Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1985/86:3

med förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m.

Prop. 1985/86:3

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp bifogade utdrag av regeringsprotokollet den 19 juni 1985.

På regeringens vägnar Gertrud[REDACTED_EFTERNAMN]

Hans[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en lag om hushållning med naturresurser m. m. Lagförslaget innehåller följande slag av bestämmelser:

Grundläggande hushållningsbeslämmelser som till övervägande del mot­svarar 9 § byggnadsstadgan och nuvarande s. k. verksamhetsanknutna rikt­ linjer i den fysiska riksplaneringen.

Hushållningsbestämmelser som ersätter de s. k. geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen.

Bestämmelser som ersätter 136a§ byggnadslagen om regeringsprövning av vissa industrianläggningar m. m.

Bestämmelser som reglerar uppgifterna för och ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter och kommunerna vid tillämpningen av den nya lagen.

Hushållningsbestämmelserna är avsedda att tillämpas vid planläggning och prövning av lov enligt den nya plan- och bygglagen samt i mål och ärenden enligt vattenlagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen, lagen om vissa torvfyndigheter, väglagen, lagen innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar och lagen om vissa rörledningar.

Lagen om hushållning med naturresurser m. m. föreslås träda i kraft vid samma tidpunkt som plan- och bygglagen, dvs. den 1 januari 1987.

1    Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop. 1985/86:3      Propositionens lagförslag 

Förslag till Lag om hushållning med naturresurser m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1

§ Marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas.

2

§ Bestämmelserna i 2 och 3 kap. skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i plan- och bygglagen (0000:000), vattenlagen (1983:291), mil­jöskyddslagen (1969:387), naturvårdslagen (1964:822), lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, väglagen (1971:948), lagen (1902:71 s.l) innefat­tande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar och lagen (1978:160) om vissa rörledningar.

2 kap. Grundläggande hushållningsbestämmelser

1

§ Mark-och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som med­för en från allmän synpunkt god hushållning.

2

§ Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär.

3

§ Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön.

4

§ Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsin­tressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk.

5 § Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller

yrkesfisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder

som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

6 § Mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt

på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn

till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtag-

ligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i     Prop. 1985/86:3 närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturminnesvärden eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

7 § Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller

material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt

försvåra utvinningen av dessa.

Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

8 § Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar

för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommuni­

kationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnytt­

jandet av sådana anläggningar.

Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

9 § Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skall

så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka total­

försvarets intressen.

Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalför­svarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

10 § Om ett område enligt 5-8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga

ändamål, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt

främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska

miljön i övrigt. Behövs området eller en del av detta för en anläggning för

totalförsvaret skall försvarsintresset ges företräde.

Beslut med stöd av första stycket får inte strida mot hushållningsbestäm­melserna i 3 kap.

3 kap. Särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet

1 § De områden som anges i 2-6§§ är, med hänsyn till de natur- och

kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Exploate­

ringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områ­

den endast om hinder inte möter enligt 2-6S§ och om det kan ske på ett

sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden.

Bestämmelserna i detta kapitel utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 2 kap. 7§ andra stycket.

2 § Inom följande områden skall turismens och friluftslivets, främst det

rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillåt­

ligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön:

Kustområdet och skärgården i Bohuslän från riksgränsen mot Norge till Lysekil Kustområdet i Halland

Prop. 1985/86: 3

Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden

Kustområdet i Skåne från Örnahusen söder om Skillinge till Åhus

Kustområdena och skärgårdarna i Småland och Östergötland från Os­karshamn till Arkösund

Kustområdena och skärgårdarna i Södermanland och Uppland från Oxelösund till Herräng och Singö

Kustområdet och skärgården i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens mynning till Skagsudde

Kustområdet och skärgården i Norrbotten från BondöQärden till riks-gränsen mot Finland

Öland

Gotland

Sjö- och åslandskapet vid Romeleåsen i Skåne

Åsnen med öar och strandområden och områdena söder därom utmed Mörrumsån och vid sjön Mien till Pukaviksbukten och Listerlandet

Vänern med öar och strandområden

Vättern med öar och strandområden

Tiveden med områdena vid sjön Unden och sjön Viken samt området utmed Göta kanal mellan Karlsborg och Sjötorp

Området Dalsland-Nordmarken från Mellerud och sjön Ånimmen vid Vänern till sjösystemet från Dals-Ed i söder till Årjäng och Östervallskog i norr

Fryksdalen från Kil till Torsby samt området utmed övre delen av Klarälven inom Torsby kommun

Mälaren med öar och strandområden

Området Malingsbo-Kloten mellan Stora, Kopparberg, Smedjebacken och Skinnskatteberg

Området utmed Dalälven från Avesta till Skutskär

Siljan och Orsasjön med öar och strandområden samt området utmed Oreälven, sjön Skattungen och Oresjön med området söder därom över Gulleråsen och Boda till Rättvik

Området utmed Ljusnan frän Färila till Bergvik

Vindelådalen

Fjällvärlden från Transtrandsfjällen i söder till Treriksröset med undan­tag för de fjällområden som anges i 5 §.

3

§ Inom kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot Norge till Brofjorden, i Småland och Östergötland från Simpevarp till Arkösund och i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens myn­ning till Skagsudde samt på Öland får anläggningar som avses i 4 kap. 1 § första stycket inte komma till stånd.

4

§ Inom kustområdena och skärgårdarna från BroQorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark, utmed Gotlands kust, på Östergarn och Storsudret på Gotland samt på Fårö får fritidsbebyggelse komma till stånd endast i form av koriipletteringar till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl får dock annan fritidsbebyggelse komma till stånd, företrä­desvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller avser enkla fritidshus i närheten av de stora tätortsregionerna.

Anläggningar som avses i 4 kap. 1 § första stycket får komma till stånd endast på platser där anläggningar av sådant slag redan finns.

5 § Inom fjällområdena Långfjället-Rogen, Sylarna-Helags, Skäckerfjäl-

len. Burvattnet, Hotagsfjällen, Frostviken-BorgaQällen, Marsfjällen-Var-

4

doQällen,   Artfjället,   Tärna-Vindelflällen,   Sarek-Mavas,   Kebnekaise-

Sjaunja, Rostu och Pessinki får bebyggelse och anläggningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. Andra åtgärder inom områdena får vidtas endast om det kan ske utan att områdenas karaktär påverkas.

6 §    Vattenkraftverk samt  vattenreglering eller vattenöverledning för

kraftändamäl får inte utföras i följande vattenområden:

Torneälven

Kalixälven

Piteälven

Vindelälven

I Dalälven

Ljungan I Indalsälven

I Ångermanälven

Västerdalälven uppströms Hummelforsen och Ös­terdalälven uppströms Trängslet uppströms Storsjön

Åreälven, Ammersån uppströms Överammer, Stor­ån-Damman samt Hårkan uppströms Hotagen Lejarälven, Storån uppströms Klumpvattnet, Lång-selån-Rörströmsälven, Saxån, Ransarån uppströms Ransarn samt Vojmån uppströms Vojmsjön

Vapstälven Moälven Lögdeälven Öreälven I Umeälven I Skellefteälven

Byskeälven I Luleälven

Tärnaån, Girjesån och Juktån uppströms Fjosoken källflödena    uppströms    Sädvajaure    respektive Riebnes

I Råneälven

Stora Luleälven uppströms Akkajaure, Lilla Luleäl­ven uppströms Skalka och Tjaktjajaure samt Pärläl­ven Rörån-Li vasälven.

Prop. 1985/86:3

Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraft­ändamål får inte heller utföras i följande älvsträckor:

I Klarälven I Dalälven

I Ljusnan

I Umeälven

sträckan mellan Kärrbackstrand och Edebäck Västerdalälven     nedströms     Skiffsforsen     samt sträckan mellan Näs bruk och Gysinge sträckan mellan Hede och Svegssjön samt sträckan mellan Laforsen och Malmyrströmmen Tärnaforsen mellan Stor-Laisan och Gäuta.

Första och andra styckena gäller inte vattenföretag som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan.

4 kap. Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m.

1 §   Följande slag av nya anläggningar får inte utföras utan tillstånd av regeringen:

1.

järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk,

2.

massafabriker och pappersbruk,

3.

fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk produk­tion.

Prop. 1985/86: 3

4. fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel.

5.

cementfabriker,

6.

anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för fram­ställning av kärnbränsle,

7.

anläggningar för eldning med fossilt bränsle om anläggningen har en tillförd effekt om minst 200 megawatt,

8.

anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom de områden som anges i 3 kap. 5§.

Tillstånd av regeringen krävs även för att bygga plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av annan anledning.

2 § Om en anläggning eller en åtgärd, som inte omfattas av kravet på

tillstånd enligt 1 §, kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripan­

de beskaffenhet, får regeringen i ett visst fall besluta att anläggningen eller

åtgärden inte får utföras utan tillstånd enligt detta kapitel.

Statliga myndigheter som får kännedom om anläggningar och åtgärder som avses i första stycket skall underrätta regeringen om detta.

3 S Tillstånd enligt 1 eller 2§ får lämnas om hinder inte möter på grund

av bestämmelserna i 2 eller 3 kap. eller med hänsyn till andra allmänna

planeringssynpunkter och om kommunfullmäktige har tillstyrkt att till­

stånd lämnas.

Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att en viss anläggning kommer till stånd inbm landet och om ingen annan i tekniskt, ekonomiskt eller annat hänseende lämpligare plats för anläggningen har stått att finna än den som ansökningen avser, får dock regeringen lämna tillstånd även om kommunfullmäktige inte har tillstyrkt detta.

4

§ Om det finns särskilda skäl, får regeringen i ett visst fall medge undantag från kravet på tillstånd enligt I §.

5

§ Tillstånd enligt 1 eller 2§ får förenas med villkor för att tillgodose allmänna intressen och göras beroende av att saken inom viss tid fullföljs genom ansökan om prövning enligt miljöskyddslagen (1969: 387).

6

§ Till böter eller fängelse i högst två år skall den dömas som uppsåtli­gen eller av oaktsamhet

1.

påbörjar en anläggning eller vidtar någon annan åtgärd som anges i I § utan att regeringen har meddelat tillstånd eller medgett undantag från kravet på tillstånd,

2.

påbörjar eller fortsätter utförandet av en anläggning eller en åtgärd sedan regeringen enligt 2 § har beslutat att anläggningen eller åtgärden inte får utföras utan tillstånd, eller

3.

inte rättar sig efter ett villkor eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av detta kapitel, om överträdelsen inte är ringa.

5 kap. Myndigheternas uppgifter, ansvarsfördelning m. m.

1 § Varje myndighet som skall tillämpa denna la(g skall se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen (0000:000) och sådant planeringsunder­lag som belyser hushållningsfrågan finns tillgängliga i målet eller ärendet.

Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahålla     Prop. 1985/86: 3 planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa.

Länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat pla­neringsunderlag som har betydelse för hushållningen med naturresurser i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa denna lag.

2

§ Regeringen får i visst fall besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen eller någon annan myndighet hur kommunen i sin planering enligt plan- och bygglagen (0000:000) avser att tillgodose ett intresse som rör hushållningen med naturresurser. Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen om det uppkommer behov av sådan redovis­ning.

3

§ Länsstyrelsen har tillsyn i länet över hushållningen, med naturre­surser och efterlevnaden av vad som föreskrivs i eller beslutas med stöd av

4

kap.

De centrala förvaltningsmyndigheterna har var och en inom sitt verk­samhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser. Statens planverk har den allmänna uppsikten över hushållningen med naturre­surser.

Denna lag träder i kraft den I januari 1987.

Prop. 1985/86:3     Bostadsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 juni 1985

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Thun­borg

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition med förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m.

1 Inledning

Regeringen beslöt den 23 maj detta år att genom proposition föreslå riksda­gen att anta ett förslag till ny plan- och bygglag (PBL). Förslaget, som har granskats av lagrådet, har som ett av sina viktigaste syften att decentralise­ra ansvaret för planläggning och för den lokala miljön till kommunerna. Förslaget innebär i det avseendet att kommunala planer för bebyggelseut­veckling och användning av mark- och vattenområden normalt skall bli gällande genom kommunens beslut att anta planen. Staten skall kunna ingripa mot kommunala planer endast om vissa i lagen angivna intressen inte blivit tillgodosedda. De intressen som därvid åsyftas är främst sådana s. k. riksintressen beträffande mark- och vattenområdens användning som omfattas av riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. PBL-förslaget förut­sätter att dessa statliga intressen preciseras genom lagbestämmelser.

En lagreglering av riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen förutsattes redan vid behandlingen av prop. 1972: 111 om hushållning med mark och vatten. Civilutskottet (CU 1972: 35) hänvisade därvid till det då pågående utredningsarbetet inom den s. k. bygglagutredningen. Därefter har en lag­reglering föreslagits eller förutsatts i flera olika sammanhang av såväl regeringen som riksdagen.

I motion 1981/82:1921 av Olof[REDACTED_EFTERNAMN] m.fl. om naturvården uttalas bl. a. att regeringen bör låta göra en utvärdering av det omfattande utredningsar­bete rörande naturresurser som pågår. Vidare förordas att den fysiska riksplaneringen, med utredningsmaterialet om naturresurserna som grund, bör utvidgas till att omfatta också de naturresurser som i dag inte behand­las i riksplaneringen. Enligt motionen bör regeringen låta utreda frågan om behovet av en särskild lagstiftning för att värna om naturresurserna. Jord­bruksutskottet anförde i sitt utlåtande (JoU 1982/83:4) bl. a. att det finns skäl att utreda behovet av en övergripande lagreglering om hushållning med naturresurser och hemställde att riksdagen skulle ge regeringen detta tillkänna. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr 38).

Mot bakgrund av de nu angivna omständigheterna upprättades i början Prop. 1985/86: 3 av år 1984 inom bostadsdepartementet - efter samråd med jordbruksde­partementet och övriga berörda departement - en promemoria (Ds Bo 1984: 3) med förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m. samt förslag till ändringar i ett tiotal lagar som är av betydelse i sammanhanget. Promemorian har remissbehandlats.

På grundval av förslaget i promemorian beslutade regeringen den 6 december 1984 att remittera ett förslag till lag om hushållning med naturre­surser m.m. (NRL) till lagrådet. Lagrådet avlämnade den 9 maj 1985 sitt yttrande över lagförslaget.

Jag vill nu ta upp förslaget till NRL, Förslaget omfattar frågor som berör flera departements ansvarsområden och jag har i de skilda frågorna sam­rått med berörda statsråd. Jag vill här erinra om att regeringen genom beslut den 25 april och den 13 juni i år har remitterat förslag till följdlag-stiftning till PBL och NRL till lagrådet. Så snart yttrande från lagrådet över dessa remisser föreligger avser jag att återkomma till regeringen med förslag till proposition i följdlagstiftningsfrågorna,

I detta ärende bör till protokollet fogas dels promemorians lagförslag och den sammanfattning som promemorian innehåller, bilaga 1, dels en för­teckning över de instanser som avgett remissyttranden m, m. med anled­ning av promemorian, bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom bostadsdepartementet och finns tillgänglig i lagstift­ningsärendet (Dnr F309/84.). Vidare bör till protokollet fogas dels det till lagrådet den 6 december 1984 remitterade förslaget till NRL, bilaga 3, dels lagrådets yttrande över förslaget, bilaga 4.

Jag kommer i det följande att bygga vissa av mina resonemang på erfarenheter från den fysiska riksplaneringen. Mot den bakgrunden bör som bilaga 5 till protokollet i detta ärende fogas en redogörelse för det hittillsvarande arbetet med den fysiska riksplaneringen.

Lagrådet framför på vissa punkter kritik mot det remitterade lagförslaget och förordar vissa ändringar av detta. I några avseenden anser lagrådet att det finns anledning att utveckla frågor om tillämpningen av de föreslagna lagreglerna. Jag har funnit anledning att på vissa punkter tillmötesgå lagrå­det och föreslå ändringar i det remitterade förslaget. I sak är ändringarna marginella. Lagrådets synpunkter tar jag upp i anslutning till min behand­ling av de olika sakfrågorna och de enskilda paragraferna i lagförslaget.

2   Reformbehoven och lagförslagets huvudsakliga inriktning

Sammanfattning

o Erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen och den praktiska till­lämpningen av riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark- och vattenområden av riksintresse läggs till grund för en lag om hushållning med naturresurser m. m. (NRL).

o Bestämmelserna i NRL skall syfta till att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet

Prop. 1985/86:3

och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna skall tillämpas vid

beslut enligt olika författningar i frågor som rör användningen av mark-och vattenresurserna.

O Riksdagens riktlinjer i den fysiska riksplaneringen skall upphöra att gälla sedan NRL har trätt i kraft.

o För att de allmänt hållna reglerna i NRL skall få avsedd verkan krävs ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning. Den fysiska planering som bedrivs hos kommuner samt statliga myndigheters utredningsverk­samhet skall ge underlag för tillämpningen av NRL. Länsstyrelsen får rollen som samordnare av statens iniressen i frågor som rör användning­en av mark- och vattenområden inom länet. Länsstyrelsen får också till uppgift att ställa samman utredningar, program och annat planeringsun­derlag som har betydelse för hushållningen med naturresurser och som finns hos statliga myndigheter.

o Kommunernas roll vid tillämpningen av NRL följer av PBL. Översikts­planen enligt PBL används som instrument för att belysa samhällets -dvs. statens och kommunens syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna. Ståndpunktstagandena i översiktsplanen skall utgöra underlag för tillämpningen av NRL:s bestämmelser i mål och ärenden enligt de lagar som anknyts till NRL.

o Genom detaljplan eller områdesbestämmelser kan tillämpningen av NRL läggas fast med bindande verkan för efterföljande markanvänd­ningsbeslut.

o Kommunerna skall vara skyldiga att på begäran tillhandahålla planer enligt PBL och planeringsunderlaget till dessa åt de myndigheter som skall tillämpa NRL.

o NRL bör bestå av fem kapitel med följande huvudsakliga innehåll:

1

kap. med bestämmelser om lagens inriktning och tillämpningsområ­de

2

kap. med de grundläggande bestämmelser som behövs för att främja en lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt bestämmel­ser om den särskilda hänsyn som skall tas vid markanvändningsbeslut inom områden som av olika skäl är av riksintresse en motsvarighet till de verksamhetsanknutna riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen

3

kap. med bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen

4

kap. med bestämmelser som motsvarar en del av 136 a § byggnadsla­gen och som föreskriver regeringsprövning av viss industriell eller lik­nande verksamhet

5

kap. med bestämmelser om vissa tillämpningsfrågor m. m.

2.1 Bakgrund

Den dåvarande regeringen beslöt den 9 september 1982 om remiss till

lagrådet av ett förslag till lag om hushållning med mark- och vattenområ­

den av riksintresse. Lagförslaget grundades på riktlinjerna i den fysiska

10

riksplaneringen. I remissen redovisades endast översiktligt hur tillämp-

ningen av lagen var tänkt. Avsikten var att denna lagrådsremiss skulle     Prop. 1985/86: 3 följas av en ny remiss om samordningen mellan den föreslagna lagen och annan lagstiftning.

Lagrådsremissen återkallades på mitt förslag genom beslut av regering­en den 4 november 1982. Som skäl för ett återkallande anförde jag bl. a. följande:

Den föreslagna lagen är avsedd att tillämpas vid beslut enligt de författ­ningar i vilka detta särskilt föreskrivs. Arbetet med att utforma lagregler om anknytningen mellan den föreslagna lagen och andra författningar som rör användningen av mark och vatten har påbörjats inom bostadsdeparte­mentet. Eftersom tillämpningen av lagen i stor utsträckning blir beroende av hur denna anknytning utformas, är det enligt min mening lämpligt att hela lagstiftningsfrågan övervägs i ett sammanhang. Överväganden behö­ver också göras beträffande sambandet mellan en lagreglering av riktlinjer­na i den fysiska riksplaneringen och det förslag till ny plan- och bygglag som nu bereds inom bostadsdepartementet.

Vid sin behandling av den förut nämnda motionen 1981/82: 1921 om naturvården anförde jordbruksutskottet i sitt betänkande 1982/83:4 om ändring av naturvårdslagen bl. a. följande:

Utskottet anser i likhet med motionärerna att omsorgen om våra begrän­sade naturresurser måste vara utgångspunkten för all verksamhet som kräver utnyttjande av sådana resurser. Därför är det nödvändigt att allt utnyttjande av dessa tillgångar föregås av en noggrann planering. Vid den måste omsorgen om naturvärdena beaktas. Innan en icke förnyelsebar naturresurs tas i anspråk måste det klarläggas om den kan ersättas i produktionen med annat material. Det gäller att stimulera en övergång från icke förnyelsebara till förnyelsebara naturresurser. I det sammanhanget måste möjligheterna till återanvänding belysas. Som riksdagen i samband med behandlingen av förslagen om återvinning och omhändertagande av avfall 1975 anslutit sig till bör det innan en produktionsprocess sätts i gång klarläggas hur det avfall som blir en följd av produktionen skall tas om hand och återanvändas på nytt. Enligt utskottets uppfattning finns det, som motionärerna framhåller, skäl att utreda frågan om behovet av en övergripande lagreglering med vars hjälp kraven på hushållning med och omsorg om naturresurserna kan ställas.

Det förslag till NRL som mot denna bakgrund lades fram i den förut nämnda departementspromemorian har i allt väsentligt godtagits av re­missinstanserna. Jag skall med anledning av en viss remisskritik senare återkomma till namnfrågan.

Jag vill nu ta upp några frågor som enligt min mening är av grundläggan­de betydelse för utformningen av en lag om hushållning med naturresurser.

Brister i nuvarande regelsystem

Landets naturresurser utgör en av de grundläggande förutsättningarna för

vårt välstånd. Ett fortsatt utnyttjande av naturresurserna är nödvändigt för

att vi skall kunna förverkliga sådana centrala mål som ekonomisk balans

,,

Prop. 1985/86:3 och tillväxt, en rättvis fördelning av välfärden, full sysselsättning och regional balans. I det långa tidsperspektivet beror kommande generatio­ners välfärd bl. a. i hög grad på hur väl vi förmår hushålla med naturresur­serna och slå vakt om markens och vattnets produktionsförmåga.

Möjligheterna att utnyttja naturresurserna påverkas givetvis av planer och andra beslut om hur marken och vattnet och den fysiska miljön i övrigt får användas, bl. a, för bebyggelse och anläggningar samt för produktion och annan försörjning. För många verksamheter i samhället är beskaffen­heten av de naturresurser som finns i ett visst område - på eller i marken, under sjö- eller havsbottnen eller i vattnet - avgörande för hur anspråken ställs på att få använda marken och vattnet i området. Det gäller för jordbruket, skogsbruket, renskötseln och fiskenäringen men också för vattenkraft-, torvbrytnings- och gruvföretag.

För andra verksamheter betyder ett områdes läge i förhållande till tätor­ter, transportleder och olika nyttigheter mer än markens eller vattnets fysiska beskaffenhet och innehåll. Detta gäller t, ex. i åtskilliga fall för tillverkningsindustrin och som regel för serviceverksamheter. För bebyg­gelseutvecklingen är lokalklimatet och kvaliteten hos natur- och kulturmil­jön viktiga faktorer.

Det är naturligt att nya och ändrade anspråk på användningen av mar­ken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt i många fall medför konflikter mellan företrädare för den pågående markanvändningen och dem som har önskemål om förändringar. Allemansrätten i vårt land och det brett förank­rade miljöintresset gör att många människor berörs och engageras av sådana frågor. Motsättningarna är av olika karaktär. Konflikter mellan exploateringsintressen å ena sidan och de areella näringarnas eller natur­vårdens och kulturminnesvärdens intressen å den andra sidan är inte ovanliga. Exploateringsintressena tar sig ofta uttryck i byggnads- och anläggningsverksamhet, mineralutvinning och andra ingrepp som föränd­rar natur- och kulturmiljön och som kan påtagligt påverka förutsättningar­na för biologisk produktion och annan användning av marken och vattnet.

Motsättningar i fråga om hur marken och vattnet skall utnyttjas kan också ha sin grund i skiljaktiga uppfattningar mellan pågående industriell eller liknande verksamhet och nya exploateringsönskemå]. I vissa fall kan det vara fråga om långsiktiga industriella exploateringsönskemål som skul­le äventyras om kortsiktiga exploateringsintressen tillgodosågs.

När de motstående önskemålen i fråga om markens och vattnets använd­ning inte går att förena, måste beslut fattas som avgör frågan till förmån för något eller några av intressena. Samhället har sedan lång tid ställt upp regler för hur olika intressen och önskemål skall vägas mot varandra i sådana konfliktsituationer. Regler härom finns i byggnadslagstiftningen och i en rad andra lagar. Det regelverk som successivt vuxit fram har blivit omfattande och svåröverskådligt och berör många olika verksamheter. Ett stort antal prövningsmyndigheter är inkopplade i beslutsprocessen.

Regler som tillkommit vid olika tidpunkter präglas var och en helt

naturligt av sin tids värderingar. Också nyare lagstiftning präglas i vissa fall

av äldre uppfattningar och synsätt. Starkt förenklat kan man säga att

12

tidigare lagstiftning huvudsakligen var inriktad på att få till stånd en effek-

tiv användning av olika naturresurser utan att motstående intressen eller Prop. 1985/86: 3 långsiktiga följder för samhällsutvecklingen och samhällsekonomin beak­tades särskilt mycket. Modernare lagstiftning innehåller mera av avväg­ningsmöjligheter, men grundsynen präglas fortfarande i många fall av att det är ett sektoriellt intresse som i första hand skall tillgodoses. I vissa lagar framhävs säledes främst den tekniska och ekonomiska effektiviteten, i andra den sociala omtanken och i ytterligare andra framför allt omsorgen om natur- och kulturmiljön.

Dessa skillnader i fråga om lagstiftningens inriktning medför att myndig­heter, som med utgångspunkt i olika lagar har att bedöma hur ett visst mark- eller vattenområde lämpligen bör användas, kan ha att tillämpa lagregler som i skilda hänseenden är bristfälligt eller inte alls samordnade inbördes. Frågor av stor betydelse för många intressen i samhället avgörs i vissa fall från renodlat sektoriella utgångspunkter utan att tillräckliga av­vägningar görs i förhållande till de övriga intressena. De meningsmotsätt­ningar som av naturliga skäl ofta finns i enskilda ärenden kan därigenom komma att förstärkas, vilket bl. a. kan medföra betydande förseningar i beslutsprocessen.

Förutsättningar för en god hushållning

Av vad jag nu har anfört framgår enligt min mening att det finns ett klart behov av en lagreglering med vars hjälp kraven på hushållning med och omsorg om naturresurserna kan ställas. Det är angeläget att skapa en för olika lagar gemensam grund för att avgöra konkurrensfrågor om mark- och vattenanvändningen.

Bestämmelserna i en naturresurslag bör uttrycka samhällets grundläg­gande synsätt när det gäller vad som är en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. De bör vara tillämpliga i mål och ärenden enligt olika speciallagar som reglerar mark- och vattenanvänd­ningen. En naturresurslag bör komplettera sådana speciallagar och få betydelse t. ex. när det är fråga om att ett visst område helt eller delvis behöver tas i anspråk för ett nytt ändamål eller när någon vill starta en ny verksamhet som kan ogynnsamt påverka möjligheterna att använda mark-eller vattenområdena i grannskapet.

Förutsättningarna för en god bostads- och arbetsmiljö, för friluftsliv och

rekreation och för jord- eller skogsbruk kan påverkas negativt t. ex. av en

olämplig lokalisering eller utformning av anläggningar av olika slag, av

utsläpp av giftiga eller försurande ämnen och av bullerstörningar. Möjlig­

heterna att etablera eller utveckla industriell produktion eller energipro­

duktion i ett område kan på motsvarande sätt begränsas av bostadsbebyg­

gelse eller av anordningar för friluftsliv och rekreation i det omedelbara

grannskapet. Behovet av skyddszoner för riskdämpning kring vissa verk­

samheter medför restriktioner bl. a. för bebyggelseutvecklingen. Vissa

industriella och liknande anläggningar har också en sådan storlek att inver­

kan på landskapsbilden blir betydande. Bedömningar av den inverkan en

viss åtgärd kan få för olika intressen måste inrymma överväganden om

effekter av sådana slag. En naturresurslag bör medföra att sådana övervä-

13

Prop. 1985/86; 3 ganden görs vid statliga och kommunala myndigheters beslut om använd­ningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.

En god hushållning med naturresurserna förutsätter att det i mål och ärenden som gäller användningen av mark- eller vattenområden finns tillgång till ett tillräckligt bra kunskapsmaterial. Materialet måste belysa de konkurrensförhållanden som råder och de effekter för motstående intres­sen och för utvecklingen på lång sikt som kan bli följden av olika priorite­ringar. Bestämmelserna i en naturresurslag bör därför också ge utgångs­punkter för sammanställning av det material som behövs för tillämpningen av lagen.

I vårt ekonomiska system tas flertalet konkreta initiativ när det gälleratt utnyttja naturresurserna av enskilda människor och av privata eller sam­hällsägda företag. Också statliga och kommunala förvaltningar vidtar åt­gärder av olika slag som har betydelse för naturresurshushållningen. För­valtningarna påverkar resursutnyttjandet bl. a. genom olika planer och program för sin verksamhet. Det ligger i sakens natur att sådana initiativ och planer ofta utgår från överväganden som är knutna till de företags- och kommunalekonomiska villkoren för den verksamhet det gäller. Det är också naturligt att sådana ekonomiska intressen tillmäts stor tyngd i be­slutssammanhang. Det följer både av att intressenterna är många och har en betydande styrka och av statens och kommunernas önskan att främja ekonomisk tillväxt och sysselsättning i syfte att öka vårt välstånd.

De intresseavvägningar som är ofrånkomliga om besluten skall tillgodo­se kravet på god hushållning innebär i många fall att de nu avsedda ekonomiska intressena skall bedömas i förhållande till ekologiska, sociala eller samhällsekonomiska intressen av mer långsiktig karaktär. Det är de senare intressena som behöver få stöd av bestämmelser i en naturresurs­lag, så atl de får tyngd i avvägningssammanhang. Det gäller ju att slå vakt om den materiella grunden för produktion och välfärd också för framtida generationer. Dessa utgångspunkter för vad en lag om hushållning med naturresurser bör innehålla ligger helt i linje med miljöpolitikens mål att trygga alla människors rätt till en god livsmiljö.

Jag anser det mot denna bakgrund vara naturligt att en naturresurslag får en inriktning mot skydd av långsiktiga och för landel väsentliga värden som inte kan väntas bli tillräckligt beaktade utan stöd av en lag. Detta innebär inte att en sädan lag ensidigt bör främja bevarandeintressen och långsiktiga försörjningsbehov, Lagens grundläggande syfte bör vara att främja en användning av naturresurserna som är förnuftig för samhället vid en allsidig, samlad bedömning, både i ett långsiktigt och i ett kortsiktigt perspektiv. En naturresurslag som innehåller sådana grundläggande be­stämmelser kommer enligt min mening att främja väl genomtänkta avväg­ningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.

Det lagförslag som jag nu kommer att lägga fram, inriktas på frågor om

användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Den

valda inriktningen innebär att det skapas en för olika lagar gemensam

grund för att avgöra konkurrensfrågor i samband med beslut som rör

14

ändrad användning av mark- och vattenresurserna. Lagen är däremot inte

avsedd att utgöra grund för ingripande mot pågående användning av dessa resurser.

Den nya lagen skall få genomslagskraft genom de olika speciallagar som styr markanvändningen. Den skall tillämpas då myndigheter fattar beslut i mål och ärenden enligt dessa speciallagar och blir därmed ett instrument för att påverka och samordna myndigheters beslutsfattande i riktning mot en bättre hushållning med naturresurserna. Därmed bör dessa resurser också komma att utnyttjas på ett sätt som gagnar samhället som helhet.

Prop. 1985/86:3

2.2 Grunder för en lagreform om naturresurshushållning

Milt förslag: Erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen och den praktiska tillämpningen av riksdagens riktlinjer för hushållning­en med mark- och vattenområden av riksintresse läggs till grund för en lag om hushållning med naturresurser m. m. (NRL).

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag (se promemo­rian s. 39-42).

Remissinstanserna: Endast några få remissinstanser har haft erinringar mot promemorieförslaget i denna del.

Skälen för mitt förslag: Kunskaperna om sambanden i naturen har ökat snabbt under de senaste decennierna. Skador på naturen till följd av utsläpp av olika ämnen är väl kända för alla. Utredningar av olika slag om miljöfrågor har gjorts och även lett till förändringar av lagstiftningen i syfte att få till stånd ett bättre skydd för vår natur- och kulturmiljö.

Med hänsyn till behovet av en bättre hushållning med naturresurser i landet och de brister i samordningen mellan olika lagar som styr hushåll­ningen med våra naturtillgångar finns det, som jag angav tidigare, skäl att nu föreslå en övergripande lagreglering om hushållning med naturresurser m. m.

Det kan vara pä sin plats att här något beröra naturresurs- och miljökom­mitténs överväganden. Kommittén har behandlat naturresursfrågorna i vid bemärkelse i sitt betänkande (SOU 1983:56) Naturresursers nyttjande och hävd. Kommittén framhåller, med hänvisning till naturens och samhällets ömsesidiga påverkan, att en naturresurshushållning bör omfatta alla led i naturresursutnyttjandet. Eftersom huvudsyftet med alll sådani utnyttjande är försörjning, anser kommittén att hushållningen i solidaritet med kom­mande generationer bör syfta till att trygga försörjningen på såväl kort som lång sikt och att den även mäste innefatta åtgärder som syftar till att förebygga negativa sidoeffekter av naturresurshanteringen. Hushållningen bör också inbegripa en tekniskt effektiv hantering av naturresurserna och deras användning.

Kommittén anser atl naturresurshushällningen bör bygga på en ekolo­gisk grundsyn. En sådan grundsyn innebär enligt utredningen alt naturre­surshanteringen inriktas så alt ekosystemens och de biokemiska kretslop­pens förmåga att varaktigt producera nyttigheter för människorna bibe­hålls eller ökas. För att få till slånd en ökad värdegemenskap i samhället i

15

Prop. 1985/86: 3        dessa frågor anser kommittén att följande fem etiska normer bör utgöra grund för hushållningen med naturresurser:

o människan måste utnyttja naturen; men när hon väl tagit den i bruk bör hon fortsätta att bruka den på ett sådant sätt atl ekosystemens produk­tionsförmåga bibehålls o oumbärliga ekologiska processer och livsviktiga system skall vidmakt­hållas o genetisk variation skall bevaras o användningen av icke förnybara naiurresurser skall vara inriktad på

uthållighet o människan skall skyddas mot skadliga miljöbetingelser, särskilt mot sådana som kan ge avsevärt försämrad livskvalitet eller ärftliga skador på släktet.

Hushållningsfrågorna gör sig naturligtvis särskill gällande i fråga om icke förnyelsebara naturresurser och oåterkalleliga miljöförändringar.

Kommittén anser att en effektiv hushållning med icke förnyelsebara resurser innebär en hantering där återvinningsgraden är hög eller där förbrukningen av resurser leder till att andra resurser skapas.

Med hänsyn till osäkerheten huruvida användbara metoder kommer att finnas för substitution, återvinning eller avfallsanvändning bör sträng spar­samhet iakttas med icke förnyelsebara resurser. Ett hushållningsmål av detta slag innebär enligt kommittén att krav behöver ställas på exploate­ringstakt, utvinnings- och produktionsmetoder, konsumtions- och resthan-teringspolitik samt på återbruk i största möjliga utsträckning. Kommittén föreslår en rad åtgärder men lägger inte fram något förslag om lagstiftning för att få till stånd en bättre hushållning med naturresurserna.

Som konstaterats i departementspromemorian är det försök som har gjorts av kommittén att behandla naturresurshushållningen utifrån en total­syn på hushållningsfrågorna av stort värde. Det är emellertid inte möjligt att i detta sammanhang anlägga ett så brett perspektiv på hushållningsfrå­gorna som kommittén har gjort. Det skulle medföra ett mycket omfattande arbete med översyn av lagregler och andra handlingsregler av olika slag. De grundläggande synsätten i kommitténs förslag bör emellertid bilda utgångspunkt även för etl mera begränsat reformarbete med inriktning på att åstadkomma en bättre hushållning med våra naturresurser.

En rimlig utgångspunkt för ett sådant reformarbete är, som också före­slås i departementspromemorian, att bygga vidare på erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen. Syftet med riktlinjerna i denna planering är alt åstadkomma en god hushållning med mark- och vattentillgångar som är av särskild betydelse för hela landet. Den motion om naturvården som jag redovisade i inledningen syftar till en bättre planering och kunskap innan icke förnyelsebara naturresurser tas i anspråk för att därigenom en bra hushållning skall kunna nås. Att i den reform jag nu föreslår bygga vidare på idéerna i den fysiska riksplaneringen är även väl förenligt med jord­bruksutskottets uttalanden med anledning av motionen.

Den fysiska riksplaneringen utgör ett led i en kunskapsuppbyggnad som

är en förutsättning för hushållning i vid mening. Kunskapsuppbyggnaden

16

avser förhållanden som är av betydelse för bedömning främst av frågor om

användningen av mark- och vattenresurserna. Utgångspunkten för den fysiska riksplaneringen är att hushållningen med mark och vatten skall ske med ett långsiktigt perspektiv och baseras på en ekologisk grundsyn. 1 riksdagsbeslutet från år 1972 (prop. 1972:111 bil. 2, CU 35, rskr 348) angavs tre huvuduppgifter för den fysiska riksplaneringen, nämligen o att kartlägga dels de långsiktiga önskemål som skilda intressen riktar mot mark och andra naturtillgångar, dels de tillgångar som svarar mot anspråk som kan förutses o att analysera i vilken utsträckning det föreligger konflikter mellan olika anspråk och klarlägga konsekvenserna av alternativa sätt alt utnyttja naturresurserna samt o att i den mån det är motiverat av riksiniresse dra upp riktlinjer för hushållning med sådana naturtillgångar som är eller kan väntas bli efter­frågade av skilda intressen eller som är särskilt känsliga för miljöpåver­kan.

Den fysiska riksplaneringen har fungerat i stort sett enligt de idéer som riksdagen lade fast år 1972. Ett omfattande arbete med program och planer har utförts i samarbete mellan staten och kommunerna. Detta arbete har lett till en utvecklad översiktsplanering i kommunerna och därigenom till en god överblick över många frågor som rör användningen av mark och vatten.

Prop. 1985/86:3

2.3 Samordnade regler för tillståndsprövning och den huvudsakliga inriktningen av reglerna

Mitt förslag: Bestämmelserna i NRL skall syfta till att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelser­na skall tillämpas vid beslut enligt olika författningar i frågor som rör användningen av mark- och vattenresurserna.

Riksdagens riktlinjer i den fysiska riksplaneringen skall upphöra att gälla sedan NRL har trätt i kraft.

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag (se promemo­rian s. 42-45).

Remissinstanserna: Med några få undantag har remissinstanserna till­styrkt promemorieförslaget att i en särskild lag skall läggas fast gemensam­ma grundregler - av i stort den utformning som promemorieförslaget innehåller - för att avgöra markanvändningskonflikter. Många remissin­stanser uttrycker sin tillfredsställelse över att förslaget innebär att riktlin­jerna i den fysiska riksplaneringen lagregleras och att förslaget bygger vidare pä det riksplanearbete som utvecklats sedan början av 1970-talet. Ett litet antal remissinstanser har motsatt sig atl promemorieförslaget läggs till grund för lagstiftning. Svenska naturskyddsföreningen förkastar försla­get med främst den motiveringen att det dels avviker markant från hittills gällande tankegångar att samhällsutvecklingen skall vila på en ekologisk

17

2   Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 3

Prop. 1985/86; 3 grund, dels innebär att omformuleringar av nu gällande riksplaneriktlinjer gjorts som innebär att bevarandeaspekter tonas ned till förmån för en ordnad exploatering av naturresurser. Styrelsen för miljövårdsprogrammet vid Lunds universitet anser sig inte heller kunna stödja promemorieförsla­get, främst på grund av att del saknas en helhetsbild och att endast delar av naturresursområdet omfattas. Svenska kraftverksföreningen ifrågasätter nyttan och behovet av den nya lagen och framhåller bl. a. att lagförslaget i alltför hög grad tillgodoser bevarandeintressen på bekostnad av produk­tionsintressen. Näringslivets byggnadsdelegation avstyrker förslaget, sär­skilt därför att detta ger upphov till en alltför ensidig intresseavvägning till förmån för offentliga allmänna intressen.

Vissa remissinstanser anser att de föreslagna reglerna getts en alltför vag utformning och att avvägningen mellan olika intressen bör styras hårdare. Från några håll framförs dock synpunkter på att förslaget i vissa avseenden i för stor utsträckning ger uttryck för färdiga avvägningar. Statens industri­verk pekar t. ex. pä att en lagstiftning där vissa intressen prioriteras fram­för andra innebär en risk för låsning till nulägets värderingar av olika intresseanspråk.

När det gäller lagens rubrik har flera remissinstanser varit kritiska. Flera länsstyrelser påpekar att "lag om hushållning med naturresurser m.m." har gett anledning till en rad missuppfattningar och missförstånd. Vanligast sägs vara att lagförslaget uppfattas som en slags kompletterande natur­värdslag. Flertalet av de remissinstanser som tar upp namnfrågan föreslår att lagen benämns "lag om hushållning med mark och vatten" eller ges en rubrik som anknyter till mark- och vattenhushållningsbegreppet i den fysiska riksplaneringen.

Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare föreslagit bör erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen läggas till grund för utformningen av reglerna i NRL. Det finns därför anledning att här något belysa hur riktlin­jerna i den fysiska riksplaneringen fungerar.

Riktlinjerna är ett slags handlingsregler som tillämpas vid beslut som rör användningen av mark- och vattenresurserna i områden som av skäl som anges i riktlinjerna är av stor betydelse för landet som helhet. Redovisning av vad riktlinjerna bör leda till när det gäller användningen av områdena har förutsatts ske och har också skett i kommunernas översiktliga plane­ring och planläggning.

När det gäller tillämpningen i enskilda ärenden av riktlinjerna och an­

vändningen av det material som har kommit fram under program- och

planeringsskedena i den fysiska riksplaneringen, kan till en början konsta­

teras att riktlinjerna har spelat en central roll för plan- och tillståndsbeslut

enligt byggnadslagstiftningen. Riksplaneringen har som jag nyss nämnde

bedrivits med nära anknytning till de planeringsformer som byggnadslag­

stiftningen erbjuder. Planer och tillståndsbeslut enligt denna lagstiftning

skall grundas på ett förhållandevis vittomfattande synsätt på hushållnings­

frågor. Sålunda finns i byggnadslagstiftningen sedan länge regler om hän­

synstaganden till andra sektorer än byggnadssektorn. Det har därför väl

gått att tillämpa de av riksdagen uppställda riktlinjerna för hushållning med

18

mark och vatten vid plan- och tillståndsbeslut enligt byggnadslagstiftning-

en.

I åtskilliga av de övriga lagar som behandlar frågor med anknytning till Prop. 1985/86: 3 riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen finns bestämmelser som föreskri­ver att allmänna intressen skall beaktas. Riktlinjerna har härigenom - i enlighet med vad som förutsattes av riksdagen kunnat beaktas i en relativt stor utsträckning även vid tillämpningen av dessa lagar. Regering­en har utfärdat ett cirkulär (1973:15) till samtliga statsmyndigheter om beaktande av riktlinjer för hushållningen med mark och vatten. I cirkuläret anbefaller regeringen samtliga statsmyndigheter att som vägledande vid varje beslut som är av betydelse för användningen av mark eller vatten beakta de riktlinjer som statsmakterna har dragit upp för hushållningen med dessa naturtillgångar. I ett särskilt cirkulär (1978:227) har regeringen erinrat de statliga myndigheterna om riktlinjerna för de s. k. obrutna fjäll­områdena.

Man kan med fog påstå att olika myndigheter genom riktlinjerna och det underlagsmaterial som utarbetats i samverkan mellan staten och kommu­nerna för att belysa och precisera riktlinjerna, har fått ett bättre underlag för att bedöma den hänsyn till allmänna intressen som skall tas vid beslul enligt olika lagar. Här kan erinras om att högsta domstolen i vissa fastig­hetsmål haft riksdagens riktlinjer som grund för sitt ställningstagande och därvid som underlag använt kommunernas översiktsplaner där markan­vändningsfrågan belysts utifrån riktlinjerna. Även i vissa vattenmål har riktlinjerna och det underlagsmaterial som utarbetats i riksplaneringen utgjort grund för domstolarnas bedömning av målen. Även om kommuner­nas planer i första hand avser riktlinjernas inverkan på bebyggelseplane­ring, kan planerna och underlaget för dem vanligtvis direkt användas även vid prövning av andra verksamheters förhållande till riktlinjerna.

Arbetet med riksplaneringen har således fört med sig en viss enhetlighet vid tillämpningen av allmänt hållna hänsynsregler i olika lagar. Det torde råda enighet om att detta också fört med sig positiva effekter för hushåll­ningen med våra mark- och vattentillgångar - inte minst genom ett ökat samarbete mellan olika myndigheter och intressegrupper i samhället när det gällt att klara ut hushållningsförutsättningarna inom olika områden.

Nu ställs från bl. a. riksdagen krav på att en bättre hushållning med naturresurserna skall åstadkommas. Man kan då konstatera att hushållning med naturresurser i stor utsträckning handlar om hur mark- och vattenom­råden, med ämnen och material och vad som i övrigt finns i områdena, tas i anspråk för olika ändamål eller påverkas av olika verksamheter inom eller i närheten av områdena. Som jag utvecklade i inledningen av min föredrag­ning uppträder det i sådana situationer intressemotsättningar av många olika slag.

Genom att kunskapsmaterialet om mark- och vattenfrågor av nationell

betydelse har behandlats i den kommunala fysiska planeringen - i kom­

munöversikter och markdispositionsplaner - har det i dessa frågor också

funnits ett forum där olika åsikter har kunnat brytas om vad hushållnings-

riktlinjerna bör föra med sig. De i översiktsplanerna uttryckta slutsatserna

har utgjort ett värdefullt material för planering av sådana verksamheter

som kräver tillstånd av statliga eller kommunala myndigheter innan mark-

och vattenområden får tas i anspråk. Möjlighet finns ju härigenom att i

19

Prop. 1985/86: 3 förväg ta reda på hur olika lokaliseringsalternativ eller utformning av projekt förhåller sig till det allmännas intressen i olika områden. En del konflikter kan härigenom undvikas eller lösas redan på planeringsstadiet för etl visst projekt, och komplikationer som fördröjer tillståndsprocessen behöver normalt inte uppkomma.

En god hushållning med naturresurserna bör förena kraven på att trygga landels försörjning med naturresurser på läng sikt, att slå vakt om god natur- och kulturmiljö och att lillgodose samhällsbyggandets markbehov. Genom att i NRL geulgångspunkter för hur avvägningar skall göras mellan skilda iniressen i olika typer av beslut som gäller användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt och ange vilka olika typer av hänsyn som därvid skall tas, bör en bättre hushållning med naturresurser kunna åstadkommas. Därmed bör också olägenheter som följer av nuvarande sektoruppdelade lagstiftning och förvaltning kunna motverkas i väsentliga avseenden. Beslutsprocessen bör härigenom kunna bli mer effektiv.

Syftei med bestämmelserna i NRL bör vara att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna bör ha karaktären av gemensamma grundregler som skall tillämpas i mål och ärenden enligt olika lagar som styr användningen av mark- och vattenresurser.

I 1 kap. I § i det till lagrådet remitterade förslaget föreskrivs som en grundläggande regel att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så alt en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas. Lagrådet har i sitt yttrande föreslagit att uttrycket "den fysiska miljön i övrigt" skall utgå ur lagtexten, bl. a. eftersom de paragrafer där uttrycket används enligt lagrådet endast hand­lar om mark- och vattenområdens användning för olika ändamål. Jag skall återkomma till den frågan i specialmotiveringen men vill redan nu säga att jag anser att uttrycket bör behållas.

Jag redovisade tidigare att flera remissinstanser har varit kritiska mot lagens rubrik. Även lagrådet har diskuterat rubriken och tar i anslulning till detta upp bl. a. lagstiftningstekniken och innehållet i NRL. Lagrådet påpekar därvid bl. a. att man av lagens rubrik kunde vänta sig att lagen skulle ge en fullständig och heltäckande bild av samhällets syn på hur våra naturresurser skall uttnyttjas. Lagrådet konstaterar att lagen inte ger en sådan bild och pekar dessutom på atl man för att förstå lagen måste tillägna sig även innehållet i de författningar som anknyts till NRL. Lagrådet uttalar att det i och för sig hade varit önskvärt att en fullständigare och bättre överblickbar lag om naturresursernas utnyttjande lagts fram än den föreslagna. Några synpunkter på uppbyggnaden av och innehållet i en sådan lag framförs dock inte. Lagrådel anser emellertid alt NRL har en funktion att fylla som ett led i lagregleringen av resursutnyttjandet och konstaterar vidare att, även om NRL inte är avsedd att omedelbart tilläm­pas inom alla områden där resursutnyttjandet behöver regleras, lagen kommer att vara den centrala författningen på området.

Som jag ocksä nämnde tidigare, anser jag att hushållning med naturre­

surser i stor utsträckning handlar om hur mark- och vattenområden med

20

ämnen och material och vad som i övrigt finns i områdena får las i anspråk

för olika ändamål eller påverkas av olika verksamheter inom eller i närhe- Prop. 1985/86: 3 ten av områdena. De bestämmelser som jag kommer att föreslå rör enligt min mening de för medborgare i allmänhet mest påtagliga delarna av vår naturresurshushållning. Mot den bakgrunden kanjag inte se några vägande skäl för att ändra den rubrik på lagen som introducerats genom departe­mentspromemorian. Någon ändring har heller inte föreslagits av lagrådet.

Frågan om vilka hushållningsregler som bör ingå i NRL kommer jag att närmare gå in på senare. Jag vill emellertid redan här redovisa vissa principer som bör gälla för innehållet i lagen.

En central lag som NRL som skall tillämpas vid beslut enligt olika andra lagar bör, som framgår av mina tidigare resonemang, inriktas på sådana frågor där det är av vikt att få till stånd en beslutssamordning. Bestämmel­serna bör mot den bakgrunden inriktas på att ge vägledning för att avgöra konkurrensfrågor om mark- och vattenanvändning. Del har framförts syn­punkter på att förslaget saknar en helhetssyn i frågan om hushållning med naturresurser. Ett par remissinstanser har anmärkt att promemorieförsla­get i hög grad representerar den geografiska synen på lösningen av miljö­problem och naturresurshantering, vilket anses vara otillräckligt att lägga till grund för en hushållningslag inom naturresursområdet. Av det jag nyss uttryckte följer att avsikten med NRL inte är att den skall innehålla alla regler som kan behövas för att nä en god hushållning. En lag med den inriktning som jag här har skisserat måste ses som elt led i samhällets naturresurspolitik. Om del l.ex. behövs bättre hushållningsregler på ett område som endast berör en speciell lag, bör detla i många fall kunna regleras direkt i den lagen. Det kan t. ex. gälla utsläpp av miljöfarligt avfall som bör regleras i miljöskyddslagstiftningen. Jag ålerkommer till detta när jag behandlar frågor om samordning med annan lagstiftning.

Det är framför allt när del gäller ianspråktagande av omräden för skilda verksamheter som beslut enligt skilda lagar med olika utgångspunkter kan komma i konflikt med varandra. Mot den bakgrunden finner jag det natur­ligt att en lag av nu aktuellt slag får en inriktning mot arealhushållning. En utgångspunkt för de regler som föresläs i promemorian har ju också varit riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen och byggnadslagstiftningens regler för planering av markområden för olika ändamål. Givetvis innebär inte det lagförslag som jag nu lägger fram en slutlig avgränsning av lagens tillämpningsområde. Det är naturiigl att lagen förändras successivt när del uppkommer behov av nya allmänna riktlinjer för att samordna beslut som gäller marken och vattnet och den fysiska miljön i övrigt.

Vissa remissinstanser har ansett att de hushällningsregler som tas upp i promemorian är alltför vagt utformade, medan andra varnar för en alltför stor bundenhet till färdiga avvägningar. Även lagrådel har tagit upp frågan om att lagreglerna är allmänt avfattade. Efter att ha konstaterat att NRL i första hand innehåller avvägningsregler för situationer då det föreligger konkurrerande anspråk på marken och vattnet instämmer lagrådet i mitt uttalande i remissen att det knappast är möjligt att i lagen precisera hur utfallet bör bli i olika konkurrenssituationer och anför vidare följande:

21

Prop. 1985/86; 3

Lagen syftar därför inte längre än till att ge rikllinjer för de bedömningar

som måste göras i olika situationer såsom vid kommunernas planläggning enligt PBL och vid myndigheternas prövning av vissa tillståndsärenden. Till detla kommer alt lagen anger de långsiktigt angelägna hushållningskra­ven. Nya och förändrade anspråk skall kunna vinna beaktande inom ramen för de nu föreslagna reglerna. De grundsatser pä vilka NRL sålunda vilar har lett till alt många av lagens bestämmelser är mycket allmänt hållna. Avvägningsreglerna ger stort utrymme för skönsmässiga bedömningar. Företräde skall ges åt "sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning" och del skyddsvärda intresset skall "så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada" intresset. De skyddsvärda intressena anges stundom med begagnande av begrepp och termer som inte är entydiga såsom "natur- eller kulturmiljön", "friluftsli­vet" och "värdefulla ämnen eller material". Skyddet anges gälla mot bl. a. "exploaleringsföretag och andra ingrepp i miljön". När ett visst intresse skall åtnjuta ett absolut skydd framför andra konkurrerande intressen anges detta vanligen med orden att intresset "har slor betydelse i ett nationellt perspektiv". I motiven till bestämmelserna görs uttalanden av­sedda all ge reglerna ett mera preciserat innehåll. Även om detta är en lagstiftningsteknik som numera ofta används, bör man ställa det kravet att de som berörs av lagen skall av lagtexten kunna bilda sig en någorlunda säker uppfattning om lagens innehåll och dess rättsverkningar. För den enskilde har lagen betydelse med avseende pä hans möjligheter att använ­da sina mark- och vattenområden. Lagens bestämmelser om vad som i ett nationellt perspektiv är ett skyddsvärl intresse blir avgörande för statens möjligheter att enligt 12 kap. PBL ingripa i kommunernas rätt att bestäm­ma om mark- och vattenområdenas användning och om bebyggelse. Med hänsyn till dessa och andra rättsverkningar kan en alltför stor spänning mellan lagtext och motiv inte godtas. Enligt lagrådets mening balanserar förslaget på gränsen för vad som i detta hänseende är förenligt med god lagstiftning. Det må framhållas att remissinstanser som yttrat sig över den departementspromemoria som ligger till grund för förslaget redovisar helt olika uppfattningar om förslagets innebörd i fråga om konkurrensen mellan exploaterings- och bevarandeintressen (s. 15). Under alla förhållanden måste iakttas att lagtexten återspeglar motiven och att de senare inte tillför lagen något som inte kan utläsas av lagtexten. På flera punkter har lagrådet funnit anledning att anmärka på bristande överensstämmelse mellan lag­text och motiv. Lagrådet återkommer härtill vid granskningen av de sär­skilda paragraferna. Om de synpunkter och förslag, som lagrådet i det sammanhanget för fram, i huvudsak beaktas, får dock NRL-förslaget en sådan utformning att det får anses vara i lagstiflningstekniskt hänseende godtagbart. Lagrådet har härvid beaktat att det ej kan undvikas att en lag med NRL:s inriktning och syfte får en relativt allmän avfattning.

För egen del vill jag framhålla alt NRL i första hand skall innehålla

avvägningsregler för situationer då samhället har väsentliga intressen att

bevaka från markpolitiska utgångspunkter. Det är då naturligt att reglerna

utformas så att de ger samhället stöd för att bestämma över förändringar

med hänsyn till vad som är lämpligast från allmän synpunkt. Eftersom

reglerna till övervägande del skall tillämpas vid beslut där breda markpoli­

tiska bedömningar måste göras, måste regelsystemet utformas så att det

finns utrymme för avvägningar. Syftet med lagen är naturligtvis att redovi-

»_

sa vilka intressen som har en särskild betydelse för samhällsutvecklingen

och som på grund härav skall ges ett försteg framför andra intressen när     Prop. 1985/86; 3

markanvändningsfrågor skall avgöras. Det är dock knappast möjligt 

vilket också lagrådet medger - att i en lag precisera hur utfallet bör bli i

olika konkurrenssituationer i olika områden. Del viktigaste är enligl min

mening att lagen ger klart uttryck för inriktningen av de bedömningar som

måsle göras i det enskilda fallet. När det gäller lagrådets resonemang om

"spänningen" mellan lagtext och motiv vill jag anföra följande.

Som även lagrådet framhållit kan det inte undvikas att en lag med den inriktning som jag har beskrivit får en relativt allmän avfattning. Jag anser det emellertid då vara viktigt att riksdagen genom motivuttalanden till en sådan lag ger uttryck åt de grundläggande resonemang som i enskilda ärenden bör ligga till grund för de bedömningar som skall göras. Eftersom NRL är inriktad på alt främja en lämplig utveckling från allmän synpunkt inom olika mark- och vattenområden och en viss frihet måste finnas att lokalt avgöra vilken utveckling man önskar, blir det naturligtvis en avväg­ningsfråga hur hårt man frän statsmakternas sida bör styra sådana avgö­randen. De bestämmelser som det remitterade lagförslaget innehåller an­sluter nära till gällande bestämmelser i byggnadslagstiftningen och till riksdagens riktlinjer i den fysiska riksplaneringen. Motiven till bestämmel­serna ansluter nära till de uttalanden om tillämpning av riktlinjerna som riksdagen har gjort. Lagrådets förslag till preciseringar av lagtexten med utgångspunkt i motiven kan dock i några fall anses ge mindre avvägnings­möjligheter än om tillämpningsinriktningen endast anges i motiven. Jag anser sammanfattningsvis att lagrådets förslag i stort sett innebär förbätt­ringar och bör följas. Jag vill här också peka på att sådana överväganden som förutsätts enligt mitt förslag till NRL i dag görs vid prövning av ärenden enligt flera olika lagar och att övervägandena därvid måste göras med utgångspunkt i bestämmelser som endast anger att hänsyn till all­männa intressen skall tas vid tillståndsprövningen. Motivuttalandena till sådana bestämmelser ger oftast föga eller ingen ledning för tillämpande myndigheter. Man kan säga att NRL anger i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor och att därför bestämmelserna i NRL innebär betydande konkretiseringar i förhållande till gällande lagstiftning. Jag ser detta som en stor fördel för alla berörda. NRL torde därmed bl. a. leda till en större enhetlighet än för närvarande när det gäller att bedöma allmänna intressen.

Jag vill här i likhet med många remissinstanser också framhålla, att man

genom att lagreglera de hushällningsprinciper som generellt bör ligga till

grund för beslut som rör användning av naturresurserna löser vissa pro­

blem som förelegat när det gäller tillämpningen av riktlinjerna i den fysiska

riksplaneringen. Frågor rörande riksplaneringen har behandlats av riksda­

gen vid åtskilliga tillfällen under 1970-talet, Därvid har tidigare beslut om

riktlinjer för hushållning med mark och vatten successivt kompletterats

och preciserats. Detta har fört med sig en kritik från många håll att det är

svårt att skaffa sig en överblick över vad som gäller i olika avseenden inom

den fysiska riksplaneringen. Under senare år har också förts diskussioner i

olika sammanhang om vilken rättslig status riktlinjerna har. De olika

uppfattningar som därvid har framförts har medfört osäkerhet på många

23

håll om riktlinjernas betydelse.

Prop. 1985/86: 3

Dessa frågor behandlades av konstitutionsutskottet i dess gransknings-

betänkande till 1980/81 års riksmöte (KU 1980/81:25 s.28ff). Utskottet, som hade uppmärksammat att den rättsliga innebörden av riktlinjerna inte alltid uppfattades på ett klart och tydligt sätt, ansåg att dessa tolkningssvå­righeter knappast var förvånande med hänsyn till riktlinjernas karaklär av riksdagsuttalanden utan direkt samband med lagstiftning. Enligt utskottets mening kan konsekvenserna av nuvarande förhållanden i längden bli bris­tande enhetlighet i tillämpningen och rättsosäkerhet.

De lagregler jag kommer att föreslå avses ersätta samtliga riksdagens riktlinjer för den fysiska riksplaneringen, varför riktlinjerna bör upphöra att gälla när NRL träder i kraft.

2.4 Underiag för prövning av hushållningsfrågor. PBL och en naturresurslag - kommunernas roll. Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna

Utgångspunkter

När jag nu föreslår att man skall införa samordnade hushållningsregler för tillståndsprövning enligt vissa lagar har en viktig utgångspunkt för mitt ställningstagande varit att olika myndigheter, var och en inom sitt ansvars­område, gör en bred prövning av förutsättningarna för olika företag från hushållningssynpunkt. Jag anser att betydande rationaliseringsvinster bör uppkomma om planeringsunderlag som utarbetas löpande och bedöm­ningsunderlag som framställs hos olika myndigheter kan användas i skilda beslutssammanhang. Det är mot den här bakgrunden som gemensamma utgångspunkter för prövningen av nya eller förändrade verksamheter bör finnas. Jag har nyss allmänt redovisat inriktningen av de regler som NRL bör innehålla. De speciallagar som rör användningen av naturresurser bör kompletteras med regler som innebär att NRL skall tillämpas vid beslut enligt den särskilda lagen. För att ta ett exempel bör alltså bl. a. vattenla­gen (1983:291, ändrad senast 1984:913) kompletteras med bestämmelser, som innebär att, vid prövning av frågor om tillstånd till vattenföretag, inte bara vattenlagen utan också NRL skall tillämpas. För vattenlagens del innebär detta närmast en precisering i vissa avseenden av tillåtlighetsstad­gandet avseende "allmänna planeringssynpunkter" i 3 kap. 1 §.

För att allmänt hållna hushållningsregler skall kunna tillämpas i enskilda mål och ärenden måste det finnas ett utredningsmaterial som belyser hushållningsfrågorna i det aktuella fallet. Jag har tidigare framhållit att den fysiska riksplaneringen fört med sig en betydande utveckling av den kom­munala fysiska översiktsplaneringen samt att kommunöversikter och markdispositionsplaner ofta belyser hushållningsfrågor även utanför det område som riksdagens riktlinjer täcker. Även hos statliga myndigheter har arbetet med den fysiska riksplaneringen fört med sig en bred kunskaps­uppbyggnad om hushållningsfrågor.

Jag har redan förutskickat att de hushållningsbestämmelser som jag

kommer att föreslå bygger på riksdagens riktlinjer i den fysiska riksplane-

24

ringen och de regler som redan i dag styr beslut enligt byggnadslagstift-

ningen, främst 9§ byggnadsstadgan (1959:612, 9§ ändrad senast 1975:460). Mot den bakgrunden anser jag det vara lämpligl alt, innanjag närmare går in pä själva hushållningsreglerna, behandla vissa frågor om kunskapsunderlag och om samordning av planeringsunderlag som bör ligga till grund för tillämpningen av NRL. Jag skall också ta upp vissa frågor om ansvarsfördelning och samordning av beslut.

Prop. 1985/86:3

Kunskapsförsörjning

Mitt förslag: För att de allmänt hållna reglerna i NRL skall fä avsedd verkan krävs ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning. Den fysiska planering som bedrivs hos kommuner samt statliga myndig­heters utredningsverksamhet skall ge underlag för tillämpningen av NRL. Länsstyrelsen får rollen som samordnare av statens intressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområden inom länet. Länsstyrelsen får också till uppgift att ställa samman utred­ningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med naturresurser och som finns hos statliga myndig­heter.

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag (se promemo­rian s. 103-108).

Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser ansluter sig till de i promemorian angivna utgångspunkterna för kunskapsförsörjning. Några stryker under den kommunala planeringens betydelse för att syftet med de föreslagna hushällningsbestämmelserna skall kunna uppnås. Åt­skilliga remissinstanser - däribland många kommuner - anser det till­fredsställande att länsstyrelsens samordnande roll på det statliga området läggs fast.

Vissa remissorgan hävdar att promemorieförslaget överskattar omfatt­ningen och den omedelbara användbarheten av befintlig kunskap. Bl. a. framhålls att ytterligare insatser behövs för att forskningsresultat om na­turmiljöns tillstånd skall vinna praktisk tillämpning. Vidare pekas på bris­ter när det gäller underlaget för att bedöma förutsättningarna för energipro­duktion samt mineral-, vatten- och fiskefrågor. Åtskilliga remissinstanser pekar dock på möjligheter att förbättra kunskaperna och ger också prak­tiska förslag i sådan riktning. Flera remissorgan betonar vikten av att prioritera kunskapsförsörjningsfrågorna inom en i huvudsak oförändrad total resursram.

Skälen för mitt förslag: Under senare år har pågått en diskussion i vårt land om s.k. miljökonsekvensbeskrivningar för större exploateringsföre­tag efter en modell som har tillämpats i bl. a. USA. I sin renodlade form behandlas där frågorna om konsekvensbeskrivningar i en särskild ordning som föregår behandlingen av ett exploateringsärende. Beskrivningar av denna förberedande art har emellertid enligt promemorian medfört en betydande tungroddhet i hanteringen, bl. a. därför att man i tidiga skeden ofta inte känt till vilka besvärligheter som behöver lösas vid själva pröv-

25

Prop. 1985/86:3 ningen av exploateringsföretaget. Systemet i USA med konsekvensbe­skrivningar i större ärenden har enligt promemorian ocksä medfört bety­dande extra kostnader och mycket stor tidsutdräkt i många fall, eftersom man inte har haft en framförhållning genom utredningar och fysisk plane­ring angående olika områdens kvaliteter för skilda användningssätt.

I del system som traditionellt tillämpas i Sverige ankommer del i första hand på den som söker tillstånd till ett exploateringsföretag att belysa verkningarna av företaget på ett sådant sätt att förutsättningama för till­stånd kan bedömas. Prövningsmyndigheten bereder sedan berörda myn­digheter, sakägare och vissa andra intressenter tillfälle att tillföra ärendet det material de anser behövs för att man på ett riktigt sätt skall kunna bedöma ärendet. Enligt vissa lagar har dessutom prövningsmyndigheten möjlighet att själv föranstalta om de ytterligare utredningar som myndighe­ten finner nödvändiga för att det skall vara möjligt att avgöra ett ärende på ett tillräckligt genomtänkt sätt. Sådana utredningar skall normalt bekostas av sökanden i ärendet.

Erfarenheterna av den i Sverige traditionellt tillämpade modellen är i långa stycken positiva, även om man kan konstatera vissa brister. Det finns enligt min mening inte nu anledning att frångå den modellen.

Hushållningskrav av den typ som NRL bör innehålla syftar i första hand till att främja en ulveckling som långsiktigt bedöms fördelaktig från allmän synpunkt. När sådana frågor skall belysas bör det, som också framhållits i promemorian, av naturliga skäl ankomma pä samhället att klargöra sin inställning och tillföra ärendena det utredningsmaterial som är nödvändigt för att avgöra om enskilda företag passar in i en utveckling som från samhällets synpunkter är önskvärd.

Det är av slort värde om samhällels strategi i fråga om utvecklingen inom olika områden är så tydligt uttalad att företag och enskilda på ett tidigt stadium kan ta erforderlig hänsyn härtill i sin egen planering.

Betydande kunskapsunderlag i hushållningsfrågor finns redan tillgängligt

Genom utrednings- och programarbete hos statliga myndigheter och ge­nom arbete med fysisk planering hos kommunerna finns redan inom vida områden material som kan läggas till grund för tillämpning av de hushåll­ningsbestämmelser som jag kommer att föreslå senare. I första hand gäller detta frågor om användningen av mark- och vattenområden för olika ändamål. Betydande material finns emellertid också om naturresurser i övrigt och om effekterna av olika produktionsmetoder m. m. Också sådant material kan användas när reglerna skall tillämpas på företag av skilda slag.

En stor del av det material som nu används vid beslut som rör använd­

ningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har utarbetats

och ställts samman som en direkt följd av riksdagens beslut om den fysiska

riksplaneringen. I arbetet med riksplaneringen har de ansvariga myndighe­

terna var och en för sin sektor haft att självständigt redovisa sådana

områden som myndigheten har ansett inrymma företeelser av riksintresse.

26

För att åstadkomma en sådan redovisning har det varit nödvändigt att ta

ett brett grepp för sektorn i fråga. Det har inneburit att ett betydande     Prop. 1985/86; 3 kartläggningsarbete har utförts och att åtgärdsplaner och program av skilda slag har upprättats som belyser även andra företeelser än sådana som är av riksintresse.

Sektormyndigheternas material har bearbetats och anpassats med hän­syn till lokala förhållanden m.m. i en samrådsprocess mellan myndighe­ten, länsstyrelsen och kommunen under program- och planeringsskedena i den fysiska riksplaneringen. Genom detta arbete har de slatliga myndighe­terna och kommunerna i allt väsentligl kunnat komma fram till vad riktlin­jerna i den fysiska riksplaneringen om olika verksamheter för med sig i fråga om användning av mark- och vattentillgångar i olika områden.

För områden som omfattas av geografiska riktlinjer har riksdagen tagit ställning till vilka kvaliteter hos områdena som skall särskilt värnas. Dessa riktlinjer är avsedda att ge konkreta handlingsregler för beslutsfattarna när det gäller att bedöma verksamheter som kan störa områdenas kvaliteter. Områdena är grovt avgränsade på kartor i propositioner och riksdagsbeslut där de har behandlats. Även i fräga om innehållet i dessa riktlinjer och den närmare avgränsningen av områdena har de statliga myndigheterna och kommunerna i allt väsentligt kunnat komma överens om hur dessa frågor bör behandlas vid planläggning och tillståndsprövning. Endast i fråga om de obrutna fjällområdena har regeringen beslutat om mer preciserade gränser.

I den fysiska riksplaneringen har begreppet "riksintresse" använts för

att beteckna områden som omfattas av riksdagens riktlinjer. I samband

med att NRL-förslaget remitterades till lagrådet framhöll jag att ordet

riksintresse ofta används i andra sammanhang i en mycket vidare bemär­

kelse och att detta i många fall har lett till missförstånd om syftena med och

innehållet i den fysiska riksplaneringen. Det har t. ex. varit svårt att förstå

att åtskilliga riksintressanta företeelser eller verksamheter inte är riksin­

tressen i den mening som begreppet har i den fysiska riksplaneringen. I

promemorian används uttryckssättet "områden av stor betydelse i ett

nationellt perspektiv" och liknande uttryckssätt som ersättning för begrep­

pet riksintresse. I lagrådsremissen fann jag att de uttryck som används i

promemorian på ett bra sätt beskriver syftet med bestämmelserna, dvs. att

reglera mark- och vattenanvändningen i avgränsade områden med särskil­

da kvaliteter. Jag använde därför den terminologi som finns i promemo­

rian. Lagrådet har tagit upp denna terminologifråga och påpekar att be­

greppet "riksintresse" förekommer redan i den proposition som låg till

grund för 1947 års byggnadslag (prop. 1947: 131 s. 73). Lagrådet anser att

promemorians uttryckssätt för att ersätta begreppet riksintresse i den

fysiska riksplaneringen inte är väl valt. Lagrådet framhåller särskilt att

ordet "riksintresse" sedan lång tid är väl inarbetat när det gäller planlägg­

ning av hur mark och vatten skall användas. Att ordels innebörd i den

fysiska riksplaneringen kunnat missförstås torde enligl lagrådet främst ha

sin förklaring i att det varit mycket svårt för både myndigheter och enskil­

da att få en samlad överblick över riksdagens riktlinjer som återfinns i ett

flertal riksdagsbeslut. När nu riktlinjerna, både de verksamhetsanknutna

och de geografiska, lagregleras anser lagrådet att det inte torde finnas

27

Prop. 1985/86: 3 något uirymme för att missförstå begreppet "riksintresse" i sammanhang­et. Lagrådet föreslår därför att detta begrepp används i stället för den terminologi som jag förordade i lagrådsremissen. Som framgick av mitt anförande lill propositionen om PBL har lagrådels argument övertygat mig om att begreppet "riksintresse" bör användas i de bestämmelser i NRL som ersätter riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Det i lagrådsremis­sen använda uttryckssättet "områden som har stor betydelse i ett natio­nellt perspektiv" bör således bytas ut mot uttryckssättet "områden som är av riksintresse".

Den beskrivna samarbetsordningen när det gällt att precisera områden som är av riksiniresse och att avgränsa områden med geografiska riktlinjer har fungerat tillfredsställande. Den bör därför vara väl ägnad att tillämpa även i förhållande till de bestämmelser som jag kommer att föreslå.

I de delar som bestämmelserna i NRL motsvarar nu gällande riktlinjer finns som sagts redan i stort sett det material som behövs för att besluts­myndigheter skall kunna ta ställning till konkurrensfrågor om mark- och vattenanvändningen. För de bestämmelser som innebär en ändring av riktlinjerna måste myndigheterna naturligtvis se över och komplettera underlagsmaterialet för bestämmelsernas tillämpning.

Av betydelse i sammanhanget är emellertid att NRL avses få ett vidare tillämpningsområde än riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Jag syftar då på att riktlinjerna tar sikte enbart på hushållning med mark- och vatten­områden av riksintresse, medan bestämmelserna i NRL skall reglera även hushållningen med mark- och vattenområden i övrigt. De utredningsin­satser som på grund härav kan behövas för att bredda underlagsmaterialet blir dock enligt min mening inte mer omfattande än att de kan klaras med nuvarande resurser. Det beror pä att det material som de statliga myndig­heterna har tagit fram för att belysa riktlinjernas tillämpning innehåller en bredare behandling av hushållningsfrågorna än vad som direkt föranleds av riktlinjerna. Även i övrigt finns det hos sektormyndigheterna utredningar och program för olika verksamheter och områden, som kan läggas till grund för tillämpningen av NRL.

Som några remissinstanser har påpekat saknas det dock på vissa områ­

den tillräckliga kunskaper för att göra de nödvändiga avvägningarna i

hushållningsfrågor. Jag skall återkomma till vissa sådana kunskapsfrågor

när jag har gått igenom mitt förslag till hushållningsbestämmelser och då

redovisa vissa områden där jag anser att utredningsinsatser bör göras

ganska omgående. I övrigt vill jag framhålla - i likhet med vad som sägs i

promemorieförslaget - att det inte så mycket är fråga om att ta fram helt

nya utredningar och kunskapsunderiag i anslutning till NRL utan snarare

att ställa samman redan befintligt material på ett sådant sätt att det kan

tillgodogöras i mål och ärenden om ianspråktagande av naturresurserna.

Nytt kunskapsmaterial kommer fram successivt. Det viktiga är att besluts­

fattarna fär tillgång till och kan använda det material som finns framtaget.

Fortsatt utrednings- och programarbete hos sektormyndigheterna bör na­

turiigtvis bedrivas på ett sådant sätt atl materialet kan nyttiggöras vid

tillämpningen av NRL. Det bör vara en fråga för regeringen att genom

28

föreskrifter se till att de statliga sektormyndighelernas arbete får en sådan

inriktning.

Länsstyrelsernas roll m.m.

I den fysiska riksplaneringen har länsstyrelsen rollen som samordnare av statens intressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområ­den inom länet. Erfarenheterna är goda av länsstyrelsernas insatser som samordnare och förmedlare av kunskaper om användningen av fysiska resurser. Jag föreslår att länsstyrelsen även i NRL får denna samordnings­roll. Del bör också ankomma pä länsstyrelsen att ställa samman utred­ningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hus­hållningen med naturresurser och som finns hos statliga myndigheter. Sådant planeringsunderlag bör länsstyrelsen vara skyldig att på begäran ställa till förfogande för de myndigheter som skall tillämpa NRL.

Samhällets intressen i användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt företräds i stor utsträckning också av kommunerna. Som har redovisats tidigare har det under arbetet med den fysiska riksplane­ringen skett en betydande utveckling av den kommunala fysiska planering­en. Kunskapsmaterialet beträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse har i allt väsentligt kommit till uttryck i den kommunala översiktsplane­ringen. Kommunöversikterna har visat sig vara väl lämpade för att kon­kretisera riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark och vatten och ger ofta ett gott underlag och god vägledning för beslut i konkreta ärenden som rör markanvändningen.

De kommunala översiktsplanerna har som tidigare nämnts kommit till genom ett samspel mellan staten och kommunerna, där nationella och lokala markanvändningsintressen har samordnats. Det är naturligtvis av stort intresse för kommunerna att på ett tidigt stadium i planeringsproces­sen klara ut markanvändningsfrågorna, särskilt sådana som har nationell räckvidd där staten kan ha ett intresse att påverka kommunernas plane­ring. Kommunernas fysiska planer kommer enligt min uppfattning även i fortsättningen att vara de mest betydelsefulla källorna för att bedöma frågor om lämplig mark- och vattenanvändning i konkreta ärenden.

Prop. 1985/86:3

PBL och en naturresurslag kommunernas roll

Mitt förslag: Kommunernas roll vid tillämpningen av NRL följer av PBL. Översiktsplanen enligt PBL används som instrument för att belysa samhällets - dvs. statens och kommunens - syn pä vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna. Ståndpunktsta­gandena i översiktsplanen skall utgöra underlag för tillämpningen av NRL:s bestämmelser i mål och ärenden enligt de lagar som anknyts till NRL.

Genom detaljplan eller områdesbestämmelser kan tillämpningen av NRL läggas fast med bindande verkan för efterföljande markan­vändningsbeslut.

Kommunerna skall vara skyldiga att på begäran tillhandahålla planer enligt PBL och planeringsunderlaget till dessa åt de myndig­heter som skall tillämpa NRL.

29

Prop. 1985/86: 3

Promemorieförslaget: Förslaget i promemorian bygger på de övervägan-

den som jag redovisade i samband med beslutet atl remittera förslaget till PBL lill lagrådet och överensstämmer med mitl förslag (se promemorian s. 111-125).

Remissinstanserna: De remissinstanser som har tagit upp frågan om sambandet mellan PBL och en naturresurslag tillstyrker i allmänhet de överväganden och förslag som promemorian innehåller. Några remissin­stanser har ifrågasatt om kommunerna har sådan kompetens att de kom­munala planerna kan läggas till grund för efterföljande beslut utan att planerna kontrollerats och godkänts av länsstyrelserna. Åtskilliga instan­ser, bl. a. planverket, delegationen för samordning av havsresursverksam­heten och flera kommuner stryker särskilt under att översiktsplanen bör spela en central roll för tillämpningen av den föreslagna naturresurslagen. Ett par remissinstanser anser atl frågan om kommunens roll när översikts­planen inte ger underlag för avvägningar i mål och ärenden bör belysas ytteriigare. Näringslivets byggnadsdelegation förklarar sig befara atl över­siktsplanen kommer att bli styrande och påpekar att riskerna för en kom­munal låsning och bundenhet vid föråldrade prioriteringar är avsevärda med en sådan styrande översiktsplanering. Från några håll har begärts atl en kommande proposition om PBL bör innehålla regler om standardnivån för den första översiktsplanen. Några länsstyrelser har efterlyst bättre möjligheter för länsstyrelserna att ingripa i planfrågor som berör regionala intressen.

Skälen för mitt förslag: Jag vill inledningsvis erinra om 2 kap. 2§ i PBL-förslaget där det föreskrivs att vid planläggning och vid prövning av bygglov och förhandsbesked inte bara PBL utan också NRL skall tilläm­pas. Kommunernas fysiska planer enligt PBL kommmer bl. a. på grund härav att spela en viktig roll som underiag för tillämpningen av NRL. Som vidare följer av förslaget till PBL skall statens inflytande över kommuner­nas beslut i markanvändningsfrågor begränsas väsentligt i jämförelse med gällande byggnadslagstiftning. Kommunerna skall själva besluta om planer. Statens möjligheter att ingripa mot planbesluten i sak inskränks enligt PBL-förslaget till frågor som rör hushållningen med mark- och vattenområden av riksintresse, till mellankommunala frågor och till frågor som rör hälsa och säkerhet. Genom sin planläggning enligt PBL avses således kommunen få ett företräde när det gäller att bestämma om markan­vändning av betydelse för bebyggelseutvecklingen i kommunen. Kommu­nernas tillämpning av NRL i sådana markanvändningsfrågor bör mot den här bakgrunden vägleda även statliga myndigheters beslut.

Jag vill vidare erinra om att avgränsningen av de hushållningsfrågor som skall anses vara av riksintresse och som av den anledningen kan utgöra en grund för staten att ingripa i kommunens planläggning och beslul om bygglov och förhandsbesked, i förslaget till PBL har förutsatts ske genom regler i NRL. De åsyftade reglerna är de som avses ersätta riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Dessa regler får därmed en i viss mån annan roll än den som riktlinjerna har spelat. Jag återkommer till detta men vill redan här nämna att riktlinjerna bl. a. på grund härav bör ändras i vissa

30

avseenden i samband med lagregleringen.

Mot bakgrund av den betydelse PBL-planer avses få för tillämpningen     Prop, 1985/86; 3 av NRL, finns det skäl att här återknyta till PBL-förslaget och beskriva hur PBL-planerna är tänkta att inverka pä efterföljande beslut som rör mark-och vattenanvändningsfrågor. Jag kommer ocksä att belysa översikipla­nens funktion som utredningsinstrument.

Detaljplan och områdesbestämmelser

De planformer i PBL-förslaget som har rättsverkningar - detaljplan och områdesbestämmelser - styr efterföljande beslut enligt PBL pä så sätt alt det råder förbud att t. ex. meddela bygglov i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Mindre avvikelser får dock medges om avvikel­serna är förenliga med syftet med planen eller bestämmelserna.

Detaljplan skall enligt 5 kap. 1 § PBL användas för prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns uiformning.

Områdesbestämmelser kan enligt 5 kap. 16 § i PBL-förslaget antas för att inom ett visst område, som inte omfattas av detaljplan, säkerställa syftet med översiktsplanen eller tillgodose ett riksintresse enligl NRL. Flertalet av de frågor som kan regleras genom områdesbestämmelser gäller bebyg­gelse och bebyggelsemiljö. Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är att man genom områdesbestämmelser kan lägga fast grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för olika ändamål.

Enligt PBL-förslaget är det, som jag nyss har nämnt, kommunen själv som antar detaljplaner och områdesbestämmelser. Statens möjligheter att ingripa är i huvudsak begränsade till frågor av nationellt eller mellankom­munalt intresse och till sådana fall där elt genomförande av planen eller bestämmelserna kan medföra risker från hälsoskyddssynpunkt eller olycksfallsrisker. När en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser och beslutet inte kan anses tillgodo­se de intressen som staten sålunda skall bevaka, kan länsstyrelsen med stöd av 12 kap. PBL besluta atl pröva kommunens beslut och vid behov även upphäva beslutet i dess helhet eller, om kommunen har medgett det, i en viss del.

När beslut alt anta detaljplan eller områdesbestämmelser har vunnit laga krafl, har således det allmännas intressen, såväl statliga som kommunala, klarats ut i de frågor som planen eller bestämmelserna behandlar. De avvägningar som kan ha föranletts av enskildas motstående intressen har också klarats ut.

Som jag nyss nämnde får lov enligt PBL - t. ex. bygglov - i princip inte strida mot detaljplaner eller områdesbestämmelser. I förslaget till PBL har förutskickats (5 kap. 36 §) att inte heller beslut enligt speciallagar skall få strida mot sådana planer och bestämmelser. Förslag till sädana följdänd­ringar i annan lagstiftning som föranleds av bl. a. PBL-förslaget har som jag tidigare nämnt remitterats till lagrådet.

Områdesbestämmelser kommer regelmässigt att anknyta till kommu­nens översiktsplan, och det normala torde bli att man i översiktsplanen också kommer att redovisa behovet av detaljplanering.

31

Prop. 1985/86:3       Översiktsplan

Enligt 1 kap. 3 § PBL skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen och som i stort skall ange hur mark- och vatten­områden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske.

I korthet har i den allmänna motiveringen till PBL-förslaget syftena med översiktsplanen angetts vara

att med ledning av PBL:s allmänna bestämmelser ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för bebyggel­seutvecklingen som en del i och en förutsättning för den övergripande långsiktiga kommunplaneringen

atl redovisa behandlingen av områden som är av riksintresse - särskilt som grund för samråd mellan staten och kommunen om markanvändning­en och tillståndsprövningen

all där det behövs ge närmare riktlinjer för kommande planläggning, bebyggelseutveckling och andra miljöförändringar

att ge kommuninvånare, sakägare och andra intressenler information om markanvändningen i stort samt inriktningen för avsedda miljöföränd­ringar.

Översiktsplanen förutsätts behandla de långsiktiga, strategiska frågorna för markanvändning och byggande och närmast vara av programmässig, vägledande art. Planens uppgift bör bl. a. vara att ge en samlad information om hur kommunfullmäktige anser att PBL:s allmänna bestämmelser för planläggning och bebyggelse i princip bör tillämpas inom kommunen.

I översiktsplanen skall kommunen enligt 4 kap, 1 § PBL ange

1.   grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområ­

den samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse

2.    hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen

(0000:000) om hushållning med naturresurser m. m.

Det bör här också sägas att översiktsplanen består av en särskild hand­ling med riktlinjer saml en eller flera kartor (4 kap. 2 §). Om del är lämpligt kan riktlinjerna tas in på karta. Till planen skall också fogas en planbe­skrivning som redovisar planeringsförutsättningarna, skälen till den ut­formning av planen som har valts samt de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen.

Av motiven till reglerna om översiktsplan framgår att planen i stort skall kunna användas för sådana behov som kommunöversikter, markdisposi­tionsplaner och områdesplaner i dag tillgodoser. Översiktsplanen utgörs av de aktuella översiktliga fysiska planerna och avser både kommunen som helhet och olika delområden. Vid behov kan översiktsplanen fördjupas för avgränsade områden. Formellt sett sker detta genom att planen ändras i de berörda delarna. På det sättet kan erforderliga nyanseringar göras av föreslagen markanvändning och av riktlinjer inom begränsade områden.

Av stort intresse i det här sammanhanget är formerna för upprättande och antagande av den kommunala översiktsplanen och av ändringar i den, I förslaget till 4 kap. 3 § PBL föreskrivs att samråd angående planförslaget skall ske med länsstyrelsen, regionplaneorganet och kommuner som be­rörs av förslaget. Även andra som kan ha ett väsentligt intresse av försla-32

get skall beredas tillfälle till samråd. Länsstyrelsen har i PBL-förslaget Prop. 1985/86; 3 getts en särskild roll som samrådspartner. Enligt 4 kap. 5 § skall länsstyrel­sen sålunda dels ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL, dvs. om de grundläggande kraven för planering och tillståndsprövning och verka för att områden som enligt NRL är av riksintresse får en användning som stämmer överens med bestämmelserna i den lagen, dels verka för att sädana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och dels ta till vara statens intressen.

Man kan konstatera att förfarandet vid upprättande av översiktsplan är uppbyggt så att olika intressenter i etl tidigt skede skall få möjligheter att påverka planens utformning, vilket bör ge goda möjligheter till samför­ståndslösningar. Det underlagsmaterial som länsstyrelsen har och som kan ha betydelse för planens utformning och genomförande skall länsstyrelsen ställa till kommunens förfogande. Den roll som länsstyrelsen, enligt vad som har sagts tidigare, bör ha som samordnare av statliga och andra intressen som rör hushållningen med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har särskilt poängterats också i förslaget till PBL.

Översiktsplanens innehåll m.m.

Hur bestäms då innehållet i kommunens översiktsplan? Översiktsplanen är en kommunal plan och skall främst redovisa de kommunala angelägenheter som anges i PBL. Planen kommer därmed i första hand att behandla mål och riktlinjer för en lämplig bebyggelseutveckling i kommunen. I planen kommer sannolikt också att finnas redovisningar av kommunens syn på sådana markanvändningsfrägor som direkt eller indirekt har betydelse för bebyggelseutvecklingen. Man kan emellertid förvänta att kommunerna kommer att använda översiktsplanen även för att redovisa sin syn på frågor om användning av marken, vattnet och den fysiska miljön i vidare mening än som följer av enbart bebyggelseutvecklingsfrågor.

Översiktsplanen kommer således i stor utsträckning att handla om hur olika mark- och vattenområden avses bli disponerade. När planen utfor­mas skall - som jag nämnde tidigare - inte bara bestämmelserna i PBL utan också NRL tillämpas (2 kap. 2 § PBL). Till grund för planens rikllinjer om användningen av marken och vattnet skall alltså läggas de hushåll­ningsbestämmelser som kommer att finnas i NRL.

För att kommunen skall kunna besluta riktlinjer för bedömningen av bebyggelsefrågor måste naturligtvis markanvändningsförutsättningarna i kommunens olika delar utredas och bedömas. När det gäller hushåll­ningskrav inom sådana omräden som i NRL kommer att anges vara av riksintresse har kommunen direkt ålagts att i översiktsplanen redovisa hur den avser att tillgodose dessa krav.

Även om kommunen begränsar redovisningen av sin syn på markan­

vändningen till atl avse bebyggelsefrägor, kommer översiktsplanen med

redovisningen av planförulsältningar, planeringsunderlag m. m. atl vara

användbar som grund även för bedömningar i markanvändningsärenden

som inte hänger omedelbart ihop med bebyggelsefrågorna. Man torde

33

3    Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop. 1985/86: 3 dessutom kunna utgå från att kommunen och länsstyrelsen, i samband med upprättandet av översiktsplanen eller ändring av den, även diskuterar redovisningar i planen av sådant material om resurshushållningsfrågor som ligger vid sidan av bebyggelsefrågorna men som lämpligen bör komma till uttryck i översiktsplanen.

Som framgår av den lämnade redovisningen finns förutsättningar för att översiklsplanen skall kunna utgöra ell bra instrument för att belysa sam­hällets syn pä vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användning av mark- och vattentillgångarna.

Översiktsplanens slutliga innehåll bestäms av kommunen ensam. 1 den mån man under samrådet inte har kommit överens om utformningen av planen, kan den således tänkas få en utformning som inte tillgodoser länsstyrelsens synpunkter. Innan kommunen antar planen skall planförsla­get ställas ut för granskning. Om förslaget inte tillgodoser de krav som länsslyrelsen har framfört under samrådet, bör länsstyrelsen vid utställ­ningen till att börja med överväga vilka invändningar som fortfarande har den tyngden att länsstyrelsen enligt sin tillsynsfunktion är skyldig att påtala dem.

Detta innebär att länsstyrelsen, när det gäller sakinnehållet, skall grans­ka om planförslaget

1.         tillgodoser riksintressen enligl NRL

2.  innebär alt markanvändningsfrägor som angår två eller flera kom­

muner har samordnats pä ett lämpligt sätt samt

3.   innebär att en viss bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de

boendes och övrigas hälsa eller till behovel av skydd mot olyckshändelser.

Länsstyrelsens erinringar skall slällas samman i ett granskningsyttrande till kommunen (4 kap. 9 §). Om länsslyrelsen inte har haft några erinringar i de angivna avseendena, innebär PBL-systemet att kommunen skall kunna räkna med att staten inte kommer att anföra några invändningar när de frågor som behandlas i översiklsplanen senare fullföljs genom atl kom­munen antar delaljplaner eller fattar beslut av annat slag.

Som jag sade tidigare har vissa länsstyrelser krävt bättre möjligheter att agera i regionala frågor gentemot kommunerna. Kravet hör snarast hemma i behandlingen av PBL, men jag vill här något beröra frågan. Enligt min mening är de regionala frågorna en form av mellankommunala frågor som länsstyrelsen enligt PBL har att särskilt bevaka. Det åligger således läns­styrelsen att vid samråden med kommunerna om fysiska planer ta upp och belysa de regionala frågorna och vid behov också diskutera dem med de olika kommuner som kan ha intresse i frågan. I den mån de berörda kommunerna är ense om att en regional fråga i en kommun kan lösas på visst säll, finns det normall inte något skäl för länsstyrelsen att driva den regionala frågan i en riktning som strider mot de berörda kommunernas vilja.

Länsstyrelsens granskningsyttrande skall fogas till planen (4 kap. 2§). 1

de fall kommunen antar en översiktsplan mot vilken länsstyrelsen riktat

krilik i sitt granskningsyttrande, får myndigheter, allmänhet m.fl., som har

intresse av planen, därigenom vetskap om att det råder olika meningar om

34

hur allmänna intressen skall tillgodoses i ett visst område.

Som antytts i departementspromemorian ankommer det på länsstyrelsen Prop. 1985/86; 3 att agera med hjälp av de medel som PBL ger, om en kommun antar en översiktsplan som pä ett oacceptabelt sätt avviker frän länsstyrelsens granskningsyttrande. Länsstyrelsens möjligheter i det avseendet är atl med stöd av 12 kap. 1 och 4 §§ PBL förordna om prövning av efterföljande beslut om detaljplan, områdesbestämmelser eller bygglov, om beslutet strider mol länsstyrelsens uppfattning i frågor som länsstyrelsen är satt atl bevaka. Länsslyrelsen kan också utan att avvakta ett sådant efterföl­jande beslut - med hänvisning till 12 kap. 6§ PBL, hos regeringen begära föreläggande för kommunen alt inom viss tid anta en detaljplan eller områdesbestämmelser med etl visst innehåll. Initiativ till ett sådant före­läggande kan naturiigtvis också tas av andra myndigheter. Planföreläg­gande enligl 12 kap. 6§ PBL kan dock endast komma i fråga om det behövs för att tillgodose nationella eller mellankommunala intressen.

Underlåter länsslyrelsen eller andra statliga myndigheter atl agera mot kommunala översiktsplaner, får del enligt min mening uppfattas som att man från statens sida accepterar kommunens ståndpunkt i de frågor som styrs enligt PBL.

Genom den nu beskrivna ansvarsfördelningen mellan staten och kom­munerna när det gäller att bedöma den från allmän synpunkt lämpliga utvecklingen i fråga om mark- och vattenanvändningen blir det naturligtvis betydelsefullt vilka hushållningsfrägor som är av riksintresse och som länsstyrelsen således skall självmant bevaka för statens räkning.

I frågor om användningen av mark- och vattenområden för ändamål som sammanhänger med bebyggelseutvecklingen är det kommunens ansvar att med tillämpning av bl. a. bestämmelserna i NRL självständigt bedöma vad som utgör en från allmän synpunkt lämplig utveckling. Även om man kan utgå från att länsstyrelsen, i enlighet med vad som tidigare sagts om dess roll i planeringsfrågor, kommer atl kunna bidra med underlag för upprät­tande av planer, är det självklart att kommunerna själva i hög grad måste utreda planeringsförutsättningarna och redovisa dessa i planbeskrivningar.

Den kommunala översiktsplanen liksom detaljplaner och områdesbe­stämmelser - och det material som utarbetas i samband med att planer upprättas eller ändras kommer mol den nu redovisade bakgrunden att bli en viktig del i det utredningsmaterial som läggs till grund för beslut även enligt andra lagar än PBL. På grund härav bör i NRL föreskrivas en skyldighet för kommunerna atl tillhandahålla myndigheter som skall till-lämpa NRL de planer enligt PBL och del planeringsunderlag som kommu­nerna har tagit fram. Jag vill nämna att kommunerna redan i dag tillhanda­häller prövningsmyndigheterna sådant planeringsunderlag. Milt förslag in­nebär alltså inte några kostnadsökningar för kommunerna.

Innan jag går in på översiktsplanens betydelse för efterkommande be­

slut, vill jag ta upp ett par av de tidigare redovisade remissynpunkterna.

Beträffande kommunernas kompetens alt självständigt hanlera planer vill

jag framhålla alt förfarandet för upprättande av planer i PBL är utformat så

att - utöver den utredningskapacitet som finns i kommmunerna - expert-

synpunkter från den statliga sidan skall tillföras planärendena på ett så

tidigt stadium som möjligl. Jag anser alt det i våra kommuner finns tillräck-

35

Prop. 1985/86; 3 lig kunskap för att pä ett klokt sätt ta till vara synpunkter som tillförs ärendena från olika häll. När det gäller avvägningar om utvecklingen som berör endast den egna kommunen, anser jag det dessutom självklart att det är kommunen själv som skall göra avvägningarna utifrån tillgängligt mate­rial. Har en fråga vidare aspekter, finns i PBL ett system för att lösa konflikter mellan kommuner och mellan staten och kommunerna. Jag vill också skjuta in att enskilda personer alltid har möjlighet att överklaga de beslut enligt PBL som får rättsverkan mot dem.

När det gäller synpunkten att standardnivån för den första översikts­planen bör regleras, vill jag framhålla att förhållandena mellan kommuner­na varierar avsevärt och därmed också planläggningsbehoven. Min upp­fattning är alt kommunerna är skickade att själva ta ansvar för att plane­ringen sköts på ett tillfredsställande sätt. Jag utgår dessutom från att planverket och länsstyrelserna kommer att bistå kommunerna med råd hur olika planläggningsproblem kan lösas. Något behov av att särskilt lagreg­lera standarden pä den första översiktsplanen finns enligt min mening inte.

Översiktsplanens betydelse för efterföljande beslut

Vilken betydelse fär då översiktsplanen för beslut i enskilda ärenden som rör mark- och vattenanvändningen? Jag skall först lämna en redovisning av översiktsplanens verkningar för beslut enligt PBL, och därefter kommer jag att behandla frågan om översiktsplanens ställning vid prövning av ärenden enligt annan lagstiftning.

Beslut enligl PBL

I områden som inte omfattas av detaljplan skall enligt 8 kap. 12 § PBL bygglov lämnas om vissa angivna förutsättningar är uppfyllda. I lagtexten anges inte nägol krav på att den åtgärd för vilken lov söks är förenlig med kommunens översiktsplan. I stället föreskrivs att åtgärden skall vara lämp­lig på plalsen med hänsyn till 2 kap. PBL. Mot bakgrund av atl översikts­planen skall upprättas med tillämpning av beslämmelserna i 2 kap. och utgöra underlag för beslut om användningen av mark och vatten samt om kommunens närmare planläggning, kommer bygglov i praktiken atl av byggnadsnämnden prövas med ledning av de uttalanden som kommunfull­mäktige i översiktsplanen kan ha gjort beträffande det område som är aktuellt.

Översiktsplanen utgör en sammanvägning av olika allmänna intressen. Staten och kommunen har i de allra flesta fall i stora drag enats om riktlinjerna för den framtida markanvändningen. Även kommunmedbor­garna har haft tillfälle att påverka dessa riktlinjer som med nödvändighet måste bli ganska grova.

När beslut fattas om planen eller när enskilda ärenden enligt PBL

avgörs, skall inte bara allmänna utan också enskilda intressen beakias. I

motiven till PBL (avsnitt 12.2.4) stryks under att enskilda intressen natur­

ligtvis beaktas i översiktsplanen i den mån de är kända vid planarbeiet.

36

Gäller det en ändring av översiktsplanen för ett begränsat område, där

bebyggelse inom kort skall ske, är naturligtvis de enskilda intressena bättre     Prop. 1985/86; 3

kända och klarlagda än annars. För del mesta vet dock planerare och

politiker inte mycket om vad alla fastighetsägare har för avsikter inom den

närmaste framtiden. Inte heller kan översiktsplanen normall tänkas ta en

entydig ställning till detaljfrågor, l.ex. lämpligheten av alla enstaka nya

byggnader. Mot den här bakgrunden konstateras i motiven, att det är försl

när den enskilde ansöker om att t. ex. få bygga ett hus, som den förutsatta

avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen kan göras pä ett

meningsfullt och slutligt sätt.

Översiktsplanens ställning för efterföljande beslut enligt PBL kan be­skrivas sä, att de beslutande organen pä kommunal och statlig nivå skall se riktlinjerna i översiktsplanen som den allmänna sektorns samlade rekom­mendationer, som är grundade huvudsakligen på de allmänna bestämmel­serna i 2 kap. Översiktsplanen är ett beslutsunderlag som kan ge förhands­upplysningar om vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om markanvändningen. I motiven till PBL-förslaget ut­vecklade jag den frågan på följande sätt (avsnitt 12.2.4):

Om någon t. ex. vill bygga inom ett område där översiktsplanen anger att bebyggelse bör få tillkomma, medför inte denna angivelse i och för sig att bygglov skall meddelas. En närmare prövning måste göras av den byg­gandes önskemål, främst om den plats där bebyggelsen avses ske i sig och med hänsyn till omgivningen - är lämplig för detta ändamål. Om översiktsplanen i stället anger, att ytterligare bebyggelse inte är lämplig inom området, mäste pä motsvarande sätt gälla att bygglov inte kan vägras enbart genom en hänvisning till riktlinjen i översiktsplanen. Byggnads­nämnden mäste i detta fall noggrannt pröva förefintligheten och tyngden av det allmänna intresse som kommer lill uttryck i översiktsplanen i den aktuella delen och om intresset verkligen skulle motverkas genom den sökta åtgärden. Kanske ligger byggnadsplatsen i utkanten av ett stort, någol oklart avgränsat skydds- eller bevarandeområde. Det är inte säkert att syftet med riktlinjen har samma tyngd inom hela området. Det kan också vara så att byggnader av ett visst slag eller för ett särskilt ändamål väl kan förenas med det angivna allmänna intresset.

Vilken betydelse som översiktsplanen får som underlag för beslut i enskilda ärenden blir mot den här bakgrunden också i hög grad beroende av hur konkret och nyanserat planen är utformad.

Som jag tidigare nämnde kan det uppkomma fall där kommunens och länsstyrelsens uppfattningar skiljer sig i fråga om den lämpliga utformning­en av översiktsplanen. Av länsstyrelsens granskningsyttrande skall då framgå om den situationen råder. I dessa fall får inte den enskilde och byggnadsnämnden någon samlad vägledning om hur 2 kap. PBL och där­med också NRL bör tillämpas.

En osäkerhet av det här slaget kan naturligtvis bli besvärande för såväl

enskilda som beslutsmyndigheterna. I motiven till PBL uttalade jag (av­

snitt 12.2.4) att byggnadsnämnden i de nu avsedda fallen bör ta initiativ till

planläggning genom detaljplan eller områdesbestämmelser, om ett flertal

ansökningar aktualiseras inom ett område där delade meningar råder om

hur de allmänna intressena skall tillgodoses. Genom sådana initiativ kan

37

Prop. 1985/86; 3 med stöd av bestämmelserna i 12 kap. PBL om stallig konlroll beträffande områden av riksintresse m.m. slutligt avgöras vilken uppfattning - kom­munfullmäktiges eller länsstyrelsens - som skall gälla.

Beslut enligl annan lagsliftning än PBL

När jag vid föredragningen av PBL-förslaget behandlade allmänna prin­ciper för samordningen mellan PBL och annan lagstiftning (avsnill 21), anförde jag belräffande översiktsplanens effekter bl. a. att den starka ställ­ning som kommunerna föreslås få i sådana markanvändningsfrägor som kan styras med stöd av PBL, naturligtvis inte utan vidare fär brytas genom atl tillstånd med stöd av annan lagstiftning lämnas till verksamheter m. m. som är helt oförenliga med kommunens planering för bebyggelse och därmed sammanhängande frågor. Jag anförde ocksä att det synsätt som jag hade redovisat ifråga om översiktsplanens betydelse för beslul enligt PBL, i allt väsentligt borde kunna anläggas även pä beslut enligt annan lagstift­ning.

Jag har tidigare lämnat en redogörelse för ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gäller bestämmandet i bebyggelsefrågor och för de effekter som detaljplaner och områdesbestämmelser avses få på beslut enligt annan lagstiftning än PBL. När det gäller effekterna av kom­munens ståndpunktslaganden i översiktsplanen vill jag erinra om att över­siktsplanen skall tjäna som underlag för beslut enligt PBL. I detta sam­manhang är del av särskild betydelse att de bestämmelser som skall tilläm­pas vid upprättande av översiktsplanen och vid ändring av den, skall utgöras bl. a. av de hushållningsbestämmelser som kommer att finnas i NRL. Som jag har utvecklat tidigare är en av de grundläggande idéerna med en central lag om hushållning med naturresurser att man skall få gemensamma utgångspunkter för att bedöma mark- och vattenanvänd­ningsfrågor vid tillståndsprövning enligt olika lagar och därigenom ocksä uppnå samordningsvinster. Eftersom översiklsplanen skall upprättas med tillämpning av NRL:s regler, kan den tjäna som underlag även för tillämp­ningen av NRL i mål och ärenden enligt andra lagar än PBL.

Frågan om bebyggelseutvecklingen i en kommun är i stort avgörande för strukturen också på markanvändningen i övrigt i kommunen. Kommunens ståndpunktslaganden i bebyggelsefrågor sådana de kommer till uttryck i översiktsplanen bör säledes fä stor betydelse för de avvägningar som statliga myndigheter har att göra med stöd av NRL och annan lagstiftning. Som också konstateras i förslaget till PBL kommer ett dokument av översiktsplanens karaktär - även om det inte är bindande vare sig för myndigheter eller enskilda - i praktiken att få stor betydelse vid beslut i markanvändningsfrågor, eftersom det redovisar den planerade utveckling­en i kommunen och har antagits av kommunens beslutande församling.

Det är bl. a. mol denna bakgrund man skall se den tidigare föreslagna

ordningen för kunskapsförsörjning (avsnitt 2.4) som innebär att översikts­

planen i samband med prövningen av mål och ärenden enligt olika special­

lagar kommer att spela en viktig roll vid sidan av de sammanställningar av

38

beslutsunderlag som länsstyrelsen och andra statliga myndigheter, enligt

vad jag har föreslagit tidigare, bör få i uppdrag att ombesörja.

Jag framhöll tidigare att översiklsplanen utgör en sammanvägning av      Prop. 1985/86:3 olika allmänna intressen i fråga om mark- och vattenanvändningen och att det, när den enskilde i elt konkret ärende har preciserat sina önskemål, måste göras en avvägning mellan allmänna och enskilda iniressen.

1 många fall kommer emellertid översiktsplanen inte att ge något närma­re svar på frågan om ett enskilt företag, som inte kräver lov enligl PBL, är förenligt med en lämplig utveckling frän allmän synpunkt eller inte. Etl par remissinstanser har begärt en belysning av kommunens roll i sädana fall. Jag vill med anledning härav framhålla att den berörda kommunen genom­gående bereds tillfälle att avge yttrande i mål och ärenden enligt de lagar som bör anknytas till NRL. Kommunens uppfattning kommer således regelmässigt prövningsmyndigheterna till del. Vilken betydelse det kom­munala yttrandet tillmäts blir även i dessa fall beroende av hur väl under­byggt yttrandet är.

När jag behandlade frågan om kunskapsförsörjning påpekade jag att kommunerna i sin översiktsplan kan komma att belysa och lägga syn­punkter även pä sädana frågor som inte har omedelbart samband med bebyggelseutvecklingen. I sädana fall kan kommunens ståndpunktslagan­den inte tillmätas samma tyngd som när det gäller bebyggelsefrågorna. Rör det sig om bedömningar av en lämplig lokal utveckling från allmän syn­punkl som står mot enskilda intressen, bör det emellertid i första hand vara kommunens och inte statliga företrädares uppfattning som vägs mot det enskilda intresset.

När det gäller ståndpunktslaganden i översiktsplanen om hur kom­munen avser att tillgodose nationella intressen torde det normala bli att länsstyrelsen och kommunerna enats om översiktsplanens innehåll. I des­sa fall finns normall inie anledning för tillståndsprövande myndigheter att frångå de avvägningar som framgår av översiktsplanen. Jag vill emellertid erinra om att regeringen även om länsstyrelsen och kommunen är överens om översiktsplanens utformning har möjlighet att ingripa genom planföreläggande enligt förslaget till 12 kap. 6§ PBL om planen enligt regeringens uppfattning inte på ett tillfredsställande sätt tillgodoser natio­nella intressen.

2.5 Regeringsprövning av vissa industrianläggningar

Vid 1972 års beslut om fysisk riksplanering infördes bestämmelser om regeringsprövning av viss industriell eller liknande verksamhet i 136a§ byggnadslagen (1947: 385, 136a§ ändrad senast 1983:517). Prövningen var avsedd alt utgöra ell led i genomförandel av den fysiska riksplaneringens riktlinjer. Senare har frågor om hushållning med energi och träfiberrävaror förts in i paragrafen.

Propositionen om PBL innehåller ingen motsvarighet till 136a§. En

motsvarighet till en del av paragrafen har emellertid tagits in i 4 kap. i det

till lagrådet remitterade NRL-förslaget. Jag återkommer till mitt förslag i

den delen och med en redovisning av remissutfallet (avsnitt 6). Redan nu

vill jag emellertid anmäla att jag inte ansluter mig till lagrådets förslag att 4

kap. NRL skall brytas ut till en särskild lag.

39

Prop. 1985/86:3      2.6 Uppläggningen av en naturresurslag

Mitt förslag: NRL bör bestå av fem kapitel med följande huvudsak­liga innehåll:

1

kap. med bestämmelser om lagens inrikining och tillämpnings­område

2

kap. med de grundläggande bestämmelser som behövs för atl främja en lämplig användning av mark- och vattenresurserna saml bestämmelser om den särskilda hänsyn som skall tas vid markan­vändningsbeslut inom områden som av olika skäl är av riksiniresse - en motsvarighet til! de verksamhetsanknutna riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen

3

kap. med bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen

4

kap. med bestämmelser som motsvarar en del av 136 a § bygg­nadslagen och som föreskriver regeringsprövning av viss industriell eller liknande verksamhet

5

kap. med beslämmelser om vissa tillämpningsfrågor m. m.

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag (se promemo­rian s. 51).

Remissinstanserna: Den i departementspromemorian föreslagna upp­ läggningen av NRL har accepterats av remissinstanserna.

3 Grundläggande hushållningsbestämmelser

Sammanfattning

o NRL innehåller en grundläggande bestämmelse om avvägningar i fråga om den framtida användningen av marken och vattnet. Bestämmelsen uttrycker att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffen­het, läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som främjar en från allmän synpunkl god hushållning.

o I NRL föreskrivs atl stora mark- och vattenområden, som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra in­grepp i miljön, sä långt möjligl skall skyddas mol åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaktär. Det föreskrivs också att mark- och vattenområden som är särskill känsliga från ekologisk synpunkl så långt möjligl skall skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön.

o Brukningsvärd jordbruksmark får las i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga sam­hällsintressen och delta behov inte kan tillgodoses på elt från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skyddas så långt möj­ligt mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbioik.

40

o De mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller    Prop. 1985/86; 3 yrkesfisket eller för vattenbruk skyddas genom NRL så långt möjligt mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Sådana omräden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket ges ett särskilt starkt skydd.

o I NRL las in bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden som har belydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn lill friluftslivet. Sådana omräden skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskill uppmärksammas. Bestämmelserna ger etl sär­skilt starkt skydd för områden som är av riksintresse för naturvärden, kulturminnesvården eller friluftslivet.

o I NRL införs bestämmelser som innebär att mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material så långl möjligt skall skyddas mol åtgärder som kan hindra eller påtagligt försvåra utvinning av fyndigheterna. Ett särskilt starkt skydd införs för områden som innehåller sådana fyndigheter av ämnen eller material som är av riksin­tresse.

o Mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge är särskilt lämpade för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidislribulion, kommunikationer, vattenförsörj­ning och avfallshantering skyddas så långt möjligt mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Vis­sa anläggningar av de angivna slagen är av stor belydelse för landet. Omräden som är lämpade för sådana anläggningar är av riksintresse och ges genom NRL ett särskilt starkt skydd.

o Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skyddas genom NRL så långt möjligt mot åtgärder som kan hindra eller påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Sådana områden som är av riksin­tresse därför att de behövs för totalförsvarets anläggningar ges genom NRL ett särskilt starkt skydd.

o I NRL införs en bestämmelse som vid konkurrens mellan flera ofören­liga riksintressen ger företräde åt det intresse som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett område eller en del av detta behövs för en anläggning för totalförsvaret, ges försvarsintresset företräde.

3.1 Utgångspunkter

Allmänt

Som jag nyss angav bör 2 kap. NRL innehålla grundläggande bestämmel­ser som skall tillämpas vid planläggning och prövning av lov enligt PBL och vid prövning av mål och ärenden enligt vissa speciallagar för atl främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål alt utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna bör ange vilka allmänna intressen som särskilt skall beakias vid sådana avvägningar för

41

Prop. 1985/86:3 att en god hushållning skall uppnås. De allmänna intressen som därvid kommer i förgrunden är, i enlighet med min redogörelse i det föregående, sådana som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av naturresurserna i vårt land, bevara god natur- och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande.

I 2 kap. NRL bör till att börja med finnas en motsvarighet lill gällande bestämmelser om planläggning i 9§ byggnadsstadgan. Dessa tar sikte på att planläggning enligt byggnadslagen skall främja en frän allmän synpunkl lämplig utveckling inom det område, som planen skall avse. 19 § byggnads­stadgan anges bl. a. att hänsyn skall tas till den allmänna samfärdselns, energihushållningens, försvarets och andra för riket gemensamma behov samt att områden av betydelse för naturvården och kulturminnesvården om möjligt skall bevaras.

Samhällsutvecklingen medför ständigt nya eller förändrade anspråk på . marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Delta måste uppmärksam­mas när de grundläggande hushällningsreglerna ulformas. Ett ökat utnytt­jande.av inhemska energikällor kräver t. ex. att mark- och vattenområden reserveras särskilt för detta ändamål. Utvinning av biomassa och torv liksom utnyttjandet av vindkraft kan påverka mark- och vattenanvänd­ningen inom relativt stora arealer. Även omställningen till faslbränslean-läggningar för värme- och elförsörjning och ökade anspråk som riktas mol kustnära havsområden för energiproduktion och vattenbruk, innebär att konkurrensen om mark- och vattenresurserna kan komma all öka. En tillväxt av den svenska och utländska turismen kan medföra dels ökade anspråk pä bebyggelse och anläggningar för turism och friluftsliv i fjällvärl­den, vid kuster och insjöar och i älvdalar, dels starkare krav pä bevarande av orörd natur och värdefulla kulturmiljöer. När det gäller bebyggelsepla­neringen inriktas den visserligen i ökad utsträckning pä förtätning och förnyelse av den befintliga bebyggelsemiljön, men anspråk på nya mark­områden och nya lokaliseringsanspräk kan dock förutses från olika verk­samheter som är knutna till våra tätorter.

De grundläggande hushällningsbestämmelserna bör utformas så atl an­vändningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt sker på ett sådant sätt att en god hushållning med naturresurserna säkerställs också i ett långsiktigt perspektiv.

Jag har tidigare sagt att erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen bör utgöra grund för uppläggningen av NRL och att riksdagens riktlinjer bör komma till uttryck i den nya lagen.

Erfarenheterna av den fysiska riksplaneringen visar att innehållet i gäl­lande riktlinjer också är väl lämpat atl ligga till grund för utformningen av bestämmelser i NRL om mark- och vattenområden som är av riksintresse. När riktlinjerna nu skall omformas till sädana bestämmelser, måste emel­lertid en översyn och anpassning göras av dem. så att de passar in i det lagtekniska sammanhang som jag har beskrivit tidigare.

Huvudsyftet med den fysiska riksplaneringen är att långsiktigt klara ut

konkurrensen om mark- och vattenanvändningen mellan olika intressen.

De av riksdagen beslutade riktlinjerna syftar till att fä till stånd en god

42

hushållning med sådana mark- och vattenresurser som är av gemensamt

intresse för hela landet. Vissa av riktlinjerna anger hur verksamheter eller Prop. 1985/86; 3 intressen, som det är av nationell betydelse att främja eller styra, bör behandlas då de står i motsatsställning till någon annan användning av marken eller vattnet. Dessa s. k. verksamhetsanknutna riktlinjer omfattar naturvärden, kulturminnesvården, friluftslivet, jordbruket, fisket, rennä­ringen, fritidsbebyggelsen och försvaret. Vissa uttalanden finns också om bl. a. industrin och kommunikationerna. Jag återkommer senare (avsnitt 4) till de geografiska riktlinjerna.

Flertalet av de verksamheter och intressen som omfattas av de verksam­hetsanknutna riktlinjerna bör ofta ges en särställning vid avvägningar mellan olika önskemål atl utnyttja mark och vatten även utanför områden som är av riksintresse. NRL bör därför mera allmänt ge sädana verksam­heter och intressen en prioriterad ställning. De omräden som är av riksin­tresse pä grund av att de inrymmer eller kan inrymma de aktuella verksam­heterna eller intressena bör dessutom skyddas särskilt genom bestämmel­ser i NRL.

Sedan riksdagen år 1972 beslutade om riktlinjer för hushållning med mark och vatten har vissa frågor som då betraktades som mindre belydel­sefulla blivit viktigare. Nya önskemål och behov som behöver uppmärk­sammas i ett nationellt perspektiv har också växt fram. Det gäller bl. a. inom energiområdet, för s. k. infrastrukturella anläggningar och belräffan­de utnyttjandet av vattenresurserna både sötvattnet och havsresurserna. Även skogsbrukets intressen har uppmärksammats i större utsträckning. Behovet av bestämmelser som ger ledning för resursutnyttjandet för så­dana ändamål bör därför, som ocksä angetts i promemorieförslaget, över­vägas i förevarande sammanhang.

De förslag till grundläggande hushållningsbestämmelser som jag nu kom­mer atl lägga fram överensstämmer i allt väsentligt med förslagen i depar­tementspromemorian. Som jag redovisat tidigare (avsnitt 2.3) har prome­morieförslaget i stort fått etl positivt mottagande av flertalet remissinstan­ser. Åtskilliga instanser har uttalat att promemorieförslaget fyller etl vik­tigt behov och att de föreslagna bestämmelserna i huvudsak är lämpligt utformade. Kritiken mot förslaget från vissa remissorgan avser främst utformningen av enskilda bestämmelser. Jag återkommer till den kritiken i anslutning till min genomgäng av de bestämmelser som jag anser bör finnas i NRL.

Fritidsbebyggelse

Bland de bestämmelser jag kommer att föreslå skall ingå i 2 kap. NRL återfinns motsvarigheter till de verksamhetsanknutna riktlinjerna utom i fråga om fritidsbebyggelsen. Mot bakgrund av den centrala plals som frågan om fritidsbebyggelsen har intagit i 1970-talets arbete med den fysis­ka riksplaneringen vill jag, innanjag går närmare in pä de konkreta hushåll­ningsbestämmelserna, närmare redovisa mina skäl för att inte föreslå nå­gon grundläggande bestämmelse om fritidsbebyggelse.

I den fysiska riksplaneringen finns dels uttalanden om frilidsbebyggelse i

de omräden som omfallas av de geografiska riktlinjerna, dels vissa mycket

43

Prop. 1985/86; 3 allmänt hållna riktlinjer i övrigt. Det är en motsvarighet till dessa allmänt hållna riktlinjer som jag anser inte behövs i NRL. Dessa rikllinjer innebär att fritidsbebyggelsen bör utvecklas i mer planmässiga former än som var fallet under 1960-talet och början av 1970-talel. I prop. 1972:111 framhölls alt kravet på en mer planmässig utveckling av fritidsbebyggelsen utgår från önskemålet atl skillnader i naturtyper och andra förutsättningar för fritids­bebyggelse samt skillnader i exploateringstryck inom olika delar av landet skall komma lill uttryck och beaktas i samband med att kommunerna överväger en lämplig bebyggelseutveckling i sin planering för kommunens olika delar.

I samband med ställningstagandena till program- och planeringsskedena i den fysiska riksplaneringen har riktlinjerna för fritidsbebyggelsens ut­veckling förtydligats. I första hand har angetts hur bebyggelsen bör ut­vecklas inom de områden som omfattas av de geografiska riktlinjerna med hänsyn till del huvudsyfte som dessa riktlinjer har, nämligen att så långl möjligt bevara de stora natur- och kulturvärden samt de särskilda förutsätt­ningar för turism och friluftsliv som finns inom dessa områden. För övriga delar av landet har betonats att det finns mycket stora områden som är väl lämpade för utveckling av fritidsbebyggelse i olika former.

Fritidsbebyggelsens tillväxt har kunnat följas genom de redovisningar som har gjorts av kommuner och länsstyrelser inom den fysiska riksplane­ringens ram och genom särskilda inventeringar som statens lantmäteriverk har genomfört. Kommunerna har i betydande omfattning följt de riktlinjer som statsmakterna beslutat om. Planmässiga överväganden har kommit till stånd i slor utsträckning genom riktlinjer för bebyggelseutvecklingen i de kommunöversikter som i princip alla kommuner har utarbetat och antagit.

Sedan slutet av 1970-talet har den ändrade samhällsekonomiska situa­tionen med åtföljande åtstramningar i hushållens ekonomi inneburit att byggandet av fritidshus har minskal mycket kraftigt. Under är 1980 tillkom enligl bedömningar som redovisas i betänkandet (SOU 1982:23) Fritids­boende inte mer än ca 2000 nya fritidshus i landet, vilket kan jämföras med ett tillskott på 25-30000 fritidshus per år när tillväxten var som starkast under 1960-talet.

Del saknas anledning att tro att förhållanden liknande dem under 1960-talets senare del och början av 1970-talet skall återkomma. Även om samhälls- och privatekonomin skulle tillåta en betydligt snabbare tillväxt av bebyggelsen än f. n., är numera beredskapen i kommunerna god genom de kunskaper om mark- och vattenresurserna som föreligger och genom de planeringsåtgärder som har vidtagits under 1970-lalet.

De utredningar som under de senaste åren genomförts om fritidsboende

och om turism och friluftsliv (SOU 1982:23 Fritidsboende, SOU 1983:43

Områden för turism och rekreation saml SOU 1983:45 Turism och frilufts­

liv 2) pekar i den riktningen att åtgärder från samhällets sida i första hand

bör inrikias på att förbättra förutsätlningarna för rekreation och friluftsliv,

så alt åtgärderna kommer de många människorna till del. Atl skapa goda

föitsättningar för en rik fritid i vardagen genom satsningar på närrekrea­

tion blir alltmer angeläget. Behovet av alt mark avsätts för sädana ändamål

44

kommerjag att återkomma till.

För fritidsbebyggelsens del är det ett starkt önskemål att nya former av sådan bebyggelse i förhållandevis enkla och billiga former kan utvecklas på rimliga avstånd från permanentbostäderna. Det bör utifrån markhushåll-ningssynpunkt finnas goda förutsättningar för en sådan utveckling, om naturvårds-, friluftslivs- och andra motstående intressen beaktas på ett genomtänkt sätt. Flera kommuner, bl. a. Stockholms kommun, har tagit initiativ till att utveckla enkel, tätortsnära fritidsbebyggelse.

I mitt anförande till propositionen om turist- och rekreationspolitiken m.m. (prop. 1983/84: 145) framhöll jag att det är angelägel alt odlingslotter, koloniträdgårdar och stadsnära fritidsbebyggelse kommer till stånd i ökad omfattning, men att sådan bebyggelse och därmed sammanhängande an­ordningar samtidigt inte bör tillåtas ta i anspråk värdefulla områden för naturvård och friluftsliv i tätorternas närhet eller inkräkta på andra viktiga rekrealionsintressen. När det gäller hushållningen med jordbruksmark framhöll jag som min bedömning att odlingslotter eller koloniträdgårdar, där huvuddelen av marken används för odling, bör kunna föriäggas till jordbruksmark utan hinder av gällande riktlinjer för hushållning med jord­bruksmark, om en sådan förläggning i övrigt bedöms lämplig.

Den utveckling som beskrivits och den förbättrade planeringsberedska­pen i kommunerna gör att det enligt min mening saknas skäl att i NRL ta in särskilda bestämmelser om fritidsbebyggelse bland de grundläggande hus­hällningsbestämmelserna. Jag återkommer i det följande (avsnitt 4) till behovet av bestämmelser för bl. a. fritidsbebyggelsens utveckling inom omräden som bör omfattas av geografiska bestämmelser.

Prop. 1985/86; 3

3.2 Avvägningar vid beslut om användning av mark och vatten

Mitt förslag: NRL innehåller en grundläggande bestämmelse om avvägningar i fräga om den framtida användningen av marken och vattnet. Bestämmelsen uttrycker att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål som områdena är mesl lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som främjar en från allmän synpunkl god hushållning.

Promemorieförslaget: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag (se promemorian s, 54 och 55),

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan ansluter sig till promemorieförslaget. Bl. a. åtskilliga kommuner hävdar att förtydliganden behövs för att klargöra alt avvägningar skall främja en långsiktigt god resurshushållning.

Skälen för mitt förslag: En grundläggande utgångspunkt för planläggning av olika områden enligt byggnadslagstiftningen är att planläggningen skall ske så att den främjar en ur allmän synpunkt lämplig ulveckling inom del område som planen skall avse (9§ byggnadsstadgan). Mark skall i princip användas för det ändamål för vilket den är mest lämpad med hänsyn till

45

Prop. 1985/86:3 läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter. Dessa grundregler lillämpas ocksä vid beslut om bebyggelse utanför planlagda områden. Om det riktas olika anspråk mot ett och samma mark- eller vattenområde och dessa inte går att förena ges sådana anspråk företräde som främjar en frän allmän synpunkt lämplig utveckling. Denna grundsyn som har präglat samhällets styrning av bebyggelseutvecklingen bör nu sätta sin prägel även pä beslut utanför byggnadslagstiftningens ram som gäller användning av mark- och vattenområden.

En bestämmelse av den nu föreslagna innebörden medför bl. a. att de myndigheter som med tillämpning av NRL skall avgöra mål eller ärenden om ändrad markanvändning, skall bedöma om den ansökta förändringsät-gärden är av den arten och avses få en sådan utformning att den påtagligt kan försvåra villkoren för sådana verksamheter och intressen, vars behov det är ett allmänt intresse att skydda. Om så är fallet och om tillkomsten av den ansökta åtgärden i sig själv inte är av allmänt intresse, ligger det oftast i en god hushållning att se till att åtgärden inte kommer till stånd på den platsen. Ett och samma område är emellertid inte sällan lämpligl att utnytt­ja för flera olika verksamheter samtidigt. I många konkurrenssituationer behöver det inte i första hand vara fråga om att förhindra en viss verksam­het. Det kan i stället gälla alt överväga verksamhetens närmare lokalise­ring inom området eller att ställa upp sådana villkor för verksamhetens bedrivande eller uiformning att tillräcklig hänsyn las till det iniresse eller den verksamhet som behöver skyddas.

I departementspromemorians lagförslag har tagits in bestämmelser (2 kap. 1 §) som innebär, atl mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål vartill de är mest lämpade med hänsyn fill beskaffen­het, läge och föreliggande behov samt att företräde skall ges sädan använd­ning som främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling.

Vissa remissinslanser - kammarkollegiet, naturvårdsverket, länsslyrel­sen i Stockholms län samt Uppsala, Göteborgs och Örnsköldsviks kom­muner - anser att uttrycket föreliggande behov är alltför snävl och inte inkluderar hänsyn till framtida eller på längre sikt uppkammande behov. För egen del anser jag att denna kritik inte är befogad. Enligt min mening täcker uttrycket såväl anspråk på förändringsåtgärder som anspråk på bevarande och skydd av natur- och kulturmiljö och av pågående använd­ning av marken och vattnet. Den dokumentation som tas fram av myndig­heterna för att belysa NRL:s hushållningsbestämmelser kommer, tillsam­mans med kommunernas planer för bebyggelseutvecklingen i övrigi, att ge uttryck också för långsiktiga behov i olika avseenden. Uttrycket "förelig­gande behov" mäste därvid inrymma även behovet att reservera mark-och vattenområden för framtida aktiviteter som anses viktiga för samhälls­utvecklingen på lång sikt.

Bl. a. samerätlsutredningen. Svenska samernas riksförbund och Uppsa­

la kommun menar att ordet utveckling inte bör utnyttjas i en beslämmelse

om avvägningar i konkurrensfrågor. Enligt Uppsala kommun har ordet en

otvetydig innebörd av förändring och är säledes inte alls neutralt i samband

med avvägningar mellan bevarande och förändring. Jag delar denna upp-

46

fattning och föreslår atl bestämmelsen i stället skall uttrycka att företräde

skall ges sådan användning som främjar en frän allmän synpunkt god hushållning.

Skogsstyrelsen anser, med hänvisning till sin uppfattning att skogsbruk mera sällan är hell oförenligt med andra intressen som behandlas i NRL, att det klart bör framgå av lagtexten atl man normalt bör syfta till en kombinerad användning av mark- och vattenområden.

Jag delar skogsstyrelsens uppfattning all en mångsidig användning av mark- och vattenområden ofta är både möjlig och lämplig. Detta gäller inte bara för skogsområden. Som framhålls i departementspromemorian ligger ocksä allmänt i en god resurshushållning att slå vakt om möjligheterna till mångsidig användning av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Ömsesidig hänsyn behövs i fräga om verksamheter som bedrivs inom ett och samma område eller i det omedelbara grannskapet. Detta bör komma till uttryck genom atl det föreskrivs att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål vartill de är mest lämpade. Jag vill här peka pä vikten av att slå vakt om allemansrätten när det gäller atl utforma planer och beslut för en effektiv och ändamålsenlig användning av ett område för olika förekommande intressen.

Sammanfattningsvis ansluter jag mig således till förslaget i promemorian att NRL bör innehålla en grundläggande bestämmelse till stöd för avväg­ningar i fråga om användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelsen bör ge slöd för att i fråga om mark- och vattenan­vändningen besluta till förmån för det eller de ändamål för vilka berörda omräden är rhest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge samt förelig­gande behov. Bestämmelsen bör också ge stöd för att ge företräde åt sådan användning som främjar en från allmän synpunkl god hushållning.

Den nu föreslagna grundläggande bestämmelsen täcker i princip de särskilda regler om olika områden och verksamheter som jag kommer att behandla i fortsättningen. Dessa regler skall ses som förhandsuttalanden om hur avvägningar om användningen av naturresurserna normalt bör göras i de fall som reglerna behandlar. De verksamheter och iniressen som tas upp är inte rangordnade sinsemellan. Vid konkurrens mellan dessa om ett område får - om området inte är av slor betydelse i ett nationellt perspektiv för en viss verksamhet eller ett visst intresse - avvägningar göras utifrån den grundläggande avvägningsbestämmelsen.

Prop. 1985/86:3

3.3 Ekologiska utgångspunkter m. m.

Mitt förslag: I NRL föreskrivs att stora mark- och vattenområden, som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploalerings­företag eller andra ingrepp i miljön, sä långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaklär. Det föreskrivs också att mark- och vattenområden som är särskilt käns­liga från ekologisk synpunkt så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön.

Promemorieförslaget: Överensstämmer i sak med mitl förslag (se pro­memorian s. 55-57).

47

Prop. 1985/86; 3

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan

tillstyrker promemorieförslaget. Naturvårdsverket anser att bestämmel­serna ger etl förbättrat stöd för atl värna om landskapets ekologiska funktion och alt miljöskyddet därmed ges en förstärkt ställning. Enligt planverket bör bestämmelserna kunna bli ett bra slöd bl, a, för att värna om naturområden som utan att vara unika dock är värdefulla pä grund av läge och funktion i landskapet. Bestämmelserna bör möjliggöra en ökad hänsyn bäde till flora och fauna och lill människans behov av en god naturmiljö.

Vissa kommuner och länsstyrelser i Norriand har riklat krilik mol försla­get till skydd för stora, opåverkade mark- och vattenområden. Bergs kommun, som torde ge uttryck ät en vanlig uppfattning bland kommunerna i Norrlands inland, anser l.ex. all den i promemorian föreslagna bestäm­melsen skulle innebära mycket långtgående konsekvenser för glesbygds­kommuner med stora orörda områden. Enligl kommunen kan det inte vara rimligt att skydda alla hittills orörda områden mot exploateringsförelag. Inom sädana omräden kan finnas resurser som kommunerna gärna skulle vilja utnyttja i framtiden, exempelvis för torvbrytning, gles frilidsbebyggel­se etc. Denna typ av beslämmelse "drabbar" enligt Bergs kommun gles­bygdskommuner med slora orörda ytor, kommuner som kanske mer än många andra är i behov av att snarare hitta bra möjligheter att utnyttja resurserna i sysselsätlningsskapande syfte än att lägga ut dem som beva­randeområden. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser det knappast moti­verat alt tillföra nya områden utöver de obrutna Qällomrädena och angrän­sande skogsområden i länet som skall skyddas mot exploatering av olika slag. Länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län, liksom bl, a. Vilhelmina, Gällivare och Sorsele kommuner, intar liknande ståndpunkter.

Flertalet remissinstanser som kommenterat frågan anser att en bestäm­melse om skydd för ekologiskt känsliga områden har en viktig uppgift att fylla. Skogsstyrelsen uppfattar bestämmelsen som ett förstärkt skydd för vissa skogsområden både från skogsproduktions- och naturvårdssyn­punkt. Naturvårdsverket påpekar atl många områden av den lyp som promemorieförslaget avser att skydda, samtidigt har stor betydelse för den vetenskapliga naturvården. Enligt verkel bör det därför understrykas att tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen bör bygga på områdenas ekologiska funktion och sårbarhet. Bl.a. kommittén för bevarande av genresurser och nordiska genbanken för jordbruks- och trädgårdsväxter understryker betydelsen av atl genetisk variation bevaras och atl växt- och djurarter som är beroende av våra mark- och vattenområden bevaras i naturlig evolution.

Skälen för mitt förslag: Som jag framhöll när jag tidigare gick igenom

utgångspunkterna för en reform om naturresurshushällningen bör de eko­

logiska förutsättningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråktagande

av mark- och vattenområden. Jag vill innanjag går in närmare på skälen för

mitt förslag här erinra om den grundläggande avvägningsregel som jag

föreslog skall inleda 2 kap. NRL. 1 den regeln har hänsynen lill de ekolo­

giska förutsätlningarna kommit lill uttryck genom kravet att hänsyn alllid

48

skall tas lill det berörda områdets beskaffenhet vid beslut om markanvänd-

ningsförändringar.

De förslag som jag behandlar nu bör således ses som en förstärkning av     Prop. 1985/86; 3 de ekologiska hänsynen vid avvägningar mot andra intressen när de om­ständigheter som jag angav i mitt förslag är för handen.

Industrisamhällets utveckling har, som framhålls i promemorian, inne­burit stora förändringar i fråga om markens och vattnets användning. Förändringarna har under efterkrigstiden skett i snabb takt och varit mera genomgripande än under tidigare generationer. Urbanisering och föränd­ringar i näringslivels inriktning tar sig uttryck framför allt i förändringar i tälortsmiljön, men natur- och kulturlandskapet på landsbygden påverkas också av olika inslag i det urbaniserade samhället. Det kan gälla trafik­leder, kraftledningar, externt lokaliserade industrier, lager och service­verksamheter, och det gäller naturligtvis också olika anläggningar för fritid och rekreation. Som uttryckts i departementspromemorian har utveckling­en lett till att det framstår som en viktig tillgäng för samhället nu och för kommande generationer alt det finns kvar större områden som är relativt opåverkade av exploateringsförelag eller andra ingrepp i miljön och som sålunda inte skärs sönder av stora trafikleder eller kraftledningar eller är påverkade av buller och andra miljöstörningar. Atl större, sam­manhängande landsbygdsområden kan skyddas från mera betydande in­grepp och miljöförändringar är av värde bl. a. för jord- och skogsbruket och för de människor som är verksamma på landsbygden. Ett sådant skydd bidrar också till att behålla handlingsfrihet i det framtida resursutnyttjan­det. Särskilt angeläget är del naturiigtvis att i de mer tätbefolkade delarna av Sverige slä vakt om tillgängen på stora, sammanhängande strövområ­den som är lämpliga för naturupplevelser och friluftsaktiviteter.

Som jag tidigare redovisade har åtskilliga remissinstanser varit negativa till atl ett allmäni skydd för slora relativt opåverkade områden skall gälla i Norrlandslänen.

Jag anser för egen del att det är av betydande värde att slå vakt om

handlingsfriheten i resursutnyttjandet inom våra landsbygdsområden, så­

väl i de mer tätbefolkade delarna av landet som i våra glesbygdsområden.

Den regel jag här förordar är främst avsedd att tillämpas på exploaterings­

företag och andra ingrepp av betydande storlek, l.ex. nyetablering av

industrier eller liknande verksamhet, tätorts- och fritidsbebyggelse av stör­

re omfattning med därtill hörande anläggningar, större trafikleder, slörre

ledningsföretag, gruvor och större takter, terminalanläggningar, upplag

och tippar saml farleder och muddringsföretag. Jag återkommer till detta i

specialmotiveringen. Företag av den nu angivna storleksordningen bör

enligt min mening alltid föregås av omsorgsfulla lokaliseringsövervägan­

den. För sådana företag för vilka alternativa lokaliseringsmöjligheler slår

till buds, bör om möjligt lokalisering ske till områden som redan är påver­

kade av exploaleringsverksamhel, dvs. i anslutning till befintlig samlad

bebyggelse, till befintliga industri- och arbetsområden eller inom korri­

dorer i landskapet som redan har tagits i anspråk för trafikleder eller

ledningar. Härigenom kan större sammanhängande landsbygdsområden

skyddas mot ekologiska påfrestningar, bullerstörningar och störningar på

landskapsbilden. Som jag nyss framhöll har detta betydelse för de areella

näringarnas utveckling. Det medför också - som Svenska jägareförbundet

49

4    Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop. 1985/86; 3        har påpekat - alt de jaktliga och faunistiska intressena får ett skydd som är välbehövligt.

När del gäller gruvor, liksom större takter av sten, grus, sand eller torv är lokaliseringsmöjligheterna av naturiiga skäl i många fall begränsade. Ocksä för verksamheter av detta slag, som är beroende av lägesbundna naturresurser inom omräden av det slag som jag här avser, bör största möjliga hänsyn tas lill de berörda skyddsintressena. Om realistiska alterna­tiv finns för verksamheten i anslutning till tidigare exploaterade områden bör således dessa i första hand tillvaratas.

Jag anser alliså att det i 2 kap. NRL bör finnas en beslämmelse till skydd för stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Jag vill här nämna att enligt det remitterade lagförslagel endast områden som är påver­kade av exploateringsföretag skall vara undantagna från skydd. Som lagrå­det påpekar kan emellertid även ingrepp som inte kan anses utgöra exploa­teringsförelag ha sädan påverkan på ett område att det saknas skäl för atl området skall åtnjuta nu avsetl skydd. Jag ansluter mig till lagrådets förslag att sådana områden inte bör omfattas av skyddet. Lagrådet har också tagit upp frågan om innebörden av begreppet "exploateringsföretag". Jag åter­kommer till detta i specialmotiveringen.

Efterkrigstidens samhällsbyggande och industriella utveckling har lett till en betydelsefull välfärdsutveckling. Samtidigt har naturmiljön utsatts för betydande påfrestningar. Vissa föroreningar m. m. som påverkar vårt land har sina källor i andra länder. De slora utsläppen av försurande ämnen från olika verksamheter är ett av de allvarligaste miljöproblemen som påverkar markens och vattnets produktionsförmåga och hotar viktiga eko­system. Villkoren för den biologiska produktionen är av många samver­kande orsaker särskilt instabila i vissa områden. Det hänger samman med markens och vattnets beskaffenhet, klimatförhållanden, tidigare påverkan av försurning eller förgiftning osv. Sådana ekologiskt känsliga områden kan ibland vara artfattiga och ibland kännetecknas av mångformighet och arlrikedom. Utvecklingen av olika arter och system i sådana områden ger information som har betydelse för bedömning också av naturmiljöns till­stånd i stort och av utvecklingen vad gäller markens och vattnets produk­tionsförmåga.

I områden av delta slag är naturliglvis riskerna särskilt stora för att ingrepp i markanvändningen kan medföra bestående skador i naturmiljön. Som exempel pä områden som är känsliga för ingrepp kan nämnas delar av de fjällnära skogarna, urskogarna, som numera upptar endast en halv procent av vår produktiva skogsmarksareal, skyddsvegetationen vid våra sandkuster samt vissa våtmarker, sjöar och vattendrag. Detsamma gäller sådana mark- och vattenområden och marina områden som inrymmer sällsynta eller utrotningshotade växter och djur.

Som en följd av alt vissa nalurtyper har minskat i omfattning har bl. a. en del djurarter fått väsentligt sämre livsmiljöer. Vissa arter är direkt utrot­ningshotade. De flesta förändringarna i faunan kan hänföras lill männi­skans utnyttjande av mark och vatten. Bland ryggradsdjuren har i Sverige

50

hittills under 1900-lalet nio arter försvunnit. För närvarande bedöms 15

arter av däggdjur och fåglar vara akut hotade, medan 24 bedöms som Prop. 1985/86; 3 sårbara och 23 bedöms vara så sällsynta alt även små miljöförändringar kan innebära risk för utrotning. Om man ocksä räknar in det lägre djurlivet bedöms över 240 arter som är bundna till skogsmiljön vara utrotningshota­de. Härtill kommer ett stort antal växtarter. Som anges i departementspro­memorian fillmäls de biotoper i jord- och skogsbrukslandskapel som är av särskild betydelse för faunan som regel relativt liten betydelse vid beslut om exploateringsåtgärder. Det kan gälla l.ex. rastlokaler, yngelplatser, övervintringsområden och övernaltningsplatser.

Med stöd av 14§ naturvårdslagen (1964:822, 14§ ändrad senast 1974:1025) kan växter och djur fridlysas. Det finns också möjlighet att reglera jakt inom och tillträde till omräden där djurlivet behöver respek­teras särskilt (djurskyddsområde). Båda regleringsmöjligheterna har ut­nyttjats i slor uisträckning. Fridlysning reglerar emellertid i första hand bara allmänhetens uppträdande och påverkar inte förutsättningarna för ändrad markanvändning genom exploatering eller andra ingrepp när till­stånd meddelats enligt andra lagar.

Jag anser det vara angeläget att skyddet förstärks för områden med instabila produktionsförhållanden och ogynnsamma äterväxtförutsättning-ar, för omräden som inrymmer växt- och djurarter som är utrotningshotade samt för områden i övrigt som är särskilt ömtåliga och som samtidigt inrymmer särskilda ekologiska värden, har betydelse som genbank e.d. Det är ett viktigt led i hushållningen med våra naturresurser att slä vakt om den genetiska mångfalden i naturen bl. a. genom att skydda arter vilkas existens är hotad.

Utvecklingen under senare är när del gäller naturmiljöns tillstånd i värt land visar enligt min mening att det finns ett starkt behov av skydd för omräden som är särskilt känsliga för försurning. Detta gäller bl. a. vissa sjöar och vattendrag som därför bör kunna skyddas mot exploateringsföre­tag eller andra ingrepp som kan medföra negativa konsekvenser från ekologisk synpunkt. Även sådana mark- och vattenområden som skadats genom tillförsel av tungmetaller eller av giftiga ämnen frän industrier, tätorter eller trafikleder m. m. och som därför blivit avsevärt mer sårbara behöver ges motsvarande skydd. Det skydd som genom NRL bör beredas områdena avser naturiigtvis mark- och vattenanvändningsförändringar i eller i anslutning till områdena. Jag vill framhålla att försurningsfrågan i ett vidare perspektiv måste lösas i annan ordning.

Som exempel på områden som är särskilt känsliga från ekologisk syn­punkt vill jag särskilt nämna de sötvatlenomräden och kuststräckor i vissa regioner, där det under senare år har kunnat konstateras betydande nega­tiva miljöeffekter till följd av övergödning och utsläpp av föroreningar från industrier, tätorter och fritidsbebyggelse. Jag vill erinra om att riksdagen (prop. 1984/85:10, JoU 10, rskr 30) har beslutat om ändring i miljöskydds­lagen sä att det blir möjligt atl ingripa i nu avsedda fall.

Mol bakgrund av vad jag här har anfört anser jag att NRL, i enlighet med

vad som föreslagits i departementspromemorian, bör innehålla en bestäm­

melse som innebär att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga

från ekologisk synpunkt så långt det är möjligl skall skyddas mot åtgärder

51

som kan inverka skadligt på naturmiljön.

Prop. 1985/86:3       3.4 Jordbruk och skogsbruk

Mitt förslag: Brukningsvärd jordbruksmark fär tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endasi om det behövs för att tillgodo­se väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätl genom att annan mark tas i anspråk. Skogsmark som har belydelse för skogsnäringen skyddas så långt möjligl mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk.

52

Promemorieförslaget: I promemorian föresläs en gemensam regel för brukningsvärd jordbruksmark och värdefull skogsmark av det innehåll i övrigt som jag har föreslagit för den brukningsvärda jordbruksmarken (se promemorian s. 5759).

Remissinstanserna: Promemorieförslaget har väckt ett belydande in­tresse hos remissinstanserna och har föranlett etl starkt splittrat remissut­fall. Lantbruksslyrelsen, skogsstyrelsen och företrädare för jord- och skogsbruket anser, liksom åtskilliga länsstyrelser och företrädare för de fackliga organisationerna, att staten bör ha ett avgörande inflytande över kommunernas tillämpning av bestämmelserna vid planläggning och beslul enligt PBL. Det övervägande antalet kommuner anser liksom flertalet remissinstanser i övrigt alt promemorieförslaget i huvudsak är väl avvägt. Flera remissinstanser anser att jord- och skogsbruket behöver ha en stark ställning vid avvägningar med stöd av NRL:s bestämmelser också mot andra iniressen än de som tar sig uttryck i form av bebyggelse och anlägg­ningar och att promemorieförslaget inte tillgodoser detta behov. Några remissinstanser anser att promemorieförslaget är otydligt när det gäller frågan om den inbördes avvägningen mellan å ena sidan brukningsvärd jordbruksmark och å andra sidan värdefull skogsmark i det fall alternativ lokalisering av ett exploateringsföretag inte står att finna på annan mark.

Åtskilliga remissinstanser har kritiserat utformningen av den i prome­morian föreslagna bestämmelsen. Skogsbrukets företrädare pekar på svå­righeter när det gäller att peka ut särskilt värdefulla områden för skogs­bruk. Domänverket framhåller l.ex. att skogsproduktionen per ytenhet allmänt sett är mycket lägre i Norrlands inland än i södra Sverige men att skogsbrukels betydelse långtifrån är mindre i norr. Som följd härav anser verket att det kan hävdas att all skogsmark är värdefull för landel från skogsbrukssynpunkt. Ocksä Skogsindustriernas samarbetsulskott fram­håller att all skogsmark är värdefull från näringens synpunkt.

Länsslyrelsen i Kronobergs län hävdar atl den i promemorian föreslagna bestämmelsen för skogsmarkens del utgår från en felaktig parallell med jordbruksmarken. Länsslyrelsen anför atl frågan om hänsyn till skogsbru­kets intressen vid lokalisering av tillkommande bebyggelse har varit en av huvudpunkterna i den studie av fritidsbebyggelse i södra Sveriges inland, som länsslyrelserna i Kronobergs, Kristianstads och Hallands län utfört och att det av rapporten frän studien framgår att det inte i första hand är arealen av de årligen tillkommande byggnaderna (med tomtmark och gator

etc.) som utgör etl väsentligt problem för skogsbruket. Problemet är snara- Prop. 1985/86; 3 re bebyggelsestrukturen. Elt nytt hus med en lomtmark om kanske lusen kvadratmeter kan vid olämplig placering medföra ledningsgator med areal om flera tusen kvadratmeter för el- och teleledningar. Det eller de hus som orsakar inträng behöver självt inte alls ligga i skogsmark. Elt hus i skogen kan emellertid medföra nya eller utvidgade hänsynszoner enligl 1 § skogs­vårdslagen (1979:429) som väsentligt överstiger tomtmarkens areal. Place­ringen av bebyggelse kan även pä andra sätt försämra skogsbrukets förhål­landen. Länsstyrelsen föreslår därför att bestämmelsen ges en mer preci­serad lydelse.

Länsstyrelsen i Hallands län framför liknande synpunkter som länssty­relsen i Kronobergs län.

Skälen för mitt förslag: Hushållningen med jordbruksmark har ägnats stor uppmärksamhet i den fysiska riksplaneringen. Som riktlinje gäller att brukningsvärd jordbruksmark inte får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar om en frän samhällets synpunkl tillfredsställande lösning kan åstadkommas på annan mark. I början av 1970-lalel togs ca 6000 ha jordbruksmark per är i anspråk för lälortsutbyggnad. En markant minsk­ning skedde under senare delen av 1970-talet. Under perioden 1975-1980 togs enligt promemorian endasi ca 2000 ha/år i anspråk för läiortsändamål. Som framhålls i promemorian är ell viktigt skäl till att markkonsumtionen avtagit under senare är att byggandet av både bostäder och arbetslokaler m.m, har minskat.

Enligt promemorian föreligger del i allt väsentligt goda erfarenheter från tillämpningen av riksdagens riktlinje för jordbruksmarken. Kraven pä hus­hållning behandlas i stort sett tillfredsställande i kommunernas planering. De har ocksä fält en god förankring i det allmänna medvetandet. Mot denna bakgrund hävdas i promemorian atl del saknas tillräckliga skäl att nu föreslå att staten skall ha ett avgörande inflytande på frågan om hur kraven fillgodoses i bebyggelseplaneringen.

Jordbruksmarken är en begränsad resurs med avgörande betydelse för att trygga livsmedelsförsörjningen i landel. Oberoende av vilken produk­tionsinriktning som frän tid till annan befinns lämplig, anser jag det vara angeläget all den mark som är lämpad för ändamålet också i framtiden får ett tillfredsställande skydd. NRL bör därför innehålla en bestämmelse i överensstämmelse med nu gällande riktlinje i den fysiska riksplaneringen för hushållningen med jordbruksmark. Brukningsvärd jordbruksmark bör få tas i anspråk för bebyggelse och anläggningar endast om exploateringen tillgodoser väsentliga samhällsintressen som inte kan tillgodoses pä ett från samhällets synpunkt tillfredsställande sätt pä annan mark. Sädana sam­hällsintressen kan vara l.ex. bosladsförsörjningsbehovel, intresset av att kunna lokalisera bostäder och arbetsplatser nära varandra, att skapa väl fungerande och lämpliga tekniska försörjningssystem samt alt säkerställa viktiga rekreationsintressen.

Enligt min mening är ett skydd för den brukningsvärda jordbruksmarken

av slor betydelse för den långsiktiga hushållningen med naturresurser i

värt land. I fall då det saknas från allmän synpunkt tillfredsslällande

alternativ för samhällsutbyggnad och sålunda brukningsvärd jordbruks-

53

Prop. 1985/86; 3 mark likväl måsle las i anspråk för bebyggelse eller anläggningar, anser jag del därför vara viktigt att ingreppen utformas på ett sätt som innebär så begränsad inverkan som möjligt för jordbruket.

Jag redovisade tidigare att några remissinstanser anser promemorieför­slaget vara otydligt i fräga om den inbördes avvägningen mellan skyddad jordbruks- och skogsmark när annan mark inte finns all tillgå. Vid en sädan avvägning bör i första hand sådan mark undantas från exploatering, som härden bäsla biologiska produktionsförmågan.

Åtskilliga remissinstanser är kritiska lill promemorians förslag alt skyd­det av jordbruksmarken vad gäller PBL:s beslutsområde blir en renodlat kommunal angelägenhet.

Som jag anförde nyss är erfarenheterna från kommunernas hantering av riksdagens riktlinje om jordbruksmark i allt väsentligt goda. Jag utgår från att kommunerna, i de fall de anser sig tvingade att ta i anspråk bruknings­värd jordbruksmark för utbyggnadsändamäl, kommer att i översiktsplanen redovisa de alternativa utbyggnadsområden som har studerats och även belysa konsekvenserna från allmän synpunkt av de olika alternativen. Om exploateringen berör större sammanhängande jordbruksbygder och jord­bruksmark av hög kvalitet, kan det vara nödvändigt alt också redovisa möjligheterna lill alternativ lokalisering till annan del av den berörda kommunen eller regionen. Ett fortsatt interkommunall samarbete i plane­ringsfrågor behövs således i landets viktigasie jordbruksbygder för alt möjligheterna till en långsiktigt god resurshushållning skall kunna tas till vara.

Frågan om vilka hänsyn som bör tas lill skogsbrukets iniressen vid planering och beslul om markanvändningen har behandlats i prop. 1978/79:110 med förslag lill rikUinjer för skogspolitiken m. m. Föredragan­den framhöll därvid bl. a. att skogsbruket måste betraktas som elt riksin­tresse i planeringen men att det givetvis inte kan undvikas all skogsmark ibland tas i anspråk för andra ändamål än skogsproduktion. Sådana föränd­ringar av markanvändningen måste dock föregås av översiktlig planering pä lokal och regional nivå, där man försöker nå lösningar som innebär att skogsmark inte tas i anspråk, om likvärdiga och frän skogsbrukets syn­punkt lämpligare lösningar kan åstadkommas. Om skogsmark ändå behö­ver tas i anspråk, bordenligt föredraganden i första hand sådan mark väljas som från skogsproduktionens synpunkl bäst kan undvaras i del aktuella området. Riksdagen anslöt sig till dessa uttalanden (JoU 1978/79: 30, rskr 387).

Enligt promemorieförslaget får värdefull skogsmark las i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om exploateringen tillgodoser väsent­liga samhällsintressen som inte kan tillgodoses pä ett från samhällets synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark.

Flera remissinstanser har, som jag redovisade tidigare, varit kritiska till den utformning som bestämmelsen om skydd för skogsmarken har getts i promemorian.

De redovisade remissynpunkterna visar på tolkningssvårigheter i fräga

om begreppet värdefull skogsmark. Skogsnäringen är en av landets mest

54

belydelsefulla näringar och allt talar för att skogen kommer all vara av stor

betydelse för landets ekonomi och för sysselsättningen även på lång sikl. Prop. 1985/86: 3 Det är därför viktigt att skogsmark inte tas i anspråk på sådant sätt att landets försörjning med skogsråvara försväras. Skogsindustrin svarar en­sam för omkring 20 procent av bruttoexporten och har säledes stor bety­delse för landets utrikeshandelsbalans. Skogsindustrin måste få bedrivas lönsamt och konkurrenskraftigt. En förutsättning för detta är att skogsbru­ket kan försörja industrin med inhemsk råvara, framtagen med rationella och kostnadsbesparande metoder. Jag vill här erinra om vad bl. a. länssty­relsen i Kronobergs län har anfört om att l.ex. olämpligt lokaliserade bostadsbyggnader kan inskränka möjligheterna att bedriva ett effektivt skogsbruk. Mot den här bakgrunden bör enligt min mening all skogsmark som har betydelse för skogsnäringen ges ett skydd genom NRL. Skyddet bör utformas sä atl denna skogsmark sä långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvära ett rationellt skogsbruk. Jag återkommer senare till vissa frågor om skogsbruk i fjällväriden (avsnilt 4.6).

Företrädare för skogsnäringarna är kritiska mot att promemorieförslaget inte behandlar skogsmark som ett riksintresse i NRL:s mening. De har också framhållit alt jord- och skogsbruket behöver en stark ställning även vid avvägningar mot andra intressen än de som lar sig uttryck i bebyggelse och anläggningar.

Enligl min mening är det varken lämpligt eller erforderligt atl la in en särskild bestämmelse till skydd för skogsmark bland de hushållningsbe­slämmelser i NRL som öppnar möjlighet för länsstyrelsen att ingripa mot en kommuns planbeslut och beslut om bygglov. Som anges i promemorian bedrivs skogsbruk pä mer än hälften av landarealen. En sådan särskild bestämmelse skulle därför komma att innebära att staten skulle få stort inflytande över kommunala planer och övriga beslut enligt PBL inom större delen av landels yta. Detta skulle klart strida mot strävandena till ökad självständighet för kommunerna i förhållande till staten i markan­vändningsfrågor. Jord- och skogsägarna fär genom mitt förslag en stark ställning gentemot exploateringsintressen av skilda slag och jag utgår ifrån att de själva väl kan bevaka denna slällning.

När det gäller jord- och skogsbrukets ställning i förhållande till andra intressen än sådana som tar sig uttryck i bebyggelse eller anläggningar har jag uppfattat det så, att näringarnas företrädare i första hand anser de i promemorian föreslagna reglerna till skydd för rennäringen, friluftslivet och den vetenskapliga naturvården vara ett hot mol ett rationellt bedrivet jord- och skogsbruk.

Som jag senare skall återkomma lill (avsnitt 7) anser jag atl det för

närvarande saknas anledning att föreskriva att NRL skall tillämpas vid

beslut enligt skogsvårdslagen (1979:429, ändrad senasl 1983:427) och la­

gen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark (ändrad senasl 1984:197).

Metoderna för bedrivande av jord- och skogsbruk bör enligl min uppfatt­

ning också i fortsättningen utvecklas inom de ramar som anges i dessa

skötsellagar, bl. a. vad avser hänsyn till naturmiljön. Endasi sådana åtgär­

der inom ramen för jord- och skogsbruksverksamheten som är tillstånds­

plikliga enligt l.ex. miljöskyddslagen (1969:387, omtryckt 1981:420, änd­

rad senasl 1984:912) och vattenlagen kommer att prövas med ledning av

55

bestämmelserna i NRL.

Prop. 1985/86:3

En annan sak är - som också framhålls i promemorieförslaget (s. 151-155) - att det material som utgör underlag för NRL:s tillämpning kan bli av slor betydelse för att bedöma den hänsyn som skall tas till bl. a. naturvår­dens och friluftslivels intressen vid skötseln av jordbruksmark och skogs­mark. Det bör enligl min mening vara av betydande värde för dem som bedriver jord- och skogsbruk att genom detta underlagsmaterial få känne­dom om de övriga allmänna intressen som riktas mot mark- och vattenom­råden där jord- och skogsbruk bedrivs.

Med anledning av bl. a. skogsstyrelsens uttalanden om all skogsbruk mera sällan är hell oförenligt med andra intressen som tas upp i NRL, vill jag erinra om att mitt förslag till en grundläggande avvägningsbestämmelse i 2 kap. NRL (avsnitt 3.2) ger slöd för att särskilt beakta möjligheterna till mångsidig användning av mark- och vattenområden. Bestämmelsen ger enligt min mening goda förutsättningar för ömsesidiga hänsynstaganden inom områden som är av intresse för säväl jord- och skogsbruket som de nämnda bevarandeintressena.

Jag vill när det gäller skogsbruksfrägorna slutligen framhålla att det är av stor betydelse att formerna för samråd mellan kommunerna och skogsbru­kets företrädare utvecklas sä att skogsvårdsorganisationens kunskaperom skogsbruket kan utnyttjas i kommunernas planering och beslut om mark-och vattenområden. Jag finner det mycket tillfredsställande att skogssty­relsen har uttalat sin ambition atl utöka kontakterna med kommunerna och atl därvid eftersträva väl fungerande former för hur skogsnäringens intres­sen bättre än hittills skall kunna beaktas i den kommunala planeringen.

3.5 Rennäringen samt yrkesfiske och vattenbruk

Milt förslag: De mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk skyddas genom NRL så långt möjligt mot åigärder som kan påtagligt försvåra nä­ringarnas bedrivande. Sådana områden som är av riksiniresse för rennäringen eller yrkesfisket ges ett särskilt starkt skydd.

56

Promemorieförslaget: Överensstämmer i sak med mitt förslag (se pro­memorian s. 59-60 och 72-73).

Remissinstanserna: Förslaget har mött en genomgående positiv reaktion vad gäller skyddet för fisket och vattenbruket. När det gäller renskötseln är reaktionen splittrad. Vissa kommuner och länsstyrelser, liksom Svens­ka kommunförbundet och företrädare för bl. a. skogsbruket och gruvnä­ringen, hävdar atl renskötseln getts en alltför stark ställning i förslaget. Vattenöverdomstolen, samerättsutredningen. Svenska samernas riksför­bund och Same Ätnam hävdar atl det föreslagna skyddet är olillräckligt. Bl. a. lantbruksslyrelsen, kammarkollegiet och planverket ansluter sig i huvudsak till den föreslagna regleringen.

Skälen för mitt förslag: Rennäringen och fisket har svårt alt hävda sina intressen när tunga exploateringsintressen ställer krav på atl fä utnyttja mark- och vattenområden där näringarna bedrivs. Exploateringsätgärder i

de för näringarna särskilt viktiga områdena kan få långtgående konsekven- Prop. 1985/86; 3 ser genom att grundläggande förutsättningar för näringarnas bedrivande kan ryckas undan. Därför har det i flera sammanhang övervägts alt införa ett starkt skydd för sådana områden. Sålunda föreslogs i rapporten (SOU 1979:54) Hushållning med mark och vatten 2 alt en ny lagsliftning borde innehålla en bestämmelse om alt särskild hänsyn skall tas till speciellt värdefulla områden för fisket och rennäringen i samband med plan- och tillståndsbeslut. Förslaget i rapporten fick ett i huvudsak positivt bemö­tande av de remissinstanser som behandlade frågan.

Rennäringen

Rennäringens markanvändning har ägnats relalivt slor uppmärksamhet under senare år, främst med utgångspunkt i näringens belydelse för den samiska kulturen. I prop. 1972:111 framhölls att utvecklingen inom Qäll-området med bl. a. en ökad turism bör styras i en sådan riktning atl samiska intressen inte skadas och helst på ett sådant sätt att samerna själva får del av utvecklingens positiva sidor.

Rennäringens markanspråk har ofta fått träda tillbaka för andra viktiga markanvändningsintressen. Främst gruvbrytning, vattenkraftutbyggnad och utbyggnad av vägar har lett till förluster av renbetesmark och till att flyttningsleder stängts ?v. Skyddet i rennäringslagen (1971:437, ändrad senast 1981:835) mol ändrad markanvändning inom renskötselområdet är begränsat till årelruntmarkerna. Skyddet gäller inte heller i förhållande till företag som prövas i särskild ordning (30 § rennäringslagen). Inom året-runtmarkerna gäller skyddet vidare i stort sett med samma styrka, oavsett hur de olika markområdenas betydelse för rennäringen varierar. Dessa variationer kan vara stora. Vissa omräden inom de olika samebyarna inom både årelruntmarkerna och vinterbetesmarkerna - har mycket slor betydelse för möjligheterna att bedriva renskötsel.

Som framhålls i promemorian, är det angeläget att i NRL införa bestäm­melser för alt så långt möjligt skydda mark- och vattenområden som är av betydelse för rennäringen mot åtgärder som påtagligt kan försvära näring­ens bedrivande. Sädana bestämmelser innebär att verksamheter och före­tag inom renskötselområdet, som är tillståndspliktiga enligt de lagar som kommer atl anknytas fill NRL, prövas även med hänsyn lill sin inverkan pä renskötseln i den berörda samebyn.

Rennäringen är en förutsättning för den samiska kulturen. Riksdagen har

i olika sammanhang uttalat att den samiska kullurens fortlevnad måste

garanteras. Detta innebär att det måsle finnas grundläggande förutsättning­

ar för rennäringen inom i princip varje sameby, nämligen en säker tillgång

till sädana områden inom både årelruntmarkerna och vinterbetesmarkerna

som har avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva renskötsel. Det

kan gälla bl. a. flyttningsleder, särskilt sädana avsnilt där på grund av

terränghinder m. m. alternativa framkomstvägar saknas. Det kan också

gälla viktiga kalvningsland och områden med särskilt goda betesförhållan­

den. De viktigaste delarna av renskötselmarkerna bör därför ges ett starkt

skydd i NRL mot exploatering. Som påpekas i promemorian är det därvid

57

Prop. 1985/86: 3 av största betydelse att beakta de funktionella samband som måste finnas mellan olika delområden för att renskötsel skall vara möjlig och samekul­turens fortbestånd därmed garanteras.

Med hänsyn till vad jag nu har sagt får sädana omräden som har avgöran­de betydelse för möjligheten att varaktigt bedriva renskötsel i en viss sameby anses vara av riksintresse. I NRL bör därför föreskrivas alt dessa omräden skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvära näringens bedrivande. Härigenom kan staten också ingripa i den kommunala plan­läggningen om den skulle strida mot denna föreskrift.

Som jag nämnde tidigare är remissreaktionen splittrad när det gäller rennäringens behandling i promemorieförslaget.

Bland remissorganen är det endast Sorsele och Vilhelmina kommuner som anser att renskötseln överhuvudtagel inte bör ges skydd genom be­slämmelserna i NRL. Renskölselns krav på naturresurser är enligt dessa kommuner alltför allmänna för att de skall kunna ges en rimlig precisering. Sorsele och Vilhelmina kommuner motsätter sig alt en reglering genomförs enligt förslaget, eftersom konsekvenserna för kommunerna bedöms vara oöverskådliga.

Flera kommuner och länsstyrelser i Norriand hävdar, liksom bl, a. Skogsindustriernas samarbetsulskott, att bestämmelserna till skydd för renskötselns intressen måsle ulformas så att avvägningar mellan de areella näringarnas iniressen kan ske på lika villkor. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser l.ex. alt promemorieförslaget innebär att rennäringen ges en star­kare ställning än andra näringar i områdena utanför renbetesQällen. Också Svenska kommunförbundet har tolkat promemorian så att rennäringen kommer att äga företräde gentemot annat markutnyttjande i stora delar av Norrlands inland. Rennäringen har därigenom enligt förbundet fått en alltför stark ställning i lagförslaget. Länsstyrelsen i Västerbottens län förordar för sin del all renskölseln inte skall ingå bland de beslämmelser i NRL, över vilkas tillämpning i den kommunala bebyggelseplaneringen staten har det yttersta ansvarei.

Svenska samernas riksförbund hävdar att promemorieförslaget har bety­dande brister när det gäller att tillgodose rennäringens behov av mark och vatten. Den avgörande bristen i förslaget är enligt förbundet att skyddet för rennäringen kommer att gälla endast i förhållande till verksamheter som regleras i det urval speciallagar som föreslås anknutna till NRL. Turismen och skogsbruket, vilka enligt förbundet är de två enskilda verksamheter som i dag mer än andra innebär hot mol rennäringen, lämnas utanför lagens tillämpningsområde.

Flera remissinstanser tar upp frågan om promemorieförslagets ställning i förhållande ull rennäringslagen. Enligt vattenöverdomstolen synes denna lag tillförsäkra näringen ett mer omfattande skydd gentemot exploaterings-intressen än den i promemorian föreslagna bestämmelsen. Slorumans kommun hävdar att rennäringens behov av skydd bäst tillgodoses genom rennäringslagen samt genom all rennäringen tillförsäkras ett inflytande i planeringsprocessen.

Rennäringslagen är i första hand en skölsedag, vars huvuduppgift är att

58

reglera förhållanden i samband med rennäringens bedrivande. Som jag

nämnde tidigare innehåller rennäringslagen för vissa områden också regler Prop. 1985/86; 3 om den hänsyn markägare skall ta till renskötseln. De omräden det är fråga om är de s. k. årelruntmarkerna, dvs. i huvudsak renbetesfjällen i Jämt­lands län och områdena ovanför odlingsgränsen i Västerbottens och Norr­bottens län. Den som äger eller brukar mark inom dessa områden får enligl 30 § rennäringslagen i princip inte ändra användningen av marken på ett sätt som medför avsevärd oiägenhei för renskötseln. Verkan av den be­stämmelsen förtas emellertid i viss mån genom att den, enligt 30 § andra stycket, inte hindrar att mark används i enlighet med fastställd delaljplan eller för företag vars tillåtlighet skall prövas i särskild ordning. Mitt förslag om särskilda regler i NRL för renskötselområden innebär en förstärkning av rennäringens ställning i kommunernas planering och i mål och ärenden enligl de lagar som anknyts till NRL.

Genom bestämmelserna i PBL och NRL ges kommunerna goda möjlig­heler alt styra samhällsbyggandel på ett frän allmän synpunkt lämpligt sätt. Detta gäller inte minst i fråga om lokalisering och utformning av anläggningar och områden för turismen. De nu föreslagna bestämmelserna bör ge berörda samebyar ett inflytande pä kommunernas fysiska planering och på beslut om planer och exploateringsätgärder m.m. enligt de lagar som anknyts till NRL i områden som är av betydelse för renskötseln i de olika samebyarna.

När det sä gäller frågan om avvägningar mellan renskölselns och jord-och skogsbrukets intressen, vilken tagits upp av flera remissinstanser, innebär promemorieförslaget som jag ser det ingen förändring av gällande rätt. Det beror pä att - som jag tidigare har nämnt - lagen om skötsel av jordbruksmark och skogsvårdslagen inte anknyts till NRL.

Yrkesfiske

Förutsättningarna för svenskt fiske i Nordsjön har minskat under senare år. Östersjöns betydelse för det svenska fisket har ökat. Vidare har det kustnära fisket fått ökad betydelse. Behovet av varaktigt skydd för repro-duktionsomräden för fisk uppmärksammas nu mer än tidigare. Exploate­ringsåtgärder i form av vattenkraftsutbyggnad och vattenöveriedningsföre-tag, annal byggande i vatten och i strandområden med tillhörande utfyll­nader saml utvinning av sand och grus i strandområden och under vattnet kan, som också framhålls i promemorian, ha betydande påverkan på fisket. Bl. a. har de strömmande vattnen med sina bestånd av lax och öring påverkats. Försurningen har medfört allvarliga konsekvenser i vissa insjö­vatten.

Problem som sammanhänger med utsläpp av föroreningar från tätorter och industrier har under senare år kunnat bemästras allt bättre. Samtidigt har frågor om konsekvenserna för vattenmiljön och för fisket av t. ex. dikning av våtmarker och användning av gödselmedel uppmärksammats.

Som även föreslagits i promemorian, bör mot denna bakgrund NRL

innehålla en bestämmelse som anger att mark- och vattenområden som är

av betydelse för fiskenäringen så långl möjligt skall skyddas mot åtgärder

som kan påtagligt försvära näringens bedrivande.

59

Prop. 1985/86; 3

En nödvändig förutsättning för en livskraftig fiskenäring är att det finns

ell fullgott skydd för reproduktions-, uppväxt- och fängslomräden som har avgörande betydelse för näringen. Detta är enligt min mening en fräga av nationellt intresse. Jag förordar därför att det, i enlighel med promemorie­förslaget, införs en bestämmelse som innebär atl omräden som är av riksintresse för fiskenäringen skall skyddas mot sådana förändringar som påtagligt kan försvåra näringens bedrivande.

Jag vill nämna att fiskeristyrelsen liksom Sveriges fritidsfiskares riksför­bund i sina remissvar hävdar att fritidsfiskets behov av skydd bör beaktas pä etl bättre sätt än vad promemorieförslaget ger uttryck för. Det skydd som enligt mitt förslag bör tillkomma yrkesfisket kommer emellertid enligt min bedömning i stor utsträckning också fritidsfisket till del. Det gäller särskilt skyddet för reproduktions- och uppväxtområden. Några särskilda föreskrifter som tar sikte på fritidsfisket anser jag därför inte vara behöv­liga i den nu aktuella bestämmelsen. Jag ålerkommer lill fritidsfisket när jag tar upp skyddet för mark- och vattenområden som är av betydelse för friluftslivet.

Vattenbruk

Även annan biologisk produklion än de traditionella areella näringarna är beroende av en långsiktig tillgång till särskilda arealer. Biologisk produk­tion i vattenområden i form bl. a. av odling av musslor och fisk blir allt vanligare och kan på längre sikt få betydelse för ekonomi och sysselsätt­ning.

Även algodling kan komma att få ekonomisk betydelse. Det är därför angeläget att områden där vattenbruk bedrivs eller där det finns särskill goda förutsättningar för vattenbruk skyddas mot att tas i anspråk för annan verksamhet. Jag vill här också hänvisa till de rapporter som utarbetats inom den s. k. styrgruppen för vattenbruk, som tillsalts av forskningsråds­nämnden och delegationen för samordning av havsresursverksamheten. Mot bakgrund av vattenbrukets ökade betydelse finns del enligt min me­ning anledning att ta in en beslämmelse i NRL som ger elt skydd för områden som används för eller har särskilt goda förutsättningar för vatten­bruk mot åtgärder som påtagligt kan skada näringens bedrivande.

Vattenöverdomstolen anser att vattenbruket i promemorieförslagel har premierats på ett alltför onyanserat sätl i förhällande lill andra vattenföre­tag, l.ex. bortledning av yt- och grundvatten för jordbruksbevattning. Domstolen pekar på de konkurrenssituationer som uppkommer då för vattenbruket erforderligt vatten skall tas från vattendrag med låg vatten­föring under vegetationsperioden eller från mindre grundvattenförekom-sler. Eftersom vallenbruk i regel fordrar god vattenomsättning, kan den föreslagna regeln enligt domstolen fä till följd att en i jämförelse med vattenbruk lönsammare jordbruksbevattning inte fär komma till stånd. Vattenöverdomstolen anser att en konkurrensregel bör ge det lönsam­maste företaget företräde.

Vattenöverdomslolens synpunkter ger mig anledning att här något ut-

60

veckla hur jag ser på de avvägningar som mäste göras i konkurrenssitua-

tioner som den beskrivna. Av den tidigare föreslagna allmänna avväg- Prop. 1985/86; 3 ningsregeln följer atl mark- och vallenområden skall användas för det eller de ändamål vartill de är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som är lämplig från allmän synpunkt. De verksamheler som tas upp i de följande bestämmelserna i 2 kap. bl. a. den nu föreslagna bestämmelsen - har där getts försteg framför andra verksamheler och intressen i avvägningssi­tuationer. De kan, som jag tidigare har sagt, ses som etl slags förhands­besked om hur avvägningar enligl den allmänna avvägningsregeln normalt bör utfalla. Om man bortser frän de nationella intressena, ger reglerna en möjlighet till avvägning genom att de angivna verksamheterna eller inlres­sena skall skyddas "så långt det är möjligt". Jag ålerkommer i specialmoti­veringen närmare tillde uttryckssätt som används men vill redan här säga att i detta uttryck naturligtvis även ligger atl ekonomiska lönsamhetsbe­dömningar skall göras. I en konkurrenssituation kan således olika verk­samheter på grund av skyddskravet få vidkännas ökade kostnader för alternativ lokalisering eller särskilda skyddsåtgärder. Hur slora merkost­nader som det kan bli fråga om bör bero på hur stort det allmänna intresset är av att verksamheten i fräga kommer till stånd. I den mån rimliga alternativ inte föreligger och det frän allmän synpunkt är angeläget att en verksamhet kommer till stånd, finns möjlighet att tillåta verksamheter som är oförenliga med det motstående "priviligierade" intresset. Jag vill stryka under atl ett områdes lämplighet från allmän synpunkl för en viss verksam­het skall bedömas i ell långsiktigt perspektiv, I det fall som vattenöver­domstolen tar upp föreligger konkurrens om en resurs mellan två verksam­heter som båda anses vara av allmänt intresse att främja. I en situation där del inte finns uirymme för att tillgodose båda verksamheternas behov pä etl tillfredsställande säll, torde det oftast vara rimligt frän såväl allmän som enskild synpunkt att ge företräde ät det mest lönsamma utnyttjandet av den resurs som näringarna konkurrerar om. Jag vill skjuta in att det valda exemplet nog sällan förekommer i praktiken. Ett vattendrag av det slag vattenöverdomstolen skisserar, med låg vattenföring under vegetationspe­rioden, torde endast undantagsvis vara av en beskaffenhet som gör vatten­bruk till en lämplig användning.

I tillståndsprövningen för ett vattenbruksföretag bör naturliglvis först och främst ligga att tillse att del aktuella vattenområdet har en lämplig beskaffenhet för del aktuella ändamålet. Häri ligger naturligtvis också alt beakta vattendragets ekologiska tålighet för vattenbrukets miljöeffekter. Man torde kunna utgä frän att ds kommuner där intresset för vattenbruk är stort kommer alt i sin översiktsplan ange de områden som anses lämpliga för sädan verksamhet och där kommunen finner det förenligt med en lämplig utveckling alt vattenbruk bedrivs. Au bevattningsbehovet för jord­bruksföretag som gränsar lill sådana områden i rimlig utsträckning skall kunna tillgodoses ligger i den grundläggande avvägningsregelns föreskrift om hänsyn till föreliggande behov.

Jag vill här ocksä anknyta till de synpunkter som framförs av Vattenbru­

karnas riksförbund, som framhåller att vattenbruket utgör en viktig resurs

för landel när det gäller att utveckla lönsamma företag och att därmed

61

Prop, 1985/86; 3

skapa sysselsättning. Del svenska vattenbruket har också expanderat snabbi under de 45 senaste åren, men konflikter med andra vattenintres­sen har enligt riksförbundet medfört att odlingsföretagen inie har kunnat etableras eller expandera i den takt som hade varit önskvärd för att efterfrågan på svenskodlade produkter skall tillgodoses. Eftersom vatten­bruket är en biologisk produktion, vars produktionsresultat till myckel stor del beror av de naturliga förutsättningarna (vattenkvalitet, vattendjup, skyddat läge m. m.) på odlingsplatsen, sä står det enligt riksförbundet ocksä klart att vattenbruket mäsle få möjligheter att använda de vattenom­råden som är lämpliga för denna produktion, och inte enbart vara hänvisat till de omräden som "blir över" då andra vattenanvändare bevakat sina intressen.

Med hänsyn till att vattenbruket är en näring under utveckling, anser jag det för egen del vara angeläget atl berörda myndigheter särskilt uppmärk­sammar behovet av skydd enligl den föreslagna bestämmelsen för de områden utmed våra kuster och i våra sjöar och vattendrag som har goda naturiiga förutsättningar för vattenbruk.

3.6 Naturvård, kulturminnesvård och friluftsliv

Mitt förslag: I NRL tas in bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till fri­luftslivet. Sädana omräden skall så långt möjligt skyddas mot åtgär­der som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovel av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt uppmärk­sammas. Bestämmelserna ger ett särskilt starkt skydd för områden som är av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet.

62

Promemorieförslaget: Överensstämmer i sak med milt förslag (se pro­memorian s. 6163 och 7475).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker promemorieförslagel. Bl.a. Svenska kommunförbundet och några kommuner anser dock att särskilda regler för områden som är av riksintresse inte behövs och att de angivna intressena således inte skall kunna föranleda att staten ingriper i den kommunala planläggningen enligt PBL. Enligt riksantikvarieämbetet och vissa kommuner kan kulturminnes­vårdens slällning behöva förtydligas. Åtskilliga kommuner och länsstyrel­ser önskar en utförligare belysning av frågan om urval och avgränsning av områden som är av riksintresse.

Skälen för mitt förslag: Den långtgående förändring av natur- och kultur­miljön i vårt land som blivit en följd av industrialisering och urbanisering och av stordriften i jord- och skogsbruket är en av många faktorer som har aktualiserat behovet av skydd av sådana inslag i natur- och kulturmiljön som uppfattas vara särskilt värdefulla. Bedömningen av vad som har skyddsvärde har successivt förändrats. Numera anses ofta områden och

miljöer, som tidigare betraktats som relativt vardagliga, ha stort allmänt Prop. 1985/86:3 intresse. I odlingslandskapet gäller det t. ex. ängen och hagmarken. När det gäller naturmiljön kan olika våtmarker tjäna som exempel. I stadsmil­jön värdesätts numera ocksä bostads- och arbetsmiljöer som för något decennium sedan ansågs vara helt ointressanta från kulturhistorisk syn­punkt.

Vår bebyggeisemiljö har vuxit fram under mycket lång tid. Den har ofta stora kulturella och historiska värden. Den kulturhistoriska byggnadsvär­den har tidigare främst varit inriktad på vården av enstaka, särskilt värde­fulla objekt. Under de senaste årtiondena har dock de värden som finns bevarade i sammanhängande kulturmiljöer uppmärksammats alltmer vid sidan av den traditionella monument- och objektvärden. En annan viktig förändring är atl urvalet av objekt och miljöer inte enbart är en fråga för experter, utan belydande vikt fästs vid allmänhetens och de politiska organens uppfattningar om vad som är värdefullt.

Naturvård innefattar skydd av värden i natur- och kulturlandskapet genom bevarande, hänsynstagande, skötsel och restaurering. Den veten­skapliga naturvården syftar till att skydda och vårda ett sä rikt bestånd av naturmiljöer att det finns möjligheter för allmänheten och forskningen atl studera och förstå hur natur- och kulturiandskapel har uppställ och föränd­rats. Den sociala naturvården inriktas främsi på atl tillgodose allmänhetens behov av omräden med rekreationsvärden och goda förutsättningar för friluftsaktiviteter.

Mångfald i natur- och kulturmiljön beroende på kombinationer av olika natur- och bebyggelsetyper gör vissa omräden särskilt attraktiva för fri­luftsliv. Andra faktorer som har betydelse för friluftslivet är områdets läge, landskapsbilden, intresseväckande företeelser och områdets kapacitet för friluftslivsutnyttjande med hänsyn lill storlek, attraktivitet, tålighet mol störningar och slitage m. m. Variationsrikedomen, särskilt genom inslag av vatten och våtmarker liksom växlingar mellan skog och öppen mark, är också av slor betydelse.

Som konstateras i promemorian har åtskilliga inslag i de senaste decen­niernas samhällsbyggande medfört minskad tillgäng pä områden för re­kreation och friluftsliv i de slörre tätorternas närhet. Trafikleder och flygplalser, kraftledningar, industri- och arbetsområden, stormarknader, soptippar, deponeringsplatser och upplag har minskat de lämpliga områ­dena för rekreation och friluftsliv och i vissa fall gjort alt de har blivit svåranvändbara.

Stadsbyggandet väntas under de närmaste åren få en inriktning mol

förtätning och komplettering av den befintliga bebyggelsen. Ökade exploa-

teringsanspräk torde därvid komma att riktas mot friomräden och parker

inom den samlade bebyggelsen. Grönområden i direkt anslutning lill be­

byggelsen har stor belydelse för trivsel och välbefinnande. Med hänsyn till

klimatet i lälorterna och för stadsbebyggelsens ventilation kan grönområ­

den utgöra "lungor" i den eljest sammanhängande stadsbebyggelsen.

Sammanhängande stråk av naturmarker genom tätorten och ut i kringlig­

gande naturområden utgör en viktig resurs i många svenska städer. Sär­

skilt för den stora grupp människor som har begränsad rörlighet lill följd av

63

Prop. 1985/86: 3        ålder, handikapp eller begränsade ekonomiska förhållanden är det viktigt med tillgång lill naturmark nära bebyggelsen.

I likhet med vad som framförs i promemorian anser jag det vara angelä­get atl mark- och vattenområden som är av betydelse på grund av natur­skönhet eller vetenskapliga och kulturella värden eller med hänsyn till frilufislivei. ges ett skydd som innebär att de i första hand används för ändamål som är förenliga med dessa värden. Även frän samhällsekonomis­ka synpunkter är det ett påtagligt iniresse alt slå vakt om en god nalur- och , kulturmiljö. Del gäller inte minst i områden där turismen är av stor bely­delse för den bofasta befolkningens försörjning. Ett sådant synsätt kom­mer också till uttryck bl. a. i riktlinjerna för rekrealionspolitiken.

Nya behov måste emellertid kunna tillgodoses när det gäller markens och vattnets användning. Del är därför nödvändigt att acceptera fortlö­pande förändringar i nalur- och kulturmiljön. Förändringarna måste dock prövas och sättas in i ett långsiktigt sammanhang. Så långt del är möjligl bör exploateringsverksamhet styras till sädana platser att de mark- och vattenområden som har särskilt stora värden frän bevarandesynpunkl skyddas mol ingrepp.

Mot den här bakgrunden bör 2 kap. NRL innehålla en beslämmelse till skydd för områden som är av betydelse från allmän synpunkt på grund av nalur- eller kuliurvärden eller med hänsyn till friluftslivet. Sådana omrä­den bör skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- och kultur­miljön. Av bestämmelsen bör vidare framgå att behovet av områden för rekreation nära tätorter särskilt skall beaktas.

Enligt gällande riktlinjer i den fysiska riksplaneringen bör naturvärdens och kulturminnesvårdens viktigare intresseområden i landet hävdas sär­skilt mot förändringar som kan skada bevarandevärdena, bl. a. därför att områdena representerar värden som inte kan återskapas eJler ersättas om de en gång förstörs. Vidare bör områden som är särskilt värdefulla för friluftslivet skyddas. Kuster och stränder bör inte undandras allmänt ut­nyttjande genom t. ex. bebyggelse som utsläcker allemansrätten.

Genom den bestämmelse som jag nyss föreslog ges omräden av betydel­se för naturvårds-, kulturminnesvårds- och friluftslivsintressena ett gene­rellt grundskydd. Sådana områden som är av riksintresse för naturvärden, kulturminnesvården eller friluftslivet behöver ges ett särskilt starkt skydd. Den nyss föreslagna bestämmelsen bör därför kompletteras med en sär­skild regel som anger att områden som är av riksintresse för de angivna intressena skall skyddas mol åtgärder som påtagligt kan skada natur- och kulturmiljön.

Jag vill här ta upp vissa frågor om valet av begrepp för att uttrycka de aktuella bevarandeintressena. Lagrådet har behandlat dessa frågor i an­slutning till 2 kap. 6§ i det remitterade förslaget och därvid anfört bl. a. följande:

I paragrafen används begreppen naturvård och friluftsliv var för sig.

Lagrådel vill med anledning härav erinra om den belydelse som i tidigare

lagstiftningsarbete lagts in i ordet naturvård. I prop. 1964: 148 med förslag

till naturvårdslag framhålls på s. 35 atl naturvärden inte kan ses som elt 64

självändamål utan att den ytterst syftar till att tillfredsställa mänskliga Prop. 1985/86; 3 behov, såsom vetenskaplig forskning, ostörd upplevelse av vacker natur och stärkande friluftsliv i därför lämpad miljö. Även åtgärder i syfte att säkerställa naturområden för sistnämnda ändamål bör sålunda inrymmas under begreppet naturvärd, framhålls det i propositionen. Denna betydelse av begreppet naturvård vidhålls också i prop. 1978/79:110 med förslag till ändringar i skogsvårdslagen där det på s. 15 sägs atl begreppet naturvård innefattar bäde den vetenskapliga och sociala naturvården, dvs. även friluftsliv och rekreation i olika former, varjämte erinras om att i begreppet natur innefattas också den kulturpräglade naturen, l.ex. gamla lövängar och betesmarker. Det mä dock anmärkas att i 3§ lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark ordet "friluftslivet" an­vänds jämte ordet "naturvården". Enligt lagrådets mening är det inte lämpligt alt i NRL använda ett annat uttryckssätt än del som används i naturvårdslagen, särskill som bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i bl. a. naturvårdslagen. Skulle det bli aktuellt att företa en allmän översyn av naturvärdslagen bör del nu berörda terminologiska problemet uppmärksammas och en mera enhetlig terminologi eftersträvas. I paragrafens andra stycke bör ordet "friluftsli­vet" utgå. 1 första stycket däremot kan ordet "friluftslivet" särskilt anges eftersom bestämmelsen kan sägas innehålla en beskrivning av de olika komponenterna i begreppet naturvård.

I första stycket talas om "vetenskapliga eller kulturella värden". För att det skall vara klart att del endast är markens vetenskapliga naturvärden och inte andra vetenskapliga ändamål för vilka marken kan utnyttjas som skall skyddas bör ordalydelsen i beskrivningen justeras.

Pä grund av det anförda bör paragrafen ges följande lydelse.

Mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturskönhet, vetenskapliga eller kulturella naturvär­den eller kulturella värden i övrigt eller med hänsyn till friluftslivet skall sä långl möjligt skyddas mol åigärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Omräden som är av riksintresse för naturvärden eller kulturminnesvår­den skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Med anledning av lagrådets synpunkter och förslag vill jag betona atl det är angeläget att begreppsapparaten är sä enhetlig och enkel som möjligt så att missförstånd undviks. Jag kan dela lagrådets kritik mot den utformning paragrafens första stycke gavs i lagrådsremissen. Jag kan däremot inte ansluta mig till lagrådels förslag till utformning av paragrafen, bl. a. därför att begreppsapparaten blir splittrad och att de kulturhistoriska värdena kan uppfattas som underordnade i förhällande till "kulturella naturvärden". Jag anser dessutom alt det nya begreppet "kulturella naturvärden" är mindre väl valt.

Paragrafen bör utformas enkelt, med väl kända och accepterade samt i den praktiska hanteringen sedan länge tillämpade begrepp. I första stycket bör därför endast begreppen "naturvärden" och "kulturvärden" använ­das tillsammans med begreppet "friluftsliv". I sak innebär inte detta nägon ändring i förhållande till del remitterade förslaget.

Med anledning av lagrådets förslag till utformning av paragrafens andra

stycke vill jag erinra om atl man i arbetet med den fysiska riksplaneringen

65

5    Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop. 1985/86: 3 medvetet har angett friluftslivet skilt från naturvården i övrigt. Delta har ansetts befogat eftersom del bl. a. i vissa fall kan finnas motsättningar mellan friluftslivsintressena och naturvården i övrigt. Jag är därför inte beredd alt frångå mitt förslag pä denna punkt.

Genom vad jag nu har föreslagil uppnår man även en överensstämmelse mellan uttrycken i första och andra styckel vilket enligl min uppfattning gör bestämmelsen entydigare och lättare att tillämpa.

När jag tidigare talade om skydd för områden av betydelse för yrkesfis­ket framhöll jag att det föreslagna skyddet också kommer fritidsfisket till del. Som jag där redovisade, anser bl. a. fiskeristyrelsen och Sveriges fritidsfiskares riksförbund alt fritidsfiskels och därmed främst handred-skapsfiskels intressen måsle beakias pä elt bättre sätt än som skett i promemorieförslaget. Jag anser dock att fritidsfiskets intressen, utöver de som är gemensamma med fiskenäringens, bör sammankopplas med fri-luftslivsfrägorna. De av mig föreslagna bestämmelserna till skydd för om­räden av betydelse för bl. a. friluftslivet bör således vara tillämpliga också på de reproduktions-, uppväxt- och fångstområden som har särskild bely­delse för fritidsfisket.

När det gäller tillämpningen av de nu föreslagna beslämmelserna vill jag anknyta till vissa synpunkter som skogsstyrelsen tagit upp. Enligt prome­morieförslagel skall åtgärder som innebär alt natur- och kulturmiljön tem­porärt påverkas på ett sätt som gör det möjligt all återskapa de skyddade värdena normalt inte beröras av skyddet. Åtgärder inom jord- och skogs­bruket som inte kräver tillstånd lorde enligt skogsstyrelsen normalt tillhöra denna krets av åtgärder. Slyrelsen motiverar utförligt sin anslutning till promemorieförslagel i denna del genom att hänvisa till det dynamiska förlopp som skogsekosystemet genomgår med eller utan människans på­verkan. All skog som är yngre än 80 år. dvs. ca 60% av den svenska skogsmarken, har tillkommit genom aktiva åtgärder i skogsbruket. Styrel­sen konstaterar atl mänga av de omräden, biotoper och lokaler som i dag är intressanta för naturvård, friluftsliv och kulturminnesvård har tillskapats genom skogliga insatser under detta sekel. Enligt skogsstyrelsen går del således normalt atl förena dessa intressen med ett rationellt skogsbruk under ömsesidigt hänsynstagande. Styrelsen konstaterar samtidigt atl skogsvärdslagens hänsynsregler naturligtvis inte alltid är tillräckliga. Inom områden där naturvårds- eller kulturminnesvårdsintressen kräver särskilt starkl skydd måste främst naturvårdslagen tillämpas för alt erforderligt skydd skall åstadkommas.

För egen del anser jag atl det synsätt som skogsstyrelsen ger uttryck ät i åtskilliga fall bör kunna läggas till grund för tillämpningen av de besläm­melser jag här föreslår. När del gäller kulturlandskapets och då även stadsmiljöns utveckling är det angeläget att skilja pä ingrepp som har bestående negativ inverkan pade värden som skall skyddas och temporära åtgärder som är förknippade med verksamheten på en viss plats och som inte hindrar atl värdena kan återskapas. Som också framhålls i specialmo­tiveringen lill promemorieförslaget (s. 209) bör emellertid även åigärder som temporärt kan ha myckel slor negativ påverkan så långl möjligt

66

undvikas i här aktuella omräden. I fräga om kulturiandskapel och bebyg-

gelsemiljön är det vidare viktigt att uppmärksamma möjlighelerna att ge-     Prop. 1985/86; 3 nom god planering och utformning av åtgärderna skapa nya kvaliteter och bestående värden i vår miljö.

Som jag redovisade tidigare har remissinstanserna i allhiänhei accepte­rat promemorieförslaget som ju i sak överensstämmer med mitt förslag. De anmärkningar som har framförts avser dels att staten på grund av anknyt­ningen mellan PBL och NRL skall ha möjlighet att ingripa i den kommuna­la planeringen med hänvisning lill att riksintressen inom naturvärdens, kulturminnesvärdens eller friluftslivets områden står på spel, dels att frå­gor om avgränsning av de omräden som berörs av de föreslagna bestäm­melserna inte är tillräckligt belysta.

Malmö kommun anser sålunda att kulturmiljöbegreppets roll i NRL behöver förtydligas. Riksantikvarieämbetet efterlyser en mera samlad be­handling av de kulturhistoriska bevarandefrågorna i den nya lagstifiningen (NRL och PBL). Flera remissinstanser diskuterar behovet all anknyta kulturminnesvårdens speciallagstiftning till NRL för atl uppnå en väl av­vägd tillämpning av bestämmelserna. Det finns därför anledning att här nägot utveckla vad som enligt min mening bör ligga i NRL:s kulturmiljöbe­grepp. Frågorna om vilka lagar som bör anknytas till NRL återkommer jag till senare (avsnill 7).

Som jag förut nämnde var kulturminnesvården tidigare framför allt inrik­tad på att skydda och bevara vissa utvalda objekt som kunde uppfylla bestämda kulturhistoriska och konstnärliga kriterier. Successivt har kul­turminnesvården kommit att inriktas alltmer mot hela den av människan uppbyggda och påverkade miljön. 1 rapporten (SOU 1971:75) Hushållning med mark och vatten understryks hur viktigt det är att vidga intresset från de unika företeelserna lill de karakteristiska. I beslul om kulturpolitiken har riksdagen uttalat atl insatserna bör gälla hela samhällets historia och inte bara den s. k. högreståndskulluren, liksom att även arvet frän det gamla bondesamhället samt den framväxande industrialismen och de där­med sammanhängande folkrörelserna måste föras vidare. För alt kultur­minnesvårdens urval av skyddsvärda miljöer och objekt skall kunna spegla hela samhällels historia förutsätter detta givetvis att urvalet har en stor bredd. Områden med olika kulturhistoriskt innehåll kan ju t. ex. inte ersät­ta varandra.

Den viktiga roll som naturiandskapets utnyttjande spelat, liksom miljö­

aspekterna i det historiska perspektivet ger en självklar anknytning till

naturvården. I kuliurminnesvårdens urval av skyddsvärda miljöer och

objekt har under senare år särskilt lyfts fram vad som är av iniresse för

turism och rekreation eller har betydelse från pedagogisk synpunkt. Det

får anses vara en viktig uppgift för kulturminnesvården att åskådliggöra

hur människan lärt sig utnyttja resurserna i naturen och hur samhället

utvecklats, om andra tiders näringsliv och sociala villkor, byggnadsskick,

estetiska ideal etc. Det kan emellertid också finnas kulturhistoriska värden

som är mera svärgripbara men som för den skull inte är av mindre belydel­

se från social synpunkl. De av mig föreslagna bestämmelserna om skydd

för kulturminnesvårdens intressen syfiar till att det skall vara möjligt atl slå

vakt om ett brett urval av skyddsvärda miljöer och objekt såväl på lands-

67

Prop. 1985/86; 3 bygden som i tätorterna. Även i lagrådsremissen framhöll jag att det kan finnas kulturhistoriska värden som är mera svårgripbara än de som angetts som en uppgift för kulturminnesvården all åskådliggöra. Jag framhöll lill detta atl miljön l.ex. ger förutsältningar för ett mönster av kontakter, service m. m. i samspelet människor emellan och hänvisade till tätorternas allt rikare och mera sammansatta karaktär. Lagrådet har pekat på att därmed snart sagt vilka som helst värden och synpunkter synes kunna vägas in vid tillämpningen av de föreslagna bestämmelserna och efterlyst mera preciserade motiv. Vad jag avsäg med mitt uttalande var enbart atl peka på att det inte går att en gång för alla slä fast vad som kan anses vara av kulturhistoriskt värde. Det väsentliga är enligt min mening atl bestäm­melserna i det här avseendet ger möjlighet att skydda sådana miljöer och objekt som genom förändringar i synsättet befinns vara av kulturhistoriskt värde. Några mera preciserade motiv anser jag inte erforderliga.

Som jag tidigare nämnt har bl. a. Svenska kommunförbundet ifrågasatt behovet av statligt inflytande över kommunernas planläggning i frågor som gäller natur- och kulturmiljön eller friluftslivet. Kommunförbundet, Landstingsförbundet samt Landskrona, Nybro och Nässjö kommuner sy­nes mena att antalet omräden som anses vara av riksintresse för naturvär­den, kulturminnesvärden och friluftslivet bör starkt begränsas lill sitt an­tal. Dessa remissinstansers mening synes dessutom vara, att riksdagen skall besluta om avgränsningen av dessa områden och att de därför skall behandlas i det kapitel i NRL (3 kap.) som handlar om hushållningsbesläm­melser för vissa områden i landet. Några särskilda regler till skydd för områden av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården och frilufts­livet skulle enligt de nämnda remissorganen därmed inte behövas i 2 kap. NRL,

Som framgår av mitt förslag anser jag att staten har ett särskilt ansvar för utvecklingen när det gäller skyddsvärden som har få motsvarigheter i landet eller i större natur- och kulturgeografiska regioner. Jag vill också erinra om vårt lands internationella ansvar när det gäller skydd av områden som har särskilt stor betydelse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet. Som exempel kanjag här nämna att regeringen har ställt sig bakom den s, k. CW-listan (Convention on Wellands), vilket innebär ett speciellt ansvar för vissa internationellt betydelsefulla våtmarksområden i värt land.

Det är enligt min mening inte lämpligt eller praktiskt möjligt att i bestäm­

melser i NRL konkret ange alla de olika områden, miljöer och objekt som

har slora värden i ett nationellt perspektiv. En sådan lagreglering skulle bli

otymplig och stelbent. Som jag tidigare framhållit ändras våra värderingar

av vad som har skyddsvärde efter hand. Del är angeläget att nya och

förbättrade kunskaper på ett smidigt säll kan föranleda kompletteringar

och ändringar i bedömningen av vilka områden, miljöer och objekt som är

av riksintresse. Mitt förslag ger goda förutsättningar för del samarbete

mellan statliga myndigheter och kommuner som behövs för att säkerställa

från nationell synpunkt viktiga skyddsvärden. Jag vill erinra om atl enighe­

ten i allmänhet varil stor mellan staten och kommunerna under 1970-talets

68

planeringsarbete när det gäller behandlingen av områden av här aktuellt

slag. Remissopinionen ger mig ingen anledning alt anta atl silualionen i delta avseende nu skulle vara förändrad.

Jag vill också nämna alt flera remissinstanser har tagit upp principfrågor för avgränsning och precisering av de områden som är av riksintresse för naturvärden, kulturminnesvården och friluftslivet. Jag skall återkomma lill detla i samband med atl jag behandlar vissa speciella tillämpnings- och kunskapsfrågor (avsnitt 5).

Prop. 1985/86: 3

3.7 Områden som innehåller värdefulla ämnen eller material

Mitt förslag: I NRL införs bestämmelser som innebär atl mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan hindra eller påtag­ligt försvära utvinning av fyndigheterna. Etl särskilt starkl skydd införs för områden som innehåller sådana fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse.

Promemorieförslaget: Överensstämmer delvis med mitt förslag. Utöver vad jag har föreslagit föreslås i promemorian att del i NRL skall finnas en regel som anger att värdefulla ämnen eller material, pä vilka brist råder eller kan befaras uppkomma, får utvinnas eller i stor omfattning användas endast om det saknas rimliga möjligheter alt tillgodose föreliggande behov genom att befinlliga gruvor och takter utnyttjas eller genom att redan använt material eller annal ersättningsmaterial används (se promemorian s. 63-64 och 77-78).

Remissinstanserna: Promemorieförslagels bestämmelser har i huvudsak vunnit anslutning från remissinstanserna. När det gäller reglerna om hus­hållning med bristrävaror m.m. riktas emellertid stark kritik frän flera remissorgan, som avstyrker promemorieförslagel i denna del.

Skälen för mitt förslag: Som framgår av promemorian förbrukas inom industrin, för energiförsörjningen och för byggnads- och anläggningsarbe­ten en rad mineralråvaror. Ökad utvinning kan bli aktuell för flera olika industrimineral, t. ex. kvarts, kvartsit, fosfor, kalium och kaolin. Inom de svenska malmprovinserna sker en omfattande brytning av främst järn- och sulfidmalmer. Även vissa ytnära och låghaltiga förekomster av t. ex. nickel och vanadin kan bli ekonomiskt utvinningsbara. De svenska alunskiffrarna kan komma att bli intressanta för utvinning främst av energirävaran kero-gen. Även havsområdenas bottnar innehåller värdefulla mineralråvaror. Anspråken på sand och grus är stora, särskilt i storstadsregionerna. Öns­kemål om torvutvinning för energiändamål föreligger för stora arealer i Götaland, västra Svealand och i Norrlands inland.

Mol denna bakgrund är det angelägel att områden som innehåller kända tillgångar på värdefulla ämnen eller material skyddas mot åtgärder som kan förhindra eller försvåra ett framtida utnyttjande av den ifrågavarande resursen. Verksamheter som bör undvikas i områden med viktiga råvaru­tillgångar, därför alt de kan förhindra eller försvåra etl senare utnyttjande av resurserna, är t. ex. samlad bebyggelse i större omfattning eller känsliga

69

Prop. 1985/86:3 verksamheter som kan behöva skydd bl. a. mot sådana sprängningar och vibrationer i marken som hänger samman med gruv- och täktverksamhel. En god hushållning bör innebära att sådana känsliga verksamheter inte lokaliseras i omedelbar anslulning till rävaruförekomsler för vilka en sena­re brytning har rimlig sannolikhet. I NRL bör därför finnas en bestämmel­se som ger grund för elt sådani skydd.

Frågan om att reservera mark- och vattenresurser för mineralutvinning har inte behandlats särskilt ingående i den fysiska riksplaneringen. I rap­porten Hushållning med mark och vatten 2 framhålls alt del kan vara elt nationellt intresse all säkerställa att vissa mineraltillgångar kan utvinnas i framliden och alt det därför kan finnas anledning att i en ny plan- och bygglag öppna möjlighet alt skydda sådana områden som från nationell synpunkl är särskilt lämpade för utvinning av mineralrävaror så att de inte las i anspråk för andra verksamheter. PBL-utredningen har i sitt förslag lill reglering av riksintressen tagit in en bestämmelse om att det inom områ­den, som i ett nationellt perspektiv är särskilt lämpade för bl. a. råvaruut­vinning, särskilt skall beaktas att en framtida exploatering inte försvåras. Förslaget lämnades i huvudsak utan erinran vid remissljehandlingen av PBL-förslaget.

I promemorian, som också innehåller förslag lill en bestämmelse om särskilt skydd för områden som inrymmer ämnen eller material som är av slor betydelse i ett nationellt perspektiv, pekas på vissa tillgångar som kan vara av sädan betydelse. Det kan röra sig om malmer och mineral som med hänsyn till önskemålet om inhemsk produktion i en krissituation är av särskild betydelse frän beredskapssynpunkl. Det kan ocksä gälla malmer och mineral med stor samhällsekonomisk belydelse med tanke på export-möjligheter eller möjligheterna att använda dem som ersättning för impor­terade råvaror inom den svenska industrin.

Jag delar uppfattningen i promemorian att det finns vissa fyndigheter av ämnen eller material som det finns anledning att särskilt slä vakt om från nationella utgångspunkter och som således får anses vara av riksintresse. Områden som innehåller sådana fyndigheler bör enligt min mening ges ett särskilt starkt skydd genom NRL. I fråga om sådana områden får staten på grund av den föreslagna anknytningen mellan PBL och NRL ett slutligt inflytande över den kommunala planläggningen.

Hovrätten för Nedre Norriand och Sveriges geologiska undersökning (SGU) tar i sina remissvar upp svårigheterna atl avgöra vilka ämnen och material som har sådant värde alt bestämmelserna bör bli tillämpliga. Specialmoliveringen lill promemorieförslaget ger enligt dessa remissin­stanser ingen klarhet i frågan. Där föresläs atl del bör ankomma pä statens industriverk att, i samråd med SGU och statens naturvårdsverk, ta fram sådani beslutsunderiag som kan belysa vilka ämnen och material som har sådant värde att möjlighelerna lill utvinning bör skyddas.

För egen del anser jag det vara naturligt att de myndigheter som besitter

sakkunskap inom ämnesområdet ges ansvaret att bedöma vilka råvarure­

surser i marken och vattnet som behöver ges sådant skydd som bestäm­

melserna syftar lill. Avsikten med mitt förslag till bestämmelser är ju

70

närmast att ge stöd för de samhällsplanerande organen, inte minst för

kommunerna, att slä vakt om möjligheterna att exploatera vikliga malm-     Prop. 1985/86; 3 och mineraltillgångar, torvtillgångar m. m. genom atl undvika etablering av verksamheter som kan hindra eller påtagligt försvåra en från samhällets synpunkt önskvärd utvinning.

De föreslagna bestämmelserna är enligl min mening väl ägnade att främja ett konstruktivt samarbete mellan företrädare för utvinningsintres­sena och berörda kommuner. Det bör i hög grad också ligga i de berörda företagens intresse att medverka lill att kommunerna tidigt fär del av kunskapsunderlag kring utvinning. Därigenom blir det möjligt för kommu­nerna all i sin planering överväga förutsättningarna för och behovet av sådant skydd som beslämmelserna avser.

Som jag nyss redovisade har stark kritik riktats mot förslaget om en hushållningsregel för ämnen och material på vilka brist råder eller kan befaras uppkomma. Koncessionsnämnden för miljöskydd anser sålunda att en tillståndsprövning enligt den föreslagna bestämmelsen kan antas bli både omfattande och tidsödande. Statens industriverk avstyrker bestäm­melsen. Enligt industriverket torde visserligen förekomsten av en brist tendera att i ett kortare perspektiv göra utvinning av ämnet lönsammare och därmed få som effekt att utvinning stimuleras. I dagsläget är dock enligt industriverket lönsamheten i ämnesutvinning generellt sett låg. I det längre perspektivet verkar också olika mekanismer tillbakahällande på utvinningen av en allt knappare resurs. Sålunda tenderar de relativa kost­naderna för utvinning av sådana resurser att öka. Detta driver pä utveck­lingen av teknik som gör framtagning av ersättningsmaterial billigare. Sammanlaget bidrar dessa omständigheter till att styra efterfrågan bort frän bristmaterialet. Industriverket hävdar också att det globalt sett torde vara ytterst få - om ens några - mineralresurser som hotas av brist i den meningen att de i fysisk bemärkelse skulle vara på väg att ta slut.

Ocksä SGU avstyrker med liknande motivering den föreslagna bestäm­melsen. Enligt SGU bortser man i promemorieförslaget från all Sverige har en omvärld med internationell handel av bl. a. mineralråvaror. Om bristråvaran finns i Sverige, betingar den på väridsmarknaden normalt ett högt pris som gör att den naturiigen är en ekonomiskt utvinningsbar och efterfrågad exportprodukt som tillför landel inkomster. Finns produkten att tillgå genom återanvändning till etl lågt pris, torde en nyetablering av utvinning i de flesta fall inte komma till slånd. Ett för högt pris på varan gör atl den slås ut av substitut. Beträffande frågan om självförsörjning i ett avspärrningsläge betonar SGU att uppslarlningsliden för mineralutvinning är myckel läng. Avgörande för en exploatering av en mineralfyndighet är möjligheten att avsätta produkten på en inhemsk eller utländsk marknad. Frågan om att spara någon tekniskt-ekonomiskt utvinningsbar fyndighet i marken för framtida bruk har enligt SGU hittills - framför alll i fråga om malm- och industrimineralförekomster - inte haft någon större aktualitet, dä det i första hand gällt alt över huvud taget hitta någon fyndighet av intresse för exploatering.

Nämnden för statens gruvegendom (NSG) bedömer också all behovet

av de föreslagna bestämmelserna är ytterst begränsat. NSG vill emellertid

inte förneka atl fall av misshushållning kan förekomma. I departements-

71

Prop. 1985/86:3 promemorian (sid. 225) talas om tendenser till sådana i fråga om grus-takter. Inom mineralindustrin i övrigt är sådana tendenser enligt NSG utomordentligt sällsynta. Med något enstaka undantag är förhållandet i stället det motsatta. En ökad utvinning inom landel skulle vara angelägen för så gott som alla metaller och induslrimineral. Lagregler som skapar osäkerhet härvidlag är enligt NSG knappasl ägnade all stimulera till en ökad inhemsk försörjning. Vad avser den praktiska tillämpningen av den föreslagna regeln kan dessulom förutses utomordentligt svåra avvägning­ar, där hänsyn skall tas till ekonomiska och tekniska förhållanden hos såväl svenska som utländska producenter och detta i etl långt lidsperspek­tiv. Om lagregler av denna typ skall finnas - vilket kan vara motiverat för någon enstaka typ av utvinning - bör de enligl NSG:s mening preciseras, i första hand i fråga om vilka material eller ämnen som avses. Om man endast avser grus och'andra enklare mineralprodukter bör detla enligt NSG klart framgå.

Flera remissinstanser, t. ex. naturvårdsverket och vissa kommuner och länsstyrelser, har funnit den föreslagna hushållningsbestämmelsen väl mo­tiverad. Naturvårdsverket framhåller att behoven av alt ta i anspråk nya mark- och vattenområden för utvinning av ämnen eller material kan mins­kas genom att pågående utvinning sker så fullständigt som möjligt. Därmed främjas en god hushållning såväl med material som med mark, vatten och miljö. Kalmar kommun pekar på bestämmelsens värde när det gäller grustäkter. Enligl kommunen är del angeläget att ersättningsmaterial an­vänds så mycket som möjligt, så atl del värdefulla och icke förnyelsebara naturgruset inte blir en bristvara i framUden.

Syftet med den i promemorian föreslagna hushållningsbestämmelsen är att trygga en varaktig försörjning av bristråvaror och att möjliggöra en från allmän synpunkt angelägen utvinning. I promemorian (s. 64) uttrycks alt hushållningsbestämmelsen också är motiverad med hänsyn till hushåll­ningen med naiurresurser i vidare mening. Utvinning av ämnen och mate-rialur marken och vattnet är nämligen som regel förenad med betydande ingrepp i landskapet och utsläpp av föroreningar i miljön.

Kritiken mol förslaget ger vid handen att en allmänt hållen regel om hushållning med bristråvaror blir mycket svår alt tillämpa i praktiken och att den endast torde vara aktuell för enstaka typer av ämnen och material. Även om bestämmelsen således skulle kunna få belydelse för l.ex. hus­hållningen med våra sand- och grustillgängar, anser jag att tillämpningsfrå­gorna måste belysas närmare innan en reglering med den nu avsedda inriktningen kan övervägas.

72

3.8 Markbehov för vissa typer av anläggningar m. m.

Prop. 1985/86; 3

Mitt förslag: Mark- och vattenområden som på grund av sin beskaf­fenhet eller sitt läge är särskilt lämpade för anläggningar för industri­ell produktion, energiproduktion, energidislribulion, kommunika­tioner, vattenförsörjning och avfallshantering skyddas så långt möj­ligl mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnytt­jandet av anläggningarna. Vissa anläggningar av de angivna slagen är av stor betydelse för landel. Områden som är lämpade för sådana anläggningar är av riksintresse och ges genom NRL ell särskill starkt skydd.

Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skyddas genom NRL så långt möjligt mot åtgärder som kan hindra eller påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Sädana omräden som är av riksintresse därför atl de behövs för totalförsvarets an­läggningar ges genom NRL ett särskilt starkt skydd.

Promemorieförslagel: Överensstämmer i sak med mitt förslag (se pro­memorian s. 6466, 7577 och 78-79).

Remissinstanserna: De remissinslanser som yttrat sig i frågan tillstyrker promemorieförslaget i huvudsak eller lämnar detla utan erinran. Vissa förtydliganden begärs i fråga om kriterierna för bedömning av områden av stor belydelse i ett nationellt perspektiv.

Bl. a. statens vattenfallsverk anser att det bör klart uttalas i motiven alt vattenkraftsanläggningar hör till de energiproduklionsanläggningar som omfattas av lagbestämmelsen. Svenska kraftverksföreningen har pekat på att förslaget inte ger någon ledning vid avgränsningen mellan lokala och nationella intressen. Föreningen anser bl. a. att det uttryckligen bör fast­slås atl utbyggnad av ett enskilt vattenkraftprojekt - även om det är litet -skall anses ha nationellt intresse, om projektet ingår i den grupp av utbygg­nader som enligl beslut av statsmakterna erfordras för att det energipoli-tiska målet skall uppnås.

Vägverket noterar med tillfredsställelse att promemorieförslagel innefat­tar ett skydd för nyttjandet av vägar med såväl regionalt som nationellt intresse. Vägverket konstaterar emellertid, utan alt motsätta sig förslaget, att vägintressen som inte har nationell belydelse kan bli svårare att hävda för vägverket. Följden kan enligt verket bli att en dyrare vägsträckning mäste väljas, eftersom staten inte får några möjligheler alt formellt påver­ka den kommunala bebyggelseplaneringen när det gäller vägsträckningar som inie kan anses ha nationell betydelse. Vägverket framhåller samtidigt att även länsvägnätet bör kunna bli föremål för länsstyrelsens ingripande, exempelvis när det gäller bristande samordning mellan kommuners plane­ring eller om bebyggelse blir olämpligl placerad eller behovet av skydd mot olyckshändelser inkl. trafikolyckor ej tillgodosetts.

SJ framhåller alt det är mycket angeläget att i samhällsplaneringen bevaka strategiskt viktiga passager förbi terränghinder av olika slag när det gäller terrängkorridorer för kommunikationer.

73

Prop. 1985/86: 3

Luftfartsverket anser del vara tillfredsslällande alt det etableras en

ordning genom vilken den framtida användningen av flygplatser som har ett nationellt intresse kan iryggas.

Enligt överbefälhavaren (ÖB) och försvarets fastighetsnämnd synes de i promemorian föreslagna bestämmelserna vara tillfredsställande utformade för att tillförsäkra totalförsvarets intressen avsett skydd. Civilförsvarssly-relsen anser att bestämmelserna torde ge ett gott stöd i konkurrenssitua­tioner om ett mark- eller vallenområde. Styrelsen betonar emellertid atl civilförsvarets iniressen i fråga om markanvändningen i mycket ringa utsträckning är knuten till behov av mark- och vattenområden för egna ändamål. Civilförsvarets intressen hänför sig till all form av markanvänd­ning som påverkar förutsättningarna för civilförsvarsverksamheten. Civil­försvarets intressen i fråga om användning av mark- och vattenområden är således i hög grad en fråga om hur andra samhällsfunktioner använder områdena. Civilförsvarsstyrelsen anser det vara tveksamt om promemo­rieförslaget ger tillräckligt stöd för att hävda dessa iniressen. Bestämmel­serna bör därför enligl civilförsvarsstyrelsen kompletteras med en skriv­ning med innebörden att vid användning av mark- och vattenområden för olika ändamål sådana hänsyn skall tas att totalförsvarets intressen så långt möjligl blir tillgodosedda.

Skälen för mitt förslag: Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen inne­håller i fräga om industriell produktion vissa anvisningar beträffande mil­jöstörande och särskilt resurskrävande industrier. Riktlinjerna har till syfte att förhindra lokalisering till kusterna i södra Sverige, om den kan skada möjligheterna all utnyttja kustområdena för rekreation och att bevara värdefulla områden för naturvärd och kulturminnesvård etc. Riktlinjerna anvisar emellertid ocksä lämpliga platser vid kusterna för sådan miljöslö-rande industri som har särskilda krav på lokaliseringsförutsältningar, t. ex. tillgång till djuphamn eller stora vattenkvantiteter. Markreservationer bör därför enligt riktlinjerna göras pä vissa bestämda platser. Dessa riktlinjer kommerjag att behandla när jag senare kommer in på frågor om särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet.

Riktlinjerna innehåller dessutom vissa allmänt hållna uttalanden om lokalisering av miljöstörande industrier lill övriga delar av landet. För lokalisering av produktionsanläggningar i övrigt eller utbyggnad av infra­strukturen finns i den fysiska riksplaneringen vissa allmänna uttalanden beträffande bl. a. vägar och kraftledningar.

I sitt förslag till ny plan- och bygglag tog PBL-utredningen in en bestäm­

melse om att det vid plan- och lillsiåndsbeslut särskilt skall beaktas alt

flygplatser, hamnar, sjötrafikleder, vägar och ledningar kan komma lill

stånd i den utsträckning som behövs med hänsyn till trafikförsörjningen

eller behovel av ledningar mellan eller inom regioner. Som motiv för

bestämmelsen anförde utredningen bl. a. att det är viktigt för staten atl

kunna hävda kommunikationsintressen sä alt de blir tillgodosedda i den

kommunala planeringen. Det gäller här ofta övergripande tekniska system

som kräver kontinuitet och sammanhang för atl de skall fylla sin funktion.

Etl molsvarande förslag fördes fram i rapporten Hushållning med mark

74

och vatten 2.

Dessa förslag togs emot positivt vid remissbehandlingen. Några remiss-     Prop. 1985/86; 3 instanser ansåg att även områden för anläggningar för energiproduktion, avfallsanläggningar saml vissa typer av teleanläggningar borde omfattas av bestämmelsen.

Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen när det gäller försvaret har inte getts något annat innehåll än atl det i prop. 1972: 111 framhålls att försva­rets företrädare bör ges möjlighet att på ett tidigt stadium delta i den fysiska planeringen. I den till regeringens beslut med anledning av pro-gramskedel fogade promemorian (prop. 1975/76:1 bil. 1) framhålls alt för­svarets markbehov och omgivningskrav bör vägas in i planeringen pä ett med andra samhällsintressen jämbördigt sätt.

Jag vill innanjag går vidare in pä skälen för mitl förslag peka på alt det i 9§ byggnadsstadgan föreskrivs att vid planläggning tillbörlig hänsyn skall las till bl. a. den allmänna samfärdselns, energihushållningens, det militära försvarets och civilförsvarets intressen.

Vid beslut om markens och vattnets användning är det nödvändigt att stor hänsyn tas lill allmänna intressen som hänger samman med samhälls­byggandet i vid mening, med industriproduktionen, med energiförsörj­ningen och med totalförsvaret. Att anläggningar som behövs för avgöran­de funktioner i samhället får en lämplig lokalisering och en ändamålsenlig utformning är angeläget inte minst frän samhällsekonomisk synpunkt. Samtidigt är sädana anläggningar ofta slorskaliga och för med sig omgiv­ningskonsekvenser som gör alt man mäste ta stor hänsyn till andra intres­sen vid deras lokalisering och utformning. Det gäller atl finna lösningar som förenar teknisk och ekonomisk effektivitet med social omtanke och hushållning med naturresurserna. Anläggningar av del här slaget bör så långt möjligt förläggas till områden där intrånget blir så litet som möjligt för biologisk produktion, för bevarandeintressen och för intresset av en god bebyggelsemiljö. Att finna lämpliga eller åtminstone godtagbara lokalise­ringar kräver som regel betydande ansträngningar och samverkan mellan mänga parter i samhället.

Som framhålls i promemorian är vissa typer av anläggningar starkl beroende av naturförutsättningarna på en viss plats. Det kan gälla tillgång­en till en djuphamn, förutsättningarna att utvinna vindkraft i slörre skala eller att få åtkomst till en mineralfyndighet av särskilt värde. Del kan också vara fräga om fallhöjder eller naturgivna möjligheter atl anordna vattenma­gasin för energiproduktion. Tekniska system för transporter och försörj­ning kräver kontinuitet och sammanhang för att de skall fungera på ett rimligt och ekonomiskt sätt. Inom de korridorer i landskapet som bildas längs olika ledningssystem behöver hänsyn tas lill systemels funktion. Flygplatser kan medföra störningar inom stora områden. Detta tillsam­mans med topografiska krav och krav på inpassning i flygtrafiknätet gör det nödvändigt att man vid beslut om markanvändning i flygplatsers närhet tar hänsyn till flygplatsens utrymmesbehov i vid mening.

Möjligheterna att utnyttja de typer av anläggningar m.m. som nu har

angetts måste så långt möjligl beaktas vid beslut om olika åtgärder som rör

markanvändningen i direkt berörda eller angränsande områden. Det kan

t. ex. gälla att undvika bebyggelse i närheten av en verksamhei som ger

75

Prop. 1985/86; 3 upphov till miljöstörningar. Om så inte sker kan nämligen inskränkningar eller begränsningar i verksamheten behöva föreskrivas. Även områden som enligt planer eller program angetts som behövliga för sådana anlägg­ningar men som inte behöver tas i anspråk förrän i etl senare skede, mäste respekteras pä motsvarande sätt vid beslut om ändrad markanvändning.

Av vad jag nu har anfört följer att NRL bör innehålla en bestämmelse som innebär att mark- och vattenområden som pä grund av sin beskaffen­het eller sitt läge är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell pro­duktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vatten­försörjning eller avfallshantering så långt möjligl skall skyddas mol åtgär­der som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyltjandet av sädana anläggningar.

Det är naturligtvis nödvändigt att anläggningar som kräver kontinuitet och sammanhang, l.ex. sådana som sträcker sig över kommungränserna, verkligen kan komma till utförande. Det kan gälla en väg, en kraftledning, ell ledningssystem för vallendistribulion eller distribution av naturgas etc. Det kan ocksä gälla en flygplats eller en telemasi som ingår i ett nationellt system vilket inte kan fylla det avsedda syftet om anläggningen inte kan komma lill stånd på en viss plats. Det kan vidare vara fräga om anläggning­ar för industrin eller energiproduktionen eller för avfallshantering, vilka behöver komma till stånd för att landels eller en landsdels behov av en viss produkt, av energi eller av lagring och destruktion av avfall skall kunna tillgodoses. Markbehov för anläggningar av detta slag kan i vissa fall vara av riksintresse.

De typer av anläggningar som nu har angells kommer självfallet att behandlas i den fysiska planering som sker med stöd av PBL. De har som regel en påtaglig betydelse för bebyggelseutvecklingen och ger vikliga förutsättningar för denna. Staten bör ha etl avgörande inflytande över att anläggningar m. m. som är av nationell belydelse kan komma till stånd och användas på ett för hela landet lämpligt sätt. Så som föreslagils i prome­morian bör NRL mol den här bakgrunden innehålla en bestämmelse som gör det möjligt för staten att ta ett slulligt ansvar för användningen av mark- och vattenområden som behövs för nu avsedda anläggningar.

Med anledningav de redovisade remissynpunkterna vill jag framhålla att vatlenkraflsanläggningar naturligtvis är sådana anläggningar för energipro­duktion som omfattas av den av mig föreslagna bestämmelsen. Jag anser det också vara självklart att fallsträckor, som enligl riksdagens beslut bör få byggas ut för atl landels energitillförsel skall tillgodoses i enlighet med besluten om energipolitiken, skall omfattas av det särskilda skydd som enligt milt förslag omfattar områden av riksintresse.

Med anledning av vägverkels synpunkler vill jag framhålla att bedöm­

ningen av frågan om ett visst vägområde är av riksiniresse bör göras med

andra utgångspunkter än de som gäller för indelningen i riksvägar och

länsvägar. Jag anser att l.ex. en strategiskt viktig passage, som medför

stora lekniska och samhällsekonomiska fördelar för uppbyggnaden av del

regionala vägnätet, kan anses vara av nationell betydelse och således skall

kunna säkerställas för vägändamälet med stöd av den aktuella bestämmel-

76

sen.

Jag vill tillägga all ocksä vissa andra typer av anläggningar som behövs Prop. 1985/86: 3 för att uppfylla regionala behov kan anses vara så viktiga att få till stånd att det är en angelägenhet för hela landet. Det kan l.ex. gälla avfallsanlägg­ningar och lekniska försörjningssystem som är nödvändiga för en regions utveckling. Den föreslagna bestämmelsen bör därför vara tillämplig också i sådana fall.

Totalförsvarets behov av mark- och vattenområden utgår från intressen som är gemensamma för hela landet. Anläggningar som är av särskild betydelse i detta sammanhang är, som anges i promemorian, befästnings­anläggningar, övnings- och skjutfält, flygplatser, ammunitionsförråd, ra­darstationer, radio- och teleanläggningar etc. Med anledning av totalför­svarspropositionen år 1982 betonade försvarsutskottet att samhällets öka­de sårbarhet gör det angeläget alt hänsyn tas till totalförsvarets intressen i samhällsplaneringen under fredstid (prop. 1981/82: 102, FöU 18, rskr 374). Det gäller bl. a. förutsättningarna för beredskaps- och fredstidslagring m. m. Det är uppenbart att anspråk som ställs frän totalförsvaret i och för sig alllid kan sägas beröra nationella iniressen, eftersom försvaret är en nationell angelägenhet. Staten bör därför ha möjlighet att påverka markan­vändningen i anslutning till anläggningar m.m. för totalförsvaret. 1 PBL-förslagel har delta till en del blivit tillgodosett genom atl ÖB getts besvärsrätt över beslut som berör försvarets intressen.

Det är dock enligt promemorian bara i vissa fall som markanspråk från totalförsvarets sida har den karaktären alt anspråket måste tillgodoses på en viss plats. Mänga gånger har anspråken inte heller sädan vikt atl de i en konkurrenssituation obetingat bör ha försteg framför andra intressen av allmän betydelse.

Mot denna bakgrund bör skyddet för sådana mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret utformas i huvudsak efter samma principer som jag nyss förordade beträffande områden av betydelse för vissa anläggningar. 1 NRL bör därför tas in en beslämmelse som innebär att mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret så långt möjligt skall skyddas mol åigärder som kan hindra eller påtagligt moiverka totalförsvarets intressen. Beträffande markanvändningen inom sådana om­råden kommer staten inte att kunna ingripa direkt i den kommunala plan­läggningen enligl PBL. Om en kommun finner atl försvarsintressen i visst fall bör vika med hänsyn till ett annat allmänt intresse, kan dock den frågan komma att överprövas efler överklagande av ÖB.

Det finns naturligtvis också områden som försvaret mäste få disponera

för olika ändamål med hänsyn till försvarsintressena. Det gäller i första

hand områden som del är nödvändigt alt använda för anläggningar för del

militära försvaret. Det kan dock inte uteslutas atl även vissa anläggningar

för andra delar av värt försvar i en del fall måste lokaliseras till elt vissl

område. Sådana områden, som således behövs för totalförsvaret, bör

genom NRL skyddas mol åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten

eller utnyttjandet av anläggningarna. Dessa områden är atl jämställa med

de omräden som jag för andra verksamheter eller intressen angett som

omräden av riksintresse. När del gäller sådana områden bör staten själv­

klart kunna ingripa, om ett kommunall beslul enligt PBL innebär atl

77

skyddsbehovet inte blir tillgodosett.

Prop. 1985/86:3

Som framgår av den redovisade remisskritiken anser ÖB, försvarets fastighelsnämnd och civilförsvarsstyrelsen att bestämmelserna i prome­morieförslaget är tillfredsslällande för totalförsvarets del när det gäller konkurrens om mark- och vattenområden. Konsekvenserna av civilför­svarsstyrelsens förslag till ulvidgning av beslämmelserna, vilket innebär att hänsyn skall tas till totalförsvarels intressen vid all användning av mark- och vattenområden för olika ändamål, kan inte överblickas. Som civilförsvarsstyrelsen erinrar om, skall emellertid kommunerna med bör­jan budgetåret 1984/85 ta över ansvarei för ledningen av civilförsvaret på lokal nivå i krig och för den planläggning som sammanhänger därmed. Detta innebär bl. a. att varje kommun kommer atl upprätta en s. k. skydds-plan för sitt område. Denna plan kommer givetvis att utgöra ett mycket viktigt underlag för bedömningar som rör behovet av hänsyn till civilför­svarets krav vid planläggning och tillståndsprövning på lokal nivå i övrig samhällsplanering. Genom organisationsförändringen finns goda förutsätt­ningar för en ändamålsenlig samordning mellan totalförsvarsintressena och övriga berörda intressen. Någon utvidgning av de föreslagna bestämmel­serna på det sätt som civilförsvarsstyrelsen har förordat behövs enligl min mening därför inte.

3.9 Avvägningar mellan motstående nationella intressen

Mitt förslag: I NRL införs en bestämmelse som vid konkurrens mellan flera oförenliga riksintressen ger företräde åt det iniresse som på lämpligaste sätl främjar en långsiktig hushållning med mar­ken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett område eller en del av detta behövs för en anläggning för totalförsvaret, ges för­svarsintresset företräde.

78

Promemorieförslaget: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: De remissinslanser som yttrat sig i frågan tillstyrker promemorieförslaget i huvudsak. Bl.a. åtskilliga kommuner hävdar dock atl förtydliganden behövs för att klargöra att avvägningar skall främja en långsiktigt god resurshushållning.

Skälen för mitt förslag: Bestämmelserna lill skydd för områden som är av riksintresse för vissa verksamheter eller intressen skall enligl vad jag har föreslagit utformas så att del berörda området skall skyddas mot åtgärder som är oförenliga med det ändamål som gör att områdel är av riksintresse.

Det förekommer naturligtvis att ett och samma område är av riksintresse med hänsyn till flera sinsemellan oförenliga intressen. I sådana fall måste en avvägning kunna göras till förmån för etl av intressena. Jag anser att de utgångspunkter som enligt mina tidigare förslag skall gälla allmänt vid avvägningar mellan konkurrerande intressen också bör ligga till grund för avvägningar mellan de intressen jag nu behandlar. En god hushållning pä läng sikt bör säledes utgöra grunden för de avvägningar som skall göras.

Om ett område är av riksiniresse för flera oförenliga ändamål, bör

företräde ges ät det eller de ändamål som pä lämpligaste sätt främjar en     Prop. 1985/86: 3 långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett område behövs för en anläggning för totalförsvaret, bör försvarsin­tresset dock ges företräde.

4    Bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen

Sammanfattning

o I NRL samlas i ell särskilt kapitel de bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Samlliga berörda områden har särskilt stora värden när det gäller naturvård, kultur­minnesvård, turism och friluftsliv. Områdena är därför i sin helhet av riksintresse. Staten får därmed ett starkt inflytande över mark- och vattenanvändningen i områdena. Det framgår direkl av lagen vilka om­råden som omfattas av bestämmelserna.

o De geografiska beslämmelserna behandlar skärgårdarna och kustområ­dena frän gränsen mot Norge till Forsmark, Höga kusten i Ångerman­land, Norrbottens skärgård med angränsande kustområde, Öland och Gotland, hela fjällvärlden, älvar och älvsträckor som undantas från vattenkraftsutbyggnad och dessa älvars dalgångar samt vissa områden i övrigt som har särskilt stora värden för turism och friluftsliv. Den fysiska riksplaneringens riktlinjer för större delen av kusten i Norrland, för ett tiotal insjöområden och för delar av ett tiotal älvdalgångar ersätts inte av särskilda geografiska bestämmelser.

o I en inledande bestämmelse i 3 kap. NRL anges att de omräden som omfattas av de geografiska bestämmelserna i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de nalur- och kulturvärden som finns i områdena. Syftet med bestämmelsen är all skydda dessa värden mot exploateringsförelag och andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevaran­devärden. Om det finns särskilda skäl, fär dock utvinning av fyndigheter av ämnen och material som är av riksintresse komma till stånd i områ­dena. Av bestämmelsen framgår ocksä vad som allmänt skall gälla för utvecklingen av befintliga tätorter och lokalt näringsliv samt för anlägg­ningar som behövs för totalförsvaret. De olika områdena och vad som särskilt skall gälla för vart och elt av dem anges i de följande bestämmel­serna i 3 kap.

o För omräden som är särskilt viktiga för turismen och friluftslivet, främst del rörliga friluftslivet, föreskrivs alt dessa intressen särskilt skall beak­tas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön.

o Industriella och liknande anläggningar som har stor inverkan på miljön

fär inte utföras inom de s.k. obrutna kustområdena eller på Öland.

Sådana anläggningar kan få utföras inom de s. k. högexploaterade kust­

områdena och vid Kalmarkusten och Gotlandskusten pä platser där

liknande anläggningar redan finns. Inom dessa senare kustområden skall

79

Prop. 1985/86; 3

också gälla atl frilidsbebyggelse får komma till stånd endasi i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl fär dock även viss annan frilidsbebyggelse komma till stånd.

o Om del finns särskilda skäl för all utvinna sådana fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse och som ligger inom etl obrutet Ijällområde, får regeringen ge tillstånd lill detla. Skogsbruk bör bedrivas med särskild försiktighet inom dessa Qällområden. Frågor om skogsbruk i allmänhet i de fjällnära skogarna övervägs i annan ordning.

o I NRL tas in bestämmelser om förbud mot atl utföra vattenkraftverk samt vallenreglering eller valtenöveriedning för kraftändamål i de älvar och älvsträckor som enligt riksdagens beslut är undantagna från vaiten-kraftsuibyggnad. Bestämmelserna omfattar också bi- och källflöden lill de älvar som är helt outbyggda saml biflödena till och vattenområdena uppströms undantagna älvsträckor i de fall områdena uppströms är outbyggda. Förbudet mot vattenkraftsulbyggnad omfattar inte sådana företag som orsakar endasi obetydlig miljöpåverkan.

o De områden som omfattas av geografiska beslämmelser avgränsas i NRL grovt med hjälp av ortnamn och geografiska namn som är lokali­serande. Den närmare avgränsningen sker i samband med planläggning enligl PBL.

4.1 Behovet av särskilda geografiska bestämmelser

Mitt förslag: I NRL samlas i ett särskill kapitel de bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplanering­en. Samtliga berörda områden har särskilt stora värden när det gäller naturvård, kulturminnesvård, turism och friluftsliv. Områ­dena är därför i sin helhet av riksintresse. Staten fär därmed ett starkt inflytande över mark- och vattenanvändningen i områdena. Det framgår direkt av lagen vilka områden som omfattas av bestäm­melserna.

80

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag (se promemo­rian s. 81-82).

Remissinstanserna: Ansluter sig med nägra få undantag till bedömning­en i promemorian av behovet av bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna.

Skälen för mitt förslag: När statsmakterna beslutade om den fysiska riksplaneringen år 1972 anfördes i fråga om de geografiska riktlinjerna alt de är grundläggande för hushållningen med naturresurserna. Enligl prop. 1972: 111 bör de därför gälla som långsiktiga rikllinjer och i sina grunddrag inte frångås utan all synnerliga skäl föreligger. I promemorieförslaget framhålls att dessa bedömningar av riktlinjernas betydelse fortfarande har giltighet. De remissinslanser som uttalar sig i frågan delar denna uppfatt­ning.

Jag vill lill att börja med erinra om att de geografiska riktlinjerna är resultatet av avvägningar som grundas på de verksamhetsanknutna riktlin-

jerna. Med utgångspunkt i de senare har särskilda överväganden gjorts för Prop. 1985/86; 3 sädana slörre områden i landet som har speciellt stora värden för naturvär­den, kulturminnesvården och friluftslivet och där konkurrensen om de fysiska resurserna är eller kan förväntas bli särskilt framträdande. För dessa omräden, som i sin helhet har bedömts vara av riksintresse, har statsmakterna genom riktlinjerna angelt hur avvägningar i frågor om an­vändningen av mark och vatten bör göras. Sädana geografiska riktlinjer finns för kustområdena, Qällområdena, huvudälvarnas dalgångar, vissa insjöomräden samt för de s,k, primära rekreationsområdena. Riktlinjer finns också om undantag från vattenkraftsutbyggnad i vissa älvar och älvsträckor.

De geografiska riktlinjerna gäller sålunda i första hand skydd för områ­den som i elt nationellt perspektiv har bedömts vara särskilt viktiga på grund av de natur- och kulturvärden som finns i områdena och därmed deras särskilda förutsättningar för turism och friluftsliv. Slörre miljöför­ändringar som skadar dessa skyddsvärden bör enligt riktlinjerna inte få komma till stånd inom områdena. Riktlinjerna innebär att statsmakterna har tagil ställning till hur mark- och vattenanvändningen i vissa viktiga avseenden bör inriktas i områdena. Innebörden är således, som jag nyss angav, att avvägningar redan har gjorts utifrån ett nafionellt perspektiv mellan olika intressen att utnyttja områdena.

Jag delar de bedömningar som redovisas i departementspromemorian om de geografiska riktlinjernas centrala betydelse för en långsiktigt god hushållning med våra naturresurser och alt en motsvarighet till riktlinjerna behövs ocksä framdeles. Jag förordar därför att beslämmelser införs som i allt väsentligt motsvarar de geografiska riktlinjerna. Med hänsyn till att dessa rikllinjer på ett markant sätt skiljer sig frän de verksamhetsan­knutna, bör beslämmelserna enligt min mening samlas i ett särskilt kapitel i NRL. Av beslämmelserna bör i slort framgå vilka områden som berörs. Därmed garanteras riksdagen inflytande över bl. a. urvalet av områden. Detta har förordats i promemorian och fält ett starkt stöd av remissinstan­serna. Jag ålerkommer senare lill frågan om områdenas geografiska av­gränsning (avsnitt 4.8).

I promemorian framhålls att beslämmelserna bör få ett starkt genomslag vid planläggning och> beslut enligl PBL och enligt annan lagstiftning som innehåller betydelsefulla regler för användningen av mark- och vattenre­surserna. Staten bör i förhållande till kommunerna ha del slufliga avgöran­det över hur marken och vattnet inom områdena får användas i de avseen­den som bestämmelserna behandlar. Det stora flertalet remissinstanser ställer sig bakom promemorieförslaget på denna punkl. Några kommuner som i stor omfattning berörs av förslaget är dock starkt kritiska och menar att förslaget rycker undan den grundläggande principen i PBL om decen­tralisering till kommunerna av ansvarei för mark- och vattenanvändningen och miljöutformningen i övrigt. Svenska kommunförbundet framför lik­nande synpunkter.

Jag har förståelse för den kritik som dessa kommuner framför. Som jag

tidigare har framhållit anser jag det emellertid nödvändigt att staten tar ett

slutligt ansvar för hushållningen med mark- och vattenområden som är av

81

6   Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop. 1985/86:3 riksintresse. Med hänsyn till vad jag nyss anförde om de geografiska bestämmelsernas centrala betydelse för en god hushållning med våra sam­lade naturresurser och bestämmelsernas långsiktiga karaktär, anser jag att etl statligt ansvar är naturiigl och särskilt viktigt just i fråga om tillämp­ningen av dessa bestämmelser. Jag vill samtidigt betona att det statliga ansvarei och inflytandet inte sträcker sig över alla markanvändnings- och bebyggelsefrågor inom de avsedda områdena. Det begränsas självfallel till de frågor som behandlas i bestämmelserna. Jag vill också stryka under att det är i huvudsak genom kommunal fysisk planering som de geografiska bestämmelserna kommer atl konkrefiseras. Detta kommer då, liksom hit­tills i den fysiska riksplaneringen, att ske i en samrådsprocess mellan berörda kommuner och länsstyrelser, i vilken det ges goda möjligheter att klara ut uppkommande meningsskiljaktigheter m. m.

Av de geografiska bestämmelser som jag nu kommer alt föreslå följer att en helhetssyn skall anläggas pä vad som är en lämplig utveckling inom de berörda områdena. I många fall behövs ett interkommunall planeringssam­arbete. Eftersom det dessutom gäller omräden med starka nationella vär­den, har länsstyrelserna elt särskilt ansvar för atl biträda kommunerna i arbetet med översiktsplanerna och därvid verka bl. a. för atl planerna samordnas pä ett lämpligt sätt. I flera fall är det önskvärt med samordning också över länsgränserna och i några fall med samordning över riksgränsen mot Norge och Finland.

Jag är övertygad om att det samråd som enligt PBL-förslaget skall ske mellan länsstyrelsen som företrädare för slatliga intressen och kommunen i det helt övervägande antalet fall kommer att leda till att eventuella me­ningsskiljaktigheter i fråga om bestämmelsernas innebörd och tillämpning mellan statliga och kommunala iniressen klaras ut. Jag förutsätter härvid att länsstyrelsen som företrädare för staten anlägger ett översiktligt synsätt och koncentrerar sig på frågor som är väsentliga med hänsyn till syftet med bestämmelserna.

Norrköpings kommun sätter i fråga om bestämmelser som skall motsva­ra de geografiska riktlinjerna bör införas ulan att samlliga kommuner som berörs av lagförslaget bereds tillfälle att yttra sig. Med anledning härav vill jag framhålla alt staten och kommunerna i samråd har behandlat frågor om mark- och vattenanvändningen inom de aktuella områdena sedan början av 1970-talet i arbetet med den fysiska riksplaneringen. Vidare har samtliga kommuner haft möjligheter att yttra sig över PBL-utredningens belänkan­de är 1979 som innehöll förslag om lagreglering av de geografiska riktlinjer­na. I samband med remitleringen av departementspromemorian valdes i samråd med Svenska kommunförbundet ut ca 80 kommuner som bereddes tillfälle att yttra sig över förslaget. Under remisstiden lämnades en omfat­tande information om förslaget i varje län. Till dessa informationstillfällen inbjöds företrädare för samtliga landets kommuner. Jag finner mot denna bakgrund att frågan om en lagreglering av de geografiska riktlinjerna är väl beredd och atl det saknas skäl till ytteriigare remissbehandling.

82

4.2 Områden som bör omfattas av bestämmelserna

Prop. 1985/86:3

Mitt förslag: De geografiska beslämmelserna behandlar skärgår­darna och kustområdena från gränsen mot Norge lill Forsmark, Höga kusten i Ångermanland, Norrbottens skärgård med angrän­sande kustområde, Öland och Golland, hela fjällväriden, älvar och älvsträckor som undantas från vattenkraftsulbyggnad och dessa äl­vars dalgångar samt vissa områden i övrigi som har särskill stora värden för turism och friluftsliv. Den fysiska riksplaneringens rikt­linjer för större delen av kusten i Norrland, för elt tiotal insjöområ­den och för delar av ett tiotal älvdalgångar ersätts inte av särskilda geografiska bestämmelser.

Promemorieförslaget: Överensstämmer med milt förslag (se promemo­rian s. 83-97).

Remissinstanserna: Tillstyrker eller har med nägra få undantag inte haft någol att erinra mot promemorieförslaget.

Skälen för mitt förslag: Som jag har angett tidigare har de områden som jag föreslår skall omfattas av geografiska bestämmelser särskill slora vär­den för i första hand naturvärden, kulturminnesvården, turismen och fri­luftslivet. Jag kommer nu att behandla de olika områden som bör omfattas av geografiska beslämmelser.

Kustområdena

Tre kustområden i landet har i den fysiska riksplaneringen angells som s.k. obrutna kustområden mol bakgrund av alt de i jämförelse med andra kustområden är förhållandevis litet påverkade av exploatering av skilda slag. Dessa kustområden är norra Bohusläns skärgårdskust, Östergötlands och norra Kalmar läns skärgärdskusl samt Höga kusten i Ångermanland. Områdena har stora natur- och kulturvärden och goda förutsättningar för friluftsliv och turism. Alla tre områdena utgör s. k. primära rekreationsom­råden. Slora miljöpåverkande industrianläggningar saknas i stort sett inom områdena. Fritidsbebyggelsen är inte lika omfattande som i andra för sådan bebyggelse attraktiva kustområden.

Riktlinjerna för de obrutna kustområdena syfiar till alt inrikta mark- och vattenanvändningen så att områdenas nuvarande karaklär bevaras. Sålun­da bör enligt riktlinjerna etablering av miljöstörande industrier undvikas helt inom områdena. De bör genom skyddsåtgärder och planering dispone­ras så att ett allsidigt utnyttjande för fritidsändamål och turism blir möjligt. Vissa delar av områdena - främst de ytterskärgårdar som är endasi obetydligt påverkade av exploatering - bör med hänsyn lill flora och fauna hell undantas från ytterligare bebyggelse och frän friluftsliv i intensiva former. Fritidsbebyggelse bör enligt riktlinjerna medges endast om den är förenlig med naturvärdens, kulturminnesvårdens och friluftslivets intres­sen och om större, sammanhängande områden kan bevaras i huvudsak opåverkade av bebyggelse.

83

Prop. 1985/86:3

De obrutna kustområdena utgör en mycket stor tillgång i ett nationellt

perspektiv för naturvården och kulturminnesvården och för turism och friluftsliv i olika former. Bestämmelser som skyddar områdena mot stora miljöförändringar bör las in i NRL. Jag finner det särskilt angeläget att beslämmelserna uttrycker etl skydd mol etablering av stora miljöstörande industrier och liknande företag. Jag återkommer senare till frågor om lokalisering av miljöstörande industrianläggningar m. m. till kusterna (av­snitt 4.5).

Med s.k. högexploaterade kustområden avses i den fysiska riksplane­ringen vissa längre kuslavsnill som är förhållandevis starkt påverkade av tätorter, industrier och frilidsbebyggelse. De högexploaterade kustområ­dena utgörs av södra Bohusläns kust. Hallandskusten, Skånekuslen, Ble­kingekusten, Bråvikenområdet och Svealandskusten upp till Öregrund.

De högexploaterade kustområdena har liksom de obrutna kusterna stora värden för naturvärden, kulturminnesvården, friluftslivet och turismen. Fyra av de primära rekreationsområdena ligger hell eller delvis inom dessa kusiområden. Konkurrensen om marken mellan bevarandeintressen och exploateringsinlressen är stor. Syftet med gällande riktlinjer är att de förhållandevis begränsade delar av områdena som fortfarande är oexploa­terade och samtidigt har slora bevarandevärden, också i fortsättningen skall kunna utnyttjas för friluftsliv och rekreation på ett allsidigt sätt. Miljöstörande industrier skall med hänsyn till konkurrerande intressen styras till vissa plalser inom kustområdena,

Frilidsbebyggelse bör enligt riktlinjerna i princip medges endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om man i vissa områden medger större tillskoll av fritidsbebyggelse, bör sådana former för bebyg­gelsen väljas som möjliggör ett högl utnyttjande av fritidsbostäderna och som ger förutsättningar för fritidsboende också för sådana grupper av befolkningen som inte äger fritidshus. Det fåtal kvarvarande större områ­den som är förhållandevis oexploaterade bör enligt riktlinjerna inte komma i fråga för fritidsbebyggelse.

Jag vill för egen del framhålla dessa områdens särskilda betydelse som utflykts- och semesteromräden för stora delar av befolkningen inte minsl pä grund av att stora delar av områdena ligger nära de mesl tätbefol­kade områdena i landet. Jag föreslår att det införs bestämmelser om de högexploaterade kustområdena i NRL, Bestämmelserna bör ta sikte pä att skydda de förhållandevis begränsade kuslavsnill som är någoriunda oex-ploalerade och har stora värden med hänsyn till naturvården och kultur­minnesvärden, så att de kan utnyttjas för friluftsliv och rekreation på ett allsidigt sätt. Till behovel av preciseringar vad gäller tätortsutveckling, frilidsbebyggelse och lokalisering av miljöstörande industrianläggningar m, m. ålerkommer jag i det följande (avsnilt 4.3 och 4.5).

Öland och Gotland

Öland och Golland har i förhållande till landet i övrigi en särpräglad natur

med unika värden. Hela Öland och stora delar av Gotland är av riksin-

84

tresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet. Båda öarna

är primära rekreationsområden. Enligl riktlinjerna för Öland och Golland Prop. 1985/86; 3 bör turismens anspråk pä mark- och vattenanvändningen tillgodoses med beaktande av att öarnas speciella karaktär bevaras. Fritidsbebyggelse bör medges endast om den är förenlig med naturvårdens, kulturminnesvårdens och friluftslivets intressen och om bebyggelsen uppförs i former som möjliggör att öarna kan utnyttjas allsidigt för friluftsliv och turism. Slörre, sammanhängande områden som är förhållandevis opåverkade av fritidsbe­byggelse bör bevaras opåverkade. Det är särskilt angeläget att åtgärder för skydd och utveckling samordnas.

Öland och Gotland bör enligt min mening självklart omfattas av särskil­da geografiska bestämmelser i NRL med hänsyn till öarnas unika värden när det gäller naturen, landskapet och bebyggelsen samt öarnas mycket stora värden för turism och friluftsliv. Som föreslås i promemorian bör Öland jämställas med de obrutna kustområdena och Gotlandskuslen med de högexploaterade kustområdena när det gäller lokalisering av slora, miljöstörande industriella eller liknande anläggningar.

Remissinstanserna har inte ifrågasatt alt öarna skall omfattas av geogra­fiska beslämmelser. Några remissinstanser lämnar dock kritiska syn­punkter på förslaget i promemorian om förutsättningarna för lokalisering av stora industriella och liknande anläggningar. Berörda kommuner är kritiska också till förslagen beträffande fritidsbebyggelse. Ölandskommu­nerna ställer sig frågande lill vad som skall gälla för utvecklingen av de areella näringarna och övriga näringsgrenar.

Jag kan förstå de synpunkter som förs fram av kommunerna även om jag anser atl farhågorna är starkt överdrivna. Bl. a. dessa synpunkter har föranlett mig atl överväga vissa preciseringar i förhållande till promemorie­förslaget så att missförstånd undviks. Jag återkommer till detta när jag tar upp bestämmelsernas innehåll (avsnilt 4.3 och 4.5).

Fjällområdena

I riktlinjerna för hushållning med mark och vatten anges atl det är en utomordentligt viktig uppgift alt skydda våra sista orörda fjällområden mot exploatering. I 1972 års beslut angavs vissa väglösa omräden som skulle undantas från tyngre exploatering. I del fortsatta arbetet med den fysiska riksplaneringen har gjorts en samlad bedömning av vilka delar av fjällom­rådena som särskilt bör skyddas mot exploatering och andra ingrepp som påverkar deras karaklär. En avgränsning av s. k. obrutna fiällområden har därefter gjorts av riksdagen (CU 1977/78:8, rskr 99) pä förslag i prop. 1977/78:31. Genom detla beslut uppställdes även riktlinjer för markan­vändningen i områdena. Riktlinjerna avseende skogsbruket och byggandel av skogsbilvägar behandlades även i prop. 1980/81:71 om avgränsning av obrutna fjällområden. Den närmare avgränsningen av dessa fjällområden har bestämts av regeringen i beslut den 29 april 1982. Genom besluten ändrades även benämningarna pä vissa av områdena.

Avgränsningen av områdena har skett med utgångspunkt i att de utanför

en zon på ca 8 km frän väg skall ha en yta på minst 500 km". Avståndet till

väg antas motsvara en halv dagsetapps vandring, varför områdena kan

85

Prop. 1985/86:3 antas vara i huvudsak opåverkade av aktiviteter på och i anslulning till vägar. Stora delar av områdena innehåller betydande värden för naturvår­den. Inom områdena finns sällsynta och i en del fall utroiningshoiade djurarter. Områdena är betydelsefulla för rennäringen och därmed för den samiska kulluren. Riktlinjerna för de obrutna fjällområdena innebär att områdena i princip skall undantas från alla typer av tunga exploaleringsfö­retag. Riktlinjerna innebär också alt stor restriktivitet skall iakttas med att bedriva skogsbruk.

Till följd av att belydande delar av fjällvärlden har tagits i anspråk för vägar, mineralutvinning, vatlenkraftsutbyggnad, turistanläggningar m. m., har tidigare sammanhängande och ostörda områden kommit atl delas upp på ett sätt som många gånger har varil till förfång för l.ex. djuriivet, renskötseln och fjällvandringsturismen. Vår generation har ell stort ansvar för alt värna om de kvarvarande, i slorl sett orörda fjällområdena. De obrutna fjällområdena bör därför skyddas genom beslämmelser i NRL.

Bestämmelserna bör innebära atl tung exploatering i princip inte fär tillåtas inom områdena. 1 lagrådsremissen föreslog jag att bebyggelse och anläggningar bör få komma lill stånd endast för rennäringens, den veten­skapliga forskningens eller det rörliga friluftslivets behov. Lagrådet an­märker med anledning härav alt det inte kan uteslutas att del inom de obrutna fjällområdena kan förekomma fast bosättning av annat slag, t. ex. fjällägenheter. I den mån sådan bosättning förekommer är det lagrådets uppfattning att lägenhetsinnehavarnas intressen bör beaktas på samma sätt som rennäringens. Jag har inhämtat att fast bosättning i form av Qällägen-heter förekommer i dessa fjällområden och ansluter mig därför lill lagrå­dets förslag alt bestämmelserna kompletteras sä att det framgår atl bebyg­gelse och anläggningar fär komma till stånd även för den bofasta befolk­ningen.

Det bör vidare framgå av bestämmelserna att även andra åtgärder än de nyss nämnda skall genomföras på ett sätt som bevarar områdenas karak­tär. Till frågor om skogsbruk och mineralbrytning i dessa områden åter­kommer jag i det följande (avsnitt 4.6).

Också för fiällvärlden utanför de obrutna fjällområdena finns riktlinjer i den fysiska riksplaneringen. Fjällvärlden har avgränsats som ell i huvud­sak sammanhängande, kalljällsdominerat område från Transtrandsfjällen i söder lill gränsen mot Norge och Finland i norr. Inom detta stora område har, som nyss behandlades, särskilt avgränsats de obrutna Qällomrädena som har unika bevarande värden. Även i fjällvärlden utanför dessa områ­den är bevarandevärdena myckel stora. Detta gäller för naturvården och i ännu högre grad för friluftslivet. Den kalfjällsdominerade fjällväriden är också av grundläggande betydelse för rennäringen. Vidare har den ett mycket stort värde för turismen. Fem av de primära rekreationsområdena ligger sä gott som helt inom den kalQällsdominerade flällväriden.

Riktlinjerna innebär (prop.   1978/79:213) att de delar av fjällvärlden

utanför de obrutna fjällområdena som har stora rekreationsvärden bör

disponeras så att områdena kan utnyttjas allsidigt för turism och friluftsliv,

under förutsättning att detta inte strider mol naturvårdens och rennäring-

86

ens intressen. Fritidsbebyggelse bör undvikas i områden som ligger i

anslutning till obrutna fjällområden och i andra områden som har slor Prop. 1985/86; 3 betydelse för naturvärden, friluftslivet och rennäringen. I de områden där bebyggelse kan medges, bör i första hand sådana former för bebyggelsen väljas som medger elt högt utnyttjande av fritidsbostäderna och som ger förutsättningar för fritidsboende för breda grupper av befolkningen. Slör­re, sammanhängande omräden som i stort sett är opåverkade av bebyggel­se bör bevaras opåverkade.

Det finns enligt min mening starka skäl all räkna med att anspråken på att få exploatera delar av den kalfjällsdominerade fjällvärlden kommer att vara betydande också i framtiden. De anspråk som man nu kan räkna med gäller mineralbrytning, fritidsbebyggelse och viss kraftproduktion. Dessut­om har intresset för ett aktivare skogsbruk ökat under de senaste åren. Exploateringsanspråken riktas främst mot dalgångarna mellan fjällmassi­ven, där bevarandeintressena och rennäringens intressen ofta är slarka.

Med hänsyn till fjällvärldens belydande natur- och kulturvärden och stora betydelse för rennäringen, turismen och friluftslivet bör i NRL tas in bestämmelser som svarar mot riktlinjerna och som skyddar dessa intres­sen.

Flera remissinslanser anser att det i promemorian föreslagna skyddet för fjällområdena får slora negativa konsekvenser för mineralbrytning och skogsbruk. Som jag nämnde nyss återkommer jag till frågor om bl. a, mineralbrytning och skogsbruk (avsnitt 4.3 och 4.6).

Områden med särskilt stora värden för turism och friluftsliv

På förslag i prop. 1975:46 har riksdagen beslutat alt 25 omräden i landel, som är särskilt lämpade för turism och rekreation, skall vara s, k, primära rekreationsområden (CU 1975/76: 2, rskr 46). Områdena sammanfaller av naturliga skäl till stora delar med de kust- och fjällområden m.fl. som jag tagit upp tidigare. De har benämnts Sydskånes sjö- och äslandskap. Öst­skåne, Kullaberg-Hallandsåsen, Åsnen -Listerlandet, Öland, Gotland, Östergötlands och norra Kalmar läns skärgårdar, norra Bohusläns skär­gård, Värmlands och Dalslands sjöområde, Tiveden-Göta Kanal, Söder­manlands skärgård, Mälaren, Fryksdalen, Siljansbygden, Ljusnan, Dala-Qällen, Härjedalsfjällen, Åre, Nordingrä, Vindelälven, Tärna-Graddis fjällvärld, Norrbottens skärgård, Abisko-Kebnekajsefjällen, Malingsbo-Kloten saml nedre Dalälven. Syftet med beslutet om primära rekreations­områden har varit bl.a. atl få till stånd erforderlig planeringssamverkan inom områdena saml att ange hur slalen avser all prioritera slöd till utbyggnad av anläggningar för turism och friluftsliv.

Vid sidan av övriga riktlinjer i den fysiska riksplaneringen som berör de

primära rekreationsområdena gäller för dessa alt planeringen av områdena

skall utgä frän syftet att de på etl ändamålsenligt sätt skall kunna användas

för friluftsliv och turism. Det innebär bl. a. att särskilda hänsyn kan behöva

tas till friluftslivet men även till naturvården och kulturminnesvården.

Fritidsbebyggelse bör medges bara om naturvärdens, kulturminnesvår­

dens och friluftslivets intressen samtidigt kan tillgodoses och om bebyggel­

sen möjliggör ett allsidigt utnyttjande av områdena för rekreation (prop.

87

1978/79:213).

Prop. 1985/86:3

Sedan år 1979 har del pågått ett arbete inom berörda kommuner och

länsstyrelser med att utarbeta s.k. utvecklingsprogram för de primära rekreationsområdena. Rekreationsberedningen, som har haft uppdrag att följa arbetet och redovisa resultatet till regeringen, har i betänkandet (SOU 1983:43) Omräden för turism och rekreation redovisat bl. a. sina övervä­ganden och förslag med anledning av det arbete som genomförts.

När det gäller frågan om markhushällning anser beredningen att fortsatt uppmärksamhet behövs på två punkter, nämligen avseende behovel av dels skydd för de värdefullaste delområdenas natur- och miljövärden, dels en strategisk planering för turistorternas utveckling och för de omräden som nyttjas intensivt för friluftsliv i olika former. Beredningen betonar alt man måste anlägga ett långsiktigt perspekuv på markhushällningen i de primära rekreationsområdena. Det är även angeläget atl uppmärksamma utvecklingstendenser som kan äventyra områdenas egenart i olika avseen­den och därmed minska deras värde som resurs för friluftsliv och turism i ett långl tidsperspektiv. Utvecklingsprogrammen visar enligt beredningen att det är nödvändigt att turismens anspråk beaktas i de överväganden om markens användning som görs inom ramen för den kommunala planering­en.

Som ocksä föreslagits i departementspromemorian bör områden som på grund av sina natur- och kulturvärden har särskill goda förutsättningar för turism och friluftsliv omfattas av geografiska bestämmelser i NRL som innebär att de särskilda värdena bevaras och atl områdena används på elt sätt som är förenligt med turism- och friluftslivsinlressena. Med tanke pä kriterierna bakom urvalet av de s.k. primära rekreationsområdena är det naturligt att beslämmelserna bör avse främst dessa områden. Som jag strax skall återkomma lill bör bestämmelserna omfatta ytlerligare etl par områ­den.

Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran alt bestämmelser av det angivna slaget tas in i NRL. Svenska kommunförbun­det anser dock atl turism och friluftsliv är av slor betydelse för alla kommuner och att därför några särskilda rekreationsområden inte bör pekas ul. Förbundet menar vidare att det i högsta grad är en kommunal angelägenhet atl ordna för turism och friluftsliv. Staten bör stödja och stimulera en önskvärd ulveckling för denna sektor på annat sätt än genom lagstiftning. De föreslagna beslämmelserna bör därför enligt förbundet överföras till andra delar av lagförslagel. Liknande synpunkter framförs av landstingsförbundet och några enstaka kommuner.

Jag delar uppfattningen all turism och friluftsliv har betydelse för alla

kommuner och atl det i hög grad är en kommunal angelägenhet atl planera

för en utveckling av turismen och friluftslivet. Detta har också kommit till

uttryck i den turistpoliliska proposition som riksdagen ställde sig bakom

våren 1984 (prop. 1983/84; 145, KrU22, rskr353). Jag kan däremot inte

förstå atl en sådan inställning skulle innebära alt det är olämpligt att ange

atl vissa områden i landet har särskilt stora värden för turism och friluftsliv

på grund av naturskönhet och kulturvärden m.m. Sådana värden är en

angelägenhet för hela nationen och inte bara för berörda kommuner.

88

Jag vill här ocksä uttrycka att en särskild omsorg om våra viktigasie

rekreationsområden blir allt angelägnare. Jag baserar min uppfattning på Prop. 1985/86; 3 de utredningar som har visat hur ojämlika förhållandena i värt samhälle fortfarande är bl. a. när det gäller möjlighetema för människor atl under semestrar och ledigheter besöka vackra rekreationsområden, bo i fritids­hus och över huvud taget all komma till nya miljöer. Jag anser att både staten och kommunerna har elt stort ansvar för att se fill att våra värdeful­laste rekreationsområden inte exploateras på ell sätt som utestänger stora grupper av befolkningen från att utnyttja dem. Det bör vara staten som anger utgångspunkter för vad som är en frän allmän synpunkt lämplig mark- och vattenanvändning inom dessa rekreationsområden. Detla sker lämpligen genom lagstiftning.

De primära rekreationsområdena har sinsemellan myckel olika förut­sättningar för turism och rekreation. De naturgivna förutsättningarna, klimatförhållandena och läget i förhållande till de stora befolkningskoncen-Iralionerna gör atl de är attraktiva för turism och rekreation av olika skäl. Sammantaget utgör de primära rekreationsområdena en mycket betydelse­full mark- och vattenresurs i etl nationellt och internalionellt perspekfiv. Olika typer av åtgärder erfordras i syfte all hushålla med områdenas resurser för turism och friluftsliv. Jag återkommer närmare lill dessa frågor i specialmoliveringen.

Några remissinslanser anser att även vissa områden i landet som inte är primära rekreationsområden har kvaliteter som gör att de bör omfattas av sådana bestämmelser som jag nyss har förordat. Sålunda framhåller läns­slyrelsen i Stockholms län atl den norra delen av Stockholms skärgård har lika stora kvaliteter för turism och friluftsliv som den södra och att därför samma regler bör gälla för hela Stockholms skärgärd. Länsstyrelsen i Hallands län anser att Hallandskusten har kvaliteter som gör atl området bör omfattas av bestämmelserna. Rekreationsberedningen har redovisat samma uppfattning som länsslyrelserna om dessa tvä omräden. Jag delar denna uppfattning och föreslår att hela Stockholms skärgärd samt Hal­landskusten omfattas av de beslämmelser som jag nyss förordat. Däremol kan jag inte biträda ett förslag som framförts från Nybro och Emmaboda kommuner om att området Äsnen-Listerlandel skall utvidgas till att omfat­ta,del område som kallas "Glasriket". Detla förslag utgår från önskemål om att ge området högre status i luristsammanhang och all därmed under­lätta bl. a. marknadsföringen av områdel, således hell andra syften än de som ligger bakom mitt förslag.

Marks kommun har föreslagit alt området vid sjön Lygnern skall omfat­tas av beslämmelserna. Lygnernområdet lillhör enligl min uppfattning inte den kategori områden som bestämmelserna skall avse. Området har där­emot i den hitfillsvarande fysiska riksplaneringen i sin helhet bedömts vara av riksintresse för friluftslivet och kommer om inte en annan bedömning av områdets värde görs i fortsättningen atl omfallas av de bestämmelser som jag föreslagil tidigare (avsnitt 3.6) till skydd för omräden som är av riksintresse för bl. a. friluftslivet. Därmed torde kommunens önskemål i praktiken bli tillgodosett.

89

Prop. 1985/86; 3        Undantag frän vattenkraftsutbyggnad

När det gäller riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen om undantag från vattenkraftsutbyggnad vill jag erinra om att dessa utgår från de mycket stora naturvårds-, kulturminnesvårds- och friluftslivsintressen som finns utefter berörda älvar och älvsträckor samt självfallet från de betydande värden som outbyggda vattensystem har också för andra iniressen, t, ex. fisket och rennäringen. Det är alltså samma typer av värden som ligger bakom riktlinjerna om undantag från vatlenkraftsutbyggnad som i fräga om övriga geografiska riktlinjer i den fysiska riksplaneringen. Bestämmelser om att vissa älvar och älvsträckor skall undantas från vatlenkraftsutbygg­nad bör därför tas in i NRL. Jag återkommer senare (avsnilt 4.7) med konkreta förslag vad gäller dessa beslämmelser.

Vissa andra områden

F. n. finns geografiska riktlinjer även för vissa andra kust- och insjöområ­den samt älvdalar än de jag hillills har behandlat. Riktlinjerna - som omfaltar bl. a. Norrlandskusten och områdena kring sjöarna Bolmen, Fe-gen, Sömmen m. fl. samt de större älvarnas dalgångar - anger i första hand behov av särskilda planeringsinsatser i syfte att få lill stånd en lämplig avvägning mellan bevarandeönskemäl och exploatering. Riktlinjerna är i väsentliga avseenden inriktade på uppbyggnadsskedet i den fysiska riks­planeringen. Det materiella innehållet i dessa riktlinjer är begränsat.

Behovet av planeringsriktlinjer finns knappast kvar när den kommunala översiktsplaneringen blir obligatorisk enligt PBL. Därtor bör de nu av­sedda riktlinjerna med nägra undantag inte tas in som bestämmelser i NRL.

Mitt förslag i denna del överensstämmer med promemorieförslaget som tillstyrkts eller lämnats ulan erinran av det stora flertalet remissinslanser. Några länsstyrelser och kommuner anser dock att beslämmelser som motsvarar riktlinjerna bör tas in i NRL, Länsslyrelsen i Jönköpings län uppfattar promemorieförslaget som en ambilionssänkning och menar att områdena kring sjöarna Bolmen, Fegen och Sömmen är av mycket stor betydelse för bl. a. friluftslivet i södra Sveriges inland. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att ett avskaffande av de särskilda riktlinjerna för vissa insjöområden aktualiserar en översyn av vilka områden som bör anses vara av riksintresse för naturvården och friluftslivet. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att det tydligare bör framgå av förslaget att hittillsva­rande riktlinjer avses vara oförändrade i sak.

Jag vill med anledning av remissynpunkterna särskilt markera alt mina förslag tidigare innebär att flertalet av de nu berörda insjöområdena och älvdalarna samt delar av de s. k. övriga kustområdena får ett starkl skydd på andra sätt, nämligen dels genom att flera av områdena kommer alt omfattas av de bestämmelser som jag har föreslagit för de primära rekrea­tionsområdena och för sädana älvar och älvsträckor som skall vara undan­tagna från vattenkraftsutbyggnad, dels genom de bestämmelser som jag

har föreslagit (avsnitt 3.6) för sådana områden som är av riksintresse för

90

naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet. Jag delar dock bedöm-

ningen av länsstyrelsen i Kronobergs län atl mina förslag beträffande bl. a. insjöområdena kan motivera en översyn av vilka omräden som bör betrak­tas vara av riksintresse för i första hand naturvärden och friluftslivet.

För Kalmarkusten samt Vänern och Vättern med angränsande strand­områden anser jag - i överensstämmelse med förslaget i promemorian -att det behövs särskilda bestämmelser även i fortsättningen. Inom dessa omräden är konkurrensen om marken och vattnet likartad den som gäller för huvuddelen av kustområdena i södra och mellersta Sverige. Områdena har betydande nalur- och kulturvärden. Samtidigt är de av stort intresse för sjöfart och industrilokalisering liksom för frilidsbebyggelse, turism och friluftsliv. Också värdena för fisket är betydande. Jag förordar alltså alt Kalmarkusten samt Vänern och Vättern med strandområden skall omfat­tas av de geografiska beslämmelserna i NRL. Kalmarkusten bör därvid omfattas av samma bestämmelser som de högexploaterade kustområdena och Vänern och Vättern av de bestämmelser som bör gälla för områden som har särskilda värden för turism och friluftsliv.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län har pekat på vissa konkurrensfrågor som följer av den militära verksamheten vid Vättern. Jag återkommer lill denna fråga i det följande (avsnilt 4.3),

Prop. 1985/86:3

4.3 Vissa allmänna frågor om bestämmelsernas innehåll

Mitt förslag: I en inledande bestämmelse i 3 kap. NRL anges att de omräden som omfattas av de geografiska bestämmelserna i sin hel­het är av riksiniresse med hänsyn lill de natur- och kuliurvärden som finns i områdena. Syftet med bestämmelsen är att skydda dessa värden mot exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevarandevärden. Om del finns sär­skilda skäl, fär dock utvinning av fyndigheter av ämnen och material som är av riksintresse komma till stånd i områdena. Av bestämmel­sen framgår också vad som allmänt skall gälla för utvecklingen av befintliga tätorter och lokalt näringsliv samt för anläggningar som behövs för totalförsvaret. De olika områdena och vad som särskill skall gälla för vart och ett av dem anges i de följande beslämmelser­na i 3 kap.

Promemorieförslaget: Överensstämmer i huvudsak med mitl förslag. Jag föreslär dock vissa preciseringar i förhållande till promemorieförslaget (departementspromemorian s. 98-99).

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, främst kommuner, uttrycker osäkerhet om promemorieförslagets innebörd vad gäller bl. a. frågor om utveckling av näringsliv och tätorter.

Skälen för mitt förslag: Som jag har angelt tidigare finns det många motstridiga anspråk pä att utnyttja marken och vattnet inom de områden som jag föreslär skall omfattas av de geografiska bestämmelserna. Etl grundläggande syfte med NRL är att lagen skall möjliggöra långsiktigt lämpliga avvägningar mellan olika intressen och anspråk. De geografiska

Prop. 1985/86; 3 bestämmelserna skall uttrycka de avvägningar som har gjorts med hänsyn lill önskemålet att ästadkomma ett erforderligt skydd för de betydelsefulla natur- och kulturvärden som berörda områden inrymmer och som gör atl områdena i deras helhet är av riksiniresse.

Jag vill erinra om att de geografiska riktlinjerna har formulerats utifrån den konkurrens som rådde mellan exploateringsintressen saml bevarande-och rekreationsintressen i början av 1970-talet då riksdagen fattade sitt första beslut om den fysiska riksplaneringen. De exploateringsintressen som därmed kom atl särskilt uppmärksammas var den miljöslörande indu­strin och fritidsbebyggelsen.

Eftersom bestämmelserna i NRL skall ge uttryck för långsiktigt angeläg­na hushållningskrav, är det enligl min mening viktigt atl beslämmelserna inte görs för tidsbundna vad gäller intressen som konkurrerar om mark-och vattenanvändningen. Förändringar sker ständigt i fräga om markan­språk m.m. i samhället. Nya anspråk uppstår lill följd av den tekniska utvecklingen, förändrade miljökrav, ändrade prisrelationer mellan olika energislag etc. Nya kunskaper liksom den tekniska utvecklingen förändrar tidigare uppfattningar. Jag finner mot denna bakgrund i enlighel med promemorieförslaget att beslämmelserna bör ges en generell inrikining.

Ett sådant mera generellt skydd mol olika exploateringsintressen och andra ingrepp i miljön gör det dock enligl min mening nödvändigt att det för vissa iniressen finns möjligheter att i särskilda fall medge exploatering trots att detta kan strida mot bevarandeintressena. Beslämmelserna bör ge uttryck för detta.

Ett slort antal remissinstanser har lämnat synpunkter på promemorians lagförslag i denna del och framfört önskemål om vissa preciseringar m. m. Jag tar nu upp synpunkter som lämnats när det gäller mineralbrytning m.m., fritidsbebyggelse, tätortsutveckling och lokalt näringsliv saml för-svarsinlressen.

Utvinning av värdefulla ämnen eller material

Promemorieförslaget behandlar frågor om utvinning av ämnen eller materi­al dels från utgångspunkten att det är ett angeläget hushållningsintresse atl skydda omräden med värdefulla ämnen eller material mot åtgärder som kan försvåra en utvinning, dels utifrån att de områden som föresläs bli omfattade av geografiska bestämmelser skall skyddas mot exploalerings­företag som kan skada områdenas natur- och kulturvärden m.m. Jag har tidigare (avsniti 3.7) redovisat mina förslag lill skydd för områden som innehåller värdefulla ämnen eller material.

I fråga om förutsättningarna för mineralbrytning i de områden som

föreslås bli omfattade av 3 kap. NRL är del enligt några remissinstanser

svårt all få en klar uppfattning om vad som bör gälla enligt promemorie­

förslaget. Nämnden för statens gruvegendom anser l.ex. att oklarheten är

betydande beträffande de omräden som har särskilt slora värden för turism

och friluftsliv. Nämnden framhåller också att det är svårt all avgöra i

vilken utsträckning brytning, anrikningsprocesser, transporter etc. kan

92

vara förenliga med de värden som skall skyddas. Nämnden motsätter sig

inte att vissa områden undantas från ingrepp i form av mineralbrytning    Prop. 1985/86; 3

m.m., men anser alt områdena mäste definieras klarare än vad som gjorts i

promemorian.

Jag delar uppfattningen att vissa preciseringar behöver göras i förhållan­de till promemorieförslagel beträffande förutsättningarna för utvinning av ämnen och material.

Som jag tidigare har redovisat syftar de geografiska bestämmelserna till att skydda bl. a. berörda områdens mycket stora natur- och kulturvärden. Dessa värden är naturligtvis inte lika starka överallt inom områdena. Del är därför fullt möjligl att inom områdena lokalisera bebyggelse och olika typer av anläggningar så att bebyggelsen eller anläggningarna inte påtagligt skadar bevarandevärdena. Del är försl i fall dä en avsedd exploatering kommer i konflikt med bevarandevärdena som bestämmelserna skall leda till att exploatering inte tilläts.

Bestämmelsernas innebörd bör alltså vara atl bebyggelse och anlägg­ningar får tillåtas inom områdena om inte bevarandevärdena träds för när. Det gäller således att finna en acceptabel lokalisering och utformning av det aktuella exploateringsintresset. För anläggningar för utvinning av äm­nen eller material är dock inte ett sädanl resonemang tillfyllest, eftersom fyndigheterna är lägesbundna. Jag anser därför atl det skall finnas en möjlighet alt i särskilt angelägna fall - l.ex. när fyndigheten har stor samhällsekonomisk betydelse - utvinna mineraltillgångar m. m., även om en sådan utvinning skulle slrida mot syftet med de geografiska bestämmel­serna. Detta bör komma till uttryck i en undantagsbestämmelse i 3 kap. NRL som innebär att anläggningar för utvinning av ämnen eller material utan hinder av bevarandeintressena fär komma till stånd i områdena, om del finns särskilda skäl.

I sådana konfliktfall strider intresset av utvinning mot bevarandevärden av riksintresse. För att en utvinning skall få ske, bör dä krävas alt utvin­ningen är av mycket stor betydelse från näringspolitiska eller sysselsätt-ningsmässiga utgångspunkter. Som lagrådet påpekar bör det krävas atl utvinningen är av riksintresse. Ju starkare bevarandeintresset är i det enskilda fallet, desto tyngre måste brytningsintresset vara för att en avväg­ning till förmån för det senare skall kunna göras. Det följer av den bestäm­melse som jag tidigare föreslagit (avsnitt 3.9) för avvägningar mellan mot­stående riksintressen. Jag återkommer senare till frågan om mineralbryl-ning inom de obrutna fjällområdena (avsnilt 4.6).

Som jag nämnt tidigare bör NRL innehålla bestämmelser om regerings­prövning av stora miljöstörande industriella anläggningar m. m. en mot­svarighet till en del av 136 a § byggnadslagen. Jag kommer beträffande denna regeringsprövning att föreslå bl.a. att regeringen i vissa fall skall kunna förbehålla sig rätten att pröva enskilda anläggningar (avsniti 6,4). Jag utgår från att denna förbehållsmöjlighet kommer alt bli aktuell att utnyttja i fall dä en angelägen utvinning står mot ett mycket starkt bevaran­deintresse. Jag vill också redan nu nämna att jag anser atl regeringspröv­ning alltid skall ske i fall då utvinning av ämnen eller material aktualiseras inom de obrutna fjällområdena.

Med anledning av de synpunkter som nämnden för statens gruvegendom

93

Prop, 1985/86; 3 har framfört, vill jag betona att bestämmelserna i 2 kap. NRL fill skydd för bl. a, naturvårds-, kulturminnesvårds- och friluftslivsintressen ger mera preciserade förutsättningar för tillämpningen av de särskilda geografiska bestämmelserna. Jag vill erinra om all de avvägningar som aktualiseras, till stor del kommer att göras i samband med den obligatoriska kommuntäck­ande översiktsplaneringen enligt PBL. Inlresseavvägningar kommer såle­des i många fall att översiktligt redovisas på ett tidigt stadium lill ledning för efterkommande prövning i enskilda mål och ärenden. Det är alltså i första hand genom kommunala planer som sädana preciseringar kommer att göras, som nämnden för statens gruvegendom har efterlyst.

Fritidsbebyggelse

Enligt förslaget i promemorian fär frilidsbebyggelse komma till stånd en­dast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse inom kustområdena från Brofjorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark saml utmed kusten på Golland. För övriga områden som enligt promemorieför­slaget bör omfallas av geografiska bestämmelser gäller för fritidsbebyggel­se den generella bestämmelsen alt exploaleringsföretag får komma till stånd endast om det kan ske på ell sätl som inte påtagligt skadar områ­denas natur- och kulturvärden. I promemorians specialmotivering utveck­las hur den generella bestämmelsen bör tillämpas för de olika områdesty­perna.

Ett 20-tal remissinstanser framför kritik mol promemorieförslagets be­handling av frilidsbebyggelsefrågorna. Bl. a. länsstyrelserna i Östergöt­lands, Kalmar samt Göteborgs och Bohus län anser att förslaget till lagtext är inkonsekvent då det endasi uttrycker vad som bör gälla inom de högex­ploaterade kustområdena men inte inom andra områden. Länsstyrelserna menar atl delta skapar oklarhet och efterlyser likartade regler beträffande fritidsbebyggelsen för bl. a. de högexploaterade och obrutna kustområ­dena.

Naturvärdsverket, planverket och länsstyrelsen i Stockholms län anser alt promemorieförslagets bestämmelse om fritidsbebyggelse i de högex­ploaterade kustområdena är välmotiverad. Planverket och länsstyrelsen anser dock att bestämmelsen inte bör hindra enkla fritidsbostäder nära tätorterna. Även länsstyrelsen i Uppsala län, Stockholms och Landskrona kommuner. Svenska kommunförbundet och Göteborgsregionens kom­munalförbund framhåller all enkel fritidsbebyggelse nära tätorterna bör kunna tillåtas inom dessa kustområden. Naturvårdsverket anser dock att stugbyar och enkla former av fritidshus bör omfattas av bestämmelsen när det gäller strandområdena och större oexploaterade områden.

Länsstyrelsen i Gotlands län anser att NRL bör ge klart uttryck för bättre möjligheler än f. n. alt få till stånd sådan fritidsbebyggelse som efterfrågas, dvs. också enskilt ägd frilidsbebyggelse inom kustområdena, under förulsältning att själva strandzonen hålls fri. Norrköpings och Got­lands kommuner framför liknande synpunkter.

Jag har tidigare framhållit att jag anser det vara av största vikt att våra

94

mesl värdefulla rekreationsområden inte tas i anspråk för ändamål som

uteslänger stora grupper av befolkningen frän att besöka och utnyttja Prop. 1985/86; 3 områdena. Erfarenheterna visar att det i dessa avseenden är stora risker förknippade med exploateringar för fritidsbebyggelse. Samtidigt ser jag det som angeläget att alla de människor som önskar bygga en enkel sommar­stuga, skall få bättre möjligheter att göra detta också inom de områden som bör omfallas av de geografiska bestämmelserna i NRL. Jag ser mycket positivt på de åtgärder som vidtas av bl. a. Stockholms kommun i syfte atl få lill stånd en enkel, tätortsnära frilidsbebyggelse. Jag delar alltså de synpunkter som förs fram av remissinstanserna om att enkla fritidsbostä­der nära lälorterna under vissa förutsättningar bör kunna tillålas också inom de högexploaterade kustområdena. Enligl min uppfattning bör bl. a. kommunerna vidta aktiva åigärder för att underlätta för breda grupper av befolkningen att få tillgång till enkla fritidsbostäder. Åigärder av betydelse kan l.ex. gälla upplätelseformen för marken eller regler i samband med upplåtelse av bebyggelsen som så långl möjligl förhindrar spekulation i värdehänseende m. m.

Preciseringarna i lagtexten bör emellertid enligt min mening inte föras för långt när det gäller fritidsbebyggelsefrågorna. Dä kan i likhet med vad som utmärker gällande rikllinjer uppstå en skevhei i behandlingen av olika exploateringsinlressen. Lagrådet har riktat kritik mol det remitterade lag­förslagel i denna del. Det finns enligt min mening skäl att ta fasta på kritiken och justera bestämmelserna om fritidsbebyggelse. Jag ålerkom­mer till detla när jag behandlar bestämmelser för områden av särskild betydelse för turism och friluftsliv (avsniti 4.4) och i specialmoliveringen (3kap.4§).

Tätortsutveckling och lokalt näringsliv

Som jag tidigare angav syftar naturligtvis inte de geografiska bestämmel­serna till att generellt förhindra exploaleringsföretag inom de vidsträckta områden som är berörda. Tvärtom är det önskvärt att olika verksamheter kan lokaliseras inom områdena så alt l.ex. en utveckling av det lokala näringslivet kan komma till stånd. Även de tätorter med tillhörande anlägg­ningar som ligger i områdena måsle självfallet kunna utvecklas. Många kommuner, bl. a. Haninge, Eskilstuna, Borgholm, Mörbylånga, Golland, Tanum, Strömstad, Västerås och Leksand, liksom Svenska kommunför­bundet uttrycker stark oro för atl de geografiska bestämmelserna skall lägga hinder i vägen i dessa avseenden. Lantbruksslyrelsen och skogssty­relsen framhåller alt beslämmelserna inte bör få hindra elt normall jord-och skogsbruk. Fiskeristyrelsen menar att de inte bör fä medföra olägen­heter för ell livskraftigt yrkesfiske eller begynnande vallenbruk. Styrelsen betonar vikten av att den bofasta befolkningens intressen tillräckligt kan beaktas. Liknande synpunkler framförs av Lantbrukarnas riksförbund och Sveriges skogsägareföreningars riksförbund.

Dessa synpunkter har övertygat mig om att det bör framgå direkt av

laglexten att bestämmelserna om skydd för natur- och kulturvärden inom

områdena inte syftar till att hindra en normal utveckling av befinlliga

tätorter eller lokall näringsliv. Frågor om tätortsutvecklingen inom områ-

95

Prop. 1985/86: 3

dena bör enligt min mening sä långt möjligt vara en uppgifi som kommu­nerna beslutar om själva det följer av PBL-förslaget. Jag bedömer att en sådan ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna i allt väsentligt skall kunna upprätthållas också inom de omräden som omfattas av geogra­fiska beslämmelser. Jag kommer alt utveckla närmare i specialmotivering­en vad jag lägger i begreppen befintliga tätorter och lokall näringsliv och vilken hänsyn som bör tas lill bevarandeintressena.

Med anledning av vad remissinstanserna framför om jord- och skogs­bruk erinrar jag om vad jag anfört fidigare (avsnilt 2.1) om alt NRL inte skall medföra några inskränkningar i pågående markanvändning.

Totalförsvarsintressen

ÖB påpekar i sitt yttrande atl huvuddelen av de omräden som föreslås bli omfattade av geografiska bestämmelser har slort intresse för försvarsmak­ten med hänsyn bl. a. till gränsförsvarets behov. ÖB menar att försvars­makten inte kan uppfylla alla de bestämmelser som föreslås i promemorian för bl. a. kust- och flällområdena. Som jag antytt tidigare har länsstyrelsen i Skaraborgs län pekat på konkurrensfrågor som följer av den militära verksamheten vid Vättern.

Jag anser att de geografiska bestämmelserna inte skall hindra atl anlägg­ningar som behövs för totalförsvaret kan komma lill stånd. Detta bör komma till uttryck i lagtexten.

4.4 Bestämmelser om områden av särskild betydelse för turism och friluftsliv

Mitt förslag: För områden som är särskilt viktiga för turismen och friluftslivet, främsi det rörliga friluftslivet, föreskrivs alt dessa intressen särskill skall beaktas vid bedömningen av fillåtlighelen av exploaleringsföretag eller andra ingrepp i miljön.

96

. Promemorieförslaget: Har en annan avfattning men syftet är detsamma som med mitl förslag (se promemorian s. 92-94).

Remissinstanserna: Har i huvudsak godtagit att skyddet för områdena utformas i enlighet med promemorieförslaget.

Skälen för mitt förslag: I samband med att jag redogjorde för vilka områden som bör omfattas av bestämmelserna i 3 kap. NRL, redovisade jag min syn på den betydelse som vissa områden har för turism och friluftsliv. Dessa kvaliteter hos områdena bör naturligtvis vidmakthållas. Mol den bakgrunden anser jag att 3 kap. NRL bör innehålla en särskild bestämmelse som skyddar områdena mot åigärder som är oförenliga med turismens och friluftslivets iniressen. Lagrådet har föreslagit atl bestäm­melsen härom ulformas på etl annat sätl än i det remitterade förslaget, eftersom delta enligt lagrådet dåligt återspeglar avsikten med bestämmel­sen. Lagrådel påpekar att det av remissens motiv framgår alt turismens och friluftslivets intressen inte är de enda som skall fälla avgörandet utan

alt de får vägas mot andra markanvändningsintressen. Lagrådet anför vidare följande:

Prop. 1985/86: 3

Sålunda sägs det alt turistanläggningar inte bör förläggas så alt utveck­lingen av annat näringsliv eller av bostadsbyggandet försvåras. Vidare anges att kustområdenas värden för turism och friluftsliv inte bör få gå föriorad genom alltför omfattande satsningar på anläggningar för turism och friluftsliv. Det bör av lagtexten framgå att avvägningar av delta slag är åsyftade.

Av motiven alt döma avses med friluftsliv bl. a. fritidsbebyggelse. Men av motiven framgår ocksä att det främst är det s. k. rörliga friluftslivets iniressen som denna paragraf skall tillgodose. Med fritidsbebyggelse och fritidsanläggningar avses nämligen i första hand bebyggelse och anlägg­ningar för kollekliv användning såsom stugbyar, vandrarhem, camping­platser och småbåtshamnar. Det slarka betonandet av andra fritidsboende-former än den traditionella, enskilt ägda fritidsbebyggelsen framgår inte av laglexlen. Denna kan tas lill intäkl för andra prioriteringar än dem departe­mentschefen åsyftar.

För att få bättre överensstämmelse mellan lagtext och motiv föreslår lagrådel att paragrafens ingress fär följande lydelse. "Inom följande områ­den skall turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploate­ringsföretag eller andra ingrepp i miljön."

Jag ansluter mig fill lagrådels förslag.

4.5 Särskilda bestämmelser om lokalisering vid kusterna av miljöstörande industriella och liknande anläggningar samt fritidsbebyggelse

Mitt förslag: Industriella och liknande anläggningar som har stor inverkan på miljön får inte utföras inom de s. k. obrutna kustområ­dena eller på Öland. Sådana anläggningar kan få utföras inom de s. k. högexploaterade kustområdena och vid Kalmarkusten och Got­landskusten pä platser där liknande anläggningar redan finns. Inom dessa senare kustområden skall också gälla alt frilidsbebyggelse fär komma till stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om del finns särskilda skäl får dock även viss annan frilidsbebyggelse komma lill stånd.

Proinemorieförslaget: Överensstämmer i stort med mitl förslag som dock innehåller preciseringar i fräga om fritidsbebyggelse (se promemorian s. 83-87).

Remissinstanserna: Flera remissinslanser anser alt de bestämmelser som föreslås för de obrutna kustområdena och Öland är för långtgående.

Skälen för mitt förslag: När del gäller riktlinjerna i den fysiska riksplane­ringen för lokalisering av miljöslörande industriella och liknande anlägg­ningar lill kusterna vill jag lill alt börja med erinra om att föredragande statsrådet i prop. 1972: 111 anförde bl.a. alt den fysiska riksplaneringens

97

7    Rikxddgen 1985/86. I .saml. Nr 3

Prop. 1985/86; 3 huvuduppgift när det gäller industrin är all möjliggöra sädana långsiktiga lokaliseringsöverväganden som behövs för att vi skall kunna hushålla med mark- och vattentillgångar som har stor betydelse för landel som helhet samt begränsa miljöstörningarna. Föredraganden framhöll särskill att lo­kaliseringsmöjligheterna är begränsade för sådana industrier som kräver speciella naiurresurser, såsom tillgäng till djuphamn eller stora kvantiteter råvatten. Det är angeläget all sådana resurser sä långt möjligt las till vara. För denna typ av industri, vars etablering samtidigt ofta innebär konflikter med väsentliga miljö- och naturvårdsintressen, borde enligt föredraganden därför bl. a. göras markreservationer i andra områden än de som från rikssynpunkt är av särskill intresse för naturvård, kulturminnesvård och friluftsliv.

De riktlinjer som från dessa utgångspunkter har lagts fast innebär att etablering av större, miljöstörande eller särskilt resurskrävande industrier m. m. inte skall tillåtas inom de obrutna kustområdena. Sådana industrian­läggningar skall inom de högexploaterade kustområdena tillåtas endast i områden som redan har öppnats för dessa typer av industrier. Vidare skall mark reserveras för sådana industrityper i anslutning till vissa platser inom de högexploaterade kustområdena, nämligen Lysekil, Stenungsund, Värö, Karlshamn, Norrköping, Nyköping-Oxelösund och Nynäshamn. Detta ur­val har gjorts med hänsyn lill atl de angivna platserna har speciella lokali­seringsförutsältningar som de av riktlinjerna berörda typerna av industrier ofta behöver.

Riktlinjerna medger säledes lokalisering av de behandlade industrity­perna till de tätorter vid de högexploaterade kustområdena som redan har någon av de industrilyper som avses och under förutsättning att miljöför­hållandena medger etablering av ytterligare sådana industrier. Alt stats­makterna angett att mark skall reserveras i anslutning lill de nyss angivna platserna är ett uttryck för de avvägningar som har gjorts om vad som kan anses vara lämpliga områden vid kusterna - bl. a. med hänsyn till mot­stående intressen - för mera omfattande indusirietableringar med spe­ciella lokaliseringskrav.

Riktlinjerna har haft slor slyrverkan på så sätt att de obrutna kustområ­dena och orörda delar av de högexploaterade kustområdena kunnat hållas fria frän miljöstörande industrianläggningar. Berörda kommuner har ge­nom antagna eller fastställda fysiska planer reserverat mark för ytterligare sådana industrier på de nyss angivna platserna.

Jag delar bedömningen i promemorian att en motsvarighet till riktlinjer­na beträffande industrilokalisering lill kusterna bör tas in som bestämmel­ser i NRL. Genom den etablering som skett vid de tidigare angivna plat­serna och genom de planeringsåtgärder som där vidtagits, är det tillfyllest att bestämmelserna uttrycker alt stora miljöstörande industrier och liknan­de anläggningar får komma till stånd endast i områden där denna typ av verksamhet redan förekommer.

Jag delar också uppfattningen i promemorian all ingrepp i miljön genom

etablering av nya stora industriella eller liknande anläggningar på Öland

skulle fä långtgående negativa effekter varhelst sädana ingrepp skulle ske.

98

Det bör därför framgå direkl av lagen att sädana anläggningar inte får

komma till stånd på Öland.

När del gäller Gotland är del inte befogat att ha lika långtgående bestäm- Prop. 1985/86: 3 melser som för Öland. På Gotland finns - jämfört med Öland - områden som inte är fullt så känsliga för miljöingrepp och som är mindre attraktiva för friluftsliv och turism. Del finns, som också framhålls i promemorian, starka skäl att iaktta mycket stor restriktivitet med atl tillåta miljöstörande industriell eller liknande verksamhei på Gotland med tanke på öns slora bevarandevärden, men det bör ges möjligheter till sådan verksamhet under samma förutsättningar som jag nyss har föreslagit för de högexploaterade kustområdena. Motsvarande bör också gälla för Kalmarkusien.

Jag vill betona alt de typer av anläggningar som bestämmelserna tar sikte pä, är anläggningar vilkas lokalisering i ett nationellt perspektiv har belydelse för den långsiktiga hushållningen med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Jag har funnit att den lagtekniska lösning som har föreslagits i promemorian, dvs. atl en hänvisning görs till uppräkningen i 4 kap. NRL av anläggningar som skall prövas av regeringen, är lämplig. Jag återkommer till de typer av anläggningar som bör omfattas av bestämmel­serna när jag redovisar mina förslag om regeringsprövning av slora indus­trianläggningar m. m. (avsnitt 6).

Med anledning av synpunkter som förts fram bl. a. av Östhammars, Borgholms och Mörbylånga kommuner samt länsstyrelsen i Kalmar län finns skäl att erinra om vad jag anfört tidigare om att de geografiska bestämmelserna inte skall hindra utvecklingen av befintliga tätorter eller lokalt näringsliv.

Västerviks och Mörbylånga kommuner samt länsstyrelsen i Kalmar län anmärker att det på Öland och inom den del av kustområdet i länet som föreslås bli undantagen från lokalisering av miljöstörande anläggningar m. m. redan finns vissa sådana anläggningar. Konkret nämns bl. a. Cemen-tas anläggning i Degerhamn på Öland och Eds cellulosafabrik vid kusten saml vissa anläggningar i Västervik och Gamleby. Dessa anmärkningar ger mig anledning att påpeka alt de bestämmelser som jag föreslår för de obrutna kustområdena och för Öland tar sikte på alt förhindra etablering av nya företag. En förnyelse av befintliga förelag får prövas mol bakgrund av del grundläggande syftet med de geografiska bestämmelserna och kan säledes tillåtas, om den kan genomföras utan att påtaglig inverkan uppstår på de bevarandevärden som bestämmelserna tar sikte på att skydda.

Länsslyrelsen i Södermanlands län anför belräffande de platser vid kusterna som har angetts som lämpliga för lokalisering av stora industrian­läggningar att Tunabergsomrädet i Nyköpings kommun, som har ansetts utgöra en del av området Nyköping-Oxelösund, inte bör komma i fråga för sådan industrilokalisering. Länsstyrelsen hänvisar till den väl genomarbe­tade kommunala och interkommunala planering som har genomförts för områdel. Mitt förslag innebär att miljöstörande industrianläggningar m. m. får komma till stånd endast på platser där liknande verksamhet redan förekommer. Därmed kommer Tunabergsomrädet inte i fråga för lokalise­ring av sådana anläggningar.

Statens vatlenfallsverk, KRAFTSAM och Svensk kärnbränsleförsörj­

ning tolkar promemorieförslagel angående de obrutna kustområdena så atl

bestämmelserna skulle hindra undersökningar av berggrunden i syfte att

99

Prop. 1985/86; 3 finna lämpliga områden för slutförvaring av kärnbränsle. Instanserna anser alt del är olämpligt alt undanta vissa områden i landet från förberedande undersökningar om var de bäsla förutsättningarna för sådan förvaring finns, Promemorieförslaget, som jag alltså ställer mig bakom, hindrar i och för sig inte dylika undersökningar, om de utförs sä alt de inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Däremot är det riktigt att förslaget, med den hänvisning som föreslås till lagförslagets 4 kap., skulle omöjliggöra en anläggning för slutförvaring av kärnbränsle inom de nämnda områdena. Jag finner inte skäl alt förorda någon ändring i förhål­lande lill promemorieförslaget med anledning av synpunkterna från de nu nämnda remissinstanserna.

I promemorian framhålls att det inte går alt utesluta att det belräffande vissa typer av industriell eller liknande verksamhet, som kan klassificeras som miljöstörande, kommer att ställas anspråk på lokalisering till platser bl. a. vid de högexploaterade kusterna där sådan verksamhei inte förekom­mer. Det kan gälla t. ex. stora vindkraftsaggregat och gruppstationer för vindkraft. Del kan också gälla verksamheter som är beroende av stort vattendjup eller som innebär utvinning av en lägesbunden naturresurs. Promemorieförslaget innebär i detta avseende att miljöstörande verksam­het, som är beroende av lägesbundna naturresurser, bör kunna få komma till stånd också pä andra platser än där sådan verksamhet förekommer, om synneriiga skäl föreligger. Syftet med en sådan bestämmelse är att möjlig­göra lokalisering av verksamheter för vilka lokaliseringsförutsältningar uppenbarligen inte finns i områden där miljöstörande verksamhet redan förekommer. Belräffande de obrutna kustområdena och Öland innebär dock promemorieförslagel ett förbud mot sådana verksamheter.

Flera remissinstanser har framfört synpunkter med anledning av prome­morieförslagel i denna del. Statens planverk anser sålunda att del är motiverat med en stor återhållsamhet med att tillåta lokalisering av miljö­störande anläggningar på andra platser än där sådana redan finns. Vad gäller vindkraftverk menar dock planverket att regeringen bör ges möjlig­hel atl pröva lokalisering av sådana även på Öland och inom de obrutna kustområdena. Statens vatlenfallsverk och statens energiverk samt några av de berörda kommunerna framför liknande synpunkter. Svenska krafl-verksföreningen och KRAFTSAM menar att förslaget innebär avsevärda inskränkningar i förutsätlningarna att anlägga vindkraftverk och anser alt del i realiteten borde finnas goda möjligheter att samordna kraftintresset med jordbruk, turism och friluftsliv. Naturvårdsverket anser att förslagen i promemorian är väl avvägda och pekar vad gäller Öland bl. a. på riskerna ur fågelskyddssynpunkt med stora vindkraftverk. Med hänsyn till flyltfå-gelslräcken är nämligen riskerna med vindkraftsaggregat enligt verket särskilt stora på Öland och på Falsterbonäset.

Enligt min mening kan det vara av stor betydelse för landet all vissa företag som är beroende av lägesbundna resurser kan tillåtas utanför de tidigare angivna platserna och de andra omräden där miljöstörande verk­samhet redan förekommer. Jag har redan tidigare behandlat förutsättning­ar härför i fräga om utvinning av ämnen eller material. 100

När det gäller vindkraften är det en självklarhet att lokalisering måste     Prop. 1985/86; 3 kunna ske vid de delar av kusterna där vindförhållandena är tillräckligt goda, antingen på land nära kustlinjen eller i vattnet utanför kusten. Bestämmelser för de högexploaterade kusterna och Gotland bör inte ute­sluta möjligheter lill sädan lokalisering.

Mitt förslag innebär alt det - med nägot undantag skall vara förbjudet att lokalisera sådana miljöstörande anläggningar som enligl 4 kap. NRL skall prövas av regeringen, till de obrutna kusterna och till Öland. Som jag redan har angelt kommerjag senare (avsnitt 6.2) att gä igenom vilka typer av anläggningar m. m. som avses. Jag vill dock redan här nämna att jag inte kommer att föreslå atl vindkraftverk las upp bland de anläggningar som alllid skall prövas av regeringen. Skulle en utbyggnad av stora vindkrafts­anläggningar aktualiseras på t. ex. Öland, utgår jag dock från att regeringen genom beslut i varje enskilt fall (se avsnitt 6.4) förbehåller sig prövningen av sådana anläggningar. Med hänsyn till syftei med de geografiska bestäm­melserna för Öland, torde en sådan prövning komma atl utfalla så atl omfattande vindkraftsutbyggnader inte kan tillåtas.

Till skillnad från promemorieförslagel kommer jag senare (avsniti 6.2) att föreslå all byggande m. m. av plattformar, som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden, alltid skall prövas av regeringen. Med hänsyn till de uttalanden som riksdagen tidigare har gjort, bl. a. med anledning av regeringens redovisning av planeringsskedet i den fysiska riksplaneringen (prop. 1978/79:213, CU 1979/80:6, rskr 87), om förutsättningarna för byggande av oljeutvinningsplaltformar vid Kålvik-Lunnevikenområdet på Hogdalsnäset i Strömstads kommun, bör NRL ulformas så att det inte kommer att föreligga elt förbud mot byggande av sädana plattformar och därtill direkt anknulen verksamhet inom detla område på Hogdalsnäset. Bestämmelsen härom bör emellertid inte ta sikte enbart pä Hogdalsnäset utan gälla för de obrutna kusterna över huvud taget och för Öland. Det innebär alltså bl. a. att det inte kommer att råda nägot uttryckligt förbud mot att bygga den avsedda typen av plattformar vid del obrutna kustområdet i Kalmar och Östergötlands län, vid Höga kusten i Ångermanland eller på Öland.

Motivet till att öppna möjligheter atl bygga oljeutvinningsplattformar vid Hogdalsnäset i Strömstads kommun var bl, a. att de unika djupvatlentill-gångar som finns utanför Hogdalsnäset skulle kunna utnyttjas för själva byggnadsarbetena. Motsvarande motiv finns int för de nämnda kustområ­dena vid ostkusten eller för Öland, Sannolikt kommer det inte atl fram­föras nägra önskemål att få utnyttja kustområdena på ostkusten eller Öland för byggande m. m. av dylika plattformar. Skulle sädana önskemål ändå uppstå, innebär mitt förslag alt regeringen enligt 4 kap. NRL alltid skall pröva tillåtligheten av förelaget. Därvid skall bl. a. bestämmelserna i 2 och 3 kap, NRL tillämpas.

Jag vill i detta sammanhang också erinra om vad jag tidigare (avsnitt 4.3)

anförde om anläggningar för utvinning av ämnen eller material inom områ­

den som kommer att omfattas av bestämmelserna i 3 kap, NRL. Mitt

förslag i detta avseende innebär - med undantag för utvinning av uranhal­

tigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av

101

Prop. 1985/86:3

kärnbränsle - inte heller nägot absolut förbud mot sådana anläggningar inom de s. k. obrutna kustområdena eller på Öland. Jag vill dock betona atl del enligt min mening endasi i undanlagsfall kan komma i fråga att tillåta utvinning av ämnen och material inom nyss nämnda områden, om utvin­ningen skulle bedömas strida mol bevarandeintressena. Jag utgår frän all del ocksä i dylika fall blir regeringen som kommer alt fatta beslul genom atl den förbehåller sig prövningen med stöd av 4 kap. NRL.

Fritidsbebyggelse

Som jag tidigare har angett (avsnitt 4.3) bör särskilda regler gälla i fråga om tillåtligheten av frilidsbebyggelse inom kustområdena från BroQorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark samt utmed kusten' på Got­land. Av skäl som jag då angav bör en justering göras av beslämmelserna om fritidsbebyggelse i det remitterade förslaget. Jag återkommer till frågan i specialmotiveringen.

4.6 Särskilda frågor som rör Qällvärlden

Mitt förslag: Om del finns särskilda skäl för att utvinna sådana fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse och som ligger inom ett obrutet fjällområde, fär regeringen ge tillstånd till detta. Skogsbruk bör bedrivas med särskild försiktighet inom dessa fjällområden. Frågor om skogsbruk i allmänhet i de Qällnära sko­garna övervägs i annan ordning.

Promemorieförslaget: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag (se promemorian s. 87-92).

Remissinstanserna: De remissinstanser som företräder bevarandeintres­sena och rennäringen anser att restriktionerna beträffande skogsbruk och mineralutvinning skall vara härdare än vad som föreslås i promemorian. Flera av de berörda länsstyrelserna och kommunerna saml företrädare för skogsbruket och mineralbrytningsintressena har motsatt uppfattning.

Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare redovisat mina skäl för att de obrutna Qällområdena och den övriga fjällvärlden bör omfattas av de geografiska bestämmelserna i NRL (avsnitt 4.2). Jag angav då ocksä hur jag anser alt bestämmelserna bör utformas med hänsyn till bevaran­deintressena, turismen och rennäringen. Jag har tidigare (avsnitt 4.3) mera allmänt behandlat förutsättningarna för utvinning av värdefulla ämnen och material inom de omräden som skall omfattas av 3 kap. NRL. Jag skall nu behandla frågor om mineralbrylning i de obrutna fjällområdena och frågor om skogsbruk i fjällvärlden.

102

Mineraibrytning i de obrutna fjällområdena

Som föreslagits i departementspromemorian bör avsteg från den restrikti­vitet mot åigärder inom de obrutna fjällområdena som jag tidigare förordat

kunna göras i fråga om mineralbrylning om det finns särskilda skäl. Kun- Prop. 1985/86; 3 skaperna om mineralförekomster i dessa fjällområden är mycket ofullstän­diga. Skulle prospekteringsverksamhel visa alt det finns fyndigheter som det är av stort samhällsintresse atl bryta, bör en utvinning kunna komma till stånd utan att del skall behövas en lagändring för detta. Tillåtlighets­prövningen i sådana fall bör göras av regeringen enligt de beslämmelser som jag kommer att föreslå senare (avsnilt 6).

Bl. a. Vetenskapsakademien, Stockholms universitet, naturvårdsverket. Svenska naturskyddsföreningen och Svenska fjällklubben riktar krilik mot promemorieförslagel i denna del. Naturvårdsverket anser att de skäl som anförs i promemorian inte förefaller övertygande sedda mot bakgrund av de UtomordenUigt starka skyddsinlressena. Verket anser alt endast riksda­gen bör kunna pröva frågan om mineralbrytning i de obrutna Qällområ-dena.

Länsslyrelsen i Västerbottens län anser alt den begränsade möjlighel till mineralutvinning som förslaget innebär ger för osäkra förutsättningar för alt prospektering skall vara av intresse för gruvföretagen. Liknande syn­punkter framförs av bl. a. SGU samt Sorsele och Vilhelmina kommuner. SGU anger att gruvföretagen i stort sett har upphört med prospekterings­verksamhel inom områdena som en följd av gällande rikllinjer i den fysiska rikplaneringen. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser alt gruvverksamhet bör underlättas något i förhållande till promemorieförslaget.

Jag anförde tidigare att vår generation har ett stort ansvar för atl värna om de kvarvarande, i huvudsak orörda Qällområdena och alt beslämmel­serna för de obrutna fjällområdena skall ge ett starkt skydd för bevaran-deinlressena. Samtidigt är jag medvelen om att malmer och mineraltill­gångar som utvinns i fjälltrakterna har mycket stor betydelse för de när­mast berörda bygderna. De har också stor betydelse för den allmänna ekonomiska utvecklingen i värt land. Mot denna bakgrund bör mineral­brytning och gruvdrift kunna fillåtas om det finns särskilda skäl.

Vid behandlingen av prop. 1977/78: 31 med riktlinjer i den fysiska riks­planeringen för vissa s. k. obrutna fjällområden anförde civilutskoltet (CU 1977/78:8) i fråga om mineralutvinning i områdena bl. a. följande:

De av bostadsministern förordade riktlinjerna utgår beträffande gruv­drift och annan mineralutvinning från den allmänna utgångspunkten att det är angelägel alt utvecklingsmöjligheterna för vårt lands gruvnäring blir goda liksom att det inte kan uteslutas att starka önskemål om brytning kan komma atl föras fram. En vägning mot bevarandeintressena leder emeller­tid fram till slutsatsen atl gruvdrift i områdena bör ullåtas endast om mycket slarka samhällsintressen talar för detla. En från samhällets syn­punkl mycket angelägen gruvdrift bör dock enligt bostadsminislern tillålas endasi under den förutsättningen all brytningen kan genomföras på ett sådani sätt att områdets tillgänglighet inte ökar väsentligt och att skadan från naiurvårdssynpunkt blir liten. Föreligger denna förutsättning bör en­ligt propositionen regeringen kunna ge tillstånd till gruvdrift.

Utskottet ansluter sig till det grundläggande innehållet i de i propositio­

nen förordade riktlinjerna, dvs. atl endast myckel starka samhällsintressen

bör leda till att gruvdrift bör komma i fråga. Den förordade och preciserade

103

Prop. 1985/86:3 förutsättningen att områdets tillgänglighet inte ökar väsentligt och att skadan från naturvårdssynpunkt blir liten kan emellertid knappasl strikt hävdas mot de tyngst motiverade bryiningsintressena. Konflikten fär då lösas från fall lill fall genom beslut, i regel vid prövning av fråga om gränsändring. Den restriktiva utgångspunkten bör slås fast för atl inte grundläggande syften skall gä förlorade, men avvägningarna mäsle i prak­tisk hantering bli beroende ocksä av den vikt man tillmäter etl aktuellt brylningsprojekt.

Vad civilutskoltet sålunda anförde bör enligt min mening ligga till grund för tillämpningen av den nu föreslagna undanlagsbestämmelsen för mine­ralbrytning och gruvdrift. Med uttrycket "mycket starka samhällsintres­sen" skall enligl min mening förstås t. ex. för landel starka näringspolitiska eller sysselsällningsmässiga skäl eller försörjningsberedskapsskäl. I fall då regeringen anser alt brytning kan tillåtas, får närmare prövas de villkor som bör knytas till ett tillstånd. Därvid följer av de hushållningsbestäm­melser som jag tidigare förordat atl de ingrepp som en brytning för med sig så långl möjligt skall begränsas. Det ligger dock i sakens nalur att gruvdrift och annan mineralbrytning vanligtvis innebär inte obetydliga skador på naturmiljön. 1 fall då brytningsintresset är mycket tungt motiverat, måste man således acceptera att skadan blir påtaglig. I sådana fall är del enligt min mening naturligt, som också civilutskoltet anfört, atl ett brytningstill­stånd i regel åtföljs av et', beslut om ändring av det obrutna områdets gränser.

Skogsbruksfrågor

I den nyss nämnda prop. 1977/78: 31 föreslogs jnte några detaljerade rikt­linjer för skogsbruket i de obrutna fjällområdena. 1 stället hänvisades till skogsvårdslagen och lill att reglering av skogsbruket borde ske successivt, i takt med att underlag utarbetas. Däremot redovisades de begränsningar som av biologiska skäl gäller för skogsbruket i fjällområdena och vilka begränsningar som lill följd härav ansågs vara naturliga. Frågan om skogs­bruk togs på nytt upp i prop. 1980/81:71 om avgränsning av obrutna fjällområden (CU 14, rskr 155). Därvid hänvisades till den nya skogsvårds­lag som riksdagen hade beslutat och som hade trätt i kraft den I januari 1980. 1 propositionen uttalades att de vidare överväganden som hade förutskickats i prop. 1977/78:31 förutsattes ske inom ramen för tillämp­ningen av skogsvärdslagen och att det inte var erforderligt med ytlerligare detaljerade föreskrifter. Samtidigt erinrades om vad som tidigare hade sagts (prop. 1977/78:31) om förutsättningarna för skogsbruk inom områ­dena.

Jag vill erinra om att den nya skogsvårdslagen, till skillnad från den äldre

lagen, även gäller statens och kyrkans skogar. Den nya lagen är alltså

tillämplig på all skog. Lagen föreskriver krav på tillstånd från skogsvårds-

styrelsen för avverkning inom områden som har angetts som svårföryngra-

de (I9§). Delta krav gäller även för avverkning som görs för att skogsmar­

ken skall användas till annat än för virkesproduktion. Större delen av

104

skogsmarken inom de obrutna fjällområdena ingår i det svårföryngrade

området. I samband med att tillstånd lill avverkning m. m. ges, kan skogs- Prop. 1985/86; 3 vårdsstyrelsen besluta om åtgärder som begränsar eller motverkar ölägen­heter och tryggar äterväxten (19§). All slutavverkning som omfattar mer än 0,5 ha skall anmälas i förväg till skogsvårdsstyrelsen (I7§). Om länssty­relsen för visst område har begärt det, överlämnar skogsvårdsslyrelsen sådana anmälningar lill länsslyrelsen. Länsstyrelsen har därvid möjlighet att, innan någon avverkning sker, ingripa med stöd av naturvårdslagen. Slutligen bör nämnas atl skogsvårdsstyrelsen enligt den nya skogsvårdsla­gen ges möjlighet att i särskilda fall föreskriva vilka åtgärder som skall vidlas med hänsyn till naturvårdens intressen (24§).

Även om således nu gällande skogsvårdslag ger möjligheler för myndig­heterna alt ingripa i samband med skogsbruksåtgärder i de obrutna Qällom-rådena, anser jag att det ökade intresset för skogsavverkning alll närmare kalQället gör del angeläget alt särskill betona de obrutna fjällområdenas speciella skyddsvärden.

Skogsstyrelsen anför i sitt remissyttrande att det är rikligt att avstå frän skogsbruk i de obrutna Qällomrädenas inre partier. I områdenas yttre delar bör dock skogsbruk få bedrivas där biologiska förhållanden så medger. Avverkningstradition och föryngringsförhällanden bör enligt styrelsen få vara vägledande för om man skall avverka genom slutavverkning eller s. k, fjällskogsblädning. Domänverket och skogsstyrelsen framhåller atl det är viktigt atl restriktioner för skogsbruket begränsas lill de obrutna fjällområ­dena. Skyddszoner utanför dessa kan inte accepteras.

Stockholms universitet anser atl s.k. rationellt skogsbruk över huvud tagel inte bör få förekomma inom de obrutna fjällområdena. Naturvårds­verket bedömer att endast ca 15000 ha skogsmark-inom områdena är belägna så att skogen med nuvarande föryngringsmetoder kan komma i fråga för skogsbruk. Med hänsyn till atl dessa skogar enligt verket ligger vid den allra översta gränsen för barrskogens utbredning i fjällen och atl de ofta ingår som delar i värdefulla urskogar samt att det nästan uteslulande är fråga om statens mark, ifrågasätter verket om inte ett totalförbud mol avverkningar utom för husbehov bör gälla inom de obrutna fjällområdena. Detta torde enligl verket inte innebära några väsentliga skillnader i förhål­lande till promemorieförslaget, men man skulle undvika tolkningsproblem samt eventuella misstag och felaktiga åtgärder med hänsyn till svårigheter­na all fä till stånd äterväxl.

Av vad jag anfört tidigare framgår alt jag anser att skyddet för de obrutna fjällområdena skall vara mycket starkl. Jag förordar därför all skogsbruk, när det kan tillåtas enligt skogsvårdslagen, skall bedrivas så att områdenas karaktär inte påverkas. Sådant hänsynslagande, som skogs-värdsstyrelsen kan föreskriva i samband med all tillstånd ges för avverk­ning, får dock inte innebära elt avsevärl intrång i pågående markanvänd­ning. Om skyddet skall vara starkare, mäste naturvårdslagens regler an­vändas.

Jag vill här också mera allmänt redovisa min syn på skogsbruk i de s. k.

fjällnära skogarna, dvs. skogsbruk i de skogar som ligger ovanför den s. k.

skogsodlingsgränsen. Frågan berör belydande delar av Qällvärlden uianför

de obrutna fjällområdena. Promemorieförslagel innehåller i dessa delar

105

Prop. 1985/86; 3        inget förslag, ulan hänvisning sker lill att överväganden pågår i särskild ordning.

Skogsstyrelsen hänvisar i sill yttrande lill dessa särskilda överväganden och påpekar att det, mot bakgrund av pågående inventeringar och utred­ningar, om några få år kommer all finnas ett betydligt bättre kunskapsun­deriag för atl falla riktiga beslut bäde vad gäller skogbrukets bedrivande och samordningen mellan skilda intressen i dessa områden.

Jag delar skogsstyrelsens uppfattning. Under år 1984 avslutades bety­dande invenleringsarbeten beträffande urskogar och hänglavsbäiande sko­gar. Också inventeringsarbetet inom ramen för naturvårdsverkets s. k. fjällplanering är numera genomfört. Arbete har också påbörjats med en mera samordnad markanvändningsplanering i Qällnära omräden i Jämt­lands och Norrbottens län. Vissa inledande försök i Jämtlands län redovi­sades av länsslyrelsen till bostadsdepartementet i mars 1985. Redovisning­en har remissbehandlats och beredning har påbörjats inom regeringskan­sliet. Jag kommer senare att ta upp frågan om lämpliga former för en samordnad markanvändningsplanering för berörda områden inom hela Qällvärlden. Jag vill i detta sammanhang tillägga att samrädsförfarandet mellan samebyar och skogsägare under år 1984 utökades och gavs enhet­liga former. Slutligen görs f. n. betydande insatser av såväl lantbruksuni­versitetet och skogsvårdsorganisationen, inkl. domänverket, som elt fler­tal forskare för atl bättre klarlägga och sammanfatta kunskaperna när det gäller skogsföryngring i de fjällnära områdena.

Först när en utvärdering har gjorts av de olika insatser som pågår eller nyss avslutats, kan man enligt min mening på ett vederhäftigt sätt ta ställning till om det behövs särskilda regler för skogsbruk i de Qällnära skogarna. Jag vill emellertid framhålla att den osäkerhet som råder när det gäller återväxtmöjligheter, förutsättningar för en livskraftig rennäring etc. bör leda till att man iakttar stor återhållsamhet när det gäller skogsbruksåt­gärder inom de berörda skogsområdena.

Jag vill ocksä erinra om alt länsstyrelsen, genom det anmälningsförfa­rande som gäller enligt skogsvårdslagen, kan få information om planerade avverkningar. I den män avverkning skulle ha tillåtits av skogsvårdsslyrel­sen och om länsslyrelsen bedömer alt avverkning inte bör ske, kan länssty­relsen genom tillämpning av naturvårdslagen stoppa eller reglera avverk­ningen. Härvid kan också naturvårdslagens ersättningsbestämmelser bli tillämpliga. Till följd av att staten är den största markägaren i Qällomrä-dena lorde dock ersättningsbeloppen bli förhållandevis små.

106

4.7 Vattendrag som skall undantas från vattenkraftsutbyggnad

Prop. 1985/86:3

Mitt förslag: I NRL las in bestämmelser om förbud mot atl ulföra vattenkraftverk samt valtenreglering eller valtenöveriedning för kraftändamål i de älvar och älvsträckor som enligt riksdagens beslut är undantagna frän vattenkraftsulbyggnad. Bestämmelserna omfal­tar också bi- och källflöden till de älvar som är helt outbyggda saml biflödena till och vallenområdena uppströms undantagna älv­sträckor i de fall områdena uppströms är oulbyggda. Förbudet mot vattenkraftsutbyggnad omfaltar inte sådana förelag som orsakar endast obetydlig miljöpåverkan.

Promemorieförslagel: I promemorian redovisas motiv för och föresläs att NRL skall innehålla bestämmelser om att vissa älvar och älvsträckor skall vara undantagna från vattenkraftsulbyggnad (departementsprome­morian s. 94-96).

Remissinstanserna: Endast ett fätal remissinstanser har redovisat in­vändningar mot promemorieförslagel. Svenska byggnadsarbetareförbun­det förordar med instämmande från LO alt de älvar och älvsträckor som skall omfattas av bestämmelserna anges försl efter del all erforderliga beslul fattats med anledning av kärnkraftens avveckling och produktionen av elektrisk energi är säkerställd.

Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare angett varför jag anser att bestämmelser som frän resurshushållningssynpunkt reglerar vattenkrafts-utbyggnad naturiigen hör hemma i NRL (avsniti 4.2).

I promemorieförslaget uttalas att ett angivande av de älvar och älv­sträckor som bör omfattas av bestämmelsen om undantag från vatlenkraft­sutbyggnad bör ske när statsmakterna tagit ställning till vattenkraftbered­ningens förslag till plan för den fortsatta utbyggnaden. Svenska byggnads­arbetareförbundet anför med anledning härav all del skulle vara synnerli­gen olyckligt att genom precisering i NRL föregripa kommande riksdags­beslut med anledning av förslag från 1981 års energikommitté och eventu­ellt efterföljande utredningar om vad avvecklingen av kärnkraften fordrar i fräga om tillskolt av ytterligare vattenkraft. LO intar samma ståndpunkt.

På grundval av vattenkraftberedningens förslag i betänkandet (SOU 1983:49) Vattenkraft fattade riksdagen i juni 1984 beslut om den fortsatta vattenkraftsulbyggnaden (prop. 1983/84:160, BoU 30, rskr 388). Beslutet innebär bl. a. att riksdagen har ställt sig bakom en plan för utbyggnad av vattenkraften som skall möjliggöra ell produktionslillskolt om minst 2.5 TWh/år. Riksdagen har nyligen med anledning av prop. 1984/85:120 om riklhnjer för energipolitiken beslutat bl. a. om en komplettering av planen för vatlenkraftsutbyggnad (BoU 1984/85:25, rskr 364). Genom dessa be­slut kan nivån 66 TWh/år i energilillskott från vattenkraften uppnås.

Riksdagsbesluten innebär i fråga om riktlinjerna i den fysiska riksplane­ringen att dessa ändras pä två punkter, nämligen så att Bure älv och en del av Ljusnan vid Edänge inte längre omfattas av riktlinjerna. Förteckningen

107

Prop. 1985/86: 3 i 11 kap. 1 § 4 vallenlagen (1983:291) över älvar och älvsträckor som skall omfallas av bestämmelserna om regeringsprövning har ändrats i enlighel med riksdagens beslut.

Riksdagsbeslutet nu i vår om riktlinjer för energipolitiken innebär natur­ligtvis inte en garanti för att just de älvar och älvsträckor som nu är undantagna från vattenkraftsulbyggnad kommer att vara det för all fram­lid. Jag vill erinra om atl näringsulskottet i sin behandling av prop. 1984/85:120 (NU 30) ansåg att vissa förberedande studier för dessa älvar och älvsträckor - med undanlag för de fyra stora huvudälvarna - är av värde för kommande energipolitiska beslul så att sådana beslul grundas på etl sä aktuellt och genomarbetat underlag som möjligt.

Trots den osäkerhet som även fortsättningsvis kommer att råda beträf­fande vattenkraftens roll i energiproduktionssystemet på längre sikt i sam­band med avvecklingen av kärnkraften, anser jag att en uppräkning av de älvar och älvsträckor som bör undantas frän vattenkraftsutbyggnad bör ske i NRL. Detla föregriper självfallet inte kommande riksdagsbeslut om vattenkraftens roll i den svenska energiförsörjningen. Riksdagen är nämli­gen när som helst, l.ex. när man nästa gång tar ställning till energipoliti­ken, oförhindrad att ompröva tidigare beslut. Jag kan inte heller se att del skulle innebära någon praktisk skillnad atl göra en ändring i NRL jämfört med all ändra i riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen och i vallenlagen så som skett i fråga om Bure älv och Edänge i Mellanljusnan.

Uppräkningen i NRL av de älvar och älvsträckor som skall undantas från vattenkraftsutbyggnad skall självfallel följa vad riksdagen har beslu­tat. Detta innebär att bestämmelserna skall omfatta de älvar och älv­sträckor som räknas upp i 11 kap. I § 4 vattenlagen.

Som jag har redogjort för tidigare (avsnilt 2.3) skall NRL anknytas till ett antal andra lagar, bl. a. vattenlagen. Eftersom NRL kommer att innehålla ett principiellt förbud mot utbyggnader i de älvar och älvsträckor som är förtecknade i 11 kap. 1 § 4 vattenlagen, saknas det anledning alt ha kvar det nu gällande kravet på regeringsprövning av förelag i dessa vattendrag. I den tidigare omnämnda lagrådsremissen den 13 juni i år med förslag till följdändringar med anledning av PBL och NRL har föreslagits bl. a. att 11 kap. I § vattenlagen ändras i enlighet med vad jag nu har anfört.

Vattenöverdomstolen anför i sitt yttrande att innebörden av uttrycket "utbyggnad för vattenkraftsändamål", som användes i departementspro­memorian, inte närmare har angetts. Promemorian innehöll i denna del inget annat än en markering av atl en lagreglering om undantag från vattenkraftsulbyggnad borde ske i en nalurresurslag. När jag nu ställer mig bakom promemorieförslaget måste självfallet konkretiseringar göras av vad undantaget skall omfatta. 1 likhet med vattenöverdomstolen anser jag att undantaget bör innefatta inte bara uppförande av kraftverk och dammar utan även vattenregleringar och vattenöveriedningar samt åtgärder för sådana företag.

Hittillsvarande erfarenheter av handläggningen av ärenden enligt vatten­

lagen och av arbetet med NRL har aktualiserat ett behov av vissa klariäg-

ganden även i övrigt av vad undantaget från vattenkraftsutbyggnad bör

108

omfatta. Även en del remissinslanser påpekar delta, bl. a. vatlenöverdom-

stolen och Älvräddarnas samarbetsorganisation. För alt skapa ökad klar-     Prop. 1985/86; 3 het för kraftbolagen och andra som berörs av vattenkraftsutbyggnader skall jag nu närmare behandla frågor om undantagets geografiska räckvidd, åtgärder som kan godtas i anslutning till redan befinlliga vatlenkraflsan­läggningar samt vissa frågor om små vattenkraftverk.

Biflöden och källflöden

När det gäller frågan om bestämmelsernas räckvidd råder det en viss oklarhet i fräga om behandlingen av biflöden och källflöden. Enligt min mening mäste ett ställningslagande i dessa avseenden baseras på de grund­läggande utgångspunkterna för bestämmelserna i NRL, nämligen att mar­ken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att man främjar en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god och långsiktig hushållning. Ett av huvudsyftena med lagförslagel är att det skall bidra lill att god natur- och kulturmiljö bevaras. Att särskilda bestämmel­ser skall gälla för vattenkraftsulbyggnad i vissa vattendrag är en konkreti­sering av detta huvudsyfte. När det gäller de älvar som är helt outbyggda och de älvar som inte är utbyggda uppströms det älvavsnitt som är undan­taget från vatlenkraftsutbyggnad, måste inriktningen enligt min mening vara att skydda berörda vattenområden som sammanhängande ekologiska och hydrologiska system. Detta innebär atl bi- och källflöden i dessa fall bör omfattas av bestämmelserna om undantag från vattenkraftsulbyggnad. Jag föreslår säledes att undantaget ges denna omfattning.

När det gäller övriga från vattenkraftsutbyggnad undantagna älvsträckor anser jag inte alt det är lika klart att kall- och biflöden skall omfattas av skyddet mol utbyggnad. I dessa fall torde riktlinjerna inte i första hand syfta till att bevara sammanhängande ekologiska och hydrologiska system utan mera till att skydda själva älvsträckan från utbyggnad, t. ex. på grund av dess naturskönhet eller dess stora värde för friluftsliv och turism. Vattenkraftsutbyggnad har i dessa fall redan skett uppströms den aktuella sträckan, varigenom denna som ekologiskt och hydrologiskt system redan har påverkats. Utbyggnader i biflöden påverkar därför som regel älv­sträckans skyddsvärden i mindre grad. För denna typ av älvsträckor förordar jag därför att undantaget från utbyggnad skall avse endast huvud­flödet. Skulle den situationen ändå uppstå att en utbyggnad i ett kall- eller biflöde till en sådan undantagen älvsträcka bedöms medföra väsentlig skada för bevarandevärdena hos älvsträckan, torde bestämmelserna i vat­tenlagen erbjuda tillräckliga möjligheter att beakta detta, särskill som avsikten är all bl, a, de regler som jag tidigare har föreslagit skall ingå i 3 kap, NRL skall tillämpas vid tillståndsprövning enligt vattenlagen. En dylik utbyggnad kan prövas av regeringen med slöd av 11 kap. 3 § vattenla­gen. Det ankommer på kammarkollegiet att uppmärksamma regeringen på denna lyp av projekt. Även andra myndigheter som har intressen att bevaka, l.ex. naturvårdsverket och riksantikvarieämbetet, kan givetvis väcka fråga om regeringsprövning.

109

Prop. 1985/86:3        Ersättningsbyggnader m. m.

I några fall finns redan vatlenkraflsanläggningar i de älvar och älvsträckor som jag föreslår skall vara undantagna från vattenkraftsutbyggnad. I prop. 1977/78: 57 om rikllinjer i den fysiska riksplaneringen för vattendrag i norra Svealand och Norriand anfördes all ett undantag frän utbyggnad inte bör innebära atl smärre åigärder som hänför sig t. ex. till redan företagen reglering helt skall förhindras. Civilutskoltet (CU 1977/78:9) uttalade med anledning av propositionen i denna del att tillåtligheten av ersältningsbygg-nader samt ombyggnader och effektiviseringar i redan befintliga kraftverk under vissa förutsättningar skall kunna prövas utan hinder av all ålgärden berör ell undantaget område. Enligt min mening bör ett sådant synsätt gälla också i fortsättningen. Ersättningsbyggnader, ombyggnader och ef­fektiviseringar bör kunna tillåtas om de har endast obetydlig miljöpåver­kan, dvs. om åtgärderna endasi i ringa utsträckning påverkar de bevaran­devärden som utgjort motiv för att älven eller älvsträckan skall undantas från vattenkraftsulbyggnad. Delta bör komma lill uttryck i laglexten.

Tillåtligheten av små vattenkraftverk

Intresset för s. k. minikraftverk har ökat under senare år. Med minikrafl-verk menar jag anläggningar med en högsta effekt av 1,5 MW. I prop. 1983/84:160 om fortsatt vattenkraftsulbyggnad uttalade föredraganden alt en utbyggnad av minikraftverk kan ge belydande sysselsättningstillskott, även om energitillskottel blir begränsat. Statens energiverk har i rapporten (1984:4) Små vattenkraftverk föreslagil olika åtgärder för all främja till­komsten av sådana vattenkraftverk. I prop. 1984/85:120 föreslogs mot bakgrund av nämnda rapport att etl särskill, tidsbegränsat stöd skulle införas för s.k. förprojeklering och investering i små vattenkraftverk. Riksdagen beslöt enligl förslaget.

Minikraftverk kan ge avsevärda effekter pä miljön beroende bl. a. pä hur anläggningen utformas. Vattenöverdomstolen pekar i sitt ytlrande på atl minikraflverk i mindre vattendrag i förhällande lill varje producerad ener­gienhet regelmässigt dels kostar mera, dels medför mera omfatlande ska­dor än kraftverk i större vattendrag. Vattenöverdomstolen anser atl, om minikraftverk tillåts i vattendrag som i övrigt undantas från vattenkraftsut­byggnad, särskild vikt måste fästas vid möjligheterna att tillgodose fiskets behov och att ta hänsyn till naturvärdena. Till följd av minikraftverkens dåliga lönsamhet föreligger enligt vattenöverdomslolens erfarenhet små möjligheter att ålägga skadeförebyggande åtgärder såsom minimitappning till förmån för fisket och landskapsbilden.

Även om jag allmänt sett är positivt inställd till en ökad satsning på minikraftverk, följer enligt min mening direkt av gällande rikllinjer atl i princip ingen utbyggnad för vattenkraflsändamål kan tillåtas i de nu av­sedda älvarna och älvsträckorna. Jag anser dock alt det i vissa speciella fall bör kunna komma i fråga att göra undanlag från en sådan princip. I förhållande till vad jag anförde i lagrädsremissen vill jag precisera i vilka situationer undantag bör kunna komma i fråga. Detla bör kunna aklualise-

1 10

o

ras endasi i två situationer. Den ena avser fall da andra alternativ för alt

ordna energiförsörjningen för enstaka hushåll, t. ex, dragning av en kraft- Prop. 1985/86; 3 ledning, kan innebära större inverkan på miljön än elt minikraflverk. Den andra situationen avser fall dä det på den aktuella platsen redan finns en anläggning som påverkar vattendraget, l.ex. en dammanläggning eller liknande. I del faltet kan tillkomsten av etl minikraftverk t. o. m. innebära vissa fördelar, l.ex. om det innebär att en befintlig, dåligt underhållen flottningsdamm samtidigt kan restaureras. En förutsättning för all utbygg­nad i sådana fall skall kunna tillåtas bör dock alltid vara all åtgärden kan vidtas ulan att syftet med bestämmelsen om undantag från vattenkraftsut­byggnad förfelas. Jag anser också atl man bör kunna ställa särskilda krav på åtgärdernas utformning med tanke på naturvården, fisket och land­skapsbilden.

Av vad jag nu anfört följer enligt min mening att det inte kan fillätas att

, etl flertal minikraftverk med var för sig obetydlig miljöpåverkan, men med

en sammantagen negativ effekt på miljön, kommer till slånd i en viss

undantagen älv eller älvsträcka. Detta skulle direkt strida mot syftet med

skyddet för älvarna och älvsträckorna.

Vad jag nu har anfört om möjligheterna att tillåta minikraftverk bör komma till uttryck i NRL i samma undantagsbestämmelse som jag nyss förordade för bl. a. ombyggnader och effektiviseringar.

Älvarnas namnformer

I samband med riksdagens beslut om den nya vattenlagen tog civilutskoltet (CU 1982/83; 2 y) upp frågan om namnformerna på de älvar och älvsträckor som då var aktuella att räkna upp i vattenlagen. Civilutskoltet hade inhäm­tat yttrande i frågan från statens lantmäteriverk, som i sin tur hade hört ortnamnsarkivet i Uppsala. I yttrandena föreslogs att en del av de namn­former som användes i lagförslagel skulle ändras. Jordbruksutskottet (JoU 1982/83:30) anförde med anledning härav att det inte då fanns tillräcklig anledning att frångå de namnformer som redan var förankrade i riksdags­beslutet är 1977 om förbud mot utbyggnad av älvar och älvsträckor. Enligt utskollet lorde en eventuell ändring av namnformerna lämpligen kunna behandlas i samband med överväganden om en precisering av riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Jag lar därför upp denna fråga nu.

Jag anser det angeläget med en god värd av våra ortnamn och andra geografiska namn. De representerar stora kulturhistoriska värden. Enligt vad jag kunnat finna bygger lantmäteriverkets förslag till civilutskotlet på principer som jag kan ställa mig bakom. Principerna innebär att allmänt brukade namn bör väljas och atl de allmänna kartorna bör vara vägledande vid återgivningen av ortnamn i officiella sammanhang. Jag föreslår därför ändringar av namnformerna på vissa älvar och älvsträckor i enlighel med lantmäteriverkets förslag. (Verkels förslag finns intaget i JoU 1982/83: 30).

111

Prop. 1985/86:3      4.8 Områdenas geografiska avgränsning

Mitt förslag: De omräden som omfattas av geografiska bestämmel­ser avgränsas i NRL grovt med hjälp av ortnamn och geografiska namn som är lokaliserande. Den närmare avgränsningen sker i sam­band med planläggning enligt PBL.

112

Promemorieförslaget: Överensstämmer i stort sett med mitl förslag (se promemorian s. 99-102).

Remissinstanserna: Del stora flertalet instanser har inte framfört några erinringar mol promemorieförslagel. Några remissinstanser anför dock principiella synpunkler pä hur gränserna för områdena bör läggas fast, och etl tiotal instanser har konkreta synpunkter på hur olika områden bör avgränsas.

Skälen för milt förslag: Jag anser att de områden som skall omfattas av geografiska bestämmelser bör vara så väl definierade som möjligt. Kam­markollegiet anser att man i detta avseende bör gå längre än vad som föreslås i promemorian och förordar som en lösning bland flera att man lill lagen knyter en karta som anger områdenas utbredning. Andra lösningar som framförs av kammarkollegiet är att preciseringen sker genom en regeringsförordning med tillhörande karta eller att det överlämnas till en central förvaltningsmyndighet alt närmare bestämma områdenas gränser med ledning av laglexlen.

Jag anser atl det skulle föra för långt att i en karta som bifogas lagen närmare precisera områdenas utbredning. En sådan lösning skulle kunna innebära en olycklig låsning som l.ex. kan förhindra välgrundade juste­ringar av gränserna som de slatliga myndigheterna och kommunerna kom­mer fram till i samband med det konkreta fysiska planeringsarbetet. Jag är inte heller beredd att ansluta mig till kammarkollegiets övriga förslag. De är inte tillräckligt väl anpassade till den planerings- och samrädsprocess som utvecklats inom ramen för den fysiska riksplaneringen och som enligl PBL-förslaget skall tillämpas också i fortsättningen.

Jag har funnit att promemorieförslaget i huvudsak är väl avvägt i de avseenden jag nu behandlar. Jag släller mig alltså bakom förslaget att det direkt av lagen, genom att områdena benämns och grovt avgränsas med geografiska namn och ortnamn som är lokaliserande, skall framgå vilka områden som omfattas av bestämmelserna. Jag förordar emellertid atl benämningarna i promemorian kompletteras med geografiska namn och ortnamn som medför att avgränsningen blir klarare. Områdenas geografis­ka utbredning i stort framgår av kartfiguren (se karlbilaga). Jag återkom­mer strax med vissa förtydliganden med anledning av lagrådets yttrande.

Flera remissinstanser har, som jag nyss nämnde, lämnat synpunkler på promemorians förslag till avgränsningar och på den karta som bifogades promemorian. Nägra instanser, bl. a. länsslyrelsen i Blekinge län och Sydvästra Skånes kommunalförbund, anser alt del varil svårt att tolka kartan och efterlyser preciseringar av områdesgränserna. Ell tiotal remiss­instanser anger konkret hur man anser all olika områden bör avgränsas.

Jag vill erinra om att de omräden som jag föreslär skall omfattas av Prop. 1985/86:3 geografiska beslämmelser, i samtliga fall omfattas av gällande riktlinjer i den fysiska riksplaneringen. Som jag har angett tidigare är områdena i de flesta fall grovt redovisade på kartor i tidigare propositioner och riksdags­beslut om den fysiska riksplaneringen. För de obrutna fjällområdena har regeringen beslutat om mera preciserade gränser. Bakom de avgränsningar som har redovisats i propositionerna och riksdagsbesluten ligger som jag redan sagt en omfattande planerings- och samrådsprocess som genomförts under den fysiska riksplaneringens program- och planeringsskeden. Där­vid har områdena redovisats bl. a, i kommunöversikter och av länsstyrel­serna pä planeringskartor i skala 1:250000 eller 1:500000. Anpassningar av gränserna till lokala förhållanden har kunnai ske i denna process.

Bäde statliga myndigheter och kommunerna har därför goda kunskaper om de områden det är fråga om och hur de bör avgränsas mera i detalj. Sådana mera detaljerade avgränsningar sker lämpligen i samband med den obligatoriska översiktsplaneringen enligt PBL. Det är först i samband med all fysiska planer upprällas som det är möjligt att beakta de lokala förut­sättningarna på sådani sätt att det är rimligt att beslämma mera preciserade gränser med utgångspunkt från bestämmelsernas syfte.

Utöver vad jag nu har anfört bör enligt min mening bl. a. följande utgångspunkter gälla för de överväganden om områdenas avgränsning som skall göras i samband med den kommunala fysiska planeringen.

Kustområdenas gräns ut mot havet bör bestämmas inom en zon pä 13 sjömil uianför den s. k. baslinjen. Detta stämmer överens med förslaget i promemorian som i denna del har godtagits av remissinstanserna. I begrep­pet Gotlandskuslen bör inbegripas Fårö, Storsudret och Öslergarn med hänsyn till dessa områdens mycket stora värden för bl. a. naturvården och kulturminnesvården.

De områden som enligt mina tidigare förslag är av särskill stor betydelse för turism och rekreation bör avgränsas med hänsyn till områdenas värden för naturvärden och kulturminnesvärden och inte med hänsyn till ekono­miska eller organisatoriska önskemål som har samband med turismen som näringsgren. Sådana utvidgningar av kustområdet i Norrbottens län och av områdel Dalsland-Nordmarken till att omfatta hela kommuner som har föreslagits av berörda länsstyrelser bör alltså inte aktualiseras. När det gäller Vänern och Vättern saml övriga sjöar som berörs av bestämmelser­na bör sjöytorna ingå helt i områdena.

De obrutna fjällområdena är väl definierade genom tidigare beslut. De gränser som regeringen beslutat har föregåtts av omfattande samråd och planeringsarbete och bör även i fortsättningen ligga fast. Jag vill dock erinra om vad jag anfört om gränsändringar i fall då regeringen ger tillstånd lill mineralutvinning i områdena (avsnitt 4.6).

För den övriga fjällvärlden bör gälla som utgångspunkt att ett i stort sett

sammanhängande område från fjällområdena i Dalarna lill Sveriges nord­

gräns mol Norge och Finland skall omfattas av de geografiska bestämmel­

serna. I begreppet Qällvärlden bör ingå kalfjällsdominerade områden och

mellanliggande dalgångar. Med kalfjällsdominerade områden avses områ­

den som utgör kalfjäll saml därtill anslutande skogsklädda områden inom 5

113

8    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 3

Prop. 1985/86; 3 km från kalfjällsgränsen. Till fjällvärlden bör ocksä räknas huvuddelen av de primära rekreationsområden som hittills har benämnts Dalafjällen, Härjedalsljällen, Åre. Tärna-Graddis fjällvärld, Abisko-Kebnekaisefjällen saml en del av det område som har benämnts Vindelälven.

När del gäller avgränsningen av älvdalarna i anslutning lill de älvar och älvsträckor som bör undantas från vatlenkraftsutbyggnad, bör utgångs­punkten vara de avgränsningar som gjorts i samband med program- och planeringsskedena i den fysiska riksplaneringen. Vattenområdenas av­gränsning med hänsyn till tillämpningen av bestämmelserna om undantag från vatlenkraftsutbyggnad har jag behandlat tidigare (avsnitt 4.7).

1 lagrådsremissen uttryckte jag alt del system som jag nu har redogjort för - med lokaliserande geografiska benämningar på områdena i lagen och en närmare avgränsning av områdena i samband med den kommunala fysiska planeringen - bäst tillmötesgår motstridiga önskemål om, å ena sidan, tillräckligt långtgående preciseringar och, å andra sidan, erforderligt handlingsutrymme så att inte bestämmelserna blir alltför otympliga i den praktiska hanteringen.

Jag anförde vidare att, om statliga myndigheter och kommuner inte kan komma överens om områdenas avgränsning i samband med atl kommunala planer enligt PBL upprättas, reglerna i PBL om stallig konlroll beträffande nationella intressen får tillämpas. Därvid kan del bli aktuellt för regeringen atl besluta hur ett visst område skall avgränsas mera i detalj.

Lagrådet tar i sitt yttrande upp ett resonemang om avgränsningsfrågan och anför bl. a. följande:

Vad lagrådet erfarit från den försöksverksamhet som pågår i anledning

av PBL och NRL visar också atl vissa länsstyrelser och kommuner arbetar

från utgångspunkten att de geografiska områdena exakt skall anges i

planen. Råder det oenighet mellan länsstyrelsen och en kommun om hur

slorl det skyddsvärda området bör vara ligger det nära till hands all under

samrådsskedet söka lösa konflikten genom en överenskommelse som tar

sig uttryck i en gräns på en karta. I sista hand kan det, som departements­

chefen säger, bli aktuellt för regeringen att besluta hur ett visst område

skall avgränsas mer i detalj. Atl områdena är klart avgränsade underlättar

på sitt sätt statliga och kommunala myndigheters tillämpning av NRL och

därtill anknutna lagar. Således torde elt beslut av en länsstyrelse enligt 12

kap. 4§ PBL att pröva bygglov som regel böra avse etl bestämt område.

Också för den enskilde är det ofta en fördel att veta vilken mark som faller

inom etl skyddsområde. Å andra sidan lalar syftet med beslämmelserna

om skydd för vissa riksintressanta omräden mol en strikt gräns. Det ligger

nämligen i sakens natur att gränsen inte kan vara densamma för alla slag av

filltänkla åtgärder. På en plats på elt visst avstånd frän en skyddad kust där

en stor industrianläggning uppenbarligen aldrig kan tillåtas möter kanske

inte hinder mot elt exploateringsföretag av annan inriktning och mindre

omfattning. Att gränserna blir olika med hänsyn till exploateringsföreta­

gens typ och miljöstörande effekt utgör ett måhända avgörande argument

för all de geografiska områdenas gränser bör vara obestämda och flytande.

Svårigheten att bestämma influensområdet exakt illustreras också av de­

partementschefens uttalande (s. 233) att de obrutna fjällområdenas beva­

randevärden inte får äventyras genom alt exploateringsätgärder vidtas

. ,A

"alldeles utanför de obrutna områdenas gränser". Enligl lagrådets mening

bör departementschefen vid lagstiftningsärendets fortsatta beredning lill     Prop. 1985/86:3 ledning för kommunernas och de statliga myndigheternas planarbele nägol närmare utveckla sina synpunkler pä den nu berörda frågan.

Som jag redan angett är det min uppfattning all det först i samband med konkret planläggningsarbete enligl PBL är möjligt att bestämma omrädes-avgränsningarna i detalj. Självfallel bestäms i sådana situationer normalt också en strikt gräns. En sädan underlättar naturligtvis prövningen av bygglov m. m. Den gräns som därvid läggs fast bör utgå från syftet med bestämmelserna i 3 kap. NRL. Del är enligt min mening inte acceptabelt -och dessutom onödigt all länsstyrelsen när avgränsningsfrågan behand­las hävdar alt "buffertzoner" skall ingå i området av det skälet att länssly­relsen vill garantera en ingripandemöjlighet om ett exploateringsanspräk skulle dyka upp i denna buffertzon. Mina förslag i propositionen om PBL innebär nämligen att staten, dvs. i första hand länsstyrelsen, kan gripa in mol kommunala beslut som innebär att ett riksintresse hotas oavsett om hotel ligger inom ett område av riksintresse eller i sådan närhet av området atl riksintresset hotas.

Lagrådets resonemang om olika exploateringsförelags typ och miljöstö­rande effekt är nägot som kommunen och länsstyrelsen måste la fasta på i elt konkret ärende då ett exploateringsanspräk aktualiseras som kan inne­bära påverkan på ett område som är av riksiniresse enligt 3 kap. Det är härvid ointressant om exploateringsanspråket ligger inom det riksintres­santa området eller uianför den gräns som har bestämts för områdel pä del sätt jag nyss redogjorde för. Det som är intressant är exploateringsföreta­gets inverkan på riksintresset.

5 Vissa utredningsfrågor m. m.

5.1 Kunskapsunderlag i fråga om områden av riksintresse

De bestämmelser som jag har föreslagil i fråga om områden av riksiniresse kommer atl fä särskild betydelse vid olika beslut om markens och vattnets användning. Vid beslut enligt PBL fär bestämmelserna dessutom belydel­se när det gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Det finns därför skäl att närmare precisera vilka krav som bör ställas på det kunskapsunderlag som måste finnas för tillämpningen av bestämmelserna. Som jag tidigare har framhållil har den hittillsvarande ordningen fungerat tillfredsställande när det gäller att närmare ange områden som är av riksin­tresse för olika verksamheter. Den ordningen bör i slort kunna lillämpas även efter en lagreglering av riktlinjerna. Detta innebär att ansvariga centrala seklormyndigheter för resp. verksamhet och intresse måste utar­beta elt kunskapsmalerial som redovisar vad myndigheten bedömer vara områden av riksintresse för sektorn i fråga.

Mitl förslag till NRL innebär att man måste se på behovel alt ange

områden som skall omfattas av bestämmelserna om riksintressen på elt

delvis annorlunda sätt än vad som varil fallet i den hittillsvarande fysiska

riksplaneringen. Det beror på atl riktlinjerna lagregleras som en del i en

115

Prop. 1985/86; 3 bred naturresurslag, i vilken även ingår allmänna hushållningskrav som till en del bygger pä riktlinjerna. Kriterierna för vad som är att betrakta som områden av riksintresse inom en viss sektor bör därför ses över och preciseras. Också det förhållandet all ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna i fråga om beslut enligl PBL läggs fast, gör att kriterierna för de omräden inom vilka staten skall ha etl starkt inflytande så långt möjligt bör preciseras. Följande bör gälla mera allmänt.

När del gäller naturvården, kulturminnesvården och friluftslivet bör de ansvariga myndigheterna - naturvårdsverket och riksantikvarieämbetet -ha tillgängligt ett aktuellt kunskapsunderlag som innehåller de områden i landet som myndigheterna anser vara av riksintresse för resp. sektor. Beträffande friluftslivet har de områden som anses vara riksintressanla getts en mycket omfattande areal vid avgränsningarna. I en situafion då grundläggande hushållningskrav ger friluftslivsintressena ett starkare skydd generellt sett, kan det inte vara rimligt alt sä stora omräden betrak­tas som riksintressen vilka skall ges ett särskilt starkt skydd. De områden som skall anses vara av riksintresse bör därför kunna begränsas i förhållan­de till tidigare gjorda bedömningar.

Del resonemang som jag nu fört beträffande friluftslivels intresseområ­den gäller också för de s. k. större områdena av betydelse för kultur­minnesvården. Åtskilliga av de områden som tidigare bedömts vara av riksiniresse lorde erhålla ett tillräckligt skydd genom de föreslagna grund­läggande hushållningskraven.

Ocksä för naturvården finns ett behov att se över vilka områden som skall anses vara av riksiniresse, men för naturvårdens vidkommande har kriterierna för att avgränsa områdena varit mera genomarbetade. Det­samma gäller för kulturminnesvärdens miljöer och objekt.

Vad jag här har anfört överensstämmer med det synsätt som angetts i departementspromemorian. Några remissinstanser har framfört syn­punkler på avgränsningsfrägorna som det finns anledning att här redovisa. Enligt naturvårdsverket bör den i promemorieförslagel förordade över­synen av de s, k. riksobjekten för friluftslivet främst innebära en precise­ring av riksintressenas kvaliteter och de hänsyn dessa kräver. Även om en sådan översyn skulle visa att särskill väsentliga skyddsvärden är begränsa­de till vissa delar av områdena, anser verket det vara befogat alt tidigare gjorda avgränsningar består. Naturvårdsverket framhåller, liksom Frilufts­främjandet, att friluftslivet ofta kräver slora ytor och alt stora samman­hängande, mångsidiga områden har ett särskill värde frän rekreationssyn­punkt.

Skogsstyrelsen hävdar alt många av de tidigare redovisade områdena av

riksintresse för naturvården, kulturminnesvärden och friluftslivet varit

både odefinierade och mycket stora. Styrelsen anser därför att skyddet för

nationella iniressen endast bör avse de delar av de tidigare redovisade

områdena, för vilka det är särskilt motiverat med elt skydd för att tillgodo­

se det nationella intresset. Också Skogsindustriernas samarbetsutskott

understryker nödvändigheten av atl en begränsning av tidigare utpekade

omräden kommer till stånd, särskilt när det gäller de mycket stora områ-

116

den som angetts som riksintressanta för friluftslivet. Målsättningen mäste

enligt samarbetsutskottet vara att avgränsa vad som verkligen är skydds-     Prop. 1985/86; 3

värt och att anpassa ambitionerna lill samhällets resurser för säkerställan-

deåtgärder.

Även länsstyrelsen i Västerbottens län anser att de tidigare redovisade riksintresseområdena i många fall varil schematiska. Det har därför inte alltid varit lämpligl att i handläggningen hävda riksintresset över hela områdenas utsträckning. Riksintressenas innebörd klarläggs enligt länssty­relsen närmast i de markanvändningsplaner som uiförs. Elt typexempel kan vara områden för friluftslivet där vissa delar kan behöva skyddas från alla ingrepp, andra kan vara lämpade för bebyggelse i planerade former medan ytterligare andra kan behöva reserveras för olika typer av rekrea-lionsanläggningar osv. Länsstyrelsen ansluter sig mot den bakgrunden till promemorieförslagel vad gäller behovet att i vissa fall begränsa områdenas omfattning i förhällande lill nuvarande redovisning. Ocksä åtskilliga kom­muner anser atl de tidigare avgränsade områdena av riksintresse i vissa fall behöver preciseras.

Som jag anförde tidigare behöver de områden som i den hittillsvarande fysiska riksplaneringen har redovisats som riksintressanla för friluftslivet saml de s. k. större områdena av betydelse för kulturminnesvården ses över och begränsas. Enligt min mening är det viktigt all uppmärksamma alt de tidigare avgränsningarna gjordes i inledningsskedet av den fysiska riksplaneringen. Under den tid som förflutit har kunskaperna starkt för­bättrats, vilket bör underlätta en tydlig dokumentation av skyddsvärda delområden, miljöer och objekt inom de myckel stora områden som an­gells vara av riksiniresse för friluftslivet eller kulturminnesvården. Jag anser alt den tidigare redovisningen inom ramen för den fysiska riksplane­ringen i vissa fall närmast fär ses som en översiktlig och allmänt hållen erinran från ansvariga myndigheter om att vissa stora områden i landet som helhet har ett särskill stort värde för kulturminnesvården eller frilufts­livet.

För tillämpningen av bestämmelserna om hänsyn lill områden av riksin­

tresse anser jag det således vara angeläget med en klar och tydlig doku­

mentation av vad som utgör områden, miljöer och objekt med stora värden

i ett nationellt perspektiv för naturvärden, kulturminnesvärden eller fri­

luftslivet. Det är ju. som jag tidigare framhållit, elt starkl skydd som skall

hävdas. Myndigheternas arbete med att dokumentera värdena och ge

underlag för planläggning och tillständsbeslul bör, så som bl. a. Länsarki-

leklföreningen saml flera länsstyrelser och kommuner framhåller, inriktas

så att riksintresseområdena kan preciseras och avgränsas i kommunala

översiktsplaner på ett sätt som är ägnat att belysa de väsentliga skyddsin­

tressena. Jag vill alltså betona att avgränsningen av områdena skall göras

utifrån de värden som verkligen är skyddsvärda. Vid de bedömningar som

därvid görs är det - som jag var inne på när jag behandlade avgränsningen

av områden som omfattas av 3 kap. NRL (avsnitt 4.8) - inte meningen att

de statliga myndigheterna skall la till "säkerhetszoner" för atl försäkra sig

om ett statligt inflytande om en exploateringsålgärd aktualiseras i närheten

av det riksintressanta området. Skulle en sådan åtgärd aktualiseras följer

av PBL-förslaget att staten ändå har inflytande i ett sådant fall. Det

117

Prop. 1985/86; 3 framgår nämligen av 12 kap. 1 § PBL att slalen kan ingripa om en kommu­nal plan innebär atl etl riksintresse inte har lillgodosetls och det gäller självfallet oavsett om exploaleringsåtgärden som ifrågasätts ligger inom eller i sådan anslulning lill riksintresset all delta påverkas.

Som har framgått av övervägandena tidigare är kunskapsunderlaget för all avgränsa områden av riksiniresse för rennäringen och yrkesfisket inte lika gotl som för l.ex. naturvården och kulturminnesvärden. Dessutom kan de för rennäringen viktigaste intresseområdena variera över tiden genom all t. ex. viktiga vinterbetesomräden under en period kan minska i belydelse genom skogsbruksåtgärder, medan normalt mindre vikliga om­räden under motsvarande period kan öka i betydelse genom förbättrad lavtillväxl etc. Därmed ändras också flyttningsvägarna och betesområdena vid flyttningarna. Motsvarande förekommer i viss mån också för fisket. Det är av dessa skäl inte möjligt atl på samma sätt som för naturvården etc. ställa krav på att ansvariga myndigheter för rennäringen och fisket skall kunna precisera kunskapsunderlaget lika långt. Man får emellertid utgå från att det genom lantbruksnämndernas och fiskenämndernas försorg, i samverkan bl. a. med berörda näringsorganisationer och kommuner, med liden växer fram ett allt bättre kunskapsunderlag för atl bedöma olika områdens betydelse för näringarna.

Med anledning av atl vissa remissinstanser har pekat på svårigheter att ange områden av särskill stor betydelse för rennäringen vill jag framhålla alt det torde vara viktigare att en grundläggande redovisning görs av olika markområdens betydelse för skilda led i rennäringens bedrivande, än alt de omräden avgränsas i förväg som med hänsyn till sin avgörande belydel­se för rennäringen i en viss sameby är av riksintresse för rennäringen. För att den av mig föreslagna bestämmelsen om de sistnämnda områdena skall få den avsedda betydelsen, är det självfallet inte nödvändigt att en heltäc­kande kartläggning av sädana omräden görs i ett sammanhang och innan NRL träder i kraft.

Kunskapsunderiagel bör för de bestämmelser som gäller värdefulla äm­nen och material principiellt kunna utformas på ett liknande sätt som för naturvärdens m. fl. intressen. Nuvarande kunskaper gör dock att man får tänka sig atl kunskapsunderlaget byggs upp successivt. I ett första skede bör inriktningen vara att få bättre kunskap om sådana områden mol vilka riktas anspråk som är oförenliga med ett utnyttjande av de resurser som översiktligt kan bedömas finnas i områdena.

Beträffande de bestämmelser som gäller behovet av mark- och vatten­

områden för större anläggningar av olika slag och för totalförsvarsintres­

sen bör, som också framhålls i promemorian, utgångspunkten vara, alt

myndigheterna bör kunna redovisa elt väldokumenterat material som un­

derlag för den kommunala planeringen. Materialet bör i princip omfatta

alla anspråk på mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för de

ifrågavarande verksamheterna, oberoende av om anspråken kan anses

vara av lokall, regionalt eller nationellt intresse. Tydlig skillnad bör natur­

ligtvis göras mellan anspråk som följer av redan etablerad verksamhei och

anspråk som följer av planer och program för verksamhetens utveckling.

118

När det gäller etablerad verksamhet bör materialet ange de områden där

staten behöver ha kontroll över bebyggelseutvecklingen m.m. När det gäller nya markanspräk torde det inte alltid vara nödvändigt att den ansva­riga centrala myndigheten i förväg anger vad myndigheten anser vara av riksintresse för sektorn i fråga. Det finns anledning atl utgå frän atl kom­munerna normall tar stor hänsyn till de anspråk som myndigheterna re­dovisar, eftersom det är etl allmänt intresse att de typer av anläggningar som bestämmelsen avser kommer till utförande. Syftet med en särskild beslämmelse om riksintressen i dessa fall är alt, då det finns delade meningar mellan staten och kommunen, del nationella intresset av att anläggningen i fråga kan komma till stånd och utnyttjas skall kunna häv­das. Det blir dä länsstyrelsens sak under samråden med kommunen i planläggningsfrågor att, på grundval av det material som den ansvariga centrala myndigheten har redovisat, hävda del nationella intresset.

Jag vill här ocksä framhålla att åtskilliga sådana verksamheter som är av nationellt intresse bedrivs av enskilda intressenter. Det är naturliglvis av stor betydelse all ocksä dessa intressenter har en god framförhållning i sin planering och delger de myndigheter som handhar frågor om fysisk plane­ring det underiag som kan vara av betydelse för planläggningen i kommu­nerna.

Frågor om vilka kriterier som bör vara uppfyllda för att ett område skall anses vara av riksintresse för en viss verksamhei kommerjag att behandla ytlerligare i specialmotiveringen.

Prop. 1985/86; 3

Myndigheternas resurser

Jag har när jag tidigare redogjorde för det kunskapsunderlag som behövs för tillämpningen av NRL (avsnitt 2.4) framhållit atl en slor del av detta underlag redan finns tillgängligt genom att de föreslagna bestämmelserna i stor utsträckning lillämpas redan i gällande ordning. De myndigheter som berörs har resurser för att klara kunskapsförsörjningen. När det gäller de särskilda utredningsfrågor som jag nyss har redovisat, avser dessa i stor utsträckning en översyn av tidigare utförda utredningar m. m. De ytterliga­re utredningsinsatser som behövs avser frågor som de berörda myndighe­terna har ett ansvar för redan nu. Jag anser därt'ör atl någon förstärkning av myndigheternas resurser inte behövs med anledning av mina förslag.

5.2 Särskilda utredningsfrågor

Mitt förslag: I NRL tas in en bestämmelse som ger regeringen rätt att i visst fall besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer hur kom­munen avser alt ta hänsyn till en viss fråga som rör hushållningen med naiurresurser. Länsstyrelsen och andra statliga myndigheter åläggs atl anmäla till regeringen om det uppkommer behov av sädan redovisning.

Promemorieförslaget: Överensstämmer i sak med mitt förslag (se pro­memorian s. 125-127).

119

Prop. 1985/86; 3

Remissinstanserna: Promemorieförslagel har allmänt accepterats av re-

missinstanserna.

Skälen för mitt förslag: Genom PBL och NRL kommer den fysiska riksplaneringen alt ingå i den normala planeringen som bedrivs av kommu­nerna. Kommunerna har att redovisa och beakta riksintressena som de anges i NRL. Förfarandereglerna i PBL ger garantier för att en dialog kommer till slånd mellan staten och kommunerna i samband med planlägg­ning, och ytterst ansvarar staten för atl riksintressen och mellankommuna­la intressen las lill vara.

Som framhålls i promemorian kan man också utgå från att det inte bara i planläggningssammanhang utan också i övrigt upprätthålls kontakt mellan länsstyrelser och kommuner genom ömsesidig information om den plane­ring som pågår på olika håll hos myndigheterna.

1 kontakterna mellan staten och kommunerna kan det bli aktuellt atl överväga bl. a. om nya mark- och vattenanvändningsfrägor som bedöms viktiga för hushållningen med naturresurserna bör föras in i NRL. Del kan också uppkomma tveksamhet huruvida en viss mark- eller vattenanvänd­ningsfråga omfallas av de regler som gäller riksintressen eller om de nationella intressena kan anses vara tillvaratagna pä ett tillfredsställande sätt i planeringen. Det kan därvid visa sig lämpligt att låta en eller flera kommuner till regeringen redovisa sin syn på frågor av det angivna slagel, innan några närmare åtgärder vidtas frän regeringens sida. NRL bör därför innehålla en bestämmelse som ger regeringen rätt att besluta om sådana redovisningar.

När det gäller behov av all samordna verksamheter i flera kommuner för att lösa större frågor om hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, kan på molsvarande sätt behov finnas atl få till stånd en redovisning från kommunerna av deras syn på hushållningsfrågorna. Även i sådana fall bör således regeringen ha möjlighel all besluta om redovisning från en eller flera kommuner.

I lagrådsremissen konstaterade jag att en del remissinstanser har ut­tryckt farhågor för att markanvändningsbeslut enligt PBL främsi i förhål­lande till jordbruket och skogsbruket kan få negativa effekter för näringar­nas ekonomi. Jag anförde därvid all den redovisningsmöjlighet som jag nyss beskrivit skulle kunna utnyttjas av regeringen i fall då det fanns anledning att förmoda att de samlade effekterna av många kommunala beslul enligl PBL skulle få allvariiga konsekvenser för näringarna. Jag förutskickade också alt jag i propositionen med förslag till PBL avsåg all föreslå regeringen ett tillägg till beslämmelserna om planföreläggande (12 kap. PBL) som skulle möjliggöra för regeringen atl ingripa mot kommunala beslut som bedöms kunna innebära allvarliga men för näringarna. Jag vill nu erinra om att det - på de skäl jag anförde vid min föredragning av propositionen om PBL i fråga om reglering av bebyggelse m. m. i natur­vårdslagen (prop., avsnilt 5.4.3) - inte längre finns behov av en sådan planföreläggandemöjlighet.

120

5.3 Frågor om utredningskostnader

Prop. 1985/86; 3

När jag tidigare redovisade min syn pä kunskapsförsörjningen i anslutning till hushällningsbestämmelserna (avsnitt 2.4) framhöll jag, all utgångs­punkten måste vara att det grundläggande materialet för att bedöma det allmännas intressen i ett ärende skall tillföras ärendel av kommunen och länsstyrelsen. Sökanden belyser naturiigtvis sina egna intressen i ett ärende, och eventuella motstående enskilda intressen tillförs normalt ären­det av sakägarna, dvs. de personer som berörs av ett tillstånd.

Redan nu finns en långtgående planering hos kommuner och länsstyrel­ser som belyser markanvändningsfrågorna. Som har angetts tidigare torde det normala bli att befintligt kunskapsmaterial är tillfyllest för atl man skall kunna la slällning till och bedöma de allmänna inlressena i etl lillslånds­ärende.

När det gäller företag med slor omgivningspåverkan kan det emellertid vara svårt att bedöma hur ett visst företag förhåller sig till de hushållnings­bestämmelser som här har föreslagits. Det gäller främst i sådana fall då områden av riksintresse berörs. Särskilda utredningar kan då bli erforder­liga. I vissa fall kan sökanden själv utföra eller låta utföra dessa, men del kan också bli nödvändigt att uppdra åt någon stallig myndighet eller särskild sakkunnig alt närmare belysa en fråga.

Som jag nyss sade är del en utgångspunkt att det bl. a. ankommer på kommunerna alt belysa det allmännas intressen. De utredningar som be­hövs för detta torde ibland kunna vara av sådant slag att de knappast kan anses ingå i kommunens normala planeringsansvar. Det kan vara rimligt att kommunen i sådana fall har möjlighet atl ta ut ersättning av sökanden i ett ärende för sådana utredningar. Svenska kommunförbundet har, när det gäller regeringsprövning av industrianläggningar m. m., i sitt remissyttran­de föreslagil att det i NRL införs regler som ger en kommun rätt att ta ut ersättning av exploatören/industriföretaget för utrednings- och planerings­insatser som behövs för bedömningen av ett företags lämplighet med hänsyn till hushållningen med naturresurser. Enligt förbundet visar erfa­renheterna frän senare tid att kommunerna behöver ett sådani lagreglerat slöd.

I vissa lagar som avser tillståndsprövning av verksamheler finns regler om skyldighel för sökanden all bekosta utredningar som tillståndsmyn­digheten beslutar om. Sådana regler finns l.ex. i miljöskyddslagen (I4§) och i vattenlagen (20 kap. 6§). Del är självklart alt sådana regler kan användas när det gäller alt i mål enligt den aktuella lagen belysa frågor av det slag som regleras i NRL. Kommunerna har naturliglvis möjlighet att peka på behovet av utredning i vissa avseenden, och del finns inget hinder för beslutsmyndigheten alt, om det är lämpligt, ge något kommunalt organ i uppdrag att utföra utredningen.

Mänga goda skäl talar för att regeringen bör ha möjligheter att i samband

med tillståndsprövning enligt 4 kap. NRL besluta om utredningar som skall

bekostas av sökanden. Regler med denna innebörd kan också vara av

intresse vid tillståndsprövning enligt andra lagar. Enligt min mening behö­

ver emellertid närmare undersökas hur regler av detta slag bör ulformas.

iti

Prop. 1985/86; 3 Jag är således inte beredd all nu lägga fram någol förslag. Jag avser alt i annal sammanhang föreslå regeringen att en särskild utredare tillkallas för att utreda dessa frågor.

6 Regeringsprövning av stora industrianläggningar m. m.

Sammanfattning

o 1 NRL - 4 kap. tas in bestämmelserom att vissa industrianläggningar m.m. inte får utföras utan tillstånd av regeringen. Bestämmelserna ersätter 136a § byggnadslagen om regeringsprövning av industrianlägg­ningar m. m. vad avser hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar.

o Följande slag av nya anläggningar får inte utföras utan tillstånd av regeringen: järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk, mas­safabriker och pappersbruk, fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk produktion, fabriker för framställning av baskemika­lier eller gödselmedel, cemenlfabriker, anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt lagen om kärnteknisk verk­samhet och anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställnig av kärnbränsle, anläggningar för eldning med fossilt bränsle om anläggningen har en tillförd effekt om minsl 200 MW samt anläggningar för att utvinna ämnen och material inom obrutna fjällområden. Tillstånd av regeringen krävs även för alt bygga plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas i havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av annan anledning.

O Regeringen kan i vissa fall medge undanlag från kravet på tillstånd.

o Regeringen kan under vissa föruisättningar besluta att en anläggning eller åtgärd, som inte är obligatoriskt prövningspliktig, inte får utföras utan tillstånd.

o Regeringen är i princip förhindrad all lämna tillstånd om inte den kom­mun inom vars område etableringen skall ske, har tillstyrkt delta. I vissa undantagssituationer kan dock regeringen lämna tillstånd utan hinder av att kommunal tillstyrkan inte föreligger,

o Regeringsprövningen enligt NRL av stora industrianläggningar m.m. samordnas med prövningen enligt miljöskyddslagen, fastbränslelagen och vattenlagen.

o Länsslyrelsen har tillsyn över eflerievnaden av vad som föreskrivs i och beslutas med stöd av 4 kap, NRL. Straffbestämmelserna skärps jämfört med nuvarande regler.

122

6.1  Behovet och omfattningen av en regeringsprövning

Prop. 1985/86:3

Mitt förslag: I NRL - 4 kap. - las in bestämmelser om att vissa industrianläggningar m. m. inte får ulföras utan tillstånd av regering­en. Bestämmelserna ersätter 136a§ byggnadslagen om regerings­prövning av industrianläggningar m.m. vad avser hushållningen med landels samlade mark- och vattentillgångar.

Promemorieförslaget: Överensstämmer med milt förslag (se promemo­rian s. 129-133).

Remissinstanserna: Flertalet har inte haft någol all erinra mol prome­morieförslaget. Några instanser är dock kritiska mot det föreslagna pröv­ningssystemet och föreslär i stället en prövning som mer anknyter till prövningen enligl miljöskyddslagen. Några remissinstanser anser att be­stämmelserna om regeringsprövning bör arbetas in i PBL eller miljö­skyddslagen.

Skälen för mitt förslag: Bestämmelserna i 136a§ byggnadslagen om regeringsprövning av viss industriell eller liknande verksamhei infördes, efter förslag i prop. 1972:111 bil. 2 om hushållning med mark och vatten (CU 35, rskr 348), som ett av flera genomförandemedel i den fysiska riksplaneringen. Bestämmelserna har därefter kompletterats vid flera till­fällen. Nu gällande prövningsregler innebär alt regeringen skall pröva tillkomsten och lokaliseringen av industriell eller liknande verksamhet, som är av väsentlig belydelse för hushållningen med energi, med träfiber­råvara eller med landets samlade mark- och vattentillgångar. Nyanläggning av vissa uppräknade verksamheter skall alltid prövas av regeringen. I vissa fall kan dock regeringen medge undantag från denna prövningsskyldighet. Även för andra anläggningar än de som är uppräknade i lagrummet och för utvidgningar av verksamheter kan i ett enskilt fall beslutas om regerings­prövning.

Som jag nämnt tidigare har i lagrådsremissen angående PBL förutsatts att den framtida regleringen av ett prövningsförfarande motsvarande del i 136a§ byggnadslagen skall övervägas i arbetet med en naturresurslag.

Mot det prövningssyslem som i dag finns i I36a§ har från skilda håll, framför allt från näringslivets organisationer, i remissyttranden över de­partementspromemorian men även i andra sammanhang, framhållits att det behöver förbättras och förenklas. Det har även hävdats alt prövningen är onödig och därför bör avskaffas. De remissinstanser som ställt sig kritiska till promemorieförslaget är bl. a. koncessionsnämnden för miljö­skydd, statens industriverk, ett antal kommuner och Näringslivets bygg-nadsdelegalion.

Vad gäller hushållningen med energi och med träfiberråvaror innehåller promemorian inga regler om regeringsprövning. Behovet av en prövning med hänsyn lill dessa hushällningsaspekter övervägs f n. i särskild ordning inom regeringskansliet. Jag tar därför inte upp den frågan i detla samman­hang. Jag vill emellertid erinra om alt det i fastbränslelagen (1981:599, omtryckt 1984:641) har införts en energipolitisk prövning av kolanvänd-

123

Prop. 1985/86; 3 ning (prop. 1983/84:158, NU 44, rskr 390). Enligt dessa bestämmelser, som trädde i kraft den 1 juli 1984, krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen beslämmer för anläggningar med en tillförd effekt överstigande 500 kW. Tillstånd behövs dock inte om tillstånd lill anläggningen har meddelats enligt I36a§ byggnadslagen.

När bestämmelserna om regeringsprövning med hänsyn till hushållning­en med landets samlade mark- och vattentillgångar infördes i byggnadsla­gen år 1972 var det primära syftet att lillgodose hushållningen med mark-och vallenområden av stor betydelse frän nationell synpunkt. Avsikten var atl utifrån riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen få lill stånd en tidig, allsidig och enhetlig prövning av sådana industriella verksamheler som tar i anspråk eller förändrar karaktären hos naturresurser som det råder sär­skild knapphet på och som är eller kan väntas bli föremål för konkurreran­de anspråk. Att prövningen lades på regeringen motiverades bl. a. med att ingen annan än regeringen kunde åstadkomma en allsidig prövning med en sammanvägning av bl. a. miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspoliliska och regionalpolitiska synpunkter. Framför allt ansågs det viktigt att avgö­randen av de ifrågavarande slagen träffades av ett organ som det går atl utkräva politiskt ansvar av (prop. 1972:111 bil. 2 s. 361 O-

Sedan bestämmelserna i 136a§ infördes har en i väsentliga avseenden annorlunda situation inträtt vad gäller kunskapsförsörjningen och plane­ringsläget. Som jag tidigare redovisat har i den fysiska riksplaneringen staten och kommunerna i samarbete utfört etl omfattande arbete med program och planer. Detta har medfört atl del nu finns ett mera Ullförlitligt underlag för att göra lokaliseringsöverväganden belräffande miljöstörande och resurskrävande industrier. Detta har i sin tur medfört att regeringen numera inte har anledning att i samma utsträckning som i den fysiska riksplaneringens inledningsskede pröva verksamheter med hänsyn till hus­hållningen med mark och vatten. Regeringen har därför i flera fall kunnat medge undantag från prövningsskyldighelen. Av samma skäl har rege­ringen i minskad utsträckning haft anledning att förbehålla sig prövningen av verksamheler. Antalet ärenden, som avsett mark- och valtenhushåll-ningsprövning, har bl. a. därför minskat under senare år.

Den ordning som jag har föreslagil för alt ge NRL:s bestämmelser genomslagskraft innebär att bestämmelserna skall tillämpas i mål och ärenden enligl de författningar i vilka detta särskill föreskrivs. Sådana föreskrifter bör tas in i flera av de lagar där beslutsfattandet berör sådana anläggningar vilka nu omfattas av prövningsskyldigheten enligt 136a§ med avseende pä hushållning med mark och vatten. Härigenom skapas garanti­er för att NRL:s hushållningsbestämmelser beakias vid tillståndsprövning­en av dessa verksamheter.

Det kan mot den nu angivna bakgrunden ifrågasättas om det finns något behov av att pröva t. ex. en industrietablering i annan ordning än enligt den speciallagstiftning som är tillämplig beträffande verksamheten i fråga. För egen del anser jag dock att en regeringsprövning behövs i vissa fall. De huvudsakliga skälen till min uppfattning är följande.

Vissa etableringar har på grund av sin betydande omfattning eller eljest

124

ingripande beskaffenhet en myckel slor inverkan på omgivningen. Anlägg-

ningarnas storlek och deras omgivningskonsekvenser innebär risker för Prop. 1985/86; 3 konflikter med etl slorl antal andra markanvändningsintressen. Elablering-arna berör och engagerar oftast många människor. Eiableringarna släller också ofta stora krav på olika samhälleliga följdinvesieringar, t. ex. i form av vägar och annan infrastruktur. Normalt har också en etablering belydel­se för sysselsättningen och utvecklingen inom en större region, ibland t. o. m. för hela landet.

Prövningen enligl speciallagstiftningen av etableringar av detta slag drar erfarenhetsmässigt ut på tiden, bl. a. som en följd av de möjligheler till överklaganden som finns. Ibland kan prövning behövas enligl flera lagar, l.ex. byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1981:872, ändrad senast 1983:517), miljöskyddslagen och lagen (1974:890) om vissa mineralfyn-digheter (minerallagen, ändrad senasl 1984:676).

Det är enligt min mening naturligt atl regeringen har inflyiande över och tar ett politiskt ansvar för tillkomsten och lokaliseringen av industriella och liknande etableringar, som medför stor omgivningspåverkan och som sam­tidigt ofta har stor betydelse för sysselsättningen eller för andra viktiga samhällsintressen.

Även flertalet av de remissinstanser som har ställt sig kritiska till det i promemorian föreslagna prövningssystemel delar i och för sig denna upp­fattning, Elt förslag lill ändrad prövningsordning som skisseras av bl. a. koncessionsnämnden för miljöskydd och statens industriverk innebär så­lunda inte att regeringsprövningen av de nämnda eiableringarna skulle slopas. Däremot föreslås en ändrad handläggningsordning som i huvudsak går ut pä att förfarandet inleds hos koncessionsnämnden, som sedan med eget yttrande underställer regeringen ärendet för avgörande.

En sådan handläggningsordning innebär dock all regeringsprövningen och därmed också det definitiva beskedet i lokaliseringsfrågan kommer i etl sent skede i prövningsprocessen och i sökandens planeringsprocess. Dessutom blir regeringens möjlighel till inflytande i praktiken avsevärt beskuren med tanke på att projekteringen då har drivits relativt långt.

Enligt min mening ligger det såväl i sökandens som i det allmännas iniresse att i ett tidigt skede kunna få klarlagt om en etablering kan tillåtas pä en viss plats. Är lokalisering till den tilltänkta platsen olämplig eller är del tveksamt om verksamheten över huvud taget bör fä komma till slånd i landet, är det viktigt atl sökanden får besked härom innan projekieringen har drivits alltför långt. Ett positivt tillständsbeslul pä grundval av en allsidig och samlad bedömning av etableringen innebär en garanti för sökanden atl fortsätta sitt projekteringsarbete. Som jag senare (avsnitt 6.6) kommer atl föreslå bör nämligen regeringens beslut som regel vara bin­dande vid efterföljande prövning enligt speciallagstiftningen. Visseriigen kan därvid den närmare ulformningen av projektet modifieras, men det behöver som regel inte förändras i någon avgörande utsträckning.

För att regeringsprövningen skall tjäna syftet alt ge förelagen ett tidigt besked i etableringsfrägan är del viktigt att prövningen inte drar ul på liden. Det är därför angelägel att den verkligen får den avsedda övergri­pande karaktären utan tidsödande granskning av olika detaljfrågor.

125

Prop, 1985/86:3

De hushållningsbestämmelser som enligl vad jag tidigare har förordat

bör ingå i NRL bör självfallel vara tillämpliga vid regeringsprövningen, I enlighet med vad jag nyss anförde om prövningens syfte bör regeringen kunna väga in även andra allmänna intressen än de som avhandlas i NRL, t,ex. sysselsättning, regional balans, råvarutillgång samt energi- och indu­stripolitiska mål. En sådan allsidig prövning görs enligt nuvarande besläm­melser och föreslås även i departementspromemorian. Förslaget har inte mött någon erinran från remissinstanserna.

Lagrådet har tagil upp frågan om inte regeringsprövningen av vissa förelag bör tas in i en särskild lag. Lagrådel pekar pä den av mig beskrivna utvecklingen, som jag också redovisade i lagrådsremissen, och anför att de motiv som år 1972 föranledde atl bestämmelserna i 136a§ byggnadslagen infördes som ett av flera genomförandemedel i den fysiska riksplaneringen inte längre kvarstår. Lagrådet anser ocksä att det, om NRL:s regelsystem genomförs såsom förutskickas i remissen, kommer atl finnas effektiva medel för alt i del enskilda fallet styra lokaliseringen av industriell verk­samhet som lar i anspråk eller förändrar karaktären hos naturresurser av nationellt intresse. Mot denna bakgrund anför lagrådel - i likhet med vad jag själv anfört - att det måste ifrågasättas om det finns behov av atl pröva t. ex. en industrietablering i annan ordning än enligt den speciallagstiftning som är tillämplig beträffande verksamheten i fråga, Lagrådel lar vidare upp vissa av de argument för en regeringsprövning som jag nyss har redogjort för och anför att den reglering som föreslås - så som lagrådet uppfattar den - har karaktären av en allmän etableringsprövning när det gäller vissa industrianläggningar. Lagrådet anser atl det starkt mäste ifrå­gasättas om en etableringslagstiflning med angivet innehåll och uiformning har sin plats i NRL och anför vidare följande:

Atl beslämmelserna fogats in i NRL inger naturliglvis läsaren den före­ställningen att de utgör en integrerande del av lagstiftningen om hushåll­ningen med naturresurser. Så synes emellertid inte vara fallet. Någon direkt koppling finns l.ex. inte mellan de inledande bestämmelserna i 1 kap. I § och beslämmelserna i 4 kap. En annan sak är alt hushållningsbe­stämmelserna i 2 och 3 kap. skall vara tillämpliga vid regeringsprövningen. För undvikande av de misstolkningar som kan uppstå genom atl besläm­melserna om lillätlighelsprövning av industrianläggningar m. m. finns info­gade i NRL förordar lagrådet atl 4 kap. bryts ut ur lagförslaget för alt bilda en särskild lag. Ell ytterligare skäl härför är den stora belydelse besläm­melserna har för utbyggnaden av industrier i riket. Lagen kan lämpligen benämnas lag om lillåtlighetsprövning av vissa industrianläggningar m. m. Anknytningen till NRL fär då ske enligl den teknik som valls i NRL. Skulle emellertid syftet med 4 kap. vara atl alltjämt endast hushålla med landets mark- och vattenområden och bestämmelserna sålunda anses ha sin plats i NRL, bör detta klart framgå av laglexten i den inledande paragrafen i 4 kap.

Med anledning av lagrådets synpunkter vill jag peka på atl regeringens

prövning enligt 136a S byggnadslagen har karaktär av etableringsprövning.

Förutom styrningen av lokaliseringen av vissa industrier i enlighet med

p

riksdagens rikllinjer i den fysiska riksplaneringen har förutsatts atl rege-

ringen belräffande vissa större förelag - som pä grund av sin betydande Prop. 1985/86; 3 inverkan på den omgivande fysiska miljön kan sägas ha betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar - skall pröva lokaliseringen med hänsyn lill bl. a. miljöskyddsmässiga, arbets­marknadspoliliska och regionalpoliiiska synpunkler. Jag skall strax åter­komma till vilka slag av anläggningar som generelll skall kräva tillstånd av regeringen men vill redan nu framhålla all urvalet har skett mol bakgrund bl. a. av all anläggningarna har sädan karaklär att de normall har stor betydelse för hushållningen med landels samlade mark- och vattentillgång­ar. Jag vill också här nämna alt jag kommer att föreslå all regeringen genom beslul i varje enskill fall skall kunna förbehålla sig prövning av andra anläggningar än de nu avsedda, om en viss anläggning kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet. Urvalet av anläggningar som skall prövas och förutsättningarna för atl regeringen skall kunna förbehålla sig prövning visar enligt min mening tillräckligt lydligt all frågorna om hushållning med landets samlade mark- och vatten­tillgångar ulgör den centrala beståndsdelen i prövningen. Att bestämmel­serna om prövningen tas in i NRL understryker ocksä delta. Däremol är del inte meningen vilket också gäller för prövningen enligl I36a§ bygg­nadslagen - alt prövningen endasi skall avse hushållningen med mark-och vaitenomräden. Jag vill här vidare peka på all regeringsprövningen även syftar till att i ett sammanhang få tillståndsfrågan avgjord enligt flera lagar där frågorna om användning av mark- och vattenområden för olika ändamål är centrala och där bestämmelser om prövningen nu i allt väsent­ligt blir preciserade i NRL. Mol den här bakgrunden anser jag lill skillnad mol lagrådet atl bestämmelserna har sin plats i NRL. Jag kan inte heller dela lagrådets uppfattning all del finns behov av alt i den inledande paragrafen i 4 kap. NRL precisera prövningens omfattning.

Regeringens beslul bör på samma sätt som f.n. kunna förenas med villkor för alt tillgodose allmänna iniressen. Jag ålerkommer lill detta i specialmotiveringen. Tillståndet bör även kunna göras beroende av att saken inom viss tid fullföljs genom ansökan om prövning enligt miljö­skyddslagen. Detta stämmer överens med dagens ordning och med försla­get i promemorian. Remissinstanserna har inte haft något atl erinra mot dena.

De närmare formerna för en regeringsprövning har övervägts av en arbetsgrupp inom regeringskansliet. Gruppens arbete har redovisats i PM 1984-09-29, Regeringsprövning av industrianläggningar m.m. Möjlighe­ter till förenkling. Sammanfattningsvis anser arbetsgruppen att den pröv­ningsordning som har föreslagits i departementspromemorian angående NRL ger den enklaste och snabbaste handläggningen jämfört med andra diskuterade alternativ, bl.a. del som koncessionsnämnden och industri­verket har föreslagit.

127

Prop. 1985/86:3       6.2 Prövningspliktiga anläggningar m. m.

Mitt förslag: Följande slag av nya anläggningar får inte utföras utan tillstånd av regeringen: järn- och stålverk, metallverk och ferrolege­ringsverk, massafabriker och pappersbruk, fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk produktion, fabriker för fram­ställning av baskemikalier eller gödselmedel, cementfabriker, an­läggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt lagen om kärnteknisk verksamhei och anläggningar för alt bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställnig av kärnbränsle, anläggningar för eldning med fossilt bränsle om anläggningen har en tillförd effekt om minst 200 MW saml anläggningar för att utvinna ämnen och material inom obrutna fjällområden. Tillstånd av regeringen krävs även för att bygga platt­formar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas i havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av annan anledning.

128

Promemorieförslaget: Överensstämmer i stort med milt förslag. I pro­memorian föreslås dock alt obligatorisk prövningsplikt skall gälla för vind­kraftverk av viss storlek (se promemorian s. 133139). Samtidigt krävs det enligt promemorieförslaget inte någol tillstånd för byggande m. m. av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas i havsområden.

Remissinstanserna: Promemorieförslaget godtas i allmänhet. Elt par remissinstanser anser dock alt laglexten bör preciseras i vissa avseenden. Vidare ifrågasätter några remissinslanser om tillsländsplikten bör omfatta samtliga angivna anläggningar. Även förslag om att ytterligare anläggning­ar skall vara prövningspliktiga framförs.

Skälen för mitt förslag: I 136a§ andra stycket byggnadslagen finns angivet de slag av nyanläggningar som alllid skall prövas av regeringen. Förteckningen omfattar sådana verksamheter som generelll sett ansetts ha betydelse för hushållningen med sådana mark- och vattentillgångar som är värdefulla från nationell synpunkt.

I det föregående har jag föreslagit alt en regeringsprövning skall avse sådana etableringar som - samtidigt som de har betydelse för viktiga samhällsintressen - har stor påverkan på omgivningen. Att uttömmande ange vilka anläggningar och verksamheler som är av sådan beskaffenhet att de bör vara obligatoriskt prövningspliktiga är inte möjligl. Inte bara en verksamhels art utan även dess lokalisering och utformning i det enskilda fallet är härvid av betydelse. Vissa anläggningar och verksamheter har dock normalt sådan inverkan på omgivningen alt deras tillkomst och lokalisering som regel bör prövas av regeringen. Belräffande dessa bör därför föreskrivas alt regeringsprövning alltid skall ske. Även andra an­läggningar och verksamheter bör, som jag senare (avsniti 6.4) kommer att föreslå, i vissa fall kunna prövas av regeringen. Självfallet finns det även bland de typer av anläggningar och verksamheler som bör vara obligato-

riskt prövningspliktiga sådana som i ett visst fall inte är av den betydelsen     Prop. 1985/86: 3

att det är motiverat med en regeringsprövning. Det är emellertid omöjligt

att i lagtexten för alla typer av anläggningar och verksamheler göra en

meningsfull gränsdragning mellan etableringar som inte behöver prövas

och sädana som bör omfattas av prövningsplikten. Därför bör det öppnas

en möjlighet för regeringen att i enskilda fall medge undantag från kravet

på tillstånd. Den frågan kommerjag atl behandla i del följande (avsnill

6.3).

Uppräkningen av prövningspliktiga anläggningar och verksamheler bör göras sä fullständig som möjligl, så alt det endast i undantagsfall blir aktuellt alt pröva en anläggning eller verksamhet som inte ingår bland de särskilt uppräknade. Både för kommunerna och för berörda företagare ger en sådan ordning en fastare grund för planering och åigärder av olika slag.

De etableringar som är av sådan beskaffenhet att de bör prövas av regeringen gäller normalt nya anläggningar. Utvidgning av en pågående verksamhet har endast i undanlagsfall sådan inverkan på omgivningen atl en särskild regeringsprövning är nödvändig. Normalt är den delaljprövning som sker enligt annan lagstiftning tillräcklig i dessa fall. Jag föreslår därför att obligalorisk prövningsplikt föreskrivs endast belräffande nyetablering av anläggningar. Att även utvidgningar i vissa undantagsfall bör kunna prövas av regeringen kommer jag atl behandla senare (avsnill 6.4). Jag återkommer strax också till frågan om prövning av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden.

De anläggningar som anges i 136a§ andra siycket byggnadslagen och som prövas med hänsyn till hushållningen med mark och vatten ansågs vid paragrafens tillkomst generellt sett ha betydelse för hushållningen med sådana mark- och vallentillgångar som är värdefulla från nationell syn­punkt. I likhet med vad som har föreslagils i departementspromemorian anser jag att förteckningen i 136a§ byggnadslagen över de prövningsplik-liga anläggningarna utgör en lämplig utgångspunkt för alt bedöma vilka anläggningstyper som bör prövas enligl NRL. Detta synsätt har inte mött någon erinran frän remissinstanserna.

Förteckningen över prövningspliktiga anläggningar har vid remissbe­handlingen av departementspromemorian föranlett synpunkter från en del remissinstanser. Även i andra sammanhang har från enskilda och organisa­tioner framförts synpunkter i denna fråga.

Jag övergår nu till att behandla de förändringar i förhällande lill nuvaran­de bestämmelser och promemorieförslaget som bör genomföras i fråga om prövningspliklens omfattning.

Fabriker för petrokemisk produktion och framställning av kemikalier

Beträffande de anläggningar som omfattas av den nuvarande prövnings­

plikten för fabriker där det framställs oorganiska eller organiska kemikalier

avser produktionen ofta framställning av mindre volymer kemikalier. An­

läggningarnas påverkan på omgivningen är i dessa fall inte särskilt betyr

dande. Flertalet av de verksamheter för vilka regeringen har medgett

undantag från prövningsskyldigheten enligt 136a§ byggnadslagen har av-

129

9   Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop. 1985/86:3 sen nyanläggningar av mindre, kemiska fabriker. Nägot skäl aft ha en obligatorisk prövningsplikt för dessa mindre anläggningar finns enligt min mening inte. Vid tung petrokemisk produktion och vid framställning av baskemikalier kan man dock normalt räkna med en mer betydande omgiv­ningspåverkan. Mol denna bakgrund föreslår jag att prövningsplikten en­ligt NRL begränsas till fabriker för tung petrokemisk produktion och för framställning av baskemikalier. Med denna gränsdragning kommer exem­pelvis fabriker för framställning av fin- och specialkemikalier inte alt omfattas av den obligaloriska prövningsplikten. Jag kommer att exemplifi­era detta ytterligare i specialmotiveringen.

Anläggningar för kärnteknisk verksamhet m. m.

Enligl 136 a § andra styckel 5 och 6 byggnadslagen skall nyanläggning av atomkraftanläggningar och anläggningar för upparbetning av alombränsle prövas av regeringen. Andra verksamheler som rör hanteringen av uran kan enligt nuvarande beslämmelser prövas av regeringen efter beslut i varje enskilt fall. I de fall frågan om prövning av sädana verksamheter har aktualiserats, har regeringen beslutat om prövning. Sålunda har i flera fall anläggningar för förvaring av radioaktivt avfall prövats av regeringen enligt 136a§ byggnadslagen.

En ny lag om kärnteknisk verksamhet trädde i kraft den 1 februari 1984 (prop. 1983/84:60, NU 17, rskr 135, SFS 1984:3). Lagen syftar bl. a. till aU tillvarata säkerheten vid kärnteknisk verksamhet. Enligt 5 § i den nya lagen krävs tillstånd för all kärnteknisk verksamhei. Frågor om tillstånd prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I förord­ningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet (ändrad senast 1984:180), har regeringen meddelat vissa generella tillstånd och delegerat beslutande­rätten i vissa tillståndsfrågor till statens kärnkraftinspektion och statens strålskyddsinstitul. Delegafionen avser tillståndsfrågor som rör bl. a. mindre mängder kärnämnen och rätt att la befattning med sådana ämnen för vissa angivna ändamål, säsom undervisning, forskning m. m.

Förslaget om prövningsplikt för kärntekniska anläggningar har kommen­terats av några remissinstanser. SGU anser att det saknas skäl alt föreskri­va prövningsskyldighet för anläggningar för atl bearbeta uranhaltigt mate­rial eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle. Den prövning som sker enligt minerallagen är enligt SGU:s mening till­räcklig. Statens vatlenfallsverk anser det rimligt alt frågan om prövning av l.ex. en urangruva bedöms på samma sätt som prövningen av annan gruvverksamhet, dvs. genom beslut om prövning i det enskilda fallet. Liknande synpunkler framförs av KRAFTSAM och Svensk kärnbränsle­försörjning AB (SKBF).

I likhet med vad som föreslås i promemorian anser jag att även andra anläggningar inom kärnenergiområdet än de som nu omfattas av pröv­ningsplikt enligl 136 a § normalt är av sådan betydelse att de bör bli föremål för en allsidig prövning av regeringen.

Kärnteknisk verksamhei prövas visserligen redan nu av regeringen en-

130

ligt lagen om kärnteknisk verksamhei. Denna prövning är emellertid inrik-

tad på de säkerhets- och strälskyddsproblem som föreligger vid det av- Prop. 1985/86; 3 sedda företagel. Prövningen enligt NRL skall som jag tidigare har berört avse övergripande frågor rörande verksamhetens effekter på markanvänd­ning och miljö, transporter, sysselsättning m. m. Prövningen enligt de båda lagarna omfattar således hell skilda frågor. Jag anser bl. a. därför att en prövning enligl såväl NRL som lagen om kärnteknisk verksamhet i vissa fall kan vara befogad.

Det är dock inte rimligt alt prövningsplikten enligt NRL skall gälla för alla kärntekniska anläggningar som omfallas av beslämmelserna i lagen om kärnteknisk verksamhet. Den lagen reglerar även mycket små anläggning­ar, l.ex. lokaler där kärnämnen eller radioaktiva preparat förvaras. Den avgränsning av prövningspiikten som har föreslagits i promemorian är enligt min mening lämplig. Det innebär atl prövningsplikten bör omfatta sådana företag beträffande vilka den kärntekniska prövningen skall göras av regeringen. Krav på tillstånd enligl NRL kommer därmed inte att gälla för anläggningar beträffande vilka regeringen enligl lagen om kärnteknisk verksamhei har delegerat rätten att besluta om tillstånd. Jag återkommer senare (avsnitt 6.6) till frågan om en samordning mellan prövningen enligt NRL och den kärntekniska prövningen.

Som ett led i uranhanteringen ingår brytning av uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle. Sådan verksamhet innebär oftast omfattande anspråk på mark och vatten och kan medföra betydande miljöstörningar. Med hänsyn till riksdagens beslut om avveckling av kärnkraften är det inte aktuellt med brytning av uran i Sverige för den svenska kärnkraftsproduktionen. Skulle trots delta uran-brytning i Sverige aktualiseras, bör regeringen självfallet pröva frågan. Obligatorisk prövningsskyldighet bör därför enligt min mening föreskrivas beträffande anläggningar för atl bryta uranhaltigt material eller andra äm­nen som kan användas för framställning av kärnbränsle.

Fossileldade anläggningar

Ångkraftsanläggningar och andra fossileldade anläggningar med en tillförd effekt överstigande 500 MW är nu prövningspliktiga enligt 136a§ bygg­nadslagen. Regeringen har under senare tid regelmässigt förbehållit sig prövningen även av fossileldade anläggningar med en tillförd effekt som understigit 500 MW. Prövningsplikt för fossileldade anläggningar föreslås i departementspromemorian gälla även enligl NRL. På grund av det arbete som då pågick inom regeringskansliet med atl utarbeta förslag till riktlinjer i samband med användningen av kol för energiändamål lämnades dock inte något förslag vid vilken storleksgräns prövningsplikt skall inträda.

Som jag tidigare har nämnt (avsniti 6.1) krävs enligl fastbränslelagen

tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen beslämmer för

koleldade anläggningar med en tillförd effekt överstigande 500 kW, Till­

stånd enligl den lagen behövs dock inte om tillstånd till anläggningen

meddelats enligl 136a§ byggnadslagen. I propositionen uttalade föredra­

ganden bl. a. (s, 57) att regeringen bör förbehålla sig prövningen enligt

136a§ byggnadslagen av alla förbränningsanläggningar med en tillförd

131

Prop. 1985/86; 3 effekt om minst 200 MW och att föreskrifter om prövningsplikt för sådana anläggningar bör tas in i NRL. Föredragandens uttalanden lämnades utan erinran av riksdagen.

Förslaget om prövningsplikt för fossileldade anläggningar har kommen­terats av nägra remissinstanser. Beträffande frågan vid vilken storleks­gräns prövningsplikt bör inträda anser statens planverk och länsslyrelsen i Stockholms län alt gränsen i enlighel med vad som förordades i prop. 1983/84:158 om vissa kolfrågor bör bestämmas till 200 MW. Statens natur­värdsverk anser däremot att endasi anläggningar med en tillförd effekt överstigande 500 MW bör vara generelll prövningspliktiga. Enligl statens vatlenfallsverk och KRAFTSAM bör prövningsplikt inte gälla för kraflvär­meverk, medan däremot en generell prövningsplikt kan övervägas för kondensanläggningar.

Enligl min mening bör prövningsplikt enligt NRL gälla för stora fossilel­dade anläggningar. Anläggningar som prövas enligt NRL bör, i likhet med vad som nu gäller, inte omfattas av prövningen enligt fastbränslelagen. Vid tillståndsprövningen enligt NRL bör regeringen beakia sådana energipoli­tiska bedömningar som görs vid prövning enligt fastbränslelagen. Beträf­fande frågan om den storleksgräns som bör gälla för prövningsplikten enligt NRL delar jag den uppfattning som framfördes i den nämnda propo­sitionen om vissa kolfrågor. Jag föreslår alltså att prövningsplikt föreskrivs för alla fossileldade anläggningar med en tillförd effekt om minst 200 MW.

Vindkraftsanläggningar

1 promemorian föreslås alt prövningsplikt skall gälla för slörre vindkraft­verk.

Jag delar bedömningen i promemorian atl större vindkraftverk har en sådan påverkan på omgivningen i form av buller, inverkan på landskapsbil­den m. m. alt det finns betydande risker för konflikter med andra markan­vändningsintressen, såsom jordbruk, bevarandeintressen m. m. Stora vindkraftverk bör därför även enligt min mening prövas av regeringen. Behovel av en sådan prövning har inte heller ifrågasatts av remissinstan­serna.

Det har emellertid visat sig vara svårt all ange vilka kriterier som bör vara avgörande för frågan om prövning skall ske eller inte. Remissutfallet är delat i denna fråga. Det är vidare oklart vilken omfattning en framtida utbyggnad av vindkraft i Sverige kan länkas få. F. n. finns endast ett fätal anläggningar.

Mot denna bakgrund anser jag det mindre lämpligl att nu föreskriva en

obligatorisk prövningsplikt för vindkraftverk. En ordning som jag senare

kommer att föreslå (avsniti 6.4) och som innebär att regeringen i varje

enskilt fall kan besluta om prövning är enligl min mening alt föredra.

Regeringen kan då frän fall till fall bedöma om ett vindkraftverk skulle få

sådan påverkan på omgivningen all en regeringsprövning bör komma till

stånd. Jag anser det sannolikt att regeringen regelmässigt kommer att

förbehålla sig prövningen av sådana vindkraftverk som är av storleksord-

132

ningen att de enligl promemorieförslaget skulle omfattas av obligalorisk

prövningsplikt.

Vissa anläggningar inom de obrutna fjällområdena

Prop. 1985/86:3

Jag har tidigare föreslagit alt utvinning av ämnen eller material inom obrutna Qällområden skall kunna tillålas om det finns särskilda skäl för detta. Med tanke pä den stora påverkan på omgivningen som en sådan verksamhet kan medföra och som jag tidigare har utvecklat närmare (avsnitt 4.6) - bör prövningsplikl gälla för anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom de obrutna fjällområdena.

Byggande och ankring m. m. av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas i havsområden

Regeringen har i beslut under hösten 1984 förbehållit sig prövning enligt I36a§ byggnadslagen av verksamhei för montering, reparation och om­byggnad av plattformar för s.k. offshoreverksamhet. Tidigare har rege­ringen efter förbehällsbeslut prövat tillverkning av oljeutvinningsplattfor­mar.

Frågan om prövning av verksamheter för byggande m. m. av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas i "havsområden har inte behandlats i departementspromemorian.

De plattformar som kan bli aktuella i svenska havsområden är normalt sädana som är avsedda för utvinning av olja eller gas pä mycket stora vattendjup. Många av dessa plattformar torde komma att ställa speciella krav på vattenområdena beträffande bl. a. vattendjup, skyddade lägen och inseglingsförhållanden, vilket begränsar antalet möjliga lägen. De arbeten som normalt utförs med plattformarna - byggande, montering, ombygg­nad, reparation, underhåll och liknande åtgärder - samt plattformarnas storlek påverkar omgivningen på sådant sätl alt det finns betydande risker för konflikter med andra intressen, t. ex. fisket, friluftslivet, naturvården och sjöfarten. De speciella krav på vattenområdena som jag nyss nämnde, innebär all anspråk på lägen för plattformar främst lorde komma att riktas mot kusten i Göteborgs och Bohus län. I detta kustområde bör, enligt vad jag tidigare har föreslagit, speciella hushållningsregler gälla med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där. Enbari ankring eller förtöjning av en plattform kan i dessa områden medföra stora konflikter, främsi genom den betydande inverkan pä landskapsbilden som det medför. Av de skäl som jag nu har anfört anser jag att det bör krävas tillstånd för att bygga plattformar som är avsedda all användas vid utvinning av olja eller gas i havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar för repara­tion eller ombyggnad eller av annan anledning.

Enligt regler som jag senare kommer att föreslå skall regeringen i särskil­da fall kunna medge undantag från kravel på tillstånd. Självfallel kan det gälla också plattformar. Jag ålerkommer lill delta i specialmoliveringen.

Andra typer av anläggningar

En utvidgad prövningsskyldighet enligt 136a§ byggnadslagen med hänsyn till hushållningen med mark och vatten har föreslagits dels i remissyttran-

133

Prop. 1985/86: 3

den över departementspromemorian (Ds Bo 1980:2) Tillåtlighetsprövning av viss industriell verksamhet m.m.. Översyn av 136a§ byggnadslagen, dels i yttranden som i övrigt kommit in till regeringen. Dessa förslag gäller bl. a. gruvor, hamnar, fiber- och spänskivefabriker, flygplatser, militära övnings- och skjutfält, större valtenförelag, anläggningar för omhänderta­gande av miljöfarligt avfall, större s.k. risklaboratorier och anläggningar för hybridisering av genetiskt material.

Förslag om prövningsplikl för ytterligare anläggningar framförs även i remissyttrandena över promemorieförslaget om NRL. Enligt fiskeristyrel­sen bör sålunda prövningsplikt övervägas för vågkraftverk. Med hänsyn till att skogen är en viktig naturresurs anser Göteborgs kommun att pröv­ningsplikl bör införas för sågverk och vissa andra skogsindustriella anlägg­ningar.

Jag har nyss föreslagit att prövningsplikl skall gälla för gruvor för bryt­ning av uran m. m. och anläggningar för mineralutvinning i obrutna fjällom­råden. Del är enligt min mening inte befogat all föreskriva generell pröv­ningsplikl enligl NRL för övriga typer av gruvor.

Beträffande övriga anläggningar som enligt de nyss nämnda förslagen bör omfallas av prövningsplikt gäller liksom för gruvor att de i vissa fall kan vara av sädan betydelse att en mer övergripande prövning av tillkoms­ten och lokaliseringen bör ske av regeringen enligt bestämmelserna i NRL. Detta kan vara fallet om verksamheten medför särskilt stor omgivningspå­verkan eller avses förläggas till ell sådant område för vilket de tidigare föreslagna (avsnitt 4) särskilda hushällningsbestämmelserna skall gälla. Oftast har dock dessa anläggningar liksom många gruvor inte så stor inverkan på omgivningen alt det är nödvändigt med en särskild regerings­prövning. Att föreskriva generell prövningsplikt för dessa anläggningar anser jag därför inte vara befogat. I stället bör behovet av prövning övervägas från fall till fall enligt den ordning som jag senare kommer att föreslå (avsnitt 6.4).

Vad gäller prövningen av skogsindustriella anläggningar med hänsyn till deras belydelse för hushållningen med träfiberrävaror pågår det, som jag tidigare har nämnt, överväganden inom regeringskansliet.

6.3 Undantag från krav på tillstånd

Mitt förstag: Regeringen kan i vissa fall medge undantag från kravet på tillstånd.

134

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag (se promemo­rian s. 139).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft något att erin­ra mot förslaget. Svenska kommunförbundet och Norrtälje kommun före­slär dock atl regeringen i stället för att avslå från prövningen bör tillämpa en förenklad tillståndsprövning. Om promemorieförslaget genomförs, för­utsätter kommunförbundet m.fl. att den berörda kommunen alltid kommer att höras. Några kommuner anser vidare att undantag inte bör få meddelas utan att den berörda kommunen har medgett detta.

Skälen för mitl förslag: Enligt 136a§ femte styckel byggnadslagen kan regeringen för etl visst fall medge undantag från prövningsskyldigheten, om verksamheten inte är av den belydelse som anges i första stycket, dvs. bl. a. om den inte har väsentlig belydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar.

Som jag har anfört i del föregående (avsnitt 6.1) har de anläggningar och verksamheter för vilka obligatorisk prövningsskyldighet enligt de nu före­slagna beslämmelserna skall gälla, normall sett slor inverkan på omgiv­ningen. I vissa fall kan det emellertid inträffa att en etablering är av så begränsad omfattning att en prövning inte är motiverad. I sädana fall bör regeringen, i likhel med vad som nu gäller, kunna medge undantag från kravet på tillstånd. Jag ser ingen anledning all för dessa fall föreslå nägon form av förenklad tillståndsprövning.

Jag återkommer till det av vissa remissinstanser framförda kravet på kommunal tillstyrkan när jag behandlar frågan om det kommunala inflytan­det (avsnitt 6.5).

När undantag från tillståndskravet aktualiseras, bör en översikllig be­dömning av företagets betydelse göras. Huruvida kommunen därvid bör lämnas tillfälle att yttra sig får bedömas från fall till fall. Det lorde många gånger komma att visa sig naturiigl att kommunens ytlrande inhämias. Något krav på kommunall yttrande anser jag dock inte bör föreskrivas.

Prop. 1985/86; 3

6.4 Prövning efter särskilt beslut

Mitt förslag: Regeringen kan under vissa förutsättningar besluta atl en anläggning eller åtgärd, som inte är obligatoriskt prövningsplik­tig, inte fär utföras utan tillstånd.

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag (se promemo­rian s. 140-142).

Remissinstanserna: Endast ell fälal remissinslanser har kommenterat förslaget. Enligt dessa behöver bestämmelserna preciseras.

Skälen för mitt förslag: Enligt 136a§ sjunde stycket byggnadslagen kan regeringen besluta om prövning även av andra verksamheter än de för vilka prövningsskyldighet särskill har föreskrivits (förbehållsbeslut).

Jag har tidigare (avsnitt 6.2) föreslagit alt uppräkningen i lagtexten av prövningspliktiga anläggningar och verksamheter skall göras så fullständig som möjligt. Som jag då framhöll är det dock inte möjligt alt uttömmande ange alla anläggningar eller verksamheter som bör prövas av regeringen. Även andra etableringar än de obligatoriskt prövningspliktiga kan i etl särskilt fall vara av sådan beskaffenhet, att prövning bör ske. Regeringen bör därför, liksom nu är fallet, ha möjlighel att i enskilda fall besluta aft en viss anläggning eller verksamhet inte får anordnas utan tillstånd av rege­ringen.

Huruvida krav pä tillstånd skall uppställas eller inte, måste naturiigtvis bedömas från fall till fall. Vissa allmänna kriterier kan dock ställas upp.

135

Prop. 1985/86:3

Tillstånd bör exempelvis fordras om en anläggning eller verksamhei orsa­kar betydande miljöstörningar eller andra betydande ingrepp i naturen. Inte bara verksamhetens art utan även dess lokalisering och utformning i det enskilda fallet har belydelse när del gäller alt bedöma om en etablering får sädana effekter att den inte bör få utföras ulan tillstånd. Det kan exempelvis finnas anledning att pröva en anläggning med utsläpp av svavel och andra försurande ämnen inom särskilt försurningskänsliga omräden, även om anläggningen normalt inte behöver prövas.

Regeringen har med stöd av gällande regler i flera fall förbehållit sig prövningen av hamnar, framför allt större kolhamnar. Belräffande vissa hamnanläggningar kan det ifrågasättas om inte obligatorisk prövningsskyl­dighet bör införas. Svårigheten att pä elt enkelt och entydigt sätt avgränsa sådana hamnar gör dock att den nuvarande ordningen med beslut i varje enskilt fall är alt föredra.

Jag har tidigare (avsnitt 6,2) föreslagil att anläggningar för brytning av uran m, m, liksom anläggningar för utvinning av mineral inom obrutna fjällområden alltid skall kräva tillstånd. Även annan mineralutvinning kan orsaka betydande påverkan på omgivningen genom ingrepp i landskapet och utsläpp av föroreningar. Med tanke på att många projekt är av mindre omfattning är det emellertid, som jag tidigare har sagt, inte befogal atl införa prövningsskyldighet för all mineralutvinning, utan den nuvarande ordningen med beslut i varje enskilt fall är atl föredra.

I detta sammanhang vill jag också erinra om vad jag nyss anförde om prövning av slörre vindkraftverk (avsnilt 6.2).

Utvidgningar av befintliga verksamheter är i allmänhet inte av sädan beskaffenhet att en regeringsprövning behövs. I undantagsfall, t. ex. om utvidgningen är omfattande i förhållande till den redan befinlliga verksam­heten, kan dock även en utvidgning ha sådan inverkan på omgivningen att den är att jämställa med en nyetablering. 1 sådana fall bör regeringen därför ha möjlighet att besluta om prövning. Regeringen har under senare år endast i några enstaka fall förbehållit sig prövningen av utvidgning av en pågående verksamhet. Även den prövningsordning som jag nu föreslår torde medföra att antalet förbehällsbeslut kommer att bli litet.

I likhel med vad som har föreslagits i departementspromemorian anser jag att statliga myndigheter på samma sätt som nu bör vara skyldiga att till regeringen anmäla behov av regeringsprövning när det gäller etableringar som till sin beskaffenhet är att jämställa med de obligatoriskt prövnings­pliktiga. En uttrycklig föreskrift härom bör tas in i NRL. Givetvis kan anmälan göras även av den som skall svara för en etablering och av den berörda kommunen.

6.5 Det kommunala inflytandet

136

Mitt förslag: Regeringen är i princip förhindrad alt lämna tillstånd om inte den kommun inom vars område etableringen skall ske, har tillstyrkt detta. I vissa undantagssituationer kan dock regeringen kan lämna tillstånd ulan hinder av alt kommunal tillstyrkan inte föreligger.

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitl förslag (se promemo-     Prop. 1985/86; 3 rian s. 142-144).

Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser, däribland Svens­ka kommunförbundet, en bred majoritet av kommunerna och samlliga länsstyrelser som yttrat sig i frågan tillstyrker promemorieförslaget. Några instanser anser att del bör ankomma pä riksdagen alt behandla sådana fall då de nationella inlressena bör ta över de lokala. En del instanser, där­ibland flera kommuner, framhåller atl nägra inskränkningar i dagens kom­munala vetorätt inte bör göras. Den föreslagna ändringen i kommunernas vetorätt strider enligt nägra remissinstansers mening mot hittillsvarande strävanden från statsmakterna alt öka det kommunala självbeslämmandet.

Nägra kommuner anser vidare alt regeringen inte bör få medge undanlag från kravet på tillstånd ulan att den berörda kommunen har medgett detta.

Skälen för mitt förslag: När 136 a § infördes år 1972 omfattade prövning­en industriella eller liknande verksamheler som är av väsenllig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar. Med hänsyn till den ingripande påverkan på bygden som sådana verksamheter kan medföra föreskrevs alt tillstånd till lokalisering inte får medges utan atl den kommun till vilken verksamheten är tänkt alt föriäggas har tillstyrkt det. Denna kommunala vetorätt har använts i fyra fall.

En grundtanke i lagrådsremissen angående PBL är att kommunerna skall garanteras elt starkl inflytande över den lokala miljön. Den statliga kontrollen begränsas i huvudsak till atl bevaka riksintressen, frågor som berör flera kommuners iniressen saml vissa hälsoskydds- och säkerhets­frågor rörande bebyggelse. Samma grundsyn bör prägla bestämmelserna om kommunernas inflytande över tillkomsten av sådana indusirietable­ringar m. m. som skall prövas enligt NRL. Liksom i dag bör kommunerna därför ha etl betydande inflytande. Tillstånd bör i princip inte få lämnas om inte den kommun där etableringen skall ske har tillstyrkt detta.

Vissa anläggningar som enligt mitt förslag skall omfattas av regerings­prövningen enligt NRL kan emellertid vara av sådan nationell betydelse atl de mäste kunna lokaliseras till nägon plals inom landet. Det kan t. ex. gälla anläggningar av betydelse för landets självförsörjning i en avspärrningssi-tualion eller för rikets försvar och säkerhet eller anläggningar som i övrigt är av en mycket slor betydelse för landet. Exempel på sådana anläggningar kan vara ett lager för kärnavfall eller för annat avfall, som uppkommit genom verksamheter i landet, eller mycket betydelsefulla mineralfyndighe-ter.

Om alla kommuner som kan komma i fräga motsätter sig en lokalisering i ett sädanl fall, skulle etableringen - med ett kommunalt veto - inte kunna komma till stånd inom landet. Detta kan enligt min mening inte vara rimligt. Om lokalisering av en viss anläggning inom landel verkligen är nödvändig, bör del därför finnas en möjlighet för regeringen atl låta riksin­tresset ta över det lokala intresset och ge fillstånd till anläggningen även om kommunen inte har tillstyrkt detta.

Mot bakgrund av det svenska kärnkraftsprogrammet och riksdagens beslut att avveckla kärnkraften kan dock inte uranbrytning betraktas som

en nationell angelägenhet av sådan karaktär att det skulle kunna bli aktuellt

137

alt inskränka det kommunala vetot.

Prop. 1985/86; 3

Många remissinstanser som har tillstyrkt den i promemorian föreslagna

ulformningen av det kommunala inflytandet har uttryckligen förutsatt atl möjlighelen att lämna etl tillstånd mot en kommuns vilja kommer atl tillämpas på det restriktiva sätt som har redovisats i promemorian.

Jag har samma syn på denna fråga. En möjlighel för regeringen atl i speciella fall lämna tillstånd mot kommunens vilja måsle användas ytterst restriktivt. Huvudregeln måste även i fortsättningen vara att kommunen skall ha tillstyrkt för att tillstånd skall få lämnas. Föreligger inte en sådan tillstyrkan, bör i första hand alternativa lokaliseringar övervägas och när­mare utredas. Det får förutsättas att stora ansträngningar görs för att i samråd med de därvid berörda kommunerna finna en lämplig lokalisering som kan få kommunal tillstyrkan. Först om det visar sig att ingen av de kommuner där det finns en godtagbar plats är beredd atl tillstyrka lokalise­ringen, bör det kunna komma i fräga alt göra avsteg från principen om kommunal fillstyrkan och låta regeringen bestämma den plats där lokalise­ring får ske.

Många instanser betonar vikten av att regeringens tillstånd föregås av noggranna utredningar om alternativa lokaliseringsplatser och atl kom­munen pä etl tidigt stadium får insyn i det utredningsmaterial som skall ligga till grund för beslulet. Hur stora krav som skall slällas på utredningar om alternativa lokaliseringar får bedömas från fall till fall med hänsyn till bl. a. verksamhetens art och dess påverkan på miljön. Innan regeringen fattar beslut om tillstånd bör del dock vara tillfredställande utrett atl någon lämpligare plats inte står atl finna.

I en situation där det kan bli aktuellt att gå emot kommunens vilja är det enligt min mening självklart all kommunens synpunkter på etableringen måsle tillmätas stor betydelse och tillgodoses så långt möjligt. Det kan l.ex. bli fråga om att jämka omfattningen av den aktuella verksamheten eller alt föreskriva speciella villkor för dess fillkomst och drift. Lika självklart är det att berörda kommuner på ett tidigt stadium får insyn i del aktuella utredningsmaterialet.

Nägra remissinstanser, bl. a. Uppsala kommun och elt par universitets­fakulteter, anser alt inskränkningen i kravet pä kommunal tillstyrkan bör preciseras till att gälla bestämda anläggningar, l.ex. lager för kärnavfall. Som jag nyss nämnde kan ell lager för kärnavfall vara av sådan nationell betydelse alt det måsle kunna lokaliseras inom landel. Även andra anlägg­ningar kan dock ha sådan betydelse. Det är enligt min mening inte möjligt att ange exakt vilka typer av anläggningar som undantagsmöjligheten skall omfatta. Jag kan därför inte biträda remissinstansernas uppfattning på denna punkl.

Några remissinslanser har vitsordat atl det i och för sig är rimligt att de

nationella intressena vid en viss etablering får ta över de lokala men hävdat

all dessa frågor bör behandlas av riksdagen. Eftersom riksdagen enligt 11

kap. 8 § regeringsformen inte får fullgöra en förvaltningsuppgift i vidare

män än som följer av grundlag eller riksdagsordningen, är den förordade

lösningen inte möjlig. Enligt min mening är den i promemorian föreslagna

ordningen den lämpUgaste. Jag förordar därför att promemorieförslaget

138

genomförs.

De regler som enligl vad jag nu har föreslagit skall gälla vid regeringens tillståndsprövning ger kommunen ett mycket starkt inflyiande i fråga om lokaliseringen av anläggningar med slor omgivningspåverkan, även om del i undantagsfall blir möjligt alt gå emot kommunens vilja. Jag kan därför inte dela uppfattningen att den föreslagna ändringen i den kommunala vetorätten skulle som ell par remissinslanser hävdat strida mot strävandena att öka kommunernas självbestämmande.

Sammanfattningsvis anser jag således, i likhet med vad som har föresla­gits i departementspromemorian, alt kommunerna i princip skall ha en vetorätt i frågor om tillstånd till sädana etableringar som skall prövas av regeringen enligt NRL. Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att en viss anläggning kan komma lill stånd inom landet och om ingen annan i tekniskt, ekonomiskt eller annal hänseende lämpligare plats för anläggningen stått att finna, bör dock regeringen kunna lämna tillstånd även om kommunen inte har tillstyrkt delta.

Vad gäller det av vissa remissinstanser framförda kravet på kommunal tillstyrkan innan regeringen i ett visst fall medger undantag från kravet på tillstånd vill jag erinra om att ett beslut om undantag från prövningsplikten innebär bl. a. att anläggningen inte har den ingripande påverkan på omgiv­ningen som motiverar regeringsprövning. All ställa krav på kommunal tillstyrkan för sådana beslut anser jag inte rimligt. Jag vill i detta samman­hang även erinra om det inflytande över lokaliseringen som PBL-förslaget kan ge kommunen.

Prop. 1985/86; 3

6.6 Samordning med annan lagstiftning

Mitt förslag: Regeringsprövningen enligt NRL av stora industrian­läggningar m. m. samordnas med prövningen enligt miljöskyddsla­gen, fastbränslelagen och vattenlagen.

Promemorieförslagel: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag (se promemorian s. 144-148). I promemorian behandlas dock inte frågan om samordning med fastbränslelagen.

Remissinstanserna: Några invändningar av betydelse mot förslaget har inte framförts.

Skälen för mitt förslag: Jag nämnde inledningsvis alt jag avser atl i annat sammanhang lägga fram ett samlat förslag om följdlagsliftning till bl. a. PBL och NRL. Mot den bakgrunden skall jag här huvudsakligen endast diskutera behovet av en samordning av regeringsprövningen enligt 4 kap. NRL och den prövning av anläggningar m, m, som sker enligt olika special­lagar.

De anläggningar och verksamheter som enligt vad jag tidigare (avsnilt 6.2) har föreslagil alltid skall prövas av regeringen, är normalt prövnings-pliktiga även enligt PBL-förslaget och miljöskyddslagen. För kärntekniska anläggningar gäller dessulom bestämmelserna i den kärntekniska lagstift­ningen, för brytning av uran m. m. bestämmelserna i minerallagen och för fossileldade anläggningar bestämmelserna i fastbränslelagen. För byggan-

139

Prop. 1985/86: 3 de m. m. av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden kan i vissa fall tillstånd enligt vattenlagen behövas.

En reglerad samordning av prövningen enligt NRL med den prövning som skall ske enligl speciallagar behövs endast i fråga om de anläggningar och verksamheter som obligatoriskt skall prövas av regeringen. Mot denna bakgrund bör en samordning med NRL övervägas endasi belräffande prövningen enligt PBL, miljöskyddslagen, lagen om kärnteknisk verksam­het, minerallagstiftningen, fastbränslelagen och vattenlagen.

Som jag inledningsvis nämnde beslutade regeringen den 13 denna månad om remiss till lagrådel av förslag till följdlagsliftning till PBL och NRL. Remissen omfattade bl.a. förslag till samordning av regeringsprövningen enligl NRL med prövningen enligt miljöskyddslagen och vattenlagen. När jag nu redovisar mina överväganden i samordningsfrågan tar jag emellertid för sammanhangets skull även upp prövningen enligt dessa båda lagar.

PBL

För en anläggning som skall prövas enligt 4 kap. NRL måste normalt detaljplan upprättas. Som jag nyss föreslog bör tillstånd enligt NRL som regel få lämnas endast efler kommunal tillstyrkan. Delta krav på kommu­nal tillstyrkan får anses innebära tillräckliga garantier för alt planläggning skall komma till stånd i den omfattning som behövs eller att befintliga planer anpassas till tillståndsbeslutet. I de undantagsfall dä det kan komma i fråga att regeringen går emot kommunens avstyrkan i tillständsärendet lorde man kunna utgå från att del berörda området är av riksintresse och atl umrådet därför enligt de tidigare föreslagna reglerna (avsnitt 3.8) skall skyddas mol åigärder som kan hindra eller påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningen. Det får förutsättas alt länsslyrelsen i en sådan situation med stöd av bestämmelserna i 12 kap. PBL bevakar det statliga intresset av atl anläggningen kan komma till stånd på den aktuella platsen. Regeringen kan i dessa fall även genom ett planföreläggande tvinga kommunen all anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller om­rådesbestämmelser så atl anläggningens tillkomst inte hindras eller försvå­ras (12 kap. 6 § PBL),

Några särskilda regler om en samordning mellan NRL och PBL torde mot den angivna bakgrunden inte behövas. Min uppfattning i denna fräga stämmer överens med promemorieförslaget.

Miljöskyddslagen

Om regeringen enligt 136a§ byggnadslagen har prövat frågan om tillkoms­

ten och lokaliseringen av en viss verksamhei med hänsyn till hushållningen

med landets samlade mark- och vattentillgångar, är beslulet bindande vid

prövning enligt miljöskyddslagen (2§ andra siycket miljöskyddslagen).

Enligt 6 § första stycket sistnämnda lag får miljöfariig verksamhet, som kan

befaras medföra olägenhet av väsenllig betydelse, utövas endast om sär-

140

skilda skäl föreligger. Om olägenheterna av den miljöfarliga verksamheten

är av den art eller omfattning att ett stort anlal människor fär sina levnads- Prop. 1985/86; 3 förhållanden väsenligt försämrade eller atl betydande förlust från naiur­vårdssynpunkt uppkommer eller alt liknande allmänna intressen skadas avsevärl. är verksamheten förbjuden. Endast regeringen kan då under vissa i paragrafen angivna förutsätlningar lämna tillsländ till verksamhe­ten. Bestämmelserna i 6§ första och andra styckena gäller dock inte belräffande verksamheter som har prövats enligt 136a§ byggnadslagen med hänsyn lill hushållningen med landets samlade mark- och valleniill-gångar (6§ iredje stycket). Skall regeringen pröva en verksamhei med hänsyn till delta hushällningsintresse. fär frågan om tillstånd enligt miljö­skyddslagen inte avgöras innan regeringsprövningen har skett (9§ miljö­skyddslagen). Vidare gäller att, om regeringen har lämnat tillstånd till en verksamhet efler prövning utifrån det nämnda hushällningsinlressel, igångsältningsmedgivande enligt 21 a § miljöskyddslagen får lämnas utan hinder av att vissa föreskrifter om samråd m. m, inte har iakttagits,

I den nyss nämnda lagrådsremissen har föreslagits att miljöskyddslagen skall ändras så att motsvarande samordning kommer att gälla beträffande regeringsprövningen enligl NRL och prövningen enligt miljöskyddslagen.

Lagen om kärnteknisk verksamhet

Några bestämmelser om en samordning mellan prövningen enligt 136a§ byggnadslagen och lagen om kärnteknisk verksamhei finns inte i nuvaran­de lagstiftning. Frågan berördes i samband med tillkomsten av den nya lagstiftningen på kärnenergiomrädel. För att inte föregripa del då pågående översynsarbetet av prövningssystemet enligt 136a§ byggnadslagen såg emellertid föredraganden ingen anledning att då lägga fram elt förslag till en samordning (prop. 1983/84:60 s. 65 O-

Med den utformning av regeringsprövningen enligt NRL som jag har förordat kommer denna all avse övergripande frågor, såsom anläggningens lokalisering, art och omfattning saml frågor om markanvändning och miljö, energi, transporter och sysselsättning. Ell annat syfte med prövningen är alt på ett tidigt stadium få klarlagt om en större investering skall kunna påbörjas. Prövningen enligl lagen om kärnteknisk verksamhet är å andra sidan inriktad på de säkerhets- och strålskyddsproblem som föreligger vid den avsedda anläggningen och om den föreslagna föriäggningsplalsen med hänsyn till dessa intressen är godtagbar.

Skillnaderna i syftet med regeringsprövningen enligt NRL och prövning­

en enligt kärnkraflslagsliftningen gör det svårt att uppnå en tidsmässig

samordning. Föreliggande säkerhets- och strålskyddsfrägor kan dessutom

endast preliminärt bedömas innan beslut fallats om en viss angiven för-

läggningsplals. Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag del inte

meningsfullt med en samordning av prövningen enligt NRL och lagen om

kärnteknisk verksamhet. Självfallet kommer del vid beredningen inom

regeringskansliet av dessa ärenden atl hållas fortlöpande kontakter mellan

de berörda departementen. Vid mitt slällningstagande i frågan har jag

också beaktat att det på kärnkraftsområdet finns endast etl litet antal

anläggningar för vilka frågan om tillstånd återstår alt pröva.

141

Prop. 1985/86:3        Minerallagstiftningen

Rätten att utnyttja mineraltillgångar regleras i gruvlagen (1974:342, ändrad senast 1982: 627) och minerallagen.

Regeringen beslutade våren 1983 alt en parlamentarisk kommitté skall se över minerallagstiftningen (Dir 1983:41),

Enligt vad som sägs i promemorian bör frågan om en samordning mellan minerallagstiftningen och 4 kap. NRL tas upp av minerallagskommiltén. Därför har i promemorian inte lagts fram någol förslag lill en sådan sam­ordning.

I sitt yttrande över promemorian om NRL framhåller minerallagskom­miltén att del är osannolikt att ett betänkande kan avges i sådan lid alt en ny lagsliftning inom mineralområdet kan träda i kraft samtidigt med NRL. Kommittén framhåller vidare att det är angelägel att inte det forlsatla arbetet med NRL föregriper kommitténs fortsatta överväganden.

Mot bakgrund av vad som nu anförts är jag inte beredd att nu lämna något förslag till lösning av samordningen mellan minerallagstiftningen och NRL.

Fastbränslelagen

Enligt 3a § fastbränslelagen krävs tillstånd av regeringen eller den myndig­het som regeringen bestämmer för att uppföra, installera eller ändra en eldningsanläggning så att den får ett utförande för huvudsaklig eldning med kol, om anläggningen avses få en tillförd effekt överstigande 500 kW. Tillstånd krävs också för att elda i en anläggning med annat utförande än som nyss nämnts, om anläggningens tillförda effekt överstiger 500 kW.

Tillstånd enligt fastbränslelagen behövs inte om tillstånd till anläggning­en har meddelats enligt 136a§ byggnadslagen. Bestämmelsen härom bör ändras sä att den i fortsättningen avser tillstånd enligt 4 kap. NRL. Jag avser att återkomma till regeringen om detla när jag lägger fram förslag lill proposition i följdlagstiftningsfrågorna.

Vattenlagen

1 3 kap. vattenlagen finns bestämmelser om allmänna förutsältningar för vattenföretag.

Enligl 1 § nämnda kapitel får elt vallenföretag inte komma till stånd, om det med hänsyn lill valet av plals eller på något annat sätl möter hinder från allmänna planeringssynpunkter.

Byggnads- och anläggningsarbeten som utgör vattenförelag eller utförs för elt sådant förelag får inte heller slrida mot fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Vattenförelag skall dessutom ulföras så alt syftet med särskilda bestämmelser i övrigt som gäller för bebyggande eller annan användning av ett mark- och vattenområde inte motverkas (3 kap. 2§).

I 3 kap. 4 § föreskrivs att etl valtenförelag får komma till stånd endast om fördelarna från allmän och enskild synpunkt av förelaget överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av del.

Tanken med den gällande regleringen i vattenlagen är bl, a. att möjliggö­ra en helhetsbedömning av de för- och nackdelar som är förenade med ett valtenförelag och att samtidigt undvika en dubbelprövning av förelaget. I sistnämnda syfte föreskrivs i 3 kap. 6§ 1 att bestämmelserna i 1, 2 och 4§§ inte gäller valtenförelag som vid prövning av en viss verksamhet enligt 136a§ byggnadslagen har angetts som villkor för verksamheten. Genom denna undanlagsregel förhindras dubbelarbete hos olika tillständsmyn-digheter liksom risken för att sådana myndigheter kommer till olika resul­tat vid tillållighetsprövningen (prop. 1981/82: 130 s. 103).

I den nyss nämnda lagrådsremissen med förslag till följdlagsliftning till PBL och NRL har föreslagits att 3 kap. 6§ I skall ändras så att den blir tillämplig på valtenförelag som vid en prövning enligt NRL har angetts som elt villkor för det lillslåndsgivna företagel.

Bestämmelsen i 3 kap. 6§ vattenlagen hindrar inte att prövningen enligt vattenlagen sker före 136a§-prövningen. Del är dock i de flesta fall lämp­ligt att den vallenrättsliga prövningen anstår lill dess prövningen enligt 136a§ har skeU (prop. 1981/82: 130 s. 418). På motsvarande sätl kan det vara lämpligt alt frågan om tillstånd enligt vattenlagen inte avgörs innan prövningen enligl NRL har skett. Enligl promemorieförslaget torde dock någon uttrycklig föreskrift härom inte erfordras. Jag har samma uppfatt­ning.

När regeringen prövar ett företags tillåtlighet enligl NRL följer det av 7 kap. 2§ regeringsformen atl behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter m. fl. Någon närmare reglering härom utöver den som finns i regeringsformen behövs enligt min mening inte.

6.7 Tillsyn och ansvar

Mitt förslag: Länsstyrelsen har tillsyn över efterlevnaden av vad som föreskrivs i och beslulas med stöd av 4 kap. NRL. Straffbe­stämmelserna skärps jämfört med nuvarande regler.

Promemorieförslaget: Överensstämmer i huvudsak med mitl förslag (se promemorians. 148149).

Remissinstanserna: Förslaget om länsstyrelsen som tillsynsmyndighet godtas i allmänhet.

Den föreslagna straffskärpningen godtas av remissinstanserna, bl. a. hovrätten för Nedre Norrland.

Skälen för mitt förslag:

Tillsyn

Enligt I § byggnadsstadgan (1959:612, stadgan omtryckt 1981: 873, ändrad

senasl 1982:1122) åligger det byggnadsnämnden att bl. a. övervaka efter­

levnaden av byggnadslagen, byggnadsstadgan och övriga föreskrifter an­

gående byggandet. Byggnadsnämnden skall enligt 2§ lagen (1976:666) om

påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. som ett led i inseen­

det över byggnadsverksamheten la upp frågan om påföljd eller ingripande

143

så snarl det finns anledning anta att en överträdelse har skett.

Prop. 1985/86:3

Nägon motsvarighet till nuvarande bestämmelser om tillsyn beträffande sådana verksamheter som prövas enligt 136a§ byggnadslagen finns inte i PBL-förslaget.

I eft cirkulär fill statsmyndigheterna (SFS 1983:684) har regeringen erinrat om att det åligger myndigheterna alt till regeringen anmäla behovet av förbehållsbeslut enligl 136a § byggnadslagen. Någon uUrycklig skyldig­het för statsmyndigheterna atl kontrollera all prövning enligt paragrafen kommer till stånd i sådana fall där detla krävs finns däremol inte.

Erfarenheterna har visat atl det har varit svårt för byggnadsnämnderna alt bedriva en effektiv tillsyn och kontroll i fråga om de verksamheter som berörs av beslämmelserna i 136a§ byggnadslagen. Att nämndens tillsyns­skyldighet omfattar även eflerievnaden av beslämmelserna i 136a§ hänger samman med att dessa beslämmelser tagils in i byggnadslagen. Om nu bestämmelserna om regeringsprövning tas in i NRL, upphör detta sam­band med byggnadslagstiftningen. Det finns dä inte längre något skäl alt behålla ordningen med byggnadsnämnden som tillsynsmyndighet.

De anläggningar som skall omfattas av reglerna om regeringsprövning i NRL skall som regel prövas även enligt miljöskyddslagen. Tillsynen av miljöfarlig verksamhei utövas av naturvårdsverket, länsstyrelsen och 1 vissa fall av miljö- och hälsoskyddsnämnden i den berörda kommunen. Det direkta tillsynsansvaret över sådana verksamheter som kräver tillstånd av koncessionsnämnden för miljöskydd åvilar som regel länsstyrelsen. I slor utsträckning har alltså länsstyrelsen redan nu lillsynsuppgifter beträffande flertalet av de anläggningar som enligt mina förslag i del föregående skall prövas enligt 4 kap. NRL. Det är därför lämpligt alt länsstyrelsen får ansvaret även för tillsyn över efterlevnaden av vad som föreskrivs i eller beslutas med stöd av 4 kap. NRL. Det ankommer därvid på länsstyrelsen atl samräda med och inhämta biträde av de myndigheter som besitter särskild sakkunskap och kompetens inom olika sakområden.

144

Ansvar

Bestämmelser om ansvar, handräckning m.m. med avseende på 136a§

byggnadslagen finns i lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt

byggande m. m. Jag föreslår nu att motsvarande bestämmelser med

vissa ändringar som bl. a. innebär en höjning av slraffmaximum - tas in i

NRL.

Frågan om straffskärpning liksom bestämmelserna om ansvar, hand­räckning m. m. kommerjag alt behandla närmare i specialmoliveringen.

7   Följdlagstiftning

Mitt förslag: NRL skall tillämpas vid planläggning och prövning av lov enligt PBL samt i mål och ärenden enligt vattenlagen, miljö­skyddslagen, naturvårdslagen, lagen om vissa torvfyndigheter, väg­lagen, ellagen och lagen om vissa rörledningar.

Proinemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag (se promemo-     Prop. 1985/86; 3 rians. 151-155).

Remissinstanserna: De förslag till anknytning mellan NRL och andra lagar som lagts fram i departementspromemorian här i allmänhet godtagits av remissinstanserna. Åtskilliga remissinslanser, främst länsstyrelser och kommuner, har dock framhållit atl även lagen om skötsel av jordbruks­mark och skogsvårdslagen bör anknytas till NRL. Planverkei har satt i fråga om inte sektormyndighelernas tillsyn enligl skötsellagarna bör kopp­las till NRL mot bakgrund av att de utgångspunkter beträffande längsikfiga miljöhänsyn som föreslås ligga till grund för NRL bör gälla också för åtgärder som vidlas inom jord- och skogsbruket. Några remissinslanser har uttryckligen förklarat sig dela den uppfattning som framförs i prome­morian om att skötsellagarna inte nu bör anknytas lill NRL. Ett par remissinstanser har ansett att även sådana lagar som expropriationslagen (1972:719), fastigheisbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973: 1149) och ledningsrättslagen (1973: 1144) bör anknytas till NRL.

Skälen för mitt förslag: De hushållningsregler som jag tidigare har före­slagil är inriktade på atl ge vägledning för att avgöra frågor om mark- och vattenanvändningen. De kan betecknas som planeringsriktlinjer för alla som bedriver eller avser att bedriva tillståndsplikliga verksamheter som tar i anspråk mark- och vattenområden som kan användas för olika ändamål. Ianspråklagandet kan antingen vara direkt på det sättet all någon vill förändra den pågående användningen av ell område eller indirekt genom att någon vill bedriva en verksamhet på ett vissl område på ell sådant sätt att det påverkar intilliggande mark- eller vattenområden.

Avsikten är atl NRL skall tillämpas i mål och ärenden enligt de förtätt­ningar där detta föreskrivs. Mot bakgrund av vad jag nyss anförde blir det aktuellt att la in en föreskrift om tillämpning av NRL i sådana författningar som innehåller krav på tillstånd för nyetablering av verksamheter eller för utvidgning eller förändring av pågående verksamheler på sådant sätt att det påverkar mark- och vallenområden där verksamheten bedrivs eller intilliggande områden.

För atl prövning enligt en viss lag skall anknytas till NRL bör vidare

krävas all tillståndsprövningen skall vara sådan att det finns behov av att

göra en bred prövning av den ifrågavarande verksamhetens ställning i

förhällande till andra mark- och valtenanvändningsinlressen. Om hushåll­

ningsreglerna i NRL enbari har funktionen alt skydda en verksamhet som

regleras i en särskild lag finns det, som också påpekas i departementspro­

memorian, ingen anledning atl anknyta en sådan lag till NRL. Så är t. ex.

fallet när fängstkvoter för fiskenäringen fastställs för att skapa garantier för

en uthållig produklion. När det gäller skötsellagar som skogsvärdslagen

och lagen om skötsel av jordbruksmark, är dessa i allt väsentligt inriktade

på att skogsbruk och jordbruk skall bedrivas pä elt sådani sätt att markens

produktionsförmåga tas till vara. Om man ser endast lill skötsellagarnas

regler som medel alt ästadkomma rationella näringar i ett långsikligl per­

spektiv, finns ingen anledning alt anknyta lagarna till naturresurslagen. I

den mån de innehåller krav på tillstånd för vissa driftsformer och till­

ståndskravet har uppställts för alt hänsyn skall tas. också till andra verk-

145

10    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 3

Prop. 1985/86; 3        samheter som konkurrerar om markanvändningen, blir situationen där­emol annorlunda.

Som jag nyss redovisade har från främst länsstyrelser och kommuner gjorts gällande atl skogs- och jordbrukels skötsellagar bör anknytas till NRL. Flera instanser pekar på att sättet all bedriva de areella näringarna i vissa områden är av avgörande betydelse för att del skall vara möjligt att på sikl behälla natur- och kulturvärdena samt landskapets speciella karak­tär och allraktivitet för friluftsliv och turism.

Skogsvårdslagen innehåller förutom skötselföreskrifler också regler om all hänsyn skall tas till naturvården och andra allmänna iniressen vid skötseln av skogsmark (l§). Särskilda tillståndsregler finns också till skydd för svårföryngrad skog och skyddsskog (18 och 19§§). Del är i första hand naturvärds- och friluftslivsintressen som berörs av sället atl sköta skog. I de norra delarna av landet berörs också rennäringsinlressena. Skogsvårdslagen behandlar främst avverkning och plantering av skog. Tillståndsplikt till vissa former av avverkning kan visserligen införas ge­nom föreskrifter med stöd av skogsvårdslagen, men i stort sett ankommer del på varje skogsägare all själv följa de regler som finns i lagen och de föreskrifter som utfärdals med stöd av den. Tillsynen utövas av skogssty­relsen och skogsvårdsslyrelserna, som på olika sätt kan ingripa mot skogs­ägare som bryter mot gällande regler.

Skogsstyrelsen har förklarat sig dela del synsätt som framförs i departe­mentspromemorian och som innebär att skogsvärdslagen inte anknyts till NRL. Bland sina skäl härför har styrelsen särskilt pekat på den skyldighet som styrelsen har att genom råd och anvisningar söka uppnå den enskildes frivilliga medverkan till alt de åtgärder utförs som krävs enligt skogsvårds­lagen. Man framhåller också att skogsvårdsorganisationen sedan den nya skogspolitiken trädde i kraft år 1980 har utvecklat systematiska och för hela landet enhetliga arbetsrutiner som främst bygger på avverkningsan­mälningar och inventeringsdata från den översiktliga skogsinventeringen. Enligt skogsstyrelsen visar vunna erfarenheler atl frivillig medverkan upp­nås i stor utsträckning, varför föreläggande eller förbud endast sällan behöver tillgripas.

För närvarande finns ett generellt krav på tillstånd enligt skogsvårdsla­

gen endast för slutavverkning i svårföryngrad skog och skyddsskog.

Skogsstyrelsen har belyst de effekter som skulle uppstå om ytteriigare

åtgärder skulle lillståndsprövas enligt skogsvårdslagen för alt möjliggöra

tillämpning av NRL på etl bredare fält av skogsbruksåtgärder inom hela

landel. Del som i första hand skulle kunna vara av iniresse är all införa

lillståndsplikt till all slutavverkning, med andra ord att ersätta skyldigheten

atl anmäla planerad slulavverkning med en skyldighet all inhämta till­

stånd. Enligt skogsstyrelsen skulle en sådan ändring innebära att åriigen

omkring 30-40000 ärenden skulle bli föremål för tillståndsprövning. Sly­

relsen uppger atl skogsvårdsslyrelserna f. n. endast behöver ingripa for­

mellt i omkring I 000 fall av avverkningsanmälningarna på grund av att de

avviker från avverknings- eller naturvårdsbestämmelser i skogsvårdsla­

gen. Skogsstyrelsen anser alt det mot den bakgrunden inte finns någon

146

anledning all införa generell lillståndsplikt för slutavverkning.

Jag anser all man kan skall kunna utgä från all skogsägarna frivilligt     Prop. 1985/86:3 medverkar lill en god efterlevnad av skogsvårdslagens regler om nalur-vårdshänsyn. Någon anledning att göra de skölselfrågor som regleras i skogsvårdslagen tillståndspliktiga i vidare utsträckning finns inte f n.

Jag vill i sammanhanget också erinra om atl naturvårdslagens regler om naturvärdsområden (19§) och naturreservat (7§) ger möjligheteratt införa föreskrifter om avverkning m.m. 1 mitl anförande lill propositionen om PBL förutskickade jag att jag avsäg all föreslå sädana ändringar i natur­värdslagen att kommunerna kan ges möjlighel atl inrätta kommunala na­turvårdsområden och naturreservat.

Vad jag nu har anfört visar enligl min mening atl lillräckiiga möjligheter kommer att finnas för att fä lill stånd sådana avvägningar om skogsmar­kens skötsel att skilda intressen kan tillgodoses. Del material som finns och kommer atl las fram för tillämpningen av NRL kommer att vara av stor betydelse för atl bedöma den hänsyn som skall las till naturvärdens och friluftslivets intressen vid skötseln av skogsmark. Detla material bör självfallet användas av skogsvårdsmyndigheterna i deras tillsynsverksam­het och rådgivning lill skogsägarna.

Lagen om skötsel av jordbruksmark innehåller regler om brukning av jordbruksmarken. Sedan den I juli 1984 finns i den lagen en motsvarighet till skogsvårdslagens regler om hänsyn lill naturvårdens intressen. I 6a§ föreskrivs sålunda att hänsyn skall las till naturvårdens intressen vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i jordbruket. Enligl förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark (ändrad se­nast 1984: 198) får lantbruksstyrelsen, efter samråd med statens natur­vårdsverk saml riksantikvarieämbetet och statens historiska museer, med­dela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvärdens intressen. Föreskrifterna får inte vara sä ingripande alt pågående markanvändning avsevärt försväras.

I likhet med skogsvårdslagen bygger lagen om skötsel av jordbruksmark på alt markägaren själv tar de hänsyn som krävs. Myndigheterna kan dock meddela närmare föreskrifter i detta avseende. Någon tillståndsplikt för olika åtgärder föreskrivs inte. Pä samma sätt som i fråga om tillämpningen av skogsvårdslagen får naturiigtvis det material som tas fram i anslulning till NRL också betydelse för tillämpningen av lagen om skötsel av jord­bruksmark på del sättet, att materialet kan förväntas ge upplysningar om olika områdens kvaliteter i skilda avseenden. Materialet bör därför komma till god nytta för lantbruksmyndigheterna i deras tillsyns- och rådgivnings­verksamhet. I likhet med vad jag uttalade i fråga om skogsägarna anser jag att man skall kunna utgå från all lantbrukarna på frivillig bas tar de hänsyn till andra intressen som krävs, i den mån inte den pågående markanvänd­ningen härigenom avsevärt försvåras. Jag delar den uppfattning som fram­förs i departementspromemorian, att det inte f. n. finns något behov av en tillståndsreglering av frågor om jordbruksdrift som det finns anledning atl direkt koppla samman med NRL,

När del gäller de areella näringarna bör man vidare hålla i minnet alt de

genom gällande lagstiftning och även i milt förslag till NRL ges viss

prioritet i fråga om användningen av marken. De frågor som tilldrar sig

147

Prop, 1985/86; 3 störst intresse i de konflikter mellan jord- och skogsbruksintressen på ena sidan och andra mark- och valtenanvändningsinlressen på den andra gäl­ler, som också framhålls i departementspromemorian, användningen av kemikalier. Användningen av bekämpnings- och gödselmedel kan medföra betydande inverkan på möjligheterna alt använda mark- och vattenområ­den för olika ändamål i och omkring spridningsområdet. I de delar som sådan användning är lillståndspliktig kan del vara skäl att göra en något bredare bedömning av markanvändningsfrägor i områdena pä det sätt som mitt förslag till NRL reglerar.

Som jag tidigare har nämnt har riksdagen nyligen beslutat om ändring i miljöskyddslagen i syfte atl göra det möjligl att komma till rätta med vissa akuta problem med övergödning av föroreningskänsliga vattenområden (prop, 1984/85:10, JoU 10, rskr 30), Ändringen innebär alt regeringen kan förklara ett vattenområde och angränsande marker som ett särskilt förore-ningskänsligt område. Regeringen och länsslyrelsen kan meddela generella föreskrifter om de skyddsåtgärder, begränsningar av verksamheter och försiktighelsmåll i övrigt som behövs för att lillgodose syftet med rege­ringsförordnandet. Med mitt förslag att miljöskyddslagen skall anknytas till NRL kommer beslut om föroreningskänsliga områden att föregås av sådana avvägningar som följer av NRL.

Milt här förda resonemang kring regler för de areella näringarna visar atl ett planeringsunderlag av det slag som, enligt vad jag har beskrivit tidigare (avsniti 2.4), behövs för tillämpning av NRL kan få god användning även vid prövning av ärenden enligt sådana lagar som inte anknyts till NRL.

Lagrådel har tagil upp detta uttalande och anfört följande:

Lagrådet vill framhålla att det råder oklarhet i frågan vilken belydelse NRL kommer alt få på områden reglerade av lagstiftning som formellt inte anknyts till lagen. Departementschefen framhåller (s. 194 fO atl det kun­skapsmaterial som finns och kommer alt tas fram för tillämpningen av NRL kommer att få god användning vid prövning av ärenden enligl ifråga­varande lagstiftning. Om detla innebar att exempelvis de grundläggande hushällningsbestämmelserna i 2 kap. generelll skall beaktas vid naturre-sursutnyltjandet, slår uttalandet i dålig överensstämmelse med 1 kap. 2§ och dess motiv.

Med anledning av detta uttalande vill jag framhålla att jag naturiigtvis inte har tänkt mig atl bestämmelserna i NRL skall tillämpas vid prövning enligl andra lagar än de som anknyts till NRL. Däremot kan man konstale­ra alt åtskilliga lagar som inte anknyts till NRL innehåller prövnings­grunder som i vissa avseenden i sak sammanfaller med innehållet i bestäm­melserna i NRL. Att det material som utarbetas och ställs samman för tillämpningen av motsvarande beslämmelser i NRL då kommer lill an­vändning förefaller mig ganska naturligt.

Som jag redovisade tidigare har ett par remissinstanser föreslagit att

expropriationslagen, fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och led­

ningsrättslagen skall anknytas till NRL. När del gäller expropriationslagen

kan man konstatera att de användningsändamål för vilka exproprialion kan

]48

ske, som regel kräver att tillstånd söks enligt någon av de lagar som enligt

mitt förslag skall ankytas till NRL. Tillståndsprövningen i expropriations- Prop. 1985/86; 3 ärendet inrymmer en allmän prövning av lämplighelen av och möjligheler­na att genomföra expropriationsändamålet, vilket gör del naturligt alt NRL:s regler vägs in i prövningen. De markanvändningsförändringar som expropriationen leder till kommer all mera i detalj prövas enligl de lagar som reglerar själva verksamheten. Jag kan mol den här bakgrunden inte se någol behov av en anknylning mellan expropriationslagen och NRL. I fråga om beslut enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och led­ningsrättslagen är situationen något annorlunda. Som uttalats i departe­mentspromemorian är dessa lagar närmast all betrakta som genomförande­lagar för redan fattade beslut om användning av mark och vatten. Det finns emellertid situationer där beslut enligl lagarna självständigt kan styra markanvändningen på ett sätl som inverkar på del framlida ulnyltjandei av olika markområden och där det således kan finnas skäl för prövningsmyn­digheten all själv grunda beslutet på sådana överväganden som förutsätts i NRL. En eventuell anknytning mellan dessa lagar och NRL förutsätter emellertid ytlerligare utredning. Tills vidare är del enligt min mening tillräckligt att lagarna samordnas med PBL på del sätl jag tidigare har berört (avsnitt 2.4).

En naturresurslag av det slag som jag nu har förordat är naturiigtvis mest användbar i sådana fall där man kan styra lokaliseringen av en verksamhet eller besluta mera i detalj om de verkningar som en viss verksamhet får medföra för omgivningen. I departementspromemorian har mot den bak­grunden föreslagits atl f n. PBL, vattenlagen, miljöskyddslagen, väglagen, ellagen, lagen om vissa rörledningar och naturvärdslagen anknyts till NRL. Beträffande dessa lagar har också i promemorian konkreta förslag till anknytningar lagts fram och kunnat bedömas av remissinstanserna.

Jag delar bedömningen i promemorian atl del är angeläget att få till stånd en samordning mellan de nu angivna lagarna. Jag vill emellertid också föreslå atl den av riksdagen nyligen antagna lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter anknyts till NRL. Enligl den nya lagen skall nämligen vid prövning av frågor om utvinning av torv, göras överväganden av samma slag som förutsätts i förslaget till NRL.

När det gäller samordningen mellan PBL och NRL vill jag erinra om att bestämmelser härom redan har föreslagits i propositionen om PBL. Beträf­fande samordningen mellan NRL och flertalet av de övriga berörda lagarna har förslag lagts fram i de tidigare nämnda lagrådsremisserna den 25 april och den 13 juni i är. Som jag redan har anmält återkommer jag i annat sammanhang med ett samlat förslag till proposition om följdlagstiftning lill bl. a. PBL och NRL.

Jag vill här slulligen nämna något om minerallagstiftningen. Som redovi­

sats i departementspromemorian finns slarka skäl som talar för att även

gruvlagen, minerallagen och kontinentalsockellagen anknyts till NRL. Att

något konkret förslag inte har lagts fram i promemorian beror pä alt dessa

lagar f. n. ses över av den förut nämnda minerallagskommiltén. I prome­

morian konstateras att förslag från kommittén enligt direktiven skall läm­

nas före utgången av år 1985 och att en samordning av nuvarande gruv- och

minerallag med NRL kräver omfatlande ändringar i lagarna. Enligt vad

149

Prop. 1985/86:3 som sägs i promemorian bör samordningsfrågan tas upp av kommittén. I sitt yttrande över departementspromemorian har kommittén anfört all det får anses osannolikt alt ett betänkande kan avges i sådan tid att en ny lagstiftning inom mineralområdet kan träda i krafl den 1 januari 1987. Kommittén pekar dock på alt gruvdrift är underkastad prövning enligt flera av de lagar som enligt promemorian skall anknytas till NRL och att prövningen av frågor om gruvdrift därigenom ändå i åtskilliga avseenden kommer alt bli beroende av NRL:s bestämmelser. Mot den bakgrunden anser kommittén alt särskilda bestämmelser i minerallagstiftningen inte är erforderliga under övergångsperioden fram till dess ett förslag från kom­mittén har genomförts. Jag kan dela kommitténs bedömning och lägger säledes inte nu fram förslag till ändringar i gruvlagen, minerallagen och konlinentalsockellagen.-

Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom bostadsdepartementet upprättats ett förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m.

Specialmotivering till förslaget till lag om hushållning med naturresurser m. m.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 

§

Marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så atl en

från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning

främjas.

Paragrafen anger NRL:s inriktning och får vid sidan av beslämmelserna i 2 och 3 kap belydelse vid tillämpningen av NRL i mål och ärenden enligt de speciallagar som anknyts till NRL.

NRL:s resursbegrepp, så som detta kommer till uttryck i paragrafens inledande ord, innefattar våra mark- och vattenresurser och den natur- och kulturmiljö som formats av människan.

Uttrycken "marken" och "vattnet" har i princip samma innehåll som

uttrycken har haft i arbetet med den fysiska riksplaneringen sedan 1970-ta-

lets början. Även de under markyian liggande jordlagren m. m. och grund­

vattnet samt resurser som finns under sjö- eller havsbottnen omfattas

således av begreppen. När det talas om den fysiska miljön i övrigt åsyftas i

första hand fysiska resurser som skapats av människan i form av byggna­

der, anläggningar m.m. Särskilt sociala och samhällsekonomiska syn­

punkter gör det angelägel att hela den fysiska miljön omfattas av en god

hushållning. Paragrafen ger därmed också uttryck åt den vida inriktning

som den fysiska planeringen numera har, I denna planering uppmärksam-

150

mas ju markens och vattnets användning bl. a. för bebyggelse och anlägg-

ningar samt för produkfion och för annan försörjning. Även l.ex, våra     Prop. 1985/86:3 sölvallenområden och våra kustnära havsområden innefattas numera i den fysiska planeringen för marken och vattnet.

Som jag nämnde i den allmänna motiveringen föreslår lagrådet alt ut­trycket "den fysiska miljön i övrigt" skall utgå ur lagtexten. Lagrådet utgår från att paragrafen inte avser alt reglera hur byggnader och anlägg­ningar av olika slag skall användas utan att den endast handlar om mark-och vattenområdenas användning för olika ändamål, bl. a. för bebyggelse och anläggningar. För egen del anser jag atl uttrycket bör vara kvar. Enligt min mening ligger det ett värde i alt bestämmelsen uttrycker att det inte bara är själva mark- och vattenområdena som sådana som omfattas av bestämmelsen. Paragrafen har en vidare syftning. Bestämmelserna i NRL handlar också om hänsyn till den byggda miljön, landskapsbilden m. m. Dessa frågor ryms enligt min mening inte i uttrycket "mark- och vattenom­råden". Uttrycket "den fysiska miljön i övrigt" återkommer i 2 kap. 10 § och bör vara kvar även där.

Jag vill nämna att vattenöverdomstolen anser att del av lagtexten bör framgå att grunden under ytvatten och även grundvattnet omfattas av bestämmelserna och alt det också vore fördelaktigt om paragrafen gav direkt uttryck för att även de under markytan liggande jordlagren omfallas. Som framgår av vad jag nyss anförde anser jag all detta inte är nödvändigt.

Hur sådana naturresurser som är av särskild betydelse för samhällets utveckling och som det råder brist på skall användas, mäste övervägas särskilt noga så all dessa resurser används på ett för samhället riktigt sätl. I första hand gäller det naturligtvis sådana begränsade naturresurser om vars utnyttjande det råder konkurrens. Del sätt pä vilket marken och vattnet används inverkar, så som jag har framhållit i den allmänna motive­ringen, på möjlighelerna atl utvinna ämnen och material ur marken och vattnet och påverkar ocksä förutsättningarna för den biologiska produk­tionen i vid mening. Vid överväganden och beslut om hur marken och vattnet får användas måsle hänsyn las lill de konsekvenser som olika användningssätt har för de begränsade naturresurser som är knutna till marken och vattnet. Användningen av den fysiska miljön bör m. a. o. vara inriktad på en god hushållning från ekologiska, sociala och samhällsekono­miska synpunkler.

Det innebär all lillgängliga resurser måste utnyttjas pä elt så effekUvl och ändamålsenligt sätt som möjligt både med hänsyn till olika använd­ningssätt och över tiden. En avvägning måste då göras mellan å ena sidan intresset av att bevara naturresurser för framtiden och ä andra sidan värdet av alt la en resurs i anspråk.

I en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigi

ligger etl krav att intressen och anspråk som hänger samman med livsme­

delsförsörjningen, industrins råvaruförsörjning, energiförsörjningen och

samhällsbyggandel skall beaktas. Däri ligger bl. a. etl krav på att lämpliga

områden ställs fill förfogande för samhällsbyggandets olika led i form av

t. ex. anläggningar för produklion och teknisk försörjning, för skilda veten­

skapliga, kulturella och rekreativa behov saml för det militära och civila

försvaret.

151

Prop- 1985/86; 3

I en god hushållning ingår också alt disponera resurserna och att utforma

nödvändiga ingrepp med hänsyn till människornas behov och så att mång-formighelen i nalur- och kulturmiljön bevaras. Beslul om användningen av våra naturresurser innebär i många fall atl man måste göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga intressen. Ekologiska, sociala och sam­hällsekonomiska synpunkter måste därvid vägas mot varandra på etl sätt som sammantaget främjar en god hushållning.

När kunskaperna om de ekologiska konsekvenserna av skilda ingrepp och exploateringsätgärder är bristfälliga, medför det att man måste iaktta försiktighet med oåterkalleliga förändringar. Etl vikfigl inslag i hushäll-ningstanken är bevarande av natur- och kuliurvärden och skydd av särskilt ömtåliga mark- och vattenområden. Särskilda bevarandeätgärder moti­veras vidare av behovet atl behålla handlingsfriheten för framtida omdis-positioner av resursutnyttjandet, av behovet av referensområden för den vetenskapliga forskningen och för att tillgodose människors behov och önskemål bl. a. i fråga om rekreation och estetiska och kulturella upplevel­ser.

De sociala hänsyn som inryms i kravet på hushållning med naturresur­serna är starkt sammanflätade med de ekologiska och samhällsekonomiska hänsyn som tidigare berörts. Frågan om hur mark- och vattenområden används för olika ändamål har stor belydelse från välfärdssynpunkt och med hänsyn till möjlighetema att skapa goda levnadsförhållanden för män­niskorna. Krav på skydd mot för människan skadliga miljöbetingelser är givetvis grundläggande från social synpunkt liksom hävdandet av alle­mansrätten.

Vid valet mellan alt bevara naturresurser eller att ta dem i anspråk bör i princip en samhällsekonomisk bedömning göras av vilken åtgärd som är att föredra. Den samhällsekonomiska värderingen mäste göras bl.a. med ut­gångspunkt i målen för den ekonomiska politiken. Del innebär att effekter­na på sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten måste tillmätas stor betydelse. En långsiktig expansion av produktion, investeringar och sys­selsättning måste iryggas. Följderna för den regionala balansen och fördel­ningen av levnadsstandard i landet måsle vägas in. Den samhällsekonomis­ka bedömningen innefattar även ell hänsynslagande lill kommunernas ekonomiska situation liksom den påverkan på försörjningsläget som olika åtgärder kan komma att få. De ekologiska och sociala aspekterna har naturliglvis också ett ekonomiskt värde vid en sådan bedömning.

NRL kan sammanfattningsvis sägas syfta till alt god natur- och kultur­miljö skall bevaras, att landets försörjning med naturresurser tryggas i elt långsiktigt perspektiv samt att etl ändamålsenligt samhällsbyggande främ­jas. Både bevarande- och användningsinlressen skall alltså beaktas.

2 

§

Bestämmelserna i 2 och 3 kap. skall lillämpas enligl vad som är föreskrivet

i plan- och bygglagen (0000:000), vattenlagen (1983:291), miljöskyddsla­

gen (1969:387), naturvårdslagen (1964:822), lagen (1985:620) om vissa

torvfyndigheter, väglagen (1971:948), lagen (1902:71 s.l) innefattande vis-

'

sa bestämmelser om elektriska anläggningar och lagen (1978:160) om vissa

rörledningar.

I enlighet med vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsniti Prop. 1985/86: 3 2.3) är NRL till sin uppläggning närmast atl belrakla som ett instrumeni för att lösa konflikter om utnyttjandet av naturresurser. Det torde knappast vara möjligt för enskilda markanvändningsintressenter att göra sådana planerinjgsöverväganden som måsle ligga till grund för tillämpning av la­gen. Överväganden av delta slag kan pä ett meningsfullt sätt göras endast i anslulning till ett prövningsförfarande hos myndigheter. Enligt 2§ skall därför de grundläggande hushällningsbestämmelserna i 2 kap. och de sär­skilda hushållningsbestämmelser som enligt 3 kap. gäller för vissa större områden i landel, tillämpas enbart i mål och ärenden enligt de författningar i vilka delta särskill föreskrivs. Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 7) redovisat de allmänna principer som bör gälla för anknytning mellan NRL och andra författningar. Jag erinrade då om att föreskrifter om tillämpning av NRL:s beslämmelser redan finns intagna i lagförslaget i propositionen om PBL. 1 det förslag till proposition om följdlagstiftning som jag i annat sammanhang avser lägga fram, kommerjag all föreslå atl motsvarande föreskrifter las in i vattenlagen, miljöskyddslagen, natur­värdslagen, lagen om vissa torvfyndigheter, väglagen, ellagen samt rörled­ningslagen. På förslag av lagrådet har paragrafen utformats så att man direkt av lagtexten skall kunna utläsa vilka författningar som är anknutna till NRL.

Av 4 kap. 3 § framgår att hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. skall tillämpas även vid regeringens lillätlighelsprövning av stora industrian­läggningar m. m.

2 kap. Grundläggande hushållningsbestämmelser

1 

§

Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mesl lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Paragrafens första mening motsvarar i allt väsentligt 9 § andra siycket

första meningen byggnadsstadgan. Vad som i detla sammanhang menas

med ett områdes beskaffenhet och läge har jag berört i den allmänna

motiveringen (avsnitt 2.1 och 3). De behov i fräga om markens och vattnets

användning som avses i bestämmelsen kan vara av såväl allmän som

enskild natur. Behoven kan givelvis vara mycket skiftande. Vissa behov

kan t. ex. medföra atl åtgärder behöver komma till slånd som innebär en så

väsenllig förändring av den pågående användningen alt möjligheterna att

utnyttja det aktuella mark- eller vattenområdet eller angränsande områden

för olika ändamål påtagligt förändras. Det kan ocksä vara fråga om behov

att bevara pågående markanvändning med hänsyn till etablerade närings­

livsintressen, lill kraven pä en god bostads-, arbets- och fritidsmiljö eller

till kravet på skydd för naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen

m. m. Som jag har framhållit i den allmänna moUveringen och i specialmo­

tiveringen lill 1 kap 1 § hänger de behov som skall uppmärksammas vid

153

Prop. 1985/86:3 NRL:s tillämpning samman med landets försörjning med naturresurser genom de areella näringarna, rävaru- och energiutvinning m.m., med anspråken på atl bevara en god natur- och kulturmiljö saml med samhälls­byggandets krav på att förfoga över lämpliga mark- och vattenområden. I uttrycket "föreliggande behov" ligger som tidigare framgått säväl anspråk på förändringsålgärder som anspråk på bevarande och skydd av pågående användning av marken och vattnet. Del ligger i sakens natur att långsikliga intressen skall ges stor tyngd.

Som jag har framhållil i den allmänna motiveringen kan ett och samma mark- eller vattenområde ofta användas samtidigt för skilda verksamheler och intressen. En lämplig användning från allmän synpunkl av ett område kan medföra att vissa förelag måsle tåla inskränkningar i den avsedda verksamheten eller atl skyddsåtgärder kan behöva föreskrivas med hänsyn till andra intressen med vilken verksamheten skall samsas i ett område. Vid bedömningen av den lämpligaste användningen av ett område bör alltid möjligheterna till kombinerad verksamhei beaktas. I paragrafen har detta kommit till uttryck i föreskriften att ett område skall användas/ör det eller de ändamål för vilket området är mest lämpat.

Den regel som lagils in i paragrafens andra mening avser fall dä det föreligger konkurrens mellan allmänna och enskilda behov inom etl områ­de och dessa behov inte går att förena. Företräde skall då ges sådan användning som är lämplig från allmän synpunkl. Det ankommer i första hand pä kommunerna atl göra samlade bedömningar av vad som är en från allmän synpunkt lämplig användning av marken och vaUnet i kommunen. Kommunens bedömningar skall utgä bl. a. från hushållningsreglerna i NRL och komma till uttryck i detaljplan, områdesbestämmelser eller översikts­plan enligt PBL. När det är fråga om detaljplan och planen har vunnit laga krafl, är frågan om markens användning därmed avgjord. Detsamma gäller om det finns områdesbestämmelser som innehåller en reglering av mar­kens användning. Är frågan belyst i översiktsplan eller regionplan, är del bl. a. kvaliteten i beslutsunderlaget och styrkan i argumentationen som får belydelse för bedömningen om den i planen angivna markanvändningen är den på lång sikt lämpligaste från allmän synpunkt. 1 den allmänna motive­ringen (avsnitt 2) har jag utvecklat detta närmare.

I naturresursfrägor där kommunala översiktsplaner inte ger tillräcklig ledning kan det material som länsslyrelsen släller samman och håller aktuellt enligt 5 kap. 1 § ge upplysning om vilka behov som uttryckts av statliga organ och vilka krav på hänsyn till allmänna intressen som finns dokumenterade i det sammanhanget. Prövning av frågor om användningen av marken och vattnet skall således alllid ske på planmässiga grunder, varvid kommunala planer och material från länsslyrelserna tjänar som underlag för bedömningen (se vidare specialmotiveringen lill 5 kap. 1 §).

2 

§

Slora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är

påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så

långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas

154

karaktär.

I paragrafen har tagits in bestämmelser om skydd för slora, samman-     Prop, 1985/86:3 hängande mark- och vattenområden som är förhållandevis opåverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Skälen till atl införa sådana bestämmelser har jag redovisat i den allmänna motiveringen (av­snilt 3.3).

Intresset i olika delar av landel för skydd av sådana områden beror naturligtvis på vilken ulveckling som skett i regionen vad gäller ianspråkta­gande av landsbygdsområden för urbana ändamål, på efterfrågan vad gäller friluftsaktiviteter m.m. Under arbetet med den fysiska riksplane­ringen har kommuner, länsstyrelser och andra statliga myndigheter ställt samman ett material som är användbart när det gäller atl bedöma vilka områden som kan beröras av bestämmelsen. Av särskill iniresse är de översikter som upprättats inom länsstyrelserna över lokaliseringen av större exploateringsförelag och över utbredningen av s.k, bebyggelsein-fluerade områden.

I denna paragraf, liksom i flera andra paragrafer i 2 kap,, föreskrivs att del intresse som behandlas i paragrafen skall "så långt möjligt" skyddas mot vissa ingrepp. Jag har i den allmänna motiveringen när jag behandlade frågor om vattenbruk (avsnitt 3.5) något utvecklat vilka bedömningar detta uttryckssätt bör föranleda vid konkurrens mellan olika intressen, I ut­trycket ligger naturligtvis att den avvägning som skall göras mellan det skyddade intresset och motstående iniressen skall innefatta hänsynstagan­den till de prakliska och ekonomiska konsekvenserna av det skydd para­grafen ger. I första hand är avsikten att ge utrymme i det enskilda fallet för samhällsekonomiska hänsynstaganden, l.ex. med hänsyn till regionalpoli­tiska eller sysselsättningspoliliska intressen. Även konsekvenserna för berörda enskilda intressen skall vägas in. I uttrycket "så långt möjligt" ligger dock också att enbart ekonomiska hänsynstaganden inte får även­tyra de värden som bestämmelsen avser att skydda, annat än om en samlad bedömning i enlighet med 2 kap. I § visar att detta främjar en från allmän synpunkt god hushållning.

I förevarande paragraf liksom i flera andra paragrafer i NRL anges att ett visst intresse skall skyddas mol åtgärder som "påtagligt kan påverka" detta. Med detla uttryckssätt utesluts bagatellartad påverkan. Endast sä­dana åtgärder åsyftas som kan ha en bestående negativ inverkan på det aktuella intresset eller som tillfälligt kan ha myckel stor negativ inverkan på detta.

På grund av syftet med förevarande paragraf alt skydda stora, förhållan­

devis opåverkade omräden mot åtgärder som påtagligt kan påverka deras

karaktär, är det endast exploateringsförelag och andra ingrepp av belydan­

de storlek som berörs av bestämmelsen. Paragrafen torde i första hand bli

tillämplig i mål och ärenden som avser l.ex. nyetablering av industriell

eller liknande verksamhet, tätorts- och fritidsbebyggelse av större omfatt­

ning med därtill hörande anläggningar, slörre trafikleder, större lednings­

företag, gruvor och större takter, terminalanläggningar, upplag och tippar

samt farleder och muddringsföretag. Del gäller alltså sådana anläggningar

och åtgärder som kan medföra begränsningar i handlingsfriheten för fram­

tida omdispositioner, ha betydande inverkan på landskapsbilden eller i

155

Prop. 1985/86; 3 övrigt ge upphov till väsentliga störningar som bör undvikas i områdena. För gruvor, liksom större takter av sten, grus, sand eller torv, är lokalise­ringsmöjligheterna av naturliga skäl i många fall begränsade, I dessa fall bör paragrafen tillämpas endast om del uppenbarligen finns realistiska alternativ att tillgodose de behov som föreligger i den berörda regionen från andra gruvor eller takter.

Jag vill här nämna att lagrådet särskilt behandlat begreppet "exploate­ringsföretag". Lagrådel anför bl. a. följande:

I nu förevarande lagrådsremiss avses med exploateringsföretag enligt specialmotiveringen lill denna paragraf etablering av industriell eller lik­nande verksamhet, tätorts- och fritidsbebyggelse av större omfattning med därtill hörande anläggningar, större trafikleder, större ledningsföretag, gru­vor och större takter, terminalanläggningar, farieder och muddringsföre­tag. Av specialmotiveringen till 2 kap. 4 § framgår atl med exploaterings­förelag förstås också företag av mycket mindre omfattning. När det på s. 210 talas om "små exploateringsföretag" synes därmed avses l.ex. koloni­områden med odlingslotter. Också en enstaka byggnad synes omfattas av begreppet exploateringsförelag och detta även om byggnaden endast utgör komplettering av befintlig bebyggelse. Å andra sidan säger departements­chefen - något motsägelsefullt på s. 228 att företag som har endast obetydlig omfattning inte anses som exploateringsförelag. Det är enligl lagrådels mening tveksamt om begreppet "exploateringsföretag" är sä entydigt att det bör användas i lagtext. Lagrådel har emellertid inte kunnat finna något kort och pregnant uttryck som är alt föredra. Ordel "exploa­teringsförelag" har länge använts i arbetet med den fysiska riksplanering­en. Uttrycket är alltså väl känt just i samband med hushållning med naturresurser och kan knappast vålla missförstånd när del används i NRL. Genom ytterligare uttalanden av departementschefen bör emellertid inne­börden av de ovan nämnda nägol motsägelsefulla uttalandena klargöras.

Jag vill med anledning av lagrådets yttrande endasi framhålla att även förelag som har liten omfattning är att hänföra till exploateringsförelag. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen till 3 kap. I §.

Vissa områden på landsbygden, som endast obetydligt är påverkade av exploaleringsföretag, kan vara av betydelse som friområden mellan tätor­ter eller som rekreationsområden o. d. Det kan i dessa och andra fall vara av belydelse att undvika även smärre ingrepp som, om de förekommer i slörre antal, kan få stor inverkan på det skyddsvärda området. Grunder för skydd av sådana områden även mot mindre ingrepp, t. ex. enstaka byggna­der, finns i andra beslämmelser i NRL, bl. a, 2 kap, 4 och 6§§. Jag vill framhålla att den nu föreslagna 2 § inte är avsedd alt användas för att styra bebyggelsens normala utveckling, t, ex. viss ulvidgning av befintlig bebyg­gelse, eller för att påverka brukningsformerna i jord- och skogsbruket.

Om ett större exploaleringsföretag aktualiseras i den typ av område som avses i 2§, bör utredning göras av möjligheterna att i slällel lokalisera verksamheten fill områden som redan är påverkade, dvs. i anslutning till samlad bebyggelse, till industri- och arbetsområden eller inom korridorer i landskapet som redan har tagits i anspråk för trafikleder eller ledningar.

156

3 §

Prop. 1985/86; 3

Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkl skall så långl möjligt skyddas mot åigärder som kan skada naturmiljön.

I paragrafen har tagits in bestämmelser om skydd för omräden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkl. Vad som ligger i ekologibegrep-pel har jag berört i specialmoUveringen till I kap, I §,

De mark- och vattenområden som skall ges elt skydd genom 3 § är, som jag också har uttryckt i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.3), främst områden med instabila produktionsförhållanden och ogynnsamma åter-växlförutsältningar, områden som inrymmer växt- och djurarter som är utrotningshotade samt områden i övrigt som är särskilt ömtåliga och som samtidigt inrymmer särskilda ekologiska värden, har betydelse som gen­bank eller dyl. Etl viktigt syfte med bestämmelsen är aU slå vakt om den genetiska mångfalden i naturen genom skydd av arter vilkas existens är hotade.

Den känslighet mot försurning som kännetecknar stora områden i lan­det, t, ex, de kalkfatliga områdena på västkusten och i Blekinge och Småland, inger naturligtvis stor oro, särskilt för den långsikliga skogspro­duktionen och för fisket. Det är dock inte avsikten alt så slora områden, som ju motsvarar hela landsdelar, genom 3 § skall ges ett skydd i detta avseende som sträcker sig längre än vad som följer av miljöskyddslagens regler. Begränsade omräden, som i ell landsdelsperspekliv är särskill känsliga för försurning, bl. a. vissa sjöar och vattendrag, bör däremol kunna skyddas mol exploateringsföretag eller andra ingrepp som kan med­föra molsvarande negativa konsekvenser från ekologisk synpunkt. Även sådana mark- och vattenområden som skadats genom tillförsel av tungme­taller eller av giftiga ämnen och som därför blivit avsevärt mer sårbara än andra områden i en viss region bör omfattas av paragrafen.

Urskogsområden och omräden med skyddsskog eller ädellövskog upp­fyller enligt min mening de kriterier för ekologisk känslighet som jag nyss berörde och bör därför omfattas av paragrafen. Sådana områden får genom bestämmelsen ett skydd mot tillståndsplikliga exploateringsåtgärder och bestämmelsen kompletterar därmed del skydd områdena har genom skogs-vårdslagsliftningen och ädellövskogslagen (1984:119).

Det är naturligtvis inte möjligt att generellt för de områdestyper som här berörts ange vilka typer av åtgärder som kan inverka skadligt på naturmil­jöns tillstånd. Detla måste bedömas med utgångspunkt i naturmiljöns känslighet för ingrepp i de olika områdena och ingreppens beskaffenhet.

Innebörden av begreppet "så långl möjligt" har jag kommenterat i specialmoliveringen lill 2 kap. 2§.

Kunskap om de omräden som avses med förevarande paragraf finns hos kommuner, länsstyrelser, fiskenämnder, lantbruksnämnder och skogs-värdsstyrelser. Det torde normalt komma att framgå av kommunernas översiktsplaner och av länsstyrelsernas planeringsmalerial vilka områden inom resp, län som bedöms vara särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. Det bör observeras att skyddet enligl 3 § utgår från överväganden om

157

Prop. 1985/86; 3        naturmiljöns känslighet och inte som bestämmelserna i 6§ från områdenas särart från vetenskaplig eller rekreativ synpunkt.

Det ankommer på länsstyrelser och kommuner att bl. a. genom planlägg­ning enligt PBL ange inom vilka områden som särskild hänsyn behöver tas med lanke på markens och vattnets känslighet från ekologisk synpunkt. Statens naturvårdsverk bör efter samråd med fiskeristyrelsen, lantbruks­styrelsen och skogsstyrelsen lämna underlag i fråga om vilka ekosystem och vilka växt- och djurarter som bör uppmärksammas i länsstyrelsernas och kommunernas arbete.

4 

§

Brukningsvärd jordbruksmark får las i anspråk för bebyggelse eller anlägg­ningar endast om det behövs för atl tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfreds­slällande sätl genom att annan mark tas i anspråk.

Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan pålagHgt försvåra ell rafionellt skogsbruk.

I enlighel med vad jag har föreslagil i den allmänna motiveringen (avsnilt 3.4) innehåller paragrafen bestämmelser som innebär att brukningsvärd jordbruksmark och skogsproduktionsområden som har betydelse för skogsnäringen skall ges ett särskilt skydd mol exploateringsföretag av olika slag.

Paragrafens/Ö/-5/a stycke innebär att brukningsvärd jordbruksmark inte fär tas i anspråk för bebyggelse och anläggningar som kan anordnas på ett från allmän synpunkt tillfredsställande säll på annan mark. Del är endasi väsentliga samhällsintressen som kan motivera avsteg från bestämmelsen och då endasi under förutsättning atl del aktuella exploateringsintresset inte kan tillgodoses på ett från samhällels synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark.

I överensstämmelse med vad som förordades när riktlinjerna om jord­bruksmarken infördes i den fysiska riksplaneringen, skall med bruknings­värd jordbruksmark avses mark som med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga förutsättningar är lämpad för jordbruksproduktion. Begreppet har således samma innebörd som enligl lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark.

Av första stycket följer att det i ärenden som rör tillstånd lill exploale­ringsföretag som berör brukningsvärd jordbruksmark måsle utredas om inte en lokalisering av företagel på tillfredsställande sätt kan ordnas på annan mark.

Med uttrycket "tillfredsställande" avses att lokaliseringen av exploate­ringsföretagel skall vara fullt godtagbar från samhällsbyggnadssynpunkl. Självfallet inryms däri atl den alternativa lokaliseringen skall vara tekniskt och funktionellt lämplig samt ekonomiskt rimlig.

Det ianspråktagande som åsyftas i första siycket innefattar åtgärder som

på ett varaktigt sätl drar marken ur biologisk produklion. Det är naturiigl

alt tänka pä utbyggnad av bostadsområden, industrier, upplag, vägar,

158

ledningar osv. Som jag påpekade i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4)

bör det däremol vara förenligt med första stycket alt använda jordbruks-     Prop. 1985/86; 3 mark för koloniområden med odlingslotter. Detsamma bör gälla komplet­tering av befintlig bebyggelse med ytterligare någon enstaka byggnad.

I överensstämmelse med förslaget i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4) har i paragrafens andra stycke tagits in en beslämmelse som skall slä vakt om skogsbrukets produktionsområden.

Innebörden av begreppen "så långt möjligt" och "påtagligt påverka" har jag kommenterat i specialmotiveringen till 2 kap. 2§ som innehåller motsvarande begrepp.

Som påpekats av länsslyrelsen i Kronobergs län kan även små exploa­leringsföretag leda till inte ringa komplikationer för ett rationellt bedrivet skogsbruk. Det är inte bara kravet på hänsyn till den tillkommande bygg­naden och verksamheten i och intill den som påverkar möjligheten atl sköta skogen. Små exploaleringsföretag kan också föra med sig betydande intrång för skogsbruket genom väg- och ledningsdragningar. Det bör här också strykas under att även nya byggnader och anläggningar som inte omedelbart berör skogsmark kan föranleda intrång i en rationell skogspro­duktion. Däremot torde det normalt inte orsaka några påtagliga olägen­heter om befintlig bebyggelse i skogsområden kompletteras med ytlerliga­re någon bebyggelse.

Avvägningen mellan jord- och skogsbruksintressel resp. exploaterings-intresset faller naturligtvis ibland ut till exploaleringsinlressenas fördel. När så är fallet bör man självfallel se till att anläggningar m. m. lokaliseras och utformas så atl jordbrukels eller skogsbrukets intressen skadas så litet som möjligl. Vid prövningen bör då markens kvalitet för biologisk produk­lion tillmätas betydelse. Bl. a. bör beaktas hur marken har klassificerats, dess arronderingsförhällanden m. m.

Det ankommer på lantbruksnämnden och skogsvårdsslyrelsen alt i sam­råd med länsstyrelsen se till att det finns erforderligt kunskapsunderlag i fråga om vilka områden som inrymmer brukningsvärd jordbruksmark resp. produktionsområden som har betydelse för skogsnäringen.

Beträffande den brukningsvärda jordbruksmarken finns en god kunskap i kommunerna pä grund av det skydd för den marken som riksdagens riktlinjer i den fysiska riksplaneringen nu innehåller. När det gäller skogs­marken behövs i flertalet kommuner etl bättre underlag för alt bedöma den hänsyn som skall tas lill skogsbrukets iniressen. Skogsvårdsstyrelserna bör kunna ställa sådant underlag till kommunernas förfogande.

Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkes­fisket eller för vattenbruk skall så långl möjligt skyddas mot älgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

I paragrafens första stycke har i enlighet med förslaget i den allmänna

motiveringen (avsnitt 3.5) tagits in bestämmelser om skydd för mark- och

vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för

159

vattenbruk.

Prop. 1985/86; 3

Rennäring bedrivs frän Treriksröset i norr lill Idre socken i Kopparbergs

län i söder. Området omfattar i slort sett hela Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län samt delar av Kopparbergs och Västernorrlands län. Renskötselområdel omfattar bäde statlig och enskild mark. Renskötseln utövas med olika intensitet i olika delar av området beroende på årstid, naturliga förhållanden, tradition och konkurrerande intressen. Elt under­lag för atl bedöma vilka mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen och som avses i paragrafens första stycke finns i planverkets och lantbruksstyrelsens rapport år 1978 Rennäringen i kommunernas pla­nering och i det utredningsmaterial som planverket tidigare publicerat i samråd med lantbruksstyrelsen och Svenska samernas riksförbund (44 samebyars redovisning av renskötselns markanvändning, rapport 20). Ma­terialet har bearbetats och sammanfattats pä en karta över renskötselns intresseområden (bilaga till lantbruksslyrelsens och statens planverks rap­port 44:5 Rennäringen i kommunernas planering).

När det gäller fiskenäringen kan åtskilliga vattenområden och vallen­drag ha betydelse. För att förstå fiskets speciella planeringsförutsättningar måste man känna lill de komplicerade biologiska system som reglerar arternas utbredning i ett vattenområde. Påverkan pä en fiskart kan många gånger ge konsekvenser för andra fiskslag. Många ekonomiskt viktiga fiskarter företar långa lek- och näringsvandringar, vilket medför att fångst-områden ofta kan ligga långt från reproduklionsområdena. De flesta fiskar­ter förflyttar sig mellan olika miljöer under levnadsperioden, under olika årstider eller under dygnet. Till bilden av fiskets planeringsproblem hör också att vattnet ständigt är i omlopp. Olika för fisket skadliga ingrepp kan således få återverkningar långt från störningskällan. De områden som är av betydelse för fisket är främsi lek- och uppväxtområden samt landnings-och fångstplatser. Det inventeringsmaterial för de olika länen som ställts samman av fiskeristyrelsen och fiskenämnderna är väl ägnat att åskådlig­göra vilka omräden som är av belydelse för fiskenäringen. Lagrådet har i sill yttrande pekat på alt det föreslagna skyddet endast avser fiskenäringen och då inskränkt till det yrkesmässiga fisket, medan däremot fritidsfisket och vad som brukar kallas husbehovsfiske inte skall åtnjuta något skydd enligt 5§. Pä lagrådets förslag har därför i både första och andra styckena ordel "fisket" byns ul mot "yrkesfisket". Begreppet yrkesfiske får i detta sammanhang inte ges en för snäv innebörd. Det bör förutom heliidssyssel-salta yrkesfiskare också omfatta andra för vilkas försörjning fisket har väsenllig belydelse.

Av den allmänna motiveringen (avsnilt 3.5) framgår vad som avses med begreppet vallenbruk. De områden som används för sådan produktion eller för vilka tillstånd lill produktion har getts, skall normall omfattas av bestämmelserna i första stycket.

Enligl första stycket skall de områden som nu avses, så långt möjligl

skyddas mot sådana åigärder som påtagligt kan försvåra näringarnas bedri­

vande. Bestämmelserna avser atl ge ett grundskydd för näringarna mot

åigärder i samhällsbyggandet och i annan verksamhet som innebär oåter­

kalleliga ingrepp i de avsedda mark- eller vattenområdena eller som i andra

160

avseenden påtagligt försvårar näringarnas bedrivande. Bestämmelserna

innebär att en sökande i ett mål eller ärende som avser åigärder med    Prop. 1985/86:3 sädana negativa effekter behöver redovisa utredning som klarlägger alt praktiskt och ekonomiskt rimliga alternativ inte finns. Vad som ligger i begreppen "så längl möjligl" och "påtagligt försväi-a" berörs i specialmo­tiveringen till 2 kap. 2 § som innehåller molsvarande begrepp.

Paragrafens andra stycke behandlar det skydd som bör ges åt områden som är av riksiniresse för rennäringen eller yrkesfisket. Åtgärder som skulle påtagligt försvåra näringarnas bedrivande får inte tillåtas inom dessa områden.

Skyddet för rennäringen i paragrafens andra stycke syfiar till att bibe­hålla förutsättningarna för näringen genom att ge de viktigaste områdena inom varje sameby ell särskill skydd. Betydelsen av olika markområden inom renskötselområdel varierar starkl. Skyddet skall la sikte på sådana områden som det med hänsyn till skilda led i rennäringens utövande i olika samebyar är särskill angelägel att skydda. Sådana områden kan omfatta l.ex. flytlningsleder, kalvningsland samt vissa områden med särskilt goda betesförhållanden. Vid bedömningen av vilka områden som skall anses vara av riksiniresse bör beakias näringens behov av sammanhängande betesområden och fillgång till alternativa betesområden inom de olika årslidsmarkerna samt alternativa flyttningsleder. Vinterbetesmarkernas särskilda betydelse för renskötseln bör särskilt beaktas. Som regel har storleken och kvaliteten pä dessa marker en avgörande betydelse för del antal renar som kan hällas.

Del är områden av delta slag som det är av stor betydelse frän nationell synpunkl att skydda mot förändringar. Det bör härvid observeras att även förhållandevis begränsade åtgärder kan avsevärt försvåra renskötseln.

Till de områden som är särskilt betydelsefulla för del yrkesmässiga//Aé-r hör vissa fängslomräden för de fiskarter som har stor betydelse för näring­en. Hit hör också sådana områden som har väsentlig betydelse för produk­tionen av dessa fiskarter, bl. a, lek- och uppväxtområden. Det kan gälla områden av skiftande slag. För lek och uppväxt fordras ofta vattenområ­den med speciella förutsättningar, t. ex. grundområden eller djuphålor ute till havs eller grunda vikar vid kusten eller strömmande vatten. 1 undan­tagsfall kan etl vattendrag i sin helhet vara av sådan slor belydelse som här åsyftas.

Som jag har framhållil i den allmänna motiveringen ankommer det på lantbruksslyrelsen och fiskeristyrelsen atl efter hand komplettera sitt be­fintliga kunskapsunderlag med nya bedömningar om vilka områden som kan anses vara av sådan särskilt slor betydelse för rennäringen resp. yrkesfisket som avses i andra stycket.

6 §

Mark- och vattenområden som har belydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall sä långt möjligl skyddas mol åtgärder som kan påtagligt skada nalur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närhe­ten av tätorter skall särskilt beakias.

161

11    Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop. 1985/86; 3

Områden som är av riksiniresse för naturvården, kulturminnesvården

eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första styckel.

Som har framhållits i den allmänna motiveringen (avsniti 3.6) måste sådana åtgärder så långt möjligt undvikas som påtagligt skulle skada vär­den i natur- och kulturmiljön som har betydelse från allmän synpunkt och som inte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörs. Bestämmel­ser härom har tagits in i 6 §. Paragrafens utformning har jag behandlat i den allmänna motiveringen.

Första stycket anknyter i allt väsentligl till gällande ordning. I 9§ bygg­nadsstadgan finns sålunda bestämmelser om att bebyggelse med särskilt värde ur historisk eller kulturhistorisk synpunkt eller ur skönhetssynpunkt såvitt möjligt skall bevaras. Vidare föreskrivs i fråga om naturmiljön att områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden samt områden som är särskilt lämpade och behövliga för friluftsliv såvitt möjligt skall bevaras. I förslaget lill PBL återfinns ingen motsvarighet till dessa bestämmelser. Del har nämligen förutsatts att en reglering med motsvaran­de innebörd skall göras i NRL pä det sätl som nu föreslås.

De områden som berörs av bestämmelsen i första stycket finns i allt väsentligt kartlagda i kommunala planer samt i utredningar och program som upprättats hos kommunerna och länsstyrelserna.

Inom ett område av betydelse från naiurvårdssynpunkt kan bevarande­värdet ligga i t. ex. etl rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination av egenskaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen. Beva­randevärdet hos elt område av intresse för friluftslivet kan hänga samman med goda möjligheter till bad, fritt strövande i obebyggda områden, goda förutsättningar för fritidsfiske, båtliv och camping, goda förutsättningar för vinlersporl o, d. Hos områden av betydelse för kulturminnesvården ligger bevarandevärdet ofta i äldre värdefull bebyggelse eller i karaktären hos elt odlingslandskap med dess kombination av brukningsformer inom jord- och skogsbruket, bebyggelsens struktur, fornminnen och andra lämningar av äldre bosättningar. Ofta är bevarandevärdena gemensamma för naturvår­den, kulturminnesvården och friluftslivet.

När det gäller områden som behövs för närrekreation är naturligtvis markens användbarhet för utevistelse och rekreation av stor vikl. Natur­mark med goda växtbelingelser och god motståndskraft mot slitage har särskilt intresse. I slättbygder kan områden som är fria från bebyggelse och tekniska anläggningar vara viktiga för upplevelsen av sammanhang i land­skapet. Ett helhetsperspektiv bör där anläggas på friområdena, som inne­fattar hänsynstaganden både till produktionsintressen och till rekreativa, estetiska och kulturella värden.

Ell långsiktigt perspektiv måste naturligtvis anläggas på användningen

av mark- och vattenområden i tätorternas närhet. Vid lokalisering av ny

bebyggelse med därtill hörande anordningar i områden inom och i anslut­

ning till den samlade bebyggelsen behöver omsorgsfulla överväganden

alltid göras. I dessa områden råder särskilt stor konkurrens mellan olika

anspråk pä användning av marken och vattnet. Tätorlsbefolkningens be-

152

hov av omräden för närrekreation i olika former och för upplevelser av

olika värden i natur- och kulturmiljön måste avvägas mot behovel av Prop. 1985/86:3 skydd för områden för biologisk produktion och önskemålen att ta områ­den i anspråk för bostadsbebyggelse, industriell och liknande produktion och för olika andra samhäDsbyggnadsändamål. För att begränsa markkon­kurrensen är det önskvärt att bebyggelse och anläggningar i tätortsnära områden ges en uiformning som innebär ett sä effektivt markutnyttjande som möjligt utan all kraven på goda bostads- och arbetsmiljöer åsidosätts.

Många kommuner har gjort betydande insatser för att göra attraktiva naturområden intill tätorterna tillgängliga för närrekreation genom prome­nad- och cykelvägar och genom att ordna anläggningar för frilids- och sportaktiviteter på lämpliga platser. Ett ökat iniresse finns också för välbe-lägna odlingslotter och koloniträdgårdar.

De omräden som är av intresse för närrekrealion har i många fall samti­digt stor ekonomisk betydelse för jord- och skogsbruket. Det är därför angeläget atl söka undvika eller begränsa molsällningar mellan jord- och skogsbrukets iniressen och olika former av friluftsliv i tätorternas närhet. Utöver kommunala markförvärv och inrättande av naturreservat eller naturvårdsomräden kan civilrättsliga avtal mellan kommunen och mark­ägarna många gånger vara en lämplig lösning liksom informella överens­kommelser om åtgärder som ger markägaren möjlighet att dra nytta av positiva sidor av ett omfattande friluftsliv pä fastigheten.

Vid tillståndsprövning av åtgärder som kan påtagligt skada viktiga vär­den i natur- och kulturmiljön bör naturligtvis först undersökas om det finns möjligheter all lillgodose syftet med åtgärden inom annat område eller på annat sätt som inte medför bestående skador. Som jag tidigare har påpekat är det särskill angeläget att förhindra bestående skador i natur- och kultur­miljön. 1 fall då det visar sig nödvändigl atl tillåla ett exploateringsföretag eller ett annal ingrepp inom eller i anslutning lill ett sådant område som här avses, bör därför ålgärden utformas så all bestående skador i nalur- och kulturmiljön i görlig mån begränsas. För att begränsa den påverkan som hänger samman med de direkta ingreppen i landskapet måste stor vikt fästas vid omhändertagande av överskottsmassor och restprodukter, ut­formning av byggnader och konstruktioner saml efterbehandling av bryt­ningsområden och eljest påverkade områden. Sådana åtgärder har slor betydelse om bestående skador i mark och miljö skall kunna förhindras eller begränsas.

Det kan naturligtvis ocksä vara så att den åtgärd som skall prövas har

begränsad belydelse för del värde som skall skyddas eller att den berör en

sådan del av ell bevarandeomräde som inte är särskilt känsligt för föränd­

ringar. Det kan l.ex. vara fråga om en byggnadsplals för ett fritidshus i

utkanten av etl stort, något oklart avgränsat bevarandeområde av betydel­

se för naturvården. Om fritidshuset ges en lämplig delaljlokalisering och

uiformning, kan det bli sä väl anpassat till förhållandena pä platsen att det

inte vållar någon olägenhet. Självfallel måste frågan emellertid också ses i

relation till den bebyggelseutveckling som kan vara att vänta om ett bygg­

lov beviljas. I ett annat fall, l.ex. om del gäller en öppen hed- eller

skärgårdsnatur, kan ett enstaka hus ha betydande negativ inverkan på

bevarandeintresset och på den grunden strida mot förevarande paragraf.

163

Prop. 1985/86: 3

Innebörden i begreppet "så långt möjligl" har kommenterats i special-

motiveringen till 2 kap. 2 §.

1 andra styckel har tagits in bestämmelser angående skydd av områden av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet.

Ett område kan vara av riksiniresse för naturvärden, därför att del särskilt väl belyser viktiga skeden av natur- och kulturlandskapets ulveck­ling eller är ostört och inrymmer en slor mångfald av naturtyper och biotoper. Det kan vara av särskill stort intresse också därför att det hyser unika och hotade eller sårbara naturtyper, biotoper eller arter. Områden med nu angivna kvaliteter ges genom bestämmelsen i andra styckel ett särskilt starkt skydd. Bestämmelsen är vidare avsedd att skydda sädana kulturmiljöer som dokumenterar olika utvecklingsperioder i vårt lands historia och är av särskilt värde för forskningen och som sevärdheter för en bred allmänhet. Bestämmelsen skyddar ocksä områden för friluftslivet som har så stora rekreationsvärden på grund av nalur- och kullurkvaliteter alt de är attraktiva för besökare från stora delar av landet.

För att 6§ andra stycket skall vara tillämpligt bör krävas att området eller miljön i fråga skall ha få motsvarigheter i landet. Det kan gälla områden med representativa exempel på landskapstyper eller naturtyper. Områdena bör särskill väl belysa olika skeden i natur- och kulturlandska­pets utveckling. Det kan också gälla områden av stor betydelse som referensområden för utbildningen och den vetenskapliga forskningen.

När det gäller områden som är av riksintresse för friluftslivet spelar förutsättningarna för naturupplevelser och friluftsverksamhet samt till­gängligheten för allmänheten slor roll. Värderingen hänger samman med hur stort och ostört ett område är, om nalur- och kulturföreleelserna är särskill attraktiva för en nationell publik, l.ex. genom atl området har tilltalande utsiktspunkter och utflyktsmål. Atl det finns för landet särskilt goda förutsättningar för bad, fiske, båtsport, kanotfärder, vandring eller vintersport kan också innebära att området är av riksiniresse. Områdenas tillgänglighei för en bred allmänhet beror bl.a. av kommunikationer till området, övernattningsmöjligheter samt olika anläggningar och anordning­ar i övrigt.

I samband med programskedet i den fysiska riksplaneringen redovisade naturvårdsverket vilka områden som enligt verkets uppfattning är av riks­intresse för naturvården och friluftslivet. Riksantikvarieämbetet gjorde en motsvarande redovisning för kulturminnesvården. Som nämnts i den all­männa motiveringen (avsnitt 5.1) har dessa områden behandlats av kom­munerna i deras arbete med kommunöversikter och markanvändnings­planer under program- och planeringsskedena i den fysiska riksplanering­en. Därvid har de statliga myndigheterna och kommunerna i slort varit överens om hur områdenas värden bör beaktas vid planläggning och till­ståndsprövning.

Kännedomen om landets natur- och kulturvärden har avsevärt ökat

under den lid som har förflutit sedan de nämnda anspråken redovisades.

Regionala program för naturvård och kulturminnesvård finns eller håller

på att utarbetas inom flertalet län. Rikstäckande inventeringar har genom-

164

förts eller genomförs beträffande t. ex. urskogar och våtmarker. Regering-

en har också ställt sig bakom den s. k. CW-listan (Convention on Wel- Prop. 1985/86; 3 lands), vilket innebär etl speciellt ansvar för vissa internationellt betydel­sefulla vätmarksområden i landet. Dessa förbättrade kunskaper m. m. kan föranleda kompletteringar eller ändringar av de urval av områden som är av riksintresse. Naturvårdsverket och riksantikvarieämbetet har ansvaret för detta urval. I den allmänna motiveringen (avsnill 5.1) har jag vidare framhållit att de relativt odefinierade, stora områden som i vissa fall angetts som riksintressanla för friluftslivet eller kulturminnesvården nu bör kunna begränsas och preciseras närmare.

Det nya lagtekniska sammanhanget och de ytteriigare kunskaper som föreligger, motiverar alt naturvårdsverket och riksantikvarieämbetet ser över sill kunskapsunderlag i fråga om de omräden som myndigheterna anser bör omfattas av 6§ andra stycket.

7 

§

Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möjligl skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvära utvinningen av dessa.

Omräden som innehåller fyndigheler av ämnen eller material som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

I den allmänna motiveringen (avsniti 3.7) har jag belyst det angelägna i atl områden som inrymmer kända tillgångar på värdefulla ämnen eller material används på ett långsiktigt, genomtänkt sätt och skyddas mot åtgärder som kan förhindra eller försvåra ett framtida utnyttjande av den ifrågavarande resursen. Bestämmelser som skall främja en god hushållning med sådana ämnen eller material har tagits in i 7 §.

När det i första stycket talas om mark- och vattenområden "som inne­

håller värdefulla ämnen eller material" avses därmed endasi sådana räva­

ruförekomsler som finns i marken eller under sjö- eller havsbottnen, dvs. i

huvudsak mineralråvaror. Växande skog omfallas sålunda inte. Det är

självklart alt sädana ämnen och material som finns i stora mängder och är

vanligt förekommande i naturen inte behöver något särskill skydd i en

naturresurslag. Syftet med bestämmelsen är att ge möjlighel till framtida

utvinning av sådana ämnen och material som bedöms som värdefulla från

samhällsekonomiska utgångspunkter. För atl markera detta har det före­

skrivits alt det skall vara fråga om värdefulla ämnen eller material. Del bör

ankomma på Sveriges geologiska undersökning atl efter samråd med sta­

tens industriverk och statens naturvårdsverk la fram beslutsunderlag som

kan belysa vilka ämnen och material som har sådant värde som avses i

första stycket. I länsstyrelsernas ansvar för tillsynen över naturresurshus­

hållningen i länen ligger att med ledning av detta underlag sammanställa

den ytlerligare vägledning för planering och tillståndsprövning som behövs

beträffande sädana områden inom resp. län som avses i första styckel.

Utvinning av de ämnen eller material det kan vara fråga om är inte alltid

omedelbart aktuell. Utformningen av första stycket medför att de områden

som omfattas av beslämmelserna - i avvaktan pä utvinning - kan använ­

das för ändamål som inte hindrar eller påtagligt försvårar en framlida

165

Prop. 1985/86; 3 utvinning. I den allmänna motiveringen har jag geu exempel på åtgärder som bör undvikas i berörda områden i syfte att slå vakt om handlingsfrihe­ten.

Bestämmelsen i första styckel innebär inte något absolut skydd för de ifrågavarande områdena. I den mån områdena behöver användas för andra angelägna ändamål, som hindrar eller påtagligt försvårar framtida utvin­ning, måste en avvägning göras mellan de olika markanvändningskraven. Detla har markerats med uttrycket att områdena "så långl möjligt" skall skyddas. Innebörden av detla uttryck har jag kommenterat i specialmoti­veringen fill 2 kap. 2§.

I paragrafens andra stycke finns en beslämmelse till skydd för områden som inrymmer sådana fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse. Därmed avses främst fyndigheler av sådana ämnen eller ma­terial som är eller bedöms kunna bli av stor betydelse frän försörjningsbe­redskapssynpunkt för landet.

När det gäller områden som inrymmer sädana särskilt värdefulla re­surser innebär bestämmelsen att kommunerna och de slatliga myndighe­terna inte får planera för eller lämna tillstånd till andra verksamheter inom berörda områden som kan förhindra eller påtagligt försvåra etl utnyttjande av resurserna.

Del ankommer som tidigare angetts pä berörda stadiga myndigheter att tillhandahålla det material som behövs för tillämpningen av paragrafen. Även om inte dessa frågor har behandlats inom ramen för den fysiska riksplaneringens program- och planeringsskeden, finns etl omfattande in-venleringsmaterial som kan ställas samman som underlag för planläggning och tillståndsprövning.

Det bör observeras atl även andra än statliga myndigheter, t. ex. privata företag, kan tänkas hävda att vissa fyndigheter skall behandlas som riksin­tressen enligt paragrafen. Det blir i sådana fall i första hand i den kommu­nala planeringen eller vid de statliga myndigheternas prövning enUgl oUka speciallagar som del måsle avgöras om sådana anspråk är befogade eller inte. I fall av meningsmotsättningar kan frågan efter överklagande bli föremål för regeringens prövning i nästan alla fall. Det bör emellertid understrykas alt det endasi är naiurresurser som är av stor betydelse för landet och som är väl dokumenterade som bör ges skydd genom andra slyckei.

8 §

Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiprodukUon, energidistribution, kommunika-fioner, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långl möjligt skyd­das mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.

Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första styckel skall skyddas mot åigärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

166

I paragrafen har tagits in bestämmelser till skydd för mark- och vatten­områden, som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge, är särskill

lämpliga för anläggningar som behövs för vissa viktiga och nödvändiga Prop. 1985/86:3 funktioner i samhället. Del är här bl. a. fräga om att slå vakt om sådana lägesbundna naiurresurser som är mindre vanligt förekommande och som därför gör vissa mark- och vattenområden särskill lämpade för sådana anläggningar. Det kan gälla fysiska resurser som kan ha särskild belydelse för möjligheterna alt lokalisera viss industri, l.ex. djuphamnsförutsätt-ningar, eller som ger särskilt gynnsamma förutsättningar för vindkraflspro-duktion. Även områden med andra särskill gynnsamma fysiska förutsätl­ningar för vissa typer av anläggningar, t. ex. i fråga om topografi, berggrun­dens beskaffenhet, tillgång till processvatten eller möjligheten alt omhän­derta spillvatten, kan ges skydd enligt 8 §. När det gäller kommunikationer och ledningssystem kan det vara fråga om strategiskt viktiga passager förbi terränghinder av olika slag. Möjlighetema att använda sådana passager kan ha stor betydelse för systemels funktion och ekonomi.

Bestämmelserna i första stycket innebär atl kommunerna och de statliga myndigheterna skall la hänsyn lill omräden av angivet slag genom att t. ex. inte planera för eller lämna tillstånd till sådana verksamheter inom eller i närheten av områdena som kan hindra eller påtagligt försvåra etl utnyttjan­de av dessa för de ändamål som anges i 8 §. Beslämmelserna tar således sikte inte bara på att mark skall reserveras för anläggningarna. Markreser­vationen skall även innebära krav på hänsyn från andra verksamheler, så alt anläggningarna också kan brukas på ett rationellt sätt. Det innebär t. ex. att åtgärder som kan försvåra driften av anläggningen inte bör tillåtas i anläggningens närhet. Om exempelvis bostadsbebyggelse tilläts intill ett område som är avsett för en flygplats, kan detla begränsa möjligheterna att utnyttja flygplatsen, eftersom hänsyn mäste tas till bullerstörningar för de boende.

Första stycket innebär inte nägot förbud mol förändring av markanvänd­ningen inom de skyddade områdena. Om förändringar medges, bör de emellertid anpassas så att några störningar av betydelse för den avsedda anläggningen inte uppkommer. Som exempel kan nämnas att bebyggelse bör kunna medges inom områden som berörs av planerade kraftledningar eller gasledningar under förutsättning alt bebyggelsen inte förläggs inom del område som direkt avses för anläggningen eller att inte t. ex. säkerhels-skäl eller andra liknande skäl lägger hinder i vägen för nybebyggelse i anläggningens närhet. Innebörden av uttrycken "så långl möjligt" och "påtagligt försvåra" har jag kommenterat i specialmoliveringen till 2 kap. 2§ som innehåller motsvarande begrepp.

Paragrafens andra stycke innehåller bestämmelser till skydd för mark-

och vattenområden som är av riksintresse för de anläggningar som räknas

upp i paragrafen. Som jag tidigare har påpekat ger bestämmelserna grund

för staten atl i samband med den kommunala planeringen se till att hand­

lingsfriheten i fråga om användningen av sådana områden bibehålls. Ett

ställningstagande av det slaget från statens sida innebär emellertid inte att

staten tagit slutlig ställning till alt en viss anläggning får utföras i det

berörda områdel. Frågan härom prövas i annan ordning. Bestämmelserna

innebär således att staten ges möjlighet att se till atl markreservation görs

för ett visst ändamål, men därav följer inte automatiskt atl kommunen

167

tvingas godta etl vissl förelag på den aktuella plalsen.

Prop. 1985/86:3

Som jag har framhållil i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.8) skall

bestämmelserna vara tillämpliga bl. a. på mark- och vattenområden för anläggningar som ingår i större sammanhängande system av naiionelll eller i vissa fall av regionall intresse. Detta kan när det gäller transportförsörj­ningen vara fallet beträffande större vägar, järnvägar, kanaler, sjötrafik­leder för transporter av gods, flygplalser som ingår i del reguljära flyglin-jenälel samt hamnar, som har stor betydelse för godstransporterna lill sjöss. Anläggningar för vattenförsörjningen kan utgöras av tunnlar, led­ningar m.m., som har stor betydelse för överföringen av exempelvis dricksvatten mellan eller inom olika regioner i landet. Exempel på energi-dislributionsanläggningar som ingår i större tekniska syslem kan vara kraftledningar i det riksomfattande stamnätet och ledningar för överföring av olja och gas mellan och inom olika regioner. En ledning för gasdislribu-lionen inom en region kan exempelvis vara av nationell belydelse med hänsyn lill energiförsörjningen i landel. När det gäller markbehov för anläggningar för industriell produktion avses främst stora industrianlägg­ningar av det slag som behandlas i 4 kap.

Enligt andra stycket får åtgärder inte vidtas som skulle hindra eller försvåra utnyttjandet eller tillkomsten av en anläggning. Av vad jag har uttalat tidigare framgår att den nu aktuella bestämmelsen lika lite som NRL:s beslämmelser i övrigi ger någon grund för ingripande mol den mark- eller vattenanvändning som redan pågår inom det berörda området. Tillämpning av 8 § kan bli aktuell endast för Ullkommande tillståndsplikliga åtgärder.

9 §

Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skall så långt möjligl skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsva­rels intressen.

Områden som är av riksintresse pä grund av all de behövs för totalför­svarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

19 § har tagits in beslämmelser om skydd för områden som har belydelse för totalförsvaret. Som jag har uttalat i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.8) kan de avsedda områdena vara både sådana som skall användas under fredslid, 1. ex. övnings- och skjutfält, områden för beredskapslagring o. d., och sådana som avses komma till användning om krigstillstånd råder i landel, exempelvis områden för befästningsanläggningar och krigsflygfäll.

Första stycket innebär att kommunerna och de statliga myndigheterna så

längl möjligl skall beakia totalförsvarets anspråk genom atl l.ex. inte

planera för eller lämna tillstånd lill andra verksamheter inom berörda

områden om detta skulle hindra eller påtagligt motverka totalförsvarets

intressen. Innebörden av uttrycken "så långt möjligt" och "påtagligt för­

svåra" har jag kommenterat i specialmoliveringen till 2 kap. 2§. Bestäm­

melsen tar inte bara sikte på atl mark skall reserveras för försvarets

ändamål. Den är också avsedd att skydda befintliga anläggningar och

16g

omräden som har betydelse för totalförsvaret från företag i omgivningen

som kan försvåra utnyttjandet av områdena för försvarets ändamål. Om     Prop. 1985/86: 3 exempelvis bostadsbebyggelse tillåts intill ett militärt skjutfält, kan detla begränsa möjligheterna att utnyttja skjutfältet, eftersom hänsyn mäste tas till bullerstörningar och andra olägenheter för de boende.

Paragrafens andra stycke är avsett att ge skydd för områden som måste användas för totalförsvarets anläggningar. Sådana områden är av riksin­tresse för totalförsvaret. För att detta klart skall framgå av bestämmelser­na har andra styckel ändrats i förhållande till det lill lagrådet remitterade förslaget.

Det ankommer pä de ansvariga myndigheterna, dvs. i första hand över­befälhavaren, civilförsvarsslyrelsen och överstyrelsen för ekonomiskt för­svar, att ställa samman sådant underlag som behövs för att lolalförsvarsin-tressena skall beaktas vid planläggning och tillståndsprövning.

10 §

Om ett område enligt 58§§ är av riksintresse för flera oförenliga ända­mål, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätl främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigi. Behövs området eller en del av detta för en anläggning för totalförsvaret skall försvarsinlressel ges företräde.

Beslut med slöd av första stycket får inte strida mot hushållningsbestäm­melserna i 3 kap.

Del kan naturligtvis uppkomma fall då två eller flera olika intressen, som enligt beslämmelserna i 58 §§ är av riksintresse, står emot varandra inom ell och samma område. Del kan då röra sig om intressen med olika tidsperspektiv. I ett sådani fall skall enligt första stycket första meningen den användning ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en hushåll­ning med naturresurserna i ell långsiktigt perspektiv. En sådan bedömning innefattar enligt 1 kap. 1 § ekologiska, sociala och samhällsekonomiska hänsynstaganden.

Bedömningar som görs i samband med den kommunala planeringen av vad som i etl vissl fall är en från allmän synpunkt lämplig användning av marken och vattnet, är naturligtvis av stort intresse ocksä när del gäller att göra avvägningar mellan olika iniressen, som ytterst skall hävdas av sta­ten. Det är kvaliteten i det beslutsunderlag som prövningsmyndighelen sammanlaget förfogar över och styrkan i argumentationen om vad som på läng sikt kan anses vara lämpligast ur allmän synpunkt, som bör avgöra vilket av de nationella intressena som i ett visst fall skall prioriteras.

1 första stycket andra meningen har föreskrivits atl totalförsvarsinlresset skall ges företräde om ett område eller en del av det behövs för en anläggning för totalförsvaret. Här avses sålunda områden som måste få disponeras av totalförsvaret om den fastlagda försvarsgraden för landet skall kunna upprätthällas.

I 3 kap. finns särskilda hushållningsbeslämmelser för vissa omräden i

landel, vilka i sin helhel är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och

kuliurvärden. Bestämmelserna innebär för dessa områden att avvägningar

om den inrikining av mark- och vattenanvändningen som på lämpligaste

Ig

Prop. 1985/86; 3 sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt görs redan i de olika paragraferna i 3 kap. I I0§ andra stycket har därför föreskrivits att beslul med slöd av första siycket inte får slrida mol dessa beslämmelser.

Paragrafens första stycke har ändrats redaktionellt i förhållande lill del till lagrådet remitterade förslaget.

3 kap. Särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet

1 

§

De områden som anges i 26§§ är, med hänsyn till de natur- och kultur­värden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Exploalerings­företag och andra ingrepp i miljön får komma lill stånd i dessa områden endasi om hinder inte möter enligl 26§§ och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kuliurvärden.

Bestämmelserna i detta kapitel utgör inte hinder för utvecklingen av befinlliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförandel av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör beslämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 2 kap. 7 § andra siycket.

I paragrafen har lagils in bestämmelser som skall gälla för samtliga områden som omfallas av 3 kap. Syftet med bestämmelserna är, som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 4.1 och 4.3), att uttrycka det som är grundläggande också för gällande geografiska riktlinjer i den fysiska riksplaneringen, nämligen att skydda de betydelsefulla natur- och kulturvärden som områdena inrymmer sä att dessa värden inte går förlora­de genom olika typer av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön.

första stycket första meningen uttrycks att de områden som anges i 2 6§§, på grund av de natur- och kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet är av riksintresse. Det innebär som jag tidigare har påpekat bl. a. atl staten med stöd av 12 kap. 1 § PBL kan ingripa mot sådana plan- och tillståndsbeslut enligt PBL som innebär atl natur- och kulturvärdena inte tillräckligt beaktas. Det framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 4.2) vilka bedömningar som ligger bakom urvalet av områdena. Urvalet base­ras på den process av kunskapsinsamling, programarbete och planeringsåt­gärder som vidtagits inom ramen för den fysiska riksplaneringen allt sedan förarbelena startade under senare delen av 1960-talel. Frågor om hur områdena avgränsas har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.8).

I första stycket andra meningen har tagits in en bestämmelse till skydd

för områdenas natur- och kulturvärden. Som jag har utvecklat i den all­

männa motiveringen (avsnitt 4.1) och när jag behandlade 2 kap. 10§,

innebär bestämmelsen - i likhet med övriga beslämmelser i 3 kap. - atl en

vägning mellan olika intressen redan är gjord och att således natur- och

kulturvärdena skall ges företräde i konkurrenssituationer. För att bestäm­

melsen skall kunna tillämpas med önskvärd fasihel, fordras elt tillräckligt

170

väl underbyggt kunskapsunderlag om natur- och kulturvärdena. Även

frågor om kunskapsunderiagel har jag behandlat i den allmänna motive- Prop. 1985/86; 3 ringen (avsnitt 2.4 och 5) och i specialmotiveringen till bestämmelserna i 2 kap. Av vad jag där anfört framgår all ett tillfredsställande underiag i slorl sett redan finns tillgängligt och alt delta har genomlöpt en planeringspro­cess i vilken både ansvariga statliga myndigheter och kommunerna aktivt har deltagit. Kunskapsunderlaget är därför väl känt och förankrat hos dem som i första hand har att tillämpa bestämmelsen.

När första styckel andra meningen skall lillämpas i ell visst ärende mäsle man utgå från de samlade nalur- och kulturvärden som finns i hela del geografiska område som är berört i ärendel. Det underlag som finns för tillämpning av 2 kap. 6 § är därvid av stort värde. Jag vill emellertid betona alt man - till skillnad från vad som skall iakitas vid tillämpningen av 2 kap. 6§ - inte bara skall göra en bedömning huruvida en viss exploateringsål­gärd påverkar nalur- eller kulturvärdena i den närmaste omgivningen. Vid tillämpning av förevarande bestämmelse skall således anläggas ett helhets­perspektiv på vad som är en lämplig ulveckling i hela det geografiska område som bestämmelsen omfattar.

Med exploaleringsföretag avses de typer av företag som jag har behand­lat i specialmotiveringen till 2 kap. 2§. Med anledning av lagrådels påpe­kande om begreppet "exploateringsföretag" som jag återgav i specialmoti­veringen till 2 kap. 2 § vill jag här bara lägga till att exploateringsföretag av mindre omfattning i etl normalfall går att förena med bestämmelserna i 3 kap. med undantag för 3 kap. 5-6 §§. En bedömning mäste emellertid göras från fall till fall med utgångspunkt i bestämmelsernas syfte. Med uttrycket "andra ingrepp i miljön" avser jag sådana ingrepp som kan bli en direkt följd av ett visst exploaleringsföretag. Det kan gälla upplag, schaktningsarbeten, ingrepp i vegetationen, utsläpp osv.

I andra meningen används uttrycket "påtagligt skadar". Därmed avses sädana åtgärder som kan ha en bestående negaliv inverkan på de skyddade intressena eller som tillfälligt kan ha stor negaliv inverkan på dessa.

Av andra meningen framgår vidare att även 2-6§§ innehåller regler om förutsättningar för tillkomsten av exploateringsföretag m. m. i områdena.

Jag vill här lägga lill att man, när man bedömer vilka exploateringsföre­lag och andra ingrepp i miljön som kan ha en sådan påverkan som avses i bestämmelsen, måste beakta egenskaperna både hos verksamheten i fråga och hos den plats där den är tänkt alt förläggas. Härvid måste naturligtvis bedömas inte bara uppkommande miljöföroreningar och andra störningar för omgivningen utan ocksä de ingrepp i miljön som skulle bli följden av att verksamheten lokaliseras till den aktuella platsen. Så kan l.ex. en verk­samhet som allmänt sett borde få endast liten betydelse för den samlade hushållningen med mark- och vattentillgångarna inom ett av de omräden som bestämmelsen avser, i elt visst fall få stor betydelse för hushållningen på grund av verksamhetens lokalisering till just den plats det är fräga om.

Av andra meningen följer att man skall göra noggranna överväganden

när del gäller valet av plats för exploateringsföretag. Särskilda krav måste

också vid behov kunna ställas pä utformningen av de anläggningar som kan

komma i fråga, så att de t. ex. anpassas till landskapsbilden och de värden

som finns i kulturmiljön i övrigt.

171

Prop. 1985/86:3

Enligt min uppfattning bör l.ex. anläggningar inom huvudparten av

industrins olika grenar kunna tillåtas i flertalet av områdena, under förul­sältning atl lokaliserings- och utformningsfrågorna behandlas med tillräck­lig omsorg. Jag vill med anledning av remissynpunkterna också betona att bestämmelserna inte hindrar ett normalt jord- och skogsbruk inom huvud­delen av områdena. 1 sådana delar av områdena där naturvårds- och friluftslivsintressena är särskilt starka, torde del dock i mänga fall bli aktuellt alt utnyttja de möjligheter som naturvårdslagen ger atl reglera de areella näringarna till förmån för friluftsliv m. m.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3) har jag angett att fritidsbebyg­gelse självfallet inbegrips i begreppet "exploateringsföretag". Jag framhöll då bl. a. att bestämmelserna i 3 kap. bör ge möjlighet till ett differentierat synsätt beträffande fritidsbebyggelse inom varje område. Jag ålerkommer strax lill vad jag avser med detta. Redan nu vill jag dock betona atl en utveckling av enkel, tätortsnära fritidsbebyggelse enhgt min mening är önskvärd inom många av de områden som berörs av beslämmelserna i 3 kap. under förutsättning att tillräcklig hänsyn tas fill bevarandeintressena och friluftslivels intressen.

I enlighel med vad jag anfört i den allmänna mofiveringen (avsnilt 4.3) har i andra stycket första meningen tagils in en bestämmelse om att skyddet för natur- och kulturvärdena inte skall hindra utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet. Med uttrycket "utveck­ling av befintliga tätorter" avser jag förändringar av bebyggelse och an­läggningar som behövs med hänsyn till en normal befolkningsutveckling, förändringar i bostadsstandarden, behovet av trafikleder, grönområden, service, sysselsättning etc. Med "utveckling av lokall näringsliv" menar jag en tillväxt i befintliga näringsgrenar eller tillkomst av nya verksamheler i en omfattning som innebär alt det finns tillräckliga sysselsättningstillfäl­len för befolkningen. Vid de bedömningar som görs när bestämmelsen tillämpas bör man också ta i beaktande den befinlliga näringslivsstruk­turen, tälortsstorleken etc. En utveckling av nya former av vattenbruk, liksom utveckling av småbålsvarv m. m. får t. ex. anses vara en utveckling av lokall näringsliv inom kustområdena. Likaså får utbyggnad av turistan­läggningar, utveckling av viss fritidsbebyggelse i anslutning till jord- och skogsbruksföretag etc. anses ingå i begreppet lokalt näringsliv i flertalet av de berörda områdena.

I andra stycket första meningen har också tagits in en bestämmelse som innebär all anläggningar som behövs för totalförsvaret får komma till stånd inom områdena utan hinder av paragrafens första stycke och 2- 6§§. Bestämmelsen tar sikte på nödvändiga anläggningar för vårt lands gräns­försvar, liksom pä annan försvarsverksamhel där alternafiv lokalisering inte kan väljas, t. ex. den verksamhet som bedrivs vid Vättern.

I andra meningen i andra styckel har tagits in en bestämmelse om

förutsättningarna att utvinna fyndigheter av ämnen eller material i områ­

dena. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3) har

laglexten i enlighet med lagrådets påpekande preciserats så atl det direkl

framgår atl det endasi är utvinning av fyndigheter av ämnen eller material

172

som är av riksintresse som kan komma i fråga.

När del gäller tillämpningen av andra stycket vill jag ocksä betona all,     Prop. 1985/86; 3 när ett visst företag har förklarats tillåtligt, självfallet skälig hänsyn skall tas till bevarandevärdena i området vid företagels utförande.

Bestämmelserna i 1 § skall givetvis tillämpas med beaktande av de skilda förutsätlningar som gäller för de olika områdena. I den allmänna motive­ringen (avsnill 4.2-4.7) har jag behandlat sädana förutsältningar för vaije områdestyp. Till ledning för tillämpningen vill jag dessulom anföra föl­jande.

Kustområdenas natursköna och kulturellt intressanta områden har ett särskilt stort värde för rekreation och turism för en bred allmänhet. Det är framför allt slörre industriella anläggningar, täktverksamhel m. m. som utgör etl hot mot bevarandevärdena liksom en exploatering med frifidsbe-byggelse som bl. a. uteslänger allmänheten från alt utnyttja områdena för strövande och bad etc. Det är också viktigt alt friluftslivet och turismen utvecklas på ett sådant säll att omräden som är särskilt känsliga t. ex. för slitage eller med hänsyn till floran och faunan skyddas så att erforderlig hänsyn tas till naturvårdsintressena. Detta gäller framför allt för vissa skärgårdsområden. Också olika former av utnyttjande av vaitenomräden, l.ex. för odling av fisk, måsle anpassas till bevarandevärdena. Vissa områden - främst de ytterskärgårdar som bara är obetydligt påverkade av exploatering - bör med hänsyn till flora och fauna undantas från ytterliga­re bebyggelse och anläggningar för friluftsliv, l.ex. anläggningar för båt­livet.

Jag vill betona att exploatering med fritidsbebyggelse bör kunna tillåtas inom delar av kustområdena. Det är emellertid viktigt all exploateringen föregås av en omsorgsfull planering där tillräcklig hänsyn tas till bevaran­deintressena. Vidare måste fritidsbebyggelsen självfallet föriäggas så alt själva strandzonen hålls fri och sä att del är lätt atl nä stränderna från vägarna. Med begreppet strand avser jag då inte bara del område som omfattas av strandskyddel enligl reglerna i naturvårdslagen. De föreskrif­ter som jag föreslår har etl vidare syfte. Lämplig omfattning av det område som bör bevaras fritt från bebyggelse och andra anläggningar får avgöras i den kommunala planeringen med hänsyn till förhållandena på plalsen och från den viktiga utgångspunkten alt det ligger etl stort värde i att bevara områden med förutsältningar för friluftsliv oexploaterade i anslutning till stranden. Också bebyggelsens utformning och syfte har enligt min mening betydelse för hur man bör se på omfattningen av de områden som bör hällas fria frän bebyggelse.

Del är även angeläget all utvecklingen av bebyggelse m.m. sker så att slörre, sammanhängande områden som är förhållandevis opåverkade av bebyggelse kan bevaras i detta skick. Detta följer redan av 2 kap. 2§.

Motsvarande utgångspunkter som jag nu angelt för kustområdena bör också gälla när bestämmelserna skall tillämpas på områdena vid Vänern, Vättern och Mälaren.

Öland och Gotland karaktäriseras dels av landskapstyper med en sär­

präglad natur, dels av etl odlingslandskap där den brukade marken och

bebyggelsen bildar en enhetlig och under lång lid framvuxen struktur som

är av mycket stort kulturhistoriskt värde. Det är dessa särpräglade natur-

173

Prop. 1985/86: 3 och kuliurvärden som bestämmelsen tar sikte pä att skydda. Det öppna landskap som dominerar Öland och vissa delar av Gotland - särskilt Fårö, Storsudret och Östergarn - är speciellt känsligt för ingrepp av olika slag. Bebyggelse och andra anläggningar m. m. bör därför lokaliseras på etl sätl som är anpassat till landskapet och det befintliga bebyggelsemönstret. Nya byggnader bör l.ex. ges en skala och utformning som knyter an till den lokala bebyggelsetraditionen. Särskild försiktighet bör i vissa fall iakttas med all tillåta spridd bebyggelse, speciellt i områden av den öppna karak­lär som jag nyss nämnde och i områden som i huvudsak är opåverkade av bebyggelse eller i övrigt har en orörd prägel. Utnyttjandet av de kusinära havsområdena för nya näringsfång liksom förutsätlningarna för alt tillåta fritidsbebyggelse bör bedömas på motsvarande sätt som för de kustområ­den som jag just har behandlat.

I fiällområdena är det, som framgår av den allmänna motiveringen, framför alll önskemål om mineralbrytning, vattenkraftsutbyggnad, ytterli­gare fritidsbebyggelse, utveckling av turismen och önskemål om alt få bedriva elt intensivt skogsbruk som kan utgöra hot mot natur- och kultur­värdena. I kulturvärdena inbegrips dä också rennäringen som en förutsätt­ning för samekulturen. De obrutna fjällområdena innehåller för landet unika bevarandevärden. Bestämmelser till skydd för dessa områden har därför tagits in i en särskild paragraf (5 §). Bevarandevärdena är emellertid mycket betydande också i övriga Ijällområden. De områden som är mest värdefulla för friluftslivet och som är lätt tillgängliga frän turistorterna och från olika turistanläggningar bör så långt möjligt bevaras obebyggda. Med hänsyn lill behoven alt utveckla bebyggelse och anläggningar i turistorter­na är del enligt min mening nödvändigt med en sträng hushållning med marken i turistorternas närhet. Jag vill ocksä erinra om att fritidsfisket är en viktig del av friluftslivsintressena i fjällvärlden.

Bestämmelserna för fjällområdena innebär att skogsbruket bör bedrivas så att de delområden som har stora bevarandevärden inte föröds. 1 de för naturvärden och friluftslivet särskill attraktiva och värdefulla områdena kan därför förordnanden enligt naturvårdslagen behöva utfärdas. Jag hän­visar i övrigt till vad jag anfört om skogsbruket i fjällområdena i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.6).

Beslämmelserna i I och 5 §§ medför vidare att de obrutna Qällomrädenas särskilda bevarandevärden inte får äventyras genom att anläggningar upp­förs eller andra exploateringsätgärder vidtas alldeles utanför de obrutna områdenas gränser, om det inte finns särskilda skäl till detla. Försiktighet bör därvid iakttas inom den zon som har varit utgångspunkten för den närmare avgränsningen av de obrutna fjällområdena (se avsnitt 4,2). Etl huvudsyfte med en sådan försiktighet är alt anläggningar inte skall byggas ut så all delar av de obrutna Qällområdena börjar tas i anspråk för elt intensivt friluftsliv. Jag anser därför att man bör vara myckel restriktiv med all tillåla atl vägar byggs ut från turistanläggningar och bebyggelseom­råden mol de obrutna fjällområdena. Det kan däremot naturligtvis vara lämpligl alt en turistort som är belägen i anslutning till ett obrutet Qällom-råde kompletteras och utvecklas i andra riktningar.

174

För älvdalarna till de älvar och älvsträckor som anges i 6§, bör erinras

om alt det, vid sidan av det material som har ställts samman av naturvårds-     Prop. 1985/86; 3 verket och riksantikvarieämbetet om bl. a. områden av riksintresse, finns en särskild dokumentation av bevarandevärdena genom de utredningar om vattenkraft och miljö som har genomförts.

Älvdalarna sinsemellan är myckel olika lill sin karaklär, beroende bl. a. på det geografiska läget och de skilda naturförutsätlningar och bebyggelse­förhållanden som råder. Även längs en och samma älvdal är variationerna stora. Markanvändningen i älvdalarna och de anspråk som finns pä atl utnyttja marken för bebyggelse och andra ändamål varierar starkt. Till­lämpningen av beslämmelserna i I § måste därför anpassas lill de förutsätt­ningar som råder i det särskilda fallet. 1 omräden med ell slorl bebyggelse­tryck eller i områden av särskilt orörd karaklär kan även ett litet tillskolt av bebyggelse eller ett annat ingrepp, som allmänt sett inte kan anses vara särskilt omfattande, få stora återverkningar på bevarandevärdena. Samti­digt kan i andra områden, som delvis är bebyggda och där anspråken på mark från olika intressen inte är särskill framträdande, även en förhällan-devis omfatlande exploatering i vissa fall gå alt förena med bevaran­deintressena.

För de områden som omfattas av 2 § och som inte sammanfaller geogra­fiskt med de områdeskalegorier som jag nu har kommenterat bör i tillämp­liga delar gälla vad jag har angett för kustområdena och älvdalarna.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 4.1) har jag tagit upp behovet av samordnad översiktlig fysisk planering för de områden som berörs av bestämmelserna i 3 kap. Det är först i en sädan planering som de närmare avvägningar som jag nu har behandlat kan redovisas mera konkret. Den obligatoriska översiktsplaneringen enligt PBL blir därför central för till­lämpningen av bestämmelserna i bl. a. 3 kap. Jag vill i detta sammanhang också erinra om vad jag anförde i den allmänna motiveringen (avsniti 4.8) om sambandet mellan planläggning och den närmare avgränsningen av de omräden som omfattas av 3 kap.

För att syftet med beslämmelserna i förevarande paragraf skall nås behöver, som jag redan varil inne på, skyddsåtgärder av olika slag vidtas inom vissa delområden, l.ex. sådana med ett särskilt känsligt växl- eller djurliv. Delta gäller bl, a, inom vissa skärgårdsområden och för delar av Öland, Gotland och Qällvärlden, Möjligheterna alt utnyttja naturvårdsla­gens instrument torde ha särskild betydelse i sådana fall. Ett viktigt under­lag när åtgärder av detla slag övervägs är enligt min mening sådana sam­lade bedömningar av behov av och förutsättningar för säkerställande som kan göras i regionala program för naturvården. Sådana program finns numera för flertalet län i landel.

För kulturhistoriska värden i landskap och bebyggelse utarbetas regio­nala program för kulturminnesvården i många län. Också för skydd av sådana värden kan inte sällan naturvårdslagens instrumeni utnyttjas.

2 

§

Inom följande områden skall turismens och friluftslivets, främst det rörliga

friluftslivets, intressen särskill beaktas vid bedömningen av tillåtligheten

av exploaleringsföretag eller andra ingrepp i miljön:

''-*

Prop. 1985/86; 3

Kustområdet och skärgården i Bohuslän frän riksgränsen mot Norge till

Lysekil

Kustområdet i Halland

Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden

Kustområdet i Skåne från Örnahusen söder om Skillinge till Åhus

Kustområdena och skärgårdarna i Småland och Östergötland från Os­karshamn till Arkösund

Kustområdena och skärgårdarna i Södermanland och Uppland frän Oxelösund till Herräng och Singö

Kustområdet och skärgården i Ångermanland från Storfjärden vid Ång­ermanälvens mynning till Skagsudde

Kustområdet och skärgården i Norrbotten från Bondöfjärden till riks­gränsen mot Finland

Öland

Gotland

Sjö- och åslandskapet vid Romeleåsen i Skåne

Åsnen med öar och strandområden och områdena söder därom utmed Mörrumsån och vid sjön Mien till Pukaviksbukten och Lisleriandet

Vänern med öar och strandområden

Vättern med öar och strandområden

Tiveden med områdena vid sjön Unden och sjön Viken saml området utmed Göta kanal mellan Karlsborg och Sjötorp

Området Dalsland-Nordmarken från Mellerud och sjön Ånimmen vid Vänern lill sjösystemet från Dals-Ed i söder lill Årjäng och Östervallskog i norr

Fryksdalen från Kil till Torsby samt området utmed övre delen av Klarälven inom Torsby kommun

Mälaren med öar och strandområden

Området Malingsbo-Kloten mellan Stora, Kopparberg, Smedjebacken och Skinnskatteberg

Området utmed Dalälven frän Avesta till Skutskär

Siljan och Orsasjön med öar och strandområden samt området utmed Oreälven, sjön Skattungen och Oresjön med området söder därom över Gulleråsen och Boda till Rättvik

Området utmed Ljusnan från Färila till Bergvik

Vindelådalen

Fjällvärlden från Transtrandsfjällen i söder till Treriksröset med undan­tag för de fjällområden som anges i 5 §.

I 2§ har tagits in en bestämmelse som skall skydda slora värden för turism och friluftsliv mot olämpliga exploateringsföretag eller andra in­grepp i miljön inom de områden som anges i paragrafen. Bestämmelsen utgör i likhel med 36§§ en komplettering av bestämmelserna i I §.

Paragrafen har utformats i enlighet med lagrådels förslag. Skälen till detta redovisade jag i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.4).

Benämningarna på områdena har valts så alt områdenas geografiska belägenhet och utbredning skall framgå med rimlig tydlighet. Hela eller delar av samlliga s.k. primära rekreationsområden omfattas av föreva­rande paragraf De primära rekreationsområdena i fjällregionen ingår i det område som benämns Qällvärlden, Som framgår av paragrafen gäller sär­skilda bestämmelser för vissa fjällområden som tas upp i 5§ (de s.k. obrutna Qällområdena). 176

Enligt paragrafen skall turismens och friluftslivets, särskill del röriiga Prop. 1985/86; 3 friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillätligheten av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön. Jag har i specialmoli­veringen till 2 kap. 2§ och 3 kap. l§ behandlat vad som avses med exploateringsföretag. Även innebörden av uttrycket "andra ingrepp i mil­jön" behandlad.e jag nyss i specialmoliveringen till 3 kap. I §.

Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnilt 4.2) har de områden som omfattas av förevarande paragraf olika förutsätlningar för turism och friluftsliv. Detta hänger samman med skillnader i naturgivna förutsättning­ar, klimatförhållanden, läget i förhällande lill större befolkningskoncenlra-lioner etc. När paragrafen tillämpas, skall det naturligtvis ske med ut­gångspunkt från de skilda föruisättningar som gäller för resp. område.

De primära rekreationsområdena i Skåne är l.ex, av slor belydelse särskilt för lätortsbefolkningen i Skåne. De anläggningar som kan komma i fråga inom dessa områden bör i hög grad utformas med hänsyn till de regionala behoven. Motsvarande gäller för de delar av de primära rekrea­tionsområdena på västkusten och i Stockholmsregionen som är särskill attraktiva för lätortsbefolkningen i resp. region. För dessa områden inne­bär 2§ bl.a. atl delar av områdena bör vara lillgängliga för strövande i skogen, bär- och svampplockning, bad och andra former av friluftsliv som inte kräver utbyggnad av slora rekreationsanläggningar.

Jag vill betona att 2 § skall tillämpas så att den bofasta befolkningens intressen beaktas. Detta kan innebära behov av anpassning av anläggning­ar m.m. till lokala intressen och förutsättningar. Turistanläggningar bör l.ex. inte förläggas så atl utvecklingen av annat näringsliv eller bostads­byggandet på orten försväras.

Till ledning för tillämpningen skall jag nu något utveckla hur jag ser på de olika områdenas särskilda värden för turism och friluftsliv och vad detta bör innebära för bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön.

Kustområdenas stora värden för turism och friluftsliv ligger i många fall i att de omfattar både fastland och skärgård. Det är därför viktigt att attraktiva områden både på fastlandet och i skärgården hålls tillgängliga för allmänheten. Del är också viktigt att områdenas värden inte går förlorade genom alltför omfattande och slorskaliga anläggningar för turism och fri­luftsliv.

För berörda kust- och skärgårdsområden innebär förevarande paragraf att attraktiva områden för turism och friluftsliv bör användas sä att ett allsidigt utnyttjande möjliggörs. För detta erfordras alt obebyggda områ­den i slor utsträckning förblir obebyggda i likhet med vad jag nyss angav för områdena närmast storstadsregionerna. Anläggningar som kan hindra eller avhälla allmänheten från att utnyttja stränderna bör undvikas. Reser­vation av mark kan behöva göras för stugbyar, vandrarhem, campingplat­ser och fritidsbåtshamnar. Större turistanläggningar bör i första hand lo­kaliseras i anslutning till de befintliga tätorter som har särskill goda förut­sättningar för turism och rekreation.

Båtlivet har utvecklats snabbt sedan början av 1970-talet. Belydande

anspråk ställs från bl. a. frilidsbålsorganisationer på utbyggnad av hamnar

177

12   Riksdagen 1985/86. I .saml. Nr 3

Prop. 1985/86; 3 och andra anläggningar. Det har visat sig svårt alt finna lämpliga och tillräckliga områden för anläggningar av delta slag. Del är därför angelägel att utbyggnaden av småbåtshamnar m. m. grundas på bedömningar i regio­nal skala av kustområdenas kapacitet för fritidsbålar. Nya småbåtshamnar bör i första hand föriäggas i anslutning till befintliga tätorter eller hamnar.

Den frilidsbebyggelse som förekommer i kustområdena är främsi den traditionella, enskilt ägda fritidsbebyggelsen, ofta tillkommen i de mest attraktiva lägena vid stränderna och på skärgårdsöarna. Mot bakgrund av att områdena skall kunna utnyttjas allsidigt för turism och friluftsliv är del angeläget atl del utrymme för ytteriigare bebyggelse som finns inom områ­dena i första hand utnyttjas för andra frilidsboendeformer än traditionell, enskill ägd fritidsbebyggelse. Det gäller alltså sådana boendeformer som jag tidigare har nämnt - stugbyar, vandrarhem och campingplatser -liksom enkel tälorlsnära fritidsbebyggelse samt i vissa fall också anlägg­ningar av hotellkaraktär. En strikt hushållning med markresurserna är angelägen i anslutning till kustområdenas turistorter.

Vad jag nu har angelt för kustområdena gäller också för områdena vid Vänern, Vättern och Mälaren.

1 fråga om Öland och Gotland måste man, när åtgärder för att utveckla turismen och friluftslivet övervägs, ta särskild hänsyn lill öarnas unika nalur- och kuliurvärden som jag behandlade i specialmotiveringen till 1 §. Särskild uppmärksamhet kan behöva ägnas lokaliseringen och utformning­en av boendeanläggningar för turism och friluftsliv på grund av atl mark­områdena omkring sädana anläggningar kommer atl utnyttjas intensivt. Även andra typer av anläggningar av belydelse för friluftslivet, såsom vägar, parkeringsplatser och vatten- och avloppsanläggningar, kan fordra särskilda överväganden. Vissa delar av öarna har l.ex. ett vegetations­täcke som är mycket känsligt för slitage. Vidare kan den förhållandevis ringa tillgängen på vatten och de mindre goda förutsättningarna att släppa ut avlopp, pä många håll innebära att utbyggnadsmöjligheterna är begrän­sade eller att särskilda krav måste ställas på en utbyggnad. När del gäller anläggningar i anslutning till stränderna, som ju har särskilda natur- och rekreationsvärden, vill jag framhålla som angeläget all lokalisering sker så atl viktiga naturvärden inte skadas och så att man inte minskar allmänhe­tens möjligheler all utnyttja attraktiva strandområden för bad och strö­vande.

Bestämmelserna i 1 och 2§§ innebär att belydande återhållsamhet bör iakttas med atl tillåta ny fritidsbebyggelse på Öland och Gotland. Det gäller särskilt i de områden som har speciellt slora bevarandevärden och som därmed också är särskilt attraktiva för turism, dvs. pä i stort sett hela Öland samt på Fårö, Storsudret och Östergarn pä Gotland. Den mark som i dessa områden bedöms lämplig för fritidsboende bör i första hand använ­das för anläggningar som är önskvärda för turismens och friluftslivets utveckling.

Också för fjällvärlden uianför de obrutna fjällområdena innebär föreva­

rande paragraf att de för turism och friluftsliv särskill värdefulla områdena

bör disponeras sä att utrymmen skapas för skilda former av friluftsliv och

178

turism. Mark kan behöva reserveras för olika former av bebyggelse och

andra anläggningar som fordras för atl områdena skall kunna utnyttjas Prop. 1985/86; 3 allsidigt. Det kan gälla mark för t. ex. stugbyar, vandrarhem, campingplat­ser, vandringsleder och anläggningar för skidsport. Jag vill samtidigt stry­ka under alt del är angeläget att friluftslivet och turismen även i fjällområ­dena utvecklas på ett sådant sätt atl områden som är känsliga för slitage skyddas och så att erforderiig hänsyn tas till naturvärdsintressena och rennäringen. Härvid kan också vatten- och avloppsfrågorna behöva sär­skilt uppmärksammas med hänsyn till fjällregionens speciella känslighet för miljöföroreningar.

Behov och förutsätlningar för utbyggnad av anläggningar för turism och friluftsliv kan behöva övervägas samlat för större omräden, l.ex. för hela DalaQällen eller hela Ijällområdel i Härjedalen, så all en lämplig struktur och omfattning kan erhållas på anläggningarna. Det finns annars risk för alt anläggningar byggs upp pä alltför många ställen med etl dåligt utnyttjande som följd. En sådan utveckling ligger inte i linje med en god hushållning med mark och vatten. Den kan ocksä motverka rekrealionspolitiska och mera långsikliga regional- och sysselsättningspolitiska önskemål.

Också för Qällområdena följer av bestämmelserna i 1 och 2§§ att natur­värdens och friluftslivets samt turismens iniressen skall prioriteras framför intresset att exploatera för enskilt ägd fritidsbebyggelse.

Inom övriga områden som omfattas av 2 § - i huvudsak sjöomräden och älvdalsområden - är förhållandena mycket skiftande. Vad jag har anfört i fråga om överväganden och åtgärder för kust- och Qällomrädena bör med rimliga anpassningar vara tillämpligt också på dessa övriga omräden.

När 2§ tillämpas skall man, liksom i fråga om övriga bestämmelser i NRL, göra en bedömning av vad som är den från allmän synpunkt lämpli­gaste utvecklingen och därvid anlägga elt långsiktigt perspektiv på mark-och vattenhushållningen. Även om det i etl kortare tidsperspektiv inte synes föreligga behov av l.ex. mark för anläggningar m.m., bör bedöm­ningar göras av vad som på längre sikt är en från allmän synpunkt lämplig ulveckling. Markanvändningen bör anpassas till en sädan mer långsiktigt lämplig utveckling.

Jag vill slutligen stryka under alt de delar av områdena som har särskilda värden för turism och friluftsliv kommer att anges i kommunala fysiska planer. Därmed konkretiseras paragrafens tillämpning betydligt, vilket bör underlätta bygglovsprövning m. m. enligt PBL och prövningen av mål och ärenden enligt de övriga lagar som enligt I kap. 2§ samordnas med NRL.

3 

§

Inom kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot Norge till BroQorden, i Småland och Östergötland från Simpevarp till Arkösund och i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens mynning till Skagsudde samt på Öland fär anläggningar som avses i 4 kap. I § första stycket inte komma fill stånd.

I paragrafen har tagits in en bestämmelse som motsvarar den del av

riktlinjerna för s. k. obrutna kustområden som gäller miljöstörande indu­

strier Och liknande anläggningar. Motiven lill att även Öland bör omfattas

179

av paragrafen framgår av den allmänna motiveringen (avsnilt 4.5).

Prop. 1985/86:3

De områden som räknas upp i förevarande paragraf omfattas även av

bestämmelserna i 1 och 2 §§. Syftet med bestämmelserna i 1 -3 §§ är för de obrutna kustområdena och Öland att områdenas karaktär skall bevaras (se avsnitt 4.2). Därför bör industriella och liknande anläggningar av betydan­de omfattning eller ingripande beskaffenhet i princip inte få komma till stånd inom dessa områden. Sådana anläggningar påverkar regelmässigt områdenas karaktär på ett sätl som påtagligt skadar natur- och kulturvär­dena.

Paragrafen uttrycker ett direkl förbud mot att anläggningar som avses i 4 kap. I § första stycket kommer till stånd inom de angivna områdena. Även andra typer av anläggningar kan självfallet ha en sådan omfattning eller vara av sådan beskaffenhet att de är direkt jämförbara med de som avses i 4 kap. I § första siycket. I den allmänna motiveringen (avsnitt 6.4) har jag föreslagit alt regeringen efter beslut i del enskilda fallet skall kunna pröva också sådana anläggningar, l.ex. större hamnar, takter av mineral samt gruvor. Delta kommer till uttryck i 4 kap. 2§. Jag vill också erinra om vad jag anfört i den allmänna motiveringen om byggande m. m. av plattformar inom i första hand kust- och skärgårdsområdet i norra Bohuslän (avsnilt 4,5).

Väcks frågan om etablering inom de nu avsedda kustområdena av indu­striella eller liknande anläggningar, som till sin omfattning eller beskaffen­het är direkt jämförbara med de som anges i 4 kap, 1 § första stycket, bör regeringen enligl min mening normalt besluta om prövning av anläggning­arna. Det ankommer enligt 4 kap, 2§ på de statliga myndigheterna alt underrätta regeringen om behovel av prövning i sådana fall.

4 

§

Inom kustområdena och skärgårdarna från Brofjorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark, utmed Gotlands kust, på Östergarn och Storsudret på Gotland samt på Fårö får fritidsbebyggelse komma till stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl fär dock annan fritidsbebyggelse komma lill stånd, företrä­desvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivels behov eller avser enkla frilidshus i närheten av de stora tätorlsregionerna.

Anläggningar som avses i 4 kap. 1 § första stycket får komma till stånd endast på platser där anläggningar av sådant slag redan finns.

Lagrådet har anfört följande om 4 § i det remitterade lagförslaget:

Paragrafen uppställer som huvudregel att inom de kustområden och

skärgårdar varom paragrafen handlar fritidsbebyggelse får komma lill

stånd endast i form av kompletteringar lill befintlig bebyggelse. Frän denna

huvudregel medges undantag, om det finns särskilda skäl. Med särskilda

skäl avses enligt specialmoliveringen bl. a, att bebyggelsen ingår som ett

led i att förbättra områdenas allraktivitet för turism och friluftsliv. Bebyg­

gelse av stugbyar för uthyrning, vandrarhem och enkla campingstugor

samt en enkel typ av fritidsbebyggelse i närheten av de slörre tätorlsre­

gionerna skall kunna tillåtas inom dessa områden. Det är alltså inte me­

ningen alt helt utesluta den enskilt ägda fritidsbebyggelsen. Det sägs också

180

alt kustområdena i fråga "så långt möjligt" bör utnyttjas för andra former

av frifidsbebyggelse än enskilt ägd bebyggelse. Vidare uppställs som vill- Prop. 1985/86; 3 kor för all fritidsbebyggelse inom områdena atl bebyggelsen inte äventyrar områdenas speciella miljövärden. Del kan inte anses godtagbart att låta allt det som undantagsregeln sålunda omfattar komma till uttryck i den vaga formuleringen "om det inte finns särskilda skäl till annat". För att paragra­fen skall bättre återge vad som synes vara avsetl och även i övrigt vinna i klarhet bör den delas upp i tvä stycken varav det första styckel avser fritidsbebyggelsen och ges förslagsvis följande lydelse. "Inom kustområ­dena och skärgårdarna från Brofjorden till Simpevarp och frän Arkösund till Forsmark, utmed Gotlands kust, pä Östergarn och Storsudret på Got­land samt pä Fårö får fritidsbebyggelse komma till stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl, får dock annan fritidsbebyggelse komma till stånd företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller avser enkla frilidshus i närhelen av de stora tätortsregionerna." Därefter bör i ett andra stycke följa den beslämmelse som ulgör andra meningen i det remitterade försla­get.

Jag ansluter mig till vad lagrådet har anfört. Paragrafen har utformats i huvudsak i enlighet med lagrådets förslag.

I paragrafens/ö/-5/a stycke första meningen har tagits in en beslämmelse om fritidsbebyggelse som innebär en högre grad av återhållsamhet med att tillåta sådan bebyggelse än vad som följer av 1 §. Jag har behandlat detta i den allmänna motiveringen (avsniti 4.3 och 4.5). Anledningen är att den befintliga fritidsbebyggelsen i de berörda kustområdena är omfattande och förlagd inom många av de för friluftslivet mycket attraktiva områdena nära stränderna, både på skärgårdsöarna och på fastlandet. Det förhållandevis begränsade utrymme som finns för ytteriigare fritidsbebyggelse inom dessa kusiområden bör så långt möjligt utnyttjas för andra former av fritidsbe­byggelse än enskilt ägd bebyggelse.

Bestämmelsen i första meningen utgår alltså från önskemålet atl bevara allmänhetens möjligheter atl nyttja de för friluftslivet kvarvarande värde­fulla stränderna och andra värdefulla obebyggda områden. Ny bebyggelse bör således inte lokaliseras på ett sådant sätt att denna tillgänglighet begränsas. Bebyggelse bör därför l.ex. inte tillåtas i sådan närhet av stranden att strandområdet kan uppfattas tillhöra tomtplats eller på annat sätt uppfattas som inte tillgängligt för allmänheten. Det är också viktigt att bebyggelse och andra anläggningar inte förläggs så alt de försvårar för allmänheten atl nå stränderna från de allmänna vägarna.

Grundregeln är alltså atl frilidsbebyggelse bör tillålas bara i form av kompletteringar av befintlig bebyggelse. Med kompletteringar avser jag sådana fillskou till en befintlig bebyggelsegrupp, som innebär alt det av fritidsbebyggelse ianspråktagna områdel inte ökar nämnvärt i omfattning, eller tillskott som innebär en naturlig avrundning av ell befintligt bebyggel­seområde. Kompletteringar av fritidsbebyggelse torde normalt också kun­na ske genom förtätning inom befintliga bebyggelseomräden.

När det gäller Gotlandskuslen med Fårö, Östergarn och Storsudret vill jag i fråga om fritidsbebyggelse i första hand hänvisa till vad jag har anfört i specialmofiveringen lill 2§.

Enligt första styckets andra mening kan dock fritidsbebyggelse få kom-

181

Prop. 1985/86:3 ma till stånd också i annan form än som kompletteringar fill befintlig bebyggelse, om det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses bl. a. att bebyggelsen ingår som elt led i au förbättra områdenas altraktivitet för turism och friluftsliv. Jag har tidigare nämnt stugbyar för uthyrning, vand­rarhem och enkla campingslugor. All det är denna typ av anläggningar som avses i första hand framgår av andra meningen, där det anges att företrä­desvis sådan bebyggelse som lillgodoser det röriiga friluftslivet fär komma lill stånd. Särskilda skäl kan också vara - som jag framhållit i den all­männa motiveringen och som kommer till direkt uttryck i paragrafen - att det är fråga om en enkel typ av fritidsbebyggelse i närheten av de större tätortsregionerna. Del som enligl min mening bör utmärka sådan bebyggel­se är att man försöker hålla nere kostnaderna, bl. a. genom val av upplåtel­seformer, så alt bebyggelsen kan efterfrågas av breda grupper i samhället.

Jag vill samtidigt betona, vilket jag ocksä markerat i den allmänna motiveringen, att det även i fråga om de typer av frifidsbebyggelse som jag nu nämnt skall krävas att en utbyggnad föregås av väl genomtänkta lokali­serings- och utformningsstudier. Bebyggelse bör tillåtas först när det över­tygande kan visas att grundsyftet med bestämmelserna - alt skydda områ­denas samlade värden för naturvård och kulturminnesvård samt att bevara värdena för turism och friluftsliv - inte äventyras. Tillstånd fill sådan bebyggelse bör därför föregås av överväganden för större områden samti­digt i en översiktlig fysisk planläggning. Också en genomarbetad detalj­planeläggning torde vara erforderiig i flertalet fall varvid utformningsfrågor närmare kan studeras med hänsyn till landskapsbild och kulturmiljö m.m.

I paragrafens andra stycke har tagits in en bestämmelse om lokalisering av viss miljöslörande industriell eller liknande verksamhet. Bestämmelsen motsvarar den del av riktlinjerna för högexploaterade kuster som gäller miljöstörande industrier m. m. Motiven till all även delar av Gotland och Kalmarkusten bör omfattas av bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 4,2 och 4.5).

Ett av syftena med att tillåla anläggningar av den karaklär som avses i 4 kap. I S första stycket bara på vissa platser inom de berörda kustområdena är all tillgodose bl. a. sådana bevarande- och rekreationsintressen som har behandlats i 1 och 2§§, Vad jag uttalade i specialmotiveringen till 3§ om anläggningar som är jämförbara med dem som räknas upp i 4 kap, I § första stycket, är tillämpligt även på förevarande paragraf

Ett syfte med bestämmelserna i 4§ är ocksä att anvisa tillräckligt med

goda lokaliseringsmöjligheter totalt sett för miljöstörande industriell eller

liknande verksamhet som behöver ligga vid kusten. Av den allmänna

motiveringen (avsniti 4.5) framgår atl sädana lokaliseringsmöjligheter så

långt möjligl bör tas lill vara genom all markreservationer kommer till

stånd samt alt sådana reservationer redan har vidtagits på vissa platser,

nämligen Lysekil, Stenungsund, Värö. Karlshamn, Norrköping, Nykö­

ping-Oxelösund och Nynäshamn. Jag har efter en samlad utvärdering

kommit fram lill alt dessa platser, tillsammans med andra befintliga indu­

striområden, säkerställer tillräckliga utvecklings- och lokaliseringsmöjlig­

heter för de nu avsedda slagen av industriverksamheter m.m. De nyss

182

nämnda platserna, som har behandlats ingående i den fysiska riksplane-

ringen, har valls så att de - om än i varierande grad - inrymmer goda     Prop. 1985/86; 3 lokaliseringsbetingelser, l.ex. vallendjup som är tillräckligt för tungt ton­nage, tillgång lill sötvatten för processändamål och goda kommunikations­förhållanden.

Jag vill slulligen hänvisa lill vad jag anförde i den allmänna motiveringen om utvinning av ämnen eller material (avsnilt 4.3), saml all de beslämmel­ser i 3 kap. som gäller för de nu behandlade områdena inte utesluter t. ex. lokalisering av vindkraftverk (avsnill 4.5).

Inom fjällområdena LångQällel-Rogen, Sylarna-Helags, Skäckerfjällen, Burvaitnei, Hotagsfjällen, Frostviken-Borgafjällen, Marsfjällen-Vardofjäl-len, Artfjällel, Tärna-VindelQällen, Sarek-Mavas, Kebnekaise-Sjaunja, Rostu och Pessinki får bebyggelse och anläggningar komma lill stånd endast om del behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller del rörliga friluftslivet. Andra åtgärder inom områdena får vidtas endasi om det kan ske utan att områdenas karaktär påverkas.

I överensstämmelse med vad jag anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.2 och 4.6) har i 5 § tagils in bestämmelser om de obrutna fjällom­rådena. Ocksä denna paragraf har justerats i enlighet med lagrådets påpe­kanden, dels genom tillägg av orden "den bofasta befolkningen" - vilket jag behandlade i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.2) - dels genom att "friluftslivet" har bytts ul mot "det rörliga friluftslivet". Motiven till den sistnämnda ändringen har lagrådet utvecklat på följande sätt:

I specialmotiveringen berör departementschefen gränsdragningsprob­lem som kan uppslå när det gäller att definiera vad som skall hänföras till anläggningar för friluftslivet. Samtidigt framhåller han som naturiigl atl inom de obrutna fjällområdena endast lokaliseras anläggningar som är inriktade pä rörligt friluftsliv, i första hand enkla övernattningsstugor och raststugor som är avsedda atl nyttjas i samband med skidturer, fotvand­ringar och fiske. Paragrafen vinner i lydlighet om den anger att det är "det rörliga friluftslivet" som avses.

Jag ansluter mig alltså till lagrådels förslag.

Paragrafen innebär atl mark- och vattenresurserna inom de berörda fjällområdena skall användas på etl sådant sätt atl områdenas karaktär bevaras. Som jag angett i den allmänna motiveringen är områdena förhål­landevis orörda och i flera avseenden unika. Det medför att även ganska små förändringar ibland kan ha en avsevärd inverkan på områdenas karak­tär.

Del grundläggande i avgränsningen av de obrutna fjällområdena är att områdena i princip saknar vägar och järnvägar. För att områdenas orörda karaktär skall bevaras bör huvudprincipen vara att nya vägar och järnvä­gar inte fär anläggas. Vägar som slutar blint inom områdenas yttre delar medför dock i vissa fall så begränsad omgivningspåverkan att de inte

183

Prop. 1985/86: 3 förändrar karaktären på områdena. Det kan gälla vägar som betjänar några enstaka fastigheter eller som behövs för verksamheter, t. ex. rennäringen, som pågår inom områdel. Vägar som leder in mol de centrala delarna av områdena kan medföra en avsevärd påverkan på områdenas karaktär och bör därför inte tillåtas. Även från denna princip kan dock undantag bli aktuella, nämligen om tillstånd lämnas till mineralutvinning o.d. enligl 1 § andra stycket. Jag återkommer strax till detta.

Av paragrafens första mening framgår att endast sådan bebyggelse får komma i fråga inom områdena som har samband med rennäringen, den bofasta befolkningens behov, den vetenskapliga forskningen eller det rör­liga friluftslivet. En viss komplettering av den bebyggelse för fast bosätt­ning som finns bör alltså kunna komma i fråga, l.ex. genom att enstaka byggnader uppförs i anslulning till en befintlig grupp med hus. Även vissa byggnader och anläggningar för fjällräddningen bör kunna få komma lill stånd, främst med tanke på turismen. Byggnader som är nödvändiga för sådan mineralbrylning som kan godtas enligt I § andra stycket måste givetvis också få komma till stånd.

När del gäller anläggningar för det rörliga friluftslivet avses i första hand enkla övernattningsstugor och raststugor som är avsedda att nyttjas i samband med skidturer, fotvandringar och fiske. Det är viktigt att anlägg­ningarnas storlek anpassas till den omgivande naturens kapacitet vad avser t. ex. tålighet mot slitage och fiskevattnens reproduktionsförmåga.

Att de obrutna fjällområdenas karaktär skall bevaras medför att vatten­kraftsutbyggnader i princip inte kan tillåtas inom områdena. Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 4,7) föreslagit att de vattendrag som genom riksdagens beslut är undantagna frän vattenkraftsutbyggnad skall skyddas genom särskilda bestämmelser i NRL, Dessa bestämmelser finns i 6§. De älvar och älvsträckor som ligger inom obrutna Qällomräden omfattas med några fä undanlag av 6 §, I fråga om de vattensystem som inte omfattas av 6 § följer av förevarande paragraf atl utbyggnad inte får ske om områdenas karaktär påverkas. Små anläggningar för produktion av elkraft för alt tillgodose enskilda hushålls behov bör, i likhel med vad jag föreslagit beträffande vattendragen som undantas från utbyggnad, dock kunna tillå­tas i vissa fall. Även vissa andra utbyggnadsprojekl bör kunna tillåtas, om de förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan och inte strider mot syftet med skyddet för fjällområdena.

Kraftledningar i fjällvärlden får ofta en avsevärd inverkan på landskaps­bilden och miljön. Att karaktären hos de obrutna fjällområdena skall bevaras medför att slörre ledningar inte kan tillåtas inom områdena. De ledningstyper jag åsyftar är både ledningar som ingår i stamlinjenätet och ledningar i regionala nät. Båda dessa ledningstyper påverkar miljön såväl vid byggnadstillfället som därefter. När det däremot gäller anläggningar för lokal distribution bör ledningar som fyller den bofasta befolkningens, friluftslivets, rennäringens eller den vetenskapliga forskningens behov kunna tillåtas. Ledningsdragningar bör i sådana fall föregås av en noggrann prövning av behovet av ledningen och dess lämpligaste sträckning.

Utöver vad jag anförde i lagrådsremissen vill jag nu tillägga att vad som

184

skall iakttas beträffande kraftledningar också gäller för telemaster och

liknande anordningar.

Prospektering efter mineral kan normalt anpassas så atl några påtagliga     Prop. 1985/86; 3 effekter på miljön inte uppkommer.  Liksom hittills bör prospektering därför kunna bedrivas inom de obrutna Qällområdena, om den sker i former som inte påverkar områdenas karaktär.

Mineralutvinning är normalt en verksamhet som medför betydande miljöpåverkan och som förutsätter att vägar anläggs och byggnader upp­förs. Utvinningen pågår vanligtvis under många år. Under denna lid måste man räkna med att utvinningsområdet kan bli lätt tillgängligt och relativt starkt påverkat av exploateringen. Om särskilda skäl föreligger kan enligt I § andra stycket mineralbrytning tillåtas trots att detta medför påtagliga ingrepp i områdena. Jag har behandlat detta i den allmänna motiveringen (avsnilt 4.3 och 4.6). Det framgår av 4 kap. 1 § första styckel 8 atl frågan om tillstånd till utvinning i dessa fall prövas av regeringen. Därvid kan regeringen ställa sådana villkor för verksamheten som innebär all ingrep­pen begränsas samt alt långtgående ålerslällningsarbeten vidtas efter det atl mineralutvinningen avslutats.

När det gäller skogsbruk hänvisar jag till vad jag anförde i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.6).

6 

§

Vattenkraftverk samt valtenreglering eller valtenöveriedning för kraftän­damål får inte utföras i följande vattenområden:

Torneälven

Kalixälven

Piteälven

Vindelälven

I Dalälven

Västerdalälven uppströms Hummelforsen och Öster-

dalälven uppströms Trängslet

Ljungan

uppströms Storsjön

I Indalsälven

Åreälven, Ammersån uppströms Överammer, Slorån-

Dammån samt Hårkan uppströms Hotagen

I Ångermanälven Lejarälven, Storån uppströms Klumpvaiinet, Långsel-ån-Rörströmsälven, Saxån, Ransarån uppströms Ran­sarn samt Vojmån uppströms Vojmsjön

Vapstälven

Moälven

Lögdeälven

Öreälven

I Umeälven

Tärnaån, Girjesån och Juktån uppströms Fjosoken

I Skellefteälven      källflödena uppströms Sädvajaure respektive Riebnes

Byskeälven

1 Luleälven

Slora Luleälven uppströms Akkajaure, Lilla Luleälven

uppströms Skalka och Tjaktjajaure samt Pärlälven

I Råneälven

Rörån-Livasälven.

Vattenkraftverk samt vallenreglering eller valtenöveriedning för kraft­ändamål får inte heller utföras i följande älvsträckor:

I Klarälven

sträckan mellan Kärrbackstrand och Edebäck

185

I Dalälven

Västerdalälven nedströms Skiffsforsen samt sträckan

mellan Näs bruk och Gysinge

Prop. 1985/86:3        I Ljusnan

sträckan mellan Hede och Svegssjön samt sträckan

mellan Laforsen och Malmyrströmmen

1 Umeälven

Tärnaforsen mellan Stor-Laisan och Gäuta.

Första och andra styckena gäller inte vattenföretag som förorsakar endasi obetydlig miljöpåverkan.

I 6 § har tagils in bestämmelser om förbud mot vattenkraftsutbyggnad i vissa vattenområden och älvsträckor. Paragrafen har justerats i förhållan­de lill förslaget i lagrådsremissen med anledning av riksdagsbeslutet om energipolitiken (BoU 1984/85:25, rskr 364). Förbudet mot valtenreglering m. m. i andra styckel har därför i fråga om Ljusnan angetts avse sträckan mellan Hede och Svegssjön samt sträckan mellan Laforsen och Malmyr­strömmen. Vidare har bestämmelsen om den undantagna delen av Väster­dalälven nedströms Skiffsforsen flyttats från första till andra slyckei. Ef­tersom Skiffsforsen är utbyggd följer av vad jag anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 4,7) att sträckan nedströms skall omfattas av andra stycket.

Jag har i den allmänna motiveringen angett vilka typer av åtgärder som bör omfattas av utbyggnadsförbudel, nämligen vattenkraftverk samt val­tenreglering och vattenöverledning för kraftändamäl. Detta har kommit till uttryck i första stycket. Självfallet räknas fill vattenkraftverk också l.ex, valtenbortledningar som behövs för utbyggnaden.

Vattenregleringar och vattenöverledningar för annat än kraftändamål och andra vallenföretag, l.ex. dikningsföretag och vattenuttag för jord­bruksbevattning eller för industriändamål, omfattas inte av förbudet. Som jag tidigare behandlat skall emellertid NRL:s regler tillämpas vid prövning enligt vattenlagen. Det innebär att vattendomstolen vid prövning av vat­tenföretag som inte omfattas av förbudet, ändå skall tillämpa bl. a. bestäm­melserna i 3 kap. 1 § NRL. Om det därvid bedöms att företaget strider mot syftei med dessa bestämmelser, skall företaget inte tillåtas. Regeringen har möjlighet att pröva denna typ av företag med stöd av 11 kap. 3 § vattenla­gen. Därmed finns enligt min mening tillräckliga garantier för att syftei med förevarande paragraf kan upprätthållas (se avsnitt 4.2 och 4.7).

I den allmänna motiveringen har jag föreslagit att utbyggnadsförbudel skall gälla även bi- och källflöden till de älvar och älvsträckor som anges i första stycket. För all detta klart skall framgå, har förbudet i första styckel anknutits fill älvarnas vattenområden. Med detta avses avrinningsområ­dena.

I andra siycket anges de älvsträckor i vissa älvar som inte får byggas ut för vattenkraflsändamål. I överensstämmelse med vad jag har föreslagit i den allmänna motiveringen omfaltar förbudet här endast de angivna älv­sträckorna, inte bi- och källflödena.

I den allmänna motiveringen har jag föreslagit en undantagsregel som innebär att utbyggnadsförbudet inte skall gälla l.ex. ombyggnader och effektiviseringar som har endast obetydlig miljöpåverkan. Undanlagsre­geln har kommit till uttryck i tredje stycket.

Tillstånd lill utbyggnad bör enligt undanlagsregeln kunna lämnas för

""

smärre åtgärder som hänför sig lill en redan företagen utbyggnad, l.ex.

ersättningsbyggnader till etl befintligt kraftverk och ombyggnader eller Prop. 1985/86:3 effektiviseringar, under förutsättning att inverkan på naturmiljön inte ökar i nämnvärd mån. Ulformningen av tredje stycket hindrar i och för sig inte atl medgivande lämnas även till nya vattenkraftsprojekt. Det torde emel­lertid vara utomordentligt få, helt nya projekt som har endasi obetydlig miljöpåverkan. Jag har i den allmänna motiveringen angett de krav som skall uppfyllas för alt s. k. minikraftverk skall kunna tillåtas enligt undan­lagsregeln. Jag vill erinra om vad jag dä framhöll om att undantagsregeln inte medger att ett flertal minikraflverk med var för sig obetydlig miljöpå­verkan kommer till stånd i samma älv eller älvsträcka.

4 kap. Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m.

1 §

Följande slag av nya anläggningar får inte utföras ulan tillstånd av rege­ringen:

1,     järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk,

2,

massafabriker och pappersbruk,

3,

fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk produk­tion.

4,

fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,

5,

cementfabriker,

6,

anläggningar för kärnteknisk verksamhei som prövas av regeringen enligt lagen (1984: 3) om kärnteknisk verksamhet samt anläggningar för atl bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för fram­ställning av kärnbränsle,

7,

anläggningar för eldning med fossilt bränsle om anläggningen har en tillförd effekt om minsl 200 megawatt,

8,

anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom de områden som anges i 3 kap. 5§.

Tillstånd av regeringen krävs även för att bygga plattformar som är avsedda atl användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden och för atl ankra eller förlöja sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av annan anledning.

Första stycket i paragrafen motsvarar i huvudsak 136a§ andra styckel byggnadslagen. Andra stycket innebär en nyhet. Där föreskrivs alt rege­ringens tillstånd krävs för vissa åtgärder med plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas i havsområden. Detta ulgör en komplettering av prövningspliktens omfattning jämfört med promemorie­förslaget, där den frågan inte har behandlats.

Lagrådet har föreslagit atl andra stycket skall arbetas in som punkt 9 i första stycket. Härvid bör enligt lagrådet i lagtexten anges alt tillfällig ankring eller tillfällig förtöjning inte kräver tillstånd. Något förslag Ull utformning av en punkt som lar upp plattformsfrågorna har lagrådet inte lämnat.

För egen del anser jag att frågorna om prövning av plattformar som

omfattas av andra stycket är speciella. Första styckel handlar om anlägg­

ningar av bestämda slag. När det gäller byggande, reparation och nyan­

läggning m.m. av plattformar rör det sig inte om anläggningar, även om

187

Prop. 1985/86; 3 sådana i vissa fall kan ingå i verksamheten. Jag anser mol den här bakgrun­den alt lagrådeis förslag inte bör följas. Jag återkommer strax till frågan om lillfällig ankring eller tillfällig förtöjning.

Lagförslagel i promemorian innehåller inte någon allmän beskrivning av vilka typer av anläggningar som bör omfattas av prövningsplikten. Etl par remissinslanser, däribland länsslyrelsen i Hallands län, anser dock atl lagtexten bör innehålla en sådan beskrivning av de typer av anläggningar som prövningen skall avse. Detta skulle enligl länsstyrelsens mening vara en fördel för förståelsen av 4 kap. och Ullämpningen av bestämmelserna i 2 och 4§§ om möjligheterna för regeringen alt i etl särskill fall besluta om prövning resp. medge undanlag från kravet på tillstånd.

Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.1) lämnat en allmän beskrivning av de etableringar som bör omfattas av krav på tillstånd, nämligen sädana som bl. a. har slor inverkan pä omgivningen. För alt regeringen skall kunna förbehålla sig prövningen av en viss anläggning eller verksamhet måste den vara av samma karaklär som de obligatoriskt prövningspliktiga anläggningarna och verksamheterna. Delta har i 2§ ut­tryckts på sä sätt all regeringen kan besluta om prövning av anläggningar och åtgärder som, utan att vara prövningspliktiga enligt I §, ärav betydan­de omfattning eller ingripande beskaffenhet. Molsvarande synsätt bör givetvis ligga till grund för regeringens bedömning om det i ett visst fall finns skäl att enligt 4§ medge undantag från kravet på tillstånd. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag det inte nödvändigt att det i 1 § lämnas en allmän beskrivning av de typer av etableringar som regerings­prövningen skall avse.

Obligatorisk prövningsplikt gäller enligt första siycket endast för nya anläggningar. En ny anläggning är här inte liktydigt med en ny fabriksbygg­nad. En ny kompletterande fabriksbyggnad till en befintlig verksamhet är sålunda normalt inte att betrakta som en ny anläggning i den mening som avses i paragrafen. Om den nya byggnaden är avsedd för en verksamhet som har en helt annan omfattning än den redan befintliga eller om det i den nya byggnaden skall bedrivas helt ny verksamhet kan det däremot vara fråga om en prövningspliktig, ny anläggning. Bedömningar av detta slag måste av naturliga skäl göras från fall lill fall. Några generella regler kan inte uppställas.

Statens naturvårdsverk påpekar att det i 4 kap. 1 § i promemorieförslaget anges atl anläggningar inte får "anordnas" ulan tillstånd medan verbet "påbörja" används i straffbestämmelserna i 6§. Verket anser att del är viktigt att det anläggningsskede vid vilket lillslåndsplikien inträder och då överträdelse kan bestraffas, anges noggrant och på etl enhetligt sätl. Ver­kel hänvisar i detla avseende lill bestämmelserna i miljöskyddslagen, vari föreskrivs att fabriker eller andra inrättningar inte får "anläggas" utan tillstånd och atl därmed enligt praxis avses atl ingen del av grundläggnings-eller markarbetena fär påbörjas förrän tillståndsfrågan är klar. Motsvaran­de tidpunkt enligt NRL bör enligt verkets mening preciseras.

1 stället för det i promemorian använda uttrycket "anordnas" har i 1 § uttrycket "utföras" valts. Enligt min mening kan uttrycken "utföras" och

188

"anläggas" i detta sammanhang användas som synonyma begrepp. Att en

anläggning inte får utföras utan tillstånd innebär säledes att tillstånd mäste     Prop. 1985/86; 3 finnas innan grundläggnings- och markarbetena får påbörjas. Att även straffansvar inträder vid denna tidpunkt har enligl min mening kommit till klart uttryck i 6§ i promemorieförslagel.

I paragrafen anges vilka slag av anläggningar som normall är av sådan beskaffenhet att de inte får anordnas utan tillstånd av regeringen. Som framgår av den allmänna motiveringen (avsniti 6.2) föreskrivs obligalorisk prövningsplikl för i stort sett de typer av anläggningar som nu är pröv­ningspliktiga enligl 136a§ byggnadslagen på grund av att de har väsentlig belydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgång­ar.

Punkt 3 innehåller bestämmelser om prövningsplikt för bl. a. tung petro­kemisk produklion. Som jag framhållil i den allmänna motiveringen (av­snitt 6.2) innebär detta en begränsning jämfört med nuvarande bestämmel­ser. Till tung petrokemisk produktion hör bl, a. krackning av nafta och eten, framställning av basplasler, polyeten, polypropen och polyvinyl-klorid (PVC).

Enligt punkt 4 krävs tillstånd bl, a. för fabriker för framställning av baskemikalier. Även detta innebär en begränsning jämfört med nuvarande bestämmelser. Som exempel på baskemikalier kan nämnas industriella gaser, svavelsyra, natronlul och andra produkter som normalt utgör bas för en fortsatt industriell vidareförädling. Till de prövningspliktiga anlägg­ningarna hör således inte fabriker för framställning av fin- eller specialke­mikalier, t. ex. läkemedelssubstanser, salter av värdefulla metaller, kataly­satorer, pigment och papperskemikalier.

Punkt 6 upptar anläggningar som rör kärnteknisk verksamhet m.m. Prövningsplikten har här utökats jämfört med nuvarande ordning. Skälen härför har jag redovisat i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.2).

I punkt 7 där vissa kompletteringar har gjorts jämfört med promemo­rieförslaget - anges alt prövningsplikt gäller för fossileldade anläggningar med en tillförd effekt om minst 200 MW. Detta innebär en ulökad pröv­ningsplikt jämfört med nuvarande regler. Enligt dessa ligger molsvarande storleksgräns vid 500 MW, De föreslagna reglerna överensstämmer med de uttalanden i propositionen 1983/84: 158 bil, 2 om vissa kolfrågor som jag har redogjort för i den allmänna motiveringen (se avsnitt 6,2). Jag vill i detta sammanhang påpeka att till de fossileldade anläggningarna hör också anläggningar som eldas med torv.

Andra stycket behandlar som jag tidigare nämnde byggande, ankring eller förtöjning av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas i havsområden.

Vid utvinning av olja eller gas behövs inte bara produktions- och borr­plattformar utan också kran-, dykeri-, bostadsplattformar m, m, för repara­tionsarbeten och olika service- och underhållsfunktioner. Även sådana plattformar omfattas av prövningsplikten.

Som jag nämnde i den allmänna motiveringen avser prövningen sådana plattformar som framför allt på grund av sin storlek bara kan byggas eller förtöjas på vissa speciella platser. I många fall innebär del alt plattfor-

189

Prop, 1985/86; 3

marna behöver ligga i områden där industriell eller liknande verksamhet

inte är permanent etablerad. För arbeten med plattformar på platser där det permanent bedrivs en redan etablerad verksamhet av liknande art, l.ex. stora varv, och plaltformsarbeten inte skulle innebära någon större förändring av användningen av området, är det i regel inte befogat med en regeringsprövning. För sådana fall bör därför med stöd av 4 § undantag från kravel pä tillstånd kunna medges.

Jag nämnde i den allmänna motiveringen att de plattformar som kan anlas bli aktuella här i landel normalt är avsedda att användas på mycket stora vattendjup, främst i Nordsjön. .Andra plattformar, avsedda för utvin­ning inom grundare vattenområden, är av naturliga skäl oftast betydligt mindre. Arbeten med sådana plattformar torde som regel inte ställa sådana speciella krav på vattenområdena som stora plattformar. Jag förutsätter därför atl de inte förläggs lill sådana områden som är särskilt känsliga med hänsyn till natur- och miljöförhållandena. Regeringen bör, i den mån sådana plaltformsarbeten blir aktuella här i landet, i flertalet fall kunna medge undantag från kravet på tillstånd.

Med byggande av plattformar avses såväl nybyggnad som hopmoniering av hela plattformar.

Kravel på tillstånd för ankring och förtöjning av plattformar åsyftar uppläggning av plattformar för att utföra olika slags ombyggnads- och översynsarbeten och annan långvarig uppläggning. Enbari uppläggning av en plattform torde komma att ske endast undantagsvis, l.ex. om ett char­terkontrakt inte kan förväntas på lång tid. När en plattform på nytt skall användas måste den normalt bli föremål för översyn och nyutrustning innan den kan tas i bruk. Kraven pä lägen för uppläggning torde därför i regel vara desamma som för lägen där reparationer och ombyggnader sker.

Kravet på tillstånd innefattar givetvis inte sådana tilfälliga uppankringar eller förtöjningar som kan bli nödvändiga exempelvis under en transport på grund av väderleksförhållandena. Inte heller är avsikten alt särskilt pröva ankringar eller förtöjningar som under en kortare tidsrymd kan behövas för viss färdigutrustning eller för s. k. provtursintrimning av plattformar som har byggts på annan plats. Dessa senare frågor torde normall bli reglerade i regeringens beslul om tillstånd eller om undantag från prövning belräffan­de byggandel av plattformen. Jag delar inte lagrådets uppfattning all dessa frågor särskilt behöver behandlas i lagtexten.

2 

§

Om en anläggning eller en åtgärd, som inte omfattas av kravet på tillstånd enligl 1 §, kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaf­fenhet, får regeringen i ett visst fall besluta att anläggningen eller åtgärden inte får utföras ulan tillstånd enligt detta kapitel.

Statliga myndigheter som får kännedom om anläggningar och åtgärder som avses i första siycket skall underrätta regeringen om detta.

Paragrafen motsvarar I36a§ sjunde stycket byggnadslagen och cirku­läret (SFS 1983:684) om statsmyndigheternas anmälningsskyldighet i ären­den enligl 136a§ byggnadslagen.

Bestämmelsen i första siycket ger regeringen räll att för elt vissl fall     Prop. 1985/86: 3 besluta om prövning även av andra anläggningar eller älgärder än de som är obligatoriskt prövningspliktiga.

Stockholms kommun har påpekat att del i laglexten i promemorieförsla­gel talas om anläggningar medan det i motiveringen även talas om utvidg­ning av befintliga anläggningar. Enligt kommunen bör del framgå vad som åsyftas. Jag vill med anledning av detta påpekande framhålla att bestäm­melsen omfattar såväl nya anläggningar som utvidgningar av befintliga anläggningar. Som jag har framhållit i den allmänna motiveringen (avsniti 6.4) bör regeringen ha möjlighel atl i vissa undantagsfall pröva också utvidgningar. Det säll på vilket laglexlen ulformals anser jag inte lägger hinder i vägen för en sådan prövningsmöjlighet.

Endast anläggningar eller åtgärder som kan anlas vara av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet kan bli föremål för ett förbehålls­beslut. I den allmänna motiveringen (avsnilt 6.4) har jag lämnat exempel på sådana typer av anläggningar för vilka tillstånd i ell vissl fall kan komma alt krävas enligl denna paragraf.

Första stycket har ändrats redaktionellt i förhållande till det till lagrådet remitterade förslaget.

Andra stycket innehåller en föreskrift om slatliga myndigheters skyldig­het att lill regeringen anmäla behov av prövning enligt första stycket. En erinran om denna skyldighet finns nu i det förut nämnda cirkuläret.

3 

§

Tillstånd enligt I eller 2§ fär lämnas om hinder inte möter pä grund av beslämmelserna i 2 eller 3 kap. eller med hänsyn lill andra allmänna planeringssynpunkter och om kommunfullmäktige har tillstyrkt att till­stånd lämnas.

Om det från nationell synpunkl är synnerligen angelägel att en viss anläggning kommer till stånd inom landet och om ingen annan i tekniskt, ekonomiskt eller annal hänseende lämpligare plals för anläggningen har stått att finna än den som ansökningen avser, får dock regeringen lämna tillstånd även om kommunfullmäktige inte har tillstyrkt detla.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 136a § åttonde stycket byggnadslagen.

E.nligt första stycket får tillstånd lämnas om hinder inte möter på grund av 2 eller 3 kap. eller med hänsyn lill andra allmänna planeringssyn­punkter. Hur hushållningskraven i 2 och 3 kap. är avsedda att tillämpas framgår av motiveringarna till dessa kapitel. Vad som avses med utlryckel "allmänna planeringssynpunkter" har jag berört i den allmänna motive­ringen (avsnitt 6.1). Som lagrådet har pekat pä har uttrycket samma innebörd i NRL som i 3 kap. 1 § vattenlagen. Ytteriigare vägledning för vad som inryms i begreppet "allmänna planeringssynpunkter" ges sålunda i prop. 1981/82: 130 s. 91-93, 277 och 411, Föruiom de intressen som anges i 2 och 3 kap. avses exempelvis sådana långsiktiga samhällsintressen som närings-, arbetsmarknads- och regionalpolitiska intressen. Med stöd av bestämmelserna i första siycket kan således de etableringar som avses i 4 kap. bli föremål för en samordnad, allsidig bedömning, varvid kravet på

191

Prop, 1985/86: 3

hushållning med de naturresurser som avses i 2 och 3 kap,, vägs samman

med långsiktiga samhällsintressen av del slag jag nyss gav exempel pä.

Bland de iniressen som skall beaktas vid regeringsprövningen intar miljöskyddsaspekterna en framskjuten plals. Av den anledningen har koncessionsnämnden en viktig roll vid beredningen av regeringsärendena. Nämnden skall ge en allsidig belysning av miljöskyddsaspeklerna. Koncessionsnämnden handlägger remisser i ärenden som skall prövas av regeringen på samma sätt som övriga ärenden hos nämnden (14 § miljö­skyddslagen). Detta innebär bl. a, alt nämnden häller sammaniräde och i regel besiktning pä den plats som är aktuell. Vid sädana sammanträden kan berörda intressenler komma till tals. Nämnden kan vidare i mån av behov föranstalta om utredningar. Koncessionsnämndens yttrande till regeringen bör inriktas på att belysa den ifrågavarande anläggningens lokalisering på den aktuella platsen med hänsyn till de krav som ställs i miljöskyddslagen. Sådana miljöskyddsvillkor för anläggningen som är av väsentlig belydelse från lokaliseringssynpunkt bör också belysas av nämnden. Däremot bör yttrandet inte avse detalj villkor o. d. Om regeringen redan på grundval av ansökningshandlingarna och annat tillgängligt material kan bedöma atl ansökan inte kan bifallas, behövs naturiigtvis ingen medverkan av konces­sionsnämnden. Utöver koncessionsnämnden bör, som nu sker i ärenden enligt 136a§ byggnadslagen, yttrande som regel inhämtas även från andra sakkunniga myndigheter.

Första stycket innehåller också en bestämmelse om den s. k. kommuna­la vetorätten. Jag har behandlat den frågan i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.5).

Enligl I kap. 5§ fjärde stycket kommunallagen (1977:179) får fullmäk­lige inte delegera beslutanderätten i ärenden som är av principiell beskaf­fenhet eller i övrigt av större vikt. Kommunens yttrande enligt den nu föreslagna 3 § bör enligt min mening normalt anses vara av slörre vikt. I remissen till lagrådet anförde jag att jag inte ansåg det nödvändigt med en uttrycklig föreskrift om att kommunens yttrande skall avges av fullmäk­tige, Lagrådel har emellertid förordat att ordet "kommunen" ersätts av ordet "kommunfullmäklige" i paragrafens första stycke. Lagrådel pekar bl. a. på att det överensstämmer med de handläggningsrutiner som nu tillämpas i regeringskansliet i ärenden enligl 136a§ byggnadslagen att det är kommunens högsta beslutande organ som skall avge yttrandet och atl någon delegation t. ex. till kommunstyrelsen inte får ske. Jag har ingen erinran mot vad lagrådet har förordat. 1 första stycket föreskrivs därför att kommunens tillstyrkan skall lämnas av kommunfullmäktige.

Andra stycket innehåller beslämmelser om att regeringen i vissa undan­

tagsfall får meddela tillstånd till en anläggning utan all kommunfullmäktige

har tillstyrkt detla. Bestämmelsen gäller anläggningar som är av sådan

nationell betydelse atl det är synnerligen angeläget att de lokaliseras fill

nägon plats inom landet. För att tillstånd skall få lämnas ulan atl kom­

munen har lämnat sin tillstyrkan krävs vidare att ingen annan lämpligare

plats för anläggningen har stått atl finna. Härmed avses inte bara platsens

lämplighet frän tekniska och ekonomiska utgångspunkter. Hänsyn måste

192

också las till den inställning som har redovisats av de kommuner som kan

komma i fråga. En plats inom en kommun som tillstyrker lokaliseringen Prop. 1985/86:3 kan sålunda vara lämpligare än en plats inom en kommun som motsätter sig en etablering, även om en lokalisering till den senare kommunen skulle medföra mindre ingrepp i miljön, lägre koslnader etc. Laglexten har i förhållande lill det remitterade förslaget jämkats för all den bättre skall täcka att kommunens inställning skall vägas in. Lagrådel har föreslagit all det anges all "ingen annan i lekniskl och ekonomiskt hänseende bättre samt med hänsyn till övriga omständigheter lämpligare plals för anlägg­ningen" elc. Enligt min mening kommer syftet med beslämmelserna till bättre uttryck om del anges att "ingen annan i tekniskt, ekonomiskt eller annat hänseende lämpligare plats för anläggningen" elc. Belräffande inne­hållet i övrigt i andra siycket vill jag hänvisa lill vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsniti 6.5).

Redaktionella ändringar i förhållande till det remitterade förslaget har gjorts i både första och andra stycket.

4  

§

Om del finns särskilda skäl, fär regeringen i ett visst fall medge undantag frän kravel på tillstånd enligl 1 §.

Paragrafen motsvarar I36a§ femte stycket byggnadslagen.

Förutsättningarna för atl medge undantag är enligl några remissinslanser otillräckligt preciserade i promemorian. Detta framhålls av bl. a. Svenska kommunförbundet samt Landskrona och Göteborgs kommuner. Förening­en för samhällsplanering påpekar atl tolkningen av ullrycket "särskilda skäl" i 4 § försvåras av att del i 1 § saknas en beskrivning av karaktären på de anläggningar som skall omfattas av prövningen.

Jag har tidigare (avsnitt 6.1) lämnat en allmän beskrivning av de typer av anläggningar och åtgärder som bör omfattas av prövningsplikten. Huruvi­da undanlag i ett visst fall bör medges får givetvis bedömas utifrån dessa utgångspunkter. Undantag bör således kunna medges i etl enskilt fall, om en anläggning eller åtgärd är av mindre omfattning eller av mindre ingri­pande beskaffenhet. Även belräffande etableringar som sker inom befint­liga industriområden torde en prövning i vissa fall kunna underlåtas. Vad jag har anfört i denna fråga bör ge tillräcklig vägledning för att bedöma om förutsättningar för alt medge undanlag föreligger. Någon närmare precise­ring i laglexten härav anser jag således inte nödvändig.

Paragrafen har ändrats redaktionellt i förhållande lill det remitterade förslaget.

5 §

Tillstånd enligt 1 eller 2 § fär förenas med villkor för alt tillgodose allmänna iniressen och göras beroende av atl saken inom viss fid fullföljs genom ansökan om prövning enligl miljöskyddslagen (1969:387).

Paragrafen, som motsvarar I36a§ sista siycket byggnadslagen, innehål­ler en bestämmelse om att regeringen kan föreskriva villkor för atl lillgodo-

13   Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

193

Prop. 1985/86: 3 se allmänna intressen som påverkas av etableringen. Med stöd av bestäm­melsen kan exempelvis krävas alt sökanden skall betala penningbelopp eller vidta åtgärder för att tillgodose allmänna intressen, som annars inte skulle kunna kompenseras, eller vidta åtgärder av skadeförebyggande karaktär. Det kan gälla att bekosta en förstärkning av del allmänna vägnä­tet kring en anläggning som ger upphov till omfattande transporter eller atl delta i kostnader för oljeskyddsberedskap m. m. Nägol krav på att villkoret måste fillgodose bygdens intressen har inte ställts upp, eftersom delta skulle kunna minska möjligheterna all på lämpligaste sätt tillgodose exem­pelvis fiske- och renskötselintressena. Jag vill här också betona lagrådets uttalande att, eftersom vid prövningen skall vägas in allmänna planerings-synpunkter (3§), villkoren måste kunna avse också sådana iniressen som därvid skall beaktas, dvs. närings-, arbetsmarknads- och regionalpolitiska intressen.

Jag har i den allmänna motiveringen föreslagit att prövningen enligt 4 kap. NRL skall samordnas med prövningen enligt vissa andra lagar, t. ex. miljöskyddslagen och fastbränslelagen (avsnitt 6.6). Liksom i dag skall regeringen vid behov även kunna meddela föreskrifter för alt lillgodose intressen sorn regleras i den lagstiftningen. Sålunda kan del i vissa fall vara angeläget att t. ex. föreskrifter meddelas om försiktighetsmått som skall iakttas med hänsyn till miljöskyddslagens beslämmelser eller föreskrifter som kan föranledas av en energipolitisk bedömning enligt fastbränslela­gens beslämmelser.

För all inte outnyttjade tillstånd skall hindra genomförandet av andra etableringsönskemål som kan uppkomma, bör i tillståndsbeslutel regel­mässigt anges en tidpunkt då erforderliga byggnads- och anläggningsåt­gärder skall ha vidtagits. Ett tillståndsbeslut kan givetvis också förenas med andra villkor som direkt hänger samman med anläggningamas utfö­rande, igångsättande eller drift.

Dé flesta anläggningar eller åtgärder som skall omfattas av reglerna i 4 kap. är som regel prövningsplikliga också enligt miljöskyddslagen. Skulle detla inte vara fallet bör det, i likhet med vad som gäller enligl 136a§ byggnadslagen, finnas möjlighet att underkasta anläggningen eller åtgärden en prövning enligl den lagstiftningen. Den föreslagna 5 § har ulformals i enlighet härmed. Tillståndsfrågor enligt miljöskyddslagen kan prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd eller av länsstyrelsen. Regeringen bör regelmässigt ange på vilken myndighet prövningen skall ankomma. Med tanke på de aktuella företagens beskaffenhet bör prövningen normalt göras av koncessionsnämnden, Nägra särskilda bestämmelser om detla anser jag dock inte behövas.

Redaktionella ändringar har gjorts i paragrafen i förhållande till det remitterade förslaget.

6 §

Till böter eller fängelse i högst två år skall den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. påbörjar en anläggning eller vidtar någon annan åtgärd som anges i 1 §

'94

utan att regeringen har meddelat tillstånd eller medgett undanlag frän

kravel på tillstånd.

2.   påbörjar eller fortsätter utförandet av en anläggning eller en åtgärd     Prop. 1985/86: 3

sedan regeringen enligt 2 § har beslutat att anläggningen eller åtgärden inte

fär utföras utan tillstånd, eller

3.   inte rättar sig efter etl villkor eller en föreskrift som regeringen har

meddelat med stöd av detla kapitel, om överträdelsen inte är ringa.

Paragrafen motsvarar 12 § punktema 1, 3 och 4 lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. (påföljdslagen).

Enligt nuvarande straffbestämmelser kan överträdelser av bestämmel­serna i I36a§ byggnadslagen medföra böter eller fängelse i högst etl är.

Vid tillkomsten av påföljdslagen (prop. 1975/76: 164 s. 254) diskuterade lagrådet en höjning av den övre gränsen för fängelsestraffet från ett lill två är men fann med hänsyn lill straffbestämmelsernas nära anknytning till annan lagstiftning inte tillrådligt att föreslå någon höjning.

Därefter har straffbestämmelserna i miljöskyddslagen skärpts. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1981 (prop. 1980/81:92, JoU 21, rskr 273, SFS 1981:420) höjdes sålunda straffmaximum för brott mot miljöskyddslagen från ett till två är. De motiv som föranledde dessa änd­ringar var bl. a. att samhällets syn på miljöbrottsligheten hade skärpts under de år miljöskyddslagen hade varit i kraft och atl det ansågs nödvän­digt med ytterligare åtgärder mol miljöbrottsligheten.

Även överträdelser av bestämmelserna i 4 kap. NRL kan medföra att viktiga miljöskyddsintressen och andra betydande allmänna intressen blir åsidosatta. Jag föreslär därför att straffskalans maximum även för sådana gärningar höjs från ett till två år. Förevarande paragraf har utformats i enlighel härmed. Slraffskärpningen medför bl. a. att preskriptionstiden förlängs från nuvarande två år till fem år.

Det kan nämnas all motsvarande höjning av straffmaximum föreslogs även i departementspromemorian (Ds Bo 1980:2) om översyn av 136a§ byggnadslagen. Förslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av de remissinstanser som yttrade sig i frågan.

Även de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget i departe­mentspromemorian om NRL har lillstyrkt den föreslagna skärpningen av straffbestämmelserna.

Enligt punkt I inträder straffansvar om någon sätter igång arbeten för en prövningspliktig anläggning eller åtgärd utan att först ha fält tillstånd eller medgetts undantag från kravet pä tillstånd. Motsvarande gäller enligt punkt 2 om regeringen har bestämt att en anläggning eller åtgärd inte fär utföras utan tillstånd.

I punkt 3 föreskrivs att straffansvar inträder om någon inte rättar sig efter ett villkor eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 4 kap.

Promemorieförslaget innebär att åsidosättande av villkor eller föreskrif­ter bestraffas endast om allmän eller enskild rätt kan kränkas. Statens naturvårdsverk anser att detla s. k. kränkningsrekvisit bör utgä och ersät­tas av en bestämmelse om straffrihel i ringa fall. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och juridiska fakulte­ten vid Lunds universitet.

195

Prop. 1985/86:3

Etl motsvarande kränkningsrekvisit fanns i miljöskyddslagen fram till

den 1 juli 1981, då bestämmelsen härom upphävdes och ersattes med en bestämmelse om straffrihel i ringa fall (prop. 1980/81:92, JoU 21, rskr 273. SFS 1981:420). Ändringen motiverades med att överträdelser av det ak­tuella slagel ansågs straffvärda, även om varje enskild gärning betraktad för sig inte kunde ha orsakat någon slörre miljöskada. Den sammanlagda effekten av flera sådana överträdelser kunde emellertid bli allvarlig för miljön. En bestämmelse om straffrihel i ringa fall ansågs vidare medföra att gränsen mellan del straffbara och inte straffbara området blev klarare, vilket borde underiätta tillämpningen för åklagare och domstolar (prop. 1980/81:92, s. 54).

Enligt min mening kan samma skäl åberopas även i fråga om straffansva­ret för åsidosättande av villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av de föreslagna beslämmelserna i 4 kap. NRL. Jag ansluter mig därför till det förslag som naturvårdsverket har lagt fram. Punkt 3 har utformats i enlighet härmed.

Promemorieförslaget innehåller inte några särskilda bestämmelser om att lämnande av oriktiga uppgifter lill prövnings- eller tillsynsmyndigheten skall straffsanktioneras. Enligt hovrätten för Nedre Norriand boren sådan bestämmelse finnas.

För egen del vill jag framhålla att lämnande av oriklig uppgift kan vara straffbart enligl brottsbalken, främsi som osant intygande eller brukande av osann urkund. Dessa bestämmelser är enligl min mening tillräckliga för atl beivra lämnande av oriktiga uppgifter i de nu aktuella tillstånds- och tillsynsärendena.

Redaktionella ändringar har gjorts i paragrafen i förhållande till det remitterade förslaget.

Jag vill i detta sammanhang anmärka att lagrådet i anslutning till 6S tar upp vissa övergångsfrågor. Lagrådet anför följande:

Den som i dag gör sig skyldig lill överträdelse av bestämmelserna i 136a§ byggnadslagen kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Straffbestämmelsen återfinns i 12 § lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. Vid PBL:s ikraftträdande avses såväl byggnadsla­gen som påföljdslagen skola upphävas. Till NRL är inte fogade några övergångsbestämmelser. Beslul meddelade med stöd av 136a§ byggnads­lagen kommer att gälla också sedan NRL trätt i kraft. Överträdelse av sådana beslut kan. om de begåtts före PBL:s ikraftträdande, beivras enligt den övergångsbestämmelse som i lagrådets förslag till yttrande över PBL har upptagits i 17 kap. 22 §. Sker förseelsen sedan PBL och NRL trätt i krafl, saknas emellertid som övergångsbestämmelserna är utformade möj­lighet att ingripa mot en eventuell gärningsman. Frågan huruvida en över­gångsbestämmelse behövs för sistnämnda situation - straffstadgandet i 12 § påföljdslagen torde aldrig ha tillämpats - har inte berörts i lagrådsre­misserna till PBL och NRL. Anses en regel erforderiig bör den lämpligen fogas in i nyssnämnda paragraf i PBL.

Jag vill erinra om att en regel för de fall som lagrådet åsyftar, har tagits in i 17 kap. 23 S i PBL-förslaget. 196

Ingripanden för att åstadkomma rättelse m. m.

Prop. 1985/86; 3

Päföljdslagen innehåller bestämmelser om handräckning och andra ingri­panden för atl åstadkomma rättelse vid överträdelser av bl. a. I36a§ byggnadslagen. Dessa handräckningsbestämmelser m.m. har i stort sett oförändrade tagils in i PBL-förslagel utom i de delar som beslämmelserna avser överträdelser av 136a§. Även miljöskyddslagen innehåller bestäm­melser om handräckning m. m.

Enligl promemorieförslaget är det inte nödvändigt med nägra särskilda bestämmelser i NRL i de nu nämnda avseendena.

Hovrätten för Nedre Norrland anser det betänkligt atl förslaget till NRL saknar bestämmelser om handräckning, upplysningsskyldighel, rält lill tillträde m. m. Hovrällen anser atl NRL bör tillföras bestämmelser härom och lägger fram förslag om vad bestämmelserna bör innehålla.

Som framhållits i promemorian kommer regeringsprövningen enligt 4 kap. så gott som uteslutande atl avse verksamheter som omfallas av PBL:s och miljöskyddslagens krav på lov resp. tillstånd. Nyanläggnings- eller utbyggnadsåtgärder som vidtas innan sådant lov eller tillsländ har lämnats kommer därmed att omfattas av PBL:s eller miljöskyddslagens sanktions­bestämmelser och de möjligheter lill ingripanden för all utöva tillsyn eller åstadkomma rättelse som dessa lagar ger.

Jag delar hovrättens bedömning atl del inte helt kan uteslutas alt pröv­ningen enligt 4 kap. kan komma att avse anläggningar eller åtgärder som faller uianför PBL:s Och miljöskyddslagens tillämpningsområden. Där­emot torde samlliga de anläggningar eller åtgärder som kan komma atl prövas enligt 4 kap. omfattas av någon form av prövningsplikt enligt olika speciallagar. Även dessa lagar torde i de flesta fall innehålla bestämmelser om möjligheter till ingripanden för att utöva tillsyn eller för atl åstadkom­ma rättelse om lagens bestämmelser överträds. Enligl min mening är det endast i sällsynta undantagsfall som det kan komma atl saknas möjligheter alt ingripa.

Mot den nu angivna bakgrunden anser jag i likhet med vad som har föreslagits i promemorian att det inte behövs några särskilda bestämmelser i NRL om handräckning m. m. för atl utöva tillsyn eller för all äsiadkomma rällelse vid överträdelser.

5 kap. Myndigheternas uppgifter, ansvarsfördelning m. m.

1 

§

Varje myndighet som skall tillämpa denna lag skall se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen (0000:000) och sådant planeringsunderlag som belyser hushållningsfrågan finns lillgängliga i målet eller ärendet.

Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahälla planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderiaget till dessa.

Länsslyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat pla­neringsunderlag som har betydelse för hushållningen med naturresurser i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsslyrelsen är skyldig atl på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag ål kommuner och myndigheter som skall tillämpa denna lag.

197

Prop. 1985/86: 3

Somjag har redovisat i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4) samman-

ställs viktiga delar av del underlag som behövs för NRL:s tillämpning inom ramen för kommunernas och de statliga myndigheternas arbete med fysisk planering. 1 paragrafens/ö«/fl stycke har de myndigheter som skall tilläm­pa NRL ålagts att se till att planer enligt PBL och sådant planeringsunder­lag som kan ha belydelse för tillämpningen finns tillgängligt i målet eller ärendet. I specialmotiveringen till 2 och 3 kap. har jag något beskrivit det kunskapsunderlag som bör finnas tillgängligt.

Första stycket är alltså riktat enbart till myndigheter. Eftersom NRL skall tillämpas ocksä när beslul enligl PBL fattas av kommunfullmäktige eller av fullmäktige i ett regionplaneorgan, kan det ifrågasättas om inte första styckel borde gälla även i sädana fall. Enligt min mening är detla dock knappast nödvändigt. Sådani planeringsunderlag som avses i första stycket kommer nämligen genom bestämmelserna i PBL alltid att finnas tillgängligt i planärendet.

De planer enligl PBL som avses i första stycket är regionplan, översikts­plan, områdesbestämmelser och detaljplan. Jag har i den allmänna motive­ringen (avsniti 2.4) redovisat den belydelse planer enligt PBL får för tillämpningen av NRL, Lagrådel har pekat på att fastighetsplan inte nämnts i detta sammanhang och funnit detta naturligt eftersom fastighets­planen knappast torde belysa hushållningsfrågan. På förslag av lagrådet har med hänsyn härtill i första stycket ordel "sådana" skjutits in framför ordet "planer".

Det planeringsunderlag som avses är i första hand det material som utarbetas i kommunerna och av statliga myndigheter i syfte atl klarlägga föruisältningarna för och konsekvenserna av beslut om användningen av marken och vattnet och därtill knutna natur- och kulturresurser. Plane­ringsunderlaget omfattar t. ex. moment av utredningar, inventeringar och konsekvensbeskrivningar samt planer och program för utformningen av olika åtgärder och ingrepp i marken och vattnet. Jag har i den allmänna motiveringen förutsatt att den fysiska planeringen successivt utvecklas i samspel mellan staten och kommunerna och anpassas till nya problemställ­ningar och anspråk, så att ett adekvat underlag för överväganden och beslut i fråga om hushållningen med naturresurserna fortlöpande kan till­handahållas, Ulveckling av vattenplanering och planering för havsresur­sernas utnyttjande och skydd är exempel på detta.

I andra stycket föreskrivs en skyldighet för kommunen atl tillhandahålla den myndighet som skall tillämpa NRL planer enligt PBL och det plane­ringsunderlag till dessa som finns hos kommunen. Det torde inte behöva utsägas i lagtexten alt skyldigheten gäller planer och planeringsunderlag som kan belysa den hushållningsfråga som målet eller ärendet rör. Andra stycket innebär i praktiken knappasl något nytt, eftersom kommunerna redan i dag i många sammanhang tillhandahåller prövningsmyndigheter sådant material. I många fall har kommunerna också ett eget intresse av att redovisa sin syn på resurshushållningsfrågor i enskilda fall.

I tredje stycket framhålls länsstyrelsens samordnande roll i fråga om

kunskapsförsörjningen. Länsstyrelsen skall ställa samman sådana utred-

198

ningar och program samt annat planeringsunderlag av betydelse för be-

dömning av hushållningsfrågor som finns hos statliga myndigheter.

Somjag har angett i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4) skall berör- Prop, 1985/86; 3 da centrala förvaltningsmyndigheter inom sina resp, ansvarsområden stäl­la samman underlag för tillämpningen av lagens bestämmelser. Detta un­derlag är avsett atl användas bl. a. när kommunerna upprättar sina över­siktsplaner. Del bör därför tillhandahållas länsslyrelserna som svarar för att materialet förmedlas till kommunerna. Länsslyrelserna skall också ansvara för atl materialet även i övrigi kommer till avsedd användning inom resp. län. Det bör ankomma på statens planverk att verka för sam­ordning av myndigheternas arbete med kunskapsförsörjning på detta om­råde.

Som jag har angett i den allmänna motiveringen är det viktigt att länssty­relserna verkar för alt erforderligt underiagsmaterial ställs samman för NRL:s tillämpning i resp. län. Det är naturiigtvis också av slor vikt att länsstyrelsen tar de initiativ som behövs för aU undanröja besvärande brister eller oklarheter i fråga om kunskapsförsörjningen. Det material som ställs samman bör inriktas pä väsentligheter och på förhållanden som har stor betydelse för en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt i länet. Det bör ocksä vara väl ägnat att utgöra underlag för bedömningar i uppkommande mål och ärenden av större vikl.

Del ligger i länsstyrelsens samordningsansvar atl leda arbetet inom den statliga förvaltningen på länsnivå vad gäller framställning av kunskapsun­derlag för lagens tillämpning. Länsstyrelserna skall som ett led i detta arbete vid behov förmedla information mellan kommunerna å ena sidan och regeringen, ämbetsverken och andra regionala statliga myndigheter å andra sidan samt bevaka att olika nationella och mellankommunala intres­sen beaktas i planerings- och beslutsprocessen.

I länsstyrelsens samordnande uppgifter ingår del vidare atl i mål och ärenden där NRL lillämpas, vid behov biträda prövningsmyndigheten med utlåtande över den prövade åtgärdens förenlighet med en från allmän synpunkt lämplig ulveckling. Som lagrådet utgåft från i sitt yttrande inne­bär detta inte att länsstyrelsen åläggs några uppgifter utöver dem som följer av länsstyrelseinstruktionen. Länsslyrelsen bör lämpligen åskådlig­göra de väsentliga huvuddragen i det samlade underlagsmaterialet om naturresurshushållning i länet, så alt det tydligt framgår vilka anspråk och behov som särskilt behöver uppmärksammas i planering och beslut hos kommuner och statliga myndigheter. Därigenom bör olika myndigheters insatser för kunskapsförsörjning m. m. kunna samordnas på ett rationellt och resursbesparande sätt.

2 

§

Regeringen fär i visst fall besluta alt en eller flera kommuner skall redovisa fill regeringen eller någon annan myndighet hur kommunen i sin planering enligl plan- och bygglagen (0000:000) avser att tillgodose elt intresse som rör hushållningen med naturresurser. Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen om det uppkommer behov av sådan redovisning.

Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2) beskrivit vissa situa­

tioner i vilka del kan finnas behov för regeringen att få till stånd en

199

Prop. 1985/86:3 redovisning från en eller flera kommuner hur vissa hushållningsfrågor avses bli behandlade i den kommunala planeringen. Det kan gälla hell nya mark- och vattenanvändningsfrågor, som staten har ett iniresse av att bevaka, men också sådana fall där tveksamhet uppkommer huruvida en viss mark- eller vatienanvändningsfråga omfallas av de bestämmelser i NRL som gäller riksintressen. Även i vissa andra fall kan det finnas ett behov för regeringen av att få en redovisning av en kommuns syn på vissa mark- och vattenanvändningsfrågor. I 2 § har tagils in en beslämmelse som ger regeringen rält att besluta om sådan redovisningsskyldighet. Redovis­ningen skall gälla hur den aktuella frågan avses bli behandlad vid kommu­nens beslut enligt PBL. Syftet med bestämmelsen är inte att möjliggöra omfattande, allmänna redovisningar. Uppdraget bör vara klart avgränsat vad avser de frågor som skall belysas. Däremot finns inte något som hindrar alt regeringen samtidigt begär redovisning av flera tydligt avgrän­sade frågor.

Länsstyrelserna har som nyss nämndes ett samordningsansvar i fräga om hushållningen med naiurresurser inom länet. Enligt 3 § har planverket på central nivå ansvar för vissa samordningsfrågor. Andra samordnings­uppgifter ankommer på naturvårdsverket och havsresursdelegationen. Sektormyndigheter, som skogsstyrelsen m.fl., ansvarar för hushållningen med naturresurser inom sina resp. ansvarsområden. I många fall torde det vara lämpligt att redovisningar lill följd av beslul enligt 2 § lämnas direkl lill de ansvariga myndigheterna för bearbetning. Mot den bakgrunden har i paragrafen föreskrivits att regeringen kan bestämma att redovisningen skall lämnas till en viss myndighet.

Bestämmelsen i andra meningen om skyldighet för statliga myndigheter att till regeringen anmäla behov av sådan redovisning är avsedd att garan­tera alt från allmän synpunkt viktiga resurshushållningsfrågor tas upp lill systematiskt samarbete mellan staten och berörda kommuner inom ramen för den fortsatta fysiska riksplaneringen. Denna planering syftar just lill en systematisk samordning dels mellan olika nationella sektorintressen, dels mellan staten och kommunerna om sådana mark- och vattenhushållnings-frågor som bedöms vara viktiga frän rikssynpunkt och för vilka särskilda insatser behövs.

Paragrafens inledande ord har på förslag av lagrådet ändrats i förhållan­de till det remitterade förslaget så att det tydligare skall framgå atl det är fräga om förvaltningsbeslut i enskilda fall hos regeringen.

3 

§

Länsstyrelsen har tillsyn i länet över hushållningen med naturresurser och efterlevnaden av vad som föreskrivs i eller beslulas med stöd av 4 kap.

De centrala förvaltningsmyndigheterna har var och en inom sitt verk­samhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser. Statens planverk har den allmänna uppsikten över hushållningen med naturre­surser.

Länsstyrelsens uppgift enligt första stycket atl ha tillsyn i länet över

2QQ

hushållningen med naturresurser är. somjag har framhållit i den allmänna

motiveringen, naturlig bl. a. med hänsyn lill de viktiga uppgifter som     Prop. 1985/86:3 ankommer på länsstyrelsen enligt flera av de författningar vid vilkas tillämpning NRL:s bestämmelser avses få belydelse.

I första stycket föreskrivs även atl länsslyrelsen ansvarar för tillsynen över efterlevnaden av vad som föreskrivs i eller beslulas med slöd av 4 kap. I den allmänna motiveringen (avsniti 6.7) har jag redovisat skälen till att länsstyrelsen bör ha detta tillsynsansvar. Till tillsynsuppgifterna hör bl. a. alt vara verksam för att anläggningar som fordrar tillstånd kommer under regeringens prövning. Vidare hör hit övervakning och kontroll av att villkor och föreskrifter i regeringens lillsiåndsbeslut efterievs.

I andra styckets första mening slås fast ämbetsverkens ansvar atl ha uppsikt över hushållningen med naturresurser inom resp. verksamhetsom­råde. I andra meningen anges att statens planverk har den allmänna upp­sikten över hushållningen med naturresurser. Detta innebär att planverket i första hand har att följa hur hushållningsfrågorna behandlas i fysisk planering på olika nivåer men också alt verket har ett särskilt samordnings­ansvar när del gäller ämbetsverkens arbete med dessa frågor. Med ut­trycket "uppsikt" avses alltså en mer övergripande verksamhei. 1 den allmänna motiveringen har jag framhållil att ämbetsverkens uppsikt främsi bör inriktas på sädana hushållningsfrägor som är av riksintresse. Myndig­heterna bör emellertid även i övrigt bidra med råd om tillämpningen av beslämmelserna i NRL. Planverkets och ämbetsverkens uppsikt bör utfor­mas med utgångspunkt från de erfarenheler som vunnits i arbelel med den fysiska riksplaneringen och således bygga på samverkan med länsstyrel­serna. Det material i form av översiktsplaner, program och utredningar som ställs samman pä länsslyrelserna bör utnyttjas i stor uisträckning för de centrala organens överblick. Tyngdpunkten i den statliga uppsikten pä central nivå bör ligga på frågor som bedöms påverka intressen som har större räckvidd än elt län och som kan ha slor betydelse i etl nationellt perspektiv.

Jag vill här nämna alt bestämmelsen i första stycket på förslag av lagrådet har ändrats i förhållande till del remitterade förslaget så att den får en bättre redaktionell överensstämmelse med 1 kap. 8 § första siycket PBL. På inrådan av lagrådet har dessulom ordel "ansvarsområde" i andra stycket bytts ul mot ordet "verksamhetsområde".

Hemställan

Jag hemställer atl regeringen föreslår riksdagen att

1.

anta det av lagrådet granskade förslaget lill lag om hushållning med naturresurser m. m, med vidtagna ändringar,

2.

besluta att de av riksdagen tidigare godkända riktlinjerna för hushåll­ning med mark och vatten inom ramen för den fysiska riksplaneringen, inte skall gälla sedan lagen om hushållning med naturresurser m. m. har trätt i kraft.

201

Prop. 1985/86:3       Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen alt anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

202

Bilaga 1     Prop. 1985/86:3

Utdrag ur departementspromemorian (Ds Bo 1984: 3) Förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m.

1 Författningsförslag

Förslag till

Lag om hushållning med naturresurser m. m.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att

en från ekologiska, sociala och samhällsekonomiska synpunkter god hus­

hållning främjas.

Bestämmelserna i denna lag syfiar till all landets försörjning med natur­resurser skall tryggas, god natur- och kulturmiljö bevaras samt ett ända­målsenligt samhällsbyggande främjas.

2 § Bestämmelserna i 2 och 3 kap. skall lillämpas i mål och ärenden

enligt förfatlningar i vilka detta särskilt föreskrivs.

2 kap. Grundläggande hushållningsbestämmelser

1

§ Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål vartill de är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge samt förelig­gande behov. Företräde skall ges sådan användning som främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling.

2

§ Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endasi obetydligt är påverkade av exploateringsföretag skall så långl möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaktär.

3

§ Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall sä långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan inverka skadligt på naturmiljön.

4

§ Brukningsvärd jordbruksmark och värdefull skogsmark får tas i an­språk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att lillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgo­doses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom all annan mark las i anspråk.

5

§ Mark- och vattenområden som har betydelse för renskötseln eller fisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

Områden som har stor betydelse i elt nationellt perspektiv för rensköl­seln eller fisket får inte tas i anspråk för en verksamhet eller utsättas för påverkan från en verksamhet i närheten av områdena på ett sätt som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

6 § Mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt

på grund av områdenas naturskönhet, vetenskapliga eller kulturella värden

Prop. 1985/86: 3 eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas motåtgärder som påtagligt kan skada natur- och kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närhelen av tätorter skall särskilt beaktas.

Områden som i ell nationellt perspektiv har stora värden för naturvår­den, kulturminnesvården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada dessa värden.

7 § Mark- och vattenområden som inrymmer värdefulla ämnen och ma­

terial skall så långl möjligt skyddas mot åigärder som kan hindra eller

påtagligt försvåra utvinning av sådana ämnen och material.

Omräden som inrymmer ämnen och material som är av slor betydelse i ett nationellt perspektiv skall skyddas mot sådana åtgärder som avses i första stycket.

Värdefulla ämnen och material på vilka brist råder eller kan befaras uppkomma får utvinnas eller i slor omfattning användas endasi om det saknas rimliga möjligheler all lillgodose föreliggande behov genom att. befinlliga gruvor och takter utnyttjas eller genom atl redan använt material eller annat ersättningsmaterial används.

8 § Mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet eller sitt

läge är särskill lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energi­

produktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller

avfallshantering skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan hindra

eller påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av en sådan anlägg­

ning.

Områden som har stor betydelse i ett nationellt perspektiv för sådana anläggningar som anges i första stycket skall skyddas mot åigärder som kan hindra eller påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.

9 § Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skall

så långt möjligl skyddas mot åtgärder som kan hindra eller påtagligt mot­

verka totalförsvarets intressen.

Områden som behövs för totalförsvaret skall skyddas mot sådana åtgär­der som avses i första stycket.

10 § Om etl område på grund av 5-9 §§ har stor betydelse i ett nationellt

perspektiv för flera oförenliga ändamål, skall företräde ges del ändamål

som främjar den frän allmän synpunkt lämpligaste utvecklingen.

3 kap. Särskilda hushållningsbestämmelser för vissa större områden i landet

1

§ De större områden som anges i 2-6 §§ är med hänsyn till sina natur-och kulturvärden i sin helhet av slor betydelse i elt nationellt perspektiv. I dessa omräden fär exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till slånd endast om det kan ske på etl sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. I 2-6 §§ anges vad som skall särskilt beaktas inom områdena.

2

§ Inom följande större områden får åtgärder inom sådana mark- och vattenområden som har stora värden för turismen och friluftslivet vidtas endast om åtgärderna är förenliga med dessa värden. Dessa slörre områ­den är Norra Bohusläns kustområde. Kullaberg och Hallandsåsen med

204

angränsande kusiområden, kuslomrädel mellan Branlevik och Åhus, Små-

lands och Östergötlands skärgård, Södermanlands skärgård. Höga kusten      Prop. 1985/86; 3

och kustområdet norr därom till Husum i Ångermanland, Norrbottens

skärgärd, Öland, Gotland, Sydskånes sjö- och äslandskap, området Ås-

nen-Listerlandel, områdena vid Vänern och Vättern, Tiveden och området

vid Göta kanal mellan  Karlsborg och Sjölorp, Dalsland-Nordmarken,

Fryksdalen med området utmed övre delen av Klarälven, områdena vid

Mälaren. Malingsbo-Kloten, nedre Dalälven, Siljan och nedre Ljusnan.

Vindelådalen samt fjällvärlden med undantag för de Qällområden som

anges i 5§.

3

S Inom Norra Bohusläns kustområde. Smålands och Östergötlands skärgård. Höga kusten i Ångermanland samt på Öland får sädana anlägg­ningar som avses i 4 kap. I § inte komma lill slånd.

4

§ Inom kustområdena frän Brofjorden lill Simpevarp och från Arkö­sund lill Forsmark saml utmed kusten på Gotland fär sådana anläggningar som avses i 4 kap. 1 § komma lill slånd endast på plalser där anläggningar av sädan karaklär redan finns. Anläggningar som är beroende av naturre­surser som inte finns på dessa plalser fär dock komma lill slånd också på annan plats om del finns synnerliga skäl.

Fritidsbebyggelse får komma till stånd endasi i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse.

5 § Inom fjällområdena Långfjället-Rogen, Sylarna-Helags, Skäckerfjäl­

len, Burvattnet, Hotagsfjällen, Frostviken-BorgaQällen, Marsfjällen-Var-

dofjällen, ArlQället, Tärna-Vindeltjällen, Sarek-Mavas, Kebnekaise-

Sjaunja, Rostu och Pessinki får bebyggelse och anläggningar komma lill

stånd endast om det behövs för rennäringen, den vetenskapliga forskning­

en eller friluftslivet. Andra åtgärder inom områdena får vidtas endast om

delta kan ske utan alt områdenas karaktär påverkas.

Ulan hinder av 1 § och första stycket denna paragraf fär regeringen enligt 4 kap. lämna tillstånd lill anläggningar för att utvinna ämnen och material om utvinningen är av slor betydelse från nationell synpunkt.

6 §. Utbyggnad för vattenkraftändamål får inte ske i följande vattenområ­

den:

4 kap. Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m.

1 §    Följande slag av nya anläggningar fär inte anordnas utan tillstånd av regeringen, nämligen

1.     järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk,

2.

massafabriker och pappersbruk,

3.

fabriker för raffinering av råolja eller petrokemisk produktion,

4.

fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,

5.

cementfabriker,

6.

anläggningar för kärnteknisk verksamhet som skall prövas av rege­ringen även enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet saml anlägg­ningar för atl bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan använ­das för framställning av kärnbränsle,

7.

ångkraftsanläggningar och andra anläggningar för eldning med fossilt bränsle, om anläggningen har en tillförd effekt som är högre än 000

megawatt,

"

Prop. 1985/86: 3

8. vindkraftverk, om vindturbinens diameter är slörre än 60 meter,

9. anläggningar för att utvinna ämnen och material inom de områden som anges i 3 kap. 5§.

2 § Om en anläggning som inte omfattas av kravet på tillstånd enligt 1 §

är av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet, kan regeringen

bestämma atl anläggningen inte får anordnas utan tillstånd enligl detta kap.

Statliga myndigheter som får kännedom om sådana anläggningar som avses i första stycket skall underrätta regeringen om detta.

3 § Tillstånd får lämnas om hinder mot anläggningen inte möter på grund

av 2 eller 3 kap. eller med hänsyn till andra allmänna planeringssynpunkter

och om den kommun inom vars område anläggningen skall anordnas har

tillstyrkt att tillstånd lämnas.

Om del från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att en viss anläggning kommer till stånd inom landet och om ingen annan lämpligare plats för anläggningen har slätt alt finna, får dock regeringen lämna till­stånd utan hinder av alt kommunen inte har tillstyrkt detta.

4

§ Om det finns särskilda skäl, kan regeringen i fråga om en viss anlägg­ning medge undanlag från kravel på tillstånd enligt 1 §.

5

§ Ett tillstånd enligt detta kap. kan förenas med villkor för att tillgodo­se allmänna intressen och göras beroende av all saken inom viss lid fullföljs genom ansökan om prövning enligt miljöskyddslagen (1969:387).

6

§ Till böter eller fängelse i högst två år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1.   påbörjar en ny anläggning som anges i I § utan att regeringen har

meddelat tillstånd till anläggningen eller medgett undanlag frän kravet på

tillstånd,

2.

påbörjar en anläggning sedan regeringen med stöd av 2 § har bestämt att anläggningen inte får anordnas utan tillstånd, eller

3.

åsidosätter ett villkor eller en föreskrift, som regeringen har meddelat med stöd av detta kap. så alt allmän eller enskild rätt kan kränkas.

5 kap. Myndigheternas uppgifter, ansvarsfördelning m.m.

1 § Den fysiska planering som bedrivs hos statliga myndigheter och

kommunerna ger underlag för tillämpningen av denna lag.

Om en myndighet som skall tillämpa denna lag begär det, är en kommun skyldig att tillhandahålla sädana planer enligt plan- och bygglagen (0000:000) samt planeringsunderiaget till dessa som behövs för tillämp­ningen av denna lag.

Länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annal pla­neringsunderiag som avser hushållning med naturresurser och som finns hos statliga myndigheter. Under de förutsältningar som anges i andra siycket är länsstyrelsen skyldig att tillhandahålla myndigheter som skall tillämpa denna lag sådant planeringsunderlag.

2 § Regeringen får besluta att en eller flera kommuner skall redovisa lill

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer hur kommunen

avser alt ta hänsyn till en viss fråga som rör hushållningen med naturre­

surser. Länsstyrelserna och andra statliga myndigheter skall anmäla till

"

regeringen om det uppkommer behov av sådan redovisning.

3

§   Länsstyrelsen har tillsyn över hushållningen med naturresurser inom     Prop. 1985/86:3 länet och över eflerievnaden av vad som föreskrivs i eller med stöd av

4

kap.

De centrala förvaltningsmyndigheterna har uppsikt över hushållningen med naturresurser inom sitt ansvarsområde. Statens planverk har den allmänna uppsikten över hushållningen med naturresurser i riket.

Denna lag träder i krafl den Ijanuari 1987.

2 Sammanfattning av promemorian

l denna promemoria läggs fram ett förslag till en lag om hushållning med naturresurser m. m. (NRL), samt förslag lill ändringar i vissa speciallagar som skall samordnas med NRL. Förslagen ulgör ett led i det arbete som pågår inom bostadsdepartementet med att reformera byggnadslagstiftning­en. Förslagen preciserar statens intressesfär i förhållande till kommunerna i frågor om mark- och vattenanvändningen och den fysiska miljön i övrigt. Detta är en förutsällning för den decentralisering av ansvarei för planlägg­ning och lokal miljö till kommunerna som föreslagits i del till lagrådet remitterade förslaget till plan- och bygglag (PBL). Förslaget anger också de gemensamma krav beträffande hushållningen med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt som skall gälla i olika mål och ärenden enligt de speciallagar som är av belydelse för resurshushållningen.

NRL föreslås träda i kraft den 1 januari 1987 och skall då ersätta de verksamhetsanknutna och geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplane­ringen, de allmänna reglerna i byggnadslagstiftningen om hänsyn som skall tas till vissa intressen vid planläggning m.m. (9§ byggnadsstadgan) samt en del av beslämmelserna i 136 a § byggnadslagen om regeringsprövning av vissa industriella eller liknande verksamheter.

NRL innehåller följande slag av bestämmelser: o grundläggande hushållningsbestämmelser som till övervägande del mot­svarar 9 § byggnadsstadgan och nuvarande verksamhetsanknutna rikt­linjer i den fysiska riksplaneringen o hushållningsbestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i den

fysiska riksplaneringen o beslämmelser om regeringsprövning av industrianläggningar m. m. o bestämmelser som reglerar uppgifter för och ansvarsfördelning mellan stafiiga myndigheter och kommunerna vid tillämpning av NRL:s be­stämmelser.

NRL är avsedd att tillämpas i mål och ärenden enligt de lagar i vilka

detta särskilt föreskrivs. Endast sådana lagar anknyts till NRL, vilka

innehåller krav på tillstånd till åtgärder som kan innebära sådana föränd­

ringar av eller medföra sädan påverkan på mark- eller vattenanvändningen

eller den fysiska miljön i övrigt, all hushållningsaspekter aktualiseras. Mot

denna bakgrund föreslås att följande lagar anknyts till NRL:

o PBL, som är avsedd atl träda i krafl samtidigt med NRL

o vattenlagen (1983:291)

o miljöskyddslagen (1969:387)

207

Prop. 1985/86:3        o naturvårdslagen (1964:822) o väglagen (1971:948) o ellagen (1902:71 s. 1) o röriedningslagen (1978:160) o gruvlagen (1974:342) o minerallagen (1972:890) o kontinentalsockellagen (1966:314).

Vad gäller de tre sist nämnda lagarna förutsätts minerallagskommiltén (I 1983:04) lämna förslag om hur anknytningen till NRL skall utformas.

Grundläggande hushållningsbestämmelser

Hushållningsbestämmelserna i NRL är inriktade på skydd av långsikliga och för landet väsentliga värden. Syftet med bestämmelserna är atl trygga landels försörjning med naiurresurser, bevara och utveckla en god natur-och kulturmiljö saml aU främja eU ändamålsenligt samhällsbyggande.

Bestämmelserna skall möjliggöra ett starkare hänsynslagande till sådana iniressen som är viktiga från allmän synpunkt och som i dag har svårt att hävda sig i konkurrensen om användningen av våra naturresurser. Bestäm­melserna syftar samtidigt till att få till slånd ett bättre skydd för områden och resurser som är av stort värde för vikliga verksamheler. Bestämmel­serna behandlar

o jordbruksmark och värdefull skogsmark

o omräden som har betydelse för renskötseln, fisket och för vattenbruk o områden som är av betydelse för naturvården, friluftslivet och kultur­minnesvården o viktiga ämnen och material som finns i marken och vattnet o områden av särskilt värde för industri- eller energiproduktion, kommu­nikationsanläggningar, vissa andra anläggningar för teknisk försörjning och för totalförsvaret.

Bland hushållningsbestämmelserna finns också regler om hur avväg­ningar skall göras mellan olika iniressen om oförenliga krav riktas mol ett mark- eller vattenområde.

Bestämmelserna omfattar vidare etl skydd för stora sammanhängande mark- och vaitenomräden som inte alls eller endast obetydligt är påver­kade av exploateringsföretag och för omräden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt.

Vissa av de bestämmelser som nu nämnts avser verksamheter och intressen, vilkas markbehov eller markanspråk i vissa områden kan ha sådan betydelse i ett nationellt perspektiv alt staten bör ha det yttersta ansvarei för hur markanvändningen utvecklas. NRL innehåller även be­stämmelser om detta. Bestämmelserna, som ersätter de verksamhetsan­knutna riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen, omfattar följande verk­samheler och intressen: o fiske- och rennäringen

o naturvården, kulturminnesvården och friluftslivet o särskill värdefulla ämnen och material 208

o industriell produktion, energiproduktion, energidislribulion, kommuni-     Prop, 1985/86:3

kalioner, vattenförsörjning och avfallshantering o totalförsvaret.

Särskilda hushållningsbestämmelser för vissa större områden i landet

NRL innehåller ett särskilt kapitel med bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Bestämmelserna anger hur avvägningar mellan olika markanvändningsiniressen skall göras inom vissa angivna områden i landet. Utgångspunkten är alt områdenas slora natur- och kulturvärden, och därmed också deras värden för turism och friluftsliv, skall kunna hävdas med tillräcklig styrka så att de inte går föriorade genom exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön.

De särskilda hushållningsbestämmelserna omfaltar följande slörre områ­den i landel: o samtliga kustområden i södra delarna av Sverige från gränsen mot

Norge lill Forsmark i Uppland o Höga kusten i Ångermanland och Norrbottens skärgård o Öland och Golland o områdena vid Vänern och Vättern o huvuddelen av fjällvärlden o s. k. obrutna Qällområden o de s. k. primära rekreationsområden som inte ingår bland de områden

som nu räknats upp.

NRL skall senare kompletteras med särskilda bestämmelser om älvar och älvsträckor som skall undantas från vattenkraftutbyggnad.

Regeringsprövning av vissa typer av industrianläggningar m.m.

Vissa typer av industrianläggningar har sådan betydelse och inverkan på omgivningen all deras lokalisering och tillåtlighet alltid bör prövas av regeringen. Bestämmelser härom, som ersätter motsvarande bestämmel­ser i I36a§ byggnadslagen, finns i ett särskilt kapitel i NRL. Bl. a. följande typer av anläggningar skall prövas av regeringen: o tung industri såsom järn- och stålverk och massafabriker o oljeraffinaderier och fabriker för framställning av baskemikaiier o anläggningar för olika led i kärnkraftproduktionen o anläggningar för eldning med fossila bränslen o stora vindkraftverk.

I vissa fall skall regeringen kunna medge undantag från prövningsskyl­digheten. Även för andra anläggningar än de som anges i bestämmelserna skall regeringen - om anläggningen är av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet - i varje särskill fall kunna besluta om regerings­prövning.

För alt regeringen skall få lämna tillstånd krävs att den kommun inom

vilken anläggningen skall anordnas har tillstyrkt detta. I vissa extrema

undantagssituationer skall dock tillstånd få meddelas mol kommunens

vilja, nämligen om anläggningen är nödvändig för landet och om ingen

209

14    Riksdagen 1985/86. I .saml. Nr 3

Prop. 1985/86: 3 lämpligare lokalisering stått alt finna. Elt tillstånd av regeringen är avsett alt vara bindande för prövningen enligt PBL, miljöskyddslagen och vatten­lagen.

Tillämpningsfrågor

För atl hushällningsbestämmelserna i NRL skall kunna tillämpas, krävs all det i mål och ärenden finns ett material som belyser hushällningsfrågorna i det aktuella fallet. I NRL har tagits in bestämmelser om hur kunskapsfrå­gorna skall behandlas. Vidare finns beslämmelser om den ansvarsfördel­ning som skall gälla mellan de statliga myndigheterna och mellan staten och kommunerna. Bestämmelserna bygger på de goda erfarenheter som finns från arbetet med den fysiska riksplaneringen. Bestämmelserna inne­bär bl. a. följande:

o Kommunernas roll förstärks. Deras tillämpning av bestämmelserna i NRL i samband med planbeslut om användning av mark- och vattenom­råden blir vägledande även för de slatliga myndigheternas beslul enligt olika speciallagar. o Länsstyrelserna får etl samordningsansvar när det gäller kunskapsfrå­gorna och etl ansvar för tillsynen över hushållningen med naturresurser i länet. Genom PBL-förslagel får länsstyrelserna också det samlade an­svaret för atl statliga intressen beaktas på ett tillfredsställande sätt i den kommunala planeringen. o De centrala förvaltningsmyndigheterna skall ha uppsikt över hushåll­ningen med naturresurser inom sill ansvarsområde. Statens planverk ges ett särskill ansvar för alt följa upp hur lagen tillämpas.

210

Bilaga 2     Prop. 1985/86: 3

Instanser som avgett remissyttranden eller särskilda skrivelser med anledning av förslagen i Ds Bo 1984:3

Yttranden har avgetts av

Hovrätten för Nedre Norrland

Vattenöverdomstolen

Överbefälhavaren

Civilförsvarsstyrelsen

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar

Försvarels faslighetsnämnd

Socialstyrelsen

Televerket

Statens järnvägar

Vägverket

Sjöfartsverket

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Luftfartsverket

Statistiska centralbyrån

Kammarkollegiet

Statskontoret

Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer

Universitets- och högskoleämbetet

-

Tekniska högskolan i Stockholm

-

sektionen för lantmäteri

-

Universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN]

-

juridiska fakultetskollegiet

-

samhällsvetenskapliga fakulletsnämnden

-

malématisk-naturvetenskapliga fakulletsnämnden

-

tekniska fakultetens fakulletsnämnd

-

miljövårdsprogrammets styrelse

-

Universitetet i Linköping

-

tema Vatten i natur och samhälle

-

Universitetet i Stockholm

-

Universitetet i Uppsala

-

Universitetet i Umeå

-

institutionen för hälso- och miljövård

-

Universitetet i Göteborg

-

samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden

-

rättsvetenskapliga institutionen Lantbruksstyrelsen

-

lantbruksnämnden i Stockholms län

-

lantbruksnämnden i Kristianstads län

-

lantbruksnämnden i Malmöhus län

-

lantbruksnämnden i Hallands län

-

lantbruksnämnden i Skaraborgs län

-

lantbruksnämnden i Västerbottens län Skogsstyrelsen

-

skogsvårdsstyrelsen i Stockholms län

-

skogsvårdsstyrelsen i Södermanlands län

-

skogsvårdsstyrelsen i Östergöfiands län

211

Prop. 1985/86:3        - skogsvårdsslyrelsen i Kalmar län

- skogsvårdsstyrelsen i Blekinge län

- skogsvårdsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län

-

skogsvårdsslyrelsen i Älvsborgs län

-

skogsvårdsstyrelsen i Skaraborgs län

-

skogsvårdsstyrelsen i Örebro län

-

skogsvårdsstyrelsen i Västmanlands län

-

skogsvårdsslyrelsen i Kopparbergs län

-

skogsvårdsstyrelsen i Gävleborgs län

-

skogsvårdsslyrelsen i Jämtlands län

-

skogsvårdsstyrelsen i Västerbollens län

-

skogsvårdsstyrelsen i Norrbottens län Fiskeristyrelsen

-

fiskeriinlendenten i mellersta distriktet Statens naturvårdsverk

Beredningen för samordning av statens insatser för turism och rekreation

Koncessionsnämnden för miljöskydd

Statens planverk

Statens lantmäteriverk

Statens industriverk

Sveriges geologiska undersökning

Nämnden för statens gruvegendom

Slalens vattenfallsverk

Domänverket

Delegationen för samordning av havsresursverksamheten

Statens energiverk

Länsstyrelsernas organisationsnämnd

Länsstyrelsen i Stockholms län

-

vägförvallningen

-

lantbruksnämnden

-

skogsvårdsstyrelsen

-

fiskenämnden

-

Stiftelsen Stockholms länsmuseum Länsstyrelsen i Uppsala län

-

lantbruksnämnden

-

vägförvallningen Länsstyrelsen i Södermanlands län Länsstyrelsen i Östergötlands län

-

lantbruksnämnden

-

skogsvårdsslyrelsen Länsstyrelsen i Jönköpings län Länsstyrelsen i Kronobergs län Länsstyrelsen i Kalmar län

-

Oskarshamns kommun

-

Emmaboda kommun Länsslyrelsen i Gotlands län

-

Gotlands Sportfiskeförbund Länsstyrelsen i Blekinge län Länsstyrelsen i Kristianstads län Länsstyrelsen i Malmöhus län Länsstyrelsen i Hallands län Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län

-

fiskenämnden

-                         skogsvårdsstyrelsen

212                               - vägförvallningen

Länsstyrelsen i Älvsborgs län

Prop. 1985/86; 3

-

lantbruksnämnden

-

skogsvårdsstyrelsen

-

fiskenämnden Länsstyrelsen i Skaraborgs län Länsstyrelsen i Värmlands län Länsslyrelsen i Örebro län

-

skogsvårdsstyrelsen Länsstyrelsen i Västmanlands län Länsstyrelsen i Kopparbergs län Länsslyrelsen i Gävleborgs län Länsslyrelsen i Västernorrlands län Länsslyrelsen i Jämtlands län

-

skogsvårdsslyrelsen

-

lantbruksnämnden Länsstyrelsen i Västerbottens län

-

skogsvårdsstyrelsen

-

lantbruksnämnden

-

Lycksele kommun Länsstyrelsen i Norrbottens län Samerättsutredningen (Ju 1983:05) Minerallagskommiltén (11983:04) Haninge kommun

Norrtälje kommun

Stockholms kommun

Södertälje kommun

Vallentuna kommun

Enköpings kommun

Uppsala kommun

Östhammars kommun

Eskilstuna kommun

Nyköpings kommun

Oxelösunds kommun

Strängnäs kommun

Norrköpings kommun

Åtvidabergs kommun

Gislaveds kommun

Nässjö kommun

Vaggeryds kommun
[REDACTED_EFTERNAMN] kommun

Växjö kommun

Borgholms kommun

Kalmar kommun

Mörbylånga kommun

Nybro kommun

Västerviks kommun

Gotlands kommun

Karishamns kommun

Kariskrona kommun

Båstads kommun

Kristianstads kommun

Osby kommun

Simrishamns kommun

Helsingborgs kommun

Landskrona kommun

213

Prop. 198.5/86:3        Lunds kommun

Malmö kommun

Kungsbacka kommun

Laholms kommun

Göteborgs kommun

Lysekils kommun

Sienungsunds kommun

Strömstads kommun

Tanums kommun

Alingsås kommun

Lilla Edets kommun

Marks kommun

Dals-Eds kommun

Götene kommun

Karlsborgs kommun

Mariestads kommun

Skövde kommun

Karlstads kommun

Kristinehamns kommun

Sunne kommun

Torsby kommun

Karlskoga kommun

Kumla kommun

Hallstahammars kommun

Västerås kommun

Hedemora kommun

Leksands kommun

Älvdalens kommun

Ljusdals kommun

Söderhamns kommun

Sollefteå kommun

Sundsvalls kommun

Örnsköldsviks kommun

Bergs kommun

Krokoms kommun

Strömsunds kommun

Åre kommun

Skellefteå kommun

Sorsele kommun

Slorumans kommun

Vilhelmina kommun

Arvidsjaurs kommun

Gällivare kommun

Jokkmokks kommun

Kiruna kommun

Övertorneå kommun

Sydvästra Skånes kommunalförbund

Nordvästra Skånes kommunalförbund

Göteborgsregionens kommunalförbund

Svenska kommunförbundet

Stockholms läns landsting

Centralorganisationen SACO/SR

Friluftsfrämjandet

Föreningen för samhällsplanering

214

Hushållningssällskapens förbund

KRAFTSAM

Landsorganisationen i Sverige

Prop. 1985/86; 3

Lantbrukarnas riksförbund

Näringslivets byggnadsdelegation

Same Ätnam

Skogsindustriernas samarbetsulskott

Svenska byggnadsarbetareförbundet

Svenska fjällklubben

Svenska jägareförbundet

Svenska kraftverksföreningen

Svenska naturskyddsföreningen

Svenska pappersindustriarbetareförbundet

Svenska samernas riksförbund

Svenska skogsarbetareförbundel

Svenska träindustriarbelareförbundet

Sveriges fiskares riksförbund

Vallenbrukarnas riksförbund

Sveriges fritidsfiskares riksförbund

Sveriges industriförbund

Sveriges skogsägareföreningars riksförbund

Tjänstemännens centralorganisation (TCO)

Älvräddarnas samarbetsorganisation

Krislen Demokrafisk Samling (KDS)

Stockholms universitet, genetiska institutionen

Nordiska Genbanken för jordbruks- och trädgårdsväxter

Aktionsgruppen Rädda Voxnadalen

Skövde Miljöforum

Länsarkitektföreningen

Biologsamfundet

Svensk Kärnbränsleförsörjning AB

Centerns ungdomsförbund

Sveriges arbetsledareförbund

Landskapsarkitekternas riksförbund

Miljöpartiet

Aktion Skåne-Miljö

Norrbottens Allmänningar

Landstingsförbundet

Kungl. Vetenskapsakademien

Gotlands distrikt av Centerpartiet

Svenska kommunförbundet, Hallands länsavdelning

Per Sjöswärd

Djurgärden-Lilla Varians Miljöskyddsförening

Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen

Forskningsrådsnämnden

Särskilda skrivelser har kommit in från

Rädda Ljusnan-gruppen

Domänverket, Lantbrukarnas riksförbund. Svenska cellulosa- och pap­persbruksföreningen och Sveriges skogsägareföreningars riksförbund Länsslyrelsen i Hallands län Aktionsgruppen Rädda Voxnadalen Miljöpartiet i Ovanåkers kommun Nybro kommuns LRF-organisation Svenska naturskyddsföreningen

215

Bilaga 3     Prop. 1985/86:3 Det remitterade förslaget

Förslag till

Lag om hushållning med naturresurser m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1

§ Marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigi skall användas så att en frän ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas.

2

§ Bestämmelserna i 2 och 3 kap. skall tillämpas i mål och ärenden enligl författningar i vilka detta särskilt föreskrivs.

2 kap. Grundläggande hushållningsbestämmelser

1

§ Mark- och vattenområden skall användas för del eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sädan användning som med­för en från allmän synpunkt god hushållning.

2

§ Slora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploaleringsföretag skall så långl möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaklär.

3

§ Mark- och vattenområden som är särskill känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön.

4

§ Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsin­tressen och detta behov inte kan tillgodoses pä elt frän allmän synpunkt tillfredsslällande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

Skogsmark som har belydelse för skogsnäringen skall så långl möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rafionellt skogsbmk.

5 § Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller

fisket eller för valtenbmk skall så långt möjligl skyddas mot åtgärder som

kan påtagligt försvåra näringamas bedrivande.

Områden som har slor belydelse i ett nationellt perspekfiv för rennäring­en eller fisket skall skyddas mot åtgärder som avses i första siycket,

6 § Mark- och vattenområden som har belydelse från allmän synpunkt

på gmnd av områdenas naturskönhet, vetenskapliga eller kulturella värden

eller med hänsyn till friluftslivet skall sä långt möjligl skyddas mot åtgärder

som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för

friluftsliv i närheten av tätorter skall särskill beaktas,

Omräden som har stor betydelse i elt nationellt perspektiv för naturvår­

den, kulturminnesvården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som

217

avses i första styckel.

Prop, 1985/86: 3 7 § Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa.

Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av stor betydelse i ett nationellt perspektiv skall skyddas mol åtgärder som avses i första styckel.

8 § Mark- och vattenområden som är särskill lämpliga för anläggningar

för industriell produklion, energiproduktion, energidistribution, kommuni­

kationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnytt­

jandet av sådana anläggningar.

Områden som har stor betydelse i elt nationellt perspektiv för anlägg­ningar som avses i första stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyltjandet av anläggningarna.

9 § Mark- och vattenområden som har belydelse för totalförsvaret skall

så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt moiverka total­

försvarels iniressen.

Områden som behövs för totalförsvarels anläggningar skall skyddas mol åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av an­läggningarna.

10 § Om eU område enligt 5-8§§ har slor betydelse i ett nationellt

perspektiv för flera oförenliga ändamål, skall företräde ges det eller de

ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med

marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigi. Behövs området eller en

del av delta för en anläggning för totalförsvaret skall försvarsintresset ges

företräde.

Beslut med stöd av första stycket fär inte slrida mol hushållningsbestäm­melserna i 3 kap.

3 kap. Särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet

1 § De områden som anges i 2-6§§ är, med hänsyn till de natur- och

kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av stor nationell belydelse.

Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön fär komma lill slånd i

dessa områden endasi under de förutsättningar som anges i 2-6 §§ och om

det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och

kulturvärden.

Bestämmelserna i detta kapitel utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter och det lokala näringslivet eller för anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelser­na inte heller hinder för anläggningar för att utvinna fyndigheter av ämnen eller material.

2 § Exploateringsförelag inom följande omräden skall vara förenliga med

turismens och friluftslivets intressen:

Kustområdet och skärgården i Bohuslän från riksgränsen mot Norge till Lysekil Kustområdet i Halland

Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden

Kustområdet i Skåne frän Örnahusen söder om Skillinge till Åhus

Kustområdena och skärgårdarna i Småland och Östergötland frän Os-

2'

karshamn till Arkösund

Kustområdena och skärgårdarna i Södermanland och Uppland från     Prop, 1985/86; 3 Oxelösund fill Herräng och Singö

Kustområdet och skärgården i Ångermanland frän Storfjärden vid Ång­ermanälvens mynning till Skagsudde

Kuslomrädel och skärgården i Norrbotten från Bondöfjärden till riks­gränsen mot Finland

Öland

Gotland

Sjö- och åslandskapet vid Romeleåsen i södra Skåne

Åsnen med öar och strandområden och områdena söder därom utmed Mörrumsån och vid sjön Mien till Pukaviksbukten och Listerlandet

Vänern med öar och strandområden

Vättern med öar och strandområden

Tiveden med områdena vid sjön Unden och sjön Viken samt området utmed Göta kanal mellan Karlsborg och Sjötorp

Området Dalsland-Nordmarken från Mellerud och sjön Ånimmen vid Vänern till sjösystemet frän Dals-Ed i söder lill Årjäng och Östervallskog i norr

Fryksdalen från Kil till Torsby saml områdel utmed övre delen av Klarälven inom Torsby kommun

Mälaren med öar och strandområden

Området Malingsbo-Kloten mellan Stora, Kopparberg, Smedjebacken och Skinnskatteberg

Området utmed Dalälven från Avesta lill Skutskär

Siljan och Orsasjön med öar och strandområden samt området utmed Oreälven, sjön Skattungen och Oresjön med området söder därom över Gulleråsen och Boda till Rättvik

Området utmed Ljusnan från Färila lill Bergvik

Vindelådalen

Fjällvärlden från TranstrandsQällen i söder lill Treriksröset med undan­tag för de Ijällområden som anges i 5 §,

3

§ Inom kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot Norge till Brofjorden, i Småland och Östergötland från Simpevarp till Arkösund och i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens myn­ning till Skagsudde samt på Öland får anläggningar som avses i 4 kap. I § första stycket inte komma till stånd.

4

§ Inom kustområdena och skärgårdarna från Brofjorden till Simpevarp och frän Arkösund till Forsmark, utmed Gotlands kust, pä Öslergarn och Storsudret på Gotland samt pä Fårö får fritidsbebyggelse komma till stånd endasi i form av kompletteringar fill befintlig bebyggelse, om det inte finns särskilda skäl till annat. Anläggningar som avses i 4 kap. 1 § första stycket fär komma till stånd endast på platser där anläggningar av sådant slag redan finns.

5

§ Inom fjällområdena Långfjället-Rogen, Sylarna-Helags, Skäckerfjäl­len, Burvaftnet, Hotagsfjällen, Frostviken-Borgafjällen, Marsljällen-Var-dofjällen, Artfjällel, Tärna-Vindelfjällen, Sarek-Mavas, Kebnekaise-Sjaunja, Rostu och Pessinki får bebyggelse och anläggningar komma lill slånd endast om det behövs för rennäringen, den vetenskapliga forskning­en eller friluftslivet. Andra åtgärder inom områdena får vidlas endasi om detta kan ske utan atl områdenas karaklär påverkas.

219

Prop. 1985/86:3        6 §   Vattenkraftverk samt valtenreglering eller vattenöverledning för

kraftändamål får inte utföras i följande vattenområden:

Torneälven

Kalixälven

Piteälven

Vindelälven

I Dalälven

Västerdalälven  uppströms  Hummelforsen  och  ned-

ströms Skiffsforsen samt Österdalälven uppströms Trängslet

Ljungan

uppströms Storsjön

1 Indalsälven

Åreälven, Ammersån uppströms Överammer, Slorån-

Dammån samt Hårkan uppströms Hoiagen

I Ångermanälven Lejarälven, Storån uppströms Klumpvaiinet, Längsel-än-Rörströmsälven, Saxån, Ransarån uppströms Ran­sarn samt Vojmån uppströms Vojmsjön

Vapstälven

Moälven

Lögdeälven

Öreälven

I Umeälven

Tärnaån, Girjesån och Juktån uppströms Fjosoken

1 Skellefteälven     källflödena uppströms Sädvajaure resp. Riebnes

Byskeälven

I Luleälven

Stora Luleälven uppströms Akkajaure, Lilla Luleälven

uppströms Skalka och Tjaktjajaure samt Pärlälven

I Råneälven

Rörån-Livasälven.

Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraft-ändamål får inte heller utföras i följande älvsträckor:

I Klarälven

sträckan mellan Kärrbackstrand och Edebäck

1 Dalälven

sträckan mellan Näs bruk och Gysinge

1 Ljusnan

sträckan mellan Hede och Svegssjön samt sträckan

mellan Laforsen och Edeforsen (Mellanljusnan)

1 Umeälven

Tärnaforsen mellan Stor-Laisan och Gäuta.

Första och andra styckena gäller inte vattenföretag som förorsakar endasi obetydlig miljöpåverkan.

4 kap. Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m.

1 §    Följande slag av nya anläggningar får inte utföras ulan tillstånd av regeringen,

1.

järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk,

2.

massafabriker och pappersbmk,

3.

fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk produk­tion,

4.

fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,

5.

cementfabriker,

6.

anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för fram­ställning av kärnbränsle,

7.

anläggningar för eldning med fossilt bränsle om anläggningen har en

tillförd effekt om minst 200 megawatt, 220

8. anläggningar för all utvinna ämnen eller material inom de områden     Prop, 1985/86: 3 som anges i 3 kap, 5§.

Tillstånd av regeringen krävs även för att bygga plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av annan anledning,

2 § Om en anläggning eller en åtgärd, som inte omfattas av kravet på

tillstånd enligt 1 §, kan antas fä betydande omfattning eller bli av ingripan­

de beskaffenhet, kan regeringen besluta att anläggningen eller åtgärden

inte får utföras utan tillstånd enligt detta kapitel.

Statliga myndigheter som får kännedom om anläggningar och åtgärder som avses i första styckel skall underrätta regeringen om detla.

3 § Tillstånd får lämnas om hinder inte möter på grund av 2 eller 3 kap.

eller med hänsyn till andra allmänna planeringssynpunkler och om kom­

munen har tillstyrkt alt tillstånd lämnas.

Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att en viss anläggning kommer till stånd inom landet och om ingen annan lämpligare plats för anläggningen har stått alt finna, får dock regeringen lämna till­stånd även om kommunen inte har tillstyrkt detta.

4

§ Om del finns särskilda skäl, kan regeringen i elt enskilt fall medge undantag från kravet på tillstånd enligt 1 §.

5

§ Ell tillstånd enligt detla kapitel kan förenas med villkor för alt tillgo­dose allmänna intressen och göras beroende av atl saken inom viss tid fullföljs genom ansökan om prövning enligt miljöskyddslagen (1969: 387).

6

§ Till böter eller fängelse i högst två år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1.   påbörjar en anläggning eller vidtar någon annan åtgärd som anges i I §

utan alt regeringen har meddelat tillstånd eller medgeit undantag från

kravet på tillstånd,

2.

påbörjar eller fortsätter utförandet av en anläggning eller en åtgärd sedan regeringen enligt 2 § har beslutat att anläggningen eller åtgärden inte får ulföras utan tillstånd eller

3.

inte rättar sig efter etl villkor eller en föreskrift, som regeringen har meddelat med stöd av detta kapitel, om överträdelsen inte är ringa.

5 kap. Myndigheternas uppgifter, ansvarsfördelning m. m.

1 § Varje myndighet som skall tillämpa denna lag skall se till att planer

enligl plan- och bygglagen (0000:000) och sådant planeringsunderlag som

belyser hushållningsfrågan finns tillgängliga i målet eller ärendet.

Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig atl tillhandahålla planer enligl plan- och bygglagen saml planeringsunderiaget fill dessa.

Länsslyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat pla­neringsunderlag som har belydelse för hushållningen med naturresurser i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag ål kommuner och de myndigheter som skall tillämpa denna lag.

2 §    Regeringen får besluta att en eller flera kommuner skall redovisa lill

regeringen eller någon annan myndighet hur kommunen i sin planering

221

Prop. 1985/86; 3 enligt plan- och bygglagen (0000:000) avser atl tillgodose etl vissl intresse som rör hushållningen med naturresurser. Statliga myndigheter skall an­mäla till regeringen om det uppkommer behov av sädan redovisning.

3 § Länsslyrelsen har uppsikt över hushållningen med naturresurser i länet och tillsyn över efterlevnaden av vad som föreskrivs i eller beslutas med slöd av 4 kap.

De centrala förvaltningsmyndigheterna har var och en inom sill ansvars­område uppsikt över hushållningen med naiurresurser. Statens planverk har den allmänna uppsikten över hushållningen med naturresurser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

222

Bilaga 4

Prop. 1985/86:3

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1985-05-09

Närvarande: f d. regeringsrådet Lidbeck, regeringsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], justifierå-det Heuman.

Enligl protokoll vid regeringssammanträde den 6 december 1984 har regeringen på hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrå­dets ytlrande över förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m.

Förslaget har inför lagrådet föredragits av rådmannen Rolf[REDACTED_EFTERNAMN] (1-3 och 5 kap.) och hovrättsassessorn Birgitta Widebäck (4 kap.).

Vid föredragningen har funnits tillgängliga skrivelser som inkommit fill lagrådet från myndigheter, organisationer och enskilda.

Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:

Allmänna synpunkter

1 en denna dag lill lagrådet inkommen remiss med förslag lill följdlag­sliftning till den nya plan- och bygglagen (PBL), lagen om hushållning med naiurresurser (NRL) och lagen om exploateringssamverkan föreslås atl lagarna skall träda i krafl den I januari 1987 eller ett år senare än som senast föreslagils. I remissen uttrycker departementschefen önskemålet atl lagrådet avger ett särskilt yttrande över NRL-förslaget. Lagrådet har ansett sig böra tillmötesgå departementschefens önskemål. Tillämpningen av 2 och 3 kap. i NRL är emellertid beroende av vad som föreskrivs i vissa lagar som omfattas av remissen. Lagrådet måste därför till sitt förevarande yttrande foga en allmän reservation föranledd av atl lagrådet inte haft tillfälle att bilda sig en fullständig bild av NRL-förslaget.

Med hänsyn till det nära sakliga och laglekniska sambandet mellan det

av lagrådel tidigare granskade PBL-förslaget och NRL-förslaget kan del

vara på sin plats att nu i belysning av NRL-förslaget la upp vissa uttalan­

den i lagrådsremissen till PBL. Där framhålls atl ell genomgående drag i

PBL-reformen är decentralisering av beslutsfattandet. Elt av de övergri­

pande politiska syftena bakom hela PBL-förslagel anges också vara att

ansvaret för planläggning och lokal miljö skall decentraliseras till kommu­

nema genom att statens kontroll begränsas. Statsmakterna har visserligen

det övergripande ansvaret för samhällets utveckling och statlig tillsyn och

kontroll kan inte helt undvaras men departementschefen betonar att till­

synen och kontrollen måste ulformas med beaktande av alt den kommuna­

la självstyrelsen har grundläggande belydelse för vårt lands styrelseskick.

Han anför vidare i PBL-remissen alt en förskjutning av ansvaret bör kunna

ske i belydande omfattning även när det gäller beslut om markanvändning

och byggande. Statens möjligheter all ingripa i fräga om innehållet i planer

223

Prop. 1985/86:3 begränsas därför huvudsakligen till frågor äv nationell betydelse och till vissa frågor som rör den mellankommunala samordningen av planläggning­en. Sammanfattningsvis är det alltså ett karakteristiskt drag enligt PBL-förslagel all del kommunala inflytandet över planläggning och bebyggelse förstärks. När man tar del av NRL-förslaget förändras emellertid den bild av kommunernas självständiga ställning gentemot staten som ges i PBL-förslaget. Lagrådet tar inte ställning lill frågan om hur långt kommunernas självständighet på detta område bör gå. Del är emellertid angeläget alt framhålla att man får en mer nyanserad bild av balansen mellan stat och kommun när man beaktar statens möjligheter och skyldigheter att ingripa med slöd av NRL:s bestämmelser.

NRL innehåller bestämmelser avsedda att lösa motsättningar mellan olika iniressen, främst exploateringsintressen och bevarandeinlressen, i fråga om markens och vattnets användning. Av lagens rubrik kunde man vänta sig all lagen skulle ge en fullständig och heltäckande bild av samhäl­lets syn på hur våra naturresurser skall utnyttjas. Det gör den emellerfid inte. I 2 kap. av lagen äterfinns grundläggande bestämmelser om använd­ning av mark- och vattenområden för vissa angivna ändamål och om den särskilda hänsyn som därvid skall tas till områden av stor nationell bety­delse. Bestämmelserna motsvarar till en del de verksamhetsanknuina rikt­linjerna i den fysiska riksplaneringen. I 3 kap. ges bestämmelser avsedda att skydda vissa i lagen särskilt angivna områden med stora natur- och kulturvärden. Dessa bestämmelser ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Bestämmelserna i dessa båda centrala kapitel är enligl I kap. 2 § avsedda atl fillämpas i mål och ärenden enligt författ­ningar i vilka detta är särskilt föreskrivet. Denna ovanliga lagstiftningstek­nik medför att lagen i sig inte ger en samlad bild av lagens innehåll och räckvidd. För atl förstå lagen måste man tillägna sig även innehållet i de särskilda författningarna. Men inte heller sammanställd med dessa författ­ningar ger NRL en fullständig bild av naturresursernas användning. De författningar som avses är, enligt motivuttalanden, PBL, vattenlagen, mil­jöskyddslagen, naturvårdslagen, väglagen, ellagen och lagen om vissa rörledningar. Utanför tillämpningsområdet för 2 och 3 kap. faller åtskilliga lagar av belydelse för resursutnyttjandet bl. a. skogsvårdslagen, lagen om skötsel av jordbruksmark, fastighetsbildningslagen och minerallagstift-ningen. 1 remissen anför departementschefen olika skäl varför dessa lagar inte samordnas med NRL. Beträffande skogsvärdslagen och lagen om skötsel av jordbruksmark är huvudskälet atl en samordning inte behövs eftersom uppkommande konfliktfrågor förväntas bli lösla på frivillig väg med tillämpning av de hänsynsregler som finns i dessa lagar. En samord­ning med fastighetsbildningslagen sägs kräva ytteriigare utredning och när del gäller minerallagstiflningen hänvisas till alt en översyn av lagstiftning­en pågår. Bärkraften i dessa skäl till att olika lagar nu inte samordnas med NRL undandrar sig i det stora hela lagrådets bedömande. I och för sig hade del givetvis varit önskvärt att en fullständigare och bättre överblickbar lag om naturresursernas utnyttjande lagts fram än den som nu föreligger. Som ett led i lagregleringen av resursutnyttjandet har dock NRL en funktion att

224

fylla. Lagen är i själva verkel elt nödvändigl komplement lill PBL bl. a. i

del hänseendet atl den avgör ansvarsfördelningen mellan stal och kommun     Prop. 1985/86; 3 i frågor om planläggning och bebyggelse.

Lagrådet vill framhålla all del råder oklarhet i frågan vilken belydelse NRL kommer att fä på områden reglerade av lagstiftning som formellt inte anknyts lill lagen. Departementschefen framhåller (s. 194 fO att del kun­skapsmaterial som finns och kommer alt las fram för tillämpningen av NRL kommer alt fä god användning vid prövning av ärenden enligl ifråga­varande lagstiftning. Om delta innebär alt exempelvis de grundläggande hushällningsbestämmelserna i 2 kap. generellt skall beaktas vid nalurre-sursutnyttjandet, står uttalandet i dålig överensstämmelse med I kap. 2 § och dess motiv.

Även om NRL inte är avsedd all omedelbart tillämpas inom alla områ­

den där resursutnyttjandet behöver regleras, kommer lagen att vara den

centrala författningen på områdel. 1 första hand innehåller lagen avväg­

ningsregler för situationer då det föreligger konkurrerande anspråk på

marken och vattnet. Såsom departementschefen (s. 20) framhåller är del

knappast möjligt att i lagen precisera hur utfallet bör bli i olika konkurrens­

situationer. Lagen syfiar därför inte längre än lill alt ge rikllinjer för de

bedömningar som måste göras i olika situationer såsom vid kommunernas

planläggning enligt PBL och vid myndigheternas prövning av vissa till­

ståndsärenden. Till detta kommer att lagen anger de långsiktigt angelägna

hushållningskraven. Nya och förändrade anspråk skall kunna vinna beak­

tande inom ramen för de nu föreslagna reglerna. De grundsatser pä vilka

NRL sålunda vilar har lett till atl många av lagens bestämmelser är mycket

allmänt hållna. Avvägningsreglerna ger slorl utrymme för skönsmässiga

bedömningar. Företräde skall ges åt "sådan användning som medför en

från allmän synpunkl god hushållning" och det skyddsvärda intresset skall

"så långt möjligt skyddas mot åigärder som kan påtagligt skada" intresset.

De skyddsvärda intressena anges stundom med begagnande av begrepp

och termer som inte är entydiga såsom "natur- eller kulturmiljön", "fri­

luftslivet" och "värdefulla ämnen eller material". Skyddet anges gälla mot

b!, a. "exploaleringsföretag och andra ingrepp i miljön". När ett visst

intresse skall åtnjuta ell absolut skydd framför andra konkurrerande

iniressen anges delta vanligen med orden att intresset "har slor betydelse i

elt nationellt perspektiv". 1 motiven till beslämmelserna görs uttalanden

avsedda alt ge reglerna ett mera preciserat innehåll. Även om delta är en

lagstiftningsteknik som numera ofta används, bör man ställa det kravel att

de som berörs av lagen skall av laglexlen kunna bilda sig en någorlunda

säker uppfattning om lagens innehåll och dess rättsverkningar. För den

enskilde har lagen belydelse med avseende på hans möjligheter all använ­

da sina mark- och vattenområden. Lagens bestämmelser om vad som i ett

nationellt perspektiv är elt skyddsvärl intresse blir avgörande för statens

möjligheter alt enligt 12 kap. PBL ingripa i kommunernas räll alt bestäm­

ma om mark- och vattenområdenas användning och om bebyggelse. Med

hänsyn till dessa och andra rättsverkningar kan en alltför stor spänning

mellan lagtext och motiv inte godlas. Enligl lagrådets mening balanserar

förslaget på gränsen för vad som i delta hänseende är förenligt med god

lagstiftning. Del må framhållas att remissinstanser som yttrat sig över den

225

15    Riksdagen 1985186. I saml. Nr 3

Prop. 1985/86: 3 departementspromemoria som ligger till grund för förslaget redovisar helt olika uppfattningar om förslagets innebörd i fråga om konkurrensen mellan exploaterings- och bevarandeintressen (s. 15). Under alla förhållanden mäste iakttas alt lagtexten återspeglar motiven och att de senare inte tillför lagen något som inte kan utläsas av lagtexten. På flera punkter har lagrådet funnit anledning atl anmärka på bristande överensstämmelse mellan lag­text och motiv. Lagrådet återkommer härtill vid granskningen av de sär­skilda paragraferna. Om de synpunkter och förslag, som lagrådet i det sammanhanget för fram, i huvudsak beaktas, fär dock NRL-förslaget en sådan utformning atl det får anses vara i lagstiflningstekniskt hänseende godtagbart. Lagrådel har härvid beaktat att det ej kan undvikas att en lag med NRL:s inriktning och syfte fär en relativt allmän avfattning.

De geografiska områden som avses i 3 kap. avgränsas inte exakt genom lagen utan anges endasi grovt med hjälp av ortnamn och geografiska namn som är lokaliserande. Alla områdena omfattas av gällande riktlinjer i den fysiska riksplaneringen. Också i riktlinjerna är områdena i allmänhet en­dast grovt redovisade pä kartor i propositioner och riksdagsbeslut. För de obrutna fjällområdena har regeringen emellertid beslutat om mera precise­rade gränser. Av den allmänna motiveringen (s. 145) synes framgå att departementschefen förutsätter att ocksä övriga områden skall avgränsas i detalj. Delta bör enligt departementschefen ske i samband med den obliga­toriska översiktsplaneringen enligt PBL. Departementschefen anför att det är först då som det är möjligt atl beakta de lokala förutsättningarna på sådant sätt alt det är rimligt att bestämma mera preciserade gränser med utgångspunkt från bestämmelsernas syfte. Detta ställningslagande modi­fieras emellertid något av följande uttalande på s. 146 f av departements­chefen. "Del syslem som jag nu har redogjort för - med lokaliserande geografiska benämningar på områdena i lagen och en närmare avgränsning av områdena i samband med den kommunala fysiska planeringen till­mötesgår enligl min mening bäst motstridiga önskemål om, å ena sidan, tillräckligt långtgående preciseringar och, å den andra, erforderligt hand­lingsutrymme så att inte bestämmelserna blir alltför otympliga i den prak­tiska hanteringen."

Vad lagrådet erfarit från den försöksverksamhet som pågår i anledning av PBL och NRL visar också att vissa länsstyrelser och kommuner arbetar från utgångspunkten att de geografiska områdena exakt skall anges i planen. Råder del oenighet mellan länsstyrelsen och en kommun om hur stort del skyddsvärda området bör vara ligger det nära till hands atl under samrådsskedel söka lösa konfliklen genom en överenskommelse som tar sig uttryck i en gräns på en karta. I sista hand kan det, som departements­chefen säger, bli aktuellt för regeringen att besluta hur elt vissl område skall avgränsas mer i detalj. Att områdena är klart avgränsade underlättar på sitt sätt statliga och kommunala myndigheters tillämpning av NRL och därlill anknutna lagar. Således lorde ell beslut av en länsstyrelse enligl 12 kap. 4 § PBL att pröva bygglov som regel böra avse etl bestämt område. Också för den enskilde är det ofta en fördel alt veta vilken mark som faller inom elt skyddsområde. Å andra sidan talar syftet med bestämmelserna

226

om skydd för vissa riksintressanta områden mot en strikt gräns. Det ligger

nämligen i sakens natur att gränsen inte kän vara densamma för alla slag av Prop. 1985/86: 3 tilltänkta åtgärder. Pä en plats på ett visst avstånd från en skyddad kust där en stor industrianläggning uppenbarligen aldrig kan tillåtas möter kanske inte hinder mot ett exploateringsföretag av annan inriktning och mindre omfattning. Att gränserna blir olika med hänsyn till exploateringsföreta­gens typ och miljöstörande effekt utgör ett måhända avgörande argument för att de geografiska områdenas gränser bör vara obestämda och flytande. Svårigheten alt bestämma influensområdel exakt illustreras också av de­partementschefens uttalande (s. 233) att de obrutna fjällområdenas beva­randevärden inte får äventyras genom att exploateringsätgärder vidlas "alldeles ulanförde obrutna områdenas gränser". Enligl lagrådets mening bör departementschefen vid lagstiftningsärendets fortsatta beredning till ledning för kommunernas och de statliga myndigheternas planarbele något närmare utveckla sina synpunkler på den nu berörda frågan.

I 4 kap. finns bestämmelser om tillåtlighetsprövning av industrianlägg­ningar m. m. Bestämmelserna sägs skola ersätia de bestämmelser som i dag finns i 136 a § byggnadslagen om regeringsprövning av industrianlägg­ningar m. m. vad avser hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar. Departementschefen erinrar i den allmänna motiveringen om att dessa beslämmelser år 1972 fördes in i byggnadslagen som ett av flera genomförandemedel i den fysiska riksplaneringen. Ett annat sådant medel avsåg nya regler, 10 a § byggnadslagen, om översiktlig planering av markanvändningen. I prop. 1972:111 bil. 2 om hushållning med mark och vatten underströk departementschefen att denna översiktsplanering måste kompletteras med effektiva medel för att i det enskilda fallet styra lokalise­ringen av industriell verksamhei som lar i anspråk eller förändrar karaktä­ren hos naturresurser som del enligt vad som framgår av den fysiska riksplaneringen råder särskild knapphet på och som är eller kan vänias bli föremål för konkurrerande anspråk. Del behövs, anförde han, ett instru­ment varigenom den från alla de synpunkter som skall beaktas i samman­hanget lämpligaste platsen väljs ul och anvisas den lokaliseringssökande. Och det är angelägel, framhöll han, all samhället härvid får möjligheter atl aktivt och med utnyttjande och vidareutvecklande av de bedömningar som görs i bl. a. den fysiska riksplaneringen och den regionalpolitiska utveck­lingsplaneringen styra lokaliseringen av ifrågavarande verksamheler (prop. s. 360).

Mot bakgrund av bl. a. det anförda fick första meningen i första stycket i 136 a § byggnadslagen till en början följande lydelse. "Är valet av plats för industriell eller liknande verksamhet av väsentlig betydelse för hushåll­ningen med landets samlade mark- och vattentillgångar, skall verksamhe­tens lokalisering prövas av Konungen." Som framgår av lagrådsremissen har paragrafens lydelse sedermera ändrats flera gånger.

Departementschefen anför i lagrådsremissen alt regeringen numera inte

har anledning att i samma utsträckning som i den fysiska riksplaneringens

inledningsskede pröva verksamheter med hänsyn till hushållningen med

mark och vatten. Detla sägs bero på atl staten och kommunerna i den

fysiska riksplaneringen i samarbete har utfört ett omfattande arbete med

program och planer, som medfört att det nu finns ett mera tillförlitligt

227

Prop. 1985/86; 3 underiag för att göra lokaliseringsöverväganden belräffande miljöslörande och resurskrävande industrier. I remissprotokollet framhålls vidare att den ordning som har föreslagits för alt ge NRL:s bestämmelser genomslags­krafl innebär att beslämmelserna skall tillämpas i mål och ärenden enligt de författningar i vilka detta särskilt föreskrivs. Sådana föreskrifter bör tas in i flera av de lagar där beslutsfallandet berör sådana anläggningar vilka nu omfattas av prövningsskyldigheten enligt 136 a § byggnadslagen med avseende på hushållningen med mark och vatten. Härigenom, framhåller departementschefen, skapas garantier för att NRL:s hushållningsbestäm­melser beaktas vid tillståndsprövningen av dessa verksamheter. Av det anförda framgår alt de motiv som är 1972 föranledde alt bestämmelserna i 136 a § byggnadslagen infördes som ett av flera genomförandemedel i den fysiska riksplaneringen inte längre kvarstår. Om NRL:s regelsystem ge­nomförs såsom förutskickas i remissen kommer del vidare alt finnas effek­tiva medel för att i det enskilda fallet styra lokaliseringen av industriell verksamhet som tar i anspråk eller förändrar karaktären hos naturresurser av nationellt intresse. Del måste därför - såsom också görs i lagrådsremis­sen - ifrågasättas om del finns behov av att pröva t. ex. en industrietable­ring i annan ordning än enligt den speciallagstiftning som är tillämplig beträffande verksamheten i fråga.

Departementschefen utvecklar pä s. 162 ff de huvudsakliga skälen för att en regeringsprövning behövs i vissa fall. Enligl hans mening är det natur­ligt att regeringen har inflytande över och tar ett politiskt ansvar för tillkomsten och lokaliseringen av industriella och liknande etableringar, som medför stor omgivningspåverkan och som samtidigt ofta har stor betydelse för sysselsättningen eller för andra viktiga samhällsintressen. Del är inte helt klart vilket innehåll departementschefen velat ge ordel omgivningspåverkan. Av de resonemang han för framgår dock att del inte enbari är fråga om effekter på miljön av sådant slag som avses i miljö­skyddslagen. Inte heller behöver konsekvenserna av en etablering röra mark- och vattenområden av stor betydelse från nationell synpunkt. Ordet omgivningspåverkan har sålunda en vidare syftning. Departementschefen anför lill belysning av vad han åsyftar att anläggningarnas storlek och deras omgivningskonsekvenser innebär risker för konflikter med etl slort antal andra markanvändningsiniressen. Förslaget mäste därför uppfattas sä atl prövning skall ske så snarl det gäller en påverkan över huvud taget pä omgivningen som så som det uttrycks i remissen - har betydande omfattning eller eljest är av ingripande beskaffenhet. Sådana etableringar, sägs det i remissen, ställer också ofta slora krav pä olika samhälleliga följdinvesieringar och de har normalt också betydelse för sysselsättningen och utvecklingen inom en större region, ibland för hela landet.

Indusirietableringar av angivet slag skall alltså enligt förslaget prövas av regeringen. Syftet med den nu föreslagna prövningen skiljer sig på elt väsentligt sätt från syftet med den prövning som år 1972 infördes genom beslämmelserna i 136 a § byggnadslagen. Avsikten med dem var att säker­ställa elt ändamålsenligt utnyttjande av de mark- och vattenområden som i den fysiska riksplaneringen utpekats som riksintressanla. Den reglering

228

som nu föreslås har, säsom lagrådet uppfattar den, karaktären av en allmän

etableringsprövning när det gäller vissa industrianläggningar. Ulan att     Prop. 1985/86; 3

syftet med eller arten och inriktningen av prövningen anges föreskrivs

sålunda i 4 kap. 1 § att vissa uppräknade anläggningar inte får utföras ulan

tillstånd av regeringen. Om en anläggning eller åtgärd som inte omfattas av

kravet pä tillstånd enligt 1 § kan antas få belydande omfattning eller bli av

ingripande beskaffenhet, kan regeringen enligt 2 § besluta att anläggningen

eller åtgärden inte får utföras ulan fillstånd.

Enligt lagrådels mening mäste del starkt ifrågasättas om en etablerings­lagstiflning med angivet innehåll och utformning har sin plats i NRL. All bestämmelserna fogats in i NRL inger naturligtvis läsaren den föreställ­ningen alt de utgör en integrerande del av lagstifiningen om hushållningen med naiurresurser. Så synes emellertid inte vara fallet. Någon direkt koppling finns l.ex. inte mellan de inledande bestämmelserna i 1 kap. 1 § och bestämmelserna i 4 kap. En annan sak är att hushållningsbestämmel­serna i 2 och 3 kap. skall vara tillämpliga vid regeringsprövningen. För undvikande av de misstolkningar som kan uppstå genom att bestämmelser­na om tillållighelsprövning av industrianläggningar m.m. finns infogade i NRL förordar lagrådet att 4 kap. bryts ut ur lagförslaget för att bilda en särskild lag. Ett ytterligare skäl härför är den stora belydelse bestämmel­serna har för utbyggnaden av industrier i riket. Lagen kan lämpligen benämnas lag om filllållighetsprövning av vissa industrianläggningar m. m. Anknytningen till NRL får då ske enligt den teknik som valts i NRL. Skulle emellertid syftet med 4 kap. vara att alltjämt endast hushålla med landets mark- och vattenområden och bestämmelserna sålunda anses ha sin plats i NRL, bör detta klart framgå av laglexten i den inledande paragrafen i 4 kap.

Lagrådet vill i detta avsnitt till sist ta upp en terminologisk fråga. I

planeringssammanhang har man sedan lång tid tillbaka arbetat med be­

greppet "riksintresse". Från den proposition som låg till grund för 1947 års

byggnadslag (prop. 1947:131) må som exempel härpå nämnas ett uttalande

av departementschefen, vari han understryker att all planläggning måste

ske under hänsynstagande lill vikliga intressen som är gemensamma för

hela landet. Från allmän social synpunkt samt pä kommunikationernas,

bostadspolitikens, hälsovårdens, försvarets, friluftslivets och naturskyd­

dets område finns sålunda, framhåller han, starka riksintressen att bevaka

vid planläggning av bebyggelsen (prop. s. 73). I lagrådsremissen (s. 26)

anför departementschefen att begreppet "riksintresse" i den fysiska riks­

planeringen har använts för att beteckna omräden som omfallas av riksda­

gens riktlinjer. Enligl departementschefen används emellertid ordet riksin­

tresse ofta i andra sammanhang i en mycket vidare bemärkelse, vilket i

många fall har lett till missförstånd om syftena med och innehållet i den

fysiska riksplaneringen. Del har, framhåller han, varit svårt att förstå att

åtskilliga riksintressanta företeelser eller verksamheter inte är riksintres­

sen i den mening som begreppet har i den fysiska planeringen. Departe­

mentschefen föreslår därför att i NRL uttryckssättet "områden av stor

betydelse i ell nationellt perspektiv" och liknande uttryckssätt används

som ersättning för begreppet riksintresse. Han anser all dessa uttryck på

ett bra sätt beskriver syftet med bestämmelserna, dvs. att reglera mark-

229

och vattenanvändningen i avgränsade områden med särskilda kvaliteter.

Prop. 1985/86:3

Enligt lagrådets mening är det uttryck som föreslås för alt beskriva

angivna syfte med beslämmelserna inte väl valt. Det verkar sökt och leder inte tankarna i önskad riktning. Ordet riksiniresse är sedan lång tid väl inarbetat när det gäller planläggning av hur mark och vatten skall använ­das. Alt ordets innebörd i den fysiska riksplaneringen kunnat missförstås torde främsi ha sin förklaring i att det varit mycket svårt för både myndig­heter och enskilda atl få en samlad överblick över riksdagens riktlinjer som återfinns i ett flertal riksdagsbeslut. Komplexiteten framgår av den sam­manfattning om den fysiska riksplaneringen som finns i bil. 3 i lagrådsre­missen. När nu riktlinjerna, både de verksamhetsanknuina och de geogra­fiska, lagregleras torde del inte finnas något utrymme för att missförstå ordet riksintresse i sammanhanget. I de lagrum, där detta skulle komma atl brukas, nämligen i 2 kap. 5-8 §§ och 10 § samt i 3 kap. 1 §, torde det för envar stå klart att de områden varom är fråga har sådana kvaliteter att de är av intresse för hela riket. Lagrådet föreslär alt ordet riksintresse an­vänds i de angivna paragraferna.

Lagförslaget

/ kap.

I §

Enligt denna paragraf skall marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigi användas så alt en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas. Med uttrycket "den fysiska miljön i övrigt" åsyftas enligt specialmotiveringen "i första hand" fysiska resurser som skapats av människan i form av byggnader, anläggningar m. m. Om vad därutöver åsyftas lämnar remissprotokollet ingen upplysning. Lagrå­del utgår från att paragrafen inte avser att reglera hur byggnader och anläggningar av olika slag skall användas utan att den endast handlar om mark- och vattenområdens användning för olika ändamål bland dem be­byggelse och anläggningar. Någon naturresurs vid sidan av mark och vatten synes med andra ord inte vara åsyftad med uttrycket "den fysiska miljön i övrigt". Ullrycket återkommer i lagen endast på ett ställe nämli­gen i 2 kap. 10 §. I delta lagrum ges en regel om vilken användning av mark- och vattenområden som skall ges företräde när flera oförenliga intressen i fråga om användningen slår emot varandra. Också här avser uttrycket sålunda inte något annat än mark- och vattenområden. Lagrådel föreslår att uttrycket - vilket för övrigt från språklig synpunkt är något oegentligt - utgår ur lagtexten och alt denna ges lydelsen "Mark- och vattenområden skall användas" elc.

2§

Enligt denna paragraf skall bestämmelserna i 2 och 3 kap. tillämpas i mål

och ärenden enligt förfatlningar i vilka detla särskilt föreskrivs. I special-

motiveringen anges uttömmande vilka författningar som avses nämligen

den föreslagna plan- och bygglagen, vattenlagen, miljöskyddslagen, natur­

vårdslagen, väglagen, ellagen och rörledningslagen. Till förtydligande av

230

paragrafen bör dessa förfatlningar anges i lagtexten, som förslagsvis kan

ges följande lydelse. "Bestämmelserna i 2 och 3 kap. skall tillämpas enligt     Prop. 1985/86; 3 vad som är föreskrivet i plan- och bygglagen (0000:000)" etc.

2 kap.

2§

1 lagtexten används i denna paragraf och i 3 kap. 1 och 2 §§ ordet "exploaleringsföretag". Uttrycket torde inte tidigare ha förekommit i lag­text och dess innebörd är inte utan vidare klar. Sammansatta ord med förledet "exploatering" återfinns emellertid i annan lagstiftning. Enligt 2 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen skall mark indelas i olika ägoslag. Ett ägoslag är exploateringsmark. Härmed avses obebyggd mark som ingår i fastställd stadsplan eller byggnadsplan och som till någon del är avsedd atl användas för byggnadsändamål. I det förslag lill lag om exploateringssam­verkan som förbereds inom regeringskansliet förekommer ordet "exploa­tering" i olika sammansättningar säsom exploateringssamverkan, exploa­teringsförrättning och exploateringsbeslut. Med exploateringssamverkan avses i det lagförslaget att viss mark ställs i ordning för bebyggelse och atl sådana anordningar utförs som behövs för bebyggelsen. I nu förevarande lagrådsremiss avses med exploateringsföretag enligt specialmotiveringen till denna paragraf etablering av industriell eller liknande verksamhet, tätorts- och fritidsbebyggelse av större omfattning med därlill hörande anläggningar, större trafikleder, större ledningsföretag, gruvor och större takter, terminalanläggningar, farieder och muddringsföretag. Av special­motiveringen lill 2 kap. 4 § framgår att med exploateringsföretag förstås också företag av mycket mindre omfattning. När del på s. 210 talas om "små exploaleringsföretag" synes därmed avses t. ex. koloniområden med odlingslotter. Ocksä en enstaka byggnad synes omfattas av begreppet exploateringsföretag och detta även om byggnaden endasi utgör komplet­tering av befintlig bebyggelse. Å andra sidan säger departementschefen -någol motsägelsefullt - på s. 228 att företag som har endast obetydlig omfattning inte anses som exploaleringsföretag. Det är enligl lagrådets mening tveksamt om begreppet "exploaleringsföretag" är så entydigt att del bör användas i lagtext, Lagrådel har emellertid inte kunnai finna något kort och pregnant ullryck som är att föredra. Ordel "exploateringsföre­lag" har länge använts i arbetet med den fysiska riksplaneringen. Uttryck­et är alltså väl känl just i samband med hushållning med naturresurser och kan knappast vålla missförstånd när det används i NRL. Genom ytlerligare uttalanden av departementschefen bör emellertid innebörden av de ovan nämnda något motsägelsefulla uttalandena klargöras.

Uianför begreppet "exploaleringsföretag" faller enligl departements­chefen (s. 206 och 229) upplag, tippar, schaktningsarbeten, ingrepp i vege­tationen, utsläpp m.m. Sådana åtgärder betecknas som "andra ingrepp i miljön" (se 3 kap. 1 §). Om etl mark- eller vallenområde är påverkal av ett sådant ingrepp saknas skäl för alt områdel skall åtnjuta det skydd som 2 § ger. Med hänsyn härtill bör i denna paragraf efler ordet "exploaleringsfö­retag" tilläggas "eller andra ingrepp i miljön".

231

Prop. 1985/86:3       5§

I paragrafen ges bestämmelser om skydd för mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller fisket eller för vatienbruk. Det kan förtjäna anmärkas att med rennäring åsyftas den verksamhei som bedrivs enligt rennäringslagen. Denna lag reglerar rätten för den som är av samisk härkomst att begagna mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Denna rätt - kallad renskötselrätt - omfattar inte bara skötseln av djuren i inskränkt mening dvs. rätt att begagna betesområde för renbete utan innefattar också viss rält för de renskötande samerna att uppföra mindre byggnader, avverka skog, ta virke och bränsle saml jaga och fiska (se bl. a. 16-19 §§ och 25 § rennäringslagen).

Av motiveringen till förevarande paragraf framgår att med utlryckel "fisket" avses endast fiskerinäringen och då inskränkt till det yrkesmäs­siga fisket medan däremot fritidsfisket och vad som brukar kallas husbe­hovsfisket inte åtnjuter något skydd enligl denna paragraf Lagrådet föror­dar därför att i både första och andra styckena ordet "fisket" byts mot "yrkesfisket",

6§

Enligt första stycket skall mark- och vaUenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturskönhet, vetenskapliga eller kulturella värden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skyddas mol åtgärder som kan påtagligt skada "natur- eller kulturmiljön". Enligt andra stycket i paragrafen är skyddet absolut i områden som har stor belydelse i ett nationellt perspektiv. Kulturmiljöbegreppet kommente­ras av departementschefen på s. 81 f. Enligl vad som där sägs avser kulturminnesvården "att åskådliggöra hur människan lärt sig utnyttja re­surserna i naturen och hur samhället utvecklats, om andra tiders näringsliv och sociala villkor, byggnadsskick, estetiska ideal etc". Invändningar synes inte kunna göras mot att inbegripa alll detta under begreppet kultur­miljö. Enligl departementschefen finns det emellertid dessutom kulturhis­toriska värden "som är mera svårgripbara" men av belydelse från social synpunkl. I sammanhanget nämns "ett mönster av kontakter, service m.m. i samspelet människor emellan" och del hänvisas till tätorternas rikare och mera sammansatta miljö. Därmed synes snarl sagt vilka som helst värden och synpunkter kunna vägas in vid stadgandets tillämpning. Lagrådet efterlyser mera preciserade inoliv.

I paragrafen används begreppen naturvård och friluftsliv var för sig.

Lagrådel vill med anledning härav erinra om den betydelse som i tidigare

lagstiftningsarbete lagts in i ordel naturvård. 1 prop. 1964:148 med förslag

lill naturvårdslag framhålls på s. 35 att naturvärden inte kan ses som ell

självändamål ulan atl den ytterst syftar till atl tillfredsställa mänskliga

behov, såsom vetenskaplig forskning, ostörd upplevelse av vacker natur

och stärkande friluftsliv i därför lämpad miljö. Även åtgärder i syfte au

säkerställa naturområden för sistnämnda ändamål bör sålunda inrymmas

under begreppet naturvård, framhålls det i propositionen. Denna betydelse

av begreppet naturvård vidhålls också i prop. 1978/79: 110 med förslag till

232

ändringar i skogsvårdslagen där det pä s. 15 sägs alt begreppet naturvärd

innefattar både den vetenskapliga och sociala naturvärden, dvs. även Prop. 1985/86:3 friluftsliv och rekreation i olika former, varjämte erinras om att i begreppet nalur innefattas också den kulturpräglade naturen, t. ex. gamla lövängar och betesmarker. Det må dock anmärkas atl i 3 § lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark ordet "friluftslivet" an­vänds jämte ordet "naturvården". Enligt lagrådets mening är det inte lämpligt alt i NRL använda ett annat uttryckssätt än det som används i naturvårdslagen, särskilt som bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL skall lillämpas enligl vad som är föreskrivet i bl. a. naturvårdslagen. Skulle det bli aktuellt atl företa en allmän översyn av naturvärdslagen bör del nu berörda terminologiska problemet uppmärksammas och en mera enhetlig terminologi eftersträvas. I paragrafens andra stycke bör ordet "friluftsli­vet" utgå. I första siycket däremot kan ordet "friluftslivet" särskilt anges eftersom bestämmelsen kan sägas innehålla en beskrivning av de olika komponenterna i begreppet naturvärd.

I första stycket talas om "vetenskapliga eller kulturella värden". För alt det skall vara klan atl det endast är markens vetenskapliga naturvärden och inte andra vetenskapliga ändamål för vilka marken kan utnyttjas som skall skyddas bör ordalydelsen i beskrivningen justeras.

I andra stycket bör på skäl som anförts under allmänna synpunkter ullrycket "stor betydelse i ett nationellt perspektiv" bytas ut mot orden "är av riksintresse för".

På grund av det anförda bör paragrafen ges följande lydelse.

Mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt pä grund av områdenas naturskönhet, vetenskapliga eller kulturella naturvär­den eller kulturella värden i övrigi eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovel av områden för friluftsliv i närhelen av tätorter skall särskilt beaktas.

Områden som är av riksintresse för naturvården eller kulturminnesvår­den skall skyddas mol älgärder som avses i första styckel.

10 

§

I första stycket bör orden "den fysiska miljön i övrigt" utgå. Lagrådet hänvisar till sitt ytlrande under 1 kap. I §.

3 kap. 1 §

Enligt paragrafens andra stycke utgör hushållningsbestämmelserna i 3

kap, inte hinder för anläggningar för att utvinna fyndigheter av ämnen eller

material, om del finns särskilda skäl därför. Av specialmotiveringen jäm­

förd med vad som sägs i den allmänna motiveringen (s, 116-118) och i

specialmotiveringen lill 2 kap. 7 § vill det synas som om med "fyndigheter

av ämnen eller material" i andra stycket avses endast sådana fyndigheler

som är av stor belydelse i ett nationellt perspektiv. Om detla är riktigt, bör

det komma till uttryck i laglexten och de citerade orden ersättas av orden

"sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 2 kap, 7 § andra

stycket".

233

16   Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop. 1985/86: 3       2 §

I paragrafen föreskrivs att exploateringsföretag inom vissa i paragrafen uppräknade områden skall vara förenliga med turismens och friluftslivets intressen. I specialmotiveringen redovisar departementschefen till ledning för rättstillämpningen sin syn på de olika områdenas särskilda värden för turism och friluftsliv och hur frågor om tillåtligheten av exploateringsföre­lag bör bedömas. Sådan lagtexten är utformad återspeglar den dåligt vad departementschefen avser.

Laglexlen anger turism och friluftsliv som de skyddsvärda inlressena. Men av motiven framgår - vilket kanske i och för sig är naturiigl - att dessa intressen inte är de enda som skall fälla avgörandet ulan att de får vägas mot andra. Sålunda sägs det att turistanläggningar inte bör föriäggas sä att utvecklingen av annat näringsliv eller av bostadsbyggandet försvå­ras. Vidare anges att kustområdenas värden för turism och friluftsliv inte bör få gå föriorad genom alltför omfattande satsningar på anläggningar för turism och friluftsliv. Det bör av lagtexten framgå alt avvägningar av detta slag är åsyftade.

Av motiven att döma avses med friluftsliv bl. a. fritidsbebyggelse. Men av motiven framgår också alt det främst är det s. k. rörliga friluftslivets iniressen som denna paragraf skall tillgodose. Med fritidsbebyggelse och fritidsanläggningar avses nämligen i första hand bebyggelse och anlägg­ningar för kollektiv användning säsom stugbyar, vandrarhem, camping­platser och småbåtshamnar. Det starka betonandet av andra fritidsboende­former än den traditionella, enskill ägda fritidsbebyggelsen framgår inte av lagtexten. Denna kan tas till intäkl för andra prioriteringar än dem departe­mentschefen åsyftar.

För att få bättre överensstämmelse mellan lagtext och motiv föreslår lagrådet alt paragrafens ingress får följande lydelse. "Inom följande områ­den skall turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskill beakias vid bedömningen av tillåUigheten av exploale­ringsföretag eller andra ingrepp i miljön."

4§

Paragrafen uppställer som huvudregel alt inom de kustområden och

skärgårdar varom paragrafen handlar fritidsbebyggelse får komma till

stånd endasi i form av kompletteringar fill befintlig bebyggelse. Från denna

huvudregel medges undanlag, om det finns särskilda skäl. Med särskilda

skäl avses enligt specialmotiveringen bl. a. att bebyggelsen ingår som etl

led i all förbättra områdenas attrakfiviiel för turism och friluftsliv. Bebyg­

gelse av stugbyar för uthyrning, vandrarhem och enkla campingslugor

samt en enkel typ av fritidsbebyggelse i närheten av de slörre tätortsre­

gionerna skall kunna tillåtas inom dessa områden. Del är alltså inte me­

ningen alt helt utesluta den enskill ägda fritidsbebyggelsen. Del sägs också

all kustområdena i fråga "så långl möjligt" bör utnyttjas för andra former

av fritidsbebyggelse än enskilt ägd bebyggelse. Vidare uppställs som vill­

kor för all fritidsbebyggelse inom områdena att bebyggelsen inte äventyrar

områdenas speciella miljövärden. Det kan inte anses godtagbart att låta allt

234

det som undanlagsregeln sålunda omfattar komma lill uttryck i den vaga

formuleringen "om del inte finns särskilda skäl till annal". För att paragra- Prop. 1985/86; 3 fen skall bättre återge vad som synes vara avsett och även i övrigt vinna i klarhet bör den delas upp i två stycken varav det första siycket avser fritidsbebyggelsen och ges förslagsvis följande lydelse. "Inom kustområ­dena och skärgårdarna från Brofjorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark, utmed GoUands kust, på Östergarn och Storsudret på Got­land samt på Fårö får fritidsbebyggelse komma till slånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl, får dock annan fritidsbebyggelse komma till stånd företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller avser enkla fritidshus i närheten av de stora tätortsregionerna." Därefter bör i elt andra stycke följa den bestämmelse som utgör andra meningen i det remitterade försla­get.

5§

Inom de i paragrafen angivna Qällområdena får bebyggelse och anlägg­ningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den veten­skapliga forskningen eller friluftslivet. Lagrådet håller inte för uteslutet att det inom dessa områden kan förekomma fast bosättning av annat slag t. ex. Qällägenheter. Remissprotokollel lämnar inget besked härom. I den mån sådan fast bosättning förekommer synes lägenhetsinnehavarnas intressen böra beaktas på samma säll som rennäringens. Det kan lämpligen ske genom atl orden "den bofasta befolkningen" skjuts in efter "rennäring­en".

I specialmotiveringen berör departementschefen gränsdragningsprob­lem som kan uppstå när det gäller att definiera vad som skall hänföras lill anläggningar för friluftslivet. Samtidigt framhåller han som naturiigl att inom de obrutna fjällområdena endast lokaliseras anläggningar som är inriktade på röriigt friluftsliv, i första hand enkla övernattningsstugor och raststugor som är avsedda att nyitjas i samband med skidturer, fotvand­ringar och fiske. Paragrafen vinner i tydlighet om den anger atl del är "det rörliga friluftslivet" som avses.

4 kap.

1 §

Andra stycket av paragrafen bör arbetas in som en punkt 9 i första stycket. Härvid bör i laglexten anges att tillfällig ankring eller tillfällig förtöjning av plattformar inte kräver tillstånd.

3§

Departementschefen har både i den allmänna motiveringen (avsnilt 6.1) och i specialmotiveringen lill förevarande paragraf berört vad som avses med uttrycket "allmänna planeringssynpunkter". Lagrådet, som inte har någon erinran mot vad departementschefen anfört, vill tillfoga atl utlryckel måsle anses ha samma innebörd i NRL som i 3 kap. I § vattenlagen. Ytterligare vägledning för vad som inryms i begreppet "allmänna plane­ringssynpunkter" ges i prop. 1981/82: 130 s. 91-93, 277 och 411.

235

Prop. 1985/86:3

En förutsättning för regeringens fillstånd till etablering av industrian-

läggningar är - med vissl undanlag - att kommunen har lillstyrkt atl tillstånd lämnas. Med hänsyn lill ärendenas vikl bör, som departements­chefen anför, yttrande avges av fullmäklige. Det överensstämmer också med de handläggningsruliner som nu tillämpas i regeringskansliet i ärenden enligt 136 a § byggnadslagen att det är kommunens högsta beslutande organ som skall avge yttrandet och alt någon delegation t. ex. lill kommun­styrelsen inte får ske. Detta bör framgå av lagtexten. (Jämför regeln i 4 kap. 11 § lagrådets förslag fill PBL om vem som antar översiktsplan.) Lagrådet förordar alltså att i första stycket av förevarande paragraf ordet "kommunen" ersätts av ordet "kommunfullmäktige".

Andra siycket innehåller beslämmelser om alt regeringen för vissa un­dantagsfall får meddela tillstånd lill en anläggning utan atl kommunen har tillstyrkt detta. Förutsättningarna för etl sådant tillstånd är att det från nationell synpunkt är synnerligen angelägel att anläggningen kommer till stånd inom landet och alt ingen annan lämpligare plats för anläggningen har stått atl finna. I specialmotiveringen uttalar departementschefen att hänsyn skall las inte bara lill platsens lämplighet från lekniska och ekono­miska synpunkter. Också den inställning som vederbörande kommuner redovisat skall vägas in. En plats inom den kommun som tillstyrker lokali­seringen kan sålunda, sägs det, vara lämpligare än en plats inom den kommun som motsätter sig en etablering, även om en lokalisering fill den senare kommunen skulle medföra mindre ingrepp i miljön, lägre kostnader etc. Atl kommunernas inställning skall vägas in på detta sätt när det gäller att avgöra lämpligheten har knappast någon täckning i laglexten. Denna bör jämkas förslagsvis så att det anges att "ingen annan i tekniskt och ekonomiskt hänseende bättre saml med hänsyn lill övriga omständigheter lämpligare plals för anläggningen" etc.

5 §

Enligt paragrafen kan ett tillstånd enligt 4 kap. förenas med villkor för att lillgodose allmänna iniressen. I specialmoliveringen ulvecklar departe­mentschefen vilken typ av villkor som kan föreskrivas. Mot redovisning­en, som grundas på uttalanden i motiven fill motsvarande bestämmelse i 136 a § byggnadslagen och pä den praxis som utbildats vid tillämpningen av nämnda paragraf, har lagrådel intet atl invända. Lagrådel vill dock tillägga att, eftersom vid prövningen skall vägas in allmänna planeringssyn­punkter (3 §), villkoren måsle kunna avse också sådana intressen som därvid skall beaktas, dvs. närings-, arbetsmarknads- och regionalpoliiiska iniressen. Det må framhållas alt sådana villkor liksom övriga villkor och föreskrifter är straffsanktionerade enligt 6 § 3.

6§

Den som i dag gör sig skyldig lill överträdelse av beslämmelserna i 136

a § byggnadslagen kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Straff­

bestämmelsen återfinns i  12 § lagen om påföljder och ingripanden vid

olovligt byggande m, m. Vid PBL:s ikraftträdande avses såväl byggnadsla-

236

gen som påföljdslagen skola upphävas. Till NRL är inie fogade några

övergångsbestämmelser. Beslut meddelade med slöd av 136 a § byggnads- Prop, 1985/86; 3 lagen kommer alt gälla också sedan NRL trätt i kraft. Överträdelse av sådana beslut kan, om de begåtts före PBL:s ikraftträdande, beivras enligt den övergångsbestämmelse som i lagrådets förslag lill yttrande över PBL har upptagits i 17 kap. 22 §. Sker förseelsen sedan PBL och NRL trätt i krafl, saknas emellertid som övergångsbestämmelserna är utformade möj­lighel atl ingripa mot en eventuell gärningsman. Frågan humvida en över­gångsbestämmelse behövs för sistnämnda situation - straffstadgandet i 12 § påföljdslagen torde aldrig ha tillämpats - har inte berörts i lagrådsre­misserna lill PBL och NRL. Anses en regel erforderlig bör den lämpligen fogas in i nyssnämnda paragraf i PBL.

5 kap.

1 

§

Enligt första stycket åläggs de myndigheter som skall tillämpa NRL att se till att planer enligt PBL och sådant planeringsunderiag som belyser hushållningsfrågan finns lillgängliga i målet eller ärendet. Enligt specialmo­tiveringen avses med planer enligl PBL regionplan, översiktsplan, om­rådesbestämmelser och detaljplan. Fastighetsplanen omfallas alltså inte av bestämmelsen. Detta är naturligt eftersom faslighelsplanen knappast lorde belysa hushållningsfrågan. Nägot behov av alt ha tillgång lill andra planer än dem som behandlar hushållningsfrågan finns nämligen inte vid myndig­heternas tillämpning av NRL. Vad som åsyftas med bestämmelsen skulle därför komma till bättre uttryck om framför ordet "planer" insköts ordet "sådana",

I sista siycket av specialmotiveringen till förevarande paragraf uttalas atl del i länsstyrelsens samordnande uppgifter ocksä ingår atl vid behov biträda prövningsmyndigheten med utlåtande över den prövade åtgärdens förenlighet med en från allmän synpunkt lämplig utveckling. Det sagda kan ge intryck av att länsstyrelsen skulle vara skyldig att medverka vid utform­ningen av prövningsmyndighetens skriftliga utlåtande. Lagrådel utgår emellertid från att avsikten inte är atl ålägga länsstyrelsen uppgifter utöver dem som följer av länsstyrelseinstruktionen, då närmast 3 och 5 §§.

2§

Såsom paragrafen är utformad kan den missförslås och tolkas som ett bemyndigande för regeringen alt meddela föreskrifter om kommunernas skyldighet atl fullgöra sådan redovisning som avses i paragrafen. För att förebygga en sådan feltolkning och markera att det är fräga om förvall­ningsbeslut i enskilda fall bör i laglexten anges att "Regeringen får i vissl fall besluta alt" etc. I den följande lagtexten fyller då ordet "visst" inte någon funktion utan kan utgå.

3§

För att man skall få en bällre redaktionell överensstämmelse med 1 kap. 8 § första stycket i lagrådels förslag till PBL förordar lagrådet atl första stycket i förevarande paragraf ges följande lydelse. "Länsstyrelsen har

tillsyn i länet över hushållningen med naturresurser och efterlevnaden av

237

vad som föreskrivs i eller beslutas med stöd av 4 kap."

Prop. 1985/86: 3

I andra stycket är i enlighet med terminologin i 2 § allmänna verkstadgan

ordet "verksamhetsområde" alt föredra framför "ansvarsområde".

Granskningen av det remitterade förslaget har i övrigt föranlett vissa ändringar av redaktionell art.

238

Bilaga 5     Prop. 1985/86:3

Den fysiska riksplaneringen

1  1972 års riksdagsbeslut m.m.

Regeringen redovisade i prop, 1972:111 bil. 2 förslag till riktlinjer för hushållning med mark och vatten och till former för en fortlöpande fysisk riksplanering. Förslagen i propositionen godtogs i allt väsentligt av riksda­gen (CU 1972:35, rskr 348).

Hushållningen med mark och vatten skall enligt propositionen ske med ett långsiktigt perspektiv och baseras på en ekologisk grundsyn. Tre hu­vuduppgifter angavs för den fysiska riksplaneringen, nämligen

-

att kartlägga dels de långsiktiga önskemål som skilda iniressen riktar mol mark och andra naturtillgångar, dels de tillgångar som svarar mot anspråk som kan förutses,

-

att analysera i vilken utsträckning det föreligger konflikter mellan olika anspråk och klarlägga konsekvenserna av alternativa sätl att utnyttja naturresurserna samt

-

att i den mån det är motiverat av riksintresse dra upp riktlinjer för hushållning med sådana naturtillgångar som är eller kan väntas bli efterfrågade av skilda iniressen eller som är särskill känsliga för miljöpå­verkan.

Mol bakgmnd av bl. a. redovisningar av anspråk som ställs pä landets mark- och vattentillgångar föreslogs rikllinjer för hur olika intressen och verksamheter bör beaktas i den fysiska planeringen och vid ställningsta­ganden till enskilda tillståndsfrågor, s. k. verksamhetsanknutna riktlinjer. Dessa riktlinjer har, som kommer att framgå av del följande, i flera avseen­den preciserats genom senare riksdagsbeslut. De verksamhetsanknutna riktlinjerna omfattar naturvården, kulturminnesvården, friluftslivet, jord­bruket, skogsbruket, fisket, rennäringen, fritidsbebyggelsen och försvaret. Vissa uttalanden från statsmakterna finns också om bl. a. industrin och kommunikationerna.

Mot bakgmnd av bedömningar av konkurrensen mellan olika anspråk på mark och andra naturtillgångar föreslogs även riktlinjer för hushållningen med mark och vatten inom vissa områden i landet, s. k. geografiska riktlinjer. Dessa rikllinjer anger hur markanvändningen från rikssynpunkt bör inriktas inom kustområdena, fiällområdena, huvudälvarnas dalgång­ar, vissa insjöområden saml vissa områden som har goda förutsättningar för industri med särskilda lokaliseringskrav. Vidare angavs rikllinjer för vattenkraftutbyggnad i vissa oulbyggda älvar och älvsträckor. Som kom­mer att redovisas längre fram har även de geografiska riktlinjerna precise­rats genom senare riksdagsbeslut.

För alt åstadkomma en god hushållning med mark och vatten i enlighet

med vad riktlinjerna anger har riksdagen dessutom, för de områden som

berörs av de geografiska rikilinjerna och för vissa andra områden, uttalat

som angeläget att en översiktlig fysisk planering genomförs, för aft t. ex. en

planmässig ulveckling av fritidsbebyggelsen skall komma lill stånd eller för

att konflikter vid lälortsutbyggnad på jordbruksmark skall kunna lösas.

239

Prop. 1985/86:3

I 1972 års proposition betonades atl det i huvudsak bör ankomma på

kommunerna all fullfölja riktlinjerna, främst inom ramen för den kommu­nala planeringen. Detta borde enligl propositionen ske i etl sädanl samspel mellan slalen och kommunerna som medger all den kommunala planering­en tjänar som instrumeni bäde för att precisera och vidareutveckla de centralt utformade riktlinjerna och för atl påverka deras uiformning. De överväganden och den planering som föranleds av riktlinjerna måste enligt propositionen på längre sikt ingå i kommunernas översiktliga planering. Riksdagen (CU 1972:35, rskr 348) godtog förslagen och anslöt sig därvid till uppfattningen att den fysiska riksplaneringen skall fullföljas och vidare­utvecklas genom kommunal planering.

2 Program- och planeringsskedena, kompletteringar av riktlinjerna

I enlighet med vad som förutsattes i 1972 års proposition (s. 176) och riksdagsbeslut har arbetet med att fullfölja och vidareutveckla de beslutade riktlinjerna för hushållning med mark och vallen bedrivits i samarbete mellan kommunerna och de statliga myndigheterna i ett programskede och ett planeringsskede.

Under programskedei utarbetade nästan samtliga kommuner program för sådana planeringsålgärder m. m. som borde vidlas lill följd av de beslutade riktlinjerna. Länsstyrelserna redovisade resultatet av detla arbe­te till regeringen ijuli 1974. Regeringen tog ställning till länsstyrelsernas redovisningar genom beslut län för län under år 1975. Regeringens ställ­ningstaganden förelades riksdagen i prop, 1975/76:1 med redovisning av programskedet i den fysiska riksplaneringen, 1 propositionen föreslogs riksdagen all godkänna dels vissa principfrågor om ansvarsfördelningen m.m. i den fortsatta fysiska riksplaneringen, dels den precisering som genom regeringsbesluten hade skett beträffande vissa av de verksamhets­anknutna riktlinjerna, bl. a. de som avser jordbruket. Regeringens förslag godtogs i allt väsentligt av riksdagen (CU 1975/76: 1, rskr 45).

I samband med redovisningen av programskedet lade regeringen också fram en proposition (1975:46) om planering och samordning av samhällets insatser för rekreation och turism. I denna proposition föreslogs riksdagen fatta beslut om s. k. primära rekreationsområden och om vissa riktlinjer för markanvändningen inom dessa områden. Riktlinjerna förutsattes bli beaktade i planeringsarbetet inom ramen för den fysiska riksplaneringen. Riksdagen godkände med vissa uttalanden regeringens förslag (CU 1975/76:2, rskr 46).

Under planeringsskedet inleddes ett arbete med att genomföra de åtgär­der som hade angells i kommunernas program och i regeringsbesluten. Bl. a. upprättade kommunerna s.k. kommunöversikter med rikUinjer för bl. a. bebyggelseutvecklingen. Länsslyrelserna redovisade resultatet av arbetet under planeringsskedet till regeringen i mars 1977. Regeringen tog ställning till redovisningarna genom beslut län för län under åren 1978 och 1979.

Resultatet av planeringsskedet presenterades i prop. 1978/79:213. I den-

240

na förordades dels vissa anpassningar av riktlinjerna för hushållning med

jordbruksmark till ändrade förutsätlningar och dels förtydliganden av rikt- Prop. 1985/86; 3 linjerna för fritidsbebyggelsens utveckling i de områden som omfattas av de geografiska riktlinjerna. Enligt propositionen hade arbetet under plane­ringsskedet inneburit alt intentionerna i den fysiska riksplaneringen hade kunnai fullföljas i betydelsefulla delar. För flertalet områden med geogra­fiska rikllinjer och för vissa jordbruksbygder ansåg emellertid regeringen en fördjupad planering vara nödvändig. En redovisning lill regeringen av denna planering skulle göras av länsstyrelserna i slutet av år 1982. Riksda­gen godkände i alll väsentligt vad som förordades i propositionen (CU 1979/80:6, rskr 87).

Samtliga länsstyrelser redovisade i slutet av år 1982 hur kommunerna genom planerings- och genomförandeåtgärder har följt upp riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Efler remissbehandling fattade regeringen beslut med anledning av redovisningarna i december 1984.

Under program- och planeringsskedena, som har haft sin tyngdpunkt pä lokal och regional nivå, har åtgärder också vidtagits på central nivå för atl vidareutveckla riktlinjerna. 1 prop. 1977/78:31 om rikllinjer i den fysiska riksplaneringen för vissa s. k. obrutna fiällområden föreslog sålunda rege­ringen att 14 förhållandevis orörda områden i Qällvärlden även framgent skulle undantas från tyngre exploateringsföretag. Bl. a. föreslogs atl vägar, vattenkraftsstationer och gmvor samt ett intensivt skogsbruk i princip inte skulle fä förekomma inom områdena. Riksdagen ställde sig i alll väsentligt bakom regeringsförslaget (CU 1977/78:8, rskr 99). På förslag i prop. 1980/81:71 godkände riksdagen därefter vissa ändringar av gränserna för två av de obrutna Qällområdena (CU 1980/81:14, rskr 155).

1 prop. 1977/78:57 om riktlinjer i den fysiska riksplaneringen för vatten­drag i norra Svealand och Norrland angavs vilka vattendrag i norra Svea­land och Norrland som bör vara undantagna från fortsatt vattenkraftut­byggnad. Regeringens förslag godkändes av riksdagen (CU 1977/78:9, rskr 100).

Regeringen tillsatte år 1982 en parlamentarisk beredning (Dir. 1982:90) med uppdrag alt föreslå en plan för hur den av riksdagen år 1975 beslutade utbyggnaden av vattenkraften till 66 TWh skall genomföras.

Enligt direktiven var beredningen oförhindrad att studera sådana älvar och älvsträckor som är undantagna från vattenkraftutbyggnad enligt rikt­linjerna i den fysiska riksplaneringen. Beredningen lämnade sina förslag i betänkandet (SOU 1983:49) Vattenkraft. Statsmakterna tog ställning lill förslagen våren 1984 (prop. 1983/84:160, BoU 30, rskr 388) och våren 1985 (prop, 1984/85:120, BoU 25, rskr 364). Besluten innebär bl, a, att Bureäl­ven och en del av Ljusnan vid Edänge inte längre skall omfattas av riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen.

3 Frågor om genomförande av riktlinjerna

I 1972 års proposifion (s. 302) uttalades bl. a. följande belräffande riktlin­jernas belydelse för senare beslut hos kommun och myndigheter:

Riktlinjerna får inga omedelbara rättsverkningar. Det följer redan av alt

241

Prop. 1985/86; 3 de till sin natur är sådana att de för konkreta ställningstaganden rörande markanvändningen behöver preciseras eller vidareutvecklas antingen ge­nom fortsatt planering eller i samband med mer detaljerade lokaliserings­beslut. Härtill kommer att gällande lagsliftning - och hämtinnan förordas ingen ändring i nu föreliggande förslag - inte förutsätter förekomsten av övergripande planbedömningar som skulle binda Kungl. Maj:t eller myn­digheterna i enskilda beslul rörande markanvändningen.

Skall emellertid riktlinjerna, säsom jag nu har angett, bli föremål för riksdagens ställningstagande, är det naturligt att de också, jämte de yttran­den som riksdagen kan komma att avge, bli vägledande för Kungl. Maj:t vid alla beslut om sådan markanvändning som riktlinjerna avser. Del kan knappasl komma i fråga atl inom ramen för det nu aktuella, partiella lagstiftningsarbetet ge uttryck härför i lagstiftningen. Enligt min mening är det inte heller behövligt. Jag fömtsätter nämligen atl riktlinjerna jämte riksdagens yttrande ulan särskild föreskrift får en sådan vägledande effekt. Det ligger i sakens nalur all samma riktlinjer som enligt vad jag sagt nu blir vägledande för Kungl. Maj:t kommer att iakttas också av myndigheterna.

I sitt utlåtande med anledning av propositionen uttalade civilutskottet sitt slöd för att riktlinjerna skall vara vägledande för regeringen och under­ställda myndigheter. Utskottet förutsatte också all rikdinjerna beaktas och följs även vid kommunala beslut om markanvändningen (CU 1972:35 s. 10), Då riktlinjerna har konkrefiserats direkt eller i en fortsatt fysisk planering borde enligt utskottet planeringsintentionernas genomförande säkras genom lagstiftning. Utskottet hänvisade (s. 29) till atl den dä på­gående bygglagutredningen prövade hur man mer generellt skall kunna förknippa beslut grundade på den fysiska riksplaneringen med direkta rättsverkningar för kommuner och enskilda.

Mot bakgrund av dessa uttalanden om riktlinjemas vägledande roll har regeringen utfärdat ell cirkulär (1973: 15) till samtliga statsmyndigheter om beaktande av riktlinjer för hushållningen med mark och vatten. I cirkuläret anbefaller regeringen samlliga statsmyndigheter att som vägledande vid varje beslut som är av belydelse för användningen av mark eller vatten beakta de rikllinjer som statsmakterna har dragit upp för hushållningen med dessa naturtillgångar. I ett särskih cirkulär (1978:277) har regeringen erinrat de statliga myndigheterna om riktlinjerna för de obrutna fjällområ­dena.

På förslag i 1972 års proposition beslöt riksdagen också om ändringar i byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1981:872) så att regeringen, om det fordras för all främja en från rikssynpunkl angelägen ulveckling, kan föreskriva alt en kommun skall upprätta generalplan, som lillgodoser elt vissl allmänt intresse (10 a § byggnadslagen). Regeringen kan också före­skriva att planen skall fastställas. Om det behövs, kan enligl 14 a § samma lag förbud meddelas mot nybyggnad under tiden fram lill dess att general­planen har prövats för fastställelse.

På förslag i samma proposifion infördes också I36a§ byggnadslagen om

regeringsprövning av viss industriell verksamhei. Här kan också erinras

om att de ändringar i fråga om glesbebyggelserälten som genomfördes på

förslag i 1972 års proposition hade sin gmnd i förslaget om en fysisk

242

riksplanering. Redan 1971 års riksdag (CU 1971:26) hade uttalat, aft det

ökade behovet av en ändamålsenlig hushållning med markresurserna kun-     Prop. 1985/86: 3 de tillgodoses endast om det slogs fast att även utnyttjande av mark för glesbebyggelse förutsätter planmässiga överväganden frän samhällets sida.

1 enlighet med vad som föreslogs i 1972 års proposition får enligt 29 § byggnadsstadgan (1959:-612, omtryckt 1981:873) byggnad inte uppföras inom områden där utomplansbestämmelser gäller, om inte valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kan anses lämplig från allmän synpunkt. Enligt bestämmelsen skall särskill beaktas bl. a. all områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden samt områden som är läm­pade och behövliga för friluftsliv såvitt möjligt skall bevaras. Denna gles-bebyggelsereglering utgör naturligtvis ocksä etl verksamt instmment när del gäller att skydda områden som bör bevaras enligt riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen.

Även om byggnadslagstiftningen har en myckel stor belydelse när det gäller att säkerställa genomförandet av riktlinjerna, är det uppenbart att också en rad andra förfatlningar därvid spelar en viktig roll. I vattenlagen finns således bestämmelser om de älvar och älvsträckor som skall undan­tas från vatlenkraftsutbyggnad. I prop. 1977/78:31 om riktlinjer i den fysiska riksplaneringen för vissa s. k. obrutna fjällområden redovisades ett antal författningar med vilka markanvändningen i dessa fjällområden regle­ras eller kan regleras. Byggnads-, naturvårds-, skogsvårds- och rennä­ringslagstiftningen, koncessionslagsfiftning av olika slag samt lagsfiftning-en angående terrängkörning med motorfordon angavs vara de lagstiftnings­områden som har störst betydelse för att säkerställa genomförandet av riktlinjerna för markanvändningen inom områdena.

4 Det fortsatta arbetet med fysisk rikspianering

År 1979 publicerades bostadsdepartementels rapport (SOU 1979:54, 55) Hushållning med mark och vatten 2.1 rapporten presenteras överväganden och lämnas förslag beträffande bl. a. formerna för den fortsatta fysiska riksplaneringen. Vidare behandlas vissa mera långsiktiga frågeställningar rörande hushållningen med mark och vatten.

På grundval av rapporten och remissbehandlingen av denna lämnade

regeringen i prop. 1980/81:183 om fortsalt fysisk riksplanering förslag till

former för det fortsatta arbetet. I propositionen slås fast atl den fysiska

riksplaneringen är en fortlöpande planeringsprocess där nya vikliga hus­

hållningsfrågor vid behov bör behandlas. Genom planeringsprocessen ska­

pas en systematisk samordning dels mellan olika nationella anspråk på

mark- och naturresurserna, dels mellan staten och kommunerna om sä­

dana mark- och vattenhushållningsfrågor som bedöms vara viktiga från

rikssynpunkt och för vilka särskilda insatser behövs. Förslagen i proposi­

tionen innebär att den fysiska riksplaneringen så långl möjligt inordnas i

den fortlöpande planerings- och beslutsprocessen, främst i anslutning fill

kommunernas markanvändningsplanering. Den fortsatta fysiska riksplane­

ringen skall liksom den hittills genomförda bedrivas i samarbete mellan

staten och kommunerna men ulan krav pä den lyp av omfatlande, samti­

diga redovisningar från alla kommuner som har förekommit under pro-

243

Prop. 1985/86; 3 gram- och planeringsskedena. Berörda ämbetsverk skall även i fortsätt­ningen svara för att ange den närmare innebörden av olika sektoriella riksintressen.

1 propositionen framhölls också att riktlinjerna för hushållning med mark och vatten borde lagregleras. Riksdagen (CU 1980/81:39, rskr 377) fram­förde inga erinringar mot förslagen i propositionen.

Regeringen redovisade i den nyss nämnda propositionen för riksdagens kännedom även vissa nya hushållningsfrågor som bör behandlas i den fysiska planeringen. Det gäller främst markanvändningsfrågor vid utnytt­jandet av inhemska energiresurser samt havsresursernas utnyttjande och skydd. Vidare togs upp hur vissa frågor beträffande anläggningar för Iransporter och energidistribution samt tätorisstrukluren bör behandlas i den fysiska planeringen. Dessa frågor bör enligt propositionen introduce­ras successivt i den fortlöpande planeringsprocessen på olika nivåer.

244

Innehållsförteckning

Prop. 1985/86:3

Propositionens huvudsakliga innehåll................................ 

1

Propositionens lagförslag ................................................. 

2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 juni 1985

1

Inledning  ....................................................................... 

8

2

Reformbehoven och lagförslagels huvudsakliga inriktning       

9

2.1

Bakgrund  ................................................................ 

.... 

10

2.2

Grunder fören lagreform om naturresurshushällning          

15

2.3

Samordnade regler för tillståndsprövning och den huvudsak­liga inriktningen av reglerna   

................................................................................. 

17

2.4

Underlag för prövning av hushållningsfrågor. PBL och en naturresurslag - kommunernas roll. Ansvarsfördelningen mel­lan staten och kommunerna          

24

2.5

Regeringsprövning av vissa industrianläggningar..... 

39

2.6

Uppläggningen av en naturresurslag ....................... 

40

3 Gmndläggande hushållningsbestämmelser  ................... 

... 

40

3.1

Utgångspunkter........................................................ 

41

3.2

Avvägningar vid beslul om användning av mark och vallen ...

45

3.3

Ekologiska utgångspunkter m.m............................... 

47

3.4

Jordbruk och skogsbruk   .......................................... 

... 

52

3.5

Rennäringen samt yrkesfiske och vattenbruk ........... 

56

3.6

Naturvård, kulturminnesvård och friluftsliv   ............. 

... 

62

3.7

Områden som innehåller värdefulla ämnen eller material   

69

3.8

Markbehov för vissa typer av anläggningar m.m....... 

.... 

73

3.9

Avvägningar mellan motstående nationella iniressen........ 

78

4 Bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i

den fysiska riksplaneringen  .......................................... 

79

4.1

Behovet av särskilda geografiska bestämmelser...... 

... 

80

4.2

Områden som bör omfattas av bestämmelserna ..... 

... 

83

4.3

Vissa allmänna frågor om bestämmelsernas innehåll 

... 

91

4.4

Bestämmelser om omräden av särskild betydelse för

turism och friluftsliv.................................................... 

96

4.5

Särskilda bestämmelser om lokalisering vid kusterna av miljöstörande industriella och liknande anlägg­ningar samt fritidsbebyggelse ......... 

97

4.6

Särskilda frågor som rör Qällvärlden......................... 

. 

102

4.7

Vattendrag som skall undantas från valtenkraflsulbyggnad ...

107

4.8

Områdenas geografiska avgränsning........................ 

. 

112

5 Vissa utredningsfrågor m. m........................................... 

. 

115

5.1

Kunskapsunderiag i fråga om områden av riksiniresse      

115

5.2

Särskilda utredningsfrågor   ..................................... 

119

5.3

Frågor om utredningskostnader................................ 

121

6 Regeringsprövning av stora industrianläggningar m. m.. 

122

6.1

Behovet och omfattningen av en regeringsprövning. 

123

6.2

Prövningsplikliga anläggningar m.m.......................... 

128

6.3

Undantag från krav på tillstånd  ............................... 

134

6.4

Prövning efter särskilt beslut   .................................. 

. 

135

6.5

Det kommunala inflytandet........................................ 

. 

136

6.6

Samordning med annan lagstiftning.......................... 

139

6.7

Tillsyn och ansvar...................................................... 

143

7 Följdlagsliftning .............................................................. 

. 

144

Upprättat lagförslag........................................................... 

150

Specialmotivering till förslaget till lag om hushållning med naturre­

surser m. m........................................................................ 

150                               245

Prop. 1985/86; 3

1 kap. Inledande bestämmelser............................. 

150

2

kap. Grundläggande hushållningsbestämmelser....... 

153

3

kap. Särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i

landet   ................................................... 

. 

170

4

kap. Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m     

187

5

kap. Myndigheternas uppgifter, ansvarsfördelning m.m     

197

Hemställan   ....................................................... 

201

Beslul................................................................. 

. 

202

Bilaga 1  Utdrag ur departementspromemorian (Ds Bo 1984:3)

Förslag fill lag om hushållning med naiurresurser m.m. ..

203

Bilaga 2 Förteckning över de instanser som avgetl remissyttranden

m.m......................................................... 

211

Bilaga 3 Det remitterade förslaget   ......................... 

217

Bilaga 4 Utdrag av lagrådets protokoll den 9 maj 1985  

223

Bilaga 5 Den fysiska riksplaneringen  ........................ 

239

Kartbilaga.

245                                                                                                                           Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986

Kanbilaga til! proeoBition 1985/86:3

F

ö

rslag till lag om hush

å

llning med naturresurser m.m.

Omr

å

den som i sin helhet 

ä

r av riksintresse med h

ä

nsyn till natur- och kulturv

ä

rden (3 kap. i lagf

ö

rslaget)

_,'       

X'.     

.

"'v--,.

-%%%

Crrraen borr: hcr ssrskiit siora vErden f

ö

r turism ocli r

ö

rligt fr--lunr,i,v!3kap.'2Sl.

Kcst-o::ns

ä

:'g%rdsomr

é

denGO'Ti;i3r5to-nb'3va'anatJvardenycb som skall sKy

ö

tJas rr:ot etGblenr.g av mrij

ö

st

ö

ranGeaTlagQnmgar i3 kap. 3 5i.

Ö

vriga ku dc'i skargirdsomrner:. son hsf 

£

lcr] bi-varandc-B vardeM Efablcing sv rrirljtisicrande ar[l

é

g3nir>gci f

å

- ske po m    slatse' doi iikr.anda vei k?3Fr'h5te' redan finri

ä

 (3 kap 5).

'    Fiacnr

å

den sen skai! SKyaoas  mo* lung "xpSoaietitig

v

''

Vjttenorm

å

der- C

ö

m ir.-

ä

f i crnr

äö

ena Gr.iigt 3 kap. 2-& font-family:Verdana'>Alvat ocn filvsEr

ä

c-x- som sk3l! skyddas mol v

ä

ttenkraftsutbygc-(iad (o k

ö

p. 6 

;;.