV och RSV. I övrigt anser RSV att de åtgärder som kan behöva vidtas inom folkbokföringens område med anled­ning av förslaget ulan större svårigheter kan genomföras.

JK, slutligen, vill framhålla att ett meddelat PUT bör kunna återkallas för en utlänning som visar sig inte ha för avsikt att bosätta sig i landet. Återkallelse bör kunna ske, oavsett om utlänningen har rest in i riket eller inte och utan att särskilda skäl föreligger. Ufiänningen bör enligt JK:s mening inle få "hålla på" ett PUT utan att bosätta sig fast här.

Bostads- och arbetsgivaranmälningar m.m.

Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyr­korådlsamråd hälsar med tillfredsställelse förslaget att arbetsgivaranmäl­ningarna slopas. Man ifrågasätter om det är nödvändigt med ytteriigare utredning innan det är möjligt alt slopa bostadsanmälningar. Även TCO instämmer i att både bostads- och arbetsgivaranmälningarna bör slopas.

Prop. 1983/84:144

,-..,

191

Del fyller ingen funktion atl t.ex. behöva anmäla inkomst om man inte anmäler flyttning. RPS och RRV har en annan uppfattning. Mot bakgrund av de delade uppfattningar som har kommit till uttryck i den enkät som har företagits på IPOK:s uppdrag anser RPS, att behovet av nuvarande ord­ning med arbelsgivar- och bostadanmälningsskyldighet i sin helhet bör bli föremål för en genomgång. RRV framhåller all kommittén inle redovisar vilken eventuell nytta polisen har av arbetsgivaranmälningarna. RRV an­ser sig därför inle kunna bedöma förslaget att ta bort dem. Enbart det förhållandet alt påföljderna för anställning av personer som saknar arbets­tillstånd blivit allvarligare ger ingen vägledning beträffande anmälningar­nas betydelse från t.ex. spaningssynpunkl. Verket anser sig inte heller kunna la ställning till förslaget om slopandet av anmälningarna vid av­flyttning från hotell och pensionat pä gmnd av oklarheter i del underlag för förslaget som kommittén presenterat. Båda förslagen bör därför enligt verket utredas vidare.

Frågan om utfärdande av debetsedel m.m. berörs av samma myndighe­ter. RPS vill betona angelägenheten av alt klarhet och riktlinjer ges i frågan om när debetsedel får utfärdas för den som inle är kyrkobokförd i Sverige. Styrelsen anser atl också reglema för kyrkobokföring för utlänningar bör gås igenom av berörda myndigheter. Det förekommer att utlänningar, speciellt nordbor, är kyrkobokförda i riket trots att de är utvisade med förbud att återvända hit. RPS ifrågasätter om inte underrättelse om verk­ställighet av ell ulvisningsbeslul som är förenat med ett återreseförbud bör ske också till kyrkobokföringsmyndigheten. RSV motsätter sig tanken att skattsedel på preliminär skatl skall utfärdas endast till den som har arbets­tillstånd eller kan visa att han är undantagen från skyldigheten alt ha arbetstillstånd. RSV anser atl ett sådanl förslag är olyckligt. Skallsedel för preliminär skall tilldelas i dag samtliga personer som begär det. Anledning­en till detla är alt sådan skallsedel är nödvändig för att arbetsgivare skall kunna innehålla prelinimär skatt på elt riktigt sätt. Skyldigheten att betala preliminär skatt är knuten till skattskyldigheten och inle till frågan om arbetstillstånd. Utredningens förslag skulle kunna leda till all en utlänning, som arbetar i Sverige utan arbetstillstånd dessutom bryter mol skyldighe­ten att betala skatt för inkomsterna. RSV avstyrker därför utredningens förslag i denna del.

Handläggningen av avlägsnandeärenden

Allmänna synpunkter. Handläggningsliden

Svea hovrätt erinrar om alt kommittén har strävat efter atl bl.a. möjlig­göra en snabbare handläggning av utlänningsärenden. De i delta samman­hang mest betydelsefulla förändringarna avser polisens ökade möjligheter att besluta om avvisning och utvisning. Förslaget får enligt hovrätten i dessa delar anses som relativt ingripande. Med hänsyn till förslaget att

Prop. 1983/84:144

192

samtliga beslut i ulvisningsärenden som fattas av pohsen skall anmälas till invandrarverket och kunna verkställas bara om verket beslutar att inte överta ärendet och mot bakgrund av kommitténs skäl till de aktuella förändringarna, finner hovrätten att kommitténs förslag om polisens ökade befogenheter kan godtas. Kammarrätten i Jönköping betonar den svåra avvägningen mellan behov av reglering av invandringen å ena sidan och en humanitär grundsyn å andra sidan samt mellan möjligheten att få en effek­tiv handläggnings- och instansordning och kravet att denna skall fylla berättigade höga krav på rättssäkerhet för den enskilde. Trots genomförda ändringar har handläggningstiderna enligt kammarrättens mening genom­gående varit alltför länga. En ogynnsam utveckling har skett av myndighe­temas ärendebalanser och regeringskansliet har belastats med många be­svärsärenden varav flera av mer löpande art. Denna utveckling måste brytas. De förslag som redovisats i betänkandet anges vara väl övervägda och rättsäkerhetskraven är helt uppfyllda. Kammarrätten tillstyrker såle­des i flertalet fall att den av kommittén föreslagna ordningen införs.

En lång rad remissinstanser betonar vikten av kortare handläggnings­tider, RPS säger atl det naturiiglvis vore önskvärt om de av IPOK uppsatta tidsgränserna kunde hållas. Handläggningstiden får emellertid enligt RPS aldrig - utom i yttersta undantagsfall - bli en faktor i bedömningen av sakärendet. RPS anser att svenska myndigheter inte skall låta sig utpressas genom gömmande av barn och liknande åtgärder. Styrelsen kan därför inte heller ansluta sig till att en barnfamiljs ärende skall bedömas välvilligt bara för att man t.ex. har gömt något av barnen. SIV säger sig dela lPOK:s uppfattning alt det inte är lämpligt att i författning reglera handläggningsti­derna men vill dock betona viklen av korta handläggningstider. De tidsra­mar som IPOK skisserar bör ses som mål alt eftersträva. Möjligheterna att leva upp till den ambitionsnivå som förespråkas är helt beroende av ären­demängd och administrativa resurser hos polisen, SIV och regeringen. Verket fortsätter:

SIV vill liksom IPOk understryka vikten av bättre utredningar i initial­skedet. Kompletteringar är dock i vissa fall nödvändiga för att kunna fatta ett riktigt beslut. Vid bedömning om utredning skall begäras, bör utgångs­punkten vara alt sådan skall göras då del behövs för ett riktigt beslut och det bedöms att den kan göras ulan orimliga konsekvenser i fråga om handläggningstid och resursåtgång. När det gäller utredningar genom svenska utlandsmyndigheter kan SIV inte dela lPOK:s uppfattning. Så­dana utredningar är ofta nödvändiga, inte minst i ärenden där sökandens trovärdighet ifrågasätts. I detta sammanhang kan noteras atl utrikesdepar­tementet utfärdat strikta anvisningar om hur denna typ av utredningar skall genomföras bl.a. i syfte atl skydda den enskilde sökanden.

Diskrimineringsulredningen anser att kortare handläggningslider är ett av de mest angelägna önskemålen. Utredningen menar atl nuvarande förhållanden inte är värdiga "ett land med Sveriges moraliska ambitio­ner".

Prop. 1983/84:144

193

Även ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd anser det nödvändigt att förkorta väntetiderna i utlän­ningsärenden. Särskilt viktigt med avsevärt kortare väntefider är det i ärenden avseende barnfamiljer och personer som har utsatts för tortyr. Vidare anför de fyra remissinstanserna att en i praktiken genomförd gene­rös tillståndpolitik borde kunna innebära kortare väntelider. JO understry­ker också att de långa handläggningstiderna för utlänningsärenden utgör ett allvarligt problem, vilkel har belysts i flera klagoärenden hos JO. Att snarast komma till rätta med dessa förhållanden framstår därför eligt JO:s mening som en av de för närvarande mest angelägna uppgifterna. De av kommittén angivna fidsramarna kan tjäna till ledning, när det gäller atl fastställa hur läng handläggningslid som normalt bör accepteras. Om de förslag som kommittén framlägger för alt nå de uppsatta målen är tillräck­liga, återstår enligt JO att se.

Svenska kommunförbundet betonar viklen av att de föreslagna hand­läggningstiderna i normalfallen också kan infrias. Skulle mot förmodan de föreslagna handläggningstidema inle kunna realiseras, är det förbundet bedömning att situationen för kommuner och asylsökande inte i någon nämnvärd grad kommer att förbättras, bl.a. mot bakgrund av de svåra sociala förhållanden med otrygghet och osäkerhet som enskilda asylsö­kande kan drabbas av. En konsekvens av längre väntelider än som föreslås i utredningen är atl kommunerna troligen måste tillskapa platser säväl inom skolan som barnomsorgen för barnen till asylsökande.

TCO anser att man bör överväga en differentiering av de föreslagna "maximitiderna" på barnfamiljer och andra. Utöver de åtgärder som SIV redan har vidtagit och de förslag som kommittén presenterat, borde enligt TCO en regionalisering av en del av SIV:s verksamhet kunna leda till "bättre" och snabbare beslul. Frän sin särskilda utgångspunkt understry­ker Svenska barnläkarföreningen att långa handläggningslider ulgör en mycket stor påfrestning på familjerna. 1 synnerhet kan en lång väntan som efterföljs av en avvisning led till negativa konsekvenser för barn. Advokat­samfundet framhåller angelägenheten av att särskilt ärenden som rör barn handläggs skyndsamt. Samfundet delar också den uppfattningen att i de fall där del ändå har dragit ut på tiden, detta bör utgöra ett skäl mot avlägsnande. Samfundet vill samtidigt erinra om även andra typer av ärenden som bör behandlas med förtur. Dit hör de ärenden rörande perso­ner som lider av sviterna av tortyr eller andra svårt traumatiserande upplevelser och sådana, vars sjukdomstillstånd allvariigt påverkas av en lång väntan i ovisshet. Liksom IPOK anser samfundet att alltför mänga och onödiga kompletterande utredningar i sent skede av handläggningen starkt bidrar till att försena denna. Amnesty International delar helt kom­mitténs uppfattning att de långa handläggningstiderna motverkar rättssä­kerheten saml ej sällan för den väntande får psykiska och psyko-somatiska konsekvenser. Man finner det särskilt angeläget med väsentligt kortare 

13    Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

194

väntelider för barnfamiljer liksom för personer, vilka fåll utslå tortyr eller annan grym och omänsklig behandling före inresa i Sverige. Flera kom­muner stöder förslaget till kortare handläggningstider, bl.a. Sigtuna, Jön­köpings och Malmö kommuner.

En rad remissinstanser ställer sig tvivlande till möjlighetema att på föreslaget sätl korta handläggningstiderna. Statskontoret menar att en sådan uppsnabbning av förfarandet som IPOK föreslår framstår som myc­ket angelägen, inte bara ur samhällsekonomisk synpunkt utan även ur social synpunki. Samtidigt konstaterar emellertid verket att den i förhål­lande till dagsläget innebär den att den sammanlagda genomsnittstiden för ett ärendes behandling hos polis och invandrarverk måsle avkortas med två månader dvs. ca 40 %. Kraven på förkortning av handläggningstiden blir minst lika stora vad gäller arbetsmarknadsdepartementets insatser. Statskontoret kan inte finna alt de konkreta åtgärder som föreslås är fillräckliga för all man skall kunna nå ner till de angivna handläggningsti­dema, om inle ärendevotymema minskar drastiskt. Man påpekar också alt en rad åtgärder redan vidtagits som sänkt tiderna till dagens nivå. Stats­kontoret bedömer därför atl kraftfullare åtgärder måsle till vad gäller handläggningsordningen, om de angivna genomsnittstiderna för ärende­handläggning skall kunna realiseras. En väg som därvid bör närmare undersökas är att i större utsträckning decentralisera besluten i första instans fill polismyndigheterna eller eventuella regionala myndigheter un­der SIV. Kontoret tillstyrker förslaget om utvidgad rätt för polismyndighet att meddela och verkställa avlägsnandebeslut belräffande den som inte kan anföra någon form av politiska skäl. SACO/SR menar också att det inle går alt höja ambitionsnivån med nuvarande resurser. Arbetsuppgifterna vid SIV:s tillståndbyrå är fill sin karaktär sådana att de är beroende av situa­tionen i andra länder och handläggarna vid tillståndsbyrån har under många år haft en mycket pressad situation. Detta har lett till att kvantiteten måste prioriteras före kvaliteten. Dessutom har detta medfört en dålig arbetsmiljö och är även i sak otillfredsställande. Dyrbar handläggningstid används till all utbilda de tillfälligt anställda. Vid en permanentning av de fillfälliga tjänsterna skulle denna tid kunna användas till alt handlägga ärenden. SACO/SR ifrågasätter emellerfid om det över huvud taget är möjligt att minska handläggningstiden till tre månader. Med nuvarande insiansordning får enligt Botkyrka kommun de angivna tiderna anses vara så korta som det realistiskt sett är möjligt. Samtidigt är de fortfarande från social synpunkt alldeles för långa. Kommunen anser därför att det finns skäl att förtärande överväga förändrad instansordning. Eventuellt bör för­utsättningama att begränsa besvärsmöjligheterna hos regeringen prövas. Slutligen bör nämnas en synpunkt som framförs av polisstyrelsen i Märsta kommun. Styrelsen framhåller att väsentligt kortare handläggningstider innebär atl trovärdighetsbedömningar i framliden blir svåra att klara, efter­som man ofta inle hinner få svar från svenska beskickningar på så kort lid.

Prop. 1983/84:144

195

Detta skulle kunna göra det näst intill omöjligt att bedöma exempelvis latinamerikaner. Det är viktigt alt en sådan bedömning kan ske, eftersom vi annars riskerar att få in infiltratörer i politiska grupper som regeringen har sagt sig vilja värna om. Delta vore enligt polisstyrelsen en skymf mot de politiska flyktingar från dessa länder som erhållit asyl. Röda korset delar kommitténs uppfattning att handläggningsfiden har ett intimt sam­band med rättssäkerheten men att vissa andra frågor, t.ex. instansordning­en, rätten till offentligt biträde redan vid första förhöret, avvisningssilua-tionen, kriterierna för flyktingskapsbedömningen samt utlandsmyndighe­ternas undersökningar i ursprungslandet är väl så grundläggande i ärendet. Röda korsets intryck är atl kommitténs förslag till konkreta åtgärder inte visar atl handläggningstiderna kan nedbringas till de tidsramar som kom­mittén ställer upp. Det hade varit en fördel om kommittén valt att reglera fidsramarna för handläggningen i författningstext och till denna kopplat till kraftfullare konkreta åtgärder i fråga om instansordningen m.m.

Del kan tilläggas att ett antal remissinstanser uttalar sig till förmån för en decentralisering av SIV:s verksamhet.

Avvisning och utvisning när inga poUiiska skäl anförs

Förslaget att avskaffa veckobegränsningen vid avvisning på formell grund och att ge polisen befogenhet att utvisa i vissa fall har fått ett blandat mottagande.

JO har inga invändningar att göra mot att polismyndigheten ges vidgade möjligheter att besluta om avvisning och utvisning i nu aktuella fall. När det gäller anmälningsskyldigheten har JO emellertid svårt att se varför utvisningsfallen i detta hänseende skall behandlas annorlunda än avvis-ningsfallen. Redan idag gäller således vid en avvisning, att polismyndighe­ten på egen hand har att avgöra om ett ärende är "tveksamt". Är detta fallet skall ärendet överiämnas till SIV (35 §). Farhågorna atl rättssäkerhe­ten skulle bli lidande genom atl polisen ges möjligheter atl ulan anmäl­ningsskyldighet i klara fall besluta om utvisning finner JO därför över­drivna.

Utgångspunkten måste enligt kammarrätten i Jönköping vara, alt den som uppenbart inte har möjlighet atl få UT efler inresan inle heller skall få möjlighet att här i landet avvakta prövningen av en ansökan om UT. De utlänningar som bryter mot bestämmelserna i UllL och UtlF skall inte fä rätt fill ett i väsentliga delar annat prövningsförfarande än de som lojalt följer bestämmelserna. Av redogörelsen i betänkandet framgår atl så har skett i ett stort anlal fall. De lidsgränser som gäller för förfarandet enligt 28 och 29 §§ UtlL saknar rationell grund. En generell rätt för polismyndighe­ten all besluta om omedelbart verkställbar avvisning av utlänningen inom tremånadersliden kan enligt kammarrättens mening inte möta någol hinder. Det måste dock erinras om vikten av polisens skyldighet att över­lämna ärenden till statens invandrarverk enligt 33, 34, 35 §§ UtlL så snart

Prop. 1983/84:144

196

någon tvekan råder. Kammarrätten tillstyrker även den föreslagna ord­ningen för direktutvisning och delar således heit kommitténs bedömning, att de Ulvisningsbeslul som meddelats av polisen skall kunna verkställas ulan hinder av anförda besvär. Den föreslagna ordningen möjliggör en snabb handläggning. Den uppfyller kraven på rättssäkerhet genom den föreslagna generella anmälningsskyldigheten till SIV saml genom ovan nämnda överlämnanderegler. Med den ordning som föreslagils föreligger ej behov av offentligt biträde.

RPS hälsar med tillfredsställelse förslaget om slopandet av tidsgränsen en vecka för polismyndighetens möjlighet atl på formell grund avvisa en utlänning samt förslaget att ett avvisningsbeslut skall verkställas även om utlänningen har besvärat sig, oavsett när inom tremånaders gränsen beslu­tet har fattats. Om polismyndigheten fattar ett avvisningsbeslut pä formell grund som vid besvärsprövning bedöms vara felaktigt och polismyndighe­ten inte har haft tillgång till uppgifter om den praxis på vilken SIV grundar sitt beslul i besvärsärendet, bör detla enligt RPS inte läggas polismyndig­heten till last som fel och därigenom för utlänningen medföra rätt till skadestånd. RPS tillstyrker också förslaget om införande av en rätt för polismyndigheterna atl efler passerandet av Iremånadersgränsen falla ut­visningsbeslut beträffande utlänningar som inle har möjlighet all få UT efter inresan. En del detaljer i förslaget måste dock enligt RPS klaras ut i den kommande proposifionen. Man måste exempelvis komplettera 38 § UllL så alt det där framgår om polismyndigheten skall överlämna ulvisn-ingsärendet eller underrätta SIV om att det föreligger ulvisningsanledning. RPS anser i likhet med kommittén all utlänningen inte skall ha möjlighet till rättshjälp genom offentligt biträde i de fall polismyndigheten fattar beslut om utvisning. RPS ifrågasätter om inle polismyndighetens anmäl­ningsskyldighet kunde begränsats. Således skulle inte utvisningsbeslut i ärenden där inga politiska skäl har åberopats behöva anmälas. Om det emellertid av rättssäkerhetsskäl anses att alla polismyndighetens ulvis­ningsbeslul skall anmälas till SIV, vill RPS inle motsätta sig en sådan ordning. RPS föreslär slutligen att även en polismyndighets utvisningsbes­lut i normalfallet förenas med ålerreseförbud.

Även SIV stöder förslaget. 1 ärenden där politiska skäl inte föreligger bör polisen sålunda enligt verket få möjlighet all falla avvisningsbeslut upp till tre månader från inresan och därefter utvisningsbeslut. Förslaget inne­fattar - liksom nu gäller i fråga om avvisning en rätt för polisen att utvisa i fall där utlänningen åberopar politiska skäl som bedöms vara uppenbart oriktiga eller som kan lämnas ulan avseende. SIV delar IPOK:s uppfatt­ning att rätt till offentligt biträde inle bör finnas i dessa ärenden samt att ulvisningsbeslul skall anmälas till SIV innan verkställighet får ske. En nackdel med ett anmälningsförfarande är dock enligt SIV den administrati­va kostnaden för verket, som skulle komma alt kopplas in i varje ärende. Dessa ärenden är av en typ som måste tas med förtur och som förrycker

Prop. 1983/84:144

197

övrig verksamhet hos verket. Resursbesparingen blir därför av begränsad omfattning. Dessa ärenden innefattar helt andra och mera omfattande frågeställningar än de ärenden för vilka del existerande anmälningsförfa­randel infördes. SIV fömtsätter i yttrandet att handläggningen av dessa ärenden kan ske på normal tjänstgöringslid och all SIV:s beredskap inte utnytjas annat än i undantagsfall. Rättssäkerheten stärks för den enskilde om SIV kopplas in för bedömning av varje sådant ärende och delta talar enligt verket för att anmälningsförfarandel genomförs. Beträffande frågan om ersättning för ekonomiska förluster i samband med avlägsnandebeslut anser SIV, att gällande riktlinjer inle bör ändras förrän frågan utretts ytterligare. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län säger sig i delta sammanhang att den inle kan bortse från ett antal fall, som bl.a. massme­dia redogjort för, "där prövning överhuvudtaget ej kommit till stånd eller där flyktingen inte ens lämnats möjlighet att lägga fram sina skäl inför tjänsleförrätlande polisman." Dessa fall sägs emellertid dessbättre tillhöra undantagen. Samtidigt framhåller länsstyrelsen all förslaget innebär ett effektivt och okomplicerat sätt att hindra tidsuldräkt och byråkratiskt krångel i sådana ärenden som rör de illegala invandrarna. Naturiiglvis måste även i dessa fall hänsyn tas till eventuella politiska eller andra skäl innan beslutet om utvisning verkställs. LO säger sig inse behovet av ett enklare och mera ändmålsenligt förfaringssätt när del gäller av- och utvis­ning av personer utan erforderliga uppehållstillstånd och godtar således utredningens förslag om förstärkta befogenheter för polisen i delta avseen­de. Förslaget förutsätter dock, enligt LO, en förstärkt utbildning och kännedom om de särskilda problem som följer av arbetsuppgifterna. LO förutsätter samtidigt atl dessa utvidgade befogenheter kompletteras med anvisningar om ell mycket varsamt tillvägagångssäll vid fullgörandet av dessa uppgifter.

En rad remissinstanser lar emellertid avstånd frän främst den utvidgade utvisningsrätlen. Länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig således tvek­sam till förslaget all polismyndighet skall få meddela utvisningsbeslut. Visserligen skall denna beslutsordning endasl gälla i fall där utlänningen inle åberopar några politiska skäl och där heller inle stark anknytning eller andra skäl som ger rätt till prövning efter inresan föreligger. 1 sådana fall skall som nu invandrarverket fatta beslut i ärendet. Det torde emellertid vara ofrånkomligt alt svåra gränsdragningsproblem uppstår. Problemen torde öka ju längre tid utlänningen vistas i rikel. Länsstyrelsen vill inle utesluta att man i mindre polisdistrikt med färre utlänningsärenden kan få stora svårigheter alt tillämpa den föreslagna ordningen. Även polisstyrd-sen i Stockholms polisdistrikt anser del tveksamt om polisen skall fatta beslut om avlägsnande så lång tid efler inresan som tre månader. Sådana beslut bör i stället åligga SIV. En ordning som innebär atl avlägsnandebe­slut efler lång vistelse i landet ibland meddelas av polismyndighet och ibland av SIV kan lätt leda till osäkerhet om vilken myndighet som är

Prop. 1983/84:144

198

beslutande. En sådan ulsuddning av gränsen mellan SIV:s och polisens behörighetsområden är inte önskvärd. Tvärtom bör polisens uppgifter vid handläggning av utlänningsärenden vara klart avgränsade och endast avse ärenden där polisiär medverkan är nödvändig. Del kan enligt polisstyrel­sen vara svårt att upprätthålla en strikt gräns mellan en formell och en materiell prövning. För alt säkerställa att polismyndigheten meddelar ut­visningsbeslut endast i fall där det är uppenbart att UT inle kan beviljas efter inresan och för atl stärka rättssäkerheten i dessa fall, har del föresla­gits alt polismyndighets samtliga beslut om utvisning skall anmälas till SIV. En sådan ordning kommer emellertid att eliminera den rationalise­ringsvinst och förkortning av handläggningstiden som i annat fall kan uppnås. Med hänsyn härtill avstyrks förslaget angående polisens möjlighet att meddela beslul om utvisning. Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska fiyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd avstyrker kommitténs för­slag att genomföra ändringar med innebörd atl en allt större beslutsrätt läggs på polismyndigheterna. Man bör enligt dem sträva efter atl i så stor utsträckning som möjligt överföra polismyndigheternas beslutsrätt till ett regionaliserat invandrarverk. Detta skulle också främja det viktiga målet kortare väntetider. De fyra remissinstanserna motsätter sig därför bestämt en utvidgad rätt för polisstyrelserna alt falla avvisnings- och ulvisnings­beslul. Advokatsamfundet anför alt IPOK i detla avsnitt framställer "sina mest uppseendeväckande och långtgående förslag". Samfundet kan inte tillstyrka förslagen om kraftigt ökade avlägsnandebefogenheter och - skyl­digheter för pohsen. Samfundet utvecklar sina viktigaste betänkligheter på följande sätl:

Det finns principiella betänkligheter, som tidigare lett till atl liknande förslag inte förverkligats. Polismakten är i första hand ett verkställande organ i samhället. Delta återspeglas i dess utbildning, organisation, utrust­ning och traditioner. Beslutsfunktioner bör i göriigaste mån läggas på andra organ. Härtill kommer, när det gäller just utlänningsärendena, att det alllid funnits röster som velat minska den befattning polisen redan har med sådana ärenden. Det har gällt framför allt utredningarna i flykting­saker. Det har också förekommit kritik - ibland berätligad sådan - mot polisen särskilt i samband med avvisningsärenden, verkslälligheter och den s k inre utlänningskontrollen. Om man nu skall hålla sig enbart fill polisens möjligheter atl verkställa av dem beslutade avlägsnanden, så är del ändå klart i de flesta länder, som sett sig nödsakade atl införa invan-dringskonlroll- och reglering, att man måsle ge gränsbevakningen en möj­lighet att företa ett slags första gallring, s k prescreening. Så är fallet även i Sverige, men mycket av debatten och lagstiftningsarbetet har rört sig kring hur denna, som man sett det nödtvungna polisiära beslutsfunktion, skall kunna kringgärdas med tillräckliga rättssäkerhelsgaranfier. Det skulle te sig som ett stort avsteg från hittillsvarande principer och tänkesätt att i ställel väsentligen utvidga polisens rätt och plikt att besluta om enskildas avlägsnande ur riket.

Prop. 1983/84:144

199

Advokatsamfundet säger vidare att den snabbare och mera nära hand­läggning som man eftersträvar kan nås genom decentralisering av SIV och dess beslut på sätt IPOK också diskuterar. Oavsett övriga invändningar av skilda slag, borde det enligt samfundet inle vara möjligl all föreslå en markant utvidgning av polisens befogenheter ulan atl ange förstärkta rätls­säkerhetsgarantier. Kommittéförslagel går i motsatt riktning, bl.a. därige­nom att man vill bidra till en ytteriigare nedrustning av rättshjälpen. Utöver de ofta svåra avgöranden, vilka redan nu åvilar polisen i samband med avvisning och verkställighet, skall det enligt lPOK:s förslag tillkomma en bedömning av om utlänningen tillhör eller inte tillhör en kategori som kan få UT efler inresan. Därmed skulle man enligt samfundets mening, lägga på polisen en mycket stor del av alla de utomordentligt svåra frågor som UtlL erbjuder. Den fömtsätta skarpa gränsdragningen mellan materi­ell och formell prövning är en verklighetsfrämmande förenkling. En ut­vidgning till alla dessa fall av polisens anmälningsskyldighet till SIV jämlikt 37 § UtlL framstår inle som en helt tillräcklig rättssäkerhetsgaranti ens i nuläget, eftersom t ex SIV inte undgår kritik för underlätet övertagande av asylärenden. Samfundet avstyrker därför förslagen under detta avsnitt.

Också Röda korset avstyrker förslaget om en utökad avvisnings-och utvisningsrätt för polismyndigheterna. Det sker med motiveringen att po­lismyndigheten är och bör förbli ett verkställande och inte ett beslutande organ. Den föreslagna decentraliseringen av SIV är en vida bättre lösning vid behandlingen av de ärenden det gäller. Svenska barnläkarföreningen säger atl deras starkaste invändningar mol betänkandet gäller vissa förhål­landen som rör ulredningsgången och tillvägagångssättel vid avvisning. De anser att en särskild utredning som rör varje enskilt barn måste företas. En separat bedömning av konsekvenserna för barnet om familjen utvisas måste därför göras.

1 fråga om kostnadsbesparingarna har SACO/SR en annan uppfattning än kommittén. Organisationen anser att förslaget snarare kommer att innebära behov av en resursförstärkning. Enligt förslaget skall polisens utvisningsbeslut alltid anmälas till SIV. Detla innebär alt SIV kopplas in i bedömningen av varje ärende. Eftersom dessa ärenden är av den typ som alltid måste tas med förtur förrycks övrig verksamhet. Dessutom kan det ifrågasättas om inte antalet besvärsärenden och yrkanden om inställande av verkställigheten (inhibition) av polisens ulvisningsbeslul skulle komma atl öka ganska mycket. Mot den bakgrunden anser SACO/SR att IPOK:s beräkningar är orealistiska.

Avvisning när politiska skäl anförs

IPOK:s försök att närmare precisera när avvisning fär ske har mottagils olika av skilda remissinstanser. Kammarrätten i Jönköping anser del ange­läget all det bättre klargörs i vilken utsträckning det skall vara möjligt att direktavvisa den som åberopar någon form av politiska skäl. Kommitténs

Prop. 1983/84:144

200

överväganden och förslag i denna fråga lämnas utan erinran. Även RPS ansluter sig till IPOK:s synpunkter. Styrelsen vill också understryka vik­ten av atl polismyndigheterna får kännedom om praxis och förses med dokumentation rörande olika nationaliteter och länder samt, inle minst, att SIV:s och regeringens beslul utformas så att vägledning kan hämtas i dessa. SIV tillstyrker IPOK:s förslag all alla som åberopar någon form av politiska skäl genom direktavvisning skall kunna återsändas fill tredje land, om detta har tillträtt Genéve-konventionen och det är känt att flyktingar där har skydd. Vidare tillstyrks förslaget alt återsändande skall kunna ske även till land som inle har tillträtt konventionen, om det är känt all den aktuella kategorin har skydd där. Den försvagning av skyddet som detla innebär för utlänningar som avses i 6§ UtlL oxh som kommer till Sverige från tredje land får enligt verket accepteras. Det måste falla på del andra landets ansvar atl tillämpa en sä generös praxis att avslag på ayslansökan inte medför fara för vederbörande. Åven när det gäller beskrivningen av vad som kan anses vara "uppenbart oriktigt" m.m. kan SIV i stort sett ansluta sig till IPOK:s uttalanden. Direklavisning till hemlandet får ske enbart när risk för förföljelse framstår som utesluten. Beträffande länder, där det är känt att politisk förföljelse eller trakasserier förekommer, måsle det enligt SIV krävas att påståendet är uppenbart osant eller att del är uppenbart orimligl att personen på den åberopade grunden skulle riskera någon form av förföljelse eller trakasserier. Som regel bör krävas att det finns tillförlitliga och dokumenterade uppgifter om de förhållanden som ett påstående avser eller all del föreligger en klar praxis rörande den kategori av asylsökande som ett beslul avser. SIV delar lPOK:s uppfattning atl ärenden i större utsträckning än tidigare bör överlämnas till regeringen för at man skall få vägledande beslut för framliden. Del kan dock i enstaka fall förekomma så brådskande situationer, att praxis måsle skapas genom beslut i anmälningsärenden. Därvid bör om möjligt verkets styrelse med­verka. Även länsstyrelsen i Stockholms län godtar vad IPOK har anfört. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län konstaterar med tillfredsställelse att utredningen föreslår atl polisens rätt att avvisa sökande som åberopar politiska skäl skall preciseras noggrannare och atl större försiktighet än nu bör iakttas vid bedömningen av om elt påstående om risk för förföljelse är uppenbart oriktigt.

Ärkebiskopen, Rädda barnen, Svenska Flyktingrådet och Sveriges fri­kyrkoråd/samråd finner det hell otillräckligt att söka att endasl genom motivuttalanden ändra praxis angående vad som skall betraktas som up­penbart oriktigt, när politiska skäl åberopas. De motivultalanden som redan tidigare finns angående vad som skall betraktas som "uppenbart oriktigt" sägs i samtliga avseenden vara bättre än den hänvisning kommit­tén gör till "klar praxis". I likhet med kommittén ifrågasätter övoa/sam-fundet, om inle vissa anmälda ärenden borde ha övertagils av SIV. Bote­medlet är dock inte tydligare motivultalanden. Dessa borde på den här

Prop. 1983/84:144

201

punkten vara lydliga nog. Samfundet anser alt medverkan och insyn ge­nom offentligt biträde är del rätta remediet.

FN:s flyktingkommissariat - som har yttrat sig i frågor som rör flyktingar och asylsökande - anser alt det är nödvändigt atl ytterligare förslärka rättssäkerheten i förfarandet i samband med direktavvisning i dessa fall. Nuvarande ordning med anmälan fill SIV bedömer man vara otillfredsstäl­lande, med hänsyn fill atl asylfrågan "underställs" SIV genom pohsmyn-dighetens försorg och inte av sökanden eller hans rättsliga biträde. Enligt kommissariatels uppfattning bör avvisningsbeslut i dessa fall fattas av centralmyndigheten, dvs SIV, på grund av bl.a. frågans stora vikt och risken för misstag. Asylsökanden bör höras av verket. Vidare bör han kunna överklaga dess beslut. Om polismyndigheterna ändå skulle ha beslu­tanderätten i första instans, föreslår flykfingkommissariatel att besvärsrätt till SIV i ett förenklat besvärsförfarande införs. Därvid har förutsatts atl verkställighet inte får ske innan besvärsärendet har avgjorts.

Verkställighet

IPOK:s förslag att i huvudsak behålla nuvarande regler för handläggning av verkställighetsärenden tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. I några yttranden föreslås dock ändringar.

Kammarrätten i Jönköping anför i fråga om omprövning på verkställig­helsstadiet alt sådana politiska skäl som, i och för sig har förelegal under hela eller större del av handläggningstiden men åberopas först under verk­ställighelsstadiet, i regel ej bör leda till omprövning. Den enskilde och i förekommande fall hans offentliga biträde måste anses ha haft möjlighet all åberopa skälen tidigare. Vad gäller humanitära skäl av mindre allvarlig natur kommer förhoppningsvis sådana invändningar att minska i takt med att handläggningstidema förkortas. Omprövning kommer då att ske endast i de fall som ursprungligen avsågs i förarbetena till lagstiftningen. RPS fordrar för sin del alt redan möjligheten till omprövning på verkställighets­stadiet minskas. En väg är alt ändra UtlL. så att del klart framgår att ärenden får omprövas på verkställightsstadiet endasl i absoluta undantags­fall. En konsekvens av att en sådan begränsning av överlämnandeskyldig­heten införs i UtlL skulle kunna bli, all utlänningen verkligen åberopar alla sina skäl på ett tidigare stadium, till fördel för både honom själv och de tillämpande myndigeterna. RPS vill i del sammanhanget peka på alt den nuvarande lagstiftningen inte lämnar utrymme för polismyndigheten att avstå från alt överiamna verkställigheten av elt utvisningsbeslut enligt 40 eller 43 § UtlL, även om ufiänningens invändningar mot verkställigheten redan har prövats i ärendet. Detta gäller inle bara i de fall verkställighets­hindret har prövats fidigare av regeringen i ett upphävandeärende utan också i de fall då SIV och regeringen har prövat hindret i verkställighetsär­endet. Även polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt framhåller alt del 

14   Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144

202

effektivaste sätlet atl sänka antalet verkställighetsärenden hos SIV torde vara atl begränsa möjligheterna till omprövning på verkslällighetsstadiel. Delta sägs kunna ske utan att rättssäkerheten sätts i fara.

Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyr­koråd/samråd har en motsatt uppfattning. De fyra remissinstanserna säger sig vara "medvetna om att vissa polisdistrikt utför dessa arbetsuppgifter på ett oklanderligt sätl". De finner del ändå anmärkningsvärt atl kommit­tén inte har tagit fasta på den allvariiga kritik, som har riktals mol polis­myndigheternas sätt att handlägga verkslällighelsärenden. Remissinstan­serna anser det nödvändigt all införa besvärsrätt över en polismyndighets beslut att inte överlämna ett verkställighelsärende till invandrarverket. Amnesty International anför:

Mot bakgrund av den, enligt värt förmenande, i vissa stycken helt befogade kritiken mot vissa polismyndigheters underlåtenhet alt över­lämna verkställighetsfrågan till SIV, förvånas vi av kommitténs förslag att bibehålla de nuvarande reglerna. 1 motsats till kommittén, som f.ö. särskilt framhåller vikten av rättssäkerheten i just verksiällighelsärenden, anser vi det nödvändigt med besvärsrätl över polismyndighets beslut att ej över­lämna ett dylikt ärende till SIV.

Amnesty har dessutom inkommit med ett yttrande angående "vissa missförhållanden förknippade med psykiatriska och psykosociala läkarin­tyg över utvisningshotade personer". Organisationen menar bl.a. att en­dasl expertis med kulturkompetens eller erfarenhet av utlänningsärenden bör bedöma eventuella risker förknippade med ett avslag på en asylansö­kan.

Besvär. Instansordningen

Förslagen i denna del har föga kommenterats och torde därmed få anses i huvudsak godtagna. I några yttranden framförs tanken på en besvärs­nämnd. Svea hovrätt anser sig ha anledning att räkna med långa hand­läggningslider även i fortsättningen. Mot den bakgrunden anser hovrätten att det finns anledning all ytteriigare överväga att som slutinstans i utlän­ningsärenden införa en särskild besvärsnämnd till vilken invandrarverkets beslut kan överklagas. Kammarrätten i Jönköping menar att, även om balanserna skulle gå ned, regeringen också i fortsättningen kommer att pröva besvär i ärenden där ej särskilda skäl talar för att besvärsinstansen skall vara elt politiskt ansvarigt organ. Sammantaget talar enligt kammar­rätten starka skäl för all införande av en besvärsnämnd bör övervägas. För de fall prövning av regeringen är önskvärd från politisk eller annan syn­punkt kan sådant åstadkommas genom att ärendena i fråga överiämnas dit av statens invandrarverk respektive besvärsnämnden.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, ärkebiskopen. Rädda barnen.

Prop. 1983/84:144

203

Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd anser å andra sidan att det är av största vikl att dessa frågor på sätt som nu sker "kommer under politikernas beslut". Även socialstyrelsen anser det viktigt att rege­ringen behålls som besvärsinstans.

Vissa särskilda frågor

SIV:s bevakning av utlänningsärenden

SIV och RPS framhåller båda att SIV kan ha behov av information angående ärendesiluationen hos polismyndigheterna men atl denna kan klaras via informella kontakter. Någon kontroll från SIV:s sida av polis­myndigheternas verksamhet bör däremot inte införas.

Inre utlänningskontroll

Kammarrätten i Jönköping och RPS understryker behovet av lagstöd om bestämmelsen om "tillhåll" i nuvarande föreskrifter skall behållas.

Förutsättningarna för förvar

IPOK föreslår begränsningar av möjligheten alt ta utlänningar i förvar. Särskilt gäller detta barn och deras vårdnadshavare. Förslaget har i all­mänhet godtagits. Bl.a. socialstyrelsen, SIV, länsstyrelsen i Malmöhus län, några kommuner och Sveriges advokatsamfund tillstyrker förslaget. Även ärkesbiskopen. Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd anser en lagändring nödvändig för att komma till rätta med rådande förhållanden.

Några polismyndigheter har invändningar mot de riktlinjer som IPOK lämnar. Polisstyrelserna i Stockholms och Malmö polisdistrikt instämmer i att förvar kan bli nödvändigt vid direktavvisning. Man tillägger emellertid att det finns andra situationer då verkställighet torde bli omöjlig atl genom­föra, om inte de som berörs av avlägsnandebeslutet får tas i förvar. Som exempel nämns sådana fall då beslutet gäller en barnfamilj och vårdnads­havaren bestämt motsätter sig verkställigheten. Om inte familjen i sådant fall tas i förvar, talar erfarenheten för att något eller några av barnen kommer att hållas gömda.

Rätten tiU offentligt biträde

En möjlighet för den som har tagits i förvar atl få rält till offentligt biträde tidigare än nu godtas av flertalet remissinstanser som yttrar sig i frågan.

Om övervägande skäl talar för alt en förvarstagen utlänning skall få möjlighet till rättshjälp tidigare än efter sju dagar, så bör enligt RPS den rätten ges först vid en förvarstid överstigande tre dygn, eftersom de flesta förvarsbesluten torde fattas i samband med direktavvisningar där del of­fentliga biträdet knappast skulle kunna ulföra elt meningsfullt arbete.

Prop. 1983/84:144

204

Även 5/V förordar att offentligt biträde förordnas efler tre dagar, i stället för efter en dag som IPOK föreslår. Polisstyrelsen i Märsta polisdistrikt föreslår en gräns vid tvä dagar. Bl.a. en länsstyrelse och några kommuner, rättshjälpskommiltén (1982:01) och advokatsamfundet tillstyrker lPOK:s förslag.

Föreningen Sveriges Länspolischefer och Föreningen Sveriges polis­chefer framhåller för sin del:

Så länge det inte praktiskt går atl förordna ett offentligt biträde, som kan sätta igång alt arbeta omgående, bör de som tagils i förvar för all säkerstäl­la ell avlägsnande få klara sig -Jtan sådant under den tid som gäller idag. Följden skulle annars kunna bli atl förvarsiagandet blir längre än nödvän­digt för att man inte rimligen kan verkställa avlägsnandet innan biträdet åtminstone hjälpligl har satt sig in i ärendet. Vidare skulle del bli så att den som bedömdes vara villig att ställa sig beslul till eflerrrätlelse får vid avvisning klara sig utan biträde, då den som inle är beredd att följa ett beslut stöds av samhället. Att göra skilda bedömningar av behov av biträde grundat på villigheten att följa ett beslut synes något tveksamt.

Svea hovrätt, kammarrätten i Jönköping och advokatsamfundet tillstyr­ker förslaget om en försöksverksamhet med advokatjour i samband med direktavvisning. Det gör även advokatsamfundet, som säger sig bara be­rett att medverka till föreslagen försöksverksamhet. Att finansieringen av sådan verksamhet går via elt särskilt anslag ställt till SIV:s förfogande är enligt samfundet ett praktiskt arrangemang. Det påpekas att den delvis likartade frågan om advokatjour i brottmål utretts i olika omgångar (se redogörelse härför bl.a. i TSA 1982 s. 3). Vad man där kommit fram till borde delvis kunna komma till nytta vid planerandet av den nu avsedda jourverksamheten. Samfundet vill också i dessa sammanhang erinra om betydelsen av alt kompetent tolkning kan ordnas i dessa avvisningssitua-tioner. Förslaget avstyrks emellertid av bl.a. 5/V, som heller inte önskar administrera det, och av RPS. Den senare menar att ett genomförande av förslaget skulle medföra stora administrativa svårigheter och stora kostna­der. Med tanke på atl det här ofta är fråga om skyndsamma beslut, skulle en sådan ordning medföra onödigt merarbete för såväl polis som SIV. Det kan dessutom inte uteslutas atl avvisningar till tredje land skulle komma att försvåras eller omintetgöras. RPS anser att rättssäkerheten är tryggad med den överiämnande- och anmälningsskyldighet som föreligger enligt UllL. RRV menar alt kommittén inte övertygande har visat atl del finns behov av en sådan försöksverksamhet. De ekonomiska konsekvenserna av försöksverksamheten är dessutom inte beaktade. Denna fråga bör därför övervägas ytteriigare.

Prop. 1983/84:144

205

Genomförande och uppföljning

Förslagen i dessa delar stöds av en enig remissopinion. Kammarrätten i Jönköping anser det ytterst viktigt med återkommande bedömningar av utfallet av den förda invandringspolitiken samt annan uppföljning. Med hänsyn till utlänningslagens och utlänningsförordningens kontruklion har även betonats vikten av att dokumentation sker av principer, riktlinjer, motivuttalanden och praxis samt att denna dokumentation systemafiskl sprids. Socialstyrelsen anför:

Socialstyrelsen vill starkt understryka behovet av att invandrarverket ger ut en författningssamling även innehållande råd och information, att informationen allmänt förbättras när det gäller principer och praxis samt att utbildningsinsatserna för berörda myndigheter, advokater m.fl. intensi­fieras. Ett led i att söka garantera all verkligheten kommer alt överens­stämma med intentionerna i utredningen är atl rapportering årligen skall ske till regeringen för att underställas riksdagen. Detla är inte minst viktigt när det gäller flyktingpolitiken. Socialstyrelsen ställer sig myckel posifiv till delta förslag.

SIV säger alt huvudansvaret för dokumentationsverksamheten bör åvila verket. En författningssamling bör omfatta hela SlV:s verksamhetsområde och inte bara invandringspolitiken. JO framhåller atl den praxis som utbil­dats i utlänningsärenden är svårtillgänglig, oöverskådlig och i vissa fall inte alls dokumenterad. Han välkomnar därför förslaget all SIV skall ge ut en författningssamling och på så sätt ge spridning åt praxis, motiv, principer och riktlinjer. Uttalanden i samma riktning görs även av bl.a. RPS, Röda korset och Amnestv International.

Prop. 1983/84:144

206

Bilaga 4

Det remitterade lagförslaget

Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1980:376);

Härigenom föreskrivs att 12, 16, 17,28,31,33,34,35,41,44,50,83,85, 86 och 96 §§ ufiänningslagen (1980:376)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §

Uppehållstillstånd får ges för viss tid. Är utlänningen fast bosatt här i riket, får uppehållstillstånd ges utan tidsbegränsning (permanent uppe­hållstillstånd).

Uppehållstillstånd får ges för viss tid. Avser utlänningen att bosätta sig här i rikel, får uppehållstillstånd ges ulan tidsbegränsning (perma­nent uppehållstillstånd).

Uppehållstillstånd får vägras en utlänning på grund av hans vandel endast om förhållandena är sådana som anges i 29 § första stycket 2-4 eller 43 §.

16 §

På begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall, när uppehållstillstånd meddelas ho­nom efter inresan, i beslutet eller i särskild handling anges alt han är flykting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring).

På begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall, när uppehållstillstånd meddelas ho­nom efter inresan, i beslutet eller i särskild handling anges att han är flykfing i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring). Flyklingför­klaring skall också utfärdas om så­dan begärs efler det alt uppehålls­tillstånd har meddelats.

17 §

Har en utlänning fått uppehållstillstånd genom alt mol bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter, får fillståndet återkallas.

Har utlänningen ännu inle rest in i Sverige, får tillståndet återkallas även om det finns andra särskilda skäl.

Elt permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bo­sättning här i rikel upphör.

Elt permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bo­sättning här i riket upphör. TUlstån-detfår vidare återkallas, omförhål­landena är sådana som anges i 29 § första stycket 2-4 eller 43 §, dock endast om utlänningen innan han har varit bosalt här ett år underrät-

Lagen omtryckt 1982: 1111.

Prop. 1983/84:144

Nuvarande hdelse

Föreslagen lydelse

207

tas om atl frågan om ålerkaUdse av tillståndet har tagits upp.

En flyklingförklaring skall återkallas, om det framkommer att utlänning­en inte är att anse som flykting i behov av fristad i Sverige.

28 §

En utlänning som kommer till Sverige får avvisas,

1.

om han saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetsfill­stånd, när detta fordras för inresa i Sverige,

2.

om han tänker besöka någol annat nordiskt land men saknar er­forderligt tillstånd att resa in dit,

3.

om han undandrar sig alt vid inresan visa upp silt pass för polis­myndigheten eller alt lämna be­gärda upplysningar till denna, eller

4.

om han vid inresan mot bättre vetande har lämnat polismyndighe­ten oriktiga uppgifter om någon om­ständighet som är av betydelse för rätlen atl resa in i riket eller svikli­gen har förtigit någon sådan om­ständighet.

En utlänning som kommer till Sverige får avvisas,

1.

om han saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstill­stånd, när detla fordras för inresa eller vistelse i Sverige,

2.

om han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar er­forderiigt tillstånd all resa in dit,

3.

om han undandrar sig atl vid inresan visa upp sitt pass för polis­myndigheten eller atl lämna be­gärda upplysningar till denna, eller

4.

om han vid inresan mol bättre velande har lämnat polismyndighe­ten orikliga uppgifter om någon om­ständighet som är av betydelse för rätten all resa in i rikel eller svikli­gen har förtigit någon sådan om­ständighet.

31 §

Avvisning enligt 28 eller 29 § skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller så snart som möj­ligl efter ankomsten. Avvisning får inle ske senare än tre månader från ankomsten.

Avvisning enligt 28 S skall ske

när utlänningen kommer till Sverige

eller inom en vecka efter ankoms­

ten. Har en utlännings rätt atl resa

in i Sverige inte prövats vid an­

komsten till riket, får avvisning en­

ligt 28 § ske när han första gången

uppsöker eller anträffas av en po­

lismyndighet eller inom en vecka

därefter, men inte senare än tre

månader från ankomslen. Avvis­

ning enligt 29 § skall ske när utlän­

ningen kommer till Sverige eller

i

inom tre månader från ankomslen.

Beslul om avvisning enligt 28 eller 29 § meddelas av polismyndighet, om inte ärendet skall överlämnas till statens invandrarverk enligt 33- 35 §§.

33 §

Anser en polismyndighet att del föreligger skäl till avvisning enligt 28 eller 29 §, men påslår utlänningen alt han i det land, som han skulle komma att sändas till, löper risk att

I. 

bli utsatt för politisk förföljelse eller

Prop. 1983/84:144

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse

208

2. bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för alt han har övergett en krigsskådeplats eller annars vägrat att fullgöra krigstjänslgöring,

skall ärendet överlämnas till staiens invandrarverk som så snart som möjligl skall besluta i ärendet. Detsamma skall gälla, om utlänningen påstår alt han i det landet inte är skyddad mot alt sändas till ett land där han löper denna risk.

Ärendet skall inte överlämnas tUl invandrarverket, om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt.

Om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt, skall ärendet inte överlämnas till invandrarver­ket annat än när detta följer av 35

§.

34 § Vad som sägs i 33 § om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar all han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där.

Ärendet skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åbero­par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas ulan avseen­de, eller, när utlänningen skall sän­das till ett annal land än hemlandet, om det är uppenbart alt han inle löper risk att sändas vidare till hem­landet.

Där annat ej följer av 35 § skall ärendet inle överlämnas, om de skäl som utlänningen åberopar för att inte vilja återvända till hemlan­det kan lämnas utan avseende eller, när utlänningen skall sändas till ett annal land än hemlandet, om del är uppenbart att han inte löper risk alt sändas vidare till hemlandet.

35 § Avvisningsärenden skall överlämnas till statens invandrarverk även när det finns anledning till avvisning enligt 29 § andra stycket. Detsamma gäller när en polismyndighet i andra fall än som anges i 33 eller 34 § anser det tveksamt om en utlänning, mol vilken del finns grund för avvisning, skall avvisas.

Avvisningsärenden skall vidare överlämnas tiU statens invandrar­verk när detta har föreskrivits av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av invandrarver­ket.

41

När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 40 §, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vislats i Sverige. En utlänning, som hade permanent uppehållstillstånd sedan minst ett år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om med-

När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 40 §, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige.

En utlänning, som hade vistats i Sverige med permanent uppehålls­tillstånd sedan minst två år när åta­let väcktes eller som då var bosatt i

Prop. 1983/84:144

Nuvarande lydelse

borgare i annat nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endasl om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige fär utvisas endast om han har begått sådana handling­ar som anges i 78 §.

209

Föreslagen lydelse

Sverige sedan minst tre är eller, i fråga om medborgare i annat nor­diskt land, sedan minst tvä år. får utvisas endasl om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyklingförklaring eller den som an­nars uppenbart är att anse som flyk­ting och har behov av fristad i Sve­rige får utvisas endast om han har begått sådana handlingar som anges i 78 §. En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när åtalet väcktes hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

44

§

När en förvaltningsdomstol över­väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 §, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familje­förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning, som hade permanent uppehållstill­stånd sedant minst ett år när ulvis-ningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nor­diskt land, sedan minst tvä år, får utvisas endasl om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som an­nars uppenbart är alt anse som flyk­ting och har behov av fristad i Sve­rige får inte utvisas.

När en förvaltningsdomstol över­väger om en utlänning bör utvisas enligt 43 §, skall den la hänsyn fill utlänningens levnads- och familje­förhållanden samt till hur länge han har vistals i Sverige.

En utlänning, som hade vistats i Sverige med permanent uppehålls­tillstånd sedan minst två år när ut-visningsärendei anhängiggjordes vid länsrätten eller som då var bo­sall i Sverige sedan minst tre år el­ler, i fråga, om medborgare i annal nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om det föreligger synneriiga skäl. Den som har en flyklingförklaring eller den som an­nars uppenbart är att anse som flyk­ting och har behov av fristad i Sve­rige får inle utvisas. En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när utvisnings-ärendet anhängiggjordes vid läns­rätten hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

50

En utlänning får tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för av­visning eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 § eller om det upp­kommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslutas

En utlänning fär tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för av­visning eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 § eller om det upp­kommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslutas

Prop. 1983/84:144

Nuvarande lydelse

av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvisningsärendet eller verkslällighelsärendet. Beslut om förvar fär dock meddelas endast om det med hänsyn fill utlänning­ens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras all han kommer atl hålla sig undan eller bedriva brottslig verk­samhet här eller om utlänningens identitet är oklar.

210

Föreslagen lyddse

av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvisningsärendet eller verkställighetsärendet. Beslut om förvar får dock meddelas endast om det med hänsyn till utlänning­ens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verk­samhet här eller om utlänningens identitet är oklar. Är utlänningen under 16 år, får han inle utan syn­nerliga skäl tas iförvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller, om de är fiera, en av dem.

Om det bedöms tillräckligt, kan myndigheten under de förutsättningar som anges i första stycket i stället för att ta utlänningen i förvar ålägga utlänningen alt på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller föreskriva, atl utlänningen skall lämna ifrån sig pass eller därmed jämställd legilimationshandling, eller föreskriva de andra villkor som behövs för all hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana före­skrifter, kan han tas i förvar.

I ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, meddela beslut i frågor som rör särskilda tvångsåtgärder.

83 §

En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas utan hinder av all beslutet har överkla­gats. Ett avvisningsbeslut som skall anmälas till slalens invandrarverk enligt 37 § och som utlänningen inle har förklarat sig nöjd med, får dock verkställas först när invand­rarverket har förklarat att verket inte övertar ärendet.

Ett heslut om avvisning, som har meddelats av en polismyndighet vid utlänningens ankomst hit till riket eller inom en vecka därefter, skall verkställas utan hinder av att beslu­tet har överklagats. Detsamma gäl­ler avvisningsbeslut som har med­delats när en utlänning, vars rätt att resa in i Sverige inte har prövats vid ankomsten, första gången har uppsökt eller anträffats av en polis­myndighet eller inom en vecka där­efter. Vad som nu har sagts gäller dock inte avvisningsbeslut som skall anmälas tiU statens invand­rarverk enligt 37 §. Ett sådant be­slut får, om inte utlänningen har avgett nöjdförklaring, verkställas först när invandrarverket har för­klarat att verket inte övertar ären­det.

En dom eller ell beslul om utvisning får verkställas fastän domen eller beslutet inle har vunnit laga kraft, pm utlänningen har avgett nöjdförkla­ring.

Prop. 1983/84:144

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

211

85 

§

Om en utlänning, när verkställighet skall ske av avvisning enligt 28 eller 29 § eller av utvisning enligt 38, 40 eller 43 §, påstår att han i del land, till vilkel han skulle komma att sändas, löper risk att

1.

bli utsatt för politisk förföljelse eller

2.

bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars har vägrat alt fullgöra krigstjänslgöring,

skall ärendet överiämnas till statens invandrarverk som sä snart som möjligt skall besluta i ärendet. Delsamma skall gälla, om utlännningen påstår alt han i det landet inte är skyddad mot all sändas till elt land där han löper denna risk.

Ärendet skall inle överlämnas till invandrarverket, om utlänningens påslående är uppenbart oriktigt el­ler om det har prövats i ärendet om avvisning eller i samband med ul­visningsbeslul enligt 38 §.

Ärendet skall inte överlämnas, om utlänningens påstående är up­penbart oriktigt. Inte heller skall ärendet överlämnas, om påståen­det har prövats i ärendet om av­visning, i samband med utvisnings­beslut enligt 38 § eller i ett ärende som avses i 71 eller 72 §.

86 §

Vad som sägs i 85 S om överiämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på gmnd av de politiska förhållandena där.

Ärendet skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åbero­par för atl inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseen­de, eller, när utlänningen skall sän­das till ett annal land än hemlandet, om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hem­landet. Inte heller skall ärendet överlämnas om utlänningens in­vändningar mol verkställigheten re­dan har prövats i ärendet om av­visning, i samband med utvisnings­beslut enligt 38 § eller i ett ärende som avses i 71 eller 72 §.

Ärendet skall inte överiämnas, om de skäl som utlänningen åbero­par för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas ulan avseen­de, eller, när utlänningen skall sän­das fill ell annat land än hemlandet, om det är uppenbart att han inte löper risk atl sändas vidare till hem­landet eller om utlänningens in­vändningar mol verkställigheten re­dan har prövats i ärendet om av­visning eller i samband med ulvis­ningsbeslul enligt 38 §.

96 § Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse högst sex månader döms

1.   den som inle gör en sådan anmälan som föreskrivs i en författning som

har utfärdats med stöd av denna lag,

2.   den som i en sådan anmälan eller i ett ansökningsärende enligt denna

lag eller enligt en författning, som har utfärdats med slöd av denna lag, mot

bättre velande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underiåter att tala om

någol förhållande av betydelse.

Prop. 1983/84:144

Nuvarande lyddse

Föreslagen lydelse

212

3.

den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen, eller

4.

en utlänning som, i annat hänseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetslillstånd, överträder besläm­melserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen.

Till fängelse i högst elt år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms, ulan hinder av första stycket,

1. den som hjälper en sådan utlänning som avses i 30 § första och andra styckena att komma in i Sverige,

2.

den som försöker hindra verk­ställighet av beslul om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 §, eUer

3.

den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkstäl­lighet av beslul om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38, 40 eller 43 §, såvida gärningen har förövats i vinningssyfte.

För försök fill brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket I döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

2.

den som försöker hindra verk­ställighet av beslut om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 §,

3.

den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkstäl­lighet av beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38, 40 eller 43 §, såvida gärningen har förövats i vinningssyfte, eUer

4.

den som i vinningssyfte plan­lägger eller organiserar verksam­het som är inriktad på att främja alt utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i riket.

För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket I döms till an­svar enligt 23 kap. brottsbalken. Er­sättning som har utgått till den som har begått brott som avses i andra stycket 3 och 4 skall förklaras för­verkad, om del ej är uppenbart obilligt.

Denna lag träder i kraft, såvitt avser 33, 34, 35 och 96 §§ den I juli 1984, och i övrigt den I januari 1985.

I fråga om ärenden som har anhängiggjorts hos en polismyndighet före ikraftträdandet tillämpas 28, 31, 35 och 83 §§ i sin äldre lydelse.

41 och 44 §§ andra meningen tillämpas i sin äldre lydelse i fråga om en utlänning som beviljats permanent uppehållstillstånd före ikraftträdandet.

Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till utlänningslagen (1982:1111) upphör alt gälla den I januari 1985, då verkställighetsärendet skall över­lämnas till behörig polismyndighet.

Prop. 1983/84:144

213

Innehåll

Proposition   ..................................................................... 

'

Propositionens huvudsakliga innehåll   ............................ 

I

Propositionens lagförslag  ................................................ 

3

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 16 februari 1984

10

1

Inledning  ..................................................................... 

10

2

Allmän motivering   ....................................................... 

.. 

11

2.1

Inledning   ............................................................... 

11

2.2

Sverige och invandringen  ...................................... 

.. 

13

3 Flyktingpolitiken  .......................................................... 

16

3.1

Inledning   .............................................................. 

.. 

16

3.2

Nuvarande förhållanden   ....................................... 

.. 

17

3.3

Grundläggande bestämmelser för den framtida flyktingpoliti­ken      

19

3.4

Invandringen av andra asylsökande än konventionsflyktingar

29

3.5

Frågan om första asylland   .................................... 

40

3.6

Beviljande av flykfingförklaring   .............................. 

45

3.7

Handläggningen   av   asylärenden   -   Flyktingskapsbedöm­ningen            

47

4 Invandring av icke-politiska skäl   ................................ 

54

4.1

Inledning   .............................................................. 

54

4.2

Utomnordisk arbetskraftsinvandring   ..................... 

55

4.3

Utomnordisk invandring av anhöriga ...................... 

63

4.4

Övrig invandring av icke-nordbor ............................ 

76

5

Uppehållstillstånd vid invandring .................................. 

82

6

Tillfällig vistelse i Sverige   ............................................ 

90

7

Handläggningen av utlänningsärenden   ..................... 

95

7.1

Handläggning av avvisnings- och utvisningsärenden när inga politiska skäl anförs             

95

7.2

Verkslällighelsärenden   .......................................... 

102

7.3

Övriga handläggningsärenden   .............................. 

107

8

Förvar i utlänningsärenden. Offentligt biträde vid förvar       

109

9

Upprättade lagförslag  ................................................. 

113

10

Specialmotivering   ....................................................... 

113

11

Hemställan   ................................................................. 

118

12

Beslut    ........................................................................ 

118

Uldrag av lagrådets protokoll den 24 februari 1984    ...... 

119

Uldrag av protokoll vid regeringssammanträde den 22 mars 1984 med

beslul om proposition  ...................................................... 

120

1

Lagförslaget   ................................................................ 

120

2

Genomförande och uppföljning av invandrings- och flyktingpoliti­ken         

120

3

Handläggningstider i utlänningsärenden m.m................ 

121

4

Ekonomiska konsekvenser av förslag  ........................... 

127

5

Hemslällan   ................................................................... 

129

6

Beslut    .......................................................................... 

129

Bilagor till lagrådsremissen

Bilaga I        Invandrarpolitiska    kommitténs    sammanfattning    av

utredningsbetänkandet   ................................. 

130

Bilaga 2        Invandrarpolitiska kommitténs lagförslag   .. 

146

Bilaga 3        Sammanställning av remissyttrandena    ..... 

153

Bilaga 4       Det remitterade lagförslaget    ..................... 

206

Norstedts Trvckeri, Stockholm 19M