Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1985/86:15

om polisens ställning i krig

Prop. 1985/86: 15

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokollet den 28 november 1985,

På regeringens vägnar Olof[REDACTED_EFTERNAMN]

Sten Wickbom

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att polisen i fortsättningen skall ha samma upp­gifter i krig soiVi i fred och att den i princip inte skall kunna tas i anspråk för militära uppgifter. Ett undantag föreslås dock för kuppförsvaret. Förslaget innebär att den nuvarande lagstiftningen om polisens ställning under krig upphävs och att vissa ändringar görs i polislagen (1984:387) och brottsbal­ken.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1986.

1    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 15

Prop. 1985/86:15      1    Förslag till

Lag om ändring i polislagén (1984: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om polislagen (1984: 387) dels att nuvarande 24 § skall betecknas 25 §,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 24 §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

24 §

I den utsträckning somföreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skatt polisen under medverkan i rikets försvar mot överraskande angrepp utföra sådana uppgifter som an­nars ankommer på försvarsmakten, intill dess att uppgifterna kan över-tas av denna.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986.

2  Förslag till

Lag om upphävande av lagen (1943: 881) om polisens ställning under krig

Härigenom föreskrivs att lagen (1943:881) om polisens ställning under krig skaU upphöra att gälla vid utgången av juni 1986.

3  Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 22 kap. 14 § brottsbalken skall ha nedan an­givna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

22 kap, 14§'

Under beredskapstillstånd och

Under beredskapstillstånd och

då riket är i krig skall såsom krigs-

då riket är i krig skall såsom krigs­

man anses, förutom den som på

man anses, förutom den som på

grund av 21 kap, 20§ eller med stöd

grund av 21 kap, 20§ eller med stöd

därav givna bestämmelser är krigs-

därav givna bestämmelser är krigs­

man, jämväl annan som är tjänstgö-

man, jämväl annan som är tjänstgö­

ringsskyldig vid försvarsmakten, i

ringsskyldig vid försvarsmakten, i

den mån ej regeringen annorlunda

den mån ej regeringen annorlunda

förordnar. Vad som sägs om krigs-

förordnar. Vad som sägs om krigs­

man skall, då riket är i krig, äga

man skall åven tUlämpas på polis-

motsvarande tUIämpning å polis-

män och skyddsvakter som enligt

man vUken, utan att vara tjänstgö-

särskilda bestämmelser fullgör så-

' Senaste lydelse 1984:275

Nuvarande lydelse

Förestagen lydelse

Prop, 1985/86: 15

ringsskyldig vid försvarsmakten, är     dana försvarsuppgifter som annars skyldig alt deltaga i rikets försvar     ankommer på försvarsmakten, samt å skyddsvakt som har förord­nats   med   stöd   av   10 §   lagen (1940:358) med vissa bestämmelser tUt skydd för försvaret m. m.

Den som eljest under beredskapstillstånd eller dä riket är i krig vistas vid avdelning av försvarsmakten, som är i fält eller tjänstgör under liknande förhållanden, skall ock anses såsom krigsman.

Beträffande krigsfånge, krigsdeltagare som internerats vid krig under vkket riket är neutralt och utländsk man som vistas bland krigsfångar eller internerade krigsdeltagare för att utöva sjukvård eller andlig värd skall i tillämpliga delar gälla vad för krigsman är stadgat.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986,

ti    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 15

Prop. 1985/86:15    Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoU vid regeringssammanträde den 28 november 1985.

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden I.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-WaUén, Peter­son,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN], Holm­berg,[REDACTED_EFTERNAMN], Wickbom,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Wickbom

Proposition om polisens ställning i krig 1 Inledning

Polisens tjänstgöringsförhållanden under beredskap och krig har utretts av 1975 års polisutredning (dåvarande statssekreteraren Henry Montgomery, ordförande, dåvarande borgarråden Lennart[REDACTED_EFTERNAMN] och Ingrid[REDACTED_EFTERNAMN], dåvarande ledamöterna av riksdagen Bengt[REDACTED_EFTERNAMN] och Åke[REDACTED_EFTERNAMN] samt ledamöterna av riksdagen Arne[REDACTED_EFTERNAMN] och Hans[REDACTED_EFTERNAMN] i Rös­tånga). I betänkandet (SOU 1979:75) Polisen i totalförsvaret har utredning­en föreslagit att polisen även i fortsättningen skall medverka i kuppför­svaret men att polisens försvarsuppgifter i övrigt skall begränsas i förhål­lande till vad som gäller enligt den nuvarande lagstiftningen om polisens ställning i krig. Betänkandet har remissbehandlats,

I samband med 1982 års beslut om säkerhets- och försvarspolitiken samt totalförsvarets fortsatta inriktning bestämde riksdagen att polisen även i fortsättningen skak tas i anspråk inom kuppförsvaret (prop, 1981/82:102 bil. 4, FöU 18 s, 152, rskr 374), Samtidigt uttalades att andra frågor om polisens ställning i krig inte borde tas upp till avgörande innan bl, a, den år 1978 tillkallade folkrättskommittén (Fö 1978:06) hade slutfört sitt arbete,

I sill betänkande (SOU 1984:56) Folkrätten i krig, som har remissbe­handlats, har senare även folkrättskommittén lagt fram förslag beträffande polisens stäUning i totakörsvaret.

En sammanfattning av polisutredningens betänkande bör fogas till pro­tokollet som bilaga. En sammanställning av remissyttrandena över polis­utredningens betänkande har upprättats inom justitiedepartementet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 2265-79). Remissyttrandena över folkrättskommitténs betänkande redovisas översiktligt i det följande till den del de har anknytning till de här behandlade frågorna.

Beträffande gällande ordning samt polisutredningens och folkrättskom­mitténs närmare överväganden lämnas översiktliga uppgifter i det följande. För utföriigare uppgifter hänvisas till betänkandena,

I det följande tar jag upp grundläggande frågor om polisens uppgifter och dess ställning under väpnade konflikter. Vissa organisatoriska frågor av intresse i sammanhanget har utretts av 1981 års polisberedning (Ju 1981:02), som i februari 1985 avlämnat betänkandet (Ds Ju 1985:2) Bered­skapspolisen, Dessa frågor återkommer jag lill i 1986 års budgetproposi­tion.

2 Föredraganden

Prop. 1985/86:15

2.1 Bakgrund

En av de ledande principerna för planeringen av totalförsvaret är att den som har ansvaret för en viss verk.samhet under normala förhållanden skall svara för den även i krig, om verksamheten skall bedrivas då.

Polisverksamheten har enligl I § polislagen (1984:387) till ändamål att upprätthåUa allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Polisens uppgift att upprättahålla allmän ordning och säkerhet är viktig från lotalförsvarssynpunkt. Uppgif­ten innebär bl, a, att polisen skall hindra och beivra spioneri, sabotage och andra brott mot landets säkerhet. Polisen medverkar också i gräns- och kustbevakning. Betydelsen av och anspråken på dessa centrala polisupp­gifter kommer med all säkerhet att öka väsentligt, om Sverige skulle utsättas för ett väpnat angrepp,

I sådana lägen skall emeUertid polisen enligt nuvarande lagstiftning fullgöra även militära uppgifter. Bestämmelser i det avseendet finns i lagen (1943:881) om polisens ställning under krig. Lagen kompletteras av kungö­relsen (1958:262) angående tillämpning av lagen och av Kungl, Maj:ts anvisningar från år 1958 rörande polisens verksamhet vid krig eller krigs­fara, Kungl, Maj:l har också meddelat vissa bestämmelser i olika brev till länsstyrelserna. Bestämmelserna innebär alt större delen av polispersona­len under krig har ställning som krigsmän med rätt och skyldighet att använda vapen för att bekämpa fientliga stridskrafter.

Den viktigaste bland polisens försvarsuppgifter är skyldigheten att med­verka i kuppförsvaret under tiden fram till dess att mobilisering har skett, 1 övrigt innebär den nuvarande regleringen bl, a,

-

att varje polisman, oberoende av tjänsteställning och arbetsuppgifter, i princip är skyldig att della i försvaret under krig (undantag kan dock medges)

-

att försvarspliktiga polismän som bär uniform bör bekämpa mindre grupper av fientlig militär även om order inte har meddelats

-

och att polispersonal under vissa förutsättningar kan rekvireras av en militär chef.

Den nuvarande lagen kom till under andra världskriget och mot bak­grund av de förhållanden som rådde då. Huvudskälet till lagen var att man behövde ha tillgång till polisen som beväpnad styrka. Även folkrältsliga överväganden spelade in, Enligl internationell rätt har den som ingår i ett lands väpnade styrkor ställning som legitim krigsdeltagare (kombattant) och åtnjuter folkrättsligt skydd. Genom lagen ville man klargöra att poHsen skulle ha en sådan ställning, kombattantstatus, om Sverige drogs in i kriget. Det folkrättsliga skyddet består huvudsakligen i att kombattanter inte fär ställas till ansvar för sin militära verksamhet utan skall erhålla krigsfånges skydd, om de faller i fiendens händer. Civila eller icke-kombat-tanter har också folkrättsligt skydd. De får i princip inte utsättas för fientlighelerna men får heller inte använda vapen för att bekämpa fienden.

Läget när det gäller att bedöma vilka uppgifter som polisen bör ha i krig

har förändrats väsentligt sedan andra världskriget. Synen pä polisens roU i

5

Prop, 1985/86:15

samhället har förskjutits. Den polisiära verksamheten ses nu i mera utpräg­lad grad än förut som ett led i samhällets insatser för alt skapa social trygghet och samhällsgemenskap för medborgarna. Det ter sig inte längre naturligt att polisen tas i anspråk för militära uppgifter. Vid en eventuell väpnad konflikt kommer det sannolikt att ställas sä stora krav pä polisens vanliga verksamhet att det finns ett mycket begränsat utrymme att lägga några andra uppgifter på polisen. Härtill kommer att totalförsvaret måste planeras mot bakgmnd av helt andra hotbilder än dem som avtecknade sig vid tillkomsten av 1943 års lag.

Också den utveckling som har skett på det folkrätlsliga området måste beaktas. Folkrättens regler av betydelse för väpnade konflikter är i stor omfattning reglerade i traktater. Bland grunddokumenten finns numera inte bara de överenskommelser som gällde då 1943 års lag skrevs - främst Haagkonventionerna frän år 1907 utan också de fyra Genévekonven-tionerna från år 1949 och de tvä tkläggsprotokoken tkl dessa frän år 1977, Sverige har anslutit sig till såväl konventionerna som tilläggsprotokollen, I överenskommelserna regleras inte polisens ställning i krig, utan varje stat kan alltjämt fritt bestämma om polisen skall användas för mUitära uppgifter eller inte, I det första tilläggsprotokollet finns dock ett par bestämmelser som indirekt ger uttryck för att polisen normalt förutsätts ha civU status men att det är möjligt att ge den kombatlansstalus (se SOU 1979:75 s, 34),

Visst arbete har bedrivits i mellanstatliga organ på att söka få till stånd mera entydiga principer för polisens ställning under en väpnad konflikt, SärskUt med sikte pä förhållandena under ockupation. Detta arbete har dock inte lett tik någon internationell överenskommelse i ämnet. Olika staters syn på den aktuella frågan varierar alltför mycket. Det förtjänar dock att nämnas att Europarådets parlamentariska församling år 1979 antog en s,k, polisdeklaration. Där rekommenderar man att den civka polisen under krig eller ockupation skall fortsätta att fullgöra sina vanliga uppgifter till skydd för person och egendom och att den därför inte bör ha komballantstatus. Deklarationen har emellertid inte antagits av rådets beslutande organ, ministerkommittén.

I del följande tar jag först upp frågan om polisens ställning under det att den medverkar i kuppförsvarel. Därefter behandlar jag polisens uppgifter i totalförsvaret sedan mobkisering har skett.

2.2 Polisens medverkan i kuppförsvaret m. m.

Mitt förstag: Polisen skall även i fortsättningen ha lUl uppgift att bevaka och försvara objekt av betydelse för totalförsvaret i händelse av överraskande angrepp. De polismän som tas i anspråk för uppgif­ten skall ha s. k. temporär kombattantstatus. Det innebär att de skak anses som kombattanter fram tiU dess att de har avlösts från sina bevakningsuppgifter inom kuppförsvaret.

Polisutredningens förslag (SOU 1979:75 s. 57 f).

Överensstämmer i sak med mitt förslag

Remissinstanserna : Alla tiUstyrker utom Svenska polisförbundet. För-     Prop. 1985/86: 15 bundet menar alt polisens funktion också i en kuppsituation skall vara rent polisiär och att polisen inte bör inträda som kombattant vid försvar av ett bevakningsobjekt.

Folkrättskommitténs förslag : Överensstämmer med mitt förslag (SOU 1984: 56 s. 126 0.

Remissinstanserna : Flertalet remissinstanser, däribland rikspolisstyrel­sen, tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Flera instanser är emellertid kritiska och framhåller bl, a, svårigheterna att klargöra för en motpart vid vilken tidpunkt som växlingen lill och från kombattantslatus sker.

Skälen för mitt förslag : Polisen ingår sedan länge i kuppförsvarsorgani­sationen och skall enligt 1982 års totalförsvarsbeslut göra det även i fort­sättningen med i huvudsak oförändrade uppgifter, I dessa ingår att bevaka och försvara i första hand objekt som har stor betydelse för det omedelbara försvaret vid kuppanfall och vid mobilisering och i andra hand objekt som har betydelse för totalförsvarets verksamhet i övrigt.

Som har konstaterats i skilda sammanhang finns det f. n. inte förutsätt­ningar för att avstå från polisens medverkan i kuppförsvaret. Jag utgår alltså frän att polisen även i fortsättningen skall ha uppgifter pä området i huvudsakligen samma utsträckning som hittills.

Vilka uppgifter och vilken folkrättslig ställning polisen bör ha under sin medverkan i kuppförsvaret är föremål för delade meningar. Detta är natur­ligt, eftersom frågan kan bedömas frän olika utgångspunkter och flera olika omständigheter måste vägas in vid bedömningen.

Både 1975 års polisutredning och folkrättskommittén har utgått från att den svenska inställningen bör vara att de polismän som fullgör försvars­uppgifter inom ramen för kuppförsvarel i begränsad utsträckning skall kunna utföra stridsverksamhet och anses ha komballantstatus under det att uppgifterna fullgörs men inte sedan polismännen avlösts av militär personal. Som framgått har denna ståndpunkt godtagits av de flesta re­missinstanserna.

En del instanser har dock vid remissbehandlingen av folkrättskommk-téns belänkande ställt sig kritiska till denna ståndpunkt. Konstruktionen, som innebär att de berörda polismännen tilläggs s,k, temporär kombal­lantstatus, har sålunda ifrågasatts av juridiska fakultetsstyrelsen vid uni­versitetet i Uppsala, civilbefälhavaren i Övre Norrlands civilomräde samt länsstyrelserna i Stockholms, Jämtlands och Gotlands län. Av dessa in­stanser anser civkbefälhavaren att polisen genomgående bör ha icke-kom-baltantstatus, länsstyrelserna i Stockholms och Gotiands län tvärtom att den som i dag bör ha permanent kombattantslatus, medan länsstyrelsen i Jämtlands län anser att polismännen bör ha olika status beroende på vilka uppgifter som de fullgör.

De flesta remissmyndigheter som behandlat frågan har poängterat beho­

vet av klara och entydiga regler. Samtliga berörda parter, inte bara svens­

ka myndigheter och polismännen själva utan också motparten, måste ha

fömlsättningar att fä klarlagt vilken folkrältsUg status polismän har i olika

lägen. Detta talar i och för sig för alt man så långt möjligt bör undvika byte

7

12    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 15

Prop, 1985/86: 15      av status. Det talar också för att man i största möjliga utsträckning bör ge alla polismän samma status.

En omständighet av väsentlig betydelse för vilken folkrättslig ställning polisen bör ha är beskaffenheten av de uppgifter som polisen får att lösa inom kuppförsvaret. Planeringen av kuppförsvaret förändras visserligen i takt med att militärtekniska och andra förutsättningar för överraskande angrepp förändras, men enHgt nuvarande planering består polisens upp­gifter i första hand i bevakning och försvar av olika anläggningar och andra typer av totalförsvarsobjekt som måste skyddas mot angrepp. Enligt anvis­ningar som har meddelats av rikspolisstyrelsen och överbefälhavaren an­kommer det på försvarsområdesbefälhavaren och länsstyrelsen att be­stämma om fördelningen av bevakningsobjekten mellan polisen och så­dana militära enheter som har särskilt korta mobiliseringstider, I praktiken sker fördelningen så gott som undantagslöst pä så sätt att de militära bevakningsobjekten anförtros ät försvarsmakten och de civila ät polisen.

Att i detalj ange eller exakt avgränsa vad som innefattas i polisens allmänna ansvar för ordning och säkerhet är inte möjligt. Det går varken för normala eller extraordinära förhållanden, I linje med vad civilbefälha­varen i övre Norrlands civilområde har anfört skulle det kunna hävdas att polisens bevakningsuppgifter inom ramen för kuppförsvaret inte behöver gä utöver vad som innefattas i det ansvaret utan i och för sig utgör normal polistjänst. I en bevakningsuppgift ingår naturligtvis att skydda bevak­ningsobjektet mot angrepp. Polismän som möter våld eller hot om våld har för ändamålet rätt enligl polislagen och enligt 24 kap, brottsbalken att använda våld och, om det är absolut nödvändigt, även befogenhet att använda skjutvapen enligt kungörelsen (1969:84, omtryckt 1984:732) om användande av skjutvapen i polistjänsten.

Folkrätten stäUer inle krav på kombattantslatus för fullgörandet av polisiär verksamhet, och polisen fär vara beväpnad för att kunna genomfö­ra sina tjänsteåtgärder utan alt för den skull förlora sin civila status. Visserligen finns det inom folkrätten inte några uttryckliga regler om polisens rätt till självförsvar, men en sädan rätt torde ändå anses föreligga i analogi med vad som gäller för sjukvårdspersonal, civilförsvarspersonal m,fl, Gfr SOU 1979:75 s. 62 och SOU 1984:56 s, 127).

Mot den bakgrunden skulle det kunna hävdas att polisens funktion i kuppförsvaret bör vara rent polisiär och att polisen bör behålla sin civila status under sin medverkan i detta. Jag kan dock inte förorda att man slår in pä denna linje.

Man måste räkna med att polismän vid ett överraskande angrepp kan

konrima att utsättas för stridshandUngar när de fullgör sina bevakningsupp­

gifter. Polisverksamheten är i hög grad förfatlningsreglerad, och de regler

som polisen grundar sina ingripanden på förutsätter i mycket stor omfatt­

ning alt ett straffansvar kan utkrävas. De främmande soldater som polis­

män kan bli tvungna att försvara sig mot intar enligt folkrätten en särställ­

ning genom att de inte får stäUas slraffansvariga för sina stridshandlingar.

Med den oklarhet som skulle råda om inte polismännen kunde försvara

bevakningsobjekten enligt de regler som gäller för försvarsmakten, skulle

8

de befinna sig i ett påtagligt underläge, och värdet av deras insatser i

kuppförsvarel skulle sannolikt bli begränsat.

Man kan vidare inte utesluta att de polismän som har råkat i strid under Prop. 1985/86: 15 fullgörandet av sina bevakningsuppgifter kan falla i motpartens händer som tillfångatagna. Från svensk sida skulle man sannolikt inte med fram­gång kunna göra gällande att polismännen i fråga har civil status, I den män detta hävdas från svensk sida riskerar man dessutom att motparten gör gällande att personalen har använt vapen utan att vara legitimerad till det och således kan behandlas som illegala krigsdeltagare (s, k, franktirörer). Mot den bakgrunden är det nödvändigt att slå fast att Sverige betraktar polismän som kombattanter när de deltar i kuppförsvaret och att denna uppfattning kommer till uttryck i den svenska lagstiftningen. Del kan här också förtjäna erinras om den folkrättsliga grundsats som har kommit till uttryck i artikel 2 av det s, k, lantkrigsreglemenlet (jfr SFS 1910:153) och som har den principiella innebörden att den som "vid fiendens annal­kande" griper till vapen innan försvarsmakten har hunnit organiseras skall anses vara kombattant, om han bär sina vapen öppet och iakttar krigets lagar och bruk.

Min uppfattning är därför att den polispersonal som deltar i kuppför­svarel så länge uppgifterna beslår bör kunna fullgöra stridsverksamhet enligt de regler som gäller för försvarsmakten och att polismännen därvid bör anses ha kombattantstatus. Som rikspolisstyrelsen har påpekat är det inle lämpligt att skilja mellan den personal som vid den förhandsplanering som äger rum har tagits ut för att lösa uppgifter inom kuppförsvaret och övrig polispersonal, eftersom varje polisman i praktiken kan komma att bli tagen i anspråk för dessa uppgifter vid ett överraskande angrepp. Polis­männen bör å andra sidan inte anses som kombattanter när de fullgör helt civila uppgifter. Den princip som bör hävdas från svensk sida bör därför vara att polismännen skaU anses som kombattanter i den mån de tas i anspråk för kuppförsvarsuppgifter vid ett inträffat eller befarat överras­kande angrepp.

Från folkrättsliga synpunkter föreligger det inte något hinder mot att ställningen som kombattant begränsas temporärt, en konstruktion som ju i praktiken är nödvändig exempelvis för hemvärnet. Jag ser heker inte några avgörande skäl mot folkrättskommilléns förslag att man gör denna be­gränsning för polisens del. Under ett kuppskede eller under mobilisering som genomförs inför ett befarat kuppanfak kommer polisen att avlösas relativt snart från sina bevakningsuppgifter av i första hand hemvärn och andra lokaiförsvarsförband. Hur snart detta kan ske varierar mellan olika bevakningsobjekt från endast limmar till uppåt ett par dygn. Inom för­svarsmakten planerar man för att kunna ytterligare förkorta mobiliserings-tiderna. Under sådana förhållanden är det rimligt att poUsmännens kom­battantstatus begränsas tiU alt avse tiden från det att de tas i anspråk för kuppförsvarsuppgifter tiU dess all de slutligen har avlösts frän sina bevak­ningsuppgifter inom kuppförsvaret.

Vid remissbehandlingen har från något håll förordats att vissa polismän

mera permanent skulle ha försvarsuppgifler och kombattantstatus. Vissa

skäl skulle kunna anses tala för en sådan lösning t, ex, för den polisper­

sonal som ingår i gränsövervakningsorganisalionen (se lagen 1979:1088 om

gränsövervakningen i krig m, m,). Man skulle emellertid då inte fä enhet-

9

Prop, 1985/86: 15

liga principer för polispersonalen, vUket som jag ser det innebär en avgö­rande nackdel. Enligt min mening innebär en principlösning av det slag jag nyss har förordat en godtagbar ordning även för gränsövervakningsorgani-sationen.

I enlighet med bestämmelserna i 1977 års första tilläggsprotokoll till Genéve-konventionerna (art. 43,3) skall övriga parter i en eventuell kon­flikt underrättas om att en part i en väpnad konflikt införlivar beväpnade polisstyrkor med sina stridskrafter. Bestämmelserna innebär att underrät­telse (notifiering) skall lämnas senast under en pågående konflikt. Sanno­likt kan den emeUertid lämnas redan dessförinnan. Frågan om hur denna och en rad andra notifieringsskyldigheler som uppkommer vid en väpnad konflikt bör lösas övervägs f, n. inom försvarsdepartementet på grundval av folkrättskommitténs betänkande.

2.3 Polisens uppgifter sedan mobilisering har skett

Mitt förstag: Polisen skall sedan mobilisering skett inte ha några miUtära uppgifter. Den skall fullgöra enbart polisiär verksamhet och ha civil status.

10

Polisutredningens förslag : Polisen skall inte ha fristående försvarsupp­gifter, I den mån en polisman ingriper mot fientlig militär personal inom ramen för sina reguljära uppgifter skall polismannen också anses som kombattant. Det skall vidare finnas kvar en viss möjlighet för regionala och lokala polismyndigheter att på rekvisition tillfälligt ställa polispersonal till försvarsmaktens förfogande i akuta situationer av katastrofhotande karak­tär (SOU 1979:75 s, 59-62).

Remissinstanserna : Remissinstanserna tillstyrker alt polismän inte skak ha fristående försvarsuppgifter. I fråga om möjligheten för militär myndig­het att rekvirera polisförstärkning är meningarna delade. Åtskilliga remiss­instanser tillstyrker polisutredningens förslag. Civilbefälhavarna i södra, västra och övre Norrlands civilområden och Svenska polisförbundet av­styrker del. Även polisstyrelsen i Göteborg stäUer sig negativ till förslaget.

Folkrättskommitténs förslag : Från folkrätlsliga utgångspunkter föror­dar kommittén att polisen inte skall deka i någon mUitär verksamhet sedan mobiUsering har skett (SOU 1984:56 s, 126-127),

Remissinstanserna : Förslaget har inte föranlett några kommentarer.

Skälen för mitt förslag : I och med att mobilisering har genomförts friställs polisen från sina kuppförsvarsuppgifter. Vid sidan av ansvaret för att allmän ordning och säkerhet upprätthälls har emellertid polisen f, n, vissa särskilda uppgifter som kan medföra ingripanden mot fienden.

Nuvarande reglering inne;bär sålunda att försvarspliktig polisman som bär ijänstedräkt även utan order bör ingripa mot mindre grupper av fient­liga soldater.

Den fristående stridsuppgift som sålunda har tilldelats polisen framstår enligt polisutredningens mening som den från principiell synpunkt mest diskutabla av poksens nuvarande skyldigheter inom totalförsvaret. Frän

totalförsvarssynpunkt kan det visserligen sägas vara en fördel att ett spön- Prop, 1985/86: 15 tant ingripande från polisens sida kan påräknas i situationer av aktuellt slag, 1 den män polisen har en fortlöpande och självständig stridsuppgifi av det slag som här är aktuellt minskar emellertid enligt utredningen förutsätt­ningarna för att polisen skall kunna fuUgöra sin huvuduppgift. Till detta kommer att ingripanden av det slag som åsyftas här inte alltid torde kunna ske sä att de på ett naturligt sätt ligger i linje med polisens reguljära arbete. Polisutredningen anmärker också att den aktuella regleringen saknar mot­svarighet i Danmark och Norge,

Utredningen finner för sin del att nackdelarna med rådande ordning överväger fördelarna. Utredningen förordar därför att den nuvarande be­stämmelsen om att polisman även utan order bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater upphävs. Mot förklädda eller ouniformerade sabotörer eller spioner vkka saknar stäUning som legitim stridande personal och kan ställas till ansvar enligt svensk lag - skall dock polisen enligt utredningen givetvis ingripa även i fortsättningen.

Polisen måste emellertid enligt vad polisutredningen framhåller kunna ingripa även mot fientlig militär personal exempelvis plundrare om ingripandet ingår som ett nödvändigt led i fullgörandet av en verksamhet . som faller på poHsen pä gmnd av dess allmänna uppgift att svara för ordning och säkerhet eller särskilda uppgifter inom ramen härför, t, ex, objektbevakning eller gränsövervakning.

Även när ett ingripande mot fientlig mihtär personal sålunda ingår som ett led i polisens normala verksamhet måste enligt polisutredningen polis­mannen ha ställning som kombattant.

När det gäller polisens nuvarande skyldighet all utan order ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater har folkrättskommittén samma upp­fattning som polisutredningen. Kommittén instämmer i polisutredningens synpunkter och framhåller dessutom att denna typ av ingripanden erbjuder vissa svårigheter från folkrättslig synpunkt bl, a, med hänsyn till all insat­serna är svåra att beräkna på förhand. Vid ett bibehåUande av dagens ordning i detta hänseende talar övervägande skäl för att polisen bör tilläg­gas permanent kombattantstatus under hela krigsskedet. Härigenom ökas emellertid risken för att polispersonal, som kommer i motpartens våld, tas som krigsfångar. Detta innebär samtidigt att polisens möjligheter att tjänst­göra inom ett besatt eller ockuperat område minskar, vilket kan innebära en väsentlig nackdel för den egna civilbefolkningen inom området.

Såvitt avser ingripanden mot fientlig militär peronal med stöd av poli­sens allmänna befogenheter har folkrältskommktén en uppfattning som delvis avviker frän polisutredningen, Kommktén anser det vissserligen angeläget alt polisen kan ingripa i ordningssyfte mot fientlig militär perso­nal som exempelvis deltar i plundring eller våldför sig mot civilpersoner. Kommittén anser emellertid att ingripande i ordningssyfte - även om det riktar sig mot främmande milkärpersonal bör kunna göras ulan att polisen har kombatlantstatus. Under en konflikt kan olika typer av an­grepp eller sabotage också riktas mot en av polisen skyddad anläggning eller enhet. Aktioner kan utföras av fientlig miUtär personal eller av lerro-

II

Prop. 1985/86: 15 rister eller olika subversiva grupper. Även i sådana fall bör polisen kunna ingripa utan att detta ställer krav pä kombattantstatus. Kommittén hänvi­sar också tUl att polisen har rätt till självförsvar.

Slutligen anser folkrättskommiltén alt den nuvarande möjligheten för militär chef att i vissa extraordinära situationer ta polispersonalen i anpråk för försvarsuppgifter bör upphävas.

Själv delar jag liksom remissinstanserna polisutredningens och folkrätts­kommitténs uppfattning att några fristående stridsuppgifter inte bör tillde­las polisen sedan kuppförsvarsskedet har upphört. Den nuvarande skyl­digheten för polisen att utan order ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater bör alltså upphävas. Däremot bör som både utredningen och kommittén har framhållit polisen kunna ingripa mot enskilda krigsdelta­gare med stöd av sin rätt till självförsvar och sin skyldighet att ingripa mot straffbara handlingar. Liksom folkrättskommittén anser jag att detta inte förutsätter att polisen har kombattantslatus.

Möjligheten för en militär myndighet att rekvirera polisförstärkning är som framgått avsedd alt kunna utnyttjas som en yttersta åtgärd i direkta nödlägen, t, ex, när det gäller att försvara ett område som är utsatt för överhängande invasionshot eller liknande. Det är givetvis angeläget att alla möjligheter tas till vara alt göra väpnat motstånd i sådana lägen. Den försvarsinsats som polisen rimligen kan göra i sådana situationer bUr emellertid med all sannolikhet improviserad och av begränsat värde.

Mot dessa mycket begränsade fördelar i försvarshänseende bör vägas de negativa konsekvenserna av att polisen pä angivet sätt tas i anspråk för att förstärka det militära försvaret. Nackdelarna beslår inte endast i all de polisiära resurserna försvagas i lägen då det krävs en intensiv polisverk­samhet för att möta risken av en ökad brottsfrekvens och för att hjälpa allmänheten till rätta pä olika sätt. Dessutom skuUe möjligheten för polisen att bedriva vanlig polisverksamhet inom hotade områden mera generellt kunna äventyras. En ytterligare nackdel är den oklarhet om poUsens folkrättsliga ställning som skulle uppstå om en del polismän, men inte andra, skulle i vissa lägen, men inte annars, ha kombattantstatus. Som jag nämnde förut bör byte av folkrätlslig status så långt möjligt undvikas, om vår reglering av polisens ställning i krig skall respekteras intemationelli.

Nackdelarna med att förstärka försvaret med poHsmän för slridsupp-gifter väger enligt min mening tyngre än fördelarna. Från totalförsvarssyn­punkt är det viktigare alt polisen har civU status sedan den väl har avlösts frän sina uppgifter inom kuppförsvaret och ges möjlighet alt i alla lägen tillvarata civilbefolkningens intresse än att den tas i anspråk för mUitära uppgifter. Jag vill understryka att detta ställningslagande självfallet inle hindrar att man från polisens sida i akuta och katastrofhoiande lägen lämnar allt det biträde åt försvarsmakten som är möjHgt liksom naturligtvis inte heller att polismän tas i anspråk med stöd av värnpHktslagstiftningen, Vad jag har föreslagit här innebär endast att polisen inle som organisation i sådana fall skall åläggas stridsuppgifter.

Slutligen bör nämnas alt polisutredningen anser att det f, n, i avsaknad

av en internationeU konvention i ämnet knappast är möjligt att ge några

12

ovillkorliga regler för hur poHsmyndighelerna eller de enskilda poHsmän-

nen skaU handla inför ockupationshot eller ockupation. Inställningen frän Prop, 1985/86: 15 ockupationsmakten liksom formen för ockupationen har här stor betydel­se. Allmänt sett finner emeUertid utredningen att de skäl som talar för att polisen skall fortsätta sin verksamhet överväger i styrka. Principen bör alltså vara att polisen stannar kvar och fortsätter sitt arbete även inom ockupationsholat eller tikfälligt ockuperat område, såvida inte ett särskilt beslut av motsatt innebörd meddelas. Folkrättskommittén ger uttryck för samma uppfattning. Jag kan ansluta mig till detta synsätt. Några särskilda bestämmelser om detta behövs enligt min mening inte. Självfallet bör en sådan princip inte gälla exempelvis personal vid rikspolisstyrelsens säker­hetsavdelning. Principen bör inte heller hindra beslut i vederbörlig ordning om att ta enskilda polismän i anspråk för tjänstgöring i det militära försva­ret i andra delar av landet.

Jag vill peka pä att de särskilda problem, som kan komma upp i samband med polisverksamhet under sådana förhållanden som avses nu ingående har behandlats i både poHsutredningens och folkrätlskommitténs betän­kanden där också riktlinjer ges i tillämpningsfrågor av olika slag.

3 Ikraftträdande

Den nya lagstiftningen bör träda i kraft den 1 juli 1986,

4 Upprättade lagförslag

I enlighet med det anförda har inom justitiedepartementet upprättats för­slag till

1.

lag om ändring.i poUslagen (1984:387)

2.

lag om upphävande av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig

3.

lag om ändring i brottsbalken.

Av lagförslagen är endast förslaget till ändring i brottsbalken av den karaktär som avses i 8 kap, 18 § andra stycket regeringsformen. Detta förslag innebär närmast en redaktionell ändring. Med hänsyn härtUI anser jag att lagrådets hörande i ärendet kan underlåtas.

5 Specialmotivering

5.1 Inledning

De ändringar i fråga om regleringen av polisens ställning i krig som bör göras innebär alt lagen (1943:881) om polisens stäUning under krig föriorar sin aktualitet. Den bör därför upphävas. De bestämmelser i lag som behövs bör tas upp i polislagen (1984:387), En följdändring bör göras i brottsbal­ken.

Prop, 1985/86:15     5.2 Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387)

I den allmänna motiveringen har föreslagits att polisen skall ha samma uppgifter i krig som i fred - dvs, de i 2 § polislagen angivna - och att polisen inte får tas i anspråk för militära uppgifter annat än inom ramen för kuppförsvaret.

Polislagen gäker även i krig. Någon ändring härav bör inte göras, I händelse av krig eller krigsfara gäker för poUsen - liksom för de aUra flesta offentliga organ generella bestämmelser i bl. a, lagen (1942:87) med särskilda bestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m,, beredskapskungörelsen (1960:515) och förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters be­redskap m. m. Under sädana förhållanden behövs det inte några allmänna bestämmelser om polisens verksamhet under krig eller krigsfara. Däremot måste föreskrifter ges om polisens medverkan i kuppförsvaret, dels av folkrättsliga skäl, dels med hänsyn till de krav på lagform för sädana föreskrifter som följer av 10 kap, 9 § regeringsformen.

För att polismän skall ha folkrättsligt skydd som kombattanter under sin medverkan i kuppförsvaret bör det anges all polisen kan ingå bland stridskrafterna. En bestämmelse i ämnet kan lämpligen formuleras på det sättet att polisen i den utsträckning som bestäms genom föreskrifter av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer under sin medver­kan i rikets försvar mot överraskande angrepp skall fullgöra sådana för­svarsuppgifter som annars åvilar försvarsmakten intill dess att uppgifterna kan överläs av denna.

Bestämmelsen i fråga har sin naturliga plats bland poHslagens slutbe­stämmelser och föreslås bli upptagen i en ny 24 § i lagen. Den nuvarande 24 § bör betecknas som 25 §,

Slutligen vUl jag påpeka att det från folkrättsliga synpunkter är en fördel om de polismän som medverkar i kuppförsvaret bär ett utmärkande tecken under det att kuppförsvarsuppgifterna fullgörs, t, ex, särskilda armbindlar. Därmed kan polisens ställning som kombattant ytterligare markeras inför motparten,

5.3 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

22 kap. 14 §

I 21 kap. brottsbalken finns särskilda straffbestämmelser för krigsmän. Syftet med straffbestämmelserna är att stödja disciplinen och skydda för­svarsmaktens säkerhet, I 21 kap, 20 § anges vilka som är att anse som krigsmän. Under beredskapstillslånd och då rikel är i krig har man ansett att de milkära straffbestämmelserna bör ha ett vidare tillämpningsområde än under normala förhåUanden. De utvidgande bestämmelsema finns i förevarande paragraf.

Enligt första stycket gäller bl. a, att vad som sägs om krigsman skall äga

motsvarande tillämpning på polismän som är skyldiga att delta i rikets

försvar utan att vara Ijänstgöringsskyldiga vid försvarsmakten, Föreskrif-

14

ten är avfattad med sikte på de fristående försvarsuppgifler som åvilar

polisen enligt den nuvarande lagstiftningen om polisens ställning i krig och     Prop. 1985/86: 15 för att säkerställa att polismän är underkastade krigsmannaansvar under fullgörandet av dessa uppgifter,

1 den allmänna motiveringen har föreslagits att polisen i fortsättningen inte skall ha några andra försvarsuppgifter än inom ramen för kuppför­svaret. Att låta polismän vara underkastade de militära straffbestämmel­serna under sin medverkan i kuppförsvaret kan naturligtvis som polisut­redningen framhållit synas överflödigt med hänsyn till det disciplinan­svarssystem som gäller för polisen enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning, Å andra sidan bör anmärkas att det enligt folkrätten gäller ett allmänt krav pä att kombattanter skall vara underkastade ett "internt disciplinärt system". Lämpligen bör därför brottsbalkens reglering i aktu­ellt hänseende i princip behällas. En anpassning bör dock göras till den föreslagna nya regeln i polislagen. Därvid bör det nuvarande krkeriet att riket är i krig utgå. Motsvarande anpassning bör göras i fråga om skydds­vakt som har förordnats med stöd av 10 § lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m, m.

När polismän deltar i kuppförsvaret skall de naturligtvis iaktta folkrät­tens regler. Skyldigheten är sanktionerad dels genom disciplinansvarssy­stemet, dels genom straffbestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap, 11 § brottsbalken som gäller inte bara för krigsmän utan för alla medborgare.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslär riksdagen att anta lagförslagen.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

15

Prop, 1985/86: 15

Bilaga

1    Sammanfattning

Genom sin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet har polisen en roll inom totalförsvaret som är betydelsefull från flera syn­punkter. Under allmänt fredstillstånd eller under krig mellan främmande makter när Sverige är neutralt skall polisen bl.a. hindra och beivra spioneri, sabotage och andra brott mot landets säkerhet. Polisen medverkar i gräns- och kustbevakningen. Den har också viktiga uppgifter om överraskande angrepp sker mot värt land. Skulle Sverige komma i krig eller utsättas för annat väpnat angrepp, kommer polisens verksamhet för att upprätthälla allmän ordning och säkerhet att väsent­ligt öka i betydelse.

Det är enligt utredningens mening givet att polisväsendets huvud­uppgift i krig likaväl som i fred även i fortsättningen skall vara att upprätthålla allmän ordning och säkerhet inom landet. I en del andra länder flyttas under krigsförhållanden denna uppgift över lill försvars­makten. En sådan lösning bör inte tillgripas hos oss. Härvid bortses frän läget vid en statskupp i samband med väpnat hot utifrån eller därmed jämförliga situationer när vår demokrati är i fara. I sådana lägen har regeringen otvivelaktigt möjlighet att, med stöd av den s.k. konstitu­tionella nödrätten, ta militär personal i anspråk även för att upprätthälla landets inre säkerhet (jfr JuU 1975/76:3).

Utgångspunkten för utredningen har alltså varit att polisens huvud­uppgift under krig eller annan väpnad konflikt skall vara att upprätt­hålla den allmänna ordningen och säkerheten i riket. Enligt nuvarande planering tilläggs emellertid polisen dessutom vissa särskilda uppgifter, om landet skulle komma i krig. Bestämmelser härom finns i lagen (1943:881) om polisens ställning under krig. Denna lagstiftning kompletteras bl.a. av kungörelsen (1958:262) angående tillämpning av lagen samt av Kungl. Maj:ts anvisningar från år 1958 rörande polisens verksamhet vid krig eller krigsfara. Kungl. Maj:t har vidare meddelat vissa bestämmelser i ämnet genom hemliga brev till länsstyrelserna den 11 maj 1951 och den 25 april 1958. Bestämmelserna innebär bl.a. att större delen av polispersonalen under krig har ställning som krigsmän med skyldighet att i viss omfattning medverka i stridsverksamhet.

Denna ordning saknar direkt motsvarighet för andra personal­

kategorier. Den har delvis tillkommit som en följd av vissa folkrättsliga

överväganden. Det gmndläggande motivet torde emellertid ha varit

önskemålet att, med hänsyn till det moderna krigets totala karaktär,

polisen i olika lägen skall kunna utnyttjas så effektivt som möjligt som

beväpnad styrka.

16

Under den tid som har förflutit sedan andra världskriget dä den

nuvarande regleringen kom till har den internationella utvecklingen och Prop. 1985/86: 15 erfarenheterna frän olika väpnade konflikter medfört att en viss förskjutning ter sig naturlig när det gäller synen på polisens roll under krigsförhållanden. Denna förskjutning gmndas i främsta mmmet på insikten om att det under krigstillstånd kommer att ställas så stora anspråk pä polisens verksamhet för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet att andra uppgifter endast bör läggas pä polisväsendet i den män detta är oundgängligen nödvändigt. I olika sammanhang har också betonats att, i ett läge dä ett land eller delar av det besätts av främmande makt, det är angeläget att det finns fömlsättningar för den inhemska polisen att upprätthålla sin verksamhet, dels för att skydda befolkningen och hindra övergrepp, dels för att underlätta att samhällets ordinarie funktioner kan åtempptas. Möjligheterna härtill torde allmänt sett öka om polisen inte tilldelas stridsuppgifter eller åtminstone endast be­gränsade sådana.

Härtill kommer att också synen på polisens normala roll i samhället har undergått förändringar. I utredningens principbetänkande (SOU 1979:6) PoHsen betonas sålunda att polisen i all möjlig utsträckning bör befrias från sådana uppgifter som saknar anknytning till dess egentliga verksamhet. Vad som har sagts nu bör i princip gälla även under krigsförhåUanden.

Det bör slutligen framhållas att den hotbild som nu ligger till grund för planeringen av totalförsvaret väsentligt skiljer sig från den som förelåg under andra världskriget.

Mot den bakgmnd som har angetts nu har utredningen kommit till att frågan om polisens ställning under beredskaps- och krigsförhållanden bör omprövas. Som redan har angetts bör en utgångspunkt härvid vara att polisens uppgifter i krig i all möjlig utsträckning begränsas till vad som faller inom ramen för dess ansvar för att upprätthälla allmän ordning och säkerhet.

Utredningen tar i belänkandet också upp de folkrättsliga aspekterna pä polisens ställning under krig. Frågan är endast sparsamt behandlad i det folkrättsliga regelsystemet. Några egentiiga bestämmelser om polisens ställning under väpnad konflikt finns inte i den internationella rätten. Det ankommer därför på varje stat att genom sin egen lagstiftning och organisation avgöra vilken ställning som polisen skall ha i krigs­situationer. Det är emellertid väsentligt frän folkrättslig synpunkt att det är klarlagt om och i sä fall i vilken utsträckning polisen skall vara skyldig att medverka i stridshandlingar till försvar mot ett angrepp av främmande militär personal. Om en sädan skyldighet skall åvila polis­män, måste de ha ställningen av legitima krigsdeltagare, kombattanter. I annat fall saknar personalen det skydd som krigsdeltagare i allmänhet åtnjuter enligt folkrättens regler.

Inom Europarådet pågar arbete pä att klarlägga polisens ställning under en väpnad konflikt, särskilt med sikte pä förhållandena under ockupation. En deklaration i ämnet har nyligen antagits av den råd­givande parlamentariska församlingen och förelagts rådets minister­kommitté. Utredningen anser att det är synnerligen angeläget att man frän svensk sida understödjer strävandena att komma till en lösning med

Prop. 1985/86:15 internationell räckvidd av frågan om polisens ställning under krig. Intill dess så har skett måste frågan dock bedömas med utgångspunkt i det regelsystem som f.n. gäller.

Med de utgångspunkter som har angetts nu har utredningen funnit att vad som i första hand behöver klarläggas inte är vilka uppgifter som faller inom ramen för polisens skyldighet när det gäller att i samband med väpnat angrepp upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt beivra brott. Det egentliga problemet är i stället om och i sä fall i vilka situationer polispersonal skall vara skyldig att medverka i strid till försvar mot ett väpnat angrepp mot vårt land. Olika aspekter kan läggas på frågan allt efter beskaffenheten av den situation som råder. Utred­ningen behandlar var för sig de olika situationer som föreligger dels, vid överraskande anfall (kupp), under tiden fram till dess mobilisering har skett, dels under pågående väpnad konflikt efter mobilisering och dels om landet eller delar därav skulle besättas av främmande makt.

Polisens medverkan vid försvar mot kuppanfall under tiden fram till dess mobilisering har skett

Enligt gällande planering skall poHsen medverka vid försvar mot kuppanfall. De anvisningar som i detta hänseende har meddelats av rikspolisstyrelsen och överbefälhavaren (ÖB) innebär att polis­personalen skall användas för bevakning och försvar av i första hand sädana objekt som har stor betydelse för det omedelbara försvaret vid ett kuppanfall och vid mobilisering. I andra hand skall polisen bevaka och försvara objekt som har betydelse för totalförsvarets verksamhet i övrigt.

Uppgiften är endast temporär. Den skall enligt planerna övertas av krigsorganiserade enheter ur försvarsmakten och civilförsvaret efter hand som mobilisering genomförs. Man kan räkna med att huvuddelen av de polisiära enheterna kan frigöras frän sina kuppförsvarsuppgifter inom 10-12 timmar efter det att mobiUsering har inletts. Samtliga enheter beräknas vara avlösta inom 48 timmar.

Utredningen finner önskvärt frän principiell synpunkt att kupp­försvarsuppgifterna i all möjlig utsträckning anförtros åt hemvärn och andra lokalförsvarsförband som kan mobiliseras i det närmaste omedel­bart. Utredningen har emellertid inhämtat att det i dag inte finns förutsättningar för att generellt lösa kuppförsvarsfrägan på detta sätt. Det är därför nödvändigt att utgå från att polisen även i fortsättningen skall behälla uppgifter inom kuppförsvaret till dess mobilisering har skett.

Utredningen anser det ofränkomligt att polisen inom ramen för kupp­försvaret skall kunna ingripa mot fientliga soldater som angriper bevak­ningsobjekten eller annnars försöker hindra poUspersonalen i dess verk­samhet. Polisens bevakningsuppgifter inom kuppförsvaret måste sålunda även i fortsättningen förenas med vissa begränsade försvarsupp­gifter till dess mobilisering har skett. När kuppförsvarsuppgifterna fullgörs bör polismannen därför ha ställningen av legitim krigsdeltagare, kombattant. Några fristående stridsuppgifter bör emellertid inte tilldelas 18

polisen.

Prop. 1985/86:

Enligt de anvisningar som har meddelats av rikspolisstyrelsen och ÖB ankommer det pä försvarsomrädesbefälhavaren och länsstyrelsen att bestämma om fördelningen av bevakningsobjekten mellan polisen och sådana militära enheter som har särskilt korta mobiliseringstider. Från principiell synpunkt är det av värde om denna fördelning i största möjliga utsträckning görs så att de militära kuppobjekten anförtros ät försvarsmakten och de civila ät polisen. Enligt vad utredningen har inhämtat iakttas redan en sådan ordning regelmässigt i praktiken. Utred­ningen föreslår att den angivna utgångspunkten för fördelningen uttryckligen anges i de anvisningar som de båda centrala myndigheterna utfärdar.

Vad som har sagts nu tar sikte på situationer dä kuppförsvarsätgärder i egentlig mening har utlösts i vederbörlig ordning och förhållandena alltså regelmässigt är sädana att skäl för mobilisering föreligger. I sädana extraordinära situationer där det inte är fråga om angrepp eller kränkning från främmande militär personals sida - l.ex. vid terrorist-handlingar - är polisen givetvis skyldig att ingripa enligt de regler som gäller för polisverksamheten i allmänhet.

Polisens uppgifter efter mobilisering

I och med att mobilisering har genomförts friställs polisen från sina kuppförsvarsuppgifter. Vid sidan av ansvaret för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls har emellertid polisen vissa särskilda uppgifter som kan medföra ingripande mot fienden.

I 5 § 1958 års tillämpningskungörelse till lagen om polisens ställning under krig föreskrivs sålunda att polisman som bär tjänstedräkt även utan order bör ingripa mot mindre gmpper av fientiiga soldater.

Den fristående stridsuppgift som sålunda har tilldelats polisen framstår enligt utredningens mening som den frän principiell synpunkt mest diskutabla av polisens nuvarande skyldigheter inom totalförsvaret. Från totalförsvarssynpunkt kan det visserligen sägas vara en fördel att ett spontant ingripande från polisens sida kan päräknas i situationer av aktueUt slag. Som har framhållits i det föregående är det emellertid angeläget att det finns möjlighet för polisen att upprätthälla sin ordinära verksamhet även om landet eller delar av det tillfälligt har besatts av främmande makt. I den män polisen har en fortlöpande och självständig stridsuppgift av det slag som här är aktuell minskar fömtsättningarna för att polisen skall kunna fullgöra sin huvuduppgift. Till detta kommer att ingripanden av det slag som åsyftas här inte alltid torde kunna ske sä att de pä ett naturligt sätt ligger i linje med polisens reguljära arbete. Det kan tilläggas att den aktuella regleringen saknar motsvarighet i Danmark och Norge.

Utredningen finner för sin del att nackdelarna med rådande ordning överväger fördelarna. Utredningen förordar därför att den nuvarande bestämmelsen om att polisman även utan order bör ingripa mot mindre gmpper av fientiiga soldater upphävs. Mot förklädda eller ounifor-

Prop. 1985/86: 15 merade sabotörer eller spioner - vilka saknar ställning som legitim stridande personal och kan ställas till ansvar enligt svensk lag - skall polisen givetvis ingripa även i fortsättningen.

Polisen måste emellertid kunna ingripa även mot fientlig militär personal om ingripandet ingår som ett nödvändigt led i fullgörandet av en verksamhet som faller på polisen på gmnd av dess allmänna uppgift att svara för ordning och säkerhet eller särskilda uppgifter inom ramen härför, l.ex. objektbevakning eller gränsövervakning. För att undvika att oklarhet skall råda i praktiken bör det uttryckligen anges i en ny regle­ring att en sådan allmän befogenhet gäller. Härigenom erhålls en naturlig och lämplig avgränsning av polisens uppgifter i aktuellt hän­seende. Skulle en befogenhet av nu angivet slag inte anses föreligga för polisen, kan uppenbarligen mycket svårlösta situationer uppstå. Fientlig militär personal kan l.ex. i praktiken tänkas uppträda tillsammans med terrorister eller andra mot vilka polisen otvivelaktigt är befogad och skyldig att ingripa.

Från folkrätlslig synpunkt är det väsentligt att den enskilde polis­mannen har ställning som kombattant när helst ett ingripande frän hans sida sker mot fientlig militär personal. Såvitt gäller ingripanden inom ramen för kuppförsvarsuppgifterna ligger detta i sakens natur. Men även när ett ingripande mot fientlig militär personal sker uteslutande för att upprätthälla allmän ordning och säkerhet och sålunda ingår som ett led i polisens normala verksamhet måste polismannen ha ställning som kombattant. I annat fall skulle polismannen, enligt nuvarande folkrättsliga principer, vid ingripandet ställas utan varje folkrättsligt skydd. Om en utveckling av folkrätten sker så att en polisman erhåller skydd vid ingripanden av det slag som avses nu utan att därför behöva tilläggas kombattantstatus, bör givetvis den svenska regleringen anpassas därefter.

Med ställningen som kombattant i vissa särskilda situationer följer också en förpliktelse för poHsmannen att själv följa krigets lagar och bmk. Detta bör uttryckligen anges i de nya bestämmelsema.

F.n. gäller enligt 6 § 1958 års kungörelse att, om polisens medverkan är oundgängligen nödvändig för att avvärja fientligt angrepp, den högsta militära chefen i orten får begära medverkan av polismän som tillhör distrikt i närheten av angreppsområdet. Medverkan skall begäras hos länsstyrelsen eller, om besked frän denna inte hinner inhämtas, hos polischefen. I den mån länsstyrelsen ellei polischefen förfogar över personal som har genomgått föreskriven försvarsutbildning, fär med­verkan vägras endast när polispersonalen redan fullgör trängande civila försvarsuppgifter eller när bifall till framstäUningen skulle allvarligt äventyra den allmänna ordningen och säkerheten inom distriktet.

Man torde få räkna med att även i fortsättningen, i samband med ett väpnat angrepp mot landet, situationer av katastrofhotande karaktär kan uppkomma, som gör det nödvändigt att alla tillgängliga resurser tas i anspråk för det militära försvaret. Enligt utredningens mening finns det inte lika stora betänkligheter mot att i sådana nödlägen polispersonal tillfälligt inordnas i försvarsmakten som mot att polisen som organi­sation tilldelas fristående stridsuppgifter. Från principieU synpunkt

20

skiljer sig sålunda inte polispersonalens försvarsplikt i detta avseende     "rop. 19ö5/86: 15 frän exempelvis den skyldighet att stå till förfogande för försvarsmakten som   enligt   värnpliktslagstiftningen   åvilar   manliga   medborgare   i allmänhet.

Som har angetts i det föregående innebär nuvarande ordning att det alltid i sista hand ankommer på den ansvariga polismyndigheten att bestämma om polisförstärkning skall lämnas. Med hänsyn härtill och till de principer som gäller för samråd mellan myndigheterna inom total­försvaret anser utredningen att det inte behöver befaras att sådan förstärkning skall förekomma annat än när tvingande skäl gör det nödvändigt.

Med hänvisning till vad som har anförts nu föreslår utredningen att det skall finnas kvar viss möjlighet för regionala och lokala polismyndig­heter att pä rekvisition tillfälligt ställa polispersonal till förfogande för militär chef i akuta situationer av katastrofhotande karaktär. Polis­personalen bör i sådant fall anses ingå i försvarsmakten och följaktligen ha ställning som kombattanter.

Polisens uppgifter inom område som har besatts av fienden

Frågorna om offentliga organ skall lämna ockupationshotade områden och hur sädana organ skall uppträda om de har blivk kvar pä ockuperat område hör till de mest omdiskuterade spörsmålen inom ramen för den svenska beredskapsplanläggningen. En allmän princip är att Sverige, om landet dras in i ett krig, skall göra motstånd till det yttersta så länge kriget pågår. Detta gäller även om landet helt eller delvis skulle ha ockuperats. Motstånd kan emellertid bjudas i olika former och pä olika sätt. Det gäller att avgöra vilka former och vilka sätt som ger högsta effekt. Principen ger därför inte utan vidare underlag för den bedömning som måste göras på olika nivåer när det gäller myndig­heternas handlande.

Den enda allmänna bestämmelse som f n. finns på området är 13 kap. 9 § regeringsformen (RF). Det föreskrivs där att intet offentligt organ på ockuperat område får meddela beslut eller vidta åtgärd som ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten sådant bistånd som denna inte fär kräva enligt folkrättens regler. Frågan om myndig­heternas handlande i övrigt har lämnats öppen i gmndlagen. I för­arbetena uttalas emellertid att det kan hävdas att det från medborgarnas synpunkt normalt är mest fördelaktigt att den offentliga makten i största möjliga utsträckning utövas av den egna statens organ (prop. 1973:90 s. 460-462).

För vissa myndigheter finns emellertid fortfarande direktiv som har utfärdats i särskild ordning om hur myndigheten skall förhålla sig vid ockupationshot eller ockupation. Till dessa myndigheter hör polisen.

Till stöd för att polisens verksamhet skall upprätthällas under ockupa­tion talar bl.a. de fördelar som ligger i att polisen i ett sådant läge kan skydda civilbefolkningen, hindra övergrepp och ta tillvara befolk-

Prop. 1985/86: 15 ningens intressen gentemot ockupationsmakten. Lämnar den svenska polisen sin verksamhet, måste man räkna med att ockupationsmakten upprättar egna polisorgan, Della kan innebära svåra påfrestningar för befolkningen. Slutligen är det en fördel för allmänheten om samhällets normala funktioner kan tas upp så snart som möjligt efter det att krigs­tillståndet har upphört. Det finns emellertid även skäl som talar mot att polisen fortsätter sin verksamhet under ockupation, I främsta mmmet kommer risken för att polispersonalen till följd av hot i olika former tvingas gå ockupationsmaklen tillhanda liksom att polisorganen infilt­reras av fienden. Även pä andra sätt kan en sädan ordning i vissa lägen befaras underlätta fiendens verksamhet.

Det vill synas som om den svenska synen pä hithörande frågor har undergått en förskjutning. Medan man under och närmast efter andra världskriget pä ansvarigt häll i allmänhet ansåg övervägande skäl tala för att myndigheter med särskilda befogenheter borde lämna ockupa­tionsholat område, är uppfattningen numera närmast den motsatta, 1 detta hänseende kan erinras om det uttalande under RF:s förarbeten som har ätergetts nyss. Såvitt gäller polisen har pä det internationella planet motsvarande uppfattning kommit till uttryck i den deklaration som nyligen har antagits av Europarådets parlamentariska församling. Enligt deklarationen skall polismannen i civilbefolkningens intresse fullfölja sina uppgifter till skydd för person och egendom under krig såväl som ockupation.

Utredningen anser att det fn. - i avsaknad av en internationell konvention i ämnet - knappast är möjligt att ge några ovillkorliga regler om hur polismyndigheterna eller de enskilda polismännen skall handla inför ockupationhot eller ockupation. Inställningen från ockupationsmakten liksom formen för ockupationen har här stor bety­delse. Allmänt sett finner emeUertid utredningen att de skäl som talar för att polisen skall fortsätta sin verksamhet överväger i styrka. Principen bör alltså vara att polisen stannar kvar och fortsätter sitt arbete även inom ockupationsholat eller ockuperat område, såvida inte ett särskilt beslut av motsatt innebörd meddelas. Utredningen förordar en reglering efter dessa linjer.

Med anledning av vad som sålunda har föreslagits förordar utred­ningen vidare att regeringen upphäver de instruktioner som i särskild ordning har meddelats angående hur polisen skall förhålla sig inför ockupationshot eller vid ockupation. Detta bör kunna ske utan avbidan på att utredningens förslag i övrigt genomförs.

Organisatoriska frågor

Utredningens förslag föranleder inte nägon ändring när det gäller organisationen på central nivå.

När det gäller organisationen på högre och lägre regional nivå fäster utredningen uppmärksamheten pä konsekvenserna av det princip­förslag till regional organisation för polisväsendet som utredningen har lagt fram i betänkandet (SOU 1979:6) Polisen, Förslaget innebär att

22

länspolischefen inte längre skall vara tjänsteman i länsstyrelsen. Han Prop, 1985/86:15 förenar i stället sin befattning pä regional nivå med chefskapet för ett stort polisdistrikt inom länet, normalt residensortens. Länspolischefen blir enligt förslaget också i fortsättningen underställd länsstyrelsen med föredragningsskyldighet i förhällande till landshövdingen eller läns­styrelsens förtroendemannastyrelse i viktigare regionala polisfrågor.

Enligt nuvarande planläggning ingår en särskild polissektion (sektion D) i såväl civilbefälhavarens som länsstyrelsens krigsorganisation. Chef för sektion D hos civilbefälhavaren är en av länspolischeferna inom civilområdet. För sektion D i länsstyrelsen utövas chefskapet av läns­polischefen eller, om denne ingår i civilbefälhavarkansliet, annan polis­chef inom länet.

Om statsmakterna ansluter sig till utredningens principförslag aktua­liseras frågan om D-sektioner bör finnas kvar hos dessa myndigheter och vem som i så fall skall utöva chefskapet över sådan sektion.

En möjlighet är att D-sektionerna hos länsstyrelserna avvecklas och att länspolischefen under krigsförhåkanden fär en ställning som i huvudsak svarar mot den som enligt principbetänkandet skall gälla för honom i fredstid. Samordningen med länsstyrelsen kan i så fall lösas genom gemensam gmppering. Om en enhetlig ordning anses erforderiig kan motsvarande lösning övervägas för civilbefälhavarorganisationen. En förutsättning torde därvid vara att en av länspolischeferna inom varje civilomräde tilläggs ett samordningsansvar för hela området.

En lösning av den regionala krigsorganisationen efter nuvarande linjer är emellertid fullt möjlig även om utredningens förslag beträffande den fredstida regionala organisationen genomförs. I sä fall bör även i fortsättningen chefskapet för civilbefälhavarens D-sektion utövas av en av länspolischeferna inom civilomrädet. Pä samma sätt bör chefskapet för länsstyrelsens D-sektion ankomma pä länspolischefen i den mån denne inte ingår i civilbefälhavarkansliet.

Utredningen har velat peka pä den nu aktuella frågan men har inte ansett sig böra i detta sammanhang förorda del ena eller andra alter­nativet. Om statsmakterna ansluter sig till förslaget i principbetänkandet och i enlighet med vad utredningen där har förordat en särskild polis­beredning tillkallas för att genomföra den nya fredsorganisationen, bör frågan om den regionala krigsorganisationen studeras antingen inom beredningen eller - med hänsyn till att inte endast polisen berörs - i annan lämplig ordning.

När det gäller den lokala organisationen framhåller utredningen att den reducering av personalstyrkan som blir en följd av mobilisering inom försvarsmakten och civilförsvaret utgör ett problem av stor betydelse för polisväsendet. Alltsedan polisen förstatligades har polis­väsendet alltmer uppmärksammats och tagits i anspråk inom total­försvaret. Polisens höga beredskap, lokalisering och utbildning samt dess effektiva sambandsmedel har bidragit till denna utveckling. Polisen tilläggs numera en rad särskilda uppgifter som l.ex. att ta emot flyktingar samt medverka vid utrymning och gränsövervakning liksom vid spridning av meddelanden om beredskapslarm. Härtill kommer att vid krigsorganisation personalen i polisdistrikten har reducerats i hög grad

23

Prop, 1985/86: 15 genom avgång till försvarsmakten, civilförsvaret, regionala polis­avdelningar. D-sektionerna hos länsstyrelse och civilbefälhavare samt övriga totalförsvarsuppgifter.

Mot denna bakgmnd ser utredningen det som en fördel, om det förslag genomförs som har lagts fram i betänkandet Ds 1978:9 av utred­ningen (Fö 1977:04) om överföring av civilförsvarets ordnings- och bevakriingsuppgifter till andra myndigheter (UBevÖ). Förslaget innebär att huvuddelen av civilförsvarets ordningshållningsuppgifter förs över till polisväsendet. En följd härav blir att de drygt 2 000 polismän, som nu är krigsplacerade inom civilförsvarets ordningsenheter, kommer att stanna kvar inom polisväsendets krigsorganisation. Dessutom erhåller polisväsendet en förstärkning med 9 000 s.k. beredskapspolismän mot­svarande de nuvarande civilförsvarspolisema. Beredskapspoliserna kommer i huvudsak att utgöras av civilförsvarspliktig personal.

Beredskapspoliserna är enligt förslaget av UBevÖ avsedda för de uppgifter som polisväsendet övertar frän civilförsvaret, exempelvis upp­rättandet av avspärrningar och ordningshållning vid skadeplatser, ordningshållning och transportledning vid utrymningsoperationer samt ingripande vid störningar i samband med pågående civilförsvars­verksamhet. Polisutredningen håller för sannolikt att dessa uppgifter inte fortlöpande kommer att kräva insatser av samtliga beredskaps-polismän. I den mån utrymme finns bör personalen då kunna tas i anspråk även för reguljär polisverksamhet. Därigenom får polis­väsendets krigsorganisation en förstärkning som måste bedömas som välbehövlig mot bakgrund av de problem som nyss har redovisats och med hänsyn till att trycket pä polisorganisationen under kris eker krig med all sannolikhet kommer att bli utomordentligt starkt. Polisutred­ningen anser emellertid att det är viktigt att, när beredskapspolismän tas i anspråk för normala polisuppgifter, hänsjm tas till den stora skillnad som råder i fråga om utbildning och erfarenhet mellan beredskaps- och yrkespolismännen. Tjänstgöringen för beredskapspoliserna bör därför planeras på ett sådant sätt att en sådan polisman alltid slår under ledning av en yrkespolis.

Även om polisväsendet tillförs den förstärkning som blir följden om UBevÖ:s förslag genomförs, är det inte uteslutet att personaltillgången under krig eller beredskap kommer att skapa problem. Sedan ställning har tagits tik UBevÖ :s förslag bör denna fråga uppmärksammas av den polisberedning som enligt förslaget i principbetänkandet bör tillkaUas för genomförandet av de organisatoriska förändringar som har föreslagits i det betänkandet. Vad som har sagts nu gäller under fömt­sättning att frågan inte tas upp i samband med den översyn av personal­tillgången i totalförsvaret som har fömtskickals i 1977 ärs försvars­politiska beslut (prop. 1976/77:74 s. 339, FöU 1976/77:13, rskr 1976/77:311).

Vad angår principerna när det gäller att fatta beslut på lokal nivå innebär utredningens förslag i principbetänkandet att ett väsentligt större inflytande än nu skall tillkomma den lokala polisstyrelsen. Nägon principiell ändring härvidlag bör enligt utredningens mening inte göras för krigs- eller beredskapsförhållanden. De allmänna bestämmelser bör

24

gälla som har meddelats genom lagen (1942:87) med särskilda Prop. 1985/86: 15 bestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m. samt i tillämpningskungörelsen (1943:137) till denna lag. Dessa författningar gör det möjligt att förördna om de avvikelser som kan behövas, om det till följd av utomordentliga förhållanden föreligger svårigheter för styrelsen att avgöra ärenden i den sammansättning eller med det antal ledamöter eller i den ordning som annars är föreskriven.

Försvarsutrustning och försvarsutbildning

Polisens försvarsutrustning och försvarsutbildning har nyligen varit föremål för statsmakternas bedömning i samband med 1977 års försvars­politiska beslut. Utrustningen och utbildningen bedömdes därvid som i huvudsak tillfredsställande. De ändringar i fråga om polisens uppgifter under krig som har föreslagits i det föregående föranleder enligt utredningens mening inte i och för sig till att utbildningen bör ändras till sin omfattning eller att organisationen av utbildningen bör läggas om.

Under de senaste budgetåren har emellertid enligt regeringens med­givande av besparingsskäl vissa inskränkningar gjorts i försvarsutbild­ningen. Utredningen har förståelse för de skäl som har föranlett dessa tillfälliga inskränkningar men vill framhålla betydelsen av att utbild­ningen tas upp på nytt i full omfattning sä snart som fömlsättningar härför föreligger.

När det gäller utbildningen pekar utredningen vidare pä att Sverige genom att ratificera 1977 ärs tilläggsprotokoll till Genévekonventionerna förbinder sig alt ge spridning av och information om folkrättens regler för väpnade konflikter. Utredningen förutsätter att detta förhällande beaktas när det framställs läromedel för polisens försvarsutbildning.

Författningsförslag m.m.

Som framgår av vad som har anförts i det föregående föreslår utred­ningen att polisen i tre olika situationer skall kunna tas i anspråk för ingripande mot fientiig militär personal, nämligen

inom ramen för kuppförsvaret intill dess att mobilisering har genomförts,

i den mån det annars är nödvändigt för att polisen skall kunna fullgöra sin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet,

i undantagsfall på rekvisition av militär chef efter beslut av regional eller lokal polismyndighet.

I de särskilda lägen som har angetts nu bör polismannen, för att hans folkrättsliga skydd skall säkerställas, anses som legitim stridsdeltagare, kombattant. I alla övriga situationer bör däremot polismannen anses tillhöra civilbefolkningen och åtnjuta det skydd som enligl den fjärde Genévekonvenlionen från år 1949 gäller för civilpersoner i allmänhet.

Prop. 1985/86: 15

De ändringar i fräga om regleringen av polisens ställning under krig

som behöver göras till följd av dels utredningens förslag och dels de ändringar i organisationen som har följt av polisens förstatligande är så omfattande, att 1943 års lag om polisens ställning under krig samt 1958 ärs tillämpningskungörelse till lagen bör upphävas i sin helhet. I sitt principbetänkande har utredningen förordat att de viktigaste bestäm­melserna om polisverksamheten skall föras samman till en särskild polislag. De bestämmelser om verksamheten som inte behöver ha lags valör skall enligt förslaget meddelas genom en författning som beslutas av regeringen. Under förutsättning att detta förslag vinner bifall, bör lämpligen regleringen av polisens ställning under väpnad konflikt tas in i den nya polislagen och i en ny polisinstmktion. En följdändring bör dessutom göras i brottsbalken.

I enlighet med vad som har anförts nu har utredningen upprättat utkast till bestämmelser i en ny polislag och en ny polisinstmktion angående poHsens ställning under krig och liknande förhållanden samt till ändring i brottsbalken. Utkasten är fogade vid detta betänkande som bilaga.

25                                                                                                                           Norstedts Tryckeri, Stockholm 1985