Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1982/83:90

om kommunalekonomiska frågor inför år 1984;

beslutad den 3 mars 1983.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder och de ändamål som föredraganden har hemställt om.

På regeringens vägnar OLOF[REDACTED_EFTERNAMN]

KJELL-OLOF[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om kommunalekonomiska frågor inför år 1984.

En redogörelse ges av de kalkyler och räkneexempel avseende den reala och finansiella utvecklingen i kommuner och landstingskommuner som under hösten utförts av den särskilda arbetsgruppen om kommunernas ekonomi (KEA).

Indragningen av skatteunderlag från fysiska personer föreslås återförd till kommunsektorn fr.o.m. år 1984. I avvaktan på att förutsättningarna för beskattningen av juridiska personer utreds föreslås de regler rörande kom­munal beskattning av juridiska personer som gällt under är 1983 bestå under år 1984.

I proposifionen anges vidare utgångspunkter för sialsbidragsgivningen till kommuner och landstingskommuner. Inriktningen är all minska detalj­regleringen och bryta automatiken i statens utgifter på detta område i enlighet med de riktlinjer regeringen angett för budgetpolitiken. Inriktning­en av den kommande översynen av skatteutjämningssystemet behandlas. I syfte att hålla tillbaka kraftiga höjningar av kommunalskallen föreslås elt särskilt stöd för år 1984 fill kommuner och landsfingskommuner som befinner sig i elt finansiellt särskilt utsatt läge.

1    Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 90

Prop. 1982/83:90

Prop. 1982/83:90

2

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1982:221) med särskilda bestämmelser an­gående det kommunala skatteunderlaget m. m.

Härigenom föreskrivs att i lagen (1982:221) med särskilda bestämmelser angående det kommunala skatteunderlaget m.m. skall införas tvä nya paragrafer, 1 a och 4 §§, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 a§

Vid bestämmande av det förskott på kommunalskatt, landstingsskatt och församlingsskatt enligt 4 och 4 a §§ lagen (1965:269) med särskUda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. som skaU utbetalas un­der år 1984 samt av skatteunderlag för bidragsärel 1984 enligt tagen (1979:362) om skatleutjämningsbi­drag skall antalet skattekronor och skatteören enUgt taxeringsnämn­dens beslut vid 1983 års taxering minskas med hela del antal skatte­kronor och skatieören som har på­förts andra skattskyldiga än så­dana som avses i 10 § 1 mom. tagen (1947:576) om statlig inkomstskatt såvitt avser landstingskommun, med 60 procent därav såvitt avser kommun och med 20 procent därav såvitt avser annan menighet.

Vid bestämmandet av skattesats för år 1984 skaU bestämmelserna i denna paragraf beaktas.

4§

I fråga om slutavräkning under år 1986 skall antalet skattekronor och skatteören justeras på sått anges i I a §.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1983.

Prop. 1982/83:90

3

Utdrag

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1983-03-03

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden I.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén, Peter­son, Rainer,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Thunborg

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1984

1    Inledning

Hösten 1982 inledde regeringen överläggningar med företrädare för kommuner och landstingskommuner om den kommunala ekonomin främst inför år 1984. Jag redovisade därefter vissa slutsatser i årets finansplan (prop. 1982/83:100 bil. 1).

Därvid erinrade jag om den konflikt som i det korta tidsperspektivet finns mellan det finansiella och det reala utrymmet för den offentliga sektorn. I ett läge med betydande arbetslöshet finns begränsningar på den finansiella sidan, vilket bl.a. är en följd av en låg tillväxt i ekonomin under senare år.

En avvägning måste i detta läge ske av de reala och finansiella resurser som kan tilldelas den offentliga sektorn. Mol denna bakgrund redogjorde jag redan i finansplanen för utgångspunkterna för de åtgärder avseende den kommunala ekonomin för år 1984 som bör vidtas vid en samlad bedömning av det statsfinansiella och det kommunalekonomiska läget.

Sedan finansplanen lades fram har ytterligare överläggningar ägt rum med företrädare för kommunerna och landstingskommunerna. Jag avser nu alt närmare redovisa mina överväganden och förslag avseende den kommunala ekonomin inför år 1984.

Prop. 1982/83:90

4

2    Föredragandens överväganden

2.1 Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn år 1984 m. m.

I finansplanen angav jag atl underlaget var otillräckligt för att göra en mer samlad bedömning av de reala och finansiella förutsättningarna för den offentliga sektorn åren framöver. Detta kan göras först när aktuella kalkyler föreligger för samhällsekonomin i sin helhet. Jag avser att ta upp dessa frågor till vidare behandling i årets kompletteringsproposition.

Den särskilda arbetsgruppen om kommunernas ekonomi (KEA), vari ingår representanter för finans- och civildepartementen. Svenska kom­munförbundet och Landsfingsförbundet, har under hösten 1982 gjort kal­kyler över real och finansiell utveckling i kommunsektorn för åren 1984 och 1985. Kalkylerna är att se som schablonmässiga räkneexempel och är inle avstämda mot utvecklingen inom andra sektorer av ekonomin. Min följande redogörelse och mina kommentarer sker i anslutning till de av KEA genomförda kalkylerna.

Utvecklingen av den kommunala konsumtionen

KE.A:s volymberäkning över den kommunala konsumtionen är vad som brukar kallas en baskalkyl. Jag återkommer strax lill vad som avses med detta begrepp. I den fortsatta redovisningen beaktas inte konsekvenserna för volymutvecklingen av förändrade huvudmannaskap och av förändring­ar i volymen av beredskapsarbeten. Volymtalen kan därför sägas åter­spegla de underliggande volymkrav som följer av befolkningsstrukturens förändringar samt vissa andra beslut om utbyggnadsprogram m.m. Det finns dock anledning att notera atl alla de faktorer som påverkar den kommunala konsumtionsutvecklingen inte kunnat beaktas i kalkylerna, bl.a. beroende pä att många faktorer är mycket svåra att kvantifiera.

För kommunerna ingår i baskalkylen den beräknade konsumlionsför-ändring som följer av befolkningsförändringar, statliga beslul och andra bindningar i de delar konsekvenserna kunnat beräknas eller uppskattas. Vad avser barnomsorgen bygger kalkylen på de barnomsorgsplaner (en utbyggnad om ca 9 000 platser i daghem per år) som kommunerna lämnat till socialstyrelsen våren 1982. Det bör här nämnas att kommunernas ekonomiska flerårsplaner tyder på att barnomsorgsplanerna inle kommer alt realiseras fullt ul. Resultatet av kalkylerna framgår av följande uppställ­ning.

Bidrag till total volymutveckling enligt baskalkylen för kommunerna

1984

1985

0,0% 0.9% 0,2% 0,3%

-0,5 % 0,8% 0,2% 0,3 %

1,4%

0,1 %

0,8%

-0,1 %

Utbildning Barnomsorg Äldreservice Övrigt

Totalt

varav krav p.g.a. befolkningsförändringar

Prop. 1982/83:90

5

Årets beräkningar innebär vid en jämförelse med de baskalkyler som genomförts för tidigare år atl den av befolkningsstrukturens förändringar betingade volymökningen har saktat av. Orsaken härtill är främst det minskade elevunderlaget i grund- och gymnasieskolan.

Effekten av befolkningsförändringarna fördelade på några verksamhels-områden framgår i följande uppställning.

Bidrag till total volymutveckling p.g.a. befolkningsförändringar för kommunerna

1984

1985

0,2%

-0,4 %

0,2%

0,2%

0,1%

0,1%

Utbildning

Äldreservice

Övrigt

Totalt

0,1 %

- 0,1

För äldreservicen redovisas i kalkylerna inga beräkningar till följd av andra faktorer än befolkningsförändringarna. För äldreservicen innebär förskjutningarna i åldersstrukturen fortsatta krav på en volymmässig ex­pansion även under åren 1984 och 1985. Den pågående förskjutningen från institutionsvård mot vård i det ordinära boendet leder till ökade krav på kommunerna för insatser för boendet och service i samband härmed. Konsekvenserna av denna ändrade inriktning av insatserna har inte kunnat uppskattas. För kommunsektorn totalt uppvägs den dock av att kraven på landstingskommunernas slutna vård måste kunna minskas.

För landstingskommunerna baseras kalkylerna på effekter av befolk­ningsutvecklingen förutsatt oförändrad konsumtionsstandard per invåna­re. Därutöver har inkluderats effekterna av utbyggnadsprogrammen för långtidssjukvård (ca 1 700 platser per år inkl. den befolkningsberoende utbyggnaden), öppen värd, folktandvård, hemsjukvård och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda i enlighet med de ekonomiska långtidsplanerna (LKELP 82).

Resultatet av KEA-kalkylen avseende landstingskommunerna framgår av följande uppställning.

Bidrag till total volymutvecliling enligt baskalkylen för landstingskommunerna

1984

1985

Långvård

0,7 %

0,7 %

Övrig sluten vård

0,3%

0,3%

Öppen vård

0,4 %

0,2 %

Övrigt

0,3 %

0,3 %

Totalt

1,7 %

1,5 %

varav krav p.g.a. befolkningsförändringar

0,9 %

0,9 %

Baskalkylen resulterar för landsfingskommunerna i en volymökning på 1,7 % år 1984 och 1,5 % år 1985 varav inemot 1 % per är krävs enbart för att kunna bibehålla en oförändrad konsumtion per invånare inom olika ti    Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 90

Prop. 1982/83:90

6

åldersgrupper. Fördelningen av den befolkningsbetingade ökningen pä verksamheter framgår av följande uppställning.

Bidrag till total volymutveckling p.g.a. befolkningsförändringar för landstingskom­munerna

1984

1985

0,4%

0,4%

0,3%

0,3%

0,1 %

0,1%

0,1%

0.1 %

Långtidssjukvård Övrig sluten vård Öppen vård Övrigt

Totalt

0,9 %

0,9 %

Hälften av den volymökning som krävs för att bibehålla oförändrad standard faller på långtidssjukvård och hemsjukvård, 0,3 procentenheter faller på övrig sluten vård och 0,1 procentenhet pä öppen vård. Det bör här påpekas att den metod som i baskalkylen använts för övrig sluten vård inle lar hänsyn lill att landsfingskommunernas planer pekar på att en kontinu­erlig neddragning kommer att ske för denna vårdform.

En sammanvägning av kalkylerna för kommuner och landstingskommu­ner ger följande resultat:

Bidrag till total volymutveckling för kommuner och landstingskommuner

1984

1985

Totalt

1,5 %

1,0 %

därav

0,4%

0.3%

1,1 %

0,7%

(0,5 %)

(0,5 %)

(0,2 %)

(0,2 %)

befolkningsförändringar utbyggnader i övrigt (varav bamomsorgen) (varav långtidssjukvården)

För åren 1984 och 1985 uppgår den i baskalkylen beräknade konsum­tionsökningen lill 1,5 resp. 1,0 %. Av dessa ökningar betingas 0,4 resp. 0,3 procentenheter av befolkningsförändringarna medan resten beror pä olika utbyggnader i övrigt. Det volymkrav som följer av befolkningsförändringar är lägre än under tidigare perioder. Med hänsyn lill förskjutningar i ålders­strukturen är detta en trend som blir bestående under resten av 1980-talel. Av den icke befolkningsbetingade volymutvecklingen svarar planerna för utbyggnad av barnomsorgen och långtidssjukvården för de största bidra­gen - i genomsnitt 0,5 resp. 0,2 procentenheter ärligen.

Det bör i sammanhanget understrykas att baskalkylen är en ren konse­kvenskalkyl. Den faktiska utvecklingen kan komma alt avvika, t.ex. om omprioriteringar eller rationaliseringar görs. De ekonomiska långtidspla­nerna antyder sålunda en långsammare volymtillväxt än baskalkylen. Långlidsplanerna har under tidigare år tenderat att underskatta den fak­tiskt förverkligade volymutvecklingen. Det är svårt atl säga om denna tendens blir bestående även för åren 1984 och 1985.

Prop. 1982/83:90

7

Jag avser som jag nämnt atl återkomma senare i vår i kompletleringspro­positionen till den kommunala verksamhetens utveckling i ett samhälls­ekonomiskt perspektiv.

Sambandet mellan utvecklingen av den kommunala konsumtionen och sysselsättningen

Antalet anställda (exkl. beredskapsarbeten) i kommuner resp. lands­tingskommuner uppgår f.n. lill drygt 630 000 resp. drygt 390 000. Syssel­sättningsutvecklingen i kommuner och landstingskommuner under 1970-talels senare del åskådliggörs i följande uppställning.

Sysselsättningsutvecklingen 19761982 i kommuner och landstingskommuner (exkl. beredskapsarbete)

Förändi

ing i antal sysselsatta per 1 mar;

i resp. år.

tusental

1976-1977

1977-1978

1978-1979

1979-1980

1980-1981

1981-1982

Kommuner (inkl. lärare) Landstings­kommuner

Totalt

-F22.6

4-16,1 -1-38,7

4-24,6

4-25,4 -1-50,0

-28,9

4-17,4 4-46,3

4-32,6

4-16,4 -1-49,0

4-13,5

4-14,0 4-27,5

-4,8(4- 7,0)'

4-2,2(4- 4,8)' -2,6(4-11,8)'

' Dito inkl. beredskapsarbete.

Utvecklingen av sysselsättningsgraden (den genomsnittligt arbetade ti­den) bland kommun- och landstingsanslällda har slor betydelse för hur antalet sysselsatta förändras vid en viss volymförändring. En ökande sysselsättningsgrad medför atl en viss volymökning resulterar i en mindre ökning av antalet anställda än vid en oförändrad eller minskad sysselsätt­ningsgrad.

Under en följd av är minskade det genomsnittliga antalet arbetade tim­mar per person. Mot slutet av 1970-talet vände emellertid utvecklingen och den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt har ökat som framgår av följande uppställning.

Sysselsättningsgrad: genomsnittlig arbetstid per sysselsatt i % av heltid (per 1 mars resp. är)

1976       1977        1978        1979       1980       1981        1982

Kommuner

(exkl. lärare)

69,5        69,2        69.7        71,1

71,4        72,0        73,4

(74,6)' . (75,0)'    (76,2)'

Landstings­

kommuner

77,1        77,1        77,0        77,0

77,0        77,4        78,1

' Inkl. lärare.

Sysselsättningsgraden är i kommunerna f.n. ca 76 % och i landstings­kommunerna ca 78 %. Av de kommunalanställda arbetar 48 % heltid. 37 % deltid och 15 % är timanställda vilket framgår av följande tablå.

Prop. 1982/83:90

8

Kommunalt anställda fördelat efter heltids-, deltids- och timanställda

Heltid

Deltid

Timariställ-

ning

Kommuner (inkl. lärare)

46%

35%

19%

Landstingskommuner

51%

40%

9%.

Totalt

48 %

37 %

15 %

Mot bakgrund av tendensen under senare år till övergäng från timan­ställning fill deltid resp. deltid till längre deltid eller heltid har KEA även belyst hur sysselsättningsutvecklingen i antal personer förhäller sig till en viss volymutveckling för konsumtionen.

Avgörande för sysselsättningsutvecklingen - mätt i antal personer - är hur sysselsättningsgraden utvecklas framöver. KEA har bedömt det mest realistiskt att anta att sysselsättningsgraden fortsättei- att öka åren fram­över men i en långsammare takt än de senaste åren. För att visa effekten på sysselsättningsutvecklingen av olika antaganden om sysselsättningsgraden har beräkningar även gjorts på dels oförändrad sysselsättningsgrad, dels trenden frän 1980-lalets början. Följande uppställning åskådliggör detta.

Förändring av antalet anställda vid en volymutveckling i enlighet med baskalkylen, tusental personer

Sysselsättnings-

Kommuner

Landstings-

Totalt

grad

kommuner

1984       1985        1984       1985        1984       1985

1.     Fortsätter

att öka men

i avtagande

takt

4- 5,3     4-2,4       4-5.0       4-6,0       4-10,3     4- 8,4

2.

Oförändrad

4-10,3     4-6.5       4-6.0       4-7,0       4-16,3     4-13,5

3.

Trenden från 1980-talets börian håller

i sig

±0        -3,3       4-2,0       4-2,0       4- 2,0     -  1,3

Volymutvecklingen

i baskalkylen

1,4%     0,8%      1,7%      1,5%      1,5%      1,0%

Om man förutsätter att sysselsättningsgraden fortsätter att öka men i en avtagande takt skulle en volymökning enligt baskalkylen resultera i en sysselsättningsökning om drygt 10 000 personer år 1984 och med drygt 8 000 personer år 1985 för kommuner och landstingskommuner samman­tagna.

Grovt räknat innebär en volymökning om 1 % en kalkylmässig syssel­sättningsökning i slorieksordningen 8 000-10 000 personer. En lägre vo­lymökning än i baskalkylen, vilket de ekonomiska långtidsplanerna an­tyder, leder naturligtvis till en lägre sysselsättningsökning.

Det är således av stor betydelse för sysselsättningsutvecklingen i kom-

Prop. 1982/83:90

9

munsektorn hur sysselsättningsgraden förändras åren framöver. I ett läge med sjunkande reallöner finns starka incitament för den enskilde atl söka bibehålla sin disponibla inkomst genom att öka arbetstiden. Med hänsyn till den stora andelen deltidsarbetande i kommunal sektor blir effekterna härav speciellt märkbara. I kombination med att det samhällsekonomiska och finansiella läget framtvingar en lägre kommunal volymutveckling än under 1970-talet ger detta inte förutsättningar för att antalet sysselsatta skall kunna utvecklas som under det decenniet.

Om denna utveckling fortsätter skulle den kommunala sektorn inte komma att ge något egentligt tillskott av ny sysselsättning.

Som jag redan erinrat om finns i del korta perspektivet en konflikt mellan det realekonomiska och del finansiella utrymmet för den offentliga verksamheten. Avgörande för sysselsättningen på sikt även för den offent­liga sektorn är emellertid att den konkurrensutsatta sektorn stärks och skapar inkomster för stat och kommun. Den omläggning'av den ekonomis­ka politiken som skedde hösten 1982 är inriktad på att skapa förutsättning­ar för en ökad industriproduktion. Det tar dock tid innan dessa insatser ger positiva effekter pä sysselsättningen. I avvaktan härpå har regeringen beslutat om omfattande sysselsätlningsstimulerande åtgärder. Utveckling­en på arbetsmarknaden följs kontinuerligt av statsmakterna, och hög be­redskap upprätthälls för att vid behov sätta in ytterligare åtgärder.

Den finansiella utveckUngen i kommunsektorn åren 1984 och 1985

KEA har i räkneexemplets form gjort beräkningar över det finansiella sparandet och förändringar i finansieringskapitalet i kommuner och lands­tingskommuner för åren 1984 och 1985. Finansiellt sparande är det begrepp som i nationalräkenskapssammanhang används för atl beteckna skillnaden mellan löpande inkomster och utgifter avseende ett visst år. Däremot ingår inte upplåning och amorteringar. Förändringen i finansieringskapitalel skiljer sig som begrepp från det finansiella sparandet genom att även nettoupplåningen inkluderas.

Kalkylerna, som utfördes under hösten, bygger på schablonmässiga förutsättningar och har inte kunnat stämmas av mol de förutsättningar som ges av utvecklingen i samhällsekonomin i övrigt. Trots dessa brister ger beräkningama, enligt min mening, en bild av de avvägningsproblem offent­liga sektorn kommer att ställas inför åren framöver.

I räkneexemplet har för åren 1984 och 1985 schablonmässigt förutsatts en kommunal konsumtionsökning på 2 % per år, en oförändrad investe­ringsvolym samt pris- och lönekostnadsökningar om 7 %. Som kalkylmäs­sig förutsättning gäller vidare en oförändrad utdebitering. Förändringar i dessa förutsättningar fär påtagliga effekter pä kalkylresultatet. Främst gäller detta lönekostnadsutvecklingen. Vatje procentenhets förändring i löneutvecklingen svarar beloppsmässigt mot en procentenhet i förändrad konsumtionsvolym. En kraftigare real tillväxt i ekonomin än den som

Prop. 1982/83:90

10

implicit finns i KEA:s kalkylförulsätlningar ger i del tidsperspektiv som är aktuellt i KEA-kalkylerna inga större effekter. Till följd av utbetalnings­systemet för kommunalskatlemedel uppträder de posifiva effekterna på skatteunderiaget av en sädan utveckling normalt tvä år senare.

KEA:s kalkyler visar pä en kraftig försämring av det finansiella sparan­det under åren 1983-1985. Frän etl posifivt finansiellt sparande år 1982 indikerar kalkylerna etl sparandeunderskolt år 1983 i slorieksordningen 3 miljarder kr. som sedan ökar till ca 8 miljarder kr. år 1984 och ca 15 miljarder kr. är 1985. Även om beräkningarna närmast skall ses som räkneexempel ger de en antydan om de finansiella problemen i kommun­sektorn de närmaste åren. En betydligt lägre pris- och lönekostnadsut­veckling än den KEA antagit förbättrar givetvis det finansiella läget påtag­ligt i förhällande till nu nämnda sparandeunderskolt. Regeringens polifik är inriktad på att få ner inflationstakten och åstadkomma fillväxt i ekonomin. En sådan utveckling kommer att skapa bättre förutsättningar även för kommunsektorn.

Ell återförande av indragningen av skatteunderlaget från fysiska perso­ner som jag kommer alt föreslå i del följande innebär jämfört med en förlängning av 1983 års regler för skalteunderlagsberäkningen en finansiell förstärkning med ca 1 miljard kr. Därutöver kommer jag atl föreslå ett särskill riktat stöd för är 1984 till finansiellt utsatta kommuner och lands­tingskommuner för att hålla tillbaka större kommunalskattehöjningar.

Även om kalkylerna utvisar att det finansiella läget även vid en måtflig volymökning generellt sett försämras avsevärt åren framöver är det viktigt att uppmärksamma att skillnaderna i finansiella förutsättningar är mycket stora mellan de enskilda kommunerna resp. landstingskommunerna. I vissa kommuner och landstingskommuner har under de senasie åren byggts upp finansiella reserver. I viss utsträckning bör dessa reserver kunna användas för att hantera den finansiella situationen under år 1984 så atl den kommunala skattesatsen inte skall behöva ökas. På andra håll är det finansiella läget mer problematiskt. Schablonmässiga framskrivningar för enskilda kommuner och landstingskommuner som tagits fram av KEA visar att den finansiella situationen skulle förbli svag i dessa kommuner och landstingskommuner även vid elt återförande av den skatteunderiags-indragning som skett för juridiska personer och som för är 1984 kan uppskattas till sammantaget 5 miljarder kr. För att bl.a. intentionerna bakom den skattereform som genomförs under åren 1983 fill 1985 skall kunna uppfyllas måste kommunalskattehöjningar av slörre omfattning i möjligaste män undvikas. Skall detta vara möjligt krävs således etl selek­fivl stöd riktat till dessa finansiellt utsatta kommuner och landstingskom­muner. Jag återkommer till hur ett sådant stöd för år 1984 bör utformas.

Utformningen av beskattningen av juridiska personer kan komma att påverkas av bl.a. aktuella förslag pä företagsbeskattningens område. I avvaktan på alt förslag föreligger och en utredning skett av förutsättningar-

Prop. 1982/83:90

11

na för den kommunala beskattningen av juridiska personer bör, som jag ålerkommer lill i det följande, den indragning som sker år 1983 behällas för år 1984.

Jag angav i finansplanen atl budgetpolitiken kommande är måste inriktas på att metodiskt och långsiktigt uppnå en statsbudget i bättre balans med samhällsekonomin som helhet. En av de främsta åtgärderna är därvid atl minska automafiken i utgiftstillväxten. Innebörden av delta vad gäller statliga transfereringar till kommunsektorn kommer jag också att behandla i det följande.

De förslag m.m. jag nu omnämnt utgår från en avvägning av de resurser som jag bedömer kan avsättas för offentlig sektor som helhet. Det är bl.a. fråga om en anpassning av verksamheten lill finansieringsmöjligheterna. Som jag anförde i finansplanen bör det begränsade finansiella fillskott som kan ges för år 1984 användas för atl möjliggöra särskill angelägna åtgärder på de prioriterade områdena barnomsorg och äldreomsorg samt för att motverka omfattande kommunala skattehöjningar.

Budgetprövningen i kommuner och landstingskommuner kan mot angi­ven bakgrund förutses bli mycket restrikfiv inför är 1984. Del är oundvik­ligt atl i delta läge diskussioner kommer alt uppslå om bl.a. verksamheter­nas standard och omfattning saml om erforderliga omprioriteringar och rationaliseringar.

I viss utsträckning finns etl val mellan skatter och avgifter. Valet kan dessutom stå mellan alt inskränka på verksamheter, förändra standarden/ rationalisera eller ta ut avgifter. Detta gäller såväl statlig som kommunal verksamhel. Kommuner och landstingskommuner måste göra en avväg­ning i dessa frågor. I den mån administrativa eller institutionella hinder finns för en mera aktiv avgiftspolifik kan det vara väsenfiigl alt detta klarläggs gemensamt av stat och kommun. Detta kan lämpligen ske i stat-kommunberedningen. Jag har i denna fråga samrått med chefen för civildepartementet.

En aktiv avgiflspolitik måste ses i ljuset av att avgiftshöjningar inle kan ge några avgörande finansiella tillskott och får enligt min mening inte äventyra de grundläggande fördelningspolitiska målen. Avgifter som be­gränsar efterfrågan är ej acceptabla om de äventyrar sociala och fördel­ningspolifiska mål.

Förär 1985 pekar KEA-kalkylerna somjag har nämnt på en klar försäm­ring av de finansiella förutsättningarna. Min avsikt är att snarast efter sommaren inleda överläggningar med företrädare för kommunerna och landstingskommunerna om förutsättningarna för del kommunala budgetar­betet för är 1985.

För åren efter 1985 finns f.n. inget underlag för att göra bedömningar av kommunernas ekonomiska situation. Den kommunala ekonomins utveck­ling är till myckel stor del beroende av den ekonomiska tillväxten i landet. Genom devalveringen och andra åtgärder har grunden nu lagts för en ökad ekonomisk tillväxt under åren framöver.

Prop. 1982/83:90

12

Innan jag övergår till atl redogöra för mina förslag inför år 1984 mer i detalj vill jag sammanfattningsvis anföra att mina ställningstaganden utgör resultatet av en samlad bedömning av önskemålet att lätta på en för mänga kommuner besvärlig ekonomisk situation under kommande år och en strävan att komma tillrätta med det utomordentligt svåra läget för statsfi­nanserna. Återställandet av skatteunderlaget för fysiska personer till kom­muner och landstingskommuner liksom det särskilda stöd jag omnämnt leder tillsammans med ökningarna i de generella skatteutjämningsbidragen till en kraftig ökning av stalsutgifterna för år 1984 jämfört med år 1983. Jag anser denna ökning av statsutgifter nödvändig mot bakgrund av vad jag anfört om perspektiven för den kommunala ekonomin och strävan alt skapa så goda förutsättningar som möjligt för kommunerna att fullgöra sina uppgifter. Samtidigt vill jag understryka nödvändigheten av åtgärder som syftar till att genomgående bryta automatiken i den statliga utgiftsutveck­lingen, något som också riksdagen funnit nödvändigt (prop. 1982/83: 100 bil. 1. FiU 30, rskr 143). Åtgärder i detta syfte får också konsekvenser för kommunsektorn. De utgör emellerfid ett grundläggande element i den rekonstruktion av Sveriges ekonomi som måste komma till stånd. En effektiv inflationsbekämpning och återupptagen ekonomisk tillväxt i den svenska ekonomin är av avgörande betydelse också för kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska förutsättningar framöver och därmed också för en fortsatt förbättrad service och ökad sysselsättning i den kommunala sektom.

2.2 Överväganden om det kommunala skatteunderlaget

Den tidigare riksdagsmajoriteten har vid överväganden om den finan­siella situationen för åren 1982 och 1983 beslutat om indragning av en viss del av det kommunala skatteunderlaget (prop. 1980/81: 116. FiU 31, rskr 290, resp. prop. 1981/82: 100 bil. 2, FiU 20 och 21, rskr 170). Beslutet avseende år 1982 innebar bl.a. att skatteunderlaget från juridiska personer begränsades till 80 % för samtliga kommuntyper. Under våren 1982 fattade riksdagen beslut om ytterligare indragningar. Med hänsyn till en bedöm­ning av det finansiella läget i kommunala resp. landstingskommunala sek­torn beslutades att den ytterligare indragning som gjordes för är 1983 skulle ske med olika procenttal för kommuner resp. landstingskommuner. Beslu­tet innebar att kommunerna under 1983 behäller 40 % av skatteunderiaget från juridiska personer. För landstingskommunerna reduceras skatteun­deriaget fill O %. För de kyrkliga kommunerna behålls underlaget på 1982 års nivå, dvs. 80 %. Därutöver beslutade riksdagen ati det återstående skatteunderlaget - såväl från fysiska som juridiska personer - skall redu­ceras med 1 % för kommuner och landstingskommuner.

Socialdemokraterna förordade i samband med riksdagsbehandlingen våren 1982 en begränsning av de finansiella resurserna för år 1983 som

Prop. 1982/83:90

13

avpassades till atl den finansiella ställningen varierar kraftigt mellan olika kommuner och landstingskommuner. Jag ålerkommer senare till hur dessa skiftande förhållanden under år 1984 skall kunna beaktas vid utformningen av ett särskill stöd till kommuner och landstingskommuner.

I årets finansplan har regeringen uttalat sig för att den indragning av skatteunderlag från fysiska personer med 1 % som sker år 1983 bör upphö­ra fr.o.m. år 1984. I detta sammanhang bör preciseras att återställandet även bör innefatta den en-procentiga reducering som sker av det åter­stående skatteunderlaget för juridiska personer för kommunerna. Härige­nom filiförs kommunala sektorn enligt en aktualiserad beräkning baserad pä 1982 ärs laxering ca 950 milj. kr., varav 565 milj. kr. avser kommuner och 385 milj.kr. landsfingskommuner jämfört med en förlängning även för år 1984 av den åtgärd som vidtogs för år 1983. Bakgrunden till regeringens ställningstagande i denna fråga är bl.a. de starka principiella invändningar som kan riktas mot åtgärden. Den riskerar öppna vägen för än större ingrepp och hotar därför den kommunala beskattningsrätten och därmed ytterst en av grunderna för den kommunala självstyrelsen.

Enligl nuvarande beskattningsregler är aktiebolag och flertalet andra juridiska personer skyldiga alt erlägga både statlig och kommunal inkomst­skatt. Den statliga skatten utgår efter en fast skattesats som för aktiebolag m.fl. är 40 %, för ekonomiska föreningar 32 %, för livförsäkringsanstalter såvitt avser försäkringsrörelsen 10 %, i övrigt 40 % och för ideella för­eningar och vissa stiftelser 15 %. Det kommunala skatteuttaget för juridis­ka personer däremot varierar mellan kommunerna på samma sätt som för fysiska personer och uppgår för år 1983 i genomsnitt till ca 30 % av den beskattningsbara inkomsten. Kommunalskallen är för juridiska personer avdragsgill vid den statliga taxeringen. Vid en statlig skattesats om 40 %, som gäller för merparten av de juridiska personerna, innebär detta att den totala skatten i genomsnitt för riket uppgår till ca 58 %. De nuvarande beskattningsreglerna för juridiska personer medför dock att den totala skattesatsen inte blir densamma i alla kommuner till följd av varierande kommunal skattesats.

Som jag påpekade redan i årets finansplan kan fömtsättningarna för företagsbeskattningen komma atl förändras de närmaste åren. Så t.ex. utreds frågan om vinstdelning. Denna utredning skall bli klar under våren 1983. Vidare utreds förutsättningama för införande av allmän produklions-faktorskatt. Utformningen av företagsbeskattningen kan komma atl påver­kas härav. Emellertid är det på nuvarande stadium av frågornas beredning svårt att närmare precisera vad konsekvenserna kan bli för företagsbe­skattningens utformning.

Därtill kommer atl den kommunala beskattningen av juridiska personer med nuvarande utformning i hög grad komplicerar deklarations- och taxe­ringsarbetet. Skattemyndigheterna fär med hänsyn till den komplicerade lagstiftningen inom området lägga ner stora resurser som skulle kunna användas för andra angelägna uppgifter.

Prop. 1982/83:90

14

Med hänsyn lill vad jag anfört anser jag att det finns skäl att närmare utreda förutsättningarna för beskattningen av juridiska personer.

Utredningsarbetet, som bör bedrivas skyndsamt, bör belysa konsekven­serna av en helt slopad kommunal beskattning av företag jämfört med ett läge där kommunerna har full beskattningsrätt. Ett borttagande av den kommunala beskattningen av juridiska personer innebär en förändrad fi­nansiell situafion för kommunerna. Denna fråga bör också tas upp i utred­ningsarbetet. I detta sammanhang bör bl.a. belysas olika aspekter på atl behålla den kommunala garantibeskatlningen av fastigheter. I fråga om de kyrkliga kommunerna finns komplikationer som sammanhänger med att enstaka församlingar kan ha extremt stora inkomster frän juridiska perso­ner. Samråd kan här behöva ske med den nyligen tillsatta utredningen om svenska kyrkans stmktur på lokalplanet, m.m. (Dir 1982:95). I utrednings­arbetet om den kommunala beskattningen av juridiska personer måste ocksä beaktas de förändrade förutsättningar som följer genom nu aktuella förändringar pä företagsbeskattningens område med vinstdelning och all­män produktionsfaktorskatt som viktiga frågor. Dessutom bör redovisas vilka möjligheter som finns att kraftigt förenkla den kommunala taxeringen av företagen vid en fortsatt kommunal beskattning.

Vad jag nu har anfört innebär inte någol ställningstagande i valet mellan de alternativa vägar som jag skisserat. Alternativen bör sålunda studeras förutsätlningslösl.

I avvaktan på beslut i anledning av nu nämnda utredningar m.m. bör den indragning av skatteunderlag från juridiska personer som sker under år 1983 behällas under år 1984. Förslag till lag härom har upprättats inom finansdepartementet.

2.3 Specialdestinerade statsbidrag och ersättningar

I årets finansplan har jag redogjort för den inriktning budgetpolitiken måste ges för att långsiktigt uppnå en statsbudget i bättre balans med samhällsekonomin som helhet. En central åtgärd, som därvid uppmärk­sammats, är att minska automatiken i utgiftstillväxten. Bakgrunden är de myckel kraftiga automatikbindningar som finns i statsbudgetens utgifter. Av statsbudgetens utgifter (exkl. stalsskuldräntor) präglas 80 % av direkta automafikbindningar eller av all de är föremål för reguljär pris- och löne­omräkning. Aulomatikbindningarna är ocksä kraftiga i socialförsäkrings­systemet.

Statsbidragen till kommuner och landstingskommuner svarar i dagsläget för drygt en femtedel av statsutgifterna (exkl. slatsskuldräntorna). För kommuner och landstingskommuner täcker statsbidragen inkl. ersättning­arna fill sjukvårdshuvudmännen drygt en fjärdedel av utgifterna. Bidra­gens omfattning medför atl utvecklingen av dessa är av central betydelse för både staten och kommunsektorn.

Prop. 1982/83:90

15

I följande tablå framgår utvecklingen av de statliga transfereringarna lill kommunala sektorn.

Statsbidrag och ersättningar till kommuner och landstingskommuner

Miljarder kr.

1970   1975   1976   1977   1978   1979   1980   1981   1982=

Allmänna bidrag'

1,5     2.6    2,5     3,1     3,6    3,9    6.6     8,3   10,0

Specialdesti­

nerade bidrag

7.3   14,1    16,6   19,3   23.0   26,6   28,6   32,0   34,2

Ersättningar

till kommunala

sektorn från

socialförsäk­

ringssystemet

0,6     1,4    2,5     2,8     3,7     4,1     5,5     6,0    7,2

Totalt

9,4   18,1   21,6   25,2   30,3   34,6   40,7   46,3   51,4

Andel av kommu­

nala utgifter­

na, %

25,7   26,6   27,1   26,0   28,3   28,4   28.8   29,3   29,7=

Andel allmänna

bidrag' I % av

totalabidrag

16,0   14,4   11,6   12,3   11,9   11,3   16,2   17,9   19,5

' Allmänna bidrag avser i denna sammanställning endast skatteutjämningsbidrag. De allmänna bidrag som fanns perioden 1973-1981 och som utgjorde en kompensa­tion för skattebortfall vid vissa skatteomläggningar har inte medtagits. Genom en teknisk omläggning kvittades dessa mot att kommunsektorn tillfördes kommunal­skatten pä visst annat skatteiinderlag som redovisas bland ordinarie skatteinkom­ster.

' Genom reduceringen av det kommunala skatteunderlaget från juridiska personer och höjningen av det kommunala grundavdraget som statsmakterna beslutade om för år 1982 motverkades en ökning av överföringarna från staten till kommunsektorn totalt sett. Effekten av skatteunderlagsjusteringarna kan beräknas motsvara eu bortfall av kommunalskattemedel om 2,5 ä 3 miljarder kr.

Om ökningen av budgetunderskottet skall kunna hejdas måste automati­ken i statens utgifter begränsas. Åtgärder som syftar till atl bryta automati­ken har tagits upp i budgetproposifionen som en central del i budgetpoliti­ken. Statens bidrag till kommunerna och landstingskommunerna är i hög grad automatikbundna och de har medverkat till den automatiska utgifts-tillväxten. Den automatiska pris- och löneuppräkning som hittills skett bör enligt min mening ersättas av en förutsättningslös diskussion om vilka bidragsniväer som kan medges med beaktande av de samhällsekonomiska förutsättningarna. En avvägning måste därvid göras mellan olika sektorer i syfte att uppnå ett för samhällsekonomin totalt sett rimligl resultat. En central utgångspunkt måste vara att det inte längre är självklart att det blir någon uppräkning av statsbidrag och ersättningar mellan skilda är. Inför år 1984 gör jag den bedömningen att bidraget lill psykiatrisk vård och ersätt­ningar till sjukvårdshuvudmännen från sjukförsäkringen sammantaget kan ökas endast i begränsad utsträckning.

I fråga om vissa av nuvarande s.k. avtalsbidrag kan hittillsvarande principer inte längre fillämpas. Gamla avtal måste naturiigtvis gälla i de fall

Prop. 1982/83:90

16

de inte är slutreglerade. Delta innebär dock inte atl praxis vid sidan om avtalstexten utan vidare skall äga fortsatt tillämpning.

Det är också viktigt att bidragssystemen omformas för att tillgodose krav på minskad detaljreglering och ökad effektivitet i den kommunala verksamhetens uppläggning. Översyner med denna inriktning pågår vad gäller bidragen till social hemhjälp, barnomsorg och psykiatrisk vård samt ersättningarna till sjukvårdshuvudmännen från sjukförsäkringen. Jag vill även erinra om det arbete i syfte att begränsa kostnadsdrivande statlig reglering som har bedrivits av stat-kommungruppen (Kn 1980:03) och som kommer att drivas vidare inom den nya stat-kommunberedningen. Enligt min mening måste i nuvarande ekonomiska läge detaljregleringen minskas i syfte alt öka möjligheterna för kommuner och landstingskommuner att göra de prioriteringar som blir nödvändiga mellan olika delverksamheter och vid verksamheternas utformning ulan alt målen för verksamheterna äventyras. Vissa jämförelser kan här göras med den statliga verksamheten. Den mycket restriktiva uppräkning av de statliga myndigheternas anslag som tillämpats under en följd av år - full kostnadskompensalion har inte givits - har kombinerats med minskad detaljreglering för att genom ett friare resursutnyttjande skapa förutsättningar för en mera effektiv verk­samhet. En minskad detaljreglering ger också adminislrativa vinsler för säväl staten som kommuner och landstingskommuner.

Genom den omformning som jag nu hår redogjort för kommer ansvaret för utformningen av verksamheten i högre grad än i dagslägel att anförtros ät kommuner och landstingskommuner. Utvecklingen under de senasie decennierna har inneburit att förutsättningarna för att kommuner och landstingskommuner själva kan handha sina åligganden har ökat betydligt medan statens uppgifter inriktas pä mer övergripande prioriteringsfrägor. I detta läge minskar behovet av en statlig detaljreglering. En förenkling av bidragsreglerna och minskad detaljreglering bör emellertid åtföljas av öka­de möjligheter för staten och kommunsektorn atl få ett underlag för en mer kontinueriig utvärdering av verksamheten och bidragens användning.

2.4 Särskilt riktat stöd under år 1984

Jag övergår nu till frägan om utformningen av etl särskilt riktat stöd för år 1984. Syftet med slödel skall, somjag tidigare angett, vara atl undvika kraftiga skattehöjningar i de kommuner och landstingskommuner som är i ett finansiellt utsatt läge. Med dessa utgångspunkter bör stödet ulgå till de kommuner och landstingskommuner som just år 1984 kan antas befinna sig i riskzonen för skattehöjningar. Stödet skall således ses enbart i del korta tidsperspektiv som är 1984 utgör. Sett i ett längre tidsperspektiv är det skatteutjämningssyslemet som är det främsta instrumentet för utjämning av skillnader i ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna resp. landstingskommunerna. Jag återkommer strax till frägan om översyn av skatteuljämningssystemet.

Prop. 1982/83:90

17

Det särskilda riktade stödet bör vara enkelt fill sin konstruktion och baseras på generella.beräkningsgrunder. Individuella hänsynstaganden lill skiftande ekonomisk slällning i övrigt fär på sedvanligt sätt beaktas vid bedömning av behov av extra skatteutjämningsbidrag.

De principer som bör gälla för utformningen av etl särskilt stöd med angiven inriktning har tagits upp vid överläggningar mellan regeringen och kommunförbunden.

Med hänsyn till den höga andel av de kommunala inkomsterna som utgörs av skatteintäkter finns det skäl atl anta all de kommuner och landstingskommuner som får en förhållandevis låg skatteintäkt sökning från år 1983 till år 1984 löper slörre risk att tvingas höja utdebiteringen än de som får en hög skatleintäktsökning. Vidare kan antas att bland de kommuner och landstingskommuner som har en låg skatleintäktsökning är det speciellt de som har små finansieUa reserver som på kort sikt riskerar att tvingas höja skatten.

Det särskilda stödet bör med beaktande härav utformas som elt bidrag som garanterar kommuner och landstingskommuner med små finansiella reserver en viss bestämd skatleintäktsökning i förhållande till den genom­snittliga skatteintäktsökningen.

I skatteintäkterna bör ingå såväl förskott som slutavräkning och skat­teutjämningsbidrag. För de kommuner och landstingskommuner som ingår i skatteutjämningssyslemet kan skatteintäktsökningen avvika frän riksge­nomsnittet pä grund av förändring mellan två är av antalet invånare, åldersfaktorn i skattekraftsgarantin eller utdebiteringen. Slulavräkningen som beror pä skillnaden mellan skatteunderlaget två är tidigare och det egna skatteunderlaget kan också avvika gentemot riksgenomsnittet. Slul­avräkningen motsvarar normalt cirka 1015 % av totala skatteintäkten.

För det tjugofemtal kommuner samt Stockholms läns landstingskommun som ej ingår i skatteutjämningssystemet kan skatteintäktsökningen (för­skott och slutavräkning) avvika från riksgenomsnittet på grund av den egna skatteunderlagstillväxten samt förändring i utdebiteringen.

Som mått på kommunernas och landsfingskommunernas finansiella re­server bör användas finansieringskapitalel (skillnaden mellan omsättnings­tillgångar och kortfrisfiga skulder). Genom att sätta finansieringskapitalet i relation fill de externa utgifterna och således få ett mått pä de finansiella reservemas relativa storlek kan jämförelser göras mellan enskilda kom­muner resp. landstingskommuner. Jämförelsen påverkas då inte av varia­fioner i den kommunala verksamhetens omfattning och organisation.

En central utgångspunkt vid val av underlag för beräkningar av det riktade stödet för år 1984 är att uppgifterna måste kunna hämtas från stafistik om den aktuella ekonomiska situationen och att underlaget inte skall kunna påverkas av den enskilda kommunen resp. landstingskommu­nen.

Uppgifter om finansieringskapital och externa utgifter bör tas från 1982

Prop. 1982/83:90

18

ärs bokslut som finns tillgängligt sommaren 1983. Uppgifter om skattein-täklsökningen kan beräknas först i anslutning till det preliminära taxerings-ulfall som föreligger i slutet av augusti 1983. Den skattesats som ingår i kalkylerna bör avse år 1983.

Reglerna för stödets fördelning bör utformas sä alt de kommuner och landstingskommuner som underskrider etl visst relationstal mellan finan­sieringskapital och externa utgifter bör komma i fräga för stöd. En diffe­rentiering bör göras även inom denna grupp med hänsyn till all de finan­siella reserverna varierar och för atl förhindra att alltför stora tröskel-effekter uppstår. Kommuner och landstingskommuner som har relativt låg skattesals bör inte kunna få del av stödet trots atl krilerierna i övrigt för att stödet skall utgå är uppfyllda.

Frågan om de medel som kan avsättas till stödet mäste avvägas inom ramen för de totala finansiella resursöverföringar som i nuläget kan göras vid en sammanvägd bedömning av det siatsfinansiella lägel och läget i kommunsektorn. Vissa frågor av betydelse för dessa avvägningar är före­mål för förhandlingar och beredningar. Med hänsyn härtill är jag inte f.n. beredd alt ta ställning till medelsramens storlek. Jag avser att återkomma härtill i kompletteringspropositionen. Medelsramen för stödet bör fördelas med en delram för kommuner och en delram för landstingskommuner.

Först i samband med den preliminära beräkningen av taxeringsutfallel i slutet av augusti är det möjligt att fastställa de gränsniväer för förhällandet mellan finansieringskapital och externa utgifter som bör användas vid stödets fördelning, den skatteintäktsökning i förhållande till den genom­snittliga skatteintäktsökningen som stödet bör garantera samt hur differen­fieringen skall göras inom den grupp som kommer i fräga för stödet. Det är nämligen först när det preliminära taxeringsutfallet föreligger som det går att beräkna vilka finansiella krav som uppstår vid detaljutformningen av stödsystemet och som en avstämning kan göras mot totalt avsatta ramar. Riksdagens bemyndigande bör inhämtas atl fördela stödet i samband med beviljande av det extra skatteutjämningsbidraget. Stödet bör dock betalas ut utan ansökan.

Beslut om fördelningen av stödet till enskilda kommuner och landstings­kommuner bör fattas i september när den preliminära medelskattekraften fastställts.

2.5 Utredning om skatteutjämningssystemet

Det nuvarande skatteutjämningssystemet har gällt fr.o.m. år 1980 (prop. 1979/80:95. FiU 35, rskr 335, SFS 1979:362). Systemet grundas på kom­munernas resp. landstingskommunernas skattekraft, dvs. skatteunderlag per invånare i relation till medelskattekraften i riket, och på deras kostna­der till följd av geografiskt läge, bebyggelsestmklur och äldersstmktur.

Kommunerna och landsfingskommunerna är fördelade pä 12 skatte-

Prop. 1982/83:90

19

kraftsklasser. Klasserna är indelade i ireprocentsintervall från 103 % upp lill 136 % av medelskattekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranti som gäller för varje kommun resp. landstingskommun. I grundgarantin har hänsyn tagits lill kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Denna gmndgaranti kompletteras med tillägg eller avdrag för åldersstrukturen i resp. kommun och landstingskommun saml med tillägg för snabb befolkningsminskning i kommun.

Vid remissbehandlingen av kommunalekonomiska utredningens (KEU 76) betänkande (SOU 1977:78 och 79), som låg till grund för 1979 års reform, riktades kritik i vissa delar mot utredningens teknik för beräkning av kostnader för de verksamheter som ingår i gmndgarantin.

I syfte att förbättra underlaget inför en framtida översyn av skatteutjäm­ningen tillsattes därför i december 1979 en utredning (B 1980:02) med uppdrag atl göra en översyn av statistik och kalkylmeloder för grundgaran-lin i skatteutjämningssystemet. Denna utredning (KGU) gör en genomgång och utför nya beräkningar av samfiiga faktorer som ingår i grundgarantin saml undersöker om del kan anses lämpligl att införa ytterligare faktorer för bestämmande av grundgarantin för kommunerna resp. landstingskom­munerna. KGU:s översyn omfattar sålunda utöver de koslnadsfaktorer som ingår i nuvarande system ocksä en undersökning av speciella merkost­nader för glesbygder resp. större tätorter. Det ankommer dock inte pä utredningen atl lägga fram förslag om en förändrad indelning av kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser. KGU beräknas slutföra sitt uppdrag omkring den 1 juli 1983.

Till regeringen har inkommit elt antal skrivelser med synpunkter på nuvarande skatteutjämningssystem. Etl flertal motioner med synpunkter på skatleutjämningssyslemets utformning har vidare väckts i riksdagen. Bl.a. har påtalats att skillnaderna i skattesatser mellan kommunerna fortfa­rande är mycket stora. Jag vill med anledning härav framhålla att syftet med skatteutjämningen är att skapa förutsättningar för olika kommuner resp. landstingskommuner att bedriva en likartad verksamhet till samma kostnad. I den mån utdebiterings variationerna är uttryck för olika ambitio­ner i verksamheten är det rimligt att detta leder till skillnader i utdebite­ringen. Grundläggande för utjämningen bör enligt min mening vara skillna­derna i skattekraft.

Den senaste reformen av skatteutjämningsystemet, som genomfördes i tre steg åren 1980-1982, har inneburit en kraftig ökning av bidragen. Den reducering av skatteunderlag som beslutats för åren 1982 och 1983 och som jag till vissa delar föreslår skall kvarstå under är 1984 påverkar indirekt statens kostnader för skatleuljämningssyslemel. Frånsett Stockholms kommun och Stockholms läns landstingskommun har de gjorda reduce­ringarna inte i nämnvärd grad påverkat skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna utanför och inom skatteutjämningssystemet.

Skatteutjämningssystemet är ett viktigt medel i jämlikhetspoliliken. Bi-

Prop. 1982/83:90

20

dragssystemet är avsett alt ge kommuner som har ett svagt inkomstunder­lag och höga kostnader beroende på ogynnsamma förulsättningar möjlig­heter att fullgöra sina uppgifter på ett med andra kommuner likvärdigt sätt.

Den ekonomiska situationen har försämrats även för kommunsektorn. I etl sådant läge där den finansiella situationen är svår såväl för staten som för kommunerna och landsfingskommunerna är del särskilt angeläget all se till att de knappa resurserna används på ett så rättvist och ändamålsenligt sätt som möjligt. Mot denna bakgrund anser jag att en pariamenlariskt sammansatt kommitté bör tillsältas med uppgift alt se över det nuvarande systemet.

Inriktningen av arbetet bör i huvudsak vara atl åstadkomma en sådan fördelning mellan kommunerna resp. landstingskommunerna att de medel som kan ställas till förfogande för skalleutjämning används så effektivt som möjligt.

Genom den senaste reformen av skatteuljämningssystemet blev bidrags­ökningen, som jag tidigare nämnt, mycket stark. Mellan åren 1979 och 1983 ökade således de sammanlagda bidragen till kommuner och lands­tingskommuner med 1:45 kr./skr. För vissa län blev bidragsökningen över 3 kr./skr. De kraftigt höjda garantierna i Syd- och Mellansverige medförde att fler kommuner och landstingskommuner kom in i skatteuljämningssy­stemet. Det kan vidare konstateras att på den höga nivå som skattekrafts-garantierna nu generellt förts upp blir effekten på bidragets storlek kraftig. Mol bl.a. denna bakgmnd bör utredningen undersöka om indelningen i skattekraftsklasser är väl avvägd.

En rad i och för sig viktiga problem av mera teknisk karaktär som av olika skäl aktualiserats måste ocksä tas upp till övervägande. Hit hör definitionen av skattekraftsbegrepp och invånarantal, frågan om ålders-stmkturfaktorns ändamålsenliga konstrukfion och funktion samt frågan om spärregler. Vidare bör ingå prövning om ytterligare faktorer såsom kostnader lill följd av invandring och arbetslöshet - skall vägas in. Sam­bandet mellan skatteutjämning och regionalpolitik måste också beaktas.

Jag har nu redogjort för vissa riktlinjer som bör gälla för en översyn av skatteuljämningssystemet. Jag avser atl återkomma till regeringen under våren när det gäller utfärdande av direktiven.

Prop. 1982/83:90

21

3   Anslagsfrågor för budgetåret 1983/84

SJUNDE HUVUDTITELN

E.    Bidrag och ersättningar till kommunerna

E 2. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m.

1981/82 Utgift 9 252 334 106 1982/83 Anslag 10 300 000 000 1983/84 Förslag   10 661 000 000

I prop. 1982/83:100 (bil. 9 s. 107) har regeringen föreslagit riksdagen att, i avvaktan pä särskild proposifion i ämnet, till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. beräkna ett förslagsanslag av 10 600 000 000 kr. Jag anhåller nu att fä ta upp denna fräga.

Skatteutjämningsbidrag utgår till kommuner och landsfingskommuner. Under tidigare år har från anslaget även beräknats medel för skatteutjäm­ningsbidrag till de kyrkliga kommunerna. Fr.o.m. år 1983 beräknas inte längre medel härför under anslaget. Det tidigare systemet har ersatts av elt inomkyrkligt utjämningssystem som finansieras genom en allmän kyrkoav­gift.

I Stockholms län finns dämtöver etl inomregionalt skatteutjämningssy­stem. Genom en särskild lag ges Stockholms läns landsfingskommun befo­genhet alt lämna bidrag och län till kommuner inom landstingsområdet, i den mån det behövs för att främja skatteutjämning mellan kommunerna. Lagen har tidigare varit tidsbegränsad men har numera givils en permanent utformning (prop. 1982/83:4, KU 6, rskr 17).

Somjag nyss nämnt avser jag att föreslå regeringen alt en parlamenta­risk kommitté tillsätts för en översyn av skatteutjämningssystemet. Jag har tidigare redogjort för vilken huvudsaklig inriktning som bör gälla för denna utredning.

De ordinära extra skatteutjämningsbidragen, vars syfte är atl ge stöd till kommuner som av olika skäl har kommit i ekonomiska svårigheter, har utgått med ca 100 milj. kr./år. Med hänsyn till atl stöd till kostnader för outhyrda lägenheter på nytt införts bortfaller behovet av extra skatteut­jämningsbidrag till detta ändamål. Det särskilda riktade stödet som före­slås för år 1984 bör i vissa fall minska behovel av bidragsgivning lill vissa kommuner. Vid en sammanvägd bedömning finner jag att bidraget för är 1984 bör kunna minskas lill 85 milj. kr. Det är dock svårt all i nuläget exakt överblicka behovet. Ansökan om extra skatleutjämningsbidrag skall inges senast den 31 mars året före bidragsåret enligl lagen om skatteutjämnings­bidrag.

Ett särskilt stöd bör för år 1984 ges för att undvika kraftiga skattehöj-

Prop. 1982/83:90

22

ningar i de finansiellt sett sämst ställda kommunerna och landsfingskom­munerna. Jag har i det föregående behandlat principerna för stödets fördel­ning. Stödet bör utgå inom ramen för extra skatteutjämningsbidrag. Med hänsyn till att det särskilda stödet utgör en speciell form av bidrag som utgår efter generella principer bör detta bidrag beviljas utan ansökan. Som jag tidigare anfört kan den medelsram som bör gälla för stödet inte nu anges. Jag avser alt återkomma fill denna fråga i kompletteringsproposi­tionen.

Jag övergår nu till beräkningen av anslaget exkl. det särskilda stödet för budgetåret 1983/84. Medelsbehovet under detta budgetår avser bidrag som utbetalas under andra hälften av år 1983 och första hälften av är 1984. Storleken av de beslutade skatteutjämningsbidragen för år 1983 och beräk­nade bidrag för år 1984 framgår av följande sammanställning.

Skatteutjämningsbidrag åren 1983 och 1984 (milj. kr.)

1983

1984

5 664

6 184

4 292

4 695

402

85

(306)

(-)

0 358

10 964

Kommuner Landstingskommuner Extra skatteutjämnings­bidrag (varav särskild kompensation)

Summa

Ordinarie skatteutjämningsbidrag uppgår under år 1983 till sammanlagt 9956 milj. kr. Bidragen under år 1984 är beroende av den fortsatta utveck­lingen av skatteunderlaget och av de kommunala skattesatserna för samma år. Skatteutjämningsbidraget för år 1984 är vidare avhängigt de skatie-kraftsgarantier för kommuner och landstingskommuner som framkommer vid omräkning under sommaren 1983 av åldersstmkturfaktorerna. Kostna­derna kan alltså inte nu beräknas med säkerhet. Om man utgår från 1983 års skattesatser och antar en viss höjning av skatteunderlaget samt atl åldersstmkturen m.m. i kommuner och landstingskommuner är desamma som för år 1983 kan de sammanlagda bidragen exkl. det särskilda stödet för är 1984 beräknas till 10964 milj. kr. Hälften av beloppen för resp. kalen­derår 1983 och 1984, 10661 milj. kr., utbetalas under budgetåret 1983/84. Jag förordar att anslaget förs upp med detta belopp. Därvid bör beaktas vad jag har anfört om att jag avser att återkomma till frågan om storleken av det särskilda stödet.

Prop. 1982/83:90

23

4   Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen dels föreslår riksdagen att

1.

antaga förslaget till lag om ändring i lagen (1982:221) med särskilda bestämmelser angående det kommunala skatteunderlaget m.m.,

2.

bemyndiga regeringen att utge särskill stöd för år 1984 till kommuner och landstingskommuner i enlighet med vad jag har förordat,

3.

till Skatteutjämningsbidrag tiU kommunerna m.m. för budgetåret 1983/84 anvisa ett förslagsanslag av 10 661 000 000 kr.,

dels bereder riksdagen att ta del av vad jag nu har anfört om

4.

den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn,

5.

den kommunala beskattningen av juridiska personer,

6.

automatiken i statsbidragen m. m. fill kommunsektorn,

7.

en utredning om skatteutjämningssystemet.

5   Beslut

Regeringen ansluter sig fill föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden anfört för de åtgärder och de ändamål som föredraganden har hemställt om.

Prop. 1982/83:90

24

Innehållsförteckning

Proposition   ...................................................... 

.... 

I

Propositionens huvudsakliga innehåll   ..................... 

.... 

I

Lagförslag om ändring i taxeringslagen .................... 

2

Utdrag av regeringsprotokoll den 3 mars 1983 .......... 

3

1. Inledning........................................................ 

3

2. Föredragandens överväganden   ......................... 

4

2.1

Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn år 1984 m.m.

4

2.2

Överväganden om del kommunala skatteunderlaget   

12

2.3

Specialdestinerade statsbidrag och ersättningar        

14

2.4                                                                 Särskill riktat stöd under år 1984         

16

2.5                                                                 Utredning om skatteuljämningssystemet         

18

3.

Anslagsfrågor för budgetåret 1983/84  ................. 

21

4.

Hemställan   ................................................... 

23

5.

Beslut  ........................................................... 

23

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983