Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1978/79:196 Regeringens proposition

1978/79:196

med förslag till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia;

beslutad den 17 april 1979.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar

OLA[REDACTED_EFTERNAMN]

HÄDAR[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia. Genom lagen begränsas den svenska näringsverk­samheten där i avsikt att öka det internationella trycket på den sydafrikanska regimen och påverka dess raspolitik.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1979.

1 Riksdagen 1978179. I samt. Nr 196

Prop. 1978/79:196

Förslag till

Lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia

Härigenom föreskrivs följande.

1 §

Svensk juridisk person för inte

1.

mot vederlag förvärva rörelse som drivs i Sydafrika eller Namibia eller del av sådan rörelse,

2.

mot vederlag förvärva aktie eller andel i sydafrikanskt eller namibiskt företag eller obligation eller annan för den allmänna omsättningen avsedd skuldförbindelse som sådant företag utfärdat,

ge sådant företag tillskott av pengar eller annan egendom som är avsedd att användas i dess verksamhet,

ge sådant företag penninglån eller annan kredit med en löptid över två år, eller

ställa säkerhet för sådant företags skulder med en löptid över fem är,

3.

genom handling eller underlåtenhet bidra till att åtgärd som anges i 1 eller 2 vidtas av utländskt dotterföretag,

4.

genom handling eller underlåtenhet bidra till anskaffning av anlägg­ningstillgångar i sydafrikanskt eller namibiskt dotterföretag.

Med dotterföretag avses juridisk person beträffande vilken svensk juridisk person direkt eller genom annan juridisk person på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal har ett bestämmande inflytande och en betydande andel i resultatet av verksamheten.

2

§

Svensk juridisk person som själ v eller genom utländskt dotterföretag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia skall åriigen upprätta investeringsplan för denna rörelse med angivande av finansieringsmetoder. Regeringen bemyn­digas att meddela närmare föreskrifter om sådan plan.

3

§

Svensk juridisk person som själv eller genom utländskt dotterföretag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia skall åriigen till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten i dessa länder utvecklas. Redovisningen skall avse produktion, omsättning, antal anställda, företagna investeringar och andra sådana förhållanden som har betydelse för kontroll av efterievnaden av denna lag. Regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om sådan redovisning.

Prop. 1978/79:196

3

4 i;

Regeringen kan för visst fall medge undanlag från 1 §. Sådant undantag flr dock endast avse sådan svensk juridisk person, som vid ikraftträdandet av denna lag själv eller genom utländskt dotterföretag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia.

Medgivandet får avse viss investering eller investeringar i visst företag under ett år. Undantag får inte göra det möjligt för sökanden att utvidga sin verksamhet i Sydafrika eller Namibia.

Medgivande för återkallas eller ändras om de uppgifter på vilka det grundats var oriktiga.

5s

Regeringen flr utan hinder av 1 4; medge svensk juridisk person, som före ikraftträdandet av denna lag har förbundit sig att inte utvidga sin verksamhet i Sydafrika eller Namibia, rätt tills vidare att ersätta utrangerad, avyttrad eller föriorad anläggningstillgång. Medgivandet får återkallas om verksamheten utvidgas eller eljest särskilda skäl föreligger.

Den som bryter mot 1 § döms, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar.

För anstiftan av eller medhjälp till brott mot 1 S döms ej till ansvar.

Den som underiåter att fullgöra skyldighet enligt 2 eller 3 § döms till böter.

7S

Svensk medborgare, vilken som företrädare för svensk juridisk person har utom riket brutit mot 1 §, döms efter denna lag och vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken ej är tillämplig.

Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.

Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott enligt denna lag. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

Prop. 1978/79:196

9 1;

Åtal för brott enligt denna lag (år väckas endast efter förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

Prop. 1978/79:196

t

Utdrag

HANDELSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-02-22

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Sven Roma-nus,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Huss, Rodhe,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], De[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Gabriel[REDACTED_EFTERNAMN], Tham, Bondestam.

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Lagrådsremiss med förslag till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia

1 Inledning

Med stöd av regeringens bemyndigande den 7 juli 1977 tillkallade dåvarande chefen för handelsdepartementet dels den 15 juli 1977 en kommitté (H 1977:04)' för att utreda frågan om förbudsåtgärder från svensk sida med avseende på kapitalexport till Sydafrika och Namibia i samband med svenska investeringar där, dels den 27 oktober 1977 en särskild utredare (H 1977:06) för att hålla överiäggningar med närmast berörda svenska företag i syfte att åstadkomma en begränsning av dessas verksamhet där.

Utredaren, som antog namnet utredningen för begränsning av företagens verksamhet i Sydafrika, avlämnade i maj 1978 betänkandet (DsH 1978:3) De svenska företagens verksamhet i Sydafrika. Kommittén, som antog namnet sydafrikautredningen, avlämnade i augusti 1978 betänkandet (SOU 1978:53) Förbud mot investeringar i Sydafrika. Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av sydafrikautredningens betänkande som bilaga I och det lagförslag som läggs fram i betänkandet som bilaga2.1 övrigt hänvisas till respektive betänkande.

Efter remiss har yttranden över betänkandena avgetts av riksåklagaren (RÅ), Göta hovrätt, Stockholms tingsrätt, SIDA, kommerskollegium (KK),

' Ledamöter regeringsrådet Eskil Hel!ner, ordförande, landshövdingen Astrid Kris­tensson samt riksdagsledamöterna Carl[REDACTED_EFTERNAMN], David[REDACTED_EFTERNAMN] och Rolf Örjes. Kommittén biträddes av särskilda sakkunniga och experter. De sakkunniga var direktörerna Helge[REDACTED_EFTERNAMN] och Carl-Johan Bouveng, ombudsmannen Sigvard Ländin, kanslichefen Bengt Säwe-Söderbergh och litteratursekreteraren Lester[REDACTED_EFTERNAMN].

2          Förre landshövdingen Valter Åman.

Prop. 1978/79:196

6

överstyrelsen för ekonomiskt försvar, exportkreditnämnden, statens indu­striverk, juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universitet, Sveriges exportråd. Svenska handelskammarförbundet genom Stockholms handels­kammare och Skånes handelskammare. Internationella handelskammarens svenska nationalkommitté, Sveriges grossistförbund, Sveriges industriför­bund tillsammans med Svenska arbetsgivareföreningen här kallade SI/SAF, Svenska företagares riksförbund. Kooperativa förbundet (KF), Landsorgani­sationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenska bankföreningen, Sveriges redareförening. Järnkontoret, Sveriges mekanför-bund, Sveriges ungdomsorganisationers landsråd (SUL), Svenska ekumenis­ka nämnden. Svenska missionsrådet. Svenska FN-förbundet, Svenska kyrkans mission. Alfa Laval AB, ASEA, Atlas Copco AB, ESAB, Sandvik AB, Skega AB och SKF. SI/SAF har till det gemensamma yttrandet fogat utlåtanden av professorn i folkrätt vid universitetet i Oxford, D P 0'Connell, och av professorn i internationell rätt vid Stockholms universitet, Lars A E Hjerner.

Remissinstanserna har bifogat yttranden, LO från Svenska metallindustri­arbetareförbundet och TCO från Svenska industritjänstemannaförbundet (SIF). Yttranden i ärendet har dessutom kommit in från Folkpartiets ungdomsförbund, Sveriges kristna ungdomsråd och Afrika-grupperna i Sverige. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

2 Allmän motivering 2.1  Utgångspunkter

2.1.1 Sydafrika - en unik situation

I sydafrikautredningens betänkande lämnas en utföriig redogörelse för situationen i Sydafrika. Vid remissbehandlingen har ingen invändning riktats mot utredningens beskrivning av de faktiska förhållandena.

De svarta, färgade och asiatiska befolkningsgrupperna i Sydafrika omfattar i dag över 22 miljoner människor.' Vid sekelskiftet beräknas de utgöra över 43 miljoner. Sydafrikas drygt 4 miljoner vita invånare, afrikaans- och engelsk­språkiga, beräknas då uppgå till något under 6 miljoner. De vita, som således utgör mindre än en sjättedel av landets befolkning, styr landet helt utan medverkan av de andra befolkningsgrupperna.

Jag vill framhålla att Sydafrika är det enda land i väriden där rätten att välja eller bli vald till landels beslutande organ är exklusivt förbehållen en enda ras. I författningen fastslås, att endast vita sydafrikaner kan väljas till medlemmar

I I enlighet med gängse praxis används i fortsättningen benämningen "de svarta" som en gemensam beteckning för de svarta, färgade och asiatiska befolkningsgrupperna i Sydafrika.

Prop. 1978/79:196

7

av pariamentels senat och representanthus. Detta pariament är ensamt ansvarigt för all lagstiftning i republiken. Kontroll och administration av de svartas ekonomiska förehavanden ligger i den vite slatspresidenlens händer. Landet står som det heter i regeringspartiets program under "den europeiska rasens kristna ledning".

Grunden till raskonflikten lades tidigt. Steg för sieg har ett samhälle formats där de svarta fått en underordnad ställning. Den snabba industria­liseringen framför allt efter andra väridskriget medförde att behovet av svart arbetskraft blev allt större. Detta skapade politiska och sociala problem och ledde till krav på ökad segregation mellan raserna från det boer- eller afrikaansdominerade National Party. I flera avseenden utgjorde 1948 års pariamentsval ett vägskäl i sydafrikansk politik. Detta år övergick den politiska makten från det av brittiska invandrare stödda United Party till National Party som därefter har styrt landet. Det segrande partiet knäsatte nu definitivt det system som gett rasåtskillnadssamhället dess slutgiltiga form. Under beteckningen apartheid - åtskillnad - genomförde National Party sin politik.

Del viktigaste elementet i apartheidpolitikens ideologi är, som sydafrikaut­redningen framhåller, uppfattningen att de olika folkgrupperna i Sydafrika har grundläggande särdrag vilka kan föras tillbaka på historiska, kulturella och även biologiska omständigheter. Enligt apartheids förespråkare skall varje folkgrupp eller ras ha rätt till sin egen identitet och utveckling. Genom en politisk, social och boendemässig åtskillnad skall man säkerställa att en folkgrupp inte föriorar sin identitet genom att utplånas av en annan.

Apartheidideologin bygger på en noggrant i lag reglerad ordning som separerar raserna. Enligt denna är det den vita rasen som bär huvudansvaret för utvecklingen i landet. Samtidigt skall den separata utvecklingen gynna ett ekonomiskt samspel mellan raserna. Bakom denna tes döljer sig apartheid-politikens dubbelmoral. Samspelet syftar helt enkelt till att bevara den vita privilegierade folkminoritetens kontroll över landet. De fiesta vita i Sydafrika är beredda acceptera eller uppmuntra apartheid bl. a. på grund av de ekonomiska fördelar som uppstår för den vita befolkningen.

Denna djupt kränkande ocIj cyniska politik utformas av den vita, välutbildade minoriteten och grundar sig på en alltmera komplicerad och repressiv lagstiftning mot de svarta. Lagar, administrativa bestämmelser och en ofta skönsmässig rättstillämpning utgör instrumenten för den sydafrik­anska regimens diskriminerande politik mot befolkningsmajoriteten.

Här skall endast nämnas de allra viktigaste av de hundratals sydafrikanska lagar och förordningar som kan sägas göra de svarta till främlingar i sitt eget land.

Enligt Bantu Land Act 2711913 fråntas den svarta befolkningen rätten att äga land utanför de s. k. hemländerna. Denna kompletteras med Bantu Trust and Land Act 18/1936 varigenom 13,7 procent av Sydafrikas areal tilldelas de svarta. Group Areas Act 41/1950 bestämmer att vissa befolkningsgrupper

Prop. 1978/79:196

8

endast får bosätta sig i för dem reserverade områden. Bantu Homelands Citlzenship Act 26/1970 gör de svarta till medborgare i respektive hemland.

Population Registration Act 30/1950 kräver att varje sydafrikan måste klassificeras och registreras efter rastillhörighet. Bantu Act 67/1952 tvingar de svarta att bära identitetskort med diverse personuppgifter.

Genom Mines and Horks Amendment Act (Colour Bar Act) 25/1926 reserveras vissa arbeten förde vita. Apprenticeship Act37/1944 slänger många utbildningsvägar för svarta ungdomar. Bantu Education Act 47/1953 ger de svarta en sämre utbildning än de vita. Genom Bantu Labour Relations Regulation Act 48/1953 förbjuds de svarta att strejka annat än i ytterst begränsad omfattning. De svartas fackföreningar erkänns inte av myndighe­terna. Reseivation of Separate Amenities Act 49/1953 förbehåller offentliga inrättningar och transporter för den vita rasen utan att likvärdiga upprättas för andra raser.

Prohibition oJMixed Marriages Act 55/1949 förbjuder äktenskap mellan personer av olika ras. Immorality Act 23/1957 förbjuder sexuellt umgänge mellan personer av olika ras.

1 det allmännas intresse ges statspresidenten enligt Bantu Administration Act 38/1927 rätt att förvisa eller bannlysa svarta personer.

Dessa grundpelare i apartheidsystemet har under de senaste decennierna kompletterats med en rad repressiva lagar som i sig inte är diskriminerande men som i huvudsak används mot den svarta befolkningen. Genom dessa har regeringen praktiskt taget totalitär makt i landet. Enligt Internal Security Amendment Act 79//76 (tidigare Suppression ofCommunism Act 44/1950) kan varje form av opposition mot apartheidsystemet lätt sammankopplas med främjande av kommunistiska idéer. Criminal Law Amendment Act 8/1953 och RiotousAssembliesAct 17/1956 innebära» politiska protestaktio­ner kan bestraffas och att regeringen ges möjlighet att inkräkta på försam­lingsfriheten. Dessa kompletteras av Riotous Assemblies Amendment Act 30/1974 som innebären ytteriigare urholkning av möjligheterna att ordna politiska och fackliga möten.

Uniawfril Organisations Act 34/1960 ger statspresidenten möjlighet att förklara vissa oganisationer olagliga och upplösa dem. Detta ledde bl. a. till att de svarta anti-apartheid-rörelserna African National Congress (ANC) och Pan Africanist Congress (PAC) olagligförklarades.

Genom Terrorism Act 83/1967 infördes en möjlighet att hålla en person häktad utan tidsbegränsning och utan rätt till domstolsprövning. Polisbefäl får besluta härom om han anser att en person är terrorist eller har information att lämna om brott mot terroristlagen. Delta kapitel i Terrorism Act har blivit särskilt ökänt och ses som en symbol för förtrycket. Därutöver har justitieministern enligt Internal Security Amendment Act rätt att häkta person, som han anser ägna sig åt samhällsfariig verksamhet. Slutligen bör

Prop. 1978/79:196

9

nämnas .Alfccted Oiganisaiions Act 31/1974 som ger regeringen möjlighet att stoppa ekonomiskt stöd från utlandet till olika institutioner och organisatio­ner.

Kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer förvisso på andra håll i världen. I Sydafrika har rasdiskrimineringen emellertid klätts i en laglig form som gör att situationen saknar motstycke och måste anses alldeles särskilt motbjudande. Lägel i Sydafrika med de djupt förnedrande regler, som den vita minoriteten utformat och som i detalj reglerar de svartas tillvaro livet igenom, har av en överväldigande majoritet av världens länder i FN ansetts utgöra ell hot mot internationell fred och säkerhet. 1 ingen annan fråga har en sådan FN-majoritet under så många år krävt att en regim bör isoleras genom ekonomiska och andra sanktioner. Ingen annan regim har för sin politik fördömts så länge och konsekvent av FN:s samtliga medlemsstater. FN-organisationens ställningstagande är, som jag skall återkomma till, ett klart uttryck för att läget i Sydafrika är utan jämförelse.

Jag delar därför sydafrikautredningens uppfattning att situationen i Sydafrika är unik. Detsamma kan sägas om omväridens fördömande hållning i denna fråga.

Regimen säger sig ha intagit en ny hållning till s. k. petty apartheid genom att t. ex. tillåta att vissa dyrare hotell får vara öppna för alla raser. Detta innebär emellertid på intet sätt att någon fundamental förändring i rasåtskill-nadspolitiken är på väg. Tvärtom har det politiska lägel i Sydafrika under de senaste två åren påtagligt skärpts. De svartas politiska verksamhet har särskilt efier händelserna i Soweto 1976 starkt kringskurits och den kontrolleras ingående av myndigheterna. Direkta ingrepp är vanliga och sker under förevändning av hänsyn till nationens säkerhet och kommunistfaran. 1 dessa sammanhang har upprörande fall av polisbrutalitet förekommit.

Genom exempelvis bannlysningar har myndigheterna i administrativ ordning inskränkt enskildas och organisationers möjlighet att verka utan att någon rättslig prövning av dessa åtgärder ägt rum. I oktober 1977 förbjöds en rad sammanslutningar för svarta. Samtidigt tvingades det ekumeniska kristna institutet, som gjort stora insatser för de svarta, att upphöra med sin verksamhet. Parallellt genomför de vita makthavarna en kraftig upprustning på de militära och polisiära områdena.

Det finns i detta sammanhang även anledning beröra den sydafrikanska regimens s. k. hemlandspolitik. Avsikten med denna är att för den svarta majoriteten av befolkningen efter hand tillskapa särskilda statsbildningar som skall ge de svarta ett visst infiytande över sina egna angelägenheter utan att de vita behöver göra avkall på några av sina ekonomiska privilegier. Sydafrikautredningen framhåller att hemlandspolitiken innebär att de vita egenmäktigt undantränger folkmajoriteten till en del av Sydafrika som arealmässigt är långt mindre än den del som de vita förbehåller sig själva. Dessa områden utgör för övrigt de ekonomiskt minst utvecklade. En enhällig världsopinion tar avstånd från hemlandspolitiken. Enligt FN förblir Sydafrika

Prop. 1978/79:196

10

en enda och odelad stat. De vita får inte rädda sina privilegier genom all dela upp en historiskt och ekonomiskt sammanhängande nation. Hälften av alla svarta vistas utanför sina upprättade eller lillämnade hemländer. Hemlands-politiken tillbakavisas även av företrädare för de svarta i Sydafrika. Den är hell enkelt en skenlösning. Ingen stat förutom Sydafrika erkänner de hittills upprättade hemländerna som självständiga statsbildningar.

Sydafrika ockuperar fortfarande dagligen Namibia (f d. Sydvästafrika). I delta område har visseriigen viktiga rasåtskillnadslagar upphävts i samband med de interna val som ägde rum i december 1978. Åtskilliga diskrimine­rande bestämmelser tillämpas dock fortfarande. Förhandlingar pågår f n. mellan FN och Sydafrika om formerna för en övergång till ett självständigt Namibia. Om dessa förhandlingar inte leder til! att Namibia blir självständigt finns det anledning förmoda att Sydafrika kommer att ge Namibia en ställning som ungefär motsvarar hemländernas. Del är inte troligt att Namibia i del lägel kommer att erkännas av några andra stater än Sydafrika. FN kommer samtidigt att fortsättningsvis kräva åtgärder för att genomföra full självständighet för området. Det är därför naturiigt att låta åtgärder riktade mol Sydafrika även gälla för Namibia tills detta område uppnår verklig självständighet.

2.1.2 Kraven po internationella åtgärder mot Sydafrika 2.1.2.1 Generalförsamlingen

Redan vid FN.s rörsia general/örsamling 1946 riktades uppmärksamheten mot Sydafrikas raspolitik. Indien begärde då att väridsorganisationen skulle medverka till att förhållandena för den asiatiska befolkningen i Sydafrika förbättrades.

Mol slutet av 1950-talet och särskilt i början av 1960-talet skärptes hållningen i generalförsamlingen mot Sydafrika. Krav på långtgående åtgärder framfördes i fiera resolutionsförslag. Förslagen innebar att interna­tionella åtgärder skulle tillgripas för att påverka den allt hårdare rasåtskill-nadspolitiken. Genom att avbryta ekonomiska, militära, politiska och diplomatiska förbindelser med Sydafrika antogs omvärlden kunna medverka till nödvändiga samhällsförändringar.

Denna isoleringssiraiegi vann så småningom alltmer fotfäste i generalför­samlingen. År 1962 antog en majoritet av staterna i generalförsamlingen en resolution vari medlemmarna för första gången uppmanades att i en rad hänseenden, individuellt eller kollektivt, avveckla sina förbindelser med Sydafrika. Samtidigt anmodades säkerhetsrådet att vidta lämpliga åtgärder, däribland sanktioner, för att säkerställa Sydafrikas åtlydnad av FN;s olika tidigare beslut.

Generalförsamlingens beslut utgjorde inledningen till ett långvarigt och intensivt FN-engagemang i sydafrikafrågan. En genomgående linje blev

Prop. 1978/79:196

11

härvid kravet på en total isolering av den sydafrikanska regimen. Uppslut­ningen bakom denna politik var emellertid inte fullständig. Särskilt på väslmaktshåll fanns uppfattningen att Sydafrika i första hand kunde och borde förändras genom inre samverkan mellan rasgrupperna. Samhället borde steg för steg förändras genom all den sydafrikanska regeringen efter hand kom till insikt om del ohållbara i den förda raspolitiken.

I en rad resolutioner har emellertid generalförsamlingen alltsedan 1962 anvisat isoleringsslrategin som en väg för att utöva påtryckningar mot Sydafrika. Ett betydande antal medlemmar har vid omröstningar stött tanken på en blockadpolitik och allt eftersom tiden gått har det stödet blivit mera omfattande.

2.1.2.2 Säkerhetsrådet

Även säkerhetsrådet behandlade vid ett par tillfällen under 1960-talet sydafrikafrågan. År 1963 uppmanade säkerhetsrådet i icke-bindande form medlemsstaterna att upphöra med leveranser av vapen och militärutrustning till Sydafrika. Påföljande år fick generalsekreteraren uppdraget att tillsätta en expertkommitté med uppgift att undersöka metoder för att lösa situationen i Sydafrika. Under Alva Myrdals ordförandeskap föreslog denna expertkom­ mitté bl. a. alt sanktionsfrågan skulle utredas i avvaktan på Sydafrikas reaktion på en uppmaning från FN om alt sammankalla ett nationalkonvent med företrädare för alla rasgrupper i Sydafrika för att avgöra landets politiska framtid. Någon enighet om den därefter särskilt tillsatta sanktionskommit­ téns slutsatser kunde emellertid aldrig uppnås.

Apartheidfrågan behandlades i säkerhetsrådet igen år 1970.1 en resolution betecknades lägel då som ett potentiellt hot mot internationell fred och säkerhet. Liksom tidigare undvek man således den i stadgan givna förutsätt­ningen för ett bindande sanktionsbeslut: ett konstaterande av säkerhetsrådet att dylikt hot föreligger. Medlemsstaterna anmodades emellertid att ovillkor­ligt och utan reservationer iaktta rådets tidigare uppmaningar om vapenem­bargo.

Under 1970-talet har generalförsamlingen i allt talrikare resolutioner i sydafrikafrågan uppmanat enskilda länder att avbryta alla ekonomiska kontakter med Sydafrika. Samtidigt har säkerhetsrådet lika enträget som tidigare uppmanals att föreskriva bindande ekonomiska sanktioner mot Sydafrika.

År 1977 kan en hårdnande inställning till apartheidpolitiken noteras bl. a. i västmaktskretsen. Förtrycket i Sydafrika ökade då ytteriigare genom nya bannlysningar, censuringripanden och organisationsförbud. Sydafrika vägrade fortfarande att åtlyda FN:s beslut att ge Namibia självständighet. Uppfattningen att något konkret måste göras i sydafrikafrågan vann allt fier anhängare.

I november 1977 beslöt säkerhetsrådet för första gången att genomföra

Prop. 1978/79:196

12

bindande sanktioner mol Sydafrika enligt kapitel VII i stadgan. Den tidigare rekommendationen om ett vapenembargo omvandlades till ett bindande beslut. Därvid förklarades Sydafrikas anskaffande av vapen och annan militär utrustning utgöra hot mot upprätthållandet av internationell fred och säkerhet.

2.1.2.3 Förslag och resolutioner i FN om stopp för nyinvesteringar

Sydafrika har en omfattande utrikeshandel och är starkt beroende av utländska investeringar. Detta har gjort det naturligt för FN att ägna betydande uppmärksamhet åt medlemsstaternas ekonomiska samarbete med Sydafrika.

År 1976 tog Sverige initiativet i generalförsamlingen till en resolution rörande utländska nyinvesteringar i Sydafrika. Förslaget, som antogs med en myckel bred majoritet, innebar att församlingen riktade säkerhetsrådes uppmärksamhet på betydelsen av åtgärder mol utländska nyinvesteringar i Sydafrika. Sådana utgjorde enligt resolutionen ett stöd för landets aparthe­idpolitik. Ett nyinvesteringsförbud angavs mol den bakgrunden vara ett viktigt led i kampen mot rasåtskillnadspolitiken. Generalförsamlingen uppmanade säkerhetsrådet alt överväga åtgärder för alt få slut på utländska nyinvesteringar i Sydafrika.

Även följande år antog generalförsamlingen med röstsiffrorna 120 mot O en resolution med krav på stopp för investeringar i Sydafrika. Canada, Frank­rike, Förbundsrepubliken Tyskland, Förenta Staterna och Storbritannien avstod i omröstningen.

I denna resolution uttryckte församlingen inledningsvis övertygelsen att ett stopp för nya utländska investeringar i Sydafrika skulle utgöra ett betydelsefullt steg i kampen mot apartheid, eftersom sådana investeringar hjälpte och uppmuntrade apartheidpoliiiken. Med beklagande noterades att säkerhetsrådet ej kunnat nå en överenskommelse om åtgärder mot sådana investeringar i Sydafrika. Församlingen välkomnade som positiva steg de åtgärder som vissa regeringar vidtagit för att hindra ytterligare investeringar i Sydafrika. Församlingen noterade dock, att även om del skett en viss minskning av utländska investeringar i Sydafrika sedan resolutionen 1976, hade ett antal utländska ekonomiska och finansiella intressenter fortsatt att öka sina investeringar. Säkerhetsrådet uppmanades att i samband med ett förnyat studium av frågan överväga vilka åtgärder som borde vidtagas, snarast möjligt, för att stoppa utländska investeringar i Sydafrika.

Då resolutionen behandlades i säkerhetsrådet i januari 1978 begärde Sverige att få tala i rådet. Den svenske delegaten framhöll bl. a. att vapenembargot mot Sydafrika var ett viktigt men otillräckligt beslut. Det fanns en rad starka skäl för säkerhetsrådet att, som ett led i kampen mot apartheid, vidta åtgärder för att snabbt hejda utländska nyinvesteringar i Sydafrika. Dessa skäl var bl. a. följande.

Prop. 1978/79:196

13

1.

Vapenembargol var inte lillräckligt eftersom Sydafrika sökte bli själv-försögande i fråga om vapentillverkning. Delvis byggde denna inhemska tillverkning på utländska licenser och utländska invesieringar. Ell slopp för investeringar var därför ett nödvändigt komplement till beslutet om vapen-embargot.

2.

Ett stopp för nyinvesteringar skulle allmänt sett påverka den sydafri­kanska ekonomin, som var beroende av kapital utifrån.

3.

Psykologiskt skulle ell slopp för nyinvesteringar vara viktigt. Ledarna i Pretoria skulle inte längre kunna känna sig övertygade om all Sydafrika ingick som en oumbärlig del i västvärldens ekonomiska system. Om västländerna visade all de vore beredda att offra en del av sina kortsiktiga ekonomiska intressen i Sydafrika, skulle detta inte bara hjälpa den förtryckta sydafrikanska majoriteten, utan också vara i västmakternas politiska och ekonomiska intresse på längre sikt.

4.

Apartheid ingick som ell viktigt element i den sydafrikanska ekonomin. Den billiga arbetskraften och frånvaron av strejker m. m. var en viktig förklaring till lönsamheten i fråga om nyinvesteringar i Sydafrika. Mänskliga och moraliska överväganden måste emellertid också ingå i de kalkyler som gjordes av utländska företag beträffande verksamheten i Sydafrika.

I delta sammanhang tillbakavisades från svensk sida argumentet att ekonomisk utveckling i Sydafrika, i synnerhet i form av all de internationella företagen bedrev en progressiv anställningspolitik, skulle undergräva apart­heidsystemet. Utländska ekonomiska intressen måste arbeta på den sydaf­rikanska regimens villkor. Förändring kunde bara komma som en följd av tryck, ej genom att vädja till företagens goda vilja.

5.

En resolution i säkerhetsrådet om slopp för nyinvesteringar skulle verka som en uppmuntran förde människor som led under förtrycket. Deskulle få veta att de inte var isolerade i sin kamp.

6.

Slutligen påpekades att ett beslut om upphörande av utländska nyinvesteringar skulle verka som en kraftig varning till den sydafrikanska regeringen. Om apartheidsysiemel ändå fortsatte, kunde ytterligare åtgärder beslutas av säkerhetsrådet. Det borde slå klart för den sydafrikanska regimen att trycket skulle komma alt öka obevekligt till dess att apartheidsysiemel hade upphört.

Säkerhelsrådsdebaiten om investeringsresolutionen avslutades utan något beslut av rådet.

Även vid generalförsamlingen hösten 1978 lade Sverige tillsammans med övriga nordiska länder fram ett resolutionsförslag med krav på slopp för nyinvesteringar vilket denna gång utvidgats till att gälla även finansiella lån till Sydafrika.

I denna resolution, som antogs av generalförsamlingen den 24 janauri 1979 med i stort sett samma majoritet som förra gången, uttrycker församlingen övertygelsen all ett stopp för nya utländska investeringar i och finansiella lån till Sydafrika utgör ett betydelsefullt steg i kampen mol apartheid, eftersom

Prop. 1978/79:196

14

sädana invesieringar och lån hjälper och uppmuntrar apartheidpoliiiken. I resolutionen noteras au ett antal transnationella förelag, finansiella institu­tioner och andra intressenter har fortsatt alt göra nya invesieringar i och ge finansiella lån till Sydafrika. Församlingen välkomnar som positiva steg de åtgärder som vissa regeringar vidtagit för au hejda denna utveckling. Med beklagande konstateras att säkerhetsrådet ej kunnat nå en överenskommelse om åtgärder för all göra delta. Säkerhetsrådet uppmanas att snarast överväga vilka åtgärder som bör vidtagas för att avbryta utländska invesieringar i och finansiella lån till Sydafrika.

Vid debatten hösten 1978 i FN:s generalförsamling om den sydafrikanska rasåtskillnadspolitiken framhölls från svensk sida, att situationen i Sydafrika innebar ett hot mot iniernalionell fred och säkerhet. Delta hot hade sina rötter i apartheidsysiemel. Även om del i första hand var den sydafrikanska befolkningen själv som måste åstadkomma genomgripande förändringar i del sydafrikanska samhället, så måste befolkningsmajorileten samtidigt känna all man hade stöd utifrån i denna kamp. Säkerhetsrådets beslut om vapenembargo mol Sydafrika hade varit ell betydelsefullt steg för all öka trycket moi landet men del måste kompletteras med andra åtgärder. Ell sådant betydelsefullt steg skulle vara alt säkerhetsrådet övervägde åtgärder för att stoppa nya invesieringar i och finansiella lån till Sydafrika. En rad skäl talade för sådana åtgärder. Endast åtgärder, som beslutades av säkerhetsrå­det, kunde bli verkligt effektiva. I brist på sådana beslut och mot bakgrund av den både unika och allvarliga karaktär situationen i Sydafrika hade måste medlemsslaierna emellertid vara beredda alt överväga unilaicrala åtgär­der.

2.1.2.4 Förslag och resolutioner i FN om andra ekonomiska åtgärder

Genom åren har generalförsamlingen, som förut har nämnts, fattat en rad andra beslut som berör läget i Sydafrika. Ofta återkommer resolutionerna om Sydafrika år från år.

Vid den senaste generalförsamlingen antogs således den 24 januari 1979 bl. a. en resolution mol ekonomiskt samarbete med Sydafrika. I denna uppmanas alla regeringar all bryta banden med apartheidregimen och all förhindra att transnationella förelag, banker och andra institutioner utövar samarbete med Sydafrika. Säkerhetsrådet ombeds för sin del att överväga bindande ekonomiska sanktioner mot rasistregimen och all vidta åtgärder enligt FN-stadgans kapitel VII i syfte all stoppa leverans av olja, oljepro-dukleroch andra strategiska material till Sydafrika, lån till och investeringar i Sydai"rika, kreditgarantier eller annat stöd för invesieringar, preferenser för import från Sydafrika samt alt stoppa all handel med Sydafrika.

I generalförsamlingens debatt framhöll den svenske delegaten att säker­hetsrådet borde överväga bl. a. bindande sanktioner på handelsområdet.

Prop. 1978/79:196

15

Sverige har inte ansett sig kunna rösta för resolutionen mot ekonomiskt samarbete bl. a. eftersom den uppmanar regeringarna att i olika avseenden bryta banden med apartheidregimen. Från svensk sida har iradilionelll hävdals att sanktionsåtgärder enligt stadgan kräver bindande beslut av säkerhetsrådet. Sverige ansluter sig vidare till den s. k. universalitetsprinci-pen. Även Sydafrika bör enligt denna princip vara medlem av FN och förbindelser således upprätthållas med den sydafrikanska regimen. Jag avser att i avsnittet om de folkrättsliga övervägandena (2.3) återkomma till FN-stadgans bestämmelser och åtgärderna mol Sydafrika.

Förutom de berörda resolutionerna om investeringar i och lån till Sydafrika samt om ekonomiskt samarbete med Sydafrika har FN vid den senaste generalförsamlingen bl. a. antagit resolutioner om oljeembargo och mot kärnkraftssamarbete med Sydafrika.

Genomgående är att dessa resolutioner har antagits med en mycket stor majoritet.

2.1.2.5 Åtgärder av enskilda länder

Det är naturligt att det i första hand är genom FN som staterna försöker påverka Sydafrika att ändra sin raspolitik. Verkligt effektiva åtgärder kräver bred anslutning från inte minst de stora handelsnationernas sida.

Inte desto mindre har ett antal länder även beslutat om unilaterala, ekonomiska åtgärder för att söka påverka Sydafrika.

Norge beslöt således år 1976 att inte längre ge valutalicenser för norska investeringar i Sydafrika. Samtidigt beslöts all inte längre ge statliga kreditgarantier för export till Sydafrika. Japan förhindrar direkta investe­ringar i Sydafrika genom att inte bevilja tillstånd till valutaöverföring. Den japanska regeringen avråder vidare från investeringar i Sydafrika från eller via japanskägda företag utanför Japan. Vid FN:santi-apartheidkonferens i Lagos i augusti 1977 tillkännagav Nigerias statschef vissa åtgärder mol de länders regeringar och företag som hade ett nära ekonomiskt samarbete med Sydafrika. Ett särskilt övervakningsorgan skulle identifiera och sammanstäl­la information om företagen som på sikt antingen skulle utestängas från den nigerianska marknaden eller tvingas uppge sina sydafrikanska engagemang. Det är ännu för tidigt att säga vad denna principförklaring från Afrikas mest folkrika stat kan komma alt leda till.

EG-staterna har enats om en särskild "uppförandekod" för företag i Sydafrika. Denna berör förhållandel mellan arbetsgivare och arbetstagare, migrerande arbetskraft, lönefrågor och segregationsregler på arbetsplatsen. Enligt koden skall moderföretagen varje år offentliggöra och till regeringarna överiämna en rapport om framstegen på dessa områden. EG-regeringarna skall varje år ta ställning till hur koden tillämpats. Även den kanadensiska regeringen har antagit en liknande kod. Amerikanska företag har enats om en frivillig kod för företagens uppträdande i Sydafrika.

Prop. 1978/79:196

16

2.1.2.6 Åtgärder av ideella organisationer

Politiska partier och ideella organisationer spelar runt om i världen en stor roll för att vid sidan av regeringarna väcka opinion i sydafrikafrågan. År 1972 beslöt Kyrkornas världsråd rekommendera medlemskyrkorna att överväga att sälja sitt aktieinnehav i sådana bolag som bedrev verksamhet i Sydafrika. Detta medförde att förbindelserna överhuvudtaget mellan rådsmedlem­marnas hemländer och Sydafrika kom att uppmärksammas av stora befolk­ningsgrupper, vilkas intresse eljest främst var förknippade med de kyrkliga angelägenheterna. Världsrådets förslag om en avyttring av aktier innebar alt isoleringsstrategin fick ett stöd. På några håll i Nordamerika och i Europa genomfördes också de rekommenderade aktieförsäljningarna. Jag vill i detta sammanhang vidare peka på de insatser som den Friafackföreningsinterna-lionalcn gör för att informera och engagera löntagarna i sydafrikafrågan. Nordens fackliga saniorganisaiion har antagit ett särskilt handlingsprogram om Sydafrika. I detta heter det bl. a. all de nordiska regeringarna kraftfullt bör fortsätta att verka för att FN:s säkerhetsråd beslutar om stopp för nyinves­teringar i Sydafrika samt att samtliga nordiska regeringar genomför och upprätthåller ett effektivt stopp för sådana invesieringar.

2.1.3 Svenska åtgärder mot Sydafrika

Mot slutet av 1950-talet skärpte Sverige sin hållning mot Sydafrika. Stegvis ökades vår kritik i FN mot apartheidpolitiken, vilket bl. a. tog sig uttryck i att man från svensk sida skarpt tillbakavisade den sydafrikanska ståndpunkten att världsorganisationen saknade behörighet att över huvud befatta sig med landets inre angelägenheter.

Även i fråga om kravet på FN-sanktioner skärptes den svenska regeringens inställning till Sydafrika efter hand.

På svensk sida anser vi att situationen i Sydafrika utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet. Första gången den svenska regeringen uttalade denna uppfattning var vid FN:s generalförsamling år 1965. Sveriges inställning till sanktioner blev därmed också mera öppen. Sverige underströk emellertid att del enligt FN-stadgan var säkerhetsrådet och inte generalför­samlingen som ägde fastställa förutsättningarna för och tillämpningen av tvångsåtgärder av detta slag. Det betonades också att säkerhetsrådet vid ett eventuellt beslut måste tillse att sanktionerna blev universella och i praktisk handling omfattades av alla stater. Denna ståndpunkt bibehåller Sverige alltjämt.

För Sverige har en huvudprincip varit att vår medverkan i internationella sanktioner förutsätter en rekommendation eller ett bindande beslut i FN:s säkerhetsråd. Riksdagsbehandlingen av sydafrikafrågan våren 1977 (jfr UU 1976/77:22) utvisade emellertid att riksdagen ansåg att man borde vara beredd att överväga vissa begränsade unilaterala åtgärder på det ekonomiska

Prop. 1978/79:196

17

området gentemot Sydafrika. Flera omständigheter anfördes för ell sådant agerande. Tillsammans motiverade de ett avsteg från vår nämnda huvud­princip.

En grundläggande bedömning var enligt riksdagen att situationen i Sydafrika under de senaste åren hade förvärrats. Rasmolsätlningarna hade ökat kraftigt och regimen visade en allt mer brutal inställning. 1 FN:s säkerhetsråd fanns vilande förslag om tvångsåtgärder men del kunde inte uteslutas all ett positivt säkerhelsrådsbeslul i denna riktning skulle fördröjas eller under överskådlig tid helt ulebli. I del lägel fanns del anledning all på svensk sida gå vidare och överväga att i svensk lagstiftning i särskild ordning införa förbud mot kapitalexport till Sydafrika och Namibia i samband med föreiagsinvesleringardär. Samtidigt skulle Sverige fullfölja ansträngningarna att genom FN:s säkerhetsråd nå ett internationellt sanktionsförfarande gentemot Sydafrika eller, om detta skulle utebli, få så många industrislater .som möjligt att för egen del vidta motsvarande åtgärder.

En begränsning av de svenska intressena i Sydafrika betraktades inte bara som en politisk fråga om vad som kunde tänkas utgöra effektiva påtryck­ningar på den sydafrikanska regeringen. I riksdagen tillmättes också mora­liska argument stor betydelse. Frågan gällde om svenska företag skulle medverka i ett politisk system som byggde på rasdiskriminering och förtryck av svart arbetskraft.

Ell avgörande skäl till att riksdagen krävde åtgärder torde också ha varit det förhållandel att svenska företag inte följt regeringens rekommendationer från börian av 1970-talet att avslå från nyinvesteringar i Sydafrika. De svenska företagens verksamhet i Sydafrika hade utvecklats ganska kraftigt under 1970-ialei. År 1973 hade en särskild instruktion till legationen i Pretoria angående svenska investeringar i Sydafrika utfärdats. I denna instruktion underslröks regeringens negativa inställning till sådana investeringar. Lega­tionen anmodades att inte ge svenska investerare annat bistånd än den hjälp av allmän art som normalt tillkommer varje svensk medborgare. Beskick­ningen skulle sålunda inte genom sina åtgärder kunna ge intryck av alt man på officiellt håll stödde investeringar i Sydafrika.

År 1974 uttalade dåvarande handelsministern i samband med en diskus­sion om svenska företags investeringar i Sydafrika alt Sverige i FN krävt att säkerhetsrådet skulle ta upp frågan om ekonomiska sanktioner mot Sydaf­rika. I det läget var det naturligt att regeringen intog en allmänt restriktiv hållning till svenska företags engagemang i Sydafrika. Regeringen hade tidigare bl. a. avrått svenska företag från investeringar i Sydafrika. Den svenska regeringens negativa syn på svenska företags investeringar i Sydafrika har därefter vid olika tillfällen tillkännagetts. I detta sammanhang vill jag nämna all Sveriges industriförbund år 1974 utarbetade vissa etiska regler för de svenska förelagens verksamhet i Sydafrika.

Det kan tilläggas att regeringen under de senaste åren ytterligare skärpt sin hållning mot den sydafrikanska regimen i andra avseenden. I oktober 1978 infördes viseringsskyldighet för sydafrikanska medborgare.

2 Riksdagen 1978179. I saml. Nr 196

Prop. 1978/79:196

18

.Setlan mitten av 1960-Uilel lämnar Sverige stöd till sydafrikanska fiyk-tingar, befriclserörelserna ANC och SWAPO (South Wesi Africa Pcople's Organisation of Namibia) och aparlheidpolilikons offer. Del direkta slödet till bcfrielserörelserna har ökat kraftigt under de senaste åren. Vid sidan härav lämnas på andra vägar ell omfattande bistånd till offer för apartheidpoliiiken, bl. a. i form av rättshjälp och studiebidrag. Lika.så får FN:s olika organ för verksamhet i Södra Afrika ett omfattande stöd från svensk sida. För 1978-79 omfatlar biståndet genom olika kanaler närmare 60 miljoner kronor.

2.1.4 Utländska investeringar i Sydafrika

En redogörelse för de utländska investeringarnas roll i Sydafrika återfinns i kapitlen 4 och 6 i sydafrikaulredningens belänkande.

De utländska investeringarna i Sydafrika utgör en viktig länk mellan omvärlden och Sydafrika. Genom investeringarnas betydelse för den sydaf­rikanska ekonomin finns en möjlighei att utifrån konkret påverka den vila befolkningen och regeringen. Huvudskälet till alt utländskt kapital dras till Sydafrika torde, som sydafrikaulredningen framhåller, vara landets råvaru-rikedom och snabba industriella utveckling. Sydafrika erbjuder relativt goda vinstmöjligheter. Ullandsägda förelag som bedriver verksamhet i landet ingår vanligtvis i koncerner som har verksamhet i många länder och som eftersträvar en iniernalionell expansion. Regeringen i Sydafrika visar på många sätt en välvillig inställning till utländska företag. Beskattningen är förhållandevis låg och risken för nationaliseringar har ansetts liten. Ett motiv lör all elablera och inneha lillverkande dotterbolag i Sydafrika kan därför sökas i det för företagen gynnsamma ekonomiska klimatet. Under de senaste 15 åren har de ullandsägda tillgångarna i och fordringarna på Sydafrika ökat kraftigt. År 1960 uppgick de till något över 3 miljarder sydafrikanska rand (I rand = 5 skr). I slutet av år 1974 hade de ell sammanlagt värde av nära 13 miljarder rand.

Mellan 40 och 50 procent av tillverkningsindustrin i Sydafrika är om än i varierande omfattning kontrollerad från utlandet. Det utländska kapitalets betydelse är således iögonfallande. Ägarbilden med avseende på det utländska kapitalet i Sydafrika är ganska entydig. Den domineras av intressen i de stora västliga handelsnationerna. År 1976 svarade Storbritannien för 37 procent av de utländska investeringarna. Förenta Staterna för 21 procent, Förbundsrepubliken Tyskland för 9 procent, Schweiz för 5 procent och Frankrike för 4 procent.

De svenska investeringarnas roll i Sydafrika belyses också i sydafrikautred­ningen. Under perioden 1970-1976 investerade sju svenskägda tillverknings­företag omkring 190 miljoner kronor. Företagen i Sydafrika med svenskt ägarinslag är med få undantag dotterföretag till storförelag i vårt eget land. Elablering i Sydafrika utgör ett led i dessa storföretags strävanden alt befästa och ytterligare stärka sin ställning på världsmarknaden.

Prop. 1978/79:196

19

Fil 20-tal svenska företag redovisar ägariniressen i förelag som är inregistrerade i Sydafrika. Generellt gäller att producerande förelag bedömt en elablering med tillverkning också i Sydafrika som nödvändig för alt vinna insteg på den expansiva sydafrikanska marknaden. De svenskägda företagen avsätter sin produktion så goll som uteslutande i Sydafrika och dess grannländer.

Det finns även andra former för elablering i Sydafrika, exempelvis samarbelsavial och licenslillverkning. Sannolikt finns del några svenska förelag som genom sådana arrangemang säljer ett industriellt tekniskt kunnande till sydafrikanska bolag.

De svenskägda företagens verksamhet i Sydafrika uppvisade under 1970-lalels första hälft en påtaglig expansion. Tillverknings- och försäljningsbolag med svenskt ägarinslag ökade kraftigt sin sammantagna omsättning mellan åren 1970 och 1976 från omkring 62 miljoner rand till omkring 195 miljoner rand. Antalet anställda vid svenskföretagen växte likaså markant, från omkring 4 200 år 1970 till omkring 5 500 år 1976.

2.2 Förbud mot InvesterinRar

2.2.1 Kapitaicxportfhrbud - invesleringsförbiid

Frågan om förbud mot svenska invesieringar i Sydafrika och Namibia aktualiserades av riksdagen år 1977. En enhällig riksdag hemställde då att regeringen skulle utarbeta ett förslag som innebar att i svensk lagstiftning i särskild ordning infördes förbud mol kapitalexport till Sydafrika, likasom till det av Sydafrika alltjämt ockuperade Namibia, i samband med företagsin­vesteringar där. Vidare förutsattes alt regeringen skulle låta ombesöria överläggningar med närmast berörda svenska företag i syfte att åstadkomma en begränsning av dessas verksamhet i Sydafrika (och i förekommande fall i Namibia) lill vad som under rådande omständigheter syntes lämpligt (UU 1976/77:22, rskr 1976/77:350). Med anledning härav tillsattes sydafrikautred­ningen och utredningen för begränsning av företagens verksamhet i Sydaf rika (Åmans utredning).

Av Åmans utredning framgår all de aktuella svenska koncernledningarna våren 1978 inte var villiga att genom en överenskommelse medverka till en inskränkning i den svenska näringsverksamheten i Sydafrika. Även sydaf­rikautredningen kom lill samma slutsats vid samtal med företagen.

Sydafrikautredningen föreslår en lag som riktar sig mot själva investering­arna i Sydafrika, oavsett hur de finansieras. Förslagets syfte är att hindra att företag nyetableras och all svenska företag utvidgar den verksamhet de nu bedriver i Sydafrika. Jag delar uppfattningen att åtgärder bör vidtas i del angivna syftet. Liksom sydafrikautredningen anser jag att det hade varit att föredra om begränsningen kunnat åstadkommas genom kapitalexporlförbud och en överenskommelse med företagen. Ett kapitalexportförbud utan en

Prop. 1978/79:196

20

kompletterande överenskommelse skulle emellertid inte uppfylla syftet all begränsa svensk näringsverk.samhet i Sydafrika. Som sydafrikautredningen visat har de svenska investeringarna under 1970-talel till endast 9 procent sken genom kapitalöverföring från Sverige. En så begränsad åtgärd får således knappast någon effekl.

Den I december år 1978 kallade jag ledande förelrädare för Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund och de Svenska företag som bedriver tillverkning i Sydafrika lill överläggningar i frågan. Vid detta tillfälle framhöll jag all regeringen innan den tog slutlig ställning till förslaget om förbud mol svenska investeringar i enlighet med sydafrikautredningens belänkande önskade en förnyad kontakt med näringslivet och berörda företag föran utröna om vissa av de åtgärder som behövdes skulle kunna säkras utan all omfattande lagstiftning behövde användas. Enligt min uppfattning borde en överenskommelse om icke-expansion i kombination med ett förbud mot kapitalexport för svenska juridiska personer och viss informationsskyldighel vara all föredra. Genom ett åtagande om icke-expansion skulle förelagen undvika att i detalj behöva redovisa och motivera invesieringar i Sydafrika som endast hade karaktär av ersäitningsinvesteringar. Dessutom behövde myndigheterna då inte ägna sig åt en betydande detaljkontroll. Det väsentliga blev att förelagen styrkte att deras verksamhet i Sydafrika som helhet icke expanderade.

För delta ändamål tillsattes efter beslut av regeringen en delegation för överläggningar m. m. i sydafrikafrågan. De överläggningar som ägde rum med lill verkningsföretagen under december 1978 och januari 1979 ledde emellertid inte till någon överenskommelse. Det visade sig inte möjligt att uppnå ett frivilligt åtagande från förelagens sida att inte utvidga sin verksamhet i Sydafrika. En viktig fråga i delta sammanhang var regeringens önskemål om viss öppenhet i redovisningen av företagens verksamhet i Sydafrika.

Mol denna bakgrund finner jag i likhet med sydafrikaulredningen. att det angivna syftet kan nås endast om restriktioner sätts in mot investeringar över huvud oavsett varifrån det behövliga kapitalet för expansion hörrör. Häri­genom kan nyetablering förhindras. Likaså stoppas redan etablerade företag från alt finansiera investeringar med vinstmedel eller via den sydafrikanska kapitalmarknaden eller tredje land. Lagen kan dock endast omfatta sådana rättssubjekt som har den anknytningen till Sverige alt de kan nås av de sanktioner med vilket förbudet måste förenas. Givetvis skall lagstiftningen, vilket utredningen också framhållit, utformas med hänsyn till den i 2 kap. 7 § brottsbalken uttryckla principen alt svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet inte bör utsträckas utöver vad som kan anses förenligt med allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.

Sydafrikautredningens förslag om investeringsförbud har under remissbe­handlingen fått ett blandat mottagande. Från olika remissinstanser har framförts invändningar i fråga om bl. a. de effekter en lagstiftning skulle ha i Sydafrika, Sverige, tredje land och FN.

Prop. 1978/79:196

21

2.2.2 Effekter i Sydafrika

Huvudsyftet med ell investeringsförbud är att söka påverka den sydafri­kanska raspolitiken och samhällsordningen. Ell ensidigt svenskt förbud får viktiga politiska och psykologiska effekter genom all öka trycket på den sydafrikanska regimen. Vi bidrar till att isolera Sydafrika vilket vi på sikt hoppas skall medverka till att de djupgående motsättningarna i landet löses på fredlig väg. Jag har redan i avsnitt 2.1 redovisat all denna uppfattning har stöd hos alla FN:s medlemsstater. Åtgärderna måste ses som ett led i de internationella ansträngningarna alt avskaffa apartheidpolitiken i Sydaf­rika.

Som jag tidigare nämnt (avsnitt 2.1.4) är Sydafrika starkt beroende av utländska investeringar och av sin utrikeshandel. Det är därför självklart all m.an i Sydafrika har anledning att noggrant bevaka de ekonomiska påtryck­ningsåtgärder som förbereds eller vidtas av omvärlden för att ändra raspolitiken.

Jag vill också understryka att den sydafrikanska svarta oppositionen kräver internationell isolering av Sydafrika. Man är uppenbarligen, trots de svårig­heter som ekonomiska åtgärder mot Sydafrika kan medföra för de svarta arbetarna, beredd till sådana uppoffringar för alt på sikt förändra samhället. De svenska åtgärderna har fullt stöd av de svarta sydafrikanska organisatio­nerna African National Congress (ANC), Pan Africanist Congress (PAC) och den sydafrikanska fackföreningsrörelsen SACTU. Dessa organisationer, som är bannlysta i Sydafrika, kan endast öppet verka i exil. Det bör framhållas alt uttalanden om stöd för ekonomiska påtryckningsåtgärder är brottsliga enligt den sydafrikanska terroristlagen. De svarta inom Sydafrika kan därför inte utan risk för repressalier uttala sig för sådana åtgärder.

Enligt sydafrikautredningen och även Åmans utredning har tillverknings­företagen påpekat att ett investeringsförbud skulle kunna få konsekvenser långt utöver en begränsning av näringsverksamheten. Ett förbud skulle enligt delta synsätt hindra företagen att förnya sig vilket krävs på den snabbi föränderiiga sydafrikanska marknaden. Svensk näringsverksamhet i Sydaf­rika skulle därigenom på kort tid tvingas till nedläggning.

SI/SAF menar i sill remissyttrande alt ett genomförande av förslaget leder till all företagen tvingas avveckla. Man understryker alt det blir svårt eller omöjligt att komma tillbaka då läget i Sydafrika förändrats. Konkurrenterna har då tagit över marknaden och arbetat in sig. Vidare understryks de negativa konsekvenserna för de svarta anställda. Deras anställningstrygghet minskas och det blir svårt att genom olika insatser förbättra deras arbetsför­hållanden.

Statens industriverk anser alt man får räkna med att ett investeringsförbud i fiertalel fall medförande svenska företagen efter någon tid på ett eller annat sätt får avveckla sin verksamhet i Sydafrika.

Jag delar sydafrikautredningens uppfattning att lagen skall ge möjlighet för.

Prop. 1978/79:196

22

företagen an överleva "på sparlåga" tills förhållandena förändrats, vilket dispensreglerna skall medge. I likhel med utredningen och flera remissin­stanser anser jag all del är svårt au säkert bedöma ifall inveslcringsförbudel kommer att leda till all svenska lillverkningsföretag i Sydafrika avvecklas. Försäljningsföretagen påverkas inte pä samma sätt av invesleringsiorbu-det.

Det har under remissbehandlingen vidare hävdals an effekterna av de svenska ålgärderna skulle kunna sällas ur spel genom sydafrikanska lagstiftningsåtgärder. Sydafrika skulle kunna ställa dotterbolagen under tvångsförvaltning eller utnyttja den lagstiftning som redan finns och förbjuda uppgiftslämnande lill moderföretagen av del slag som den svenska lagstift­ningen förutsätter.

Sydafrikanska motåtgärder i form av lagstiftning m. m. kan sannolikt leda till all svensk företagsamhet i Sydafrika begränsas eller avvecklas. I den mån sydafrikansk lagstiftning förbjuder dolterföretagen att vidarebefordra infor­mation till sina moderföretag om verksamheten i Sydafrika av den typ som krävs enligt det svenska förslaget torde följden bli att moderföretagen tappar kontrollen över dotterföretagen. De uppgifter del är fråga om är nämligen av den karaktären alt moderföretagen måste ha tillgång till dem för alt på ell meningsfullt sätt kunna utöva ledning av dotterföretagen. Har moderföre­tagen inte tillgång till information får dotterföretagen en så självständig ställning att en avveckling måste framstå som naturlig. Utredningsförslaget förutsätter dock alt företagen skall kunna leva kvar "på sparlåga".

Som också framhållits från svensk sida i bl. a. FN, anser jag att del är osannolikt att svenska företag, som är underkastade sydafrikansk lagstift­ning, skulle kunna påverka förhållandena pä den sydafrikanska arbetsmark­naden i någon avgörande omfattning. Jag vill även understryka att vårt ställningstagande har en moralisk sida. Svenska företag tvingas delta i rasdiskrimineringen genom all de måste följa sydafrikansk lag. Jag har i avsnitt 2.1.1 redogjort för vissa av dessa lagar. Bl. a. av det skälet menar jag all svenska företag efter hand bör söka sig till andra marknader än Sydafrika.

2.2.3 Effekter i Sverige

Enligt sydafrikautredningen inlernlevererar de svenska moderföretagen färdigvaror och komponenter till sina dotterföretag i Sydafrika i en omfatt­ning som håller omkring 1 100 årsarbetare sysselsatta. Ett investeringsförbud kan leda till alt "internexporten" stagnerar eller minskar. Sydafrikaulred­ningen anser vidare alt en sannolik konsekvens av ett investeringsförbud är att handelsutbytet mellan Sverige och Sydafrika över huvud kommer all minska.

SI/SAF menar i sitt remissyttrande all den sannolika avvecklingen av de svenska företagen i Sydafrika kommer att leda till stora kapilalföriuster, en

Prop. 1978/79:196

23

väsentlig minskning av svensk export och ett avsevärt bortfall av arbetslili-lällen i Sverige. Den föreslagna lagstiftningen skulle få mycket allvarliga följder för tilltron till Sverige som ekonomisk och politisk samarbetspartner och svensk industris möjlighet att sälja sina produkter skulle försvåras.

Även SIF hur uttryckt farhågor för förslagets sys.selsättningseffekier. Förbundet eflerlyser med instämmande av TCO ytterligare utredning om detta.

Statens industriverk framhåller all del är osannolikt all några beiydande efiekter för sysselsättningen i Sverige skulle uppkomma på grund av ett investeringsförbud. Under ogynnsamma omständigheter kan emellertid vissa problem uppstå inom de företag som tillverkar gruvutrustning. Konsekvenserna är emellertid svårbedömbara.

I fråga om sysselsällningseffeklerna kan framhållas alt den svenska exporten lill Sydafrika år 1977 uppgick till ell värde av 360 miljoner kronor. Sydafrikas andel av den svenska exporten utgjorde detta år endast 0,4 procenl. Exporlen lill Sydafrika molsvarar enligl induslrins bedömning ca 3 000 sysselsältningstillfällen. Detta motsvarar emellertid mindre än 0,3 procent av induslrisysselsätlningen i Sverige. Även vid ett fullständigt exportslopp för svenska produkter - vilket är osannolikt - skulle alltså sysselsällningseffeklerna sen i ett totalperspektiv vara ganska små.

Trots all den svenska sydafrikaexportens beiydelse för den samlade svenska sysselsällningen är obelydlig kan del inle uleslulas alt en nedgång i leveranserna kan få negativa effekter för enskilda företag. I inget fall svarar dock internleveranserna för mer än 2,5 procent av sysselsättningen inom de svenska moderföretagen. Om dessa leveranser skulle försvinna hell inom en treårsperiod - vilket alltså inte är sannolikt - skulle detta medföra ett sysselsäitningsbortfall på högst 0,8 procent per år, vilket endast är en bråkdel av ett företags normala personalomsättning. Även om naturiiglvis sysselsätl-ningsborlfallet kan vara koncentrerat lill mindre tillverkningsenheter bör de här berörda företagen rimligen kunna klara sådana omställningar utan uppsägning av personal.

Efter samråd med chefen för arbetsmarknadsdepartementet vill jag rörande behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder anföra följande. Beho­vet av sådana åtgärder förde företag och anställda som eventuellt kan komma an beröras av reaktionen på ett svenskt investeringsförbud i Sydafrika kan inie ses isolerat från utvecklingen på arbetsmarknaden i övrigt. Som redovisats tidigare är sydafrikaexportens sysselsältningsmässiga betydelse totalt sett så liten att även en kraftig reduktion bör kunna klaras genom den normala omsättningen på en balanserad arbetsmarknad.

Ell successivt bortfall av leveranser till Sydafrika bör inte i sig medföra mer beiydande störningar än vad ell förelag normall måste kunna räkna med och har beredskap för.

I en uppåtgående konjunktur torde möjligheterna att ersätta ett visst bortfall av export till Sydafrika vara goda. Tillsammans med de övriga

Prop. 1978/79:196

24

faktorer som här redovisats lalar delta för all de eventuella sysselsättnings­problem som ell svenskt investeringsförbud kan medföra bör kunna klaras genom normala arbetsmarknadspoliliska insatser.

Jag delar inle företagens uppfattning att åtgärderna mot Sydafrika kan ha negativa effekter för exporten till andra länder. Situationen i Sydafrika är unik. Alla stater inklusive de stora handelsnationerna och de länder i tredje världen, som vi ibland har anledning kritisera för deras inställning lill mänskliga rältigheler. intarsamma hållning som Sverige gentemot Sydafrika. Jag kun därför inle se någon anledning varför åtgärder mot Sydafrika skulle resultera i köpmolslånd mot svenska varor i andra länder. Om detta ändock i något fall skulle inträffa, bör svenska utlandsmyndigheter stödja svenska företag som anser sig ha svårigheter på grund av den svenska sydafrikapo-liiiken. Stalsmakterna bör också söka underlätta för företagen att finna ersättningsmarknader.

1 detta sammanhang finns det anledning notera den beiydande good will-effekl som den svenska Södra Afrika-politiken och vårt konsekventa stöd till folkens frigörelsesträvanden lett till i olika delar av världen. Det är inte osannolikt att svenska företag kan dra nytta härav och att svensk export således kan förbättra sina möjligheter på viktiga marknader i u-länderna.

Jag vill understryka all förslaget således inte innebär alt handeln med Sydafrika avbryts. I och för sig är det enligt min mening riktigt all lillgripa breda ekonomiska sanktioner i syfte att få slut på rasåtskillnadspolitiken. Vi är således beredda att ansluta oss till sanktioner riktade mol handeln efter beslut av säkerhetsrådet. Endast sådana beslut kan emellertid upphäva de åtaganden på handelns område som Sverige har gjort som medlem av bl. a. GATT och OECD.

2.2.4 Effekter i tredje land och FN

Ell väsentligt syfte med den föreslagna lagen är enligl sydafrikautred­ningen att öka det politiska trycket på den sydafrikanska regimen och därigenom bidra till en genomgripande samhällsförändring i Sydafrika.

I enskilda stater liksom i FN:s säkerhetsråd uppmärksammas frågan om ekonomiska åtgärder gentemot Sydafrika nu mer än tidigare. Flera viktiga ländei, däribland permanenta medlemmari säkerhetsrådet, har emellertid en tveksam eller negativ hållning till sådana internationella aktioner. I delta läge kan enligl sydafrikaulredningen ett ensidigt svenskt agerande få psykologisk och politisk betydelse. Genom våra åtgärder kan vi medverka till att andra stater och säkerhetsrådet lar ställning till vidgade aktioner mot Sydafrika.

Flera remissinstanser har understrukit den psykologiska effekl som den svenska lagen kan få för andra länders agerande.

Jag instämmer i utredningens slutsatser när del gäller effekterna i tredje land och FN. I FN finns ett mycket starkt politiskt stöd för åtgärder av det slag

Prop. 1978/79:196

25

jag nu föreslår. FN:s prestige kan således inte skadas av dessu unilulerula åtgärder, som några remissinstanser påstått. Ålgärderna vidtas i FN:s anda. Vi hoppas kunna inspirera andra sluter till efterföljd. Utvecklingen i Sydafriku och Namibia, liksom omvärldens reaktioner därtill, hur nu nått en sådan punkt att delta syfte inle framstår som orealistiskt. I sisiu hand hoppas vi på all en efterföljd från andra sluter även skall innebära ökat tryck på FN:s säkerhetsråd ull vidlu ytterligare åtgärder mot Sydafrika. Övrigu nordiska länder delar i slori vår syn på politiken gentemot Sydafrika. De nordiska länderna kan i slor utsträckning agera gemensamt, bl. a. i fråga om initiativ i FN för alt stoppa nyinvesteringar. Detta ökar självfallet möjligheterna all få vidare stöd för vår politik.

Även om regeringarna i de västmakter, som har ell omfattande ekonom­iskt samarbete med Sydafrika eventuellt kommer alt inta en avvaktande hållning till de svenska åtgärderna, kan dessa ändå få sin betydelse genom att stora intressegrupper i dessa länder kommer all uppfatta det svenska initiativet som ett stöd för sina krav på åtgärder mol Sydafrika.

Del är slutligen min förhoppning att man i tredje världen skall uppfatta det svenska initiativet som ett uttryck för att Sverige i handling vill visa sin solidaritet med dem som kämpar mot apartheidsysiemel i Sydafrika.

2.3 Folkrättsliga överväganden

Vissa remissinslanser har kriliseral utredningsförslagel från folkrältsliga utgångspunkter. Man har hävdat alt de svenska åtgärderna skulle innebära ett avsteg från Sveriges hittillsvarande politik rörande internationella sank­tioner. Dessa åtgärder skulle vidare, anförs det, utgöra ett otillbörligt suveränitetsintrång, strida mot våra internationella åtaganden samt också på andra sätt vara oförenliga med folkrätten. Sverige skulle genom de föreslagna åtgärderna inte tillämpa folkrättens regler pä det sätt som förväntas av oss (bona flde).

Efter samråd med chefen för utrikesdepartementet vill jag rörande de överväganden av folkrättslig natur, som föranleds av den föreslagna lagstift­ningen säga följande.

Folkrätten reglerar staternas inbördes relationer och deras uppträdande gentemot varandra. Folkrättens regler har uppkommit genom långvarig praxis i umgänget mellan staterna. Dessa allmänna folkrältsregler kom att genomgå väsentliga förändringar med FN-stadgans tillkomst. Stadgan, lill vilken nästan alla stater är anslutna, är numera en central del av regelsystemet avseende staternas folkrältsliga rättigheter och skyldigheter.

En av FN-stadgans grundtankar är att staterna skall försöka undvika konfiikler och internationella motsällningar genom au främja och befordra aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla, utan åtskillnad med avseende på ras, kön. språk eller religion (art. 1). Staterna har vid undertecknandet av stadgan åtagit sig att lojall lämna FN bistånd i varje

Prop.1978/79:196

26

åtgärd som organisutioncn företar i överensstämmelse med studgun. Succes­sivt har denna också kommit att komplcllerus av andra vikliga dokument, t. ex. FN:s allmänna deklaration om de mänskliga fri- och rättigheterna år 1948. samt uv rällsligl bindunde konventioner i ämnet. Del kun därför slås fast ull principen om respekt för människan som individ ulan åtskillnad med avseende på ras, kön, religion etc. alltmer kommit all bli en viktig faktor i folk rät ten.

Frågan om påföljder för brott mot den folkrältsliga grundordningen har under lång tid diskuterats i den folkrättsliga doktrinen. Enligt nu gällunde folkrätt, som den kommer lill ullryck i FN-stadgan,är del FN:s säkerhetsråd som skall besluta om för medlemmarna bindande sanktioner när hot eller brott mot freden konstaterats. Generalförsamlingen får emellertid enligt artikel 10 dryfta varje fråga som faller inom ramen för stadgan eller hänför sig till befogenheter och uppgifter som tillkommer någol FN-organ. Den får lägga fram förslag i sådana frågor för medlemmarna eller för säkerhetsrådet. Generalförsamlingen får också tu upp frågor som rör bevarande av interna­tionell fred och säkerhet. Enligl artikel 14 har församlingen räll alt föreslå åtgärder för att på fredlig väg lösa sådana frågor som skadar de vänskapliga förbindelserna mellan staterna.

Generalförsamlingen har kommit all spela en betydelsefull roll. Där kan alla medlemmar göra sin röst hörd. Många exempel kan ges på hur resolutioner och deklarationer antagna av generalförsamlingen kommit alt utgöra grunden för utarbetandet av rättsligt bindande konventioneroch avtal mellan staterna. På så sätt bidrar församlingen lill de folkrältsliga normernas utveckling och uppbyggnad. En resolution som innebär att en viss norm eller regel antas, kan antingen tas som bekräftelse på att ifrågavarande norms existens erkänns av statssamfundets medlemmar, eller all det samlade statssamfundet önskar se en viss norm eller regel tillämpad i praktiken. Detta gäller naturligtvis särskilt när resolutioner antagits enhälligt eller med mycket stark uppslutning.

Resolutionsinstilutet bygger på förutsättningen att staterna med tiden också verkligen vill agera i enlighet med resolutionens anda. Härav följeratt en stat som väljeratt på grundval av i olika resolutioner framkomna önskemål handla unilateralt, kan komma att inleda en rällsutveckling, eftersom andra stater mycket väl kan önska följa den siat som har lagii det avgörande stegel.

Här kan erinras om vad jag anfört i avsnitten 2.1.1 och 2.1.2 om de resolutioner som med överväldigande majoritet antagits av generalförsam­lingen i vad gäller åtgärder mot regimen i Sydafrika. Jag har därvid framhållit del unika i alt världsorganisationen under mer än tre decennier funnit anledning fördöma en medlemsstats politik.

Även om huvudlinjen också i fortsättningen måste vara all del är säkerhetsrådet som har kompetens att falla bindande beslut om sanktioner, finns enligt min uppfattning utrymme för den individuella staten att vidtaga den typ av begränsade åtgärder som utredningen har föreslagit, särskilt som

Prop. 1978/79:196

27

dessa hur ett så murkunt stöd i de uv gcnerallorsumlingen anlugnu resolutio­nerna. Av särskild betydelse är därvid samstämmigheten i generalförsam­lingens resolutioner under lång lid i frågu om åtgärder mot det sydafrikanska apartheidsysiemel. Till delta kommer all enighet nåtts i säkerhelsrådei om sanktioner mol Sydafrika i fråga om vapenexport dit.

Del kun även erinrus om den konsiitulionella debull som efter erfurenhe-lernu från Koreakrigels utbrott föris inom FN om förhållundel mellan säkerhetsrådets och generulförsumlingens kompelens ull agera. Särskilt från väslmakishåll hur anmärkts ull slulernu på egel inilialiv kan vidtaga åtgärder som alt avbryta diplomatiska, ekonomiska och finansiella relationer med en annun stal. Ingenling i siadgan hindrar dem från all vidtaga sådana ålgärder kollektivisom svar på en resolulion avgenerulförsumlingenellereli regionall organ. Del kan påpekas ull Öslen Undén år 1951 framhöll generulförsum­lingens möjligheter all i händelse av blockering i säkerhetsrådet med två tredjedels mujorilet rekommendera sanktioner.

I den folkrältsliga doktrinen har frågan om intervention i en annan stats inre ungelägenheter länge diskuterats. Intervention ansågs tidigure enligt folkrutten vara rällsenligt. Idag är emellertid principen om icke-inblandning den förhärskande. FN-stadgans artikel 2:4 föreskriver att "alla medlemmari sina internationella förbindelser skall avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riklat mol någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med Förenta Nationernas ändamål". Artikel 2:7 stadgar vidare, att FN inte har rält att ingripa i frågor som väsentligen faller inom vederbörande siats egen behörighet. Undanlaget är sanktioner enligt stadgans kapitel VII. Principen om icke-inblandning kan emellertid inte anses lägga hinder i vägen för diskussion av frågan om mänskliga fri- och rättigheter. Det får unses klart ull FN har räll att ta upp frågan om mänskliga fri-och rältigheler i varje land utan hinderuv artikel 2:7. De mänskliga fri- och rättigheterna tillhör ett sä väsentligt område inom folkräilen all numera vane stal även bilateralt får anses ha rätt all ta upp dessa frågor ulan att kunna beskyllas för inblandning i annan stals inre angelägen­heter.

Del kan nämnas alt Östen Undén redan 1950 framhöll att FN inle endasi hade rält att diskutera sydafrikafrågan, utan även skyldighet därtill. Artikel 56 i stadgan kan här särskilt omnämnas. Enligt denna har alla medlemsstater förbundit sig all såväl samfällt som var för sig vidta åtgärder i samarbete med FN för att uppnå de i artikel 55 omnämnda syftemålen, varibland särskilt märks främjande av aktning för och respekterande av mänskliga rältigheler och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad med avseende på ras, kön, språk eller religion. Generalförsamlingen häri fiera resolutioner gjort klart all artikel 56 ålägger medlemsstaterna skyldighet all följa vissa bestämda riktlinjer i frågan om mänskliga fri- och rättigheter, liksom den uppmanat vissa medlemmar, särskilt Sydafrika, all ändra en politik som bryter mol dessu riktlinjer. Från folkrältsliga och politiska synpunkter är det tillfreds-

Prop. 1978/79:196

28

siullunde uti del numera inle kan ifråga.säiius ull både FN och dess medlemsstater individuellt har rätt och kompelens att ta ställning i dessa frågor.

Principen om icke-inblandning har vidare behandlats i den uv generulför-sumlingen antagna deklarationen om internationella rättsprinciper rörande vänskapligu relaiioner och samarbete mellan stater i enlighet med FN:s stadgu. Syftel med deklarationen ur bl. a. all stärka staternas s. k. bona fide-relationer. Enligt deklarationen är varje stat skyldig att genom enskilda ålgärder eller gemensamma aktioner främja den allmänna respekten för och iuktiagunde av mänskligu fri- och rättigheter i enlighet med FN-stadgun.

En stat som uppenbart inte uppfyller folkrättens principer ftr)/;(7//f/c, såsom de bl. a. tagit sig uttryck i FN-stadgun, kan inle rällsenligt få hänvisa lill andra dokument, av mer underordnad an för all "tvinga" andra nationer lill fortsatt normall umgänge. Detta skulle kunna leda till att FN och dess medlemssta­ters försök all råda bot på en internationellt otillfredsställande och hotande situation är dömda att för all framtid neutraliseras.

Varsamhet bör emellertid iakttagas i dessa hänseenden och regeln all avtal skall hållus (pacta siini servanda) bör vara vägledande för tillämpningen av ingångna rättsligt bindande avtal staterna emellan. En unilateral svensk akiion mol handels- och varuutbytet med Sydafrika bedömer jag därför inle möjlig. Delta är en åtgärd av sådan vikt och rättslig natur all den måste regleras genom den i FN-st;idgan förutsedda för medlemsstaternas bindande ordningen. GATT-avialel innehåller också regler som tillåter att avtalels bestämmelser sätts ur kraft i sådant fall. Ett avbrytande av handelsförbin­delserna skulle därför strida mol internationella åtaganden. Däremot strider de av ulredningen föreslagna mer begränsade ålgärderna enligt min mening inte mol GATT-avtaleis bestämmelser. Jag vill emellertid i sammanhanget understryka, att det är min förhoppning alt del på sätt som FN-stadgan föreskriver skall bli möjligl alt få till stånd sådana bindande sanktioner all Sydafrika även isoleras handelsmässigl. Sverige kommer, liksom hiilills, all verka för detla.

Vissa remissinsianser-säsom juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universitet saml SI/SAF i sill gemensamma yttrande - pekar på att den av utredningen föreslagna åtgärden att föreskriva regler för svenska moderfö­relags agerande skulle kunna inrymmas under begreppet otillåten jurisdik­tion. I frågan hänvisas särskilt lill det s. k. Lotusfallel avdömt av fasta mellanfolkliga domstolen år 1927, i vilket domstolen uttalar satsen all ingen stal får utöva "itspower in any form in the terrilory of anotherstate". Denna sals tycks vara huvudlinjen i argumenteringen. Slutsatsen är, att de svenska moderföretagens agerande i syfte att förmå sina sydafrikanska dotterföretag alt följa de direktiv svenska moderföretag till följd av interna svenska lagbestämmelser tvingas utfärda, skulle innebära utövande av svensk jurisdiktion i Sydafrika "i någon form". Den svenska åtgärden skulle därmed vara folkrättsligt otillåten.

Prop. 1978/79:196

29

Jag hur noggrunni tagit del av de synpunkter remissinstanserna ullulal i dessu stycken och av de gjorda folkrältsliga utredningarna. Jug har särskilt uppmärksammat påståendet om ull Sverige genom sin lagstiftning skulle överskrida de folkrältsliga gränserna för en stals makt- och myndighetsut­övning. Den av SF/SAF anlitade folkrättsjurislen 0'Connell menar all del folkrältsligu problemet inte avser frågan om Sveriges jurisdiktion över svenska rättssubjekt, uinn gäller förhållandet mellan Sverige och Sydafrika såsom två suveräna sluter, båda underkastade folkrätten. Den svenska åtgärden skulle vara att betrakta som ett folkrättsligt suveränitelsinirång gentemot Sydafrika.

Av folkrätten följer att varje stat har oinskränkt rätt till utövande av jurisdiktion - territoriell jurisdiklionsrält - inom sitt område vad gäller både dess egna medborgare och utlänningar som vistas i territoriet och där begår straffbelagda gärningar. En siat har vidare s. k. personlig jurisdiklionsrält över sina egna medborgare, vare sig dessa befinner sig inom statens territorium eller utomlands. Även om dessa vistas utomlands måste de ta hemlandets regelsystem i beaktande, Irols all detta just då kan sakna möjlighet all utöva sin jurisdiklionsrält. En stat kan inle utöva jurisdiktion inom ell annat lands territorium. Ett sådant handlingssätt vore folkrättsligt otillåtet och kunde påkalla motåtgärder från berörd stals sida.

Jag vill med anledning härav slå fast alt jag inle kan finna att den föreslagna begränsade åtgärden skulle innebära sådant utövande av svensk suveränitet eller jurisdiktion gentemot Sydafrika som kan uppfattas som otillbörligt. Vad som från svensk sida krävs är all en svensk koncernledning vid utövandet av sina möjligheter au ge direktiv till ett svenskägl eller svenskdomineral dotterföretag skall följa de svenska lagreglerna. Vid eventuella lagkollisioner måste emellertid grundprincipen, enligl folkräilen, vara att inte tvinga sina egna rättssubjekt, när dessa lyder under främmande stats territorialhöghet, lill handlingar som är oförenliga med utländska lagsystem. Jag har tidigare (avsnitt 2.1.1) i fråga om straffrättsliga lagkollisioner berört föreskriften i 2 kap. 7 § brottsbalken enligl vilken de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrältsliga grundsatser alltid skall iakttas i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet.

Jag förutsätter att de svenska företagen lojalt följer de svenska lagbestäm­melserna även i förhållande till dotterföretag i tredje land. Syftet med investeringsförbudet är all effekterna skall drabba Sydafrika och inte utsträckas till tredje land.

Lagstiftning i tredje land torde visseriigen kunna förhindra all de svenska bestämmelserna ger effekl via dotterföretag i delta land. Införandel av särskild lagstiftning skulle dock enligt min mening vara en så långtgående politisk markering av stöd lill Sydafrika och dess apartheidsystem att frågan kan ställas om någol tredje land skulle välja en sådan uppseendeväckande och demonstrativ handlingslinje. Jag förutsätter att även berört tredje land har samma grundinställning i aparlheidfrågan som Sverige.

Prop. 1978/79:196

.10

Jug konstaterar vidare i frugun om s. k. otillbörligt suveriiniietstrång ull de uv remissinslunsernu åberopade folkrutlsligu ulrcdningurnu behundlur frågan från mycket snäva utgångspunkter. Mun hävdar ull Sverige gentemot Sydafrika gör cu oiillbörligi suveräniiclsinirång, ungefär på samma salt som stormakter och muliinuiionellu bolag kun söku styru en stats hundlunde.

Enligl min mening måste mun bedöma frågan i ell betydligt vidare folkrättsligt perspektiv. Jug har därför i del föregående berört några av huvudprincipernu i det folkrättsligu systemet. Som jug tidigare hur visat ur de svenska åigurdernu i linje med del inlernulionellu samfundets försök all rådn bot på en situution .som i vusenilig grud strider mol folkräliens regler. De ukluella svenska åigurdernu hur därför, lill skillnud från såduni handlande uv stormakter och mullinaiionella förelag som jug nyss berört, folkrättsligt stöd.

Jag har redogjort för de omständigheter som varit avgörande för min bedömning av den uniku situationen i fråga om Sydafrika. De svenska ålgärdernu går enligl min beslämda uppfattning inle utöver gränsernu för en enskild sluts unilaterala handlingsmöjligheter enligl FN-stadgan och folk­rätten i övrigl.

2.4 Förslag till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia

Som jag redan framhållit syftur den föreslagna lagen lill all genom in vesteringskoniroll hindra en svensk nyetablering av företag i Sydafrika och Namibia eller en expansion av redun etablerade svenska företag där. När jag i forlsällningen lalar om Sydafrika inbegriper jag Namibia.

Sydafrikaulredningen (i fortsättningen benämnd utredningen) har ansett del lagtekniskt vara bäst alt utforma investeringskontrollen som ell princi­piellt förbud för företag med säte i Sverige all företa eller bidra lill vissa transaktioner med avseende på ekonomisk verksamhet i dessa länder. LJtredningen har emellertid förutsett ett behov av undanlag från ett sådant principiellt förbud, främst för att begränsa förluster eller undvika friställ­ningar i Sverige vid företag med verksamhet i dessa länder. Därför föreslås att dispens skall kunna ges från förbudet.

Enligt utredningsförslagel las reglerna om investeringsförbud med därtill knutna ansvarsbestämmelser och dispensregler upp i en särskild lag. Lagen innehåller även bestämmelser om bl. a. skyldighet för berörda företag att lämna information om sin verksamhet i Sydafrika och alt upprätta investe­ringsplaner för sina doilerförelag där.

Jag delar i huvudsak utredningens uppfattning om den laglekniska utformningen av invesieringskonlrollen och dispensförfarandei. Jag är emellertid medveten om all den föreslagna lagen är långlsyftande och att verkningarna av den i viss mån är svåra att överblicka, någol som också har framhållits i en del remissyttranden. Med anledning härav vill jag under-

Prop. 1978/79:196

31

slrykii att det är fråga om en i många hänseenden komplicerad reglering. Även om den knyter un till valutulugstiflningen och lngen( 1971:176)om vissu inlernulionellu sunklioner suknar den i slorl förebilder i tidigare svensk lagstiftning.

Enligt min mening är del ungelägel ull så snabbt som möjligt få till stånd regler om investeringsförbud. Min avsikt är att reglerna skall träda i kraft redan den I juli i år. Det är emellertid förenut med uppenbara svårigheter all på så kort lid utforma en reglering som i alla hänseenden är heltäckande. På en del punkter kan sålunda, vilket också påpekats under remissbehandlingen, vissa tillämpnings- och bevissvårigheter förutses. Även om detta kan inverka på möjligheterna alt kontrollera efterlevnaden av invesieringsförbudel har man dock uniedning alt ulgå från all de svenska förelag del här är fråga om handlar i enlighel med lagens syfte. Vidare bör belydelsen av den bevakning av svenska förelags verksumhel i Sydafrika som även i forlsällningen kommer alt ske genom exempelvis fackliga och undra ideella organisutioner suml massmedia inte underskattas. För den händelsen tillämpningen visar all del uppställda syftet inle helt kan nås med regleringen utan ull den i något hänseende behöver komplelterus får deilu las upp efterhand mol bakgrund av gjorda erfurenheler.

Jag vill i delta sammanhang och mot bakgrund uv ull lugens bestämmelser är straffsanklionerade understryka alt den särskilda ålalsprövning som jag avser all föreslå kommer alt innebära en garanti för all lagen inte tillämpas när en överträdelse framslårsom mindre straffvärd. Genom åtalsprövningen ges, som RÅ också har anfört, möjlighet lill en nyanserad skälighetsbedömning i det enskilda fallet. Jag återkommer närmare lill detla i specialmotive­ringen.

Den föreslagna lagstiftningen bör i enlighet med utredningsförslagel tas upp i en särskild lag även om den har åtskilliga beröringspunkter med såväl sanktionslagen som med valulalagsliftningen. Behovet av invesieringsför­budel beslår så länge det politiska läget i Sydafrika motiverar del och så länge en resolulion eller rekommendation av FN:s säkerhetsråd inte ger förulsält-ningar för tillämpning av sankiionslagen. Reglerna bör, som också framhållits under remissbehandlingen, utformas i så nära anslutning som möjligt till sistnämnda lag.

2.4.1 Allmänt om förbudets omfattning

Enligt utredningsförslaget bör investeringsförbudet riktas mot svenska juridiska personer med säte här i landet, såsom aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar. Något praktiskt behov av att låta det omfatta också enskilda, fysiska personer finns inle enligl ulredningen. Några invändningar mol delta har inte gjorts under remissbehandlingen och jag delar utred­ningens uppfattning i detta hänseende.

I likhel med utredningen anser jag att en reglering som inte sträcker sig

Prop. 1978/79:196

32

längre än lill ett förbud förde angivna svenska rättssubjekten ull själva direkt köpu ukiier eller företuundru liknunde iransuklioner inle får tillräcklig effekt. Situationen är ju den alt verksamheten i Sydufriku vanligen utövas genom doilerförelag som bildus och drivs enligl den sydufrikansku lagsiiftningen. Oflu ingår i koncernen också doilerförelag i yiierligare undra länder. Ett förbud som enbart avser svenska direktinvesteringur kan därför enkelt kringgås genom all undra förelag i koncernen förelur de förbjudna trunsak-lioncrna lill förmån för dotter- eller syslerföretag i Sydafrika.

Lagsiiftningen bör därför utformas så all den säkerställer en svensk kontroll över agerandet hos svenskdominerade dotterföretag utanför våra gränser i vad gäller deras förhållande lill Sydafrika. En förutsättning måste självfullei vara alt moderföretaget rent faktiskt har ett bestämmande inftytande över doilerförelaget, vilket ju är utmärkande för koncernförhål­landet.

Flera remissinstannser har gjort invändningar mot en sådan reglering. Dels har folkrättsliga hinder åberopats, dels har det hävdats alt del skulle uppslå svårigheter all bestämma vilka företag som bör falla in under ett koncern­begrepp. Att några folkrättsliga hinder inte föreligger har jug redan berört. Till frågan om koncernbegreppet återkommer jag senare.

1 likhet med utredningen anserjag all de investeringarsom försloch främst bör förbjudas är sådana som innebär en nyetablering av svenskdominerade företag i Sydafrika. Den lämpligaste åtgärden måste därvid enligt utredningen vara ell förbud mot varje förvärv mol vederlag av aklier eller andelar i sydafrikanskl företag eller av rörelse eller del av rörelse. Förbudet bör även gälla förvärv av obligationer och liknande värdepapper som sådant företag utfärdar. Det bör enligl utredningen inte heller vara tillåtet att ge sydafrik­anskt förelag tillskott av pengar eller annan egendom för dess verksamhet. Tillskott skall därvid fattas i vidsträckt mening. Ej heller bör det vara tillåtet att stullu säkerhet för företagets långfristiga skulder.

För en ordning som syftar till kontroll av sydafrikanska dotterföretags invesieringar är det enligl utredningen inle tillräckligt att kontrollera kapitaltillförseln från övriga koncernförelag i fråga om de investeringsåt­gärder som nyss nämnts. Det är således nödvändigt att även styra investe­ringsbesluten i dotterföretagen genom att direkt inrikta förbudet mot anskaffning av anläggningstillgångar. Utredningen, som i fråga om vad som skall förslås med anläggningstillgångar hänvisar till 13 § bokföringslagen (1976:125), framhåller särskilt all under begreppet "anskaffa anläggningstill­gångar" bör falla inle bara förvärv av färdig maskin eller liknande ulan även tillverkning av sådana tillgångar.

Några synpunkter på vilka invesleringsåtgärder som i och för sig bör omfattas av förbudet har inte givits under remissbehandlingen. Min uppfatt­ning är att invesieringsförbudel för all bli effektivt bör omfatta samtliga de ålgärder som utredningen föreslagit.

Prop. 1978/79:196

33

Som framgår av vad jag har sagt i anslutning till de folkrättsliga övervägandena kan det emellertid inte bli fråga om all rikta ell förbud direkt mol dotterföretag i utlandet. Förbudet måste begränsas lill del företag i Sverige - moderföretaget - som har inflytande över dotterförelaget. Del blir således del svenska företagel som får åläggas ett siraffsanklionerat ansvar för alt dess dotterföretag i Sydafrika eller i annat främmande land inle företar investeringar i strid med den svenska lagstiftningen. Jag återkommer senare lill den förbjudna gärningen, som jag i delta hänseende beskriver som "bidra genom handling eller underlåtenhet". Vidare återkommer jag till frågan om vem eller vilka som skall anses företräda företaget vid ansvar för brott mot lagen och bäras. k. företagaransvarsamt till straffbestämmelser och reglerom förverkande.

2.4.2 Koncernbegreppet

Det koncernbegrepp som utredningen har utgått från i sina överväganden bygger på 1 kap. 2 § aktiebolagslagen (1975:1385). Där föreskrivs all om aktiebolag äger så många aktier eller andelar i svensk eller utländsk juridisk person att del har mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, aktiebolaget är moderbolag och den juridiska personen dotterföretag. Äger dotterföretag eller äger moderbolag och dotterföretag eller flera dotterföretag tillsammans aklier eller andelar i juridisk person i den angivna omfattningen, är också den sistnämnda juridiska personen dotterföretag till moderbolaget. Om ett aktiebolag - utan att äga röstmajoritet - på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal har ett bestämmande inflytande över en juridisk person och dessutom en betydande andel i resultatet av dess verksamhet, är enligt samma paragraf aktiebolaget moderbolag och den juridiska personen dotterföretag. Moderbolag och dotterförelag utgör tillsammans en koncern.

Utredningen anser att den angivna koncerndefinitionen i det aktuella sammanhanget bör vidgas på så sätt att förbudet kommer att omfatta inte bara koncerner där moderföretaget är ett svenskt aktiebolag utan även fall där modern är en juridisk person över huvud taget t. ex. handelsbolag, ekono­misk förening eller stiftelse.

Utmärkande för en koncern är bl. a. att ett bestämmande inflytande kan utövas frän ett förelag, moderföretaget, över ett annat, dotterföretaget. Jag anser detta vara en ändamålsenlig utgångspunkt för förbudslagstiftningen. Härtill kommer att moderföretaget skall ha en betydande andel i dotterföre­tagets resultat.

Någon kritik har inte heller i och för sig riktats mot utredningsförslaget i detta hänseende under remissbehandlingen. Några remissinstanser anser emellertid att det kommer att bli svårt att visa att ett koncernförhållande föreligger när ägarintresset understiger 50 procenl. Vidare har det påpekats att ett bolag som endast har t. ex. 10 procent av aktierna i ett annat bolag kan ha

i Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 196

Prop. 1978/79:196

34

ell bestämmande inflytande, om övriga aklier ur splittrade på många händer, men därmed inte en beiydande andel i resultatet. Något koncernlorhållande kan då enligt detta synsätt knappast föreligga och i varje fall inle om andelen i resultatet delas efter aktieinnehavet.

När moderföretaget är aktiebolag torde del enligl min mening i och för sig inte komma att uppslå några för dessa sammanhang speciella tillämpnings-eller bevisproblem med avseende på koncernbegreppet, eftersom det ju är aktiebolagslagens begrepp som ligger till grund.

När moderföretaget är annan juridisk person än aktiebolag finns för närvarande inte några särskilda koncernregler all på samma sätl falla tillbaka på. I detta sammanhang kan jag emellertid hänvisa till att man vid tillämpningen av lagen (1974:12) om anställningsskydd torde anse att koncernförhållande i varje fall kan föreligga i den formen att moderföretaget utgörs av ett handelsbolag (jfr prop. 1973:129 s. 136 0- Vidare kan jag erinra om all i ett inom jusliliedeparlemenlel utarbetat förslag till lag om ändring i lagen (1951:381)om ekonomiska föreningar, vilket förslag inom kort kommer att remissbehandlas, har upptagits koncernregler enligt vilka moderföretaget är ekonomisk förening. I betänkandet (SOU 1978:67) Nya bolagsregler m. m. föreslås med direkt förebild i 1 kap. 2 § aktiebolagslagen att bl. a. handelsbolag och näringsidkande stiftelse skall kunna vara moderföretag i koncern. Uppenbarligen står vi här inför en utveckling av koncernbegreppet i svensk räll som kan väntas resultera i lagstiftning om koncerner där "modern" är annan juridisk person än aktiebolag. Jag förutser med hänsyn härtill inte att det skall vålla några svårigheteratt använda ett koncernbegrepp som omfatlar också företagskonstellationer där "modern" inte är aktiebolag.

2.4.3 Begreppet "bidra genom handling eller underlåtenhet"

Enligt utredningsförslagel får en svensk juridisk person varken genom handling eller underlåtenhet medverka till att dess utländska dotterföretag i eller utanför Sydafrika nyetablerar sig där. Inte heller får svensk juridisk person genom handling eller underlåtenhet medverka till att ett sydafrikanskt dotterförelag skaffar sig anläggningstillgångar.

Utredningen framhåller att medverkan i dessa sammanhang avser en självständig gärning och således inte medverkan i strikt straff rättslig mening. Del straffrättsliga begreppet medverkan, som anges i 23 kap. 4 § brottsbalken såsom främjande av straffbar gärning "med råd eller dåd" och vars närmare innebörd har utvecklats i rättstillämpningen, saknar enligt utredningen relevans i detta sammanhang.

Flera remissinstanser har invänt mot att utredningen använder termen medverkan i en annan betydelse än det straffrättsliga medverkansbegreppet häri 23 kap. 4 § brottsbalken, utan att det särskilt anges i lagtexten. Även jag anser det mindre lämpligt att använda termen medverkan och förordar att ordet bidra används.

Prop. 1978/79:196

35

Utredningsförslaget utgår från att moderföretaget skall ha en plikt att aktivt övervaka dotterföretagens verksamhet i Sydafrika i syfte att förhindra brott mot förbudslagstiftningen. Denna plikt kommer bl. a. till uttryck i förslaget om att moderföretaget årligen skall upprätta investeringsplan för dotterföre­taget med angivande av finansieringsmetoder. Moderföretaget kan därigenom enkelt hålla sig underrättat om planer som strider mot lagstift­ningen.

Del ligger enligt utredningen i sakens natur att investeringsplanen skall redovisa att det inte finns några avsikter att investera i t. ex. anläggningstill­gångar i Sydafrika för såvitt inle dispens begärs för dessa. Skulle moderfö­retaget från dotterföretaget erhålla underiag för investeringsplan som visar motsatsen, kan det inte förhålla sig passivt. Det måste tvärtom aktivt verka för att förhindra att dotterföretagets angivna planer sätts i verket. Passivitet inför dokumenterade planer på en aktiv investeringsverksamhet i strid mot förbudslagstiftningen grundar enligt förslaget straffansvar. Även underiå-tenhet att över huvud tagel skaffa in underiag för en investeringsplan för dotterföretaget bör grunda straffansvar om det visar sig att dotterföretagel anskaffat anläggningstillgångar.

Utredningen anför vidare alt om man i en svenskstyrd koncern har tillsatt en styrelse i dotterföretaget som inte känner sig bunden av den svenska Sydafrikalagstiftningen, man bör vara skyldig att aktivt verka för att styrelsen fåren annan sammansättning. Försummar man det och leder förhållandet till att dotterföretaget vidtar förbjudna investeringsåtgärder, får underiåtenheten anses ha bidragit till åtgärderna och straffansvar inträda. Att utredningen ansett sig kunna inta en så strikt hållning beror på att dess förslag helt tar sikte på situationer där moderförelaget faktiskt har ett bestämmande inflytande. Detta inflytande kan utövas inte endast genom beslut på dotterföretagets stämmor utan också genom särskilda underhandsdirektiv till dotterföretagets ledning.

Jag delar utredningens uppfattning i nu anförda hänseenden. Med anledning av några remissyttranden vill jag påpeka att direktiv av sistnämnt slag förekommer och anses i vissa fall t. o. m. kunna grunda skadeståndsan­svar enligl 15 kap. 3 § aktiebolagslagen. Det förtjänar att påpekas att den rent faktiska möjligheten till underhandsdirektiv indirekt erkändes i 210 § i 1944 års aktiebolagslag som föreskrev skadeståndsskyldighet för aktieägare som uppsåtligen genom begagnande av sill inflytande över styrelseledamot, verkställande direktör eller likvidalor förorsakade viss skada. Någon ändring på denna punkt har inte åsyftats med 1975 års aktiebolagslag.

Det föreligger således en plikt för moderföretaget att handla dels genom att införskaffa underlag för investeringsplan, dels genom att söka förhindra att planer på brott mot förbudslagstiftningen som redovisas i det nämnda underiaget sätts i verket. Underlåtenhet på någon av dessa punkter är straffbar, om förbjudna investeringar kommer till stånd.

Självfallet kan man inte ställa krav på moderföretaget att hindra förbjudna

Prop. 1978/79:196

36

invesleringsåtgärder i fall där ulländsk lagsliftning eller utländska myndig­hetsåtgärder rent fakiiskt gör det omöjligt all påverka dolterföretagets handlande. Inte heller om dotterföretagel handlar i strid mol givna order kan ansvar ulkrävas. Enligt min mening bör för undvikande av ansvar för passivitet krävas all man från moderföretagets sida gör ett allvariigt menat försök så långt de faktiska förhållandena medger del att påverka dotterföre­taget att avstå från investeringarna. Som förut har nämnts kan därvid eventuellt krävas all moderförelaget aktivt verkar för all dolterföretagets styrelse för en annan sammansättning.

1 detta sammanhang kan påpekas an förslagets uttryckliga regel om att även underlåtenhet skall vara ansvarsgrundande ligger i linje med de regler som utbildats inom specialstraffrätten när det gäller brott som förövats av företrädare för juridiska personer. Detla har även framhållits under remiss­behandlingen. Den allmänna plikt att leda och övervaka verksamheten, som följer av en funktion i företagsledningen, har i praxis ansetts medföra viss skyldighet att på eget initiativ granska och övervaka förvaltningen för att förvissa sig om alt den äger rum på ett lagenligt sätt. I vart fall torde en ledamot av företagsledningen vara skyldig att ingripa till förhindrande av lagöverträdelser så snart han fått anledning till misstanke om detta.

I förarbetena till sanktionslagen har också framhållits, att om någon, som utövar kontinuerlig ledning av en verksamhet, uraktlåter att ingripa mot företeelser i verksamheten som innefattar överträdelse av förbud, underiå-tenhetatt ingripa kan bedömas som positivt handlande (prop. 1971:77 s. 91 O-Som exempel nämns att ett aktiebolag i Sverige, som har inflytande över ett utländskt bolag, underiåter att försöka se till att dotterbolaget upphör med en verksamhet som strider mot sanktionslagstiftningen.

2.4.4 S. k. företagaransvar

När det gäller förbjudna investeringsåtgärder som företas direkt av svenska juridiska personer möter enligl utredningen inte några särskilda svårigheter att fastställa vem som har ansvaret. Utredningen hänvisar till att rättstill-lämpningen på vanligt sätt får bestämma med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet vem som kan hållas ansvarig för brottet.

I fråga om föreskriven skyldighet att övervaka utländska dotterföretags investeringsverksamhet i Sydafrika bör emellertid ansvarstalan enligt utred­ningen som regel riktas mot ledamöterna i koncernens styrelse. Endast i exceptionella fall skall styrelsen med befriande verkan kunna delegera denna skyldighet. Utredningen har däremot inte uttalat sig om vem som bör bära ansvaret för underiåtenhet att fullgöra skyldighet att upprätta s. k. investe­ringsplan eller alt lämna föreskrivna uppgifter om dotterföretagens verksam­het.

Under remissbehandlingen har kritik riktats mot utredningens uttalande om att koncernledningen, dvs. styrelsen i moderföretaget, bör ges ett så gott

Prop.1978/79:196

37

som strikt ansvar för investeringsverksamheten i de utländska dotterföreta­gen. Detla skulle enligt några remissinslanser innebära en avvikelse från sedvanliga i rättspraxis utbildade reglerom s. k. företagaransvar, vilket bl. a. bygger på grundsatsen alt ansvaret bör åvila den som med den arbetsfördel­ning som gäller i branschen eller enligl förelagets egen organisation har det avgörande inflytandet över den det av verksamheten vartill överträdelsen hänför sig.

Jag anser det inte nödvändigt att såsom utredningen föreslagit lägga ett principiellt eller i del närmaste strikt ansvar på koncernledningen i fråga om de aktuella dotterföretagens investeringsverksamhet. Det kan nämnas att man inte heller i sanktionslagen, vilken här liksom i övrigt i möjlig mån bör tjäna som förebild, varit inne på en sådan tankegång (jfr prop. 1971:77s. 91 Q-De regler som har utbildats i domstolspraxis om straffansvaret för dem som leder juridiska personer och har största möjigheten att förebygga lagöverträ­delser i verksamheten, bör kunna anses ändamålsenliga även i förevarande sammanhang. Detta innebär emellertid självfallet inte att koncernledningen kan delegera ansvaret för investeringsbesluten i Sydafrika till personer som är oåtkomliga för det svenska rättsväsendet t. ex. till styrelsen i dotterföretag i Sydafrika eller dotterföretag i tredje land.

2.4.5 Straffbestämmelser m. tn.

Utredningen föreslår att överträdelse av investeringsförbudet skall kunna medföra straffansvar om den sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Det skall dock inte dömas till ansvar i ringa fall. Utredningen har framhållit att höga krav måste ställas på koncernledningen och att försummelse att upprätta investeringsplan får anses konstituera grov oaktsamhet om otillåten investering sker i dotterföretaget. I straffskalan ingår böter eller fängelse. För underiåtelse att fullgöra skyldighet all upprätta investeringsplan för verk­samheten i Sydafrika eller att redovisa hur verksamheten där utvecklas föreskrivs böter.

Några invändningar mot förslaget i dessa hänseenden har inte gjorts under remissbehandlingen och även jag ansluter mig till detta. Jag vill dock erinra om vad jag har anfört i anslutning till de folkrättsliga övervägandena om den begränsning i ansvarshänseende som kan uppkomma vid eventuella lagkol­lisioner.

Brottsbalkens allmänna regler i 23 kap. om ansvar för anstiftan eller medhjälp till brott torde bli analogt tillämpliga vid överträdelser av investe­ringsförbudet i den mån fängelse ingår i straffskalan. Utredningen har föreslagit att dessa regler inte skall vara tillämpliga i fråga om brott som avser dotterföretags verksamhet. Anledningen härtill skulle vara det närmast strikta ansvar som enligt utredningsförslaget läggs på koncernledningen. I övrigl skulle de emellertid gälla.

Jag anser att dessa regler över huvud laget inte bör vara tillämpliga vid brott

Prop. 1978/79:196

38

mot den föreslagna lagsiiftningen. Så är inte heller fallet i fråga om sanktionslagen, som ju så långt som möjligt bör tjäna som förebild. Där har bl. a. åberopats alt inom ramen för medverkansreglerna i brottsbalken kan falla åtskilligt handlande som ler sig föga straffvärt med hänsyn lill de syften lagen är avsedd alt tjäna. Särskilt i fråga om verksamhetsområden såsom industrin måste det uppstå stora svårigheter att bestämma kretsen av personer som kan komma i fråga för medverkansansvar. Avgränsningen av kretsen kan i det konkreta fallet lätt komma att bli godtycklig (jfr prop. 1971:77 s. 25 f och 58). Dessa argument har samma bärkraft här. Inte heller försök, förberedelse eller stämpling till brott (jfr 23 kap. brottsbalken) bör bestraffas.

2.4.6   Förverkande

Enligl utredningsförslagel skall egendom som har varit föremål för brott enligt lagen eller värdet av sådan egendom samt utbyte av sådant brott förklaras förverkat om det inle är uppenbart obilligt.

Förslaget innebär, som också påpekats under remissbehandlingen, en avvikelse från motsvarande bestämmelser i sanktionslagen. Enligl den senare skall utbyte av brott sålunda förklaras förverkat om del ej är uppenbart obilligi, medan annat förverkande skall ske endast om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger.

Sanktionslagens förverkandebestämmelser utgår från de allmänna princi­perna för förverkande som har kommit till uttryck i 36 kap. brottsbalken. Enligt min mening saknas här anledning frångå dessa. Dock bör i förhållande till dessa en mindre jämkning göras med hänsyn till att det svåriigen kan tänkas något fall där förverkande av egendom som frambragts genom brott mot samma lagstiftning kan bli aktuell,

2.4.7   Dispens

Som tidigare berörts föreslår utredningen regler om dispens från investe­ringsförbudet för att begränsa föriuster och undvika friställningar. Dispens, som dock inte får ges för nyetablering, skall enligt förslaget kunna meddelas för viss investering eller för investeringar i visst företag under ett år. Enligt utredningen bör man acceptera en ordning som innebär att den svenska företagsamheten kan leva kvar i Sydafrika i avvaktan på att apartheidsys­temet avvecklas. Utredningen anser att del kan vara värdefullt aU svensk industri därför behåller ett fotfäste på den sydafrikanska marknaden. Av det skälet bör man i princip godta att företagen flr fortsätta att investera i sådan utsträckning som är absolut nödvändig för att de efter hand skall kunna ersätta försliten utrustning. En expansion av verksamheten Hr det emellertid inte bli fråga om.

Utredningen förutsätter emellertid en tillämpning av dispensreglerna som är restriktiv men som tar hänsyn till de enskilda företagens situation. Det framhålls att reglerna bör öppna möjligheter att påverka företagen så alt de.

Prop. 1978/79:196

39

där del är möjligt att finna ersättningsmarknader, drar sig bort från den sydafrikanska marknaden och i stället investerar på annat håll. Förslaget innebär enligt utredningen att regeringen, i vars hand del bör ligga att meddela dispenser, alltid kan säga nej till en ansökan. Några lagfästa garantier för dispens för t, ex. ersäitningsinvesteringar bör inle ges.

Under remissbehandlingen har hävdats såväl att dispensmöjligheterna är för snäva och all förelagen bör ges en ovillkorlig rätt lill ersäilningsinvesle-ringar som att reglerna är för vida och skapar möjligheter att kringgå investeringsförbudet.

Jag delar utredningens uppfattning om att det är lämpligt att det principiella förbudet mot invesieringar kompletteras med de angivna dispensmöjlighe-lerna. Med hänsyn till syftet med invesieringsförbudel bör dispens i enlighet med utredningsförslaget givetvis endast ges företag som nu är etablerade i Sydafrika. Jag delar även utredningens uppfattning alt dispensreglerna skall tillämpas restriktivt, men att hänsyn skall tas till de enskilda förelagens situation. Dispens bör inte under några omständigheter ge utrymme för en utvidgning av förelagens verksamhet. Enligt min mening bör det dock vara möjligt all ge dispens för en investering som direkt syftar lill all förbättra de sociala arbetsvillkoren för de svarta. Sålunda bör dispens kunna avse invesieringar i t. ex. en hälsocentral. Garantier för all dispens inte skall leda till att förelagen expanderar skapas genom den skyldighet att upprätta investeringsplan och den informationsplikt om verksamheten som åläggs företagen. Jag skall återkomma till detla senare.

Vissa av de förelag med sydafrikanska dotterföretag som berörs av den aktuella lagsiiftningen har i skilda sammanhang hävdat att de måste lägga ner dotterföretagens verksamhet om dessa inte tillåts expandera. I likhet med ulredningen inser jag såsom jag framhållit tidigare alt detta kan bli en konsekvens av invesieringsförbudel. I de fall då en avveckling blir nödvändig bör emellertid den svenska koncernledningen med det föreslagna dispens­förfarandet kunna få rimlig tid alt omorientera verksamheten mol nya marknader och finna ny sysselsättning ål anställda som tidigare tagit del i koncernens sydafrikaverksamhet.

Under remissbehandlingen har vidare framförts krav på all dispensreg­lerna skall ges en mera entydig utformning än vad förslaget innebär bl. a. för att förelagen vid sin planering lättare skall kunna bedöma om en dispensan­sökan kommer alt beviljas.

En garanterad räll för förelagen att göra ersäitningsinvesteringar skapar enligt min mening ofrånkomligen utrymme för viss expansion. Detta är också utredningens uppfattning. Den har framhållit att t, ex, en föråldrad maskinpark då skulle kunna ersättas med en ny som har betydligt större produktionskapacitet.

Jag är således inte beredd alt ge regler om någon garanterad rätt att företa investeringar. Regeringen måste med hänsyn till syftet med investeringsför­budet alltid kunna säga nej till dispens. Del kan nämnas att utredningen

Prop. 1978/79:196

40

diskuterat möjligheten av all ge de aktuella företagen frihet an inom vissa i lagen angivna ramar på egel ansvar företa ersäitningsinvesteringar i Sydaf­rika. Ell syfte med detla skulle vara all begränsa den byråkratiska apparat som följer med en obligatorisk dispensprövning. Svårigheterna att i lag bestämma rambelopp som visseriigen räcker för de investeringar av ersäitningskaraklär som behövs för att bevara företagets verksamhet vid högst nuvarande omfattning men å andra sidan inte medger investeringar av expansionska-rakiär är emellertid uppenbara. Kriterier som skulle passa för ell förelag passar inte för ett annat. Ulredningen fann del inte heller möjligl att utforma generella regler om detta.

Med hänsyn till att de förelag det här gäller endast uppgår till en ljugotal anser utredningen att det inte möter några oöverstigliga svårigheter att fastställa ett investeringsprogram för eitvart av dem och utredningen föreslår en sådan ordning. Jag delar utredningens uppfattning och vill tillägga att del huvudsakligen torde bli aktuellt med dispens i fråga om de ca tio företag som bedriver tillverkning.

För alt tillmötesgå företagens behov all lättare kunna planera sin verksamhet och samtidigt uppnå ett mindre byråkratiskt förfarande föreslår jag att regeringen får rätt all medge förelag, som innan lagstiftningen har trän i kraft har förbundit sig all inte utvidga sin verksamhet i Sydafrika, rätt au göra ersäitningsinvesteringar ulan särskild dispens. Rätten bör omfatta utrangerad, avyttrad eller förlorad anläggningstillgång. Från övervaknings­synpunkt förutsätter ett sådant medgivande informationsskyldighet om verksamheten och efterhandskontroll i samma utsträckning som för andra förelag som omfattas av invesieringsförbudel.

Jag har tidigare berört den investeringsplan som det svenska moderföre­taget enligl förslaget skall vara skyldigt att åriigen upprätta för varje sydafrikanskt dotterföretag. Utredningen framhåller att sådan plan självfallet skall ges in i samband med ansökan om dispens för närmast följande räkenskapsår. Man kan emellertid också tänka sig, framhåller utredningen vidare, situationer där en sliten anläggning i Sydafrika behöver ersättas med en ny som skall byggas under en längre period än ett år. I sådant fall bör dispens kunna gälla hela investeringsprojektet. Självfallet måste man enligt ulredningen räkna med att förhållandena kan förändras under det år dispensen gäller. En brand kan t. ex. nödvändiggöra vissa ersäitningsinves­teringar. Det bör då stå regeringen fritt att öka den medgivna investerings­ramen. Visar det sig å andra sidan att förelaget försummat att i sin ansökan uppge omständigheter om sin verksamhet som, om de varit kända när ansökningen prövades, skulle ha lett till avslag, bör enligl utredningen dispensen kunna återkallas eller del medgivna investeringsbeloppet reduce­ras.

Jag instämmer i nu berörda synpunkter. I anslutning lill frågan om ålerkallelse av dispens vill jag framhålla all sådant medgivande att utan särskild dispens företa ersättningsinvesteringar, som jag nu föreslår, bör

Prop. 1978/79:196

41

återkallas om företagel utvidgar sin verksamhet i strid med avgiven förklaring all inle göra delta. Delsumma bör gällu om de förulsäUningar under vilka medgivandet har lämnats eljest ändrus på ell uvgörunde sätt. Självfullei bör ett återkallande inte ske om det ler sig obilligi.

Som redan framgått bygger dispensprövningen enligl utredningsförslaget på tanken att det ringa antal företag - i praktiken ca tio som bedriver till verkning-för vilka dispens kan bli aktuell, varje år ansöker om tillstånd t ill de investeringar som enligt deras mening måste företas och att del ankommer på förelagen att visa att investeringarna inte öppnar möjligheter all expandera i området. Jag ansluter mig till detta.

I utredningsförslaget har reglerna om dispens tagits upp såsom övergångs­bestämmelser till reglerna om investeringsförbud. Del har påpekats under remissbehandlingen att dispensbeslämmelserna har karaktär av permanent reglering och att de därför bör tas upp i själva lagen. Jag delar denna uppfattning.

2.4.8 Investeringsplan, informationslämnande och sekretess

Som redan har berörts föreslår utredningen en straffsanklionerad skyl­dighet för moderföretaget i en svenskstyrd koncern med egen rörelse eller dotterföretag i Sydafrika att åriigen dels upprätta investeringsplan för rörelsen eller dotterföretagel, dels redovisa hur verksamheten i Sydafrika utveck­las.

Skyldigheten alt upprätta investeringsplan, som skall innehålla uppgifter om investeringar i såväl anläggnings- som omsättningstillgångar, tjänar enligt utredningen två syften. Dels skall den inskärpa vikten av alt koncernledningen aktivt verkar för att statsmakternas intentioner med sydafrikalagstiftningen inte omintetgörs, dels tjänar den som grund för den straffrättsliga regleringen.

Informationsskyldigheten behövs enligt ulredningen för att kontrollera att investeringsförbudet efterievs. Den information som är av intresse i detta sammanhang är främst sådan som ger besked om hur verksamheten i resp. företag i området utvecklas med avseende på produktion, omsättning, antal anställda och företagna investeringar. Det föreslås att regeringen skall kunna föreskriva om skyldighet all redovisa ytterligare omständigheter som kan ha betydelse för kontrollen.

Ulredningen framhåller vidare att den svenska företagsamheten i Sydaf­rika i dag är föremål för stort intresse i den offentliga debatten och att det är angeläget att ge garantier för att så bra sakunderlag som möjligl för en debatt här i landet i sydafrikafrågan. Från den synpunkten bör man enligt utredningen sträva efter en så öppen redovisning som möjligl av vad som förekommer i dispensärendena eller i fråga om den information som förelagen eljest enligt förslaget skall lämna till regeringen i kontrollsyfte. Mot detta står emellertid enligt utredningen näringslivets krav på skydd mot att

Prop. 1978/79:196

42

deras investeringsplaner m. m. kommer till konkurrenternus kännedom. Avvägningen mellan dessa motstående intressen får ske inom ramen för sekretesslagstiftningen.

Även om del sålunda inte är möjligl au ha en ordning med absolut offentlighet beträffande innehållet i investeringsplaner m. m. som ges in tillsammans med dispensansökningar och regeringens behandling av dessa eller de åriiga redovisningarna för kontrollen av verksamheten, bör det enligl utredningen inte möta några betänkligheter mot all regeringen årligen låter publicera uppgifter som ger en tillförlitlig bild av utvecklingen i väsentliga hänseenden inom varje enskilt förelag. Detta kan lämpligen ske i den formen att regeringen varje år till riksdagen lämnar en redogörelse på motsvarande sätt som i dag sker i. ex. beträffande tillämpningen av 20 § utlänningslagen (1954:193).

Jag delar utredningens uppfattning om behovet av att företagen åläggs att i enlighet med förslaget upprätta investeringsplan och lämna information. Jag anser även att del är lämpligt att regeringen offentliggör uppgifter om företagens verksamhet på det sätl som ulredningen föreslår.

Om inte annat föreskrivs kommer de handlingar som ges in till regeringen med dessa uppgifter alt vara offentliga. Med stöd av 21 S lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar kan regeringen meddela erforderliga bestämmelser om att handlingarna inte flr lämnas ut om detta kan leda till men för företaget. Jag har i denna fråga samrått med chefen för justitiedepartementet, som kommer att föreslå regeringen behöv­liga föreskrifter.

I detla sammanhang kan nämnas att det under remissbehandlingen har framhållits alt möjligheterna för företagen att skaffa fram erforderiiga uppgifter för den föreslagna informationsskyldigheten kan försvåras och t. o. m. i viss utsträckning omintetgöras av sydafrikansk lagstiftning. Detla är emellertid, som jag har berört under avsnitt 2.2.2, en konsekvens om vi får vara beredda på. Beträffande informationen från utländska dotterföretag, är man hänvisad lill den rätt att erhålla upplysningar, som följer av den för dotterföretaget gällande utländska lagstiftningen och till den press på företaget som moderföretaget kan utöva på grund av sin faktiska maktposi­tion i detta. Delta kan som jag redan har berört i de folkrältsliga övervägan­dena (avsnitt 2.3) innebära en konflikt mellan den sydafrikanska lagstift­ningen som förbjuder att uppgifter om dotterföretaget lämnas ut och de föreslagna reglerna om skyldighet för moderföretaget att lämna information. Som jag skall beröra närmare i specialmotiveringen lill de föreslagna reglerna om åtalsprövning kan detta leda till ansvarsbefrielse för moderförelaget.

2.5 Ikraftträdande

Jag föreslår i likhet med utredningen att lagstiftningen bör träda i kraft den 1 juli 1979.

Prop. 1978/79:196

43

2.6 Ersättningsfrågan

Det föreslagna förbudet mot invesieringar kan medföra ekonomiska förluster för de förelag som berörs. Utredningen föreslår emellertid inle att någon lagfäst rätt lill ersättning införs. Utredningen hänvisar till all frågan om ersättning för ekonomisk skada till följd av att förbud meddelas med stöd av ny lag diskuterats i tidigare lagstiftningssammanhang och all statsmakterna därvid av flera skäl inte ansett det lämpligt med särskilda ersättningsregler. Utredningen hänvisar i detta sammanhang till sanklionslagens förarbeten (prop. 1971:17 s. 64).

Flera remissinstanser har krävt att särskilda ersättningsregler införs i den nu aktuella lagstiftningen. Jag delar emellertid utredningens uppfattning på denna punkt och hänvisar liksom ulredningen till att man tidigare i liknande sammanhang inte ansett det lämpligt att i lag närmare ange förutsättningarna för en ersältningsrätt. Såsom utredningen påpekat hindrar detta emellertid inte att en skadelidande vänder sig till statsmakterna med en begäran om gottgörelse. Det (år då i varje särskilt fall prövas om och i vad mån det kan finnas skäl au låta den skadelidande få ersäuning av statsmedel för lidna förluster.

3 Upprättat lagförslag

1 enlighet med det anförda har inom handelsdepartementet upprättats förslag till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia. Förslaget bör fogas lill protokollet i detla ärende som bilaga 4.

4 Specialmotivering

Denna paragraf innehåller det principiella invesieringsförbudel och molsvarar 1 § utredningsförslaget, dock med vissa jämkningar i punkterna 3 och 4.

Förbudet riktar sig, som jag närmare har angett i den allmänna motive­ringen (avsnitt 2.4.1), endast lill svenska juridiska personer. Att ett utländskt förelag ägs av svenska intressen gör det inte till svensk juridisk person i paragrafens mening (jfr 1 kap. 2 § aktiebolagslagen).

Punkt 1. Som jag har framhållit (se bl, a, avsnitt 2,4,1) skall svenska företag förhindras au genom investeringar etablera sig på den sydafrikanska marknaden, 1 enlighet härmed föreskrivs förbud mot förvärv av rörelse eller del därav som drivs i Sydafrika eller Namibia, Rörelsebegreppet är väl känt i

Prop. 1978/79:196

44

svensk rätt och torde inle behöva utvecklas närmare. En motsvarande förbud finns i 5 a !; lagen (1916:307)om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom m. m. Jag hänvisar till vad som anfördes i del sammanhanget (jfr prop. 1973:72). Utanför rörelsebegreppet, liksom företagsbegreppet i punkten 2, faller sådan humanitär verksamhet som bedrivs av kyrkliga och andra ideella organisationer liksom andra kulturella och vetenskapliga insalser som varken direkt eller indirekt syftar till att ge ekonomisk vinst.

Punkt 2. Svensk juridisk person för enligt denna punkt inte mol vederlag förvärva aktie eller andel i sydafrikanskl eller namibiskt förelag. Svensk juridisk person fSr inte heller mol vederlag förvärva obligation eller annan skuldförbindelse, som är avsedd för den allmänna omsättningen och har utfärdats av sådant företag.

Kravet på vederlag innebär att gåva, testamente etc. faller utanför förbudet. Utanför förbudet faller även förvärv av aktier på grund av fondemission, som ju endast innebär en uppdelning av befintliga aktier och inte tillför företaget ytterligare kapital. Att teckna aktier i samband med nyemission är däremot inte tillåtet och aktieägaren hänvisas i stället alt i förekommande fall försöka sälja sin teckningsrätt, om han inte kan få dispens enligt 4§. Även övertagande av befintligt företag genom fusion omöjliggörs.

Som skuldförbindelser avsedda för den allmänna omsättningen räknas främst obligationer och föriagsbevis.

Svensk juridisk person flr inte heller enligl denna punkt ge sydafrikanskt eller namibiskt företag tillskott av pengar eller annan egendom som är avsedd att användas i dess verksamhet. I den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4.1) har jag framhållit att tillskott i förevarande sammanhang har en vidsträckt mening. Det bör självfallet inbegripa förfaranden som går ut på att det svenska rättssubjekten i realiteten företar en kapitalöverföring genom alt sälja till uppenbart underpris till eller köpa till uppenbart överpris från sitt sydafrikanska dotterföretag. Kapitalförsörjning av dotterförelaget genom koncernbidrag är givetvis inte heller tillåten.

Sist i denna punkt föreskrivs förbud för svenska juridiska personer att ställa säkerhet för sydafrikanskt eller namibiskt företags långfristiga skulder, varmed här förstås skulder med en löptid av mer än fem år. Utanför förbudet faller t. ex. remburser och kortfristiga krediter. Som säkerhet räknas pant och borgen men även andra ansvarsförbindelser av den typ som skall tas upp i balansräkningen under punkterna C och D i det balansräkningsschema som föreskrivs i 19 § bokföringslagen.

Punkt 3. Enligl denna punkt får svensk juridisk person inte bidra till andess dotterföretag eller dolterdotterföretag i utlandet köper sydafrikansk eller namibisk rörelse eller köper andelar eller obligation i, tillskjuter medel till eller ställer säkerhet för sydafrikanskt eller namibiskt företag. En svenskstyrd koncern kan således inte låta ett dotterföretag i Sydafrika, Namibia eller annat främmande land företa sådana transaktioner som ett svenskt rättssubjekt enligt punkten 1 eller 2 är förbjudet företa.

Prop. 1978/79:196

45

Den förbjudna gärningen beskrivs som "alt bidra genom handling eller underiåtenhet". Innebörden härav har utvecklats i den allmänna motive­ringen (avsnitt 2.4.3).

Punkt 4. Denna punkt förbjuder svensk juridisk person all genom handling eller underlåtenhet bidra till anskaffning uv anläggningstillgångar i sydafri­kanskt eller namibiskt dotterföretag. Formuleringen innebär en viss justering i förhållande lill utredningsförslagel därigenom att handlingen eller under­låtenheten skall ha bidragit till själva anskaffandet av tillgångarna och inte till beslutet i doilerförelaget.

Vad som skall förstås med anläggningstillgångar och anskaffning av sådana tillgångar har jag angivit i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4.1). Definitionen på anläggningstillgångar anknyter till 13 § bokföringslagen.

Andra stycket innehåller en koncerndefinition som anknyter till 1 kap. 2 § aktiebolagslagen. Jag har behandlat koncernbegreppet i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4.2).

2

§

Denna paragraf, som motsvarar 2 >; utredningsförslaget, föreskriver skyl­dighet för moderföretaget i svenskkontrollerad koncern med egen rörelse eller dotterföretag i Sydafrika eller Namibia att årligen upprätta investerings­plan för rörelsen eller dotterföretaget med angivande av finansieringsmeto­der.

De moderföretag det i huvudsak kommer att gälla är aktiebolag, vilka enligl 11 kap. 10 § aktiebolagslagen är skyldiga att upprätta koncernredovis­ning. Koncernen har i allmänhet också en sådan storlek att moderbolaget enligt 11 kap. 11 § sjätle slyckel samma lag är skyldigt att avge finansierings­analys för koncernen. Ändamålet med en sådan finansieringsanalys är all ge en översikt över koncernens finansierings- och investeringsförhållanden. I analysen skall visas dels hur koncernen tillförts medel, dels hur medlen använts och dels hur förändringar av rörelsekapitalet under räkenskapsåret har uppstått. Finansieringsanalysen skall fogas till koncernförvallningsberäl-telsen (jfr 11 kap. 9 § fjärde stycket aktiebolagslagen).

Koncernredovisning skall fastställas pä moderbolagets bolagsstämma senast sex månader efter utgången av moderbolagets räkenskapsår. Alla koncernföretagen, även de utländska, skall ha samma räkenskapsår, om inte riksskaileverket medgivit undantag härifrån (12 § femte stycket bokförings­lagen).

Som jag har framhållit i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4.3 och 2.4.8) tjänar paragrafen till vägledning vid tolkningen av begreppet "bidra genom handling eller underiåtenhet" i I § första stycket 3 och 4 samt att inskärpa vikten av alt koncernledningen särskilt övervakar dotterföretagen i Sydafrika och Namibia.

Investeringsplanen skall innehålla  uppgifter om  investeringar i såväl

Prop. 1978/79:196

46

anläggnings- som omsättningstillgångar. Av I § följer all investeringarna i anläggningstillgångar i princip skall vara noll, vilket jag också framhållit iden allmänna motiveringen (avsnitt 2,4,3), 1 4 !j finns emellertid vissa dispens­möjligheter som kan föranleda alt även investeringar i anläggningstillgångar tas upp.

Investeringsplanen är i motsats till finansieringsanalysen en intern hand­ling för bolaget, I den mån planen emellertid anger investeringar i anlägg­ningstillgångar, vilkas genomförande moderbolaget inte avser att förhindra, måste moderföretaget söka dispens och planen bifogas då ansökningshand­lingen. Som jag har berört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2,4,8) bör det finnas möjlighet att undanta ansökningshandlingarna inkl, investerings­planen från den annars gällande offentlighetsprincipen.

Skyldigheten all upprätta investeringsplan är straffsanktionerad i 6 § tredje slyckel.

3

§

I paragrafen, som ulan sakliga ändringar molsvarar 3 § utredningsförslaget, ges bestämmelser som skall möjliggöra för regeringen att kontrollera hur lagen efterlevs. I enlighet härmed föreskrivs skyldighet för moderföretaget i en svenskstyrd koncern med verksamhet i Sydafrika eller Namibia att varje år lill regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten där utvecklas.

I paragrafen anges särskilt att redovisningen skall innehålla uppgifter om produktion, omsättning, antal anställda och företagna investeringar. Som jag har framhållit i anslutning till 2 § berör lagstiftningen i huvudsak endasi koncerner på vilka aktiebolagslagen är tillämplig. Uppgifter av nämnt slag ingår regelmässigt i koncernens årsredovisning. Sålunda skall i förvaltnings­berättelsen lämnas upplysning om sådana för bedömningen av moderbola­gets resp. koncernens verksamhetsresultat och ställning viktiga förhållanden, för vilka redovisning inte skall lämnas i resultaträkning eller balansräkning. Dessutom skall upplysning lämnas om händelser av väsentlig betydelse för bolaget, som har inträffat under räkenskapsåret eller efter deltas slut. Har bolaget eller koncernen anställda i flera länder skall löner och ersättningar anges särskilt för varje land jämte uppgift om medelantalet anställda i resp. land (11 kap. 9§ aktiebolagslagen). Tilläggas kan att moderbolagets resp. koncernens bruttoomsätlningssumma i princip skall offentliggöras (11 kap. 6 ij aktiebolagslagen).

De uppgifter som nu föreskrivs är mer specifika än vad som gäller enligt aktiebolagslagen. Regeringen kan vidare föreskriva att ytterligare omständig­heter skall redovisas, om de har betydelse för att kontrollera lagens efterlevnad. Med hänsyn till att uppgifterna sålunda kan innehålla affärs­hemligheter måste man räkna med att de behöver underkastas sekretess. I den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4.8) har jag berört att en sammanställ-

Prop. 1978/79:196

47

ning av uppgifterna årligen skall lämnas lill riksdagen.

Jag anser att regeringen i lagtexten bör ges bemyndigande an föreskriva om skyldighei för förelagen all lämna ytterligare uppgifter av betydelse för kontrollen av deras verksamhet.

4

§

I denna paragraf föreskrivs om dispens från del principiella förbudet mot invesieringar enligl 1 §. Paragrafen motsvarar punkterna 2-4 i utrednings­förslagets övergångsbestämmelser. Dispensreglernas närmare innebörd har jag behandlat i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4,7),

Enligl./öVswsryc/ff/flr dispens från 1 § meddelas för svensk juridisk person som vid ikraftträdandet av lagen själv eller genom utländskt dotterföretag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia, Dispens prövas i enlighel med vad jag har utvecklat i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4.7) av regeringen.

Andra stycket föreskriver att dispens får meddelas för helt år eller för visst investeringsprojekt. Ett sådant projekt kan då ta flera år att genomföra. Vidare föreskrivs au dispens inte flr göra del möjligl för sökanden all utvidga sin verksamhet i Sydafrika eller Namibia. Inom denna ram ges regeringen full frihet alt bestämma beloppet eller vägra dispens.

I specialmoiiveringen lill 2 och 3 t;!; har jag redovisat rutinen för upprättandet av investeringsplan och koncernredovisning. Del är naturiigt att det svenska moderbolaget i samband med all koncernredovisning för räkenskapsår 1 upprättas också färdigställer en investeringsplan för räken­skapsår 3 beträffande de sydafrikanska eller namibiska företagen och ger in den vid liden för bolagsstämman under räkenskapsår 2. Då har regeringen och bolaget drygt sex månader på sig att diskutera och pröva ärendet.

I enlighet med vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4.7) föreskrivs i tredje stycket an beslut om dispens får återkallas eller ändras om de uppgifter som beslutet grundats på visar sig ha varit oriktiga.

5S

Denna paragraf saknar motsvarighet i utredningsförslaget. Den innehåller, som jag har berört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4.7), bestämmelser om att regeringen flr medge företag, som kan söka dispens enligt 4 §, rätt att utan särskild dispensansökan ersätta utrangerad, avyttrad eller förlorad anläggningstillgång. En förutsättning härför är att företaget före lagens ikraftträdande uttryckligen har förbundit sig att inte utvidga sin verksamhet i Sydafrika eller Namibia.

Medgivandet innebär självfallet inte befrielse från skyldighet all i övrigt rätta sig efter lagens regler om investeringsförbud. Skyldighet att upprätta investeringsplan enligt 2 § och lämna information enligt 3 § föreligger således ändå. En investering som går utöver medgivandet kan föranleda straffansvar

Prop. 1978/79:196

48

för brott mot 1 !;. Medgivandet får återkallas om del visar sig att verksam­heten utvidgas eller eljest särskilda skäl föreligger (jfr avsnitt 2.4.7).

6§

Denna paragraf innehåller straffljestämmelser och motsvarar i allt väsent­ligt 4 S utredningsförslaget. Den har motsvarighet i II § sanktionslagen.

första stycket föreskrivs straff för den som är ansvarig för brott mot I §. Rättssubjektet i 1 § är en juridisk person. Av allmänna regler följer emellertid att straffanspråket skall riktas mot den eller de fysiska personer som bär ansvar för den förbjudna gärningen. Jag har behandlat denna fråga, som rör s, k, företagaransvar, i den allmänna motiveringen (avsnitt 2,4.4),

I detla sammanhang kan framhållas att ställföreträdare för ell dotterföretag i Sydafrika inte i denna egenskap kan hållas straffrällsligt ansvariga för företagets investeringar ens om de är svenska medborgare med hemvist här i landet. Straffsanktionerna rikvas mot moderförelagets ställföreträdare. Det kan även påpekas all det är åklagaren som har bevisbördan för att ett koncernförhållande föreligger. Gör moderföretaget exempelvis gällande att det inte har ett bestämmande inflytande över dotterföretaget och kan påståendet inte vederläggas kan straffansvar inte komma i fråga.

Enligt 4 § ges möjlighet till dispens från förbudet i 1 §, Ansvar enligl första stycket i förevarande paragraf kan inträda när man har genomfört eller bidragit till en investering utan att över huvud taget söka dispens. Ansvar kan också inträda om investeringen genomförs trots vägrat tillstånd. Ett tredje fall är när företaget genomför en investering som går utöver dispensen,

I subjektivt hänseende krävs uppsåt eller grov oaktsamhet. Jag har berört detta i den allmänna motiveringen (avsnitt 2,4,5),

Straffskalan för uppsåtligi brott inrymmer böter eller fängelse i högst två år. Det innebär bl. a. att brottet preskriberas efter fem år. Vid grov vårdslöshet är straffet böter eller fängelse i högst sex månader. Preskriptionstiden är därmed två år, Sankiionslagen har motsvarande straffsatser. Med hänsyn till att fängelse sålunda ingår i straffskalan kan bl, a, husrannsakan företas i samband med utredning av brott mot 1 §,

Straffansvar bör inte ulkrävas i ringa fall. En bestämmelse härom har lagils upp i andra meningen i delta stycke.

Jag har tidigare (avsnitt 2,4,5) nämnt att jag i motsats till utredningen anser att reglerna i 23 kap. brottsbalken om ansvar för anstiftan och medhjälp inte skall vara tillämpliga. En regel härom har tagils in som andra stycke. I nyssnämnda sammanhang framhöll jag att inte heller försök, förberedelse eller stämpling till brott bör bestraffas. Någon särskild bestämmelse om detta behövs dock inte.

Brott mot 1 § kan begås såväl här i landet som utomlands. En särskild regel om domstols kompetens i mål om sådana brott tas därför upp i 7 §.

I tredje stycket föreskrivs böter för den som är ansvarig för underiåtelse att

Prop. 1978/79:196

49

fullgöra skyldighet enligt 2 eller 3 §,

Jag har tidigare (avsnitt 2,4,3) nämnt att underiåtenhet att över huvud tagel skaffa in underiag för en investeringsplan för dotterföretaget bör grunda straffansvar för brott mot I § om del visar sig alt dotterförelaget anskaffat anläggningstillgångar. Härvidlag gör sig moderbolaget även skyldigt till underlåtenhet att upprätta investeringsplan enligl 3 S. Alt döma till ansvar för båda brotten samtidigt kan emellertid inte komma i fråga.

7

§

Brott mot 1 § kan även begås utomlands t. ex. genom aktieköp på Londonbörsen för medel som lagligen finns i England, I sådana fall torde svensk domstol sakna kompetens att tillämpa ansvarsbestämmelserna i 6 §, om annat inte föreskrivs särskilt. Enligt 2 kap, 2 § brottsbalken är svensk lag nämligen inle tillämplig om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten, vilket flr fömtsättas vara fallet i de flesta länder vid den tidpunkt då invesieringsförbudel träder i kraft. De undanlag från kravet på dubbel straflbarhet som görs i 2 kap, 3 § brottsbalken torde inte vara tillämpliga med hänsyn bl, a, till att lagen snarast får anses ha de svarta i Sydafrika som skyddsobjekt. Brott mot bestämmelserna kan till följd härav knappast uppfattas som förövade mot Sverige,

Med hänsyn härtill ges i paragrafen - i enlighet med 6 § utredningsförslaget och efter mönster av 11 § sanktionslagen - en regel som ger svensk domstol kompetens att döma svenska medborgare som utomlands har begått brott mot 1 §, I förhållande till utredningsförslaget och även till sanktionslagen har dock gjorts den avvikelsen att undantag inte görs från 2 kap, 5 a § brottsbal­ken. Sistnämnda bestämmelse har föranletts av 1970 års europeiska konven­tion om brottsmålsdoms internationella rättsverkningar och undantag görs endasi med stöd av konventionsbestämmelser (jfr, prop, 1972:98),

8§

Denna paragraf innehåller regler om förverkande på grund av brott. Som jag har berört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4.6) avviker bestäm­melserna i viss mån från motsvarande regler i 5 § utredningsförslaget men överensstämmer så när som på en mindre punkt helt med reglerna i 12 och 13 §§ sanktionslagen. De allmänna bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken om förverkande är här på samma sätt som inom specialstraffrätten i övrigt direkt tillämpliga.

EnVigi forsla stycket skall utbyte av brott enligt lagen förklaras förverkat om det inte är uppenbart obilligi. Härvidlag överensstämmer mitt förslag med utredningsförslaget.

Enligt andra stycket skall egendom som har använts som hjälpmedel vid

4 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 196

Prop. 1978/79:196

50

bron eller värdet av sådun egendom förklaras förverkad, om det är påkallat lill förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken tagils befallning som utgör brott enligl lagen. Bestäm­melsen överensstämmer i slorl sen med 36 kap. 2 § broltsbulken.

9

§

Denna paragraf som motsvarar 7 § utredningsförslaget och 14 i; sanktions-lagen, innehåller en regel om särskild ålalsprövning vid brott mot lagen. 1 paragrafen föreskrivs generellt alt åtal för brott mot lagen - vare sig det har begåtts utom eller inom landet - flr väckas endast efter förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigar därtill.

Som jag redan har framhållit i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4) kan åtal genom kravet på särskild åtalsprövning underiåtas i vissa fall. Härigenom kan hänsyn las till bl. a. all lagföring skulle te sig stötande eller alt en handling, som är förbjuden, i det enskilda fallet kan vara ursäktlig. Detta kan vara särskilt angelägel mot bakgrund av att svenska dotterföretag i utlandet är underkastade den främmande statens lag. Jag har tidigare i bl. a. avsnitt 2.2.2 och 2.4.8 berört att möjligheterna att uppfylla skyldigheten enligt 3 § att lämna information kan vara beskurna på grund av sydafrikansk lag. Kan informationen inte tillhandahållas företagsledningen i Sverige t. ex. därför att straffansvar skulle utkrävas i Sydafrika torde detla i enlighet med de folkrättsliga principer, som jag förut har utvecklat i fråga om s. k. lagkolli­sioner (avsnitt 2.3 och 2.4.5), innebära att förutsättningar för straffbarhet över huvud taget inte föreligger. Även näraliggande fall kan emellertid tänkas där en lagföring skulle framstå som obillig. Frågan får bedömas från fall till fall. Finns däremot informationer tillgängliga hos moderföretaget i Sverige skall uppgifterna självfallet lämnas, eljest inträder straffansvar.

5 Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslaget till lag om förbud mol investeringar i Sydafrika och Namibia.

6 Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Prop. 1978/79:196

51

Bilaga 1 Sammanfattning av sydafrikautredningens betänkande

1 Inledning

Situationen i Sydafrika är i flera avseenden unik. Inle någonstans i väriden drivs en så långtgående och systematisk diskriminering grundad på hudfärg. Raspolitiken har inskrivits i lag och den utgör ett rättesnöre för förvaltningen, samhällets uppbyggnad och medborgarnas inbördes relationer. Regimen ifrå­ga har därtill inte i något enda väsentligt hänseende visat att den är beredd att ompröva sin raspolitik. Man kan vidare konstatera att utvecklingen i Sydafrika under lång tid och särskilt under de senaste åren gått mot en försämring av folkflertalets politiska och ekonomiska förhållanden. Den för­da politiken framstår allt tydligare som stridande mol folkmajoritetens vilja och intressen.

Situationen i Sydafrika är också unik i den meningen all den enligt FN:s generalförsamling utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet. En överväldigande majoritet av väridens länder, däribland vårt land, har därför krävt alt FN vidtar till buds stående tvångsåtgärder gentemot Sydafrika. Kravet på införandel av ekonomiska sanktioner stöds av ett stort antal länder - också detta är unikt. Det finns i själva verket inte någol annat existerande fall där del internationellt föreligger en så stark politisk anslutning till kravet på tvångsåtgärder. Än så länge utgör emellertid stormakternas vetorätt i FN:s säkerhetsråd ett hinder för kollekliva sanktioner.

Från omväridens sida har man under avsevärd tid sökt påverka den syd­afrikanska samhällsordningen. Den vita befolkningsminorilelen har dock hitintills inte i något väsentligt hänseende tillmötesgått det sydafrikanska folkflertalets och omväridens krav på en demokratisering. Tvärtom har det politiska och ekonomiska förtrycket gentemot det svarta folkflertalet skärpts. Motståndet mol rasåtskillnadspolitiken i Sydafrika har därför under senare år blivit allt kraftfullare. Såväl inne i landet som utanför dess gränser krävs nu grundläggande förändringar i samhällsordningen. De svartas motstånd mot raspolitiken är idag mer militant än kanske någonsin tidigare. Utveck­lingen i Sydafrika och förändringarna i landets närmaste omgivning har lett till an de vita makthavarna snabbi ökat den militära och polisiära upp­rustningen. Tydligare än någonsin framstår situationen i Sydafrika som ett allvarligt hot mot internationell fred och säkerhet. Rasmotsättningarna i landet har kraftigt skärpts.

På skilda håll i omväriden finns idag en växande beredvillighet att utöva påtryckningar på den sydafrikanska regimen. Också i länder i västväriden som tidigare varit negativa till tvångsåtgärder kan i flera fall en förändrad

Prop. 1978/79:196

52

hållning inregistreras. Enskilda sluter såsom Norge, Kunadu och Nigeria har nyligen ulan uu avvakta cli sanklionsbcslul i FN:s säkerhetsråd vidtagit åtgärder för all minska det ekonomiska samröret med Sydafrika. I andra länder övervägs för närvarande liknande mall och steg. I november 1977 beslöt FN:s säkerhetsråd om cii bindunde vapenemburgo mol Sydafrika. Den formella grunden för besluiei vur ull vapenexixiri lill Sydafrika ansågs utgöra ell hot mol internationell fred och säkerhet.

Den inlernulionellu debatten har ulltmer konccnirerai sig på ekonomiska sunklioner enligt FN-sludgan som det främsta medlet genom vilket mun utifrån kan medverka lill en fredlig förändring av den djupt orättfärdiga samhällsordningen i Sydafrika.

Från svensk sida har man under de senusle 10 åren gång efter unnun framhållit att ekonomiska sanktioner, siudgeenligi beslutade inom FN:s rum, måste genomföras för uu framtvinga nödvändiga förändringar i del syd­afrikanska samhället. Med beklagande har den svenska regeringen vid åt­skilliga tilirällen tvingats konsiutera all FN:s säkerhetsråd inte kunnat enas om såduna sanktioner. I FN:s generalförsamling har emellertid majoriteten för en anslutning till bojkoiipolitiken hclu tiden vuxit.

På försommaren 1977 hemställde en enhällig svensk riksdug om alt re­geringen ulurbeuirell förslag som innebur ull i svensk lagstiftning i surskild ordning införs förbud mol kupiiulexpori lill Sydafriku, liksom lill del uv Sydafriku alltjämt ockut'>erade Namibia, i samband med föreiagsinvesleringar där. Vidare förutsatte man alt regeringen skulle låta ombesörja överlägg­ningar med närmust berörda svenska förelag i syfte all åsiadkomma en begränsning av dessas verksamhet i Sydafrika (och i förekommande fall i Namibia) till vad som under rådande omständigheter synes lämpligt.

Riksdagsbeslutet innebar således alt en begränsning av svensk närings­verksamhet i Sydafriku och Namibia bör komma till stånd genom två sam­tidiga ålgärder, nämligen dels förbud mol kapitalexport, dels en överens­kommelse mellan statsmakterna och de berörda företagen som går ut på att företagen åtminstone inte motverkar syftel med ett kapitalexporlförbud genom all finansiera investeringar i Sydafrika och Namibia med andra medel än kapital frän Sverige. Den specielle utredningsmannens, Valter Åman, överiäggningar liksom våra egna sonderingar hos svenska förelag med verk­samhet i Sydafrika har givit vid handen att den kombination av kapital­exporlförbud och frivilliga begränsningar som sålunda förulsalies inte är iTiöjlig au uppnå, därför au svensk industri inte synes vara beredd au med­verka lill inskränkningar i den svenska näringsverksamheten i Sydafrika.

Mot denna bakgrund har kommittén sett sig nödsakad att söka andra lagtekniska lösningar än ett kapitalexporlförbud för att uppnå den av riks­dagen efterlysta begränsningen av de svenska företagens verksamhet i om­rådet till vad som under rådande omständigheter synes vara lämpligt.

Ett rent kapilalexportförbud utan begränsningsålaganden av förui berört slag skulle nämligen bli ett slag i luften.

Den nu aktuella lagsiiftningen bör primärt syfta lill att stoppa investeringar i Sydafrika och Namibia. Ett totalförbud för alla investeringar skulle emel­lertid slå orimligt hårt mot de redan etablerade svenska företagen i området. Kommittén förutser ett behov av undanlag från ett principiellt investerings­förbud främst för att begränsa föriusier eller undvika friställningar i Sverige

Prop. 1978/79:196

53

vid föreiug med verksamhet i dessu länder. Dennu lunke har också stöd i den debatt som föregick riksdagens beslut.

Lagtekniskt anser kommittén del bäsiu varu att ulformu investerings-kontrollen som ett principiellt förbud för förelag med säte i Sverige alt företa eller medverka lill vissa transaktioner med avseende på ekonomisk verksamhet i Sydafrika eller Namibia. Förbudet kan i vårt förslag förenas med vissu dispensmöjligheter när det gäller förelag som redan är etablerade på den sydafrikanska marknaden.

2 Sydafrikanska Republiken

I kapitel 2 lämnas en kortfallad orientering om Sydafrika. I förgrunden står härvid rasåtskillnadspolitiken och dess ekonomiska och politiska konsekven­ser för folkflertalet. Del betonas särskili all moisuuningarna i del sydaf rikanska samhället under senare år kraftigt skärpts. Den viktigaste orsaken till skärpningen stod all finna i del förhållandel all de svarta kraftfullare än på länge och på bred from avvisar regimens rasätskillnadspolitik.

De vita makthavarna insåg tidigt att den svarta medveienhetsrörelsen - konkretiserad genom olika öppet verksamma sammanslutningar - po-leniielll utgjorde ett allvariigt hot mol den beslående samhällsordningen. Myndigheterna ingrep därför på skilda sätt mot organisationerna ifråga, t. ex. genom un bannlysa deras svarta ledare. I juni 1976 kom det till en urladdning mellan svarta ungdomar och de vita makthavarna. Skolungdomar i Soweto, den afrikanska stadsdelen i anslutning till Johannesburg, protesterade mol utbildningssystemets utformning. Demonstrationen utvecklades på kort tid till en våldsam konfrontation och myndigheterna sökte med brutala medel kväsa den. Trots regimens hårda ingripande spred sig de svartas revolt lill flera andra ställen i landet. Allt som allt torde ett tusental människor ha mist sill liv till följd av den våldsamma konfrontationen mellan styrande och styrda som ägde rum vid denna tid.

Den sydafrikanska regimen har på skilda sätl sökt bemästra de svartas allt kraftigare motstånd mot rasåtskillnadspolitiken under sjuttiotalet. Myn­digheterna ingrep med långtgående åtgärder mot enskilda och organisationer. I oktober 1977 förbjöds exempelvis en rad sammanslutningar för svarta. På samma gång tvingades del Kristna Institutet all upphöra med sin verk­samhet. Radikala svarta och vila bannlystes.

Mellan åren 1972-1977 mer än tredubblades försvarsanslagen i fast pen­ningvärde. Regimen förklarade all landet befann sig i ett tillstånd nästinlill öppet krig. Till följd av de ökade spänningarna i landet påskyndades också genomförandet av den s. k. hemlandspolitiken.

Bilden av den samhälleliga utvecklingen är emellertid inte entydig. Så­lunda påbörjade regimen i mitten av sjuttiotalet en del liberaliseringar, vilket skall ses som motåtgärder mot de förut beskrivna allt tydligare motsätt­ningarna i samhället. Genomförda eller föreslagna ålgärder innebär onekligen vissa smärre lättnader i de många regler som styr de svartas tillvaro. För­ändringarna har emellertid en ringa praktisk innebörd. Inte i något hänseende tillmötesgås genom dessa liberaliseringar de mer grundläggande krav som de svarta framställt.

Prop. 1978/79:196

54

3 Sydafrikafrågan i ett internationellt perspektiv

I kapitel 3 analyseras sydafrikafrågan i ell internationellt perspektiv. Kring sextiotalets början hårdnade på fleru håll i väriden hållningen gentemot den sydufrikansku ruspolitiken. Man krävde handfasta aktioner mot landet. Nu inleddes en påtaglig "internationalisering" av frågan om apariheidpolitiken. Fortsättningsvis skildras i detta kapitel de åtgärder som på internationellt plan föreslagits och lidvis förverkliguts i syfte all påverka den sydafrikanska samhällsordningen. Vidare berörs några orsaker lill all blockadtanken inte vann nämnvärd praktisk anslutning. Slutligen redovisas sydafrikafrågans in­ternationella läge under sjuttiolalel.

Omvärldens strävan att påverka Sydafrikas samhällsordning intensifie­rades vid mitten av sjuttiotalet. Skarpare än någonsin fördömdes nu ras­politiken och kraven på internationella aktioner vann vidgad anslutning. Bakgrunden härtill kunde i hög grad sökas i de scenväxlingar som ägde rum i Södra Afrika kring minen av årtiondet. En följd av dessa blev att Sydafrikas säkerhetspolitiska situation förändrades. På samma gång ökade utomstående staters engagemang i regionen.

4 Utländska investeringar i Sydafrika

Kapitel 4 ägnas ål de utländska investeringarna i Sydafrika och deras roll.

Sedan lång tid tillbaka är Sydafrikas ekonomiska liv länkat till väslväri-dens. I själva verket har landets ekonomiska utveckling under de senaste 100 åren varit starkt beroende av ett fåtal stater i Västeuropa, främst Stor­britannien. Handels- och invandringsslatistiken, uppgifter om turism och utländska investeringar visar att detla beroendeförhållande gör sig gällande också idag. Huvudskälet lill att utländskt kapital dras till Sydafrika är landets enastående råvarurikedom och sjudande industriella verksamhet.

Utländska företag som bedriver verksamhet i Sydafrika ingår vanligtvis i koncerner vilka äger företag i många länder och som eftersträvar en in­ternationell expansion. Här finns en av drivkrafterna till etableringen i Syd­afrika.

Den sydafrikanska regeringen visar såväl i ord som i handling en välvillig inställning till utländska förelag. Löneläget är gynnsamt för företagen. Vidare utmärks Sydafrikas arbetsmarknad av stabilitet.

Genom importrestriktioner och andra ekonomisk-politiska ålgärder har regeringen i Sydafrika ofta tvingat del utländska företaget att engagera sig i en tillverkning på platsen.

Ur de styrandes, alltså ur den vita minoritetens, synvinkel är de utländska investeringarna i landet viktiga. Sydafrikas ekonomiska framåtskridande krä­ver stora investeringar, vilka till en del måste finansieras med riskvilligt utländskt kapital. Företag som etablerar sig i Sydafrika tillför vidare landet teknologiskt kunnande. Utländska invesieringar är också politiskt betydel­sefulla då de kan ses som ett uttryck för att omvärlden hyser tilltro till Sydafrika.

Det torde knappast finnas någol entydigt och på en gång för alla givet

Prop.1978/79:196

55

svar på frågan om del utländska kupitalets politiska och ekonomiska roll i Sydafrika. Utanför Sydafrika, liksom pu mer radikalt politiskt håll i Syd­afrika, betraktas emellertid i lilliagande utsträckning de utländska inves­teringarna som en bidragande orsak lill den sydafrikanska regimens fort­bestånd.

Inflödet UV utländskt kapital för invesieringar är alllsedan mitten av sex­tiotalet av slor betydelse för Sydafrikas ekonomiska liv. Under åren 1976 och 1977 kunde man emellertid notera ökade svårigheter att dra lill sig sådani kapital. År 1975 uppgick nelloinflödel till 1 774 miljoner rand, vilket betydde det största årliga nelioinflöde som överhuvud förekommit. Näst-följande år halverades detla belopp och för år 1977 beräknade man all i bäsia fall kunna bibehålla samma nivå.

De privata direktinvesterarna, främst företag, har visat allt mindre be­nägenhet att göra långsiktiga satsningar i del sydafrikanska näringslivet. Konkret betyder detta att man inte i samma höga takt som hittills vågat eller velai nyelablera eller utöka redan befintliga dotterförelag i landet. Sam­tidigt har statens och enskilda bankers upplåning utomlands ökat. I huvudsak har sådana utlandskrediler kännetecknats av all de har haft en kort löplid, ofta 12 månader och därunder. Lånen har därtill ställt sig jämförelsevis dyra genom att de löpt med hög ränta. Sydafrikas inlåning av långsiktigt kapital minskade under åren 1976 och 1977 på ett för landets kapitalför-sörining i det närmaste katastrofalt sätt.

Utöver återhållande fiiktorer av rent ekonomiskt slag förelåg för presum­tiva kapitalplacerare i Sydafrika alltmer negativa politiska omständigheter. Dessa hänförde sig till olika plan. Den politiska handelsutvecklingen i Södra Afrika ingav hos många investerare en allmän oro för framtiden i denna del av världen. En väpnad konfrontation mellan och inom regionens länder kunde inte uteslutas. 1 Sydafrika förekom våldsamma uriaddningar vid mit­ten av år 1976 och därefter, vilket visade an landets ditlillsvarande politiska stabilitet i viss utsträckning rubbats.

Vidare tilltog vid denna tid de internationella ansträngningarna i syfte att fa till stånd ekonomiska sanktioner gentemot Sydafrika. I några länder, inklusive USA, vidtogs eller förespråkades från inflytelserikt håll åtgärder för all strypa det ekonomiska utbytet med Sydafrika.

Mycket lalar för att investerarna börjat bli medvetna om att Sydafrika är ell land kännetecknat av alt innehavarna av den politiska makten tar stora risker, vilka kan äventyra gjorda invesieringar och begränsa vinst­möjligheterna. Detla är givetvis inte liktydigt med all uiländska investerare kommer att föriora sill intresse för den sydafrikanska marknaden. En alltmer kännbar brist i väridens försörjning av sådana mineraler som landet besitter ger en grund för fortsatta investeringar från utlandets sida. Däremot finns anledning förmoda att den tid är förbi då utländska investerare bedömde landet som i politiskt hänseende stabilt.

5 Förbindelserna mellan Sverige och Sydafrika

I kapitel5 skildras översiktligt några viktiga slag av förbindelser mellan Sve­rige och Sydafrika.

Prop. 1978/79:196

56

Ända in på 1950-lalel förhärskade i Sverige en positiv bild av Sydafrika. Till stor del bottnade detta i an Sydafriku under del kulla krigels dagur uppfaltades som en med västvärlden lierad stat.

På del ekonomiska området utvecklades tidigt ett samarbete mellan de två länderna i fråga. En grund härför var de invandrade skandinaver som mol slutet av 1800-lalet lyckats skapa sig förmögenheier och inflytande i del sydafrikanska samhället. Under 1890-talet sköt den svenska exporten till Sydafrika fart.

Under perioden 1920-1948 vidgades handelsutbytet steg för steg. År 1948 destinerades nära 2,3 procent (till ett värde av 91 miljoner kronor) av Sveriges totalexport till denna marknad. Endast Argentina och USA var vid samma tid viktigare som utomeuropeiska mottagare av svensktillverkade produkter.

I den ökade handelns kölvatten följde företagseiableringar i Sydafrika. På 1920-talet startade svenska bolag verksamhet där. Genom produktion och försäljningsorganisation på platsen tillförsäkrade sig svenskt näringsliv ulrymme på den allt expansivare sydafrikanska marknaden.

Inställningen pä officiellt svenskt håll till Sydafrika ändrades på väsentliga punkter under sextiotalets första hälft. Förskjutningen betingades av flera omständigheter:

G Opinionstrycket hade kraftigt vuxit i sydafrikafrågan.

D I FN och i andra internationella sammanhang drev en stor grupp länder

allt hårdare sydafrikafrågan, särskilt märktes kravet på sanktioner. D Utvecklingen i Sydafrika utvisade allt tydligare regimens brutalitet och

dess kallsinnighet mot omvärldens vädjanden om liberaliseringar.

Den svenska regeringens inställning till Sydafrika skärptes med tiden även i fråga om kravet på FN-sanktioner såsom en följd av att situationen i Sydafrika ansågs utgöra ett hot mot internationell fred och säkerhet.

Sydafrikafrågan fick däremot under återstoden av sextiotalet en mer undanskymd plats än tidigare i den allmänna utrikesdebatten. Till slor del hörde delta samman med att Mellanöstern och, i synnerhet, Vietnam starkt engagerade den svenska opinionen. Därtill kom att händelseutvecklingen i de portugisiska afrikakolonierna och i Rhodesia både här hemma och in­ternationellt vid denna tid tilldrog sig ett mer omedelbart intresse.

Ekonomiska relationer mellan Sverige och Sydafrika förekommer idag på ett flertal områden, men förbindelserna har inte någon framträdande plats för någoidera landet. Sveriges varuutbyte med Sydafrika uppgick år 1977 till 479 miljoner kronor. Exporlen till Sydafrika utgjorde 356 miljoner och importen därifrån 123 miljoner. Ett exportöverskott om nära en kvarts miljardkronor kunde således för svenskt vidkommande bokföras detta år. Vårt land kan sedan lång lid tillbaka uppvisa en sådan positiv balans i varuhandeln med Sydafrika,

Varuutbytet mellan Sverige och Sydafrika expanderade under tidsskedet i något lägre takt än vad som var fallet för vårt lands totala utrikeshandel.

För svensk utrikeshandel i stort intar Sydafrika en blygsam plats. År 1961 destinerades strax under en procent av totalexporten till detta land. Motsvarande andel uppgick till 0,79 procenl år 1975 och två år senare lill 0,42 procenl, Sydafrikas roll som köpare av svervska produkier blev alliså under denna period mer underordnad än tidigare.

Prop. 1978/79:196

57

Mellan Sverige och Sydufriku förekommer utöver varuhundeln en kom-mersielli utbyte på transporiområdei, vilket främst rör rederinäringen och den irafikflygning SAS upprunhåller på Sydufriku,

Mol slutet UV 1800-iulei blev Sydafriku en viktigt fält för svensk niis-sionsverksamhei. Därigenom grundlades koniukier mellan krisinu i de ivu länderna och under lång lid förblev missionen den främsta källan i vårt land för information om Sydafriku.

Också idag utgör missionen en inie oväsentlig länk mellan Sverige och Sydafrika. Genom all svenska missionssummansluiningar och deras när­slående hjälporgan ekonomiskt understödjer verksumhel i landet bidrar de i viss mån till att skapa en självtillii och på längre sikt också politisk medvetenhet hos de svarta som kommit i kontakt med berörda kyrkor.

Allmänt gäller au de svenska missionsorganisationernu sedan en lid till­baka avvecklat sin direkta ledning av verksamheten i Sydufriku. I ställei har denna överförts på inhemska kyrkor, vilka leds av svaria. Missions­insatsen anses på svenskt håll numera främst böra inriktas på alt ge stöd lill dessa inhemska kyrkor så alt de på egen hand och av egen kraft kan utvecklas.

6 Svenska investeringar i Sydafrika

Kapitel 6 behandlar de hel- eller delägda svenska företagens verksamhet i Sydafrika.

Bolag i Sydafrika med svenskt ägarinslag är med få undanlag dotterföretag till någol storföretag i vårt land. En elablering i Sydafrika utgör enligt dessa koncerner ett led i deras strävan att befästa och helsi yiieriigare stärka sin ställning på väridsmarknaden.

Ett 20-tal svenska företag redovisar ägariniressen i bolag som är inre­gistrerade i Sydafrika. Det närmare motivet för etableringen skiftar beroende på förelag och tidpunkt. Generellt gäller all producerande bolag bedömi en elablering med tillverkning också i Sydafrika som nödvändigt för att vinna insteg på den expansiva sydafrikanska marknaden.

Under mellankrigstiden började en del svenska företag söka sig till den sydafrikanska marknaden. Alfa Laval och Electrolux startade här egen till­verkning på tjugotalet. Tre svenska försäljningsbolag tillkom likaså före and­ra världskrigels utbrott, av vilka rederiaktiebolaget Transailantic - som nam­net anger - sysslade med tjänster snarare än med varuförsäljning.

Med avseende på tiden efter andra väridskriget kan två distinkta nye­tableringsperioder urskiljas. Åren 1946-1955 skaffade sig åtta svenska kon­cerner dotterbolag eller delägarskap på annat sätl i företag i Sydafrika.

Nästa distinkta period för elablering av svensk näringsverksamhet i Sydafrika hänför sig till sjuttiotalet. Sju sydafrikaföretag tillkom enligl riksbanken under perioden. Detta stämmer med utvecklingen av de svenska koncernernas totala engagemang i utlandet, vilket under innevarande år­tionde ökat i en omfattning utan motstycke.

Prop. 1978/79:196

58

Alltsedan början uv sjutiioiulel avråder den svensku regeringen svenska förelag från nyetublcringar i Sydufriku. Sådana politiska viljcdeklarutioner hur inle förhindrat ull fleru bolug under summu lid skuffui sig förgreningur lill Sydafriku.

Tillverkiiltiisbokiicn

Vid utgången av år 1976 fanns i Sydafrika omkring 5 100 anställda i de nio lillverkande förelag där svenska ägariniressen i skiftande utsträckning kunde inregistreras. De svenska koncerner som på lillverkningsområdei har dotter- eller inlressebolag i Sydafrika år 1976 är: Alfa Laval AB, ASEA AB, Atlas Copco AB. AB Electrolux, ESAB AB, Fagersta AB, J.[REDACTED_EFTERNAMN] &margin-right:2.0pt;margin-bottom:0cm; margin-left:1.0pt;margin-bottom:.0001pt'> Lejonparten av bolagen tillhör verkstadssektorn, dvs. de bedriver sådan produktion som länge dominerat såväl svensk export som utlandseiablering.

Försäljniitiisbolay,en

Ett dussintal svenska företag har etablerat sig i Sydafrika med hel- eller delägda försäljningsbolag. Drivkraften härför är att man bedömt sedvanlig representation genom agent som otillräcklig, vilket vanligtvis beror på all exporten fått sådan omfattning all ett egel försäljningsbolag framstått som lönsamt. En annal skäl hör mer samman med verksamhetens karaktär. Delta gäller för SAS och Transailantic, där båda producerar sådana tjänster som ställer krav på egen representation.

Före andra världskriget innehade endast SKF och AGA egna försäljnings­bolag i Sydafrika. Merparten av importen från Sverige sköttes istället av lokala agenturfirmor, vilka lill slor del drevs av svenskar eller svenskättlingar bosatta i landet. Alfa Laval och Electrolux svarade dock genom sina syd­afrikanska tillverkningsbolag själva för viss import lill landet från övriga fabriker inom koncernen.

Åtskilliga svenska försäljningsbolag har tillkommit i Sydafrika efter andra väridskriget. Tio förelag, inklusive SAS, upprättades under detta tidsskede och ett tidigare grundat bolag avvecklades (AGA år 1975): .AB Alvenius In­dustrier. ASEA AB. A.[REDACTED_EFTERNAMN] &margin-right:0cm;margin-bottom: 0cm;margin-left:2.0pt;margin-bottom:.0001pt'>

Svensk näriitgsveiksairthet under 70-ta/et

Verksamheten i de hel- eller delägda svenska företagen i Sydafrika expan­derade kraftigt under sjuttiotalet. Nya anläggningar togs i bruk och ka­paciteten vid redan befintliga byggdes ut. Mellan åren 1970 och 1976 ökade omsättningen vid åtta svenskdominerande tillverkningsförelag från 48 till 146 miljoner rand. Under samma period växte antalet anställda med omkring 1 200 personer, eller från 3 600 till 4 800 personer.

Prop. 1978/79:196

59

Den tredubblade omsättningen i de berörda företagen musie delvis ses i belysning av den snabba inflationen i Sydafriku under tidsperioden ifrågu. Även om så görs kan man konsiutera all omsäliningsökningen vida översteg |5ersonalökningen, vilket torde peka på en väsentlig produkiiviielshöjning.

De hel- eller delägda svenska försäljningsbolagen i Sydafrika uppvisade likaså en betydande verksamhetsökning under sjuttiotalels första hälft. Från 1970 lill år 1976 växte personalstyrkan i de tolv svenska försäljningsbolagen ifråga från 610 lill 765 personer samtidigt som .;en tillsammuniagna om­sättningen ökade från 14 lill 49 miljoner rand. Merparten av expansionen berodde på den nya verksamhet som blev resultatet av att fyra svenska hel- eller delägda försäljningsförelag etablerades under perioden.

Svenska hel- eller delägda industriföretag i Sydafrika gjorde under sjut­tiotalets första hälft en rad investeringar. Syftet härmed var bl. a. alt ersätta försliina maskiner och lokaler. I flera fall rörde del sig också om att öka produktionskapaciteten. Insamlade uppgifter ger vid handen att sju svenska hel- eller delägda förelag investerade lillsammaniaget 189,5 miljoner kronor under åren 1970-1976. ASEA Electric svarade för drygt 43 procenl, eller 82,2 miljoner kronor, av delta belopp.

Uppskattningsvis hälften av den totala investeringssumman (om 189,5 miljoner kronor) användes för alt ersätta försliten produktionsutrustning. Återstoden torde i huvudsak ha utgjorts av invesieringar i syfte an expandera verksamheten.

De under åren 1970-76 gjorda investeringarna finansierades väsentligen genom det överskott som rörelsen lämnat i Sydafrika. 49 procent av de tillsammantagna investeringarna vid sju företag kunde således bestridas med driftöverskotten (före avskrivningar) i Sydafrika. Lokal upplåning svarade för 27 procent av finansieringen och internationell upplåning för nära 9 procent. Från moderbolagen i Sverige överfördes invesieringsmedel mot­svarande drygt 9 procent av den angivna totala investeringsvolymen.

De svenska koncerner som bedriver verksamhet i Sydafrika är till sin karaktär multinationella, dvs. man är genom dotterbolag etablerad i en lång rad länder. Sydafrika intar .sett som helhet en underordnad roll i den totala utlandsverksamheten. År 1976 återfanns omkring 4 procent av sju svenska industrikoncerners samtliga utlandsansiällda i detta land och drygt 2 procenl av den samlade ullandsom.säitningen hänförde sig vid samma tidpunkt dit. För vissa enskilda koncerner (främst Atlas Copco och Fagersta) svarade emellertid verksamheten i Sydafrika för en inte obelydlig del av utlands­aktiviteten.

En nära samverkan föreligger mellan den svenska koncernen och dess förgrening i Sydafrika. Kunskaper och färdigheter utgör härvid de svenska moderföretagens främsta tillgång. Härpå vilar i hög grad inflytandet över och styrningen av utlandsfilialerna i Sydafrika. Det sydafrikanska bolagets existens är starkt beroende av de samlade produktionsfärdigheier och de marknadsföringserfarenheter som koncernen i sin helhet förfogar över.

Från Sverige till Sydafrika förekommer internleveranser i betydande ut­sträckning. Däremoi äger prakiiski tagel ingen import rum lill vårt land från den sydafrikanska förgreningen.

Sverige exporterade under perioden 1974-1976 varor för sammanlagt I 583 miljoner kronor till Sydafrika. Omkring 37 procenl av delta exportvärde

Prop. 1978/79:196

60

hänförde sig lill sju svenska produktionsförciugs internleverunscr lill egna hel- eller delägda sydufrikansku försäljnings- och lillverkningsbolug. Till bil­den måste även fogus flera andra svenska förelag som likaledes "iniern-levererui" vuror lill sinu förgreningur på den sydafrikanska marknaden. Om så sker växer betydelsen av dylika leveranser ytterligare. År 1976 torde sålunda uppskattningsvis 50-60 procenl av den svenska lotalexporten till Sydafrika haft dennu kurakiär.

Iniernleverunserna lill de sydafrikanska filiulernu bidrar i likhel rned annan ullandsförsäljning yiiersi lill au skapa arbcisiillfällen i vårt land. Sju svenska producerande förelag uppger att konccrnleveranserna under åren 1974-1976 motsvarade mellan 1 000och 1 100 årsarbeisiillfällen i Sverige. ASEA och Sandvik dominerade här med sina 450 respektive 230 arbeistillfällen per år. Ekonomiskt bäiire år än 1974-1976 medför, åierigen enligt koncern­ledningurna, än större internleveranser till Sydafrika och därmed också fler arbeisiillfällen inom svensk industri, för SKF:s vidkommande skulle således enligl företagets beräkningar sydafrikaexporten ett "normalår" beiyda 200-300 arbeisiilirailen mol 130 under lågkonjunkturen under perioden 1974-1976.

7 Sverige och Sydafrika under sjuttiotalet

1 kapitel 7 redovisas den svenska hållningen i sydafrikafrågan under sjui-lioialei.

Några år in på sjuttiolalel fick sydafrikafrågan återigen en framträdande plats i svensk utrikesdebatt. Den sydafrikanska rasåtskillnadspolitiken och omvärldens ansvar för utvecklingen i Sydafrika tilldrog sig från och med mitten av årtiondet en uppmärksamhet som överträffar den i början av sextiotalet. I kapitlet beskrivs de viktigare inslagen i opinionsbildningen i sydafrikafrågan under sjuttiolalel, i. ex. inom kyrkorna och samfunden, fackföreningsrörelsen och idroltsvärlden. Vidare presenteras statsmakternas inställning och agerande på detta område. Slutligen redovisas riksdagspar­tiernas hållning lill Sydafrika. Härvid uppmärksammas särskili riksdagens beslut våren 1977 om en viss omprövning av Sveriges ekonomiska för­bindelser med Sydafrika.

Tre skilda riksdagsmotioner i fråga om svensk näringsverksamhet i Syd­afrika väcktes under våren 1977 och i samtliga dessa påyrkades åtgärder för att i varierande utsträckning begränsa de svenska ekonomiska intressena i Sydafrika. Utrikesutskottets betänkande (UU 1976/77:22) med anledning av motionerna ifråga och den överläggning i riksdagen detta gav upphov lill, utvisade att man nu från svensk sida var beredd att överväga vissa unilaterala åtgärder på del ekonomiska området gentemot Sydafrika.

En grundläggande bedömning var alt situationen i Sydafrika under de senare åren hade skärpts. Rasmolsätlningarna hade kraftigt ökat och regimen framstod som brutalare än någonsin. Mol den bakgrunden tedde sig inter­nationella sanktioner mot Sydafrika som än angelägnare. I FN:s säkerhetsråd fanns visserligen vilande förslag om tvångsåtgärder, men - hette det i ut-rikesuiskottets betänkande - det kunde inte uteslutas att ett positivt sä-

Prop. 1978/79:196

61

kerhetsrådsbeslui i denna riktning ännu länge fördröjs eller under överskådlig tid helt uteblir. I detta läge fanns det anledning att på svensk sida - trots de betänkligheter som anförts mot ell sådant ensidigt förfarande - nu gå vidare och överväga att i svensk lagsliftning i särskild ordning införa förbud mol vidare kupilalexporl till Sydafrika och Namibia i samband med fö­reiagsinvesleringar där. Också andra liknande lämpliga åtgärder borde un­dersökas. Samtidigt skulle Sverige fullfölja ansträngningarna att genom FN:s säkerhetsråd nå ett internationelll omfallal sankiionsförfarande gentemot Sydafrika, eller om deiia skulle uiebli, få så många induslrisiaier som möjligl all för esen de! vidta motsvarande åtgärd.

Frågan om en begränsning av de svenska intressena i Sydafrika betraktades inte bara som en |5oliiisk fråga om vad som kunde länkas ulgöra effektiva påtryckningar på den sydafrikanska regeringen. I såväl ulrikesulskoilets be­tänkande som vid riksdagens överiäggning med anledning av detla lillmälies morulisku argument stor betydelse: "Del är också en fråga om huruvida svenska förelag skall medverka i ell poliliskl syslem som bygger på ras­diskriminering och förtryck av svart arbeiskraft."

Riksdagen beslöl enhälligl all hemställa alt regeringen lillsäller en ut­redning om förbudsåigärder från svensk sida med avseende på kupilalexporl lill Sydafrika och Namibia i samband med svenska förelagsinvesteringar där. Utgångspunkten för utredningsarbetet borde därvid varu au Sverige skall bidra lill all öka iryckei på Sydafrika. Vidare förulsalie riksdagen alt regeringen låter ombesörja överläggningar med närmast berörda förelag i syfte alt åstadkomma en begränsning av dessas verksamhet i Sydafrika (och i förekommande fall i Namibia) till vad som under rådande omständigheter synes lämpligt. Slutligen uttalade riksdagen alt den fortlöpande borde få information om hur de svenska företagens verksamhet i Sydafrika utvecklas.

8 Folkrättsliga överväganden

I kapitel 8 belyser kommittén de folkrältsliga förutsättningarna för del slag av ensidigt vidtagna svenska ålgärder som 1977 års riksdagsbeslut aktua­liserar.

Efter genomgång av bl. a. FN-stadgan konstaterar kommittén att folk­rätten inie ger några klara riktlinjer i fråga om staternas rätt au vidtaga unilaterala ekonomiska påiryckningsåtgärder men au någol allmänl förbud ej kan anses föreligga. Härav följer au folkrätten tillåter en åigiird av typen nyinvesleringsförbud som ej på något sätl kan karaktäriseras som eil ivångs-vis ingripande mol en annan stats suveränitet.

Genom att Sverige är anslutet lill GATT-avtalet har vi gentemot Sydafrika åtagit oss samma förpliktelser vad beträffar handeln som gentemot övriga GATT-länder. Ensidigt avbrytande av handeln torde t. ex. strida mol delta internationella åtagande.

Mest väsentligt i detta sammanhang är dock alt GATT-siadgan ej är tillämplig beträffande internationella invesieringar och sålunda ej lägger hin­der i vägen for ell förbud mol kapilalexport för investeringar.

Prop. 1978/79:196

62

Sveriges förpliktelser enligt OECfJis kapiialliberaliseringssiadgn gäller gent­emot OECD:s medlemsstater. Förpliktelserna äger även lillämpning gent­emot s. k. övcrsjöiska områden. Stadgan innehåller dessutom en rekom­mendation, men ej någol bindunde åtagande, alt utsträcka liberaliserings-åtgärderna till alla länder som tillhör Iniernalionella valulafonden IMF (Syd­afrika är medlem av IMF men ej av OECD).

Valutafondens stadga innehåller inga förpliklelser för medlemsländerna au medge kapilaliransakiioner. Medlemmarna är sålunda fria all begränsa iniernationella kapiialöverföringar under förutsättning att detta ej medför orimliga dröjsmål eller andra hinder för betalningar i samband med löpande transaktioner (Art 

VI 

sektion 3).

9 Överväganden och förslag

I kapitel 9 redovisar kommittén sina överväganden och förslag. Inledningsvis anges skälen och lillvägagångssället för all begränsa svenska företags verk­samhet i Sydafrika. Därefter inventeras och diskuteras de konsekvenser som kan vara förenade med den förbudslagstiftning kommittén föreslår.

Situationen i Sydafrika är- som inledningsvis betonats och som Sverige vid upprepade tillfällen framhållit i FN - i flera avseenden unik. Inte nå­gonstans i väriden drivs en så långtgående och systematisk diskriminering grundad på hudfärg. Raspolitiken har inskrivits i lag och den utgör ett rät­tesnöre för förvaltningen, samhällets uppbyggnad och medborgarnas inbör­des relationer. Situationen i Sydafrika är också unik i den meningen att den enligt FN:s generalförsamling utgör en hot mot internationell fred och säkerhet. Denna uppfattning har Sverige anslutit sig till. En överväldigande majoritet av världens länder, däribland vårt land, har därför krävt att FN vidtar lill buds stående tvångsåtgärder gentemot Sydafrika. Det finns inte något annal existerande fall där del internationellt föreligger en så stark politisk anslutning till kravet på tvångsåtgärder.

Flera motiv finns för vidtagandet av ensidiga åtgärder från vårt lands sida i syfte att begränsa den svenska näringsverksamheten i Sydafrika.

Svenska ekonomiska sanktioner mol Sydafrika innebär förvisso ett avsteg från den eljest av Sverige tillämpade politiken. Avsteget måste emellertid ses som en extraordinär åtgärd, motiverad av den unika situationen i Syd­afrika. Denna bedömning var också utgångspunkten för 1977 års riksdags­beslut i sydafrikafrågan.

Au begränsa den svenska näringsverksamheten i Sydafrika kan betraktas som en led i arbetet på alt skapa eil människovärdigt samhälle i delta land. Åtgärden är avsedd all öka del politiska trycket på den sydafrikanska regimen. Ett sådani tryck kan på sikt bli ell bidrag för att fa till stånd en genomgripande samhällsförändring i Sydafrika.

En ensidigt svenskt agerande på investeringsområdet kan sägas ha sin betydelse i ytteriigare ett hänseende. I enskilda stater i västväriden liksom i FN:s säkerhetsråd uppmärksammas idag frågan om ekonomiska sanktioner gentemot Sydafrika mer än någonsin tidigare. Flera i sammahanget viktiga

Prop. 1978/79:196

63

länder, såväl i säkerhetsrådet som pä andra håll, intar härvid en tveksam eller negativ hållning lill sådana inlernaiionella aktioner. I detta läge har ett ensidigt svenskt agerande sin psykologiska och politiska betydelse. Vårt land kan genom unilaterala åtgärder i sydafrikafrågan medverka till alt andra nalioner och slutligen även säkerhetsrådet tar ställning för en ekonomisk isolering av Sydafrika.

Ell annat starkt .skäl finns för en inskränkning av vårt lands ekonomiska engagemang i Sydafrika. Allteftersom det politiska och ekonomiska för­trycket tilltagit i det sydafrikanska samhället har framträdande svarta or­ganisationer vädjai till omvärlden om stöd för sin sak. Den viktigaste åt­gärden i dagsläget, framhåller de, är att internationellt isolera Sydafrika. Unilaterala svenska begränsningar i det ekonomiska utbytet med Sydafrika kan mot denna bakgrund ses som ett uttryck för solidaritet med dem som arbetar för en samhällsordning byggd på demokrati och lika rättigheter för alla medborgare i Sydafrika oberoende av ras.

Ytterligare ett skäl som lalar för en begränsning av den svenska närings­verksamheten i Sydafrika har moralisk karaklär. Hel- eller delägda svenska förelag tvingas genom sin närvaro i Sydafrika att delta i rasdiskrimineringen eftersom de måste tillämpa sydafrikansk lag.

För många människor i vårt land framstår del som ansiölligi all del svens­ka samhällel drar ekonomisk vinning av de usla förhållanden för folkflertalei i Sydafrika som skapats och vidmakthålls genom den där förda raspolitiken. En stor vikt måste fästas vid sådana moraliska överväganden mot bak­grunden av att den vita regimen - trots de tillfällen som getts - visat sig hell ovillig att ändra sin raspolitik och inte heller på någon väsentlig punkt förklarat sig beredd att framgent verka för en demokratisering.

9.1 Politiska effekter i Sydafrika

Den sydafrikanska regeringen är myckel mån om landets förbindelser med omväriden. Man söker på skilda sätt motverka strävanden all internationellt isolera Sydafrika. Varje åtgärd som bidrar till en ökning av Sydafrikas iso­lering inverkar pä regimens inhemska likaväl som internationella anseende. Otvivelaktigt medför isoteringsåtgärder att landets ekonomiska utveckling påverkas.

I vårt land liksom annorstädes har man inle någonsin föreställt sig all ensidiga åtgärder på investeringsområdet skulle, sedda .som isolerade fö­reteelser, utöva ett omedelbart inflytande på den sydafrikanska regeringen. En hinder för expansion av den svenska näringsverksamheten i Sydafrika måste placeras in i ett vidare sammanhang, nämligen strävandena att ekon­omiskt och politiskt isolera Sydafrika.

Kommittén finner att en svensk förbudslagstiftning medverkar lill att i olika hänseenden öka del politiska trycket på den sydafrikanska regimen.

Inom den mer radikala delen av Sydafrikas inhemska opposition torde den svenska förbudsiagstiftningen komma att mottas positivt. På detla håll har man under avsevärd lid krävi en iniernalionell isolering av Sydafrika. Mol denna bakgrund ler det sig uppenbart att den svenska åtgärden bidrar" till alt åtminstone psykologiskt stärka den opposition i Sydafrika som verkar

Prop. 1978/79:196

64

för djupgående föriindringur i sumhiillci. En stärkande av den inhemska oppositionen i Sydafrika utgör, enligl kommitténs uppfattning, en av de viktigaste föruisiinningarna för all få lill stånd djupgående förändringar i den sydafrikanska samhällsordningen. Självfallet kan del inie uleslulas all den sydafrikanska regimen till följd av ett ökal iniernalionclll iryck - där den svenska åtgärden utgör en inslag - brutalare än tidigare söker slå ned tlen radikala oppositionen i landet.

Kommittén konstaierar emellertid all siora delar av den sydafrikanska svuriu oppositionen kräver iniernalionell isolering av Sydafrika. Man har därvid uppenbarligen dragit slulsalsen all en iniernalionell isolering av lundel iir ell godtagbart medel föran uppnå del poliliska målei-eli rältvisl samhälle - även om isoleringen medför temporära umbäranden också för den svaria befolkningen.

9.2 Svenska iiärinpintressen i Sydafrika

De företag vi haft kontakt med har genomgående framhållit all ell svenskt investeringsförbud skulle få en rad negativa konsekvenser för deras verk­samhet: bortfall av arbeistillfällen, förlust av marknadsdelar, etc. (Jfr också vad som unförs i Valter Åmans belänkande. Ds H  1978:3).

Den negativa helhetsbild företagen lämnat är enligt vår uppfattning över­driven. Beträffande konsekvenserna för enskilda förelag råder stor osäkerhet. Verksamheten i Sydafrika utgör inte någon slor del av berörda företags totala verksamhet. Inte någon koncern är i del lägel att dess fortbestånd och utvecklingsmöjligheter är helt beroende av den.

Vid en helhetsbedömning måste man också hålla i minnet all en be­gränsning av svensk näringsverksamhet i Sydafrika kan få positiva effekter för svenska företags möjligheter på andra marknader, främst i Afrika.

Berörda koncernledningar i Sverige har anfört all ett investeringsförbud får konsekvenser långt utöver den av statsmakterna åsyftade begränsningen av svensk näringsverksamhet i Sydafrika. Man hävdar all om dotterbolagen inte medges ulrymme för expansion och förnyelse på den snabbt föränderiiga och krävande sydafrikanska marknaden, kommer svensk näringsverksamhet i Sydafrika på kort lid alt tvingas upphöra, likaså att de svenska dolter­företagen snabbi skulle erfara ett sydafrikanskt köpmolslånd.

Syftet med kommitténs förslag lill lagsliftning är inte att åsiadkomma en avveckling av de svenskdominerade föreiagen i Sydafrika. Det kan emellertid inte uteslutas all kapilalföriuster kan uppstå om svenska dot­terföretag till följd av ell investeringsförbud tvingas att snabbi avveckla sin verksamhet i Sydafrika. År 1978 uppskattade elva berörda förelag sina sam­manlagda tillgångar i Sydafrika lill 600 miljoner kronor.

Enligl kommitténs uppfattning är del i dagsläget omöjligt att säkert be­döma om invesieringsförbudel i någol eller några fall får som följd alt svenska dotterbolag i Sydafrika avvecklas. Flera omständigheter - om vilka man i dagsläget har ringa kunskap - torde påverka den framtida utvecklingen i detla hänseende. Investeringsförbudet torde knappast allvariigt direkt på­verka de hel- eller delägda svenska försäljningsbolagen i landet. Det kan inte uteslutas att ett köpmolslånd mot svenska produkier uppstår på den

Prop. 1978/79:196

65

sydafrikanska marknaden. Därest så sker påverkas naturiiglvis de hel- eller delägda svenska bolagens verksamhet i landet. De problem som kan uppstå torde dock bli marginella för svensk exportindustri.

9.3 De anställda i Sydqfifka

I hel- eller delägda svenska förelag i Sydafrika finns idag sammanlagt om­kring 5 550 anställda, varav ungeRir hälften utgörs av indier, färgade och afrikaner. En stagnerande eller t. o. m. minskande produktion torde beiyda att personalinskränkningar blir aktuella. Att ett investeringsförbud kan leda till sådana konsekvenser är emellertid enligl kommitténs förmenande ound­vikligt.

9.4 Effekter fiå inudeiförelafien

De svenska moderföretagen inlernlevererar i stor omfattning färdigvaror och komponenter lill sina hel- eller delägda dotterbolag i Sydafrika. Under senare år har, enligl sju av de berörda lillverkningsförelagen, värdet av dylika inlerntransaktioner uppgått till 200 miljoner kronor årligen. Enligt företagens uppskattningar har åtminstone 1 000-1 100 årsarbetare i vårt land varit sysselsatta p. g. a denna "internexport" av komponenter och färdig­varor.

Från de berörda koncernernas sida framhålls att en neddragning av verk­samheten i Sydafrika skulle leda till bortfall av arbetstillfällen vid de egna fabrikerna i vårt land.

I hur hög grad enskilda arbetsplatser i Sverige skulle komma att drabbas är osäkert och ytterst beroende på utvecklingen på andra marknader. Ev. föriuster i Sydafrika skulle kunna uppvägas av ett förbättrat läge för svensk industri på andra marknader.

Det är inte osannolikt att berörda koncerner till följd av investerings­förbudet på kort sikt kan komma att förlora marknadsandelar. Vanligtvis torde dock härigenom de berörda koncernernas ställning i världen på ett mer direkt sätt endast marginellt påverkas. Vi är medvetna om alt man inom gruvutrustningsseklorn kan drabbas hårdare i delta hänseende än inom andra sektorer.

Sysselsättningseffekterna i Sverige av kommitténs förslag är svåra att över­blicka. Skulle arbetstillfällen på någon ort hotas som en direkt följd av den föreslagna lagstiftningen är det ytterst samhällets ansvar att tillse att er-säuningsarbete tillskapas.

Särskilda åtgärder bör enligt vår mening kunna vidtagas så an enskilda arbetstagare i Sverige inte med sin arbetslöshet ska behöva bära bördan av en utrikespolitiskt betingad solidaritetsakiion.

9.5 Politiska effekter i tredje land

Ett väsentligt syfte bakom del svenska investeringsförbudet är alt påverka andra stater att isolera Sydafrika. Ytterst gäller det härvid all genom enskilda staters anslutning lill isoleringslinjen få till stånd bindande ekonomiska sank-

5 Riksdagen 1978179. I saml. Nr 196

Prop. 1978/79:196

66

tioner inom ramen för FN.

I flera länder i västvärlden diskuierus idug vud som kan och bör företas i sydafrikafrågan. Till slor del rör sig diskussionen om vilka slag av åtgärder som kan användas för all isolera Sydafrika och effekterna därav. I några länder i västvärlden har regeringarna också vidtagit åtgärder för all reducera det ekonomiska .samröret med Sydafrika. Enskildu siorförelug främst i USA hur i några fall på egen hand beslutat minska sin verksamhet i Sydafrika.

Mol denna bakgrund kan ell svenskt investeringsförbud få en viss politisk och psykologisk betydelse och bidra till att en del andra länder i västvärlden likaså omprövar sina förbindelser med Sydafrika. Det förhållandet att vårt land utan all avvakta ell beslut i FN:s säkerhelsråd inför ell investerings­förbud kan således medföra alt man intensivare än lidigare överväger och omprövar sin hållning i sydafrikafrågan. Däremoi skall man självfallet inte förvänta sig någon automatisk eller omedelbar effekl i tredje land av del svenska initiativet.

9.6 FN-sanktioner

Kraftfullare än någonsin driver idag medlemsmajoriteten i FN frågan om internationell isolering av Sydafrika. I november 1977 fattade säkerhetsrådet beslut om ett för medlemsstaterna tvingande vapenembargo gentemot Syd- . afrika. Vid samma tillfälle framlagda förslag om ekonomiska sanktioner (enligt kapitel VII i FN-stadgan) vann å andra sidan inte rådets anslutning. Tre västmakter inlade sitt veto mot förslagen. Likväl betraktade isolerings­strategins förespråkare det införda vapenembargol som ett inte obetydligt etappmål i sin strävan att få lill stånd ekonomiska sanktioner. Under våren 1978 framlades i säkerhetsrådet ånyo förslag om bindande ekonomiska sank­tioner. Rådet har ännu inle slutligt behandlat och tagit ställning till dessa förslag.

Det är kommitténs uppfattning aU Sverige genom det nu föreslagna in­vesieringsförbudel medverkar till att ytterligare öka trycket på medlemmarna i säkerhetsrådet vad gäller sydafrikafrågan. När vårt land ulan alt avvakta beslut om ekonomiska sanktioner i FN:s säkerhetsråd inför restriktioner beträffande dé svenska hel- eller delägda bolagens expansionsmöjligheter i Sydafrika bör delta bidra till att skapa ell sådani ökal tryck. USA, Stor­britannien och Västtyskland har väsentligt större tillgångar än Sverige i Syd­afrika. Dessa länder har alltså mer att förlora på sanktionsåtgärder. Man skall därför inte räkna med all dessa länder, liksom andra i sammanhanget viktiga, omgående påverkas av Sveriges agerande.

Att Sverige vidtar ålgärder i syfte all begränsa de svenska investeringarna i Sydafrika utgör ell stöd i FN för isoleringsstralegins förespråkare. För anhängarna av isoleringsslrategin torde delta te sig som en politisk framgång.

.9.7 FN:s prestige

Sveriges hållning lill och inom FN grundas på uppfattningen att interna­tionella mellanhavanden kan och bör styras av ell gemensamt regelsystem. FN-stadgan anger väsentliga hållpunkter i ett sådant syslem. Huvudregeln i delta syslem är alt FN:s säkerhelsråd har det primära ansvaret för upp-

Prop. 1978/79:196

67

rälthållandet av internationell fred och säkerhet. Mol denna bakgrund skulle, har del hävdals, Sverige genom sill ensidiga agerande i sydafrikafrågan inte följa den av bl. a. vårt land under lång tid starkt framhävda ordningen för att slita tvister och för att vidtaga internationella tvångsåtgärder, t. ex. eko­nomiska sanktioner. Detta, menar man, skulle inge principiella betänklig­heter, kunna skada FN:s prestige och ytterst kunna undergräva tilltron lill del kollekliva säkerhetssystem som världsorganisationen representerar.

Kan FN:s prestige skadas genom alt enskilda länder utanför organisa­tionens ram vidtar folkrättsligt i och för sig icke förbjudna åtgärder i syd­afrikafrågan? Åtminstone vad beträffar åtgärder av nu aktuellt slag måste enligt kommitténs uppfattning denna fråga besvaras nekande. Under av­sevärd lid har en överväldigande majoritet av FN:s medlemsstater i ge­neralförsamlingen och genom initiativ i säkerhetsrådet krävt att Sydafrika militärt, politiskt och ekonomiskt isoleras. I denna belysning framstår det svenska investeringsförbudet inte som särskilt långtgående. Under alla om­ständigheter torde det i FN finnas ett mycket starkt poliliskl stöd för ensidiga åtgärder av det slag som Sverige överväger.

Kommittén har svårt att föreställa sig hur den nu aktuella förbudsiag­stiftningen mot angiven bakgrund kan skada FN:s prestige. Däremot är kommittén övertygad om att säkerhetsrådets oförmåga att vidta tillräckliga åtgärder i sydafrikafrågan bidrar lill alt på fiera håll, inte minst i tredje världen, minska tilltron till FN.

9.8 Piejudikatverkan

Del ställs från tid till annan i Sverige krav på alt något främmande land som flagrant åsidosätter mänskliga rättigheter skall bojkottas med avseende på t. ex. turism och handel. Man brukar då kräva att medborgarna i vårt land frivilligt skall tillämpa sådana bojkoitålgärder. Vanligtvis påyrkas också alt stalsmakterna på ett eller annat sätt skall stödja eller aktivt medverka i detta slag av aktioner.

Sådana anspråk har i allmänhet avvisats med hänvisning till att Sverige som nation endasi ansluter sig till sådana bojkotter som är internationellt förankrade och sladgeenligl beslutade av FN:s säkerhetsråd.

Del nu aktuella investeringsförbudet innebär ett avsteg från denna grund­regel för svenskt deltagande i ekonomiska sanktionsåtgärder. Detta avsteg avser emellertid, som vi lidigare framhållit, en alldeles unik situation. Vi kan inte se någon situation i något annat land i världen vilken skulle motivera sådana åtgärder som vi föreslår i fråga om Sydafrika och Namibia. Vi utgår ifrån att denna uppfattning delas av en överväldigande majoritet i Sveriges riksdag. Mol den bakgrunden bör den lagstiftning vi föreslår inte få någon prejudikatverkan.

Prop. 1978/79:196

g

10 Förslag till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia

Kapitel K) innehåller dels kommitténs förslag lill lag om förbud mol in­vestering i Sydafrika och Namibia jämie motiveringar, dels förslag lill över­gångsbestämmelser jämte motiveringar.

Enligt kommitténs uppfattning är del beklagligt all den av riksdag och regering önskade begränsningen av svensk näringsverksamhet i Sydafrika inte f n. visat sig kunna åstadkommas genom ett kapitalexporlförbud i kom-binalion med överenskommelser med de berörda förelagen. Kommittén hade föredragit en sådan lösning. I detta läge anser vi det emellertid nöd­vändigt all föreslå ett investeringsförbud. Ell kapilalexportförbud ulan kom-pleiierande överenskommelser skulle bli ett slag i luften.

Den nu aktuella lagsiiftningen skall primärt syfta lill all stoppa inves­teringar i Sydafrika och Namibia. Ell totalförbud för alla invesieringar skulle emellertid slå orimligi hårt mol de redan etablerade svenska företagen i området. Vi förutser ett behov av undantag från ett principiellt investe­ringsförbud främst för all begränsa förluster eller undvika friställningar i Sverige vid förelag med verksamhei i dessa länder. Denna lanke har också stöd i den debatt som föregick riksdagens beslut. I enlighel härmed föreslår vi en ny lag om förbud mot investering i Sydafrika eller Namibia.

10.1 Mot vilka skall förbitdet riktas?

Lagen gäller i första hand för svenska företag, dvs. aktiebolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag etc. som är registrerade i Sverige och med styrelsens säte här i landet. Någol praktiskt behov an rikta förbudet också gentemot enskilda fysiska personer anser vi inle föreligga.

Svenska kyrkans och övriga svenska trossamfunds jämte respektive mis­sioners verksamhei i Sydafrika omfattas inle av den föreslagna lagen.

Svenska företag utövar vanligtvis verksamhei i Sydafrika och Namibia genom dotterföretag som bildas och drivs enligt den inhemska lagstiftningen. Ofta ingår i koncernen också dotterföretag i ytterligare andra länder. Be­gränsas investeringsförbudet till svenska företag finns risk att förbudet kring­gås genom att andra företag i koncernen företar de förbjudna transaktionerna till förmån för dotter- eller systerförelagen i Sydafrika eller Namibia.

I det internationella umgänget mellan stater är det i allmänhet inte lämpligt att en stat försöker styra sina egna företag eller medborgares uppträdande i andra länder på ett sätt som kan komma i konflikt med lagstiftningen i dessa länder eller inte stämmer med vederbörande lands politik. Rela­tionerna till Sydafrika är emellertid ett särfall. Därför kan man i detta fall tänka sig en lagstiftning av ett slag som vi i andra sammanhang inte skulle vilja godta, om den inle möter bestämt hinder i folkrätten. Något sådant hinder föreligger inte enligt vår mening, I enlighet härmed föreslår vi att den svenska koncernledningen åläggs ett siraffsanklionerat ansvar för att koncernens dotterföretag i Sydafrika eller Namibia eller i annat främmande land inte företar investeringar i strid mot den svenska sydafrikalagstift-. ningen.

Prop. 1978/79:196

69

Del koncernbegrepp vi utgår från bygger på I kap. 2 S aktiebolagslagen. Koncernförhållandc föreligger när del svenska företaget på grund av ukiic-ellerundelsinnehav eller avtul har ett bestämmande inflytande över en annan juridisk person och en beiydande andel i resultatet av dess verksamhet. Grundläggande för koncernförhållandei är sålunda alt koncernledningen kan utöva ett bestämmande inflytande över doilerförelaget. Med undanlag för eventuellt förekommande fall där ulländsk lagstiftning eller utländska myn­digheters ålgärder gör del omöjligt för koncernledningen att påverka dol­terföretagets handlande och det nu osannolika fallet all dotterföretagels led­ning handlar i strid mol koncernledningens vilja, kan koncernledningen därför hindra förbjudna invesleringsåtgärder. Underlåter den all göra del inlräder straffansvar enligl vårt förslag.

Den skyldighet som sålunda bör åvila ledningen för en svensk koncern med dotterföretag i Sydafrika eller Namibia alt aktivt övervaka investe­ringsverksamheten i dessa dotterföretag bör komma till ullryck i lagtexten. Vi föreslår en bestämmelse som innebär att man i svenskstyrda koncerner med företag i Sydafrika eller Namibia årligen skall upprätta investerings­planer för dessa företag med angivande av finansieringsmetoder. Den svens­ka koncernledningen kan därigenom enkell hålla sig underrättad om planer som strider mol lagsiiftningen.

10.2  Vilka åtgärder bör omfattas av förbudet?

Vi har i del föregående talat om investeringar utan att närmare ange vilka transaktioner som avses. Först och främst vill vi förbjuda svenskstyrda kon­cerner som idag inte driver rörelse i Sydafrika eller Namibia all genom invesieringar etablera sig på denna marknad. Sådana nyetableringar kan ske genom köp antingen av aktier eller andelar i sydafrikanskt eller namibiskt företag eller av rörelse eller delar av rörelse som ell sådani företag driver.

I syfte att kontrollera och begränsa kapilaltillförseln lill sydafrikanska och namibiska företag föreslår vi att förbudet mot förvärv av aktier eller andelar görs generellt. Förvärv av obligation eller liknande värdepapper som utfärdats av sydafrikanskt eller namibiskt företag bör inte heller vara tillåtet. Förbudet bör också omfatta tillskott till sådant förelag av pengar eller annan egendom som är avsedd att användas i dess verksamhet. En ytteriigare typ av transaktioner som enligl vår mening bör förbjudas är ställande av säkerhet (pant, borgen e. dyl.) för sydafrikanskt eller namibiskt företags lång­fristiga skulder, dvs. skulder med en löptid över fem år.

Slutligen föreslår vi att kontrollen över investeringsverksamheten i syd­afrikanska eller namibiska dotterföretag säkras genom ett direkt förbud mot anskaffning av anläggningstillgångar lill sådana företag. Med anläggnings­tillgång menas tillgång som är avsedd att stadigvarande brukas eller innehas i rörelsen.

10.3 Dispens

Del principiella förbudet mot de nu angivna investeringsåtgärderna måste som tidigare nämnts kompletteras med vissa dispensmöjligheler. Utgångs-

Prop. 1978/79:196

70

punkten bör vara all dispens över huvud taget inte bör komma i fråga för den som inle - själv eller genom ulländskl dotterföretag - vid ikraft­trädandet av lagen var etablerad i området.

En annan utgångspunkt bör vara all dispenserna inte skall ge utrymme för expansion på den sydafrikanska marknaden. Dispens bör därför inte få avse så stora belopp att del blir möjligt för sökanden all ulvidga sin rörelse i områdei. Vi är beredda all acceptera en ordning som innebär att den svenska företagsamheten kan leva kvar i Sydafrika eller Namibia lill dess apartheidsysiemel har avvecklats. Det kan vara värdefullt att svensk industri på delta sätl har kvar ett fotfäste på den sydafrikanska marknaden när den tiden kommer då den svarta majoriteten får makten i landet. Av det skälet kan vi i princip godta alt företagen får fortsätta att investera i sådan utsträckning som är absolut nödvändig för att de efter hand skall kunna ersätta försliten utrustning. En expansion av verksamheten bör det emellertid inte bli fråga om.

Även om vi således vill ge förelagen möjligheter att behälla fotfästet på den sydafrikanska marknaden är vi inle beredda att ställa ut några ga­rantier härför t. ex. på det sättet att företagen uttryckligen tillförsäkras rätt till ersäitningsinvesteringar. Vår grundläggande inställning är som tidigare nämnts all invesieringar i Sydafrika och Namibia i dagens läge inle är önsk­värda.

Ett företag som hindras expandera, vilket är syftel med lagstiftningen, kan vara dödsdömt på längre sikt. Vi är medvetna om delta. Vi menar emellertid att i de fall då en avveckling blir nödvändig, den svenska kon­cernen med de regler vi föreslår kan ges tid all omorientera verksamheten mol nya marknader och finna ny sysselsättning åt anställda som tidigare sysslat med koncernens sydafrikaverksamhet.

Vi har övervägt en dispensordning som skulle ge de svenska företagen i områdei frihet att inom vissa i lagen angivna ramar på eget ansvar företa ersättningsinvesteringar i Sydafrika eller Namibia. Kriterier som skulle passa för ell företag passar emellertid inte för ett annat. Det är därför knappast möjligt att utforma generella regler på ett tillfredsställande sätt. De förelag det här gäller är emellertid inte fler än ett ljugotal. Del bör därför inte möta några oöverstigliga svårigheter att fastställa en investeringsram för ettvart av dem. Vi föreslår en sådan ordning.

Den dispensprövning som vi föreslår bygger på tanken alt företagen varje år ansöker om tillstånd till de investeringar som enligt deras mening måste företas under närmast följande räkenskapsår. Man kan emellertid också tänka sig situationer där en nedsliten anläggning i Sydafrika eller Namibia behöver ersättas med en ny som skall byggas under en längre period än ett år. I sådant fall bör dispens kunna gälla hela investeringsprojektet. Del an­kommer på sökanden att visa att investeringen inte öppnar möjligheter för företagel all expandera i områdei.

En dispensprövning av nu angivet slag får i någon mån karaktären av förhandling mellan myndigheten och företaget. De synpunkter som måste hävdas från statsmakternas sida har sin grund främst i utrikespolitiska över­väganden. Dispensprövningen bör därför ligga på regeringen. Regeringen bör inhämta yttranden från berörda myndigheter före sitt ställningstagande. I ärende av principiell betydelse förefaller det oss lämpligt alt uirikesnämn-

Prop. 1978/79:196

71

den hörs innan regeringen fattar sill beslul.

Vi föruisäiier en lillämpning av dispensmöjlighelcrna som iir restriktiv men som lar hänsyn lill de enskilda förelagens situation. Dispensreglerna öppnar möjligheter all påverka förelagen så all de, där del är möjligl alt finna ersäliningsmarknader, drar sig bort från den sydafrikanska marknaden och i-slället investerar på annat håll.

10.4 Infonnatioitsskyldighet

Den svenska företagsamheten i Sydafrika och Namibia är i dag föremål för stort intresse i den offentliga debatten. Det är angeläget att ge garantier för ett så bra sakunderiag som möjligt för en debatt här i landet om syd­afrikafrågan. Från den synpunkten bör man sträva efter en så öppen re­dovisning som möjligl av vad som förekommer i dispensärenden. Mol delta slår emellertid näringslivels krav på skydd mot att deras investeringsplaner m. m. kommer lill konkurrenternas kännedom. Avvägningen mellan dessa motstående intressen får ske inom ramen för sekretesslagstiftningen. Även om det sålunda inte är möjligt att ha en ordning med absolut offentlighet beträffande innehållet i dispensansökningarna och regeringens behandling av dessa, bör del inte möta några betänkligheter mot att regeringen årligen låler publicera uppgifter som ger en tillförlitlig bild av utvecklingen i vä­sentliga hänseenden inom varje enskilt företag. Detla bör lämpligen ske i den formen all regeringen varje år till riksdagen lämnar en redogörelse på motsvarande sätt som i dag sker t. ex. beträffande tillämpningen av 20 § utlänningslagen. Redogörelsen bör kunna grundas på innehållet i dispens­ansökningarna samt på uppgifter som förelag med verksamhet i områdei åriigen skall lämna till regeringen. Dessa uppgifter skall avse produktion, omsättning, antal anställda, företagna invesieringar och andra sådana fak­torer som har betydelse för att kontrollera efterievnaden av lagen.

10.5 Ersättning

Frågan i vad mån ersättning bör ulgå av allmänna medel till enskild som lider ekonomisk skada lill följd av att förbud meddelas med stöd av ny lagstiftning har ventilerats i samband med bl. a. Rhodesialagens och FN-lagens tillkomst. Enligl vår mening bör den princip som statsmakterna då anslöt sig lill gälla även i detta fall. Vi inskränker oss här till all erinra om all föredraganden i prop. 1971:77 med förslag till lag om vissa inter­nationella sanktioner, m. m. (s. 64) stannade för att inte föreslå någon lagfäst ersältningsrätt för förluster med anledning av ingripanden enligt den nya lagen.

Någon lagfäst rält lill ersättning för föriuster vill följaktligen inte heller vi föreslå i del nu aktuella ärendet. Skadelidande kan dock vända sig till stalsmakterna med en begäran om gottgörelse. I vissa fall då företag p. g. a. lagen tvingas upphöra med sin verksamhet i Sydafrika (eller Namibia) bör man kunna länka sig en diskreiionär ersättning efter beslut av riksdagen.

Prop. 1978/79:196

72

10.6 Ikraftträdande

Den nya lagstiftningen bör iräda i kraft så snart som möjligt. Del är emellertid inie realisliskl att räkna med en lidigare tidpunkt än den 1 juli 1979. Vi förutsätter därvid all en proposition i ämnet föreläggs riksdagen i så god tid att den hinner behandlas under våren  1979.

11 Reservationer och särskilda yttranden

Reservationer har avgivits av Hellner och Astrid[REDACTED_EFTERNAMN]. Även särskilda yttranden har avgivits.

I reservationen framhåller Hellner att företagen bör tillförsäkras rätt till dispens i fråga om ersäitningsinvesteringar och alt riksdagen bör i anslutning lill prövningen av lagförslag i ämnet pröva ersättningsfrågan och om lagstiftning sker, anvisa medel för kompensation av skadelidande enligt riktlinjer som riksdagen kan antaga såsom anslagsvillkor.

Sammanfattningsvis anför Astrid Kristensson: Enligl internationell praxis liksom enligl svensk traditionell utrikespolitik skall ensidiga sanktionsåtgärder avvisas. Denna praxis bör ej frångås.

Kommittémajoriteien har ej kunnat göra troligt att ett ensidigt svenskt investeringsförbud gentemot Sydafrika kommer att få någon som helst po­sitiv effekt för del svarta folkflertalet.

Förelagen kommer vid ell investeringsförbud att få stora svårigheter att fullfölja strävan att föra en progressiv personalpolitik. En begränsning av svensk näringsverksamhet i Sydafrika kan få till följd alt ett stort antal svarta anställda vid svenskdominerade företag får en försämrad anställnings­trygghet.

Därtill kommer att en begränsning av svensk näringsverksamhet i Syd­afrika kan leda till ell beiydande sysselsäitningsbortfall i vårt eget land.

Del finns sammanfattningsvis en betydande risk för att majoritetsförslaget kommer att uppfattas enbart som en demonsirationspolilik.

Prop. 1978/79:196

73

Bilaga 2

Sydafrikautredningens författningsförslag

Förslag till

lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia

Härigenom föreskrivs följande

1       § Svensk juridisk person får inte

1)

mot vederlag förvärva rörelse som drivs i Sydafrika eller Namibia eller del av sådan rörelse,

2)

mot vederlag förvärva aktie eller andel i sydafrikanskl eller namibiskt företag eller obligation eller annan för den allmänna rörelsen avsedd skuld­förbindelse som sådani förelag har utfärdat,

ge sådani förelag tillskott av iengar eller annan egendom som är avsedd all användas i dess verksamhet, eller ställa säkerhet för sådani företags skulder med en löptid över fem år,

3)

genom handling eller underlåtenhet medverka lill att åtgärd som anges i I eller 2 vidtages av ulländsk juridisk person över vilken den svenska juridiska personen på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal har ett bestämmande inflytande och en beiydande andel i resultat av dess verk­samhet (doilerförelag),

4)

genom handling eller underiåtenhet medverka till beslut i sydafrikanskt eller namibiskt dotterföretag om all anskaffa anläggningstillgångar.

2

§ Svensk juridisk person som själv eller genom utländskt dolterföretag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia skall åriigen upprätta investeringsplan för doilerförelaget eller rörelsen rned angivande av finansieringsmetoder.

3

§ Svensk juridisk person som själv eller genom ulländskl dolterföretag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia skall åriigen lill regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten i dessa länder utvecklas med avseende på produktion, omsättning, antal anställda, företagna investeringar och andra sådana förhållanden som har betydelse för alt kontrollera efterlevnaden av denna lag.

4

§ Den som är ansvarig för brott mot I !? dömes, om gärningen skett upp­såtligen, lill böler eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaktsamhet, lill böler eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar. För anstiftan av eller medhjälp till bron mol 1 i; 3 eller 4 dömes ej lill ansvar.

Den som är ansvarig för underiåielse all fullgöra skyldighei enligl 2 eller 3!; dömes lill böler.

Prop. 1978/79:196

74

5 § Egendom som varit föremål för broii enligl denna lag eller värdet därav saml utbyte av sådant bron skall förklaras förverkat, om del ej är uppenbart obilligt.

6§ Svensk medborgare som utom riket brutit mol I § dömes efter denna lag och vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3S brottsbalken ej är tillämplig och ulan hinder av 2 kap. 5aS första och andra styckena nämnda balk.

7 § Åtal för brott enligl denna lag får väckas endasi efter förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigar.

1.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

2.

Svensk juridisk person som själv eller genom utländskt dotterföretag vid ikraftträdandet av denna lag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia kan få dispens från I §.

3.

Dispens får meddelas för viss investering eller för invesieringar i visst företag under ett år. Dispens får inte avse så stort belopp att den gör det möjligt för sökanden all utvidga sin verksamhet i Sydafrika eller Namibia.

Beslut om dispens får återkallas eller ändras om de uppgifter på vilka beslutet har grundals visar sig ha varil oriktiga.

4.    Fråga om dispens prövas av regeringen.

Prop. 1978/79:196

75

001    Bilaga 3

Sammanställning av remissyttranden

1 Allmänna synpunkter

Remissyttrandena hänför sig så goll som uteslutande till sydafrikautred­ningens förslag. Detta, som inte var enhälligl utan innehåller reservationer och särskilda yttranden, har filt ett blandat mottagande under remissbehand­lingen.

Förslaget tillstyrks eller får ett i huvudsak positivt mottagande av arbetslagar-, ungdoms- och de kyrkliga organisationerna samt av SIDA, KF och Svenska FN-förbundet. SIDA:s yttrande var dock inte enhälligt. TCO framhåller under hänvisning lill synpunkter som framförts till organisationen från SIF, att effekterna för sysselsättningen i Sverige närmare bör utredas innan förslaget genomförs och all man bör undersöka möjliga och lämpliga meioder för att den personal som eventuellt drabbas av lagsiiftningen hålls skadelös. LOföreslåratl regeringen efter en viss tid låter genomföra en allmän utvärdering av investeringsförbudets tillämpning och effekter samt då överväger vidare åtgärder mot den sydafrikanska regimen.

Förslaget tillstyrks även i de yttranden som har avgivits av Folkpartiets ungdomsförbund, Sveriges kristna ungdomsråd och Afrikagrupperna i Sverige.

Från näringslivets sida och då i första hand SI/SAF avstyrker man eller är i övrigl negaliv till förslaget. Även KK och juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universitet avstyrker. Till fakultetsnämndens yttrande har fogats särskilda yttranden. Internationella handelskammarens svenska national­kommitté, Sveriges grossistförbund, Sveriges mekanförbund, Alfa-Laval AB, ASEA, Atlas Copco, ESAB och SKF har avgivit vissa kompletterande synpunkter men ansluter sig till SI/SAF:s gemensamma yttrande.

De myndigheter, som har anmodats avge yttrande, förklarar sig med nyss angivna undantag för SIDA och KK inte ta ställning till lämpligheten eller tjänligheten av den föreslagna lagstiftningen men ger synpunkter på vissa frågor. Detta gäller även Sveriges exportråd och Svenska bankföreningen.

2 Sydafrika - en unik situation

Sammanfattning:

Sydafrikautredningens uppfattning om det unika i situationen i Sydafrika delas av SIDA. LO och TCO, medan KK, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. Stockholms handelskammare. Internationella handels-kammaretis .wenska nationalkommitté. Sveriges grossistforbund och SI/SAF inte anser eller finner det tveksamt om situationen är unik på sådant sätt att den kan särskiljas från andra fall av oacceptabelt förtryck.

Prop. 1978/79:196

76

5/Z)//.-Styrelsen finner utredningens beskrivning uv det unika i situationen i Sydafriku överiygunde. Del vore följdriktigt all från svensk sida avbryta ekonomiskt samarbete med den Sydafrikanska republiken i konsekvens med Sveriges fördömande av där rådande samhällsförhållanden och våri lands mångåriga samarbete med de förtrycktas företrädare.

KK: Del torde idag i Sverige icke råda delade meningar om att det sydafrikanska apartheidsysiemel är djupt oräiifärdigi och mänskligt stötande. Sverige har också, på sätl som redovisas i ulredningen, i inlerna­iionella sammanhang agerat för en fredlig förändring av förhållandena i Sydafrika i demokraiisk riklning. Krav på ekonomiska sanktionsåigärder har emellertid hiilills avvisats med hänvisning till an Sverige endast ansluter sig till sanktioner beslutade av FN:s säkerhelsråd. Den svenska sydafrikapoli­tiken i detta hänseende har varil beiingad av den sedan lång tid tillämpade allmänna linjen i vår utrikespolitik, att vi som ell lilei alliansfrilt och ekonomiskt uilandsberoende land bäsi gagnar våra strävanden genom all följa och stärka förtroendet för de internationella syslem som reglerar det ekonomiska och politiska umgänget mellan staterna. På utrikeshandelspoli-tikens område har detta inneburit tillämpning av icke-diskriminationsprin-cipen. Sveriges konsekventa hållning härvidlag har otvivelaktigt bidragit lill att stärka vårt internationella förtroende.

Såsom Ulredningen själv konstaierar skulle det föreslagna invesieringsför­budel utgöra ett brott mot denna huvudlinje i svensk utrikespolitik. Även om ifrågavarande princip givetvis icke under alla omständigheter bör betraktas som sakrosankt, synes dock - med hänsyn till det stora värde den hittills tillmätts - åtminstone två viktiga förutsättningar böra vara uppfyllda innan avsteg härifrån övervägs, nämligen all så starka skäl för ett avsteg föreligger alt risken för eventuella negativa konsekvenser härav kan accepteras, samt alt en realisiisk bedömning gjorts av om de åtgärder som övervägs i tillfredsställande grad kan ge åsyftad effekt.

Närelt beslut om ensidiga ekonomiska sanktioner, som också utredningen slår fast, utgör ett avsteg från en hittills hävdad princip i svensk utrikespolitik blir frågan om dess prejudicerande inverkan på vår fortsatta handlingsfri-ei av största vikt vid ett slutligt ställningstagande. Utredningens majoritet hävdar för sin del att del föreslagna avsieget från den hittills tillämpade principen avser en unik situation. Enligl kollegiets mening har ett sådant betraktelsesätt sitt berättigande men endast i begränsad mening. Om man, som också utredningens ordförande anför i ett särskilt yttrande, ser till de grundläggande kännetecknen på situationen, kränkningen av de mänskliga rättigheterna etc, ter det sig ingalunda klart att situationen i Sydafrika kan särskiljas från andra fall av oacceptabelt förtryck. 1 motsats lill vad ulredningen hävdar anser kollegiet sålunda att det avsteg från hittills tillämpade principer i förevarande hänseende som utredningen föreslår kommer att i hög grad försvåra våra möjligheter att i fortsättningen på ett

Prop. 1978/79:196

77

trovärdigt sätt avvisa krav på liknande åtgärder mot andra länder där förtryck råder ulan alt tvingas lill besvärande jämförelser av interna förhållanden i olika länder.

Juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universitet: Ulredningen, som är medveten om det avsteg från hittills av Sverige följda principer förslaget på många sätt innebär, motiverar detta med att Sydafrika och Namibia vore särfall. Ulredningen kan inle se någon situation i någol annal land i världen, vilken skulle motivera sådana åtgärder som den föreslår i fråga om Sydafrika och Namibia. Mol en sådan bakgrund menar ulredningen, bör den lagstift­ning den föreslår inte få någon prejudikatverkan.

Huruvida en svensk åtgärd som denna skall an.ses unik, eller inbjudande till efterföljd eller eljest mönsterbildande avgöres dock inle av förslagsstäl­larna utan beror på hur den uppfattas av omväriden.

Kränkningar, ja t. o. m. mycket grova kränkningar av mänskliga rättig­heter är dessvärre i vår lid alls icke någol unikt. Del är ingen svårighet all uppräkna en rad länder där kränkningar av de mänskliga rättigheterna liksom i Sydafrika ingår såsom ell led i det rådande poliliska systemet. Såvitt tillgängliga pressuppgifter, ger vid handen förekommer godtyckliga frihets-berövanden, tortyr, misshandel och dödande i fiera sydamerikanska repub­liker såsom Argentina och Chile i en omfattning som är djupt kränkande för svenskt rättsmedvetande.

De poliliska fångarnas antal i Indonesien säges vara snarare över än under 100 000. (ICJ Review 4, 1969 p 10 ff, id.l5, 1975 p 9 ff id.l8, 1977 p 3 fO. I West-Irian och på Syd-Moluckerna befinner sig etniska minoriteter i krig med den nya statsmakt som övertagit den lidigare koloniala administrationen av dessa områden. Det uppges all i Uganda omkring 100 000 människor fått sätta livet lill under ett despotiskl styre åtminstone delvis såsom ett led i en diskriminering på etniska eller religiösa grunder. (Uganda and Human Rights. Report of Ihe I C J to the United Nations, Geneva 1977; D. Munin, General Amin, London 1974 p 226 fO- I del demokratiska Kampuchea har den forna stadsbefolkningen, som räknas i millioner personer fördrivits från sina hem, liksom otaliga av dem måsisätta livet lill (I C J Review 20,1978 p6 fO. Invånarna i de kinesiska "reformaiionslägren" beräknas av vissa iakttagare lill 16-20 millioner av vilka, säges det, knappast någon mera kan förvänta sig ell liv i frihet. (1 Pascalini, Prisonnierde Mao, Paris 1975 s 10ff)I Cuba är enligt Amnesiy International antalet poliliska fångar omkring 3 000 av vilka många varil fängslade bortåt 15 år.

Enligt nyligen tillgängliga uppgifter(Le Figaro Supplement (No 7) 18.11.78) skall f n. i Sovjetunionen finnas åtminstone 96 läger för poliliska fångar till ell anlal av omkring 2 millioner; Amnesiy Iniernaiional anger i en nyligen publicerad rapport anialet dödade i Eliopien lill 30 000. Uppgifterna om antalel dödsoffer i Iran varierar men del är under alla förhållanden chockerande siort. Förföljelse och dödande av etniska minoriteter längre tillbaka i tiden är käni från Pakistan (Bangladesh)och Nigeria (Biafra) liksom

Prop. 1978/79:196

78

från kriget i Afrikas horn. Fakulteten gör med denna uppräkning inte någon gradering av dessa kränkningar i förhållande lill vad apartheidpoliiiken innebär för de svarta i Sydafrika, ulan menar bloii au, när det gäller så grova och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter, man knappast kan mäta folkens lidande i människornas anlal eller arten av grymhet de utsättas för. På så sätt är situationen i Sydafrika inte unik. Den är knappast ens unik vad avser rasdiskriminering och apartheid i stor skala, ehuru den f n. är den internationelll mest uppmärksammade.

Förföljelsen av asiater i Uganda och de svarta papuanernas krig i West-Irian har redan ovan berörts. I Vietnam är den till flera millioner uppgående kinesiska befolkningen utsatt för en organiserad förföljelse (såsom nyligen tidningar och andra nyhetsmedia rapporterat) och även i Indonesien är kineserna diskriminerade. I Indien är 85 millioner f d. kastlösas villkor sådana att krav ställts om påtryckningar mot Indien av andra stater för att förmå Indien att snabbi förbättra deras situation ICJ Review 20, 1978, p 37

fn.

De mänskliga rättigheternas trängda läge i Sydafrika kan alltså dessvärre icke betraktas såsom något unikt, vare sig i det förflutna, eller i del närvarande.

Däremot är situationen i Namibia unik sålilllvida att Internationella domstolen i ett rådgivande yttrande uttalat (Legal consequences for slates of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276(1970), ICJ Reports I97I p 58 para 133) all Sydafrikas närvaro i Namibia är olaglig. Konsekvenserna härav har utvecklats av domstolen i sistnämnda yttrande. I den mån genom svensk lagstiftning ingripes i förhållandena i Namibia föreliggeri vart fall icke någon kränkning av Sydafrikas suveränitet. Vem som f n. skall anses behörig att företräda Namibias intressen är inte så lätt att svara på. men del torde heller inle vara erforderligt då eventuella svenska invesieringar i Namibia åtminstone f n. inte synes ha praktisk betydelse.

En annan aspekt av delta spörsmål är huruvida Sydafrika är ett sådani särfall att en avvikelse från eljest tillämpliga folkrättsliga regler kan motiveras på rent rättsliga grunder.

Visseriigen kan allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna inte anses såsom ett lands helt interna angelägenheter, såtillvida att förhållandena utan hinder av FN-stadgan art. 2:7 flr dryftas i generalförsamlingen. Därav följer dock icke att varje stal är saklegitimerad, dvs. har "locus standi" eller "legal interest" i förhållande till varje annan stat som kränkt sina medbor­gares mänskliga rättigheter och gränserna för tillåten s. k. humanitär intervention dragés allmänt mycket snävt. De svenska lagstiftningsåtgär­derna kan alltså inte rättfärdigas såsom själviäki eller repressalier.

Stocklwims handelskammare anser det tveksamt om de grundläggande kännetecknen på situationen i Sydafrika, som utgör grunden för kraven på

Prop. 1978/79:196

79

ingripande, nämligen kränkningen av de mänskliga rättigheterna, del implicerade hotet mot internationell fred och säkerhet och de små utsikterna till en spontan fredlig lösning kan föranleda all situationen skall betraktas som unik.

Sveriges grossistförbund: Vi anser det synnerligen betänkligt all lillgripa unilaterala svenska sanktionsåigärder även om del som i detla fall är fråga om ett land, vars interna politik bedöms på ett alldeles särskilt sätl slå i strid med allmänt vedertagna normer. Just den omständigheten au den sydafrikanska rasåtskillnadspolitiken allmäntssn ute i världen anses vara hell oförenlig med moraliska och etiska normer på detta område gör det enligl vår mening naturligt för Sverige att avvakta med sanktioner, bojkotter och liknande tills lägel utlöser ett allmänt internationellt beslul om sådana.

Man bör fasihålla vid principen all Sverige som stal bör ansluta sig endast lill sådana aktioner mot ett land som är internationellt förankrade och Sladgeenligl beslutade av FNs säkerhetsråd. Även om det i dagens läge kan vara riktigt att med ulredningen bedöma situationen i Sydafrika som unik, befarar vi att nya lägen och nya interna svenska bedömningar kan uppkomma, då lättröriiga opinioner vill genomdriva aktioner mot andra länder. Har man en gång övergivit en klar princip, kan det bli svårt alt stå emot olika opinionsvågor och tolkningen av vad som kan kallas unikt blir lätt flytande.

I princip bör man enligt vår åsikt göra åtskillnad mellan politik och affärer. Att göra affärer med ett land innebär inte att man accepterar landets in- eller utrikespolitik i olika avseenden. Sverige, som är starkt beroende av att kunna upprätthålla en omfattande utrikeshandel, nödgas göra affärer med åtskilliga länder, vilkas interna eller externa politik i mångt och mycket är oacceptabel utifrån svenska värderingar. Poliliska omvälvningar kan inträffa i olika länder och medföra situationer som inte ter sig godtagbara.

SI/SAF: Utredningens majoritet gör gällande att situationen i Sydafrika är alldeles unik. Man säger sig inte kunna se någon situation i något annal land i väriden, vilken skulle motivera sådana åtgärder som de som nu föreslås i fråga om Sydafrika. Mot den bakgrunden bör, enligt utredningsmajoriteten, den föreslagna lagstiftningen inte få någon prejudicerande verkan.

Del är en sak för sig om man i Sverige upplever situationen i Sydafrika som unik. Den avgörande frågan är emellertid hur detta uppfattas i andra länder. Kommer man i utlandet att lila på att Sverige endast önskar ingripa mol en långtgående och systematisk diskriminering grundad på hudfärg, men avstår från ensidiga sanktioner mot regimer som utövar hårt förtryck på andra grunder och i andra former? Detla så mycket mera som del i den svenska opinionsbildningen redan uttalats att åtgärderna mol Sydafrika måste betraktas som ett första steg och att det därefter gäller att ta itu med andra länder.

LO: LO stöder förslaget att Sverige ska vidta ensidiga sanktioner mot

Prop. 1978/79:196

80

Sydafrika. Huvudlinjen ifåga om införande av sanktionsbestämmelser bör, enligt LO, även fortsättningsvis vara att de ska ske i enlighel med stadgeenliga beslut i FNs säkerhetsråd. LO delar dock utredningens uppfatt­ning alt situationen i Sydafrika motiverar att ett undantag görs från denna allmänna princip. I likhet med utredningen vill LO understryka att situa­tionen i Sydafrika är hell unik och finner därför att de farhågor som framförts om att sanktionspolitiken lätt kan utvidgas till att gälla även i förhållande till andra länder måste betraktas som ogrundade.

TCO: Sverige har i FN framhållit att situationen i Sydafrika i flera avseenden är unik. Starka skäl kan därför åberopas för alt man från vårt lands sida vidtar ensidiga pålryckningsåtgärder mot Sydafrika. Ett sådant är att Sverige starkare än något annat land engagerat sig för och givit ekonomiskt stöd till olika befrielserörelser i Södra Afrika. Förväntningarna är därför stora på Sveriges initiativ i sanktionsfrågan såväl i N som på det nationella planet. Ett annat skäl är att stora svenska organisationer och folkrörelser - bl. a. kyrkan och fackföreningsrörelsen - liksom flertalet politiska partier länge krävt sådana åtgärder. Ett tredje och mycket väsentligt motiv är all påverka andra länder att genom liknande åtgärder få till stånd bindande ekonomiska sanktioner inom ramen för FN.

3 Kapitalexportförbud - investeringsförbud

Sammanfattning:

Sydafrikaulredningens uppfattning att ett kapitalexportförbud förutsätter företagens frivilliga medverkan för att bli verkningsfullt delas av Statens industriverk. LO och Sveriges ungdomsoiganisationers landsråd.

Statens industriverk delar utredningens bedömning att ett kapilalförbud utan kompletterande överenskommelser inte skulle uppfylla målsättningen att begränsa svensk näringsverksamhet i Sydafrika.

LO: Utrikesutskottet utgick i sitt betänkande från att förbud mot kapitalexport värden mest ändamålsenliga sankiionsåtgärden. Ulredningen har dock entydigt visat au ett sådant förbud inte skulle fa någon egentlig effekt för de svenskkontrollerde företagens investeringsverksamhet i Sydaf­rika. Förbud mot kapitalexport skulle lätt betraktas som en tom gest utan egentligt värde. Inte minst den psykologiska och den opinionsbildande effekten av ett svenskt beslut skulle påverkas negativt om åtgärderna inte skulle kunna visas ha någon egentlig betydelse för de svenska investering­arna i landet. LO delar därför utredningens slutsats att förbudet måste gå längre än all enbart gälla kapitalexport.

Sveriges ungdomsorganisationers landsråd delar utredningens uppfattning att ell kapilalexportförbud, för alt bli verkningsfulli, föruisäiier företagens frivilliga medverkan.

Prop. 1978/79:196

81

4 Effekter i Sydafrika

Sammanfattning:

Sydafrikautredningens uppfattning alt viktiga politiska och psykologiska effekter kan nås genom att investeringsförbud, som ökar trycket på den sydafrikanska regimen delas av SIDA. LO och Folkpartiets ungdomsförbund. Av motsatt uppfattning är Stockholms och Skånes handelskammare, SI/SAF, Svenska företagares riksförbund. Svenska bankföreningen och Jernkontoret. En avveckling av svenska företag i Sydafrika blir en trolig följd av ett investeringsförbud enligt statens industriverk, Sveriges exportråd, Stockholms handelskammare, SI/SAF, Svenska företagares riksförbund, Jernkontoret och Sveriges mekanförbund. En[ig{ Stockholms handelskammare. SI/SAF, Svenska företagares riksförbund och Jernkontoret har svenska företags närvaro i Sydafrika bidragit till att ändra apartheidpolitiken. SIDA, KFoch Folkpartiets ungdomsförbund är härvidlag av motsatt uppfattning. Sydafrikanska motåt­gärder i form av lagstiftning kan enligt KK, juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universiiei, Sf/SAF, Svenska företagares riksförbund och Svenska bankföreningen få till följd att de svenska åtgärderna "sätts ur spel" (jfr. Protection of Businesses Act).

SIDA: Styrelsen kan inte finna stöd för tanken, att svenska företag genom sin närvaro i landet skulle kunna medverka till en ändring av apartheidpo­litiken. Inget talar för att den sydafrikanska regeringen skulle vara mer benägen att tillämpa en s. k. reformstrategi än hittills. Antalet rättegångar, fängslanden och bannlysningar ökar oavbrutet liksom antalet dödsfall i samband med häktningar (jfr- rapport från Amnesiy International, januari 1978). Svenska företag i Sydafrika tvingas arbeta inom gällande system. Enligl styrelsens åsikt är deras möjligheter att bidra till en förändring i positiv riktning små.

I utredningen beskrivs den ringa framgång som de svenska företagen haft i sina försök att stimulera till fackligt organisationsarbete bland de svarta arbetarna. Det framhålls, alt förklaringen till detta misslyckande främst måste sökas utanför fabriksportarna.

Genom det stöd som svensk fackföreningsrörelse - nu också med svenskt statligt stöd - ger till facklig utbildning av afrikanska arbetare bl. a. via den Fria fackföreningsinternationalen, har det varit möjligt för styrelsen att fl nära insyn i förhållandena på den sydafrikanska arbetsmarknaden. De svarta arbetarna har inte tillgång till lagskydade fackföreningar, och de är utestängda från förhandlingssystemet. Deras fackliga ledare verkar under ständigt arresteringshot, och många är fängslade eller har gått i landsflykt.

Enligt styrelsens uppfattning bevisar de svenska företagens problem det orealistiska i tanken, att ett fåtal svenska företag skulle kunna påverka

6Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 196

Prop. 1978/79:196

82

arbetsmarknadsrelationer, vilka helt styrs av den gällande raspolitiken.

Styrelsen anser del inle påvisat att ökade utländska invesieringar medför ett minskat förtryck. Tillgänglig statistik ger vid handen au förtryckei ökar samtidigt som utländska investeringar ökat.

KK: anser att belydelsen för den sydafrikanska ekonomin av den föreslagna regleringen torde vara ytterst marginell om den över huvud laget är märkbar. Inte heller anser kollegiet att en nyetablering i Sydafrika med svenska ekonomiska intressen kan förhindras i de fall delta skulle ske via ett utländskt dotterföretag vari svensk juridisk person äger minoritetspost.

Den enligt kollegiets mening kanske viktigaste praktiska invändningen mot lagförslaget är emellertid att möjligheterna för sydafrikanska regeringn all ensidigt införa bestämmelser som bryter dotterbolagens förpliklelser mol moderföretagen synes vara obegränsade. Om delta skulle ske skulle lagen i ekonomiskt hänseende bli helt verkningslös.

Statens industriverk anser att man torde fl räkna med att ett investerings­förbud av föreslagen typ i flertalet fall medför, all de svenska företagen efter någon tid genom försäljning eller på annat sätt avvecklar sin verksamhet i Sydafrika, Det finns åtminstone tre skäl som lalar för en sådan utveck­ling:

För det första innebär invesieringsförbudel i sig en begränsning av förtagens handlingsfrihet då det gäller val av produktions- och marknadsför­ingsmetoder, sortiment m, m,, vilket kan göra det omöjligt för dem att i längden försvara sina marknadsandelar.

För det andra flr man räkna med att förbudet medför ökat köpmotstånd från presumtiva kunder i Sydafrika, delvis beroende på osäkerhet om hur länge de svenska företagen kommer att finnas kvar i landet och erbjuda service av olika slag.

För det tredje kan man inte utesluta möjligheten att sådana motåtgärder vidtas från sydafrikanska myndigheters sida, att betingelserna för de svenska företagens verksamhei i landet starkt försämras.

Hur snabbi lönsamheten för företagens sydafrikanska verksamhet påver­kas, och när avveckling blir aktuell, varierar givetvis beroende på de enskilda förelagens marknadspositioner. Men också det föreslagna dispenssyslemels utformning torde här få stor betydelse. Det framgår enligt verkets mening inle klart av utredningslexlen vilken funktion dispenserna avses fylla: om de skall göra det möjligt för företagen att under relativt lång tid bibehålla sin verksamhet i Sydafrika i huvudsak oförändrad, eller om de skall uppfattas som ett stöd för en smidig, successiv avveckling av denna verksamhei. Uttalandena om en restriktiv tillämpning av dispensreglerna synes tala för den senare tolkningen, men del finns också uttalanden i betänkandet som är positiva till all svensk näringsverksamhet i Sydafrika lever kvar till dess apartheidsysiemel avskaffats.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet: En svensk lagstift­ning av ifrågavarande slag torde ge Sydafrika räll au vidtaga molåtgärer. En

Prop. 1978/79:196

83

naturiig sådan vore att ställa del sydafrikanska bolaget eller aktierna i detta under ivångsförvallning och sålunda eliminera grunden för det svenska moderbolagels inflytande, Sverige har ju självt förfarit på liknande sätl efter kriget då det gällde alt eliminera tyskt eller allierat inflytande över lyskägda bolag i Sverige, Andra motåtgärder kan innefatta utdelningsförbud, förbud mot transferering av utdelningar från svenskägda bolag eller annan block­ering av svenska tillgångar i Sydafrika,

Enligt Sveriges exportråd kommer sannolikt de föreslagna åtgärderna att medföra en avveckling av de svenskdominerade företagen i Sydafrika och att större delen av den svenska exporten dit upphör. Exportrådet framhåller:

Om företagen tvingas upphöra med investeringar i Sydafrika medför detta i längden ett avtynande av och ganska snart ett upphörande av verksamheten i Sydafrika, eftersom konkurrensen på marknaden är så svår att endast förstklassigt utrustade företag kan överleva. Om Sverige ensidigt genomför föreslagna restriktioner innebär del all konkurrenterna, sydafrikanska och andra, tar över marknaden, Sveriges åtgärder borde därför rimligen samordnas med av FN beslutade motsvarande åtgärder för alt erhålla önskad effekl.

Exportrådet delar utredningens uppfattning att risken för officiella sydaf­rikanska motåtgärder på kort sikt får anses liten. Däremot flr man räkna med all ett investeringsförbud kan medföra ett omfattande spontant eller organiserat köpmolslånd mot svenska varor.

Vi vill i detta sammanhang erinra om den relativt omfattande inofficiella köpbojkolt av svenska varor som uppstod i Sydafrika under början av 1960-lalel på grund av vissa privata bojkottaktioner i Sverige mol framförallt sydafrikansk frukt. Med lanke härpå måste man utgå ifrån att ett officiellt svenskt investeringsförbud kommer alt medföra en så stark reaktion bland de sydafrikanska köparna att de svenska moderbolagens export måste helt upphöra, även om några officiella sydafrikanska motåtgärder inte vidtas, sannolikt kommer också export som inle direkt är knuten till förhållandet moderbolag - dotterbolag att drabbas av en kraftigt minskad efterfrågan.

Alt försöka återelablera en verksamhet, sedan ett förelag en gång övergivit sin marknad och sina kunder på denna, är synneriigen svårt. När det sydafrikanska samhället en gång förändrats så att det åter är godtagbart från svensk synpunkt, riskerar man alltså all den svenska industrin inte finns kvar pä marknaden. Dess plats har då tagits av utländska eller inhemska konkurrenter,

Stockholms handelskammare: Handelskammaren instämmer i utrednings-ordförandens särskilda yttrande vari framhålls alt de svenskstyrda företagens andel i det sydafrikanska näringslivet är så liten - knappt I 96 av de utländska förelagens produktion i Sydafrika och 0,2 promille av bruttoinvesteringarna -all ett stopp för nyetablering och expansion måste antagas lämna den sydafrikanska ekonomin oberörd. Så länge de svenskägda förelagens konkur­renter kan fortsätta sin verksamhet utan inskränkningar finns skäl all antaga

Prop. 1978/79:196

84

att de svenskägda företagens lillbukagång kommer all motvägas av en motsvarande frammarsch för konkurrenterna. En sålunda påvisad ineffekti­vitet i ensidiga svenska sanktioner skulle - tvärtemot syftel med utred­ningens förslag - ge de styrande i Sydafrika intrycket att raspolitiken utan påföljder kan fortsätta.

Del förefaller vara en allmän uppfattning all de svenskstyrda företagen i Sydafrika generellt seli går i främsta ledet i personalpolitiskt hänseende. De svarta som är anställda i dessa förelag synes ha en bäitre ställning än på andra håll i del sydafrikanska näringslivet. De personalinskränkningar hos de svenskstyrda företagen som på sikt måste bli följden av den föreslagna lagen, måste därför mol bakgrund av vad som framhållits ovan innebära en försämring för de anställda.

Handelskammaren saknar i betänkandet en ingående analys av möjlighe­terna an genom den s. k. reförmstrategin påverka utvecklingen i Sydafrika i positiv riklning. Bl. a. mot bakgrund av tveksamheten angående effekterna i delta avseende av den föreslagna lagen, som representerar den s. k. isoleringsstrategin, är detla enligt handelskammarens mening en allvarlig brist.

Enligt Skånes handelskammare är effeklen av ekonomiska sanklionsåi-gärder mot etablerade statsbildningar erfarenhetsmässigt inte sällan mycket svag. Dessutom kan effeklen många gånger bli den rakt motsatta i förhållande lill vad som ursprungligen åsyftades.

SI/SAF: Ett genomförande av förslaget leder till att förelagen tvingas överväga en avveckling av verksamheten om och när ett lämpligt tillfälle erbjuder sig. Man väntar inte tills förelaget är konkursmässigt och kapital­förlusten total. Den normala utvägen torde vara att överlåta verksamheten till ett annal sydafrikanskt eller utländskt bolag. Även då uppstår en kapitalför­lust eftersom köparen vet att del svenska företaget är i trångmål genom invesieringsförbudel och utnyttjar detta i köpeförhandlingarna. Vidare måste noteras alt köpeskillingen genom ingripande av de sydafrikanska myndighe­terna med all sannolikhet blir infrusen i Sydafrika och inte får hemtagas till Sverige.

En slor svårighet när del gäller alt överlåta verksamheten i tillverknings-företag till någon annan är all detta skulle innebära en överlåtelse även av teknologi och know-how, som hittills varit unik för del svenska företagel. Resultatet kan bli alt man tvingas helt nedlägga företaget.

Vare sig del blir fråga om en överlåtelse eller nedläggning blir resuliatet att svensk industri tvingas stärka sina konkurrenter. Effekten på Sydafrika blir ingen.

Om de svenska företagen förlorar fotfästet på den sydafrikanska mark­naden kommer del an bli myckel svårt - kanske omöjligt - att komma tillbaka eftersom konkurrenterna då tagit över och arbetat sig in. När det sydafrikanska samhällel förändrats så att det åter är godtagbart ur svensk synpunkt kommer således svensk industri att vara utspelad.

Prop. 1978/79:196

85

Beträffande konsekvenserna för de anställda vid dotterföretagen i Sydaf­rika uttalar Sydafrikautredningen följande: "Del tycks oss svårt all för svenskt vidkommande på en och samma gång ställa kravet all svenska dolterföretag skall vara föregångare i fråga om personalpolitik och samtidigt genom ett investeringsförbud begränsa företagens möjligheter alt skapa ett rörelseöverskolt som möjliggör bäitre arbetsförhållanden" (sid. 161).

Samtidigt uppmanar utredningen de svenska förelagen att underlätta för de anställda att slå sig samman i fackliga organisationer. Detta överensstämmer helt bl. a. med Internationella metallarbelarfederationens rekommendatio­ner. Organisationerna vill emellertid påpeka att om man uppmuntrar bildandet av fackliga sammanslutningar måste man naturiiglvis också ge dem möjligheter att utverka bällre arbeisförhållanden för sina medlem­mar.

Över huvud faslslår utredningen på fiera ställen att de föreslagna åtgärderna inte får leda till att svenska arbetstagare blir arbetslösa men visar samtidigt en nästan total likgiltighet för de svarta anställdas öde i Sydaf­rika.

Denna inställning är främmande för svensk industri. Svenska förelagsle­dare känner ett ansvar för alla sina anställda, var de än arbetar och vilken nation de än tillhör. De svenska dotlerförelagen i Sydafrika har gjorl stora insatser för att förbättra de svarta anställdas arbetsförhållanden, förbättra deras sociala förmåner och genom utbildning öka deras möjligheter att få bättre betalda arbeten. Även Sydafrikautredningen konstaterar alt lönerna för de svarta anställda i de svenska företagen är högre än genomsnittet för tillverkningsindustrin i Sydafrika.

De berörda företagen anser, att de bör verka som föredöme för hur förelag bör behandla sina anställda. Detta kan leda till positiva konsekvenser även inom andra företag och på sikt bidra till en gradvis förändring av attityderna i del sydafrikanska samhället.

De företag, som bedriver verksamhet i Sydafrika, antog 1974 en uppför­andekod med avseende på behandlingen av de svarta anställda. Denna kod har företagen följt och överträffat. Förelagen är beredda att revidera den i syfte all vidga de förpliklelser, som företagen ikläder sig gentemot sina anställda.

De negativa konsekvenserna för de svarta anställda måste, enligt organi­sationernas mening, betraktas som en allvarlig invändning mot genomför­andet av utredningens förslag. Detta så mycket mera som de anställda svarta klargjort, att man önskar att de svenska förelagen förblir kvar. Samma uppfattning hyser Internationella metallarbeiarfederationen, där flera svenska fackförbund är medlemmar.

Den tilltänkta svenska lagstiftningen skulle också vara svårförenlig med de krav som ställs på regeringen, företagen och de fackliga organisationerna i den av ILO 1977 antagna uppförandekoden beträffande multinationella förelag. 1 femtioåtta punkter framför koden krav på företagen att erbjuda sina anställda- sysselsättning och goda arbetsvillkor m. m. Den svenska lagsiiftningen

Prop. 1978/79:196

86

skulle hindra svenska förelag att följa dessa rekommendationer vad gäller Sydafrika.

Syftet med ett investeringsförbud är, enligt utredningen och dess direktiv, att åsiadkomma ett politiskt tryck på den sydafrikanska regimen. En sådant tryck, heter det, kan på sikt bli ett bidrag till alt få till stånd en genomgripande samhällsförändring i Sydafrika (sid. 157).

Önskemålet att utöva ett tryck på Sydafrika är emellertid inte ett argument för åtgärder, som gör det omöjligt för dotterföretagen att överieva i svensk ägo. Riksdagen förutsatte alt syftet skulle uppnås med ett förbud mot kapitalexport och även utredningen utgår från alt syftet nås med ett investeringsförbud, utan att dotterföretagens verksamhet avvecklas.

Utredningen har inle analyserat hur det önskade trycket på den sydafrik­anska regimen skulle uppstå. Detta är en allvariig brist. Bortsett från eventuella internationella effekter tycks man nöja sig med att ålgärderna skulle bidra lill alt psykologiskt stärka den radikalare delen av Sydafrikas inhemska opposition.

Vid en bedömning av konsekvenserna av ett investeringsförbud bör man hålla i minnet alt de svenska företagen svarar för knappt 1 procent av de utländska företagens produktion i Sydafrika och 0,2 promille av bruttoinves­teringarna i detla land.

De svenska företagen är uppskattade i Sydafrika bl. a. därför att de förser landet med avancerad teknologi. De saknar dock inle konkurrens. Tvärtom arbetar de alla inom hårt konkurrensutsatta sektorer och skulle de försvinna står sydafrikanska eller utländska konkurrenter beredda att omedelbart ta över deras marknader. Någon lucka i Sydafrikas försörjning kommer aldrig att uppstå.

Det kan konstateras att en nedläggning av de svenska företagen inte skulle ha några som helst effekter på Sydafrikas ekonomi.

Det må vara att man nu icke med någon större grad av säkerhet kan förutsäga vilka motåtgärder Sydafrika kan vilja vidtaga och när. Viktigt är emellertid all fastslå att Sydafrikas möjligheter därtill ingalunda är av betydelselöst slag.

De svenska åtgärderna torde sålunda till alt börja med på ett tämligen enkelt sätt kunna sättas ur spel. De sydafrikanska myndigheterna kan upphäva de svenska aktieägarnas inflytande över de sydafrikanska dotterbo­lagen genom att tillsätta Ivångsförvaltare för dessa eller för det svenska aktieinnehavet. Men myndigheterna kan också utnyttja den lagstiftning som redan finns och som förbjuder uppgiftslämnande lill moderbolagen av det slag som den svenska lagstiftningen förutsätter.

Det är alltså mycket som talar för att förslaget inte leder lill det av utredningen önskade resultatet men väl kommer au medföra, au den svenska koncernledningens inflytande över dotterbolaget mer eller mindre elimineras. Detla vore en klar försämring i jämförelse med nu rådande

Prop. 1978/79:196

87

förhållanden under vilka den svenska företagsledningen har möjlighet alt påverka arbetsförhållandena för de svaria anställda i för dem förmånlig riktning.

I utredningens folkrältsliga överväganden anförs (sid. 153) att man bör respektera principen att dotterbolaget är underkastat den främmande statens lag och att de svenska medborgarna inte åläggs förpliklelser som kommer i strid med den lagstiftning som gäller för dotterbolaget i verksamhetslandei. Organisationerna har inhämtat uppgifter om den relevanta sydafrikanska lagstiftningen.

Först viff organisationerna i korthet erinra om all den sydafrikanska bolagslagstiftningen, som är uppbyggd efter engelsk förebild dels innehåller sedvanliga regler om arbetsfördelning mellan styrelse och bolagsstämma som hindrar en detaljstyrning från ägarna av bolaget, dels innehåller minorilels-skyddsregler som också kan utesluta möjlighet alt handla såsom förutsätts i utredningens förslag.

Viktigast i sammanhanget är dock "Protection of Businesses Act 1978", som trädde i kraft den 4 augusti i år. Denna lag förbjuder envar alt lämna information om varje affärsverksamhet, vare sig den bedrives inom eller utom Sydafrika, lill fullgörande av varje "order, direclion or letters of request issued or emanaiing from oulside" Sydafrika såvida dispens inte lämnats av ekonomiministern. Lagstiftningen sanktioneras med böter eller fängelse i högst två år.

Hjerner anför i sitt utlåtande om det dåvarande och sedermera genomförda förslaget till lagskärpning (sid. 37):

Denna lagstiftning synes kunna åberopas mot en av svensk myndighet fastställd investeringsplan. Visseriigen utgör den icke hinder för moderföre­taget att i enlighet med det svenska lagförslaget lämna sådana upplysningar om det sydafrikanska företaget som är tillgängliga i Sverige men torde hindra det sydafrikanska företaget alt lämna sådana upplysningar till det svenska moderbolaget för vidarebefordran till svensk myndighet. I den mån den avser att under straffhot förmå den svenska företagsledningen till ett enligt sydafrikansk lag förbjudet uppgiftslämnande, synes de svenska jurisdiktions-anspråken överstiga de folkrättsligt tillåtna även enligt kommitténs egen utgångspunkt.

Organisationerna har genom svenska företags sydafrikanska affärsförbin­delse och advokater sökt närmare utröna hur Protection of Businesses Act kan komma att tillämpas.

Lagen hindrar normalt inte gängse information från dotterbolag till dess utländska moderbolag. Av uttalanden från förelrädare för sydafrikanska myndigheter har organisationerna dock funnit aU även sådan information hindras då den lämnas för att fullgöra befallning eller begäran från utländska myndigheter.

Lagen har fått sin praktiska tillämpning rörande sådan information som hänför sig till EGs Sydafrikakod. De svenska utrikes- och handelsdeparle-

Prop. 1978/79:196

88

menlen har lill organisationerna överiämnal rapporterav vilka framgår att det nuvarande rapporteringssystemet vid EG-kodens tillämpning fortgick som tidigare. Organisationernas information från det sydafrikanska näringslivet föranlederdock väsentliga nyanseringarav bilden. De sydafrikanska myndig­heterna har för företag som berörs av EG-koden entydigt klargjort att Protection of Businesses Act äger tillämpning på sådan informationsgivning som hänför sig till EG-koden. Sålunda har förklarats alt med "order" eller "direclion" varom talas i lagen avses att den utgår från myndighet eller person som handlar med stöd av sin "express or implied position of authoriiy" i förhållande till den mot vilken ifrågavarnade "order" eller "direclion" riktas. Bl. a. i enlighet härmed har förordnats all ingen informa­tion som anges i EG-koden får lämnas av företag med säte i Sydafrika till dess utländska moderbolag utan föregående prövning enligt lagen.

De skarpa ordalag som använts då myndigheterna erinrat om företagens skyldigheter visar, anser organisationerna att Sydafrika avser att noggrant tillse alt Protection of Businesses Act efterlevs. Organisationerna har för närvarande ej några uppgifter om hur dispensprövningen kan väntas ske men finner skäl anta att prövningen utfaller olika beroende på om den ifrågava­rande informationen syftar till att efterleva EG-koden eller om det är fråga om en annan stats mer långtgående sanktionspolitik gentemot Sydafrika.

Organisationerna tolkar Protection of Businesses Act så att den innebär hinder för sydafrikanska företag att till svenska ägare lämna uppgifter om verksamheten som förutom i ägarföretagets normala verksamhet skall användas vid tillämpningen av svensk sankticnslagstiftning. Sådant hinder föreligger för övrigt vid all informationsinsamling som emanerar från svenska staten oavsett om statens begäran bygger på lagstadgande eller ej då den betingas av Sveriges utrikespolitiska överväganden. Med hänsyn lill vad den föreslagna lagstiftningen avser att reglera torde den vid sin tillämpning utlösa ett stopp för all väsentlig information som erfordras för att det svenska företaget skall kunna utöva sina planeringsuppgifter och härvid tillvarata sina ekonomiska intressen i del sydafrikanska företaget. Hindret mot erforderlig rapportering synes kunna undanröjas endasi genom att informationsflödet underkastas de sydafrikanska myndigheternas dispensprövning. Detta innebär att de berörda företagen i hög grad uppger sin självständighet i förhållandet lill dessa myndigheter.

Konflikten mellan den sydafrikanska och den föreslagna svenska lagstift­ningen får enligt organisationerna sannolikast till konsekvens att de svenska åtgärderna sätts ur spel och att svenska moderföretag till skillnad från andra europeiska företag möter hinder att inom ramen för sitt ägaransvar påverka förhållandena i de sydafrikanska dotterbolagen, någol som kommer att skada både företagen och deras svarta anställda.

Svenska företagares riksförbund: I sin inställning till ekonomiska sanktioner mot andra länder har Sverige hittills konsekvent tillämpat principen att

Prop. 1978/79:196

89

endast tillgripa ekonomiska sanktioner under förutsättning av bindande beslut i FN:s säkerhetsråd. Förslaget lill förbud för svensku företag all investera i Sydafrika innebär en radikal omläggning av den svenska handelspolitiken som i sina yttersta konsekvenser kan få allvariiga följder för svenskt näringsliv.

Naturligtvis instämmer Förbundet i utredningens fördömande av den sydafrikanska rasåtskillnadsporniken. Däremot anser Förbundet all ulred-ningsmajoriteten väljer fel väg för all få den sydafrikanska regeringen att ändra sin attityd gentemot den färgade befolkningen. Ett fritt utbyte över gränserna av såväl varor som tjänster kan mer än någonting annat påverka icke demokratiska stater att ändra sin politik gentemot det egna landets invånare. Den fria handeln utgör hären grundpelare. Del gälleräven i fallet Sydafrika. Ju mer den sydafrikanska ekonomin expanderar, ju fler färgade sydafrikaner tvingas det vila Sydafrika acceptera på betydelsefulla poster inom näringslivet och som en följd av denna motvilliga accepl tvingas det vita Sydafrika successivt avskaffa de barriärer som idag skiljer vila och färgade åt. Utvecklingen i Sydafrika idag visar alt denna teori är riktig.

Som exempel kan nämnas att allt fler svarta fackföreningar bildas och att de inom 1-2 år väntas bli allmänt erkända som parter i löneförhandlingar. Den 1 juli i år upphörde all diskriminering av svart arbetskraft inom Sydafrikas metall- och verkstadsindustrier. Svarta får vidare tillgång till alla arbeten och principen lika lön för lika arbete är införd oavsett om arbetstagaren är vit eller färgad. Därtill skall läggas all den sydafrikanska industriarbetarens reallön är den ojämföriigt högsta i hela Afrika. Denna utveckling har kommit tillstånd ulan investeringsförbud och sanktioner.

Förbundet hämtar också stöd för sin uppfattning att en isolerad svensk aktion inte skulle få någon inverkan på den sydafrikanska utvecklingen, ur den studie av ekonomiska sanktioner som på utredningens uppdrag utförts av Peter Wallensten.

Ett ensidigt svenskt investeringsförbud i Sydafrika skulle drabba både de förelag som är direkt engagerade i Sydafrika och sådana som inte har någon anknytning till Sydafrika. Direkt drabbas de förelag som idag är verksamma i Sydafrika och då främst de tillverkande förelagen. Dessa har tillsammans cirka 5 000 anställda i Sydafrika. För dessa företag kommer ett investerings­förbud att innebära att företagen på sikt måste upphöra med sin verksamhet då de inte får arbeta på samma villkor som sina konkurrenter. Totalt uppgår de svenska företagens tillgångar i Sydafrika till cirka 600 miljoner kronor, pengar som till en stor del skulle gå föriorade genom de hinder för en normal företagsutveckling som utredningen föreslår.

En realistisk bedömning av Sydafrikafrågan ger vid handen att Sverige ensamt inte har några möjligheter alt påverka den sydafrikanska regeringen eller dess ekonomi vare sig genom ett kapitalexporlförbud eller ett investe­ringsförbud. De svenskdominerade företagen i Sydafrika svarar för mindre än en procent av den totala produktion som bedrivs av utländska företag i Sydafrika.

Prop. 1978/79:196

90

1 maj 1978 lade den sydafrikanska regeringen fram ell lagförslag i parlamentet i syfte au hindra i Sydafrika verksamma företag att efterkomna order från utländska regeringar eller domstolar. Lagförslaget stadgar att inga av Ulländsk regering eller domstol utfärdade order, direktiv, domslut etc. får genomföras i Sydafrika utan ekonomiministerns medgivande. Inte heller får någon i Sydafrika bosatt person ulan sådani medgivande lämna uppgift om affärsförhållanden vare sig inom eller utom landet. Till detla skall läggas den lag som sedan 1974 har funnits som förbjuder överlämnandet av informaiion till utlandet rörande företag och affärsförhållanden utan ekonomiministerns tillstånd. Delta skall ställas mot utredningsmajoritetens förslag till lagtext som innebär att företagen under straffansvar åriigen skall lämna information till den svenska regeringen om hur verksamheten utvecklar sig. Därtill kommer att uppgifter måste lämnas i samband med dispensansökningar. Härigenom uppslår en intressekonflikt som utredningen absolut borde ha undersökt.

KF anser med utgångspunkt bl. a. från erfarenheterna av egna bojkotlak-lioner att svenska företag i Sydafrika inle själ va genom sin verksamhet kan ha någon avgörande inverkan på landets rasålskillnadspolilik. Om resultat skall nås är del, enligt KF:s uppfattning, nödvändigt att åtgärderna stöds av en bred opinion, såväl inom folkrörelserna som det svenska näringslivet och statsmakten.

LO: Det har blivit alltmer uppenbart att en isolering av regimen i Sydafrika är nödvändig för att en grundläggande förändring av den sydafrikanska samhällsordningen ska kunna åstadkommas. Föreställningen alt de utländska företagen verksamt skulle kunna bidra till en förändring av politiken i landet har inte visat sig kunna få stöd i den fakliska utvecklingen. Utländska företag har i vissa fall inte ens varit beredda att i praktiken utnyttja de begränsade möjligheter som den sydafrikanska lagen erbjuder exempelvis i fråga om fackliga rättigheter för de svaria arbetarna.

Även de utländska förelag som för en mindre motbjudande personalpolitik än vad som är vanligt saknar förutsättningar för att kunna bidra lill någon avgörande förändring av landets politik. De organisationer som representerar Sydafrikas svarta befolkningsmajorilei har länge krävt en total isolering av landet.

Svenska bankföreningen: De berörda svenska företagen har understrukit att deras dotterbolags verksamhet i Sydafrika i jämförelse med företag från en rad andra länder allmänt sett är av ringa omfattning. Mindre än 1 % av den samlade produklon, som bedrivs av utländska företag i Sydafrika, har sagts ske i företag med svensk anknytning. Inte heller är de svenska företagens produkter eller tekniska system omistliga. Om de svenska företagen avstår från produktionen kommer sydafrikanska eller utländska företag att la över de svenska företagens marknadsdelar (Åmanuiredningen sid. 19-20). I sydafrikautredningens belänkande har inte förebragts något material som

Prop. 1978/79:196

91

jävar eller gör osannolikt del förelagen sålunda uiialai och som lundshöv­dingen Åman inte heller funnit skäl all frångå vid sin bedömning. Mol denna bakgrund framstår den tänkta lagsiiftningen enligl bankföreningens mening för närvarande såsom ell otjänligt instrument för au uppnå syftel all uiövu press på den sydafrikanska regeringen att överge apartheidpoliiiken.

Förhållandet kan bli annorlunda om den svenska lagstiftningen tas till efterföljd av andra och för Sydafrika mer betydelsefulla länder. Att så skulle ske i tillräcklig omfattning är dock inte sannolikt.

Bankföreningen vill framhålla risken att såsom en sydafrikansk motåtgärd genom lagsliftning i Sydafrika de svenska dotterföretagen hindras all lill Sverige överföra bl. a. sådana överskottsmedel som skulle ha investerats i företagens verksamhei om den tänkta lagstiftningen ej lagt hinder i vägen. Resultatet blir i så fall endast alt dessa medel, insatta på konton i sydafrikanska banker, kommer an stå lill det sydafrikanska näringslivels förfogande.

Bankföreningen anser ofrånkomligt, att de uppoffringar, som en ensidig svensk lagstiftning måste innebära för Sverige och för berörda företag, ställs emot utsikterna för att de svenska ålgärderna blir effektiva. Ju mindre utsikterna till framgång är, desto tveksammare blir ensidiga svenska sanktioner såsom medel för att söka uppnå del uppställda syftet.

Jernkontoret anser att erfarenheterna visar alt de föreslagna åtgärderna blir verkningslösa i vad avser de poliliska förhållandena i Sydafrika. Jernkontoret framhåller an man i stället bör undersöka i vad mån handel och ett friare utbyte i industriellt och tekniskt, kulturellt, idrottsligt eller annat avseende kan bidra lill alt bygga upp och förstärka krafter som inifrån landet verkar till förändring. Jernkontoret hänvisar till alt del ömsesidiga beroende och hänsynstagande som följer av friare handel och vidgade kontaktmöjligheter av gammalt har bedömts ge värden utöver de rent materiella åt den linje som varit bestämmande för vår handelspolitik.

Sveriges mekanförbund: Svensk verkstadsindustri har under 60- och 70-lalen i ökad utsträckning etablerat tillverkande dotterbolag utomlands. Detta har allt oftare föranletts av krav på att svenska företag för att kunna bibehålla tidigare upparbetad export tillsammans med intressenter i mottagarlandet startar tillverkning i detta land. Företag som inte uppfyller dessa krav föriorar därmed möjligheterna att bibehålla sin export till landet ifråga. Konkurrenter lar i ett sådant läge snabbt över svenska marknadsandelar. För utomlands etablerade företag gäller på samma sätt som för moderföretagen att genom ständig rationalisering och förbättring av produktion och marknadsföring stärka sin ställning i etableringslandet. Självfallet gäller också ett likartat ansvar gentemot de anställda i ett dotterbolag utomlands som gentemot de anställda i Sverige.

Utredningen anser att de svenska företagen skulle kunna bibehålla fotfästet på den sydafrikanska marknaden genom dispens från ell invesie-

Prop. 1978/79:196

92

ringsförbud med möjlighet till "ersäitningsinvesteringar" efter prövning från fall lill fäll och från år lill år. Deila uUalande viiinarom en brisl på insikt ide förulsäUningar som gäller för all på siki bedriva lillverkning på normala förelag.sckonomiska villkor.

Resullaiet av en lagstiftning skulle i stället bli osäkerhet från sydafrikanska köpares sida om möjligheterna att under längre lid kunna påräkna leveranser av svenska produkter. En ökal köpmolslånd - inte minsi från de sydafrik­anska myndigheiernas sida - skulle bli resullaiet av en förbudslagstiftning. Vid planering av sin inköpspoliiik skulle beslällarna komma att lägga om sin upphandling till andra i Sydafrika etablerade bolag, där hotet från en förbudslagstiftning i företagets hemland inte föreligger. Någon indikaiion på all en sådan förbudslagstiftning förbereds i andra länder anges inle i ulredningen. Det finns oss veierligi inte heller planer på sådan lagstiftning i konkurrerande länder.

Alfa-Laval AB, ASEA, Allas Copco AB. ESAB. Sandvik AB. Skega AB och SKF framhåller alt den föreslagna lagstiftningen trots att avsikten endast är att begränsa företagens verksamhei i Sydafrika och Namibia innebär att företagen med hänsyn lill konkurrensen på den sydafrikanska marknaden tvingas att upphöra med sin verksamhet där. Det anförs bl. a. att konkur­renssituationen kräver att förelagen fortlöpande kan vidta rationaliseringar, investeringar i produkt- och lillverkningsteknisk utveckling och öka mark­nadsföringen. En för verksamheten nödvändig anpassning till marknadens behov och förändringar skulle i flera fall förhindras genom lagstiftningen.

Förelagen framhåller att även en begränsning eller till och med en utebliven expansion av verksamheten äventyrar företagens roll som pålitliga och progressiva arbetsgivare i Sydafrika. Den personal som måste friställas som en följd av lagstiftningen torde ha små utsikter alt finna annat arbete.

Folkpartiets ungdomsförbund framhåller bl. a. att ett svenskt investerings­förbud är ett av många viktiga inslag i en politik som tjänar till att moraliskt och politiskt isolera Sydafrika från resten av väriden samt att det i sig är motbjudande att svenska företag genom investeringar i Sydafrika bidrar till att raspolitiken kan upprätthållas och all förhoppningar om att de svenska företagen själva skall kunna mildra apartheidpolitiken inom sina verksam­hetsområden, vilket har gjorts gällande, är starkt överdrivna.

5 Effekter i Sverige

Sammanfattning:

Sydafrikaulredningen anser att ett investeringsförbud kan leda lill en minskning av "inlernexport" till Sydafrika och av sysselsättningen i Sverige saml lill en minskning över huvud taget av handelsutbytet med Sydafrika. Detta understryks av Stockholms handelskamtnare, Skånes handelskammare, Internationella handelskammarens svenska nationalkommitté, Sveriges grossist-

Prop. 1978/79:196

93

förbund, SI/SAF. Svenska bankföreningen. Sveriges redareförening och Sveri­ges mekanförbund, som samtliga dessutom hävdaratt även exporten lill andra länder kan minska. SIDA. LO och TCO anser inte att exporten till andra länder påverkas. Statens industriverk och LO anser det osannolikt att sysselsättningen i Sverige påverkas.

SIDA: Styrelsen kan inle förutsäga hur det internationella förtroendet för svenskt näringsliv skulle påverkas av ett investeringsförbud i Sydafrika och Namibia. Däremoi synes del kunna visas, alt Sveriges hiltills förda politik i södra Afrika inklusive utvecklingsbistånd och stöd till befrielserörelser haft och haren positiv effekt på Sveriges kommersiella relationer med exempelvis Angola, Mocambique, Zambia, Tanzania, Guinea-Bissau och Nigeria.

Enligt en utredning inom SIDA har handeln med en rad länder, som är mottagare av svenskt bistånd, ökat långt utöver vad som direkt beror på projektsamarbete och bundet svenskt bistånd. 1 fiera afrikanska länder har regeringarna givit svenska företag förtur vid leveranser, och detta har troligen skett inte bara för att undvika bindning till den gamla kolonialmakien utan p. g. a. regeringarnas uppskattning av det svenska stödet och deras önskan alt visa kallsinne mot länder, vilka anses föra en komprometterande politik i södra Afrika.

A'A'.- Sydafrikautredningen föreslår nu att ekonomiska sanktioner -investeringsförbud - skall tillgripas. De negativa konsekvenser som kan bli följden härav har emellertid, enligt kollegiets uppfattning, icke tillräckligt noga analyserats av utredningen.

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar anser inte att ett investeringsförbud enligt förslaget skulle skapa problem för vår beredskapslagring av försörj­ningsviktiga importvaror i första hand legeringsmetaller som krom, mangan och vanadin under förutsättning att Sydafrikas malmbrytning och export till världsmarknaden i övrigt fortgår i minst nuvarande omfattning. Däremot skulle ett sådant förbud enligt styrelsen leda till motaktioner från Sydafrikas sida, vilket kan drabba den svenska utrikeshandeln, verksamheten vid de svenska dotterföretagen i Sydafrika, moderföretagens verksamhet och sjöfartsnäringen.

Statens Industriverk: De samhällsekonomiska konsekvenserna i Sverige av investeringsförbudet är, som utredningen framhåller, svåra att bedöma med säkerhet. Det förefaller dock osannolikt alt några mer betydande effekter på den totala svenska exporten och på sysselsättningen i Sverige skulle uppkomma.

De sju företag, som svarar för huvuddelen av den svenska näringsverk­samheten i Sydafrika, hade åren 1974-76 exporlleveranser från Sverige till sina sydafrikanska dotterbolag i storieksordningen 195 milj. kr. per år. Företagen har uppgivit att dessa koncernleveranser motsvarade ca 1 050 arbetstillfällen i Sverige. En jämförelse med exportvärdet tyder på alt sysselsättningssiffran framkommit genom att detta värde dividerats med

Prop. 1978/79:196

94

saluiillverkningsvärdel per anställd i Sverige. Med en sådani beräkningssält lorde man i allmänhel överskatla den sysselsättningsminskning.som skulle bli följden vid en begränsad minskning av produktionen, eftersom en del av arbelskraften i sådana fall måsie betraktas som en "fast produktionsfak­tor".

En successiv minskning av svenska förelags verksamhei i Sydafrika skulle troligen inle fl någon påtaglig inverkan på arbetsmarknadsproblemen i Sverige. De arbetstillfällen som skulle beröras finns spridda på ett drygt tiotal, i de flesta fall stora arbetsställen på olika orter. Dock kan det finnas skäl att, om ett investeringsförbud införs, särskilt följa utvecklingen inom de produktionsområden i verkstadsindustrin, som omfattar olika slags gruvut­rustning. Under ogynnsamma omständigheter i övrigt kan bortfall av marknadsandelar i Sydafrika här leda till vissa problem i Sverige, vilka kan kräva särskilda industri- eller arbetsmarknadspoliliska insatser.

Stockholms handelskamtnare: Om situationen i Sydafrika betraktas som unik eller ej i Sverige är en sak. Av avgörande betydelse är hur situationen uppfattas i andra länder. Om man i utlandet får uppfattningen att Sverige -genom alt genomföra den föreslagna lagen - tar första steget på en väg som i framtiden kan leda lill likartade åtgärder mot andra länder med misshagliga regimer är det uppenbart att tilltron till svenska förelags möjligheter att fullgöra långsiktiga leveransutfästelser eller att delta i ett industriellt samarbete kan minska. En sådan utveckling skulle fl allvarliga konsekvenser för svensk export. Effekterna skulle härvid inle begränsas enbart till de företag som i en eller annan form bedriver verksamhei i Sydafrika. Härtill kommer att en successiv nerdragning - och på sikt nedläggning - av de svenskstyrda bolagens verksamhet i Sydafrika allmänt anses leda till en betydande minskning av sysselsättningen inom de direkt berörda svenska moderbolagen och deras underleverantörer.

Skånes ftandelskammare framhåller alt tilltron till svenska företags möjlig­heteratt fullgöra långsiktiga leveransutfästelser eller att delta i ell industriellt samarbete kan minska om Sverige ensamt vidtar särskilda sanktionsåigärder mot misshagliga regimer.

Internationella handelskammarens svenska nationalkommitté: Åtskilliga regimer i världen kan från moralisk, demokratisk och humanitär synpunkt med fog kritiseras. Även om Sydafrika av utredningens majoritet betraktas som ett särfall är del inte säkert att svenska företags handels- och samarbetspartner i andra länder är beredda all göra samma distinktion. Skulle den uppfattningen sprida sig all den svenska utrikespolitiken gentemot länder med "misshagliga" regimer stegvis försvårar och på sikt gör det omöjligt för svenska eller svenskdominerade företag att uppfylla sina leverans-Zsamarbetsåtaganden, är det uppenbart att konsekvenserna kan bli ytterst svåra för de svenska exportföretagen. Kommittén menar att del föreligger betydande risker för att förtroendet for de svenska företagens pålitlighet i dessa avseende skulle allvarligt skadas om det lagförslag som

Prop. 1978/79:196

95

förordas av utredningens majoritet genomförs. Del kan också förmodas att de svenska företagens utländska konkurrenter skulle utnyttja varje tillfälle att ifrågasätta dessas trovärdighet som säkra leverantörer. Detta skulle självfallet komma att drabba den svenska exporten och därmed också sysselsättningen och betalningsbalansen.

Sveriges grossistförbund: Skulle Sverige som nation i handling reagera vad gäller utrikeshandeln eller därmed besläktade områden som invesieringar i utlandet på basis av växlande och snabbi uppslående opinioner, skulle vi lätt hamna i ett läge, där många länder och regeringar skulle känna stor osäkerhet inför kontinueriiga affärer med eller köp av investeringsvaror (med reserv­dels- och servicebehov) från Sverige. Helt annorlunda blir situationen om Sverige fasthåller vid principen att i här ifrågavarande hänseenden följa FN-beslut men avstå från egna demonstrativa åtgärder. Att som utredningen med hänsyftning till ett svenskt ensidigt agerande i Sydafrika säga att "varje åtgärd som bidrar till en ökning av Sydafrikas isolering inverkar på regimens inhemska likaväl som internationella anseende" och fortsätta "otvivelaktigt medför isoleringsåtgärder all landets ekonomiska utveckling påverkas" är att hänfalla till den överskatlning av såväl Sveriges ekonomiska som internatio­nella betydelse.

Det förtjänar även understrykas alt Sydafrika har möjligheter att begränsa exporten av försörjningsviktiga varor såsom krom till Sverige samt att landet överhuvudtagel är föga beroende av sin handel med Sverige eller av de svenska investeringarna.

SI/SAF: Del har länge varil en central princip i svensk utrikespolitik att Sverige som nation endast ansluter sig lill sådana sanktioner och bojkotter som är internationellt förankrade och sladgeenligl beslutade av FN:s säkerhetsråd. Anledningen till detta är att den svenska regeringen annars skulle ha kommit i en orimlig situation när det gäller att avgöra mot vilka regimer sanktioner bör eller icke bör vidtagas. Vidare har det ansetts att endast åtgärder beslutade av FN:s säkerhetsråd flr en så universell tillämp­ning att de blir effektiva.

Utredningen vill nu ställa denna princip åt sidan och genomföra unilaterala sanktionsåtgärder mot Sydafrika i form av ett investeringsförbud. Detta avsteg från de hittillsvarande riktlinjerna för svensk utrikespolitik kan fl mycket allvariiga följder för tilltron till Sverige som ekonomisk och politisk samarbetspartner.

Sveriges export är i mycket hög grad beroende av företagens möjligheter att upprätthålla ett långsiktigt samarbete med kunderna i avnämariändema. Del räcker inte att en gång för alla kunna leverera en utrustning - man måste därefter också kunna tillhandahålla service, reservdelar etc. Vad speciellt exporten till tredje väriden beträffar beslår denna till mycket stor del av turn-key leveranser av industrianläggningar och av leveranser till helt eller delvis svenskägda produktionsbolag. Erbjudanden om ett flerårigt samarbete vad beträffar produktion, företagsledning, utbildning på alla nivåer och teknologi"

Prop. 1978/79:196

96

är idag ett av de viktigaste konkurrensmedlen i affärer med länderna i tredje världen (och för övrigt vanliga också i större affärsprojekt med industrilän­der). Skulleden uppfattningen sprida sig utomlands, att det inle går att lita på ett långsiktigt samarbete med svensk industri på grund av politisk betingade kastningar i svensk utrikespolitik, kan konsekvenserna bli myckel svåra för den svenska exporlen. Sverige är långt ifrån ensamt om hög kvalitet och avancerad teknologi. Pålitlighet när det gäller långsiktigt samarbete kommer ofta att fälla utslaget. Vi vet också av gammal erfarenhet att våra utländska konkurrenter kommer alt utnyttja varje tillfälle all skapa tvivel hos våra kunder om svenska förelags pålitlighet.

Del har ofta hävdats, att svenska företag genom att begränsa engage­manget i Sydafrika skulle förvärva en betydande goodwill i u-länderna, särskilt i Afrika, och därigenom kunna fl "kompensation" för de förluster man lider i Sydafrika. Detta är en illusion. Erfarenheten visar alt alla länder i valet mellan flera anbud väljer det som med hänsyn till pris, kvalitet, pålitlig leveransförmåga och långsiktig service är det bästa, oavsett vad man har för politiska relationer med säljarens land. Man gör inte ett sämre köp bara för all manifestera politisk goodwill.

Trots att utredningen uttalat att syftet inle är att åstadkomma en avveckling av de svenskdominerande förelagen i Sydafrika blir effekten av förslaget sannolikt alt en avveckling eller avyttring av företagen framtvingas. Detta kommer att leda till stora kapilalföriuster, en väsentlig minskning av svensk export och ett avsevärt bortfall av arbetstillfällen i Sverige,

Ordet internleveranser, som Sydafrikautredningen använder, tarvar måhända en förklaring. De flesta berörda förelagen tillverkar en viss produkt i Sydafrika bl, a, för att fl bättre möjligheter att sälja hela sitt sortiment på den sydafrikanska marknaden inklusive den större, i Sverige tillverkade,andelen. Med internleveranser kan således i detta sammanhang inte enbart förslås leveranser av råvaror och insatsvaror nödvändiga för dotterföretagens egen tillverkning utan de berörda moderbolagens hela export till Sydafrika, Denna uppgår, enligt uppgifter lämnade till Åman-utredningen, lill 225 miljoner kronorom året och motsvarar 1 lOOarbetstillfällen i Sverige, I denna siffra har företagen dock inräknat endast egna anställda, men inte de många underle­verantörer, från vilka de köper komponenter. Antalet direkt berörda blir därför avsevärt högre.

Vi bedömer risken forell kraftigt och omedelbart köpmolslånd i Sydafrika mot svenska varor som mycket stort. Det finns därför anledning erinra om alt den totala svenska exporten till Sydafrika uppgår till 450 miljoner kr, om året (genomsnitt för 1975-77) vilket enligl gängse beräkningsmetoder motsvarar ca 3 000 arbetstillfällen.

En nedläggning av verksamheten i Sydafrika frigör inte resurser som kan användas för bearbetning av eller leveranser till någon hittills outnyttjad marknad. De svenska föreiagen bearbetar redan nu alla marknader som kan bli ekonomiskt lönsamma. De arbetstillfällen som bortfaller på grund av

Prop. 1978/79:196

97

inställd export till Sydafrika är och förblir förlorade.

Organisationerna finner det mot denna bakgrund lättsinnigt att resonera som om ett bortfall av så många arbetsplatser, som del här är frågan om, inte erbjuder några problem.

Åtgärder av repressalienatur såsom importresiriklioner på svenska varor eller restriktioner på exporten av vissa varor till Sverige (t, ex, krom) torde kunna bli kännbara för oss, likaså ålgärder mol svensk sjöfart t, ex, bunkringsförbud.

Huruvida Sydafrika verkligen kommer att skrida till dylika åtgärder kommer att bero på omständigheter vilka nu knappast kan förutsägas. Risken för att Sydafrika reagerar tämligen starkt på de svenska åtgärderna är dock påtaglig eftersom det kan föreligga ett behov av all klart markera att man inle ämnar stillatigande finna sig i diskriminerande aktioner såsom den sven­ska.

Hur risken för officiella sydafrikanska aktioner än må bedömas, anser vi faran för ett spontant eller organiserat köpmotstånd mot svenska varor och tjänster vara mycket stor. Den svenska exporten torde på grund av sin sammansättning vara känslig för ett sådant köpmotstånd. Flera svenska företag har sett sin försäljning minska på sistone på grund av en ökad avoghet hos köparna mol Sverige,

Svenska företagares riksförbund: Utredningens något vaga förhoppning om att föriuster för företagen, förorsakade av utredningens förslag, skulle kunna uppvägas av ett förbättrat läge för svensk industri på andra marknader saknar tyvärr verklighetsförankring. Det har visat sig att U-länder liksom I-länder oftast iakttar strikt affärsmässighet vid inköp av varor och tjänster. Man köper där man får störst valuta för pengarna. Därtill skall läggas all för vissa företag kan den Sydafrikanska marknaden överhuvudtaget inte ersättas.

Indirekt skulle ett förbud mot investeringar i Sydafrika drabba all svensk exportinriktad företagsamhet genom att sanktioner vidtages utan att bindande beslul tagits i FN:s säkerhetsråd. Ett isolerat svenskt investerings­förbud i Sydafrika kan otvivelaktigt öppna dörren för krav på nya svenska sanktioner mot andra länder från krafter både inom och utom landet.

LO: Effekterna för moderbolagen i Sverige av ett investeringsförbud enligt utredningens förslag är mycket svåra att bedöma. De är lill viss del beroende av vilka eventuella motåtgärder som den Sydafrikanska regimen vidtar. Någon bedömning av de enskilda förutsättningarna för företagen att fortsätta sin verksamhet i Sydafrika vid ett nyinvesteringsförbud har inte gjorts och låtersig sannolikt inte göras på ett meningsfullt sätt. LO vill dock varna föratt överdriva de negativa effekterna på sysselsättning i de svenska moderföre­tagen. De uppgifter som utredningen presenterat om hur många som är sysselsatta i Sverige med inlernexport till dotterföretag i Sydafrika (1 OOO-I 100 personer) ska ses i relation lill att dessa företag totalt har ca 175 000 anställda (varav ca 80 000 i Sverige). Uppgifterna är relevanta för en bedömning av konsekvenserna av de föreslagna åtgärderna endast om man

1 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 196

Prop. 1978/79:196

98

utgår frän all de svenska förelagen helt måste upphöra med sin verksamhet i Sydafrika. En sådan utveckling är inte sannolik. LO vill vidare understryka att man inte dr anlägga ett statiskt betraktelsesätt på de svenska företagens utveckling. De företag som del härar fråga om har i övriga avseenden visat prov på en god förmåga att anpassa sig lill förändrade förhållanden vad gäller tekniska förulsäUningar, marknadssituation och produktionsförulsäliningar. Del förefaller LO mycket osannolikt att dessa förelag skulle fl några avgörande svårigheter all klara en anpassning till en situation där de måste avstå från att expandera i Sydafrika - eller där de gradvis måste minska engagemanget i landet.

Del kan dock inte helt uteslutas alt verksamheten i Sverige på någon ort under en övergångsperiod kan fl problem som en följd av den föreslagna lagstiftningen. I dessa fall ankommer det ytterst på samhället att tillse att ingen ska föriora sin sysselsättning till följd av de föreslagna sanktionerna mol Sydafrika. Det vore här orimligt att kräva att enskilda anställda ska bära kostnaderna för en solidaritetspolitik med Sydafrikas folk.

TCO: Huvudsyftet med den föreslagna lagstiftningen är att inför Sydafrika och världen i övrigt demonstrera den ovilja mot raslagarna i Sydafrika och den motvilja mot Sydafrikas raspolitik som är allmän i vårt land. TCO anser att detla är en viktig fråga för Sveriges anseende i u-länderna och för vår ställning internationellt sett. Det kan ifrågasättas om inte del svenska näringslivet i längden gagnas mera av ett bestämt avståndstagande från Sydafrikas raspolitik. SIDA, som har stor erfarenhet av den svenska utrikes- och biståndspolitikens inverkan på reaktionerna mot Sverige, har framhållit de goodwill-effekter som kan uppnås av en aktiv svensk insats då det gäller apartheidpoliiiken i Sydafrika.

TCO vill också något beröra det s. k. trovärdighetsargumentet. Om det kunde länkas existera länder utanför Södra Afrika, som infört eller planerade all införa ett apartheidsysiem, borde naturiiglvis i sådana länder tvekan uppstå i fråga om möjligheterna att göra affärer med svenska förelag. Apartheidsystemet är emellertid inte under utveckling utanför Södra Afrika och därför bör ett hinder mot nyinvesteringar i Sydafrika inte kunna uppfattas som något tecken på svenska företags oförmåga att fullgöra åtagna affarsför-pliklelser. Rasåtskillnaden är unik och genom sin brutalitet och omänsklighet ulan jämförelse med något annat i vårtid. Det kan därför inte rimligtvis göras gällande att en åtgärd som riktar sig mot rasförtryck skulle komma all tillgripas mot någon annan företeelse.

Trovärdighetsargumentet har dessutom en annan sida. Många av de afrikanska staterna ser med fientlighet på Sydafrika och dess raspolitik. Den vita minoritetens förtryck i Sydafrika upplevs som en kränkning av hela kontinentens befolkning. Irritationen mot den sydafrikanska regimen haren tendens att rikta sig också mot dem som gör affärer med Sydafrika. Auktoritativa uttalanden i den riktningen kan bl. a. noteras från Nigeria, vilket som det i särklass största landet har en-folkmängd som utgör en

Prop. 1978/79:196

99

femtedel av hela Afrikas. Nigeria har både på export- och imporlsidan en mer omfattande handel med Sverige än vad som gäller varuutbytet mellan Sverige och Sydafrika. Svenska nyinvesteringar i Sydafrika kan alltså i andra länder, kanske främst i Afrika, medföra komplikationer såväl för de investerande förelagen själva som för annan svensk företagsamhet vilken inte bedriver någon verksamhet i Sydafrika, men skulle vilja etablera sig i andra afrikanska länder.

Svenska bankföreningen: All Sverige på egen hand vidtar sanktioner medför enligl bankföreningens uppfattning bl. a. en uppenbar risk att de berörda svenska koncernerna vid export till andra länder än Sydafrika och såsom producenter i sådana länder föriorar sin trovärdighet som säkra leverantörer. Här avses sådana länder, vilkas poliliska system utsatts för allvarlig kritik. Detta gör konsekvenserna av ensidiga svenska sanktioner omöjliga alt fullt överblicka. Enligt vad bankföreningen erfarit har de berörda företagen redan böriat möta reaktioner av nyss angivet slag. Sveriges ambas-sader i olika länder borde ges tillfälle att ytteriigare belysa här avsedd risk.

Sveriges redareförening: Sverige följer på sjöfartsområdei en liberal sjöfarts­politik och har vid flera tillfällen genom diplomatiska aktioner och på annat sätt riklat skarp kritik mot stater som visat ambitionen att utsträcka sin jurisdiktion utanför respektive lands gränser. Vidare har Sverige på sjöfarts­området med skärpa hävdat - såväl inom olika FN-organ, däribland UNCTADoch IMCO, som i andra sammanhang-all internationella normer bör vara vägledande och att unilateral särreglering bör undvikas. Inom UNCTAD och dess Sjöfanskommitté har sedan 1964 eu femtiotal resolutio­ner antagits angående huvudsakligen sjöfartsnäringens kommersiella förhållanden. Denna näring är utpräglad internationell och sjöfart under svensk flagg är i särskilt hög grad en exportindustri, med mer än 80 procenl av frakiiniäkterna hänförliga lill trafik mellan utländska hamnar. Kaotiska förhållanden skulle uppstå om enskilda stater beslöl att ensidigt genomföra UNCTAD:s sjöfartsresolutioner, som till sin natur är rekommendationer utan bindande kraft för medlemsstater.

I Sydafrikaulredningens betänkande konstaleras bl. a. att omfattande svensk sjöfart förekommer mellan hamnar i Sydafrika och andra länder än Sverige. I sådan trafik konkurrerar svenskt tonnage med fartyg under en mängd andra flaggor. Om Sverige-i klar strid med hittillsvarande praxis och den linje som Sverige självt i andra sammanhang förordat gentemot andra stater-skulle tillgripa ensidiga åtgärder utan bindande FN-beslul skulle man samtidigt allvariigt urholka svenska möjligheter alt i andra sammanhang förorda internationella lösningar och söka förhindra unilaterala ingrepp som riktas mot iniernalionell verksamhet. Man måste samtidigt räkna med att tilltron lill svenska förelags - däribland rederiers - förmåga all fullgöra ingångna kontrakt och förhandla om uppdrag på längre sikt skulle allvariigt försväras och därmed svensk flagg betraktas som en ogynnsam konkurrens-

Prop. 1978/79:196

100

faktor. Också i förhandlingar om stora och långfristiga sjölransportkontrakt skulle del otvivelaktigt uppmärksammas om Sverige går sin egen väg ulan fast förankring i beslutsmekanismen inom FN.

De omsiändigheler som här anförts talar enligl Sveriges Redareförenings uppfattning bestämt emot isolerade svenska investeringsförbud eller andra ensidiga ålgärder också mot Sydafrika.

Redareföreningen framhåller vidare att svensk rederinäring icke direkl berörs av betänkandets förslag lill lag om förbud mol investeringar i Sydafrika och Namibia. Då emellertid förslaget syftar till en nedtrappning av svenska engagemang kommer givetvis den svenska linjetrafiken mellan Sverige och Sydafrika alt ställas inför ett vikande lastundertag och därmed försämrad lönsamhet. I denna trafik betjänas ett stort antal länder på den afrikanska kontinenten, men förutsättningar saknas att driva vare sig den delen av trafiken eller Sydafrikadelen separat. Ett vikande lastunderiag lill och från Sydafrika kommer därför att få allvarliga konsekvenser för Rederi AB Transailantic. Om utvecklingen skulle framtvinga reduktion av trafiken uppslår problem både med sysselsäitning av sjöfolk och de för ändamålet särskilt byggda fartyg som nu skall sällas in i denna trafik. Ell ensidigt svenskt ingripande mot Sydafrika kommerdessutom sannolikt att leda till en antisvensk reaktion i den sydafrikanska republiken och därmed ytterligare försämra svenska rederiers konkurrensmöjligheter.

Sveriges mekanförbund framhåller att del föreligger uppenbar risk för all svensk industri genom en förbudslagstiftning skulle förlora trovärdighet även på andra marknader. Tecken på en sådan reaktion har redan konstaterats av svenska verkstadsförelag. Speciellt stor är denna risk för sådana länder som av olika grupper i den svenska debatten utpekas för all inie respektera grundläggande mänskliga rättigheter eller för att utöva förtryck gentemot vissa grupper av medborgare.

Brister i ett företags konkurrensförmåga lill följd av exempelvis höga kostnader kan ofta rättas till genom insatser från företaget i kombination med t. ex. valuiajusteringar, medan däremot föriorat förtroende hos kunderna kan ha myckel allvariiga åierverkningar på sikt.

Adas Copco AB, ESAB, Sandvik AB, Skega AB och SKF framhåller att en begränsning av verksamheten i Sydafrika kommer alt påverka bl. a. syssel­sällningen i Sverige dels direkt genom uteblivna leveranser till Sydafrika, dels indirekt genom att förelagens marknadsställning i andra länder skulle

försvagas.

Afrikagrupperna i Sverige framhåller bl. a. att man omedelbart bör upphöra med allt slags utbyte med den sydafrikanska regimen.

Prop. 1978/79:196

101

6 Effekter I tredje land och FN

Sammanfattning:

Sydafrikautredningens uppfattning om den psykologiska effekl som ett svenskt investeringsförbud kan få för andra länders agerande mol Sydafrika delas av SIDA, LO, Svenska metallindustriarbetareförbundct och Svenska FN-förbundet.

SI DA :\r\om ramen för såväl Sveriges direkta utvecklingssamarbete med en rad u-länder som det internationella samarbetet har styrelsen en rad erfarenheter av hur av Sverige ensidigt vidtagna åtgärder gradvis erhållit internationell spridning och därigenom ökad slagkraft. Så har t, ex. de svenska kraven på respekt för mottagarens suveränitet över sina egna ulvecklingsanslrängningar och på långsiktighet i samarbetet, successivt kommit alt inta en framträdande roll i debatt och konkret handling. Del senaste exemplet är frågan om skuldavskrivning för de allra fattigaste u-länderna, där Sverige säkeriigen bidragit lill ställningstagandena i andra biståndsgivande länder.

Det svenska humanitära slödet till flyktingarna och befrielserörelserna i södra Afrika hade tidigt en politisk innebörd och del har bidragit till efterföljd och till internationellt erkännande av de förtrycktas kamp för sin frihet.

Sverige har kommit att framstå som ett föregångsland vad beträffar stödet till befrielserörelserna. Detta förhållande förpliktar. De flesta befrielserörelser försöker undvika ett ensidigt beroende av någon av stormakterna, och i det perspektivet har det svenska stödet fått särskild vikt. Förutom ökat bistånd via FN-organen har även flera västländer under de senaste åren lämnat direkt bistånd till befrielserörelser. Norges regering beslöl 1977 all lämna direkl slöd till ANC. Direkt stöd lämnas även från Hollands regering.

Enligt styrelsens mening bör den psykologiska effekten av en åtgärd som den föreslagna på investeringsområdet inte underskattas. Situationen i Sydafrika är i dag tillräckligt allvariig för all motivera ett separat svenskt agerande, och en solidaritetshandling av detla slag skulle fl ett betydande symbolvärde. Den skulle stärka Sveriges argumentering i Sydafrika-frågan i internationella sammanhang, och den skulle kunna åberopas av befrielserö­relserna i deras fortsatta ansträngningar att uppnå liknande beslut i andra länder. De självständiga afrikanska staterna ökar sina påtryckningar inom FN för att få till stånd ett beslut om ekonomiska sanktioner, bl. a. mot bakgrund av Sydafrikas förhalningspolilik i Namibiafrågan. Ett svenskt beslut om nyinvesteringsstopp skulle ge stöd ål dessa länders ansträngningar att genom fredliga medel nå en lösning i södra Afrika.

LO anser att ett svenskt ensidigt beslut om sanktioner tveklöst kan fl en mycket stor psykologisk betydelse och kan bana väg för liknande beslut i andra länder.

Svenska metallindustriarbetareförbundet: Det svenska initiativets psykolo-

Prop. 1978/79:196

102

giska effekter på andra nationer ska inle underskattas eftersom del finns en beredvillighet till sanktioner. Förbundet anser att den svenska regeringen ska verka aktivt för att få andra länder att genomföra liknande investeringsförbud exempelvis genom överläggningar med andra regeringar på högsta nivå. Del är väsentligt alt politiska och fackliga aktioner mot Sydafrika får en så allomfattande och bred karaktär som möjligt.

Svenska FN-fÖrbundet anser all de föreslagna åtgärderna möjliggör för Sverige att kraftfullare verka för ett säkerhelsrådsbeslul om obligatoriska och fullständiga ekonomiska sanktioner mot Sydafrika, vilka till sist ändå måste bli det internationella samfundels medel att tvinga den sydafrikanska staten att avskaffa apartheidsystemet.

7 Folkrättsliga överväganden

Sammanfattning:

Sydafrikautredningens uppfattning att ett unilateralt svenskt investerings­förbud inte är folkrättsstridigt delas inte av juridiska fakultetsnämndcn vid Stockholms universitet (särskilda yttranden har dock avgivits), Stockholms och Skånes handelskammare, Internationella handelskammarens svenska natio­nalkommitté, SI/SAF, Svenska bankföreningen och Sveriges mekatförbund. Det hävdas bl. a. att de svenska åtgärderna skulle innebära ett avsteg från Sveriges hittillsvarande politik rörande internationella sanktioner och utgöra ett otillbörligt suveränitelsinirång samt strida mot våra internationella åtaganden och på andra sätt vara oförenliga med folkrätten. Sverige skulle inte tillämpa folkrättens regler på det sätl som förväntas av oss (bona flde).

Stockholms tingsrätt framhåller att det i och för sig torde vara rikligt såsom Sydafrikaulredningen antagit att åtgärder av den föreslagna arten icke strider mot folkrätten, i varje fall inte så länge åtgärderna inte blir så effektiva att de hotar ett lands oberoende, självbestämmanderätt eller självstyrelse (Eek, Folkrätten, 1975, s. 312). Del sagda förutsätter emellertid att den föreslagna lagen inte innefattar bestämmelser som står i strid med den i Sydafrika och Namibia gällande lagsiiftningen för de där verksamma dotterbolagen. Om så är fallet utgör den nu aktuella lagen nämligen sådan inblandning i dessa länders inre angelägenheter alt brott mol folkrätten kan ifrågasättas.

KK framhåller att förslaget, som innebär alt man från svensk sida försöker utöva inflytande över svenska dotterföretag i Sydafrika, kan få till följd att del blir svårt att med de argument som hittills använts avvisa försök fYån andra länder att utöva inflytande över utlänska dotterföretag i Sverige.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet: Såsom den för dess granskning väsentliga frågan ser fakulteten i detta sammanhang den om eventuella folkrättsliga begränsningar av den svenska lagstiftningsmakten och myndighetsutövningen i övrigt eller vad man i folkrätlslig terminologi

Prop. 1978/79:196

103

brukar sammanfatta under beteckningen "jurisdiction" - som alliså i delta sammanhang har en vidare innebörd än då termen stundom användes i Svensk iniernrällslig doktrin.

Med "jurisdiction" i folkrättsliga sammanhang förslås flera varandra näruliggunde uspekler av myndighelsutövning, nämligen lugstiflnings-maklen ("legislalive jurisdiction" eller "jurisdiction to prescribe") rättskip­ning genom domstolar och administrativa myndigheter ("curial or judicial jurisdiction") saml vidtagande av verkställighetsåtgärder ("enforcemeni or execulive jurisdiction"). Ehuru distinktioner av detta slag är nyttiga eller nödvändiga för en nyanserad bedömning av jurisdiklionsspörsmålen, må samtidigt framhållas att del dock blott är fråga om en sammanhängande kedja uv ålgärder, där myndighetens tryck på det rättssubjekt som är föremål för myndighetsutövningen ökas genom stigande grad av konkretisering av befallningen.

1.   Den tolkrättsliga bundenheten. Jurisdiktionsfrågorellerålminslone vissa

av dem har, såsom fallet vanligen är med frågor som icke reglerats genom

entydiga iraktaliexter, blivit föremål för skilda bedömningar såväl i stats-

praxis som i doktrinen. Därav följer dock icke att staterna skulle ha full

handlingsfrihet i dessa frågor. En siat som lojalt vill följa folkrättens regler -

och fakulteten utgår från såsom självklart att detta måste gälla Sverige - har

an bona fide för sig söka klarlägga rättsläget samt därefter handla i

överensstämmelse därmed. Framförallt måste en stat som vill vinna respekt

för sin hållning, eftersträva en viss konsekvens och kontinuitet i sina

Slåndpunktstaganden i rättsliga frågor.

Fakulteten kan därmed icke godtaga den typ av argumentering som framkommeri betänkandet-nämligen att då "klara riktlinjer" saknas(s. 21), eller en folkrättslig princip av någon stat bestritls eller en regel överträtts, "någon allmänt e/A'a>;rf folkrättslig princip" inte skulle finnas(s. 170), och alt, endast då rättslägel är helt obestritt, "bestämt" hinder föreligger så att hänsyn behöver tas lill folkrättens regler.

Av folkrättens karaklär av sedvanerätt följer visserligen att den kan komma att förändras av slaispraxis, vilken, då den lar sin början, kan komma att framstå som ett brott med en tidigare folkrättslig regel. En rättslig bedömning måste emellertid, såsom Internationella domstolen underströk i sin dom The Fisheries Jurisdiction Case(\}.Y. v. Iceland)(I.C.C. Reports 1974 para 40, 53) utgå från det aktuella rättsläget och icke från vad detta kan forväntas vara inom en mer eller mindre avlägsen framtid.

Del förhållandel att en regel stundom icke följes av vissa stater eller beslrides av viss stat utesluter icke heller att den likväl måste anses gällande.

2.   Folkrättsliga begränsningar av stats jurisdiktion. Åtminstone i ett hänse­

ende är rättsuppfattningen i jurisdiklionsfrågor klar och oomtvistad:

En stal får icke företa verkställighelsåtgärder eller annan maktutövning på en annan stats område. Sådana åtgärder utgör alltså en klar suveränitets-

Prop. 1978/79:196

104

kr

ä

nkning.

Detla fastslås exempelvis i ett ofta citerat avgörande av Fasta mellanfolk­liga domstolen i den s. k. Lotus-saken:

Now the firsl and foremost restriction imposed by internationel law upon a State is that-failing theexistence ofa permissive rule lolhecontrary-it may not exercise ils power in any form in the terrilory of another Slate. In this sense jurisdiction is certainly territorial: it cannol be exercised by a State oulside its terrilory excepi by virtue of a permissive rule derived from iniernaiionel cusiom or from a convenlion. (P.C.I.J. Series A/B No 22. p. 18.)

1 detla uttalande intresserar främst domstolens betoning av orden "in any form". Icke endast direkl maktutövning, t. ex. genom ingreppsstalens egna tjänstemäns foretagande av förhör och annan utredning är otillåten utan "power in any form" - vartill det blir anledning återkomma.

I övrigt har man i den folkrältsliga doktrinen sökt sammanfatta jurisdik-tionsproblematiken i allmänna principer eller kombinationer av sådana, såsom lerritorialitetsprincipen, nationalitetsprincipen eller personalitetsprin-cipen - den aktiva eller den passiva - skyddsprincipen och effektprincipen. Dessa är emellertid alla myckel allmänt utformade och måste nyanseras genom undantag och kvalificeringar föran ge merän ofullständig ledning. En mera individualiserad bedömning med hänsyn tagen till typen av åtgärd och dess bakgrund måste vanligen ske. Vissa former av ingripanden och maktutövning av tämligen oförargligt slag, t. ex. bevisupptagning inför konsul i verksamhetslandet eller delgivning av handlingar i ärenden av ren tvistemålsnaiur lorde i många länder inte föranleda någon gensaga från territorialstaten medan däremot bevisupptagning i exempelvis antitrustsaker eller eljest för publika ändamål får en strängare bedömning, såsom i den av House of Lords nyligen avgjorda Westinghouse-saken (Rio Tinto Zinc Corporation a. o. v. Westinghouse Electric Corporation 2 WLR 1978.81) i vilken den brittiska Attorney General intervenerade med förklaringen.

Her Majesty's Government considers that the wide investigalory proce-dures under the United States anti trust-legislation against persons oulside the United States who are not United Stales cilizens conslitute an infringe-menl of the proper jurisdiction and sovereignty of the United Kingdom.

Lord Wilberforce i House of Lords yttrade härtill:

The intervention of her Majesly's Ailorney-General eslablishes that quile apart from the present case, över a numberof yearsand in a numberofcases, the policy of her Majesiy's Government has been against recognition of United States investigalory jurisdiction extraterritorially against United Kingdom companies. The courls should in such matters speak with the same voice as the execulive (see The Fagernes /1927/ p. 311): they ha ve, as I have stated, no difficuity in doing so.

Prop. 1978/79:196

105

3. /)(' av ulredningen föreslagna åtgärderna. Del är därför viktigt att här först precisera vilka typer av ålgärder och ingrepp ulredningen egentligen föreslår.

Förslaget,eller rättare motivering lill detta, lider härvidlag av viss oklarhet, beroende pä en oklar eller inadekvat terminologi. Ulredningen använder sig nämligen av uttrycken "förbud mol kapitalexport" och "förbud mol invesieringar" på ell förvillande sätt.

Med kapitalexport, resp. förbud mol kapitalexport förslås nalurligen transfereringar frän Sverige lill Sydafrika Kr kapitaländamål.

Vanligen förstås i sådana sammanhang med "investeringar" samma sak. dvs. förvärv av företag, andel i företag, värdepapper eller långfristig utlåning för att vinna infiytande över ett förelags skötsel (jfr OECD:s kapiialliberali-seringssiadga Annex A, Lisi A, I and 

II).

Ulredningen förstår emellertid med "invesieringar i Sydafrika" ell förelags anskaffning av anläggningstillgångar.' Däremot lorde icke vara så myckel all invända om anskaffningen sker i samband med kapitallransfer, dvs. direklförvärv av en rörelse i utlandet - i stället för förvärv av andelar i den juridiska person som driver rörelsen - men uttrycket förvillar då det får beteckna ett sydafrikanskt bolags förvärv av tillgångar i Sydafrika för bolagels egna medel och ulan varje samband med kapitalöverföring lill Sydafrika. Ett dylikt "investeringsförbud" riktar sig mol den som förvärvar tillgången i fråga, dvs. mot det sydafrikanska bolaget. I den mån förbudet inle riktar sig mot förvärvaren själv - det sydafrikanska bolaget - utan endast mol förvärvarens eventuella utländska medhjälpare, kan man tala om ett "indirekl" investeringsförbud eller förvärvsförbud eftersom del klart utta­lade syftet med förbudet dock äran förhindra förvärvet. (Se t. ex. s. 12,170, 171, 

\12.

f

Denna konstruktionen, som innebär att något förbud inte riktas mol förvärvaren-som forell naturiigt betraktelsesätt framslårsom den egentliga gärningsmannen och att alltså huvudgärningen som sådan lämnas slraffri, medan vad som eljest brukar rubriceras som medhjälp förbjudes och slrafföelägges som gärningsmannaskap, kan endasi förklaras som en försök all kringgå de folkräiisliga begränsningarna för svensk myndighelsutöv­ning.

Mol en sådan bakgrund kan de ålgärder och ingrepp ulredningen föreslår beskrivas på följande sätt:

ö'f/5ettförbud mot kapitalexport (i konventionell betydelse) utvidgat till att avse även apport egendom;

dels ett, indirekt, förbud för svenskdomineral sydafrikanskl bolag all

' På s. 180 användes ullryckel t. o. m. i en än vidare bemärkelse, nämligen av.seende investeringar även i "omsättningstillgångar".

 På s. 29 beskriver utredningen t. o. m. sill förslag som "ell direkl förbud mol anskaffning av anläggningstillgångar" lill sydafrikanskt dotterbolag.

Prop. 1978/79:196

106

anskaffa anläggningstillgång (investeringsförbud), därvid straffsanktionen riklus endasi mot vissa svenska rättssubjekt i Sverige med syfte att icke blott iindcriiycka akiiva mcdverkanshandlingar som företages på svenskt territo­rium ulan ävenfiamtvingaau de svenska styrelseledamöterna i moderbolaget aktivt i .Sy da flika ingriper till föihindrade av all del sydafrikanska bolagel där anskaffar anläggningslillgångar;

dels dylika "indirekta" förbud för svenskdominerade bolag i tredje land att företa kapilalexport lill Sydafrika resp. låta sydafrikanska bolag företaga förvärv av anläggningslillgångar.

I anslutning härtill och såsom ett medel att uppnå detta föreslås

dels skyldighet för svenskt moderbolag att upprätta årlig "inventerings-plan" för det sydafrikanska bolagel, dvs. lämna direktiv lill delta att icke i vidare omfattning än svenska regeringen godkänt förvärva anläggningstill­gångar;

dels ett dispensförfarande efter ansökan till svenska regeringen baserat på investeringsplanen;

dels skyldighet för det svenska moderbolaget att åriigen till regeringen lämna uppgifter om det sydafrikanska bolagets förhållanden.

Fakulteten avser att i det följande för varje särskild typ av dylik åtgärd eller ingrepp granska dess förenlighet med de begränsningar av en stats jurisdik­tion och myndighetsutövning som folkrätten kan föreskriva. Det är emel­lertid därvid blott det s. k. indirekta investeringsförbudet som erbjuder några svårigheter.

4. Utredningens egna utgångspunkter för den folkrättsliga bedömningen. Till en början vill fakulteten dock granska de utgångspunkter som utredningen själv angivit för sina folkrättsliga bedömningar.

Utredningen anför sålunda (på s. 152) "alt folkrätten inte ger några klara riktlinjer i fråga om staternas rätt all vidtaga unilaterala ekonomiska pålryckningsåtgärder men all någol allmänt förbud ej kan anses förelig­ga"-

Fakulteten bestrider inle rikligheten av det senare, även om uttalandet är så allmänl hållet att det kräver vissa kvalifikationer, framför allt av vad som menas med "ekonomiska påtryckningsåtgärder". Avbrytande av handeln lorde sålunda i och för sig vara tillåtet, även i fredstid, medan däremot förklaring av en kustsiräcka i blockad under fredstid helt säkert är otillåtet även utan att våld kommer till användning. Ulredningen konkretiserar emellertid sitt uttalande med slutsaisen

all folkrätten tillåteren åtgärd av typen investeringsförbud som ej på något sätt kan karakteriseras som ett tvångsvis ingripande mol en annan stats suveränitet..

Även delta uttalande kan godtagas om därmed blott avses förbud mot kapitalexport. Om däremot därmed även avses ett av Sverige utfärdat förbud för sydafrikanskt bolag alt anskaffa anläggningstillgång ("investeringsför­bud" enligt utredningens flertydiga terminologi), kan uttalandet - såsom

Prop. 1978/79:196

107

kommer all framgå av det följande - inte godtagas. I själva verkel finns dock anledning aniaga att utredningen, liksom av den anlitad expertis, i detta sammanhang endasi åsyftar ell sedvanligl förbud mol kapilalexport - vilket ju "ej på någol säll kan kurukleriserus som ell tvångsvis ingripande mot en annan stats suveränitet". Efter all ha uttryckligen konstaterat all "ell förbud mot kapitalexport för investeringar" enligl ovanslående inie möler några folkrältsliga hinder anger nämligen ulredningen vidare (s. 153) som en utgångspunkt för sina folkrältsliga överväganden, att man "vid övervägandet av andra ålgärder. . . bör.. . hålla fast vid principen all ell dotterbolag i ell annal land (dvs. i detta fall del sydafrikanska bolag som förvärvar anlägg­ningslillgångar) är underkastat det senare landets (dvs. Sydafrikas) jurisdik­tion". Man bör därför enligl ulredningen "undvika all lagslifla om svenska dollerbolag i främmande länder". Av delta skäl förklarar också utredningen (s. 170) att "förbudels adressater bör naturligtvis i första hand vara svenska företag, dvs. aktiebolag .. . etc. som är registrerade i Sverige och med styrelsens säte här i landet". Detta understryks ytterligare genom hänvisning till "att svensk jurisdiktion harbegränsad räckvidd" (s. 158)och lill uttalandet (s. 181) att ställföreträdare för dessa dotterföretag - dvs. de sydafrikanska bolag som gör investeringarna - inte kan hållas straffrätlsligl ansvariga för investeringsbeslut som de fattar i strid mol den svenska lagen, inte ens om de är svenska medborgare med hemvist här i landet.

Fakulteten accepterar denna utredningens bedömning av det folkrältsliga lägel, men kan - såsom vidare framgår av del följande - inie finna an Ulredningen med sill förslag rättat sig därefter. Det saknas nu visseriigen icke exempel på att i vissa sammanhang rättssubjekt i ett främmande land kommit au omfattas av en annan stats förbuds- och strafflagstiftning, men del har då varit fråga om avväriande av angrepp moi interna förhållanden av vital natur, (den svenska lagstiftningen mot radiosändningar från öppna havet som omfattade även utlänningar och utländska fartyg motiverades av skydds-respekiive effektprincipen i förening med viss konventionsreglering, prop. 1966:37,5. 13, 14, 16, 23; jfr situationen i von Herder-fallei, NJA 1946 s. 65, där icke dess mindre en begränsning av svensk jurisdiktion måste godtagas, saml siadgandena i 2 kap. 3 S 3 och 6 pp BrB).

Accepterar man emellertid, såsom ulredningen och fakulteten, alt ett s. k. investeringsförbud, eller rättare, förbud att förvärva anläggningslillgångar, inte kan riktas mol del sydafrikanska förelag som förvarnas eljesl göra dylikl förvärv och att bolaget alltså i sådant hänseende inte ställes under svensk jurisdiktion, följer även härav att bolagels organ,dvs. de fysiska personer som uppträder såsom bolagets ställföreträdare i just denna sin egenskap inle heller står under svensk jurisdiktion. Även detla synes utredningen ha accepterat med sitt förut återgivna uttalande (s. 153, 2 st.). Med detta utredningens uttalande är dock icke förenligt vad utredningen vidare anför, nämligen att "svenska medborgare bör kunna åläggas vissa förpliklelser också när del gäller deras agerande som styrelseledamöter i ett dotterbolag i utlandet" (s.

Prop. 1978/79:196

108

153. 3 st.). Sverige bör i egenskap uv en persons hcmlund i viss uisiräckning vul kunnu lörbjudu denne ull förelugu vissa hundlingur i ullandel, l. ex. all över huvud tagel ulls slullu sig till förfogunde såsom siyrelseledumoi i ell ulländskl bolag, men om delta väl i och fÖr sig är lillålei, skulle grundsatsen alt det utländska dotterbolaget icke slår under svensk jurisdiktion sakna innehåll.om dess fysiska slällföreträdare när en sådan handlarjusi i denna sin egenskap skuUe vara underkastad svensk jurisdiklion.

Inom folkrätten upprätthålles nämligen med en något överraskande stringens distinktionen mellan en aktiebolags nationalitet och nationaliteten hos de fysiska eller juridiska personer, vilka slå bakom bolagel. (Se sålunda ihc Barcelona Traciiun Case(Meriis)\.C.i. Reporis 1970 p. 39,50, liksom Case Concerning Certain German Inieresis in Polish Upper Silesia (Merits) P.C.I.J. Series A 7 p. 41 ,sami British Aide-remoire återgivet hos Brownlie, Principles of Public International Law, Oxford 1973 p. 303 f).

Det senare av utredningens ovannämnda uttalanden (s. 153, 3 st.) kan därför inle godiugas i den onyanserade form del erhållit och del är, såsom nämnts, icke ens förenligt med vissa av de utgångspunkter ulredningen själv angivit för sin bedömning.

Ulredningen fogar emellertid den reservationen till samma uttalande all man även i del senare fallel bör respekiera principen uti dolterbolugei är underkastat den främmande statens lag och alt de svenska medborgarna inte ålägges förpliklelser som kommer i slrid med den lagstiftning som gäller för dotterbolaget i verksamhetslandei. Även i detta kan fakulteten instämma, dock med anmärkning av au ulredningen i del följande inie synes ha uilörmat sitt förslag i enlighel med sagda grundsals.

5. Ytterligare om statsjurisdiktion enligt folkrätten. Ehuru de av ulredningen sålunda själv angivna uigångspunkterna för den folkrättsliga bedömningen är i Slorl tillräckliga för all bedöma i vad mån de ingrepp utredningen föreslår är förenliga därmed, vill fakulteten dock här foga ytteriigare några synpunkter på jurisdiktionsfrågorna i allmänhet.

I svensk rätt har de folkrältsliga begränsningarna i en stals jurisdiktion, dvs. myndighelsutövning, ägnats ringa uppmärksamhet. I en för några år sedan utkommen i och för sig förtjänstfull avhandling angående svensk strafflags lillämplighei i rummet (Falk, Siraffräil och territorium 1976) utesluter förfallaren från sin behandling hell de folkrältsliga aspekterna. Handböckerna är relativt knapphändiga på dessa punkter. (Se t. ex. Eek, Folkrätten, Stockholm 1975 s. 393 f, 411 f; H.[REDACTED_EFTERNAMN], Folkrätt, Stock­holm 1950 s. 182 ff).

Tidskriftslitteraturen är något mera omfattande. En förtjänstfull översikt av jurisdikiionsproblemaliken återfinnes i en uppsats av Reuterswärd, Lagstiftningens folkräiisliga gränser. SvJT 1977 s. 87-115, vilken i slort utgör en sammanfattning av F. A. Mann"s Haagföreläsningar, en av de grundläg­gande framställningarna i ämnet. (Rec. des Cours 1964 vol. I 1-158.) Någol mera speciella jurisdiklionsfrågor - närmast lillämplighelen av s, k, fiende-

Prop. 1978/79:196

109

lagstiftning (vilken dock hur sill iniresse i detiu summunhang, eftersom förslaget avser dylik blockudlugsiiftning) har behandluis uv J.[REDACTED_EFTERNAMN]. (Om Lagurnus Krig och The Wur of Luws i NTHR 1957 s. 224-264 och 1958, s. 268-309) och uv Berniiz m. 11. (Sjöfart och konkurrensruii.Göicborg 1976, s. 76 ff).

Uilundsku handböckersiirskili de engelskspråkiga, behundlur oftujurisdik-lionsfrågornu med stor uiförlighel' och de utländska tidskriftsartiklarna är så lalrika an någon sammanfaiining härav icke här är möjlig.

En anledning lill del ringa iniresset är möjligen den au broitsbalkens - dvs. lidigare strafflagens - bestämmelser om svensk domsräit och tillämpning av svensk straffrätt i rummet, länge å ena sidan var myckel knapphändiga, å andra sidan - formellt enligt ordalagen - icke uppställde några eller obetydliga begränsningar i svensk jurisdiktion. Den erforderliga begräns­ningen åstadkoms i stället genom att lill Kungl. Maj:is diskretionära bedömning i form av ålalsprövning överlämna dylika jurisdiklionsfrågor. Detta synes ha lett till att i praktiken några jurisdiklionskonflikter sällan aktualiserats. Ell ledande rättsfall på områdei är dock åkl. von Herder (NJA 1946 s. 65) där Kungl. Maj:ts medgivande erhållits för all väcka ålal mol en tysk officer som under sin tjänstgöring i Norge under ockupalionstiden lett eller anstiftat spioneri mot Sverige, von Herder själv befann sig aldrig på svenskt territorium men hans gärning i och för sig föll otvivelaktigt in under det i straffiagen upptagna stadgandet om spioneri, resp. gällande medver-kansbeslämmelser. Högsta domstolen fann emellertid att "enligl folkrältsliga grundsatser vilka jämväl enligt svensk rätt skola vinna tillämpning" vad som lagts von Herder lill last inte för honom kunde medföra ansvar. Del svenska straffstadgandet ansågs alltså av folkrältsliga skäl icke kunna vinna tillämp­ning på von Herders handlande. Erfarenheterna från detta fall föranledde all man senare i ett särskilt stadgande i brottsbalken 2 kap. 7 § föreskrev att ifråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet skulle iakttas de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.

Detta har dock icke uteslutit all man senare sökt närmare precisera innebörden a v dy lika begränsningar, dels mera allmänl i 2 kap. 2 och 3 >; BrB, dels i eventuell speciallagstiftning.

En utvidgning uv broitsbalkens allmänna jurisdiktionsregler är sålunda oivivelakiigi befogad då del gäller krigsförbrytelser (dvs. vud som i brotts­balken kallas folkrätisbroii) och flygplanskapning (2 kap. 3 -; 5 p. BrB.)

En viss uividgning av broilsbalkens jurisdikiionsregler med avseende på svenska medborgares gärningar utomlands förekommer också i lagen (1971:176) om vissa inlernaiionella sankiioner (den s. k. FN-lagen), vilkei

' Se l. ex. Brownlie p. 292 ff, 0'Connell, Iniernaiional Law. London 1970. p. 599 IT., Opiienheini-Lauierpachi. Internutional Law, Peace, 8ih cd. |i. .V5 IT., jfr p. 288 f.. 295 f. (Harward) Research in International Law (1935) 

II 

Jurisdiction wilh respeci lo Crime p. 466-632. Sorensen. Manual of Public International Law. London 1968 p. 355-380. Dahm, Völkerrechi. Slungan 1958. Band I s. 258-261.

Prop. 1978/79:196

110

möjligen också ur moiivcrui, såtillvida all lagens lillämpning förväntas vuru grundad på en för såväl Sverige som den blockerade statens bindunde beslul UV sukerhelsrudet. För brott utomlunds uv utlänningar gäller emellertid de ullmunnu begrunsningurnu.

Redun i sambund med lillkomsien uv Rhodesiu-lugen - FN-lagens föregångare - undantogs bron uv uilänningar utomlands från lagens lillämplighei. Vid sanktionslagens tillkomst uppmärksammade man särskili de UV del vidsiräckiu svenska medverkansbegreppei följande komplikaiio-nerna.

Man uleslöi därför ansvar för ansliftan och medhjälp och upptog i stället i lugens 5 S speciella brollsbeskrivningar för vissa gärningar som är ägnade all främja bron mot lagens huvudstadganden i 3 och 4 i;. Vad gällde straffbe­stämmelsernas tillämplighet i rummet, dvs. jurisdikiionsfrågan, lät mun (SOU 1970:19 s. 71) brottsbalkens allmänna regler i detta hänseende vara lillämpligu vilket innebar all brott av utlänningar utom Sverige - och med några här betydelselösa undanlag - undantogs från lagens tillämplighet. Tvekan yppades också beträffande lagens tillämplighet med avseende på svenska medborgare bosatta och verksamma i del blockerade landet, men man hänvisade i del hänseendet lill den åtalsprövning av konungen som förutsattes i sådani fall (SOU 1970:19 s. 69, 72 saml prop. 1971:77 s. 58). Till följd av den kort därefter genomförda ändringen i 2 kap. BrB kan lagstift­ningen numera tillämpas endast på svenska medborgare. Den svenska lagsiiftningen mol radiosändningar från öppna havei har redan i del föregående kommenlerals.

Sverige saknar siraffsanklioner moi ulländsk myndighetsutövning under kränkning av svensk suveränitet lill skillnad från exempelvis Schweiz enligt vars strafflag förelagande inom schweiziskt territorium av gärningar som normalt ankommer på ulländsk myndighet är kriminaliserat (art. 271). Ofta torde otillåten ulländsk myndighetsutövning i Sverige gå svenska myndig­heters uppmärksamhet förbi, därför all de som kommer i koniakl därmed, finner för goit all ej beklaga sig och begära svenskl beskydd. Ell flertal exempel föreligger emellertid från de senare årtiondena att Sverige liksom många andra länder kraftfullt protesterat på diplomatisk väg mol ameri­kanska suveränitetskränkningar i dessa hänseenden eller t. o. m. lagstiftat till motverkande därav (se t. ex. redogörelsen i 1964 ILA p. 406 ff samt hos Brownlie 303 ff, ävensom KK 1966:156 om förbud för redare att i visst fall lämna ui handling som angår den svenska sjöfartsnäringen).

Fakulteten övergår härefter till en bedömning av de av utredningen föreslagna skilda ålgärderna.

6. Allmänt om bojkott- och blockadlagstiftning. Blockad- eller bojkonlag-sliftning förekommer icke sällan under krig och torde då vara tillåten.

Au en siat, t. o. m. under krig, måste iakttaga vissa begränsningar i fråga om utsträckning av sin blockad- och bojkottslagstiftning lill fiendesiatens reni interna förhållanden bekräftas bl. a. av art. 50 i 1949 års krigsfångekon-

Prop. 1978/79:196

III

vention. Denna uppriiknur sådunt arbete som den kvurhållunde mukien må uluggu krigslangar, niimligen bl. a. i industrier för framställning uv eller frumbringunde uv råvuror, tillverkningsindustrier med undanlug för metal­lurgiska, mekaniska och kemiska industrier, allmänna arbeten och byggnads­arbeten som icke har militär karaklär eller avser militära ändamål, transport och lagerarbete som inle har militär karaklär eller avser militärt ändamål, saml affärsverksamhet.

Av uppräkningen följer också all krigsfångens hemslat icke äger förbjuda eller bestraffa honom för alt han deltar i sådani arbete. Bestämmelser av liknande slag åierfinns i civilkonveniionens ari. 41, 50 och 95. Bestämmel­serna får anses ge uttryck för vissa generella begränsningar av en stats jurisdiktion med avseende på dess medborgare som är bosatta inom en annan stat och har naturiiglvis särskild relevans för blockadsilutaioner.

Under fred kan del föreligga skyldighet för stal att vidtaga vissa blockad­åtgärder till följd av bindande beslut av säkerhetsrådet. Eftersom den stal mol vilken blockaden rikias -såsom medlem av organisaiionen -också är bunden av säkerheisrådets beslut föreligger folkrättsligt skyldighet tåla dylika ingrepp. Detta gör alltså ålgärderna rältsenliga även om de eljesl i och för sig skulle vara folkrällssiridiga.

Föreligger icke dyliki bindande beslut av säkerhetsrådet utan endasi en rekommendation av detta eller av generalförsamlingen till legitimation av blockaden, kan denna vara otillåten enligl särskilda traklatbesiämmelser med förbud mot diskriminerande behandling. Ett avbrytande av handeln med en främmande siat eller förbud mol kapitalulförsel till denna synes dock icke stå i slrid med allmänna folkrältsliga regler, även om åtgärden är diskrimine­rande mol viss stal.

Inle heller torde en ensidigt av en stat förelagen diskriminerande blockad strida mot FN-stadgans art. 2:4, som endasi förbjuder våld eller hot om våld.

Däremoi synes en svensk blockadlagstifining strida mot vissa av general­församlingen antagna, formellt oförbindande, deklarationer, såsom den om vänskapliga förbindelser (2625 /XXV/).

En resolulion av generalförsamlingen är visseriigen icke bindande, men åtminstone en stat som röstat för den harsärskild anledning icke handla i slrid däremoi med mindre vägande skäl kan anföras. De motiv som dikterar utredningens förslag är måhända tillräckligt starka härför, men fakulteten ingår icke på någon närmare avvägning härav.

Bland de mera specifika traklatbesiämmelser som kan tänkas utgöra hinder för en svensk blockadlagstiftning eller vissa ålgärder enligl denna skall här uppmärksammas OECD:s kapitalliberaliseringsstadga och GATT-reglerna.

7. OECD-siadgan. OECD:s kapitalliberaliseringsstadga som är ett för Sverige förbindande aktstycke, innehåller begränsningar i fråga om medlems­stats rätt till restriktioner å kapitalulförsel (Annex A, List A, I B).

Det föreslagna förbudet mol kapitalulförsel är - i sakligt hänseende -

Prop. 1978/79:196

112

oförenligt med siudguns bestämmelser. Dessu gäller dock omedelbart buru i lörhållandei mellan medlemmurnu och ehuru Sverige är medlem, är Sydafriku del icke.

Art. I av siadgan föreskriver emellertid un "Members shall endeavour lo exiend ihe measures of libenilisalion lo ull members of the Iniernaiional Monciary Fund". Av denna senare är Sydafrika medlem, vurför un. 1 ur lillumplig i förhållandel mellan Sverige och Sydufriku. Även om Sydafrika icke direkl i förhållandet lill Sverige skulle äga åbcropu sig på siudgundel, giiller i förhållandet mellan Sverige och övrigu medlemsslaler all Sverige "shall endeavour to exiend ihe measures of liberalisalion" också till Sydafrika.

Utredningen menar nu all siadgandel skulle vura bloU en rekommenda-lion (s. 153). En "endeavour"-klausul innebär dock merän en oförbindande rekommendation i del all siaien skall bona fide efiersiräs/a del angivna målel, låt vara all resullaiet icke måsie uppnås.

Inlernaiionella domstolen har i flera av sina senaste domar fastslagit alt del kan föreligga en skyldighet för en siat an/)0/;fl/;f/f genom förhandlingar söka lösa en viss tvistefråga utan all därför förpliklelse alt nå resultat föreligger (se sålunda North Sea Continental Shelf Case I.C.J. Reports 1969 para 84, Fisheries Jurisdiction Case, Merits I.C.J. Reports 1974 para 78 liksom Railway Traffic between Lithuania and Poland CaseP.C.\.i. A/B, No 42, 1931 p. 116).

Den i art. 3 av stadgan upptagna undantagsbestämmelsen för internatio­nella sankiioner är icke tillämpliga här, men måhända vågar man antaga all övriga medlemsstater icke har någol all invända så länge de svenska resirikiionernu avser endasi kapitalöverföringar från Sverige lill Sydafrika.

Uiredningens förslag är emellertid icke begränsal därtill, eftersom del åsyftar all begränsa kapitalöverföringar även i förhållandet mellan svensk­dominerande bolag i tredje land, däribland även OECD-länder, och Sydaf­rika.

Försök alt sålunda nödga moderbolag i tredje land an deltaga i en ensidig svensk blockad av kapitalöverföringar till dess dotterbolag i Sydafrika kan ej vara förenligt med en strävan att utsträcka liberaliseringsåigärder till alla IMF länder och inte heller med allmänna folkrältsliga regler och det kan inle untugas an OECD-länder vilkas bolag tvingas deltaga i en dylik blockad, skulle vara beredda all godtaga detla.

Vissa länder, exempelvis Förenta staterna, ser myckel allvariigt på det förhållandet att bolag under dess jurisdiktion deltager i av USA icke auktoriserade, politiskt betingade bojkotter och har utfärdat särskild lagstift­ning till motverkande härav (Tax Reform Actof 1976; Export Administration Amendments 1977; Public law 95-55 June 22, 1977, 91 Stal 235).

Storbritannien har kraftfullt reagerat mot försök att assimilera engelska dotterbolag lill uiländska moderbolag med dessa (se malerialel hos Brownlie p. 303 f i the Dyesiuffs Case) och även i Sverige har man reagerai mol försök

Prop. 1978/79:196

113

all göra svenska förelag lill verkiyg för en främmande sluts utrikespolitik. (Se t. ex. slatsrådel[REDACTED_EFTERNAMN] i DN 17.7.1975 - som betecknar uv ulländsk myndighet framlvingade bojkoilaklioner, såsom suveränitelsinirång.)

Nämnas kan här de svenska molåigärderna mol allierade anspråk på all få överta eller konlrollera lysk egendom i Sverige efter andra världskrigels slul (Lagen 29 juni 1945 om koniroll å viss ulländsk egendom m. m.), vilket vidare ledde lill all Sverige för all uleslänga del lyska/allierade inflytandel över lyskägda bolag i Sverige med slöd av särskild lag om adminislralion av vissa bolag m. m. läiiillsäilalvångsförvallare,s. k. adminislraiorer,fördessa bolag (prop. 373/1945).

Ell annal liknande exempel är krigshandelslagen (1964:19). Enligt denna kan regeringen göra enskild persons ulfäslelse om inskränkningar i ul- eller införsel av vara vilken är av beskaffenhei all tjäna främmande makts intresse beroende av all regeringen lämnar lillsånd därtill.

8. GATT-reglerna. Även GATT-reglerna - av vilka såväl Sverige som Sydafrika är bundna - innehåller vissa förbud så väl mol diskriminering som mol import- och exporireslriktioner.

Ulredningen menar (s. 153)all GATT-reglerna saknar betydelse i samman­hängd, eftersom GATT "ej är lillämplig belräffande inlernaiionella inves­ieringar och sålunda ej lägger hinder i vägen för ell förbud mol kapitalexport för investeringar".

Delta är - noggrant läst - i och för sig rikligt, men utredningen förbiser att dess förslag avser merän förbud mot kapitalexport, nämligen även förbud för moderbolag att förse del sydafrikanska dotterbolaget med anläggningstill­gångar eller eljest medverka lill dess anskaffning därav och / del hänseendet blir GATT-reglerna relevanta.

Art. 

XI 

i dessa förbjuder (med undantag av vissa angivna här ej aktuella fall) varje förbud eller begränsning av import av varor från och export av varor lill annan medlemssiais område.

Del är alltså till alt böna med tydligt all förbudet i 1 § 2) mot all ge sydafrikanskl dotterbolag tillskott av egendom aren sådan otillåten begräns­ning av svensk export. Men del synes också ovedersägligt att förbudet mot medverkan vid beslut i sydafrikanskl dotterbolag om anskaffning av anläggningstillgång - vilket enligl utredningen skall förstås så vidsträckt all del innefattar även skyldighet alt förhindra ett eventuellt besluts verkstäl­lande - faktiskt är en åtgärd ("other measure") som hindrar eller begränsar möjligheterna för export eller försäljning av anläggningstillgångar från Sverige lill sydafrikanskl dotterbolag.

Ingen av undantagsbestämmelserna i art. 

XI 

2 är tillämpliga och för övrigt strider åtgärderna också mot diskrimineringsförbudet i art. XIII och XVII. Det senare som närmare förklarar alt endast kommersiella hänsyn flr tagas av statsägda företag i deras handel är av särskilt iniresse eftersom tillika föreskri ves att medlemsstat inte får hindra företag, vare sig statligt eller annat, under dess jurisdiktion från att handla i överensstämmelse med grundsai-

S Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 196

Prop. 1978/79:196

114

serna om icke diskriminering.

Del synes alltså ovedersägligt all varje förbud eller begränsning i fråga om svenskl moderbolags försäljning, export eller tillhandahållande av anlägg­ningslillgångar lill ell sydafrikanskl dotterbolag är oförenlig med sagda bestämmelser i GATT. Delta har utredningen över huvud taget icke uppmärksammat.

De undantag härifrån i säkerhelssyfle som GATT-reglerna medger i art. 

XXI

avser ålgärder i överensstämmelse med landets förpliklelser enligl Förenta nationernas stadga för upprätthållande av fred och säkerhet och alltså endasi bindande sanklionsbeslul av säkerhetsrådet. (Någon "tvekan" all därmed ej avses rekommendationer av säkerhetsråd eller generalförsam­lingen kan alltså inte, som ulredningen vill antyda s. 153, råda.)

9.    Förbudet mot kapitalexport. Eek menar (s. 312) att ekonomisk blockad

mol ell land lorde vara all betrakta som en otillåten åtgärd och att del kanske

kan generellt sägas all varje åtgärd som utgör inblandning i ett annat lands

angelägenheter och är av den art alt delta lands oberoende, självbestäm­

manderätt eller självstyre hotas, strider mol allmän folkrätt.

Dessa uttalanden avser måhända främst åtgärder, såsom stängande av landsgränser och avbrytande av kommunikationer, men fakulteten anser sig inle behöva taga närmare ställning till hur dylika åtgärder böra bedömas. Är blott fråga om en så begränsad åtgärd som förbud mot kapitalexport till visst område, lorde ej kunna påvisas något slöd i statspraxis eller eljest för alt sådan åtgärd vore folkrältsstridig ens om den är diskriminerande. En rad länder tillämpar förbud mot kapitalexport låt vara icke i syfte att påverka de politiska förhållandena i visst land. Tillräckligt slöd synes därför inte föreligga föratt ett svenskt förbud mol kapitalexport till Sydafrika skulle strida mol allmänna folkrättsliga regler, icke ens om syftet är att påverka den poliliska situationen i Sydafrika.

10.    Förbud mot förvän' av anläggningstillgångar C 'investeringsförbud") Vad

först gäller ett "d\rekl" förbud för sydafrikanskt företag att förvärva anlägg­

ningstillgång så riktar sig ju ett sådant emot ell sydafrikanskt bolag och vore

oavsett alt del må finnas svenska ägariniressen i bolaget - ett klart

överträdande av de folkrättsliga begränsningarna av svensk jurisdiktion.

Utredningen menar inle heller någol annal och avhåller sig ju också från all föreslå något sådant-åtminstone formellt. Frågan är då om man kan kringgå sådana begränsningar av svensk jurisdiktion och uppnå syftet - som ju klart utsäges vara att reglera sydafrikanska bolags verksamhet - med andra medel, nämligen genom all rikta påföljderna endast mol svenska medborgare i Sverige?

Accepterar man väl att det sydafrikanska bolaget icke står under svensk jurisdiktion och icke som sådant kan av svensk myndighet förbjudas att anskaffa anläggningstillgång, kan såsom redan inledningsvis berörts, inte gärna hävdas att bolagets organ, dvs. ställföreträdare för bolaget, såsom styrelse och verkställande direktör i bolaget när de handlar i denna egenskap.

Prop. 1978/79:196

115

står under svensk jurisdiktion. Del synes därför med sådana utgångspunkter inte heller möjligl alt förbjuda styrelseledamot eller verkställande direktör i sydafrikanskl bolag - oavsett all de må ha svenskl medborgarskap - att deltaga i beslul om anskaffande av anläggningstillgång, åtminstone inte om beslutet i vanlig ordning fattas i Sydafrika av där närvarande personer. Så har kommittén inle heller föreslagil.

Däremoi lorde någol hinder icke föreligga mot att förbjuda svensk medborgare att ingå i styrelsen för ett sydafrikanskt bolag. (Tillåter man delta, synes man dock fl acceptera att vederbörande i denna sin egenskap är underkastad sydafrikansk men icke svensk jurisdiktion-och alltså också flr deltaga i beslut som han har att fatta i sin egenskap av ställföreträdare för bolaget.)

Utredningen föreslår i stället att strafflnotet rikias mot företrädarna för del svenska moderbolaget i dess egenskap av aktieägare i det sydafrikanska bolagel. Det blir därmed deras gärningar resp. underlåtenhet som krimina­liseras och dessa antagas vara svenska medborgare i Sverige. Därmed menar utredningen sig ha respekterat de folkrältsliga begränsningarna av svensk jurisdiktion. Det kriminaliserade förfarandet anges med uttrycket "medver­ka" men enligt motiven bör därmed förstås annat än det straffrättsliga medverkansbegreppet. Utredningen vill att därmed skall förstås såväl aktivt handlande som ren underlåtenhet.

Vad först gäller aktivt handlande / Sverige av styrelseledamöter i det svenska moderbolaget lorde enligt lerritorialitetsprincipen ett bestraffande av och därmed ett undertryckande av dylika gärningar i Sverige vara folkrättsligt godtagbart, ehuru med visst fog också kan hävdas alt, om det sydafrikanska bolagel icke slår under svensk utan under sydafrikansk jurisdiktion, så står icke heller ett bolagets organ, såsom bolagsstämman och de aktieägare av vilka det är sammansatt, i denna sin egenskap under svensk jurisdiktion, särskilt icke när handlingarna äger rum i Sydafrika.

Kriminalisering av passivitet och underlåtenhet måste dock bedömas annoriunda. Ehuru utredningen beslöjar innebörden av sitt förslag med uttrycket "medverkan" (som enligt normalt språkbruk inle torde innefatta underlåtenhet) framgår av motiven att man därmed kräver ett aktivt handlande av dessa styrelseledamöter: de skall aktivt ingripa i det sydafri­kanska bolagets angelägenheter i Sydafrika och förhindra detta från att där anskaffa anläggningstillgångar. Och om den sydafrikanska styrelsen ändå skulle göra så, förutsattes den svenska koncernledningen skola avlägsna denna styrelse och ersätta den med en annan. Skyldigheten att ingripa i del sydafrikanska bolagets handlande i Sydafrika konkretiseras genom det likaså straffsanklionerade stadgandet om upprättande av investeringsplan för det sydafrikanska bolaget. En dylik plan som delges dotterbolaget innefattar ju tillika ett förbud för delta att anskaffa anläggningstillgångar utöver vad den av regeringen godkända planen upptar.

Trots att sålunda formellt endast svenska medborgare underkastas straff- 

Prop. 1978/79:196

116

ansvar går detta utöver vad som får antas gälla om begränsningar för en stats jurisdiktion. Straffansvaret drabbar visserligen endasi svenska medborgare som hela tiden må beflnna sig i Sverige, men det är klart utformat så alt dessa personer skall förmås ingripa mot ledningen fördel sydafrikanska företaget i Sydafrika så alt detta ställer sig den svenska regeringens anvisningar om anskaffning av anläggningstillgångar i det sydafrikanska företaget lill efter­rättelse. Kommittén gör därvid ingen hemlighet av att lagstiftningen syftar "till att stoppa invesieringar i Sydafrika" (s. 12) och all "styra även investeringsbesluten i de sydafrikanska eller namibiska dotterföretagen" (s. 172).

Vid den folkrältsliga bedömningen av dessa ålgärder må först framhållas att del här inte - såsom i de amerikanska antitruslincidenterna - är fråga om effekt-principens godtagande, dvs. i vad mån en stat kan tillägga sig jurisdiktion till undertryckande av handlingar som företagas utanför dess gränser men som får effekter på förhållanden inom staten med jurisdiklions-anspråk. Här vill jurisdiktionsstaten framtvinga ett handlande av svenska medborgare på den främmande statens territorium där dessa skall i sin tur se till att vissa handlingar av sydafrikanska rättssubjekt undertryckas (vilka f ö. icke alls inverkar på förhållandena i Sverige). Det är därmed närmast fråga om s. k. "enforcemeni" eller "execulive jurisdiction" eller med LofiM-domens ord "power in any form in the terrilory of another state". Det kan inte betvivlas att begränsningen av sådan maktutövning avser icke blott det fall alt ingreppsstaten sänder tjänstemän till den andra staten för att på dess territorium genomföra sina intensioner, ulan även det all ingreppsslaten använder sig av medhjälpare såsom advokater, revisorer eller andra ombud för att genomföra samma uppgifter. (Se t. ex. Peter Buchanan Ltd in Liq v. Mc Vey 1955 A C 516 (SpCl Dublin 1951), Kämpfer v. Siaaisanwaltschqfi Ziirich (BG 1940) An. Dig. 1941, p. 6, den engelska Westinghouse-sakcn(\\. L. 1977) anförd ovan; jfr även från Sverige NJA 1961, s. 145, Bulgariska staten v. Takvorian.)

Om - såsom fakulteten i det föregående i likhet med utredningen själv antagit - ett svenskl förvärvsförbud icke kan riktas direkt mot del sydafri­kanska bolaget och man måste undvika all lagstifta om detta, blir bedöm­ningen ej annan därför att man, under straffhot, ålägger den svenska koncernledningen att framföra den svenska lagstiftarens budskap till del sydafrikanska bolaget och all t. o. m. se till att del blir verkställt. Den förenämnda begränsningen avser nämligen "power in any form".

Ulredningen har inte sökt klargöra' hur dylika jurisdiklionsanspråk skulle

' Även ledamoten[REDACTED_EFTERNAMN], som reserverat sig mot majoritetens förslag, synes antaga (s. 194) att majoriteten med sitt konstgrepp lyckats kringgå gällande begräns­ningar och att "teoretiskt sett inget avsteg (gjorts) från denna vikliga princip" (nämligen au ullandsägda dotterbolag styrs av värdlandets lagar) men au " i praktiken" förslaget leder till att bolagen tvingas rätta sigeftersvensk lagsliftning. -Till detta må blott sägas att någon motsättning mellan "teori" och "praktik" här inie föreligger. Försöket ati

Prop. 1978/79:196

117

vara förenliga med den av utredningen angivna utgångspunkten för den folkrältsliga bedömningen, nämligen "principen att ett dollerbolag i ell annal land är underkasial del senare landets jurisdiktion" och att det "därför bör undvikas all lagslifta om svenska dotterbolag i främmande länder".

Det är otänkbart att vare sig Sverige eller någon annan stat med sin handlingsfrihet i behåll skulle godtaga en dylik inblandning, därvid kan hänvisas till i det föregående åberopade diplomatiska protester av Sverige och andra länder och annat material.

Den otillåtna inblandningen i en annan stats inre angelägenheter accen­tueras av att fråga inte är om något absolut förbud mol något bestämt handlande ulan om en skönsmässig reglering av del sydafrikanska bolagets handlande från fall till fall i det att regeringen förbehåller sig en diskreiionär prövning av hur verksamheten skall bedrivas, en prövning som utredningen förutsätter fl i någon mån karaktären av förhandling mellan myndigheten och företaget (s. 174) och som åsyftar att "öka det politiska trycket" på sydafrikanska regeringen (s. 157).

10.   "Frivilliga" överenskommelser m. m. Inom ulredningen har övervägts

även andra ordningar än den föreslagna för begränsning av investeringsverk­

samhet. Att därvid från början medge ett fribelopp för invesieringar gör

åtgärden mindre utmanande men förändrar knappast bedömningen i princip.

Detsamma gäller ordförandens reservation enligt vilken rätten till ersäit­

ningsinvesteringar skulle uttryckligen fastslås i lagen.

Ytteriigare en utväg som diskuterats inom utredningen är s. k. frivilliga överenskommelser om begränsning av verksamheten.

Det är hell klart all om ledningen för moderföretaget, dvs. den svenska aktieägaren i det sydafrikanska bolaget, skulle finna det oförenligt med sina intressen att fortsätta eller ulvidga verksamheten i Sydafrika -1, ex. därför all situationen bedöms som poliliskl instabil - det ur folkrättens synpunkt icke är något all säga därom. Detsamma lorde gälla om en större aktieägare i moderföretaget - t. ex. svenska kyrkan - genom sitt inflytande över det svenska moderföretaget kan förmå detla därtill.

Det ställer sig annorlunda med staten såsom utövare av offentlig myndig­het. Tar sig den offentliga maktutövningen det uttrycket att svenskt bolag genom formligt "avtal" med den svenska statsmakten åtager sig att i dennas iniresse genomföra vissa åtgärder, gör sig ju bolagets ledning även formellt till instrument för den svenska statsmakten och dess utrikespolitik. Även en sådan åtgärd synes kunna jämföras med del fall att staten sänder tjänstemän eller agenter lill den främmande staten med uppdrag alt genomföra dess intentioner, och därmed bli att bedöma som en suveränitetskränkning.

11.  Uppgiftsskyldighet. Konfrikt med lagstiftningen i verksamhetslandet. I 3 §

kringgå gällande begränsningar, kan nämligen inte sägas ha lyckats, ty förslaget är, som sagt, i den delen oförenligt med vedertagna begränsningar i en stats myndighetsutöv­ning med avseende pä förhållanden på en annan stals territorium.

Prop. 1978/79:196

118

föreslår utredningen en bestämmelse om uppgiftsskyldighet belräffande verksamheten i Sydafrika med avseende på produktion, omsättning, antal anställda, företagna investeringar och andra förhållanden av betydelse för kontrollen av lagens efterievnad.

Det är å ena sidan helt klart att del ur folkrättens synpunkt inte möler något hinder att avkräva ett svenskt företag uppgifter över vilka företaget förfogar i Sverige. Å andra sidan är det inte förenligt med folkrätten om en stat riktar sådana krav mot företag eller medborgare i ett annat land avseende handlingar och förhållanden i det landet; så har åtminstone hävdats av Sverige då amerikanska myndigheter ställde dylika krav mot svenska redare. (Se Note 29 februari 1960. Presskommuniké 12-13 december 1963.) Utred­ningen föreslår ju inte heller någon uppgifisskyldighel för del sydafrikanska bolagel utan kravet riktas mol det svenska.

Komplikationer uppstår emellertid såtillvida all det svenska moderföre­taget icke kan erhålla sagda uppgifter på annat sätt än genom dotterbolaget. Det kan antagas alt sådana uppgifter som detta tidigare brukat lämna spontant till det svenska moderbolaget, i fullt förtroende att dessa skulle användas i företagens gemensamma intresse, inte längre i samma omfattning kommer alt utlämnas när det slår klart att de av mollagaren skall vidarebefordras till svenska regeringen för all användas bolaget lill skada. Man kan också antaga att det i Sydafrika - såsom på sin lid skedde i Sverige -kan finnas eller komma att utfärdas lagstiftning, som förbjuder det sydafri­kanska förelaget att för dylikt ändamål utlämna sådana uppgifter eller som -vilket fallet är exempelvis i Schweiz - strafföelägger införskaffandet och vidarebefordrandet av dylika uppgifter (s, k, Wirtsschaftspionage),

Den svenska koncernledningen försättes därmed i en konfliktsituation, åtminstone i den mån den försöker att vid besök i Sydafrika själv inhämta dessa uppgifter eller utifrån anstifta tjänstemän i det sydafrikanska bolaget att lämna dylika uppgifter,

1 några av de särskilda yttrandena i betänkandet redovisas (s, 207 o, 210) kortfattat innehållet i dylik sydafrikansk lagsliftning, Ulredningen har också själv (s, 153) förklarat alt vad gäller straffansvar för den svenska koncernled­ningen "bör respekteras principen alt dotterbolaget är underkastat den främmande statens jurisdiktion och de svenska medborgarna inle åläggas förpliklelser som kommer i slrid med den lagsliftning som gäller för dotterbolaget i verksamhetslandei".

Även ulan någon särskild undersökning av sydafrikansk bolagslagsliftning har man anledning antaga att en förelrädare för ett sydafrikanskl bolag på samma sätt som en svensk verkställande direktör eller styrelseledamot har sedvanligt sysslomannaansvar och är skyldig att iakttaga bolagets bästa och icke mot aktiebolagslagens bestämmelser härom kan ställa sig direktiv från utomstående - vare sig enskilda eller främmande regeringar - lill efterrättelse om detta icke är i bolagets intresse och all ell motsatt handlande kan föranleda - åtminstone teoretiskt - skadeståndsansvar eller eventuellt ansvar

Prop. 1978/79:196

,

119

enligisydafrikanskareglerom trolöshet mot huvudman,särskilt om del finns minoritetsintressen i bolaget. Förslaget synes dock kräva alt den svenska koncernledningen försöker anstifta de sydafrikanska företrädarna därtill,

Ulredningen redovisar emellertid varken erforderlig information om eller en närmare prövning av dessa frågor.

Ett visst informationsflöde från del sydafrikanska bolaget lill moderbola­get, torde vara dels erforderligt för att moderbolaget på bästa säll skall kunna bistå och påverka dotterbolaget i dess verksamhet, dels önskvärt för all svenska myndigheter och andra eventuellt intresserade skall kunna bilda sig en uppfattning om den situation i Sydafrika som man vill påverka i viss riktning.

Man har emellertid - med hänsyn till de möjliga komplikationer som ovan redovisats - anledning fråga sig, om icke det föreslagna stadgandet, som formaliserar uppgiflslämnandet under straffhot, i själva verket motverkar sitt eget syfte och därtill kommer att försvåra eller rent av eliminera moderbo­lagets inflytande över dotterbolaget genom att frammana hinder i Sydafrika för informationsflödet. Om lagstiftningen begränsas till ett förbud mot kapitalexport torde ej någon uppgiflsplikt - åtminstone ej under straffhot -behöva föreskrivas.

Särskilt yttrande till fakultetsnämndens yttrande av bt. prof Ulla Jacobsson: Det yttrande, som avgivits av majoriteten av den juridiska fakulteten, har utarbetats av professorn i internationell rätt Lars Hjerner, Jag ansluter mig till detta yttrande med undantag av vad som framgår av följande.

Enligt min uppfattning är det en illusion att ett utlåtande i en fråga som den nu aktuella kan göras helt oberoende av ickejuridiska värderingar. En värdepremiss av avgörande betydelse för ett yttrande om sanktioner mot Sydafrika på grund av landets apartheidpolitik är bedömningen av denna politik som någonting unikt eller som någonting fullt jämförbart med många andra regimers tillvägagångssätt. Till skillnad från Hjerner delar jag utred­ningens uppfattning all situationen i Sydafrika är unik. Ett tungt skäl härför är att rasdiskrimineringen har uttalat stöd i landets lag, vilket innebär inte endast alt rasförföljelser kan bedrivas öppet, systematiskt och effektivt utan även att sådana är officiellt accepterade i ideologin. Det unika i situationen i Sydafrika ligger inte i omfattningen av rasförföljelserna utan i den långtgå­ende systematiseringen och ideologiseringen.

Sedan jag konstaterat att min värdering på en väsentlig punkt skiljer sig från fakultelsmajoritelens bör frågan frågan besvaras om och i så fall på vilket sätl detta kan påverka den juridiskt-lekniska bedömningen. Då jag inte besitter Hjerners specialkunskaper i internationell rätt, vill jag i det följande endast visa på möjligheten av en annoriunda tolkning av gällande rätt.

Även om del är välkänt bör man för fullständighetens och balansens skull framhålla alt FN:s ändamål enligt första artikeln i 1945 års stadga är att åstadkomma internationell samverkan vid befordrande och främjande av aktning för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan

Prop. 1978/79:196

120

avseende på ras, kön, språk eller religion. Till förverkligande av detta ändamål antog FN:s generalförsamling 1948 en universell förklaring angående de mänskliga rältighelerna och 1966 de båda konvenlionerna om medborgerliga och politiska respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, vilka konventioner Sverige ratificerat 1971.

Bakgrunden till Sydafrikautredningens förslag är alt säkerhetsrådet inte fallal något bindande beslut om ekonomiska sanktioner mot Sydafrika. Ulredningen föreslår att Sverige skall vidtaga unilaterala ekonomiska påtryckningar. Enligt ulredningen ger inte folkrätten några klara riktlinjer för sådant agerande varför något allmänl förbud inle kan anses föreligga. Hjerner har här en annan uppfattning såväl principiellt som till den särskilda frågan om kriminalisering av underiåtenheten i 1 § 4).

Ulredningen har i I § 4) föreslagil att svensk juridisk person skall förbjudas att "genom handling eller underiåtenhet medverka till beslut i sydafrikanskl eller namibiskt dotterföretag om att anskaffa anläggningstillgångar". I motiven heter det all man bör kunna lagslifta om hur svenska medborgare skall bete sig även i utlandet, vilket i detta fall gäller svenska medborgares agerande som styrelseledamöter i ett dollerbolag i utlandet. Samtidigt framhåller man alt principen att dotterbolaget är underkastat den främmande statens lag bör respekteras.

Hjerner har rest särskilda invändningar mol kriminaliseringen av under­låtenheten. Härigenom skulle man, menar han, ålägga svenska juridiska personer att aktivt ingripa i sydafrikanska bolags angelägenheter. I den utsträckning detta skulle verka i Sydafrika och/eller i tredje land skulle kriminaliseringen strida mot territorialitetsprincipen. Denna fråga har, så vitt jag kunnat finna, inte tagits upp till någon ingående behandling i motiven och uiredningens majoritet har inle redovisat något uttryckligt ställningstagande lill överensstämmelse mellan kriminalisering av underlåtenheten och folk­rätten.

Del är uppenbart att det kan uppstå en konflikt mellan FN:s allmänna ändamål att verka för "internationell samverkan vid befordrande och främjande av aktning för mänskliga rättigheter" och en strikt tillämpning av territorialitetsprincipen. De av Hjerner anförda rällskällorna kanske inle tillkommit under hänsynstagande lill risken för en sådan konflikt. Min tveksamhet gäller exempelvis den s. k. Lotus-saken, i vilken Fasta mellan­folkliga domstolen gjorl ett uttalande, som Hjerner tillmäter stor bety­delse.

Om man accepterar att FN:s allmänna ändamål bör kunna föranleda en mindre strikt tillämpning av lerritorialitetsprincipen', kan man med visst fog hävda att en sådan liberalisering endast bör ske i klara fall, som på något vis särskiljer sig från övriga liknande. 1 så fall blir man beroende av vilken värdepremiss man utgår från. Utgår man från att apartheidpoliiiken i

' Utredningen synes inte ha varil främmande för denna tanke, SOU 1978:53 s. 152.

Prop. 1978/79:196

121

Sydafrika utgör en särfall på den svarta listan över lerrör och förföljelser kan deila möjliggöra en friare prövning av lerrilorialilelsprincipen än den Hjerner förordal. Dessulom medför synen på Sydafrika som ell uniki fall all man inle behöver i den utsträckning Hjerner menai la hänsyn till prejudikaiverkan.

Min avsikt med milt särskilda yttrande är inte all bestämt göra gällande att utredningens förslag under 1 § 4) även vad beträffar underlåtenhet skulle vara i enlighel med folkrättens regler. Jag har endast velat peka på värdepremis­sernas betydelse för ställningstaganden lill tolkning och lillämpning av folkrätten och möjligheten au göra en annorlunda juridisk bedömning.

Särskilt yttrande till jakultetsnämndens yttrande av projessor Lodin: Jag instämmer i huvudsak med det av fakulietsnämnden antagna remissyttran­det. Vad angår frågan om den sydafrikanska situationen salt i relation till rasförföljelser i andra länder ansluter jag mig lill vad professor[REDACTED_EFTERNAMN] anför i sill ylirande. Därulöver får jag anföra följande:

I fakulielsnämndens yttrande framhålles all del föreslagna "indirekta invesieringsförbudel" skulle stå i slrid med GATT-reglerna i art. 

XI, 

XIII och art. XVII såsom utgörande ell exporthinder för svenskl moderbolag. Den föreslagna lagstiftningen är emellertid utformad så alt den skall hindra del sydafrikanska dotterbolagets investeringar oavsett om anskaffningen sker från Sverige, Sydafrika eller tredje land. Export från Sverige lill företag i Sydafrika är i princip ej förbjuden. Moderbolaget kan myckel väl exportera varor till sitt dotterbolag för exempelvis vidareförsäljning. Ell hinder för doilerbolagel all anskaffa anläggningslillgångar kan inle specifikl anses riklad mol svensk export, då bundenhelen till moderbolaget när del gäller anskaffning av anläggningslillgångar är mycket mindre än belräffande omsättningstillgångar. GATT:s regler mot exporlhinder synes därför ej tillämpliga. Den föreslagna regeln kan eventuellt ses som ett hinder för import lill Sydafrika. GATT:s reglerom importhinderavseremellertid endast sådana hinder som rör import till del egna landet, dvs. Sverige, och kan därför ej vara tillämpliga. Eftersom den föreslagna regeln ej diskriminerar mellan anskaffning från Sverige, Sydafrika eller tredje land, lorde heller inte art. XVII c) kunna vara tillämplig. I och för sig kan diskuteras om den föreslagna regeln inle strider mol de allmänna principer som ligger lill grund för GATT. Den föreslagna regelns konstruktion synes dock inte vara förutsedd i GATT-reglernas utformning. En så extensiv tolkning av GATT-reglerna att den föreslagna regeln ändå skulle anses omfattad av GATT:s exportförbud torde ej vara tillåten. Del "indirekta invesieringsförbudel" lorde därför ej kunna anses strida mot GATT-reglerna.

I anledning av vad som anföres i yttrandet på sid. 17 f kan ifrågasättas om det svenska moderbolagets agerande gentemot dotterbolaget, när moderbo­laget i enlighet med förslagets intentioner förhindrar dotterbolagets investe­ringar, kan sägas vara jämställt med sådan maktutövning som innebär utsändandet a v statliga tjänstemän eller ombud. Det bör erinras om au -även om syftet är ett annal och utgår från effekterna i USA -samma teknik som

Prop. 1978/79:196

122

den föreslagna förutsätts använd i den amerikanska antitrustlagstiftningen i de fall ett amerikanskt företag föreläggs alt avyttra utländska dotterdotter-bolag. Sådana fall lär också ha förekommit utan alt diplomatiska protester har rests. Däremoi lorde man fl räkna med sydafrikanska protester, men detta beror mera på lagstiftningens syfte än på den använda tekniken.

Stockholms handelskammare: Andra remisinstanser har i detalj analyserat lagförslaget frän folkrättslig utgåitgspunkt. Sålunda har Industriförbundet låtit inhämta ett ullålande av bl. a. professorn i iniernalionell rätt vid Stockholms Universitet, Lars A. E. Hjerner. Handelskammaren vill hänvisa till vad som anförs i detta utlåtande och därvid framhålla följande. För ett land som Sverige med ett starkt beroende av sin utrikeshandel och med ett gott inlernaiionelll anseende vad avser bl. a. efterievnad av gängse regler för internationellt umgänge måste det framstå som särskilt angelägel att inte uppträda på ett sätl som kan anses strida mot folkrättens principer. Handelskammaren finner att starka argument stöder uppfattningen att det föreslagna invesieringsförbudel står i konflikt med vissa allmänl accepterade rällsliga principer för del internationella umgänget mellan stater.

I betänkandets kap. 8, vilket behandlar folkrättsliga överväganden, framhåller utredningen alt man bör undvika att lagstifta om svenska dotterbolag i främmande länder av samma skäl som vi från svensk sida har anledning att opponera oss mot om främmande stater skulle börja lagslifta om hur dess dotterbolag i Sverige ska bete sig (s. 153). Härefter fastslås en enligt handelskammarens uppfattning väsentlig princip, nämligen alt man bör respektera att svenska dotterbolag i utlandet är underkastade den främmande statens lag och att de svenska medborgare som agerar som styrelseledamöter eller dy likt i dessa dotterbolag inte åläggs förpliklelser som kommer i strid med den lagstiftning som gäller för dotterbolagen i respektive verksamhetsland. Handelskammaren menar alt denna princip är av grund­läggande betydelse och att följderna av en uppluckring därav kan bli synneriigen allvarliga. Handelskammaren vill också understryka det juridiskt särskilt tveksamma i alt även svenska styrelseledamöters passivitet och underlåtenhet att handla kriminaliseras. De åläggs all "aktivt ingripa i del sydafrikanska bolagets angelägenheter i Sydafrika och förhindra detta att där anskaffa anläggningstillgångar. Och om den sydafrikanska styrelsen ändå skulle göra så, förutsattes den svenska koncernledningen skola avlägsna denna styrelse och ersätta den med en annan, fogligare" (Hjerner). Del är handelskammarens beslämda uppfattning all en grundlig folkrätlslig gransk­ning av lagförslaget måste ske innan beslut om den föreslagna lagen fattas.

Skånes handelskammare hänvisar till del ullålande i folkrätlsfrågan som SI/SAF låtit inhämta av bl. a. professor Lars Hjerner samt anför:

Enligt handelskammaren är del väsentligt all man upprätthåller principen att respektera att svenska dotterbolag i utlandet är underkastade den främmande statens lag och att de svenska medborgare som agerar som

Prop. 1978/79:196

.

123

styrelseledamöter eller dylikt i dessa dotterbolag inte åläggs förpliktelser som kommer i strid med den lagstiftning som gäller för dotterbolagen i respektive verksamhelsland. Handelskammaren anser att denna princip är av grund­läggande betydelse och all följderna av en uppluckring därav kan bli synnerligen allvariiga. Handelskammaren flrockså understryka det juridiskt särskilt tveksamma i att även passivitet och underiåtenhet att handla från svenska styrelseledamöters sida kriminaliseras. De åläggs att "aktivt ingripa i det sydafrikanska bolagets angelägenheter i Sydafrika och att förhindra detta att där anskaffa anläggningstillgångar. Och om den sydafrikanska styrelsen ändå skulle göra så, förutsattes den svenska koncernledningen skola avlägsna denna styrelse och ersätta den med en annan, fogligare" (Hjerner). - Det är med hänsyn till vad här anförts handelskammarens beslämda uppfattning att ur folkrättslig synvinkel förslaget är behäftat med synnerligen allvariiga brister.

Internationella handelskammarens svenska nationalkommitté: Uiredningens majoritet föreslår en sanktionslagstiftning som är mer långtgående än vad FN idag rekommenderar. Del är därvid av största vikt alt pröva om den föreslagna lagstiftningen står i överensstämmelse med vad som är folkrätts­ligt accepterat. Nationalkommittén tvingas dock konstatera att ulredningen beträffande investeringsförbud i Sydafrika underiåtii alt göra en egentlig folkrättslig utredning. En sådan väsentlig fråga som juridisklionsavgräns-ningen är överhuvudtaget ej behandlad.

Efter alt ha tagit del av skilda rättsutredningar av professor D. P. 0'Connell, professor Lars Hjerner samt Sveriges industriförbund kan nationalkommittén inte dra någon annan slutsals än att förslaget innebär ett folkrältsslridigl suveränitelsinirång.

Vid en bedömning av den föreslagna lagen bör beaktas hur man från svensk sida skulle reagera om en främmande stat inför lagstiftning om hur dess dotterbolag i Sverige ska agera - måhända även i strid med svensk lag. Det framstår för nationalkommittén som ytterst äventyriigt att avvika från principen att ett dotterbolag i ett annat land är underkastat del senare landets jurisdiktion.

I fråga om Sveriges internationella åtaganden konstaterar nationalkom­mittén bl. a. att det av utredningens majoritet förordade lagförslaget strider mot följande rekommendation i OECD:s kapitalliberaliseringsstadga (art. Id): "Members shall endeavour to exiend the measures of liberalisalion to all members of the International Monelary Fund". Nationalkommittén finner detta anmärkningsvärt.

SI/SAF: Staters relationer till varandra bestäms i hög grad av militär och ekonomisk makt. Såväl för alt minska de spänningsförhållanden som följer härav som för att hävda mindre staters och minoriteters ställning och rältigheler är den internationella rättsordningen av synneriig betydelse. Neutrala, demokratiska rättsstater som Sverige har ett särskilt ansvar för alt främja internationell fred och säkerhet och rättvisa genom respekt för och

Prop. 1978/79:196

124

utveckling av det folkrältsliga regelsystemet. Stormakterna finner ibland sill handlande kunna dikteras av makt-och intressesynpunkter men för Sveriges del får det inte råda något tvivel om att vi lojalt avser all följa gällande irakialer liksom folkrättens regler i övrigl.

Ekonomiska sanktioner från Sveriges sida ulan slöd av ett bindande beslul av säkerhetsrådet eller av annan kollektiv akiion i enlighet med FN-stadgan innebär en väsentlig förändring av Sveriges position i del inlernaiionella räiissamfundel. Sanklionsfrågan kan därvid inte bedömas enbart med utgångspunkt från politiska mål och sannolika effekter i förhållande till den stat mot vilken sanktionerna riktas. Visar en juridisk bedömning av sanktionsåtgärderna all dessa är oförenliga med folkrättens regler måste delta bli avgörande. Det flr icke bli en fråga om politisk lämplighet huruvida Sverige i ett sådant läge skall följa eller bryta mot folkrättens regler.

Folkrällssiridiga ålgärder får enligl organisationerna för svensk del icke ifrågakomma. Folkrätten måsie också tillämpas bonafrde. Det är därför likaså förkastligt att söka ge sken av rättsenlighel ål ålgärder vilka folkrätten i sak icke tillåter. Del är en truism att stater som medvetet kränker folkrältsliga regler ofta strävar att rättfärdiga sitt handlande genom en fasad av rättsen­lighet. Sådant handlingssätt underminerar respekten för den bestående rättsordningen och det måste för Sveriges del vara uteslutet att gå fram så. Om den svenska utrikesledningen önskar åstadkomma en ändring i den interna­tionella rättsordningen, bör del som hittills ske inom ramen för FN, genom konventionsreglering eller eljest i samråd med ett större antal stater.

Sydafrikautredningen hade enligt sina direktiv att utreda frågan omförbud mot kapitalexport U\Sydafrika. Utredningen har dock-då den konstaterat alt ett kapitalexportförbud skulle fä mycket begränsade effekter - därutöver framlagt förslag om förbud mol tillskott till sydafrikanskt företag av annan egendom (än pengarjsami ett s. k. investeringsförbud dvs. regler för att hindra det sydafrikanska bolagel att anskaffa anläggningstillgångar ens i sill egel land för sina egna medel.

Utredningen har ansett (sid. 153) an man bör hålla fast vid principen all ett dotterbolag i en annat land är underkastat det senare landets jurisdiktion.

Utredningen anför:

Man bör därför undvika att lagstifta om svenska dotterbolag i främmande länder. På motsvarande sätt har man från svensk sida anledning all opponera sig om en främmande stat inför lagstiftning om hur dess dotterbolag i Sverige skall bete sig.

Den kontroll och styrning av investeringsbesluten i de sydafrikanska dotterbolagen som utredningen ej kan nå genom regler direkl för de sydafrikanska dotterbolagen på grund av folkrättsliga gränser för Sveriges jurisdiktion vill utredningen åstadkomma indirekl genom straff regler riktade mot de svenska moderbolagen och deras styrelseledamöter. Såsom utred­ningen själv presenterar sitt förslag är det dikterat av en strävan alt kringgå vad även ulredningen uppfattat såsom relevanta begränsningar av en stats

Prop. 1978/79:196

125

myndighetsutövning. Redan av den anledningen synes del organisaiionerna uleslulel att det skulle godtagas av en stal med Sveriges ambitioner i det mellanfolkliga umgänget.

I syfte alt belysa de folkrättsliga aspekterna på Sydafrikaulredningens förslag lill lag om förbud mol investeringar i Sydafrika och Namibia har Industriförbundet inhämtat utlåtanden från professorn i folkrätt vid univer­sitetet i Oxford, D. P. 0'Connell och från professorn i internationell rätt vid Stockholms universitet, Lars A. E. Hjerner. 0'Connell är en inom sakkun­niga kretsar välkänd auktoritet i folkrättsliga frågor som tjänat såsom rådgivare inte bara åt sitt hemlands ulan även åt ett flertal andra länders regeringar. Organisationerna åberopar vad som anförts i bifogade utlåtanden samt vill särskilt understryka följande.

Organisationerna finner del med hänsyn lill vad 0'Connell (§8,62-64) och Hjerner (s. 29) anfört tveksamt om ens en rent kapitalexporlförbud (enligt OECD:s kaptialliberaliseringssladgas definitioner) är folkrällsenligt eftersom syftel är alt skada och diskriminera. Vissa av förslagels restriktioner i vad de kan vinna tillämpning på leveranser av anläggningstillgångar till sydafrik­anskl företag synes också kunna komma i konflikt med GATT-reglerna (Hjerner s. 30-31 och varom 0'Connell icke lillfrågals och därför saknal anledning uttala sig).

Under alla förhållanden måste den folkrättsliga bedömningen av del s. k. invesieringsförbudel, dvs. förbudet all medverka lill anskaffande av anlägg­ningslillgångar, bli en hell annan än av ett kapitalexporlförbud. Organisatio­nerna nödgas med utredningens reservanter[REDACTED_EFTERNAMN] och Bouveng (jfr s. 20,210) konstatera alt någon undersökning av de folkrältsliga aspekterna av förslaget om anskaffningsförbud m. m. inte gjorts av utredningen.

Ulredningen förklarar väl (sid. 153) att man bör hålla fast vid principen att ett dotterbolag i ett annat land är underkastat det landets jurisdiktion och alt man därför bör undvika att lagslifta om svenska dotterbolag i främmande länder - men gör sedan så i alla fall. Utredningen säger (sid. 172) nämligen direkt att den eftersträvar en ordning som innebär an investeringsverksam­heten i sydafrikanska och namibiska bolag kontrolleras och att för detta syfte är det inte tillräckligt att kontrollera kapilaltillförseln från övriga koncernfö­relag ulan det är nödvändigt alt styra även investeringsbesluten i de sydafri­kanska eller namibiska dotterföretagen. Del bästa måste vara, framhåller utredningen, alt direkt inrikta förbudet mot anskaffning av anläggningstill­gångar. Den svenska myndighetskontrollen över verksamheten i Sydafrika föreslås utformad bl. a. som förbud för svensk juridisk person att genom handling eller underiåtenhet medverka lill beslul i sydafrikanskt eller namibiskt dotterbolag om att anskaffa anläggningstillgångar. Den svenska myndighetsutövningen sker genom ett dispensförfarande byggt bl. a. på årligen upprättade investeringsplaner som skall utgöra beslutsunderlag för den svenska regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Utredningens uttalande (sid. 153, jfr även sid. 158) alt det i princip bör

Prop. 1978/79:196

126

kunna lagstiftas om hur svenska medborgare skall bete sig, och detta även om del gäller deras beleende i utlandet, besvarar inte den här avgörande frågan om gränserna för en stats makt och myndighetsutövning (jurisdiktion). 0'Connell visar (§ 25 sid. 5) alt det folkrättsliga problemet inte avser frågan om Sveriges jurisdiktion över svenska rättssubjekt utan gäller förhållandel mellan Sverige och Sydafrika såsom två suveräna stater båda underkastade folkrätten. 0'Connell formulerar frågeställningen sålunda (§ 26):

International law is a body of general principles ralher than of formål rules, and for this reason one must look al the essence of the malier ralher than the ingenuity of the forms. In the present instance the essence of the malier is that Swedish sovereignty aims to intrude into South African sovereignty by means of manipulation of Swedish companies which have business enter-prises in South Africa. The question is whether the principtes as to legislalive jurisdiction which iniernaiional law conlains have anylhing to say aboul this.

0'Connells och Hjerners utredningar avser frågan om del föreslagna invesieringsförbudel bryter mot folkrättens suveränitetsregler. De redovisar utförligt doktrin och rättspraxis. Sålunda åberopar båda följande uttalande av Mann (0'Connell § 29 sid. 6, Hjerner sid. 18):

A State commits an excess of jurisdiction in so far as it requires performance of its prerogaiive rights by a foreigner in foreign countries. And in so far as the enforcing State requires compliance with its prerogaiive rights in its own terrilory it can do so only iför lo such exlent as il has subslanlive legislalive jurisdiction. Il cannol do so merely by righi of its personal (or curial) jurisdiction över the defendant.

0'Connell kommenterar att "that fils the present case exaclly".

Jämte erkända folkrättskällor hänvisas i utlåtandena till olika FN-dokument bl. a. av 0'Connell (§ 16 sid. 18 D till Art. 1 och 4 i FN:s stadga beträffande staters ekonomiska rättigheter och skyldigheter:

Artide I says: Every State has the sovereign and inalienable right lo choose its economic syslem as well as ils political, social and cullural syslems in accordance with the will of its people, wiihout oulside interference, coercion or ihreat in any form whatsoever.

Artide 4 says: Every State has the right to engage in iniernaiional trade and other forms of economic co-operation irrespeclive of any differences in political, economic and social syslems.

No State shall be subjected to discriminalion of any kind based solely on such differences.

0'Connell finner del svårt all tro att del svenska lagförslaget inle strider mol kärnan i dessa artiklar. Organisationerna vill till frågan om stadgans folkrältsliga värde framhålla att Sverige i generalförsamlingen röstat för stadgan i angivna delar.

0'Connell formulerar sina slutsatser sålunda (sid. 20 f):

The Swedish Draft Bill seeks, as in fully conceded, to influence evenis in a foreign country, namely South Africa, by helping lo curb economic expansion

Prop. 1978/79:196

127

ihere, so, consequentially, alTecting the polenliality of South Africa to develop and to trade freely. The aim is a radical transformation of South African society. However laudable the moral intention, the means proposed are, in my opinion, inconsisient with the principles of iniernaiional law governing the relations of Sweden and South Africa.

Should it be said that the condemnalion of apartheid by the United Nations releases Sweden from the obligation to observe those principles, I would answer that it is for the United Nations under its Charter to lake mandatory aclion, and that in the absence of that action the principles of iniernaiional law which inhere in sovereignty conlinue lo prevail.

1 now sum up the principles in iheir applicalion to the present case:

(l)The Draft Bill is novel and ingenious in that it avoidsextending Swedish Government control över South African companies (it concedes that this cannol be done), and aims to achieve exaclly that by control of Swedish companies and persons. The fact that the impacl upon South African companies is indirect does not, in my opinion, alter the fact that the Draft Bill aims lo intrude Swedish Government policy into the reserved domain of South African Government policy.

This device is unprecedented, which does not make il licii. Il cannol be supporled by ihe analogy of the anti-lrust cases. On the contrary, that analogy would preclude the licity of the proposed measure because:

(a)

there is general agreement that if the reach of anli-trusl laws so as to have extraterrilorial impacl is valid al all in iniernaiional law, this is to avoid the effects in the terrilory of the legislaling State of anti-lrust aclions laken abroad: Whereas in the present case the purpose is to affect the terrilory ofa foreign State and not to protect that of the legislaling State: The situations are reversed.

(b)

there is general agreement that even if that reach were valid because of the "effects doctrine", il would not be valid if it involved directing foreign enlerprises to break foreign law or their contracts exdusively abroad. I shall return to this below.

(2)

The device proposed in the Draft Bill of compelling Swedish companies to direct South African and other subsidiaries undermines the principle to which the United Kingdom Government referred in its Stalement on E.E.C. anti-trust measures in 1969, that of the separaleness of the legal personalities of parent and subsidiary companies, and the autonomy of the latter in their own proper law. There is little precedent for "piercing the veil of corporate personality" in iniernaiional law. A South African company is a crealure of South African law, and so of South African sovereignty. The fact that it is owned by a Swedish company is, from the point of view of that sovereignty, immaterial. Il may in practice be controlled by the parent company bui that is in the ordinary course of shareholders' rights under South-African law. When a foreign sovereign usurps those shareholders' rights the situation is transformed radically. No longer does the crealure of South African law enjoy the autonomy and freedom of legal aclion deliberatley conferred upon it by an act of South African sovereignty: Il is, in effect, turned into a crealure of Swedish sovereignity. That is a fundamental breach of the principle of coordination upon which the iniernaiional communily is based.

(3)

The inlrusion of Swedish sovereignty into the reserved domain of South African sovereignty by these mechanics is a violation of the principle of non-inlervention contained in the notion of friendly relations among States. That is not only because the effect of the proposed Bill would be lo curb South Africa's economic freedom, but because that is its stated aim. There is not the

Prop. 1978/79:196

128

excuse of conlrolling Swedish companies in the inieresis of Sweden. Swedish companies are to be made the vehides föran economic threat to South Africa which has a political aim.

(4) The seleclion of South Africa as the one country to be affected by these measures is a violation of Ihe principle of non-discrimination, which is an emanation of the notion of equality of States.

Hjerner kommer med en något annan argumentering fram till ett liknande resultat:

Såsom i det lidigare anmärkis, anges del kriminaliserade förfarandel med Ullryckel "medverka" torts att enligt motiven därmed bör förstås annat än del straffrättsliga medverkansbegreppei. Därmed vill kommittén avse såväl aktivt handlande som ren underiåtenhet.

Vad del gäller aktivt handlande / Svergieav styrelseledamöter i det svenska moderbolaget-t. ex. teknisk och kommersiell rådgivning såsom underlag för del sydafrikanska bolagets beslut - leder möjligen territoriatsprincipen till att ett bestraffande av och därmed ett undertryckande av dylika gärningar /' Sverige äv folkrättsligt godtagbart, ehuru med visst fog också kan hävdasalt, om del sydafrikanska bolaget icke står under svensk utan under sydafrikansk jurisdiktion, så står icke heller ett bolagets organ, såsom bolagsstämman och de aktieägare av vilka det är sammansatt, under svensk jurisdiktion.

Kriminalisering av passivitet och underiåtenhet måste dock bedömas annorlunda. Ehuru kommittén beslöjar innebörden av sitt förslag genom att tala om "medverkan" (som normalt inte innefattar underiåtenhet) framgår av motiven all man därmed kräver ell aklivl handlande av dessa styrelseleda­möter: de skall aktivt ingripa i det sydafrikanska bolagets angelägenheter i Sydafrika och förhindra detta att där anskaffa anläggningstillgångar. Och om den sydafrikanska styrelsen ändå skulle göra så förutsattes den svenska koncernledningen skola avlägsna denna styrelse och ersätta den med en annan, fogligare.

Det kan inle gärna betvivlas att med de bedömningsgrunder som i det föregående redovisats åtgärder a v detta slag - trots att formellt endast svenska medborgare i Sverige underkastas straffansvar - går utöver vad som antas gälla om begränsningar för en stats jurisdiktion.

En sådan inblandning i en stats inre angelägenheter är t. o. m. än mera påfallande än i de amerikanska fallen, the Swiss Watchmakers case, ICI-saken eller aktionen mol linjekonferenserna. Siraffansvarel drabbar visser­ligen endasi svenska medborgare i Sverige men del är klart utformade så att dessa personer skall förmås ingripa mol ledningen för det sydafrikanska företaget så att delta ställer sig den svenska regeringens anvisningar om anskaffning av anläggningslillgångar i det sydafrikanska förelaget till efter­rättelse. Kommittén gör ingen hemlighet av att lagstiftningen syftar "till att stoppa investeringar i Sydafrika" och all "styra även investeringsbesluten i de sydafrikanska eller namibiska dolterföretagen" (s. 169, 172). Det är därmed fråga om vad Mann kallar "enforcemeni jurisdiction" eller med Lotus­domens ord "power in any form in the terrilory of another slate". Den otillåtna inblandningen i en annan stats inre angelägenheter blir desto mera påtaglig som fråga inte är om någol absolut förbud mol något bestämt handlande utan om en skönsmässig reglering av det sydafrikanska bolagets handlande från fall till fall i del att regeringen förbehåller sig en diskreiionär prövning av hur verksamheten skall bedrivas, en prövning som kommittén förutsätter få i någon mån karaktären av förhandling mellan myndigheten

Prop. 1978/79:196

129

och företaget (s. 174) och som åsyftar att "öka det politiska trycket" på sydafrikanska regeringen (s. 167).

Kommittén har inte förklarat - och kan inte heller göra det - hur dylika jurisdiklionsanspråk är förenliga med den av kommittén angivna uigångs-punkien för den folkrältsliga bedömningen, nämligen "principen alt ett dotterbolag i ett annat land är underkastat del senare landets jurisdiktion" och all det "därför bör undvikas all lagslifta om svenska dotterbolag i främmande länder" (s. 153).

Det är otänkbart att vare sig Sverige eller någon annan stat med sin handlingsfrihet i behåll skulle godtaga en dylik inblandning.

Enligt organisaiionerna har genom utlåtandena utretts att det framlagda förslaget om det genomförs kommer att innebära ett folkrättsstridigt suveränitelsinirång. Ulredningen synes ha själv indirekl medgivit all dess förslag egentligen inte tål en närmare juridisk granskning då den med åberopande av alt Sydafrika är ett särfall anför (s. 170) att man därför i detta fall kan tänka sig en lagstiftning av ett slag vi i andra sammanhang inte skulle vilja godta, om den inte möter bestämt hinder i folkrätten. Närmast synes utredningens resonemang innebära att man vill göra ett undantag från regler som Sverige annars vill hävda utgöra en del av folkrätten. Så som organisaiionerna ser det och som följer av Hjerners utlåtande (s. 37) erkänner icke folkrätten några dylika undantag.

I detla sammanhang (se Hjerner s. 39 f 0'Conndl § 68, 74 (3)) skall också understrykas att förslaget avser kontroll och styrning även av bolag i tredje land - som alltså skall förmås dellaga i de svenska sanktionerna och att intrång i tredje lands suveränitet inle kan försvaras med åberopande av situationen i Sydafrika.

Efter att ha konstaterat att en fullföljd av Sydafrikautredningens förslag innebär folkrättsstridigt suveränitelsinirång mol Sydafrika och i förekom­mande fall även mot tredje land vill organisaiionerna värdera vad detta innebär för Sverige och Sveriges relationer med omvärlden.

Organisationerna har i del föregående framhållit Sveriges ansvar för att främja internationell fred och säkerhet genom respekt för och utveckling av folkrättsliga regelsystemet. En politisk fråga är i vad mån svenska ekono­miska sankiioner mol Sydafrika utanför FN-syslemet kommer aU utgöra en sådan maning till efterföljd att effektiva påtryckningar mot del sydafrikanska apartheidsysiemel åstadkommes. Såväl för dem som hävdar att ett sådani resultat kan åstadkommas som för dem som har en annan uppfattning är frågan om sanktionernas utformning väsentlig. Sannolikheten för att Sveriges exempel manar lill efterföljd framstår i vart fall som större om åtgärderna är folkrättsenliga än om de strider mot folkrätten eller tvekan härom föreligger. Ett folkrättsstridigt eller tvivelaktigt handlande är snarast ägnat att motverka sill syfte samtidigt som del skadar Sveriges anseende som rättsstat i del internationella samfundet. Det föreligger ingen utredning som pekar på alt andra stater som antas vilja öka del poliliska iryckel på Sydafrika skulle anse Sydafrika vara ett sådant särfall all de också skulle anse av en stat

9 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 196

Prop. 1978/79:196

130

separat vidtagna ålgärder som de föreslagna vara försvariiga. Med åtgärder vidtagna i överensstämmelse med FN-stadgan, dvs. efter beslut av säker­hetsrådet, förhåller del sig annorlunda. Mol ett sådant beslut kan, om det fattats i vederbörlig ordning, en stals suveränitet ej åberopas. För sådani fall finns också undantagsbestämmelser såväl i OECD- som i GATT-reglerna.

Ensidiga bojkottaktioner leder också till komplikationer med tredje land såsom aniibojkotl-lagstiftningen i USA visat. Denna lar visserligen i första hand sikte på arabstaternas bojkott av Israel men är generellt tillämplig och kommer alltså alt omfatta även en eventuell svensk säraktion.

Avslutningsvis gör 0'Connell följande kommentar (§ 72 s. 20) vilken organisaiionerna här vill återge:

Because the Draft Bill is unprecedented, it would be regarded as a precedent, which would not be confined to South Africa. One can see at least one other country becoming a target for similar legislation elsewhere when the Swedish law would be invoked as a model. It has hitherto been the concern of Sweden to avoid any declension from ihe strid principles of the terriloriality of law, as evidenced by its reaction to the Bonner Amendment. The main reason why the principles of coordination of sovereignity need lo be maintained, irrespeclive of random political and moral contingencies, is because the process of imitation in iniernaiional affairs is apt eventuelly lo lead to Ihe proliferalion of aclions whose effects could undermine the world economic communily.

För de svenska företagen med verksamhet i utlandet skall också följande understrykas. Det internationella näringslivet har undet 1970-talel blivit synneriigen medvetet om den vikt staterna tillmäter sin suveränitet i fråga om sin interna ekonomiska struktur. Detla gäller i högsta grad staterna i tredje världen. Staterna anser det inte acceptabelt att förelag varken öppet eller dolt i sin verksamhet i värdländer utgör verktyg för sitt ursprungslands utrikespolitik. Detla är som känt en av de viktigare frågorna i FN:s arbete på en kod för transnationella företag. För svensk industri med sin omfattande utlandseiablering är del inte i första hand något akademiskt, juridiskt-tekniskt problem. Del är fråga om en väsentlig förutsättning för det förtroende som är nödvändigt för ell utvecklingsbart samarbete mellan ett utländskt företag och myndigheter och affärsliv i ett värdland. Genom den föreslagna lagstiftningens principiella karaklär äventyras, om förslaget genomförs, svenska industriella intressen av större omfattning än enbart de svenska investeringarna i Sydafrika. Detla ansluter sig således lill de synpunkter på svensk industris internationella anseende, som återgiviis redan i början av denna skrivelse.

Sven.'ika bankföreningen: Särskilt för ett litet land som Sverige med ett starkt beroende av sin utrikeshandel måste det vara angeläget att inte uppträda i strid mot gängse regler för internationellt umgänge och folkrättens principer. I sydafrikautredningens avsnitt om folkrätten uttalas bl. a. att man bör "respektera principen att dotterbolaget är underkastat den främmande statens lag och att de svenska medborgarna inte åläggs förpliklelser som

Prop. 1978/79:196

131

kommer i strid med den lagstiftning som gäller för dotterbolaget i verksam­hetslandet". Delta är ett viktigt konstaterande. Emellertid saknas besked om innehållet i den relevanta sydafrikanska lagstiftningen. Det är angelägel att sådani besked skaffas och -om planerna på en svensk sanktionslagstiftning fullföljes - ingår i del material som blir föremål för regeringens och lagrådets granskning. Denna granskning måste eljest stanna på ett hypotetiskt plan såvitt gäller fråga huruvida svenska medborgares handlande enligt den svenska sanklionslagstiftningen kommer i strid mol sydafrikansk rätt. Risk för ett allvariigt missgrepp på det folkrättsliga planet skulle i så fall kvarstå.

Sveriges mekanförbund: Den svenska utrikespolitiken har i alla internatio­nella sammanhang slagit vakt om respekt för folkrättens regler som en nödvändig förutsättning för fred och rättvisa nationerna emellan. Det skulle vara utomordentligt olyckligt om en lagstiftning skulle införas i Sverige som skulle kunna ifrågasättas ur folkrätlslig synpunkt.

Förslaget till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia

8.1 Allmänl om förbudets omfattning

Sammanfattning:

Sydafrikautredningens förslag till lag om investeringsförbud är svåröver-blickbart och kommer att innebära beiydande tillämpnings- och bevissvårig-heler på flera punkter enligt RA, Stockholms tingsrätt och juridiska fakuhets-nämnden vid Stockholms universitet.

R.4: Med utgångspunkt från att syftet med lagen skall vara att förhindra svensk elablering av företag i Sydafrika respektive Namibia och expansion av därstädes redan etablerade företag har jag inte någon erinran mot den föreslagna huvudregeln, som innebär ett principiellt förbud för i Sverige domicilierade juridiska personer att företa eller medverka till vissa transak­tioner med avseende på ekonomisk verksamhet i berörda länder. Utred­ningen synes dock ha underskattat de beiydande tillämpnings- och bevissvå­righeter som kan förutses på åtskilliga punkter.

Den föreslagna lagen är långlsyftande och dess konsekvenser svåra att överblicka. Som ovan framhållits torde betydande bevis- och tillämpnings-svårigheter bli ofrånkomliga. Mot den bakgrunden framstår bestämmelsen om särskild åtalsprövning innebärande möjlighet till en nyanserad skälig­hetsbedömning i det enskilda fallet som värdefull.

Stockholms tingsrätt: De förhållningsregler som stadgas i 1-3 §§ av lagförslaget är straffsanklionerade. Tingsrätten flnner att lagtexten i vissa

Prop. 1978/79:196

132

avseenden är alltför översiktlig och abstrakt. I specialmoiiveringen anges att förbudet i I § 2 p. att ge sydafrikanskl eller namibiskt företag tillskott av pengar eller annan egendom inkluderar även kapitalöverföringar genom att sälja till underpris eller köpa lill överpris. För alt straffansvar skall kunna omfatta även sist åsyftade förfaranden borde dessa mer ullryckligt ha framgått av fagtexten. Helt otillfredsställande synes del vara att straffsank­tionera underiåtenhet all redovisa "andra sådana förhållanden som har betydelse för att konlrollera efterievnaden av denna lag" (se 3 §).

Den i 4 § förekommande konstruktionen "den som är ansvarig för brott" är juridiskl-tekniskt sett mindre lyckad. Detsamma gäller i viss mån det i samma paragraf använda uttrycket "den som är ansvarig för underiåtelse". Med fördel skulle i stället kunna användas uttrycken "den som bryter mot" respektive "den som underlåter" jfr. exempelvis 19 kap. I § aktiebolagsla­gen.

Juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universitet ifrågasätter om inte den föreslagna regleringen om investeringsförbud lämpligen kan föras in såsom tillägg till lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner (FN-lagen) samt påpekar att man i varje fall vid utformningen så nära som möjligl bör följa denna lag.

Fakulietsnämnden påpekar att förslaget i fråga om jurisdiktion över svenskar i utlandet i 6 § innehåller ett undanlag från jurisdiktionsbestäm-mel.serna i 2 kap. 2 och 3 §§ BrB "efter mönster av 11 § lagen om vissa internationella sankiioner". Den viktiga skillnaden föreligger dock att FN-lagen för sin tillämplighet förutsätter ett beslut av säkerhetsrådet bindande för FN:s alla medlemsstater(dvs. praktiskt taget hela världen utom Schweiz). Detta motiverar en avvikelse från vanliga jurisdiktionsregler, eftersom gärningen i sådant fall kan antagas vara straffbelagd eller eljest reproberad även på den utländska gärningsorten. Så blir dock inte fallet vid unilaterala blockader som den nu föreslagna svenska.

Jurisdiktionsreglerna i brottsbalken ger uttryck för en såsom lämplig befunnen generell begränsning av svensk jurisdiktion och strafflags tillämp­lighet i rummet och den bör därför icke frångås genom speciallagstiftning annat än om tvingande skäl kan anföras härför. Det är svårt att här finna sådana skäl, varför denna bestämmelse torde kunna utgå. Den synes f ö. kunna få en blott mycket begränsad tillämpning såsom i del antagligen sällsynta fallet att svensk medborgare under vistelse utomlands medverkar lill eller för svensk juridisk persons räkning företager handling som avses i 1 § 1) och 2).

Fakulietsnämnden framhåller vidare, att den lagtekniska utformningen av förslaget om investeringsförbud innebär att själva förvärvet av anläggnings­tillgångar är rällsenligt och tillåtet för förvärvaren själ v, dvs. det sydafrikans­ka förelaget, medan endast den svenska koncernledningens medverkan därtill kriminaliseras. Någon egentlig motsvarighet till denna konstruktion inom svensk straffrätt i övrigt ärenli,gt fakultetsnämnden svår att finna, men

Prop. 1978/79:196

133

den dikteras av de folkrättsliga jurisdiktionsreglerna liksom begränsningarna för svensk myndighetsutövning.

Något intern rättsligt eller konstitutionellt hinder för lagstiftaren att förfara så föreligger väl inle enligl fakulielsnämndens mening, men detta leder till svårigheter lagtekniskt och i tillämpningen.

Fakultetsnämnden anser emellertid alt försöket att indraga sydafrikanska bolags förvärv av anläggningslillgångar och utländska bolags förbindelser med sydafrikanska koncernbolag under lagstiftning och den av utredningen för det ändamålet valda konstruktionen med medverkansansvar och ett på särskilt sätt utformat företagaransvar möter lagtekniska och tillämpningssvå­righeter. Ett förbud mot kapitalexport från Sverige till Sydafrika drabbas däremot icke av dessa anmärkningar.

I specialmotiveringen lill 1 § 2) säges att förbudet mot förvärv av skuldförbindelser riktar sig närmast mot förvärv från annan än det utfär­dande företagel själv. Skulle företaget självt ta emot vederiag innebär del enligl specialmotiveringen "tillskott av medel till företaget och är särskilt reglerat". Därmed avses stadgandet i andra st. av p. 2) samma §.

Att ge uttrycket "lillskott" en så vidsträckt innebörd, kan dock icke godtagas och är inte heller nödvändigt för att uppnå vad utredningen synes eftersträva.

Uttrycket lillskott av pengar eller annan egendom kan i del sammanhang det här förekommer inte förstås annoriunda än sådant tillskott eller apport som avses i aktiebolagslagen eller motsvarande kapitaltillskott till annan juridisk person. Något hinder alt därunder inbegripa tillskott i form av s. k. koncernbidrag synes inte heller föreligga.

Däremot faller inle kreditgivning och varuleveranser under stadgande om "tillskott". Blockaden är ju icke avsedd alt utsträckas till handeln mellan moder- och dotterföretag eller betalningar, krediter och säkerheter i samband därmed.

Utredningen synes i specialmotiveringen (s. 178) antaga att betalningar för varuleveranser icke omfattas av förbudslagstiftningen därför att "syftet med transaktionen skall vara att medlen skall användas i företagets verksam­het".

Emellertid skall, i den mån varulik vider går från ett svenskt moderbolag till ett sydafrikanskt dotterbolag, medlen självfallet användas i det säljande bolagets verksamhet - så det kan icke vara detta rekvisit som utesluter betalningar för varor och tjänster från förbudslagstiftningen.

Motsvarande gäller om varuleveranser från det svenska moderbolaget till ett sydafrikanskt försäljningsbolag. Självfallet måste dessa varor-även om de inte utgör anläggningstillgångar ulan endasi lagertillgångar - sägas komma till användning i försäljningsbolagets verksamhet. Del är alltså icke på sådan grund de faller utanför lagstiftningen utan därför att de icke utgör "lillskott av egendom".

Därest långfristig utlåning liksom långfristigt ställande av säkerhet skall

Prop. 1978/79:196

134

omfattas av lagsiiftningen - vilket under nuvarande valulareglering inte synes ha någon praktisk betydelse - bör detla komma till uttryck i lagtexten exempelvis genom att i andra stycket efter ordet "avsedd" tillfogas orden "eller för en mer än femårig löptid utfärdad".

I delta sammanhang anmärkes också i specialmoiiveringen alt "tillskoll" skulle inkludera även förfaranden som går ut på att det svenska rättssubjektet företar en kapitalöverföring genom att sälja till underpris eller köpa till överpris från sitt sydafrikanska dotterbolag. Det av utredningen föreslagna siadgandel kan dock icke förstås på sådani sätt. Hittills har alllid när man velat stävja dylika kringgåendetransaktioner ansetts nödvändigt med uttryckliga lagbud lill beivrande härav (se 1. ex. 43 § 1 mom. kommunalskal-telagen och 10 § 2 valutaförordningen).

1 del hänseendet kan motivultalanden av en utredning icke ersätla eller överflödiggöra bestämmelse i lag. Anmärkningen synes dock främst ha en principiell innebörd eftersom, efter vad fakulteten kan se, det praktiska behovet av en uividgning av lagen på denna punkt synes ringa.

Sveriges exportråd: I förslaget definieras inte vad som avses med ordet investeringar. Man har allmänt antagit att det enbart rör sig om investeringar i byggnader och verkstadsmaskiner. Men om en imporlrörelse skall upprätt­hållas eller eventuellt byggas ul för slagkraftiga svenska produkier erfordras snart sagt kontinuerliga investeringar i försäljnings- och serviceorganisatio­ner. Svenska företag måste få klargjort om sådana investeringar kommer att vara tillåtna eller ej.

8.2 Koncernbegreppet

Sammanfattning:

Sydafrikautredningens förslag kommer att bereda särskilda lillämpnings-och bevissvårigheter i fråga om relationerna moderföretag-dotterföretag enligt RA. KK, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och Svenska metallindustriarbetareförbundet.

RÅ anser att särskilda tillämpnings- och bevissvårigheler kan uppslå när det gäller relationerna mellan moderbolag och dotterbolag. Dessa yppar sig redan vad avser själva koncernbegreppet i sådana fall då moderbolaget inle - vare sig direkt eller indirekt - innehar röslmajoritel i ett företag. Det bestämmande inflytandel kan t. ex. grundas på s. k. praktisk majoritet, innehav av aktier genom mellanhänder som endast formellt framstår som ägare, avtal i samband med kreditgivning etc. Inflytandet skall vidare vara förknippat med en beiydande andel av resultatet av förelagels verksamhet. Därunder faller t. ex. att moderbolaget genom prissättningen vid transak­tioner mellan förelagen lar ut en betydande andel av företagets vinst eller bär

Prop. 1978/79:196

135

avsevärd del av uppkommande förluster. Svårigheten all styrka förhanden-varon av sådana för ell koncernförhållande avgörande krilerier belräffande uiländska förelag är uppenbara.

K K anser all del i fråga om fall då det svenska ägarintresset i sydafrikanska bolag understiger 50 procenl torde bli svårt att visa att koncernförhållande föreligger och alt sådana förelag därför inte kan nås av lagen.

Juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universitet: I lagtexten upptages en definition på dotterföretag som helt molsvarar aktiebolagslagens och i specialmotiveringen erinras all lagsliftaren uttryckligen förutsatt att koncern­förhållande kan föreligga vid betydligt mindre aktie- eller andelsinnehav än 50%.

Såsom exempel anföres att i ell börsnoterat företag kan man ha ett beslämmandeinflytande redan vid ett 10 % innehav om nämligen övriga aktier är splilirade på många händer.

Exemplel synes dock icke väl vall eftersom i ett börsnoterat bolag ell blott 10 % innehav inte kan ha en "betydande andel" av del andra bolagels resultat. I en nyutkommen framställning som behandlar aktiebolagslagen anför enmansutredaren, Nial, (Svensk Associationsrätt i huvuddrag, Stock­holm 1976, s. 195) all kriteriet betydande andel i resultatet är uppenbariigen ganska vagt. "Man torde emellertid kunna ulgå ifrån att femtioprocentig andel i del andra bolagets vinst och/eller behållna tillgångar vid upplösning är tillräcklig. Möjligen räcker det med rätt till tredjedelen eller fjärdedelen av vinsten och/eller behållningen."

Det synes därför hell klart att - såvida icke andelen i resultatet delas efter annan grund än aktieinnehavet - ett 10 96 sådant icke är tillräckligt för att grunda ett koncernförhållande. Vad angår förhållandet mellan ett tillver­kande moderbolag och ett försäljande dotterbolag må i detta sammanhang anmärkas att den vinsl moderbolaget må göra på försäljning av sina produkter till dotterbolaget aldrig kan utgöra en "andel av resultatet" i dotterbolaget. Dotterbolagets "resultat" framkommer först efter det kostnader - såsom betalning för inköpta varor - beaktats. Vad dotterbolaget betalar för inköpta varor är alltså kostnader i dess rörelse men kan aldrig vare sig enligt vedertaget språkbruk eller god redovisningssed betecknas som andel i resultatet (se bestämmelserna om "resultat" och "resultaträkning" i 11 kap. 8 § ABL och 18 § bokföringslagen).

Svenska metallindustriarbetareförbundet: Ett problem uppkommer när det svenska bolaget äger mindre än hälften av aktierna i ett sydafrikanskt bolag. Utredningens förslag innefattar även dessa bolag men vi vill uttrycka våra farhågor över svårigheterna alt i dessa fall utöva verklig kontroll. Vi är därför oroade över de tendenser till ökat delägande som gör sig gällande.

En majoritet av aktieägarna i dessa delägda bolag skulle formellt kunna motsätta sig reglerna i den svenska lagen. Vid den slutgiltiga behandlingen av förslaget anser förbundet att detta problem noggrannt bör studeras. Lagstift-

Prop. 1978/79:196

136

ningen måste bli helt klar även beträffande svensk intressents straffansvar då ett minoritetsägl sydafrikanskt bolag bryter mot svensk lag.

8.3 S. k. företagaransvar

Sammanfattning:

Sydafrikautredningens förslag avviker enWgt juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universiiei, Iniernoiionella handelskammarens svenska national-kommiité och SI/SAF från sedvanliga i rättspraxis utbildade regler om s. k. företagaransvar, vilket kommer alt bereda tillämpnings- och bevissvårighe­ler.

Juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universitet: En ytterligare svårighet vartill den av utredningen valda konstruktionen leder framträder vid valet av ansvarssubjekt.

Enligt lagtexten riktar sig förbudet till "svensk juridisk person" varefter i 4 § påföljden drabbar "den som är ansvarig för brott" mot förbudet.

Begränsningen till juridiska personer är en följd av all investeringar av privatpersoner har så liten praktisk betydelse att de kan lämnas utanför.

Påföljder som fängelse och böter kan emellertid - fängelse av naturliga skäl och böter enligt lag - åläggas endast fysiska personer.

Då en regel överträtts av en juridisk person - del gäller huvudsakligen närings- och politirättsliga stadganden - brukar de fysiska personer ansvaret skall drabba utväljas enligt oskrivna regler som utbildats i rättspraxis och brukar sammanfattas under benämningen företagaransvar. Ansvaret brukar därvid läggas på den som med den arbetsfördelning som gäller i branschen eller enligt bolagets egen organisation har det avgörande inflytandet över den del av verksamheten vartill överträdelsen hänför sig. I ett aktiebolag är det vanligen den verkställande direktören - eller, mera sällan, någon avdelnings­chef eller ledamöter av bolagets styrelse - som sålunda bär det straffrättsliga ansvaret. Däremot har det hittills icke förekommit att aktieägare i denna sin egenskap drabbas av företagaransvar, det anses tvärtom gälla all i en koncern har varje särskilt bolag sitt företagaransvar.

Av utredningens motiv framgår emellertid att den vill göra koncernled­ningen - nämligen styrelsen i moderbolaget såsom företrädare för aktieägarna i dotlerbolagel - ansvarig för vad som händer i det utländska dotterbola­get.

I den mån styrelsen i ett svenskt moderbolag normalt tar ställning till anskaffning av anläggningstillgångar i ett dotterbolag eller dotterdotterbolag uppnår utredningen med sitt förslag utan vidare vad den avser.

Förhållandena kan naturiiglvis variera från förelag lill företag men normall

Prop. 1978/79:196

137

lorde företagsledningen i en så stor koncern all den har etablerat doilerförelag i Sydafrika icke la ställning till annat än myckel stora invesieringar, medan ansvaret i övrigt, i den mån det sydafrikanska bolagets ledning inle bestämmer detta själv, ligger på den verkställande direktören i del svenska moderföretaget eller på hans närmaste medarbetare såsom ekonomichef eller utlandschef

För alt genomföra en avvikelse frän vanliga i rättspraxis utbildade regler om förelagaransvar är del därför enligl fakultetens mening icke tillräckligt all ulredningen i sina motiv till lagtext uttalar en önskan eller förväntan alt påföljderna skall drabba "koncernledningen" i Sverige och endasi denna, utan detta måste i så fall komma till klart uttryck i lagtexten. 1. ex. så: "Styrelsen föraktiebolagellerannan juridisk person . . . skall åriigen upprätta investeringsplan etc."

Internationella handelskammarens svenska nationalkommitic hävdar all utredningens förslag i fråga om företagaransvarel ur svensk straffrällslig synvinkel avviker från vad som gäller enligt svensk rättspraxis. Användandet av enhetliga begrepp med olika innebörd i olika sammanhang kan - i så specialiserad lagstiftning som strafflagstiftning-få till effekt all respekten för lagstiftning över huvud taget undergrävs.

SI/SAF: Företagaransvarel synes i förslagets motiv ges en innebörd som avviker från den sedvanliga. Det straffrättsliga företagaransvarel brukar bestämmas genom en analys av förhållandena i det enskilda fallet för att fastställa vem eller vilka som genom sitt avgörande inflytande föranlett en lagöverträdelse. I avsnittet 10.2 "Mot vilka skall förbudet riktas?" anför utredningen (s. 171) alt grundläggande för ett koncernförhållande är att koncernledningen kan utöva ett bestämmande inflytande över dotterföreta­get. Detta inflytande - framhåller man - kan utövas inte bara genom beslut på dotterföretagets stämmor ulan också genom särskilda underhandsdirekiiv till dotterföretagets ledning.

Utredningens resonemang synes bygga på förutsättningen att i praktiken besluten om anskaffning av anläggningstillgångar i ett utländskt dotterbolag fattas inom moderbolaget och att därför ett straffrältsligl företagaransvar generellt uppkommer för moderbolagets ledning. Organisaiionerna vill framhålla alt inom begreppet anläggningslillgångar ryms myckel olika företeelser från stora fastigheter och aktieposter till maskiner och kontorsut­rustning av mycket måttligt värde. De beslut som utredningen vill hindra är synnerligen ofta inte sådana som fattas av ett moderbolags ledning. Del synes organisationerna principiellt felaktigt och praktiskt olämpligt all i deila sammanhang på moderbolagels ledning lägga ell företagaransvar som den i andra sammanhang inte har dvs. förutsätta alt den i förelagels verksamhet utövar funktioner som den i själva verkel inte lar befattning med.

Prop. 1978/79:196

138

8.4 Dispens

Sammanfattning:

Sydafrikautredningens förslag om regler om dispens från invesieringsför­budel är enligt SI/SAF, Svenska företagares riksförbund och Svenska bankför­eningen för snäva och företagen bör ges en ovillkoriig rätt lill ersätlningsin-vesieringar. Svenska FN -förbundet och .Afrikagrupperna i Sverige anser alt en dispensregel från investeringsförbudet allvarligt kan försvaga effekten av den föreslagna lagsiiftningen. RÅ och Stockholms tingsrätt anser an dispensreg­lerna bör tas upp i själva lagen och inte i övergångsbestämmelserna såsom ulredningen föreslagil.

RÅ: Med hänsyn lill dispensreglernas betydelse framstår del som oegent­ligt alt bestämmelser härom intagits i övergångsbestämmelserna till lagen. Dessa synes i stället lämpligen kunna införas som en undantagsbestämmelse il§.

Göta hovrätt: I övergångsbestämmelserna upptas vissa dispensregler. Utredningens uttalanden i dessa frågor är enligt hovrättens mening ej tillräckligt klariäggande. Av rättssäkerhetsskäl krävs entydiga bestämmelser som anger i vilka fall dispens kan medges.

Beträffande det under 1 § punkt 4) upptagna förbudet att medverka till beslut om att anskaffa anläggningslillgångar anser hovrätten att det bör övervägas att av praktiska skäl undantaga tillgångar av mindre betydande värde. Lagförslaget synes innebära att dispens erfordras även i fall då förhållandevis ringa tillgång, t. ex. en utrangerad personbil, skall ersättas.

Stockholms tingsrätt: Dispensmöjligheten kommer såvitt kan bedömas att vara aktuell i åtskilliga år framåt. Därför kan ifrågasättas om inte reglerna härom borde upptas i själva lagen i stället för bland övergångsbestämmel­serna.

Tingsrätten framhåller vidare att dispensreglerna bör innehålla en regel om rätt till ersättningsinvesteringar och att nödvändiga sådana inveteringar skall beviljas även om de innebär en kapacitetsökning om detta är oundvikligt.

Statens industriverk: Del är enligl industriverkets mening angeläget att syftet med dispenser och reglerna för dispensgivning formuleras tydligare, så all onödiga tolknings- och planeringsproblem för de berörda företagen undviks.

SI/SAF: För att ett svenskt förelag skall kunna hävda sig i konkurrensen måste det kunna anskaffa den effektivaste produktionsutrustningen, tillämpa de nyaste produktionsmetoderna och förbättra varan kvalitetsmäs-sigt och tekniskt. Detta måste i många fall leda till ökad produktionsvolym, ökad sysselsättning, kanske helt nya anläggningar och även till att viss

Prop. 1978/79:196

139

sidoordnad produktion las upp. Tillåts inle detla blir företaget snabbt olönsamt.

Detla förhållande har myckel rikligt påpekats i en reservation av utred­ningens ordförande. Han föreslår därför att dispens skall meddelas, om investeringen avser ersättning av utrangerad utrustning, men att prövning av dispensansökan erfordras om ersättningen leder till kapacitetsökning. Även detla skulle vara för snävt. Det skulle behövas betydligt generösare regler för ersäitningsinvesteringar för att företagen skulle kunna fortsälla sin verksam­het.

I samma reservation heter det att en "förlida ulrangering" av utrustning inte kan betraktas som en nödvändig ersättningsinvestering. Vi vill emel­lertid påpeka, att en ulrangering måste tillåtas närdetav företagsekonomiska skäl är motiverat att anskaffa modernare utrustning även om den gamla utrustningen alltjämt är brukbar.

Enligt det förslag som utredningens majoritet framlagt kan dispens från anskaffningsförbudet lämnas av regeringen för ett år i sänder. Dispens skall dock kunna gälla ett helt investeringsprojekt, som enligl särskild investe­ringsplan sträcker sig över flera år. Organisationerna vill särskilt påpeka alt det föreslagna systemet med upprättande av investeringsplanerårsvis inte tar hänsyn till de verkliga förhållandena vid ett företags drift.

Visseriigen budgeterar förelagen årsvis -eller för både kortare och längre perioder-såväl lill försäljning som till anskaffning av såväl anläggnings- som rörelsetillgångar. Men ett företag som vill vara framgångsrikt måste ständigt vara berett att revidera sin budgeterade verksamhet allt efter del förhållan­dena förändras. I alla större förelag sker detta åtminstone kvartals- eller terlialsvis.

Sveriges företagares riksförbund: Den räckvidd invesieringsförbudel givits i lagförslaget hindrar inte bara nyinvesteringar hos dotterbolagen utan också i den mån moderbolagen kontrollerar investeringar, sådana ersäitningsinves­teringar som krävs enbart för att hålla verksamheten på oförändrad nivå. Effekten av restriktionerna, utformade enligt I § blir därför alt så fort en anläggningstillgång tas ur produktion till följd av förslitning, haveri, realisa­tion etc. måste verksamheten begränsas eller upphöra. Det är - så som också utredningsmajoriteten funnit - nödvändigt att förena restriktionerna med undantag för att inle orimliga skadeeffekter skall inträffa mer eller mindre slumpmässigt. Därför har ett dispenssystem föreslagits. Systemet är emel­lertid så utformat att regeringen alltid kan vägra att ge dispens. Delta skapar en situation där företagen blir helt utelämnade till regeringens politiska bedömningar vilket innebär alt all planering av verksamheten omöjliggörs då driftsledningen inte kan förutse om den får ersätta försliina tillgångar.

LO: Utgångspunkten för utredningens lösning med ett investeringsförbud kopplat med dispensmöjlighet för ersäitningsinvesteringar har varil att låta de svenskkontrollerade förelagen finnas kvar i Sydafrika men all förhindra dem från att expandera. Del kan finnas fördelar med att svenska företag finns

Prop. 1978/79:196

140

lokaliserade i Sydafrika vid den tidpunkt apartheidsysiemel avskaffas. Samtidigt är det svårt att avgöra effekterna för förelagen av del föreslagna invesieringsförbudel. Avgörande för denna blir hur den föreslagna dispens­möjligheten i praktiken kommer att tillämpas. LO delar den uppfattning som framförs av Svenska Metallindustriarbetareförbundet att avgörande för dispensbeslul bör vara hur de svenskkontrollerade företagen uppfyller de fackliga organisationernas krav på anställningsvillkor och arbetsförhållan­den. LO vill ytterligare understryka att en acceptabel politik på detla område från förelagens sida inle får las lill intäkt för alt en allmän okontrollerad expansion av verksamheten kan företas. En sådan politik bör snarare ses som en viktig förutsättning för att dispenser överhuvud skall kunna beviljas. Enligt LOs mening bör de svenska fackliga organisaiionerna ges möjlighet all delta i dispensprövningen.

Svenska mciallindustriarbciarejörbundei: Enligt utredningen kommer de svenska förelagen all kunna leva kvar i Sydafrika till dess apartheidsystemet avvecklats. Del innebär att företagen kan ersätta försliten utrustning men däremot inle expandera sin verksamhei. Investeringsförbudet har därför sammankopplats med dispensmöjligheler.

Dispensförfarandet motiveras enligl ulredningen av att förelagen kan tvingas avskeda ett väsentligt antal anställda i Sverige.

Förbundet vill emellertid framhålla att förslaget i första hand ska ses som en politisk viljeyttring för solidaritet med de undertryckta i Sydafrika inte som en fråga om svensk sysselsättning. Vi instämmer givetvis i att enskilda löntagare inte ska bära bördan av utrikespolitiska beslut men tror dels att det framlagda förslagels effekter på sysselsällningen är ringa dels att företagen kan och bör rikta om sina marknadsinsatser för all kompensera eventuellt bortfall av försäljning till Sydafrika.

Mot bakgrund av detla anser förbundet att dispenserna i stället i första hand ska knytas till förhållandena för de svarta arbetarna i de svenska dotterbo­lagen. Så länge som del finns svensk företagsamhet i Sydafrika har vi i Sverige en moralisk skyldighet all stödja dessa arbetare uppnå bättre villkor. I detta avseende har förelagen med svensk anknytning ett särskilt ansvar eftersom de ges möjlighet alt fortsätta sin verksamhet i landet.

Mest betydelsefullt är att de svenska förelagen inte hindrar afrikanerna att ansluta sig till en fackförening och att utöva facklig verksamhet på arbetsplatsen. Del är också nödvändigt att det inom företagen inrättas förhandlingsprocedurer så att avtal kan slutas och tvister speciellt då ifråga om avskedanden kan lösas. Genom lämpliga sådana procedurer ska förelagen låta de svarta anställda och deras fackliga organisationer verkligen kunna hävda sina rättigheter inom företaget. Detta innebär att högsta förelagsled­ningen måste engagera sig i personalfrågorna. Förbundet vill i samman­hanget starkl ifrågasätta de kommittéer (liaison commiiiee) som finns i de svenska företagen eftersom de inte kan ersätta fackföreningar och av afrikanerna själva uppfattas som maktlösa.

Prop. 1978/79:196

141

Vid ansökan om dispenserärdel hurde svenska dolierbolagen uppfyller de fackliga organisationernas krav på anställningsvillkor och arbetsförhållanden som bör vara avgörande. Förbundel anser all förelagen ska göraalll i sin makl för att avskaffa olikheler i villkor och förhållanden mellan olika rasgrupper på arbetsplatsen. Vi vill för vår del hävda all del i dag finns möjligheler all gå ännu längre än man hiltills gjort. Förbundet vill också påpeka värdet och möjligheterna av alt ge afrikanerna utbildning och ställa goda bosläder lill förfogande.

Förbundet menar att dispens för investeringar i första hand bör ges för investeringar i förbättrad arbetsmiljö (inklusive personalutrymmen och utbildningsanläggningar). Att inte tillåla sådana investeringar skulle enbart innebära att vi medverkade i ytterligare rovdrift på de svarta. Det kan vi inte acceptera. Förbundet vill understryka uiredningens mening om att dispens­prövningen får karaktären av en förhandling mellan regeringen och företa­gen.

Eftersom vi anser att dispenser inte enbart ska motiveras av sysselsätl-ningsskäl utan framför allt av hur företagen lever upp lill ställda fackliga och sociala krav vill vi framhålla att de svenska fackliga organisationerna bör delta i dispensprövningen. Dessa har erfarenhet och kunskap om konsekvenserna av enskilda investeringar både i Sverige och Sydafrika. Förbundet vill påpeka det vid dispenser svårbedömbara förhållandet mellan ersättningsinveste­ringar och produktionskapacitet.

TCO: I sitt lagförslag förbjuder utredningen sådana investeringar eller aktieförvärv eller liknande som har till uppgift att utöka de svenska koncernernas verksamhei i Sydafrika. Bara investeringar vilka ersätter försliten maskinpark och dylikt skall tillåtas ske. Enligt TCO erfordras klara preciseringar i lagtexten för alt del skall vara möjligl alt lagtekniskt skilja en ersällningsinvestering från en nyinvestering. Dispens föreslås för sådana investeringar som är nödvändiga för att inte företagen skall behöva lägga ned och lämna Sydafrika genom exempelvis att den tekniska utvecklingen försummas. Det ankommer i så fall på sökanden alt visa "att investeringen inte öppnar möjligheter för företaget att expandera i områdei". Dispensregeln är dock oklart hållen och ger enligt TCO utrymme för skönsmässiga bedömningar. TCO vill understryka vikten av att en lagstiftning med föregivet syfte blir klart utformad, effektiv och otvetydig. Utredningen förutsätter en restriktiv tolkning av dispensmöjlighelen. Företag som önskar dispens, måste varje år inlämna en mängd olika uppgifter om företagets verksamhet, varefter regeringen prövar dispensbegäran i varje enskilt fall. Om den föreslagna lagstiftningen kommer lill stånd förutsätter TCO att de överläggningar som skall äga rum med företagen i dispensärenden sker med facklig medverkan.

Svenska bankföreningen anser att de berörda förelagen bör få en i lagen fastslagen rätt till dispens för ersäitningsinvesteringar.

Svenska FN-förbundet anser inte att dispenser bör medges eftersom sådana

Prop. 1978/79:196

142

ger "kryphål".

.AJrikagruppcrna i Sverige anser alt en dispensregel allvariigt kan försvaga effeklen av den föreslagna lagstiftningen.

8.5 Ansvarsbestämmelser ni. m.

Sammanfattning:

Sydafrikaulredningens förslag i vad avser de straffrättsliga gärningsbe­skrivningarna och medverkansreglerna måste preciseras enligt RÅ, Göta hovrätt, Stockholms tingsrätt, juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universitet. Internationella handelskammarens svenska nationalkommitté och SI/SAF.

RÅ: Enligt lagförslaget förbjudes svensk juridisk person vid straffansvar att medverka till all vissa närmare angivna åtgärder eller investeringsbeslut vidtages av utländskt dotterföretag. Enbart det förhållandet alt ett bolag har bestämmande inflytande över ett annat bolag innebär inte all bolagsled­ningen i moderbolaget är all betrakta som gärningsman beträffande hand­lingar som företas inom dotterbolaget. Någon form av medhjälpsansvar är ofrånkomligt. Utredningen har valt alt särskilt kriminalisera den medverkan lill förbjudna åtgärder eller investeringsbeslut som företas av den juridiska personen och som en följd därav uttryckligen undantagit anstiftan och medhjälp från ansvarsområdet i dessa situationer. Med hänsyn lill alt brottsbalkens medverkansregler inrymmer åtskilligt handlande som kan te sig föga straffvärt med hänsyn till de syften som uppbär sanktionerna och till att den krets av personer, som kunde drabbas av medverkansansvar, i annat fall skulle bli alltför vidsträckt, tillstyrker jag uiredningens förslag i nu berört hänseende.

1 delta sammanhang vill jag dock framnälla att vad som avses med det av utredningen använda ullryckel medverkan inte har utvecklats på annal sätt än all det straffrättsliga medverkansbegreppei i 23 kap. 4 § brottsbalken angetts sakna relevans för tolkningen. Det bör under lagstiftningsärendets fortsatta handläggning närmare utvecklas vari skillnaden avses skola bestå. Enbart en hänvisning till den kommande rättstillämpningen kan ej anses tillfyllest.

I lagen har uttryckligen fastslagits att även underiåtenhet skall vara ansvarsgrundande. Förslaget i denna del torde visseriigen ligga i linje med de regler som utbildats inom specialstraffrätten när det gäller brott som förövats av företrädare för juridiska personer. Den allmänna plikt alt leda och övervaka verksamheten, som följer av ledamotskapet i företagsledningen, har i praxis ansetts medföra viss skyldighet för ledamoten att på eget initiativ

Prop. 1978/79:196

143

granska och övervaka förvaltningen för alt förvissa sig om all den äger rum på ett lagenligt sätt. I vart fall lordeenslyrelseledamol vara skyldig alt ingripa lill förhindrande av lagöverträdelser så snart han filt anledning lill misstanke om oegentlighel i företaget. När del gäller koncernförhållanden förhåller det sig emellertid på del sätt att bestämmelser som reglerar under vilka förutsätt­ningar och i vilken omfattning moderbolag har räll all ulöva sill bestäm­mande inflytande saknas i svensk rätt. Det enda lagrum i aktiebolagslagen, som direkt avser kommunikationen mellan moderbolag och dotterbolag, synes vara bestämmelsen i 8 kap. 7 § om upplysningsplikt i koncernförhål­landen. Aktiebolagslagen synes närmast utgå från att moderbolaget ger instruktioner till dotterbolagets förvaltningsorgan genom att såsom aktie­ägare på dotterbolagets bolagsstämma genomdriva beslut, som senare skall verkställas av styrelsen och verkställande direktören. I vart fall finns inte någon i lag fastslagen rätt för moderbolagets ledning att ge order direkl till dotterbolagets styrelse eller verkställande direktör (se t. ex. Cari Borgström: Koncernrätlsliga problem s. 99 och där gjorda hänvisningar). 1 den föreslagna lagen har emellertid förutsatts, att ett moderbolags ledning med förbigående av bolagsstämman bör kunna ge dotterföretagets ledning anvisningar även om en åtlydnad av dessa skulle leda lill direkt ofördelaktiga konsekvenser för företaget. En sådan förutsättning är inte invändningsfri från civilräitslig synpunkt och i vart fall möter betänkligheter att grunda straffansvar med utgångspunkt i en sådan förutsättning. Med hänsyn härtill och vad ovan anförts beträffande lagstiftning som tar sikte på förhållanden i främmande stat torde för undvikande av passivitetsansvar knappast kunna krävas mera anan företrädarna fördel svenska företagel gör ett allvarligt menat försök all så långt de faktiska förhållandena del medger påverka utvecklingen i avsedd riktning. På grund härav föreligger enligt min mening så beaktansvärda svårigheter att i det enskilda fallel fastställa det erforderliga kausalsamman-hanget mellan underlåtenheten och den förbjudna åtgärden all det kan ifrågasättas om del är lämpligt att särskilt straflbelägga sådan medverkan som sker genom passivitet. I vissa extrema fall skulle det kanske kunna te sig slötande om underlåtenhet lämnas slraffri. För sådana fall torde dock den allmänna straffrättsliga princip vara tillämplig vilken innebär, alt underlå­tenhet utan uttryckligt lagstöd i vissa kvalificerade fall likställs med positivt handlande.

Utredningen har framhållit att höga krav måste ställas på koncernled­ningen och t. o. m. uttalat att ansvaret närmast är strikt. Utredningen har förutsatt att grov oaktsamhet utan vidare föreligger i det fallet att koncern­ledningen försummar att upprätta den förutsatta investeringsplanen och otillåten investering i dotterföretaget sker. Denna slutsats är enligt min mening förhastad. Här liksom i andra sammanhang måste den grundläg­gande straffrättsliga princip upprätthållas som innebär all ansvar för under­låtenhet icke bör inträda med mindre styrkts att underlåtenheten varit kausal i förhållande till den förbjudna effeklen.

Prop. 1978/79:196

144

I 2 och 3 §§ hur föreskrivits skyldighet för moderbolaget i svenskslyrd koncern med dotterföretag i Sydafrika eller Namibia all årligen upprälia investeringsplan för doilerförelaget saml lill regeringen redovisa hur verk­samheten i dessa länder utvecklas. Förslaget i denna del är avsett att möjliggöra en aktiv kontroll av all lagen efterföljs och är från denna synpunkt värt bcukiande. Del bör dock understrykas, att moderbolaget självfallet är hänvisat till den räll alt erhålla upplysningar, som följer av den för dotlerförelagei gällande lagsiiftningen på verksamhelsorten. Härav följer alt nu ifrågavarande föreskrifter ofta kan bli mer eller mindre verkningslösa. Vidkommande innehållet i 3 § vill jag vidare framhålla att det måste närmare preci.seras vad som idetia hänseende åligger den juridiska personen eftersom till bestämmensen knuiits en strafTregel; uttrycket "andra sådana förhål­landen som har betydelse för all kontrollera efterievnaden av denna lag" kan inte godtagas.

Straffbestämmelserna vilka åierfinns i 4 § har konstruerats med 1971 års sankiionslag som förebild. Jag har inte någon erinran mot de föreslagna sirafflatituderna och ansluter mig som framgår av det ovan sagda lill uiredningens förslag att medverkansreglerna i brottsbalken skall undantagas från lagens tillämpingsområde. Del kan vidare konstateras att lagens utformning ej heller medger all försök, förberedelse eller stämpling till brott beivras i detta sammanhang. Inle heller mot detta har jag någon erinran. Vad avser paragrafens avfallning synes lokulionen "åtgärd som avses i 1 §" vara all föredraga framför det använda uttrycket "brott mot 1 §", eftersom förfarandet blir brottsligt först genom kriminaliseringen i 4 §.

En grundläggande svaghet när det gäller nationell lagsliftning som avser förhållanden i annan stal är att tillämpningen sällan blir effektiv och att eliminerande motlagsliftning kan tillgripas i den andra staten. För svenskt vidkommande har sådan lagstiftning förekommit för tillgodoseende av svenska inlressen i sjöfartsnäringen (lagen 1975:87 om förbud för redare all i vissl fall lämna ut handling som angår den svenska sjöfartsnäringen). I utredningen har också framhållits att den principen måste respekteras alt dotterbolag i främmande stat är underkastat den nationella lagen och att svenska medborgare inte åläggs förpliklelser som strider mot främmande stats lagsliftning. Bestämmelserna i det framlagda förslaget gäller svensk juridisk person. Invändning alt dotterbolag i sitt verksamhetsland är rättsligen förpliktat att vidtaga viss åtgärd och att ett handlande från det svenska företagets sida därför ter sig meningslöst måste givetvis beaktas vid bedömandet huruvida brottsligt förfarande kan läggas det svenska bolagets ledning lill last.

Göia hovrätt: Hovrätten finner det otillfredsställande att ge begreppet medverkan annan betydelse än det har i brottsbalken, särskilt som bestäm­melserna skall vara straffsanklionerade. Lagregeln bör därför utformas på annal sätt. Vidare bör i motiven närmare preciseras vari de förbjudna gärningarna består. Beträffande utkrävande av straffansvar för brott mot 1 §

Prop. 1978/79:196

145

punkterna 3) och 4) får antagas att betydande svårigheter kan förekomma alt bedöma i vad mån strafföar gärning föreligger. Särskilt vanskligt måste det vara all avgöra i vilka fall koncernledningen genom underiåtenhet medverkat till t. ex. beslut om anskaffande av anläggningstillgångar. Förslaget innebär ej att dotterföretagets ledning hindras all av egna medel eller genom upplåning på sydafrikanska marknaden anskaffa anläggningstillgångar. Hur långt koncernledningens ansvar i sådana fall sträcker sig förefaller oklart.

Subjektivt krävs för straffansvar enligt lagförslaget uppsåt eller grov oaktsamhet. Samtidigt anför utredningen att koncernledningen åläggs ett närmast strikt ansvar. Uppenbarligen måste av rättssäkerhetsskäl klariäggas hur långt aktsamhelskravet är avsett att utsträckas.

Stockholms tingsrätt anser alt de straffrättsliga reglerna i utredningsförslaget bör ges en mera omsorgsfull utformning.

Juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universitet: Under vanViga förhål­landen omfatlar ansvar för medhjälp och anstiftan icke underiåtenhet att handla (se härom vad som anfördes av remissinslanser och departementschef i prop, 1971:77 s, 91 O än mindre postdeliktuella handlingar, såsom underiåtenhet att ingripa mol en person efter det gärningen begåtts. En annan bedömning torde ifrågakomma endast i det fall att underiåtenheten är ett avbrott i en kontinueriig verksamhet eller vid vårdslöshelsbrott där visst mått av aktivitel kan krävas för att förebygga att den förbjudna handlingen kommer till stånd.

Det riktiga hade i detla läge varil all i lagtexten precisera det akiiva handlande som kräves av vederbörande och till vars underiåtande straffsank­tionen sedan knöls, Ulredningen har förfarit så i viss utsträckning genom aU föreskriva skyldighet för moderföretaget i Sverige att upprätta s, k. investe­ringsplan för det sydafrikanska bolaget - vilken då med nödvändighet innehållerdirektiv om aU icke anskaffa anläggningslillgångar utöver angivna ramar. Vad gäller underiåtenhet i övrigt, menar sig utredningen ha kommit tillrätta därmed genom att dels i lagtexten intaga att medverkan kan ske "genom handling eller underlåtenhet" samt i motiven anmärka (s, 179) "att med medverkan avses i detta sammanhang en självständig gärning och alltså inte medverkan i strikt straffrättslig mening".

Utredningen tillägger all del straffrättsliga begreppet medverkan, vars närmare innebörd har utvecklats i rättstillämpningen, saknar relevans för tolkningen av förslagets bestämmelser härom, "Den närmare innebörden av begreppet medverkan i denna paragraf får klarläggas i tillämpningen", slutar utredningen.

Fakulteten måste anmärka mot att utredningen vill ge ett i straffrätten vedertaget begrepp såsom medverkan en ny innebörd utan att närmare precisera denna i den föreslagna lagtexten. Del är en förkastlig lagstiftnings­teknik alt låta vaga motivultalanden träda i stället för precisa strafföestäm-melser. Fakulteten accepterar att del straffrättsliga begreppet medverkan i vissa sammanhang inte må vara eU adekvat uUryck för vad lagstiftaren vill-

\0 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 196

Prop. 1978/79:196

146

uppnå med en särskild bestämmelse men då kräver såväl rätissäkerheten som konstitutionella hänsyn alt dessa lagstiftarens avsikter kommer till uttryck i lagtexten och icke blott i några motivultalanden.

Fakulteten menar alltså allom icke bolagel redan förut, såsom ett led i sina vanliga rutiner, övervakar att dotterbolaget icke anskaffar visst slag av tillgångar, underiåtenhet i delta hänseende icke rymmes inom del föreslagna slraffstadgandel och att, om sådan underlåtenhet skall bestraffas, deila bör komma lill uttryck i lagtexten. I än högre grad gäller detta underlåtenhet att avlägsna eller på annal sätt bestraffa en ohörsam ledning för det sydafrikans­ka bolaget.

Enligt 1 § 4) är del medverkan "till beslul" i sydafrikanskt bolag om anskaffande av anläggningstillgångar som slrafföelägges. Om "beslutet" väl fattats i det sydafrikanska bolaget, skulle vad därefter inträffar, såsom medverkan till själva anskaffningen, i sin egenskap av postdeliktuella handlingar vara tillåtet och slraffritt. Om däremot medverkan till själva anskaffandet - vilket även kommer att inbegripa medverkan lill beslutet -skall kriminaliseras, bör detta uttryckligen anges i lagtexten.

Strafföestämmelserna i 4 § överensstämmer med vad som upptagils i FN-lagen. Däremot avviker förverkandebestämmelserna i 5 § från FN-lagens ulan att något skäl härför anges eller eljest kan upptäckas. Enligl den senare skall utbyte av brott sålunda förklaras förverkat om del ej är uppenbart obilligi, medan annat förverkande blott om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. I det senare fallet är alltså presumtionen enligt förslaget den omvända. Förslaget bör här följa FN-lagen.

Det skall också anmärkas alt uttrycket "egendom som varit föremål för brott enligt denna lag" synes kunna tillämpas endast i fall av överträdelse av 

I) 

och 2) punkterna av 1 § medan vid medverkansbrott enligt punkt 3) och särskilt medverkan till beslut enligt punkt 4) ingen egendom kan sägas ha varit föremål för brott enligt lagen, eftersom själva anskaffandet liksom beslutet därom -enligt den konstruktion utredningen valt - för förvärvaren är slraffri och rällsenligt.

Internationella handelskammarens svenska nationalkommitté hävdar att utredningens förslag i fråga om medverkansbegreppet ursvensk straffrällslig synvinkel avviker från vad som gällerenligt svensk rättspraxis. Användandet av enhetliga begrepp med olika innebörd i olika sammanhang kan - i så specialiserad lagstiftning som strafflagstiftning - få till effekt att respekten för lagstiftning överhuvudtaget undergrävs.

SI/SAF: Från svenska rättsliga utgångspunkter är det olämpligt att utforma en medverkansregel i enlighet med förslaget. Det föreslagna straffbudet tar inte sikte enbart på direkta handlingar eller aktiv medverkan av dem mol vilka bestämmelsen riktas. Därutöver kriminaliseras även att genom "underlåtenhet medverka" lill de sydafrikanska bolagens anskaffning av anläggningstillgångar. I motiven (s. 171) uttalas all även passivitet från

Prop. 1978/79:196

147

koncernledningens sida bör kunna grunda straffansvar. Utredningen fram­håller all en koncernledning - med vissa undantag - kan hindra förbjudna investeringsåtgärder saml fortsätter:

Underiåter den all göra det bör straffansvar inträda. Skulle man i en svenskslyrd koncern ha tillsatt en styrelse i dotterföretaget som inte känner sig bunden av den svenska sydafrikalagstiftningen, bör koncernledningen aktivt verka föratt styrelsen fåren annan sammansättning. Försummar man det och leder förhållandel till att dotterföretaget vidtar förbjudna investe­ringsåtgärder, får koncernledningen anses ha medverkat till åtgärderna och straffansvar för ledningen kan inträda.

I specialmotiveringen sägs vidare (s. 179):

Här skall endast poängteras alt med medverkan avses i delta sammanhang en självständig gärning och alltså inte medverkan i strikt straffrättslig mening. Det straffrättsliga begreppet medverkan, som anges i 23 kap. 4 § brottsbalken som främjande av straffbargärning "med råd eller dåd" och vars närmare innebörd har utvecklats i rättstillämpningen, saknar relevans för tolkningen av punkterna 3 och 4 i förevarande paragraf Den närmare innebörden av begreppet medverkan i denna paragraf får klarläggas i tillämpningen.

Förslaget innebär att lagstiftaren skulle å ena sidan i lagtext använda ett medverkansbegrepp som i andra lagar och rättspraxis givits en viss innebörd och å andra sidan i motiven ta avstånd från begreppels vedertagna innebörd och överlämna åt tillämpningen att klarlägga begreppets nya, förden speciella lagen avvikande innebörd. Sådant måste medföra inte bara rättsosäkerhet utan också att medborgarnas respekt för lagstiftaren i allmänhet minskar.

9. Ersättningsfrågan

Sammanfattning:

Sydafrikautredningen föreslår inte någon lagstadgad rält lill ersättning för föriuster med anledning av ett investeringsförbud. Stockholms tingsrätt, juridiska fakulteisnämnden vid Stockholms universiiei, Stockholms och Skånes handelskamtnare. SI/SAF, Svenska företagares riksförbund och Svenska bankföreningen anser att en lagstadgad ersättningsrätt bör införas.

Stockholms tingsrätt anser all riksdagen i anslutning till prövning av lagförslaget bör pröva ersättningsfrågan och, om lagstiftning sker, anvisa medel för kompensation av skadelidande enligl riktlinjer som riksdagen kan antaga såsom anslagsvillkor.

Juridiska fakulietsnämnden vid Stockholms universitet: Fakulteten finner det över huvud betänkligt att lagstiftningen utslräckes alt omfatta även bolag där annat än svenska minoritetsintressen förekommer,eftersom man ålägger den

Prop. 1978/79:196

148

ledande svenska aktieägargruppen eller bolagsledningen all handla bolaget eller de övriga aktieägarna till skada. Så länge åtgärderna endast drabbar svenska aktieägare kan de möjligen motiveras med att de företages i ett gemensamt nationellt intresse. Även i del fallel drabbar dock åtgärderna folkgemenskapen så ojämnt, att en mera positiv inställning lill ersättnings­frågan borde kunna tagas än vad som redovisas i belänkandet (s. 176). Under alla förhållanden bör i förevarande sammanhang på ett mera entydigt sätl än ulredningen gjorl (jfr även s. 190) ståndpunkt lagas till huruvida ersättning skall utgå till företag som skadas av lagstiftningen.

Stockholms handelskammare säger sig instämma i vad som framhållits av utredningens ordförande, nämligen att "det ter sig utmanande att av slatsfinansiella skäl låta några få enskilda bära bördan av en viss utrikespo­litisk aktion, särskilt när denna har ett så starkt inslag av solidaritet och moral som här är fallet". Handelskammaren menar att medel måste anvisas för kompensation för de skador som företagen kommer att drabbas av om det ensidiga investeringsförbudet genomförs. En särskild ersättningsregel bör inläs i lagen.

Skånes handelskammare: I ersättningsfrågan får handelskammaren med anknytning lill vad ovan anförts beträffande effekten på svenska företags verksamhei i utlandet instämma i vad som framhållits av utredningens ordförande, nämligen alt "del ter sig utmanande att av statsfinansiella skäl låta några få enskilda bära bördan av en viss utrikespolitisk aktion, särskilt när denna har ett så starkt inslag av solidaritet och moral som här är fallel". Handelskammaren anser att del på lämpligt sätt måste söas för all kompensation utgår för de skador som företagen kommer alt drabbas av om det ensidiga invesieringsförbudel genomförs.

SI/SAF: Vad beträffar de förluster som företagen kommer att lida på grund av det ensidiga anskaffningsförbudet har Sydafrikautredningens majoritet inte velat föreslå en lagfäst rätt till ersättning. Organisationerna ansluter sig lill den reservation i ämnet som ordföranden i utredningen, regeringsrådet Eskil Hellner framfört. Enligl vår mening ter del sig ytterligt utmanande att några få enskilda skall få bära bördan av en utrikespolitiskt betingad solidaritetsaktion. Enligt Hellner borde riksdagen i anslutning till prövningen av lagförslag i ämnet överväga ersättningsfrågan, och om lagstiftning sker, anvisa medel för kompensation av skadelidande enligt riktlinjer som riksdagen kan antaga såsom anslagsvillkor. Enligt vår mening är detta, bl. a. ur rättssäkerhetssynpunkt, inte tillräckligt. Om en lagstiftning över huvud blir aktuell, bör en särskild rättsregel om ersättning tas upp i lagen.

Svenska företagares riksförbund: Utredningsmajoriteten intar en kylig hållning till ersättning för minskning av värdet av tillgångarna i de sydafrikanska förelagen som blir följden av utredningsmajoritetens förslag. Den föredrar att skjuta över följderna av regeringens politik på de drabbade företagen. Endast i de fall förelag på grund av lagen om investeringsförbud helt  tvingas upphöra med sin verksamhet  i. Sydafrika bör man enligt

Prop. 1978/79:196

149

majoritetens uppfattning kunna tänka sig en diskreiionär ersättning efter särskilt beslut av statsmakterna.

Förbundet anser att full ersättning skall ulgå för varje förlust som blir följden av den nya lagen och som kan beläggas på ett lillfredsställande säll.

Svenska bankföreningen: Beträffande de berörda svenska förelagens rätt lill ersättning för skador som kan vållas av den tänkta lagsiiftningen har ordföranden i sydafrikautredningen regeringsrådet Eskil Hellner uttalat bl. a.

"I de flesta fall ärdel frågan om företag som under lång lid varit verksamma i Sydafrika utan några av de svenska statsmakterna uppställda hinder och som etablerats med kapital som ulförts i överensstämmelse med gällande föreskrifter, dvs. verksamheten har ansetts förenlig med svenska intressen. Förutsatt all sambandet mellan skadan och det statliga ingreppet i förvärvs­verksamheten är klariagl är det svårt att på någon materiell grund avvisa kompensationsanspråk.

Ett intresse som i sammanhanget inie kan tilläggas någon väsentlig betydelse ärdel statsfinansiella iniresset. Visserligen ärde värden som kan gå till spillo genom den valda formen för påtryckningar på Sydafrika i och för sig inte obetydliga men det ler sig utmanande att av slatsfinansiella skäl låta några få enskilda bära bördan av en viss utrikespolitisk aktion, särskilt när denna har ett så starkt inslag av solidaritet och moral som här är fallet. Rår statsfinanserna inte med kompensation i fall då anspråken i och för sig erkänns som berättigade, bör lösningen vara att man avstår från aktionen" (sydafrikautredningens betänkande s. 188).

Bankföreningen instämmer i vad Hellner sålunda har uttalat. Hellner har tillagt att riksdagen bör i anslutning till prövningen av lagförslag i ämnet överväga ersättningsfrågan och, om lagsliftning sker, anvisa medel för kompensation för skadelidande enligt riktlinjer som riksdagen kan antaga såsom anslagsvillkor. Bankföreningen anser all, likaväl eller hellre än alt riksdagen ger sådana riktlinjer bör en särskild ersällningsregel kunna upptas i den nya lagen. Till ersättningsfrågan vill bankföreningen foga ytteriigare en kommentar: Det måste av flera skäl möta oöverstigliga svårigheter att närmare beräkna omfattningen av de skador som berörda förelag och den svenska exporlen kan tillfogas av en lagstiftning utformad enligt förslaget. Detta är i sig starkt skäl all försöka nå det tänkta syftet på andra vägar.

Prop. 1978/79:196

150

Bilaga 4 Det remitterade förslaget

Förslag till

Lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia

Härigenom föreskrivs följande.

1 S

Svensk juridisk person får inie

1.

mol vederlag förvärva rörelse som drivs i Sydafriku eller Namibia eller del av sådan rörelse,

2.

mol vederlag förvärva akiie eller andel i sydafrikanskl dier namibiski förelag eller obligaiion eller annan för den allmänna omsäiiningen avsedd skuldförbindelse som sådani förelag uifärdal,

ge sådant företag tillskott av pengar eller annan egendom som är avsedd att användas i dess verksamhet, eller

ställa säkerhet för sådant företags skulder med en löplid över fem år,

3.   genom handling eller underlåtenhet bidra lill au äigärd som anges i I

eller 2 vidtas uv ulländskl doilerföreiug,

. 4. genom handling eller underlåtenhet bidra till anskaffning uv anlägg­ningstillgångar i sydafrikanskt eller namibiski dotterföretag.

Med dotterföretag avses juridisk person belräffande vilken svensk juridisk person direkt eller genom annan juridisk person på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal haren bestämmande inflytande och en betydande andel i resultatet av verksamheten.

2

§

Svensk juridisk person som själv eller genom utländskt dolterföretag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia skall åriigen upprätta investeringsplan för denna rörelse med angivande av finansieringsmetoder.

3

§

Svensk juridisk person som själv eller genom ulländskl doilerförelag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia skall årligen lill regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten i dessa länder utvecklas. Redovisningen skall avse produktion, omsättning, anial ansiällda, föreiagna investeringar och andra sådana förhållanden som har betydelse för kontroll av efterlevnaden av denna lag. Regeringen bemyndigas all meddela närmare föreskrifter om sådan redovisning.

Prop. 1978/79:196

151

4S

Regeringen kan för visst fall medge undantag från 1 §. Sådant undanlag flr dock endasi avse sådan svensk juridisk person, som vid ikraftträdandet av denna lag själv eller genom utländskt dotterföretag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia.

Medgivandet får avse viss investering eller investeringar i visst företag under ett år. Undantag får inle göra det möjligt för sökanden all ulvidga sin verksamhei i Sydafrika eller Namibia.

Medgivande flr återkallas eller ändras om de uppgifter på vilka det grundats var orikliga.

Regeringen (år ulan hinder av 1 >: medge svensk juridisk person, som före ikruftirudundei uv dennu lug har lörbundii sig all inie uividgu sin verksamhet i Sydufriku eller Numibiu, riill tills vidure ull ersuiiu ulrungerud, uvyiirud eller förlorud uiiliiggningsiillgung. Medgivundei lur uierkullus om verksumheien uividgus eller eljesl surskildu skäl föreligger.

6s

Den som bryier mol 1 i; döms, om giirningcn sken uppsuiligen. lill böler eller fängelse i högsi ivå år eller, om gärningen sken uv grov oaklsumhei, lill böler eller fängelse i högst .sex månader. I ringu fiill skall ej dömus lill unsvur.

För unsiiftun av eller medhjälp lill bron mol 1 i; döms ej lill ansvur.

Den som underlåier un fullgöra skyldighei enligl 2 eller 3 i; döms lill böler.

U

Svensk medborgare som uiom rikel brutit mot 1 § döms efter denna lag och vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken ej är tillämplig.

8§

Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligi.

Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligl denna lag kan förklaras förverkad, om del är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken lagils befallning som utgör brott enligt denna lag. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

Prop. 1978/79:196

152

9§

Ålal för brott enligt denna lag får väckas endasi efter förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

Prop. 1978/79:196

153

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1979-04-09

Närvarande: f d. regeringsrådet Martenius, regeringsrådet Peirén,jusiiiierå-det Sven[REDACTED_EFTERNAMN], juslitierådei Knuisson.

Enligl protokoll vid regeringssammanträde den 22 februari 1979 har regeringen på hemställan av statsrådet och chefen för handelsdepartementet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådels yttrande över förslag lill lag om förbud mot invesieringar i Sydafrika och Namibia.

Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Harald Dryselius, varjämte utrikesdepartemenleis sakkunnige i folkrätt Bo[REDACTED_EFTERNAMN] lämnat upplysningar i ärendet.

Förslaget föranleder följande yttranden.

Martenius, Sven[REDACTED_EFTERNAMN] och Knutsson:

Som redovisas i lagrådsremissen har utredningsförslagel, på vilket det remitterade förslaget i allt väsentligt bygger, kritiserats av flera remissinslan­ser från folkrältsliga utgångspunkter. Det har sålunda gjorts gällande all ålgärder i enlighel med utredningsförslaget skulle innebära ett avsteg från Sveriges hittillsvarande politik i fråga om internationella sanktioner. Ålgär­derna skulle vidare utgöra ell otillbörligt suveränitetsintrång, strida mot våra internationella åtaganden samt också på andra sätl vara oförenliga med folkrätten.

Frågan om de i det remitterade förslaget upptagna åtgärderna skall anses tillåiliga ur folkrätlslig synpunkt synes bli i hög grad beroende av vilken betydelse som i detta avseende tillmätes innehållet i FN-stadgan och den rättsbildning som- med stöd av denna sker inom FN.

Såsom utförligt behandlats i lagrådsremissen har FN:s generalförsamling under en lång följd av år antagit resolutioner vari medlemmarna uppmanals att i en rad hänseenden avveckla sina förbindelser med Sydafrika. Under åren 1976,1977 och 1979 har generalförsamlingen vidare, i samtliga fall med stor majoriiel, anlagil resolutioner vari säkerhetsrådet uppmanats all vidtaga ålgärder mot utländska nyinvesteringar i Sydafrika. Enligt FN-stadgan är det emellertid säkerhetsrådet som skall besluta om för medlemmarna bindande sankiioner när hot eller brott mot freden konstaterats. Rådet har också i november 1977 beslutat om sådana sanktioner mot Sydafrika, dock endasi i fråga om landets anskaffande av vapen och annan militär utrustning.

I lagrådsremissen uttalas alt även om huvudlinjen också i fortsättningen måste vara all det är säkerhetsrådet som har kompetens att fatta bindande

Prop. 1978/79:196

154

beslut om sanktioner finns ändock utrymme för den individuella staten all vidtaga den typ uv begränsade ålgärder som ulredningen har föreslagil, särskilt som dessa har ett så markant slöd i de av generalförsamlingen antagna resolutionerna. Det framhålles att samstämmigheten i gene­ralförsamlingens resolutioner under lång lid i fråga om ålgärder mot del sydafrikanska apartheidsysiemel därvid är av särskild betydelse. Vidare pekas på att enighet nåtts i säkerhetsrådet om sanktioner mol Sydafrika i fråga om vupenexport dit.

Den omständigheten all ingen medlem av FN hittills på eget initiativ vidtagit så omfattande ålgärder mot Sydafrika som föreslås i lagförslagei kan väl i och för sig vara ägnad all föranleda viss tvekan om åtgärdernas förenlighet med folkrätten. Del lorde emellertid otvivelaktigt förhålla sig så ull vurken FN-studgun ellerallmänna folkrättsliga regler reser absoluta hinder mol att en stat ensidigt vidtar ekonomiska pålryckningsåtgärder mot en annan stat. Huruvida sådana åtgärder skall anses stå i överensstämmelse med folkrätten blir därför beroende av en bedömning i det särskilda fallel av åtgärdernas beskaffenhet och de omständigheter som åberopas till slöd för deras vidtagande. Enligt vår mening lalar övervägande skäl för alt lagförsla­get inte strider mot folkrältsliga principer eller något internationellt åtagande av vilket Sverige är bundet. Vid denna bedömning har vi särskilt beaktat all den föreslagna lagen avser att reglera endast svenska förelags handlande och alt dess räckvidd begränsas av den av departementschefen åberopade folkrältsliga grundprincip, som innebär att en stat icke skall tvinga sina egna rättssubjekt att handla i strid mot rättsordningen i en främmande stat under vars territorialhöghet de lyder.

Av det sist sagda följer emellertid också alt effekterna av lagen kan begränsas avsevärt genom ålgärder från sydafrikansk sida. I den mån sydafrikansk lagstiftning innebär förbud för svenska dolterföretag att handla på sådant sätt som den föreslagna lagen syftar till kan ell sådani handlande inte framtvingas från svensk sida. Det förefaller då inle heller meningsfullt att kräva all en svensk koncernledning skall utfärda direktiv som dess sydaf­rikanska dotterföretag är lagligen förhindrat alt rätta sig efter.

En annan svaghet med den föreslagna lagstiftningen, som likaledes lorde vara svår atl undvika, är alt del synes föreligga goda möjligheler att kringgå den.

Mot denna bakgrund kan ifrågasättas om lagstiftningen vinner särskilt mycket i effektivitet på att den får omfatta mer än eu förbud mot kapilalexport från Sverige lill Sydafrika, motsvarande i huvudsak punkterna 1 och 2 i 1 § första stycket i del remitterade förslaget. Departementschefen synes emellertid vara medveten om de svagheter som flnns i förslaget. När detta ändå läggs fram torde ett väsentligt motiv härför vara att regeringen önskar klart markera Sveriges ogillande av den sydafrikanska raspolitiken och visa sin vilja all i handling bidra till den isoleringspolitik mol Sydafrika som stöds av en stark majoritet i FN:s generalförsamling. Vidare lorde man

Prop. 1978/79:196

155

hysa förhoppningen alt de svenska förelag som driver verksamhei i Sydafriku - bl. a. som följd av den uppmärksamhet med vilken denna verksamhei kommer alt följas från olika håll - skall anpassa sig lill lagens syfte och avslå från försök all kringgå den.

Lagen innebär i och för sig inle all den verksamhei som svensku föreiug nu driveri Sydafrika måste avvecklas. Myckel lalar emellertid föratt åtminstone de förelag som nu sysslar med lillverkning där kommer all nödgas upphöra med denna verksamhet. Kravet på dispens från den svenska regeringen för anskaffande av nya anläggningslillgångar - vartill är all hänföra inle bara byggnader och siörre maskiner utan också allehanda inventarier, fordon m. m. - måste sålunda avsevärt försvåra verksamhetsplaneringen. Detla gäller även om dispens anses kunna ges generellt atl under ell år inom en angiven ekonomisk ram ersälia uirangerade tillgångar av vissl slag med nya. Härtill kommer all dispensgivningen skall ske restriktivt och under inga omständigheter får göra del möjligt för företaget atl utvidga sin verksamhet i Sydafrika. Delta torde komma alt medföra stora svårigheter för de svenska lillverkningsförelagen all hålla sig kvar på marknaden. All verksamhelen skall kunna hållas i gång "på spariåga" ter sig föga realistiskt. Uttalanden i lagrådsremissen tyder också på att departementschefen är medveten om all de svenska föreiagen kan komma alt se sig nödsakade all överge den sydafrikanska marknaden.

Den föreslagna lagen innehåller åtskilliga rekvisit som kan ställa rätts­tillämpningen inför betydande svårigheter. Vidare måste del bli förenat med stora problem att utreda ifrågasatta lagöverträdelser. Av naturliga skäl kan man inte räkna med något tillmötesgående från de sydafrikanska myndig­heternas sida. Mot bakgrund av det förut anförda anser vi oss emellertid kunna utgå från all fråga om lillämpning av lagens strafföestämmelser inte kommer all aktualiseras annat än undantagsvis, speciellt som åtal skall ske endasi efter särskild prövning. Detla minskar den praktiska betydelsen av de rättstillämpningsproblem som kan förutses.

På grund av del nu anförda anser vi alt lagförslaget kan godtas med de modifikationer som framgår av det följande.

Peirén:

Lagförslagets syfte är enligl remissens sammanfattning att öka det internationella trycket på den sydafrikanska regimen och påverka dess raspolitik. Den föreslagna lagen skall utgöra en unilateral svensk åtgärd för angivet ändamål. Sverige måste ha en folkrättsligt hållbargrund forell sådani ingrepp gentemot en annan suverän stat.

Ulan an det uisägs hell entydigt i lagrådsremissen synes del bärande resonemanget bakom förslaget vara alt sydafrikanska republiken (i del följande kallad Sydafrika) genom sin rasålskillnadspolilik gör sig skyldig lill ett fortlöpande folkrätisbroii. Ulan atl ett sådani föreligger eller eljesl en

Prop. 1978/79:196

156

folkrättslig kränkning ägt rum lorde Sverige icke vara befogat all vidtaga molålgärder direkl rikiade mol Sydafrika.

Om sakförhållandena som sådana råder ingen osäkerhel. Den sydafrikan­ska rasåtskillnadspoliiikens fakliska innehåll, som i huvuddrag skildras i remissen, är oomslriti. Fråga är om denna Sydafrikas inomslailiga raslag-siiftning och dess tillämpning på del egna terriioriei innefattar ell folkrälis-brolt för vilket restitution kan krävas. Brottet kan uppkomma antingen därför all Sydafrika ej iakttager sina iraklatenliga förpliktelser eller därför att Sydafrikas beteende slår i slrid med en allmängiltig folkrältsnorm om respekterande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter utan åtskillnad med avseende på bl. a. ras.

Den irakial, som del gäller i detta sammanhang, är FN:s stadga. Både Sverige och Sydafrika är medlemmar av FN och bundna av dess stadga. I dennas kapitel 

IX 

om internationelll ekonomiskt och socialt samarbete uttalas i art. 55 att FN skall främja a) högre levnadsstandard, full sysselsätt­ning samt framåtskridande och utveckling i ekonomiskt och socialt avseende samt b) lösandel av internationella ekonomiska, sociala, hälsovårds- och närbesläktade problem, internationelll samarbete i kultur- och uppfostrings­frågor ävensom c) allmän aktning för och respekterande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad med avseende på ras, kön, språk eller religion. I påföljande art. 56 har alla FN:s medlems­slaler förbundit sig att såväl samfällt som var för sig vidta ålgärder i samarbete med organisationen för all uppnå de i art. 55 angivna ändamålen. Av "Kommentar till Förenta Nationernas Stadga" utarbetad inom ulrikesdepar-lementet med biträde av tillkallade sakkunniga (1945) framgår (s. 56) att del vid stadgans tillkomst särskilt protokollfördes atl ingen bestämmelse i stadgans kap. 

IX

fick anses giva organisationen befogenhet atl ingripa i medlemsstaternas inre frågor. Enligl samma kommentar underströks därmed den allmänna grundsatsen i stadgans art. 2 p. 7 om alt FN icke har befogenhet att intervenera i fråga som huvudsakligen faller inom en stats egen behörighet.

I FN har Sverige efter hand hävdat en annan uppfaUningom tolkningen av FN-stadgan i berörda delar. Uppfattningen synes närmast vara au Sverige som FN-medlem har en skyldighet au verka för au övriga medlemsstater i sin inrikespolitik iakttar de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 1 vart fall gäller detla, om en stat uttryckligen lagfäster rasåtskill-nadsregler.

E contrario synes härav kunna slutas att Sverige menar att en stat, som icke på sill eget territorium fyller elementära anspråk på upprätthållandet av mänskliga rättigheter, ej fullgör sina förpliklelser enligl stadgan och därmed gör sig skyldig lill ell folkrältsbroti. Generalförsamlingens resolutioner i Sydafrika-frågan genom många år far ses som uttryck för enahanda mening.

Professor Hilding Eek intar i sill arbete "Folkrätten" (2 uppl. 1975)en någol

Prop. 1978/79:196

157

mera försiktig hållning. Han menar(s. 43738)au tolkningen av FN-siadgan innebärande atl medlemsslaler hur en irakialenlig förpliktelse all respekiera de mänskliga räiiighelerna är diskutabel. Eek framhåller dock all generalförsamlingen enligl fast praxis har full frihet atl diskutera brott eller påstådda bron mol de mänskliga rättigheterna och atl framlägga förslag i dylika frågor. Församlingens resolutioner i Sydafrikafrågan bygger på denna tolkning av siadgan. I lagrådsremissen fäsies slort avseende vid det förhållandet all generalförsamlingen under lång lid och med relativt stor enighet vidhållit sin mening rörande Sydafrika. Situationen där betecknas som unik.

Vilken som är den riktiga tolkningen av siadgan synes mig icke ulan vidare klart. För en tolkning av art. 55 och 56, innebärande att medlemsstats underlåtenhet atl inomstatligt följa riktlinjerna i någon av de tre punkterna i art. 55 utgör ett traktatbrolt och därmed ett folkrältsbroti i vissa fall men ej i andra, finns icke något stöd i själva stadgan eller dess förarbeten. Det skulle föra långt om man hävdade att vad beträffar punkten c) i art. 55 en utveckling ägt rum dithän att underlåtenhet atl främja vad som anges i denna är ett traktalbrolt. Det kan enligl min mening icke med säkerhet fastslås alt Sydafrikas rasålskillnadspolilik utgör ett brott mol FN:s stadga.

Om man intar denna ståndpunkt blir nästa spörsmål om Sydafrikas inomstatliga rasålskillnadspolilik är alt se som ett brott mot den allmänna folkrätten. Vad det då gäller är om utvecklingen kan anses ha nått därhän att iakttagandet av de mänskliga rättigheterna blivit en skyldighet enligt internationell rätt. Man kan hävda atl bl. a. FN:s deklaration om mänskliga rättigheter 1948, de olika regionala konventionerna om mänskliga rättigheter, bl. a. den europeiska av 1950, och FN:s båda konventioner av 1966 i förening med det mycket omfattande fortlöpande arbetet inom olika mellanfolkliga organisationer efterhand har skapat vissa grundläggande principer om att varje stat är pliktig att tillförsäkra dem, som uppehåller sig på statens territorium,ett visst minimum av mänskliga rättigheter. Se härom vidare Eek a.a. s. 430 fl".

Inom den allmänna folkrätten är en maxim av ovan angivet slag på väg att växa fram. Om man antar alt en sådan allmän folkrättslig grundsats finns, blir följden att frågan om Sydafrika genom sin raspolitik överträder ifrågavarande norm skall bedömas efter denna allmänna folkrättsgrundsats. Sydafrika kan då icke, genom att utträda ur FN och därmed undandra sig FN-stadgans bestämmelser om iakttagandet av mänskliga rättigheter, förändra sitt rättsläge såvitt gäller anklagelser för att genom rasålskillnadspolilik föröva folkrältsbroti.

Svårigheterna att på detta område tillämpa en allmän folkrältsnorm är uppenbara. Det blir alltid vanskligt att fastställa när en stals inomsiailiga åtgärder blivit så utmanande atl ett folkrätisbroii skall anses föreligga.

I lagrådsremissen fäsies, som redan nämnts, stor vikt vid all situationen i Sydafrika är unik. Eftersom lagsiiftningen föreslås skola rikias endasi mot

Prop. 1978/79:196

158

Sydafrika och Namibia, får meningen med dctiu påslående antagas vara atl det i hela världen är endasi där som de inomslailiga åtgärderna i sådan grad strider mol iniernalionell standard vad avser mänskliga räliigheter, all etl lölkräiisbron uppslån, i varje fall ett folkrältsbroti av sådan art au Sverige föranledes begära restitution och vidtaga motåtgärder. I och för sig lärer fordras en utomordentligt god insikt i de inomslailiga förhållandena i världens alla stater lör atl kunna påstå au situationen i just en bestämd stal är så unik all folkrältsliga motåtgärder är påkallade. Som framhålles i lagråds­remissen kan mun emellertid vid en sådan bedömning hämta visst stöd i de nästan enhälliga meningsyttringar, som under lång lid gjorts av FN:s medlemsslaler inom generalförsamlingens ram. Uppenbart är dock alt den allmänna folkräilen måsie uppställa objeklivi lillämpbara krilerier för avgränsande av de inomslailiga ålgärder, vilka i så hög grad kränker mänskliga rättigheter, an de konstituerar etl folkrätisbroii. Omröstningar i FN:s generalförsamling kan därvid inte vara en avgörande faktor. All många stater kan ena sig om att utpeka en annan stat som brottslig kan vara etl indicium men icke etl slutligt bevis.

Det finns goda skäl antaga au Sydafrika genom sin rasålskillnadspolilik gör sig skyldig lill ett brott mot den allmänna folkrättens reglerom respekterande av mänskliga rättigheter. Det är dock ej nödvändigt för mig att ingå vidare härpå. Det får nämligen anses tillfyllest att konstatera att Sverige som stat sedan länge med betydande kraft har engagerat sig för meningen atl Sydafrika gör sig skyldig till ett övergrepp mot den internationella rättsordningen genom sin rasålskillnadspolilik. Lagrådet torde i detla läge icke behöva bilda sig en egen mening i förevarande sak. Möjligen skulle till och med kunna hävdas atl lagrådet av staträttsliga skäl icke ens har kompetens att i detta folkrältsliga spörsmål hysa en annan mening än den de som förpliktar Sverige folkrättsligt hävdar. Jag har i vart fall lagit Sveriges officiella ståndpunkt atl ell folkräitsbrolt föreligger till utgångspunkt för den fortsatta bedömning­en.

Om man sålunda i det fortsatta resonemanget utgår från all Sydafrika gör sig skyldigt lill ell fortgående folkräitsbrolt, blir nästa fråga vilka åtgärder som slår lill buds fÖr andra folkrälissubjekt att bringa detta tillstånd all upphöra. I den klassiska folkrätten är läget vid etl folkrättsbrott i allmänhet det att ett visst annal folkrälissubjekt, dvs. en stat, ibland flera, lidit skada av kränkningen och därmed blivit berättigad alt företa motåtgärder, t. ex. i syfte att få gottgörelse. Som Eek antyder (a.a. s. 290) är läget ett annat vid sådana folkrätisbroii som beslår bl. a. i kränkning av mänskliga rättigheter inom det egna landet. Kretsen av saklegilimerade stater far då bestämmas på annal sätt. Är kränkningen också ell konvenlionsbrott, blir givetvis övriga konvenlionssialer beräiiigade agera enligt konventionens regler, såsom skedde t. ex. då nordiska stater och Nederiänderna 1967-1970 reste sak mot Grekland för au landet överträtt olika artiklar i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Rör det sig.

Prop. 1978/79:196

159

som här antagits vara händelsen i Sydafrikafallei, om ett bron mol den allmänna folkräilen ulan all någon viss slal kan anses särskilt berörd, blir del en sak för alla siaissamfundeis medlemmar all reagera. Sverige får enligl detta sätl all resonera då - liksom alla andra slaler - en folkrätlslig kompentens all begära restitution och vidtaga motåtgärder.

Då del gälleratt närmare bestämma arten av länkbara molålgärder, måsie utgångspunkten vara att söka finna åtgärder som är adekvata i förhållande till folkrättsbrottet. I sak gäller det i förevarande fall atl förmå Sydafrika alt annullera den lagstiftning som är utgångspunkten för folkrältsbrottet (se Eek a.a. s. 298). Generalförsamlingen har i sina resolutioner i Sydafrikafrågan anvisat en rad olika vägar. Då ingen utomstående kan upphäva Sydafrikas folkrättsstridiga interna lagstiftning, måste medlen gå ut på att, som det sägs i lagrådsremissen, öka det internationella trycket på Sydafrika och därigenom påverka landet att annullera rasätskillnadslagstiftningen. Någol hinder finns ej i den allmänna folkrätten för att på detta sätt motverka ett pågående folkrättsbrott. Givetvis måste dock staterna vid valet av åtgärder beakta att de i vissa hänseenden kan vara bundna av traktatförplikielser, t. ex. av GATT. Icke heller torde de förpliklelser, en stat som Sverige genom sitt medlemskap i FN åtagit sig att fullgöra, bl. a. enligt reglerna i stadgans kap. VII, begränsa statens handlingsfrihet såvitt nu är i fråga. En medlemsstat äroförhindrad att, i en situation dåsäkerhetsrådei ej funnit anledning ingripa, på egen hand tillgripa sådana åtgärder som anges i art. 41 FN-stadgan. Först om säkerhets­rådet sätter i gång sitt sanktionsmaskineri genom beslul enligt art. 39 i stadgan, kan bli fråga om att förbehålla säkerhetsrådet dessa åtgärder.

Vid valet av unilaterala åtgärder måste Sverige självfallet också beakta den allmänna folkrättens regler. Sålunda begränsas Sveriges handlingsfrihet av nonintervenlionsprincipen. Ålgärder får icke under förhandenvarande förhållanden tillgripas som innefattar intrång i Sydafrikas rätt att utöva siaishöghet på sitt eget territorium. Härigenom minskas i praktiken antalet tänkbara alternativ rör svenska motåtgärder mot Sydafrikas raspolitik. De ålgärder som några stater hiltills vidtagit i det syfte varom nu är fråga har hållit sig inom en tämligen snäv ram. Norge och Japan har på olika sätt försvårat kapitalöverföring från det egna landet lill Sydafrika. Nigeria har, grovt uttryckt, ställt kommersiella partners inför valet alt handla med Sydafrika eller med Nigeria.

De svenska motåtgärder som föreslås i lagrådsremissen går avsevärt längre. Syftet är an påverka svenskägda företag i Sydafrika att frysa ned sin verksamhei där, så att förelaget kan överieva, men blott "på sparlåga", till dess förhållandena i Sydafrika ändras. Det remitterade lagförslaget innebär an vissa förvärv kriminaliseras liksom all del blir straffbart alt genom handling eller underiåtenhet bidra till sådani förvärv eller lill anskaffning av vissa anläggningstillgångar.

I den mån fråga är om handlingar som företas på svenskt territorium finns i och för sig icke grund för någon erinran ur non-inlerventionssynpunkt. Vad

Prop. 1978/79:196

160

som framför allt framkallai en omfaiiande diskussion i deila lagsliflnings-ärende är huruvida Sverige med kriminaliseringar i svensk lagsliftning äger siyra även sydafrikanska rättssubjekts handlande i Sydafrika. Fråga är om Sverige därmed gör intrång på den jurisdiktion som Sydafrika ensamt äger ulövu på sin territorium.

Denna fråga har onekligen ett betydande principiellt intresse och gäller framför allt vidden av jurisdiklionsbegreppei. Prakiiski synes spörsmålet vara av begränsad betydelse, eftersom Sverige enligt uttalanden i lagrådsre­missen förbehållslöst erkänner Sydafrikas rätt alt utöva full jurisdiktion på sill egel territorium. Den svenska lagstiftningsmakten avses sålunda skola kunna tränga igenom med sina bud endast inom den sektor där enligt sydafrikansk rätt personer på sydafrikanskl territorium har full handlingsfri­het och därmed ulrymme finns förden svenske lagstiftaren att hävda svenska rättsregler. Det står med andra ord - enligt den ståndpunkt Sverige intar i detta ärende - Sydafrika fritt att genom inomstatliga regler eliminera i stort sett alla direkta verkningar på sydafrikanskt territorium av lagregler som Sverige antagit med sikte på detta geografiska område. Om exempelvis ett sydafrikanskt förelag enligt sydafrikansk lag är skyldigt att tillse alt företaget utvecklas och bevarar sin ekonomiska stabilitet, kan del för att fullgöra sina plikter härvidlag ha all göra de invesieringar och anskaffa de anläggnings­lillgångar som erfordras för sådant ändamål, oaktat att det svenska moder­bolaget beordrat del sydafrikanska bolaget att underiåla ifrågavarande nyanskaffningar och svenska regeringen till äventyrs även avslagit en dispensansökan avseende investeringen ifråga. Enligl lagrådsremissen skall vid varje kollision mellan svensk och sydafrikansk lag Sydafrikas folkrättsligt givna lerrilorialhöghel respekteras. Någon befogad kritik synes under sådana omständigheter ej kunna riktas mot lagförslaget därför atl det på ett otillålligl sätt skulle inkräkta på Sydafrikas rätt till jurisdiktion på sitt territorium. Möjligen kunde ifrågasättas om icke lagen borde innehålla uttryckliga regler i ämnet. I och för sig är det dock tillfyllest alt Sverige i motiven vidkännes sin skyldighet att respektera Sydafrikas territoriella högheisräll.

Förbud av det slag som anges i 1 § kan sålunda icke anses som folkrättsligt otillåtna molålgärder. En annan sak är, som nyss sagts, all vad gäller vissa av förbuden Sydafrika har betydande möjligheter all göra dem praktiskt verkningslösa. Även andra stater kan, vad deras territorium beträffar, ha en rättsordning som gör lagförslagets förbudsregler verkningslösa i den sialen.

Syftet med lagen är atl öka trycket på Sydafrika och förmå landet att ändra sin raspolitik. Förslagets ändamålsenlighet med hänsyn till det sålunda angivna syftet kan som redan följer av det hittills anförda lill viss del ifrågasättas.

Förbudet för svensk juridisk person all förvärva rörelse i Sydafrika och Namibia och att förvärva aktier i sydafrikanskt eller namibiskt företag, vilket förbud avses skola gälla globall, innebär atl kapilaltillförseln till Sydafrika och

Prop. 1978/79:196

161

Namibia kan i någon mån begränsas. Vilken påtryckningseffekt som därigenom åsiadkommes är det ej lagrådets sak att bedöma. Den praktiska effekten av förbudet för svensk juridisk person alt göra anskaffningar till koncernbolag i Sydafrika eller Namibia kan, som framgåravdet föregående, i stort sett elimineras av Sydafrika genom inomstallig lagstiftning, om Sydafrika skulle finna det med sina intressen förenligt atl anta sådana regler.

Lagstiftningen är formellt riktad mot vissa svenska juridiska personer och synes även reellt komma alt i främsta rummet drabba dessa. Om lagstift­ningens uppgift sägs på ett ställe i lagrådsremissen att den skall möjliggöra en fortsalt verksamhet i Sydafrika "på spariåga", men del framhålles samtidigt atl svenska företag efterhand bör söka sig till andra marknader än Sydafrika. Läget synes sålunda vara att det långsiktiga syftet är att de svenska moderbolagen skall avveckla sina sydafrikanska koncernbolags verksam­heter, även om de övergångsvis skall kunna fortsätta på sparlåga.

De remissinstanser, som närmast företräder de svenska moderbolagen med dotterbolag i Sydafrika, har ansett det angivna förfaringssättet i praktiken ogenomförbart. Ett modernt högindustriellt företag, som driver produktion i konkurrens med andra likställda förelag, kan inte hålla verksamhelen på sparlåga utan egentliga nyinvesteringar ens under kortare tid. Det kommer enligt dessa remissinstanser atl snabbt förlora sin konkur­renskraft och bli ekonomiskt värdelöst. Då konkurrenterna väl vet atl företaget på grund av den svenska lagsiiftningen ej kan upprustas eller göras lönsamt, har det icke heller något egentligt försäljningsvärde. Lagstiftningens egentliga primäreffekt blir sålunda enligl denna uppfattning att etl antal svenska moderbolag avhändes de reallillgångar som deras sydafrikanska koncernbolag för närvarande utgör.

Vad som anförs i lagrådsremissen lill svar på dessa synpunkter kan icke sägas på ett övertygande sätt vederiägga remissinstansemas bedömning av den föreslagna lagstiftningens praktiska verkningar. Man har all allvarligt räkna med delta alternativ i den fortsatta utvecklingen.

För de sydafrikanska koncernbolagen själva kan effeklen bli skiftande. Sydafrikanska motåtgärder kan leda lill att bolagen fortsätter en lönsam verksamhet, ehuru sannolikt med försvagade band till koncernens svenska moderbolag. Föreställningen i lagrådsremissen alt det sydafrikanska bolaget blir så självständigt att en avveckling ter sig naturiig synes orealistisk. Så länge det sydafrikanska bolagel är framgångsrikt förefaller en sådan avveck­ling ej särskilt naturiig, även om moderbolagels ledningsförmåga starkt nedgår. Dotterbolaget blir måhända efterhand så självständigt att koncern­förhållandet upplöses. Ett annat alternativ är att den svenska lagstiftningen snabbt ger full effekl och all del sydafrikanska koncernbolaget förlorar större delen av sitt realvärde. 1 det senare fallet kommer den marknadsandel bolaget haft att överläs av något annal i Sydafrika verksamt konkurrenlföretag.

Lagstiftningens direkta pålryckningseffekt vis å vis Sydafrika synes under

11 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 196

Prop. 1978/79:196

162

alla omständigheter bli ringa, möjligen helt obefintlig. Del sydafrikanska behovet av de varor, som de svenska förelagen nu producerar men som efterhand kommer att falla bort, kan väntas omgående bli fyllt av dessa företags konkurrenter.

Den effekt av lagstiftningen som man framförallt hoppas uppnå är den indirekta: Sverige skall genom lagstiftningen bidraga till atl isolera Sydafrika. Härvidlag bygger man på den föreställningen att Sveriges åtgärd kommer all relativt snabbi följas av liknande insatser av andra länder, framför allt av sådana vilka genom tillbakadragande av sina investeringar i Sydafrika kan effektivt inverka på det sydafrikanska näringslivet.

Del saknas underiag för atl bedöma graden av sannolikhet för all utvecklingen går i den önskade riktningen. Man kan endast hänvisa till hittillsvarande erfarenheter att så gott som ingen industriellt utvecklad stat har varit beredd alt vidta åtgärder av den art som föreslås i lagrådsremissen vilka främst slår direkl mot egna rättssubjekts intressen. Åtgärder, som är avsedda att påverka Sydafrika men som med omedelbar kraft drabbar i första hand del egna landels ekonomi, kan sannolikt komma till stånd i större omfattning endast inom ramen för en samlad internationell akiion. Först därmed erhålles också verkan på Sydafrika. Frågan huruvida en isolerad svensk åtgärd i form av den föreslagna lagen kommer att utlösa en omfattande internationell insats kan blott besvaras på grundval av rem utrikespolitiska överväganden. Delsamma gäller frågan vilket värde lagstift­ningen kan fa för Sverige som utrikespolitisk manifestation. Huvudfrågan om lagförslaget är tjänligt för uppnående av det avsedda syftet att öva påtryckning på Sydafrika blir därmed lill sist uteslutande ett utrikespolitiskt spörsmål.

Frågan om lagförslagets ändamålsenlighet faller med andra ord helt utanför lagrådels kompetens. Jag saknar därför anledning att från denna synpunkt vare sig tillstyrka eller avstyrka lagförslaget.

Ersättningsfrågan berörs kort i lagrådsremissen. Därom sägs blott atl det får i varje särskilt fall prövas om och i vad mån det kan finnas skäl atl låta den skadelidande få ersättning av statsmedel för lidna förluster. Denna stånd­punkt förtjänar närmare granskning.

Enligt svensk räll är vanligt att ägare och innehavare av olika tillgångar flr i allmänt intresse underkasta sig ofta långtgående inskränkningar i sin disposition av egendom, ulan alt någon ersäuning utgår för den förlust eller värdeminskning inskränkningen medfört, Samma resonemang skulle kunna föras i detta ärende, 1 förevarande fall är emellertid omständigheterna säregna.

Syftet med den föreslagna lagstiftningen är att öva påtryckning på en främmande stat i anledning av ett av denna begånget folkrältsbroti. Alt detla beivras är ell allmänt intresse. Kostnaderna för påtryckningsålgärderna bör rimligen bäras av alla gemensamt, dvs, av staten. Att låta enskilda svenska personer bekosta de motåtgärder som statsmakterna bedömer böra vidtas

Prop. 1978/79:196

163

strider mol grundläggande principer för fördelningen under fredstida förhållanden av kostnaderna mellan stat och enskilda.

Motåtgärderna är så utformade att de leder till direkta föriuster för enskilda. Svenska juridiska personer blir nödsakade att avveckla verksamheter av ofta beiydande värde under former som med all sannolikhet kommer all medföra beiydande förluster. De fl tänkbara köparna lill anläggningarna som skall avvecklas vet väl att de svenska företagen som skall säljas är nödsakade att avveckla. Köparna kan därför räkna med atl småningom kunna förvärva tillgångarna till underpris.

Det är uppenbariigen här fråga om etl förfarande som står nära ett sådant förfogande som enligt 2 kap, 18 § regeringsformen föranleder all regler om ersäuning skall ges i lag.

Svaret på ersättningsfrågan kan sammanfattas så atl enligt gängse principer kostnaderna för en svensk folkrättslig motåtgärd och för en utrikespolitisk manifestation skall bäras av staten och icke av några få svenska rättssubjekt. Beslutar riksdagen som företrädare för svenska folkel atl Sverige skall pröva på den nu föreslagna metoden all förmå Sydafrika att ändra sin inomstatliga politik i rashänseende, bör ersättning för de föriuster detta "experiment" vållar enskilda utgå av statsmedel.

Jag kan i huvudsak ansluta mig till regeringsrådet Hellners synpunkter i Sydafrikaulredningens betänkande (SOU 1978:53 s. 186-190). Det är sålunda enligt min mening nödvändigt att det genom riksdagsbeslut, fattat i omedelbart samband med lagens antagande, beslutas om de grunder efter vilka ersättning skall utgå för föriuster förorsakade av lagstiftningens tillämpning. Del är icke möjligt för mig alt framlägga förslag till lag om dessa ersättningsregler. Principen synes emellertid böra vara atl, om en avveckling med avyttring av reallillgångar framtvingas av lagen, staten ersätter mellan­skillnaden mellan tillgångarnas substansvärde och del marknadspris dessa tillgångar betingar vid tiden för avvecklingen. Möjligen bör också andra förluster på grund av lagstiftningen bli ersätiningsgilla.

Som kommer att närmare framgå av yttrandena vid de olika paragraferna i förslaget finns anledning alt ifrågasätta funktionsdugligheten hos lagstift­ningen i vissa delar. De gärningar som kriminaliseras är i flera hänseenden konturlösa, och utredningen rörande dessa blir till viss del avhängig av ulländsk medverkan. Utredningen måste nämligen i beiydande omfattning gälla utländska förhållanden. Invändningarom kollision med sydafrikanska eller andra utländska rättsnormer är all vänta. De torde ofta bli svåra att rätt värdera. Förverkandereglernas tillämpning reser än fler problem. Den valda metoden för att öva påtryckningar på Sydafrika har många tekniska brister och visar upp stora luckor. Leasingförfaranden är t. ex. ej förbjudna. Samtidigt som lagen kan kringgås av den som så vill, drabbar den även "oskyldiga" i viss omfattning. Det måste dock medges atl det torde vara svårt att flnna någon tekniskt helt invändningsfri väg, som kan föra till målel.

Klara  linjer  hade  uppstått, om  lagstiftaren  hade  valt  atl giva  den

Prop. 1978/79:196

164

folkrältsliga markering varom är fråga den formen, att svenska fysiska och juridiska personer förbjuds att yrkesmässigt driva förvärvsverksamhel i Sydafrika och Namibia med de undantag som GATT och andra handelstraklater nödvändiggör och med fastställande av en viss övergångstid för avveckling av pågående rörelser. Del hade då varit givet au förlusterna vid avvecklingen skolat bäras av staten. Med denna lösning hade även aktionens moraliska motiv fått en klarare relief I lagrådsremissen understryks nu att det svenska ställningstagandet har en moralisk sida, och departementschefen pekar på att svenska företag som arbetar i Sydafrika tvingas atl delta i där gällande rasdiskriminering. Det är svårt att inse att det skulle vara mera moraliskt att medverka i rasdiskrimineringen om verksamheten drivs på sparlåga än om den drivs under normala företagsekonomiska förutsättningar. Fastmera kan antas att ett relativt framgångsrikt företag har störte möjlighet att i sin personalpolitik motverka rasdiskrimineringens mest motbjudande sidor än ett företag som gående "på spariåga" kämpar för sin fortsatta existens.

Sammanfattningsvis vill jag framhålla alt det enligt min mening borde allvariigt övervägas att, om Sverige vill ställa sig i spetsen för en internationell aktion för all förmå Sydafrika att upphöra med en folkrätlskränkande raspolitik, välja vägar som erbjuder etl högre mått av sannolikhet för atl de leder lill det avsedda målel.

I§ Lagrådet:

I första stycket I brukas ordet rörelse som beteckning för objekt som ej får förvärvas mot vederlag. Med rörelse förstås enligt terminologien i 27 § kommunalskallelagen yrkesmässigt bedriven förvärvsverksamhet. Ordet torde här böra las i samma betydelse som i nämnda lag. Det lorde icke heller brukas i någon annan mening i 5 a § lagen (19I6;307)om vissa inskränkningar i rätten alt förvärva fast egendom m, m, vartill hänvisas i remissen. Även kulturell och vetenskaplig liksom humanitär verksamhet som utgör yrkesmässigt bedriven förvärvsverksamhet är alt betrakta som rörelse. Sålunda blir det otvivelaktigt fråga om rörelse när svenska kyrkan idkar försäljning av litteratur eller annat. Avses alt undantaga rörelser av sådan art torde erfordras en uttrycklig bestämmelse härom.

Med "sydafrikanskl eller namibiskt företag" i första stycket 2 torde avses juridisk person som är bildad enligt lagen i Sydafrika eller Namibia; jfr definitionen i 1 § tredje slyckel lagen (1968:555) om rält för utlänning och utländskt förelag att idka näring här i riket. Däremot torde hit inte kunna hänföras juridisk person som har bildals enligl lagen i ett tredje land och själv driver verksamhet i Sydafrika eller Namibia, Liksom nyss sagts ifråga om begreppet rörelse torde en särskild regel erfordras om man vill från lagens

Prop. 1978/79:196

165

företagsbegrepp undantaga sådana förelag som driver humanitär, kulturell eller vetenskaplig verksamhei,

I första stycket 2 förbjuds svensk juridisk person bl. a. att ge sydafrikanskt eller namibiskt företag "tillskott av pengar eller annan egendom som är avsedd all användas i dess verksamhet". Uttrycket "tillskott" skall enligt motiven fattas i vidsträckt mening. Som exempel på vad förbudet täcker nämns i specialmotiveringen dels koncernbidrag till sydafrikanskt dotterfö­retag dels försäljning till överpris och inköp lill underpris vid handel med sådant företag.

De angivna exemplen tyder på atl det vid "tillskott" förutsätts vara fråga om en kapitalöverföring till det sydafrikanska bolaget, medan sedvanliga affärsmässiga transaktioner där vederiag utgår lämnas utanför. Utredningens betänkande innehåller emellertid (SOU 1978:53 s. 178) uttalanden som ger intryck av all ett reverslån på normala villkor till etl sydafrikanskt förelag skall betraktas som "tillskott". Om i enlighel härmed under delta uttryck skall inrymmas även transaktioner som inie innebär någon ökning av mot tagarens behållna förmögen het, torde såsom lillskott böra betraktas också sådani som insättning av medel på räkning i sydafrikansk bank, försäljning eller uthyrning (leasing) av exempelvis verktygsmaskiner, gruvutrustning eller lastbilar lill sydafrikanskt företag och upplåtelse av licensrätligheter lill sådant företag. En så vidsträckt tillämpning kan delvis stå i strid med Sveriges internationella åtaganden och torde inte heller vara avsedd. Det är emellertid önskvärt med ett klariäggande uttalande om lagförslagets innebörd på denna punkt. Enligt lagrådets mening synes det lämpligaste vara att låta uttrycket "tillskott" avse endast sådan överföring som inte motsvaras av något vederlag och att, i den mån exempelvis penninglån eller kreditgivning skall omfattas av förbudet, uttryckligen ange detla i lagtexten.

Lagr

å

det:

Enligt denna paragraf skall åriigen upprättas investeringsplan för rörelse som drivs i Sydafrika eller Namibia. Avsikten torde vara att planen skall anknytas lill det svenska företagets räkenskapsår och färdigställas före detta års ingång. Någol krav på alt den skall föreligga viss lid i förväg ställs emellertid inle upp. Inte heller ges några föreskrifter om vem som skall upprätta planen. Del torde inte vara nödvändigt atl den fastställs av styrelsen.

3

§

Lagr

å

det:

För alt den straffsanklionerade skyldigheten enligt denna paragraf skall kunna fullgöras krävs preciseringar i olika avseenden. Sålunda bör anges om

Prop. 1978/79:196

166

redogörelsen skall avse kalenderår eller räkenskapsår och när den senast skall avges. Vidare måste preciseras vilka "andra sådana förhållanden som har betydelse för kontroll av efterlevnaden av denna lag" och därförskall las med i redovisningen. Erforderliga föreskrifter kan meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet i sista meningen.

4§ Lagrådet:

Dispens enligt denna paragraf kan medges endasi för sådan svensk juridisk person som vid lagens ikraftträdande själv eller genom utländskt dolterföre­tag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia, Det kan ifrågasättas om inte detta undantag kan visa sig alltför snävt. Sålunda lorde regeln i paragrafen omöjliggöra alt ett svenskl aktiebolag med intressen i Sydafrika genom fusion uppgår i etl annat svenskl aktiebolag. Det blir inle heller möjligl alt inom en svenskägd koncern överföra en sydafrikansk rörelse eller ett sydafrikanskt dotterföretag lill ett svenskt koncernbolag, som lidigare inle själv eller genom utländskt dotterföretag har drivit någon rörelse i Sydafrika, Vidare kan ett svenskl förelag, som inte driver rörelse i Sydafrika men har tillgångar där, t, ex, i form av en minoritelsposi i ett sydafrikanskl bolag, och som hindras att föra ut sina tillgångar ur landet, inte ges tillstånd alt placera om tillgångarna i exempelvis andra aktier eller obligationer. Det bör därför övervägas all i lagstiftningen införa en möjlighet atl i undantagsfall ge dispens även ål annat företag än sådant som vid lagens ikraftträdande driver rörelse i Sydafrika eller Namibia,

5§

Lagrådet:

Enligt paragrafen kan företag avge förbindelse atl icke utvidga sin verksamhet, I motiven anges icke närmare vad som skall förstås därmed, InnetxJrden av det föreslagna stadgandet torde txjra förtydligas. Lagrådet förutsätter atl i vart fall av penningvärdets fall betingade omsäitningsökning-ar icke skall komma i betraktande som en utvidgning av verksamhelen. Om produktionens värde på grund av inflationen ökar räknat i kronor och ören men volymen är oförändrad, bör icke någon utvidgning av verksamheten anses föreligga,

6§

Lagrådet:

Straff skall kunna ädömas enligt denna paragraf redan om det svenska företagel genom underiåtenhet har bidragit lill alt ett sydafrikanskl eller

Prop. 1978/79:196

167

annal utländskt dotterföretag har vidtagit en sådan åtgärd som avses i 1 §. Vissa uttalanden av departementschefen synes antyda att ganska måttliga krav skall ställas på bevisningen för att etl sådant bidragande har skett. För fällande dom måste det emellertid krävas bevisning i vedertagen omfattning om att det utländska dotterföretaget har vidtagit en åtgärd i strid mot 1 § och atl denna åtgärd inle skulle ha vidtagits, om dess svenska moderförelag hade handlat på vissl sätt, saml att omständigheterna är sådana att underlåtenhe­ten härvidlag kan betecknas som uppsåtlig eller grovt oaktsam.

Departementschefen har i lagrådsremissen anfört att de regler som har utbildats i domstolspraxis om straffansvaret för dem som leder juridiska personer och har största möjligheten att förebygga lagöverträdelser i verk­samhelen bör kunna anses ändamålsenliga även i förevarande sammanhang. I anslutning därtill förklarar han att detla inte innebär alt koncernledningen kan delegera ansvaret för investeringsbesluten i Sydafrika till personer som är oåtkomliga för det svenska rättsväsendet. Departementschefens uttalande ger utrymme för den tolkningen, att ell svenskl koncernbolag kan till ett dotterbolag i Sverige, som har del närmaste ansvaret för ledningen av ell sydafrikanskt dotterbolag, delegera ansvaret för sådana åtgärder som ankom­mer på ett svenskl moderbolag enligl den föreslagna lagen. Lagrådet har för sin del inte något att erinra mot en sådan tolkning.

Straffskalan i paragrafen överensstämmer med den som upplagils i sanktionslagen. Denna lag tar emellertid sikte på situationer då FN.s säkerhetsråd förklarat hot eller brott mot freden föriigga. Med hänsyn härtill kan ifrågasättas om straffskalan ej bör mildras,

7§

Lagrådet:

Stadgandet är så utformat, atl del gäller svensk medborgare som utom rikel

bryter mot I §, Paragrafen lorde vara så all förslå att den gäller blott sådan

svensk medborgare, vilken som företrädare för svensk juridisk person har

företagaransvar för den juridiska personens överträdelse av lagen. Denna

inskränkning torde till undvikande av missförstånd böra framgå av lagtexten.

Paragrafen torde därför böra inledas sålunda: "Svensk medborgare vilken

som företrädare för svensk juridisk person har utom rikel  "

8§ Petrén:

Förverkandereglerna har utformats närmast efter mönster av motsvarande stadganden i sanktionslagen. Lämpligheten härav måste ifrågasättas, Sank­iionslagen är tänkt för allvariigare lägen där hårda ingripanden ter sig naturliga inför hot mot freden. De nu föreslagna bestämmelserna skall

Prop. 1978/79:196

168

tillämpas i mindre utsatta situationer. Förslagets förverkanderegler har formats med tanke på brott enligt sanktionslagen. Brotten enligt lagförslaget är delvis av annat slag.

Den tilltalade i ett brottmål enligt lagen är alltid en fysisk person. Den egendom, om vars förverkande det kan bli fråga, lorde i allmänhet icke tillhöra den tilltalade ulan annan, t. ex. den juridiska person som den tilltalade företrätt då brottet begicks. Den hos vilken egendomen skall förverkas måste tillhöra någon av de 36 kap. 4 § brottsbalken angivna person kategorierna. Utöver den juridiska person som den tilltalade företrätt kan enligt dessa regler den som genom brottet beretts vinning bli aktuell. Förverkandetalan kommer sålunda alt normalt vara riklad mot någon juridisk person. I vissa fall kan svaranden vara det sydafrikanska förelaget eller annal utländskt företag, i andra fall någon svensk juridisk person.

Vad som skall förverkas är enligt första stycket "utbytet av brottet". Utbytet av brottet torde vid förvärv av rörelse eller värdepapper vara skillnaden mellan värdet av rörelsen eller värdepapperet och vederlaget. Avser brottet tillskott lorde hela tillskottet skola förverkas. Delta har emellertid kommit ett sydafrikanskl förelag lill godo, som är svårt att nå med den svenska rättsregeln. Då brottet består i underlåtenhet att förhindra anskaffande av anläggningstillgångar, kan tvekan uppstå huruvida som utbyte av brottet skall anses överskottet av den industriproduktion som möjliggjorts genom anläggningstillgångens anskaffande. Det måste bli särskilt svårt au bestämma sådant överskott, om den straffbara gärningen lett till anskaffande av t. ex. ett transportmedel eller en maskindel.

Enligt andra stycket skall hjälpmedel vid brottet kunna förverkas. Hjälpmedel vid förvärv av rörelse eller av värdepapper är vanligen kontors-utensilier av olika slag. All egendom som förvärvats genom något brottsligt förfarande enligt 1 § synes också kunna förverkas enligt andra stycket. Om också vederlaget till tredje man skall anses som gods, varmed tagits brottslig befattning och som därmed blir förverkningsbart, synes ovisst.

Den i andra stycket intagna regeln om att i stället för egendomen dess värde skall förklaras förverkat, kan få stor praktisk betydelse belräffande t. ex. större förvärv. I flertalet förvärvsfall lorde nämligen den egendom, vilken anskaffats genom brottet, icke vara åtkomlig för svensk verkställighet. Omräkningen till pengar blir då viktig och kan komma att gälla stora värden.

Enligl min mening borde man först noggrant undersöka vilken egendom som behöver kunna förverkas i samband med de delvis mycket säregna brott som kan förövas enligt lagen. Förverkanderegler bör därefter utformas mot bakgrund av undersökningsresultatet. I avvaktan på att adekvata förverkan­deregler blir på delta sätt utformade torde övergångsvis alla förverkanderegler kunna utgå ur lagen. Förverkandehotel lorde i vart fall inledningsvis icke bli någon faktor av betydelse för all ge lagen effektivitet.

Prop. 1978/79:196

169

Ikraftträdandebesiämmdsen

Lagrådet:

Lagen föreslås skola träda i kraft den I juli 1979. Del kan fömises atl liden mellan lagens utfärdande och dess tilltänkta ikraftträdande kommer att bli kort. Lagen förutsätter att de svenska moderföretag, som har dolterföretag verksamma i Sydafrika, vidtar åtskilliga ålgärder i syfte att skaffa sig noggrann kontroll över även detaljer i de sydafrikanska dotterföretagens drift. Härför torde krävas viss lid. Enligt 5 § skall moderföretag före lagens ikraftträdande kunna avge en deklaration förenad med viss rättsverkan. Det svenska moderföretaget bör ges erforderlig tid att överväga om företaget vill begagna sig av denna möjlighet. Investeringsplan skall enligt 2 § upprättas årligen. Arbetet med den första planen torde förenklas, om lagen träder i kraft vid etl årsskifte. Mot bakgrund av vad som sålunda anförts vill lagrådet förorda att lagen ej skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1980.

Prop. 1978/79:196

170

Utdrag

HANDELSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-04-17

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Huss, Rodhe,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], De[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Gabriel[REDACTED_EFTERNAMN], Tham, Bondestam

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition med förslag till lag om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag till lag om förbud mot invesieringar i Sydafrika och Namibia.

Föredraganden redogör för lagrådels yttrande och anför.

Lagrådets majoritet, f d. regeringsrådet Martenius samt justitieråden Sven[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN], har inledningsvis tagit upp frågan om lagförslaget strider mol folkrältsliga principer eller någol internationellt åtagande av vilket Sverige är bundet. Dessa ledamöter har också allmänt diskuterat lagstiftningens effektivitet och frågan om svårigheter vid tillämpningen. De framhåller, atl förslaget, såsom jag också har påpekat i lagrådsremissen, i sistnämnda hänseenden har vissa svagheter. De finner dock att det kan godtas med några modifikationer.

Den fjärde ledamoten, regeringsrådet Petrén, synes inte heller finna några folkrättsliga hinder mot förslaget. Han anser dock att andra vägar än den nu föreslagna borde övervägas för atl nå det avsedda målet, Petrén lar även upp frågan om ersättning för föriuster som kan orsakas av lagstiftningens lillämpning.

Jag anser det inte nödvändigt atl närmare kommentera de synpunkter som inledningsvis lämnas i lagrådets yttrande. Jag vill endast konstatera alt lagrådet inte anser lagförslaget strida mot folkrältsliga principer eller svenska internationella förpliklelser. Vad gäller frågan om svagheter i lagförslaget vill jag hänvisa lill vad jag har anfört i lagrådsremissen (avsnitt 2,4), Jag vill särskilt betona vad jag där har sagt om atl de svenska företag del här är fråga om flr förutsättas handla i enlighet med lagens syfte, Belräffande ersätt­ningsfrågan hänvisar iag till vad jag har anfört i iagrådsremissen (avsnitt 2.6),

'Beslut om lagrådsremiss faltal vid regeringssammanträde den 22 februari 1979.

Prop. 1978/79:196

171

Jag finner inte tillräckliga skäl alt här inta en annan ståndpunkt än den som har intagils i fråga om sanktionslagen.

Vid ] § erinrar lagrådet om att även kulturell och vetenskaplig liksom humanitär verksamhet som utgör yrkesmässigt bedriven förvärvsverksamhet är att betrakta som rörelse. Jag instämmer med lagrådet på denna punkt och vill framhålla atl ingen form av förvärvsverksamhel skall vara undantagen från investeringsförbudet. I lagrådsremissen har jag emel­lertid pekat på att utanför rörelsebegreppet i allmänhel torde falla verksamhet som bedrivs av bl. a. ideella organisationer, om verksamheten varken direkt eller indirekt syftar lill atl ge ekonomisk vinst.

I fråga om uttrycket "tillskott" i första stycket 2 av denna paragraf anför lagrådet att del lämpligaste synes vara att låta delta endasi avse sådan överföring som inle motsvaras av någol vederiag. I den mån penninglån eller annan kreditgivning skall omfattas av förbudet bör detta enligt lagrådet komma till uttryck i lagtexten. Jag delar lagrådets uppfattning härvidlag och föreslår atl lagtexten kompletteras med en regel om förbud mol penninglån och andra krediter med en löptid över två år.

I anslutning till reglerna i 2 § om investeringsplan vill jag framhålla att närmare föreskrifter måste ges för tillämpningen. Även om dessa huvudsak­ligen torde bli av verkställighetskaraktär föreslår jag att regeringen genom en uttrycklig bestämmelse bemyndigas atl meddela närmare föreskrifter. Frågan om ansvaret för att investeringsplan upprättas bör som jag har utvecklat i lagrådsremissen följa reglerna om s, k, företagaransvar.

Vad angår 4 § ifrågasätter lagrådet om regeln att endast juridisk person, som vid lagens ikraftträdande själv eller genom utländskt dotterföretag driver rörelse i Sydafrika, skall kunna beviljas dispens är för snäv. Jag delar inte lagrådets uppfattning på denna punkt. Dock anserjag att dispensregeln täcker del fall då den juridiska personen har fusionerats.

Beträffande 5 § vill jag framhålla att begreppet "utvidga sin verksamhei" i första hand avser en volymmässig ökning av omsättningen och en ökning av antalet anställda. Jag delar emellertid lagrådets uppfattning att av penning­värdets fall betingade omsättningsökningar inte skall betraktas som utvidg­ning av verksamheten.

Lagrådet ifrågasätter om straffskalan i 6 § första stycket bör mildras. Jag finner emellertid inle tillräckliga skäl atl härvidlag frångå del remitterade förslaget.

Jag godtar den redaktionella jämkning i 7 § som lagrådet har föreslagit,

Petrén har särskilt tagit upp förverkandereglerna \8 §. Vad han har anfört föranleder mig inte att föreslå någon ändring i det remitterade förslaget.

Vad gäller ikraftträdandet anser lagrådet atl liden från lagens utfärdande är för kort för att de berörda företagen skall hinna förbereda sig för de uppgifter som läggs på dem. Inte heller kommer de att fl skälig tid atl kunna överväga om de skall utnyttja reglerna i 5 §, Med anledning härav vill jag framhålla att de fl företag som i praktiken berörs av lagstiftningen sedan länge varil

Prop. 1978/79:196

172

medvetna om atl ett förslag med denna innebörd var alt vänta. De bör därför inte enligt min mening behöva någon ytteriigare tid för att bereda sig inför den nya lagen.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

atl antaga det av lagrådet granskade lagförslaget med vidtagna ändringar.

Ärendet bör behandlas under innevarande riksmöte.

Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att aniaga det förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop. 1978/79:196

173

Innehåll

Propositionen.................................................... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll ..................... 

1

Propositionens lagförslag..................................... 

2

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 22 februari 1979

5

1

Inledning..................................................... 

5

2

Allmän motivering.......................................... 

6

2.1   Utgångspunkter..................................... 

6

2.1.1

Sydafrika - en unik situation............ 

6

2.1.2

Kraven på internationella åtgärder mol Sydafri­ka   

10

2.1.2.1

Generalförsamlingen............... 

10

2.1.2.2

Säkerhetsrådet..................... 

11

2.1.2.3

Förslag och resolutioner i FN om slopp för nyinvesteringar   

12

2.1.2.4

Förslag och resolutioner i FN om andra ekonomiska ålgärder 

14

2.1.2.5

Åtgärder av enskilda länder...... 

15

2.1.2.6

Åtgärder av ideella organisationer      

16

2.1.3

Svenska åtgärder mot Sydafrika....... 

16

2.1.4

Utländska invesieringar i Sydafrika..... 

18

2.2   Förbud mot invesieringar.......................... 

19

2.2.1

Kapitalexporlförbud - investeringsförbud      

19

2.2.2

Effekter i Sydafrika........................ 

21

2.2.3

Effekter i Sverige........................... 

22

2.2.4

Effekter i tredje land och FN............ 

24

2.3

Folkrättsliga överväganden....................... 

25

2.4

Förslag till lag om förbud mol investeringar i Sydafrika och Namibia         

30

2.4.1

Allmänt om förbudets omfattning...... 

31

2.4.2

Koncernbegreppet.......................... 

33

2.4.3

Begreppet "bidra genom handling eller underiå­tenhet"       

34

2.4.4

S, k, företagaransvar..................... 

36

2.4.5

Strafföestämmelser m, m................. 

37

2.4.6

Förverkande................................. 

38

2.4.7

Dispens........................................ 

38

2.4.8

Investeringsplan,    informationslämnande    och sekretess         

41

2.5

Ikraftträdande....................................... 

42

2.6

Ersättningsfrågan................................... 

43

3    Upprättat lagförslag...................................... 

43

Prop. 1978/79:196

174

4

Specialmotivering.......................................... 

43

5

Hemställan................................................... 

50

6

Beslul.......................... ;............................. 

50

Bilagor

1,     Sammanfattning av sydafrikautredningens belänkande       

51

2,

Sydafrikautredningens förfatiningsförslag........... 

... 

73

3,

Sammanställning av remissyttranden................. 

... 

75

4,

Det remitterade lagförslaget............................ 

.. 

150

Utdrag av lagrådets protokoll den 9 april 1979......... 

.. 

153

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 17 april 1979,,,

170