Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Kungl. Majrts proposition nr 155 år 1971

Prop. 1971:155

Nr 155

Kungl. Mai:ts proposition med förslag till lag om ändring i utlän­ningslagen (1954:193), m. m.; given Stockholms slott den 8 oktober 1971.

Kungl, Maj:t viU härmed, under åberopande av bilagda utdrag av StatsrådsprotokoUet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksda­gen att bifalla de förslag om vars avlåtande tiU riksdagen föredragande departementschefen hemställt.

Under Hans Maj:ts Min aUernådigste Konungs och Herres frånvaro:

CARL GUSTAF

ERIC[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att ärenden om utvisning överflyttas från läns­styrelserna till de nybildade länsrätterna, I samband därmed föreslås att påstående om politiskt flyktingskap i utvisningsärenden prövas först i samband med verkställigheten. Överflyttningen tUl länsrätterna föran­leder även vissa andra ändringar i handläggningen av utvisningsärenden.

Vidare föreslås att förfarandet i utlänningsärenden med några få un­dantag bringas i överensstämmelse med föreskrifterna i den nyligen an­tagna förvaltningslagen resp, förvaltningsprocesslagen. Härmed tillgodo­ses för utlänningslagens del önskemålen om en harmonisering av lag­stiftningen på skilda förvaltningsområden till den nya förvaltningsrätts­reformen.

En ändring föreslås också i medborgarskapslagen innebärande att den del av handläggningen i ärenden om s, k, villkorUg naturalisation, som nu åvilar länsstyrelserna, överflyttas till invandrarverket.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1972.

1    Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 155

Prop. 1971:155

1) Fiirslag tiU

Lag om ändring i utlänningslagen (1954:193)

Härigenom förordnas i fråga om utiänningslagen (1954: 193), dels att 12 a», 21, 25 och 33 §§ skaU upphöra att gälla, dels att 30, 31, 38, 41-46, 48, 49, 59 och 60 §§ skaU ha nedan angiv­na lydelse,

dels att i lagen skaU införas en ny paragraf, 69 a §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 30 §

Beslut om utvisning meddelas av länsstyrelse. Påstår utlänning att han är politisk flykting och är påståendet ej uppenbart oriktigt, skall dock ärendet underställas den centrala utlänningsmyndigheten, som har att efter utlänningsnämn­dens hörande besluta i ärendet.

Beslut om utvisning meddelas av länsrätt. Påstående av utlän­ning att han är politisk flykting prövas enligt 58 § i samband med verkställigheten av beslutet.

31  §

I ärende angående utvisning skall, om utlänningen begär det, förhör håUas. Det åligger myndig­het som handlägger ärendet att i god tid innan beslut om utvisning meddelas underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla förhör.

Vad i första stycket sägs skall ej gälla i ärende, som efter besvär kommit under myndighets pröv­ning.

I ärende hos länsrätt angående utvisning skaU, om utlänningen be-g'är det, muntlig förhandling hål­ las. Det åligger länsrätten att i god tid innan beslut om utvisning med­delas underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla sådan för­handling.

Vid muntlig förhandling hos för­valtningsdomstol i ärende angående utvisning äga 41 § samt 42 § första, andra och fjärde styckena motsva­rande tillämpning. Utöver vad som följer av 16 § förvaltningsprocess­lagen (1971:291) äger domstolen förordna att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, då det påkallas av omständigheterna.

38 § Finnes anledning att hålla utlänning i förvar längre tid än en månad, skall frågan därom inom sagda tid underställas Konungen. Ej må nå­gon kvarhållas längre tid än tre månader från det han togs i förvar, om ej Konungen finner synnerliga skäl därtiU föreUgga. Innan Konungen

1 12a § införd 1968:755.

Prop. 1971:155

3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

meddelar beslut härom, skaU förhör hållas i ärendet samt utlännings­nämnden avgiva yttrande. Konungens beslut om kvarhållande av ut­länning i förvar gäller för varje gång ej längre än tre månader från da­gen för beslutet.

Första stycket gäller ej i ärende hos förvaltningsdomstol om utvis­ning. Ej må någon i sådant ärende kvarhållas längre tid än tre måna­der från det han togs i förvar, om ej synnerliga skäl därtill föreligga. Innan beslut härom meddelas skall muntlig förhandling hållas i ären­det. Beslut om kvarhållande av ut­länning i förvar gäller för varje gång ej längre tid än tre månader från dagen för beslutet.

41 §

Förhörsmyndighet äger, då det finnes erforderligt, uppdraga åt polis­myndighet eller särskilt utsedd person att vid förhöret vara allmänt ombud.

Vid förhör äger utlänningen åt-

Saknar utlänningen lämpligt bi-

njuta biträde av därtiU lämplig

trade och finnes hans rätt icke

person. Har utlänningen ej utsett

kunna utan biträde tillvaratagas

sådant biträde och finnes hans rätt

skall förhörsmyndigheten förordna

icke kunna utan biträde tUlvara-

biträde åt honom vid förhöret. Är

tagas, skall förhörsmyndigheten

utlänningen ej på fri fot, skall

förordna biträde åt honom. Är ut-

även eljest, om han begär det, bi-

länningen ej på fri fot, skall även

trade förordnas av förhörsmyndig-

eljest, om han begär det, biträde

heten. Det åligger förhörsmyndig-

förordnas av förhörsmyndigheten.

heten att före förhöret underrätta

Det åligger förhörsmyndigheten att

utlänningen om hans rätt att er-

före förhöret underrätta utiänning-

hålla biträde,

en om hans rätt att erhålla biträde,

42 

§

Utlänningen så ock annan person, som skall höras, skola kallas tiU' förhöret. Hålles utlänningen i förvar, skall förhörsmyndigheten förord­na om hans inställande. Har kallelse delgivits minst fyra dagar före­förhöret och utebliver den kaUade utan anmält laga förfall, må förhörs­myndigheten förordna om hans hämtande; förordnande om hämtning; av annan än utlänningen må dock icke meddelas med mindre synnerliga skäl äro därtill.

Vid förhöret skola de omstän-

Vid förhöret skola de omstän-

digheter som kunna inverka på digheter som kunna inverka på. ärendets avgörande noga utredas, ärendets avgörande noga utredas. Då allmänt ombud är tillstädes, TUlfäUe skaU beredas utlänningen: skaU  han   angiva,   vilka   åtgärder     att angiva sin ståndpunkt och ut-

Prop. 1971:155

4

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

mot utlänningen som äro i fråga, tala sig om åberopade omständig-samt redogöra för den utredning heter, som åberopas i ärendet. Finnes ej allmänt ombud, äger utlänningen eljest på lämpligt sätt erhålla kän­nedom om utredningen. Tillfälle skall beredas utlänningen att an­giva sin ståndpunkt och uttala sig om åberopade omständigheter.

Vid förhör skola förhandlingarna vara offentliga, om utiänningen begär det och förhörsmyndigheten icke finner omständigheterna för­anleda tiU annat.

Konungen meddelar bestämmelser om ersättning till allmänt ombud, biträde och tolk, om gottgörelse tiU annan för inställelse vid förhör samt om åläggande för utlänningen att återgälda av allmänna medel utgiven biträdesersättning.

43 §

Finnes i ärende enligt denna lag att utredning vid domstol erfordras rörande omständighet av betydelse för ärendets avgörande, äger Konung­en förordna, att förhör härom skaU hållas vid allmän underrätt.

Vid förhöret skaU lämplig person, som den centrala utfänningsmyn-digheten förordnar, vara tillstädes såsom allmänt ombud. Rätten skall kalla utlänningen till förhöret, om han är på fri fot, och eljest ombesörja att han inställes vid rätten. Hörsammar icke utlänning som är på fri fot kaUelse att insfäUa sig, må rätten förordna att han skaU hämtas.

Om utlännings rätt att åtnjuta biträde vid förhör skall vad i 41 § andra stycket stadgas äga motsvarande tillämpning; rätten skall före förhöret underrätta utlänningen om vad sålunda är stadgat rörande bi­träde.

Rätten äger, då det påkallas av

Rätten äger, då det påkallas av

omständigheterna, förordna att för- omständigheterna, förordna att

horet skall hållas inom stängda förhöret skall hållas inom stängda

dörrar. Om ers'ättning tiU allmänt dörrar. Om ersättning till allmänt

ombud, biträde och tolk, om gott- ombud, biträde och tolk, om gott­

görelse tUl annan för instäUdse görelse tiU annan för inställelse vid

vid förhör samt om åläggande för förhör samt om åläggande för ut-

utlänningen att återgälda av all- länningen att återgälda av allmän-

männa medel utgiven biträdeser- na medel utgiven biträdesersätt-

sättning gäller vad Konungen be- ning gäller vad Konungen bestäm-

stämmer, I övrigt skall beträtfan- mer, I övrigt skaU, med de be-

de förhöret i tillämpliga delar gäl- gränsningar som angivas i 14 §

la vad om fättegång i brottmål förvaltningslagen (1971:290), be-

är stadgat; förhöret skall anses som träffande förhöret i tillämpliga de-

bevisupptagning utom huvudför- lar gälla vad om rättegång i brott­

handling,

mål är stadgat; förhöret skall an-

Prop. 1971:155

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse ses som bevisupptagning utom hu­vudförhandling.

44

§

Polismyndighets beslut om av­visning och länsstyrelses beslut om utvisning må överklagas av utlän­ningen.

Klagan föres hos den centrala utlänningsmyndigheten genom be­svär. Klagande har att inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet inkomma med besvären, i fråga om avvisning till den cen­trala utlänningsmyndigheten och beträffande utvisning till länssty­relsen.

Om klagan rörande förvisning gäUer vad eljest är stadgat om kla­gan över domstols dom eller be­slut.

Polismyndighets beslut om av­visning må överklagas av utiän­ningen.

Klagan föres hos den centrala utlänningsmyndigheten genom be­svär. Klagande har att inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet  inkomma med besvären.

Förvaltningsdomstols beslut om utvisning må överklagas av utlän­ningen. Klagan föres enligt bestäm­melsema i förvaltningsprocessla­gen (1971:291). Klagande har dock att inom en vecka efter det han erhåUit del av beslutet inkom­ma med besvären.

Om klagan rörande förvisning gäller vad eljest är stadgat om klagan över allmän domstols dom eller beslut.

45 §

Innan den centrala utlännings-myndigheten i ärende, som efter besvär kommit under myndighe­tens prövning, meddelar beslut om avvisning eller utvisning, skall ytt­rande inhämtas från utiännings-nämnden.

Innan den centrala utiännings­myndigheten i ärende, som efter besvär kommit under myndighe­tens prövning, meddelar beslut om avvisning, skall yttrande inhämtas från utlänningsnämnden.

46 §2

Över den centrala utiännings-myndighetens beslut om avvisning, förpassning eller utvisning, så ock dess beslut i tillståndsärende, i vil­ket utlänningsnämndens yttrande inhämtats på grund av 12 § första stycket, må klagan föras av utlän­ningen, om utlänningsnämnden el-

Över den centrala utlännings­myndighetens beslut om avvisning eller förpassning så ock dess be­slut i tUlståndsärende, i vilket ut­länningsnämndens yttrande inhäm­tats på grund av 12 § första styc­ket, må klagan föras av utiänning­en,   om   utlänningsnämnden   eller

Senaste lydelse 1968: 755.

Prop. 1971:155

6

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

ler någon dess ledamot anfört av-

någon  dess ledamot  anfört  avvi-

vikande mening eller ock nämnden

kände mening eUer ock nämnden

i ärende rörande avvisning icke av-

i ärende rörande avvisning icke av­

givit yttrande.

givit yttrande.

Vad sålunda stagats skall ej gälla

beslut om förpassning i fall då ut­

länningsnämndens yttrande i ärendet ej fordras.

Klagan enligt första stycket fö-

Klagan enligt första stycket fö­

res hos Konungen genom besvär,

res hos Konungen genom besvär.

Klagande har att inkomma med

Klagande har att inkomma med

besvären till den centrala utlän-

besvären inom en vecka efter det

ningsmyndigheten inom en vecka

han erhållit del av beslutet,

efter det han erhållit del av be­

slutet,

48 

§

Utlänning som äger klaga över

Utiänning som äger klaga över

beslut om avvisning, förpassning beslut om avvisning, förpassning

eller utvisning må avgiva förkla- eller utvisning må avgiva förkla­

ring att han avstår från talan mot ring att han avstår från talan mot

beslutet och medgiver att åtgärden beslutet och medgiver att åtgär-

må verkställas (nöjdförklaring). Så- den må verkställas (nöjdförkla-

dan förklaring avgives inför läns- ring). Sådan förklaring avgives in-

styrelse eller, i vittnes närvaro, in- för länsstyrelse eller, i vittnes när-

för polismyndighet eller styresman varo, inför polismyndighet eller

vid fångvårdsanstalt eller förestån- styresman vid fångvårdsanstalt el-

dare för häkte eller den som är ler föreståndare för häkte eUer den

i styresmannens eller förestånda- som är i styresmannens eller före­

rens ställe. Förklaring inför annan ståndarens ställe. Såvitt avser be-

myndighet än den som meddelat slut om utvisning må nöjdförkla-

beslutet må dock avgivas endast ring avgivas även inför länsrätt el-

om utskrift av beslutet eller bevis ler kammarrätt. Förklaring inför

om dess innehåll såvitt angår ut- annan myndighet än den som me-

länningen finnes att tUlgå för den delat beslutet må dock avgivas en-

som mottager förklaringen,

dast om utskrift av beslutet eller

bevis om dess innehåll såvitt an­går utiänningen finnes att tiUgå för den som mottager förklaringen. Nöjdförklaring må ej återtagas. Har utlänningen, innan förklaringen

avgives, fullföljt talan mot beslutet, skall denna talan anses återkallad genom förklaringen.

Vad i första och andra styckena sägs skall äga motsvarande tillämp­ning i fråga om dom eUer beslut, såvitt däri meddelats förordnande om förvisning. Nöjdförklaring beträffande domen eller beslutet må avgivas, förutom inför myndighet som angives i första stycket, jämväl inför den domstol som meddelat domen eller beslutet eller eljest inför allmän underrätt.

Prop. 1971:155

7

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

49 § Klagan över beslut i ärende enligt denna lag må endast föras i fall

som angivas i 44, 46 och 59 §§,

Utan hinder av vad i första stycket sägs må klagan föras över beslut om avvisande av ombud el­ler biträde, beslut i jävsfråga samt beslut om förvarstagande i ärende om utvisning hos förvaltningsdom­stol.

Klagan över beslut om avvisan­de av ombud eller biträde samt klagan över förvaltningsdomstols beslut i jävsfråga må föras särskilt inom en vecka efter det klagan­den erliållit del av beslutet. Kla­gan över förvaltningsdomstols be­slut om förvarstagande må lika­ledes föras särskilt och vare ej in­skränkt till viss tid.

59 §

Har fråga om verkställighet enligt 58 § andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, äger utlänningen föra klagan över myndighetens beslut, om utiänningsnämnden icke avgivit yttrande i ären­det eller om nämnden eller någon dess ledamot anfört avvikande mening.

Klagan enligt första stycket fö-

Klagan enligt första stycket fö-

res hos Konungen genom besvär,     res hos Konungen genom besvär. Klagande har att inkomma med     Klagande har att inkomma med besvären  tiU den  centrala  utlän-     besvären inom en vecka efter det ningsmyndigheten inom en vecka     han erhållit del av beslutet, efter det han erhållit del av beslu­tet,

60 §

Möter svårighet vid verkstälUg-

Möter svårighet vid verkstäUig-

het eller är det tvivelaktigt huru het eller är det tvivelaktigt huru

verkställighet skall ske, skall aren- verkställighet skall ske, skall ären­

det underställas den centrala ut- det underställas den centrala ut­

länningsmyndigheten. Har den cen- länningsmyndigheten. Har den cen­

trala utlänningsmyndigheten med- trala utiänningsmyndigheten med­

delat beslut om avvisning, förpass- delat beslut om avvisning eller för-

ning eller utvisning, äger myndig- passning, äger myndigheten lämna

heten lämna närmare anvisningar närmare anvisningar för verkstäl-

för verkställigheten,

ligheten.

Vägrar fartygs eUer luftfartygs befälhavare i fall som avses i 56 § att mottaga utlänningen, äger länsstyrelsen förelägga lämpligt vite.

Prop. 1971:155

8

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

69 a §

Bestämmelserna i 15 § förvalt­ningslagen (1971: 290) äga tillämp­ning i ärende om visering, uppe­hållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av bosättningstillstånd endast om utlänningen är bosatt eller eljest vistas inom riket.

Bestämmelserna i 17 § förvalt­ningslagen (1971:290) äga icke tUlämpning beträffande beslut an­gående visering och arbetstillstånd och ej heller beträffande beslut angående uppehållstillstånd i annat fall än som avses i 12 § första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1972.

Äldre bestämmelser gäller dock fortfarande i fråga om talan mot be­slut som meddelats före den 1 januari 1972.

Prop. 1971:155

2) Förslag tiU

Lag om ändring i lagen (1971: 52) om skatterätt och länsrätt

Härigenom förordnas, att 4 § lagen (1971: 52) om skatterätt och läns­rätt skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

Vid länsrätt handlägges mål en-

Vid länsrätt handlägges mål en-

Ugt barnavårdslagen (1960: 97) och ligt barnavårdslagen (1960: 97), la-

lagen (1954: 579) om nykterhets- gen (1954: 579) om nykterhetsvård

vård i den utsträckning som är och utlänningslagen (1954:193) i

föreskrivet i dessa lagar samt mål den utsträckning som är föreskri-

enligt 21 kap, föräldrabalken,

vet i dessa lagar samt mål enligt

21 kap, föfäldrabalken.

Vid länsrätt handlägges vidare, såvitt gäller svenskt körkort, turist­körkort eUer traflkkort, mål om varning eller återkaUelse av sådant kort och, såvitt g'äUer utländskt körkort, mål om varning eller vägran att godkänna körkortet, allt enligt vad därom är särskUt föreskrivet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1972,

Prop. 1971:155

10

3) Förslag till

Lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m. m.

Härigenom förordnas, att 3 § lagen (1965: 94) om polisregister m, m, skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §» Utdrag av eller upplysning om innehållet i polisregister skall medde­las, när framställning därom göres av

1,

justitiekanslern, riksdagens

1, justitiekanslern, riksdagens ombudsmän, rikspolisstyrelsen, den ombudsmän, rikspolisstyrelsen, den centrala utlänningsmyndigheten, centrala utiänningsmyndigheten, länsstyrelse, polischef eller allmän länsstyrelse, länsrätt, polischef el-åklagare;                                               ler allmän åklagare;

2,

annan myndighet, om och i den mån Konungen för visst slag av ärenden eller för särskilt fall ger tUlstånd därtill;

3,

enskUd, om Konungen medger att utdrag meddelas för visst ända­mål och den enskilde styrker att utdraget avses för sådant ändamål eller om i annat fall, där den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysning ur registret. Konungen medger att upplysningen meddelas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1972.

1 Senaste lyddse 1968: 706,

Prop. 1971:155

11

4) Förslag till

Lag om ändring i lagen (1950: 382) om svenskt medborgarskap

Härigenom förordnas, att 6 § lagen (1950: 382) om svenskt med­borgarskap skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §1

Utlänning, som

1, fyllt aderton år;

2,

sedan sju år har hemvist här i riket;

3,

fört en hederlig vandel; samt

4,

har möjlighet att försörja sig och sin familj,

kan på ansökan upptagas till svensk medborgare (naturaliseras). Fråga om naturalisation prövas av den centrala utlänningsmyndighet som av­ses i 3 § utlänningslagen den 30 april 1954 (nr 193),

Finnes det medföra gagn för riket att sökanden upptages till svensk medborgare eller har sökanden förut ägt svenskt medborgarskap eller 'är sökanden gift med svensk medborgare eller föreligga eljest med hän­syn till sökandes förhållanden särskilda skäl för dennes upptagande till svensk medborgare, må naturalisation bevUjas, även om de i första stycket stadgade villkoren icke äro uppfyllda. Är sökanden dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare, må även om annat särskilt skäl ej föreligger avvikelse ske från det under punkt 2 angivna villkoret.

Förlorar sökande, som har ut-

Förlorar sökande, som har ut-

ländskt medborgarskap, ej detta i     ländskt medborgarskap, ej detta i och  med  sin   naturalisation  utan     och  med  sin   naturalisation  utan fordras härför medgivande av den     fordras härför medgivande av den utiändska statens regering eller an-     utiändska statens regering eller an­nan   myndighet,   må   som   vUlkor     nan   myndighet,   må   som   villkor för medborgarskapets förvärvande     för medborgarskapets förvärvande stadgas,   att  sökanden   inför  den     stadgas,   att   sökanden   inför  den länsstyrelse som den centrala ut-     centrala utiänningsmyndigheten in-länningsmyndigheten     bestämmer     om viss tid styrker att dylikt med-inom  viss  tid   styrker   att  dylikt     givande lämnats, medgivande lämnats.  Det åligger länsstyrelsen  att   meddela   beslut, huruvida  behörigt  bevis företetts.

Då utiänning enligt denna paragraf upptages tiU svensk medborgare, bestämmer den centrala utiänningsmyndigheten, huruvida naturalisatio­nen skall omfatta även sökandens ogifta barn under aderton år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1972,

Äldre bestämmelser gäller dock fortfarande i fråga om ärende som anhängiggjorts hos länsstyrelsen före den 1 januari 1972.

1 Senaste lyddse 1968: 704.

Prop. 1971:155

12

Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans Kungl. Höghet Kronprinsen-Regenten i statsrådet på Stockholms slott den 8 oktober 1971.

Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], JOHANS­SON,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], LÖF­BERG,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

Chefen för inrikesdepartementet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om ändring i utlänningslagstiftningen m. m. och anför

1, Inledning

Vid 1970 års riksdag fastställdes riktiinjer för en partiell omorganisa­tion av den statiiga länsförvaltningen (prop, 1970: 103, SU 1970: 132, KU 1970: 34, rskr 1970: 248 och 308), Beslutet innebar bl, a. att två organ, länsrätt och länsskatterätt, skulle knytas till länsstyrelsen. I propo­sitionen förutsattes att bl. a. utvisningsärenden skulle överflyttas från länsstyrelsen till den genom omorganisationen nybildade länsrätten, I proposition tUl 1971 års riksdag (prop. 1971: 14, CU 1971: 9, rskr 1971: 52) med förslag till lag om skatterätt och länsrätt togs emellertid frågan om länsrätts kompetens beträffande ärenden om utvisning inte upp. An­ledningen var att bl. a. fullföljdsreglerna ansågs fordra ytterligare över­väganden.

I samband med tiUkomsten av förvaltningslagen (1971: 290) och för­valtningsprocesslagen (1971: 291) ändrades ett stort antal specialförfatt­ningar på förvaltningsrättens område. Arbetet med en harmonisering av återstående specialförfattningar till förvaltningslagen och förvaltnings­processlagen pågår inom justitiedepartementet och har ännu inte slut­förts. TiU de områden som återstår hör utlänningslagen (1954: 193). Det har ansetts lämpligt att harmoniseringen av utlänningslagen sker i samband med behandlingen av frågan om länsrätts kompetens beträf­fande ärenden om utvisning. Arbetet med dessa båda frågor har därför ägt rum inom inrikesdepartementet,

I en inom inrikesdepartementet upprättad promemoria (Ds In 1971: 5) Förvaltningsreformen och utlänningsärendena har föreslagits dels att utvisningsärendena överflyttas till de nya länsrätterna och dels att de nya förfarandereglerna inom förvaltningen med några få undantag blir tillämpliga i utlänningsärenden.

Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av justitie­kanslern  (JK),  Svea hovrätt,  kammarrätten,   rikspolisstyrelsen,  social-

Prop. 1971:155

13

styrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), utlänningsnämnden, invandrarutredningen, utlänningsutredningen, läns­styrelserna i Stockholms, Östergötiands, Malmöhus, Göteborgs och Bo­hus, Älvsborgs, Västmanlands, Gävleborgs och Norrbottens län. För­eningen Sveriges polismästare. Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) och Sveriges advokatsamfund.

Länsstyrelsen i Östergötlands län har vid sitt yttrande fogat yttran­den av polismyndigheterna i Linköpings och Norrköpings polisdistrikt samt socialkonsulenterna i Östergötiands län. Länsstyrelsen i Malmöhus län har bifogat yttrande från polisens utlänningssektion i Malmö, Vi­dare har länsstyrelsen i Älvsborgs län överlämnat yttrande från polis­myndigheten i Borås polisdistrikt.

Jag anhåUer att nu få ta upp promemorians nyss nämnda förslag, som innebär ändringar i gällande utlänningslag.

Statens invandrarverk har i skrivelse till Kungl, Maj:t gjort fram­stäUning om ändring i lagen (1950: 382) om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen),

EnUgt invandrarverkets förslag skall prövningen av frågan, huravida villkor om befrielse från utländskt medborgarskap för förvärv av svenskt sådant uppfyllts, överflyttas från länsstyrelserna till invandrarverket.

Remissyttranden över invandrarverkets framstäUning har avgetts av länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Väst­manlands och Norrbottens län samt invandraratredningen.

Efter samråd med statsrådet Odhnoff anhåller jag att i detta samman­hang få ta upp också den av invandrarverket väckta frågan.

Prop. 1971:155

14

2, Ändring i utlänningslagen

2,1 överflyttning av utvisningsärenden från länsstyrelse till länsrätt

2,1,1 Gällande bestämmelser

Utvisning

Reglerna om utvisning återfinns i utiänningslagen och utiänningskungö-relsen (1969: 136),

Enligt 29 § första stycket utiänningslagen (UtlL) kan utlänning ut­visas ur landet 1) om han yrkesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka ärligen försörja sig, 2) om han är hemfallen åt alkoholmissbruk eller narkotikamissbrak och befinns i följd därav vara farlig för annans personliga säkerhet eller för ett grovt störande levnadssätt, 3) om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrar sig att uppfyUa sina förpliktel­ser mot det allmänna eller mot enskild person eller 4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utomlands genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, varför utlämning får ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihets­straff för sådant brott och det på grand av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här.

Vid bedömande av om utlänning bör utvisas skall hänsyn tas till ut­länningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid han vistats i riket. Utlänning, som innehar bosättningstUlstånd eller som sedan minst fem år är bosatt i riket, får utvisas endast om det före­ligger synnerliga skäl (29 § andra stycket UtlL), Beslut om utvisning skall innehåUa förbud för utlänningen att återvända till riket. Förbudet kan begränsas till att gälla viss tid (32 § UtlL),

Beslut om utvisning meddelas av länsstyrelse. Om utlänningen påstår att han är politisk flykting och påståendet inte är uppenbart oriktigt, skall dock ärendet understäUas den centrala utlänningsmyndigheten (nu­mera statens invandrarverk), som har att efter hörande av utlännings­nämnden besluta i ärendet (30 § UtiL),

Länsstyrelsens beslut om utvisning kan överklagas hos den centrala utlänningsmyndigheten. Klagan förs genom besvär. Besvärstiden är en vecka räknat från den tidpunkt klaganden erhöll del av beslutet (44 § första och andra styckena UtiL), Innan den centrala utiänningsmyndig­heten avgör ärende, som efter t)esvär kommit under myndighetens pröv­ning, skall myndigheten inhämta yttrande från utlänningsnämnden (45 § UtiL), Över utlänningsmyndighetens beslut får klagan föras hos Kungl, Maj:t, om utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter anfört avvikande mening i nämndens yttrande. Klagan över utlännings-

Prop. 1971:155

15

myndighetens beslut sker genom besvär inom en vecka efter det kla­ganden fått del av beslutet (46 § första och tredje styckena UtlL),

Den centrala utlänningsmyndigheten kan överlämna ärende tiU Kungl. Maj:t för avgörande, om myndigheten finner att det föreligger särskil­da skäl därtill. Myndigheten skall överlämna ärende till Kungl. Maj:t, om utlänningsnämnden begärt det (47 § UtiL),

Utöver vad nu sagts gäller att utiänning kan utvisas och förbjudas att återvända till landet om det befinns påkallat av hänsyn tUl rikets säkerhet eller eljest i statens intresse (s, k, politisk utvisning). Beslut om politisk utvisning meddelas av Kungl, Maj:t (34 § UtiL),

Särskilda tvångsåtgärder

Myndighet som handlägger ärende om utvisning eller verksfälUghet av utvisningsbeslut kan förordna att utlänningen skaU tas i förvar eller ställas under uppsikt (35 § första stycket UtlL).

Om ärendet handfäggs hos Kungl, Maj:t får sådan åtgärd vidtagas även av länsstyrelse eller den centrala utlänningsmyndigheten. Om den cen­trala utlänningsmyndigheten handlägger ärendet, får åtgärder vidtas även av länsstyrelse. Om det skäligen kan befaras att utlänningen av­viker, kan även polismyndigheten förordna om tagande i förvar eller ställande under uppsikt. Anmälan härom skall omedelbart göras hos den myndighet, som handlägger ärendet, och det åligger denna myndig­het att omedelbart pröva om åtgärden skall bestå (35 § andra stycket UtiL),

När utvisningsärendet avgörs, skall den beslutande myndigheten pröva om det finns skäl att utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller vara ställd under uppsikt (36 § UtiL), Om det inte längre finns sådana skäl, skall åtgärden omedelbart upphävas (37 § UtlL),

Om det finns anledning att håUa utiänning i förvar under längre tid än en månad skall frågan underställas Kungl, Maj:t inom denna tid. Ingen får kvarhållas mer än tre månader räknat från den tidpunkt han togs i förvar om inte Kungl, Maj:t finner att det föreligger synner­liga sk'äl. Innan Kungl, Maj:t meddelar beslut härom, skaU förhör hål­las i ärendet samt utlänningsnämnden avge yttrande (38 § UtlL),

Förhör

I utvisningsärende skaU förhör hållas, om utlänningen begär det. Detta gäller dock inte i ärende som efter besvär kommit under myndighets prövning (31 § UtlL), Vidare skaU förhör alltid håUas i ärende om s,k, politisk utvisning och i ärende om kvarhållande av utiänning i förvar i mer än tre månader (34 resp, 38 §§ UtiL), Slutiigen kan förhör hål­las om Kungl, Maj:t, den centrala utiänningsmyndigheten, utlännings-

Prop. 1971:155

16

nämnden eller länsstyrelse eljest finner anledning därtiU (39 § UtlL),

Förhör i utvisningsärende skall håUas av den myndighet som hand­lägger ärendet. Den centrala utlänningsmyndigheten får dock i ärende, som myndigheten handlägger, överlämna åt utlänningsnämnden eller länsstyrelse att hålla förhör, I ärende, som handläggs av Kungl, Maj:t, utser Kungl, Maj:t förhörsmyndighet (40 § första stycket UtlL), Ut­länningsnämnden får uppdraga åt ledamot eller suppleant att håUa för­hör (40 § andra stycket UtiL),

Om det är erforderligt med utredning vid domstol rörande omstän­digheter, som har betydelse för ärendets avgörande, kan Kungl, Maj:t förordna att förhör skall hållas vid aUmän underrätt. Förhöret anses som bevisupptagning utom huvudförhandling och reglerna om rätte­gång i brottmål gäller i tUlämpliga delar (43 § UtlL),

Nöjdförklaring och verkställighet

Enligt 48 § utiänningslagen kan utiänningen, bl, a, inför länsstyrelse, avge förklaring att han avstår från talan mot utvisningsbeslutet och medge att det verkställs (nöjdförklaring).

Verkställighet av beslut om utvisning ankommer på länsstyrelse (58 § första stycket UtlL). Enligt 67 § tredje stycket utlänningskungörelsen (UtlK) skall beslutet dessförinnan ha vunnit laga kraft. Om utlänningen påstår att han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse i det land till vilket han skall befordras eller att han där inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet inte uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyn­digheten (58 § andra stycket UtiL), UnderstäUning skall dock inte ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala utlänningsmyndigheten skall, efter utiännings-nämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Om ärendet är synnerligen brådskande, får utlänningsmyndigheten meddela beslut, även om yttrande från nämnden inte föreligger (58 § andra stycket UtiL),

Har frågan om verkstälUghet understäUts utlänningsmyndigheten får klagan föras hos Kungl, Maj:t, om utiänningsnämnden inte avgett ytt­rande eller om nämnden eller någon av dess ledamöter anfört avvikan­de mening (59 § UtiL),

Ärende om verkställighet av utvisningsbeslut skall vidare undersfäl­las den centrala utiänningsmyndigheten, om det möter svårighet att verkställa beslutet eller om det är tvivelaktigt hur beslutet skall verk­ställas. Om den centrala utiänningsmyndigheten meddelat beslut om utvisning kan myndigheten lämna närmare anvisningar för verksfäUig-hden (60 § UtiL),

Kan beslut om utvisning inte verksfällas eUer föreligger eljest, vare

Prop. 1971:155

17

sig beslutet verkstäUts eller ej, skäl att beslutet inte längre skall lända tUl efterrättelse, kan Kungl, Maj:t upphäva l)eslutet, I samband där­med meddelar Kungl, Maj:t de föreskrifter för utlänningens vistelse i landet som kan finnas påkallade (51 § första stycket UtlL),

2,1,2 Tidigare ändringsförslag

Förslag beträffande beslutsmyndighet i första instans och instansord­ningen har tidigare framlagts av 1943 års utlänningssakkunniga (SOU 1945: 1), 1949 års utlänningskommiUé (SOU 1951: 42) samt 1961 års utlänningsutredning (SOU 1967: 18),

1961 års utlänningsutredning riktade i sitt nyssnämnda betänkande Invandringen, Problematik och handläggning, vissa anmärkningar mot den nuvarande organisationen för handläggning av utvisningsärenden från principieUa utgångspunkter. Utredningen fann det bl, a, anmärk­ningsvärt att beslut, som meddelats av förvaltningsmyndighet direkt underställd Kungl, Maj:t, nämligen länsstyrelse, kunde överklagas hos den centrala utlänningsmyndigheten, som också var direkt underställd Kungl, Maj:t,

I en inom civildepartementet förra året upprättad promemoria (Stencil C 1970: 3) Skatterätt och länsrätt föreslogs, som inledningsvis nämnts, att bl, a, utvisningsärendena skuUe överflyttas från länsstyrelse tiU läns­rätt. Det förutsattes vidare att utvisningsärenden, där utiänningen påstår sig vara politisk flykting, liksom f, n, skuUe överlämnas tiU den centrala utlänningsmyndigheten för avgörande. Frågan om att ta utlänning i för­var eller stäUa honom under uppsikt skulle enligt förslaget prövas av länsrätten i de fall frågan uppkommer i utvisningsärende som är an­hängigt hos länsrätten, I andra fall borde frågan liksom f, n, prövas av läns.styrelsen. Frågan om fullföljd av talan togs inte upp tiU behandling i promemorian. När det gällde verkställighet av utvisningsbeslut borde prövningen enligt promemorian alltjämt göras av länsstyrelsen,

I sitt remissyttrande över civildepartementets promemoria förklarade invandrarverket att det vore mycket tillfredsställande från rättssäkerhets­synpunkt om ärenden om utvisning handlades vid länsrätterna. Den van­ligaste utvisningsgrunden är att utiänningen är hemfallen åt alkohol­missbruk och att han till följd därav är farlig för annans personliga säkerhet eller för ett grovt störande levnadssätt. Verket ansåg sig inte ha särskild kompetens att bedöma sådana frågor och föreslog att talan mot länsrätts beslut om utvisning skuUe föras hos kammarrätt och att regeringsrätten skulle vara högsta instans. Det borde vidare övervägas om inte länsrätt borde få avgöra också utvisningsärenden i vilka ut­länningen påstår att han är politisk flykting. Frågan om eventuellt hin­der mot verkställighet av utvisningsbeslut på grund av risk för att ut-

2    Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 155

Prop. 1971:155

18

länningen skaU utsättas för poUtisk förföljelse skulle i så fall få prövas av invandrarverket enligt 58 § utlänningslagen, I likhet med vad som gäUde vid förvisning skuUe således prövning av påstått politiskt flyk­tingskap bara ske på verkstäUighetsstadiet,

Även JK ansåg i sitt remissyttrande över civildepartementets pro­memoria att det var betänkligt att man som föreslagits i promemorian skulle avstå från en domstolsmässig prövning i de ärenden där politiskt flyktingskap påstås. En lämpligare ordning vore enligt JK att hänföra också sådana ärenden till länsrätts kompetensområde men att med hän­syn till invandrarverkets s'ärskUda sakkunskap föreskriva att yttrande skuUe inhämtas från verket.

2,1,3 Departementspromemorian

Beslutsmyndighet i första instans

En överflyttning av utvisningsärendena till länsrätterna är enligt inrikes­departementets promemoria väl motiverad främst ur rättssäkerhetssyn­punkt. Det föreslås därför i promemorian att en sådan överflyttning kommer tiU stånd. Även i de ärenden där politiskt flyktingskap påstås bör enligt promemorian frågan om de materiella utvisningsgrunderna prövas av länsrätten,

I anslutning härtiU behandlas frågan huravida påstående om politiskt flyktingskap skall avgöras i länsrätten eller först i samband med verk­ställigheten av utvisningsbeslutet.

Vid remissbehandhngen av civUdepartementets promemoria föreslog - som nyss redovisats - invandrarverket att frågan om politiskt flykting­skap skuUe avgöras av verket i samband med verkställigheten medan JK föreslog att yttrande i dessa ärenden skuUe inhämtas från invand­rarverket och frågan avgöras i länsrätten.

Det framhåUs i inrikesdepartementets promemoria att invandrarver­kets förslag innebär ett återinförande av den ordning som gällde före 1954 års utlänningslag, I huvudsak samma förfarande skuUe komma att tillämpas vid förvisning och utvisning. När det gäller förvisning kan visserligen domstolen, när verkställighet bedöms som utsUitslös, under­låta att döma till förvisning. Främst svårighetema för domstolen att bedöma innebörden av ett påstående från utiänningens sida om att han är politisk flykting synes dock ha medfört att denna bedömning i så gott som samtliga fall har kommit att ske först på verkstäUighetssta­diet, En sådan utveckling överensstämmer också med de synpunkter riksdagens justitieombudsman utvecklat i sin år 1961 avgivna ämbets-berättelse (s, 150 ff,).

En nackdel med prövning av påstående om politiskt flyktingskap först på verkstäUighetsstadiet är, framhålls det i promemorian, att frå­gan huravida materiella utvisningsgrander föreUgger kan  komma att

Prop. 1971:155

19

behandlas av flera domstolsinstanser, även när det är uppenbart att utiänningen är poUtisk flykting. Om däremot JK:s förslag följs undgår man denna nackdel. Förvaltningsdomstolen har då att efter invandrar­verkets hörande även pröva påstående om politiskt flyktingskap. På detta sätt kan man undvika utvisningsbeslut som ändå inte kan verk­ställas. Förslaget har också den fördelen ur principiell synpunkt att utiänningen inte onödigtvis behöver gå i väntan på besked om utvisning kommer att ske eUer inte. Svagheten med denna ordning är emellertid att man löper risk att få en mera tungrodd och tidskrävande hand­läggning hos förvaltningsdomstolarna. Frågan om utiänningen är poli­tisk flykting eUer ej kan också vara mycket svårbedömd. Enligt gällande regler handhar länsstyrelsen verkställigheten av utvisningsbeslut. Påstår utlänningen att han är politisk flykting och är påståendet inte uppen­bart oriktigt skall ärendet understäUas invandrarverket. Underställning skall dock inte ske om påståendet redan är prövat enligt det beslut som förekommer tiU verkställighet.

Efter en avvägning av skälen för och emot den ena eUer den andra lösningen har man i departementspromemorian stannat för att föreslå att påstående om politiskt flyktingskap inte skall prövas vid länsrättens handläggning av utvisningsärendet utan först på verkställighetsstadiet. Därmed vinns också en överensstämmelse med vad som i praktiken gäller i fråga om förvisning.

Instansordningen

1 inrikesdepartementets promemoria framhålls att man inom en snar framtid kommer att få en ny förvaltningsdomstolsorganisation med re­geringsrätten som högsta instans, två kammarrätter som mdlaninstanser-samt länsrätter och länsskatterätter som underinstanser, I anslutning. härtiU redogörs för besvärsvägen enligt den föreslagna förvaltningspro­cesslagen. Talan mot länsrätts beslut skaU föras hos kammarrätten me­dan besvär över kammarrätts beslut fullföljs hos regeringsrätten. Det; finns visserligen möjlighet att göra avvikelser från denna regel men enligt promemorian kan det inte anses föreligga några skäl att i fråga om utvisningsärendena göra något avsteg från den ordning som skall gälla enligt förvaltningsprocesslagen. Fastmer torde den omständigheten att man bör eftersträva en så långt möjligt domstolsmässig prövning: i utvisningsärenden tala för att besvär i dessa ärenden förs hos kam­marrätt och därifrån till regeringsrätten. Det föreslås därför i promemo­rian att en sådan ordning genomförs. Eftersom förvaltningsprocesslagens bestämmelser gäller, om inte annat föreskrivs, fordras för detta ändamål' inga andra ändringar i utiänningslagen än att bestämmelsen om full­följd i utvisningsärenden tiU den centrala utiänningsmyndigheten ochi Kungl, Maj:t i statsrådet utmönstras.

Prop. 1971:155

20

Särskilda tvångsåtgärder

Såsom tidigare nämnts kan enligt 35 § första stycket utlänningslagen den myndighet som handlägger ärende om avvisning, förpassning eUer utvisning förordna att utlänningen skall tagas i förvar eller ställas under uppsikt. Det föreslås i promemorian att sådan befogenhet bör tUlkom­ma även förvaltningsdomstol. Någon ändring i lagrummet synes icke erforderlig på grund härav,

I andra stycket av samma paragraf föreskrivs att även länsstyrelse eller den centrala utiänningsmyndigheten kan meddela förordnande om förvarstagande och sfällande under uppsikt, om ärendet handläggs av Kungl. Maj:t, och att länsstyrelse kan meddela sådant förordnande, om ärendet handläggs av den centrala utlänningsmyndigheten, I fråga om utvisning kommer enligt vad som föreslås i promemorian besvärsvägen att bli den, att länsrättens beslut överklagas till kammarrätten och kam-martättens beslut till regeringsrätten. Något behov av en sådan dele­gering av beslutsrätten i fråga om tvångsåtgärder, som gäller i övriga ärenden, anses enligt promemorian inte föreligga för utvisningsären­denas del och det föreslås därför inte något tUlägg tiU 35 § i detta syfte,

I 35 § andra stycket finns också bestämmelser om rätt för polismyn­dighet att förordna om förvarstagande resp, ställande under uppsikt, om det skäligen kan befaras att utiänningen avviker. Polismyndigheten har att omedelbart anmäla åtgärden tiU den myndighet som handlägger ären­det för överprövning av beslutet. Denna möjlighet torde enligt prome­morian böra finnas även i utvisningsärenden. Någon ändring av para­grafen erfordras icke för detta ändamål.

Enligt vad som föreslagits i promemorian skall utvisningsärenden i fortsättningen handläggas av förvaltningsdomstol. Vid sådant för­håUande synes det enligt promemorian mindre lämpligt att frågan om förvarstagande i dessa ärenden skall kunna hänskjutas tiU Kungl, Maj:t i statsrådet för avgörande. Det bör ankomma på domstolarna att själva avgöra denna fråga, även när tiden för förvarstagandet över­stiger en månad.

Emellertid hävdas i promemorian att det i materiellt avseende bör gälla samma regler för förvaltningsdomstolarna som för Kungl, Maj:t i statsrådet. Det skall sålunda föreligga synnerliga sk'äl för förvars­tagande längre tid än tre månader, och domstolens beslut om förvars­tagande bör för varje gång inte få gäUa mer än tre månader från be­slutets dag. Det föreslås i promemorian att 38 § utiänningslagen ändras i enlighet med vad som sagts.

Enligt vad som anförs i promemorian aktualiserar den nu föreslagna ordningen en annan fråga när det gäUer förvarstagandet. Den som ta­gits i förvar enligt utiänningslagen har inte rätt att besvära sig över beslutet h'ärom (49 § UtlL), Däremot gäller allmänt enligt 33 § för­valtningsprocesslagen fått att föra talan mot länsr'ättens beslut. Enligt

Prop. 1971:155

21

34 § förvaltningsprocesslagen får talan mot beslut, som ej innebär att målet avgörs, föras endast i samband med talan mot beslut i själva målet. Talan får dock föras särskilt bl. a. mot beslut om omhändertagande av person. Det synes enligt promemorian böra övervägas om inte rätt till besvär över förvarstagande i utvisningsärenden bör införas i detta sam­manhang. Väl kan det hävdas att förvarstagande förekommer även i av-visnings- och förpassningsärenden, där någon besvärsrätt inte heller finns f. n. Då är emellertid att märka att, såsom nyss nämnts, förvars-taganden som sträcker sig över längre tid än en månad, skall avgöras av Kungl. Maj:t i statsrådet. Detta innebär i viss mån en ersättning för regler om besvärsrätt. I promemorian föreslås därför att besvärsrätt in­förs över beslut om förvarstagande i utvisningsärenden. Därmed uppnås samstämmighet med förvaltningsprocesslagens bestämmelser härom.

Förhör

Det konstateras i promemorian att förhör är den enda form av muntligt förfarande som regleras i utiänningslagen. Förhör förekommer således bl, a, vid länsstyrelsernas handläggning av utvisningsärenden. Om - så­som föreslagits i promemorian - utvisningsärendena överflyttas till läns­rätterna blir reglerna i förvaltningsprocesslagen tillämpliga i dessa ären­den, om ej annat föreskrivits.

Enligt 9 § i förvaltningsprocesslagen är förfarandet vid förvaltnings­domstolarna i princip skriftligt, men även muntlig förhandling kan hål­las, t, ex, i länsrätt om part begär det. Vidare förekommer i förvalt­ningsprocesslagen - liksom i rättegångsbalken - bestämmelser om för­hör med vittne och sakkunnig,

I fråga om förfarandet vid muntlig förhandling enligt förvaltnings­processlagen resp, förhör enligt utiänningslagen föreslås först och främst att förvaltningsprocesslagens terminologi får gälla även vid handlägg­ningen av utvisningsärenden hos förvaltningsdomstolarna. Detta innebär att förhör i utvisningsärenden hos förvaltningsdomstol ersätts med munt­lig förhandling, I samband härmed bör uppmärksammas att 31 § utlän­ningslagen innebär en ovillkorlig rätt för utiänningen att få till stånd för­hör i utvisningsärende i första instans, medan någon möjlighet att begära förhör inte föreligger i ärende som efter besvär kommit under myndig­hets prövning. Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen däremot skall muntlig förhandling hållas i kammarrätt, skatterätt och länsrätt, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det. Det framhålls i promemorian att den föreslagna ändringen från förhör till muntlig förhandling i utvis­ningsärenden inte bör medföra en försämring i fråga om utiänningens nuvarande rätt att få till stånd förhör enligt utlänningslagen. Det före­slås därför att han erhåller ovillkorlig rätt att få tiU stånd muntlig för-

Prop. 1971:155

22

handling vid länsrätt, A andra sidan bör han inte enligt promemorian förmenas rätt att enligt förvaltningsprocesslagens bestämmelser begära muntlig förhandling även i kammarfätt. Det föreslås att ändringen i 31 § utformas så att båda dessa synpunkter tillgodoses.

Nöjdförklaring

I promemorian föreslås att nöjdförklaring skall kunna avges även inför förvaltningsdomstol. Detta kräver en ändring i 48 § utiänningslagen,

2,1,4 Remissyttrandena

Beslutsmyndighet i första instans

Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget att utvisningsärendena över­flyttas till de nybildade länsrätterna.

Utlänningsutredningen framhåUer att förslaget innebär att utvisnings­ärendena i framtiden kommer att prövas i från rättssäkerhetssynpunkt betryggande former. Det tillgodoser det krav på domstolsmässig pröv­ning av dessa ärenden, som låg tiU grund för vad utredningen tidigare uttalat i frågan i sitt betänkande Invandringen, Problematik och hand­läggning. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att inrättandet av för­valtningsdomstolar är ett viktigt led i strävandet mot ökad rättssäker­het. Det är därför enligt länsstyrelsen synnerligen angeläget att utvis­ningsärendena snarast inlemmas bland de grupper av mål, som fortsätt­ningsvis avgörs av länsrätten som första instans.

Förslaget att påstående om politiskt flyktingskap skall prövas av in­vandrarverket i samband med verkställigheten av utvisningsbeslutet till­styrks eller lämnas utan erinran av det stora flertalet remissinstanser. En­ligt länsstyrelsen i Stockliolms län får den centrala utlänningsmyndig­heten såsom ledande för utlänningspolitiken anses ha de största förut­sättningarna att bedöma sådana spörsmål, som ofta är utsatta för för­änderlighet och kräver en aktuell bedömning. Länsstyrelsen upplyser att antalet utvisningsfall dar utlänningen påstår sig vara politisk flykting hittiUs varit ytterst få, varför spörsmålet torde få en begränsad bety­delse i praktiken. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför lik­nande synpunkter.

Förslaget har behandlats mycket ingående av JK och kammarrätten. JK erinrar inledningsvis om att förslaget betyder den ändringen mot vad som nu gäller att politiskt flyktingskap ej kan förhindra att ett utvisningsbeslut meddelas. Försläget innebär i detta avseende en åter­gång tiU vad som gällde före 1954 års utiänningslag. Saken är enligt JK närmast en verkställighetsfråga och det avgörande är naturligen hu­ravida politiskt flyktingskap föreligger vid tidpunkten då verkstälUghe-

Prop. 1971:155

23

ten aktualiseras. Det är ej uteslutet att förändringar i den ena eller den andra riktningen kan inträffa i fråga om flyktingskapet under ti­den mellan ärendets anhängiggörande och utvisningsbeslutets verkstäl­lande, Ä andra sidan synes det inte ekonomiskt att ett utvisningsärende skall kunna handläggas i kanske flera instanser, trots att det hela tiden är uppenbart att utvisning inte kommer att kunna verkstäUas, Beaktas bör också att den omständigheten att det föreligger ett utvisningsbeslut kan medföra svårigheter för utiänningen att skaffa sig sin bärgning och att över huvud föra en dräglig tillvaro i vårt samhäUe, Emellertid talar enligt JK redan den omständigheten att det rör sig om en verk-stäUighetsfråga för att prövningen beträffande politiskt flyktingskap förläggs till verkställighetsstadiet liksom övriga faktorer som påverkar verkställbarheten. Därigenom skapas garantier för att frågan blir före­mål för prövning vid den tidpunkt då förutsättningarna för bedömning­en är bäst. Ett underskattande av ett utvisningsbesluts framtida verk­ställbarhet kan exempelvis föranleda domstolen att underlåta att be­sluta om utvisning då föratsättningarna därför eljest klart föreligger, I detta sammanhang framhåUer JK att det måhända bör övervägas, att införa en bestämmelse därom att utvisningsbeslut, som ej verkstäUts inom viss tid, skall förfalla eller omprövas, JK pekar på ett visst ytterligare sk'äl för promemorians ståndpunkt, 55 § första stycket andra punkten utlänningslagen öppnar en om också svag möjlighet att verkställa ett utvisningsbeslut även om utlänningen är politisk flykting. Det kan vara särskilt vanskligt att i förväg utröna huruvida sådana möjligheter före­ligger vid den tidpunkt då verkställigheten aktualiseras. Efter övervä­gande av skälen för och emot de båda lösningarna anser sig JK kunna tiUstyrka promemorians förslag på förevarande punkt. En skUlnad upp­kommer visserligen härigenom gentemot beslut om avvisning och för­passning, med vilka utvisningsbesluten enligt JK bör jämställas och inte med förvisningsbesluten. Beslut om avvisning och förpassning torde dock, framhåUer JK, åtminstone i regel 'erkstäUas tämligen omedelbart. Enligt kammarrätten torde frågan om politiskt flyktingskap inte säl­lan vara svårbedömd. Det synes inte sannolikt att hos förvaltningsdom­stolarna kommer att finnas sådan expertis representerad, att de kan på ett tillfredsställande sätt självständigt bedöma spörsmål av detta slag. En central utlänningsmyndighet måste finnas och ges ett avgörande inflytande. Avsikten med ett förfarande som leder till domstolsbeslut bör rimligen vara att detta beslut skall verkställas om inte något extra­ordinärt tillkommer. Från denna synpunkt kan det synas otillfredsstäl­lande att frågan om poUtiskt flyktingskap initialmässigt lämnas å sido för att i stället prövas först på verkställighetsstadiet, varvid det rättsliga bedömandet kan bli utan intresse. Frågan kan därför ställas, menar kammarrätten, om det välmotiverade i att belasta förvaltningsdomsto­larna, i kanske flera instanser, med bedömanden som kan anses väsent-

Prop. 1971:155

24

Ugen likgiltiga med hänsyn tUl att politiskt flyktingskap av annan myn­dighet sedermera konstateras föreligga,

I promemorian har, säger kammarrätten vidare, påpekats att den föreslagna ordningen beträffande utvisningsärendena innebär att över­ensstämmelse vinns med vad som redan gäller i fråga om förvisning. Helt jämförbara är emeUertid inte situationerna i de båda fallen. För­visning är en påföljd för en utlänning som blivit vid allmän domstol dömd för brott och rättsmaskineriet har här av andra skäl trätt i verk­samhet, Å andra sidan kan självfaUet läget vara det att endast sj'älva förvisningsbeslutet har överklagats i hovrätt eller högsta domstolen. Kvar står emeUertid att ett utvisningsärende endast och omedelbart tar sikte på frågan om utlänningen skall få stanna här i riket eller ej, I inrikesdepartementets promemoria avvisas JK:s tidigare förslag att förvaltningsdomstol - efter hörande av den centrala utlänningsmyndig­heten - skall pröva fråga om politiskt flyktingskap. Granden för av­visandet är bl, a, att handläggningen vid en sådan ordning kan förvän­tas bli mer tungrodd och tidskrävande. Frånsett vad kammarrätten an­fört om förvaltningsdomstolarnas svårigheter att bedöma politiskt flyk­tingskap synes den av JK förordade ordningen ha vissa företräden, även om handläggningen därigenom till äventyrs skulle fördröjas. För den enskilde kan det te sig otillfredsställande och svårbegripligt att det för honom mest betydelsefulla - om han får stanna i landet eller ej -inte blir från alla aspekter bedömt vid domstolsbehandlingen. En nack­del med det av JK förordade förfarandet skulle vara att förvaltnings­domstol kan tänkas ha en annan uppfattning än den centrala utlän­ningsmyndigheten beträffande påstått politiskt flyktingskap. Om för­valtningsdomstol väl anser utvisningsgrunder föreligga men i motsats till den centrala utlänningsmyndigheten förmenar att politiskt flykting­skap inte föreligger, skulle utlänningsmyndigheten likväl ha möjlighet att ingripa på verkställighetsstadiet, I det omvända fallet skulle ett mot­svarande ingripande däremot inte kunna ske. Nu anförda synpunkter torde emellertid vara av mer teoretisk än praktisk innebörd, eftersom utlänningsmyndighetens uppfattning lär bli vägledande för domstolen. Man lär dock inte enligt kammarrättens mening kunna undvara en ord­ning enligt vUken den centrala utiänningsmyndigheten kan inskrida på verkstäUighetsstadiet för att förhindra utvisning och detta oavsett om samma myndighet tidigare tiUkännagivit en annan uppfattning som domstolen följt. Förhållandena eUer föratsättningarna för bedömandet kan ha ändrats. Man kommer inte ifrån en ordning enligt vilken ett slutligt domstolsbeslut kan bli korrigerat i avseende på sin yttersta ef­fekt. Vidare kan göras gällande att frågan om vad som läggs någon till last som skäl för utvisning bör ges en rent domstolsmässig behandling, vid vilken den eventuella förhandenvaron av politiskt flyktingskap ej skall inverka. Väl är möjligt att så formulera ett domstolsbeslut att därav

Prop. 1971:155

25

framgår huravida politiskt flyktingskap eller annat varit avgörande för beslutet. Uppställes det kravet, som från rättssäkerhetssynpunkt ter sig välmotiverat, har förvaltningsdomstolarna likväl inte undgått den pröv­ning som var åtminstone ett av syftena med att redan på domstolssta­diet beakta förekomsten av politiskt flyktingskap. Av sist anförda skäl har kammarrätten också ställt sig avvisande till en tredje inom dom­stolen diskuterad möjlighet, nämligen att i faU, där politiskt flyktingskap påstås vara för handen eUer eljest kan antas föreligga och där den cen­trala utiänningsmyndigheten i remissyttrande ansluter sig till denna upp­fattning, överföra ärendets handläggning till sistnämnda myndighet. För­valtningsdomstolen skulle med andra ord med denna tänkta ordning inte meddela något som helst beslut i sak. Efter prövning av samtliga nu anförda synpunkter för och emot promemorians förslag har kammar­rätten, om än med tvekan, funnit sig böra godtaga förslaget i inrikesde­partementets promemoria.

Förslaget är ur olika synpunkter tveksamt anser länsstyrelsen i Ös­tergötlands län. Länsstyrelsen pekar på att utlänningen får vänta på besked om utvisning kommer att ske eller ej och att det i vissa fall kommer att meddelas utvisningsbeslut, som sedan visar sig inte kunna verkställas. Länsstyrelsen anser därför att den av JK i sitt remissytt­rande över civUdepartementets promemoria förordade ordningen, att det skall ankomma på länsrätt att efter invandrarverkets hörande pröva påstående om poUtiskt flyktingskap, bör övervägas ytterligare,

SAF vill starkt ifrågasätta lämpligheten av den gjorda avvägningen. Det i promemorian åberopade sk'älet för förslaget är att det skulle föreligga risk för en tungrodd och tidskrävande handläggning hos för­valtningsdomstolarna om dessa skulle pröva påståendet om politiskt flyktingskap. Enligt SAF kan det med avsevärt större styrka hävdas att det föreligger risk for en tungrodd och tidskrävande handläggning om förvaltningsdomstolarna först skall pröva utvisningsfrågan utan hän­syn till påståendet om politiskt flyktingskap medan sistnämnda spörs­mål skall prövas i en annan och särskild instansordning.

Instansordningen

Förslaget att besvär i utvisningsärenden skall föras hos kammarrätt och därifrån till regeringsrätten tillstyrks eller lämnas utan erinran av samt­liga remissinstanser. Enligt utlänningsutredningen ligger förslaget helt i linje med de tankegångar, som utredningen förde fram i betänkandet Invandringen, Problematik och handläggning. Kammarrätten pekar på att det är olika beslutsmyndigheter för de fyra formerna för av­lägsnande. Det låter sig sägas att en ytterligare utvidgning av den krets myndigheter, som har att befatta sig med utiänningsärenden, kan inge betänkligheter. Enligt kammarrättens uppfattning föreligger emeUertid

Prop. 1971:155

26

inte tUlräckliga skäl att frångå den eljest enligt förvaltningsprocesslagen gällande instansordningen.

Länsstyrelsen i Västmanlands län påpekar att klagan endast får föras av utiänningen enligt den nuvarande lydelsen av 44 § första stycket utlän­ningslagen, I fråga om förvaltningsdomstols beslut i ärende om utvis­ning skall enligt det föreslagna tredje stycket bestämmelserna i förvalt­ningsprocesslagen gälla, 33 § andra stycket i sistnämnda lag synes inte innefatta motsvarande begränsning av besvärsrätten i utvisningsären­den. Enligt länsstyrelsens uppfattning är det därför oklart om klagan skall få föras av allmänt ombud, polismyndighet eller nykterhetsnämnd, som påkallat prövning av frågan om utvisning. Vidare ifrågasätter kam­marrätten om inte i de fall, då länsrätt eller kammarrätt beslutat att ut­visning inte skall äga rum, möjlighet bör finnas för någon det allmän­nas representant att överklaga beslutet.

Särskilda tvångsåtgärder

De i promemorian framlagda förslagen i avseende på tagande i förvar eUer stäUande under uppsikt har godtagits av samtliga remissinstanser,

Utlänningsutredningen framhåller att förvarstagande utgör ett så all­varligt ingrepp i utiänningens frihet att det närmast framstår som själv­klart att utlänning som tagits i förvar skall ha rätt att föra talan mot beslutet. Enligt Svea hovrätt bör vid en omarbetning av utlänningslag­stiftningen övervägas om inte motsvarande besvärsrätt bör införas även i avvisnings- och förpassningsärenden. Vidare förutsätter hovrätten att den nu föreslagna besvärsrätten innebär, att talan mot beslutet om för­varstagande får föras särskUt, Avfattningen av det föreslagna tUlägget tiU 49 § utlänningslagen synes ej vara helt tydligt i detta hänseende.

Kammarrätten anför att det kan synas lämpligt att den centrala ut­länningsmyndigheten får samma befogenhet som nu tillkommer polis­myndighet att vid risk för att utiänningen avviker ta honom i förvar,

I anslutning till den föreslagna ändringen av 38 § utlänningslagen anmärker socialstyrelsen att viss tveksamhet synes kunna uppstå om förhör skall hållas före utgången av varje tremånadersperiod utöver den första. Styrelsen har emellertid uppfattat förslaget så, att detta va­rit avsikten. Beträffande den föreslagna rätten att besvära sig över ett beslut om tagande i förvar kan man enligt socialstyrelsen förvänta att besvären kommer att upptagas till behandling av kammarrätten med största snabbhet med hänsyn till sakens vikt och oftast avgöras långt in­nan en månad gått efter beslutet i länsrätten.

Förhör

Promemorians förslag att förhör i utvisningsärenden hos förvaltnings­domstol skaU ersättas med muntlig förhandling har lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser.

Prop. 1971:155

27

Utformningen av förslaget att utiänningen även i fortsättningen skall ha en oviUkorlig rätt att få till stånd muntlig förhandling i länsrätten kritiseras endast av socialstyrelsen. Socialstyrelsen anser att lagtexten närmast ger vid handen att muntlig förhandling endast behöver hållas om utiänningen framställer begäran därom och man kan, menar social­styrelsen, till och med ifrågasätta om domstolen äger håUa förhand­ling utan sådan begäran, även om väl detta inte är meningen. Social­styrelsen hänvisar bl. a, till lagen om nykterhetsvård och ifrågasätter om inte en uttrycklig bestämmelse bör införas i utlänningslagen, att muntlig förhandUng får och bör hållas i ärende om utvisning om för­hållandena föranleder därtill, även om utiänningen inte framstäUt be­gäran därom.

Nöjdförklaring

Promemorians förslag att nöjdförklaring bör kunna avges även inför förvaltningsdomstol har inte föranlett några erinringar från remissinstan­sernas sida.

2,2 Förfarandet vid handläggning av utlänningsärenden

2,2,1 Förekommande utlänningsärenden

I 7 § utlänningslagen föreskrivs att Kungl, Maj:t får förordna att ut­länning inte får resa in i Sverige eller uppehålla sig här utan tillstånd, TiUstånd meddelas i form av visering, uppehållstillstånd eller bosätt-ningstiUstånd, Vidare får Kungl, Maj:t enligt 15 § utlänningslagen för­ordna att utlänning måste ha arbetstillstånd för att få ha arbetsanställ-ning i Sverige eller i annan egenskap än handelsresande utöva verk­samhet här som föranleds av anställning utomlands. Enligt 13 § kan Kungl, Maj:t dessutom förordna att utlänning inte får resa in i Sverige, förrän arbetstiUstånd meddelats.

Genom bestämmelser i utlänningskungörelsen har Kungl, Maj:t ut­nyttjat de fullmakter som ges i utlänningslagen. Sålunda krävs enligt 25 § utlänningskungörelsen i princip visering. I fråga om detta krav gäUer dock enligt samma paragraf ganska vittgående undantag. Visering ges för inresa och vistelse här viss tid. Visering kan återkallas (8 § UtlL).

När det g'äller uppehållstiUstånd sägs i 32 § utlänningskungörelsen att utlänning inte får uppehåUa sig i landet längre tid än tre månader från inresan hit utan att ha uppehållstiUstånd. Detta gäller dock inte den som har bosättningstillstånd och inte heller medborgare i de övriga nordiska länderna. Visst undantag görs också för barn under 20 år. Uppehållstill­ståndet ger utlänning rätt att vistas här under den tid som anges i till­ståndet. TiUstånd kan begränsas att gälla endast viss del av landet. Det

Prop. 1971:155

28

kan också förbindas med föreskrift att utlänningen skall lämna landet senast när tiden för tillståndet går ut, s, k, utresebeslut (9 § UtlL), Meddelat tiUstånd kan normalt inte återkallas.

Enligt huvudregeln i 55 § utiänningskungörelsen får bosättningstill­stånd meddelas utlänning som är fast bosatt i landet, om det är uppen­bart att han inte kan vägras fortsatt uppehållstillstånd. Bosättningstill­ståndet medför rätt att resa in och utan tidsbegränsning vistas här (10 § UtiL), Utlänning som har bosättningstillstånd behöver inte ha arbets­tiUstånd för att ta anstäUning (15 § UtlL), Bosättningstillståndet kan åter­kallas, om bosättningen här upphör (10 § UtlL),

I fråga om arbetstillstånd gäller enligt 42 § utlänningskungörelsen att utlänning inte får ta anstäUning här i riket och inte heller i annan egenskap än handelsresande eller medlem av personalen på järnväg eUer på lastbU i yrkesmässig trafik utöva verksamhet som föranleds av anställning utomlands. Undantag från kravet på arbetstillstånd gäller bl. a. för medborgare i de övriga nordiska länderna. Arbetstillstånd skall meddelas för viss tid. Det kan avse visst slag av arbete och kan för­bindas med de övriga föreskrifter som befinns erforderliga. Med vissa angivna undantag får utiänning enligt 46 § utiänningskungörelsen inte resa in i Sverige, förrän arbetstillstånd meddelats. Arbetstillstånd kan återkallas, om det föreligger särskUda skäl (16 § UtlL),

Beslut om visering, uppehålls- eller bosättningstUlstånd meddelas av statens invandrarverk, Visering får också meddelas av utrikesministern, I den omfattning Kungl, Maj:t medger får visering även meddelas av svensk utlandsrepresentation eller av polismyndighet och uppehållstiU­stånd av polismyndighet (11 § UtiL), Enligt 36 § utlänningskungörelsen får polismyndighet i den omfattning invandrarverket efter samråd med rikspolisstyrelsen bestämmer meddela uppehållstiUstånd för högst tre år. Finner polismyndigheten att ansökan om uppehållstiUstånd inte bör bi­fallas, skaU myndigheten skicka handlingarna med eget yttrande till in­vandrarverket, som avgör ärendet. Har ansökningshandUngen ingivits till beskickning eUer konsulat, skall myndigheten sända handlingarna tiU invandrarverket. Om ärendet inte är synnerUgen brådskande eller andra särskUda omständigheter föreligger, skaU myndigheten bifoga eget yttrande,

I fråga om visering g'äller enligt 26 § utlänningskungörelsen att svensk beskickning eUer svenskt konsulat utomlands får meddela visering efter bemyndigande av utrikesministern eller, i den mån han inte lämnat så­dant bemyndigande, av statens invandrarverk, I vissa brådskande faU får polismyndighet meddela visering för en tid av 14 dagar, exempel­vis för fartygspersonal.

Arbetstillstånd meddelas av invandrarverket. Ansökan om arbetstill­stånd görs hos polismyndigheten eller länsarbetsnämnden i den ort där utiänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Befinner sig utlänningen

Prop. 1971:155

29

utom landet, görs ansökan hos statens invandrarverk, Ansökningshand-Ung inges dock i sådant fall tUl svensk beskickning eller svenskt kon­sulat. Länsarbetsnämnd får uppdraga åt arbetsförmedlingskontor att ta emot ansökan om arbetstUlstånd, Kontoret skall då vidarebefordra an­sökningshandlingen tiU länsarbetsnämnden (47 § UtlK), Polismyndig­heten får meddela arbetstiUstånd i den omfattning statens invandrarverk bestämmer efter samråd med arbetsmarknadsstyrelsen och rikspolissty­relsen. Detsamma gäller länsarbetsnämnd. Finner polismyndighet eller länsarbetsnämnd att ansökan om arbetstillstånd inte bör medges, skall ansökningen skickas till invandrarverket. Verket avgör sedan ärendet (48 § UtlK),

När det gäUer avlägsnande ur landet av utiänning finns enligt ut­länningslagen fyra former härför, nämligen avvisning, förpassning, ut­visning och förvisning.

Avvisning kan under vissa i lagen angivna förutsättningar ske vid ut­länningens ankomst till riket eUer inom tre månader därefter. Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet (18-20 §§ UtiL), Påstår ut­länningen att han är politisk flykting, skaU ärendet underställas den centrala utiänningsmyndigheten, om påståendet inte är uppenbart orik­tigt

Utiänning, som uppehåller sig i riket utan att ha pass och erforderligt tillstånd att vistas här, kan förpassas ur riket. Beslut om förpassning meddelas av den centrala utiänningsmyndigheten (22 och 23 §§ UtiL),

Om utlänning har begått brott av viss allvarligare beskaffenhet här i riket, kan den domstol som behandlar ansvarsfrågan förvisa honom ur riket, Utiänning, som innehar bosättningstUlstånd eller har vistats i riket mer än fem år, får förvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Förvisas utlänning, skall de men han därigenom lider beaktas vid be­stämmande av annan påföljd för brottet (26 § UtlL),

När det gäller utvisning slutligen kan en utlänning utvisas ur riket under vissa i lagen angivna förutsättningar, Utiänning som innehar bo­sättningstUlstånd eller som vistats i riket sedan mer än fem år tillbaka får dock inte utvisas om det inte föreligger synnerliga skäl (29 § UtiL). Beslut om utvisning meddelas av länsstyrelsen. Påstår utlänningen att han är politisk flykting och är påståendet inte uppenbart oriktigt, skaU dock underställning ske tiU den centrala utlänningsmyndigheten, som har att besluta i ärendet.

Beslut om avvisning verksfälls av polismyndigheten, medan beslut om förpassning, förvisning och utvisning verkställs av länsstyrelsen. Påstår utiänningen att han är politisk flykting och är påståendet inte uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utiänningsmyndigheten. Underställning får dock inte ske om påståendet om poUtiskt flykting­skap redan prövats i ärendet (58 § UtiL).

Utöver de ärenden som nu nämnts förekommer också ärenden röran-

Prop. 1971:155

30

de främlingspass och resedokument. Främlingspass utfärdas enligt hu­vudregeln för utlänning som saknar möjlighet att skaffa eget pass (6 § UtlK). Resedokument utfärdas enligt kungörelsen (1955: 29) om rese­dokument för vissa flyktingar, kungörelsen (1962: 22) om resedokument för vissa flyktingar, som äro sjömän, samt kungörelsen (1965: 273) om resedokument för vissa statslösa personer. Ärenden om främlingspass och resedokument avgörs av Invandrarverket,

2,2,2 Förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen

AUmänt

Grandläggande regler om förfarandet i mål hos regeringsrätten, kam­marrätt och länsrätt finns i förvaltningsprocesslagen. Denna lag regle­rar även förfarandet i länsskatterätt och mellankommunala skatterät­ten. Såvitt avser skatterätt och länsrätt trädde lagen i kraft den 1 juli 1971 medan den i övrigt träder i kraft den 1 januari 1972, Har i lag eUer i författning som beslutats av Kungl, Maj:t meddelats bestämmelse som avviker från vad som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen, gäller emeUertid den bestämmelsen.

Förvaltningslagen i sin tur bildar grandvalen för förvaltningsmyndig­heternas handläggning. Även här gäUer att om i lag eUer i författning som meddelats av Kungl, Maj:t eller riksdagen finns bestämmelse, som avviker från förvaltningslagen, den bestämmelsen i stället skall gälla.

Förfarandereglerna i förvaltningslagen är uppdelade i två huvud­avsnitt, I det första avsnittet ingår sådana regler som kan tillämpas i stort sett i alla slag av förvaltningsärenden. Dit hör bl, a, regler om jäv, om enskUds rätt att anlita ombud eUer biträde, om myndighets skyldighet att vägleda den som har gjort en ofullständig ansökan e, d,, myndighets befogenhet att anlita tolk och ordningen för anförande av besvär över myndighets beslut. De flesta av reglerna är nya som all­männa föreskrifter betraktade. Några av reglerna, t, ex, reglerna om besv'ärstid, ersätter däremot nuvarande lagstiftning i ämnet.

Det andra huvudavsnittet i förvaltningslagen innehåller sådana be­stämmelser som är av särskild betydelse i ärenden där det är fråga om myndighetsutövning mot enskild, dvs, där myndighet utövar befogenhet att för enskUd bestämma om förmån, rättighet, skyldighet eller annat jämförbart förhåUande, Sålunda finns bl, a, bestämmelser om rätt för sökande, klagande eller annan part i ett ärende att ta del av utred­ningsmaterialet i ärendet, skyldighet för myndighet att underrätta part om detta material, parts rätt att lämna uppgift, myndighets skyldighet att ange skälen för beslut, varigenom den avgör ärende, och att un­derrätta part om innehållet i beslutet och bestämmelser om vad parten skall iakttaga vid klagan över beslut, Samtiiga dessa bestämmelser är nya som allmänna regler betraktade.

Prop. 1971:155

31

Partsinsyn

Enligt 14 § första stycket förvaltningslagen har sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet med de begräns­ningar som följer av 39 § andra stycket lagen (1937: 249) om inskränk­ningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen) eller med de begränsningar som följer av 14 § i dess fortsatta lydelse.

I 14 § andra stycket föreskrivs att myndighet får vägra att lämna ut annat material än allmän handling under samma förutsättningar som enligt nämnda lagrum i sekretesslagen gäller för allmän handling. Om sådant material lämnas ut, skall myndigheten om det behövs göra förbe­håll om hur det får användas.

I 14 § tredje stycket slutiigen sägs att om myndighet har vägrat att lämna ut handling eller annat som tillförts ärendet, så skall myndighe­ten på annat sätt upplysa parten om innehållet i materialet, i den mån det behövs för att parten skall kunna ta tiU vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för de intressen som föranlett vägran att lämna ut materialet. Myndigheten skall vid behov förordna att den som erhål­ler upplysningen inte obehörigen får yppa vad han har fått veta.

Motsvarande regler för förvaltningsdomstolarnas handläggning finns i 43 § förvaltningsprocesslagen,

I 39 § första stycket sekretesslagen anges att sekretesslagens bestäm­melser i övrigt inte länder till inskränkning i sökandes, klagandes eller andra parters rätt att i mål och ärenden hos domstol eller annan myn­dighet utbekomma dom, beslut eller andra handlingar, I andra stycket av nämnda paragraf heter det att om det av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen befinns vara av synnerlig vikt att innehållet i annan handUng än dom eller beslut inte uppenbaras, så får dock med stöd av bestämmelse i sekretesslagen utlämnande av sådan handling till parten vägras, Vid utlämnande skall erforderliga förbehåll göras.

Kommunikation av utredningsmaterial

EnUgt 15 § första stycket förvaltningslagen får ärende inte avgöras utan att sökande, klagande eller annan part underrättas om det som tiUförts ärendet från annan än honom själv och tiUfäUe beretts honom att yttra sig över det. Myndigheten får dock avgöra ärende utan att så skett, om åtgärderna är uppenbart obehövliga, om ärendet rör bl, a, tUlsätt-ning av tjänst eUer därmed jämförbar sak och fråga inte är om prövning med anledning av överklagande, om det kan befaras att genomförandet av beslutet i ärendet annars skuUe avsev'ärt försvåras eller om ärendet inte kan uppskjutas. Bestämmelserna i 14 § om partsinsyn och be­gränsningarna när det gäller rätten att få del av det som tillförts ärendet äger motsvarande tUlämpning i fråga om underrättelse i 15 §,

Motsvarande bestämmelser om kommunikation finns när det gäUer

Prop. 1971:155

32

förvaltningsdomstolarna i 10-12 §§ förvaltningsprocesslagen. Enligt 10 § skall ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling, var­igenom mål anhängiggörs, och det som hör till handlingen tillställas mot­part eUer annan mot vilken åtgärd ifrågasätts. Underrättelse behövs inte, om det är uppenbart att talan inte kan bifallas eller att under­rättelse är onödig eller om det kan befaras att underrättelsen skulle av­sevärt försvåra genomförandet av beslut. Det sägs också i 10 § att mottagaren skall förefäggas att svara inom viss tid vid 'äventyr att målet ändå kan komma att avgöras, I 11 § föreskrivs att den som förelagts att svara skall göra det skriftligen om inte rätten förordnar att svaret får lämnas vid muntlig förhandUng, Vidare innehåller paragrafen vissa bestämmelser om hur svaret skall vara avfattat. EnUgt 12 § g'äUer att rätten skaU ge sökanden eller klaganden tiUfälle att ta del av svaret och det som hör till svaret och att inom viss tid skriftligen yttra sig över det, om det inte är obehövligt,

I 18 § förvaltningsprocesslagen finns kompletterande besfämmelser om kommunikation. Enligt denna paragraf skall, innan mål avgörs, parten ha fått kännedom om det som tiUförts målet genom annan än honom själv och haft tillfäUe att yttra sig över det, om det inte före­ligger sådana skäl däremot som angetts som skäl mot underrättelse i 10 §, Slutligen g'äller enligt 19 § förvaltningsprocesslagen att bestäm­melserna i 43 § i fråga om partsinsyn och begränsningarna i rätten tiU partsinsyn äger motsvarande tillämpning i fråga om underrättelse en­ligt 10 § första stycket, 12 eUer 18 § i förvaltningsprocesslagen.

Beslutsmotivering

I 17 § förvaltningslagen föreskrivs att beslut, varigenom myndighet av­gör ärende, skall innehålla de skäl som bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis 1) om beslutet inte går parten emot eller det eljest är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen 2) om beslutet rör bl, a, tiUsättning av tjänst eller jämförbar sak 3) om det är nöd­vändigt med hänsyn till rikets säkerhet, privatlivets helgd, enskilds be­höriga ekonomiska intresse eller jämförbart förhållande eller 4) om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen, I andra stycket av samma paragraf sägs att myndigheten på begäran av part om möjligt bör upplysa honom om skälen i efterhand, om dessa har utelämnats.

Motsvarande stadgande n'är det g'äller förvaltningsdomstolarna åter­finns i 30 § andra stycket förvaltningsprocesslagen, I detta lagrum sägs dock endast att av beslutet skall framgå de skäl som bestämt utgången.

Prop. 1971:155

33

Underrättelse om beslut

Enligt 18 § förvaltningslagen skall sökande, klagande eller annan part underrättas om innehåUet i beslut varigenom myndighet avgör ärende, om det inte är uppenbart obehövligt. Är det uppenbart att beslutet går vederbörande emot, skall han också underrättas om vad han har att iakttaga vid talan mot beslutet och även om skiljaktig mening som an­tecknats i protokoU eller annan handUng,

I förvaltningsprocesslagen föreskrivs 131 § att beslut, varigenom rät­ten avgör målet, skall tillställas part genom handling som fuUständigt återger beslutet och skiljaktig mening, när sådan förekommit. Beslut som kan överklagas skall dessutom innehålla upplysning om vad den skaU iakttaga som vill anföra besvär över beslutet.

Ombud och biträde

Enligt 6 § förvaltningslagen får den som för talan i ärende anlita om­bud eller biträde. Visar ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eller är han eljest olämpUg, får myndigheten avvisa honom. Talan mot myndighetens avvisningsbeslut får föras i samma ordning som g'äUer för talan mot beslut, varigenom myndighet avgör ärendet. Bestämmel­ser om rätt att anlita ombud eller biträde och om avvisning av ombud eller biträde finns i 48 § förvaltningsprocesslagen. Enligt 34 § sistn'ämn-da lag får talan mot beslut, som inte innebär att målet avgörs, endast föras i samband med talan mot beslut i själva målet. Talan får dock föras särskUt bl, a, mot beslut om avvisning av ombud eUer biträde.

Offentlighetsprincipen

Förfarandet vid såväl förvaltningsmyndigheter som förvaltningsdom­stolar skall i princip vara skriftligt. Förvaltningslagen innehåller inga bestämmelser om muntliga förhandlingar över huvud taget och berör därmed inte heller frågan om offentlighetsprincipen. Däremot öppnar förvaltningsprocesslagen, som tidigare berörts, möjlighet till muntliga förhandlingar och därvid gäUer enligt 16 § förvaltningsprocesslagen i fråga om offentlighet att 5 kap, 1-5 §§ rättegångsbalken skaU gälla i tiUämpliga delar. Vidare sägs i 16 § att rätten därutöver får förordna om handläggning inom stängda dörrar, om det behövs av hänsyn till privatlivets helgd eller enskilds behöriga ekonomiska intresse.

Besvärstidens längd m. m.

I 12 § förvaltningslagen föreskrivs att besvärshandling skaU tillsfällas den förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol som har att pröva besvären och vidare att i besvärshandlingen skall anges det beslut som

3    Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 155

Prop. 1971:155

34

överklagas. Besvären skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Besvär som ej anförts i rätt tid upp­tages inte till prövning. Har besvärshandlingen före besvärstidens ut­gång kommit in till den myndighet som har meddelat det överklagande beslutet, skall dock besvären ändå upptagas till prövning.

Motsvarande bestämmelser återfinns i 7 § förvaltningsprocesslagen.

2,2,3 Förfarandereglerna i utlänningslagen m. m.

Partsinsyn

Utiänningslagen saknar bestämmelser om partsinsyn utom för ett fall, nämligen vid hållande av förhör. Förhör skall enligt utlänningslagen hållas i ärende om utvisning, om utiänningen begär det, dock inte i ärende som efter besvär kommit under myndighets prövning. Vidare är förhör obligatoriskt i 'ärende om s, k, politisk utvisning och i ärende om kvarhåUande av utiänning i förvar mer än tre månader (31, 34 och 38 §§ UtiL), Vidare har utiänning rätt att på verkställighetsstadiet begära förhör i ärende angående förpassning, om sådant förhör inte tidigare har hållits (58 § tredje stycket UtlL), Slutiigen gäller som allmän re­gel att förhör kan hållas om Kungl, Maj:t, den centrala utiänningsmyn­digheten, utlänningsnämnden eller länsstyrelsen eljest finner anledning till det (39 § UtiL),

Bestämmelserna om förfarandet vid förhör återfinns i 40-42 §§ ut­länningslagen. Förhöret skaU hållas av den myndighet som handlägger ärendet. Den centrala utlänningsmyndigheten får dock i ärende, som myndigheten handlägger, överlämna åt bl. a. länsstyrelsen att hålla förhör. I ärende, som handläggs av Kungl. Maj:t, utser Kungl. Maj:t förhörsmyndighet (40 § UtiL). Om förhörsmyndigheten finner det erfor­derligt, får myndigheten uppdraga åt polismyndighet eller åt särskild utsedd person att vid förhöret vara allmänt ombud. Utlänningen får för sin del vid förhöret åtnjuta biträde av därtill länipUg person. Har utlänningen inte utsett sådant biträde och finnes hans rätt inte kunna tUlvaratas utan biträde, skaU förhörsmyndigheten förordna biträde åt honom. Är utlänningen inte på fri fot så skall även eljest, om han begär det, biträde förordnas av förhörsmyndigheten (41 § UtlL).

Utlänningen och även annan person, som skall höras, skaU kallas tiU förhöret. Om utlänningen hålls i förvar skall förhörsmyndigheten förordna om hans inställande. Förhörsmyndigheten kan också under vissa föratsättningar förordna om hämtning av den som skall höras. Förordnande om hämtning av annan än utlänningen får dock inte med­delas annat än om det föreligger synnerliga skäl (42 § första stycket UtiL). Enligt 42 § andra stycket skall vid förhöret de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande noga utredas. Då aUmänt om-

Prop. 1971:155

35

bud är närvarande skall han ange vilka åtgärder mot utlänningen, som är i fråga, samt redogöra för den utredning som åberopas i ärendet. Finns inte allmänt ombud, äger utiänningen eljest på lämpligt sätt erhålla kännedom om utredningen. TUlfälle skaU beredas honom att ange sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas.

I ärenden, där förhör inte förekommer, gäUer hos statens invandrar­verk den ordningen att utlänningen själv på begäran får ta del av allt utredningsmaterial, om det inte bedöms föreligga några hinder av sekretesskäl.

Kommunikation av utredningsmaterial

Inte heller när det gäller kommunikation innehåller utiänningslagen någ­ra bestämmelser utom för det fall att det hålls förhör i ärendet. Så­som nämnts i avsnittet om partsinsyn föreskrivs i 42 § andra stycket ut­länningslagen att de omständigheter som kan inverka på ärendets av­görande noga skaU utredas vid förhöret och att allmänt ombud, om han är närvarande skall ange, vilka åtgärder mot utiänningen som är i fråga. Finns inte allmänt ombud skall utiänningen på annat lämpligt sätt er­håUa kännedom om utredningen,

I ärende där förhör inte hålls föreligger i huvudsak följande praxis hos invandrarverket i fråga om kommunikation. Beslut i viserings'ärenden fattas på grundval av uppgifterna i ansökningshandlingarna samt den utredning som därutöver tillförs ärendet, Utiänningen underrättas inte om denna utredning. Utlänning som söker uppehålls- och arbetstillstånd före inresan i Sverige får inte heller del av utredningen före beslutet. Den utredning som föreligger utgörs regelmässigt av yttrande från ar­betsmarknadsstyrelsen.

När det gäller ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd som inges efter inresan till Sverige, anses det i regel inte heller erforderUgt med kommunikation. Om invandrarverket från någon annan än sökande har fått uppgift som motsäger vad sökanden åberopat som särskilt skäl och detta har betydelse vid ärendets bedömning så sker dock kommunikation.

Kommunikation förekommer inte i ärenden angående bosättnings­tillstånd. En omständighet av betydelse är därvid att sökande av bosätt-ningstiUstånd, även om hans ansökan avslås, inte kan vägras fort­satt uppehållstillstånd utan att utlänningsnämnden hörs i ärendet.

Beslut rörande främlingspass och resedokument grandas i regel pä utlänningens egna uppgifter. Kommer utredning in från annat håll, kommuniceras den med utiänningen om hinder inte bedöms föreligga av sekretesskäl.

Innan beslut om avvisning eller förpassning eller beslut att inte för­länga uppehåUstillstånd fattas hålls förhör med utlänningen. Detta för­hör hålls vanligen av polismyndighet. Vid förhöret inför poUsmyndig-

Prop. 1971:155

36

heten underrättas utlänningen alltid om vad saken gäller. Av rappor­ten över förhöret skall framgå att tillfälle lämnats honom att granska uppteckningen samt att han beretts tillfälle att yttra sig över den ut­redning som i övrigt tillförts ärendet. Detta gäller under förutsättning att hinder inte bedöms föreligga av sekretesskäl. Allt material som hos invandrarverket tillförts ärendet utifrån och som har betydelse för utgången kommuniceras, om hinder inte bedömts föreligga av sekre­tesskäl eller kommunikation är uppenbart obehövlig. Material som be­höver sekretessbdäggas förekommer sällan.

Det skall slutiigen nämnas att enligt anvisningar, utfärdade av Kungl, Maj:t i skrivelse den 6 februari 1970 till invandrarverket och rikspolis­styrelsen, för handläggning av ärenden, vari framställts påståenden om risk för politisk förföljelse, bör verket särskilt kontrollera att utlän­ningen beretts tillfäUe att yttra sig i alla avseenden som kan ha be­tydelse för avgörandet. Om detta inte skett bör verket bereda utiän­ningen tillfälle att yttra sig, i den mån hinder inte möter av sekretess­skäl. Verket bör vidare pröva om det finns anledning för verket att håUa förhör med utlänningen.

Beslutsmotivering

Skyldighet att ange grunden för beslut finns föreskriven i tre skilda para­grafer i utlänningslagen, nämligen 12 a, 21 och 25 §§, Därav avser 12 a § utresebeslut samt beslut varigenom uppehållstiUstånd lämnats utan bi­fall på grund av s, k, vandelsanmärkning, 21 § beslut om avvisning och 25 § beslut om förpassning. Vidare föreskrivs i 33 § utlänningslagen att beslut om utvisning skall ange skälen för utvisningen, I övrigt inne­håller utiänningslagen inga krav på beslutsmotivering.

Underrättelse om beslut

De paragrafer som nämnts under avsnittet om beslutsmotivering, dvs, 12 a, 21, 25 och 33 §§ utiänningslagen, innehåller även bestämmelser om att beslutet skall tUlställas vederbörande,

I övrigt saknas Ijestämmelser i utlänningslagen om underrättelse om beslut. Hos statens invandrarverk tillämpas i huvudsak följande praxis.

Beslut i viseringsärenden samt i ärenden om uppehålls- och arbets­tillstånd, som sökts före inresan tiU Sverige, sänds till den beskickning där ansökningen getts in eller dit utiänningen önskar få beskedet. Ut­länningen har att själv hämta beslutet.

När det gäUer beslut i 'ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd, som sökts efter inresan i Sverige, översänds bifallsbeslutet till polismyndig­heten i den ort där utiänningen är bosatt. Polismyndigheten underrät-

Prop. 1971:155

37

tar utiänningen om beslutet, Ävslagsbeslut delges aUtid genom polismyn­dighetens försorg.

Formlig delgivning av avslagsbeslut på ansökan om bosättningstUl­stånd förekommer i regel inte, eftersom uppehållstillstånd i aUmänhet meddelas i stället.

Beslut i ärende om främlingspass och resedokument översänds för utiänningens underrättande till vederbörande polismyndighet.

Beslut om avvisning och förpassning delges genom polismyndighets försorg. Har utlänningen besvärat sig över avvisningsbeslut, som re­dan verkställts, sker delgivning av beslutet genom beskickning eller konsulat, om utlänningens adress är känd. Saknas adressuppgift sänds beslutet till beskickningen för kännedom, i fall utlänningen skulle efter­lysa beslutet.

Ombud och biträde

I utiänningslagen finns bestämmelser om rätt att anlita biträde i sam­band med bestämmelserna om förhör. Enligt 41 § får således utlän­ningen vid förhör åtnjuta biträde av därtill lämplig person. Har ut­länningen inte utsett sådant biträde och synes hans rätt inte kunna tUlvaratas utan biträde, skall förhörsmyndigheten förordna biträde åt honom. Är utlänningen inte på fri fot, skaU även eljest, om han begäi det, biträde förordnas av förhörsmyndigheten. Några bestämmelser om avvisande av biträde finns inte.

Offentlighetsprincipen

Förhör enligt utlänningslagen är i princip inte offentiiga, men blir det, om utlänningen så begär och förhörsmyndigheten inte finner omstän­digheterna föranleda till annat. Bestämmelsen härom återfinns i 42 § utlänningslagen, I fråga om förhör vid allmän domstol enligt 43 § gäller däremot rättegångsbalkens bestämmelser om offentlighet med den inskränkningen att domstolen får förordna, att förhöret skall hållas inom stängda dörrar, om det påkaUas av omständigheterna.

Besvärstidens längd m. m.

Enligt 44 § utlänningslagen förs talan mot polismyndighets beslut om avvisning hos den centrala utlänningsmyndigheten och likaså mot läns-styrdses beslut om utvisning. Klagande skall inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet inkomma med besvären, i fråga om av­visning till den centrala utiänningsmyndigheten och i fråga om utvis­ning tUl länsstyrelsen. I 46 § utfänningslagen föreskrivs att besvär till Kungl. Maj:t skall inges till den centrala utlänningsmyndigheten. Motsvarande gäller enligt 59 § när det gäller talan hos Kungl. Maj:t i verkställighetsärenden. Även i dessa fall är besvärstiden en vecka.

Prop. 1971:155

38

2.2.4 Departementspromemorian

Partsinsyn

Det konstateras i promemorian att någon undantagsföreskrift från reg­lerna i 14 § förvaltningslagen resp. 43 § förvaltningsprocesslagen inte behövs såvitt avser ärenden, i vilka förhör inte förekommer.

När det gäller reglerna om partsinsyn vid förhör enligt 42 § ut­länningslagen påpekas det i promemorian att de i sin nuvarande lydel­se inte ger utrymme för den begränsning av partsinsynen som följer av hänvisningen i förvaltningslagen till 39 § sekretesslagen. Det synes ur alla synpunkter lämpligt att bestämmelserna i 42 § utlänningslagen om förhör inte bibehålls i en sådan form att de avviker från för­valtningslagen. Det föreligger enligt promemorian uppenbart samma behov av att kunna sekretessbdägga visst material i utlänningsärenden som i övriga förvaltningsärenden. En överensstämmelse meUan för­valtningslagen och utiänningslagen kan lämpligen nås genom en hän­visning i 42 § utlänningslagen till bestämmelserna i 14 § förvaltnings­lagen.

Enligt vad som tidigare anförts föreslås i promemorian att förhör i utvisningsärenden hos förvaltningsdomstol skall ers'ättas med muntlig förhandling enligt förvaltningsprocesslagen. Till undvikande av miss­förstånd bör enligt promemorian en hänvisning i 31 § utlänningslagen göras till de ändrade bestämmelser om partsinsyn i 42 § som nu före­slagits.

Kommunikation av utredningsmaterial

I ärenden där förhör hålls, dvs, den situation som regleras i 42 § ut­länningslagen, bör enligt vad som anförs i promemorian gälla samma inskränkningar med hänsyn till 39 § sekretesslagen som i fråga om rätten till partsinsyn. Det förslag till ändring som angivits under av­snittet om partsinsyn täcker även kommunikationsfallet. Detta gäller också den hänvisning till 42 § som enligt samma avsnitt föreslagits i 31 § utiänningslagen i fräga om muntlig förhandling i utvisningsären­den.

Beträffande kommunikationsprincipens tiUämpning i övriga utlän­ningsärenden berörs i promemorian först sådana ärenden som hand­läggs medan utlänningen befinner sig utomlands. Förvaltningslagens fö­reskrifter om kommunikation innebär i fråga om viseringsärenden att invandrarverket, i de fall avslagsbeslut kan komma i fråga, måste kom­municera tillfört material om det inte är uppenbart att kommuni­kation av materialet skulle sakna betydelse. De praktiska svårigheterna att delge utlänningen utomlands torde enligt promemorian i de flesta fall innebära avsevärd tidsutdräkt, innan ärendet kan avgöras. Kon­takten  mellan  myndigheten  och utlänningen  sköts  oftast genom be-

Prop. 1971:155

39

skickningarna resp, konsulaten. Med stöd av nu angivna omständigheter föreslås att undantag görs från föreskriften om kommunikation när det g'äller viseringsärenden. På i huvudsak samma skäl föreslås i pro­memorian att även ärenden rörande uppehåUs- och arbetstillstånd, som söks före inresan till Sverige, bör undantas från kravet på kommunika­tion. Av betydelse är också att materialet i dessa ärenden i regel avser råget på arbets- eUer bostadsmarknaden. Utiänningen torde därför inte ha någon större möjlighet att yttra sig över materialet. Det under­stryks emeUertid i promemorian, att detta givetvis inte innebär hinder för myndigheten att kommunicera utredningsmaterial, om detta skulle befinnas önskvärt, t,ex, i den mån personliga omständigheter undan­tagsvis skulle vara berörda i materialet, I fråga om uppehålls- och arbetstillstånd, som söks efter inresan till Sverige, bör det däremot en­ligt promemorian vara möjligt att tiUämpa förvaltningslagens bestäm­melser om kommunikation, och för dessa fall föreslås därför inte nå­got undantag.

Det har tidigare framgått att kommunikation inte förekommer i ären­den om bosättningstillstånd. En sökande, som får avslag på sin ansö­kan om bosättningstillstånd, får enligt vad som anförs i promemorian i regel fortsatt uppehållstillstånd, men avslaget på ansökningen om bo­sättningstillstånd innebär dock ett negativt besked. Med hänsyn här­tiU, och då något hinder inte synes föreligga att tillämpa kommunika­tionsprincipen i ärenden om bosättningstillstånd, föreslås inte heUer i dessa fall något undantag från förvaltningslagens bestämmelser,

I övriga utiänningsärenden synes enligt promemorian praxis redan f, n, vara sådan att kommunikationsprincipen tUlämpas i huvudsak på det sätt som den kommit tiU uttryck i förvaltningslagen. Det bör tilläggas, att regeln om kommunikationsplikt enligt föredragande de­partementschefen inte innebär något krav på att full bevisning alltid måste föreUgga om att part nåtts av underrättelsen för att ett ärende skall kunna avgöras (prop, 1971: 30 s, 469), Något formkrav för hur underrättelsen skaU ske ges inte.

Det konstateras i promemorian att resultatet av de nu angivna över­vägandena blir att 31 och 42 §§ utiänningslagen ändras i enlighet med vad som angivits under avsnittet om partsinsyn, varjämte ett tUlägg i form av en ny paragraf, 69 a §, görs till utiänningslagen innebä­rande att 15 § förvaltningslagen är tillämplig i ärenden rörande vise­ring, uppehålls- eller arbetstillstånd, endast om utiänningen är bosatt el­ler eljest vistas inom Sverige,

Beslutsmotivering

I fråga om avvlsningsbesluten gäUde före 1954 års lag, att skälen tiU awisningen skulle anges i beslutet, 1949 års utiänningskommitté före­slog emellertid att i sådant beslut i sfället skulle anges grunden för

Prop. 1971:155

40

beslutet. Kommittén sade sig med den valda formuleringen ha velat utmärka att i ett avvisningsbeslut inte behöver lämnas någon egent­lig motivering utan att det är tillfäckligt med en hänvisning till den lagbestämmelse som åberopas (se prop, 1954: 41 s, 95), Lagen fick den lydelse kommittén föreslagit i denna del. Beträffande innebörden av motiveringsskyldigheten i 17 § förvaltningslagen uttalar föredragande departementschefen att förvaltningslagen i princip inte uppställer något krav på att myndigheternas beslut skall innehålla detaljerade redogö­relser för sakförhållandena i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligen av myndigheten. Det är »de springande punkterna» som skall komma fram i motiveringen. Denna torde därför i ett stort antal fall kunna göras kort (prop, 1971: 30 s, 491 och 493),

Vid en jämförelse mellan bestämmelserna i utlänningslagen samt för­valtningslagen resp, förvaltningsprocesslagen står det enligt promemo­rian tiU en början klart att 33 § utlänningslagen med sitt krav på an­givande av skälen för utvisning står helt i överensstämmelse med mot­svarande regel i 30 § förvaltningsprocesslagen. Bestämmelserna i 33 § utlänningslagen om beslutsmotivering blir därför onödiga och föreslås utgå.

När det återigen gäller de övriga paragrafer i utlänningslagen som kräver att grunden för beslutet skall anges framhålls det i promemorian att frågan blir något mer komplicerad, beroende bl, a, på att gräns­dragningen mellan grunden och skälen för ett beslut inte alltid är helt klar. Så t, ex, torde i fråga om förpassning (25 § UtlL) grunden och skä­len i huvudsak sammanfalla, dvs, utlänningen saknar pass resp, tillstånd att vistas i riket. Någon anledning att bibehålla bestämmelsen i 25 § om angivande av grunden för beslut torde enligt promemorian därmed inte föreligga, N'är det återigen g'äller utresebeslut, beslut varigenom uppehållstillstånd vägras på grand av vandelsanmärkning samt avvis­ningsbeslut torde enligt vad som anförs i promemorian förvaltnings­lagens krav på angivande av skälen för beslutet inte kunna anses tillgodo­sett enbart genom en hänvisning till åberopat lagrum, I vart fall synes innehåUet i lagrammet böra återges. Beroende på omständigheterna i det enskUda fallet torde ett sådant återgivande i vissa lägen kunna god­tas som enda skäl, men i allmänhet torde därutöver krävas att myn­digheten ger en motivering till varför lagrummet befunnits tillämpligt. Denna motivering torde emellertid enligt promemorian kunna göras mycket kort. Med hänsyn härtiU och till den tyngd som i skilda sam­manhang givits åt kravet på att myndighet skall motivera sina beslut framhålls det enligt promemorian som önskvärt att förvaltningslagens bestämmelse får bli rådande även i dessa fall. Det föreslås därför att bestämmelserna i 12 a och 21 §§ om angivande av grunden för beslu­tet får utgå.

Prop. 1971:155

41

Som tidigare nämnts innehåller utlänningslagen i övrigt inga be­stämmelser om motiveringsskyldighet. Det påpekas i promemorian att man därvid bör håUa i minnet att utlänningslagen har ett dubbelt syf­te. Den skall å ena sidan ge möjlighet att reglera invandringen ge­nom bestämmelser om passtvång, tillståndstvång för inresa, uppehåll och arbetsanställning m, m, (den s. k. generella utiänningskontrollen) och å andra sidan reglera de faU, när en utlänning kan tvingas att läm­na rUcet eller när tvångsåtgärder kan tillgripas mot honom, dvs. indi-vidueUa ingripanden.

När det gäller beslut inom ramen för den generella invandrings­kontrollen innehåUer lagen inga regler om under vilka föratsättningar tillstånd av olika slag kan vägras. Bedömningen sker utifrån aUm'änna invandringspolitiska synpunkter, däribland läget på arbets- och bostads­marknaden. Enligt vad som anförs i promemorian synes det vid sådant förhållande inte böra krävas att myndigheterna anger skälen till sina beslut i alla hit hänförliga ärenden. Undantag från motiveringsskyldig­heten föreslås därför i fråga om ärenden om arbetstillstånd samt för ärenden om uppehållstillstånd, där fråga inte är om vandelsanmärkning. Detsamma bör gälla ärenden om visering. Det påpekas i promemorian att det nu sagda givetvis inte innebär att myndigheten är förhindrad att i beslutet på ett eller annat sätt låta förstå att det är allmänna över­väganden, som ligger bakom beslutet, exempelvis genom en hänvis­ning tUl att arbetsmarknadsstyrelsen avstyrkt ansökningen. För den en­skUde kan en sådan upplysning vara av värde, oavsett att beslutet inte kan överklagas.

I ärenden om bosättningstillstånd däremot gäller allmänt att det är fråga om utlänningar som redan vistas i riket och har uppehållstill­stånd här. Det föreslås därför i promemorian att förvaltningslagens reg­ler om beslutsmotivering får gälla i ärenden om bosättningstillstånd. Inte heller i övriga ärenden enligt utlänningslagen synes det erforderligt med undantag från förvaltningslagens bestämmelser,

I promemorian föreslås i enlighet med sålunda gjorda överväganden, att det i utlänningslagen införs en bestämmelse, lämpligen såsom ett and­ra stycke i den under tidigare avsnitt föreslagna 69 a §, av innebörd att bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen inte äger tillämpning beträf­fande beslut om visering och arbetstiUstånd och inte heller beträf­fande beslut om uppehåUstUlstånd i andra fall än som avses i 12 § första stycket utlänningslagen.

Underrättelse om beslut

Det framhålls i promemorian att en av de omständigheter som gör det viktigt att en part får del av det meddelade beslutet är att den dag detta sker utgör utgångspunkten för besvärstidens beräkning. Enligt vad fö-

Prop. 1971:155

42

redragande departementschefen anför i anslutning till den tidigare nämnda 18 § förvaltningslagen får denna tidpunkt i det enskUda fallet fastställas med ledning av bl,a, vilka åtgärder myndigheten har vidta­git för att bringa beslutet tUl klagandens kännedom. Detta kan exem­pelvis ha skett muntligen vid sammantr'äde då denne var n'ärvarande (jfr 20 § delgivningslagen, 1970:428), Enligt föredragande departe­mentschefen bör det därför inte uttryckligen i lagen anges på vilket sätt undertättelsen skaU ske. Det får i princip ankomma på myndighe­terna att avgöra vad som i olUta faU kan vara lämpligast (prop, 1971: 30 s, 501),

Bestämmelsema i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen om att parten skall underrättas om innehållet i beslut är enligt promemorian av sådan vikt att undantag därifrån inte bör göras annat än av tvingan­de sk'äl. Några sådana sk'ål synes inte föreUgga n'är det g'äUer 'ärenden enligt utlänningslagen, Bn annan sak är att det i enskilda faU, när ut­länningen befinner sig utomlands, kan vara svårt att nå honom med en undertättelse, I princip bör emeUertid gälla att underrättelse skall äga ram, I de beslut som inte kan överklagas bör tUlika anges att så inte kan ske,

I de förat nämnda paragraferna 12 a, 21, 25 och 33 §§ i utlännings­lagen föreskrivs att beslutet skall tiUställas utlänningen och att han skall få kännedom om vad han har att iakttaga vid besvär över beslutet. Med hänsyn tUl att motsvarande bestämmelser finns i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen föreslås det i promemorian att bestämmelserna får utgå.

Ombud och biträde

Det konstateras i promemorian att behovet av att anlita ombud eUer bi­träde torde vara särskilt framträdande i utlänningsärenden, och att möj­lighet härtiU också sedan gammalt funnits i utlänningslagstiftningen. Det synes inte vara någonting att erinra mot att förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens regler om ombud och biträde får gälla allmänt i utränningsärenden. Den paragraf i utlänningslagen (41 §) som reglerar frågan om biträde i utlänningsärenden går emellertid ett stycke ut­över bestämmelsema i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Det föreslorivs i 41 § en skyldighet för förhörsmyndigheten att i vissa fall tUlse att utiänningen har biträde. Denna skyldighet bör enligt pro­memorian kvarstå. Med hänsyn till att rätten att anlita ombud eller bi­träde finns föreskriven i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen bör emellertid 41 § utlänningslagen omarbetas något. Vidare bör i 31 § utlänningslagen göras en hänvisning till 41 §,

Förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen innehåller som nämnts också besfämmelser om avvisande av ombud eller biträde och om möj-

Prop. 1971:155

43

lighet att föra talan mot sådant avvisningsbeslut. Någon anledning att dessa besfämmelser inte skulle gälla även i utlänningsärenden finns inte. Några undantagsbestämmelser bör enligt vad som anförs i promemo­rian därför inte komma i fråga. Enligt 49 § utlänningslagen får emel­lertid talan föras endast i vissa där angivna fall. Paragrafen bör följd-aktUgen ändras så, att den ger möjlighet tiU fullföljd av talan mot av­visande av ombud eller biträde. Sådan talan bör enligt promemorian all­tid kunna föras särskUt,

Offentlighetsprincipen

Bestämmelsen i 42 § utlänningslagen torde enligt promemorian fort­farande böra gälla vid förhör i ärenden som handläggs av förvaltnings­myndighet. När det gäller muntUg förhandling i utvisningsärenden vid förvaltningsdomstol synes en lämplig avvägning vara att låta förvalt­ningsprocesslagens bestämmelser om offentlighet bli tillämpliga och där­utöver tillåta förordnande om stängda dörrar i samma utsträckning som gäller vid förhör i utiänningsärenden vid allmän domstol. Detta syfte uppnås enligt vad som anförs i promemorian genom att inget an­nat sägs om offentlighet i 31 § utlänningslagen än att en hänvisning sker till den nyssnämnda bestämmelsen i 43 § angående förhör vid allmän domstol. När det gäller förhöret vid allmän domstol bör i sin tur en hänvisning göras till de inskränkningar som följer av 14 § förvaltnings­lagen.

Besvärstidens längd m. m.

EnUgt vad som tidigare föreslagits kommer länsrätt att ersätta läns­styrelsen i utvisningsärenden och talan mot länsrättens beslut att föras hos kammarrätten. Även besvär över länsrätts beslut bör enligt prome­morian inges tUl den domstol som har att pröva besvären. För att över­ensstämmelse skaU uppnås med bestämmelserna härom i förvaltningsla­gen och förvaltningsprocesslagen bör motsvarande bestämmelser i 44 § utlänningslagen utgå.

Inte heller när det gäller besvär till Kungl, Maj:t torde enligt vad som anförs i promemorian sk'äl föreligga till avvikelse från förvaltningsla­gens bestämmelser och det föreslås därför att bestämmelserna i 46 resp, 59 § får utgå ur utlänningslagen av detta skäl.

Väsentligare är emeUertid att besvärstidens längd enligt utlänningslagen (44, 46 och 59 §§) endast är en vecka. Här föreligger således en bety­dande skiljaktighet mellan förvaltningslagen och förvaltningsprocess­lagen, å ena sidan, och utlänningslagen, å andra sidan. Med hänsyn tUl det särskilda kravet på snabb handfäggning av utlänningsärenden synes det emellertid enligt promemorian nödvändigt att behålla den kortare

Prop. 1971:155

44

besvärstiden, I enlighet härmed föreslås alltså att ingen ändring görs i utlänningslagen i detta hänseende.

Övriga frågor

De bestämmelser i fråga om förfarandet i övrigt som gäller enligt för­valtningslagen resp, förvaltningsprocesslagen torde enligt vad som an­förs i promemorian utan inskränkning böra gälla även i utiännings-'ärenden. Detta gäller exempelvis bestämmelserna om jäv, besfämmelser­na om skyldighet för myndigheten att vara part behjälplig, om det behövs för att han skall kunna ta tUlvara sin rätt, och besfämmelserna om tolk, I promemorian påpekas att det inte finns några föreskrifter i utlännings­lagstiftningen som berör de förfaranderegler som nu nämnts eller övriga förfaranderegler i förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen och några behov av ändringar i utiänningslagstiftningen av detta skäl före­ligger alltså inte.

När det gäller frågan om jäv framhålls i promemorian att rätt till fullföljd i i'ävsirågan föreligger enligt såväl förvaltningslagen som för­valtningsprocesslagen. Det föreslås att motsvarande rätt införs även i ut-1'änningsärenden, Detta nödvändiggör ett tilfägg tUl 49 § utiänningslagen.

2,2.5 Remissyttrandena

Partsinsyn

Förslaget i departementspromemorian att rätten till partsinsyn skall ut­vidgas till att gäUa samtliga ärenden enligt utlänningslagen har mött ett positivt gensvar hos .samtliga remissinstanser.

Såsom framgår av promemorian går emellertid r'ätten till partsinsyn i ett avseende längre i utlänningslagen än enligt förvaltningsprocesslagen. Vid muntligt förhör i utiänningsärenden skall således utiänningen ha fått att taga del av samtUga omständigheter i ärendet, medan förvaltnings­processlagen och förvaltningslagen innehåller viss inskränkning härvid­lag med hänsyn till bestämmelserna i 39 § sekretesslagen. Förslaget i prO' memorian att motsvarande begränsning införs i utlänningslagen har ock­så godtagits av så gott som samtliga remissinstanser. Sålunda anför »/-länningsnämnden, att en utiännings intresse av att få kvarstanna i riket i och för sig kan vara betydande men att hans berättigade intresse av att icke genom avlägsnandet utsättas för risker till sin person får anses väl tillgodosett genom bestämmelserna i 53 och 54 §§ utlänningslagen. De intressen av annan art, som utiänningen kan åberopa för kvarstan-nande i riket, kan enligt nämnden inte tiUnfätas sådan betydelse att de bör överväga vikten av att sekretessmöjlighet förefinns i här avsedda fall. Nämnden erinrar om att möjlighet till sekretessbeläggning av visst

Prop. 1971:155

45

material enligt förvaltningslagen föreligger i ärenden, som rör bl. a. administrativa frihetsberövanden.

Slutiigen framhåller nämnden att det förhållandet att det endast är kvalificerade myndigheter, som har att hålla förhör enligt utlännings­lagen, får anses utgöra en viss garanti mot missbruk av möjligheten att i ett ärende undanhålla utlänningen visst material.

Invandrarverket däremot ställer sig negativ till förslaget i denna del. Förhör hålls i praktiken uteslutande i avlägsnandeärenden och det rör sig här om avgöranden, som kan vara av utomordentligt stor betydelse för den enskilde utiänningen. Sådant avgörande bör därför enligt verkets bestämda mening inte träffas utan att utiänningen fått del av samtliga omständigheter som åberopas.

Kommunikation av utredningsmaterial

Promemorians förslag att den i förvaltningsprocesslagen och förvalt­ningslagen fastiagda skyldigheten att kommunicera utredningsmaterial med vederbörande part i princip bör gälla även i utlänningsärenden har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser. Även förslaget i promemorian att avsteg skall kunna göras från denna princip bl, a, i fråga om ärenden om arbetstillstånd, som söks före inresan till Sverige, har godtagits av samtUga remissinstanser.

Enligt invandrarverket bör emellertid däratöver även ärenden om återkallelse av bosättningstillstånd undantagas från kommunikations­skyldighet i de fall utlänningen vistas utomlands. Sådana ärenden före­kommer endast undantagsvis i dag men kan väntas öka kraftigt tUl följd av det stora antal bosättningstUlstånd som numera beviljas, I den mån inte utlänningen vid avflyttning ur landet själv underrättar polis­myndighet eller verket, kommer frågan om återkallelse av bosättnings­tUlstånd troligen att väckas främst på grandval av de aviseringar om ut­ flyttning som folkbokföringsmyndigheterna lämnar verket, I de flesta fall torde aktuell adress till utlänningen utomlands saknas och försök till kommunikation därför vara meningslöst.

Beslutsmotivering

Förslaget i promemorian att huvudregeln i förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagen om skyldighet att motivera beslut i princip bör g'älla även i utlänningsärenden har godtagits av samtliga remissinstanser. In­vandrarverket diskuterar emellertid vad som sägs i promemorian därom att förvaltningslagens krav på angivande av skälen för beslutet i fråga om avvisning inte torde kunna anses tiUgodosett enbart genom en hän­visning till åberopat lagrum. Verket vill framhåUa att grunden för be­slutet i aUmänhet är lika entydig vid avvisning som vid förpassning.

Prop. 1971:155

46

Avvisning sker oftast på den grund att utlänningen inte, då så erfordras, innehar pass och tillstånd att inresa i riket eller på den grund att han kan antagas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse här i ri­ket. Verket föratsätter därför att ett återgivande av innehållet i åberopat lagrum i dessa fall kan godtagas som skäl för ett avvisningsbeslut. Vidare förutsätter verket att det vid avslag på ansökan om resedokument i aU­mänhet skall vara tillräckligt att ange att sökanden inte bedömts vara politisk flykting.

När det gäller de undantag från motiveringsskyldigheten som föresla­gits i promemorian, dvs, huvudsakligen i ärenden som avser den generella utlänningskontrollen, har förslaget godtagits eller lämnats utan erinran av det stora flertalet av remissinstansema. Kritisk mot förslaget i denna del är utlänningsutredningen, som anför att de rättsskydds- och s'ä-kerhetsintressen, som förvaltningsprocess- och förvaltningslagarna av­ser att garantera, inte gör sig mindre starkt gällande i utlänningsärenden än i övriga förvaltningsärenden. Det bör därför krävas starka skäl för att göra undantag från föreskrifterna i förvaltningsprocess- och förvalt­ningslagarna, när det gäller förfarandet vid handläggning av utlännings­ärenden. Bestämmelsen om beslutsmotivering i förvaltningslagen fram­står enligt utredningen som en av lagens viktigaste. Som framhålls i pro­positionen till nämnda lag utgör bestämmelsen om beslutsmotivering ett omistligt element i en allmän förfarandelag som syftar till att stärka den enskildes rättssäkerhet inom den offentliga förvaltningen. Mot denna bakgrund kan det starkt ifrågasättas om de sk'ål som anförts i promemo­rian för att undantaga vissa utiänningsärenden från kravet på besluts­motivering är tillräckliga. Det kan visserligen sägas att detta krav inte gör sig gäUande med samma styrka i de ärenden som undantagits, efter­som beslut i dessa ärenden inte kan överklagas. Men även när det gäller sådana beslut, kan det - som nordiska kommittén för utlänningslagstift­ning framhåUit i sitt betänkande (NU 16/70) Utlänningspolitik och ut­länningslagstiftning i Norden ofta vara av stort värde för parten att beslutet är motiverat. Ofta 'är skälet till ett avslagsbeslut att det brister i något förhållande som parten själv råder över. Därtill kommer, sägs det avslutningsvis i utlänningsutredningens yttrande, att motiveringsskyldig­heten har betydelse utöver det enskilda fallet, ffämst som en garanti för en saklig prövning och en enhetiig rättstiUämpning,

Enligt SAF är de i promemorian angivna skälen för undantag från motiveringsskyldigheten inte övertygande. Det bör vara möjligt att också i dessa fall på ett för den berörde förståeligt sätt närmare konkretisera sk'älen för det fattade beslutet.

Underrättelse om beslut. Ombud och biträde. Offentlighetsprincipen

Promemorians förslag i dessa delar tUlstyrks eller lämnas utan er­inran av samtiiga remissinstanser.

Prop. 1971:155

47

Besvärstidens längd m.m.

Förslaget i promemorian att behåUa en veckas besvärstid i utlännings­ärenden godtages av flertalet remissinstanser. Sålunda anför länsstyrelsen i Östergötlands län att det visserligen skulle vara önskvärt med en över­ensstämmelse meUan utlänningslagen samt förvaltningslagen och för­valtningsprocesslagen i denna del men att det särskUda kravet på snabb handläggning av utlänningsärenden dock måste anses utgöra ett bärande motiv för ett bibehållande av den kortare besvärstiden,

LO avstyrker däremot förslaget och menar att de skäl som anförts för att bibehålla den kortare besvärstiden innebär ett ensidigt h'än-synstagande tUl myndigheternas intresse av en snabb handläggning. För en utlänning, som har språksvårigheter, är ovan vid svenska förhållan­den och inte känner tiU hur man går till väga inför svenska myndig­heter, måste en vecka utgöra en alltför kort tid för att kunna förbereda sin talan i högre instans, LO anser därför att den längre besvärstiden om tre veckor, såväl ur den enskildes rättssäkerhetssynpunkt som ur den förvaltningsrättsUga samordningssynpunkten, bör gälla även för ut­länningsärenden. Även SAF motsätter sig att besvärstiden i utlännings­ärenden görs kortare än i andra förvaltningsärenden.

Prop. 1971: 155

48

3, Ändring i medborgarskapslagen

3,1 Gällande bestämmelser m. m.

Om sökande, som har utländskt medborgarskap, inte förlorar detta i och med sin naturalisation utan det fordras medgivande härför av den ut­ländska statens regering eller annan myndighet, skall enligt 6 § tredje stycket medborgarskapslagen som villkor för förvärvande av svenskt medborgarskap föreskrivas, att sökanden inför den länsstyrelse, som invandrarverket bestämmer, inom viss tid styrker att sådant medgivan­de lämnats. Det åligger länsstyrelsen att meddela beslut huruvida behö­rigt bevis företetts.

Syftet med s, k, vUlkorlig naturalisation är att så långt möjligt undvika uppkomsten av flerfaldiga medborgarskap och därigenom förhindra olä­genheter för stater men också för enskilda t, ex, försämrat rättsskydd och risk för att behöva fullgöra militärtjänst i flera länder. Vikten av att detta syfte uppnås understryks i 1963 års Europarådskonvention om begränsning av fall av flerfaldigt medborgarskap och om militära för­pliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap, I konventionen före­skrivs att myndig medborgare i fördragsslutande stat inte skall tillåtas att behålla tidigare medborgarskap när han bl, a, genom naturalisation förvärvat medborgarskap i annan fördragsslutande stat (artikel 1), Sve­rige har ratificerat konventionen.

Stadgandet om vUlkorligt förvärv av svenskt medborgarskap är avsett att tillämpas i sådana fall, där automatisk förlust av utländskt medbor­garskap inte inträder vid naturalisation men där befrielse från sådant kan medges. För den som bedöms vara politisk flykting föreskrivs inte sådant villkor.

Den tid inom vilken sökanden skall styrka att befrielse från det ut­ländska medborgarskapet erhållits fastställs enligt praxis till ett år, räknat från dagen för beslutet. Detta är tiUfyllest för medborgare från flertalet av de aktuella länderna. Det förekommer dock att denna tid visar sig otillräcklig,

VUlkorstiden räknas från den dag invandrarverkets beslut fattats. Har ettårstiden överskridits måste ny ansökan om svenskt medborgar­skap göras om inte förlängning dessförinnan begärts. Prövningen av en sådan ny ansökan sker med förtur. Ansökan om förlängning av vUlkors-tiden tas enligt nu gäUande praxis inte upp till prövning förrän den ett­ åriga fristen utgått och behandlas då som en ny ansökan om medborgar­skap. Vid bifall får sökanden ett nytt villkorsbeslut. Denna procedur kan upprepas.

Befrielse från föreskrivet villkor medges enligt praxis den som vägrats befrielse från utländskt medborgarskap. Villkoret efterges också för den som inte fått svar på sin ansökan om sådan befrielse inom rimlig tid, om han anses ha vidtagit de åtgärder för villkorets uppfyllande som

Prop. 1971:155

49

skäligen kan begäras. I de faU någon visar sig vara politisk flykting undanröjs också villkoret. Expeditionsavgiften för bevis om förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation är 300 kronor. Den tas ut redan i samband med att det villkorliga beslutet expedieras. Förnyat villkorsbeslut meddelas utan avgift.

Som förut nämnts åligger det länsstyrelse att pröva om behörigt bevis om befrielse företetts samt att meddela beslut därom, ViUkoret anses vara uppfyllt den dag beviset inkommit till länsstyrelsen. Förvärv av svenskt medborgarskap gäller fr, o,m, nämnda dag.

Föreskrifter rörande länsstyrelsens handläggning av nu ifrågavarande ärenden återfinns i 7 § medborgarskapskungörelsen (1969: 235), I detta lagrum föreskrivs också att länsstyrelse skyndsamt skall underrätta pas­torsämbetet, utrikesdepartementet och invandrarverket om att villkoret uppfyllts.

Invandrarverket meddelade under tiden juli 1969-juni 1970 4 849 beslut i medborgarskapsärenden. Antalet beslut om förvärv av svenskt medborgarskap under föratsättning av befrielse från annat medborgar­skap uppgick under samma tid till 1 350, VUlkorsbesluten avsåg i 1 293 fall medborgare från europeiska stater, varav 1 142 medborgare i öst­europeiska stater. Under nämnda tid inkom inom sex månader från det villkorstiden utiöpt 188 ansökningar om förlängning eller om för­nyat svenskt medborgarskap. Antalet ansökningar om befrielse från före­skrivet villkor uppgick under samma tid till 38,

3,2 Invandrarverkets framstäUning

Invandrarverket anför i sin framställning att nuvarande handläggning av ärenden om villkorlig naturalisation inte är tillfredsställande.

Tidigare skulle, framhåller verket, ansökan om naturalisation lämnas in till länsstyrelse, som hade att svara för erforderlig utredning innan ansökningen sändes till justitiedepartementet. Fr. o. m. den 1 juli 1969 skall sådan ansökan lämnas till polismyndighet i stället för till länssty­relse. Länsstyrelsernas befattning med naturalisationsärenden har där­igenom begränsats till prövningen av om behörigt bevis om befrielse företetts inom angiven tid.

Något skäl för att uppföljningen av villkorliga naturalisationsbeslut skall ligga hos länsstyrelserna finns knappast längre enligt invandrar­verkets uppfattning. Det är naturligt att den myndighet som i övrigt meddelar beslut om naturalisation - invandrarverket - också slutligt avgör om sådant beslut blir gällande genom att föreskrivet villkor upp­fylls. Det föreslås därför att prövningen härav överförs från länsstyrel­serna till invandrarverket. Det måste också enligt verket anses naturUgt att bevis om svenskt medborgarskap inte utfärdas förrän villkoret upp­fyllts eller undanröjts. Härigenom skuHe expeditionsavgiften komma att

4    Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 155

Prop. 1971:155

50

tas ut först sedan förvärvet av medborgarskap blivit gällande och inte som nu i samband med beslutet om den villkorliga naturalisationen.

Vidare förutsätter invandrarverket mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts om handläggningstiden i vissa länder för ärenden om befri­else från medborgarskap att villkorstidens längd bör få utsträckas tiU åtminstone två år.

De erfarenheter invandrarverket kan komma att få rörande olika länders bedömning av ansökningar om befrielse från medborgarskap bör enligt verket kunna bli av betydelse för bedömningen av frågan om villkorlig naturalisation i dess helhet. De erfarenheter som vinns kan bl. a. läggas tUl grand för en saklig information i ämnet.

3.3 Remissyttrandena

Invandrarverkets förslag tillstyrks av samtliga remissinstanser. Enligt länsstyrelsen i Stockholms län innebär den föreslagna överflyttningen från länsstyrelserna till invandrarverket av ifrågavarande prövning en från handläggningssynpunkt uppenbar förbättring i jämförelse med rå­dande förhållanden. Det synes länsstyrelsen vara både naturligt och än­damålsenligt att naturalisationsärendena i sin helhet handläggs vid sam­ma myndighet.

Invandrarutredningen framhåller att utredningen vid skilda tiUfällen kommit i kontakt med de problem som invandrarverket berör i sitt förslag. Man bar således påtalat dels de olägenheter som är förknippade med villkorstidens längd, dels de missförstånd som kan uppkomma om innebörden av de medborgarskapsbevis som utfärdas i ärenden om vill­korlig naturalisation. Missförstånden har till stor del uppgetts höra samman med att expeditionsavgiften för medborgarskapsbeviset tas ut redan i samband med att det villkorliga beslutet expedieras. Om in­vandrarverkets förslag genomförs kan olägenheter av det slag som nyss antytts undanröjas och möjUgheterna tiU en bättre statistik över natura­lisationsärenden än den som f. n, är tiUgänglig ökas.

Inte heller länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län finner något skäl för att uppföljningen av villkorliga naturalisationsbeslut skall ligga hos länsstyrelserna, Uänsstyrdsen ansluter sig också till invandrarverkets uppfattning att uppföljningen numera naturligen hör hemma hos in­vandrarverket och därför bör flyttas dit. Länsstyrelsens befattning med dessa ärenden har emellertid gett vissa erfarenheter som invandrarverket inte berört i sin framställning. Sålunda uppkommer ofta missförstånd om innebörden i det viUkorliga naturalisationsbeslutet. Invandraren tror att han genom beslutet blivit svensk medborgare. Ur invandrarens syn­punkt är det enligt länsstyrelsen en försämring att han måste styrka att han blivit befriad från sitt tidigare medborgarskap inför en central i StäUet för en regional myndighet. För att uppväga denna försämring

Prop. 1971:155

51

föreslår länsstyrelsen att det uppdrages åt invandrarverket att anskaffa medgivande från den utländska statens regering eller annan myndighet. Praktiskt bör detta enligt länsstyrelsen gå till på följande sätt. När ett villkorligt naturalisationsbeslut föreligger, bereds invandraren tillfäUe att, med polismyndighetens hjälp, tiU invandrarverket inge ansökan om be­frielse från det utiändska medborgarskapet. Ansökan bör avfattas på invandrarens eget språk. Invandrarverket vidarebefordrar ansökningen till den främmande statens regering eller annan vederbörlig myndighet. Bevakningen av ärendet ombesörjs av invandrarverket. Om svar på an­sökningen inte kommer inom rimlig tid eller svaret är negativt prövar verket självmant om villkoret skall efterges. Genom ett sålunda skisserat förfarande tror länsstyrelsen att den totala handläggningstiden för natu­ralisationsärenden kan förkortas och pappersexercisen minskas.

Prop. 1971:155

52

4. Departementschefen

4.1 Ändring i utlänningslagen

4.1.1 Inledning

Som jag tidigare nämnt beslutade statsmakterna våren 1970 att för­stärka förvaltningsrättsskipningen på länsplanet. Beslutet innebar bl. a. att två organ, länsrätt och länsskatterätt, skulle knytas till länsstyrelsen. Härvid föratsattes att länsrätten skulle handlägga vissa av de ärenden, som då handlades på landskansliet, bl. a. utvisningsärenden. TiU full­följande av statsmakternas beslut upprättades inom civildepartementet en promemoria (Stencil C 1970: 3) med förslag tiU lag om skatterätt och länsrätt. På grundval av denna promemoria förelades 1971 års riksdag en proposition (prop. 1971: 14) med förslag tiU lag om skatterätt och länsrätt. I propositionen togs emellertid frågan om länsrätts kom­petens i utvisningsärenden inte upp till behandling bl. a. därför att fuU-följdsreglerna ansågs fordra ytterligare överväganden. Propositionen bifölls av riksdagen (CU 1971:9, rskr 1971: 52) och den 1 juli i år trädde lagen (1971: 52) om skatterätt och länsrätt i kraft. Det är därför angeläget att nu ta ställning till frågan om länsrätts kompetens beträffan­de utvisningsärenden. Till denna och därmed sammanhängande frågoi* återkommer jag i det följande.

Som ett led i strävandena att stärka den enskildes rättssäkerhet i mellanhavanden med myndigheterna har sedan länge pågått arbete på en reform av reglerna om förfarandet hos de offentliga förvaltningsorganen. Genom detta arbete har tre nya lagar av central betydelse på den offent­liga förvaltningens område tUlkommit: lagen (1971: 289) om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningslagen (1971: 290) och förvaltnings­processlagen (1971: 291), I vad avser länsrätt och skatterätt gäller för­valtningsprocesslagen fr, o,m, den 1 januari 1972, I övrigt träder la­garna i kraft den 1 januari 1972,

Den nu redovisade lagstiftningen innebär att förvaltningsdomstols-organisationen i fortsättningen skall vara uppbyggd med regeringsrätten som högsta instans, två kammarrätter som mdlaninstanser samt länsrät­ter och skatterätter som underinstanser. Förfarandet hos dessa domsto­lar regleras av förvaltningsprocesslagen, medan förvaltningslagen i sin tur bUdar grundvalen för handläggningen hos förvaltningsmyndigheterna. Redan i samband med tillkomsten av förvaltningsprocesslagen och för­valtningslagen företogs ändringar i ett femtiotal specialförfattningar på förvaltningsområdet för att bringa förfarandet i överensstämmelse med den nya lagstiftningen. Avsikten är att i största möjliga utsträckning genomföra en sådan anpassning även på återstående delar av förvalt­ningsområdet.

Mot bakgrunden av nu angivna omständigheter har en promemoria

Prop. 1971:155

53

(Ds In 1971: 5) upprättats inom inrikesdepartementet, i vUken föreslås dels att utvisningsärendena överflyttas från länsstyrelserna till de nya länsrätterna och dels att de nya förfarandereglerna inom förvaltningen med några få undantag blir tillämpliga även i utiänningsärenden.

Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna har på så gott som samtliga punkter godtagit förslagen i promemorian.

4.1.2 Överflyttning av utvisningsärenden från länsstyrelse till länsrätt

De grunder på vilka en utlänning kan utvisas ur Sverige anges uttöm­mande i 29 § utlänningslagen. Utvisning kan ske om utlänningen yrkes­mässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga ärligen försörja sig eller om han är hemfallen åt alkoholmissbruk och till följd därav befinns vara farlig för annans personliga säkerhet eller föra ett grovt störande levnadssätt. Utlänning kan vidare utvisas om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrager sig att uppfylla sina förpliktelser mot det aUmänna eller mot enskild person eller om han under loppet av de senast förflutna fem åren utomlands genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, varför utlämning får ske enligt svensk lag, eller undergått honom ome­delbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på grund av gär­ningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här.

Vid bedömande av om utlänningen bör utvisas skall hänsyn tas till hans levnads- och famUjeförhållanden och tiU längden av den tid han vistats här. Om han har bosättningstillstånd eller om han är bosatt här sedan minst fem år får utvisning ske endast om det föreUgger synnerliga skäl. Prövningen av utvisningsärenden åvUar f. n. länsstyrelserna.

I departementspromemorian föreslås i enlighet med det ställningsta­gande statsmakterna redan tidigare gjort att utvisningsärendena över­flyttas från länsstyrelserna till de nybildade länsrätterna. Förslaget förestavas främst av rättssäkerhetsskäl. Det har biträtts av samtliga remissinstanser och jag föreslår för egen del att en sådan överflyttning kommer till stånd.

F. n. gäller att länsstyrelsen skall understäUa utvisningsärendet sta­tens invandrarverk för avgörande i de fall utlänningen påstår att han är politisk flykting. Frågan huravida denna ordning borde bi­behållas även vid en överflyttning tiU länsrätterna behandlades utför­ligt av bl. a. JK och invandrarverket vid remissbehandling av civU­departementets nyssnämnda promemoria. JK föreslog att länsrätten skulle pröva även frågan om politiskt flyktingskap men först efter att ha inhämtat yttrande från invandrarverket. Även verket ansåg att det bor­de övervägas om inte länsrätten borde pröva även dessa utvisningsären­den men då med bortseende från påståendet om politiskt flyktingskap.

5    Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 155

Prop. 1971:155

54

Frågan härom skulle därmed komma att prövas först på verkställighets­stadiet.

I inrikesdepartementets promemoria har den linje följts som angivits av invandrarverket. Promemorieförslaget innebär således att ärende, där påstående gjorts om politiskt flyktingskap, inte längre skall under­ställas invandrarverket. Länsrätten skall pröva ärendet med hänsyn till gällande utvisningsgrander, oavsett påstående om politiskt flykting­skap. Prövning av sådant påstående skaU enligt förslaget anstå till dess utvisningsbeslutet skall verkställas.

Enligt gällande regler handhar länsstyrelsen verkställigheten av ut­visningsbeslut. Påstår utiänningen att han är politisk flykting och är påståendet inte uppenbart oriktigt skall ärendet underställas invandrar­verket. Underställning skaU dock inte ske om påståendet redan är prö­vat enligt det beslut som förekommer till verkstälUghet. Förslaget i pro­memorian innebär således att påstående om politiskt flyktingskap, om det inte är uppenbart oriktigt, alltid kommer att prövas av invandrar­verket i samband med verkställigheten. Som skäl för den föreslagna ordningen anges i promemorian att en prövning av påstående om poli­tiskt flyktingskap hos förvaltningsdomstolarna skulle m.edföra en mera tungrodd och tidskrävande handläggning. Det framhålls också att ett sådant påstående kan vara mycket svårbedömt. Enligt promemorian får avgörande betydelse fästas vid invandrarverkets särskilda kompetens vid bedömande av frågor om politiskt flyktingskap. Det anses därför lämpligast att prövningen sker på verkställighetsstadiet. Därmed vinns också överensstämmelse med vad som i praktiken gäller vid förvisning.

Så gott som alla remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget i denna del utan erinran. JK och kammarrätten uppehåller sig utförligt vid frågan. Prövningen av om politiskt flyktingskap föreligger är enligt JK närmast en verkställighetsfråga och det avgörande är naturligen hu­ruvida politiskt flyktingskap föreligger vid tidpunkten då verkställighe­ten aktualiseras. Det är ej uteslutet att förändringar i den ena eller den andra riktningen kan inträffa i fråga om flyktingskapet under tiden mel­lan ärendets anhängiggörande och utvisningsbeslutets verkställande. Å andra sidan synes det inte ekonomiskt att ett utvisningsärende skall kun­na handläggas i kanske flera instanser, trots att det hela tiden är uppen­bart att utvisning inte kommer att kunna verkstäUas. Beaktas bör också att den omständigheten att det föreligger ett utvisningsbeslut kan med­föra svårigheter för utlänningen att skaffa sig sin bärgning och att över huvud föra en dräglig tillvaro i vårt samhälle. Emellertid talar en­ligt JK redan den omständigheten att det rör sig om en verkställighets­fråga för att prövningen beträffande poUtiskt fl5'ktingskap förläggs till verkställighetsstadiet liksom övriga faktorer som påverkar verkställbar­heten. Efter övervägande av skälen för och emot de båda lösningarna anser sig JK kunna tillstyrka promemorians  förslag på  förevarande

Prop. 1971:155

55

punkt.

Enligt kammarrätten torde frågan om politiskt flyktingskap inte säl­lan vara svårbedömd. Det synes inte sannolikt att det hos förvaltnings­domstolarna kommer att finnas sådan expertis representerad, att de kan på ett tillfredsställande sätt självständigt bedöma spörsmål av detta slag. En central utlänningsmyndighet måste finnas och ges ett avgörande in­flytande. Avsikten med ett förfarande som leder till domstolsbeslut bör rimligen vara att detta beslut skall verkställas om inte något extraordi­närt tillkommer. Från denna synpunkt kan det synas otillfredsställande att frågan om politiskt flyktingskap till en början lämnas å sido för att i stället prövas först på verkstäUighetsstadiet, varvid det rättsliga bedö­mandet kan bli utan intresse. Frågan kan därför ställas, menar kam­marrätten, om det välmotiverade i att belasta förvaltningsdomstolar­na, i kanske flera instanser, med bedömanden som kan anses väsentligen likgiltiga med hänsyn tUl att politiskt flyktingskap av annan myndighet sedermera konstateras föreligga. För den enskUde kan det te sig otUl­fredsställande och svårbegripligt att det för honom mest betydelsefulla om han får stanna i landet eller ej inte blir bedömt från alla aspek­ter vid domstolsbehandlingen. Man lär dock inte enligt kammarrättens mening kunna undvara en ordning enligt vilken den centrala utlän­ningsmyndigheten kan inskrida på verkställighetsstadiet för att förhind­ra utvisning och detta oavsett om samma myndighet tidigare tillkänna­givit en annan uppfattning som domstolen följt. Förhållandena eller för­utsättningarna för bedömandet kan ha ändrats. Man kommer inte ifrån en ordning enligt vilken ett slutligt domstolsbeslut kan bli korrigerat i avseende på sin yttersta effekt. Vidare kan göras gällande att frågan om vad som läggs någon till last som skäl för utvisning bör ges en rent dom­stolsmässig behandling vid vUken den eventuella förhandenvaron av po­litiskt flyktingskap ej skall inverka. Efter prövning av dessa och andra anförda synpunkter för och emot promemorians förslag har kammar­rätten, om än med tvekan, funnit sig böra godtaga förslaget i inrikes­departementets promemoria.

Länsstyrelsen i Östergötlands län har däremot motsatt sig förslaget och anser att den av JK i remissyttrandet över civildepartementets pro­memoria förordade ordningen, att det skall ankomma på länsrätt att efter invandrarverkets hörande pröva påstående om politiskt flykting­skap, bör övervägas ytterligare. Även SAF har framfört kritiska syn­punkter på lämpligheten av den gjorda avvägningen och finner att det med avsevärt större styrka kan hävdas att det föreligger risk för en tungrodd och tidskrävande handläggning, om förvaltningsdomstolarna först skall pröva utvisningsfrågan utan hänsyn till påståendet om poli­tiskt flyktingskap medan sistnämnda spörsmål skall prövas i en annan och särskild instansordning.

För egen del vill jag anföra följande. Det kan naturligtvis ifrågasättas

Prop. 1971:155

56

om det är lämpligt att införa en ordning som i vissa fall kan komma att innebära att ett utvisningsärende handläggs i flera instanser, trots att det är uppenbart att det föreligger hinder för verkställighet. JK föreslog, som jag nyss nämnde, vid remissbehandlingen av civildeparte­mentets promemoria att även frågan om politiskt flyktingskap skulle avgöras av länsrätten sedan yttrande inhämtats från invandrarverket. Med en sådan ordning undgår man att ett utvisningsärende, kanske i onödan, prövas i högre instans. Enligt min uppfattning är dock även denna lösning förenad med nackdelar. Förhandlingen i förvaltnings­domstolarna blir mera tidskrävande. För att bedöma om politiskt flyk­tingskap föreUgger och vilka risker för förföljelse det innebär krävs vidare ingående kännedom om förhållandena i ett stort antal länder. Dessa förhåUanden kan dessutom snabbt förändras varför man, som kammarrätten framhåller, inte kan undvara en ordning enligt vilken den centrala utlänningsmyndigheten kan inskrida på verkställighetssta­diet. Det synes då onödigt att belasta handläggningen i förvaltningsdom­stol med prövning av dessa ofta svårbedömda frågor. Jag delar JK:s uppfattning att saken närmast är en verkställighetsfråga och att förut­sättningarna för bedömningen är bäst om frågan om politiskt flykting­skap och konsekvenserna därav avgörs på verkställighetsstadiet. Därtill kommer invandrarverkets särskilda kompetens vid bedömande av sådana frågor. På grund av vad jag nu anfört biträder jag promemorieförslaget i denna del.

Ett av länsstyrelsen meddelat utvisningsbeslut får enligt nu gällande ordning överklagas hos invandrarverket. Talan mot invandrar­verkets beslut får under vissa förutsättningar föras hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Enligt promemorieförslaget skaU i enlighet med vad som gäl­ler enligt förvaltningsprocesslagen besvär över länsrättens beslut föras hos kammarrätt och därifrån till regeringsrätten. Jag biträder detta förslag, som inte har mött någon erinran under remissbehandlingen. Kam­marrätten ifrågasätter i sitt remissyttrande om det inte bör införas en möjlighet för någon representant för det aUmänna att överklaga beslut om att utvisning inte skall äga rum. Såsom föredragande departements­chefen uttalat i anslutning tUl 11 § förvaltningslagen-(se prop. 1971: 30 s. 399) bör spörsmål av detta slag bli föremål för en samlad bedöm­ning och jag anser mig därför inte nu böra gå in på en prövning härav.

Den myndighet som handlägger ärenden om utlännings avlägsnande från riket kan enligt utiänningslagen förordna att utiänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt. I prome­morian föreslås att sådan befogenhet skall tillkomma även förvaltnings­domstol. I Ukhet med samtUga remissinstanser godtager jag förslaget härom. Är det risk för att utlänningen avviker har polismyndigheten rätt att vidtaga sådan åtgärd även om polismyndigheten inte hand­lägger själva avlägsnandeärendet. Som framhålls i promemorian bör den-

Prop. 1971:155

57

na möjlighet finnas även i utvisningsärenden. Någon möjlighet för för­valtningsdomstol att delegera beslutanderätten i fråga om tvångsåtgär­der har inte föreslagits. Även i dessa delar biträder jag promemorieför­slaget.

Enligt utlänningslagen kan beslut om förvarstagande inte överklagas. I stället gäller den ordningen, att fråga om att hålla utlänning i förvar under längre tid än en månad skall understäUas Kungl. Maj:t. Ingen får kvarhållas längre tid än tre månader, om inte Kungl. Maj:t finner synnerliga skäl föreligga. Innan beslut härom meddelas skall förhör hållas med utlänningen och yttrande inhämtas från utiänningsnämnden.

I promemorian anförs att det synes mindre lämpligt att bibehåUa en understäUningsregel av denna karaktär, om utvisningsärendena överflyt­tas tiU förvaltningsdomstol. Domstolarna bör själva få besluta om för­varstagande även om tiden överstiger en månad. I materiellt avseende föreslås dock samma regler gälla som för Kungl. Maj:t i statsrådet. Ut­länning får sålunda inte hållas i förvar under längre tid än tre måna­der om inte synnerliga skäl föreligger. Innan domstolen fattar beslut om att kvarhålla utlänning i förvar under mer än tre månader, skaU dom­stolen enligt promemorieförslaget hålla muntlig förhandling i ärendet. Beslutet föreslås, lUcsom Kungl. Maj:ts beslut, få en begränsad varak­tighet av tre månader.

Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot vad som anförts i promemorian i dessa delar och jag finner mig också kunna godtaga förslaget. Jag vill i detta sammanhang tillägga att någon skyldighet att höra utlänningsnämnden inte föreslås för förvaltningsdomstolarna, vare sig i fråga om förvarstagande eller eljest. Detta sammanhänger med att förvaltningsprocesslagen innehåller bestämmelser om att rätten får in­hämta yttrande över fråga, som kräver särskild sakkunskap, från myn­dighet, tjänsteman eller den som eljest har att gå tiU hända med yttran­de i ärendet, eller annan sakkunnig i frågan. Med hänsyn härtill bör det såsom framhålls i promemorian inte särskUt åläggas förvaltnings­domstol att inhämta yttrande från utlänningsnämnden.

Den ordning jag nu har förordat i fråga om förvarstagande i utvis­ningsärenden aktualiserar frågan om att införa besvärsrätt över beslut om förvarstagande i sådana ärenden. Frågan om besvärsrätt tas upp i promemorian. Där påpekas att det föreligger en allmän rätt enligt för­valtningsprocesslagen att föra talan mot länsrätts beslut. Det synes bö­ra övervägas, heter det, om inte rätt till besvär över förvarstagande i ut­visningsärenden bör införas i detta sammanhang. Väl kan det hävdas att förvarstagande förekommer även i avvisnings- och förpassnings­ärenden, där någon besvärsrätt inte heller finns f. n. Då är emellertid att märka att, såsom nyss nämnts, förvarstaganden som sträcker sig över längre tid än en månad skall avgöras av Kungl. Maj:t i statsrådet. Detta innebär enligt promemorian i viss mån en ersättning för regler om

Prop. 1971:155

58

besvärsrätt. Med den ordning som föreslås i fråga om utvisningsärenden synes det emellertid rimligt att införa besvärsrätt över beslut om för­varstagande i utvisningsärenden och därmed uppnå samstämmighet med förvaltningsprocesslagens bestämmelser härom. Liksom enligt förvalt­ningsprocesslagen bör talan få föras särskilt. Talan bör inte vara in­skränkt tiU viss tid.

Remissinstanserna är alla positiva till förslaget om införande av be­svärsrätt över beslut om förvarstagande i utvisningsärenden och jag förordar för egen del att förslaget genomförs. Svea hovrätt ifrågasätter i sitt remissyttrande om inte motsvarande besvärsrätt bör införas även i avvisnings- och förpassningsärenden. Jag vill med anledning därav framhålla att en mera genomgripande omarbetning av utiänningslagstift­ningen kommer att göras när utlänningsutredningen slutfört sitt arbete. Jag anser därför att det är lämpligt att t. v. bibehåUa den nuvarande ordningen i avvisnings- och förpassningsärenden.

Till undvikande av missförstånd vill jag slutligen anmärka, att för­varstagande i utvisningsärenden liksom i fråga om avvisning och för­passning kan ske även på verkställighetsstadiet. Då har emellertid förvaltningsdomstolarna redan skilt ärendet ifrån sig och handlägg­ningen försiggår hos länsstyrelsen. Ait göra någon skillnad mellan olika typer av avlägsnandeärenden som handläggs hos länsstyrelsen synes mig inte böra övervägas i detta sammanhang.

F. n. föreligger rätt för utlänning att påkalla förhör i utvisnings­ärende. Detta gäller dock inte ärende som efter besvär kommer un­der myndighets prövning. I de fall rätt att påkalla förhör föreligger, har myndigheten att underrätta utlänningen om detta.

I princip är förfarandet vid förvaltningsdomstolarna skriftligt, men muntlig förhandling kan hällas om part begär det och förhandlingen inte är obehövlig eller det eljest finns särskilda skäl som talar däremot. Denna regel gäller för både länsrätt och kammarrätt. Ä andra sidan har parten, till skUlnad från vad som gäller för förhör enligt utlän­ningslagen, inte någon ovillkorlig rätt att påkalla förhör i första instans.

I promemorian föreslås til! en början att samma terminologi används för utvisningsärenden som för andra ärenden vid förvaltningsdomstolar­na. Termen förhör bör således för utvisningsärendenas del ersättas med muntlig förhandling. I sak föreslås att utläntiingen i likhet med vad som gäller enligt förvaltningsprocesslagen får rätt ati påkalla muntlig förhandling även i kammarrätt. Samtidigt bör enligt promemorian den ovillkorliga rätten för utlänning att påkalla förhör i första instans kvar­stå. Då denna regel går utöver vad förvaltningsprocesslagen innehål­ler, fordras att den särskilda bestämmelsen härom i utiänningslagen bi­behålls även för utvisningsärenden.

Promemorians förslag i dessa cidtir har mottagits positivt under re­missbehandlingen och jag ansluter mig för egen del till det.

Prop. 1971:155

59

Enligt utlänningslagen har utiänning möjlighet att avge s. k. n ö j d -förklaring inför bl. a. länsstyrelsen, om han inte avser att klaga över beslut om avvisning, förpassning och utvisning. I promemorian föreslås att sådan förklaring skall kunna avges även inför förvaltnings­domstol. Jag biträder förslaget i denna del.

Jag vill slutligen nämna att förslaget om överflyttning av utvis­ningsärendena tiU länsrätt föranleder ändring i lagen om skatterätt och länsrätt och lagen om polisregister.

4.1.3 Förfarandet vid handläggning av utlänningsärenden

1 samband med tillkomsten av förvaltningslagen och förvaltningspro­cesslagen ändrades som jag tidigare nämnt ett stort antal special­författningar inom förvaltningsrätten så att reglerna om förfarandet in­om resp. förvakningsområde i största möjliga utsträckning kom att överensstämma med den nya lagstiftningen.

Arbetet med en sådan anpassning tUl det nya förvaltningsförfarandet pågår alltjämt inom skilda områden och ambitionen är att avvikande regler skall godtagas endast om särskilda förhåUanden ger anledning till det. Den lagtekniska utgångspunkten för samordningen är att be­stämmelserna i förvaltningslagen resp. förvaltningsprocesslagen blir gäl­lande om det inte finns däremot stridande bestämmelser i specialför­fattningarna. Vidare bör bestämmelser i specialförfattningarna, som över­ensstämmer med förvaltningslagen resp. förvaltningsprocesslagen, ut­mönstras.

I den inom inrikesdepartementet utarbetade promemorian har en genomgång gjorts av utlänningslagen i syfte att åstadkomma den önska­de samordningen. Därvid har hänsyn tagits både tUl förvaltningslagen, som enligt vad jag tidigare nämnt gäller för förvaltningsmyndigheter­na, och i fråga om utvisningsärendena till förvaltningsprocesslagen som gäller för förvaltningsdomstolarna.

Bestämmelserna i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen om partsinsyn, dvs. om rätt för sökande, klagande eller annan part att ta del av det som tiUförts ärendet, tillhör de ur rättssäkerhetssyn­punkt mest betydelsefulla. Partsinsynen har dock begränsats av sekre­tesskäl. Myndighet kan sålunda med stöd av bestämmelse i sekretessla­gen vägra att lämna ut annan handling än dom eller beslut, om det med hänsyn till allmänna eUer enskilda intressen är av synnerlig vikt att innehållet inte uppenbaras. Vidare får myndigheten under samma förut­sättningar vägra att lämna ut annat material än allmän handling. Har myndigheten vägrat att lämna ut handling eUer annat som tillförts ären­det, skaU myndigheten upplysa parten om innehåUet i materialet i den mån det behövs för att han skall kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som föranlett vägran att lämna

Prop. 1971:155

60

ut materialet.

F. n. saknas bestämmelser i utlänningslagen om partsinsyn utom för det fall att förhör håUs med utlänningen. Om den myndighet som håUer förhöret finner det erforderligt, får myndigheten uppdraga åt polismyn­dighet eller åt särskilt utsedd person att vara allmänt ombud vid för­höret. Då allmänt ombud är närvarande skaU han bl. a. redogöra för den utredning som åberopas i ärendet. 1 annat fall skall utiänningen el­jest på lämpligt sätt få kännedom om utredningen. Det finns ingen motsvarighet tiU den begränsning av sekretesskäl som gäller enligt för­valtningslagen.

Beträffande utlänningsärenden i vilka förhör inte förekommer konsta­teras i promemorian att partsinsyn redan nu förekommer i den ut­sträckning som föreskrivs i förvaltningslagen.

I promemorian framhålls att det föreligger samma behov av att kun­na sekretessbdägga visst material i utlänningsärenden som i övriga för­valtningsärenden. Det föreslås därför att bestämmelserna om förhör i utlänningslagen ändras så att de inte avviker från förvaltningslagen. I Övrigt innebär promemorieförslaget att rätten till partsinsyn även for­mellt utvidgas till att gälla samtiiga ärenden enligt utiänningslagen.

Remissinstanserna har samtliga varit positiva till promemorieförsla­get i denna del med undantag för invandrarverket, som motsatt sig den föreslagna inskränkningen i partsinsynen vid förhör. Förhör hålls enligt verket i praktiken uteslutande i avlägsnandeärenden. Dessa avgöranden kan vara av utomordentligt stor betydelse för den enskilde utlänningen och bör därför inte träffas utan att utlänningen fått del av samtliga omständigheter som åberopas.

Invandrarverkets uppfattning är enligt min mening värd allt beak­tande. Det är emellertid att märka att läget i dag är ett annat än vid tidpunkten för tillkomsten av den nu aktueUa bestämmelsen i utlän­ningslagen. I och med antagandet av förvaltningslagen och förvaltnings­processlagen har statsmakterna tagit ställning till frågan om hur om­fattande partsinsynen bör vara inom förvaltningsförfarandet och där­vid gjort vissa undantag med hänvisning till bestämmelserna i sekretess­lagen. Några särskilda förhållanden som bör medföra en annorlunda reglering för vissa ärenden enligt utlänningslagen än för övriga förvalt­ningsärenden föreligger enligt min uppfattning inte. Jag biträder därför promemorieförslaget vad det gäller rätten för part att ta del av material som tUlförts ärendet.

I föregående avsnitt har jag föreslagit att förhör i utvisningsärende hos förvaltningsdomstol skall ersättas med muntlig förhandling enligt förvaltningsprocesslagen. Vad jag nyss anfört om inskränkning i rätten till partsinsyn vid förhör enligt utlänningslagen bör givetvis gälla även vid muntiig förhandling i utvisningsärenden.

Enligt förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen får med vissa

Prop. 1971:155

61

undantag ett ärende inte avgöras utan att kommunikation av utredningsmaterialet skett med parten. Härvidlag gäller sam­ma begränsning av sekretesskäl som i fråga om partsinsyn,

Utiänningslagen innehåller bestämmelser om kommunikation endast för det fall att det hålls förhör i ärendet. Regeln är densamma som beträffande partsinsyn. Ällmänt ombud skall således redogöra för den utredning som åberopas i ärendet. Finns inte allmänt ombud, äger ut­länningen eljest på lämpligt sätt få kännedom om utredningen.

När det gäller ärenden, i vUka förhör inte hålls, kommuniceras i regel inte utredningsmaterialet i ärenden rörande visering, uppehåUs-eller arbetstillstånd som söks före inresan tiU Sverige, Kommunikation sker inte heller i ärenden om bosättningstillstånd. Vad beträffar ansö­kan om uppehåUs- eller arbetstiUstånd, som inges efter inresan till Sve­rige, förekommer endast kommunikation av material som motsäger sökandens uppgifter och som har betydelse för bedömningen, I övriga ärenden enligt utlänningslagen sker redan nu kommunikation,

1 promemorian föreslås till en början att vad som sagts om begräns­ning i partsinsynen av sekretesskäl bör gälla även i fråga om kommuni­kation.

Vidare föreslås i promemorian undantag från kommunikations-principen i vissa utlänningsärenden. Sålunda måste viseringsärenden of­ta avgöras med mycket kort varsel. Enligt promemorian torde de prak­tiska svårigheterna att delge utlänningen utomlands i de flesta fall inne­bära avsevärd tidsutdräkt, innan ärendet kan avgöras. Beträffande uppe­hålls- och arbetstillstånd, som söks före inresan till Sverige, tilUcommer det förhåUandet att utredningen ofta är ganska omfattande. I prome­morian framhålls också att det material som tiUförs utredningen i regel avser läget på arbets- eller bostadsmarknaden, varför utlänningen inte har någon större möjlighet att yttra sig över detta. Slutligen understryks i promemorian att de föreslagna undantagsbestämmelserna inte innebär något hinder för myndigheten att kommunicera utredningsmaterial, om det skulle befinnas önskvärt, t. ex. i den mån personliga omständighe­ter skulle vara berörda i materialet.

Promemorieförslaget utmynnar i att kommunikation av utrednings­material inte bör krävas i ärenden angående visering, uppehålls- eller arbetstiUstånd, om utlänningen inte befinner sig i Sverige.

Remissinstanserna har inte haft något att invända mot promemorie­förslaget i vad avser reglerna om kommunikationsskyldighet och undan­tagen därifrån. Invandrarverket anser dock att även ärenden om åter­kallelse av bosättningstillstånd bör undantagas från kommunikations­skyldighet i de fall utiänningen vistas utomlands. Dessa ärenden kan enligt verket väntas öka kraftigt till följd av det stora antal bosättnings­tillstånd som numera bevUjas. I den mån inte utlänningen vid avflyttning ur landet själv underrättar poUsmyndighet eller invandrarverket, kommer

6    Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 155

Prop. 1971:155

62

frågan om återkallelse av bosättningstUlstånd troligen att väckas främst på grundval av de aviseringar om utflyttning som folkbokföringsmyn-digheteraa lämnar verket. I de flesta fall torde aktuell adress till ut­länningen utomlands saknas och försök till kommunikation därför vara meningslöst.

Det bör enligt min mening föreligga starka skäl för att ha regler som avviker från vad statsmakterna ansett böra gälla som huvudprincip inom förvaltningsförfarandet i dess helhet. Jag anser dock att bärande skäl anförts för att göra undantag från kommunikationsprincipen i de fall som föreslagits i promemorian. Jag kan vidare dela invandrarverkets uppfattning att kommunikation av utredningsmaterial inte heller bör krävas i ärenden om återkallelse av bosättningstillstånd när utlänningen har avflyttat från Sverige. Jag föreslår därför att undantag från kommu­nikationsprincipen får göras i ärenden om visering, uppehållstiUstånd, arbetstiUstånd och återkallelse av bosättningstiUstånd, om utiänningen inte är bosatt eller eljest vistas här. I övrigt bör samma regler om kom­munikation gälla som inom förvaltningsförfarandet i övrigt.

Enligt såväl förvaltningslagen som förvaltningsprocesslagen är myn­digheterna skyldiga att lämna beslutsmotivering. Beslut skall innehålla de skäl som bestämt utgången. Enligt förvaltningslagen får dock skälen utelämnas helt eller delvis bl. a. om beslutet inte går par­ten emot eller det eljest är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen, om det är nödvändigt med hänsyn tiU rikets säkerhet, privatlivets helgd, enskilds behöriga ekonomiska intresse eller jämförbart förhållande el­ler om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skä­len. Någon motsvarighet till dessa undantagsbestämmelser finns inte i förvaltningsprocesslagen.

Beträffande innebörden av motiveringsskyldigheten i de nu nämnda lagarna uttalade föredragande departementschefen att myndigheternas beslut inte behöver innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållan­dena i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligen. Det är »de springande punkterna» som skall kom­ma fram i motiveringen. Denna torde därför enligt hans mening i ett stort antal faU kunna göras kort (prop. 1971: 30, s. 491 och 493).

I utlänningslagen föreskrivs att beslut om utvisning skall innehålla skälen för beslutet. Detsamma gällde i tidigare lagstiftning även avvis­nings- och förpassningsbeslut. Genom 1954 års lag ändrades motive­ringsskyldigheten i dessa ärenden till att avse grunden för beslutet. 1949 års utlänningsutredning hade föreslagit denna formulering och sa­de sig därmed ha velat utmärka att i ett avvisningsbeslut enligt utred­ningens förslag skuUe institutet förpassning inte längre finnas någon egentlig motivering inte behöver läm.nas utan att det är tUlräckligt med en hänvisning tUl den lagbestämmelse som åberopas. Uttalandet kommenterades inte i propositionen. Sedermera har skyldighet att ange

Prop. 1971:155

63

grunden för beslutet utsträckts till att gälla även utresebeslut och be­slut varigenom uppehåUstUlstånd vägrats på grund av s. k. vandelsan­märkning. I övrigt innehåller utlänningslagen inga krav på beslutsmoti­vering.

I promemorian framhåUs, att gränsdragningen mellan grunden och skälen för ett beslut inte alltid är helt klar. Så t. ex. torde i fråga om förpassning grunden och skälen i huvudsak sammanfalla, dvs. ut­länningen saknar pass resp. tiUstånd att vistas i riket. När det återigen gäller utresebeslut, beslut varigenom uppehållstillstånd vägras på grand av vandelsanmärkning samt avvisningsbeslut torde förvaltningslagens krav på angivande av skälen för beslutet inte kunna anses tillgodosett enbart genom en hänvisning till åberopat lagrum. I vart fall synes inne­hållet i lagrummet böra återges. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet torde ett sådant återgivande i vissa lägen kunna godtagas som enda skäl, men i allmänhet torde däratöver krävas att myndighe­ten ger en motivering till varför lagrummet befunnits tillämpligt. Den­na motivering torde emellertid kunna göras mycket kort. Med hänsyn härtill och tiU den tyngd som i skilda sammanhang givits åt kravet på att myndighet skaU motivera sina beslut synes det enligt promemorian önskvärt att förvaltningslagens bestämmelser om angivande av skälen för beslutet får bli rådande även i dessa fall.

När det gäller undantagen från motiveringsskyldigheten fram­hålls till en början i promemorian att utlänningslagen inte innehåller några regler om under vilka förutsättningar tillstånd av olika slag kan vägras. Bedömningen sker utifrån allmänna invandringspolitiska syn­punkter, däribland läget på arbets- och bostadsmarknaden. Det synes med hänsyn härtUl inte böra krävas att myndigheterna anger skälen till sina beslut i alla hit hänförliga ärenden. Undantag från motiverings­skyldigheten föreslås för ärenden om arbetstUlstånd samt för ärenden om uppehållstillstånd, där fråga inte är om vandelsanmärkning. Det­samma bör gälla ärenden om visering. Det nu sagda innebär givetvis inte, sägs det i promemorian, att myndigheten är förhindrad att i beslu­tet på ett eller annat sätt låta förstå att det är allmänna överväganden, som ligger bakom beslutet, exempelvis genom en hänvisning till att ar­betsmarknadsstyrelsen avstyrkt ansökningen. För den enskilde kan en sådan upplysning vara av värde, oavsett att beslutet inte kan över­klagas.

I återstående ärenden enligt utiänningslagen föreligger enligt pro­memorian ingen anledning att ge avkall på förvaltningslagens krav på beslutsmotivering.

Förslaget i promemorian att huvudregeln i förvaltningslagen och för­valtningsprocesslagen om skyldighet att motivera beslut i princip bör gälla även i utiänningslagen har tUlstyrkts eller lämnats utan erinran under remissbehandlingen. Invandrarverket har i sammanhanget fram-

Prop. 1971:155

64

hållit att granden för beslutet i allmänhet är lika entydig vid avvisning som vid förpassning. Avvisning sker oftast på den grund att utlänningen inte, då så erfordras, innehar pass och tiUstånd att resa in i landet eller på den grund att han kan antagas sakna medel för sin vistelse här. Ver­ket förutsätter därför att ett återgivande av innehållet i åberopat lagrum kan godtagas som skäl för ett avvisningsbeslut.

Även förslaget om undantag från motiveringsskyldigheten har godta­gits av så gott som samtiiga remissinstanser. Utlänningsutredningen är dock kritisk till förslaget i denna del och påpekar bl. a. att även om be­slutet inte får överklagas så är det ändå av stort värde för parten om beslutet är motiverat. Ofta är skälet till ett avslagsbeslut alt det brister i något förhållande som parten råder över. Även SAF anser att det bor­de vara möjUgt att motivera dessa beslut på ett för parten förståeligt sätt.

För egen del biträder jag förslaget om att skyldigheten att motivera beslut i princip utsträcks till att gälla alla ärenden enligt utlänningslagen. Vad invandrarverket anfört angående motiveringen för avvisningsbeslut finner jag mig kunna godtaga. I fråga om de ärenden, där undantag från motiveringsskyldigheten föreslås, avser grunden för avslagsbeslutet i regel omständigheter som parten inte råder över, såsom läget på ar­bets- och bostadsmarknaden. När det gäller viseringsärendena, som också är hänförliga till den generella utiänningskontrollen, vill jag därut­över understryka att besluten i dessa ärenden 1 allmänhet måste fattas med mycket kort varsel och ofta överbringas telegrafiskt. Jag delar där­för den i promemorian anförda uppfattningen att det i de nu angivna fal­len inte bör krävas att myndigheterna anger skälen till sina beslut. Jag vill emellertid understryka vad som sägs i promemorian om att detta inte innebär att myndigheten är förhindrad att i beslutet på ett eller annat sätt låta förstå att det är allmänna överväganden som ligger bakom beslutet exempelvis genom en hänvisning tiU att arbetsmarknadsstyrel­sen avstyrkt ansökningen. Det är enligt min mening lämpUgt att så sker i största möjliga utsträckning.

Förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen innehåller bestämmel­ser om att part skall underrättas om innehållet i beslut. Denna bestämmelse är enligt promemorian av sådan vikt att undantag därifrån inte bör göras annat än av tvingande skäl. Det kon­stateras också att sådana skäl inte föreligger i några utiänningsärenden. En annan sak är, framhåUs det, att det i enskUda faU kan vara svårt att nå utlänningen med en underrättelse. I princip bör emellertid gäUa att underrättelse skall äga rum. I de beslut som inte kan överklagas bör tiUUca anges att så inte kan ske.

Förslaget har inte mött någon erinran under remissbehandlingen och jag biträder det för egen del. Jag viU erinra om att det inte är fastlagt i förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen hur underrättelsen skall

Prop. 1971:155

65

ske. Det ankommer på myndigheterna att själva avgöra vad som i olika fall kan vara lämpligast.

Förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen innehåller regler om att den som för talan i ärende får anlita ombud eller biträde. Ombud eller biträde kan under vissa omständigheter avvisas. Särskild talan får föras mot ett sådant avvisningsbeslut. Enligt utiänningslagen har utiänning rätt att vid förhör anlita biträde av därtill lämplig person. Därutöver gäller att förhörsmyndigheten i vissa fall är skyldig att för­ordna biträde åt utlänningen. Så är förhållandet bl. a. om utiänningen inte kan tUlvarataga sin rätt utan biträde.

I promemorian föreslås att skyldigheten för förhörsmyndigheten att i vissa faU tillse att utlänningen har biträde får kvarstå. Denna skyldighet bör föreligga även för förvaltningsdomstol i utvisningsärenden. Vidare föreslås att möjlighet för myndigheten att avvisa ombud eller biträde, liksom möjlighet för part att överklaga sådant beslut, bör införas även i utlänningsärenden. Talan bör aUtid kunna föras särskilt. Jag biträder förslaget, som inte har mött någon erinran under remissbehandlingen.

Förfarandet vid såväl förvaltningsmyndigheter som förvaltningsdom­stolar skall i princip vara skriftligt. Som framgått av det föregående kan det dock förekomma muntliga förhandlingar i förvaltningsdomstol. I fråga om offentligheten vid dessa förhandlingar gäller i tUl-lämpliga delar bestämmelserna i 5 kap. 1-5 §§ och 9 § rättegångsbalken. Detta innebär att förhandlingen i princip är offentlig, men att den i vissa särskilt angivna fall kan hållas inom stängda dörrar. Utöver vad som gäller enligt rättegångsbalken kan förvaltningsdomstol förordna om hand­läggning inom stängda dörrar, om det behövs av hänsyn till privatlivets helgd eller enskilds behöriga ekonomiska intresse.

Vid förhör enligt utlänningslagen gäller den motsatta regeln. För­höret äger således i princip rum inom stängda dörrar. På begäran av ut­länningen kan dock förhöret hållas offentligt om inte förhörsmyndighe­ten finner att omständigheterna föranleder till annat. I fråga om sådant förhör i utlänningsärenden, som efter särskilt förordnande av Kungl. Maj:t kan hållas vid allmän domstol, gäUer däremot rättegångsbalkens regler om offentlighet med det tiU'ägget att domstolen får förordna, att förhöret skall hållas inom stängda dörrar, om det påkallas av omstän­digheterna.

EnUgt promemorieförslaget bör nu gällande ordning behållas vid för­hör i ärenden som handläggs av förvaltningsmyndighet. Vid muntlig förhandling i utvisningsärenden föreslås att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om offentlighet blir tillämpliga med den skUlnaden att det därutöver skaU vara möjligt att förordna om stängda dörrar i samma utsträckning som gäller vid förhör i utiänningsärenden vid allmän dom­stol. När det gäller förhöret vid allmän domstol föreslås vidare att en

Prop. 1971:155

66

hänvisning görs till de inskränkningar som följer av 14 § förvaltnings­lagen. Inte heller dessa förslag bar mött någon gensaga under remiss­behandlingen och jag biträder dem,

I förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen har intagits bestäm­melser om ordningen för anförande av besvär över myndighets beslut och besvärstidens längd. Besvärshandlingen skall enligt dessa bestämmelser tillställas besvärsmyndigheten. Besvären skall enligt hu­vudregeln ha kommit in inom tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet.

Enligt nu gällande bestämmelser i utlänningslagen skall besvären i de flesta fall ges in till beslutsmyndigheten. Endast i fråga om beslut om av­visning, som meddelats av polismyndighet, gäller att besvären skall ges in till besvärsmyndigheten. Besvärstiden är för samtiiga faU en vecka,

I promemorian föreslås att utiänningslagens regler ändras i överens­stämmelse med förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen så att besvärshandlingen i samtUga fall skall tillställas besvärsmyndigheten. När det gäller den viktigare frågan, nämligen besvärstidens längd, fram­hålls i promemorian att det med hänsyn till det särskilda kravet på snabb handläggning av utiänningsärenden synes nödvändigt att behåUa den kortare besvärstiden. Någon ändring i utlänningslagen i detta hän­seende föreslås därför inte.

Vad som anförts i promemorian i dessa delar har godtagits av samt­liga remissinstanser utom LO och SAF, Enligt LO innebär de skäl som anförts för den kortare besvärstiden ett ensidigt hänsynstagande till myndigheternas intresse av en snabb handläggning. En vecka är en otill-fäcklig tid för en utlänning, som är ovan vid svenska förhållanden, att förbereda sin talan i högre instans, LO anser därför att besvärstiden ur såväl den enskildes rättssäkerhetssynpunkt som ur den förvaltningsrätts­liga samordningssynpunkten bör vara tre veckor. Även SAF förordar tre veckors besvärstid.

Såsom framhålUts i promemorian föreligger det behov av att kunna handlägga utlänningsärenden med särskild snabbhet. Detta gäller fram­för allt ärenden som rör frågan om utiänningen skall avlägsnas ur landet. Med hänsyn härtiU har besvärstiden i utiänningsärenden alltsedan till­komsten av vår första utiänningslagstiftning varit kortare än i förvalt­ningsärenden i allmänhet, med det undantaget att besvärstiden i avvis-ningsärenden fram tUl år 1937 var trettio dagar. Jag vill i detta samman­hang också erinra om utlänningslagens bestämmelser om Kungl. Maj:ts och den centrala utlänningsmyndighetens s. k. återbrytningsrätt. Kungl. Maj:t har således rätt att upphäva avlägsnandebeslut i de fall beslutet inte kan verkställas eller skäl eljest föreligger att beslutet inte skall lända till efterfättelse. Samma rätt tillkommer den centrala utlänningsmyndig­heten om särskilda skäl föreligger för upphävande av avvisnings- eller förpassningsbeslut som inte verkställts. Härigenom kan utiänningen vid

Prop. 1971: 155

67

sidan av besvärsinstitutét och utan tidsbegränsning få ett avlägsnande-beslut omprövat. I avvaktan på den allmänna översyn av utlänningslag­stiftningen, som kommer att företagas när utlänningsutredningen avslu­tat sitt arbete, är jag inte beredd att f, n, förorda någon ändring i det regelsystem som jag nu redogjort för. Jag föreslår därför att promemo­rieförslaget följs i denna del och att besvärstiden i utlänningsärenden så­ledes bibehåUs vid en vecka.

Förslaget i promemorian att bcsvärshandlingarna i fortsättningen skall inges till den myndighet, som har att pröva besvären, har inte mött några invändningar under remissbehandlingen och jag biträder förslaget,

I promemorian föreslås slutiigen att bestämmelserna i övrigt i fråga om förfarandet enligt förvaltningslagen resp, förvaltningsprocesslagen skall gälla även i utlänningsärenden. Här avses bl, a, bestämmelser i frå­ga om jäv, bestämmelser om skyldighet för myndighet att vara part be­hjälplig, om det behövs för att han skaU kunna tillvarata sin rätt, och be­stämmelser om tolk. Förslaget har i dessa delar godtagits av samtliga re­missinstanser och jag biträder det för egen del,

4,2 Ändring i medborgarskapslagen

Enligt den ursprungliga lydelsen av 6 § medborgarskapslagen ägde Kungl, Maj:t att genom naturalisation upptaga utfänning tiU svensk medborgare, Naturalisationsansökan skulle inges till länsstyrelsen, som efter utredning hade att med eget yttrande insända handlingarna till justitiedepartementet. Om inte sökanden förlorade sitt utländska med­borgarskap i och med naturalisationen utan det fordrades medgivande därtill av den utländska statens regering eller annan myndighet, fick som villkor för det svenska medborgarskapet föreskrivas att sökanden inom viss tid skulle styrka att sådant medgivande lämnats. Detta skulle ske inför den länsstyrelse som Kungl. Maj:t bestämde. Det åvilade fäns-styrelsen att meddela beslut huruvida behörigt bevis företetts.

I samband med den ändring av 6 § medborgarskapslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1969 och som innebär att statens invandrarverk prö­var frågor om naturalisation, kom länsstyrelsens befattning med natura­lisationsärenden att inskränkas till ärenden om s. k. vUlkorlig naturali­sation och då endast prövningen huruvida behörigt bevis om befrielse från det utiändska medborgarskapet företetts. Invandrarverket bestäm­mer inför vilken länsstyrelse utlänningen skaU styrka att han har befriats från sitt utiändska medborgarskap.

Bestämmelsen om villkorligt förvärv av svenskt medborgarskap är av­sedd att tillämpas i sådana fall, där automatisk förlust av utländskt med­borgarskap inte inträder vid naturalisation men där befrielse från sådant kan medges. För den som bedöms vara politisk flykting föreskrivs inte sådant viUkor,

Prop. 1971:155

68

Den tid inom vilken sökanden skall styrka att han befriats från sitt utländska medborgarskap är enligt praxis ett år, räknat från dagen för invandrarverkets beslut. Det förekommer emellertid ofta att denna tid visar sig otillräcklig. Har ettårstiden överskridits måste ny ansökan om svenskt medborgarskap göras, om inte förlängning dessförinnan begärts. Vid bifall får sökanden ett nytt villkorsbeslut.

Befrielse från föreskrivet villkor medges enligt praxis den som vägras befrielse från sitt utländska medborgarskap. Villkoret efterges också för den som inte bar fått svar på sin ansökan om sådan befrielse inom rimlig tid, liksom för den som bedöms vara poUtisk flykting.

Expeditionsavgiften för bevis om svenskt medborgarskap genom natu­ralisation är 300 kronor och tas ut redan i samband med att ett vill­korligt beslut om bedborgarskap expedieras. Förnyat villkorsbeslut med­delas utan avgift.

Invandrarverket konstaterar i sin förut nämnda framställning att nu­varande handläggning av ärenden om villkorlig naturalisation inte är tillfredsställande. Något sk'äl för att uppföljningen av viUkorliga natura­lisationsbeslut skall ligga hos länsstyrelserna finns enligt verkets mening knappast längre. Det är naturligt att den myndighet som i övrigt med­delar beslut om naturalisation också slutligt avgör om sådant beslut blir gällande genom att föreskrivet viUkor uppfylls. Det föreslås därför att prövningen härav överförs till invandrarverket. På så sätt kan verket få v'ärdefulla erfarenheter av olika Tänders bedömning av ansökningar om befrielse frän medborgarskap, vilket kan bli av betydelse för frågan om vUlkorlig naturalisation i dess helhet. De erfarenheter som vinns kan bl, a, läggas tUl grund för en saklig information i ämnet.

Invandrarverket anför vidare att det måste anses naturligt att bevis om svenskt medborgarskap inte utfärdas förrän villkoret om befrielse från tidigare medborgarskap har uppfyllts eller undanröjts. Härigenom skulle expeditionsavgiften komma att tas ut först sedan förv'årvet av medborgarskap blivit g'ällande och inte som nu i samband med beslutet om den viUkorliga naturalisationen. Vidare föratsätter invandrarverket - mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts om handläggningstiden i vissa länder för ärenden öm befrielse från medborgarskap - att vill­korstidens längd får utsträckas tUl åtminstone två år.

Remissinstanserna har genomgående varit positiva till invandrarver­kets förslag. Från invandrarutredningens sida har framhållits att utred­ningen vid skilda tiUfällen kommit i kontakt med de problem som in­vandrarverket berör i sitt förslag. Man har således påtalat dels de olä­genheter som är förknippade med villkorstidens längd, dels de missför­stånd som kan uppkomma om innebörden av de medborgarskapsbevis som utfärdas i ärenden om villkorlig naturalisation. Missförstånden har tiU stor del uppgetts höra samman med att expeditionsavgiften för med­borgarskapsbeviset tas ut redan i samband med att det vUlkorliga beslutet

Prop. 1971:155

69

expedieras. Om invandrarverkets förslag genomförs kan enligt utred­ningens mening olägenheter av det slag som nyss antytts undanröjas och möjligheterna tUl en bättre statistik över naturalisationsärenden än den som f, n, är tillgänglig ökas.

Jag delar invandrarverkets uppfattning - som också vitsordats av invandraratredningen - att betydande fördelar står att vinna om pröv­ningen av frågan huruvida villkor om befrielse från utländskt medbor­garskap uppfyllts överförs till invandrarverket. Med hänsyn härtill och då det synes naturligt att ärenden om naturalisation i sin helhet hand­läggs av samma myndighet biträder jag invandrarverkets förslag.

Jag delar också invandrarverkets uppfattning att bevis om svenskt medborgarskap inte slutligt bör utfärdas förrän vUlkoret uppfyllts eller undanröjts. Härigenom kommer expeditionsavgiften att tas ut först se­dan förvärvet av det svenska medborgarskapet blivit gällande och inte som nu i samband med beslutet om den villkorliga naturalisationen. Detta torde i sin tur komma att minska risken för missförstånd om inne­börden i den först utfärdade handlingen.

Att som f, n, sker bestämma vUlkorstiden tiU ett år synes - såsom verket påtalat ofta medföra en onödig omgång. Antingen måste an­sökan göras om förlängning av vUlkorstiden eUer också måste ny an­sökan om medborgarskap göras. Enligt min mening bör det därför fin­nas möjlighet att redan från början bestämma en längre villkorstid. Två år torde i de flesta fall vara tillräckligt. Även en längre tid än två år bör undantagsvis kunna föreskrivas, om verkets erfarenhet ger vid handen att detta i särskilda fall är nödvändigt.

Ett av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län väckt förslag om att det bör åligga invandrarverket att vidarebefordra utlänningens ansökan om befrielse från sitt utländska medborgarskap till vederbörande ut­ländska regering och därefter bevaka ärendet är jag inte beredd att förorda.

Överförandet av prövningen till invandrarverket innebär att besvär över beslut i fråga huravida villkoret uppfyllts kommer att föras hos Kungl. Maj:t i statsrådet i stället för såsom f. n. hos regeringsrätten. Detta är enligt min mening rimligt med hänsyn till att besvär i natura­lisationsärenden i övrigt avgörs i konselj.

Prop. 1971:155

70

5, Upprättade lagförslag

I enlighet med det anförda har inom inrikesdepartementet upprättats förslag till

1)

lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193),

2)

lag om ändring i lagen (1971: 52) om skatterätt och länsrätt,

3)

lag om ändring i lagen (1965: 94) om poUsregister m, m,,

4)

lag om ändring i lagen (1950: 382) om svenskt medborgarskap. Rörande de enskilda bestämmelserna i lagförslagen vill jag ytterligare

anföra följande.

Prop. 1971:155

71

6. Specialmotivering

6,1 Utlänningslagen

Som tidigare nämnts blir bestämmelserna i förvaltningslagen resp. för­valtningsprocesslagen tUfämpliga, om det inte finns några däremot stri­dande bestämmelser i specialförfattning, I den mån specialförfattningen innehåller bestämmelser, som överenssfämmer med förvaltningslagen resp, förvaltningsprocesslagen, bör å andra sidan specialförfattningens bestämmelser i möjligaste mån utmönstras. Vid utarbetandet av för­slaget till lag om ändring i utlänningslagen har dessa principer följts,

30 

§

Enligt vad som föreslagits i det föregående skall prövningen av frågan om politiskt flyktingskap prövas först på verkställighetsstadiet, I klar­hetens intresse har en bestämmelse härom intagits i paragrafen. Den hänvisning som gjorts tiU 58 § itmebär att prövningen skaU ske i enUghet med vad som sägs i nämnda lagrum,

31 §

I utlänningslagen används ordet ärende som beteckning för aUa slags ärenden, inklusive utvisningsärenden. Enligt förvaltningsprocesslagen däremot används ordet mål i stäUet för ärende. Med hänsyn bl, a, till de relativt omfattande lagändringar av formell natur, som skulle bli följden av en samordning i detta avseende med förvaltningsprocess­lagen, bar beteckningen ärende t, v, bibehållits i utlänningslagen även när det gäller utvisning,

I paragrafens andra stycke har hänvisning skett tiU bl, a, 42 § första stycket. Avsikten med hänvisningen är att bestämmelsen om hämtning tiU förhör skall bli tillämplig även vid muntiig förhandling. För enkel­hetens skull har hänvisningen fått omfatta även första punkten om kal­lelse tUl förhör. Motsvarande bestämmelse återfinns i 14 och 25 §§ förvaltningsprocesslagen.

Vidare har h'änvisning skett tiU 42 § fjärde stycket, I sistn'äninda stycke sägs att Kungl, Maj:t meddelar bestämmelser om ersättning till allmänt ombud, biträde och tolk, om gottgörelse till annan för inställelse vid förhör samt om åläggande för utlänningen att återgälda av allmänna medel utgiven biträdesersättning. Sådana bestämmelser har meddelats i 8790 §§ utlänningskungörelsen, I 88 § första stycket föreskrivs, att om utlänning inte själv kan svara för kostnaden för resa till förhör en­ligt utiänningslagen, förhörsmyndigheten kan bevilja honom ersättning för resa till förhöret samt traktamente enligt vad som gäller för part som åtnjuter fri rättegång.

I förvaltningsprocesslagen finns bestämmelser om ersättning till en-

Prop. 1971:155

72

skild part (15 §), till vittne och sakkunnig (26 §) samt till tolk (52 §).

Med hänsyn till att ersättningsbestämmelserna enligt utlänningslagen och förvaltningsprocesslagen således endast delvis täcker varandra har det befunnits lämpligast att låta hänvisningen avse 42 § fjärde stycket i dess helhet. Lagrummet är som nämnts uppbyggt så att ersättnings­bestämmelserna meddelas av Kungl. Maj:t, och det torde kunna förat-sättas att bestämmelserna utformas så att samstämmighet uppnås med förvaltningsprocesslagens motsvarande regler,

38 §

I likhet med vad som gäUer för övriga utlänningsärenden, där för­varstagande kan ske, bör beslut i utvisningsärende om kvarhållande i för\'ar längre tid än tre månader från förvarstagandets början inte få meddelas utan att muntlig förhandling hållits. Bestämmelser härom har intagits i andra stycket av förevarande paragraf,

42 

§

För att uppnå överensstämmelse med förvaltningslagens och för­valtningsprocesslagens bestämmelser om partsinsyn och kommunika­tion av utredningsmaterial har det bedömts lämpligast att låta andra stycket andra och tredje punkterna i denna paragraf utgå. Det står givet­vis utan hinder härav förhörsmyndigheten fritt att anmoda det allmänna ombudet att lämna den redogörelse myndigheten önskar,

43 

§

Enligt denna paragraf kan Kungl, Maj:t, såsom tidigare berörts, för­ordna om förhör vid allmän domstol, om så befinns erforderligt. Det synes klart att något sådant förordnande inte kan bli aktuellt i ärenden som bandläggs av förvaltningsdomstol. Någon uttrycklig undantagsbe­stämmelse för dessa fall har inte bedömts nödvändig,

45 §

Enligt 24 § första stycket förvaltningsprocesslagen får rätten inhämta yttrande över frågor, som kräver särskUd sakkunskap, från myndighet, tjänstemän eller den, som eljest har att gå till banda med yttrande i ären­det, eller annan sakkunnig i frågan. Med hänsyn härtiU har, såsom be­rörts i den allmänna motiveringen (s. 57), något åläggande för förvalt­ningsdomstolarna att inhämta yttrande från utiänningsnämnden inte an­setts böra komma i fråga.

49 §

Besvärstiden i utiänningsärenden har enligt det föregående bibehållits vid en vecka. Detta gäller även besvär i fråga om avvisande av ombud eller bitfäde och besvär i jävsfråga som förs särskilt. 1 fråga om talan

Prop. 1971:155

73

mot beslut i jävsfråga gäller olika regler i förvaltningslagen och förvalt­ningsprocesslagen. Enligt förvaltningslagen får sådan talan föras endast i samband med talan mot beslut, varigenom myndighet avgör ärendet, medan förvaltningsprocesslagen tillåter att besvären förs särskUt. Para­grafen har avfattats i överensstämmelse härmed.

övrigt

I det föregående (s. 64) har föreslagits att skyldighet att motivera beslut och att underrätta part om beslut skaU gälla bl. a. i alla avlägsnande­ärenden. Då motsvarande skyldighet finns föreskriven i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen har 12 a, 21, 25 och 33 §§ utlännings­lagen fått utgå. Därmed upphävs också de formkrav beträffande under­rättelse om beslut som nämnda paragrafer innehåller. Detta står i över­ensstämmelse med vad som anförts i den allmänna motiveringen (s. 64-65).

6.2 Lagen om polisregister m. m.

3 §

Enligt förevarande paragraf skall utdrag av eller upplysning om inne­hållet i polisregister meddelas, när framställning därom görs av bl. a. den centrala utiänningsmyndigheten och länsstyrelse.

I och med att utvisningsärendena överflyttas till länsrätterna bör även dessa få möjlighet att infordra uppgifter från polisregister. Även i övriga ärenden som handläggs av länsrätten kan det finnas behov av information från polisregistren. Jag föreslår därför, efter samråd med chefen för justitiedepartementet, att paragrafen ändras i enlighet härmed.

Prop. 1971:155

74

7, Hemställan

Jag hemstäUer att Kungl, Maj:t föreslår riksdagen att antaga förslagen tiU

1)

lag om ändring i utlänningslagen (1954:193),

2)

lag om ändring i lagen (1971: 52) om skatterätt och länsrätt,

3)

lag om ändring i lagen (1965: 94) om polisregister m. m.,

4)

lag om ändring i lagen (1950: 382) om svenskt medborgarskap.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instäm­mande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Kungl, Höghet Kronprinsen-Regenten att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokoUet Britta Gyllensten

Prop. 1971:155

75

Innehåll

Propositionen

1

Propositionens huvudsakliga innehåll

1

Förslag tiU

lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193)

2

lag om ändring i lagen (1971: 52) om skatterätt och länsrätt

9

lag om ändring i lagen (1965: 94) om poUsregister m. m.

10

lag om ändring i lagen (1950: 382) om svenskt medborgarskap

11

Utdrag av statsrådsprotokollet den 8 oktober 1971

12

1.

Inledning

12

2.

Ändring i utlänningslagen

14

2.1 Överflyttning av utvisningsärenden från länsstyrelse till läns­

rätt

14

2.1.1

Gällande bestämmelser

14

2.1.2

Tidigare ändringsförslag

17

2.1.3

Departementspromemorian

18

2.1.4

Remissyttrandena

22

2.2 Förfarandet vid handläggning av utiänningsärenden

27

2.2.1

Förekommande utiänningsärenden

27

2.2.2

Förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen

30

2.2.3

Förfarandereglerna i utiänningslagen m. m,

34

2.2.4

Departementspromemorian

38

2.2.5

Remissyttrandena

44

3. Ändring i medborgarskapslagen

48

3.1

Gällande bestämmelser m, m,

48

3.2

Invandrarverkets framställning

49

3.3

Remissyttrandena

50

4. Departementschefen

52

4.1 Ändring i utiänningslagen

52

4.1.1

Inledning

52

4.1.2

Överflyttning  av  utvisningsärenden  från  länsstyrelse

till länsrätt

53

4.1.3      Förfarandet vid  handfäggning av utlänningsärenden    59

4.2 Ändring i medborgarskapslagen

67

5.

Upprättade lagförslag

70

6.

Specialmotivering

71

6.1

Utlänningslagen

71

6.2

Lagen om polisregister m. m.

73

7. HemstäUan

74

ESSELTE TRYCK, STOCKHOLM 1971    712U1