Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1986/87:91

om aktivt folkstyre i kommuner och landsting

Prop. 1986/87: 91

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagils upp i bifogade utdrag ur regeringsproiokollet den 12 mars 1987 för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

Pä regeringens vägnar Kjell-Olof[REDACTED_EFTERNAMN]

Bo[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen lägger regeringen fram olika förslag som syftar lill atl fördjupa demokratin i kommunerna och landstingen.

Tvä huvudvägar förordas. Medborgarna bör få slörre möjlighet lill ett direkt inflytande på de kommunala tjänsterna och den kommunala organi­safionen bör decentraliseras.

I propositionen behandlas också en tredje huvudfråga. Enligt propositio­nen bör folkstyrets möjlighet lill politisk styrning och ledning av den kommunala verksamheten förbättras. Förslag läggs därför fram som främ­jar folkstyret genom en utveckling mol ökad målstyrning och en utveckling av de förtroendevaldas roll.

Genom förslag fill ändringar i kommunallagen (1977: 179) stärks medbor­garnas ställning som brukare av kommunala Qänster. Enligt förslaget är det en uppgift för de kommunala nämnderna alt verka för atl samråd sker med brukarna. Samtidigt införs nya möjligheter atl utveckla brukarinfiylandei genom delegeringsinstiiutet. Delegering från en nämnd lill en anställd skall kunna förenas med villkor om krav på samråd med brukarna eller krav på enighet med företrädare för brukarna.

I samband med behandlingen av de kommunala servicefrågorna las även upp den betydelsefulla roll som personalen har för den kommunala sek­torns förnyelse. Detta markeras genom en ny bestämmelse i kommunalla­gen.

Ett förslag till lokalnämndslag läggs fram.

Förslaget innebär alt de möjligheter som kommunerna sedan är 1980 haft att decentralisera sitt nämndarbete nu permanentas och vidareutvecklas. Kommunernas frihet att organisera sin centrala och lokala nämndverksam-

1    Riksdagen 1986187. I saml. Nr 91

het föreslås bli utökade. Den nya lagen syftar lill att i organisatoriskt     Prop. 1986/87:91 hänseende i slörre utsträckning likställa specialreglerade och kommunal-lagsreglerade uppgifter.

Förslaget innebär bl.a. atl ansvaret för specialreglerade uppgifter skall kunna lämnas åt en lokal nämnd även om uppgiften inle i alla avseenden har anknytning fill kommundelen. Lokala nämnder föreslås vidare kunna ansvara för uppgifter som avser statligt reglerade tjänster. En annan nyhet i förslaget är att de kommuner som har geografiskt heltäckande lokala nämnder får större frihet atl organisera sina obligatoriska specialreglerade nämnder. Förslaget innebär att socialnämnden, miljö- och hälsoskydds­nämnden, byggnadsnämnden och skolstyrelsen blir fakultativa specialreg­lerade nämnder. Regeringen ges också befogenhet att medge en kommun alt även i andra fall tillämpa en annan central nämndorganisation än som är föreskriven i lag.

Propositionen innehåller också förslag som tar sikte pä alt stärka och utveckla de politiska partiernas och de förtroendevaldas roll. En precise­ring i kommunallagen när det gäller de förtroendevaldas huvudsakliga uppgifter föresläs. Därmed betonas de förtroendevaldas roll som medbor­garnas ombud i den kommunala verksamheten. I syfte alt stödja utveck­lingen mol en ökad målstyrning föreslås att kommunerna och landstingen ges ökade möjligheter alt besluta om ramanslag. I propositionen behandlas även frågorna om ekonomisk ersättning till de förtroendevalda och kom­munalt partistöd.

Lagförslagen avses träda i kraft den I januari 1988.

1 Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs i fräga om kommunallagen (1977:179) dels att 1 kap. 5 6 och 3 kap. 13 8 skall ha följande lydelse, dels atl det i lagen skall införas tvä nya paragrafer, 1 kap. 6 8 och 3 kap. 13 a 6, av följande lydelse.

Prop. 1986/87:91

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

I kap.

5 6'

Kommuns och landsfingskommuns beslutanderätt utövas av fullmäkfi-

ge.

Förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av full­mäktige. För sådan uppgift kan till-sällas särskild beredning beslående av en eller flera personer.

Förvaltning och verkställighet ankommer pä styrelsen och övriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av full­mäktige. För en sådan uppgift kan filisättas en särskild beredning be­stående av en eller flera personer.

Styrelsen och övriga nämnder skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster.

De förtroendevalda i styrelsen och övriga nämnder bör särskilt ägna sig åt frågor som rör verk­samhetens mål, inriktning, omfatt­ning och kvalitet.

Styrelsen och övriga nämnder bi­träds av anställda i den omfattning som behövs.

1 kommuner och landstingskommuner får inrättas partssammansatta organ med uppgift alt svara för viss beredning, förvaltning och verkställig­het inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden.

Fullmäktige får uppdraga åt sty­relsen eller annan nämnd att i full­mäktiges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden, i den mån ej an­nat följer av lag eller annan författ­ning. Sådant uppdrag får ej avse ärenden som är av principiell be­skaffenhet eller i övrigl av större vikt.

6§

I samband med atl budgeten fastställs eller anslag annars be­viljas får fullmäktige uppdra åt sty­relsen eller någon annan nämnd alt

Senasle lydelse 1979:409,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

genomföra en viss verksamhet inom ramen för de riktlinjer eller andra generella beslul om verk­samheten som fullmäktige har fastställt.

Fullmäktige får också uppdra åt styrelsen eller någon annan nämnd atl i fullmäktiges ställe fatta beslut i en viss grupp av ärenden, i den mån något annat inte följer av lag eller annan författning. Ett sådant uppdrag får inle avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Prop. 1986/87:91

3 kap. 13 8

Fullmäktige fillsätler nämnder för förvaltning och verkställighet som enligt särskilda författningar ankommer pä dessa. För sådana nämnder gäller vad som är föreskrivet i dessa författningar.

För förvaltning och verkställighet i övrigt får fullmäktige tillsälta de nämnder som behövs. Ledamöter och suppleanter i sådan nämnd väljes av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Beträffande sådan nämnd skall vad som är föreskrivet beträffande styrelsen i 2 6 andra stycket, 3 6 första stycket, 4 6,56 tredje stycket, 7-12 85 och, utom i fråga om nämnd i Stockholms kommun, 6 5 tillämpas på motsvarande sätt.

Om vissa lokala organ i kommu­nerna och särskilda organ i lands­tingskommunerna finns särskilda bestämmelser.

Särskilda bestämmelser om nämndorganisationen finns i lokal­nämndslagen (1987:000) och lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna.

2 Senaste lydelse 1985: 128.

13 a §

Om styrelsen eller någon annan nämnd uppdrar åt en tjänsteman hos kommunen eller landstings­kommunen att besluta på styrel­sens eller nämndens vägnar, får styrelsen eller nämnden ställa upp villkor som innebär att de som ut­nyttjar deras tjänster skall beredas tillfälle att framställa förslag eller att yttra sig innan beslutanderätten utövas.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1986/87: 91

Styrelsen eller nämnden får ock­så föreskriva än beslutanderätten får utövas endast om företrädare för dem som utnyttjar styrelsens el­ler nämndens tjänster har tillstyrkt del beslul som tjänstemannen av­ser alt fatta.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988.

2 Förslag till

Prop. 1986/87:91

Lokalnämndslag 

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 6 I denna lag finns föreskrifter om lokala nämnder, centrala nämnder

och särskilda organ i kommunerna.

Lokala nämnder

2

§ Kommunfullmäktige fär i en eller flera delar av kommunen eller för en eller flera anläggningar inrätta lokala nämnder i enlighet med denna lag.

3

6 En lokal nämnd får sköta förvaltning och verkställighet som annars skall fullgöras av

-

sådana nämnder som avses i 3 kap. 13 8 andra stycket kommunallagen (1977: 179),

-

socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden eller skolstyrelsen.

Kommunfullmäktige får dock inte inrätta institutionsstyrelser för sådana uppgifter som skolstyrelsen skall fullgöra.

4 § I en kommun som inte ingår i en landsfingskommun får en lokal

nämnd sköta också sådan förvaltning och verkställighet som skall fullgöras

av hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden eller omsorgsnämn­

den.

5 § Befogenheter, som en stafiig myndighet har lämnat fill socialnämn­

den, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden

eller skolstyrelsen, får lämnas över fill en lokal nämnd bara om myndighe­

ten medger det.

6

§ En lokal nämnd får inte bestämma rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part.

7

§ En lokal nämnds närmare uppgifter och verksamhetsområde bestäms av kommunfullmäktige.

8

§ En lokal nämnd får väcka ärenden hos kommunfullmäktige, om fullmäkfige inte har föreskrivit annat.

9

§ Ledamöter och suppleanter i lokala nämnder utses av kommunfull­mäktige för den tid som fullmäktige bestämmer.

10 § För de lokala nämnderna tillämpas i övrigt vad som är föreskrivet

för de nämnder vars uppgifter de har tagit över, om något annat inte

framgår av denna lag.

I de lokala nämnder som har tagit över uppgifter från sådana nämnder som avses i 3 kap. 13 8 första stycket kommunallagen (1977:179) skall bestämmelserna i 11 och 12 66 förvaltningslagen (1986:223) om jäv filläm­pas också vid handläggningen av andra ärenden i nämnden.

Centrala nämnder

Prop. 1986/87:91

11

§ 1 en kommun som har inrättat lokala nämnder i hela kommunen för sädan förvaltning och verkställighet som annars skall fullgöras av social­nämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden eller skol­styrelsen, fär kommunfullmäktige uppdra ät någon annan central nämnd atl ta över den verksamhet som inle har tagils över av en lokal nämnd.

12

5 För sådana uppgifter som skall fullgöras av socialnämnden, miljö-och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden, skolstyrel­sen, hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden eller omsorgs­nämnden fär kommunfullmäktige efter regeringens medgivande besluta om en annan nämndorganisalion än den som föreskrivs i lag.

13

6 En central nämnd med uppdrag enligt 11 eller 12 8 får inle bestäm­ma rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part.

14

5 För en central nämnd med uppdrag enligt 

II 

eller 12 8 tillämpas i övrigt vad som är föreskrivet om hur uppgifterna skall skötas för den nämnd vars uppgifter den har tagit över.

Särskilda organ

15

5 Kommunfullmäktige får inrätta särskilda organ för förvaltning och verkställighet under en lokal nämnd.

16

6 Ett särskilt organ skall lämna sitt budgetförslag till den lokala nämn­den inom den lid som nämnden bestämmer.

17

5    Ett särskilt organ fär inte väcka ärenden hos kommunfullmäktige.

18

8 För särskilda organ tillämpas i övrigl vad som är föreskrivet för lokala nämnder.

Automatiskt entledigande

19 6 Upphör verksamheten hos en central nämnd eller en social di­

striktsnämnd som avses i socialtjänstlagen (1980:620), sedan nämndens

uppgifter efter beslut av kommunfullmäktige enligt denna lag hell har lagils

över av en eller flera andra nämnder, skall ledamöterna och suppleanterna

i den centrala nämnden eller sociala distriklsnämnden anses entledigade

utan vidare åtgärd.

1.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988, då lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna skall upphöra att gälla.

2.

De lokala organ som är inrättade med stöd av den upphävda lagen skall efter ikraftträdandet fullgöra sina uppgifter med stöd av den nya lagen.

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1984: 382) om försöksverksamhet

med en friare kommunal nämndorganisation

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984: 382) om försöksverksam­het med en friare kommunal nämndorganisation dels att 8 och 9 86 skall upphöra all gälla, dels att 7 8 skall ha följande lydelse.

Prop. 1986/87:91

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

78

Fullmäktige i en försökskommun får inrätta en institutionsstyrelse som för en eller flera anläggningar får handha förvaltning och verkstäl­lighet som enligt lag eller annan för­fattning ankommer pä miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrel­sen och socialnämnden. Som förut­sättning härför gäller atl uppgiften på grund av sin begränsning till an­läggningen och sin beskaffenhet i övrigl lämpar sig för handläggning i en institutionsstyrelse.

I fråga om institutionsstyrelser som inrättas med stöd av denna pa­ragraf skall 2 § andra styckel, 3 § andra styckel, 4 § andra styckel och 5 § lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna tilläm­pas.

Fullmäktige i en försökskommun får inrätta en institutionsstyrelse som för en eller flera anläggningar fär handha förvaltning och verkstäl­lighet som enligt lag eller annan för­fattning ankommer pä skolstyrel­sen. Som förutsättning härför gäller all uppgiften pä grund av sin be­gränsning till anläggningen och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i en institutionssty­relse.

I fråga om institutionsstyrelser som inrättas med slöd av denna pa­ragraf skall 5-10 §§ lokalnämnds­lagen (1987:000) tillämpas.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988.

De lokala organ och särskilda organ som är inrättade med slöd av de upphävda bestämmelserna skall efter ikraftträdandet fullgöra sina uppgif­ter med stöd av lokalnämndslagen (1987:000).

4 Förslag till

Lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)

Härigenom föreskrivs att 47 8 socialtjänstlagen (1980:620) skall ha föl­jande lydelse.

Prop. 1986/87:91

47 6'

Nuvarande lydelse

Uppdrag atl besluta på social­nämndens vägnar får inle avse vad som ankommer på nämnden enligt 2, 5, 6 och 8 a 88, 

II 

6 första och andra styckena, 17 8 iredje stycket samt 18 6 lagen (1980:621) med sär­skilda beslämmelser om vård av unga.

/ de kommuner där sociala di-slrikisnämnder inte har inrättats får dock beslutanderätten i frågor som avses i första stycket uppdras ål en särskild avdelning som beslår av ledamöler eller suppleanter i nämnden.

Föreslagen lydelse

Uppdrag att besluta på social­nämndens vägnar får ges ål en sär­skild avdelning som beslår av leda­möler eller suppleanler i nämnden i ärenden som ankommer på nämn­den enligt 2, 5, 6 och 8 a 66, 

II 

8 första och andra styckena, 17 6 tredje styckel samt 18 5 lagen (1980:621) med särskilda bestäm­melser om vård av unga.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988.

Senasle lydelse 1985: 395.

Civildepartementet

Prop. 1986/87:91

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 mars 1987

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R. Carisson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], G.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om aktivt folkstyre i kommuner och landsting

1 Inledning

Riksdagen har under de senaste tio åren fattat beslut om en rad reformer av betydelse för den kommunala demokratin. Den nu gällande kommunalla­gen (1977: 179, ändrad senast 1986: 1329) trädde i kraft den I juli 1977. Den syftade främst till att stärka den kommunala självstyrelsen och den repre­sentativa demokratin saml att minska den statliga detaljregleringen. Ge­nom lagen (1979:408) om lokala organ (ändrad senast 1983:304) har kom­munerna fr. o. m. år 1980 getts stor frihet alt decentralisera sitt nämndarbe­te. För landstingens del infördes vidgade decentraliseringsmöjligheler fr. o. m. år 1986 genom lagen (1985:127) om särskilda organ i landstings­kommunerna. Nya förutsättningar har därigenom skapats för allt flera att delta i samhällsarbetet. Åtgärder har bl. a. ocksä vidtagits för atl förbättra de förtroendevaldas arbetsvillkor (prop. 1982/83:97, KU 28, rskr. 338).

Regeringen tillkallade år 1983 en kommitté för att pröva olika vägar att ytterligare fördjupa den kommunala demokratin och därmed samhällsverk­samhetens folkliga förankring (dir. 1983:44). Kommittén antog namnet 1983 ärs demokratiberedning (C 1983:03). Genom tilläggsdirektiv (dir. 1984:1) uppdrogs åt beredningen att se över lagstiftningen om kommuner och landsfing.

Demokratiberedningens uppdrag enligt ursprungsdirekfiven redovisades i belänkandet (SOU 1985: 28) Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. En sammanfattning av betänkandet samt beredningens lagförslag rörande lokal nämndverksamhet i kommunerna bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Samfidigt redovisade beredningen sill uppdrag enligt filläggsdirekliven i betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag.

Båda betänkandena har remissbehandlats.

I det följande anmäler jag de förslag som beredningen tagit upp i betän­kandet Akfivt folkstyre i kommuner och landsting.

En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning över deras yttranden över förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. En redovisning av decentraliseringsarbetet i kommunerna bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

10

Den fortsatta beredningen av förslagen i betänkandet Principer för ny     Prop. 1986/87:91 kommunallag har av regeringen den 17 april 1986 uppdragits ål en särskild arbetsgrupp, kommunallagsgruppen (C 1986: A). Arbetsgruppen skall re­dovisa resultatet av sitt arbete under första halvåret 1988.

Jag har även övervägt de frågor som informationsdelegalionen (B 1982:

1) 

behandlat i betänkandet (SOU 1984: 68) Samordnad samhällsinfor-mafion.

Med demokratiberedningens utredningsarbete som grund lägger jag i denna proposifion fram en rad förslag som tar sikte på atl öka medborgar­nas, partiemas, de förtroendevaldas samt de anställdas akfiva medverkan, delakfighel och ansvar i den kommunala verksamheten.

Förslagen riktar i första hand in sig pä atl utveckla den kommunala demokrafin enligt följande mål:

-

De som utnyttjar kommunernas och landstingens tjänster (brukarna) bör fä ett direkt inflytande på de kommunala Qänster som de är direkt beroende av.

-

Den kommunala organisationen bör decentraliseras sä all besluten förs närmare medborgarna och kontakterna mellan de förtroendevalda och medborgarna underlättas.

-

Partierna och de förtroendevalda ges bättre förutsättningar för all klara de krav som ställs på dem. De politiska partierna måste ange målen för de nödvändiga förändringarna i den kommunala verksamheten. Förslagen bygger på en stark tro pä människornas vilja att la ansvar inte

bara för sig själva och sina närmaste utan ocksä för hur hela samhället utvecklas.

Del ligger ett väsentligt livsvärde i att tillsammans med andra bestämma över viktiga gemensamma angelägenheter. Förslagen i denna proposition öppnar möjligheter till och sfimulerar en sådan utveckling.

Kommunerna och landstingen sörier för en mycket stor del av våra dagliga behov av tjänster, trygghet och omvårdnad. En fortsatt förnyelse och utveckling av denna sektor är grunden för välfärdspolitiken. En för­djupning av den representativa demokratin och en aktiv utveckhng av verksamheten i kommuner och landsting skapar förutsällningar för enskil­da människors möjligheter till ell liv i social gemenskap, med social och ekonomisk självständighet.

Detta innebär att den generella välfärdspolitiken ligger fast. En fortsalt utveckling av välfärden bygger på principen att de grundläggande sociala nyllighelema skall vara tillgängliga för alla medborgare på lika villkor och fördelas efter människomas behov, inte efter deras ekonomiska tillgångar.

Alla förändringar som strider mot dessa principer måste avvisas. Det innebär ocksä att huvuddelen av den gemensamma sektorns service och Qänster även i fortsättningen skall fillhandahällas av kommuner och lands­fing.

Demokratin är inte vunnen en gång för alla. Den måste ständigt värnas.

Samhället förändras och vi påverkas av impulser från omvärlden, den

tekniska utvecklingen går snabbt och medborgarnas behov ändras. Därför

måste demokratin för att bibehålla sin vitalitet ständigt prövas inför dessa

uppgifter i ett föränderligt samhälle.

11

2 Nya vägar för medborgarinflytande i den

Prop. 1986/87:91

kommunala verksamheten

Jag tar nu upp olika frågor som rör den kommunala Qänsleproduktionen ur etl medborgarperspekiiv.

Medborgarna har rätt atl kräva all den kommunala servicen är av hög kvalitet och bedrivs så effektivt som möjligt. Diskussionen om den offentli­ga sektorn har länge handlat om hur verksamheten skall byggas ut för alt undanröja olika brister. Men förnyelsen och omprövningen av den kom­munala verksamheten är numera också i högre grad inriktad på atl höja kvaliteten på de tjänster som erbjuds medborgarna. Samtidigt är medbor­garna som skatte- och avgiftsbetalare givetvis ocksä angelägna om alt den kommunala verksamheten bedrivs pä ell effekfivi och ändamålsenligt sätt.

Del är de politiska partiernas och de förtroendevaldas uppgift atl se till att utbudet av kommunala Qänster svarar mot de enskilda medborgarnas behov. Det handlar här i grunden om fördelningspolifiska avgöranden. Jag återkommer i avsnitt 4 med förslag som syftar till atl förstärka partiernas och de förtroendevaldas roll.

Men en bra kommunal verksamhet innebär inle endast att utbudet av Qänster skall vara utbyggt och rättvist fördelat. Det krävs ocksä att de som förmedlar Qänsterna är serviceinriktade och sätter medborgarna i centrum. Det finns därför stor anledning all särskilt betona de anställdas avgörande roll för en väl fungerande kommunal service. I avsnitt 2.2 behandlar jag olika frågor som rör samspelet mellan medborgarna och de kommunalt anställda. Jag föreslår i samband därmed att en särskild bestämmelse om personalen tas in i kommunallagen.

En viktig del i den kommunala förvaltningens service till medborgama är den informafionsverksamhet som kommunerna och landstingen bedriver. Den kommunala informationen har också en betydelsefull roll för medbor-gamas möjligheter att delta i den demokratiska processen. Jag kommer i del följande att redovisa olika åtgärder som vidtagits liksom hur jag avser atl bedriva ett fortsatt utvecklingsarbete pä detta område (avsnitt 2.3).

2.1 Brukarinflytande

Kommunema och landslingen svarar för en mycket betydande del av de Qänster som är viktiga för medborgarna. Ansvaret för de flesta av de samhällsuppgifter som direkt berör den enskilde ligger på kommunal nivå. Del gäller t.ex. social omsorg, hälso- och sjukvård och grundläggande utbildning.

Jag övergår nu fill frågan om att utveckla inflytandet för dem som direkt berörs av olika kommunala Qänster - brukarna. Enligt min mening är det betydelsefullt att t. ex. elever, föräldrar och värdtagare fär ökade möjlighe­ter till medverkan i och ansvar för den kommunala verksamheten.

Det är två huvudsakliga orsaker till att jag här tar upp frågan om ett vidgat brukarinflytande: - De kommunala Qänsternas innehåll blir allt viktigare för medborgarna.

Ett ökat inflytande för brukarna främjar en god kvalitet på Qänsterna.

12

13

- Den kommunala verksamhetens medborgéHiga förankring bör förbätt-    Prop. 1986/87:91

ras. Brukarinflytandel innebär etl värdefullt komplement till den repre­sentativa demokratin.

Den kommunala sektorns Qänster är i regel inte färdiga produkter. Barnomsorg, undervisning och värd är verksamheter där medborgaren ofta har berättigade anspråk pä alt fä sina synpunkter tillgodosedda.

I dag finns ca 200000 barn i kommunala daghem, 80000 går pä frilids-hem, 90000 går i deltidsförskolor och 165000 vistas i familjedaghem. Föräldrarna fill alla dessa barn i den kommunala barnomsorgen har natur­ligtvis synpunkter på hur den dagliga verksamheten i dessa institutioner bör fungera för att deras barn skall trivas och utvecklas på ett posifivi sätt.

Alla barn i Sverige går i skolan, de flesta i elva eller tolv år. Skolan är barnens arbetsplats under en stor del av deras liv. För atl barnen skall utvecklas till mogna samhällsmedborgare måste de fä vara med och la ansvar redan i skolan. För föräldrarna är del väsentligt med en god kontakt med skolans personal så att del finns möjligheter att påverka skolans arbeie.

Ungefär 50000 äldre bor pä ålderdomshem. Lika många vistas i långvår­dens sjukhem. Ungefär 10000 vistas i den psykiska värdens instilufioner. Alla dessa människor, som lever sitt liv i samhällets institutioner, har berättigade krav pä att mötas med respekt och hänsyn lill den personliga integriteten. De har ocksä rätt att själva kunna bestämma över sin dagliga tillvaro.

Det pågår runt om i landet försök med att öka deltagandet av dem som direkt berörs av den offentliga sektoms Qänster. Erfarenheterna är övervä­gande positiva. Därför är det vikfigt alt utvecklingen mol ett ökat medbor-gardeltagande i den kommunala verksamheten påskyndas.

Med brukare avser jag personer som nära och personligt berörs av en kommunal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relafivt lång period. Del gäller i första hand eleverna i skolan, föräldrarna till barn i skolan och på daghemmen, de äldre och de handikappade på ålderdomshem, sjukhem och i servicebostäder saml i den öppna vården.

En huvuduppgift för 1983 ärs demokratiberedning har enligt direkfiven (dir. 1983:44) varit att studera möjligheterna att inom ramen för det repre­sentativa systemet öka medborgarnas ansvar för de delar av samhällsverk­samheten som de kommer i direkt beröring med i egenskap av brukare. I betänkandet (SOU 1984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan redovisar beredningen exempel och erfarenheter från försök med brukar­medverkan i olika kommunala verksamheter. De berörda sektorerna var barnomsorg, skola, kultur- och frifid, äldreomsorg, hälso- och sjukvård samt omsorgsverksamhet. I det förut nämnda huvudbetänkandel (SOU 1985:28) Aktivt folkstyre i kommuner och landsting redovisar beredningen olika vägar att stimulera till och skapa förutsättningar för ett utvecklat brukarinflytande. Jag återkommer i det följande till beredningens övervä­ganden och förslag.

Jag har i denna fråga samrått med cheferna för social-, utbildnings- och bostadsdepartementen samt med statsråden[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN].

2.1.1 Principiella utgångspunkter

Prop. 1986/87:91

Min bedömning: Ett vidgat direkt medborgerligt deltagande i den kommunala verksamheten är väsenfiigt och bör stimuleras. Grund­läggande är att en sådan medborgarmedverkan skall vara förenlig med den representativa demokratins och den kommunala självsty­relsens principer.

Nya möjligheter bör öppnas för brukarna att delta i och utöva inflytande pä de kommunala Qänster som de är direkt beroende av.

Skalen för min bedömning

Representativ demokrati och brukarinflytande

Grundläggande för all kommunal verksamhet är att medborgarnas inflytan­de primärt kanaliseras via den representativa politiska demokratin. Den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen och den represenlafiva demokra­fin utgör en självklar utgångspunkt för övervägandena om ett vidgat infly­tande för brukarna av kommunal verksamhet. En given förutsättning är därför enligt min mening att de nya möjligheterna till aktiv medverkan och inflytande för brukarna skall vara förenliga med den representativa demo­kratins och den kommunala självstyrelsens principer.

På det kommunala området gäller grundregeln atl de bestämmande organen har en polifisk sammansättning som avspeglar fördelningen i väljarkåren. Dessa organ företräder etl allmänt samhällsintresse och där­med alla medborgare. Deras uppgift är att sammanväga olika särintressen.

En utgångspunkt för övervägandena om etl vidgat inflytande för brukar­na av kommunala Qänster är att det finns ett särskilt och avgränsbart "brukarinlresse". Detta intresse är ett särintresse som aktualiseras först när man direkt berörs av vissa kommunala Qänster.

Enligt min mening bör huvudprincipen vara att särintressen inle skall vara företrädda i organ som representerar allmänintresset och är samman­satta pä politiska grunder. Därför bör brukarintresset inte vara företrätt i kommunernas och landstingskommunernas beslutande organ - dvs. kom­munfullmäktige resp. landstinget - eller i de kommunala nämnderna. De nya möjligheter lill inflytande som öppnas bör enligt min mening därför utvecklas i första hand genom ell samspel mellan brukare och anställda. Därigenom åstadkommes en klar gränsdragning mellan den politiska de­mokratin och brukarinflytandel. Jag återkommer till dessa frågor i sam­band med behandlingen av den rättsliga regleringen.

Uttrycket brukare

Som jag fidigare framhållit företräder den representativa kommunala de­mokratin samtliga medborgare i kommunen eller landstinget. Inom ramen för denna sammanvägs olika intressen som berör alla invånare. De beslul som fattas av de valda organen är ett uttryck för ett generellt intresse, ett samhällsintresse. Invånarna kan på olika sätt påverka beslutsfattandet via

14

det representativa systemet. Det sker l.ex. sorn väljare, som deltagare i     Prop. 1986/87:91 den kommunalpolitiska debatten, via de politiska partierna och de övriga folkrörelserna eller som förtroendevalda.

Diskussionen om brukarnas roll i den kommunala verksamheten handlar enligt min mening ytterst om all vidga medborgarrollen och göra del mera levande. Medborgarna skall ges ökade möjligheter alt påverka den kom­munala verksamheten inte endast via del representativa systemet utan också i sin egenskap av konsumenter av kommunala Qänster. Kommuner­na och landstingen är inte endast självstyrelseorgan utan också producen­ter av samhällsservice. Ett vidgat brukarinflytande innebär därför atl en ökad vikt läggs på konsumentperspektivet pä den kommunala Qänslepro­duktionen.

De som utnyttjar den offentliga servicen uppträder i olika roller. Varje roll ställer olika krav pä förvaltningen och har olika innebörd för medbor­garen. Medborgarens tre olika roller kan beskrivas som klient/part, kund eller brukare.

När medborgaren uppträder som klient/part kan relationen till förvalt­ningen beskrivas som en "myndighelsrelafion". Som exempel inom det kommunala området kan nämnas ärenden om byggnadslov, bostadsbidrag och lokala trafikföreskrifter. Motsvarande relation gäller även för skolplik-figa elever och deras värdnadshavare i frågor om skolplikten. Förvaltning­en och den anställde har att tillämpa lagar och andra regler. Klienterna skall bli likvärdigt behandlade. De skall också fä korrekta, snabba och enkla besked samt bemötas med respekt. Något utrymme för inflytande utöver delta finns i princip inte.

När medborgaren är kund är relationen lill förvaltningen mer "affärs­mässig". Den anställde utför en Qänst till kunden på liknande sätt som i privat verksamhet. Samtidigt måste man komma ihåg att en "kommunal" kund inte kan jämföras med en "privat" kund i alla lägen. Den kommunala kunden är i regel samtidigt kommunmedlem och kan utnyttja de rättigheter som följer med medlemskapet. Han eller hon kan kontakta de förtroen­devalda eller den förvaltning som tillhandahåller Qänsten. Vid sidan av del regelsystem av normalt privaträltslig karaktär finns ocksä det offentlig­rättsliga regelsystemet som gäller all kommunal verksamhet, ocksä affärs­verksamhet. Hit hör l.ex. regler om saklighet och opartiskhet, och om likställighet mellan kommunmedlemmarna. Även om detta regelsystem inte primärt är inriktat på mer afförsliknande Qänster kan man inte bortse frän all kommunmedlemmen som kund kan utnylQa bägge systemen. Det nu sagda gäller t. ex. för de kommunala irafikföretagen saml inom energi­distributionen. Från de synpunkter som nu är aktuella finns emellertid inle anledning att fillskapa några särskilda former av inflytande vid sidan av dem som redan finns.

1 rollen som brukare av en tjänst är man nära och personligen berörd av

verksamheten och därmed direkt beroende av dess utformning. Relationen

mellan förvaltningen - dvs. främst de anställda och brukarna kan

betecknas som en "samverkansrelation". En god kvalitet pä Qänsten

förutsätter nämligen i regel en djupare samverkan mellan den anställde och

brukaren. Kännetecknande är också alt Qänsterna normall utnylQas konfi-

15

nuerligt och under en relativt läng period. Detta gäller t.ex. ofta instilu-     Prop. 1986/87:91 tionsbundna  verksamheter inom  skolan,  barnomsorgen  och  äldreom­sorgen.

Det är i första hand för dessa senare nylQare av kommunal service som behovet av etl vidgat dellagande är aktuellt. Men bland brukarna bör även inräknas grupper som omfattas av den kommunala servicen utan all vara sä beroende av verksamheten som de sist nämnda kategorierna. Hit hör bl.a. de som utnylQar den öppna verksamheten i fritidsgårdar och andra fritidsanläggningar liksom dagcentraler för pensionärer. Jag avser att när­mare behandla frågan om avgränsningen av de kretsar av brukare som kan bli aktuella i anslutning till att den rättsliga regleringen las upp.

Brukarnas deltagande i den kommunala verksamheten olika former

I diskussionen om brukarnas möjligheter all ta del i och påverka utform­ningen av den service som den kommunala sektorn producerar finns en rad begrepp som försöker beskriva olika former och grader av deltagande. Exempel på sådana begrepp är "medverkan", "delaktighet", "ansvar", "samråd", "medansvar", "medbestämmanderätt", "medbeslutande", "beslutsrätt", "självbestämmande", "självförvaltning" saml "inflytan­de" för olika grupper, t.ex. "patientinflytande", "elevinflytande" och "föräldrainflytande".

Möjligheterna atl vidga brukarnas delaktighet i den kommunala verk­samheten utöver vad som för närvarande är möjligt måste i första hand prövas inom ramen för kommunallagsliftningen. I den fortsalla prövningen av frågan utgår jag därför från regelsystemet i kommunallagen. De särskil­da frågor som rör den enskilde serviceulnyttjarens inflytande över sin egen situation regleras dock i olika speciallagar och behandlas därför separat.

Kommunallagsliftningen utgår frän atl de förtroendevalda deliar i och ansvarar för alla led i beslutsprocessen, dvs. förutom i själva besluten även i beredningen av besluten och i deras verkställande. Delta är ett arv frän den lid dä den kommunala förvaltningen i regel var en lekmannaförvall-ning. Numera har de förtroendevalda i praktiken i första hand blivit be­slutsfattare på ett mera övergripande plan. Kvar stär emellertid att poli­tiskt ansvar kan utkrävas i alla frågor.

Den kommunala verksamheten bygger väsentligen på beslul fattade av polittska organ. Förvaltningen kan ses som etl utflöde och en konkrefise-ring av dessa beslul. Samtliga besluisakler och all verksamhet inom den kommunala sektorn har med andra ord som ändamål att uppfylla dessa i politisk ordning fattade beslul. Av praktiska skäl har emellertid ät de anställda successivt anförtrolts all i allt större utsträckning svara för beslutens genomförande.

Kommunallagen utgår frän en funktionsfördelning mellan kommunens

och landstingets beslutande och förvaltande organ. Enligt I kap. 5 6 utövas

kommunens och landstingets beslutanderätt av fullmäktige medan förvalt­

ning och verkställighet ankommer pä styrelsen och övriga nämnder.

Nämnderna bereder även ärenden. Innebörden av begreppen beslutande­

rätt, förvaltning och verkställighet definieras inte i kommunallagen.

16

Styrelsen och nämnderna fattar beslut i en mängd frågor inom ramen för    Prop. 1986/87:91 sina förvaltande och verkställande uppgifter.  För de specialreglerade nämnderna tillkommer dessutom alla de beslut som skall fatlas inom ramen för de förvaltningsuppgifter som regleras i specialförfattningar.

Genom delegering kan en nämnd lämna uppdrag alt besluta på nämn­dens vägnar. Adressat för ett sådant uppdrag kan antingen vara en eller flera förtroendevalda i nämnden eller en Qänsteman hos kommunen. Dele­gering avses förekomma främst i s. k. rutinärenden.

I den kommunala verksamheten finns därutöver en mängd beslutsämnen där ärendets karaktär utesluter behandling på nämndnivå. Dessa ärenden är i kommunallagens mening att beteckna som ren verkställighet eller rent förberedande. Sådana uppgifter utförs i dag av anställda.

Brukarmedverkan

Brukarna kan på olika sätt delta i och påverka den kommunala servicepro­duktionen. Kommunallagen medger alt brukarna deltar i den del av verk­samheten som faller utanför beslutanderätt grundad pä delegering. Del gäller vardagsnära frågor som rör verksamheten och olika akfiviteter. Undantaget är dock ställningstaganden som direkt eller indirekt handlar om medelsförbrukning. De reslrikfioner som ligger i kommunallagens be­stämmelser behöver således inte iakttas när det gäller åtgärder som är rent verkställande. En sådan brukarmedverkan innebär alltså atl brukarna själva utför vissa arbetsuppgifter i den kommunala verksamheten. Det skall dock noteras atl brukarnas medverkan måste ske med beaktande av gällande arbelsrätlsliga regler.

Genom ett sådant direkt deltagande brukarmedverkan - kan brukarna givetvis påverka den löpande verksamheten. Brukarnas insatser kan sägas innebära ett komplement till de insatser som görs av de anställda. Demo­kratiberedningen har i diskussionsbetänkandet (SOU 1984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan redovisat exempel och erfarenheter från oUka kommunala områden, bl. a. inom barnomsorgen, från skolan och frän fritidssektorn. Exempel finns ocksä frän bibliotek där delaktighet, medansvar och service kunnat förbättras genom en utbyggd samverkan mellan anställda och brukare. 1 detta fall har främst pensionärerna och deras organisationer medverkat.

Jag har med del sagda velat peka på de möjligheter til! en ökad brukar­medverkan som kan utvecklas inom ramen för del redan existerande regelsystemet. Jag vill samtidigt understryka betydelsen av all en ökning av brukarnas medverkan utvecklas i nära samarbete med de anställda och deras fackliga organisafioner.

Föreningsdriven verksamhet

Den brukarmedverkan som jag nyss berört gäller brukarnas deltagande i

verksamhet i kommunal regi. På många områden där kommuner och

landsting är engagerade finns det redan inom ramen för gällande regler

betydande möjligheter för brukarna atl delta genom att själva bedriva

17

2   Riksdagen 1986187. I saml. Nr 91

verksamhet i egen regi, l.ex. i föreningsform. Sådana möjligheter finns Prop. 1986/87:91 således inom hela det kommunallagsreglerade området dvs. främst kultur- och fritidssektorn liksom inom de delar av det speciallagsreglera-de området där specialförfattningama inle innehåller bestämmelser som innebär ett kommunalt driftmonopol. Brukarnas dellagande i verksamhet i föreningsform är enligt min mening viktigt för atl fler människor skall kunna delta i, bli delaktiga i och ta ansvar för gemensamma angelägenhe­ter.

1983 års demokratiberedning har i sitt huvudbetänkande behandlat frå­gan om samverkan mellan folkrörelserna, föreningslivet och den kommu­nala sektorn. Beredningen pekar bl. a. på olika utvecklingsbara områden för folkrörelsemedverkan men lägger inga förslag till författningsändringar. I rapporten (Ds C 1985: 10) Föreningarna tar över har beredningen redovi­sat erfarenheter av föreningsdriven verksamhet.

Regeringen har den 22 maj 1986 pä mitt förslag beslutat att tillkalla en utredare (1986:01) med uppgift atl föreslå åtgärder för atl undanröja hinder för all folkrörelser, föreningar och kooperativ skall kunna ta etl ökat ansvar för olika verksamheter som i dag helt eller delvis bedrivs i framför allt kommunal regi (dir. 1986:17). Utredaren skall ocksä redovisa erfaren­heter av och prakfiska exempel på ett ökat föreningsansvar. Utredningsar­betet skall enligt direktiven bedrivas skyndsamt.

Brukarinflytande

Genom direkt dellagande i den kommunalt drivna verksamheten - brukar­medverkan eller genom att själva ta över driften kan givetvis brukarna direkt eller indirekt utöva inflytande över serviceproduktionen. Som jag nyss sagt finns redan med gällande regler goda möjligheter atl utveckla etl sådant deltagande. Jag avser inle atl i nägot av dessa fall nu lägga fram förslag till lagändringar.

Den fortsatta behandlingen av frågan om brukarnas delaktighet gäller deras deltagande i den kommunala beslutsprocessen. Jag reserverar fort­sättningsvis begreppet brukarinflytande för ett sådant formellt inflytande. Med brukarinflytande förstås i detta sammanhang således att brukarna medverkar i verksamheten inte endast på verkställighetsnivä utan även i beslutsfattandet. Ett sådant deltagande är redan i dag i viss mån möjligl när del gäller beredning av ärenden och samråd före beslut. Kommunallagen medger inte att brukarna deltar i verksamheten genom att utöva beslutan­derätt inom en nämnd. Brukarinflytande med den innebörd som jag här lägger i begreppet kan också beskrivas som ett komplement till den repre­sentativa demokratin. Jag kommer i det följande atl föreslå sådana änd­ringar i kommunallagen att brukarinflytandel i den kommunala verksamhe­ten förstärks.

Jag vill redan här stryka under att brukarinflytandel gäller sådana avgö­

randen som sker inom ramen för de kommunala nämndernas beslutsfat­

tande. Den beslutanderätt som utövas av fullmäkfige berörs inte (1 kap. 5 6

kommunallagen). Jag vill i sammanhanget också peka på bestämmelserna i

I kap. 7 6 regeringsformen där det anges att beslutanderätten i kommuner-

18

na utövas av valda församlingar. Därmed avses fullmäktiges beslutande-     Prop. 1986/87:91 rätt enligt kommunallagen.

Den enskilde brukarens rätt till inflytande

Brukarnas intresse av att påverka utformningen av den kommunala ser­vicen är både etl generellt och etl individuellt intresse. Del brukarinlresse som skall las tillvara i beslutsprocessen - brukarinflytande - gäller elt generellt intresse, etl gruppintresse. Det kommunala beslutsfattandet reg­leras främst i kommunallagen och måste i första hand prövas mot denna bakgrund. Jag återkommer senare till denna fråga.

Jag vill emellertid först ta upp frågan om den enskilde brukarens intres­sen.

Pä etl antal kommunala verksamhetsområden har vi en särskild reglering som garanterar den enskildes rättighet till inflytande och medbestämman­de över sin egen situafion. Det rör sig i samtliga fall om specialreglerad förvaltning. Medborgaren/serviceulnyttjaren uppträder här i rollen som brukare Qfr avsnitt 2.1.1).

Jag vill här starkt betona att den enskilde brukarens (elevens, målsman­nens, patientens etc.) inflytande inte bara är en demokratifråga utan ocksä handlar om de specifika verksamheternas mål, inriktning och omfattning. Av t. ex. medicinska eller pedagogiska skäl kan den enskildes självbestäm­mande behöva begränsas. Eventuella utvidgningar eller preciseringar av den enskildes inflytande måste därför enligt min bedömning i princip behandlas i samband med en översyn av de berörda verksamheterna och bestämmelser därom tas in i speciallagstiftningen.

Särskilda regler om den enskilde brukarens rätt till inflytande över sin egen situation finns för hälso- och sjukvärden, socialQänsten, omsorgerna om de psykiskt utvecklingsstörda och skolan. Regleringen pä skolområdet rör såväl den enskildes som gmppens inflytande.

Patientens rätt fill inflytande över den egna vården regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, ändrad senast 1986: 862). Där finns beslämmel­ser om all vården skall bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet. Vården skall vidare utformas och genomföras i samråd med patienten. Patienten skall också ges upplysningar om hälsotillstånd och behandlingsalternativ (2 a 6). Av betydelse för den enskilde patientens värd och behandling är ocksä lagen (1980: 11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m. fl. (ändrad senast 1986: 1182) samt lagen (1980: 12) om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvärden (giltighetstiden för­längd senast 1986: 245).

I socialQänstlagens (1980:620, ändrad senast 1986: 1393) inledande be­stämmelser anges bl. a. atl socialQänsten skall främja människornas aktiva dellagande i samhällslivet. Verksamheten skall vidare bygga på respekt för människornas självbestämmande och integritet (I 6).

1 lagen (1985:568, ändrad senast 1986: 1192) om särskilda omsorger om

psykiskt utvecklingsstörda m.fl. anges bl.a. atl verksamheten skall vara

grundad på respekt för den enskildes självbestämmande och integritei

(3 6).

19

Enligt skollagens (1985:1100. ändrad senast 1986:1193) målparagraf (I 8) skall skolan främja elevernas utveckling till dugliga och ansvarskän-nande samhällsmedlemmar. I läroplanen (Lgr 80 s. 13) anges skolans "skyldighet all ge eleverna ökat ansvar och medinflyiande i takt med deras stigande ålder och mognad". Skolan skall också fostra eleverna "till etl demokratiskt handlingssätt".

Enligt skolförordningen (1971:235, ändrad senast 1986:989) skall rektor samråda med företrädare för elever och föräldrar innan rektor fattar beslut som är av stor betydelse för eleverna.

Regeringen har i 1986 års budgetproposition (prop. 1985/86:100 bil. 10 s. 48) aviserat en samlad beredning av frågor rörande styrningen av skolvä­sendel. Beredningen skall bl. a. ta upp frågan om avvägningen mellan politiskt och professionellt ansvar pä olika nivåer, liksom frågan om hur denna avvägning bör påverka önskemålen om ökat inflytande för elever och föräldrar. Som underlag för beredningens arbeie kommer bl.a. all ligga de förslag som en arbetsgrupp inom 1983 års demokrafiberedning lämnat i betänkandet (SOU 1985:30) Skola för delaktighet och ett inom utbildningsdepartementet utarbetat beredningsunderiag (Ds U 1987: 1) An­svarsfördelning och styrning på skolområdet. Beredningens resultat kom­mer atl ligga till grund för olika ställningstaganden från regering och riksdag under innevarande mandatperiod. Jag avser all noga följa den fortsatta behandlingen av dessa frågor.

Äldreberedningen (S 1981:01) skall i sitt utredningsarbete bl.a. behand­la frågor om de äldres inflytande och delaktighet (dir. 1980:93). Äldre­beredningens förslag skall ligga lill grund för den äldrepoliliska proposition som regeringen aviserat. Jag kommer även i denna fråga atl uppmärksamt följa del fortsatta beredningsarbetet.

Prop. 1986/87:91

Sammanfattning

Följande tre principiella utgångspunkter är sammanfattningsvis vägledan­de för mina överväganden om en förstärkt ställning för brukarna av kom­munala Qänster. Med brukare av kommunala Qänster avser jag som tidiga­re nämnts personer som nära och personligt berörs av en verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relativt lång period.

-

Ett vidgat deltagande för brukarna skall vara förenligt med den repre­sentativa demokratins och den kommunala självstyrelsens principer.

-

Nya möjligheter bör öppnas att utveckla brukarnas deltagande i den kommunala beslutsprocessen.

-

Det är angeläget all ingående pröva möjligheterna till utvidgningar och preciseringar av den enskilde brukarens rätt lill inflytande över sin egen situation i samband med all berörda specialförfattningar ses över.

2.1.2 Brukarinflytandet förstärks

Mitt förslag: De kommunala nämnderna skall i fortsättningen verka för att samråd sker med brukarna.

En ny bestämmelse om detta tas in i kommunallagen.

20

Demokratiberedningens förslag: Brukarinflytandel bör utvecklas genom    Prop. 1986/87: 91 atl olika samrädsformer kopplas till delegeringsinstiiutet (betänkandet s. 31-35).

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av fler­talet remissinstanser. Etl antal remissinstanser pekar särskilt pä behovet av klara gränser mellan brukarinflytandel och den politiska demokratin. Några kommuner liksom ett antal organisationer menar atl förslagen inle är tillräckligt långtgående. Några remissinstanser avstyrker förslaget.

Skälen för mitt förslag: Kommunallagen tillåter inte alt brukarna deltar i de kommunala nämndernas verksamhet genom att utöva en egen beslutan­derätt. Delegeringsreglerna i kommunallagen är avgränsade så atl de ger en nämnd möjlighet att delegera beslul i s.k. mfinärenden till en eller fiera förtroendevalda i nämnden eller till enskilda Qänsteman hos kommunen. Kommunallagens delegeringsbeslämmelser tillämpas i huvudsak även för de specialreglerade nämnderna. 1 princip saknas således möjligheter alt överlåta ål personer som står utanför den kommunala organisafionen atl falla kommunala beslut.

Kommunallagen medger däremot all bmkarna kan delta i beslutsproces­sen i form av samråd eller i beredningsuppgifter som föregår de formella besluten. Kommunerna och landstingen utnylQar också i stor utsträckning dessa möjligheter. Mer eller mindre formaliseral samråd sker med olika bmkargmpper t. ex. patientföreningar, förtroenderåd, omsorgstagarmö-len, föräldraråd och skolkonferenser. Skolkonferenserna är i motsats fill övriga samrådsformer förfatlningsreglerade. Bestämmelser finns i skolför­ordningen.

Samrådsorganen har inte nägon formell beslutanderätt. Det förekommer dock att förtroendevalda eller tjänstemän utövar delegerad beslutanderätt i samband med atl ett samrädsorgan sammanträder. Detta har bl. a. prövats inom ramen för försök med s. k. självförvaltning pä olika skolor i landet. Demokratiberedningen har i det tidigare nämnda betänkandet (SOU 1984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan och i en särskild skrift om Tranmursskolan i Gävle redovisat olika exempel på sådana försök.

Jag går nu över till frågan om att låta bmkare fatta beslut inom en nämnds verksamhetsområde. Två alternativa vägar finns. Ett sätt är att inrätta ett nytt kommunalrättsligl organ där brukama ingår. En motsvaran­de ordning finns redan i kommunallagen när det gäller de anställdas infly­tande genom möjligheterna (3 a kap.) att inrätta s. k. partssammansatta organ (PSO-organ). Ett annat sätt är all öppna möjligheter för de kommu­nala nämnderna att delegera vissa beslut till företrädare för brukarna. Detta kan ske genom att utvidga den personkrets som kan motta delege-ringsuppdrag. Beslutanderätten skulle i etl sådant fall, i likhet med vad som i övrigt gäller för delegering, inskränka sig till atl avse s. k. mfinären­den.

Demokratiberedningen har övervägt möjligheterna att fördjupa bmkar-

inflytandet genom alt i någon form ge brukarna egen beslutanderätt. Be­

redningen har därvid funnit att del inte finns anledning att föreslå en

möjlighet att inrätta ett nytt kommunalrättsligl organ. Beredningen hänvi­

sar till behovet av en klar gränsdragning mellan bmkarinflytandet och den

21

politiska demokrafin. Beredningen har inle heller funnit det lämpligt att utvidga den krets av personer som kan ta emot delegeringsuppdrag. En sädan utvidgning skulle enligt beredningen kunna leda till oklara ansvars­förhållanden.

Jag har fidigare (avsnitt 2.1.1) framhållit atl del är av stor vikt att bmkarinflytandet sker i former som är förenliga med den politiska demo­kratin. Enligt min mening kan en utvidgning av bmkarinflytandet till en rält för brukare atl formellt fatta beslut komma i konflikt med det represen­tativa demokrafiska systemet. Jag är mot denna bakgrund inte beredd att föreslå sådana lagändringar. Jag har därvid även tagit hänsyn till att kom­munema och landsfingen som jag nyss berört redan har stor frihet att utveckla alternativa former för bmkarnas aktiva deltagande i den kommu­nala verksamheten.

Jag anser i likhet med demokratiberedningen att bmkarinflytandet skall fördjupas genom en utveckling av nuvarande samrådsformer.

För att markera behovet av närmare kontakter mellan brukarna och den kommunala förvaltningen föreslår jag att en särskild regel tas in i kommu­nallagen om atl de kommunala nämnderna skall verka för alt samråd sker med bmkarna. Regeln bör lämpligen tas in i 1 kap. 5 5 kommunallagen.

Enligt förslaget ankommer det på nämnderna atl själva avgöra formerna för samrådet liksom hur bmkarnas deltagande skall vägas mol andra hän­syn som är vikfiga i en förvaltnings verksamhet. På skolområdet finns dock som jag nämnt särskilda regler om rektors samrädsskyldighet i vissa frå­gor. Jag återkommer strax till dessa frågor.

För att ytterligare utveckla brukarinflytandet kommer jag i det följande att föreslå en lagregel om samrådsmöjligheter kopplade till delegerings-insfitutet. Jag går nu över till att behandla denna fråga.

Prop. 1986/87:91

2.1.3 Nya möjligheter att utveckla brukarinflytandet

Mitt förslag: Nya möjligheter att utveckla bmkarinflytandet genom delegeringsinslitulet införs genom ändringar i kommunallagen. De­legering från en nämnd till en anställd får således förenas med villkor om krav på samråd med brukarna samt krav på enighet med företrä­dare för bmkarna.

Ett utvecklat samråd kan ge brukarna ökade möjligheter att på­verka verksamhetens uppläggning och resursanvändningen. De nya inflytandeformerna får särskild betydelse i verksamheter som barn­stugor, skolor, fritidsgårdar, dagcentraler, servicehus och sjukhem.

Demokratiberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Ett flertal av de remissinstanser som behandlat frå­gan om brukarinflytande har inte haft något atl erinra mol att regler om delegering med villkor om samråd införs. Många av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget till lagteknisk lösning har haft invändningar mol olika delar av förfatlningsförslaget.

22

Skälen för mitt förslag: Jag förordar i likhet med demokratiberedningen     Prop. 1986/87: 91 att brukarinflytandet utvecklas genom olika samrädsformer. Av kommu­nallagen bör i fortsättningen framgå alt del finns möjlighet att förena delegering med villkor om atl samråd med brukarna skall ské.

Beredningens förslag lill ändringar i kommunallagens delegeringsregler återfinns i betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag. Enligt författningsförslaget skall en nämnd kunna ställa upp villkor för hur delegerad beslutanderätt skall utövas. Nämnden skall ocksä kunna före­skriva (steg 

I) 

samråd med företrädare för brukarna, (steg 2) krav pä enighet med företrädare för brukarna eller (.steg 3) skyldighet för besluts­fattaren att följa bmkarnas synpunkter.

Enligt min mening är bmkarnas akfiva medverkan och delaktighet en fömtsättning för att vissa verksamheter skall fungera bra. Den förvaltning och verkställighet som främst är aktuell handlar enligt min uppfattning om hur det löpande arbetet skall läggas upp inom ramen för fastställda mål och riktlinjer. Ansvaret för sädana frågor ligger genom befattningsbeskrivning­ar, instruktioner m. m. pä de anställda. Inte sällan har därutöver beslutan­derätten för de löpande driftfrågorna av nämnden delegerats lill den ansva­rige för den enskilda institutionen eller verksamhetsgrenen.

Jag anser att verksamheten därför bör läggas upp av de anställda och brukarna gemensamt sä atl den i största möjliga utsträckning fillgodoser bmkarnas olika behov och önskemål. Detta måste ske inom ramen för de resurser som anvisats samt enligt de mäl som satts upp för verksamheten i författningar eller genom beslut av de kommunala organen. I första hand är det de anställda och bmkarna i verksamheter som barnstugor, skolor, fritidsgårdar, dagcenlraler för pensionärer, servicehus och sjukhem som bör samråda om hur ekonomiska och andra resurser skall användas för atl det skall bli en bra verksamhet med god kvalitet.

Mot denna bakgrund förordar jag atl brukarinflytandel förstärks genom en vidareutveckling av samrådsformerna. Kommunerna och landslingen bör genom ändringar i kommunallagens delegeringsregler ges möjlighet att finna mer fasta former för samrådet.

Jag delar demokrafiberedningens bedömning och föreslår därför att kommunallagens delegeringsbeslämmelser kompletteras med en regel där det klart framgår atl delegeringsuppdrag får förenas med villkor om samråd med brukarna. De nya reglerna bör tas in i en ny 13 a 8 i 3 kap. i kommunallagen.

Jag vill i delta sammanhang stryka under alt ett utvecklat brukarinflytan­

de enligt den modell som här föreslås förutsätter atl befogenheter och

ansvar förs ut till den personal som direkt möter brukarna. Jag återkommer

lill frågan om delegeringsinsfilutets räckvidd i samband med min behand­

ling av de förtroendevaldas roll i avsnitt 4. Delegeringsinstitulel ger enligt

min mening de kommunala nämnderna icke oväsentliga möjligheter att

delegera t.ex. budgetansvar fill anställda. De anställda får därigenom

möjlighet att inom en given ram besluta om användningen av kommunala

medel för en viss verksamhetsgren eller insfitution. En annan vikfig förut­

sättning för att brukarinflytande skall kunna utvecklas är atl de politiska

målen för varje verksamhet görs lydliga. Även denna fråga tas upp i av-

23

snitt 4.

Jag anser att de av mig föreslagna lagändringarna tillsammans med en Prop. 1986/87:91 målmedveten organisationsutveckling avsevärt kan stärka brukarnas infly­tande i mänga kommunala verksamheter. Jag delar beredningens bedöm­ning att samrådsmöjligheterna har särskild betydelse i verksamheter som barnstugor, skolor, fritidsgårdar, dagcentraler, servicehus och sjukhem. Genom elt utvecklat samråd ges brukarna ökade möjligheter atl påverka verksamhetens uppläggning liksom resursanvändningen.

Pä skolområdet gäller som jag nyss erinrade om särskilda regler om samråd med brukarna. Sedan ett antal år finns för grundskolan, gymnasie­skolan, komvux och grundvux föreskrifter om skyldighet för rektor atl lämna information till och före beslut samråda med företrädare för elever och i vissa fall med företrädare för deras värdnadshavare. Föreskrifterna finns i 2 a kap. skolförordningen och 8 6 vuxenutbildningsförordningen (1985:288, ändrad senast 1986:1002). Samrådet skall äga rum i frågor som är av betydande intresse för eleverna och gäller oavsett om rektors besluts­befogenheter grundas direkt pä författning eller pä delegering.

Mitt förslag innebär ett komplement till nuvarande regler om samråd enligt skolförfattningarna. Eleverna och vårdnadshavarnas rätt till samråd och information rubbas inte. Samrådet kan enligt förslaget även omfatta frågor som inte regleras av samrådsskyldigheten enligt skolförfattningarna och gäller dessutom beträffande delegerad beslutsrätt oavsett om denna utövas av rektor eller annan befattningshavare. Eventuella samordnings­frågor bör prövas inom ramen för den aviserade översynen av nuvarande regler pä skolområdet.

Jag vill betona atl samrådsmöjligheterna inte endast omfattar insfitu-tionsbundna verksamheter utan också kan användas t. ex. inom hemsjuk­vård och social hemQänst. Delegering till den ansvarige för den lokala vårdorganisationen kan förenas med villkor om samråd med hemsjukvår­dens och hemtjänstens brukare. Om brukarna företräds av t. ex. etl bru-karråd i arbetslagets område kan de äldre fä ett stort inflytande över riktlinjerna för det praktiska arbetet. Man bör även kunna få vara med och ge synpunkter i budget- och personalfrågor.

Med hänsyn till behovet av en klar gränsdragning mol den politiska demokratin föreslår jag att möjligheten till delegering med villkor begrän­sas lill atl omfatta delegering till anställda.

Beredningens förslag till lagleknisk lösning innebär olika grader av bind­ning för den anställde i samband med atl denne utövar delegerad beslutan­derätt. Enligt det mest långtgående villkoret (steg 3) skall beslutsfattaren följa brukarnas synpunkter. Förslaget har i denna del mötts av invändning­ar från flera remissinstanser. Jag instämmer i dessa remissinstansers syn­punkter. Bl. a. sätts i fråga om regeln är förenlig med den represenlafiva demokratin. Vidare påpekas all krav på följsamhel till brukarnas krav förutsätter att den som beslutanderätten delegerats lill befrias frän ansvar. Delegering med villkor får enligt min mening inte innebära all beslutande­rätten förs över till personer som står utanför den kommunala organisatio­nen och därmed heller inle är ansvariga inför den berörda nämnden. Jag utvecklar mina skäl närmare i specialmotiveringen.

Jag föreslär att övriga delar av beredningens förslag (steg 1 och steg 2)

24

genomförs.

Förslaget att villkoren för delegering begränsas till krav pä icke bindan­de samråd med brukarna (steg 

I) 

har godtagits av en stor majoritet av remissinstanserna. Förslaget om krav på enighet mellan beslutsfattare och företrädare för brukarna (steg 2) har föranlett synpunkter från ell antal remissinstanser. Bl.a. påpekas att ett sådant krav kan leda till en ökad belastning av rutinärenden i nämnderna. Vidare framhålls att vissa beslul inte tål fidsutdräkl lill vederbörande nämnd sammanträder, om inte enig­het kan nås. För egen del menar jag dock att frågor av denna karaktär bör prövas av varje nämnd i samband med alt man överväger om man vill utnylQa de nya möjligheterna med delegering med villkor. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen.

Prop. 1986/87:91

2.2 De anställdas roll

Mitt förslag: Kommunallagen kompletteras med en bestämmelse om den kommunala personalens roll. Därigenom markeras de anställdas avgörande betydelse för den kommunala verksamheten.

Demokratiberedningens förslag: Beredningen tar i sitt huvudbetänkande (s. 95) upp de anställdas roll i förändringsarbetet. Beredningens övervä­ganden i denna del utmynnar dock inte i något förslag till lagändring.

Skälen för mitt förslag: Del pågående utvecklings- och förändringsarbe­tet i kommunerna och landstingen innebär atl de anställdas arbetsförhål­landen påverkas. Nya polifiska styrformer och etl begränsat resurs­utrymme ställer krav pä en ändrad verksamhet. Politisk decentralisering och administrativ delegering liksom behovet av helhetssyn och samord­ning skärper kraven på elt sektorsövergripande arbete där fier yrkesgrup­per än tidigare måste samverka.

Jag har nyss behandlat frågan om etl vidgat brukarinflytande genom etl utvecklat samråd mellan anställda och bmkare. Även den utveckling som pågår med elt ökat inslag av föreningsmedverkan och kooperativa lösning­ar i anslutning til! den kommunala verksamheten påverkar givetvis de anställdas yrkesroller.

De anställda deltar i denna process tillsammans med de förtroendevalda och medborgarna. Det är en fråga om etl samspel som måste fungera så friktionsfritt som möjligt. De båda kommunförbunden och de fackliga huvudorganisationerna har träffat avtal som ger instrument för finansiering av förändringsarbetet i kommuner och landsfing. År 1984 bildades genom en överenskommelse mellan nämnda parter Stiftelsen Trygghetsfonden (TF-KL 84) och däri ingår kommuner, landsting samt en del kommunala bolag och stiftelser. Syftet med fonden är att dess avkastning skall kunna bidra till att omstmkturera den kommunala verksamheten och stärka an­ställningstryggheten. Detta gör trygghetsfonden genom information och stöd till vissa utvecklingsprojekt och särskilda trygghetsåtgärder. År 1987 disponerar fonden ca 24 milj. kr. för sin verksamhet.

En motsvarighet till de statliga fömyelsefonderna har på det kommunala området kommit till stånd genom ett kollektivavtal om Personalutveckling

25

för förändring och förnyelse, PUFF-86. Detta avtal omfattar även de Prop. 1986/87:91 kyrkliga kommunerna. Under åren 1986-1989 har kommunema, lands­fingen och de kyrkliga kommunerna åtagit sig att avsätta sammanlagt 420 milj. kronor för att underlätta förnyelsearbetet. Det är verksamhetens behov av personalutveckling som skall styra användningen av de avsatta medlen. Genom lokala kollekfivavtal avgörs hur medlen skall användas pä lokal nivå.

Jag ser mycket positivt på det samarbete som pågår mellan partema på den kommunala arbetsmarknaden kring förnyelsearbetet. Enligt min me­ning är aktiva och breda utbildningsinsatser för de anställda den kanske viktigaste förutsättningen för en väl fungerande sevice på medborgarnas villkor.

Jag ser den nya förvaltningslagen (1986:223), vilken har trätt i kraft den 1 januari 1987, som ett viktigt led i strävandena att förbättra servicen i den offentliga förvaltningen. Samma krav ställs nu pä de statliga och kommu­nala myndighetemas serviceskyldighet. Varje sädan myndighet skall läm­na upplysningar, vägledning, räd och annan sådan hjälp fill enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Förvaltningslagen slår fast, atl varje ärende där nägon enskild är part skall handläggas sä enkelt, snabbi och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersatts. Myndig­heterna skall sträva efler att uttrycka sig lättbegripligt. 1 lagen åläggs myndigheterna atl vara lätt tillgängliga för den enskilde. Om någon enskild av misstag vänder sig fill fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom fill rätta. Genom omfattande utbildningsinsatser har kunskapen om den nya förvaltningslagen nätt ut till förtroendevalda och anställda i den offentliga sektorn.

De anställdas viktigaste uppgift är att förmedla service åt medborgarna. Denna uppgift styrs av politiska intentioner och beslut. Del är viktigt atl de beslutade målen för verksamheten är så lydliga att de uppfattas rätt av de anställda. De får därigenom lättare att klara genomförandel. De förtroen­devalda behöver ä sin sida genom återföring få kunskaper om utfallet av arbetet. Utan sådana kunskaper blir det mycket svårt för de förtroendeval­da att klara sin styrande roll. Jag återkommer i avsnitt 4 med förslag fill åtgärder för att åstadkomma en klarare rollfördelning mellan de förtroen­devalda och de anställda.

För alt resursema i kommunerna och landsfingen skall kunna användas bra och effekfivi är det enligt min mening nödvändigt alt delegera ansvar och befogenheter till de verksamhetsansvariga ute i arbetsorganisationen. Som jag tidigare redovisat ger redan nuvarande regler i kommunallagen icke oväsentliga möjligheter alt t. ex. delegera budgetansvar fill de anställ­da. Inom ramen för det pågående arbetet med en ny kommunallag kommer att prövas om dessa möjligheter bör utvidgas eller preciseras.

Jag vill i sammanhanget särskilt stryka under att ett delegerat ansvar i

budget- och personalfrågor liksom i andra förvaltningsfrågor är betydelse­

fullt för atl öka bmkarinflytandet. Det delegerade ansvaret är nämligen

basen för ett utvecklat samråd mellan de anställda och brukarna. Ett vidgat

ansvar för de anställda ger således också störte praktiska möjligheter atl

öka brukarnas inflytande.

26

Det finns också ett nära samband mellan dét JDågäende utvecklingsarbe-    Prop. 1986/87: 91 tet mot nya polifiska styrformer och de anställdas vidgade roll. Jag åter­kommer senare lill dessa frågor och vill här endast peka pä atl elt delegerat budgelansvar även kan underlätta övergången från detaljstyrning lill mål­styrning.

Delegering av befogenheter och ansvar till de anställda är emellertid enligt min mening framför allt ett viktigt led i atl förbättra servicen och effekfiviteten. Människor gör ett bättre jobb när de får ökade befogenhe­ter. Jag har med stor tillfredsställelse kunnat konstatera atl etl snabbt växande antal kommuner och landsting har valt denna väg även om de inte samfidigt decentraliserar sin nämndorganisation. Politisk decentralisering och administrativ delegering utesluter inte utan kompletterar varandra. Decentralisering är kanske främst ett medel att stärka partierna och de förtroendevaldas roll medan delegering i första hand är etl medel för all förbättra servicen.

Jag vill här kraftigt betona vikten av att förändringsarbetet kompletteras med en strategi för personalutveckling. För många kommunala verksam­heter har de senaste åren inneburit stora krav på nytänkande och föränd­ringar. Del har medfört en ökad känsla av oro och otrygghet för olika yrkesgrupper, ibland också arbetslöshet.

Det omfattande förändringsarbetet leder till att stora grupper av anställ­da direkt berörs i sin vardagssituation. Decentraliseringsarbetel kan t. ex. medföra att arbetsplatsen flyttas, att många får ett direkt ekonomiskt ansvar som man inte tidigare haft, atl seklorsvisa arbetsgemenskaper bryts upp samt att förändringar görs ifråga om de riktlinjer och normer som är vägledande för många yrkesgmpper.

Undersökningar har gjorts av hur de anställda ser pä förändringar. Dessa pekar klart på att del inle sällan råder stor skillnad mellan den ofta övertydliga markeringen av personalens betydelse i olika programdoku­ment och den roll som personalen pä basnivå ges i det praktiska arbetet.

Det är mot denna bakgrund enligt min mening nu av avgörande betydel­se all man i varje kommun och landsfing tillsammans med de anställda arbetar fram en konkret strategi för hur personalen skall komma med i förändringsarbetet pä ett mer aktivt sätt. Annars finns del risk för alt utvecklingsarbetet inte när basen i arbetsorganisationen.

Ansvaret för att personalen ges en mera aktiv roll i förändringsarbetet ligger i första hand på de kommunala arbetsgivarna. På central nivå kan de nyss nämnda avtalen om förändringsarbetet få en avgörande betydelse.

Jag vill peka på att det därutöver är lämpligt att arbetsgivare och anställ­da lokalt kommer överens om bl. a.

-

hur medbestämmande, samverkan och inflytande skall ske i föränd­ringsarbetet,

-

hur trygghetsfrågorna skall skötas,

-

hur jämställdheten skall främjas,

-

hur utbildning, fortbildning och personalulveckhngsfrågor i övrigt skall skötas.

Det är för att tydligt markera den avgörande betydelse som de anställda

har för den kommunala verksamheten som jag har föreslagit att en bestäm-

27

melse om den kommunala personalen skrivs in i kommunallagen. Den bör     Prop. 1986/87: 91 las in i dess inledande funklionsavsnitt (1 kap. 5 6). Särskilda regler om den kommunala personalen och dess roll har hittills saknats i kommunalla­gen.

2.3 Kommunal information

Den kommunala informationen är betydelsefull för medborgarna av i hu­vudsak tvä orsaker. Å ena sidan bidrar en väl fungerande informationsverksamhet lill att bredda demokratin på sä sätt atl den med­verkar till alt förbättra människornas möjligheter att ta del i och påverka den kommunala verksamhetens inriktning. Å andra sidan är informationen ocksä ett vikfigt redskap att utveckla den kommunala servicen. Detta gäller såväl internt i förhållande till personalen som externt i förhållande fill medborgarna.

Informationsverksamhetens centrala roll när del gäller samspelet mellan den kommunala förvaltningen och medborgarna har kommit till uttryck genom att en allmän bestämmelse om styrelsens övergripande ansvar för informafionen har tagits in i kommunallagen. Enligt denna bestämmelse (3 kap. 1 8) skall styrelsen ha ansvaret för kommunens respektive landsting­ets informafionsverksamhet i den mån uppgiften inte har uppdragits ät någon annan nämnd.

Informafionsdelegationen (B 1982:01) har som inledningsvis redan nämnts haft i uppdrag atl överväga olika åtgärder som syftar lill atl förbätt­ra samhällsinformationen på såväl statlig som kommunal nivå. Delegatio­nen har redovisat sitt arbete i betänkandet (SOU 1984:68) Samordnad samhällsinformation. Betänkandet innehåller en rad rekommendationer och förslag till åtgärder. Dessa tar sikte på en sädan samordning av de befintliga informationsresurserna att allmänheten lättare kan fä tillgäng lill samhällets service och svar pä sina frågor. I betänkandet behandlas bl. a. frågor om de offentliga förvaltningarnas telefonservice och service genom lokala informationscentraler samt den förvallningsinterna informationen.

Flertalet av rekommendationerna och förslagen är av sädan karaktär all del ankommer på berörda myndigheter och kommunala organ att ta ställ­ning till erforderliga åtgärder. 1 fråga om samhällsinformationens organisa­tion har delegationen föreslagit att ett centralt samordningsorgan - rådet för samhällsinformation - inrättas under civildepartementet. Rådet skall enligt förslaget ha formen av en stiftelse med staten och de båda kommun­förbunden som huvudmän. Det skall bl.a. svara för samordning och ut­veckling av samhällsinformafionen samt tillhandahålla vissa konsullQäns-ler och svara för vissa projekt på området.

Delegafionens belänkande har remissbehandlats. Merparten av remiss­

instanserna är negativa eller tveksamma fill förslaget om ett centralt infor-

malionsräd. Åtskilliga av dem som är avvisande till förslaget förnekar inle

att det finns ett behov av samverkan och samordning. Andra är tveksamma

beträffande stiftelseformen och anser att andra former bör belysas mera i

detalj. Bland dem som är tveksamma fill den föreslagna organisationsfor­

men finns två av de tre tilltänkta huvudmännen, nämligen Svenska kom-

28

munförbundet och Landsfingsförbundet.

1983 ärs demokrafiberedning har bland sina uppgifter haft att studera Prop. 1986/87:91 effekterna av de nuvarande reglerna i kommunallagen om styrelsens an­svar för den kommunala informationen och att redovisa idéer och förslag om hur den kommunala informationen kan förändras för atl främja med-borgarinflytandet. I rapporten Öppna förvaltningen har beredningen redo­visat en rad exempel på hur den kommunala informationen kan förbättras och kontakterna mellan medborgarna och den kommunala förvaltningen underiättas.

För egen del vill jag anföra följande.

Genom de av mig nyss redovisade utredningsarbetena har en värdefull grund lagts för utvecklingsarbetet hos berörda statliga och kommunala organ på samhällsinformations- och serviceområdet. Jag vill ocksä anmäla atl regeringen vidtagit olika åtgärder med anledning av informationsdelega­tionens betänkande, bl.a. avseende informatörernas grund- och vidareut­bildning.

Enligt min mening är det angeläget med ett fortsatt utvecklingsarbete rörande informationsfrågorna inom den offentliga sektorn. Jag avser därför att uppmärksamt följa frågan och återkomma till regeringen med förslag till åtgärder om jag bedömer del erforderiigl. Jag är således för närvarande inle beredd atl ta ställning till formerna för central och regional samordning på samhällsinformationsområdel.

3 Större möjligheter att decentralisera nämndarbetet i kommunerna

3.1 Inledande överväganden

Bakgrund

Genom kommunindelningsreformerna skapades kommuner med sädana ekonomiska och personella resurser att viktiga samhällsuppgifter kunde klaras pä kommunal nivå. 1 mänga andra länder har motsvarande uppgifter i stället lagts på centrala eller regionala organ.

En omfattande vetenskaplig utvärdering av den senasle kommunindel-ningsreformen har genomförts med medel som riksdagen anslog år 1978. Utvärderingen visar bl.a. pä ökad kommunalpolitisk aktivitet bland med­borgarna, liksom bättre kunskaper om de politiska förhållandena i kommu­nerna. Medborgarna är ocksä pä det hela taget nöjda med den kommunala servicen.

Men indelningsreformerna har också inneburit en del kommunaldemo-kraliska nackdelar. Bl. a. har antalet förtroendevalda i de nybildade kom­munerna kraftigt reducerats. Därigenom har medborgarnas kontakter med de förtroendevalda minskat. Ocksä i mänga kommuner som inte alls, eller i mindre utsträckning, har berörts av indelningsreformerna uppfattar med­borgarna avståndet till politikerna i den kommunala organisationen som alltför stort.

Allt fler uppgifter har efter hand lagts pä kommunerna. Följden har blivit

att den sektoriserade kommunala organisation som fanns när den senasle

29

indelningsreformen avslutades i 1970-talets början i mänga fall har kommit     Prop. 1986/87: 91 alt sättas i fråga. Denna organisation har sina rötter i 1800-talets kommu­nalförfattningar och bekräftades i sina huvuddelar av 1977 ärs kommunal­lag.

1 många kommuner har varken den politiska organisationen eller den kommunala administrationen motsvarat medborgarnas krav pä fillgänglig­het, service och effektivitet. Sektorsindelningen har ibland upplevts för­svära en rationell användning av de tillgängliga resurserna. För de förtro­endevalda kan det i en sådan organisation ibland vara svårt all finna helhetslösningar pä lokala problem. Bl. a. detta har lett till del omfattande förändringsarbete som sedan en längre tid pågår i landets kommuner.

Förändringsarbetet har särskilt varit inriktat på att decentralisera den kommunala verksamheten. Decentraliseringen innebär att beslutanderät­ten från organisationens ledning sprids till underenheter inom den kommu­nala organisationen vare sig dessa enheter är geografiskt eller verksam-helsmässigl avgränsade. Det är främst den geografiska decentraliseringen till lokala nämnder som under senare tid dominerat del kommunala föränd­ringsarbetet.

Decentraliseringsarbetet berör såväl stora som små kommuner. Arbetet omfattar även kommuner som inte, eller endast till mindre del, berörts av den senaste indelningsreformen.

Kommunerna bedriver detta decentraliseringsarbete pä eget ansvar. Riksdagen anger ramarna för och inriktningen av den kommunala verk­samheten. En utgångspunkt är därvid atl kommunerna bör ges största möjliga frihet att själva utforma sin kommunala organisation. Eftersom den kommunala verksamheten i huvudsak administreras genom nämnderna, syftar det statliga reformarbetet till att underlätta för kommunerna atl utforma de kommunala nämnderna efler kommunernas egna förutsällning­ar.

Riksdagen har i olika sammanhang ställt sig bakom uttalanden om ökad organisatorisk frihet för kommunerna och landstingen. Redan i förarbetena fill kommunallagen (prop. 1975/76: 187 s. 256 f) behandlas denna fråga. Föredraganden ansåg sålunda att en sammanhållen nämndorganisation har många fördelar och ofta är en förutsättning för att medborgarnas krav pä service skall kunna tillgodoses. En alltför starkt sammanhållen nämndor-ganisafion kan ä andra sidan enligt föredraganden ha vissa nackdelar frän demokratisk synpunkt. En sädan är minskningen av antalet förtroende­uppdrag.

Att genom lagregler läsa nämndorganisationen eller föreskriva en likfor­mig organisation för alla kommuner och landsting ansåg föredraganden emellertid vara olämpligt. Kommunerna och landstingen måste i stället ges frihet atl inom vidare ramar besluta om organisationen. När kommunala organisationsförändringar diskuteras bör emellertid de kommunaldemo­kratiska kraven alllid väga tungt.

Motsvarande frågor har behandlats senast i regeringens skrivelse (1984/85:202) om den offenfiiga sektorns förnyelse (jfr FiU 1984/85:35, rskr. 407). I detta sammanhang anförs bl. a. följande:

30

"En viktig förutsättning för alt verksamheten med kommundelsnämnder    Prop. 1986/87: 91 skall kunna vidareutvecklas är att kommunerna fär större frihet än i dag atl organisera sin egen nämndverksamhet. Det gäller även den del av den kommunala verksamheten som staten reglerar, dvs. socialQänsten, skolan, byggandet och miljöskyddet."

Såsom framgår av bilaga 3 bedrivs decentraliseringen av nämndarbelet i kommunerna i dag pä bred front med slöd av främst lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (lokalorganslagen, omtryckt 1979:1167, ändrad senast 1983:304). De lokala organen är nämnder i kommunalrättslig mening.

Enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation (frikommunlagen, ändrad senast 1986:97) har nio kom­muner (Haninge, Tyresö, Gnosjö, Helsingborg, Varberg, Ale, Örebro, Sandviken och Bräcke) möjlighet att t. o. m. år 1988 bedriva försöksverk­samhet med en annan nämndorganisation än den som föreskrivs i lag eller annan författning.

I maj 1986 genomförde Svenska kommunförbundet en enkät om bl. a. decentraliseringsverksamheten i kommunerna. Sammandrag av denna en­kät redovisas i bilaga 3. Av enkätsvaren framgår atl det fanns 13 kommu­ner med kommundelsråd, tio kommuner med institutionsstyrelser, 27 kom­muner med distriktsnämnder - flertalet sociala distriktsnämnder enligt socialQänstlagen och 22 kommuner med kommundelsnämnder. Under 1970-talel införde ett stort antal kommuner kommundelsråd, institutions­styrelser med stöd av kommunallagen och sociala distriktsnämnder med stöd av den då gällande lagen (1970: 296) om social centralnämnd m. m.

Det kan konstateras att många kommuner nu avvecklat sina kommun­delsråd och institutionsstyrelser. Kommundelsråd och sociala distrikts-nämnder har i några fall ombildals till kommundelsnämnder. Efter lokalor-ganslagens tillkomst har decentraliseringsslrävandena i kommunerna allt­mer inriktats på kommundelsnämnder. Några kommuner har dock vall all decentralisera sin nämndverksamhet via dislriktsnämnder.

Jag utesluter inte att intresset för institutionsstyrelser åter kan komma att öka.

Kommunförbundets enkät visar att drygt 50 kommuner då utredde frå­gan om atl införa någon form av lokala nämnder. Huvuddelen av dessa kommuner uppges ha sitt intresse inriktat på lokala nämnder enligt kom-mundelsnämndsmodellen. Flera kommuner har därefter fattat beslut om att inrätta lokala nämnder.

Flera utvärderingar av decentraliseringsarbetel har gjorts eller pågår. Erfarenheterna är i huvudsak goda. Många kommuner har efler försöks­verksamhet med kommundelsnämnder i en del av kommunen beslutat att verksamheten med sådana nämnder skall omfatta hela kommunen. Exem­pel på sådana kommuner är Ale, Bräcke, Eskilstuna, Uppsala och Örebro. Andra kommuner åter har infört kommundelsnämnder i hela kommunen ulan föregående försöksverksamhet. Exempel pä sädana kommuner är Sandviken och Umeå.

31

Decentraliseringen av nämndarbetet har resulterat i nya kommunala uppdrag och en ökad lokalpolitisk aktivitet. Uppdragen avser närmiljön

och har därför kunnat engagera nya grupper av medborgare. Kvinnor och     Prop. 1986/87: 91 unga har blivit bättre representerade i de lokala nämnderna.

Decentraliseringen av nämndarbelet har gjort del möjligl att fä till stånd en ökad samverkan mellan olika kommunala verksamheter i kommunde­larna. Genom decentraliseringen har förutsättningar skapats för en effekti­vare och kvalitativt bättre kommunal service. I en decentraliserad organi­sation blir del lättare all anpassa den kommunala servicen till medborgar­nas behov.

Jag vill också peka pä all de lokala nämnderna har goda möjligheter att ta initiativ lill och stödja brukarinfiylandei vid olika kommunala anlägg­ningar och institutioner. Vidare har nämnderna genom sin närhet till med­borgarna goda möjligheter atl samverka med folkrörelserna för att utveck­la kommundelens fritids- och kulturiiv.

För mänga kommuner har en organisation med kommundelsnämnder varit särskilt intressant. Kommundelsnämnderna ger nämligen möjligheter atl under elt lokall förtroendemannaorgan samordna stora delar av den kommunala verksamheten inom en kommundel. I dessa nämnder kan förtroendevalda och anställda utveckla samordning, samarbete och hel­hetssyn grundad på kunskaper om såväl de egna resurserna som männi­skors behov och önskemål över seklorsgränserna. Samordningen underiät­tas om fullmäktige ger kommundelsnämnden ansvar för såväl budget som personal inom nämndens ansvarsområde. En kommundelsnämnd uppfat­tas härigenom som ett språkrör för kommundelen och har då också slörre möjlighet atl ge kommundelens samlade syn även pä frågor som inte primärt faller inom nämndens ansvarsområde. Nämnden kan även bli elt bra instmment i ell syslem med vidgad brukarmedverkan. En kommun­delsnämnd kan också ofta lättare samverka med andra organisationer än kommunens egna t.ex. inom fritids- och kulturområdena. Dit hör lands­tingets primärvård, lokal statlig verksamhet samt föreningar och förelag.

Effekter för kommunernas centrala organisation

Även om erfarenheterna av decentralisering av verksamhet och beslut lill lokala nämnder i huvudsak är positiva vill jag peka pä några problem som förtjänar uppmärksamhet.

Det visar sig nämligen att de centrala nämnderna i kommunen ofta blir kvar i samma form då lokala nämnder införs. Delta är delvis en följd av speciallagstiftningen som ställer krav på att alla kommuner skall ha skol­styrelse, socialnämnd, byggnadsnämnd samt miljö- och hälsoskydds­nämnd. Vissa undantag från denna lagstiftning har gjorts inom ramen för försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse, del s. k. frikom-munförsöket. Jag återkommer i avsnitt 3.7 till frågan om de obligatoriska centrala nämnderna.

En annan erfarenhet är atl den centrala förvaltningen i kommunen inle

har minskat i den omfattning som skulle vara möjlig då nya lokala nämnder

med lokala förvaltningar har införts. Etl av syftena med decentraliserings­

arbetet är atl avbyråkratisera det kommunala arbetet och att decentrahse-

ringen på sikt skall leda lill minskade administrativa kostnader. Jag anser

32

det därför angeläget att kommunerna ägnar de centrala förvaltningarnas Prop. 1986/87:91 funktion särskild uppmärksamhet när en betydande del av verksamheten decentraliseras. Ett heltäckande system med lokala nämnder innebär all antalet centrala nämnder kan minskas. De centrala nämndernas admini­stration kan också bantas när en stor del av dess uppgifter flyttas ut fill de lokala förvaltningarna. En oförändrad central organisation parallellt med den nya decentraliserade kan enligt min mening leda till ineffekfivitet och onödiga kostnader.

Det är enligt min mening väsentligt att decentraliseringen fortsätter och att man i varje kommun för ul verksamhet och beslul så nära medborgarna som möjligt. Den bör ske med utgångspunkt i de lokala fömtsättningarna och kunna innehålla olika organisatoriska lösningar.

Direktvalda lokala nämnder

Jag tar nu upp frågan om de lokala nämndernas representativitet i förhäl­lande till befolkningen inom det lokala området.

De lokala nämnderna utses liksom andra nämnder av kommunfullmäkti­ge. Om inle partierna i kommunfullmäktige kommer överens om något annat, fär de lokala nämnderna samma politiska sammansättning som fullmäktige. Därigenom kan de lokala nämnderna fä en sammansättning som avviker från valresultatet inom den lokala nämndens geografiska verksamhetsområde. Lokal representalivitet kan emellertid uppnäs, om partierna i fullmäktige är överens om det.

Lokal representativitet skulle också kunna åstadkommas genom di­rektval. 1 olika sammanhang har frågan om direktval av lokala nämnder tagits upp. Frågan har utretts av kommunaldemokratiska kommittén (Kn 1977:07). Utredningsuppdraget har redovisats i betänkandet (Ds Kn 1981:8) Direktvalda lokala organ, en principdiskussion. Betänkandet har remissbehandlats. Remissopinionen var delad i sin inställning till direktval av lokala nämnder. Frågan har inte föranlett några lagstiftningsåtgärder.

Demokratiberedningen har inte behandlat frågan om direktval av lokala nämnder. Ett antal remissinstanser har ändå berört frågan i sina yttranden över demokratiberedningens huvudbetänkande.

Jag vill därför redovisa min principiella inställning i denna fråga.

Decentraliseringen av den kommunala nämndverksamhelen har en slor betydelse för utvecklingen av den kommmunala demokratin. En sädan decentralisering får dock inte drivas sä långt att den riskerar atl splittra den kommunala organisationen och göra den ineffektiv. Avsikten med de loka­la nämnderna är atl de skall få ansvara för så många betydelsefulla uppgif­ter som möjligt. De lokala nämnderna mäste få ell reellt politiskt inflytan­de. En förulsällning härför är enligt min mening atl de lokala nämndernas politiska struktur harmonierar med den som råder i kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Skulle detta inte vara fallet kan det resultera i all decentraliseringsarbetet hämmas. Det finns då risk all majoriteten i kom­munfullmäktige är ovillig att föra ut betydelsefulla uppgifter till lokala nämnder som har en annan majoritet.

Många av remissinstanserna som yttrade sig över betänkandet Di-

33

3    RiLsdagen 1986/87. / .saml. Nr 91

rektvalda lokala organ ansåg att principiella skäl talade mol införande av Prop. 1986/87: 91 direktvalda lokala nämnder. Andra pekade bl. a. på lagtekniska och valtek­niska svårigheter. I debatten under senare år skymtar delvis nya infalls­vinklar. För egen del menar jag att ett system med direktvalda lokala nämnder aktualiserar frågan om att ocksä pä det kommunala planet införa ett s. k. upplösningsinstitut och därav följande möjlighet lill nyval.

Jag anser därför av framför allt principiella skäl att nägot system som skulle göra det möjligt all direklvälja de lokala nämnderna inte bör införas.

Behovet av snara lagsliftningsåigärder

Jag gär nu över fill frågan om behovet för kommunerna atl redan fr. o. m. nästa mandatperiod få ökad frihet atl organisera sina centrala och lokala nämnder.

Under år 1988 avser jag atl lägga fram de förslag som föranleds av utvärderingen av de tidigare nämnda försöken i frikommunerna.

Som jag tidigare redovisat, arbetar på regeringens uppdrag kommunal­lagsgruppen (C 1986: A) inom civildepartementet med att bl. a. på grundval av demokratiberedningens betänkande Principer för ny kommunallag lägga fram förslag till en ny kommunallag. Gruppen skall såsom nämnts redovisa resultatet av sitt arbete underförstå halvåret 1988. Proposition i ärendel planeras kunna föreläggas riksdagen först under näsla mandatperiod.

Hittills vunna erfarenheter av förändringsarbetet i kommunerna gör att jag delar demokratiberedningens och mänga remissinstansers grundsyn alt det nu behöver vidtas ytterligare lagstiftningsåtgärder för att stimulera och öppna nya möjligheter för kommunernas arbete med att förändra nämndor­ganisationen. Vidare kan sådana åtgärder bli ett särskilt stöd för de talrika nu pågående decentraliseringsutredningarna i kommunerna. Sådant för­ändringsarbete tar tid och det är viktigt all erforderhga lagändringar sker i god lid före nästa mandatperiod. Det är nämligen ofta lättast att genomföra förändringar av den kommunala organisationen fr. o. m. en ny mandat­period. Jag anser därför att man inle kan avvakta frikommunpropositionen 1988 eller förslaget till en ny kommunallag.

Jag vill i sammanhanget peka pä mitt uttalande i prop. 1983/84: 152 om försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse (KU 152, rskr. 368). Jag anförde där (s. 12) att försöksverksamheten inle får tas till intäkt för att man bör vänta med att genomföra förändringar i den statliga regleringen som pä andra gmnder kan vara motiverade.

Den av mig förordade ordningen innebär således att kommunerna bör ha goda möjligheter att genomföra en ny nämndorganisation redan inför valet år 1988. De erfarenheter som kan vinnas av ett decentraliseringsarbele med stöd i den nya ordningen bör också kunna nyttiggöras vid utformning­en av en ny kommunallag.

I det följande föreslår jag lagstiftningsåtgärder, som kan underlätta för kommunema att utforma sin nämndorganisation lokalt och centralt -efter kommunemas behov.

34

3.2 Utökad organisationsfrihet genom en ny lokalnämndslag    Prop. 1986/87:91

Mitt förslag:  Kommunerna ges  störte  frihet  att bestämma  sin nämndorganisation.

Genom en ny lokalnämndslag avskaffas ett flertal av de nuvaran­de hindren för att organisera del lokala nämndarbetet. 1 samband därmed ökar också möjligheterna för kommunerna att själva få avgöra den centrala nämndorganisafionen.

Demokratiberedningens förslag: Överensstämmer (betänkandet s. 57 73) i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till demokralibe-redningens förslag till en utökad organisationsfrihet. Några remissinstan­ser anser att utvärderingen av frikommunförsöken bör avvaktas innan ytteriigare lagstiftningsåtgärder vidtas, att kompetensfördelningen mellan centrala och lokala nämnder bör klargöras närmare och atl frågan om myndighetsutövning i ett decentraliserat system bör belysas närmare. Ett antal remissinstanser är tveksamma eller avvisande till demokratibered­ningens förslag att öka kommunernas frihet aU organisera sina centrala nämnder.

Skälen för mitt förslag

Decentraliseringsreformen bör permanentas

Mina huvudmotiv för att i en ny lokalnämndslag nu föreslå utökad organi­sationsfrihet för kommunerna är följande:

-

Utvärderingar visar alt hittillsvarande erfarenheter av decentraliserings-arbetet är i huvudsak positiva.

-

Det är angelägel att ge i första hand de kommuner som infört lokala nämnder i hela kommunen möjlighet att anpassa och utveckla sin cen­trala organisation.

-

Det är viktigt att ge kommunerna nya organisatoriska förutsättningar redan inför nästa mandatperiod.

Arbetet med atl decentralisera nämndarbelet bedrivs på bred front i kommunerna. Många kommuner anser sig nu ha lämnat försöksstadiet. Det gäller flera av de kommuner som har infört kommundelsnämnder täckande hela kommunomrädel.

Decentraliseringen av nämndarbetet har i huvudsak sketl med slöd av lokalorganslagen, som vid sin tillkomst betecknades som en försökslag-sfiflning. Erfarenheterna av decentraliseringsarbetel i kommunerna har varit goda. Därför anser jag all de lagliga möjligheterna för kommunerna atl decentralisera sitt nämndarbete nu bör förankras i en lagstiftning av mer permanent karaktär.

Det är inle min avsikt att föreslå all kommunerna måste införa lokala nämnder i någon form. Därtill är kommunerna alltför olika. Det finns t. ex. ett antal kommuner som på gmnd av sin struktur inte lämpar sig för lokala nämnder. Jag anser det dock viktigt att varje kommun - såsom också sker

35

i många kommuner - ingående prövar om lokala nämnder kan bidra till en     Prop. 1986/87:91 fördjupad demokrafi och effekfivare organisation i kommunen.

Bland de kommuner som infört kommundelsnämnder i hela kommunen har kunnat konstaterats atl en fill kommundelarna decentraliserad nämndverksamhet får återverkningar på den centrala nämndorganisa­fionen. Frikommunerna har genom frikommunlagen fått möjligheter att dra konsekvenserna av sina överväganden om den centrala nämndorganisalio-nens utformning. Ale, Bräcke och Sandvikens kommuner arbetar nu med centrala nämndorganisalioner anpassade efter kommunernas erfarenheter och behov. Under avsnitt 3.7 föreslär jag atl kommunernas möjligheter atl utformera sin centrala nämndorganisation vidgas.

Jag anser att det saknas anledning alt - som några remissinstanser hävdat - i lag föreskriva hur uppgifterna skall fördelas mellan centrala och lokala nämnder. Det bör få ankomma på varje enskild kommun att bedöma dessa frågor. För specialreglerade uppgifter gäller enligt lokalorganslagen att deras överförande till lokala organ bl.a. förutsätter att uppgifterna lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ. Denna princip bör gälla för de lokala nämnderna även utan uttryckligt lagstöd. Jag behandlar denna fråga närmare i avsnitt 3.4.

Tillämpningsområde för en ny lokalnämndslag

Mina förslag beskrivs närmare i avsnitten 3.3-3.8 och utmynnar i ett förslag till en ny lokalnämndslag som ersätter lokalorganslagen. Den nya lagen föreslås få samma fillämpningsområde som lokalorganslagen. Den skall således omfatta all frivillig kommunal nämndverksamhet och sådan obligatorisk verksamhet som ankommer på socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrel­sen. I de landslingsfria kommunerna - Gotland, Malmö och Göteborg -berörs även den verksamhet som hälso- och sjukvårdsnämnden, tand­vårdsnämnden och omsorgsnämnden svarar för.

Särskilda överväganden rörande del specialreglerade verksamhetsområdet

Mina förslag bygger på en stark filltro till kommunernas förmåga att ta ell ökat ansvar för de viktiga samhällsuppgifter som statsmakterna tilldelat dem. Kommunerna bör därför få ökade möjligheter att friare organisera även de specialreglerade uppgifterna.

Jag vill samtidigt framhålla att den ökade organisatoriska friheten inte

påverkar de nationella målen eller de statliga regler i övrigt som styr de

specialreglerade verksamheterna. Del i lag eller annan författning fastställ­

da rikspolitiska eller professionella inflytandet rubbas således inle. Syftet

med att ge kommunerna möjlighet all friare organisera sin nämndverksam­

het är att med fördjupad demokrati utveckla innehållet inom t.ex. social­

Qänsten eller skolväsendet. Del finns dock anledning att beröra några

frågor som kommunerna kan behöva överväga när de skall ordna sin

nämndorganisation på det specialreglerade området.

36

Ell antal remissorgan har hävdat atl myndighetsutövningen kan bli li­dande i etl decentraliserat nämndsystem. Jag vill här peka på den breda och goda erfarenhet av en decentraliserad myndighetsutövning, som före­kommer i de med slöd av socialQänstlagen inrättade sociala distriktsnämn­derna.

Jag vill emellertid stryka under att kommunerna när de väljer organisa-fionsform för den specialreglerade verksamheten särskilt bör beakta myn­dighetsutövningens behov av speciahstkompetens och övriga resurser. Ett exempel gäller tvångsvisa omhändertaganden av barn där det krävs speci­ell kunskap och erfarenhet.

Det är också angeläget att sinsemellan svårförenliga funkfioner inle handläggs inom en och samma nämnd. För att markera detta föreslär jag att det i lokalnämndslagen - i likhet med i frikommunlagen - tas in en särskild bestämmelse om detta.

En utgångspunkt för mina förslag är att en störte organisatorisk frihet ökar möjligheterna till utveckling och anpassning lill skiftande lokala förut­sättningar. Samtidigt finns naturligtvis risker för att man får stora lokala olikheter. Dessa risker mäste ständigt vägas in i del förnyelsearbete som kommunerna bedriver. Jag vill emellertid framhålla alt regler om en enhet­lig organisafion inte ger garantier för en likvärdig service.

Jag vill särskilt peka pä alt ändringar i den kommunala nämndorganisa­tionen bör ske på etl sådant sätt att situationen inle försväras för männi­skor med små möjligheter att hävda sig och atl behovet av kunskaper och resurser för grupper med ovanliga och krävande behov av vård, service och utbildning beaktas. Skillnaderna i vård- och servicenivå mellan en kommuns olika delar fär inle bli för stora. Det är viktigt atl de enskilda människorna, oavsett i vilken kommundel de bor, fär tillgäng till den service som är av slor betydelse för möjligheterna alt leva pä en rimlig nivå.

Vid en decentralisering av nämndorganisafionen kan samrådsformerna mellan kommunen och olika intressegrupper behöva ses över. Enligt min mening är det av stor vikt att t. ex. de centrala handikapprådens ställning och uppgifter prövas i detta sammanhang.

Enligt min mening kan del överlåtas lill vaije kommun alt lösa dessa frågor med beaktande av de statliga föreskrifter som gäller för de special­reglerade verksamheterna.

Prop. 1986/87:91

3.3 Institutionsstyrelser inom det specialreglerade området

Mitt förslag: Institutionsstyrelser skall enligt lag kunna inrättas inom det specialreglerade området med undanlag av skolverksamheten. Lokalnämndslagen skall däremot inte omfatta sädana särskilda sty­relser som kan inrättas för hem enligt 11 8 lagen om vård av miss­brukare.

Demokratiberedningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag med undanlag av skolverksamheten (betänkandet s. 62).

37

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några invänd­ningar mot beredningens förslag. Några remissinstanser har ställt sig avvi­sande till beredningens förslag. Skolöverstyrelsen motsätter sig att uppgif­ter rörande gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning anförtros in­stitutionsstyrelse eller någon annan lokal nämnd.

Skälen för mitt förslag: Kommunallagen hindrar inte att insfitutionssly-relser i viss utsträckning kan inrättas i kommunerna. Enligt lokalorgans­lagen kan institutionsstyrelser inrättas inom det kommunallagsreglerade men inte det specialreglerade området. Däremot får enligt 7 6 frikommun­lagen insfitutionsstyrelser inrättas för en eller flera anläggningar för atl handha förvaltning och verkställighet som enligt lag och annan författning ankommer på miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen och social­nämnden. Som förutsättning härför gäller att uppgiften på grund av sin begränsning fill anläggningen och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i en institutionsstyrelse.

Det hittills bedrivna utvecklingsarbetet med lokala nämnder visar hur vikfigt det är att samtliga kommunala sektorer om möjligt på lika villkor kan medverka i förändringsarbetet.

Jag föreslår därför att det enligt den nya lokalnämndslagen skall ges ökade möjligheter alt inrätta institutionsstyrelser på del specialreglerade området. Mitt förslag tar i första hand sikte på socialQänsten. Däremot bör inte lokalnämndslagen beröra de särskilda styrelser för hem som kan inrättas enligt 

II 

6 lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall (ändrad senast 1984: 366).

Frikommunlagen har öppnat möjligheter att införa institufionsstyrelser inom skolans område. Jag har emellertid erfarit att ingen kommun har utnyttjat denna möjlighet. Det behövs närmare överväganden innan ställ­ning tas till frågan om insfitutionsstyrelser på skolområdet skall få införas med stöd av allmänna bestämmelser. Till det som behöver övervägas hör bl. a. hur elev- och föräldramedverkan skall kopplas till eventuella institu­tionsstyrelser för skolanläggningar. Jag är därför inte beredd att nu föreslå att institutionsstyrelser inrättas inom skolans område med stöd av lokal­nämndslagen. Däremot bör denna möjlighet givetvis finnas kvar enligt frikommunlagen.

För övriga specialreglerade områden inom lokalnämndens tillämpnings­område (jfr avsnitt 3.1) ser jag inga svårigheter att medge institufionsstyrel­ser.

Det bör således fortsättningsvis bli möjligt att inrätta institutionsstyrel­ser enligt lokalnämndslagen för alla former av kommunala insfitutioner och anläggningar med undantag för skolområdet.

Den nya lokalnämndslagen bör utformas så, att insfitutionsstyrelserna genomgående behandlas som andra lokala nämnder.

Prop. 1986/87:91

3.4 Specialreglerade uppgifters anknytning till kommundel

Mitt förslag: Ansvaret för specialreglerade uppgifter skall enligt lag kunna lämnas ål en lokal nämnd, även om uppgiften inte i alla avseenden har anknytning fill kommundelen.

38

Demokratiberedningens förslag: Överensstämmer med milt förslag (be-     Prop. 1986/87:91 länkandel s. 63-68).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inle haft några erinring­ar mot beredningens förslag. Skolöverstyrelsen har dock motsatt sig all förvaltningen av kommungemensamma och kommunövergripande anlägg­ningar inom skolan läggs på den lokala nämnd inom vars område de är belägna.

Skälen för mitt förslag: Del är viktigt att de olika kommunala sektorerna om möjligt på lika villkor får delta i förändringsarbetet. Enligt lokalorgans­lagen gäller den begränsningen atl uppgifter inom de specialreglerade områden, som ingår i lagens kompetensområde, får läggas pä lokala organ endast om uppgifterna har anknytning fill kommundelen och att de i övrigt lämpar sig för handläggning av lokala organ. Enligt frikommunlagen fär fullmäktige i en försökskommun lägga en uppgift pä etl lokall organ utan hinder av de inskränkningar som anges i lokalorganslagen. Dessutom fär detta ske bara om det finns särskilda skäl atl det lokala organet fullgör uppgiften. Ett sådant beslut kräver dessutom regeringens medgivande.

Mitt förslag i detta avsnitt berör bara lokala nämnder med geografiskt avgränsade ansvarsområden. I de kommuner som hittills har utnyttjat lokalorganslagens möjligheter atl decentralisera specialreglerade uppgifter har det visat sig svårt att praktiskt tillämpa lagens krav på lokal anknyt­ning. Detta gäller såväl socialQänsten som skolan.

Inom socialQänsten kan det finnas behov att t. ex. låta en kommundels­nämnd ansvara för ett inom kommundelen beläget servicehus som har etl upptagningsområde som är större än kommundelen.

En grundskola inom en kommundel kan omfatta alla tre stadierna -alltså låg-, mellan- och högstadierna. Låg- och mellanstadiernas upptag­ningsområde kan då sammanfalla med kommundelen medan högstadiets elever rekryteras även frän andra kommundelar. Med nuvarande lagstift­ning skulle en kommundelsnämnd kunna få ansvara för låg- och mellansta­dierna medan ansvaret för högstadiedelen måste läggas pä en central nämnd.

Inom del kommunallagsreglerade området finns inga krav pä lokal an­knytning när en verksamhet decentraliseras lill en disiriktsnämnd eller kommundelsnämnd. Mitt förslag innebär alt de nuvarande begränsningar­na inom del specialreglerade området slopas. Detta innebär all kommuner­na nu fär frihet atl på en lokal nämnd lägga ul en specialreglerad uppgift även om den inle i alla avseenden har anknytning till kommundelen. Jag vill dock stryka under att kommunerna även ulan uttryckligt lagstöd en­dast bör till lokala nämnder decentralisera sådana specialreglerade uppgif­ter som lämpar sig för handläggning av lokala nämnder. Grundtanken med lokala nämnder med en kommundel som arbetsområde står givetvis fast. Samordnande eller övergripande uppgifter som rör hela kommunen bör därför i princip inte läggas ul pä en lokal nämnd.

Den nu berörda skillnaden mellan kommunallagsreglerade och special­

reglerade uppgifter bör slopas i den föreslagna lokalnämndslagen. Del

innebär dä att de inskränkande beslämmelser i detta avseende som finns i

lokalorganslagen och frikommunlagen inte bör föras över lill den nya

39

lagen.

3.5 Statligt reglerade tjänster

Prop. 1986/87:91

Mitt förslag: Lokala nämnder ges i lag möjlighet alt handlägga upp­gifter som avser statligt reglerade Qänster.

Demokratiberedningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag (be­tänkandet s. 70-71).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser biträder förslaget. Ett tiotal instanser sätter sig mot det.

Skälen för mitt förslag: Enligt lokalorganslagen fär uppgifter som avser sådana Qänster inte handhas av ett lokalt organ. Det är bara inom skolsek­torn som det finns statligt reglerade Qänster. Det gäller huvudsakligen Qänster som rektor, biträdande skolledare, lärare och syofunkfionär. Re­geringen kan emellertid medge undantag från detta förbud.

De enda undanlag som har meddelats avser frikommuner. Med stöd av förordningen (1985:782) om försöksverksamhet beträffande skolväsendet i vissa kommuner och landsfingskommuner får sålunda de lokala nämnder­na i frikommunerna även sköta uppgifter som avser statligt reglerade Qänster. Några frikommuner har också ulnytQat denna möjlighet. Lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna innehåller ingel sådant förbud som lokalorganslagen ställer upp.

Verksamheten med lokala nämnder har visat att många sådana nämnder får ansvara för personalen inom nämndens verksamhetsområde. Uppgifter som rör statligt reglerade Qänster handläggs emellertid av skolstyrelserna i de kommuner som inle är frikommuner. Detta har visat sig innebära omfattande administrativa olägenheter och har även försvårat skolans integration med annan kommunal verksamhet i kommundelen.

Jag anser att alla kommuner som utvecklar en lokal nämndverksamhet bör fä möjlighet att låta sina lokala nämnder handlägga uppgifter som rör statligt reglerade Qänster. Sädan personal skall dock även fortsättningsvis vara anställd i kommunen och inle vid en särskild lokal nämnd. Den nya lagen bör innebära atl den lokala nämnden får ansvara för och disponera över all den personal som arbetar inom nämndens verksamhetsområde. De statliga bestämmelser som reglerar lärartjänsterna gäller ju oavsett vem som i kommunen har det formella ansvaret. Därför bör lokalorganslagens inskränkande bestämmelser beträffande stafiigi reglerade Qänster inle fö­ras över till lokalnämndslagen.

3.6 Lokala nämnder i de landslingsfria kommunerna

Mitt förslag: Lokala nämnder i en kommun som inte ingår i en landstingskommun ges i lag möjlighet atl ansvara även för sådana lokala nämnduppgifter som skall fullgöras av hälso- och sjukvårds­nämnden, tandvårdsnämnden eller omsorgsnämnden.

Demokratiberedningen: Berör inte denna fråga. Remissinstanserna: Ingen instans berör frågan.

40

Gotlands kommun har den 1 oktober I986;héh(iställt att de lokala nämn­derna enligt den nya lagstiftningen skall fä svara även för landstingskom­munala uppgifter i de landslingsfria kommunerna.

Skälen för mitt förslag: Lokalnämndslagen berör bara kommunema. Jag anser att landslingen genom den tidigare nämnda lagen om särskilda organ i landstingskommunerna - som gäller fr.o.m. den I januari 1986 - fått betydande möjligheter att organisera och decentralisera sill nämndarbete. Ytterligare lagstiftningsåtgärder i delta avseende är därför inte nödvändiga på det landstingskommunala området.

De tre landslingsfria kommunerna - Göteborg, Malmö och Golland -intar emellerfid en särställning. För dessa gäller både lokalorganslagen och lagen om särskilda organ i landstingskommunerna.

Inom det kommunallagsreglerade området innebär nämnda lagar atl dessa kommuner har valfrihet atl decentralisera sin kommunallagsregle­rade verksamhet enligt en av dessa lagar.

Inom del specialreglerade området saknas däremot denna valfrihet. Uppgifter som ankommer pä socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämn­den, byggnadsnämnden, trafiknämiiden och skolstyrelsen kan decentrali­seras med slöd av lokalorganslagen men inte enligt lagen om särskilda organ. Å andra sidan kan de landslingsfria kommunerna endast enligt lagen om särskilda organ decentralisera sådan verksamhet som skall fullgöras av hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden eller omsorgsnämnden. Dessa båda regelsystem gör del sålunda omöjligt att pä lokal nivå i en landstingsfri kommun samordna de nu nämnda uppgifterna i elt och samma organ.

Det finns emellertid enligt min mening mänga kommunala och lands-lingskommunala uppgifter i de landslingsfria kommunema som kan behö­va samordnas i elt organ på lokal nivå. Jag vill här särskih peka på del samordningsbehov som finns mellan hälso- och sjukvärden - särskilt primärvården - och socialQänsten. Motsvarande behov finns när det gäller omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda ä ena sidan och främst skolan och socialQänsten å den andra.

Därför bör enligt min mening en lokal nämnd i en landstingsfri kommun även kunna ansvara för sädana landstingskommunala uppgifter på del lokala planet som annars åligger hälso- och sjukvårdsnämnden, landvärds-nämnden eller omsorgsnämnden.

Prop. 1986/87:91

3.7 Centrala nämnder

Mitt förslag: Kommuner med geografiskt heltäckande lokala nämn­der ges i lag större frihet att organisera sina obligatoriska specialreg­lerade nämnder. Förslaget innebär atl socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden och skolstyrelsen blir fa-kultafiva specialreglerade nämnder.

Regeringen bemyndigas att medge en kommun atl även i andra fall tillämpa en annan central nämndorganisation än den som föreskrivs i lag.

41

Demokratiberedningens förslag: Beredningens förslag innebär alt en Prop. 1986/87:91 kommun som har inrättat lokala nämnder får uppdra åt en eller flera centrala nämnder att helt eller delvis handha uppgifter som annars enligt lag eller annan författning ankommer på en viss annan central nämnd (betänkandet s. 60-61). Detta skall dock inte gälla uppgifter som ankom­mer på kommunstyrelsen, folkhögskolestyrelse eller valnämnd. Den före­slagna dispensmöjligheten ingår inle i beredningens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är posifiva till beredningens förslag. Skolöverstyrelsen tillstyrker beredningens förslag. Samtliga kam­marrätter anser sig behöva bättre underlag innan ställning kan tas till förslaget att specialreglerade nämnder skall få dras in. Socialstyrelsen anser, atl beredningen inte tillräckligt belyst bl.a. konsekvenserna av en fri nämndorganisation. Ca 15 kommuner anser i sina yttranden över betän­kandet om Aktivt folkstyre att organisationsfriheten beträffande de centra­la nämnderna bör gälla alla kommuner - inte bara de som har heltäckande lokal nämndorganisation.

Skälen för mitt förslag: Som framgått av avsnitt 3.2 kan lokala nämnder inrättas för verksamhet som ankommer pä socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrel­sen samt för den verksamhet som med slöd av 3 kap. 13 § andra styckel kommunallagen kan uppdras ät en kommunallagsreglerad nämnd. 1 de landslingsfria kommunerna Gotland, Göteborg och Malmö - kan lokala nämnder enligt lokalnämndslagen inrättas för verksamhet som ankommer på hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden och omsorgsnämn­den.

Av dessa nämnder är byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämn­den, skolstyrelsen och socialnämnden obligatoriska specialreglerade nämnder. Såväl uppgifterna som nämndorganisationen är obligatoriska. Uppgifterna kan inte uppdras åt någon annan central nämnd.

Trafiknämnden, hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden och omsorgsnämnden är fakultativa specialreglerade nämnder. Uppgifterna är obligatoriska medan nämnderna är fakultativa. Det innebär atl kommunen i stället för att inrätta en särskild sådan nämnd kan uppdra ät en annan central nämnd att fullgöra nämndens uppgifter. Har detta inte skett, funge­rar kommunstyrelsen som en sådan central nämnd. Mina förslag avser bara de nu redovisade nämndema. En konsekvent uppbyggd lokal nämndorganisation kan fä betydande återverkningar på den centrala nämnd- och förvaltningsorganisafionen. Detta visar bl.a. frikommunförsöken i Ale, Bräcke och Sandviken. Där har behovet av nya organisatoriska lösningar kunnat fullföljas.

Ca 15 kommuner - däribland ett tiotal mindre - anser enligt sina remissyttranden över demokrafiberedningens huvudbetänkande Aktivt folkstyre att organisationsfriheten beträffande centrala nämnder bör gälla alla kommuner och inte bara de som har en heltäckande lokal nämndorga­nisation. Avsaknaden av kommundelsnämnder får enligt dessa kommuner inte vara etl hinder för utveckling av den centrala nämndorganisafionen.

I den av demokrafiberedningen framlagda principskissen till en ny kom­

munallag slås fast att i varje kommun skall finnas en styrelse och en

42

valnämnd. Dämtöver fär fullmäktige inrätta ae'ytterligare nämnder som Prop. 1986/87:91 behövs. Sädana nämnder kan vara centrala nämnder eller lokala nämnder. Huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig över betänkandet har tillstyrkt en så långtgående organisationsfrihet för kommunerna. Den före­slagna principen innebär bl. a. att kompetensen knyts fill kommunen och inte fill en speciell nämnd, vilket i stor utsträckning är fallet i speciallag­stiftningen.

Mitt förslag innebär att de specialreglerade obligatoriska nämnderna i kommuner med geografiskt heltäckande lokala nämnder blir fakultafiva. Huvudsyftet är att ge dessa kommuner möjlighet att friare fördela arbets­uppgifterna på sina centrala nämnder. Jag fömtsätter således att det även i kommuner med decentraliserad nämndverksamhet i regel finns behov av förtroendemannaorgan på central nivå vid sidan av kommunstyrelsen. Jag utgår från att detta särskilt bör gälla sakområden där likartad bedömning och tillämpning över hela kommunen är nödvändig fill följd av de nafionel­la mäl som uppställts för verksamheten såsom är fallet inom t. ex. social-Qänstens, utbildningens, miljö- och hälsoskyddets samt byggnadslagstift­ningens områden. Jag har i avsnitt 3.2 ingående behandlat de särskilda överväganden i övrigt som kan behöva göras när kommunerna tar ställning fill ändringar i nämndorganisationen pä det specialreglerade området.

Kommunerna bör enligt min mening få en störte frihet all bestämma sin nämndorganisation. Den snabba och omfattande utbyggnaden av den kom­munala verksamheten medförde en sektorisering av såväl nämnd- som förvaltningsorganisafionen. Detta har delvis sin orsak i den stafiiga förvalt­ningens uppbyggnad.

Den sektoriserade samhällsorganisationen har oftast fungerat ulomor­denfiigt väl i utbyggnadsskedet av olika verksamheter. I dag är de frågor som möter den offentliga förvaltningen av en delvis annan karaktär. Målet är att inom i stort sett oförändrade resursramar åstadkomma en effekfivare verksamhet och en bättre service. För all klara detta krävs ofta samord­ning, samarbete och helhetssyn. I etl sådant arbete kan organisatoriska regler utgöra ett betydande hinder.

En kommun med en decentraliserad nämndverksamhet ställer andra krav pä den centrala nämndorganisafionen. Detta har jag berört i avsnitt 3.1. Mitt förslag gäller i första hand de obligatoriska specialreglerade nämnderna. Om en kommun l.ex. decentraliserat en slor del av sin skolverksamhet befrias kommunen enligt mitt förslag från kravet atl inrät­ta en särskild skolstyrelse. De skolstyrelseuppgifier som kommer atl fin­nas kvar på central nivå efter en decentralisering fär kommunen då uppdra åt en annan central nämnd. Detta innebär atl dessa uppgifter fortfarande hålls samman i en enda nämnd, som dock inte behöver vara skolstyrelsen. Motsvarande gäller för de andra obligatoriska specialreglerade nämndom-rädena inom lokalnämndens tillämpningsområde.

Ett antal kommuner har anmält behov av att förändra sin specialregle­rade nämndverksamhet ännu mera. Sädana kommuner önskar efter en decentralisering till lokala nämnder fördela återstående centrala nämnd­uppgifter på flera centrala nämnder.

Denna ytterligare organisatoriska frihet prövas nu inom ramen för fri-

43

kommunförsöket. Jag är därför inte nu beredd att gä dessa kommuner till mötes. Enligt min mening bör erfarenheterna av frikommunförsökel av­vaktas. Om dessa erfarenheter blir posifiva ser jag inga principiella hinder atl ge kommunerna full frihet att ordna sin nämndorganisation.

Med mitt förslag i denna del får regeringen efter framställning av en kommun medge en uppdelning av den specialreglerade nämndverksamhe­ten på flera centrala nämnder.

En kommun som inte alls eller bara i begränsad omfattning inrättat lokala nämnder kan ocksä behöva tillämpa en annan central nämndorgani­sation än som föreskrivs i lag. Mitt förslag innebär därför också att rege­ringen får medge en sädan kommun att forma sin nämndorganisation ufifrån de lokala fömtsättningarna.

Jag har tidigare (avsnitt 3.1) stmkil under att nödvändiga lagändringar som berör den kommunala organisationen, måste vidtas i god tid inför nästa mandatperiod. Det gäller inle minst de nu föreslagna lagändringarna.

Såväl lokalorganslagen som frikommunlagen berör de specialreglerade nämnderna. Det har dock inte bedömts nödvändigt atl med anledning härav vidta några ändringar i de speciallagar, som även innehåller regler om den kommunala nämndorganisafionen. Jag anser alt inte heller den av mig nu föreslagna regleringen av de centrala nämnderna behöver markeras i speciallagstiftningen. Om däremot friheten att organisera nämnderna får slå igenom generellt, blir del nödvändigt alt vidta ändringar i speciallag­stiftningen.

Del är viktigt atl de kommuner som ändrar sin nämndorganisalion -särskilt den specialreglerade - informerar såväl allmänheten som berörda stafiiga myndigheter om uppgiftsfördelningen mellan nämnderna. Jag för­utsätter att sä sker ulan att det behöver regleras.

Prop. 1986/87:91

3.8 Särskilda organ under lokala nämnder

Mitt förslag: Särskilda organ skall enligt lag kunna inrättas under lokala nämnder.

Demokratiberedningens förslag: Berör inte denna fråga.

Remissinstanserna: Örebro kommun har pekat på att institutionsstyrel­ser skulle kunna underordnas kommundelsnämnder och bli ett bra komple­ment till dessa. Bräcke kommun saknar förslag till s. k. byutvecklingsgmp-per i lagförslaget.

Skälen för mitt förslag: Efter det att demokratiberedningen lade fram sill huvudbetänkande har frikommunlagen kompletterats med en bestämmelse (9 6, 1986:97) som gör det möjligt att inrätta särskilda organ under lokala organ/nämnder. Som närmare framgår av prop. 1985/86:70 (s. 9) är dessa särskilda organ närmast att betrakta som nämnder i kommunallagens me­ning även om de har en mindre självständig roll än lokala organ. De har genom 2 6 lagen om särskilda organ i landstingskommunerna fått sin mot­svarighet i landstingen.

44

Lagändringen föranleddes av en framslällriihg av Bräcke kommun, som önskade inrätta s. k. byutvecklingsgrupper under kommundelsnämnderna.

Jag anser all även andra kommuner än frikommunerna skall kunna fä pröva en organisation med särskilda organ under en lokal nämnd.

Frågan kan bli aktuell bl.a. i vissa befolknings- och ytmässigt stora kommuner. Jag räknar med att endast ell begränsat antal kommuner kom­mer all UtnylQa de nya möjligheterna.

Mot förslaget om ett särskilt organ under en lokal nämnd kan anföras att härigenom en ytterligare beslutsnivå införs i kommunen. Jag vill dock betona att de särskilda organen visserligen kommer att inrättas och väljas av kommunfullmäktige men att de i övrigl endast kommer att vara bundna till den lokala nämnden. De kommer därför inte atl påverka verksamheten i andra kommunala nämnder. Jag fömtsätter atl de särskilda organen inte bygger upp en egen administration.

Prop. 1986/87:91

3.9 Följdlagstiftning

Mitt förslag: Som en följd av den nya lokalnämndslagen genomförs en del smärre ändringar i kommunallagen, socialtjänstlagen och frikommunlagen.

Demokratiberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Eftersom de föreslagna ändringarna i kommunalla­gen och frikommunlagen är en direkt konsekvens av milt förslag lill lokal­nämndslag, hänvisas till vad tidigare anförts. Beredningens förslag fill ändring i socialQänstlagen har tillstyrkts av de få remissinstanser som uttryckligen yttrat sig över förslaget.

Skälen för mitt förslag: Kommunallagens 3 kap. 13 8 Iredje stycket bör ändras sä, all en hänvisning görs till lokalnämndslagen. Socialtjänstlagens 47 8 bör ändras så, att möjligheterna atl delegera socialQänstärenden i bl.a. lokala nämnder utökas. Frikommunlagens 7-986 bör ändras sä, atl lagens reglering av lokala organ utom vad avser institutionsstyrelser inom skolans område upphör all gälla, när lokalnämndslagen träder i kraft.

4 Nya roller för de förtroendevalda och partierna 4.1 Inledande överväganden

Kommunerna och landstingen är för medborgarna viktiga i främst två avseenden: dels som producenter av samhällsservice, dels som självslyrel-seorgan.

Som jag fidigare strukit under sörjer den kommunala verksamheten för en betydande del av vårt behov av grundläggande samhällsservice. Jag har i avsnitt 2 behandlat olika frågor som syftar lill atl stärka medborgarnas ställning när de som servicemottagare tar del av samhällets Qänster. Det är i del sammanhanget som förslagen och rekommendationerna om elt vidgat

45

bmkarinflytande, en ändrad arbetsorganisation med ökat ansvar för de    Prop. 1986/87:91 anställda samt insatser för att förbättra kontakter mellan den kommunala förvaltningen och medborgama skall ses.

1 detta avsnitt behandlas olika frågor som gäller den representativa kommunala demokratin. Jag tar i detta sammanhang dels upp den politiska styrningen av den kommunala verksamheten, dels partiernas och de för­troendevaldas roll i det pågående förnyelsearbetet pä kommunal nivå.

Syftet med mina förslag och rekommendafioner är att de Qänster och andra insatser som kommunerna och landstingen svarar för bättre skall avspegla medborgarnas krav, önskemål och behov. Det kan ocksä uttryck­as sä att medborgarnas inflytande behöver förstärkas även när det gäller vad som produceras och inte enbart hur Qänsterna produceras. Det förra mäste i första hand ske genom den representativa demokratin och det är därför betydelsefullt att dess arbetsformer fortlöpande ses över och ut­vecklas.

Tanken bakom del represenlafiva systemet är att informationen om medborgarnas behov och krav på den kommunala verksamheten skall kanaliseras in i den kommunala förvaltningen via de förtroendevalda. Dessa har i sin tur förankring i partierna. Det kan aldrig bli ett väl funge­rande representativt system om medborgarna intresserar sig för samhälls­frågorna endast i anslutning till de allmänna valen. Om den kommunala demokratin skall få en verklig genomslagskraft är det önskvärt att männi­skorna fortlöpande kan engagera sig och göra sig hörda i olika kommunala frågor.

Kontakten med partiernas förtroendevalda har här stor betydelse. Men utvecklingen mot fler och mer komplicerade ärenden, längre sammanträ-desfider samt den ökande betydelsen och omfattningen av arbetet i parti­grupperna ger begränsad tid för de förtroendevalda. Del är på sikt en allvarlig fråga i partiernas arbeie som måste tas upp i diskussionen om nödvändiga förändringar i kommunerna och landstingen.

Enligt min mening finns det starka skäl för att utveckla och stärka de förtroendevaldas ställning i den kommunala organisationen. Del finns som jag ser det minst två skäl för detta:

-

De förtroendevalda är demokrafiskl valda. Vart tredje är ställs de till svars för sina handlingar.

-

De förtroendevalda företräder helheten och allmänintresset.

Skall de förtroendevalda kunna bära ansvaret för helheten, måste de enligt min mening klart definiera sin uppgift både i förhållande till yttre intressegrupper och i förhållande till förvaltningen. Del finns i dag en uppenbar risk för att förvaltning och politik växer samman. Många männi­skor har svårt att skilja mellan de förtroendevalda och Qänstemännen. Därför är det angeläget att de förtroendevalda tydligare utvecklar sin roll.

En annan huvudfråga gäller de förtroendevaldas förhållande lill medbor­garna. Här har det skett en rad förändringar under senare år som vi behöver ta hänsyn till när vi diskuterar hur politikerrollen skall utvecklas framöver.

Den kommunala förtroendemannakåren har minskat kraftigt som en

följd av kommunindelningsreformen är 1974. Före indelningsreformen

46

fanns i kommunerna över 100 (X)0 förtroendevalda med ordinarie uppdrag. Efter reformen fanns det kvar ungefar 42 000 förtroendevalda med ordina­rie uppdrag. Därefter har antalet förtroendevalda ökat något. I dag kan man räkna med atl del finns ungefär 46 000 förtroendevalda med ordinarie uppdrag saml 37000 med suppleanluppdrag. Detta innebär all etl färre antal förtroendevalda skall representera medborgarna än fidigare.

Samtidigt visar forskningen att medborgarnas aktivitet och engagemang i samhällsfrågor i ökad utsträckning går vid sidan av partierna. Del är inle så att medborgarna under de senaste decennierna blivit mindre aktiva eller mindre engagerade i samhällsfrågor. Förhållandet är i stället det omvända. Del nya i sammanhanget är att aktiviteten alltmer kanaliseras lill särskilda opinionsgrupper eller andra former av ulomparlamentarisk verksamhet. Del blir ocksä allt vanligare att de som vill påverka samhällsfrågor vänder sig direkt till de anställda. Detta är särskilt tydligt i större kommuner och i landstingen. Vidare är det vanligare atl ungdomen går direkt lill de anställ­da eller engagerar sig i aklionsgmpper.

Det är därför vikfigt att utveckla de personliga kontakterna mellan medborgarna och politikerna. De lokala partiföreningarna bör ha en cen­tral roll för atl utveckla kontakterna med medborgarna i näromrädel. En decentralisering av den kommunala verksamheten kan bidra till att parti­föreningarna blir intressanta för medborgarna atl ta kontakt med dä man vill påverka en viss lokal fråga. En decentrahsering innebär att man på partiföreningarnas möten kan få ta ställning till olika lokala frågor. Genom den lokala nämnden kan många av dessa frågor sedan åtgärdas.

Det är viktigt alt skapa goda yttre förutsättningar för de förtroendevalda och att sprida uppdragen till sä mänga som möjligt. Ytterligare åtgärder behöver därför vidtas i syfte att göra det möjligt för fler att engagera sig i kommunalpoliliskl arbete. Det är av särskild betydelse atl arbetsformerna ses över med hänsyn till kvinnors möjligheter att delta i kommunalpoliti­ken på samma villkor som män. Grunden för del representativa systemet i kommunerna och landstingen är atl del finns människor som är beredda att ta på sig förtroendeuppdrag. Dessa människor bör därför ges allt stöd för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter pä ett tillfredsställande sätt.

Prop. 1986/87:91

4.2 Ökad målstyrning av kommunal verksamhet

Mitt förslag: Kommunerna och landstingen ges ökade möjligheter atl besluta om ramanslag och i samband därmed föreskriva villkor för nämndernas frihet atl disponera anslagen.

Syftet är att stödja utvecklingen mot en ökad målstyrning av den kommunala verksamheten.

En ny bestämmelse om detta tas in i kommunallagen.

Demokratiberedningens förslag: Demokrafiberedningen tar i sitt huvud­betänkande upp frågan om de förtroendevaldas roll i förändringsarbetet. Beredningen anger atl formerna för den politiska styrningen behöver ut­vecklas. Enligt beredningens uppfattning måste budgeten som styrmedel

47

kompletteras med andra styrinstrument som mer tar sikte på verksamhe-    Prop. 1986/87:91 tens innehåll i förhållande till de politiska målen.

Beredningens allmänna förord i belänkandet för ändrade styrformer ges ingel förfaltningsmässigt genomslag.

Remissinstanserna: Frågan har uppmärksammats i remissbehandlingen av betänkandet. Flertalet av de remissinstanser som lar upp frågan är positiva. 1 ett antal remissyttranden efterlyses konkreta förslag.

Skälen för mitt förslag

Bakgrund

Regler om uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna finns i I kap. 5 6 kommunallagen.

Den principiella rollfördelningen är att fullmäktige skall falla de i verklig mening viktiga och övergripande besluten. Det är ofta fräga om avgöran­den där det politiska momentet är betydande. Att genomföra fullmäkfiges beslul ankommer däremot på kommunstyrelsen och övriga nämnder.

Fullmäktiges delegeringsrätt regleras i 1 kap. 5 8 Qärde stycket. Full­mäkfige får enligt denna bestämmelse uppdra åt styrelsen eller annan nämnd att i fullmäktiges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden. Ären­den av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt kan inte delege­ras. Av förarbetena till kommunallagen framgår att delegering skall använ­das med stor återhållsamhet.

Reglerna om delegering inom en nämnd finns i 3 kap. 12 6 och har tidigare berörts i samband med mitt förslag i avsnitt 2 om delegering med villkor om samråd för atl stärka brukarnas ställning.

Delegering från en nämnd skall alltid ske i tvä steg. Först fordras att fullmäktige bemyndigar nämnden all delegera sin beslutanderätt i viss grupp av ärenden. Därefter krävs alt nämnden använder bemyndigandet. Det är därvid nämndens sak atl bestämma vilka ärenden den vill delegera och fill vilka. Det anses dock atl delegering bör förekomma främst i mfinärenden (jfr prop. 1975/76:187 s. 260, KU 1976/77:25 s. 77). De närmare gränserna för delegeringens omfattning dras upp i rättspraxis.

Den viktigaste uppgiften för de kommunalt förtroendevalda är att beslu­ta om mål, omfattning och kvalitet i den kommunala verksamheten samt att prioritera bland olika önskemål inom befintliga ekonomiska ramar. De förtroendevalda har enligt kommunallagstiftningen det politiska ansvaret för den kommunala verksamheten i sin helhet, dvs. såväl beredning, beslut som genomförande.

Delegering från fullmäktige fill nämnder och delegering inom nämnderna kan ge de förtroendevalda möjligheter att koncentrera sina insatser på planering, riktlinjer och andra principiella frågor.

De nuvarande reglerna och deras tillämpning kan enligt min mening emellertid lägga hinder i vägen för en sådan utveckling. Jag tar därför här upp frågan om kommunallagen behöver ändras för att stödja utveckhngen mot nya politiska styrformer.

48

Målstyrning och ramanslag. Fullmäktiges delegeringsrätt

Prop. 1986/87: 91

Enligt min uppfattning är den polifiska styrningen det viktigaste redskap som de förtroendevalda har för att ange inriktningen av den kommunala verksamheten. Del är genom den politiska styrningen av verksamheten som medborgarnas i val uttryckta önskemål förverkligas. Det handlar därför här om en grundläggande demokratisk fråga.

Del är ocksä angeläget att de förtroendevalda och de politiska partierna i sitt förhällande fill den kommunala förvaltningen inte förlorar del politiska perspekfivet. Även om mängden av ärenden och mångfalden i den kommu­nala verksamheten liksom fidsätgången gör det nödvändigt för de förtroen­devalda att specialisera sig, kan de som gmpp inte skaffa sig samma kunskaper som den professionella förvaltningen. Lekmannastyrel mäste därför med nödvändighet ofta ske genom riktlinjer och mäl. Denna utveck­ling ställer också nya krav på förvaltningens arbete. Jag återkommer i del följande med förslag fill åtgärder som syftar till all underlätta uppgiftsför­delningen mellan de förtroendevalda och de anställda (avsnitt 4.3).

Det finns frän medborgarsynpunkt starka skäl som talar för att stärka de förtroendevaldas roll genom en utvecklad mål- och ramstyrning. Den kan ge de förtroendevalda och de politiska partierna bättre fömtsättningar atl utöva den bestämmanderätt över verksamheten som de redan formellt har i kommunallagstiftningen. De förtroendevalda är demokratiskt valda och har som uppgift att företräda helheten och allmänintresset. I deras uppgif­ter ingår därför att ange verksamhetens inriktning i stort samt att med mål och rikfiinjer leda den utveckling som är önskvärd.

För medborgarna och partierna som uppdragsgivare samt för de förtro­endevalda som beslutsfattare är en återkoppling av resultaten i verksamhe­ten av gmndläggande betydelse. Uppföljningen i form av en utvecklad verksamhetsrevision har enligt min bedömning en given plats i en mer uttalat polifiskt styrd kommunal demokrati. En akfivare användning av verksamhetsrevisionen är därför angelägen för att skapa underlag för en ökad målstyrning. Jag har med tillfredsställelse konstaterat att en sådan utveckling pägär.

Samfidigt vill jag peka på att en ökad målstyrning inte får innebära att annan redovisningsverksamhet eftersatts. Såväl kommunerna och lands­fingen själva som statsmaktema har behov av att följa den reala och finansiella utvecklingen inom olika verksamhetsgrenar.

Sammanfattningsvis anser jag alltså alt det finns starka skäl att stödja utvecklingen mot en ökad målstyrning i den kommunala verksamheten. Rättsläget är dock oklart när det gäller de kommunalrättsliga fömtsättning­arna för detta.

Kompetensfördelningen mellan fullmäkfige och nämnderna är grundlag-fäst genom bestämmelsen i 1 kap. 7 6 regeringsformen, där det stadgas att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Av 1 kap. 5 6 kommunallagen framgår att beslutanderätten utövas av fullmäktige. Härmed åsyftas beslut av mera generell räckvidd. Del är fråga om avgö­randen där det politiska momentet är avgörande Qfr prop. 1973:90 s. 231). Det finns alltså ett visst utrymme för att nämndema har egen beslutande-

49

4   Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 91

rätt. Det är emellertid oklart var gränserna går för fullmäktiges möjligheter     Prop. 1986/87: 91 atl ge vida anslagsbemyndiganden och därmed öka beslutsulrymmet för nämnderna. Om de får för fria händer i detta hänseende kan det inkräkta på den finansmakt som tillkommer fullmäktige.

Mot denna bakgrund behövs enligt min mening ett klarläggande i kom­munallagen av möjligheterna för fullmäktige att ge finansbemyndiganden. Den nuvarande delegeringsregeln i 1 kap. 5 6 Qärde styckel kommunalla­gen syftar till atl avlasta fullmäktige vissa grupper av ärenden som främst är av rutinkaraktär. Frågan om målstyrning och ramanslag har ett vidare syfte. Jag föreslår därför att del i kommunallagen införs en ny bestämmelse som är fristående från delegeringsregeln. Den bör utformas så att den medger att fullmäktige ger nämnderna i uppdrag att genomföra en viss verksamhet inom ramen för de riktlinjer som fullmäkfige bestämmer. Nämnderna skulle därmed kunna beviljas ett ramanslag för en hel verk­samhet utan att för den skull det grundläggande förhållandet mellan full­mäktige och nämnderna rubbas.

Jag vill framhålla att en störte frihet för nämndema i det hänseende som jag nu har berört kan ställa krav pä tätare redovisningar frän nämnderna till fullmäktige. Detta gäller såväl det ekonomiska utfallet som redovisning av hur verksamheten bedrivs i övrigt. Det är en uppgift för den arbetsgmpp som arbetar med en ny kommunallag att överväga om detta kan komma att kräva några lagändringar.

Nämndernas delegeringsrätt

Jag går nu över fill frågan om delegering av beslutanderätt inom en nämnds verksamhet (3 kap. 12 6 kommunallagen). I beslutsbegreppel ingår enligt lagen i princip endast sädana beslut som självständigt får överklagas. Bestämmelserna om delegering syftar således inle pä beslut av rent förbe­redande eller verkställande natur. Jag har redan tidigare berört dessa frågor i samband med min behandling av bmkamas inflytande i den kom­munala verksamheten (se avsnitt 2.1).

Huvudsyftet med delegering inom en nämnds verksamhet är att avlasta nämnden från löpande ärenden. De förtroendevalda får således inte avhän­da sig ledningen och ansvaret för väsentliga delar av verksamheten. Beslut som påverkar verksamhetens mål, omfattning, inriktning eller kvalitet måste fattas av nämnden i sin helhet. Vilka ärenden som lämpar sig för delegering och på vilken nivå beslutanderätten skall ligga, måste bedömas med hänsyn bl.a. fill budgetomslulningen, förvaltningens verksamhet och storiek liksom hur den är organiserad samt hur ofta ärendena förekommer och deras karaktär.

I etl system där den politiska styrningen sker genom att fullmäktige och

nämnderna lägger fast mål, rikfiinjer och andra principer för verksamheten

är del enligt min bedömning angelägel att ekonomiansvar och andra befo­

genheter så långt möjligt delegeras till de direkt verksamhetsansvariga.

Detta underlättar den polifiska styrningen, ger ökade möjligheter för de

anställdas medverkan, ger ett vidgat utrymme för samverkan mellan an­

ställda och brukare samt kan förbättra service och effektivitet.

50

De nuvarande delegeringsreglerna ger redan icke oväsentliga möjlighe-     Prop. 1986/87: 91 ter att flytta ansvaret för den löpande driften till de verksamhetansvariga. I etl antal kommuner och landsting pågår försök som bl.a. innebär atl daghemsföreständare, hemvårdsassislenler, klinikchefer och servicehus-föreståndare efter delegering av den berörda nämnden kan besluta om

-

anställning av personal,

-

inköp av inventarier och utrustning,

-

resursfördelningen inom enhetens budget,

-

arbetsfördelning inom enheten.

Till detta kommer en mängd beslul av verkställande och förberedande art såsom upprättande av enhetens budget, budgetuppföljning och ell stort antal personaladministrafiva ärenden.

Som jag tidigare berört pägär en översyn av del kommunalrättsliga regelsystemet. I del sammanhanget kommer reglerna om delegering all prövas med inriktning all stärka de förtroendevaldas ställning och under­lätta deras arbeie. I detta arbete kommer därför all övervägas om del från demokratiska synpunkter är lämpligt all ytterligare utvidga eller precisera nämndernas delegeringsrätt eller all utvidga begreppet ren verkställighet lill alt omfatta flertalet vardagliga beslut inom förvaltningen.

4.3 Förtroendevalda och partier

Bakgrund

Medborgarinflytandet i den kommunala verksamheten skall givetvis även fortsättningsvis i första hand komma till uttryck inom del representativa systemets ram. De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunalpolitikens utformning och för medborgarnas möjligheter alt på­verka den kommunala verksamheten.

Kommuner och landsting fär enligt lagen (1969:596) om kommunalt partistöd lämna ekonomiskt bidrag lill politiskt parti som under den tid beslutet om bidrag avser är representerat i fullmäktige resp. landstinget. Bidrag skall utgå med samma belopp per mandat till bidragsberältigal parti. Demokraiiberedningen har haft till uppgift att kartlägga och belysa frågan om del kommunala partistödet.

De politiska partierna utgör basen för de förtroendevaldas arbeie. De förtroendevalda har en central roll för demokratins funktionsrätl. De skall i den kommunala verksamheten företräda partierna och därmed medborgar­na. Samtidigt skall de ansvara för det direkta beslutsfattandet saml för att besluten verkställs och får avsedda konsekvenser. Dessa dubbla roller ställer enligt min mening utomordentligt stora krav på de förtroendevalda. Jag återkommer senare till denna fråga.

Frågan om de förtroendevaldas arbetsvillkor har uppmärksammats i

olika sammanhang. Kommunerna och landstingen hade redan enligt tidiga­

re kommunallagstiftning rätt atl betala arvode, reseersättning, traktamente

m. m. I 1977 års kommunallag (2 kap. 5 6,3 kap. 4 6) infördes en rätt till

ledighet från anställning för alt kunna fullgöra kommunala förtroendeupp­

drag. Dessutom tillkom vidgade möjligheter atl ge ersättning för utgifter

51

för barnomsorg m. m. och möjlighet alt betala ersättning till förtroendeval­da när de deltar i de politiska parfiernas utbildning i kommunala frågor (2 kap. 29 8, 3 kap. 16 6).

Jag redovisade min syn på dessa frågor i prop. 1982/83:97 om de förtro­endevaldas arbetsförutsättningar i kommuner och landstingskommuner m.m. Riksdagen beslutade i samband därmed - genom en ändring (1983:563) i kommunallagen - atl kommunerna och landslingen fr.o.m. den 1 juli 1983 skall kunna besluta om ersättning till förtroendevalda för förlorad arbetsförQänst när de fullgör kommunala uppdrag. 1 demokratibe­redningens uppgifter har ingått alt följa utvecklingen av de ågärder som vidtagits och vid behov lämna förslag till ytterligare åtgärder.

För att underlätta de förtroendevaldas uppgifter - såväl i rollen som beslutsfattare och som företrädare för partierna och väljarna - har genom lagen (1983:565) om polifiska sekreterare i kommuner och landstingskom­muner öppnats möjlighet att anställa polifiska sekreterare. Deras uppgift är att lämna polifiskt biträde åt de förtroendevalda.

De frågor som jag här aktualiserat är i flera avseenden av den karaktären alt det ankommer på parfiorganisationerna själva atl avgöra hur de bör lösas. När del gäller de förtroendevaldas arbetsförhållanden är det i allt väsentligt kommunerna och landstingen, som på grundval av de lokala förutsättningarna och de möjligheter som lagstiftningen erbjuder, har att besluta om de åtgärder som behövs.

Jag avser att i det följande ta upp olika förslag som syftar till att stärka de förtroendevalda i deras politikertoll. I det sammanhanget tar jag även upp behovet av en klarare uppgiftsfördelning mellan de förtroendevalda och förvaltningen. Slutligen redovisar jag även mina överväganden om de möjligheter som finns för kommunerna och landstingen att ekonomiskt stödja de politiska partierna och de förtroendevalda.

Prop. 1986/87:91

De förtroendevaldas och partiernas uppgifter

Mitt förslag: De förtroendevaldas roll som medborgarnas ombud i den kommunala verksamheten behöver förslärkas.

Detta markeras genom en precisering i kommunallagen av deras huvudsakliga uppgifter.

Syftet är ocksä att främja utvecklingen mot en klarare rollfördel­ning mellan de förtroendevalda och de anställda.

Demokrafiberedningens förslag: Beredningen behandlar frågan men läg­ger inte något förslag till lagändringar.

Skälen för mitt förslag: Utgångspunkten för mina överväganden om de förtroendevaldas och partiernas roll och uppgifter är atl värna om den represenlafiva kommunala demokratin som etl medel att förverkliga med­borgarnas politiska önskemål och krav.

Enligt min mening är en huvudfråga i det pågående förnyelsearbetet att de förtroendevaldas förhållande lill medborgarna sätts i centrum. Kommu­nerna och landsfingen befinner sig i en process med översyn av såväl

52

organisation som styr- och ledningsformer. Dét är betydelsefullt atl denna    Prop. 1986/87:91 vidareutveckling av välfärdspolitiken inte sker frän snävt förvallningsmäs-siga utgångspunkter utan all tid och kraft också ägnas åt atl utveckla de förtroendevaldas roll.

Jag anser också att de politiska partierna måste få spela en avgörande roll i förnyelsearbetet.

Olika utvecklingslinjer pekar pä att risker finns för atl den representativa demokratin försvagas. En faktor är atl förtroendemannakåren har minskal kraftigt bl. a. beroende av den kommunindelningsreform som fullföljdes är 1974. Som jag tidigare erinrat om har en omfattande vetenskaplig utvärde­ring av reformens konsekvenser genomförts. Det finns två saker i dessa undersökningar som bör framhållas i delta sammanhang.

Undersökningarna visar för det första atl del finns en klar tendens till att medelåldern bland de akfiva partimedlemmarna ökar. För det andra visar utvärderingen att medborgarnas aktivitet och engagemang i samhällsfrågor i ökad utsträckning gär vid sidan av partierna. Detta trots all medborgar­nas aktivitet allmänt sett vuxit under de senaste årtiondena. I samma riktning pekar statistiska centralbyråns undersökningar om levnadsförhål­landena år 1984.

Dessa resultat visar enligt min uppfattning entydigt pä behovet av att stärka partiernas och de förtroendevaldas ställning i den demokratiska processen. Del är särskilt viktigt atl utveckla de personliga kontakterna mellan medborgama och de förtroendevalda. De politiska partiernas lokala föreningar kan här givelvis ges en viktig roll för all utveckla kontakterna med medborgarna i närområdet. Mina förslag i del föregående om decen­tralisering till lokala nämnder skall inte minst ses mol den bakgrunden. I en organisafion med lokala nämnder blir det som demokraiiberedningen påpe­kat naturligt för de lokala parfiföreningarna att nominera ledamöter, ta ansvar för partigruppverksamheten och ta upp frågor som aktualiseras bland kommundelens invånare och därmed vitalisera det lokala partilivet.

När det gäller de förtroendevalda anser jag att dialogen med allmänheten försväras om rollen som politiker blir otydlig. Det är min uppfattning atl samhällsfrågorna mäste angripas med utgångspunkt i människornas vardag och inte frän förvaltningens myndighetsperspektiv. Man kan uttrycka del så att det inte är fråga om hur polifiken bättre skall föras ut till medborgar­na. Det handlar istället främst om hur människornas behov och önskemål skall föras in i politiken. Polilikerrollen behöver förändras så alt de förtro­endevalda verkligen blir ombud för folkel och inle för förvaltningen.

Jag föreslår mol den anförda bakgmnden att en ny regel införs i kommu­nallagen för atl markera de förtroendevaldas huvudsakliga uppgifter. 1 en bestämmelse, som kan tas in i 1 kap. 5 8, bör anges att de förtroendevalda särskilt bör ägna sig ät frågor som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet.

Den av mig förordade ändringen kan ses som en bekräftelse på den

successiva utvecklingen av den kommunala verksamheten frän lekmanna-

förvaltning till pohtikerstyrd Qänstemannaförvaltning. Denna utveckling

har inte hittills fått genomslag i kommunallagen. För att tydliggöra rollför­

delningen mellan förtroendevalda och anställda har jag dessutom redan

53

(avsnitt 2.2) föreslagit att en särskild regel om de anställda tas in i 1 kap. 5 6 i kommunallagen. Jag vill därmed samtidigt markera de anställdas avgörande betydelse för den kommunala verksamheten. För flertalet an­ställda är den viktigaste uppgiften atl producera och förmedla service ät medborgama. Dessa frågor har jag tidigare behandlat i avsnitten om den kommunala serviceproduktionen.

Prop. 1986/87:91

Det kommunala partistödet

Min bedömning: Frågan om en översyn av det kommunala stödet lill de politiska partierna bör prövas ytterligare. Lagen om kommunalt partistöd bör därför inte ändras nu.

Demokratiberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med min bedömning.

Skälen för min bedömning

Bakgrund

Som jag tidigare redovisat har demokratiberedningen haft till uppgift all kartlägga och belysa denna fråga. Resultatet har redovisats i rapporten (Ds C 1985: 8) Del kommunala partistödet.

Enligt undersökningen, som utförts vid statsvetenskapliga institutionen i Umeå, var det primärkommunala partistödet år 1983 131,5 milj. kr. Det landstingskommunala partistödet var samma är 67,2 milj. kr. Enligt en kartläggning som Svenska kommunförbundet genomfört under år 1986 uppgick del primärkommunala stödet detta år till 161,2 milj. kr. Vad som nu anförts gäller det mandatbundna partistöd som kommuner och landsfing får bevilja enligt lagen (1969: 596) om kommunalt partistöd. Nägon skyldig­het all lämna sådant partistöd föreligger inte.

Under senare är har ell antal andra bidragsformer till partierna utveck­lats vid sidan av det mandatbundna kommunala parfistödel. Del rör sig främst om utbildningsbidrag som kan betalas ut med stöd av kommunalla­gens bestämmelser om ersättning till förtroendevalda. I några kommuner förekommer lokalbidrag samt stöd fill information och administrafion. Totalt anslog är 1983 kommunerna 13,6 milj. kr. och landsfingen 5,1 milj. kr. till dessa ändamål.

Det framgår också av demokratiberedningens rapport all ett 20-tal kom­muner och 15 landsting år 1983 stödde de politiska ungdomsorganisationer­nas allmänpolitiska verksamhet med sammanlagt 7,5 milj. kr. Detta har av praxis ansetts kompetensenligt i en rad fall med hänvisning till bestämmel­ser i den tidigare barnavårdslagen (1960: 97). I rättspraxis har några kom­munala beslut om stöd till politiska ungdomsorganisationer dock undan­röjts, eftersom stödet har ansetts vara ett otillåtet kommunalt stöd fill politiska partier. När bidragen har ansetts hänföra sig till organisafionernas rent partipolitiska verksamhet har bidragen fallit utanför den kommunala kompetensen.

54

Mofionsförslag om ändringar i reglerna för det kommunala partistödet Prop. 1986/87:91 har varit en återkommande fråga i riksdagen under senare år. Vid sin behandling av frågan vid 1984/85 års riksmöte erinrade konstitutionsut­skottet (KU 1984/85:6) om den koppling mellan partistödet på statlig och kommunal nivå som gjordes i 1972 ärs pariislödsbeslul och angav atl det kommunala partistödels konstruktion endast borde prövas inom ramen för en allmän översyn av partistödet. Utskottet framhöll ocksä alt del kunde uppkomma behov av partiledaröverläggningar om formerna för del nuva­rande partistödet såsom ett resultat av den kartläggning som dä skedde inom demokratiberedningen. I detta sammanhang vore det enligt utskottet också lämpligt att behandla frågan om etl kyrkokommunalt partistöd. Riksdagen (rskr. 1984/85:13) följde utskottet.

Demokraiiberedningen redovisar sina överväganden om del kommunala partistödet i sill huvudbetänkande. Beredningen anger där (betänkandet s. 116) alt kommunerna och landsfingen enligt dess mening har tillfredsstäl­lande utrymme att ge ekonomiskt slöd lill de polifiska partierna. Bered­ningen lägger därför inle fram några förslag fill förändringar av partistödet.

Frågan aktualiserades på nytt vid 1985/86 års riksmöte. 1 sitt betänkande 1985/86: 15 behandlar konsfilutionsutskotlel sålunda tre motioner om änd­ringar av det kommunala partistödet och en motion om det statliga parti­stödet. Utskottet anför följande:

"Utskottet anser, liksom tidigare, atl en översyn av del kommunala parti­stödet inle bör ske isolerat från andra partistödsfrägor. En sådan gemen­sam översyn bör föregås av partiledaröverläggningar, vilka enligt utskot­tets mening nu bör komma till ständ."

Riksdagen (rskr. 1985/86: 116) beslöt i enlighet med utskottels hemställan.

Överväganden

Enligt min bedömning bör frågan om en översyn av den nuvarande kom­munala partistödslagen prövas ytterligare. Genom de undersökningar som genomförts i demokratiberedningens regi finns numera en god kunskap om inriktningen och omfattningen av bidragsgivningen till partierna.

Jag har således för avsikt att ta initiativ till att även belysa olika alterna­tiva modeller för det kommunala partistödet.

Vidare bör olika frågor som rör samordningen av reglerna för det statliga och del kommunala partistödet prövas. Stödet till de polifiska ungdomsor­ganisationerna fyller en viktig demokraliuppgift. Det bör belysas om detta stöd bör få ett klarare lagstöd än för närvarande. Även formerna för stödet fill de politiska kvinnoorganisationerna bör omfattas av en sådan översyn.

Däremot anser jag inte att partistödet skall utsträckas till det kyrkokom­munala området med dess skiftande och ofta lokalt betingade gruppering­ar. Del bör i sammanhanget erinras om att de kyrkliga kommunema utgörs av 2 565 församlingar och ett stort antal pastoral och andra samfälligheler. Översynsarbetet bör således inte omfatta frågan om ett kyrkokommunall

partistöd.

55

Resultatet av det av mig här förordade fördjupade översynsarbetet bör ligga fill grund för fortsatta överväganden om den kommunala bidragsgiv­ningen till slöd för partierna i deras betydelsefulla kommunaldemokratiska uppgifter.

Prop. 1986/87:91

Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda

Min bedömning: Kommunerna och landstingen bör i ökad utsträck­ning utnyttja möjlighetema atl ge ersättning för förlorad arbetsför­Qänst. De nuvarande reglerna i kommunallagen om ersättning till de förtroendevalda bör inte ändras nu.

Demokratiberedningens förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Demokratiberedningen har haft fill uppgift att följa tillämpningen av den nuvarande lagstiftningen på området. Beredningen redovisar i sitt huvud­betänkande att den mot bakgmnd av de förbättringar som genomförts inte funnit nägon anledning att föreslå ytterligare lagändringar. Beredningen anser att kommunerna och landsfingen har stora möjligheter att med nuva­rande lagstiftning som grund skapa nödvändiga fömtsättningar för att underiätta de förtroendevaldas arbete (betänkandet s. 107).

Skälen för min bedömning: Jag har i det föregående redovisat den ut­veckling som skett när det gäller kommunernas och landsfingens rätt att ge de förtroendevalda ekonomisk ersättning när de fullgör kommunala upp­drag. Jag avser inte atl nu lägga fram förslag till ändringar av gällande regler.

Av en undersökning som kommunförbundet genomfört under år 1986 framgår att 102 kommuner fattat beslut om ersättning för förlorad arbets­förtjänst för de förtroendevalda. Under första halvåret 1986 betalade 86 av dessa ut sådan ersättning.

Antalet kommuner som beslutat om ersättning för kostnader för barntill­syn ökade frän 130 år 1983 fill 148 år 1986. Antalet kommuner som betalade ut ersättningar ökade dock endast från 63 första halvåret 1983 till 65 första halvåret 1986. Antalet kommuner som beslutat om ersättning på gmnd av handikapp ökade frän 110 år 1983 till 115 år 1986, medan antalet kommuner som faktiskt betalade ul sådan ersättning minskade från sex till tre under samma period.

De kommuner som beslutat om ersättning för lolkhjälp för handikappade med förtroendeuppdrag är nägot fler år 1986 än år 1983. Det är en ökning frän 73 till 76 kommuner. Däremot har antalet kommuner med utbetald ersättning minskat frän fyra fill noll.

Jag delar demokrafiberedningens mening att kommunerna och landsfing­en med den nuvarande lagstiftningen som gmnd har stora möjligheter att skapa de nödvändiga förutsättningar som behövs för att underlätta de förtroendevaldas arbete.

Däremot anser jag att man på kommunal nivå hittills inte i tillräcklig mån utnytQat de nuvarande möjlighetema. Jag menar också att de politiska partierna i ökad grad bör uppmärksamma dessa frågor som ett led i an-

56

strängningarna att bredda rekryteringen till de kömmunalpolitiska uppdra­gen.

Den nuvarande ordningen när det gäller ersättning för förlorad arbetsför­Qänst innebär atl det är kommunerna och landstingen själva som får besluta om ersättning skall införas och i sä fall också vilken form den skall ha. Del framgår av förarbetena till den nuvarande lagen (prop. 1982/83:97 s. 24-28). En uttalad avsikt med reformen var att rekryteringsmöjligheter­na skulle förbättras. Jag angav i proposifionen att jag avsåg att noga följa utvecklingen pä området (prop. s. 25).

Jag är inle beredd att nu ompröva den nuvarande frivilliglinjen när del gäller ersättning för föriorad arbetsförtjänst. Jag utgär dock från atl mer­parten av kommunerna och landstingen inom de närmaste åren kommer att fatta beslul om all ersättning för föriorad arbetsförtjänst skall införas. Jag avser att pröva frågan på nytt senast i samband med att ett förslag fill en ny kommunallag övervägs inom mitt departement.

Prop. 1986/87:91

4.4 Valsystemet i kommunfullmäktigvalen i kommuner som är indelade i valkretsar

Min bedömning: De nuvarande reglerna i vallagen för fördelningen av mandat i valkretsindelade kommuner bör inte ändras nu.

Demokratiberedningens förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Skälen för min bedömning: Bestämmelserna om en kommuns indelning i valkretsar för val av kommunfullmäktige finns i 2 kap. 9 6 vallagen (1972:620, ändrad senast 1977: 187). En sådan indelning skall ske om det finns flera än 24000 röstberättigade invånare i kommunen eller om minst 41 fullmäktige skall utses. Indelning i valkretsar fär också ske, om antalet röstberätfigade invånare i kommunen översfiger 6000. Andra kommuner får indelas i valkretsar bara om det föreligger synnerliga skäl. Vidare gäller atl valkretsarna skall utformas pä sådant sätt att varje krets kan beräknas utse minst 15 ledamöter i fullmäkfige.

År 1970 var 61 av 464 kommuner indelade i valkretsar. Motsvarande antal för åren 1973, 1976, 1979, 1982 och 1985 var 62, 60, 69, 72 resp. 73.

Bortsett från de spärreffekter som smäpartispärrarna på 4 resp. 3 % och första divisorn på 1,4 ger, leder del valsystem som nu används i val till riksdag och landsting i princip fill fullständig proportionalilet inom valom­rådet. Varje parti får alltså del antal mandat som så nära som möjligt är proportionellt mot partiets sammanlagda röstetal i hela landet resp. lands-finget.

Samma grad av proportionalilet uppnås inte alllid i valen av fullmäktige i kommuner som är indelade i valkretsar. Detta beror på att valen förtättas i slutna kretsar och att man inte tillämpar någol uQämningsförfarande mel­lan valkretsarna.

För de valkretsindelade kommunerna har 1978 års vallagskommitté, i fråga om resultaten från 1976 och 1979 års val gjort en jämförande mandat­fördelning med fillämpning av ett valsystem med 9/10 fasta valkretsmandat

57

och återstoden uQämningsmandat (SOU 1980:45). Resultatet fär enligt Prop. 1986/87:91 beredningen anses visa att det nu fillämpade valsystemet med slutna val­kretsar från proportionaliletssynpunkt fungerar ganska väl. Avvikelser i mandatfördelningen förekom dock vid 1976 års val i 51 av 60 kommuner och vid 1979 års val i 63 av 69 kommuner. Att man med det nu tillämpade valsystemet ändå kommer så nära en kommunproportionell fördelning av mandaten kan tillskrivas det förhällandet att antalet mandat i valkretsarna är relativt stort.

Vallagskommittén föreslog atl minimiantalet mandat per valkrets i kom­munfullmäktigvalen skulle höjas från 15 till 20 för att få en bättre proportio­nalilet i varje valkrets och i fullmäktige som helhet.

I den proposition (prop. 1980/81:170) som lades fram pä grundval av betänkandet fanns emellertid inte något sådant förslag. Skälet härtill var atl det under frågans beredning i regeringskansliet hade visat sig att det inte gick att uppnå någon bredare enighet om förslaget (prop. s. 38).

Riksdagen ansåg emellertid att förnyade försök borde göras för att åstadkomma en lösning av frågan om bättre proportionalilet vid val av kommunfullmäktige i kommuner som är indelade i valkretsar (KU 1980/81:26 s. 28, rskr. 392). Riksdagen uttalade atl regeringen borde ta upp frågan med sikte pä atl elt förslag skulle läggas fram för riksdagen i god tid före 1985 års val.

Med anledning av det uppdrogs ål demokratiberedningen att överväga frågan om en förbättrad proporfionalitet vid val av kommunfullmäktige i kommuner som är indelade i valkretsar.

1 november 1983 anmälde beredningen att den inte funnit all olägenhe­terna med nuvarande valsystem kunde anses vara så stora alt eventuella ändringar behövde genomföras före 1985 års val. Beredningen har redovi­sat sina slutliga överväganden i frågan den 30 juni 1985.

Utgångspunkten för beredningens överväganden har varit att pröva om ändringar i nuvarande valsystem kan ge en mandatfördelning mellan parti­erna som bättre än för närvarande överensstämmer med en proportionell fördelning.

Beredningen har därför undersökt konsekvenserna av att införa etl valsystem med fasta valkretsmandal och uQämningsmandat även i kom­munfullmäktigvalen eller också föreskriva ett ökat minimiantal mandat per valkrets.

Beredningen har i sin utredning prövat ett kommunproportionelll valsy­stem (fasta valkretsmandat och uQämningsmandat) på gmndval av valre­sultaten i valen åren 1976, 1979 och 1982. Mandatfördelningen har gjorts med tillämpning av ett valsystem av samma typ som i landstingen, alltså med 9/10 av mandaten som fasta valkretsmandat och återstoden som uQämningsmandat (dock utan treprocentspärr). Vidare har detta system jämförts med en mandatfördelning som om kommunerna inte varit val­kretsindelade. De sålunda genomförda undersökningarna visar enligt be­redningen atl nuvarande valsystem fyller högt ställda krav pä proportionell fördelning av mandaten i förhällande till röstresultatet.

En övergång till ett valsystem med fasta valkretsmandal och uQämnings­

mandat i kommunerna skulle nämligen enligt beredningen endast medföra

58

vissa, smärre förbättringar vad gäller propörtionaliteten. Vidare måste Prop. 1986/87:91 enligt beredningen beaklas alt det är mycket små avvikelser från en pro­portionell mandatfördelning som tillämpningen av det nuvarande valsyste­met resulterat i vid 1976, 1979 och 1982 års val. Med hänsyn härtill och med tanke pä att erfarenheterna är begränsade finner beredningen atl tillräckliga skäl ännu inte föreligger att frångå den överenskommelse som träffades mellan de fyra största riksdagspartierna år 1975 och föreslå sä genomgripande förändringar att det kommunala valsystemet som en över­gång till ett syslem med fasta valkretsmandat och uQämningsmandat skulle innebära.

Beredningen har också prövat konsekvenserna av en höjning av antalet mandal per valkrets till 20 respektive 25. En sådan lösning har dock beredningen avvisat bl. a. med hänvisning till att slörre valkretsar är en nackdel ur demokratisynpunkt.

Jag anser liksom beredningen att det gär all åstadkomma en tillfredsstäl­lande proportionalilet med nuvarande kommunala valsystem. En eventuell förändring av detta system mäste bygga på ytterligare erfarenheter. Jag är därför inle beredd att föreslå ändrade regler för beräkningen av mandat i valkretsindelade kommuner eher atl förorda en höjning av minimiantalet mandat i valkretsarna.

Jag har i denna fråga samrått med chefen för jusfitiedepartementet.

5 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom civildepartementet upprättats förslag till

1.

lag om ändring i kommunallagen (1977: 179),

2.

lokalnämndslag,

3.

lag om ändring i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation,

4.

lag om ändring i socialQänstlagen (1980: 620).

Lagförslaget 4 har upprättats efter samråd med chefen för socialdeparte­mentet.

6 Specialmotivering

6.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

1 kap. 5 6 Kommuns och landstingskommuns beslutanderätt utövas av fullmäktige.

Förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämn­der. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av fullmäktige. För en sådan uppgift kan fillsältas en särskild beredning bestående av en eller flera personer.

Styrelsen och övriga nämnder skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster.

De förtroendevalda i styrelsen och övriga nämnder bör särskilt ägna sig

åt frågor som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet.

59

Styrelsen och övriga nämnder biträds av anställda i den omfattning som     Prop. 1986/87: 91 behövs.

1 kommuner och landsfingskommuner fär inrättas partssammansatta organ med uppgift atl svara för viss beredning, förvaltning och verkställig­het inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden.

Bestämmelserna i tredje, Qärde och femte styckena är nya.

Tredje stycket: Enligt tredje stycket bör styrelsen och övriga nämnder sträva efter att samråd sker med dem som utnyttjar deras Qänster. Bestäm­melsen tar som närmare framgår av den allmänna motiveringen främst sikte på den kategori nytQare som betecknas som brukare. Det ankommer på nämndema - om inte annat framgår av speciallagstiftningen - atl själva avgöra formerna för samrådet med brukarna. Bestämmelsen har därför fått en allmän formulering. Ell uteblivet samråd i etl visst ärende innebär därför inle att beslutet blir ogiltigt.

Som närmare redovisats i den allmänna motiveringen finns en förfalt-ningsreglerad samrådsskyldighet inom skolområdet som inle påverkas av bestämmelsen i tredje stycket.

Brukarnas inflytande förstärks genom den nya bestämmelsen i 3 kap. 13 a 6, Den medger en nämnd att delegera sin beslutanderätt lill en Qänste­man i kommunen eller landstingkommunen och därvid ställa upp som villkor all samråd sker med brukarna när beslutanderätten utövas.

Fjärde stycket: Bestämmelsen innebär när det gäller inriktningen av de förtroendevaldas arbete i styrelsen och övriga nämnder atl tyngdpunkten mera bör ligga på målstyrning än detaljstyrning. De förtroendevalda är redan i dag oförhindrade att ge arbetet en sådan inriktning. Lagregeln innebär således inte nägon ändring av det formella ansvaret för beredning, förvaltning och verkställighet.

Inom del specialreglerade området mäste de förtroendevalda därutöver självfallet beakta vad som föreskrivs i specialförfattningarna.

Femte stycket: Hittills har kommunallagen inte innehållit nägon bestäm­melse om de anställdas ställning i den kommunala organisationen. Såsom framgår av den allmänna motiveringen är avsikten med den nya bestäm­melsen att framhålla de anställdas avgörande betydelse för den kommunala verksamheten. Däremot förändras inte härigenom den principiella an­svarsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda. Del formel­la ansvaret för beredning, förvaltning och verkställighet kommer all allt­jämt åvila de förtroendevalda.

1 kap. 6 § / samband med att budgeten fastställs eller anslag annars beviljas får fullmäktige uppdra åt styrelsen eller någon annan nämnd att genomföra en viss verksamhet inom ramen för de riktUnjer eller andra generella beslut om verksamheten som fullmäktige harfaslsiälll.

Fullmäktige får också uppdra åt styrelsen eller någon annan nämnd all i fullmäkiiges ställe fatta beslut i en viss grupp av ärenden, i den mån någol annat inle följer av lag eller annan författning. Ett sådant uppdrag får inle avse ärenden som är av principiell beskaffenhel eller annars av större vikt.

Första stycket: Bestämmelsen, som är ny, syftar till att ge uttryckligt stöd

för en ökad målstyrning i den kommunala verksamheten,

60

Med stöd av bestämmelsen kan fullmäktige bevilja nämnderna ett ram-    Prop. 1986/87:91 anslag för en hel verksamhet eller för en hel nämnd. Med anslag avses såväl bmtlo- som neltoanslag.

En nödvändig förutsättning för all fullmäktige skall kunna bevilja ram­anslag är att fullmäktige har fastställt riktlinjer eller fattat andra generella beslul för verksamheten i fråga. Fullmäktige måste alltså ha tagit ställning till verksamhetens omfattning, inriktning och kvalitet liksom fill kostnader och intäkter i stort. Riktlinjerna för hur anslagen fär användas kan bindas genom hänvisning till barnomsorgsplan, äldreomsorgsplan eller andra mål­dokument.

Till andra stycket har förts den nuvarande delegeringsregeln i I kap. 5 6 Qärde stycket. Vissa smärre språkliga justeringar har gjorts.

3 kap. 13 § tredje stycket Ändringen i denna paragraf är endast av formell natur med anledning av all lokalnämndslagen ersätter lokalorganslagen. Samtidigt härmed har en mindre redaktionell ändring gjorts.

3 kap. 13 a 5 Om styrelsen eller någon annan nämnd uppdrar ål en tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen att besluta på sty­relsens eller nämndens vägnar, får styrelsen eller nämnden ställa upp villkor som innebär att de som utnyttjar deras tjänster skall beredas tillfälle att framställa förslag eller atl yttra sig innan beslutanderällen utövas.

Styrelsen eller nämnden får också föreskriva atl beslutanderätten får utövas endast om företrädare för dem som ulnylijar styrelsens eller nämn­dens tjänster har lillslyrkt del beslul som tjänstemannen avser atl falla.

Paragrafen får ses mol bakgrund av den nya bestämmelsen i I kap, 5 6 Iredje slyckel om alt styrelsen och andra nämnder skall verka för all samråd sker med dem som utnyttjar deras Qänster (brukarna), 1 paragrafen regleras hur samråd kan ske i beslutsärenden som delegerats lill Qänste­man i kommunen eller landstingskommunen. Ett delegeringsuppdrag fär enligt denna bestämmelse förenas med olika villkor om samråd med bm­karna.

Brukarkrelsen har inte avgränsats pä annal sätt än att den avses innefat­ta sådana personer som nylQar nämndens Qänster. Det har inle ansetts möjligt att göra ytteriigare preciseringar med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder mellan olika kommunala verksamhetsgrenar. En allmän utgångspunkt är atl det gäller sädana personer som normalt nyttjar Qänsterna kontinuerligt och under en relativt lång period. Detta förekom­mer främst inom verksamheter som barnstugor, skolor, fritidsgårdar, dag­cenlraler för pensionärer, servicehus och sjukhem. Det är en viktig uppgift för den styrelse eller nämnd som vill utnytQa möjligheten att uppställa villkor om brukarmedverkan att på sitt område ta ställning till hur brukar­krelsen skall avgränsas. Det är viktigt atl detta kommer lill ullryck i delegeringsbeslulel.

Paragrafen utgär också från bestämmelserna om delegering i 3 kap. 12 8 andra stycket. Den bestämmelsen gäller den kommunallagsreglerade nämndverksamheten men är i regel även tillämplig på de specialreglerade nämnderna.

61

Fullmäktige får med stöd av 3 kap. 12 8 andra styckel ge styrelsen och Prop. 1986/87: 91 övriga nämnder en möjlighet att delegera sin besiutanderält i en viss grupp av ärenden. En sådan delegering kan ske bl.a. lill en Qänsteman hos kommunen eller landstingskommunen. Denna möjlighet utnyttjas också i stor utsträckning. Det framgår inle av bestämmelsen vilka ärendetyper som kan bli föremål för delegering, men av förarbetena både lill äldre lag och till kommunallagen saml av rättspraxis framgår alt delegeringen avses omfatta främst mfinmässiga ärenden.

Som framgår av den allmänna motiveringen bör del vidgade brukarinfly­tande som har förordats där utvecklas i anslutning lill delegeringsinstiiutet, närmast i form av elt samrädsförfarande mellan den som utövar delege-ringsrätlen - delegaten - och brukarna. I och för sig torde det i dag inle föreligga något hinder mol all förknippa etl delegeringsuppdrag med direk­tiv till delegaten om samråd innan beslut fatlas. Del råder dock en viss osäkerhet om i vilken utsträckning villkoren kan innebära atl brukare av kommunala Qänster kan medverka vid beslutsfattandet. 1 förtydligande syfte föreskrivs därför atl en nämnd i samband med att beslutanderätt delegeras lill en Qänsteman fär uppställa villkor för beslutanderättens utövning som innebär atl bmkarna kan medverka. Denna medverkan kan formellt ske i tvä former.

Enligt första styckel kan styrelsen eller annan nämnd föreskriva att den Qänsteman som fått i uppdrag att besluta i ett visst ärende eller viss ärendegmpp skall bereda bmkarna fillfälle att framställa förslag och yttra sig innan formellt beslul fattas. Delegaten har sedan full frihet att själv besluta inom ramen för delegeringsuppdraget.

Enligt andra styckel kan delegeringsuppdraget förknippas med villkor atl den beslutanderätt som delegerats till en Qänsteman endast fär utövas om företrädare för bmkarna tillstyrkt det beslut som Qänstemännen avser att fatta. Det bör ankomma på den delegerande styrelsen eller nämnden att besluta om de närmare formerna för samrådet. Det får förutsättas att samrådet kan ske på etl smidigt och obyråkratiskt sätt.

Bestämmelsen innebär att beslutanderätten ligger kvar hos den delege­rande styrelsen eller nämnden om enighet inte kan uppnås. Ett sätt att lösa detta kan vara att det ärende varom oenighet råder i sådant fall hänskjuls fill den styrelse eller nämnd som delegerat beslutanderätten.

Bestämmelsen medger inte att den delegerande styrelsen eller nämnden kan föreskriva att delegaten skall vara skyldig att följa brukarnas synpunk­ter. En sädan ordning skulle i realiteten innebära att beslutanderätten förs över till bmkarkretsen.

Om en Qänsteman fattar ett beslut och därvid underlåter att fullgöra en föreskriven samrädsskyldighet med bmkarna enligt första eller andra stycket, kan det finnas fömtsättningar att angripa beslutet med kommunal­besvär.

6.2 Förslaget till lokalnämndslag

Den nya lagen gäller bara kommunema och inte landstingskommunerna

(1 6). Lagen behandlar lokala nämnder (210 56), centrala nämnder (11 

62

14 65) och särskilda organ (15-18 66). I 19 8 återfinns gemensamma be-     Prop. 1986/87:91 stämmelser för det fall att organisationsförändringar genomförs under på­gående mandattid. Kommunens frihet alt organisera sina nämnder ökar genom lagen.

Lokalnämndslagen ersätter lokalorganslagen och frikommunlagens be­stämmelser om lokala organ utom vad avser institutionsstyrelser för sko­lor. I de fall där lokalorganslagen och frikommunlagen åberopas hänvisas för en utförligare kommentar fill de förarbeten, som ligger till grund för lokalorganslagen (prop. 1978/79:181, prop. 1979/80:54) och frikommun­lagen (prop. 1983/84: 152, prop. 1985/86:70).

Tillämpningsområde

16 1 denna lag finns föreskrifter om lokala nämnder, centrala nämnder och särskilda organ i kommunerna.

Av paragrafen framgår att lagen endast omfattar kommunerna och inte landsfingskommunerna. Ordet lokal nämnd ersätter den tidigare benäm­ningen lokalt organ. De lokala nämnderna förekommer i huvudsak i tre olika former - institutionsstyrelse, distriktsnämnd och kommundels­nämnd. En institutionsstyrelse är en styrelse för en enskild anläggning t.ex. ett servicehus eller en idrottsanläggning. En distriktsnämnd är en lokal nämnd knuten till en geografisk del av kommunen och med förvalt­ningsuppgifter inom etl enda fackområde. En kommundelsnämnd är en lokal nämnd knuten fill en del av kommunen och med förvaltningsuppgifter inom flera fackområden. Kommunerna är dock inte bundna av dessa benämningar. Med centrala nämnder avses kommunstyrelsen och övriga nämnder, som har hela kommunen som verksamhetsområde. Särskilda organ kan inrättas under lokala nämnder.

Lokala nämnder

2

5 Kommunfullmäktige fär i en eller flera delar av kommunen eller för en eller flera anläggningar inrätta lokala nämnder i enlighet med denna lag.

3

5 En lokal nämnd fär sköta förvaltning och verkställighet som annars skall fullgöras av

-     sådana nämnder som avses i 3 kap. 13 6 andra stycket kommunallagen

(1977: 179),

    socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden,

trafiknämnden eller skolstyrelsen.

Kommunfullmäkfige får dock inle inrätta institufionsstyrelser för sådana uppgifter som skolstyrelsen skall fullgöra.

De kommunallagsreglerade nämndemas ställning regleras i 3 kap. 13 6

andra stycket kommunallagen. Sådana nämnder filisätts enbart med stöd

av denna lag. Kommunen avgör själv om de skall inrättas och bestämmer

nämndemas uppgifter, organisation och verksamhetsformer. I princip kan

samtliga uppgifter som sådana centrala nämnder kan ansvara för skiftas ut

på alla former av lokala nämnder. Centralt kvarstående kommunövergri-

63

pande frågor kan då ombesörjas av kommunstyrelsen eller nägon annan     Prop. 1986/87:91 central nämnd. Detta gäller redan enligt I och 2 66 lokalorganslagen.

Kommunstyrelsen är formellt också en kommunallagsreglerad nämnd med de basuppgifter som framgår av 3 kap. 1 6 kommunallagen. Dessa uppgifter kan fördelas pä andra nämnder endast där det särskilt anges i nämnda paragraf.

Av de i 3 6 nämnda specialreglerade nämnderna är socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden och skolstyrelsen ob-hgatoriska. Detta innebär att kommunen måste inrätta dessa nämnder. Trafiknämnden är en specialreglerad nämnd som inte obligatoriskt behö­ver vara en självständig nämnd. Den är fakultativ. Om kommunen inte inrättar en särskild trafiknämnd fär den uppdra åt någon annan nämnd att vara trafiknämnd. Har så inte skett fungerar kommunstyrelsen som trafik-nämnd. De specialreglerade nämndemas uppgifter, organisafion och verk­samhetsformer framgår av respektive speciallagstiftning.

De organisatoriska lösningama enligt nuvarande lokalorganslag har i viss utsträckning varit beroende av om den uppgift som det lokala organet skall svara för är kommunallags- eller specialreglerad. Lokalnämndslagen undanröjer i huvudsak dessa skillnader, vilket framgår av avsnitten 3.3-3.6 i den allmänna motiveringen. En institutionsstyrelse kommer att kunna inrättas även inom det specialreglerade området utom vad avser skolverk­samheten. Som framhållits i avsnitt 4.3 omfattar lokalnämndslagen inte heller en sådan särskild styrelse som utses enligt 11 5 lagen (1981:1243) om vård av missbrukare. Ansvaret för specialreglerade uppgifter skall i fort­sättningen kunna lämnas till en lokal nämnd även om uppgiften inte i alla avseenden har anknytning fill kommundelen. Lokala nämnder ges nu möjlighet atl handlägga frågor som rör statligt reglerade Qänster.

En lokal nämnd kan utöver förvaltning och verkställighet även ha bere­dande uppgifter.

Såsom närmare framgår av avsnitt 3.2 i den allmänna motiveringen överlämnas det ät kommunema själva - med det undanlag som framgår av 6 6 - att avgöra vilka uppgifter som skall läggas pä lokala nämnder och vilka uppgifter som skall förbehållas de centrala nämnderna. Vissa övergri­pande frågor inom den specialreglerade verksamheten kan behöva förbe­hållas en central nämnd. Lokala nämnder kommer på samma sätt som lokala organ enligt lokalorganslagen att kunna handlägga ärenden som rör myndighetsutövning. Det är väsenfiigt alt kvalitetskraven vid handlägg­ningen av sådana ärenden upprätthålls i en organisation med lokala nämn­der. Det torde i många fall inte vara möjligt att ge varje lokal nämnd egna specialistresurser för alla ärenden som den lokala nämnden skall ansvara för. Det blir därför många gånger nödvändigt att knyta vissa sådana speci­alistresurser till en central nämnd vilka då även kan bistå de lokala nämn­derna.

4 § I en kommun som inte ingår i en landstingskommun får en lokal nämnd sköta också sådan förvaltning och verkställighet som skall fullgöras av hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden eller omsorgsnämn­den.

64

De landslingsfria kommunerna Göteborg, Malmö och Gofiand intar en Prop. 1986/87:91 särställning. De har utöver de kommunala uppgifterna även ansvaret för sådana uppgifter, som annars ankommer på landstingskommuner. Dessa kommuner kan enligt lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskom­munerna fill särskilda organ decentralisera sädan verksamhet, som skall fullgöras av hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden eller om­sorgsnämnden. Däremot kan dessa uppgifter inle för närvarande decenlra-hseras till lokala organ enligt lokalorganslagen. Genom denna paragraf öppnas nu möjligheter att låta de lokala nämnderna ta över ansvaret även för sådana uppgifter. Det får dock förutsättas att dessa landslingsfria kommuner inle parallellt fillämpar de båda möjligheterna atl decentralisera sin nämndverksamhet inom angivna verksamhetsområden. Sädana kom­muner måste i sina beslut om decentralisering av nämndorganisafionen ange enligt vilken lag decentraliseringen sker.

Hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden och omsorgsnämn­den är fakultafiva specialreglerade nämnder. De aktuella kommunerna får tillsätta en särskild sådan nämnd eller uppdra ät annan nämnd att vara sådan nämnd. Har detta inte skett är kommunstyrelsen sädan nämnd. I specialmofiveringen till 3 6 och i avsnitt 3.2 i den allmänna motiveringen har frågan om fördelningen av uppgifter mellan centrala och lokala nämn­der berörts. Vad där sagts skall även tillämpas pä nu berörda verksamhels-områden.

5 5 Befogenheter, som en statlig myndighet har lämnat till socialnämn­

den, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden

eller skolstyrelsen, får lämnas över till en lokal nämnd bara om myndighe­

ten medger det.

Denna paragraf motsvaras av 3 8 andra stycket lokalorganslagen och är bl.a. tillämplig inom naturvårdslagens område. Länsstyrelsen kan l.ex. med stöd av 28 8 andra styckel naturvårdsförordningen (1976:484, ändrad senast 1979: 23) förordna att beslutanderätten i vissa ärenden enligt na­turvårdslagen (1964:822, omtryckt 1974:1025, ändrad senast 1986:262), som ankommer på länsstyrelsen, kan flyttas över pä den kommunala nämnd som kommunfullmäktige bestämmer. Sådan beslutanderätt kan bl.a. avse rätt atl medge undanlag från byggnadsförbud inom strandskyddsomräde (16 6 tredje stycket naturvårdslagen). För att en så­dan dispensrätt skall fä föras över till en lokal nämnd krävs såväl kommun­fullmäktiges som länsstyrelsens medgivande.

6 § En lokal nämnd får inte bestämma rättigheter eller skyldigheter för

kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part.

Denna paragraf överensstämmer med 4 8 frikommunlagen, där regleringen

avser de centrala nämnderna. Som framgår av motiven till frikommunlagen

(prop. 1983/84:152 s. 20) är föreskriften avsedd alt förhindra att sinsemel­

lan svårförenliga funkfioner handläggs inom en och samma nämnd. Del

skulle exempelvis kunna förekomma alt en nämnd först har atl besluta om

ombyggnad av en institution och därefter om byggnadslov för ombygg-

5

5   Riksdagen 1986187. 1 saml. Nr 91

nadsarbetena. Bestämmelsen är avsedd all uttryckligen förhindra att en     Prop. 1986/87:91 sädan situation uppkommer. Motsvarande bestämmelse saknas i lokalorganslagen.

7 § En lokal nämnds närmare uppgifter och verksamhetsområde bestäms

av kommunfullmäktige.

Denna paragraf motsvarar 3 6 första styckel lokalorganslagen. I övrigl hänvisas till specialmofiveringen till 2-4 66.

8 § En lokal nämnd får väcka ärenden hos kommunfullmäktige, om

fullmäktige inte har föreskrivit annat.

Huvudregeln är att de lokala nämnderna skall kunna väcka ärenden hos kommunfullmäktige. För del fall alt en kommun inrättat elt betydande antal lokala nämnder - t. ex. insfitutionsstyrelser - skulle det dock kunna störa fullmäktiges arbete om alla lokala nämnder fär en ovillkoriig rätt att anhängiggöra ärenden i fullmäkfige. Bestämmelsen i denna paragraf ger en kommun möjlighet att förhindra en sådan situation.

Med undantag av bestämmelsen i denna paragraf är de lokala nämnderna helt likställda med de centrala nämnderna.

9 5 Ledamöler och suppleanter i lokala nämnder utses av kommunfull­

mäktige för den fid som fullmäktige bestämmer.

Denna bestämmelse gäller i sak redan enligt lokalorganslagen (jfr 4 8 första stycket och 5 6 tredje stycket). Denna paragraf innebär att de specialregle­rade nämndernas särskilda regler om en treårig mandatlid inle slår igenom i de lokala nämnder som ansvarar för specialreglerade uppgifter.

10      § För de lokala nämnderna tillämpas i övrigt vad som är föreskrivet

för de nämnder vars uppgifter de har tagit över, om nägot annal inte

framgår av denna lag.

I de lokala nämnder som har tagit över uppgifter frän sädana nämnder som avses i 3 kap. 13 6 första styckel kommunallagen (1977:179) skall bestämmelserna i 11 och 12 56 förvaltningslagen (1986:223) om jäv filläm­pas också vid handläggningen av andra ärenden i nämnden.

Paragrafen behandlar de förfaranderegler som skall gälla för de lokala nämnderna. Där anges atl de lokala nämnderna är underkastade samma bestämmelser som gäller för de nämnder vars uppgifter de tagit över om inle annal föreskrivs i denna lag. Undantagen framgår av 8 och 9 68,

För lokala nämnder som ansvarar för uppgifter inom kommunallagsreg­lerad verksamhet innebär bestämmelsen att kommunallagens förfarande­regler för kommunallagsreglerade nämnder kommer att gälla.

För nämnder som har hand om uppgifter inom det specialreglerade området gäller de förfaranderegler som anges i de författningar som regle­rar den specialreglerade verksamheten.

För de obligatoriska specialreglerade nämnderna (socialnämnden, miljö-och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden och skolstyrelsen) och för de särskilda fakultativa specialreglerade nämnderna (trafiknämnden, häl-

so- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden och omsorgsnämnden) gäl-    Prop. 1986/87:91

ler därutöver i huvudsak kommunallagens regler om kommunstyrelsen. Av

intresse i detta sammanhang är all för kommunstyrelsen föreskrivs en

treårig mandattid och alt antalet ledamöter skall vara minst fem, medan de

kommunallagsreglerade nämnderna saknar en sådan reglering. Mot denna

bakgrund har i 9 6 denna lag tagils in en bestämmelse att ledamöter i lokala

nämnder utses för den fid kommunfullmäktige bestämmer. Däremot skall

antalet ledamöler i en lokal nämnd vara minst fem sä snart den ansvarar för

en uppgift, som annars enligt lag ankommer pä en specialreglerad nämnd.

Under förarbetena (prop. 1985/86:80, KU 21, rskr. 202) fill den nya

förvaltningslagen (1986:223) förutsattes det atl lagens jävsregler i 11 och

12 86 skulle omfatta också alla kommunala nämnder. Vid sin behandling

av regeringens förslag till följdlagstiftning lill lagen (prop. 1986/87: 39, KU

11, rskr. 59) konstaterar konstitutionsutskottet visserligen att starka skäl

onekligen talar för enhetliga jävsregler inom hela den offentliga förvalt­

ningen. Del är dock enligt utskottet angeläget att reglerna utformas så att

det inle uppstår problem i den oreglerade kommunalförvaltningen. Vilka

konsekvenserna blir för det kömmunalpolitiska arbetet om förvaltningsla­

gens jävsregler införs utan begränsningar kan enligt utskottet inte över-

'i.-

blickas på det föreliggande materialet och har heller inle tillräckligt belysts

under utskottets beredning. Utskottet har därför kommit lill slutsatsen att

någon utvidgning av de nuvarande jävsgrunderna i 3 kap. 9 8 andra styckel

kommunallagen inle bör genomföras i delta sammanhang. Frågan mäste

först övervägas ytterligare. I vilket sammanhang detta skall ske bör rege­

ringen ta ställning till. Ulskoltel förordade att riksdagen gör ett tillkänna­

givande till regeringen om atl ytteriigare överväganden bör göras i frågan.

Riksdagen har beslutat i enlighet med konstilulionsulskottels hemställan.

Denna fråga avses all närmare belysas senast i samband med arbetet med en ny kommunallag.

För de kommunala nämnderna gäller därför allQämt tvä jävssystem -förvaltningslagens och kommunallagens. Jävsreglerna enligt 11 och 12 66 förvaltningslagen gäller vid handläggningen av samtliga ärenden i social­nämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, skolstyrel­sen, särskild irafiknämnd och särskild omsorgsnämnd. De mindre stränga jävsreglerna enligt 3 kap. 9 6 andra styckel kommunallagen gäller för kommunstyrelsen, de övriga kommunallagsreglerade nämnderna, särskild hälso- och sjukvårdsnämnd och särskild tandvårdsnämnd. Lokala nämn­der som övertagit uppgifter frän nämnder, där förvaltningslagens jävsreg­ler gäller, skall enligt andra slyckel tillämpa dessa regler vid handläggning­en av samtliga ärenden hos den lokala nämnden. Motsvarande gäller för närvarande för de lokala organen enligt 4 8 andra stycket lokalorgans­lagen. De lokala nämnderna är givetvis bundna av gällande sekretessregler.

Centrala nämnder

116    I en kommun som har inrättat lokala nämnder i hela kommunen för

förvaltning och verkställighet som annars skall fullgöras av socialnämn-

67

den, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden eller skolsiyrel-    Prop. 1986/87: 91 sen fär kommunfullmäktige uppdra åt en annan central nämnd att ta över den verksamhet som inte har tagits över av en lokal nämnd.

Enligt denna paragraf ökar kommunernas organisationsfrihet inom det obligatoriska specialreglerade nämndområdel vilket närmare framgår av avsnitt 3.7 i den allmänna mofiveringen. Sä snart en kommun har inrättat lokala nämnder i hela kommunen för uppgifter som annars ankommer pä en viss obligatorisk specialreglerad nämnd befrias kommunen frän skyldig­heten att ha en särskild sädan nämnd. De återstående centrala nämnd­uppgifterna kan då i sin helhet uppdras åt en annan central nämnd och kan således inle fördelas på flera centrala nämnder. Detta innebär atl en sådan specialreglerad obligatorisk nämnd i organisatoriskt avseende jämställs med en fakultativ specialreglerad nämnd.

12 § För sådana uppgifter som skall fullgöras av socialnämnden, miljö-

och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden, skolstyrel­

sen, hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden eller omsorgs­

nämnden får kommunfullmäkfige efter regeringens medgivande besluta om

en annan nämndorganisation än den som föreskrivs i lag.

I denna paragraf bemyndigas regeringen att medge en kommun rätt att inrätta en annan central nämndorganisalion än som föreskrivs i lag. Be­myndigandet begränsas till att avse de centrala nämnder som faller inom lokalnämndslagens fillämpningsområde och som framgår av 3 och 4 66. Dispensregeln har fått en allmän formulering. Den förutsätts dock främst avse de situationer som redovisats i avsnitt 3.2 i det föregående.

13 5 En central nämnd med uppdrag enligt 

II 

eller 12 8 får inte bestäm­

ma rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden

företräder kommunen som part.

En motsvarande reglering för de lokala nämnderna finns 16 6.

14 6 För en central nämnd med uppdrag enligt 11 eller 12 6 tillämpas i

övrigt vad som är föreskrivet om hur uppgifterna skall skötas för den

nämnd vars uppgifter den har tagit över.

När en central nämnd övertagit uppgifter från en specialreglerad nämnd gäller för den överlagande nämnden de bestämmelser för skötseln av uppgifterna som framgår av speciallagstiftningen. Av bestämmelsen följer, att samtliga handläggningsregler som finns i specialförfattningarna skall fillämpas när en central nämnd handlägger specialreglerade uppgifter.

Av kommentaren till specialmotiveringen 10 6 framgår att det finns två

jävssystem för de kommunala nämnderna - förvaltningslagens och kom­

munallagens. Bestämmelsen i 14 6 innebär för en central kommunallags­

reglerad nämnd som ålagts en specialreglerad uppgift med stöd av denna

lag, all förvaltningslagens jävsregler skall tillämpas vid handläggning av

specialreglerade områden för vilka förvaltningslagens jävsregler gäller.

Det lindrigare kommunallagsjävet gäller för övriga ärenden. Motsvarande

68

gäller för centrala nämnder enligt 5 8 frikommunlagen (prop. 1983/84:152    Prop. 1986/87:91 S.21).

Däremot lämnas i den nya lagen inga anvisningar för vad som skall gälla för själva nämndorganisationen. Om en specialreglerad uppgift lämnas över till en befintlig specialreglerad eller en kommunallagsreglerad nämnd sker ingen ändring av den övertagande nämndens organisafion såvitt avser t. ex. ledamotsantal eller mandatfid.

Särskilda organ

15

§ Kommunfullmäktige får inrätta särskilda organ för förvaltning och verkställighet under en lokal nämnd.

16

6 Etl särskilt organ skall lämna sitt budgetförslag fill den lokala nämn­den inom den tid som nämnden bestämmer.

17

6   Ett särskilt organ får inte väcka ärenden hos kommunfullmäktige.

18

5 För särskilda organ tillämpas i övrigl vad som är föreskrivet för lokala nämnder.

15-18 86 motsvaras av 9 8 frikommunlagen. Dessa särskilda organ är -trots sin osjälvständiga ställning - att anse som kommunala nämnder som underordnas en lokal nämnd.

Enligt 15 5 kan ett särskilt organ svara för en verksamhet eller en insfitution som annars en lokal nämnd ansvarar för.

Enligt 17 6 får det särskilda organet inte väcka ärende hos kommunfull­mäktige. Organets budgetförslag skall lämnas fill den lokala nämnden. Med stöd av 18 6 blir 3-7 66 och 9-10 86 tillämpliga på de särskilda organen. Del innebär bl. a. att kommunfullmäktige väljer de särskilda organen och bestämmer deras uppgifter.

Automatiskt entledigande

19 5 Upphör verksamheten hos en central nämnd eller en social di­striktsnämnd som avses i socialQänstlagen (1980:620) sedan nämndens uppgifter efter beslul av kommunfullmäkfige enligt denna lag helt har tagits över av en eller flera andra nämnder, skall ledamöterna och suppleanterna i den centrala nämnden eller sociala distriktsnämnden anses entledigade ulan vidare åtgärd.

Denna paragraf reglerar den situationen att en förändring av nämndorgani­sationen sker under löpande mandatperiod.

De specialreglerade nämnderna har med slöd av speciallagarna tillför­säkrats en mandattid om tre år. Denna paragraf innebär, att ledamöterna och suppleanterna i de upphörande nämnderna anses vara entledigade, när den nya nämndorganisafionen träder i kraft.

SocialQänsfiagen medger inte att sociala distriktsnämnder och lokala

nämnder med socialQänstuppgifter införs parallellt i kommunen. Det är

dock enligt lokalnämndslagen möjligt att en lokal nämnd helt kan överta en

en

befintlig social distriktsnämnds uppgifter. Däremot är del uteslutet att en Prop. 1986/87: 91 lokal nämnd och en social disiriktsnämnd kan ansvara för socialQänstupp­gifter inom samma geografiska område. En lokal nämnd kan givelvis även la över ansvaret för socialQänsten inom en del av en social distriklsnämnds geografiska område. 1 etl sådant läge kvarstår självfallet distriklsnämndens ansvar för återstoden av distriktet.

Det har inte särskilt föreskrivits atl kommunfullmäktige formellt skall entlediga ledamöler och suppleanter vars nämnduppdrag upphört. Del fär förutsättas att en kommun även ulan uttrycklig föreskrift härom tillämpar en sådan ordning.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Lagen skall träda i kraft den 1 januari 1988, då den nuvarande lokalorgans­lagen skall upphöra atl gälla.

Lokala organ som inrättats enligt lokalorganslagens bestämmelser skall från och med lokalnämndslagens ikraftträdande fullgöra sina uppgifter med stöd av denna lag.

6.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984: 382) om

försöksverksamhet med en friare kommunal

nämndorganisation

Lokalnämndslagen ersätter frikommunlagens reglering av lokala organ utom vad avser institufionsstyrelser för skolor. 8 och 9 56 upphör därför att gälla när lokal nämnd slagen träder i kraft. 7 6 får en ändrad lydelse som klargör atl försöksverksamheten med institutionsstyrelser för specialreg­lerad verksamhet fortsättningsvis endast avser skolor.

Pä lokala organ och särskilda organ som med slöd av de upphävda bestämmelserna finns inrättade vid lagens ikraftträdande tillämpas lokal­nämndslagens bestämmelser. Detta framgår av en övergångsbestämmelse fill lagen.

6.4 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980: 620)

47 § Uppdrag att besluta pä socialnämndens vägnar fär ges åt en särskild avdelning som består av ledamöler eller suppleanler i nämnden i ärenden som ankommer pä nämnden enligt 2, 5, 6 och 8 a 55, 11 5 första och andra styckena, 17 5 iredje stycket saml 18 5 lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Genom ändringen i 47 6 socialQänsfiagen blir del möjligt för en social distriktsnämnd och en lokal nämnd enligt lokalnämndslagen atl delegera beslutanderätten i vissa i paragrafen angivna ärenden enligt lagen med särskilda bestämmelser om värd av unga.

47 6 första stycket i dess nuvarande lydelse uppställer etl generellt delegeringsförbud för där angivna ärenden enligt lagen med särskilda be­slämmelser om vård av unga. Del gäller bl.a. ärenden om ansökan om

70 

värd hos länsrätt, om omedelbart omhändertagande och om upphörande

av vård. Socialnämnden i en kommun som inte inrättat sociala distrikts-    Prop. 1986/87:91 nämnder får dock för närvarande delegera sädana ärenden. Beslutanderät­ten fär då utövas av en särskild avdelning beslående av ledamöter eller suppleanter i nämnden.

En social distriktsnämnd måste för närvarande avgöra sådana ärenden i den samfällda nämnden. Vad som gäller för lokala organ på denna punkl har ej berörts i förarbetena till lokalorganslagen. Möjligheten att bedriva verksamhet med lokala organ inom det specialreglerade området fanns inte när propositionen om socialQänsten antogs. I 4 8 andra stycket lokalor­ganslagen anges att lokala organ med specialreglerade uppgifter är under­kastade samma bestämmelser som gäller för den centrala nämnden. 1 lagen anges vissa undantag som dock saknar betydelse i detta sammanhang. Det skulle därför kunna hävdas att ett lokall organ har samma status som socialnämnden när det gäller att utse utskott enligt 47 8 socialQänsfiagen i dess nuvarande lydelse. Denna fräga bör klargöras i samband med atl lokalnämndslagen antas.

Sociala distriktsnämnder särskilt i stora distrikt och lokala nämnder, som ansvarar för socialtjänsten och mänga andra verksamheter i en stor kommundel, bör kunna - ulan att rättssäkerheten eftersatts - jämställas med sädana sociala nämnder som för närvarande har rält att delegera beslutanderätten i de ärenden som det nu är fräga om. Del har därför ansetts motiverat att sociala distriktsnämnder och andra lokala nämnder fär delegera beslutanderätten i ärenden enligt 47 6. Den nya lydelsen av 47 6 kommer då med stöd av 46 6 socialQänstlagen att gälla också för sociala distriktsnämnder. Som en konsekvens härav kommer detta atl gälla ocksä för lokala nämnder med socialQänstuppgifter enligt lokalnämnds­lagen. Delegering av beslutanderätten fär ske uteslutande till förtroen­devalda.

7 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslär riksdagen all anta förslagen till

1.

lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2.

lokalnämndslag,

3.

lag om ändring i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisafion,

4.

lag om ändring i socialQänstlagen (1980:620).

Jag hemställer vidare atl regeringen bereder riksdagen fillfälle

atl la del av vad jag i övrigt har anfört under avsnitten 1, 2 och 4.

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl

genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de

åtgärder och de ändamål som föredraganden har hemställt om.

71

Bilagal    Prop. 1986/87:91

Demokratiberedningens betänkande (SOU

1985: 28) Aktivt folkstyre i kommuner och

landsting.

Sammanfattning och lagförslag

1983 års demokratiberedning har redovisat sitt arbete i huvudbetänkandet Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Beredningens rekommendatio­ner och förslag presenteras i fem separata avsnitt som behandlar kommu­nal Qänsteproduktion, decentralisering, folkrörelsefrägor, de anställdas roll samt partiernas och de förtroendevaldas roll. Här återges betänkan­dets sammanfattning av de fem avsnitten samt beredningens lagförslag rörande lokal nämndverksamhel i kommunerna.

1 Sammanfattning

1.1 Bra tjänster kan bli bättre

Kommunerna och landstingen har i dag etl mycket stort och varierat Qänsteulbud.

Grunden för nästan all kommunal verksamhet är alt stä till Qänst för kommuninvånarna. Detta utgör grunden för ett förnyelsearbete som inrik­tas på tjänsternas kvalitet.

Bra Qänster kan alltid bli bättre!

Beredningen har i detta kapitel angivit en rad åtgärder.

-

Kontakterna med medborgarna bör förbättras. Detta kan ske genom ökad tillgänglighet lill kommunens och landstingets förvaltningar och enskilda handläggare. Kontakterna måste präglas av ett kundtänkande där den enskilde medborgarens situafion sätts i centmm. Handläggning­en av ärenden måste göras enklare.

-

Kommunernas och landstingens Qänster bör i ökad utsträckning anpas­sas till de enskilda medborgarnas behov och förutsättningar. Genom ett mer varierat utbud inom t. ex. barnomsorgen, äldreomsorgen samt häl­so- och sjukvården ökar individanpassningen av den offentliga verksam­heten. En viktig förutsättning för flexibla Qänster är atl arbetsorganisa­tionen utvecklas.

-

Genom etl utvecklat brukarinflytande får medborgarna ökade möjlighe­ter att påverka de Qänster de är beroende av. Elt ökat brukarinflytande förutsätter att ansvar och befogenheter förs ut lill de anställda som direkt möter brukama. Genom bättre samråd kan brukarna få ett med­bestämmande i för dem viktiga vardagsfrågor. Beredningen föreslår att kommunallagens bestämmelser om delegation kompletteras så att möj­ligheterna till villkor om samråd klart framgår.

-

Lokalt baserade kooperativa lösningar inom barnomsorgen, skolan, fritidsgårdarna och äldreomsorgen kan ytterligare stärka brukarinflytan­det.

-

Bra service skapas av ett förhållningssätt inom hela förvaltningen. Vik-

72

tiga förutsättningar för ett framgångsrikt arbete med alt förbättra ser-     Prop. 1986/87:91 vicen är en tydlig politisk styrning och en medveten personalutveckling. Alla anställda måste engageras i servicearbetet. De fackliga organisatio­nerna bör få möjlighet att delta i hela förändringsarbetet där man samverkar och sätter kunden i centrum.

1.2 Öppna nya möjligheter genom ökad decentralisering

I kapitlet behandlas inledningsvis hur decentraliseringen av den kommuna­la organisationen växt fram och utvecklats. Lagen om vissa lokala organ i kommunerna, lokalorganslagen, som trädde i kraft 1980, gör del möjligt för kommunerna att decentralisera förvaltnings- och verkställighetsuppgifter till institufionsstyrelser samt distrikts- och kommundelsnämnder. Ett knappt fyrtiotal kommuner har i dag nägon form av lokala organ. Mer än hälften av dessa har inrättat kommundelsnämnder.

I några kommuner med kommundelsnämnder har man mer systemafiskt studerat hur försöksverksamheten har utfallit. Försöken i Ale, Bräcke, Eskilstuna, Umeå och Örebro beskrivs och analyseras i kapifiel med hjälp av tillgänglig dokumentation. Beredningen drar för sin del följande slutsal-ser.

När målmedvetna och långtgående insatser gjorts i decentraliseringsar­betel genom lokala organ, har reformen på kort fid gett förutsättningar för atl fler medborgare kan medverka, bli delaktiga i och ta ansvar för kommu­nal verksamhet. Reformen med kommundelsnämnder ger ökade möjlighe­ter lill helhetssyn och samordning av kommunala verksamheter. Arbetet över sektorsgränserna underiättas och ekonomiska samt personella resur­ser kan lättare ulnylQas. Förutsättningarna ökar också för att förbättra den kommunala servicen.

Innan en ny kommunallag kan träda i kraft anser beredningen att det behövs åtgärder som sfimulerar och underiätlar utvecklingsarbetet med lokala nämnder. Det gäller framför allt verksamheten i kommundelsnämn­der. Beredningen föreslår därför vissa förändringar av gällande lagstift­ning. Förändringarna innebär främst följande:

-

Kommuner med kommundelsnämnder eller dislriktsnämnder i hela kommunen får i huvudsak frihet att själva utforma den centrala nämnd­organisafionen. Specialreglerade nämnder får dras in och deras uppgif­ter får överföras fill andra nämnder.

-

Del blir möjligt atl lägga ut förvaltningen av kommungemensamma och kommundelsövergripande anläggningar även inom skolan och social­Qänsten på den lokala nämnd inom vars område de är belägna.

-

Institufionsstyrelser kan inrättas även inom skolan och socialQänsten.

-

Begränsningen i lokalorganslagen beträffande de statligt reglerade Qänsterna slopas. Detta innebär att kommunerna själva kan avgöra i vilken grad som de lokala nämnderna skall ta över ansvaret för de statligt reglerade Qänsterna.

-

Lokala nämnder blir helt likställda med andra kommunala nämnder.

1 avvaktan på en ny kommunallag samlas bestämmelserna i en särskild

lag. Denna kallas Lag om lokala nämnder i kommunerna och ersätter den

73

fidigare gällande lokalorganslagen. När det gäller speciallagstiftningen fö-     Prop. 1986/87: 91 reslås elt klarläggande i socialQänstlagen avseende möjligheterna att dele­gera vissa beslut till utskott.

1.3 Folkrörelserna gör betydande insatser

Folkrörelserna har ofta lättare än kommuner och landsting att skapa enga­gemang och kvalitet i verksamheter som vänder sig till breda befolknings­grupper. På detta sätt kan också brukarinflytandet breddas. Fler männi­skor kan direkt vara med i planeringen, bli delaktiga och la ansvar för gemensamma angelägenheter.

Den kommunala och landstingskommunala verksamheten får inte tränga ut folkrörelserna. Innan verksamhet byggs ut på områden där folkrörelser­na är verksamma bör man pröva att starta folkrörelseanknulen verksam­het. Folkrörelserna och det lokala föreningslivet bör också få chans att ta över ansvaret för vissa verksamheter som nu drivs i offentlig regi.

-

Kultur- och fritidssektorn liksom den sociala omsorgen är några områ­den där folkrörelserna redan i dag gör betydande insatser men där verksamheten kan utvecklas. För alt underiätta en sådan samverkan bör kommuner och landsting fastställa målinriktade program.

-

Närmiljön och bostadsområdet kommer att få ökad betydelse i framli­den. Här spelar föreningslivet en viktig roll för människors möjligheter att medverka, bli delaktiga och ta ansvar för sin fysiska, sociala och kulturella miljö.

-

Kommuner som inrättar dislriktsnämnder eller kommundelsnämnder fär en ny möjlighet att i närmiljön utveckla en samverkan med folkrörel­serna. Det bör vara ett gemensamt intresse för både den lokala nämnden och folkrörelserna att ta vara pä de resurser som finns i kommundelen för alt skapa goda förutsättningar för etl aktivt fritids- och kulturliv samt god omvårdnad för människor i alla åldrar.

-

För att underlätta föreningslivets kontakter med kommunen bör en samordning mellan förvaltningarna komma till stånd vad gäller t. ex. bidrag, lokaler och information. Denna kan ta formen av en särskild föreningsfunktion vars personal har som sin främsta uppgift atl stödja och stimulera del lokala föreningslivet i kommunen.

-

Samhällets ekonomiska bidrag till folkrörelser och föreningar bör vara enkla och obyråkrafiska. Folkrörelserna bör få störte frihet att använda bidragen så att de främjar förnyelse- och utvecklingsarbete och akti­verar nya grupper av människor. Beredningen föreslår därför att rege­ringen tar initiativ till en översyn av de statliga reglerna för stödet till folkrörelserna.

1.4 be anställdas roll i förändringsarbetet

Beredningen har i detta kapitel behandlat de anställdas roll i förändringsar­

betet. Deras arbetssituation påverkas av förnyelseverksamhelen med in­

slag av serviceutveckling, decentralisering, brukarinflytande och ökad

folkrörelseaktivitet.

74

-

Förändringarna bör genomföras genom de anställdas aktiva medverkan.     Prop. 1986/87:91 Erfarenhetsutbyte och lärande av varandra bör uppmuntras.

-

Ökade insatser bör göras för att utbilda de anställda för nya arbetsupp­gifter. Kommuner och landsting bör bedriva en utbildningsplanering i samarbete med de fackliga organisationerna.

-

En demokratisk arbetsorganisation med ökat ansvar för de anställda skapar engagemang och kvalitet i verksamheten. Ett delegerat budget­ansvar skapar goda fömtsättningar för ett ökat brukarinflytande.

-

Ett grupporganiserat arbete stärker det personliga engagemanget i arbe­tet. Därigenom frigörs resurser för arbetsledningen atl ägna mer lid åt långsiktig planering och samordning av verksamheten.

-

En effektivare intern information till de anställda är en förulsällning för att de skall kunna utöva ett mer självständigt ansvar inom ramen för de pohtiska målen.

-

Det är viktigt att parterna både centralt och lokalt medverkar till en lokal utveckling av medbestämmandet som präglas av tidig, smidig och välfungerande samverkan.

Beredningen har även konstaterat att de utvecklingslinjer som redovi­sats och de förslag som läggs fram inle i sig innebär alt det behöver uppstå några arbelsrätlsliga problem. Kommunerna och landstingen ansvarar så­som arbetsgivare för att arbetsrätten upprätthålls. Del innebär att ell ökat bmkarinflytande inom de kommunala verksamheterna måste ske med hänsyn lill att kommunen eller landstinget har ansvaret för personalens anställningsförhållanden.

1.5 Nya möjligheter för partier och förtroendevalda

Beredningen har i delta kapitel pekat på atl förändringsarbetet i kommu­nerna och landstingen med inslag av decentralisering, brukarinflytande och etl ökat föreningsansvar skapar nya möjligheter för partierna och de förtroendevalda atl utveckla sina arbetsformer.

-

Fler kontaktvägar bör skapas mellan de förtroendevalda och medbor­garna. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att inrätta lokala nämn­der.

-

I de fall lokala nämnder inrättas är del angelägel att partierna lokalt medvetet utnylQar möjligheten till atl utöva inflytande genom den lokala nämnden.

-

För partierna är det angeläget all förstärka och effektivisera den poli­tiska basorganisationen sä att partierna fär bättre kontakter med med­borgarna.

-

Utbildning och information som särskilt riktas till de förtroendevalda kan ha slor betydelse för de förtroendevalda att mer akfivt delta i det utåtriktade arbetet.

-

De politiska partierna och studieförbunden bör starta ett brett upplagt studiearbete kring de frågor som beredningen belyst i detta betänkande.

-

De förtroendevaldas arbete måste i ökad utsträckning inriktas på atl formulera tydliga mål för den kommunala verksamheten och följa upp

atl målen omsätts i den praktiska verksamheten.

75

-      Budgeten som styrmedel behöver kompletteras med andra slyrinstm-     Prop. 1986/87:91

ment som mer tar sikte på verksamhetens innehåll. Som underlag för

den politiska styrningen kan det finnas behov av särskilda verksam­hetsprogram.

-      Förhållandet mellan den politiska ledningen och förvaltningen bör präg­

las av följande rollfördelning: De förtroendevalda lägger fast målen för

verksamheten. Förvaltningen väljer metoder och arbetsformer för atl nå

de uppsatta målen.

Beredningens överväganden och förslag om de förtroendevaldas roll i förändringsarbetet har konsekvenser för innehållet i en moderniserad kom­munallag. För att underlätta övergången till en målstyrd förvaltning i kommuner och landsting föreslår beredningen i betänkandet (SOU 1985: 29) Principer för ny kommunallag bl. a. atl fullmäktige och landsting i ökad utsträckning skall kunna delegera beslutanderätt till styrelsen och nämnderna. Vidare föreslås att revisionen skall ges en mer framträdande plats i den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Bered­ningen föreslår också att revisionsansvar skall kunna utkrävas av den som har den faktiska beslutanderätten.

2 Lagförslag

2.1 Lag om lokala nämnder i kommunerna

Härigenom föreskrivs följande.

1§

Kommunfullmäkfige fär filisätta lokala nämnder med uppgifter som anges i 2 8, även om annat följer av kommunallagen (1977:179) eller av annan författning.

2

§

En lokal nämnd har till uppgift atl i en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar sköta förvaltning och verkställighet som

1.

kan skötas av en eller flera sädana nämnder som avses i 3 kap. 13 6 andra stycket kommunallagen (1977:179) eller

2.

ankommer  på  socialnämnden,  miljö-  och  hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, irafiknämnden och skolstyrelsen.

3

§

Fullmäktige bestämmer de lokala nämndernas uppgifter och verksamhets­områden.

Befogenhet som stafiig myndighet med slöd av författning har lämnat fill sädan nämnd som finns uppräknad i 2 6 får överföras till en lokal nämnd endast om myndigheten medger det.

76

Ledamöler och suppleanter i lokala nämnder väljs för den tid som     Prop. 1986/87:91 fullmäktige bestämmer.

46

För lokala nämnder som enbart har uppgifter som kan skötas av sådan nämnd som avses i 3 kap. 13 6 andra styckel kommunallagen (1977:179) gäller bestämmelserna om sädan nämnd.

För lokala nämnder som har uppgifter som ankommer på socialnämn­den, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen skall vad som är föreskrivet om den nämnden gälla den lokala nämnden med det undantag som framgår av 3 6 tredje styckel.

55

I en kommun som har inrättat lokala nämnder i hela kommunen får full­mäktige uppdra åt en eller flera centrala nämnder atl helt eller delvis handha förvaltning och verkställighet som annars enligt lag eller annan författning ankommer på en viss annan central nämnd. Detta gäller inle uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, folkhögskolestyrelse och valnämnd.

6§

När en nämnd fullgör sådant uppdrag som avses 15 5, gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning om den nämnd pä vilken uppgifter­na annars ankommer.

75

Om en nämnds uppgifter helt har överlåtits ät en eller flera andra nämnder, fär fullmäktige entlediga ledamöterna och suppleanterna i nämnden.

1. Denna lag träder i kraft den. , då lagen (1979:408) om vissa

lokala organ i kommunerna skall upphöra att gälla.

2.   Om kommunfullmäktige i en kommun där del finns sociala distrikts­

nämnder enligt socialQänsfiagen inrättar lokala nämnder med uppgifter

som enligt lag eller annan författning ankommer på socialnämnden, upphör

distriktsnämndernas verksamhet när Qänstgöringsfiderna för ledamöterna i

de lokala nämnderna börjar. Om fullmäktiges beslul innebär att redan

inrättade lokala nämnder skall sköta sådana uppgifter, upphör distrikts­

nämndernas verksamhet, när de lokala nämnderna övertar de nyss nämnda

uppgifterna.

Vad som nu har sagts om att social distriktsnämnds verksamhet upphör gäller dock endast i fråga om de delar av kommunen där uppgifter som enligt lag eller annan författning ankommer på socialnämnd skall skötas av lokala nämnder.

77

2.2 Lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)

Prop. 1986/87: 91

Härigenom föreskrivs atl 47 6 socialQänstlagen (1980:620) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

47 

§

Uppdrag atl besluta pä socialnämndens vägnar får inte avse vad som ankommer på nämnden enligt 2,5 och 6 55,11 5 första och andra styckena, 17 6 tredje stycket saml 18 6 lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om värd av unga.

/ de kommuner där sociala di-

Beslutanderätten i frågor som av-

slrikisnämnder inte har inrättats

ses i första stycket får dock upp­

far dock beslutanderätten i frågor

dras åt en särskild avdelning som

som avses i första stycket uppdras

består av ledamöter eller supplean-

åt en särskild avdelning som består

ter i nämnden,

av ledamöter eller suppleanter i

nämnden.

Denna lag träder i kraft den

2.3 Lag om ändring i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation

Härigenom föreskrivs all 4, 7 och 8 86 i lagen (1984: 382) om försöksverk­

samhet med en friare kommunal nämndorganisation skall upphöra att gälla

vid utgången av. månad... 

3 Särskild motivering till lagförslagen 

3.1 Lagen om lokala nämnder i kommunerna

Allmänt

I tidigare avsnitt har behandlats vilka förändringar i gällande lagstiftning som föreslås samt skälen härför. Förändringarna innebär i huvudsak:

1.

Det blir möjligt atl lägga ul kommungemensamma/kommundels-övergripande anläggningar även inom skolan och socialQänsten på den lokala nämnd inom vars område de är belägna.

2.

Institutionsnämnder/-styrelser möjliggörs även inom skolan och soci­alQänsten.

3.

Lokala nämnder blir helt likställda med andra kommunala nämnder.

4.

Kommuner med kommundelsnämnder/distriktsnämnder i hela kom­munen får i huvudsak frihet att själva utforma den centrala nämndorgani­sationen. Specialreglerade nämnder får dras in och deras uppgifter får överföras till andra nämnder.

Dessa förändringar kräver medgivande i lag.

I avvaktan på ny kommunallag bedömer beredningen det lämpligast att

no

samla bestämmelserna i en särskild lag. När det gäller speciallagstiftningen Prop. 1986/87:91 föreslås nu endast etl klarläggande i socialQänstlagen avseende möjlighe­terna att delegera vissa beslut till utskott när lokala nämnder med social­Qänstuppgifter finns inrättade. Genom förslaget blir även de paragrafer överflödiga som reglerar lokala organ i lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation.

I 5 6 lokalorganslagen föreskrivs att fullmäkfige kan besluta om det lokala organet/den lokala nämnden fär väcka ärende hos fullmäktige och lämna sitt budgetförslag direkt fill den centrala facknämnden. De lokala nämnderna bör enligt beredningens uppfattning handha förvaltning och verkställighet på samma villkor som andra kommunala nämnder. De bör lämna budgetförslag och kunna väcka ärende i kommunfullmäktige pä samma villkor som andra nämnder. Del finns därför ingen anledning all ha kvar dessa särbestämmelser. Om man har kvar en central nämnd för verksamhetsområdet kan fullmäktige ändå höra nämndens uppfattning om budgetförslaget.

Föreslagna l 7§§

16

Här införs en ny benämning på de lokala organen nämligen lokala nämn­der. Genom att byta ul begreppet organ mot begreppet nämnder fär man en mera enhetlig benämning på politiskt valda församlingar som sköter för­valtning och verkställighet i kommunen. Liksom tidigare kan man givetvis kalla dessa lokala nämnder kommundelsnämnder, dislriktsnämnder, insti­tutionsnämnder (institutionsstyrelser) allt efler deras funktion.

Kommundelsråd, dvs. polifiskt valda beredningar som verkar inom ett geografiskt område, är inte en nämnd i kommunalrältslig mening. Sådana räd kan inrättas enligt kommunallagen och behöver därför inle regleras här.

Sista meningen i 1 8 lokalorganslagen lyder: "Om det i lag eller annan författning finns en särskild bestämmelse om att en uppgift av ett visst närmare angivet slag inle får handhas av lokalt organ, gäller dock den bestämmelsen." Denna mening har tagits bort här. Beträffande tidigare lagstiftning kan den vålla oklarhet. Vad gäller kommande lagstiftning har man givetvis alltid möjlighet att göra inskränkningar av detta slag om man anger alt inskränkningen avser lokala nämnder enligt denna lag.

2

§

I denna paragraf regleras vilka uppgifter en lokal nämnd kan ha. För del kommunallagsreglerade området gäller samma regler som i lokalorgans­lagen. Pä det specialreglerade området är det fortfarande samma fem nämnders verksamhet som kan fördelas ul på lokala nämnder. Nyheterna är dels, att del hårdare kriteriet för utläggning av specialreglerad verksam­het "som på grund av sin anknytning till kommundelen och beskaffenhel i övrigt lämpar sig för handläggning i etl lokall organ" har tagits bort, dels

att institutionsnämnder (-styrelser) möjliggörs även på det specialreglerade     Prop. 1986/87:91 området.

1 fortsättningen gäller alltså samma regler för ufiäggning av de fem uppräknade specialreglerade nämndernas verksamhet som för kommunal­lagsreglerad verksamhet. Detta har närmare mofiverats i kap. 3. Detta innebär

1.   Att en lokal nämnd kan vara institutionsnämnd (-styrelse) för en eller

flera anläggningar inom både kommunallagsreglerade och de fem uppräk­

nade specialreglerade nämndernas verksamhet. Om öppen verksamhet är

knuten fill insfilutionen kan institufionsnämnden sköta även den. Detta har

närmare motiverats i avsnittet om institufionsnämnder.

2.   Lokala nämnder som är verksamma inom ett geografiskt område,

dvs. distriktsnämnder och kommundelsnämnder, kan sköta all förvaltning

och verkställighet som avser kommundelen och hör till kommunallagsreg­

lerade eller de fem uppräknade specialreglerade nämndemas verksamhet.

De anläggningar eller instilufioner som är belägna inom en kommundel får

oavsett upptagnings- eller serviceområde skötas av en lokal nämnd som

sköter förvaltning och verkställighet inom kommundelen. Delta har när­

mare motiverats i kap. 3.

Lokala nämnder kan också ha beredande och rådgivande uppgifter inom andra verksamhetsområden än som omfattas av deras förvaltning och verkställighet.

Lokalorganslagens krav pä dispens från regeringen för atl uppgifter som avser statligt reglerade Qänster skall handhas av etl lokalt organ har tagits bort. Detta har närmare motiverats i kap. 3.

Andra stycket i denna paragraf avser t. ex. befogenheter som länsstyrelsen kan överföra till en byggnadsnämnd. För atl sådana befogenheter skall få överföras från byggnadsnämnden fill en lokal nämnd krävs del att fullmäk­tige och länsstyrelsen är ense om detta.

Genom Iredje stycket kan fullmäktige bestämma mandattid även för lokala nämnder som sköter specialreglerad verksamhet. Härigenom gäller samma regel för alla lokala nämnder, oavsett verksamhetsområden. Be­stämmelsen innebär inte någon förändring i förhållande till lokalorgansla­gens bestämmelser om mandattid. Ändringen är endast av lagteknisk na­tur.

4

§

En lokal nämnd som enbart har kommunallagsreglerade uppgifter skall

följa samma regler som gäller för kommunallagsreglerade nämnder. Men

om en lokal nämnd har någon specialreglerad uppgift gäller samma bestäm­

melser som för den centrala nämnden med del undantag som framgår i

paragrafen. Bl.a.blir bestämmelserna i 4 och 5 66 i förvaltningslagen om

jäv lillämpliga på alla ärenden hos lokal nämnd som har både specialregle­

rade och kommunallagsreglerade uppgifter. I övrigt gäller förvaltnings-

80

lagen för lokala nämnder utom när dessa haiidlägger ärenden i vilka beslu-     Prop. 1986/87:91 ten överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal be­svärsnämnd Qämför 2 8 2 förvaltningslagen).

För kommuner som har kommundelsnämnder eller dislriktsnämnder inrät­tade i hela kommunen införs här en möjlighet att i hkhel med frikommu-nema göra ändringar i den centrala specialreglerade nämndorganisationen. Av uttrycket "inrättat lokala nämnder i hela kommunen" framgår att det inte kan avse institutionsnämnder (-styrelser) utan endast gäller lokala nämnder som har ett geografiskt verksamhetsområde dvs. kommundels­nämnder och dislriktsnämnder.

Uppgifter som ankommer pä en viss specialreglerad nämnd får enligt paragrafen fördelas bland andra centrala nämnder. När del gäller uppgifter som sköts av kommunallagsreglerade nämnder finns inte någol behov av en motsvarande bestämmelse. Det är redan i dag möjligt all fritt fördela sådana uppgifter mellan olika nämnder.

Bestämmelsen ger stöd för alt lga ul allt ifrån några smärre uppgifter pä en annan nämnd till att skifta ut en nämnds samtliga uppgifter pä en eller flera nämnder. Detta gäller alltså även obligatoriska specialreglerade nämnder. Möjlighet finns också att inrätta en helt ny nämnd med uppgifter som förs över frän befintliga nämnder. Man kan också dra in en obligato­risk specialreglerad nämnd, vilket närmare framgår av 7 6. De uppgifter som ankommer pä kommunstyrelse, folkhögskolestyrelse och valnämnd omfattas inte av bestämmelsen.

I kommentarerna lill 3 6 anges att bl. a. sädana uppgifter som länsstyrel­sen överfört till byggnadsnämnd inle ulan medgivande av länsstyrelsen kan överföras till lokal nämnd. Någon motsvarande begränsning när del gäller att överföra uppgifter från byggnadsnämnden lill en annan central nämnd har inte ansetts erforderiig. Det kan vara vikfigt för länsstyrelsen att avgöra om uppgiften i fråga får fördelas på lokala nämnder eller om den skall vara kvar centralt i kommunen. Vilken central nämnd som handhar uppgiften spelar däremot inte nägon roll för länsstyrelsen.

66

Bestämmelserna för central nämnd är annorlunda utformade jämfört med dem som gäller för lokala nämnder 14 5. Här kan alltså olika beslämmelser bl. a. om jäv vara lillämpliga på samma nämnd i olika typer av frågor. Se även kommentarerna fill 4 6.

76

Här ges möjlighet atl dra in en specialreglerad nämnd vars verksamhet hell överlåtits åt andra nämnder.

81

6   Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 91

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Prop. 1986/87:91

Denna lag ersätter lagen om vissa lokala organ i kommunerna (1979:408).

Bestämmelserna om initiativrätt till kommunfullmäktige och budget­gäng, som blir de samma som för andra nämnder, gäller utan särskild övergångsbestämmelse från och med dagen för lagens ikraftträdande.

1 andra punkten finns intagen en övergångsbestämmelse som är tillämp­lig om fullmäktige under pågående mandatperiod i en kommun med sociala distriktsnämnder enligt socialQänstlagen vill inrätta lokala nämnder med socialQänstuppgifter. Fullmäktige har då möjlighet att dra in de sociala distriktsnämnderna antingen i hela kommunen eller också inskränka deras område när man inför lokala nämnder i delar av kommunen.

3.2      Lagen om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)

Denna ändring medför att nämnda frågor kan delegeras till utskottet även när lokala nämnder med socialQänstuppgifter finns inrättade i kommunen.

3.3      Lagen om ändring i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en

friare kommunal nämndorganisation

I lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation är 4, 7 och 8 65 mera inskränkande än motsvarande bestämmelser i försla­get till lag om lokala nämnder i kommunerna. Det finns ingen anledning att strängare bestämmelser skall råda för frikommunerna än för andra kom­muner. Därför bör dessa paragrafer upphävas. 4 6 i frikommunlagen inne­håller en jävsregel med avsikt att förhindra att sinsemellan svårförenliga funktioner läggs på samma nämnd. Beredningen förutsätter att kommuner­na själva beaktar detta utan atl en uttrycklig lagregel införs.

3.4      Redaktionella följdändringar

I samband med att slutligt lagförslag upprättas bör termerna lokala nämn­der och särskilda nämnder i stället för lokala organ och särskilda organ inarbetas även i kommunallagen (1977: 179) och lagen om särskilda organ i landstingskommunerna (1985:127).

82

Bilaga 2     Prop. 1986/87:91

Sammanställning av remissyttrandena över demokratiberedningens betänkande (SOU 1985:28) Aktivt folkstyre i kommuner och landsting

1 Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgivils av kammarrätterna i

Stockholm, Göteborg, Sundsvall och Jönköping, civilförsvarsslyrelsen,

socialstyrelsen, skolöverstyrelsen (SÖ), statens kulturråd, statens ung­

domsråd, statens invandrarverk, jämslälldhetsombudsmannen (JämO),

statens planverk, statskontoret, riksrevisionsverkei (RRV), statistiska

centralbyrån (SCB), statens institut för personalutveckling (SIPU), läns­

styrelserna i Stockholms, Jönköpings, Gotlands, Kristianstads, Hallands,

Göteborgs och Bohus, Västmanlands, Jämfiands och Nortbottens län.

Botkyrka, Haninge, Huddinge, Järfälla, Lidingö, Norrtälje, Salems, Sig­

tuna, Sollentuna, Solna, Stockholms, Täby, Upplands Väsby, Uppsala,

Eskilstuna, Nyköpings, Strängnäs, Vingåkers, Linköpings, Motala, Nort-

köpings, Eksjö, Gislaveds, Nässjö, Vaggeryds, Vetlanda, Växjö, Emma­

boda, Högsby, Kalmar, Nybro, Gotlands, Östra Göinge, Bjuvs, Helsing­

borgs, Höganäs, Landskrona, Lunds, Malmö, Svalövs, Falkenbergs,

Halmstads, Göteborgs, Tanums, Uddevalla, Ale, Alingsås,[REDACTED_EFTERNAMN],

Herrljunga, Marks, Tranemo, Ulricehamns, Falköpings, Skara, Skövde,

Munkfors, Torsby, Hallsbergs, Karlskoga, Kumla, Örebro, Skinnskatte-

'

bergs, Västerås, Faluns, Hedemora, Malungs, Bollnäs, Hudiksvalls, Nor­

danstigs, Sandvikens, Söderhamns, Härnösands, Sollefteå, Sundsvalls,

Örnsköldsviks, Bergs, Bräcke, Krokoms, Strömsunds, Östersunds, Doro­

tea, Skellefteå, Umeå, Vilhelmina, Kalix, Pajala och Piteå kommuner,

Stockholms läns, Uppsala läns, Södermanlands läns, Östergötlands läns,

Jönköpings läns, Kronobergs läns, Kalmar läns, Kristianstads läns.

Malmöhus läns, Hallands läns, Göteborgs och Bohus läns. Älvsborgs läns,

Värmlands läns, Örebro läns, Västmanlands läns, Kopparbergs läns, Gäv­

leborgs läns, Västernortlands läns, Jämtlands läns, Västerbottens läns och

Norrbottens läns landsting, Svenska kommunförbundet. Landstingsför­

bundet, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Tjänstemännens central­

organisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Landsorganisa­

tionen i Sverige (LO), Sveriges kommunaljuridiska förening. Föreningen

Sveriges kommunalekonomer. Arbetarnas BildningsFörbund (ABF), Byg-

degårdamas riksförbund. De handikappades riksförbund (DHR), Folkets

husföreningamas riksorganisation. Folkparkernas centralorganisation.

Förbundet Vi Unga, Handikappförbundens centralkommitté (HCK), Riks­

förbundet hem och skola, HSB:s riksförbund. Husmodersförbundet hem

och samhälle. Hyresgästernas riksförbund, lOGT-NTO, Kooperativa för­

bundet (KF), Kooperativa konsumentgillesförbundel. Lantbrukarnas riks­

förbund (LRF), Medborgarskolan, Pensionärernas riksorganisafion

(PRO), Studieförbundet vuxenskolan. Svenska korporafionsidrottsförbun-

del, Sveriges kristna ungdomsråd (SKU), Sveriges riksidrottsförbund,

ot

Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund (SSU), Unga örnars riksför-

bund, verdandi - arbetarnas nykterhetsförbund och Våra Gärdar - Riksför-     Prop. 1986/87:91 eningen för nykterhetsrörelsens samlingslokaler.

Undertemisser har inhämtats av länsstyrelsen i Jämtlands län från Bergs, Bräcke, Krokoms, Strömsunds, Åre och Östersunds kommuner samt från länsskolnämnden i Jämtlands län.

Utan föregående remiss har yttranden avgivits av Falu arbetarekom­mun. Föreningen Sveriges socialchefer (FSS), Gunnar Imby, Klas Lund­kvist, Medborgarrättsrörelsen, Riksförbundet Sveriges fritids- och hem­gårdar (RSFH), Socialdemokraterna i Bohuslän, Sveriges psykologför­bund, Hans von Ubisch samt Östersunds arbetarekommun.

Totalt har 176 yttranden över betänkandet inkommit. Av dessa har 25 anmodats, 141 beretts fillfälle och 10 utan föregående remiss avgett yttran­de. Därutöver har 4 kommuner utan eget ställningstagande överlämnat yttranden från partigrupper resp. partiorganisationer.

I sammanställningen redovisas remissinstansernas synpunkter pä de­mokrafiberedningens förslag till brukarinflytande och lokala nämnder i kommunema.

2 Brukarinflytande

2.1      Beredningens behandling av frågan

Demokratiberedningen tar upp frågan om ett förstärkt brukarinflytande i ett avsnitt i belänkandet (SOU 1985:28) Akfivt folkstyre i kommuner och landsting som behandlar den kommunala Qänsleproduktionen.

Beredningen anger inledningsvis vissa rikfiinjer för att inom det repre­sentativa systemet utveckla brukarnas medverkan och inflytande. Bered­ningen förordar att brukarinflytandel utvecklas genom olika samråds­former. Kommunallagens delegaiionsregler bör enligt beredningen ändras så att möjligheten till villkor om samråd klart framgår. Beredningen anger att man övervägt olika alternativa vägar all ge bmkama egen beslutande­rätt men inte funnit anledning att förorda sädana former av inflytande. Beredningen redovisar ocksä de möjligheter som enligt gällande lagstift­ning finns atl öka brukarnas delaktighet genom att överföra verksamheter i föreningsform.

Beredningens förslag lill ändringar i kommunallagens delegaiionsregler återfinns i betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag. Författningsförslaget ger en nämnd möjlighet att förena delegation med villkor för hur beslutanderätten får ulnytQas.

2.2      Allmänna synpunkter

Statliga organ

Flertalet av de statliga organ som avger allmänna omdömen om bmkarin­

flytandet ställer sig positiva fill beredningens åtgärdsförslag eller lämnar

dem utan erinran. SÖ menar för sin del att bmkamas akfiva medverkan

och delaktighet är en fömtsättning för att vissa verksamheter t. ex. skolan

skall fungera bra. JämO anser att ett utökat bmkarinflytande är betydelse-

84

fullt. Länsstyrelserna i Kristianstads, Jämtlands och Norrbottens län an-     Prop. 1986/87:91 sluter sig till de tankegångar som redovisas i betänkandet.

Etl antal remissinstanser har en positiv gmndinställning men redovisar samfidigt olika invändningar. Statskontoret har således inget att erinra mot idéerna men ifrågasätter om regleringen behöver vara så detaljerad. RRV har inget att invända mot den villkorade delegationen om den begränsas till krav på icke bindande samråd. Invändningar av motsvarande slag reses från länsstyrelsen i Jönköpings län. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller behovet av klarare gränser mellan brukarinflytandet och den polifiska demokratin. Statens kulturråd har inget atl erinra mot idén om utvidgad men begränsad delegationsrätt men med bibehållet politiskt ansvar på respektive nämnd. Kammarrätten i Stockholm menar atl villkor om samråd bör begränsas till beslut som är av rent förberedande eller verkställande natur.

Kammarrätten i Sundsvall anser atl beredningen har redovisat ett värde­fullt underlag men att förslagen inte är tillräckligt underbyggda. Kammar­rätten anser atl beredningen närmare skulle ha analyserat och övervägt frågor av grundläggande och principiell betydelse för den kommunala verksamheten. En sådan genomgäng hade kunnat utgöra underiag för principiella överväganden i frågan vilka beslutsfunktioner som bör ligga hos förtroendevalda och i vad män och pä vilket sätt andra grupper bör beredas möjlighet till deltagande.

Kommuner

Cirka 70 kommuner har haft synpunkter på beredningens redovisning av bmkarfrågorna i huvudbetänkandet. Av dessa är cirka 40 allmänt positiva och cirka 20 positiva med olika förbehåll. Två kommuner menar att försla­gen inte är tillräckligt långtgående. Sju kommuner avstyrker beredningens förslag eller är allmänt negativa.

Följande kommuner redovisar i sina yttranden en positiv gmndinställ­ning, tillstyrker förslagen i allmänna ordalag eller anför att de ej har nägot atl erinra mot beredningens behandling av frågan:Haninge, Salem, Norr­tälje, Sollentuna, Täby, Nyköping, Norrköping, Högsby, Nybro, Golland, Landskrona, Malmö, Svalöv, Falkenberg,[REDACTED_EFTERNAMN], Mark, Tranemo, Ulricehamn, Falköping. Skara, Munkfors, Hallsberg, Skinnskalteberg, Västerås, Falun, Malung, Hudiksvall. Nordanstig, Söderhamn, Härnö­sand,[REDACTED_EFTERNAMN], Strömsund, Dorotea, Umeå, Kalix, Pajala och Pileå.

Ett antal kommuner anser atl ett vidgat bmkarinflytande är betydelse­

fullt men understryker samfidigl behovet av tydlig ansvarsfördelning och

klara gränser i samband med bmkarnas deltagande i den kommunala

verksamheten. Motala kommun menar t. ex. att det är nödvändigt att klar­

göra olika kompelens- och ansvarsfrågor mellan bmkare, förtroendevalda

och Qänsteman. Östra Göinge kommun understryker att bmkarinflytandet

måste utvecklas som ett komplement till den representativa demokratin.

Det behövs enligt kommunen klara gränser mellan olika intressenter samti­

digt som ansvaret för verksamheten skall kunna utkrävas. Även Sigtuna

kommun betonar att det är nödvändigt att klargöra i vilka frågor bmkarna

85

skall ges inflytande. Enligt kommunen kan man t. ex. göra skillnad mellan     Prop. 1986/87:91 förvaltning och förvandling av en verksamhet. Brukarna skall ges särskild möjlighet att delta i förvaltningsfrågor i den verksamhet där de är brukare.

Bräcke kommun betonar att utvecklingen mol ett ökat dellagande av dem som direkt berörs av den offentliga sektorns Qänster bör påskyndas. Kommunen anser att lagen skall utformas sä att den ger utrymme för olika former av bmkarinflytande. Utformningen får däremot inle bh sådan att den inkräktar pä den polifiska demokratin. Ale kommun delar beredning­ens uppfattning att medborgarna mäste ta akfiv del i samhällsarbetet t. ex. i form av bmkarinflytande. Kommunen finner att förslaget om villkorad delegation kan vara en smidig form men betonar att ansvarsfördelningen mellan bmkare och personal måste göras så tydlig som möjligt.

Uppsala kommun framhåller att begreppet brukare mäste preciseras. Brukare är man i några avgränsade verksamheter och oftast under en avgränsad tid, t. ex. som förälder i förskola eller skola eller som boende på servicehus. Beredningen har inte klart skiljt på begreppen varför förslaget om villkorad delegafion blivit för vidlyftigt. Stockholms kommun ifrågasät­ter om brukarinflytandet bör regleras i kommunallagen och efterlyser klarare förslag. Lunds kommun anser atl den villkorade dclegafionen lätt kan bli byråkratisk och leda till oklar ansvarsfördelning mellan brukare och personal.

Några kommuner redovisar en i huvudsak positiv hållning fill ett ökat brukarinflytande men anser ytterligare utredningsarbete nödvändigt. Bot­kyrka kommun framför att förslaget om att brukare genom samråd skall ges rätt atl påverka verksamheten bör bli föremål för ytterligare övervägan­den. En såväl ideologisk som juridisk och praktisk konsekvensanalys behöver göras. Huddinge kommun menar att det bör prövas om den lagstadgade garanti till föräldramedverkan som i dag finns pä skolans område kan införas t. ex. inom socialtjänsten. Enligt Upplands Väsby kom­muns uppfattning är brukarinflytandet en central fråga. Kommunen avvi­sar dock förslaget att Qänsteman som fattar beslut på delegation skall vara bunden av brukarens åsikt. Om brukaren har rätt att i praktiken fatta beslul skall han ocksä bära det fulla ansvaret för besluten. Liknande synpunkter framförs av Emmaboda kommun som ocksä menar att gränser­na mellan delegationsbeslut och verkställighet kan vara svära all definiera. Järfälla kommun anser att ansvarsfrågorna måste prövas ytterligare innan försök med villkorad delegafion genomförs, främst beträffande enighet och självbestämmande för brukarna.

Halmstads kommun är allmänt posifiv fill att medborgare får möjlighet

att delta i den kommunala verksamheten. Kommunen är emellertid tvek­

sam fill atl låta nyttjarna av kommunala Qänster direkt ingå i den kommu­

nala verksamheten. Örebro kommun menar att förtydliganden behövs av

kommunallagens delegaiionsregler. Förutom de synpunkter beredningen

framför bör även studeras om etl meningsfullt delegalionssystem kan

utvecklas inom ramen för den gräns som f.n.gäller i kommunalrätten,

nämligen att det främst är s. k. mtinärenden som kan delegeras. Sollefteå

kommun understryker att bmkarinflytande i en kommunal verksamhet

måste ges en sädan utformning att även svaga grupper har möjlighet atl

86

vara delaktiga i verksamhetens utformning.

En gmpp kommuner tillstyrker förslaget om villkorad delegation och är Prop. 1986/87:91 samtidigt tveksamma till mera långtgående former av bmkarinflytande. Eskilstuna kommun instämmer i beredningens val att avstå från partssam­mansatta organ med brukare och anställda. Kommunen menar ocksä atl del är viktigt att brukarna inte ses som en ersättning för den kommunalt anställda personalen. Vingåkers kommun bedömer atl förslaget med vill­korad delegation är tillräckligt långtgående. Nässjö kommun anför liknan­de synpunkter. Kommunen anser all det är svårt att dra en klar gräns mellan bmkarinflytande och politisk demokrafi. Det är därför inte lämpligt att delegera sådana beslut till bmkarrepresentanter att ett nytt kommunal­rättsligl organ inrättas.

Helsingborgs kommun anser däremot att förslaget om villkorad delega­fion är så omgärdat av begränsningar att man knappast kan tala om något direkt inflytande. Det blir enligt kommunen snarare fråga om att i diskus­sionsform framföra synpunkter. Krokoms kommun är positiv fill bered­ningens initiativ till ett vidgat bmkarinflytande men är tveksam till formen villkorad delegation. Den verksamhetsansvarige kan komma i en besvärlig mellanställning. En framkomligare väg vore enligt kommunen atl tillskapa ett nytt kommunalt organ där brukarna ingår.

Lidingö kommun avstyrker beredningens förslag om villkorad delega­tion och ifrågasätter om ell lagreglerat samråd förbättrar samverkan mel­lan de anställda och brukarna. Strängnäs kommun menar att ett verknings­fullt bmkarinflytande kräver atl medborgarna får större valfrihet när det gäller offentlig service. Det bör också finnas alternativ fill den service som erbjuds i offentlig regi. Gislaveds kommun är för sin del inte beredda att acceptera förslaget till ändring i kommunallagens delegalionsbestäm-melser. Vaggeryds kommun menar att del inte behövs ändringar i lagar och föreskrifter för att etl ökat bmkarinflytande skall bli möjligt. Kommunen förespråkar istället en modell där samarbete med brukarna sker pä infor­mell väg.

Även Höganäs kommun ifrågasätter om det finns skäl alt införa nya detaljerade bestämmelser i kommunallagen. Skövde kommun anser atl det viktigaste är att brukarinflytandel organiseras efter lokala fömlsättningar och önskemål inte i toppstyrda och konsfiade former. Hedemora kommun menar att avsnittet om bmkarinflytande i betänkandet är fyllt av självklar­heter som är både enkla att beakta och också ganska onödiga. Enligt kommunen är det de polifiska partierna som bör vara de organ som fångar upp medborgarnas både allmänna och speciella behov.

Landsting

19 landsfing har behandlat bmkarfrågorna. Av dessa har 14 en i huvudsak positiv inställning till beredningens förslag.

Några landsting redovisar en allmänt positiv inställning eller lämnar

förslagen utan erinran. Dessa är Uppsala läns landsting, Östergötlands

läns landsting, Jönköpings läns landsting. Kristianstads läns landsting,

Örebro läns landsting, Västmanlands läns landsting, Gävleborgs läns

landsting och Jämtlands läns landsting.

87

Några landsfing behandlar särskilt frågan om avvägningen mellan den Prop. 1986/87:91 representativa demokratin och bmkarinflytandet. Södermanlands läns landsting understryker alt det är vikfigt att finna en lämplig balans mellan det demokratiska inflytandet, de anställdas medinflytande och bmkarnas krav. Kronobergs läns landsting betonar att ett vidgat bmkarinflytande inte får inkräkta på den politiska demokratin. Liknande synpunkter fram­förs av landstingen i Stockholms, Värmlands, Västernorrlands och Norr­bottens län.

Malmöhus och Hallands läns landsting menar att bmkarnas inflytande främst bör ökas genom atl alternativ skapas till den offentliga servicen eller genom de politiska partiema. Samråd med bmkare är i många stycken intressant. Förslagen om att en kommunal beslutsfattare skall vara skyldig att följa bmkarnas synpunkter eller krav på enighet med bmkama av-slyrkes emellertid. Liknande synpunkter framförs av Göteborgs och Bo­hus läns landsting. Problem kan enligt landstinget uppslå i förhållandet mellan anställda och bmkare om man väljer att låta de anställda fatta beslut pä villkor atl de beslutar pä bmkarnas vilja.

Älvsborgs läns landsting avstyrker en formalisering av bmkarinflytan­det, Kopparbergs läns landsting ifrågasätter för sin del de föreslagna formema för brukarinflytande vid delegationsbeslut.

Övriga remissinstanser

Demokratiberedningens huvudbetänkande har i detta avsnitt i huvudsak fått ell positivt bemötande av övriga remissinstanser.

Svenska kommunförbundet redovisar i sitt yttrande över huvudbetänk­andet en posifiv inställning till beredningens idéer och förslag. Landstings­förbundet delar för sin del beredningens uppfattning atl del är posifivt att ett ökat brukarinflytande utvecklas som ett komplement fill den represen­tativa demokratin. Förbundet menar atl det inte är lämpligt att inrätta någol särskilt kommunalrättsligl organ där bmkarna har säte eller att delegera beslutanderätt till bmkartepresentanter. Förbundet avstyrker därför en formalisering av bmkarinflytandet och uttalar samtidigt att man inte har några invändningar mot kooperativa lösningar inom vårdområdet.

SACO/SR avstyrker förslaget att villkorad delegafion används som en form av bmkarinflytande. De föreslagna förändringarna innebär enligt organisafionen en alltför långtgående form av medbestämmande. SAF uttalar att man i ökad utsträckning bör kombinera offentliga och privata engagemang. Sker produktion och finansiering kollekfivt finns enligt SAF bara etl begränsat utrymme för individuell anpassning i form av s.k. bmkarinflytande.

TCO delar beredningens mening att ett förbättrat medborgarinflytande

även skall inbegripa bmkarna. Enligt TCO är det emellertid viktigt att

inflytandet inte onödigtvis formaliseras. TCO menar atl förslaget om vill­

korad delegafion innehåller många frågetecken kring befogenheter, an­

svarsförhållanden saml lednings- och ekonomifrågor. LO anför bl.a. föl­

jande:

88

"När det gäller brukarinflytande är det vikfigt att göra skillnad mellan Prop. 1986/87:91 förvaltning och förvandling av exempelvis skolan. Del är inom ramen för löpande förvaltningsfrågor i verksamheten som bmkama ska ges möjlighe­ter atl delta. När del gäller förvandlingen av verksamheten bör ansvaret ligga på politikerna och förändringar beslutas i den polifiska processen. Föräldrarnas dellagande blir då inle bara som föräldrar ulan ocksä som samhällsmedborgare. Det är mot den här bakgmnden en viktig begräns­ning som beredningen gör i och med att bmkamas medbestämmande avgränsas till vardagsfrågorna."

Etl antal organisafioner menar att beredningens förslag inte är tillräckligt långtgående. DHR anser att det är viktigt att finna former för direkt inflytande på de Qänster som brukarna efterfrågar. Om personal och bru­kare är av skilda uppfattningar rörande servicens omfattning och innehåll bör en garanti ges att bmkarna skall få ärendet prövat av nämnden. Vidare förordas att handikappråden skall knytas till kommunstyrelserna och att icke kommersiella kooperativ styrda av brukarna prövas. HCK fillstyrker förslaget atl delegering av beslut till anställda skall kunna förenas med krav på enighet mellan bmkare och anställd. HCK menar också att den enskilde bmkaren lätt hamnar i underläge och kan ha svårt alt hävda sina intressen. Därför fär den enskilde bmkaren inte ha mindre inflytande över Qänsternas utformning än vad de anställda har.

Förbundet Vi Unga anser att sä mycket som möjligt av kommunernas nuvarande uppgifter skall läggas ut på föreningar eller kooperativ. Det som inte går att överföra i denna form skall stä under bmkarinflytande. Folk­parkernas centralorganisation anför atl beredningens förslag är en vällov­lig ansats men alltför begränsat. Delakfighel och ansvar fömtsätter ytterst ett reellt inflytande över de verksamheter man engagerar sig i. HSB:s riksförbund har ingen erinran mot huvudinriktningen av beredningens för­slag men anser dem inte tillräckhgt omfattande eller långtgående.

Riksförbundet hem och skola anför bl. a. följande:

"Varje enskild förälders rätt och möjlighet att följa sitt barn i barnomsorg och skola och att därmed påverka del egna barnets villkor och förhållan­den är det mest centrala. Därutöver behöver föräldrarna som gmpp också tillförsäkras rätten till inflytande över gemensamma ställningstaganden och beslut som görs inom ramen för förskolans, fritidshemmets och sko­lans verksamhet och planering. På samma säll som personalen företräds genom sina fackliga organisationer, bör förutsättningar skapas för föräld­rarna att bli representerade genom sina valda företrädare. Föräldrarnas ansvar för sina barn, motiverar denna särställning utöver ett allmänt med­borgarinflytande. ''

SSU betonar vikten av en maktförskjutning som innebär att besluten förs över fill lokala politiker, anställda, brukare och sammanslutningar av bm­kare i olika former. Förbundet anser atl förvaltningsbeslut, dvs. att utföra ett uppdrag inom de ramar som formulerats pä den polifiska nivån, kan överlåtas åt bmkare och anställda i samverkan att fatta. I den praktiska verksamheten kan detta innebära att en del beslut delegeras fill de anställ­da medan andra beslul fallas av bmkarna själva. Det är enligt förbundet mycket viktigt i förnyelsen av den offentliga sektorn att medborgarnas vilja

89

och behov ställs i centmm. Formerna för inflytande bör utformas så att alla     Prop. 1986/87:91 bmkare får praktiska möjligheter att delta. Vikten av att alla bmkare fär reella möjligheter att medverka framhålls också särskilt av Unga Örnars riksförbund.

PRO anför att ett ökat bmkarinflytande är viktigt som ett komplement till den representativa demokratin. Pensionärsorganisationerna måste få ett ökat inflytande när det gäller sjukvården i kommunen för all därmed kunna stödja den enskilde både individuellt och generellt. Föreningen Sveriges socialchefer anser att kommunerna under en försöksperiod bör få pröva såväl villkorad delegation som delegation till bmkarrepresentanter, om de sä önskar. Enligt föreningen är motiven fill ett utvecklat brukarinfly­tande såväl demokratiska som verksamhetsmässiga. En verksamhet som är anpassad till brukarnas behov är i verklig mening effektiv. Riksförbun­det Sveriges fritids- och hemgårdar "har inget att erinra mot att brukarin­flytandet förstärks och regleras i lag. Detta alternativ förblir emellertid en form av demokrati pä den offenfiiga sektorns villkor. Brukarnas medinfly­tande står och faller med de kommunala Qänstemännens goda vilja."

En allmänt positiv inställning redovisas av Husmodersförbundet hem och samhälle, lOGT-NTO, Studieförbundet Vuxenskolan, SKU, verdandi, Svenska korporationsidrottsförbundet, Sveriges riksidrottsförbund, Våra Gårdar och Sveriges psykologförbund.

Hyresgästernas riksförbund menar att en ökad brukarmedverkan bör kanaliseras genom folkrörelser och föreningsliv. Förbundet understryker också att medborgarinflytandet över den kommunala servicen med nöd­vändighet måste få olika karaktär beroende på om medborgaren uppträder som kund hos kommunen eller om kommunen har en myndighetsutövande roll. KF framhåller att bmkarinflytandet är mycket viktigt. Flera modeller bör prövas. Gränsdragningen mot det politiska inflytandet måste klargöras samtidigt som det är viktigt att bmkarinflytandet blir reellt. Kooperativa konsumentgillesförbundel betonar också särskilt betydelsen av att pröva många varianter av brukarinflytande utifrån olika lokala fömtsättningar. LRF har uppfattningen att en förstärkning av medborgarnas inflytande över förhållanden som rör bygden och lokalt baserad kommunal verksam­het är nödvändig. Förbundet finner emellertid att genomförandefrägoma måste ägnas större uppmärksamhet än vad som framgår av betänkandet.

Medborgarskolan anser det vara en svaghet alt beredningen ej sökt lösningar utanför den offenfiiga sektorns ram. Om konsumenten erbjuds valmöjligheter tvingas den som arrangerar verksamheten att söka former som konsumenten är beredd att acceptera. Enligt Medborgarskolans me­ning behövs information, utbildning och debatt i frågor som rör den offent­ligt bedrivna verksamheten och länkbara alternativa former för denna verksamhet.

2.3 Synpunkter på lagförslaget

Enligt beredningens författningsförslag skall en nämnd kunna uppställa

villkor för hur delegerad beslutanderätt skall utövas. Nämnd skall kunna

föreskriva (steg 1) samråd med företrädare för nytQare (bmkare), (steg 2)

90

krav på enighet med brukare eller (steg 3) skyldighet för beslutsfattaren alt     Prop. 1986/87:91 följa brukarnas synpunkter.

Ett trettiotal remissinstanser har yttrat sig över förslaget till ändring i kommunallagens regler om nämnddelegation. Flertalet har invändningar mol olika delar av förfaltningsförslaget eller anser atl frågan bör prövas ytterligare.

Tranemo, Falköping och Herdemora kommuner samt Kristianstads läns landsting tillstyrker förslaget eller menar att gällande regler inte utgör något hinder för s. k. villkorad delegation.

Kammarrätten i Stockholm, Botkyrka kommun. Upplands Väsby kom­mun, Norrköpings kommun, Höganäs kommun. Svenska kommunförbun­det och Föreningen Sveriges kommunalekonomer tillstyrker all delega­tionsuppdrag skall kunna förenas med krav på icke bindande samråd (steg

1).

Kammarrätten i Stockholm understryker att villkor bör begränsas lill beslut av rent förberedande eller verkställande natur. Utan en sådan be­gränsning kan nämligen avsevärda problem ge sig till känna vid besvärs­prövningen. Botkyrka kommun pekar på att villkor om krav på enighet med bmkare (steg 2) kan leda till praktiska komplikationer i form av ökad belastning av mtinärenden i nämndema.

Norrköpings kommun ifrågasätter om inte villkor som innebär krav på enighet (steg 2) eller skyldighet att följa bmkarnas synpunkter (steg 3) träder den representativa demokratin förnär. Liknande synpunkter fram­förs av Föreningen Sveriges kommunalekonomer. Svenska kommunför­bundet anser att frågan om villkor med krav på enighet med brukare (steg 2) eller med krav på att delegaten skall följa bmkarnas synpunkter (steg 3) bör utredas ytterligare.

Tingsryds och Malmö kommuner tillstyrker förslaget om villkor med krav på enighet (steg 2). Tingsryds kommun anser dock att förslaget bör kompletteras med regler för delegaten som garanterar beslut i situationer som inte tål fidsutdräkl till vederbörande nämnd sammanträder, om inle enighet kan nås.

Ett antal remissinstanser uttalar sig för ytterligare prövning av frågan, bl.a. kammarrätten i Göteborg, kammarkollegiet, länsstyrelsen i Jönkö­pings län, Stockholms, Emmaboda, Helsingborgs, Göteborgs, Partille, Söderhamns och Östersunds kommuner, Skaraborgs läns landsting saml SACO/SR.

Kammarkollegiet samt Stockholms, Emmaboda och Partille kommuner anser t.ex.att kretsen av bmkare måste fastställas bättre. Enligt bl.a. Söderhamns och Östersunds kommuner bör gränsen mellan delegations­beslut och ren verkställighet konkretiseras. Motsvarande synpunkter framförs av Svenska kommunförbundet. Länsstyrelsen i Jönköpings län framför att krav på följsamhet till bmkamas krav (steg 3) fömtsätter att delegaten befrias från ansvar. Konsekvenserna bör enligt länsstyrelsen ytterligare belysas. SACO/SR betonar för sin del att opreciserade regler kan leda fill osäkerhet om ansvarsfördelningen.

Lagförslaget avstyrks av Tierps och Gislaveds kommuner samt av TCO.

Tierps kommun menar atl förslaget inte kan läggas till gmnd för lagändring-

91

ar. Gislaveds kommun kan inle tillstyrka förslaget eftersom oklara situa-     Prop. 1986/87:91 fioner kan uppstå för den som fått delegationsrätten. Enligt TCO skapar en formell reglering av bmkarinflytandet oklarheter av så fundamental art att den bör anstå.

3 Lokalnämndslag m.m.

Demokrafiberedningen har i huvudbetänkandet (SOU 1985:28) Akfivt folkstyre i kommuner och landsting behandlat nya möjligheter att decen­tralisera nämndarbetet i kommunema. Beredningens överväganden ut­mynnar i tre lagförslag:

-

Lag om lokala nämnder i kommunerna (lokalnämndslagen)

-

Lag om ändring i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation (frikommunlagen)

-

Lag om ändring i socialQänstlagen (1980:620).

Flertalet remissinstanser har haft att ta ställning fill demokrafiberedning­ens förevarande betänkande om Akfivt folkstyre i kommuner och landsting och dess samtidigt avgivna betänkande (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag (KL). Några remissinstanser har "vävt samman" sina ställ­ningstaganden i ett yttrande. Övervägande antalet instanser har dock läm­nat separata yttranden.

1 det följande sammanfattas remissinstansemas ställningstaganden till de nämnda lagförslag som redovisas i betänkandet Aktivt folkstyre i kommu­ner och landsting.

Under avsnitt 3.1 sammanfattas remissinstansernas allmänna syn­punkter på förslagen, under avsnitt 3.2 redovisas remissorganens syn­punkter i enskilda frågor såvitt de inte framgår av avsnitt 3.1.

3.1 Allmänna synpunkter

Demokrafiberedningens tre lagförslag i huvudbetänkandet har i huvudsak bemötts positivt av flertalet remissinstanser.

3.1.11 huvudsak instämmande synpunkter

1 del följande nämns först de remissorgan, som i sina yttranden redovisat en posifiv grundinställning, tillstyrker förslagen i allmänna ordalag eller anför att de ej har något atl erinra mot beredningens behandling av frågan. Här räknas också upp de remissorgan, som haft en positiv inställning lill förslagen men i enskildheter, som redovisas under avsnitt 3.2, haft från beredningen avvikande uppfattningar.

Statliga organ

Civilförsvarsstyrelsen, SÖ, statens ungdomsråd, JämO, planverket, stats­

kontoret, RRV och SIPU samt länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings,

Gollands, Kristianstads, Hallands, Göteborgs och Bohus, Västmanlands,

Jämtlands och Norrbottens län.

92

Kommuner

Prop. 1986/87:91

Botkyrka, Haninge, Huddinge, Järfälla, Norrtälje. Salem. Sigtuna, Sol­lentuna, Solna, Täby, Upplands Väsby, Uppsala, Eskilstuna, Nyköping, Vingåker, Linköping, Motala, Norrköping, Gislaved, Nässjö, Vetlanda, Växjö, Emmaboda. Högsby, Kalmar. Nybro, Gotland, Östra Göinge, Bjuv, Landskrona.[REDACTED_EFTERNAMN]. Malmö, Svalöv, Falkenberg, Halmstad, Göte­borg, Uddevalla, Ale, Alingsås,[REDACTED_EFTERNAMN], Herrljunga, Mark, Ulrice­hamn, Falköping, Skara, Skövde, Munkfors, Torsby, Hallsberg, Karlsko­ga, Örebro, Skinnskalteberg, Västerås. Falun, Hedemora, Bollnäs, Hu­diksvall, Nordanstig, Sandviken, Söderhamn, Härnösand, Sollefteå, Sundsvall, Örnsköldsvik,[REDACTED_EFTERNAMN], Bräcke, Krokom, Östersund, Dorotea, Skellefteå, Umeå. Vilhelmina. Kalix, Pajala och Piteå.

Landsting

Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kal­mar, Kristianstads, Hallands, Göteborgs och Bohus, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs. Gävleborgs, Västernorrlands. Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.

Övriga remissinstanser

Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, TCO, LO, Föreningen Sveriges kommunalekonomer. Förbundet Vi Unga, Riksförbundet hem och skola, HSB:s riksförbund. Husmodersförbundet hem och samhälle. Hyresgästernas riksförbund, lOGT-NTO, LRF. Studieförbundet Vuxen­skolan, SSU. Unga Örnars riksförbund och verdandi.

Bland de spontant inkomna remissyttrandena noteras att Föreningen Sveriges socialchefer och Riksförbundet Sveriges fritids- och hemgårdar är positiva till beredningens förslag.

SÖ tillstyrker förslaget att kommunen ges rätt atl själv bestämma sin centrala nämndorganisation i den utsträckning som föreslagits. Del är naturligt att en förändrad lokal organisation medför behov av en anpass­ning även pä det centrala planet i kommunen. För skolans del är del viktigt alt sektorsöverblicken innefattar att man när en helhetssyn pä eleverna utifrån kommunens samtliga områden, och detta bör gagnas av förslaget.

Planverket pekar på att den nya plan- och bygglagen medför ökade möjligheter till lokal anpassning genom alt byggnadsnämnden inte längre obligatoriskt skall handlägga planläggningsfrågorna. Byggnadsnämndens uppgifter som specialreglerad myndighet inskränks till ärenden rörande byggnadsverksamheten och avses kunna överföras till lokala organ. Plan­verket har i och för sig ingel att invända mot demokrafiberedningens förslag att lokalnämndslagen ersätter lokalorganslagen.

JämO anser del betydelsefullt ur jämställdhetssynpunkl att samhällsfrå­gorna förs ner på en lokal nivå.

Eskilstuna kommun anser del angelägel att betona att förändringsarbetet

i Eskilstuna och mänga andra kommuner inte längre kan betraktas som

93

försök. Det är fräga om en radikal förändring av den kommunala verksam-     Prop. 1986/87:91 heten. Därför är det angeläget att lagstiftning och övrig statlig styrning snarast anpassas till den kommunala verkligheten. Kommunen välkomnar en lagändring, som innebär att kommunerna själva fär avgöra hur de centrala nämnderna skall organiseras.

Göteborgs kommun framhåller, atl nu gällande lokalorganslag innehåller reslrikfioner som tynger del i kommunen pågående utvecklingsarbetet. Kommunen anser det därför angeläget att dessa begränsningar i den lokala handlingsfriheten avskaffas snarast och hälsar därför med tillfredsställelse förslaget om förändringar i den gällande lokalorganslagen. Dessa föränd­ringar bör genomföras så snart som möjligt och således inte avvakta den mer genomgripande omarbetningen av kommunallagen.

Järfälla kommun anser, att den ökade friheten för kommunen alt själv kunna bestämma sin organisation och ansvarsfördelning i verksamheten som lagen om lokala nämnder ger, är klart positiv. Den är fill stora delar en förutsättning för att kunna ge verksamheterna en klar målformulering och en tydlig styrning. Man kan därigenom undvika en hämmande detaljregle­ring och en byråkrafisk komplicering av samspelet med intressenter och individer.

Örebro kommun har ingående redovisat olika frågor som berör nämnd­organisationen samt förhållandet mellan central och lokal nivå i kommu­nerna. Enligt kommunens bedömning talar övervägande skäl för en fri nämndorganisation. På sikt bör kommunstyrelsen och valnämnden bli de enda obligatoriska nämnderna. En framgångsrik decentralisering fordrar all kommundelsnämnderna ges fulla ansvaret för sina frågor och att de centrala organen ges en entydig konsultroll. Kommunen anser att nuvaran­de uppdelning av centrala nämnder kan befrämja seklorslänkande. Förut­sättningar måste därför ges kommunerna att själva ufifrån en helhetssyn och strävan fill ökad samordning avgöra var olika uppgifter skall ligga och vilken central nämndorganisalion som behövs. Enligt kommunens bedöm­ning innebär en fri nämndorganisation inte någon fara frän rättssäkerhets­synpunkt.

När det gäller samhällets insatser för barn och ungdom måste strävan vara att samordna den lokala verksamheten för att åstadkomma bättre levnadsbefingelser för dessa åldersgmpper. Skolan är härvid en viktig del. Nuvarande detaljreglering av skolan kan i mänga fall försvåra att uppfylla de rikspolitiska målen för skolan. Skolan kan inte för närvarande på villkor som är jämförbara eller likställda med övriga lokala verksamheter delta i lokalt utvecklings- och samordningsarbete. Detta medför att samhällets resurser inle kan tillvaratas effektivt. Därför måste bl. a. de av beredningen föreslagna förändringarna som rör skolan vidtas. Kommunen påpekar vidare att de frågor som f. n. inte får läggas ut till lokal nämnd har bered­ningen av fidsskäl inte hunnit utreda. Det är viktigt att en sädan utredning sker och atl därvid största möjliga frihet ges kommunerna att själva avgöra fördelningen centralt/lokalt av olika uppgifter. Om möjligt bör analysen göras i samband med att en ny lag om lokala nämnder utarbetas.

Umeå kommun som fillstyrker de föreslagna lagändringarna anser att

det varit värdefullt om beredningen ägnat större uppmärksamhet åt ut-

94

formningen av den centrala nämndorganisafionen i ett läge dä lokala    Prop. 1986/87:91 nämnder genomförts.

Ale kommun har som frikommun haft möjlighet att fritt anpassa sin nämnd- och förvaltningsorganisation till den fidigare införda organisafio­nen med kommundelsnämnder. Kommunen redovisar att det numera i kommunen finns tvä nivåer i nämndorganisationen dels en central pla­neringsnivå och dels en verksamhetsnivå med kommunomfattande nämnder och kommundelsnämnder. I den män viss verksamhet berör flera kommundelar handhas den i kommunen av en kommunomfattande verk­samhetsnämnd alternativt av en kommundelsnämnd eller av kommunsty­relsen. De övergripande planeringsfrågorna har överförts till kommunsty­relsen.

Sandvikens kommun anser, att ansvaret för merparten av den löpande verksamheten måste föras ut lill kommundelsnämnderna. En konsekvens av delta är att den centrala nämndorganisationen måste förändras i grun­den. De centrala nämnderna fär inte vara överordnade kommundelsnämn­derna. Kommunen understryker, att kommunerna bör få i stort sett full frihet atl utforma sin nämndorganisation.

Täby kommun framhåller att erfarenheterna av den av beredningen föreslagna friheten att organisera de centrala nämnderna kan bli av värde för utformningen av den nya kommunallagen.

Uppsala kommun sluter särskilt upp kring förslagen som berör de spe­cialreglerade nämndernas centrala organisation och slopandet av begräns­ningen i lokalorganslagen betr. de statligt reglerade Qänsterna. Dessa båda förslag ger kommundelsnämndema ytterligare möjligheter atl utveckla sina verksamheter och uppnå samordningsvinster genom effekfivisering och förbättrad service. Ett dubbelt huvudmannaskap är inte enbart en fräga mellan stat och kommun utan även en fråga att lösa mellan en central och lokal nämnd. En kommunal verksamhet skall endast ha en huvudman i en decentraliserad organisation.

Västerås kommun, som rent principiellt ställer sig bakom beredningens förslag till decentraliserad kommunal organisation, hade önskat att även fördelama med nuvarande centrala organisafion skulle ha belysts. Sådana fördelar är enligt kommunen likhet och likställighet i service, professionellt kunnande hos såväl förtroendevalda som anställda samt mindre sårbarhet.

TCO anser atl även negativa effekter av decentraliseringen borde ha berörts. Även om decentraliseringen av beslutsrätten har många positiva eflekter måste dessa vägas mol kraven på kompetens, vilka fär allt större vikt i det högteknologiska och kunskapsintensiva samhället. Inom utbild­ningsområdet är kravet pä en över hela landet likvärdig utbildningsstan­dard etl viktigt mäl. Detta fömtsätter enligt TCO en betydande likfor­mighet inom skolväsendet.

LO, som ställer sig bakom beredningens förslag, vill samtidigt framhålla

de risker som kommunalarbetareförbundet och byggnadsarbetareförbun­

det redovisat i sina yttranden fogade till LO:s remissvar. I dessa senare

yttranden framhålls riskerna för s.k.bypolifik, för ökat krångel om cen­

trala nämnder bibehålls i en organisation med lokala nämnder och för atl

vissa "smala" verksamheter, t. ex. kulturen, kan komma ikläm.

95

Enligt HSB:s riksförbund kan det behöva övervägas ytterligare om     Prop. 1986/87:91 beredningens förslag till lagändringar är tillräckhgt omfattande och långt­gående.

Hyresgästernas riksförbund, som framhåller att decentralisering av den kommunala organisationen är ett sätt att stärka den kommunala demokra­fin, anser atl lokala nämnder inte är en självklar garant för inflytande för alla t. ex. för de svaga gruppema. Risken för olika servicenivåer i kommu­nen kan bli en konsekvens av lokala nämnder. Liknande synpunkter fram­förs av verdandi som finner det viktigt att bl. a. socialQänstens mål och anda genomsyrar arbetet i kommundelsnämnderna.

Riksförbundet hem och skola framhåller, att övergripande lokala nämnder för frifid, kultur, skola och sociala frågor bör kunna underlätta samordningen och därmed ge ell effektivare resursutnylQande och en bättre service till medborgarna. De lokala nämnderna får dock inle upple­vas som ett ytterligare steg i den kommunala byråkratin.

Föreningen Sveriges kommunalekonomer anser, atl det vittnar om rea­lism atl man inte sökt uniformera eller detaQreglera de lokala organen. En fömtsättning för att lyckas med dem måste vara atl de fär utformas myckel fritt efter de lokala behoven och fömtsättningarna. Föreningen finner att kommuner som kommit en bit pä väg i decentraliseringen förefaller att föredra färte organisafionsnivåer med andra former för kommunövergri­pande samordnings- och utvecklingsbehov än de nuvarande centrala nämndema. En fortsatt dubbelorganisation blir både dyrbar och ineffekfiv.

Föreningen Sveriges socialchefer framhåller, att en bibehållen sektori­sering på riks- och länsnivå kan kräva att något organ inom kommunen har fill särskild uppgift atl bevaka och utveckla socialQänsten samt hålla kon­takt med motsvarande organ på övriga nivåer.

3.1.2 Övriga allmänna synpunkter

Kammarrätten i Stockholm anser sig behöva bättre underlag innan ställ­ning kan tas lill förslaget atl specialreglerade nämnder skall få dras in och deras uppgifter föras över till lokala nämnder. Liknande synpunkter fram­förs av kammarrätterna i Sundsvall och Jönköping.

Enligt kammarrätten i Stockholm bör obligatoriska centrala nämnder även för framtiden finnas kvar åtminstone för budgetfrågor, övergripande planering, frågor gemensamma för en eller flera kommundelar samt frågor rörande Qänster och personal. Delsamma bör gälla med avseende bl. a. på frågan om byggnadsplan, tillständsgivning saml förelägganden och fillsyn som ställer krav på rättssäkerhet och likformighet i bedömningen. Kam-martätten föreslår, att åtminstone intill dess erfarenhet och rättspraxis har dragit upp gränserna för vad som rimligen bör ligga kvar på central nivå och vad som kan överföras fill lokala organ, möjligheten till delegation i aktuellt hänseende begränsas till frågor vars beskaffenhet otvetydigt läm­par sig för handläggning i ett lokalt organ. De förutsättningar som skall vara för handen för att delegation skall få ske bör anges i lagtexten.

Kammarrätten i Göteborg anser att en långt gående decentralisering bör

prövas och ser därför positivt på att möjligheter skapas för kommunerna

96

atl inrätta kommundelsnämnder och andra lokala organ som beredningen Prop. 1986/87:91 har föreslagit. Kammarrätten är dock tveksam lill om det redan nu finns tillräckliga erfarenheter för all la mera radikala steg i denna riktning. Konsekvenserna är svåra att överblicka och frågan behöver därför övervä­gas ytterligare. Kammarrätten avvisar beredningens förslag om de stadigt reglerade Qänsterna men tillstyrker i övrigt beredningens förslag.

Socialstyrelsen anser, att beredningen inte tillräckligt belyst bl. a. kon­sekvenserna av en fri nämndorganisafion. Styrelsen motsätter sig förslaget att miljö- och hälsoskyddsnämnden samt socialnämnden ej längre skulle vara obligatoriska nämnder. I avvaktan på att säkrare resultat erhålls från bl.a. utvärderingen av frikommunförsöken bör därför enligt socialstyrel­sen lokalorganslagen tills vidare kvarstå i oförändrat skick. Styrelsen ifrågasätter de s. k. svaga gruppernas möjligheter att hävda sina intressen i en situation med slopade specialnämnder. En samordning av olika förvaU-ningar till en lokal nämnd ökar risken för integritetskränkningar mol den enskilde. I del fall en kommun väljer att inrätta kommundelsnämnder och slopa de obligatoriska nämnderna kommer enligt socialstyrelsens mening behovet av stöd och vägledning från statliga centrala och regionala organ alt öka. Beredningen borde ha inriktat sig på atl inte bara avskaffa onödig stafiig reglering ulan borde även ha förtydligat den statliga styrningen som fömtsatts i bl. a. lagstiftningen pä hälso- och sjukvärdens samt socialQänst­ens område.

Statens kulturråd finner att beredningen gett en alltför entydigt positiv bild av kommundelsnämnderna. Sedan kulturrådet redovisat för- och nackdelar med en decentrahsering inom kulturområdet förklarar sig kultur­rådet berett att - efter uppdrag av regeringen - i samverkan med andra myndigheter med ansvar inom likartade områden studera effekterna av kommundelsreformen. I en rapport från kulturtådel 1984 konstaterades alt fördelama med en decentralisering trots allt övervägde.

Enligt Lidingö kommun talar myckel för att nuvarande ordning med specialreglerade nämnder bibehålls. Kommunen anser att beredningen även borde ha utrett fömtsättningarna för en decentralisering med utgångs­punkt från kommunernas nuvarande gmndstmktur. Kommunen kan tänka sig att inrättandet av kommundelsnämnder kan vara en lösning i kommu­ner med flera funkfionellt bärkraftiga kommundelar. Kommunen pekar dock på den risk för konflikter som därvid kan uppstå mellan kommundels­nämndema och de centrala facknämndema i fräga om kompetens och resurser.

Helsingborgs kommun anser, att lokala nämnder måhända kan vara den rätta lösningen i vissa fall men det hindrar inte atl andra och mera lättill­gängliga lösningar kan finnas inom ramen av nuvarande förvaltningsorga­nisation. Detta senare borde ha belysts av beredningen. Det är annars risk att ett byråkratiskt system avlöses av ett annat. Kommunen noterar, att beredningen inte studerat hur kostnaderna för den kommunala verksamhe­ten påverkas när lokala organ införs.

Stockholms kommun, som finner det vara bra att kommunema får större

frihet att forma sin nämndorganisation, vill samtidigt framhålla att de

specialreglerade nämndema finns för att skydda angelägna medborgerliga

97

7   Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 91

rättigheter. Dessa nämnder behöver inte vara något hinder för decenlrali-     Prop. 1986/87:91 sering.

Höganäs kommun vill ha kvar de obligatoriska specialreglerade nämn­dema.

Falu kommun finner det beklagligt alt betänkandet i så stor utsträckning kommit att handla om kommundelsnämnder. Beredningen borde även ha redovisat andra modeller, eftersom det inte finns en gemensam modell för hela riket. Kommunen anser, atl kommundelsnämnderna kan leda till kommunsplillring.

Ulricehamns kommun framhåller, att det är en uppenbar risk atl en decentralisering av den kommunala organisationen pä det sätt beredningen redovisat medför ökad byråkrati. Kommunen anser, att beredningen inte pä ett övertygande säll redovisat all den pågående försöksverksamheten med lokala organ medför ökat inflytande för flertalet människor inom försöksområdet. Kommunen tillstyrker emellertid all kommuner får be­stämma sin organisation utifrån de egna fömtsättningarna.

Skellefteå kommun, som fillstyrker de föreslagna lagändringarna om lokala organ, anser atl beredningen alltför mycket uppehåller sig kring beredningens positiva effekter. Enligt kommunen är del för tidigt att frän den försöksverksamhet som bedrivits på området dra långtgående slutsal-ser. Det kan också finnas faror med decentraliseringen såsom exempelvis kostnadsökningar, ökad byråkrafisering (nya beslutsnivåer) och bristande likställighet. Kommunen anser för sin del att man bör avvakta hur försö­ken i sin helhet utfaller.

Tranemo kommun pekar pä riskerna att den organisation beredningen förordar kan leda till en form av elitvärde.

Malmöhus läns landsting anser, atl det är vikfigt att sträva efter en ökad decentralisering av politiska beslut, som skall fattas så nära de enskilda människorna som möjligt. Landsfinget anser att en utvärdering av nu pågående försök fär visa om t. ex. kommundelsnämnder är rätt väg att gå för att nä nämnda mål.

Älvsborgs läns landsting utgår från att frikommunförsökel utvärderas innan lagsfiftning sker.

SACO/SR är tveksam fill förslaget att kommunerna helt fritt skall få utforma den centrala nämndorganisalionen.

DHR ställer sig tveksam till en decentraliserad kommunal verksamhet, eftersom den kan leda till svårigheter för enskilda och ojämlik service inom kommunen.

HCK vill ha kvar de centrala nämndema. Kompetensfördelningen mel­lan dessa nämnder och kommundelsnämnderna måste enligt HCK utredas närmare för att inte minoritetsgmppers intressen skall eftersättas. När kommundelsnämnder införs mäste centrala nämnder bibehållas som fattar beslut som garanterar en minimistandard på den kommunala servicen.

KF anser att den hittillsvarande försöksverksamheten med kommun­

delsnämnder måste fortsätta innan några mer långt gående slutsatser kan

dras. KF stöder kommitténs förslag att kommuner med kommundels­

nämnder eller distriktsnämnder i hela kommunen i huvudsak får frihet att

själva utforma den centrala nämndorganisationen och att det blir möjligt

98

atl lägga förvaltningen av kommungemensamma och kommunövergri-     Prop. 1986/87:91 pande anläggningar även inom skolan och socialQänsten på den lokala nämnd inom vars område de är belägna. Men fortsall utredning är nödvän­dig.

3.2 Ytterligare synpunkter på särskilda frågor

Under avsnitt 3.1 har remissorganens allmänna synpunkter behandlats. 1 de där särskilt återgivna yttrandena har även i något fall remissinstanser­nas synpunkter på sädana särskilda frågor redovisats, som behandlas i detta avsnitt.

1 det följande redovisas i huvudsak de ytterligare synpunkter på enskilda frågor som remissinstanserna haft. Flertalet av de under 3.1.1 redovisade remissorganen har i allmänna ordalag tillstyrkt beredningens lagförslag. Därigenom har de även ställt sig bakom beredningens ställningstaganden beträffande de nedan behandlade enskilda frågorna såvitt de rör beredning­ens lagförslag (3.2.1-3.2.4, 3.2.7, 3.2.8).

3.2.1 Institutionsstyrelser inom det specialreglerade området

Kammarrätten i Sundsvall biträder ej nu den av beredningen föreslagna lagändringen som skulle göra det möjligt att inrätta institufionsstyrelser inom det specialreglerade området.

SÖ:s ställningslagande beträffande institutionsstyrelser inom skolans område återges under avsnitt 3.2.2.

SACO/SR anser att beredningens förslag i denna del föregriper stat-kom­munberedningens arbete.

LRF är tveksam till beredningens förslag om institufionsstyrelser.

Höganäs kommun, som i huvudsak avvisar beredningens övriga förslag, tillstyrker att insfitutionsstyrelser inrättas för skolan och inom socialQänst­en.

Vingåkers kommun finner alt förslaget, som gör del möjligt att inrätta insfitutionsstyrelser inom skolans område, är bra.

Sollentuna, Uppsala, Eskilstuna. Motala, Skövde, Örebro och Sunds­valls kommuner samt Vuxenskolan har uttryckligen tillstyrkt beredningens förslag beträffande insfitutionsstyrelser inom det specialreglerade områ­det.

3.2.2 Slopande av kravel atl specialreglerad uppgift skall ha anknytning till kommundelen

Kammarrätten i Sundsvall motsätter sig i avvaktan pä en ny kommunal­lag beredningens förslag att förvaltningen av kommungemensamma och kommunövergripande anläggningar även inom skola och socialQänsten läggs pä den lokala nämnd inom vars område de är belägna.

SÖ anför "När demokratiberedningen nu föreslär att del skall göras möj­

ligt att inrätta institutionsstyrelse på skolområdet och vidare att kravet pä

99

anknytning till kommundelen skall slopas framstår det för SÖ som om     Prop. 1986/87:91 själva poängen, den sakliga vinsten med lokala organ - ledamöternas ingående lokalkännedom etc. - faller bort.

I huvudsaklig överensstämmelse med de bedömningar som gjordes i propositionen 1979/80:54 kommer SÖ till den slutsatsen att principen om anknytning till kommundelen bör vidhållas och att detta bör medföra att uppgifter rörande gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning inte hänförs till ett lokall organ.

För att styrningen av gymnasieskolan bibehålls på central nivå i kommu­nen talar också behovet av övergripande planering, som måste finnas inom denna skolform."

Höganäs kommun avstyrker lagförslaget i denna del.

SACOiSR anser, att förslaget att lokala nämnder skall kunna överta ansvaret för kommungemensamma anläggningar och verksamheter inte är väl underbyggt.

Örebro kommun framhåller särskilt atl för de kommuner som avser alt helt ändra sin centrala nämndorganisation torde beredningens förslag i denna del i många fall vara en nödvändig förutsättning.

Sollentuna, Eskilstuna, Nyköpings, Motala, Norrköpings och Sunds­valls kommuner har uttryckligen lillslyrkt beredningens förslag i denna del.

3.2.3 Uppgifter som avser statligt reglerade tjänster

Kammarrätterna i Stockholm, Göleborg och Sundsvall, RRV, TCO, SACO/SR och Sveriges psykologförbund motsätter sig beredningens för­slag att uppgifter, som avser stadigt reglerade Qänster (jfr 2 6 tredje styckel lokalorganslagen) läggs på lokala nämnder.

Kammarrätten i Stockholm anser, att författningarna som reglerar de stafiigt reglerade Qänsterna är så komplicerade och svårtolkade att rättssä­kerhets- och effektivitetssynpunkter talar för att sådana ärenden förbehålls en central nämnd. Liknande synpunkter anförs av kammarrätten i Göle­borg.

SÖ understryker all frikommunförsökel bör avvaktas innan ställning tas till frågan om en lokal nämnd skall kunna fä i uppdrag att också handlägga ärenden rörande statligt reglerade Qänster.

Stockholms kommun framhåller, att denna fråga bör ytterligare belysas i arbetet med en ny kommunallag,

JämO anser, atl ur jämställdhetssynpunkl kan förslaget att de lokala nämnderna skall kunna ta över ansvaret för de statligt reglerade Qänsterna fä olyckliga konsekvenser om en sådan ordning också medför atl en lokal nämnd anser sig ha rätt att göra en friare meritvärdering än som eljest sker vid tillsättning av sådana Qänster.

Sollentuna kommun välkomnar beredningens förslag att lokala nämnder

får ta ansvaret för personal med stafiigt reglerade Qänster. Ett samlat lokalt

ansvar för barn och ungdom kräver nämligen att kommunerna själva kan

förfoga bättre över skolans resurser. En naturlig följd av detta borde vara

att kommuner med lokala nämnder mer kan påverka den stora lokala

100

resurs som skolans personal ulgör. Detta skulle ge de lokala nämnderna     Prop. 1986/87:91 möjlighet alt effektivare utnyttja resurserna i kommundelen.

Även Uppsala, Nyköpings, Norrköpings, Falköpings, Örebro. Väster­ås, Sandvikens och Sundsvalls kommuner tillstyrker uttryckligen bered­ningens förslag i denna del.

3.2.4 Lokala nämnder likställs med centrala nämnder

Enligt kammarrätten i Stockholm är det en klar fördel att lagen omfattar alla former av lokala organ som i princip är underkastade samma regler som de kommunala nämnderna i allmänhet.

Kammarrätten i Sundsvall tillstyrker förslaget att de lokala nämnderna bhr hell likställda med andra kommunala nämnder samt atl de bestämmel­ser som behövs samlas i en särskild lag.

RRV anser, att det även fortsättningsvis bör ligga i kommunfullmäktiges händer att avgöra dels var den lokala nämndens budgetförslag skall läm­nas, dels om lokal nämnd skall få väcka ärende hos fullmäktige.

SÖ har ingen erinran mot beredningens förslag.

Stockholms kommun framhåller, atl frågan om att likställa lokala nämnder med centrala nämnder ytterligare bör belysas i arbetet med en ny kommunallag.

Uppsala, Norrköpings och Örebro kommuner tillstyrker uttryckligen beredningens förslag att lokala nämnder likställs med centrala nämnder.

3.2.5 Lokala nämnders myndighetsutövning

Kammarrätten i Stockholm anser, att lokala organ inte bör få ta över ärenden som är känsliga frän rättssäkerhets- eller likställighetssynpunkt och i vilka därför betydelsen av likformighet är särskilt stor. De fömtsätt­ningar som skall vara för handen när sädana ärenden skall få föras över till lokala nämnder bör anges i lagtexten.

Länsstyrelsen i Stockholms län finner det vara av värde om eventuella problematiska konsekvenser för kommunernas myndighetsutövning i ett decentraliserat system belyses i samband med förslagens vidare handlägg­ning. Liknande synpunkter framförs av Lidingö och Falköpings kommu­ner.

Planverket motsätter sig att lokalnämndslagen inte innehåller en regle­ring motsvarande 4 6 frikommunlagen, som innebär förbud för lokal nämnd att bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen i ärende i vilket nämnden har att företräda försökskommunen som part. En nämnd, som har att förvalta fast egendom kan därför inle ocksä fungera som byggnadsnämnd.

Enligt Örebro kommun kan rältssäkerhetskraven tillgodoses lika väl hos

lokala som centrala nämnder. Del finns därför ingen saklig gmnd att

utesluta ärenden avseende myndighetsutövning från de ärenden som kan

överlämnas til! lokala nämnder. En fri central nämndorganisation innebär

inte nägon fara från rättssäkerhetssynpunkt.

101

3.2.6                                                                                               Särskilda organ under en lokal nämnd

Prop. 1986/87:91

Enligt Örebro kommuns uppfattning bör det finnas anledning att ställa sig frågan om institutionsstyrelser (t. ex. för integrerade anläggningar, stora gymnasieskolor) i framtiden kan utgöra ett bra komplement fill lokala nämnder och underordnas t. ex. en kommundelsnämnd.

Bräcke kommun saknar "byutveckhngsgmpper" i lagförslaget.

Vetlanda kommun vill ha möjlighet att inrätta s.k. särskilda nämnder med uppgift att under centrala resp. lokala nämnder sköta en avgränsad verksamhet.

3.2.7    Föreslagna ändringar i frikommunlagen

Kammarrätten i Stockholm tillstyrker uttryckligen föreslagna ändringar i frikommunlagen.

3.2.8    Föreslagen ändring i socialljänstlagen

Kammarrätten i Stockholm, länsstyrelsen i Gollands län och Huddinge, Upplands Väsby och Kalmar kommuner tillstyrker uttryckligen av bered­ningen föreslagen ändring i socialQänstlagen.

3.2.9    Alla kommuner bör få frihet att organisera sin nämndverksamhet

Drygt 15 kommuner anser i sina yttranden över betänkandet om aktivt folkstyre att organisationsfriheten betr. centrala nämnder bör gälla alla kommuner - inte bara de som har en heltäckande lokal nämndorganisa­tion.

Bland dessa kommuner som - ulan att de har heltäckande lokala nämnder - vill kunna utveckla sin nämndorganisation efter de lokala förhållandena återfinns några mindre och medelstora kommuner såsom[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Gislaved, Hedemora, Högsby, Kumla, Munkfors, Skinnskalteberg och Tranemo. Högsby kommuns yttrande är representa­tivt för denna grupp av kommuner:

"I en liten kommun som Högsby med sina 7400 invånare är det inte självklart att demokrati och service utvecklas med hjälp av kommundels­nämnder som geografiskt läcker hela kommunen. Kommunen borde ändå ges möjlighet att utveckla den centrala nämndorganisationen. Avsaknaden av kommundelsnämnder fär inte vara ett hinder för utveckling av den centrala nämndorganisationen."

Halmstads kommun anser, att det inte finns anledning att begränsa försla­

get om friare nämndorganisation inledningsvis till att bara gälla kommuner

med fullt genomförd distriklsindelning. En fri nämndorganisation bör vara

lika angelägen oavsett om kommunen har inrättat lokala organ i full ut­

sträckning eller inte. Först då kan man fullt ul få möjlighet att i kommuner­

na välja den organisationsform som passar den enskilda kommunen bäst.

Enligt Halmstads kommun är det inte självklart att denna form måste vara

102

en organisation med kommundelsnämnder utan den kan mycket väl funge-     Prop. 1986/87:91 ra även i en mera allmänt fri organisation. Liknande synpunkter anförs av Linköpings, Ale och Örebro kommuner.

Umeå kommun anser, atl lagsfiftningen snarast möjligt ändras så alt det blir möjligt att genomföra "generella frikommunförsök".

Kalmar kommun konstaterar, alt lagförslaget om lokala nämnder ger kommunema möjligheter att genomföra etl förändringsarbete. Del är emel­lertid omöjligt att fömtsäga vilka krav pä förändringar som kommunernas förnyelsearbete resulterar i. I dag kan således ej fömtsägas vilka begräns­ningar lagen ger. Som en följd av detta borde de kommuner som stöter pä svårigheter i gällande "regelkomplex" när de vill pröva en ny organisa­tion, verksamhet etc, kunna få dispenser för sådan försöksverksamhet som har sitt stöd i demokratiberedningens principer.

Ale kommun slår fast, att en generösare dispensgivning från statliga bestämmelser skulle ge ytterligare förutsättningar för att pröva olika former för ökat kommunalt självstyre och lokall inflytande.

3.2.10 Direktval av lokala nämnder

Frågan om ev. direktval av främst kommundelsnämnder har tagits upp av statens ungdomsråd, länsstyrelserna i Jönköpings och Göteborgs och Bohus län, Huddinge, Strängnäs, Vetlanda, Helsingborgs, Göteborgs, Skövde, Örebro och Nordanstigs kommuner, Stockholms läns landsting. Förbundet Vi Unga, Studieförbundel Vuxenskolan och Medborgarrättsrö­relsen. I några fall gäller det endast en propå att frågan kan behöva penetreras ytterligare. Lösningar av sådana problem påverkar i hög grad utformningen av en ny kommunallag anser Örebro kommun.

Ett antal remissinstanser - bl. a. Landskrona och Ale kommuner saml Östergötlands läns landsting ställer sig i sina yttranden helt avvisande till tanken att lokala nämnder skulle kunna direktväljas.

3.2.11 Övriga frågor

Några remissinstanser bl. a. socialstyrelsen, Lidingö och Höganäs kom­muner, TCO, SACO/SR, HCK, verdandi och Sveriges psykologförbund pekar på svårigheterna att upprätthålla kompetensen i ett decentraliserat system med framför allt kommundelsnämnder.

Länsstyrelsen i Västmanlands län pekar pä det förhållandet atl länssty­relsen bl. a. enligt 67 6 byggnadsstadgan får överlämna befogenhet atl med­ge undantag från visst förbud till byggnadsnämnd. I paragrafen föreskrivs dessutom som villkor för delegationer att byggnadsnämnden har fillgång fill personal med den utbildning och erfarenhet, som kan anses erforderlig för uppgiftens behövliga fullgörande. Enligt länsstyrelsen bör denna och andra delegationsregler i speciallagstiftningen beaktas om och innan bered­ningens förslag genomförs.

Kammarrätten i Stockholm föreslår, att 3 8 iredje stycket lokalnämnds­

lagen får följande lydelse: Ledamöter och ...fullmäktige bestämmer,

dock för högst tre år, räknat från och med den Ijanuari året efler del år då

val i hela riket av fullmäktige ägt rum.

103

Göteborgs kommun förutsätter, att den föreslagna lydelsen av 7 6 lokal-     Prop. 1986/87:91 nämndslagen inte hindrar att delar av socialtjänsten t. ex. barnomsorg förs över pä en lokal nämnd samtidigt som andra socialQänstuppgifter ligger kvar på en social distriktsnämnd i samma geografiska område.

Örebro kommun anser, atl lokalnämndslagen bör träda i kraft den 1 juli 1987 medan Hudiksvalls kommun anser att den bör gälla fr. o. m. den I januari 1988.

104

Bilaga 3    Prop. 1986/87:91

Promemoria om lokala nämnder i kommunerna

1977 års kommunallag liksom dess föregångare - bygger på principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet. Denna enhelsprincip ansågs från början så självklar alt den egenfiigen inte diskuterades. Senare när kommunerna efter hand blev allt större och tanken pä en decentraliserad nämndförvaltning utvecklades, visade sig principen ganska motståndskraf-fig. Detta gjorde det omöjfigt att t. ex. inrätta lokala områdesnämnder i en kommun.

1 Lokalorganslagen

Genom lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunema (lokalor­ganslagen, omtryckt 1979:1167, ändrad senast 1983:304) bröts dock den­na enhetsprincip. Lokalorganslagen, som trädde i kraft den 1 januari 1980, har betecknats som en försökslagstiftning i avvaktan på en definitiv regle­ring i kommunallagen och resp. speciallagar. Denna lokalorganslag är inte fidsbegränsad och gäller endast för kommunerna. Lagen är inte tvingande och ger kommunerna stor frihet alt inrätta lokala organ. Dessa organ är kommunalrättsligl sett lokala nämnder, som med något undantag följer kommunallagens regler.

2 Socialtjänstlagen

Enligt socialtjänstlagen (1980:620, ändrad senast 1986:344), som trädde i kraft den I januari 1982, får kommunerna inrätta sociala distriktsnämnder. De måste täcka hela kommunområdet och deras kompetens har begränsats genom regler i socialtjänstlagen. De sociala distriktsnämndema intar en underordnad ställning i förhållande till socialnämnden.

Kommunerna har möjlighet att inrätta distriktsnämnder inom social­Qänsten antingen enligt lokalorganslagen eller enligt socialtjänstlagen. Lo­kalorganslagen ger kommunerna den största friheten atl organisera den lokala sociala nämndverksamheten.

3 Frikommunlagen

Lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämnd­

organisation (frikommunlagen, ändrad senast 1986:97) ger nio kommuner

(Haninge, Tyresö, Gnosjö, Helsingborg, Varberg, Ale, Örebro, Sandviken

och Bräcke) möjlighet att bedriva försöksverksamhet med en någol annan

nämndorganisation än den som föreskrivs i lag eller annan författning.

Kommunstyrelse, valnämnd och folkhögskolestyrelse förblir dock obliga­

toriska även i försökskommunema. Frikommunlagen trädde i kraft den 1

juli 1984 och gäller till utgången av år 1988.

105

4 Nuläge

Prop. 1986/87:91

Benämningarna pä de lokala organen/nämnderna har med undantag av de sociala distriktsnämnderna enligt socialQänstlagen inte definierats i lag eller förordning. Ändå har med fiden ett fast språkbmk utvecklats. Med utgångspunkt i detta används fortsättningsvis följande benämningar.

Kommundelsråd: Ett lokalt organ med enbart rådgivande, informerande eller beredande uppgifter inom en kommundel.

Institutionsstyrelse: Ett lokalt organ med förvaltningsuppgifter för en eller flera anläggningar. En insfitutionsstyrelse kan verka inom ett eller flera fackområden.

Distriktsnämnd: Etl lokalt organ knutet till en geografisk del av kommu­nen och med förvaltningsuppgifter inom ett fackområde.

Kommundelsnämnd: Etl lokalt organ knutet till en del av kommunen och med förvaltningsuppgifter inom flera fackområden.

I slutet av 1970-talet hade drygt 20-talet kommuner kommundelsråd. I maj 1986 fanns det kommundelsråd i 13 kommuner. Nio av dessa kommu­ner hade kommundelsråd redan under 1970-talet. Ca tio kommuner har ersatt sin i kommundelsråd med kommundelsnämnder.

1 maj 1986 hade tio kommuner institutionsstyrelser i huvudsak inom sektorerna äldreomsorg, idrott, frilid och kultur. I två fall - Göteborg och Lidingö - har institutionsstyrelser inrättats för s. k. integrerade anlägg­ningar (med ansvar för verksamheter inom flera sektorer). Ell tiotal kom­muner har avvecklat sina institufionsstyrelser.

Dislriktsnämnder fanns i maj 1986 i 27 kommuner. Sociala distrikts-nämnder enligt socialljänstlagen fanns i 26 kommuner. Tre kommuner (Huddinge, Norrköping och Södertälje) har med stöd av lokalorganslagen inrättat dislriktsnämnder med ansvar för den lokala socialQänsten. Di­slriktsnämnder inom skolområdet redovisas i fyra kommuner (Stockholm, Göteborg, Trollhättan och Norrköping). Nämnda fyra kommuner och Malmö kommun har också fritidsdistriktsnämnder. Distriklsnämnden för fritidsfrågor i Trollhättan har även hand om kulturadministration. Flera kommuner har omvandlat sina dislriktsnämnder till kommundelsnämnder.

Sedan 1980, då lokalorganslagen trädde i kraft, och fram till maj 1986 har 22 kommuner inrättat kommundelsnämnder. Fyra frikommuner (Ale, Öre­bro, Sandviken och Bräcke) och ytterligare fyra kommuner har kommun­delsnämnder som täcker hela kommunområdet. Flertalet kommundels­nämnder har det lokala ansvaret för sektorerna skola, social, fritid och kultur. Närmare uppgifter om kommundelsnämnderna och deras ansvars­område framgår av nedanstående tabell som ställts samman av Svenska kommunförbundet:

106

Kommuner med kommundelsnämnder (KDN)/motsvarande den 1 maj 1986

Antal in v.

Antal KDN/

Kommun

(1000-tal) 1985-12-31

motsvarande

Verksamhet

Järfälla

56

1

Skola.social .fritid,kultur'

Huddinge

70

3

Skola,social,fritid,kultur

Nacka

60

2

Skola,social,fritid,kultur

Upplands Väsby

34

2

Skola,social,frilid,kultur

Uppsala

155

14

Skola,social,fritid,kultur

Eskilstuna

89

9

Skola,social,frilid,kultur

Nyköping

64

2

Endasi leknisk verksamhet'

Norrköping

119

2

Skola,social,fritid,kultur

Linköping

117

4

Skola,fritid,kultur 3 KDN Skola,fritid,kuliur, social 1 KDN Skola,frilid,kultur, miljö-och hälsoskydd 1 KDN

Motala

41

1

Skola,social,fritid,kultur

Vadstena

7

1

Endasi frilidsverksamhei*

Växjö

67

2

Skola,social,fritid,kultur

Göteborg

425

3

Skola,social,fritid,kuliur 2 KDN Teknisk verksamhet 1 KDN

Uddevalla

46

2

Skola,social.fritid,kultur

Ale

23

5

Skola,social,friiid,kultur samt Teknisk verksamhet

Borås

100

5

Skola,social,fritid,kultur

Örebro

118

15

Skola,social,friiid,kullur

Västerås

118

1

Skola,social,fritid,kultur saml Park- och idrottsverksamhet

Sandviken

40

8

Skola,social,fritid,kultur och Fastighetsförvaltning

Hudiksvall

38

1

Skola,social ,frilid,kultur

Bräcke

9

3

All lokal verksamhel

Umeå

85

9

Fritid.kultur 8 KDN Fritid,kultur, social och Teknisk verksamhet 1 KDN

S: a 22

1881

95

Kursiverat = heltäckande i kommunen

Prop. 1986/87:91

' 1982-1987 är försöksverksamhet. Från 1988 skall hela kommunen vara indelad i 4-5 KDN,

 Fr.o.m. årsskiftet 86/87 införs full verksamhet i alla 14 KDN. 1 dag är nämnd-strukturen fastställd men inte verksamhetsinriktningen. F. n. finns två KDN (Kniv-sia och Gottsunda) i full verksamhet.

' Utredning pågår om ulvidgat ansvarsområde såsom kultur och fritid samt social och skola.

* Denna nämnd är verksam inom en sektor. Vadstena kommun har ändå angett nämnden vara en kommundelsnämnd, eftersom den också svarar för uppgifter, som brukar ankomma pä kommundelsråd.

Landstingen omfattas inte av lokalorganslagen. Fr. o. m. den 1 januari 1986 gäller för dessa och de tre kommuner (Göteborg, Malmö och Gofiand) som inte ingår i något landsting, lagen (1985:127) om särskilda organ i lands­tingskommunerna. Ett särskilt organ fär under en eller flera nämnder handha förvaltning och verkställighet för del av landstinget eller för en eller flera anläggningar, eller för en eller flera delar av den landsfingskom-munala verksamheten. Ett särskilt organ får också handha förvahning och verkställighet under ett eller flera andra särskilda organ. Särskilda organ fär ges fill uppgift att handha förvaltning och verkställighet som enligt lag eller annan författning ankommer pä hälso- och sjukvårdsnämnden, tand­vårdsnämnden, omsorgsstyrelsen, utbildningsnämnden och kommunal­lagsreglerad nämnd.

107

Frikommunlagen ger tre landsting (Göteborgs och Bohus läns, Örebro     Prop. 1986/87:91 läns och Jämtlands läns) möjlighet att bedriva försöksverksamhet med en friare central nämndorganisation. Regleringen av lokala organ i frikom­munlagen är dock tillämplig endast på de nio kommuner som omfattas av frikommunförsökel.

108

Innehållsförteckning

Prop. 1986/87:9i

Regeringens proposition ....................................... 

... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ..................... 

I

Lagförslag ......................................................... 

3

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 mars 1987  

10

1

Inledning ........................................................ 

10

2

Nya vägar för medborgarinflytande i den kommunala verksamheten

12

2.1

Brukarinflytande............................................ 

12

2.2

De anställdas roll   ....................................... 

25

2.3

Kommunal informafion ................................... 

.. 

28

3 Störte möjligheter att decentralisera nämndarbetet i kommunerna

29

3.1

Inledande överväganden ............................... 

.. 

29

3.2

Utökad organisationsfrihel genom en ny lokalnämndslag       

35

3.3

Institutionsstyrelser inom del specialreglerade området        

37

3.4

Specialreglerade uppgifters anknytning till kommundel         

38

3.5

Statligt reglerade Qänster   ............................ 

40

3.6

Lokala nämnder i de landslingsfria kommunerna.... 

40

3.7

Centrala nämnder.......................................... 

.. 

41

3.8

Särskilda organ under lokala nämnder ............... 

44

3.9

Följdlagstiftning   ......................................... 

.. 

45

4 Nya roller för de förtroendevalda och partierna   ..... 

.. 

45

4.1

Inledande överväganden ................................ 

45

4.2

Ökad målstyrning av kommunal verksamhet   ..... 

.. 

47

4.3

Förtroendevalda och parfier............................ 

.. 

51

4.4

Valsystemet i kommunfullmäktigvalen i kommuner som är in­delade i valkretsar            

57

5

Upprättade lagförslag   ...................................... 

59

6

Specialmotivering   ........................................... 

59

6.1

Förslaget fill lag om ändring i kommunallagen (1977:179)     

59

6.2

Förslaget till lokalnämndslag  .......................... 

.. 

62

6.3

Förslaget fill lag om ändring i lagen (1984: 382) om försöksverk­samhet med en friare kommunal nämndorganisation........................... 

.. 

70

6.4

Förslaget fill lag om ändring i socialQänstlagen (1980:620) ....

70

7

Hemställan   .................................................... 

.. 

71

8

Beslut............................................................. 

.. 

71

Bilaga 1 Demokratiberedningens betänkande (SOU 1985: 28) Akfivt

folkstyre i kommuner och landsting

Sammanfattning och lagförslag   .................. 

.. 

72

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena  ......... 

83

Bilaga 3 Promemoria om lokala nämnder i kommunerna 

105

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987                                                                                                                    109