Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1985/86:98

om invandrarpolitiken

Prop, 1985/86:98

Regeringen förelägger riksdagen vad som har lagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprolokollet den 13 februari 1986 för de åtgärder och det ända­mål som framgår av föredragandenas hemställan.

På regeringens vägnar

OlofPalme

Anita[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås all de riktlinjer för invandrarpolitiken som antogs av riksdagen år 1975 bör ligga fasl. Vissa preciseringar görs dock, särskill i fråga om invandrares möjligheter lill kulturell valfrihet. Vidare framhålls viklen av alt slävja alla uttryck för intolerans och etnisk diskriminering i värt samhälle.

En omläggning föreslås av statsbidragen lill invandrarnas riksorganisa­tioner. Förslaget innebär all det nuvarande verksamhetsbidraget, delar av det särskUda stöd som kan ulgå till tidningar på andra språk än svenska saml vissa projektmedel, förs samman lill ett samlat organisalionsstöd. Ett sådanl stöd ansluler bättre lill slödel lill folkrörelser i övrigi,

1 propositionen lämnas förslag om en ny lag mot etnisk diskriminering samt om inrättande av en särskild ombudsman mol etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall ha lill uppgift att genom olika åtgärder, bl, a, rådgiv­ning i enskilda ärenden, molverka diskriminering på etnisk grund,

I propositionen lämnas slutligen förslag till vissa ändringar i brottsbal­kens regler om olaga diskriminering, Slraffmaximum föreslås höjas från fängelse i sex månader lill fängelse i ett år. En ändring i skadeståndslagen med innebörden all ersällning för psykiskt lidande skall kunna utgå, före­slås också.

Lagändringarna föreslås träda i krafl den 1 juli 1986,

1    Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 98

I    Förslag till

Prop, 1985/86:98

Lag mot etnisk diskriminering

Härigenom föreskrivs följande,

Lagens ändamål

1 § Denna lag har lill ändamål alt molverka etnisk diskriminering. Med

etnisk diskriminering avses all en person eller en grupp av personer miss­

gynnas i förhållande lill andra eller på annat säll utsätts för orättvis eller

kränkande behandling på gmnd av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt

ursprung eller trosbekännelse.

Ombudsman mot etnisk diskriminering

2

§ Regeringen utser en ombudsman som skall verka för att etnisk diskri­minering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhälls­livet,

3

§ Ombudsmannen skall genom råd och på annat liknande sått medver­ka till alt den som utsatts för etnisk diskriminering kan la lill vara sina rättigheter.

Ombudsmannen skall vidare genom överiäggningar med myndigheter, förelag och organisationer saml genom opinionsbildning, information och på annat liknande sätt ta initiativ lill ålgärder mol etnisk diskriminering,

4 § Ombudsmannen skall särskill molverka alt arbetssökande utsätts för

etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall också i kontakt med arbetsgi­

vare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande

mellan olika etniska gmpper i arbetslivet.

Nämnd mot etnisk diskriminering

5 § Regeringen utser en nämnd mol etnisk diskriminering som skall bestå

av tre ledamöter. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som

domare.

Nämndens uppgifter år all ge ombudsmannen råd i principiellt vikliga frågor om tillämpningen av denna lag och alt hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra ålgärder som är ägnade all molverka etnisk diskriminering. Nämnden skall vidare pröva ärenden enligt 7 §,

Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden

6 § En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning skyldig atl komma

till sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter som berör arbetsgi­

varens förhållande till arbetssökande och arbetstagare och som behövs för

ombudsmannens verksamhet på arbetslivets område. Genom uppgiftsskyl­

dighelen får arbetsgivaren inte betungas onödigt. Föreligger särskilda skäl

är arbetsgivaren inte skyldig atl lämna ul uppgifter.

Även i övrigt bör arbetsgivare och andra komma lill överläggningar och lämna upplysningar lill ombudsmannen, om ombudsmannen begär del,

7 §   Om en arbetsgivare inte rättar sig efler ombudsmannens uppmaning

enligt 6 § försia siycket, får ombudsmannen förelägga vite. Ombudsman-

-,

nens beslul att förelägga vite får överklagas hos nämnden mot etnisk    Prop, 1985/86:98 diskriminering. Nämndens beslul får inte överklagas. Talan om utdömande av vite förs vid tingsrätt av ombudsmannen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986,

2   Förslag till

Prop. 1985/86:98

Lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)

Härigenom föreskrivs alt 9kap, 21 § sekrelesslagen (1980: 100)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap, 21 § Sekretess gäller i ärende hos jämställdhelsombudsmannen eller jäm-slälldhelsnämnden enligt lagstiftningen om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan anlas alt den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller hos ombuds­mannen och nämnden mot etnisk diskriminering i ärende enligt lagen (1986:000) mol etnisk diskrimine­ring för uppgift om enskilds person­liga etter ekonomiska förhållanden, om del kan antas alt den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986,

Lagen omtryckt 1985: 1059,

3    Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 16 kap, 9 § brottsbalken skall ha följande lydelse.

Prop. 1985/86:98

Nuvarande lydelse

16 kap Näringsidkare som i sin verksam­het diskriminerar någon på gmnd av hans ras, hudfärg, nationella el­ler etniska ursprung eller trosbe­kännelse genom att icke gå honom till hända på de villkor näringsid­karen i sin verksamhei tUlämpar i förhållande lill andra, dömes för olaga diskriminering liU böter eller fängelse i högst sex må­nader.

Vad i försia stycket sägs om nä­ringsidkare äger molsvarande lill-lämpning på den som är anställd i näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar saml på den som år anställd i all­män Ijänsl, vari han har atl gå all­mänheten lill hända.

Föreslagen lydelse . 9§'

En näringsidkare som i sin verk­samhet diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, natio­nella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom atl inte gå honom till hända på de vUlkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra, skaU dömas för olaga diskri­minering till böler eller fängelse i högsl ett år.

Vad som sägs i försia siycket om en näringsidkare lillämpas också på den som är ansläUd i näringsverk­samhet eller annars handlar på en näringsidkares vägnar saml på den som är anställd i allmän tjänst eUer innehar allmänt uppdrag.

För olaga diskriminering dömes även anordnare av allmän samman­komst eller offentlig lUlställning och medhjälpare lill sådan anordnare, om han diskriminerar någon på gmnd av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska urspmng eller trosbekännelse genom atl vägra honom tillträde lill sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra.

Denna lag träder i krafl den 1 juli 1986.

Senaste lydelse 1970:225.

4   Förslag till

Lag om ändring i skadeståndslagen (1972: 207)

Härigenom föreskrivs alt 1 kap, 3 § skadeståndslagen (1972:207)' skaU ha följande lydelse.

Prop, 1985/86:98

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap, 3 §

Bestämmelsema i denna lag om skyldighel att ersätta personskada tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom brott mol den personliga friheten, genom annat ofredande som inne­fattar brott, genom brytande av post- eller telehemlighel, inlrång i förvar eUer olovlig avlyssning eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning.

Beslämmelserna i denna lag om skyldighel atl ersätta personskada lillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom brott mol den personliga friheten, genom annat ofredande som inne­fattar brott, genom brytande av post- eller telehemlighel, inlrång i förvar, olovlig avlyssning eller olaga diskriminering eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning.

Denna lag träder i krafl den 1 juli 1986,

Lagen omtryckt 1975:404,

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986,

Prop, 1985/86:98

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande och statsråden I,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén.[REDACTED_EFTERNAMN], Görans­son,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Wickbom,[REDACTED_EFTERNAMN], Hulter­ström,[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] och Wickbom

Proposition om invandrarpolitiken

Statsråden anmäler sina förslag. Anförandena och förslagen redovisas i underprolokollen för resp, departement.

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] hemställer alt regeringen i en proposition förelägger riksdagen vad hon, statsråden Wickbom och[REDACTED_EFTERNAMN] har anfört för de ålgärder och ändamål de har hemställt om.

Regeringen ansluler sig lill föredragandenas överväganden och beslular alt genom propositionen förelägga riksdagen vad de har anfört för de åtgärder och ändamål de har hemställt om.

Regeringen beslutar alt de anföranden och förslag som redovisas i un­derprotokollen skall bifogas propositionen.

Arbetsmarknadsdepartementet

Prop. 1985/86:98

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 febmari 1986, Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition om invandrarpolitiken 1 Inledning

Under åren 1978 - 1984 har etl omfattande utredningsarbete ägl rum avseende invandrarpolitiken,

Invandrarpolitiska kommittén

Med stöd av regeringens bemyndigande den 5 juni 1980 tillkallade dåvaran­de statsrådet Karin[REDACTED_EFTERNAMN] en kommitté ( A 1980:04) för all göra en översyn av frågor rörande invandringen och invandrarnas silualion i Sveri­ge, Kommittén antog namnet invandrarpolitiska kommittén (IPOK), Enligt direktiven (Dir, 1980:48) hade kommittén två huvuduppgifter. Den försia avsåg en översyn av 1968 års riktiinjer för den reglerade invandringen. Den andra innebar all överväga den fortsatta inriktningen av ålgärder för in­vandrare och minoriteter i Sverige i anslutning lill 1975 års riktlinjer för invandrar- och minorilelspoliliken. Genom tilläggsdirektiv liU kommittén (Dir, 1983:39) preciserade den nuvarande regeringen inriktningen av kom­mitténs arbete med uppdraget atl utvärdera invandrar- och minorilelspoli­liken. Bl, a, begränsades genom direktiven kommitténs uppdrag till all gälla sådana frågor som inte utretts i annan ordning.

Kommittén presenterade i belänkandet (SOU 1982:49) Invandringspoli­tiken - Bakgrund en omfattande beskrivning av den förda invandringspoli­tiken. Denna beskrivning låg till grund för IPOK: s förslag i belänkandet (SOU 1983:29) Invandringspolitiken - Förslag, På grundval av kommit­téns överväganden lades en proposition (1983/84:144) fram våren 1984 i vilken regeringen redovisade sin principiella syn på invandrings- och flyk-tingpolUiken saml föreslog vissa ändringar i utlänningslagstiftningen. Riks­dagen godkände de föreslagna riktlinjema (SfU 30, rskr 410), I anslutning härtill fattade riksdagen även beslul om etl nytt system för mottagande av asylsökande och flyktingar i Sverige (prop, 1983/84: 124, SfU 27, rskr 295),

Invandrarpolitiska kommittén avlämnade ijuni 1984 sitt slutbetänkande (SOU 1984:58) Invandrar- och minorilelspoliliken, Ledamöler när slutbe­länkandet avlämnades var riksdagsledamoten Lahja[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, kommunalrådet Conny[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamoten Rune[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamoten Alexander Chrisopoulos, riksdagsledamoten Hans Gö­ran[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamoten Sten[REDACTED_EFTERNAMN] och domkyrkoadjunkten Lennart Widing, Kommittén har i betänkandet utförligt belyst invandrar-

nas situation inom olika samhällssektorer samt lagt fram vissa förslag. En    Prop. 1985/86:98 sammanfattning av betänkandet bör fogas lill propositionen som bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av remissyttran­dena bör fogas till propositionen som bilaga 2.

Diskrimineringsutredningen

Med stöd av regeringens bemyndigande den 3 augusti 1978 tillkallade dåvarande chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Rolf Wir­tén, en särskild utredare (A 1978:06), f, d, generaldirektören Kjell[REDACTED_EFTERNAMN], med uppgift all göra en utredning om fördomar och diskriminering i fråga om invandrare m,fl, (Dir, 1978:78), Utredningen antog namnet diskrimi­neringsulredningen (DU),

Diskrimineringsulredningen har avlämnat flera betänkanden och rappor­ter. Förslag som har lagts fram av utredningen i två av dess betänkanden har redan behandlats av riksdagen. I betänkandet (SOU 1981: 38) Om hels mol folkgrupp föreslog utredningen vissa ändringar i brottsbalken och tryckfrihetsförordningen i syfle att ge invandrare ett bättre skydd mot hot eller missaktning på etnisk gmnd. På grundval av regeringens proposition (1981/82:58) har riksdagen beslutat om ändring i brottsbalken (JuU 41, rskr 222) och i iryckfrihetsförordningen (KU 24, rskr 221, KU 1982/83:1, rskr 1), I betänkandet (Ds A 1984:6) Om utlänningars rättsliga ställning föreslog utredningen en ulmönslring av vissa lagregler som ulan tillräcklig moti­vering negativt särbehandlar utländska medborgare, I en proposition (1985/86:7) har regeringen föreslagit all kravel på svenskt medborgarskap i vissa sammanhang, bl, a, för vissa befattningar och offentliga uppdrag, skall slopas. Riksdagen har nyligen antagit förslagen (LU 1985/86:12, rskr 33),

I betänkandet (SOU 1983:18) Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet har utredningen föreslagit ell förbud för arbetsgivare atl diskriminera på etnisk grund. Utredningens sammanfattning av betänkandet och lagförslag bör fogas till propositionen som bilaga 3 och 4. Betänkandet har remissbe­handlats. En sammanfattning av remissyttrandena bör fogas till propositio­nen som bilaga 5. Jag har under våren 1985 hafl tre överläggningar med företrädare för arbetsmarknadens parter, invandrarorganisationer och be­rörda myndigheter för atl få ytterligare underlag för en bedömning av utredningens förslag. Inom arbetsmarknadsdepartementet har därefter upprättats en promemoria (Ds A 1985:6) En ombudsman mot etnisk diskri­minering. Promemorian bör fogas till propositionen som bilaga 6. Prome­morian har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren bör fo­gas lill propositionen som bilaga 7.

Diskrimineringsulredningen avlämnade i juni 1984 betänkandet Ds A 1984:7) Om olaga diskriminering saml slutbelänkandet (SOU 1984:55) I rätt riktning. Sammanfattningar av dessa betänkanden bör fogas lill som bilaga 8 och 10. Betänkandena har remissbehandlats. Sammanfattningar av remissyttrandena bör fogas till propositionen som bilaga 11 och 12.

Regeringen beslutade den 23 januari 1986 atl inhämta lagrådels yttrande

över förslag till lag mol etnisk diskriminering. Förslaget hade upprättats i

9

arbetsmarknadsdepartementet på gmndval av promemorian En ombuds-   Prop. 1985/86:98 man mol etnisk diskriminering och remissyttrandena. De lagförslag som remitterades lill lagrådel bör fogas till propositionen som bilaga 13.

Lagrådel har i sitt yttrande, som bör fogas lill propositionen som bilaga 14. i alll väsentligt godtagit förslagen men ansett vissa redaktionella änd­ringar erforderliga.

Jag avser nu att la upp frågan om den fortsalla inriktningen av invandrar­politiken med utgångspunkt från invandrarpoUtiska kommitténs och diskri­mineringsutredningens betänkanden. Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] kommer sena­re all redovisa vissa förslag avseende stöd lill tidningar på andra språk än svenska m, m,, och statsrådet Wickbom kommer därefter all redovisa sina överväganden och förslag med anledning av diskrimineringsulredningens belänkande Om olaga diskriminering. Innan jag redogör för mina övervä­ganden och förslag vill jag emeUertid erinra om atl regeringen redan i olika sammanhang har faltal beslut i frågor som berörs i IPOK: s och diskrimi­neringsulredningens slulbetänkanden. Del bör vidare erinras om att flera av de frågor som tas upp i dessa betänkanden bereds med sikte på senare ställningstaganden från regeringens sida. Jag vill mot denna bakgrund lämna följande redovisning.

Åtgärder som vidtagits under senare år

Riksdagen beslutade hösten 1984 om en ny ordning för svenskundervisning för vuxna invandrare (prop, 1983/84:199, UbU 1984/85:6, rskr 77), En särskild proposition (1985/86:67) förelades riksdagen under hösten 1985 med förslag lill ny lagstiftning för svenskundervisningen och med förslag till nytt statsbidragssystem. Den nya ordningen, som skall gälla från den 1 juli 1986, innebär ett statligt ramansvar för svenskundervisningen för in­vandrare men ett kommunalt ansvar för genomförandet. Varje nyanländ invandrare kommer i del nya systemet all få i genomsnitt 500 timmars grundläggande svenskundervisning och 200 limmars påbyggnadsunder­visning.

Frågan om invandrarbarnens undervisning har behandlats av regeringen i 1985 års budgetproposition (1984/85:100, bU, 10, s, 92-114), på grundval av etl betänkande (SOU 1983:57) Olika urspmng - Gemenskap i Sverige av den särskilda utredaren (U 1981:04), generaldirektör Birgitta Ulvham­mar, med uppdrag alt göra en översyn av invandrarfrågor inom skolväsen­dels och vuxenutbildningens område (språk- och kulturarvsutredningen). Regeringens förslag, som riksdagen anslulU sig till, innebär bl, a, en preci­sering av rällen till hemspråksundervisning saml särskilda åtgärder för finskspråkiga elever, I regeringens proposition (1984/85:122) om refor­merad grundutbildning för lärare har förslag lagts fram om utbildning för bl, a, lärare i svenska som andraspråk och utbildning för lärare i grundut­bildning för vuxna. Riksdagen har antagit dessa förslag (UbU 31, rskr 366),

Frågan om hemspråkslräning i förskolan för invandrarbarn har likaså

behandlats av regeringen i 1985 års budgetproposition (1984/85:100, bil, 7,

s, 113 och 119) på grundval av betänkandet (SOU 1982: 43) Språk- och

kulturslöd för invandrar- och minoritelsbarn i förskoleåldern saml språk-

10

och kullurarvsulredningens belänkande. Därvid preciserades målen för    Prop, 1985/86:98 hemspråkslräningen samt fömtsättningarna för att erhålla hemspråkslrä­ning. Riksdagen har anslutit sig lill dessa förslag (SoU 17, rskr 236),

Regeringen har vidare (prop, 1984/85:141) lagt fram förslag i fråga om slödel till utgivning av litteratur på invandrar- och minoritetsspråk och slödel lill folkbibliotekens inköp av litteratur på invandrar- och minori­tetsspråk. Riksdagen beslutade våren 1985 i enlighel med förslagen (KrU 21, rskr 392),

Enligt riksdagens beslul med anledning av regeringens proposition (1984/85:132) om tolk- och översällamlbildning m, m, inrättas ett tolk- och översällarinstilul vid universitetet i Stockholm den 1 juli 1986 (UbU 23, rskr 312), Institutet skall svara för atl högskolans tolk- och översällarut-bildning genomförs mera samlat än hittills. Den nuvarande konlaktlolkut-bildningen kommer även i fortsättningen all bedrivas av studieförbund och folkhögskolor, men institutet får ansvar för pedagogiskt utvecklingsarbete m.m.

Jag vill vidare upplysa om atl förberedelser för en ny avtalsperiod för Sveriges Radio-koncernen pågår, IPOK:s och diskrimineringsutredning­ens förslag om radio- och TV-frågor behandlas i delta sammanhang. Ge­nom en proposition (1985/86:54) som nyligen har behandlats av riksdagen (KrU 12, rskr 86) har tekniska och radiorätlsliga förutsättningar skapats för försök med vidaresändningar av finländsk TV över Storstockholmsom­rådel,

Jag vill också erinra om atl jag med stöd av regeringens bemyndigande i november 1984 har tillkallat en särskild utredare (A 1984:02) med uppdrag all göra en översyn av Stiftelsen Invandrartidningens uppgifter inom ra­men för samhällsinformationen lill invandrare. Utredaren avser alt lämna sina förslag under våren 1986,

Mot bakgmnd av förslag från invandrarpolitiska kommittén har rege­ringen i maj 1985 uppdragit åt statens invandrarverk (SIV) att utreda förhållandena i bostadsområden med många invandrare. Utredningen skall redovisas i april 1986, Jag vill vidare upplysa alt medel från arbetsmark­nadsdepartementet har ställts till förfogande för försöksverksamhet i etl anlal kommuner, med anledning av kommitténs förslag i syfle all förbättra invandrarnas arbetsmarknadssituation,

Regeringen har i november 1985 tillsatt en arbetsgmpp inom civildepar­tementet med uppgift atl se över reglerna om slatiigt stöd till invandrarnas trossamfund, bl, a, mol bakgrund av invandrarpolitiska kommitténs för­slag. Arbetsgruppen skaU redovisa resultatet av sill arbete senast den 1 oktober 1986, Arbetsgmppen skall beakta sambanden mellan invandrarnas trossamfund och invandrarorganisationerna. För att underlätta för invand-rarsamfunden atl nå kontakt med sina medlemmar skall arbetsgruppen bl, a, överväga olika former av stöd till samfundens centrala organisalion. Regeringen har i 1986 års budgetproposition föreslagit vissa förändringar vad gäller reglerna för stöd till ungdomsorganisationer i syfte att förbättra möjligheterna för bl, a, invandrarnas organisationer alt få stöd för central och lokal ungdomsverksamhet. Regeringen har vidare i årets budgetpropo-

11

sition föreslagit en betydande ökning av stödet till särskilda projekt inom    Prop. 1985/86:98 invandraridrotten.

Jag vill slutligen erinra om att regeringen våren 1985 har tillsatt en kommitté (A 1985:01) med uppdrag atl utreda frågan om dubbla medbor­garskap, bl, a, med hänsyn lill möjligheterna att därigenom öka invandrar­nas inflytande i den demokratiska processen.

De frågor som behandlas i del följande är av olika karaktär. En del kräver riksdagens ställningstagande och jag presenterar där förslag tiU beslul. Andra frågor kräver inte beslul från riksdagens sida och mina bedömningar är i dessa fall en information till riksdagen,

I samband med alt jag i kapitel 5 behandlar mina lagförslag om en ombudsman mot etnisk diskriminering m, m,, kommer jag atl gå in på lagrådets yttrande. Som kommer atl framgå ansluler jag mig till vad lagrå­del anfört och förordar alltså vissa ändringar i förslagel till lag mot etnisk diskriminering, I övrigt skiljer sig proposUionens lagförslag från de remit­terade endast genom alt vissa språkliga och redaktionella ändringar har gjorts.

2 Allmänna utgångspunkter 

2.1 Statistisk översikt

Efterkrigstidens invandring till Sverige har inneburit ell väsentligt tillskott lill den svenska befolkningen. Antalet här bosatta i utlandet födda perso­ner har ökat kraftigt och uppgår nu lill 650000 personer. Av följande tablå framgår de länder från vilka flest invandrare var bosalla i Sverige i början av år 1985:

Födelseland

Antal

%

Därav svenska medborgare

Finland

230000

35,7

122100

Norge

42400

6,6

23 600

Danmark

41400

6,4

23 000

Jugoslavien

38000

5,9

10200

Tyskland

37600

5,8

28 300

Polen

27400

4,2

13 200

Turkiet

18400

2,8

3 100

Estland

14000

2,2

13 700

Grekland

13900

2,2

6200

Ungern

13 500

2,1

11300

Chile

12 300

1,9

3 500

USA

11900

1,8

7400

Storbritannien

9400

1,4

2500

Tjeckoslovakien

7800

1,2

6400

Österrike

6800

1,0

4700

Övriga länder

119800

18,6

61500

Samtliga

645 600

100

340800

Invandringen har inneburit ett betydande befolkningslillskott även indi­rekt, dvs, genom de barn som har fötls här lill invandrare. Hela antalet personer med invandrarbakgmnd, dvs, att de själva eller deras föräldrar

12

eller far- eller morföräldrar har kommit till Sverige under efterkrigstiden    Prop. 1985/86:98 uppgår lill drygt en miljon människor.

En myckel slor del av invandrarna är numera väl integrerade i del svenska samhället inte bara genom all ha boll här under en lång lid utan även genom att de lever i hushåll tillsammans med infödda svenskar. Av de utrikes födda personer som var samboende vid folkräkningslillfällel 1980 hade 40 procent av männen och 47 procent av kvinnorna en i Sverige född partner. Det vanligaste motivet för invandring av ulomnordbor till Sverige har de senasie åren varit s, k. anknylningsinvandring. Detta innebär vanli­gen giftermål (eller samboende) med en i Sverige bosatt person, dvs. ofta en infödd svensk eller en tidigare invandrare som bott i Sverige en längre lid. Även en stor del av de nyinvandrade har således en naturlig anknyt­ning lill det svenska samhället genom sin familj.

Detta blir särskilt tydligt vad gäller den s, k, "andra generationen". Vid årskiflel 1984/85 fanns i Sverige 276400 barn med minsl en i utiandel född förälder. Ungefär hälften av alla "invandrarbarn" i Sverige har en svensk förälder, I dessa siffror ingår inte de utländska adoptivbarnen som ju vanligen bor i familjer med svensk etnisk bakgmnd. Hela antalet från utlandet adopterade barn är drygt 25 000,

Genom invandringen har befolkningen i Sverige fått etl stort tillskott av personer med nära släklskapsförbindelser med andra länder och med kun­skap om eller en bakgrund i andra kulturer än den traditionellt svenska, I vad mån en sådan annorlunda bakgrund påverkar de enskUda individerna i deras dagliga liv i Sverige, deras planer på återflyttning eller permanent bosättning här, eller hur de själva upplever sig, är någonting som varje individ själv måste avgöra. En slutsats man kan dra av den beskrivning av den invandrade befolkningen som har getts här är dock alt del varken är riktigt eller meningsfullt att generellt tala om "invandrarna" som en från "svenskarna" klart avskild del av befolkningen,

2.2 Utvecklingen av invandrarpolitiken

En gmndläggande utgångspunkt i svensk invandrarpolitik är alt de utländs­

ka medborgare som har fått rätt all bosätta sig i Sverige skall omfattas av i

princip samma rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt.

Denna allmänna utgångspunkt var vägledande för 1968 års riktlinjer för

regleringen av invandringen till Sverige (prop, 1968:142, InU 196, rskr 405)

och den bekräftades och utvecklades genom 1975 års beslul om riktiinjer

för invandrar- och minoritetspolitiken (prop, 1975:26, InU 6, rskr 160),

Dessa riktlinjer formulerades med utgångspunkt från målen jämlikhet,

valfrihet och samverkan. Riktlinjerna innebar all politiken på detla område

bör präglas av en strävan atl skapa social jämlikhet mellan invandrare och

svenskar, och alt invandrare och etniska minoriteter bör ha möjlighel all,

inom ramen för den intressegemenskap som omfattar hela det svenska

samhället, ge uttryck för en egen språklig och kulturell identitet. Samtidigt

borde politiken inriktas på alt skapa samverkan mellan svenskar och

invandrare för all öka solidariteten mellan dem, och på all vidga möjlighe­

terna för invandrarna atl aktivt delta i det poUtiska livet i Sverige,

13

Dessa riktlinjer var ett genombrott för etl nytt synsätt vad gäller invand- Prop. 1985/86:98 rårnas roll i samhället. Även på del internationella planet kom den svenska politiken på detta område alt ägnas uppmärksamhet, I anslutning lill 1975 års principbeslut genomfördes en rad reformer, bl, a, nya former för stat­ligt stöd lill invandrarorganisationer och lill tidningar och litteratur på minoritetsspråk. Vidare infördes år 1976 den s,k, hemspråksreformen, varigenom kommunerna fick en skyldighet all undervisa invandrarbarn i deras språk. Senare antogs även riktlinjer för hemspråksträning i förskolan och för utbildning av hemspråkslärare. År 1976 genomfördes även den s, k, röslrätlsreformen, genom vilken alla utländska medborgare som boll i Sverige i mer än tre år fick rösträtt och blev valbara i kommunala val. Sammanfattningsvis präglades liden efter 1975 års principbeslut av etl omfattande reformarbete på invandrarpolitikens område.

Sedan 1975 års riktlinjer slogs fasl har flera faktorer som är av betydelse för utformningen av invandrarpolitiken tillkommit.

Under den senare delen av 1970-talet ändrade invandringen karaktär. Förändringen hade samband med försämringen av världsekonomin. In­flyttningen av utiändska arbetare lill Västeuropas industriländer minskade och ersattes av en invandring av anhöriga tiU dem som tidigare hade kommit, I början av 1980-talel började antalet asylsökande från utomeuro­peiska länder all öka. För Sveriges del sjönk den årliga invandringen av utländska medborgare från i genomsnitt ca 40000 personer under första hälften av 1970-talet, till ca 35000 under andra hälften och ca 25000 i genomsnitt under senare år. Invandringen från Finland har minskal väsent­ligt. Den ulomnordiska invandringen har ökat, och utgörs i huvudsak av anhöriga lill dem som bor i Sverige och av flyktingar från främst utomeuro­peiska länder. Invandringen beslår således numera lill slor del av männi­skor som kommer från avlägsna länder med andra kulturer och religioner.

Dessa förändringar i invandringens sammansättning har inträffal samti­digt som den svenska arbetsmarknaden har omstrukturerats. Arbeten som tidigare var tillgängliga för nykomna invandrare. I, ex, inom tillverknings­industrin, har i slor utsträckning ralionaliserals bort eller har ersatts av ny processteknik som kräver särskild utbUdning, Även minskningen av ut­byggnadstakten av den offentliga sektorn, i vilken många invandrare arbe­tar, har haft effekter för invandrarnas sysselsättning. Den registrerade arbetslösheten hos utländska medborgare har under en lång följd av år varit högre än för arbetskraften i övrigt, och invandrarnas andel av arbets­marknadsutbildningen och andra sysselsältningspolitiska ålgärder har va­rit betydligt störte än deras andel av arbetskraften. Många invandrare som har varit verksamma i del svenska näringslivet sedan 1960-lalel har inte klaral omställningen pä arbetsmarknaden. De nödvändiga förändringarna i svenskt näringsliv har således haft negativa effekter både för invandrare som verkat länge på den svenska arbetsmarknaden och för de nykomna.

Samtidigt som dessa förändringar har inträffat har ell generationsskifte

ägl rum. De människor som invandrat till Sverige under efterkrigstiden har

fått barn och barnbarn som är födda här. Ungefär hälften av invandrarnas i

Sverige födda barn har en i Sverige född förälder, och är därmed delaktiga i

en svensk gemenskap, samtidigt som de genom den andra föräldern kan ha

14

en anknytning också till etl annat land. Invandrarnas barn måste självfallet    Prop. 1985/86:98 få samma möjligheter lill utbildning och arbete som andra ungdomar och också åtnjuta respekt för sitt ursprung, utan all diskrimineras.

Det förhållandet atl så många människor i Sverige har sitt ursprung i eller en anknytning lill andra länder och kulturer ulgör en utomordentlig styrka för oss. Därigenom har vi tillförts nya kulturella impulser och våra internationella kontakter och utvecklingsmöjligheter har vidgats. De rikt­linjer för invandrarpolitiken som antogs år 1975 innebär en bekräftelse av all Sverige är på väg all bli ell mångkulturellt samhälle, och all detla är all se som en positiv utveckling. Under de senaste tio åren har samhället blivit än mer etniskt mångskiftande och nya kulturmönster har etablerats. Men utvecklingen har samtidigt inneburit atl behovel av en för alla grupper gemensam referensram och av ell gemensamt språk har ökat, och detta är självfallel del svenska språket.

Jag vill slutligen peka på ytterligare några faktorer som har varit känne­tecknande för utvecklingen sedan år 1975, En faktor är tendenserna tiU diskriminering av invandrare, t, ex, på arbetsmarknaden. Dessutom har vissa organiserade yttringar av främlingsfientlighet gjort sig gällande i Sverige under senare år. Dessa yttringar är visserligen begränsade, men de utgör ell nytt och myckel oroväckande inslag i del svenska samhällslivet. Samtidigt visar ingående undersökningar, utförda av diskrimineringsutred­ningen, att del sedan början av 1970-lalet har sketl en markant förskjutning av den allmänna opinionen i riktning mot större tolerans och större genero­sitet mol invandrare i Sverige, Denna glädjande ulveckhng förklaras med att allt fler människor i del svenska samhället kommer i kontakt med invandrare och invandrarfrågor och därmed får sådan kunskap och förstå­else som leder tiU att fördomar minskar och toleransen ökar. Denna ut­veckling bör ges alll stöd.

En annan faktor av betydelse är all även om många av de invandrare

som kom under 1960- och början av 1970-lalel avsåg alt återvända efter

några år, så har en mycket stor del av dem bestämt sig för atl stanna här.

Ungefär 400000 invandrare har blivu svenska medborgare och har därmed

fulla politiska rättigheter. Men ell stort antal invandrare har boll här

mycket lång lid ulan all söka svenskt medborgarskap. De har genom 1976

års rösträltsreform blivit delaktiga i den demokratiska beslutsprocessen på

kommunal nivå, men trots all de varit bosatta här länge och är inriktade på

etl fortsatt liv i Sverige saknar de rösträtt lill riksdagen. Den nuvarande

regeringen har eftersträvat en lösning på detla problem, men del förslag

som lades fram av röslrättskommiltén (Ju 1983:02) i betänkandet (SOU

1984:11) Rösträtt och medborgarskap bedömdes inte komma all få tUlräck­

ligl brett pariamenlariskl stöd i riksdagen. Eftersom möjligheten atl erhålla

svenskt medborgarskap är belydelsefull för invandrarnas integration i del

svenska samhället har regeringen, som jag nyss nämnt, tillsalt en kommitté

med uppgift atl utreda frågan humvida fler invandrare skuUe bli svenska

medborgare om Sverige i större utsträckning än för närvarande tillät att det

ursprungliga medborgarskapet bibehålls när man fär svenskt medborgar­

skap.

En faktor som jag slutligen vUl uppmärksamma är den förändring som

15

skett i heta Europa genom migralionen. Tiotals miljoner människor har Prop. 1985/86:98 som en följd av migralionen band till andra europeiska länder. För Sveri­ges del har delta inneburit atl kontakterna med t, ex, Finland, Jugoslavien och Grekland har utvecklats. Många invandrare som sedan länge är fast bosatta i Sverige bibehåller i stor utsträckning nära och regelbundna kon­takter med ursprungslandet. Detta underlättas även genom utveckUngen på kommunikationsområdet och genom olika samarbetsavlal vad gäller beskattning, socialförsäkring etc. För utvecklingen av den svenska invand­rarpolitiken är även denna faktor av sttsr betydelse.

De förändringar som har inträffat sedan år 1975 vad gäller invandrarnas situation i samhället ställer krav på nya ålgärder. En rad reformer har mol denna bakgmnd genomförts sedan regeringen tillträdde hösten 1982, Jag vill här hänvisa till vad jag tidigare har anfört bl, a, vad gäller regeringens förslag om reformer beträffande hemspråksundervisningen för invandrar­barn och svenskundervisningen för vuxna invandrare. Jag vill även hänvi­sa lill de initiativ som har lagils i syfle all finna en lösning på frågan om hur invandrarnas medinflytande skall kunna öka. Jag viU vidare hänvisa lill de åtgärder som har vidtagits inom ramen för arbetsmarknadspolitiken i syfte all förbättra invandrarnas arbetsmarknadssituation samt lill ålgärder inom andra områden.

En avgörande fråga är emellertid om de förändringar som har präglat utvecklingen sedan mitten av 1970-talel föranleder en annan inriktning av invandrarpolitiken, I såväl 1980 års direktiv lill invandrarpolitiska kommit­tén som i 1983 års tilläggsdirektiv framhölls atl kommittén skulle ulgå från atl 1975 års riktlinjer bör ligga fast, men all vissa preciseringar är nödvän­diga, framför allt vad gäller valfrihelsmålet. Såväl invandrarpolitiska kom­mittén som diskrimineringsutredningen har i sina slulbetänkanden ulföriigt behandlat frågan om den principiella inriktningen av invandrarpolUiken, Jag anser alt de överväganden som görs där ulgör ell mycket bra underlag för regeringens ställningstagande. Jag återkommer inom kort med milt förslag i denna fråga. Dessförinnan vill jag emellertid göra följande all­männa kommentarer.

De överväganden som redovisas i båda betänkandena innebär all 1975 års riktlinjer i allt väsentligt bör ligga fast. Den utveckling som har ägl rum sedan år 1975 ger enligt de båda utredningarna ingen grund för en annan bedömning, Invandrarpolitiska kommittén har i några sammanfallande formuleringar understrukit all de som får rätt atl invandra liU Sverige måsle kunna bli ekonomiskt och socialt integrerade ulan all något krav ställs på kuUurell assimUering i den bemärkelsen all den egna etniska identiteten skulle uppges. Diskrimineringsutredningen har i första hand ägnat sig ål alt bedöma utvecklingen med hänsyn lill de etniska relationer­na i Sverige, Utredningens analys visar atl dessa relationer klart har förbättrats, trots förändringar av negativ karaktär i samhällsekonomin och på arbetsmarknaden. Jämlikhet och samverkan mellan olika grupper för­bättrar förutsättningarna för goda etniska relationer, understryker utred­ningen.

För egen del anserjag att de utredningar som nu har gjorts bekräftar all

den invandrarpolitik som den socialdemokratiska regeringen införde år

'6

1975, och som fick ett brett parlamentariskt stöd, bör ligga fasl. Del måsle    Prop. 1985/86:98

vara en gmndläggande utgångspunkt i svensk invandrarpolitik atl de som

får bosätta sig här omfattas av samma rättigheter och skyldigheter, och

erbjuds samma möjligheter, som övriga medborgare. Delta innebär atl den

gmndläggande lagstiftning och de normer som gäller för vårt land och vårt

samhällssystem, för värnet av demokratin och för mänsklig samlevnad,

måsle genomsyra den svenska invandrarpolitiken. Jämlikhet mellan alla

människor oavsett deras ursprung, kvinnors och mäns lika rättigheter,

tolerans mellan olika befolkningsgrupper och respekt för den personliga

integriteten hör tiU de värderingar som svensk invandrarpolitik måsle utgå

från.

Den invandrarpolitik som antogs år 1975 återspeglas även i den nya regeringsformen, där det sägs alt "etniska, språkliga och religiösa minori­teters möjligheter all behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas" (1 kap, 2 § RF), Invandrarpolitiska kommittén har gmndligt analyserat minoriletsbegreppel och konstaterat att internationellt sett anses beteckningen minoritet endasl kunna användas för grupper som sedan mycket länge eller alltid har varit bosatta i landet i fråga, t, ex. för Sveriges del samerna och lornedalsfinnarna. I förarbetena till de interna­tionella konventioner där minoriletsbegreppel förekommer har man såle­des preciserat detta liU alt avse urspmngliga (s, k, autoklona) minorUeter, och inte relativt nyligen från andra länder invandrade gmpper. Minoritets-begreppet i den nu nämnda betydelsen kan alltså inte sägas vara tiUämpligt på invandrarsituationen i Sverige, Utgångspunkten för de invandrarpoli­tiska åtgärderna bör i första hand vara de enskilda människornas förutsätt­ningar och behov. Vad gäUer föreningsverksamhet och religionsutövning är det emellertid naturiigt att samhället ger bidrag till kollekliva verksam­heter bland invandrare. Jag återkommer lill delta i del följande när jag redovisar motiven tUl stödet för invandrarorganisalionernas verksamhet.

Såväl invandrarpolitiska kommittén som diskrimineringsutredningen har

lagt fram omfattande program med förslag till ytterligare åtgärder. Jag

återkommer inom kort till mina bedömningar av dessa förslag. Jag vill

emellertid redan nu understryka all genomförandet av invandrarpolitiken

är något som berör alla människor. Utvecklingen av Sverige i riktning mot

ell mångkulturellt samhälle kommer oundvikligen all innefatta svårigheter

och åven risker för konflikter. Diskrimineringsutredningen har genom sina

ingående undersökningar visat hur attityder till människor av annat ur­

sprung uppkommer i ett växelspel mellan enskilda människor och mellan

samhällets institutioner och de enskUda människorna. Utredningen har

även visat på en rad metoder all främja en harmonisk utveckling av de

etniska relationerna i Sverige, Föregen del kanjag i allt väsentligt ansluta

mig till såväl utredningens allmänna bedömningar som till dess förslag om

opinionsbildande insatser inom olika områden i samhället. Del är, som

utredningen har understrukit, utomordentligt angeläget alt samhället ulla­

lar sill skarpa fördömande av alla tendenser till fördomar och diskrimine­

ring på etnisk grund. Ytterst handlar detta om att slå vakt om de grundläg­

gande värderingar som vi bygger vårt samhällssystem på, I detta arbete har

alla medborgare en given uppgift,

17

2    Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 98

3 Riktlinjer för invandrarpolitiken

Prop. 1985/86:98

Mitt förslag: De invandrarpolitiska målen, som sedan år 1975 sam­manfattas med begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan, bör ligga fasl. Dessa begrepp bör ges en sådan tolkning att de åsyftar lika rättigheter och möjligheter för invandrare i förhållande lill den övri­ga befolkningen, respekt för den enskildes idenlUel och integritet, möjligheter att utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i vårt samhälle gäller för mänsklig sam­levnad saml ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap mellan människor av olika ursprung. Goda etniska relationer bör prägla vårt samhälle och samhället bör markera sill avståndstagande från alla ullryck för etnisk intolerans.

Utredningarna: IPOK: s och diskrimineringsulredningens bedömningar överensstämmer i huvudsak med mina. Såväl IPOK som diskriminerings­ulredningen förordar alt begreppet valfrihet preciseras på ett klarare säll, Diskrimineringsulredningen föreslår att del ersätts av begreppet respekt.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har kommenterat utred­ningarnas överväganden om invandrarpolitiken och ställer sig bakom des­sa. Många remissinstanser stöder IPOK: s definition av begreppet valfrihet som kulturell valfrihet. Några remissinstanser, bl, a, Sveriges Frikyrkoråd och Svenska ekumeniska nämnden, pekar på risken för kollisioner mellan svensk gmndsyn och utiändska värderingar, t, ex, i trosfrågor, om valfri­heten blir för begränsad.

En bred samstämmighet råder bland remissinstanserna om behovet av särskilda åtgärder inom olika områden för all invandrare skall beredas med svenskar likvärdiga möjligheter.

Skälen för mitt förslag: De riktiinjer för invandrarpolitiken som riksda­gen antog år 1975 formulerades med utgångspunkt från begreppen jämlik-hel, valfrihet och samverkan. Riktlinjerna gav uttryck för en förändrad syn på invandrarnas möjligheter all bevara och vidareutveckla sill språkliga och kulturella arv i Sverige,

Både IPOK och diskrimineringsutredningen har anfört all riksdagens beslul år 1975 kännetecknas av bristande precision. Jag kommer nu all redovisa min syn på målformuleringarna,

IPOK framhåller all jämlikhet som mål bör innebära ett fortsatt arbete för atl invandrarna skall få samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt, IPOK understryker atl del gmndläggande vad gäller jämlikhelsmålet år alt ge alla invandrare möjlighet att lära sig svens­ka och att få sådana kunskaper all de kan orientera sig i samhället saml utnyllja de möjligheter till utbildning och vidareutbildning som finns. Rät­len lill arbete och till goda villkor på arbetsmarknaden bör tillmätas en ökad betydelse i delta sammanhang, framhåller IPOK, Ekonomisk och social trygghet är även en nödvändig grund för atl invandrare, som jämbör-, diga med befolkningen i övrigi, skall kunna vidmakthålla en egen kulturell

identitet och leva i harmoni med sin omgivning. Diskrimineringsutredning-    Prop. 1985/86:98 en pekar på den svenska tradition som tenderar all söka likformiga lösning­ar, dvs, lösningar som syftar lill alt behandla olika individer på lika säll. Om invandrarna skall få likvärdiga möjligheter erfordras ett annal och mer flexibelt förhållningssätt, anför utredningen.

Tolkningen av jämlikhelsmålet har enligt min mening den största bety­delse för hur invandrarnas situation skall komma atl gestalta sig på längre sikt, Målel inbegriper fortsatta åtgärder för att dels undanröja formella hinder, dels öka invandrares möjligheter atl fulll ul få reell tillgång lill utbildning och arbete i lika mån som den övriga befolkningen. När det gäller utländska medborgares rättsliga ställning är de i de flesta fall jäm­ställda med svenska medborgare. Den mest framträdande skillnaden gäller fortfarande rällen all delta i och vara valbar i riksdagsval. Riksdagen har (prop, 1985/86:7, LU 12, rskr 33) beslutat att ta bort kravet på svenskt medborgarskap i flera av de fall där det ditintills varit uppställt. En mera medveten och noggrann prövning av medborgarskapskravel i varje kom­mande lagstiftningssammanhang bör ske.

Den andra aspekten på jämUkhelsmålel, nämligen åtgärder för all skapa reellt likvärdiga villkor för invandrare, har den största betydelse för såväl nya invandrare som för den andra och tredje generationen, TUI sådana stödjande ålgärder hör Lex, hemspråkslräning och hemspråksundervis­ning för barnen samt gmndulbildning och svenskundervisning för de vuxna.

I propositionen (1983/84:199) om svenskundervisning för vuxna invand­rare framhöll jag all invandrarpoUlikens jåmlikhelsmål bör vara en ut­gångspunkt för denna undervisning och styra dess innehåU, Genom en effektiv svenskundervisning skall nykomna invandrare ges möjlighel alt orientera sig i samhället, all utnyttja möjligheterna lill utbildning och vidareutbildning saml atl få en fasl förankring på arbetsmarknaden. Även om andelen personer med hög utbildning är slor bland invandrarna, finns det i denna grupp även personer med extremt låg utbildning, SamhäUets insatser måsle därför spänna över etl brett område, från atl salsa betydan­de resurser på lågulbildade till all på ett betydligt bättre säll än hittills ta tillvara de meriter och erfarenheter som invandrare fört med sig lill Sveri­ge-Begreppet jämlikhet bör enligt min mening bibehållas som ell övergri­pande mål för invandrarpolitiken, Detla mål innebär sammanfattningsvis en strävan alt dels uppnå lika rättigheter för invandrare i förhållande lill den övriga befolkningen, dels åstadkomma likvärdiga möjligheter. Det innebäratt invandrarna inom olika berörda samhällsområden skall behand­las likvärdigt med befolkningen i övrigi, och all deras behov skall mötas inom ramen för den generella politik som fastställts, i, ex, för arbetsmark­naden, för bostadsmarknaden och för det sociala områdel. För alt invand­rare skall kunna behandlas likvärdigt med andra krävs ofta särskilda ålgär­der. Varje myndighei bör ha ett ansvar för all vidla sådana åtgärder när de behövs.

Såväl IPOK som diskrimineringsutredningen anför all begreppei valfri­

het i många sammanhang har uppfattats som problematiskt. Eftersom det i

19

förarbetena till 1975 års riktlinjer saknas en diskussion om valfrihetens Prop. 1985/86:98 innehåll, begränsningar och vUlkor har delta mål kommit alt tolkas på olika sätt, IPOK framhåller alt valfrihelsmålet hos vissa grupper har lett till krav på långtgående rättigheter som minoriteter i folkrätlslig mening trots all traditionella minoritelskriterier inte har varit uppfyllda, Valfrihelsmålet har vidare, konstaterar IPOK, åberopats som stöd för en rad olikartade uppfattningar när del gäller undervisningen av invandrarelever inom skol­väsendet, Valfrihelsmålet har dessvärte också kommit atl tolkas som etl godtagande av värderingar som starkt avviker från den gmndsyn i skilda frågor som kommer till uttryck i svensk lagstiftning eller i andra politiska beslul,

I denna analys av valfrihelsmålet konstaterar IPOK inledningsvis all en invandrare knappasl kan behålla sill livsmönster och sin kultur oförändra­de i etl nytt land, Efler hand utvecklas en ny identitet och en ny känsla. Enligt kommitténs uppfattning kommer valfriheten i praktiken atl gälla just nya kulturgemenskaper utvecklade här i landet på basis av kulturarvet hemifrån. Kommittén konstaterar sedan alt först når gmnden för en funk­tionell Ivåspråkighet är lagd, dvs, kunskaper både i svenska och moders­målet, finns förutsättningar för en språklig och kulturell valfrihet, I den allmänna debatten har valfrihelsmålet ofta kommit alt uppfattas som gäl­lande hela livsmönstret: normer, värderingar, seder och bruk. Kommittén framhåUer att det finns gmndläggande värderingar om vilka det råder politisk enighet i Sverige, t, ex, jämställdhet mellan kvinnor och män saml barns rättigheter också utöver vad som är möjligt atl reglera i lag. Kommit­tén understryker atl sedvänjor som strider mol svensk lagstiftning inte kan accepteras. Man bör heller inte acceptera sedvänjor eller normer som avviker från vad statsmakterna i andra sammanhang klart tagit ställning för, t, ex, i gmndskolans läroplan. Kommittén ifrågasätter mot denna bakgrund om begreppei valfrihet kan behållas som ell övergripande mål,

Diskrimineringsulredningen erinrar för sin del om att statsmakterna redan med 1975 års beslut har uttalat sig mot en politik som syftar till kulturell assimUering, Begreppei valfrihet kan emellertid ge upphov till tolkningsproblem, framhåller utredningen, och föreslår alt begreppet val­frihet som mål ersätts av t, ex, respekt.

Enligt min mening bör de som invandrar lill Sverige ges goda möjligheter alt bli ekonomiskt och socialt integrerade i samhället. Invandrarna bör som fulll integrerade samhällsmedlemmar kunna leva och verka i den svenska kullurgemenskapen och samtidigt kunna utveckla sill kulturella arv. Men valfriheten får inte tolkas så alt den innebär ell bortväljande av det svenska språket och den intressegemenskap som omfattar hela del svenska samhäl­let.

Del finns grundläggande värderingar om vilka del råder enighet i Sveri­

ge, t, ex, jämställdhet mellan kvinnor och män saml barns rättigheter.

Sådana grundläggande värderingar måsle hävdas i alla sammanhang. När

kulturkollisioner uppstår till följd av olika uppfattningar i grundläggande

frågor som t, ex, synen på familj, barnuppfostran, sexualitet och samlev­

nad, kvinnans ställning eller frågor av livsåskådningskaraklär kan del

emellertid ofta vara lämpligt alt gå varsamt fram och söka praktiska lös-

20

ningar i en generös anda i stället för alt hävda principer som motverkar    Prop. 1985/86:98 eller förhindrar sådana praktiska lösningar.

Med beaktande av vad jag nu har anfört anserjag all begreppet valfrihet även framdeles bör vara ell av rhålen för invandrarpolitiken. Jag anser emellertid alt begreppei bör tolkas så att del innefallar respekt för den enskildes identitet och integritet saml möjligheter atl utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i det svenska samhället gäller för mänsklig samlevnad.

Vad gäller begreppei samverkan har diskrimineringsulredningen an­märkt atl detta snarare kännetecknar ell medel än etl mål, men alt del ändå bör kunna kvarstå. Enligt min mening bör detta begrepp kvarstå som övergripande invandrarpoliliskl mål. Ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap mellan människor av olika ursprung fömlsätler samverkan mellan likvärdiga parter, I denna samverkan ligger också ett gemensamt ansvar för del demokratiska samhällets utveckling.

De gångna årens erfarenheter av olika försök all utveckla samverkan mellan svenskar och invandrare har visat all verklig samverkan förutsätter att den sker på likvärdiga villkor och med utgångspunkt från en gemensam intresseinriktning mellan befolkningsgrupperna. Många försök till samver­kan mellan svenskar och invandrare har misslyckats därför all de skett på den ena parlens villkor och inte kommit lill stånd som ett uttryck för en gemensam viljeinriktning. Jag anser del därför vara myckel angeläget alt understryka atl en utgångspunkt för alla invandrarpolitiska ålgärder år alt främja gemenskap.

Den invandrarpolitik som antogs år 1975 hade sin utgångspunkt i ten­denser till ökade klyftor i del svenska samhället lill följd av invandringen. Det blev aUlmer uppenbart all del var nödvändigl att vidta särskUda åtgärder för alt förbättra invandrarnas villkor i syfle att uppnå ökad jämlik­het i del svenska samhället. Denna aspekt är lika viktig idag som för tio år sedan. Samtidigt har insikten ökat om hur angelägel det är atl den svenska invandrarpolitiken även ger uttryck för ett avståndstagande från alla ut­tryck för etnisk intolerans,

I ell samhälle där olika grupper lever sida vid sida finns den etniska konflikten som en latent risk. Ingen invandrarpolitik kan bli framgångsrik om den inte utgår från en övergripande strävan all bibehålla och utveckla goda etniska relationer och förebygga tendenser till etnisk intolerans och öppen konflikt på etnisk gmnd. Vår invandrarpolitik måste därför också präglas av en uttrycklig vilja atl utveckla goda etniska relationer i det svenska samhället, så atl aUa grupper som bor här kan leva i harmoni med varandra, och åtnjuta tolerans och respekt för sill ursprung.

Diskrimineringsulredningen hade regeringens uppdrag alt analysera or­

sakerna till etnisk konflikt. Utredningen konstaterade att orsakerna till

diskriminering och lill etnisk intolerans bl, a, slår all finna i ojämn makl-

och resursfördelning och bristande kontakter mellan befolkningsgrup­

perna. Denna analys pekar tydligt, enligt min mening, på nödvändigheten

av atl även från denna utgångspunkt föra en jämlikhetspolitik och på

behovel av ålgärder som underlättar samverkan mellan befolkningsgrup­

perna. Dämtöver är aktiva åtgärder nödvändiga, såväl vad gäller opinions-

21

bildning och information som lagstiftning, i syfte atl avskaffa diskrimine-    Prop. 1985/86:98 ring,

I regeringsförklaringen hösten 1985 angavs all en särskild ombudsman kommer all inrällas för att molverka diskriminering på etnisk grund. Utvecklingen har visat att de rättsregler som redan finns kan behöva kompletteras med en sådan institution som genom rådgivning i enskUda ärenden och olika generella åtgärder kan medverka lill ett bättre skydd för invandrare. Jag återkommer i det följande lill detta förslag.

4 Genomförandet av invandrarpolitiken

Jag har i föregående avsnitt redovisat mina förslag lill riktlinjer för invand­rarpolitiken. Jag övergår nu till att redovisa mina bedömningar i fråga om invandrarpolitikens genomförande. Regeringen bör bereda riksdagen till­fälle atl la del av denna redovisning. Jag bedömer atl några särskilda ställningstaganden i denna del inte behöver begäras av riksdagen.

4.1 Ansvaret för åtgärder för invandrare

4.1.1 De statliga myndigheterna

Mina bedömningar: Principen all varje fackmyndighet inom sill område har samma ansvar för invandrare som för den övriga befolk­ningen bör ligga fast. Detta innebär bl, a, all varje myndighei har ett ansvar för all särskilda ålgärder vidtas för invandrare. En viss precisering av myndigheternas ansvar bör göras. Någon skyldighet för myndigheterna all upprätta handlingsprogram för sitt arbete med invandrare eller lämna årliga redovisningar av vilka särskilda ålgär­der som vidtagits för invandrare bör inte införas.

Statens invandrarverk bör ha kvar ell ansvar för samordning och bevakning av myndigheternas ålgärder för invandrare.

Utredningarna: IPOK betonar principen atl respektive ansvariga fack­myndigheter behåller ansvaret för ålgärder för invandrare inom sitt sakom­råde och för all erforderliga särskilda ålgärder vidtas lill förmån för in­vandrare. Kommittén anser atl del bör övervägas all lagfästa denna prin­cip, I varje fall bör regeringen genom förordning bättre än nu precisera kravet på de statliga myndigheterna. Det bör t, ex, innebära att dessa årligen redovisar vilka särskUda åtgärder för invandrare och minoriteter som vidtagits inom varje område,

Diskrimineringsulredningen föreslår all nuvarande förordning (1976: 310) om ålgärder för invandrare m, fl, upphävs och att en ny förord­ning ulfärdas som tydligare fastslår såväl myndigheternas ansvar som SIV: s roll i arbetet för invandrare. Den nya förordningen bör innehålla en precisering av de statliga myndigheternas ansvar, etl krav på atl myndighe­terna upprättar handlingsprogram för invandrar- och minoritetsfrågor, ell

22

krav på likvärdig behandling av invandrare saml en precisering av SIV: s    Prop, 1985/86:98 roll i sammanhanget, SIV bör enligt utredningens mening i förordningen få ett fastlagt tillsynsansvar för att de statliga myndigheterna inom sina an­svarsområden behandlar invandrare och medlemmar av språkliga minori­teter likvärdigt jämfört med befolkningen i övrigt.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans ifrågasätter principen om varje myndighels ansvar för invandrare inom sill verksamhetsområde. En majo­ritet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan anser också all myndigheternas ansvar och SIV: s roll bör komma till uttryck tydligare än i nuvarande förordning. Den av IPOK framförda tanken atl lagfästa del statliga myndighetsansvaret avvisas dock av flera remissinstanser, där­ibland SIV och socialstyrelsen, bl, a, med hänvisning till att ansvaret inom flertalet områden följer redan av gällande lagstiftning för respektive områ­de, Endasl en remissinstans tillstyrker etl lagfäst ansvar.

Vad gäller innehållet i en ny lag eller förändrad förordning har remissin­stanserna olika uppfattning på flera punkter, Förslagel all myndigheterna skall upprätta handlingsprogram får stöd av etl flertal av de remissinstan­ser som har yttrat sig, men flera remissinstanser har också invändningar. De motiv som anförs för all upprätta handlingsprogram år i huvudsak desamma som utredningens. Några remissinstanser ger förslagel principi­ellt stöd men anför ändå olika reservationer. Motiven för avstyrkande är bl, a, en tveksamhet liU om verksamhelen skulle komma atl främjas av formella krav på handlingsprogram,

Diskrimineringsulredningens förslag all förordningen bör ange all de statliga myndigheterna skall gå invandrare och medlemmar av språkliga minoriteter lill hända på villkor som är likvärdiga med dem som lillämpas i förhållande till befolkningen i övrigi tillstyrks i alll väsentligt av i stort sett alla de remissinstanser som tagit upp frågan. De motiv som anges är desamma som utredningen anfört. Att likvärdig behandling i sammanhang­et många gånger är liktydigt med positiv särbehandling framhålls bl, a, av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och skolöverstyrelsen (SÖ), SIV anseratt myndigheternas ansvar för språklig service genom tolk, översättare och Ivåspråkig personal särskUt bör anges i förordningen,

Ell övervägande anlal av de instanser som uttalat sig i frågan är negativa lill en fastlagd lillsynsroll för SIV, De skäl som anförs härför är främst den rollkonflikt som därigenom kan uppkomma för SIV. bl, a, på så säll att verket skulle ulöva lillsyn även över sig självt, Förslagel skuUe, enligt remissinstanserna, innebära ell avsteg från gällande praxis om myndighe­ternas självständighet och jämställdhet i förhållande till varandra. Stats­kontoret och Svea hovrätt pekar på att behovel av löpande lillsyn redan i dag uppfylls genom JO-ämbetel, vars granskning även omfattar de kom­munala myndigheterna.

Skälen för mina bedömningar: De mål för invandrarpolitiken som jag

inledningsvis har redovisat innebär atl samhällets ansvar i vissa avseenden

går längre än att ge invandrare den samhällsservice, befolkningen i allmän­

het får. Det gäller inte bara på områden där åtgärderna är invandrarspeci-

fika, som t, ex, svenskundervisning och hemspråksundervisning, utan ock­

så i andra sammanhang när särskilda ålgärder är en fömtsättning för atl

23

man skall kunna närma sig målen. Denna i 1975 års invandrarproposiiion    Prop. 1985/86:98 klart uttalade politik bör alltså gälla även framgent. Den måste vara en utgångspunkt för alla samhäUsorgan i deras arbete.

En grundläggande princip i 1975 års riktlinjer för invandrarpolitiken är all den fackmyndighet som har ansvar för viss verksamhei i förhållande till svenskar även skall ha molsvarande ansvar i förhållande till invandrare. Denna princip utvecklades sedan närmare av regeringen i förordningen (1976:310) om åtgärder för invandrare m,fl,, i vilken bl,a, anges att in­vandrares behov av samhällsservice alltid skall ingå bland de omständighe­ter som inom ramen för tillgängliga resurser skall beaktas vid planeringen av myndighetens verksamhei. Jag anser alt denna princip bör ligga fast. Den innebär bl, a, atl respektive myndighet inom sitt sakområde har ell ansvar för alt erforderliga positiva särålgärder vidtas till förmån för in­vandrare. Dessa åtgärder skall ulgå från de enskilda individemas förutsätt­ningar och behov.

Några skäl för atl i en särskild lag fastslå denna princip finns enligt min mening inte. Myndigheternas skyldigheter inom olika områden följer i många fall direkt eller indirekt av gällande lagstiftning för området. Vidare sker den styrning av myndigheternas verksamhet som del här är fråga om normall i form av förordning,

Diskrimineringsulredningen har föreslagit en omarbetning av förord­ningen (1976:310) om ålgärder för invandrare m,fl. Översynen bör enligt utredningen leda till all myndigheterna ges klarare riktlinjer. Del övervä­gande antalet remissinstanser är positiva lill förslaget.

Jag delar uppfattningen att 1976 års förordning om åtgärder för invandra­re m,fl, nu bör ses över och ges en ny språklig uiformning som tydligare klargör myndighetemas ansvar, I samband med en översyn av förordning­en bör också övervägas all precisera myndigheternas skyldighel att sam­råda med den ombudsman mot etnisk diskriminering som jag senare kom­mer att föreslå. Jag har i frågan om en översyn av förordningen samrått med chefen för civildepartementet.

Jag vill i detla sammanhang påpeka atl inrättandet av en ombudsman, vartill jag senare återkommer, inte förändrar den gmndläggande principen om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och om skyldigheten atl ge invandrare en likvärdig service jämfört med befolkningen i övrigi.

Jag skaU nu la upp diskrimineringsutredningens förslag alt alla myndig­

heter bör upprätta handlingsprogram för arbetet med invandrar- och mi­

noritetsfrågor och åriigen redovisa de särskilda ålgärder som vidtagits för

invandrare saml förslagel om ell fastlagt liUsynsansvar för SIV, Del kan

enligt min mening vara ändamålsenligt atl berörda myndigheter upprättar

särskilda handlingsprogram för sill arbete med invandrarfrågor. Flera

myndigheter, l.ex, AMS, har också under senare år utarbetat sådana

handlingsprogram för hela eller delar av sin verksamhet. Jag ser positivt på

denna utveckling och är av den uppfattningen atl myndigheternas hand­

lingsprogram har bidragit lill den utveckling av samhällets insatser för

invandrare som har sketl under den senaste tioårsperioden. Jag vill emel­

lertid samtidigt, i likhet med flera remissinstanser, framhålla alt särskUda

handlingsprogram av detta slag endasl är ett av de medel som kan använ-

24

das för alt nå samma resultat, I vissa fall är del sannolikt lämpligare atl integrera planeringen för invandrare i övrig planering som pågår inom myndigheien, Behovel av en samlad planering av invandrarfrågor varierar också i hög grad hos olika myndigheter. Min bedömning är mot denna bakgmnd all del inte bör finnas några formella krav på all myndigheterna skall upprätta särskilda handlingsprogram för arbetet med invandrarfrågor. Jag förutsätter samtidigt atl sådana handlingsprogram vid behov upprättas och all invandrarnas behov fortlöpande vägs in i myndigheternas ordinarie planeringsarbete.

Några krav bör inte heller generellt ställas på att myndigheterna skall lämna en årlig redovisning av vilka särskilda åtgärder för invandrare som vidtagits inom myndighetens område. Regeringen kan i stället vid behov begära sådana redovisningar av en eller flera myndigheter.

Vad gäller IPOK: s förslag om en förstärkning av statens kuUurråd i form av bl, a, invandrarrepresentation och särskilda medel för kulturverksamhet bland invandrare vUl jag efler samråd med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] hänvisa tUl vad jag har anfört i del föregående rörande myndigheternas ansvar atl i sill ordinarie arbete även beakta invandramas behov. Kulluren är en fömtsättning för gemenskap i ett föränderligt samhälle. Detta gäller för såväl gemenskapen inom invandrargmpperna som för allas vår gemenskap i Sverige, Insatserna på kulturområdet bör därför också syfta till att under­lätta för invandrare alt få la del av del för vårt land gemensamma kulturar­vet.

Såsom framgår av vad jag inledningsvis redovisat avser en stor del av regeringens nya eller planerade insatser för invandrare kulturområdet i vid mening. Det finns i detta sammanhang anledning all också erinra om de möjligheter till kulturslöd som finns i dag och som del gäller all slå vakt om. Jag tänker bl. a, på stödet till invandrarorganisalionernas ungdoms­verksamhet, till finsk teaterverksamhet, till litteratur- och arkivverksam­het och på Sveriges Radios programverksamhet på invandrarspråk. Bidrag kan också utgå till särskilda kulturprojekt för invandrare. Invandrarnas delaktighet i olika former av kulturslöd bör kunna stärkas ytterligare genom riktade informationsinsatser från kulturrådets sida till invandrarna och deras organisationer i fråga om befintliga bidragsmöjligheter. Också kommuner och landsting bör uppmärksammas på behovel av riktade infor­mationsinsatser för invandrarna och deras lokala föreningar vad gäller de slödmöjligheter som slår till buds.

Prop. 1985/86:98

4.1.2 Kommuner och landsting

Min bedömning: Kommuner och landsting har en central roll för genomförandet av invandrarpolitiken. Ansvaret för alt invandrare får en med andra likvärdig behandling inom den kommunala verk­samhelen framgår av gällande lagstiftning. Särskilda invandrarfunk-lioner spelar därutöver en viktig roll för samordning av ålgärder och för vissa uppgifter inom kommunen som inte faller inom någon facknämnds direkta ansvarsområde.

25

Utredningarna: Både IPOK och diskrimineringsutredningen framhåller Prop. 1985/86:98 betydelsen av kommunernas aktiva medverkan för alt invandrarpolitiken skall kunna genomföras, IPOK betonar särskill atl del är viktigt all de olika facknämnderna i en kommun strävar mot gemensamma mål, Ell invandrarpoliliskl program som fastställs av kommunfullmäktige kan en­ligt IPOK vara ell sätt all uppnå en enhetlig kommunal invandrarpolitik,

Diskrimineringsulredningen anser all kommuner och landsting, på sam­ma sått som utredningen föreslagU i fråga om de statliga myndigheterna, bör upprätta konkreta handlingsprogram för ålgärder för invandrare.

Remissinstanserna: Diskrimineringsutredningens förslag om kommunala handlingsprogram tillstyrks av flertalet av de remissinstanser som uttalat sig i frågan, däribland några kommuner. Svenska kommunförbundel ser positivt på utvecklingen av handlingsprogram inom alll fler förvaltnings­områden och är för sin del berett atl på olika sätt stödja del arbete som förekommer på lokal nivå. Landstingsförbundet anser att del är naturiigt atl sådana program får växa fram då behov föreligger, Riksrevisionsverkel avstyrker förslagel,

IPOK: s synpunkler i fråga om kommunernas och landslingens roll vid genomförandel av invandrarpolitiken och ansvarsfördelningen mellan fackförvallningarna inom en kommun delas av de få remissinstanser som berör dessa frågor. Några remissinstanser framhåller i delta sammanhang också viklen av samarbete meUan kommuner och mellan kommuner och landsting.

Skälen för min bedömning: Del är i belydande utsträckning kommunerna och landslingen som kan förverkliga den invandrarpolitik som lagts fasl av regering och riksdag. Ansvaret för skola, socialtjänst och hälso- och sjuk­vård ligger hos kommuner och landsting och del är i slor utsträckning inom dessa områden som man har särskilt stort behov av samhällets service. Principen om likvärdighet mellan invandrare och den övriga befolkningen i fråga om samhällsservice innebär alt kommunerna inom vatje verksam­hetsområde har all beakta invandrares behov och vidla de särskilda ålgär­der som är erforderliga för atl invandrarna skall få en likvärdig behandling.

Kommunerna har dessulom fått ell ökat ansvar för vissa särskilda ålgär­der som riktar sig liU invandrare. Jag avser härmed dels mottagandet av flyktingar, dels svenskundervisning för vuxna invandrare. På båda dessa områden har slalen etl ramansvar och ett ekonomiskt ansvar medan det i försia hand år kommunerna som enligt riksdagens beslut har ansvar för det praktiska genomförandet.

Kommunerna och landslingen har, inom de ramar som lagstiftningen anger, frihet all själva organisera sina åtgärder för invandrare efler de lokala fömlsätlningama. Vissa uppgifter ligger under särskilda fack­nämnders verksamhetsområden, medan andra inte omedelbart kan hänfö­ras lill en sådan nämnd. Del gäller t, ex, tolk- och översättarservice samt allmän informationsverksamhet. De flesta medelstora och större kom­muner har särskilda invandrarbyråer, som dessulom ofta har vissa samord­ningsuppgifter i kommunen. Invandrarbyråerna kan också spela en viktig roll når del gäller alt utveckla positiva etniska relationer i kommunerna.

Del har under senare år blivit relativt vanligt med kommunala invandrar-

26

politiska program. Jag ser positivt på denna utveckling eftersom jag tror alt etl programarbete av delta slag många gånger kan vara av stor betydelse när de invandrarpolitiska målen skall omsättas i praktiken. Liksom när del gäller de statliga myndigheterna vill jag emellertid framhålla all behovel av handlingsprogram varierar. Del bör, liksom hittills, ankomma på varje kommun att med utgångspunkt i kommunens egna fömtsättningar bedöma om det år lämpligl alt upprätta särskilda invandrarpolitiska program.

Prop. 1985/86:98

4,2 Information och opinionsbildning

Mina bedömningar:

-

Invandrare bör få samhällsinformation som är likvärdig med den som ges andra grupper. Ansvaret bör liksom hittills ligga på staten, landstingen och kommunerna. Det nya systemet för mot­tagning av flyktingar innebår all kommunerna kommer alt svara för en större del av den grundläggande samhällsinformationen,

-

Grundläggande samhällsinformation till nykomna invandrare bör nå aUa. Utgångspunkten bör vara all information så långt möjligt ges på invandrarens eget språk,

-

Principen om varje fackmyndighets ansvar för information inom sitt område bör ligga fast, SIV bör liksom hittUls ha ett samord­ningsansvar, SIV bör uppmärksamt följa utvecklingen och bistå myndigheter och kommuner med råd belräffande nya gmpper, språk och metoder,

-

Ökade insatser bör göras för all sprida saklig information om invandringen och invandrarna och för alt skapa opinion som leder till ökad tolerans mellan olika befolkningsgrupper.

Utredningarna: Överensstämmer i huvudsak med mina bedömningar, I fråga om närradioverksamhet anser IPOK alt särskill statligt stöd för närradioverksamhel bör kunna ges till sådana invandrargrupper som inom del aktuella spridningsområdet inte har tillgång lill radio- och TV-sänd­ningar eller som inte har tillgång till tidningar på sitt eget språk.

Remissinstanserna: Det råder en bred samstämmighet bland remissin­stanserna om behovel av samhällsinformation till invandrare. Stiftelsen Invandrartidningen framhåller alt utgångspunkten bör vara all invandrarna har samma behov av samhällsinformation som svenskar men atl de behö­ver kompletterande information på grund av bristande kunskaper om del svenska samhället och i del svenska språket.

Förslaget att ansvaret för samhällsinformation bör ligga hos stat och kommun accepteras av alla, Förtydliganden behövs dock anser Söderiälje kommun och Riksförbundet för invandrarbyråpersonal (RIB), De anser del vara viktigt att det blir en klarare avgränsning mellan stat och kommun när det gäller ansvaret för samhällsinformationen, Södertälje kommun anser vidare atl informationsansvaret enligt sociahjänsilagen behöver preciseras och pekar också på värdet av samarbete inom kommunen i fråga om samhällsinformationen. Även andra remissinstanser betonar värdet av

samordning såväl på statlig som på kommunal nivå, Malmö kommun Prop. 1985/86:98 rekommenderar en sådan samordning när det gäller myndigheters informa­tion lill flyktingar, Göteborgs kommun anser att kommittén borde ha belyst de ekonomiska konsekvenserna av de växande kraven på informa­tionsinsatser på kommunal nivå. Majoriteten av remissinstanserna anser atl varje fackmyndighet har ansvaret för samhällsinformationen inom sill område och alt SIV har ell samordningsansvar. Socialstyrelsen anser alt denna SIV: s uppgift kunde bli mera uttalad.

Centerns kvinnoförbund anser att alla myndigheter bör få sill informa­tionsansvar klariagt genom föreskrifter medan RIB går längre och förordar lagstiftning. Samtidigt framhåller socialstyrelsen alt anledningen till bris­terna i informationen är dels osäkerhet om metoder för all nå fram till invandrare, dels begränsade resurser för information. Bl, a. informations-delegationen och AMS anser atl samhällsinformationen bör vara mera individinriktad, Informalionsdelegalionen understryker SIV: s ansvar för atl utveckla metoder och bevaka medieulvecklingen. Några remissinstan­ser har invändningar mot IPOK: s förslag all prioritera nykomna invandra­re,

IPOK:s förslag i fråga om närradioverksamhet tillstyrks av statens kulturtåd, SÖ, närradiokommiltén och Italienska riksförbundei. Statskon­toret anser däremol alt finansieringen bör klaras inom ramen för det organisalionsstöd som kan slå lill förfogande. Svenska journalistförbundet anser att etl statligt stöd i stället bör kanaliseras till riks- resp. lokalradion.

Skälen för mina bedömningar: Riksdagsbeslutet år 1975 om invandrarpo­litiken innefattade riktlinjer för myndigheternas information lill invandra­re, I riksdagsbeslutet slogs fasl all alla informalionsansvariga organ i samhället har etl ansvar för informationen lill invandrare inom sina verk­samhetsområden. Myndigheternas ansvar för invandrare reglerades sedan av regeringen i förordningen (1976: 310) om åtgärder för invandrare m, fl,, i vilken anges alt varie myndighet inom sitt område har etl ansvar för all vidta åtgärder för invandrare. Som jag nyss har framhållit anser jag all denna princip bör ligga fasl. Denna princip har en särskild betydelse vad gäller samhällsinformationen liU invandrare. För alt individen skall kunna fungera som samhällsmedborgare krävs grundläggande kunskapei" om samhället, fortlöpande information om förändringar i samhäUel och om den demokratiska processen samt tillgång till fördjupad och detaljerad information i olika skeden av livet. Men om invandrare skall kunna få tillgång lill samhällsinformation krävs andra metoder än de som tillämpas i fråga om den övriga befolkningen.

Den grundläggande samhäUsinformalionen för nykomna invandrare bör enligt min mening i försia hand ges på invandrarnas modersmål, antingen i skriftlig eller i muntlig form: Informationen måsle kunna ges även lill små grupper och omfatta s.k, små eller udda språk. Muntlig information är ofta den enda utvägen för invandrare med bristande läs- och skrivförmåga på sitt eget språk,

Invandrarpolitiska kommittén har i princip avvisat tanken på atl sälla

upp lidsgränser för när samhällets särskilda insatser för en ny gmpp bör

upphöra. Jag instämmer i delta synsätt men vill samtidigt framhålla all

28

samhällsekonomiska överväganden kan behöva göras som innebär alt    Prop. 1985/86:98 vissa gruppers informationsbehov måste prioriteras. T, ex, är informa-lionssilualionen i regel svårare för dem som tillhör en mindre språkgrupp och särskill en grupp som kommer från ell land med ett för svenska förhållanden annoriunda samhälls- och kulturmönster.

Del är min bedömning alt informationen lill nykomna flyktingar har förutsättningar all bli bättre och effektivare genom del nya systemet för flyktingmottagande som trädde i kraft den 1 januari 1985, Den grundläg­gande samhällsinformationen sker här inom ramen för det kommunala mottagandet, I allt fler kommuner inrättas vidare särskilda invandrarby­råer, som spelar en central roll såväl när del gäller atl förmedla information till invandrare som lill andra myndigheter, t, ex om invandrarnas informa­tionsbehov eller om erfarenheter av olika informationsmeioder.

För invandrare som har vistats lång tid i landet bör samhällsinformation i många fall kunna ges på svenska. Även för vissa små språkgrupper kan information på svenska vara del enda realistiska alternativet. Genom den nya ordning för svenskundervisningen för vuxna invandrare som enligt riksdagens beslul skall genomföras fr, o. m, den 1 juli 1986 får majoriteten av nykomna invandrare tidigt tillgång lill svenskundervisning. Riksdagen har anslutit sig till det övergripande mål för svenskundervisningen som angavs i prop, 1983/84:199, Genom målformuleringen slås fasl all syflel med svenskundervisningen är att ge invandraren sådana kunskaper i svenska språket saml om det svenska samhället och arbetslivet all invand­raren kan ta vara på sina rättigheter och påverka sin situation samt fullgöra de krav och skyldigheter som del dagUga livet bjuder, Målel skall vara ell riktmärke för samhällets insatser för svenskundervisningen.

När del gäller IPOK: s förslag om närradioverksamhel vill jag erinra om atl riksdagen ånyo har faslställt den tidigare fastlagda principen all för­eningarna själva skall svara för kostnaderna för närtadioverksamhet (prop, 1984/85:145, KrU 22, rskr 387), Jag är därför inte beredd att förorda några avsteg från denna princip. Jag anser att det är viktigt att varje organisation själv väljer i vilken form dess budskap skall spridas. Jag vill i detta sammanhang också erinra om all invandrarorganisalionernas närradio­verksamhet särskilt behandlades i propositionen om närradiOverksamhe-len (prop, 1981/82:127), Där framhölls atl dessa organisationer med tanke pä sina speciella uppgifter kan ha behov av all producera program centralt för sändning över flera närradiosändare och all därför sådan central pro-gramproduklion bör vara tillåten. Denna princip kvarstår oförändrad (jfr prop, 1984/85:145 s, 10),

Enligt direktiven till IPOK skulle kommittén ock.så överväga om föränd­

ringar borde göras av Stiftelsen Invandrartidningens verksamhei med hän­

syn lill invandringens förändrade sammansättning och utvecklingen på

medieområdet. På grund av tidsbrist kunde kommittén inte lämna några

förslag ulan ansåg all den framlida utgivningen av en periodisk skrift på

invandrarspråk och på lätt svenska borde utredas i särskild ordning. Kom­

mittén framhöll emellertid som sin principiella åsikt alt kontinueriig skrift­

lig information på olika invandrarspråk och på lätt svenska också framöver

bör ha en huvudroll i den kontinuerliga informationsverksamheten. Som

29

jag redan angett har regeringen med anledning av IPOK: s förslag tillkallat en särskild utredare med uppgift alt göra en översyn av Stiftelsen Invand­rartidningens uppgifter inom ramen för samhällsinformationen för invand­rare. Enligt direktiven (Dir, 1984:45) skall utredaren överväga behovet av kontinuerlig skriftlig samhällsinformation för olika invandrade grupper och vilket ansvar staten skall ha för denna,

Diskrimineringsulredningen har utförligt i sina betänkanden och rappor­ter behandlat frågan om opinionsbildning i syfte all uppnå ökad tolerans mellan olika befolkningsgrupper. Utredningen har också tagit upp frågan om invandrarverkels uppgifter när det gäller atl bland allmänheten sprida saklig information om invandringen och invandrarna. Även jag anser atl invandrarverket har en viktig roll i detla avseende. Jag vill här hänvisa lill den verksamhei som i detta syfte bedrivs vid verkels informationsbyrå och till all regeringen i årets budgetproposition föreslagit all invandrarverkets medel för informationsinsatser räknas upp med nära 1,3 milj, kr, för budgetåret 1986/87, Jag förutsätter att ell effektivt samarbete skall kunna utvecklas mellan verkel och den föreslagne ombudsmannen med uppgift all molverka etnisk diskriminering,

I detla sammanhang spelar även folkrörelserna en alltmer betydande roll. Invandrarverket har sedan flera år hafl möjlighel atl genom projektbi­drag stödja olika organisationers verksamhei i syfte all skapa samverkan mellan invandrare och svenskar. Som jag förordar i del följande bör denna möjlighel kvarstå. Jag vill även erinra om atl de särskilda bidrag som kan ulgå lill kommuner enligt förordningen (1984:683) om statlig ersällning för mottagande av flyktingar och vissa andra utlänningar kan användas för all stimulera olika samverkansprojekl mellan kommuner och frivilligorganisa­tioner, I årets budgetproposition har föreslagits en väsentlig ökning av de särskilda bidragen,

I budgetpropositionen har också föreslagils att de medel som ställts till regeringens förfogande under innevarande budgetår för opinionspåver-kande verksamhei i flyktingfrågor m, m, för budgetåret 1986/87 ökas till 1 milj. kr. Dessa medel avses i slor utsträckning användas i samverkan med olika folkrörelser. Jag har som en inledning till denna opinionsbildande verksamhei i syfle all skapa ökad förståelse för invandrare och flyktingar inbjudit etl stort anlal ledare för svenska folkrörelser lill en konferens i mars 1986,

Prop, 1985/86:98

4.3 Arbetsmarknadsfrågor

Mina bedömningar:

- Den vägledande principen att invandrarnas problem på arbets­marknaden i huvudsak bör lösas genom den allmänna arbets­marknadspolitiken bör stå fast. Invandrarnas situation på arbets­marknaden är emellertid sädan att särskilda insatser måste göras för atl åstadkomma jämlika möjligheter och vUlkor, Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas invandrarungdomarnas och invandrarkvinnornas situation.

30

AMS bör regelbundet göra en översyn av personalbehovet vid arbetsförmedlingar i invandrartäta områden och göra de om­prioriteringar och de utbildningsinsatser för personalen som be­döms nödvändiga.

Diskrimineringen av invandrare pä arbetsmarknaden bör mol­verkas genom nya ålgärder.

Den försöksverksamhet som pågår med samordning mellan ar­betsmarknadsmyndigheternas och kommunernas insatser för att underiätla invandrares inträde på arbetsmarknaden bör utvärde­ras och erfarenheterna bör kunna ligga till grund för framtida modeller.

Den utbildning och yrkeserfarenhet som invandrarna för med sig från urspmngsländerna bör tillvaratas bättre på den svenska arbetsmarknaden. Bedömning av invandrarnas yrkeskunskaper kan bl, a, ske vid AMU-cenler eller arbetsmarknadsinstitut. Särskild uppmärksamhet bör ägnas invandrarungdomars situa­tion inom ramen för skolans uppföljningsansvar för 16- 17-åring-ar och inom ramen för de allmänna insatserna för arbetslösa ungdomar,

SärskUda insatser genom skolan bör göras för invandrade flickor inför utbildnings- och yrkesval. Pågående projektverksamhet med t, ex dala- och eleklronikutbildning bör utvärderas och ge underiag för ytterligare insatser.

Statens industriverk och de regionala utvecklingsfonderna bör särskilt beakta de problem som invandrare har när del gäller att starta och driva egna företag.

Prop. 1985/86:98

Utredningarna: Såväl IPOK som diskrimineringsutredningen har särskill lagil upp arbetsmarknadsfrågorna, IPOK har ulföriigt redovisat invandrar­nas situation på arbetsmarknaden och de särskilda ålgärder som vidtagits. Kommittén pekar bl, a. på att de utländska medborgarnas situation på arbetsmarknaden är avsevärt sämre än den övriga befolkningens. De ut­ländska arbetslagarna har en från den övriga befolkningen starkt avvi­kande yrkesfördelning, med en kraftig överrepresentation i lUlverknings-och serviceyrken. Detta är en av orsakerna till den högre arbetslösheten bland utländska medborgare. Dessa arbetar i större utsträckning än den övriga befolkningen i branscher som år konjunkturkänsliga och som utsatts för strukturomvandlingar samtidigt som de har sämre möjligheter än övriga all förbereda sig för nya krav i arbetslivet.

Kommittén framhåller alt det redan finns etl omfattande system av arbetsmarknads- och ulbildningspoliliska ålgärder som syftar till att stärka kortutbildades och arbetslösas konkurrenskraft. Dessa ålgärder har i hög grad kommit atl riktas lill invandrare. Enligt kommittén är dessa ålgärder inte alltid tillräckliga för atl ge t, ex, kortulbildade flyktingar med ett främmande kulturmönster möjlighet att hävda sig på den svenska arbets­marknaden. Kommittén anser att ytterligare insatser behöver göras och föreslår bl, a, försöksverksamhet i kommuner med flyklingmollagning med

31

syfte att pröva kombinationer av åtgärder inom de utbildnings- och arbets- Prop. 1985/86:98 marknadspolitiska systemen. Exempel som kommittén nämner är en kom­bination av arbete och praktik med grundutbildning för vuxna. Kommittén anser atl åtgärderna bör vara mera individanpassade än i dag och atl de administrativa begränsningar som kan finnas i systemen bör las bort, IPOK föreslår också all en yrkesprovsinslilulion inrättas vid gymnasiesko­la eller AMU-cenler för att invandrare där skall få sina yrkeskunskaper prövade och bedömda. Syftet med delta skulle vara atl en mera individuell utbildningsplanering skuUe kunna göras med den tidigare erfarenheten som grund.

Kommittén anser vidare atl arbetsförmedlingarna på invandrartäta orter bör förslärkas och all AMS bör få i uppdrag all lill regeringen redovisa vUka personalresurser som förmedlingarna behöver för atl ge invandrare adekvat service och vilka möjligheter som finns all omfördela personal för ändamålet.

Diskrimineringsutredningen har i sitt slutbetänkande dels refererat in­vandrares vittnesmål om diskriminering i arbetslivet, dels lämnat syn­punkler på AMS arbete med invandrarfrågor. Av diskrimineringsulred­ningens slora intervjuundersökning om diskriminering (redovisad i rappor­ten Vittnesmål, Liber 1981) framgår all inget samhällsområde drabbas av en så omfattande och samstämmig kritik som arbetslivet. Mer än 60% av samtliga intervjuade har tagit upp händelser där de anser sig ha blivit särbehandlade på arbetsmarknaden, I materialet belyses många invandra­res svårigheter all över huvud laget komma in på arbetsmarknaden och deras svårigheter i kontakter med arbetsgivare och fackliga ombud. Många invandrare har också kritiserat all utländska arbetsUvserfarenheler och utländska utbildnings- och studiemeriler inte godias saml all vissa arbeten i praktiken är slängda för invandrare. Men även arbetsförmedlingarna utsätts för kritik av de intervjuade. Flera intervjuade hävdar all arbetsför­medlingarna inte lar hänsyn liU de sökandes kvalifikationer ulan enbart hänvisar invandrare till arbeten som inte kräver utbildning eller kvalifika­tioner.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser understryker vikten av insal-

I 

ser för att förbättra invandrarnas situation pa arbetsmarknaden. Ungdo­marnas, kvinnornas och de långlidsarbetslösas situation framhålls särskilt. Många har också kommenterat frågan om värdering av högre utbildning, behovel av flerspråkig kompelens på arbetsmarknaden och IPOK: s för­slag om försöksverksamhet,

SIV, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet saml ell an­lal kommuner anser del viktigt atl insatserna för invandrare i högre grad än vad som gäller för övriga utgår från de enskilda individernas behov.

SIV påpekar atl den försöksverksamhet som bedrivits inom AMU med värvning av svenskundervisning för invandrare, teoretisk utbildning och yrkesutbildning har visat sig framgångsrik och atl de centrala myndigheter­na för AMU bör få i uppdrag alt utforma utbildningen av invandrare med ledning av försöksverksamheten, Södertälje kommun betonar nödvändig­heten av all väl genomförda försöksprojekt kan bli permanent verksamhei.

Statskontoret påpekar atl man i olika sammanhang förespråkat en ökad

32

samverkan mellan samhällets olika utbildningsanordnare i syfle att effekti-    Prop. 1985/86:98 vera det samlade utbildningsutbudet och framhåller all den nya organisa­tionen för den särskilt anordnade arbetsmarknadsutbildningen m, m, kan förväntas frigöra vissa resurser hos AMU som delvis skulle kunna utnytt­jas för att förbättra yrkesutbildningen för invandrare.

Skälen för mina bedömningar: Etl övergripande arbelsmarknadspolitiskt mål är allas möjlighel till ell eget arbete. Ett av invandrarpolitikens mål är all del skall råda jämlikhet mellan invandrare och dem som är födda i Sverige, Som jag tidigare har anfört krävs det i vissa fall speciella ålgärder för all möjligheter och villkor skall vara jämlika mellan grupperna.

Invandrarna är koncentrerade lill vissa yrkesområden och lill branscher som präglats av de senasie årens strukturförändringar. Den minskade sysselsättningen inom delar av industrin, liksom den dämpade expansio­nen inom den offentliga sektorn, slår hårt mot invandrarna. Nytillkom­mande gmpper bland invandrarna - flyktingar, ungdomar och kvinnor -har svårt alt få anstäUning direkt efter utbildning. Många invandrare, som kom under 1950- och 60-lalens arbetskraftsinvandring, finner sig i dag ställda utanför arbetsmarknaden. Många av dem är slitna av hårda, mono­tona arbeten.

Invandringens sammansättning har också betydelse för situationen på arbetsmarknaden. Tidigare rekryterades arbetskraft med erfarenhet och utbildning som lätt passade in i den svenska induslritraditionen. Tillgången på arbetstillfällen var dessutom så god all del sällan förelåg svårigheter all erbjuda invandrare arbete, I dag har arbetskraftsinvandringen ersatts av flyktinginvandring, i många fall från avlägsna länder och kulturer. Skillna­derna i ulbildningsbakgmnd är större än tidigare, från extremt lågulbildade lill mycket högt utbildade akademiker. Många kommer dessulom från låginduslrialiserade länder och saknar sådan yrkeserfarenhet och utbild­ning som efterfrågas på den svenska arbetsmarknaden, 11, ex, Stockholms län svarar ungdomar, äldre och utländska medborgare för hälften av ar­betslösheten. Man kan utgå från alt det bland äldre och ungdomar också återfinns många invandrare som är svenska medborgare och som därför inte kan urskiljas i statistiken,

Invandrarpolitiska kommitténs utföriiga redovisning av invandrarnas arbetsmarknadssituation visar på flera myckel oroväckande tendenser. Arbetslösheten bland utländska medborgare år fortfarande ungefär dubbelt så hög som i hela befolkningen. Variationerna av den relativa arbetslöshe­ten i olika åldrar är generelll mycket lika för svenska medborgare och utlänningar, men arbetslöshetstalen ligger på en högre nivå för utländska medborgare. Den tidigare mycket höga arbetslösheten för 16-19-åringar har sjunkit kraftigt sedan verksamheten med ungdomslag påbörjades den 1 januari 1984, Numera är det åldersgruppen 20-24 år som är mest utsatt. Generellt sett är arbetslösheten betydligt högre för icke-nordiska medbor­gare än för medborgare i de nordiska länderna. Särskilt påfallande är detta i de yngre åldersgrupperna.

Jag anser all alla krafter måsle mobiliseras för all hjälpa invandrarna in

på arbetsmarknaden saml för all förhindra ulslagningen. Nya vägar måste

prövas för atl stärka invandrarnas ställning inom utbildningen och i arbets-

33

3    Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 98

livet. Det krävs en kombination av åtgärder och ett effektivare utnyttjande    Prop. 1985/86:98 av befintliga resurser för alt underiätla för invandrare på arbetsmarkna­den.

Jag har erfarit atl AMS under år 1985 har inlett arbetet på etl handlings­program för invandrar- respektive flyktingfrågor inom arbetsmarknadsom­rådet. Jag har tidigare, när jag redovisade mina överväganden om de statiiga myndigheternas ansvar för invandrarålgärder, angett att det inte bör föreligga någon skyldighel för myndigheterna atl upprätta sådana handlingsprogram, ulan all behovel av handlingsprogram bör prövas av myndigheien själv. När nu AMS på eget initiativ planerar alt skapa ell sådanl underlag för sin riksomfattande verksamhei bör del hälsas med SärskUd lUlfredsställelse.

Ansvaret för flyktingarnas placering i arbete, som tidigare i huvudsak låg på länsarbelsnämderna, ligger sedan den 1 januari 1985, då det nya syste­met för flyktingmottagande infördes, primärt på arbetsförmedlingarna i de kommuner som slutit överenskommelser med SIV om mottagning av flyk­tingar. En del av dessa kommuner har inte tidigare lagil emot invandrare och erfarenheterna av invandrarinriktat arbete hos förmedlingarna är be­gränsade. Reformen har således slålll ökade krav på arbetsförmedlingar­nas insatser för flyktingar och vissa resurser har därför tillförts verksamhe­len. Reformen innebär också ett ökat ansvar för AMS när det gäUer atl omprioritera resurser inom sin verksamhet. Den har också aktualiserat behovel av utbildning av personal för arbete med olika språkgrupper. Jag förordar mot denna bakgmnd, efter samråd med chefen för arbetsmark­nadsdepartementet, atl AMS regelbundet gör en översyn av personalbeho­ven m,m, vid arbetsförmedlingar i invandrartäta områden. Jag avser atl senare återkomma till regeringen i denna fråga.

Som jag tidigare har nämnt beslår invandringen idag i huvudsak av flyktingar och anhöriga till tidigare invandrade personer. Den nordiska invandringen utgjorde år 1985 mindre än en tredjedel av den totala invand­ringen. Majoriteten av de nya invandrarna är unga. De ulgör således ett tillskott av arbetskraft på arbetsmarknaden. Samtidigt har de en bakgmnd som gör atl de flesta behöver någol slags utbildning innan de kan få arbete i Sverige, Senare års invandring har således inneburit ell ökat tryck på såväl arbelsförmedlande ålgärder som arbetsmarknads- och utbildningspolitiska insatser.

Som jag tidigare har redovisat har även tendenserna lill diskriminering av invandrare på arbetsmarknaden ökat. Delta är mycket oroväckande och olika insatser krävs nu för alt motverka delta. Jag återkommer, mol bakgrund av diskrimineringsutredningens analyser och förslag belräffande invandrarnas arbetsmarknadssituation, till denna fråga i samband med all jag utvecklar mitt förslag om en ombudsman mol etnisk diskriminering.

Omfattande utvecklingsarbete har inletts för atl finna lämpliga metoder

att anpassa de arbetsmarknads- och ulbildningspoliliska insatserna lill

olika invandrargruppers behov. Här kan nämnas del s, k. Kista-projektet,

som ulföriigt har beskrivits av IPOK, AMS har beslutat atl Kista-projek­

tels arbetsformer skall föras ul lill alla kontor med många invandrare bland

de sökande. Erfarenheterna från projektet bör kunna ligga till gmnd för de

34

särskilda insatser för flyktingar som kan komma att behövas inom ramen    Prop. 1985/86:98 för del nya systemet för mottagning av flyktingar,

Invandrarpolitiska kommittén hävdar i sitt slutbetänkande att del finns vattentäta skott mellan ulbildningspoliliska och arbetsmarknadspolitiska ålgärder och att en samordning av dessa skulle kunna innebära etl effekti­vare resursutnyttjande. Kommittén föreslår att berörda myndigheter får möjlighet att bedriva försöksverksamhet så all de ulan nuvarande admini­strativa begränsningar kan utnyttja resurser och pröva kombinationer av ålgärder i de olika systemen. Kommittén anser alt det kan gälla ålgärder som görs "parallellt" eller "i serier" där en viss insats garanteras efter eller varvas med en annan. Del bör enligt kommittén vara arbetsmarknads­myndigheterna som initierar projekt medan kommunerna svarar för ge­nomförandel. Kommittén anser det lämpligt alt ett anlal av de kommuner med vilka SIV sluter avtal om flyklingmollagning engageras i försöksverk­samheten. Kommittén föreslår vidare all del i anslutning lill försöksverk­samheten bör inrättas en lokal institution för prövning av nyinvandrades yrkeskunskaper. Del skulle underlätta en riklig bedömning av deras kun­skaper och behov av kompletterande utbildning.

För all få en ytterligare belysning av invandrarnas silualion på arbets­marknaden inbjöd jag hösten 1984 till överläggningar med företrädare för invandrarorganisationer, arbetsmarknadens parter, förelag, myndigheter, kommuner och landsting,

AMS begärde i en framställning lill regeringen våren 1985 all få extra resurser för personal, tolkar, utbildningsinsatser m,m, i fem kommuner i syfle alt anordna sådan försöksverksamhet som IPOK har föreslagit, I försöksverksamheten skulle de fem kommunerna, som föreslogs vara Malmö, Norrköping, Södertälje, Uppsala och Örebro, också göra betydan­de egna insatser. Framställningar har också kommit in från dessa kom­muner lill arbetsmarknadsdepartementet om vissa kompletterande re­surser lill de kommunala insatserna för all kunna bedriva en sådan försöks­verksamhet.

Jag har efter samråd med chefen för arbetsmarknadsdepartementet be­dömt del som mycket angeläget atl sådan försöksverksamhet kan förverk­ligas. Den bör riktas inte endast lill flyktingar eller nya invandrare ulan också lill de invandrare som boll längre lid i Sverige och som har en utsatt situation på arbetsmarknaden, är arbetslösa eller riskerar att bli det. De resurser och instrument som redan nu är tillgängliga inom ramen för de arbelsmarknadspolitiska åtgärderna är omfattande. Inom ramen för tillde­lade resurser för t, ex, beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning bör därför insatser för samordning av åtgärder för flyktingar och andra invandrare kunna rymmas.

För atl underlätta försöksverksamheten har chefen för arbetsmarknads­

departementet och jag beslutat ställa vissa medel lill förfogande. De fyra

kommunprojekt (Malmö, Norrköping, Söderiälje och Örebro) som hittills

har fåll stöd från arbetsmarknadsdepartementet är alla olika i uppläggning

och arbetssätt. Gemensamt för samtliga är dock atl de skall främja ett

samarbete mellan kommunen och arbetsmarknadsmyndigheterna, som

skall syfta till alt slussa invandrare lill varaktigt arbete på arbetsmarkna-

35

den. Malmöprojektet avser att erbjuda 400 arbetssökande invandrare för- Prop, 1985/86:98 stärkt stöd individuellt eller i grupper genom särskill avdelade arbetslag med platsförmedlare, arbelsvägledare, lolkpersonal, socialsekreterare och psykolog. Inom projektet finns bl, a, verksamheter som riktar sig uteslu­tande lill invandrarkvinnor. Försöksverksamheten i Norrköping har nyli­gen startat, I projektet erbjuds långtidsarbelslösa assyrier/syrianer indivi­duellt anpassade utbildningsinsatser och arbelspraklik, S,k, rullande an­tagning lillämpas för de 30 plalserna, vilket innebär atl en ny deltagare kan skrivas in i projektet så snart en tidigare deltagare t, ex, fått arbete. Försöksverksamheten skall pågå i 8-12 månader, Söderläljeprojektels målgrupp är ulomnordiska invandrare, främst assyrier/syrianer. Projektet bedrivs i huvudsak enligt AMI-modellen (dvs, arbetsmarknadsinstitut) och målel är atl placera 100 arbetslösa arbetssökande i arbete. För projektet har 50 arbetstillfällen ställts i utsikt av kommunen och 50 av SAAB-Scania, Projektet i Örebro kommun erbjuder 25 nyanlända flyktingar svenskunder­visning varvad med arbelsplatspraktik inom ramen för en läroplan för AMU,

Erfarenheterna från projekten skall börja redovisas redan under år 1986, Enligt min bedömning bör projekten bl, a, kunna visa vilka möjligheter del finns all med gällande bestämmelser genomiföra sådana kombinationer av arbelsmarknadspolitiska och ulbildningspoliliska insatser som IPOK efter­lyste i sitt betänkande och i vad mån bestämmelserna bör ändras. Utvärde­ringen av projekten bör kunna ligga lill grund för framlida modeller för samverkan i syfle all förbättra invandrarnas arbetsmarknadssituation.

Jag vill också i detta sammanhang erinra om del nya systemet för svenskundervisning för vuxna invandrare. Den 1 juli 1986 införs en kom­munal skyldighet all anordna grundläggande svenskundervisning och möj­ligheter all anordna yrkesinriktad svenskundervisning i anslutning till fort­satt utbildning inom AMU. Reformen kommer enligt min bedömning all effektivisera svenskundervisningen väsentligt och därmed bidra lill atl stärka invandrarnas ställning på arbetsmarknaden. Diskrimineringsulred­ningen har framhållit atl invandrare diskrimineras på arbetsmarknaden med den lagstiftning som nu gäller för svenskundervisningen. Arbetsgivare har nämligen tvekat atl anställa utländska medborgare eftersom del skulle kunna innebära extra löneutgifter då undervisningen sker under betald arbetstid, I det nya systemet svarar staten för de sludiesociala kostna­derna. Diskriminering till följd av reglerna om svenskundervisning förut­sätts således upphöra med det nya systemet. Det förhållandel att svensk­undervisningen företrädesvis skall föriäggas tiU tid före inträdet i arbetsli­vet lorde också kunna öka invandrares möjligheter att få arbete.

De unga invandrarnas problem på arbetsmarknaden bör enligt min

mening ägnas särskild uppmärksamhet. Ungdomslagen har haft stor bety­

delse också för invandrarungdomar. Inom regeringskansliet bedrivs en

särskild verksamhei i syfte alt bättre samordna åtgärder för åldersgruppen

16-20 år. Inom ramen för denna verksamhet pågår en översyn av den

yrkesinriktade utbildningen inom gymnasieskolan, vars syfte är all skapa

en mjukare övergång lill arbetslivet. Den arbetsgrupp inom utbildningsde­

partementet som utför denna översyn väntas kunna presentera sina förslag

36

under våren 1986, I årets budgetproposition föreslås vidare att gymnasie-    Prop, 1985/86:98 skolan dimensioneras så alt alla ungdomar upp till 20 år kan erbjudas en plals. Regeringen kommer således att ha etl omfattande material till sitt förfogande för alt under våren 1986 ta ställning lill behovet av förbättrade samlade insatser för ungdomsgrupperna.

Även invandrarkvinnornas situation på arbetsmarknaden bör enligt min mening ägnas särskUd uppmärksamhet. Regeringen har nyligen beviljat bidrag till vissa projekt som syftar lill att stärka invandrarflickors och invandrarkvinnors ställning på arbetsmarknaden, bl. a. arbetsmarknads-orienterande utbildning inom dataområdet för invandrarkvinnor. Som jag nämnt i årets budgetproposition beräknas särskilda medel för jämslälld-helsålgärder även för nästa budgetår. Invandrarkvinnornas situation kom­mer särskill all beaktas vid fördelningen av dessa medel.

Invandrarverket har under budgetåren 1980/81-1984/85 bedrivit viss projektverksamhet bland invandrarkvinnor, I en rapport (All världens kvinnor) som överlämnades till regeringen hösten 1985 redovisas erfaren­heter och lämnas vissa förslag som främst avser invandrarkvinnors sociala situation. Jag anser att SIV: s bevakningsarbete på detta område är värde-fuUt och bör fortsätta. För alt ytterligare belysa invandrarkvinnornas silua­lion samlade jag ijanuari 1986 representanter för invandrarorganisalioner­nas kvinnoverksamhel till en överläggning. En utgångspunkt i diskussio­nerna var den rapport om invandrarkvinnor (kvinnor och migration i ell europeiskt perspektiv) som utgjorde etl av Sveriges bidrag till FN: s kvin­nokonferens 1985 i Nairobi, Jag återkommer till invandrarkvinnornas situ­ation när jag behandlar sociala frågor.

Som IPOK, diskrimineringsutredningen och många remissinstanser framhållit är det av största betydelse atl invandrares kunskaper och kom­petens, som de förvärvat i hemlandet eller i Sverige, verkligen tillvaratas på svensk arbetsmarknad. Tvåspråkiga ungdomar har t, ex, en erfarenhet av två kulturer som bör kunna användas på många arbetsplatser, såväl inom den offentliga sektorn som inom näringslivet. Inom många samhälls­sektorer, t, ex, skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen, bör kunskaper i andra språk än svenska vara meriterande. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till all ställningstaganden med anledning av det förslag som merit-utredningen (DsC 1983:16) lagt fram om meritvärdet av språkkunskaper vid tillsållning av statliga tjänster har redovisats för riksdagen under våren 1985 i propositionen (1984/85:219) om den statliga personalpolitiken. Re­geringen har beslutat om ändringar i bl,a, anställningsförordningen (1965:601, omtryckt 1984:127, ändrad senast 1985:334) med innebörd bl, a, atl meritvärderingen tydligare kan bestämmas av de skicklighelskrav en statlig Ijänsl ställer på innehavaren. Även om språkunskaper redan tidigare kunnat beaktas vid bedömningen av skickligheten uttalas i rege­ringens förordningsmoiiv (1985: 3) till anställningsförordningen särskill all t, ex, språkkunskaper skall vägas in vid bedömningen, i den mån de är relevanta för den sökta tjänsten.

Frågan om värdering av utländsk högre utbildning i förhållande till

UtbUdning inom det svenska högskolesystemet har behandlats av universi­

tets- och högskoleämbetet (UHÄ) i en rapport (1983:19), Under föregåen-

37

de och innevarande budgetår har UHÄ bedrivit en försöksverksamhet i Prop. 1985/86:98 enlighel med de förslag till ålgärder som ämbetet föreslog i rapporten, Etl stort anlal s, k, ekvivalensbedömningar har gjorts av enskilda individers utbildning i olika länders högskolesystem. Försöksverksamheten skall en­ligt planerna utvärderas under den närmaste tiden. Del är enligt min mening angelägel alt arbetet i göriigaste mån även ger vägledning om hur mera generella ekvivalensregler kan upprättas när det gäller alt bedöma utländska examinas giltighet på den svenska arbetsmarknaden,

I delta sammanhang vill jag också nämna alt UHÄ på regeringens uppdrag utreder hur tillgången på Ivåspråkig personal inom främst social­tjänstens område saml inom sjuk- och hälsovården skulle kunna förbättras genom utbildningsinsatser inom högskolan. Uppdraget skall redovisas lill regeringen inom kort. En fyraårig försöksverksamhet inleddes höstter­minen 1985 med intagning av tvåspråkiga elever inom vårdutbildning i gymnasieskolan. Försöksverksamheten bör å ena sidan förbättra tvåsprå-kigas möjligheter till vårdutbildning och å den andra tillgodose behovel av Ivåspråkig vårdpersonal.

Del är enligt min mening nödvändigt all statliga myndigheter, kommuner och landsting ökar sina ansträngningar att la lill vara del yrkeskunnande, den utbildning och de språkkunskaper som invandrarna i Sverige har. Den av IPOK föreslagna yrkesprovsinstitutionen skulle ha detta syfle. Som bl, a, SÖ och AMS framhåller behöver emellertid en sådan institution inte inrättas eftersom prövning av yrkeskunnande och andra erfarenheter re­dan görs eller kan göras inom ramen för AMU och arbetsmarknadsinstitu­tens verksamhet. Jag vill understryka alt en noggrann prövning av invand­rarnas befintliga utbildning och yrkeserfarenhet innebär alt utbildningsin­satserna i vissa faU bör kunna förkortas och därmed ge minskade kostna­der för samhället. Erfarenheter bör också kunna hämtas från den verksam­het med utbildning och prakliktiänstgöring som sedan år 1980 bedrivs på uppdrag av länsarbetsnämnden i Slockholms län. Verksamhetens syfle är att ge invandrare med akademisk eller minst gymnasial utbildning i hem­landet och goda grundkunskaper i svenska viss kompletterande utbildning med leknisk eUer ekonomisk inriktning och därigenom underiätla för dem atl fä administrativt arbete inom den privata och den offentliga sektorn. Det är enligt min mening ur både ekonomisk och mänsklig synvinkel nödvändigt att invandrarnas utbildningsbakgrund från hemlandet verkligen utnyttjas. Det är ytterst olillfredsslällande all kräva - som sketl i vissa fall - att hela utbildningar måste göras om för all bli giltiga i Sverige, Nödvän­diga kompletteringar, särskilt vad beträffar speciellt svenska förhållanden, bör vara tillräckligt bl, a, för alt den investering i utbildning invandrarna gjort i sina hemländer inte skulle gå förlorad för dem själva och för Sverige, Jag vill här åter hänvisa lill UHÄ: s pågående arbete med s, k, ekvivalens­bedömningar.

Riksdagens beslut med anledning av propositionen (prop, 1983/84: 135,

NU 42, rskr 379) om industriell tillväxt och förnyelse innebar atl slalens

industriverk tillfördes vissa resurser för all främja ny företagandet, dels i

samverkan med de regionala utvecklingsfonderna, dels genom egna pro­

jekt av rikskaraklär. Invandrare var en av de grupper som särskilt nämn-

38

des som potentiella nyföretagare lill vilka insatser borde riktas. Hösten 1983 beviljade arbetsmarknadsdepartementet medel till broschyrer på ell antal invandrarspråk som skulle användas i denna verksamhei. Jag förut­sätter alt industriverket i del fortsatta arbetet med atl genomföra småföre-tagspoliliken beaktar de särskilda problem som kan finnas för invandrare atl starta och driva företag i Sverige, Jag har i denna fråga samrått med chefen för industridepartementet.

Prop. 1985/86:98

4.4 Sociala frågor

Mina bedömningar:

-

För atl invandrare skall få en med andra medborgare likvärdig service inom socialtjänsten och vårdsektorn i övrigt är - för­utom en väl fungerande lolkservice - tillgång till flerspråkig personal och personal som har insikter och kunskaper om andra kulturer ofta av stor betydelse. Det är också angelägel all del sker en metodutveckling inom socialtjänsten för all möta invand­rares särskilda behov,

-

I planeringen av barnomsorgen är del angelägel alt kommunerna tar hänsyn lill såväl invandrarbarnens behov av särskiU stöd som det förhållandet att barntUlsyn ofta är en förutsättning för att invandrarkvinnor skall kunna delta i svenskundervisning och annan utbildning,

-

Om etl barn i en invandrarfamilj måste omhändertas är del vik­tigt att placering sker i en miljö som inte är socialt eller kulturellt främmande för barnet. Placering i en miljö där ingen talar barnels språk bör komma i fråga endast i undantagsfall. Om en sådan placering inte kan undvikas måsle barnet på annal sätt få möjlig­heter lill kommunikation med någon som talar barnets språk,

-

Inom äldreomsorgen bör kommunerna i framtiden alltmer upp­märksamma de särskilda behov som äldre invandrare har med hänsyn till språk och kulturbakgrund,

-

Del är angelägel all de erfarenheter som har kunnat vinnas genom de bidrag som utgått från bl. a, allmänna arvsfonden och socialdepartementet lill verksamhei för all utveckla barnomsorg och ungdomsverksamhet utvärderas så all generella slutsatser kan dras.

Utredningarna: IPOK understryker starkt behovet av flerspråkig och kuUurkompetenl personal inom socialtjänsten och vårdsektorn i övrigi samt betonar alt detla bör beaktas i samband med rekrytering, utbildning och fortbildning. Ansvariga myndigheter bör inom sill förvaltnings- eller upptagningsområde göra en analys av behovel av ivåspråkig och kultur-kompetent personal och en kartläggning av redan anställd personal med molsvarande kompelens som underiag för rekrytering,

I sina överväganden om invandrarkvinnornas situation anser IPOK all

39

kommunerna i planeringen av barnomsorgen bör la hänsyn lill behovet av Prop. 1985/86:98 barnomsorg så all de invandrarkvinnor som har låg utbildning och dåliga kunskaper i svenska skall kunna delta i svenskundervisning, grundvux och annan utbildning. Förtur till kommunal barnomsorg bör enligt kommitténs mening gälla vid deltagande i sådan utbildning. Kommittén framhåller också alt det är angelägel all kommunerna i sin planering av barnomsorgen lar hänsyn lill behoven hos invandrarbarnen i kommunen av såväl plats i förskola som hemspråksträning i olika former. Kommunen bör göra en plan för hur olika former av hemspråkslräning skall komma invandrarbar­nen lill del, genom förskola, öppen förskola, lördagsverksamhel, före-ningsledd verksamhet osv.

Kommittén berör frågan om omhändertagande av barn och anser all det i första hand gäUer alt undvika all familjer splittras. Om barn måste omhändertas bör placering inte ske i en miljö som är socialt och kulturellt främmande för barnet. Placering i familjer där ingen talar barnels språk kan inte accepteras, framhåller IPOK,

Inom åldreomsorgen behövs enligt IPOK en bättre planering för atl kommunerna skall kunna tillgodose de särskilda behov som äldre invand­rare med olika språklig och kulturell bakgrund har. Uppgifter om både ullandsfödda och utländska medborgare bör ligga lUl grund för denna planering. Samarbetet mellan kommun och landsting behöver utvecklas så all äldre invandrare kan få hjälp genom vårdlag, där någon av de medver­kande kan invandrarnas språk.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ullalar sig om värdet och behovet av flerspråkig och kuUurkompetenl personal på vissa tjänster, I några remissvar framhålls samtidigt all kravel på goda kunskaper i svenska inte får åsidosättas och att del är orealistiskt atl länka sig samhällsservice på alla språk i kommuner med många språk representerade. Ett par remiss­instanser påpekar att del måsle klarläggas vad som avses med Ivåspråkig­het och all del saknas inslmment för bedömning av språkkunskaper. Några remissinstanser saknar en definition av begreppei kullurkompelens och en remissinstans anser all begreppei bör ändras lill "insikter och kunskaperom en kultur".

Vikten av alt barntillsyn kan erbjudas för all invandrarkvinnor skall kunna delta i svenskundervisning och annan utbildning betonas av fiera remissinstanser. Del är emellertid endasl en mindre del av dessa som tillstyrker förslagel om förtur lill kommunal barnomsorg för barn lill in­vandrarkvinnor som deltar i utbildning. Svenska kommunförbundet och några kommuner anser all tillgången lill platser och andra faktorer också måsle vägas in vid bedömningen av om förtur skall ges. Några remissin­stanser framhåller atl alternativa former av barnpassning många gånger kan vara ett bra alternativ för alt invandrarkvinnor skall kunna delta i utbildning, Förslagel att kommunen bör göra en plan för olika former av hemspråksträning för invandrarbarn kommenteras endasl av ett fåtal re­missinstanser, vilka alla tillstyrker.

Majoriteten av de remissinstanser som har kommenterat IPOK: s över­

väganden rörande omhändertagande av barn instämmer i kommitténs syn­

punkler.  Några remissinstanser, bl, a,  socialstyrelsen, länsslyrelsen i

40

Stockholms län och Göteborgs kommun, anser dock att man inte alltid kan Prop. 1985/86:98 följa principen om placering i hem inom den egna språkliga och etniska gruppen. Socialstyrelsen framhåller t, ex, all dessa principer i en akut silualion måsle vika för atl barnets behov av skydd skall kunna tillgodoses. Rädda Barnen anser alt det endast i yttersta undantagsfall skall vara möjligt att placera invandrarbarn i ett svenskt hem och föreslår vidare alt invandrarbarnets rätl all upprätthålla sin kulturella och språkliga tillhörig­het även vid ett omhändertagande bör lagfästas,

IPOK: s synpunkler vad gäller äldreomsorgen får stöd av flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i denna fråga. Några remissinstanser påpe­kar särskilt viklen av samarbete över de kommunala gränserna för att tillgodose äldre invandrares behov och invandrarföreningarnas roll.

Skälen för mina bedömningar: Jag har tidigare, bl, a, i mina bedömningar av arbetsmarknadsfrågorna, redovisat min allmänna syn på utvecklingen mot etl samhälle med ökat inslag av fierspråkig personal inom olika sam-häUssekiorer. Inte minst inom vårdsektorn kan det många gånger finnas behov av personal med kunskaper i det aktuella språket för all en invand­rare skall få en med övriga medborgare likvärdig service. Del gäller särskilt vid sådan rådgivning, vård eller behandling som förutsätter en god känslo­mässig och intellektuell kontakt mellan personalen och invandraren. Inom såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården är det också i vissa fall nödvändigl med kunskap om invandrares kulturella bakgrund för all rätt kunna förslå och bedöma deras hjälp- och vårdbehov.

På senare år har dessa frågor alltmer uppmärksammals. Vad gäller statligt reglerade tiänster har regeringen genom de tidigare redovisade ändringarna i anställningsförordningen föreskrivit atl tjänstetillsättning främst skall ske på grundval av skicklighet. Även om språkkunskaper redan tidigare kunnat beaktas vid bedömning av skickligheten, uttalas i regeringens motiv lill anställningsförordningen särskilt all språkkunskaper skall vägas in i bedömningen i den mån de är relevanta för den sökta tiänsten. En del kommuner och landstingskommuner anställer planenligt Ivåspråkig personal eller försöker att i verksamheten ta till vara de språk­kunskaper som redan anställda invandrare har, I allt fler kommuner och landstingskommuner har utarbetats riktlinjer om all ivåspråkig personal bör rekryteras lill vissa tjänster, SIV har under etl par år - i nära samarbe­te med fackmyndigheter och andra sakkunniga arbetat med frågor röran­de flerspråkig offentlig service och Ivåspråkig personal, SIV har i decem­ber 1984 lagt fram en rapport om erfarenheterna av flerspråkig verksamhet i förskolan och en rapport om bedömning av språkfärdigheter vid anställ­ning av Ivåspråkig personal. En slutrapport med mer generella erfarenhe­ter av Ivåspråkig personal har redovisats i november 1985. Rapporterna är etl värdefullt underlag för planeringen och utvecklingen av den fortsalla verksamhelen i kommuner, landstingskommuner och berörda statliga or­gan.

Som jag tidigare har nämnt har regeringen gett UHÄ i uppdrag all utreda

frågor om ökad tillgång inom vissa samhällsområden på ivåspråkig perso­

nal med högskoleutbildning. De ulbUdningar som i försia hand anges i

uppdraget är sådana som förbereder för yrkesverksamhet inom sociahjäns-

41

len, mödra- och barnhälsovården saml den psykiatriska vården.

Service direkt genom flerspråkig personal ger många fördelar för alla Prop, 1985/86:98 inblandade. Del är dock bara för de största invandrargrupperna som det är möjligt atl i någon väsentlig omfattning ordna sådan service. Det gäller dessulom som regel endasl på större orter, eftersom del förutsätter tillgång lill yrkeskunnig personal med kunskaper i relevanta invandrarspråk, I ell stort anlal fall - och för de i Sverige små språkgrupperna nästan undan­tagslöst - kommer del även i framliden att vara nödvändigl med tolk inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården för alt ge god vård, behandling och service till de invandrare som inte har tillräckliga kunskaper i svenska. En ökad satsning på flerspråkig personal i kommuner och landsting får därför inte innebära all tolkservicen eftersatts. Jag vill i detta sammanhang hänvisa lill vad jag tidigare anfört angående inrättandet av ett särskill tolk-och översättarinstilut.

Vid sidan av en fungerande tolkservice och tillgång lill Ivåspråkig perso­nal finns det, som jag tidigare har nämnt, inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten etl behov av kunskaper och insikter om de kulturer som invandrarna kommer från. Beslul med vittgående konsekvenser för de enskilda bör inte fallas ulan alt sådan kullurkompelens tillförts. Om sådan kompelens inte finns inom den egna organisationen kan den förmedlas t, ex, genom kommunens invandrarbyrå.

Jag vill i detta sammanhang också framhålla atl personalen inom social­tjänsten och hälso- och sjukvårdssektorn ofta behöver grundläggande kun­skaper om invandrarnas - inte minst invandrarkvinnornas - situation. Här har del skett en posiliv utveckling under senare år. Metoderna för all möta invandrares särskilda behov inom sociahjänsten kan i vissa avseen­den behöva utvecklas och genomgå en successiv anpassning med hänsyn till en förändrad etnisk sammansättning av den lokala befolkningen och de konsekvenser delta får för socialt arbete. Det är för socialstyrelsen en viktig uppgift atl stimulera en sådan metodutveckling.

Vad gäller hälso- och sjukvården har regeringen nyligen i propositionen (1984/85:181) om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården m,m, (SoU 1984/85:28, rskr 400) särskilt pekat på vikten av flerspråkig och kuUurkom­petenl personal och samtidigt understrukit behovel av kunskaper om in­vandrares hälsoproblem och silualion inom hälso- och sjukvården. Ett omfattande sådanl kunskapsunderlag finns i en delrapport från det s,k, HS90-projeklet (SOU 1984:45), Där framgår bl, a, att invandrare - sär­skill kvinnor - oftare än andra drabbas av ohälsa, I nyssnämnda proposi­tion uttalade föredragande statsrådet atl en utveckling vad avser det före­byggande arbetet, utbyggnaden av primärvården och utvecklingen av den psykiatriska vården mol öppnare former skulle komma alt förbättra in­vandrarnas situation i hälsohänseende, I propositionen uttalades vidare atl det bör ankomma på socialstyrelsen all ha huvudansvaret för den centrala bevakningen av invandrarnas hälsofrågor och därvid bl, a, ta fram kun­skapsunderlag och handlingsprogram lill vägledning för landslingens insat­ser för invandrare.

Det kan i sammanhanget nämnas all vissa undersökningar tyder på atl

andelen förtidspensionärer är större bland invandrare än bland befolkning­

en i övrigt. Delegationen för invandrarforskning (DEIFO) har av arbets-

42

marknads- och socialdepartementen fåll medel för all statistiskt belysa Prop. 1985/86:98 frågan, DEIFO: s undersökning visar att det finns mycket slora skillnader i andelen förtidspensionerade mellan olika invandrargrupper, I ett par grup­per är andelen förtidspensionerade oroväckande hög och kan inte förklaras av de olikheter i yrkessammansätlningen som finns mellan grupperna, DEIFO har i samarbete med bl, a, delegationen för social forskning (DSF) och riksförsäkringsverket i februari 1986 arrangerat ett seminarium där förtidspensionering bland invandrare har diskuterats med avsikt all initiera ytteriigare undersökningar.

Jag övergår nu lill atl behandla några särskilda frågor rörande invand­rarkvinnor och invandrarbarn samt äldre invandrare som tagits upp av IPOK,

Många invandrarkvinnor är i behov av svenskundervisning och komplet­terande skol- och yrkesutbildning. En förutsättning för all invandrarkvin­nor skall kunna delta i svenskundervisning och annan utbildning är i regel atl någon form av barntillsyn kan erbjudas. Del är, som IPOK framhåller, angeläget all kommunerna i sin planering av barnomsorgen lar hänsyn lill delta behov, IPOK anser atl förtur lill kommunal barnomsorg börgälla för barn lill invandrarkvinnor som deltar i svenskundervisning, grundvux eller annan utbildning. Det vore enligt min mening naturligtvis önskvärt atl alla barn lill invandrarkvinnor som behöver delta i utbildning ulan dröjsmål kunde erbjudas plals i den kommunala barnomsorgen. Vissa kommuner har regler som innebär förtur för barn lill föräldrar som deltar i grundvux. Med hänsyn lill alt kommunernas förutsättningar all erbjuda plats varierar och på många häll i ett kortsiktigt perspektiv är begränsade är det emeller­tid inte realistiskt att införa någon generell rätt lill förtur utöverde bestäm­melser som redan finns i socialtjänstlagen. Dessa bestämmelser innebär all bam som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskill stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola före sex års ålder. Kommunerna skall också bedriva uppsökande verksamhet. Många invandrarbarn behö­ver av språkliga skäl särskill stöd och får därför redan idag förtur lill kommunal barnomsorg.

Jag vill här också framhålla att behovel av omvårdnad och tillsyn av barn i anslutning lill svenskundervisning och annan utbildning som pågår under en begränsad tid ibland kan vara mindre omfattande än vad som normalt erbjuds i förskolan. Del borde därför många gånger vara möjligt med flexibla lösningar beträffande sådan barnverksamhet inom den kom­munala barnomsorgens ram. Det system för statsbidrag till kommunernas barnomsorg som gäller fr, o, m. den I januari 1984 skapar enligt min me­ning förutsättningar för flexibla lösningar. Jag vill här också hånvisa lill mina uttalanden om barnomsorg i propositionen (1983/84:199) om svensk­undervisning för vuxna invandrare.

Samtidigt vill jag framhålla all riksdagens i december 1985 fattade beslul

(prop, 1984/85:209, SoU 1985/86:5, rskr 27) om förskola för alla barn

medför ell utvidgat ansvar för kommunerna i fråga om barnomsorgen även

för invandrarbarn. Riksdagens beslut innebär all alla barn skall få rätt alt

delta i kommunal barnomsorgsverksamhet från ett och ell halvt års ålder

till dess de börjar skolan. Denna rätl skall avse plals i kommunalt daghem,

43

föräldrakooperativ eller familjedaghem för de barn som har förvärvsarbe- Prop. 1985/86:98 lande eller studerande värdnadshavare. För barn som har plats i familje­daghem eller vars föräldrar är hemarbelande skall rätten gälla deltagande i öppen förskola eller deltidsgrupp, Rällen lill plals inom barnomsorgen skall förverkligas genom en successiv utbyggnad som innebär all barnom­sorgen för alla barn är fullt utbyggd senast år 1991, Allteftersom barnom­sorgen byggs ut kan det därför många gånger bedömas vara angeläget all olika åtgärder vidtas för all möta t, ex, språkproblem hos invandrarbarn och för all främja invandrarbarnens språkutveckling.

För alt främja målel om en aktiv ivåspråkighet hos invandrarbarnen är hemspråkslräningen i förskolan och hemspråksundervisningen och under­visningen i svenska i skolan av största betydelse. Både hemspråkslräning­en och hemspråksundervisningen syftar till all stödja barnels språkutveck­ling med förankring i det egna språket. Från budgetåret 1985/86 gäller enligt riksdagens beslul (prop, 1984/85:100, bU, 7, SoU 17 rskr 236 och prop, 1984/85: 100, bil, 10, UbU 12, rskr 149) som förutsättning för att få hemspråkslräning resp, hemspråksundervisning att barnet har etl annal hemspråk än svenska som dagligt umgängesspråk i hemmet med minsl en förälder/vårdnadshavare, Språkstödel i förskolan bör även omfatta ell försia språkstöd i svenska, Detla är särskilt viktigt i bostadsområden där svenska inte ulgör del dominerande språket i den omgivande miljön,

I fråga om möjligheterna all fä ett bättre planeringsunderlag i kommu­nerna för hemspråksinsalserna vill jag hänvisa till del arbete som för närvarande pågår inom socialstyrelsen för all genom en registrering av hemspråket inom mödra- och barnhälsovården få en bättre bild av barns språkmiljö.

Del är, som IPOK har påpekat, även viktigt all insatserna i förskolan och skolan blir bedömda i ell sammanhang. Delta förutsätter att man på lokal nivå planerar hemspråksinsalserna utifrån en samsyn mellan insat­serna i förskolan och i skolan, Etl samarbete mellan socialnämnd och skolstyrelse i dessa frågor är därför nödvändigl.

Inom barnomsorgen kan del liksom inom andra delar av socialtjänsten i vissa fall vara angeläget att metodutveckling sker för alt möta invandrares särskilda behov, I statsbidraget till den kommunala barnomsorgen har årligen medel avsatts för lokall utvecklings- och förnyelsearbete inom kommunernas barnomsorg. För budgetåren 1984/85 och 1985/86 har sam­manlagt 60 milj, kr, anslagits för detta ändamål. Dessa medel fördelas av regeringen efler beredning inom socialdepartementet. Under åren 1984 och 1985 har sammanlagt nära 3 milj, kr, fördelals som bidrag lill totalt 15 utvecklingsprojekt som rör invandrarbarn. Projekten avser bl, a, doku­mentation av arbete med olika språkligt sammansatta barngrupper, metod­utveckling i flerkullurella förskolor och fritidshem samt metodutveckling för svenskspråksträning hos invandrarbarn, Ell projekt som syftar till förbättring av barnomsorgens samverkan med invandrarföräldrar har ock­så fåll stöd. Jag vill också erinra om de omfattande forskningsinsatser som gjorts, t, ex, vid universitetet i Göteborg, när del gäller invandrarbarnens språkutveckling,

44

Omhändertaganden av barn med invandrarbakgrund är en fråga som Prop. 1985/86:98 har uppmärksammals alll mer under senare år. Del har i debatten hävdats all en alll större del av de omhändertaganden som görs gäUer invandrar­barn och atl vissa nalionalitelsgrupper är särskill starkt rejjresenterade. Vidare har svårigheterna all rekrytera familjehem inom den egna invand­rargruppen och riskerna för alt ell invandrarbarn som omhändertas för vård mister sin språkliga och kulturella identitet stått i fokus.

Någon aktuell statistik över i vilken utsträckning barn från olika nationa­liteter las om hand för vård finns inte. Inom statistiska centralbyrån (SCB) pågår emellertid arbete inom detta område. Vidare arbetar delegationen för social forskning med atl uppmärksamma forskning om orsaker lill omhändertaganden av finska barn. Hithörande frågor har också uppmärk­sammats i den svensk-finska arbetsgruppen rörande de finska invandrar­nas situation inom den svenska hälso- och sjukvården samt sociahjänsten.

När invandrarbarn måsle omhändertas är del myckel angelägel alt de får hålla kontakt med sin kultur och sitt språk. Placering inom den egna invandrargruppen bör därför eftersträvas. Inom somliga invandrargrupper finns del emellertid mycket begränsade möjligheter atl finna lämpliga familjehem. Det gäller inte minst för barn med mera djupgående problem, eftersom familjehemmen särskilt i sådana fall måste vara kvalificerade nog all möta en rad behov hos barnet utöver behovel av att få hålla kontakt med sin kultur och sitt språk. Det innebär att det inte aUlid är möjligt med en placering inom den egna språkliga och kulturella miljön. Vilken place­ring som bör väljas måste avgöras efter en helhetsbedömning i varje enskilt fall, varvid emellertid barnels språk och kultur självklart måste tillmätas myckel slor betydelse. En placering i en miljö där ingen talar barnets eget språk bör enligt min mening kunna komma i fråga endast i undantagsfall, t, ex, när del är fråga om ett omedelbart omhändertagande. Även vid en sådan placering måste det finnas möjligheter för barnet all kommunicera med någon som talar barnets språk. Om en mer långvarig placering av någol skäl måsle ske i ell hem där man inte talar barnels språk och inte har samma kulturella bakgmnd som barnet är del ytterst viktigt all social­nämnden ser lill atl barnet på annal sätt ges lillfälle all hålla kontakt med sin kultur och utveckla sitt modersmål, t, ex, genom en kontaktperson från den egna etniska gruppen eller genom utvidgad hemspråksundervisning.

Jag vill i detta sammanhang understryka behovel av atl rekrytera lämpli­ga familjehem inom olika invandrargrupper. Socialstyrelsen har utarbetat en broschyr, vilken översatts lill flera invandrarspråk, i syfle alt underiätta sådan rekrytering, Invandrarorganisationerna bör också kunna spela en väsentlig roll i strävandena all rekrytera lämpliga familjehem inom den egna gruppen.

Antalet utrikes födda över 65 år väntas komma all mer än fördubblas lill år 2000, Ell ökande anlal äldre invandrare innebär atl äldreomsorgen i framtiden kommer att behöva anpassas till de särskilda behov som äldre invandrare med olika språklig och kullureU bakgmnd har. Hänsynen till invandrargruppernas särskilda behov och önskemål är viktig inte bara för alt uppfylla de invandrarpolitiska målen ulan också när det gäller alt

45

uppfylla socialtjänstens delmål för äldreomsorgen, nämligen normalisering    Prop, 1985/86:98 och självbestämmande,

Invandrarpolitiska kommittén har i sitt belänkande redovisat vissa åt­gärder som vidtagits eller planeras av myndigheter och kommuner för atl inom äldreomsorgen tillgodose invandrares särskilda behov och lämnat vissa synpunkter på angelägna insatser. Intressanta kommunala projekt har genomförts i bl, a, Slockholms och Olofslröms kommuner. Kommittén understryker bl, a, behovel av förbättrad planering med utgångspunkt i invandrarnas egna önskemål när del gäller äldreomsorg saml behovel av Ivåspråkig personal och utbildnings- och informationsinsatser lill all perso­nal. Jag vill för egen del instämma i de synpunkler som IPOK redovisat. Många gånger kan del vara så att berörda kommuner finner det lämpligt att i dessa frågor samråda över kommungränserna för att åstadkomma lämpli­ga lösningar. På motsvarande säll kan berörda kommuner och landsting finna alt samarbetet dem emeUan i dessa frågor är viktigt.

Kommunerna har i ökad utsträckning börjat observera frågan om äldre invandrare. Sedan budgetåret 1984/85 avsätts 30 milj, kr, per budgetår lill lokala utvecklingsprojekt inom den sociala hemtjänsten. Medel beviljas av regeringen efler ansökan. Medel har beviljats lill ett mindre anlal kommu­nala projekt inom hemtjänsten riktade lill äldre invandrare. Del kan också nämnas alt vissa frågor med anknytning lill äldre invandrare kommer all behandlas i del belänkande som äldreberedningen kommer atl lägga fram under år 1986,

Jag vill vidare i detta avsnitt beröra ytterligare några områden där slatiigt stöd har givils. Delta har i varierande omfattning kommit invandrare lill del.

För alt stödja utvecklingsarbetet bland barn och ungdom har regeringen för vissa ändmål anslagit medel ur allmänna arvsfonden. Så har regeringen t, ex, i april 1984 anvisat 30 milj, kr, för utvecklingsarbete inom idrottsrö­relsens barn- och ungdomsverksamhet, 1 riktiinjerna för utvecklingsarbe­tet har bl, a, angetts all försök all i ökad utsträckning engagera invandrar­ungdom bör göras, T,o,m, oktober 1985 har ca 17 milj, kr, fördelats, I flera av dessa projekt ingår försök att i ökad utsträckning engagera invand­rarungdom. Dessutom förekommer ett 20-tal renodlade invandrarprojekt. Regeringen har också anvisat och fördelat 30 milj, kr, för utvecklingsarbe­te vid fritidsgårdar (ungdomsgårdar), I riktlinjerna för arbetet omnämns bl, a atl det borde ingå försök alt i ökad utsträckning utnyttja fritidsgår­darna för invandrarungdomar. Inom ramen för dessa medel, som numera fördelals, ingår flera projekt med denna inriktning.

Är 1985 var FN: s "världsungdomsår". Regeringen beslöt därför att 30

milj, kr, skulle användas för all stödja insatser under världsungdomsåret.

Pengarna har fördelals av regeringen. Av de omkring 10 milj, kr, som har

utdelats lill försöks- och utvecklingsarbete i stalsbidragsberätligade barn-

och ungdomsorganisationer har ca 5,5% gått lill invandrarorganisationer.

Andra organisationer som arbetar med bam och ungdom har tilldelats

omkring 10 milj, kr, för projekt för att öka medvetenheten bland vuxna om

barns och ungdomars uppväxlvUlkor, Av dessa har ca 6% gått lill invand­

rarorganisationer, Ytteriigare 10 milj, kr, har givits lill försöksverksamhet i

46

lokala miljöer, dvs, projekt ämnade atl förbättra uppväxlvillkoren för barn och ungdomar i närmiljöerna. Denna verksamhei har givelvis kommit även invandrare lUl del.

För barn och ungdomar med invandrarbakgrund kan del vara av värde att hålla kontakten med sina egna eUer sina föräldrars ursprungsländer, Slalens ungdomsråd kan efler ansökan utbetala statsbidrag för vissa ung­domsorganisationers ferieverksamhel för barn och ungdom, I flera faU har sådant bidrag utgått för ferievislelse i ursprungsland,

Slalens ungdomsråd beslöt år 1982 alt t, o, m, budgetåret 1986/87 bedri­va en försöksverksamhet för och bland invandrarungdomar med den över­gripande målsättningen all skapa ell fungerande samarbete mellan svenska föreningar och invandrarorganisationer saml alt engagera invandramngdo-mar och fördjupa deras kontakter med andra ungdomar i Sverige, För projekt inom denna verksamhei har omkring 2 milj, kr, använls.

Jag har vid mina överväganden om de sociala frågorna samrått med chefen för socialdepartementet och med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN],

Prop. 1985/86:98

4.5 Bostadsfrågor

Min bedömning: Invandramas bostadsfrågor bör så långt möjligt lösas inom ramen för den generella bostadspoUliken, Frågan om boendesegregation bör ägnas fortsatt uppmärksamhet, varvid både de negativa och de positiva effekterna av viss etnisk koncentration måste beaktas. Härvid bör också frågan om det svenska språkets ställning i invandrartäta bostadsområden ägnas särskild uppmärk­samhet.

Utredningsförslag: Invandrarnas boendefrågor bör enligt IPOK lösas inom ramen för den allmänna bostadspolitiken, Boendekoncentralioner av utländska medborgare bör emellertid ägnas speciell uppmärksamhet också utanför bostadspolitikens ram, IPOK har föreslagit att regeringen i särskild ordning lar initiativ lill en karlläggning av följderna av hög koncentration av utländska medborgare lill vissa bostadsområden, I kartläggningen bör ägnas särskild uppmärksamhet ål frågor inom barnomsorg, skola saml kultur- och fritidsverksamhet.

Remissinstanserna: Ell flertal remissinstanser pekar på såväl de positiva som de negativa konsekvenserna av etniska boendekoncentralioner. Många uttalar alt det är genom insatser inom den allmänna bostadspoliti­kens ram som invandrarnas boendesiluation bör förbättras, atl en reell valfrihet i boendel bör eftersträvas samt all åtgärderna för atl komma tillrätta med negativa följder av etniska boendekoncentralioner bör ske på planeringsstadiet. Flertalet remissinstanser är positiva lill den karlläggning av etniska boendekoncenlrationer som IPOK föreslagit. Socialstyrelsen betonar behovet av omedelbara åtgärder.

Skälen för min bedömning: De allmänna bostadspolitiska målen syftar till att förse hela befolkningen med sunda, rymliga, välplanerade och ända­målsenligt utrustade bosläder av god kvalitet lill skäliga kostnader, Skikt-

47

ningar av de boende i olika bostadsområden skaU motverkas. En allsidig    Prop, 1985/86:98 hushälls- och boendeslruklur är angelägen både från sociala och samhälls­ekonomiska synpunkler. En sådan grundsyn bör styra den kommunala planeringen.

Redan 1975 års beslul om invandrar- och minorilelspoliliken slog fasl all invandrarnas bosladsförsör)ning skuUe lösas inom ramen för den generella bostadspolitiken. Det har enligt min mening inte sedan dess framkommit skäl atl ändra denna inriktning. De problem med etniska boendekoncentra­lioner som har uppstått under senare år kräver att frågorna behandlas utifrån en helhetssyn.

Den höga koncentrationen av invandrare till vissa bostadsområden har under senare år kommit att diskuteras alll livligare. En rad olika faktorer ligger bakom utvecklingen. De viktigaste förklaringarna lill utvecklingen står sannolikt att finna i att lediga lägenheter funnits i vissa bostadsområ­den och all människor har en naturlig önskan all bosätta sig i närheten av sina landsmän. För nyanlända invandrare är en sådan önskan särskilt förståelig.

Enligt den övergripande bostadspolitiken bör en allsidig hushållssam-mansällning eftersträvas. Sådana strävanden kan dock inte motivera all enskilda bostadssökande nekas att flytta in i ell område där de önskar bosätta sig, Detla gäller invandrare likaväl som andra. En dom i högsta domstolen (NJA 1985 s, 226) rörande ell mål om olaga diskriminering har slagit fast alt man i del enskilda fallet inte kan särbehandla invandrare som söker bostad bara för att de är invandrare. Domen är intressant mot bakgrund av den diskussion som förs i kommunerna om möjligheterna all kvolera, dvs, dela upp beståndet i delar lill vilka man i högre eller lägre grad vill styra invandrarnas bosättning. Domen understryker behovel av att redan när man planerar för ny bostadsbebyggelse eller för förändringar i befintliga bostadsområden bygga in förutsättningar för en mer balanserad hushållssamrnansällning, snarare än genom atl försöka uppnå samma mål genom alt agera på ell visst sätt i del enskilda bosladsanvisningsfallel.

De negativa följderna av en koncentration av invandrare lill vissa bo­stadsområden diskuteras ofta. Det finns dock, enligt min mening, skäl all mer nyanserat gå igenom vilka dessa negativa följder år och vad de egentli­gen beror på. Det år min uppfattning atl det inte är koncentrationen i sig som är det största problemet: kanske är det snarare antalet språkgrupper som ger upphov till svårigheterna inom t, ex, skola och barnomsorg. Bo­stadsområden där det bor många invandrare är också ofta områden dit en stor andel av de boende flyttat ganska nyligen. De svårigheter som nyan­lända invandrare upplever är väl kända. Det kan många gånger snarare vara den faktorn än själva koncentrationen av invandrare, som ligger bakom de problem som man kan uppleva i sådana områden,

Boendekoncentralionen har ibland utpekats som en fara för de framlida

etniska relationerna. Spänningar och oroligheler mellan svenskar och in­

vandrare har utpekats som en hotande utveckling. Den attitydundersök­

ning som genomförts av diskrimineringsulredningen ger inte stöd för tan­

ken att försämrade etniska relationer skulle vara all vänta i områden med

en hög andel invandrare. Både IPOK och flera remissinstanser framhåller

48

att det även följer vissa positiva effekter av att invandrare bor i vissa Prop. 1985/86:98 områden. Jag instämmer i viss mån i detta. De förbättrade möjligheterna alt inom barnomsorg och skola ge möjligheter till träning och undervisning i hemspråket bör särskill framhållas. Möjligheterna att ge social service på annat språk ån svenska och del bättre underlag för kultur- och fritidsaktivi­teter som följer av viss boendekoncenlralion år också förhållanden som bör beaktas,

I detta sammanhang vill Jag särskilt ta upp frågan om det svenska språkets stäUning i den lokala miljön, 1 ett mindre anlal kommuner finns för närvarande bostadsområden där andelen invandrare är så hög atl svenska språket i praktiken kommit atl bli ell minoritetsspråk. En sådan utveckling är till allvariig skada både för invandrarbarnen i områdena och för de svenska barnen. Två motioner till vårtiksdagen 1985 uppehåller sig vid denna fråga. Med anledning av dessa motioner har riksdagen framhållit (UbU 12) all den nu berörda frågan borde las upp i samband med arbetet med denna proposition. Jag vill mol denna bakgrund framhålla all jag anser del vara av slor vikt all förstärka det svenska språkels ställning i sädana bostadsområden, främst genom insatser i områdenas skolor och barnom­sorg, men även inom kultur- och föreningsaklivileler,

Invandrarpolitiska kommittén har föreslagit alt regeringen i särskild ordning tar initiativ till en kartläggning av följderna av en hög koncentra­tion av utländska medborgare liU vissa bostadsområden. Därvid bör sär­skild uppmärksamhet ägnas åt frågor inom barnomsorg, skola samt kullur-och fritidsverksamhet. Regeringen har mot denna bakgmnd i maj 1985 gett SIV i uppdrag all, i samråd med bostadsslyrelsen, socialstyrelsen och skolöverstyrelsen och i samverkan med berörda kommuner, sammanställa och utvärdera de särskilda invandrarpolitiska insatser som gjorts i bostads­områden med särskill hög andel invandrare. De erfarenheter som vunnits, såväl lokalt som centralt, bör redovisas jämte de förslag som uppdraget lill invandrarverket kan aktualisera, I uppdraget till invandrarverket ingår också atl belysa frågor som hänger samman med det svenska språkets ställning i invandrartäta områden och att lägga fram förslag lill åtgärder. Uppdraget skall redovisas senast i april 1986,

En särskild fråga i delta sammanhang är behovet av lokaler för invand­rarnas föreningsliv och för de kultur- och frilidsaklivileler som bör kunna komma lill stånd inom bostadsområdena. Från invandrarorganisalionernas och från kommunernas sida understryks ofta dessa behov. Jag vill här nämna att bostadslån för ny- och ombyggnad kan lämnas lill närlokaler i bostadsområdena. Vidare finns vissa särskilda slödmöjligheter när det gäller åtgärder i bostadsområden med oulhyrda lägenheter,

Avslulningsvis vill jag peka på den möjlighet som på sikt erbjuds när det

gäller all få lill stånd en jämnare regional fördelning av invandringen som

följer av det nya systemet för flyklingmollagning. Det planeringsarbete

som sker i kommuner som i förväg erbjudit sig att ta emot ett visst antal

flyktingar borde skapa förutsättningar all förekomma åtminstone en del av

de problem som jag nu har berört. Del är också angeläget alt låta forskare

följa genomförandel av denna reform. Jag har därför genom delegationen

för invandrarforskning anvisat medel för utarbetandet av ett forsknings-

49

4   Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 98

program där frågor kring flyktingars bosättningsmönster och bostadsso-    Prop, 1985/86:98 ciala situation tas upp.

Jag har inför mina överväganden om de bostadspolitiska frågoma sam­rått med chefen för bostadsdepartementet.

4.6 Frågan om språkregistrering

Min bedömning: Registrering av befolkningen efler modersmål bör ej införas i folkbokföringen.

Utredningsförslag: IPOK förordar en frivillig registrering av annal mo­dersmål än svenska och alt 1983 års folkbokföringskommilté bör få i uppdrag att utreda frågan, I fråga om invandring från Finland bör det vara möjligt all komplettera del inlernordiska flyllningsbelygel med den språk­uppgift som redan finns om personen i den finska folkbokföringen.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva lill förslagel om en frivillig registrering. De kommuner och statliga organ som är positiva framhåller all registrering kan förbättra planeringsunderlaget för olika ålgärder saml all möjligheterna all informera invandrare på rätt språk då förbättras. De invandrarorganisationer som är positiva framhåller främst alt en registrering ulgör något slags erkännande av tillhörigheten lill viss grupp. Många instanser är dock negativa. Man ifrågasätter om en frivillig registrering verkligen kan betraktas som ell tiiiföriitligl planeringsunder­lag, Inlegriletshänsyn, oklarhel om hur och av vem uppgifterna skall användas åberopas också av dem som är skeptiska lill förslagel.

Skälen för min bedömning: Flera remissinstanser är negativa till förslaget på grund av tveksamhet om registreringens praktiska användbarhet. Jag delar den tveksamheten. Behovet av förbättrat planeringsunderlag kan knappast anses bli tillgodosett med en frivillig registrering, åtminstone så länge det är oklart hur slor andel av invandrarna som kommer all vilja registrera sin språklillhörighel.

Som vägande skål för alt införa registrering anför IPOK alt sådana önskemål har framförts av flera invandrarorganisationer, främst från fin­ländare i Sverige, och all en sådan reform av många skulle upplevas som ett officieUl erkännande av den egna gruppens existensberättigande. Sam­tidigt mäste man beakta att remissopinionen bland del fåtal invandraror­ganisationer som yttrat sig i denna fråga inte är enhetlig. Även om språkre-gislrering skulle upplevas som positivt av vissa organisationer och enskilda finns del organisationer och säkeriigen många enskilda invandrare som skulle uppleva den negativt,

I syfte atl undersöka detla beviljade jag i maj 1984 medel till Centrum för invandringsforskning vid universitetet i Stockholm för en undersökning om benägenheten all delta i frivUlig språkregistrering. Undersökningen har bedrivits i samverkan med delegationen för invandrarforskning. Målgrup­pen för undersökningen har varit i Finland födda personer, Svarsprocenlen har varit ganska låg. Bland de svarande är flertalet positivt inställda till en språkregislrering, men även bland dem som i princip är positiva är del

50

många som själva inte skulle använda sig av möjligheten, I den mån    Prop. 1985/86:98

resultaten kan tolkas mer allmängiltigt lyder del pä att antalet personer

som skulle registrera sig skulle bli betydligt lägre än antalet personer som

på grund av sitt födelseland kan antas ha visst modersmål. De farhågor

som många remissinstanser hyser om systemets effektivitet synes således

vara välgrundade.

Del är vidare värt atl beakta att i de länder där språkregislrering före­kommer denna vanligen har någon administrativ betydelse. Så är fallel i Finland där språkförhållandena i kommunema är beroende av antalet medborgare som uppger sig ha finska resp, svenska som modersmål enligt en obligatorisk uppgift i folkbokföringen. Enligt IPOK: s förslag skulle en frivillig språkregistrering i Sverige inte ha några administrativa konsekven­ser. Jag vill i detta sammanhang erinra om all vi i Sverige redan idag har tillfredsställande administrativa system för alt tillgodose individers behov av samhällsservice och atl de barn som är i behov av hemspråksträning och hemspråksundervisning får rätt till detta. Del föreligger således inget administrativt behov av en språkregislrering för delta område.

Avgörande för min inställning lill förslagel om språkregislrering är dock all jag inte anser en sådan vara förenlig med de principer om gemenskap och om respekt för den personliga integriteten som den svenska invandrar­politiken bygger på. Det är mycket vanligt att invandrare i Sverige lever i familjegemenskap med infödda svenskar. Detta gäller ungefär hälften av alla samboende utrikes födda personer. Av de barn till invandrare som har fölls i Sverige har flertalet i huvudsak en svensk bakgrund genom atl en av föräldrarna är svensk och den andra invandrare. Vi har således redan nu, och kommer i framliden atl i ännu högre grad ha, en situation där man har helt olika styrka i sin anknytning lill en viss språkgrupp, Ell nytt syslem för språkregislrering av del slag som IPOK har förordat skulle med hänsyn lill vad jag nu har redovisat både sakna praktiskt värde och vara tveksamt ur integriletssynpunkt.

Jag anser emellertid atl del kan vara av praktiskt värde all i samband med prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd för ulomnordiska medborgare även inhämta uppgift om modersmål. Invandrarverket gör detla redan idag och sedan början av år 1986 registreras dessa uppgifter i SIV:s dalasystem. Syftet är bl, a, att underlätta distributionen av grundläg­gande samhällsinformation till nyanlända invandrare på deras eget språk. Om sådan grundläggande samhällsinformation även skall kunna distribue­ras till nyanlända invandrare från Finland, krävs atl del inlernordiska flyllningsbelygel för finländska medborgare kompletteras med uppgift om modersmål. Härigenom skulle en möjlighel införas för svenskspråkiga finländska medborgare att få samhällsinformation på svenska och inte på finska språket. Vissa möjligheter finns dock redan idag för svenskialande finländska medborgare att till folkbokföringen anmäla om de vill undantas från utskick av informationsmaterial på finska.

Jag avser mol denna bakgrund att senare föreslå regeringen all ge

riksskatteverket i uppdrag all utreda tekniska frågor i samband med

nämnda komplettering av del inlernordiska nyltningsbetygel och dithö-

rande frågor som berör den svenska folkbokföringen. Jag har i denna fråga

51

samrått med chefen för finansdepartementet.

5 En ombudsman mot etnisk diskriminering

5.1 Inledning

Jag avser nu atl lägga fram ett förslag till lagstiftning mol etnisk diskrimine­ring. Förslaget bygger på tanken all det bör inrättas ett ämbete som ombudsman med uppgift all genom olika åtgärder molverka etnisk diskri­minering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet. Först re­dovisar jag de allmänna utgångspunkterna för den föreslagna lagstiftningen (avsnitt 5,2,1), Därefter presenterar jag mina närmare överväganden och förslag under fem mbriker, nämligen ombudsmannens verksamhetsområ­de och diskrimineringsbegreppet (avsnitt 5,2,2), ombudsmannens upp­gifter och arbetsmetoder (avsnitt 5,2,3), nämnden och dess uppgifter m, m, (avsnitt 5,2,4), organisation och kostnader (avsnitt 5,2,5) och sekreiess (avsnitt 5,2,6), Några ytterligare kommentarer i sammanhanget redovisar jag i specialmoliveringen (avsnitt 5,4),

Prop. 1985/86:98

5.2 Allmän motivering 

5.2.1 Allmänna utgångspunkter

Mitt förslag i huvuddrag: Samhället måsle på olika sått bestämt motverka diskriminering på etnisk grund. Lagstiftning har därvid en viktig funktion både för alt ge ell skydd i del enskUda fallel och för alt påverka den allmänna insläUningen på områdel, I svensk rätt finns också flera lagbestämmelser som är verksamma mol etnisk diskriminering. Ytterligare lagstiftning, särskilt riktad mot etnisk diskriminering i arbetslivet, har föreslagits och diskuterats ingåen­de. Någon godtagbar lösning med nya sanktionerade förbudsregler på arbetslivets område föreligger dock inte. Nu föresläs i stället en lagstiftning med annan inriktning, nämligen all en särskild ombuds­man mol etnisk diskriminering tillsätts med uppgift all från en cen­tral placering i samhället och med särskild kompelens genom olika ålgärder molverka etnisk diskriminering i arbetslivet och pä andra områden av samhällslivet. Uppgiften blir atl dels i individuella fall ge råd, dels på ett generelll plan bl, a, genom överiäggningar ocn information arbeta för att gällande rättsregler på området iakttas och för alt kartlägga behovel av ytteriigare ålgärder mol etnisk diskrimi­nering. Statsmakterna bör reglera verksamhelen i lag för alt ge uttryck för den stora vikt som tillmäts aktiva insatser mol etnisk diskriminering.

Promemorieförslaget: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Den övervägande delen av myndigheterna har till­styrkt eller i allt fall inte motsatt sig promemorieförslaget, Justitiekanslern (JK) har dock haft invändningar på flera punkter främst därför all försla­gel, enligt JK: s mening, inte tillgodoser rättssäkerheten för den som påstås ha diskriminerat någon. Några myndigheter, arbetsdomstolen (AD), jäm-

52

stålldhetsombudsmannen (JämO) och näringsfrihetsombudsmannen (NO), Prop. 1985/86:98 har menat all brislen på sanklionsregler kan medföra all effektiviteten blir lidande. Fiertalel av de organisationer m.fl, som företräder arbetsgivare och arbetstagare har tillstyrkt förslaget eller förklarat att de inte vill mot­sätta sig delta, Fiertalel av de organisationer som företräder invandrare önskar i stället andra, mer långtgående lagstiftningsåtgärder.

Skälen för mitt förslag

Bakgrund

Att människor är likaberättigade oavsett etnisk tillhörighet och att tolerans skall råda meUan olika befolkningsgrupper hör till de gmndläggande värde­ringar som den svenska samhällsordningen bygger på. En given utgångs­punkt för svensk invandrarpolitik är därmed all de som får bosätta sig i Sverige skall omfattas av samma rättigheter och skyldigheter och erbjudas samma möjligheter som andra invånare. Etnisk diskriminering i alla former är oacceptabel och skall motarbetas.

Diskriminering är etl samlingsullryck för en rad företeelser som strider mot principen om likvärdig behandling. Etnisk diskriminering tar därvid sikte på sådan diskriminering som sker på etnisk grund, dvs, beror på sådant som ras, hudfärg och nationellt eller etniskt ursprung. Del kan sägas omfatta en mängd företeelser på livels alla områden - såväl inom den offentliga och den enskilda sektorn av samhällslivet som i privatlivet, I samhäUsdebalten i stort kan uttrycket användas i en vid mening ulan närmare preciseringar. Människor har ändå ganska klara uppfattningar om vad det är frågan om. Etnisk diskriminering blir däremot mångtydigt och svårt att avgränsa och närmare bestämma när det ses som ell rättsligt begrepp i lagsliflningssammanhang,

Etl ytterligare problem är all begreppei etnisk diskriminering används både subjektivt och objektivt, I det ena fallet handlar det om hur någon, med rätt eller orätt, har en upplevelse av att ha blivit utsatt för etnisk diskriminering, I del andra fallet kan del vara fråga om alt i ett rättsligt sammanhang fastslå atl diskriminering just på etnisk grund i objektiv mening faktiskt ägl rum,

Begreppei kan också sägas omspänna företeelser av mycket varierande svårighetsgrad, alltifrån etl känslomässigt gmndal handlande på privatli­vets område till ett allvarligt missgynnande från en offentlig myndighels sida. Häri ligger också all begreppet.genomgår förändringar på grund av det sociala livets utveckling.

Etnisk diskriminering är vidare anknuten både till den behandling enskil­da individer möler och till hela etniska gruppers ställning i samhället i olika avseenden.

Etnisk diskriminering måste också betraktas med utgångspunkt i den behandling som är eller påstås vara diskriminerande. Med direkt diskrimi­nering menas avsiktiigl konkret missgynnade direkt på etnisk grund. Indi­rekt diskriminering handlar om alt uppställa krav eller villkor som får ell missgynnande som effekt genom all vissa personer eller grupper i prakti-

ken diskvalificeras. Indirekt diskriminering kan vara både avsiktlig och    Prop. 1985/86:98 oavsiktlig.

Till frågan om diskriminering hör också begreppet positiv särbehandling. Det kan här sägas handla om sådana generella ålgärder för att stärka en viss gmpps ställning i samhällslivet, som bygger på den övergripande principen om likvärdig behandling,

I Sverige finns i gällande lagstiftning dels olika regler som direkt riktar sig mol etnisk diskriminering, dels åtskilliga ytterligare regler som innefat­tar ett skydd mol etnisk diskriminering men som givils en större och generellare räckvidd. En viktig utgångspunkt för en redogörelse för gällan­de lagstiftning på området är 1970 års lagstiftningsärende angående god­kännande av FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskri­minering m,m, (prop, 1970:87, 1 LU 41, rskr 261), Då genomfördes en analys av vilka ändringar i svensk rätt som fordrades i anledning av ratificeringen av FN-konventionen (SÖ 1971:40), Denna analys resultera­de i tillkomsten av slraffsladgandet i 16 kap, 9 § BrB mot olaga diskrimine­ring med vissa regler mot diskriminering i näringsverksamhet och i det allmännas verksamhei. Arbetslivet lämnades år 1970 utanför lagrummets tillämpningsområde, Detla beslul fattades mol bakgmnd av de ingående överväganden som redovisas i förarbetena. Vad som därvid spelade in var bl, a, arbetsmarknadens parters gemensamma roll att i stor utsträckning själva genom avtal och på annal sätt ansvara för förhållandena på arbets­marknaden, arbetsdomstolens praxis om god sed i avtalsförhållanden och del då fattade beslutet all utreda möjligheterna all stärka anställningsskyd­det.

Vid sidan av den centrala straffrättsliga bestämmelsen i 16 kap, 9 § BrB finns, som framgår av redogörelsen i promemorian En ombudsman mol etnisk diskriminering, åtskilliga andra stadganden av betydelse för atl hindra etnisk diskriminering i samhället. Här nämns sammanfattningsvis följande,

Slalsmaklerna måsle iaktta förbudet i 2 kap, 15 § regeringsformen (RF) mol etniskt diskriminerande inslag i lagstiftning och annan normgivning. Den regeln leder, tillsammans med regler om atl myndigheterna skall iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet och 16 kap, 9 § m,fl, bestäm­melser i BrB, till all statliga och kommunala befattningshavare i myndig­hetsutövning och andra kontakter med allmänheten inte får utsätta någon för etnisk diskriminering.

Inom straffrätten finns åtskilliga bestämmelser som kan bli tillämpliga i situationer där någon utsatts för diskriminerande behandling på etnisk grund. Sådana regler år bl, a, bestämmelserna om förtal och förolämpning i 5 kap, BrB och förargelseväckande beteende i 16 kap, 16 § BrB, Atl sådana straffrättsliga regler kan lillämpas också på händelser inom arbets-Uvel ligger i sakens natur och har i samband med ändringar i brottsbalkens regler om hets mot folkgrupp särskilt framhållits av departementschefen, se prop, 1981/82:58 s, 20 angående förolämpning av invandrare på arbets­plats.

Inom civilrätten finns också åtskilliga regler, både generella klausuler

54

med krav på iakttagande av god sed och speciella stadganden, Lex på    Prop. 1985/86:98 boendeområdei, som kan verka lill skydd mot etnisk diskriminering.

Vad gäller förhållandena inom arbetslivet kan följande nämnas,

I fråga om arbetssökande till slatiigt reglerad tjänst garanteras saklighet i prövningen av anställningsärendet av regler i regeringsformen (1 kap, 9 § och 11 kap, 9 §) och genom lagen (1976:600) om offentlig anställning, Särskill med hänsyn lill innehållet i 1 kap, 9 § RF lorde också kommunerna ha alt iaktta principen om saklighet i anslällningsärenden.

Någon allmän lagregel enligt vilken arbetsgivaren är skyldig atl iaktta saklig grund för anställning finns inte på den privata arbetsmarknaden, Anslällningsrällen är i princip fri. Detsamma gäller beslul om befordran och utbildning, Lagen (1979:1118) om jämslälldhel mellan kvinnor och män i arbetslivet (jämställdhelslagen), liksom lagen (1982:80) om anställ­ningsskydd (anställningsskyddslagen) och lagen (1974:13) om vissa an­slällningsfrämjande åtgärder (främjandelagen), innehåller dock regler som inskränker arbetsgivarens frihei i nämnda hänseenden.

Genom lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbe­stämmandelagen) ges vidare arbetstagarna genom sina organisationer möj­ligheter atl - på både den offentiiga och den privata arbetsmarknaden utöva etl inflytande på personalpolitikens område, ell inflytande som kan fa betydelse när del gäller bl, a, frågor om meritvärdering.

För offentlig arbetsgivare gäller nyssnämnda sakligheiskrav även i an­ställningsförhållanden. Härtill kommer på hela arbetsmarknaden den vikti­ga regeln i anställningsskyddslagen om saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida. Den på arbetsmarknaden gällande principen om skyl­dighel för arbetsgivare all iaktta god sed i anställningsförhållanden har vidare betydelse som skydd mot etnisk diskriminering, se bilaga 6 lill propositionen, avsnitt 3,4,5, A 1,

I föreningslivet kan den enskilde åtnjuta ett skydd mot etnisk diskrimi­nering. Detta skydd är visserligen inte lagstadgal, eftersom föreningarnas verksamhei väsentligen är reglerad i stadgar och inte i lag. Flera avgöran­den i rättspraxis visar dock att det finns rättsprinciper som i olika avseen­den utgör hinder mot atl organisationer behandlar enskilda på etl godtyck­ligt säll.

Diskrimineringsutredningen (DU) har i tre betänkanden behandlat olika frågor om lagstiftningsåtgärder m,m, mol etnisk diskriminering bl, a, i arbetslivet. En redovisning av de här aktuella förslagen från DU och av hur de logs emot av remissinstanserna finns i bilaga 3-6 lill propositionen, I bilaga 6 redovisas också resultatet av en serie hearings som jag höll våren 1984, Det är mol denna bakgmnd som saken beretts ytterligare inom arbetsmarknadsdepartementet och föranlett den tidigare nämnda prome­morian,

DU har i sitt arbete kartlagt förekomsten av etnisk diskriminering i

Sverige, Utredningen har behandlat frågan från skilda aspekter. Man har

studerat invandrarnas ställning mera generellt på arbetsmarknaden bl, a,

med hjälp av statistiska undersökningar. Utredningen har också undersökt

svenskars attityder lill invandrarna. Vidare har frågan behandlats utifrån

den enskildes egna upplevelser och känslor av all ha blivit utsatt för etnisk

55

diskriminering. Slutligen har DU gått igenom de rättsregler som riktals mot   Prop, 1985/86:98 eller eljest kan användas mot etnisk diskriminering samt studerat tillämp­ningen av dessa regler,

DU har visat all del förekommer etnisk diskriminering från såväl enskil­da som från företag, organisationer och institutioner. Utredningen har särskilt uppmärksammat förhållandena på arbetsmarknaden.

Situationen på arbetsmarknaden för invandrare har blivit alll kärvare. Många arbeten som tidigare väntade på nykomna invandrare t, ex, inom tillverkningsindustrin har i slor utsträckning rationaliserats bort eller er­satts av en ny teknik, som kräver speciell utbildning. Den minskade utbyggnadstakten i den offentliga sektorn har också haft effekter på in­vandrarnas sysselsättning. Under en lång följd av år har den registrerade arbetslösheten hos utländska medborgare varit högre än för arbetskraften i övrigt. Del är också en större andel av dem än tidigare som återfinns i arbetsmarknadsutbildning eller omfattas av andra arbelsmarknadspolitiska insatser.

Samtidigt som dessa förändringar ägl rum, har det sketl ett generations­skifte inom invandrargmpperna. Många invandrare har nu barn och barn­barn som är födda i Sverige, Denna andra och tredje generationens invand­rare har andra förväntningar än föräldragenerationen. De kräver rättmätigt att få samma möjligheter lill utbildning och arbete som andra ungdomar och all också möta respekt för sitt ursprung.

Del ligger i sakens natur atl etl samhällsproblem som etnisk diskrimine­ring med dessa många aspekter måsle angripas på flera sätt, Altilydbild-ning genom utbildning och information är givelvis av grundläggande bety­delse. Lagstiftning är därvid viktig, därför att samhället genom rättsreg­lerna ger uttryck för sin uppfattning. Men rättsreglerna måste också vara effektiva och praktiskt gå att tiUämpa, Vidare måsle rättsreglerna utformas så atl de tillgodoser kravet på rättssäkerhet i förfarandet. Den lagstiftning som i dag är verksam mot etnisk diskriminering är inte minsl ett uttryck för hur statsmakterna hiltUls sett på avvägningen mellan rättssäkerhet och effektivitet. Frågan är nu om denna lagstiftning behöver kompletteras och förbättras, Ell centralt problem är därvid behovel av ålgärder mol etnisk diskriminering i arbetslivet,

I gällande rätl finns regler som i betydande utsträckning ger ell skydd i arbetslivet mot olika former av diskriminering och då bl, a, på etnisk grund. Men något rättsligt skydd mot diskriminering för arbetssökande på den enskilda sektorn av arbetsmarknaden finns inte utom vad gäller köns­diskriminering. På den privata arbetsmarknaden råder i stället alltjämt principen om den fria anställningsrällen, låt vara atl medbestämmandela­gen kan öppna möjligheter för de fackliga organisationerna till ett medin­flytande i personalpolitiken.

Denna ordning har en läng tradition och har väsentligen lämnais ombbad

även under 1970-lalels intensiva arbetsrättsliga lagstiftningsarbete. All­

mänt kan sägas alt skyddet mot osaklig behandling på del individuella

planet förstärkts dels såvitt gäller redan beslående anställningar genom

reformerna på anställningsskyddets område, dels genom jämställdhelsla­

gen. På ell mera generellt plan - för arbetstagarna som kollektiv - har i

56

första hand systemet med förhandlingar och avlal på arbetsmarknaden Prop. 1985/86:98 inneburit ett skydd mot osaklig och diskriminerande behandling av arbets­lagarna. Denna ordning har givils ökad stadga genom medbestämmandela­gen, Etl annat inslag på det generella planet är de arbelsmarknadspolitiskt betingade åtgärderna för all stödja äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga på arbetsmarknaden som kommit lill uttryck i främ­jandelagen. Den lagen innehåller bl, a, vissa regler som begränsar den fria anställningsrällen.

Del nu sagda belyser all rättsliga åtgärder lill skydd mol diskriminering på arbetsmarknaden kan vara individinrikiade och/eller kollektivt inrikta­de,

Individinrikiade åtgärder genom lagstiftning kan ske inom ramen för straffrätten eller arbetsrätten/civilrätten,

I båda fallen knyts konkreta rätlsföljder lill materiella förbudsregler som verkar i enskilda konkreta fall, Råltsföljden består av sanktioner: i straff­rätten ell straff och eventuellt anknutet skadestånd och i arbetsrätten skadestånd. Sanktionen att den diskriminerade skall få anställningen har i Sverige diskuterats i anslutning till jämställdhelslagen men har avvisats (jfr, bl, a, prop, 1984/85:60), 1 andra länder finns sådana sanktioner.

Genom straffrätten uttrycker samhället sina moraliska ställningstagan­den. Med det straffrättsliga systemet är också förenat starka rättsskydds­garantier för den anklagade. Skäl kan tala för all även etnisk diskrimine­ring i arbetslivet skall kriminaliseras, trots all tendensen för närvarande är en stark återhållsamhet med nykriminalisering. All en kriminalisering inte föreslogs av DU beror bl, a, på atl DU tvivlade på all en sådan reglering skulle ha önskad effektivitet: de stränga beviskraven i straffrätten skulle för sällan leda liU fällande domar. Vidare beaktade DU arbetsmarknadens parters ovilja mol en straffrältslig lösning på områdel. Starka skäl kan också enligt min mening anföras för den ståndpunkten med hånsyn lill alt rättsbildningen på detta område traditionellt sker genom kollektivavtal.

Från invandrarorganisalionernas sida har pekats på atl diskriminering på etnisk grund förekommer i arbetslivet också bl, a, från arbetskamraters sida och utan alt arbetsgivaren är ansvarig för del och all en reglering borde omfatta åven sådana fall. Som här tidigare påpekats finns inom straffrätten vissa regler som kan ge ell skydd i vissa sådana fall. Delta straffrättsliga skydd kan byggas ut, om del anses nödvändigt. Som fram­gått tidigare har emellertid någol förslag lill straffrältslig regel på området inte framlagts av DU eller i promemorian. En sådan lösning fömtsätter ytterligare utredningsarbete.

Inom arbetsrättens nuvarande systematik år del inte möjligt med andra regler än sådana som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetsta­gare/arbetssökande, Arbetsrättslig lagstiftning kan emellertid - i motsats till straffrältslig - genom avtal mellan arbetsmarknadens parter anpassas lill skilda förhållanden i arbetslivet. Lagregler av delta slag kan komplet­teras eller - om det år fråga om dispositiva regler - ersättas genom avlalsregler. Bl, a, i anslutning till jämställdhelslagen har avlalsreglering skell. En straffrältslig regel kan här inte ha samma bakgmndsfunklion men

57

kan givetvis även den liksom en arbetsrättslig regel bilda utgångspunkt för    Prop. 1985/86:98 en uppförandekod som parterna förklarar sig vilja verka för.

En arbetsrättslig lösning ger, utöver vad nu sagts, anledning lill följande synpunkter. Etnisk diskriminering är inte det enda diskrimineringsproblem som diskuterats inom arbetsrätter., Etl annat gäller behovel av regler för atl skydda arbetssökande mol diskriminering av föreningsrällskränkande karaktär. Något skydd för arbetssökande mol föreningsrätlskränkning in­fördes inte i samband med medbestämmandereformen och rättsläget är oförändrat i dag, (Jfr nya arbetsrättskommitténs betänkande, SOU 1982:60, MBL i utveckling s, 285 ff,) Jämställdhelsreformen kan ses som ett punklingripande mot en form av diskriminering i arbetslivet. Reglerna i jämställdhelslagen har för sin effektivitet ansetts fordra bevisregler som innebär all ett orsakssamband presumeras mellan missgynnande och köns­tillhörighet, DU har bl, a, mot bakgrund härav föreslagit en bevispresum-lion i en lag mol etnisk diskriminering i arbetslivet. Del förslaget har mötts med stark kritik under remissbehandlingen.

Också i övrigi har åtskillig kritik framförts mol DU: s lagförslag, såväl när det gäller den allmänna uppläggningen som i fråga om olika delar. Kritikerna har bl, a, ansett alt en lag enligt förslagel, i hög grad byggd på jämsläUdhelslagen, skulle föranleda mycket stora lillämpningssvårigheler och därför inte kunna bli etl verksamt instrument mot etnisk diskrimine­ring, särskill inte i fråga om anställningsärenden på den privata arbets­marknaden. Under intryck av bl, a, dessa synpunkler har jag kommit liU uppfattningen all DU: s lagförslag inte är en lämplig modell för lagstiftning mol etnisk diskriminering. Även ell vid hearingarna framlagt utkast lill en mer generalklausulsbelonad arbetsrättslig lagstiftning har mötts med kri­tiska påpekanden från några myndighelsförelrädare och vissa av arbets­marknadens organisationer. Det kan konstateras att delta senare lagstifl-ningsalternativ i varie fall skulle fordra omfattande överarbetning och en ytterligare remissbehandling innan det skulle kunna föreläggas riksdagen. Detta alternativ måste därför redan på grund härav nu anstå,

I sammanhanget bör åven nämnas all ratificeringen av FN-konventionen mot rasdiskriminering inte kan ges innebörden av alt Sverige därigenom påtagit sig en absolut skyldighel atl införa förbudslagsliflning vare sig av den typ DU föreslagit eller av annal slag, jfr i denna fråga prop, 1970: 87, föredragande statsrådets uttalande i prop, 1971:125 s, 26 samt AD:s, ILO-kommitténs och SAF:s remissyttranden över DU:s delbetänkande SOU 1983: 18 (se bilaga 5 till propositionen).

Sedan DU lagt fram sill delbetänkande har också från andra håll väckts förslag om liknande skyddsregler inom arbetsrättens ram för andra utsatta grupper.

Sådana lagstiftningsåtgärder som jag nu har diskuterat bör också bedö­

mas ur följande perspektiv. Skilda förbudsregler mol olika former av

diskriminering leder fram mol en ordning med ett generellt diskrimine­

ringsförbud på hela arbetsmarknaden. En sådan ordning skulle - åtmins­

tone i praktiken - innebära etl krav på saklig grund för alla anslällningsbe-

slut, alltså även sådana beslul som fattas av privata arbetsgivare. Detta

skulle medföra genomgripande förändringar på arbetsmarknaden,

58

Jag övergår nu lill alt diskutera mera kollektivt inriktade myndighelsåi-    Prop. 1985/86:98 gärder inom arbetslivet.

Genom förvaltningsrätten kan åtgärder vidtas för atl möta mera generel­la problem på arbetsmarknaden soiri stalsmaktema önskar ingripa mol. Både i jämställdhelslagen och i främjandelagen finns nämligen regler enligt vilka en myndighet ges i uppgift atl mera aktivt ulöva tillsyn på ell område. Myndighetens verksamhei garanteras genom vissa regler om uppgiflsplikl för arbetsgivare. Där regleras också en skyldighel för arbetsgivaren all vidta vissa av myndigheien angivna ålgärder i enlighet med lagstiftningens syfle. Vidare förekommer viiessanktioner i sammanhanget bl, a, för att ge eftertryck ål uppgiftsplikten och för atl säkerställa all arbetsgivaren infin­ner sig lill överiäggningar eller förhandlingar, I främjandelagen finns även straff och sanktionen arbetsförmedlingslvång. Del bör här dock även näm­nas att JämO:s uppgift all bevaka alt aktiva ålgärder vidtas för jämställdhet från en arbetsgivares sida är begränsad lill de fall där inte frågan reglerats genom kollektivavtal som slutits eUer godkänts av en central arbetstagar­organisation.

Kollektivt inriktade ålgärder av denna typ är viktiga inslag i arbetsmark­nadspolitiken särskilt i perioder av hög arbetslöshet, I ell förvaltningsrätls-ligt regelsystem finns utrymme för en god samverkan mellan myndigheien och arbetsmarknadens parter. Mera sällan tillgrips tvångsreglerna i myn­dighetens arbete.

Del är knappast kontroversiellt atl hävda atl mera generelll inriktade aktiva åtgärder för atl molverka etnisk diskriminering i arbetslivet kan vara myckel belydelsefulla. Del gäller sådant som åtgärder för att molver­ka ohka lyper av s, k, indirekt diskriminering (uppställande av vissa villkor som utesluter vissa kategorier sökande etc) och för atl understödja sådana ålgärder som kan anses falla under begreppei posiliv sårbehandling och som alltså inte kan sägas stå i strid mot principen om atl undvika diskrimi­nering. Arbete för atl finna riktlinjer som underlättar merUvårderingen av l, ex, utbildningar i andra länder och av flerspråkighel är andra exempel på generella åtgärder av betydelse också för atl molverka etnisk diskrimine­ring. Redan i dag har olika samhällsorgan ell ansvar för sådana och liknande utvecklingsåtgärder. Men med främjandelagen och jämställdhets­lagen som förebilder kan ytterligare aktiva insatser i sådana frågor med fördel initieras av ett specieUl samhällsorgan med särskild uppgift all vara verksamt mot förekomsten av etnisk diskriminering. Ett sådant organs arbete borde på ett smidigt sätt kunna förenas med andra myndigheters och parternas eget gemensamma arbete på området.

Närmare om milt förslag

Jag bedömer del inte som möjligt atl nu införa sanktionerade förbudsregler

mot etnisk diskriminering i arbetslivet inom ramen för vare sig straffrätten

eller arbetsrätten, Ytteriigare lagstiftningsåtgärder av sådanl slag på ar­

betsrättens område är förenade med svåra problem på centrala rättsområ­

den. Det finns vidare ett behov att ytterligare undersöka om inte redan

gällande rätt på områdel i högre utsträckning än hittills kan användas som

59

ett skydd mot etnisk diskriminering, Etl ställningstagande lill behovel av Prop. 1985/86:98 sådan lagstiftning, som nu diskuterats, måste därmed skjutas på framliden. Samtidigt finns anledning atl se myckel allvarligt på sådana tecken lill rasisliska eller etniskt diskriminerande attityder som tyvärr kan iakttas. Det innebär all del likväl nu finns behov av atl pröva nya medel för all molverka etnisk diskriminering. En lämplig utgångspunkt för en diskus­sion om sådana medel år de genomgångar av gäUande rätl som DU: s betänkanden och promemorian innehåller. Här belyses bestämmelsen i 16 kap, 9 § BrB och det slora antalet stadganden på skilda rättsområden som tillsammans med vikliga principer utvecklade i praxis bildar ett aUs inte oväsentligt, om än ej heltäckande rättsligt skydd mot etnisk diskriminering i vårt samhälle, - Jag vill här la fasta på de intryck denna redovisning ger. Slutsatsen blir atl det med en så pass svår och omfattande reglering fordras myckel god överblick och goda kunskaper för all de möjligheter liU rätts­ligt skydd mot etnisk diskriminering som finns redan i dag skall kunna las lill vara,

DU: s förslag om aktiva åtgärder på arbetslivets område har av remissin­stanserna ansetts som viktiga inslag i arbetet all motverka etnisk diskrimi­nering, DU har också lagt fram förslag om utökade uppgifter för SIV -mottagande av anmälningar, övervakning av handläggning hos polis- och åklagarmyndighet och vägledning, bistånd och information m, m, Försla­gel om en reguljär lillsynsroll för SIV i förhållande lill andra myndigheter har avstyrkts av många remissinstanser, Förslagel vad gäller vägledning, bistånd och information har däremol fåll ell positivt mottagande.

Promemorieförslaget om inrättandet av en ombudsman mot etnisk dis­kriminering bör ses i del nu angivna perspektivet, Fiertalel myndigheter och arbetsmarknadsorganisationer är också beredda all ställa sig bakom delta förslag, JK: s kritiska synpunkter avser jag atl strax la upp. Jag har uppfattat invandrarorganisalionernas allmänna instäUning så alt de inte tror alt en lag enligt promemorieförslaget kommer alt bli tillräckligt effek­tiv. Jag kan ha förståelse för den ståndpunkten. Jag har dock i det föregå­ende redovisat skälen lill varför jag anser atl en mera långtgående lagstift­ning nu inte bör genomföras,

JK: s kritik går främst ul på all ombudsmannen enligt promemorieförsla­get skulle ha lill uppgift all genom uttalanden utpeka personer som diskri­minerande och atl detla år oacceptabelt därför all ombudsmannens utta­landen inte kan bli rättsligt överprövade. Jag anser emellertid inte alt förslaget i promemorian bör förslås på detta säll, I stället bör den diskus­sion som där förs uppfattas som en beskrivning av hur ombudsmannens verksamhet skall gestalla sig i de fall där någon enskild hos ombudsman­nen hävdar alt en arbetsgivare eller annan handlat diskriminerande, I promemorian sägs därvid alt ombudsmannen i frågor som är eller kan väntas bli föremål för domstols eller annan myndighels prövning inte bör föregripa en sådan prövning genom atl ge uttryck ål ell eget ställningsta­gande i saken.

Denna ståndpunkt är för övrigt naturlig med hänsyn just lill alt ombuds­

mannen enligt förslagel inte skall ha en processförande roll och att något

överprövningsförfarande av ombudsmannens åtgärder i princip inte skall

60

finnas. Jag ställer mig också bakom denna viktiga begränsning av hur Prop. 1985/86:98 ombudsmannen har tänkts arbeta liksom de synpunkler som i övrigt an­förts i promemorian på hur ombudsmannen skall kunna bemästra avväg­ningsproblem i sammanhanget, Dét är också givet all ombudsmannen på det område där en sanktionerad förbudsregel saknas, eller vad främst gäller arbetssökande på den privata arbetsmarknaden, inte har någon laglig gmnd för alt göra uttalanden som utpekar en enskild som diskriminerande. Tanken är i stället atl ombudsmannen på det områdel skall kartlägga vad som förekommer, ge råd och på etl genereUt plan ta olika initiativ. Jag avser atl i del följande närmare diskutera den tänkta ombudsmannens uppgifter och de krav som får ställas på denne.

Med del nu sagda kan jag inte finna all JK: s synpunkler bör ses som någol avgörande hinder mol ett genomförande av förslaget om inrättandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering.

Jag vUl här tillägga alt del förslag som lades fram i promemorian om en ombudsman har mötts av remissinstanserna på två principieUt olika säll. Många remissinstanser - och JO är en av dem - har uppfattat ombuds­mannens funktion som rådgivande och utredande, medan några få remiss­instanser, främst JK, har sett ombudsmannen mera som en tillsynsmyn­dighet. Den skiUnad som här föreligger i uppfattningen av förslagets hu­vuddrag blir grundläggande för hur förslagets detaljer sedan uppfattas. Den leder lill olika syn på frågan om lagstiftningens uiformning, lagreglernas precision, kompelensförhållanden, sanktioner och effekter av lagstiftning­en. Min egen utgångspunkt är, och så har jag också uppfatlat promemorie­förslaget, all ombudsmannen skall ha en rådgivande och utredande funk­tion. Därmed ger sig också ett naturligt mönster för den närmare utform­ningen.

Ombudsmannen skall enligt min mening arbeta med ett ganska fritt mandal men stödd av vissa av riksdagen i lagform angivna principer för verksamheten, Etl nytt myndighelsorgan av den skisserade typen kan åtminstone tills vidare inte ges någon processförande roll. Som framgått tidigare finns inte förutsättningar för en lagstiftning med egentliga förbuds­regler. Inte heller förefaller det lämpligl att inom ramen för de gällande materiella reglerna föra in någon ny processförande institution såsom en specialåklagare eller exklusivt rältshjälpsbilräde etc. Med dessa utgångs­punkter blir konsekvensen atl vissa naturliga begränsningar måste göras når det gäller ombudsmannens funktioner. Ombudsmannen bör genom individuell rådgivning och olika pådrivande generella insatser verka på skilda samhällsområden. För arbetslivets del föreslås dock i del följande särskilda befogenheter för ombudsmannen främst för alt garantera denne insyn. En viktig uppgift, slutligen, blir atl rapportera lill regeringen om behovel av ytteriigare lagstiftning. Det är dock väsentligt atl tvekan om ombudsmannens roll i görligaste mån undanröjs. Jag avser därför atl i del följande söka tillmötesgå några av JK: s önskemål om preciseringar av lagtexten för all motverka risken för intressekonflikter och problem med en alllför betungande uppgiftsskyldighel för arbetsgivarna.

Det är mot nu redovisade bakgrund som jag föreslår all ell myndighels­

organ tillskapas med särskilda uppgifter all i bred kontakt med enskilda

61

och samhällslivets olika offentliga och privata organ aktivt bekämpa etnisk diskriminering i samhällslivet på både etl individuellt och kollektivt plan. En sådan institution skulle kunna ges en viss likhet med de ombudsman-nainstitulioner som redan finns i Sverige och i många andra länder. Det bör här betonas atl inrättandet av etl sådanl organ givetvis inte innebär någon förändring av del ansvar som alla myndigheter har på sina respektive verksamhetsområden, jfr bl, a, förordningen (1976:310) om ålgärder för invandrare m, fl. Alt varje myndighei har skyldighel all ål enskilda lämna upplysningar och vägledning är också en viktig princip i förvaltningsrätten. Men genom atl ombudsmannen placeras centralt och kan bidra med sär­skild kompetens just i frågor om etnisk diskriminering bör den nya institu­tionen, bl,a, i samråd med andra myndigheter, bli ett verksamt medel, bland andra, för atl motverka etnisk diskriminering.

Den hår föreslagna tekniken, att en myndighetsuppgift av här avsett slag delvis bedrivs ulan direkt stöd av någon uttrycklig bakomliggande materi­ell förbuds- eller päbudsregel, är inte hell okänd i svensk rätt. Den ur­sprungliga utformningen av 1953 års lag om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet är ell exempel på sådan lag­stiftningsteknik. Enligt den lagen hade näringsfrihetsrådel i uppgift all genom förhandling söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegräns­ning även av annal slag än sådan som uttryckligen förbjudits i lagen (prop, 1953:103 jämförd med prop, 1966:13), Regelsystemet i främjandelagen är uppbyggt efter delvis liknande mönster.

Utgångspunkten för ombudsmannens verksamhet blir alliså de rätts­regler som gäller i dag. Ombudsmannens verksamhei fordrar dock lagstift­ning, I de delar det gäller att ålägga arbetsgivare skyldighet att lämna uppgifter lill och komma lill överläggningar med ombudsmannen - åläg­ganden som får ses som särskUt vikliga i fråga om anslällningsärenden främst på den privata arbetsmarknaden, där materiella regler mol etnisk diskriminering saknas - fordras all reglerna ges lagform. Det är emellertid även i övrigt lämpligl att genom lagstiftning ge ökat eftertryck åt även de kringliggande bestämmelserna om ombudsmannens verksamhei. Genom en lag på områdel kan statsmakterna tydligare ange sitt program eller fasta viljeinriktning alt med olika medel aktivt motverka etnisk diskriminering i samhällslivet. Jag har dock inte funnit det lämpligl att i lagen ta in en uttrycklig, ehum osanklionerad, regel om etl förbud mot etnisk diskrimi­nering, I stället föreslås en regel formulerad som en ändamålsbeslämning i en inledande beslämmelse i lagen som ger uttryck för statsmakternas bestämda avståndstagande mot etnisk diskriminering.

Prop. 1985/86:98

5.2.2 Ombudsmannens verksamhetsområde och diskrimineringsbegreppet

Mitt förslag: Ombudsmannens verksamhetsområde avses spänna över hela samhällslivet, eller med andra ord såväl den offentliga sektorn som de delar av samhällslivet där privata verksamheter förekommer. Privatlivet omfattas inte. Ombudsmannen föreslås ägna särskill uppmärksamhet ål en del av samhällslivel, nämligen

62

arbetslivet. På verksamhetsområdet skall ombudsmannen genom olika ålgärder motverka etnisk diskriminering, Begreppei etnisk diskriminering ges här samma principiella innebörd som i bl, a, brottsbalkens bestämmelser om olaga diskriminering (16 kap, 9 §),

Prop, 1985/86:98

Promemorians förslag överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Endasl etl mindre antal remissinstanser har behand­lat verksamhetsområdet och diskrimineringsbegreppel. Flera av dem har varit positiva till det vida verksamhetsområde som föreslagils i promemo­rian. Så är fallel med slalens invandrarverk (SIV), JämO, kammarrällen i Jönköping, riksdagens justitieombudsmän (JO), Kommunförbundet och Kooperationens förhandlingsorganisation (KFO), JK anser alt det inte behövs någol särskill kontrollorgan för frågor om etnisk diskriminering inom den offentliga sektorn och all beslämmelserna om verksamhetsområ­det är alltför allmänt hållna och oprecisa, JK menar bl, a att begreppei arbetslivet givits en alllför vid innebörd för alt kunna läggas till grund för vilessanklionerade plikter för arbetsgivare. Några remissinstanser, såsom JK, socialstyrelsen, riksrevisionsverket (RRV), konsumentombudsman­nen (KO) och JO, framhåller atl del med ett sådant omfattande och icke närmare preciserat verksamhetsområde kan uppkomma gränsdragnings­problem och kompelenskonflikler, KO och JO framhåller dock atl den typen av problem bör kunna bemästras i samråd med berörda myndighe­ter, SIV anser att ombudsmannens uppgifter när det gäller allmänna in­vandrarfrågor bör begränsas lill direkta diskrimineringsfrågor för att dub­belarbete skall undvikas. Förslaget om diskrimineringsbegreppet möts av positiva uttalanden av socialstyrelsen, JämO och kammartälten i Jönkö­ping, Kammarrällen, liksom Advokatsamfundet, erinrar, såviti gäller rekvisitet trosbekännelse, om all det ibland kan vara motiveral alt ta hänsyn till en människas religiösa uppfattning i samband med anställning.

Skälen för mitt förslag

Verksamhetsområdet

DU betonade i sitt slutbetänkande vikten av insatser mot etnisk diskrimi­nering inom samhällslivels olika delar. Remissinstanserna delade denna grundläggande värdering. Mot den bakgrunden föreslogs i promemorian all ombudsmannens verksamhetsområde skulle spänna över hela sam­hällslivet. Vid remissbehandlingen har promemorian mötts av etl i huvud­sak positivt gensvar i denna del.

Ombudsmannens verksarmhetsområde bör mot denna bakgrund avse hela samhällslivet. En naturlig gräns bildas därigenom mol privatlivet som helt bör hållas utanför den tänkta ordningen. Uttrycket "samhällslivet" kan helt vissl te sig ganska oprecisl. Det har dock tidigare förts in i svenskt författningsspråk, se 1 § försia stycket socialtjänstlagen (1980:620), Med den uppläggning den nu aktuella lagstiftningen har givits, ulan materiella förbudsregler, kanjag inte se något hinder mot atl även här använda delta uttryck utan alt precisera det i lagtexten. Inom verksamhetsområdet faller

63

naturiigen statliga, kommunala och enskilda verksamheter inom samhälls-    Prop. 1985/86:98 livet såsom skolan, boendel, föreningslivet, hälso- och sjukvården och näringslivet, liksom arbetslivet, uppfattat i vid mening,

I promemorian föreslogs särskilda regler för all betona viklen av alt arbetslivet och dess förhållanden skall ägnas särskild uppmärksamhet av ombudsmannen. Remissinstanserna har överlag inte hafl någol alt invända mot detta förslag. Jag anser att promemorieförslaget i denna del bör genomföras. Härvid skall inte någon principiell skillnad göras mellan den offentliga respektive den privata delen av arbetsmarknaden. Den närmare innebörden av uttrycket arbetslivet kommer jag att diskutera i avsnitt 5,2,3,

Som framgått i del föregående kan ombudsmannens arbete inom etl på delta sätt angivet verksamhetsområde lill myckel väsentlig del bedrivas med utgångspunkt i gällande straffrältslig och civilrätlslig lagsliflnirlg och de rättsliga principer som på olika sätt utgör hinder mot etnisk diskrimine­ring. Nuvarande rättsliga reglering läcker dock inte etnisk diskriminering vad gäller arbetssökande på den privata arbetsmarknaden och inte heller slora delar av föreningslivet. Även dessa delar av samhällslivet kan dock på ell naturligt sätt inbegripas i ombudsmannens verksamhei med stöd av en ändamålsbestämmelse om motverkande av etnisk diskriminering, som även knyter an lill svenska konvenlionsålaganden på områdel.

Den offentliga sektorn slår under bl, a, JK: s och JO:s lillsyn. Även då myndigheter uppträder som arbetsgivare omfattas de av denna tillsyn. Några remissinstanser har hävdat alt tillskapandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering i fråga om den offentliga sektorn och dess verksam­het kan leda lill kompelenskonflikler och JK har menat alt en sådan ombudsman inte skulle fylla någon funktion vid sidan av de på denna sektor verksamma tillsynsorganen,

I fråga om risken för kompetenskonflikter har JO och KO dock anfört att

problemet bör kunna bemästras genom samråd mellan ombudsmannen och

andra berörda myndigheter. Jag delar denna uppfattning och vill framhålla

all del är meningen att ombudsmannen skall arbeta med bl, a, initiativ och

konlaktskapande verksamhei. Del är därvid ell av syftena bakom den

föreslagna institutionen all ombudsmannen skall arbeta med frågorna i

nära kontakt med andra myndigheter och bidra med sina erfarenheter i

fråga om diskrimineringsproblematiken som en komplettering lill de andra

myndigheternas egen sakliga kompetens. Detta gäller, som jag ser del,

självfallet även på del område som SIV svarar för, SIV: s allmänna verk­

samhet är belydelsefull också för atl molverka diskriminering. För om­

budsmannen bör del alltså vara en naturlig uppgift all. i samverkan med

SIV, bevaka diskrimineringsfrågor även på delta område, Atl tala om

kompelenskonflikler i ett sådanl sammanhang är egentligen inte rättvi­

sande, I stället är del fråga om alt förhindra dubbelarbete och åtgärder som

motverkar varandra. Här kan ett samråd mellan ombudsmannen och be­

rörda myndigheter ha en direkt posiliv betydelse för atl man skall nå goda

arbetsresultat. Det jag nu har sagt om relationen mellan ombudsmannen

och andra myndigheter gäUer naturiigtvis också förhållandet mellan om­

budsmannen och olika kommunala organ, såsom t, ex, invandrarbyråerna,

64

Del finns emellertid ytterligare skäl som talar för all problem mellan ombudsmannen och andra myndigheter inte skall behöva uppkomma eller stå kvar olösta. En ombudsman mol etnisk diskriminering, inordnad i systemet av statiiga myndigheter, kommer, liksom bl. a, NO och JämO -som för övrigi har uppgifter på både den offentliga och den enskilda sektorn - all vara underkastad JK:s och JO: s lillsyn. JK: s och JO:s lillsyn av den offenllige arbetsgivaren är vidare väsentligen inriktad på en ansvarsprövning av förfarandefrågor i individuella ärenden. En ombuds­man mol etnisk diskriminering måsle givetvis beakta de prövningsmöjlig-heler som redan finns och får därför främst syssla med rådgivning i indivi­duella fall och med att initiera förändringar i generella frågor i kontakt med myndigheterna, JK och JO har tillsynsuppgifler som innefattar frågor av vill skilda slag inom hela den offentliga sektorn. Den nya ombudsmannen skall som jag tidigare sagt inte vara en tillsynsmyndighet utan ha rådgivan­de/utredande uppgifter och därigenom få möjlighet att koncentrera sig på en fråga som fordrar alldeles särskilda insatser både i fråga om mål och medel. Härigenom kan ombudsmannen få en viktig roll även inom hela den offentliga sektorn.

Prop, 1985/86:98

Begreppet etnisk diskriminering

I promemorian föreslogs att ombudsmannens verksamhei mot etnisk dis­kriminering skulle styras av ett diskrimineringsbegrepp som direkt motsva­rar del som finns i bl, a, bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap, 9 § BrB, Förslaget har inte mött någon egentlig erinran under remissbe­handlingen. Jag anser alt promemorian bör följas på denna punkt. Det innebär alt diskrimineringsgrundema är ras, hudfärg, nationellt eller et­niskt ursprung eller trosbekännelse. Man kan hysa ivekan inför all här låta begreppet etnisk diskriminering omfatta även fall då någon diskrimineras för att han eller hon tillhör ell vissl trossamfund eller en viss religiös gmpp. Diskriminering på grund av trosbekännelse innefallar emellertid ofta nå­gon form av etnisk diskriminering i egentlig mening. Det ligger vidare ell stort värde i att använda diskrimineringsgmnder som direkt knyter an lill gällande rätt. Vägledning kan därmed erhållas i förarbetena till brottsbal­kens bestämmelser i 16 kap, 8 och 9 §§ och i den domstolspraxis som finns i anslutning lill dessa bestämmelser. Promemorian innehåller en närmare redovisning av brottsbalkens bestämmelser och jag hänvisar därför dit. Jag kommer även alt någol kommentera begreppei etnisk diskriminering i specialmotiveringen i del följande. Där tar jag också upp den av kammar-rätlen i Jönköping och Advokatsamfundet väckta frågan om rekvisitet trosbekännelse.

5.2.3 Ombudsmannens uppgifter och arbetsmetoder

Mitt förslag: Ombudsmannens uppgifter skall vara inriktade dels på individuella, dels på generella frågor, I de individueUa fallen skall ombudsmannen genom bl, a, råd och upplysningar medverka till att den som anser sig ha blivit diskriminerad kan tillvarata sina rättighe-

65

5    Riksdagen 1985186. I saml. Nr 98

ter. På ett generellt plan skall ombudsmannen ta initiativ lill åtgärder mot etnisk diskriminering genom överläggningar med myndigheter, förelag och organisationer och genom opinionsbildning, information och på annat liknande säll. Arbetslivet skall ägnas särskild upp­märksamhet, Pä det området skall ombudsmannen ha befogenhet att vid vite förelägga arbetsgivare alt komma till överläggningar med och lämna upplysningar till ombudsmannen. En viktig uppgift skall också vara alt rapportera lill regeringen om behovet av ytteriigare lagstiftning eller andra åtgärder.

Prop. 1985/86:98

Promemorieförslaget: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Enligt promemorieförslaget ges dock inte ombudsmannen rätt att själv förelägga vite, I stället föreslås atl frågor om vitesföreläggande för arbets­givare skall prövas av en sårskild nämnd mot etnisk diskriminering på ombudsmannens begäran.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig mera allmänt om förslagel och behandlar inte uttryckligen frågan om ombudsmannens upp­gifter. Av dem som är tveksamma till förslaget ifrågasätter några om ombudsmannens verksamhet kan bli effektiv ulan stöd av sanktionerade förbudsregler, JK anser att del bör närmare klarläggas hur omfattande och ingående ombudsmannens råd och upplysningar skall vara och vilket an­svar som ombudsmannen skall ha för verksamheten, SIV påpekar vikten av atl rådgivningen kommer nära dem som behöver den. Även JämO framhåller betydelsen av alt rådgivningen bedrivs på ell lokall plan. Några remissinstanser kommenterar den föreslagna vilesregeln. Vissa anser all regeln inte bara bör gälla arbetsgivare ulan även andra, JK finner del otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt att, som föreslås i prome­morian, ell beslut om vitesföreläggande inte skall kunna överklagas. Vissa frågor som rör förfarandet hos ombudsmannen las upp av JK och JO, Del gäller bl, a, frågan om hur etl enskilt ärende hos ombudsmannen bör avslutas.

Skälen för mitt förslag

Bakgrund

Av skäl som jag tidigare redovisat år en lagstiftning mol etnisk diskrimine­ring i arbetslivet med förbudsregler och sanktioner nu inte aktuell. Som vissa remissinstanser påpekat finns det givelvis en risk alt ombudsman­nens verksamhei blir svårbemästrad och mindre efTektiv ulan stöd av förbudsregler och ulan en uppgift för ombudsmannen som processförare. Som jag redan framhållit är emellertid tanken med mitt förslag atl ombuds­mannen skall ha en rådgivande och utredande funktion.

Det är alltså inte meningen all ombudsmannen skaU uppfattas som en tillsynsmyndighet i egentlig mening med uppgift alt stämpla eUer peka ul enskilda som diskriminerande. Om straff, sanktioner och rättslig prövning inte i första hand förknippas med ombudsmannens verksamhei, kan denna ges en mer renodlat konslmkliv inriktning, nämligen all hjälpa till rätta

66

dem som känner sig missgynnade och att på olika säll bidra till en sam- Prop, 1985/86:98 hällsulveckling där rasism och diskriminering inte får någol utrymme. Tanken är alt ombudsmannen genom metoder som uppfattas som positiva skall öka insikten om gällande regler på områdel och de värderingar som dessa bygger på, initiera förändringsprocesser ägnade att främja goda relationer mellan människor med olika etnisk bakgrund och därmed före­bygga etnisk diskriminering och rasism. Målet med verksamhelen kan med andra ord beskrivas så alt ombudsmannen ytterst skall sträva efler all samhälleliga ålgärder på området - och därmed även ombudsmannen själv - inte längre behövs, - Även med en verksamhei upplagd på delta sätt, kan det dock knappasl hell undvikas alt olika ålgärder som ombudsman­nen vidtar ibland - med rätt eller orätt - kan komma att tolkas som kritik eller som ell påstående om all någon uppträtt klandervärt eller olagligt. Problem av dessa slag är förenade med många myndigheters verksamhet och bör inte överdrivas. Jag återkommer strax med ytterligare synpunkter på hur sådana problem bör kunna bemästras.

Del bör här också framhållas alt ombudsmannen kan sägas förfoga över en "sanklionsmöjlighel" nämligen den som ligger i förslagel all ombuds­mannen skall lämna rapporter lill regeringen om sin verksamhei och därvid kunna föreslå lagändringar. Skulle ombudsmannens verksamhei inte få avsedd effekt, är tanken all hans eller hennes erfarenheter skall kunna läggas lill grund för framlida lagstiftningsåtgärder mot etnisk diskrimine­ring.

De individidella faUen

När del gäller ombudsmannens uppgifter i de individuella fallen är utgångs­punkten atl del i den svenska lagstiftningen finns åtskilliga rättsregler som verkar lill skydd mol etnisk diskriminering. Dessa regler är emellertid rätt svåra all överblicka, bl, a, därför alt de återfinns i olika rällskäUor, Från invandrarorganisalionernas sida har med särskild skärpa framhållits beho­vel av all ha någon instans dit man kan vända sig för all få råd. För invandrare i den första generationen, med begränsade kunskaper i svens­ka, kan del vara en i del närmaste omöjlig uppgift att själva skaffa sig tillräcklig kännedom om rättsreglerna. För alt stärka bl, a, denna gmpps resurser fordras därför särskilda insatser.

Ombudsmannen skall alltså kunna ge personer som vänder sig lill honom

eller henne råd och information om hur den enskilde skall kunna ta till vara

sin rätl. Ombudsmannen skall därvid kunna ge grundläggande upplysning­

ar om de regler som saken gäller och om hur man får rättshjälp. Vidare

skall ombudsmannen kunna hänvisa lill advokat, konsumenlrådgivare,

annan rådgivare eller kommunal invandrarbyrå etc. Även en rekommenda­

tion att söka biträde hos den fackliga organisationen, hos hyresgästför­

eningen etc, kan i en del fall ligga nära lill hands. Ombudsmannen skall

vidare kunna informera om hur en polisanmälan görs och vad man bör

överväga i det sammanhanget. Ombudsmannen bör också i en del fall ha

anledning all erinra om andra ombudsmäns och andra myndigheters pröv­

ningsmöjligheter. Rådgivningen bör vara enkel och formlös men också

,,

aktiv.

JK har ansett det nödvändigt att närmare ange hur omfattande och Prop. 1985/86:98 ingående råd som skall lämnas och vilket ansvar som ombudsmannen har för verksamheten, JK menar bl, a, alt en aktiv rådgivning kan föranleda skadeståndsskyldighel för staten och alt rådgivningen därför bör begränsas lill atl avse hänvisningar till andra myndigheter m, m. Jag delar inte JK: s uppfattning. Med den inriktning som mitt förslag har är det varken lämpligt eller nödvändigt alt begränsa rådgivningsverksamheten på det sätt JK förordat. För all verksamhelen skall ge avsedd effekt måsle den självfallet bedrivas på ell sakligt och vederhäftigt sätt. Några preciserade direktiv för hur rådgivningen skall bedrivas och hur ingående den skall vara, bör inte lämnas. Detta får i stället bedömas med utgångspunkt i del enskilda fallel. Del kan vara lämpligl all ombudsmannen utarbetar upplysningsbroschyrer med bakgmndsmalerial som komplettering till etl mer eller mindre ingåen­de brevsvar eller lill ell telefonsamtal. Som SIV och JämO framhållit är del också viktigt att ombudsmannen på olika sätt utvecklar ett nära samarbete med invandrarbyråer och andra lokala rådgivare som därigenom får ökad möjlighet att ta hand om rådgivning i diskrimineringsfrågor. Genom ell sådanl samarbete kan ombudsmannen också utveckla rutiner för atl på bästa sätt utnyttja tillgängliga tolk- och översällarresurser, rutiner som kan få slor betydelse för all verksamheten skall bli effektiv,

I vissa fall av principiell vikt eller av större betydelse för den enskilde kan ombudsmannen komma att behöva la kontakt med myndigheter eller andra för all skaffa sig tillräckligt underlag för rådgivningen. Del kan här röra sig om både all få information om del enskilda fallel och om all inhämta mera aUmänt kunskapsmaterial.

En gmndläggande tanke är vidare alt den erfarenhet som ombudsman­nen får av arbetet med individuella fall skall utnyttjas i den generelll inriktade verksamhelen. Även ulan all ha en ställning som en egentlig tillsynsmyndighet skall ombudsmannen i del syftet på ell principiellt plan kunna följa utveckUngen på olika samhällsområden. För denna uppgift bör ombudsmannen hålla sig underrättad om vad som händer i viktiga enskilda ärenden.

Ombudsmannen avses även i de enskilda ärendena kunna la initiativ lill

överläggningar med den som påståtts ha agerat på ell diskriminerande säll

i syfte all få upplysningar i saken. Om han eller hon finner all den som

berörs av en anmälan ger uttryck för en vilja atl söka lösa problemet eller

på annal sätt gå den enskilde lill mötes bör ombudsmannen aktivt kunna

verka för någon form av uppgörelse mellan de berörda. Del kan också vara

naturligt all ombudsmannen i en sådan eller liknande silualion ställer sin

sakkunskap i diskrimineringsfrågor lill förfogande för alt på det sättet bidra

till all uppkomna motsättningar får sin lösning. Aktiviteter från ombuds­

mannens sida i sådana sammanhang kan också vara ägnade atl undanröja

eventuella missförstånd. Den principiella utgångspunkten för överlägg­

ningar av här angivet slag är frivillighet, även om det för arbetslivets del i

del följande föreslås en vilessanklionerad regel om arbetsgivares skyldig­

heter i sammanhanget. En gmndlanke med den föreslagna lagstiftningen är

emellertid att enskilda och myndigheter på olika sätt deltar i strävandena

att molverka etnisk diskriminering i samhällslivel i stort. Delta bör komma

68

till uttryck i lagtexten genom en erinran om atl inte bara arbetsgivare utan    Prop. 1985/86:98 även andra bör komma till överiäggningar som ombudsmannen begär,

I motsats till JK finner jag alt det i vissa fall kan vara naturiigt alt ombudsmannen anmäler misstanke om brott lill åtal när det är fråga om brott som faller under allmänt åtal. Olaga diskriminering är ett exempel på den typen av brott. Ombudsmannens bedömning av om en anmälan lUI polis eller åklagare bör ske, får grundas på uppgifter från enskilda eller när ombudsmannen eljest får veta något som tyder på att ett brott, med inslag av etnisk diskriminering, ägt mm. En förutsättning för ålgärden är. som nyss nämnts, alt brottet faller under allmänt åtal och vidare alt kända omständigheter talar för all en förundersökning bör inledas. På molsvaran­de sätt kan del någon gång vara naturiigt all ombudsmannen - i ett principiellt viktigt faU - söker få en överprövning till stånd enligt de mtiner som gäller för detla när en polisanmälan inte leder till åtal, jfr, prop, 1984/85:100 bilaga 4, s, 67 ff, JuU 30 och rskr 304, För dessa möjligheter fordras inte och bör inte ske någon lagreglering. Såvitt gäUer brott, som inte faller under allmänt åtal, inskränker sig ombudsmannens uppgifter lill alt ge råd i samband med en förfrågan från den enskilde.

Ombudsmannens verksamhet är avsedd att bedrivas efter vanliga för­valtningsrättsliga principer. Bestämmelserna i förvaltningslagen blir därvid tillämpliga, I handläggningen av enskilda ärenden bör i slor utsträckning etl formlöst förfarande användas. Rådgivningsverksamheten bör sålunda ofta bedrivas med lelefonbesked och enkla brevsvar. Ombudsmannens ålgärder i de enskilda ärendena skall givelvis dokumenteras på samma säll som i övrigt gäller den svenska förvaltningen,

JO har påpekat alt det av promemorieförslaget inte framgår hur ell ärende hos ombudsmannen som rör anmälan av enskild skall avslutas, I anledning härav och även mol bakgrund av JK: s aUmänna inställning lUl förslaget, vill jag åter understryka all del inte är meningen atl ombudsman­nen skaU uttala kritik mot enskilda eller utpeka dem som diskriminerande. Ett enskilt ärende hos ombudsmannen skall inte avslutas genom beslut i sak eller liknande som innefallar någon form av värdering av frågan i ärendet. Sedan ombudsmannen lämnat råd eller vidtagit annan åtgärd av liknande slag, avslutas ärendet på enklaste säll genom att läggas lill hand-Ungarna eUer genom beslut om avskrivning.

De generella åtgärderna

Ombudsmannen avses enligt förslagel genom överläggningar med statliga

och kommunala myndigheter, förelag och organisationer saml genom opi-

nionsbUdning, information och på annat säll främja likvärdig behandling

med beaktande av etnisk tillhörighet. Ombudsmannen skall aUlså vara ett

samhällsorgan med uppgift att aktivt driva på utvecklingen på området i

önskad riktning och all förebygga missförhållanden på bred front. En

sådan funktion, som för övrigi inte är helt ny, är en viktig myndighetsupp­

gift i dagens samhälle. Liknande funktioner finns inom flera samhällssek­

torer. Här kan allmänt erinras om sådana organ som konsumentverket,

med den därtiU anknutna konsumentombudsmannen, och broHsförebyg-

69

gande rådet. Även myndigheter av typ SI V med de uppgifter som angivits i Prop, 1985/86:98 verksinstruklionen och i förordningen (1976:310) om åtgärder för invand­rare m,fl, kan nämnas. Arbetslivet är ell viktigt område för ombudsman­nen. Därför är jämställdhelsombudsmannens funktioner och de funktioner som organ inom arbetsmarknadsverket har enligt främjandelagen i vissa delar goda förebilder för hur ombudsmannens uppgifter bör utformas.

Genom många olika medel på det generella planet kan ombudsmannen få en bred kontaktyta i samhället. Opinionsbildning och informationsverk­samhet eller med andra ord atl delta i utbildning, konferenser, möten och i massmediasammanhang är här naturliga inslag. En öppenhet från ombuds­mannens sida i förhållande lill massmedia, folkrörelser, föreningslivet och utbildningsväsendets organ bör vara en av hörnstenarna i verksamheten,

Etl centralt inslag i ombudsmannens verksamhei avses också bli över­läggningar med statliga myndigheter, kommuner, företag och organisatio­ner. Utgångspunkten år här frivillighet. Att myndigheterna och övriga bör ställa upp på initiativ av ombudsmannen för överläggningar i generella frågor, liksom i individuella fall, bör som tidigare sagts framgå i lagtexten. För myndigheternas del bör viklen av samråd också anges i samband med den överarbetning av förordningen (1976:310) om åtgärder för invandrare m, fl, som det är naturiigt all regeringen gör i samband med reformen.

Överläggningar som ombudsmannen håller i generella frågor kan tänkas ha flera olika funktioner. De kan tjäna lill erfarenhetsutbyte, insamling av fakta och andra upplysningar, I mycket bör sådana överläggningar också kunna vara allitydbildande. Vid överiäggningar med organisationer av olika slag bör diskussionen ibland kunna gälla utvecklandet av "uppföran­dekoder" eller rekommenderande program i olika frågor som kan befordra likvärdig behandling med beaktande av etnisk.tillhörighet. På olika områ­den finns sakkunniga myndigheter och organisationer som aktivt kan bidra lill sådanl arbete. Ombudsmannen bör t, ex, i överlägg-iingar med faslig-hetsägarnas och hyresgästernas organisationer kunna utarbeta rekommen­dationer i syfte alt molverka etnisk diskriminering på bostadsmarknaden.

Samverkan med arbetsmarknadens parter bör självfallet också vara en väsentlig uppgift för ombudsmannen. Det kan i delta sammanhang nämnas all Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen (LO) och Privattiänstemannakarlellen och SIV i samarbete med arbetsmarknadssty­relsen (AMS) för närvarande håller på all utforma en gemensam handled­ning "Invandrarfrågorna i företaget". Uppföljningen av de principer och riktlinjer som därvid utarbetas bör ombudsmannen naturiigen ulgå från i sina kontakter med arbetsmarknadens parter och i sitt övriga arbete på arbetslivets område.

Ombudsmannen bör också la initiativ till förändringar när del gäller lagstiftning. Den uppgiften" är central och bör inta en framskjuten plals i ombudsmannens verksamhei. Jag återkommer till saken i del följande.

Sårskilt om ombudsmannens uppgifter på arbetslivets område

I en lagstiftning om åtgärder mol etnisk diskriminering är, som tidigare

framhållits, del viktigt alt särskild uppmärksamhet ägnas arbetslivets för-

70

hållanden.

Till arbetslivet brukar i arbetsrätten räknas förhållandet mellan arbeisgi- Prop. 1985/86:98 vare och arbetstagare, Begreppei arbetslivet förekommer i medbestäm­mandelagen och i jämställdhelslagen, Jämställdhelslagen gäller även för­hållandet mellan arbetsgivare och arbetssökande. Under remissbehand­lingen av DU:s betänkande och särskilt vid hearingen med invandrarrå-dets medlemmar har framförts synpunkten all regler mot etnisk diskrimi­nering på arbetslivels område inte bara borde gälla arbetsgivare ulan även omfatta den enskildes relationer lill arbetskamrater och fackföreningar. Inom ramen för den här föreslagna lagstiftningen är del naturiigt all söka tillgodose dessa önskemål. Del kan ske genom alt begreppei arbetslivet här ges en vidare innebörd som får innefatta, förutom relationen arbetsgi­vare - arbetssökande och arbetstagare och alll som hör till arbetets organisation, också sådant som förhållandena på arbetsplatsen rent gene­relll liksom arbetsförmedlingens verksamhei och annan verksamhet knu­ten lill arbetslivet, såsom förenings- och utbildningsverksamhet. Till ar­betslivet bör även räknas förhållandet mellan arbetstagare och grupper av arbetstagare.

Ombudsmannen avses i sin verksamhet med arbetslivsfrågorna ha de uppgifter som beskrivits i del föregående såviti gäller samhällslivet i stort. Härtill kommer alt del i lagen särskill bör anges två speciella frågor på arbetslivets område som ombudsmannen särskill bör arbeta med, nämligen dels atl arbetssökande inte diskrimineras på etnisk grund vid anställning, dels att goda relationer i arbetslivet mellan etniska grupper främjas. Ar­betsgivare bör åläggas vissa i lagen angivna skyldigheter i ombudsmannens verksamhei.

Den första uppgiften, all molverka etnisk diskriminering belräffande arbetssökande, är central. Den kan belräffande del statliga och del kom­munala områdel bedrivas mol bakgrund av lag och gällande rättsprinciper. Där kan uppgiften främst inriktas på råd i enskUda faU, kartläggning av fakta och arbete på ett generellt plan efler mönster av JämO: s arbete och reglerna i främjandelagen. Inom den privata sektorn av arbetsmarknaden är förhållandena annorlunda. Hår finns ell behov av en aktiv bevakning från ombudsmannens sida även i enskilda fall. Delta gäller inte minsl utanför det kollektivavtalsregierade området, där arbetsmarknadens parter inte kan direkt påverka eller kontrollera regelbildningen. Ombudsmannen bör även här ibland kunna nöja sig med att ge råd och sakupplysningar. Men inte sällan bör ombudsmannen gå vidare och söka kartlägga vad som faktiskt hänt i det enskilda fallet och skaffa in uppgifter om arbetsgivarens beslutsunderiag i ärendet och liknande. Vidare bör ombudsmannen kunna hålla överläggningar med arbetsgivare för atl erhålla information om och synpunkler på enskilda fall,

Överläggningsmöjlighelen med arbetsgivare i individuella ärenden är

viktig inte minsl för all ombudsmannen skall kunna bedöma om gällande

ordning är tillräcklig för atl motverka etnisk diskriminering i arbetslivet

eller om ytteriigare åtgärder måsle övervägas. Del finns nämligen anled­

ning varför behöver inte utvecklas här - atl se allvarligt på tendenser lill

etnisk diskriminering inte minsl i anslällningsförfaranden. Samtidigt måsle

betonas all företeelser som av någon kan uppfattas som uttryck för etnisk

'

diskriminering inte behöver vara det, Lex. där del i stället varit kunskaper Prop, 1985/86:98 i svenska språket som utgjort en i del enskilda fallet fullt korrekt urvals-grund. Om del i ombudsmannens verksamhei kommer fram alt arbetsgiva­re konsekvent och utan all ta rättelse, bedriver en diskriminerande ansläll-ningspolitik, måste ombudsmannen inskrida kraftfullt, t, ex, genom kon­takt med parterna på arbetsmarknaden eller på annal säll. Uppnås inte resultat pä den vägen, återstår för ombudsmannen i sista hand att föreslå lagstiftningsåtgärder.

För all på ett allmänt plan arbeta mot attityder av nyss antytt slag är de generella åtgärderna givelvis av slor betydelse. Del arbetet kan bedrivas i nära kontakt med arbetsmarknadens organisationer och även, som jag tidigare varit inne på, med Lex, myndigheter som AMS och SIV, Arbetet kan gälla både övergripande frågor som rör en särskild kommun eller arbetsplats eller sakfrågor av typ meritvärdering av utländska utbildningar, värdet av tvä- eller flerspråkighel, frågor kring svenskundervisningen etc. Här är JåmO:s arbete en förebild. Även belräffande det generella arbetet bör ombudsmannen ha rätt all påfordra uppgifter från och överiäggningar med arbetsgivaren, som därför bör åläggas en skyldighet alt medverka på sådanl sätt. Överläggningarna skall ha i syfle att av en arbetsgivare erhålla underlag för ålgärder av generell betydelse. Här är främjandelagen i viss mån förebilden.

Mot angivna bakgrund föreslås en särskild lagregel om vad arbetsgiva­ren har alt iaktta. Som kommer all framgå i del följande bör den regeln utformas på ett någol annat sätt än i promemorian.

För all säkerställa ombudsmannens uppgifter på områdel föreslogs i promemorian alt en särskild nämnd skulle ges befogenhet all förelägga arbetsgivare vid vite all fullgöra sin överläggningsskyldighel och skyldig­het alt lämna erforderiiga upplysningar lill ombudsmannen. Jag anser alt arbetsgivarnas vilessanklionerade skyldighet atl komma lill överläggning­ar och lämna upplysningar bör begränsas någol i förhållande till prome­morieförslaget. Med en så vidsträckt definition av begreppet arbetslivet som milt förslag innefallar, kan del knappasl anses rimligl alt låta arbetsgi­varens skyldighet avse även sådant som faller utanför det område som arbetsgivaren formellt är ansvarig för t, ex, förhållanden mellan olika ar­betstagare. Jag anser vidare - i motsats till vad som uttalades i promemo­rian - all en uttrycklig regel bör ange all den uppgiftspliklige inte får onödigt betungas och all uppgiftsskyldighelen skall falla bort om del före­ligger särskilda skäl alt låta ett motstående inlresse väga över (jfr vad som i del följande sägs om sekretessfrågorna, avsnitt 5,2,6), Med dessa ändring­ar tillgodoses vissa rättssäkerhetssynpunkter som JK framfört. Jag vill framhålla att vilesregeln snarast skall ses som etl ullryck för betydelsen av att arbetsgivare lojall följer de intentioner som ombudsmannens verksam­het bygger på. Del är knappasl meningsfullt atl med hjälp av vitesföreläg­ganden försöka framtvinga ändrade beteenden hos arbetsgivare som kon­sekvent vägrar all samverka med ombudsmannen. Skulle sådana fall in­träffa i någon störte omfattning bör dessa i stället läggas till gmnd för förslag om ytterligare lagstiftningsåtgärder. Jag vill i sammanhanget betona

72

att arbetsgivare även då någon skyldighet inte föreligger givelvis bör delta i    Prop. 1985/86:98 överläggningar och lämna upplysningar om ombudsmannen begär del.

Någon anledning atl utsträcka uppgiflsskyldigheten lill andra än arbets­givare, som några remissinstanser föreslagit, anserjag, med den inriktning mitt förslag har, inte föreligger,

I promemorian föreslogs all nämnden skulle förelägga vite på begäran av ombudsmannen. Som JämO föreslagit anser jag atl del är lämpligare all ombudsmannen själv ges befogenhet atl förelägga vite. Därigenom får ombudsmannen en självständigare ställning i förhållande till nämnden, någol som i enlighel med vad några remissinstanser framhåUit är ägnat all stärka verksamheten. Om ombudsmannen beslular i vitesärenden kan nämnden naturiigen ges i uppgift all, om arbetsgivaren begär del, över­pröva sådana beslut. Jag återkommer lill detta under nästa avsnitt (5,2,4),

JK har påpekat att lämnande av upplysningar och framför alh inställelse tiU överläggningar kan medföra kostnader för den enskUde, JK anser all förslagel bör kompletteras med en beslämmelse om ersättning. Jag kan emellertid inte biträda JK: s förslag på denna punkt. Ombudsmannens verksamhet är avsedd att bedrivas med utgångspunkt i sedvanliga förvalt-ningsrälisliga principer. Inom förvaltningsrätten bmkar ersättning inte be­talas ut lill den som fullgör en skyldighel atl lämna uppgifter till myndighei. Del finns heller inte skäl att tUlföra förslagel någon bestämmelse om rätt tili ersättning för inställelse. I stället får den enskilde arbetsgivarens inlres­se beaktas med stöd av den nyssnämnda regeln om all arbetsgivaren inte får onödigt betungas, I många fall bör del sålunda räcka med formlösa kontakter t, ex, per telefon. Del kan vidare, beroende på omständigheter­na, ibland vara lämpligt all ombudsmannen håller överläggningar på den ort där arbetsgivaren bedriver sin verksamhet.

Några avslutande synpunkter på ombudsmannens uppgifter och arbetsmetoder

Del ligger i sakens natur att uppgiften som ombudsman mol etnisk diskri­minering är myckel krävande och känslig. Ombudsmannen måsle uppträda så alt han eller hon kan vinna förtroende och respekt både hos dem som ansett sig utsatta för diskriminering och dem som påståtts ulöva diskrimi­nering. Ombudsmannen har som en uppgift alt aktivt ge den diskriminera­de råd och annat stöd. Men den uppgiften måste förenas med ett sakligt och objektivt uppträdande på del sätt som föreskrivs i 1 kap, 9 § RF för alla myndighetsföreträdare. Vidare gäller, som tidigare nämnts, att om­budsmannen kommer alt slå under JO: s och JK: s lillsyn, JO och JK kan alltså ingripa om ombudsmannen skulle bedriva sin verksamhet på ett olämpligt eller rent av rältsslridigt sätt.

Ombudsmannen kommer ofta att ställas inför känsliga avvägningsprob­

lem, I frågor som är eller kan väntas bli föremål för domstols eller annan

myndighels prövning bör ombudsmannen inte föregripa en sådan prövning

genom atl ge ullryck åt ell eget ställningslagande i saken, Hell allmänt

måste ombudsmannen i aU sin verksamhei la erforderlig hänsyn lill all del

kan föreligga motstående intressen i uppkommande frågor. Det nu sagda

73

betyder å andra sidan inte att ombudsmannen i frågor av det här slaget skulle vara förhindrad atl aktivt ge råd och information, göra egna under­sökningar o,d. Del ligger i sakens natur all del inte går atl närmare ange hur ombudsmannen skall kunna bemästra de avvägningsproblem som upp­kommer i verksamhelen. Frågan är inte ny och bör inte överdimensio­neras. Liknande avvägningar måste t, ex, även JämO göra.

Ombudsmannens verksamhei i relation lill myndigheterna måste bedri­vas med iakttagande av del nu sagda. Även om ombudsmannen alltså måsle beakta all den rättsliga kontrollen av myndigheternas arbete sker i särskilt stadgade former, del må gälla en arbetsrättslig fråga eller annal, skall myndigheterna givelvis respektera den uppgift ombudsmannen ålagts och de medel han eUer hon fåll lill sitt förfogande. Dessa bör självfallel lojall ställa upp på de syften som ligger bakom lagstiftningen och bl, a, delta i de överläggningar som ombudsmannen önskar hålla. På arbetslivets område, där ombudsmannens roll är central, får de offentiiga arbetsgivarna samma förpliktelser som de enskilda, vilket också är kännetecknande för vårt arbetsrättsliga regelsystem.

Prop. 1985/86:98

5.2.4 Nämnden och dess uppgifter m. m..

Mitt förslag: En särskild nämnd mot etnisk diskriminering föreslås inrättad. Nämnden skall ha tre ledamöter. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha en erfarenhet som domare. Nämnden skall ha tre uppgifter, pröva besvär över vite som ombudsmannen förelagt, ge ombudsmannen råd i principiellt vikliga frågor och hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som är ägnade all molverka etnisk diskriminering. Förelagt vite utdöms av domslol.

Promemorieförslaget överensstämmer med mitt utom i fråga om vilesför-farandel där del i promemorian föreslogs bl, a, all nämnden skulle pröva frågan om vitesföreläggande i försia och enda instans.

Remissinstanserna: Det är endasl etl mindre anlal remissinstanser som uttryckligen behandlar denna del av promemorieförslaget, SIV har till­styrkt förslaget och kammarrällen i Jönköping har tillstyrkt förslaget till sammansättning av nämnden, JK har däremol ifrågasatt behovet av en nämnd och menat att nämnden i föreslagen sammansättning inte kan anförtros vitesärenden, RRV anser att kompetensfördelningen mellan nämnden och ombudsmannen är oklar, I likhet med statskontoret, KO och NO anser RRV att nämnden inte bör ha till uppgift att föreslå författnings­ändringar.

Skälen för mitt förslag: I promemorian har anförts all uppgiften som ombudsman mol etnisk diskriminering innehåller svåra bedömningsfrågor, förutom i sak även vad gäller arbetets bedrivande. Starka skäl talar därför för atl ombudsmannens verksamhet bör ges ökad tyngd genom att en särskild nämnd mol etnisk diskriminering inrättas. Ombudsmannen bör inte ställas ensam för all själv tolka innehållet i den ganska vidsträckta fullmakt han eller hon ges genom den tänkta lagstiftningen. Det är rimligl

74

all ombudsmannen får tillgång lill ett organ för formellt och informellt    Prop. 1985/86:98 samråd. Del är vidare, enligt promemorian, nödvändigt all ombudsmannen ges tillgång till kvalificerad juridisk kompelens.

Remissutfallet är knappast entydigt i fråga om förslagel atl inrätta en nämnd. Många remissinstanser som tillstyrkt eller förklarat sig inte vilja motsätta sig huvuddragen i promemorieförslaget har dock inte uttalat sig särskill om nämnden.

Jag stöder promemorieförslaget på denna punkt och vill framhålla vikten av all ombudsmannen, särskill i ell initialskede, inte lämnas all ensam bygga upp verksamhelen. Ombudsmannen kommer all behöva stöd sär­skilt om han eller hon inte själv är lagkunnig (jfr avsnitt 5,2,5), Även för statsmakterna synes del mig ha ell värde alt genom en nämnd ge ombuds­mannens verksamhet ökad stadga. Även i fråga om nämndens samman­sättning stöder jag promemorieförslaget och delar kammarrättens i Jönkö­ping uppfattning alt särskUda partsintressen inte bör vara företrädda i nämnden. En sammansättning av nämnden med företrädare för många av de berörda intressena förefaller mig hell orealistisk. Nämnden bör vara liten. Ordföranden skall vara en högt kvalificerad jurist med domarerfaren-hel. Nämnden bör ha två övriga ledamöler, naturiigen med parlamentarisk förankring. Jag anser inte all del i ell initialskede behövs några ersättare för nämndens ledamöter.

Jag går härefter över lill frågan om nämndens uppgifter och tar därvid först upp nämndens rådgivande och initiativtagande uppgifter.

Nämndens uppgift all ge ombudsmannen råd i principiellt vikliga frågor avses gälla både frågor om lagens sakområde och problem i samband med förfarandet. Råden skall gälla principiella frågor som ombudsmannen lar upp och inte bestå i en prövning av individuella fall. Nämnden skall inte, det är jag angelägen att understryka, överpröva ombudsmannens verksam­het i enskilda ärenden, bortsett från viiesärenden som jag strax återkom­mer lill. Inte heller skall nämnden vara någon uttolkare av vad som är rätt i enskilda fall ulan etl organ som sysslar med rättsliga och i viss mån eliska frågor av generell betydelse i arbetet all motverka etnisk diskriminering i samhället. För att kunna öka tyngden i sin rådgivning bör nämnden vid behov kunna samråda med andra myndigheter. Nämndens råd skall ges i skriftlig form och vara offentliga. Vid sidan härav skall dock finnas ell utrymme för ombudsmannen och nämnden till informellt samråd.

Nämnden, liksom ombudsmannen, föreslås ges en egen initiativrätt eller

rätt all hos regeringen väcka frågor om lagsliflningsändringar och andra

åtgärder för att molverka etnisk diskriminering. För nämndens del bör

denna uppgift ges en framskjuten ställning och skrivas in i lagen, I fråga om

ombudsmannen kan saken regleras i instruktion. Såväl nämnden som

ombudsmannen bör vidare ha som uppgift att åriigen avge en berättelse

över sin verksamhet lill regeringen. Del ankommer på regeringen alt

besluta de föreskrifter som behövs om detla. Beredningen av viktigare

inilialivfrågor bör lämpligen ske i nämnden som därmed kan ge regeringen

tillgång till värdefullt material av betydelse för bedömningen av om den

föreslagna lagstiftningen är tillräcklig eller behöver skärpas. Farhågorna

från vissa remissinstanser om kompetenskonflikter mellan nämnden och

75

ombudsmannen i fråga om initiativrätten kan jag inte dela. Jag utgår från alt saken kan lösas i samråd mellan nämnden och ombudsmannen.

Det är också högsl naturligt atl nämnden, som föreslogs i promemorian, får ställning som remissorgan åt regeringen och eljest särskilt bevakar frågor om de internalioneUa konventionerna på området. Frågan, som väcktes av DU, om inrättande av etl särskill nationellt organ för mottagan­de och prövning av anmälningar från enskilda personer eller grupper av enskilda som påslår sig ha blivit utsatta för kränkning av någon av de i FN: s rasdiskrimineringskonvenlion angivna rättighelema och som uttömt tillgängliga inhemska rättsmedel bör dock anstå ytterligare innan den prö­vas närmare.

Vad slutligen gäller nämndens uppgifter i fråga om vitesärenden framgår det redan av föregående avsnitt (5,2,3) att jag, för att liUmötesgå vissa synpunkler som kommit fram under remissbehandlingen, valt en någol annan lösning än i promemorian. Ombudsmannen ges rätt att själv föreläg­ga vite för ändamål som nu bör preciseras någol närmare än som skell i promemorieförslaget. Del är inte ovanligt alt föreläggande av s,k, förfa-randeviien inte får överklagas. Exempel på motsatsen finns dock. Även i delta fall bör en överklagningsmöjlighel finnas inte minst med hänsyn lill att den föreslagna lagstiftningen innebär atl man slår in på en tämligen oprövad väg. Jag menar också lill skillnad från JK alt nämnden bör ha goda möjligheter och vara väl lämpad atl pröva om situationen är sådan all ett vite lagligen och lämpligen skall föreläggas, Förfarandeviten utdöms som regel av den myndighei som förelagt dem. Det finns dock av nyssnämnda skäl anledning atl stärka den nya ordningen med all i sista hand föra in ett moment av domstolsprövning i verksamheten. Det kan lämpligen ske genom att frågor om utdömande av vite prövas i ett domslolsförfarande. Jag går närmare in på den saken i specialmoliveringen till 7 §,

Prop. 1985/86:98

5.2.5 Organisation och kostnader

Mitt förslag: Ombudsmannen och nämnden inrättas som två nya självständiga myndigheter. Någon saklig anknytning lill SIV eller någon annan myndighei kommer därmed inte i fråga. Däremot bör de båda myndigheterna såvitt gäller vissa rent administrativa funk­tioner och lokalmässigl kunna knytas till någon nu existerande myn­dighet, Någol formellt krav på all ombudsmannen skall vara lagkun­nig bör inte uppställas. Efter omkring tre år bör en utvärdering av den nya verksamheten göras.

Promemorieförslaget innehöll en annan administrativ lösning än den jag föreslagit, nämligen en anknytning av ombudsmannen och nämnden till SIV, Frågan om en utvärdering av verksamhelen berörs inte i promemo­rian, I övrigi överensstämmer promemorieförslaget med mitt förslag.

Remissinstanserna: Många remissinstanser har uttalat sig negativt eller med tveksamhet om förslaget atl i någon form knyta ombudsmannen lUl SIV, De understryker viklen av alt den nya institutionen garanteras en

76

självständig ställning, Etl par remissinstanser menar all ombudsmannen    Prop. 1985/86:98 bör vara lagkunnig. Några menar all juridisk kompelens i allt fall måsle finnas hos ombudsmannens kansli. Några remissinstanser, däribland stats­kontoret, RRV och SIV, ifrågasätter om den i promemorian föreslagna resurstilldelningen är tillräcklig.

Skälen för mitt förslag: De frågor som tas upp i detta avsnitt är av renodlat organisatorisk karaktär. Jag avser atl här behandla dem kortfat­tat. Flertalet av detaljfrågorna är av den karaktären all de närmare besläm­melserna om dem bör meddelas av regeringen i särskild instruktion. Till frågan om kostnaden för den nya verksamheten, en fråga i vilken regering­en bör inhämta riksdagens godkännande, återkommer jag i det följande.

Jag har tagit fasta på remisskritiken mot promemorieförslaget i fråga om ombudsmannens och nämndens organisatoriska inplacering. Någon som helst anknytning av de nya verksamheterna lill SIV är därmed inte aktuell. Det är, som flera remissinstanser framhållit, av stor betydelse att ombuds­mannens och nämndens självständighet inte kan sältas i fråga. Ombuds­mannen och nämnden bör i stället inrättas som självständiga myndigheter. Dessa myndigheter blir emellertid små och bör av ekonomi-administrativa och lokalmässiga' skäl knytas till en värdmyndighet. Denna bör ligga i Stockholmstrakten, De rent organisatoriska frågorna lar jag inte upp här.

Jag föreslår alt regeringen inhämtar riksdagens medgivande all inrätta en ijänsl som ombudsman mol etnisk diskriminering. Ombudsmannen bör, som föreslogs i promemorian, förordnas av regeringen på viss tid. Liksom för JämO bör förordnandetiden vara tre år. Jag vidhåller, trots synpunkter från några remissinstanser, atl någol formellt krav på alt ombudsmannen skall vara lagkunnig inte bör uppställas. Del förhåller sig självfallet så alt juridisk kompelens på grund av verksamhetens natur måste vara företrädd i ombudsmannens kansli och då gärna hos ombudsmannen själv. Det bör dock finnas en formell möjlighel alt lill ombudsman förordna en person som, utan atl vara jurist, har andra meriter och personliga egenskaper som gör honom eller henne särskilt väl lämpad för tjänsten. Som jag tidigare nämnt avses också högt kvalificerad juridisk kompelens bli företrädd i nämnden mol etnisk diskriminering.

Flera remissinstanser har menat atl del i promemorian föreslagils alllför små resurser för ombudsmannens verksamhei. Del är emellertid inte möj­ligt all nu göra någon närmare bedömning av vilken arbetsbelastning ombudsmannen kommer att möta varken i ett inledningsskede eller på några års sikt. Del hårt ansträngda stalsfinansiella läget begränsar också de resurser som kan avsättas för ändamålet. Därför bör bemanningen vara den som föreslås i promemorian. Det innebär att ett kansli med en handläg­gare i byrådirektörs/avdelningsdirektörs ställning och en assistent bör stäl­las lill ombudsmannens förfogande. För nämndens arbete fordras en sekre­terare på bisysslebasis. Sekreteraren bör ha kompelens som fiskal i hovrätt eUer kammarrätt. Ombudsmannens kansli bör biträda med nämndens kanslifunktioner. Jag vill här också nämna att jag i min medelsberäkning, som jag återkommer lill, har beaktat behovet av medel för tjänsteresor i samband med informationsmöten och överläggningar saml för tolk- och

översättningsarbete. Efter ell initialskede på omkring tre år bör den nya

77

verksamheten utvärderas.

5,2.6 Sekretess

Prop. 1985/86:98

Mitt förslag: I den föreslagna lagstiftningen ingår som ett centralt inslag att enskilda skall kunna vända sig till ombudsmannen och kunna lämna uppgifter med anknytning lill påstådd etnisk diskrimi­nering. Vidare föreslås en plikt för arbetsgivare all, utom i vissa undanlagsfall, lämna uppgifter lill ombudsmannen av betydelse för dennes verksamhei. Del kan i vissa fall länkas bli fråga om uppgifter av känslig natur. Den nya lagstiftningen bör därför kompletteras med en sekretessregel som systematiskt utformas i enlighel med den som gäller på jämställdhelslagens område.

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag. Del bör dock nämnas all milt förslag om arbetsgivares uppgiflsplikl innebär vissa preci­seringar och avgränsningar jämfört med promemorieförslaget (jft avsnitt 5,2,3),

Remissinstanserna: Endasl JK har kommenterat promemorieförslaget i denna del, JK har uttalat sig till förmån för en regel om överföring av sekreiess mellan uppgiftslämnande myndigheter och ombudsmannen.

Skälen för mitt förslag: Del bör erinras om all offentlighetsprincipen kommer att gälla för ombudsmannens och nämndens verksamhet. För vissa av de uppgifter som kommer fram i verksamhelen kan del finnas ett behov av sekretesskydd, Sekreiessen kan behövas när det i etl ärende hos ombudsmannen eller nämnden gäller känsliga uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Del kan Lex, undantagsvis förekomma uppgifter i anslällningsärenden som kan behöva sekrelesskyd­das av hänsyn lill någon arbetssökande eller arbetsgivaren. En särskild regel om sekreiess hos ombudsmannen mot etnisk diskriminering och nämnden mot etnisk diskriminering bör därför las in i sekrelesslagen (1980: 100), SekrL, Bestämmelsen bör utformas med den sekreiessregel som förebild som gäller i dag hos jämslälldhetsombudsmannen och jäm-slälldhelsnämnden, se 9 kap, 21 § SekrL,

Någon regel om överföring av sekretess mellan myndigheter, som JK föreslagit, bör inte komma i fråga. De iniressen JK önskar skydda med en sådan regel bör i stället tillgodoses på ell annal säll, Uppgiflsplikl enligt den föreslagna lagen mol etnisk diskriminering kommer i fråga endasl för arbetsgivare. Känsliga uppgifter kan föreligga i samband med all denna uppgiflsplikl aktualiseras. Undanlagsvis kan också känsliga uppgifter län­kas förekomma i klagomål lill ombudsmannen från arbetssökande eller arbetstagare men troligen myckel sällan i andra sammanhang. Sekretessre­geln får därmed sin egentliga betydelse just på arbetslivets område. Det kan mol den bakgrunden ligga nära lill hands atl följa den lösning som valts för atl tillgodose behovel av sekreiess i JämO: s och jämslälldhelsnämn-dens verksamhet. Där finns inte någon regel om överföring av sekreiess. Del finns dock skillnader mellan JämO: s verksamhei och de här föreslagna åtgärderna mol etnisk diskriminering bl, a, så liU vida all del i JämO: s verksamhei regelmässigt är fråga om malerial som kan få betydelse i en

78

process, medan ombudsmannen mot etnisk diskriminering behöver materi-   Prop, 1985/86:98 alel för sina i huvudsak rådgivande och utredande funktioner.

Jag har, som framgått tidigare, vall atl begränsa uppgifisplikten, dels lill omfång - arbetsgivaren får inte onödigt betungas - dels i sak - arbetsgi­varen skall när särskilda skäl föreligger inte behöva lämna ul uppgifter till ombudsmannen. Den senare begränsningen är motiverad av att det för både offentliga och privata arbetsgivare kan finnas ett behov av atl i vissa situationer inte behöva lämna ut uppgifter om sin verksamhet lill ombuds­mannen. Så kan vara fallel med uppgifter som gäller utrikesljänslen, för­svaret, affärs- eller driftsförhållanden eller andra uppgifter där motstående intressen är så starka att uppgiften inte bör lämnas ut. Genom en sådan begränsning av uppgifisplikten ges en utgångspunkt för alt vid prövningen av vite* enligt den föreslagna lagen mol etnisk diskriminering eller av besvär enligt 15 kap 8 § SekrL göra en avvägning mellan motstående iniressen i del aktuella sammanhanget. Det ligger i sakens natur alt om­budsmannens rått lill uppgifter därvid kan få vika i vissa undanlagssitua­tioner. Som regel bör emellertid även då sådana upplysningar kunna läm­nas lill ombudsmannen alt denne ändå får ell tillräckligt bakgrundsmaterial för sin behandling av etl ärende,

5.3   Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepartemen­tet upprättats förslag lill

1,

lag mol etnisk diskriminering

2,

lag om ändring i sekrelesslagen (1980: 100)

Förslaget under 2 har upprättats i samråd med chefen för justitiedeparte­mentet. Förslagen bör fogas lill propositionen som nr I och 2,

5.4 Specialmotivering

5.4.1 Förslaget till lag mot etnisk diskriminering

Lagrådets synpunkter

Lagrådel har i sitt yttrande ansett vissa redaktionella ändringar av lagtex­ten i lagrådsremissens I -3 §§ nödvändiga och anfört bl, a, följande: Lagrå­del föreslår sålunda alt 1 och 2 §§ förs samman till en paragraf och atl ändamålet helt kort anges till all molverka etnisk diskriminering. En för­stärkning med orden "varje form av" motverkar snarast sitt syfle och ger förväntningar om närmare lagregler i det följande. Orden "i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet" kan med fördel föras över lill paragra­fen om ombudsmannen. Denna bör också förbättras språkligt genom att man undviker atl upprepa orden etnisk diskriminering.

Jag ansluler mig lill vad lagrådel sålunda anfört och föreslår att lagtexten

i de inledande paragraferna utformas i enlighet med lagrådets yttrande, I

övrigt har, som jag tidigare nämnt, endast vissa smärre redaktionella

ändringar gjorts i lagtexten,

79

Lagens rubrik

Prop. 1985/86:98

Som rubrik liU lagen har valls lag mot etnisk diskriminering. Även om lagens huvudpunkt är just inrättandet av ett ämbete som ombudsman mol etnisk diskriminering och en reglering av dennes uppgifter är det motiverat alt ge lagen en mera allmänt syftande mbrik. Genom den inledande be­slämmelsen i lagen ges en direkt anknytning till de bestämmelser mot etnisk diskriminering som finns i annan lagstiftning. Tanken är att lagen skall ses som ett ullryck för en samlad insats från statsmakternas sida med bl, a, ell förebyggande syfte.

Lagens ändamål

1 § Denna lag har lill ändamål alt motverka etnisk diskriminering. Med etnisk diskriminering avses all en person eller en gmpp av personer miss­gynnas i förhållande till andra eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt urspmng eller trosbekännelse,

I denna paragraf anges ändamålet med lagen. Bestämmelsen är avsedd som en programförklaring där statsmakterna uttrycker sill bestämda av­ståndstagande från alla former av diskriminering som har sin grund i någons etniska liUhörighet,

Paragrafens andra mening innehåller lagens beslämning av begreppet etnisk diskriminering, Begreppei har behandlats i den allmänna motive­ringen (avsnitt 5,2,2), Avsikten är all definitionen skall omfatta sådana handlingar som enligt bestämmelser i annan lag eller enligt allmän rätts­uppfattning ulgör etnisk diskriminering.

Etnisk diskriminering beslår i all någon missgynnas eller särbehandlas i förhållande lill någon annan. Del kan också vara fråga om atl missgynna en gmpp av människor. Ett missgynnande innebär alt någon får slå tillbaka för någon annan eller får en sämre behandling än någon annan på grunder som är osakliga. Diskriminering kan vara såväl direkt som indirekt. Med indirekt diskriminering menas atl ett krav eller ett villkor uppställs som formellt gäller aUa men vars effekt blir alt vissa missgynnas. Om någon blir positivt särbehandlad på godtagbar grund anses det inte i någon mening föreligga ell missgynnande.

Uttrycket missgynnande fömtsätter enligt normall språkbmk en jämfö­relse mellan olika handlingssätt eller ålgärder. Etnisk diskriminering kan emellertid även beslå i atl någon behandlas illa eller kränkande utan all behandlingen direkt kan jämföras med hur någon annan blir behandlad. För att läcka in även sådana fall har i denna paragraf angetts all med etnisk diskriminering avses även atl någon utsätts för orättvis eller kränkande behandling (pä grund av sin etniska tillhörighet). Med orättvis behandling avses i delta sammanhang en behandling som naturiigen framstår som osaklig eller orättfärdig.

Diskrimineringsgrunderna är ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ur­

sprung eller trosbekännelse. Dessa diskrimineringsgrunder finns i bl, a,

brottsbalkens bestämmelser om olaga diskriminering och hels mot folk-

gQ

grupp. De knyter därmed an lill gällande rätt och blir lätta att förstå, I sak    Prop. 1985/86:98 skiljer sig diskrimineringsgrunderna från DU: s förslag därigenom atl även trosbekännelse utgör en diskrimineringsgrund.

Jag vill här la upp en tillämpningsfråga i anslutning till rekvisitet trosbe­kännelse, Kammarrällen i Jönköping och Advokatsamfundet har erinrat om att det ibland kan vara motiveral att la hänsyn lill en människas religiösa uppfattning i samband med anställning.

Jag vUl peka på atl en närliggande problemalik har behandlats ingående i förarbetena till jämställdhelslagen. Där har anförts några ganska enkla och drastiska men också rätt belysande exempel på skiljelinjen mellan vad som i det sammanhanget är behörigt och obehörigt, godtagbart och icke godtag­bart. Man har t, ex, pekat på alt det inte gärna kan förbjudas all en arbetsgivare kräver atl en skådespelare som skall spela en manlig roll är man eller all den som skaU vara mannekäng vid visning av damkläder skall vara kvinna. Det gäller här att göra en avvägning mellan motstående iniressen, I de situationer där tillhörighet lill ett vissl kön kan sägas uigöra en särskUd yrkeskvalifikation kan arbetsgivarens krav på sådan könslill-hörighet anses vara etl uttryck för atl en person med den könstillhörighe­ten därmed också har bättre sakliga fömtsättningar för arbetet än en person av motsatt kön.

Även på området för etnisk diskriminering kan ett motsvarande resone­mang föras, DU har också i delbelänkandet SOU 1983:18 s, 105 pekat på atl viss etnisk tillhörighet ibland kan vara alt anse som en särskild yrkes-kvalifikation, DU har därvid exemplifierat med konstnärliga yrken och arbete som består i atl företräda en minorileisorganisalion, I sådana fall kan alltså ell av arbetsgivaren uppställt krav på viss etnisk lUlhörighel anses sakligt grundat enligt DU, På molsvarande säll får enligt min mening del hår nämnda fallel, liksom andra liknande fall där en verksamhet ställer särskilda krav, bedömas.

Ombudsman mot etnisk diskriminering

1 § Regeringen utser en ombudsman som skall verka för all etnisk diskri­minering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhälls­livet,

I denna paragraf presenteras den särskilda ombudsman vars uppgift är att genom sin verksamhet molverka etnisk diskriminering i enlighel med lagens ändamål. Ombudsmannen utses av regeringen, I stället för uttrycket "diskriminering på etnisk grund" i promemorieförslaget har här valts uttrycket "etnisk diskriminering" som är lagens gmndläggande begrepp.

Ombudsmannens verksamhetsområde skall vara arbetslivet och sam­hällslivet i övrigi. Arbetslivet framhålls sårskilt beroende på alt del inom detta område av samhällslivet är av särskild betydelse atl ålgärder sätts in mot etnisk diskriminering. Skälen för detta har utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5,2,3), Lagen innehåller i 4 § bestämmelser om så­dana särskilda ålgärder,

Begreppei arbetslivet har här givils en mer vidsträckt innebörd än i

6   Riksdagen 1985186. I saml. Nr 98

arbetsrättslig lagstiftning. Till arbetslivsområdel hör enligt den nu föreslag- Prop. 1985/86:98 na lagen sådanl som är eller bmkar vara reglerat i avlal meUan arbetsgivare och arbetstagare eller deras organisationer. All söka anställning direkt hos en arbetsgivare eller genom arbetsförmedlingen hör lill arbetslivet. Det­samma gäller relationen mellan arbetstagare och grupper av arbetstagare. Fackföreningarnas verksamhei på arbetsplatserna är också en del av ar­betslivet.

Med uttrycket samhällslivel avses, förutom arbetslivet, även sådana verksamheter inom den offentliga eller enskilda sektorn av samhället som t, ex, skolan, boendet, hälso- och sjukvården, föreningslivet och näringsli­vet.

Utanför lagens tillämpningsområde faller sådanl som hör lill privatlivet. Någon skarp gräns mellan samhällslivet och privatlivet är svår atl dra. Med den konstruktion som lagen föreslås få är det dock inte nödvändigt all närmare ange gränserna för tillämpningsområdet. Att privatlivet hålls utanför betyder inte all samhället har en annan syn på den diskriminering som kan förekomma där. Del kan emellertid inte anses rimligl alt lagen får direkt tillämplighet på privata handlingar, 1 stället får man ulgå från att åtgärder som syftar lill atl molverka diskriminering i samhällslivel får indirekta återverkningar även i privatlivet. Det kan för övrigt tilläggas atl vissa handlingar på privatlivets område med inslag av etnisk diskrimine­ring kan vara straffbelagda, t, ex, som ofredande eller som förolämpning.

Ombudsmannens funktion har beskrivits i den aUmänna motiveringen (avsnitten 5,2,1-5,2,3), I likhet med vad som gäller för JämO, har någol krav på all ombudsmannen skall vara lagfaren inte uppställts. Närmare bestämmelser om ombudsmannen och dennes kansli avses alt ges i en av regeringen beslutad instruktion. Ombudsmannens uppgifter anges i de följande två paragraferna,

3 § Ombudsmannen skall genom råd och på annal liknande sätt medver­ka lill alt den som utsatts för etnisk diskriminering kan la lill vara sina rättigheter.

Ombudsmannen skall vidare genom överläggningar med myndigheter, förelag och organisationer samt genom opinionsbildning, information och pä annat liknande sätt ta initiativ till åtgärder mot etnisk diskriminering.

Denna paragraf anger de arbetsuppgifter som ombudsmannen skall ha på hela verksamhetsområdet. Saken har behandlats i den allmänna motive­ringen (avsnitt 5,2,3), Bortsett från några ändringar i redaktioneUt syfte överensstämmer paragrafen med promemorieförslagels.

Enligt försia slyckel skall ombudsmannen hjälpa enskilda som blivit

utsatta för etnisk diskriminering. En utgångspunkt för denna verksamhet

är den enskildes uppfattning av atl ha blivit diskriminerad. Även om

ombudsmannen inte delar denna uppfattning skall han ge erforderliga råd

och upplysningar eller på annat säll stödja dem som vänt sig lill honom

eller henne. Del kan många gånger finnas anledning för ombudsmannen att

göra närmare efterforskningar i etl visst ärende innan han eller hon tar

ställning till på vilket säll den enskilde bäst kommer till sin rätt. Lagtexten

har på gmnd av ell påpekande från Svea hovrätt ändrats så all uttrycket

82

"på annal sätt" ändras tiU "på annat liknande sätt". Därigenom förtydli-    Prop. 1985/86:98 gas all ombudsmannens uppgifter inte omfattar t, ex, sådanl som process­föring.

Andra slyckel, där lagtexten också juslerals på nyssnämnt sätt, anger vilka uppgifter ombudsmannen har på etl generelll plan. Ombudsmannen skall bl, a, söka förmå statliga myndigheter, kommuner, företag, organisa­tioner och enskilda att själva motverka eller upphöra med sådant som kan innefatta etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall även initiera aktiva åtgärder som förebygger diskriminering,

4 § Ombudsmannen skall särskill molverka atl arbetssökande utsätts för etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall också i kontakt med arbetsgi­vare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande mellan olika etniska gmpper i arbetslivet.

Denna paragraf, som endast redaktionellt skiljer sig från promemorie­förslagets, är etl uttryck för all arbetslivet är ell område inom vilket det är av särskild betydelse all ombudsmannens verksamhei når ut. Bakgrunden tUl detta har närmare angivits i den allmänna motiveringen (avsnitt 5,2,3), Begreppet arbetslivet har behandlats i specialmoliveringen till 2 §,

Nämnd mol etnisk diskriminering

5 § Regeringen utser en nämnd mot etnisk diskriminering som skall beslå av tre ledamöter. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare.

Nämndens uppgifter är all ge ombudsmannen råd i principieUt viktiga frågor om tillämpningen av denna lag och atl hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra ålgärder som är ägnade all molverka etnisk diskriminering. Nämnden skall vidare pröva ärenden enligt 7 §,

Denna paragraf fordrar ingen särskild kommentar ulöver vad som an­förts i avsnitt 5,2,4,

Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden

6 § En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning skyldig all komma till sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter som berör arbetsgi­varens förhåUande till arbetssökande och arbetstagare och som behövs för ombudsmannens verksamhet på arbetslivets område. Genom uppgiftsskyl­digheten får arbetsgivaren inte betungas onödigt. Föreligger särskilda skäl är arbetsgivaren inte skyldig all lämna ul uppgifter.

Även i övrigi bör arbetsgivare och andra komma liU överläggningar och lämna upplysningar lill ombudsmannen, om ombudsmannen begär del.

Bestämmelsens innehåll och de förändringar - ulöver ell par redaktio­nella ändringar - som sketl i lagtexten i förhållande lill promemorieförsla­get har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5,2,3 och 5,2,6),

I första Slyckel av paragrafen anges arbetsgivarens skyldighet alt på

ombudsmannens uppmaning komma lill överläggningar och alt lämna upp-

83

gifter. De uppgifter som här naturiigen kan komma i fråga är uppgifter från   Prop. 1985/86:98

ansökningshandlingar och andra uppgifter i ett anslällningsärende eller

uppgifter om arbetsgivarens rekryleringspolitik,  utbildningsplaner etc,

Uppgifisplikten, som i princip bryter sekreiess, har dock begränsats sä alt

arbetsgivaren, om han har särskilda skäl därtill, inte skall behöva lämna ut

uppgifter. Del skall då vara fråga om ett överordnat inlresse som står mot

intresset atl ombudsmannen skall få del av uppgiften, se exemplifieringen i

avsnitt 5,2,6, Vidare finns etl stadgande om all arbetsgivaren inte får

onödigt betungas av uppgifisplikten. Om arbetsgivaren inte fullgör sina

skyldigheter kan ombudsmannen ingripa enligt 7 §,

Andra slyckel är en erinran om alt ombudsmannens önskemål om över­läggningar och upplysningar även i övrigt bör respekteras av arbetsgivare och andra,

7 §    Om en arbetsgivare inte rättar sig efler ombudsmannens uppmaning enligt 6 § första siycket, får ombudsmannen förelägga vite. Ombudsman­nens beslul all förelägga vite får överklagas hos nämnden mol etnisk diskriminering. Nämndens beslul får inte överklagas. Talan om uldömande av vite förs vid tingsrätt av ombudsmannen.

Bestämmelsens innehåll har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5,2,3, 5,2,4 och 5,2,6), Beslämmelsen syftar lill all inskärpa all­varet i fråga om ombudsmannens verksamhei på arbetslivels område, I paragrafen läggs uppgiften atl förelägga vite inte som i promemorieförsla­get på nämnden utan på ombudsmannen, Ell vitesföreläggande som om­budsmannen har beslutat får överklagas hos nämnden. Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden följer förvaltningslagens regler. Dessa och andra rättsliga principer för s, k, förfarandeviten avses tillämpas. Som regel bör förfarandet i vilesärendel vara skriftligt och några särskilda bestämmelser om muntlig förhandling eller om ersättning lill arbetsgivaren för dennes eventuella kostnader i ärendet synes inte motiverade.

Vitesreglerna bygger i huvudsak på viteslagen (1985: 206), Trots att här är fråga om etl förfarandevile, bör emellertid frågan om uldömande av vite bli föremål för domstolsprövning. Detta fordrar en uttrycklig beslämmelse, som har lagils in i andra stycket, I promemorian föreslogs atl mål om utdömande av vite skulle prövas av länsrätt i försia instans enligt huvud­reglerna i 6 § försia styckel viteslagen, Förfarandeviten följer dock inte dessa huvudregler utan fordrar särskild reglering, Vitessanklionen enligt detta lagförslag gäller endasl arbetslivets förhållanden. Det finns därför skäl som talar för att välja samma lösning som i jämställdhelslagen. Detta betyder all mål om uldömande av vite bör prövas av tingsrätt i första instans. Lagförslaget har utformats i enlighel härmed.

5.4.2 Förslaget Ull lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

9 kap, 21 §

Sekretess gäUer i ärende hos jämsläUdhetsombudsmannen eller jämställd-

helsnämnden enligt lagstiftningen om jämställdhet mellan kvinnor och män

i arbetslivet for uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållan-

84

den, om del kan anlas alt den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs,

Sekreiess gäller hos ombudsmannen och nämnden mol etnisk diskrimi­nering i ärende enligt lagen (1986:000) mot etnisk diskriminering för upp­gift om enskUds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas alt den enskilde lider skada eUer men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekreiessen i högsl tiugo år.

Den föreslagna regeln i promemorian har här inarbetats som ett tillägg till 9 kap 21 § sekretesslagen (1980:100), Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 5,2,6), Den innebär all sekretess gäller hos ombudsmannen och nämnden i ärenden enligt lagen mol etnisk diskriminering, Sekreiessen avser uppgifter om enskildas såväl personliga som ekonomiska förhållanden. Med enskilda avses både enskilda fysiska och juridiska personer. Sekretessen skyddar alltså t, ex, känsliga uppgifter som en invandrare lämnar lill ombudsmannen och även sådana uppgifter från en privat arbetsgivare, Sekreiessen gäller om del kan antas all den enskilde lider skada eller men om uppgiften i fråga röjs. Bestämmelsen har alltså fått ell s, k, rakt skaderekvisii, vilket innebär all presumtionen är för offentiighel, I den allmänna motiveringen (avsnitt 5,2,6) har särskilt disku­terats frågor om utlämnande av uppgifter lill ombudsmannen från annan myndighei och del behov av skydd för motstående intressen som därvid för vissa fall måsle tillgodoses.

Prop. 1985/86:98

6 Statsbidrag till invandrarnas organisationer m.m. 6.1 Invandrarorganisalionernas roll

Mina bedömningar:

 Invandrarorganisationerna har en betydelsefull roll som folkrö­

relser i Sverige för social och kulturell gemenskap. De skall

kunna verka i del svenska samhällslivet som andra folkrörelser

för atl demokratin fördjupas och för atl positiva etniska relatio­

ner utvecklas mellan invandrare och svenskar och mellan olika

invandrargrupper,

-  Invandrarorganisationerna har även en viktig roll som företräda­

re för sina gruppers iniressen, Invandrarorganisationerna bör

som talesmän för sina medlemmar kunna delta i samråd hos

myndigheter, Sådanl samråd bör inte formaliseras genom statlig

reglering ulan komma lill stånd efter behov. Del är angeläget att

invandrarorganisalionernas möjligheter alt delta i samråd under­

lättas.

Utredningarna: IPOK: s bedömningar i fråga om invandrarorganisalio­nernas roll överensstämmer i huvudsak med mina, IPOK framhåller atl koncentrerade samråd i form av s, k, invandrartådslag eller invandrardagar med rikstäckning skulle kunna vara en viktig plattform för atl utveckla

kontakterna mellan invandrarorganisationer och samhällsorgan, IPOK pe-     Prop. 1985/86:98 kar också på att del är ett önskemål från invandrarorganisalionernas sida att förtroendevalda får möjlighet all vara lediga från arbetet för att kunna fullgöra sina uppdrag.

Remissinstanserna: En bred remissopinion instämmer i IPOK: s syn­punkler på invandrarorganisalionernas roll. Några remissinstanser, bl, a, Västerås kommun, pekar på problemet med all en organisalion inte alltid företräder en majoritet inom den nationella gruppen, Sveriges frikyrkoråd anser all del finns en risk atl invandrarorganisationerna utvecklas enligt svenska villkor och blir en del av den svenska maktapparaten i stället för atl bibehålla den ursprungliga folkrörelsens traditionella form och uppgift som myndighelskorrektiv.

Skälen för mina bedömningar: Invandrarpolitiska kommittén har utför­ligt beskrivit framväxten av invandrarorganisationerna i Sverige och deras roll i det svenska samhället. Den första finska föreningen bildades redan år 1829, Efter andra världskriget har organisationsbildningen inom de olika invandrargrupperna utvecklats snabbt och omfattar nu närmare 30 riksor­ganisationer med drygt 1500 lokala föreningar och uppskattningsvis 150000 medlemmar.

Dessa organisationer, som bildals på nationell, språklig eller gemensamt hemlands gmnd, eller kombinationer därav, har flera uppgifter. De ger en möjlighet för medlemmar av den egna gruppen all känna trygghet och gemenskap. De bidrar till atl bevara och utveckla del egna språket och kulturen, och därmed till att förslärka gruppens identitet. De verkar för gruppens gemensamma iniressen i kontakterna med andra organisationer och med samhällets institutioner och medverkar därmed i gruppens an­passning lill förhållandena i del svenska samhället, Invandrarorganisatio­nerna har också en viktig roll som förmedlare av kultur och information mellan Sverige och ursprungsländerna och har därför en inte oväsentlig betydelse i det internationella samarbetet.

Framväxten av invandrarorganisationerna i Sverige påminner om hur de traditionella svenska folkrörelserna bildades, när de samlade människor för all gemensamt verka för politiskt inflytande och för förändringar i samhället. Genom 1975 års beslul om invandrarpolitiken kom invandraror­ganisationerna också atl betraktas som en viktig del av den svenska folk­rörelsefamiljen. Under senare år har samarbetet mellan de traditionella folkrörelserna och invandrarorganisationerna förstärkts, Invandrarorgani­sationerna har också i ökad grad fått del av traditionellt folkrörelseslöd, Lex, för ungdoms- och idrotlsverksamhel. Jag vill här erinra om den av civilministern och mig hösten 1984 anordnade konferensen med invandrar­organisationer och svenska folkrörelser, som bl, a, ägnades ål frågan om en aktivare samverkan mellan dessa,

Invandrarorganisationerna skiljer sig emellertid från övriga folkrörelser i

några vikliga avseenden. Till skillnad från de flesta övriga folkrörelser är

invandrarorganisalionernas verksamhet inte inriktad på ett visst område

ulan de arbetar över etl brett fält, med sociala och kulturella frågor,

information, utbUdning, barn-, ungdoms- och äldreverksamhet, idrott, reli-

gon och mycket annat. De har medlemmar i alla åldrar. Genom atl de flesta

86

av organisationerna har etablerats relativt nyligen är verksamheten ofta Prop. 1985/86:98 sladd under uppbyggnad och utveckling. Många organisationer koncen­trerar sig i inledningsskedet på nyinvandrades behov och problem, men efler hand ändrar verksamheten inriktning, Dessulom sker nu ell genera­tionsskifte i ledningen i många av organisationerna. Inom några av organi­sationerna pågår nu en omprövning av organisationens roll och uppgifter. Del finns också, beroende på de olika invandrargruppernas bosättnings­mönster, stora lokala och regionala variationer i organisationernas verk­samhetjämfört med övriga folkrörelser.

Jag anser att det är angeläget alt invandrare, i likhet med andra medbor­gare, ges goda möjligheter att engagera sig i föreningslivet, I Sverige har folkrörelserna en grundläggande betydelse för demokratin. Ett aktivt del­lagande i föreningslivet skapar möjligheter till gemenskap och samverkan med andra. Genom del samarbete som vuxit fram mellan invandrarorgani­sationerna och de traditionella folkrörelserna främjas även invandrarnas dellagande i folkrörelsearbelet i stort.

Jag anser också att föreningslivet bland invandrare är en resurs för del svenska organisalionslivel i stort och för det svenska samhället, Invand­rarorganisationerna utför en rad värdefulla uppgifter och har en slor bety­delse för sina medlemmar. Ulöver de uppgifter som jag redan har nämnt vill jag peka på organisationernas allt viktigare roll när del gäller all utveckla positiva och harmoniska relationer mellan olika grupper i del svenska samhället.

De senasie tio åren har kommunernas, landslingens och slalens stöd till invandrarorganisationerna byggts ul. Del är angeläget atl de även i fort­sättningen får etl verksamt stöd från samhället, i likhet med andra folkrö­relser, I delta sammanhang vill jag understryka alt invandrarorganisatio­nerna själva enligt den svenska folkrörelsetraditionen har atl bestämma inriktningen av sin verksamhet, och att detta bör vara gmndläggande vid utformningen av stödet till organisationerna. Jag återkommer inom kort med mitt förslag till statsbidragssystem avseende invandrarorganisatio­nerna.

De statsbidrag som organisationerna kunnat få för sin verksamhei sedan år 1975 har underlättat bildandet av riksorganisationer. Samverkan mellan invandrarorganisationerna och olika samhällsorgan har etablerats i många former och på många nivåer, IPOK har gett exempel på sådanl samråd både på riksnivå och på lokal nivå, IPOK anser alt sådant samråd bör bedrivas i fastare former och ske med viss regelbundenhet i syfte atl öka möjligheterna för invandrargrupper atl öva inflytande över beslut som har betydelse för dem, IPOK framhåller vidare all förtroendevalda i invandrar­organisationerna bör kunna få ledigt från arbetet för all delta i samråd.

Enligt min mening har del sketl en myckel posuiv utveckling av samar­betet mellan samhällets institutioner och invandrarorganisationerna. Insik­ten i samhället har ökat om nödvändigheten av all utforma invandrarpoli­tiska ålgärder så alt de överensstämmer med invandrargruppernas behov och förutsättningar. På central nivå har sedan länge etablerats samråds­former. Exempel på detta är del lill arbetsmarknadsdepartementet knutna

87

invandrartådet och SIV:s referensgrupp, I många av landels kommuner   Prop. 1985/86:98 finns också samarbelsorgan där invandraroganisationerna medverkar.

Del är enligt min mening angeläget atl sådanl samråd som jag gett exempel på vidareutvecklas och får former som ökar invandrarnas möjlig­heter lill medinflytande och aktivt deltagande i den demokratiska proces­sen. Sådant samråd bör vara en naturiig del av verksamhelen hos varje myndighei som har befattning med invandrarfrågor. Jag är för egen del även beredd alt pröva andra samrådsformer, t, ex, regelbundet återkom­mande rikstäckande rådslag,

IPOK: s förslag alt de förtroendevalda inom invandrarorganisationerna bör få ledigt från sina anställningar när de skaU företräda sina organisatio­ner vid överiäggningar med myndigheter o,d, är en fråga för arbetsmark­nadens parter. Problemet gäller för övrigi även för andra folkrörelseorgani-salioner. Jag utgår från all frågan skall kunna lösas på ett praktiskt sätt.

6,2 Statsbidrag till den centrala verksamheten vid invandrarnas riksorganisationer

Mitt förslag: Nuvarande stöd lill verksamhelen inom invandrarnas riksorganisationer bör ersättas av ell nytt system för organisalions­stöd. Som statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] senare kommer all föreslå bör del nuvarande stödet till tidningar på annat språk än svenska föras samman med del bidrag som SIV fördelar lill organisationernas centrala verksamhei. Denna samlade resurs ger organisationerna etl ökat utrymme all själva välja sin verksamhetsinriktning och sina arbetsformer. Stödsystemet bör vara så utformat all bidragsni­våerna för de enskilda förbunden bättre än för närvarande ansluter lill förbundens medlemsantal. Förslaget innebär atl en anpassning sker lill de allmänna principerna för statligt stöd till folkrörelserna.

Utredningen: IPOK förordar en utbyggnad av det statliga stödet till invandrarnas riksorganisationer dels genom ändriftgaf i beslämmelserna om stöd lill ungdomsorganisationer och kvinnoorganisationer, dels genom etl nytt syslem för stöd lill invandrarorganisalionernas centrala verksam­het. Stödet bör vara automatiskt verkande och ulgå efler antalet betalande medlemmar i form av ell gmndslöd och ell rörligt 3töd, De grundläggande villkor som sedan år 1975 gäller för statsbidrag lill invandrarorganisationer bör gälla även fortsättningsvis, IPOK föreslår följande precisering av dessa allmänna villkor:

o organisationen skall allmänt ta tillvara invandrares intressen på del in­vandrar- och minorilelspoliliska området och bedriva verksamhei med allmän kulturell och social inriktning, o organisationen skall hämta huvudparten av sina medlemmar från invand­rar- och minoriletsgmpper i Sverige, o organisationen skall vara demokratiskt uppbyggd så atl varje medlem har en stadgeenlig möjlighet att påverka besluten.

o organisationen skall vara riksomfattande med en tilU"redsställande geo-    Prop. 1985/86:98 grafisk spridning i de områden där den invandrar- och minorilelsgmpp är bosatt som bildar organisationens medlemsunderlag, o organisationens verksamhet skall vara huvudsakligen föriagd lill Sveri­ge, o organisationen skall bekosta en del av sin verksamhei genom individuel­la medlemsavgifter och genom andra inkomster, o organisationen skall kunna dokumentera sin verksamhei genom styrkta handlingar, t, ex, verksamhels- och revisionsberättelser. Som villkor för att få automatiskt utgående stöd föreslår IPOK dessulom att organisationen skall ha minsl 1 500 individuella betalande medlemmar samt atl organisationen skall kunna dokumentera atl den har haft verksam-   . het under minsl två år, Grundslödel föreslås avse lön för kanslipersonal m,m, och uppgå till mellan 0,1 och 1,0 milj, kr per år enligt ell syslem med gmndstödsklasser som bygger på antalet medlemmar. Del rörliga stödet föreslås uppgå till minst 10 kr per medlem och år. Förslaget innebär atl totalkostnaden per budgetår för stödsystemet skuUe öka från nuvarande ca 4,6 milj, kr, till ca 7,5 milj, kr,

Belräffande villkoret all organisationen själv skall svara för en del av sina kostnader anser IPOK att detta kan skärpas något och förordar att målet bör vara atl 25 % av organisationens styrkta kostnader skall utgöra egeninsats. Även diskrimineringsutredningen framhåller alt egeninsatsen bör höjas,

IPOK har även föreslagit en utvidgning av del särskilda stödet till tidningar på andra språk än svenska. För en redovisning av förslagen i denna del far jag hänvisa till vad statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] senare anför.

Remissinstanserna: lPOK:s förslag liU nytt syslem för organisationsstöd tillstyrks av ell flertal av de remissinstanser som yttrat sig i frågan, bl, a, SIV, slalens kulturtåd. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och några kommuner. Några remissinstanser har emeUertid hafl principiella invändningar mot förslaget. Statens ungdomsråd pekar på risken med all införa ett nytt generelll bidragssystem, där bidrag kan ulgå lill samma medlemmar från flera statliga myndigheter. Statskontoret avstyrker med motiveringen all förslaget innebär att utgifterna kommer all stiga i takt med all nya organisationer bildas och medlemsantalet ökar. En analys av utvecklingen saknas enligt statskontoret. Bl, a, SIV, finska, jugoslaviska och turkiska riksförbunden framhåller atl organisationerna överiag har ekonomiska problem och tillstyrker IPOK: s förslag om en höjning av stödet. Jugoslaviska och turkiska riksförbunden anser atl arbetet i riksor­ganisationerna är i samhällets Ijänsl och hell borde finansieras av samhäl­let,

IPOK: s förslag belräffande slödel till tidningar på andra språk än svens­ka har mötts av en blandad remissopinion. Förslaget har avvisats av bl, a, presslödsnämnden. Jag får här hänvisa lill statsrådet Göranssons föredrag­ning.

89

Skälen för mitt förslag: Jag har redan klargjort atl jag anser atl invandrar­organisationerna har en viktig roU som en del av folkrörelserna i Sverige och alt dessa organisationer även fortsättningsvis bör få statligt stöd för sin verksamhei.

Invandrarpolitiska kommittén har föreslagit att bestämmelserna för ung- Prop. 1985/86:98 domsorganisationernas centrala verksamhet ändras. Jag vill här erinra om atl regeringen i 1986 års budgetproposition (prop, 1985/86: 100, bil, 10, s, 476) har förordat ändringar vilka i princip överensstämmer med IPOK: s förslag. Regeringen föreslår där all lägsta medlemslal för alt få bidrag bör vara 1 500 medlemmar för invandrarorganisalionernas del och att del bör räcka om invandrarorganisalionen har lokalavdelningar i minsl sex av landels landstingskommuner. Regeringen har också föreslagU all med av­delning av ungdomsorganisation bör jämställas ungdomssektion av lokal invandrarförening. Delta förslag innebär bl, a, all Estniska kommitténs ungdomsverksamhet även i fortsättningen kan erhålla statsbidrag. Jag vill också erinra om alt regeringen i budgetpropositionen har föreslagit alt Assyriska riksförbundei och Syrianska riksförbundei blir slatsbidragsbe­rättigade, utöver de fem riksorganisationer för invandrare som redan är slalsbidragsberälligade ungdomsorganisationer,

Invandrarpolitiska kommittén har även föreslagit all reglerna för statsbi­drag lill kvinnoorganisationernas centrala verksamhet ändras. Jag är, efler samråd med civilministern, inte beredd all förorda en sådan ändring i slatsbidragsbeslämmelserna som kommittén har förordat.

Vad gäller kommitténs förslag till nytt system för statligt stöd till invand­rarnas riksorganisationer och till deras tidningar vill jag framhålla följande. Som framgår av vad jag tidigare har anfört har remissopinionen varit splittrad. Många instanser har varit positiva, medan andra har haft invänd­ningar av principiell karaktär. Del gäller såväl förslaget om stöd till organi­sationerna som förslagel om lidningsslöd.

Jag instämmer emellertid i IPOK: s allmänna bedömning atl del är nöd­vändigl all reformera del nuvarande stödsystemet. Det har varit i kraft i etl tiotal år. Många nya riksorganisationer har tillkommit under denna lid samtidigt som resurserna för stöd har varit begränsade. Detta har lett till att organisationerna i ökad utsträckning har byggt sin ekonomi på bidrag av projektkaraktär. Därigenom har deras möjlighet att planera inriktningen av sin verksamhei försvårats, TUl detta kommer all de nuvarande besläm­melserna för stöd lill tidningar på andra språk än svenska har varit svåra all tillämpa för organisationerna på grund av de naturliga skillnader som föreligger mellan denna tidningsutgivning och annan utgivning,

Etl väsentligt syfle med del nuvarande statsbidraget lill invandrarorgani­sationerna är bl, a, att underlätta för organisationerna att bedriva en sam­ordnande rikstäckande verksamhei genom etl centralt kansli och genom andra centrala aktiviteter som organisationen själv prioriterar. Detta bör även fortsättningsvis vara syftet med statsbidragen.

Jag har som en grundläggande utgångspunkt för mina överväganden om

den fortsatta inriktningen av slödel lill invandrarorganisationer av rikska­

raklär haft all stödet bör utformas i enlighel med stödet lill folkrörelserna i

övrigt. Detta innebär all statsbidragen till organisationerna, i likhet med

vad som tillämpas i fråga om folkrörelser i övrigi, bör utformas så all

organisationerna själva kan avgöra den närmare verksamhetsinriktningen

och inte genom bidragskonstmklionen bli bundna lill särskilda verksam­

heter eller till vissa arbetsformer. Den grundläggande verksamhetsinrikt-

90

ningen för invandrarorganisalionernas del hör vara att de allmänt tillvara- Prop. 1985/86:98 tar medlemmarnas/invandrarnas iniressen på del invandrarpolitiska områ­det samt alt de bedriver verksamhei i Sverige med allmän kulturell och social inriktning. Med denna allmänna inriktning bör organisationerna utan alltför detaljerade stalsbidragsföreskrifter vara fria att själva bedöma vil­ken verksamhei man vill prioritera.

Jag anser vidare atl de allmänna villkor för statsbidrag som riksdagen fastslog är 1975 bör gälla även i fortsättningen. Dessa villkor innebär bl, a, att organisationen skall vara demokratiskt uppbyggd och all bidrag bör utgå endast om organisationen slår för en del av kostnaderna för sin verksamhei, IPOK har preciserat dessa och andra villkor i sju punkter som jag nyss har redovisat. Jag ansluler mig till IPOK: s förslag i denna del och förordar att dessa aUmänna villkor bör gälla för stödet till invandrarorgani­sationerna.

Jag kan emellertid inte ansluta mig lill IPOK: s förslag lill statsbidrags­system. Som jag redan anfört har del mött kritik i remissbehandlingen. Min utgångspunkt är, som jag tidigare nämnt, all statsbidragssystemet utfor­mas så all organisationerna ges möjlighet atl fritt avgöra verksamhetsin­riktningen. Jag anser samtidigt, i samråd med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], alt allmänna nyhetstidningar på annat språk än svenska bör ges rätt atl erhålla produktionsbidrag inom det allmänna presstödet enligt i huvudsak de generellt verkande reglerna fördetta stöd.

Jag föreslår mol denna bakgrund att ett nytt stöd lill invandrarorganisa­lionernas centrala verksamhet tillskapas genom en sammanslagning av de resurser som invandrarverket för närvarande förfogar över för verksam­hetsbidrag lill invandrarorganisationer, merparten av del särskilda stödet lill tidningar på andra språk än svenska som utgår via utbildningsdeparte­mentet saml vissa bidrag som nu utgår från invandrarverkels anslag för avgränsade projekt. Som framgår av det följande beräknas del nya slödel lill invandrarorganisationerna under budgetåret 1986/87 uppgå till 9650000 kr. Till projektbidragen återkommer jag i det följande.

Den av mig förordade förändringen innebär all del särskilda slödel lill tidningar på andra språk än svenska avvecklas och alt de resurser som därigenom frigörs i huvudsak används till det nya organisationsstödet. Förändringen innebär vidare all sådana allmänna nyhetstidningar, som hittills kunnat få bidrag både från del särskilda lidningsslödet och från dagspresstödel skall ges möjligheter atl erhålla fullt produklionsbidrag inom slödel till dagspressen. Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] kommer senare att anmäla sina förslag i denna del.

Särskilda överväganden behöver emellertid göras i fråga om den publi-

kalionsverksamhet som sker inom invandrarföreningar som inte är riksför­

bund eller inom andra lyper av sammanslutningar bland invandrare. Deras

informationsverksamhet erhåller för närvarande visst stöd från invandrar­

verket enligt förordningen (1977:523) om stöd lill tidningar på andra språk

än svenska. Jag beräknar, med utgångspunkt i de senasie årens kostnader

härför, att kostnaden för delta stöd för bä 1986/87 kommer alt uppgå lill

140000 kr. Detta belopp bör tas upp under anslaget D3, Ålgärder för

invandrare,

91

Jag förordar att SIV bör svara för administrationen av statsbidragen lill    Prop. 1985/86:98 invandrarorganisationerna.

Jag övergår nu till alt närmare kommentera vissa av de viUkor som bör gälla belräffande del nya organisationsstödet. Jag har redan angett all jag ansluler mig till de av IPOK föreslagna gmndläggande villkoren för organi­salionsstöd.

Kravet på demokratisk uppbyggnad gäller i samtliga statsbidragssystem för folkrörelser. Det bör tolkas så att alla medlemmar skall ha en stadgeen­lig möjlighel alt påverka de beslut som fallas inom organisationen. Jag anser att del finns skäl all särskilt understryka atl organisationens arbets­former medger ett verkligt inflytande också för ungdomsmedlemmar saml för den slora del av medlemmarna som är kvinnor. Verkliga möjligheter lill inflytande härvidlag bidrar lUl en demokratisk fostran och främjar en demokratisk samhällsutveckling.

Vad gäller kravet på rikstäckning vill jag framhåUa följande. Kravet att en bidragsberälligad invandrarorganisalion skall kunna anses vara en riks­organisation kan inte i alla delar gälla i samma omfattning som molsvaran­de krav i statsbidragssystemen för övriga folkrörelser. Invandrarnas kon­centration till vissa orter eller regioner gör att någol preciserat krav på geografisk fördelning av medlemsunderlagel inte går atl ställa upp. Del bör därför som villkor ställas all organisationen har en tillfredsställande geo­grafisk spridning i de områden där den invandrargrupp är bosatt som bildar organisationens medlemsunderlag.

Villkoret att organisationen själv svarar för en del av sina kostnader gäller för allt folkrörelsestöd och bör naturligtvis gälla också i fråga om invandrarorganisationerna, IPOK har övervägt faktiska preciseringar på denna punkt. Kommittén har föreslagit atl ett visst angivet belopp bör kunna faslslällas när del gäller den egeninsats som den enskilde medlem­men via sin förening bidrar med tiU riksorganisationen, IPOK har även föreslagit all 25% av organisationens kostnader skall uigöra egeninsats. Bl, a, som en följd av min ambition all utforma slödel enligt de principer som eljesl gäller för folkrörelseslöd anserjag all någol sådant belopp eller en sådan procentandel inte bör faslslällas. Utvecklingen de senasie åren i fråga om organisationernas självfinansiering har, enligt vad invandrarver­ket redovisat, varit posiliv. Jag vill understryka all del är angelägel alt invandrarorganisationerna uppnår samma självfinansieringsgrad som folk­rörelserna i övrigi och all invandrarverket i sina kontakter med organisa­tionerna verkar för detta. Jag vill i detla sammanhang också understryka all del av IPOK föreslagna villkoret om god dokumentation av organisatio­nens verksamhet och medlemsutveckling, genom verksamhels- och revi­sionsberättelser, efterlevs och alt SIV verkar för detta.

Kommittén har föreslagit alt slödel bör utgå i form av gmndslöd och rörligt stöd. Min egen mening är alt del inte är nödvändigt alt införa etl rörligt stöd av det slag som IPOK har föreslagit. Jag förordar i stället ett system med enbart grundslöd som bygger på en indelning i slödklasser efter organisationernas medlemslal. Därigenom blir det nya systemet lätt alt administrera och överblicka för såväl SIV som för organisationerna,

I detla sammanhang är frågan om hur antalet medlemmar beräknas och

92

hur medlemsbegreppet definieras central. Huvudprincipen inom de övriga Prop. 1985/86:98 statsbidragssystemen för folkrörelsestöd är all man utgår från den uppgift om antalet medlemmar som organisationens verksamhetsberättelse, styrkt av dess revisorer, uppger. Jag anser att denna princip bör ligga till grund även för slödel lill invandrarorganisationerna. Det grundläggande bör såle­des var atl slödel beräknas med utgångspunkt från antalet personer som själva individuellt har visat all de vill tillhöra riksorganisationen, t, ex, genom alt belala medlemsavgift till en förening som är ansluten lill organi­sationen. Med tanke på ambitionen alt stimulera barn- och ungdomsverk­samhet i organisationerna finner jag del inte lämpligl all ställa upp några ålderskrav i fråga om vilka som skall kunna inräknas i medlemsunderiagel. Även belräffande barn- och ungdomsmedlemmar bör dock gälla att de bör fylla kravet att vara betalande medlemmar i sin förening. Med tanke på att ändringar i medlemsunderiagel kan förekomma över tiden vill jag förorda all del bidragsgrundande medlemsunderiagel bör beräknas med hänsyn lill förhållandena vid ulgången av organisationens verksamhetsår under del närmast föregående bidragsåret. Det är angelägel att SIV bistår organisa­tionerna med all förbättra sin medlemsredovisning.

Det är även angelägel atl det sker en noggrann prövning av all villkoren uppfylls innan organisationen medges rätt till statsbidrag. Jag förordar mot denna bakgrund atl regeringen, efter förslag från SIV årligen har att beslu­ta om en organisalion skall vara berättigad till statsbidrag.

Jag anser atl en utgångspunkt för del nya stödsystemet bör vara alt i princip de riksorganisationer som idag får statsbidrag bör kunna omfattas av del nya systemet, under förutsättning all de uppfyller de allmänna villkoren för statsbidrag lill invandrarorganisationerna. Jag har således utformat mitt förslag till stöd efter den medlemsstmklur som organisatio­nerna har idag. Denna har varit relativt stabil under senare år. En riksorga­nisation som representerar färte än 1000 individuellt betalande medlem­mar bör dock ej kunna få stöd enligt det nya systemet. Jag föreslår atl stödet utgår i följande omfattning:

Antal medlemmar

Bidrag per år

1000- 3499

250000

3500- 4499

400000

4 500- 6999

650000

7000-10999

800000

11000-14999

900000

15000-29999

1100000

30000-

1300000

Bland de riksorganisationer som idag får verksamhetsbidrag från SIV

finns två som har invandrare från ett stort antal länder som medlemmar,

nämligen Riksförbundet Internationella Föreningar för Invandrarkvinnor

och Immigranternas Riksförbund, Jag anser att de även i fortsättningen bör

få statsbidrag, i den mån de uppfyller de allmänna kraven härför. Jag finner

del emellertid vara naturligt atl stödet till Riksförbundei Internationella

Föreningar för Invandrarkvinnor minskas med ett belopp som motsvarar

det stöd som utgår lill organisationen enligt de regler som gäller för slalsbi-

93

drag till kvinnoorganisationer.

Med det system som jag nu har föreslagit kommer, enligt mina beräk-    Prop. 1985/86:98 ningar, var och en av del tjugotal organisationer som idag erhåller verk­samhetsbidrag, all totalt sett få större statsbidrag än de får idag, under förutsättning alt de uppfyUer de allmänna villkoren för bidrag och all deras medlemsantal är tiUräckligt stort.

Under senare år har en diskussion förts om hur statens stöd lill folkrörel­serna skall kunna förenklas och samordnas, I delta syfle planeras en översyn av aUl slatiigt folkrörelseslöd. Arbetet med en sådan översyn kommerati påbörjas i civildepartementet under år 1986,1 samband med de förslag till förändringar som en sådan översyn kan komma alt aktualisera är det naturligt atl även konstruktionen av slödel lill invandrarorganisa­tionerna kan komma atl påverkas.

Regeringen bör inhämta riksdagens godkännande av de angivna grunder­na för statsbidrag liU invandrarnas riksorganisationer,

6.3 Bidrag till avgränsade projekt

Utöver verksamhetsbidrag lill riksförbundens centrala verksamhei beviljar SIV också bidrag lill avgränsade projekt. Från denna anslagspost har sedan flera år utgivits projektbidrag även till riksorganisationernas verk­samhet. Medel har också beviljats för de samverkansorgan som bildals mellan konstellationer av riksförbund. Med de uppräkningar av bidragen lill riksförbunden som det nya systemet leder till anserjag atl det framdeles bör vara organisationernas egen uppgift all finansiera den samverkan som man finner behov av. Jag har därför vid beräkningen av medelsbehovel för anslagsposten Bidrag lill avgränsade projekt m, m, tagit hänsyn dels till all medel för samverkan mellan riksförbunden inte längre behöver ulgå, dels lill atl de projektmedel i övrigi som givils och som kommit lill användning i riksförbundens centrala verksamhei, Lex, för föreningsombudsmän, inte längre behöver ulgå.

Av del jag nu har anfört följer alt delvis nya regler måste komma atl gälla för invandrarverkels bidragsgivning lill avgränsade projekt. Även andra skäl talar härför. Sedan år 1975 har, som försöksverksamhet, stöd kunnat ulgå lill projekt i kommunal regi. Dessa har givit värdefulla erfarenheter och bidragit tUl ökad samverkan mellan invandrare och majoritetsbefolk­ningen. Samtidigt har del kommunala engagemanget för invandrarfrågor ökat, bl, a, till följd av del förändrade systemet för mottagning av asylsö­kande och flyktingar. Under år 1985 har dessulom tillkommit en möjlighel för kommuner som deltar i flyktingmottagningen atl erhålla särskUda bi­drag, bl, a, för kommunall stöd lill folkrörelser som är engagerade i flyk-tingmoltagningen. Totalt förfogar SIV under innevarande budgetår över 8 milj, kr för särskilda bidrag lill kommunerna,

Mol denna bakgrund anserjag atl försöksverksamheten med projektbi­

drag lill kommuner med medel från denna anslagspost bör upphöra. Bidrag

bör framgent främst inriktas på samverkansprojekl och bör kunna utgå lill

invandrarorganisationer, svenska fackliga och ideella organisationer och

institutioner m, fl. Bidrag bör komma i fråga för lids- och koslnadsmässigt

klart avgränsade projekt som inte kan anses ingå i den bidragssökandes

94

ordinarie verksamhet, SIV:s beslul i dessa ärenden bör ej kunna överklä-    Prop. 1985/86:98 gas.

Jag förordar  mol  denna bakgrund all  anslagsposten tas upp med 1 800000 kr för budgetåret 1986/87,

Regeringen bör inhämta riksdagens godkännande av de angivna grunder­na för bidrag till avgränsade projekt.

7 Statens invandrarverk

Min bedömning: Statens invandrarverk bör ha kvar ett ansvar för samordning och bevakning av myndigheternas ålgärder för invand­rare. Verkets insatser bör dock anpassas lill fackmyndigheternas ökade kunskaper om behovet av ålgärder och den utveckling av åtgärderna som skett under den senaste tioårsperioden. Verkets ambitionsnivå i fråga om bevakning och samordning bör vidare anpassas till de krav som kommit all ställas på verket som en följd av det nya systemet för flyklingmollagning.

Utredningarna: EnUgl diskrimineringsulredningens mening bör SIV i förordning få ell fastlagt tillsynsansvar för all de statliga myndigheterna inom sina ansvarsområden behandlar invandrare och medlemmar av språkliga minoriteter likvärdigt med befolkningen i övrigi.

Remissinstanserna: Ett övervägande anlal av de instanser som uttalat sig i frågan är negativa lill en fastlagd tillsynsroll för SIV, De skäl som anförs härför är främst den rollkonflikt som SIV därigenom uppges komma i bl, a, på så sätt all verkel skulle ulöva lillsyn även över sig självt, Förslagel skuUe, enligt remissinstanserna, innebära ell avsteg från gällande praxis om myndigheternas jämställdhet och självständighet i förhållande lill var­andra. Statskontoret och Svea hovrätt pekar på all behovel av löpande tillsyn redan i dag är uppfyllt genom JO-ämbetet, vars granskning även inrymmer de kommunala myndigheterna.

Även SIV är tveksamt lill att få en fastlagd tillsynsroll och menar alt tillsynsfunktionen rimmar illa med intentionerna att varje myndighei inom sitt ämnesområde har ansvar även för invandrarna. Man pekar också på atl del skulle kräva en avsevärd resursförstärkning för SIV, Del är enligt SIV lämpligare all verkel, i stället för en direkt tillsynsfunktion, även i fortsätt­ningen har sin nuvarande bevaknings- och samordningsroll.

Skälen för min bedömning: Liksom hittills bör SIV ha en bevakningsroll i förhållande lill andra statliga myndigheter. Den av diskrimineringsutred­ningen föreslagna förändringen med innebörd atl SIV bör få ell fastlagt tillsynsansvar för all de statliga myndigheterna inom sina ansvarsområden behandlar invandrare likvärdigt med befolkningen i övrigt år enligt min mening inte motiverad. Bevaknings- och samordningsrollen har enligt SIV:s bedömning hittills fungerat tillfredsställande. Den utveckling av invandrarfrågorna som allmänt har sketl hos myndigheterna under den senasie tioårsperioden talar inte heller för att SIV: s roll behöver stärkas, I

95

likhet med flertalet remissinstanser anser jag också all del finns såväl   Prop. 1985/86:98

principiella som praktiska skäl som talar mot all SIV skall få en fastlagd

tiUsynsroll,

Invandrarverket bör således ha kvar sill nuvarande bevaknings- och samordningsansvar i förhållande lill andra statliga myndigheter. Jag vill nu lämna några synpunkter på SIV: s bevaknings- och samordningsuppgifter.

Enligt sin instruktion skall SIV bl, a, fortlöpande bevaka behovel av åtgärder för att främja invandrares sociala och kullureUa silualion i Sverige samt efler samråd med berörda myndigheter föreslå eller vidtaga åtgärder och verka för samordning av åtgärderna. Verkels bevaknings-, inilierings-och samordningsarbete sker i olika former. Med en rad myndigheter har verket kontinuerliga kontakter eller samarbete i projektform i flera frågor, Påverkansarbetel sker också i hög grad genom medverkan i kurser och konferenser. Vid verket finns en samordningsbyrå som svarar för huvud­delen av detta bevaknings- och samordningsarbete. Byrån är indelad i sektioner, som ansvarar för bevakningen av en eller flera samhällssek­torer.

Invandrarverkels samordnings- och bevakningsuppgifler har i stort varit oförändrade sedan år 1976, Sedan dess har myndigheternas medvetande om behovel av särskilda åtgärder för invandrare överlag ökat kraftigt och del har också skett en posiliv utveckling av myndigheternas ålgärder för invandrare. Flera centrala myndigheter har numera inom vissa funktioner myckel god egen "invandrarexpertis". Enligt min mening har SIV: s initia­tiv- och päverkansarbete varit av slor betydelse för denna positiva ulveck­hng och del är viktigt att SIV även fortsättningsvis kan ha möjlighel all spela en sådan roll. Ökat medvetande och ökade kunskaper i invandrarfrå­gor i flertalet myndigheter innebär emellertid samtidigt att SIV: s fortlö­pande bevakning och initierande verksamhet behöver anpassas lill de förändrade förutsättningar som råder, Behovel av anpassning kan gälla såväl arbetsformer och organisalion som resurser.

Invandrarverket fick den 1 januari 1985 väsentligt utökade uppgifter då verket blev ansvarig myndighei för mottagandet av flyktingar i Sverige, Det är i stor utsträckning fråga om uppgifter som är hell nya för verket men det är också fråga om uppföljningsarbete och initierande arbete som har nära samband med de bevaknings- och samordningsuppgifter som verkel redan har för invandrare. De nya uppgifterna kräver slor flexibilitet inom verkel på grund av alt arbetsbelastningen är beroende av flyktinginvand­ringens storiek. Inom SIV har hittills under år 1985 en del av den personal som normalt arbetar inom samordningsbyråns bevakningsfunklion arbetat med kommunkontakter för att få fram tillräckligt antal mollagningsplalser för flyktingar, Kommunkontakler inom ramen för flyklingverksamhelen kan också ge kunskaper som är värdefulla för den generella bevakningen av ålgärder för invandrare. En fortsall samordning inom verket av den allmänna bevakningen av åtgärder för invandrare och flyklingverksamhe­len är enligt min mening önskvärd, inte minst därför att den innebär goda förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande.

Vid verket utreds för närvarande frågan om hur samordningsbyrån fort­

sättningsvis skall dimensioneras och organiseras för all kunna möta de nya

96

krav som ställs på byrån. Jag är därför nu inte beredd atl lämna några mer    Prop. 1985/86:98 detaljerade förslag rörande samordningsbyrån utan avseratt först ta del av verkets kommande förslag och därefter eventuellt återkomma till regering­en i denna fråga.

8 Forskningsfrågor

Mina bedömningar:

-

Bland invandrarpoliliskl angelägna forskningsområden vill jag särskilt framhålla behovel av forskning om etniska relationer och etnisk diskriminering. Olika invandrargruppers - särskill kvin­nornas - arbetslivsförhållanden bör vidare ägnas ökad upp­märksamhet inom forskningen. Det bör ankomma på delegatio­nen för invandrarforskning att utarbeta program för forskning inom dessa områden, Etl Iredje område som förtjänar särskild uppmärksamhet är forskning om flyktingars förhållanden i Sveri­ge samt om det nya systemet för flyktingmottagning.

-

Centrumbildningar och liknande tvärvetenskapliga miljöer vid universitet och högskolor, som särskill inriktat sig på forskning om invandrare och etniska minoriteter, bör utvecklas och konso­lideras,

-

Del internationella och nordiska samarbetet på migrations-forskningsområdel befrämjar den svenska utvecklingen på områ­del.

Utredningsförslag m. m.: Diskrimineringsutredningen har i sitt slutbetän­kande lagil upp frågan om forskning och annat kunskapsinhämlande. Ut­redningen konstaterar att forskning om etniska relationer kommit igång sent och inte hunnit bli omfångsrik. Även om nya möjligheter lill kun­skapsuppbyggnad kommer att ges vid de instilutionsliknande enheter av tvärvetenskaplig karaktär som på senare år har bildats vid flera universitet är del enligt utredningen viktigt atl områdel ges ökad prioritet vid anslags­tilldelning och atl flera forskare stimuleras lill insatser.

Till angelägna forskningsuppgifter hör enligt utredningen också de et­niska minoritetsgmppernas rättsliga ställning, uppföljning av utredningens studie av majoritetsbefolkningens attityder, forskning om massmediernas roll i opinionsbildningen och studierom språkkunskaper och språkbehand­ling som diskrimineringsgmnder.

Även av IPOK: s belänkande framgår att det finns stora behov av ny kunskap inom flera områden.

Delegationen för invandrarforskning (DEIFO) har våren 1985 överläm­nat ell forskningsprogram till arbetsmarknadsdepartementet, I program­met "Invandrare och etniska minoriteter - många angelägna forsknings­områden" har DEIFO pekat ul områden inom vilka del saknas kunskaps-underiag och där del är angeläget med forskningsinsatser.

97

7   Riksdagen 1985186. I saml. Nr 98

Remissinstanserna: 1 fråga om diskrimineringsulredningens avsnitt om Prop. 1985/86:98 forskning ullalar sig ett femlontal remissinstanser och flertalet av dem tillstyrker utredningens bedömning av behovel av ny kunskap på områdel. Även i yttrandena över IPOK: s belänkande framhåller några remissinstan­ser behovet av forskning, DEIFO: s forskningsprogram har inte remissbe­handlats.

Skälen för mina bedömningar: Regeringen beslutade i maj 1983 atl tillkal­la en delegation (A 1983:01) för invandrarforskning. Delegationens arbete innebär en fortsättning av de uppgifter som tidigare ålåg expertgruppen för invandringsforskning (EIFO), inrättad år 1975, Delegationens uppgifter är i huvudsak atl la initiativ lill forskning och all informera om forskningens resultat, 1 delegationen ingår forskare och företrädare för politiska partier, SIV m,fl. Samtidigt inrättades vid universitetet i Stockholm ell centrum för invandringsforskning, lill vilket knutils bl, a, forskare från den tidigare expertgruppen.

Som jag framhöll i den forskningspoliliska propositionen (prop, 1983/84:107) är invandrarpolitiken ell angeläget och nytt forskningsområ­de. Endast etl begränsat anlal forskare har hittills varit engagerade inom området, DEIFO har nyligen lämnat en redovisning av genomförd och pågående forskning inom invandrarområdel. Den visar all området är under snabb utveckling och engagerar alll fler forskare. Ett av de större forskningsprojekten under senare år rör invandringens långsiktseffekler (PIL), som har genomförts med stöd främst från arbetsmarknadsdeparte­mentet. Projektet var knutet lill den tidigare expertgruppen för invand­ringsforskning och fullföljs nu vid Centrum för invandringsforskning vid universitetet i Stockholm, En preliminär slutredovisning av projektet har nyligen redovisats. Delar av projektet har redan redovisats i rapportform, bl, a, en jämförelse mellan sex europeiska länders invandrings- och invand­rarpolitik,

Ell stort delprojekt inom PIL-projeklel rör den andra generationens levnadsförhållanden. Resultaten från detta arbete är intressanta och utgör ett viktigt underlag för den fortsatta inriktningen av invandrarpolitiken. En iakttagelse som jag särskilt vill nämna år all andrageneralionen i mycket hög grad tycks vara integrerad i det svenska samhället. Forskningsresulta­ten visar också all skillnadema inom andrageneralionen är myckel slora i fråga om många företeelser. Denna situation gäller inom utbildningen och på arbetsmarknaden. Många barn till invandrare har svårt atl hävda sig inom dessa områden, medan andra klarat sig mycket bra,

I den forskningspoliliska propositionen som lades fram för riksdagen våren 1984 pekade jag på några forskningsområden som föryänar särskild uppmärksamhet, DEIFO har med utgångspunkt från vad som framhölls i propositionen utarbetat ell program för invandrarforskningen. Program­met omfattar en bred beskrivning av olika samhällsområden inom vilka del finns angelägna forskningsbehov. Delegationen har också prioriterat vissa områden. Själv vill jag nämna tre forskningsområden som jag anser bör ha hög prioritet under de närmaste åren.

Del finns ett stort behov av grundläggande forskning om etniska relatio­

ner, dvs, de ömsesidiga förhållningssätt som utvecklas mellan etniska

98

grupper inom samhällen, I anslutning härtill behövs fördjupade kunskaper Prop. 1985/86:98 om etnisk diskriminering, särskill sådana som tar sig institutionella former. Olika invandrargruppers arbetslivsförhållanden är vikliga att belysa, inte minst de som avser andrageneralionen. Arbetet är av central betydelse för flertalet människor och påverkar i hög grad övriga livsvillkor. Jag anser del därvid vara särskilt angeläget med forskning om de invandrade kvin­nornas arbetslivssilualion, inte minst med hånsyn lill de skillnader som finns mellan olika etniska grupper.

Inilativet alt bedriva forskning i anslutning till reformen rörande ett lokalt mottagande av flyktingar och asylsökande bör följas upp. Här finns flera viktiga frågeställningar. Flyktingars framlida bosättningsmönster och boendeförhållanden är etl exempel; relationerna mellan majoritetsbefolk­ningen, de redan etablerade invandrarna och nyanlända flyktingar är etl annat. Även rena effektivitetsskäl talar för alt en sä omfattande reform som denna bör bli föremål för forskning och utvärdering.

Med hänsyn lagen lill migralionsforskningens tvärvetenskapliga karak­tär har vid flera universitet och högskolor centrumbildningar eller liknande tvärvetenskapliga arrangemang vuxit fram med särskild inriktning mol migralions- och elniciletsforskning. Vid olika högskoleorter har olika så­dana organisatoriska lösningar vuxit fram. Jag anser atl dessa fora för forskning och utbildning är värda alll stöd och atl deras verksamhei bör utvecklas och konsolideras. Vid Stockholms universitet bildades år 1983 Centrum för invandringsforskning. Vid inrättandet beslöts all verksamhe­len skulle pågå i försia hand under en försöksperiod om fyra år, dvs. Lo, m, budgetåret 1986/87, När försöksperioden närmar sig sill slut är del väsentligt atl förfoga över ell underiag, varpå beslul kan fattas om den fortsatta verksamhelen, dess inriktning och finansiering.

Under senare år har invandrarkunskap blivit etl inslag inom flera utbild­ningslinjer, Detla har inneburit all antalet studerande som på detta sätt kommer i kontakt med invandrarfrågor ökar, vilket enligt min mening är mycket positivt. Delta kan leda lill alt invandrarfrågorna också beaktas i forskningen inom ämnen där de tidigare inte ägnats någon uppmärksam­het. Samtidigt breddas basen för rekrytering av forskare till invandrarom­rådel.

Invandrarforskningen är ett område som är väl ägnat för samarbete såväl bilateralt som multilateralt. Jag vill här nämna atl samarbetet inom Norden vad gäller migralionsforskningen har fördjupats under del senasie året. Samarbetet mellan Finland och Sverige inom detta område har breddals under år 1985 i och med all ett gemensamt arbetsprogram antagits av mig och den finske arbetskraftsministern.

Jag vill avslulningsvis nämna alt frågor om invandrarforskning kommer att behandlas i den forskningspolitiska proposition som regeringen plane­rar atl lämna lill riksdagen våren 1987,

Jag har vid mina överväganden om forskningsfrågor samrått med stats­rådet Ingvar Carisson och med chefen för utbildningsdepartementet.

99

9 Internationella frågor

9,1 Allmänt

Prop. 1985/86:98

Min bedömning: Sverige bör spela en aktiv roll i det internationella samarbetet på migrationsområdet, Sverige bör låta sig vägledas av existerande internationella normer vid utformningen av sin invand­rarpolitik.

Utredningsförslag: Överensstämmer med min bedömning (se SOU 1984:58 s, 336,340),

Remissinstanserna har inte kommenterat förslagen.

Skälen för min bedömning: Sverige har hittills verkat för att migralions-frågorna skall prioriteras högt i de internationella organisationernas verk­samhet saml medverkat lill en lämplig arbetsfördelning mellan och inom organisationerna, alll efler dessas formella mandal och reella kompelens.

På svenskt initiativ samlades inom Europarådets ram den försia migra-lionsministerkonferensen. Likaså planerar OECD all våren 1986 genomfö­ra en konferens på hög nivå om den framlida migralionen, Sverige innehar för närvarande ordförandeskapet i OECD: s arbetsgrupp för migrationsfrå­gor. Enligt min uppfattning bör Sverige fortsätta atl spela en aktiv roll i del multilaterala samarbetet i syfle all främja dialogen mellan invandrings- och ulvandringsländer. Därvid bör strävan vara atl omsätta de av riksdagen fastlagda invandrarpolitiska målen också i internationella normer, t, ex, i den FN-konvenlion om rättigheter för alla migrerande arbetare och deras familjer som nu utarbetas,

I detta sammanhang vill jag anmäla atl frågan om Sverige bör ansöka om medlemskap i Inlergovernmental Committee for Migration (ICM) för när­varande bereds inom regeringskansliet.

9.2 Konventionsfrågor

Mitt förslag: Sverige bör ansluta sig lill ILO-konvenlionen (nr 143) om migrerande arbetstagare i dess helhet.

Utredningsförslag: Överensstämmer med mitt förslag (se SOU 1984:58 s, 337-339),

Remissinstanserna: ILO-kommitlén föreslår att synpunkler från ILO: s expertkommitté avvaktas innan frågan om atl lyfta del svenska förbehållet mot konventionen tas upp på nytt,

ISkälen för mitt förslag: Förutsättningarna för en svensk anslutning till ILO-konvenlionen nr 143 har vid tre tillfällen redovisats för riksdagen (prop, 1975/76: 126, 1976/77:60 och 1981/82: 146), De ursprungligen kon­staterade eller befarade hindren mol ratifikation har successivt elimine­rats. Konventionen godkändes av riksdagen med förbehåll för del 

II 

och ratificerades den 28 december 1982 (SÖ 1982:76), Del enda återstående

100

förmodade hindret mot fullständigt godkännande syntes vara kravet på   Prop. 1985/86:98 likabehandling i fråga om social trygghet enligt konventionens art 10,

Art. 10 i konventionen nr 143 handlar om att utforma och genomföra en politik som syftar lill att främja och garantera likställdhet (jämlikhet) mellan migrerande arbetstagare och den ratificerande slalens egna med­borgare. En sådan politik har Sverige antagit. Också i fråga om genomfö­randel av politiken har Sverige kommit långt, Belräffande metoderna att genomföra politiken medger konventionen slor frihei genom all de kan vara "lämpade efler nationella förhållanden och sedvanor". Ingenting hindrar alt politiken genomförs t, ex, genom all bilaterala överenskom­melser sluts,

ILO: s expertkommitté har slagit fasl att omnämnandet av social trygg-hel i den citerade artikeln var avsett att bekräfta en grundläggande princip ulan all gå in på de tekniska aspekterna av problemet.

Sedan 1975 års riktiinjer för invandrar- och minorUelspoliliken antogs har Sverige bl. a, antagit principer för invandrares rätt tiU folkpension vid bosättning här och slutit ett antal bilaterala socialförsäkringskonventioner, varför en slor majoritet av i Sverige bosatta utiändska medborgare omfat­tas av syslem för social trygghet, Dessulom har Sverige år 1984 lillträtl ILO-konventionen (nr 157) om bevarande av rälligheter inom den sociala tryggheten (prop, 1983/84:81, SfU 15, rskr 154),

Sammantagna erbjuder de vidtagna åtgärderna och expertkommitténs tolkning av arl, 10 en tiUräcklig grund för att också det sista påtalade hindret mol ratifikation av konventionen nr 143 skall kunna anses undan­röjt. Regeringen bör därför föreslå riksdagen all godkänna konventionen även såvitt avser del 

II,

9.3 Nordiskt samarbete

Min bedömning: Sverige bör verka för ett fördjupat nordiskt samar­bete vad gäller migralions- och invandrarfrågor.

Skälen för min bedömning: Under åren 1983 och 1984 har del nordiska samarbetet på migrationsområdet kartlagts av en särskild grupp under svenskt ordförandeskap. Mot denna bakgmnd har Nordiska ministerrådet under år 1985 lillkallal en särskild kontaktgrupp för del nordiska migra-tionssamarbelet. Kontaktgruppen är knuten till Nordiska arbetsmarknads­utskottet.

Nordiska ministerrådet har efler förslag av Nordiska rådet under år 1985 låtit kartlägga nordiska medborgares rättigheter vid vistelse och bosättning i annal nordiskt land. Samtliga länder har genomfört nationella kartlägg­ningar. Den svenska rapporten är en uppföljning av diskrimineringsulred-ninges arbete vad gäller utlänningars rättsliga ställning. Den nordiska rapporten "Nordbors rättigheter" behandlas vid Nordiska rådels session i mars 1986,

Del är enUgl min mening angelägel all del nordiska samarbetet vad gäller invandrar- och migrationsfrågor fördjupas på grundval av det arbete som har påböljats under senare år.

101

10 Hemställan

Prop. 1985/86:98

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag alt regeringen föreslår riksdagen dels att

1, anta de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna änd­

ringar,

dels alt

2,

godkänna de riktlinjer för invandrarpolitiken som jag har föror­dat (avsnitt 3)

3,

godkänna de grunder för organisalionsstöd till invandrarnas riksorganisationers centrala verksamhei saml bidrag lill avgränsade projekt som jag har förordat (avsnitt 6)

4,

godkänna ILO-konvenlionen (nr 143) om migrerande arbetsta­gare även såviti avser del 

II

5,

bemyndiga regeringen att inrätta en tiänst som ombudsman mot etnisk diskriminering med beteckningen p.

Vidare hemställer jag atl regeringen bereder riksdagen tillfälle all la del av vad jag i övrigi har anfört om invandrarpolitiken.

11 Anslagsfrågor för budgetåret 1986/87

Tionde huvudtiteln

D. Invandring m.m.

D 3. Åtgärder för invandrare

1984/85 Utgift

8 333 605

1985/86 Anslag

8584000

1986/87 Förslag

11590000

I prop, 1985/86:100 (bil 12 s, 161) har regeringen föreslagit riksdagen all, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, lill Älgärder för invandrare för budgetåret 1986/87 beräkna ett reservationsanslag av 8584000 kr. Jag anhåller nu all få la upp denna fråga.

Som jag tidigare har anfört bör ett nytt stöd lill invandrarorganisalioner­nas centrala verksamhet tillskapas genom sammanslagning av de resurser som invandrarverket för närvarande förfogar över för bidrag till invandrar-och minoritetsorganisationers verksamhei och merparten av det särskilda stödet till tidningar på andra språk än svenska som utgår via åttonde huvudtitelns anslag G 10, Stöd lill tidningar på andra språk ån svenska samt viss del av del anslag som invandrarverket disponerar för bidrag till avgränsade projekt m, m. Jag beräknar de samlade resurserna för stöd till invandrarorganisalionernas centrala verksamhet lill 9650000 kr.

Med hänvisning till vad jag tidigare har anfört om bidrag till avgränsade

projekt beräknar jag 1 800000 kr, för detta ändamål. För bidrag lill publika-

lionsversamhel inom invandrarförening som inte är riksförbund eller inom

andra typer av sammanslutningar bland invandrare beräknar jag 140000

..

kr.

Jag hemställer all regeringen föreslår riksdagen

Prop, 1985/86:98

all till Ålgärder för invandrare under tionde huvudtiteln för bud­getåret 1986/87 anvisa ett reservationsanslag av 11 590000 kr,

D 7. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering

Nytt anslag

1986/87 Förslag

1 653 000 kr.

Från anslaget skall betalas kostnaderna för ombudsmannen mol etnisk diskriminering med kansli och nämnden mot etnisk diskriminering. Det sammanlagda medelsbehovet beräknar jag lill 1 653000 kr. Av detta belopp utgör 1 625000 kr, kostnader för ombudsmannen mol etnisk diskriminering med kansli, varav 681 000 kr. avser löner. Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

all lill Ombudsmannen mot etnisk diskriminering m.m. under tionde huvudtiteln för budgetåret 1986/87 anvisa ell förslagsanslag av 1653000 kr,

103

Utbildningsdepartementet

Prop. 1985/86:98

Utdrag ur protokoU vid regeringssammaniräde den 13 februari 1986, Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition om invandrarpolitiken 1 Inledning

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] har i sin allmänna inledning redovisat de övergripande ställningstaganden som ligger lill grund för förslagen om invandrarpoliti­ken. Motiven för och utformningen av de invandrarpolitiska åtgärderna redovisas i ett helhetsperspektiv. Som bakgrund till de förslag som presen­teras i det följande hänvisar jag därför lill inledningen.

Huvudtanken i den förevarande propositionen är att statligt stöd lill invandrarverksamhel i fortsättningen bör inriktas pä medlemsorganisatio­ner och i mindre utsträckning gå tiU specifika verksamheter och aktiviteter som organisationerna kan bedriva. Stödet lill organisationerna förstärks. Förstärkningen finansieras delvis över de nu befintliga statliga bidragen lill organisationernas olika aktiviteter.

Jag har i denna fråga samrått med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN],

2 Tidningar och tidskrifter

Under utbildningsdepartementets huvudtitel finns uppfört ett förslagsan­slag för stöd till tidningar på andra språk än svenska (1985/86: VIII G 10,), Stödet infördes år 1977 och motiverades med dessa tidningars betydelse för den demokratiska processen i samhället, dvs, samma motiv som ligger till gmnd för slödel lill dagspressen. Syftet med slödel var all skapa bättre fömtsättningar för information, debatt och opinionsbildning bland invand­rare i Sverige,

Med denna inriktning utbetalas för närvarande stöd lill sådana tidningar för invandrare som huvudsakligen innehåller material om svenska förhål­landen. Vidare skaU en tidning eller tidskrift för att få stöd ha sin huvudre­daktion i Sverige samt ha sin huvudsakliga spridning inom Sverige, Dessa krav syftar lill all garantera alt stöd endasl utbetalas lill sådana tidningar som riktar sig lill invandrare i Sverige (jfr, prop. 1976/77:99 s, 57-60).

Slödel är till sin uiformning och allmänna inriktning i allt väsentligt uppbyggt på samma sålt som stödet lill fådagarsulgivna dagstidningar vilket utgår ur anslaget Stöd lill dagspressen (1985/86: VIII G 6,), Ulöver ovannämnda särskilda villkor utgörs avvikelsema genomgående av mer liberala regler vad gäller sådana faktorer som format, upplaga och periodi-citet.

104

Iförordningen (1977:523) om stöd till tidningar på andra språk än svens-    Prop. 1985/86:98 ka finns tre slödkategorier upptagna.

Stöd lämnas till allmänna nyhetstidningar, dvs,tidningar av dagspresskaraklär som i huvudsak innehåller nyheter och annan informa­tion saml debatt och som kommer ul med minst 24 nummer per kalenderår.

Vidare lämnas stöd lill medlemslidskrifler, dvs.bidrag kan läm­nas lill en tidskrift som ges ul av riksorganisation för invandrare eller för språklig minoritet som medlemsorgan för organisationen och som kommer ut med minst fyra nummer per kalenderår.

Slutligen kan stöd lämnas i form av behovsprövat bidrag till en tidskrift för invandrare som inte är en allmän nyhetstidning eller en med-lemslidskrift i förordningens bemärkelse. En förutsättning för bidrag är atl tidskriftens intäkter inte bedöms täcka kostnaderna och all tillräckligt stöd för utgivningen inte erhålls eller kan påräknas frän annal håll. Dessutom får, i mån av behov och tillgång på medel, ett tillägg lill produk-lionsbidragel ges lill en publikation som utkommer på minsl två andra språk än svenska.

För samtliga slödkategorier gäller i övrigt vissa detaljbesiämmelser som bl, a, berör format och upplageförhållanden. Utöver stöd i nu nämnda former kan vidare elableringsslöd lämnas under vissa förutsättning­ar. Stöd vid ojämlika konkurrensförutsättningar kan också aktualiseras.

Slödel lill tidningar på andra språk än svenska uppgår för innevarande budgetär lill totalt 5365000 kr. Stödet administreras av statens invandrar­verk.

En allmän nyhetstidning på annal språk än svenska kan också få produk­lionsbidrag inom del statliga presstödet enligt reglerna i förordningen (1981:409) om statligt stöd till dagstidningar. Ett villkor för sådant stöd är alt tidningen uppfyller kraven för bidrag enligt förordningen om stöd lill tidningar på andra språk än svenska och all bidraget inte medför risk för ökad koncentration av tidningsutgivningen inom tidningens språkgrupp.

Om en tidning är berättigad till bidrag under båda slödförordningarna skall del bidrag som lämnas enligt förordningen 1977:523 räknas av från produktionsbidraget enligt presslödsförordningen, så all tidningen totalt får det bidragsbelopp som den har rätt lill enligt reglerna för statligt presstöd,

Beslul om produktionsbidrag till allmän nyhetstidning på annat språk än svenska under dagstidningsförordningen fattas av presstödsnämnden, Så­danl bidrag lämnas som tidigare nämnis under anslaget Stöd lill dagspres­sen, anslagsposten 1, Produklionsbidrag,

Vissa tidskrifter på andra språk än svenska erhåller också kullurtid-

skriflsslöd i enUghet med reglerna i förordningen (1977:393) om statligt

stöd lill kulturtidskrifter, Detla stöd administreras av statens kulturtåd.

Vid fördelning av bidrag till invandrartidskrifter samarbetar kulturrådet

med slalens invandrarverk. Kulturrådet lämnar företrädesvis bidrag till

tidskrifter som inte är knutna till någon organisation eller förening. Invand­

rarverket å sin sida ger i försia hand stöd lill lidskrifter som stöds av

föreningar, 1 detla avseende kan därför de två stödformerna sägas kom­

plettera varandra,

'05

3 F

ö

redragandens 

ö

verv

ä

ganden

Prop. 1985/86:98

Mitt förslag: Stödet till tidningar på andra språk än svenska avveck­las. Allmänna nyhetstidningar på andra språk än svenska ges möjlig­hel all söka fulll produktionsbidrag inom slödel lill dagspressen. Utöver de generella reglerna gäller vissa särskilda bestämmelser för sådana tidningar.

Kommitténs förslag: Det särskilda stödet för icke svenskspråkiga tid­ningar bör slopas och del allmänna presstödet i alla sina former öppnas för tidningar på andra språk. Handläggningen av stödet bör överföras till presstödsnämnden. Den särskilda möjligheten för allmänna nyhetstidning­ar all få stöd för 14-dagarslidningar bör dock bestå och kravel på abon­nerad upplaga bör sältas till 1 000 exemplar i stället för huvudregelns 2000 exemplar. Produktionsbidraget bör höjas vid 5 000 exemplar i stället för vid 10000 exemplar enligt den allmänna regeln. Övergångsbestämmelser bör införas för atl ge 14-dagarslidningar möjligheter all klara upplage- och prenumeralionsvillkoren. Under övergångsperioden bör invandrarverket administrera slödel.

Även i fråga om medlemstidskrifler bör det särskilda stödet slopas och tidskrifterna ges stöd genom presslödsnämnden inom ramen för slödel lill organisalionslidskrifler. Medlemslidskrifler på andra språk än svenska bör dock även fortsättningsvis erhålla ett högre exemplarslöd. Stöd bör även kunna lämnas lill tidskrifter som ges ul på invandrarspråk av andra organi­sationer ån invandrarorganisationer, t. ex, fackföreningar, politiska partier och religiösa samfund,

Belräffande gällande särskilda regler om innehåll, spridning m,m, bör inte någol preciserat krav ställas på invandrartidningarnas innehåll. Kravet atl en tidning bör ha sin huvudsakliga spridning i Sverige bör formuleras så all högsl 10% av den slödberälligade upplagan får spridas utomlands. Den tillåtna annonsandelen i en medlemslidskrift bör höjas från nu gällande 25% till 50% i överensstämmelse med vad som gäller för tidskrifter inom organisalionslidskriflsstödel.

Förslagen beräknas kosta 4,35 milj, kr, och bör finansieras genom ned­läggning av del särskilda tidningsstödet. Resterande 1 milj,kr, bör få disponeras av invandrarverket för stöd lill udda tidskrifter saml för stöd till närradioverksamhel och annan medieverksamhet för invandrare.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som uttalat sig om kommit­téns förslag i denna del tillstyrker etl flertal förslaget all del allmänna presstödet bör öppnas för invandrartidningar, Lex, slalens kulturråd, statens ungdomsråd, statens invandrarverk, riksrevisionsverket, Göte­borgs kommun. Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centerns kvinnoförbund. Folkpartiets kvinnoförbund, Sveriges frikyrkoråd. Svenska fournalistförbundet (SJF) saml de invandrarorganisationer som yttrat sig i frågan, TCO och SJF anser dock all liden inte är mogen all överföra handläggningen av stödet till presslödsnämnden, Samma instanser tillstyr­ker - i varierande grad och med delaljskillnader - kommitténs förslag om regellälinader på vissa särskilda punkter.

106

Statskontoret anser att finansiering av sådana medlemstidningar som Prop. 1985/86:98 inte kan få lidskriflsslöd bör klaras inom del stöd som slår till resp, riksorganisations förfogande, Presslödsnämnden noterar atl kommitténs förslag grundar sig på fortsalla jämlikhelsslrävanden. Förslagen är dock inte mer konsekventa än alt kommittén samtidigt föreslår en rad villkor som på ett positivt sätt särbehandlar tidningar och tidskrifter på andra språk, Ell invandrarpoliliskl motiverat stöd bör enligt nämnden regleras och administreras i särskild ordning och inte inordnas i ell presstöd som ulformals från presspolitiska utgångspunkter.

Skälen för mitt förslag: Stödet till tidningar på andra språk än svenska går till utgivning av tidningar och tidskrifter för invandrare. Som jag nämnt i det föregående föreslås de statliga åtgärderna i fortsättningen i större utsträckning inriktas på invandrares medlemsorganisationer och mindre på olika, enskilda verksamheter för invandrare.

Mot denna bakgrund anser jag att del särskilda lidningsslödet bör av­vecklas. Del bör ankomma på resp, invandrarorganisalion all avgöra hur statsbidraget bör fördelas på olika ändamål inom den lolala verksamhelen. De bidragsmedel som hitliUs avsett stöd till tidningar på andra språk än svenska bör i huvudsak användas för finansieringen av den föreslagna nya stödmodellen.

Den av mig förordade avvecklingen av det särskilda tidningsslödel är således ett led i en nyordning där tonvikten läggs på invandrares medlems­organisationer, IPOK: s förslag i sammanhanget utgår från delvis andra fömtsättningar. Förslagen syftar till ålgärder inom en avgränsad verksam­het, nämligen utgivning av tidningar och tidskrifter för invandrare. Mot denna bakgrund finner jag del mindre befogal atl närmare behandla kom­mitténs förslag lill ändrad uiformning av de olika stödordningarna.

Vissa skäl talar dock enligt min mening för att etl särskill stöd även fortsättningsvis bör lämnas till sådana publikationer som har en mer speci­ell ställning vad gäller utgivningens karaktär eller organisationsanknyt­ning.

Som jag nämnt i del föregående kan en allmän nyhetstidning på annal språk än svenska få produklionsbidrag inom del allmänna dagspresstödel, förutsatt att angivna villkor uppfylls. En tidning som uppfyller press-stödskraven rörande abonnerad upplaga, periodicilel m, m, representerar ell ekonomiskt åtagande som är myckel omfattande i förhållande till vad som normalt gäller för invandrarorganisalioners tidningsutgivning.

En allmän nyhetstidning riktar sig vidare till en störte krets än andra, organisationsutgivna publikationer. Den har en bredare inriktning och täcker etl stort informationsområde. Den svarar enligt presstödsförord­ningens definition för reguljär nyhetsförmedling och/eller allmän politisk opinionsbildning. Dessa förhållanden belyser den allmänna nyhetstidning­ens särskilda betydelse för den demokratiska processen.

Av dessa skäl anserjag att allmänna nyhetstidningar på andra språk än svenska även i fortsättningen bör kunna få slatiigt stöd. Det sker lämpligen genom atl de ges rätl till fulll produklionsbidrag inom dagspresstödel enligt

reglema för detla stöd,

107

Utöver de allmänna reglerna bör dock enligt min mening vissa särskilda Prop. 1985/86:98 viUkor även fortsättningsvis gälla för dessa tidningar. Särskilda regler har tillämpats på allmänna nyhetstidningar på andra språk än svenska sedan lidningsslödet infördes år 1977, Motivet för dessa regler är atl garantera all stöd endasl utgår till sådana tidningar som riktar sig lill invandrare i Sverige, Reglerna tjänar stödels huvudsyfte, nämligen atl skapa båttre fömtsättningar för information, debatt och opinionsbildning bland invand­rare i Sverige,

För alt komma i fråga för produklionsbidrag bör således tidningens text i huvudsak vara skriven på annat språk än svenska. Tidningen bör vända sig till invandrare och språkliga minoriteter i Sverige, Tidningen bör ha sin huvudredaktion i Sverige och minsl 90% av upplagan bör vara spridd i Sverige, Slutiigen bör tidningen till övervägande del innehålla nyheter och annan information saml debatt om förhållanden i Sverige,

Förslaget att låta allmänna nyhetstidningar på andra språk än svenska söka stöd ur del allmänna presstödet innebär atl ansökningar om bidrag från sådana tidningar kommer atl behandlas i samma ordning som ansök­ningar från svenskspråkiga dagstidningar, Förslagel medför all de statliga stödåtgärderna för aUmänna nyhetstidningar samordnas och förenklas och innebär därmed en ökad likställighet mellan olika lyper av dagstidningar.

Jag föreslår atl stödet liU dagspressen höjs för all lämna utrymme för fulll produktionsbidrag även till aUmänna nyhetstidningar på andra språk än svenska. Jag beräknar ell medelsbehov för ändamålet på sammanlagt 1,3 milj, kr, för budgetåret 1986/87,

I övrigi vill jag anföra följande, IPOK har bl, a, föreslagit all invandrares medlemslidskrifler bör inordnas i stödet lill organisalionslidskrifler. Rege­ringen har i budgetpropositionen 1986 (prop, 1985/86:100 bil, 10) föreslagit att detla stöd avvecklas, I anslutning till förslagel har regeringen förordat atl slödel lill kuUurtidskrifler höjs med 7 milj, kr, för att bereda plals även för vissa organisationslidskrifter inom stödet.

Som jag nämnt i del föregående får även invandrartidskrifter kullurtid-skriflsstöd. En ökad bidragsram lämnar större möjligheter för statligt bi­drag till sådana tidskrifter som kulturrådet bedömer vara i behov av stöd och som uppfyUer angivna slödvillkor,

IPOK har också föreslagit atl invandrarverket får disponera 1 milj, kr, för stöd till särskilda tidskrifter, som inte kan få bidrag ur befintliga tidnings- och tidskrU'tsslöd, och till annan medieverksamhet. Medlen be­räknas av IPOK under en post för information till invandrare samt till mediestöd.

Jag vill i detla sammanhang nämna atl statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] i det föregående bl, a, har föreslagit en fortsatt möjlighel lill slatiigt stöd för vissa särskilda former av publikalionsverksamhet för invandrare. Genom förslaget för­stärks fömtsättningarna för en effektiv information om och bland invand­rare.

108

4 Hemställan

Pp. 1985/86:98

Med hänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen all

1,        godkänna vad jag förordat i fråga om stödet lill tidningar på

andra språk än svenska,

2,

godkänna de av mig förordade ändringarna i grunderna för stöd till dagspressen,

3,

liU Stöd liU dagspressen under åttonde huvudtiteln för budget­året 1986/87, ulöver vad som har föreslagils i prop, 1985/86:100 bU, 10, anvisa etl förslagsanslag av 1 300000 kr.

109

Justitiedepartementet

pp- 

185/86:98

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986 Föredragande: statsrådet Wickbom

Anmälan till proposition om invandrarpolitiken 1 Inledning

Kampen mot diskriminering av invandrare och annan etnisk särbehandling måsle föras på många olika sätt. Ett av dessa är lagstiftning.

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] har tidigare översiktligt redogjort för hur man med lagstiftningens hjälp skall kunna molverka diskriminering på etnisk grund. Hon har också nämnt atl jag återkommer liU frågor med anknytning lill brottet olaga diskriminering i 16 kap, 9 § brottsbalken (BrB),

Diskrimineringsulredningen (sårskild utredare f, d, generaldirektören Kjell Öberg) lämnade pä sommaren 1984 över delbelänkandet (Ds A 1984:7) Om olaga diskriminering. Betänkandet innehåller bl, a, förslag till ändringar i brottsbalkens bestämmelse om olaga diskriminering och i ska­deståndslagen (1972:207), Betänkandet har remissbehandlats. Utredning­ens sammanfattning och lagförslag saml en sammanställning av remiss­svaren bör fogas lill propositionen som bilagorna 8, 8 A och 11. I en skrivelse till arbelsmarknadsdepartemenlel i november 1984 föreslog ut­redningen ytteriigare en ändring i straffbestämmelsen om olaga diskrimine­ring. Även skrivelsen har remissbehandlats. Skrivelsen bör som bilaga 9 fogas tUl propositionen. En sammanställning över remissvaren över skri­velsen finns intagna i propositionens bilaga 11,

Regeringen beslutade den 23 januari 1986 all inhämta lagrådets yttrande över förslag lill ändring i brottsbalken m,m. Förslagen hade upprättats i justitiedepartementet på grundval av diskrimineringsutredningens ovan redovisade belänkande och skrivelse. De lagförslag som remitterats tiU lagrådet bör fogas tiU propositionen som bilaga 15 .

Lagrådel har i sitt yttrande, som bör fogas till propositionen som bUaga 16, inte haft någon erinran mot de föreslagna lagändringarna, I etl avseen­de har lagrådel emellertid förordat alt förslagel kompletteras (se avsnitt 2,1,3),

Jag kommer här all la upp de nu berörda lagförslagen. Några andra frågor som berörts av utredningen i betänkandet har redan behandlats av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] (avsnitt 4; hår avses frågor om SIV: s roll och om information lill invandrare och svenskar). De förslag i betänkandet som i övrigi rör rättsväsendet lar sikte på mindre ändringar i rutinerna som inte påkallar någol ställningstagande av slalsmaklerna. Jag skall emellertid i del följande någol beröra även dessa frågor.

110

I fråga om gällande rätl och utredningens karlläggning av tillämpningen    Prop. 1985/86:98 av den lämnar jag översiktliga uppgifter i del följande, I huvudsak får jag dock hänvisa lill betänkandet och skrivelsen. Delsamma gäller i fråga om de närmare överväganden som redovisas där.

2 Allmän motivering 

2.1 Olaga diskriminering

2.1.1 Allmänt

Gällande rätt

I brottsbalken (BrB) finns två bestämmelser som direkt lar sikte på särbe­handling på etnisk grund.

Enligt 16 kap, 8 § BrB skall den som offentligen eller eljest i uttalande eller annat meddelande som sprids bland allmänheten hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspel­ning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse dömas för hels mol folkgrupp . Straffet är fängelse i högsl två år eller, om brottet är ringa, böter. Brottet hets mol folkgrupp finns också medtaget i tryckfrihetsförordningens uppräkning av iryckfrihetsbrott (7 kap, 4 § 8),

Den aUmänna straffbestämmelsen om hels mol folkgmpp tillkom år 1948, Den ändrades när brottsbalken infördes år 1965 och därefter år 1971 i samband med all Sverige tillträdde FN: s rasdiskrimineringskonvenlion. Sin nuvarande lydelse fick beslämmelsen år 1982 efler ändringsförslag av diskrimineringsulredningen (prop, 1981/82:58, JuU 41, rskr 222, KU 24, rskr 221, KU 1982/83: 1, rskr 1), I enlighel med önskemål som riksdagen uttalade i 1982 års lagstiftningsärende har frågan om utformningen av straffbestämmelsen därefter på nytt övervägts av yltrandefrihetsulredning­en, I sitt huvudbetänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten (s, 191) förordar utredningen en viss ändring i beslämmelserna om hels mot folk­grupp. Vidare bör nämnas att diskrimineringsulredningen i slutbelänkan­det (SOU 1984:55) I rätl riktning har återkommit lill brottsbalksbesläm-melsen rörande hels mol folkgrupp. Utredningen föreslår där ell tillägg lill paragrafen som innebär atl man straffbelägger bildande av eller deltagande i organisationer vars verksamhet främjar eller uppmanar lill förföljelse på etnisk grund.

Del är min avsikt atl aktualisera frågan om utformningen av broltsbe­skrivningen avseende hels mol folkgrupp i samband med den vidare bered­ningen av yilrandefrihetsulredningens belänkande. Jag tar därför inte upp den frågan nu.

Den andra beslämmelsen i brottsbalken som straffbelägger diskrimine­ring på etnisk grund är föreskriften om olaga diskriminering . Straffbe­stämmelsen, som är intagen i 16 kap, 9 § BrB, lyder:

Näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar nägon på gmnd av

hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse

genom alt icke gå honom lill hända på de villkor näringsidkaren i sin

111

verksamhet tillämpar i förhållande till andra, dömes för olaga diskrimine-    Prop. 1985/86:98 ring lill böler eller fängelse i högsl sex månader.

Vad i försia stycket sägs om näringsidkare äger molsvarande lillämpning på den som är anställd i näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar saml på den som är anställd i allmän tiänst, vari han har atl gå allmänheten lill hända.

För olaga diskriminering dömes även anordnare av allmän samman­komst eller offentlig tillställning och medhjälpare till sådan anordnare, om han diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom alt vägra honom tillträde lill sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra.

Straffbestämmelsen infördes år 1971 när Sverige anslöt sig till rasdiskri-mineringskonvenlionen (prop, 1970:87, ILU 41, rskr 261), Sveriges an­slutning lill denna konvention (texten finns intagen bl, a, i Ds A 1984:7 bilaga 2) föregicks av att en särskild kommitté undersökte vilka krav på svensk lagstiftning mol rasdiskriminering som konventionen ställde. På grundval av kommitténs betänkande (SOU 1968:68) Lagstiftning mot ras­diskriminering beslutades dels, som förut berörts, ändringar i beslämmel­serna om hels mol folkgrupp, dels införandet i brottsbalken av straffbe­stämmelsen om olaga diskriminering (ursprungligen i 16 kap, 8 a §, numera i 16kap, 9§),

Rällslillämpningen

Diskrimineringsulredningen har undersökt handläggningen inom rättsvä­sendet av - i princip - alla anmälningar som under liden den 1 januari 1973 den 1 september 1983 har kommit in lill polisen och där registrerats med hels mol folkgrupp eller olaga diskriminering som huvudbroll. Del totala antalet sådana anmälningar var 385, varav 133 gällde olaga diskrimi­nering.

Utredningen har bl, a, konstaterat atl av anmälningarna rörande olaga diskriminering endasl åtta fall lett lill åtal. Av de 133 anmälningarna har 85 fall av polisen redovisats för åklagare som i sin lur beslutat all inte väcka åtal i 77 av dessa fall. De siffror som gäller hets mot folkgmpp företer en liknande bild,

Mol bakgrund av sin karlläggning kritiserar utredningen polis och åkla­gare på flera punkter.

Mot polisens handläggning riktas främst den anmärkningen all polis­myndigheterna i belydande utsträckning har avskrivit ärendena angående de aktuella brotten i stället för atl överiåla ledningen av förundersökningen på åklagarmyndigheterna, när så enligt utredningens mening borde ha skett. Enligt 23 kap, 3 § försia slyckel rättegångsbalken skall nämligen ledningen av en förundersökning, som inletts av en polismyndighet, över­läs av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet bl, a, i del fallet atl saken inte år av enkel beskaffenhel. Utredningen framhåller ocksä som sin uppfattning all handläggningsliderna hos polisen är långa.

Utredningens kritik mot åklagarna gäller främst resultatet av åklagarnas

ätalsprövning, 1 ett antal beskrivna fall (betänkandet s, 98107) anser

.,j

utredningen all åklagarens beslul all avskriva ärendet och alltså inte väcka    Prop, 1985/86:98 åtal har varit felaktigt.

Vid remissbehandlingen har utredningens karlläggning av rättstillämp­ningen lagils upp främst av berörda instanser inom rättsväsendet. Rikspo­lisstyrelsen vitsordar all polismyndigheter ej bör falla beslul om all lägga ned påbörjade förundersökningar på den grunden all en viss handling inte bedöms utgöra brott eller med hänvisning till att etl brott inte är styrkt, I övriga frågor har utredningens slutsatser av sin karlläggning utsatts för stark kritik. Riksåklagaren har låtit göra en egen genomgång av de mål i vilka utredningen riklat särskild kritik mol åklagarnas beslut. Han anför att genomgången ger vid handen atl det visserligen kan finnas utrymme för annan bedömning än den som kommit till ullryck i någol av fallen men också att kritiken i långa stycken skjuter över målel.

För egen del har jag med inlresse lagil del av utredningens kartläggning. Den visar atl antalet anmälningar är få och alt antalet fall som går vidare till domslol är ännu myckel färre. Vidare ger den uppslag lill tänkbara änd­ringar både vad gäller lagstiftningens uiformning och i fråga om handlägg­ningsrutiner.

Innan jag går över lill alt behandla de olika lagförslag som utredningen lägger fram vill jag kort beröra utredningens kritik mol polis och åklagare.

Huvudpunkten i utredningens kritik mot polisen är att polisen sägs i en inte obetydlig omfattning felaktigt ha avskrivit ärenden angående hets mot folkgmpp och olaga diskriminering i stället för att redovisa dem för åklaga­re. Av utredningens redovisning framgår emellertid all avskrivningsbeslu­lel i de flesta fallen (138 av 184) har fattals i form av beslul alt inte inleda förundersökning. Om en polismyndighet, när den har atl avgöra om förun­dersökning skall inledas, finner all en anmäld gärning inte är brottslig, gäller ingen skyldighel all redovisa ärendet för åklagare före ell avskriv­ningsbeslul, I överensstämmelse med vad rikspolisstyrelsen har angett i sitt remissyttrande synes det däremol som regel inte ankomma på polisen ulan på åklagare all besluta om atl lägga ned en påbörjad förundersökning med hänvisning till att den aktuella gärningen inte bedöms som brottslig eller inte anses vara tillräckligt bevisad (jfr även justitieombudsmannen -JO: s - ämbelsberättelse 1982/83 s, 104),

Liksom utredningen vUl jag också gäma understryka viklen av atl hand­läggningstiderna i de aktuella ärendena inte blir för långa hos polisen. Det bör emellertid nämnas atl JO i sitt remissvar avgetl omdömet alt hand­läggningstiderna i dessa ärenden enligt hans mening är överraskande korta.

Såvitt gäller utredningens kritik mol åklagarna för felbedömningar har riksåklagaren som nämnts efter en genomgång av de aktuella ärendena funnit att kritiken skjuter över målel. Därvid har riksåklagaren bl, a, fram­hållit atl utredningen ofta synes ha bortsett från processuella regler, Lex, atl åtal inte kan väckas om tillräcklig bevisning saknas.

Sammanfattningsvis har jag svårt all se all del tillgängliga materialet ger

underlag för någon mer allvarlig kritik mot handläggningen av ärenden

rörande etnisk diskriminering hos polis och åklagare. Jag vill emellertid

framhålla all ärenden om etnisk diskriminering ofta är känsliga och svåra

atl bedöma ur flera aspekter. Del kan därför vid prioriteringen av polisens

113

8    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 98

arbete finnas en risk för att de bUr styvmoderiigt behandlade. Delta skulle    Prop. 1985/86:98 givetvis inte vara godtagbart. Jag anser mig kunna utgå från alt så inte kommer alt ske men kommer ändå all följa utvecklingen noga.

2.1.2 Det straffbara området (diskriminering i allmän tjänst)

Mitt förslag: Den som år anställd i allmän tjänsl skall omfattas av straffbestämmelsen om olaga diskriminering inte bara när del som för närvarande är fråga om sådan Ijänsl i vilken denne har alt gå allmänheten lill hända. Avsikten med denna utvidgning av del straff­belagda områdel är alt någon omotiverad skillnad i ansvarshän­seende inte skall råda mellan olika grupper av anställda i allmän tiänst.

Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att orden "vari han har all gå allmänheten lill hända" byts ut mol "när han går allmänheten lill hända", I sak överensstämmer det förslaget väsentligen med mitt.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva lill förslagel i sak. Några anser atl den föreslagna lagtexten bör justeras.

Skälen för mitt förslag: Brottet olaga diskriminering i 16 kap, 9 § BrB kan begås av olika grupper av personer. Genom försia styckel straffbeläggs atl en näringsidkare diskriminerar någon på etnisk grund genom alt inte gå honom till hända på de villkor näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra. Enligt andra slyckel skall molsvarande gälla den som är anställd i näringsverksamhet eller som annars handlar på en nä­ringsidkares vägnar. Vidare skall enligt andra slyckel molsvarande gälla även den som är anställd i en sådan allmän Ijänsl, vari han har alt gå allmänheten till banda, I tredje slyckel slutligen finns bestämmelser om diskriminerande handlande från dem som anordnar allmänna samman­komster eller offentiiga tillslällningar eller medhjälpare lill sådana anord­nare,

Alla som är anställda i allmän Ijänsl träffas alltså inte av slraffbudel. Detta är tillämpligt bara i den mån den anställde i sin tiänsleulövning har alt på någol sätt gå allmänheten eller särskilda personkategorier till banda, Beslämmelsen gäller tillhandahållande av tjänster både av det slag som också näringsidkare erbjuder, exempelvis sjukvård, och av den arl som endasl finns i allmän verksamhet, Lex, olika former av service inom socialtjänsten eller vid domstolar. Del straffbara området är begränsat till själva tjänsteutövningen. Avsikten med denna begränsning är atl interna mellanhavanden i företag eller inrättningar, exempelvis sådana som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, inte skall omfattas av beslämmelsen (prop, 1970:87 s, 39 och 76),

Enligt diskrimineringsulredningen måsle del betraktas som osäkert vilka offentligt anställda som kan freda sig mol anklagelser om olaga diskrimine­ring genom all hävda alt de i sin tjänsteutövning inte har alt gå aUmänheten till hända, I den mån kontakter uppstår mellan invandrare och offentligt

114

anställda som inte har sådana uppgifter bör enligt utredningen ändå del Prop. 1985/86:98 kravel kunna ställas att de anställda inte skall diskriminera. Utredningen nämner som exempel all en tjänsteman inte bör få vägra lämna en upplys­ning lill en person endasl på grund av dennes etniska tillhörighet. För alt man skall nå det åsyftade resultatet föreslår utredningen alt uttrycket "vari han har att gå allmänheten lill hända" ersätts med "när han går allmänhe­ten lill hända".

För egen del vill jag framhåUa atl de som år anställda i allmän tjänst enligt 15 kap, 4 § sekretesslagen (1980:100) i regel är skyldiga alt gå enskilda till hända genom att lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheien. Även av andra bestämmelser i sekretesslagen (15 kap, 10-12 §§) och i andra författningar, t, ex, förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighel, framgår skyldigheten för de offentligt anställda atl gå allmänheten lill hända genom all lämna upplys­ningar och på annal sätt. Jag avser all senare i dag föreslå regeringen alt framlägga en proposition med förslag till ny förvaltningslag i vilken jag har ingående behandlat frågan om myndigheternas serviceskyldighel och hur denna skall komma till ett ännu tydligare ullryck i lag.

Om man mol denna bakgmnd ser saken så all del föreligger en generell skyldighel för offenlligansiällda alt gå allmänheten lill hända, skulle en ändring enligt diskrimineringsulredningens förslag kunna synas överflödig. Även den nuvarande bestämningen av paragrafens räckvidd i aktuellt hänseende skulle i så fall kunna avvaras. Del är emellertid all märka alt i de bestämmelser jag nämnt skyldigheten atl på olika säll hjälpa allmänhe­ten åläggs myndigheten som sådan, inte enskilda tjänstemän. På gmnd av den interna arbetsfördelning som kan gälla år det naturligtvis ofta så att vissa tjänstemän kan sägas ha alt gå allmänheten till hända, medan andra inte kan anses ha detta som någon egentiig uppgift, Särskill när del gäller den mera allmänt håUna förpliktelsen atl ge aUmänheten service i form av upplysningar kan gränsen i detla hänseende mellan olika gmpper av an­ställda vara oklar.

Det nu sagda är ett skäl att utvidga broltsbeskrivningen till att generellt gälla fall då den som innehar allmän tjänsl på gmnd av någons ras, hudfärg eller liknande omständighet inte går denne till hända på samma villkor som tjänstemannen tillämpar gentemot andra och detla oavsett om tjänsteman­nen varit skyldig alt lämna service eller inte. Jag delar nämligen självfallel utredningens ståndpunkt atl del i alla situationer får anses hell oaccepta­belt om en offentlig tiänsteman i sin tjänsteutövning diskriminerar olika enskilda på etnisk grund.

Ett ytteriigare skäl för atl justera bestämmelsen i den riktning utredning­

en föreslår är alt enligt dennas undersökningar (se Lex, slutbelänkandet

SOU 1984:55 I rätt riktning, kap, 2) den diskriminering som invandrare

anser vara den mest påtagliga är den som uppfattas äga rum från myndig­

heters sida. En justering i straffbestämmelsen om olaga diskriminering kan

mol denna bakgrund fylla en funktion genom att markera att diskrimine­

ring på etnisk grund år generelll otillåten för alla som i allmän tjänst går

enskilda till hända. Jag ansluler mig alltså till utredningens förslag all

kriminaliseringen bör la sikte på de anställda i aUmän tjänsl som faktiskt

' '5

går allmänheten till hända och alltså inte bara på dem som kan sägas ha detla som en egentlig arbetsuppgift.

Enligt min mening bör dock ändringen i lagtexten göras på ell annal sätt än utredningen har förordat. Den straffbara handlingen beskrivs f, n, som "atl inte gå någon till hända" på de villkor som lillämpas i förhållande lill andra, dvs, en underiåtenhet. Enligt förarbetena (prop, 1970:87 s, 39) kan en sådan underlåtenhet manifestera sig på olika sätt. Den kan komma lill uttryck genom "uttalande, åtbörd, våldshandling eller annat positivt förfa­rande", varigenom den drabbade inte får den vara, Ijänsl etc, som han önskar. Men underlåtenheten kan också ådagaläggas genom passivitet.

Om man vill slopa den begränsning som andra styckets bisats medför och samtidigt vill undvika en lagtext som utesluter ansvar vid ren passivi­tet, bör man enligt min mening låta bisatsen hell ulgå, ResuUalel blir då, när man släUer samman försia och andra styckena, all diskrimineringsför-budet kommer all gälla den som är anställd i allmän ijänsl och i tjänsten diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom atl inte gå honom till hända på de villkor den anställde i tiänsten tillämpar i förhållande lill andra. Jag föror­dar denna lösning.

Prop. 1985/86:98

2.1.3 Det straffbara området (diskriminering i "allmänt uppdrag")

Mitt förslag: Kretsen av personer som kan begå brottet olaga diskri­minering utvidgas lill all omfatta även den som innehar allmänt uppdrag.

Utredningens förslag: I sin särskilda skrivelse har utredningen förordat alt även politiskt förtroendevalda skall vara underkastade ansvar för olaga diskriminering, om de diskriminerar när de går allmänheten till hända.

Remissinstanserna: Förslaget har i allt väsentligt fått ett positivt motta­gande, Justitiekanslern (JK) och kammartätten i Jönköping avstyrker dock förslaget med hänvisning till bl, a, all de förtroendevalda bör handla under politiskt, inte straffrättsligt ansvar.

Skälen för mitt förslag: Av redogörelsen i del närmast föregående avsnit­tet har framgått vilka grupper av personer som kan göra sig skyldiga lill brottet olaga diskriminering. Av personer inom den offentliga verksamhe­len kan bara den som är "anställd" i allmän tiänst begå ett sådant brott, däremot inte den som har någon form av offentligt uppdrag.

Den nämnda skillnaden har uppmärksammats av diskrimineringsulred­ningen när utredningen behandlat några fall av ifrågasatt diskriminering på bostadsmarknaden. Likartat handlande bedöms här rättsligt på skilda sätt beroende på vem som svarat för de diskriminerande åtgärderna.

Den näringsidkare som ägnar sig åt alt hyra ul bosläder men som vägrar alt hyra ul till en person på grund av dennes etniska tillhörighet gör sig skyldig till olaga diskriminering (jfr rättsfallet NJA 1979 s, 657, som gällde styrelseledamöter i en bostadsrättsförening). På molsvarande sätt torde

116

också en tjänsteman på en kommunal bostadsförmedling som av angiven    Prop. 1985/86:98 orsak vägrar atl anvisa någon en bostad göra sig skyldig till olaga diskrimi­nering. Om däremol samma beslul skulle fattas av en kommunal boslads-förmedlingsnämnd, skulle detta förfarande inte vara straffbart, eftersom nämndens ledamöler inte är "anställda" i allmän tiänst,

Diskrimineringsulredningen anser atl del inte är godtagbart all en och samma handling är straffbar när den begås av en tjänsteman men straffri när den begås av en förtroendevald politiker. Utredningen föreslår därför alt straffbestämmelsen ändras så att olaga diskriminering kan begås inte bara av den som är anställd i allmän ijänsl utan även av den som "innehar allmänt uppdrag",

I lagrådsremissen redovisade jag en annan bedömning än utredningen. Jag underströk där att jag naturligtvis delade utredningens värdering all ett handlande från exempelvis en kommunal bostadsförmedlingsnämnds sida som strider mot de värderingar som ligger till gmnd för diskrimineringsför­budet inte är godtagbart. När del gäller beslul av politiska organ ansåg jag all den principiella utgångspunkten dock måsle vara all ledamölerna fattar besluten under poUliskl, inte straffrättsligt ansvar. Del kunde visserligen finnas anledning all mera genereUt kartlägga behovel av ålgärder för all stärka respekten för rättsordningens begränsningar av kommunernas prin­cipiella frihet att besluta i sina egna angelägenheter. Jag hänvisade också till atl chefen för civildepartementet inom kort avser all anmäla frågan om all ge en särskUd utredare ell uppdrag av denna innebörd. Vissa frågor med anknytning lill den antydda problemaliken lorde också komma upp i anslutning lill riksdagens behandling av JO-ulredningens belänkande (SOU 1985:26) JO-ämbelet, Jag ansåg mol denna bakgrund alt man inte i del nu aktuella lagstiftningsärendet lämpligen borde la upp frågan om all införa någon ny straffbestämmelse som mer eller mindre direkt lar sikte på beslul som fattas av politiskt valda instanser.

Jag erinrade vidare i sammanhanget om att ett beslut av en kommunal nämnd av den innebörd diskrimineringsulredningen angett som utredning­en själv påpekat lorde kunna överklagas genom kommunalbesvär och ändras med hänvisning lill all det vilar på orättvis grund (7 kap, 1 § försia stycket 5 och 2 § kommunallagen, 1977:179, och 1 kap, 9 § regeringsfor­men). Ytterligare påpekade jag atl de förtroendevalda i kommunerna -med undanlag för ledamöler i beslutande församlingar som exempelvis kommunfullmäktige - är fulll ut underkastade beslämmelserna om oriklig myndighetsutövning i 20 kap, 1 § BrB, Vissa möjligheter finns aUtså, enligt vad jag framhöll i remissen, redan i dag atl komma lill rätta med den typ av diskriminerande beslul som utredningen avser,

Lagrådel har för sin del ansett milt ställningstagande i den aktuella

krimininaliseringsfrågan mindre väl förenligt med det bestämda avstånds­

lagande lill alla former av diskriminering på etnisk grund som kommit tUl

ullryck i såväl den nu aktuella lagrådsremissen som i remissen med förslag

tUl ålgärder för att motverka etnisk diskriminering, Lagrådel har påpekat

atl frågan visserligen har begränsad praktisk betydelse eftersom förtroen­

devalda sällan lorde gå enskilda till hända på ett säll som är jämförligt med

vad som sker i näringsverksamhet, vilket är en förutsättning för att straff-

117

bestämmelsen mot olaga diskriminering skall vara tillämplig. Enligt lagra- Prop. 1985/86:98 dels mening är den omständigheten all innehavaren av ett politiskt upp­drag handlar under politiskt ansvar inte något skäl för all han skall undgå straffrättsligt ansvar för handlingar som han företar mot enskilda. Inte heller den kommande utredningen har lagrådet ansett vara ett avgörande argument för all avslå från atl utvidga tillämpningsområdet av straffbe­stämmelsen.

Med anledning av lagrådels uttalanden vill jag framhålla all straffansvar för politiskt förtroendevalda för ålgärder som vidtagits i denna egenskap år en komplicerad fråga med många aspekter. Jag har emellertid förståelse för lagrådels synpunkler. Del kan synas otillfredsställande att i detta avseende skilja på del ansvar som kan drabba tjänstemän respektive politiskt för­troendevalda för samma gärning, låt vara atl frågan, som lagrådel påpekat, har begränsad praktisk betydelse.

Min utgångspunkt är - som framgått av del tidigare - all all diskrimine­ring på etnisk grund som förekommer från myndigheters sida är oaccepta­bel, I och för sig har man givelvis anledning utgå från alt exempelvis en kommunal nämnd även utan direkt straffansvar iakttar de grundsatser som kommit till uttryck i rättsordningen genom beslämmelsen om olaga diskri­minering och dess lillämpning i praxis (jfr NJA 1985 s, 226), Skäl kan också anföras för att avvakta den vidare belysning av vissa näraliggande frågor som kan väntas komma lill stånd i de ärenden som jag angav i lagrådsre­missen, Lagrådel har emellertid funnit atl man inte bör avstå från all i detta sammanhang utvidga tillämpningsområdet för straffbestämmelsen. Jag vill inte motsätta mig delta förslag ulan förordar i enlighel härmed all krelsen av personer som kan göra sig skyldiga till olaga diskriminering utvidgas lill all omfatta även politiskt valda förtroendemän.

2.1.4 Straffskalan

Mitt förslag: Straffmaximum för olaga diskriminering höjs från fäng­else i sex månader lill fängelse i ett år.

Utredningens förslag: Slraffmaximum för normalbrollel höjs till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa, skall påföljden vara böter.

Remissinstanserna: Förslaget har fåll ell blandat mottagande. En rad instanser tillstyrker del men ungefär lika många avstyrker.

Skälen för mitt förslag: Straffet för olaga diskriminering år för närvaran­de böler eller fängelse i högsl sex månader. Straffet för hels mol folkgmpp är fängelse i högsl två år eller, om brollet år ringa, böter.

Av förarbetena till beslämmelsen om olaga diskriminering framgår all straffskalan för detla brott har fastställts bl, a, efter jämförelse med straff­skalan för förolämpning som är grov (prop, 1970:87 s, 76), Vidare utta­lades dä all hels mol folkgrupp i regel lorde vara atl betrakta som ell allvarligare brott än olaga diskriminering.

För min del vill jag instämma i diskrimineringsulredningens uppfattning atl den nuvarande straffskalan är väl låg i förhållande lill del slraffvärde

118

som rimligen bör anses vara förenat med diskriminerande handlingar av det slag som är aktuellt här. Det kan, som också har framhållits från flera håll under remissbehandlingen, finnas anledning atl ytteriigare markera hur allvarligt samhället ser på trakasserier mot medlemmar av etniska eller liknande minoriteter. Vad som i 1970 års lagstiftningsärende uttalades om all hels mot folkgrupp typiskt sett är ett allvarligare brott än olaga diskri­minering har dock alltjämt giltighet. Med hänvisning lill del anförda föror­darjag alt maximistraffet för olaga diskriminering höjs lill ett års fängelse och att alltså straffskalan kommer all omfatta böler eller fängelse i högsl ett år.

Prop. 1985/86:98

2.2 Ändring i skadeståndslagen

Mitt förslag: Den som utsätts för brottet olaga diskriminering skall -förutom ersällning för ekonomisk skada - kunna få ersättning för det psykiska lidande han har tillfogats genom brottet (s, k, ideellt skadestånd). Ändringen sker genom atl olaga diskriminering läggs till i skadeståndslagens uppräkning av brott som berättigar lill sådan ersättning.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser har lillslyrkl förslaget, JK och några andra instanser har avstyrkt det. Enligt JK är den möjlighet som nu finns all döma ut ideellt skadestånd vid olaga diskriminering tillräcklig.

Skälen för mitt förslag: Om olaga diskriminering består i eller åtföljs av våld mot person eller skadegörelse, år den skadelidande berättigad till ersällning, I 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) föreskrivs nämligen alt den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada skall ersätta skadan. Skadestånd för personskada omfattar ersättning för ekonomisk skada beslående i sjukvårdskostnader och andra utgifter saml inkomstförlust, men också för vissa icke-ekonomiska (ideella) skador be­slående i sveda och värk, lyte eller annal stadigvarande men samt ölägen­heter i övrigi till följd av skadan (5 kap, 1 §),

Skadestånd med anledning av sakskada omfattar bl, a, ersättning för del skadade föremålels värde, inkomstförlust och annan kostnad lill följd av skadan.

Den som utsätts för brottet olaga diskriminering kan också i vissa fall få ersättning för s, k, ren förmögenhelsskada, dvs, sådan ekonomisk skada som uppkommer ulan samband med atl någon lider person- eller sakskada (1 kap, 2 § och 2 kap, 4 §),

Den som blir utsatt för vissa lyper av brott kan ock,så få s,k, ideellt skadestånd även när skadan inte har samband med personskada. Enligt 1 kap, 3 § skadeståndslagen skall nämligen lagens bestämmelser om skyl­dighet all ersätta personskada lillämpas också i fråga om hdande som någon tillfogar annan genom vissa typer av brottsliga gärningar. De brotts­typer som nämns i paragrafen är brott mot den personliga friheten, annal

119

ofredande som innefattar brott, brytande av post- eller telehemlighel,   Prop. 1985/86:98 inlrång i förvar eller olovlig avlyssning eller årekränkning eller dylik brottslig gärning,

1 skadeståndslagens förarbeten (prop, 1972:5 s, 568 ff,) har ulföriigt kommenterats vilka brottsliga gärningar som avses i paragrafen och som alltså kan berättiga till ersättning för lidande, Belräffande brotten hels mot folkgrupp och olaga diskriminering uttalas (s, 571) atl de i och för sig torde falla utanför regleringen i 1 kap, 3 § men alt den brottsliga gärningen samtidigt kan innefatta ärekränkning av enskild person och då omfattas av regleringen.

Frågan om den som utsatts för olaga diskriminering har rätt till ersätt­ning för psykiskt lidande har i etl fall avgjorts av högsta domstolen, I det tidigare nämnda rättsfallet NJA 1979 s, 657 fann högsta domstolen atl styrelseledamöter i en bostadsrättsförening hade gjort sig skyldiga till olaga diskriminering genom att i ell förhandsbesked avstyrka atl en med­lems bostadsrätt överläts till en turkisk medborgare. Men högsta domsto­len fann vidare atl det brottsliga förfarande som styrelseledamöterna gjort sig skyldiga lill inte kunde anses innefatta en sådan kränkning av den turkiske medborgaren personligen all det fanns grund för dennes yrkande om ersällning för psykiskt lidande.

Med hänvisning bl, a, till utgången i del nämnda rättsfallet har diskrimi­neringsulredningen föreslagit atl förutsättningarna för all kunna döma ul ett ideellt skadestånd vidgas lUl all omfatta alla faU där någon utsatts för brottet olaga diskriminering,

Atl diskriminera någon på gmnd av hans eller hennes etniska tillhörighet är uppenbarligen ett handlingssätt som ligger myckel nära de brottsliga handlingar som enligt gällande rätl grundar rätt lill ersättning för psykiskt lidande. Sådan ersättning kan ju f,ö, redan i dag utgå vid olaga diskrimine­ring, om gärningen innefattar t, ex, ell sådanl kränkande eller annal skymf-ligt beleende mot brottsoffret som avses i brottsbalkens bestämmelser om ärekränkningsbrolt (5 kap,). Den utvidgning utredningen har förordat lig­ger således väl i linje med de principer som hittills tillämpats och med den nuvarande regleringen.

En regel som den föreslagna framstår som jag ser del som en befogad markering av samhällets syn på den aktuella brottsligheten. En sådan regel skulle också tillsammans med andra åtgärder kunna bidra till all motverka brottet olaga diskriminering. För den som ändå drabbas av brottet skulle ersättningen bidra till atl ge viss upprättelse för del lidande som han har fått utslå.

Av de skäl som jag här nämnt ansluter jag mig, liksom flertalet remissin­stanser har gjort, till utredningens förslag, I enlighel med vad utredningen har förordat bör ändringen ske genom atl brottet olaga diskriminering läggs till i uppräkningen av brott i 1 kap, 3 § skadeståndslagen.

Jag vill tillägga alt motsvarande ändring inte kan ske beträffande brollet

hels mol folkgmpp, eftersom någon målsägande inte kan finnas vid det

brottet (jfr NJA 1978 s, 3), Däremot kan naturligtvis en gärning som är

straffbar som hets mot folkgrupp också innefatta ell sådanl brott som

anges i 1 kap, 3 § skadeståndslagen och därför vara rättslig gmnd för atl

120

döma ut ersällning för lidande.

2.3 Ikraftträdande

Prop. 1985/86:98

Lagförslagen bör träda i kraft den 1 juli 1986. Några övergångsbestäm­melser lorde inte behövas.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedeparlemenlel upprät­tats förslag till

1,

lag om ändring i brottsbalken,

2,

lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207), Förslagen är fogade lill propositionen som nr 3 och 4,

4 Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

16 kap, 9 §

1 paragrafen har gjorts tre sakliga ändringar (jfr avsnitten 2,1,2, 2,1,3 och 2,1,4 i den allmänna motiveringen), Dessulo;n har några redaktionella ändringar gjorts,

\ försia stycket har straffskalan höjts från böler eller fängelse i högst sex månader lill böler eller fängelse i högst ell år. Ändringen lorde medföra bl, a, atl bölesnivån för de fall där böter även i fortsättningen bedöms kunna komma i fråga kommer all höjas,

I andra stycket har två sakliga ändringar gjorts. Den första innebär alt uttrycket "vari han har atl gå allmänheten till hända" har utgått. Straffbe­stämmelsen träffar därför i fortsättningen anställda i allmän tjänsl som faktiskt går allmänheten till hända. Mera fullständigt uttryckt träffar be­stämmelsen den som är anställd i allmän tjänsl och i tjänsten diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom all inte gå honom lill banda på de villkor den anställde i tjänsten tillämpar i förhållande lill andra,

I andra slyckel har vidare gjorts etl tillägg som innebär atl den som innehar ett allmänt uppdrag omfattas av bestämmelsen. Det medför atl politiskt valda förtroendemän i exempelvis en kommunal nämnd genom beslut som de fatlat i denna egenskap kan göra sig skyldiga lill olaga diskriminering. Frågan hur den straffbara handlingen kan komma till ul­lryck har berörts i den allmänna motiveringen.

En gärning som är straffbar enligi detta slycke kan också falla under straffbestämmelsen om myndighetsmissbruk i 20 kap, 1 § BrB, Av sista slyckel i den paragrafen framgår att i etl sådanl fall beslämmelsen om olaga diskriminering skall tillämpas.

De redaktionella ändringarna i paragrafens andra slycke är avsedda endast som förtydliganden,

121

4.2 Förslaget till lag om ändring i skadeståndslagen

Prop. 1985/86:98

(1972:207)

1 kap,3 §

Ändringen innebär atl paragrafens bestämmelser om ersättning för lidande

blir tillämpliga också vid brollet olaga diskriminering enligt 16 kap, 9 §

BrB,

'

Belräffande bl, a, frågor om hur ersällning för lidande skall beräknas kan hänvisas lill uttalanden i förarbetena vid paragrafens tillkomst (prop, 1972:5 s, 572),

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag atl regeringen föreslår riksdagen atl anta de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna ändringar.

122

Bilagal   Prop. 1985/86:98

Sammanfattning av invandrarpolitiska kommitténs slutbetänkande (SOU 1984:58) Invandrar- och minoritetspolitiken

Inledning

Invandrarpolitiska kommittén (IPOK) har tidigare lagt fram delbelänkan-dena (SOU 1982:49) Invandringspolitiken - Bakgrund, (SOU 1983:29) och Invandringspolitiken Förslag, vilka innehåller en beskrivning av nuvarande principer, regler och riktlinjer m, m, för den framtida invand­ringspolitiken. Förslagen har legal lill gmnd för förslag i prop, 1983/84:144 om invandrings- och flyktingpolitiken, vilken har antagits av vårriksdagen 1984,

I föreliggande slutbetänkande (SOU 1984:58) lägger kommittén fram förslag lill ålgärder till stöd för dem som Sverige har lagil och framdeles lar emot som invandrare.

Invandrar- och minoritetspoiitikens grundprinciper

Enligt direktiven skall målen jämlikhet, valfrihet och samverkan ligga fast. Dessa faslslälldes genom riksdagsbeslutet om invandrar- och minoritets-politiken år 1975, De huvudsakliga kännetecknen för politiken bör enligt kommittén vara all invandrarna ges likvärdiga möjligheter med befolkning­en i övrigt samt kulturell valfrihet. Likvärdiga möjligheter fömtsätter sär­skilda insatser från samhällets sida för alt överbrygga språkhandikapp och undanröja andra svårigheter för invandrare i den nya miljön. Kulturell valfrihet fömtsätter att de som önskar vidmakthålla sill kulturarv ges samhällets stöd.

De viktigaste förslagen

I enlighel med direktiven har kommittén inriktat sitt arbete på all kartlägga och ta fram förslag om stöd lill invandrar- och minoritetsorganisationer, tidningar på andra språk än svenska och på kultursektorn. Detla sker mol bakgrund av en koncentrerad genomgång av målfrågorna.

Därutöver har kommittén gjort en omfattande probleminventering av olika samhällssektorer, pekat på ålgärder som behöver vidtas och även lagt fram vissa förslag. Ökade insatser på invandrar- och minoritetspoiiti­kens område måsle enligt kommittén generelll göras om del skall bli möjligt att komma närmare de uppställda målen jämlikhet, valfrihet och samverkan.

Här redovisas kort huvudpunkterna i förslagen liU organisations- och kulturstöd m, m. Därefter lämnas en redogörelse kapitelvis.

Kommittén föreslår:

 automatiskt verkande statligt stöd till invandrarnas riksorganisationer

123

med stödbelopp i regel beroende på antalet betalande enskilda medlem-    Prop. 1985/86:98 mar,

-

höjning av det lolala organisationsstödet från ca 4,5 milj, kr, till 7,5 milj, kr,,

-

ökad satsning på kulturområdet, vilket bl, a, innebär särskill stöd -ulöver vad som kan utgå enligt ordinarie stödformer - för invandrares och minoriteters kulturverksamhet,

-

markering av kulturrådets roll för invandrares och minoriteters kullurliv samt ökat inflytande för invandrare inom kulturrådets ansvarsområde,

-

övergång liU del allmänna presslödssyslemet för press på invandrar­språk - med en posUiv särbehandUng när del gäller villkoren för stöd,

-

ökat stöd liU invandrarföreningars närtadiosändningar samt till annan medieverksamhet.

Mål, allmänna riktlinjer och ansvarsfördelning (kap 1), Invandrar- och minoritetspolitik definitioner, statistik och principer (kap 2)

Jämlikhelsmålet innebår samma rättigheter och skyldigheter samt likvär­diga möjligheter för invandrare som för befolkningen i övrigi, Diskrimine­ringsulredningen har behandlat rättigheter och skyldigheter, Invandrarpo­litiska kommittén koncentrerar sig på att diskutera de likvärdiga möjlighe­tema. Grundläggande är därvid att alla invandrare får goda svenskkunska­per, möjlighel till utbildning och ett arbete som motsvarar önskemål och kvalifikationer,

Valfrihelsmålet innebär atl samhället ger de invandrare som önskar del ett sådant stöd all de kan bibehålla och vidareutveckla sitt språk och kulturarv, I praktiken innebär det enligt kommittén all man utvecklar ett kulturliv med utgångspunkt i kulturarvet från hemlandet. De praktiska och ekonomiska möjligheterna till en sådan utveckling varierar beroende bl, a, på hur slor gruppen är i Sverige,

Kommittén pekar på att del i debatten ofta används ett valfrihetsbegrepp som tar sikte på livets alla områden. Även om invandrare och befolkningen i övrigt bör ha lika slor (eller begränsad) valfrihet i denna vidare mening, är del större risk för konflikter när seder, bruk och levnadssätt från andra länder finns med i bilden. Enligt kommittén kan man inte acceptera sed­vänjor som strider mol svensk lag och bör inte heller acceptera sedvänjor eller normer som avviker från vad samhället klart har lagh ställning för, t, ex, i grundskolans läroplan eller i fråga om demokrati. När kullurkolli-sioner uppslår är del ofta olika uppfattning i frågor av livsåskådningskarak­lär som ligger bakom, I dessa situationer är det nödvändigl för såväl samhällets representanter som medmänniskor i allmänhet alt gå varsamt fram, ge avkall på former och söka praktiska lösningar i generös anda. Del gäller all mera se liU innehåll och mål och inte konstmera principfrågor som motverkar eller förhindrar lösningar.

Samverkan mellan invandrare och minoriteter och övrig befolkning är

del Iredje invandrarpolitiska målel. Den tar sin början mellan individer i

vardagslivets sammanhang och kan fullföljas i del politiska livet och i

organisalionslivel i övrigi, t, ex, i samarbete mellan invandrarorganisalio-

124

nerna och samhällsrepresentanier.

Kommittén anser vidare all del är en viktig grundläggande princip all Prop. 1985/86:98 varje sakansvarig myndighei ocksä i fortsättningen har ansvar för alla medborgare inom sitt område, oavsett vilket medborgarskap de har. Det­samma bör gälla för kommuner och landsting och andra samhällsorgan, t, ex, Sveriges Radio AB, "Normalt" ansvariga organ bör alltså ha ansva­ret och "ordinarie" administrativa ordning lillämpas så långt som möjligt. Vad ansvaret innebär för statsmyndigheterna bör komma lill uttryck i handlingsprogram. Detta bör bättre ån nu klargöras genom författningsreg­lering,

I kapitel 2 lämnas en redovisning av invandringens och invandrarnas fördelning på medborgarskap, ålder etc. Bl, a, pekar kommittén på de demografiska förändringar som innebär att antalet invandrare i pensionsål­dern kommer all öka kraftigt de närmaste decennierna.

All analysera minoriletsbegreppel med hänsyn lill den aktuella situa­tionen i Sverige var ett av kommitténs uppdrag enligt direktiven. Kommit­tén konstaterar all invandrarna i Sverige beslår av människor som har flyttat hit under de senaste 4050 åren. Även om många grupper har byggt upp egna infrastmkturer är del uppenbart atl de inte kan anses vara språkliga eller nationella minoriteter enligt internationellt synsätt.

Kommittén har med sin referensgrupp, bestående av representanter för 18 invandrarorganisationer, särskill ingående diskuterat frågan om man skall göra åtskiUnad mellan invandrarpolitik och minorilelspolilik. Kom­mitténs slutsals är alt någon uppdelning i invandrar- och minorilelspolilik inte bör göras, ulan att begreppei också i fortsättningen skall uppfattas som en enhet, invandrar- och minoritetspolitik, som är sammansatt av olika delar. Dessa delar kan i skilda sammanhang behöva betonas, men det ligger ingen fördel i atl skilja dem ät vare sig med tidsgränser eller annan generell gränsdragning,

Ålgärder för invandrarnas integrering och för kulturbevarande åtgärder bör alltså vara delar av en sammanhållen invandrar- och minorilelspolilik. Avgörande för vilka insatser som skall göras bör vara behovel av åtgärder.

Invandrar- och minoritetsorganisationer (kap 3)

I kapitlet finns en beskrivning av invandrarorganisalionernas framväxt och roll. Enligt uppskattningar finns det i dag i Sverige drygt I 200 invandrar-och minoritelsföreningar, varav den övervägande delen är organiserade inom ramen för ell 30-tal riksorganisationer. Sammanlagt har de ca 175 000 medlemmar. Finska riksförbundet är störst med för närvarande ca 54000 medlemmar.

Till skillnad från många andra folkrörelser är invandrar- och minorilels-organisalionerna inte specialiserade på ell område ulan arbetar med många frågor, sociala och kulturella, idrott och utbildning, barn- och åldrefrågor och mycket annat. Deras medlemskårer omspänner alla åldrar.

Kommittén bedömer att invandrar- och minoritelsorganisationerna un­

der överskådlig lid kommer all behålla sin roll som intresseorganisationer

med framför allt kulturell och social inriktning. Ekonomiska problem med­

för emellertid ofta all de inte kan leva upp lill de ambitioner de har all

125

tillvarata sina medlemmars iniressen.

Medinflytande och samverkan (kap 4)

Prop. 1985/86:98

1 kapitlet ges en översikt över invandrarnas politiska rättigheter och roll i partipolitiken, invandrar- och minoriletsorganisalionernas förhållande lill det politiska systemet samt samhällets samråd med organisationerna.

Kommittén anser del viktigt all de politiska partierna aktivt arbetar för atl invandrare och språkliga minoriteter skall få praktiska möjligheter all delta i partiernas arbete på alla nivåer.

Invandrarnas föreningsliv framhålls i betänkandet som ell viktigt kom­plement till arbetet i de politiska partierna. Kommittén lägger fram förslag till en form av återkommande koncentrerade samråd mellan organisatio­ner, myndigheter och politiker i invandrar- och minoritelspoliliska frågor.

Arbetsmarknadsfrågor (kap S)

I kapitlet lämnas först en redovisning av invandrares situation på arbets­marknaden saml av de särskilda åtgärder som vidtagits. Kommittén pekar på att arbetslöshet nu inte bara drabbar personer som nyligen kommit till Sverige ulan även invandrare som boll här länge. Ofta beror detta på all de invandrare del gäller har ensidiga arbetsuppgifter och saknar möjlighet all förbereda sig inför de nya krav som arbetslivet ställer i samband med t, ex, strukturrationalisering.

Etl omfattande system av arbetsmarknads- och ulbildningspoliliska åt­gärder syftar lill att göra lågulbildade och andra både bland invandrare och befolkningen i övrigt mera konkurrenskraftiga. Kommittén pekar emeller­tid på all ytterligare insatser behöver göras och föreslår bl, a, försöksverk­samhet i syfle atl ulöver vad som sker i dag kunna pröva kombinationer av ålgärder inom de utbildnings- och arbelsmarknadspolitiska ålgärdssysle-men. Arbete och praktik bör Lex, kunna kombineras med grundvux, och en yrkeskurs inom AMU med praktik eller beredskapsarbete. Inom för­söksverksamheten bör individens behov vara styrande och de administra­tiva begränsningar som nu finns kunna sättas ur spel. Försöksverksamhe­ten föreslås ske i kommuner med flyktingmoltagning.

Vidare uttalar kommittén att del är nödvändigt atl förslärka arbetsför­medlingarna på invandrartäta orter, AMS bör få i uppdrag all till regering­en redovisa vilka personalresurser som arbetsförmedlingarna behöver för alt ge invandrare adekvat service och vilka möjligheter som finns alt omfördela personal för ändamålet.

Bostadsfrågor (kap 6)

Kommittén redovisar kortfattat uppgUter om invandrares boende och tar upp problemet med hög koncentration av många olika invandrargrupper i några kommuner i landet,

I diskussionen har betonats både positiva och negativa effekter av att invandrare koncentreras till vissa bostadsområden. Positivt kan vara atl barnomsorg och skola får bättre möjligheter alt ge träning och undervis­ning i hemspråk och att kulturell och social verksamhei inom invandrar­grupperna får bättre underlag, om många invandrare bor inom samma

bostadsområde. En förutsättning är emellertid då all del inte rör sig om Prop. 1985/86:98 många olika invandrargrupper. Del finns emellertid i ell anlal bostadsom­råden ett stort anlal invandrare från många olika länder och språkområden, vilka tiUsammans ulgör en myckel slor del av befolkningen, I sådana fall uppkommer i stället övervägande negativa konsekvenser, främst svårighe­ter alt ordna tillfredsslällande barnomsorg eller skolgång för barngrupper med många olika hemspråk.

Invandrarnas boendefrågor måsle enligt kommittén lösas inom ramen för den allmänna bostadspolitiken. De faktorer kommittén lagil upp inne­bär atl del mål inom bostadspolitiken som syftar lill atl skapa en allsidig hushållssammansåttning äventyras och på vissa orter inte alls kan uppfyl­las. Delta bör uppmärksammas i den översyn av bostadspolitiken som pågår genom bl, a, bostadskommilléns arbete.

Den koncentration av resurssvaga familjer och hög andel utländska medborgare som skell lill vissa bostadsområden har emellertid sådana allvarliga invandrarpolitiska konsekvenser atl de snarast bör ägnas speciell uppmärksamhet också utanför bostadspolitikens ram. Del gäller ell 10-lal bostadsområden i främst Stockholm, Göteborg, Malmö, Botkyrka och Södertälje,

Kommittén föreslår all regeringen lar initiativ till en karlläggning av sådana bostadsområden. Inriktningen bör vara atl inte bara kartlägga problemen ulan också all omgående vidla ålgärder under medverkan av de aktuella kommunerna. Syftet bör vara att finna vägar att möta de speciella svårigheterna för skolan och barnomsorgen och övrig service i dessa områden. Kommittén anser atl åtgärderna bör kunna bekostas med medel avsedda för utvecklingsverksamhet inom barnomsorgen och den sociala hemhjälpen saml av medel från allmänna arvsfonden.

Sociala frågor (kap 7)

I kapitlet ges en översiktlig bild av invandrarfamiljen utifrån ell antal aspekter. Ett ämne är barn- och ungdomsfrågor och en av de frågor som berörs är omhändertagande av barn. Kommittén understryker vikten av atl socialarbetare får tillgång lill den kullurkompelens som behövs och kan beakta skillnader i livsmönsler när bedömningar skall göras. Del gäller i första hand att undvika alt familjer splittras. Om bam måsle omhändertas bör placering inte ske i en miljö som är socialt och kulturellt främmande för barnet. Placering i familjer där ingen talar barnets språk kan inte accepte­ras.

Kommittén understryker starkt viklen av språk- och kullurkompelent personal inom socialtjänsten och vårdsektorn i övrigt saml betonar att delta bör beaktas både i samband med rekrytering, utbildning och fortbild­ning.

Inom äldreomsorgen bör kommunerna planera sä att de kan tillgodose de särskilda behoven hos äldre invandrare med olika språklig och kulturell bakgrund. Uppgifter om både ullandsfödda och utländska medborgare måsle ligga lill grund för denna planering,

I detta kapitel tas även frågan om språkregislrering upp. Önskemål om

127

språkregistrering har i olika sammanhang förts fram av invandrarorganisa-    Prop. 1985/86:98 lionerna. Tanken har även funnit stöd från såväl olika svenska myndighe­ter som representanter för den finska staten.

Kommittén anser alt språkregistrering kan visa att samhället lar de språkliga minoritetsgrupperna på allvar och föreslår atl del i folkbokföring­en öppnas en möjlighel till frivillig anteckning om språklillhörighel. En förutsättning för all genomföra förslaget är emellertid all del sker i sam­band med en större förändring av folkbokföringen, vilket kan komma all 

 föreslås av folkbokföringskommiltén, I ell sådanl sammanhang bör lill-läggskoslnaderna endasl bli marginella, Folkbokföringskommiltén bör få lill uppgift all överväga frågan ytteriigare.

Utbildningsfrågor (kap 8)

Invandrarbarnens skolfrågor har nyligen utretts av språk- och kulturarvs-kommittén (SKU), Enligt direktiven skall invandrarpoltitiska kommittén i sill arbete lägga huvudvikten utanför skolans område,

I kapitlet beskriver kommittén i korthet de insatser som skell på utbild­ningsområdet och diskuterar sedan några av de förslag som SKU lagt fram. Ett sådanl förslag är all socialnämnd och skolstyrelse i kommunen bör samarbeta för att utforma gemensamma handlingslinjer för hemspråksstöd och hemspråksundervisning i förskola och skola, Invandrarpolitiska kom­mittén instämmer i delta förslag samt kompletterar del med atl kommuner­na också bör få möjligheter alt göra egna prioriteringar på de två områdena inom ramen för de samlade resurserna för ändamålen.

Kommittén lar även upp frågan om undervisningen i grundskola och gymnasium bör bedrivas på svenska eller på elevernas hemspråk. Här instämmer kommittén med SKU atl elevernas behov och möjligheter lill kunskapsinhämlning främst bör vara avgörande, I princip bör del emeller­tid inte finnas hinder mot undervisning på elevernas modersmål även i andra fall, under förutsättning atl undervisningen är likvärdig med svenskspråkig undervisning i molsvarande skolform.

På högstadium och gymnasium är möjligheterna dock ofta myckel små att bedriva undervisning på andra språk än svenska, eftersom bl, a, till­gången på tvåspråkiga ämneslärare är begränsad. De praktiska möjlighe­terna att ordna undervisning på finska är betydligt större än på andra invandrarspråk, beroende bl, a, på större elevunderlag, fler behöriga lärare och större tillgång lill ändamålsenliga läromedel.

Om undervisningen bedrivs på hemspråk, betonar kommittén, måste undervisningen i svenska ges sådant utrymme och kvalitet atl eleverna får goda kunskaper i språket. Träningen i svenska skall inte begränsas lill särskilda lektioner utan vara ett successivt ökande inslag i all undervis­ning. Inte minst inför övergången till fortsatt utbildning är det viktigt att facktermer och ordförråd utvecklas så alt de i möjligaste mån motsvarar andra jämnåriga elevers kunskaper.

128

Kulturstöd (kap 9)

Prop. 1985/86:98

Sedan år 1976 stadgar gmndlagen att etniska, språkliga och religiösa mino­riteters möjligheter atl bibehålla och utveckla ett eget kultur- och sam­fundsliv skall främjas,

KommUlén konstaterar atl det nu ur invandringen växer fram minori-letskullurer som bygger på inflytande både från ursprungslandet och från det svenska samhället. Utvecklingen bygger på växelverkan och ömsesi­digt inflytande och innebär också alt den svenska kulluren påverkas av nya kulturdrag.

De riktlinjer som enligt 1974 års kullurpolitiska beslul gäUer för den statliga kulturpolitiken innefattar också invandrare och minoriteter. Dessa riktlinjer bör ligga fast, menar kommittén, som emellertid betonar alt behovel av positiva särålgärder för all ge invandrare och minoriteter likvärdiga möjligheter med befolkningen i övrigi bör särskilt understrykas på kulturområdet.

Som en konsekvens av principen om all samma fackmyndighet skall svara för service lill både invandrare och befolkningen i övrigi betonar kommittén kulturrådets roll i sammanhanget. Kommittén föreslår alt kul-turtådet får bättre möjligheter att främja invandrarnas kullurliv både när del gäller all bevaka utveckUngen, ta initiativ tiU nya insatser och admini­strera bidrag. Kommittén anser bl, a, all kulturrådets styrelse bör förslär­kas med en representant för invandrarinlressena.

Även om det statiiga kulturslödel i alla sina former är och bör vara öppet för invandrare och språkliga minoriteter har deras aktiviteter ofta svårt all konkurrera om medlen. Delta beror i många fall på att stödformerna är avpassade för del svenska kullurlivets verksamhetsformer och behov. Kommittén föreslår därför att del vid sidan av nuvarande stödformer också anvisas medel för stöd till särskilda invandrarakliviteler. Här bör t, ex. kulturfestivaler och kulturverksamheter under uppbyggnad kunna få stöd. Till en början bör 1 milj kr avsällas för ändamålet.

De särskilda medlen bör enligt kommitténs förslag fördelas av kulturrå­dets folkbildningsnämnd, som bör förslärkas så alt den får båltre möjlighel alt ta tillvara invandrar- och minoritetsgmppernas iniressen både inom och utom kuUurrådel, Både i nämnden och i en arbetsgmpp som bör knytas lill nämnden bör finnas representanter för invandrargrupperna.

För utgivning av litteratur på invandrarspråk finns redan en särskild slödordning. Kommittén föreslår all detta stöd ökas och atl det görs mera likformigt med slödel lill svenskspråkig litteratur.

De lolala kostnaderna för förbättringar av kulturrådets möjligheter alt ge stöd till invandrarnas kullurliv beräknas lill 1,5 milj, kr. Medlen bör las fram i försia hand genom ompriorilering inom hela kultursektorn.

Samhällsinformation till invandrare och minoriteter (kap 10)

Samhällsinformationen har stor betydelse för om invandrare skall kunna finna sig tillrätta och få likvärdiga möjligheter i Sverige, Med hänsyn tiU all den nyinvandrade som regel har myckel liten kunskap om del svenska

129

9    Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 98

samhället bör samhällsinformationen i del här sammanhanget få en vidare    Prop. 1985/86:98 definition ån den traditionella. Den har nära beröringspunkter med såväl undervisning som nyhetsförmedling.

Huvudprincipen om att varje samhällsorgan har ansvar för informatio­nen inom sitt område bör beslå, liksom SIV: s roll all samordna informa­tionsinsatserna och informera när ansvaret inte faller på annan instans, SIV bör även fortlöpande analysera olika invandrargruppers informations­behov, medverka till atl metoderna alt föra ut information utvecklas, bl, a, med avseende på nya medier, och ta initiativ lill bättre samråd främst med Sveriges Radio AB och andra massmedier som arbetar gentemot invand­rarna. De mest nyanlända har i regel den svåraste informationssitualionen och de bör därför prioriteras,

Sveriges Radio sänder i dag program på fem olika invandrarspråk. Samhällsinformation och nyhetsförmedling för de störte språkgmpperna sker också genom den statliga Invandrartidningen på elva invandrarspråk och på lätt svenska. Enligt kommitténs uppfattning bör Sveriges Radios ansvar för nyhetsförmedling och information lill invandrargrupperna ac­centueras och en kontinueriig skriftlig information på invandrarspråk och på lätt svenska finnas också i den överblickbara framliden.

Stöd till invandrarpress (kap 11)

Presstödet till tidningar på andra språk än svenska utgår i dag enligt särskilda bestämmelser och fördelas av SIV, I huvudsak är stödet upp­byggt enligt samma mönster som det allmänna presstödet. Det utgår till allmänna nyhetstidningar och lill riksinvandrarorganisationernas med­lemstidningar samt, efter behovsprövning, lill övriga tidningar med riksspridning. Nyhetstidningar med minst veckoulgivning kan även få stöd genom del allmänna presstödet, som fördelas av presstödsnämnden.

Till skillnad från vad som gäller för svenskspråkig press kan nyhetstid­ningar på andra språk än svenska få stöd också när de ges ut var 14: e dag. Detta medges dock endasl om utgivaren är en riksinvandrarorganisalion. Tidningen kan i delta fall också utges som medlemsexemplar och behöver inte, som övriga nyhetstidningar, vara individuellt prenumererad.

För samtliga tidningar på andra språk än svenska gäller vissa särskilda krav. Bl, a, måsle de lill viss del ha ett innehåll som berör förhållandena i Sverige, och de får i mindre omfattning än andra tidningar spridas utom­lands,

Samma krav på upplagans storlek gäller för svenskspråkig och invand­rarpress. Stödbeloppen låg när slödel infördes högre för alla kategorier invandrartidningar än för svenskspråkig press, men de har senare inte räknats upp i samma takt som stödet för denna. För medlemstidningar på andra språk utgår dock fortfarande ell högre stöd än för molsvarande svenskspråkiga tidningar.

Kommittén anser atl samma motiv som finns för del allmänna presstödet

också bör gälla för tidningar på andra språk, I likhet med svenskspråkig

press fyller tidningarna en funktion i den demokratiska processen. De bör

därför bl, a, ha samma redaktionella frihei som svenskspråkig press. Sår-

130

skilda krav på tidningarnas innehåll bör alltså inte ställas i framtiden.

Konsekvensen av det anförda bör enligt kommhlén bli all den särskilda Prop. 1985/86:98 stödformen för invandrarpress slopas och all del allmänna presstödet lill alla delar öppnas för tidningar på andra språk. Del innebär all vissa nya stödformer tillkommer för dessa tidningar och all möjligheter ges till höj­ning av stödet i samma takt som för svenskspråkiga tidningar, Presslöds­nämnden blir administrativt ansvarig för slödels fördelning, vUkel bör innebära viss förenkling av ansökningsförfarande och handläggning,

I några fall föreslås även i fortsättningen särskilda regler för stödet tiU invandrartidningarna. Med hänsyn lill alt läsamnderlaget generelll sett är begränsat bör stöd kunna utgå vid lägre upplagor, del särskUda stödet för 14-dagarslidningar bör behållas och högre stödbelopp ulgå för organisa-lionstidningar på andra språk än svenska. En störte begränsning vad gäller ullandsspridning bör dock gälla.

Kommitténs förslag innebär i huvudsak följande för de olika typerna av tidningar på andra språk än svenska:

AUmänna nyhetstidningar med minst veckoulgivning får som i dag -men fördelat enbart av presslödsnämnden - produklionsbidrag som mot­svarar vad som utgår till svenskspråkig press. Som villkor för stöd bör en upplaga på 1000 exemplar krävas med möjlighet lill höjning av stödet vid 5000 exemplar. För svenskspråkig press gäller 2000 respektive 10000 exemplar,

AUmänna nyhetstidningar med utgivning minsl var fiortonde dag bör även i fortsättningen få presstöd, men enligt molsvarande normer som gäller för nyhetstidningar med veckoulgivning. Del innebär stöd oberoen­de av vem som är utgivare och alt endasl individueUl prenumererad uppla­ga blir bidragsberälligad, Samma upplagekrav som för tidningar med veckoulgivning bör gälla.

En övergångsbestämmelse föreslås som innebär all de fyra organisatio­ner som nu får stöd till icke prenumererade 14-dagarstidningar får över­gångsvis under högst 2 år behålla slödel så att de kan övergå lill ell syslem med individuellt prenumererad upplaga eller till tidningsutgivning i annan form.

Också medlemstidningar bör få stöd inom ramen för del allmänna press-stödet vilket innebär alt de får stöd som organisationslidskrifter. Ell högre stödbelopp bör som nu ulgå lill de icke svenskspråkiga tidningarna. En konsekvens av all föra över medlemstidningarna till del allmänna presstö­det blir all också andra än invandrarnas riksorganisationer får möjligheter lill stöd för tidningar på invandrarspråk. Sådana utges i dag av fackliga, politiska och religiösa organisationer.

Tidningar som inte uppfyller kraven enligt presstödsreglerna bör som nu också i fortsättningen kunna få stöd från SIV, efler en prövning i varje särskill fall och utan den författningsreglering som gäller nu.

En del av de medel som SIV disponerar för presstöd bör föras över till en särskUd post för information till invandrare samt mediestöd, avsedd bl, a, för nu senast angivna tidningsslöd saml för stöd lill invandrarföre­ningars närradioverksamhet m,m, (Närradio behandlas i kapitel 12 och anslagsfrågan i kapitel 13 och 18,)

131

Radio och television (kap 12)

Prop. 1985/86:98

I kapitlet ges en redovisning av Sveriges Radio AB:s verksamhei på invandrarspråk saml av de krav som i radiolagen och avtalen med staten slälls på verksamhelen. Kommittén tolkar dessa så att Sveriges Radios olika programförelag skall

-

inom ordinarie total verksamhei verka för jämlikhet mellan invandrare och svenskar samt molverka fientlighet mellan befolkningsgrupperna,

-

genom specialinriktade åtgärder tUlgodose de språkliga minoriteternas behov av information, kunskaper och upplevelser saml stödja deras strävanden all bevara och vidareutveckla sin kultur i Sverige,

Radiolagens och avtalens innebörd på dessa punkter har inte tillräckligt analyserats inom koncernen. Kommittén anser att ett övergripande mål för hela koncernen bör utarbetas. För programverksamheten på invandrar­språk bör klara riktlinjer utvecklas, som bl, a, medger kontinueriiga sänd­ningar på etablerade större gruppers språk samt tillfälliga sändningar på mindre språk, exempelvis i samband med en period av nyinvandring. Ett kontinuerligt samråd med SIV, kuUurrådel och andra organ på informa­tions- och kulturområdet saml med representanter för språkgrupperna bör ske når det gäller all bedöma ohka gruppers behov av program i radio eller tv.

Inom koncernen måste vidare skapas en sådan organisation att beslul om den lolala verksamhelen på invandrarspråk i framliden kan las i etl sammanhang och att beslut på delområden inte kan fallas ulan all helheten vägs in. Brislen på en sådan samordning har lett till vissa dubbleringar vad gäller programinnehåll för några språkgmpper medan andra flera större grupper inte har tillgång till vare sig radio- eller tv-sändningar. Någon minskning av de sammantagna resurserna för minoriletsspråksprogram-men bör inte ske, utan snarare en ökning med hänsyn lUl alt nya språk­grupper fortlöpande tillkommer.

Även för det totala programutbudet bör målet klarare preciseras med tanke på atl utbudet skall betjäna alla befolkningsgrupper, spegla alla gruppers förhåUanden och iniressen saml molverka invandrarfientiiga atti­tyder, Sveriges Radio bör utarbeta ell invandrarpoliliskl handlingsprogram och målmedvetet arbeta för all förverkliga delta, I kapitlet redovisas några länkbara moment i etl sådanl handlingsprogram. Bl, a, pekas på behovel av båltre rapportering från invandrarnas urspmngsländer och av utbildning i invandrarfrågor av Sveriges Radios personal samt på vikten av all anstäl­la journalister ur olika minoritetsgrupper.

Om avtalet med staten, som löper ul år 1986, är etl hinder för all beakta de framförda synpunkterna bör en förändring av avtalel förberedas så atl Sveriges Radios ansvar kan preciseras i önskad riktning.

I kapitlet redovisas även atl många invandrarorganisationer har ell stort inlresse för närtadioverksamhet. Normall bör för invandrarföreningarna gälla samma ekonomiska villkor som för svenska föreningar, dvs, alt närtadioverksamhet skall ske ulan särskill samhällsstöd. För vissa språk­gmpper, som inte har tillgång lill radio- eller tv-sändningar eller tidningar på del egna språket, bör emellertid som tidigare nämnts vissl ekonomiskt stöd kunna ulgå från SIV,

Invandrartidningen, vissa kostnader för samhällsinformationen tUl

Prop. 1985/86:98

invandrare (kap 13)

Stiftelsen Invandrartidningen ger sedan år 1967 ul en informationstidning på olika invandrarspråk. För närvarande ges tidningen ut i veckoupplaga på sex olika språk och i månadsupplaga på fem språk. En edition på lätt svenska riktar sig lill invandrare som inte kan la del av någon av editioner­na på andra språk. Den används också som låromedel i svenskundervis­ningen för invandrare.

Enligt direktiven skulle kommittén överväga om förändringar bör göras vad gäller stiftelsens verksamhet bl, a, med hänsyn till invandringens för­ändrade sammansättning och utvecklingen på medieområdet.

På grund av den begränsade lidsram som stått till buds har del inte varit möjligt för kommittén atl tillräckligt överväga frågan. Därför föreslås atl den framtida utgivningen av en periodisk skrift på lätt svenska och invand­rarspråk bör utredas i särskild ordning, där en möjlighel är alt regeringen tillkallar en mediakunnig utredare. Huvudfrågorna som skall utredas är språkval, periodicitet, finansiering och huvudmannaskap. Kommittén kon­staterar all ett grundläggande problem för Invandrartidningen är en vi­kande ekonomi, som medför ständiga diskussioner om nedläggning av delar av verksamheten utan alt möjligheter finns till ell konstruktivt tän­kande. Utredningen bör bl, a, pröva den av Invandrartidningens styrelse framförda tanken att stiftelsen skulle kunna utvecklas också lill en service­byrå för produktion av samhällsinformation.

Medel för allmän samhällsinformation lill invandrare anvisas under ett särskill anslag som gäller ålgärder för invandrare. Under detta anslag finns medel för dels Invandrartidningen, dels SIV:s informationsverksamhet både till invandrare och befolkningen i övrigi.

Den särskilda anslagspost för information till invandrare och lill medie-slöd som kommittén föreslår bör las upp med 2,5 milj, kr,, varav 1 milj, kr, från presstödsmedlen, 1,2 milj, kr, från SIV: s nyssnämnda anslagspost lill informationsverksamhet saml 0,3 milj, kr, i ökat anslag. Medlen bör dispo­neras för stöd till tidningar på andra språk än svenska som inte får allmänt presstöd eller stöd som kulturtidskrift, stöd lill närradioverksamhet, ut­vecklingsarbete på medieområdet saml medieslöd i övrigi för att nå ut lill invandrare och minoriteter med angelägen allmän samhällsinformation.

Stöd till invandrar- och minoritetsorganisationer (kap 14)

I kapitlet lämnas först en beskrivning av nu gällande syslem för stöd till invandrar- och minoritetsorganisationer samt av de olika slag av andra folkrörelsestöd som invandrar- och minoritetsorganisationer får del av för närvarande. Stöd från kommuner och landsting nämns också.

Fem av invandrar- och minoriteternas riksorganisationer är nu slatsbi­dragsberättigade ungdomsorganisationer och sex åtnjuter stöd från statens ungdomsråd till sin ferieverksamhet bland barn och ungdom. Kommittén föreslår atl lägre krav på anlal barn- och ungdomsmedlemmar skall gälla, förslagsvis 1 500 medlemmar i stället för den anlalsmässiga gräns på 3000

medlemmar som vanligen tillämpas, Dessulom bör dispens kunna ges frän     Prop. 1985/86:98 kravel på geografisk spridning. Stöd lill ferieverksamhel för barn bör. som skell i enstaka fall, generelll kunna ulgå även lill organisationer som inte är slalsbidragsberälligade ungdomsorganisationer,

Etl riksförbund bland invandrar- och minorilelsorganisalionerna får stöd till sin centrala verksamhet som kvinnoorganisation. Några riksförbund bedriver molsvarande verksamhei i kvinnokommitléer eller särskilda kvin-nosektioner, men kan i dag inte få stöd som kvinnoorganisation. Kommit­tén förordar atl reglerna ändras så all inte bara invandrarkvinnors separata organisationer utan även kvinnokommittéer inom ramen för invandrar-och minoritetsorganisationer kan få sådanl stöd. Dispenser från kravet på lägsta antal medlemmar och geografisk spridning föreslås också.

Kommittén föreslår vidare ett nytt system för organisalionsstöd lill invandrar- och minoriletsorganisalionernas centrala verksamhet. Slödel skall vara neutralt, icke delaljreglerat och automatiskt verkande för organi­sationer uppbyggda på språklig, nationell eller gemensamt hemlands grund. Stödels storlek föreslås bli beroende av antalet betalande medlem­mar, SIV bör också i fortsättningen administrera stödet.

Det automatiskt verkande stödet bör ulgå i form av grundstöd som varierar mellan 100000 - 150000 kr och I milj, kr. och ell röriigi stöd på minst 10 kr per medlem och är. I praktiken betyder del alt Riksförbundei Finska föreningar i Sverige, den största av organisationerna kan beräknas få totalt ca 1,5 milj. kr, vid ell medlemslal av 54000, För en organisalion med 1 500 medlemmar blir del automatiskt verkande stödet med kommit­téns förslag 115000 - 165000 kr, per år. Förslaget innebär alt totalkostna­den ökar från ca 4,5 lill ca 7,5 milj, kr.

De allmänna krav som bör gälla för organisationsstödet sammanfattas i följande punkter

-

organisationen skall allmänt la tillvara invandrares iniressen på det invandrar- och minoriletspolitiska området och bedriva verksamhei med allmän kulturell och social inriktning,

-

Organisationen skaU hämta huvudparten av sina medlemmar från in­vandrar- och minoriletsgmpper i Sverige,

-

organisationen skall vara demokratiskt uppbyggd så atl varje medlem har en stadgeenlig möjlighet atl påverka besluten,

-

organisationen skall vara riksomfattande med en tillfredsställande geo­grafisk spridning i de områden där den invandrar- och minorilelsgmpp är bosall som bildar organisationens medlemsunderlag,

-

Organisationens verksamhei skall vara huvudsakligen föriagd lill Sveri­ge,

-

Organisationen skall bekosta en del av sin verksamhei genom uppburna, individuella medlemsavgifter och genom andra inkomster,

-

Organisationen skall kunna dokumentera sin verksamhei genom styrkta handlingar, Lex, verksamhets- och revisionsberättelser.

För all bli delaktig av det automatiskt verkande organisationsstödet skaU organisationen dessutom

- vara uppbyggd på språklig, nationell eller gemensamt hemlands gmnd

eller en kombination av dessa,

134

-

vara förankrad i lokalt föreningsliv,

Prop. 1985/86:98

-

ha minsl 1 500 betalande, individuella medlemmar,

-

kunna dokumentera sin verksamhei genom stadgar och verksamhetsbe­rättelser från minsl två på varandra följande verksamhetsår. Särskilda möjligheter bör som hittills vid sidan av organisationsstödet

finnas hos SIV atl fördela bidrag lill angelägna ändamål. Sådant behovs­prövat aktivitelsstöd bör Lex, kunna ulgå som elableringsslöd till nya riksorganisationer som ännu inte kvalificerat sig för reguljärt organisa­lionsstöd.

Exempel på andra länkbara prioriteringar för aktivitelsstöd, som del bör ankomma på SIV all besluta om, kan vara att

-

organisationen har etl stort inslag av flyktingar som medlemmar eller annars bedriver belydande flyklingverksamhel inom gruppen,

-

organisationen i huvudsak hämtar sina medlemmar från grupper som kommer från miljöer och kulturer som starkt avviker från de svenska,

-

en stor invandring medför atl organisationen plötsligt får ell stort anlal nytillkomna medlemmar för vilka den ännu inte får statsbidrag i form av reguljärt organisationsstöd,

-

organisationen bedriver barn- och ungdomsverksamhet eller kvinno­verksamhet ulan all få statsbidrag från respektive stödsystem.

Stöd till invandrarnas trossamfund (kap 15)

Stödet lill de religiösa samfunden nämns inte i direktiven men kommittén är oförhindrad atl la upp frågan, I delta kapitel redovisas först översiktligt invandrarsamfundens utveckling och silualion i Sverige, Av den framgår bl, a, all antalet medlemmar i samfunden ökat väsentligt under de senasie tio åren. De samfund del gäller - såväl lutherska, romersk-katolska, ortodoxa och österländska kyrkor som icke kristna samfund - räknar i dag sammanlagt över 200000 medlemmar. De får ca 6 milj, kr, i statligt stöd för sitt församlingsarbete från samma anslag som de svenska frikyrkorna.

Kommittén konstaterar att religion och religionsgemenskaper har ham­nat i utkanten av den svenska invandrarpolitiken. En enkätundersökning som Religionssociologiska institutet i Stockholm gjort ger vid handen att invandrarsamfunden uppfattar sig som negativt särbehandlade både i för­hållande till Svenska kyrkan och till de profana invandrarorganisationerna. Möjligheterna atl få en ökad andel av del gemensamma statsanslaget till frikyrkorna och invandrarsamfunden har hittills varit små.

Kommittén konstaterar all den enda möjligheten all leva upp tiU jämlik­helsmålet är all ge etl kraftigt förbättrat stöd till invandrarsamfunden och föreslär atl frågan om hur det skall ske utreds förutsättningslöst, Etl bland andra alternativ att överväga är då alt ge de samfund som så önskar hjälp med registrering av medlemmar - på helt frivilhg basis - och med upp­börd av församlingsavgifter på molsvarande säll som Svenska kyrkan har genom systemet med kyrkoskall.

135

Kommunernas och landstingens ansvar (kap 16)

Prop. 1985/86:98

I kapitlet beskrivs i stort hur kommunerna organiserat sin service lill invandrare och redovisas rådgivande information som Kommunförbundet resp. Landstingsförbundet har gett ut.

Kommittén betonar vikten av alt kommuner och landsting har och vidmakthåller en samlad och medveten invandrar- och minorilelspolilik.

Enligt kommittén kan den information och service som ges av Kommun­förbundet och Landstingsförbundet uigöra en värdefull stimulans för ut­vecklingen i riktning mol ell förverkligande av de invandrarpolitiska må­len, KommUlén förutsätter all förbunden uppmärksammar och vidareut­vecklar de synpunkler och idéer kommittén fört fram på etl anlal samhälls­sektorer i det föregående, där behovet av Ivåspråkig och kuUurkompetenl personal inom socialtjänst saml hälso- och sjukvård har underslmkits särskUt,

Internationella frågor (kap 17)

Kommittén har låtit utarbeta en promemoria om internationella normer och internationellt samarbete på migrationsområdet (Ds A 1984:10), I be­tänkandet redovisas etl lilel urval av frågor från promemorian. Vad kom­mittén lar upp är en kort redovisning av Sveriges lillämpning av internatio­nella normer på invandrar- och minoritetspoiitikens område samt det inter­nationella samarbetet på området.

Kommittén understryker bl, a, vikten av att i det internationella regel­systemet skriva in materiella bestämmelser som tillgodoser berättigade krav på skydd för invandrare och deras familjer. Regeringen bör, i såväl normsamarbelel som i övrigt internationellt samarbete på migrationsområ­det, även i fortsättningen verka för att de av riksdagen fastlagda invandrar-och minoritelspoliliska målen skall förverkligas också på ell internationellt plan.

Kommittén konstaterar atl Sveriges invandrar- och minorilelspolilik genom bl.a, sin inriktning på stöd tiU invandrarnas språk och kultur underlättar för den enskilde som så önskar all flytta tillbaka till hemlandet. Kommittén tar samtidigt uttryckligen avslånd från en politik i syfte all stimulera till ålervandring, som bygger på ekonomiska eller andra incita­ment. En sådan politik är enligt kommitténs uppfattning hell oförenlig med de invandrarpolitiska målen,

Sverige var i början av 1950-lalel med om att bilda Inlergovernmental Committee for (European) Migration (ICEM eller numera ICM) men läm­nade organisationen år 1962, Avgörande för utträdet var den successiva minskningen av kommitténs flyklingverksamhel, som Sverige hade fäst avgörande vikt vid. Under 1970-lalet skedde en ny omsvängning, först till följd av flyklingulvandringen från Latinamerika och senare genom organi­sationens växande engagemang för atl bistå flyktingar från Sydostasien,

Kommittén har funnit atl del huvudskål som åberopats för Sveriges

utträde ur organiationen har bortfallit, och att frågan om svenskt återin-

iräde som medlem nu bör prövas på nytt,

136

Kostnads- och finansieringsfrågor (kap 18)

I de kapitel som behandlar olika siödfrågor och som enligt direktiven är prioriterade finns förslag som medför direkta nya kostnader för staten via de anslag som slår lill SIV: s, statens kulturråds och presslödsnämndens disposition. Detta gäller kapitel 9-14, Övriga kapitel innehåller dels grund­läggande principiella resonemang, dels (i huvudsak) probleminvenleringar på olika sektorer och synpunkter på lämpliga ålgärder, som i några fall är fortsall utredningsarbete, och i etl faU försöksverksamhet. Förslagen i kapilel 9-14 framgår av följande sammanställning.

Prop. 1985/86:98

Kapitel

Andamål

Finnes

1984/85

Beräknad utgift enl, förslag

Ökning eller minskning enl, förslag

9

Litteraturstöd

0,9

1,1

+0,2

Särskild anslagspost

-

1,0

-(-1,0

En tjänst jämte administration

1/2 tjänsl

1 1/2 tjänst, arb, grupp

-1-0,3

11

Presstöd

5,365

ca 4,35

-1,0 (ca)

10, 11, 12, 13

Information till in­vandrare samt medie­stöd (bl a närradio)

1,2

2,5

+ 1,3

14

Organisationsbidrag Aktivitelsstöd

4,480 3,854

7,5 3,9

+3,0 (ca) 

±0(ca)

13

Invandrartidningen

4,346

4,346

+ =

9-14

+4,8 (ca)

Den kostnadsökning som faller på de prioriterade sektorerna uppgår, som framgått av sammanställningen, liU avmndal 5 milj, kr,, varav 1,5 milj, kr, lill kulturrådet. Utrymme för merkostnaden måste enligt kommitténs be­stämda uppfattning i första hand skapas genom en ompriorilering inom hela den statliga kultursektorn, vars budget belöper på mer än 1 miljard kr.

En fömlsältning för att större delen av kommitténs arbete inte skall stanna vid en probleminventering är all resurser finns för de ålgärder som erfordras. När det gäller arbetsmarknads-, bostads-, social- och utbild­ningsavsnitten pekar kommittén på ett antal önskvärda åtgärder och häv­dar atl de ökade resurser som krävs måsle sökas inom den ram som redan finns för den sektor det gäller. Alternativ i dagens läge är alt det antingen inte blir möjligt atl komma närmare de uppställda invandrarpolitiska målen eller all detta möjliggörs med hjälp av medel från andra sektorer.

När det gäller att genomföra de kostnadsberäknade förslagen måste intresset av att bättre än nu kunna infria de invandrar- och minoritetspoli­tiska målen vägas mot de mål som finns på andra samhällssektorer. Kom­mittén har emellertid inte underiag för alt komma med förslag lill omfördel­ning för all kunna täcka de aktuella kostnaderna. En utväg kan vara att ta i anspråk besparingar till följd av kommitténs tidigare framlagda förslag. Del gäUer bl, a, förslag som efter riksdagsbeslut nu skall genomföras och som bör leda till minskade väntetider och därmed mindre kostnader.

137

Om de besparingar som kan göras inte är tillräckliga och om en avväg- Prop. 1985/86:98 ning gentemot andra samhällssektorer inte resulterar i en sådan omfördel­ning, all kostnaderna kan läckas, finns enligt kommittén en annan möjlig finansieringsväg. Del gäller i så fall att genom avgifter på några områden tillföra slalen inkomster som täcker den del av de kostnader som återstår atl finansiera. Eftersom del inte ingår i uppdraget atl föreslå avgifter nöjer sig kommittén med atl peka på ett par möjligheter, t, ex, en höjning av viseringsavgiflerna för turistvisum och för visum för affärsbesök saml alt avgift vid förvärv av svenskt medborgarskap återinförs.

Eftersom det är synnerligen angelägel att förslagen på kulturområdet genomförs bör i sista hand också dessa kostnader kunna läckas genom inkomstökning.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservationer har avgivits av ledamöterna Alexander Chrisopolous och Sten[REDACTED_EFTERNAMN],

Särskilda yttranden har avgivits av ledamoten Sten[REDACTED_EFTERNAMN] samt av sakkunniga Hans-Göran Myrdal och Thord Palmlund,

138

Bilaga 2    Prop. 1985/86:98

Sammanställning av remissyttranden över invandrarpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1984:58) Invandrar- och minoritetspolitiken

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgells av justitiekanslern (JK), rikspolisstyrelsen (RPS), socialstyrelsen (SoS), riksförsäkringsver­ket (RFV), statens kulturråd (KUR), styrelsen för Sveriges författarfond, riksarkivet, slalens ungdomsråd (SUR), presslödsnämnden, skolöversty­relsen (SÖ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), arbetsmarknads­styrelsen (AMS), slalens invandrarverk (SIV), Stiftelsen Invandrartidning­en, ILO-kommittén, bostadsslyrelsen, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), statistiska centralbyrån (SCB), länsslyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Malmöhus län, länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län, länsstyrelsen i Norrbottens län. Ärkebiskopen tiUsammans med samar­belsnämnden för statsbidrag lUl trossamfund och Sveriges Frikyrkoråd, 1983 års folkbokföringskommilté (Fi 1983:04), närtadiokommitlén (U 1978:11), förskola-skola-kommillén (U 1981:01), delegationen för invand­rarforskning (EIFO, A 1983:03, fr,o,m, maj 1985 benämnd DEIFO), bo­stadskommittén (Bo 1982:02), informalionsdelegalionen (B 1982:01), sa­merättsutredningen (Ju 1983:05), socialberedningen (S 1980:07), Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Botkyrka kommun, Stockholms kommun, Södertälje kommun, Uppsala kommun, Nortköpings kommun, Jönköpings kommun. Olofströms kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun, Borås kommun, Västerås kommun, Stockholms läns landsting. Älvsborgs läns landsting, Västmanlands läns landsting. Svenska arbetsgi­vareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemän­nens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Mode­rata ungdomsförbundet (MUF), Folkpartiets ungdomsförbund (FPU), Mo­derata samlingspartiels kvinnoförbund (MKF), Centerns kvinnoförbund (CKF), Folkpartiets kvinnoförbund (FPK), Sveriges Socialdemokratiska Kvinnoförbund (SSKF), Rädda Barnen, Svenska röda korset, Sveriges Frikyrkoråd, Riksidrotlsförbundel, Riksförbundei Hem och Skola (RHS), Sveriges Radio AB, Folkbildningsförbundet, Svenska Filminsiiiuiet, Sve­riges författarförbund, Riksförbundei för personal vid invandrarbyråer (RIB), Riksförbundei Finska föreningar i Sverige (RFFS), Jugoslaviska Riksförbundei, Turkiska Riksförbundei, Italienska Riksförbundei, Assy­riska Riksförbundei, Finlandssvenskarnas Riksförbund i Sverige (FRIS), Esternas Representation i Sverige, Estniska kommittén. Kroatiska riksför­bundet. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Föreningen Sveriges socialchefer (FSS), Riksförbundet för sexueUl likaberättigande (RFSL), Riksförbundet för finskspråkigt församlingsarbete i Sverige, Tal­boks- och punktskriftsbiblioteket. Svenska Journalistförbundet, Svenska Ekumeniska Nämnden, Invandrartidningens journalistklubb, datainspek­tionen, radionämnden, Stockholms katolska stift, Sveriges AUmännyttiga bostadsförelag (SABO) samt utrikesdepartemenlel(UD),

139

UHÄ har ingivit yttranden från universiteten i Stockholm, Göteborg och     Prop. 1985/86:98[REDACTED_EFTERNAMN] samt från högskolan för lärarutbildning i Stockholm, UD har ingivit yttranden från ambassaderna i Helsingfors och Ankara samt från delega­tionen i Geneve,

Remissynpunkterna redovisas kapitelvis,

1 Mål, allmänna riktlinjer och ansvarsfördelning

Ell flertal remissinstanser kommenterar inledningsvis utredningens direk­tiv och arbete. Några är kritiska till de ekonomiska restriktioner som utredningen arbetat under och som begränsat möjligheterna all lägga fram konkreta ålgärdsförslag. Många är emellertid också positiva lill utredning­ens arbete och anser atl utredningen gjort en ingående beskrivning av rådande förhållanden och vidtagna ålgärder.

En majoritet av remissvaren behandlar på något säll frågor med anknyt­ning lill de invandrarpolitiska målen och flertalet ställer sig oreserverat bakom de nu gällande målen. Några remissinstanser efteriyser dock en diskussion om avvägningen mellan de olika invandrar- och minoritelspoli­liska målen,

I samband med behandlingen av jämlikhelsmålet har SÖ, RHS, Svenska kommunförbundel, Landslingsförbundel och Olofslröms kommun särskill framhåUit all utbildning i svenska måsle ses som en förutsättning för atl likvärdighet befolkningsgmpperna emellan skall kunna uppnås,

SÖ pekar i sammanhanget på all jämlik behandling av invandrare kräver god lolkservice och därmed lolkulbildningsinsalser,

Kommunförbundel betonar arbetets betydelse för förverkligandet av jämlikhelsmålet.

Många remissvar har i likhet med utredningen understrukit behovel av särskilda ålgärder inom olika områden för atl invandrare skall beredas med majoritetsbefolkningen likvärdiga möjligheter.

Utredningens behandling av valfrihelsmålet har rönt såväl positiva som kritiska kommentarer. Vissa remissinstanser anser all utredningen inte tillräckligt preciserat valfrihetens gränser.

Kritiska mot utredningens behandling av valfrihelsmålet är bl, a. Est­niska kommittén, Assyriska Riksförbundei, Kroatiska riksförbundei, Sve­riges Frikyrkoråd, Svenska Ekumeniska Nämnden, RIB och Rädda Bar­nen. Gemensamt för dessa är uppfattningen all valfrihelsmålet måsle preciseras ytterligare, dock utifrån hell skilda bevekelsegrunder.

Kommitténs överväganden kring samverkansmålel har föranlett endast ett fåtal synpunkler från remissinstanserna,

Fiertalel remissvar som berört de invandrarpolitiska målen har också

kommenterat avsnittet om statens ansvar för invandrare och minoriteter.

Samtliga instanser som kommenterat delta ställer sig bakom principen om

positiva eller kompensatoriska åtgärder inom ramen för generella insatser.

Inställningen lill särskilda ätgärdsprogram för varje sak- och myndighels-

område är dock delad. Kritiska lill tanken på särskilda ätgärdsprogram är

bl, a, SoS och RRV. SIV och SÖ pekar på att del i vissa fall är lämpligl med

särskilda program, men atl delta måsle integreras i den allmänna plane-

140

ringen och utformas utifrån de helt skilda förutsättningar och behov som     Prop. 1985/86:98 råder inom olika sektorer.

Samtliga instanser som yttrat sig över frågan ansluler sig lill principen all respektive fackmyndigheter behåller det fulla sakansvarel. Del råder dock delade meningar om behovet att ytteriigare lagfästa de statliga myn­digheternas ansvar liksom om förslaget alt göra årliga redovisningar av särålgärder för invandrare. Ett lagfäst ansvar tillstyrks av Svenska Ekume­niska Nämnden, Kommunförbundet och Västerås kommun, men avstyrks av SoS, RRV och SIV med hänvisning lill de redan fastiagda riktlinjerna för invandrarpolitiken och för respektive område,

2 Invandrar- och minoritetspolitik definitioner, statistik och principer

Etl stort antal remissvar har lagil upp frågor i anslutning lill detta kapilel. Utredningen har lagil stäUning för vissa principer, såsom atl invandrar-och minorilelspoliliken skall uppfattas som en enhet, att behoven bör vara avgörande för vilka insatser som skall göras och atl en minorilelsdefinilion måsle vara subjektiv. Remissopinionen är splittrad när del gäller dessa frågor och många uttrycker sig kritiskt när del gäller utredningens behand­ling av frågorna i delta kapitel. Man påpekar bl, a, atl de definUioner och begrepp som används i utredningen inte är tillräckligt klart definierade liksom att behandlingen är för ytlig. Framförallt kritiseras utredningen för att inte tillräckligt ha diskuterat minoritelsbegreppet och förutsättningarna för och konsekvenserna av en minoritelspoUlik, Del påpekas att det finns flera invandrargmpper som svarar mol den definition av minoriteter som utredningen gör. Några remissinstanser påpekar också all de nordiska invandrarna intar en särställning och att denna särställning borde ha analy­serats,

RFFS anser det sakligt grundat all Sverigefinnar utgör en minoritets­grupp i Sverige och all det finska språkets ställning bör ges ett officiellt erkännande som minoritetsspråk. Kroatiska riksförbundet och Assyriska Riksförbundet anser all del finns behov av en uttalad minorilelspolilik och alt många invandrargrupper uppfyller kriterierna som kan ställas upp.

Flera svar uttrycker farhågor kring kommitténs överväganden och be­greppsapparat, TCO, RIB, SIV, Olofströms kommun anser atl en utförli­gare analys borde ha gjorts. Centrum för invandringsforskning vid Stock­holms imiversUel anser all kommittén inte på långt när penetrerat hela problematiken och all dess slutsatser knappasl är övertygande. Man påpe­kar atl utredningen lämnar många frågor obesvarade och inte på allvar diskuterar möjligheten av all gå in för en minorilelspolilik av dei slag som håller på alt utvecklas i Nederländerna och möjligen i Australien,

Positiva lill kommitténs definition är Estniska kommhlén och Sveriges Frikyrkoråd.

141

3 Invandrar-och minoritetsorganisationer

Prop. 1985/86:98

Flera remissinstanser tillstyrker utredningens beskrivning av invandraror­ganisalionernas framtida roll såsom intresseorganisationer med en huvud­sakligen kulturellt och sociaU inriktad verksamhei. Några remissvar berör särskill frågor kring invandrarorganisalionernas representativitet för hela gruppen. Några svar är positiva lill atl organisationerna verkar som tales­män för respektive grupp, andra framhåller all man bör vara försiktig med all betrakta organisationerna som representanter för respektive grupp. Framför alll invandrarorganisationer lar upp frågan om resurser lill organi­sationerna och påpekar all slödel lill invandrarorganisationerna bör göras mer flexibelt för all båltre anpassas lill organisationernas faktiska verk­samhet,

RFFS framhåller atl deras arbetsområde främst kommer all vara kultu­rellt och socialt och särskilt frågor som rör barn och ungdomar. Insatser för all molverka diskriminering framhålls också, Sveriges Frikyrkoråd pekar på organisationernas folkrörelsekaraktär, särskill som stats- och myndighelskorrektiv. Svaren från FPK, CUF, MUF, Estniska kommittén och Västerås kommun berör frågor om organisationernas representativi­tet.

4 Medinflytande och samverkan

Ell stort anlal remissinstanser har kommenterat detta kapitel, och i försia hand avsnittet om förbättrade samrådsformer. Frågan om rösträtt till riks­dagen för utländska medborgare och om dubbelt medborgarskap berörs i några få remissvar, däribland SSKF och RIB.

Flera remissinstanser som kommenterar avsnittet om invandrarna i del partipolitiska livet anser att de politiska partierna ägnar invandrarfrågor för lite inlresse. Några, bl, a, CKF, anser också alt kommittén ägnat denna fråga för lite uppmärksamhet.

En majoritet av de remissinstanser som kommenterat detta kapitel är positiva till förslagen om förbättrade samrådsformer och frågan kommen-leras även i övrigt av många. Flera remissinstanser påpekar alt man bör eftersträva så effektiva samrådsformer som möjligt och framhåller att samråd inte får bli en aktivitet för syns skull. Några remissinstanser (FPK och Sveriges Frikyrkoråd) påpekar särskilt all invandrarnas trossamfund också bör omfattas av förslagen om samrådsformer och all olika samhälls­organ skall försöka få kanaler även till dem som slår utanför organisatio­nerna.

Jugoslaviska och turkiska riksförbunden, TCO, Västerås och Söderiälje kommuner är positiva till atl kommittén tagit upp frågan om ledighet från arbetet och ekonomiska resurser för all representanter för invandrarnas organisationer skall kunna delta i samråd. De invandrarorganisationer som kommenterat detta avsnitt föreslår all all samverkan skall bekostas av samhället med stöd av ell slags "förtroendemannalag". Även andra re­missinstanser pekar på all del är nödvändigl all invandrarnas representan­ter ges möjlighel lill ledighet från arbetet med ekonomisk ersättning för föriorad arbetsförtjänst.

5 Arbetsmarknadsfrågor

Prop. 1985/86:98

Flera remissinstanser understryker viklen av all invandrarnas situation på arbetsmarknaden blir ordentligt belyst och föremål för överväganden. Bl, a, SIV och LO framhåller atl invandrare med låg utbildning och bris­tande kunskaper i svenska är särskill utsatta och atl ålgärder för all stärka invandrares konkurrenskraft är angelägna.

Ett stort antal remissinstanser har tagit upp invandrarungdomarnas si­lualion och hävdar alt ökade insatser behövs för all ge dem yrkesutbUd-ning och goda språkkunskaper, SÖ anser alt de finskspråkiga ungdomar­nas situation särskilt bör uppmärksammas. Även invandrarkvinnornas situation på arbetsmarknaden måsle uppmärksammas anser bl, a, MKF. De framhåller all invandrarkvinnor arbetar i slitsamma yrken och ofta blir sjukpensionerade eller deltidspensionerade,

SCB pekar på all brislen på statistisk information gör atl del är svårt att få belyst i siffror i vilken grad invandrare kan utnyttja sin tidigare utbild­ning på arbetsmarknaden.

Arbetslösheten har behandlats av flera remissinstanser. Bl, a, betonar Botkyrka kommun alt långvarig arbetslöshet leder tUl slora problem och konflikter i invandrarfamiljerna, där del ofta fömlsaltes all mannen skall kunna försöija sin familj, RFFS har lämnat omfattande statistik som visar alt den finska gruppen är myckel utsatt på arbetsmarknaden genom låg utbildning och dåliga svenskkunskaper.

Flera remissinstanser bl, a, TCO anser all kommittén borde ha lagt fram ett mera omfattande och genomtänkt åtgärdsprogram.

Kommitténs förslag om försöksverksamhet med samordning av arbels­marknadspolitiska och utbildningsåtgärder stöds av majoriteten av remiss­instanserna. RRV menar dock alt kommittén inte gett några konkreta exempel på bestämmelser som i dag hindrar berörda myndigheter eller organisationer från atl utnyttja sina resurser flexibelt och behovsanpassai. Därför är del enligt RRV svårt att ta stäUning tiU förslagel innan berörda myndigheter sett över om resurserna inte redan nu skulle kunna utnyttjas så flexibelt som kommittén föreslår. Statskontoret pekar på all den av riksdagen beslutade överföringen av grundutbildningen för vuxna zigenare från arbetsmarknadsutbildningen lUl kommunernas grundutbildning för vuxna kan frigöra vissa resurser som skulle kunna utnyttjas lill förstärkta insatser för invandrare.

Kommitténs förslag om atl upprätta en yrkesprovsinslilulion vid gymna­sieskola eller AMU-cenler tillstyrks av Svenska kommunförbundet, Upp­sala, Malmö och Botkyrka kommuner samt SSKF. TCO anser all förslagel ensamt inte kan leda till några störte förbättringar, SÖ och AMS avstyrker förslagel och anser atl utredningar om yrkeskunskaper Ijan göras inom AMU och arbetsmarknadsinstituten.

Bl, a, SÖ tar upp frågan om tvåspråkiga lärare och hemspråksassislenter i AMU och framhåller all kurser på invandrarspråk i AMU endasl kan vara en temporär insats,

143

I flera remissyttranden understryks angelägenheten av all arbetet med atl jämföra utländska utbildningar påskyndas, TCO, Uppsala kommun, Botkyrka kommun och RIB anser all UHÄ bör få extra resurser för delta.

Stockholms läns landsting anser att språk- och kullurkompelens bör ges     Prop. 1985/86:98 meritvärde vid anställning till vissa befallningar.

Kommitténs förslag om förstärkning av arbetsförmedlingarna på invand­rartäta orter stöds av många remissinstanser. Bl, a, LO anser det viktigt atl arbetsmarknadsmyndigheterna ges tillräckliga resurser för atl kunna karl-lägga ålgärder för invandrare.

Enligt RRV kan AMS omprioritera resurser till arbetsförmedlingar i invandrartäta områden, AMS bör inom ramen för sitt ordinarie planerings­arbete regelbundet bedöma personal- och resursbehov och göra ompriori­teringar,

6 Bostadsfrågor

Många remissinstanser har inledningsvis pekat på de negativa såväl som på de positiva konsekvenserna av den höga koncentrationen av utländska medborgare lill vissa bostadsområden, Ell flertal remissinstanser, där­ibland SIV, FSS, Malmö och Göteborgs kommuner samt RFFS, betonar SärskUt invandrarnas valfrihet i boendet. Del påpekas också all del kan uppslå en konflikt mellan stråvan all nå en allsidig befolkningssamman-sältning och valfrihelsmålet, Norrtälje kommun anser all den invandrarpo­litiska målsättningen därför bör ges en klarare innebörd.

En majoritet av remissinstanserna understryker, i likhet med kommit­tén, atl invandrarnas boendefrågor måsle lösas inom ramen för den all­männa bostadspolitiken. Del påpekas bl, a, atl del är genom ålgärder på planeringsstadiet, och i kommunernas bostadsförsörjningsprogram, som man bör eftersträva en jämnare hushållssammansättning. Även bostads­förmedlingens roll framhålls, bl, a, av bostadsslyrelsen, RFFS och Jönkö­pings kommun.

Några remissinstanser, däribland länsstyrelsen i Norrbottens län och SABO, anser atl det kan vara nödvändigt alt försöka styra hushållssam-mansällningen inom vissa bostadsområden.

Kommitténs förslag om kartläggning och försöksverksamhet i vissa bo­stadsområden tillstyrks av en slor majoritet av remissinstanserna, Söder­tälje kommun anser all kartläggningen bör ske innan ålgärder sätts in, Endasl SoS är negativ tUl alt en kartläggning genomförs, SoS anser atl redan nu är så mycket känt all snara insatser kan motiveras,

7 Sociala frågor

Etl flertal remissinstanser har gjort omfattande kommentarer lill de olika avsnitten i detla kapilel. De flesta är poshiva till atl kommittén tagit upp sociala frågor, även om några anser all dessa fått för liten plats.

Flertalet remissinstanser ullalar sig positivt om värdet och behovel av

flerspråkig och kullurkompelent personal på vissa tjänster, I några remis­

svar framhålls samtidigt alt kravet på goda kunskaper i svenska därför inte

fär åsidosättas och att det är orealistiskt atl tänka sig samhällsservice på

alla språk i kommuner med många språkområden representerade, Ell par

remissinstanser påpekar atl det måste klarläggas vad som avses med

144

Ivåspråkighet och att del saknas inslmment för bedömning av språkkun- Prop. 1985/86:98 skaper. Några, bl, a, RIB, TCO och Kommunförbundet saknar en defini­tion av begreppet kullurkompelens, TCO anser all begreppei bör ändras lill "insikter och kunskaper om en kultur", Kommunförbundel är inte berett all nu ta ställning till behovel av kullurkompelent personal inom den kommunala sektorn.

Vikten av att barntiUsyn kan erbjudas för alt invandrarkvinnor skall kunna delta i svenskundervisning och annan utbildning betonas av flera remissinstanser. Del är emellertid endast en minoritet av dessa som till­styrker förslaget om förtur lill kommunal barnomsorg för barn lill invand­rarkvinnor som deltar i utbildning. Svenska kommunförbundet och några kommuner anser all tillgången lill platser och andra faktorer också måsle vägas in vid bedömningen av om förtur skall ges. Några remissinstanser framhåller alt alternativa former av barnpassning många gånger kan vara ett bra aUernaliv för alt invandrarkvinnor skall kunna delta i utbildning, Förslagel alt kommunen bör göra en plan för olika former av hemspråks­lräning för invandrarbarn kommenteras endasl av ell fåtal remissinstanser, vUka aUa tillstyrker.

Majoriteten av de remissinstanser som har kommenterat kommitténs överväganden rörande omhändertagande av barn instämmer i dess syn­punkter. Några remissinstanser, bl, a, SoS, länsstyrelsen i Stockholms län och Göteborgs kommun anser dock atl man inte aUlid kan följa principen om placering i hem inom den egna språkliga och etniska gmppen, SoS framhåUer t, ex, atl dessa principer i en akut situation naturligtvis måste vika för atl barnels behov av skydd skaU kunna tillgodoses. Rädda Barnen anser att det endast i yttersta undanlagsfall skall vara möjligt all placera invandrarbarn i ell svenskt hem och föreslår vidare att invandrarbarnels rätt atl upprätthålla sin kultureUa och språkliga tillhörighet även vid ett omhändertagande bör lagfästas.

Kommitténs synpunkler vad gäUer äldreomsorgen får stöd av flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i denna fråga. Några remissinstanser påpekar särskiU vikten av samarbete över de kommunala gränserna för all tillgodose äldre invandrares behov och invandrarföreningarnas roll.

Frågan om språkregistrering

Kommitténs förslag om frivillig språkregislrering tillstyrks av SoS, SIV, RIB, FSS, FPK, länsstyrelsen i Malmöhus län. Invandrartidningen, Göte­borgs och Olofströms kommuner. Kroatiska riksförbundei, RFFS och Italienska Riksförbundei.

SoS påpekar viklen av alt en språkregistrering sker på frivillighelens väg och är ulan rättsverkan för den enskilde individen. Inom SoS utarbetas för närvarande ett förslag om språkregislrering inom barnhälsovården, SIV påpekar all, vad del gäller den ulomnordiska invandringen, kommer fr, o, m, våren 1985 de uppgifter som lämnas i samband med ansökningar om uppehåUslillslånd all registreras i verkels ADB-system för all ge språk-statistiskt underlag för samhällsinformation till nyinvandrade,

Förslagel avstyrks av länsstyrelserna i Stockholms. Norrbottens och

145

10    Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 98

Göteborgs län, statskontoret, RRV, 1983 års folkbokföringskommilté. Sve- Prop. 1985/86:98 riges Frikyrkoråd, Rädda Barnen, MKF, FPU och MUF. De skäl som anförs är integrilelsskäl, oklarheter om användningen, administrativa pro­blem, ovilja hos invandrare all identifiera sig med språk som upplevs ha låg status, saml misstron till atl språkregislrering på frivillig väg ger någol användbart planeringsunderlag,

SCB lar inte ställning till förslaget men påpekar risken för selekliva bortfall och det begränsade värdet under uppbyggnadstiden, SCB avser att i sin verksamhetsplanering ånyo pröva frågan om en framlida språkunder­sökning,

9 Kulturstöd

Etl stort anlal remissinstanser har kommenterat kommitténs förslag i detta kapitel. En majoritet av remissinstanserna är positiva. Några invandraror­ganisationer anser dock atl de föreslagna insatserna är otillräckliga, LO anser all, när det gäller fördelningen av samhäUets kullurpolitiska stöd, större hänsyn bör las till invandrargruppernas behov av kulturverksamhet än som nu sker.

Många av de kommentarer som lämnais till detta kapUel utgör komplet­teringar med områden som man anser atl kommittén ägnat för liten upp­märksamhet eller inte aUs behandlat. Sådana områden är biblioteksfrågor, möjligheterna atl utveckla en skriftlig kultur, t, ex. talböcker på invand­rarspråk, museernas ansvar för dokumentation av invandringen och in­vandrarnas liv, författarfondens verksamhet och bidragsgivningen för kul-tureUl utbyte med utlandet. Det påpekas också att kommittén inte alls berört områden som konst, konsthantverk och slöjd,

Förslagel om en särskild anslagspost på lill en början minsl 1,5 milj, kr, genom ompriorilering inom budgeten bemöts positivt av de flesta instanser som kommenterat frågan. Statskontoret avstyrker dock förslagel och före­slår alt kulturrådet ser över villkoren för nuvarande bidrag till olika verk­samheter. De invandrarorganisationer som kommenterat förslaget anser atl stödet är otillräckligt. Förslaget all riksarkivei i samarbete med kultur­rådet skaU initiera en översyn av dokumentations- och arkivfrågorna och överväga frågan om stöd tillstyrks av de instanser som berör frågan.

Även förslagel om ökade bidrag för invandrar- och minoriletslilleratur bemöts positivt, liksom all stödet knyts till utgivningen av liftar.

Kommittén anser atl del behövs en kartläggning av olika språkgmppers tillgång till och användning av både film och video, KUR tillstyrker att filminstitutet bör bevaka och ta de initiativ som erfordras för att stödja utvecklingen av videoproduktion och distribution till olika invandrargmp­per. Svenska FUminstitulei konstaterar atl 1982 års film- och videoavlal inte ger några särskilda anvisningar vad beträffar filmproduklionsmedlens användning för invandrare.

Kommitténs olika förslag lUl förstärkning av kullurtådel bemöts positivt

av en majoritet av remissinstanserna. Statskontoret avstyrker med hänvis­

ning till atl kontoret i andra sammanhang framhållit att kulturrådets organi­

sation behöver förenklas.

146

Statskontoret är dock positivt till förslaget om en bättre bevakning av Prop. 1985/86:98 invandrar- och minoritetsfrågorna inom rådels kansli. Förslaget atl folk-bildningsnämndens kansli förstärks med minst en heltidstiänsl avstyrks dock av statens ungdomsråd. Förslaget all kulturrådets ansvar för invand­rarnas kulturfrågor bör preciseras tillstyrks av samtliga instanser som yttrat sig över förslaget. SIV föreslår att kulturrådet utarbetar ell hand­lingsprogram för invandrarnas och minoriteternas särskilda behov eller kulturella situation,

SIV föreslår också atl kulturtådet gör en inventering av redan pågående teaterverksamhet bland invandrare som underlag för en vidare utveckling, SIV och SFF anser all kulturrådet tillsammans med siudieförbunden bör föreslå hur invandrare bättre skall kunna få del av de medel för kulturella verksamheter som fördelas av studieförbund och länsbildningsförbund. Några remissinstanser framhåller atl del är angelägel all kulturrådet kan utöka resurserna för bibliolekskonsultation avseende litteratur på minori­tetsspråk,

10 Samhällsinformation till invandrare och minoriteter

Fiertalel remissinstanser som kommenterat detta kapilel instämmer i kom­mitténs beskrivningar och överväganden. Det råder enighet om atl ansva­ret för samhällsinformation lill invandrare och minoriteter ligger på stal och kommun och all varje fackmyndighet har ansvaret för samhällsinfor­mationen inom sitt område.

Flera anser dock att denna informationsskyldighet behöver preciseras, Södertälje kommun och RIB anser också all en klarare gräns bör dras mellan statens och kommunernas ansvar. Kommunen anför vidare att informationsansvaret enligt socialtjänstlagen bör preciseras. Del råder dock delade meningar när del gäller informationsbehoven för nyanlända invandrare, RFFS och RIB anser att de nyanländas behov inte får tillgo­doses på de tidigare invandrades bekostnad.

Några remissinstanser understryker särskilt atl del är viktigt all den grundläggande samhällsinformationen anpassas efter de berörda individer­nas behov, och invandrarbyråernas verksamhei kommenteras i några re­missvar, bl, a, RIB. De kommentarer som lämnas rörande den kontinuerli­ga samhällsinformationen understryker behovet av kompletterande sam­hällsinformation via andra kanaler än statliga och kommunala myndighe­ter. Ett par remissinstanser, däribland Uppsala kommun, tar upp använd­ningen av närradio för att sprida information till olika minoritetsgrupper.

Samtliga remissinstanser som har yttrat sig över SIV: s roll instämmer i

utredningens synpunkt all varje fackmyndighet har ansvaret för informa­

tionen inom sitt område, SoS och RRV understryker SIV: s samordnings­

ansvar och RRV anser all delta kunde bli mer ullalat. Även andra remiss­

instanser betonar värdet av samordning såväl på statlig som på kommunal

nivå. Malmö kommun rekommenderar en sådan samordning när del gäller

myndigheters information liU flyktingar. Göteborgs kommun anser att

kommittén borde belyst de ekonomiska konsekvenserna av de växande

kraven på informationsinsatser på kommunal nivå,

'47

Några remissinstanser, bl, a, informalionsdelegalionen, understryker    Prop. 1985/86:98 SIV: s ansvar för att samordna, all följa metod- och medieutveckUngen och all la initiativ för atl förbättra samhällsinformationen,

CKF anser all alla myndigheter bör få sitt ansvar klariagt genom instruk-tioinfir medan RIB går stegel längre och vill överväga lagstiftning om itiformalionsansvar. Samtidigt framhåller SoS att anledningen lill bristerna i informationen är dels osäkerhet om metoder för all nå fram lill invandra­re, dels begränsade resurser för informationen. Bl, a, informalionsdelega­lionen och AMS anser alt samhällsinformationen bör vara mera individin­riktad,

11 Stöd till invandrarpress

Kommitténs förslag all del allmänna presstödet skall öppnas i alla' sina former för tidningar på andra språk än svenska tillstyrks av samtliga remissinstanser som yttrat sig över frågan, Presslödsnämnden anser dock inte all några särbestämmelser bör införas och alt spridningen av tidningar på andra språk än svenska utomlands bör begränsas lill 10%, En majoritet av remissvaren tillstyrker också alt handläggningen av stödet till invand­rarpress förs över lill presslödsnämnden från invandrarverket, Presslöds­nämnden avstyrker dock förslaget och TCO och Svenska Journalistförbun­det anser all konsekvenserna av delta inte är klarlagda.

Flera remissinstanser tillstyrker all kraven på upplageslorlek sänks. Några få svar har lagil upp förslagel att SIV bör få ge bidrag utan särskild författningsreglering lill tidningar som inte uppfyller kraven för annal stöd eller för etablering. Statskontoret avstyrker förslaget och anser atl med­lemstidningar, kulturtidskrifter och medieslödel bör klaras inom det stöd som slår lill resp, riksorganisations förfogande. Några remissinstanser har kommenterat frågan om särskilda krav på invandrartidningar och flertalet anser atl inget preciserat krav bör ställas pä invandrartidningarnas inne­håll. Del råder delade meningar om hur slor del av upplagan som skall få spridas utomlands och bl, a, SIV anser atl samma regler bör gälla som för svenskspråkiga tidningar. De remissvar som tagit upp frågan anser att kravet på alt högst 25% av innehållet på svenska bör sällas högre, lill 1/3 eller 1/2,

12 Radio och television

Kommitténs förslag om ell kontinuerligt samråd mellan invandrarverket,

kulturrådet och andra organ som arbetar med informations- och kultur­

verksamhet för språkliga minoriteter saml med representanter för språk­

grupperna har fått ell blandat mottagande, TCO, Sveriges Radio och

Svenska Journalistförbundet avstyrker förslagel. De två senare efterlyser i

likhet med utredningen riktlinjer för val av sändningsspråk, Sveriges Radio

påpekar att de moment som utredningen föreslår skall ingå i etl handlings­

program för Sveriges Radio redan finns inom de olika programbolagen.

Flera remissinstanser instämmer också särskill i utredningens krav på atl

de nuvarande resurserna för minorilelsprogram inte minskas. Flera re-

148

missinstanser tillstyrker också förslaget atl Sveriges Radios ansvar röran- Prop. 1985/86:98 de invandrare bör preciseras i del nya avtalet, medan Sveriges Radio avstyrker. Förslaget att ett statligt stöd för närradioverksamhet skall kun­na ulgå för vissa grupper tillstyrks av SÖ, närradiokommiltén och Ita­lienska Riksförbundei. All SIV i samråd med närradiokommiltén bör la fram närmare riktlinjer för prioritering av denna bidragsgivning tillstyrks också. Svenska Journalistförbundet anser atl del föreslagna statliga stödet till närradion bör kanaliseras lUI riks- och lokalradion, med hänvisning lill alt närradion inte omfattas av samma regelverk och kontroll som lokal- och riksradion. Några remissinstanser lar också upp möjligheterna för den finskspråkiga befolkningen i Sverige all la del av finska radio- och TV-pro­gram, Jugoslaviska Riksförbundet anser att en ny ul redning bör tillsättas om invandrarnas egna mediebehov,

14 Stöd till invandrar- och minoritetsorganisationer

Majoriteten av de remissinstanser som behandlat stödet lill invandrar- och minoritetsorganisationer är positiva till de förslag som utredningen gör, Atl SIV även i fortsättningen skall ha del administrativa ansvaret för det allmänna stödet lill invandrar- och minoritelsorganisationerna tillstyrks. Kommittén föreslår att den nedre gränsen för ungdomsslöd lill invandrar­organisationer skall sänkas från 3000 lill I 500 medlemmar vilket tillstyrks av samtiiga utom statens ungdomsråd (SUR), Förslaget atl bidrag skall kunna ulgå för ferieverksamhel tUl organisalion som inte är bidragsberälli­gad som ungdomsorganisation tillstyrks av SUR, Förslagel all stödet till kvinnoorganisationer skaU kunna utgå även till kvinnokommitléer inom invandrar- och minoritetsorganisationer tillstyrks av flertalet remissinstan­ser med undanlag för SUR,

En majoritet av remissvaren tillstyrker utredningens förslag till nytt system för organisalionsstöd. De kritiska kommentarer som görs gäller bl,a, atl systemet innehåller en fast och en rörlig del, all det blir slora skillnader i bidragets storiek mellan olika organisationer, atl systemet medför stigande kostnader i takt med alt nya organisationer bildas och att systemet inte medför någon förenkling.

Förslaget atl antalet betalande medlemmar bör utgöra grunden för be­räkningen av organisationsstödet och atl ingen undre åldersgräns bör säl­las bemöts huvudsakligen posUivl, Reaktionerna är delade till förslaget om 25% egeninsats för organisationens styrkta kostnader och att medlemsav­giften successivt bör höjas, Förslagel lill höjning av anslagsposten för verksamhetsbidrag med ca 3 milj, kr, tillstyrks av flertalet. Några remissin­stanser, bl, a, SIV, anser all stödet bör höjas ytteriigare. Kommitténs förslag att SIV även i fortsättningen skall kunna ge bidrag lill tidsmässigt begränsade projekt tillstyrks, även om flertalet vill alt den nuvarande benämningen projektbidrag skall kvarstå, Sveriges Riksidroilsförbund an­ser att aklivilelsstödel bör avvecklas på sikt.

Kommittén anser atl del är önskvärt atl föreningarna kan få stöd från

kommuner och landsting, SIV påpekar särskilt atl del är viktigt atl lands­

tingen och kommunerna inom ramen för sin ordinarie bidragsgivning av-

149

sätter medel för verksamhet bland invandrarkvinnor. Kommunförbundet Prop. 1985/86:98 anser all frågan om bidrag lill föreningar med medlemmar från flera kom­muner måsle lösas genom samarbete mellan kommunerna i länet, Lands­lingsförbundet hänvisar lill atl varje landsting har all avgöra om bidrag skall ulgå, SIV lar upp slödel lill invandrarorganisalionernas samarbelsor­gan och föreslår all verksamhetsbidragen utformas så atl riksförbunden därigenom får möjlighet alt bekosta samarbetsorgan,

16       Kommunernas och landstingens ansvar

Kommentarerna lill detta kapilel är huvudsakligen positiva även om några remissinstanser anser all kommunemas och landslingens verksamhet bli­vit otillräckligt belysta. Flera remissinstanser betonar kommunernas och landstingens ansvar för atl invandrarpolitiken skall kunna genomföras. Flera uttalar sig positivt om värdet av att det fastställs invandrarpolitiska handlingsprogram i kommunerna, RIB pekar på det ökade behov av sam­ordning inom kommunen som blir en följd av invandrarbyråernas initieran­de och påverkande arbete.

Några remissinstanser berör också samarbete mellan kommuner och mellan kommuner och landsting, bl, a, när del gäller skolgång och utnytt­jande av personal med språk- och kullurkompelens, SoS konstaterar atl kommittén endasl översiktligt behandlat hälso- och sjukvårdsfrågorna och att del hade varit värdefullt om man hade behandlat dessa i etl samlat invandrarpoliliskl sammanhang,

17       Internationella frågor

Kommitténs överväganden kring vidgning av ratifikationen av konven­tioner på invandrar- och minoritetspoiitikens område bemöts positivt av det fåtal remissinstanser som kommenterat frågan, ILO-kommittén anser dock all man bör avvakta kommentar från ILO: s expertkommitté innan man vidgar ratifikationen av ILO: s konvention nr 143 del 

II, 

Återvand-ringsfrågorna har rönt större uppmärksamhet och några instanser anser all dessa frågor blivit otillräckligt belysta i utredningen, SIV anser det angelä­get all vidareutveckla stödet lill de flyktingar som frivilligt önskar åter­vända lill hemlandet. Andra remissinstanser tar upp frågan om insatser för de invandrare som önskar flytta hem saml om pensionsförmåner för de invandrare som tänker ålervandra. Samtliga instanser som beröri frågan tillstyrker utredningens förslag atl pröva ell ev, svenskt ålerinlräde i ICM,

150

Bilaga 3    Prop. 1985/86:98

Sammanfattning av diskrimineringsutredningens delbetänkande (SOU 1983:18) Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet

I delta betänkande föreslår diskrimineringsulredningen förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. En arbetsrättslig lag föreslås med arbetsdom­stolen som enda forum. Lagförslaget uppvisar stora likheter med lagen med förbud mol könsdiskriminering i arbetslivet, jämställdhelslagen, Jäm­slälldhetsombudsmannen föreslås också få sill uppdrag utvidgat lill all omfatta övervakning av tillämpningen av den nya lagen. Vi anser oss ha funnit övertygande vittnesbörd om atl etnisk diskriminering på arbets­marknaden inte är ovanlig. För lagstiftning talar också atl Sverige uifäsl sig all förbjuda sådan diskriminering genom sin anslutning lill FN: s rasdiskri­mineringskonvenlion. Så skedde inte vid anslutningen 1970,

Enligt regeringens direktiv till diskrimineringsulredningen skall vi pröva om den nuvarande lagstiftningen mot etnisk diskriminering är tillräcklig eller om den bör utvidgas till områden som den i dag inte täcker. Det som åsyflas är främst brottsbalkens bestämmelse om olaga diskriminering (BrB 16:9), Den stadgar alt näringsidkare inte får diskriminera någon på etnisk grund genom alt inte gå honom lill hända på de villkor näringsidkaren tillämpar i förhållande lill andra. Förbudet gäller även den som är anställd i näringsverksamhet eller i allmän Ijänst, där den anställde har all gå allmän­heten till hända, Beslämmelsen omfattar däremol inte arbetsmarknaden och inte heller den icke yrkesmässiga delen av bostadsmarknaden,

Förbudel mol olaga diskriminering kom till år 1970 som en direkt följd av all Sverige stod i begrepp all ratificera FN-konventionen från 1965 om förbud mot alla former av rasdiskriminering. Den ålägger konventionssta­terna att "förbjuda och avskaffa rasdiskriminering i alla dess former". Att arbetsmarknaden inte innefattades i lagstiftningen 1970 motiverades i pro­positionen med alt sådana ålgärder borde komma i fråga endast i den mån problemen inte kunde lösas avialsvägen eller att del i övrigt fanns speciella skäl. Enligt vår mening är del inte möjligt atl enbart genom avtal mellan arbetsmarknadens parter lösa problemet med den etniska diskrimineringen på arbetslivets område,

Konventionsålagandet läcks alltså inte av svensk lagstiftning vad avser arbetsmarknaden. Del är ett tUlräckligl argument för lagstiftning, Därlill hävdar vi all en lag inverkar på normbildningen i samhållet, I en lid som präglas av snabbi ökande konkurrens om alll färte arbetstillfällen, samti­digt som invandringen på främst humanitära och politiska grunder fortsät­ter, väger argument av detta slag tungt.

De etniska minoriteternas ställning på arbetsmarknaden är redan i dag starkt utsatt. En antydan härom får vi av arbelslöshetsslatislikens upp­gifter om förhållandena för svenska och utländska medborgare. Arbetslös­heten bland utländska medborgare är ungefar dubbelt så hög som bland

151

svenska medborgare och inslaget av långtidsarbelslösa är betydligt högre Prop. 1985/86:98 bland utländska medborgare och bland de invandrare som erhållit svenskt medborgarskap än bland befolkningen i övrigi. Del har flera orsaker, bl, a, bristande kunskaper i svenska språket och en i genomsnitt sämre yrkesut­bildning inom vissa invandrargrupper. Många invandrare har också en yrkesutbildning och yrkeslivserfarenhet som inte är omedelbart gångbara pä den svenska arbetsmarknaden, och många är sysselsatta inom bran­scher som i högre grad än andra drabbats av de senasie årens strukturella svårigheter, Alll detta räcker emellertid inte som förklaring.

Av invandrare har vi fått talrika exempel på upplevelser av diskrimine­ring i arbetslivet. Arbetsmarknadsmyndigheter har försett oss med materi­al som styrker invandrarnas vittnesmål. Det förekommer t, ex, all invand­rare byter namn för atl de upptäckt atl de därigenom blir mer attraktiva på arbetsmarknaden. Även resultatet av en intervjuundersökning med arbets­förmedlare och personalanslällare, som utredningen genomfört, ger stöd för utredningens uppfattning om förekomsten av etnisk diskriminering och därmed stöd för vårt förslag.

Problemet omvittnas också i andra invandringsländer. På många håll har man sökt molverka problemet genom lagstiftning. Vi redovisar i kapilel 6 förhållandena i nio länder, varav vi ägnar USA och Storbritannien särskill inlresse. Dessa länder har inte utan framgång utnyttjal lagstiftning som ålgärd.

Den föreslagna lagen är civilrätlslig i likhet med annan arbetsrättslig lagstiftning, t, ex, jämställdhelslagen. Lagförslaget har också i hög grad haft just jämställdhelslagen som förebild,

Lagens ändamål är atl främja allas lika rätt i fråga om arbete, arbetsvill­kor och utvecklingsmöjligheter i arbetet, oberoende av etnisk tillhörighet, Lagen förbjuder arbetsgivare all negativt särbehandla någon på etnisk grund vid bl, a, anställning, befordran eller utbUdning, Alla skall kunna åberopa lagens skydd mol diskriminering i arbetslivet, således även perso­ner ur majoritetsbefolkningen. Vi vill på del sättet understryka lagens jämlikhets- och rällviseaspekter samtidigt som vi därmed uppfyller FN-konvenlionens krav all envar skall tillförsäkras likhet i fråga om de i konventionen uppräknade rättigheterna. Därmed följer vi den ordning som gäller i fråga om hets mol folkgrupp och olaga diskriminering, lagregler som skall skydda alla.

En skillnad mol dessa bestämmelser är atl vi i lagförslaget anger en enda förbjuden diskrimineringsgrund nämligen etnisk liUhörighet. Inom ramen för denna ryms de tidigare använda diskrimineringsgmnderna ras, hudfärg och etniskt och nationellt urspmng saml även nationalitet i betydelsen medborgarskap. Med diskrimineringsgrund menas en allmän beskrivning av dem som utsätts för den negativa särbehandlingen. En ytterligare skill­nad är att vårt förslag inte tar upp trosbekännelse som särskUd diskrimine­ringsgrund.

Lagförslaget syftar lill alt åstadkomma atl varken arbetstagare eUer

arbetssökande skall missgynnas av arbetsgivare på grund av sin etniska

tillhörighet. En arbetssökande är missgynnad om han inte erhåller del

arbete han rätteligen borde få. Det kan t, ex, ske genom att en arbetssökan-

152

de på grund av sin etniska tillhörighet blir förbigången av en annan arbets- Prop. 1985/86:98 sökande ur en annan etnisk grupp, trots alt den förbigångne har bättre meriter. Del kan också ske genom att en ensam sökande inte får ell arbete just för atl han tillhör en viss etnisk grupp, eller mer allmänt genom att arbetsgivaren tillämpar etniskt diskriminerande principer vid anställning. När det gäller arbetstagare, dvs, redan anställda, kan den diskrimine­rande behandlingen innebära t, ex, atl en arbetstagare får en sämre lön på grund av sin etniska tillhörighet, att arbetsgivaren tilldelar arbetstagare med viss etnisk tillhörighet särskill okvalificerade arbetsuppgifter eller all arbetsgivaren underlåter atl befordra en anställd på grund av dennes et­niska tillhörighet,

Etl förfarande skall alltså kunna påtalas enligt lagförslaget om det inne­bär en påtaglig nackdel för en arbetstagare eller arbetssökande och om del särskill drabbar eller direkt riktar sig mol personer med viss etnisk tillhö­righet.

Det har visat sig i fråga om t, ex, tillämpningen av brottsbalkens besläm­melse om olaga diskriminering och av viss utländsk diskrimineringslag-stiflning all bevisproblemen ofta är myckel slora. Överfört kan problemet enklast konkretiseras genom följande fråga: hur skall en etniskt diskrimi­nerad arbetssökande av t, ex, finskt ursprung kunna bevisa att han blivit förbigången av en arbetsgivare just på grund av det finska ursprunget? I de allra flesta fall låter del sig inte göras, eftersom del är arbetsgivaren som oftast ensam har kännedom om sina eventuellt diskriminerande avsikter. Inom arbetsrätten har utvecklats regler som innebär all bevisbördan delas mellan parterna i en tvisl,

I jämställdhelslagen har en del av bevisproblemen lösts så all lagen anger vissa typfall som definieras som diskriminerande beleende. Om typfallet kan visas ha inträffat - t, ex, att en bättre meriterad kvinna blivit förbigången av en sämre meriterad man - ligger bevisbördan på arbetsgi­varen, som då har alt visa att hans val av person inte hade något med kön alt göra. Bestämmelser av det här slaget brukar kallas presumlionsregler.

På molsvarande säll innehåller vårt förslag typsitualioner som anger när etnisk diskriminering får anses föreligga. Om det kan visas alt en sådan typsilualion föreligger gäller alt arbetsgivaren måsle kunna visa all hans beslul inte grundat sig på någon av de sökandes etniska lUlhörighel, 4 § i förslagel är en sådan presumtionsregel som avser del fall då någon vid en anställning förbigås av en annan person med annan etnisk tillhörighet, trots att den förstnämnde har bättre sakliga förutsättningar för arbetet. Andra typsitualioner som gäller redan anställda är t, ex, alt en invandrare får sämre lön än sina svenska arbetskamrater, trots atl de utför likartade arbetsuppgifter, eller alt en invandrare på annal säll av arbetsgivaren behandlas oförmånligare än sina svenska arbetskamrater, 5 § i lagförslaget täcker dessa fall,

Presumlionsregler av detta slag har sin styrka främst när del gäller att

komma till rätta med bevisproblemen vid direkt diskriminering, dvs, i de

fall då en arbetsgivare slår i en konkret anslällningssiluation och Lex,

avsiktiigl väljer bort en invandrare trots alt denne har bättre meriter än den

svensk som också sökt arbetet i fråga. Det omvända förhindras också,

'53

Men presumtionsreglerna skyddar inte mot diskriminering i andra fall Prop. 1985/86:98 när någon inte får ett arbete han rätteligen borde få eller hans chanser all erhålla arbete minskas eller utesluts beroende på all arbetsgivaren inte vill anställa personer av viss etnisk tillhörighet. Del kan bl, a, gälla i de fall då en invandrare år den ende sökanden lill etl arbete eller då flera svenskar och invandrare med ungefär samma meriter söker ett arbete eller då en arbetsgivare tillämpar ett rekryteringsförfarande som gör alt endasl perso­ner med viss etnisk tillhörighet får kännedom om ett ledigt arbete.

Utöver de nämnda presumtionsreglerna bör del alltså finnas en regel som mer generelll skyddar arbetssökande mot diskriminering, I lagförsla­get kommer detta till ullryck genom 3 §, där det sägs att arbetsgivare inte får tillämpa sådana förfaranden som inte är godtagbara. Bevisbördan är i del fallel fördelad så, att om en arbetssökande gör sannolikt all en arbetsgi­vares beslul grundat sig på diskriminerande motiv, så åligger det arbetsgi­varen atl lämna godtagbara icke diskriminerande motiv för sitt handlande. Såväl direkt som indirekt diskriminering förbjuds enligt denna paragraf. Detta gäller för övrigt även de andra diskrimineringsförbuden, dvs, 4-5§§,

1 jämställdhetslagen har diskrimineringsförbuden kompletterats med tvingande regler om aktiva åtgärder som skall syfta lill all på sikt göra alla delar av arbetsmarknaden lika tillgängliga för båda könen. Del kan ske genom att arbetsgivaren aktivt medverkar till atl lediga arbeten söks av personer av del kön som är underrepresenteral i arbetet i fråga. Dessa reglerar disposiliva, dvs, de kan ersättas med annal innehåll genom avlal mellan arbetsgivare och fackliga organisationer.

Del är enligt vår mening angelägel atl även en lag mot etnisk diskrimine­ring innehåller regler av detta framålsyftande slag, I lagförslagels 7 § anges sålunda all arbetsgivare aktivt skall verka för all del råder goda relationer mellan olika etniska grupper på arbetsplatsen. När del gäller möjligheten alt positivt särbehandla nägon uren etnisk minoritetsgrupp vid anställning, befordran eller utbildning stadgar 8 § alt så får ske, men endasl under vissa förutsättningar, bl, a, om arbetsgivaren träffat kollektivavtal med den fack­liga organisationen om saken. Några tvingande regler om posiliv särbe­handling föreslås alliså inte.

Enligt förslagel skall jämsläUdhetsombudsmannen (JämO) vara överva­kande myndighei, JämO upptar anmälningar från enskilda som anser sig diskriminerade och kan företräda dem i process. Om den enskilde är fackligt organiserad kan denfackliga organisationen företräda honom. Del allmänna skadeståndet är den viktigaste påföljden i sådan tvist, JämO kan också ulan anmälan utreda och påtala brott mol den föreslagna lagen. Därvid kan det bli aktuellt med vitesföreläggande mot en arbetsgivare som tillämpar etniskt diskriminerande förfaranden. Vi föreslår atl arbetsdom­stolen blir exklusivt forum för tvister enligt denna lag,

Avslulningsvis föreslår vi alt JämO: s kansli tillförs resurser för alt

kunna utföra övervakningsuppgifterna. Vidare betonas vikten av all väl-

planerad information effektivt sprids i samband med lagens införande och

därefter, Slalens invandrarverk föreslås få ekonomiska resurser och ell

ansvar för samordningen av den inledande informationskampanjen,

154

Bilaga 4    Prop. 1985/86:98

Författningsförslag

Förslag till

Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet

Lagens ändamål

1 § Denna lag har lill ändamål all främja lika rätt i fråga om arbete,

arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet för alla oberoende av

etnisk tillhörighet.

Förbud mot etnisk diskriminering

2

§   En arbetsgivare får inte göra sig skyldig till etnisk diskriminering,

3

§ Etnisk diskriminering föreligger när en arbetsgivare ulan godtagbara skäl tillämpar sådant förfarande som leder till atl arbetssökande eller arbetstagare med viss etnisk tillhörighet missgynnas i förhållande lill and­ra,

Försia styckel gäller inte om förfarandet ulgör ett led i sådana aktiva ålgärder som anges i 8 §,

4 § Etnisk diskriminering föreligger även när en arbetsgivare vid anställ­

ning eller befordran eller vid utbildning för befordran utser någon framför

en annan med annan etnisk tillhörighet, fastän den som förbigås har bättre

sakliga förutsättningar för arbetet eller utbildningen.

Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa att beslutet inte beror på någons etniska lUlhörighel eller ulgör ell led i sådana aktiva ålgärder som anges i 8 § eller atl del är berättigat av hänsyn till etl ideellt eller annal befogal inlresse,

5 §    Etnisk diskriminering föreligger vidare

1,

när en arbetsgivare tillämpar sämre anställningsvillkor för en arbets­tagare än dem arbetsgivaren tillämpar för arbetstagare med annan etnisk tillhörighet när de utför arbete, som enligt kollektivavtal eller praxis inom verksamhetsområdet är att betrakta som lika eller som är likvärdigt enligt överenskommen arbetsvärdering. Delta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa all de olika anställningsvillkoren beror på skillnader i arbetslagar­nas sakliga förutsättningar för arbetet eller atl de i vaoe fall inte beror på arbetstagarnas etniska tillhörighet,

2,

när en arbetsgivare leder och fördelar arbetet på ell sådanl säll atl en arbetstagare blir uppenbart oförmånligt behandlad i jämförelse med arbets­tagare med annan etnisk tillhörighet. Detta gäller dock inte om arbetsgiva­ren kan visa all behandlingen inte beror pä arbetslagarnas etniska tillhörig­het eller att del finns sådana skäl som anges i 4 § andra styckel.

155

Avtals ogiltighet

Prop. 1985/86:98

6 § Ett avtal är ogiltigt i den mån det tillåter sådan etnisk diskriminering

som förbjuds i 3-5 §§,

Aktiva åtgärder

7

§ En arbetsgivare skall aktivt verka för atl det på arbetsplatsen råder goda relationer mellan olika etniska grupper,

8

§ En arbetsgivare får främja etniska minoriteters ställning i arbetslivet genom all ge företräde åt personer från sådana minoritetsgrupper vid anställning, befordran, utbildning för befordran och annan utbildning om han med arbetstagarorganisation träffat kollektivavtal härom.

En arbetsgivare som är bunden av ell sådant kollektivavtal får tillämpa avtalet även på en arbetstagare eller arbetssökande som inte är medlem av den avlalsslutande arbetstagarorganisationen men är sysselsatt i ell arbete som avses med avtalet eller söker etl sådanl arbete.

En arbetsgivare får även ulan stöd av kollektivavtal främja etniska minoriteters ställning enligt försia slyckel. Delta får ske under förutsätt­ning atl arbetsgivaren bedriver sådan verksamhei i enlighel med en särskill uppgjord plan. Den skall vara uppgjord efter överiäggningar med arbetsta­garorganisation liU vilken han är bunden genom kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, direkt med personalen. Planen skall syfta till att bereda personer ur etniska minoriteter tillträde lill skilda lyper av arbete på olika nivåer.

Påföljder

9 § Blir en arbetstagare diskriminerad genom en beslämmelse i ett avtal

med arbetsgivaren eller genom atl arbetsgivaren säger upp etl avtal eller

vidtar annan sådan rättshandling, skall beslämmelsen eller rättshandlingen

förklaras ogiltig, om arbetstagaren begär det.

Missgynnas en arbetssökande vid anställning eller en arbetstagare vid befordran eller utbildning för befordran på vissl sätt i strid med 3 § eller 4 § skall arbetsgivaren belala skadestånd lill den eller dem som missgynnats för den kränkning som missgynnandet inneburit. Begär flera skadestånd i ett sådanl faU, skall det bestämmas som om bara en missgynnats och delas lika mellan dem. En arbetssökande kan erhålla skadestånd av en arbetsgi­vare endast om den arbetssökande sökt den anställning som tvisten rör.

Missgynnas en arbetstagare i annat fall i slrid med 3 § eller 5 § skall arbetsgivaren belala arbetstagaren skadestånd för den förlusl som upp­kommit och för den kränkning som missgynnandet inneburit.

Om del är skäligt kan skadeståndet sällas ned eller helt falla bort,

10      § En arbetsgivare som inte rättar sig efler 3 § kan föreläggas all

fullgöra sina skyldigheter, Ell sådanl föreläggande kan förenas med vite.

Av föreläggandel skall del framgå hur skyldigheterna skall fullgöras.

Tillämpning

11      § Jämslälldhetsombudsmannen skall se lill all denna lag efterievs.

Ombudsmannen skall därvid i första hand söka förmå arbetsgivare atl

frivilligt följa lagens föreskrifter,

156

12      §   En arbetsgivare är skyldig att på uppmaning av jämställdhelsom-     Prop. 1985/86:98

budsmannen lämna de uppgifter om förhållandena i arbetsgivarens verk­

samhet som kan vara av betydelse för ombudsmannens tUlsyn, Därvid

gäller vad som i 10 § föreskrivs om föreläggande,

13      § Mål om tillämpning av 3-5 och 9 §§ förs i arbetsdomstolen och

handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetslvister. Därvid

anses som arbetstagare även arbetssökande och som arbetsgivare även

den hos vilken någon har sökt arbete. Detsamma gäller vid tillämpning i en

tvist om 3-5 och 9 §§ av reglerna om tvisteförhandling i lagen (1976:580)

om medbestämmande i arbetslivet,

I en sådan tvist får jämslälldhiesombudsmannen föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande om den enskilde medger del och om ombudsmannen anser del skäligt. När en arbetstagarorganisation har rätt all föra talan för den enskilde enligt 4 kap, 5 § lagen om rättegången i arbetslvister, får dock jämställdhelsombudsmannen föra lalan endast om organisationen inte gör del. Vad som i den lagen föreskrivs om den enskil­des StäUning i rättegången tillämpas även när ombudsmannen för lalan,

14

§ Väcker flera arbetstagare eUer arbetssökande skadeståndstalan mot samme arbetsgivare och menar arbetsgivaren all skadeståndet skall delas mellan dem enligt 9 § andra stycket, skall målen på arbetsgivarens begäran handläggas i samma rällegång.

15

§ Handläggningen av ett mål om skadestånd enligt 9 § andra styckel skall på begäran av arbetsgivaren uppskjutas i den mån det behövs för all målet skall kunna handläggas gemensamt med annan sådan skadeståndsta­lan, som redan har väckis eller kan komma alt väckas,

16

§ En enskild som anser atl en arbetsgivare överträtt 35 §§, men som inte företräds av sin fackliga organisalion eller av jämställdhelsombuds­mannen har rätt all hos arbetsgivaren få del av det beslutsunderlag som rör tvistefrågorna. Går arbetsgivaren inte med på detla kan den enskilde vända sig till jämställdhelsombudsmannen som kan utnyttja sina befogenheter enligt 12 § och med beaktande av sekretesslagens (1980:100) bestämmel­ser låta den enskilde få del av underlaget.

17

§ Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande, skall 34 och 35 §§, 37 §, 38 § andra slyckel andra meningen, 3942 §§ saml 43 § försia siycket andra meningen och andra styckel lagen (1982:80) om an­ställningsskydd gälla i tillämpliga delar. I fråga om annan lalan lillämpas 64-66 §§ och 68 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt. En sådan skadeståndstalan som avses i 9 § andra styckel får dock inte väckas senare än sex månader efler missgynnandet eller, när en organisalion har försuttit denna lid och talan väcks av den som är eller har varit medlem i organisationen, senare än en månad sedan sexmånaderstiden löpt ul. Talan som förs av jämslälldhetsombudsmannen behandlas som om lalan hade förts av arbetstagaren eller av den arbetssö­kande på egna vägnar,

18

§ Jämställdhetsombudsmannen får utfärda föreläggande enligt 10 § eUer 12 §, Innan föreläggande enligt 10 § ulfärdas skall arbetsgivaren samt berörda arbetslagar- och arbetsgivarorganisationer ges tillfälle lill över­läggningar. Godkänner arbetsgivaren föreläggande enligt 10 § eller 12 §

inom utsatt tid, gäller del som om det hade meddelats av domslol, Mol

157

beslut om föreläggande som godkänts får lalan inte föras.

19      §   Talan om föreläggande enligt 10 § eller 12 § förs inför arbelsdomslo-     Prop. 1985/86:98

len av jämställdhelsombudsmannen. Sådana mål handläggs enligt lagen

(1974:371) om rättegången i arbetslvister. Innan lalan om föreläggande enligt 10 § väcks skall arbetsgivaren samt berörda arbetslagar- och arbets­givarorganisationer få liUfälle att överlägga med ombudsmannen,

20      § Talan om utdömande av vite som har förelagts enligt denna lag förs

vid arbetsdomstolen efler anmälan av jämslälldhetsombudsmannen.

Denna lag träder i kraft den

158

Bilaga 5    Prop. 1985/86:98

Sammanställning av remissyttranden över diskrimineringsutredningens delbetänkande (SOU 1983:18) Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet

1 Inledning

Efter remiss har yttranden över diskrimineringsutredningens (DU) betän­kande avgells av justitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ), rikspolisstyrel­sen (RPS), överbefälhavaren (ÖB), socialstyrelsen, universitets- och hög­skoleämbetet (UHÄ), skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsdomstolen (AD), ar­betsmarknadsstyrelsen (AMS), arbelarsskyddsslyrelsen, ILO-kommitlén, statens invandrarverk (SIV), jämslälldhetsombudsmannen (JämO), arbets-Uvscentrum, slalens arbetsgivarverk (SAV), slalens arbetsmarknads­nämnd (SAMN), Svea hovrätt, kammarrätten i Jönköping, Slockholms tingsrätt. Ärkebiskopen, invandrarpolitiska kommittén, samerättsutred­ningen, riksdagens ombudsmän. Svenska kommunförbundet. Botkyrka kommun, Slockholms kommun, Nortköpings kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun, Västerås kommun, Umeå kommun. Landstingsför­bundet, Stockholms låns landsting. Älvsborgs läns landsting. Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Kooperationens förhandlingsorganisation (KFO), Arbetsgivareföreningen för samfällt ägda företag och organisatio­ner (SFO), SHIO-Familjeföretagen, Sveriges kooperativa och aUmännyl-liga bostadsföretags förhandlingsorganisation (KAB), Landsorganisa­tionen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges arbetares centralorganisation (SAC), Sveriges advokatsamfund, Sveriges personaladministraliva för­ening (SPF), Handikappförbundens centralkommitté (HCK), Fredrika-Bremer-Förbundel, Riksförbundei för invandrarbyråpersonal, Svenska sa-mernas riksförbund (SSR), Esternas representation i Sverige, Italienska Riksförbundet, Jugoslaviska Riksförbundei och Turkiska Riksförbundet i Sverige,

Yttranden har överiämnats av UHÄ från de juridiska fakultelsnämn­derna i Stockholm, Uppsala och[REDACTED_EFTERNAMN], av SAF från Sveriges Verkstads­förening och av LO från Svenska Metallindustriarbetareförbundet,

Yttranden över betänkandet har dessulom avgells av Same Älnam, Armeniska kulturföreningen i Stockholm, Turkiska Arbetarunionen, Gre­kiska akademikers förening. Föreningen för Internationella Musiker och Artister i Sverige, Riksförbundei för sexuellt likaberättigande (RFSL), Folkpartiets ungdomsförbund (FPU), Adoplionscenlrum och Familjeföre­ningen för Internationell Adoption,

KFO och SFO har avgetl ett gemensamt yttrande.

En särskild invandrargrupp i diskrimineringsfrågor (SID) tillsatt av bl, a.

Immigranternas riksförbund har efter eget utredningsarbete avgett ett för­

slag tiU lag mol diskriminering i arbetslivet, Förslagel innehåller syn-

159

punkter på DU: s betänkande.

2 Allmänt

Prop. 1985/86:98

En klar majoritet av remissinstanserna anser all del finns anledning atl lagstifta mol etnisk diskriminering i arbetslivet. De flesta av dem som tillstyrker eller i varie fall inte motsätter sig lagstiftning betonar samtidigt atl andra åtgärder i syfte all molverka diskriminering t, ex, information, utbildning och arbelsmarknadspolitiska insatser är viktigare eller väl så vikliga som lagstiftning. Från dem som är tveksamma eller negativa till lagstiftning framförs bl, a, att en lag på arbetslivels område blir svår att tillämpa, atl den kommer att skapa rättsosäkerhet och atl del finns risk att lagen motverkar sill syfte.

Några remissinstanser stöder DU: s uppfattning all redan Sveriges an­slutning till FN: s rasdiskrimineringskonvenlion ulgör ett tillräckligt argu­ment för alt tillgripa lagstiftningsåtgärder, ILO-kommittén som mer ingåen­de analyserar just denna fråga, anser dock alt lagstiftning inte krävs enligt åtagandena i någon av de konventioner som Sverige ratificerat, Samma uppfattning har AD och SAF. SAF framhåller bl, a, atl i gällande konven­tioner görs en klar skillnad mellan dels skyldigheten all ändra och upphäva diskriminerande lagar och bestämmelser, dels skyldigheten all på lämpligt sätt motverka diskriminering. Enligt SAF är lagen om svenskundervisning för invandrare den helt dominerande orsaken lill diskriminering i arbetsli­vet, Lagen, som ålägger arbetsgivare en skyldighel alt belala lön till arbetstagare under ledighet för svenskundervisning, medför atl arbetsgi­varna undviker all anställa invandrare, SAF anser all om den lagen ändras bortfaller automatiskt den enda form av etnisk diskriminering som har väsentlig omfattning på den svenska arbetsmarknaden. En ändrad finan-seringsform för svenskundervisningen är i varje fall ett självständigt skäl atl avvakta med andra ålgärder tills man kan visa all del fortfarande finns arbetsgivare som i första hand anställer svenskar i valet mellan lika meri­terade sökande med olika etnisk tillhörighet. Enligt SAF har DU hell förbigått dessa frågor i sitt resonemang om behovet av lagstiftning.

Om flertalet remissinstanser på olika grunder anser all del finns ett behov av lagstiftning, är många dock mer eller mindre kritiska lill utred­ningens lagförslag, Särskill gäller delta i fråga om utredningens bestämning av begreppei etnisk tillhörighet och förslaget om generellt diskriminerings­förbud.

Följande kan nämnas om inställningen bland olika grupper av remissin­stanser.

De flesta myndigheter som tillfrågats är positiva till lagstiftning, SIV anser att skälen för lagstiftning överväger, Verkel anför bl, a, följande.

Den föreslagna lagen skulle markera statsmakternas bestämda avstånds­tagande från etnisk diskriminering. Den enskilde måsle kunna känna stats­makternas uttryckliga stöd och veta atl del finns rättsliga möjligheter atl reagera om han blir utsatt för diskriminering. En lagstiftning bör också bidra till en långsiktig normgivning på områdel. Vissa former av indirekt diskriminering (såsom underlåtenhet alt beakta utländsk utbildning eller yrkeserfarenhet samt Ivåspråkighet) betraktas av många sannolikt inte

som otillböriigi diskriminerande.

160

Det går all peka på omständigheter som gör del ovisst om den föreslagna Prop. 1985/86:98 lagen är etl hell ändamålsenligt sätt alt mer generellt främja utsatta invand­rares ställning på arbetsmarknaden. Vissa arbetsgivare kan komma atl välja anställningsmeloder som gör det möjligt atl ulan synlig diskrimine­ring undvika all anställa invandrare, I vissa fall kan lagen medföra all arbetsgivarna tvingas till en mer formaliserad prövning vid anställning m, m. Detta kan ytterligare försvåra för sådana invandrare som har svaga meriter. Utredaren framhåller också atl ell renodlat diskrimineringsförbud skulle omöjliggöra för arbetsgivare att som nu kunna välja en sämre meri­terad invandrare framför en bättre meriterad svensk. Han betonar därför att möjlighet till positiv särbehandling måste föras in i lagen. Det finns emellertid skäl all ifrågasätta, om avtal om posiliv särbehandling enligt paragraf 8 i den föreslagna lagen verkligen kommer atl slutas i större omfattning när en tvingande lagstiftning införs i övrigt. Man bör vara vaksam på atl lagstiftning kan molverka sill eget syfte eller få hell oav­sedda konsekvenser.

Några av myndigheterna anser att del är tveksamt om lagstiftning är den rätta metoden all komma till rätta med diskriminering, bl, a, JK, kammar­rätten i Jönköping och Arkebiskopen. AMS anser all en lag mol etnisk diskriminering i dagslägel inte skulle förbättra invandrarnas arbetsmark­nadssituation, AMS understryker det önskvärda i att parterna på arbets­marknaden i första hand löser problem rörande diskriminering genom avtal och föreslår alt man avvaktar med etl ställningstagande till lagförslaget till dess alt parterna prövat möjligheten alt finna gemensamma lösningar. Först om sådana inte kommer till stånd inom rimlig tid bör lagstiftning övervägas, ÖB ställer sig tveksam lill lagförslaget och anser atl del i varje fall inte finns behov av en lag inom försvarsmaktens område.

Flertalet av tillfrågade kommuner och landsting stöder också tanken på lagstiftning. Några kommuner, däribland Stockholm och Göteborg, är tveksamma och anser all en avialslösning skuUe vara bättre. Även Kom­munförbundel är tveksamt men motsätter sig inte all en lag införs.

När det gäller arbetsmarknadsorganisationerna är bilden mera otydlig.

Även om många kan länka sig lagstiftning i någon form, synes flera föredra

andra lösningar, TCO är tveksam till om lagstiftning är del bästa sättet atl

komma till rätta med etnisk diskriminering i arbetslivet, TCO anser all det,

innan lagstiftning aktualiseras, bör prövas alt bl, a, avialsvägen stärka de

etniska minoriteternas ställning. Även LO och Svenska Melallindustriar-

betareförbundet anser atl en avtalslösning av dessa frågor är atl föredra.

Eftersom ett avlal inte kommit tiU stånd tillstyrker de dock lagstiftning, LO

ullalar all det finns diskrimineringssiluationer där del i dagslägel är svårt

att uppnå lösningar på annal sålt än genom lagstiftning. Del gäller främst i

anställningssituationer, men också vid det stora anlal småförelag som slår

utanför del traditionella avtalsområdet, SACOISR tillstyrker lagförslaget

men uttalar också att en tillämpning av lagen kommer all bli komplicerad,

SACO/SR föreslår därför all en utredning tillsatts med uppdrag all över­

väga en sammanföring av arbetsrättslig lagstiftning rörande t, ex, tjänste-

tillsätlning, omplacering och uppsägning lill en enhetlig lag, SAF, Verk­

stadsföreningen och SHIO tar klart avslånd från tanken på lagstiftning,

SAF är myckel kritisk mot diskrimineringsulredningens förslag och också

161

11    Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 98

mot dess sätt att genomföra utredningsuppdraget och motivera sitt ställ-     Prop. 1985/86:98 ningstagande. SAF anför bl, a, följande.

Utredningen har bl, a, så långt möjligt sökt undvika meningsfullt samråd med arbetsmarknadens parter och i synnerhet all med dessa diskutera alternativ till lagstiftning,

SAF har icke beretts tillfälle träffa utredningen mer än vid två lillfällen, del första på ett mycket tidigt stadium, det andra då arbetet (vilket utre­daren själv påpekade) i praktiken redan var avslutat.

Utredningens vägran atl träffa parterna är särskilt anmärkningsvärd mot bakgrunden av utredningens direktiv.

Enligt direktiven skulle utredningsarbetet inriktas på frivillig partsam­verkan: "Del bör liksom hittills i första hand anförtros åt arbetsmarkna­dens parter all frivilligt och i samverkan se till all diskriminering förhindras på arbetsmarknaden".

Därefter angav direktiven två förutsättningar för all utredningen skulle få frångå frivilliglinjen. För det försia skulle "starka skäl" föreligga. För det andra: "Bedömningen av behovel av lagstiftning mol diskriminering på arbetsmarknaden bör ske efler samråd med arbetsmarknadens parter",

SAF konstaterar att utredningens sått atl fullgöra sitt uppdrag rimmar illa med vad som uttalats i direktiven. Del allvariiga är emellertid atl utredningens nonchalans mol direktiven, dess alllför tidiga fixering vid lagstiftning saml dess vägran all lyssna på arbetsmarknadens parter har medfört atl belänkandet ulgör ell myckel ensidigt underlag för remissin­stansernas bedömning och statsmakternas beslul,

SAF är för sin del övertygad om alt lokal frivillig partsamverkan med stöd av de centrala parterna är del ulan jämförelse effektivaste sättet alt förebygga och hindra etnisk diskriminering, SAF har aldrig avvisat initiativ i denna riktning och är fortsatt beredd alt diskutera sådana ålgärder.

3 Lagstiftningstyp och tillämpningsområde

De flesta remissinstanserna stöder förslaget om en civilrätlslig lag mot etnisk diskriminering, som reglerar förhållandet mellan arbetsgivare oeh arbetstagare. Några få ifrågasätter dock om inte en straffrältslig reglering vore att föredra.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att det finns skäl all överväga en straffrältslig reglering även av förhållandena i arbetslivet. Nämnden anför bl, a, följande.

Det är långt ifrån säkert atl en straffrättslig reglering skulle verka mera

olyckligt på relationerna på arbetsplatsen om man därvid avser förhållan­

dena mellan de lokala fackliga organisationerna och arbetsgivarna. De

anställdas inflytande över personalpolitiken som kommer lill uttryck i

medbestämmandelagen och i medbestämmandeavtal innebär atl frågor om

diskriminering i många fall kommer alt hanleras på del lägsta fackliga

planet, alltså just mellan de lokala organisationerna och arbetsgivaren.

Detta gäller även om jämslälldhelsombudel har ell primärt ansvar för all

lagen efterievs. En hantering av frågorna i icke-facklig ordning skulle

162

kunna innebära en mindre belastning på relationerna på arbetsplatsen, Prop. 1985/86:98 Fakultetsnämnden menar också all den fackliga organisationen på det lokala planet kan bli försatt i en särskill svår situation när del gäller frågor om etnisk diskriminering, en silualion som kanske ofta kan vara besvärli­gare än när det gäller frågor om jämställdhet mellan män och kvinnor. Intressekonflikter synes vara ofrånkomliga,

Fakullelsnämnden lägger fram ett eget förslag lill rättslig reglering som går ut på att straffbestämmelsen i 16 kap, 9 § brottsbalken görs tillämplig även på arbetsmarknaden och all skadeståndslagen tillförs en bestämmelse om rätt lill skadestånd av samma slag som allmänt skadestånd inom arbets­rätten för den som utsatts för olaga diskriminering.

Även KFOISFO förespråkar en straffrättslig reglering, KFO/SFO anför bl,a, följande.

Vi delar utredningens uppfattning att Sverige bör förbjuda etnisk diskri­minering på arbetsmarknaden i enlighet med FN: s rasdiskrimineringskon­venlion. Enligt vår mening är del lämpligast all regeln i brottsbalken om olaga diskriminering utvidgas lill alt omfatta även förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare/arbetssökande. All så inte blev fallel redan vid regelns tillkomst motiverades vid del tillfället bland annat med atl arbetsmarknadens parter i försia hand avialsvägen skulle söka lösa nu aktuella problem. När utredningen slår fasl aft problem med etnisk diskri­minering förekommer inom arbetslivet kan del samtidigt konstateras all arbetsmarknadens parter inom våra respektive områden sedan brotls-balksregelns tillblivelse inte upptagit förhandlingar om att träffa avtal i denna fråga. Avtalsvägen torde således inte vara framkomlig för alt kom­ma till rätta med del enligt utredningen förekommande diskriminerings-problemet. Del är i del lägel naturligt atl la fasta på lagstiftarens inten­tioner från brollsbalksregelns tillkomst 1970 och sålunda förorda en kom­plettering av denna regel,

Stockholms tingsrätt anser atl det skulle vara önskvärt all ha tillgång lill diskrimineringsulredningens förslag till vitalisering av gällande straffbe­stämmelser när man lar ställning lill vilken typ av lagstiftning som är lämpligast. Enligt tingsrätten bör dessa lagstiftningsfrågor samordnas.

Några remissinstanser anser atl etl förbud mol etnisk diskriminering i

arbetslivet bör omfatta även andra än arbetsgivare. Juridiska fakultets­

nämnden vid Uppsala univershet anser atl del är en allvarlig brist alt den

föreslagna lagen endast är inriktad på diskriminerande handlingar av ar­

betsgivaren, däremol inte på diskriminerande handlingar av arbetskamra­

ter, skyddsombud och andra med befogenheter på arbetsplatsen, Fakul­

lelsnämnden i Slockholm anser också att en lag bör gälla även andra

aktörer på arbetsmarknaden, SID presenterar ett eget lagförslag baserat

bl, a, på studier av motsvarande lagstiftning i USA och dess tillämpning,

Förslagel omfattar förutom arbetsgivare även fackliga organisationer och

arbetsförmedlare. Del bygger delvis på DU: s förslag men innehåller bl, a,

ell mer vidsträckt skydd mot diskriminering, SID: s förslag stöds av flera

invandrarorganisationer som alltså uttalar sig för alt man bör införa en lag

som omfattar även fackliga organisationer och arbetsförmedlare, Samma

åsikt framförs av SAC. Svea hovrätt anserati en lag mol etnisk diskrimine-

163

ring i arbetslivet bör omfatta även fackföreningar. Enligt hovrätten är det    Prop. 1985/86:98 för den enskilde av minsl lika stort intresse alt få fackföreningens stöd i olika konflikter i arbetslivet som att bli jämlikt behandlad av arbetsgivaren,

Endasl några få remissinstanser har invändningar mol del föreslagna syflel med lagen, nämligen all främja likabehandling i arbetslivet av alla, alltså även majoritetsbefolkningen, Arbelslivscenirum kan förslå de elisk-moraliska grunderna för detta ställningstagande. Målsättningen är dock enligt arbelslivscenirum rimlig endast om föreslagna aktiva åtgärder får sådant konkret innehåll all del är fråga om posiliv särbehandling. Del finns annars risk all lagen kan utnyttjas av svenskar på etl för minoriteterna ogynnsamt sätt. Juridiska fakullelsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN] anser inte atl svens­karna i Sverige behöver någol skydd mol etnisk diskriminering,

SAF anser att arbetslivet i Sverige redan är omgärdat av en alltför rikhaltig flora av lagar, något som leder lill formalisering, effeklivilelsför-lusler och risker för rättssäkerheten, DU: s förslag skulle myckel väsent­ligt öka förelagens lagstiflningsbörda och tvinga dem atl formalisera såväl arbetsledning som personal- och rekryleringspoUlik, Enligt SAF aktualise­rar lagförslaget frågan hur långt arbetsrättslig lagstiftning kan drivas utan all företagsverksamheten utsätts för aUvarliga skadeverkningar, SAF an­för vidare bl, a.

Det bör framhållas atl hknande speciallagstiftning med samma rätl skuUe kunna krävas mol diskriminering på andra grunder. Av Sverige ratifice­rade konventioner omfattar i samma utsträckning bl, a, socialt ursprung, fackligt medlemskap, religiös tro och politisk uppfattning. Andra möjliga grunder är t. ex, socialt, psykiskt eller fysiskt handikapp saml ålder.

Ett nätverk av sådana korsvis svårförenliga lagar som arbetar utifrån skilda utgångspunkter och kriterier skulle tvinga förelagen atl utnyltia alll störte del av knappa resurser lill intern juridik och byråkrati istället för till produktivt arbete.

Enligt HCK bör det starkt övervägas att införa också en lag mot diskri­minering av handikappade i arbetslivet,

I några remissyttranden diskuteras frågan om det inte vore lämpligare med en allmän diskrimineringslag för arbetslivet i stället för flera olika lagar som skyddar olika grupper. Enligt RFSL borde en sådan lag göras tillämplig även på diskriminering av homosexuella i arbetslivet,

Metallindustriarbetareförbundel anser det hell klart atl vissa grupper på arbetsmarknaden har en myckel svår ställning. Dit hör kvinnor, invandra­re, handikappade, ungdomar m,fl, grupper, EnUgt förbundels uppfattning är del viktigt atl de fackliga organisationerna har stöd i lag eller avlal för att kunna tillvarata dessa gruppers intressen, Förbundel ifrågasätter därför om del inte vore på sin plals med någon form av allmän diskrimineringslag. Del mest önskvärda vore dock enligt Melallinduslriarbetareförbundet all uppnå ell avlal med arbetsgivarna i dessa frågor.

Juridiska fakuUetsnämnden i Slockholm tar också upp denna tanke.

Nämnden framhåUer all, om lagstiftaren besiämmer sig för att genomföra

en lagstiftning i linje med utredningens förslag, del kan finnas skål all

överväga en allmän lagstiftning mol diskriminering i arbetslivet. En sådan

164

lag kunde enligt nämnden omfatta dels de fall som redan i dag är reglerade i     Prop. 1985/86:98

Lex, anslällningsskyddslagen, dels andra fall av orättvis behandling av

arbetstagare, särskill vid anställning och befordran. Nämnden menar atl

ell allmänt förbud mol diskriminering inte skulle innebära något radikalt

nytt i förhållande till de utomrättsliga normer som redan tillämpas på

arbetsmarknaden.

Även Ärkebiskopen, kammartätten i Jönköping och Sveriges advokat­samfund berör tanken på en allmän diskrimineringslag. Ärkebiskopen framhåller att ojämlik behandhng i arbetslivet kan förekomma också på andra gmnder än könstillhörighet och etnisk tillhörighet. Ärkebiskopen tfrågasälter om diskrimineringsulredningen tillräckligt beaktat frågan om en sådan ändring av hittills gällande lagstiftning atl all diskriminering på aUa områden och på alla gmnder förbjöds. Kammarrätten i Jönköping anser att, om en lagstiftning skall införas, del kan ifrågasättas om den inte borde ha generell karaktär och avse all all behandling på arbetsmarknaden skall ske efler sakliga grunder. Kammarrätten förklarar sig dock inse all en sådan ordning är komplicerad att genomföra och ägnad att öka krånglet,

Sveriges personaladministraliva förening förordar en komplettering av främjandelagen i stället för en ny diskrimineringslag. Därmed skulle enligt SPF bl, a, diskrimineringsfrågan få en mindre individuell prägel och syssel­sättningsfrågan i stort för etniska gmpper fokuseras.

De allra flesta remissinstanserna godtar atl lagens tillämpningsområde begränsas lill arbetslivet. Några lar dock upp frågan om inte tillämpnings­området borde vara mera vidsträckt,

JämO anser atl utredningen borde ha närmare utvecklat skälen lill varför en lag bör begränsas tiU just arbetslivet och arbetsgivare. Mot bakgmnd av utredningens direktiv skulle del enligt JämO ha varit värde­fullt alt få bättre belyst om del även på andra områden i samhällslivel finns behov av all genom lagstiftning motverka diskriminering och fördomar,

JO är inte övertygad om alt arbetsrättslig lagstiftning på området är den lämpligaste lösningen, JO anför bl, a, följande.

Ett skäl atl ifrågasätta den valda lösningen är atl det skydd mot diskrimi­

nering som förslaget skulle ge läcker etl alllför begränsat område inom

samhällslivet. Lagförslaget tar enligt rubriken sikte på diskriminering i

arbetslivet men lagförslaget främjar lika rätl endasl i fråga om arbete som

utförs eller avses bli utfört i en anställning. Lagförslaget ger däremot inget

skydd ål den som utför arbete i en egen rörelse. Säkerligen är det praktiska

behovet av skydd idag störst för arbetssökande och arbetstagare men all

begränsa skyddet mol diskriminering till all avse dessa gmpper kan möjli­

gen på sikt få konsekvenser som inte är önskvärda. Som arbetstagare

skuUe en invandrare åtnjuta skydd mot diskriminering. Som rörelseidkare

skulle invandraren däremol inte åtnjuta något skydd mol kanske hell

uppenbar diskriminering från allmänheten, arbetssökande, med- och mot­

parter på arbetsmarknaden m, fl. Samtidigt skulle han själv vara skyldig atl

avhälla sig från diskriminering mot såväl arbetssökande och arbetstagare

som den allmänhet han eventuellt tillhandagår i sin rörelse. Ölägenheterna

med en sådan ordning ökar givetvis om motsättningarna mellan olika

grupper i det svenska samhället ökar, dvs, när behovet av effektiva lagreg­

ler på området är mera kännbart,

165

4 Utredningsförslaget och jämställdhetslagen

Prop, 1985/86:98

DU:s lagförslag bygger i slor utsträckning på jämställdhelslagen. Flera remissinstanser lar upp frågan om del lämpliga i att ha jämställdhelslagen som förebild för en lag mol etnisk diskriminering.

Juridiska fakullelsnämnden vid Uppsala universitet anför i denna fråga bl, a, följande.

Fakultetsnämnden vill överhuvudtaget ifrågasätta det lämpliga i atl ut­forma en lag mot etnisk diskriminering med jåmslälldhetslagen som före­bild. Erfarenheterna av jämställdhelslagen är inte odelat positiva och lagen har blivit utsatt för kritik från flera håll. Praxis i jämslälldhelsmål visar att tvisterna oftast kommer all gälla vilken av två arbetssökande som har bästa sakliga förutsättningar för arbetet. Eftersom den föreslagna lagen bygger på samma konstruktion kommer säkerligen tvister om etnisk diskri­minering att få samma karaktär. Domstolen tvingas ta ställning lill dels vad som är sakliga fömtsättningar för ell vissl arbete och dels vem av de båda sökandena som bäst uppfyller de uppställda kraven. Det är ingen överdrift alt påstå alt det i könsdiskrimineringsfallen varit lättare alt utreda frågan om eventuell diskriminerande avsikt än att la ställning lill frågan om bästa sakliga fömtsättningar. Processerna enligt jämställdhetslagen har dessut­om den nackdelen all den som erhåller en Ijänst ofrivilligt dras in i en process där hans personliga egenskaper är avgörande för utgången men där han inte kan agera som part. Även en diskriminerad utlänning kommer att utsättas för en obehaglig process. Det kan tilläggas all man vid medbe-siämmandereformen avstod från atl överhuvudlaget dra in arbetssökande och man hänvisade då till alt den fria anslällningsrätten på den privata arbetsmarknaden inte kunde förenas med en sådan lagstiftning ulan svåra bevisproblem. Del är därför enligt fakullelsnämnden oklokt att låta jäm­ställdhelslagen bli mönsterbildande för nya arbetsrättsliga reformer,

AD redogör för erfarenheterna av hur jämställdhelslagen verkat sett ur domstolens synvinkel, AD anför bl, a,

Jämställdhelslagen trädde i krafl den 1 juli 1980, Sedan dess har sam­manlagt 33 mål angående jämslälldhel anhängiggjorts vid arbetsdomstolen. Inte mindre än 29 mål har kommit från den offentliga sektorn (17 från den statliga sektorn och 12 från kommun/landslingseklorn). Endast fyra mål har rört den privata sektorn, Intel av målen från den privata sektorn har föranlett dom. Sammanlagt 10 domar har hittills avkunnats, 13 mål har avskrivils efter återkallelse av talan.

Som framgår av dessa siffror är domstolens erfarenhet av jämställdhels­

lagen ännu förhållandevis begränsad. Iögonenfallande är emellertid den

låga andelen mål från den privata sektorn. Under förarbetena till jämställd­

hetslagen synes man ha föreställt sig atl man bl, a, mol bakgrund av

regeringsformens regler (11 kap, 9 §) om saklig grund för ijänstetillsällning

i allmänhet inte hade att räkna med att det skulle fattas könsdiskrimine-

rande beslut av stal eller kommun som arbetsgivare (prop, 1978/79:175 s,

178), Denna bedömning som i och för sig synes ganska rimlig kan i

förstone förefalla svår atl förena med utvecklingen av målen vid arbets­

domstolen. Förklaringen kan emellertid tänkas vara den att könsdiskrimi­

nering ingalunda är mindre vanlig på den privata sektorn ån på den offent­

liga men att jämställdhetslagen inte har genomslagskraft på den privata

sektorn. Om så är förhållandel kan del vara mindre välbetänkt all använda

166

jämställdhelslagen som förebild för alt komma åt en typ av diskriminering,     Prop. 1985/86:98 nämligen ullänningsdiskriminering, som kan anlas vara ell större problem på den privata sektorn än på den offentliga,

AD uttalar all domstolens erfarenheter av jämställdhelslagen inte år odelat positiva och ifrågasätter om del inte kunde vara lämpligl atl, inom en inte allt för avlägsen framtid, utvärdera erfarenheterna av jämställdhels­lagen.

Även JämO behandlar frågan om jämsläUdhelslagen är en lämplig före­bild, JämO anför bl, a, följande,

DU har inte närmare redovisat skälen för all utredningen i sitt arbete har låtit sig ledas av jåmslälldhetslagen. Det kan enligt JämO: s mening inte anses hell givet atl jämställdhelslagen är rätt förebild, när del gäller all skapa bättre förutsättningar för alt hindra etnisk diskriminering, Jämställd­helslagens syfle är all i lika hög grad dels främja jämställdheten mellan kvinnor och män i arbetslivet med sikte på framliden dels beivra könsdis­kriminering, som redan har begåtts i individuella fall, DU: s förslag lägger däremot tyngdpunkten på ett beivrande av diskriminering i del enskUda fallel. En ännu mer påtaglig skillnad är att jämställdhelslagen syftar till att förbättra ställningen på arbetsmarknaden för en majoritet av befolkningen, kvinnorna, medan huvudsyftet med DU: s förslag är all förbättra förhållan­dena på arbetsmarknaden för olika minoritetsgrupper bland befolkningen i Sverige,

JämO anser å andra sidan atl del finns starka skäl som talar för att en lag mol etnisk diskriminering i arbetslivet så nära som möjligt bör ansluta till jämställdhetslagens konstruktion såvitt gäller diskrimineringsreglemas uppbyggnad m, m, JämO efterlyser en närmare analys av skillnaderna mellan lagförslaget och jämställdhelslagen.

Flera andra remissinstanser är inne på liknande tankegångar. Arbetslivs­centrum anser alt del är en generell brist all DU inte gjort någon gränsdrag­ning mol jämställdhelslagen och dess tillämpningsområde, LO framhåller alt utredningen inte visat på några kollisionsrisker med jämställdhelslagen. Frågan är enligt LO av sådan art att man noga bör ytterligare överväga om lagama i några avseenden står i konflikt med varandra. Del är viktigt atl lagen utformas så atl inte en svag grupp på arbetsmarknaden slälls mot en annan svag grupp,

SAF anser atl redan jämställdhelslagen i praktisk lillämpning har visat sig medföra avsevärda svårigheter då domslol skall pröva om I, ex, en viss person blivit förbigången vid en anställning. Erfarenheterna av den dom­stolsprövning som hittills förevarit talar med styrka för alt inte utvidga möjligheten för sådan prövning även lill nya områden, SAF anför vidare.

Jämfört med nu föreslagen lag ler sig jämställdhelslagen som oproblema­

tisk eftersom bedömningarna begränsas till arbetssökande och anställda

tillhörande två klart avgränsade kategorier, män och kvinnor. Förslagel

kräver däremol jämförelser emellan arbetssökande och anställda tillhöran­

de ett ofta mycket stort antal etniska grupper. Den som tillhör en sådan

grupp kan hävda atl han blivit etniskt diskriminerad i förhållande till

individer från varje övrig grupp,

'"'

Utredningen har inte berört detta eller hur man ska lösa fall av konkur-     Prop, 1985/86:98 rens med jämställdhetslagen.

Flera remissinstanser uttalar atl man bör undvika konkurrensproblem genom all anpassa en ny lag så nära som möjligt till jämställdhelslagen. Till dessa hör JK, TCO och SACOISR. JK framhåller att om det införs en ny lag mol etnisk diskriminering, lagen så nära som möjligt bör ansluta lill jämställdhelslagen. Enligt JK bör man även få lill stånd enhetliga nordiska regler på områdel, JK anser därför att en gemensam nordisk lagstiftning helst bör avvaktas.

Juridiska fakullelsnämnden i Slockholm, som alltså i och för sig förordar en straffrältslig lösning, anser alt del ligger nära till hands all hell samord­na den föreslagna lagen med jämställdhelslagen. Nämnden anför bl, a.

Den föreslagna lagen är till mycket slor del direkt kopierad på jämställd­helslagen och frånsett redaktionella ändringar är texten till övervägande delen identisk. Det skulle vara redigare med en lag som täcker diskrimine­ring såväl av jämställdhelsskål som av etniska skäl. Den föreslagna ord­ningen med två lagar kan skapa svårigheter i onödan av den karaktär som alltid kan uppslå när del finns två snarlika lagar som likväl inrymmer vissa skillnader.

Även SAV och Stockholms läns landsting förespråkar all de föreslagna reglerna hell inarbetas i jämställdhelslagen,

SAMN anser atl ell klargörande av de båda lagarnas inbördes förhållan­de är av största vikt, SAMN menar dock atl en lag mol etnisk diskrimine­ring måsle hållas isär från jämställdhelslagen.

5 Diskrimineringsgrunderna

Den otillåtna diskrimineringsgrunden enligt utredningsförslaget är etnisk tillhörighet. Utredningens definition av detta begrepp kritiseras av ell stort anlal remissinstanser. Allmänt anses atl begreppei är oklart och vagt, atl del bör preciseras i lagtexten och all del bör ansluta lill de begrepp som används i regeringsformen och brottsbalken,

AD ifrågasätter om det över huvud tagel är möjligt atl bygga upp en lagstiftning på grundval av sådana presumlionsregler som utredningsför­slaget innefattar och samtidigt utgå från DU:s beslämning av den grupp som skall skyddas, AD anför bl, a, följande,

1 kommentaren lill brottsbalken uttalas (Qärde upplagan s, 228) atl med folkgrupp av vissl etniskt ursprung avses folkgrupp vari medlemmarna har ell relativt enhetligt kulturmönster. Enligt kommentaren torde t, ex, samer kunna räknas hit liksom i betydande grad folkgrupper vars medlemmar är av samma nalionalitetstillhörighet. Delta uttalande är inte klargörande. Eftersom begreppet etniskt ursprung endast är etl av flera objektiva rekvi­sit i straffbestämmelserna får denna oklarhet emellertid sett från rättssä­kerhetssynpunkt inte så slor betydelse. Härtill kommer för övrigt del allmänna kravel på gärningsmannens uppsåt vilket skall styrkas av åklaga­ren,

168

Situationen blir en hell annan vid tillämpningen av presumtionsreglerna i Prop. 1985/86:98 utredningsförslaget, Rekvisitet etnisk tillhörighet har nämligen där den avgörande betydelsen och del ställs inte något krav på atl käranden skall bevisa atl arbetsgivaren har insett all den diskriminerade tillhörde en särskild etnisk grupp. Snarare ankommer del på arbetsgivaren vid tillämp­ningen av presumtionsregeln att visa - eller åtminstone göra sannolikt -all han inte förstod vad det var fråga om (jfr, betänkandet s, 140),

Jämställdhelslagens presumtionsregel i sin nuvarande uiformning kan medföra risk för att en arbetsgivare som inte alls haft något könsdiskrimi-nerande syfle ulan endasl kanske begått någon form av misstag vid merit­värderingen kommer att åläggas skadestånd för könsdiskriminering. Den­na risk blir avsevärt mycket störte om man skall använda presumtionsre­geln på del av utredningen nu föreslagna sättet. Detta sammanhänger med all den så all såga utlösande faktorn i presumtionsregeln - nämligen den etniska tillhörigheten - är etl så mycket oklarare begrepp än könstillhö­righet. Vem som är man och vem som är kvinna behöver inte föranleda någon tvekan eller diskussion. Att avgöra om en person tillhör den ena eller andra etniska gruppen är en helt annan sak. Delta kan åskådliggöras med följande exempel.

Hur skall en arbetsgivare vela all en arbetssökande som talar svenska som en infödd i själva verkel tillhör den etniska gmppen samer? Hur skall man kunna konstalera att en viss person som talar svenska och har svenskt namn tillhör en jugoslavisk etnisk grupp; hans moder är jugoslaviska och han har uppfostrats i en kulturell miljö som gör all han bör hänföras lill den etniska gruppen jugoslaver. Hur skall det för övrigi vara möjligt alt avgöra om en viss person har den ena eller andra grupptillhörigheten beroende på hans kulturella tillhörighet? Hur bär man sig ål för all bedöma om en person av judisk härkomst tillhör majoritetsgruppen svenskar i allmänhet eller om han möjligen tillhör en etnisk minorilelgmpp nämligen judar?

Utredningen har möjligen i viss mån varit medveten om svagheterna med atl använda begreppei "etnisk tillhörighet" (se betänkandet s, 92 och 140), Utredningen uttalar bl, a, all det inte går all generelll ange vad som bör kunna inses av en arbetsgivare och all det får bli domstolens sak all i del enskilda fallet avgöra vad som är skäligt all begära av arbetsgivaren, Detla uttalande innefattar i själva verket etl avgörande argument mot den föreslagna presumtionsreglen, Ell minimikrav på lagstiftningen måsle nämligen vara att de som har atl tillämpa lagen, dvs, arbetsgivarna, skall ha möjlighel alt på förhand med ganska slor säkerhel avgöra i vilka situationer presumtionsregeln är tillämplig.

Enligt arbetsdomstolens uppfattning är del inte möjligt atl bygga upp presumlionsregler av del föreslagna slaget som utgår från så vaga och oprecisa begrepp som etniskt ursprung eller etnisk tillhörighet. Man måsle finna någon annan lösning,

SIV är också kritiskt mol den föreslagna diskrimineringsgrunden.

Utredaren föreslår atl den otillåtna diskrimineringsgrunden skall vara "etnisk tillhörighet". Men betänkandet ger motstridande besked om be­greppets innebörd. På sid, 73 ges definitionen att "etnisk tillhörighet är tillhörighet lill en etnisk kategori eller grupp". Men på sid, 135 sägs all "etnisk tillhörighet är tillhörighet till en etnisk grupp". Del framgår alt med etnisk kategori och etnisk grupp inte avses samma sak.

Enligt verkets uppfattning är ingendera av förslagels definitioner på "etnisk lUlhörighel" tillfredsställande. Begreppet etnisk kategori är alllför

omfattande och oklart för att ge ledning för rättstillämpningen, Begreppei Prop. 1985/86:98 etnisk grupp är å andra sidan för begränsat. Enligt utredarens definition är en etnisk grupp "en grupp med ofrivilligt medlemskap som har en gemen­sam kultur och om vilken det finns föreställningar om ett gemensamt ursprung". Det omfattar inte I, ex, personer med en viss hudfärg. Hudfär­gen har i sig inget med l, ex, gemensam kultur att göra. Sålunda skulle bl, a, svenska adoptivbarn med mörk hudfärg sakna skydd mol diskriminering, Verkel anser alt hudfärgen bör vara en otillåten diskrimineringsgrund. Delta är också vad FN-konventionen kräver.

Det ges ingen övertygande argumentering varför inte samma diskrimi­neringsgmnder, som anges i brottsbalkens beslämmelse om olaga diskrimi­nering, kan användas i förevarande sammanhang. Enligt verkets uppfatt­ning finns det starka skäl för all samma krets av personer bör vara skyd­dade enligt brottsbalken och lagstiftningen mol diskriminering i arbetsli­vet, Samma diskriminerande beteenden bör vara otillåtna för såväl arbets­givare som arbetsförmedlare. En enhetlig diskrimineringslagsliftning un­derlättar också information och utbildning saml normbildningen,

Lagen får inte vara oklar. Den skall kunna förslås av arbetsgivare, arbetssökande och arbetstagare på alla arbetsplatser. Som utredaren fram­håller är dess effekt beroende av kunskapen om dess innehåll, Särskill med hänsyn till dess pedagogiska funktion är det angelägel all del av lagtexten framgår vem det är förbjudet all diskriminera.

Liknande önskemål om behov av en tydligare definition av diskrimine­ringsgrunden framförs av bl, a, socialstyrelsen, JämO och de juridiska fakultelsnämnderna vid universiteten i Slockholm och[REDACTED_EFTERNAMN] saml Riksför­bundeiför invandrarbyråpersonal.

Enligt utredningsförslaget räknas trosbekännelse inte till diskrimine­ringsgrunderna annal än om den ingår som en del av begreppet etnisk tillhörighel. Några remissinstanser tar upp denna fråga, Svea hovrätt anser alt den som diskrimineras enbart på grund av sin trosbekännelse är i behov av samma skydd som den som diskrimineras på annan gmnd, Slockholms lingsräti påpekar all beslämmelsen om olaga diskriminering i brottsbalken omfattar diskriminering även på grund av trosbekännelse. Tingsrätten ifrågasätter om inte religiösa minoriteter bör skyddas mot diskriminering av arbetsgivare. Enligt Ärkebiskopen har utredningen inte tillräckligt beak­tat del nära förhållande som i många fall råder mellan trosbekännelse och etnisk tillhörighet. Även avsaknaden av sådan bekännelse som är vanlig i den etniska tillhörigheten kan vara avgörande. Ärkebiskopen anser alt del behövs en utförligare utredning av denna fråga.

Del bör även framhållas atl utredningens förslag lill diskriminerings­grund lämnas ulan erinran av många remissinstanser, Slockholms lingsräii anser atl man visseriigen kan fråga sig om uttrycket "etnisk tillhörighet" innebär en tillräcklig precisering. Tingsrätten tror dock alt det kanske inte finns anledning all befara alt avgränsningsproblemen får stor praktisk betydelse.

170

6 Diskrimineringsförbuden

Prop. 1985/86:98

De flesta remissinstanserna är mer eller mindre kritiska lill DU:s kon­struktion av förbudsregler, både i fråga om del materiella innehållet och den formella uppbyggnaden,

JK anser att förbudsregeln i 3 § är alllför allmänt hållen och oprecis för att kunna accepteras ur rätissäkerhelssynpunkl. Konsekvenserna av en skadeståndssanklionerad beslämmelse måsle vara förutsebara. Den före­slagna beslämmelsen ger enligi JK: s mening alllför stort utrymme för godtycke,

ÖB framhåller atl jämställdhelslagens strikt uppbyggda diskriminerings­regler inte utesluter att arbetsgivaren hamnar i konfliktsituationer mellan olika regler, ÖB anser atl del därför är särskill betänkligt när DU föreslår en diskrimineringsregel som ökar arbetsgivarens rättsosäkerhet.

Juridiska fakullelsnämnden (LMnJ konstaterar alt 3 § i utredningsförsla­get omfattar vissa lyper av individuell diskriminering som inte täcks av 4 §, nämligen dels när arbetsgivaren bland flera likvärdiga sökande konsekvent låter bli atl välja sökande som tillhör en minorilelsgmpp, dels när en ensam sökande inte får anställningen på grund av sin etniska tillhörighet. Nämn­den påpekar all ett individuellt utformat skydd i dessa situationer över­vägdes vid tillkomsten av jämställdhetslagen, men avvisades på grund av bevissvårigheter och vissa andra skäl. Nämnden anför vidare.

Om lagstiftaren vUl ge ett individuellt utformat skydd mot etnisk diskri­minering i dessa situationer, så måsle man utforma lagtexten på ell sådanl sätt att del tydligt framgår vilka situationer som avses, vilka regler som skall gälla, och vilka bevisregler som skaU tillämpas. Bl, a, skulle man, som utredningen också är inne på, kunna precisera värdet av utländska meriter.

Sammanfattningsvis anser fakullelsnämnden alt 3 § bör ha i vart fall lika hög precisionsnivå som den föreslagna 4 §,

4 § är också avsedd atl omfatta vissa förfaranden, som inte riktar sig mol några särskilda individer utan mot kollektivet, såsom t, ex, när arbetsgiva­ren vid utannonsering av en yänst uppställer krav på kunskaper i svenska trots atl detla inte är nödvändigl med hänsyn lill arbetets innehåll, och därmed hindrar personer som tiUhör etniska minoritetsgrupper att söka tjänsten,

Fakullelsnämnden delar utredningens uppfattning om all en lag mol etnisk diskriminering i arbetslivet också bör omfatta ålgärder och förfaran­den, som missgynnar etniska minoriteter utan att man kan peka ut någon enskild individ som har drabbats. Men i lagens disposition och uiformning bör man skilja mellan del individinrikiade civilrållsliga skyddet och del mer offentligrätlsligt präglade skyddet för hela kollektivet. Fakultetsnämn­den föreslår att de delar av lagen som avser att skydda kollektivet skiljs ut och samlas i en särskild del av lagen och åsätts en särskild rubrik,

AD anser all regler om förbud mol etnisk diskriminering bör begränsas pä samma sätt som i jämställdhelslagen lill alt skapa individuell rättvisa mellan olika arbetssökande, AD fortsätter.

Håller man inte fasl vid den begränsningen skapar man slora svårigheter

för sig när det gäller atl komma till rätta med arbetsgivarens argument om

atl han ansåg all ingen sökande fyllde måttet, I själva verkel tvingas man in

171

på att reglera vad som kan vara godtagbart atl kräva i merilhänseende vid    Prop. 1985/86:98 tillsättning av befallningar inom den offentliga och privata sektorn. Som departementschefen framhöll måsle utgångspunkten i stället vara den atl det tillkommer en arbetsgivare atl fritt bedöma om del i ell givet läge överhuvudtagel skall anställas någon arbetskraft.

Av belänkandet framgår (s, 94 och 137) alt man vid tillämpningen av 3 § på fall av direkt diskriminering skall tillämpa den fördelning av bevisbör­dan som arbetsdomstolen brukat göra i mål rörande föreningsrätlskränk­ning. Därmed undanröjs emellertid inte de svårigheter som nyss berördes. Det blir, som departementschefen framhöll, regelmässigt svårt atl under­känna en arbetsgivares förklaringar till all ingen har anställts.

Utredningen har avsett atl med beslämmelserna i 3 § också komma ål olika förfaranden som innebär indirekt diskriminering. För sådana situa­tioner synes utredningen inte ha avsett atl uppställa någol krav på diskri-mineringsuppsåt (se betänkandet s. 97, 111 och 137-138), Effekten av förslagel i den delen synes därmed bli den all en arbetsgivare inte kan uppställa sådana krav eller villkor för anställning, som inte är sakligt sett godtagbara och som objektivt sett medför atl invandrares möjligheter all erhålla anställning försämras jämfört med den övriga befolkningens. Delta innebär att arbetsgivarens uiformning av personalpolitiken kan komma i konflikt med den föreslagna lagen trots all arbetsgivarens principer för rekrytering ännu inte har förverkligats i den meningen att någon invandra­re fått sin ansökan om anställning avslagen. Ett visst rekryleringsförfa-rande kan aUlså vara i och för sig lagstridigt låt vara att påföljden i detla fall inte kan bli skadestånd ulan endasl vite (se betänkandet s, 112-113),

Utredningens förslag kommer alltså i denna del att omfatta förfaranden som inom jämställdhelslagen träffas endast av den lagens regler om aktiva åtgärder för jämslälldhel. Utredningen har också insett detta och i betän­kandet framhållit (s, 103) att utredningens förslag inte innehåller några tvingande regler om aktiva ålgärder med avseende på undertepresenlerade etniska grupper på en arbetsplats.

Enligt arbetsdomstolens mening är del självfallel angeläget all inom ramen för lagstiftningen söka påverka arbetsgivare både inom den offent­liga och den privata sektorn all utforma sin personalpolitik så all ingen etnisk grupp missgynnas i förhållande lill andra. Den metod som valls i jämställdhelslagen är emellertid på den punkten överlägsen utredningsför­slaget. Arbetsdomstolen anser alltså alt del är en brist alt utredningen inte efler förebild av jämställdhelslagen skill mellan diskrimineringsförbud av­sedda för de individuella fallen och allmänna ålgärder för all förbättra personalpolitiken. Delta framgår också om man gör en närmare analys av vad 3 § egentligen innebär i fråga om allmänna förfaranden som är ägnade all missgynna invandrare, I den delen innebär nämligen 3 § inte någon för arbetsgivarna bindande norm eftersom en arbetsgivare som tillämpar ett utlänningsdiskriminerande förfarande inte drabbas av någon sanktion. Sanktionen uppkommer först om han fått ett viiesföriäggande eller om han avvisat en enskild arbetssökande,

SIV har, ulöver sin allmänna kritik av begreppet etnisk tillhörighet, även vissa lagtekniska invändningar mot uppbyggnaden av de föreslagna för­budsreglerna.

Paragraf 3 i lagförslaget innehåller en generell regel mol etnisk diskrimi­

nering, I de följande paragraferna anges vissa situationer inom det generel­

la förbudet, där särskUda presumlionsregler gäller. Genom all 4 § och 5 §

172

inleds med "etnisk diskriminering föreligger även" respektive "etnisk     Prop. 1985/86:98

diskriminering föreligger vidare", ges emellertid intrycket all paragraferna

3-5 innehåller en uppräkning av diskrimineringssiluationer. En lagieknisk

lösning kunde vara att den allmänna bestämmelsen mot diskriminering

placeras efler de övriga två paragraferna och inleds t, ex, med: "etnisk

diskriminering föreligger även i övrigt när,,," och i övrigt får samma

innehåll som 3 §,

Med hänsyn lill den fria nordiska arbetsmarknaden är det av största vikt att uttrycket "utan godtagbara skäl" förtydligas i propositionen. Arbets­givarens iakttagande av mellanslailiga avlal som reglerar förfarande vid flyttning mellan de nordiska länderna måsle anses vara ett godtagbart skäl.

Även LO anser all det bör vara ett godtagbart skäl om arbetsgivaren med hänvisning lill gällande regler på den nordiska arbetsmarknaden ger företräde åt arbetssökande bosatt i Sverige, LO fortsätter,

I annat fall kan lagen leda till att arbetsgivaren blir tvingad atl anställa arbetssökande från andra nordiska länder framför bosatta arbetssökande på den aktuella orten i Sverige, Etl sådanl förfarande skulle samtidigt strida mol ambitionen i den nordiska arbelsmarknadsöverenskommelsen.

Del bör därför framgå av förarbeten till lagen all lagen endasl avser de i Sverige redan bosatta, och atl regler och avlal på arbetsmarknaden som syftar liU alt förhindra en oplanerad och okonlrolierbar flyttning över de nordiska gränserna är godtagbara enligt denna lag.

En skrivning av detta slag kan inte betraktas slå i slrid med den nordiska arbetsmarknadsöverenskommelsen. Konventionen föreskriver som en av de övergripande ambitionerna ett aktivt myndighetssamarbete i syfle att förhindra en oplanerad och okontrollerad flyllningsrörelse mellan län­derna,

SAF tror däremol inte all del är möjligt att göra undanlag för nordiska medborgare ulan all komma i konflikt med den nordiska arbetsmarknads­konventionen, SAF anför bl, a.

Föreningen vill understryka att den föreslagna lagstiftningen inte heller torde kunna ändras så alt undantag görs för medborgare bosatt i annal nordiskt land. Den av Sverige ratificerade nordiska konventionen (1982) artikel 2, första styckel, stadgar nämligen:

"Bestämmelser om arbetsmarknaden i varje enskilt land får inte försälla medborgare i de övriga fördragsslutande länderna i sämre läge än landets egna medborgare",

I ett tidigt utkast innehöll artikel 2 (efler ",,länderna") orden "bosatt i landet". Det ströks just i syfte atl förbjuda nationella bestämmelser som särbehandlar arbetssökande bosall i annal nordiskt land.

Inte heller är del möjligt kringgå konventionens bestämmelse genom atl Lex, i förarbetena tUl lagen ange att denna omfattar i Sverige "bosatta". En sådan anvisning i lagens förarbeten lUI dess tolkning skulle i sig innebä­ra all lagen vore stridande mol konventionen,

JämO är tveksam lill om diskrimineringsförbudel i 3 § går att tiUämpa, främst därför all den paragrafen är mycket vagt utformad och allmänt hållen, JämO anför vidare,

173

Till detta kommer att en arbetsgivare måste ha en rimlig möjlighel alt på Prop. 1985/86:98 förhand själv avgöra, om han eller hon riskerar atl bli indragen i en process, Beslämmelsen är vidare dubbelt sanktionerad. Både vite och skadestånd kan ulgå (9 och 10 §§), Detta är enligt JämO en mindre lämplig ordning. Begreppet arbetssökande har dessutom en annan och vidare innebörd i 3,§ än i lagförslaget i övrigi och jämfört med jämställdhelslagen. Enligt 3 och 9 §§ avses med arbetssökande inte bara sådana som sökt arbete utan även presumtiva arbetssökande. Behovet av skydd mol miss­gynnande i del enskilda fallel är tillgodosett i 4 och 5 §§, När del gäller sådana förfaranden i allmänhet som beslämmelsen avser alt förhindra har motsvarande frågor i jämställdhelslagen lösts genom beslämmelserna om aktiva åtgärder, JämO förordar samma lösning i denna lag, 3 § skulle därmed kunna utgå ur förslagel.

Det kan i sammanhanget nämnas att erfarenheterna av jämsläUdhelsla­gen hittills är alt den övervägande delen diskrimineringsanmälningar har kommit från den offentliga sektorn medan den privata, där flertalet perso­ner som inte tillhör majoritetsbefolkningen lorde finnas, är mest företrädd i de ärenden hos JämO som rör aktiva åtgärder enligt 6 §,

Om 3 § behålls bör orden "godtagbara" bytas ut mol "sakliga".

Önskemålet om en nära överensslämmelse med beslämmelserna i jäm­ställdhelslagen talar för DU:s förslag atl i 4 och 5 §§ ställa upp samma presumtionsregel som i motsvarande bestämmelser i jämställdhelslagen, Diskrimineringsgmnderna är emellertid, som JämO redan har angett, inte lika självklara. Rent logiskt är del motiverat med en starkare presumtions­regel när det gäller missgynnande på grund av kön, DU tänker sig också, all del måsle bli domstolens sak atl i det enskilda fallel bestämma huruvida skillnaderna mellan olika personer i fråga om etnisk tillhörighet hade bort inses av arbetsgivaren, DU medgeralt någon generell regel om vad som år skäligt att begära inte kan släUas upp. Förslaget innebär därför i praktiken att arbetsgivarens fria anslällningsrätt hell upphör, Detla lorde inte ha varit DU: s avsikt, JämO ställer sig mol bakgrund av det anförda tveksam till om DU har valt den lämpligaste lösningen av de särskilda problem som bevisningen i diskrimineringslvisler alllid för med sig,

Svea hovrätt anser all förhållandel mellan 3 § och 4-5 §§ är oklart och alt motivultalandena lill de föreslagna beslämmelserna inte stämmer med deras ordalydelse.

Det är t, ex, meningen all 3 § skall inrymma en underförstådd bevisre­gel. Utredningen säger om denna bl, a, (s, 94): "om arbetssökanden gör sannolikt att arbetsgivarens beslul grundar sig på diskriminerande motiv så övergår bevisbördan på arbetsgivaren, I del lägel skall arbetsgivaren kun­na ange godtagbara inte diskriminerande motiv för sill handlande," Utred­ningen säger sig vidare inte anse del nödvändigt all föreslå en särskild lagregel "om att sannolika skäl utgör tUlräcklig bevisning" (s, 94), Hovrät­ten vill påpeka all vad utredningen uttalat om presumtion strider mol ordalydelsen i 3 §, Ordalydelsen innebär all del måsle styrkas atl förfaran-del leder lill missgynnande och alt arbetsgivaren sedan har möjlighel all visa alt han har hafl godtagbara - även icke diskriminerande - skäl för förfarandet.

Utredningen har avsett all 4 § bara skall vara en presumtionsregel för

vissa fall (s, 90 och 139), Enligt utredningen (s, 139) beskriver 3 § "allmänt

vad som är alt anse som förbjuden etnisk diskriminering av arbetssökande

och arbetstagare", underdel att 4 § endasl beskriver "ett typfall av etnisk

,-,

diskriminering". Alt det bara skulle vara ett typfall motsägs emellertid av     Prop. 1985/86:98 lagtexten: "Etnisk diskriminering föreligger även",

I 4 § 2 sl, sägs del: "Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa alt beslutet inte beror på någons etniska tillhörighel" etc. Här stämmer inte lagtext och motiv överens. En arbetsgivare som kan visa att han exempel­vis inte hade klart för sig all han hade att göra med en utlänning går enligt lagtexten fri, även om han varit culpös. Enligt motiven är det emellertid "arbetsgivaren som har att visa att han inte insett eller bort inse att det förelåg etniska skillnader" (s, 92), Andra uttalanden på s, 140-142 lyder också på att utredningen inte tänkt sig att arbetsgivaren skall gå fri när han bort inse sökandens etniska tillhörighet,

15 § är det också, liksom i 4 §, bara fräga om presumlionsregler (s, 142), Förhållandel lill huvudregeln i 3 § är inte heller här klart ("Etnisk diskrimi­nering föreligger vidare ").

Enligt hovrättens mening bör de materiella bestämmelserna om diskri­minering finnas antingen i endast en, allmänt formulerad beslämmelse, motsvarande 3 § i förslaget, eller också i flera paragrafer, motsvarande 4 och 5 §§, En allmän beslämmelse bör utformas sä att de presumlioner som anses böra gälla framgår av lagtexten. Hovrätten anser emellertid för sin del att det lämpligaste är all beskrivningen sker i flera paragrafer, av-seeende olika fall av diskriminering. På så sätt skulle de som kommer i kontakt med lagen lättare kunna förslå vilka situationer som avses,

Slockholms lingsräti ställer sig mycket skeptisk till den föreslagna be­stämmelsen i 3 §,

De argument som framfördes mot allmänt hållna regler i jämställdhet sla­gen, gäller enligt tingsrätten i lika hög grad för detta lagförslag. Tingsrätten anser atl, om lagen lill en början inskränks lill att omfatta diskriminerings­förbud efter mönster i jämställdhelslagen, det så småningom kommer all Slå klart vilka ytterligare situationer som behöver sanktioneras. För vissa av de situationer DU vill komma ål är del enligt tingsrätten bättre med regler om skyldighet för arbetsgivaren alt iaktta visst förfarande,

Samerätlsutredningen lar upp arbetsgivarens undersökningsplikt enligt de föreslagna reglerna, Samerätlsutredningen anser all visseriigen förbätt­rar presumlionsregler den diskriminerades processuella ställning men sam­tidigt medför de vissa oönskade konsekvenser. Utredningen anför bl, a.

Personer som tillhör en etnisk minoritet varken kan eller bör åläggas atl vid anställning redogöra för sitt ursprung. Enligt betänkandet s, 92 y är del arbetsgivaren som har att visa att han inte insett eller bort inse alt det förelåg etniska skillnader bland de arbetssökande. Härav följer en under­sökningsplikt för arbetsgivaren. Även om syftet med undersökningsplikten i grunden är angelägel finns del dock en risk för all arbetsgivaren tvingas atl efterforska sina anställdas och arbetssökandes etniska hemvist. Sådana efterforskningar kan självfallel i allmänhet inte vara önskvärda. Med hän­syn härtill bör den undersökningsplikt som åläggs arbetsgivaren mjukas upp, trots atl presumlionsreglernas räckvidd därigenom minskar.

Även SAF behandlar frågan om arbetsgivarens undersökningsplikt. En­

ligt SAF måsle arbetsgivaren, för alt kunna tillämpa lagen, känna lill den

enskilde arbetstagarens eller arbetssökandens etniska tillhörighet. Utred-

175

ningsförslaget innefattar, som DU själv påpekar, en plikt för arbetsgivaren Prop. 1985/86:98 atl undersöka vilken etnisk tillhörighet den enskilde har. Denna undersök­ningsplikt kan tvinga arbetsgivaren till komplicerade, kontroversiella och utomordentligt känsliga bedömningar, SAF anser all belräffande en slor del av invandrarna i Sverige måste en etnisk klassificering med nödvändig­het bli godtycklig. Enligt SAF: s uppfattning mäste del också vara möjligt för arbetsgivaren all i någon form registrera uppgifter om enskildas etniska tillhörighet. Del enda rationella för arbetsgivaren är all göra anteckning om etnisk tillhörighet i existerande personaldataregisler, SAF menar atl denna undersökningsplikt och registrering med all sannolikhet kommer atl be­traktas som olustig och i många fall också som inlegritetshotande och diskriminerande av alla berörda, SAF uttalar atl inom den privata sektorn, där varken anslällningskrav eller meritvärdering är strikt fixerade vid den aktuella arbetsuppgiften, kommer lagförslaget all leda lill byråkralisering, formalisering och rättsosäkerhet. Enligt SAF lämnar utredningens förslag om indirekt diskriminering fältet fritt för godtycke och arbetslvister. Var­ken arbetsgivare, anställda eller arbetssökande skulle kunna bedöma vilka krav på t, ex, färdigheter i svenska som del aktuella arbetet kräver, SAF nämner särskill förslaget i 3 § som oacceptabelt med hänsyn till rättssäker­heten, SAF anser också alt lagen skulle slå hårt mol de "svaga" invandrar­grupperna genom all arbetsgivaren alltid måste ge företräde ål den som har bäst meriter. Det går t, ex. inte att anställa en lägulbildad assyrier om det finns en finsk eller svensk sökande med bättre meriter,

TCO avstyrker det generella diskrimineringsförbudel i 3 §, Det är enligt TCO helt omöjligt all fömtse alla de situationer i vilka paragrafen skuUe kunna vara lUlämplig,

Sveriges advokatsamfund är myckel kritiskt till den föreslagna 3 §, Enligt samfundels uppfattning bör, förutom åtgärder som omfattas av de följande paragraferna i förslaget, endast beivras fall då arbetsgivaren syste­matiskt och medvetet tillämpar ett anslällningsförfarande som medför atl vissa etniska grupper ej söker eller får en chans alt söka ett ledigförklaral arbete, Samfundei anser dessulom alt endast fall där diskrimineringsupp­såt föreligger, med tillämpning av den föreslagna bevisbörderegeln, bör uigöra brott mot lagen, Samfundei uttalar bl, a, följande.

Om utredningens avsikt är all brott mot den föreslagna lagen skall föreligga oberoende av arbetsgivarens syfle med ålgärden och atl avgöran­de följaktligen skulle vara om åtgärden år objektivt godtagbar, torde anled­ning saknas atl överhuvudtagel beröra ovan angivna bevisbörderegel, ef­tersom del skulle vara tillfyllest all fastställa om arbetsgivaren haft objek­tivt godtagbara grunder för sitt handlande. Anledning saknas att antaga alt utredningen avsett atl direkt och indirekt diskriminering skall behandlas olika och inga sakliga skäl kan heller åberopas för olika behandling av dessa båda fall. Vad som i sammanhanget skall anses vara objektivt har inte närmare angivits av utredningen.

Samfundet anser vidare all arbetsgivaren vid anställning i större ut­

sträckning än vad DU förespråkat bör ha rätt att la hänsyn lill de anställdas

inställning och förhållandena på arbetsplatsen, Samfundei anför härom

,nr

bl, a.

I betänkandet, s, 142 anges: "Undantagsvis bör vid anställning också Prop. 1985/86:98 hänsyn kunna tas till sådana mer varaktiga motsättningar inom eller mellan etniska minoritetsgrupper som faktiskt kommit lill ullryck antingen i Sveri­ge eller på andra håll i världen," Samfundei ansluter sig lill den uppfattning kommittén givit uttryck åt. Emellertid måsle enligt samfundets mening arbetsgivare på mindre arbetsplatser även i andra fall än då så uttalade motsättningar kommer till synes ha rätt atl i viss utsträckning följa de anställdas önskemål och laga hånsyn till andra omständigheter än de formella meriterna vid anslällningsförfarande. Anställningar på mindre arbetsplatser sker ofta på grundval av intuition och personliga sympatier, eftersom det där kan få myckel besväriiga konsekvenser om någon anställs som inte passar in på arbetsplatsen.

Om valet i ell anslällningsärende skulle slå mellan två svenska sökanden av samma kön äger arbetsgivaren utan påföljd anställa den minsl merite­rade om denne enligt arbetsgivaren och de anställda skulle passa bättre in på arbetsplatsen än den mest meriterade. Del skulle med största sannolik­het uppfattas som stötande om samma avvägning inte fick göras om en av de sökande skulle tillhöra någon etnisk minoritet. Del skulle även kunna leda lill att i vart fall mindre arbetsgivare avhåller sig från all söka arbets­kraft via arbetsförmedling eller annonseringsförfarande just för att undvika all hamna i situationer av ovan angivet slag.

Till de remissinstanser som lämnar de föreslagna reglerna om diskrimi­neringsförbud ulan erinran hör RA, RPS, arbeiarskyddssiyrelsen, invand-rarnämnderna i vissa kommuner, KAB, SAC och flertalet invandrarorgani­sationer.

7 Aktiva åtgärder

De remissinstanser som behandlar de föreslagna reglerna om aktiva ålgär­der är från olika utgångspunkter tveksamma såväl i fråga om syflel med reglerna som dessas konstruktion.

Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet har, som tidigare framgått, uppfattningen alt lagen bör skilja mellan det individinrikiade civilrätlsliga skyddet och del mer offentligrättsligl präglade skyddet för hela kollektivet. Nämnden anför bl, a.

Lagförslagets disposition bygger i stället efter mönster från JämL på

skillnaden mellan Förbud och Aktiva ålgärder. Del är inte bra redan av det

skälet alt den föreslagna lagen om förbud mol etnisk diskriminering knap­

past föreskriver några aktiva åtgärder, 7 § är ovanligt menlös och 8 §

föreskriver inte några aktiva ålgärder, ulan tillåter endasl att arbetsgivaren

vidtar aktiva åtgärder lill förmån för minoritetsgruppen utan all detta

betraktas som etnisk diskriminering av majoritetsgruppen. Den verkliga

skiljelinjen går mellan det civilrållsliga och del offentligrättsliga skyddet.

Detta gäller för övrigt också jämställdhelslagen, där JämO med stöd av

bestämmelserna om "Aktiva åtgärder" ofta går in och vid vite förbjuder

förfaranden som motverkar jämställdhet och mindre ofta föreskriver ak­

tiva ålgärder. Rubrikerna Förbud mot etnisk diskriminering och Aktiva

åtgärder kunde ersättas med t, ex. Förbud mol diskriminering av enskilda

arbetssökande och anställda och Åtgärder som avser etniska minoritets­

grupper,

j

12    Riksdagen 1985186. I saml. Nr 98

Enligt AD ger utredningens förslag om positiv särbehandling av etniska    Prop. 1985/86:98 minortteter möjlighel för arbetsgivaren all diskriminera andra minoritets­grupper. AD anför bl, a.

De föreslagna bestämmelserna i 8 § lagförslaget är avsedda all ge utrym­me för positiv särbehandling av personer som tillhör etniska minoriteter, Förslagel har emellertid fått en uiformning som gör del möjligt för arbetsgi­vare atl i samarbete med sina anställda molverka hela lagförslagets syfte. En arbetsgivare som endast har anställda tillhöriga en viss etnisk minoritet kan sålunda med dessa anställda komma överens om atl i fortsättningen ge företräde ål sädana som tillhör just den etniska minoritet som är represen­terad på arbetsplatsen, Etl sådant avlal innebär alltså alt alla andra etniska minoriteter liksom för övrigi svenskar i allmänhet utestängs från arbets­platsen i varje fall så länge det finns någon med den aktuella nationaliteten som är intresserad av alt söka arbete. Detta innebär i själva verkel all lagen gör det möjligt för arbetsgivare atl genomföra en öppen och långtgå­ende diskriminering av olika minoritetsgrupper.

Arbetsdomstolen vill påpeka att reglerna i 8 § får återverkningar vid tillämpningen av 3-5 §§, Om en arbetsgivare har ell lokall kollektivavtal som ger företräde åt en viss etnisk minoritetsgrupp kan han sålunda utan påföljd i fortsättningen anställa personer ur den minorilelsgmppen utan hinder av atl andra arbetssökande är bättre meriterade. Arbetsgivare kan t, o, m, riskfritt i en sådan situation öppet deklarera all på hans arbetsplats skaU inte förekomma några andra än dem som tillhör den etniska minoritet som gynnas enligt del lokala kollektivavtalet.

När del gäller syflel med förslaget om möjlighel lill posiliv särbehand­ling av etniska minoriteter är remisskritiken blandad,

SAMN anser alt posiliv särbehandling är ett befogal instrument när del gäller atl få jämnare könsfördelning i arbetslivet därför all del då handlar om befolkningen som helhel, SAMN ifrågasätter dock utredningsförslaget om positiv särbehandling av etniska minoriteter och anför bl, a.

Risken är slor all man tidigt förlorar sig i svårigheter av följande slag: SkaU alla invandrare räknas lika? Skall olika kvoter sättas upp för olika etniska gmpper? Skall kvoten bestämmas av andelen invandrare i hela landet eller begränsas lill förhållandena på orten?

Man kan dessulom fråga sig om inte en sådan lagparagraf skulle bidra lill all fördomarna mol etniska minoriteter förstärks.

När del gäller alt främja möjligheterna för etniska minoriteter på arbets­marknaden tror SAMN alt andra metoder ån posUiv särbehandling skulle vara mer framgångsrika.

Ärkebiskopen finner förslagel diskutabelt och uttalar.

En lag mot diskriminering i arbetslivet måste ha till syfle all skydda alla, och därför kan en omvänd diskriminering komma alt uppfattas negativt av majoritetsbefolkningen med följd all rådande spänningar kan komma att öka.

Sveriges advokatsamfund uttalar atl all form av diskriminering är för­kastlig, Samfundei ställer sig därför avvisande till posiliv särbehandling

178

eftersom en sådan rent faktiskt kan medföra diskriminering, Samfundei     Prop. 1985/86:98 avstyrker förslaget i 8 §,

Svenska ILO-kommittén framhåller att DU: s förslag om positiv särbe­handling av etniska minoriteter ligger väl i linje med bestämmelserna i FN: s rasdiskrimineringskonvenlion, ILO-kommittén anför bl, a, följande,

FN:s rasdiskrimineringskonvenlion säger all särskilda ålgärder vid­tagna uteslutande för att åstadkomma tillfredsställande framsteg för så­dana rasgmpper, etniska gmpper eller enskilda personer, som är i behov av skydd för all kunna på lika villkor åtnjuta eller ulöva mänskliga rättighe­ter och grundläggande friheter, inte skall anses uigöra rasdiskriminering (art, 1:4), Konvenlionsstaterna skall t, o, m,, när omsiändigheterna föran­leder därtill, vidtaga sådana konkreta åtgärder på sociala, ekonomiska, kulturella och andra områden (art, 2:2), 1 båda artiklarna stipuleras att åtgärderna inte får leda till atl olikvärdiga eller skilda rättigheter upprätt­hälls sedan syftet med åtgärderna uppnåtts,

Svea hovrätt delar DU:s uppfattning att den svenska rättsordningen tillåter atl etniska minoriteter i lag positivt särbehandlas och all ell förbud mot posiliv särbehandling därför kan sägas vara en försämring i förhållan­de lill vad som gäller i dag. Hovrätten pekar på atl FN: s rasdiskrimine­ringskonvenlion ålägger konvenlionsstaterna att vidla "särskilda och kon­kreta ålgärder", som dock inte får vidmakthållas sedan syflel med dem har uppnåtts. Hovrätten anför vidare alt de möjligheter lill positiv särbehand­ling som 8 § medger överskrider de begränsningar som föreskrivs i kon­ventionen. Enligt denna skall avgörandet av om positivt särbehandlande åtgärder är påkallade ligga hos konventionsstalen och inte hos arbetsmark­nadens parter eller en enskild arbetsgivare. Hovrätten föreslår därför atl 8 § ges del innehållet alt JämO får möjlighel alt besluta om vissa konkreta och tidsbegränsade positivt särbehandlande åtgärder.

Också samerätlsutredningen delar DU:s uppfattning all en lag mol etnisk diskriminering i arbetslivet bör innehålla regler som tillåter posiliv särbehandling och all sådana regler inte bör vara tvingande, Samerätls­utredningen betonar att under aUa förhållanden måsle undanlag göras för rennäringen så all denna även framdeles förbehålls samerna.

Svenska samernas riksförbund, som tillstyrker förslaget, anför bl, a.

Enligt SSR: s uppfattning är del värdefullaste bidraget med diskrimine­ringsulredningens belänkande att del hår framförs all posiliv sårbehand­ling är en nödvändig förutsättning för att kunna komma till rätta med sådant som är, eller på sikt kan bli, :liskriminerande handlingar eller förhållningssätt,

Arbelslivscenirum tycker all de möjligheter till positiv särbehandling som anges i 8 § knappasl förtjänar beteckningen aktiva ålgärder. Arbets­livscentrum anför bl, a.

Enligt 8 § får arbetsgivare gynna etniska minoriteter när kollektivavtal

träffals med arbetstagarorganisation eller enligt särskild plan utan att det

betraktas som diskriminering av majoritetsgruppen, 8 § är i sin nuvarande

formulering föga förpliktande och saknar konkret innehåll. Avsnittet med

179

aktiva åtgärder borde därför kunna utvecklas mer specificerat och förplik- Prop. 1985/86:98 lande i lagtexten. Exempel från USA om "affirmalive-action"-program lorde här kunna vara vägledande. Exempel på positiva åtgärder kan vara krav på utbildning på minoritetsmedlemmars eget språk, utformande av skyddsföreskrifter på olika minoritetsspråk och andra ålgärder som tar hänsyn till minoritetsmedlemmars ofördelaktiga utgångsläge. Arbetsgiva­ren bör inom ramen för aktiva ålgärder uppmanas atl rekrytera arbetstaga­re på etl sådanl säll alt minoriteter inte blir underrepresenlerade i företa­get. En mål- och tidsplan bör upprättas för detla ändamål,

Stockholms tingsrätt anser del tveksamt om den föreslagna regeln i 8 § år av värde. Tingsrätten uttalar bl, a.

Av betänkandet (sid, 55) framgår att arbetsmarknadens parter hittills inte visat något större inlresse för alt ingripa mol missförhållandena på detta område. Tanken att de nu på eget initiativ skulle gå ell steg längre än till att utjämna orättvisor är föga realistiskt.

När det gäller den närmare utformningen av 8 § i lagförslaget vill tings­rätten belräffande del tredje siycket påpeka all överiäggningar direkt med personalen inte förekommer i nu gällande arbetsrättslig lagstiftning. Det bör därför preciseras hur sådana skall gå lUI och hur de skall manifesteras,

Landslingsförbundet delar DU:s uppfattning atl del är uteslutet med tvingande regler om posiliv särbehandling av arbetssökande,

JämO anser däremol alt man bör överväga atl införa en skyldighel för arbetsgivare atl vidta aktiva ålgärder med 6 § jämställdhelslagen som förebild, JämO anför bl, a,

DU: s förslag till regler om aktiva ålgärder genom posiliv särbehandling skiljer sig från jämställdhelslagens på flera punkter och från diskrimine-ringsbeslämmelserna. Så kan t, ex, endast etniska minoriteter vara föremål för positiv särbehandling, inte majoritetsbefolkningen, DU tänker sig kol­lektivavtal i normalfallet, medan jämställdhelslagen snarare framhäver kravel på planmässighel med sådana åtgärder. Till skillnad från jämställd­helslagen och övrig arbetsrättslig lagstiftning med undanlag av några sär­skilt angivna fall i arbetstidslagen, blir del enligt förslaget också möjligt all direkt med stöd av lagen sluta lokala kollektivavtal i dessa frågor. Möjlig­heten lill posiliv särbehandling enligt jämställdhelslagen har gjorts beroen­de av fördelningen mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare på arbetsplatsen, I DU: s förslag är förutsättningen endasl att en person inte tillhör majoritetsbefolkningen i Sverige och att fördelningen mellan majoritetsbefolkningen och minoritets­grupperna på arbetsplatsen avviker från vad som förekommer i samhället i övrigt.

Av jämställdhelslagen framgår tydligt vilket resultat som skall uppnås med aktiva ålgärder i form av bl. a, posiliv särbehandling, I 8 § tredje stycket sista meningen i DU:s förslag anges vad en plan om poshiv särbehandling som arbetsgivaren gör upp skall syfta lill. Del angivna syftet bör lyftas fram och placeras i inledningen lill paragrafen. Samtidigt anges inte uttryckligen vilket slutligt mål som skall uppnås med posiliv särbe­handling, ännu mindre när detta skall anses uppnått. Del finns här anled­ning all erinra om beslämmelserna i artikel 2 p, 2 i FN: s rasdiskrimine­ringskonvention. När det så gäller skyldigheten för en arbetsgivare, som

180

ämnar göra upp en plan om posiliv särbehandling, all samråda med arbets- Prop. 1985/86:98 lagarna på arbetsplatsen, saknas anledning att frångå medbestämmandela­gens regelsystem, JämO ställer sig vidare tveksam lill DU:s uttalande alt kollektivavtal på lokal nivå eller samråd med personalen ulgör tillräcklig garanti för alt positiv särbehandling inte används otillböriigi, Mol bak­grund av vad som har anförts bör utformningen av 8 § övervägas ytterliga­re,

SAF betvivlar all del finns fackliga organisationer som är beredda att ge arbetsgivaren avtalsenlig rätt all systematiskt diskriminera de medlemmar som tillhör den etniska gruppen svenskar. Möjligen kan enligt SAF undan­taget komma att utnyttjas av små företagare där både ägare och anställda tillhör viss etnisk minoritet i syfte alt enbart anställa personer av samma nationalitet. Del förutsätter all de anställda inte ansluler sig fackligt,

LO anser alt regler om positiv särbehandling bör utformas så att hänsyn kan tas inte bara till landets eller ortens befolkningssiluation ulan även till förhållandena på den enskilda arbetsplatsen. Därigenom skulle sådana regler även kunna gälla svenskar. Enligt LO måsle det anses lika önskvärt all få in svenskar i förelag med en överväldigande andel invandrare som det är atl få in invandrare inom alla yrkesområden och företag, LO anför vidare.

Beträffande paragrafen 8, tredje slyckel skulle förslaget öppna en möj­hghet för förelag att endasl anställa utländsk, oorganiserad personal med ringa språkliga och fackliga kunskaper. Delta skulle kunna ske genom alt arbetsgivaren gör en överenskommelse med den för tillfället befintliga personalen,

Detla innebär i sin tur risker för all vi får arbetsplatser helt ulan möjlig­hel lill facklig insyn och aktivitet med efterföljande oacceptabla anställ­nings- och arbetsvillkor. Dessutom blir det i praktiken nästintill omöjligt atl reglera vad som är all betrakta som överenskommelse med personalen. Skall sådan överenskommelse gäUa viss tid? Om personalen som gjort överenskommelsen ersatts med ny personal? Skall del vara enhälligt- eller majoritetsbeslut bland personalen för all gälla?

LO kan inse utredningens målsättning med förslaget men vUl mot bak­grund av de uppenbart negativa effekter som förslagel innebär för såväl invandrare som ur allmänt fackliga utgångspunkter på det bestämdaste avstyrka 3: e siycket i paragrafen 8,

8 Övervakande myndighet

DU: s förslag alt en myndighei skall övervaka efterievnaden av en lag mot etnisk diskriminering ifrågasätts inte av remissinstanserna, Fiera av dem som kommenterar förslagel i denna del är emellertid tveksamma till om jämsläUdhetsombudsmannen är del lämpligaste valet av myndighei, JämO anför bl, a.

Erfarenheterna från den tid som jämställdhelslagen har gällt talar för all

en tillsynsmyndighet måsle finnas för all en lag med förbud mol etnisk

diskriminering skall få genomslagskraft. Starka skål talar för att övervak­

ningen av lagens eflerievnad läggs på JämO som DU har föreslagit. Del

finns emeUertid även här anledning all peka på risken av att jämställdhets-

181

arbetet därigenom får en annan och lägre prioritet än hittills. Samtidigt bör Prop, 1985/86:98 del också framhållas att DU:s förslag lill val av övervakningsmyndighet också kan vara till nackdel sett ur de etniska minoriteternas synpunkt. Del kan vara förenat med svårigheter för en och samma myndighet all tillvara­ta två angelägna iniressen, som inte alllid låter sig förenas, utan att någol av dem blir lidande. Del är alltså nödvändigl all söka finna lösningar för tillsynen som eliminerar de berörda riskerna om utredningens förslag ge­nomförs i denna del.

Det merarbete, som JämO: s kansli kan komma atl belastas med om JämO i enlighet med DU: s förslag får i uppdrag all övervaka tillämpningen av lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet, är svårt att uppskatta, JämO kan endasl bekräfta uppgiften i betänkandet all del för närvarande inte finns några möjligheter alt inom ramen för befintliga resurser ulföra dessa arbetsuppgifter. Del är självfallet vanskligt all söka bedöma vilket tillskott av personal som kan behövas för atl ulföra de nya uppgifterna. Detta gäller särskill mol bakgrund av att JämO förutses skola tala i mål enligt den föreslagna lagen i en helt annan utsträckning än enligt jämställd­helslagen. Del tillskoll som DU har bedömt kommer all behövas får enligt JämO ses som ett absolut minimum, med risk för att det är tilltaget i underkant,

AD pekar på atl del kan bli så all ett stort anlal klagomål kommer in lill JämO när lagstiftningen väl blivit känd bland invandrare. Del kan enligt AD finnas en risk för all ärendena rörande diskriminering av invandrare blir så talrika alt JämO får svårigheter atl bedriva jämslälldhetsarbelei på ell effektivt sätt.

Även SAMN är tveksam lill förslaget med JämO som övervakande myndighei, SAMN anför bl, a.

Förslaget kan innebära en risk för en begreppsförskjutning, så att man i del allmänna medvetandet kommer att uppfatta JämO som en myndighet som enbart verkar för minoriteter, eftersom invandrare är en minoritet jämfört med svenskar. Detta vore i så fall olyckligt för jåmsläUdhetsarbe-tel, som bl, a, går ul på atl främja jämslålldhel mellan kvinnor och män på arbetsplatser oavsett minorileisslällning.

Del kan vidare uppslå en risk för att ärenden om etnisk diskriminering med tiden kommer atl uigöra merparten av JämO:s uppgifter. Enligt jämställdhelslagen ska JämO väcka lalan "om ombudsmannen finner alt en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpningen" 

(II 

§), dvs, ären­det ska vara en principiell natur. Lagförslaget mot etnisk diskriminering går här betydligt längre och menar att JämO ska föra lalan "om ombuds­mannen finner det skäligt" (13 §), Detta kommer sannohkt atl medföra all mängden ärenden angående etnisk diskriminering som JämO kommer all la upp i AD snart kommerati bli betydligt fler än jämställdhetsmålen, som ju ska vara prejudicerande. En påtaglig risk blir då alt jämslälldhelsfrå-gorna ur allmänhetens synvinkel kan komma i skymundan, vilket är till nackdel för jämslälldhelsarbelel,

Ä andra sidan kan det vara ändamålsenligt att en tillsynsmyndighet, JämO, även handhar frågor om etnisk diskriminering, förutom de fördelar som anges i betänkandet.

Övervägande skäl talar dbck enligt SAMN: s mening för atl JämO inte blir bli tUlsynsmyndighet,

182

Arbelslivscenirum tror också all jämslälldhelsarbelel kan bli lidande     Prop. 1985/86:98 med DU: s förslag.

Allmänt vill arbelslivscenirum påtala risken för all den nya lagen lar bort krafl från JämL och atl den kan hindra reformarbetet med JämL, Arbels­livscenirum vill på dessa grunder framföra tveksamhet beträffande huruvi­da del är lyckligt att övervakande myndighei blir JämO, Under alla förhål­landen bör stor vikt läggas vid all de resurser som tillförs JämO dels är tillräckliga dels innefattar kompetens i invandrar- och etniska diskrimine­ringsfrågor.

Också invandrarnämnden i Botkyrka kommun betonar viklen av all JämO får erforderliga resurser för all övervaka lagens efterlevnad,

Fredrika-Bremer-Förbundet avvisar helt tanken på all JämO skall över­vaka den föreslagna lagstiftningen. Förbundet anför bl, a,

JÄMO handhar sedan 1980 efterlevnaden av lagen om jämslälldhel mel­lan kvinnor och män i arbetslivet. Blir invandrare diskriminerad i arbetsli­vet på grund av kön är givetvis JÄMO rätt instans även för invandrade kvinnor och män.

Inrättandet av JÄMO är ett bevis för den grundläggande syn på förhål­landel mellan kvinnor och män som delas av alla politiska partier i Sverige, De båda könen skall åtminstone i arbelsUvel - ges lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter. All lill JÄMO lägga ännu en slor arbetsupp­gift, som skulle vara svår att skilja ut från den ursprungliga uppgiften, vore enligt vår mening mycket olyckligt. Ett sådanl kategoriserande kan i säms­ta fall leda till all flera grupper bryts ul ur lagstiftningen och särbehandlas. Låt våra lagar gälla lika för alla.

Folkpartiets ungdomsförbund föreslår all det inrättas en särskild diskri­mineringsombudsman och anför.

Vi vänder oss emot tanken alt jämställdhetsombudsmannen ska sköta utredandet av brott mol den föreslagna lagen. Vi föreslår i stället en diskrimineringsombudsman. För det försia riskerar diskrimineringsfrå­gorna annars alt få en undanskymd plats, vilket motverkar den opinionspå-verkande uppgiften som lagen måsle ha. För del andra skulle del kännas mer naturligt för den invandrare som drabbas av diskriminering i arbetsli­vet atl vända sig lill en diskrimineringsombudsman och inte en biträdande jämslälldhetsombudsman. Vi har i betänkandet inte funnit några överty­gande argument för varför JämO skulle ha rollen som övervakare av den föreslagna lagen.

Några remissinstanser är dock positiva till förslaget bl, a, Riksförbundei för invandrarbyråpersonal. Landstingsförbundet ullalar att lagförslagels likhet med jämställdhelslagen gör del naturiigt alt JämO blir övervakande myndighet. Också invandrarnämnden i Västerås kommun stöder förslaget och anför bl, a,

Sverige får då samma system som man har i USA, där en myndighei

ansvarar för övervakning av en lag mol etnisk diskriminering och könsdis­

kriminering. Nämnden anser detta förslag vara bra dä erfarenheter från del

183

ena området kan användas för det andra. Nämnden vill dock understryka     Prop. 1985/86:98 vikten av all JämO tillförs goda kunskaper om invandrar- och minoritets­gruppernas situation i Sverige,

Juridiska fakullelsnämnden vid Slockholms universitet lämnar ell alter­nativt förslag till hur man lagstiftningsvägen bör motverka etnisk diskrimi­nering, 1 fråga om behovet av en övervakande myndighet uttalar nämnden bl, a, följande.

Erfarenheter från andra länder synes visa all lagstiftning mot etnisk diskriminering inte kan bli särskill effektiv, om del inte finns en special­myndighet med uppgift all övervaka och samordna tillämpningen. Också en reglering enligt de riktlinjer som här skisserats bör kompletteras med förvallningsrällsliga bestämmelser om en särskild myndighei som besitter specialistkunskaper på rättsområdet och som kan verka för en enhetlig tillämpning. En sådan myndighet behöver inte ges behörighet att föra lalan utan kan ha till huvuduppgift att företa utredningar åt och ge råd och anvisningar lill åklagare och enskilda i ärenden om ifrågasatt diskrimine­ring, I linje med vad ovan sagls om önskvärdheten av en mer enhetlig reglering borde dylik myndighet för övrigt ges kompetens inte bara vid etnisk diskriminering på arbetsmarknaden ulan också vid olaga diskrimine­ring inom andra samhällsområden. Eftersom Jämställdhelsombudsmannen redan har uppgifter av likartad karaktär, synes del-lämpligt atl den myndig­heten också ges ansvaret såviti gäUer etnisk diskriminering.

9 Påföljder och tillämpning

Även i fråga om DU: s förslag lill påföljdsregler anser de flesta remissin­stanserna all reglerna bör närmare anpassas lUl jämställdhelslagens mol­svarande regler.

Några remissinstanser tar upp DU:s förslag all man bör utreda om en diskriminerad arbetssökande ulöver skadestånd kan ges företrädesrätt till anställning i någon form, SIV påpekar all en regel om företrädesrätt kan komma i konflikt med andra trygghetslagar. Sett ur den diskriminerades synpunkt måsle dock enligt SIV den mest reparativa ålgärden vara all erhålla del sökta arbetet, SIV förordar all frågan om företrädesrätt utreds, SIV anser atl, trots alt komplikationerna därmed blir ännu större, även frågan om rätt till omedelbar anställning bör utredas, JämO, som i annat sammanhang framställt förslag om en ändring av jämställdhelslagen på den här punklen, stöder DU: s förslag om utredning. Ärkebiskopen anser atl en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet bör innehålla möjligheten alt ogiltigförklara ett lagstridigt anslällningsbeslul. Ärkebiskopen anför bl, a.

Frågan om påföljd är komplicerad. Ur etisk synpunkl är det inte accep­

tabelt alt en arbetsgivare kan välja alt fortlöpande utöva diskriminering

mol all han betalar skadestånd. Om domslol kunde ogiltigförklara en

anställning skulle detla innebära all samhället som sådanl hade slulavgö-

randet i etl anslällningsärende inom den privata sektorn, Å andra sidan

skall jämslälldhetsombudsmannen enligt förslagel vid vite kunna ålägga

arbetsgivare att upphöra all ställa sådana krav på arbetssökande som har

till syfle att diskriminera etniska minoriteter, och redan därigenom är den

184

privata anslällningsrätten reglerad. Om en särskild lag därför skall stiftas,     Prop. 1985/86:98 bör denna ha som uppgift alt rätta en oriklig handling och upphäva ett felaktigt beslul,

Förslagel om utredning av företrädesrätt till anställning tillstyrks också av bl, a. Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer. Italienska Riks­förbundet, Jugoslaviska Riksförbundet och Turkiska Riksförbundet.

SAC anser all påföljd vid brott mot diskrimineringsförbuden bör vara all brottet kortigeras, SAC anför bl, a, följande.

Den diskriminerade bör anställas, befordras eller utbildas och få den lön anställningen eller befordran innebär retroaktivt, sedan del datum diskri­mineringen skedde. Gäller det utbildning som på gmnd av diskriminering blir fördröjd bör arbeLsgi våren, den fackliga organisationen eller arbetsför­medlingen betala skadestånd lill den diskriminerade,

-

Om någon fått sämre lön på gmnd av diskriminering bör han/hon i fortsättningen få lika 'lön' och dessutom retroaktiv lön för den tid diskrimineringen pågått,

-

Om någon tilldelats sämre arbetsuppgifter på grund av diskriminering bör han/hon i fortsättningen tilldelas 'lika' arbetsuppgifter och den som är ansvarig för diskrimineringen bör belala skadestånd lill den drab­bade,

-

Anser sig flera personer ha blivU diskriminerade när de sökt samma anställning, befordran eller utbildning bör det utredas vem/vilka som borde ha anställts, befordrats eller utbildats och ge den/dessa upprättel­se enligt ovan.

Enligt invandrarförvallningen i Stockholms kommim bör även en facklig organisalion omfattas av skadeslåndsskyldigheten. Förvaltningen fram­håller att i dag föregås tjänsleiillsällningar, utbildningsplanering m, m, av MBL-förhandlingar, Enligt förvaltningen har de fackliga företrädarna stort inflytande i dessa frågor och deras ansvar är lika stort som arbetsgivarens vid fall av diskriminering, Samma uppfattning har den Särskilda invandrar­gruppen i diskrimineringsfrågor liksom flera andra invandrarorganisa­tioner.

Landstingsförbundet delar inte DU: s uppfattning atl högre skadestånd bör utdömas vid etnisk diskriminering än vad som blivit praxis i könsdisk­rimineringsmål, Endasl i rena undanlagsfall bör enligi förbundel högre skadestånd kunna dömas ul.

Enligt förslagel i 10 § skaU arbetsgivare vid vite kunna föreläggas all fullgöra sina skyldigheter enligt 3 §, Statens invandrarverk påpekar att 3 § inte innehåller några föreskrifter, endast en beskrivning av när diskrimine­ring föreligger, Samma påpekande gör Svea hovrätt.

Enligt TCO medför förslaget i 10 § all JämO och AD kommer alt kunna utfärda förelägganden för arbetsgivaren i arbetsledningsfrågor, TCO finner del anmärkningsvärt alt myndigheter på detta säll får ell betydligt starkare inflytande på arbetsledningen än vad de anställda har,

DU: s förslag tiU uiformning av regler om vitesförelägganden kritiseras av JämO som bl, a, anför,

185

118 § föreslår DU att JämO själv skall få utfärda formeUa förelägganden, Prop. 1985/86:98 eventuellt med vite, under fömtsättning all de godkänns av de arbetsgivare som berörs, JämO anser för sin del att föreläggande inte bör komma i fråga, om en arbetsgivare frivilligt rättar sig efter påpekanden från JämO ifråga om lagens eflerievnad. En arbetsgivare, som å andra sidan inte kan tänka sig all friviUigl vidta en av JämO önskad ålgärd, kommer knappasl alt godkänna ett föreläggande från JämO all vidta ålgärden, JämO har därför svårt atl se nyttan med den föreslagna bestämmelsen. När det gäller förelägganden i syfle all förmå arbetsgivare atl lämna uppgifter enligt 12 § bör bestämmelsen utformas i överensstämmelse med 15 § andra styckel jämställdhelslagen, I övrigi kan 18 § ulgå,

I konsekvens med sin inställning liU del allmänna diskrimineringsförbu­del i 3 § lagförslaget avstyrker arbetsdomstolen även förslagel i 19 §. Enligt AD är det en omöjlig tanke all frågor rörande den allmänna perso­nalpolitiken skall prövas inom ramen för ett enskilt tvistemål i en domslol, Stockholms tingsrätt anser inte alt del finns skäl all frångå jämställdhelsla­gens bestämmelser i fråga om föreläggande och utdömande av vite, Samma uppfattning har Svea hovrätt. Svenska kommunförbundet anser inte all del finns skäl atl frångå systemet med en särskill inrättad jämslälldhelsnämnd.

Förslaget att göra arbetsdomstolen till exklusiv instans i diskrimine­ringslvisler kritiseras av flera remissinstanser, däribland AD, som påpekar all den föreslagna ordningen saknar motsvarighet i annan jämförlig arbets­rättslig lagstiftning och som därför förordar all man följer den ordning som gäller enligt jämsläUdhelslagen, Liknande synpunkler framförs av bl, a, JK, JämO, Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, TCO, SACOISR och Sveri­ges advokatsamfund.

Några invandrarorganisationer är positiva tiU förslaget med AD som exklusiv instans, Samerätlsutredningen, Svenska samernas riksförbund och Same Älnam ullalar däremol en allmän tvekan lill om AD överhuvud­tagel är lämplig all avgöra diskrimineringslvisler. Riksförbundet Lex, anser all AD genom sin uppbyggnad och sammansättning är föga ägnad all på ell riktigt sätt kunna hanlera de ofta grannlaga frågor som skulle möta då del gäller alt avgöra diskrimineringslvisler,

Arbelslivscenirum föreslår att invandrarnas organisationer erbjuds re­presentation i AD med både säte och stämma. Förslaget från den särskilda invandrargruppen i diskrimineringsfrågor innehåller också bestämmelser om representation i AD för invandrarorganisationerna,

DU: s förslag om rätt för en enskild atl la del av arbetsgivarens besluts­underlag tillstyrks av JämO, som utgår från atl förslaget bara avser den som i ell vissl fall tror sig missgynnad, JämO anför vidare.

Regeln bör ge rätt för t. ex, en arbetssökande att la del av den anställdes

meriter och för en arbetstagare att ta del av uppgifter om arbetsvillkoren

för arbetsgivarens övriga arbetstagare. För atl ha framgång med en tvisl

om lönediskriminering är det t, ex, helt nödvändigt all få tillgång till upp­

gifter om andra arbetstagares löner. Sådana möjligheter finns i dag på den

offentiiga sektorn men inte på den privata. Del huvudsakliga syflel med en

sädan rått skulle vara, att en arbetssökande eller arbetstagare själv kan

skaffa sig underlag för en bedömning av utsikterna lill framgång i en

J85

diskrimineringstvist, redan innan en anmälan görs eller talan väcks, Erfa-     PfOp. 1985/86:98 renheterna hittills av jämställdhelslagen talar för all en sådan möjlighel kan vara hell avgörande för alt en arbetstagare skall våga göra en anmälan, som ju blir offentiig, och därmed också utsätta sig för risken av trakasseri­er eller andra olägenheter på arbetsplatsen,

AD ställer sig tveksam lill om den föreslagna bestämmelsen behövs, I det stora flertalet fall får arbetstagaren stöd antingen av sin fackliga organi­sation eller också av JämO som har särskilda möjligheter alt få tillgång lill arbetsgivarens handlingar. Om arbetstagaren inte får stöd av någon av dessa, synes enligt AD reglerna i rällegångsbalken om edilionsföreläg-gande tillräckliga.

SIV påpekar atl den föreslagna regeln kan ge det felaktiga intrycket alt den enskilde, som inte företräds av facklig organisation eller JämO, har en ovillkorlig rätt atl få del av beslutsunderlaget. Paragrafen bör formuleras så alt om arbetsgivaren vägrar den enskilde del av beslutsunderlaget, kan denne vända sig lill JämO,

SAV fömtsätter att den föreslagna regeln inte är avsedd all innebära någon ändring av huvudregeln på del statiiga områdel enligt vilken en handling är offentlig. Enligt Stockholms tingsrätt talar mycket för att den föreslagna regeln behövs för atl påståenden om diskriminering på den privata sektorn skall kunna styrkas. På grund av förhållandena på den privata sektorn anser tingsrätten atl regeln bör kompletteras med en sank­tionerad skyldighel att bevara kopior av handlingar som ingivils av sökan­de. Enligt Sveriges advokatsamfund är det av stor vikt att klargöra att en enskild inte har rätl att få del av arbetsgivarens beslutsunderlag mol dennes bestridande. Sådant underlag innehåller ofta uppgifter om person­liga förhållanden som inte år avsedda all komma lill allmän kännedom. Delta förebyggs genom all den enskilde får vända sig till JämO som på sedvanligt säll prövar om hon skall begära handlingarna av arbetsgivaren.

Några remissinstanser framhåller behovel av längre lalefrisier än dem som DU föreslagit. Till dessa hör JämO, TCO, SACOISR, invandrarför­vallningen i Stockholms kommun och Riksförbundet för personal vid in­vandrarbyråer.

10 Övrigt

Många remissinstanser framhåller betydelsen av utbildning och informa­tion för all molverka etnisk diskriminering i samhällslivel, DU: s förslag att slalens invandrarverk i samråd med bl, a, skolöverstyrelsen får i uppdrag all utarbeta en plan för utbildnings- och informationsinsatser i samband med lagens införande kommenteras av SÖ.

SÖ instämmer med utredningens synpunkler på betydelsen av informa­tion och opinionsbildning i samband med ett genomförande av lagstiftning av delta slag. Vid införandel av jämställdhelslagen spreds information om den nya lagstiftningen bl, a, genom funktionärer inom studie- och yrkesori­entering.

Enligt SÖ:s mening bör, med tanke på bl, a, lärarutbildningen, även

187

UHÄ ingå i den föreslagna samrådsgruppen.

När det gäller personal inom skolan bör förutom specifika informations- Prop. 1985/86:98 insatser, såsom särskild informationsskrift, den föreslagna lagen kunna las upp i samband med lokal fortbildning av personal vid studiedagar eller inom den externa fortbildningen för särskill berörda lärare, I det senare fallel bör planering ske i samråd med högskolemyndigheterna och - såvitt gäller t, ex, lärare i grundskolan och gymnasieskolan - med företrädare för kommunerna. När del gäller eleverlkursdeltagare finner SÖ alt det, utöver den information och utbildning om lagen, för vilken man i utredningen föreslår särskilda resurser, med hänsyn till den höga arbetslösheten hos invandrare vore önskvärt med även insatser för en förbättrad undervisning i svenska som främmande språk i grundskolan och för en förbättrad väg­ledning för invandrarelever i syfle all höja deras kompelens för fortsatta studier och för arbetslivet. Förslag till sådana ålgärder har SÖ redovisat i anslutning till sin utvärdering av hemspråksreformen (dnr 252-82:770),

Enligt SÖ: s mening är del viktigt all informationsinsatserna inte enbart koncentreras lill lidpunkten för ett införande av etl regelsystem som del föreslagna, ulan atl erfarenheter och insikter inom området sprids kontinu­erligt även i fortsättningen.

Statens invandrarverk anför bl, a, följande.

Vid ett genomförande av den föreslagna lagstiftningen krävs ulbildnings-och informationsinsatser. Invandrarverket kan fylla funktionen som cen­tral instans i planeringen av dessa insatser. Samarbete krävs med många olika offentliga organ, däribland JämO, saml med arbetsmarknadens parter och invandrar- och minoritelsorganisationerna. Viktigast är all arbets­marknadens parter engagerar sig i informationen.

Del är svårt att bedöma om utredningens kostnadsberäkning är realis­tisk. Skall insatserna beröra samtliga de målgrupper som utredaren föresla­git förefaller beloppet rimligt. Verket ifrågasätter emellertid det lämpliga i all göra l.ex. gmnd- och gymnasieskolans elever till en målgmpp av speciell vikt i sammanhanget.

Verkets erfarenheter från andra liknande insatser tyder på atl behov av insatser kommer all finnas under flera år efler en inledande, omfattande informations- och utbildningsinsats. Resurser bör därför tilldelas för för­slagsvis tre år med merparten avsatt för del försia året och i samband med all lagen träder i kraft,

LO lar också upp frågan om behov av information och utbildning, LO anför bl, a,

I samband med lagens ikraftträdande måsle belydande resurser avsättas från samhällets sida för utbildnings- och informationsverksamhet. Det är viktigt atl såväl invandrare som svenskar får klart för sig lagens bakgmnd och innehåll, I annat fall riskerar man atl felaktiga uppfattningar om lagen kan vändas i invandrarfienllig riktning. Likaså är det viktigt all invandrar­na själva får en realistisk uppfattning om lagens syften och möjligheter. Denna opinionsbildande verksamhet blir särskill kostsam med hänsyn bl, a, lill alla översällningsbehov. De fem miljoner kronor som nämns i betänkandet är mot denna bakgrund olUlräckliga,

De fackliga organisationerna har ell stort ansvar för all medlemmarna

informeras om lagens innehåll saml atl bevaka våra medlemmars rättighe­

ter. Del är då nödvändigl all LO och fackförbunden tilldelas resurser av

samhället för atl klara dessa uppgifter. Del belopp om två miljoner kronor

188

som enligt betänkandet ska delas av arbetsmarknadens parter är därvid     Prop, 1985/86:98 otillräckligt. Del kommer inte ens alt räcka lill en blygsam informationsin­sats, än mindre till utbildning,

DU: s förslag all det uppdras åt SÖ och UHÄ alt gemensamt utarbeta ell syslem för jämförelser mellan svenska utbildningar och motsvarande ut­ländska kommenteras av några remissinstanser,

SÖ anför följande,

SÖ kan vitsorda all del redan nu i samhället i slort finns behov av möjligheter atl få en utländsk utbildning/praktik värderad i förhållande till molsvarande svenska, SÖ delar utredningens uppfattning atl detla behov säkeriigen skulle öka om arbetsgivare vid tillämpning av den föreslagna lagen i störte utsträckning skulle få anledning all från auktoritativt håll söka få besked om utländska utbildningars innehåll och jämförbarhel med svenska,

SÖ ser dock inga möjligheter atl åla sig atl - i större utsträckning än vad som nu sker när del gäller lärarbehörigheler eller frågor som har direkt anslutning till grundskolan eller gymnasieskolan - bedöma utbildningar förvärvade utomlands såvida inte resurser härför ställs till SÖ: s förfogan­de. Några av de svårigheter som kan uppkomma vid bedömningar av ifrågavarande slag finns redovisade i UHÄ-rapporten 1983:19 "Värdering av utländsk högskoleutbildning",

SÖ instämmer i utredningens bedömning, atl ett syslem för jämförelser mellan svenska och utländska utbildningar behöver utarbetas, SÖ viU emellertid i sammanhanget framhålla, all representanter för SÖ ingår i en arbetsgrupp inom ulbildningsdeparlementel där man diskuterar förutsätt­ningarna för atl inrätta en motsvarighet lUl de National Equivalence and Mobility Information Centres som finns bl, a, i London,[REDACTED_EFTERNAMN] och Bonn, I dessa Information Centres arbetar man med jämförelser av olika länders utbildningssystem i syfte att underlätta bedömningen av olika utbildningar när det gäller främst inträde lill högre studier men också vid anställning. Delta arbete stöds av Europarådet, Enligt SÖ:s mening borde det vara möjligt all för svensk del dra nytta av del arbete som nedlagts vid.dessa centres för att börja bygga upp det system för värdering av utländska utbildningar som utredningen föreslår, UHÄ har i sin anslagsframställning förklarat sig vara berett all påbörja uppbyggnaden av ell sådant system, vilket SÖ välkomnar. Om erforderliga resurser slälls till förfogande är SÖ beredd atl mera aktivt delta i delta utredningsarbete.

Innan ell sådant system kunnat förverkligas bör man enligt SÖ: s mening visa förståelse för all en arbetsgivare i vissa fall kan ha slora svårigheter all rätt bedöma utländsk utbildning,

SIV anser atl det finns behov av etl syslem för meritiämförelser även i fråga om ulomnordiska yrkesutbildningar under högskolenivå, Lex, svets-, byggnads- och barnskötamlbildningar, SIV framhåller att majorite­ten av invandrarna arbetar inom sådana yrken. De kan ha lång yrkeserfa­renhet som endast är dokumenterad med arbetsintyg. Enligt SIV är del ell slöseri både för den enskilde och för samhället atl låta dessa yrkesgrupper gå om hela sin utbildning i Sverige,

DU: s förslag om ell meritvärderingssyslem stöds också av bl, a, arbels­

livscenirum, invandrarpolitiska kommittén, TCO och FPU.

.

Bilaga 6    Prop. 1985/86:98

Departementspromemorian (Ds A 1985:6) En ombudsman mot etnisk diskriminering

Diskrimineringsulredningen (A 1978:06) föreslog i delbelänkandet (SOU 1983: 18) Lag mol etnisk diskriminering i arbetslivet en arbetsrättslig lag­stiftning efler mönster av lagen (1979:1118) om jämslälldhel mellan kvin­nor och män i arbetslivet. Efler remissbehandling av belänkandet har frågan om lagstiftning mol etnisk diskriminering beretts vidare inom rege­ringskansliet i ytterligare kontakt med en del remissinstanser,

I denna promemoria föresläs en lag mol etnisk diskriminering, I jämfö­relse med utredningens förslag har förslaget i promemorian en annan uppbyggnad och inriktning.

Utredningens förslag gällde enbart arbetslivet. Del innehöll bl, a, ska-deslåndssanktionerade förbud för arbetsgivare all diskriminera någon på etnisk grund, regler om bevispresumlioner och om aktiva ålgärder. Vidare fanns i utredningens förslag regler enligt vilka jämställdhelsombudsman­nen skulle övervaka lagen och arbetsdomstolen pröva tvister om lagens tillämpning,

I promemorian föreslås istället en lagstiftning vars huvudtanke är all en ombudsman genom olika ålgärder skall molverka etnisk diskriminering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivel. Genom råd och upplys­ningar avses ombudsmannen hjälpa enskilda, som blivit utsatta för etnisk diskriminering, att komma till sin rätt. Någon uppgift all därvid föra den enskildes lalan i rättegång skall ombudsmannen dock inte ha. Vidare skall ombudsmannen genom överläggningar, information och på annat lämpligt sätt söka molverka etnisk diskriminering i samhället. Arbetslivets område skall ägnas särskild uppmärksamhet. Ombudsmannen föreslås därvid få som uppgift atl bevaka att arbetssökande inte utsätts för etnisk diskrimine­ring i samband med anställning. Vidare skall ombudsmannen i kontakt med arbetsgivare och arbetstagarorganisationer främja ell gott förhållande i arbetslivet mellan olika etniska grupper. En arbetsgivare föreslås också vara skyldig alt delta i överläggningar och all lämna uppgifter när ombuds­mannen begär det. För atl säkerställa detla förfarande föreslås en regel om vite.

Ombudsmannen skall enligt förslagel vara administrativt knuten till sta­tens invandrarverk. För några uppgifter, bl, a, lill vissl stöd för ombuds­mannen, föreslås vidare all en särskild nämnd inrättas. Ordföranden i nämnden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare.

Ombudsmannen och nämnden avses bl, a, att årligen till regeringen rapportera om sina erfarenheter av lagens lillämpning för att ge regeringen underlag för en kontinuerlig bedömning av om lagstiftningen på områdel är tillräcklig och eljesl lämpligl utformad,

Lagen föreslås träda i krafl den 1 juli 1986,

190

1  Lagförslag

Prop. 1985/86:98

1.1 Förslag till

Lag mot etnisk diskriminering 

Enligt riksdagens beslul föreskrivs följande,

Lagens ändamål

1 § Denna lag har lill ändamål att molverka varje form av etnisk diskrimi­

nering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivel.

Etnisk diskriminering

2 § Med etnisk diskriminering avses i denna lag alt en person eller en

grupp av personer missgynnas i förhållande lill andra eller på annat sätt

utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av ras, hudfärg,

nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.

Ombudsman mot etnisk diskriminering

3

§ En ombudsman mol etnisk diskriminering skall verka för all diskrimi­nering på etnisk grund inte förekommer i samhällslivet. Ombudsmannen utses av regeringen,

4

§ Ombudsmannen skall genom råd och på annat sätt se lill alt den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter.

Ombudsmannen skall vidare genom överläggningar med myndigheter, förelag och organisationer saml genom opinionsbildning, information och på annat sätt la initiativ lill ålgärder mot etnisk diskriminering,

5 § Ombudsmannen skall särskiU motverka atl arbetssökande utsätts för

etnisk diskriminering i samband med anställning. Ombudsmannen skall

också i kontakt med arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer

främja ett gott förhållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet.

Nämnd mot etnisk diskriminering

6 § Regeringen utser en nämnd mol etnisk diskriminering som skall beslå

av tre ledamöter. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som

domare.

Nämndens uppgifter är atl ge ombudsmannen råd i principiellt vikliga frågor om lillämpning av denna lag och atl hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som är ägnade atl molverka etnisk diskriminering. Nämnden skall vidare pröva ärenden enligt 8 §,

Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden

7 § En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning skyldig att delta i

sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter som behövs för om­

budsmannens verksamhet på arbetslivets område.

Även andra bör delta i överläggningar med och lämna upplysningar till

ombudsmannen, om ombudsmannen önskar det,

..

8§   Om en arbetsgivare inte rättar sig efter ombudsmannens uppmaning    Prop. 1985/86:98 enligt 7 § försia slyckel får nämnden på ombudsmannens begäran föreläg­ga vite. Nämndens beslul i ärende om vite får inte överklagas.

Frågor om uldömande av vite prövas av länsrätt på ansökan av ombuds­mannen.

Denna lag träder i krafl den 1 juli 1986,

1.2 Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)

Enligt riksdagens beslul föreskrivs all del i sekretesslagen (1980:100) skall införas en ny paragraf, 9 kap, 22 §, av följande lydelse,

9 kap. 22 § Sekretess gäller hos ombudsmannen mol etnisk diskrimine­ring eller nämnden mol etnisk diskriminering i ärende enligt lagen (1986:000) mot etnisk diskriminering för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om del kan anlas alt den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs,

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekreiessen i högsl tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986,

2 Inledning

En utgångspunkt för svensk invandrarpolitik år atl de som får bosätta sig i Sverige skall omfattas av samma rälligheter och skyldigheter samt erbju­das samma möjligheter som andra invånare. Att människor är likaberätti­gade oavsett etnisk tillhörighel och atl tolerans råder mellan olika befolk­ningsgrupper hör alltså lill den svenska invandrarpolitikens grundläggande värderingar. Etnisk diskriminering i alla former är därmed oacceptabel och skall motarbetas. Dessa värderingar är allmänt omfattade i del svenska samhället,

Diskrimineringsulredningen (DU) har i sitt arbete kartlagt förekomsten av etnisk diskriminering i Sverige, Utredningen har behandlat frågan från skilda aspekter. Man har studerat invandrarnas ställning mera generellt på arbetsmarknaden bl, a, med hjälp av statistiska undersökningar. Utred­ningen har också undersökt svenskars attityder till invandrarna. Vidare har frågan behandlats utifrån den enskildes egna upplevelser och känslor av atl ha blivit utsatt för etnisk diskriminering,. Slutligen har DU gått igenom de rättsregler som riktats mot eller eljest kan användas mol etnisk diskrimierning saml studerat tilllämpningen av dessa regler,

DU har visat atl det förekommer etnisk diskriminering från såväl enskil­da som från företag, organisationer och institutioner. Utredningen har särskill uppmärksammat förhållandena på arbetsmarknaden.

Situationen på arbetsmarknaden för invandrare har blivit alll kärvare.

Många arbeten som tidigare väntade på nykomna invandrare t, ex, inom

tillverkningsindustrin har i stor utsträckning ralionaliserals bort eller er­

satts av en ny teknik, som kräver speciell utbildning. Den minskade

192

utbyggnadstakten i den offentliga sektom har också hafl effekter på in-     Prop. 1985/86:98 vandrarnas sysselsättning. Under en lång följd av år har den registrerade arbetslösheten hos utländska medborgare varit högre än för arbetskraften i övrigi. Del är också en störte andel än tidigare som återfinns i arbetsmark­nadsutbildning och andra arbelsmarknadspolitiska insatser.

Samtidigt som dessa förändringar ägt mm, har del sketl ell generations­skifte inom de invandrargmpper som kom under perioden 1960-1975, Ungefär 300000 barn har fölls i Sverige som barn lill invandrare som kom hit under de femton åren. Många av de invandrare som kom direkt efter andra världskriget har nu barnbarn födda i Sverige, Denna andra och tredje generationens invandrare, som alla är födda i Sverige, har andra förvänt­ningar än föräldragenerationen. De kräver rättmätigt att få samma möjlig­heter till utbildning och arbete som andra ungdomar och atl också möta respekt för sitt urspmng.

Regeringen har nyligen i regeringsförklaringen inför 1985/86 års riksmöte redovisat sin avsikt att föreslå riksdagen ålgärder mot etnisk diskrimine­ring bestående i dels en skärpning av straffet för olaga diskriminering, dels inrättandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering,

I denna promemoria behandlas frågan om inrättande av en sådan om­budsman, I det följande redovisas först - i vissa delar endast översiktligt - ett bakgrundsmaterial om gällande rättsregler på området och om om­budsmän och andra tillsynsorgan (avsnitt 3), Sedan följer en kortfattad redogörelse för DU: s arbete (avsnitt 4), Därefter redovisas övervägandena bakom förslagel om en ombudsman (avsnitt 5) och en kommentar lill ett lagförslag i frågan (avsnitt 6),

3 Bakgrund

3.1 Internationella konventioner och överenskommelser

Sverige är bundet av flera internationella konventioner och överenskom­melser som alla i olika avseenden syftar lill att skapa garantier för männi­skors rätt till likabehandling och skydd mot diskriminering, I DU: s betän­kanden har lämnats redogörelser härför (se SOU 1984: 18 s, 39-40 och Ds A 1984:7 s, 17-24). Här lämnas endast följande förteckning,

-

FN-stadgan

-

FN: s aUmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna

-

Europarådets konvention den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rällighelerna och de grundläggande friheterna

-

FN:s konventioner om flyktingars rättsliga ställning respektive om slalslösa personers rättsliga ställning

-

Europarådets bosättningskonvention

-

ILO: s konvention angående diskriminering ifråga om anställning och yrkesutövning

-

Unesco: s konvention mot diskriminering i undervisningen

-

Europarådels sociala stadga

193

13    Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 98

-

FN: s konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering     Prop. 1985/86:98 (en översättning av texten finns med som bilaga 2 i SOU 1983: 18)

-

FN: s konventioner om medborgeriiga och politiska rättigheter och om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

-

Europarådels konvention om migrerande arbetstagares rättsställning

-

Överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad

3.2   Utländsk rätt

Redogörelser för utländsk rätt har lämnais i DU:s betänkanden, I Ds A 1984:7 redovisas lagstiftning i elva länder såvitt gäller etnisk diskrimine­ring utanför arbetslivet, se s, 25-41, I SOU 1983:18, s. 59-67 finns en molsvarande redogörelse om hur frågan om etnisk diskriminering i arbets­livet behandlas i nio länder. Under sommaren 1985 har den redogörelsen kompletterats med uppgifter om utvecklingen sedan betänkandet färdig­ställdes. Detta material finns tillgängligt hos arbetsmarknadsdepartemen­tets rällssekretariat. Här hänvisas endasl lill redogörelserna i de nämnda betänkandena,

3.3   Frågans tidigare behandling i Sverige'

Slraffsladgandet om hels mot folkgrupp i 16 kap, 8 § brottsbalken (BrB) infördes år 1948, Beslämmelsen mol olaga diskriminering i 16 kap. 9 § BrB är av yngre datum. Den tillkom år 1971 när Sverige anslöt sig till rasdiskri­mineringskonventionen (prop, 1970:87, 1 LU 41, rskr 261), Sveriges an­slutning lill denna konvention föregicks av atl en särskild kommitté under­sökte vilka krav på svensk lagstiftning mot rasdiskriminering som konven­tionen ställde, se belänkandet (SOU 1968:68) Lagstiftning mot rasdiskri­minering, I förarbetena behandlas ingående frågan om konventionen ford­rade en lagstiftning mol etnisk diskriminering i arbetslivet, I propositionen föreslogs inte någon sådan lagstiftning och arbetsmarknaden kom genom riksdagens beslut atl undantas från tillämpningsområdet för stadgandet om olaga diskriminering,

3.4   Gällande rätt

3.4.1 Regeringsformen

I 1 kap, 2 § regeringsformen (RF) finns de s, k, program- och målsåltnings-sladgandena, I denna paragraf stadgas bl, a, att den offentliga makten skaU utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Del allmänna åläggs vidare atl trygga de s,k, sociala rättigheterna, dvs, rällen lill arbete, bostad, utbildning och

' Se närmare härom i Ds A 1984:7 s, 42-44 och SOU 1984: 18 s. 35-37

- Se SOU 1968:68 s. 17, 45, 54, 57, 63-65 och 69, prop, 1970:87 s. 60 och 65. Första

lagutskottet delade uppfattningen i propositionen att man för närvarande kunde

avstå från lagstiftning vad gäller arbetslivet, beaktade att anställningsskyddskom­

mittén nyligen tillsatts men underströk att, om en påtaglig tendens till rasdiskrimi­

nering skulle visa sig i arbetslivet och arbetsmarknadens parter inte skulle kunna

bemästra svårigheterna på ett tillfredsställande sätt, man måste överväga alt ingripa

med lagstiftningsåtgärder,

194

social omvårdnad. Slutligen anges i detta stadgande, som en grundval för     Prop. 1985/86:98 den svenska invandrarpolitiken, alt etniska, språkliga och religiösa minori­teters möjligheter atl behålla och utveckla etl eget kultur- och samfundsliv bör främjas,

I 2 kap, RF, det s,k, rättighetskapitlet, finns regler om grundläggande fri- och rättigheter. Utlänningar likställs där i flera avseenden med svenska medborgare (2 kap, 20 §), Rällighelskapillel innehåller bl, a, ell förbud mol rasdiskriminering m, m, I 2 kap, 15 § stadgas således atl lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare - med vilken utlänning här i riket Ukslälls - missgynnas därför all han eller hon med hänsyn lill ras, hudfärg eller etniskt urspmng tillhör en etnisk minoritet. Regeln är riktad till lagstiftaren och skall iakttas vad gäller både offentiig- och civil­rättsliga föreskrifter. Av förarbetena lill RF (prop, 1975/76:209 s, 100) framgår all detta diskrimineringsförbud indirekt träffar också de rällslill-lämpande organens verksamhei och därmed skall slå igenom i rättstillämp­ningen hos de offentliga organen. Dessa skall i sin verksamhei iaktta likhelsgrundsalsen och kravel på saklighet och opartiskhet. En regel här­om finns i 1 kap, 9 § RF,

I 11 kap, 9 § andra styckel RF finns vidare en regel om sakliga grunder för Ijänsletillsättning i staten. Där stadgas: "Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet,"

Det nu sagda lar sikte på relationen mellan del allmänna och den enskil­de. RF: s regler gäller däremol inte förhållandena mellan enskilda. Lagstif­taren kan här träda in med annan lagstiftning, Beslämmelserna i 16 kap, 8 och 9 §§ BrB om brotten hels mot folkgrupp och olaga diskriminering är två centrala exempel på sådana lagstiftningsåtgärder,

3.4.2 Tryckfrihetsförordningen

I tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om iryckfrihetsbrott, bl, a, om OlUlåtet yttrande i tryckt skrift. Dessa bestämmelser kriminaliserar bl. a, framställning som innefallar hot mot eller missaktning för folkgmpp med anspelning på ras etc, förtal och förolämpning (7 kap, 4 § tryckfri­hetsförordningen), I sill huvudbetänkande (SOU 1983:70) Värna yttrande­friheten har yltrandefrihetsulredningen behandlat utformningen av regler­na om iryckfrihetsbrott och förordat en viss ändring i beslämmelserna om hels mol folkgrupp. Betänkandet bereds för närvarande i justitiedeparte­mentet.

3.4.3 Bestämmelser i brottsbalken

Hets mol folkgrupp och olaga diskriminering

I brottsbalken finns, som tidigare nämnts, i 16 kap, 8-9 §§ bestämmelser som kriminaliserar hets mol folkgmpp och olaga diskriminering. Här hän­visas i försia hand lill[REDACTED_EFTERNAMN] m,fl. Kommentar till brottsbalken 

II, 

Brotten mol allmänheten och staten m, m,, 5:e uppl,, s, 233-242, DU häri delbelänkandet (Ds A 1984:7) Om olaga diskriminering lämnat följande redogörelse för innebörden av stadgandet om olaga diskriminen'ng.

I 16 kap, 9 § brottsbalken stadgas följande:

Prop. 1985/86:98

"Näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom alt icke gä honom till hända på de villkor näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra, dömes för olaga diskrimine­ring lill böter eller fängelse i högsl sex månader.

Vad i försia siycket sägs om näringsidkare äger motsvarande lillämpning på den som är anställd i näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar samt på den som är anställd i allmän tiänst, vari han har all gå allmänheten till hända.

För olaga diskriminering dömes även anordnare av allmän samman­komst eller offentlig tillställning och medhjälpare lill sådan anordnare, om han diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom all vägra honom tillträde lill sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra,"

Vid paragrafens tillkomst uttalade departementschefen följande (prop, 1970:87 s, 74): Begreppet näringsidkare borde fattas i vidsträckt mening och omfatta varje fysisk eller juridisk person, som yrkesmässigt drev verksamhet av ekonomisk arl. Bestämmelsen var således tillämplig också på statliga och kommunala företag, som idkade näring.

1 rättsfallet NJA 1979 s, 657 fann Högsta domstolen att bostadsrättsföre­ning var atl betrakta som näringsidkare i den mening som avses med detla stadgande,

I doktrinen (Beckman m,fl,: Kommentar till brottsbalken 

II, 

5:e uppla­gan, 1982, s 238239) anförs följande belräffande begreppei näringsidkare: Verksamhelen behövde icke vara inriktad på vinst vare sig för utövaren eller någon annan. Även den som avsåg att främja ett ideellt eller välgöran­de syfle kunde anses som näringsidkare. Icke endasl verksamhei inom handel och industri var näringsverksamhet. Till näringsidkare räknades också hantverkare, lantbrukare och utövare av s, k, fria yrken, konstnärer, författare, fotografer, arkitekter, advokater, läkare m,fl. Annons- och reklambyråer, mäklare, speditörer samt konsulterande ingenjörer och and­ra självständigt verksamma konsulenter var näringsidkare. Även den som under begränsad lid bedrev verksamhei av ekonomisk arl kunde vara näringsidkare. Ett vissl mått av varaktighet fordrades dock. Näringsidkare kunde även den vara som drev en verksamhet som dellidssysselsättning eller som extraarbete på fritid. Aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar lorde undantagslöst vara näringsidkare, om de över huvud drev näringsverksamhet. Stiftelser och ideella föreningar var näringsidkare, om de främjade sitt syfte genom atl driva näringsverksamhet.

Den skyddade krelsen av människor är densamma som i 16 kap, 8 § brottsbalken. Departementschefen anförde (prop, 1970:87 s, 76): I första hand skyddades den som begärde en prestation av näringsidkare e. d. Sådan begäran behövde inte ha någon viss form. Vanligen torde den ske muntligen. Att en prestation begärdes kunde emellertid ocksä framgå av omständigheterna, t, ex, all en person slog sig ner vid ett bord i en restau­rang, I vissa fall kunde även en person som inte begärde någon prestation skyddas. Här avsågs främst de situationer då tjänsteman på grund av författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet var skyldig all under vissa förhållanden gå viss personkalegori till hända. Som exempel kunde nämnas de social vårdande organens verksamhet.

Departementschefen uttalade belräffande gärningen (a, a, s, 75): Den

brottsliga gärningen bestod i atl en näringsidkare diskriminerade någon

genom alt inte gå honom lill banda på de villkor som näringsidkaren i

allmänhet tillämpade i sin verksamhei. Med villkor avsågs sådana somjusi

196

den aktuella näringsidkaren i allmänhet liUämpade i förhållande till sina     Prop. 1985/86:98 kunder, klienter m, m.

Departementschefen hänvisade vidare lill ell uttalande i utredningen angående förbud mol rasdiskriminering (a, a, s, 39): "Sådan uraktlåtenhet (att handla) kan manifestera sig på olika säll. För del försia kan den komma till uttryck genom uttalande, åtbörd, våldshandling eller annat positivt förfarande, varigenom förut nämnda effekt inträder. Exempel härpå är atl en person avhyses från en lokal, där vissa tjänster tillhanda­hålls, eller debileras högre avgifter än andra. Vidare kan uraktlåtenheten ådagaläggas genom passivitet. Som exempel nämns att en näringsidkare inte bryr sig om all betjäna en kund som har infunnit sig i hans affärslokal eller låter kunden vänta obefogat länge på betjäning,"

Både departementchefens och kommitténs uttalande lar sikte på alt uraktiåtenheten all gå den diskriminerade lill hända sker i anslutning lill alt denne får anses ha begärt prestationen. Om en näringsidkare betjänat en invandrare och därefter förbjuder honom att i fortsättningen handia i butiken, kan näringsidkaren inte dömas för olaga diskriminering. Däremot kan han fällas lill ansvar för förolämpning ,

Näringsidkare är givelvis oförhindrad alt ingripa mol någon som skyd­das av lagstiftningen, om delta är motiverat av icke etniskt skäl, t, ex, all han uppträder störande (prop, 1970: 87 s, 69),

Förklaring atl man senare kommer alt diskriminera

Del förekommer, all näringsidkare förklarar, att de inte ämnar betjäna medlemmar av vissa etniska grupper. Vi skaU här ge fyra exempel härpå. Vid en campingplats uppsattes skylten "zigenare får ej beträda campin­gen" (NJA 1982 s, 128), På en buliksdörr uppsattes en skylt med texten "zigenare ej välkomna" (Malmö tingsrätts dom 1984-03-05 nr DB 60), I en dagstidning infördes under 1984 en annons, i vilken ett vilohem förklarade sig mottaga såsom betalande gäster "damer av svensk nationalitet". En näringsidkare var åtalad för olaga diskriminering för all han hade vägral atl betjäna en invandrare. Under rättegången framkom all invandraren fak­tiskt blivit betjänad, varför den åtalade frikändes. Förmodligen hade dock den tilltalade efter det alt invandraren blivit betiänad förbjudit honom att återvända lill butiken. Näringsidkaren var inte åtalad för denna gärning, som därför inte prövades av domstolen.

De båda försia gärningarna har av respektive domstol bedömts som hets mol folkgmpp: SkyUarna innehöll ej uttryckligen någol kränkande omdö­me om folkgruppen zigenare, Däremol uttrycktes etl indirekt omdöme om zigenares egenskaper och uppträdande, som måste anses nedsättande för folkgmppens anseende. Detta omdöme utgjorde ett sådant uttryck för missaktning, som avses i 16 kap, 8 § brottsbalken.

Annonsen liUkännager all personer som tillhör alla andra folkgrupper

utom en viss sådan, inte kommer all bli betjänade. Analogt med domstolar­

nas bedömning av skyltarna torde annonsen anses uttrycka ell indirekt

omdöme om aUa andra folkgrupper än den som kännetecknas av svensk

nationalitet. Detta omdöme måste anses nedsättande för folkgruppernas

anseende och ulgör därför ett sådanl ullryck för missaktning, som avses i

16 kap, 8 § brottsbalken. Enligt 7 kap, 4 § 8, jämfört med 8 kap, 1 § försia

slyckel iryckfrihetsförordningen kan alltså tidningens ansvarige utgivare

fäUas för hets mot folkgrupp. Annonsören kan inte dömas för olaga diskri­

minering, eftersom damerna ännu inte begärt någon prestation. Olaga

diskriminering föreligger först, när en dam av utländsk nationalitet av just

denna anledning blir avvisad från vilohemmet,

'9'

När näringsidkaren förbjöd invandraren all återvända till butiken, var endasl ell fåtal personer närvarande. Eftersom gärningen inte prövades

såsom hets mot folkgrupp blev det heller inte klariagt om offentlighets-     Prop. 1985/86:98

rekvisitet var uppfyllt. Ytterligare ett skäl härtill är alt förbudet riktades

mol en enskild person och inte mot en folkgrupp. Gärningen kan inte heller

bedömas som olaga diskriminering, eftersom invandraren faktiskt blivit

betjänad. Av skäl som vi redovisar i - skall gärningen däremot kunna

bedömas såsom förolämpning.

Fullbordat brott

I de av oss granskade anmälningarna och förundersökningarna har några gånger följande situation beskrivits: En invandrare med sydländskt utseen­de vägras tillträde lill restaurang med den motiveringen, all restaurangen inte tar emot utlänningar. Sedan invandraren argumenterat, blir han in­släppt på restaurangen, antingen därför alt dörrvakten ändrat sig eller därför all en överordnad medgivit lUlträde,

Vi antar i denna principdiskussion, atl det inte förelåg någon som helst objektivt godtagbar anledning alt vägra invandraren tillträde till restau­rangen. Invandraren blev insläppt först efter argumentering. Dörrvakten har därför inte gått invandraren till hända på de villkor som han i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra. Han har därför gjort sig skyldig lill olaga diskriminering genom alt vägra invandraren tilllräde, även om han själv eller överordnad senare ändrar detta beslul,

I den ovan relaterade situationen berodde det på invandrarens handlan­de atl dörtvaklen eller hans överordnade fick lillfälle all ändra del ur­sprungliga beslutet, nämligen att vägra invandraren tilllräde. Hade invand­raren nöjt sig med delta och avlägsnat sig, hade brottet olaga diskrimine­ring varit fullbordat. Den omständigheten, all invandraren inte låter sig nöja med beskedet utan böljar argumentera, kan inte påverka den tid­punkt, då brottet blir fullbordat. Oavsett om invandraren avlägsnar sig omedelbart efler det första beskedel eller om han efler argumentering får tilllräde lill restaurangen, är alltså brollet fullbordat i och med att invand­raren i det första skedet vägrats tillträde.

Eftersom brottet olaga diskriminering fullbordats redan när invandraren i del försia skedet vägrats tillträde, kan den omständigheten, atl han senare erhåller tillträde till restaurangen, inte medföra slraffrihel för gärningsman­nen.

Den lämnade redogörelsen bör kompletteras med ytterligare några upp­gifter,

Beslämmelsen omfattar även diskriminering förövad av den som är anställd i allmän Ijänsl, vari han har atl gå allmänheten lill hända, del må vara på sätt som är jämförbart med drivande av näringsverksamhet eller i något annat hänseende, l, ex, genom tjänsteutövning i socialförvaltning, hos arbetsförmedlingen eller vid domstolar, I försia hand avses anställda i stat och kommun. Men även anställda i godkända allmänna inrättningar, som utövar någon offentlig funktion, tjänar allmännyttigt ändamål eller har grundals med hjälp av allmänna medel eller åtnjuter understöd av sådana medel, kan begå olaga diskriminering. Med "allmänheten" avses även särskilda gmpper eller kategorier av befolkningen.

Interna mellanhavanden i företag och inrättningar, exempelvis sådana

som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, omfattas inte

av beslämmelsen (prop, 1970:87 s, 39 och 76),

198

Diskriminering innebär all missgynna någon genom all behandla honom Prop, 1985/86:98 mindre förmånligt än andra. All någon gynnas medför inte automatiskt atl någon annan missgynnas. Del kan finnas godtagbara skäl för atl ge företrä­de för personer av en viss folkgrupp, utan all de som tillhör andra gmpper kan sägas bli diskriminerade. Medan det lorde vara olaga diskriminering om en näringsidkare i Sverige ger rabatt åt alla svenska medborgare, behöver det inte vara det om en näringsidkare av utländsk nationalitet i Sverige ger rabatt ål alla sina landsmän,

Slutligen bör nämnas all högsta domstolen i en dom den 1 mars 1985 (NJA 1985 s, 226) funnit olaga diskriminering föreUgga i etl faU där en zigenare av en tjänsteman hos ett kommunalt bostadsföretag nekades all hyra lägenhet i ett område där del redan bodde andra zigenare och assyri­er. Invändningen att syftet härmed var all motverka bostadssegregation godtogs inte.

Övriga tillämpUga bestämmelser i brottsbalken

Åtskilliga straffrättsliga bestämmelser kan sägas ge etl skydd mol beteende av etniskt diskriminerade karaktär även om de inte tillkommU just med tanke på detta, DU har redogjort för vissa sådana bestämmelser i betän­kandet Ds A 1984:7 s, 51-58, Här förtecknas dessa straffstadganden.

-

Mord, dråp och misshandel

-

Olaga tvång

-

Olaga hot

-

Hemfridsbrotl

-

Ofredande och skadegörelse

-

Ärekränkningsbrott

-

Mordbrand, grov mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse

-

Störande av förrättning eller av allmän sammankomst

-

Uppvigling

-

Förargelseväckande beleende

-

Myndighetsmissbruk

-

Missbmk av förmanskap

-

Våld eller hot mot krigsman

-

Missfirmelse mol krigsman

-

Oskickligt beleende

3.4.4 Civilrättsliga bestämmelser utanför arbetsrätten

I sitt betänkande (Ds A 1984:7) Om olaga diskriminering tar DU upp exempel på sådana civilrätlsliga bestämmelser som kan ge etl skydd mot etnisk diskriminering. Inledningsvis hänvisas till bl, a, bestämmelser, som ger domstolarna möjlighet att jämka eller helt åsidosätta avtalsvillkor som strider mot god sed eller eljest är otillbörliga och lill principen om rätten all bli medlem av ekonomisk förening eller fackförening. Därefter redovisas exempel på sådana här avsedda bestämmelser särskilt från boendeområ­dei. Dessa exempel behandlas,

 Se[REDACTED_EFTERNAMN], Kommentar till Brottsbalken II, 5: e uppl. s. 240

199

-

överlåtelse av artenderätt

Prop. 1985/86:98

-

Förlängning av artenderätt

-

Överlålelse av hyresrätt

- Upplåtelse av lägenhet i andra hand

- Förlängning av hyresavtal

- Hyresförhandlingslagen

- Reparationsföreläggande

- Kommunal anvisningsrätt

- Medlemskap i bostadsrättsförening

- Medlemskap i ekonomisk förening

- Lika behandling i ekonomisk förening och bostadsrättsförening

- Rätl till försäkring

- Säljåliggande

3.4.5. Rättsregler på arbetslivets område till skydd mot etnisk diskriminering

A. Rättsläget på arbetsmarknaden i stort

Någon för hela arbetsmarknaden generell rättsregel liU skydd mol etnisk diskriminering finns inte, I arbetsdomstolens praxis har emellertid ulveck­lats en allmän rättsgrundsats av innebörd att en arbetsgivares handlande skall slå i överensslämmelse med god sed på arbetsmarknaden. Som kommer atl framgå av det följande ger den grundsatsen, liksom möjlighe­ten all med stöd av den s, k, generalklausulen i 36 § avtalslagen sätta åt sidan oskäliga villkor, möjlighet all komma tillrätta med vissa former av diskriminering. Vidare föreligger rättsregler som ulan alt särskill la sikte på etnisk diskriminering förbjuder en arbetsgivare atl i speciella situationer handla godtyckligt eller osakligt i ell anställningsförhållande,

A.I I anställningsförhållanden

God sed på arbetsmarknaden

Om en arbetsgivare i ell beslående anställningsförhållande utsätter en arbetstagare för diskriminerande behandling kan detta angripas med rätts­liga medel såsom stridande mol god sed på arbetsmarknaden. Arbetslaga­ren kan då ha rätt till skadestånd för den ekonomiska skada som kan ha uppstått. Det är också länkbart alt ersättning kan utgå för den kränkning som åtgärden har inneburit för arbetstagaren.

Arbetsdomstolen har vid ell flertal lillfällen hafl all bedöma i vad mån en arbetsgivares handlande har stått i överensstämmelse med god sed på arbetsmarknaden, I etl uppmärksammat rättsfall från 1983 underkände domstolen en lurordningsöverenskommelse som hade träffals mellan en arbetsgivare och en facklig organisation under uttrycklig hänvisning liU alt överenskommelsen innebar en diskriminering av den finsklalande persona­len på arbetsplatsen. Omständigheterna i det aktuella rättsfallet, AD 1983 nr 107 (Britta Lempiäinen i Åbo, Finland m,fl, mol[REDACTED_EFTERNAMN] Line AB i Slockholm) var följande,

200

Fartyget Svea Corona gick i farjelrafik mellan Slockholm och Åbo, Prop. 1985/86:98 Sedan bolaget övertagit fartyget under 1981 gjorde arbetsgivaren bedöm­ningen alt personalen vid fartygels inlendenturavdelning kunde minskas i rationaliseringssyfte. Förhandling i frågan logs upp med Svenska Sjöfolks-förbundet, Parterna enades om alt uppsägningar av 19 arbetstagare skulle äga rum på grund av arbetsbrist. Separata turordningslislor upprättades för var och en av de fyra personalgrupperna serveringspersonal, ekonomibi­träden, kallskänkor och hylluppasserskor. På var och en av de fyra lis­torna placerades anställda som enbart var finsktalande efter andra anstäU­da, I övrigi bestämdes turordningen så atl arbetstagare med kortare an­ställningstid placerades efter arbetstagare med längre anställningstid. Tur­ordningslistorna fastställdes genom överenskommelse den 14 juli 1982, Uppsägningarna av de 19 arbetslagarna ägde rum under tiden den 21 juli -1 augusti 1982,

Arbetsdomstolen ansåg att utredningen i målet inte gav stöd för annal antagande än atl arbetsbrist förelåg i den omfattning som motiverade all 19 arbetstagare vid intendenturavdelningen sades upp.

När det därefter gällde atl la stäUning lill om del förelåg saklig gmnd för atl säga upp var och en av de 19 berörda arbetstagarna med hänsyn till gällande turordningsregler gjorde domstolen tiU en början följande uttalan­de.

Anställningsskyddslagens regler om den turordning som skall iakttas vid uppsägning på gmnd av arbetsbrist innebär att anställningstidens längd i försia hand är bestämmande för lurordningen. Arbetstagare med längre anställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställ­ningstid. Vid lika anställningstid har arbetstagare med högre levnadsålder företräde. Avsteg från denna på anställningstid och levnadsålder grundade turordning kan dock ske, om etl iakttagande av turordningen kräver att arbetstagare omplaceras men denne saknar erforderiiga yrkeskvalifika-lioner för de ändrade arbetsuppgifterna. Till det anförda kommer vidare del belydelsefulla förhållandet all under vissa i lagen angivna fömtsätt­ningar en lurordning, som är upprättad efler andra gmnder, kan fastställas genom kollektivavtal. Det föreligger dock därvid inte någon fullständig avtalsfrihet. En avtalad turordning saknar avsedd verkan, om den strider mot god sed på arbetsmarknaden eller eljest är olillböriig.

Arbetstagarsidan gjorde i målet gällande alt lurordningsöverenskommel-sen var rätlsslridig främst genom atl den upprättats under hänsynstagande lill arbetslagarnas språkkunskaper.

Arbetsgivarparten invände häremot att det av sjösäkerhetsskäl hade varit befogal atl i lurordningen placera arbetstagare som enbart var finsk­talande efter andra arbetstagare.

Domstolen bedömde saken på följande sätt. Några föreskrifter i lag eller

författning enligt vilka del skulle krävas från sjösäkerhelssynpunkt alt

inlendenlurpersonal på Svea Corona innehar särskilda språkkunskaper

föreligger inte. Såvitt framkommit har betydelsen från sjösäkerhelssyn­

punkt av ombordsanslälldas språkkunskaper inte berörts mellan bolaget

och den för sjösäkerheten ansvariga myndigheien, sjöfartsverket, före

lurordningsöverenskommelsens tillkomst. Frågan har inte heller dessförin­

nan behandlats som en sjösäkerhelsfråga inom skyddsorganisalionen om­

bord på Svea Corona. Nu anförda omständigheter gör att del kan betvivlas

att det verkligen var sjösäkerhelsskäl som föranledde bolaget all tillmäta

de anställdas språkkunskaper avgörande betydelse i turordningshän­

seende. Under alla omständigheter har arbetsgivarparterna inte förmått

styrka i målel atl etl sådant hänsynslagande har varU sakligt motiverat.

Enligt domstolens mening innebär lurordningsöverenskommelsen därför

201

en diskriminering av den enbart finsktalande inlendenlurpersonalen. Över-     Prop. 1985/86:98 enskommelsen är därmed stridande mot god sed på arbetsmarknaden.

I domslutet förpliktades bolaget all lill var och en av de förfördelade arbetstagarna utge allmänt skadestånd med 20000 kr. Bolaget var vidare skyldigt all belala ekonomiskt skadestånd molsvarande den ekonomiska förlusten för arbetslagarna på grund av uppsägningen,

I ett annal rättsfall, AD 1983 nr 46 (Menlalskölaren Lena[REDACTED_EFTERNAMN] mol Malmöhus låns landsting) uppkom frågan i vad mån landstinget hade utövat sin arbelsledningsräll på ell sådanl säll all det stred mol lag och goda seder på arbetsmarknaden. De allmänna uttalanden arbetsdomstolen gjorde i domen om hur arbelsledningsrällen får utövas får anses vägle­dande även i fall av etnisk diskriminering. Bakgrunden och de närmare omständigheterna i tvisten var följande,

Lena[REDACTED_EFTERNAMN] var anställd av landstinget och arbetade som mentalskö­tare vid S: t Lars sjukhus i[REDACTED_EFTERNAMN], I slulel av sommaren 1978 gjorde Lena en anmälan lill sjukvårdsföreslåndaren vid sjukhuset om all en viss skötare,[REDACTED_EFTERNAMN], på avdelning 42 C misshandlade intagna patienter. Anmälan ledde lill ell sammanträffande mellan sjukhusledningen och Lena, men sjukhus­ledningen beslöt all inte vidta några andra ålgärder än atl fortsättningsvis hålla skärpt uppsikt över skötaren, Lena tyckte del var anmärkningsvärt atl ingenting hände och all den utpekade skötaren fick gå kvar i sin syssla på avdelningen. Vid årsskiftet 1978/79 gjorde hon därför polisanmälan och anmälde också det hela till socialstyrelsen. Hon berättade också för mass­media om det inträffade.

Sedan Sydsvenska Dagbladet i januari 1979 gjort etl reportage om för­hållandena på avdelning 42 C, utfärdade sjukvårdsdistriktet ell pressmed­delande vari Lena namngavs. Pressmeddelandet innehöll en dementi av all del skulle förekomma några missförhållanden på avdelningen. Pressmed­delandet var emellertid så utformat all det också innefattade ett angrepp på Lena, Vad som sedan inträffade var atl ett anlal av Lenas arbetskamrater tog ställning mol henne. Till följd av de samarbelssvårigheler som därmed uppkom på avdelningen förflyttades Lena till en annan avdelning och fick så småningom tjänstledighet med lön, I september 1979 omplacerades hon till en helt annan avdelning inom sjukhuset.

Enligt arbetsdomstolens uppfattning hade landstinget huvudansvaret för den uppkomna situationen när Lena fick svårigheter att samarbeta med annan personal. Landstinget underlät i del lägel all aktivt stödja Lena och företog i stället ålgärder, främst det tidigare nämnda pressmeddelandet, som innefattade direkt kritik mot henne. De olika omplaceringarna liksom även åtgärden alt bevilja Lena tjänstledighet med lön måste för henne ha framstått som en konsekvens av atl hon gjort polisanmälan och vänt sig till massmedia, ansåg domstolen. Detta måste landstinget ha insett,

I domskälen erinrar arbetsdomstolen om all det sedan gammalt i svensk

rätt gällt den principen atl en part inte får utnyttja honom eljesl tillkom­

mande befogenheter på ell säll som strider mot lag och goda seder.

Arbetsdomstolen har sålunda belräffande den tidigare gällande fria upp­

sägningsrätten uttalat, att den inte fick begagnas för ell syfte som kunde

sägas vara rättsstridigl eller verkligen strida mot allmän moral (AD 1967 nr

26), Delta gäller också i fråga om arbelsledningsrällen, påpekar domsto­

len. Utövas arbelsledningsrällen i slrid mol lag och goda seder i samband

med Lex, en omplacering kan omplaceringen angripas med rättsliga me­

del, även om den inte fåll så ingripande verkningar all den kan underkastas

202

rättslig prövning på etl sätt som påminner om vad som gäller vid uppsäg-     Prop. 1985/86:98 ning (jft-AD 1982 nr 112).

Enligt domstolens mening åsidosatte landstinget den nyss angivna all­männa rättsgrundsatsen när Lena under sommaren 1979 ställdes inför valet all I, acceptera en omplacering lill etl annal sjukhus, 2, all begära tjänstle­digt utan lön eller 3, lämna sin anställning. Denna bedömning beror på alt landstinget på sätt tidigare beskrivits - har ansvar för att samarbels­svårigheler uppkom och dessulom åsidosatt sin skyldighel all stödja Lena då hon i syfte all slå vakt om patienternas personliga säkerhel och integri­tet gjort polisanmälan och vänt sig till massmedia. Landstinget hade där­igenom orsakat Lena ekonomisk skada och ålades ersätta henne för mislad lön,

I flera fall har tvistefrågan i arbetsdomstolen gällt om arbetsgivaren genom trakasseriålgärder av olika slag har förmått arbetstagaren att lämna anställningen (se l, ex. AD 1977 nr 198, 1982 nr 99, 1983 nr 3, 1984 nr 80, 1984 nr 102, 1985 nr 65). Enligt domstolens praxis kan arbetstagaren i sådanl fall inte anses bunden av sin uppsägning, 

om den har föranlelts av arbetsgivaren och denne därvid har handlat på ett säll som inte överens­stämmer med god sed på arbetsmarknaden eller som annars måsle anses otillböriigi.

Tillämpning av 36 § avtalslagen på oskäliga avtalsvillkor

Om en arbetssökande eller arbetstagare på grund av dålig utbildning, avsaknad av arbetslivserfarenhet e, d, befinner sig i en underlägsen ställ­ning i förhållande till arbetsgivaren, kan arbetsgivaren söka utnyttja situa­tionen så atl de arbetsvillkor parterna avtalar om, t, ex, lönen, blir sämre än vad som är normalt i branschen. På den kollektivavtalsregierade sek­torn där de fackliga organisationerna är verksamma och där flertalet ar­betstagare är fackligt organiserade är något sådant säkert sällan förekom­mande, Däremol är risken störte all oskäliga avtalsvillkor förekommer utanför den kollektivavtalsregierade sektorn, (Jfr prop, 1975/76:81 s, 114), I arbetsdomstolens dom AD 1982 nr 142 (Koskullskulle Arbetareföre­ning, Folkels Hus u,p,a, mol Sol-Britt Henriksson) prövades skäligheien av ett lönevillkor i ett skriftligt anställningsavtal som hade träffats mellan arbetsgivaren och en kvinnlig arbetstagare, Sol-Britt[REDACTED_EFTERNAMN], som enligt arbetsdomstolens uppfattning intog en underlägsen ställning i avtals­förhållandet. Domstolen fann att avtalsvillkoret avseende lönedelen var oskäligt och lämnade avtalsvillkoret utan avseende. Som skälig lön ut­dömdes i stället etl belopp som stod i överensslämmelse med riksavtalet i branschen. Med hänsyn till att arbetstagare tillhörande etniska minoriteter många gånger kan komma atl inta en svag ställning i förhållande lill arbetsgivare har domen särskill inlresse i frågan om etnisk diskriminering. De närmare omständigheterna i målet var följande,

Sol-Britt[REDACTED_EFTERNAMN] deltidsanställdes genom ett skriftligt anställnings­

avtal som vaktmästare vid Folkels Hus i KoskullskuUe, Enligt avtalel

skulle arbeisvederiagei utgöras av fri familjebostad jämte 175 kr/mån, I

avtalet fanns en uppräkning av arbetsåligganden men ingen uppgift om

203

arbetstid. Anställningen kom att vara nästan två år. Den upphörde efler    Prop. 1985/86:98 uppsägning från folketshusföreningens sida sedan Sol-Britt organiserat sig och hennes organisation ställt krav på kollektivavlalsreglering, som för­eningen inte ansåg sig ha ekonomisk möjlighel alt bära.

Sedan anställningen upphört, väckte Sol-Britt lalan om ytterligare lön. Hon hävdade att lönevillkoret enligt det skriftliga avtalet borde sättas åt sidan såsom oskäligt enligt 36 § avtalslagen, eftersom del hade rått ett uppenbart missförhållande mellan parternas prestationer, I stäUel borde skälig lön bestämmas, varvid villkoren i riksavtalet för branschen skulle utgöra riktpunkt. För arbetet hade hon i form av bostadsförmån och lön uppburit ersällning enligt avtalet med tillhopa ca 26000 kr, och hon yrkade nu ytteriigare lön, beräknad enligt riksavtalet, med ca 24000 kr. Förening­en bestred atl lönevillkoret skuUe sällas ål sidan,

I tvisten huruvida lönevillkoret var oskäligt eller inte kom mot sättning­arna mellan parterna atl gälla frågan, vilken lid som åtgått eller borde ha åtgått för det arbete som det ålegat Sol-BrUl alt prestera enligt avtalet. Föreningen, som sålunda vitsordade skäligheten av limlidsersällningen enligt riksavtalet, menade all endasl 700 limmar hade krävts för arbetet medan Sol-Britt angav 1700 timmar. Hon påstod också atl arbetsuppgifter­na blivit betydligt mer betungande än vad som sagls vid anställningsavta­lets tillkomst,

I arbetsdomstolens domskål noterades inledningsvis atl domstolen an­sett all Sol-Britt befunnit sig i en underlägsen ställning i förhållande lill folketshusföreningen: Hon var då avtalet träffades arbetslös samt saknade utbildning och tidigare arbetslivserfarenhet. Hon var inte ansluten lill någol fackförbund, och del avlal som erbjöds henne var etl enskUt anställ­ningsavtal som formulerats av arbetsgivarparten,

I frågan huruvida parternas prestationer stått i missförhållande liU var­andra hade domstolen all värdera hur lång tid som krävts för del arbete som del ålegat Sol-Britt all prestera enligt avtalet. Utöver hennes egen uppgift om all arbetet faktiskt tagit 1 700 timmar bestod utredningen av en fackföreningsombudsmans förklaring all den tidsåtgången överensstämde med en beräkning enligt kollektivavtalets normer för lokalvård. Med hän­syn lill att denna utredning gav stöd för Sol-Britts påstående om den avtalade prestationens omfattning ansåg domstolen atl del förelegat ett avsevärt missförhållande mellan hennes prestation och den ersättning hon erhållit enligt avtalel. Och vid ett övervägande av de anförda omständighe­terna fann arbetsdomstolen all avtalsvillkoret avseende lönedelen var oskäligt med hänsyn lill avtalets innehåll och omständigheterna vid avta­lels lUlkomsl, Därför skulle villkoret lämnas utan avseende, och skälig lön skulle ulgå fördel utförda arbetet. Som skälig lön utdömdes yrkat belopp i enlighel med riksavtalets normer.

Anslällningsskyddslagens regler om uppsägning och avskedande m. m.

Enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) måsle en arbetsgivare

som vill säga upp en arbetstagare ha saklig gmnd för uppsägningen (7 §

första slyckel). Saklig grund för uppsägning föreligger ej, om det skäligen

kan krävas atl arbetsgivaren bereder arbetstagaren annal arbete hos sig

(7 § andra siycket). Arbetsbrist utgör normall saklig grund för uppsägning,

men vissa regler om lurordning mellan de anställda måste iakttagas, I

huvudsak gäller all arbetstagare med längre anställningstid har företräde

lill fortsatt anställning framför arbetstagare med kortare anställningstid

-)Q4

(22 §), Arbetstagare som har blivit uppsagd på grund av arbetsbrist har till Prop. 1985/86:98 dess ell år förflutit från anställningens upphörande företrädesrätt till ny anställning inom den verksamhei där han har varit sysselsatt förut (25 §), Uppsägning ulan saklig grund skall på yrkande av arbetstagare förklaras ogiltig. Detta gäller dock ej om uppsägningen angrips enbart pä den grund att den strider mot beslämmelserna om lurordning (34-35 §§), Avske­dande får ske, om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mol arbetsgivaren (18 §), Har en arbetstagare blivit avskedad under omständig­heter som inte ens räckt lill för en giltig uppsägning, skall avskedandet förklaras ogilligl på yrkande av arbetstagaren (35 §), Åsidosätter arbetsgi­varen sina förpliktelser enligt lagen, skall han utge, fömtom lön och andra anställningsförmåner, ersällning för uppkommen skada. Skadeståndet kan avse både ersällning för den förlust som uppkommer och ersättning för den kränkning som lagbrottet innebär, Ersällning för skada som avser lid efler anställningens upphörande är maximerad enligt särskilda regler (39 §),

De nu återgivna reglerna innebär ett skydd mol godtycke vid uppsägning och avskedande och ger samma skydd ål alla arbetstagare. Uppsägning eller avskedande som sker på grund av arbetstagarens etniska tillhörighet är otvivelaktigt atl anse som sakligt ogrundad.

Kollektivavtal och medbestämmande för de anställda

Ett gmndläggande skydd mol osaklig och diskriminerande behandling i anställningsförhållandena ligger givetvis i det förhållandet all anställnings­villkoren i slor utsträckning regleras kollektivt på arbetsmarknaden.

Genom MBL har vidare de kolleklivavtalsslulande arbetstagarorganisa­tionerna fåll en förstärkt förhandlingsrätt gentemot arbetsgivaren i frågor rörande förhållandet mellan arbetsgivaren och organisationens medlem­mar på arbetsplatsen. Innan arbetsgivaren beslular om viktigare förändring av sin verksamhet, skall han på eget initiativ förhandla med arbetstagaror­ganisationerna. Detsamma gäller innan arbetsgivare beslutar om viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör organisationen (Il §), Även i andra fall är arbetsgivaren, om arbets­tagarorganisationen påkallar del, skyldig alt förhandla innan han fattar eller verkställer beslul som rör medlem i organisationen (12 §), Mellan parter som träffar kollektivavtal om löner och allmänna arbetsvillkor bör vidare, om arbetslagarparlen begär del, även träffas kollektivavtal om medbestämmanderätt för arbetslagarna i frågor som avser ingående och upphörande av anställningsavtal, ledningen och fördelningen av arbetet och verksamhetens bedrivande i övrigt (32 §),

De hittills träffade centrala medbestämmandeavtalen vilar i stort på

lagens regler om arbelslagarinflylande, I dessa centrala ramavtal föruisålls

emellertid alt lokala avtal skall träffas om hur arbetstagarsidans inflytande

skall utformas mer i detalj ute på enskilda förelag eller i kommuner och

statliga myndigheter. Om ytteriigare avlal träffas i frågor om nyanställning,

befordran och utbildning för befordran m, m, är del sannolikt att utrymmet

för etnisk diskriminering av anställningssökande eller anställda minskas,

(Se I, ex. medbestämmandeavtalet för kommuner och landsting, MBA-KL

205

bilaga Dl),

A.2 Utanför anställningsförhållanden

Prop. 1985/86:98

Den fria anslällningsrätten och rådande begränsningar

På den privata delen av arbetsmarknaden gäller sedan gammall principen att en arbetsgivare fritt kan anställa den arbetssökande han finner lämplig. Vissa inskränkningar i den fria anställningsrällen föreligger dock. Enligt lagen (1979:1118) om jämslälldhel mellan kvinnor och män i arbetslivet (JämL) får en arbetsgivare inte missgynna en arbetssökande på grund av hans eller hennes kön (2 §), Vidare gäller enligt lag (1974: 13) om vissa anslällningsfrämjande ålgärder att en arbetsgivare under vissa fömtsätt­ningar kan vara förhindrad atl anställa andra arbetstagare än den som den offentliga arbetsförmedlingen har anvisat eller godtagit (12 §), Till följd av beslämmelserna om primär förhandlingsskyldighet i 11 § medbestämman­delagen kan en arbetsgivare vara skyldig att förhandla med facklig organi­salion på arbetsplatsen före beslul om utseende av chef i företagel (AD 1979 nr 118, 1980 nr 72, 1981 nr 8). Som tidigare nämnis kan en arbetsgiva­re i detla hänseende genom medbestämmandeavtal ha åtagit sig längre gående förpliktelser än vad som följer av lagen. Någon lagregel som förbjuder en arbetsgivare all diskriminera arbetssökande på gmnd av etnisk tillhörighet finns emellertid inte på den privata sektom av arbets­marknaden.

För den offentliga delen av arbetsmarknaden gäller bl, a, gmndlagens regler om all en arbetsgivare vid tillsållning av yänst endasl får fästa avseende vid sakliga gmnder. Diskriminering av arbetssökande på gmnd av etnisk tillhörighet är därmed rätlsslridig. Regeln behandlas närmare i del följande.

B. Rättsregler som endast gäller den offentUga sektorn

Obligatorisk saklighet inom offentlig förvaltning

1 kap, 9 § RF föreskriver all domstolar samt förvaltningsmyndigheter och

andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall iakttaga

saklighet och opartiskhet i sin verksamhet, I en tidigare version av denna

paragraf fanns en andra mening, enligt vilken domstolar och förvaltnings­

myndigheter inte fick "utan rättsligt stöd särbehandla någon på gmnd av

hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ur­

sprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögen­

het". Den meningen ströks i samband med 1976 års revision av regerings­

formen. Den strukna meningen var avsedd alt närmare klargöra innebör­

den i det krav pä normmässighel i myndigheternas handlande som upp­

ställs genom den allmänna föreskriften om saklighet och opartiskhet i

förvaltningen, Atl den numera bortlagits innebär inte någon ändring i sak.

Den logs bort därför att den gett upphov lill missförståndet all lagstiftaren

skulle vara beredd att stifta diskriminerande lagar (prop, 1975/76:209 s,

1021),

Man kan alltså utgå från all 1 kap, 9 § RF riktar sig mol bland annaljust

206

etnisk diskriminering inom den offentiiga förvaltningen. Till denna gmnd-     Prop. 1985/86:98 lagsregel anknyter vidare särskilda bestämmelser i lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) vad gäUer anställnings upphörande, lurordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist, disciplinansvar m, m, (Jfr vidare för den kommunala sektorns del AD 1981 nr 169 och NJA 1985 s, 360),

Endasl sakliga grunder vid tillsättning av stadigt reglerade tjänster

I 11 kap, 9 § RF stadgas beträffande tillsättning av statlig tjänsl att avseen­de skall fästas "endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig-hel". Med "förtjänst" avses närmasl tjänstetid och därmed den vana som någon förvärvat genom föregående tjänstgöring. Med "skicklighet" bmkar menas lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och prak­tisk utbildning saml den ditlillsvarande verksamheten.

Enligt 1809 års regeringsform fick avseende inte fästas vid någonting annat än förtjänst och skicklighet, I grundlagberedningens förslag till ny regeringsform hade denna regel bibehållits. Emellertid hade i ett remissytt­rande satts i fråga om inte bl, a, arbelsmarknadspolitiska och lokaliserings-politiska skäl kommer alt göra det erforderligt med undantag från princi­pen om förtjänst och skicklighet som enda lillsältningsgmnder. Departe­mentschefen tog fasta på detta förslag och härigenom kom regeln all avfattas så alt avseende får fästas endast vid "sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet". Således ger regeln utrymme för all, vid tillsätt­ning av de tjänster det här gäller, bl, a, arbelsmarknadspolitiska åtgärder får vägas in såsom sakliga gmnder vid sidan av förtjänst och skicklighet. Närmare regler om tjänstetillsättning finns bl, a, i LOA (4 kap,),

C. Arbetstagarorganisationernas verksamhet

I del föregående har behandlats skyddet mol diskriminering i förhållandel mellan arbetsgivaren och den enskilde arbetslagaren eller arbetssökanden. Även i relationen facklig organisalion - arbetstagare finns emellertid regler som avses motverka särbehandling och missgynnande. Frågor om diskriminering kan i detta senare hänseende uppkomma både vad gäller arbetstagare som är medlemmar i en facklig organisation och sådana som står utanför organisationen.

När del lill en början gäller förhållandel mellan en facklig organisalion och dess medlemmar följer av allmänna föreningsrältsliga grundsatser atl organisationen i princip är skyldig all behandla alla medlemmar lika, I denna likhelsprincip ligger visserligen inte all alla medlemmar har rätl alt kräva föreningens bistånd i alla uppkommande frågor. Däremot kan krävas atl lika fall skall behandlas lika. Har Lex, en facklig organisalion i en uppsägningslvist biträtt en medlem, får organisationen inte i ett hell likar­tat fall underlåta att lämna en annan medlem motsvarande biträde. Inte heller får organisationen handla på ett sådant sätt att viss medlem eller vissa medlemmar otillbörligt gynnas eller missgynnas jämfört med andra medlemmar.

Även när det gäller en arbetstagarorganisations förhållande lill arbetsta-

207

gare som står utanför organLsationen uppkommer i vissa lägen krav på Prop. 1985/86:98 likabehandling. Den arbetsrättsliga lagstiftningen bygger i stor utsträck­ning på all de s, k, etablerade fackliga organisationerna, dvs, de som har träffat kollektivavtal med arbetsgivarsidan, vid fullgörandet av lagstifta­rens intentioner företräder hela arbelslagarkollektivel, ulan avseende på arbetslagarnas organisationstillhörighet. Arbetstagarorganisationerna är då skyldiga all vid Lex, förhandlingar enligt 11 § MBL eller vid avgöran­det av ledighelsfrågor enligt 5 § studieledighetslagen, tillvarata medlem­mars och icke-medlemmars intressen på etl i sakligt hänseende lika sätt.

En arbetstagare som i något av de nu behandlade avseendena har blivit utsatt för diskriminering på grund av etnisk lUlhörighel har möjlighel atl få rättelse i domstol. Arbetslagaren kan också vara berättigad lill skadestånd för uppkommen skada.

3.5 Ombudsmän och vissa andra tillsynsorgan

Här lämnas en översiktiig redogörelse för ombudsmannainslitulioner och vissa andra liUsynsorgan,"

Justitiekanslern (JK) lyder enligt 11 kap, 6 § RF under regeringen, JK: s uppgifter regleras i huvudsak i lagen (1975:1339) om justiliekanslerns tillsyn samt i förordningen (1975:1345) med instmktion för justitiekanslern och i vissa andra författningar, bl, a, Iryckfrihetsförordningen och rälle­gångsbalken, JK har bl, a, till uppgift atl utöva tillsyn över all de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigi fullgör sina åligganden, JK får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. JK får även göra anmä­lan om disciplinärt ansvar, - JK slår inte under lillsyn av riksdagens ombudsmän (JO),

JO - eller en eller flera av riksdagen valda ombudsmän - utövar enligt 12 kap, 6 § RF lillsyn över tillämpningen i offentiig verksamhei av lagar och andra författningar, JO har samma befogenheter som JK i denna tiUsynsuppgifl, jfr lagen (1975:1057) med instruktion för justitieombuds­männen. De prövar båda klagomål från enskilda, gör inspektioner och tar upp ärenden på eget initiativ, - JO slår inte under JK: s tillsyn.

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) är ombudsman för konkurrensbe­gränsningsfrågor enligt 11 § lagen (1970:417) om marknadsdomstol m, m. NO: s närmare uppgifter framgår av förordningen (1982:1048) med instruk­tion för näringsfrihetsombudsmannen. De är främst att främja en från allmän synpunkl önskvärd konkurrens inom näringslivei.

Konsumentombudsmannen (KO) är ombudsman för frågor om oskäliga avtalsviUkor enligt 11 § lagen (1970:417) om marknadsdomstol m,m, KO är tillika chef för konsumentverket, se förordningen (1976:429) med in-

" Närmare uppgifter finns bl, a, i konstitutionsutskottets betänkande (KU

1984/85:35 s, 417 ff,) och i 1983 års JO-utrednings belänkande (SOU 1985:26)

JO-ämbetet - En översyn,

208

slmklion för konsumentverket, KO har vidare vissa uppgifter enligt mark-     Prop. 1985/86:98 nadsföringslagen (1975:1418), konsumenlkreditlagen (1977:981) och lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden,

Jämställdhelsombudsmannen (JämO) har i uppgift all se till atl lagen (1979: 1118) om jämslälldhel mellan kvinnor och män i arbetslivet efter­levs, JämO skall därvid i försia hand söka förmå arbetsgivare alt frivilligt följa lagens föreskrifter samt också i övrigi medverka i strävandena alt främja jämställdhet i arbetslivet, JämO: s uppgifter behandlas närmare i förordningen (1980:415) med instruktion för jämställdhelsombudsmannen. Samtidigt med JämO inrättades en jämstälJdhetsnämnd, vars uppgifter framgår av JämL och förordningen (1980:416) med instruktion för jäm-ställdhelsnämnden, Bakgmnden till de båda nu angivna förordningarna redovisas i regeringens förordningsmotiv 1980:1,

NO, KO och JämO har samtliga bl, a, processförande uppgifter. De slår alla under JK: s och JO: s tillsyn.

Utanför det statliga området finns många olika slags ombudsmannafunk-lioner som sköts av en person eller någol annal organ. Här skall endasl nämnas Pressens opinionsnämnd och Pressombudsmannen samt de pa-lientombudsmän eller förtroendenämnder som finns i vissa landsting.

Vid sidan av ombudsmannainslitulioner finns i den statliga förvaltningen många andra tillsynsorgan. Vissa myndigheter har ställning som tillsyns­myndigheter i förhåUande till andra myndigheter. Så är fallel med t, ex, riksåklagaren och riksrevisionsverket. Andra har kontrollerande funktio­ner på skilda områden i samhället såsom bankinspektionen, försäkringsin­speklionen och radionämnden.

3.6 Statens invandrarverks uppgifter enligt gällande regler

Enligt 2 § förordningen (1969:137) med instruktion för slalens invandrar­verk är invandrarverket (SIV) central förvaltningsmyndighet för utiän-nings-, flykting-, invandrar- och medborgarskapsfrågor i den mån de inte ankommer på annan myndighet.

Verkets särskilda åligganden anges i 3 §, Det åligger verkel särskill all bl, a,

fortlöpande bevaka behovel av ålgärder för att främja invandrares och språkliga minoriteters sociala och kulturella situation i Sverige saml efter samråd med berörda myndigheter föreslå eller vidtaga åtgärder och verka för samordning av åtgärderna,

verka för samordning av samhällsinformationen lill och om invandrare saml svara för sådan samhällsinformation till invandrare som icke ankom­mer på annan myndighei och för information lill allmänheten i invandrings-politiska frågor,

svara för sådan dokumentation om invandrares och språkliga minorite­ters sociala och kulturella situation som icke ankommer på annan myndig­het,

vara kontaktorgan mellan samhället och invandrare, språkliga minorite­ter saml deras sammanslutningar,

209 

14    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 98

Verket har också uppgiften alt delta i samråd med andra statliga myndig-     Prop. 1985/86:98 heter stadgad i förordningen (1976:310) om åtgärder för invandrare m, fl.

Några befogenheter som tillsynsmyndighet har enligt gällande bestäm­melser inte tillagts SIV,

3.7 Tidigare förslag om en ombudsman mot etnisk diskriminering

I en motion (1981/82: 1071) föreslog Arne[REDACTED_EFTERNAMN] (s) och Hans[REDACTED_EFTERNAMN] (s) i Helsingborg tillsättandet av en riksdagens ombudsman för invandrarfrå­gor med uppgift att följa invandrarpolitikens tillämpningar. Över motionen avgavs remissyttranden av justitieombudsmannen Anders Wigelius och av SIV, I konstitutionsutskottets betänkande (KU 1982/83:7) återges deras remissvar enligt följande,

JO Wigelius är inte övertygad om det riktiga i all vid sidan av JO tillsatta en speciell riksdagens invandrarombudsman. Om riksdagen önskar en skärpt bevakning från JO: s sida, eller en bättre rapportering beträffande invand­rares situation i vårt land, kan instruktion härom självfallel lämnas genast eller önskemålet annars beaktas vid den aviserade översynen beträffande riksdagens ombudsmän. Enligt JO Wigelius är del, som motionärerna framhåller, obestridligt atl invandrarnas silualion ofta är svår och osäker, speciellt under den första liden i Sverige, beroende på den kuUurella och politiska verklighet som de lämnat. Alt invandrarna får hjälp all finna sig till rätta här i landet är ett starkt intresse. Vad som behövs härvidlag torde främst vara information till och mellan berörda grupper saml rådgivning och personligt stöd i individuella fall. För delta finns redan åtskilligt. Man kan enligt JO Wigelius peka på invandrarverkets samordnings- och infor­mationsverksamhet, undervisningen i svenska, invandrarbyråernas arbe­te, socialtjänsten och rättshjälpen. För invandrarnas rättssäkerhet är del särskill betydelsefullt all deras ärenden om asylrätt, arbetstillstånd och övriga vikliga ling som regleras av utiänningslagsliflningen blir behandlade ulan sakligt sett onödig tidsutdräkl. Härför fordras uppenbarligen kraftigt ökade resurser.

Statens invandrarverk (SIV) instämmer i vad som sägs i motionen om

invandrarnas utsatta situation och all särskild hänsyn måsle las lill detla, I

motionen nämnda arbetsuppgifter för en invandrarombudsman åvilar

emellertid redan i dag olika myndigheter. Tillsynen över rättstillämpningen

i offentlig verksamhei är en uppgift för justitieombudsmännen. Ombuds­

männen skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps och för

enhetlighet i rättstillämpningen, Justitiekanslern har i viss mån liknande

arbetsuppgifter. Justitieombudsmännens verksamhei har under senare år

blivit mer utåtriktad och troligen alltmer känd bland invandrarna. För alt

sprida information om sin verksamhei har justitieombudsmännen ordnat

s, k, öppna hus dit representanter för invandrarorganisationerna inbjudils.

Del är viktigt all liknande aktiviteter fortsätter för alt fördjupa informatio­

nen men också för alt nå nytillkomna grupper av invandrare och flyktingar,

- SIV anser all den nuvarande ansvarsfördelningen mellan olika myndig­

heter i fråga om lillsyn över rättstillämpningen och ansvar för invandrar-

och minoritetsfrågorna är ändamålsenlig. Del skulle inte vara meningsfullt

att ha en invandrarombudsman med ansvar för alla dessa olikartade verk­

samhetsområden, Mol den bakgrunden avstyrker SIV förslaget om en

invandrarombudsman,

210

Konstitutionsutskottet behandlade motionen i nämnda betänkande i an- Prop. 1985/86:98 slutning till frågan om en översyn av JO-ämbetel, Utskottet hemställde om tillsättandet av en utredning med uppgift all verkställa en översyn av JO-ämbelet och anförde all utredningen borde överväga frågan om invand­rarnas särskilda behov av insatser från JO: s sida med hänsyn till deras speciella situation.

Den JO-ulredning, som sedan tillsattes, har numera avgivit sill belän­kande (SOU 1985:26) JO-ämbetel - En översyn. Utredningen anför föl­jande i frågan.

Enligt utredningens mening finns inte anledning all tillägga JO någon särskild i författning utpekad tiUsynsuppgifl rörande invandrare. Inte hel­ler anser utredningen all JO - lika lilel på delta område som på andra områden under hans tillsyn - bör ges några särskilda direktiv om vad han skall rikta in sin lillsyn på. Utredningen konstaterar för övrigt all de uppgifter som enligt motionen skulle åvila den föreslagna invandrarom-budsmannen enligt gällande ordning redan ankommer på JO, Behovel av en särskild invandrarombudsman kan därför ifrågasättas. Självfallet är del angelägel atl JO beträffande invandrare liksom belräffande andra utsatta grupper i samhället - är beredd att, så snart det är påkallat, ingripa till deras hjälp med de medel som står lill buds samt alt JO påtalar ev, brister i den lagstiftning som rör dem. Del finns naturligtvis behov av olika ålgärder för alt hjälpa invandrarna till rätta i deras mellanhavanden med myndighe­ter m, m. Dessa insatser bör emellertid i första hand göras av olika ordina­rie organ i samhället. Även JO kan dock - inom ramen för sin upplysnings-och rådgivningsverksamhet (se 8,5) - vara behjälplig härmed.

4 Diskrimineringsutredningens arbete

Med stöd av regeringens bemyndigande den 3 augusti 1978 tillkallade dåvarande chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], en särskild utredare (A 1978:06) med uppgift att göra en utredning om fördo­mar och diskriminering i fråga om invandrare m,fl. Till särskild utredare förordnades generaldirektören Kjell[REDACTED_EFTERNAMN], Utredningen antog namnet diskrimineringsutredningen (DU),

DU har avlämnat flera betänkanden och rapporter. Tre av betänkandena har särskill intresse som bakgrund till de förslag som läggs fram i denna promemoria,

I delbelänkandet (SOU 1983:18) Lag mot etnisk diskriminering i arbets­livet har utredningen föreslagit ell arbelsräitsligl, skadeslåndssanklionerat förbud för arbetsgivare all diskriminera arbetssökande och anställda på etnisk grund, Delbelänkandet (Ds A 1984:7) Om olaga diskriminering inne­håller förslag som berör straffbestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap, 9 § BrB, Vidare har skilda förslag lagls fram i slutbelänkandet (SOU 1984:55) 1 rätt riktning.

211

4.1 Förslaget till lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet       Prop. 1985/86:98 och den fortsatta beredningen av det inom regeringskansliet

4.1.1 Betänkandet

I direktiven (Dir, 1978:78) för DU konstaterades att bestämmelsen om straff för olaga diskriminering inte gäller arbetsmarknaden. Utrednings­uppdraget angavs gälla även arbetsmarknaden men i direktiven uttalades atl det liksom tidigare i försia hand borde anförtros arbetsmarknadens parter att frivilligt och i samverkan se lill att diskriminering förhindras på arbetsmarknaden. Om utredaren skulle finna alt starka skäl talade för en lagstiftning även på delta område skulle han dock efter samråd med arbets­marknadens parter kunna föreslå en sådan,

DU fann efler all ha genomfört flera olika undersökningar atl det före­kommer etnisk diskriminering i arbetslivet och att denna diskriminering är betydande. För atl komma lill rätta med diskrimineringen ansåg DU att man måsle använda sig av någol av alternativen lagstiftning, information och avtal mellan arbetsmarknadens parter, DU fann härvid all information inte skulle vara nog samt att etl avtal inte var tillräckligt bl, a, eftersom del inte skulle bli bindande för dem som inte var kolleklivavialsbundna, DU påpekade också all arbetsmarknadsparierna trots all de hafl myckel lång lid på sig ännu inte ingått någol avtal, Mol denna bakgrund och under åberopande av alt FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering krävde lagstiftning på ifrågavarande område, fann DU del nödvändigl med en ny lagstiftning för alt komma lill rätta med diskrimi­neringen på arbetsmarknaden, DU konstaterade all del i och för sig är möjligt atl vidga de straffrättsliga beslämmelserna om olaga diskriminering i 16 kap, 9 § BrB lill all omfatta även arbetsmarknaden men fann all bevisproblemen inom straffrätten är så svåra att en civilrätlslig lagstiftning där bevisbördan kan uppdelas var att föredra,

I sitt delbetänkande Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet föreslår därför DU införandet av en civilrätlslig lagstiftning mol diskriminering vid anställning och inom anställningsförhållanden. Den föreslagna lagstiftning­en bygger i allt väsentligt på jämställdhelslagen,

DU har i den föreslagna lagen inte lämnat någon närmare definition av vilka grupper som omfattas av lagen utan har nöjt sig med atl ange lagens ändamål, nämligen ett skydd för envar mol etnisk diskriminering i arbetsli­vet. Detta medför atl även majoritetsbefolkningen i princip skyddas av lagstiftningen, vilket enligt DU åven krävs i FN-konventionen,

Begreppet etnisk tillhörighet definieras inte i lagen men förklaras i belän­kandet omfatta diskrimineringsgrunderna ras, hudfärg, etniskt och natio­nellt ursprung samt nationalitet men däremot inte trosbekännelse,

I lagförslaget följer därefter etl förbud för arbetsgivaren all göra sig

skyldig till etnisk diskriminering, vilket till skillnad från jämställdhelslagen

omfattar även de fall där någon anställning över huvudtaget inte kommer

lill stånd, I de följande paragraferna anges situationer då sådan diskrimine­

ring skall anses föreligga. En bevisbörderegel med ell presumtionsansvar,

som är uppbyggt enligt jämställdhelslagens modell, finns också med. I

likhet med vad som gäller enligt jämställdhelslagen stadgas vidare om vissa

212

aktiva ålgärder och möjlighel till positiv särbehandling. Dessa regler är     Prop. 1985/86:98 dock inte av så omfattande natur som jämställdhetslagens motsvarande regelsystem. Slutligen har även reglerna om påföljder och tillämpning i huvudsak byggts på jåmställdhetsjageris modell och JämO föreslås också bli övervakande myndighei.

Sammanfattningen av belänkandet bifogas denna promemoria som bi­laga 1.

4.1.2 Remissutfallet

Flertalet remissinstanser var positiva lill en lagstiftning mot etnisk diskri­minering i arbetslivet men de flesta framförde kritik i olika avseenden mot den uiformning lagstiftningen fåll. Även de positiva remissinstanserna framhöll i allmänhet all andra ålgärder i syfle att motverka diskriminering, Lex, information, utbildning och arbelsmarknadspolitiska insatser var väl så viktiga som lagstiftning. De tveksamma och negativa remissinstanserna framhöll bl. a, att lagen skulle bli svår att tiUämpa, att utformningen var sådan alt den skapade rättsosäkerhet och alt del fanns risk för att lagen skulle motverka sill eget syfte. Från arbetsgivarhåll uttalades också sär­skild kritik som gick ut på alt DU bedrivit sill arbete på ett sätt som rimmade illa med vad som uttalats i direktiven om samråd med arbets­marknadens parter. En SammanstäUning av remissyttrandena bifogas, bilaga 2.

4.1.3 Hearings våren 1984

Under våren 1984 genomförde arbetsmarknadsdepartementet tre hearings med arbetsmarknadens parter, invandrarorganisationer och vissa myndig­heter, I etl bakgrundsmaterial till dessa hearings diskuterades olika lös­ningar av frågan, främst

-

avtalsvägen eller med andra ord metoden med någon form av uppföran­dekod anlagen av parterna

-

en straffrältslig regel för arbetsmarknaden, molsvarande den som gäller när en enskild träder i kontakt med näringslivet och den offentliga sektorn (16 kap, 9 § BrB)

-

en civilrätlslig lagstiftning uppbyggd kring en generalklausul utan detal­jerade föreskrifter om de olika diskrimineringsfallen och ulan någon bevispresumlion. Förslaget hade väsentligen sin utgångspunkt i de syn­punkter arbetsdomstolen (AD) anfört i sitt remissvar.

Vidare nämndes i bakgrundsmaterialet en annan metod, nämligen den

förvallningsrällsliga reglering lill stöd för äldre arbetstagare och för arbets­

tagare med nedsatt arbetsförmåga som finns i lagen (1974:13) om vissa

anslällningsfrämjande åtgärder, främjandelagen.

Resultatet av hearingarna kan kort sammanfallas enligt följande.

Arbetsmarknadens parter förklarade bl, a, alt man inte hade iakttagit

någon diskriminering när del gäller dem som redan är inne på arbetsmark­

naden, men godtog - med undantag för Svenska arbetsgivareföreningen -

213

de resultat DU kommit fram till om förekomsten av diskriminering, Samlli- Prop. 1985/86:98 ga arbetsmarknadsorganisationer, utom LO, ansåg all ett avlal eller en "uppförandekod" var den bästa lösningen. LO förklarade, att man inte trodde atl man kan lösa problemet avtalsvägen. Utan ell allmänt personal­politiskt avtal skulle arbetstagarorganisationerna enligt LO inte kunna hindra diskriminering vid anställningslillfällen. De flesta organisationerna var av den uppfattningen atl problemet med diskriminering sannolikt var störst vid anställningstillfällel,

Invandrarrådets representanter var eniga om atl såväl arbetsgivare som fackliga företrädare ibland gör sig skyldiga till etnisk diskriminering och all lagstiftning av den modell DU föreslagit borde införas. Man underströk också kraftigt svårigheten all vela vart man skall vända sig för all få hjälp när man utsätts för etnisk diskriminering.

Myndigheterna var i allmänhet positiva tUl någon form av lagstiftning men negativa lill den uiformning av lagen som DU föreslagit, Förslagel om en lag uppbyggd kring en generalklausul fick ell blandat mottagande. Flera framhöll all jämsläUdhelslagen borde vara förebild för en lagstiftning, några var positiva lill förslagel lill en lag uppbyggd kring en generalklausul, medan andra var kritiska. Bl, a, framfördes uppfattningen atl del med en sådan lag kunde bli svårt all förutse hur etl vissl handlande skulle bedömas vid en rättslig prövning,

4.2 Särskilt om delbetänkandet Om olaga diskriminering

I delbelänkandet Om olaga diskriminering redovisas en genomgång av rättsväsendets handläggning av polisanmälningar om hels mot folkgrupp och olaga diskriminering (16 kap, 8 och 9 §§ BrB), Vidare föreslås bl, a, en höjning av slraffmaximum för olaga diskriminering och en ändring i ska­deståndslagen som innebär att olaga diskriminering läggs lill skadestånds­lagens uppräkning av brott som berättigar lill ersällning för psykiskt lidan­de, I betänkandet lämnas vidare vissa förslag dels om handläggningen inom rättsväsendet rörande denna brottstyp, dels om nya uppgifter för SIV, De senare förslagen sammanfallas i betänkandet enligt följande.

Vi föreslår även, att såväl polis- som åklagarmyndighets handläggning av ärenden rörande hels mot folkgrupp och olaga diskriminering skall följas av slalens invandrarverk (SIV), som löpande skall få del av anmäl­ningar, förundersökningsprotokoll och beslut från polis- och åklagarmyn­dighet, SIV skall åven ta emot och lill polisen vidarebefordra anmälningar om hels mot folkgrupp och olaga diskriminering. Verket skall vidare ta emot och pröva klagomål från enskilda eller grupper enligt artikel 14 i FN:s rasdiskrimineringskonvenlion. Slutligen skall SIV inom ramen för sitt särskilda informationsansvar medverka lill all kunskaper om de ak­tuella lagrummen sprids hos såväl invandrarna som den svenska allmänhe­ten och hos myndigheterna.

Remissinstansernas syn på dessa sistnämnda förslag har särskill sam­

manställts. En förteckning över remissinstanserna och denna sammanställ­

ning bifogas (Maw i),

-

Betänkandet bereds för närvarande inom jusliliedepartemenlel.

4.3 Särskilt om slutbetänkandet I rätt riktning

Prop. 1985/86:98

I diskrimineringsutredningens slutbetänkande behandlas bl,a, frågan om de etniska minoriteternas förhållanden på flera samhällsområden, såsom skolan, sociahjänsten, hälso- och sjukvården, arbetslivet, bostadsmarkna­den, massmedia och rättsväsendet. Vidare utvecklas tanken om en till­synsroll för SIV ytterligare. Bl, a, föreslås atl SIV skall ge vägledning och bistånd till enskilda och grupper som anser sig diskriminerade, DU har bedömt sådana åtgärder vara av central betydelse men inte velat föreslå all SIV skall kunna underställa gärningar en rättslig prövning i någon form av ombudsmannaroll (s, 230), Utredningen har också synpunkler på utform­ningen och tillämpningen av förordningen (1976:310) om åtgärder för in­vandrare m,fl. Förordningen bifogas här (bilaga 4). Slutligen upprepas förslagel all SIV skall ges uppdraget atl som nationellt organ mottaga och pröva framställningar från enskilda eller grupper av enskilda i fråga om påstådda kränkningar av FN: s konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering.

Remissinstansernas syn på dessa förslag har särskill sammanställts. En förteckning över remissinstanserna, inledande redogörelser för utredning­ens delförslag på detta område och sammanställningen över remissinstan­sernas synpunkler bifogas här (bilaga 5),

5 Överväganden

5.1 Inledande synpunkter

I det föregående har redogjorts för de regler som redan i gällande rätt verkar till skydd mot etnisk diskriminering, Särskill de regler, grundade på både avlal och lag, som finns i arbelsrållen har därvid uppmärksammats. Vidare har DU: s förslag och remissbehandlingen av dem redovisats. Slut­ligen har också de ombudsmannainstitulioner som i dag finns presenterats,

DU: s karlläggning av förekomsten av etnisk diskriminering i del svens­ka samhället har gett ett resultat, som visar atl statsmakterna - stödda av en bred remissopinion bör ta ytterligare initiativ för att bekämpa sådan diskriminering, I detta avsnitt av promemorian kommer valet av lämpliga åtgärder att diskuteras. Som en bakgrund lill den diskussionen bör dock några synpunkler läggas på själva begreppei etnisk diskriminering.

Diskriminering är etl samlingsullryck för en rad företeelser som strider

mol principen om likvärdig behandling. Etnisk diskriminering tar därvid

sikte på sådan diskriminering som sker på etnisk grund, dvs, beror på

sådant som bl, a, ras, hudfärg och nationellt eller etniskt urspmng. Del kan

sägas omfatta en mängd företeelser på livets alla områden - såväl inom

den offentliga som den enskilda sfären av samhällslivet som i privatlivet, I

samhällsdebatten i stort kan uttrycket användas i en vid mening utan

närmare preciseringar. Människor har ändå ganska klara uppfattningar om

vad det är frågan om. Etnisk diskriminering blir däremot mångtydigt och

svårt atl avgränsa och närmare bestämma när del ses som etl rättsligt

begrepp i lagsliflningssammanhang,

215

Ell ytteriigare problem är all begreppei etnisk diskriminering används Prop. 1985/86:98 både subjektivt och objektivt, I det ena fallet handlar det om hur någon, med rätt eller orätt, har en upplevelse av att ha blivit utsatt för etnisk diskriminering, I det andra fallel kan del vara fråga om all i ell rättsligt sammanhang fastslå alt diskriminering just på etnisk grund i objektiv mening faktiskt ägl rum,

Begreppei kan också sägas omspänna företeelser av väldigt varierande svårighetsgrad, alltifrån eii känslomässigt grundat handlande på privatli­vets område lill ett allvarligt missgynnande från en offentlig myndighels sida. Häri ligger också alt begreppei genomgår förändringar pä grund av del sociala livets utveckling.

Etnisk diskriminering är vidare anknuten både till den behandling enskil­da individer möter och till hela etniska gruppers stäUning i samhället i olika avseenden.

Etnisk diskriminering måsle också betraktas med utgångspunkt i den handling som är eller påslås vara diskriminerande. Med direkt diskrimine­ring avser DU avsiktligt konkret missgynn;;de direkt på etnisk grund. Indirekt diskriminering handlar om all uppställa krav eller villkor som får ell missgynnande som effekt genom atl vissa personer eller grupper i praktiken diskvalificeras, DU har pekat på all indirekt diskriminering kan vara både avsiktlig och oavsiktlig.

Till frågan om etnisk diskriminering hör också begreppet positiv särbe­handling. Del kan här sägas handla om sådana generella åtgärder för all stärka en viss grupps ställning i samhällslivet, som bygger på den övergri­pande principen om likvärdig behandling.

Det ligger i sakens natur atl ell samhällsproblem med dessa många aspekter måsle angripas på flera sätt, AtlUydbildning genom utbildning och information är givelvis av gmndläggande betydelse. Lagstiftning är därvid viktig, därför alt samhället genom rättsreglerna ger uttryck för sin uppfattning. Men rättsreglerna måsle också vara effektiva och praktiskt gå atl tillämpa. Vidare måste rättsreglerna utformas så alt de tillgodoser kravet på rättssäkerhet i förfarandet. Den lagstiftning som vi i dag har att använda mol etnisk diskriminering är inte minst ett uttryck för hur slals­maklerna hittills sett på avvägningen mellan rättssäkerhet och effektivitet. Frågan är nu om denna lagstiftning behöver kompletteras och förbättras,

5.2 Inledande genomgång av rättsläget

I avsnitt 3 har lämnats en närmare redogörelse för gällande lagstiftning. En

viktig utgångspunkt är därvid 1970 års lagstiftningsärende. Då genomför­

des en analys av vilka ändringar i svensk rätt som. fordrades i anledning av

ratificeringen av FN-konventionen om avskaffande av alla former av ras­

diskriminering. Denna analys resulterade i tillkomsten av slraffsladgandet

i 16 kap, 9 § BrB mol olaga diskriminering med vissa regler mol diskrimi­

nering i näringsverksamhet och i det allmännas verksamhei. Arbetslivet

lämnades år 1970 utanför lagmmmels tillämpningsområde. Detta beslut

fattades mol bakgrund av de ingående överväganden som redovisas i

förarbetena.  Vad som därvid  spelade in var bl,a, arbetsmarknadens

216

parters gemensamma roll alt i stor utsträckning själva genom avlal och på    Prop. 1985/86:98 annat sätt ansvara för förhållandena på arbetsmarknaden, förekomsten av avgöranden i AD: s praxis om god sed i avtalsförhållanden och det då fattade beslutet alt utreda möjligheterna att stärka anställningsskyddet.

Vid sidan av den centrala straffrättsliga beslämmelsen i 16 kap, 9 § BrB finns, som framgår av redogörelsen i avsnitt 3, åtskilliga andra stadganden av betydelse för atl hindra etnisk diskriminering i samhället. Här nämns sammanfattningsvis följande,

Slalsmaklerna måste iaktta förbudet i 2 kap, 15 § RF mot etniskt diskri­minerande inslag i lagstiftning och annan normgivning. Den regeln leder, tillsammans med regler om atl myndigheterna skall iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet och 16 kap, 9 § m, fl, bestämmelser i BrB, till atl statliga och kommunala befattningshavare i myndighetsutövning och andra kontakter med allmänheten inte får utsätta någon för etnisk diskrimi­nering.

Inom straffrätten finns åtskilliga bestämmelser som kan bli tillämpliga i situationer där någon utsatts för diskriminerande behandling på etnisk grund. Sådana regler är bl. a, bestämmelserna om förtal och förolämpning i 5 kap, BrB och förargelseväckande beleende i 16 kap, 16 § BrB, All sådana straffrättsliga regler kan vara verksamma vid händelser också på arbetslivets område ligger i sakens natur och har i etl avseende särskilt framhållits av departementschefen, se prop, 1981/82:58 s, 20 angående förolämpning av invandrare på arbetsplats.

Inom civilrätten finns också åtskilliga regler, både generella klausuler med krav på iakttagande av god sed och speciella stadganden, Lex på boendeområdei, som kan verka till skydd mot etnisk diskriminering.

Förhållandena inom arbetslivet har utförligt redovisats i avsnitt 3,4,5, Här skall endast följande understrykas.

Vad gäller arbetssökande lill statligt reglerad tjänsl garanteras saklighet i prövningen av anställningsärendet av regler i regeringsformen (1 kap, 9 § och 11 kap, 9 §) och genom lagen (1976:600) om offentlig anställning. Särskilt med hänsyn till innehållet i 1 kap, 9 § RF torde kommunerna ha att iaktta principen om saklighet i anslällningsärenden.

Någon allmän lagregel enligt vilka arbetsgivaren är skyldig alt iaktta saklig grund för anställning finns inte på den privata arbetsmarknaden, Anslällningsrätten är fri. Detsamma gäller befordran och utbildning. Jäm­ställdhetslagen, liksom främjandelagen, innehåller dock regler som in­skränker denna frihet.

Genom medbestämmandelagen ges vidare arbetslagarna genom sina organisationer möjligheter all - pä både den offentliga och den privata arbetsmarknaden - ulöva ett inflytande på personalpolitikens område, ett inflytande som kan få betydelse när del gäller bl, a, frågor om meritvärde­ring.

För offentlig arbetsgivare gäller nyssnämnda sakligheiskrav även i an­

ställningsförhållanden. Härtill kommer på hela arbetsmarknaden den vikli­

ga regeln i anställningsskyddslagen om saklig grund för uppsägning från

arbetsgivarens sida, I etl rättsfall, AD 1983: 107, har vidare principen om

god sed pä arbetsmarknaden lett till all ett förfarande betraktats som etnisk

217

diskriminering.

Även i relation till arbetstagarnas organisationer åtnjuter den enskilde i Prop. 1985/86:98 flera vikliga avseenden ett skydd mol etnisk diskriminering, Detla skydd är visserligen inte lagstadgal, eftersom föreningarnas verksamhet väsentli­gen är oreglerad i lag. Genom flera viktiga avgöranden i rättspraxis kom­mer dock en princip om likabehandling på föreningslivels område lill uttryck,

5,3 Internationell belysning

DU har redogjort för rättsläget i de övriga nordiska länderna, några västeu­ropeiska stater och USA, Denna genomgång gör det möjligt atl jämföra de svenska förhållandena med andra länders rättssystem, länder som i likhet med Sverige ratificerat FN-konventionen mol rasdiskriminering. Jämförel­serna försvåras dock av två faktorer: dels skillnaderna mellan det konti­nentala och det anglosaxiska rättssystemet och dels av ländernas olika traditioner i fråga om lagstiftning på arbetslivets område bl, a, med en i Sverige mycket starkare reglering av anställningsskyddet än i andra länder. Några drag skall hår framhållas.

De nordiska länderna har i slora drag en likartad reglering, Slraffbud liknande 16 kap, 9 § BrB finns i de övriga nordiska länderna. Etnisk diskriminering i arbetslivet har inte mötts med särskilda arbets- eller straff­rättsliga regler, möjligen med ett undanlag, 1 Finland finns i lagen om arbetsavtal en straffsanklionerad bör-regel som skyddar en arbetstagare mot osaklig behandling av arbetsgivaren. Bestämmelsen gäller inte lill skydd för arbetssökande. Krav på saklig grund för uppsägning finns dock också i både svensk och norsk arbetsrättslig lagstiftning, I Västeuropa finns i flera länder straffrättsliga regler mol etnisk diskriminering bl, a, i arbetslivet. Antalet rättsfall som redovisats är dock mycket sparsamt och gör det svårt att bedöma bestämmelsernas närmare funktion, I USA och Storbritannien finns en betydligt mera aktiv och ingripande rättslig regle­ring såvitt gäller etnisk diskriminering i arbetslivet. Slående är den roll som givils till slående kommissioner med rådgivning, rättshjälp och medling som uppgift allt mot bakgrund av en befogenhet att föra processer i enskilda fall eller i fråga om utvecklingsprogram för olika arbetsplatser, I Nederiänderna har nyligen inrättats ett organ med uppgift alt på skilda sått, dock ej processföring eller rättstillämpning, aktivt driva ett arbete mot etnisk diskriminering,

5,4. Synpunkter på DU: s förslag om en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet

1 det föregående har framhållits att det i gällande rätt finns regler som i

betydande utsträckning ger ell skydd i arbetslivet mol olika former av

diskriminering och då bl, a, pä etnisk grund. Men det har också betonats

att skyddet mot annan diskriminering än könsdiskriminering är svagare

och inte egentligen finns för de arbetssökande på den enskilda sektorn. Där

råder i stället principen om den fria anställningsrällen, låt vara att medbe­

stämmandelagen kan öppna möjligheter för de fackliga organisationerna

218

lill ett medinflytande i personalpolitiken.

Denna ordning haren lång tradition och har väsentligen lämnats orubbad Prop. 1985/86:98 även under 1970-talets intensiva arbetsrättsliga lagstiftning. Allmänt kan sägas alt skyddet mot osaklig behandling på del individuella planet för­stärkts dels såvitt gäller redan beslående anställningar genom reformerna pä anställningsskyddets område, dels genom jämställdhelslagen, Pä ell mera generellt plan - för arbetslagarna som kollekliv - har i försia hand systemet med förhandlingar och avlal på arbetsmarknaden inneburit ett skydd mot osaklig och diskriminerande behandling av arbetstagarna. Den­na ordning har förstärkts genom medbestämmandelagen. Ett annat inslag på del generella planet är de arbelsmarknadspolitiskt betingade åtgärderna för alt stärka äldre arbetstagares och arbetstagares med nedsatt arbetsför­måga ställning på arbetsmarknaden som kommit till uttryck i främjandela­gen, som bl. a, innehåller vissa regler som begränsar den fria anslällnings­rätten.

Det nu sagda belyser all rättsliga åtgärder till skydd mol diskriminering på arbetsmarknaden kan vara individinrikiade och/eller kollektivt inrikta­de,

Individinrikiade ålgärder genom lagstiftning kan ske inom ramen för straffrätten eller arbetsrätten/civilrätten,

I båda fallen knyts konkreta rättsföljder till materiella förbudsregler som verkar i enskilda konkreta fall, Rällsföljden består av sanktioner: i straff­rätten etl straff och ev, anknutet skadestånd och i svensk arbetsrätt skade­stånd (sanktionen att den diskriminerade skall få anställningen har diskute­rats i samband med jämställdhelslagen men har inte genomförts - i andra länder finns sådana sanktioner). Givelvis har individualiserade regler av denna typ viktiga normerande verkningar och har därmed slor betydelse även på etl kollektivt plan.

Genom straffrätten uttrycker samhället sina moraliska ställningstagan­den. Med det straffrättsliga systemet är också förenat starka rättsskydds-garantier för den anklagade. Skäl kan tala för alt ven etnisk diskriminering i arbetslivet skall kriminaliseras, även om tendensen f, n, är en stark återhållsamhet med nykriminalisering. Alt en kriminalisering inte föresla­gits av DU beror bl, a, på alt DU tvivlat på atl en sådan reglering skulle ha önskad effektivitet: de stränga beviskraven i straffrätten skulle för sällan leda till fällande domar. Vidare har DU beaktat arbetsmarknadens parters ovilja till en straffrältslig lösning på området. Starka skäl kan anföras för den ståndpunkten med hänsyn lill atl rättsbildningen på detla område IradUionelll sker genom koUektivavial,

Från invandrarorganisalionernas sida har pekats på all diskriminering på

etnisk grund förekommer i arbetslivet bl, a, från arbetskamraters sida och

utan alt arbetsgivaren är ansvarig för del och alt en reglering borde omfatta

sådana fall. Som här tidigare påpekats finns inom straffrätten vissa regler

som kan ge ell skydd i vissa sådana fall. Delta skydd kan byggas ul

ytterligare i straffrätten om del anses nödvändigl. Sådana lösningar är

däremot inte möjliga inom arbetsrättens nuvarande systemalik. En annan

skillnad mellan straffrätten och arbetsrätten är alt en arbetsrättslig lagstift­

ning kan kompletteras med en avtalsreglering mellan arbetsmarknadens

parter. Så har också skell på jämställdhelslagens område. En slraffrällslig

219

regel kan här inte ha samma bakgmndsfunklion men kan givelvis bilda     Prop. 1985/86:98

utgångspunkt för en uppförandekod som parterna förklarar sig vilja verka

för.

Något förslag tUl en straffrältslig regel på områdel har inte framlagts av DU, En sådan lösning förutsätter etl närmare utredningsarbete.

En arbetsrättslig lösning ger utöver vad nu sagls, anledning tiU följande synpunkler. Etnisk diskriminering är inte det enda diskrimineringsproblem som diskuterats inom arbetsrätten, Ell annal gäller behovel av regler för skydd mol diskriminering av föreningsrällskränkande karaktär av arbets­sökande. Den frågan behandlades av arbelsrältskommiltén i belänkandet (SOU 1975: 1) Demokrati på arbetsplatsen. Där anförs i frågan (s, 235 f,).

En allmän regel av innebörd, all arbetsgivare inte äger vägra arbetssö­kande anställning emedan han år oorganiserad eller på gmnd av hans tillhörighet lill viss organisalion (eller ev. över huvud emedan han är organiserad) skulle få myckel långtgående verkningar. Uppenbara svårig­heter atl leda i bevis det verkliga syftet bakom en vägran att anställa skulle kräva en bevisregel motsvarande den som AD för närvarande lilllämpar i föreningsrältskränkningsmål, om del över huvud skall gå all genomdriva tillämpning av en regel om skydd för arbetssökandes föreningsrätt. Men det år då svårt all se annal, än atl en sådan ny föreningsrättsregel i praktiken innebär en allmän skyldighel för arbetsgivaren atl, åtminstone vid konkurrens mellan organiserade och oorganiserade eller mellan arbets­sökande med olika facklig hemvist, anställa den efter något särskilt kriteri­um mest meriterade. Enligt kommitténs mening är emellertid utbildandet av kriterier för meritvärderingen inte något som ägnar sig för lagstiftning i föreningsrältsliga sammanhang och än mindre någol som kan överlåtas ål rättstillämpningen. Den diskuterade föreningsrällsregelns långtgående verkningar i de nyss nämnda konkurrensfallen skulle dessulom le sig märkliga om för andra fall bibehölls i princip full frihei för arbetsgivare atl anställa vem han önskar. Problemen kring en generell lagstiftning i merit-värderingsfrågan kan emeUertid belysas redan genom en erinran om de svårigheter som är förknippade med faststäUande i kollektivavtal och lag av lurordningsregler för uppsägning (jfr prop, 1973:129 s, 160), Eftersom i princip enbart underlåtenhet alt anställa bör vara atl jämställa med vägran att anställa torde vidare, om del över huvud skall vara möjligt att nå full likställighet mellan de förut berörda olika kategorierna av arbetssökande, vara nödvändigl all införa obligatorisk arbetsförmedling eller något liknan­de syslem. Del är tydligt all en lösning av de nu berörda problemen leder utanför kommitténs utredningsuppdrag.

Mot bakgrund av det anförda har kommittén inte funnit anledning alt gå vidare in på frågan om en allmän regel om skydd för arbetssökandes föreningsrätt.

Något skydd för arbetssökande mot föreningsrätlskränkning infördes

inte i samband med medbeslämmandereformen och rättsläget är oföränd­

rat idag. Inte heller har någon lagstiftning införts mot s,k, organisations­

klausuler, en fråga med avgörande samband med den nyssnämnda (jfr nya

arbetsrältskommilléns belänkande, SOU 1982:60, MBL i utveckling s, 286

ff,) Nya arbelsrällskommiltén behandlade i delta betänkande på nytt frå­

gan om ell skydd för arbetssökande mol föreningsrätlskränkning och an­

förde detta i anslutning till arbetsrältskommilléns nyss citerade uttalande

220

(s, 285 f,):

Vi har övervägt dessa synpunkter på regler som direkt tar sikte på Prop. 1985/86:98 negativ föreningsrätt och föreningsrältsskydd för arbetssökande och har inte funnit anledning all sätta i fråga de slutsatser som den förra kommittén kom fram lill. Bilden har visserligen förändrats under tiden efler tillkoms­ten av MBL, såtillvida som det numera i lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet finns ell slags punklingripande genom lagstiftning mot diskriminering av arbetssökande vid anställningstillfällel, JämsläUdhelslagen lorde i sig visa all lagstiftning som ställer krav på objektivitet vid anställningstillfällel är tekniskt genomförbar, även om objeklivitetskravel inte görs generelll ulan tar sikte enbart på en viss form av diskriminering. All svårigheterna är slora utgör inte desto mindre jämslälidhetsiagen ett gott belägg för. Del kan inte heller med säkerhet sägas all den lösning som där har valls utan vidare kan överföras till föreningsrällsområdel, eller atl man med samma slags tekniska lösning skulle uppnå de eftersträvade resultaten.

Jämställdhetsreformen kan alltså ses som ett punklingripande, Reglema i jämställdhelslagen har för sin effektivitet ansetts fordra bevisregler som innebär alt ell orsakssamband presumeras mellan missgynnande och köns­tillhörighet, DU har bl, a, mol bakgrund härav föreslagit en bevispresum-tion i en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Det förslagel har mötts med stark kritik under remissbehandlingen,

I fråga om DU: s lagförslag i hög grad byggt på jämställdhelslagen som modell - har alltså åtskillig kritik framförts. Även del vid hearingarna framlagda utkastet till en mer generalklausulsbelonad lagstiftning har mötts med kritiska påpekanden från några myndighelsförelrädare och vissa av arbetsmarknadens organisationer, - Del kan konstaleras att även delta senare lagstiflningsalternativ skulle fordra omfattande överarbetning och en ytteriigare remissbehandling innan det skulle kunna föreläggas riksdagen, Detla alternativ måste därför redan på grund härav nu anstå, 1 sammanhanget bör även nämnas all ratificeringen av FN-konventionen mol rasdiskriminering inte kan ges innebörden av etl absolut krav på införande av en förbudslagsliflning av DU: s typ eller genom straffrättsliga regler, jfr i denna fråga 1970 års lagstiftningsärende, föredragande statsrå­dels uttalande i prop, 1971:125 s, 26 saml AD:s, ILO-kommitténs och SAF:s remissyttranden i förevarande lagstiftningsärende.

Sedan DU lagt fram sill belänkande har också från andra håll väckis förslag om liknande skyddsregler för andra utsatta gmpper, jfr bl, a, betän­kandet (SOU 1984:63) Homosexuella och samhället.

Här görs den bedömningen all de nu berörda lagsliflningsförslagen ock­så måsle bedömas i ell mera generellt perspektiv av del slag som antyds i arbelsrällskommilléns citerade uttalande. De bör ses också mot bakgrund av en tänkt ordning med ett generellt diskrimineringsförbud beträffande arbetssökande eller med andra ord ett krav på saklig grund vid ansläll­ningsbeslul på den privata delen av arbetsmarknaden och konsekvenserna av en sädan princip.

Genom förvaltningsrätten kan ålgärder vidtas för atl möta mera generel­

la problem på arbetsmarknaden som slalsmaklerna önskar ingripa mot.

Både i jämställdhelslagen och i främjandelagen finns regler enligt vilka en

myndighei ges i uppgift all mera aktivt sköta en lillsyn på etl område,

221

Myndighetens verksamhet garanteras genom vissa regler om uppgiftsplikt Prop. 1985/86:98 för arbetsgivare. Där regleras också en skyldighel för arbetsgivaren all vidla vissa av myndigheien angivna åtgärder i enlighel med lagstiftningens syfle. Vidare förekommer viiessanktioner i sammanhanget, I främjandela­gen finns även straff och sanktionen arbetsförmedlingslvång. Det bör här dock även nämnas all JämO: s uppgift att bevaka att aktiva åtgärder vidtas för jämställdhet från en arbetsgivares sida är begränsad till de fall där inte frågan reglerats genom kollektivavtal som slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation.

Kollektivt inriktade åtgärder av denna typ är vikliga inslag i arbetsmark­nadspolitiken särskilt i perioder av hög arbetslöshet. Utrymme finns för en god samverkan mellan myndigheien och arbetsmarknadens parter i regel­system av denna typ. Mera sällan tillgrips Ivångsreglerna i myndighetens arbete,

DU har föreslagit atl ganska detaljerade regler om aktiva åtgärder för atl stödja s, k, posiliv särbehandling skall ingå i en lag mol etnisk diskrimine­ring i arbetslivet. Enligt DU skulle dessa regler verka på frivillighelens grund och i samverkan mellan arbetsgivaren och arbetslagarna eller deras organisationer, DU föreslog dock inte någon särskild funktion för den övervakande myndigheten i detla sammanhang, Förslagel har fått ett splittrat mottagande i denna del.

Del är knappasl kontroversiellt att hävda all mera genereUt inriktade aktiva åtgärder för all molverka etnisk diskriminering i arbetslivet kan vara mycket betydelsefulla. Del gäller sådanl som ålgärder för alt motver­ka olika typer av s, k, indirekt diskriminering (uppställande av vissa villkor som utesluter vissa kategorier sökande etc) och för alt understödja sådana olika former av positiv särbehandling som inte kan sägas stå i slrid mot principen om alt undvika diskriminering. Arbete för alt finna riktlinjer som underlättar meritvärderingen av t, ex, utbildningar i andra länder och av flerspråkighel är andra exempel. Med främjandelagen och jämställdhelsla­gen som förebilder kan aktiva insatser i sådana frågor med fördel initieras av ett särskill samhällsorgan. Ett sådanl organs arbete skulle på ett smidigt sätt kunna förenas med parternas eget gemensamma arbete på området,

DU: s betänkanden innehåller vidare värdefulla genomgångar av gällan­de rätt. Här belyses den ganska komplicerade beslämmelsen i 16 kap, 9 § BrB och det slora antalet stadganden på skilda rättsområden som tillsam­mans med viktiga principer utvecklade i praxis bildar ett inte oväsentligt, om än ej heltäckande rättsligt skydd mol etnisk diskriminering i vårt samhälle, Del finns anledning all här ta fasta på de intryck som denna redovisning ger. Med en så pass svår och speciell reglering fordras god överblick och goda kunskaper för all de möjligheter lill rättsligt skydd mot etnisk diskriminering som finns redan idag skall kunna las tillvara,

DU har vidare gjort en undersökning av rättsväsendets behandling av anmälningar om olaga diskriminering enligt 16 kap, 9 § BrB, Undersök­ningens resultat är mycket negativt lill polisens och åklagarmyndigheter­nas handläggning av dessa ärenden, DU:s bedömning har mött myckel stark kritik av berörda remissinstanser,

DU har av sin undersökning bl, a, dragit slutsatsen att SIV bör tilldelas

222

en lUlsynsroU på områdel. Även i sUt slutbetänkande har DU föreslagit     Prop. 1985/86:98 olika uppgifter för SIV för att genom kontroll och aktiva åtgärder påverka rällslillämpningen pä områdel. Remissvaren företer på denna punkt en ganska splittrad men övervägande negaliv bild. Tanken på en tillsynsroU för SIV har bestämt avvisats bl, a, av JK,

Utfallet av remissbehandlingen av DU:s arbete i de två sist nämnda avseendena bör dock kompletteras med del i grunden positiva mottagandet DU: s förslag har fått såviti gäller aktiva åtgärder och JämO som överva­kande myndighet. Flera remissinstanser är dock tveksamma inför förslagel all göra just JämO till övervakande myndighei.

Utan all värdera DU: s förslag i de här avseendena mera i detalj kan två allmänna slutsatser dras, nämligen att en tillsynsroll för SIV i förhållande till rättsväsendet inte är tänkbar i den föreslagna formen och an förslagel om ett organ med uppgifter all på etl samlat säll övervaka eller på annal säll aktivt stödja tänkt lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet har en god förankring biand remissinstanserna.

5.5 En ombudsman mot etnisk diskriminering?

5.5.1 Inledning

Av föregående avsnitt har framgått all del inte bedöms som möjligt atl nu införa sanktionerade förbudsregler mot etnisk diskriminering i arbetslivet eller inom ramen för arbetsrätten. Ett förbud mol etnisk diskriminering på detta område förenat med en sanktion av typ straff eller skadestånd är därmed en ordning som inte behandlas vidare i denna promemoria, Ytterii­gare lagstiftningsåtgärder av sådant slag är förenade med svåra problem på centrala rättsområden. Det finns vidare etl behov av alt ytterligare under­söka om inte redan gällande rätt på området i högre utsträckning än hittills kan användas som etl skydd mol etnisk diskriminering. Ett ställningsta­gande tUl behovel av sädan lagstiftning, som nu diskuterats, måsle därmed skjutas på framliden,

DU har i flera sammanhang lagt fram förslag om aktiva åtgärder mol etnisk diskriminering i arbetslivet med bevakningsuppgifter för JämO och med en aktivare roll för SIV i form av service lill enskilda, samverkan med myndigheter och en form av tillsyn av rättsväsendet. Remissinstanserna, som bedömt förslagen i olika sammanhang, har varit kritiska mot enskild­heter i dessa förslag, främst vad gäller SIV: s tänkta roll i förhållande lill rållsväsendel. En samlad bedömning av remissutfallet och av vad som framkom under hearingarna visar dock alt förslagen om aktiva åtgärder på arbetslivels område och om olika former av service och uppföljning lagda hos ell myndighelsorgan ansetts som vikliga inslag i arbetet atl molverka etnisk diskriminering. Här har mottagandet varit övervägande positivt.

Mot denna bakgrand finns det anledning att nu överväga åtgärden alt

tillskapa ett myndighetsorgan med särskilda uppgifter för att i bred kontakt

med enskilda och samhällslivels olika offentliga och privata organ aktivt

bekämpa etnisk diskriminering i samhällslivet på både ell individuellt och

kollektivt plan. Denna möjlighet skall behandlas närmare i detta avsnitt,

223

En sådan institution skulle kunna ges en viss likhet med de ombudsman- Prop. 1985/86:98 nainstitutioner som redan finns i Sverige och i många andra länder. De centrala frågorna är här vilka närmare uppgifter en sådan institution skulle ha och hur den skulle vara organiserad. Dessa frågor måste därvid bedö­mas bl, a, mot bakgrund av den svenska rättsordningen och dess institutio­ner i övrigt.

En annan utgångspunkt för den fortsatta framställningen är alt ett nytt myndighetsorgan av den skisserade typen åtminstone tills vidare inte skul­le ges någon processförande roll. Som framgått tidigare finns inte förulsält­ningar för en lagstiftning med förbudsregler. Inte heller förefaller del lämpligt atl inom ramen för de gällande materiella reglerna föra in någon ny processförande institution såsom en specialåklagare eller exklusivt rätts­hjälpsbiträde etc. Ombudsmannens uppgifter skulle i stället i huvudsak bestå i alt verka genom individuell rådgivning och olika pådrivande gene­rella insatser på skilda samhällsområden. För arbetslivels del bör dock övervågas särskilda befogenheter för ombudsmannen främst för att garan­tera denne insyn,

5.5.2 Ombudsmannens verksamhetsområde

DU har i sitt slutbetänkande betonat vikten av insatser mot etnisk diskri­minering inom samhällslivets olika delar. Remissinstanserna delar denna grundläggande värdering. Ombudsmannens verksamhetsområde bör mot denna bakgrund avse hela samhällslivel. En naturlig gräns bildas därige­nom mot privatlivet, som helt bör hållas utanför den tänkta ordningen. Inom verksamhetsområdet faller naturiigen sådana samhällsområden som skolan, boendel, hälso- och sjukvården och näringslivet. Ombudsmannen bör alltså som arbetsfält ha både statliga och kommunala myndigheter och enskilda organ med verksamhet inom hell olika områden. Emellertid visar utredningsarbetet all det är nödvändigl alt genom särskilda regler betona viklen av att arbetslivet och dess förhållanden ägnas speciell uppmärksam­het av ombudsmannen. Inte heller därvid skall principiellt sett nägon skillnad göras mellan den offentliga respektive den privata delen av arbets­marknaden.

Som framgått av avsnitt 3,4 kan ombudsmannens arbete inom ell på detta sätt angivet verksamhetsområde lill myckel väsentlig del bedrivas med direkt utgångspunkt i gällande straffrältslig och civilrätlslig lagstift­ning och de rättsliga principer som på olika sätt ulgör hinder mot etnisk diskriminering. Nuvarande rättsliga reglering täcker dock inte etnisk dis­kriminering vad gäller arbetssökande på den privata arbetsmarknaden och inte heller stora delar av föreningslivet. Även dessa delar av samhällslivel kan på ett naturligt sätt inbegripas i ombudsmannens verksamhei med stöd av en ändamålsbestämmelse om motverkande av etnisk diskriminering som knyter an till svenska konvenlionsålaganden på områdel.

Denna teknik, atl en myndighetsuppgift av här avsett slag delvis bedrivs

utan direkt stöd av någon uttrycklig bakomliggande materiell förbuds- eller

påbudsregel, är inte hell okänd i svensk rätt. Den ursprungliga utformning­

en av 1953 års lag om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning

224

inom näringslivet är ett exempel på sådan lagstiftningsteknik. Enligt den Prop. 1985/86:98 lagen hade näringsfrihetsrådet i uppgift alt genom förhandling söka undan­röja skadlig verkan av konkurrensbegränsning även av annat slag än sådan som uttryckligen förbjudils i lagen (prop. 1953: 103 jämförd med prop, 1966:13), Regelsystemet i främjandelagen är uppbyggt efter delvis liknan­de mönster.

Den offentliga sektorn står under bl, a, JK: s och JO: s lillsyn. Även då myndigheter uppträder som arbetsgivare omfattas de av denna tillsyn. Det skulle kunna hävdas all tillskapandet av en ombudsman mol etnisk diskri­minering i fråga om den offentliga sektorn skuUe kunna leda lill kompe­lenskonflikler och i vatje faU inte fyUa någon funktion vid sidan av de på denna sektor verksamma lillsynsorganen. Men flera skäl talar i motsatt riktning. En ombudsman mol etnisk diskriminering, inordnad i systemet av statiiga myndigheter, kommer, liksom bl, a, NO och JämO - som för övrigi har uppgifter på både den offentliga och den enskilda sektorn - atl vara underkastad JK:s och JO: s lillsyn, JK: s och JO: s lillsyn av den offenllige arbetsgivaren är vidare väsentiigen inriktad på en ansvarspröv­ning av förfarandefrågor i individuella ärenden. En ombudsman mot etnisk diskriminering måsle givelvis beakta de prövningsmöjligheler som redan finns och får därför främst syssla med rådgivning i individuella fall och med atl inhiera förändringar i generella frågor i kontakt med myndigheterna, JK och JO har liUsynsuppgifter som innefallar frågor av vitt skilda slag inom hela den offentliga sektorn. En ombudsman mol etnisk diskriminering skulle däremol få möjlighel atl koncentrera sig på en fråga som fordrar alldeles särskilda insatser både i fråga om mål och medel. Härigenom kan ombudsmannen få en viktig roll även på hela den offentliga sektorn,

5.5.3 Ombudsmannens uppgifter

Några ulgångspunkler

Tanken på en ombudsman verksam mot etnisk diskriminering på både den offentliga och den enskilda sektorn av samhällslivet väcker en del frågor.

De ombudsmän, som med stöd av lagstiftning nu verkar i det svenska samhället, har alla, i alll fall ytterst och på någon del av verksamhetsområ­det, en roll som processförare. En tillsynsfunktion för ombudsmännen kan därmed på ell naturligt säll knytas an lill del undersökningsförfarande som de i egenskap av processförare har tillgång lill. När ombudsmän, liksom andra tillsynsmyndigheter, verkar på den offentliga sektorn måsle de beak­ta vissa krav som uppställts i regeringsformen, I beslämmelserna i 11 kap, 2 och 7 §§ RF skyddas domstolar och förvaltningsmyndigheter till sill oberoende. Enligt dessa regler får ingen annan myndighei bestämma över hur de skall döma respektive besluta i del enskilda fallet,

I fråga om ombudsmäns tillsynsfunktion på den privata sektorn måste beaktas all ombudsmannen liksom annan förvaltningsmyndighet enligt den svenska rättstraditionen inte skall slita tvister mellan enskilda ulan alt detla enligt 

II 

kap, 3 § RF är något som ankommer på domslol om inte undantag från principen angivits genom lag. Inom ramen för eUer i anknyl-

225

15   Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 98

ning till den processförande rollen har dock ombudsmän som verkar inom    Prop, 1985/86:98 den privata sektorn kunnat pä etl informellt säll i viss mån utveckla en roll som medlare,

DU föreslår dels att JämO skall ha en processförande roll i mål om etnisk diskriminering i arbetslivet och i övrigt vara en övervakare av lagens efterievnad, dels atl SIV bl, a, skall ha en lillsynsliknande funktion i fråga om tillämpning av de straffrättsliga reglerna mot etnisk diskriminering och ha förstärkta samrådsfunklioner på området med andra myndigheter.

Av skäl som tidigare redovisats är en särskild lagstiftning mol etnisk diskriminering i arbetslivet med förbudsregler och sanktioner nu inte aktu­ell. Därmed behöver ombudsmannen inte någon uppgift som processfö­rare. Del finns heller inte anledning atl överväga någon uppgift som spe­cialåklagare eller som företrädare i rättegång för en enskild part i diskrimineringsfrågor. Vad som därför bör övervägas är atl söka förena en del nya uppgifter för en ombudsman med vissa av de uppgifter som ankommer på en myndighei med ansvar för vissa frågor på området, I avsnitt 5,5,5 redogörs närmare för denna organisationsfråga.

Närmare om uppgifterna

Ombudsmannens uppgifter föreslås vara inriktade på dels individuella, dels generella frågor. På arbetslivets område föreslås därutöver i del föl­jande vissa särskilda bevakningsuppgifler.

De individueUa fallen

När del gäller ombudsmannens uppgifter i de individuella fallen är utgångs­punkten all del i den svenska lagstiftningen finns åtskilliga rättsregler som verkar till skydd mot etnisk diskriminering. Dessa regler är emellertid rätt svåra att överblicka bl, a, därför att de återfinns i olika rättskällor. Från invandrarorganisalionernas sida har med särskild skärpa framhållits beho­vel av att ha någon instans dit man kan vända sig för alt få råd. För invandrare i den första generationen, med begränsade kunskaper i svens­ka, är del givelvis en i det närmaste omöjlig uppgift atl själva skaffa sig tillräcklig kännedom om rättsreglerna. För all stärka denna grupps re­surser fordras därför särskilda insatser.

Ombudsmannen skall alltså kunna ge personer som vänder sig till honom eller henne rad och information om hur den enskilde skall kunna ta tillvara sin rätt. Ombudsmannen skall därvid kunna ge grundläggande upplysning­ar om de regler som saken gäller och om hur man får rättshjälp. Vidare skall ombudsmannen kunna hänvisa till advokai, annan rådgivare eller kommunal invandrarbyrå etc. Även en rekommendation att söka biträde hos den fackliga organisationen, hos hyresgästföreningen etc, kan i en del fall ligga nära lill hands. Ombudsmannen skall vidare kunna informera om hur en polisanmälan görs och vad man bör överväga i del sammanhanget. Ombudsmannen bör också i en del fall ha anledning atl erinra om andra ombudsmäns prövningsmöjligheter.

Rådgivningen bör vara enkel och formlös men också aktiv. Hur pass

226

ingående rådgivningen bör vara får bedömas med utgångspunkt i det en-     Prop. 1985/86:98 skilda fallel. Del kan vara lämpligt atl ombudsmannen utarbetar upplys­ningsbroschyrer med bakgrundsmaterial som komplettering till ett mer eller mindre ingående brevsvar eller lill ell telefonsamtal,

I vissa fall av principiell vikt eller av större betydelse för den enskilde kan ombudsmannen komma alt behöva la kontakt med myndigheter eller andra för att skaffa sig tillräckligt underlag för rådgivningen. Det kan här röra sig om både att få information om det enskilda fallel och om att inhämta mera allmänt kunskapsmaterial.

En gmndläggande tanke är vidare all den erfarenhet som ombudsman­nen får av arbetet med individuella fall skaU utnyttjas i den generelll inriktade verksamheten. Detta fordrar att ombudsmannen skaffar sig nå­gon sorts syslem för att kunna följa upp vikliga enskilda fall. Del är dock angeläget alt i delta sammanhang framhålla atl ombudsmannen inte skall vara en reguljär tillsynsmyndighet. Tanken att SIV skulle ha någon form av lillsynsliknande uppgifter i förhållande till rättsväsendet har mötts av kritik under remissbehandlingen och en sådan funktion skall inte heller ges ombudsmannen. Även ulan en sådan tillsynsfunktion skall ombudsmannen emellertid på ett principiellt plan kunna bevaka utvecklingen på olika samhäUsområden och därvid bl, a, följa vad som händer i viktiga enskilda ärenden.

Ombudsmannen skall även i de enskilda ärendena kunna håUa överlägg­ningar med den som påståtts ha agerat på ell diskriminerande sätt för alt få upplysningar i saken. Ombudsmannen bör därvid också kunna undersöka förutsättningarna för någon form av uppgörelse. Om han då finner all den som berörs av en anmälan ger ullryck för en vilja all söka lösa problemet eller på annat säll gå den enskilde lill mötes bör ombudsmannen aktivt kunna verka för någon form av uppgörelse mellan de berörda. Det kan också vara naturligt att ombudsmannen i en sådan eller liknande situation ställer sin sakkunskap i diskrimineringsfrågor till förfogande för att på det sättet bidra lill all uppkomna motsättningar får sin lösning. Aktiviteter från ombudsmannens sida i sådana sammanhang kan också vara ägnade all undanröja ev, missförstånd.

Ombudsmannen kan anlas komma att ibland ställas inför frågan: Bör jag

anmäla detta fall till polis eller åklagare för utredning? Jfr, prop,

1983/84:142 som handlar om frågan om myndigheters möjligheter och

skyldigheter all lämna uppgifter om brott lill polis eller åklagare. Även om

ombudsmannen inte skall ha en roll som en tillsynsmyndighet med skyldig­

hel all på tillsynsområdel anmäla till åtal, kan del ofta vara naturiigt all

ombudsmannen gör det när fråga är om brott som faller under allmänt åtal.

Olaga diskriminering är ett exempel på den typen av brott. Ombudsman­

nens bedömning om en anmälan lill polis eller åklagare bör ske, får gmndas

på uppgifter genom massmedia eller genom en kontakt med en enskild eller

när ombudsmannen eljesl får vela någol som lyder på att ett brott, med

inslag av etnisk diskriminering, ägt rum. En förutsättning för en ansökan

är, som nyss nämnis, all brottet faller under allmänt åtal och all kända

omständigheter talar för att en förundersökning bör ske. På samma sätt

kan det någon gång vara naturiigt att ombudsmannen - i ell principiellt

227

viktigt fall - söker få en överprövning lill stånd enligi de rutiner som gäller    Prop. 1985/86:98 för delta när en polisanmälan inte leder lill åtal. För dessa möjligheter fordras inte och bör inte ske någon lagreglering. Såvitt gäller brott, som inte faller under allmänt åtal, inskränker sig ombudsmannens uppgifter lill atl ge råd i samband med en förfrågan från den enskilde.

Ombudsmannens ålgärder i de enskilda ärendena skall givelvis doku­menteras på samma säll som sker i den övriga svenska förvaltningen. Vidare kan erinras om atl offentlighetsprincipen kommer all gälla för ombudsmannens och nämndens verksamhet. För vissa av de uppgifter som kommer fram i verksamhelen kan del finnas etl behov av sekretes­skydd, Sekreiessen kan behövas när del i etl ärende hos ombudsmannen eller nämnden kommer fram känsliga uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En särskild regel om sekreiess hos om­budsmannen mot etnisk diskriminering och nämnden mol etnisk diskri-miering bör därför las in i sekrelesslagen (1980:100), SekrL, Bestämmel­sen bör utformas med den sekretessregel som förebild som gäller i dag hos jämsläUdhetsombudsmannen, se 9 kap, 21 § SekrL,

De generella åtgärderna

Ombudsmannen avses enligt förslagel genom överläggningar med statliga och kommunala myndigheter, företag och organisationer samt genom opi­nionsbildning, information och på annat säll främja likvärdig behandling med beaktande av etnisk tillhörighet. Ombudsmannen skall alltså vara ell samhällsorgan med uppgift atl aktivt driva på utvecklingen på området i önskad riktning och alt förebygga missförhållanden på bred front. En sådan funktion som för övrigi inte är hell ny, är en viktig myndighetsupp­gift i dagens samhälle. Liknande funktioner finns inom flera samhällssek­torer. Här kan allmänt erinras om sådana organ som konsumentverket, med den därtiU anknutna konsumentombudsmannen, och brottsförebyg­gande rådet. Även myndigheter av typ SIV med de uppgifter som angivits i verksinstruklionen och i förordningen (1976:310) om ålgärder för invand­rare m,fl, kan nämnas. Arbetslivet är ell viktigt område för ombudsman­nen. Därför är jämställdhelsombudsmannens funktioner och de funktioner som organ inom arbetsmarknadsverket har enligt främjandelagen goda förebilder för hur ombudsmannens uppgifter bör utformas.

Genom många olika medel på det generella planet kan ombudsmannen få en bred kontaktyta i samhället. Opinionsbildning och informationsverk­samhet eller med andra ord all delta i utbildning, konferenser, möten och i massmediasammanhang är här naturliga inslag. En öppenhet från ombuds­mannens sida i förhållande lill massmedia, folkrörelser, föreningslivet och utbildningsväsendets organ bör vara en av hörnstenarna i verksamhelen.

Ett centralt inslag i ombudsmannens verksamhet avses också bli över­

läggningar med statliga myndigheter, kommuner, förelag och organisatio­

ner. Utgångspunkten är i första hand frivillighet. Alt myndigheterna och

övriga bör ställa upp på initiativ av ombudsmannen för överläggningar i

generella frågor Uksom i individuella fall bör framgå i lagtexten. För

myndigheternas del bör vikten av samråd också anges i samband med den

228

överarbetning av förordningen (1976:310) om ålgärder för invandrare m, fl,     Prop. 1985/86:98 som del är naturligt all göra i samband med reformen,

Överiäggningar som ombudsmannen håller kan tänkas ha flera olika funktioner. De kan tjäna lill erfarenhetsutbyte, insamling av fakta och andra upplysningar, I myckel bör överiäggningarna också kunna vara attitydbildande. Vid överläggningar med organisationer av olika slag bör diskussionen ibland kunna gälla utvecklandet av "uppförandekoder" eller rekommenderande program i olika frågor som kan befordra likvårdigbe-handling med beaktande av etnisk tillhörighet. På olika områden finns sakkunniga myndigheter och organisationer som aktivt kan bidra till så­dant arbete. Ombudsmannen bör t, ex, i överläggningar med faslighels-ägarnas och hyresgästemas organisationer kunna utarbeta rekommenda­tioner i syfle alt molverka etnisk diskriminering på bostadsmarknaden. Ett annal exempel på områden där ombudsmannen skulle kunna bidra är det arbete som SAF, LO och Privattjänstemannakartellen i samarbete med AMS och SIV nu bedriver för all revidera 1975 års handledning "Invand­rarfrågorna i företaget".

En ombudsman mot etnisk diskriminering, som utvecklar dessa utåtrik­tade kontakter och kan samla mycket erfarenhet på området, blir ell viktigt organ för all lämna underlag för politiska beslut. Ombudsmannen bör därför pä sikt tas i anspråk i utrednings- och remissarbete i vitt skUda samhällsfrågor. Ombudsmannen bör också la initiativ tUl förändringar när del gäUer lagstiftning och annat. Den uppgtfien, som är central, avses få en framträdande roll genom de förslag som i det följande lämnas beträffande nämnden mol etnisk diskriminering (se avsnitt 5,5.5),

Särskilt om ombudsmannens uppgifter på arbetslivets område

I en lagstiftning om åtgärder mol etnisk diskriminering är, som tidigare framhållits, det viktigt att särskild uppmärksamhet ägnas arbetslivets för­hållanden,

I denna promemoria har redovisats vilka regler som finns lill skydd mol etnisk diskriminering på arbetslivels område och hur de som söker anställ­ning i privat tjänst nu inte omfattas av någol skydd i lag eller avlal. Ansvaret för atl skyddet mot etnisk diskriminering i arbetslivet byggs ut och blir tillräckligt effektivt vilar givetvis i första hand på arbetsmarkna­dens parter. Med den inriktning som den nu föreslagna lagstiftningen har, bör dock arbelsUvel vara etl viktigt område för ombudsmannen. Det markeras enligt lagförslaget både i en inledande ändamålsbestämmelse, som fokuserar arbetslivet, och i särskilda bestämmelser om ombudsman­nens uppgifter och arbetsgivarnas skyldigheter att medverka i ombuds­mannens arbete.

Begreppet arbetslivet, som också förekommer i medbestämmandelagen

och i jämställdhelslagen bör uppfattas i en ganska vid mening. Under

remissbehandlingen av DU: s betänkande och särskill vid hearingen med

invandrartådets medlemmar har framförts synpunkten atl regler mot et­

nisk diskriminering på arbetsUvets område inte bara borde gälla arbetsgi­

vare ulan även omfatta den enskildes relationer tiU arbetskamrater och

229

fackföreningar. Inom ramen för den här föreslagna lagstiftningen är det Prop, 1985/86:98 naturligt atl söka tillgodose dessa önskemål. Det kan ske genom alt be­greppet arbetslivet här ges en vid innebörd och anses innefatta, förutom relationen arbetsgivare - arbetssökande och arbetstagare och alll som hör lill arbetets organisation, också sådanl som förhållandena på arbetsplatsen rent generelll liksom arbetsförmedlingens verksamhei och annan verksam­het knuten till arbetslivet, såsom förenings- och utbildningsverksamhet.

Ombudsmannen avses i sin verksamhei med arbelslivsfrågorna ha de uppgifter som beskrivits i det föregående såvitt gäller samhällslivet i slort. Härtill kommer all del i lagen särskilt bör anges två speciella frågor på arbetslivels område som ombudsmannen särskill bör arbeta med, nämligen dels all arbetssökande inte diskrimineras på etnisk grund vid anställning, dels atl goda relationer i arbetslivet mellan etniska gmpper främjas.

Den försia uppgiften, att motverka etnisk diskriminering beträffande arbetssökande, är central. Den kan belräffande del statiiga och det kom­munala området bedrivas mot bakgrund av lag och gällande rättsprinciper. Där kan uppgiften främst inriktas på råd i enskilda fall, kartläggning av fakta och arbete på ett generelll plan efter mönster av JämO: s arbete och reglerna i främjandelagen.

På den privata sektorn av arbetsmarknaden är förhållandena annorlun­da. Här finns etl behov av en aktiv bevakning från ombudsmannens sida även i enskUda fall, inte minsl utanför del kollektivavtalsregierade områ­del. Ombudsmannen bör även här ibland kunna nöja sig med alt ge råd och sakupplysningar. Men inte sällan bör ombudsmannen gå vidare och söka kartlägga vad som faktiskt hänt i del enskilda fallel och skaffa in uppgifter om arbetsgivarens beslutsunderlag i ärendet och liknande. Vidare bör ombudsmannen hålla överläggningar med arbetsgivare för att utbyta infor­mation om och synpunkler på hur enskilda fall kan lösas. Överläggningar skall också kunna hållas i syfte all åstadkomma resultat på det generella planet.

För att säkerställa ombudsmannens uppgifter på områdel föreslås all ombudsmannen ges i lag angivna möjligheter atl inhämta uppgifter och upplysningar och all hålla överläggningar med arbetsgivare. Dessa bör därför åläggas en skyldighet i dessa hänseenden. Givetvis bör en överlägg­ning, om både arbetsgivaren och ombudsmannen anserdel lämpligl, kunna förenas med en överläggning med en facklig organisation, som i så fall deltar frivilligt.

Överläggningsmöjligheten med arbetsgivare i individuella ärenden är

viktig inte minsl för alt ombudsmannen skaU kunna bedöma om gällande

ordning är tillräcklig för att motverka etnisk diskriminering i arbetslivet

eller om ytterligare åtgärder måsle övervägas. Del finns nämligen anled­

ning - varför behöver inte utvecklas här - all se allvarligt på tendenser lill

etnisk diskriminering inte minst i anslällningsförfaranden. Samtidigt måsle

betonas att företeelser som av någon kan uppfattas som uttryck för etnisk

diskriminering inte behöver vara del, t, ex, där del i stäUet varit kunskaper

i svenska språket som utgjort en i del enskilda fallel fulll korrekt urvals-

grund. Om del i ombudsmannens verksamhet kommer fram all arbetsgiva­

re konsekvent och ulan att ta rättelse, ägnar sig ål diskriminering på etnisk

230

grund, då måste ombudsmannen inskrida kraftfullt, t, ex, genom konlakjt     Prop. 1985/86:98 med arbetsgivarens organisalion eller på annal sätt. Uppnås inte resultat på den vägen, återstår för ombudsmannen i sista hand att föreslå lagstift­ningsåtgärder.

För all på ett allmänt plan arbeta mot attityder av nyss antytt slag är de generella åtgärderna givetvis av stor betydelse. Del arbetet kan bedrivas i nära kontakt med arbetsmarknadens organisationer och kan gälla både övergripande frågor som rör en särskild kommun eller arbetsplats eller sakfrågor av typ meritvärdering av utländska utbildningar, värdet av ivå-eller flerspråkighet, frågor kring svenskundervisningen etc. Härar JämO: s arbete en förebUd, Även beträffande det generella arbetet bör ombudsman­nen ha rätt all påfordra uppgifter från och överläggningar med arbetsgiva­ren, som därför bör åläggas en skyldighet all medverka på sådant säll. Här är främjandelagen förebilden. Mot denna bakgrund föreslås en lagregel om en sådan skyldighet.

Några avslutande synpunkter på ombudsmannens verksamhet

Tanken med ombudsmannen är all denne genom särskild aktivitet skall la itu med en viktig samhällsfråga. Förebilden är här närmast, som tidigare nämnts, vissa regler i jämställdhetslagen och i främjandelagen, JämO har i dag ell verksamhetsfält som omfattar även frågor som ligger vid sidan av uppgiften som processförare. Enligt främjandelagen har länsarbetsnämn­den och AMS en omfattande möjlighel all genom överläggningar med arbetsgivare och genom anvisningar etc, söka uppnå förbättringar för vissa kategorier av arbetstagare. De sanktioner i form av vite och straff som där förekommer spelar i praktiken en ytterst underordnad roll. Det centrala är den möjlighet att påverka förhållandena som lagen ger, Atl en ombudsman i Sverige tidigare ansetts kunna verka på etl område ulan all ha förbuds­regler och traditionella sanktioner som straff och skadestånd framgår ock­så av vad som ovan (se avsnitt 5,5,2) redovisats om näringsfrihelsrådels urspmngliga uppgifter.

Flera drag hos den tänkta ombudsmannen finns alltså företrädda i svensk förvaltning. Det kan dock hävdas att funktionen - sedd som en ombudsmannauppgifl - delvis är en nyhet. Men tanken all lägga funktio­ner av detla slag i en ombudsmannainstitution är sett i ell internationellt perspektiv inte någol nytt,- Tvärtom skulle en ombudsman mol etnisk diskriminering i den tänkta utformningen ha väsentliga likheter med många ombudsmannainslitulioner, kommissioner och liknande organ i andra länder, inte minst när det gäller organ inrättade till skydd för olika minori­tetsgrupper. Med den föreslagna lösningen ges också en utgångspunkt för att i framtiden bygga ul institutionen med ytteriigare rättsliga befogenheter (som processförare etc) om samhällsutvecklingen skulle visa all en lag­stiftning med sådana inslag är nödvändig: en teknik som också tillämpats på del aktuella områdel i andra länder.

Del finns en del rättsskyddsfrågor som bör övervägas i sammanhanget.

Hur tillförsäkras den som utpekas som diskriminerande ett lillfredsslällan­

de rättsskydd? Vad får ombudsmannens verksamhet för betydelse för en

231

arbetsgivare som av en enskild påståtts fatta diskriminerande beslut?

Först några generella synpunkler. Det ligger i sakens natur all uppgiften Prop. 1985/86:98 som ombudsman mot etnisk diskriminering är myckel krävande och käns­lig. Ombudsmannen måsle uppträda så atl han eller hon kan vinna förtro­ende och respekt både hos dem som ansett sig utsatta för diskriminering och dem som påståtts utöva diskriminering. Ombudsmannen har en upp­gift att aktivt ge den diskriminerade råd och annat stöd. Men den uppgiften måste förenas med etl sakligt och objektivt uppträdande på del säll som föreskrivs i 1 kap, 9 § RF för alla myndighelsförelrädare. Vidare gäller all ombudsmannen kommer att stå under JO: s och JK: s tillsyn som aUlså kan ingripa om ombudsmannen skulle bedriva sin verksamhei på ell olämpligt eller rent av rättsstridigl säll.

Ombudsmannen kommer ofta all ställas inför känsliga avvägningsprob­lem, I frågor som är eller kan väntas bli föremål för domstols eller annan myndighels prövning bör ombudsmannen inte föregripa en sådan prövning genom all ge ullryck ål ell eget ställningstagande i saken, Hell allmänt måsle ombudsmannen i sin verksamhei la erforderlig hänsyn till alt det kan föreligga motstående iniressen i uppkommande frågor. Det nu sagda bety­der å andra sidan inte atl ombudsmannen i frågor av det här slaget skulle vara förhindrad atl aktivt ge råd och information, göra egna undersökning­ar o dyl. Det ligger i sakens natur atl det inte går alt närmare ange hur ombudsmannen skall kunna bemästra de avvägningsproblem som upp­kommer i verksamhelen. Frågan är inte ny och bör inte överdimensio­neras. Liknande avvägningar måsle t, ex, även JämO göra.

Ombudsmannens verksamhet i relation lill myndigheterna måsle bedri­vas med iakttagande av del nu sagda. Även om ombudsmannen alltså måste beakta all den rättsliga kontrollen av myndigheternas arbete sker i särskilt stadgade former, del må gälla en arbetsrättslig fråga eller annat, skall myndigheterna givelvis respektera den uppgift ombudsmannen ålagts och de medel han eller hon fåll lill sitt förfogande. Dessa bör självfallel lojall ställa upp på de syften som ligger bakom lagstiftningen och bl, a, delta i de överläggningar som ombudsmannen önskar hålla. På arbetslivets område, där ombudsmannens roll är central, får de offentiiga arbetsgivarna samma förpliktelser som de enskilda, vilket också är kännetecknande för vårt arbetsrättsliga regelsystem.

De enskilda subjektens rättsskydd vilar i myckel på de grunder som nu redovisats. Härtill kommer två ytterligare faktorer. Dels rällen för en arbetsgivare alt få ett krav på överläggningar och uppgifter i sista hand prövat i domslol i mål om uldömande av vite, dels sekretessregler till skydd för vissa uppgifter. Några regler om att ombudsmannen inte skall få la del av affärshemligheter eller om all den uppgiftspliklige inte onödigt får betungas har dock här, liksom i jåmslälldhetslagen, ansetts kunna und­varas.

Förslaget har försetts med ytteriigare etl inslag som bl, a, har funktionen

atl stödja ombudsmannen. En nämnd föreslås inrättad för vissa uppgifter,

bl, a, för alt ge ombudsmannen råd i principiellt vikliga frågor, jfr avsnitt

5,5.4, Nämnden, som avses alt ledas av en högt kvalificerad jurist, bör i

väsentliga avseenden kunna bidra till all den nya ombudsmannafunktionen

kan utövas på etl lämpligt och riktigt sätt,

232

5.5.4 Nämndens uppgifter

Prop. 1985/86:98

Av redogörelsen i föregående avsnitt framgår alt uppgiften som ombuds­man mol etnisk diskriminering innehåller svåra bedömningsfrägor, för­utom i sak även vad gäller arbetets bedrivande. Starka skäl talar därför för atl ombudsmannens verksamhei bör ges ökad tyngd genom all en särskild nämnd mol etnisk diskriminering inrällas. Ombudsmannen bör inte ställas ensam för att själv tolka innehållet i den ganska vidsträckta fullmakt han eller hon ges genom den tänkta lagstiftningen. Del är rimligl att ombuds­mannen får tillgång lill ell organ för formellt och informellt samråd. Del är vidare nödvändigt all ombudsmannen ges tillgång lill kvalificerad juridisk kompetens.

Nämnden föreslås få tre ledamöter. Ordföranden bör vara en högt kvali­ficerad jurist med domarerfarenhel. De övriga två ledamöterna bör naturii­gen ha pariamentarisk förankring, Atl även nämnden föreslås ha sin admi­nistrativa anknytning till SIV anges i avsnitt 5,5,5,

Nämndens huvudsakliga uppgifter avses bli alt ge ombudsmannen råd i principiellt vikliga frågor, atl hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra ålgärder för alt molverka etnisk diskriminering och atl pröva vissa ärenden om vite.

Nämndens uppgift all ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor avses gälla både frågor om lagens sakområde och problem i samband med förfarandet. Men råden skall gälla principiella frågor som ombudsmannen hänskjuter och inte beslå i en prövning av individuella fall. Nämnden skall inte vara någon sorts överprövningsinstans eller uttolkare av vad som är rätt i enskilda fall utan ell organ som sysslar med rättsliga och i viss mån etiska frågor av generell betydelse i ombudsmannens verksamhet. Nämn­den bör dock ha rätt atl begära yttranden från andra myndigheter för att kunna öka tyngden i sin rådgivning. Nämndens råd skall ges i skriftiig form och vara offentliga.

Nämnden föreslås uttryckligen ges en egen initiativrätt eller rätt att hos regeringen väcka frågor om lagstiftningsändringar och andra åtgärder för atl molverka etnisk diskriminering. Uppgiften bör ges en framskjuten ställning och skrivas in i lagen. Ombudsmannen bör också ha en molsva­rande befogenhet. Den bör dock inte ges samma centrala funktion ulan regleras i instruktionen för ombudsmannen. Denne bör vidare ha som uppgift atl liksom nämnden årligen avge en berättelse över sin verksamhet till regeringen, 1 samband därmed kan ombudsmannen lämpligen lämna sina förslag lill olika åtgärder. Beredningen av viktigare inilialivfrågor bör ske i nämnden som därmed kan ge regeringen tillgång till ytterst värdefullt malerial av betydelse för bedömningen av om den föreslagna lagstiftningen är tillräcklig eller behöver skärpas.

Alt nämnden ges uppgiften all pröva frågor om föreläggande av vite i

ärenden om uppgifts- och överläggningsskyldighel är naturligt på gmnd av

dess centrala ställning i den tänkta lagstiftningen. Genom atl nämnden med

dess kvalificerade juridiska expertis avses pröva dessa frågor inskärps

allvaret kring förfarandet och ges en garanti för att berörda arbetsgivare

inte onödigt betungas,

Slutligen bör nämnas att en tanke som övervägts har varit att föreslå att Prop. 1985/86:98 nämnden ges ställning av nationellt organ för mottagande och prövning av framställningar från sådana enskilda personer eller grupper av enskilda som påstår sig ha blivit utsatta för kränkning av någon av de i FN: s rasdiskrimineringskonvention angivna rättigheterna och som uttömt till­gängliga inhemska rättsmedel (konventionens arl, 14:2), Här framläggs dock, inte minsl med hänsyn lill de remissynpunkter som lagts på DU: s förslag i samma fråga, inte något förslag i den riktningen. Nämnden och ombudsmannen bör först få finna sina arbetsformer innan saken prövas närmare, Atl nämnden som remissorgan ål regeringen och eljesl särskill bevakar konvenlionsfrågorna i sammanhanget är däremot högsl naturligt,

5.5.5 Organisation och kostnader

En väsentlig fråga är om ombudsmannen och nämnden bör inrättas som egna nya myndigheter eller om de på något sätt bör ges anknytning lill en redan existerande myndighei. Oavsett vilken organisatorisk lösning som väljs, år det av central betydelse all ombudsmannen och nämnden får en självständig ställning. Den organisation som behövs för den nya verksam­heten är liten, Detla talar mot att man inrättar nya myndighelsorgan. Praktiska och administrativa skäl gör i stället all en anknytning till en redan existerande myndighei ler sig naturlig. Här kan flera alternativ länkas. En administrativ anknytning av ombudsmannen och nämnden lill SIV förefaller dock vara den bästa lösningen även om det finns etniska grupper i landet vars förhåUanden inte har någon egentlig beröring med SIV:s verksamhei. Såväl nämnden som ombudsmannen avses med en sådan lösning i sakligt hänseende stå helt självständiga i förhållande till SIV, Varken styrelsen eller verksledningen skall alltså kunna ingripa i verksamheten i sak. Det bör härvid inte vara helt uteslutet atl uppgiften som ombudsman, om så bedöms sakligt möjligt och personellt lämpligt, under en verksamhetsperiod läggs samman med en befattning i SIV: s verksledning, liksom är förhållandet beträffande KO, Inte heller bör det anses föreligga något principiellt hinder mol alt en styrelseledamot i SIV samtidigt har förordnande som ledamot av nämnden,

I SIV:s ordinarie verksamhei, främst på områdel för flyklingmollag­ning, kan SIV länkas komma i beröring med generella frågor eller enskilda fall som ombudsmannen också berörs av, SIV kommer ju i huvudsak all ha kvar sina tidigare uppgifter på områdel även sedan en ombudsmannainsti­tution införts. Här finns en inbyggd risk för kompelenskonflikler i den föreslagna lösningen, del skall inte förnekas. Problemet bör dock inte förstoras upp. Om saken rör SIV: s myndighetsutövning eller om del eljesl ifrågasatts alt någol fel begåtts får del ankomma på myndighetens ledning all uppmärksamma saken. Möjligheter för tillsynsorgan som JK och JO atl gripa in finns i sådana situationer alltid.

Ombudsmannen bör förordnas på viss tid, förslagsvis som JämO på tre

år. Vid ombudsmannens kansli fordras biträde av en handläggare i avdel­

ningsdirektörs/byrådirektörs ställning och en assistent. Vid medelstilldel­

ningen bör särskilt beaktas del behov av medel som föreligger för tjänsle-

234

resor i samband med informationsmöten och överiäggningar samt för tolk-     Prop. 1985/86:98 och översättningsarbete.

För nämndens arbete fordras en sekreterare, som bör ha genomgått fiskalstjänslgöring i hovrätt eller kammarrätt. Ombudsmannens kansli bör biträda med nämndens kansliuppgifter.

Följande kostnader beräknas för ombudsmannens och nämndens verk­samhet.

2, 3,

Stat

Förvaltningskostnader

1400945

(därav lönekostnader)

(708941)

Del av statens invandrarverks

förvaltningskostnader, förslagsvis

152000

Engångsanvisning

100000

1652945

Anslagspost 1

Under anslagsposten har medel beräknats för löner inkl, lönekostnadspå­lägg, personalutbildning, arvoden för nämndens ledamöter och sekretera­re, resor, informationsverksamhet, tolk- och översällningskoslnader, re­presentation.

Anslagspost 2

Under anslagsposten har medel beräknats för ombudsmannens kanslis andel av statens invandrarverks förvaltningskostnader i fråga om lokaler, lokalvård, kontorsservice och övriga kostnader.

Anslagspost 3

Under anslagsposten har medel beräknats för utrustning av kontorslo­kaler.

6 Kommentar till lagförslaget

Förslag till

Lag mot etnisk diskriminering

Lagens ändamål

1 §   Denna lag har lill ändamål all motverka varje form av etnisk diskrimi­nering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivel,

I denna paragraf anges ändamålet med lagen. Bestämmelsen är en pro­

gramförklaring som anger alt lagen har lill ändamål atl motverka varje

form av etnisk diskriminering i arbetslivet och på andra områden av

samhällslivel. Denna programförklaring uttrycker statsmakternas bestäm­

da avståndstagande från alla former av diskriminering och särbehandling

som har sin grund i någons etniska tillhörighet,

235

Lagen gäller i arbetslivet och samhällslivel i övrigt. Arbetslivet fram-    Prop. 1985/86:98 hålles särskill i ändamålsbestämmelsen beroende på atl del inom delta område av samhällslivel är av särskild betydelse atl ålgärder sätts in mol etnisk diskriminering. Skälen för detla har utvecklats i avsnitt 5,5,3, Lagen innehåller i 5 § bestämmelser om sådana särskilda åtgärder.

Begreppet arbetslivet har en vidsträckt innebörd. Till arbetslivsområdel hör sådanl som är eller brukar vara reglerat i avlal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras organisationer. All söka anställning direkt hos en arbetsgivare eller genom arbetsförmedlingen hör lill arbetslivet. Del­samma gäller relationen meUan arbetstagare och grupper av arbetstagare. Fackföreningarnas verksamhei på arbetsplatserna är också en del av ar­betslivet.

Utanför lagens tillämpningsområde faller sådanl som hör till privatlivet. Någon skarp gräns meUan samhällslivet och privatlivet är svår all dra. Med den konstruktion som lagen föreslås få är det dock inte nödvändigl all närmare ange gränserna för tillämpningsområdet, Atl privatlivet hålls utanför betyder inte att samhället har en annan syn på den diskriminering som kan förekomma där. Del kan emeUertid inte anses rimligl alt lagen får direkt tillämplighet på privata handlingar, I stället får man ulgå från all ålgärder som syftar lill att molverka diskriminering i samhällslivel får indirekta återverkningar även i privatlivet. Det kan för övrigi tilläggas att vissa handlingar på privatiivels område med inslag av etnisk diskrimine­ring kan vara straffbelagda, t, ex, som ofredande eller som förolämpning.

Etnisk diskriminering

2 § Med etnisk diskriminering avses i denna lag atl en person eller en grupp av personer missgynnas i förhållande lill andra eller på annal säll utsätts för orättvis eller kränkande handling på grund av ras, hudfärg, nationeUl eller etniskt urspmng eller trosbekännelse.

Denna paragraf innehåller lagens beslämning av begreppei etnisk diskri­minering. Avsikten är att definitionen skall omfatta sådana handlingar som enligt bestämmelser i annan lag eller enUgl allmän rättsuppfattning ulgör etnisk diskriminering.

Etnisk diskriminering beslår i atl någon missgynnas eller särbehandlas i förhållande tiU någon annan. Det kan också vara fråga om all missgynna en grupp av människor. Ett missgynnande innebär all någon får stå tillbaka för annan eller får en sämre behandhng än annan på gmnder som är osakliga. Diskriminering kan vara såväl direkt som indirekt. Med indirekt diskriminering menas att ell krav eller ell villkor uppställs som formellt gäller alla men vars effekt blir all vissa missgynnas. Om någon blir positivt särbehandlad på godtagbar grund anses det inte som ell missgynnande.

Uttrycket missgynnande förutsätter enligt normaU språkbmk en jämfö­

relse mellan olika handlingssätt eller ålgärder. Etnisk diskriminering kan

emellertid även bestå i att någon behandlas illa eller kränkande ulan all

behandlingen direkt kan jämföras med hur någon annan blir behandlad.

För all läcka in även sådana faU har i denna paragraf angetts atl med etnisk

2*;

diskriminering avses även all någon utsätts för orättvis eller kränkande     Prop. 1985/86:98 behandling (på grund av sin etniska tillhörighel). Med orättvis behandling avses i detta sammanhang en behandling som naturiigen framstår som osaklig eller orättfärdig.

Diskrimineringsgrunderna är ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ur­spmng eller trosbekännelse. Dessa diskrimineringsgrunder finns i bl, a, brottsbalkens bestämmelser om olaga diskriminering och hels mol folk­grupp. De knyter därmed an lill gällande rätt och blir lätta atl förslå, I sak skiljer sig diskrimineringsgmnderna från DU: s förslag därigenom all även trosbekännelse ulgör en diskrimineringsgrund.

Ombudsman mot etnisk diskriminering

3 § En ombudsman mot etnisk diskriminering skall verka för all diskrimi­

nering på etnisk grund inte förekommer i samhällslivet. Ombudsmannen

utses av regeringen,

I denna paragraf presenteras den särskilda ombudsman vars uppgift är alt genom sin verksamhei molverka etnisk diskriminering i enlighel med lagens ändamål. Liksom bestämmelserna i 1 § skall även denna paragraf ses som ett uttryck för samhällets inställning till etnisk diskriminering.

Ombudsmannens ställning som myndighelsorgan har beskrivits i avsmlt 5,5, I likhet med vad som gäller för JämO, har någol krav på all ombuds­mannen skall vara lagfaren inte uppställts. Ombudsmannens uppgifter anges i de följande två paragraferna,

4 § Ombudsmannen skall genom råd och på annat säll se liU alt den som

utsatts för etnisk diskriminering kan ta tillvara sina rälligheter.

Ombudsmannen skall vidare genom överläggningar med myndigheter, företag och organisationer saml genom opinionsbildning, information och på annal sätt la initiativ lUI ålgärder mol etnisk diskriminering.

Denna paragraf anger vUka övergripande arbetsuppgifter som ombuds­mannen skaU ha på hela verksamhetsområdet.

Enligt första styckel skall ombudsmannen hjälpa enskilda som blivit utsatta för etnisk diskriminering. En utgångspunkt för denna verksamhei är den enskildes uppfattning av alt ha blivit diskriminerad. Även om ombudsmannen inte delar denna uppfattning skall han ge erforderliga råd och upplysningar eller på annal säll stödja dem som vänt sig till honom. Det kan många gånger finnas anledning för ombudsmannen all göra närma­re efterforskningar i etl vissl ärende innan han tar ställning lill på vilket sätt han bäst kan se till all den enskilde kommer liU sin rätt.

Andra slyckel anger vilka uppgifter ombudsmannen har på etl generellt plan. Statliga myndigheter, kommuner, förelag, organisationer och enskil­da skall inte bara förmås alt själva upphöra med sådant som kan innefatta etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall även initiera aktiva ålgärder som förebygger och motverkar diskriminering,

237

5§   Ombudsmannen skall särskUt molverka atl arbetssökande utsätts för     Prop. 1985/86:98 etnisk diskriminering i samband med anställning. Ombudsmannen skall också i kontakt med arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet.

Denna paragraf är etl uttryck för all arbetslivet är ell område inom vilket del är av särskild betydelse att ombudsmannens verksamhet når ut,

I tider av arbetslöshet och konkurrens om arbetstillfällena finns del klara risker för diskriminering av invandrare och andra personer som tillhör etniska minoriteter. Många tecken lyder hell allmänt på all det inom arbetslivet förekommer att anställda och arbetssökande missgynnas på grund av sin etniska tillhörighel i en inte obetydlig omfattning. All många upplever sig som diskriminerade är det knappast någon som förnekar. Utmärkande för arbetslivet - i motsats till de flesta andra områden av samhällslivet är vidare all del för närvarande inte finns någol heltäckan­de förbud i gällande rätl mot etnisk dislCriminering, Ombudsmannens erfa­renheter från arbetslivels område får mot denna bakgrund särskild betydel­se när del gäller framlida ställningstaganden lill behov av ytterligare lag­stiftning. Enligt andra meningen i paragrafen skall ombudsmannen även i arbetslivet på ell generelll plan verka mol etnisk diskriminering. Denna uppgift följer redan av 4 § andra styckel, men med hänsyn lill arbetslivets betydelse framhålls den genom en särskild regel.

Nämnd mot etnisk diskriminering

6 § Regeringen utser en nämnd mot etnisk diskriminering som skall beslå av tre ledamöler. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare.

Nämndens uppgifter är att ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor om lillämpning av denna lag och all hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som är ägnade all molverka etnisk diskriminering. Nämnden skall vidare pröva ärenden enligt 8 §,

Denna paragraf fordrar ingen särskild kommentar ulöver vad som an­förts i avsnitt 5,5,4,

Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden

7 § En arbetsgivare är på.ombudsmannens uppmaning skyldig alt delta i sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter som behövs för om-budsmanenns verksamhet på arbetslivels område.

Även andra bör delta i överiäggningar och lämna upplysningar till om­budsmannen, om ombudsmannen önskar del,

I försia siycket av paragrafen anges arbetsgivares obligatoriska skyldig­het atl på ombudsmannens uppmaning delta i överläggningar och all lämna uppgifter. Om arbetsgivaren inte fullgör sin skyldighet kan ombudsmannen ingripa enligt 8 §,

Andra styckel är en erinran om alt ombudsmannens önskemål om över­läggningar och upplysningar även i övrigi bör respekteras,

238

8 §    Om en arbetsgivare inte rättar sig efter ombudsmannens uppmaning     Prop, 1985/86:98

enligt 7 § försia siycket får nämnden på ombudsmannens begäran föreläg­

ga vite. Nämndens beslul i ärende om vite får inte överklagas.

Frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt på ansökan av ombuds­mannen,

I denna paragraf läggs uppgiften all förelägga vite enligt 7 § försia stycket på nämnden. Bestämmelsen syftar lill atl inskärpa allvaret bakom ombudsmannens befogenheter på arbetslivels område. Paragrafen bygger i övrigt på beslämmelserna i vileslagen (1985:206),

Av andra slyckel följer alt ombudsmannen hos länsrätten skall ansöka om utdömande av vite. Ulan denna regel skulle befogenheten all göra sådana ansökningar tillkomma nämnden på grund av bestämmelsen i 6 § viteslagen. En sådan ordning vore emellertid inte lämplig.

Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

9 kap. 22 § Sekretess gäller hos ombudsmannen mot etnisk diskrimine­

ring eller nämnden mol etnisk diskriminering i ärende enligt lagen

(1986:000) mol etnisk diskriminering för uppgift om enskilds personliga

eller ekonomiska förhållanden, om del kan anlas att den enskilde lider

skada eller men om uppgiften röjs,

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekreiessen i högsl tjugo år.

Den nya paragrafen innebär att sekretess gäller hos ombudsmannen och nämnden i ärenden enligt lagen (1986:000) mot etnisk diskriminering, Sekreiessen avser uppgifter om enskildas såväl personliga som ekonomis­ka förhållanden. Med enskilda avses både enskilda fysiska och juridiska personer, Sekreiessen skyddar alltså t, ex, en invandrare som lar kontakt med ombudsmannen och även en privat arbetsgivare som lämnar uppgifter lill nämnden. Sekretessen gäller om det kan antas atl den enskilde lider skada eller men om uppgiften i fråga röjs. Beslämmelsen har alltså fått ell s, k, rakt skaderekvisii, vilket innebär alt presumtionen är för offentlighet.

239

Bilaga?   Prop. 1985/86:98

Sammanställning av remissyttranden över departementspromemorian (Ds A 1985:6) En ombudsman mot etnisk diskriminering

Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av justitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ), rikspolisstyrelsen (RPS), socialstyrelsen, stats­kontoret, riksrevisionsverkel (RRV), konsumentombudsmannen (KO), skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsdomstolen (AD), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), jämställdhelsombudsmannen (JämO), slalens arbetsgivarverk (SAV), statens arbetsmarknadsnämnd (SAMN), Svea hovrätt, kammarrätten i Jönköping, riksdagens ombuds­män (JO), näringsfriheisombudsmannen (NO), samerätlsutredningen. Svenska kommunförbundel, Landslingsförbundel, Svenska Arbetsgivare­föreningen (SAF), Kooperationens förhandlingsorganisation (KFO), Ar­betsgivarföreningen SFO, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänste­männens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Allmänhetens pressombudsman (PO), Sveriges advokatsamfund. Riksför­bundet för personal vid invandrarbyråer (RIB), Svenska Samernas Riks­förbund (SSR), Judiska församlingarnas i Sverige centralråd, Assyriska riksförbundet i Sverige, Finlandsvenskarnas riksförbund i Sverige (FRIS), Grekiska riksförbundei, IlaUenska riksförbundet. Immigranternas riksför­bund. Jugoslaviska riksförbundei. Lettiska hjälpkommitlén, Lettiska cen­tralrådet, Riksförbundei finska föreningar i Sverige, Riksförbundei polska föreningar i Sverige, Spanska riksförbundet och Turkiska riksförbundei.

Yttranden över promemorian har dessutom avgells av Riksförbundei för sexuellt likaberättigande (RFSL), Sveriges Socialdemokratiska Kvinno­förbund (SSKF), Anti-Defamalion League i Skandinavien (ADL), Portugi­siska riksförbundei, Sveriges frikyrkoråd. Riksorganisationen Same Äl­nam och Kjell[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande i diskrimineringsulredningen.

Gemensamt yttrande har avgells av dels Lettiska Centralrådet och Let­tiska Hjälpkommitlén, dels av Assyriska riksförbundei, FRIS, Grekiska riksförbundei. Italienska riksförbundet. Jugoslaviska riksförbundei. Riks­förbundet finska föreningar i Sverige, Riksförbundet polska föreningar i Sverige, Spanska riksförbundei. Turkiska riksförbundei och Portugisiska riksförbundet.

Allmänt

Diskrimineringsulredningen (DU), föreslog i sill delbetänkande (SOU

1983:18) Lag mol etnisk diskriminering i arbetslivet en arbetsrättslig lag­

stiftning, DU:s lagförslag är i allt väsentligt uppbyggt på samma sätt som

lagen (1979:1118) om jämslälldhel mellan kvinnor och män i arbetslivet.

Även om flertalet remissinstanser var positiva till lagstiftning mot etnisk

diskriminering i arbetslivet, fick DU: s förslag till lag stark kritik från

många håll,

240

I departementspromemorian görs bl, a, mot denna bakgrund bedömning- Prop. 1985/86:98 en all del för närvarande inte finns underiag för all lägga fram ett förslag med sanktionerade förbudsregler av del slag som DU föreslog, I prome­morian uttalas därför all ell ställningslagande lill införandel av sådan lagstiftning måsle skjutas på framliden, I stället föreslås en lagstiftning vars huvudsyfte är att en särskild ombudsman skall ges uppgifter att inom ramen för gäUande rättsregler på områdel verka mol etnisk diskriminering i hela samhällslivet.

Flertalet remissinstanser är posUiva eller har inte något all erinra mol den föreslagna lagstiftningen. Åtskilliga är dock tveksamma utan atl direkt motsätta sig förslaget, Endasl några få ställer sig avvisande.

Bland myndigheterna är den allmänna inställningen lill förslagel mer positiv än bland övriga. Socialstyrelsen anser alt vägande skål talar för ell genomförande av en sådan lagstiftning som föreslås i promemorian. Den bör enligt styrelsen ge invandrare och andra minoriteter ett bättre skydd än hittills och även ha en positiv effekt på samhällsdebatten om rasism och diskriminering. Socialstyrelsen ullalar vidare.

Det finns bl, a, behov av alt ytterligare undersöka om inte redan befint­liga regler på straffrättens, civUrätlens och arbetsrättens område i högre utsträckning kan användas som ell skydd mot etnisk diskriminering. En ombudsman mol etnisk diskriminering, kommer med de angivna utåtrikta­de kontakterna alt få en god överblick över hur gällande rättsregler verkar till skydd mol etnisk diskriminering. Enligt socialstyrelsens mening bör ombudsmannen härigenom kunna bli del vikliga samarbelsorgan som för­utsätts för atl nämnden skall kunna fullgöra sin uppgift all hos regeringen föreslå de förfallningsförändringar som är ägnade all motverka diskrimine­ring (6 § 2sl),

Även SÖ stödjer förslaget och anför bl, a.

Inrättandet av ett myndighetsorgan, en ombudsman jämte en ombuds­mannen stödjande och rådgivande nämnd, synes kunna verksamt bidra till all minska och förebygga etnisk diskriminering såväl i arbetslivet som samhällslivel i övrigi,

SÖ understryker för sin del värdet av den erfarenhet pä området som kommer att samlas hos ombudsmannen (s, 59) lill gagn för politiska beslut och framlida överväganden om förändringar i lagstiftning m,m. Det är också viktigt all framhålla all en särskild ombudsman med arbetsområdet begränsat lill etnisk diskriminering relativt snabbi skulle kunna få en allmänt atlitydpåverkande betydelse. Samtidigt skulle de diskriminerade få ett stöd som de behöver,

SÖ anser alt ombudsmannens arbete efter hand bör kunna nyttiggöras i ungdomsskolan, lärarutbildningen och läromedelsproduktionen på liknan­de sätt som sker belräffande jämställdhetsfrågor.

Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran också av RPS, KO, SIV, SA V, SAMN och JO. Svea liovräit och samerätlsutredningen förklarar sig kunna godta förslagel,

5/Vanförbl,a,

241

16    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 98

I promemorian konstateras att förutsättningar saknas alt nu föreslå    Prop. 1985/86:98 förbudsregler mot etnisk diskriminering i arbetslivet eller inom ramen för arbetsrätten,

Mol denna bakgrund tillstyrker SIV principen om inrättande av en ombudsman för all aktivt motverka etnisk diskriminering i samhällslivel. En sådan institution bör vid behov, såsom föreslås, kunna byggas ul med exempelvis processförande uppgifter.

En ledamot av SIV: s styrelse, Gunnel[REDACTED_EFTERNAMN], reserverade sig mot verkels remissyttrande, I reservationen anför hon bl, a, all synpunkler som SIV framfört i sitt svar naturiigen borde ha resulterat i etl avstyrkande av den förslagna institutionen,

JO framför bl, a, följande synpunkler.

Jag har inget all erinra mol huvuddragen i förslagel. För närvarande finns del knappasl förutsättningar för atl lägga fram mer långtgående förslag till ålgärder. En viktig fördel med den föreslagna ordningen är atl den bör ge statsmakterna underlag för ytterligare åtgärder som syftar liU atl motverka etnisk diskriminering,

JO ullalar vidare alt det inte är självklart att man bör använda benäm­ningen ombudsman på den nya funktionen. Enligt JO kan den benämning­en otvivelaktigt hos allmänheten skapa överdrivna förväntningar om åtgär­der i enskilda fall,

RA. Statskontoret och AD är tveksamma till förslaget,

RÅ anför bl, a.

Jag vill rent allmänt framhålla atl jag inte är hell övertygad om all del behövs en särskild ombudsman mol etnisk diskriminering vid sidan av alla de olika organ som idag finns i samhället och som bl, a, har atl bevaka och handlägga frågor om sådan diskriminering. Från de synpunkter jag har all beakta anserjag mig dock kunna godta de i promemorian framlagda försla­gen i sak,

AD erinrar om sill förslag lill lagstiftning på området som domstolen lämnade i sill remissyttrande över DU:s delbetänkande, AD föreslog en skadeståndssanklionerad förbudsregel med reglerna lill skydd mol före­ningsrätlskränkning som förebUd, Vad som därefter har framkommit ger inte domstolen anledning all frånfalla uppfattningen alt detta skulle vara en framkomlig väg, AD uttalar vidare.

Mot den i promemorian föreslagna lösningen med en ombudsman som verkar på ett område där del i stort saknas förbudsregler och traditionella sanktioner vill arbetsdomstolen framhålla all just avsaknaden av sank­tionsmedel kan göra ombudsmannens roll svårbemästrad. Genom sin verk­samhet kommer ombudsmannen säkerligen att få kännedom om flagranta övergrepp mot enskilda. Det kan då bli ett problem alt ombudsmannen inte kan ingripa på ell effektivt säll i det enskilda fallet.

Domstolen hyser emellertid förståelse för atl del krävs ytterligare utred­ningsarbete innan en särskild, sanktionerad lagregel om förbud mol etnisk diskriminering kan utformas. Den föreslagna ombudsmannen kommer att få goda möjligheter all samla erfarenheter av värde för ell eventuellt lagstiftningsarbete på områdel.

Statskontoret hyser betänkligheter mot all inrätta två nya myndigheter,      Prop. 1985/86:98

Statskontoret, som inte hafl alt ytlra sig över DU: s nyssnämnda belän­kande, vUl inledningsvis framhålla atl del framstår som en extraordinär åtgärd att i rådande stalsfinansiella läge inrätta två nya myndigheter. Vi vill, liksom tidigare bl, a, SIV, JO och JO-utredningen, ifrågasätta om inte sådana uppgifter som här föreslås tillkomma en diskrimineringsombuds­man och en nämnd mot etnisk diskriminering i slor utsträckning skulle kunna tillkomma redan existerande myndigheter, främst då JO och SIV, Statskontoret har också i sill yttrande över DU: s betänkande Om olaga diskriminering. Ds A 1984:7, fört fram tanken på en intensifierad bevak­ning från JO: s sida som en väg all komma tillrätta med diskriminerings­problem.

Om statsmakterna, mol bakgrund av vad som anförs i regeringsförkla­ringen, finner alt del erfordras mer kraftfulla ålgärder än nuvarande lag­stiftning medger för all komma liUrätta med diskrimineringsproblemen vore del bättre att först göra sådana ändringar i lagstiftningen atl det sedan kan ankomma på de reguljära, räitsvårdande organen all övervaka efter­levnaden. Målet bör enligt statskontorets mening vara all så långt som möjligt infoga åtgärder mol diskriminering i den ordinarie verksamheten hos polis, domstolar, JO, JK m, fl. En sårskild organisation med uppgift atl molverka diskriminering kan vara motiverad under ell övergångs- och uppbyggnadsskede men bör då ha som främsta uppgift atl ta fram underiag för erforderliga författningsändringar. En sådan organisation kunde ges formen av en delegation e, d, knuten till regeringskansliet. Efter förslagsvis tre år bör formerna för verksamheten omprövas.

Kammarrätten i Jönköping var i sitt remissvar över DU: s delbetän­kande tveksam till lagstiftning som ett medel all molverka diskriminering i arbetslivet. Kammarrätten, vars tveksamhet består, anför bl, a.

Den utveckling som sketl under senare tid har visat all grupper som arbetat mol etnisk diskriminering spontant har vuxit fram och fått slor genomslagskrafl i opinionsbildningen.

Om lagstiftningsåtgärder över huvud taget skall vidtas har den väg som föreslås i promemorian med en särskild ombudsman mot etnisk diskrimi­nering sina fördelar. Tvångsmomenten i den föreslagna lagen är obetyd­liga. Den opinionsbildande effekten blir betydelsefull - liksom möjligheten lill förhandlingar med organisationer och enskilda. Förslaget ligger ganska nära en idé som kammarrätten framförde i sitt remissyttrande över diskri­mineringsulredningens belänkande.

Med hänvisning till regeringens uttalade avsikt atl inrätta en sårskild

ombudsman mot etnisk diskriminering förklarar sig JK avstå från alt göra

någon bedömning i frågan om del ändamålsenliga och lämpliga med en

sådan ordning. Likväl ullalar JK stark kritik mot den föreslagna lagstift­

ningen. Med utgångspunkt i uppfattningen atl ombudsmannen skall inta en

roll som tillsynsmyndighet förklarar JK all del vid sidan av honom själv

och JO inte finns någol behov av ytteriigare lillsynsorgan på den offentliga

sektorn, överordnat samtliga myndigheter. Detta skulle, anser JK, enbart

leda lill kompetenskonfiikler, JK anser inte heller atl ombudsmannen bör

ha tillsyn över den privata sektorn med möjlighet all, utan stöd av uttryck-

243

liga regler, genom uttalanden utpeka någon som diskriminerande. En så-    Prop. 1985/86:98 dan ordning kan enligt JK inte godtas från rättssäkerhetssynpunki, JK utvecklar dessa ståndpunkter närmare i anslutning till att han kommen­terar olika bestämmelser i lagförslaget (se vidare nedan),

RRV, AMS och JämO lar inte uttrycklig ställning tiU om förslagel är en lämplig lösning på frågan om lagstiftning mot etnisk diskriminering.

Svenska kommunförbundel och Landslingsförbundet är båda positiva till promemorieförslaget.

Kommunförbundet anför bl. a.

Styrelsen har inget all invända mot de överväganden av allmän natur som departementet i promemorian anför för sill förslag alt göra en särskild ombudsman och en rådgivande nämnd till organ med uppgift väsentligen all molverka förekommande etnisk diskriminering i svenskt samhällsliv, särskiU som därvid samtidigt beaktats och tillgodoselts de många kritiska synpunkter i praktiska, tekniska och rättsliga frågor som under remissbe­handlingen av DU:s nämnda förslag har framförts. Departementets upp­läggning av del nya lagförslaget eliminerar således i rättssäkerhetens in­tresse de flesta av del föregående förslagels brister och oklarheter rörande bl, a, skadestånd, kriterier för skadeståndsskyldighel och resonemang kring presumtion för sådan skyldighet; del klargör också att ombudsman­nen inte skall vara processförare ål förfördelad person, endasl ge råd och anvisningar om möjligheterna för den enskilde all komma lill sin rätt. Detta är enligt styrelsens uppfattning tillfredsslällande.

När del gäller arbetsmarknadsorganisationerna får förslaget i prome­morian stöd av KFO. LO och SACOISR. KFO anför bl. a.

KFO finner del positivt all Diskrimineringsulredningens förslag lill lag mol etnisk diskriminering i arbetslivet omarbetats lill alt gälla samhällsli­vet i sin helhet, KFO ser ocksä med tillfredsställelse att de invändningar som etl fiertal remissinstanser, bland andra KFO, framförde mot utred­ningens lagförslag beaktats genom den uiformning som föreliggande lagför­slag erhåUit, Konstruktionen med en särskild ombudsman, administrativt knuten till Statens invandrarverk, som aktivt skall molverka etnisk diskri­minering i samhället, är enligt KFO: s mening väl avvägd,

LO anför bl, a,

LO har vid tidigare lillfällen i samband med remissvar med mera fram­hållit behovet av en straffsanklionerad lagstiftning mot etnisk diskrimine­ring på arbetsmarknaden,

Mol bakgrund av de nu redovisade svårigheterna alt i dagslägel införa en sådan lagstiftning saml möjligheten lill grund för eventuell ytterligare lag­stiftning framöver, tillstyrker LO förslaget om en ombudsman mol etnisk diskriminering,

SACOISR erinrar om alt organisationen i tidigare remissyttranden över

betänkanden av diskrimineringsulredningen bl, a, föreslagit inrättande av

en invandrarombudsman och därvid framhållit all en sådan ombudsman

skulle kunna få en hjälpande och stödjande funktion gentemot invandrare

244

som av naturiiga skäl kan ha svårigheter all tillvarata sina intressen, Mol     Prop. 1985/86:98 denna bakgrund tillstyrker SACO/SR förslaget i departementspromemo­rian och anför,

SACO/SR vill nu ytterligare betona värdet av en ombudsman med de i promemorian och lagförslaget beskrivna funktionerna.

Såväl arbetsmarknaden och dess parter som samhället i övrigi är enligt SACO/SR: s uppfattning betjänta av en instans som genom råd, överlägg­ningar och opinionsbildning bislår med sakkunskaper och erfarenhet vid ofta svåra och känsliga överväganden och beslul.

Den enskilde som uppfattar sig utsatt för etnisk diskriminering befinner sig i ett underiäge och behöver stöd,

SAF förklarar sig inte vara övertygad om alt del föreligger något egent­ligt behov av en ny myndighei och därlill hörande bestämmelser, SAF, som dock inte vill motsätta sig förslagel, uttalar bl, a.

Föreningen välkomnar all Arbetsmarknadsdepartementet, under in­tryck av de många tungt vägande invändningar sam framförts såväl av andra remissinstanser som av föreningen, kommit till slutsatsen atl Diskri­mineringsutredningens förslag lill lag inte kan läggas till grund för stats­makternas beslut.

Departementet föreslår istället alt riksdagen genom lag inrättar en ny statlig myndighei. Diskrimineringsombudsmannen, vars uppgift skall vara all aktivt molverka diskriminering genom rådgivande, service, informa­tion, utbildning och överläggningar med förelag och organisationer.

Med denna konstruktion behöver man, enligt föreningens bedömning, inte befara de många allvarliga skadeverkningar som skulle ha blivit en ofrånkomlig följd av en lagstiftning enligt DU: s modell, Ålgärder, inrikta­de på rådgivning, service, information och samråd, är enligt föreningens mening dessutom bättre ägnade atl leda till positiva resultat på etl område där attityder och relationer är avgörande för den praktiska tillämpningen. Departementets förslag låter sig också väl förena med det syslem för parisamverkan som traditionellt lillämpas på den svenska arbetsmarkna­den,

TCO ställer sig mera tveksam till tanken på lagstiftning mot diskrimine­ring i arbetslivet.

Del lagförslag som presenterades av diskrimineringsulredningen har av remissinstanserna fåll tämligen kraftig kritik, TCO anförde i sill yttrande över betänkandet "Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet" att organi­sationen var tveksam lill om en lagstiftning är det bästa sättet atl komma lill rätta med etnisk diskriminering i arbetslivet.

Del är en angelägen facklig uppgift för arbetstagarorganisationerna all motverka etnisk diskriminering. Enligt TCO: s uppfattning bör frågor om diskriminering i arbetslivet i försia hand hanleras utifrån avlal mellan arbetsmarknadens parter, TCO vill dock inte motsätta sig inrättandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering enligt utredningens förslag.

SFO avstyrker förslagel med hänvisning till sitt yttrande över DU:s delbetänkande, SFO anförde där all behovel av lagstiftning mol etnisk

245

diskriminering borde tillgodoses genom ett tillägg till brottsbalkens be-    Prop. 1985/86:98 siämmelse om olaga diskriminering. Vad som anförs i promemorian föran­leder enligt SFO inte till ändrad syn på frågan.

Flertalet invandrarorganisationer är tveksamma till om den föreslagna lagstiftningen på etl tillräckligt effektivt sätt kan motverka den diskrimine­ring som förekommer i samhället, I sill gemensamma yttrande anför Gre­kiska riksförbundet, IlaUenska riksförbundei, Jugoslaviska riksförbundet. Riksförbundet finska föreningar i Sverige, Riksförbundei polska förening­ar i Sverige, Spanska riksförbundet. Turkiska riksförbundet, Assyriska riksförbundet, FRIS och Portugisiska riksförbundei.

Trots att vi är medvetna om atl lagstiftning inte löser alla problem anser vi alt den är normbildande och visar samhällets officiella ställningstagande mol diskriminering i arbetslivet och i samhället i övrigi. Endast i kombina­tion med en lagstiftning kan opinionsbildning och informativa åtgärder ha en kompletterande effekt.

Vi anser all en Diskrimineringsombudsman som inte har stöd i en särskild lagstiftning mol diskriminering i arbetslivet inte kan ha någon verkan. Enligt lagförslaget skulle Diskrimineringsombudsmannen endast agera för atl molverka diskriminering ulan någon uppgift atl föra den enskildes talan i rätten vilket andra ombudsmän kan göra. Utan lagstiftning och ulan fällande domar som skapar prejudikat kommer man aldrig all kunna bevisa all diskriminering på arbetsmarknaden förekommer eftersom del inom detta område är mycket svårt atl bevisa.

På samma grunder anser vi atl en Diskrimineringsombudsman ulan stöd av en lagstiftning knappast kommer alt kunna motverka diskriminering inom andra vikliga samhällsområden, t, ex, på bostadsmarknaden.

Vi vill understryka att det är av vikt atl ombudsmannen får tillräckliga resurser för tolk- och översältningsändamål så all kommunikationen mel­lan ombudsmannen och enskilda inte försvåras.

Vi anser atl samhället klart måsle visa sill avståndstagande från diskri­minering genom lagstiftning, bara då kan en diskrimineringsombudsman som övervakande myndighei utnämnas för alt tillse atl lagarna efterföljs.

Immigranternas riksförbund anser all en lagsliftning mot etnisk diskri­minering bör göras enligt samma modell som gäller för JämO,

Leltiska cenlralrådel i Sverige och Letliska hjälpkommUlén tillstyrker förslaget till lagstiftning och anför:

Invandrare tillhörande olika etniska minoritetsgrupper är i stort sett redan nu skyddade mol etnisk diskriminering genom svensk lagstiftning. Den enskilde individen har dock myckel svårt atl orientera sig i delta skyddsnät av lagar och förordningar som många gånger är svåra atl över­skåda. Ett organ saknas som kan hjälpa den enskilde invandraren all orientera sig i snårskogen av skyddande rättsregler mol etnisk diskrimine­ring. Genom att införa en lag mol etnisk diskriminering och däri föreskriva en ombudsmannaverksamhel skapas etl effektivt inslmment som vid be­hov kan användas som skydd mol etnisk diskriminering. Detta skulle ha myckel slor betydelse inom arbetslivet nu när arbetslösheten och konkur­rensen om anställningarna hårdnar och därigenom risk finns att arbetssö­kande från etniska minoriteter missgynnas på grund av den etniska lillhö-

righeten,

246

Del vore av stort värde om statsmakterna genom införande av en lag mol    Prop. 1985/86:98 etnisk diskriminering dokumenterar och manifesterar en bestämd vilja att på allvar bekämpa alla former av diskriminering pä etnisk grund,

Sveriges advokatsamfund erinrar om sill yttrande över DU: s förslag lill lag mol etnisk diskriminering i vilket samfundei bl, a, uttalade atl om lagstiftning överhuvudtaget skulle väljas det möjligen vore en rikligare väg med en lag som förbjöd alla former av diskriminering. Samfundet ifrågasät­ter om den nu föreslagna ombudsmannen effektivt kan komma alt motver­ka fortsatt diskriminering av invandrare och andra personer som tillhör etniska minoriteter. Samfundet anför:

Det föreslagna ombudsmannainslitutel bör prövas under en försöksperi­od om tre år, varefter resultatet skall värderas. Först härefter bör man ta slutgiltig ställning till etl lagstiflningsalternativ innefattande regler om domstolsprövning och skadeslåndssanktionerade förbud,

Belräffande övriga som yttrat sig är PO, RIB, SSR, Judiska församling­arnas i Sverige centralråd, RFSL, ADL, SSKF och Riksorganisationen Same Älnam mer eller mindre positiva även om de allmänt ifrågasätter all den föreslagna lagstiftningen är tillräcklig för alt kunna bli ett effektivt medel mot diskriminering,

RIB anför:

Vi är positiva till förslaget om inrättande av en ombudsman mot etnisk diskriminering samt en nämnd som rådgivande organ lill ombudsmannen. På så sätt kommer människor som upplever sig diskriminerade all få en instans alt vända sig till i dessa frågor. Det är emellertid ytterst viktigt atl ombudsmannen tillförsäkras en så starkt position som möjligt gentemot olika sektorer av samhällslivel för att arbetet ska få den effekt som förvän­tas.

För att ombudsmannainslitutel ska bli effektivt krävs också ytterligare insatser för atl sprida information angående invandringens konsekvenser för vårt land och dess befolkning. Den debatt som vi haft i massmedia sedan något år tillbaka i samband med den ökande tillströmningen av asylsökande till landet har, enligt vår uppfattning, avsevärt ökat riskerna för diskriminering inte bara av de nyanlända flyktingarna och de asylsö­kande ulan även av invandrare som kanske boll och arbetat länge i vårt land och ofta är svenska medborgare. De osakliga påståenden som figu­rerat i debatten och som alllför länge fått stå oemotsagda från berörda myndigheters sida har medverkat till alt attityderna gentemot dem som upplevs som främmande har skärpts. Statsmakterna måste nu la konse­kvenserna av delta och vidta de ålgärder som krävs. Del räcker inte med att hänvisa till de spontant bildade antirasistiska rörelser som nu arbetar mot rasismens spridning i vårt land, även om dessa är ett nytt och positivt inslag i debatten.

Med hänvisning till sitt yttrande över DU:s delbetänkande uttalar SSR all del väsentligaste med det nu framlagda förslagel är atl samhället därige­nom förstärker resurserna för normbildning mol etnisk diskriminering i olika former, SSR förklarar sig i alll väsentligt tillstyrka framlagda förslag,

SSKF anför:

Det lagförslag som nu föreligger att en ombudsman tillsätts med uppdrag Prop. 1985/86:98 atl verka för all etnisk diskriminering inte förekommer i samhället och inte heller när någon söker anställning, kan i förstone förefalla någol urvattnat, Inga nya sanktioner föreslås för den eller de som bryter mot lagen, I och med detta får den föreslagna ombudsmannen inte heller den roll som processförare som övriga ombudsmän har,

SSKF instämmer i de överväganden som redovisas i promemorian och anser att förslagel om tillsättande av ombudsman mot etnisk diskrimine­ring tills vidare är all föredra framför mer långtgående ålgärder,

1 ett ulföriigt yttrande ställer sig KjeU[REDACTED_EFTERNAMN] myckel kritisk till förslagel i promemorian. Han anser att Sverige år konventionsförpliktat att införa ett förbud mol etnisk diskriminering i arbetslivet. Han menar vidare all lagför­slaget även av andra skäl är helt otillräckligt för atl ombudsmannen skall kunna bedriva ell meningsfullt arbete och infria de krav som kommer all ställas på den föreslagna ombudsmannainslitulionen.

Ombudsmannens verksamhetsområde och diskrimineringsbegreppet

DU: s förslag till lag mot etnisk diskriminering var begränsat till arbetsli­vet, I departementetspromemorian föreslås att ombudsmannen skaU verka inte bara i arbetslivet utan även på andra områden av samhällslivet. Utan­för del föreslagna tillämpningsområdet faller sådanl som hör lill privatli­vet. Några remissinstanser behandlar frågor som gäller tillämpningsområ­det,

SIV tillstyrker alt ombudsmannens verksamhetsområde avgränsas en­dasl vad avser privatlivels sfär. Del är enligt SIV en fördel all såväl arbetslivet som föreningslivet omfattas.

Kammarrätten i Jönköping anför:

Ombudsmannens och nämndens verksamhetsområde skall avse hela samhällslivet men specieU uppmärksamhet skall riktas mot arbelsUvel, ett begrepp som enligt förslagel bör uppfattas i en ganska vid mening och omfatta även den enskildes relationer till arbetskamrater och fackförening­ar, Kammarrällen finner del värdefuUl atl verksamhetsområdet fått ell så vill innehåll,

JO framhåller det positiva i alt del nu framlagda förslaget ger utrymme för insatser inom hela samhällslivet. Som tidigare framgått delas denna uppfattning av KFO.

JämO påpekar atl del föreslagna tillämpningsområdet är större än enligt jämställdhelslagen, JämO anför.

Genom lagförslaget blir del möjligt all ingripa mol etnisk diskriminering i betydligt vidare mån än vad som är möjligt vid könsdiskriminering,

DO som företräder minoritetsgrupper kan således agera mot diskrimine­

ring inte bara i flera situationer i arbetslivet utan också t, ex, i utbildning, i

föreningar och organisationer liksom i reklam medan möjligheterna all

ingripa mol könsdiskriminering är inskränkta till vissa situationer mellan

arbetsgivare och arbetssökande/arbetstagare i arbetslivet. Den kan ifråga­

sättas om inte skyddet mol könsdiskriminering, som i första hand berör

2'*

majoriteten av befolkningen, borde utvidgas så atl överensstämmelse upp-     Prop. 1985/86:98 nåddes mellan lagarna.

Kommunförbundet anför:

All ombudsmannens och nämndens nu angivna rådgivande och attityd-påverkande uppgifter avser inte bara arbetslivet utan också övriga delar av samhällslivet ler sig rätt och riktigt. Det syns därvid i och för sig rimligl, alt arbetslivets förhållanden i lagtexten ägnas särskild uppmärksamhet, bl, a, genom alt arbetsgivare åläggs skärpt skyldighel all förse ombudsmannen med material för utredning i uppkommande undersökningsfall, eftersom anställningsfall får anses beröra de mera gripbara delarna i hela denna problembild.

Socialstyrelsen ifrågasätter om inte bestämningen av del föreslagna verksamhetsområdet kan vålla problem. Styrelsen anför:

Begreppet arbetslivet och på andra områden av samhällslivet i 1 § är vaga och kan fömtses medföra tillämpningsproblem, I motivtexlen preci­seras begreppet arbetslivet som därvid ges en vidare innebörd än motsva­rande begrepp i medbestämmandelagen och jämställdhelslagen, Begreppei på andra områden av samhällslivet ges i motivtexlen inte samma klara definkion som begreppei arbetslivet. Av motivtexlen framgår all med begreppei avses hela samhällslivel utom privatlivet, som bör hållas utanför den tänkta ordningen. Socialstyrelsen ifrågasätter om inte begreppet på andra områden av samhällslivet redan i lagtexten borde preciseras närma­re. De som skyddas av den föreslagna lagen skall inte behöva gå till lagförarbetena för atl förstå vilka områden som avses,

Mol bakgrund av all ombudsmannen föreslås få uppgifter på områden som faUer inom redan existerande myndigheters verksamhet anser KO att del kan uppkomma vissa gränsdragningsproblem.

Enligt KO: s uppfattning är ombudsmannens ansvarsområde utanför arbetslivet område inte tillräckligt behandlat i förslagel, Detla kan leda lill alt gränsdragningsproblem i förhållande lill andra myndigheters ansvars­områden uppkommer.

Konsumentverket har medverkat till atl starta försöksverksamhet i etl flertal kommuner för att utveckla den kommunala konsumentverksamhe­tens möjligheter all minska invandrarnas konsumenlproblem. Exempelvis har man på invandrarbyrån i en kommun anställt en särskild konsument­rådgivare för invandrarna, Etl annal exempel på en lokal försöksverksam-hel år studiecirklar för att ge grupper av invandrare möjlighet alt träffas utanför hemmen samt att ge dem kunskaper och ökad medvetenhet i konsumentfrågor. Det finns vidare i flera kommuner ett fruktbart samarbe­te mellan konsument- och invandrarverksamhelerna. På ett flertal håll i landet har även verksamhei med s, k, konsumentombud på arbetsplatser byggts upp,

I detla sammanhang uppkommer bl, a frågan till vem en person som

tillhör en etnisk minoritetsgrupp skall vända sig för atl få råd hur han eller

hon skall gå tiU väga för alt tillvarata sin rätl som konsument: lill konsu­

mentorganisationen - i första hand den kommunala konsumentverksam­

heten - eller lill ombudsmannen mol etnisk diskriminering? På marknads-

249

föringsområdet kan liknande gränsdragningsfrågor uppkomma exempelvis    Prop. 1985/86:98 då reklam uttrycker eller anspelar på fördomar mot någon folkgrupp. Är del då den föreslagna ombudsmannen eller Konsumentverket/KO som bör ta sig an fallet? Samma gränsdragningsproblem uppkommer också när det gäller generella ålgärder på konsumenlområdel.

Enligt KO: s mening bör del vara möjligt atl lösa gränsdragningsfrågor av nu angivet slag på liUfredsslällande säll i samråd meUan berörda sam­hällsorgan,

JO framför liknande synpunkler.

Den omständigheten all den föreslagne ombudsmannens och bl, a, justi­tieombudsmännens verksamhetsområden delvis sammanfaller bör enligt min mening inte vålla några störte ölägenheter. En prövning av en och samma sak på mer än ell håll kan vara onödig eller i vissa fall olämplig, 1 sådana fall bör man liksom i andra redan nu förekommande fall av liknande slag kunna samråda och med beaktande av bl, a, sakens beskaffenhel komma överens om vem som bör la upp ett visst fall.

Som framgått tidigare anser JK atl en ordning med en ombudsman överordnad samtliga myndigheter enbart skulle leda lill kompelenskon­flikler, JK finner vidare atl beslämmelserna om lagens lUlämpningsområde är alllför allmänt hållna och oprecisa för all kunna accepteras ur rältssä-kerhetssynpunkt, JK anför:

Enskildas grundlagsenliga "rätlskydd", såsom del ullrycks i promemo­rian (sid, 63), måsle garanteras genom atl del klart anges huruvida givna föreskrifter berör dem eUer inte, I detla fall lämnas det lill den föreslagna ombudsmannens godtycke alt själv bestämma lagens tillämpningsområde. Detta är ett förhållande som inte kan godtas. Det hjälper inte alt ombuds­mannen, vilket del hänvisas lill i promemorian (s, 63), slår under JO: s och JK: s tillsyn.

Även RRV anser del väsentligt all ansvars- och arbetsfördelningen mellan SIV och ombudsmannen klarare preciseras för all dubbelarbete och kompelenskonflikler skall kunna undvikas.

Den bestämning av begreppei etnisk diskriminering som görs i förslaget kommenteras av några remissinstanser.

Socialstyrelsen anför:

Vi kan med tillfredsställelse notera alt i del nu förefintliga förslaget anges diskrimineringsgrunden genom en uppräkning av flera begrepp. Des­sa är i överensstämmelse med övrig svensk lagstiftning på området,

JämO anför:

Del år tillfredsslällande all begreppei etnisk diskriminering ges samma

innebörd i förslagel som Lex, i 16 kap, 9 § brottsbalken. Det blir därmed

lättare atl förslå. Bestämmelsen lorde trots alll bli ganska svår all tillämpa.

Det förefaUer vara nödvändigl att i förarbetena lill lagrummet närmare

utveckla vad som skall anses som missgynnande på grund av etnisk lUlhö­

righel, kraven på skillnader i behandling för alt etl missgynnande skall

250

anses för handen ävensom uttryckliga hänvisningar lill aktuella lagrum,     Prop. 1985/86:98 förarbeten och kommentarer.

Kammarrätten i Jönköping anför:

1 begreppet etnisk diskriminering har inkluderats även missgynnande på grund av trosbekännelse, Kammarrällen kan ha förståelse för detla men vill understryka alt det ibland kan vara motiverat alt ta hänsyn lill en människas religiösa uppfattning vid anställning. Ett religiöst samfund bör självfallel vara oförhindrat alt ta hänsyn lill atl en person som man skall anställa delar samfundels uppfattning,

Sveriges advokatsamfund anför:

När det gäller diskrimineringsgrunderna föreligger en skillnad mellan del aktuella lagförslagets §2 och diskrimineringsulredningens belänkande, därigenom att den föreslagna lagtexten lar upp trosbekännelse som en särskild grund. Förslaget innebär systematiska fördelar eftersom definitio­nen kommer all överensstämma med vad scm gäller för olaga diskrimine­ring i 16 kap, 9 § brottsbalken. Samfundet hyser ändå viss tveksamhet lill all trosbekännelse i detta sammanhang räknas som en diskriminerings­grund. De fall av diskriminering där trosbekännelse ingår torde i allmänhet kunna hänföras till diskriminering på gmnd av etniskt urspmng. Enligt samfundets mening kan vidare en särbehandling på grund av trosbekän­nelse i undanlagsfall godtagas. Ett sådanl fall kan vara nyanställning av en person till en mindre arbetsplats som präglas av arbetsgivarens, kundernas och/eller de anställdas trosuppfaltning.

Ombudsmannens uppgifter m. m.

I promemorian föreslås all ombudsmannen skall verka på två plan dels på etl individuellt med råd och upplysningar lill enskilda, dels på ett generellt med överläggningar, information och opinionsbildning. Enligt förslagel skall ombudsmannen ägna arbetslivet särskild uppmärksamhet.

En uppfattning som framförs av flera remissinstanser är atl uppgifterna är omfattande och krävande, I samband därmed påpekas all ombudsman­nen måsle ges tillräckliga resurser (jfr under nästa rubrik),

JK anser alt del bör närmare klarläggas vilka åligganden som ombuds­mannen skall ha, I anslutning lill 4 § i lagförslaget, som reglerar ombuds­mannens uppgifter, anför JK följande.

Enligt denna paragraf skall ombudsmannen ge råd och information om

hur den enskUde skall kunna la tillvara sin rätt, Förslagel innehåller emel­

lertid inte några närmare bestämmelser om hur omfattande eller ingående

upplysningar och råd som skall lämnas och vilket ansvar som ombudsman­

nen har för verksamhelen, Däremol sägs alt rådgivningen skaU vara aktiv,

I delta sammanhang vUl jag erinra om att slalen enligt bestämmelsema i 3

kap, 2 § skadeståndslagen (1972:207), om annal inte föreskrivs, kan få

bära skadeslåndsrättsligt ansvar för de råd och den information som läm­

nas. Del föreligger uppenbar risk för atl en aktiv rådgivning genom om­

budsmannen kan komma atl leda till kostnader för vilka slalen ytterst kan

göras ansvarig för. Inte minst av den anledningen är det angelägel att

251

ombudsmannens åligganden enligt förevarande paragraf klarläggs. Det Prop. 1985/86:98 finns skäl all närmare föreskriva hur långt rådgivningen för atl den enskil­de skall "kunna ta tillvara sin rätt" bör sträcka sig. Mot bakgrund av atl ombudsmannen inte skall ha juridisk skolning bör rådgivningen enligt min mening i princip begränsas lill all avse hänvisningar till andra myndigheter m, m. Del bör t, ex, inte ankomma på ombudsmannen atl, såsom föreslås, hjälpa brottsoffer med polisanmälan o, d. Sådana åtgärder synes för övrigi olämpliga även av andra skäl vilket jag har påpekat i milt remissvar över betänkandet Ds A 1984:7 Om olaga diskriminering (se sid, 8 i remissvaret),

AMS finner uppgifterna värdefulla från arbelsmarknadssynpunkl.

Ur arbelsmarknadssynpunkl bedöms förslagel om en ombudsman mot etnisk diskriminering ha sitt främsta värde genom de rådgivande och pådrivande uppgifter som förslås åligga ombudsmannen. Även den infor­mation som kan komma fram vid ombudsmannens överiäggningar kan vara värdefull för planeringen av bl, a, riktade arbelsmarknadspolitiska insat­ser,

SIV anser all uppgifterna bör koncentreras på frågor som direkt rör diskriminering, SIV anför,

SIV tillstyrker att uppgifterna avser dels individuell rådgivning, dels generella insatser för atl förhindra etnisk diskriminering,

SIV konstaterar samtidigt all de föreslagna uppgifterna när del gäller opinionsbildande och förebyggande arbete hell eller delvis sammanfaller med SIV: s traditionella arbete. Så nämns exempelvis frågor som meritvär­dering och Ivåspråkighet, främjande av goda etniska relationer på arbets­platser etc. Del finns här en risk för dubbelarbete. En begränsning av ombudsmannens uppgifter när del gäller allmänna invandrarfrågor vore en fördel. Vad som skulle återstå frågor som direkt rör diskriminering -lorde mer än väl räcka för atl hålla den föreslagna ombudsmannen syssel­satt.

Enligt SlV:s uppfattning ter det sig naturligt med en nära samverkan mellan verket och ombudsmannen i flera frågor, SIV:s uppgifter har emellertid ell vidare syfte än ombudsmannens bör ha,

SIV påpekar också viklen av all rådgivningen kommer nära dem som behöver den,

I remissyttrandet över I rätt riktning framhöll SIV atl geografisk och psykologisk närhet till rådgivning ofta kan vara viktigare än tillgång lill fullständig överblick över praxis etc. En angelägen uppgift för diskrimine­ringsombudsmannen bör vara all genom utbildning, konferenser etc höja kompetensen på delta område hos invandrarbyråpersonal, konsumenlväg-ledare och andra lokala rådgivare.

Även JämO framhåller betydelsen av all rådgivningen bedrivs på ett lokall plan,

SIV har som uppgift bl, a, atl samordna samhäUsinformalionen lill och

om invandrare samt atl svara för sådan samhällsinformation till invandrare

som inte ankommer på annan myndighet. Mot bakgrund härav måste DO: s

uppgift, som också framhålls i PM, vara alt i individuella fall ge grundlag- Prop. 1985/86:98 gande upplysningar om de regler som gäller i den aktuella frågan, DO blir en centralt placerad myndighet med hela landet som upptagningsområde. Invandrarbyråerna i kommunerna lorde med sitt läge närmare dem som behöver råd och stöd uppfattas som lättare för enskilda personer all vända sig lill med frågor. Byråerna kommer därför troligen atl efterhand bli väl förtrogna med diskrimineringslagen och DO: s praxis. Del kan därför förut­sättas atl endasl frågor av mera principiell eller svårbedömd arl genom deras förmedling eller via invandrarföreningar/-organisalioner förs vidare till DO, En sådan gallring torde också vara nödvändig med hänsyn till myndighetens begränsade resurser. Ett nära samarbete med invandrarby­råer och invandrarföreningar m, m, bör också i övrigi vara nödvändigl för DO: s arbete när del gäller t, ex, att följa och bevaka utvecklingen i enskil­da ärenden av inlresse och all genom olika ålgärder försöka påverka utvecklingen i samhället mol en ökad medvetenhet i diskrimineringfrågor,

JämO framför också viss tvekan till ombudsmannens möjligheter all, ulan stöd av sanklionsregler i lagen, träffa frivilliga överenskommelser, JämO jämför de föreslagna uppgifterna med sin egen verksamhei,

I promemorian anges bl, a, att JämO:s arbete kan utgöra en möjlig modell för hur ombudsmannen mol etnisk diskriminering (DO) skall fullgö­ra sina uppgifter enligt förslagel lill lag mol etnisk diskriminering, JämO har som huvuduppgifter atl biträda enskilda personer i diskrimineringstvis­ter när personen i fråga inte är medlem i någon facklig organisation eller organisationen avslår från all biträda sin medlem, att tillse all arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal i jämstålldhelsfrågor fullgör sin skyl­dighet enligt jåmslälldhetslagen att vidta aktiva, planerade åtgärder för att öka jämslälldhelen på sin arbetsplats samt atl genom information och på annat sätt söka påverka allmänna opinionen vad gäller jämställdhet i ar­betslivet. Enligt jämställdhelslagen och den för ombudsmannen utfärdade instruktionen skall JämO i första hand verka genom råd och anvisningar och försöka få arbetsgivaren all frivilligt rätta sig efter lagens föreskrifter. Skulle detta inte lyckas kan ombudsmannen föra ett diskrimineringsärende till arbetdomslolen och etl ärende om brist på aktiva åtgärder till jämslälld-helsnämnden. Arbetsdomstolen kan döma arbetsgivaren alt betala skade­stånd medan jämslälldhelsnämndens beslul kan innefatta ett vitesföreläg­gande för arbetsgivaren.

Det har under åren lopp varit möjligt för JämO och de fackliga organisa­tionerna all träffa förlikningar med arbetsgivarna i etl flertal diskrimine­ringsärenden, Detla har varit möjligt först sedan arbetsdomstolen genom olika domar dels fastlagt förutsättningarna för atl diskriminering på grund av kön skall anses ha förekommit dels bestämt vad som skall anses uigöra normall skadestånd i olika typsitualioner.

Publiciteten kring domarna och möjligheten att i sista hand föra tvisten

till domslol men självfallel också den information som i övrigi förekommit

om jämställdhelslagen och JämO: s arbete har enligt ombudsmannen varit

en förutsättning för all dessa förlikningar kunnat komma lill stånd. De

träffade överenskommelserna innefattar oftast ell skadestånd, nya arbets­

uppgifter och/eller löneförhöjning till den som gjort anmälan, I överens­

kommelserna kan också - mot bakgrund av jämställdhelslagens krav på

aktiva jämställdhelsåtgärder - ingå åtagande från arbetsgivaren atl vidla

vissa bestämda åtgärder för all främja jämställdheten på arbetsplatsen och

undvika upprepningar av det anmälda handlingssättet,

253

Även NO lar upp frågan om ombudsmannens verksamhei kan göras     Prop, 1985/86:98 effektiv utan sanktionsregler. Efter alt ha redogjort för betydelsen av förhandlingar på sitt verksamhetsfält uttalar NO:

Även om sålunda förhandlingsmomentel haft slor betydelse i konkur­rensbegränsningslagen och den senare konkurrenslagen anser inte NO det ulan vidare därmed klart all den avsedda lagen mol etnisk diskriminering kan avvara sanklionsmöjligheler. Olikheterna mellan de båda lagstiftnings-områdena är sannolikt alllför slora för atl tillåla en sådan slutsats, I vart fall bör dock förhandlingsverksamheten kunna komma till användning i väsentlig utsträckning inom del nu aktuella verksamhetsområdet. Likaså bör den i promemorian angivna informations- och opinionsbildande verk­samhelen kunna få positiva effekter.

Den föreslagna regeln alt en arbetsgivare vid vite kan föreläggas att lämna upplysningar till eUer överlägga med ombudsmannen kommenteras av några remissinstanser,

JK är kritisk:

I paragrafen föreskrivs om all nämnden får förelägga vite och all nämn­dens beslul i ärende om vite inte får överklagas, Endasl frågan om uldö­mande av vilet - laglighelen av nämndens beslut - skall prövas av länsrätt,

Beslämmelsen kan enligt min mening inte accepteras ur rättssäkerhets­synpunkt. Del kan inte såsom del anges i promemorian (s, 64) anses tillräckligt ur rätlsskyddssynpunkl all en arbetstagare kan endasl få lag­lighelen av ell krav på överläggningar och lämnande av uppgifter i sista hand prövad av domstol. Även nämndens bedömning i ell vilesärende måsle kunna överprövas. Jag anser inte atl nämnden enligt förslaget får sådan sammansättning, med bl, a, representanter för arbetsgivare, eller kan förväntas få den sakkunskap i bl, a, diskrimineringsfrågor som skulle kunna motivera alt dess, främst på skälighetsbedömningar grundade vites­förelägganden, inte skall kunna överprövas,

RRV anser all del är oklart på vilka grunder den föreslagna befogenhe­ten all förelägga vke kan komma all utövas och påpekar alt molsvarande befogenhet för JämO bygger på förbudet mot könsdiskriminering i jäm­ställdhelslagen.

Kammarrätten i Jönköping:

Frågan om uldömande av vite bör som föreslås prövas av länsrätt. I förslaget anges ej vilken länsrätt som bör uppta anmälan. Enligt kammar­rällens mening bör framställning göras till länsrätten i det län där arbetsgi­varen bedriver den verksamhei som är föremål för ombudsmannens under­sökning. Delta bör möjligen anges i lagtexten,

KFO anser att vilesregeln inte bara bör gälla arbetsgivare.

Reglerna i förslagels 7 och 8 §§ behandlar endast arbetsgivares skyldig­

hel att delta i överläggningar med ombudsmannen och möjligheten lill

vitessanktion mot tredskande arbetsgivare. Med hänsyn lill den föreslagna

lagens inriktning alt motverka diskriminering inom hela samhällslivet skall

254

enligt KFO:s bestämda uppfattning även andra än arbetsgivare, såsom Prop. 1985/86:98 näringsidkare, fackförbund, mediaförelag, näringslivsorganisationer, ar­betsgivarorganisationer, bostadsföretag m,fl,, också omfattas av skyldig­heterna i nämnda lagrum och sålunda kunna bli föremål för ombudsman­nens aktiva ålgärder. Dennes befogenheter bör därför inte enbart gälla förhållandena på arbetsmarknaden,

Samma uppfattning framförs av PO och ADC.

JK anser sig inte kunna godta förslaget om all även andra än arbetsgiva­re bör delta i överläggningar och lämna upplysningar till ombudsmannen, JK anför:

Andra som inte i egenskap av arbetsgivare har skyldighet men som väl enligt ombudsmannens skönsmässiga bedömande bör lämna uppgifter och bör inställa sig har inte ens möjligheter all få frågan prövad av nämnden trots all de synes kunna drabbas av sanktioner genom all utpekas som diskriminerande, HärtUl kommer all beslämmelsen (se andra stycket) inte är riktad enbart mot "parter och vittnen" i ett presumtivt diskriminerings­ärende utan mot alla som kan länkas ha upplysningar all lämna i fråga som kan beröra ombudsmannens tillsynsverksamhet på arbetslivets område, I princip kan således vem som helst kallas till överläggningar och bli krävd på upplysningar. Det kan inte vara rimligt med en sådan ordning utan en precisering och begränsning måste enligt min mening göras. Särskilda regler om att en uppgiftslämnare inte får betungas bör även införas.

Lämnande av upplysningar och framförallt inställelse lill överiäggningar lorde ofta medföra kostnader och besvär för den enskilde. Några bestäm­melser om ersällning finne inte i förslagel. Det kan påpekas atl enligt jämsläUdhelslagen kan den som kallas lill inställesle lill förhandling tiller­kännas ersättning, Förslagel bör enligt min mening kompletteras i delta hänseende om bestämmelserna i förevarande paragraf skaU behåUas, I redovisningen för koslnadema för ombudsmannens verksamhei (se s, 67 i promemorian) bör anges hur slora kostnaderna kan länkas bli,

JämO anser atl ombudsmannen själv bör ges befogenhet all förelägga vke, JämO utvecklar denna ståndpunkt i anslutning till all hon kommen­terar den föreslagna nämnden, se under nästa avsnitt,

Sveriges advokatsamfund anför:

Samfundei har inte något att erinra mot atl möjligheter ges lill vitesföre­läggande gentemot arbetsgivare som inte rättar sig efter ombudsmannens uppmaningar, I förslaget läggs den funktionen på nämnden. Om nämnd inte inrättas bör frågan om vitesföreläggande ordnas på annat sätt.

Hur ombudsmannen skall avsluta ett ärende som berör ell enskilt faU diskuteras av JK och JO,

JK, som utgår från all en tanke med förslagel varit att ombudsmannen skall genom uttalanden utpeka någon som diskriminerande, finner det oacceptabelt att förslagel inte ger någon möjlighel att få ombudsmannens uttalanden överprövade, JK anför:

Enligt min mening bör en sådan bedömning endasl få göras av en

domslol om straffsanktioner i egentlig mening inte är förknippade med

255

"brottet". Bedömning bör inte fä ankomma på en ombudsman, som inte    Prop. 1985/86:98

ens behöver ha juridisk skolning, i synnerhet om del saknas möjligheter för

den enskilde att få saken överprövad. Del måsle anses oacceptabelt all

förslagel inte ger någon möjlighel alt få lill stånd en materiell överprövning

av ombudsmannens uttalanden eftersom sådana uttalanden kan länkas få

eknomiska och andrå följder för dem som blir föremål för uttalandena.

Detta gäller särskilt om uttalandena kommer atl ges publicitet genom bl, a,

massmedia (se s, 58 i promemorian),

JO anför:

Att ombudsmannen skall kunna la upp enskUda fall lill utredning fram­går av förslagel. Hur ärenden av detta slag skall avslutas om anmälan lill polis eller åklagare inte görs klargörs däremol inte. Jag utgår från atl avsikten är all ombudsmannen inte skall kunna uttala kritik mol enskilda i frågor som inte kan underkastas rättslig prövning. En annan ordning skulle inge vissa betänkligheter. Frågan bör klaras ut under det fortsatta arbetet.

Advokatsamfundet anför följande i fråga om ombudsmannens uppgifter.

När del gäller ombudsmannens uppgifter i de individuella fallen är samfundet av den uppfattningen att den viktigaste delen av verksamheten bör ligga i rådgivning lill enskilda, Invandrarorganisationerna har också särskill framhållit behovet av en rådgivande instans. På del generella planet intar informations- och opinionsbildning centrala uppgifter. Sam­fundet delar hell förslagels uppfattning all ombudsmannen bör visa slor öppenhet mol massmedia, organisationer och utbUdningsväsendel,

Ombudsmannens uppgifter på arbetslivets område markeras särskill i den föreslagna lagstiftningen, I promemorian framhålls all behovel av en aktiv bevakning med särskild styrka gör sig gällande inom den privata sektorn och då inte minsl utanför del kollektivavtalsregierade området. Samfundet delar denna uppfattning men vill även framhålla alt ombuds­mannen bör ha utomordentligt stora möjligheter att påverka arbetsmarkna­dens parter i riktning mot en önskvärd avlalsreglering,

I anledning av förslagel till ändring av sekrelesslagen ullalar JK:

Några regler om alt uppgifter som ombudsmannen eller nämnden begär från myndighei och som är sekretessbelagda där även skall vara sekretess­belagd hos ombudsmannen och nämnden finns inte. Frågan har inte lagils upp i promemorian. Jag anser att sekretess bör gälla även för sådana uppgifter.

Nämnden mot etnisk diskriminering

Enligt förslaget skall ombudsmannens verksamhet stödjas av en särskilt inrättad nämnd. Nämndens huvudsakliga uppgifter avses bli alt ge om­budsmannen råd i principiellt vikliga frågor, alt hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder för atl molverka diskriminering och alt pröva vissa ärenden om vite.

Några remissinstanser tar upp den föreslagna nämnden, SIV och SSKF

är positiva lill förslagel i denna del,

256

Kammarrällen i Jönköping framhåller all nämnden måsle kunna agera     Prop. 1985/86:98 självständigt och med auktoritet och anför vidare:

Del är därför viktigt atl ledamölerna inte har någon anknytning varken lill invandrarorganisationerna eller till organisalionema på arbetsmarkna­den. Ordföranden bör som föreslås - vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare, Ledamölerna bör som nämns i betänkandet gärna ha parla­mentarisk bakgrund,

I anslutning till ell resonemang om hur ombudsmannens verksamhei bör organiseras (se härom under nästa avsnitt) uttalar statskontoret följande:

För atl minska organisationens sårbarhet bör inga kansliresurser öron-märkas för nämndens behov. Statskontoret anser all nämndens uppgifter bör kunna begränsas till all på ombudsmannens begäran förelägga viten (jfr. jämslälldhetsnämnden). Uppgiften alt föreslå regeringen författnings­ändringar bör inte behöva dubbleras på det sätt som framgår av förslaget utan kan tillkomma ombudsmannen. Råd i principiellt viktiga frågor bör ombudsmannen kunna inhämta från olika håll. Slutsatsen blir all för verk­samhelen erforderliga handläggande kansliresurser helt bör kunna knytas till ombudsmannen. Administrativa resurser i övrigi, vari statskontoret inräknar även skrivservice, bör värdmyndigheten tillhandahålla.

Också KO anser atl nämndens uppgifter bör inskränkas i förhållande tiU förslagel.

Enligt förslagel skaU regeringen utse en nämnd mol etnisk diskrimine­ring. Bl, a, har nämnden att ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor och all hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra ålgärder för all molverka etnisk diskriminering. Enligt KO: s uppfattning är det inte lämpligl alt nämnden får överordnade uppgifter av detta slag. För alt ombudsmannen mot etnisk diskriminering skall kunna agera mol diskriminering med krafl bör istället ombudsmannen ges en starkare själv­ständig StäUning, Nämndens uppgift bör enligt KO: s mening inskränkas tUl att pröva ärenden rörande föreläggande av vite. De resurser som frigörs genom atl nämndens uppgifter inskränks bör tillföras ombudsmannen,

NO år tveksam till alt nämnden skall ha i uppgift atl föreslå regeringen författningsändringar.

Mot bakgrund av all nämnden bl, a, avses all hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra ålgärder för alt molverka etnisk diskrimi­nering vill NO framföra följande. Även näringsfrihetsrådet fick ursprungli­gen i uppgift all genom framställningar lill regeringen föreslå ålgärder, i dess fall sådana som kunde främja konkurrensen.

Näringsfrihetsrådet skulle också, genom överläggningar med närings­livsorganisalioner och företagare, söka främja konkurtensen, I praktiken har sådana framställningar och förhandlingar kommit atl göras av NO. Även i övrigt kom den initiativtagande verksamhelen i konkurrensfrågor all ligga hos NO, medan näringsfrihetsrådel och dess efterföljare mark­nadsrådet, sedermera marknadsdomstolen, kom all utvecklas till atl funge­ra som en domslol. Numera anses institutionen vara en specialdomslol.

257

17   Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 98

RRV finner ansvarsfördelningen mellan ombudsmannen och nämnden    Prop. 1985/86:98 oklar i förslagel.

Nämnden skall enligt förslagel vara etl organ som ombudsmannen har tillgång till för formellt och informellt samråd när det gäller tolkningen av den tänkta lagstiftningen. Samtidigt skall nämnden ha egna myndighets­funktioner. Den skall ha rätt all hos regeringen väcka frågor om lagslifl­ningsändringar och andra ålgärder. Denna befogenhet skall också ombuds­mannen ha. Nämnden skall ha rätt alt begära yttranden från andra myndig­heter i sin rådgivningsverksamhet. Den skall vidare på ombudsmannens begäran fatta beslul om vitesförelägganden, vilka beslut inte skall kunna överklagas,

RRV föreslår all frågan om ansvarsfördelningen mellan de två organen klarläggs närmare under den fortsatta beredningen av ärendet,

JÄMO är tveksam lill förslagel om nämnd och utvecklar ett eget förslag om hur nämnden bör arbeta och vara organiserad,

JämO ställer sig tveksam lill den föreslagna diskrimineringsnämnden som slalusgivare åt DO, DO bör på annal säll kunna tillförsäkras erforder­lig status och bör själv kunna förelägga en tredskande person all inställa sig lill överläggningar vid vite,

Diskrimineringsulredningen föreslog i sill betänkande atl arbetsgivare skulle vara skyldiga all verka aktivt för all del skulle råda goda relationer mellan olika etniska grupper på arbetsplatsen. Utredningens förslag i den­na del mottogs övervägande positivt av remissinstanserna, Kravel på aktiva åtgärder återfinns i omarbetad form i del nu avgivna förslagel lill lag mol etnisk diskriminering, I detta fömtsälts atl DO skall la initiativ som kan förhindra etnisk diskriminering för framliden. Dessa skall enligt försla­gel kunna innefatta dels generella åtgärder dels anmaningar till enskilda personer alt genomföra en ålgärd eller atl underlåta något.

För att DO: s arbete i sist angiven del skall kunna bli effektivt erfordras enligt JämO: s uppfattning någon form av sanklionsmedel. För atl åstad­komma detta skulle JämO vilja förorda all den föreslagna diskriminerings­nämnden finge uppgifter som liknade jämslälldhelsnämndens. En person som ansåg alt DO: s anmaningar/krav vore aUlför långt gående skulle kunna vända sig till nämnden för prövning. Likaså skulle DO genom en ansökan till nämnden om vitesföreläggande kunna förmå en tredskande all underlåta något respektive genomföra viss/vissa ålgärder. Nämnden skulle också kunna pröva vite som DO förelagt arbetsgivare i syfte all åstadkom­ma överläggning. När del gäller de generella, mera övergripande åtgärder­na som DO förutsätts vidla skulle nämnden ha en sammansättning som garanterar kunskap i invandrar- och arbetsmarknadsfrågor liksom om ut­bildning och opinionsbildning. Både kvinnor och män skall naturligtvis ingå i nämnden,

DO bör själv kunna förelägga tredskande arbetsgivare och andra all infinna sig tiU överläggningar vid vite.

En nämnd, sammansatt av personer med erfarenhet Lex, av invandrar­frågor, förhåUandena på arbetsmarknaden, opinionsbildning och utbild­ning skulle emellertid, som JämO ovan anfört kunna ha en uppgift som rådgivare ål DO vad gäller generella åtgärder och för all pröva respektive själv förelägga t, ex, enskUda arbetsgivare atl vidla eller underlåta någol i syfle atl förhindra etnisk diskriminering,

258

Kammarrätten i Jönköping anser alt det inte bör finnas någon rätl för     Prop. 1985/86:98 den enskilda att överklaga ett beslut av nämnden, JK ifrågasätter behovel av en särskild nämnd.

Enligt min mening bör en eventuell nämnd liksom ombudsmannen vara knuten till invandrarverket och inte utgöra någon egen myndighet, 1 och för sig anser jag alt del kan ifrågasättas om del finns något behov av en särskild nämnd. Redovisningen i förslagel på den punkt är alltför knapp­händig. Nämndens betydelse med avseende på uppgifter kan inte jämföras med jämslälldhetsnämnden. Nämndens uppgifter enligt förslaget synes vara tämligen begränsade och närmast ta sikte på ärenden om vite,

JK anser atl nämnden med föreslagen sammansättning och utan över-prövningsmöjligheter inte kan anförtros viiesärenden,

Sveriges advokatsamfund, som anser att ombudsmannainslitutel bör prövas under en försöksperiod, ullalar följande i fråga om nämnden.

Under den ovan föreslagna försöksperioden bör någon nämnd inte utses. Del är vidare tveksamt om en nämnd bör finnas ens om ombudsmannain­slitutel väljs som en permanent lösning. Ombudsmannen bör nämligen enligt samfundels uppfattning ha sådana kvalifikationer för sill uppdrag att behov av nämnd inte föreligger.

Organisation och kostnader

I promemorian framhålls att det är av central betydelse all ombudsmannen och nämnden får en självständig ställning. Med hänsyn lill alt den organi­sation som behövs är liten, föreslås dock en administrativ anknytning lill SIV, I promemorian uttalas också atl del inte bör vara uteslutet alt uppgif­ten som ombudsman läggs samman med en befallning i SIV: s verksled­ning.

Många remissinstanser uttalar sig om förslagel all knyta ombudsmannen till SIV, De flesta är tveksamma eller negativa,

SIV anför:

I remissyttrandet över diskrimineringsulredningens belänkande I rätt riktning 1984-11-28 framhöll SIV viklen av att etl organ för stöd och råd åt enskilda i diskrimineringsärenden för trovärdighetens skull är självständigt i förhållandet till myndigheter och andra, SIV avstyrkte därför förslagel att SIV skulle få en sådan roll,

SIV är tveksamt också lill den nu föreslagna konstruktionen med en ombudsmannafunktion som är självständig men med en rent administrativ koppling lill SIV, Av psykologiska skäl och för att förhindra misstankar om att ombudsmannens verksamhet påverkas av SIV: s myndighetsupp­gifter bör varje koppling meUan ombudsmannen och SIV undvikas, SIV avstyrker bestämt förslagel om alt ombudsmannafunktionen skall kunna förenas med en befattning i SIV: s verksledning.

259

5/1 är också tveksam och anför:

Prop. 1985/86:98

SAMN anser i likhet med förslagel alt det är av slor vikt all slå fasl ombudsmannens och nämndens självständiga ställning, inte minst inför allmänheten, SIV har enligt sin instruktion vissa uppgifter som samman­faller eller i vart fall langerar ombudsmannens verksamhetsområde. Om ombudsmannen och nämden blir administrativt sammankopplade med SIV föreligger en viss risk för all ombudsmannens självständighet kan komma all ifrågasättas. Även andra mindre önskvärda effekter som förväxlingar och kompetenskonfiikler mellan ombudsmannan/nämnden och SIV kan uppslå.

Mot den bakgrunden är SAMN tveksam till atl ombudsmannen/nämn­den får en organisatorisk koppling till SIV, En anknytning till en redan existerande myndighet kan dock ur administrativ och ekonomisk synpunkt vara lill fördel,

RRV anser atl förslaget i denna del är oklart och fortsätter:

Om avsikten är atl ombudsmannen skall ha en hell frislående ställning bör detla komma lill klart uttryck i lagstiftningen och dess förarbeten, RRV anser vidare atl en personalunion med invandrarverkels verksledning inte är lämplig, eftersom del inte är omöjligt all invandrarverket blir part i ell ärende som anhängiggörs hos ombudsmannen,

KO anför:

KO delar uppfattningen all ombudsmannen mol etnisk diskriminering i sakligt hänseende bör slå hell självständig i förhållande till SIV, Det kan dock enligt KO:s mening ifrågasättas, om inte onödiga svårigheter kan uppslå på denna punkt. Inte minsl med tanke på förtroendet hos de grupper, vars iniressen den föreslagna ombudsmannen skall la tillvara, kan det uppfattas som olämpligt att uppgiften som ombudsman läggs samman med en befattning i just SIV: s verksledning,

Svea hovrätt avstyrker förslaget om administrativ anknytning till SIV,

Lagstiftningen mot etnisk diskriminering är inte enbart avsedd all skyd­

da dem som är invandrare i den meningen termen används i vanligt tal,

dvs, personer som relativt nyligen flyttat lill Sverige, Den skall även

skydda sådana som är bosalla här sedan många år tillbaka eller som lUlhör

familjer vilka sedan generationer har inlemmats i del svenska samhället

och som inte har hafl eller kommer atl få anledning atl söka kontakt med

SIV, Hit skall även räknas grupper som exempelvis på grund av etniskt

ursprung eller trosbekännelse finner en anknytning till SIV hell främman­

de. Redan av detta skäl är del tveksamt om det är en lämplig lösning all

ombudsmannen och nämnden i administrativt hänseende knyts lill invand­

rarverket (SIV), Ett avgörande skäl emot lösningen år emellertid all en

invandrare (i ordels egentliga bemärkelse) kan ha råkat i motsatsförhål­

lande till verkel på grund av all ell av verkel avgjort ärende har gått honom

emot. En anknytning lill SIV kan då verka avhållande när del gäller all

söka ombudsmannens eller nämndens bistånd. Med hånsyn härtill och då

del är av central betydelse att ombudsmannen och nämnden får en själv­

ständig ställning avstyrker hovrätten förslaget att dessa organ administra-

260

tivl anknyts lUI SIV,

Hovrätten förespråkar all ombudsmannen och nämnden för en själv-     Prop. 1985/86:98 ständig administration. Om de anses böra knytas lill någon myndighei, föreslår hovrätten JämO,

Förslaget all ombudsmannen knyts lill JämO framläggs även av Immi­granternas Riksförbund, som anför:

När det gäller frågan om utlokaliseringen av ombudsmannen till Norrkö­ping och SIV ser vi det som ell allvariigt hinder för ombudsmannens arbete. Förtroende för ombudsmannen som en opartisk myndighei kom­mer all försvinna oberoende av hur myckel information som staten lämnar ut om att ombudsmannen verkligen är självständig ifrån SIV, Det är inte uteslutet all i en del fall blir SIV en motpart.

Vårt förslag år att ombudsmannen placeras tillsammans med JämO, En fördel med en sådan placering är all det dessulom kan finnas möjligheter till samverkan mellan båda ombudsmännen. Ca hälften av invandrarna är ju kvinnor, och i vissa fall kan det vara svårt att avgöra om diskriminering­en är på gmnd av etnisk ursprung eller på grund av all man är kvinna eller kanske en kombination av båda orsakerna,

JämO anser också atl del är nödvändigl all ombudsmannen får en självständig ställning, JämO anför vidare:

All myndigheien administrativt samordnas med en annan torde däremol vara nödvändigl, inte minsl av ekonomiska skäl. Genom all som här föreslås i PM välja statens invandrarverk (SIV) vinner man Lex, alt verkels kunskaper, erfarenheter, litteratur m.m, i invandrarfrågor kan utnyttjas också av den nya myndigheien. Detta måste emellertid ställas emot risken för att kompetenskonflikter kan uppstå eftersom SIV har uppgifter som kommerati sammanfalla med den nyinrättade myndighetens och del av enskUda kan uppfattas som om SIV: s uppgifter slår i motsats till den nya myndighetens, JämO föreslår därför alt en annan myndighei I, ex, KO väljs som adminsiralionsparlner. En sådan personalunion som den i förslagel skisserade att en person i SIV: s verksledning skulle kunna fungera som chef för den nya myndigheten - anser JämO vidare för sin del av samma orsak utesluten.

Negativa eller tveksamma till förslagel om administrativ anknytning lill SIV är också LO, TCO, Sveriges advokatsamfund, RIB, Judiska försam­lingarnas centralråd - rådet föreslår all ombudsmannen knyts lill social­styrelsen eller arbetsmarknadsdepartementet - Leltiska Centralrådet i Sverige, Lettiska Hjälpkommitlén, SSKF - förbundel föreslär anknytning lill någon av de existerande ombudsmannaexpeditionerna och Sveriges Frikyrkoråd.

Advokatsamfundet anför,

Samfundei anser vidare att del är uteslutet alt ombudsmannen skall

kunna kombinera sitt arbete med en befallning i Statens invandrarverk

eller tillhöra dess styrelse eUer vara administrativt knuten till verkel.

Delsamma gäller den föreslagna nämndens ledamöter, om en sådan nämnd

införs. På intet sätt får ombudsmannen uppfattas som en invandrarverkets

"förlängda arm". Del är nämligen samfundets erfarenhet atl de personer

som förslagel avser all skydda ofta har en djup misstro mol just invandrar-

261

verket. Skall lagstiftningen få den avsedda effekten bör därför ombuds-     Prop. 1985/86:98 mannens ställning vara oberoende och självständig i förhällande till myn­digheter,

RIB utvecklar skälen för sin ståndpunkt på följande sätt.

Det viktigaste skälet härtill är att denne måsle kunna åtnjuta invandrar­nas odelade förtroende om institutet ska ha någon mening. Invandrare känner oftast inte lill SIV:s alla funktioner och kan inte göra någon åtskillnad mellan olika avdelningar och organ inom verket, SIV upplevs som motpart i väsentliga livsfrågor. Invandrarnas förtroende för Slalens Invandrarverk framförallt når det gäller arbetet inom tillståndsprövningen är idag inte fullständigt och även om diskrimineringsfrågorna inte har någol med denna verksamhei atl göra så kan diskussionen om verkels tillämp­ning av flyktingpolitiken ha en negaliv verkan även i dessa frågor, Till-ståndsbyråns prövningar av bl, a, asylärenden och familjeålerföreningsär-enden har fåll en sådan karaktär atl det finns människor som upplever alt de mänskliga rättigheterna och den enskilda människans värdighet kränks i beslutsprocessen. Det är oerhört viktigt att detta ses med invandrarnas ögon och inte enbart ur myndighetsperspektiv. Är man inte villig all ge ombudsmannen resurser för en frislående administration kan man ifråga­sätta varför en sådan ijänst inrällas.

Del är också viktigt för invandrare all de genom ombudsmannen har möjlighel atl få råd och stöd om de känner sig diskriminerade av verkel självt, vilket blir omöjligt om förtroendet för ombudsmannen mbbas på gmnd av en knytning till SIV, även om den föreslås bli renl adminislraliv. Här kan man inte heller jämföra med Konsumentverket och Konsument­ombudsmannen som båda tillvaratar konsumenternas iniressen och som inte har all fatta så livsavgörande beslul rörande enskUda medborgare som SIV, Anknylningen till SIV är särskilt olämplig sedan SIV fr, o, m 1985 är huvudman för flyklingmollagandel i Sverige,

Slaiskontorel tillstyrker förslaget om anknytning till en värdmyndighel men är tveksamt lill SIV som sådan myndighet.

Eftersom invandrarverket i enskilda fall kan komma all ifrågasättas för diskriminering, främst kanske i samband med nyktingmollagningen, kan vissa betänkligheter anföras mot all välja SIV som värdmyndighel. Alt, som antyds i PM på sid 66, lägga samman uppgiften som ombudsman med en befattning i SIV: s verksledning framstår då för statskontoret som helt olämpligt.

Med utgångspunkt i sin tveksamhet lill behovel av den föreslagna lag­stiftningen anför kammarrätten i Jönköping:

De uppgifter som ombudsmannen får enligt förslagel innebår i myckel ringa grad lillsyn över andra myndigheter. Del skulle enligt kammarrättens mening vara möjligt all uppdra uppgtflema åt Statens invandrarverk. Upp­gifterna skulle ligga väl i linje med verkets övriga verksamhei. Om om-budsmannaämbetet nära anknyts tiU verkel bör del emellertid inte vara alllför svårt all samordna ombudsmannens arbete med arbetet i verket. Den självständigheten som förslagel ger ombudsmannen och nämnden

lorde i vissa lägen vara så värdefull atl kammarrällen inte vill motsätta sig

262

att ett självständigt ombudsmannaämbete och en självständig nä.mnd inräl­las.

JK, som anser atl det inte finns anledning atl skapa någon särskild     Prop. 1985/86:98 myndighei för den föreslagna verksamheten, uttalar följande:

Ombudsmannens verksamhei bör enligt min mening inte bara admini­strativt knytas liU invandrarverket såsom föreslås (se s, 66 f,) ulan även inordnas i verkets organisalion. Del synes kunna ske inom ramen för verkels nuvarande samordnings- och informationsverksamhet. Någon sär­skild anledning all tillskapa ytterligare en myndighei finns inte. En sådan ordning vore enligt min mening endasl ägnad att på etl olyckligt sätt sprida ansvaret för de åligganden all ge råd och lämna information som verkel ändå har enligt bl, a, 3 § i instruktionen. Enligt min mening finns del i stället anledning att så långt som möjligt koncentrera ansvaret för den rådgivning och information som för närvarande också lämnas av ett slort anlal myndigheter av olika slag och som berör invandrare och etniska gmpper. Verkel bör enligt min mening till gagn såväl i myndighetens och samhällslivels i övrigi iniressen som i invandrares och minoritetsgruppers intressen kunna ta på sig ett störte ansvar för sådan verksamhet (jfr milt remissvar över belänkandet SOU 1984:55 I rätl riktning).

Några remissinstanser ifrågasätter om förslagel ger ombudsmannen till­räckliga resurser, 5/Vanförbl,a:

Det helt avgörande för ombudsmannens möjligheter atl spela en aktiv roll mol etnisk diskriminering är enligt SIV: s mening att han eller hon får tillräckligt med resurser till sitt förfogande för att kunna arbeta såväl stödjande för den enskilde som genereUt altilydpåverkande.

De medel som ombudsmannen föreslås få lill sill förfogande år dock enligt SIV: s mening hell otillräckliga för de syften som anges i lagtexten,

SIV vill understryka viklen av att ombudsmannen får tillräckliga re­surser för tolk- och översättningsändamål, så alt kommunikationen mellan ombudsmannen och enskilda inte försvåras.

Statskontoret anser det tveksamt om den föreslagna organisationen ens inledningsvis kommer atl räcka.

Det bevakningsområde som de nya myndigheterna skall läcka är myckel omfattande. Medan exempelvis JämO:s område är avgränsat lill arbetsli­vet skall diskrimineringsombudsmannen och nämnden inte bara bevaka arbetslivet i vid mening ulan även andra delar av samhällslivel såsom boende, föreningsliv m, m. Till dem som kan utsättas för etnisk diskrimine­ring hör ju inte heller bara invandrare utan även vissa inhemska etniska minoriteter såsom samer och zigenare. För atl inte tanken bakom reformen skall förfelas anser statskontoret det viktigt att de administrativa verkty­gen, här organisationen, erhåUer sådana resurser att de kan svara upp mot de förväntningar som kan komma atl ställas. Den rådgivning som ombuds­mannen skall svara för måste således verkställas någorlunda snabbi så all del inte uppslår långa ärendeköer.

Statskontoret finner det tveksamt om den föreslagna organisationen,

med en handläggande tjänsteman hos vardera diskrimineringsombudsman­

nen och nämnden saml en gemensam assistent, ens inledningsvis kommer

att vara tillräcklig. Även om ärendemängderna lill en början kanske inte är

stora blir sårbarheten i en så liten organsalion vid exempelvis ledigheter av

263

olika slag betydande. Man kan jämföra med hur JämO: s organisation och     Prop. 1985/86:98 arbete utvecklats. Till JämO: s förfogande står i dagslägel en ställföreträ­dare och etl kansli med fem personer, varav fyra handläggare,

RRV gör bedömningen atl verksamhelen på sikt kan bli väsentligt mera resurskrävande än vad som synes förutsättas i promemorian, RRV anser del därför viktigt atl man redan från början klart anger vilka uppgifter som bör prioriteras i verksamhelen.

Även KO ifrågasätter om de resurser som enligt förslagel skall ställas till förfogande verkligen är tillräckliga för att ge ombudsmannen möjlighel att agera inom hela fältet på etl sätt som kan ge avsedd effekt. Liknande synpunkter framförs av Sveriges Advokatsamfund.

I förslagel anges alt ombudsmannen skall ha tillgång lill juridisk expertis genom nämnden. Däremot uppställs inte kravet atl ombudsmannen själv skall vara jurist, Detla berörs av några remissinstanser,

JämO:

För JämO: s arbete har det värk av slort värde för atl inte säga nödvän­digt atl de båda ombudsmännen varit jurister. Även om DO inte skall ha processförande uppgifter lorde det vara nödvändigl atl antingen ombuds­mannen själv eller handläggaren på myndigheten är lagfaren med hänsyn till all DO skall kunna biträda med kvalificerad rådgivning vad gäller tämligen omfattande och svåröverblickbar lagstiftning,

NO:

Enligt lagen om marknadsdomstol (1970:417) Il § 2 slyckel skall NO vara lagkunnig. Den nu föreslagna ombudsmannens arbetsområde avses till myckel väsentlig del bedrivas med direkt utgångspunkt i såväl straff-rättslig och civilrätlslig lagsliftning som i rättsliga principer vilka på olika sätt ulgör hinder mol etnisk diskriminering. Vidare skall vederbörande informera om och tillvarata diskriminerade personers och gruppers legala rättigheter, NO anser därför att även ombudsmannen bör vara lagkunnig.

Också RRV anser all det bör övervägas om inte ombudsmannen själv eller genom sitt kansli måste ha juridisk kompelens med hänsyn lill de många olika lagsliftningskomplex som berör verksamhelen.

Kammarrätten i Jönköping fömtsätter all uppgiften som ombudsman kommer all bli krävande och ställa slora krav på sin ulförare. Enligt kammartätten krävs därför att en person med hög kompelens, slor person­lig självständighet och stort engagemang utses tiU poslen,

Sveriges advokatsamfund anför:

Enligt samfundets uppfattning skall ombudsmannen vara lagfaren och med erfarenhet bl, a, av utlännings- och arbetsmarknadslagsttflning. Här­utöver måste ombudsmannen ha kännedom om bl, a, de straffrättsliga reglerna och reglerna om rättshjälp. En icke-jurist kan knappasl komma all uppfylla de intentioner som avses med den föreslagna lagstiftningen.

264

Bilaga 8    Prop. 1985/86:98

Sammanfattning av diskrimineringsutredningens delbetänkande (Ds A 1984:7) Om olaga diskriminering

Diskrimineringsutredningen har regeringens uppdrag atl bl, a, kartlägga tillämpningen av brottsbalkens bestämmelser mot olaga diskriminering, alt undersöka om den nuvarande lagstiftningen mol diskriminering är tillräck­lig, all kartlägga anmälningsbenägenheten vid olaga diskriminering, atl pröva möjligheten alt öka anmälningsfrekvensen saml alt undersöka om SIV:s uppgifter på detta område bör klargöras eller utvidgas. Vi har fullgjort uppdraget genom all gå igenom samtiiga anmälningar i landet, som hos polisen registrerats som hels mol folkgmpp och olaga diskriminering under tiden 1973-01-01-1983-09-01 saml de fömndersökningsprolokoll som upprättats och domar som meddelals som en följd av dessa anmäl­ningar. Vi har kartlagt förekomsten av övriga lagregler, som tillkommit som skydd mot etnisk särbehandling eller kan användas för sådanl skydd (kapitel 

I).

Kapilel 2 innehåller en redogörelse för internationella konventioner och överenskommelser rörande skydd för mänskliga rälligheter och förbud mol etnisk diskriminering samt för hur internationella överenskommelser införiivas med svensk rätt,

I kapilel 3 återfinns en redovisning av utiändsk lagstiftning rörande sådana förbud mol etnisk diskriminering som inte berör arbetslivet. Vi har valt ut tio länder som ratificerat FN: s rasdiskrimineringskonvenlion, näm­ligen Danmark, Finland, Norge, Belgien, Frankrike, Nederiänderna, Stor­britannien, Förbundsrepubliken Tyskland, Öslertike och Canada, samt etl land som inte har gjort del, nämligen USA,

KapUel 4 innehåller en redogörelse för rättsutvecklingen i Sverige be­lräffande avsiktligt skydd mot etnisk särbehandling. Vi behandlar här brotten hets mot folkgrupp och olaga diskriminering.

Gällande rätt belräffande förbud mol etnisk diskriminering utanför ar­betslivet kartlägger vi i kapUel 5. Här lar vi först upp beslämmelserna om avsiktligt skydd mot etnisk särbehandling, dvs, strafförbuden och rörande hels mot folkgrupp och olaga diskriminering, 16 kap, 8 och 9 §§ brottsbal­ken. Vi redogör vidare för vissa andra bestämmelser i brottsbalken, vilka kan användas till skydd mot etnisk särbehandling. Vi lämnar även exempel på sådana civUrättsliga bestämmelser, som kan användas på så sätt, att en diskriminerad vid vissa typer av negaliv särbehandling genom myndighets försorg får den rätt, som han skulle ha haft, om han inte särbehandlats. Vi har därvid lagt tyngdpunkten på boendeområdei. Slutligen ger vi exempel på sådana lagrum, enligt vilka en diskriminerad vid vissa lyper av negaliv särbehandling får rätt till skadestånd,

Kapilel 6 ägnas inledningsvis ål definitioner av begreppen etnisk diskri­minering och etnisk tillhörighet. Kapitlet innehåller vidare en redovisning

265

av invandrares erfarenheter av etnisk diskriminering i det svenska samhäl- Prop. 1985/86:98 let som bygger på en intervjuundersökning som utredningen genomfört. Anmälningarna om olaga diskriminering delas upp på samhällsområden, Etl avslutande avsnitt behandlar arbetsmarknaden som vid sidan av ar­betsmarknaden (som vi ägnat ell tidigare delbetänkande) anses vara av särskill inlresse. Framför alll diskuteras vissa kommuners praxis att kvo­lera på etnisk grund. Vi konstaterar alt om sådan kvotering i del enskilda fallel leder till all någon nekas en bostad skall åtal väckas för olaga diskriminering,

Kapilel 7 handlar om handläggning av anmälningar. Vi börjar med att redovisa handläggningsbeslämmelserna. Därefter redogör vi för hur poli­sen lar emot anmälningar samt för hur polis och åklagare handlägger dessa. Vi visar, all polismyndigheterna i slrid med gällande bestämmelser avskri­vit drygt en fjärdedel av antalet inkomna ärenden rörande hets mot folk­grupp och olaga diskriminering samt atl deras handläggningslid av dessa ärenden varit lång, Handläggningsliden hos åklagare har varit tämligen kort, i allmänhet kortare än en månad, då förundersökning har ägl rum, och i allmänhet omkring två månader, då förundersökning inte har ägl rum. Delta synes tyda på, all åklagare prioriterat sådana ärenden, i vilka förun­dersökning ägl rum. Vi är starkt kritiska mol åklagarnas rättstillämpning. Vi konstaterar alt åklagare felaktigt har avskrivit en myckel slor del av ärendena rörande hets mot folkgrupp och olaga diskriminering. Detta är ägnat atl inge oro. Vi har också granskat domstolarnas handläggning av mål rörande dessa brott. En redovisning härav avslutar kapitlet,

Kapilel 8 innehåller våra överväganden och förslag. Bestämmelsen om olaga diskriminering avser även den som år anställd i allmän tjänsl, vari han har all gå allmänheten lill hända. Vi anser att del är osäkert vilka offentligt anställda som kan freda sig mol anklagelser om olaga diskrimine­ring genom atl hävda alt de i sin tjänsteutövning inte har alt gå allmänheten till hända. För alt uppnå ökad tydlighet i detta avseende, ulan all förhållan­del mellan arbetsgivare och arbetstagare därigenom påverkas, föreslår vi att i 16 kap, 9 § andra slyckel brottsbalken orden "vari han har atl gå allmänheten lill banda" ersätts med "när han går allmänheten till banda".

Vi finner vidare, alt olaga diskriminering inte är etl lindrigare brott än hets mol folkgrupp och all påföljden därför bör vara den samma för dessa gärningar. Vi föreslår följaktiigen, alt påföljden för olaga diskriminering skall vara fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böler.

Vi föreslår att ideellt skadestånd skall kunna lilldömas den som blivit utsatt för olaga diskriminering. Genom att införa ideellt skadestånd skulle Sverige även efterleva del stadgande i FN:s rasdiskrimineringskonven­tion, enligt vilket envar skall ha rätt alt vid domstolar "begära rättvis och tillfredsslällande gottgörelse eller ersättning för skada liden till följd av sådan diskriminering". Vi föreslår därför atl lill de brott som är uppräk­nade i 1 kap, 3 § skadeståndslagen (1972:207) läggs brottet olaga diskrimi­nering.

Vi föreslår vidare all rikspolisstyrelsen ändrar anvisningarna rörande

ledning av förundersökning i brottmål så att dessa blir tydligare beträffan­

de polismyndighets rätl alt fatta beslul om brotten hels mot folkgrupp och

266

olaga diskriminering och att den särskilda blanketlrutinen för angivelse- Prop. 1985/86:98 brott skall gälla även för hels mol folkgrupp och olaga diskriminering. Vi föreslår också alt polismän skall få ökad utbildning rörande dessa anvis­ningar och all den som har otillräcklig kännedom om anvisningarna inte bör ha rätl all på polismyndighets vägnar besluta atl inte inleda eller atl lägga ned förundersökning,

Belräffande åklagarväsendel föreslår vi all endasl länsåklagare och överåklagare skall ha rätl all handlägga ärenden om hels mot folkgrupp och olaga diskriminering, atl de skall erhålla specialutbildning rörande dessa brott saml att övriga åklagare skall påminnas om att de inte är behöriga all handlägga sådana gärningar. Vi föreslår också all riksåkla­garen utfärdar anvisningar om vissl formkrav i samband med handläggning av mål rörande hels mot folkgrupp och olaga diskriminering.

Vi föreslår även, all såväl polis- som åklagarmyndighets handläggning av ärenden rörande hels mot folkgrupp och olaga diskriminering skall följas av statens invandrarverk (SIV), som löpande skall få del av anmäl­ningar, förundersökningsprolokoll och beslul från polis- och åklagarmyn­dighet, SIV skall även ta emot och lill polisen vidarebefordra anmälningar om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering. Verket skall vidare ta emot och pröva klagomål från enskilda eller grupper enligt artikel 14 i FN:s rasdiskrimineringskonvenlion. Slutligen skall SIV inom ramen för sill särskilda informationsansvar medverka till att kunskaper om de ak­tuella lagrummen sprids hos såväl invandrama som den svenska allmänhe­ten och hos myndigheterna,

Diksrimineringsutredningen har tidigare avlämnat betänkandena Hets mol folkgrupp (SOU 1981:38), Lag mol etnisk diskriminering i arbetslivet (SOU 1983:18) saml Om utlänningars rättsliga ställning (Ds A 1984:6),

267

Bilaga 8 A    Prop. 1985/86:98

Lagförslagen i Ds A 1984: 7

Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs atl 16 kap, 9 § brottsbalken skall ha nedan angi­ven lydelse.

Nuvarande lydelse

16 kap

Näringsidkare som i sin verksam­het diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella el­ler etniska ursprung eller trosbe­kännelse genom att icke gå honom till banda på de villkor näringsid­karen i sin verksamhet tillämpar i förhållande lill andra, dömes för olaga diskriminering tiU böler eller fängelse i högsl sex må­nader.

Vad i försia slyckel sägs om nä­ringsidkare äger molsvarande lillämpning på den som är anställd i näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar saml på den som är anställd i all­män Ijänst, vari han har all gä all­mänheten lill hända.

Föreslagen lydelse

.9§

Näringsidkare som i sin verksam­het diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella el­ler etniska ursprung eller trosbe­kännelse genom all icke gå honom lill hända på de villkor näringsid­karen i sin verksamhei tillämpar i förhållande till andra, dömes för olaga diskriminering lill fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böler.

Vad i första styckel sägs om nä­ringsidkare äger molsvarande lillämpning på den som är anställd i näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar samt på den som är anställd i all­män Ijänsl, när han går allmänhe­ten lill hända.

För olaga diskriminering dömes även anordnare av allmän samman­komst eller offentlig lUlställning och medhjälpare till sådan anordnare, om han diskriminerar någon på gmnd av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom alt vägra honom tillträde till sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra.

268

Förslag till

Prop. 1985/86:98

Lag om ändring i skadeståndslagen

Härigenom föreskrivs all 1 kap, 3 § skadeståndslagen (1972:207) skall ha nedan angiven lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap, 3 §

Beslämmelserna i denna lag om

Beslämmelserna i denna lag om

skyldighel all ersätta personskada

skyldighet all ersätta personskada

lillämpas också i fråga om lidande

tillämpas också i fråga om lidande

som någon tillfogar annan genom

som någon tillfogar annan genom

brott mot den personliga friheten,

brott mol den personliga friheten,

genom annat ofredande som inne-

genom annal ofredande som inne­

fattar brott, genom brytande av

fattar brott, genom brytande av

post- eller telehemlighel, inlrång i

post- eller telehemlighel, inlrång i

förvar eller olovlig avlyssning eller

förvar, olovUg avlyssning eller

genom ärekränkning eller dylik

olaga diskriminering eller genom

brottslig gärning,

ärekränkning eller dylik brottslig

gärning.

269

Bilaga 9    Prop. 1985/86:98

AVSKRIFT

1984-11-28

Dnr 59/84

Arbetsmarknadsdepartementet 103 33 STOCKHOLM

Angående räckvidden av brottsbalkens bestämmelse om straff för olaga diskriminering (BrB 16 kap 9 §)

Diskrimineringsulredningen har regeringens uppdrag atl bl, a, kartlägga tillämpningen av brottsbalkens beslämmelse mot olaga diskriminering och att undersöka om den nuvarande lagstiftningen mol diskriminering på etnisk grund är tillräcklig. Den 20 juni 1984 överlämnade utredningen lill regeringen delbetänkandet Ds A 1984:7 Om olaga diskriminering, i vilket ell stort antal förslag lämnas i syfte all bl, a, vitalisera rällstUlämpningen,

Genom ell beslul den 26 oktober 1984 av riksåklagaren i ell överpröv-ningsärende (ÅD 312-84) angående en anmälan om olaga diskriminering har del blivk klariagt all lagmmmet i fråga är behäftat med en icke avsedd svaghet som vi inte förutsåg när betänkandet skrevs.

Om en tjänsteman vid en bostadsförmedling under åberopande av et­niska skäl vägrar all anvisa en bosladssökande en ledig lägenhet i ell vissl bostadsområde är del ell brott mol beslämmelsen om olaga diskriminering. Om exakt samma beslul fattas av t, ex, en kommunal bostadsförmedlings-nämnd är förfarandet straffritt. Den personkrets bestämmelsen lar sikte på är nämligen dels näringsidkare och den som är anställd i näringsverksam­het, annan som handlar på näringsidkares vägnar samt anordnare av all­män sammankomst och medhjälpare lill sådan, dels den som är anställd i allmän tjänst, vari han har att gå allmänheten lill banda. Tjänstemän vid bostadsförmedlingen är anställda i allmän Ijänsl men del är inte de politiskt valda förtroendemännen i bosladsförmedlingsnämnden, Beslul av nämn­den faller därför utanför den aktuella straffbestämmelsens tillämpningsom­råde.

Diskrimineringsutredningen har i bifogade PM (1984-11-26) något när­mare utrett de rättsliga förhållandena och bl a undersökt olika möjligheter att anknyta en utvidgad personkrets till begrepp i andra lagrum, samt undersökt de möjligheter som idag slår lill buds för att komma ål etniskt diskriminerande beslul av Lex, kommunala nämnder.

Åberopande denna promemoria med bilagor föreslår diskrimineringsul­redningen, i tillägg lill sitt belänkande Ds A 1984:7, all personkretsen i brottsbalkens bestämmelse mol olaga diskriminering utvidgas till atl även avse politiskt förtroendevalda, när de går allmänheten lill hända, I lagtex­ten bör del kunna uttryckas på följande säll (BrB 16 kap 9 §, andra styckel):

270

Nuvarande lydelse:

(...)

Vad i första styckel sägs om nä­ringsidkare äger molsvarande till­ämpning på den som är anställd i näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar samt pä den som är anställd i all­mänt tiänst, vari han har att gå all­mänheten till hända, (.,,)

Föreslågen lydelse:

(...)

Vad i försia slyckel sägs om nä­ringsidkare äger motsvarande tillämpning på den som är anställd i näringsverksamhet och annan som handlar på näringsidkares vägnar samt på den som är anställd i all­män Ijänst eller innehar allmänt uppdrag, när han går allmänheten tillhanda. (.,,)

Prop. 1985/86:98

DISKRIMINERINGSUTREDNINGEN

KjeU[REDACTED_EFTERNAMN]

Bo Swedin

271

Bilaga w    Prop. 1985/86:98

Sammanfattning av diskrimineringsutredningens slutbetänkande (SOU 1984:55) I rätt riktning

Efter drygt fem års arbete överlämnar diskrimineringsutredningen nu sitt slutbetänkande. Utredningens uppdrag från regeringen var all presentera etl "samlat program" mot fördomar och diskriminering på etnisk grund. Del samlade programmet beslår av slutbelänkandet tillsammans med tidi­gare utarbetade dokument jämte en massmediestudie som blir färdig i december i år,

Slutbelänkandet har fåll titeln / rätl riktning. Med del vill utredningen framhålla dels all relationerna meUan majoritetsbefolkningen och de et­niska minoriteterna klart förbättrats sedan 60-talel trots försämrad sam­hällsekonomi och växande arbetslöshet, dels också atl många möjligheter lill ytterligare förbättring slår till buds, Sil* resonemang kring delta har utredningen fört ur etl konfliktperspektiv. Med detla skall bl, a, förslås all minoritelsgmpperna bör stärkas genom egna och samhälleliga åtgärder. Utbildning och starka organisationer är faktorer som verkar för större social mobilitet och ökad förmåga atl konkurrera om samhällets totala resurser.

Utredningen har i sin analys av orsaker till etnisk konflikt strukturerat dem i kategorier som är möjliga all påverka och sådana som med vår samhällsordning knappasl kan undanröjas genom beslut av statsmakterna. Viktiga orsaker som bedömts vara möjliga all påverka är ojämlik makl-och resursfördelning, bristande kontakter och bristande självkänsla, Mol dessa orsaker bör åtgärderna sållas in.

Utredningen finner del uteslutet all konflikter på etnisk grund mellan enskilda människor helt skall kunna förhindras. Åtgärderna bör syfta lill alt eliminera risken för alt sådana konflikter får samhällsfariig utbredning saml lill all konfliktens offer erbjuds effektivt skydd.

Utredningens formella förslag lar sikte på områden som är påverkbara för statsmakterna. Del har emellertid ingått i uppgifterna all belysa hela problemets omfattning och karaktär. Utredningen riktar därför också ett anlal rekommendationer till kommuner, landsting, massmedier och organi­sationer. Vad de gör eller inte gör avgör i hög grad hur de etniska relatio­nerna utvecklas.

Inom lagsiifiningsområdet har utredningen lämnat följande förslag:

-

Precisering av lagreglerna om hels mol folkgrupp,

-

Skärpning av lagreglerna om olaga diskriminering,

-

Lag mol etnisk diskriminering i arbetslivet,

-

Utrensning av sådana lagregler som särbehandlar utländska medborgare och som inie längre är motiverade,

-

Alt regeringen ånyo överväger frågan om alt förbjuda organisationer som främjar etnisk diskriminering.

272

Utredningen föreslår följande administrativa reformer inom stalsförvalt-     Prop, 1985/86:98 ningen:

Regeringen bör klart slå fasl statsmyndigheternas ansvar för invandrare och etniska minoriteter och uttrycka kravet pä alt de ges en med befolkningen i övrigi likvärdig behandling,

Statens invandrarverk ges i uppdrag att intensifiera sin bevakning av de etniska relationernas utveckling,

Verkel får därlill i uppdrag all ulöva lillsyn av förvallningsmyndighe-lerna i detla avseende, all bevaka rättstillämpningen av diskriminerings­förbuden i brottsbalken saml all fullgöra vissa uppgifter föranledda av Sveriges anslutning lill FN: s rasdiskrimineringskonvenlion. Information som ett verksamt medel all påverka de etniska relationerna

nämns i många sammanhang, bl, a, i regeringens direktiv. Utredningen har utförligt analyserat frågan och funnit starkt expertstöd för slutsatsen att centralt spridd information lill befolkningen är ell dyrbart och i slort sett verkningslöst medel. Systematiska insatser för all tillgodose behov av kunskaper hos dem som själva söker sådana är däremol meningsfulla.

Massmediernas effekt på opinionsbildningen diskuteras på flera ställen i betänkandet. En slutsats är all den konfliklladdade bild som ges i medierna riskerar all bidra lill en negaliv utveckling av attityderna. En ökad medve­tenhet hos journalistkåren om dessa effekter är angelägen. För etermedier­nas del föreslår utredningen atl risker av delta slag bör uppmärksammas i det förestående arbetet med de nya avtalen mellan staten och programföre­tagen,

I etl försök liU framtidsbedömning skärskådar utredningen befolknings­utvecklingen till följd av invandringen. Den tidiga eflerkrigsinvandringen har nu avsatt sin Iredje generation, och i början av nästa århundrade kommer fjärde generationen på bred front. Blandäktenskapen, som är vanliga redan bland försia generationens invandrare, kommer då all ha lett lill all fjärde generationen är så "utspädd" all bara myckel få personer har en härstamning vars samtliga fjorton individer tillhör samma invandrade nationalitet. De allra flesta kommer all ha två eller flera nationaliteter i sitt stamträd tre generationer tillbaka, oftast den svenska. Bortåt halva landels befolkning kommer all ha invandrare i stamträdet.

De etniska gränserna blir då mycket uppluckrade och etniska gruppers överlevnad starkt påverkad. Del kommerati bli stora variationer mellan de olika grupperna, beroende bl, a, på deras storlek, påfyllning från ur­sprungslandet och andra kontakter med detta.

Ouvertyr

I kapilel I redovisas utredningsuppdragets bakgrund och de ambitioner

och förhoppningar del uttryckte. Därefter diskuteras några skilda perspek­

tiv som är nödvändiga för att frågans komplexitet skall förslås. De i

samhällsforskningen sedan länge använda konflikt- och harmoniperspekti­

ven diskuteras, och utredningen söker klariägga all de inte behöver uteslu­

ta varandra som modeller för all förklara samhällsutveckling eller när de

läggs till grund för diskussioner om ålgärder. Jordmånen för etnisk konflikt

273

18    Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 98

kan sägas bestå av olikheterna i människors sätt atl acceptera och förslå     Prop. 1985/86:98 själva förändringen.

1 kapitlet granskas de invandrar- och minoritelspoliliska målen, hur de förhåller sig till målformuleringar inom andra samhällsområden och vad de innebär för frågan om de etniska relationerna. Diskussionen leder in på frågan om etnisk assimilering och etniska gruppers överlevnad. Utredning­en hävdar atl assimileringen på lång sikt är oundviklig för grupper som inte är myckel slora eller inte fylls på. Politiken bör kännetecknas av aktiva insatser för att främja den etniska gruppsammanhållningen. Bara så kan de etniska gmppernas olika vilja lill och förutsättningar för överievnad beak­tas. Tornedalsfinnar och zigenare är exempel på grupper som med olika gränsskyddsmekanismer uppvisar ett helt annat assimileringsmönsler än de tidiga grupper som inledde arbetskraftsinvandringen efler andra världs­kriget. En påskyndad upplösning av gruppsammanhållningen skulle inne­bära en grym brytning mellan invandrarna och deras nästa generation.

Svenskarna i invandrarnas ögon

I andra kapitlet redovisas den kunskap om förekomsten av etnisk diskrimi­nering i Sverige som utredningen samlat. Den funktion av klagomur som utredningen kommit all få har inneburit ett väsentligt inflöde av kunskaper om diskriminering. Någon representativ statistisk undersökning av etniska minoriteters erfarenheter av diskriminering har inte genomförts, I stället har utredningen vall alt göra etl anlal djupintervjuer med invandrare ur fem etniska gmpper. Undersökningen finns utförligt redovisad i en särskild rapport. Dämtöver har en referensgmpp av invandrare och företrädare för minoriteter bidragit med vittnesbörd från respektive etnisk gmpp. Vittnes­börden sammanfallas i kapklel.

Utredningen har funnit atl del inte finns några slora skillnader mellan de olika etniska grupperna i fråga om erfarenheterna av diskriminering. Bil­den är ganska entydig av inom vilka samhällsområden diskrimineringen starkast kommer lill uttryck.

Inget samhällsområde drabbas av en så omfattande och samstämmig kritik som arbetslivet. Svårigheter atl överhuvudtaget komma in på arbets­marknaden, problem i kontakterna med enskilda arbetsgivare och fackliga ombud och den nonchalans som visas utländsk yrkeserfarenhet och utbild­ning är drag i en mörk bild. Utredningen föreslog 1983 en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet.

Del omvittnas ofta att statliga och kommunala myndigheter behandlar svenskar bättre än invandrare. Främst redovisas i kapitlet polisen, de sociala myndigheterna, försäkringskassorna, vården och utbildningssek­torn. Särskilt allvarligt bör man ta den omfattande kritiken mot polisen, vars förhållande lill enskilda bör ägnas ökad uppmärksamhet.

Vittnesbörden redovisar negaliv särbehandling både från bostadsföreta­

gen och bostadsförmedlingen. Del vanligaste är all bostadssegregation tas

som exempel på ojämlik behandling. Bilden är motsägelsefull: många

invandrare klagar på alt bostadspolitiken leder till getlobildningar. Många

andra visar hur bostadsföretag och förmedlingars försök alt styra bort

274

enskilda bostadssökande från invandrartäta områden är en kränkande     Prop. 1985/86:98 särbehandling som också är brott mot beslämmelsen om olaga diskrimine­ring.

Många upplevelser av diskriminering på fritiden gäller restaurangbesök, inom handeln eller på allmänna kommunikationer,

I slutet av kapitlet redovisas uppgifter om vilka uppfattningar svenskar har om omfattningen av etnisk diskriminering. De ger vid handen att mer än hälften av svenskarna anser all diskriminering förekommer.

Etniska minoriteter och svenska institutioner

Tredje kapklel uppehåller sig vid de institutioner som av invandrare ofta utpekas när frågor om diskriminering kommer på tal. Med institutioner avses då begreppet i sin vidaste bemärkelse: de statliga och kommunala organen, men också näringslivets institutioner, de slora folkrörelserna och massmedierna.

Exempel ges från olika områden i samhället där vikliga institutioner är verksamma. Skolan, socialtjänsten, hälso- och sjukvården diskuteras.

Att förhållandena inom arbetslivet alltjämt återspeglar den etniska ho­mogenitet som till för bara några decennier sedan kännetecknade hela samhället står klart för dem som studerat relationerna på arbetsmarkna­den. De många aktörernas gemensamma ansvar innebär att arbetet all förbättra de etniska relationerna måste ske på bred front.

Bostadsmarknaden präglas av stark segregation, främst som en följd av socioekonomiska faktorer, Fömtsättningarna för den "boendemobilitet" som är ett ullryck för välfärdsutvecklingen för svenskar är inte desamma för invandrare. Mekanismerna på bostadsmarknaden kan förslås och för­ändras endast mot denna bakgrund.

Massmediernas betydelse för den allmänna opinionen är svår atl måla och därför också omtvistad. Klart är dock att mediernas förkärlek för den konfliktfyllda och dramatiska bilden av invandrarfrågorna måsle leda lill en ofullständig och ibland negaliv bild av invandrare i Sverige.

Rättsväsendets syn på etnisk diskriminering förefaller stämma dåligt överens med lagstiftarens avsikter. De räitsvårdande organen måsle ägnas särskild uppmärksamhet, inte bara med tanke på de invandrare som blir diskriminerade, utan också därför atl rättsväsendet har en så viktig funk­tion som normbildare, I ell delbetänkande som avlämnas samtidigt med slutbelänkandet föreslås ålgärder som berör polis, åklagare och domstolar.

Invandrarna i svenskarnas ögon

Kapilel 4 redovisar svenskarnas attityder lill invandrare och invandring

som de framträder ur några undersökningar, I huvudsak bygger utredning­

en på kvantitativa dala från intervjuer år 1981 med I 202 vuxna svenskar, I

en delstudie intervjuades etl trettiotal personer ur stickprovet vilka hade

visat mycket toleranta eller mycket intoleranta attityder till invandrare och

invandring. Denna del genomfördes för att komplettera huvudstudien med

mer kvalitativa dala,

275

En tredje delstudie omfattade 500 personer ur fem olika yrkeskategorier     Prop. 1985/86:98 i de 29 mest invandrartäta kommunerna och 100 kommunalpolitiker från dessa kommuner. Den samlade attitydundersökningen finns redovisad i en sårskild rapport. Undersökningen utformades så all vissa jämförelser skul­le kunna göras med en molsvarande undersökning från 1969,

Mol bakgrund av mätningarna kan opinionsförändringarna tolkas så här:

Svenskarnas inställning lill invandrare har utvecklats i posiliv och tole­rant riktning sedan 1969, En polarisering av åsikterna har ägl rum. Majori­teten har blivit betydligt positivare lill invandrare. En liten minoritet starkt ullänningsfientliga har under senare år tillgripit metoder som gör dem mer synliga.

Opinionen har inte bara polariserats, den har också artikulerats alltsedan 1969, Opinionen har blivit positivare lill invandrare i den bemärkelsen alt alll fler svenskar lar avslånd från den typ av vulgära uppfattningar som all invandrare kommer lill Sverige för all utnyttja sociala förmåner. Även påståenden att invandrare tar jobben från svenskarna förefaller, den väx­ande arbetslösheten tUl trots, alllför genomskinliga och ovederhäfliga för den större allmänheten.

Undersökningen visar också på vissa samband mellan attityder till in­vandrare och de intervjuades bakgrundsförhållanden som, utöver de tradi­tionella variablerna ålder och kön, är massmediekonsumtion, utlandsvis­telser, kontakt med invandrare, bostadsort, utbildning och social ställning. Några slutsatser var väntade, t, ex, all unga människor är mer toleranta än äldre. Andra slutsatser stämde inte med den bild många slentrianmässigt utgått från: den ekonomiska nedgången under senare år har inte satt spår i någon generelll tilltagande främlingsfientlighet. Svenskar i invandrartäta områden förefaller inte vara mer intoleranta än andra. Tvärtom har de ofta en mer nyanserad inställning till olika invandrade etniska minoriteter.

Teorier om orsaker till etnisk diskriminering

I femte kapitlet görs en genomgång av vetenskapliga teorier som varför sig eller tillsammans kan läggas till grund för diskussion om orsakerna lill etnisk diskriminering. Kapitlet bygger på den forskningsöversikt som åter­finns i rapporten Etnisk diskriminering och social identitet.

På individuell nivå är teorin om social identitet central. Den bygger på antagandet atl medlemmar i grupper kan tycka illa om medlemmar i andra grupper först när de identkierat sig själva som klart och lydligl åtskilda från den senare gruppen. Del som har störst betydelse är - enligt denna teori - hur man definierar sig i relation lill andra grupper. Dessa tankar ligger lill gmnd för en annan teori, etnocentrismieorin. Elnocenlrismens funktion är här alt utveckla solidaritet gentemot den egna gruppen och markera fientlighet mot andra grupper. Andra gruppers egenskaper kom­mer härigenom inte all bedömas objektivt utan omstöpas lill fientliga tillvitelser.

Dominerande på den socialpsykologiska arenan under hela 50- och

60-lalen har varit teorin om den auktoritära personligheten, som har sina

rötter i psykoanalytiskt länkande. Auktoritära personlighetsdrag formas

276

mer av sättet för uppfostran än av innehållet i den. Personer som så    Prop. 1985/86:98 formals lill auktoritära kommer atl utveckla entydigt negativa attityder till människor som är annorlunda än de själva, Begreppei "förakt för svag­het" är centralt i denna teori.

Enligt attributionsieorin skulle människor vara benägna att utifrån hur andra människor handlar dra slutsatser om deras inre disposition. Teorin om denna benägenhet alt tillskriva grupper vissa egenskaper gör inte anspråk på att förklara diskriminering - i värsta fall kan dock sådana slereolypa lillskrivningar legitimera negaliv särbehandling, t, ex, på etnisk grund.

På strukturell nivå återfinns en generell socialpsykologisk teori av sär­skilt inlresse för de etniska relationerna, nämligen referensgruppsteorin. Den förklarar diskriminerande beleende genom alt en person som är med­lem i en gmpp handlar i överensstämmelse med gruppens normer åven i de fall han inte själv helt delar dessa.

Risker som uppkommer när rasism blir en del av en ideologi, eller blir en ideologi i sig själv, har utifrån amerikanska förhållanden påvisats av Gun­nar Myrdal, Hans arbete, som främst rör sig inom sociologi och ekonomi, kan illustrera hur flera olika samhällsvetenskapliga discipliner, var och en från sin utgångspunkt, tagit upp frågan om etniska relationer.

Just del breda perspektivet och de många orsakssambanden ligger lill grund för Anders[REDACTED_EFTERNAMN] och Charles Weslin i deras arbete med enflerfak-torieori över etnisk diskriminering. Teorigenomgången avslutas med en förenklad sammanfattning av denna modell.

Om svenskhet i kulturmötet

Någon entydig uppfattning om vad som är typiskt svenskt i den nya omvärid som möler utlänningar som besöker eller bosätter sig i Sverige kan ingen med säkerhet sägas ha. Frågan om svenskheten och om svenska kulturyttringar har heller inte debatterats särskilt ingående. Utredningen hävdar atl man inte har särskill goda fömtsättningar all förslå frågor om de etniska relationerna om man inte bjuder på en viss kulturell självrannsa­kan. En sådan skuUe på intet säll vara ägnad all försvara eller fördöma svenska kulturyttringar. Men den måsle göras om man vill förslå de hinder som reses för människor som med annan kulturell bakgrund besöker oss eller bosätter sig här.

Del blir meningslöst all tala om kulturmöten om man inte inser all dessa möten sker med en svensk kultur. De risker som är förknippade med sökandel efter det som är svenskt har avhållit många från all skaffa sig någon mer välgrundad uppfattning om dessa frågor, Kapilel 6 inleds med resonemang om vad som kan ha vant orsakerna.

Därefter görs en genomgång av vad olika personer, forskare och förfat­

tare, i vetenskaplig eller mer kåserande form fört fram. Rationalitet och

benägenhet att undvika konflikter, vårt kristna arv, vår syn på könsroller,

på våra barn och gamla, vårt förhållande lill arbetet och privatlivet och inte

minst till naturen är exempel på sådant som fallit i ögonen på dessa

forskare och författare,

277

En historisk skiss

Prop. 1985/86:98

Behovel av all anlägga ell historiskt perspektiv på etniska relationer har utredningen försökt tillgodose i kapilel 7, Olika föreställningar om svensk särart kan spåras ända lill de senmedeltida krönikorna, I synnerhet Olof Rudbecks arbeten framhåller del götiska, eller nationalistiska, som sedan påverkat uppfattningen om Sveriges slora betydelse.

Med skt sinne för ordning och klassifikalion inordnade Carl von Linné människan i etl biologiskt system. Olika sådana ansatser har sedan dess följt varandra i spåren fram lill våra dagar. Geneliken kom atl låna sin vetenskapliga etikett lill en ny och skrämmande riktning under de första decennierna på 1900-talet: rasbiologi och rashygien, Ell svenskt rasbiolo-giskl institut inrättades 1921,

Uppfattningar om den nordiska rasens överlägsenhet kunde under flera årtionden spridas i alla opinionsbildande sammanhang. Värderingsföränd­ringar i demokratisk riktning har sedan dess någorlunda framgångsrikt kunnat hålla renl från sådana uppfattningar. Den höjning av folkbildnings­nivån som den politiska demokratiseringen förutsatte och medförde har sedan dess varit ett gott skydd.

Dilemma, dialektik och paradoxer

I kapklen 1-7 har utredningen presenterat kunskap den samlat. Den har också försökt atl belysa några olika perspektiv och synsätt som den menar måste anläggas på frågor om de etniska relationerna och på hur de utveck­las över tiden. Ingen behöver därefter tveka om hur motsägelsefull och komplex bilden är.

Den bro som man måste bygga mellan insikten om del motsägelsefulla och de förslag som förväntas består av ell bräckligt nätverk av paradoxer.

Överväganden och förslag

Utredningen inleder i kapilel 9 sina överväganden och förslag med en genomgång av fömlsållningarna för olika åtgärdsförslag och av orsaker lill etnisk konflikt som bedöms möjliga atl påverka, I punktform kan dessa överväganden sammanfallas sålunda:

-

Regeringen föreskriver all de förslag som utarbetas inte får medföra nya ekonomiska åtaganden,

-

Något fullständigt kunskapsunderiag om etniska konflikter och deras orsaker föreligger inte och kan inte väntas,

-

Åtgärdsprogrammel beställdes vid en lidpunkt då den stora invandring­en till Sverige redan ägt rum och de etniska minoriteternas existens är etl faktum,

-

Problemet med etnisk konflikt kan inte reduceras lill att avse förhållan­den mellan enskilda personer på olika "arenor" i samhället ulan måsle samtidigt betraktas som ett stmkturellt betingat samhällsproblem,

-

Åtgärder mol ullryck för etnisk konflikt blir varaktigt verksamma först

om de riktas mot problemens verkliga orsaker i den mån de är möjliga

778 

alt påverka, vilket langl ifrån alllid är fallel.

-

Av påverkbara orsaker lill etnisk konflikt är de viktigaste ojämn makt-     Prop. 1985/86:98 och resursfördelning, bristande kontakter och bristande självkänsla,

-

Orsakerna påverkas myckel mera av den allmänpolitiska utvecklingen i Sverige än av nytillkommande invandrarpolitiska reformer,

-

Utredningens uppgift är i stort sett begränsad till alt formulera förslag till åtgärder på det invandrar- och minoritelspoliliska fältet,

-

Viktiga åtgärdskategorier är bl, a, lagstiftning, allmän jämlikhetspolitik, forskning, utbildning och kontaktfrämjande åtgärder,

-

Statsmakterna anger i väsentliga avseenden förutsättningar för sam­hällsutvecklingen i form av bl,a, lagstiftning och annan normbildning och medelstilldelning. Många angelägna åtgärder har dock andra huvud­män. Ett slort ansvar åvilar kommuner och landsting, folkrörelserna och de stora institutionerna, bland dem massmedierna. De förslag som utvecklas för de statliga myndigheterna bör i många avseenden vara tillämpliga också för dessa,

I kapitlet görs en sammanställning av förslag som utredningen lämnat i andra sammanhang och som rör lagsiiflning och räitslillämpning. Ut­gångspunkter för överväganden inom detta område bör vara:

-

Lagarna bör ha som lydligl angivet mål atl påverka de etniska relatio­nerna. Den politiska avsikten måsle göras hell klar,

-

Lagarna bör vara heltäckande i fråga om det beteende som regleras. Det som är förbjudet på ett samhällsområde bör vara förbjudet också på andra,

-

Så långt möjligt bör lagstiftaren redan i lagarna reglera eventuella intres­sekonflikter och inte överiämna dessa lill rällslillämpningen,

-

Lagarna måsle göras kända,

-

Rällslillämpningen måsle vara offensiv.

Om hels mot folkgrupp (SOU 1981:38)

I belänkandet behandlas brottsbalkens och tryckfrihetsförordningens be­stämmelser om skydd mol uttryck för hot eller missaktning på etnisk grund, Förslagel innebar att beslämmelserna borde ändras så all de inte enbart skyddar folkgmpper av viss ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse, ulan också skyddar kollektiv av sådana gmpper, exempelvis invandrare eller utlänningar. Förändring av ålalsreglerna föreslogs också så all även brott mol enskilda personer skulle kunna falla under allmänt åtal. Riksdagen beslöt ändra lagen i enlighel med utredningens förslag.

Lag mot etnisk diskriminering i arbelsUvel (SOU 1983:18)

Idag är det tillåtet att diskriminera på den privata arbetsmarknaden: de

flesta vittnesbörd från invandrare om diskriminering gäller arbetslivet.

Sverige har i FN förbundit sig att förbjuda och avskaffa sådan negativ

särbehandling. Utredningen har föreslagit ett arbetsrältsligt förbud för

arbetsgivare att diskriminera på etnisk grund. Arbetsdomstolen föreslås

vara forum för rättslig prövning av sådanl handlande. Lagförslaget omfat-

279

tar både anslällda och arbelssökande och innehåller regler som förbjuder    Prop. 1985/86:98 såväl direkl som indirekt diskriminering.

Om ullänningars rättsliga ställning (DsA 1984:6)

Betänkandet redovisar resultatet av en omfattande kartläggning av lagreg­ler som på olika sätt begränsar utlänningars rättigheter. Förslag till föränd­ringar lämnas inom en rad rättsområden där utredningen funnit atl krav på svenskt medborgarskap saknar berättigande.

Om olaga diskriminering (DsA 1984:7)

En genomgång av de räitsvårdande organens handläggning av anmälningar om olaga diskriminering (och hets mot folkgrupp) under perioden 1973-83 visar alt rättstillämpningen inte överensstämmer med lagstiftarens syften. Det föreslås bl, a, en skärpning av straffsatsen och en förändring av regler­na för fömndersökning och åtal. Invandrarverket föreslås få en tiUsyn­suppgifl och därlill informationsuppgifler, framför alll i förhållande lill invandrare och deras organisationer.

Förbud mot organisationer som främjar etnisk diskriminering

Utredningen förordar nu all regeringen ånyo överväger alt förbjuda bildan­de och medverkan i organisationer som främjar eller uppmanar tiU förföl­jelse på etnisk gmnd. För ett förbud talar framför allt Sveriges anslutning till FN: s rasdiskriminerigskonvention och de alll kraftigare anmärkningar­na som i FN riktats mol Sverige,

Avsnittet 9,3 innehåller överväganden om informationsverksamhet och opinionsbildning. Ingel särskill ålgärdsslag nämns så ofta som just infor­mation. Utredningen anser all man inte märkbart kan påverka den svenska befolkningens attityder till invandrare enbart genom information riktad till enskilda och deras närmiljöer, Ell långsiktigt kunskapsbyggande måste till, Informalionsavsnittel i betänkandet avslutas med en översiktlig genom­gång av invandrarverkels arbete med atl sprida invandrarkunskap till strategiskt valda delar av den svenska befolkningen.

Under avsnitt 9,4 redovisas vissa överväganden om forskning inom områdel etniska relationer. Ämnesområdet har hittills inte rönt det inlresse del förtjänar i forskarsamhället. Ett antal forskningsområden redovisas som särskill angelägna.

De stadiga myndigheterna är av särskilt inlresse. Del är viktigt all de bedriver ell eget kartläggnings- och programarbete ägnat all ge invandrare och medlemmar av minoriteter en likvärdig behandling. Begreppet likvär­dig behandling diskuteras. Det bör sättas upp som mål för verksamheten.

Några särskUt viktiga sektorsmyndigheter får uigöra bakgrund för över­

väganden av hur statsmyndigheternas arbete kan förbättras. Statsmyn­

digheterna bör ges klarare riktlinjer för sill arbete. En kritisk genomgång

görs av nuvarande förordning (SFS 1976: 310) om "älgärder för invandrare

280

m,fl," och av hur den kommit att lillämpas.  Förslag lämnas till hur     Prop. 1985/86:98 regeringen tydligare kan ge uttryck för kravet på likvärdig behandling och att statsmyndigheterna tar samma ansvar för invandrare som för befolk­ningen i övrigi. Invandrarverket föreslås få en uttalad lillsynsroll i denna fråga,

Verkel bör få i uppdrag all fortlöpande bevaka de etniska relationernas utveckling. Det bör ske genom:

att systematiskt följa och redovisa de etniska relationernas utveckling, bl, a, genom

-

egna studier

-

periodiskt återkommande uppföljningsundersökningar av diskrimine­ringsulredningens allilydsludie i samarbete med EIFO

      initierande av nödvändig forskning i övrigt;

att systematiskt följa och redovisa de centrala statliga myndigheternas utarbetande och genomförande av egna handlingsprogram på invandrar-och minoritetspoiitikens område;

atl systematiskt följa och redovisa tillämpningen av lagstiftningen mol olaga diskriminering och hets mol folkgrupp, enligt en ordning som vi föreslagit i betänkandet (Ds A 1984:7) Om olaga diskriminering; alt SIV utses atl vara det organ om vilket rasdiskrimineringskonventionen, artikel 14, talar;

all även i övrigi verka för förbättrade etniska relationer genom bl, a,

      opinionsbildning

- stöd lill aktiva gmpper

      materialproduklion m,m.

Del är i den kommunala verkligheten invandrare oftast möter myndighe­terna och del är minsl lika viktigt alt de genomgångar av praxis och det programarbete som föreslås för statsmyndigheterna också kommer till stånd inom kommuner och landsting.

Massmediernas betydelse för de etniska relationernas utveckling är av största betydelse, fasl svårbedömd och omtvistad. Om man ser till invand­rarnas andel av lolalbefolkningen kan man konstatera atl de är underrepre­senlerade i medieinnehållet när del gäller vardagliga situationer och över­representerade när det gäller konfliktfyllda och kontroversiella situationer. Effekterna av invandrarbilden i massmedierna behandlas och vägar all på sikt förändra bilden anvisas. Av särskild betydelse är det all frågan beaktas i arbetet med de nya avtal med staten som kommer all reglera etermedier­nas verksamhet fr, o, m, 1986,

Kapitel 9 avslutas med överväganden om möjligheter för folkrörelser och organisationer all verka för en posiliv utveckling av de etniska relatio­nerna.

I rätt riktning några tankar om framtiden

Betänkandets avslutande kapilel resonerar om den framlida utvecklingen

av de etniska relationerna. Den framlida invandringens storlek och sam­

mansättning är viktiga faktorer för utvecklingen. Men också den invand­

ring som redan har skell avsätter framlida effekter. Vi har redan många av

281

den tredje generationen och i början på 2000-talel kommer den fjärde på     Prop. 1985/86:98 bred front. Denna blir mycket slor och kommer i de flesta fall atl härstam­ma från två eller flera nationaliteter. Den blir så uppblandad att de etniska gränserna blir mindre lydliga.

Den ekonomiska utvecklingen är sannolikt av betydelse för de etniska relationerna, men sambandet är inte så klart som mänga hävdat.

Den politik som syftar till all stärka invandrarnas egna resurser bör vara ägnad att öka den sociala mobiliteten bland invandrarna och deras ättling­ar. Då kommer invandrare och svenskar att arbeta sida vid sida i fler yrken. De fördjupade kontakterna bidrar till bättre relationer.

Bland främjandeåtgärderna bedöms en upprustning av svenskundervis­ningen för vuxna som utomordentligt angelägen, inte minsl för alt öka den sociala mobiliteten.

282

Bilaga 11   Prop. 1985/86:98

Remissammanställning över diskrimineringsutredningens delbetänkande (Ds A 1984:7) Om olaga diskriminering och utredningens skrivelse till arbetsmarknadsdepartementet den 28 november 1984

Efter remiss av betänkandet har yttrande inkommit från:

Justitiekanslern (JK), Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, riksåklagaren (RÅ), länsåklagarmyndigheten i Slockholms och Gotlands län, länsåklagarmyndigheten i Malmöhus län, länsåklagarmyn­digheten i Östergötlands län, åklagarmyndigheten i Slockholms åklagardis­trikt, åklagarmyndigheten i Södertälje åklagardistrikt, åklagarmyndigheten i Uppsala åklagardistrikt, åklagarmyndigheten i Göteborgs åklagardistrikt, rikspolisstyrelsen (RPS), polisstyrelsen i Slockholms polisdistrikt, polis­styrelsen i Göteborgs polisdistrikt, polisstyrelsen i Malmö polisdistrikt, polisstyrelsen i Uppsala polisdistrikt, universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) efler hörande av juridiska fakullelsnämnden vid Slockholms uni­versitet, statens invandrarverk (SIV), bostadsslyrelsen, statskontoret, länsstyrelsen i Slockholms län, länsslyrelsen i Malmöhus län, bostadskom­mittén (Bo 1982:01), riksdagens ombudsmän (JO), Svenska kommunför­bundet, Slockholms kommun. Botkyrka kommun, Södertälje kommun, Göteborgs kommun, Malmö kommun, Sveriges Allmännyttiga Bostadsför­etag (SABO), HSB, Riksbyggen, Svenska Fastighetsägareförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Föreningen Sveriges länspolis­chefer. Föreningen Sveriges polischefer. Föreningen Sveriges åklagare, Sveriges domareförbund, Sveriges Advokatsamfund, Riksförbundei finska föreningar i Sverige, Jugoslaviska Riksförbundet, Finlandssvenskarnas Riksförbund i Sverige, Esternas representation Sverige, Lettiska Central-rådet/Letliska Hjälpkommitlén, Gemensamma arbetsgruppen mol rasism och Riksförbundei för personal vid invandrarbyråer (RIB),

Yttranden över skrivelsen från diskrimineringsulredningen (DU) har lagits upp i avsnitt 2,2,2. Beträffande denna har yttranden endast inkommit från JK, Svea hovrätt, kammarrällen i Jönköping, Slockholm tingsrätt, RÅ, RPS, SIV, bostadsslyrelsen, statens arbetsgivarverk, länsslyrelsen i Stockholms län, JO, JO-utredningen, Svenska kommunförbundet, Lands­lingsförbundel saml Slockholms och Söderiälje kommuner.

UHÄ har ingivit yttranden från Stockholms,[REDACTED_EFTERNAMN] och Uppsala univer­sitet.

Yttrande har också inkommit från Slalens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) och Sveriges Socialdemokratiska kvinnoförbund.

283

1 Allmänt

Prop, 1985/86:98

Flertalet remissinstanser är positiva till utredningens allmänna syn­punkler. Lunds univershet, Malmö kommun, Riksförbundei finska för­eningar i Sverige, Jugoslaviska riksförbundet i Sverige, Finlandssvenskar­nas Riksförbund i Sverige, Esternas representation i Sverige och SABO stöder samtliga förslag och synpunkter, medan länsslyrelserna i Slock­holms och Malmöhus län är positiva till allt de inte uttalat kritik mol (se avsnitt 5,2),

Renl allmänt kan nämnas att de räitsvårdande remissinstanserna varit mer kritiska än övriga instanser, Särskill stark kritik har härvid riktals mol utredningens slutsatser belräffande hur polis och åklagare handlägger den här typen av ärenden,

RÅ anför bl, a,:

Diskrimineringsutredningen har i sitt belänkande framfört allvarlig kritik mol de räitsvårdande myndigheternas handhavande av denna lagstiftning. Vad gäller åklagarna har jag låtit göra en genomgång av de mål i vilka utredningen riktat särskild kritik mol åklagarnas beslul. Genomgången ger vid handen alt visserligen utrymme kan finnas för annan bedömning än den som kommit lill uttryck i någol av fallen, men också all kritiken i långa stycken skjuter över målet. Sårskilt påtagligt är att utredningen i belydan­de grad saknat förmåga atl anlägga ett strikt straff- och slraffprocessrätls-ligl betraktelsesätt, I sin strävan alt i alla lägen tillgodose en eventuell målsägandes inlresse bortser sålunda utredningen inte sällan från det grundläggande kravel alt också den misstänktes rätt måste tillvaratas. Beviskraven måsle givetvis upprätthållas liksom gängse tolkningsmetoder beträffande straffrältslig reglering iakttas oavsett om den företeelse som man vill slävja framstår som utomordentligt förkastlig. Det år beklagligt atl utredningen inte haft tillgång till juridisk sakkunskap. Detta ger sig till känna inte bara i utredningens granskning av de olika fallen utan också i dess analyser av gällande bestämmelser och givna domar samt i dess förslag till lagstiftning och andra åtgärder av rättslig beskaffenhet. Stund­om upphöjer utredningen sina egna bedömningar och slutsatser till gällan­de rätt. Ämnets allvarliga arl hade förtjänat en mera sakkunnig och balan­serad behandling,

JK anför:

Mitt intryck av den redovisning som utredningen har gjort belräffande handläggningen är att utredningens slutsatser i mycket är felaktiga och synnerligen överdrivna. Den genomgång av handläggningen som utred­ningen har gjort borde enligt min mening ha lämnais ål kompetenta myn­digheter - rikspolisstyrelsen och riksåklagaren. Jag anser inte all jag på grundval av utredningens påståenden kan eller bör uttala mig om de förslag till ålgärder som utredningen har lämnat.

Polisstyrelsen i Uppsala polisdistrikt påpekar i sill remissvar all del inie är ovanligl att tiU polis och åklagare inkomna anmälningar resulterar i beslut atl inie väcka åtal och alt den genomsnittliga siffran är all 70% av alla anmälningar resulterar i ell sådanl beslut.

Även TCO lar avslånd från de angrepp som DU riktar mot polisens handläggning av diskrimineringsärenden och anför.

TCO är starkt kritisk tiU del underlag som utredaren presenterar för sitt Prop. 1985/86:98 ställningslagande och de schabloniseringar i fråga om attityder och relatio­ner utredningen tillvitar poliskåren. Det är med den utgångspunkten inte förvånande alt utredaren i delta delbelänkandet funnit brister på alla kartlagda områden. Utredaren pekar bl, a, på brister i rättstillämpningen på grund av atl polisen felaktigt avskrivit anmälningar rörande hets ftiol folkgmpp och olaga diskriminering. Utredarens konstaterande är här rik­tigt endast ur strikt formell synpunkt och det ger knappast någon grund för slutsatsen atl del finns felaktigheter i rättstillämpningen. Det avgörande för atl bedöma rättstillämpningen är huruvida en strikt formell hantering skul­le leda till ell annal resultat än de avskrivningsbeslut som nu fallas av polisen, Detla har utredaren inte kunnat påvisa.

Åtskilliga remissinstanser finner dock visat all fel förekommit vid hand­läggningen av diskrimineringsärenden och JO ullalar.

I betänkandet redovisar utredningen resultatet av en undersökning av anmälningar om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering. Med stöd av iakttagelser som därvid har gjorts riktar utredningen hård kritik mol de räitsvårdande myndigheterna för handläggningen av sådana anmälningar. Del är inte alldeles lätt all på gmndval av undersökningsmaterialet, så som del redovisas i betänkandet, skapa sig en rättvisande bild av läget. Vad jag framför allt saknar är någon form av jämförelse med andra slags ärenden. Genom sina exempel visar utredningen dock alt del har förekommit an­märkningsvärda fel vid handläggningen och all vissa beslul har grundat sig på bedömningar som kan ifrågasättas. Även om jag inte i alla delar kan ansluta mig lill utredningens resonemang, måste också jag dra den slutsal-sen all del på sina håll har brustit i kännedomen om rättsreglernas inne­börd. Avsaknaden av vägledande domstolsavgöranden lorde också ha hafl betydelse i sammanhanget.

2 Föreslagna ändringar i 16 kap 9 § brottsbalken

Medan ändringsförslaget rörande straffskalan kritiserats av ett stort anlal remissinstanser har förslagen rörande räckvidden av beslämmelsen godta­gils av det stora flertalet remissinstanser.

2.1 Ändring i straff skalan för olaga diskriminering

Förslaget tillstyrks av Stockholms tingsrätt (som dock inte anser ändring­en särskill angelägen), åklagarmyndigheterna i Söderiälje och Uppsala, överåklagaren i Göteborg, RPS, Stockholms universitet, länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län. Svenska kommunförbundet, Stockholms och Botkyrka kommuner. Svenska fastighetsägareförbundet, HSB, Sveri­ges Advokatsamfund, socialdemokratiska kvinnoförbundet och Lettiska cenlralrådel saml Lettiska lijälpkomimttén i Sverige.

Såväl RPS som länsslyrelsen i Malmöhus län förklarar dock att de inte

tror alt ändringen kommer all leda till några ändringar priorileringsmäs-

sigl, I övrigi godlar de positiva remissinstanserna de skäl DU framfört.

Överåklagaren i Göteborg förklarar också atl han tillstyrker brollsbalks-

ändringarna eftersom de kan medverka till alt hos allmänheten inskärpa

285

hur allvariigt samhället ser på trakasserier mot medlemmar av etniska     Prop. 1985/86:98 minoriteter,

LO anser alt brottet hels mot folkgrupp är allvarligare än olaga diskrimi­nering men förordar en viss skärpning av straffskalan så alt den ger en anvisning om all samhället ser allvarligt på alla former av diskriminering, Svea hovrätt avstyrker den föreslagna ändringen eftersom olaga diskrimi­nering allmänt sett är ett ringare brott än hets mot folkgrupp. Hovrätten förklarar dock att det torde kunna förekomma fall av olaga diskriminering som är så grova atl sex månaders fängelse inie räcker som påföljd. Hovrät­ten föreslår därför ett tillägg av del innehållet alt det för grova fall stadgas fängelse i högst två år.

Förslaget avstyrks av JK, Göteborgs tingsrätt, RÅ, länsåklagarna i Stockholms län. Gollands län. Malmöhus län och Östergötlands lån, överåklagaren i Stockholm, polisstyrelserna i Malmö polisdistrikt och Göteborgs polisdistrikt, Uppsala universitet, SIV, statskontoret, JO, Sve­riges domarförbund, Föreningen Sveriges lånspolischefer. Föreningen Sveriges poUscItefer och Föreningen Sveriges åklagare. De flesta av dessa instanser åberopar som skäl för sitt ställningstagande att brottet hels mot folkgmpp är allvarligare än olaga diskriminering.

Bl, a, JK och RÅ gör gällande att olaga diskriminering är alt jämställa med grov förolämpning, för vilket brott straffmaximum är fängelse två månader.

Flera av de negativa instanserna (bl, a. Föreningen Sveriges länspolis­chefer. Föreningen Sveriges polischefer och Föreningen Sveriges åklaga­re) har också förklarat all de inte tror all den föreslagna ändringen skulle medföra all ifrågavarande brott skulle komma att prioriteras ulrednings-mässigl i högre grad än för närvarande av polis- och åklagarmyndigheter, RA och polisstyrelsen i Uppsala polisdistrikt motsätter sig också att straff­latituden används för att prioritera och inrikta verksamhei, RÅ anför.

All skärpa en straffsats i syfte all förmå vederbörande myndigheter lill störte skyndsamhel och noggrannhet saknar all anknytning liU vedertaget kriminalpoliliskl tänkande; det kan ju inte rimligen komma i fråga alt generellt skärpa påföljden för dem som övertygals om ell vissl brott av den anledningen atl ansvariga myndighetspersoner eventuellt kan göra sig skyldiga lill försummelser i samband med broltsbeivrandel,

SIV, Göteborgs tingsrätt och länsåklagarmyndigheten i Östergötlands län kan dock tänka sig en viss skärpning av slraffmaximum. Det kan också nämnas alt Uppsala universitet anser atl man, innan en ändring av straff­skalan genomförs, i vart fall bör avvakta fängelseslraffkommitléns översyn av slraffskalorna.

2.2 Räckvidden av beslämmelserna

2,2,1 Precisering av del straffbara områdel

Förslagel har ulan förändringar och med accepterande i de flesta fall av de motiv som DU anfört tillslyrkis av Svea hovrätt, Stockholms och Göle-

286

borgs tingsrätter, länsåktagaren i Östergötlands län. överåklagarna i Prop. 1985/86:98 Slockholm och Göteborg (belräffande den senare se även avsnitt 2,1), Polisstyrelsen i Malmö polisdistrikt, UHÄ, åklagarmyndiglieierna i Söder­tälje och Uppsala, länsslyrelsen i Stockholms län. SIV, statskontoret, JO, Svenska kommunjörbundel. Botkyrka kommun, HSB, Svenska fastighel-sägarförbundet, Riksbyggen, Sveriges domarförbund, Sveriges Advokat­samfund och Lettiska centralrådet i Sverige samt Lettiska Hjälpkommii-tén i Sverige.

Stockholms univershet är i och för sig positivt lill en ändring av besläm­melsen men förordar en annan ordalydelse,

Endasl JK, RA, länsåklagaren i Slockholms län och Gotlands län, Uppsala universitet och Föreningen Sveriges åklagare har avstyrkt försla­get.

Härvid anför JK lill en början att någon förpliktelse all utöka det straff­bara området inte föreligger på grund av FN-konventionen eller andra internationella åtaganden, JK anser vidare att den nuvarande bestämmel­sen är klar medan den föreslagna medför alt gränsdragningen mellan del straffbara och del icke straffbara området enligt JK:s mening blir flytande och ger utrymme för alllför slort godtycke i bedömningen. Det kommer även att uppstå bevissvårigheter. JK anserati straffbestämmelsen med den föreslagna ändringen blir alllför allmäni hållen och oprecis för atl kunna accepteras ur rättssäkerhetssynpunki, Enligi JK:s mening skulle den dess­ulom leda till en osäkerhet hos tjänstemännen vid kontakter med invandra­re vilket knappast kan vara ägnat atl gagna invandrare när de söker hjälp hos myndigheter. Någon godtagbar moiivering för den föreslagna ändring­en har inte framförts från utredningens sida. Förslaget bör således enligt JK:s mening inte föranleda lagstiftning,

RA och Föreningen Sveriges åklagare anser all förslaget inte innebär en precisering utan en utvidgning av det straffbara områdel, någol som RÅ ej finner behov av. Föreningen Sveriges åklagare anför i denna fråga vidare:

När en offenlligansiälld beter sig på visst säll i en angelägenhet som inte omfattas av hans arbetsuppgifter atl gå allmänheten tillhanda bör han, enligt föreningens mening, inte kunna drabbas av ansvar för olaga diskri­minering, eftersom han i en sådan silualion inte behövt bistå någon allmän­het överhuvudlaget.

Slutligen hävdar länsåklagaren i Stockholms län och Gotlands län atl förslagel inte är ägnat alt ligga lill grund för lagstiftning samt atl det inte heller ger språkligt uttryck för vad utredningen vill uppnå.

2,2,2 Personkretsen

Alla utom två remissinstanser är positiva till detta förslag, RÅ har förklarat att ändringen bör genomföras trots atl de beslut som

kan bli aktuella i vissa fall kan angripas genom kommunalbesvär eftersom

detta rättsmedel ofta är föga ändamålsenligt. Svenska kommunförbundet anför alt "personkretsen i den aktuella

straffbestämmelsen bör omfatta såväl anslällda som förtroendevalda. Sly-

287

relsen är också av den uppfattningen att de förtroendevalda inte täcks av Prop. 1985/86:98 begreppet anställd i allmän tjänsl. Oavsett hur rättsläget är för närvarande tillstyrker därför styrelsen den föreslagna ändringen av 16 kap. 9 § brotts­balken". Förbundel har vidare uttalat atl man genom den föreslagna ändringen inte löser frågan om förhållandel mellan brottsbalkens diskri­mineringsförbud och bostadsanvisningslagen. Del är enligt förbundels me­ning därför önskvärt atl lagstiftaren vid utformningen av det nya slraffslad­gandet klarlägger om ett handlande i enlighel med motiven till bostadsan­visningslagen samtidigt kan vara straffbart som olaga diskriminering enligt brottsbalken. Slutligen har förbundel uttalat alt straffbestämmelsen bör utformas så atl del klart framgår atl anställda och styrelseledamöter i allmännyttiga bostadsförelag är underkastade straffansvar,

JO tillstyrker all paragrafen ändras i föreslagen riktning men anser atl den föreslagna lydelsen är mindre lillfredsslällande,

Stockholms tingsrätt tillstyrker förslagel med den inskränkningen all ledamöler av beslutande statliga eller kommunala församlingar inte bör omfattas av slraffbudels tillämpningsområde.

Kammarrätten i Jönköping och JK avstyrker förslaget. Kammarrätten anför därvid:

Enligt kammarrätten mening är det en delvis öppen fråga var gränsen går mellan diskriminering av etniska minoriteter och förfaranden vilka i sig tjänaren vällovligt syfle, d, v, s, alt inlemma invandrare och övriga minori­teter i det svenska samhället, - Kammartätten känner sig inte övertygad om all man bör utvidga straffansvaret all gälla även politiskt förtroende­valda, vilkas handlingar normall bör bedömas i den politiska tillsättnings-processen - när del gäller fullmäktige i allmänna val. Utredningens förslag innebär att beslul om de förtroendevalda i ökad utsträckning kommer att styras genom straffrättsliga bestämmelser. Del innebär en urholkning av den kommunala självstyrelsen. Det innebär också all alla i fullmäktige kan straffas för vissa beslut, vilket lorde vara unikt och knappast påkallat. Utredningens förslag avser som nämnts endasl beslul av kommunala organ i enskilda ärenden, varigenom de går allmänheten tillhanda. Det gäller alltså inte beslul om generella riktlinjer. Skillnaden mellan all fatta princip­beslut och alt tillämpa principerna i det enskilda fallet kan ibland vara liten. Även detla kan vara skäl till atl underlåta en slraffrällslig reglering. Kammarrätten avstyrker utredningens förslag, I vart fall bör beslul av fullmäkligeförsamlingar undantas från slraffbudels tillämpningsområde,

JK påpekar dels alt förslaget skulle innebära atl en egendomlig konkur­renssituation kan uppstå i fråga om tillämpningen av bestämmelserna i 16kap, 9 § brottsbalken om olaga diskriminering och i 20kap, I § samma balk om myndighetsmissbruk, dels atl

Förslaget syftar lill all förhindra diskriminerande avgöranden som träf­

fas av politiskt valda förtroendemän i styrelser och nämnder. Till skillnad

från andra fall av diskriminering finns härvidlag medel atl rätta lill diskri­

minerande ålgärder genom all diskriminerande beslul kan överklagas och

ändras med hänvisning till alt de vilar på orättvis grund. Någon särskild

kriminalisering behövs därför inte enligt min mening för att komma tiU

rätta med eventuella olägenheter, om en styrelse eller nämnd kan anses ha

288

gjort sig skyldig till illojal maklanvändning. Även straffbestämmelserna i Prop. 1985/86:98 20 kap, 1 § brottsbalken om myndighetsmissbruk kan bli tillämpliga vid sådana fall av diskriminerande beslul. De föreslagna bestämmelserna kom­mer i första hand atl träffa myndighetsbeslut som fallas av politiskt valda förtroendemän i kommunala nämnder av olika slag. Sådana beslul är avsedda att grundas på i huvudsak politiska överväganden inom ramen för den kommunala självstyrelsen mera än på en tillämpning av direkta och entydiga författningsregler. Den typ av beslut som del i allmänhet kan bli fråga om atl ingripa mot år såsom framgår av den till förslagel fogade promemorian t, ex, bostads- eller boendepolitiska avgöranden, I den mån slalsmaklerna på nu angivet säll har ansett all politiska värderingar skall tillåtas påverka en myndighets beslul bör man enligt min mening vara försiktig med att stämpla ett sådanl politiskt ställningstagande som brotts­ligt. Det är naturiigt atl det i sådana ärenden lätt uppslår missförstånd och misstolkningar i fråga om bakgrunden till besluten. Del gäller i än högre grad beträffande så känslomässigt laddade frågor som diskriminering. Utrymmet för godtycke i bedömningen av om ell beslul skall uppfattas som diskriminerande blir då särskill påtagligt och därmed blir kriminalise­ring också tveksam ur rättssäkerhetssynpunkt. Uppenbara bevissvårigh­eter kommer även alt uppslå med avseende på om diskrimineringssyn­punkter eller politiska bedömningar har legal lill grund för beslulel. Del nu antydda utrymmet för godtycke vid en straffrältslig bedömning och den rättsosäkerhet som uppslår kan enligt min mening molverka fullgörandet av förvaltningsuppgifter som innefallar politiska avgöranden och som kommuner enligt min mening även fortsättningsvis bör handha inom ramen för sin självstyrelse.

3 Ändring i 1 kap. 3 § skadeståndslagen

Förslagel tillstyrks av alla utom fyra av de remissinstanser som yttrat sig i frågan.

Uttalat positiva är Svea hovrätt, som hänvisar lill FN-konventionen, Göteborgs tingsrätt, åklagarmyndigheterna i Södertälje och Uppsala, överåklagaren i Göteborg, polisstyrelsen i Malmö polisdistrikt, Stock­holms och Uppsala universitet, SIV, länsslyrelsen i Slockholms län, Slockholms och Botkyrka kommuner, JO, som dock önskar en gmndligare analys av lagens effekter. Svenska kommunförbundel, HSB, Riksbyggen, Sveriges Advokalsamfund, LO, Sveriges domarförbund samt Lettiska cen­tralrådet och Letliska hjälpkommitlén i Sverige.

JK, polisstyrelsen i Göteborgs polisdistrikt och RÅ avstyrker förslagel medan Stockholms lingsräii ger ullryck för viss tveksamhet, JK uttalar alt ideellt skadestånd redan enligt gällande rätt kan utgå såväl vid olaga diskriminering som vid hets mot folkgrupp om brottet kan anses innefatta ärekränkning av enskild person och atl skadestånd vid olaga diskrimine­ring endasl bör ulgå i sådanl fall, RÅ och Slockholms lingsräii har i huvudsak samma grund för sill slällningslagande som JK varjämte tings­rätten påpekar all den rått till skadestånd som sålunda föreligger år till­räcklig för atl uppfylla FN-konventionen,

289

19    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 98

4 Åtgärder inom polis-och åklagarväsendet

Prop. 1985/86:98

De åtgärdsförslag som framlagts inom delta område har fått etl övervä­gande negativt mottagande. Som tidigare anförts (avsnitt 1) har mycket kritik framförts mot den utredning som legal lill grund för DU: s ställnings­lagande i dessa frågor,

Stockholms universitet, länsslyrelsen i Slockholms län saml Leltiska cenlralrådel och Leltiska hjälpkommiitén i Sverige tillstyrker ändringarna rörande ändrade rutiner vid handläggningen av diskrimineringsärenden hos polis- och åklagarmyndigheter. SIV, Föreningen Sveriges länspolis­chefer. Föreningen Sveriges polischefer samt de letliska föreningarna tillstyrker atl bättre anvisningar ulfärdas för polisen. Dessa instanser till­styrker också att bättre utbildning ges på del sätt DU föreslagit, SIV är även ullalat positiv till ändringarna rörande ändrade formkrav för hand­läggningen av diskrimineringsärenden och lill all SIV tUlerkänns en mer markerad stödfunktion och rätt att formellt granska rättstillämpningen. Förslaget om ändrade behörighetsregler för åklagarna tillstyrks uttryckli­gen endasl av de leltiska föreningarna (jfr, dock även under avsnitt 1),

Sveriges Advokatsamfund tillstyrker samtliga förslag utom angående ändrade behörighetsregler för åklagare.

Förslagel om ändringar i rikspolisstyrelsens anvisningar och utfärdande av anvisningar för åklagarna så att hets mol folkgmpp och olaga diskrimi­nering behandlas som angivelsebrolt har avstyrkts av länsåklagarmyn­digheterna i Östergötlands län, JO, RPS, polisstyrelserna i Malmö polis­distrikt, Göteborgs polisdistrikt och Uppsala polisdistrikt samt Föreningen Sveriges åklagare. Såväl RPS som polisstyrelsen i Uppsala polisdistrikt anför att de aklueUa brotten ej kan få karaktär av angivelsebrolt ulan all lagändring görs i 16kap. brottsbalken. Polisstyrelsen i Uppsala polisdis­trikt har även anfört atl en sådan ändring skulle molverka DU:s syfte och minska del anlal mål som går till åtal, RPS anför belräffande anvisningar även all man har för avsikt all snart gå ul med information för all förhindra all polismyndighet, i strid mol gällande anvisningar, lägger ned förunder­sökning beträffande hels mol folkgrupp och olaga diskriminering,

RA, Slockholms tingsrätt, länsåklagarmyndigheierna i Öslergöllands och Malmöhus län, överåklagarna i Slockholm och Göteborg, åklagar­myndigheterna i Söderiälje och Uppsala, polisstyrelsen i Malmö polisdis­trikt, SIV, JO, statskontoret och Föreningen Sveriges åklagare avstyrker att inskränkningar görs i nuvarande regler om vilka åklagare som har rätl all handlägga diskrimineringsbrolten,

Länsåklagarmyndighelen i Öslergöllands län avstyrker att utbildning skall äga rum i speciella former.

Allmänt negativa mol förslagen i denna del är länsåklagarmyndighelen i Stockholms och Gol lands län, länsåklagarmyndighelen i Malmöhus län, bortsett från all den myndigheien tillstyrker all åklagarna genom SIV: s försorg uppmärksammas på de hithörande problemen, samt åklagarmyn­digheterna i Södertälje och Uppsala.

290

5 Utökade uppgifter för SIV

Prop. 1985/86:98

Det förslag som DU lämnat i dessa avseenden har i allmänhet avstyrkts av remissinstanserna.

5.1 Mottagande av anmälningar

Ingen remissinstans har uttryckligen tillstyrkt detta förslag, Direkl nega­tiva har JK, Svea hovrätt, Stockholms lingsräti, RA, polisstyrelsen i Göteborgs polisdistrikt, SACOISR, Sveriges Advokatsamfund, överåkla­garen i Slockholm, åklagarmyndigheterna i Södertälje och Uppsala, län­såklagarmyndighelen i ÖsiergöUands län saml TCO varit, medan länsåk­lagaren i Malmöhus län släUl sig tveksam, JK finner för sin del förslaget diffust och ogenomtänkt och anför:

Enligt förslaget skall SIV "på eget initiativ överiämna eller begära omprövning av ärende hos åklagare för atl slävja allvarligare eller systema­tiskt förekommande handlingar som kan stå i strid med lagen". För det första ligger sådana uppgifter enligt min mening inte i linje med SIV: s nuvarande uppgifter eller kompelens. För del andra anserjag all förslagel slår i dålig överensstämmelse med beslämmelserna i 11 kap, 7 § regerings­formen om förbud för andra myndigheter atl bestämma hur en förvalt­ningsmyndighet i ell särskill fall skall besluta i ärende som rör myndighets­utövning eller rör tillämpning av lag. Det föreligger således enligt min mening hinder i gmndlag mol atl SIV ges den kontrollfunktion som utred­ningen föreslår, vilken bl, a, skulle innefatta "bevakningen av rättstillämp­ningen".

Länsåklagarmyndigheten i Malmö påpekar all del inte finns någol som hindrar all SIV gör anmälan eller begär omprövning av ärenden redan enligt gällande regler men all del är tveksamt om man bör gå längre eftersom SIV: s personal saknar rutinerna för sådanl arbete,

Stockholms kommun föreslår all ell fristående organ får rätl alt vid sidan av polis och åklagare ta emot anmälningar.

5.2 Övervakning av handläggning hos polis- och åklagarmyndighet

Endasl de letliska föreningarna är hell positiva till förslagel.

Några remissinstanser - länsslyrelsen i Stockholms lån, Stockholms kommun och socialdemokratiska kvinnoförbundet - tillstyrker atl en ny övervakning kommer lill stånd men vill inte all SIV skall ulöva denna på grund av risken för intressekonflikter, I stället föreslås någol fristående organ,

Stockholms tingsrätt, SIV, TCO och JO, har förklarat alt det är bra om SIV följer rättstillämpningen men all delta skall ske inom verkets normala verksamhei.

Helt avstyrks förslagel av JK, Svea hovrätt (belräffande rapporterings­

skyldighet för polismyndighet), RÅ, länsåklagarmyndigheterna i Malmö­

hus och Östergötlands län, överåklagaren i Stockholm, åklagarmyndighe­

terna i Södertälje och Uppsala, RPS. polisstyrelserna i Stockholms polis-

291

distrikt, Malmö polisdistrikt, Göteborgs polisdisirikl och Uppsalapolisdis- Prop. 1985/86:98 irikt (annat än genom översiktlig övervakning), statskontoret, länsslyrel­serna i Stockholms och Malmöhus län (sistnämnda länsstyrelse beträffan­de rapporteringen), JO, Svenska kommunförbundet, Södertälje kommun, Sveriges Advokatsamfund, Centralorganisationen SACOISR samt För­eningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer. Motivet för avstyrkandet är i allmänhet all denna övervakningsfunktion bör - som redan är fallel - utövas av JO och JK, JK anför i frågan härutöver:

Som redan har berörts ovan föreslår utredningen att SIV skall övervaka polis- och åklagarmyndigheterna - och som det vill synas även domstolar­na - med avseende på bl, a, "handläggningslidens längd, att besluten fallas av behöriga personer och beslutens innehåU", Jag har ovan hänvisat till all reglerna i 11 kap. 7 § regeringsformen förbjuder myndighet att ingripa i andra myndigheters dömande eller beslutande verksamhei, Mol­svarande regler om förbud mol inblandning i domstolarnas dömande och beslutande verksamhei finns i 11 kap, 2 § regeringsformen. Det har ansetts som en av grundstenarna i vårt rättssystem och avgörande ur rättssäker­hetssynpunkt alt domstolarna och myndigheterna är fullt självständiga i förhållande tUl andra organ - även överordnade - i ärenden som rör myndighetsutövning mol enskilda och i sin rällslillämpande verksamhet. Del råder således enligt min mening förbud i grundlag mot den typ av direktiv som synes ligga bl, a, i den möjlighel alt begära omprövning av beslut som verkel anser felaktiga som SIV tilläggs enligt förslagel. Utred­ningens förslag alt SIV skall "vitalisera och bevaka rättstillämpningen" och "stimulera" rättsväsendet alt "harmoniera rättstillämpningen mol lagstiftarens intentioner" saml "förbättra kvaliteten på rättsväsendets handläggning" synes innefatta en motsvarande förbjuden direkiivrätt för SIV i förhållande lill domstolarna vid tillämpningen av diskrimineringsför­budel i 16 kap, 9 §BrB.

Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polis­chefer ifrågasätter också om SIV:s personal är utbildad för sådana över-vakningsuppgifter. SIV påpekar för egen del varje myndighels självstän­dighet och all SIV inte bör ha annan bevakningsfunktion i förhållande lill rättsväsendet än lill andra myndigheter,

5.3 Organ med behörighet atl motta anmälningar enligt 14 § FN-konventionen

Ingen remissinstans har tillstyrkt förslaget i dess helhet. Flera instanser -Svea hovrätt, Slockholms universitet. Lunds universilel, länsstyrelsen i Slockholms län och Slockholms kommun - biträder eller lämnar utan erinran förslagel all ell sådant organ bör utses men motsätter sig atl SIV får denna funktion då intressekonflikter kan uppslå och/eller då SIV ej uppfyller del grundläggande kravel utom konventionen, nämligen att vara ett organ inom Sveriges centrala rättsväsen. Som alternativ föreslås jäm­slälldhetsombudsmannen eller någol nyinrättat organ,

JK, Stockholms lingsräti och Sveriges Advokalsamfund avstyrker helt

förslaget och gör gällande all det saknas anledning för Sverige att utse

292

någol kontrollorgan enligt 14 § FN-konvention, särskilt som JO och JK     Prop. 1985/86:98 uppfyller de krav som slälls på ett sådanl organ. JK förklarar också all SIV inte under några förhållanden kan ulses lill sådanl organ.

Allmänt negativa lill förslagen under 5,1-5,3 är överåklagaren i Göte­borg och Föreningen Sveriges åklagare, medan Uppsala universitet för­klarar att man ej bör öka SIV: s kompelens ulan i stället förslärka JO: s. Uppsala universitet motsätter sig också utseendet av en särskild diskrimi­neringsombudsman,

5.4 Vägledning, bistånd och information

Det stora flertalet remissinstanser är allmänt positiva lill dessa förslag, JK har dock anfört att del inte ankommer på de kommunala myndigheterna atl agera som rättshjälpsorgan eller rättsligt ombud på det sätt utredningen föreslagit och avstyrker alltså i denna del, JK anför även att SIV: s resurser inte bör satsas på information om straff och jkadestånd utan på informa­tion om det svenska samhället och om svenskars levnadssätt och traditio­ner, JK fortsätter:

På detta sätt ökar man invandrarnas förståelse för och möjligheter till anpassning till sitt nya hemland. På motsvarande sätt bör SIV sprida information till svenskar om olika invandrargmppers levnadssätt och tradi­tioner för atl öka svenskamas förståelse och inlresse för dem som skall bli medlemmar i det svenska samhället.

6 Övrigt

Länsstyrelsen i Siockholrhs län föreslår atl hotell- och restaurangägare saml ordningsvakter som gör sig skyldiga lill diskriminering skall kunna få sina tillstånd indragna.

293

BUaga 12    Prop. 1985/86:98

Sammanställning av remissyttranden över diskrimineringsutredningens slutbetänkande (SOU 1984: 55) I rätt riktning

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgells av: justitiekanslern (JK), Svea hovrätt, riksåklagaren (RÅ), rikspolisstyrelsen (RPS), social­styrelsen (SoS), riksförsäkringsverket (RFV), statens kulturråd, radio­nämnden, skolöverstyrelsen (SÖ), slalens ungdomsråd, universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens in­vandrarverk (SIV), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), länsstyrel­sen i Slockholms län, länsslyrelsen i Öslergöllands län, länsslyrelsen i Malmöhus län, närradiokommiltén (U 1978:11), delegationen för invan­drarforskning (EIFO, A 1983:03, fr.o.m. maj 1985 benämnd DEIFO), domstolsverket, slalens nämnd för internationella adoptioner (NIA), kon­sumentverket, forskningsrådsnämnden (FRN), arbeiarskyddssiyrelsen, ILO-kommittén, bostadsslyrelsen. Ärkebiskopen, Svenska kommunför­bundet, Landslingsförbundel, Botkyrka kommun, Stockholms kommun, Södertälje kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun, Slockholms läns landsting. Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisa­tionen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Folkpartiets ungdomsförbund. Centerns kvinnoförbund. Folkpartiets kvinnoförbund, Sveriges Socialdemokratiska Kvinnoförbund, Svenska Röda Korset, Sveriges Frikyrkoråd, Sveriges Riksidrotlsförbund, Riksförbundei Hem och Skola, Sveriges Radio AB, Pressens Samarbelsnämnd, Riksförbundei för personal vid invandrar­byråer (RIB), Riksförbundei Finska föreningar i Sverige, Jugoslaviska Riksförbundet, Turkiska Riksförbundet, Estniska kommittén. Lettiska Cenlralrådel och Lettiska Hjälpkommitlén, Finlandssvenskarnas Riksför­bund i Sverige, Kroatiska riksförbundet. Gemensamma arbetsgruppen mot rasism, Adoplionscenlrum,

UHÄ har ingivit yttranden från universiteten i Slockholm,[REDACTED_EFTERNAMN], Upp­sala, Göteborg och Umeå, från högskolan för lärarutbildning i Stockholm saml från regionslyrelserna i Stockholm, Uppsala och Umeå högskolere­gioner.

Yttranden över betänkandet har dessutom avgetts av Riksförbundei för sexuellt likaberättigande, Sveriges Kristna Ungdomsråd, Svenska Ekume­niska Nämnden och Svenska Ortodoxa Prosleriet.

Allmänt

Det faktum att diskrimineringsulredningens (DU) slutbetänkande bl. a.

ulgör en sammanfattning av de erfarenheter och kunskaper som utredning­

en vunnit under sina fem år, har föranlett många remissinstanser att

inledningsvis värdera utredningens insatser mer generellt. Uttalat positiva

294

är exempelvis SoS, länsslyrelsen i Östergötlands län, Landstingsförbun- Prop. 1985/86:98 del, Malmö kommun. Centerns kvinnoförbund, RIB och Turkiska riksför­bundet. SIV menar att utredningens samlade resultat tillfört diskussioner­na om etniska relationer myckel värdefull kunskap som under lång tid framöver kommer atl påverka ställningstaganden och metodik i arbetet med invandrarpolitiken. Flera remissinstanser framhåller värdet av utred­ningens rapporter och delbelänkanden i undervisningssammanhang och i opinionsbildningen. Det gäller Lex, Folkpartiets ungdomsförbund som menar att de fakta och förslag som utredningen redovisat kommit lill stor nytta i förbundels opinionsbildning och Sveriges Socialdemokratiska Kvinnoförbund som anser all utredningens arbete tillfört samhällsdebatten och folkbildningsarbetet ovärderiiga inslag. Del gäller också Göteborgs kommun:

Utredarna återkommer på flera ställen i sitt slutbetänkande till vad de själva rubricerar som del kanske viktigaste resultatet av sitt arbete: all söka och sprida kunskap, Göteborgs kommun delar utredarnas uppfattning och anser atl utredningen i det avseendet har ell slort värde. Del omdömet gäller även i långa stycken det nu föreliggande slutbelänkandet, även om det i vissa avseenden av förklarliga skäl saknas redovisning av och kanske också kunskap om lokala förhållanden.

Del förtar dock inte värdet av atl - som utredarna menar - kunna utnyttja merparten av utredningsresultaten i Lex, den primärkommunala och landslingskommunala verksamhelen, I Göteborgs kommun används redan i dag tidigare delrapporter och betänkanden i vidareutbildningssyfle inom socialtjänsten, Slutbelänkandet har även det sill lydliga värde i del avseendet.

Även Svenska Kommunförbundel anser atl utredningen på etl förtjänst­fullt sätt lyft fram många frågor och ser det som angelägel all anslällda och förtroendevalda i kommunerna lar del av utredningens resultat. Kommun­förbundet beklagar dock att utredningen inte behandlat olika invandrar­gruppers syn på varandra, Sveriges Frikyrkoråd anser att utredningens arbete sammantaget ulgör ell av de viktigaste underlagen för studier inom del aktuella ämnesområdet som presenterats, men saknar en behandling av den religiösa dimensionen av mänsklig samlevnad och de religiösa minori­teternas silualion i Sverige, Del religiösa perspektivet i utredningens arbe­te saknar också Sveriges Kristna Ungdomsråd och Svenska Ekumeniska Nämnden, även om dessa i övrigt välkomnar utredningens publikationer som ett bidrag till en djupare förståelse av det mångkulturella samhället.

Av remissinstanserna är del bara en som intar en rent negaliv hållning till utredningens arbete. Det är SAF som bl, a, menar all utredningens slutsatser och förslag bygger på utsagor om upplevelser av diskriminering, vilka måste frånkännas allt värde.

Också slutbetänkandel som sådanl värderas översiktligt av ett antal

instanser, varav nästan samtliga är positiva. Det gäller t, ex, statens ung­

domsråd. Botkyrka kommun. Centerns kvinnoförbund och Folkpartiets

kvinnoförbund. Sveriges Radio AB finner den komplexa frågan om etniska

relationer allsidigt belyst i betänkandet och ställer sig bakom dess generel­

la målsättning. Riksförbundet Finska föreningar i Sverige instämmer i

__

betänkandets slutsatser och förslag och menar att dessa väl svarar mol de

synpunkter på området som framkommil genom en enkät lill förbundets     Prop. 1985/86:98 lokala föreningar och distriktsorganisationer som man genomfört, Adop­lionscenlrum lämnar följande förslag:

Diskrimineringsutredningen har haft i uppdrag att komma med förslag till åtgärder mol fördomar och diskriminering på etnisk grund. Vi vill då först konstatera att vi anser alt en vid spridning av själva betänkandet är en viktig ålgärd. Belänkandet är välskrivet, kunskapsrikt, intressant och tan­keväckande och borde genom en subventionerad utgivning spridas lill myndigheter, institutioner och organisationer i Sverige och även ingå som obligatorisk låsning i kursplanen för olika yrkeskategorier som lärare, socialljänslemän, poliser, journalister etc.

Kroatiska Riksförbundei intar en mer negativ inställning lill betänkandet och anser del kvalitelsmässigl ojämnt och svåröverblickbarl. Vidare anser förbundet bl, a, alt utredningen borde utsatt SIV för en mer kritisk gransk­ning och finner det otillfredsställande all utredningen i betänkandet inte behandlat relationerna mellan olika jugoslaviska grupper i Sverige,

Förslag om förbud mot organisationer som främjar etnisk diskriminering

Utredningen föreslår atl regeringen ånyo överväger frågan om ett lagstad­gal förbud mot organisationer som främjar etnisk diskriminering, I lagstift­ningen hör detta nära samman med förbudet mot hets mol folkgrupp, varför ell tillägg lill delta föreslås utarbetat som innebär en kriminalisering av bildande av eller dellagande i organisationer vars verksamhei främjar eller uppmanar lill förföljelse på etnisk grund. Utredningens motiv för detta förslag är främst hänförligt lill Sveriges anslutning till FN: s rasdiskri­mineringskonvenlion och dess slipulalioner i delta avseende.

Förslaget har fåll ett blandat mottagande. Många remissinstanser är positiva och hänvisar då i allmänhet lill alt Sverige enligt FN-konventionen måsle lagstifta i detta avseende. Något färre är negativa och stöder detta ställningslagande i huvudsak på viklen av all värna om föreningsfriheten,

Förslagel stöds hell av Svea hovrätt, ILO-kommillén, Ärkebiskopen, Landslingsförbundel, Slockholms läns landsting, Slockholms och Söder­tälje kommuner, TCO, Adoplionscenlrum, Centerns kvinnoförbund, Sveri­ges Frikyrkoråd, RIB, Riksförbundet Hem och Skola, Turkiska Riksför­bundet, Leltiska Cenlralrådel i Sverige och Leltiska HjälpkommUlén, Gemensamma arbetsgruppen mol rasism saml NIA. Ulöver den motive­ring som anförts ovan görs bl, a, gällande atl förbudel behövs "inte enbart för att efterleva FN: s rasdiskrimineringskonvention utan först och främst för all klart uttrycka statsmakternas ståndpunkt i frågan och på så sätt förstärka invandrarnas förtroende för det svenska samhället", Sveriges Frikyrkoråd påpekar att förbudet bör gälla också till skydd för religiösa minoriteter,

Svea hovrätt tillstyrker förslagel på de skäl utredningen angivit och anför vidare:

Frågan om vilka ålgärder som skall kunna vidtas för all molverka

rasdiskriminerande programinslag i närradion diskuteras också i närtadio-

kommitténs betänkande "Föreningarnas radio" (SOU 1984:53). I skl re-

296

missytlrande har hovrätten bl, a, av hänsyn lill lagregleringen av yttrande-

friheten inte kunnat ansluta sig till det förslag som kommittén lagt fram, Prop. 1985/86:98 Hovrätten har i stället lagt fram ell annal förslag. För all möjliggöra etl snabbare ingripande i sådana fall kan man enligt hovrättens mening disku­tera alt införa en möjlighel för närradiomyndigheien att temporärt dra in sändningstillstånd när en icke laga kraflågande dom angående yltrandefri-helsbroll från tingsrätt föreligger. Sändningstillstånd skulle då kunna dras in snabbare ulan atl man därmed frångår principen atl missbruk av yttran­defriheten skall prövas endast av vederböriig domslol.

Även om delta förslag genomförs bör enligt hovrättens mening diskri­mineringsulredningens förslag genomföras. De båda förslagen komplet­terar varandra och bör sammantagna kunna medföra ett effektivare skydd mot rasdiskriminerande föreningsverksamhet,

RRV förklarar sig med hänsyn till föreningsfriheten vara tveksam till förslagel och påpekar också all förbjudna organisationer kan uppstå igen under nytt namn och att påföljderna för de verksamhetsansvariga därför bör skärpas (om etl förbud införs).

Även LO intar en negativ hållning och anför:

Under senare år har ett antal sådana organisationer uppstått i Sverige och det är mot bakgmnd av deras syfte och verksamhet enligt LO svårt atl se någol samhäUsmoliv för dessa organisationers existens i del svenska samhället. De har dessutom en så samhällsdestmkliv verkan all alll bör göras för att förhindra deras tillkomst och utveckling.

Detta till trots, ställer LO sig tveksam lill metoden all i lag förbjuda sådana organisationer. En orsak tkl denna Ivekan är erfarenheten från andra länder där sådan lagstiftning finns, där det hafl minimal effekt. Rättsprocessen har varit mer besvärlig än effekten, Dessulom tenderar sådana organisationer alt genomföra namnbyte för atl omgående på nytt dyka upp. En annan orsak till LO:s tveksamhet är de svåra gränsdragning­arna och definitionerna av vad som kan betraktas som "organisation som befrämjar etnisk diskriminering" och alt sådana definitioner kan variera från en tid till annan. Ett införande av en sådan lagstiftning som i dag kan anses välmotiverad kan i morgon därmed bli ett allvarligt hot mot för­eningsfriheten. Däremot är del viktigt atl åtalsmöjligheterna och därmed sammanhängande straffpåföljder nogsamt genomförs om sådana organisa­tioners representanter eller medlemmar, enskilt eller kollektivt, begår gär­ningar som är i lag förbjudna.

Förslaget avstyrks helt av JK, RA, statens ungdomsråd, SIV, Folkpar­tiets ungdomsförbund. Finlandssvenskarnas riksförbund. Pressens Sam­arbelsnämnd, Svenska Ortodoxa Prosleriet och Socialdemokratiska kvin­noförbundet.

JK anförbl.a.:

Föreningsfriheten får enligt 2 kap. 14 § andra slyckel regeringsformen begränsas endasl såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhei är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt urspmng.

Som framgår av prop, 1975/76:209 s, 113 f har förpliktelserna enligt FN-konventionen ansetts vara tillgodosedda i svensk rätl genom besläm­melserna om hels mol folkgrupp och olaga diskriminering i 16 kap, 8 och 9 §§ brottsbalken. Jag delar denna uppfattning och anser inte att det för närvarande erfordras någon ytterligare begränsning av föreningsfriheten av del slag som utredningen föreslår med avseende på ell tUlägg lill 16 kap, 8 § brottsbalken (se sid, 189 i betänkandet).

Utredningen har vidare uttalat att rasisliska organisationer som kan

registreras som föreningar genom registreringen skulle komma i åtnjutande Prop. 1985/86:98 bl,a, av kommunala förmåner Lex, subventioner i samband med kommu­nal lokalupplålelse. Enligt utredningen skulle ett förbud mot invandrar­fientiiga organisationer "kunna vara ell stöd för de myndigheter som i dag tvingas lämna sådana förmåner även lill de organisationer som uppenbart bedriver rasistisk verksamhei" (se s, 189 i betänkandet). Utredningens påslående om alt det skulle föreligga något sådanl tvång är felaktigt,

1 stort sett samma synpunkler framförs av RÅ såvitt gäller föreningsfri­heten och FN-konventionen, RÅ anför därutöver:

I sammanhanget bör man inte heller bortse från risken alt de fåtal organisationer av berört slag som existerar i landet, och som dessutom bedriver en tämligen undanskymd verksamhei, skulle kunna tilldra sig ökad uppmärksamhet genom ett förbud. Statsmakterna lorde i tillräckligt hög grad ha markerat sill ogillande av organisationerna i fråga genom lagstiftningen om hets mol folkgrupp och olaga diskriminering, vilka be­stämmelser i slort tvingar organisationerna lill passivitet, Förslagel av­styrks därför,

SIV gör gällande all de negativa konsekvenserna av ell förbud, bl, a, kränkande av föreningsfriheten och risken för all rasisliska organisationer går under jorden och därigenom blir betydligt fariigare, överväger de poskiva.

Socialdemokratiska kvinnoförbundet hävdar att föreningsrätten i så hög grad som möjligt ska vara fri från begränsningar och inskränkningar av olika slag och all samhället ännu inte uttömt alla de möjligheter som finns för atl begränsa och stoppa diskriminerande verksamhei av organisationer, Förbundel anser dock atl samhällsstöd för dessa organisationer inte kan utgå och alt samhället helt klart måsle uttala sill avståndstagande från sådan verksamhet.

Folkpartiets ungdomsförbund hänvisar förutom lill föreningsfriheten lill alt del kan bli mer lockande för vissa människor all ansluta sig lill organi­sationer som verkar underjordiskt samt all man genom all låta rasisliska organisationer verka öppet får ökade kunskaper om dem.

Finlandssvenskarnas riksförbund tror atl ell förbud skulle bli både verk­ningslöst och farligt.

Forskning

1 ett avsnitt om forskning och annal kunskapsinhämlande konstaterar

utredningen all forskningen om etniska relationer i Sverige kommit sent

igång och inte hunnit bli omfångsrik. Även om nya möjligheter lill kun­

skapsuppbyggnad kommer alt ges vid de instilutionsliknande enheter av

tvärvetenskaplig karaktär som på senare år har bildals vid flera universilel

är del viktigt all områdel ges ökad prioritet vid anslagsgivning och all fler

forskare stimuleras till insatser. Utredningen pekar på alt etl personaltill­

skott till sekretariatet vid delegationen för invandrarforskning (DEIFO)

skulle kunna få positiva effekter bl, a, genom möjligheterna till en intensi­

fierad påverkan på forskningsfinansiärer av olika slag. Vidare skulle etl

sådant tillskott kunna avhjälpa den brist på forskningsinformation som i

298

dag kännetecknar områdel, vilket i sin lur skulle kunna medföra etl ökat

intresse hos såväl forskare som nyttjare. Utredningen redovisar också ett Prop. 1985/86:98 antal forskningsområden såsom särskilt angelägna, Behovel av historisk forskning framhålls, liksom socialantropologiska studier av de "nya" kul­turer som växer fram i samhället genom invandringen. Studier av institu­tionell diskriminering borde komma till stånd liksom all samhället skulle få en bättre överblick över den etniskt sociala stratifieringen genom en etnisk levnadsnivåundersökning. Till angelägna forskningsuppgifter hör enligt utredningen också de etniska minoritetsgruppernas rättsliga och sociala ställning, uppföljning av utredningens studie av majoritetsbefolkningens attityder, forskning om massmediernas roll i opinionsbildningen och stu­dier om språk och språkbehandling som diskrimineringsgrunder.

Ett femtonta! remissinstanser uttalar sig särskilt om forskningsavsnitlet och flertalet av dem tillstyrker utredningens bedömning om behovet av ny kunskap på området. Här kan nämnas FRN, SACOISR, Slockholms läns landsting, Adoplionscenlrum, Söderiälje kommun, UHÄ och flera univer­sitet. Några instanser framhåller vissa forskningsinsatser som viktigare än andra. Det gäller t, ex, SÖ, som betonar viklen av den föreslagna etniska levnadsnivåundersökningen och studier om språkets roll, Bolkyrka kom­mun som anser det angeläget med studier av etnisk diskriminering inom de kommunala myndigheterna, kulturrådet, som betonar behovel av kunska­per om kulturverksamheter bland invandrare och språkliga minoriteter. Svenska Ekumeniska Nämnden framhåller behovel av mer forskning, framför alll kring mukikullurella/multikonfessioneUa miljöer och - i likhet med Sveriges Kristna Ungdomsråd kring invandrarbarns- och ungdo­mars situation, syn på sig själva och sin framlid i Sverige,

UHÄ anför:

UHÄ delar utredningens och högskoleenheternas bedömning atl forsk­ningen om etniska relationer är ett i Sverige eftersatt forskningsområde. Det finns emellertid ett växande intresse bland forskare, i första hand inom humaniora, religionsvetenskap och samhäUsvetenskap, som del är viktigt att stödja. Vid flera universilel har under senare år tillkommit tvärveten­skapliga centmmbildningar, och forskargrupper, som ställt forskningen om etniska relationer i fokus. Som exempel kan nämnas centmmbildningar för invandrarforskning vid universketen i Slockholm och Uppsala,

Såväl utredningen som delegationen för invandrarforskning (EIFO) har redovisat en rad angelägna forskningsområden, I anslagsframställningen för budgetåret 1984/85 uppmärksammade UHÄ behovet av utökade re­surser för den forskning som utredningen framhåller som angelägen. UHÄ föreslog bl, a, alt resurser skulle anvisas för uppbyggnaden av en basor­ganisation för ell centrum för invandrarforskning i Uppsala, I den forsk­ningspolitiska propositionen (prop, 1983/84:107) har invandrarforskningen uppmärksammats genom atl föredragande statsrådet framhållk nödvändig­heten av all högskolorna, berörda forskningsråd och seklorsorgan ger högre prioritet ål området,

Behovel av den föreslagna satsningen på forskningsinformation under­stryks särskill av SACOISR, Stockholms läns landsting och av FRN.

299

De stafiiga myndigheterna

Prop. 1985/86:98

Diskrimineringsulredningen ägnar i belänkandet frågan om de statliga myndigheternas ansvar och insatser belydande utrymme. Utredningen framhåller som särskill viktigt all myndigheterna bedriver ell eget kart­läggnings- och programarbete ägnat alt ge invandrare och medlemmar av etniska minoriteter en likvärdig behandling; ett begrepp som ingående diskuteras och som enligt utredningen bör sällas upp som mål för verksam­helen. Några särskilt vikliga seklorsmyndighelers hantering av invandrar­frågorna ulgör en bakgrund för diskrimineringsulredningens överväganden av hur statsmyndigheternas arbete kan förbättras. En kritisk granskning av nuvarande förordning (1976:310) om ålgärder för invandrare m,fl, leder utredningen fram till förslaget att statsmyndigheterna genom en ny förord­ning bör ges klarare riktlinjer för sitt arbete. En sådan förordning bör enligt utredningen fastslå atl statliga myndigheter inom sitt verksamhetsområde har samma ansvar för invandrare och språkliga minoriteter som för befolk­ningen i övrigt och all de med utgångspunkt i de invandrarpolitiska riktlin­jerna utförligt skall ange de mål och riktlinjer som skall gälla för alla delar och nivåer av den egna verksamheten saml tillse atl dessa effektivt efter­levs. Myndigheterna skall gå invandrare och medlemmar av språkliga minoriteter tillhanda på vUlkor som är likvärdiga med dem som lillämpas i förhållande lill befolkningen i övrigt. Tillsyn av myndigheternas ålgärder med anledning av förordningen föreslås utövas av slalens invandrarverk, som också skall delges planer om ålgärder och när så behövs samråda om åtgärdernas utformning.

Del slora flertalet remissinstanser ställer sig positiva tiU förslagel eUer har inget atl erinra mol del. Ett anlal instanser ställer sig dock tveksamma eller negativa lill vissa av dess delar, främst vad gäller invandrarverkets föreslagna tillsynsroll.

Behov av ny förordning

Vad först gäller det allmänna behovel av en ny förordning tillstyrks delta uttryckligen av RFV, kulturrådel, AMS, SIV, länsslyrelsen i Slockholms län, domstolsverket, NIA, konsumeniverkei, bostadsslyrelsen, Söderiälje kommun. Centerns kvinnoförbund. Folkpartiets kvinnoförbund. Turkiska riksförbundet, Letliska Centralrådet, Lettiska hjälpkommiitén och Adop­lionscenlrum. Del skäl som oftast anförs för en sådan ny förordning är behovet av en ökad tydlighet om myndigheternas ansvar på områdel, SIV anför:

SIV delar DU: s uppfattning all del inte alllid tycks vara klart för myndigheter och institutioner atl de har samma ansvar för invandrarna som för majoritetsbefolkningen, I detta ligger att extra insatser kan behö­vas och atl lika behandling inte alltid innebär likvärdig behandling, DU konstaterar alt

-

punktinsatser vid akuta behov är vanligare än djupare analys som leder till långsiktig handling,

-

invandrarfrågor ofta lågprioriteras i ekonomiska svångremslider,

300

- de invandrar- och minorilelspolkiska målen jämlikhet, valfrihet och     Prop. 1985/86:98 samverkan, liksom förordningen (SFS 1976: 310) om statiiga myndighe­ters skyldighet alt inom sitt verksamhetsområde fortlöpande beakta sitt ansvar för invandrare och språkliga minoriteter, tycks spela en under­ordnad roll, SIV anser atl utvecklingen sedan förordningens tillkomst varit i slort

sett posiliv. Flera myndigheter har tagit sitt ansvar för invandrare och

minoriteter och arbetat i förordningens anda, I många fall instämmer dock

SIV i utredningens analys, SIV tillstyrker därför alt förordningen SFS 1976:310 upphävs och all en

ny förordning utfärdas som tydligare fastslår såväl myndigheternas ansvar

som invandrarverkets roll i arbetet för invandrare och minoriteter.

Fyra remissinstanser är negativa till en ny förordning, Svea Hovrätt avvisar förslagel främst med hänvisning till atl många myndigheters ar­betsområden enligt hovrätten inte är av sådant slag all del finns utrymme för eller anledning lill särskilda åtgärder för invandrare, RRV ifrågasätter i likhet med statskontoret om utarbetande av handlingsprogram är en lämp­lig styrmetod för all höja aktivitetsnivån, eftersom sådana aktiviteter med liden bmkar bli rätt rutinmässiga, RRV anser dessulom alt en förfallnings-mässig reglering av dessa verksamheter strider mot principen atl varje myndighei inom sitt område skall la ansvar för alla medborgare. Som alternativ till utredningens förslag anser såväl RRV som statskontoret atl syftena kan uppnås genom att SIV via bl, a, myndigheternas anslagsfram­ställningar bevakar vilka åtgärder som vidtas och vid behov gör statsmak­terna uppmärksamma på eftersatta områden, JK ser inte någon anledning till all den nuvarande förordningen skall upphävas och ersätts med en ny och anför vidare:

Däremol bör enligt min mening förordningen lämpligen förses med ett tillägg av innebörd all SIV skall bistå alla statliga myndigheter vid hand­läggningen av frågor som berör invandrare när myndigheterna begär del. Del gäller framför alll med tolk- och översätlningshjälp (jfr s, 221 i betän­kandet SOU 1984:55) utan att det behöver belasta myndigheternas budget, SIV bör även bistå myndigheterna med hjälp i form av upplysningar om och till invandrare i myndigheternas kontakter med invandrare i olika hänseenden.

Som ovan nämnts innehåller utredningens förslag till en ny förordning några olika komponenter. Dessa utgörs av en precisering av statsmyndig­heternas ansvar, ett krav på konkreta handlingsprogram, etl krav på lik­värdig behandling saml en precisering av invandrarverkels roll i samman­hanget, I det följande behandlas remissinstansernas synpunkler på var och en av dessa fyra komponenter.

Statsmyndigheternas ansvar

Att statsmyndigheternas ansvar tydligare än i nuvarande förordning kom­mer lill uttryck i en ny förordning bejakas i slort sett samma remissinstan­ser som är positiva till en förordning, och med samma motiv. De som

således uttryckligen ansluter sig till förslaget är följande: RFV, kulturrå- Prop. 1985/86:98 det, AMS, SIV, länsstyrelsen i Slockholms län, domstolsverket, NIA, konsumentverket, bostadsstyrelsen. Ärkebiskopen, Söderiälje kommun, Centerns kvinnoförbund, Letliska Cenlralrådel, Leltiska hjälpkommitlén och Adoplionscenlrum. Ingen remissinstans ifrågasätter principen om var­je statsmyndighets ansvar för invandrare och minoriteter på sitt respektive verksamhetsområde, möjligen med undantag av JK, i det ovan citerade Uttalandel, i vilket SIV föreslås svara för viss service och vissa kostnader som i dag åvilar respektive myndigheter.

Handlingsprogram

Utredningen har alltså föreslagit alt de statliga myndigheterna, med ut­gångspunkt i de riktlinjer för invandrar- och minorilelspoliliken som riks­dagen har godkänt, ulföriigt skall ange de mål och riktlinjer som skall gälla för alla delar och nivåer av den egna verksamhelen samt tillse alt dessa effektivt efterlevs. Ett flertal av de remissinstanser som uttalat sig om förslagel är också för del. Odelat positiva är kulturrådel, AMS, länsslyrel­sen i Slockholms län, länsslyrelsen i Öslergöllands län, Södertälje kom­mun. Centerns kvinnoförbund. Folkpartiels ungdomsförbund, RIB och Adoplionscenlrum. De motiv som anförs är i huvudsak desamma som utredningens,

AMS betonar särskilt viklen av alt programmen omfattar förslag lill konkreta åtgärder för vilka tillräckliga resurser måsle avsällas.

Några remissinstanser ger förslagel principiellt stöd men anför därtill olika reservationer, SIV menar atl det är viktigt all myndigheterna upprät­tar samlade program för sill arbete med invandrare och all delta slås fast i förordningen, men atl programmens detaljeringsnivå måste bli olika bl, a, beroende av myndigheternas verksamhet, komplexitet och administrativa Uppbyggnad, Domstolsverket ser det som lämpligt att handlingsplaner upprättas av de centrala statliga myndigheterna men har däremol svårt alt se meningen med alt sådana också upprättas av lokala myndigheter, i synnerhet av sådana myndigheter vars verksamhet är starkt regelstyrd. För domstolarnas del avstyrks förslaget, Bostadsslyrelsen finner i princip inget atl invända mot förslaget om handlingsprogram, men vill för sin egen del ifrågasätta om del inte vore bättre all invandrarfrågorna inarbetades i det generella handlingsprogram som styrelsen upprättar. En liknande upp­fattning redovisar SÖ, som delar utredningens uppfattning om behovet av en samlad planering för arbetet med invandrar- och minoritetsfrågor, men anser all delta bör ske integrerat med verksamhelen i övrigi.

Negativa till förslagel om handlingsprogram är som ovan nämnis Svea hovrätt, statskontoret och RRV. Därlill kommer - bland myndigheter som till skillnad från dessa är positiva lill en ny förordning - SoS och RFV, som inte anser alt förordningen bör innehålla krav pä upprättandet av handlingsprogram. Motiven för avstyrkandet i detta avseende är i huvud­sak desamma för dessa två, SoS anför:

302

Myndighelema bör självfallel utarbeta de planeringsdokument och styr-     Prop. 1985/86:98 medel för sin verksamhet som de har behov av. Handlingsprogram för vissl område kan vara exempel på delta. Del är dock tveksamt om verk­samheten och verksamhetsplaneringen främjas av likartade formkrav be­lräffande planeringen oavsett vilken verksamhei de bedriver.

Likvärdig behandling

Utredningen föreslår att den nya förordningen uttalat anger all de statliga myndigheterna skall gå invandrare och medlemmar av språkliga minorite­ter tillhanda på villkor som är likvärdiga med dem som tillämpas i förhål­lande lill befolkningen i övrigt. Myndigheterna skall därvid uppmärksam­ma atl detta medför all särskilda åtgärder behöver vidtas för all tillförsäkra nyss nämnda grupper den servicenivå som myndigheterna i övrigi tilläm­par.

Förslaget tillstyrks i alll väsentligt och med samma motiv som utredning­en anfört av i slort sett alla de remissinstanser som tagit upp frågan. Det gäller RFV, SÖ, AMS, SIV, länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Östergötlands län. Ärkebiskopen, Landslingsförbundet, Centerns kvinno­förbund. Lettiska Centralrådet, Lettiska hjälpkommiitén och Adoplions­cenlrum. 5/V anför:

SIV vill, liksom DU understryka all insikt om att likvärdig behandling inte innebär Uka behandling är centralt vid myndighetens hantering av invandrare. Ulan denna insikt kommer myndigheter inte all ändra sill förhållningssätt även vid väl detaljerade program och när program skall översältas i praktisk handling. Särskilt viktigt är del när myndigheters verksamhei direkl ingriper i den enskUdes vardag, exempelvis vid ärende hos försäkringskassan, skattemyndigheter och polis.

Att likvärdig behandling i sammanhanget många gånger är liktydigt med posiliv särbehandling framhålls särskill av AMS och SÖ, något som alltså bejakas. Det synes också SoS göra, även om den riktar viss kritik mot utredningens sätt alt behandla frågan om likvärdig behandling. SoS anför:

Erfarenheterna från såväl sociaUjänslen som hälso- och sjukvården lyder på alt invandrare i allt väsentligt har likartade behov som befolkning­en i övrigi, men att del krävs särskilda ålgärder för all tillgodose dem, Detla gäller också för många andra grupper i samhället (rörelsehindrade, småbarnsföräldrar, gamla, barn, synsvaga m,fl,). Del är därför ytterst tveksamt om man, som utredningen gör, kan hävda att förutsättningar för likvärdig behandling av invandrare skall vara hänsyn lill "etniskt beting­ade behov". Diskussionen bör i stället ulgå från del faktum all de har samma behov som alla andra människor men all de i någol eller några avseenden befinner sig i en silualion, som medför all särskilda ålgärder erfordras för alt deras behov skall kunna tillgodoses och för atl de skall kunna leva sill liv på samma villkor som andra. Del fortsatta arbetet kan då inriktas mot alt klarlägga vilka svårigheter som detta medför och hur de kan lösas.

Styrelsen finner det dessulom angeläget framhålla all bristande likvärdig behandling också hänger samman med bristande individuella och struktu-

rella möjligheter. Strävandena atl t, ex, bygga ut ivå-språkig service - Prop. 1985/86:98 utan att kvaliteten försämras - försvåras kraftigt av brislen på sådan personal. Detta är särskill påtagligt för vissa språkgrupper. Även när ålgärder vidtas för att ge invandrarna en posiliv särbehandling lar del tid innan de får effekt. För alt undvika att sådana omständigheter får diskrimi­nerande effekter är del angeläget att erforderliga särålgärder vidtas på ett tidigt stadium,

Svea Hovrätt är - som tidigare nämnts - negativ lill en ny förordning. Förutom del tidigare angivna motivet anger hovrätten i detta sammanhang all myndigheternas möjligheter atl ge invandrare en likvärdig behandling främst är beroende av anslagsbeslut.

Invandrarverkels tillsyns- och samrådsroll med anledning av den föreslagna förordningen

SIV har sedan 1976 i enlighet med nu gällande förordning, en roll som samordnare och samrådsparlner i förhållande lill de statliga myndigheterna vad gäller insatser för invandrare och språkliga minoriteter, Diskrimine­ringsulredningen analyserar i belänkandet denna samordningsroll och me­nar atl tUlsyn av statsmyndigheterna vore etl mer adekvat uttryck för verkels uppgift än del abstrakta och mångtydiga begreppei samordning. En lillsynsroll uttalad i förordning skulle, enligt utredningens mening, ge verkel bättre möjligheter all påverka myndigheterna. Vid sidan av denna tillsynsroU föreslår utredningen alt myndigheterna skall informera SIV om planerade ålgärder och vid behov samråda med verkel om åtgärdernas uiformning,

Förslagel om SIV som tillsynsmyndighet har rönt ell blandat mottagan­de i remissopinionen, Ell övervägande antal av de instanser som uttalat sig i frågan är negativa. Tillstyrker förslagel gör emellertid bostadsslyrelsen, kullurrååei, NIA, länsslyrelsen i Slockholms län. Lettiska Centralrådet, Lettiska hjälpkommitlén saml SACOISR. 1 den mån skäl därtill anförs överensstämmer de med utredningens motiv, SACOISR anser att SIV:s lillsynsroll borde utvidgas atl avse även primärkommunala och landstings­kommunala verksamheter.

Rent negativa lill en uttalad tillsynsroll för SIV är JK, SoS, RFV, statskontoret, RRV, SÖ, statens ungdomsråd. Frikyrkorådet och Ärkebis­kopen. De skäl som anförs härför är främst den rollkonflikt som SIV därigenom uppges komma i, bl, a, på så säll atl verket skulle tillse även den egna verksamhelen, att förslaget skulle innebära ett avsteg från gällande praxis om myndigheternas jämställdhet och självständighet i förhållande till varandra och atl SIV inte har tillräcklig kompetens på fackmyndighe­ternas områden för att verkligen kunna avgöra huruvida invandrare på dessa behandlas likvärdigt eller ej. Statskontoret pekar på atl behovet av löpande lillsyn redan i dag är uppfyllt genom JO-ämbetel, vars granskning även inrymmer de kommunala myndigheterna, Svea hovrätt, som är kri­tisk mot benämningen lillsyn, har liknande motiv och anför:

304

Hovrätten anser del inte heller vara lämpligl all benämna invandrarver- Prop. 1985/86:98 kels uppgift enligt den tänkta förordningen om ålgärder för invandrare m, fl, som en tillsynsuppgift, JK och JO har enligi lag alt utöva lillsyn över liUämpningen i offentlig verksamhei av lagar och andra författningar. De har därmed förbundna befogenheter, såsom åtalsrätl. Överordnade myn­digheter har ofta lillsyn över underordnade myndigheter, vilken kan ut­övas bl, a, genom överprövning av den underordnade myndighetens be­slul. Eftersom dylika befogenheter inte är avsedda atl tillkomma invand­rarverket bör verkel inte ulses lill tiUsynsmyndighet,

Även SIV är tveksamt till all få en uttalad tillsynsroll och anför bl, a,:

Rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, socialstyrelsen och riksskat­teverket är exempel på ordinarie tillsynsorgan. Tillsynen utövas bl, a, med hjälp av inspektioner och "andra ålgärder" (förfrågningar, infordrande av handlingar etc),

SpecieUa liUsynsorgan är JK, RRV, Statskontoret, Datainspekiionen och riksdagens revisorer. Betecknande för dessa myndigheter är all deras tiUsyn omfattar alla myndigheter i olika delar. Del synes vara en tillsyns-roll av del senare slaget som DU avser. Arbetsfältet kommer i så fall all omfatta så gott som samtliga myndigheter. En uppgift av så stor omfattning kommer all om tillsynen skall fungera som avsett - kräva en avsevärd resursförstärkning för SIV,

Verket menar all tillsynsfunktionen rimmar illa med intentionerna att varje myndighet inom sill ämnesområde har ansvar även för invandrarna. Att utpeka verket som en tiUsynsmyndighet, utan att samtidigt ge verket reell möjlighet all ingripa och påverka myndighetens agerande, riskerar att bli ett slag i luften. Ansvaret för eventueUa missförhållanden i andra myndigheters hantering av invandrarfrågor kan komma all läggas på lill­synsorganel, dvs, SIV, i stället för på den ansvariga myndigheien.

Det är därför lämpligare att SIV, i stäUet för en direkl tillsynsfunktion, fortsätter all ha sin nuvarande bevaknings- och samordningsroU, Detta har, om man ser utvecklingen av invandrarfrågorna i samhäUel under en tioårsperiod, visat sig vara en fungerande roll. Vid upptäckt av brister i andra myndigheters hantering av invandrarfrågor kontaktar SIV i första hand den berörda myndigheten. Är inte delta tillräckligt kan saken påtalas hos myndighetens ordinarie lillsynsorgan. Är den felande myndigheten själv tillsynsmyndighet, torde SIV ha möjlighel att vända sig direkt lill regeringen.

Centerns kvinnoförbund menar atl det samordningsansvar SIV redan i dag har borde ge utrymme och ansvar också för de uppgifter utredningen föreslår för verkel i framliden men har inget all invända mol all detta klarare framgår av SIV: s instruktion, RA anser sig inte kunna bedöma behovel av de ålgärder utredningen föreslagit för de statiiga myndigheter­na bl. a, vad avser SIV: s lillsynsroll, RÅ anför vidare:

Allmänt kan dock sägas all en alltför långt driven formalisering av kontakterna mellan olika myndigheter kan motverka del syfte som ligger bakom en viss anbefalld ordning. Givelvis bör invandrarverket fortlöpande hålla sig underrättat om förhållandena på del aktuella området och därvid kunna inhämta upplysningar under medverkan från berörda myndigheter, I och för sig kan del givelvis stundom vara av inlresse för invandrarverket

305

20   Riksdagen 1985186. I saml. Nr 98

att få information om exempelvis förekomsten av åtal för olaga diskrimine-     Prop. 1985/86:98 ring och hels mol folkgrupp liksom om domstolarnas praxis på området. Uppgifter i dessa hänseenden lorde dock med fördel kunna hämtas i första hand från den löpande rällsstatisliken.

Invandrarverkets framtida uppgifter

Diskrimineringsulredningen har funnit alt frågan om all fortlöpande beva­ka de etniska relationernas utveckling tydligare bör framgå av uppdraget till SIV och all delta således bör komma lill klart uttryck i SIV: s instmk­tion. Som exempel på arbetsuppgifter inom området för verket anger utredningen följande:

-

atl systematiskt följa och redovisa utvecklingen genom egna studier, periodiskt återkommande uppföljningar av DU:s attitydundersökning saml initierande av nödvändig forskning i övrigi;

-

all systematiskt följa och redovisa de centrala myndigheternas insatser pä invandrarpolitikens område,

-

atl systematiskt följa och redovisa tillämpningen av diskrimineringslag-sliflningen;

-

atl SIV utses till det nationella organ som anges i artikel 14 i FN:s rasdiskrimineringskonvention, samt

-

atl även i övrigt verka för förbättrade etniska relationer,

I den del förslagel avser SIV: s roll vad gäller rättsväsendels område och frågan om det nationella organet enligt FN-konventionen utvecklades del­ta i delbetänkande (Ds A 1984:7) Om olaga diskriminering och remissor­ganens synpunkter på dessa frågor återges i det sammanhanget. Vad gäller utredningens uppfattning alt del klarare bör framgå av SIV: s instmktioner alt verket har etl uttalat uppdrag all fortlöpande bevaka och redovisa de etniska relationernas utveckling lUlslyrks detta av de instanser som beröri frågan. Del gäller SoS, SÖ, UHÄ, statskontoret, RRV, länsstyrelsen i Slockholms län, landslingsförbundet, Södertälje kommun. Centerns kvin­noförbund. Folkpartiets kvinnoförbund, Leltiska Cenlralrådel och Lel­tiska hjälpkommiitén.

SIV synes inte ha något all erinra mol förslaget som sådanl men anser all den speciella frågan om periodiskt återkommande uppföljningar av attityd­undersökningen inte bör skrivas in i instmklionen, utan att SIV i stället vid behov i samarbete med DEIFO kan initiera olika slags studier om etniska relationer, SIV kommenterar också resursfrågan och anför:

Många av de föreslagna uppgifterna för SIV sköts redan av befintlig personal respektive kan ulföras genom vissa omformuleringarav verksam­helen. Del gäller främst utbildning och opinionsarbete saml produktion av material.

De uppgifter som SIV föreslås få när det gäller andra myndigheters utarbetande och genomförande av egna handlingsprogram på invandrar-och minoritetspoiitikens område innebär en avsevärd ambilionshöjning jämfört med förhållandena idag, SIV bedömer att ett tillskott av en årsar­betskraft skulle möjliggöra granskning av ell par myndigheters handlings­program per år,

306

En allmän bevakning av rättstillämpningen kräver tillskoll av en juri-     Prop. 1985/86:98 disk! väl bevandrad handläggare. För dessa arbetsområden krävs dessut­om en gemensam assislenlresurs.

Den nya stödfunktionen/myndigheten behöver minst de resurser DU föreslår. Kontakter med JämO ger vid handen all DU: s beräkning av resursbehovet är i underkant.

Behovet av operativa medel för en systematisk bevakning av etniska relationer beräknar DU till en miljon kronor årligen. Av dessa medel är huvuddelen motiverad av de periodiskt återkommande attitydundersök­ningarna, SIV menar all medel för sådana störte undersökningar bör sökas i samråd med EIFO när behov föreligger.

För all utveckla och stimulera utbildnings- och fortbildningsinsatser på olika samhällsområden behöver SIV även fortsättningsvis möjlighel att bevilja projektbidrag för metodutvecklingsarbete m, m, i kommuner, landsting och organisationer,

SIV delar utredningens bedömning att insatser för att bekämpa diskrimi­nering och vitalisera rättstillämpningen på detta område inte kan betraktas i termer av rationalisering och besparingar annat än sett ur ell mycket vkl samhällsperspektiv, SIV har inte heller kunnat finna andra möjligheter att finansiera en ambkionshöjning från samhällets sida än dem som DU själv pekat på.

Resursfrågan har också behandlats av statskontoret och RRV som bl, a, år kritiska lill utredningens förslag om en kvittning mol de kostnader som utredningen belastat statsbudgeten med som finansieringsmöjlighet för framtiden, ÄÄV anför:

De flesta av utredningens förslag, som RRV lillslyrkl eller lämnat ulan erinran, åligger redan i dag invandrarverket. Det motiverar aUlså inte i sig några ytterligare resurser, Diskrimineringsulredningen har vidare under en rad år gjort värdefulla kartläggningar som normalt faller inom invandrar­verkets ansvarsområde, Ell sådanl förhållande kan inte i sig motivera atl molsvarande resurser, efler det atl utredningen fullgjort sin uppgift, förs över till verkel. Det kan således inte ses som ett hållbart argument för all motivera mera resurser till verket.

Kommuner och landsting

Utredningen lämnar i etl mer resonerande avsnitt om kommuner och landsting vissa förslag lUl ålgärder. Del gäller framför alll alt dessa inom sina olika förvaltningar och organ bör göra egna genomgångar av sin praxis och studera i vad mån likvärdig behandling verkligen ges invandrare samt alt upprätta handlingsprogram. Del gäller vidare alt kommunerna inom ramen för socialtjänsten eller i invandrarbyråverksamheten bör utbilda någon som skulle kunna lämna invandrare viss rättslig vägledning t, ex, vid faU av olaga diskriminering. Utredningen pekar också på behovel av ivå­språkig personal, inte minst inom landstingens verksamhei,

Endasl få remissinstanser har lämnat synpunkter på dessa förslag. Vad gäller frågan om kommunala handlingsprogram tillstyrks detta av kulturrå­del, SIV, länsstyrelsen i Stockholms län, Stockholms kommun. Södertälje

kommun.   Svenska   kommunförbundet   och   Centerns   kvinnoförbund.

307

Landstingsförbundet anser all del är naluriigl atl sådana program får växa     Prop. 1985/86:98 fram då behov föreligger, RRV avstyrker förslagel.

Vad gäller förslaget om utbildning för viss rättslig vägledning anför 5/V:

Verkel delar DU:s mening alt del är värdefullt om människor som känner sig diskriminerade kan vända sig till en person i den egna kom­munen, som är särskUt kunnig inom del aktuella rättsområdet. Denna skulle kunna ge råd och stöd i diskrimineringsfrågor. Betydelsen av närhet lill hjälp i denna typ av ärenden kan inte nog understrykas. Om den "byråkratiska" hanteringen är alltför krånglig kan människor avslå från atl begära hjälp, avstå från atl anmäla diskriminering.

Alt ha en sakkunnig i ämnet inom kommunen har också andra fördelar. Om en sakkunnig blir känd, framför allt i den Ulla kommunen, finns del stora möjligheter att han kan arbeta förebyggande, bl, a, genom alt tjänste­män har möjlighet all vända sig lill den sakkunnige och rådgöra när de tror sig riskera all diskriminera. Bara inrättandet av en sakkunnig på orten kan medföra atl diskrimineringsfrågornas allvar understryks.

Verket menar atl kommunens sakkunnige kan vara en välrenommerad person, som kombinerar denna syssla med ordinarie verksamhei, kanske en advokai, Verkel tycker inte all en sakkunnig bör kombineras med invandrarbyråverksamhelen, eftersom den verksamhetens möjlighet lUI all nå resultat starkt bygger på förhandlingar och goda relationer med tjänste­män och andra inom kommunen. Dock bör invandrarbyråernas kompetens inom sakområdet ökas.

Även detla förslag avslyrkes av RRV med motiveringen alt del inte är rimligl all ålägga kommunerna nya uppgifter för vilka del redan finns ansvariga organ.

Frågan om betydelsen av tillgång lill Ivåspråkig personal understryks särskilt av SIV och Lettiska Centralrådet. Slockholms läns landsting beto­nar att det inom landstinget redan utfärdals en rekommendation om all Ivåspråkighet skall räknas som merit vid anställning,

Länsslyrelsen i Malmöhus län efterlyser i sammanhanget etl samord­nings- och samrådsorgan på lånsplanel för arbetet med invandrarfrågorna och anför:

Det kan som länsslyrelsen ser del inte vara oviktigt atl få till stånd ell statligt kommunall samarbete på regional nivå för all underlätta flykting­ars och invandrares silualion och för all skapa eller samordna befintliga statliga och kommunala resurser. Del kan därvid röra placering av flyk­tingar och invandrare, bostads- och sysselsättningsfrågor och frågor som hälso- och sjukvård och undervisning. Även om statlig ersällning utgår för hjälp till flyktingar finns del i dag ett motstånd från flera kommuner all la emot flyktingar. Flera placeringar kan då ofta bli slumpartade och måsle efter en tid göras om med den otrivsel och annan problematik som detta skapar, Etl fungerande samråds- och samordningsorgan skulle underlätta att få kommuner och kommunmedlemmar alt lösa sina uppgifter med invandrarna. Ett sådanl organ skulle även kunna fånga upp och förmedla erfarenheter från olika kommuner hur de löser invandrar- och flykting-problem och verka för atl ge invandrare en likvärdig behandling.

308

Massmedierna

Prop. 1985/86:98

Efter en allmän diskussion om massmediernas effekter på opinionsbild­ningen i invandrarfrågor föreslår utredningen bl, a, atl regeringen föreskri­ver för dem som skall utarbeta förslag till nya avtal mellan staten och programföretagen inom radio och TV all överväga all i dessa avlal inskriva en skyldighel atl programverksamheten - även långsiktigt - bör vara ägnad all motverka invandrarfienllighet och rasism.

Förslaget tillstyrks uttryckligen av kulturrådet, SÖ, NIA, RIB samt Centerns Kvinnoförbund. Centerns Kvinnoförbund anför:

Utredningen är försiktig ocksä när del gäller massmedia och ställer inte ens precisa krav på del nya radioavlalel, CKF anser all regeringen bör föreskriva all del nya radioavlalel skall innehålla en paragraf som klart definierar programbolagens skyldigheler alt utarbeta egna handlingspro­gram i syfle alt genom nyhetsförmedling och programverksamhet molver­ka invandrarfienllighet.

Förslaget avstyrks av SAF, radionämnden och Sveriges Radio AB. Enligt Sveriges Radio är de bestämmelser som finns i nu gällande lag och avlal ett bra uttryck för en avvägning mellan de iniressen utredningen företräder och kraven på en fri och allsidig nyhets- och informationsför­medling i radio och television. Radionämnden anför:

Enligt radionämndens mening har demokratibestämmelsen i radiolagen således inte den mer begränsade innebörd som utredningen anger i betän­kandet. Nämnden anser att beslämmelsen bl, a, innefattar en skyldighel för programföretagen att i programverksamheten verka för atl rasfördomar och invandrarfienllighet bekämpas. Denna skyldighel innebär också ell övergripande ansvar för hela programutbudet av det slag utredningen önskar, Mol denna bakgmnd kan radionämnden inte finna all några ytterli­gare bestämmelser rörande rasism m, m, behöver införas i de kommande nya avtalen.

Några remissinstanser instämmer allmänt i utredningens analys av mass­mediernas opinionsbildande effekter utan atl la uttrycklig ställning lill ovannämnda förslag. Länsstyrelsen i Slockholms län betonar journalistut­bildningens betydelse i sammanhanget - i likhet med Södertälje kommun och Gemensamma arbetsgruppen mol rasism saml menar all man också borde försöka finna former för en dialog där massmediernas roll för opini­onsbildningen i invandrarfrågor blir belyst, Kommunförbundel anser del viktigt alt vissa nyckelgrupper i samhället ges fördjupad information och utbildning för all i ökad utsträckning kunna bemöta felaktiga påståenden och missvisande information i massmedierna, Leltiska Cenlralrådel och Letliska Hjälpkommitlén framhåller bl, a, atl minoriteternas representan­ter i högre grad än för närvarande borde släppas fram i medierna.

309

Bilagan    Prop, 1985/86:98

Lagrådsremissens lagförslag

1 Förslag till

Lag mot etnisk diskriminering

Härigenom föreskrivs följande,

Lagens ändamål

1 § Denna lag har till ändamål alt molverka varje form av etnisk diskrimi­

nering i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet.

Etnisk diskriminering

2 § Med etnisk diskriminering avses i denna lag all en person eller en

grupp av personer missgynnas i förhållande till andra eller pä annat sätt

utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av ras, hudfärg,

nationellt eller etniskt urspmng eUer trosbekännelse.

Ombudsman mot etnisk diskriminering

3

§ En ombudsman mot etnisk diskriminering skall verka för all etnisk diskriminering inte förekommer i samhällslivel. Ombudsmannen utses av regeringen,

4

§ Ombudsmannen skall genom råd och på annal liknande sätt medver­ka till atl den som utsatts för etnisk diskriminering kan la lill vara sina rättigheter.

Ombudsmannen skall vidare genom överläggningar med myndigheter, företag och organisationer saml genom opinionsbildning, information och på annat liknande säll la initiativ till ålgärder mol etnisk diskriminering,

5 § Ombudsmannen skall särskilt molverka att arbelssökande utsätts för

etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall också i kontakt med arbetsgi­

vare och berörda arbetstagarorganisationer främja etl gott förhållande

mellan olika etniska grupper i arbetslivet.

Nämnd mot etnisk diskriminering

6 § Regeringen utser en nämnd mol etnisk diskriminering som skall beslå

av tre ledamöler. Ordföranden skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som

domare.

Nämndens uppgifter är all ge ombudsmannen råd i principiellt vikliga frågor om tillämpningen av denna lag och att hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som är ägnade atl molverka etnisk diskriminering. Nämnden skall vidare pröva ärenden enligt 8 §,

Förfarandet hos ombudsmannen och nämnden

7 § En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning skyldig all komma

lill sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter som berör arbetsgi­

varens förhållande lill arbetssökande och arbetstagare och som behövs för

ombudsmannens verksamhet på arbetslivets område. Genom uppgiftsskyl-

310

dighelen får arbetsgivaren inte betungas onödigt. Föreligger särskilda skäl     Prop. 1985/86:98 är arbetsgivaren inte skyldig alt lämna ul uppgifter.

Även i övrigi bör arbetsgivare och andra komma lill överläggningar och lämna upplysningar lill ombudsmannen, om ombudsmannen begär det, 8 § Om en arbetsgivare inte rättar sig efter ombudsmannens uppmaning enligt 7 § försia slyckel, får ombudsmannen förelägga vite. Ombudsman­nens beslut all förelägga vite får överklagas hos nämnden mot etnisk diskriminering. Nämndens beslul får inte överklagas.

Talan om uldömande av vke förs vid lingsräii av ombudsmannen.

Denna lag träder i kraft den I juli 1986,

2 Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs atl 9 kap, 21 § sekrelesslagen (1980:100)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap, 21 § Sekreiess gäller i ärende hos jämställdhelsombudsmannen eller jäm-ställdhelsnämnden enligt lagstiftningen om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet för uppgift om enskilds personhga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs,

Sekreiess gäUer hos ombuds­mannen och nämnden mol etnisk diskriminering i ärende enligt lagen (1986:000) mot etnisk diskrimine­ring för uppgift om enskilds person­liga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas atl den enskilde tider skada eller men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högsl tjugo år.

Denna lag tråder i krafl den 1 juli 1986,

Lagen omtryckt 1985:1059,

311

Bilaga 14    Prop. 1985/86:98

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1986-02-06

Närvarande: justitierådet[REDACTED_EFTERNAMN], f.d, justitierådet Sterzel, regeringsrå­det Tottie,

Enligt protokoll vid regeringssammaniräde den 23 januari 1986 har rege­ringen på hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådels ytt­rande över förslag lill

1. lag om etnisk diskriminering,

2, lag om ändring i sekrelesslagen (1980: 100),

Förslagen har inför lagrådel föredragits av hovrättsassessorn Dag Ek­man,

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet-

Förslaget till lag mot etnisk diskriminering

Lagens huvudtanke är, som uttalas redan i den inledande presentationen, all en ombudsman genom olika ålgärder skall motverka etnisk diskrimine­ring i arbetslivet och på andra områden av samhällslivet. Den har emeUer­tid ulformals som en lag mol sådan diskriminering i allmänhet och inleds med en programförklaring, vilken uttrycker statsmakternas bestämda av­ståndslagande från alla former av diskriminering som har sin gmnd i någons etniska tillhörighet. Del är ofrånkomligt atl man kan se en viss diskrepans mellan principdeklaralionen och de åtgärder som sätts in ge­nom lagen. Enligt lagrådets mening är del emellertid inte berättigat atl mera allmänt kritisera remissen från denna synpunkt. Det rör sig om verkligt svåra frågor som har varit föremål för ingående överväganden. Inte minsl remissyttrandena i ärendet visar svårframkomlighelen hos olika tänkbara handlingsvägar, Lagrådel, som för sin del anser remissens pro­gramförklaring förtjäna fullt instämmande i sak, har förståelse för all man i dagens läge har stannat vid de åtgärder som remissen avser.

Uppgiften som ombudsman kan givelvis utformas på olika säll liksom

den närmare organisationen, behörighetskraven etc, kan bli föremål för

delade meningar. Lagrådet har för sin del funnit att den föreslagna kon­

struktionen kan godtas. Del blir, som också anges i remissen, i viss mån

fråga om en försöksverksamhet som får granskas och värderas inom några

år. Del förefaller naturligt att man på detla säll prövar sig fram på ell

vanskligt område, och det framstår snarast som en fördel atl ombudsman­

nen inte från början ges några åklagariiknande funktioner utan tilldelas en i

huvudsak rådgivande och opinionsbildande roll. Uppenbart är all utfallet

av verksamhelen kommer all i hög grad bero på personvalet. Med hänsyn

till arten av de uppgifter som ges ombudsmannen och till den stora viklen

av alt få en i sak verkligt lämpad person anser lagrådet godtagbart, att

urvalet inte begränsas genom ett krav på alt ombudsmannen skaU vara

lagfaren. Om ombudsmannen inte har sådan bakgrund, måste givetvis

312

tjänsten som handläggare besättas med en kvalificerad jurist. Väsentligt är    Prop. 1985/86:98

också, och under alla förhållanden, atl den föreslagna nämnden får reell

betydelse.

Lagrådet godtar således förslaget i sak. Från lagtekniska synpunkter framstår emellertid vissa jämkningar som erforderiiga. De hänger delvis samman med den förut påpekade spänningen mellan den inledande para­grafen och de följande. Den kan och bör minskas genom smärre justering­ar. Lagrådet föreslår sålunda all 1 och 2 §§ förs samman till en paragraf och all ändamålet helt kort anges tiU all molverka etnisk diskriminering. En förstärkning med orden "varje form av" motverkar snarast sill syfle och ger förväntningar om närmare lagregler i det följande. Orden "i arbets­livet och på andra områden av samhällslivet" kan med fördel föras över till paragrafen om ombudsmannen. Denna bör också förbättras språkligt ge­nom atl man undviker att upprepa orden etnisk diskriminering.

Med dessa ändringar, som lagrådel aUlså ser som endasl redaktionella men som sådana nödvändiga, skulle de inledande paragrafema i lagen få följande lydelse:

"Lagens ändamål

1 § Denna lag har till ändamål alt molverka etnisk diskriminering. Med

etnisk diskriminering avses att en person eller en gmpp av personer miss­

gynnas i förhållande lill andra eller på annal sätt utsätts för orättvis eller

kränkande behandling på gmnd av ras, hudfärg, nationellt eUer etniskt

urspmng eUer trosbekännelse.

Ombudsman mot etnisk diskriminering

2 § Regeringen utser en ombudsman med uppgift att verka för atl etnisk

diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av

samhäUslivet,"

Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen

Detta föranleder ingen erinran.

313

Bilaga 15    Prop. 1985/86:98

De remitterade lagförslagen om ändring i brottsbalken och skadeståndslagen

1 Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs all 16 kap, 9 § brottsbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

16 kap, 9 §'

Näringsidkare som i sin verksam-

En näringsidkare som i sin verk-

hel diskriminerar någon på grund

samhet diskriminerar någon på

av hans ras, hudfärg, nationella el-

grund av hans ras, hudfärg, nalio-

ler etniska ursprung eller Irosbe-

nella eller etniska ursprung eller

kännelse genom atl icke gå honom

trosbekännelse genom all inte gå

till hända på de villkor nåringsid-

ho.iom till hända på de villkor som

karen i sin verksamhei tillämpar i

näringsidkaren i sin verksamhei till-

förhållande till andra, dömes för

lämpar i förhållande tUl andra, skall

olaga diskriminering lill

dömas för olaga diskrimine-

böler eller fängelse i högst sex må-

ri ng till böler eller fängelse i högsl

nåder.

ett år.

Vad i första siycket sågs om nä-

Vad som sägs i försia slyckel om

ringsidkare äger motsvarande

en näringsidkare lillämpas också på

tillämpning på den som är anstäUd i

den som är anställd i näringsverk-

näringsverksamhet och annan som

samhet eller annars handlar på en

handlar på näringsidkares vägnar

näringsidkares vägnar saml på den

saml på den som är anställd i all-

som är anställd i allmän tjänsl,

män tiänst, vari han har atl gå aU­

mänheten lill hända.

För olaga diskriminering dömes även anordnare av allmän samman­komst eller offentlig tillställning och medhjälpare lill sådan anordnare, om han diskriminerar någon på gmnd av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska urspmng eller trosbekännelse genom att vägra honom tilllräde lill sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra.

Denna lag träder i krafl den I juli 1986,

' Paragrafen erhöll sin nuvarande beteckning genom 1970: 225,

314

2 Förslag till

Lag om ändring i skadeståndslagen (1972: 207)

Härigenom föreskrivs att 1 kap, 3 § skadeståndslagen (1972:207)' skall ha följande lydelse.

Prop. 1985/86:98

Nuvarande lydelse

I kap Bestämmelserna i denna lag om skyldighet att ersätta personskada tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom brott mol den personliga friheten, genom annat ofredande som inne­fallar brott, genom brytande av post- eller telehemlighel, intrång i förvar eller olovlig avlyssning eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning.

Föreslagen lydelse

,3§

Bestämmelserna i denna lag om skyldighel alt ersätta personskada lillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom brott mol den personliga friheten, genom annat ofredande som inne­fattar brott, genom brytande av post- eller telehemlighel, inlrång i förvar, olovlig avlyssning eller olaga diskriminering eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning.

Denna lag träder i kraft den I juli 1986,

' Lagen omtryckt 1975:404,

315

Bilaga 16    Prop. 1985/86:98

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1986-02-06

Närvarande: juslkierådel Knulsson, f,d, justitierådel Sterzel, regeringsrå­det Tottie,

Enligt protokoll vid regeringssammaniräde den 23 januari 1986 har rege­ringen pä hemställan av statsrådet Wickbom beslutat inhämta lagrådels yttrande över förslag lill

1,

lag om ändring i brottsbalken,

2,

lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207),

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Lena Berke, Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådel:

Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

De förslagna lagändringarna föranleder inte någon erinran från lagrådels sida.

Utredningen har i en särskild skrivelse föreslagit all bestämmelsen om olaga diskriminering skall göras tillämplig inte bara på den som är anställd i allmän Ijänsl utan också på den som innehar ell allmänt uppdrag, Detla förslag har mottagits positivt av alla remissinstanser utom två; del har bl, a, uttryckligen tillstyrkts av Svenska kommunförbundel. Departe­mentschefen har emellertid inte följt förslagel. Delta slällningslagande synes mindre väl förenligt med det bestämda avståndstagande från alla former av diskriminering på etnisk grund som har kommit lill ullryck såväl i denna lagrådsremiss som i remissen med förslag till lag mol etnisk diskriminering. Frågan har visserligen begränsad praktisk betydelse. För­troendevalda torde nämligen endasl sällan gå enskilda lill banda på ell sätt som är jämförligt med vad som sker i näringsverksamhet, vilket är en fömtsättning för atl straffbestämmelsen mot olaga diskriminering skall vara tillämplig Gfr prop, 1970:87 s, 130), Med hänsyn lill sakens princi­piella intresse vill dock lagrådel framhålla följande.

Som skäl för sill slällningslagande har departementschefen anfört alt

den principiella utgångspunkten måsle vara att ledamölerna av politiska

organ fattar sina beslut under politiskt, inte straffrättsligt ansvar! Den

omständigheten atl innehavaren av ell politiskt uppdrag handlar under

politiskt ansvar ulgör emellertid inte något skäl för all han skall undgå

straffrättsligt ansvar för handlingar som han i denna egenskap företar mol

enskilda. Såsom påpekas i remissen är också beslämmelserna i 20 kap, 1 §

brottsbalken om straff för oriklig myndighetsutövning tillämpliga även på

förtroendevalda. Som ett ytterligare motiv för alt inte nu företa någon

lagändring har departementschefen hänvisat lill en kommande ulredning

316

om åtgärder för all stärka respekten för rättsordningens begränsningar av Prop. 1985/86:98 kommunernas principiella självbestämmanderätt. Inte heller detta synes lagrådel innebära någol avgörande argument för all avslå från atl utvidga tillämpningsområdet för en straffbestämmelse, vilken gäller handlande av anställda i allmän tjänsl, så all den kommer all omfatta motsvarande gärningar när de begås av den som innehar etl allmänt uppdrag,

Mol den angivna bakgmnden anser lagrådel alt del finns skäl all ytterli­gare överväga frågan om en sådan komplettering av lagtexten som utred­ningen har föreslagit.

Förslaget till lag om ändring i skadeståndslagen

Förslaget lämnas ulan erinran.

317

Innehåll

Prop. 1985/86:98

sid.

Propositionens huvudsakliga innehåll   ..................... 

1

Propositionens lagförslag ...................................... 

2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammaniräde den 13 februari 1986

7

Arbelsmarknadsdepartemenlel

1

Inledning  ...................................................... 

... 

8

2

Allmänna utgångspunkter   ................................ 

.. 

12

2.1

Statistisk översikt   ..................................... 

12

2.2

Utvecklingen av invandrarpolitiken  ................ 

13

3

Riktlinjer för invandrarpolitiken ............................ 

18

4

Genomförandet av invandrarpolitiken ................... 

22

4.1 Ansvaret för ålgärder för invandrare   ............. 

22

4.1.1

De statliga myndigheterna  .................... 

.. 

22

4.1.2

Kommuner och landsting ........................ 

.. 

25

4.2

Information och opinionsbildning  .................... 

27

4.3

Arbetsmarknadsfrågor   ................................ 

30

4.4

Sociala frågor   .......................................... 

.. 

39

4.5

Bostadsfrågor  ............................................ 

47

4.6

Frågan om språkregislrering   ......................... 

50

5 En ombudsman mol etnisk diskriminering   ............. 

.. 

52

5.1

Inledning   ................................................. 

.. 

52

5.2

AUmän moiivering ........................................ 

.. 

52

5.2.1

Allmänna utgångspunkter   ..................... 

52

5.2.2

Ombudsmannens verksamhetsområde och diskrimine­ringsbegreppel  

62

5.2.3

Ombudsmannens uppgifter och arbetsmetoder  

65

5.2.4

Nämnden och dess uppgtfler m, m............ 

.. 

74

5.2.5

Organisation och kostnader .................... 

.. 

76

5.2.6

Sekretess   ......................................... 

78

5.3

Upprättade lagförslag   ................................ 

79

5.4

Specialmotivering   ...................................... 

79

5.4.1

Förslagel lill lag mot etnisk diskriminering   . 

.. 

79

5.4.2

Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)

84

6 Statsbidrag lill invandrarnas organisationer m, m..... 

85

6.1

Invandrarorganisalionernas roll   ..................... 

.. 

85

6.2

Statsbidrag lill den centrala verksamheten vid invandrarnas riksorganisationer     

................................................................ 

88

6.3

Bidrag till avgränsade projekt   ...................... 

94

7

Statens invandrarverk   .................................... 

95

8

Forskningsfrågor ............................................. 

97

9

Internationella frågor   ..................................... 

100

9.1

Allmänt   ................................................... 

100

9.2

Konvenlionsfrågor......................................... 

100

9.3

Nordiskt samarbete  .................................... 

101

10

Hemställan   ................................................... 

102

11

Anslagsfrågor för budgetåret 1986/87    .............. 

102

Ulbildningsdeparlementel

1

Inledning ....................................................... 

. 

104

2

Tidningar och tidskrifter   .................................. 

. 

104

3

Föredragandens överväganden ........................... 

106                              

''°

4

Hemställan   ................................................... 

. 

109

Jusiiliedepartemeniet

Prop. 1985/86:98

1

Inledning ....................................................... 

110

2

Allmän moiivering   ........................................... 

111

2.1                                                                 Olaga diskriminering      

111

2.1.1

Allmänt  ............................................... 

. 

111

2.1.2

Det straffbara områdel (diskriminering i allmän tiänst)   ,

114

2.1.3

Del straffbara områdel (diskriminering i "aUmänl uppdrag")      

116

2.1.4

Straffskalan.......................................... 

118

2.2

Ändring i skadeståndslagen   ......................... 

. 

119

2.3

Ikraftträdande ............................................ 

. 

121

3

Upprättade lagförslag  ...................................... 

121

4

Specialmolivering   ........................................... 

. 

121

4.1

Förslagel lill lag om ändring i brottsbalken  ....... 

121

4.2

Förslagel till lagom ändringi skadeståndslagen (1972:207)   ,

122

5 Hemställan...................................................... 

. 

122

För propositionen gemensam bilagedel

Bilaga 1 Sammanfattning av invandrarpolitiska kommitténs slut­

betänkande (SOU 1984:58) Invandrar- och minoritetspo-

Htiken    ..............................................    123

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över invandrarpoli­

tiska kommitténs belänkande (SOU 1984:58) Invandrar-

och minoriletspolitiken    .........................    139

Bilaga 3 Sammanfattning av diskrimineringsulredningen delbe­

tänkande (SOU 1983:18) Lag mol etnisk diskriminering i

arbetslivet   .........................................    151

Bilaga 4        Författningsförslag från diskrimineringsutredningen ang,

diskriminering i arbetslivet    ....................    155

Bilaga 5 Sammanställning av remissyttranden över diskrimine­

ringsutredningens delbetänkande (SOU 1983:18) Lag

mol etnisk diskriminering i arbelsUvel    ......    159

Bilaga 6 Departementspromemorian (Ds A 1985:6) En ombuds­

man mot etnisk diskriminering    ...............    190

Bilaga 7 Sammanställning av remissyttranden över departe­

mentspromemorian (Ds A 1985:6) En ombudsman mol

etnisk diskriminering    ............................    240

Bilaga 8 Sammanfattning av diskrimineringsulredningens delbe­

tänkande (Ds A 1984:7) Om olaga diskriminering            265

Bilaga 8a      Lagförslagen i Ds A 1984:7    ..............    268

Bilaga 9 Skrivelse 1984-11-28 från diskrimineringsutredningen an­

gående räckvidden av brottsbalkens beslämmelse om

straff för olaga diskriminering (BrB 16 kap 9 §)              270

Bilaga 10 Sammanfattning av diskrimineringsutredningens slutbe­

tänkande (SOU 1984:55) I rätl riktning   ....    272

Bilaga 11 Remissammanställning över diskrimineringsulredning­

ens delbetänkande (Ds A 1984:7) Om olaga diskrimine­

ring och utredningens skrivelse till arbelsmarknadsde­

partemenlel den 28 november 1984    .......    283

Bilaga 12 Sammanställning av remissyttranden över diskrimine­

ringsutredningens slutbetänkande (SOU 1984:55) I rätt

riktning    ............................................    294

319

Bilaga 13     Lagrådsremissens lagförslag lill lag mot etnisk diskrimi-

Prop. 1985/86:98

neringm.m.............................................    310

Bilaga 14      Lagrådels yttrande över förslag lill lag mol etnisk diskri­

minering m,m.........................................    312

Bilaga 15      De remitterade lagförslagen om ändring i brottsbalken

och skadeståndslagen   ..........................    314

Bilaga 16      Lagrådels yttrande över förslag till lag om ändring i

brottsbalken och skadeståndslagen    ........    316

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986                                320