Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Kungl. Maj:ts proposition nr 73 år 1973

Prop. 1973: 73

Nr 73

Kungl. Maj:ts proposition angående riktlinjer för den offentliga upp­handlingen; given Stockholms slott den 9 mars 1973.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över finansärenden, bereda riksdagen tillfälle att avge yttrande över vad föredragande departementschefen anfört.

GUSTAF ADOLF

G, E,[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redovisas riktlinjer för den statliga upphandlingen på grundval av upphandlingskomraitténs förslag i betänkandet (SOU 1971: 88) Offentlig upphandling. Kravet på affärsraässighet skall liksora hittills vara den grundläggande principen för den statliga upphandUngen. Olika åtgärder behandlas vilka syftar tUl att inora raraen för denna prin­cip ge raindre och medelstora företag samt företag i de nordligaste länen bättre förutsättningar att kunna konkurrera om statliga beställningar. Vidare berörs upphandlingens betydelse sora ett instrument i stabilise-ringspolltiken och som ett medel att främja den tekniska och industriella utvecklingen. I propositionen diskuteras också sådana fall där en av­vägning kan behöva ske mellan principen om affärsmässighet och de krav sora ställs raed hänsyn tUl av samhället uppställda mål på centrala oraråden såsora försvarspolitik och försörjningsberedskap.

Beträffande den kommunala upphandlingen bör en anpassning ske till de riktlinjer och regler som avses gälla för den statliga upphandlingen. En sådan anpassning föreslås ske på frivillig väg på grandval av en överenskoraraelse som träffats med Svenska komraunförbundet och Svenska landstingsförbundet. Ätgärder redovisas vilka syftar till att åstadkomraa en ökad saraordning inom den offentliga upphandUngen.

1    Riksdagen 1973.1 saml Nr 73

Prop. 1973: 73

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 9 mars 1973.

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], rainistern för utrikes ärendena[REDACTED_EFTERNAMN], statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].

Chefen för finansdeparteraentet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], anraäler efter ge­mensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga ora riktlinfer för den offentliga upphandlingen och anför.

1    Inledning

Med stöd av Kungl. Maj:ls berayndigande den 18 oktober 1968 till­kallade jag sakkunniga raed uppdrag att utreda frågor rörande statlig upphandling m. ra.

De sakkunniga, sora tog naranet upphandlingskoraraitténi, har redovi­sat sitt uppdrag i betänkandet (SOU 1971: 88) Offentlig upphandling. I betänkandet föreslås bl. a. nya föreskrifier som avses gälla saratliga stat­liga rayndigheters upphandling.

Föreskrifterna har utforraals så alt de skall fräraja konkurrensen rael­lan anbudsgivarna och tillgodose deras krav på en objektiv behandling särat garantera rättssäkerhet i upphandlingen. Ytterst syftar föreskrif­tema tiU att staten skall få så fördelaktig upphandling sora raöjligt. Reg­lerna föreslås få en konstruktion sora innebär att de grundläggande principerna för upphandlingsförfarandet tas in i en av Kungl. Maj:t ut­färdad kungörelse, sora korapletteras ined anvisningar utfärdade på myndighetsnivå. Komraittén föreslår att anvisningarna utfärdas av riks­revisionsverket.

Föreskrifterna avser att reglera det förfarande sora norraalt skall till-lämpas vid statlig myndighets upphandlmg. Om myndighet finner anled­ning att aktualisera avsteg från synsättet att betrakta upphandlingen sora en affärstransaktion, t. ex. när beställning läggs ut i syfte att fräraja sys­selsättningen, skall frågan underställas Kungl. Maj:ts prövning, om inte särskilda föreskrifter finns utfärdade.

1 Ledamöter vid uppdragets slutförande: generaldirektören Lars[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, riksdagsledamoten Erik[REDACTED_EFTERNAMN], dåvarande departementssekrete­raren Bo-Gunnar[REDACTED_EFTERNAMN], överintendenten Stig[REDACTED_EFTERNAMN], departementssekre­teraren Bengt K. Å.[REDACTED_EFTERNAMN], fastighetsdirektören Lars-Olof[REDACTED_EFTERNAMN], f. d. riks­dagsledamoten Bo Skärman och planeringsdirektören Bertil[REDACTED_EFTERNAMN].

Prop. 1973: 73

3

Kommittén har efter överläggningar med Svenska koiimiunförbundet och Svenska landstingsförbundet träffat en överenskoraraelse med för­bunden i syfte att få till stånd enhetliga regler för hela den offentliga upphandlingen. Komraittén föreslår åtgärder för att fräraja sara­ordningen inom den offentliga upphandlingen. Vidare behandlar kom­mittén användningen av offentliga beställningar som sysselsättnings- och regionalpolitiskt raedel särat i syfte att främja den industriella utveck­lingen.

Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av ledamoten[REDACTED_EFTERNAMN] och experten[REDACTED_EFTERNAMN] såvitt avser regler för hänskjutande av upphand­lingsärende till Kungl, Maj:t.

lifter reraiss har yttranden över betänkandet avgetts av rikspolisstyrel­sen, kriminalvårdsstyrelsen, styrelsen för internationell utveckling (SIDA), överbefälhavaren (ÖB), fortifikationsförvallningen, försvarets materielverk (FMV), postverket, televerket, statens järnvägar (SJ), sta­tens vägverk, luftfartsverket, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), byggnadsstyrelsen, generaltuUstyrelsen, utrustningsnämnden för univer­sitet och högskolor, koramerskollegium, näringsfrihetsorabudsraannen (NO), överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF), arbetsmarknadssty­relsen (AMS), länsstyrelserna i Skaraborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, förenade fabriksverken (FFV), do­mänverket, statens vattenfallsverk, styrelsen för teknisk utveckling (STU), budgetulredningen, dataindustriutredningen, fullmäktige i riks­gäldskontoret. Svenska konmiunförbundet. Svenska landstingsförbundet. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänsteraännens centralorganisa­tion (TCO), Byggproduktion AB (BPA), Dagligvaruleverantörernas för­bund. Företagareföreningarnas förbund, Koraraunaktiebolaget (KAB), Kooperativa förbundet (KF), Landstingens inköpscentral (LIC), Stiftel­sen Industriellt utvecklingscenlrara i Övre Norrland (lUC), Svensk in­dustriförening. Svenska byggnadsentreprenörföreningen. Svenska företa­gares riksförbund. Svenska konsulterande ingenjörers förening (SKIF), Svenska teknologföreningen, Sveriges allraänna exportförening, Sveri­ges byggmästarförbund, Sveriges grossistförbund, Sveriges hantverks-och industriorganisation (SHIO) särat Sveriges industriförbund.

Komraerskollegiura har bifogat yttranden av vissa handelskararaare och länsstyrelsen i Järatiands län yttrande av länets företagarförening. Sveriges hantverks- och industriorganisation har bifogat yttranden av Målarraästarnas riksförbund i Sverige och Rörfirraornas riksförbund.

Det ankoraraer på Kungl. Maj:t att besluta ora regler för de statliga myndigheternas upphandUng.

Prop. 1973: 73

4

2    Gällande bestämmelser m. m.

Grundläggande principer och handlingsregler för de statiiga myndig­heternas upphandling finns intagna i 1952 års upphandlingskungörelse (ändrad senast 1968: 642). Kungörelsen gäller vid upphandling av varor särat av byggnads- och anläggningsarbeten ävensom vid försäljning av staten tillhörig lös egendom. Upphandling av tjänster omfattas inte av besläraraelserna. Ofta tiUärapas dessa dock analogt vid sådan upphand­ling.

Kungörelsen reglerar statliga myndigheters upphandling. ÖEF är dock undantagen från kungörelsen enligt sin instruktion. AMS får vi­dare enligt sin instruktion träffa uppgörelse utan hinder av kungörelsens bestäraraelser, "ora det är fördelaktigt för ändaraålet". Den upphandling sora sker genora statliga bolag orafattas inte av besläraraelserna.

Centrala bestäramelser i kungörelsen är bl. a. reglema om inford­rande, öppnande samt prövning och antagande av anbud.

Upphandling skall enligt kungörelsen alllid ske på grandval av inford­rade anbud. Anbud kan infordras genom annonsering, genora särskUda skrivelser eller under hand. Affärsverken och vissa andra rayndigheter med större upphandling får härvid anlita det sätt för anbudsinfordran, sora de raed hänsyn till orasländighelerna finner lämpligt. För övriga myndigheter gäUer att de får använda underhandsförfarandet endast i vissa angivna fall. Det föreskrivs särskilt att även anbud som avgivits av anbudsgivare sora inte tillfrågats skall upptas tUl prövning.

I fråga om prövning och antagande av anbud stadgas att det anbud skall antas, som raed beaktande av saratiiga omständigheter är att anse som förmånligast för staten. Med uttrycket "samtliga oraständigheter" avses endast affärsraässigl betingade förhållanden. Beslut om upphand­ling på andra än affärsmässiga gmnder får alltså inte fattas av rayndig­het ulan raåste fattas av Kungl. Maj:t, om inte särskUda föreskrifier finns utfärdade.

Upphandlingskungörelsens föreskrifter kompletteras genom regler i ett flertal andra författningar. Sålunda har Kungl. Maj:t den 28 juni 1968 utfärdat bl. a. vissa föreskrifter om upphandling av försvarsmate­riel. Enligt föreskrifterna får försvarets centrala myndigheter i vissa fall tillärapa förhandlingsförfarande vid sin upphandling. Föreskriftema ger också exerapel på ohka typer av pris- och kostnadskontrakt särat anger grunder för beräkning av kostnader och vinst och för revision. De ger också vägledning i frågor sora sararaanhänger raed ägande- och nyttjan­derätt tUl konstruktioner, uppfinningar och patent samt med royalties.

Den koraraunala upphandlingen regleras inte genora författningsbe­stäraraelser. Det står varje kommun fritt att själv utforraa sin upphand­lingspraxis på sätt koraraunen finner lämpligt. Svenska kommunförbun­det, dåvarande Svenska stadsförbundet och Svenska landstingsförbundet

Prop. 1973: 73

5

har emellertid utfärdat rekomraendationer i förra av ett regleraente (s. k. normalförslag). Vid årsskiftet 1969/70 hade mindre än en fjärdedel av priraärkomraunerna särat 17 landsting antagit norraalf örslaget. Flertalet av de större komraunerna har dock antagit förslaget.

Normalförslaget ansluter sig i huvudsak till den statiiga upphandlings­kungörelsen. Det gäller alltså för upphandling av varor samt av bygg­nads- och anläggningsarbeten raen inte av tjänster. De centrala beslära­melserna om infordrande, öppnande samt prövning och antagande av anbud Överensstämmer i allt väsentiigt med vad som gäller enligt upp­handlingskungörelsen. Regleraentet innehåller dock i raotsats lill kun­görelsen inga bestäraraelser av typ leveransviUkor och inte heller några bestäramelser som riktar sig direkt till leverantörerna. Norraalförslaget gäUer Inte vid upphandling från förelag sora ägs av flera korarauner eller sararaanslulning av korarauner. Vidare kan enligt förslaget kom­raun fastställa en beloppsgräns, under vilken upphandling får ske utan tUlärapning av besläraraelserna.

Vid lämnande av statsbidrag kan föreskrivas sora villkor att konunun vid upphandling skall tillämpa den statliga upphandUngskungörelsen. Detla har skett i fråga om statsbidragen till viss väg- och gatuhållning (SFS 1960: 374).

Den statliga upphandlingen uppgick budgetåret 1968/69 till ca 7 000 railj. kr. Härav utgjorde upphandlingen av varor 4 600 milj. kr., av tjänster 1100 milj. kr. och av byggnads- och anläggningsarbeten 1 300 railj. kr. Upphandlingen var koncentrerad till ett förhållandevis litet an­tal rayndigheter. Sålunda svarade åtta rayndigheter för inte mindre än 85 % av det totala beloppet av upphandlingen. FMV svarade ensamt för orakring 30 %.

Primärkommunernas och landstingens upphandling uppgick år 1968 tiU drygt 12 000 milj. kr. Därav svarade varor och tjänster för 7 000 raUj. kr. och byggnads- och anläggningsarbeten för 5 000 raUj. kr. Av priraär-koraraunernas samlade inköp svarade de tre största konununerna Stock­holm, Göteborg och Malraö för raer än 30 %. En förhåUandevis stor andel, ca 40 %, föll på korarauner raed invånarantal understigande 30 000 invånare. Landstingens upphandling uppgick tiU närraare 3 000 railj. kr.

3   Principer för upphandlingen

3.1 Kommittén

En grundläggande princip för den statliga upphandlingen är sedan länge att denna skall bedrivas affärsmässigt. Principen bygger enligt upphandlingskommiltén på antagandet alt det sora är raest förraånligt i det enskilda upphandlingsfallet även är mest fördelaktigt på sikt från

Prop. 1973: 73

6

samhällsekonomisk synpunkt. Härigenom uppnås en optimal resursför­delning.

För affärsmässigheten är konkurrens väsentlig. Konkurrensen i upp­handlingen kommer enligt korarailtén till uttryck bl. a. genora att leve-rantörema på grundval av ett specificerat anbudsunderlag får "tävla" ora upphandlingen, varvid det förmånligaste anbudet skall antas. Kom­raittén framhåller vidare betydelsen av att beställaren uppträder på så­dant sätt att han raed full kraft kan hävda statens intressen och därraed göra fördelaktiga upphandlingar. Detta kan exerapelvis uppnås genora att rayndighetema saraverkar i sin upphandUng. Vidare kan enligt kora­mittén tidpunkten för upphandlingen vara av betydelse. Sålunda kan t. ex. fördelar ur prissynpunkt uppnås om beställningen anpassas med hänsyn till säsong- eller konjunkturfluktuationer inora olika branscher. Detta kan ske genora att myndigheten i sin beställningsplanering tar hänsyn tUl industrins aktuella kapacitetsutnyttjande, sysselsättningsläge och ordertillgång. En hög teknisk och ekonomisk korapetens hos den upphandlande personalen är enligt korarailtén också av betydelse.

Kommittén anser det inte raöjligt att ange aUa de oraständigheter sora inverkar på bedöraningen av vad sora i olika upphandlingssituationer bör inbegripas i affärsmässigheten. En sararaanvägning av de faktorer sora är av betydelse vid prövning av anbud raåste ske med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Korarailtén frarahåller särskUt att det erbjudna priset inte i och för sig är avgörande för ora ett anbud skall antas eller inte. Andra väsentliga faktorer att beakta vid bedöraningen är t. ex. kvalitet och utförande, raöjligheten att få god service, fraratida driftkostnader och anbudsgivarens förraåga att fullgöra sina åtaganden.

Principen ora affärsmässighet bör således enligt korarailtén vara väg­ledande i den statliga upphandlingen. I vissa fall kan eraellertid enligt korarailtén synsättet att betrakta den statliga upphandlingen enbart som en affärstransaktion komma i konflikt med andra av stalsraakterna upp­dragna riktlinjer för samhällsverksaraheten. Bl. a. kan sysselsättnlngspo-litiska skäl eller behovet att främja den inheraska industrins utveckling på tekniskt avancerade oraråden ge anledning till andra bedöraningar. Vidare kan enligt kommittén regionalpolitiska hänsyn behöva tas vid prövningen av vissa enskilda upphandlingsärenden när dessa skulle få stor regionalpolitisk betydelse. Komraitléns synpunkter på dessa frågor redovisas närmare i det följande.

I andra fall kan enligt koramittén särskilda omständigheter behöva beaktas vid upphandling för att tillgodose försörjningsberedskapens sär­skilda krav. BestäUningar kan härvid inte sällan behöva läggas ut vid in­heraska företag för att trygga produktionen inora landet sora en bered­skap i händelse av krig eller avspärrning. Vidare framhåller kommittén att det inom raraen för försvars- och säkerhetspolitiken kan vara påkal-

Prop. 1973: 73

7

lat att göra en vidare bedöraning vid upphandling och beakta behovet av inhemsk kapacitet. Anledningen härtUl kan vara att inte göra Sverige alltför beroende av försvarsmateriel från utländska leverantörer.

Även andra fall kan enligt korarailtén föreligga då statliga beställ­ningar inte enbart bör ses som affärstransaktioner. Komraittén näraner att det exempelvis från sarahällsekonoraiska synpunkter kan vara fördel­aktigt att beställning sker hos visst företag, ora produktionen därigenora kan fortsättas och stora sarahäUeliga investeringar kan bevaras.

Sararaanfattningsvis understryker korarailtén att affärsraässigheten bör vara en grundläggande princip vid den statliga upphandlingen även i fortsättningen. I vissa fall måste dock enligt koraraUlén en avvägning göras mellan kravet på affärsmässighet och andra mål och principer i syfte att uppnå det resultat som totalt sett är raest förraånligt för sara­hället. Sådana avvägningar bör enligt korarailtén sora närraare redo­visas i det följande göras av Kungl. Maj:t.

Vid sidan av principen ora affärsraässighet är offentlighet och rättssä­kerhet centrala principer inora upphandlingsorarådet. Den i svensk för­valtning tillärapade offentlighetsprincipen gäller även vid statlig och koraraunal upphandling. På detta oraråde gäUer enligt den s. k. sekre­tesslagen (SFS 1937: 249) sora huvudregel att handlingarna blir offent­liga när avtal slutits men av naturiiga skäl inte dessförinnan. Förlängd sekretess något som i praktiken förekoramer mycket sparsarat är endast medgiven i sådana fall då ett heralighåUande är nödvändigt för att upphandlingen skall kunna ske under fullt affärsraässiga forraer eUer ora offentiighet skulle leda till aUvarligt raen för det allraänna eller för enskildas berättigade ekonoraiska intressen.

Denna offentlighetsprincip, som har lång hävd i svensk förvaltning och sora raed undanlag för Finland torde sakna motsvarighet intematio­nellt, har enligt kommittén medfört att den offentUga upphandlingen i vårt land sker under stor öppenhet. Det tävlingsraoraent sora ligger i an-budssysteraet förstärks genora att raan i efterhand kan bedöraa skälen för upphandlingsbeslulet. Ytterligare en orasländighet sora raan enligt korarailtén bör ha i minnet är den svenska förvaltningens uppbyggnad raed fristående centrala ämbetsverk, vars verksamhet i huvudsak regle­ras genora offentligt utfärdade instruktioner. I många andra länder är motsvarande verksfunktioner inbyggda i ministerier.

Principen om allmänna handlingars offentlighet är enligt korarailtén vid upphandling av stor betydelse för anbudsgivarna från rättssäkerhets­synpunkt. Den offentliga upphandlingen tar i anspråk allraänna raedel av stor orafattning. Korarailtén anser att myndigheterna vid upphand­lingen liksom hittills bör sörja för att statens intressen blir tillgodosedda raen de har även att ta hänsyn till anbudsgivarnas krav på rättssäkerhet och objektiv behandling.

Prop. 1973: 73

8

3.2 Remissyttranden

Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran korarait­téns förslag att affärsraässighet särat offentiighet och rättssäkerhet även i fortsättningen skall vara grundläggande principer vid den offentliga upphandlingen. Även koraraitténs uppfattning alt avsteg från dessa prin­ciper i vissa fall är raotiverade läranas utan erinran.

RRV anser på basis av sina erfarenheter från granskning av forraerna för de statliga rayndigheternas upphandling att den grundläggande prin­cipen ora affärsraässighet varit till gagn för staten och raedverkat till en fördelaktig och effektiv upphandling. Enligt RRV bör därför, såsom kommittén föreslagit, denna princip vara vägledande även i fortsätt­ningen. Vid sidan härav bör liksora hittills principerna ora offentiighet, rättssäkerhet och objektivitet vara centrala för upphandlingsverksamhe­ten. Synsättet att betrakta den statliga upphandlingen enbart som en af­färstransaktion kan eraellertid koraraa i konflikt med andra av statsmak­terna uppdragna riktlinjer för sarahällsverksamheten, t. ex. för syssel­sättningspolitiken. Vid sådana målkonflikter måste enligt RRV en av­vägning göras mellan de olika målen i syfte att uppnå det resultat som totalt sett är mest förmånligt för samhället. RRV frarahåller alt Sveriges intemationella åtaganden på upphandlingsorarådet härvid kan utgöra en gräns för handlingsfriheten i sådana fall.

NO finner det särskilt tillfredsställande alt de grundläggande princi­perna på ett betydligt raer framträdande och otvetydigt sätt än i gäl­lande upphandlingskungörelse koraraer till ullryck i förslaget till nya upphandlingsregler.

Budgetutredningen näraner att affärsraässighetsprincipen kan råka i konflikt med andra samhäUsintressen, t. ex. vid upphandling i regional­politiskt, sysselsättningspolitiskt eller utvecklingspolitiskt syfte. I dessa fall bör enligt budgetutredningens raening frågan hänskjutas lill rege­ringens avgörande. Budgetutredningen fäster särskilt uppmärksamheten på sådana sysselsättningspolitiska och regionalpolitiska situationer, som är av kortsiktig konjunktureU karaktär och framhåller betydelsen av att avsteg från affärsmässighetsprincipen i sådana fall kan göras även fraradeles.

Vissa synpunkter på tolkningen av begreppet affärsraässighet frara­förs av ÖB och FMV. Enligt ÖB:s uppfattning har korarailtén använt formuleringar sora innebär en alltför snäv tolkning av detta begrepp. ÖB framhåller bl. a. alt det inom raraen för de instruktionsenliga raålen för krigsraaktens upphandlande myndigheter bör få ankoraraa på rayndig­heten att beakta behovet av inhemsk produktionskapacitet. I sådana fall skall enligt ÖB ärende således inle behöva hänskjutas till Kungl. Maj:l.

Även FMV anser alt principen om affärsraässighet raåste ges en vi­dare tolkning. Enligt FMV:s raening bör man vid tolkningen utgå från

Prop. 1973: 73

9

verkets huvuduppgifter och de direktiv och anvisningar som utfärdas av ÖB och försvarsgrenscheferna. FMV frarahåller sålunda att verket vid bedömningen av ett upphandlingsärende måste ta sådana hänsyn, sora bestäras av försvarets behov. Vid val av anbudsglvarkrets och prövning av anbud anser sig FMV ha rätt att beakta olika aspekter av beredskap utan att ärendet hänskjuts till Kungl. Maj:t. Verket kan annars försättas i en situation där varje förhållande vid sidan av ett rent varuköp skall underställas Kungl. Maj:ts prövning. Utveckling och produktion av ett raaterielsyslem sträcker sig över en lång tidsperiod och engagerar ett antal förelag som därefter kan behövas för raodifiering av raaterialen, tillverkning av reservdelar och för underhåUsarbeten m. ra. Det raåste enligt verket falla inora den anskaffande rayndighetens befogenhetsora-råde alt inväga härraed sararaanhängande aspekter inom ramen för en affärsmässig prövning.

Sveriges industriförbund uppehåller sig bl. a. vid den kommunala upphandlingen. Enligt förbundet finns vid en vid tolkning av principen om affärsraässighet risk för att skattehänsyn eller lokala sysselsättnings-problera kan koraraa att inverka på priraärkomraunernas upphandling. Förbundet anser att invägning av sådana faktorer inle är i överensslära­raelse raed upphandlingskungörelsens anda. Förbundet säger sig dock ha förståelse för att den offentliga upphandlingen raåste syfta tUl att stat och koraraun får så fördelaktig upphandlmg som raöjligt och insläraraer i koraraitténs bedöraning att detta ur sarahällsekonoraisk synvinkel är riktigt på sikt, under förutsättning att upphandlingen sker i konkurrens mellan olika leverantörer på lika villkor. I fråga ora avsteg från affärs­raässigheten frarahåller förbundet att risker kan vara förenade raed att sådana avsteg görs i opreciserade situationer. Ett sådant förfarande kan, anser förbundet, inte väntas inge förtroende för att den offent­liga upphandlingen skall koraraa att ske under forraer sora garanterar opartiskhet och rättssäkerhet. Inställningen hos företagen att den offent­liga upphandlingen utgör en sund och attraktiv marknad torde enligt förbundet ge långt större sarahällsekonoraiska effekter på sikt än sum­raan av de kortsiktiga vinsterna av avsteg från huvudprincipen,

SJ berör särskilt offentlighetsprincipen och frarahåller att inora det privata näringslivet tillärapas en raycket stor restriktivitet när det gäller att lämna ut uppgifter ora innehållet i slutna affärsuppgörelser. SJ un­derstryker betydelsen av alt SJ får ökad likställighet raed konkurrerande företag och således ges frihet att lärana ut slutna köpavtal endast i de fall detta ej kan befaras ogynnsarat påverka koraraande affärsuppgörel­ser. Den objektiva handläggnmgen borde enligt SJ:s mening kunna ga­ranteras på annat sätt, exempelvis genom raöjlighet att anraäla upp­handlingsärendet till ett opartiskt organ förslagsvis NO för granskning.

Prop. 1973: 73

10

4    Prövning hos Kungl. Maj:t av upphandlingsärenden 4.1 Kommittén

Sora nämnts i det föregående anser komraittén att en avvägning i vissa fall måste göras mellan affärsmässigheten och andra av statsmak­terna angivna principer för samhällsverksaraheten. Detta kan leda till problera vid tillärapningen av upphandlingsreglerna i enskilda fall.

För viss upphandling finns handläggnlngsrutiner eller utfärdade före­skrifter ora samråd med annan myndighet eller om hänskjutande av vissa ärenden till Kungl. Maj:t. I dessa senare faU har Kungl. Maj:t gi­vetvis möjlighet alt beakta även andra än rent affärsraässiga oraständig­heter. Korarailtén föreslår inte någon ändring av dessa föreskrifter. En begränsad utbyggnad av ett sådant regelsystem kan enligt komraittén i och för sig tänkas. Härutöver anser korarailtén att rayndigheterna även utan att föreskrifter härora utfärdats i vissa fall skall hänskjuta upp-handUngsärende tUl Kungl. Maj:t.

Myndigheterna skall normalt endast handla inom ramen för sina in­struktioner och andra utfärdade föreskrifier. Tillärapningen av reglerna för upphandling kan emellertid i ett visst ärende leda till konflikt raed andra av stalsraaktema uppställda raål för samhällsverksamheten, exem­pelvis raålen för sysselsättningspolitiken. I sådana fall då rayndighetens instruktionsenliga handlande skulle leda tiil uppenbara raålkonflikter med betydande konsekvenser raåste det enligt koramittén även om särskilda föreskrifter härom inte utfärdats ankomma på verksled­ningen inora den upphandlande rayndigheten att anraäla ärendet för Kungl. Maj:t för en saralad bedöraning. Som exempel på sådana fall som nu avses nämner korarailtén större upphandlingar av TEKO-pro­dukter eller upphandling av viss avancerad teknisk raateriel, exerapelvis dataraaskiner, i ett läge när berörda branscher inora landet har bety­dande sysselsättningssvårigheter eller då beställningen kan får stor ut­vecklingseffekt. TUl ledning för den upphandlande personalen bör rayn­digheterna utfärda interna riktlinjer sora anger när ärenden bör under­stäUas verksledningen.

I särskilt yttrande till betänkandet understryker ledaraoten[REDACTED_EFTERNAMN] behovet av mer preciserade handläggningsregler vid fall av undantag från upphandlingskungörelsen.

Ett spörsmål av visst principiellt intresse i saraband raed frågan om undantag från upphandlingskungörelsen är på vilket stadium i upphand­lingsprocessen som ärendet skall underställas Kungl. Maj:t, ora inte ge­nerella föreskrifter härom utfärdals. För såväl den upphandlande rayn­dighelen som för tänkbara leverantörer bör det enligt komraittén så tidigt sora raöjligt göras klart ora hänsynstaganden sora inte regleras i upp­handlingskungörelsen kan komma att inverka vid prövningen av anbu-

Prop. 1973: 73

H

den. Om detta kan ske redan på planeringsstadiet hos rayndigheten, kan anbudskretsen anpassas raed hänsyn härtUl. Leverantörer sora bedöms inte kunna koraraa i fråga behöver då inte åsamkas kostnader för an­budsräkning ra. m.

A andra sidan anser komraittén att raan i detta skede inte alltid till­räckligt noga kan ange samtliga omständigheter sora kan koraraa att beaktas vid prövning av ett upphandllngsärende. Sysselsättningsläget vid ett företag kan t. ex. förändras från tidpunkten för planeringens påbör­jande tUl dess anbud inkorarait. Även raed god raarknadskännedora kan det vidare vara svårt att ange ora undantag från gällande upphandlings­regler bör koraraa i fråga innan raan genora anbud och i vissa fall för­handlingar känner kostnaden för altemativa lösningar. Med hänsyn här­till är korarailtén inte beredd att generellt uttala sig för en regel att hit­hörande ärenden alltid skall underställas Kungl. Maj:t innan anbud in­hämtats. Komraittén anser att underställandet bör ske så tidigt sora möj­ligt raen att en prövning dock bör göras från fall till fall.

Av särskilda yttranden av ledaraoten[REDACTED_EFTERNAMN] och experten[REDACTED_EFTERNAMN] framgår alt de anser alt i de fall upphandllngsärenden skall underställas Kungl. Maj:t detta bör ske innan upphandlingen inleds.

4.2 Remissyttranden

Kommitténs förslag att beslut ora avsteg från principen ora affärs­raässighet skall fattas av Kungl. Maj:t och inte av rayndigheterna tUl­styrks överlag. RRV, NO och kommerskollegium understryker dock att nackdelar ur adrainistrativ synpunkt kan uppstå, om myndigheterna alltför ofta hänskjuter upphandlingsfrågor till Kungl. Maj:t. Även FMV fraraför liknande synpunkter och tillägger att förfarandet kan medföra svårigheter för upphandlande myndighet att uppnå förmånliga vUlkor raed leverantör, ora denne vet att ärendet senare skall hänskjutas till Kungl. Maj:t. Budgetulredningen betonar vikten av att underställnings-förfarandet inte blir så tidsödande att syftet med underställningarna motverkas.

Remissopinionen är däreraot delad beträffande koraraitténs mening att det måste åligga verksledningarna sora en allraän skyldighet att vid fall av uppenbara målkonflikter med betydande konsekvenser hänskjuta upphandllngsärende till Kungl. Maj:t även om särskilda föreskrifter härom inte utfärdats. Flera remissinstanser understryker behovet av pre­ciserade regler för underställning och framhåller att frånvaron av så­dana regler skapar osäkerhet hos rayndigheterna.

FMV avstyrker förslaget om allraän underslällningsskyldighet i de fall föreskrifter inte utfärdats med motivering att det inte ger tiUfreds­ställande vägledning om när underställning skall ske eller hur handlägg­ningen i dessa fall skall gå till.

Prop. 1973:73

12

Statskontoret framhåller att man inte genomgående kan kräva att de upphandlande myndighetema skall kunna bedöma om sysselsättnings-eller näringspolitiska synpunkter bör inverka på upphandlingsbeslut. Så­dana överväganden bör dock enligt statskontoret komma till stånd. Re­geln bör härvid vara att Kungl. Maj:t i regleringsbrev eller på annat sätt meddelar rayndigheterna vilka delar av de aktuella upphandlingspro-graramen sora kan koraraa alt styras av andra än affärsmässiga bedöm­ningar. Därefter bör myndigheterna inhärata Kungl. Maj:ts slutliga ställningstagande.

Kommerskollegium raenar att myndigheterna bör ha tillgång tUl så klara riktlinjer som möjligt för vilka ärenden som skall underställas Kungl. Maj:t. Generellt tillämpbara kriterier såsom beloppsgränser, branschtillhörighet e. d, torde enligt kollegiet inte vara raöjliga att åstad­koraraa. Anvisningarna för tillärapning av kungörelsen bör i stället ut­forraas så att det norraalt ankommer på myndighet att underställa Kungl, Maj:t upphandlingsärende endast i de fall ärendet uppenbart är av utomordentlig betydelse i sysselsättnings- eller regionalpolitiskt hän­seende. Föreligger vid sidan härav i särskUda situationer önskemål från statsraakternas sida alt hänsyn tas av icke affärsraässig natur bör initia­tiv härtill tas av Kungl. Maj:t eUer av särskUt utsedd myndighet eller delegation.

Budgetulredningen anser att regeringen vid behov under löpande bud­getår bör kunna utfärda allmänna riktlinjer för myndigheternas upp­handling på grundval av den aktuella konjunkturbedömningen om att särskild uppraärksarahet under de närmaste månadema bör ägnas vissa regioner eller näringsgrenar raed tillfälliga sysselsättningssvårigheter. Det kan t. ex. föreskrivas att upphandlingsärenden av viss storlek i rå­dande konjunkturläge skall, ora dessa regioner eller näringsgrenar raiss­gynnas vid tillärapning av affärsraässighetsprincipen, hänskjutas tUl re­geringen.

Poststyrelsen ifrågasätter om det inte kan uppdras åt AMS att lämna fortlöpande information om akuta sysselsättnings- och andra liknande problera, eventuellt koraplelterad raed direktiv eller rekoraraendalioner, sora rayndighetema bör känna till för att på rätt sätt kunna göra de av­vägningar sora enligt koraraitténs åsikt skall åvila verksledningarna.

RRV frarahåller i likhet raed korarailtén att några uttömmande anvis­ningar knappast kan utfärdas som kan ligga lUl grund.för handlägg­ningen av upphandlingsärende i alla tänkbara fall då målkonflikter kan uppstå. I sista hand måste det inom detta oraråde i likhet med vad som eljest gäller inom förvaltningen vid väsentliga policyfrågor ankoraraa på verksledningen hos den upphandlande rayndigheten att bedöraa ora upp­handlingen medför sådana konsekvenser att frågan riraligen bör under­ställas Kungl. Maj:ts prövning. Alternativet skulle vara det raera tung-

Prop. 1973:73

13

rodda förfarandet att alla större upphandlingsärenden finge prövas av Kungl. Maj :t.

Verket anser att det bör ankorama på verksledningama och inte på den upphandlande personalen att fatta beslut ora underställning i de fall tillärapningen av gällande föreskrifter skulle kunna leda till uppenbara målkonflikter med betydande externa effekter. För att underlätta hand­läggningsordningen för den upphandlande personalen anser RRV det vara lämpligt att myndighetema utfärdar interna riktlinjer sora anger när frågan bör underställas verksledningen. Sådana riktlmjer bör också ange. när kontakt bör tas med AMS eller annan berörd f ackrayndighet sora ett led i ärendets beredning.

I några remissyttranden berörs även frågan om tidpunkten för un­derställning. Flera av dessa remissinstanser stöder den uppfattning som framförts i de båda särskUda yttrandena i ämnet, nämligen att under­ställning generellt skall ske på ett så tidigt stadiura att redan inlett an­budsförfarande inte påverkas. Bland övriga reraissinstanser anför bud­getulredningen att underställning kan ske antingen innan anbud infor­drats eller efter det att anbud inläranats. Ur upphandlande myndigheters och leverantörers synpunkt är det förra alternativet enligt utredningen att föredra. Ur konjunkturpolitisk synpunkt har det senare altemativet de fördelarna, att nya sysselsättningslägen kan beaktas och att man raot bakgrund av de avgivna anbuden vet vUka regioner som gynnas eller raissgynnas. Enligt budgetutredningens mening torde det inte gå att ge­nerellt förorda det ena eller det andra alternativet,

RRV anser i likhet med komraittén att underställning bör ske så tidigt sora raöjligt. Självfallet raåste vid tidpunkten för underställning ett för Kungl, Maj:ts prövning relevant beslutsunderlag föreligga, vilket i vissa fall kan vara först sedan anbud inkorarait. Tidpunkten för underställ­ning bör därför prövas av rayndigheten i det särskilda fallet.

I fråga ora de merkostnader sora kan uppkomraa vid frångående av principen ora affärsmässighet anser FMV att dessa inte bör bestridas från anslag som beräknas för upphandlingens ändaraål. För att fastställa raerkoslnaderna behövs enligt verkets raening inte anbudsinfordran utan rayndigheterna bör kunna göra en ungefärlig uppskattning. Vägverket förutsätter att Kungl. Maj:t ersätter rayndigheterna för raerkostnader. Ora så inte sker kan tillärapningen av förfarandet få en raycket begrän­sad omfattning. Luftfartsverket anser att i den mån upphandling skall ske efter någon form av samhällsekonomisk bedöraning bör särskild er­sättning utgå tUl affärsverken för de raerkostnader detla kan förorsaka dera.

Datainduslriutredningen tar särskilt upp ett av de exerapel kommittén näraner på upphandlingar som kan behöva underställas Kungl. Maj:t för särskild prövning, näraligen upphandling av datamaskiner m. m. Ut-

Prop. 1973: 73

14

redningen föreslår bl. a. alt denna upphandling bör bedöraas i ett sara­hällsekonoraiskt perspektiv. Postverket anför däreraot alt fullgörandet av de uppgifter som ålagts verket kräver att upphandlingen baseras på marknads- och effektivitelsöverväganden. Verket avstyrker ett åläggan­de att underställa upphandling av avancerad teknisk utrustning särskild prövning då man av nyssnämnda skäl anser sig behöva full frihet vid val av bl. a. databehandlingsutmslning. Även televerket anser sig av lik­nande skäl behöva full frihet i sitt val av datautrastningar raed tillbehör och prograra vara.

5    Upphandling som sysselsättningspolitiskt medel

5.1 Kommittén

Koramittén har, när det gäUer användning av upphandling som ett medel i sysselsättningspolitiken, tolkat sitt uppdrag så att den i första hand haft att kartlägga och analysera erfarenheterna av hittills vidtagna åtgärder särat pröva huravida dessa åtgärder står i överenssläraraelse med Sveriges internationella åtaganden. Det vidare perspektivet, bl. a. möjlighetema att anpassa myndigheternas beställningsverksamhet till den ekonoraiska politikens övriga ki-av, har korarailtén ansett ligga utan­för uppdragets rara.

Korarailtén beskriver utförligt gällande regler och praxis för an­vändningen av upphandling sora sysselsättningspohtiskt raedel. Upp­handlingskungörelsen raedger, sora tidigare närants, inte att myndig­heten vid prövning av anbud får ta särskild hänsyn till den rådande sys­selsättningssituationen. Ora en rayndighet anser att avsteg bör göras från kravet att välja det från affärsraässiga synpunkter förraånligaste anbudet raåste den inhämta medgivande från Kungl. Maj:t, om inte särskilda föreskrifter meddelats.

Sådana särskUda föreskrifter har raeddelals AMS dels genom att AMS i sin instruktion undantagils från skyldigheten att tillämpa upp­handlingskungörelsen dels genora besläraraelserna ora s, k, rådrurasbe-ställningar. Vid arbeten i egen regi följer AMS dock normalt upphand­lingskungörelsen ora inte särskUda oraständigheter i undantagsfaU nöd­vändiggör annat. När beredskapsarbeten utförs av annan huvudman föreskriver AMS att upphandlingskungörelsen skall tUlämpas. I ett be­gränsat antal fall, exerapelvis vid beredskapsarbeten raed krav på snabbt påbörjande, har undantag från dessa bestäraraelser medgetts huvudraan­nen.

Bestäraraelser om s. k. rådrumsbestäUningar har meddelats av Kungl. Maj:t den 3 juni 1966 (kompletterade den 29 maj 1969) med stöd av riksdagens beslut (prop. 1966: 52, SU 1966: 107, rskr 1966: 251) avseende riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken m. m. Bestämmelserna

Prop. 1973: 73

15

innebär att AMS får lägga ut beställningar som behövs i statlig verksam­het hos industriföretag som varslat ora friställning av anställda i större omfattning till följd av driftuiskränkningar eller driftnedläggelse. Be­ställningarna får inte läggas ut i större orafattning än vad sora är ound­gängligen nödvändigt för att ge arbetsförmedllngsorganen behövligt råd­rum. Gällande bestämmelser om inhäratande av anbud skall därvid inte tillärapas. Omfattningen av dessa beställningar under budgetåren 1966/671970/71 har understigit 8 milj. kr. per år. Under budgetåret 1971/72 uppgick motsvarande beställningar till närraare 20 railj. kr.

Offentliga beställningar har även använts för att av konjunkturpoli­tiska skäl stimulera sysselsättningen i en hel industribransch. Detta har skett genom att Kungl. Maj:t med stöd av nyssnämnda riksdagsbeslut kunnat dels medge statliga myndigheter att tidigarelägga beställningar dels bevilja statiiga bidrag till kommuner som på sararaa sätt tidigarelagt sina beställningar.

En sådan mer samlad utläggning av induslribeställningar i sysselsätt­ningsskapande syfte har efter särskilda beslut av Kungl. Maj:t skett vid fyra tUlfällen, näraligen åren 19581959, 1963, 19671968 och 1971. Åtgärderna har varit ett led i en serie ekonoraisk-poliliska och arbels­raarknadspolitiska åtgärder som vidtagits för alt främja sysselsättningen vid konjunkturavmattningarna näranda år. Fr. o. m. 1963 års beslut har åtgärderna omfattat såväl statiiga som komraunala bestäUningar hos före­tag inora viss bransch. TUl kommunerna har ett statsbidrag på 20 % ut­gått vid tidigarelagd beställning. Upphandlingskungörelsens bestärarael­ser har tillärapats av de statliga rayndigheterna.

Vid sidan av rådrurasbeställningama har upphandling skett utan att upphandlingskungörelsen tUlämpats i ett begränsat antal fall efter sär­skUda beslut av Kungl. Maj:t.

Korarailtén beskriver förfarandet vid de näranda tidigareläggning-arna av offentliga beställningar. Beställningar som ansetts ha ringa sysselsättningseffekt eller för vilka utländska företag kunnat koraraa i fråga för leverans har inle tidigarelagts, utan upphandlingen har fått ske i normal ordning vid senare tillfälle. Detsamma har gällt för inhemska förelag, vars efterfrågan på arbetskraft inte kunnat tillgodoses. Huvud­parten av tldigareläggningama har gjorts av affärsverken. Dessa har schablonraässigt ersatts med 10 % för det ökade förräntningskrav som anskaffningarna medfört. Däremot har någon ersättning inte utgått för fördyrad upphandling i övrigt. Någon anledning att frångå förraånli­gaste anbud har den upphandlande myndigheten därför inte haft.

I fråga om de komraunala beställningarna har gällt att koraraun sora villkor för statsbidrag skall styrka att beställningen avser en faktisk tidi­gareläggning. Endast i den mån beställningen ansetts lämpUg raed hän­syn till sysselsättningseffekten har statsbidrag utgått. Liksora i fråga om

Prop. 1973: 73

16

de statliga beställningarna har det gällt upphandlingar vid vilka endast svenska förelag bedömts kunna komraa i fråga.

Koramittén har särskilt analyserat erfarenheterna av de beställningar sora tidigarelades åren 19671968. På grandval av denna analys anser korarailtén alt systeraet raed tidigareläggning av industribeställningar är ell nödvändigt instruraent för alt stiraulera sysselsättningen i en ned­åtgående konjunktur.

Erfarenheterna av tldigareläggningama visar enligt komraittén alt förfarandet släUer höga krav på beredskap och snabbhet i agerandet. De civila statliga beställningarna fungerade i stort tillfredsställande. Delta gäller inte i sararaa utsträckning de railitära beställningarna. Om denna form av beställningar på den mUitära sidan upprepas i syfte att överbrygga en konjunkturavraattning, raåste enligt korarait­téns raening urvalet av produkter för tidigareläggning göras raed stor omsorg och avse delvis annat slag av raateriel. Vidare raåste den beräk­nade lidpunkten för leverans noggrant prövas. Handläggningsordningen bör även ändras så att AMS raedverkar i ökad utsträckning när beställ­ningarna läggs ut.

Vidare har erfarenheterna enligt korarailtén klart visat att tröghet i handläggningsordningen och raåhända frånvaron av fasta adrainistra­tiva rutiner raedfört olägenheter. Beredskapen bör höjas på samtliga beslutsnivåer bl. a. genom att särskilda åtgärdslistor upprättas. Investe­ringsreserven bör ägnas kontinuerlig uppmärksarahet.

Koramittén konstaterar betydande fördelar med ett fast regelsystem för ersättning tUl myndigheter och komrauner för de raerkostnader som uppkomraer vid förfarandet med tidigarelagda industribeställningar. Ett fast regelsyslera raedför att myndigheter och komrauner i sin planering kan beräkna vilka ersättningar som koraraer att tillärapas när sysselsätt­ningsinsatser görs. Oklarhet ora ersättningsreglerna bör därigenom inte behöva försena sysselsättnlngsinsatserna, vilket tidigare ibland varit fal­let. Kommittén förordar fortsatt tillämpning av gällande regler, vUket innebär att tidigareläggning av statligt affärsverks upphandling genom reducerad avskrivningsskyldighet endast belastas med 90 % av kostna­den för beställningen. För andra statliga myndigheter bör när detta likviditetsmässigt erfordras tidigarelagd beställning finansieras genom att särskilda medel ställs tUl förfogande från arbetsmarknadsanslagen. Myndigbetens upphandlingsbehov för koramande budgetår minskar här­igenom vUket kan beaktas vid budgetbehandling och Kungl. Maj:ts be­slut ora raedelsdisposition. För koraraunala rayndigheter har vid sys­selsättningspolitiskt betingad tidigarelagd upphandling av redovisat slag staten norraalt läranat bidrag raed 20 % av beställningens värde. Kora­railtén förordar att även denna bidragsprocent bibehålls.

Vid högkonjunklurema åren 1961 och 19691970 fattade Kungl. Maj:t beslut ora uppskov med leveranser och senareläggning av be-

Prop. 1973: 73

17

ställningar. Korarailtén har analyserat erfarenheterna av förfarandet un­der åren 19691970.

Det föreligger enligt kommitténs mening stora svårigheter att mäta den arbetsmarknadspoliliska och sarahällsekonoraiska effekten av de rapporterade senareläggningarna och beviljade uppskoven raed leveran­ser. Detla beror bl. a, på att rayndigheterna i vissa fall utnyttjat de ge­nora senareläggningar disponibla medlen för beställning av andra pro­dukter än de senarelagda och att en del av anskaffningarna helt eller delvis levererats av utländska tUlverkare. Korarailtén påpekar vidare alt senarelagd tidpunkt för beställning inte raed säkerhet innebär att leve­ransdagen blivit senarelagd i sararaa utsträckning.

Koramittén understryker betydelsen av en oraedelbar och direkt in­formation från Kungl. Maj:t tUl berörda verksledningar i samband med beslut om senareläggningar äv leveranser. Sådan inforraation bör koraraa till stånd även i fortsättningen. Myndighetemas uppgifter ora konjunkturberedskap bör även i fråga om möjligheter alt senarelägga beställningar och uppskjuta leveranser prövas ingående i saraband med den årliga budgetgranskningen.

De senareläggningar av beställningar och uppskov med leveranser sora ägt rara har byggt helt på frivUlig raedverkan från myndigheternas sida. Någon inskränkning i myndigheternas rätt att disponera anvisade anslag har inte förekorarait. Korarailtén erinrar ora att det är oklart i hur hög grad dessa uppskov och senareläggningar skuUe ha kommit tUl stånd även utan särskild anmodan av Kungl. Maj:t. Systemet torde dock ha betydande värde genom att kontakt i en ansträngd produklionssitua-tion etableras mellan beställare och leverantör i fråga om anpassning av leveranser till företagens produktionskapacitet. A andra sidan minskar enligt komraittén effekten av åtgärder av ifrågavarande slag starkt när de förlängs ett flertal gånger. Förfarandet att senarelägga beställningar förutsätter slutligen mycket goda raöjligheter att överblicka konjunktur­utvecklingen.

Trots de reservationer i fråga om systeraets verkningar som påtalats anser kommittén att senareläggning av bestälhiingar och uppskov med leveranser t. v. bör användas sora ett raedel i den ekonoraiska politiken. Det bör enligt korarailtén närraast ankoraraa på budgetutredningen att överväga de eventuella adrainistrativa åtgärder sora bör vidtas för att minska likviditeten för myndigheterna i en viss situation.

Upphandlingskoraraittén berör översiktligt också upphandling inom ramen för svenskt utvecklingsbistånd. Korarailtén anser att det från eko­noraisk-poliliska synpunkter är önskvärt att en så stor del av budgeten som möjligt kan utnyttjas inom konjunktur- och stabiliseringspolitiken. EnUgt komraittén låg det dock inte inom raraen för dess uppdrag att föreslå någon ändring av principerna för upphandling för svenska bi-ståndsraedel. De ledande principerna är att biståndet skall läranas obun-

2   Riksdagen 1973.1 saml Nr 73

Prop. 1973: 73

18

det så att det inte förknippas raed vUlkor om köp i Sverige samt alt de behov som komraer till uttryck i u-ländernas utvecklingsplaner skall vara avgörande för inriktningen av Sveriges insatser. Kommittén har därför suramariskt prövat hur stor del av de svenska biståndsraedlen sora kan anses vara raöjlig att utnyttja för den ekonoraiska politikens syften utan att gäUande principer för biståndet ändras. I den raån tidigareläggning skulle bli aktuell bör enligt korarailtén Sverige stå för lagringskostnader, ora sådana skuUe uppkoraraa. Komraittén frarahåller att senareläggning av beställningar och uppskov med leveranser självfallet endast kan komma i fråga i de fall mottagarlandet ger sitt samtycke.

Vid sidan av eventuell upphandling för katastrofberedskap synes en­ligt kommitténs uppfattning det multilaterala livsmedelsbiståndet och det bilaterala varubiståndet raedge raöjligheter att styra biståndsinsat­serna för inköp från Sverige. Omfattningen av nämnda bistånd budget­året 1971/72 var av storleksordnmgen 100 milj. kr. Utvecklmgen på sikt blir givetvis beroende på den inriktning av verksamheten som statsraak­terna fastställer. En väsentlig fråga är enligt korarailtén härvid exerapel­vis varubiståndets andel av biståndsresurserna.

Det har inte legat inora raraen för koraraitténs uppdrag att avge sär­skilda förslag rörande upphandling för biståndsraedel. Korarailtén för­ordar dock att berörda rayndigheter utreder, huruvida upphandling för biståndsraedel kan anpassas efter sysselsättningsläget i Sverige. Vad som enligt koramitténs uppfattning kan komraa i fråga är närraast upphand­ling för varubistånd och katastrofberedskap.

5.2 Remissyttranden

Koraraitténs förslag att använda upphandling sora ett medel i syssel­sättningspolitiken tillstyrks i allt väsentiigt eller läranas utan erinran av flertalet reraissinstanser. Sålunda anser LO att den offentliga verksara­heten sora helhet bör medverka till att den ekonomiska poUtikens mål uppfylls och att även de offentliga myndigheternas upphandling an­vänds som ett medel härför. LO raenar att tidigareläggning av beställ­ningar i sysselsättningsfrärajande syfte bör användas även i fraratiden. Liknande synpunkter fraraförs av statskontoret, AMS och vattenfalls-verket. AMS frarahåUer särskUt alt investeringsreserven raåste ägnas stor orasorg. Styrelsen understryker även den betydelse rådrurasbeställning­ama haft. Statskontoret anser att det är nödvändigt att planeringsproces­sen på allt sätt påskyndas.

Viss tvekan i fråga ora upphandlingens roll som sysselsättningspoli­tiskt medel uttrycker Sveriges industriförbund. Förbundet raenar att de effekter som en tidsförskjutning av offentliga bestäUningar kan åstadkomma måste betraktas som i det närmaste försumbara jämfört med svängningarna i efterfrågan från andra sektorer, exempelvis den

Prop. 1973: 73

19

privata konsumtionen och lagereflerfrågan. Förbundet frarahåller vidare att konjunktumedgångar som inträffar samtidigt i vårt land och de län­der sora Sverige har handelsutbyte raed kan, om systemet tillämpas även i dessa länder, leda till en samtidig indragning av produktionen till resp. land. Förbundet anser det vidare riraligt att anta att den del av industrin sora är starkt beroende av beställningar från försvaret inte följer de normala konjunkturvariationema. Därför kan det vara tveksarat att ut­nyttja beställningar från försvaret sora ett medel att stabilisera det all­männa konjunkturläget. Liknande synpunkter anförs beträffande lunga beställningar exerapelvis från SJ. Såväl industrins sora rayndigheternas erfarenheter av senareläggning av bestäUningar och leveranser talar en­ligt förbundet för att denna raetod inte bör utnyttjas sora ett raedel i konjunklurpoliliken.

Sveriges grossistförbund anser att upphandling och särskilt koramunal upphandling är ett mindre lärapligt instraraent i sysselsättningspolitiken. I de undantagsfall då instruraentet raåste användas bör det enligt för­bundet inskränkas till statliga beställningar.

Frågan ora ett fast regelsystem för ersättning till beställare sora av sysselsättningsskäl tidigarelägger beställningar berörs i några remissvar. LO tillstyrker koraraitténs förslag men anser att samma ersätining bör utgå till statlig och kommunal rayndighet. SJ anser att ett fast regel­syslera är av begränsat värde. Ett sådant systera bör enligt SJ endast ange en minirainivå fÖr ersättningen. Utöver denna rainirainivå bör er­sättningen kunna höjas efter bedöraning i varje särskUt faU. Miniraini-vån bör enligt verket endast vara avsedd för beställarens ränteutgift i saraband raed tidigareläggningen. Ora beställaren häratöver förorsakas andra kostnader lill följd av t. ex. högre pris, annan kvalitet, avvikande utförande eller dyrbarare planering, skall högre ersättning kunna korama i fråga. Miniminivån bör vara densararaa oavsett ora det är en kora­mun eller ett statligt affärsverk som är bestäUare.

Vattenfallsverket framhåller att flera skäl talar för en högre procent­sats för statliga rayndigheter än föreslagna 10 %. Bl. a. anförs att pro­jekt aktualiseras i långtidsplaneringen, som inte fyUer normala krav på lönsarahet. Med ett fast regelsystem med högre ersättning än 10 %, ex­empelvis 20 å 30 %, skuUe det enligt verket kunna vara raeningsfullt att fullgöra projekteringen och att ha sådana projekt i beredskap vid kon-junkturavraattningar. Att regelraässigl tidigarelägga beställningar av andra än kraftekonoraiska skäl anses inle vara raöjligt.

Sveriges industriförbund berör frågan ora upphandling inom ramen för svenskt utvecklingsbistånd och frarahåller att alla givarländer i lik­het med Sverige bör länma obundet bistånd. Eftersom praktiskt taget alla länder lämnar sitt bistånd förknippat med vUlkor om leveranser från givarlandet bör Sverige enhgt förbundet se till att svenska företag inte som hittills kommer i ett sämre konkurrensläge.

Prop. 1973: 73

20

6    Upphandling som regionalpolitiskt medel 6.1 Kommittén

Komraittén har på grundval av hittillsvarande erfarenheter prövat olika åtgärder för alt stiraulera upphandlingen från företag i de fyra nordligaste länen. Korarailtén har ansett det ligga utanför sitt uppdrag att närraare överväga om annan geografisk orafattning, exerapelvis det lokaliseringspolitiska stödområdet, bort användas i stället. Vidare har korarailtén i sina överväganden utgått från att de av statsraakterna an­tagna principerna för regionalpolitiken alltfort skall gälla.

Gällande upphandlingskungörelse raedger sora tidigare nämnts inte att myndigheterna vid prövning av anbud får ta hänsyn till den rådande regionalpolitiska situationen. Kungl. Maj:t har dock genora beslut den 3 december 1965 meddelat försvarets myndigheter vissa föreskrifter i syfte att fräraja upphandling i de fyra nordligaste länen. Dessa föreskrifter in­nebär att försvarets myndigheter skall upprätta förteckningar över lämpliga leverantörer i dessa län. De skall vidare infordra anbud från dessa leverantörer särat, i det fall sådant anbud icke kan antas, sararåda med ÖB och AMS.

De svårigheter att konkurrera framgångsrikt sora föreligger för före­tag i de fyra nordligaste länen kan enligt koramittén i stor utsträckning sägas gälla även, för mindre och medelstora företag i allmänhet. Vissa av de förslag för att förbättra norrlandsföretagens! möjligheter inom den statiiga upphandlingen som redovisas i det följande kan enligt korarait­téns raenmg därför vara tillärapliga också för dessa grupper av företag.

komraittén anser att det i första hand bör ankoraraa på företagen själva att aktivera sina insatser hos de statliga rayndighetema. Sora ex­erapel på sådana insatser anförs förbättrad raarknadsföring och bevak-nmg av upphandlingar.

Detta hindrar emellertid inte att man även från statens sida bör vidta åtgärder för att genom upphandlingen främja norrlandsföretagens ut­veckling. Konmiittén har övenägt olika metoder att förbättra norr­landsföretagens deltagande i den statliga upphandlingen. De redovisade förslagen till åtgärder bygger på förutsättningen att rayndigheterna inora raraen för gällande bestäramelser aktivt skall raedverka till att en ökad del av upphandlingen läggs ut hos företag i de fyra nordligaste länen. Myndigheterna skall i detta syfte regelmässigt inhämta anbud från så­dana företag i dessa län som kan korama ifråga sora leverantörer vid upphandling.

Korarailtén anser att den skyldighet som f. n. åligger försvarets myn­digheter enligt Kungl. Maj:ts tidigare nämnda beslut i december 1965 att upprätta förteckningar över norrlandsföretagen bör byggas ut att orafatta även den civila sektorn, så att större upphandlande myndigheter

1 Med begreppet norrlandsförelag avses företag i de fyra nordligaste länen.

Prop. 1973: 73

21

får en klar bild av i vUken utsträckning det finns företag i Norrland sora kan koraraa i fråga vid en viss upphandling. Förteckningarna över norr­landsföretagen bör upprättas av länsarbetsnäranderna i sararåd raed lä­nens företagarföreningar. De bör innefatta inle endast uppgifter ora an­tal anställda, produktionsvärde, specialinriktning, förekorast av special-raaskiner etc. utan också ägarforra, aktiekapital m. ra.

Korarailtén föreslår vidare att AMS, på grundval av uppgifter sora rayndigheterna läranar, upprättar branschvisa förteckningar över vilka statliga myndigheter sora regelraässigl upphandlar viss raateriel. För­teckningarna bör innefatta även större leverantörer till statliga rayndig­heter som använder sig av underleverantörer. Dessa förteckningar bör tillställas norrlandsföretagen genom förmedling av företagarföreningar eller länsarbetsnärander. Motiven för denna ordning är enligt korarail­tén dels att raånga norrlandsföretag erfarenhelsraässigt inte har tUlräck­lig kännedom om statlig upphandling och saknar raöjlighet att systeraa­tiskt bevaka upphandlingarna, dels att myndigheterna ofta upphandlar större samlade projekt vid vilka endast raycket stora företag kan göra sig gällande. Någon raöjlighet att konkurrera vid denna typ av samraan-hållen upphandling har inle mindre företag. Om mindre företag, inle minst i Norrland, skall kunna komma i fråga vid dessa upphandlingar bör de alltså inrikta sig på att gå samraan om ett anbud i upphandlingen eller bli underleverantörer till större företag. Särskilt gäller detta vid upphandling av försvarsmateriel.

Koramittén anser att särskilda resurser bör ställas till norrlandsföreta­gens förfogande för bistånd och rådgivning I upphandlingsärenden. Det är närmast företagarföreningama sora i dag svarar för denna service. De bör enligt korarailtén intensifiera sina ansträngningar på orarådet.

För alt underlätta för företagen att följa upphandlingsärendena bör varje myndighet åläggas att ombesörja att utfallet av en upphandling i form av upphandlingsprotokoU eller raotsvarande kommer anbudsgi-vande norrlandsföretag tUlhanda. I syfte att rainska belastningen på rayndigheten bör detta ske i den formen att myndigheten sänder proto­koll till ett gemensarat serviceorgan som sedan distribuerar dessa för­sedda med komraenlarer till berörda företag.

Enligt koramittén kan olika alternativ tänkas när det gäller organisa­tionen av ett sådant serviceorgan. Det är sålunda möjligt att en för norr­landsföretagen och för raindre företag i allraänhet geraensara förra bör eftersträvas, eftersora de raindre företagen har likartade problera i fråga ora att effektivt konkurrera vid den statliga upphandlingen. Om endast norrlandsföretagen beaktas bör formen vara antingen att en av företa­garföreningarna i de fyra nordligaste länen svarar för denna uppgift genom att ett mindre upphandlingskontor förläggs dit eller alt ett så­dant kontor förläggs till lUC i Skellefteå. Ett sådant kontor skulle även kunna förmedla exerapelvis förfrågningar om upphandlingsbe-

Prop. 1973: 73

22

stämmelsernas tillämpning och om tidpunkten när vissa bestäUningar avses läggas ut. Vidare skulle kurser kunna arrangeras ora den offentli­ga upphandlingens bestämmelser och praxis.

Enligt kommitténs förslag tUl ny upphandlingskungörelse får den upphandlande myndigheten, om två anbud bedöms likvärdiga, antingen välja mellan anbuden eller Infordra skiljebud från anbudsgivarna. Ora ett norrlandsföretag deltar i anbudsgivningen förordar korarailtén att i sådant fall förtur lämnas norrlandsföretaget.

Kommittén överväger men a\'visar raöjligheterna för norrlandsföretag att få köpa in sig på lägsta anbud. Det skulle enligt korarailtén innebära ett åsidosättande av andra företags möjligheter att konkurrera. Genom att ett norrlandsföretag på detta satt skulle få möjlighet att lägga in "preliminära" anbud skulle vidare ett sådant förfarande kunna leda till alt andra företags intresse för att delta i anbudsgivningen minskar. På sikt skuUe raan därmed riskera fördyrad upphandling. Ett annat skäl till att komraittén inte förordar detta altemativ är att det skulle vara för­enat med betydande risker såväl för norrlandsföretaget som för myndig­heten att på detta sätt pressa ner anbud till en nivå som norrlandsföreta­get vid en tidigare bedöraning inte nått ned till. Upphandlande rayndig­heter har vid kontakter raed komraittén sett det som en fara att på detta sätt pressa ett företag att överslaida leveranskapacitet eller underskrida kostnadskalkyler. Förelag skulle i ökad utsträckning riskera att inte kunna fullfölja leveranser, vilket skulle vara tUl men också för den upp­handlande myndigheten.

I en särskild framställning den 27 januari 1970 till chefen för inrikes­departementet föreslår AMS att ett samrådsförfarande liknande det som f. n. tillärapas för försvarets rayndigheter införs raellan civila upphand­lande statliga rayndigheter och AMS. I de fall AMS finner att ett norr­landsföretag trots att annat förraånligare anbud föreligger bör få anbudet, skulle enligt styrelsen ärendet underställas Kungl. Maj:t. Fraraställningen har överlämnats till komraittén för övervägande.

Kommittén framhåller att om raan etablerar ett system av denna typ inom den civUa upphandlingen är det nödvändigt att förfarandet be­gränsas till större upphandlingsärenden och att handläggningstiden ned­bringas. Korarailtén anser det eraellertid vara uppenbart att den sara­lade bedöraningen tar viss tid i ärenden av denna natur, eftersora inte endast regionalpolitiska utan också branschraässiga och andra bedöra­ningar raåste göras. Det är sålunda inte alltid önskvärt att ett norrlands­företag i denna sin egenskap får förtur framför ett annat företag som kan vara i en sysselsättningsmässigt särare position i annan del av landet. Att kontinuerligt och selektivt stödja norrlandsföretag via den offentiiga upphandUngen skulle enligt koraraitténs uppfattning innebära avsteg från gällande principer för det regionalpolitiska stödet. KonfUk­ter raed Sveriges åtaganden inora Europeiska frihandelssaramanslut-

Prop. 1973: 73

23

ningen (EFTA) skulle också kunna uppkomma vid civila rayndigheters upphandling. Korarailtén vUl därför inte tUlstyrka en utsträckning av sararådsförfarandet till de civUa rayndigheterna raen frarahåller att var­je rayndighet bör medverka tUl alt den ekonomiska politikens mål upp­nås, bl. a. då det gäller en effektiv regionalpolitik. Med utgångspunkt häri anser korarailtén alt det bör ankoraraa på upphandlande rayndig­heter att efter eventuellt erforderligt sararåd raed AMS avgöra vilka större ärenden sora bör underställas Kungl. Maj:t för en samlad prövning från regionalpolitiska synpunkter.

Beträffande föreskriftema för det näranda sararådsförfarandet för försvarets myndigheter påpekar korarailtén att bestäraraelsema endast reglerar samrådet mellan AMS och ÖB å ena sidan och den upphand­lande myndigheten å den andra. Ora och när ett ärende skall understäl­las Kungl. Maj:t berörs däreraot inte. Korarailtén konstaterar att erfa­renheterna av nu gällande regler för remissförfarande inora försvars­sektorn lyder på att förfarandet haft förhållandevis liten betydelse. Ora det särskilda sararådsförfarandet för försvarets del bedöras önsk­värt även i framtiden anser kommittén att det bör ankoraraa på den upphandlande rayndighelen att i förekoraraande fall underställa Kungl. Maj:t ärendet för avgörande samt begära eventuellt erforderlig täckning av merkostnader. I syfte att förenkla handläggningen bör samrådsför­farandet enligt korarailtén inte orafatta upphandlingar vars värde un­derstiger 100 000 kr.

6.2 Remissyttranden

Koraraitténs synpunkter på den statliga upphandlingen sora ett raedel att fräraja den regionala utvecklingen delas av en bred reraissopinion. Det råder stor enighet ora att det i första hand bör ankoraraa på norr­landsföretagen själva att aktivera sina insatser raen att även rayndighe­terna inom ramen för gällande upphandlingsregler bör verka för att en ökad del av den statliga upphandlingen läggs ut hos företag i de fyra nordligaste länen. Att de föreslagna åtgärderna avgränsats till att avse de fyra nordUgaste länen föranleder dock vissa invändningar.

Beträffande koraraitténs förslag ora åtgärder för inforraalionsutbyle raellan rayndigheter och norrlandsföretag anför KF att även företag ut­anför de aktuella länen har svårigheter, varför åtgärderna enligt KF bör avse hela det regionalpoliliska stödorarådet. Även Sveriges industriför­bund raenar alt åtgärderna är av betydande intresse också för företag i andra delar av landet. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att åtgär­derna inte enbart bör avse förelag i de fyra nordligaste länen utan även företag i andra län raed stor andel raindre och raedelstora företag. Länsstyrelsen understryker nödvändigheten av att de raindre företagen får tUlgång tUl särskilda resurser vid företagarföreningarna för bistånd

Prop. 1973: 73

24

och rådgivning i upphandlingsärenden. Liknande synpunkter fraraförs av SHIO och Företagarföreningarnas förbund, sora påpekar att de mindre och medelstora förelagens roll i den statliga upphandlingen ge­nerellt bör stärkas.

SHIO och Företagarföreningarnas förbund pekar vidare på det sys­tera. Small Business Adrainistration (SBA), sora tillärapas i Förenta sta­terna. Organisationerna frarahåller att det araerikanska systeraet är av intresse för mindre och medelstora förelag och därför bör uppraärksara­raas. Delta syslera redovisas närraare på sid. 45.

Förslaget ora förtur vid Uka anbud för företag i de fyra nordligaste länen tillstyrks eller läranas utan erinran av flertalet reraissuistanser. Sveriges industriförbund anser att ett sådant förfarande är att föredra fraraför ett system med skiljebud, eftersom sådana ofta inbjuder till prutningar som knappast kan vara till fördel vare sig för anbudsgivare eller rayndighel. Sveriges grossistförbund ställer sig däreraot tveksarat till förslaget. För alt nå den regionalpoliliska raålsättningen krävs näraligen enligt förbundet alt det gynnade företaget åtrainstone i någon raån är arbetskraftsintensivt. Förbundet frarahåller de negativa konsekvenser förfarandet kan raedföra för de oraråden raed sysselsätlningssvårigheter sora inte orafattas av förslaget. Vidare anför förbundet att korarailtén inte tillräckligt belyst vad sora skall förstås raed likvärdiga anbud.

Vad gäller frågan om ett gemensamt upphandlingskonlor för norr­landslänen anser länsstyrelserna i Skaraborgs, Jämtlands och Norrbot­tens län, lUC och Företagarföreningarnas förbund att de av kommittén näranda serviceuppgifterna i stället bör ankoraraa på företagarförening­arna.

Några reraissinstanser tar även upp frågan ora den kommunala upp­handlingens betydelse sora regionalpolitiskt raedel. Enligt TCO skulle den koraraunala upphandlingen kunna inordnas i regionalpolitiken vil­ket kan leda tUl samhällsekonomiska vinster, varför frågan borde ha ut­retts. Liknande synpunkter framförs av länsstyrdsen i Jämtlands län.

De föreskrifier om samråd mellan upphandlande rayndighet, AMS och ÖB som f. n. tiUämpas av försvarets myndigheter bör enligt FMV upphävas. Norrlandsföretagen bör, frarahåller FMV, snarare söka häv­da sig sora underleverantörer än sora direklleveranlörer. ÖB anser alt om ytterligare åtgärder skall vidtas från de upphandlande rayndighe­ternas sida skall de gälla för saratliga upphandlande rayndigheter och inte enbart för försvaret. TCO raenar alt det ur regionalpolitisk syn­vinkel kan vara fördelaktigt ora sararaa regler för sararåd tillärapades för civila och railitära rayndigheter.

Prop. 1973:73

25

7    Upphandling som medel att främja industriell utveckling

7.1 Kommittén

Den offentliga upphandlingen på tekniskt avancerade oraråden ora­fattar dels forsknings- och utvecklingsarbete, dels produkter raed bety­dande inslag av forskning och utveckling, dels tekniskt avancerade fär­digprodukter. Inom detta område finns en rad typer av beställningar med varierande utvecklingsinnehåll. Under vissa oraständigheter kan det enligt koraraitténs direktiv finnas anledning att raodifiera principen ora affärsraässighet i upphandlingen. Här åsyftas bl. a. de fall då statiiga be­ställningar läggs ut sora ett led i strävandena att fräraja den inheraska industrins utveckling på tekniskt avancerade oraråden raed höga utveck­lingskostnader. För dessa faU skulle korarailtén överväga behovet av en särskild beslutsordning.

Den offentliga upphandlingen på detta oraråde kan enligt korarailtén vara av så central betydelse för den inheraska industriella utvecklingen i vårt land att en särskild beslutsordning behövs för att reglera hur upp­handlingen skall gå till. Här avses fall då skäl kan föreligga alt upp­handla en svensk produkt för att stödja den inheraska industriella ut­vecklingen. Ett sådant stöd kan vara raotiverat då raan vill bibehålla en produktion sora långsiktigt kan väntas bli av stor betydelse, då raan vUl ge en önskvärd korapletlering av forsknings- och utvecklingsstöd, som tidigare lämnats av STU eller genom utvecklingsbeställning, eller då raan vill lägga ut en referensbeställning sora gör det raöjligt för ett företag eller en bransch att konkurrera på exporlraarknaden (t. ex, pro-totyptillverkning för att företaget skall kunna visa sin korapetens).

Oklarhet råder f, n, enligt korarailtén ora beslutsordningen och ora raetoderna alt bestrida raerkostnader sora kan uppkoraraa för den upphandlande rayndigheten när principen ora affärsmässighet frångås i nu berörda fall. Den fråga kommittén har haft att ta ställning till är hur man skall gå till väga vid en upphandlmg sora inte endast skall täcka ett visst dokuraenterat behov, utan saratidigt även stimulera utveckling av ny teknik. Det senare är enhgt korarailtén en del av den totala indu­striella forsknings- och utvecklingspolitiken, Korarailtén avger inte nå­got detaljerat förslag i fråga ora utformningen av en beslutsordning el­ler hur eventuella raerkostnader skall bestridas. Anledningen härtill är att dessa frågor enligt koraraitténs uppfattning inle lärapligen kan av­gränsas från en vidare bedöraning av den industriella forsknings- och utvecklingspolitiken. Korarailtén skisserar dock bl. a. på grundval av vad sora frarakomrait vid hearings och kontakter raed myndigheter och organisationer vissa riktlinjer och förslag.

Enligt koraraitténs raening är det angeläget att få till stånd en bredare och raera allsidig bedöraning av de krav på fraraför allt tekniskt avance­rade produkter sora föreligger från rayndigheternas sida. Detta kräver

Prop. 1973:73

26

en fortlöpande och saraordnad överblick av den statliga upphandlingen inora tekniskt avancerade oraråden. Hithörande uppgifter skulle enligt komraittén kunna åvila en särskUd delegation med representanter för så­väl myndighets- som forsknings- och tillverkningssidan. Härigenom skulle samarbetet kunna förbättras mellan den mUitära sektorn, den ci­vila statliga sektom, forskningen och industrin. I samband med de kontakter komraittén tagit har frarakorarait att även koraraunerna borde ingå i ett sådant saraarbete.

Delegationens arbete bör i första hand baseras på anmälningsskyldig­het från myndigheternas sida. Komraittén anser det önskvärt att denna anmälan görs i god tid före den avsedda upphandlingstidpunkten. Frå­gan om vilka upphandlingsärenden som bör anmälas bör fastställas vid prövningen av ett eventuellt raer detaljerat förslag. Anskaffningen bör vara av större omfaltning för att anmälan skall behöva göras. För för­svarets del bör beloppsgränserna vara de som idag tillämpas i det s. k. tvåstegsförfarandet. Detla omfattar anskaffning av raateriel sora kräver projektering före serieproduktion. Beloppsgränsen för projektering är 1 railj. kr. eller raera och för serieproduktion 10 railj. kr. eller raera. En beloppsgräns för anraälningsskyldighet beträffande den civila sektorn är svår att sätta innan närmare utredning gjorts eller erfarenhet vunnits av en eventuell försöksverksamhet.

Om delegationens bedöraning skulle utraynna i alt den finner beställ­ningen industripolitiskt betydelsefull överläranas ärendet till Kungl. Maj:t för avgörande. I övriga fall läranas frågan utan åtgärd.

En utgångspunkt för den här skisserade beslutsordningen har varit att uppnå det industripolitiska syfiet raed en så Uten adrainistrativ belast­ning på rayndigheterna sora raöjligt. Systeraet bör inte heller raedföra någon fördröjning av upphandlingen. Vidare innebär beslutsordningen att en fullständig och kvalificerad beredning av ärendena kan koraraa tUl stånd och att Kungl. Maj:ls kansli endast belastas raed de ärenden sora anses vara industripolitiskt betydelsefulla.

Den här skisserade beslutsordningen kan enligt korarailtén för den upphandlande rayndigheten raedföra att en upphandling blir raer kost­nadskrävande än vad den skulle ha blivit ora myndigheten avgjort upp­handlingen helt på egen hand och tUlärapat strikt affärsraässighet. TUl denna merkostnad komraer de eventuella adrainistrativa kostnader som själva beslutsordningen kan raedföra. Dessa torde enligt komraittén eraellertid vara helt obetydliga. I vissa fall kan det ligga i rayndighetens intresse att frångå affärsraässigheten. Ett exerapel härpå kan vara en be­ställning sora görs av försvarsrayndighet för att bibehålla eller vidareut­veckla en försvarsindustri. I sådana fall bör särskild ersätining för raer­kostnader inte utgå.

Ett tänkbart systera för de fall då ersättning för raerkostnader bör utgå skulle enligt kommittén vara att särskUda medel får disponeras för

Prop. 1973: 73

27

utveckling och direkta raerkostnader i saraband raed den offentiiga sek­torns upphandling. Dessa raedel skulle utgöra ett korapleraent till de resurser sora STU disponerar.

Komraittén har funnit att det föreligger ett klart behov av en särskild beslutsordning som korapleraent till upphandlingsbestäraraelserna i de fall upphandlingen utgör ett led i strävandena att fräraja den inheraska industrins utveckling på tekniskt avancerade oraråden. Den särskilda be­slutsordningen bör enligt korarailtén inryraraa ett saraordnande och överblickande organ i förra av en delegation för beredning av så­dana ärenden samt särskilda medel för bestridande av de merkostnader som kan uppslå för den upphandlande myndigheten. Det skisserade sys­teraet synes inle strida raot de åtaganden Sverige gjort i EFTA-saraarbe­tet. Konnraittén anser sig inte böra gå längre än till nyss näranda riktlin­jer och frarahåller att frågan bör prövas närraare i särskild ordning,

7.2 Remissyttranden

Flertalet reraissinstanser, sora yttrat sig i frågan, anser att den statliga upphandlingen bör kunna vara ett verksarat raedel att fräraja den in­heraska industriella utvecklingen.

STU menar att staien genom sin upphandling av forskningsintensiva produkter direkt kan stiraulera företagens utveckling av ny teknik. Den statliga upphandlingens effekter på utveckling av sådan teknik är av största betydelse för styrelsens verksamhet. Utvecldingsbeställningar kan enligt STU vara ett verksamt instruraent för att överbrygga det kritiska skedet, när produkten (raetoden) skall övergå från utveckling till pro­duktion.

LO anser alt den offentliga upphandlingen har viktiga effekter för forsknings- och utvecklingsarbetet och för den fraratida industristruktu­ren. Upphandlingen raåste därför enligt LO betraktas sora ett viktigt nä­ringspolitiskt raedel. Kraven på affärsraässighet i upphandlingen bör av­vägas raot förutsättningarna att bedriva en raålinriktad industriell forsk­nings- och utvecklingspolitik, sora på längre sikt tillfredsställer de krav på affärsmässighet sora kan ställas. Prövningen av dessa upphandlings­ärenden raåste enligt LO ske raed utgångspunkt från vad sora från sara-häUelig synpunkt är en önskvärd industriell utveckling. Det förutsätter att sarahällets näringspolitiska organ skapar sig en uppfattning ora vU­ken industriell struktur sora bör frärajas. Ett intensifierat utredningsar­bete inom tekniskt avancerade branscher raåste ske för att skapa under­lag för sådana bedöraningar.

Sveriges industriförbund anser det generellt önskvärt alt den offentli­ga upphandlingen används sora ett instruraent att styra industrins pro­duktion raot en högre teknisk nivå. Inora raraen för upphandlingskun­görelsen torde det finnas goda raöjligheter att fräraja en sådan utveck-

Prop. 1973: 73

28

Ung. Det faktura att man är beredd att betala även för fördelar som ligger långt frara i tiden bör enligt förbundet inte tolkas sora ett avsteg från principen ora affärsraässighet.

I fråga om den skisserade beslutsordningen med en särskild delegation är åsikterna delade. Ett par remissinstanser tUlstyrker koramitténs för­slag. Sålunda anser STU att den föreslagna delegationen bör ges tillfälle att inora givna raraar och raed utgångspunkt från erfarenheter från en kortare försöksverksarahet ge förslag till en närraare precisering av upp­gifter och befogenheter. Styrelsen är beredd att i positiv anda pröva att raedverka tekniskt och adrainistrativt under en försöksperiod. Delegatio­nens insatser bör enligt STU göras på ett begränsat antal kvalificerade projekt, så att inte handläggningen av övriga ärenden fördröjs. Projek­ten bör ha en viss ekonoraisk orafattning, raen raan bör inte aUtför hårt låsa sig till vissa beloppsgränser. Projekt av storleksordningen 23 milj. kr, kan ha en avsevärd betydelse exerapelvis i en tidig utvecklingsfas för ett företag eller för en raindre industri i allraänhet. Insatserna bör be­gränsas lill utvecklingstunga sektorer eller till oraråden där nya intres­santa utvecklingsraöjligheter föreligger. Ärenden som berör inre och yttre railjö bör särskUt prioriteras. En långsiktig bedöraning bör ligga bakora föreslagna åtgärder.

Även dataindustriutredningen tillstyrker att en delegation tillsätts i vilken även koraraunerna ingår. Härutöver föreslår utredningen att re­presentanter för såväl affärsdrivande verk som statliga och koraraunala bolag bereds plats i delegationen. Härigenom uppnås en samlad effekt för den offentliga sektorn, sora kan bli av stor näringspolitisk betydelse för den alltraer expanderande dataindustrin.

Flera reraissinstanser anser alt ytterligare utredning behövs innan ställning kan tas lill frågan ora en eventuell särskild beslutsordning. KF anser sålunda att en delegatlon skulle kunna vara av värde vid be­döraningen av huruvida beställningar har industripolitisk betydelse raen frarahåller alt frågan raåste utredas närraare. Även statskontoret anser att frågan hur de upphandlande organen kan bidra till utvecklingen av tekniskt avancerad industri raåste prövas i särskild ordning. Med hän­syn härtill förefaller det nödvändigt alt skjuta nya institutionella arran­gemang inora delta oraråde på framtiden.

Några reraissinstanser ifrågasätter ora en särskUd delegation behöver skapas. Länsstyrelsen i Västerbottens län pekar sålunda på alt STU kan vara ett lärapligt organ och föreslår att styrelsen ges i uppdrag att ut­välja och bereda de betydelsefulla ärenden sora överläranas till Kungl, Maj:t för avgörande. Televerket anser att en särskild delegation raåste leda till försvårad och försenad upphandling. Olägenheterna härav torde inle uppvägas av de av kommittén väntade fördelarna. Vatten­faUsverket anför liknande synpunkter.

ÖB och FMV avstyrker förslaget. ÖB anser att den föreslagna delega-

Prop. 1973: 73

29

tionen skulle raedföra ökad byråkratisering utan fördelar. FMV frara­håller att underlag saknas för att skissera och föreslå en dylik delega­tion. Det bör enligt verket övervägas ora inte vid försvarets upphandling syftena i stället kan nås i anslutning till prövningen på Kungl. Maj:ts nivå i det s, k, tvåstegsförfarandet eller i dess framtida motsvarighet i systemplaneringen. Ett liknande förfarande bör kunna etableras även utanför försvarets oraråde.

8    Samordning inom offentlig upphandling

8.1 Kommittén

Ett huvudsyfte raed de föreslagna upphandlingsreglerna är enligt kommittén att staten skall få så fördelaktig upphandling som möjligt, I samraa syfte bör rayndigheterna saraverka i sin upphandling för att där­igenora stärka statens position genteraot leverantörerna och uppnå vill­kor sora norraalt erbjuds en specialiserad och ekonoraiskt stark köpare,

KoraraUlén redogör för de åtgärder i samordningssyfte som hittills vidtagits på upphandlingsorarådet. Dessa åtgärder har frärast syftat till att åstadkomma en samordning dels inom myndigheterna, särskilt så­dana med lokal organisation, dels mellan olika myndigheter. För alt få ett enkelt beställnings-, distributions- och betalningsförfarande träffas härvid som regel s, k, avropsavtal. Dessa innebär i princip att de myn­digheter, sora orafattas av avtalet, kan rekvirera och betala direkt hos le­verantören särat i övrigt handha kontakten raed denne när det gäller ex­erapelvis frågor rörande leveransförseningar, reklaraationer etc. Den av­talsslulande myndighetens arbete begränsas i princip lill själva affärs­uppgörelsen och till att informera ora kontrakterade priser och övriga leveransvillkor, vilket vanligen sker genora kontraktskopia e, d.

Det är främst de större upphandlande myndigheterna som handhar den affärsmässiga handläggnmgen (avtalsslut m. ra.) av sådana saraköps-avtal sora gäller för flera rayndigheter. Sora exerapel näraner kommit­tén FMV, som träffar avtal för i stort sett hela statsförvaltningen i fråga ora bl, a, oljor och drivmedel särat kontorsinventarier. Ett annat exera­pel är postverket, sora centralt orabesörjer upphandling av kontors-maleriel och kontorsraaskiner för statens behov med undantag för af­färsverken. Postverket tillämpar emellertid härvid även en annan tek­nik än avropsavtal genom att verket inte bara centralt köper utan också lagerhåller ett slort antal kontorsartiklar ra. m., sora efter rekvisition från och betalning direkt till postverket levereras tUl beställande rayn­digheter.

Korarailtén erinrar vidare ora de uppgifter i saraordningsarbetet sora åvilar RRV. Verket skall enligt sin instruktion granska forraerna för den statliga upphandlingen. Detta umebär att verket skall se till att den stat-

Prop. 1973:73

30

liga upphandlingen bedrivs effektivt och affärsmässigt. Inom RRV har efter beslut av Kungl. Maj:t inrättats en saraarbetsdelegation för upp-handUngsfrågor raed företrädare för postverket, SJ, vattenfallsverket, vägverket och FMV. En uppgift för delegationen har varit att åstad­koraraa en effektivisering av saraköpsverksaraheten.

Även på den koraraunala sidan förekoraraer viss inköpssaraordning. Inora de större komraunerna (Stockholra, Göteborg, Malraö) tUlämpas ett samköpsförfarande sora i princip innebär att den förvaltning, sora har största förbrukningen av en vara eller sora på annat sätt anses vara raest lärapad att saraordna upphandlingen, också upphandlar sarama va­ror för andra förvaltningar. Även mellan kommunerna förekommer viss inköpssamordning, bl. a. genom medverkan av koraraunägda företag så­som KAB och LIC.

Komraittén anser att samordningen inora den statliga upphandlingen bör vidareutvecklas. Vidare frarahåller korarailtén att det är väsentligt att även komraunema får del av denna saraordning. Samarbetet mellan stat och kommun bör sålunda enligt komraittén systeraaliseras och ut­vidgas inora de delar av upphandlingsverksaraheten, där så lärapligen kan ske, för att raan på så sätt skall söka åstadkoraraa en enhetlig policy för hela den offentliga upphandlingsverksaraheten.

Sora ett led i en effektivare samordning föreslår koramittén att den liU RRV anknutna samarbetsdelegalionen för upphandlirigsfrågor ges vidgade uppgifter och en fastare organisatorisk form. Den bör enligt korarailtén under naranet delegationen för upphandlingsfrågor även i fortsättningen vara knuten tUl RRV som ett rådgivande organ.

Delegationen bör ha till uppgift alt följa tillämpningen av de statliga upphandlingsbestämmelsema och alt till RRV inge de förslag till änd­ringar sora anses lärapliga. Delegationen bör vidare biträda RRV med förslag till olika former av inköpssaraordning. En fråga sora delegatio­nen också kan pröva är behovet och önskvärdheten av praktisk inköps­saraordning raellan staten och koraraunerna. Delegationen bör kunna verka för alt enhetlig standard och kvalitet används. Den bör även följa utvecklingen och tillärapningen av upphandlingstekniska raetoder, kon-traktsforraer, leveransbeslärnraelser ra. ra. Delegationen bör slutligen överväga de frågor i övrigt sora verket överläranar till den.

I delegationen bör förutora företrädare för RRV ingå representanter för större upphandlande statiiga rayndigheter, i första hand affärsverk och FMV. För ärenden sora berör såväl staten som priraärkorarauner och landsting bör Svenska koraraunförbundet och Svenska landstings­förbundet norainera representanter.

8.2 Remissyttranden

Koraraitténs förslag att samordningen på upphandlingsområdet bör vidareutvecklas tillstyrks av reraissinstanserna raed få undantag. Från

Prop. 1973: 73

31

några håll pekas dock på risken för att en långt driven saraordning kan få konkurrenshäramande effekter raed negativa konsekvenser för raind­re och raedelstora företag. Svenska teknologföreningen frarahåller så­lunda alt i de fall saraordningen inriktas på kvantitetsköp koraraer på sikt om samordningen drivs långt endast ett fåtal leverantörer att ha tillräcklig leveranskapacitet. Mindre leverantörer konkurreras ut och en situation kan uppstå sora raedför att affärsvillkoren försäraras. Svensk industriförening fraraför liknande synpunkter och understryker att en ökning av de enskilda beställningarnas storlek skulle raedföra en koncentration av upphandlingen till ännu färre och större leveran­törer, vUket står i strid raed önskeraålet alt vidga leveranlörskretsen till att omfatta flera mindre och medelstora företag. Föreningen betonar vikten av att beställningarnas storlek hålls på en riralig nivå för resp. bransch. Därigenora uppnås, enligt föreningen, förutora de direkta kost­nadsfördelarna självfallet även en bättre konkurrens I anbudsgivningen i och raed att flera företag kan delta.

SJ Insläraraer i princip i kravet på samverkan raen frarahåller att en saraordning av SJ:s upphandling i form av utnyttjande av avtal sora upprättats av annan rayndighet raåste bedöraas i varje särskilt fall, varvid avtalels lönsarahet ur SJ:s synpunkt raåste vara utslagsgivande. SJ kan på grund av sin storlek och från andra rayndigheter avvikande orderstruktur exempelvis i vissa fall få förmånligare priser än de som gäller enligt samköpsavtalet.

Vägverket anser det vara självklart alt saraverkan sker och framhåller att verket i sitt praktiska handlande eftersträvat saraverkan. En samver­kan förutsätter emellertid enligt verket självständighet i beslut och an­svar.

KF understryker behovet av den föreslagna saraordningsverksarahe-ten och framhåller att den bl. a. skulle kunna leda tUl ett rent organisa­toriskt samarbete i gemensarama inköpsorgan för tillämpliga delar av hela den offentliga sektom.

Bland reraissinstanserna råder inga delade raeningar ora komraitléns förslag att behov föreligger av en delegation för upphandlingsfrågor med angivna uppgifter. Även förslaget att delegationen skall knytas till RRV tillstyrks eller läranas utan erinran av flertalet remissinstanser. Vägverket anser däremot att delegationen bör svara för sin verksarahet durekt inför Kungl. Maj:t. Statskontoret anser att det finns behov av central ledning och saraordning på upphandlingsorarådet sora bör tillgo­doses genom en delegation som direkt raotsvarar vad som föreslagits av komraittén eller genom liknande arrangemang. Som altemativ till kom­mitténs förslag kan enligt statskontoret övervägas ett organ som forraellt är fristående från andra myndigheter. En praktisk anknytning till RRV kan ske genom att ett sådant organ kanslimässigt får falla tillbaka på verket.

Prop. 1973: 73

32

9    Regler för statlig upphandling 9.1 Kommittén

Korarailtén har utarbetat förslag till ny upphandlingskungörelse, sora översiktiigt redovisas i det följande. Det ankoraraer sora tidigare nämnts på Kungl, Maj:t att besluta om regler för den statliga upphandlingen, Korarailtén anser att 1952 års upphandlingskungörelse är svåröverskåd­lig och i många fall svårtolkad och att den innehåller regler som idag frarastår som alltför forraella, detaljrika och raindre adekvata. Kungö­relsen tyngs av en rad bestäraraelser av typ leveransvillkor, sora inora affärslivet norraalt avtalas raellan parterna och sora direkt påverkar pri­set. Den innehåller även bestäraraelser som är avsedda att vara bindande för leverantörerna. Att sådana villkor för statens del fast regleras i en kungörelse kan, framhåller kommittén, medföra att de affärsmässiga synpunkterna inte lillräckligt kan beaktas.

Enligt komraittén är kungörelsen inte direkt tillämplig på upphand­ling av tjänster raen tillärapas ofta analogt vid sådan upphandling. Gränserna raellan å ena sidan tjänster och å andra sidan olika forraer av arbeten är flytande och har ofta medfört tveksamhet i de enskilda fallen ora kungörelsen är tillämpUg eller inte. Komraittén anser det önskvärt att tillämpningsområdet uttryckligen vidgas att orafatta även upphand­ling av tjänster, i synnerhet som denna upphandlmg är av betydande orafattning.

Som en brist i den nuvarande kungörelsen framhåller korarailtén att den inte innehåller några klart definierade upphandluigsforraer. Kora­railtén har funnit att behov föreligger av en upphandlingsform som medger förhandUngar innan avtal träffas, eftersom förhandlingar vid koraphcerade upphandlingar ofta är nödvändiga, inte bara för att åstad­koraraa en anknytning till praxis inom affärslivet utan främst för att tUl­godose statens intressen.

En annan brist hos kungörelsen anser koramittén vara att den inte heller innehåller någon upphandlingsforra sora tillåter köp direkt i öppna raarknaden utan att anbud infordras i särskUd ordning.

Det föreligger alltså enligt koramitténs uppfattning behov av en mo­dernisering av upphandUngsreglema, sora öppnar vägen för ändaraåls-enligare avtalsformer och ökad handlingsfrihet för de upphandlande myndigheterna. Ett mindre detaljerat regelsyslera är enligt koraraittén naturligt även med hänsyn tiU att den statliga upphandlingen i allt större utsträckning koncentrerats lUl myndigheter med väl utvecklad inköpsor­ganisation och hög teknisk och ekonomisk kompelens.

Det av kommittén utarbetade förslaget till ny upphandlingskungörelse avser att reglera det förfarande sora norraalt skall tillärapas vid statlig myndighets upphandling. Kungörelsen bör enligt kommittén endast in­nehåUa de grundläggande principerna för upphandlingsförfarandet. Den

Prop. 1973: 73

33

bör sålunda omfatta regler sora tUlgodoser att konkurrensen på raarkna­den utnyttjas vid all upphandling, att objektivitet garanteras genora reg­lerade forraer för anbudsinfordran och anbudsöppnande, att anbuds­prövning sker efter regler sora borgar för affärsraässighet och att skyl­digheten till saraarbele raellan rayndigheterna fastslås.

Koraraittén frarahåller att en sådan utforraning av kungörelsen raed­för behov av särskilda anvisningar tUl ledning för rayndigheterna och föreslår alt kungörelsen skall korapletteras raed sådana anvisningar. Dessa bör enligt koramittén utfärdas av RRV. Härigenom vinns att upp­handlingsreglerna lätt kan anpassas till utvecklingen inora upphandlings­området utan att kungörelsen berörs. Redan nu har RRV enligt sin in­struktion att bl. a. granska forraema för den statiiga upphandlingen. Koraraittén har utarbetat ett exerapel på hur anvisningar till den nya kungörelsen skulle kunna utforraas.

Kungörelsen föreslås skola tillärapas av saratliga statliga rayndigheter. I fråga ora AMS framhåller komraittén dock att det bör ankoraraa på verket att överväga ora behov föreligger av dispens för beredskapsarbe­ten i vissa fall.

Tillärapningsorarådet för upphandlingsreglerna föreslås i den nya kungörelsen vidgat till att omfatta även upphandling av tjänster. Försla­get innehåller inte några bestämmelser av typ leveransvillkor med ett undantag, nämligen vad gäller bestämraelserna om förskott, och inte heller några bestäraraelser sora riktar sig direkt till leverantörerna.

Kungörelseförslaget anger tre upphandlingsformer, nämligen sluten upphandling, förhandlingsupphandling och direktupphandling. Sluten upphandling är den mest forrabundna upphandlingsformen. Den mot­svarar närraast de nuvarande upphandlingsforraerna anbud genora an­nonsering eller genora särskUda skrivelser. Förhandlingsupphandling in­nebär att förhandlmgar får upptas mellan myndigheten och anbudsgiva­ren innan avslut träffas. Direktupphandling innebär att köp sker i öppna marknaden ulan alt anbud infordras i särskild ordning.

Myndigheten skall välja den upphandlingsform sora raed hänsyn till kravet på affärsmässighet i varje särskilt fall prövas lämplig. Enligt kommitténs uppfattning kan sluten upphandling antas bil den mest fre­kventa upphandlingsforraen för rayndigheterna i allraänhet. Den bör vara särskilt läraplig för upphandling av konventionella varor eller eljest när anbudsunderlaget kan specificeras. Förhandlingsupphandlingen har tillkorarait bl. a. därför att den statliga upphandlingen raånga gånger är av så koraplicerad teknisk och ekonoraisk art eller av sådan storlek att förhandlingar behövs för att tUlvarata statens intressen, Koraraittén ger i belänkandet exempel på fall när förhandllngsupphandling kan vara lämplig. Förhandlingsupphandling torde enligt komraittén ofta koraraa att kräva insats av särskilt kvalificerad personal och längre tid. Den kan därför i järaförelse med sluten upphandling bli mer adrainistrativt

3   Riksdagen 1973.1 saml Nr 73

Prop. 1973: 73

34

kostsam och tidskrävande för såväl anbudsgivare som upphandlande myndighet. Direktupphandlingen är raotiverad av de fall då bl. a. adrai­nistrationskostnaderna vid ett raera forrabundet upphandlingsförfarande inte skulle stå i riralig proportion till upphandlingens värde. I konse­kvens härraed bör enligt koraraittén direktupphandling användas endast vid upphandling till smärre belopp.

Enligt förslaget skall det anbud antas som med beaktande av samtliga affärsmässigt betingade omständigheter är att anse sora förraånligast raed hänsyn till upphandlingens ändaraål. Med denna forraulering fast­slår koraraittén att den upphandlande rayndighelen skall bedöraa upp­handlingen sora en affärstransaktion. I förslaget ingår liksora i gällande bestäraraelser att även anbud, sora avgivits av anbudsgivare sora inte särskilt tillfrågats, skall upptas till prövning. Genora denna bestära­raelse, sora saknar raotsvarighet internationellt, får varje korapetent le­verantör raöjlighet att koraraa i fråga vid statlig upphandling.

9.2 Remissyttranden

Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran kommit­téns bedöraning av behovet av nya regler för den offentliga upphand­lingen. Genoragående välkoranas en raindre detaljraässig reglering av upphandlingen med ökad handlingsfrihet för rayndigheterna. Slalskon­lorel anser det vara särskilt värdefullt att de föreslagna besläraraelserna ger raöjlighet att anpassa upphandlingen efter de skiftande förutsätt­ningama på olika upphandlingsområden och i olika upphandlingsfall och frarahåller att de nya reglerna bl. a. är till fördel för upphandlingen av ADB-ulrustning. RRV frarahåller alt förslaget till ny upphandlings­kungörelse innebär en välraotiverad raodernisering av upphandlings­reglerna som öppnar vägen för mer ändaraålsenliga avtalsforraer och en rationellare handläggning av upphandlingsärendena. Liknande synpunk­ter framförs av Sveriges grossisiförbund och Sveriges industriförbund. Enligt budgetutredningens raening ger förslaget de upphandlande rayn­digheterna ökade raöjligheter att inora raraen för de av statsraakterna uppställda raålen effektivisera sin upphandling. Detta stämmer väl över­ens raed budgetutredningens överväganden om rollfördelningen mellan statsmakter och myndigheter.

Koraraitténs förslag till konstruktion av de nya bestämmelserna raed en kungörelse som innehåUer de grandläggande principema komplette­rad med anvisningar utfärdade på rayndighetsnivå tUlstyrks raed få un­dantag. Invändningarna avser vera som skall utfärda anvisningarna. RRV anser konstruktionen ändamålsenlig. Verket håller det för troligt att den förenkling av kungörelsen som konstraktionen innebär är en för­utsättning för att motsvarande regler skall komma att tUlämpas också inom den koraraunala sektom. RRV har inget att erinra raot att det

Prop. 1973: 73

35

uppdras åt verket att utfärda tiUärapningsanvisningar till kungörelsen. Denna uppgift anses ligga väl i linje raed verkets övriga uppgifter på upphandlingsorarådet.

Även FMV fiimer konstruktionen med kungörelse och anvisningar i och för sig ändamålsenlig. Med hänsyn till anvisningarnas betydelse bl, a, för tolkningen av kungörelsen anser FMV det dock raindre lärap­ligt att anvisningarna utfärdas av RRV, I stället bör huvuddelen av an­visningarna fastställas av Kungl, Maj:t saratidigt med kungörelsen, SJ anser att anvisningama for tillämpning av kungörelsen i förra av tolk­ningsregler av principiella skäl bör utarbetas av resp, rayndighel. Av sarama skäl är det enligt SJ tveksarat ora ansvaret för utarbetandet av anvisningar i övrigt bör åläggas ett revisionsorgan. SJ föreslår att de korapletterande anvisningar sora kan erfordras anknyts till huvudbe-stämmelsema och utfärdas äv Kungl. Maj:t. RRV bör enligt SJ svara endast för den övervakande verksaraheten, sora bl. a. omfattar uppfölj­ning av hur bestämraelserna tillärapas i praktiken. Även vägverket anser att anvisningarna bör utfärdas av Kungl. Maj:t.

Koraraitténs förslag att i princip samtliga stadiga myndigheter skall tillämpa de nya bestämmelserna koraraenteras av ett fåtal reraissinstan­ser. SJ anser att de föreslagna åtgärderna till raodernisering i en del hänseenden ökar handlingsfriheten. Det är dock enligt SJ:s mening nöd­vändigt att förebygga faktiska begränsningar och åstadkomraa den handlmgsfrihet inom raraen för huvudsyftet med kungörelsen som er­fordras för att SJ skall kunna uppnå ökad likställighet raed konkurreran­de transportföretag, FFV understryker verkets särställning bland de af­färsdrivande verken i sin egenskap av ett icke taxebundet verk. Med hän­syn till sin särpräglade och diversifierade verksarahet, organisation och struktur i övrigt anser verket att det i realiteten betraktas såsom ett före­tag bland andra företag inom näringslivet. Denna ställning bedöraer FFV bli än mer accentuerad under de närraaste åren. Mot bakgrund härav ifrågasätter FFV om den föreslagna upphandlingskungörelsen över huvud taget bör gälla för verket. ÖEF frarahåller att beredskaps­synpunkter alltid raåste läggas på styrelsens inköpsverksarahet för be­redskapslagring och att strikt affärsraässighet inte alltid kan helt iakttas, bl. a. till följd av kraven på snabbhet. I den raån konflikt uppslår raellan strikt affärsraässighet och beredskap måste enligt ÖEF beredskapen ges företräde. ÖEF anser sig därför även i fortsättningen böra undantas från upphandlingskungörelsens bestämraelser.

Flertalet av de remissinstanser, som yttrat sig om kommitténs förslag att vidga tillämpningsområdet för upphandlingsreglerna till alt avse även upphandling av tjänster, tUlstyrker i princip förslaget. I några fall frarahålls dock att korapletterande anvisningar behövs i fråga om upp­ handling av konsulttjänster. Fortifikationsförvaltningen framhåller så­lunda att upphandling av konsulttjänster genom anbudsinfordran knap-

Prop. 1973: 73

36

past är möjlig som norraalförfarande. Upphandlingsforraen direktupp­handling bör i stället ges vidsträcktare användning. Liknande synpunk­ter fraraförs av Svenska kommunförbundet och SKIF. Enligt SKIF är det angeläget vid upphandling av konsulttjänster att en avvägning sker mellan kostnad och kvalitet, varvid särskild hänsyn bör tas till projekte­ringens inverkan på den totala ekonomin för ett projekt. Byggnadssty­relsen framhåller att upphandlingsbestäraraelserna i första hand är ut­forraade för upphandling av varor särat byggnads- och anläggningsarbe­ten. Då bestäraraelsema skall tillärapas för konsultuppdrag synes, vad gäller styrelsens verksarahetsoraråde, förhandlingsupphandling vara den lämpligaste formen. Det torde dock enligt styrelsen för relativt lång tid framöver konuna att bil svårt att precisera anbudsunderlag och ange tUlfredsstäUande regler för anbudsprövning så att konsultupphandling kan ske efter anbud från flera. Styrelsen näraner att raan strävar efter att finna forraer för att öka konkurrensmomentet i upphandlingen på detta område. Enligt Svenska teknologföreningen bör det föreslagna upphandlingsförfarandet för tjänster utredas ytterligare, innan den före­slagna kungörelsen norraalt tillärapas i dessa fall. RRV finner det där­emot tUlfredsstäUande att de föreslagna upphandlingsreglerna även komraer att gälla upphandling av tjänster. I den raån särskilda problera är förenade raed sådan upphandling, t. ex. i fråga ora upphandling av konsulttjänster, bör dessa enligt verket lärapligen kunna regleras i anvis­ningarna.

De nya upphandlingsformerna diskuteras av vissa reraissinstanser. De synpunkter som framförs är över lag positiva. Endast SJ ifrågasätter be­hovet av en uppdelning i särskilda upphandlingsforraer. RRV delar kommitténs uppfattning att en särskild upphandlingsform behövs sora medger förhandlingar före avslut. Beträffande valet av upphandlings-form påpekar RRV att förhandlingsupphandling i förhållande till sluten upphandling kan bil mer adrainistrativt kostsara och tidskrä­vande för såväl anbudsgivare sora upphandlande rayndighet. RRV in­släraraer raed koraraittén i att dessa aspekter bör beaktas om förhand­lingsupphandling övervägs och frarahåller att verket avser att inora ra­men för sin förvaltningsrevision noggrant följa valet av upphandlings­form. NO raenar att förhandlingsupphandling bör användas endast un­dantagsvis och att detta bör koraraa till klart uttryck i de blivande be­stäraraelsema. Enligt rikspolisstyrelsens uppfattning bör endast rayndig­het med särskild inköpsorganisation ha rätt att använda förhandlings­upphandling. BPA anser att det nu är raotiverat att regler ora förhand­lingsupphandling tas in i upphandluigskungörelsen. Detta får dock en­ligt bolaget inle innebära avsteg från kraven på konkurrens, objektivitet och i övrigt opartisk handläggning. Sveriges industriförbund uttrycker liknande synpunkter. Enligt förbundets menmg bör förhandlingsupp-handhng användas restriktivt och endast då så anses påkallat av klart

Prop. 1973: 73

37

definierade affärsraässiga skäl. De föreslagna ändringarna i den statliga upphandlingen får inte heller tas sora intäkt för en uppluckring av be­släramelserna om sluten upphandling, som även i fortsättningen bör vara det dorainerande förfarandet. Huvudprincipen i denna upphand­lingsforra är att kontakter inte skall förekoraraa raellan rayndighet och anbudsgivare, innan anbud har antagits. Det är enligt förbundet väsent­ligt för upprätthållande av förtroende för systeraet att denna princip strikt tillärapas.

Koramitténs uppfattning att starka skäl talar för generell debitering av ränta på förskott diskuteras av några reraissinstanser. RRV och full­mäktige i riksgäldskontorét uttalar sig i princip för räntebeläggning. RRV erinrar dock om att frågan om förskott och räntebeläggning av förskott f. n. prövas av budgetutredningen. FMV och 57 anser att frå­gan ora ränta på förskott bör få lösas genora förhandlingar från fall till fall. Båda frarahåller dessutora att en generell räntebeläggning raedför betungande adrainistrativt merarbete. Liknande synpunkter framför Sve­riges grossistförbund, Sveriges industriförbund och Svenska företagares riksförbund.

10    Riktlinjer för kommunal upphandling 10.1 Kommittén

Komraittén konstaterar ätt koraraunförbundens rekoraraendalioner lill koraraunerna att anta det s. k. norraalförslaget haft en låg genora-slagskraft. Fler an 75 % av antalet primärkorarauner saknade vid års­skiftet 19691970 fasta regler för sin upphandling. Sora en av anled­ningarna härtill har frarahållits att raan vill avvakta de förestående kora-munsararaanläggningama innan raan fattar beslut att anta upphand-lingsregleraente. Härutöver har bl, a, angetts att norraalförslaget är allt­för detaljerat för att passa koraraunerna. För landstingens del har re­koraraendationen hörsammats i större orafattning.

Enligt koraraitténs uppfattning frarastår det från allraän synpunkt sora angeläget att all offentlig upphandling sker enligt enhetliga regler raed hänsyn till dess stora sarahällsekonoraiska betydelse. Komraittén erinrar ora att riksdagen vid ett flertal tillfällen behandlat frågan med anlednmg av motioner, vari föreslagits att den koraraunala upphand­lingen underkastas sararaa regler sora gäller för den statliga upphand­lingen. Dessa raotionsyrkanden har genoragående avslagits raed motive­ringen att denna fråga borde betraktas sora en koraraunal angelägenhet. Bankoutskottet uttalade dock i sitt utiåtande (BaU 1967: 56) över en raotion i äranet vid 1967 års riksdag, alt om den rekommendation som utfärdats av kommunförbunden att anta och tillärapa norraalförslaget inte fick önskvärd effekt, borde en oraprövning av frågan ora forraema

Prop. 1973: 73

38

för kommunal upphandling aktualiseras. Utlåtandet läranades utan erin­ran av riksdagen.

Kommittén har enligt sina direktiv haft att beakta möjligheterna att anpassa den komraunala upphandlingen till de statliga upphandlingsbe­stäraraelserna. Härvid kan enligt koraraittén tre vägar övervägas. Den första är att genora lagstiftning åstadkoraraa raotsvarande bestäraraelser för korarauner och landsting sora för staien. Såväl praktiska sora tek­niska skäl talar dock enligt koramittén mot en sådan lösning om andra vägar står till buds. En annan möjlighet är att som vUlkor för statsbi­drag tiU kommunerna exempelvis påfordra att den statiiga upphand­ Ungskungörelsen skall tillärapas vid upphandling för statsbidragsraedel. En sådan lösning skulle vara adrainistrativt enklare än lagstiflningsal-ternalivet raen har nackdelar från kontroUsynpunkt. En tredje raöjlighet är alt raan på frivillig väg får till stånd en överensstämraelse raellan de koraraunala och statiiga upphandlragsreglema.

Koraraittén har funnit övervägande skäl tala för sistnäranda lösning. Frågan ora geraensarama bestämmelser har därför tagits upp av kom­mittén med Svenska koraraunförbundet och Svenska landstingsförbun­det, sora även beretts tillfälle att under utredningens gång ta del av ut­redningsraaterialet. Vid dessa överläggningar har det bedömts att vä­sentligt ökade förutsättningar för en enhetlig reglering på frivillighelens väg numera torde föreligga bl. a. på grund av de beslutade koraraunsam-manläggningarna.

Bestämmelserna i det av kommittén utarbetade förslaget tUl ny upp-handlingskungörelse har av koramunförbunden ansetts lämpliga även vid komraunal upphandling. Förbunden har därför i en överenskom­melse med kommittén och RRV utfäst sig att utarbeta ett nytt normal­förslag tUl kommunalt upphandlingsregleraente raed anvisningar. Här­vid skall eftersträvas att regleraentet och anvisningama med beak­tande av de i några avseenden speciella kommunala förhåUandena så nära som möjligt ansluter sig till kungörelsen och till denna hörande an­visningar. Förbunden skall enligt överenskoraraelsen verka för att det nya regleraentet jämte anvisningar börjar tillämpas då kungörelsen trä­der i kraft. Det förutsätts härvid att reglemente och anvisningar skall antas av fullraäktige i priraärkoramunerna och av landstingen, över­enskomraelsen och förslag tUl regleraente för koraraunal upphandling finns redovisade i bilagor till betänkandet.

Förslaget till nytt regleraente innehåller 1 raotsats till norraalförslaget inte någon bestäraraelse ora att upphandling under viss beloppsgräns får ske utan tillärapning av regleraentet. I fråga om upphandling från kora-munägt företag såsom KAB och LIC skiljer sig vidare det nya reglemen­tet från nuvarande norraalförslag bl. a. därigenora att upphandling från sådant företag får ske utan tUlärapning av reglementet endast under för­utsättning att företaget i sin tur tillämpat regleraentet.

Prop. 1973: 73

39

Koramunförbunden har förklarat sig beredda ingå i den föreslagna delegationen för upphandlingsfrågor i ärenden som berör såväl staten sora kommunerna. Enighet föreligger ora att upphandlingen i friare förra raotiverar en mer intensiv revision av upphandlingsverksaraheten, RRV och kommunförbunden skall här delge varandra sina erfarenheter av revisionsverksamheten. I överenskommelsen förklarar sig förbunden vilja medverka till att kommunerna lämnar sådan upphandlingsstatistik sora man koraraer överens ora.

Upphandlingskommittén har i enlighet med sina direktiv haft sararåd med dåvarande kommunalrättskomraittén sora från sina utgångspunkter tillstyrkt uppläggningen raed en överenskoraraelse ora enhetlig reglering på friviUighelens väg.

10.2 Remissyttranden

Remissinstanserna är överlag eniga raed koraraittén ora att all offent­lig upphandling så långt raöjligt bör ske enligt enhetliga regler. Kommit­téns förslag att denna fråga lämpligast bör lösas på frivillighelens väg genom en överenskoraraelse raed komraunförbunden tillstyrks eller lära­nas utan erinran av flertalet reraissinstanser. Överenskoraraelsen hälsas med tillfredsställelse och betecknas av flera som ett viktigt frarasleg. I några reraissvar pekas dock på alternativa lösningar.

Statskontoret anser att det finns ell så starkt intresse av enhetliga reg­ler, alt det ger anledning att överväga en ännu fastare förra för geraen­sara reglering än genora överenskommelsen med komraunförbunden. En ny lag sora läcker både den statliga och koraraunala upphandlingen är enligt statskontoret en av de utvägar sora skulle kunna koraraa i fråga. Statskontoret finner det dock svårt att mera definitivt uttala sig för eller emot en lagstiftning och begränsar sig därför till att understryka ätt lagstiftningsalternalivet bör tas upp tUl prövning. Även kommerskolle­gium aktualiserar lagstiftningsalternalivet för det fall att det föreslagna kommunala reglementet inte skulle antas i tUlfredsstäUande omfattning,

NO ställer sig myckel tveksam tUl komraitléns förslag ora en frivillig överenskoraraelse och finner inte koraraitténs arguraentering raot lag­stiftning övertygande. NO förordar alt upphandlingsreglerna görs bin­dande för koraraunerna och frarahåller att lagstiftningsvägen inle bör ses som ett ingrepp i den komraunala självstyrelsen utan snarare sora ett tillgodoseende av ett väsentligt koraraunalt intresse.

Även vissa organisationer har uttalat sig i frågan. Svensk industriför­ening, sora riktar kritik raot det sätt på vilket kommunal upphandling i vissa faU bedrivs, säger sig inte sätta alltför stora förhoppningar till raöj­ligheterna att på det föreslagna sättet åstadkoraraa snabba konkreta re­sultat. SHIO fraraför likaledes kritiska synpunkter på den koraraunala upphandlingen men utgår från alt den överenskoraraelse raed koraraun-

Prop. 1973: 73

40

förbunden, sora redovisas i betänkandet, koraraer alt innebära att försla­get till regleraente för koraraunal upphandling snarast kan börja att till-lämpas inom kommunerna. LO menar att ett gemensarat regleraente för statiig och koraraunal upphandling borde vara alt föredra fraraför den överenskoraraelse om rekommendation som slutits med koraraunförbun-den.

Svenska byggnadsentreprenör föreningen uttrycker förhoppningen att det initiativ sora nu tagits av koramittén och komraunförbunden skall resultera i ökad användning av enhetliga regler inom hela den offentliga sektorn. Eftersora det fortfarande koraraer alt slå varje kom­mun fritt att anta eller underlåta att anta de föreslagna reglerna anser föreningen dock att komraunala arbeten, för vilka utgår statsbidrag helt eller delvis, skall upphandlas enligt upphandlmgskungörelsens regler. Liknande synpunkter anför Sveriges industriförbund.

Svenska kommunförbundet finner det värdefullt alt all offentlig upp­handling, med hänsyn till dess stora samhällsekonomiska betydelse, sker enligt enhetliga regler. Förbundet kommer under förutsättning att en ny statlig upphandlingskungörelse utfärdas i huvudsaklig Överensslära­raelse raed koraraitténs förslag alt utarbeta ett nytt förslag till kom­munalt upphandlingsregleraente med anvisningar och därvid efterstäva att reglementet och anvisningama så nära som möjligt ansluter sig till den statliga kungörelsen och till denna hörande anvisningar.

Svenska landstingsförbundet framhåller att redan den omständigheten att man inom den offentliga sektorn kunnat enas om regler för upp­handlingen i alternativa smidiga former koraraer att gagna affärsförbin­delserna med näringslivet. Samtidigt ställer det krav på de handläggande myndigheterna i fråga ora urskiljning och objektivitet. Kraven på revi­sionen koraraer även att bli större.

RRV uttalar tUlfredsställelse med att kommunförbunden engagerat sig för att få till stånd regler för landstingens och kommunernas upp­handling, sora överensstäraraer raed raotsvarande bestäramelser för stat­liga myndigheter. Verket understryker vidare betydelsen av att i över­enskomraelsen raed koraraunförbunden särskilt frarahålls att de före­slagna ökade raöjligheterna till upphandling i friare förra motiverar en mer intensiv revision av upphandlingsverksamheten och alt RRV och koraraunförbunden koraraer att delge varandra sina erfarenheter av re-visionsverksaraheten.

I fråga ora förslaget till koraraunalt upphandlingsregleraente pekar NO på en däri intagen undantagsregel innebärande att bestämmelserna i reglementet inte gäller i fråga ora upphandling från annan koraraun el­ler från förelag som ägs av en eller flera kommuner eller samraanslut-ning av korarauner, under förutsättning att företaget vid sin egen upp­handling tillärapat samma regler som anges i regleraentet. NO håller det inte för uteslutet att komplikationer kan uppstå när det gäller garantier

Prop. 1973: 73

41

för att den angivna förutsättningen för befrielsen uppfylls. Helt bortsett härifrån anser NO emellertid att någon undantagsregel i detta sararaan­hang inte är befogad. NO avstyrker därför i första hand alt någon undantagsregel av här berört slag tas in i bestäraraelser för koraraunal upphandling, I andra hand föreslår NO att regeln forrauleras ora så att den inte blir lika kategorisk som enligt den lydelse sora föreslagits i betänkandet.

11    Internationellt samarbete avseende offentlig upphandling

11.1 Kommittén

Frågan om saraordning av reglema för den offentliga upphandlingen i olika stater och tillärapningen av geraensararaa principer för denna har under senare år behandlats i flera internationella organisationer. Äranet har tUhnätts ökad betydelse bl, a, på grund av den expansion sora den offentliga sektorn undergår i raånga länder. Arbetet på att skapa ökad frUiet för den intemationella handeln har på senare år alltiner inriktats på att avskaffa diskrirainerande icke-tariffära handelshinder (dvs, andra handelshinder än tullar). Sora ett av dessa brukar den offentliga upp­handlingen räknas, eftersora de upphandlande rayndighetema i raånga länder haft en tendens att föredra inheraska varor och i vissa fall även varit skyldiga att ge företräde för sådana. Vidare har offentlig upphand­ling diskuterats inora raraen för intemationellt industripolitiskt samar­bete.

De enda förpliktelser till följd av internationeUt saraarbele, som Sve­rige iklätt sig, är åtagandena i EFTA. I EFTA-konventionens artikel 14 anges att de offentliga företagen och myndigheterna skall avveckla eventuella bestäraraelser som ger den inheraska produktionen skydd el­ler diskrirainerar raed hänsyn lUl nationalitet genteraot företag i andra medierasländer. Med "offentliga företag" avses organ som staten har be­fogenhet att kontrollera. Således ligger landsting och priraärkorarauner utanför begreppet. Staten skall dock "verka för" alt även myndigheter som står utanför dess kontroll iakttar EFTA-reglerna. Vid sidan av arti­kelns bestäraraelser har EFTA:s rainisterråd år 1966 i det s, k. Lissabon­beslutet gjort en tolkning av artikeln för den fortsatta tillämpningen,

EFTA:s upphandlingsbestäraraelser avser endast varor som är under­kastade s, k, EFTA-behandling (andra varor än jordbruksvaror). Tjäns­ter samt byggnads- och anläggningsarbeten orafattas inle av bestärarael­sema. Upphandlande rayndighet får dock inte i dessa fall införa villkor ora inköp av vissa varor i saraband raed sådana uppdrag.

Varje raedlemsland får själv bestäraraa sina upphandlingsregler un­der förutsättning att de inte är diskrirainerande genteraot andra raed­lerasländer. Anbud skall i princip prövas efter affärsraässiga grunder.

Prop. 1973: 73

42

Undantag härifrån får dock göras tUl skydd för väsentliga försvars­intressen, vUket inte endast inbegriper upphandlmg för militära ända­mål utan även andra som oundgängliga bedömda försvarsändaraål. Frågan om rätt för myndighet att göra avsteg från principen om affärs­mässighet av regionalpolitiska eller ekonomisk-politiska skäl har ännu inte slutgUtigt lösts.

Inom EFTA har erinringar gjorts mot svenska regeringens beslut om tidigareläggning av beställningar i sysselsättningsfrämjande syfte. Kriti­ken har främst gällt besluten om statsbidrag till kommunerna.

Kommittén har som tidigare nämnts analyserat förfarandet vid tidiga­reläggningen av industribeställningar åren 19671968 och funnit att EFTA-förpliktelserna inte synes ha åsidosatts vare sig vid den statiiga eller den komraunala upphandlingen. I sådana fall när utländskt företag läranat förraånligaste anbud har beställning inle tidigarelagts. Korarait­tén anser att detta förfarande inte strider raot EFTA:s regler.

Diskussionerna i EFTA avseende de kommunala beställningarna har enligt koramittén inte klarlagt alt åtgärderna strider raot EFTA-reg­lerna, utan möjligen att de från vissa synpunkter kan diskuteras. Det äi eraellertid enligt koraraitténs uppfattning angeläget raot bakgrand av dessa diskussioner att man från svensk sida verkar för att skingra den tveksamhet mot förfarandet som klart framkommit från flera medlems­länders sida.

I syfte att för komraun ytterligare klargöra karaktären av tidigare­läggning bör enligt koraraitténs raening sora villkor för statsbidrag i fortsättmngen därför gälla att kommun vid tilltänkt tidigareläggning inte får frångå de regler sora komraunen norraalt tUlämpar vid sin upphand­ling. Anbud bör dessutom i allraänhet inhämtas genom annonsering. Ett genomförande av koraraitténs förslag till enhetliga regler för den statliga och koraraunala upphandlingen bör vidare enligt komraittén få bety­delse för att internationellt skapa förståelse för förfarandet vid tidigare­läggning av koraraunala beställningar.

Komraittén frarahåller i detta sararaanhang att det svenska förvalt-ningssysteraet och den svenska upphandlingskungörelsens utforraning och tillärapning raedför att den statliga upphandlingen vid en inter­nationell jämförelse sker i unik öppenhet. Eventuella undantag från affärsraässig upphandling är offentliga.

Saramanfattnmgsvis bör det enligt koraraitténs uppfattning vara raöj­ligt att inora raraen för våra internationella åtaganden tillärapa det för­farande sora korarait till användning vid tidigareläggning av statiiga och kommunala industribeställningar i syfte att nå en snabb och sysselsätt­ningspolitiskt betydande effekt. Det kan enligt koraraittén eraellertid inte uteslutas att i fraratiden även raer omfattande sysselsättningspoli­tiskt betingade upphandlingar måste företas där normalt upphandlings­förfarande inte alllid kan iakttas.

Prop. 1973: 73

43

Rorafördraget reglerar i motsats till EFTA-konventionen inte särskilt den offentliga upphandlingen. En genteraot övriga medlemslän­der i den Europeiska ekonoraiska geraenskapen diskriminerande offent­lig upphandling i ett raedlerasland anses dock oförenlig raed Romför­dragets grundtanke, som bygger på principen om fri konkurrens och fri cirkulation av varor och tjänster raellan de i geraenskapen ingående län­derna. EEC-kommissionen sökte därför på ett tidigt stadiura få igång ett arbete för att lösa upphandlingsproblemen.

Överläggningarna inom geraenskapen på detta oraråde har pågått se­dan förra hälften av 1960-talet. Svårigheterna alt uppnå enighet sara­manhänger med att väsentliga ekonoraiska intiessen berörs. En raycket stor andel av den offentliga upphandlingen har hittills tillfallit raedbor­gare och förelag i respektive raedlerasstat. Detta förhållande har motive­rats på skilda sätt. Eftersom upphandlingen finansieras av offentliga medel har skäl ansetts föreligga att ge företräde åt inheraska anbud. Ibland har även betalningsbalanssvårigheter åberopats. Relativt ofta har även rena inrikespolitiska överväganden lett till favorisering av inhera­ska anbud.

I juli 1971 antog dock ministerrådet två direktiv rörande dels avskaf­fande av diskriminerande regler som inskränker raöjligheterna att delta i anbudsförfarandet avseende offentiiga arbeten, dels saraordning av reg­lerna för infordrande av anbud på offentliga arbeten. Tillärapningen av direktiven skall granskas av en rådgivande korarailté.

När det gäller offentlig upphandling av varor utfärdade koraraissio-nen i december 1969 ett direktiv i vilket närmare preciserades vilka na­tionella diskriminerande inskränkningar som inte är tillåtna. Sora kora­pletlering härtill fraralade koinraissionen för rådet i raars 1971 ett direk­tivförslag om harmoniseruig av förfarandet vid offentlig upphandling av varor (enhetligt publiceringsförfarande, förbud raot diskrirainerande tekniska specifikationer, uppställande av objektiva urvalskriterier ra. ra.). Förslaget har ännu inle sluthgt behandlats av rådet.

En viktig fråga i detla samraanhang är de näranda direktivens räck­vidd, dvs. vilka upphandlingsorgan sora orafattas av direktiven. Det är sålunda inte helt klarlagt ora ett raedleraslands saratliga lokala och re­gionala organ, t. ex. korarauner, skall anses orafattas. Det synes dock sora ora den kommunala upphandlingen skulle underkastas direktivens bestämraelser.

Sedan flera år pågår inom Organisationen för ekonomiskt saraarbete och utveckling (OECD) överläggningar i syfte att uppnå geraensararaa regler eller geraensamraa prmciper avseende statlig upphandlmg av va­ror. Någon bindande överenskoraraelse har dock inte träffats.

I Allraänna tull- och handelsavtalet (GATT) finns f. n. inte några be­stäraraelser sora direkt förhindrar raedlerasstaterna att vid upphandling ge inheraska varor förraånsbehandling. Efter den s. k. Kennedyronden

Prop. 1973: 73

44

beslöts att ge industrivarakoraraittén inora organisationen i uppdrag att undersöka möjligheterna för en ytterligare liberalisering av handeln. När det gäller offentiig upphandling har man dock beslutat avvakta re­sultatet av förhandlingarna i OECD på detta oraråde.

Sedan kommittén avläranade sitt belänkande har något väsentligt nytt inte inträffat i fråga om det internationeUa saraarbetet på upphandlings­orarådet. Den nyss läranade redogörelsen gäller därför fortfarande. Det bör dock näranas att vid Danraarks och Storbritanniens utträde ur EFTA avgetis deklarationer sora i praktiken innebär en förlängning av EFTA:s upphandlingsregler raellan dessa båda länder och bl, a. Sverige.

11.2 Remissyttranden

Frågan ora det internationella saraarbetet på upphandlingsområdet berörs av ett fåtal remissinstanser. Kommerskollegium anför att en rela­tivt sträng diciplin på detta oraråde torde vara en fördel för ett litet land sora Sverige raed betydande export av produkter sora är föreraål för statlig och koramunal upphandling. Vid de överläggningar sora kollegiet fört raed industrins branscher i europaraarknadsfrågan har också frara­komrait att erfarenheterna av EFTA-saraarbetet i fråga ora offentlig upphandling är positiva. Särskilt från verkstadsindustrins sida har frara­hållits att EFTA-förpliktelserna inneburit raärkbara fördelar. Även om det enligt kollegiet kan hävdas att det i vissa situationer från ekono­misk-politisk synpunkt kan vara fördelaktigt för statsmakterna att ha större rörelsefrihet vid insättandet av åtgärder av exempelvis sysselsätt­ningsfrämjande karaktär anser kollegiet att Sverige allraänt bör fortsätta strävandena att åstadkoraraa internationell disciplin på upphandlings­orarådet och att det dämd bör vara en angelägen uppgift att dra gränser för de undantag från icke-diskriraineringsprincipen sora kan an­ses nödvändiga.

Sveriges industriförbund pekar på att Sveriges ställning genteraot ut­landet i upphandlingshänseende koraraer alt förändras genora att vissa EFTA-länder ansluts till den Europeiska ekonoraiska geraenskapen. Svenska exportföretag mister därraed enligt förbundet den förraånsställ-ning de haft enligt EFTA-saraarbelet. I samband raed Sveriges frihan­delsavtal raed geraenskapen har enligt förbundet franihåUils alt för­handlingar i ett senare skede kan koraraa att föras raellan EEC och Sve­rige på bUateral bas ora upphandlingsbestäraraelser. Tills dessa förhand­lingar läranat ett positivt resultat ur allraän liberal synvinkel anser för­bundet det raindre lärapligt alt nu fastställa nya riktlinjer för den svenska upphandlingspolitiken. Sverige kan inte ensamt företräda en öp­pen liberal inställning i upphandlingsfrågor ora inte raotsvarande öppen­het visas oss själva från andra länder. Det finns därför enligt förbundets uppfattning anledning för svenska rayndigheter att närraare studera

Prop.1973: 73

45

uppföljningen av hur upphandllngsförfarandet genoraförs i andra länder och vUka effekter handläggningen har för svenska företag. Sveriges poli­tik på upphandlingsorarådet har enligt förbundet rönt stor uppskattning och det goda föredöraet kan på sikt ge effekter i riktning raot en ökad liberaUsering i internationell handel. Eftersora emellertid skillnaderna i liberalism i upphandlingshänseende varierar torde föratsättningar fmnas för bilaterala överläggningar med enskilda länder och grupper av länder med klart uttalad målsättning att gemensarat och på samma villkor uppnå ökad liberalisering på högre utbytesnivå. Sveriges allmänna exportförening hänvisar tUl vad Sveriges industriförbund anfört.

Sveriges grossistförbund anser att kommittén synes vilja nedtona den handelspolitiska betydelsen av en fast non-diskriminationsregel på upp­handlingsområdet. Om man bedömer det vara ett mycket väsentiigt svenskt intresse att introducera en sådan regel i intemationella handels­politiska saramanhang, raåste raan enligt förbundet för att inte en så­dan regel skall urholkas och bli utan praktiskt värde vara beredd att införa raycket restriktiva regler och kriterier för sådana situationer, då avvikelser skall kunna koraraa ifråga. Förbundet anser vidare att kora­raittén inte allsidigt belyst de faktorer sora raåste beaktas vid avväg­ningen raellan arbelsraarknadspolitiska åtgärder på kortare sikt och fas­tare nondiskrirainalionsregler raotiverade av sysselsätlningsskäl på något längre sikt.

12 Översiktlig redogörelse för systemet med Small Business Admi­nistration (SBA) i Förenta staterna

Vissa reraissinstanser har, sora tidigare redovisats, berört de åtgärder sora i Förenta staterna tillärapas för att bl. a. genora den federala upp­handlingen stödja mindre företag. Jag vill därför ge en kort översikt över detta syslem.

SBA, sora är ett federalt organ, grundades år 1953. Organisationen hade först karaktär av krisorgan raen blev permanent genom en lag (Sraall Business Act) år 1958. Syftet raed SBA:s verksarahet är att bistå raindre företag i olika avseenden exerapelvis att erhålla en skälig andel av den federala upphandlingen, att få tUlgång till kapital och krediter särat att erhålla korapetent rådgivning i adrainistrativa och tekniska frå­gor.

SBA är ett rent federalt organ. Någon intresserepresentation på styrelsenivå förekoraraer inte. TUl SBA är knutet ett "National CouncU" raed enbart rådgivande funktioner. Totalt har SBA orakring 3 900 an­ställda, varav 900 är anställda vid huvudkontoret i Washington, De adrainistrativa kostnaderna för verksaraheten anslagsfinansieras. Några avgifter för tillhandahållna tjänster uttas i princip inte, SBA verkar på upphandlingsorarådet nästan enbart vid de federala organens upphand-

Prop. 1973: 73

46

ling även om försök gjorts alt påverka upphandlingsrulinerna hos del­stater och kommuner. I detta sararaanhang kan näranas att den federala upphandlingen i USA budgetåret 1970/71 uppgick till ca 44 raUjarder dollar, varav försvaret svarade för 34 railjarder. I det följande redovisas kortfattat SBA:s befattning raed upphandlingsfrågor.

Den definition sora tillärapas av begreppet "sraall business" varierar efter verksarahetsorarådet i fråga. Man tar härvid hänsyn lill bl, a, anta­let sysselsatta särat storleken av företagets orasättning, Sora sraå företag för byggnads- och anläggningsarbeten betecknas förelag sora något av de tre senaste verksarahetsåren genorasnittligt inle haft intäkter översti­gande 7,5 railjoner dollar, TUlverkande företag räknas sora sraå när an­talet anställda inte överstiger 500 personer. Icke tillverkande företag har sararaa storleksgräns särat vidare kvalifikationskravet att det skall till­handahålla varor tillverkade i USA. Reglerna tillärapas så att företagen intygar att de uppfyller kriterierna för ett "sraall business"-företag. Först om någon exerapelvis ett konkurrentföretag besvärar sig sker en närraare undersökning.

Vissa av SBA:s tjänsteraän arbetar inom de upphandlande federala rayndighetema för att nära kunna följa verksaraheten. Dessa tjänsteraän har bl, a, till uppgift att bistå raindre företag med rådgivning. Enligt gäl­lande lag skall lärapliga upphandlingar i vissa fall reserveras för de raindre förelagen ("set aside progrararae"), Lagen föreskriver näraligen att beställning skall förbehållas anbudsglvning från de raindre företagen när sådan åtgärd bedöras läraplig av upphandlande rayndighet och SBA, En förutsättning är att tillräcklig konkurrens föreligger så alt ett skäligt pris kan uppnås. Annonsering skall därvid tillämpas vid anbuds­infordran. Vidare kan SBA verka för att större beställningar delas upp i mindre delar sora för anbudsglvning reserveras för raindre företag ("break-out progrararae").

Den ansvarige upphandlande tjansteraannen är skyldig att vid varje större beställning (vara, byggnads- och anläggningsarbete eller tjänst) pröva om de nämnda förfarandena kan koraraa i fråga. I den mån så inte bedöms vara fallet kan SBA:s tjänsteman anföra besvär mot beslu­tet. I sådant fall ankomraer det på det närraast berörda departeraentet att fatta det slutliga beslutet.

När set aside- eller break-out-proceduren tillärapas står anbudsgiv­ningen öppen enbart för raindre inheraska företag. Anbud från andra företag förkastas utan gransknrag. Eftersora förraånligaste anbud skall antas uppstår inte några identifierbara merkostnader till följd av syste­met. År 1971 uppgick omfattningen av denna upphandling tUl 2,1 rail­jarder dollar. Sora järaförelse kan näranas att det totala värdet av den federala upphandlingen från mindre företag budgetåret 1970/71 beräk­nades till drygt 11 miljarder dollar.

Vid aUa större leveranser gränsen går vid 500 000 dollar tiU fe-

Prop. 1973: 73

47

derala myndigheter är företagen ålagda att tUlsätta en särskild tjänste­man med uppgift att tUlse att underleveranser från mindre företag kora­mer ifråga så snart delta är raöjligt och ekonoraiskt riraligt. Värdet av underleveranser uppgick budgetåret 1970/71 tiU 3,3 railjarder dollar.

I Förenta statema tillärapas ett förfarande raed leverantörsförteck­ningar på vilka endast förelag sora bedöras kvalificerade förs upp och kan ifrägakorama som anbudsgivare. I de fall ett mindre företag läranat förraånligaste anbud men den federala myndigheten ifrågasätter anbudsgivarens tekniska eller finansiella förmåga kan SBA utreda frå­gan och pröva företagels förutsättningar att fullgöra beställningen. Om så bedöras vara fallet kan SBA utfärda ett slags korapetensintyg härora och upphandlande myndighet har härvid att lägga ut beställningen hos företaget i fråga.

På upphandlingsorarådet har SBA under senare år även börjat till-lärapa ett förfarande där organisationen sluter avtal raed rayndighet och sedan i sin tur knyter raindre förelag sora underlevarantörer till beställ­ningen i fråga. Systemet har en blygsam orafattning och underleveran­serna är förbehålhia företagare bland etniska rainoritetsgrupper och i avfolkningsbygder.

Slutligen kan närtmas att forsknings- och utvecklingsbeställningar vanligen inte förekoramer hos mindre företag. Däreraot har SBA ett prograra när det gäller att sprida inforraation bland företagen ora fede­ralt bekostad forskning i syfte att få en ökad effekt härav.

13    Departementschefen

Den offentiiga sektorns inköp av varor, tjänster samt byggnads- och anläggningsarbeten uppgår till betydande belopp. På den statliga sidan rör sig upphandlingen om ca 9 000 raUj. kr. per år, raedan priraärkora­rauner och landsting upphandlar för orakring 16 000 railj. kr. Den of­fentliga upphandlingens andel av bruttonationalprodukten är ca 14%. Dessa uppgifter understryker att det är ett starkt sarahällsekonoraiskt in­tresse att upphandlingen sker i rationella forraer.

Enhetliga regler för de statliga rayndigheternas upphandling utfärda­des redan i slutet av förra seklet. Reglerna utraärktes av stark forrabun-denhet och stor detaljrikedom. De avsåg att tillgodose den grad av af­färsraässighet sora svarade mot tidens krav och att garantera objekti­vitet och offentlighet. I reglerna föreskrevs att svensk vara i prmcip skulle åtnjuta företräde framför utiändsk.

I syfte att anpassa reglerna efter den utveckling som skett inom af­färslivet utfärdades nya bestämraelser år 1920. Härvid togs en mycket bestärad ställning i frågan om förhåUandet meUan svensk och utiändsk vara. Sora huvudregel gällde att svensk vara skulle äga företräde om den var av "erforderlig beskaffenhet". Undantag härifrån kunde medges

Prop. 1973: 73

48

endast av Kungl. Maj:t om inle särskUda oraständigheter förelåg. I fråga om varor sora tillverkats i Sverige gavs företräde för sådana sora inne­höll svenskt material. Myndigheterna skulle särskilt beakta betydelsen av att inhemsk produktion upprätthölls.

I saraband med senare ändringar av bestämraelserna skärptes kravet på företräde för svensk vara. Myndigheterna skulle ta särskild hänsyn till om upphandlingen kunde medverka till att bevara en viss näring el­ler lill att förhindra arbetslöshet inora landet. Ora tvekan därvid upp­stod vid valet raellan svensk eller utländsk vara föreskrevs att ärendet kunde underställas Kungl. Maj:t.

GäUande regler finns intagna i 1952 års upphandlingskungörelse (1952:496). Kungörelsen bygger på principerna om affärsraässighet, rättssäkerhet och offentlighet. Större krav ställs på affärsraässigheten jämfört med tidigare regler. Endast affärsmässiga bedöraningar får ligga tUl grund för beslut i upphandlingsärende. Svensk vara äger således inte företräde framför utländsk. Enligt särskild cirkulärskrivelse får sysselsättningssituationen inle inverka på myndighetemas beslut.

År 1968 tillkallade jag särskilda sakkunniga för utredning ora statlig upphandling m. ra. De sakkunniga antog benäraningen upphandlings­koraraittén. Enligt sitt uppdrag skulle koraraittén söka finna forraer för att ytterligare effektivisera den offentliga upphandlingen.

Upphandlingskoraraittén har prövat om behov föreligger av föreskrif­ter för den statliga upphandlingen och anser att särskilda regler för myndigheternas handlande bör finnas även i fortsättningen. Myndighe­terna bör enligt komraittén få en ökad grad av handlingsfrUiet. Korarait­tén lägger frara förslag till en ny upphandlingskungörelse för rayndighe­ternas upphandUng. Denna innehåller endast de grundläggande princi­pema för upphandlingsförfarandet. Kungörelsen föreslås korapletteras med av riksrevisionsverket (RR/) utfärdade särskilda anvisningar till ledning för myndigheterna.

Förslaget har fått stöd i en bred remissopinion. Även jag kan i aUt vä­sentligt ansluta mig till förslaget. Konstruktionen med en kungörelse och anvisningar har stora praktiska fördelar. Föreskrifterna har utfor­mats så att de skall fräraja konkurrens, objektivitet och offentlighet. Detta borgar för att upphandlingen sker på ett rationellt sätt. Ytterst syftar föreskrifterna tUl att staten skall få så fördelaktig upphandling som möjUgt. Avsteg från föreskriftema kan i vissa fall vara raotive­rade. Det bör förbehållas Kungl. Maj:t att fatta beslut i sådana fall.

Jag koraraer senare att beröra den koraraunala upphandlingen. Flerta­let korarauner saknar f. n. upphandlingsregler. Jag vill redan nu frara­hålla att jag anser det vara ett starict samhälleligt intresse att få till stånd föreskrifter som syftar tUl att garantera effektiviteten i upphandlingen även inora denna sektor.

Frågan ora regler och riktlinjer för den offentliga upphandlingen har

Prop. 1973: 73

49

vid ett flertal tillfällen aktualiserats i riksdagen, I det internationella ekonomiska samarbetet har frågan tUlmätts en allt större betydelse. Jag vUl hänvisa till vad chefen för handelsdepartementet anfört i prop. 1972: 135 (sid. 53) angående avtal med den Europeiska ekonomiska ge­menskapen. Upphandlingsverksamheten tangerar vidare områden där stalsraaktema fastställt riktlinjer, exerapelvis sysselsättningspolitiken.

Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör riktlinjerna för den statliga upphandlingen redovisas för riksdagen. Det ankommer på Kungl. Maj:t att meddela de föreskrifier sora bedöms nödvändiga.

Principen om affärsmässighet är enligt gällande regler en av de grundläggande principerna för den statliga upphandlingen. Koraraittén föreslår alt den skall tUlärapas även i fortsättningen, Reraissinstanserna delar överlag denna uppfattning. Erfarenheterna av den statliga upp­handlingen visar enligt rain uppfattning klart att affärsmässigheten varit till gagn för staten och medverkat till en fördelaktig och effektiv upp­handling. Denna princip bör därför vara vägledande för den statliga upphandlingen även framdeles, Härigenora skapas förutsättningar för en från statsfinansiell synpunkt mest fördelaktig upphandling. Den bör även allmänt sett vara mest gynnsam från samhällsekonoraisk syn­punkt. En väsentlig föratsättning är härvid att konkurrens föreligger mellan olika leverantörer.

Konkurrensen kommer till uttryck genora att anbudsgivama får tävla om upphandlingen. Det anbud som är mest förmånligt skall antas. Detta bidrar till att skapa reella förutsättningar för konkurrensen i upphand­lingen. Jag vill i detta sammanhang särskilt peka på att myndigheterna är skyldiga att pröva även sådant anbud som inkoraraer från en icke till­frågad anbudsgivare. Detta är ett förhållande sora skiljer sig från praxis i andra länder.

Jag anser i likhet raed korarailtén alt det inle är raöjligt alt entydigt ange vad sora i olika upphandlingssituationer bör inbegripas i affärs­mässigheten. En sararaanvägning av relevanta oraständigheter bör göras i varje särskilt fall. Det erbjudna priset behöver i och för sig inte vara avgörande för ora ett anbud skall antas eller inte. Det är väsentligt att väga priset raot t, ex, kvalitet. Även sådana omständigheter bör tas med i bedöraningen som anbudsgivarens förmåga att fullgöra sina åtaganden, möjligheterna att få god service, fraratida driftskostna­der etc.

Myndigheterna har att bedöma upphandlingen enbart som en affärs­transaktion, Komraittén framhåller betydelsen av att den upphandlande rayndigheten uppträder så att den raed full kraft kan hävda statens in­tressen och därraed göra fördelaktiga upphandlingar. Jag delar kommit­téns uppfattning. Ett sådant uppträdande kan exempelvis uppnås genom ökad samverkan mellan myndighetema och genom att valet av beställ-

4   Riksdagen 1973.1 saml Nr 73

Prop. 1973: 73

50

ningstidpunkt anpassas med hänsyn lill säsong- eller konjunklurfluktua-tioner.

Överbefälhavaren (ÖB) och försvarets materielverk (FMV) ifrågasät­ter koraraitténs tolkning av begreppet affärsmässighet. De två reraissin­stanserna raenar att det inora raraen för affärsraässigheten bör ankom­ma på FMV att även beakta de direktiv och anvisningar om särskilda behov för försvaret som utfärdas av ÖB och försvarsgrenscheferna utan att frågan underställs Kungl, Maj:t, Enligt en sådan bedöraning av af­färsraässigheten skulle FMV exerapelvis kunna ta hänsyn till ora en be­ställning bör placeras hos svenskt förelag för att garantera bibehållen inherask produktion. Jag kan inte dela denna uppfattning. Sådana vidare bedöraningar sora berör näringsstrukturen inora landet eller innehåller försvars- och säkerhetspolitiska aspekter på behovet av inhemsk produk­tion bör enligt rain raening naturligen göras av Kungl, Maj:t. För den händelse den upphandlande rayndigheten bedömer att sådana aspekter bör anläggas får ärendet alltså underställas Kungl,  Maj:ls prövning. Av vad jag tidigare anfört fraragår att rayndigheterna inte bör kunna välja ett från strikt affärsraässig synpunkt raindre förraånligt anbud i syfte att exerapelvis främja sysselsättningen. Jag anser dock att starka skäl talar för att pruicipen ora affärsraässighet i vissa fall kan behöva raodifieras. Jag vill erinra om att jag i direktiven till upphandlingskora-mittén anförde att detta kunde behöva ske vid beställning av sysselsätt-ningspoUtisk natur eller vid beställning på tekniskt avancerade områden med höga utvecklingskostnader. Dessa bedöraningar bör eraellertid gö­ras av Kungl, Maj:t och inte av rayndigheterna. Jag återkoraraer i det följande till denna fråga.

Grundläggande principer i nuvarande upphandlingsregler är även kraven på rättssäkerhet och offentlighet. Jag anser att koraraitténs för­slag tUl föreskrifier garanterar rättssäkerhet på ett tillfredsställande sätt, Bedöraningen att kravet på offentlighet redan nu tillgodoses kan jag in­stäraraa i. Någon ändring behövs därför inte av gällande bestäraraelser. Enligt dessa blir handlingama i upphandlingsärende offentliga när avtal slutits. Affärsverk kan dock besluta ora sekretessbeläggning upp lill fera år, raedan annan rayndighet kan falla sådant beslut för en tid av två år,

Sora jag tidigare frarahållit kan tillärapning av principen ora affärs­raässighet i vissa fall leda till konflikt med andra av statsmakterna upp­ställda mål för samhällsverksaraheten, Komraittén diskuterar detta och näraner att bl, a, sysselsättnings-, försvars-, regional- eller induslripoH-tiska skäl kan motivera andra än rent affärsmässiga bedömningar. Vi­dare kan försörjningsberedskapen ställa särskUda krav, Koraraittén an­ser att även andra fall kan föreligga då statliga beställningar inte enbart bör ses sora affärstransaktioner, I de fall sora här avses anser koraraittén att en saralad bedöraning raåste göras i syfte att uppnå det resultat sora

Prop. 1973: 73

51

totalt sett är raest förraånligt för sarahäUet, Denna bör enligt kormniltén ankoraraa på Kungl, Maj:t och inte på de upphandlande myndighetema.

Komraittén konstaterar att det redan nu finns handläggningsrutiner eller föreskrifter ora sararåd raed annan rayndighel eller ora hänskju­tande till KungL Maj:t av vissa ärenden, varvid raöjlighet finns att beak­ta även andra än affärsmässiga faktorer, Kungl, Maj:t har sålunda för­behållit sig beslutanderätten vid större försvarsupphandlingar, viss upp­handling av dataraaskiner ra, m, särat i vissa fall upphandling av varor sora är av speciellt intresse från försörjningssynpunkl, Koraraittén före­slår att dessa föreskrifier bibehålls. Vidare skisserar kommittén, i sara­band raed att den behandlar upphandlingen sora industripolitiskt rae­del, en utvidgning av detta system. Jag återkoraraer i det följande till detta.

Enligt koraraUlén raåste det eraellertid ankoraraa på verksledningarna hos de ensldlda rayndigheterna även ora särskilda föreskrifter härora inle utfärdats alt i de fall då tillärapningen av principen ora affärs­raässighet skulle leda till uppenbara konflikter raed andra av statsraak­terna uppdragna riktlinjer för sarahällsverksaraheten anraäla ärendet till Kungl. Maj:t för en samlad bedömning. Underställandet bör ske så ti­digt sora möjligt, Komraittén är dock inte beredd att uttala sig för en re­gel sora utesluter att ärenden underställs Kungl, Maj:t även efter det an­bud inhämtats, I vissa fall kan det näraligen enligt koraraittén tänkas att exerapelvis sysselsättningsläget förändras under anbudstiden,

Koraraitténs förslag att beslut ora avsteg från affärsraässigheten skall fattas av Kungl, Maj:t och inte av rayndigheterna tillstyrks överlag. Flertalet reraissinstanser sora yttrat sig i frågan understryker dock beho­vet av preciserade regler för rayndigheterna när sådant ärende skaU hänskjutas tjll Kungl. Maj:t. Statskontoret föreslår att Kungl. Maj:t i regleringsbrev eller på annat säll raeddelar rayndighetema vilka delar av de aktuella upphandlingsprograraraen sora kan korama alt styras av andra än affärsmässiga bedöraningar och att rayndighetema i dessa faU inhäralar Kungl, Maj:ts slutliga stäUningstagande innan ifrågavarande upphandling inleds, Koraraerskollegiura anser att i anvisningarna till den nya upphandlingskungörelsen bör föreskrivas att det norraalt an­koraraer på myndighet att underställa Kungl, Maj:t upphandUngsärende endast i de fall ärendet uppenbart är av utomordentlig betydelse i syssel­sättnings- eller regionalpolitiskt hänseende. Ora vid sidan härav hänsyn av icke-affärsmässig natur anses böra tas, bör initiativ tUl sådana avvi­kelser enligt kollegiet tas av Kungl. Maj:t eUer av särskilt utsedd rayn­dighet eUer delegation. Budgetulredningen förordar att regeringen vid behov under löpande budgetår utfärdar allraänna riktlinjer på grundval av den aktuella konjunkturbedömningen om alt särskild uppraärksarahet under de närraaste månadema ägnas vissa regioner eUer närmgsgrenar raed tUlfälliga sysselsättningssvårigheter.

Prop. 1973: 73

52

Som jag tidigare framhållit bör en grundläggande princip för myndig­hetemas upphandling vara att denna bedrivs affärsmässigt. I vissa fall finns emellertid skäl att lägga vidare bedöraningar på ett upphandlingsä­rende än vad en strikt tillärapning av denna princip tillåter. Jag vill i detta samraanhang särskilt närana försvars-, sysselsättnings- och försörj­ningsberedskapsskäl. Beslut i upphandlingsärende där sådana vidare be­dömningar kan ifrågakomma, bör enligt min raening ankoraraa på Kungl, Maj:t.

Redan nu finns regler för att hänskjuta viss typ av ärenden till Kungl, Maj:t, då en avvägning mellan affärsmässiga och andra hänsyn behövs. Det är möjligt alt sådana regler i fraratiden kan koraraa alt utfärdas även för andra typer av ärenden. Jag anser det emellertid inle praktiskt möjligt att annat än i begränsad utsträckning genom preciserade regler för upphandlande myndighet ange de fall då ärenden bör underställas Kungl. Ma}:t för sådana avvägningar som jag nyss nämnt. Generellt ut­formade regler skulle å andra sidan kunna leda till icke önskvärda inskränkningar i myndigheternas handlingsfrihet och betungande ad-ministiativa procedurer.

Enligt min menmg är det naturligt att de upphandlande myndighe­tema medverkar till att av statsmakterna uppställda raål för sarahällets utveckling uppnås. De bör därför, även i fall då Kungl. Maj:t inte utfär­dat särskilda föreskrifter härora, underställa Kungl, Maj:t sådana upp-handlmgsärenden som uppenbart är av väsentiig betydelse raed hänsyn till av samhället uppställda mål på centrala oraråden. Jag vill under­stryka att det skall röra sig om fall av väsentiig betydelse liksom det skaU vara uppenbart att affärsmässigheten kan behöva vägas mot and­ra hänsyn. De upphandlande rayndighetema bör med hänsyn härtill utan alltför ingående bedömningar kunna avgöra ora en upphandling medför sådana konsekvenser att ärendet bör underställas Kungl, Maj:t,

När underställning till Kungl, Maj:t bedöras komraa i fråga bör denna ske på ett så tidigt stadium sora raöjligt. Jag kan emeUertid för­utse att i vissa fall sådan underställning kan koraraa ifråga först efter det anbud inhämtats. Jag delar därför komraitléns bedöraning att lid­punkten för underställning får bedömas från fall till fall.

Vissa remissinstanser anser att ersättning bör utgå för de merkostna­der som kan uppstå om man frångår en affärsmässig bedömning. Jag anser att även detta får avgöras från fall till fall,

I detta samraanhang vill jag la upp frågan om den statiiga upphand­lingen av datamaskiner. Som jag tidigare nämnt har Kungl, Maj:t förbehållit sig beslutanderätten då det gäller inköp av dataraaskiner ra, ra. Den saraordning av den statliga upphandlingen på delta oraråde som härigenom korarait till stånd omfattar dock inte de affärsdri­vande verken. Dessa verks upphandling av dataraaskiner upp­går eraellertid nuraera till betydande belopp. Jag finner det därför

Prop. 1973: 73

53

naturligt att samordningen på detta oraråde utvidgas till att gälla även affärsdrivande verk. Detta bör ske genora att upphandlingsärenden av detta slag norraalt underställs Kimgl, Maj:ts prövning. Jag avser att se­nare föreslå Kungl. Maj:t föreskrifter härora.

Jag övergår nu till att beröra frågan ora upphandlingen som ett medel i sysselsättningspolitiken. Den offentliga upphandUngen används sora jag tidigare närant i vissa lägen i detta syfte. Statsmakterna har fastställt riktUnjer för denna verksarahet (prop, 1966: 52, SU 1966: 107, rskr 1966: 251). EnUgt dessa får arbetsraarknadsstyrelsen (AMS) lägga ut s. k. rådrurasbeställningar hos industriföretag sora varslat ora friställ­ning av anställda i större orafattning till följd av driflinskränkning el­ler driftnedläggelse. Besläraraelserna i upphandlingskungörelsen ora in­fordrande av anbud behöver därvid inle tillärapas. Orafattningen av beställningarna har varit förhållandevis begränsad. Enligt de nämnda riktlinjerna kan Kungl. Maj:t även besluta ora tidigareläggning av be­ställningar till viss bransch särat raedge statliga bidrag tUl korarauner sora på samma sätt tidigarelägger beställningar i syfte alt främja sysselsättningen. En sådan saralad utläggning av industribeställningar har skett i större skala senast åren 19671968 och 19711972. Kora­raittén har närmare analyserat förfarandet och effekterna av tidigare­läggningen vid det förra tillfället.

Koraraittén anser att upphandlingen även i fortsättningen bör ut­nyttjas sora ett medel i sysselsättningspolitiken och detta har fått stöd hos reraissinstanserna. Jag delar komraitléns uppfattning. Tidigarelägg­ning av industribeställningar är ett viktigt instrument för att stimulera sysselsättningen vid en konjunkturavraattning. Förfarandet förutsätter dock tillgång till goda investeringsobjekt och ställer därför krav på myn­digheternas planering. Det är angeläget alt berörda myndigheter nog­grant prövar att beställningarna får positiv sysselsättningseffekt. Jag an­ser vidare att erfarenheterna av systemet med rådrumsbeställningar är goda och att detla bör tUlämpas även i fortsättningen.

Koraraittén har gjort värdefulla påpekanden om det administrativa förfarandet vid tldigareläggningama åren 19671968. Erfarenheterna understryker vikten av god planering och snabb handläggning. När det gäller koraraunala industribeställningar är det väsentligt alt tillse att de verkligen tidigareläggs i förhållande till den planerade anskaff­ningsverksamheten för löpande komraunala budgetår.

Jag delar konmiitténs uppfattning att det är fördelaktigt med på för­hand angivna regler för ersättning till statliga myndigheter och kommu­ner vid tidigareläggning av beställningar. Härigenom kan beställarna i sin planering beräkna vUka ersättningar sora koraraer att utgå. Något dröjsraål raed en beställning behöver inte uppkorania på grund av oklarhet ora ersättningens storlek.

5    Riksdagen 1973. 1 saml Nr 73

Prop. 1973: 73

54

Koraraittén föreslår fortsatt tUlärapning av gällande principer för fi­nansiering av affärsverkens, sjöfartsverkels och vägverkets tidigarelagda beställningar. Principerna godkändes av riksdagen år 1969 (prop. 1969: 1 bU. 19, SU 1969: 117, rskr 1969: 295). De innebär aU sådan upphandling i norraalfallet schablonmässigt ersätts med 10 % genom reducerad avskrivningsskyldighet. För andra statliga myndigheter ställs särskUda raedel förskottsvis till förfogande ora det likviditetsraässigt behövs. Kommittén förordar vidare att det vid tidigareläggning av koraraunala beställningar även fortsättningsvis normalt bör utgå stat­ligt bidrag om 20 % av beställningarnas värde.

Några remissinstanser anser alt ersättningen bör vara densamraa oav­sett ora beställaren är statlig eller koraraunal. För egen del anser jag att de statliga myndighetema har en allraän skyldighet att raed­verka till att den ekonoraiska politikens raål uppnås. För koraraunernas del bör bidraget även ha en sliraulerande verkan. Erfarenhetema av nu­varande ersättningsregler är i huvudsak goda. Jag ser därför ingen an­ledning att föreslå någon ändring.

Jag delar vidare koraraitténs uppfattning att systeraet med senarelägg­ning av beställningar och leveransuppskov i högkonjunkturlägen kan vara ett lämpligt ekonomisk-politiskt medel. Jag vill i detta samman­hang erinra ora att budgetutredningen överväger hur den statiiga in-vesteringsverksaraheten skall kunna anpassas efter stabiliseringspoliti­kens krav.

Koraraittén berör översiktligt frågan huruvida upphandling för bi­ståndsmedel kan anpassas efter sysselsättningsläget i vårt land inom ramen för gällande riktlinjer för Sveriges utvecklingsbistånd. Jag vill i detta samraanhang erinra ora vad ministern för utrikes ärendena an­förde i årets statsverksproposilion vid anmälan av fråga om anslag lill utvecklingssamarbete (prop. 1973: 1 bil. 5). Han framhöll därvid bl. a. att raan i högre grad än hittills bör beakta biståndsverksarahetens sarahällsekonoraiska effekter och att det i första hand är önsk­värt alt undersöka raöjligheterna att raildra verkningama på betalnings­balansen särat stiraulera sysselsättningen i Sverige. Det är därvid natur­ligt att varubiståndet särskUt inriktas på sådana oraråden där svenskt näringsliv besitter särskild konkurrensförmåga. Frågan om biståndsleve-ransemas betydelse i detta hänseende berörs även i direktiven för de sakkunniga sora nyligen tillkallats raed uppdrag att företa en utredning angående Sveriges utvecklingssamarbete med u-länderaa. De sakkunniga bör enligt direktiven utforraa riktlinjer för biståndsverksaraheten och därvid beakta denna upphandlings betydelse för sysselsättningen i vårt land.

Den statUga upphandlingen kan även ses sora ett medel inom ramen för regionalpolitiken. Statsraakterna har nyligen antagit ett regionalpoli-

Prop. 1973: 73

55

tiskt handlingsprograra ra. ra. (prop. 1972:111 bU. 1, InU 1972:28, rskr 1972: 347). TUl regionalpolitiken hänfördes härvid strävanden sora har tUl syfte att förena ett effektivare resursutnyttjande på kortare och längre sikt särat ökad ekonoraisk tillväxt raed förbättrad järavikt i den näringsgeografiska utvecklingen. Hit hör bl, a. Insatser för att förbättra den industriella railjon exerapelvis genora förbättrad service till raindre och raedelstora företag.

Enligt gällande upphandlingskungörelse får regionalpolitiska hänsyn inte tas vid anbudsprövningen. Enbart affärsraässiga synpunkter skall gälla för rayndighetema vid deras prövning av anbuden. Korarait­téns förslag till nya upphandllngsregler innebär inte någon ändring härvidlag. Jag ansluter mig till koraraitténs förslag på denna punkt raen vUl peka på att upphandlingsärenden raed betydelsefulla regionalpoli­tiska konsekvenser i vissa fall enligt de riktiinjer jag redovisat i det före­gående kan behöva understäUas Kungl. Maj:t för en saralad bedöraning.

Korarailtén förordar alt raan inora raraen för principen ora affärs­raässighet använder den statliga upphandlingen som ett regionalpolitiskt medel och detta tUlstyrks av flertalet remissinstanser. Komraittén uppe­håller sig frärast vid de problera sora finns för företag i de fyra nordli­gaste länen. Den frarahåller dock att de svårigheter att konkurrera sora föreligger för dessa företag i stor utsträckning kan sägas gälla för mindre och medelstora företag i allraänhet. Liknande synpunkter frara­förs av några reraissinstanser. Även jag kan instäraraa i en sådan be­döraning. De raindre företagen har, oavsett var de är belägna, inte alltid tillräcklig kännedora ora statlig upphandling och de saknar ofta raöjlighet att systeraatiskt bevaka denna upphandling. Myn­dighetemas beställningar rör sig dessutora ofta ora raycket stora belopp varför frärast större företag kan göra sig gällande. Det är därför ett nä­ringspolitiskt intresse att stärka de raindre och medelstora företagens ställning i den statliga upphandlingen. Härutöver bör man självfallet där så kan ske eftersträva regionalpoliliska effekter genom upp­handlingen. Jag avser först beröra frågan ora åtgärder för de mindre och raedelstora företagen i allmänhet och därefter frågan om vissa in­satser av regionalpolitisk natur.

En allraän förutsättning för förslagen till åtgärder på detta oraråde är enligt rain raening att det i första hand raåste ankoraraa på de raindre och raedelstora företagen själva att aktivera sina insatser för att öka för­säljningen till de statliga rayndighetema. Dessa företag bör självfallet enligt gängse praxis inora affärslivet ha ansvaret för att deras varor och. tjänster erbjuds bestäUarsidan genora en aktiv marknadsföring. Jag vUl i detta samraanhang peka på den möjlighet som företagen har att ge­nom Tidning för leveranser tUl staten få information om aktuella upp­ handlingar.

Det är dock väl förenligt med den gmndsyn som jag nyss redovisat

Prop. 1973: 73

56

att även från statens sida åtgärder vidtas i syfte att ge de mindre och raedelstora företagen bättre raöjligheter att konkurrera ora statliga be­ställningar. Jag förordar efter sararåd raed chefen för inrikesdeparte­raentet och i likhet med flera reraissinstanser att företagarföreningama ges vidgade uppgifter på detla oraråde. Jag anser att dessa föreningar genora sina direkta kontakter med företagen är väl skickade att ge dessa bistånd och råd på upphandlingsorarådet. För att underlätta före­tagarföreningarnas arbete bör dessa tillställas branschvisa förteckningar över större statliga rayndigheters upphandling och över större leve­rantörer sora vanligen anlitas. De större upphandlande rayndigheterna bör vidare årligen tUl företagarföreningarna redovisa sitt anskaffnings-prograra, i den del det är av särskilt intresse för de raindre och raedel­stora företagen. Det bör sedan ankoraraa på företagarföreningarna att förraedla denna inforraation till förelagen. Jag vill i detla sararaan­hang peka pä möjligheterna att inforraera mindre och medelstora före­tag om förestående upphandlingar genora alt infordra anbud genora annonsering. Jag återkoraraer till denna fråga när jag behandlar sara­ordningen av den offentliga upphandlingen.

Vissa reraissinstanser har anfört att det systera, "Sraall Business Ad­ministration" (SBA) som tillärapas i Förenta staterna, bör uppraärksara­raas. Jag vill därvid hänvisa till den redogörelse som lämnats i det före­gående (sid. 45).

Vissa av SBA:s funktioner fullgörs i Sverige i viss utsträckning av företagarföreningarna. Andra delar av det araerikanska systemet är en­ligt min mening inte lärapliga att tillärapa inom den statliga upphand­lingen i vårt land. Jag avser då närmast förfarandet att reservera viss del av upphandlingen för raindre företag, vilket skulle strida mot våra för­pliktelser i EFTA-samarbetet. Vidare är företagsstrukturen annorlunda i vårt land. De större företagen har ofta ett syslera raed underleveranser från raindre företag. Härigenora koraraer de mindre företagen alt i tämligen stor utsträckning delta i upphandlingen utan att detta kräver särskilda adrainistrativa åtgärder från statens sida. Tillärapningen i vårt land av ett syslera liknande SBA skulle innebära ett stort ingrepp i de upphandlande rayndighetemas arbete. I sararaanhanget bör man även beakta att antalet företag sora tillverkar sarama produkt i vissa fall är begränsat. Av praktiska skäl går det därför knappast att reser­vera en del av upphandlingen för mindre företag ulan att det leder tUl fördyrad upphandUng eftersora det inte alllid föreligger en fak­tisk konkurrenssituation. Jag anser därför att det inte finns förutsätt­ningar att i Sverige införa ett förfarande liknande det sora tUlärapas i Förenta staterna. De av raig i det föregående förordade åtgärderna bör på ett bättre sätt tiUgodose de nänmda företagens intresse.

Jag övergår härefter till att beröra upphandlingen som ett regionalpo­litiskt medel inora raraen för upphandlragsreglema. Vad först gäller frå-

Prop. 1973: 73

57

gan ora den geografiska orafattningen för regionalpoliliska åtgärder har koraraittén inte ansett det ligga i sitt uppdrag att föreslå annan orafatt­ning än de fyra nordligaste länen. För försvarets myndigheter finns sär­skUda föreskrifter för att främja upphandlingen från förelag i dessa län. I och för sig kan arguraenl anföras för annan geografisk orafattning, ex­erapelvis det lokallserlngspolitiska stödorarådet. Jag anser dock efter sararåd raed chefen för inrikesdeparteraentet alt övervägande skäl talar för att de åtgärder sora redovisas i det följande bör begränsas till de fyra näranda länen. Verkan av åtgärderna blir näraligen starkare om områ­det begränsas på detta sätt. Vidare har dessa län en relativt överblickbar företagsstruktur sora gör det raöjligt att bedöraa ora produktion verkli­gen ägt rura inora orarådet.

Jag har förut frarahållit beträffande de raindre och raedelstora förela­gen att dessa i första hand själva genora olika åtgärder bör öka sina för­sälj ningsanslrängningar genteraot de statUga rayndigheterna. Detsararaa gäller självfallet norrlandsföretagen. Jag delar dock koraraitténs uppfattning att åtgärder bör vidtas även från statens sida för att under­lätta dessa företags försäljningar till staten.

Enligt koraraitténs uppfattning bör rayndigheterna inora raraen för gällande upphandlingsbestäraraelser aktivt raedverka till att en ökad del av upphandlingen läggs ut hos företag i de fyra nordligaste länen. Myn­digheterna bör i delta syfte inhärata anbud från sådana företag i dessa län sora kan koraraa i fråga sora leverantörer. Koraraittén föreslår också att norrlandsföretagen ges företräde vid anbud sora bedöras likvärdigt med annat företags anbud. Vidare bör förteckningar över norrlandsföre­tagens produktionskapacitet m. ra. upprättas av länsarbetsnäranderna i samråd med företagarföreningarna och tillställas de större upphand­lande rayndighetema. Förteckningarna bör innehålla uppgift även ora norrlandsföretagens produktionsinriktning, antal anställda, aktiekapital, produktionsvärde etc. i syfte att ge en klar bild av i vilken utsträckning det finns företag i de fyra länen som kan koraraa i fråga vid en viss upp­handling.

Koraraittén föreslår vidare alt varje upphandlande rayndighet åläggs att orabesörja alt beslut 1 upphandlingsärende i förra av protokoll eller raotsvarande koraraer berörda norrlandsföretag till hända. För att rainska belastningen på rayndigheterna bör dessa enhgt koramittén tUl-stäUas ett gemensarat serviceorgan för de fyra nordligaste länen vUket sedan distribuerar dem till resp. företag försedda med koraraentarer.

Koraraitténs förslag har vunnit ett brett gensvar hos remissinstan­serna. Åtgärderna bör enligt min raening positivt kunna påverka norr­landsföretagens raöjligheter att öka sina försäljningar lill de statliga myndigheterna. Jag finner det därför lämpligt att den statliga upphand­lingen på föreslaget sätt utnyttjas i syfte att uppnå gynnsararaa regional­politiska effekter. Några reraissinstanser ifrågasätter dock behovet av ett

Prop. 1973: 73

58

geraensaral serviceorgan och förordar i stället att de av koraraittén före­slagna serviceuppgifterna bör ankomma på resp. läns företagarförening. Sora jag tidigare nämnt beträffande de mindre och medelstora företagen bör sådana uppgifter enligt min mening ankoraraa på företagarförening­arna. Förslaget att de upphandlande rayndigheterna skall åläggas alt sända protokoll tUl ett geraensaral serviceorgan kan jag inte biträda raed hänsyn till det betydande raerarbete sora detta skulle innebära. Jag vill dock peka på de raöjligheter som redan idag finns att efter beslut i upphandlingsärende ta del av handlingarna efter särskUd framställning ora detta.

Konmiittén redovisar erfarenheterna av nu gällande regler för reraiss-förfärande inom försvarssektorn. Koramittén har övervägt ora sararåds­förfarandet bör utsträckas också till civUa rayndigheter raen förordar inte detta. Erfarenheterna av förfarandet hittUls tyder på att det haft en förhållandevis liten betydelse. Koraraittén tar inte ställning lill huruvida det bör tillärapas i fortsättningen för försvarets rayndigheter. Ora så be­döras vara fallet anser koraraittén i syfte att förenkla handläggnmgen att samråd endast bör ske för ärenden överstigande 100 000 kr.

Även ora samrådsförfarandet hittills haft en relativt liten betydelse anser jag att de inarbetade rutinema på försvarssektorn bör tillämpas t. v. Jag är dock i likhet med koraraittén inte beredd att föreslå all ett liknande sararådsförfärande införs för de civila myndighetema.

Den offentliga upphandlingen på tekniskt avancerade områden har stor betydelse för den industriella utvecklingen. Komraittén har enligt sina direktiv övervägt ora en särskild beslutsordning behövs för denna upphandUng. Enligt koraraittén är det svårt att avgränsa upphandlings-aspektema på tekniskt intressanta beställningar från en vidare bedöra­ning av den industriella forsknings- och utvecklingspolitiken. Korarait­tén har därför visserligen skisserat vissa riktluijer och förslag för att ge­nora den offentliga upphandlingen främja industrins utveckling på tek­niskt avancerade områden, men ansett att frågan borde prövas närraare i särskild ordning.

Den skisserade beslutsordningen innebär att en särskild delegation in­rättas, tiU vUken rayndigheterna skaU anraäla upphandlingar på tekniskt avancerade oraråden. Ora delegationen bedöraer en upphandling som industripoUliskt betydelsefull skall den överlärana ärendet tUl Kungl. Maj:t för avgörande. Särskilda medel borde enligt koraraittén finnas för att bestrida merkostnader som kan uppstå för upphandlande myn­digheter.

Flertalet reraissinstanser ställer sig negativa tUl en särskUd delega­tion eller anser i likhet raed koraraittén alt ytterligare utredning be­hövs. Styrelsen för teknisk utveckling (STU) tillstyrker visserligen att ett forum skapas, där en mera allsidig och övergripande bedömning

Prop. 1973: 73

59

av offentlig upphandling kan ske, men anser att en eventuell delega­tion för utvecklingsbeställningar bör ges tUlfälle att, med utgångspunkt från en kortare försöksverksarahet, ge förslag till en närraare precise­ring av uppgifter och befogenheter. Landsorganisationen i Sverige (LO) liksora datainduslriutredningen uttalar sig för att en delegation tillsätts. LO frarahåller att upphandlingen raåste betraktas sora ett viktigt näringspolitiskt raedel. Delegationens prövning av upphandlings­ärenden raåste enligt LO ske raed utgångspunkt i vad sora från sara-hällelig synpunkt är en önskvärd industriell utveckling. Ett intensifierat utredningsarbete inom tekniskt avancerade branscher måste därför ske för alt skapa underlag för sarahällets näringspolitiska organ att be­döraa vilken industriell struktur sora bör frärajas.

För egen del anser jag att den offentliga upphandlingen utgör ett vik­tigt instruraent att fräraja den industriella utvecklingen i vårt land ge­nora att stimulera till forskning och utveckling på tekniskt avancerade områden. Den offentliga upphandlingen kan på detta sätt koraplettera bl. a. STU:s insatser. Delta bör kunna ske inora raraen för våra inter­nationella förpliktelser.

Jag delar koraraitténs uppfattning att en särskUd beslutsordning kan behövas för att bereda upphandlingsärenden sora bedöras ha en gynn­sara effekt på industrins utveckling och att det är önskvärt raed ett sara­arbele raellan staten och koraraunerna på detta område. Jag är eraeller­tid inte beredd att nu tillstyrka att det av komraittén skisserade försla­get genoraförs. Frågan bör, raot bakgrund av såväl koraraitténs sora reraissinstansernas synpunkter, ytterligare utredas. Chefen för industri­departeraentet koraraer därför senare att föreslå att STU får i uppdrag att göra en sådan utredning. Det ankomraer på Kungl, Maj:t att besluta ora erforderliga åtgärder.

Jag övergår nu till frågan ora samordning inom den offentliga upp­handlingen, F. n, förekoraraer viss saraordning raellan upphandlande statliga rayndigheter bl, a, genora s. k, avropsavtal. Vidare finns en tUl RRV knuten saraarbetsdelegation raed representanter för större upp­handlande rayndigheter i vilken upphandlingsfrågor diskuterats, Kora­mittén anser för sin del att ökade krav ställs på samverkan raellan upphandlande rayndigheter, Tillkorasten av enhetliga upphandlingsbe­stäraraelser för såväl den statliga sora den koraraunala sektom, vilka jag återkoraraer till i det följande, anses vidare raedföra att ett syste­matiskt och utvidgat saraarbete mellan stat och komraun raåste koraraa till stånd, Koraraittén föreslår därför att den lill RRV knutna saraar-betsdelegationen för upphandlingsfrågor ges vidgade uppgifter och en fastare organisatorisk förra. Delegationen föreslås även i fortsättningen vara knuten till RRV sora ett rådgivande organ.

Enligt  den  överenskoraraelse  sora  träffals  raellan  koraraittén  och

Prop. 1973: 73

60

RRV å ena sidan och Svenska koraraunförbundet och Svenska lands­tingsförbundet å andra sidan, till vilken jag återkommer i det följande, skall RRV och förbunden verka för att statliga och koraraunala bestära­raelser utforraas på ett så likarlat sätt som möjUgt, För behandlmg av frågor som berör såväl staten som koraraunerna har koraraunförbunden förklarat sig beredda att ingå i den föreslagna delegationen.

Flertalet reraissinstanser ställer sig positiva till koraraitténs förslag. Vägverket tar upp frågan om den föreslagna delegationens anknytning till RRV och förordar alt den i stället bör svara för sin verksarahet di­rekt inför Kungl, Maj:t, Även statskontoret anser att ett sådant alterna­tiv bör övervägas.

Jag delar i allt väsentligt koramitténs synpunkter och anser att en saraordning under medverkan av en särskUd delegation kan leda liU betydande fördelar i den offentliga upphandlingen. Ett samarbete rael­lan staten och koraraunerna är enligt min mening angeläget och det är därför raed tillfredsställelse som jag konstaterar att Svenska kom­munförbundet och Svenska landstingsförbundet förklarat sig beredda att ingå i den föreslagna delegationen. Delegationen bör även fortsätt­ningsvis vara knuten till RRV som rådgivande organ med uppgift att bistå RRV vid behandlingen av upphandlingsfrågor och till verket in­koraraa raed förslag tUl ökad saraordning och rationalisering av den offentiiga upphandlingen på de oraråden sora kommittén angivit. Jag har för avsikt att föreslå Kungl. Maj:t erforderliga ändringar i den nuvarande samarbetsdelegalionens uppgifter och organisatoriska förra. Kostnader för sekretariatsgöromål särat ersättning till ledaraöter bör belasta anslaget till RRV.

Koramittén understryker att en viktig uppgift för den föreslagna de­legationen bör vara att främja praktisk inköpssamordning, Koraraitténs förslag i detta avseende tas upp av några reraissinstanser. Svensk indu­striförening pekar på att en för långt driven inköpssaraordning kan få negativa konsekvenser för raindre och raedelstora företag på grund av att dessa inte kan konkurrera ora alltför stora beställningar.

För egen del vill jag framhåUa behovet av inköpssamordning med hänsyn tUl de uppenbara fördelar detla kan medföra. Av särskilt in­tresse är att delegationen överväger lärapliga forraer för praktisk in­köpssaraordning mellan staten och komraunerna. Vad gäller de raindre och medelstora företagen vill jag hänvisa till vad jag tidigare anfört beträffande denna grupp av företag. Den föreslagna delegationen bör vidare ägna uppmärksamhet ål raöjligheterna att fräraja upphandling från dessa förelag. Den bör därvid överväga frågan ora att ge de näranda företagen bättre inforraation ora föreslående upphandlingar, bl, a, genom att i ökad utsträckning annonsera sådana upphandlingar, vilket enligt gällande regler skall ske i Tidning för leveranser till staten.

Prop. 1973: 73

61

Koraraittén har utarbetat ett förslag lill nya upphandlingsregler. Delta förslag kan jag i huvudsak biträda. Det ankoraraer på Kungl. Maj:t att besluta ora sådana regler. För riksdagens inforraation redovisar och koraraenterar jag i det följande huvuddragen i kommitténs förslag.

Jag vill inledningsvis liksom reraissinstanserna ansluta raig lill kora­mitténs uppfattning att behov föreligger av en modernisering av upp­handlingsreglerna, som ger vidare raraar för ett affärsmässigt hand­lande.

Som jag redan berört föreslår kommittén en konstruktion med en kungörelse sora endast innehåller grundläggande regler koraplelterad med tillämpningsanvisningar utfärdade på rayndighetsnivå. Remissin­stanserna ställer sig överlag positiva härtill. Några remissinstanser framför dock betänkligheter mot förslaget att anvisningarna bör utfär­das av RRV. De förordar i stället att också anvisningarna utfärdas av Kungl, Maj:t.

För egen del anser jag, som jag tidigare frarahållit, kommitténs för­slag till uppläggning av de nya föreskrifterna lärapligt. Uppgiften att utarbeta anvisningarna bör åvUa RRV.

Enligt koramitténs förslag skall de nya upphandlingsreglerna gälla för samtliga statliga rayndigheter. F. n. är AMS och överstyrelsen för ekonoraiskt försvar (ÖEF) undantagna från bestäraraelsema i nu gäl­lande upphandlingskungörelse. AMS har i slort ingen erinran raot att tillärapa de nya bestäraraelsema. ÖEF understryker däreraot att verket även i fortsättningen bör bli undantaget från de statliga upphandlings­bestäraraelserna, ÖEF frarahåller att behov föreUgger att kunna göra avsteg från affärsmässigheten för att beakta beredskapssynpunkter utan att frågan först hänskjuts till Kungl, Maj:t. Även förenade fabriksver­ken (FFV) ifrågasätter, med hänvisning tUl sin ställning som affärsverk, om verket bör underkastas upphandlingsreglerna.

Jag anser att samtliga myndigheter i princip bör tillärapa de nya före­skrifterna. För AMS kan dock i särskilda fall med hänsyn till upp­handlingens syfte behövas en något större handlingsfrihet än föreskrif­terna medger, ÖEF bör vidare raed hänsyn tUl verkets speciella upp­gifter raedges undantag i samraa utsträckning sora hittills,

I raotsats tiU nu gällande upphandlingskungörelse orafattar förslaget till nya regler även inköp av tjänster. Flertalet reraissinstanser, sora ytt­rat sig i denna fråga, tillstyrker detta, Soraliga ifrågasätter dock ora reg­lerna utforraals så att de lämpar sig för upphandling av alla slags tjäns­ter och nämner därvid särskilt konsulttjänster. Svårigheter anses raånga gånger föreligga vid konsultupphandling att utforraa ett entydigt an­budsunderlag. För egen del anser jag att tillämpningsområdet för de nya reglerna bör orafatta även upphandling av tjänster. Denna upp­handling är av betydande orafattning. Den bör därför regleras genora fasta regler på affärsraässiga grunder. Jag anser att de särskilda problera

Prop. 1973: 73

62

sora kan vara förenade med upphandling av konsulttjänster bör upp­märksammas i anvisningama till kungörelsen.

Koraraitténs förslag tUl nya regler innehåller tre upphandluigsforraer, sluten upphandling, förhandUngsupphandling och direktupphandling. Sluten upphandUng motsvarar det upphandlingssätt sora traditionellt an­vänts inora statlig upphandling sedan lång tid tillbaka. De båda andra upphandlingsformerna har däremot ingen direkt motsvarighet i nu gäl­lande upphandlingskungörelse. Förhandllngsupphandling innebär att av­slut får föregås av förhandlingar raed anbudsgivarna. Anbud skall dock på sedvanligt sätt infordras i konkurrens. Direktupphandling får ske utan att anbud infordras i särskild ordning. Denna förra är avsedd en­dast för upphandling till sraärre belopp.

Reraissinstanserna tillstyrker över lag kommitténs förslag till upp­handlingsformer. Från några håll framhålls dock vikten av att den nya upphandlingsformen förhandlingsupphandling används restriktivt.

Jag finner koraraitténs förslag väl grundat. Den upphandlingsforra bör väljas sora med häns)'n tUl affärsmässigheten bedöras läraplig i varje särskUt fall. Det ankoraraer på RRV att vid sin fortiöpande för­valtningsrevision följa upp rayndigheternas val av upphandlingsforra.

Koraraittén föreslår inte någon ändring i nu gällande bestäraraelse att myndighet får medge leverantör räntefritt förskott på betalning raen frarahåller alt starka skäl talar för generell räntebeläggning. Bland re­missinstanserna förekommer delade raeningar. Frågan prövas f. n. av budgetutredningen. I avvaktan härpå bör nuvarande regler ora räntefritt förskott enligt rain raening tUlärapas t. v.

I detta saramanhang vill jag något beröra forraema för upphandling av statliga byggnads- och anläggningsarbeten. Sedan år 1969 skall sådan upphandling ske till fast pris utan indexreglering ora tiden från anbud till arbetenas färdigställande är kortare än två år. Enligt gällande be­stäraraelser (cirkuläret 1971: 754) bör även i övriga fall byggnads- och anläggningsarbeten upphandlas lill fast pris. Enligt rain raening är det angeläget att upphandling av byggnadsarbeten ra. ra. i stor utsträckning sker tUl fast pris även i fortsättningen. Enligt nuvarande regler kan det avtalade priset ändras bl, a, på grund av onorraala prisstegringar på raa­terial. Byggnadsstyrelsen har bedrivit vissa försök raed upphandling där bestärada regler tagits in i kontrakten om ändruigar av det avtalade pri­set på grund av onorraala raaterialprisstegringar. Det kan koraraa att visa sig fördelaktigt raed en raer allraän användning av sådana regler vid upphandling av byggnads- och anläggningsarbeten. Det ankoraraer på Kungl, Maj:t att besluta ora den ändring av besläraraelserna som be­hövs för alt göra delta möjligt. För att underlätta en fortlöpande an­passning av upphandlingsreglerna bör utvecklingen och tiUämpningen av reglerna följas av RRV. Dessa frågor bör också kunna behandlas av den delegation för upphandlingsfrågor som jag tidigare berört.

Prop. 1973: 73

63

Som jag förut närant har frågan ora enhetliga regler för den kommu­nala upphandlingen ett flertal gånger aktualiserats genom motioner i riksdagen. Härvid har föreslagits att den koraraunala upphandlingen skall underkastas sararaa regler sora gäller för den statliga upphand­lingen. Förslagen har avvisats av riksdagen, sora ansett att en reglering av formerna för den kommunala upphandlingen är en angelägenhet sora bör beslutas av koraraunerna själva. Vid det senaste raotionstillfället, in­nan jag tillkallade upphandlingskoraraittén, frarafördes liknande syn­punkter. I bankoutskottets av riksdagen godkända utlåtande (BaU 1967: 56) hänvisades till den rekoramendalion i form av ett förslag till koraraunalt upphandlingsregleraente, det s. k. norraalförslaget, sora utar­betats av Svenska koraraunförbundet, dåvarande Svenska stadsförbundet och Svenska landstingsförbundet. Utskottet frarahöll dock att ora den utfärdade rekoraraendationen inte fick önskvärd effekt borde en ora­prövning av frågan ora formerna för reglering av den komraunala upp­handlingen aktualiseras.

Det av koraraunförbunden utarbetade norraalförslaget anknyter inne-hållsraässigt nära till gällande bestäraraelser för statlig upphandling. Det har dock visat sig att ett stort antal korarauner ännu inte antagit försla­get. Detta gäller särskilt i fråga ora priraärkoraraunema. Detta Innebär att raånga korarauner saknar fasta regler för sin upphandling.

Jag frarahöll i direktiven till upphandlingskoraraittén att det är ett be­tydande samhällsekonoraiskt intresse att de kommunala rayndigheternas upphandling sker i forraer sora är ägnade alt fräraja en rationell utveck­ling inora näringslivet. Denna upphandling är av raycket stor omfatt­ning. Den torde f. n. uppgå tUl omkring 16 000 railj. kr. per år, vilket är avsevärt mer än den årliga statliga upphandlingen.

Jag insläraraer helt i kommitténs uppfattning att fasta regler bör komma lill stånd även för den koraraunala upphandlingen och att dessa regler så långt det är praktiskt möjligt bör överensstämma raed vad som gäUer för statlig upphandling. Härigenora uppnås ett enhetligt uppträ­dande för hela den offentliga sektorn, vilket är av stort värde såväl för de upphandlande rayndigheterna sora för leverantörerna.

För att nå det avsedda resultatet kan, såsora koraraittén frarahåller, olika raöjligheter övervägas. En raöjlighet är att gå lagstiftningsvä­gen. En annan är att i samband med statsbidrag till koraraunerna före­skriva att de statiiga upphandlragsreglema skall tillärapas vid upphand­ling sora finansieras raed statiiga bidrag. En tredje raöjlighet är att raan på frivUlig väg får tUl stånd en överensstämmelse meUan de komraunala och statliga reglerna.

Koramittén har förordat att man på frivillig väg bör söka få tUl stånd enhetliga regler. Komraittén har därför haft överläggningar i frågan med Svenska komraunförbundet och Svenska landstingsförbundet. Överläggningama har resulterat i att en överenskoraraelse träffats rael-

Prop. 1973: 73

64

lan koraraittén och RRV å ena sidan och koraraunförbunden å andra si­dan. Förbunden har funnit att koraraitténs förslag till nya upphandlings­regler för staten är lärapligt även för koraraunal upphandling. De har därför i överenskoraraelsen utfäst sig att utarbeta ett nytt förslag till koraraunalt upphandlingsregleraente raed tillhörande tiUärapningsan­visningar. Enligt överenskoraraelsen skall raan härvid sträva efter att raed beaktande av de i några avseenden speciella komraunala förhållan­dena så nära som möjligt ansluta regleraentet och anvisningama till de föreslagna statliga reglerna. Det förutsätts i överenskoraraelsen att regleraente och anvisningar skall antas av fullmäktige i primärkorarau­nerna och av landstingen.

Förslaget att enhetliga regler skall gälla för statlig och koraraunal upphandling har genoragående tillstyrkts av reraissinstanserna. Från några håll framförs dock betänkligheter i fråga ora den väg som valts. Sålunda förordar näringsfrihetsorabudsraannen (NO) att frågan löses genom lagstiftning. Denna väg aktualiseras även av statskontoret, kom­raerskollegiura och LO, Svensk industriförening säger sig inle ha stora förhoppningar ora att en frivillig överenskoraraelse kan leda till det re­sultat sora avses.

För egen del anser jag det vara ett starkt sarahällsekonoraiskt intresse alt även den komraunala upphandlingen sker enligt enhetliga regler och i rationeUa former. Det bör även vara ett väsentiigt komraunalt intresse inte rainst från ekonoraisk synpunkt. En tiUärapning av fasta norraer vid upphandlingen bör vidare bidra till att koraraunerna undgår den kritik för bristande objektivitet sora enligt koraraittén inte sällan riklats raot fraraför allt de mindre komraunernas upphandling. Ett antagande av de föreslagna reglerna underlättas enligt min mening av de pågående kom­munsararaanläggningarna.

Mot bakgrund av det anförda förordar jag alt raan söker uppnå en tillärapning av enhetliga regler för statlig och koraraunal upphandling på det sätt sora den förut näranda överenskoraraelsen förutsätter. Jag förutsätter självfallet alt kommuner och landsting komraer alt känna sitt ansvar och lojalt följa koraraunförbundens rekoraraendation. Det av några reraissinstanser förordade lagstiftningsalternativet bör över­vägas först om rekommendationen inte får avsedd effekt. Jag avser att hålla mig underrättad om i vad raån de föreslagna reglerna kora­raer att antas av korarauner och landsting.

Svenska byggnadsentreprenörföreningen och Sveriges industriförbund föreslår som en komplettering till rekoraraendationen att Kungl, Maj:t föreskriver att koraraunala arbeten, för vilka statsbidrag ulgår, skall upphandlas enligt de statliga reglerna, vilket skulle kunna stiraulera till antagande av det föreslagna kommunala upphandlingsregleraentet. Även denna fråga bör enligt rain raening bedöraas mot bakgrunden av rekom­mendationens effekt.

Prop. 1973: 73

65

Enligt överenskomraelsen raotiverar de föreslagna ökade möjlighe­terna tUl upphandlmg i friare form en mera intensiv revision av upp­handlingsverksamheten, Komraunförbunden och RRV har överenskora-rait att delge varandra sina erfarenheter av revisionsverksaraheten. Jag finner detta vara värdefullt.

I koraraunförbundens förslag tiU nytt upphandlingsregleraente ingår en bestäraraelse att reglementet inte skall tillärapas vid upphandling från företag sora ägs av en eller flera korarauner eller sararaanslulning av korarauner. Härraed avses bl. a. Landstingens inköpscentral och Kom­munaktiebolaget. NO har i sitt remissyttrande fraraförl betänkligheter raot en sådan undantagsregel. Jag vill dock frarahålla att denna regel endast gäller under förutsättning att sådant företag vid sin egen upp­handling tillärapat sararaa regler som anges i reglementet. Detta inne­bär en skärpning i förhållande tUl vad sora gäller enligt nuvarande norraalförslag. Jag anser dock att tillämpningen av denna undanlags­regel noggrant bör följas upp.

Jag vill avslutningsvis ta upp frågan om det internationella samarbetet på upphancUlngsonirådet. De internationella åtaganden som Sverige hittUls gjort på detla område har skett inora raraen för den Euro­peiska frihandelssammanslutningen (EFTA). Dessa åtaganden avser upphandling av varor. I princip innebär EFTA-bestämmelserna att stat­liga myndigheter eller av staten kontrollerade organ vid sin upphand­ling inte får diskriminera mot företag i andra raedlerasländer. Undan­tag från denna princip finns dock.

Koraraittén har bedömt de fraralagda förslagen mot bakgrund av EFTA-åtagandena, Man har i detta avseende särskilt analyserat förfa­randet vid tidigareläggningen av industribeställningar vintern 1967 1968 med hänsyn till alt del svenska förfarandet att utnyttja offentlig upphandling som ett medel i sysselsättningspolitiken raött viss kritik i EFTA. Kommittén har vid sin undersökning inte funnit att EFTA-för­pliktelserna åsidosatts vare sig vid den statiiga eller den koraraunala upphandlingen, Koramittén konstaterar vidare att EFTA-diskussionerna inle klarlagt att hittillsvarande åtgärder strider mot EFTA-konventio­nen utan raöjligen att de från vissa synpunkter kan diskuteras. Inte heller i övrigt har komraittén funnit att Sveriges EFTA-åtaganden utgör något avgörande hmder för genomförande av koraraitténs förslag. Kora­mittén konstaterar dock att längre gående åtgärder, exempelvis i syfte att systeraatiskt stödja företag i viss region, kan leda till konflikt raed Sveriges åtaganden inora EFTA.

Korarailtén redogör även för övrig internationell verksarahet på upp­handlingsorarådet, frärast inora OECD, sora berör Sverige.

De reraissinstanser som yttrat sig i frågan berör motsättningen mel­lan önskemålet om intern handlingsfrihet på upphandlingsområdet och

Prop. 1973: 73

66

den internationella disciplin sora raan anser önskvärd och till fördel för Sverige. Kommerskollegium anser sålunda en intemationell disciplin på upphandlingsorarådet vara till fördel för Sverige och förordar att man från svensk sida fortsätter strävandena att uppnå detta. Därvid bör det enligt kollegiet vara en angelägen uppgift att precisera de undantag från icke-diskriraineringsprincipen som kan anses nödvän­diga. Sveriges industriförbund finner det raindre lärapligt att fastställa nya riktlinjer för den svenska upphandlingspolitiken innan en uppgö­relse på detla oraråde uppnåtts med de europeiska gemenskaperna (EG). Förbundet anser att Sverige inte ensarat kan företräda en öppen liberal inställning ora inte sararaa öppenhet visas oss från andra länder. Förutsättningar borde dock enligt förbundet finnas för bilaterala över­läggningar raed enskilda länder eller grupper av länder ora ökad libe­ralisering på upphandlingsorarådet.

För egen del anser jag alt det är raöjligt att genoraföra de för­slag sora jag här framlagt utan att komma i konflikt med EFTA-reg­lerna. De föreslagna upphandlingsreglerna baserar sig på sararaa grund­läggande princip ora affärsraässighet sora EFTA-reglerna. Till detta koraraer de i Sverige gällande principerna ora offentlighet och rätts­säkerhet som sträcker sig längre än vad som erfordras enligt dessa åtaganden. Att EFTA-reglerna dock sätter bestärada gränser för vår handlingsfrihet, bl. a. när det gäller våra raöjligheter alt använda upphandlingen för att fräraja regionalpolitiska syften, är uppenbart.

Sverige deltar i de förhandlingar som sedan länge pågått i OECD om geraensararaa regler på upphandlingsorarådet. Vi har också i våra dis­kussioner med EG förklarat oss intresserade av en uppgörelse på detta område. Vid de fortsatta överläggningar ora offentlig upphandling, sora Sverige i olika intemationella sararaanhang kan koraraa att delta i, bör vi sträva efter att uppnå en icke-diskrirainationsregel med sådana un­dantag som tUlgodoser våra intressen. Någon anledning att avvakta sådana överläggningar innan nya svenska upphandlingsregler införs, finns dock icke.

Jag herasläller att Kungl. Maj:t bereder riksdagen tillfälle

att avge yttrande raed anledning av vad jag har anfört ora rikt­linjer för den offentiiga upphandlingen.

Med bifall till vad föredraganden sålunda raed instäraraande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen att tUl riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll ulvisar.

Ur protokollet: Gunnel Anderson

MARCUS BOKTR.STOCKHOLM 1973     730171