Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Kungl. Maj :ts proposition nr 118 år 1971

Prop. 1971:118

Nr 118

Kungl. Maj:ts proposition tiU riksdagen med förslag till lag om ändring i byggnadslagen (1947:385), m.m.; given Stockholms slott den 27 maj I97I.

Kungl. Maj:t viU härmed, under åberopande av bUagda utdrag av stats­rådsprotokollet över civilärenden och lagrådets protokoll,

dels föreslå riksdagen att bifalla de förslag om vars avlåtande till riksdagen föredragande departementschefen hemställt,

dels inhämta riksdagens yttrande över vad föredragande departemenls­chefen förordat.

GUSTAF ADOLF

SVANTE[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås följande åtgärder för att minska olägenheterna med en oreglerad glesbebyggelse.

1.

Tätbebyggelsedefinitionen i byggnadslagen justeras så, att den får en mer framåtsyftande verkan. Förslaget i denna del bygger på elt förslag av frilidsutredningen.

2.

För alt ge den nya tätbebyggelsedefinitionen genomslagskraft dras riktlinjer upp för en vidgad tillämpning av den Kungl. Maj:t enligt 87 § BL tillkommande befogenheten alt meddela föreskrifter tiU förekom­mande av tätbebyggelse.

3.

Byggnadslovsplikten utvidgas till att omfatta hela landet.

4.

Länsstyrelsen ges möjlighet alt meddela provisoriskt strandskydds-förordnande, när fråga om strandskydd för visst område uppkommit men innan fuUständig utredning hunnit göras. Sådant förordnande får gälla högst tre år men skall kunna förlängas ytterligare högst tre år om särskUda skäl föreUgger. Det skaU inte medföra rätt liU ersättning.

5.

Vissa smärre justeringar görs i byggnadsstadgan för att möjliggöra ytterligare reglering av bl. a. sådan bebyggelse som inle behöver föregås av planläggning. Vidare införs skyldighet för byggnadsnämnd alt lämna underrättelse tiU annan myndighet i ärende om byggnadslov.

l-Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 118

Prop. 1971:118

Förslag till

Lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)

Härigenom förordnas, att 6, 87 och 107 §§ byggnadslagen (1947:385) skaU erhålla ändrad lydelse på sätt nedan sägs.

Nuvarande lydelse

Med tätbebyggelse förstås i den­na lag sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anord­ningar för liUgodoseende av ge­mensamma behov.

6§

Föreslagen lydelse

Med tätbebyggelse förstås i den­na lag sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör eller kan väntas nödvändiggöra särskilda an­ordningar för tillgodoseende av ge­mensamma behov. Vid prövning huruvida tätbebyggelse föreligger skall hänsyn tagas även till bebyg­gelse som är att vänla.

Annan bebyggelse benämnes glesbebyggelse.

87

§

TiU förekommande av tätbe­byggelse inom område som ej in­går i stadsplan eller byggnadsplan äger Konungen meddela de före­skrifter som för ändamålet finnas erforderliga.

TUl förekommande av tätbe­byggelse inom område som ej in­går i stadsplan eUer byggnadsplan äger Konungen meddela det för­bud mot nybyggnad eller de före­skrifter / övrigl som för ändamålet finnas erforderliga.

Föreskrift   som   i   första   stycket   sägs   må   ej   avse  bebyggelse   för jordbrukels, fiskets, skogssköt';plns eller därmed jämförligt behov.

107 §'

Har tätbebyggelse uppkommit eller kan sådan bebyggelse väntas inom nära förestående tid upp­komma å viss ort, och föranleda ej omständigheterna lill alt stadsplan upprättas, skall genom kommu­nens försorg byggnadsplan upprät­tas, i den mån sådan plan finnes erforderUg för reglering av bebyg­gelsen.

Har tätbebyggelse uppkommit eUer kan sådan bebyggelse väntas uppkomma å viss ort, och föran­leda ej omständigheterna till att stadsplan upprättas, skall genom kommunens försorg byggnadsplan upprättas, i den mån sådan plan finnes erforderlig för reglering av bebyggelsen.

Byggnadsplan skall utmärka och till gränserna angiva de för oUka ändamål avsedda områden som ingå i planen, såsom byggnadsmark saml 'Senaste lydelse 1959:611.

Prop. 1971:118

3

vägar och andra allmänna platser. 1 den mån så erfordras skola jämväl höjdlägen angivas.

Erfordras   särskUda  bestämmelser angående  områdenas bebyggande eller användning i övrigl, skola sådana bestämmelser intagas i planen.

Denna lag träder i kraft den 1 december 1971.

Förslag tUl

Lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

Härigenom förordnas i fråga om naturvårdslagen (1964:822). dels atl 41 § skall ha nedan angivna lydelse,

dels atl i lagen skall införas en ny paragraf, 15 a §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15a§

Har fråga uppkommit om att meddela förordnande enligl 15 § beträffande strandområdena inom viss del av länet men har utredning om förutsältningarna för åtgärden ej slutförts, må länsstyrelsen för atl säkerställa åtgärdens genom­förande förordna att dessa områ­den tillfälligt skall vara strand­skyddsområden.

Förordnande enligt första styc­ket skall meddelas för viss tid, högst tre år. Om särskilda skäl föreligga, må länsstyrelsen för­länga förordnandets gUtighetstid med högst tre år.

Föreligga ef längre tUlräckliga skäl för förordnande enligt första stycket skola förordnandet ome­delbart hävas.

41 §

Förbud enligl 11 eller 14 § så

Förbud enUgl 11 eller 14 § så

ock  förordnande  enligl   15  eller

ock förordnande enligt  15, 15 a

19 §  skall lända till efterrättelse

eUer 19 § skaU lända tiU efterrät-

ulan hinder av förd klagan.

telse utan hinder av förd klagan.

Denna lag träder i krafl den 1 december 1971. \*-Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 118

Prop. 1971:118

4

Förslag till

Kungörelse om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

Härigenom förordnas i fråga om byggnadsstadgan (1959:612), dels att 65 § skall upphöra all gälla, dels att 29, 35 och 39 §§ skaU ha nedan angivna lydelse, dels atl i 55 § skall införas elt nytt moment, 55 § 4 mom., av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

29 §

Där i enlighet med föreskrifterna i byggnadslagen bestämls atl utom­plansbeslämmelser skola tillämpas, skall, såvida ej Konungen annorlunda förordnal, i sådant hänseende gälla följande:

1)

Byggnad må ej uppföras

1) Byggnad må ej uppföras med mindre tomtplatsen kan an- med mindre tomtplatsen kan an­ses tUlrackUgt stor och i övrigl ses tillräckUgt stor och i övrigl lämpad för den tillämnade bebyg- varaktigt lämpad för den lill-gelsen.                                                    ämnade bebyggelsen.

2)

Tomtplats må ej bebyggas i större omfattning än att till gårdsplan och för andra fastighetens behov återstår det utrymme som med hänsyn till ortens sed, fastighetens användningssätt och övriga omständigheter kan anses skäligt.

3)

Byggnad, vars användande kan antagas orsaka behov av anordning för vattenförsörjning eller för bortledande av spUlvalten eller annan flytande orenlighet, må ej uppföras, med mindre möjUghet föreUgger atl tiUgodose sagda behov.

4)

Byggnad må ej uppföras på mindre avstånd än 4,5 meter från enskild väg, som är av betydelse med hänsyn tiU allmänna samfärdseln, och ej närmare vägens mittlinje än 9 meter.

5)

Bostadsbyggnad må ej uppföras i flera än två våningar eller till större höjd än 7,5 meter och må ej innehålla flera än två bostadslägen­heter.

När särskilda omständigheter föranleda del äger byggnadsnämnden medgiva undanlag från bestämmelserna under 3-5) här ovan, såvitt del kan ske ulan atl sundheten, trafiksäkerheten, tryggheten mot brand eller trevnaden eftersattes.

35 §

Stadgandena i della kapitel äro,

I fråga om ekonomibyggnader

där annat ej angives, tiUämpUga för jordbruk, skogsbruk eller där-

allenast inom område med fast- med jämförlig näring äga stad­

ställd generalplan, stadsplan, bygg- gandena i detta kapitel tillämp-

nadsplan eller ulomplanbestäm- ning endast inom område med

melser.

fastställd generalplan, stadsplan el-

ler byggnadsplan.

Prop. 1971:118

Nuvarande  lydelse

Inom område med allenast utomplansbeslämmelser äga stad­gandena i detta kapitd icke till-lämpning ifråga om ekonomibygg­nader för fordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring.

Föreslagen   lydelse

39 §

Byggnad skall förläggas till så­dant ställe å tomten alt den på lämpligl sätt ansluter liU övrig be­byggelse å denna och å närbelägen mark. Byggnad inom område med stadsplan eUer byggnadsplan skall, såvida annat ej föreskrivits i pla­nen eller medgivande av byggnads­nämnden, läggas i gatulinjen eller, om förgård finnes, i inre förgårds-Unjen.

Byggnad skall förläggas till så­dant ställe å tomten som är lämp­ligt med hänsyn till landskapsbil­den och så atl den på lämpUgt sätt ansluter lill övrig bebyggelse å tomten och å närbelägen mark. Byggnad inom område med stads­plan eller byggnadsplan skaU, såvi­da annat ej föreskrivits i planen eller medgives av byggnadsnämn­den, läggas i gatuUnjen eller, om förgård finnes, i inre förgårdslinjen.

I övrigt skall, där annat ej är föreskrivet, vid val av plats för byggnad iakttagas.

a)

alt byggnad, som ej sammanbygges eller kan förväntas komma atl sammanbyggas med byggnad på grannloml, icke må läggas på mindre avstånd från gränsen mot denna än som motsvarar hälften av den för byggnaden tiUålna största höjden och ej närmare gränsen än 4,5 meter; saml

b)

all avståndet mellan byggnader å samma tomt ej må vara mindre än den för någondera byggnaden liUåtna största höjden.

Byggnadsnämnden äger medgiva undantag från bestämmelserna i andra styckel, om del finnes påkallat av särskilda skäl saml kan ske ulan men för granne eller fara för sundhet, brandsäkerhet eUer trafiksäkerhet och utan alt ett lämpUgt bebyggande av området försvåras. Kan åtgärden inverka på förhållandena å angränsande tomt, skaU dess ägare höras i saken.

55. §

4 mom. Byggnadsnämnden skall genast underrätta länsstyrel­sen om ansökan om byggnadslov inom område som icke omfattas av fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan.

Länsstyrelsen kan medge un­dantag från tillämpningen av förs­ta styckel.

Denna kungörelse träder i kraft den 1 december 1971.

Prop. 1971:118

Utdrag av protokollet över civilärenden, håUet inför Hans Maj:t Ko­nungen i statsrådet på Stockholms slott den 23 april 1971.

Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ministern för utrikes ärendena[REDACTED_EFTERNAMN], statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], ASP­LING, SVEN-ERIK[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], MO­BERG,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].

Chefen för civildepartementet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], anmäler efler gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om ålgärder för att motverka olämplig glesbebyggelse.

Inledning

Byggnadslagen (1947:385) (BL) innehåUer bestämmelser om fysisk planering och byggande. Skilda regler gäller i vissa avseenden för s. k. tätbebyggelse resp. glesbebyggelse. 1 naturvårdslagen (1964:822) (NVL) finns bestämmelser om naturreservat och slrandskyddsområden vilka syftar till alt skydda bl. a. områden som är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv. Byggnadsstadgan (1959:612) (BS) innehåller åtskilliga föreskrifter som är avsedda atl säkerställa att de bestämmelser Som gäller för byggande efterlevs.

Bygglagutredningen (K 1969:55) arbetar sedan år 1968 med översyn av byggnadslagstiftningen. Nalurvårdskommillén (Jo 1971:21) har liU upp­gift bl. a. alt göra en översyn av skyddsformerna enligt naturvårdslagen och de ersättningsregler som är knutna tUl dessa.

Lantmäteristyrelsen, statens naturvårdsverk och statens planverk har i gemensam skrivelse tiU Kungl. Maj:t i mars 1970 hemstäUt om åtgärder tiU motverkande av olämplig glesbebyggelse. Till skrivelsen har fogals en inom verken upprättad promemoria (verkspromemorian). I denna före­slås bl. a. att ett nytt planinslitut för reglering av glesbebyggelse införs genom en tidsbegränsad lag saml att vissa ändringar görs i BS för all förbättra möjUgheterna all konlroUera glesbebyggelseulvecklingen.

Naturvårdsverket har i skrivelse den 7 mars 1969 tiU Kungl. Maj:t lagt fram förslag tiU lagstiftningsåtgärder för att förbättra strandskyddel.

'. sitt år 1965 avgivna belänkande FriluflsUvet i Sverige, del 

II, 

(SOU 1965:19) har 1962 års frilidsutredning föreslagit vissa ändringar av BL:s bestämmelser om tätbebyggelse för all öka möjUghetema atl hindra uppkomsten av oreglerad glesbebyggelse.

Förslagen har remissbehandlats.

Yttranden har avgivils över verkspromemorian av hovrätten för Nedre Norrland, kammarkollegiel, riksantikvarieämbetet, domänverket, lant­bruksslyrelsen, skogsstyrelsen, bostadssiyrelsen, statens vägverk, länssty­relserna i Stockholms, Jönköpings, Kalmar, Malmöhus, HaUands, Göte-

Prop. 1971:118

7

borgs och Bohus, Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands samt Norr-botlens län, bygglagutredningen, glesbygdsutredningen, nalurvårdskom­millén, centralnämnden för fastighetsdata (CFD), föreningen för samhälls­planering. Samfundet för hembygdsvård, Svenska kommunförbundet. Svenska landstingsförbundet, Svenska naturskyddsföreningen, Sveriges fastighetsägareförbund, Sveriges industriförbund. Näringslivets byggnads­delegation, Sveriges lantbruksförbund, Riksförbundet Landsbygdens folk (RLF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralor­ganisation (TCO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska bank­föreningen, Svenska sparbanksföreningen, Sveriges jordbrukskasseför­bund, Svenska arkitekters riksförbund (SAR), Sveriges advokatsamfund. Föreningen Sveriges häradshövdingar och stadsdomare. Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister, Sveriges lantmätareförening. Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund (HSB), Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO) samt Svenska riksbyggen. Flertalet länsstyrelser har dessutom överlämnat yttranden från kom­muner, överlanlmätare och länsarkitekter.

Över naturvårdsverkets framställning har yttranden avgivits av hov-rätlen för Nedre Norrland, kammarkoUegiet, statens planverk, domän­verket, lanlbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen, skogsstyrelsen, samtUga länsstyrelser, bygglagutredningen, LO, Reso, RLF, Skid-och friluftsfräm­jandet. Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet. Sven­ska naturskyddsföreningen, Svenska turistföreningen, Sveriges industri­förbund, Sveriges lantbruksförbund samt TCO. Lantmäteristyrelsen har bifogat yttranden från samtliga överlantmätare. Flera länsstyrelser har bi­fogat yttranden från länsarkitekter, lantbruksnämnder, naturvårdsråd, na­turvårdssektioner och kommuner.

Yttranden över fritidsulredningens förslag i nu aktueUa delar har avgivits av Svea hovrätt, kammarkollegiel, dåvarande byggnadsstyrelsen, riksantikvarieämbetet, statens nalurvårdsnämnd, bostadssiyrelsen, lant­mäteristyrelsen, överslåthållarämbelet (ÖÄ), länsstyrelserna i Söderman­lands, Östergötlands, Kronobergs, Kalmar, Hallands, Göteborgs och Bohus, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbollens samt Norrbottens län, expro­prialionsutredningen, Svenska kommunförbundet. Svenska stadsförbun­det. Samfundet för hembygdsvård. Svenska naturskyddsföreningen, Sve­riges industriförbund, SAF, LO, HSB samt Sveriges lantmätare förening.

I avbidan på förslag från bygglagutredningen och naturvårdskommittén lorde frågan om vissa begränsade åtgärder på grundval av de i det föregående avgivna förslagen nu få tas upp lill behandling.

Nuvarande förhåUanden

Tätbebyggelsebegreppet

I fråga om reglering av bebyggelse inom områden, som inle ingår i fastställd stadsplan eller byggnadsplan, skiljer BL meUan tätbebyggelse och glesbebyggelse.  Med tätbebyggelse avses enhgt lagen sådan samlad

Prop. 1971:118

8

bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov (6 § BL). Annan bebyggelse kallas glesbebyggelse.

Genom 1947 års BL (prop. 1947:131, ILU 45, rskr 316) har det aUmänna fått befogenhet atl bestämma var tätbebyggelse får uppkomma. Denna princip, som gäUer såväl tätorter som landet i övrigt, har kommit till uttryck i 5 § andra stycket BL, där det som en förutsättning för att mark skall få användas till tätbebyggelse föreskrivs att marken vid plan­läggning enligt BL prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Den rätt att exploatera mark för bebyggelse som tidigare i princip tillkom markägaren har sålunda genom 1947 års lagstiftning upphört såvitt gäUer tätbebyggelse. För atl kunna t. v. hindra uppkomsten av tätbebyggelse även inom område, som i och för sig är lämpat härför, och på sä sätt reglera en successiv utbyggnad har tätbebyggelse vidare gjorts i princip beroende av atl detaljplan, dvs. stadsplan eller byggnadsplan, fastställts för området.

För alt hindra alt tätbebyggelse kommer lill stånd inom icke detalj­planelagt område har i 87 och 122 §§ BL intagits bestämmelser som ger Kungl. Maj:t befogenhet alt meddela de föreskrifter som behövs för ändamålet. Sådana föreskrifter får dock inte avse bebyggelse för jord­brukels, fiskels, skogsskötselns eller därmed jämförUga behov. Med stöd av dessa bestämmelser har Kungl. Maj:l i 56 § 1 mom. andra stycket BS föreskrivit att inom område som inte ingår i stads- eller byggnadsplan byggnadslov inle får beviljas för nybyggnad som skulle innefatta tätbe­byggelse, i vidare mån än för liUgodoseende av nu nämnda näringars behov. 56 § BS är Uksom i princip är fallet med övriga i 5 kap. BS upptagna bestämmelser om byggande, däribland föreskrifterna om skyl-dighet att söka byggnadslov - endast tiUämpUg inom område med fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbesläm­melser. Föreskriften i 56 § 1 mom. andra stycket avser därför bara områden som ingår i generalplan eller omfattas av utomplansbeslämmel­ser.

Om tätbebyggelse vägras uppkommer i princip ingen ersättningsskyl­dighet mot markägaren. Han anses nämUgen i detta hänseende underkas­tad byggnadslagstiftningens inskränkningar i markens användning för tätbebyggelse.

Glesbebyggelse utanför detaljplaneområden lämnas i byggnadslagstift­ningen i huvudsak oberoende av prövning från det allmännas sida genom tiUstånd eller på annat sätt av dess lämplighet från markanvänd­ningssynpunkt. I generalplan kan dock visst område 1. v. undantas från glesbebyggelse och i avvaktan på planläggning för visst område kan olämplig bebyggelse hindras genom nybyggnadsförbud för området. Dessutom kan i vissa fall byggnadsförbud meddelas enhgt BL för atl skydda särskilda intressen. Sådana förbud utgör hinder även för glesbe­byggelse.

Om glesbebyggelse vägras utlöses i flertalet fall ersättningsregler. De tidsbegränsade byggnadsförbuden i avvaktan på planläggning medför dock inte rätt liU ersättning.

Prop. 1971:118

9

Stadsplaneulredningen 1942, vars förslag låg liU grund för BL, ansåg all det måste överlämnas ål rättstillämpningen att bedöma innebörden av tätbebyggelsebegreppet eftersom det inle var möjUgl alt entydigt definie­ra delsamma. Dåvarande departementschefen anförde emellertid när lagstiftningsärendet anmäldes att han ansåg det ofrånkomligt att innebör­den av begreppet angavs närmare. I lagrådsremissen (prop. 1947:131 s. 162) uttalade han att några schematiska regler härom inle kunde las in i lagen. Endast aUmänna riktiinjer kunde anges för frågans bedömande. Sålunda syntes tätbebyggelse inle kunna definieras såsom innebärande elt visst anlal hus inom en angiven areal eller något visst exploateringstal eUer våningstal som mått på den bebyggelse som minst måste föreUgga för atl tätbebyggelse skulle anses vara för handen. I stället måste del avgörande vara huruvida bebyggelsen i fråga medförde behov av gemen­samma anordningar av olika slag. Som exempel på sådana anordningar nämnde departementschefen vatten- och avloppsledningar samt vägar. Om behov förelåg av anordningar av någon betydelse måste tätbebyggelse anses föreUgga. För att bebyggelsen skulle anses vara samlad borde endast fordras att den fanns inom ett till ytvidden jämförelsevis begränsat område. Någon arealgräns kunde eller behövde inte anges. Beträffande industribe­byggelse ansåg departementschefen att sådan i aUmänhet inte kunde kom­ma till stånd utan att tätbebyggelse i dess närhet blev att förvänta, vilket torde medföra att även industribebyggelsen måste betraktas som tätbebyg­gelse. Departementschefen uttalade dessutom att han ansåg det lämpligt att vederbörande centrala myndighet utfärdade anvisningar om vad som borde förstås med tätbebyggelse. Några sådana anvisningar har emellertid inte utfärdals.

FaslighelsbUdningslagstiflningen innehåller bestämmelser, som syftar liU all motverka faslighelsbUdning som skuUe försvåra en ändamålsenlig planläggning för tätbebyggelse. EnUgl 3 kap. 3 § faslighetsbUdningslagen (1970:988) (FBL) får sålunda, om stadsplan eUer byggnadsplan inte fastställts för visst område och om tätbebyggelse uppkommit eller är all vänla inom nära framlid, faslighelsbUdning inle ske om åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämpUg tätbe­byggelse eUer motverka lämplig planläggning av området. FBL som träder i kraft den 1 januari 1972 överensstämmer i denna del med gällande rätt i fråga om avstyckning enUgt lagen (1926:326) om delning av jord å landet (JDL) och lagen (1917:269) om fastighelsbUdning i stad (FBLS).

Del ankommer pä byggnadsnämnden all i samband med prövningen av ansökan om byggnadslov för byggnadsförelag inom icke delaljplanelagt område avgöra om byggnadsförelaget innefattar tätbebyggelse. Om så är faUet fär byggnadslov inle beviljas ulan atl dispens ges från tätbebyggelse-förbudet. Dispens får meddelas om särskilda skäl förehgger (67 § 1 mom. BS). Rätten all meddela dispens tillkommer länsstyrelsen men denna räll kan delegeras lill byggnadsnämnden. Byggnadsnämndens beslut om bygg­nadslov och dispens kan överklagas tiU länsstyrelsen. Över länsstyrelsens beslut anförs besvär hos Kungl. Maj:l. Besvären avgörs i statsrådet om det överklagade beslutet innefattar dispensprövning. Om beslutet avser både

Prop. 1971:118

10

dispens och byggnadslov avgörs ärendet sedan regeringsrätten avgetl yttrande. Frågan om tolkningen av 6 § BL kommer ofta också under de aUmänna domstolarnas prövning, bl. a. i de faU där markägare efter ansökan om stämning för talan mol del aUmänna om ersättning för mistad glesbebyggelserätt.

Eftersom lagstiftningen lämnat glesbebyggelse i huvudsak oberoende av prövning från del allmännas sida av dess lämpUghet från plansynpunkl men gjort tätbebyggelse beroende av tUlstånd genom planläggning eller dispensprövning, bUr gränsdragningen meUan tät- och glesbebyggelse av stor praktisk betydelse. Som framgår av de återgivna motivultalandena är lagens definition av begreppet tätbebyggelse avsedd alt ge endasl aUmän­na riktlinjer för frågans bedömande. Definitionen ger sålunda förhåUan­devis storl utrymme för en diskretionär prövning i varje särskilt fall. Detta möjliggör att man vid tillämpningen kan och bör ta hänsyn liU grunderna för byggnadslagstiftningen och sålunda lill samhäUsinlressels krav på att plan- och byggnadsverksamheten anpassas tiU de vid varje tidpunkt uppdragna planpolitiska riktUnjerna.

Belysande för det anförda är den praxis som under senare år utbildats hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Under senare år har ell storl antal sådana ärenden prövats och en relativt fast praxis har därvid utvecklat sig. Inledningsvis kan sägas all i de fall prövningen huvudsakligen har gäUt huruvida etl visst byggnadsföretag innefattat tätbebyggelse eUer inle, har tätbebyggelse oftast ansetts föreligga. Bidragande orsak lUl den vidgning av lätbebyggelsebegreppet som torde ha skett i praxis har varit de högre krav på bebyggelseplanering som samhällsutveckUngen medfört. I Kungl. Maj:ts praxis har knappast någon skUlnad gjorts mellan bebyggelse för permanent bruk och fritidsbosläder. Kraven på gemensamma anordningar har salts lika högt beträffande dessa båda typer av bebyggelse, åtminsto­ne så snart det varit fråga om hus som medgivit övernatlningsmöjligheler. Tolkningen av uttrycken "samlad bebyggelse" och "särskilda anordningar för gemensamma behov" har skell från renodlade planeringssynpunkler. Stor hänsyn har därvid tagils till det lUlämnade byggnadsföretagets funktion. Även enstaka byggnader har bedömts utgöra samlad bebyggel­se, om de fullgjort flera funktioner eller om de genom sin omfattning i väsentUg grad påverkat den fysiska planeringen inom etl större område. Som exempel på sådana enstaka byggnader som bedömts utgöra samlad bebyggelse kan nämnas nöjesanläggningar och externa varuhus. Stor hänsyn har även tagits till byggnadsplatsens läge i förhållande till områden med fastställda detaljplaner. Har etl liUtänkt byggnadsförelag legat inom omkring en kilometer från gränsen för delaljplanelagt område har förhållandena ansetts medföra all förelaget skall betraktas som tätbebyggelse. SärskUd uppmärksamhet har dock i sådana fall ägnats förhållandena i planområdets omgivning. Små planområden som varit avskilt belägna ulan något samband med annan bebyggelse har ansetts ha ett väsentligt mindre influensområde. Därvid har dock vattenområden långt ifrån alltid ansetts ha avskiljande verkan. Särskilt när del varit fråga om   alt   bedöma   huruvida   bebyggelse   på   öar  varit   atl  hänföra till

Prop. 1971:118

H

tätbebyggelse eller ej har vallenområdena i stället ansetts binda samman olika bebyggelsegrupper lill en enhet. Som särskilda anordningar för tUlgodoseende av gemensamma behov har ansetts förutom vallenled­ningar, avloppsanordningar, vägar och Uknande anordningar även bad-och båtplatser samt sådana parkeringsplatser som anordnats i anslulning lill allmänt brukade färdleder mot fritidsområden. Sålunda har parke­rings- och bryggplatser på fastlandet ansetts utgöra gemensamma anord­ningar för bebyggelse på inte alltför avlägset belägna ögrupper,

I Kungl, Maj:ls praxis har vidare benägenheten varit större atl hänföra elt byggnadsförelag liU tätbebyggelse ju större efterfrågan varit på byggnadsmark inom det aktuella området.

Som glesbebyggelse har huvudsakligen betraktats avskilt belägna hus i trakter där bebyggelseutvecklingen varit obelydUg och ingen grundad anledning förelegat att räkna med alt någon ändring av betydelse härvidlag skulle inträffa inom överskådlig lid. Som glesbebyggelse har vidare ansetts smärre byggnader, som endast avselts som tillbehör till annan bebyggelse, t, ex, bålhus och andra uthus, och som inle medfört ell intensivare markutnyttjande. Med sistnämnda kategori byggnadsföre­lag har jämställts vissa mindre tiUbyggnader och andra liU nybyggnad hänförliga ålgärder, som inte inneburit förändring av byggnads möjliga användningssätt eller ökade krav på gemensamma anordningar.

Hos länsstyrelser och byggnadsnämnder är praxis i fråga om tolkningen av lätbebyggelsebegreppet starkt växlande, SärskUl byggnadsnämndernas praxis ger exempel på vitt skilda uppfattningar om vad som skall anses innefatta tätbebyggelse. En nyligen inom Stockholms län genomförd inventering av vad kommunerna anser som lälbebyggelseområden ger sålunda vid handen alt dessa bedömer lätbebyggelsesitualionen på väsent­ligt olika sätt. Skillnaderna torde endast till mindre del kunna förklaras av variation i befintlig bebyggelsestruktur.

ÅtskUliga byggnadsnämnder har i sin praxis gett lätbebyggelsebegrep­pet en avsevärt snävare räckvidd än som kommer till uttryck i den praxis som utvecklats hos Kungl, Maj:t i statsrådet. Bl, a, kan man skönja en tendens hos de lokala myndigheterna alt vid prövningen av dessa frågor la större hänsyn liU avstånden mellan olika byggnader inom ett område än lUl del funktionella sambandet mellan byggnaderna.

Också de aUmänna domstolarnas praxis i mål om ersältning för mistad glesbebyggelserätt torde - Uksom bl. a. domstolarnas praxis vid tillämp­ningen av faslighetsbildningslagsliflningen - visa skiftande uppfattningar om vad som skall förstås med tätbebyggelse, 1 aUmänhet torde dock domstolarna ha gett lätbebyggelsebegreppet en snävare räckvidd än som kommit till uttryck i Kungl, Maj:ts i statsrådet praxis.

Enligt 24 och 105 §§ BL skaU kommunen upprätta stadsplan om sådan plan behövs för den närmare regleringen av bebyggelsen inom tätare befolkad ort. Har tätbebyggelse uppkommit eller kan sådan bebyggelse väntas inom nära förestående lid uppkomma inom viss ort, och föranleder inle omständigheterna atl stadsplan upprättas, skall enUgt 107 § BL genom kommunens försorg byggnadsplan upprättas, i den mån sådan plan behövs för reglering av bebyggelsen.

Prop. 1971:118

12

Utomplansbeslämmelser

Enligl 77 och 119 §§ BL utfärdas utomplansbeslämmelser av Kungl. Maj:l, Bestämmelserna utfärdas för landet i dess helhet eUer för viss del därav. Bestämmelserna blir emellertid tillämpliga endasl inom områden för vilka det särskilt förordnats atl de skall tillämpas. Del ankommer i första hand på kommunfullmäktige atl meddela sådani förordnande. Förordnande skall för atl bU gällande fastställas av länsstyrelsen. Länssty­relsen kan också av eget initiativ efter hörande av fuUmäktige meddela förordnande om utomplansbeslämmelser, om det är uppenbarligen påkal­lat.

1 29 § BS anges vilka plankrav som byggnadsnämnden skall beakta vid byggnadslovsprövning inom områden med utomplansbeslämmelser om Kungl. Maj:t inte föreskrivit annorlunda. Bl, a. föreskrivs atl byggnad inle får uppföras med mindre tomtplatsen kan anses lämpad för den tillämna­de bebyggelsen och byggnadens behov av vatten- och avloppsanordningar kan tillgodoses.

Na lurvårdslagen

Enligt 15 § NVL kan länsstyrelsen förordna all visst strandområde skall vara strandskjddsområde för atl åt allmänheten trygga tillgången lill platser för bad och friluflsUv vid havet eller vid insjö eUer vattendrag. Strandskyddsområde skall omfatta land- och vallenområde inom del avstånd från strandlinjen som behövs med hänsyn lill omständigheterna i varje särskUl fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Slrandskyddsområde skall inte omfatta område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Inom strand­skyddsområde får enligt 16 § NVL inle ulan lillslånd av länsstyrelsen helt ny byggnad uppföras eller befintlig byggnad ändras för att tillgodose väsentligen annat ändamål än den tidigare varit använd lill. Den som i annat fall vill utföra någon anläggning inom slrandskyddsområde, vari­genom han lar mark i anspråk som tomt eUer hindrar eUer försvårar aUmänhetens tillträde lill sådan mark inom området, där allmänheten eljest skulle ha fått färdas fritt, har rätt att hos länsstyrelsen begära tillståndsprövning för anläggningen. Har sådan anläggning utförts utan tiUstånd eller i strid mot meddelat tillstånd, äger länsstyrelsen förelägga ägaren att vidta erforderliga återslällningsåtgärder om anläggningen avse­värt inskränker allmänhetens rörelsefrihet. Anläggningar som behövs för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskölseln, renskölseln eller den allmän­na samfärdseln berörs inte av strandskyddsförordnande om de inte tillgodoser bostadsändamål.

Vid meddelande av strandskyddsförordnande har i huvudsak två ohka metoder använts. Vanligtvis har noggranna undersökningar förelagils beträffande strändernas lämplighet och betydelse för det rörliga frilufls-Uvel varefter s. k, begränsade förordnanden utfärdals för sådana strand­avsnitt som funnits vara skyddsvärda. I några fall har generella förordnan­den meddelats ulan all närmare undersökningar om strändernas beskaf-

Prop. 1971:118

13

fenhet utförts. Sådana genereUa förordnanden har meddelats för t. ex. samtUga stränder inom ett län eller en kommun.

Har tiUstånd till bebyggelse eller annan åtgärd enUgl 16 § NVL vägrats och kan liU följd härav fastigheten, tiU den del dess utnyttjande inom eller utom området for slrandskyddsförordnandet påverkas av all för­foganderätten sålunda inskränkts, av ägaren användas endast på sätt som står i uppenbart missförhållande lill värdet av denna del vid tiden för förordnandets meddelande, är ägaren enligt 28 § NVL berättigad liU ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma gäUer om föreläggande meddelats enligl 16 § andra stycket NVL,

Enligt 7 § NVL kan länsstyrelsen förklara visst område, bl, a, sådani som är av väsentiig betydelse för allmänhetens friluftsliv, som naturreser­vat. I beslut om naturreservat skall länsstyrelsen enligt 8 § NVL bestämma vUka inskränkningar i rätten att förfoga över faslighet som är nödvändiga för atl trygga ändamålet med reservatet. Härigenom har länsstyrelsen befo­genhet all förbjuda bebyggelse på fastighet som ingår i reservatet. När fråga uppkommit om atl bUda naturreservat kan länsstyrelsen enUgl 11 § NVL meddela förbud mol alt ulan länsstyrelsens tillstånd vidta åtgärd inom det berörda området som skulle strida mot syftet med de ifråga­satta reservatföreskrifterna. Sådant förbud får meddelas för en lid av högst tre år. Om särskilda skäl föreUgger får länsstyrelsen förlänga förbudets giltighelstid med högst tre är.

Om föreskrifter enligt 8 § NVL medför sådan inskränkning i rätten alt bebygga mark, att ägaren bara kan använda den på ell sätt som står i uppenbart missförhållande liU dess tidigare värde, är han enligl 25 § NVL berättigad tUl ersättning av kronan för den skada han lider. Delsamma gäller om markägaren i annat fall genom sådana föreskrifter orsakas avsevärt men. Även för skada som markägaren eUer annan rättsinnehavare Uder genom tidsbegränsat förbud enUgl 11 § NVL kan enligl 27 § NVL ersättning utgå om tillstånd vägras att vidta åtgärd som avses med förbudet, Ersältning utgår dock endast om marken på grund härav inle kan nyttjas på samma sätt som tidigare och markägaren eller annan rättsinnehavare härigenom lider avsevärt men med avseende på marken, Detla innebär all ersältning kan utgå för I, ex, förlorad rätt tUl skogsav­verkning, men däremot inle för förlusl, som föranleds t. ex. av atl ett område, som används för jordbruksändamål, inte får exploateras för fritidsbebyggelse (se SOU 1951:5 s, 97),

Utredningsförslag och remissyttranden

Verkspromemorian

Verken framhåller i promemorian bl, a, atl oreglerad glesbebyggelse medför stora problem från planeringssynpunkt genom atl den ofta hindrar planering på lång sikt för en ändamålsenUg markanvändning och bebyggelsestruktur och genom atl den innebär etl slöseri med mark och naturvärden. Olägenheterna med nuvarande ordning framträder klart inom  de  områden   där  exploateringslrycket  är starkast, dvs, runt de

2*-Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 118

Prop. 1971:118

14

största städerna och i de mest efterfrågade fritidsområdena. I storstäder­nas omgivningar uppslår en gles och planlös bebyggelse bestående av både permanenta bostäder och fritidshus. Denna bebyggelse minskar möjUg­heterna alt skapa planmässig ordning och reda i bebyggelsen och all åstadkomma en tUlfredsstäUande balans mellan bebyggda områden och önskvärda grönområden för rekreationsändamål. Bebyggelse av denna typ gör del också svårare alt reservera mark för framlida expansion. EnUgl verken kommer effekten av den samhäUsplanering som sker i oUka sammanhang all fortlöpande minskas om inle ändringar vidtas av lagstift­ningen rörande glesbebyggelserälten. Verken föreslår därför i promemo­rian en tidsbegränsad lag i vilken föreskrivs att viss översiklUg planlägg­ning skall ha skett för att mark skall få användas för glesbebyggelse. Enligt lagförslaget får länsstyrelsen befogenhet atl förklara ansökan om tiUstånd bl, a, enligt 16 eUer 19 §§ NVL vUande. Dessutom föreskrivs alt avstyckning inle får ske på sådani sätt atl planläggning motverkas och alt byggnadsnämnden alltid skall underrättas om avstyckning avseende gles­bebyggelse. Lagen föreslås gälla i fem år. Verken framhåller att huvudmo­tivet för en provisorisk lagstiftning är att ge stal och kommun en planläggningsfrist. Vidare understryker verken att syftet inte är att motverka all glesbebyggelse utan endasl all skapa möjUgheter för en styrning.

1 verkspromemorian framhålls all även enstaka byggnader med en olämplig utformning och lokaUsering kan innebära omfattande landskaps-förstöring inom områden med öppen landskapskaraktär. För all sådana olägenheter skall kunna motverkas föreslås att vid byggnadslovsprövningen skall kunna prövas hur byggnaden med hänsyn tiU stads- eller landskaps-bUden lämpligen skall förläggas inom tomten.

Enligt verken synes det även för att kontrollera efterlevnaden av gällande regler erforderligt all utvidga skyldigheten att söka byggnadslov liU atl gälla hela landet.

Remissyttranden över verkspromemorian

Remissinstanserna delar i allmänhet verkens uppfattning om behovfet av förbättrade möjligheter att bemästra de problem som en planlöst fram­växande glesbebyggelse, främst fritidshus, orsakar i många områden.

Kammarkollegiel, riksantikvarieämbetet, skogstyrelsen, bostadsstyrel­sen, vägverket, länsstyrelserna i Stockholms, Kalmar, Hallands, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs, Västernorrlands samt Norrbottens län, gles­bygdsutredningen, föreningen för samhällsplanering, samfundet för hem­bygdsvård. Svenska kommunförbundet. Svenska naturskyddsföreningen, LO, TCO, HSB, SABO och Svenska riksbyggen tillstyrker förslagel eUer lämnar det ulan erinran. Kammarkollegiel, bostadsstyrelsen och TCO förutsätter dock atl de planerade organen ges tillräckUga resurser. Svenska sparbanksföreningen har förklarat sig inte ha något atl erinra mol förslagel.

Flertalet av de remissinstanser som varit positiva liU förslagel och som

Prop. 1971:118

15

närmare utvecklat skälen för sitt ställningstagande framhåller de ölägen­heter från skilda synpunkter glesbebyggelsen medför och anser atl förslaget är godtagbart som en temporär lösning av problemen intiU dess alt ny byggnadslagstiftning föreligger,

Enligl skogsstyrelsen lokaliseras ofta glesbebyggelse till högproduktiva skogsmarker fastän den ulan men skulle kunna förläggas till närliggande marker med svaga skogliga produklionsförutsältningar. Glesbebyggelse medför vidare ibland från skogsbrukels synpunkt olämpUg lösning av vägfrågorna. Bostadsstyrelsen anför all förslagels syfte med hänsyn bl, a. tiU aktuella frågor om service och bostadskostnader är helt i Unje med de intressen bostadsmyndighelerna har alt företräda. ÖversiklUg planering av glesbebyggelsen är enligt vägverket av värde som underlag för en rationeU utbyggnad och drift av vägnätet. Länsstyrelsen i Stockholms län anser all någon form av reglering av glesbebyggelsen är nödvändig och alt de i promemorian framförda förslagen synes kunna innebära en åtminsto­ne tillfällig lösning i avvaktan på en genomgripande översyn av byggnads­lagstiftningen. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen i Norrbottens län och Svenska kommunförbundet. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför all glesbebyggelse för fritidsändamål som regel bör föregås av planläggning. EnUgt föreningen för samhällsplanering, utgör planlägg­ningskrav för glesbebyggelse, byggnadslovsskyldighet och möjUghet för byggnadsnämnderna att styra lokaliseringen av glesbebyggelsen nödvändi­ga hjälpmedel för alt undanröja de allvarligaste olägenheterna av en okon­trollerad glesbyggelse.

Många remissinstanser anser emellerlid atl förslagel inle bör läggas lill grund för lagstiftning. Dessa är hovrätten för Nedre Norrland, domän­verket, lantbruksslyrelsen, länsstyrelserna i Jönköpings, Malmöhus och Jämtlands län, bygglagulredningen, nalurvårdskommillén, CFD, Sveriges fastighetsägareförbund, Sveriges industriförbund. Näringslivets byggnads­delegation, SAF, Svenska bankföreningen, Sveriges lantbruksförbund, Sveriges fordbrukskasseförbund, RLF, Sveriges advokatsamfund. Före­ningen Sveriges häradshövdingar och stadsdomare saml Sveriges lant-mätarefören ing.

De nu nämnda remissinstanserna anför bl. a. alt konsekvenserna av förslaget inte utretts tillräckligt och att innebörden av det föreslagna nya planinstitutet är oklar saml atl svårigheter kan uppslå vid samordning av de föreslagna reglerna med bestämmelserna i BL och NVL. De har dessutom invänt all resurser lorde saknas för en så omfattande markan­vändningsplanering som förutsätts i förslagel.

Hovrätten för Nedre Norrland anser alt varje delreform av planväsen-del i aUl väsentligt måste bygga på riktlinjer som kan antas komma all gälla för den nya bygglagstiflningen och att promemorian i detta avseende inle lämnar något besked. Hovrätten påpekar även all man måste ulgå från all det dröjer avsevärd tid innan de föreslagna översikts­planerna hinner upprättas och all del under denna lid kommer atl råda ell totalt bebyggelseförbud. Domänverket anför atl planering av glesbe­byggelsen  kräver stora, väl kvalificerade  utredningsresurser som f. n.

Prop. 1971:118

16

saknas. Dessutom förefaller förslaget enligt verket vara aUlför svåröver­skådligt till sina konsekvenser för atl kunna läggas liU grund för lagstiftning. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i /Malmöhus län. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser atl del är tveksamt om översikts­planer hinner upprättas inom sådan tid att lagstiftningen hinner praktiskt tillämpas eftersom karlunderlag och personella resurser för arbetet saknas i stor utsträckning, Samma länsstyrelse väcker frågan om inte kontrollen över glesbebyggelsen kan förbättras genom ett tillägg till 29 § BS av innehåll all byggnad ej får uppföras med mindre den får en med hänsyn till dess avsedda användning varaktigt lämplig belägenhet,

Mol förslaget om genereU byggnadslovsplikl har ingen annan invänd­ning riktats under remissbehandlingen än alt Sveriges lanlmätareförening anfört att förslaget inte bör genomföras om inle del föreslagna planlägg­ningskravet för glesbebyggelse genomförs.

Naturvårdsverkets skrivelse

Statens naturvårdsverk lägger i sin skrivelse fram förslag lill lagstiftning för alt åstadkomma ett effektivare strandskydd. Verket anför som skäl för framställningen atl den myckel snabbt expanderande fritidsbebyggel­sen i första hand söker sig till de för det rörUga friluftslivet mest attraktiva strandpartierna, Exploateringslrycket på ännu icke strandskyd-dade kust- och insjöstränder i framför allt mellersta och södra Sverige är mycket starkt och måste därför enligt verkets mening särskilt uppmärk­sammas. För meddelande av strandskyddsförordnande krävs omfattande utredningar angående bl. a, strändernas lämplighet för bad och friluftsliv. Sådana utredningar är både tidskrävande och kostsamma. Länsstyrelserna har lutlills som regel saknat resurser alt på detta område verka med den snabbhet och effektivitet som behövs. Även om förhållandena i någon mån förbättrats i samband med påbörjad utbyggnad av länsstyrelsernas resurser på nalurvårdsområdel, måste man enligt verket räkna med att det kommer att ta åtskilliga år av inventeringar och utredningar innan slrandskyddsförordnanden mom de län där stränderna f. n, inte är fullständigt skyddade kan meddelas i den utsträckning som behövs. Eftersom del är synnerligen angelägel att åtgärder snabbi vidtas för att hindra att värdefulla strandområden bebyggs och därmed för framtiden undandras allmänhetens begagnande har naturvårdsverket övervägt ohka möjUgheter alt genom lagstiftningsåtgärder nå della syfte. Verket lägger i skrivelsen fram tre alternativa förslag lill ändring av gällande bestämmel­ser om slrandskydd, I första hand föreslår verket all i 15 § NVL införs en bestämmelse med innebörd atl land- och vattenområdena inom elt avstånd av 100 meter på ömse sidor om strandlinjen skall vara strand­skyddsområden. Område som ingår i faststäUd generalplan, stadsplan eUer byggnadsplan skall dock inle ingå i sådant strandskyddsområde. Länssty­relsen skall kunna föreskriva att bestämmelsen inte heller skall gäUa visst annat område eller del av länet. Vidare skall länsstyrelsen kunna förordna att visst land- och vallenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda

Prop. 1971:118

17

Unje, skall vara strandskyddsområde. Dispens från strandskyddsförord­nande skall kunna ges på samma sätt som f. n, I andra hand föreslår verket atl bestämmelser med samma innehåll ges i form av en särskild till en giltighelstid av fem år begränsad lag, I Iredje hand föreslår verket atl Kungl. Maj:t genom särskUd lag med samma giltighetstid får befogenhet all i avbidan på erforderlig utredning om behovet av strandskydd i fråga om stränderna vid havet, insjöar och vallendrag inom visst län, viss kommun eller annan trakt förordna atl land- och vattenområdet inom 100 meter från strandlinjen skall vara slrandskyddsområde. Sådant förordnande får inle omfatta område, vilket med slöd av NVL förklarats vara strandskyddsområde, och skaU kunna upphävas av länsstyrelsen när behov inte längre föreligger av förordnandet. Bestämmelserna i NVL skall i tillämpliga delar gälla även beträffande slrandskyddsförordnanden enUgt delta förslag.

TiU naturvårdsverkets förslag har fogats ett särskilt yttrande av dess styrelseledamot, numera justitierådet Ingemar Ulveson, vari denne före­slår atl i NVL införs regler om behörighet för länsstyrelse att meddela tUlfälliga, tidsbegränsade slrandskyddsförordnanden. Sådant förordnande skall enligl förslagel kunna utfärdas för strandområden inom viss kom­mun eller annan del av länet innan erforderlig utredning om förutsätt­ningarna för ett definitivt strandskyddsförordnande hunnit göras. Syftet med förordnandet skall vara atl säkerställa genomförandet av det defini­tiva slrandskyddsförordnandet. Förordnandet skall få meddelas för viss tid, högst tre år. Om särskUda skäl föreUgger, skaU länsstyrelsen kunna förlänga giltighetstiden med högst tre år. När skäl inte längre föreligger för förordnandet, skall det omedelbart hävas. Del tUlfälliga förordnandet föreslås under sin giltighetstid få de rättsverkningar såväl beträffande rätt lill ersältning som i andra hänseenden som elt definitivt strandskyddsför­ordnande medför.

Remissyttranden över naturvårdsverkets förslag om aUmänt strandskydd m. m.

Naturvärdsverkets framställning har fått ett positivt mottagande. Beho­vet av en effektiv lagstiftning framhålls allmänt. Det är endast länsstyrel­sen i Jönköpings län, RLF och Sveriges lantbruksförbund som avstyrker helt. Enligt RLF innehåller den nuvarande naturvårdslagen fuUt tillräck­Uga medel för alt uppnå det resultat, som kan anses erforderligt för att skydda strandområden från olämplig bebyggelse. De flesta remissinstan­serna delar naturvårdsverkels mening atl det är angeläget alt ålgärder vidtas tiU förbättring av strandskyddel för att möta det ökande trycket på ännu inte skyddade stränder. Länsstyrelserna i Gotlands och Jämt­lands län påpekar emeUertid atl behovet av generella slrandskyddsförord­nanden inle är särskilt framträdande inom dessa län.

Bygglagulredningen anser ulan alt ta ställning liU aUernaliv att problemet på slrandskyddels område f. n. endast bör lösas genom provisorisk lagstiftning.

Prop. 1971:118

18

Del av naturvårdsverket föreslagna Iredje alternativet har inte till­styrkts av någon remissinstans. Statens planverk anser att detla förslag lorde medföra elt omständUgl administrativt förfarande och därigenom vara mindre lämpligl. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs saml Väst­manlands län och av LO.

Naturvårdsverkets förstahandsförslag om elt aUmänt slrandskydd tiU­styrks av länsstyrelserna i Södermanlands, Östergötlands, Kalmar, Öre­bro, Västmanlands och Västerbottens län liksom av Svenska kommunför­bundet. Svenska landstingsförbundet. Svenska naturskyddsföreningen och TCO. Länsstyrelsen i Örebro län framhåller atl om ett allmänt slrandskydd införs behöver undersökning endast företas av de strand­områden där dispensansökningar förekommer. Man får då också möjUg­het att påverka lokaliseringen av bebyggelsen där. Länsstyrelsen påpekar också att del dessutom inte behöver råda någon tveksamhet huruvida ett strandområde är belagt med slrandskyddsförbud eUer inle. Svenska kommunförbundet menar atl tiden nu är inne för all övergå från den hittiUs gällande urvalsprincipen liU en princip om aUmänt strandskydd.

Statens planverk anser att det är tveksamt om det föreUgger behov av ell så omfattande slrandskydd som föreslås i förstahandsförslagel. EnUgl planverket skulle i åtskilliga fall strandskyddet uppenbarligen inte ha någon mening. Mol naturvårdsverkels förslag tiU lagstiftning om generellt byggnadsförbud vid stränder talar enligt domänverket dels all genereUa förordnanden av detla slag utgör allvarliga ingrepp i markägarens frihet, dels att generellt förbud tills vidare är onödigt och opraktiskt för arealmässigl betydande delar av landet.

Länsstyrelsen i /Malmöhus län framhåller att elt generellt strandskydds­förordnande medför en stor arbetsbelastning för länsstyrelserna med dispensansökningar,

Andrahandsförslagel om etl allmänt strandskyddsförordnande genom en provisorisk lag tiUstyrks av lanlbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, länssty­relserna i Gotlands och Värmlands län samt LO och Reso. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att elt allmänt slrandskydd inte är behövligt överallt i inlandet. Där skulle det säkerUgen komma all kraftigt admini­strativt belasta länsstyrelsen med etl stort antal dispensansökningar. Del allmänna strandskyddet bör därför begränsas tUl att omfatta landets kust, där behovet av strandskydd onekligen är störst. Det strandskyddel bör utformas enligt andrahandsförslagel, LO och Reso anser att, i avvaktan på bygglagutredningens belänkande, en provisorisk lösning enUgl delta alternativ är en framkomlig väg. Även skogsstyrelsen tUlstyrker delta alternativ som del administrativt enklare och del som snabbast ger effekt.

De flesta av dem som tUlstyrker första- eUer andrahandsförslagen anser all del krävs en precisering av vad som skaU menas med ullrycken insjö eller vattendrag. Lantbruksstyrelsen menar atl delta bör ske antingen i form av uppräkning eller genom angivande av exempelvis minimiyla eller minimibredd på insjö.

Den negativa kritik som riktas mol naturvårdsverkets förslag gäller i

Prop. 1971:118

19

allmänhet konstruktionen med elt genereUt strandskydd och avser således både första- och andrahandsförslagen. Enligl lantmäteristyrelsen kan de stora skiljaktighelerna i förutsättningar mellan olika delar av landet inle beaktas på ett smidigt sätt. Möjlighet till variationer i skyddsgränsens bredd saknas, Lanlmäteristyrelsen menar också atl del är lämpligt alt frågan om elt allmänt slrandskydd utreds från vidare utgångspunkt inom bygglagulredningen.

Ulvesons förslag tillstyrks av hovrätten för Nedre Norrland, kammar­kollegiet, statens planverk, domänverket, lantmäteristyrelsen, länsstyrel­serna i Stockholms, Uppsala, Kronobergs, Blekinge, /Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands saml Norrbottens län och av Svenska turistföreningen. Hovrätten för Nedre Norrland anser alt de olägenheter som vanUgen är förenade med generella förordnanden bör bli betydligt mindre kännbara till följd av den begränsade gUlighetsliden för de förordnanden som avses med sistnämn­da förslag. Kammarkollegiet menar atl delta förslag är alt föredra av bl, a. praktiska skäl. Mot bakgrund av de erfarenheter som länsstyrelsen i Stockholms län vunnit vid tiUämpningen av generella strandskydd för stränderna anser länsstyrelsen all Ulvesons förslag är lämpUgasl för all skapa etl effektivare strandskydd i avvaktan på atl frågan blir närmare utredd i anslulning till arbetet med en ny byggnadslag. Länsstyrelsen i Blekinge län anser att det förslag enligt vilket Kungl. Maj:l skall meddela tillfälliga slrandskyddsförordnanden under en treårsperiod i princip ger goda möjligheter lUl etl förstärkt slrandskydd. Emellertid är det om­ständligt och tidsödande atl för varje liUfäUigl förordnande behöva begära regeringens beslut. Från praktisk synpunkt bör länsstyrelserna själva ha behörighet att i avvaktan på definitiva beslut meddela tUlfäUiga, tidsbegränsade slrandskyddsförordnanden. Länsstyrelsen i Kopparbergs län förordar Ulvesons alternativ med motiveringen att en sådan lösning möjliggör ett snabbt ingripande vid behov utan att avkall görs på särskild utredning för elt definitivt strandskyddsförordnande. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser alt dä del på grund av bristande personeUa resurser många gånger kan vara svårt alt hinna med de utredningar, som skaU ligga tiU grund för beslut om slrandskydd, det är synnerligen angelägel alt möjUghet skapas för etl interimistiskt förordnande, som kan gälla i avvaktan på alt grundligare utredning kommer tiU utförande.

1962 års frilidsutredning

Frilidsutredningen övervägde i sitt inledningsvis omnämnda betänkan­de bl, a. ett upphävande av den s. k, fria glesbebyggelserälten, förtyd-Ugande av tätbebyggelsedefinilionen, införandet av ell nytt planinslitut för att reglera glesbebyggelse, införandet av utomplansbeslämmelser för hela landet saml utarbetandet av förslag till anvisningar rörande glesbe­byggelse. Utredningen föreslog atl vissa förtydligande tillägg skulle göras liU tätbebyggelsedefinitionen i 6 § BL, huvudsakUgen i syfte all ge definitionen en sådan utformning alt den skuUe träffa fritidsbebyggelse i

Prop. 1971:118

20

samma män som helärsbebyggelse. Utredningen anförde dessutom atl det var angeläget alt den delvis framåtsyftande innebörd, som lagrummet lorde ha, kom till mera tydligt uttryck i lagtexten än som var faUel i gällande lydelse och föreslog därför alt bestämmelsen skuUe ha följande lydelse:

Med tätbebyggelse förslås i denna lag sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör eller kan förväntas nödvändiggöra särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov. Vid prövning huruvida tätbebyg­gelse föreligger skall hänsyn tagas fämväl till bebyggelse som är att vänta inom nära förestående tid. Annan bebyggelse än tätbebyggelse benämnes glesbebyggelse,

1 motivering till utredningens förslag anförs bl, a, all tätbebyggelsedefi­nilionen träffat helårsbebyggelse och fritidsbebyggelse oUka därför att del tidigare rått en bestämd ålskiUnad mellan dem i slandardhänseende. Skillnaden i standard återverkar på behovet av gemensamhelsanlägg­ningar. Fritidsbebyggelsen undergår emellerlid enUgl vad utredningen anför en fortskridande standardhöjning. Vid bedömningen av om tätbe­byggelse föreligger bör därför hänsyn tas till denna fortskridande stan­dardhöjning, Detla innebär alt som tätbebyggelse bör anses inte bara sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för till­godoseende av gemensamma behov utan också sådan bebyggelse, som på grund av standardhöjning på det befintliga byggnadsbeståndet kan för­väntas nödvändiggöra sådana anordningar.

Enligt utredningen bör hänsyn tas inte bara lill befintlig bebyggelse vid bedömning huruvida viss bebyggelse innefattar tätbebyggelse eller inte utan även tiU bebyggelse som är att förvänta inom den närmaste framtiden. Även om en sådan tiUämpning av 6 § BL inte är oförenlig med lagstiftarens intentioner så har den dock kommit till användning i mycket begränsad utsträckning för fritidsbebyggelsens del.

Remissyttranden över frilidsutredningens förslag

Flera remissinstanser understryker att utredningens förslag i huvudsak endasl är en kodifiering av gäUande rätt. Svenska kommunförbundet anser att elt sådant förtydligande inle i och för sig är påkallat. Övriga remissinstanser anser emellertid i aUmänhet alt elt förtydligande är angeläget. Sålunda anför dåvarande byggnadsstyrelsen alt utredningens förslag nära ansluter till den rältsuppfallning och rättspraxis som får anses vara allmänt förhärskande. Enligl styrelsens mening är det föreslag­na förtydUgandel av begreppet välbehövligt. Även om många svåra tolkningsfrågor kvarstår anser styrelsen dock att den föreslagna komplet­teringen av 6 § är etl steg i rätt riktning. Några remissinstanser, däribland lantmäteristyrelsen, ifrågasätter om inle del föreslagna tillägget gör tätbebyggelsedefinitionen mer diffus än tidigare och pekar på de svårighe­ter som föreligger all bedöma dels behovet av gemensamma anordningar, dels vilka anordningar som avses och vilken omfattning dessa skall ha för atl tiUmätas betydelse. SAF och Sveriges industriförbund anser atl den föreslagna utvidgningen av 6 § BL inte är motiverad.

Prop. 1971:118

21

Lantmäteristyrelsen delar i och för sig utredningens uppfattning alt en vidgning av lätbebyggelsebegreppet bör ske såvitt avser fritidsbebyggelsen men anser atl en reform av hela begreppet är önskvärd. Styrelsen framhåller alt lokalisering och planläggning av lälbebyggelseomräde i väsenlliga avseenden är ell översiktiigl problem men all de översiktliga plansynpunkterna inte beaktas på grund av all kravet på detaljplanering endasl är knutet lill behovet av gemensamma anordningar. EnUgt styrel­sen torde kravet på detaljplan för tätbebyggelse kunna i huvudsak anknytas till aktuell och väntad bebyggelses omfattning och täthet.

Utredningens förslag att i lälbebyggelsedefinitionen uttryckligen skuUe anges att även sådan samlad bebyggelse som kunde förväntas nödvändig­göra särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov skulle anses utgöra tätbebyggelse lämnas utan erinran i samtliga remiss­yttranden. Förslaget tillstyrks utlryckUgen av Svea hovrätt, bostadssiyrel­sen, byggnadsstyrelsen, riksantikvarieämbetet, statens naturvårdsnämnd, länsstyrelserna i Östergötlands, Kronobergs, Kalmar, Hallands, Värm­lands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, expropialionsulredningen. Samfun­det för hembygdsvård. Svenska stadsförbundet (ej enhälligt). Svenska kommunförbundet. Svenska naturskyddsföreningen. Landsorganisa­tionen samt HSB.

Flertalet av dessa remissinstanser Uksom länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län saml Sveriges lantmätareförening tillstyrker alt i lagtexten införs del av utredningen som ell förtydligande betecknade tiUägget alt förväntad bebyggelse skall beaktas vid bedömande huruvida viss bebyg­gelse är all hänföra till tätbebyggelse. Några remissinstanser framför dock invändningar mot delta förslag, Exproprialionsutredningen anser alt etl sådani tillägg i lagtexten kan leda till mindre önskvärda konsekvenser vid tolkningen av vad som enligl 1 § 16 expropriationslagen (1917:189) skall förstås med mark som inle är tätbebyggd. Sålunda lorde man enligt utredningen bl, a. kunna komma alt vänta sig invändningar från exprop-rialernas sida om alt obebyggd mark med hänsyn till viss belägenhet bör anses som tätbebyggd, eftersom tätbebyggelse med hänsyn till rådande brist på lämplig byggnadsmark inom kommun är all förvänta inom överskådlig tid, Samma synpunkt förs fram i det yttrande som ÖÄ inhämtat från Stockholms stad. Kammarkollegiet samt länsstyrelserna i Södermanlands, Kronobergs och Gävleborgs län pekar på de svårigheter som många gånger föreligger alt på ett entydigt sätt bedöma uppkomsten av framtida bebyggelse, Lanlmäteristyrelsen anser atl denna ändring inte endast utgör en precisering av gäUande rätt utan får ses som en sakUg ändring i väsentiigt avseende. Styrelsen framhåUer alt del annars inle skulle varit nödvändigt att i JDL och FBLS föreskriva atl väntad tätbebyggelse skaU beaktas.

Prop. 1971:118

2 2

Departementschefen

Inledning

När mark tas i anspråk för bebyggelse berörs i allmänhet åtskiUigt fler än de som äger eller nyttjar marken eller den nya bebyggelsen. Ofta innebär en sådan åtgärd ingrepp i en för många människor värdefull fritidsmiljö. Del gäller t, ex. bebyggelse vid stränder och inom andra markområden som används för rörligt friluftsliv. Vidare nödvändiggör ofta nybebyggelse samtidigt åtgärder av del allmänna för t. ex. vägar eller andra gemensamma anordningar eUer för samhäUsservice av annat slag. Användning av mark för bebyggelse binder också UtveckUngen för lång tid. Bebyggd mark kan inte ålerstäUas i ursprungUgl skick ulan stora kostnader.

Del är med hänsyn liU del anförda angelägel att frågorna i vad mån och i vilka former bebyggelse skall komma tiU slånd så långt möjligt bUr bedömda med beaktande av aUa berörda medborgargruppers intressen. För att det skall kunna ske måste bebyggelse ofta föregås av planläggning under samhäUeUg ledning, BL som innehåUer de grundläggande bestäm­melserna om fysisk planering vilar på denna förutsättning. Lagen ställer sålunda upp som principiellt krav för att bebyggelse skall få komma till stånd alt marken vid planläggning prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Vid tillkomsten av BL begränsades emellerlid kravet på planläggning till sådan bebyggelse i fråga om vilken de allmänna synpunk­terna ansågs ha särskild tyngd. Sådan bebyggelse betecknades som tätbebyggelse. Utanför detaljplanelagt område får byggnadslov inle ges för tätbebyggelse. Om särskilda skäl föreligger kan dock dispens medges av länsstyrelsen eller, efter delegation, av byggnadsnämnden.

Annan bebyggelse än tätbebyggelse kallas glesbebyggelse och kan komma tiU stånd utan föregående bedömning genom planläggning av dess ändamålsenlighet från allmän synpunkt. Vissa begränsade möjligheter att reglera glesbebyggelse med stöd av BL och BS finns dock, bl, a. genom utomplansbeslämmelser. Genom föreskrift i fastställd generalplan kan vidare område helt undantas från bebyggelse. Slutiigen kan bebyggelse­förbud ulfärdas med slöd av BL. Större möjligheter lill reglering av glesbebyggelse ger NVL:s bestämmelser om slrandskydd, skydd för landskapsbilden och naturreservat. Förbuden mot glesbebyggelse enligl dessa lagar är i allmänhet förknippade med rält lill ersättning av statsmedel för skada till följd av förbudet.

Den ökade konkurrensen om mark och angelägenheten att trygga en god miljö talar för att det krav som BL ställer upp på att bebyggelse skall föregås av planläggning är alllför begränsat med hänsyn till dagens förhål­landen och att i stället krav på planläggning i någon form i fortsättningen bör ställa upp oavsett om fråga är om lät- eller glesbebyggelse. I direktiven tUl bygglagutredningen (K 1969:55) sägs sålunda att övervägande skäl talar för att i princip aU bebyggelse bör föregås av planläggning. Utredningen prö­var alltså frågan om att införa ett sådant genereUt planläggningskrav, 1 an­slulning härtiU gör naturvårdskommittén (Jo 1971:21) en översyn av nuva-

Prop. 1971:118

23

rande skyddsformer enligt NVL och de ersättningsregler som är knutna

till dessa.

Naturvårdsverket, lantmäteristyrelsen och planverket har i skrivelse lill

Kungl, Maj:t anfört alt nuvarande ordning medför svåra ölägenheter genom alt oreglerad glesbebyggelse uppkommer. Sådan bebyggelse hUid-rar långsiktig planering för ändamålsenUg markanvändning och bebyggel­sestruktur och innebär ofta slöseri med mark och naturvärden. EnUgt de tre verkens mening är del påkaUat att, under tiden fram till dess att lagstiftning på grundval av bygglagulredningens arbete kan träda i krafl, snara ålgärder för atl komma liU rätta med dessa förhållanden vidtas, 1 en inom verken upprättad promemoria verkspromemorian föreslås därför en provisorisk lagstiftning med krav på atl viss översiklUg plane­ring skall ha skett för att glesbebyggelse skall få komma till slånd. Remissinstanserna instämmer i aUmänhet i förslagels syfte men en stor grupp remissinstanser avstyrker förslagel. Dessa remissinstanser anför bl. a. alt innebörden av del föreslagna nya planinstilutet är oklar och att svårigheter kan uppstå vid samordning av de nya reglerna med andra regler i BL och NVL. Det har också framhållits att resurser f. n, saknas för att tillgodose ell generellt planläggningskrav.

Jag delar de tre verkens och remissinstansernas uppfattning alt snara ålgärder för alt komma liU rätta med problemen är påkallade. Med hänsyn till remisskritiken finner jag emellerlid att den av verken anvisade metoden härför inte bör väljas, I stället bör nu vissa begränsade reformer, i huvudsak inom ramen för uppbyggnaden av nuvarande lagstiftning, övervägas. Därvid bör aktualiseras ett förslag av fritidsutredningen all justera BL:s definition av lätbebyggelsebegreppet i syfte all få till slånd en mer enhetlig och något strängare tiUämpning av planläggningskravet. Vidare bör övervägas vissa ändringar i BL och BS i syfte bl. a. att förbättra möjligheterna atl kontrollera tillämpningen och efterlevnaden av gällande bestämmelser. Slutligen bör tas upp ett förslag av naturvårds­verket om vidgat strandskydd enligl NVL, som vUal i avbidan pä beredningen av verkspromemorian.

Jag kommer i del följande all lägga fram förslag lill ålgärder i dessa hänseenden. 1 fråga om vidgat slrandskydd har samråd skell med chefen för jordbruksdepartementet. De åtgärder som jag kommer alt förorda lorde, trots atl de har begränsad räckvidd, liU stor del tillgodose syftet med förslaget i verkspromemorian. De synes inte heller föregripa kom­mande överväganden på grundval av förslag från bygglagulredningen och nalurvårdskommillén. Avsikten med förslagen är aUlså självfallet inte atl de skaU ersälta genomgripande reformer på grundval av kommittéernas arbete.

Tätbebyggelsebegreppet

Byggnadslagstiftningens förbud mol tätbebyggelse på mark som inle vid detaljplanläggning funnits vara lämpad för ändamålet är etl viktigt instrument atl hindra uppkomsten av olämpUg bebyggelse. Avgörande för

Prop. 1971:118

24

hur detla instrument skaU verka är det innehåll som ges ål lätbebyggelse­begreppet. Enligl 6 § BL förslås i lagen med tätbebyggelse sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov. Tätbebyggelse får komma lUl stånd bara under förutsättning att genom plan visats att marken är lämpad för sådan bebyg­gelse. Denna definition tolkas av byggnadsnämnder, länsstyrelser och i sista hand Kungl, Maj:t i ärenden om byggnadslov och dispens från BL:s planläggningskrav. Definitionen tolkas också av domstolar och faslighels-bUdningsmyndigheler i fastighetsbildningsärenden och av länsstyrelser och domstolar i mål om ersältning med anledning av beslut enhgt bl, a. NVL.

Praxis vid tillämpningen av lätbebyggelsebegreppet är mycket växlan­de. Med en stark generalisering kan sägas att praxis hos Kungl, Maj:t innebär alt tätbebyggelsebegreppet ges en mer vidsträckt innebörd och all därmed plankravel ges en större räckvidd än i praxis i allmänhet hos myndigheter och domstolar, OUkheterna i praxis yttrar sig främst däri att större eller mindre hänsyn tas till framtida behov av gemensamma anordningar eller lill framtida bebyggelseutveckling.

Del är givetvis olillfredställande all praxis i denna fråga är starkt skiftande. En tillämpning varigenom lätbebyggelsebegreppet ges en snäv innebörd är ägnad att motverka en önskvärd planmässighet vid utnyttjan­det av viktiga delar av landets markresurser. Det är enligt min mening angelägel atl mer aUmänl få tiU stånd en tiUämpning av planläggningskra­vet som så långt det är möjligt beaktar också framlida behov och krav.

Att hänsyn skall las till framlid? behov av gemensamma anordningar och tiU framtida bebyggelseutveckling vid prövningen av frågan om viss bebyggelse är att hänföra till tätbebyggelse har slöd i förarbetena till BL. Fritidsutredningen anförde i sill inledningsvis omnämnda, år 1965 avgivna belänkande att den delvis framåtsyftande innebörd som lagrum­met torde ha borde komma till mera tydligt uttryck i lagtexten. Utredningen föreslog därför en uttrycklig föreskrift dels all lill tätbebyg­gelse skall hänföras också sådan samlad bebyggelse som kan väntas nödvändiggöra särskilda anordningar för tUlgodoseende av gemensamma behov, dels atl vid prövning huruvida tätbebyggelse föreligger hänsyn skall tas också till bebyggelse som är att vänta inom nära förestående lid. Utredningens förslag tiUslyrktes nästan genomgående av remissinstanser­na. Enligt mm mening skulle den av utredningen föreslagna lydelsen av tätbebyggelsedefinilionen på etl väsentligt bättre sätt än nu gällande lagtext återspegla vad som enligt moderna planeringsprinciper bör beteck­nas som tätbebyggelse. Jag förordar därför all tätbebyggelsedefinilionen ändras i huvudsakUg överenstämmelse med utredningens förslag. Anled­ning saknas dock alt, som utredningen föreslagit, begränsa tidsperspekti­vet vid bedömningen av om bebyggelse är all vänta tiU nära föreslående tid. All bebyggelse som kan förutses någorlunda säkert bör enligt min mening beaktas.

Med den lydelse av tätbebyggelsedefinilionen som jag sålunda förordar bUr det till en början klart alt vid bedömningen av behovet av särskUda

Prop. 1971:118

25

anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov hänsyn skall las lill behov av fortgående standardhöjningar inom befinlUgt bestånd av byggnader. Alt sådana anordningar inle anses behövas i dag för viss bebyggelse behöver inle betyda att de kan undvaras på längre sikt. Behovet av gemensamma anordningar måste bedömas med utgångspunkt i en standard som är så hög all den kan antas fyUa skäliga krav under överblickbar lid. Därmed är givelvis inte sagt alt dessa anordningar måste byggas ut genast. Det måste emellertid utredas atl del går alt göra det senare. Finner man vid denna prövning alt gemensamma anläggningar behövs, skaU alltså tätbebyggelse anses föreUgga,

Frågan i vad mån bebyggelse är att vänta måste avgöras med hänsyn lill omständigheterna i det särskUda faUet, Man bör därvid utgå från hur bebyggelseutvecklingen skuUe bli om inga ingripanden i reglerande syfte sker. Tendensen till koncentration av nybebyggelse kring tätorter är därvid av särskilt intresse. Del lorde med fog kunna hävdas all bebyggelse i aUmänhet kan väntas inom ett område åtminstone någon kilometer från varje tätort av någon betydenhet. Intill mera expansiva tätorter gäller naturligtvis detsamma även på större avstånd, särskilt där tendenser föreUgger till sådan bebyggelse vars tillkomst är beroende av tätortens existens och utveckling. Behoven av gemensamma anordningar i form av vägar, parkområden, vatten- och avloppsanläggningar o, d. är särskilt framträdande inom sådana randzoner. Därför bör i princip all bebyggelse där betraktas som tätbebyggelse oavsett om marken är bebyggd eUer inte när fråga uppkommer om nybebyggelse. Också översiktliga planer bör i vissa fall anses ha samma effekt, även om de inte upprättats enUgl BL:s bestämmelser. Försiktighet måste emellerlid iakttas när det gäller atl beakta översiklUg planering i delta sammanhang. För alt man med någon grad av säkerhet med ledning av översiktlig planering skall kunna säga alt bebyggelse är att vänla bör en plan vara långt framskriden och avsedd att lämUgen snart ligga till grund för detaljplanering. En översiktlig plan kan å andra sidan utvisa att även tätbebyggelse i vissa fall kan tillåtas utan detaljplanering. En sådan omständighet kan i det enskilda fallet beaktas vid eventueU dispensprövning. Som jag skall beröra i det följande måste dock restriktivitet iakttas vid en sådan bedömning, Elt gott mått på i vad mån bebyggelse är alt vänta inom etl område är frekvensen av ansök­ningar om byggnadslov och avstyckningar.

Av praxis går inte alt på elt klart och entydigt sätt utläsa vUken betydelse som lagts in i uttrycket "samlad bebyggelse". Enligt min mening bör uttrycket i tveksamma fall tolkas med utgångspunkt i de principer som gäller för fysisk planläggning. Detta innebär all till samlad bebyggelse hänförs bebyggelse som är belägen inom elt område med sådana egenskaper atl del utgör en lämpUg enhet för sammanhängande delaljplanläggning eller, i vissa faU, generalplanläggning. Större avseende bör alltså fästas vid del planmässiga sambandet meUan byggnaderna än vid avståndet mellan dem. I fråga om t. ex, skärgårdsbebyggelse medför delta betraklelsesäll atl frågan huruvida tätbebyggelse föreUgger ofta måste bedömas med hänsyn tiU förhållandena på flera öar sammanförda till grupper.

Prop. 1971:118

2 6

Frågan om behovet av anordningar för gemensamt behov har, som torde ha framgått av del anförda, viss betydelse redan för bedömningen av vad som skall förstås med samlad bebyggelse men har därutöver självständig betydelse för prövningen av frågan om den samlade bebyggel­sen skaU anses som tätbebyggelse.

SjälvfaUet måste behovet av gemensamma anordningar bedömas med hänsyn dels liU bebyggelsens ändamålsenliga funktion, dels lill de standardkrav som allmänt stäUs eller kan väntas bU ställda i dessa avseenden. Ofta ligger numera tyngdpunkten inte enbart på vägar samt vatten- och avloppsanordningar, vilka vid tiUkomsten av BL nämndes särskUt som exempel på gemensamhelsanordningar, utan stor vikt måste fästas också vid t. ex. parkområden, båt- och parkeringsplatser samt badplatser. Gemensamma anordningar är inte aUlid belägna i omedelbar anslulning till bebyggelsen. Båt- och parkeringsplatser på fastlandet kan I, ex, ofta vara nödvändiga för all bebyggelse på öar skaU kunna komma lill stånd. Viss typ av bebyggelse kan kräva följdinvesteringar eUer på annat sätt påverka planeringen inom stora områden trots all bebyggelsen består av bara enstaka byggnad eller anläggning. Del kan vara fallet med t, ex, nöjes- och motionsanläggningar, skidliftar o,d, samt flygplatser och motorsporlbanor, vilka kan anses ha etl med bebyggelse på mycket stort avstånd gemensamt behov av anordningar, t, ex; vägar eller parkom­råden,

EnUgl 107 § BL skall genom kommunens försorg byggnadsplan upp­rättas i den mån sådan plan behövs för reglering av bebyggelsen på viss ort. Som förutsättning härför gäUer atl tätbebyggelse uppkommit eUer alt sådan bebyggelse kan väntas uppkomma inom nära föreslående lid. Den föreslagna ändringen i 6 § BL föranleder att den i 107 § BL angivna begränsningen av tidsperspektivet vid bedömningen av om bebyggelse är att vänla bör utgå. Jag förordar därför en sådan ändring. Liksom hittills bör emellerlid gälla alt detaljplan inle får ges större omfattning än all den kan förväntas bli genomförd inom nära föreslående lid (12 och 13 §§ BS). Den förordade ändringen i 107 § BL medför sålunda varken vidgad skyldighet eller vidgad befogenhet alt planlägga mark för bebyg­gelse som kan väntas uppkomma först på längre sikt. Ändringen medger däremot alt byggnadsplan kan upprättas på ell tidigare stadium än som f, n, är möjligt såvitt avser sådana byggnadsföretag som tillsammans med på längre sikt tillkommande bebyggelse innefattar tätbebyggelse.

Jag har redan framhålUt all lätbebyggelsebegreppet har betydelse vid prövningen av fastighelsbildningsärenden och mål om bl, a, ersältning med anledning av förordnande enligt NVL, Enligl FBL, som träder i krafl den 1 januari 1972, får inom område, som inle delaljplanelagls men där tätbebyggelse uppkommit eller är alt vänla inom en nära framtid, faslighelsbUdning inte ske om fastighetsbildningsålgärd skulle försvåra områdets ändamålsenUga användning, föranleda olämpUg tätbebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området. Förordnanden enligt NVL utlöser i vissa faU, som jag skall utveckla närmare i det följande, rält liU ersättning av statsmedel för skada tiU följd av förordnandet. Vid

Prop. 1971:118

2 7

prövningen av fråga om räll tiU ersättning blir gränsen mellan tätbebyg­gelse och glesbebyggelse ofta avgörande. Den tillämpning av lätbebyggel­sebegreppet enligl BL som jag har förordai i det föregående bör givetvis bU vägledande även vid sådan prövning som jag har nämnt nu.

Däremot bör den föreslagna tillämpningen inte få någon betydelse för tolkningen av begreppet tätbebyggt område i 44 § BL, Detla begrepp är väsentUgt snävare än begreppet tätbebyggelse och dess tUlämpningsom­råde avses inte bU vidgat genom den föreslagna ändringen.

En justering motsvarande den som jag förordai av 107 § BL bör ske av 3 kap, 3 § och 5 kap. 3 § FBL. Frågan härom torde få anmälas i annat sammanhang.

Det Ugger i sakens natur att bestämmelsen om dispens från tät­bebyggelseförbudet - vUken för dispens förutsätter att särskilda skäl föreligger - skaU tiUämpas restriktivt. En stor restriktivitet iakttas också redan, i vart fall hos Kungl, Maj:t i statsrådet. Den ändring av tätbebyg­gelsedefinitionen som jag har förordat och motiven för denna ändring markerar ytterUgare att dispens bör vara en ren undantagsföreteelse. Dispensgivning bör sålunda t, ex, inle få leda lill att ett bebyggelseområ­de, för vilket detaljplan borde ha upprättats, blir utbyggt utan föregående detaljplanering.

Kontroll av tillämpningen och efterlevnaden m. m. Föreskrifter till förekommande av tätbebyggelse

Enligt 87 § BL kan Kungl. Maj:t meddela de föreskrifter som behövs tiU förekommande av tätbebyggelse inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan. Sådana föreskrifter får inte avse bebyggelse för jordbrukets, fiskets, skogsskölselns eUer därmed jämförUgt behov.

Syftet med 87 § BL är - som framgår av förarbetena till BL (prop, 1947:131 s. 264) - i första hand att ge Kungl, Maj.t befogenhet att meddela sådana generella föreskrifter till förhindrande av tätbebyggelse ulan föregäende detaljplanläggning som intagits i 56 § BS, dvs. bestäm­melser innebärande bl, a. att byggnadslov inte får ges till nybyggnad, som skuUe innefatta tätbebyggelse, inom icke detaljplanelagt område. Räck­vidden av 87 § BL lorde dock inte vara begränsad tUl vad som nu har sagts. Med stöd av denna paragraf torde Kungl, Maj:t även kunna meddela särskilda bestämmelser för atl ytterUgare säkerstäUa atl tätbebyggelse inte uppkommer inom visst område. En tänkbar sådan bestämmelse är föreskrift att nybyggnad inom visst område inte får ske utan tillstånd.

Den justering av BL:s tätbebyggelsedefinition som jag har förordat i det föregående innebär en viss vidgning av lätbebyggelsebegreppet och medför att lagtextens ordalydelse kommer alt bättre motsvara det innehåU tätbebyggelsebegreppet bör ha enUgt moderna planeringsprinci­per. Del lorde emellertid vara realistiskt att räkna med möjligheten att ändringen inte genast skaU medföra avsedd effekt på alla nivåer. Behov kan därför uppslå av särskUda föreskrifter för vissa områden för atl hindra att byggnadsföretag, som innefattar tätbebyggelse, vid byggnads-

Prop. 1971:118

2 8

lovsprövning bedöms som glesbebyggelse. Enligt min mening bör 87 § BL tiUämpas för sådant ändamål. Föreskrift som nu avses lorde böra fä formen av byggnadsförbud för visst område, t. ex. förbud att inom området uppföra nybyggnad för bostadsändamål, från vilket förbud dispens i allmänhet bör kunna meddelas av länsstyrelse eller, efter delegation, av byggnadsnämnden, 87 § BL, som är avsedd som komple­ment till BL:s tätbebyggelseförbud, kan emellertid inte anses medföra befogenhet att hindra glesbebyggelse. Beslut om byggnadsförbud förut­sätter därför en prövning av bebyggelsesituationen inom området. Först om man vid denna prövning finner att ytterligare bebyggelse inom onirådet skulle innefatta tätbebyggelse, kan byggnadsförbud meddelas. Eftersom markägaren redan genom bestämmelserna i 5 § BL och 56 § BS i princip har betagits möjligheten att nyttja mark utanför detaljplanelagt område för tätbebyggelse, kan han inte anses gå miste om någon bebyggelserätt genom förbud av ifrågavarande slag. Som jag tidigare nämnt påverkas inte heller rätten tUl bebyggelse för jordbrukets m, fl. näringars behov av föreskrifter enligt 87 § BL,

För att någon tvekan inte skall råda om möjligheten att tiUämpa 87 § BL på det sätt som jag nu har förordat bör ett förtydligande tillägg införas i lagtexten.

Jag förutsätter att den utredning som kan behöva föregå byggnadsför­bud enUgt den nya lydelsen av 87 § BL i allmänhet skaU verkstäUas av länsstyrelsen. Det är tänkbart att den fysiska riksplanering, som f, n, förbereds inom civildepartementet, kommer atl ge anvisning på områden i fråga om vilka sådana utredningar bör övervägas.

Byggnadslov

5 kap, (35-67 §§) BS innehåller bestämmelser som reglerar byggande i inskränkt bemärkelse samt föreskrifter om skyldighet att söka byggnads­lov och om vad som skall iakttas vid byggnadslovsprövning m, m. Enligt 35 § är bestämmelserna i princip liUämpUga endast inom område med fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbesläm­melser, Samma regler gäller emellertid enligt 65 § även utanför sådant område i fråga om uppförande eller till nybyggnad hänförlig ändring av byggnad i tre eller flera våningar och i fråga om uppförande av vissa byggnader för särskUt ändamäl, bl, a, industribyggnader. Inom område med endast utomplansbestämmelser är 5 kap, inte tillämpligt i fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig nä­ring. Begränsningen av föreskrifternas tillämplighetsområde innebär bl, a, att skyldighet att söka byggnadslov i princip endast föreligger inom områden med fastställda planer eller utomplansbeslämmelser, trots att många byggnadsreglerande bestämmelser däribland principstadgandet i 5 § BL enligt vUket det för tätbebyggelse förutsätts att marken vid planläggning enligt BL prövats lämpad för ändamålet gäller för hela landet.

Byggnadslovprövningen är det viktigaste medel samhället har för att   kontrollera   att   tätbebyggelseförbudet   efterlevs.   Den   begränsning

Prop. 1971:118

2 9

av byggnadslovsplikten som gäUer f. n. försvårar aUtsä en önskvärd kontroU av atl lälbebyggelseförbudet efterlevs. Genom att bebyggelse inom vissa områden av landet kan komma till slånd ulan byggnadslov går vidare samhället miste om den tidiga information om bebyggelseutveck­lingen som byggnadslovsprövningen automatiskt ger, 1 verkspromemorian föreslås att byggnadslovsplikten skall vidgas till alt omfatta hela landet. Så gott som samtliga remissinstanser har lillstyrkt detla förslag eller lämnat det utan erinran. Den olägenhet för den byggande, som en sådan vidgning av skyldigheten atl söka byggnadslov skulle kunna anses inne­bära, uppvägs enligt min mening av de fördelar som skuUe vinnas redan från enskild synpunkt genom alt prövningen medför en teknisk gransk­ning av byggnadskonstruktioner o, d. En vidgad byggnadslovsprövning torde i allmänhet kunna i allt väsentUgt ske inom ramen för byggnads­nämndernas nuvarande resurser. Jag viU i sammanhanget erinra om att större delen av landets icke delaljplanelagda områden numera är täckta av utomplansbeslämmelser och att byggnadslov således redan nu fordras för det stora flertalet nybyggnadsförelag. Jag förordar därför alt skyldighe­ten atl söka byggnadslov utsträcks tiU att omfatta hela landet. Detta bör ske genom all bestämmelserna i 5 kap, BS i princip görs tillämpliga även på områden som inte omfattas av faststäUd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eUer utomplansbestämmelser. Liksom f. n, bör utanför område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan ekono­mibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller jämförlig näring vara undan­tagna.

Med den ordning, som jag nu har förordat, saknas utrymme för tiUämpning av 65 § BS, Denna paragraf bör därför upphävas.

Samordningsförfarande

Det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten i en kommun utövas av byggnadsnämnden. Enligt 1 § BS åligger det särskUt nämnden alt därvid samarbeta med övriga myndigheter vilkas verksamhet berör nämndens arbetsområden eUer vUkas bedömanden är av betydelse för nämndens verksamhet. En av de myndigheter vars bedömanden regelmäs­sigt torde vara av betydelse för nämndens arbete är länsstyrelsen, som enligl 7 § BL har att öva tillsyn över planläggningen och byggnadsväsen­det inom länet. Formerna för samrådsförfarandel har inte reglerats, 1 förarbetena tiU BS har avråtts från alt i större omfattning liUämpa det tidigare brukliga skriftiiga remissförfarandet med hänsyn till den tidsut­dräkt som detta regelmässigt för med sig. 1 stället har rekommenderats att man åtminstone i rutinärenden nöjer sig med alt söka kontakt i annan form mellan tjänstemän i ansvarig ställning hos de skUda myndigheterna.

Är åtgärd, för vUken byggnadslov söks, enligl lag eUer annan författ­ning även beroende på tillstånd av annan myndighet än byggnadsnämnd skall nämnden enligl 57 § BS hänvisa vederbörande att söka sådant tillstånd. För viss typ av sådana ärenden har i samma paragraf föreskrivits all   nämnden,   vid   tvekan   om   hinder   råder   mol  byggnadslov,  skaU

Prop. 1971:118

30

hänvända sig till länsstyrelsen för alt få behövUga upplysningar i saken, I övrigt saknar BS föreskrifter av detta slag.

Enligt vad jag har inhämtat från naturvårdsverket och planverket har byggnadsnämnderna inte sällan funnit sig förhindrade alt i avsaknad av uttryckliga föreskrifter härom uppskjuta avgörandet av byggnadslovs­ansökan för att möjliggöra utredning hos länsstyrelsen om sådant förord­nande enligt NVL som påkaUals av ansökningen. Företrädare för de berörda verken har därför hemstäUt om ålgärder som möjliggör snabbare tiUämpning av de bestämmelser i NVL som kan akluaUseras av ansökan om byggnadslov. Från naturvärdsverkets sida har därvid framhållits att det för naturvårdens del i detta sammanhang skulle vara tillräckligt med en föreskrift om skyldighet för byggnadsnämnden alt underrätta länssty­relsen om byggnadslovsansökan inom område som inte planlagts enUgt BL.

Behovet av samordning i den prövning av byggnadsförelags liUåtUghet som sker enUgt BL och NVL har under senare tid alltmer förstärkts. Sådana samordningsfrågor prövas också av de utredningar bygglagut­redningen och nalurvårdskommillén som enligt vad jag tidigare nämnl liUkallats för översyn av hithörande lagstiftning, 1 avvaktan på förslag från utredningarna finner jag den från naturvårdsverkets sida föreslagna bestämmelsen vara väl ägnad att tiUs vidare avhjälpa vissa av de brister som i det nu berörda hänseendet vidlåder planlagstiftningen. Genom den avsedda underrättelseskyldigheten skulle länsstyrelserna sålunda fä bättre underlag alt följa bebyggelseutveckUngen och verka för den samordning av planerande insatser som ankommer på dem. Vidare möjliggörs en snabbare och effektivare tiUämpning av de bestämmelser i BL och NVL som kan aktualiseras av ansökningar om byggnadslov.

På grund av del anförda förordar jag att sådan underrättelseskyldighet som naturvårdsverket föreslagit införs. Jag viU betona atl en sådan skyldighet inte innebär ett remissförfarande. Byggnadslovsprövningen skall sålunda liksom hittills normalt ske utan att yttrande från länsstyrel­sen avvaktas. Finner emellertid länsstyrelsen alt bifall lill en ansökan om byggnadslov skulle strida mot viktiga naturvårds- eller planintressen, kan länsstyrelsen snabbi underrätta byggnadsnämnden om det utredningsbe­hov som härigenom uppslår.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att under förarbetena liU gällande BL diskuterades en bestämmelse om atl därest fråga om byggnadslov aktualiserade behovet av sladsplaneändring och föranledde byggnadsnämnden att föreslå sladsfuUmäktige utverkande av byggnads­förbud byggnadsnämnden inle skuUe vara skyldig att tUl slutlig prövning uppta frågan om byggnadslov, förrän länsstyrelsen fattat beslut om förbudet. 1 anledning härav uttalade föredragande departemenls­chefen alt behandlingen hos sladsfuUmäktige och länsstyrelsen av frågan om byggnadsförbud i allmänhet inle lorde la längre lid än atl byggnads­nämnden kunde låta anstå med prövningen av ansökan om byggnadslov tiU dess förbudsfrågan avgjorts av länsstyrelsen. Departemenlschefen uttalade vidare att särskild föreskrift härom inle torde behöva tas upp i

Prop. 1971:118

3 1

lagen (prop, 1947:131 s, 199), Detta uttalande gäller allljäml, I enlighet härmed gäller sålunda att prövningen av en hos byggnadsnämnd gjord ansökan om byggnadslov kan anstå kortare tid i avbidan på länsstyrelsens prövning av fråga om byggnadsförbud som aktualiserats av ansökningen, Oin StäUning inte kan tas liU sådan fråga med tillräcklig skyndsamhet måste såsom också framhåUs i justitieombudsmannens ämbetsberätlel­se för år 1968 (s, 524) ansökningen las upp tiU behandUng och prövas med hänsyn till gäUande bestämmelser.

Det torde vara tUlräckUgt att en underrättelse från byggnadsnämnden sker genom att kopia av byggnadslovsansökan och av ingiven situations­plan översänds. Det ankommer på planverket att meddela de närmare anvisningar som kan behövas.

Även i andra fall än som nu avses kan den information som byggnads­lov eller ansökan om byggnadslov innefattar vara av stort värde för länsstyrelserna och andra myndigheter som är verksamma inom samhäUs-planeringens område. Jag avser bl, a, det behov av samordning som föreligger meUan prövningen enligt byggnadslagstiftningen och även annan lagstiftning än NVL, t. ex. miljöskyddslagstiftningen. Det kan därför bU aktuellt att föreskriva underrättelseskyldighet för byggnads­nämnd även i andra fall. Sådana förslag torde inte behöva undersläUas riksdagen för yttrande.

Byggnads   lokalisering

Enligt 39 § BS skall byggnad föriäggas tiU sådant släUe på tomten att den på lämpligl sätt ansluter tUl övrig bebyggelse på denna och på närbelägen mark. Med tomt förstås - enligt 36 § BS i dess lydelse fr, o, m. den 1 januari 1972 (SFS 1970:993) - i detta sammanhang fastighet, samfäUighet och annan för bebyggelse avsedd enhet, 1 första hand är 39 § tiUämplig vid nybyggnad men paragrafen har enligt 49 § motsvarande tillämpning vid sådan ändring av byggnad som ej är att hänföra tiU nybyggnad.

Inom detaljplanelagt område gäller i allmänhet strängare krav vid bedömandet av byggnads placering än som framgår av 39 §. Vid upprät­tande av stadsplan skaU sålunda de anspråk tillgodoses som från oUka synpunkter skäligen kan ställas på en väl ordnad bebyggelse (12 §), Därvid skall bl, a, tillses att marken nyttjas på ett ekonomiskt och i övrigt lämpUgl sätt, alt samfärdselns krav beaktas och atl hänsyn tas lill de fordringar som bör uppställas från sundhels-, skönhels- och Irevnadssyn-punkt, 1 huvudsak motsvarande bestämmelser gäller även för byggnads­plan. I enUghet med dessa grundläggande krav på planinnehåUet tas också i detaljplanerna regelmässigt in föreskrifter om byggnads placering på tomt och om förbud mot bebyggande avvissa områden inom tomt. Inom detaljplanelagt område är därför bestämmelserna i 39 § avsedda enbart som komplement tUl planbestämmelserna.

Även inom område med endast utomplansbeslämmelser gäller i vissa hänseenden särskUda krav på byggnads lokalisering. 1 29 § BS föreskrivs

Prop. 1971:118

3 2

sålunda bl, a. alt byggnad ej får uppföras med mindre tomtplatsen kan anses tiUräckligt stor och i övrigt lämpad för den tillämnade bebyggelsen,

1 verkspromemorian föreslås att 39 § BS kompletteras med en före­skrift av innehåU, all byggnad skall förläggas till sådani ställe på tomten som stads- eUer landskapsbilden fordrar. Promemorian har i denna del mottagits positivt av remissinstanserna,

EnUgl 19 § NVL kan länsstyrelsen förordna all nybyggnad inte fär företas inom visst område utan tUlstånd av länsstyrelsen om det finns anledning atl anta alt nybyggnad inom området skulle skada landskaps­bilden i väsentlig mån. Syftet med denna bestämmelse är att förhindra bebyggelse inom bl, a. områden med särskilt skyddsvärda naturförhållan­den. Det är självfallet önskvärt att man har möjlighet atl bevara naturvärden också inom andra områden än sådana som kan bU föremål för skyddsåtgärder enligt NVL.

Bebyggelsen, särskilt fritidsbebyggelsen, söker sig i aUt större omfatt­ning lill de för allmänheten från natursynpunkt mest attraktiva område­na. Därvid kan även enstaka byggnader komma att prägla landskapsbUden på ell olyckligt sätt. Delta gäller framför allt inom områden med en öppen landskapskaraktär. Sådana olägenheter lorde visserligen ibland kunna avhjälpas genom att den byggande i samband med byggnadslovs­prövningen förmås placera byggnaden på ett i förhållande tiU landskaps­bUden mindre känsligt område av fastigheten. Många gånger har emeller­lid BS:s bestämmelser visat sig otillräckliga i detta hänseende. Jag föreslår därför viss ändring i 39 § BS för att göra det möjUgt atl vid byggnadslovs­prövningen ta större hänsyn till landskapsbilden när del gäller byggnads lokalisering inom fastigheten, SjälvfaUet skall därvid beaktas alt läget bUr lämpUgl också för byggnaden i och för sig. Består en fastighet av två eller flera från varandra åtskilda markområden, bör med hänsyn liU syftet med den föreslagna ändringen varje sådant område betraktas som en särskUd enhet. Ändringen innebär bl, a, alt byggnadslov kan vägras, om den byggande inle godtar elt läge som befinns lämpUgl från nu angivna synpunkter. Bör bebyggelse med hänsyn till landskapsbilden över huvud tagel inte komma till stånd på viss faslighet, eller annan för bebyggelse avsedd enhet, medför dock inte den föreslagna ändringen atl byggnadslov kan vägras enbart på denna grund. Sådana fall bör Uksom hittills regleras genom NVL:s bestämmelser till skydd för landskapsbilden.

Vad jag nu sagt har i första hand tagit sikte på område utan detaljplan, lnom detaljplanelagt område får, av skäl som jag tidigare anfört, den föreslagna ändringen mindre betydelse och där skaU den främst ses som komplement till planbestämmelserna. Av 12 § BS får vidare anses följa atl planmyndigheterna vid upprättande av stadsplan skall la vederbörUg hänsyn liU bl, a, stadsbilden. På grund härav och då i 39 § BS redan nu föreskrivs beaktande av bebyggelse på tomten och på närbelägen mark saknas skäl atl, såsom föreslagils i verkspromemorian, komplettera paragrafen med föreskrift om hänsynslagande till även sladsbUden.

EnUgl förslagel tiU vidgad tiUämpning av 5 kap, BS kommer del nu förordade tillägget till 39 § att få genereU räckvidd.

Prop. 1971:118

3 3

ÄlskiUigt lalar för atl kontrollen över glesbebyggelse kan ytteriigare förbättras genom alt, såsom framförts under remissbehandUngen av verkspromemorian, elt lUlägg görs tiU de i 29 § BS intagna utomplansbe-stämmelserna av innebörd, att byggnad mle får uppföras med mindre den får en med hänsyn till dess avsedda användning varaktigt lämpUg belägenhet. Därvid kan bl, a, beaktas de krav på vägförbindelse som skäligen kan ställas också på längre sikt. Jag förordar därför etl sådant liUägg. Alt motsvarande krav gäller vid upprättande av detaljplaner framgår av de grundläggande bestämmelser om planinnehållet för vUka jag nyss redogjort.

Vidgat strandskydd

Syftet med de ändringar i BL som jag förordat i det föregående är främst atl skapa etl effektivare skydd mol uppkomsten av oreglerad och från plansynpunkt olämplig bebyggelse inom sådana regioner där bebyg­gelsetrycket är stort. MöjUgheten att hindra bebyggelse inom andra områden, som man av nalurvårdsskäl önskar skydda mot bebyggelse, ökar däremot inle nämnvärt genom dessa förslag. Det sist sagda gäller dock inte en från naturvårdssynpunkl särskilt uppmärksammad bebyg­gelsegrupp, nämUgen skärgårdsbebyggelse. Genom att - i enlighet med den praxis som utvecklats hos Kungl, Maj:t - sambandet med anord­ningar på närliggande fastland betonas torde åtskillig öbebyggelse komma att anses som tätbebyggelse, 1 övrigt blir de föreslagna ändrmgarna i BS av större betydelse för de nu berörda områdena. Den vidgade skyldighe­ten att söka byggnadslov och de ökade möjligheterna alt påverka byggnadens lokalisering inom tomlen syftar bl, a, lill effektivare kontroll och styrning av glesbebyggelsens utveckUng, Skyldigheten för byggnads­nämnd att underrätta länsstyrelsen om byggnadslovsansökningar möjlig­gör snabbare tillämpning av de bestämmelser i NVL som kan föranledas av sådana underrättelser. Härigenom torde naturvårdsintressen kunna bevakas bättre än som hittiUs varit fallet.

Med bevarande av byggnads- och naturvårdslagstiftningens nuvarande uppbyggnad bUr självfallet möjUgheten att hindra bebyggelse inom områden, som man av naturvårdsskäl önskar skydda mot bebyggelse, i första hand beroende på de instrument som NVL ger. Under senare är har som en särskilt angelägen naturvårdsuppgift framhållits intresset av alt allmänheten utan hinder av okontrollerad bebyggelse får tiUträde till landets kuster och sjöstränder. Det viktigaste instrumentet härför utgör NVL:s i det föregående berörda bestämmelser om strandskyddsområden. Inom sådana områden, som skall omfatta land- och vattenområde inom högst 300 meter från strandlinjen, gäller enUgt 16 § NVL bl. a. förbud alt ulan tiUstånd av länsstyrelsen uppföra helt ny byggnad eller ändra befintlig byggnad för etl väsentUgen annat ändamål än det vartUI den tidigare varit använd. Från förbudet har undantagils vissa anläggningar, bl, a. ekonomibyggnader för jordbrukets m. fl, näringars behov,

Slrandskyddsförordnanden har meddelats i varierande omfallning i

Prop. 1971:118

34

oUka delar av landet. Fortfarande torde skyddsvärda strandområden i stor utsträckning vara oskyddade, bl, a, därför atl friluftsUvel och fritidsbebyggelsens utveckUng ständigt ökar behoven av slrandskydd,

Slrandskyddsförordnandena har i huvudsak meddelats enhgt någon av följande två principer. I de fall förordnandena föregåtts av noggranna inventeringar med avseende på strändernas lämpUghet och betydelse för det rörliga friluftslivet har s, k, begränsade förordnanden utfärdats för vissa utvalda strandavsnitl (urvalsprincipen). När sådana inventeringar inte kunnat utföras har länsstyrelsema meddelat s. k. genereUa förord­nanden, t, ex, för samtliga stränder inom ell län eller en kommun, EnUgl förarbetena till slrandskyddslagsliflningen bör strandskyddsförordnande i princip avse utvalda områden som efter särskild prövning ansetts värda att skydda.

Naturvårdsverket framhåller i sin inledningsvis omnämnda skrivelse att exploateringstrycket på ännu inte skyddade stränder, framför aUt i meUersta och södra Sverige, är mycket starkt och därför måste särskUt uppmärksammas. Med hänsyn tiU bl. a, tätorternas snabba expansion, industrins utveckling och del ökade behov av fria områden som den längre fritiden medför är en intensifiering av arbetsinsatserna på strand­skyddets område brådskande. Det skulle enligt verket krävas omfattande utredningar angående det rörliga friluftslivets behov på lång sikt om urvalsprincipen skall följas vid meddelande av strandskyddsförordnande. Eftersom det anses angeläget att ålgärder snabbt vidtas för att hindra att värdefulla strandområden bebyggs har naturvårdsverket övervägt oUka möjligheter atl lagstiftningsvägen nå detta mål. Verket har i detta syfte utarbetat tre alternativa förslag. A-, B- och C-förslagen, Vidare har dåvarande styrelseledamoten i verket Ulveson arbetat ut elt eget förslag. D-förslaget.

A-förslaget syftar till en permanent lagstiftning som medför ett allmänt för alla stränder gällande strandskydd inom en 100 meter bred skyddszon på ömse sidor om strandlinjen. B-förslagel har i princip samma innebörd som A-förslagel men syftar till en provisorisk, tidsbegränsad lagstiftning, C-förslagel avser att genom provisorisk, tidsbegränsad lag­stiftning ge Kungl, Maj:t befogenhet att i avvaktan på erforderlig utredning meddela generella slrandskyddsförordnanden inom vissa delar av landet. D-förslaget avser att ge länsstyrelserna befogenhet alt i avvaktan på erforderlig utredning meddela genereUa, till en lid av högst tre år begränsade slrandskyddsförordnanden med möjhghet all förlänga förordnandet ytterligare tre år om utredningsbehovet kvarstår.

Naturvårdsverkets skrivelse har vid remissbehandlingen fått ell positivt mottagande och behovet av effektiv lagstiftning har allmänt vitsordals. De flesta remissinstanserna tUlstyrker D-förslaget, Det av de övriga förslagen som mottagits mest positivt är A-förslaget,

Trycket från den expanderande fritidsbebyggelsen på de för rörUgl friluftsliv mest attraktiva strandområdena har nu bUvil så starkt atl ytterligare ålgärder måste vidtas för all skydda dessa. NVL:s regler om strandskyddsområden synes inte vara tillräckUgt effektiva eftersom de i

Prop. 1971:118

3 5

många fall förutsätter tidskrävande utredningar innan beslut kan medde­las. Under den tid utredning pågår kan värdefulla strandområden bebyg­gas och därigenom undandras allmänhetens begagnande. Redan vid tillkomsten av såväl 1950 års provisoriska strandlag (prop. 1950:223) som 1952 års definitiva slrandlag (prop. 1952:187) avvisades emeUertid tanken på elt genereUt strandskydd. Orsak härtill var bl. a. alt man under aUa omständigheter förr eller senare måste söka åstadkomma en översikt­lig planering av strandområdena för alt kunna välja ut sådana där bebyggelsekontrollen borde vara hårdare än på andra håU, HärtiU kom att ell generellt förbud skulle verka onödigt irriterande för aUmänheten och tyngande för myndigheterna. Inte heUer under förarbetena tUl NVL vann de röster som då höjdes för ell generellt strandskydd något gehör. Jag anser det mol denna bakgrund inle lämpligt alt nu, utan närmare utredning, gå ifrån den grundprincip som lagstiftningen i della avseende bygger på och viU därför inle ansluta mig tiU förslagen om elt aUmänt slrandskydd. D-förslaget, som medför möjUghet att som en säkerhetsåt­gärd meddela tidsbegränsade slrandskyddsförordnanden innan erforderlig utredning för definitivt förordnande gjorts, tiUgodoser behovet av ett enkelt, snabbt och effektivt instrument för att hindra sådan strandbebyg­gelse som kan omöjUggöra genomförandet av ett definitivt strandskydds­förordnande. Detta förslag har också tillstyrkts av flertalet remissinstan­ser.

Med hänsyn till vad som nu anförts föreslår jag, alt i NVL införs en ny 15 a § med innebörd alt länsstyrelse skall för alt säkerställa genomföran­det av ett definitivt strandskyddsförordnande kunna förordna att visst område tiUfälligt skall vara strandskyddsområde, SjälvfaUet kan etl sådant förordnande inle ersälta ett tidigare förordnande enligl 15 §, Förordnandet skaU meddelas för viss tid, högst tre år, men skaU, om särskUda skäl föranleder det, kunna förlängas i etapper eUer på en gång med ytterligare högst tre år.

Förordnandet bör, under den tid del gäller, innefatta samma inskränk­ningar beträffande rätten att nyttja det med förordnandet avsedda området som enligl 16 § NVL gäller för område med definitivt strand­skyddsförordnande.

Med stöd av NVL meddelade förordnanden eller föreskrifter som innefattar bebyggelseförbud eller andra inskränkningar i markanvänd­ningen utlöser i allmänhet rätt till ersättning. Så är bl, a, fallet beträffan­de förordnanden enligt 15 § om strandskyddsområde, förordnanden enligl 19 § liU skydd för område med känsUg landskapsbild och föreskrif­ter enhgt 8 och 9 §§ beträffande naturreservat, I dessa fall har förordnan­det resp. föreskriften definitiv karaktär och som förutsättning för rält till ersättning gäller att marken lill följd av föreskrift eller lillståndsvägran kan användas endast på sätt som står i uppenbart missförhållande tUl dess tidigare värde, NVL ger även möjlighet alt i vissa faU meddela temporära förbud. Enligl 11 § får sålunda länsstyrelsen då fråga uppkommit om bildande av naturreservat eUer om meddelande av vissa föreskrifter till skydd för reservat - för viss lid, högst tre år, meddela förbud mol

Prop. 1971.118

3 6

ålgärder som skulle strida mot syftet med de ifrågasatta reservatföreskrif­terna. Förbudets giltighelstid kan förlängas med högst tre år. Även i delta fall kan ägaren få ersättning under förutsättning att han liUfogals avsevärt men, Rälten att erhålla ersältning vid detla temporära förbud är emellerlid enUgt 27 § begränsad liU faU där tillståndsvägran medför alt marken inte längre kan användas så som den nyttjades före förbudet. Den som med stöd av lagrummet hindras att bebygga mark kan således endasl i sällsynta undantagsfall få någon ersältning, nämligen t. ex. om befintUg byggnad brunnit ned, Ersältning enligl 27 § skaU ulgå med visst årUgl belopp (30 §). Enligt 16 § andra stycket kommer länsstyrelsen efler förordnande enligt 1 5 a § alt kunna förelägga markägaren atl föra bort vissa anläggningar som uppförts ulan tillstånd eller i strid mot givet tiUstånd och som hindrar eUer avsevärt försvårar allmänhetens tUlträde tiU mark inom slrandskyddsområdet. Eftersom 16 § inte gäller anlägg­ningar för bl, a jordbrukels m. fl, näringars behov torde det i praktiken knappast förekomma faU då etl dylikt föreläggande medför någon inskränkning i möjligheten atl använda marken på sätt som tidigare skell. En ersättningsbestämmelse motsvarande 27 § NVL skulle på grund av det anförda inte få något nämnvärt tiUämpningsområde, Jag finner därför ingen anledning förorda atl 15 a § skall förknippas med någon ersätt­ningsregel.

De föreslagna ändringarna i NVL föranleder även en följdändring i 41 § NVL,

Ikraftträdande

De författningsändringar som jag har förordat i del föregående bör träda i kraft den 1 december 1971.

Hemställan

I enUghet med del anförda har inom civUdeparlemenlel upprättats förslag till

1)

lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

2)

lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),

3)

kungörelse om ändring i byggnadsstadgan (1959:612).

Förslagen lorde få fogas till stalsrådsprotokollel i detta ärende som bilaga 1.'

Jag hemstäUer att lagrådels yttrande över de under 1 och 2 angivna lagförslagen inhämtas genom utdrag av protokollet.

Vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemstäUt bifallet Hans Maj:t Konungen

Ur protokollet: Britta Gyllensten

Bilagan har uteslutits här. Den är likalydande med den bilaga som är fogad vid propositionen.

Prop. 1971:118

3 7

Utdrag av protokoU, hållet i lagrådet den 14 maj I97I.

Närvarande: Justitierådet BRUNNBERG, regeringsrådet HJERN, justilie-rädet[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet GYLLENSVÄRD,

Enligt lagrådet den 13 maj 1971 tillhandakommet utdrag av protokoll över civUärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet den 23 april 1971, hade Kungl. Maj:t förordnat, att lagrådets yttrande skulle in­hämtas över upprättade förslag lUl 1. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)   och   2,   lag   om   ändring  i  naturvårdslagen   (1964:822).

Förslagen, som finns bUagda detta protokoll, hade inför lagrådet före­dragits av departementssekreteraren Ingemar Korfitsen,

Lagrådet lämnade förslagen ulan erinran.

Ur protokollet: Ingrid[REDACTED_EFTERNAMN]

Prop. 1971:118

3 8

Utdrag av protokollet över civilärenden, hållet inför Hans Maj:t Konung­en i statsrådet på Stockholms slott den 27 maj 1971.

Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], HOLM­QVIST,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],

Chefen för civildepartementet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter lagrådets yttrande över förslag lill

1)

lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

2)

lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822).

Föredraganden   upplyser  att  lagrådet  har  lämnat  lagförslagen ulan

erinran och hemstäUer atl

Kungl, Maj:l

dels föreslår riksdagen att antaga de av lagrådet granskade lagförslagen, dels inhämtar riksdagens yttrande över det vid stalsrådsprotokollel den

23 april 1971 fogade förslagel tiU

3)     kungörelse om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen att lill riksdagen skall avlåtas proposilion av den lydel­se bilaga till detta protokoll utvisar

Ur protokoUet: Margit[REDACTED_EFTERNAMN]

Prop. 1971:118

39

Innehållsförteckning

Propositionen   ................................................................ 

..... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll.............................. 

I

Förfatlningsförslag     ...................................................... 

..... 

2

Utdrag av stalsrådsprotokollel den 23 april 1971   ......... 

6

Inledning   ...................................................................... 

6

Nuvarande förhållanden    .............................................. 

7

Tälbebyggelsebegreppet     ........................................ 

7

Utomplansbeslämmelser    .......................................... 

12

Naturvårdslagen   ....................................................... 

12

Utredningsförslag och remissyttranden     ...................... 

... 

13

Verkspromemorian....................................................... 

... 

13

Remissyttranden över verkspromemorian    ................ 

... 

14

Naturvårdsverkets skrivelse    ..................................... 

... 

16

Remissyttranden   över   naturvårdsverkets   förslag   om   aUmänt

slrandskydd m, m......................................................... 

... 

17

1962 års fritidsutredning   .......................................... 

... 

19

Remissyttranden över fritidsulredningens förslag   ..... 

... 

20

Departementschefen     .................................................. 

22

Inledning    .................................................................. 

... 

22

Tälbebyggelsebegreppet     ........................................ 

23

KontroU av tiUämpningen och efterlevnaden m. m...... 

... 

27

Byggnadslov    ............................................................. 

28

Samordningsförfarande   ............................................ 

29

Byggnads lokalisering    .............................................. 

31

Vidgat strandskydd     ................................................. 

33

Ikraftträdande   ........................................................... 

36

Hemställan   .................................................................... 

36

Utdrag av lagrådets protokoll den 14 maj 1971.............. 

37

Utdrag av statsrådsprotokollet den 27 maj 1971     ....... 

38

G

ö

teborgs Offsettryckeri AB, SthIm 71,168 S