Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1975/76:187

Regeringens proposition

1975/76:187

om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m.;

beslutad den 20 maj 1976.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprolokoll.

På regeringens vägnar

G. E.[REDACTED_EFTERNAMN]

HANS[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

Med propositionen redovisar regeringen en etapp av den översyn av de­mokratifrågorna som pågår. I propositionen behandlas demokratifrågorna på det kommunala planet. Kommunerna och landstingskommunerna har lått ökade uppgifter. Detta i förening med förändringar i samhället har med­fört att det regelsystem som omger den kommunala verksamheten har be­hövt förnyas.

1 propositionen föreslås en enhetlig kommunallag med nya bestämmelser som syftar lill att stärka medborgarnas infiytande. Till grund för förslagen ligger ett omfattande utredningsarbete som har utförts av utredningen om den kommunala demokratin och kommunallagsutredningen.

Den nya lagen bygger på principen att kommuner och landstingskom­muner skall lämnas största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. Den nyligen genomförda kommunindelningsrefor­men har skapat förutsättningar för att minska detaljregleringen i de nu­varande kommunallagarna: Den nya kommunallagen avses gälla för samtliga kommuner och landstingskommuner. Den ersätter den nuvarande kom­munallagen, kommunallagen för Stockholm och landslingslagen. Den får i högre grad än de nuvarande lagarna karaktär av ramlag. Åtskilliga de­taljfrågor som f n. regleras i lag skall enligt förslaget kunna regleras av kommunema och landstingskommunerna själva. Härigenom har det blivit möjligt att låta de allra fiesta bestämmelsema i lagen få generell giltighet. Några särregler har dock måst behållas för Stockholms kommun.

Propositionen innehåller förslag på en rad punkter som berör de förtro­endevaldas arbelsförutsättningar och medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala verksamheten. I ett representativt syslem är de förtroendevaldas arbetsförutsättningar och partiernas roll centrala frå-

I 

Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

2

gor. Rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag föreslås.

Vidare föreslås vidgade möjligheler till ersättning för kostnader som har föranletts av förtroendeuppdrag. Bl. a, skall kostnader för barntillsyn kunna ersättas. Arvoden lill de förtroendevalda skall enligl förslaget, liksom hittills kunna ulgå endasl med enhetliga belopp, dvs. ulan hänsyn tagen till den enskilde förtroendevaldes föriorade arbetsförtjänst. Möjligheterna alt senare pröva ett system med differentierad ersättning hålls dock öppen,

1 propositionen framhävs de beslutande organens, dvs. kommunfullmäk­tiges och landstingets, centrala ställning. För landstingskommunernas del innebär förslagel att förvaltningsutskottets möjligheter alt företräda lands­tinget begränsas samt att beredningen i utskott görs frivillig. För både kom­muner och landstingskommuner föreslås vidare vissa förändringar i fråga om de beslutande organens arbetsformer. Motioner skall sålunda i princip behandlas inom ett år och kravet på beslutförhet sänks från två tredjedels till enkel majoritet. Suppleantsystemet i kommunfullmäktige görs vidare obligatoriskt i likhei med vad som redan nu gäller för landsting.

För alt inför väljarna klarare markera ansvarsförhållandena har många kommuner och landstingskommuner valt att införa något slag av majo-ritelsmarkeringar. 1 propositionen föreslås inga lagändringar för alt införa några av de mest långigående alternativ som har behandlals i den allmänna debatten. Mot sådana lösningar talar framför allt svårigheterna all skapa tillräckliga insynsmöjligheter för minoriteten. Däremot anges del i propo­sitionen som en utgångspunkt att den politiska majoriteten skall ges möj­lighet att markera ett huvudansvar för den kommunala verksamheten sam­tidigt som minoriteten ges goda arbetsmöjligheter. Hur detta skall ske i det enskilda fallel måste avgöras lokalt. Arvode skall kunna ges till mi-noritetsföreträdare som inte har uppdrag som ordförande i nämnd. Vidare skall ersättare kunna utses för ordförande för alt man inte skall behöva la skifte i den politiska ledningen, om någon ordförande blir långvarigt sjuk. Av samma skäl skall man kunna utse andre vice ordförande i alla nämnder.

Bl, a, för alt förhindra all ett parti som har förlorat valet ändå skall kunna beslula om budgeten för del kommande årel föreslås åtgärder för att ås­tadkomma ett snabbare genomslag, Förslagel innebär att den nyvalda be­slutande församlingen börjar sin mandatperiod redan den 1 november. Del har inte bedömts möjligt att låta reformen omfatta också nämnderna, I anslulning till förslagel föreslås också att reglema i vallagen om utseende av suppleanter för kommunfullmäktige ändras så att sammanräkningen skall kunna ske snabbare än hittills. Vidare föreslås alt budgelfrisierna för lands­tingskommunerna förlängs så att de kommer att stämma överens med vad som gäller för kommunerna.

Del föreslås att ansvaret för informationsverksamheten i princip skall åligga kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet. Väsentliga önskemål

Prop.1975/76:187

3

om ökade insatser för att göra förvaltningen mer lättillgänglig och för att underiätta den idéförankrade informationen genom partier och övriga folk­rörelser anses kunna uppnås utan ytteriigare regler i lag.

De kommunägda företagen svarar för en ansenlig del av den kommunala verksamheten. För all öka möjligheterna till insyn och infiytande föreslås att de ledamöter i företagens styrelser som skall utses av kommun eller landstingskommun skall kunna väljas proportionellt,

1 propositionen behandlas även lokala organ som kommundelsråd och institutionsstyrelser. Erfarenheterna från de kommunersom har prövat kom­mundelsråd är blandade och i de kommuner som har inrättat institutions­styrelser har försöksverksamheten ännu pågått alltför kort tid för att några bestämda slutsatser skall kunna dras. Några särskilda bestämmelser föreslås därför inle när det gäller lokala organ.

1 propositionen avvisas tanken på att införa ett kommunalt folkomröst­ningsinstitut. Däremot föreslås en bestämmelse i den nya kommunallagen som syftar till att klariägga rättsläget i fråga om sådana opinionsundersök­ningar som redan förekommer i vissa kommuner.

Den nya kommunallagen som avses träda i kraft den 1 januari 1977, föranleder följdändringar i ett stort antal författningar. Förslag lill vissa följd­ändringar läggs fram i proposilionen. Ytteriigare förslag kommer att läggas fram inom kort.

Prop.1975/76:187

1 Förslag till Kommunallag

Härigenom föreskrives följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

1 § Riket är indelat i kommuner och landstingskommuner.

Varje län utgör en landstingskommun, om ej annat är föreskrivet. Om kommunalförbund och om ändring i kommunal indelning finns sär­skilda bestämmelser.

2 § Medlem av kommun är var och en som är kyrkobokförd i kommunen,

äger fast egendom där eller är taxerad till kommunalskatt där.

Medlem av landstingskommun är var och en som är medlem av kommun inom landstingskommunen.

3      § Kommun och landstingskommun lår själva vårda sina angelägenheter.

Stockholms läns landstingskommun lår handha angelägenhet som avser

del av landstingskommunen och som ankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommu­nerna inom nämnda del.

Om vissa angelägenheler som ankommer på kommun och landstings­kommun finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs i andra stycket gäller ej i fråga om sådana angelägenheter.

4 § Beslutanderätten tillkommer i kommun kommunfullmäktige och i

landstingskommun landstinget.

Förvaltning och verkställighet utövas i kommun av kommunstyrelsen och övriga nämnder samt i landstingskommun av förvaltningsutskottet och övriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av kommunfullmäktige och landstinget. För sådan uppgift kan särskild be­redning beslående av en eller ftera personer tillsättas.

Förvaltningsutskottet företräder landstinget mellan landstingsmötena i den utsträckning som landstinget bestämmer och i den mån annal ej följer av lag eller annan författning. Beslut som har fattats med stöd av detta siycke skall anmälas till landstinget. Landstinget bestämmer i vilken ordning detta skall ske.

5 § I denna lag avses med fullmäktige kommunfullmäktige och landstinget

samt med styrelsen kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

Prop.1975/76:187

5

2 kap. FuUmäktige

6 § Fullmäktige beslutar hur många ledamöter i fullmäktige som skall utses.

Antalet skall bestämmas till ett udda tal och till minst

31 i kommun med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder och i landstingskommun med 140 000 röstberättigade invånare eller därunder,

41 i kommun med över 12 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare,

51 i kommun med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare och i landstingskommun med över 140 000 till och med 200 000 röstbe­rättigade invånare,

61 i annan kommun med över 36 000 röstberättigade invånare än Stock­holms kommun,

71 i landstingskommun med över 200 000 till och med 300 000 röstbe­rättigade invånare,

101 i Stockholms kommun och i landstingskommun med över 300 000 röstberättigade invånare.

Vid tillämpningen av första stycket skall som röstberättigad anses den som har upptagits i gällande röstlängd. Länsstyrelsen skall genast underrättas om beslut om ändring av antalet fullmäktige. Beslut om ändring av antalet skall tillämpas först när val i hela riket av fullmäktige förrättas nästa gång.

7 § För ledamöterna i fullmäktige skall utses suppleanter.

1 kommun bestämmer kommunfullmäktige det antal suppleanter som skall ligga till grund för lillämpningen av bestämmelserna i 14 kap. 19 § vallagen (1972:620) om utseende av suppleanter. Antalet skall utgöra viss andel, dock högst hälften, av det antal platser som varje parti erhåller i kommunen eller, om kommunen har indelats i valkretsar, i varje valkrets. Uppkommer därvid brutet tal, avrundas detta till närmast högre hela tal. Om beslutet skall länsstyrelsen genast underrättas.

Om antalet suppleanter för ledamöterna i landstinget gäller vad som är föreskrivet i vallagen (1972:620).

8 § Rösträtt vid val av ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige

tillkommer den som är kyrkobokförd i kommunen och som har uppnått

aderton års ålder senast på valdagen. Den som är omyndigförklarad av dom­

stol har dock ej rösträtt. Den som ej är svensk medborgare har rösträtt

endasl om han har varit kyrkobokförd i riket den 1 november de tre åren

närmast före valåret. Varje röstberättigad har en röst.

Vid val av ledamöler och suppleanter i landsting tillkommer rösträtt var och en som vid val av ledamöter i kommunfullmäktige är röstberättigad i kommun inom landstingskommunen.

Frågan huruvida rösträtt enligl första och andra styckena föreligger avgörs på grundval av en före valet upprättad röstlängd.

Prop.1975/76:187

6

9       § Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljes bland dem som uppfyller

villkoren för rösträtt enligl 8 § första och andra styckena.

Landshövding, länsöverdirektör eller avdelningschef vid länsstyrelse är ej valbar till ledamot eller suppleant. Den som är anställd hos kommunen eller landstingskommunen och som i egenskap av föredragande hos styrelsen eller på grund av andra uppgifter som hör till tjänsten har den ledande ställningen bland kommunens eller landstingskommunens tjänstemän är ej heller valbar.

Upphör ledamot eller suppleant att vara valbar, förfaller hans uppdrag omedelbart. Fullmäktige skall befria ledamot eller suppleant från hans upp­drag, om han vill avgå och särskilda skäl ej talar däremot.

10

§ Ledamot och suppleant i fullmäktige eller beredning har rätt lill den ledighet från anställning som behövs för uppdraget.

11

§ Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljes för tre tjänstgöringsår, räknat från och med den 1 november det år då valet har skett.

I Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15 oktober det år då valet har skett.

Om val av ledamöter och suppleanter med anledning av ändring i kom­munal eller landstingskommunal indelning finns särskilda bestämmelser.

12      § I vallagen (1972:620) finns bestämmelser

om kommuns och landstingskommuns indelning i valkretsar och val­distrikt, om valdag, röstlängd, vals förrättande och avslutande samt om förfarandet när ledamot i fullmäktige har avgått före den bestämda tjänstgöringstidens utgång och när'suppleant för ledamot har inträtt som ledamot i fullmäktige eller av annan anledning har avgått som suppleant.

13      § Fullmäktige väljer för varie tjänstgöringsår vid första sammanlrädet

under tjänstgöringsåret bland sina ledamöter en ordförande och en vice

ordförande saml, om fullmäktige beslutar det, även en andre vice ordförande.

Till dess valen har förrättats, utövas ordförandeskapet av den till tjänst­

göringstiden äldste bland ledamöterna eller, om två eller flera ledamöter

har lika lång tjänstgöringstid, av den bland dem som är äldst till levnads­

åldern.

Kan varken ordföranden, vice ordföranden eller, om sådan har utsetts, andre vice ordföranden närvara vid sammanträde, skall fullmäktige utse annan ledamot alt för tillfället föra ordet.

I fråga om ordförandeskapet vid första sammanträdel med fullmäktige som har valls med anledning av ändring i kommunal indelning finns sär­skilda bestämmelser.

Prop.1975/76:187

7

14      § Fullmäktige sammanträder enligt den ordning som fullmäktige be­

stämmer med iakttagande av föreskrifterna i tredje slyckel samt i 57 och

68 §§ om lid för handläggning av vissa ärenden. Sammanträde skall även

hållas, när styrelsen eller niinst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär

det eller ordföranden finner att det behövs,

I landstingskommun bör sammanträde hållas minst fyra gånger varje år.

Vid sammanlräde före utgången av december månad förrättas val till de befattningar inom kommunen eller landstingskommunen som blir lediga vid årets slut. År då val i hela riket av fullmäktige har ägl rum förrättas valen av de nyvalda fullmäktige,

I Stockholms kommun skall styrelsen saml ordförande och vice ord­förande i styrelsen väljas vid försia samrnanlrädet med fullmäktige under tjänstgöringsåret.

15      § Kungörelse om sammanträde med fullmäktige utfärdas av ordföran­

den. Den skall innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet samt

om de ärenden som skall behandlas. Kungörelsen skall minst en vecka

före sammanträdesdagen anslås på kommunens anslagstavla när fråga är

om sammanträde med kommunfullmäktige och på landstingskommunens

anslagstavla när fråga är om sammanlräde med landstinget. Om fullmäktige

har bestämt det, skall kungörelsen anslås också på annan plats. Minst en

vecka före sammanirädesdagen skall kungörelsen sändas med posten till

varje ledamot och suppleant i fullmäktige.

Uppgift om tid och plats för sammanträde saml, om fullmäktige har be­stämt det, uppgift om de ärenden som skall behandlas skall minst en vecka före sammanträdesdagen införas i en eller fiera ortstidningar. Vid samman­träde före utgången av december månad avgöres för nästa kalenderår i vilken eller vilka tidningar sädant tillkännagivande skall införas. Därvid bör väljas tidningar som genom spridning inom olika grupper av kommunens eller landstingskommunens medlemmar bringar tillkännagivandet lill de fiestas kännedom. Har vid fattandet av beslul i ämnet förslag om att tillkänna­givandet skall införas i annan ortstidning än sådan som omfattas av beslutet varit under omröstning och erhållit minsl en tredjedel av rösterna, skall tillkännagivandet införas också i denna tidning.

Fordrar ärende så skyndsam handläggning att kungörande i den ordning som föreskrives i första och andra styckena ej hinnes med, skall kungörelsen med uppgift om ärendet anslås senast vardagen före sammanirädesdagen och sändas med posten till varje ledamot och suppleant i fullmäktige så tidigt att den kan antagas komma honom tillhanda inom samma tid.

16      § Är ledamot i fullmäktige hindrad att inställa sig till sammanträde eller

att vidare dellaga i sammanträde, inträder i hans ställe den suppleant som

enligt den mellan suppleanterna bestämda ordningen står i tur alt tjänstgöra.

Vad som har sagls om ledamot gäller även suppleant, som har kallats att

Prop.1975/76:187

8

ijänslgöra eller som tjänstgör i stället för ledamot.

Ledamot, som inställer sig under pågående sammanträde eller lill fortsalt sammanlräde, har rätt att tjänstgöra även om suppleant har inträtt i hans ställe. Ledamot, som har avbrutit tjänstgöringen vid sammanträde på grund av annat hinder än jäv, lår därefter ej tjänstgöra vid sammanträdet.

Suppleant som har börjat tjänstgöra med stöd av första stycket har fö­retrade till tjänstgöring framför annan suppleant, även om denne står i tur all tjänstgöra enligt den mellan suppleanterna bestämda ordningen. Supp­leant, som på grund av att han är jävig i visst ärende avbryter tjänstgöringen vid sammanträde, fär åter tjänstgöra sedan ärendel har handlagts.

Är samtliga suppleanter för ledamot i kommunfullmäktige hindrade att inställa sig lill sammanträde eller att vidare deltaga i sammanträde, inträder i ledamotens ställe den suppleant som enligt den mellan suppleantema be­stämda ordningen slår i lur alt tjänstgöra för den ledamot som har erhållit den första platsen för partiet i valkretsen. Om sådan suppleant ej kan tjänst­göra, inträder den suppleant som enligt den mellan suppleanterna bestämda ordningen slår i lur att tjänstgöra för den ledamot som har erhållit den andra platsen för partiet i valkretsen och så vidare efter samma grund. Är partiets samtliga suppleanter i valkretsen hindrade att inställa sig till sam­manträde eller att vidare deltaga i sammanträde, inträder suppleant som har utsetts för partiet i annan valkrets efter den grund som nyss har sagts. Därvid äger suppleant som har utsetts i valkrets där partiets röstetal är högst företräde,

17      § Fullmäktige får handlägga ärende endasl om fiera än hälften av le­

damöterna är närvarande. Fullmäktige kan dock föreskriva att interpdlation

och fråga får besvaras, även om antalet närvarande är lägre än vad nu har

sagls.

Är närvarande ledamot enligl 18 eller 64 § på grund av jäv hindrad att deltaga i handläggningen av visst ärende, får fullmäktige handlägga ärendet, även om antalet deltagande på grund av hindret ej uppgår till vad som föreskrives i första styckei,

18

§ Ledamot i fullmäktige får ej deltaga i handläggning av ärende som personligen rör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon ellerannan honom närstående. Bestämmelserom jäv i samband med revision finns i 64 !;.

19

§ Varje ledamot i fullmäktige har en röst.

Rätt att deltaga i fullmäktiges överiäggningar men ej i besluten tillkommer

1,

ordföranden eller vice ordföranden eller, om andre vice ordförande har utsetts, andre vice ordföranden i styrelsen,

2,

ordföranden eller vice ordföranden eller, om andre vice ordförande har utsetts, andre vice ordföranden i annan nämnd eller i beredning vid handläggning av ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och

Prop.1975/76:187

9

vid besvarande av interpdlation som har ställts till ordföranden i nämnden eller beredningen,

3,

ledamot i styrelsen vid besvarande av interpdlation som enligt 29 !; andra stycket har överlämnats för alt besvaras av honom,

4,

revisor hos kommunen eller landstingskommunen vid behandling av revisionsberättelsen för den verksamhet som revisionen avser,

5,

sådan tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen soni av­ses i 9 § andra styckei samt,

6,

i den mån fullmäktige har beslutat det, ledamot eller suppleant i sty­relsen eller annan nämnd eller i beredning,

1 Stockholms kommun är borgarråd skyldig att närvara vid fullmäktiges sammanträden. Borgarråd får deltaga i överiäggningarna och framställa för­slag men ej deltaga i besluten.

Fullmäktige får kalla tjänsteman hos den egna kommunen eller den egna landstingskommunen eller särskild sakkunnig för att meddela upplysningar vid sammanträde.

20      § Fullmäktige skall besluta i ärende som har anhängiggjorts av

1.

styrelsen eller annan nämnd,

2.

ledamot eller, i Stockholms kommun, ledamot eller borgarråd genom motion,

3.

regeringen, central förvaltningsmyndighet eller länsslyrelsen eller

4.

revisorerna, om ärendet avser förvaltning som har samband med re­visionsuppdraget.

Om fullmäktige har föreskrivit del, skall fullmäktige besluta i ärende som har anhängiggjorts av beredning,

21      § Ärende, vari fullmäktige skall besluta, skall beredas av den nämnd

eller beredning dit ärendel efter sin beskaffenhet hör eller av en beredning

som fullmäktige särskilt har utsett för ändamålet.

Om ärende har beretts av annan än den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör, skall nämnden eller beredningen få tilirälle all avge yttrande i ärendet innan det avgöres. Styrelsen skall alltid få tillfälle alt ytlra sig i ärende som har beretts av annan än styrelsen.

Val lår förrättas utan föregående beredning. Ärende som avser ändring av antalet ledamöter i styrelsen eller annan nämnd eller avsägelse från upp­drag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, styrelsen eller annan nämnd behöver ej heller beredas,

22      § Motion bör beredas så att fullmäktige kan falla beslul med anledning

av motionen vid sammanträde som hålles inom ett år från det alt motionen

har väckts. Om beredningen ej kan avslutas inom sådan tid, skall della

och vad som har framkommit vid beredningen anmälas till fullmäktige

vid sammanträde inom angivna lid. Fullmäktige lår vid behandling av sådan

Prop.1975/76:187

10

anmälan avskriva motionen från vidare handläggning.

23

§ Om fullmäktige beslutar del, får som ett led i beredningen av ett ärende som det tillkommer fullmäktige alt handlägga inhämias synpunkler från medlemmar i kommunen eller landstingskommunen.

24

§ Kan sammanlräde med fullmäktige ej slutföras på utsatt dag, skall det fortsätta omedelbart eller vid senare tidpunkt. Skall sammanträdet fort­sätta vid senare tidpunkt, bestämmer och tillkännager ordföranden genast tid och plats för det fortsatta sammanträdet.

Om fortsättande och avslutande av valförrättning, när val är proportionellt, finns bestämmelser i lagen (1955:138) orn proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m.

25      § Ärende skall bordläggas, om det begäres av minst en tredjedel av de

närvarande ledamöterna. För bordläggning i fråga om val krävs beslut av

fullmäktige med vanlig röstövervikt. Detta gäller också om samma ärende

skall bordläggas mera än en gång.

Beslutas bordläggning, bestämmer och tillkännager ordföranden genast till vilken dag ärendet skall uppskjutas.

26      § Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och föredrager ären­

dena. Det åligger ordföranden att tillse att ärende avgöres endast om fö­

reskrifterna i 15 vj om kungörande och i 21 § om beredning har iakttagits

i fråga om ärendet.

Även om föreskrifterna i 15 och 21 SS ej har iakttagits, lår ärende avgöras på sammanträdet, om ärendet fordrar skyndsam handläggning och samtliga närvarande ledamöter beslutar att det skall tagas upp till avgörande.

27      § Sedan överiäggningen i ett ärende har förklarats avslutad, framställer

ordföranden proposition så avfattad, att den kan besvaras med ja eller nej.

Ordföranden ger därefier till känna vad som enligt hans uppfattning har

beslutats och befäster beslutet med klubbslag, om ej omröstning begäres.

Begäres omröstning, skall den verkställas efter upprop och ske öppet utom vid val och i ärende som avser tillsättning av tjänst. Vid öppen omröstning får omröstningsapparat användas. Utgången bestämmes genom enkel röst-övervikt, om ej annat är föreskrivet för särskilda fall. Vid lika röstetal för olika meningar sker avgörandet genom lottning, om ärendel avser val eller tillsättning av tjänst och genom ordförandens utslagsröst i övriga ärenden,

28      § Val av styrelse och annan nämnd, av revisorer och revisorssuppleanter

som avses i 63 S samt av beredning skall vara proportionellt, om del begäres

av minst så många ledamöler som motsvarar den kvot, vilken erhålles

om antalet närvarande ledamöter delas med det anlal personer som valet

Prop.1975/76:187

H

avser, ökal med 1. Är kvoten ett brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal. Om förfarandet vid sådant proportionellt val finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs om annan nämnd äger i Stockholms kommun ej lillämpning beiräffande nämnd som avses i 48 § andra slycket.

Vad som sägs i första styckei gäller också när fullmäktige skall förrätta val av ledamöter eller suppleanter i styrelse för aktiebolag, ekonomisk för­ening eller stiftelse, av revisorer för granskning av sådan styrelses förvaltning eller av suppleanter för revisorerna.

29      § Ledamot i fullmäktige får till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd

eller i beredning framställa interpdlation i ämne som tillhör fullmäktiges

handläggning. I Stockholms kommun får interpdlation framställas också

till borgarråd. Fullmäktige beslutar utan föregående överiäggning om in-

terpdlalionen lår framställas, Interpellationen skall vara tillgänglig för varje

ledamot, innan fullmäktige fattar beslut som nu har sagts.

Fullmäktige kan föreskriva att ordföranden i styrelsen far överiämna till honom ställd interpdlation alt besvaras av annan ledamot av styrelsen som på grund av sitt uppdrag har särskilda rörutsättningar att besvara inter­pellationen.

Om fullmäktige föreskriver det, får ledamot till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd eller I beredning framställa fråga i ämne som tillhör fullmäktiges handläggning.

30      § Vid sammanlräde skall på ordförandens ansvar föras protokoll. Av

protokollet skall framgå vilka ledamöter som har varit närvarande. Pro­

tokollet skall, för varje ärende, innehålla en kortfattad redogörelse för ären­

dets beskaffenhet, uppgift om de förslag och yrkanden i ärendet som ej

har återkallats och fullmäktiges beslut i ärendet. Har omröstning ägl rum,

skall protokollet innehålla en redogörelse för propositionsordningen och upp­

gift om hur många som har röstat för eller emot. När omröstning har skett

öppet, skall i protokollet anges hur var och en har röstat. Har reservation

som avses i 31 § anförts, skall protokollet innehålla uppgift om reservationen.

Protokollet skall justeras av ordföranden och minst två ledamöter som fullmäktige för varie gång utser bland de närvarande. Justeringen skall äga rum senast fjorton dagar efter sammanirädesdagen på tid som ordföranden bestämmer och tillkännager vid sammanträdet. Justering får också verk­ställas av fullmäktige antingen genasi eller vid näsla sammanlräde,

Senasl på andra dagen efter jusieringen skall denna saml uppgift om den plats där protokollet finns tillgängligt tillkännages på anslagstavlan. Till­kännagivandet skall innehålla uppgift om vilken dag det har anslagils. Det far ej avlägsnas före besvärstidens utgång. Bevis om dagen för anslagel skall tecknas på protokollet eller utfärdas särskilt, I landstingskommun skall tillkännagivandet införas i de tidningar som avses i 15 S andra stycket.

Prop. 1975/76:187

12

31

§ Den som vid fullmäktiges sammanlräde har deltagit i avgörande av ärende får anföra reservation mot det fattade beslutet. Reservation skall anmälas innan sammanträdet avslutas samt, om den närmare utvecklas, avfattas skriftligen och avges senasl när protokollet justeras,

32

§ Fullmäktiges protokoll och de övriga handlingar som hör lill fullmäk­tiges arkiv skall vårdas och förtecknas. Föreskrifter härom och om arkiv­vården i övrigt i kommunen eller landstingskommunen meddelas av full­mäktige, i den mån annal ej är särskilt föreskrivet,

33

§ Fullmäktiges sammanträden skall vara offentliga. Fullmäktige får dock för visst ärende beslula alt överiäggningen skall hållas inom stängda dörrar. Suppleant får närvara vid sådan överiäggning.

Ordföranden vakar över ordningen vid sammanträde. Han kan utvisa den som uppträder störande och ej rättar sig efter tillsägelse. Uppstår oord­ning, som ordföranden ej kan avstyra, får han upplösa sammanträdel,

34

§ Fullmäktige får besluta att till ledamot och suppleant i fullmäktige eller beredning skall i skälig omfattning ulgå ersäitning för resekostnader och andra utgifter som föranledes av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner,

35

§ Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de ytteriigare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och ärendenas handläggning.

Arbetsordningen skall innehålla bestämmelser om anmälan om hinder för tjänstgöring vid sammanlräde, om utsändning av handlingar inför sam­manträde, om inkallande av suppleant, om handläggningen av motioner, inlerpellalioneroch frågor som avses i 29 S tredje slycket saml om förfarandet vid omröstning,

3 kap. Styrelsen och övriga nämnder m. m.

36      §Siyrelsen skall leda förvaltningen av kommunens eller landstingskom­

munens angelägenheter och ha inseende över övriga nämnders verksamhet.

Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågorsom kan inverka på koinmunens

eller landstingskommunens utveckling och ekonomiska ställning saml hos

fullmäktige och övriga nämnder liksom hos andra myndigheter göra de

framställningar som styrelsen finner påkallade.

Det åligger vidare styrelsen

1, att bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige,

2,

att handha den ekonomiska förvaltningen och därvid själv förvalta kommunens eller landstingskommunens egendom i den mån sådan egen-domsförvaltning ej har uppdragits ål annan nämnd,

3,

att handha medelsförvaltningen i den mån fullmäktige ej har medgivit

Prop.1975/76:187

13

annan nämnd att hell eller delvis handha sin medelsförvaltning,

4.

att verkställa fullmäktiges beslut när verkställigheten ej har uppdragits åt annan,

5.

att själv eller genom ombud föra kommunens eller landstingskom­munens talan i alla mål och ärenden när detta icke på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges beslut ankommer på annan,

6.

att handha kommunens eller landstingskommunens informationsverk­samhet i den mån fullmäktige ej har uppdragit denna åt annan nämnd,

7.

att vårda och förteckna kommunens eller landstingskommunens arkiv i den mån dessa för sådant ändamål har överiämnals till styrelsen saml

8.

alt i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har överiämnat till styrelsen.

Styrelsen skall handlägga de ärenden som enligt särskilda författningar ankommer på styrelsen.

Styrelsen får infordra yttranden och upplysningar från övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen eller den egna landstingskommunen, när det behövs för all styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.

37      § Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljes av fullmäktige till del

antal som fullmäktige bestämmer. Antalet ledamöter får dock ej vara under

fem.

Om suppleanter väljes proportionellt, skall vid valet även bestämmas den ordning i vilken de skall inkallas till tjänstgöring.

38      § Beträffande valbarhet till ledamot eller suppleant i styrelsen, verkan

av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse äger bestämmelserna i 9 S

om ledamot och suppleant i fullmäktige motsvarande tillämpning. Den

som har uppnått aderton års ålder senast på dagen för valet lill styrelsen

är dock valbar. Utöver de personer som avses i 9 S andra slycket får ej

heller tjänsteman som är chef för verk som hör till styrelsens förvaltnings­

område väljas till ledamot eller suppleant i styrelsen.

1 Stockholms kommun får borgarråd ej väljas lill ledamot eller suppleant.

39

§ Ledamot och suppleant i styrelsen har rätt lill den ledighet från an­ställning som behövs för uppdraget,

40

§ Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljes för tre år, räknat från och med den I januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum,

1 Stockholms kommun väljes dock ledamöter och suppleanter årligen för liden intill nästa val vid det sammanlräde som avses i 14 S Qärde styckei.

Avgår ledamot som har utsetts vid proportionellt val under tjänstgörings­tiden, inträder suppleant, enligt den ordning mellan suppleanterna som har

Prop.1975/76:187

14

bestämts vid valet, i ledamotens ställe för återstoden av tjänstgöringstiden. Avgår annan ledamot, förrättas fyllnadsval för återstoden av tjänstgörings­tiden,

41      § Fullmäktige utser för den tid som fullmäktige bestämmer bland sty­

relsens ledamöter en ordförande och en vice ordförande samt, om fullmäktige

beslutar det, även en andre vice ordförande. 1 Stockholms kommun förrättas

valen åriigen vid det sammanträde som avses i 14 § fjärde slycket för tiden

intill näsla val.

Kan varken ordföranden, vice ordföranden eller, om sådan har utsetts, andre vice ordföranden närvara vid sammanträde med styrelsen, skall sty­relsen ulse annan ledamot alt för tillfället föra ordet.

Är ordföranden på grund av sjukdom eller annars för längre tid hindrad att fullgöra sitt uppdrag, får styrelsen förordna ledamot alt som ersättare för ordföranden fullgöra dennes uppgifter,

42      § Styrelsen bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Samman­

träde skall även hållas, när minst en tredjedel av styrelsens ledamöter begär

del eller ordföranden finner att det behövs.

Styrelsen får kalla ledamot eller suppleant i fullmäktige, i annan nämnd eller i beredning eller tjänsteman hos den egna kommunen eller den egna landstingskommunen eller särskild sakkunnig alt närvara vid sammanträde med styrelsen. Den som har kallats till sammanträde får, om styrelsen med­ger det, deltaga i överiäggningarna men ej i besluten,

43      § Bestämmelserna i 16 S om suppleants tjänstgöring i fullmäktige äger

moisvarande lillämpning beträffande suppleant i styrelsen. Vad som har

sagts nu gäller även när ledamot, som ej har utsetts vid proportionellt val,

har avgått men fyllnadsval ännu ej har ägt rum.

Suppleant får närvara vid slyrelsens sammanträden och skall underrättas om lid och plats för sammanlräde,

44 § Styrelsen får handlägga ärende endast om fiera än hälften av leda­

möterna är närvarande.

Bestämmelserna i 18 S om jäv för ledamot i fullmäktige äger motsvarande tillämpning på ledamot i styrelsen och på annan som har att handlägga ärende hos styrelsen. Den som är jävig fär ej närvara vid handläggningen av ärende.

45      § 1 fråga om förfarandet vid fattande av beslut, förande av protokoll,

protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande oni justering

och reservation äger beslämmelserna i 27, 30 och 31 SS om fullmäktige

motsvarande tillämpning för styrelsen. Protokollet får dock justeras av ord­

föranden och endasl en ytteriigare ledamot. Tillkännagivande om justering

Prop. 1975/76:187

15

behöver ej införas i tidning.

Styrelsens protokoll och de övriga handlingar som hör till styrelsens arkiv skall vårdas och förtecknas enligt de föreskrifter som avses i 32 S-

46      § Bestämmelserna i 7S förvaltningslagen (1971:290) äger motsvarande

tillämpning i ärende hos styrelsen.

Delgivning med styrelsen sker med ordföranden eller den som enligl reglemente, instruktion eller särskilt beslut är behörig att mottaga delgivning.

47      § Fullmäktige lår antaga reglemente med närmare bestämmelser om sty­

relsens verksamhet.

Styrelsen får, om fullmäktige beslutar det, uppdraga åt särskild avdelning, bestående av ledamöler eller suppleanter i styrelsen, åt ledamot eller.sup­pleant eller åt tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen alt på styrelsens vägnar besluta i vissa grupper av ärenden, vilkas beskaffenhet skall anges i reglemente eller särskilt beslut. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom ytirande med anledning av besvär över styrelsens beslut fär dock ej beslutas annat än av styrelsen samfällt.

Beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt andra stycket skall anmälas till styrelsen. Styrelsen bestämmer i vilken ordning detta skall ske.

48      § Fullmäktige tillsätter nämnder för förvaltning och verkställighet som

utövas enligt särskilda författningar. För sådana nämnder gäller vad som

föreskrives i dessa författningar.

För förvaltning och verkställighet i övrigt får fullmäktige tillsätta de nämn­der som behövs.

Ledamöter och suppleanter i sådan nämnd som avses i andra stycket väljes av fullmäktige lill det antal som fullmäktige bestämmer. Beträffande sådan nämnd äger i övrigt vad som är föreskrivet i 37 S andra stycket, 38 S forsla stycket, 39 S, 40 S tredje stycket, 42-47 SS och, utom i fråga om nämnd i Stockholms kommun, 41 S moisvarande lillämpning,

49      § Fullmäktige far, i den mån annat ej är föreskrivet i lag eller annan

författning, besluta alt styrelsen eller annan nämnd skall

1,

handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som eljesi förvallas av andra nämnder,

2,

handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal som är underställd andra nämn­der.

50      § Fullmäktige får besluta att ledamot eller suppleant i fullmäktige, sty­

relsen eller annan nämnd eller beredning får närvara vid styrelsens eller

annan nämnds sammanträden, även om han ej är ledamot eller suppleant

i styrelsen eller nämnden, och deltaga i överläggningarna men ej i besluten

Prop. 1975/76:187

16

samt få sin mening antecknad i protokollet.

51

§ 1 fråga om ersättning, arvode, pension och andra ekonomiska förmåner lill ledamot och suppleant i styrelsen och annan nämnd äger bestämmelserna i 34 S moisvarande tillämpning, om ej annat är särskilt föreskrivet.

52

§ I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd för tre år vid det sammanträde som avses i 14 S Oärde stycket det år då val i hela riket av fullmäktige har ägl rum. Beträffande valbarhet lill borgarråd och verkan av all valbarheten upphör äger beslämmelserna i 9 S om ledamot i full­mäktige motsvarande tillämpning. Vid val av borgarråd skall, om det be­gäres, varje borgarråd väljas särskill.

Avgår borgarråd under tjänstgöringstiden, skall nytt val av borgarråd sna­rast förrättas för återstoden av tjänstgöringstiden. För tiden intill dess nytt val har skell och vid tjänstledighet för borgarråd fär styrelsen förordna vi­karie.

1 fråga om ersättning, arvode, pension och andra ekonomiska förmåner äger bestämmelserna i 34 S moisvarande tillämpning.

53      § Borgarråden skall närvara vid styrelsens sammanträden och lår deltaga

i överläggningarna men ej i besluten. Borgarråden skall bilda en borgar­

rådsberedning.

Styrelsen utser borgarråd lill ordförande i sådan nämnd, som avses i 48 S, om ej annat har föreskrivits i lag eller annan författning eller bestämts av fullmäktige. Borgarråd tjänstgör som ordförande i nämnd intill dess han avgår som borgarråd. Förändras ärendenas fördelning mellan borgarråden, fårstyrelsen beslula att borgarråds ordförandeuppdrag skall upphöra lidigare. Den som styrelsen enligt 52 S andra stycket har förordnat till vikarie för borgarråd utövar även borgarrådets uppdrag som ordförande i nämnd.

Fullmäktige meddelar närmare föreskrifier om borgarråden.

4 kap. Ekonomiskjöivalining

54

§ Vad kommun eller landstingskommun tillhör i fast eller lös egendom bör förvaltas så, all förmögenheten ej minskas,

55

§ KoiTimuns och landstingskommuns medelsbehov skall, i den mån det ej fylles på annat sätl. täckas rried skatt som utdebileras enligt 71 S-

56

§ Kommun och landstingskommun skall åriigen upprätta budget för näs­la kalenderår.

Budgeten skall, med utgångspunkt i ställningen enligt de avslutade rä­kenskaperna för året före det år som budgeten upprättas, innehålla en plan

Prop.1975/76:187

17

för ekonomin under budgetåret. 1 planen skall redovisas de anslag som skall utgå och täckningen av medelsbehovet med angivande av skattesatsen.

57      § Förslag till budget skall göras upp av styrelsen före oktober månads

utgång. Om särskilda förhållanden påkallar del, får budgetförslaget göras

upp i november månad. 1 sådant fall skall styrelsen före oktober månads

utgång göra upp förslag till skattesats för den kommunalskatt eller land­

stingsskatt som ingår i preliminär skatt för inkomst under det följande året.

Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna sina särskilda

budgetförslag till styrelsen.

Budgeten fastställes av fullmäktige före november månads utgång. År då val i hda riket av fullmäktige har ägt rum skall budgeten fastställas av de nyvalda fullmäktige. Kan budgeten till följd av särskilda förhållanden ej fastställas inom den tid som nyss har sagts, skall fullmäktige ändå fastställa skattesatsen inom denna tid. Budgeten skall därefter fastställas före de­cember månads utgång. Därvid får fullmäktige, om det finns skäl därtill, fastställa annan skattesats än den som har bestämts tidigare.

Styrelsens förslag till budget skall från och med kungörandet av det sam­manträde med fullmäktige, vid vilket budgeten skall fastställas, vara till­gängligt för allmänheten på plats som tillkännages i kungörelsen.

58

§ Beslutas anslag annat än i samband med att budgeten fastställes, skall beslutet innefatta anvisning av medel för att täcka anslaget. Kommun och landstingskommun kan besluta ätt anslag för visst ändamål får, i den mån det ej förbrukas under det år för vilket det har beviljats, användas för avsett ändamål under det följande året. Motsvarande beslul lår därefter fattas för ett år i sänder.

59

§ Kommun och landstingskommun fär avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder. Fondmedel fär tagas i anspråk för annat ändamål än del som fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fast­ställes. Medel ur kapitalfond får tagas i anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det,

60

§ Kommun och landstingskommun fär laga upp lån med en återbetal­ningstid av högst fem år samt lån, som enligt uttryckligt beslut skall an­vändas för betalning av äldre lån och återbetalas inom de betalningsterminer som gäller för det äldre lånet.

Vid förvärv av inlecknad egendom får kommun och landstingskommun övertaga betalningsansvar även för sådan intecknad skuld som är ställd att belalas inom längre tid eller i annan ordning.

För lån i andra fall än som avses i första och andra styckena fordras regeringens medgivande.

Beslämmelserna i första och iredje styckena gäller även borgen.

2 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

18

61

§ Regeringen kan föreskriva att kommun eller landstingskommun utan särskilt medgivande fät taga upp lån av statsmedel, som beviljas av statlig myndighet, och lån för särskilt angivna ändamål saml att kommun fär åtaga sig ansvarighet gentemot staten för lån som av statsmedel beviljas annan än kommunen och ikläda sig borgensansvar för lån av visst slag.

62

§ Det åligger styrelsen att föra fortlöpande räkenskaper över de medel som den omhänderhar.

Annan nämnd som omhänderhar medel skall föra räkenskaper i enlighet med anvisningar av styrelsen och åriigen inom tid som styrelsen bestämmer till styrelsen avlämna redovisning för sin medelsförvaltning under föregå­ende kalenderår.

När sådan redovisning har lämnats, skall styrelsen inom tid som full­mäktige bestämmer sammanfatta och avsluta räkenskaperna,

5 kap. Revision

63      § Nyvalda fullmäktige väljer under år då val i hela riket av fullmäktige

har ägt rum tre eller fiera revisorer samt lika många suppleanter för gransk­

ning av de tre följande årens verksamhel. Fullmäktige lär därvid välja re­

visorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa nämnders verk­

samhet. Antalet revisorer och suppleanter för varje nämnd eller grupp av

nämnder skall dock vara minst tre.

Beträffande valbarhet till revisor eller revisorssuppleant, verkan av alt valbarheten upphör, rätt till avsägelse och rätt till ledighet från anställning äger bestämmelserna i 9 och 10 SS om ledamot i fullmäktige motsvarande tillämpning. Den som har uppnått aderton års ålder senast på dagen för valet till revisor eller suppleant är dock valbar.

1 fråga om ersättning, arvode, pension och andra ekonomiska förmåner till revisor och revisorssuppleant äger beslämmelserna i 34 S motsvarande tillämpning.

64      § Den som är ledamot eller suppleant i styrelsen eller annars är redo­

visningsskyldig till kommunen eller landstingskommunen eller sådan den

redovisningsskyldiga närstående, som avses i 18 S, får ej vara revisor eller

revisorssuppleant för granskning av verksamhet som omfattas av redovis­

ningsskyldigheten och ej heller deltaga i val av revisor eller revisorssuppleant

för granskning av sådan verksamhel eller i handläggningen av ärende om

ansvarsfrihet för verksamheten. Ordföranden och vice ordföranden i styrelse

eller annan nämnd, vars verksamhet granskningen gäller, får utan hinder

av vad nu har sagts och även om de ej är ledamöter i fullmäktige dellaga

i fullmäktiges överiäggning, när revisionsberättelse som avser granskningen

behandlas.

Prop.1975/76:187

19

65      § Revisorerna granskar styrelsens och övriga nämnders verksamhet. De

prövar om verksamheten har utövats på ett ändamålsenligt och från eko­

nomisk synpunkt tillfredsställande sätl, om räkenskaperna är rättvisande

och om den kontroll som har utövats inom nämnderna är tillräcklig.

Revisor har rält att av nämnd erhålla de uppgifter och upplysningar som behövs för revisionsarbetet. Revisor lår när som helst inventera de penningmedel och värdehandlingar som nämnd omhänderhar saml taga del av räkenskaper och andra handlingar som berör nämnds verksamhet.

Vad som har sagts om nämnd gäller i tillämpliga delar om beredning,

66

§ Revisorerna utövar, om fullmäktige ej bestämmer annat, själva den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget. Beslut som revi­sorerna fattar angående förvaltningen skall upptagas i protokoll. Bestäm­melserna i 45 S om justering av protokoll och tillkännagivande om jus­teringen äger motsvarande tillämpning,

67

§ Revisorerna skall årligen till fullmäktige avge berättelse med redo­görelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det föregående året. Av berättelsen skall framgå om anmärkning beträffande den granskade verksamheten föreligger eller ej, Framställes anmärkning, skall anledningen till denna anges i berättelsen. Revisionsberättelsen skall innehålla särskill uttalande i frågan om ansvarsfrihet tillstyrkes eller ej.

68

§ Sedan förklaringar har inhämtats över de anmärkningar som har fram­ställts i revisionsberättelsen, skall fullmäktige vid sammanträde före ut­gången av året efter del år som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller åtgärd för att bevara kommunens eller landstingskom­munens rätt skall vidtagas. Väckes ej talan inom ett år från det alt re­visionsberättelsen framlades på sammanträde med fullmäktige, anses an­svarsfrihet beviljad. Utan hinder av alt ansvarsfrihet har beviljats lår talan föras beträffande skada på gmnd av brottslig handling, om ej ansvarsfriheten uppenbarligen avsåg även den skadan.

69

§ Fullmäktige kan meddela närmare föreskrifier om revisionen,

6 kap. Skatt Ull kommun och landstingskommun

70      § Om skyldighet att eriägga kommunalskatt föreskrives i kommunal­

skattelagen (1928:370),

Var och en som är skattskyldig lill kommun inom landstingskommun är också skyldig att eriägga landstingsskatt.

71      § Kommunalskatt och landstingsskatt utdebileras i förhållande till de

Prop. 1975/76:187

20

skattekronor och skatleören som vid senasle taxering har påförts de skatt­skyldiga.

Den skattesats som har bestämts för visst år skall tillämpas vid fast­ställandet dels av sådan kommunalskatt och landstingsskatt som ingår i preliminär skatt för inkomst under detta år, dels av sådan kommunalskatt och landstingsskatt som ingår i slutlig skall på grund av del följande årets taxering.

Har enligl 57 § annan skallesals slutligt fastställts än som har bestämts tidigare, skall den kommunalskatt eller landstingsskatt, som ingår i den preliminära skatten för inkomst under det följande året, utgå efter den ti­digare bestämda skattesatsen. Den kommunalskatt och landstingsskall, som ingår i slutlig skatt på grund av det därnäst följande årets taxering, skall ulgå efter den utdebitering som har bestämts i samband med att budgeten fastställdes.

72      § När budgeten har fastställts, skall styrelsen ofördröjligen underrätta

länsstyrelsen och vederbörande lokala skattemyndighet om den skattesats

som har bestämls för det följande året. Samtidigt skall styrelsen underrätta

länsslyrelsen om det sammanlagda belopp, som för nämnda år har beslutals

lill utdebitering pä grundval av det löpande årets taxering till kommunal

inkomstskatt.

Har budgeten ej fastställls inom tid som anges i 57 S andra stycket första punkten, skall så snart skallesatsen för den preliminära skatten har fastställls särskild underrättelse härom lämnas till riksskatteverket, länsstyrelsen och den lokala skattemyndigheten.

Har fullmäktige ej före utgången av oktober månad fattat beslut om ut­debitering, skall styrelsen ofördröjligen underrätta riksskatteverket, länsstyrelsen och den lokala skattemyndigheten om styrelsens förslag till skallesats.

1 annan kommun än Stockholms kommun skall styrelsen också underrätta länsslyrelsen om beslul om uldebitering till församling inom kommunen.

73      § Kommun är berättigad att för visst år av staten uppbära kommunalskatt

med belopp som motsvarar vad som skulle ulgå på grundval av antalet

skattekronor och skalleören i kommunen för året, beräknat efter den skat­

tesats som har bestämls för det föregående årel. Vid beräkningen av antalet

skattekronor och skatteören beaklas bestämmelserna i 2 S lagen (1965:269)

med särskilda beslämmelser om kommuns och annan menighets uldebi­

tering av skatt.

Har enligt 57 S annan skattesats slulligt fastställts än som har bestämts lidigare, skall till grund för utbetalningen läggas den utdebitering som har besiärnis i samband med all budgeten fastställdes.

Kommun är berättigad att av staten såsom förskott uppbära det belopp som på grundval av taxeringsnämnds beslut vissl år (laxeringsår) rörande

Prop.1975/76:187

21

taxering lill kommunal inkomstskatt har beslutats lill utdebitering för det kommande året. Vid beräkningen av förskoitsbeloppel justeras anlalel skat­tekronor och skatteören enligt 2 S lagen (1965:269) med särskilda bestäm­melser om kommuns och annan menighets utdebilering av skatt. Vad som har beslutats till utdebitering ingår i kommunens fordran hos staten vid ingången av året näst efter det år, då beslutet fattades. Förskottet avräknas mot den kommunalskatt, som kommunen har rätt att uppbära av staten på grundval av taxeringen under året efter det år, då förskottet enligl be-stärnmdserna i femte styckei utanordnas.

Är antalet hos länsstyrelsen registrerade kyrkobokförda invånare i kom­munen vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var vid mitten av augusti månad två år tidigare, skall förskott, beräknat enligt tredje slycket, ökas i förhållande till ökningen i kommunens invånarantal mellan de angivna tidpunkterna. Sådant ökat förskott ingår i kommunens fordran hos staten och avräknas enligt andra stycket. Länsstyrelsen skall senast den 10 september lämna kommunen uppgift om det invånarantal och det däremot svarande uppräknade skatteunderlag, som skall ligga lill grund för beräkningen.

Belopp, som vid ingången av ett år utgör kommunens fordran hos staten enligt föreskrifterna i denna paragraf, skall länsstyrelsen under samma år utanordna till kommunen med en sjättedel på åttonde dagen i var och en av månaderna januari, mars, maj, juli, september och november. Är kom­munens fordran icke uträknad vid utbetalningstillfället i januari månad, skall vid detta tillfälle utbetalas samma belopp som har utbetalats i november månad det föregående året; dock lår länsstyrelsen, när särskilda skäl för­anleder det, förordna att utbelalning skall ske med annat belopp. Om det belopp som utbetalades i januari månad icke motsvarar en sjättedel av kom­munens fordran, skall den jämkning som föranledes härav ske i fråga om det belopp, som utbetalas i mars månad.

Vad som har sagts om kommunalskatt äger motsvarande lillämpning i fråga om landstingsskatt.

74      § Länsstyrelsen skall senasl den 8 mars till styrelsen överlämna redo­

visning för del föregående året över kommunen eller landstingskommunen

tillkommande och lill styrelsen ulanordnad skall. Närmare föreskifter om

.sådan redovisning meddelas av regeringen,

7 kap. Underställning, kommunalbesvär och besvärsnämnd

75      § Kommunfullmäktiges beslut om nya eller förhöjda hamnavgifter,

grundpenningar eller sluss-, kanal- eller andra farledsavgifter skall för all

vinna bindande kraft prövas och faslslällas av regeringen.

Fastställelse av beslul, som av.ses i första styckei, fär meddelas även av myndighei som regeringen bestämmer. Regeringen lår även föreskriva alt

Prop. 1975/76:187

22

i rörelse, för vilken avgifter enligt första slycket har blivit fastställda, av­giftema och övriga intäkter får användas endast för rörelsens direkta behov, om ej myndighet som regeringen bestämmer medger att medlen användes för annat ändamål.

Om vissa andra beslul, som skall underställas regeringens prövning, finns bestämmelser i 59 och 60 SS,

Beslut, som skall underställas regeringens prövning, skall insändas till länsslyrelsen, som skall överiämna handlingarna med eget yttrande till re­geringen.

76      § Över beslut av kommunfullmäktige far, om annat ej är särskilt fö­

reskrivet, medlem av kommunen anföra besvär hos länsstyrelsen. Sådan

talan får grundas endast på att beslutet ej har tillkommit i laga ordning,

slår i strid mot lag eller annan författning, på annat sätl överskrider kom­

munfullmäktiges befogenhet, kränker klagandens enskilda rätt eller eljest

vilar på orättvis grund.

Besvärshandling skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har till­kännagetts på kommunens anslagstavla. Besvärshandlingen skall vara åtföljd av det överklagade beslutet och bevis om dagen för anslagel. Besvär som ej har anförts i rätt tid upptages ej till prövning.

Över beslut av landsting fär, om annat ej är särskilt föreskrivet, medlem av landstingskommunen anföra besvär hos regeringsrätten. Besvärshandling tillställes regeringsrätten, 1 övrigt äger bestämmelserna i första och andra styckena motsvarande tillämpning på sådan talan.

77      § I fråga om besvär över beslul av kommunstyrelsen eller annan kom­

munal nämnd skall beslämmelserna i 76 S om besvär över beslut av kom­

munfullmäktige äga motsvarande lillämpning, om annat ej sägs i 78 S eller

är särskilt föreskrivet, 1 fråga om besvär över beslut av förvaltningsutskottet

eller annan landstingskommunal nämnd skall bestämmelserna i 76 S om

besvär över beslut av landsting äga motsvarande tillämpning, om annal

ej sägs i 78 S eller är särskilt föreskrivet. Mot beslul av rent förberedande

eller rent verkställande art får talan dock ej föras.

Beslämmelserna i försia styckei gäller även beslut som har fatlats med stöd av uppdrag enligt 47 S, I fråga om beslul, som ej har protokollförts särskilt, räknas besvärsliden från den dag då justering av prolokoll, som har förts vid det sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts, har tillkännagetts på anslagstavlan.

Vad som sägs i första stycket gäller också i fråga om besvär över sådant beslul av revisorerna som avses i 66 S.

78      § Kommun och landstingskommun fär ulse särskild nämnd med uppgifl

all pröva besvär över styrelsens, annan nämnds eller revisorernas beslul

Prop.1975/76:187

23

om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledigande från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman, om lalan mot beslutet annars skulle ha förts enligt 77 S- Beslämmelserna i 4-10, 13-17, 19 och 20 SS förvaltningslagen (1971:290) äger moisvarande tillämpning i ärende hos sådan besvärsnämnd.

Reglemente för besvärsnämnd antages av fullmäktige.

Om annat ej föreskrives i reglementet, äger bestämmelserna i 48 S tredje stycket, med undantag av hänvisningen till 44 § andra stycket och 46 § första slycket, motsvarande tillämpning på besvärsnämnd.

Finns besvärsnämnd, lår den som är missnöjd med beslut som avses i första slycket anföra besvär hos nämnden inom den tid, som föreskrives i 76 S andra stycket och 77 S andra stycket.

Beträffande talan mot besvärsnämnds beslut äger bestämmelsema i 76 S motsvarande lillämpning. Till stöd för dylik talan fär dessutom åberopas att det hos besvärsnämnden överklagade beslutet är oriktigt på någon sådan grund som sägs i 76 S,

79

§ Har besvär anförts hos länsstyrelsen, kan länsstyrelsen förbjuda att det överklagade beslutet verkställes.

80

§ Över länsstyrelsens beslut lär, om annat ej är särskilt föreskrivet, besvär anföras hos regeringsrätten. Talan mot beslut av länsslyrelsen som har gått klaganden emot lår föras endast av denne. Talan mol beslut, varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudit all det överklagade beslutet verkställes, får föras av kommunen och medlem av kommunen. Besvärs­handlingen skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre veckor från den dag då den som vill anföra besvär fick del av beslutet. Har länsstyrelsens beslut gått klaganden emot, skall han underrättas om vad han haratt iakttaga vid talan mot beslutet.

81

§ Har beslut av fullmäktige blivit upphävt genom avgörande som äger laga kraft och har beslutet redan verkställts, åligger del fullmäktige att föranstalta om rättelse av verkställigheten i den mån det är möjligt.

Första stycket äger motsvarande tillämpning i fråga om beslut av styrelsen eller annan nämnd eller av revisorerna.

Om ikraftträdandet av denna lag finns beslämmelser i lagen (1976:000) om införande av kommunallagen (1976:000).

Prop.1975/76:187

24

2 Förslag till

Lag om införande av kommunallagen (1976:000)

Härigenom föreskrives följande.

1 § Kommunnallagen (1976:000) och denna lag iräder i kraft den 1 januari 1977.

2§ Genom kommunallagen (1976:000) upphäves

1.

kommunallagen (1953:753),

2.

lagen (1953:754) om införande av kommunallagen,

3.

landstingslagen (1954:319),

4.

lagen (1954:320) om införande av landstingslagen,

5.

kommunallagen (1957:50) för Stockholm och

6.

lagen (1969:215) med särskilda bestämmelserom Stockholms läns land­stingskommun.

3        § Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till föreskrift som

har ersatts genom beslämmelse i kommunallagen (1976:000) eller denna

lag tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

4§ Bestämmelserna i kommunallagen (1976:000) om att suppleanter skall utses för ledamöterna i kommunfullmäktige tillämpas första gången vid val som avser liden efter utgången av oktober 1979. Bestämmelserna i nämn­da lag om att suppleanter skall utses för ledamöterna i sådan nämnd som avses i 48 S andra stycket samma lag tillämpas första gången vid val som avser tiden efter utgången av år 1979.

5

§ Tjänstgöringstiderna för ledamöter och suppleanter i kommunfullmäk­tige i andra kommuner än Stockholms kommun och i landsting, som har valts enligt äldre bestämmelser, upphör vid utgången av oktober 1979,

6

§ Försia tjänstgör!ngsåret för ledamöter och suppleanter som avses i 5 S upphör vid utgången av oktober 1977, Vid samma tidpunkt upphör tjänst­göringstiderna för ordförande, vice ordförande och andre vice ordförande i kommunfullmäktige i andra kommuner än Stockholms kommun samt i landsting.

Bestämmelserna i 13 S försia stycket kommunallagen (1976:000) medför ej att nytt val av ordförande, vice ordförande eller andre vice ordförande i kommunfullmäktige eller landsting skall äga rum vid kommunfullmäktiges eller landstingels första sammanlräde under år 1977. Vid detta sammanträde får andre vice ordförande i kommunfullmäktige eller landsting väljas, om andre vice ordförande ej redan är utsedd. I Stockholms kommun fär utan hinder av föreskriften i 41 S kommunallagen (1976:000) om tid för sådant

Prop.1975/76:187

25

val väljas andre vice ordförande i kommunstyrelsen för liden intill det val som skall äga rum vid kommunfullmäktiges försia sammanträde under det tjänslgöringsår som böoar den 15 oktober 1977.

7

§ Beslämmelserna i 16 S fjäde stycket kommunallagen (1976:000) om sup­pleants tjänstgöring i kommunfullmäktige tillämpas först efter utgången av oktober 1979.

8

S Bestämmelserna i 52 och 63 SS kommunallagen (1976:000) om valbarhet och verkan av att valbarheten upphör tillämpas ej i fråga om borgarråd i Stockholms kommun, revisor eller revisorssuppleant som har valts med stöd av äldre bestämmelser.

9

§ BestäiTimelserna i 63 S första stycket första punkten kommunallagen (1976:000) om val av revisorer och suppleanter tillämpas första gången vid val som avser tid efter utgången av år 1979. Kommunfullmäktige och lands­ting väljer år 1977 tre eller fiera revisorer samt lika många suppleanter för granskning av de två följande årens verksamhet.

10

§ Föreskrifter som avses i 32 och 35 SS kommunallagen (1976:000) be­höver ej meddelas före utgången av år 1977. 1 landstingskommun gäller äldre bestämmelser om arbetsordning intill dess föreskrifter som avses i 35 S nämnda lag har meddelats.

11

§ I fråga om förvaltningsutskottets rätt alt företräda landstinget mellan dess sammanträden fär äldre beslämmelser tillämpas intill utgången av år 1977.

12

§ Bestämmelserna i 73 S fiärde styckei kommunallagen (1976:000) om ökat förskott gäller i fråga om år 1977 endast om och till den del befolk­ningsökningen i kommunen eller landstingskommunen mellan de tidpunk­ter som anges i lagrummet överstiger en procent,

13

§ Har besvärshandling som avses i 76 S tredje stycket kommunallagen (1976:000) kommit in till länsslyrelsen men ej till regeringsrätten före be­svärstidens utgång och har del överklagade beslutet meddelats före den 1 januari 1977, skall regeringsrätten ändå upptaga besvären till prövning.

14

§ Bestämmelserna i 8 Slagen (1953:754) om införande av kommunallagen gäller fortfarande,

15

§ Rikets indelning i landstingskommuner ändras ej genom kommunal­lagen (1976:000),

Prop. 1975/76:187

26

16      § 1 Stockholms kommun får drätselnämnd alltjämt behållas.

Ulan hinder av 36 S 3 kommunallagen (1976:000) skall drätselnämnden handha medelsförvaltningen i den mån fullmäktige ej har medgivit annan nämnd att helt eller delvis handha sin medelsförvaltning. Drätselnämnden skall fullgöra de uppgifter i fråga om räkenskapsföringen som annars an­kommer på kommunstyrelsen. Bestämmelserna i 62 S kommunallagen om styrelsen skall därvid i stället gälla drätselnämnden.

Beträffande drätselnämnden äger i övrigt bestämmelserna i 48 S tredje stycket kommunallagen (1976:000) motsvarande tillämpning. Ordföranden i borgarrådsberedningen skall vara ordförande i drätselnämnden.

17      § 1 landstingskommun där förvaltningsutskottels uppgifter är fördelade

på avdelningar av utskottet får denna ordning alltjämt behållas. Landstinget

får i reglemente för förvaliningsutskottet föreskriva att dessa avdelningar

skall utses av landstinget genom särskilda val. Beträffande avdelning äger

bestämmelserna om styrelsen i 41 S andra stycket och 427 SS kommu­

nallagen (1976:000) motsvarande tillämpning. Avdelningen utser själv inom

sig ordförande och vice ordförande. Det ankommer på utskottet samfällt

alt göra upp förslag till budget.

Prop. 1975/76:187

27

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrives i frågaom lagen(l957:281)om kommunalförbund'

dels att 18 S skall upphöra att gälla,

dels att i 17 S uttrycket "utgifts- och inkomststat" skall bytas ut mot "budget",

dels att 3-5, 7-9, 12, 16, 19, 20 och 35 SS samt rubrikerna närmast före 16 och 35 SS skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3S

Förvaltning och verkställighet till­komma förbundets styrelse och sär­skiU Ullsatla nämnder.

Kommunalförbunds beslutanderätt utövas av förbundels fullmäktige.

Förvaltning och verkställighet till­komma förbundets styrelse och öv­riga nämnder. Nämnderna bereda även ärenden som skola avgöras av full­mäktige. För sådan uppgifl kan särskild beredning bestående av en eller flera personer tillsättas.

4S För kommunalförbund skall finnas förbundsordning, vilken skall inne­hålla bestämmelser om

1)

förbundets ändamål och medlemmar;

2)

förbundets benämning och den ort, där förbundet skall hava sitt säte;

3)

fullmäktiges anlal och det anlal ledamöter i fullmäktige vae medlem skall utse;

4)

antalet ledamöter och suppleanter i förbundets slyrelse samt, därest styrelsen jämväl skall utgöra i särskild författning angiven nämnd, vad som skall gälla angående valbarhet, sättet för utseende av ledamöler och supp­leanter saml deras ijänslgöringslid;

5) den rätt att upplaga lån eller ingå borgen, som finnes böra med­givas förbundet, med angivande av det högsta sammanlagda belopp, in­till vilket lån må upplagas eller bor­gen tecknas, och i vad mån lån eller borgen som ej fordrar Konungens medgivande må förekomma;

5) den rält all upptaga lån eller ingå borgen, som finnes böra med­givas förbundet, med angivande av det högsla samntanlagda belopp, in­till vilket lån må upplagas eller bor­gen tecknas, och i vad mån lån eller borgen som ej fordrar regeringens medgivande må förekomma;

'Senaste lydelse av 18 i;:  1964:45, Senaste lydelse 1964:45.

Prop.1975/76:187

28

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6)

den rätt till fondbildning, som finnes böra medgivas förbundet;

7)

medlems andel i förbundets tillgångar samt vad i övrigt finnes er­forderligt för ordnande av de ekonomiska förhållandena mellan förbundet och dess medlemmar;

8)

särskilt villkor för medlems utträde ur förbundet och uppgörelse, som i anledning därav må erfordras;

9)

särskilt villkor för upplösning av förbundet;

10)

grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar; saml

11)

vad i övrigt må vara nödigt för ordnande av förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning.

Förbundsordning skall vidare innehålla bestämmelser om grunder för medlems skyldighet att tillhandahälla medel för förbundsverksamhetens ordnande och fortsatta bedrivande samt den begränsning av denna skyl­dighel som skall förekomma, 1 förbundsordning för förbund, som skall hand­hava angelägenhet, vilken del enligt särskild förlätlning åligger kommun att vårda, må dock icke, såvitt angår sådan angelägenhet, intagas bestäm­melse om begränsning av medlems skyldighel alt tillhandahålla medel. Därest förbund skall handhava fiera angelägenheler, skall i förbundsord­ningen angivas, huruvida i förbundet skall finnas endast styrelse eller där­utöver en eller fiera nämnder, samt i det senare fallet vilka av förbundets angelägenheler, som skola omhänderhavas av de olika förvallningsorganen. Därest förbund har sill säte inom kommun, som icke tillhör förbundet, skall i förbundsordningen angivas, å vilken kommuns anslagstavla tillkän­nagivande om justering av protokoll skall ske,

I jörbundsordningen må beslämmas alt suppleanter skola utses för fuUmäk­tige. 1 sådant faU skall I förbundsord­ningen även bestämmas suppleanter­nas anlal och del antal suppleanter som varje medlem skall utse.

5S

Vad i 7 N> tredje och Ijärde styckena.

Bestämmelserna 19 § iredje stycket, 

11 \: lörsta och tredje siyckena, 12, 14 10 , 13 § andra styckei och 15-34 

samt 15-28 i kommunallagen är kommunallagen r/76.'ÖOOjäga mot-

stadgal om konimunfullmäkiige skaU svarande tillämpning i fråga om

äga motsvarande tillämpning i fråga kommunförbunds fullmäktige. Be-

om kommunalförbunds fullmakt!- siämmelsernaiI6§nämndalagiiUäm-

ge.

pas dock endasl om suppleanter för full-

mäktige har utsetts.

'Senaste lydelse 1969:769.

Prop.1975/76:187

29

Nuvarande lydelse

Förbundsfullmäktige   väljas   av rnedlemmarnas fullmäktige.

7S

Föreslagen lydelse

Förbundsfullmäkljge och supple­anter väljas av medlemmarnas full­mäktige.

Då medlem skall ulse mer än en fullmäktig, skall valet vara propor­tionellt, därest det begäres av minst så många väljande, som motsvara det tal, iv/A-e? erhål les, om samtliga väljan­des antal delas med det antal perso­ner valet avser, ökat med 1. Om för­farandet vid sådani proportionellt val är särskilt stadgat.

Förbundsmedlem må till fullmäk­tig i förbundet välja allenast leda­mot av förbundsmedlemmens full­mäktige.

Då medlem skall utse mer än en fullmäktig eller mer än en suppleant, skall valet vara proportionellt, därest det begäres av minst så många le­damöter, som motsvara den kvot, vil­ken erhålles, om antalet närvarande ledamöler delas med del antal per­soner valet avser, ökat med l.Årkvo-ten ell brutet tal, skall den avrundas UU närmasl högre hela tal. Om förfaran­det vid sådant proportionellt val är särskilt stadgat.

Förbundsmedlem må till fullmäk­tig eller suppleant i förbundet välja allenast ledamot eller suppleant I för­bundsmedlemmens fullmäktige. Den omständigheten an tjänstgörings­tiden för ledamöler och suppleanter i förbundsmedlems fullmäktige upphör vid utgången av oktober månad år då val i hela riket av fiUlmäklige har ägt rum medför ej att uppdrag som ledamot eller suppleant i förbundsfullmäktige upphör före tjänslgöringstidens utgång.

öm suppleanter ef väljas proportio­neUt. skall vid valet även bestämmas I vilken ordning de skola inkallas UU tjänstgöring.

Vad i denna paragrad stadgas om medlems fullmäktige skall i fråga om landstingskommun gälla landstinget.

I mom.'' Förbundsfullmäktige väljas för tre år, räknade från och med den I januari årel näst efter det, då aUmänna kommunalval ägl rum.

1 mom, Förbundsfullmäkljge och suppleanter väljas för tre år, räk­nade från och med den I januari årel näst efter del, då val i hela riket av kommunfuUmäktige ägl rum.

»Senaste lydelse:  1969:769,

Prop.1975/76:187

30

Nuvarande tyddse

Val av förbundsfullmäktige för­rättas vid sammanträde som avses i 13 'i färde stycket kommunallagen av de nyvalda kommun fiUlmäklige eller om valelförrättasav landsting, vid sam­manträde som avsesi 19 § andra stycket landslingslagen av det nyvalda lands­tinget.

2 m o m. Då val av förbundsfull­mäktige sker första gången , skall det avse tiden från valels förrättande till ingången av det år, då nästa tjänst­göringstid för fullmäktige börjar.

Föreslagen lydelse

Val av förbundsfullmäktige och suppleanter förrättas vid sammanträ­de som avses i 13 S .första styckei kommuna\lagen(l 976:000) år då val i hela riket av kommunfullmäktige ägt rum.

2 m o m. Då val av förbundsfull­mäktige och suppleanter sker första gången, skall det avse liden från va­lets förrättande till ingången av del år, då nästa tjänstgöringstid för full­mäktige börjar.

3 m o m. Avgår fullmäktig un­der den för honom bestämda tjänst­göringstiden, anställer den medlem, som utsett honom, fyllnadsval för den återstående delen av tjänstgö­ringstiden.

Underrättelse om val, som sker första gången, skall, med angivande av de valdas namn och postadress, ofördröjligen insändas till länsstyrelsen, som förordnar en av fullmäktige att utfärda kungörelse om fullmäktiges första sammanträde och där föra ordet, till dess ordförande valls.

3

mom. AvgårförbundsfuUmäk-

I 

ig som utsetts vid proportioneUt val un­der tjänstgöringstiden och har supple­anter för fuUmäktige utsetts, inträder suppleant i den avgångnes ställe för återstoden av tjänslgöringstiden. Suppleanterna inträda i den ordning som har bestämts vid valet. Avgår fullmäktig / annat faU under den för honom bestämda tjänslgöringstiden, anställer den medlem, som utsett honom, fyllnadsval för den återstå­ende delen av tjänstgöringstjden,

4

m o m. Förbundsfullmäktige väl­ja varje år för nästa kalenderår bland sig en ordförande och en vice ordförande samt. om fullmäktige beslula det, även en andre vice ordförande.

4 mom,* Vid sammanträde som under år, då val av fullmäktige i för­bundet ägt rum, hålles rried de nyvalda fullmäktige utövas ordförandeskapet av den som enligl 9 S väljs till ordförande för nästkommande år. Intill dess valet förrättats, utövas ordförandeskapet av den som fullmäktige därtill särskilt utsett.

5 Senasle lydelse 1969:769,

Prop.1975/76:187

31

Nuvarande lydelse

Föreslagen Ivdelse

Då val av ordförande och vice ordförande ske försia gången, skola de, om förbundet träder i verksamhet i annan lid än vid årsskifte, avse tiden från valens förrättande lill utgången av det år, under vilket valen ägt rum.

Sammanträden skola av fullmäktige hållas enligt ordning, som bestämmes av fullmäktige. Sammanträde skall ock hållas, när länsstyrelsen därom förord­nar eller förbundets slyrelse eller de festa av fuUmäktige det begära eller ordföranden finner det nödigt.

Vid sammanträde före utgången av Juni månad fattas beslul i anledning av berättelsen omföregående årets räken -skaper och förvaltning.

Vid sammanträde i aiigusU månad fastställes förbundets utgifts- och inkomstslat.

Vid sammanträde före utgången av december månadJÖrrättas val tiUde be­fattningar inom förbundet, vilka vid årets slut bliva lediga. År då val av for-bundsfullmäktige ägt rum förrättas va­len av de nyvalda fullmäktige. Dessa förrätta även andra val, avseende lid efter utgången av nämnda år, vilka an­komma på fuUmäktige.

'S'

Beslämmelserna i 14 försia och tredje styckena kommunallagen (1976:000) om fullmäktiges samman­träden äga moisvarande tillämpning på lörbundsfullmäkliges sammanträ­den. I fråga om tid jör sammanlräde för faststäUelse av förbundets budget skaU dock gälla vad som sägs i 16  denna lag.

12 S'

Därej annal är särskilt föreskrivet, skall vad i 30 ;, 31 jörsta stycket jör­sta punkten och andra stycket samt 32-6 \ kommunallagen är stadgat om kommunstyrelse och övriga nämn­der m. m. äga moisvarande lillämp­ning j fråga om kommunalförbunds slyrelse och övriga nämnder m. m.

Därej annat är särskilt föreskrivet. äga 36-51 §§ kommunallagen (1976:000) moisvarande tillämpning j fråga om kommunalförbunds sly­relse och övriga nämnder m, m.

 Senaste lydelse 1969:769, 'Senaste Ivdelse 1969:769,

Prop.1975/76:187

32

16 i

Nuvarande Ivdelse

Om kommunalförbunds drätsel

Vad 150 §, 52 §. första stycket, 53 §,

54        § andra och tredjestyckena, 57 § för­

sta och andra styckena, 59 § första

stycket, 61 §. 62 § försia, andra och

Iredje styckena. 63 och 64 §§. 65 § jör­

sta punkien samt 66 f kommunalla­

gen är stadgat om kommuns drätsel

skall äga motsvarande tillämpning i

fråga om kommunalförbunds drät­

sel.

Förslag till iiigifts- och inkomststat skall uppgöras av förbundsstyrelsen. Övriga nämnder skola, inom tid som bestämmes av styrelsen, till denna ingiva sina särskilda statförslag.

I JÖrbundsordning må medgivas, att

55        § 1 mom. och 56 § kommunallagen

helt eller delvis skola äga motsvarande

tillämpning å kommunalförbund.

1 nybildat förbund skall val av re­visorer och revisorssuppleanter äga rum vid förbundsfullmäkliges första sammanträde, och skall valet avse tiden från valets förrättande till ut­gången av det år. då valet .skett.

Föreslagen lydelse

Om kommunalförbunds ekonomis­ka förvaltning och revision

Bestämmelserna 154 oeh56 §!, 57 § tredje styckei samt 58-69 § kommu­nallagen (1976:000) äga molvarande tillämpning i fråga om kommunal­förbunds ekonomiska förvaltning och

Förslag lill budget skall uppgöras av förbundsstyrelsen. Övriga nämn­der skola, inom tid som bestämmes av styrelsen, till denna ingiva sina särskilda budgetförslag.

Innan förslaget tiU budget uppgöres, skall förbundsstyrelsen samråda med förbundsmedlemmarnas styrelser.

Vid sammanlräde medförbundsfiiU-mäkiige före utgången av september månad fastställes kommunalförbun­dets budget.

I nybildat förbund skall val av re­visorer och revisorssuppleanter äga rum vid förbundsfullmäktiges första sammanlräde, och skall valet avse granskning av verksamheien under ti­den från valels förrättande till dess nästa tjänstgöringstid jör revisorer och revisorssuppleanter börjar.

19;

Revisionsberättelse skall jämte de förklaringar över framställda anmärk­ningar, som Jörbundslullmäktiges ord­förande infordrar, framläggas UU granskning och avgörande tios fuUmäk­tige vid sammanträde jöre utgången av Juni månad.

Avskrift av berättelsen jämle in-

Avskrifl    av    revisionsberälldsen

Prop. 1975/76:187

33

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

fordrade förklaringar skall minst två    jämte infordrade förklaringar skall

veckor före sammanträdet tillställas förbundsmedlemmarnas styrelser.

20!

Vad i 74 § färde stycket 75 § andra och tredje styckena saml 76-78 §§ kommunallagen (f953:753) är stad­gat skall äga moisvarande tillämp­ning i fråga om kommunalförbund. Ingår landstingskommun i förbun­det, skall dock ifråga om besvär och besvärsnämnd vad i 78 § landslingsla­gen (1954:319) sägs äga motsvarande tillämpning. Besvärsrätt tillkommer såväl //// förbundet ansluten kommun som medlem av sådan kommun.

tillställas förbundsmeddmmarnas styrelser minst två veckorföre det sam­manträde, då berättelsen framlägges för förbundsfullmäktige.

Bestämmelserna i 75-81 W kom­munallagen (1976:000) äga motsva­rande tillämpning i fråga om kom­munalförbund. Ingår landstings­kommun i förbundet, skall däivid tillämpas de bestämmelser, som avser landstingskommun. Besvärsrätt till­kommer såväl mellan av förbundet som medlem av kommun som ingår i förbundet.

Om     fullföljd     av    talan     mot länsstyrelsens beslut i vissa fall

Om behörig länsstyrelse och besvär över länsstyrelses beslut i vissa fall

35 

§

Över beslut, som meddelats av länsstyrelse i fråga om kommunför­bunds bildande, ändring eller upp­lösning eller i ärende, som därmed äger samband, må besvär anföras hos Konungen.

Ärende som enligt denna lag skaU prövas av länsstyrelse handlägges av länsstyrelsen i del län där förbundssty­relsen har eller skaU ha sitt säte.

Över beslut som meddelats av länsstyrelse i fråga om kommunal­förbunds bildande, ändring eller upplösning eller i ärende, som där­med äger samband, må besvär an­föras hos regeringen.

1.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

2.

För liden intill utgången av år 1979 fär val av suppleanter för för­bundsfullmäktige förrättas vid annat sammanträde än som anges i 8 S 1 mom.

3.

Bestämmelserna i 8-10 och 13 SS lagen (1976:000) om införande av kommunallagen (1976:000) äger motsvarande tillämpning i fråga om kom­munalförbund.

Senaste lydelse 1971:1167,

3 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

34

4 Förslag till

Lag om ändring i vallagen (1972:620)

Härigenom föreskrives i fråga om vallagen (1972:620)

dels att i lagen ordet "landstingsman" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "landstingsledamot" i motsvarande form,

dels att 2 kap. 5 § samt 14 kap. 3, I5a, 17, 19 och 21 §§ skall ha nedan angivna lyddse,

dels att i lagen skall införas sex nya paragrafer, 2 kap. 6-11 §S, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

2

5§ / landstingslagen (1954:319), kom­munallagen (1953:753) och kommu­naUagen (195 7:50). för Stockholm fmns bestämmelser om landstingskommuns och kommuns indelning i valkretsar. / landstingslagen fmns också bestämmel­ser omförddningavfasta valkretsman­dat på valkretsar

Föreslagen lydelse kap.

För val av landstingsledamöter inde­las landstingskommunen i valkretsar. Valbarhet är ej Inskränkt inom valk­rets.

6§

Valkrets skaU omfatta en eller flera kommuner, öm det föranledes av and­ra styckei I eller en lämpligare val­kretsindelning därigenom eljest erhål­les, får dock kommun delas I två eller fera valkretsar eller dd av kommun sammanföras med annan kommun, del av annan kommun eller delar av andra kommimer UU en valkrets.

Valkrets bör ulformas så an den

1.

kan beräknas komma alt enligl bestämmelserna i 8 tilldelas minst åtta fasta valkretsmaiidat,

2.

kan omslutas av en samman­hängande gränslinje.

Delas kommun i två eller flera val­kretsar för val av landstingsledamöter

'Senaste lydelse 1975:474.

Prop. 1975/76:187

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

35

och är kommunen indelad / valkretsar för val av kommunfullmäktige, skaU iakttagas, an gräns för valkrets för val av landsUngsledamöter skaU samman­falla med gräns för valkrets för val av fuUmäktige.

n

Indelningen I valkretsar bestämmes av landstinget, sedan kommunerna har beretts tillfälle att ytlra sig. Mot lands­tingets beslul får talan ej föras.

Beslut om indelning i valkretsar med­delas, om ej regeringen föreskriver an­nat, före utgången av oktober året före det år då val av landstingsledamöter .första gången skaU äga rum enligt den beslutade Indelningen.

Beslut om Indelning i valkretsar skaU för att vinna bindande kraft prövas och fastställas av länsstyrelsen. Mol länsstyrelsens beslutföres talan hos val-prövningsnämnden genom besvär. Mot valprövningsnämndens beslut får talan ejföras.

8§

Mandaten i landstinget utgöres av fasta valkretsmandat och utjämnings­mandat. Nio tiondelar av mandaten är fasta valkretsmandat. Det brutna tal som uppkommer vid fastställandet av antalet fasta valkretsmandat avrundas tUl närmast lägre hela tal. Återstående mandat är utjämningsmandat.

Länsstyrelsen fastställer antalet fas­ta valkrelsmandal i varje valkrets före utgången av april varje år då val av landsUngsledamöterskaU äga rum. om ej regeringen föreskriver annan tid för beslutet. Härvid Ullföres valkretsen en mandat för varje gång som antalet röst­berättigade i valkretsen är Jämnt del-

Prop.1975/76:187

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

36

bart med det tal som erhålles, när anta­let röstberättigade i landstingskommu­nen delas med antalet fästa valkrets­mandat där. De fasta valkretsmandat som härefter återstår tUlföres valkret­sarna efter storleken av de överskon som har uppkommU vid denna fördel­ning. Mellan Uka överskottstal avgöres företrädet genom lottning.

Vid tillämpningav andrastycket skaU som röstberättigad anses den som har upptagits i gällande röstlängd.

Mot länsstyrelsens beslut enligt den­na paragraf föres talan hos valpröv-ningsnämnden genom besvär. Mot val­prövningsnämndens beslut får talan ej 

föras.

9

§

För val av kommunfuUmäktige skaU kommun indelas i valkretsar, om i kom -munenfinnasflera än 24 000 röstberät­tigade invånare eller för kommunen skall utses minst 51 fullmäktige. Över­stiger antalet röstberättigade invånare i kommun 6 000 får kommunen inde­las i valkretsar. Annan kommun får in­delas i valkretsar endast om synnerliga skäl föreligger på grund av kommu­nens särskUt betydande utsträckning eller liknande förhållanden. Valbarhet är ej inskränkt inom valkrets. Som röstberättigad anses den som har upp­tagits i gällande röstlängd.

Vid valkretsindelning iakttages att valkretsarna

1.    skaU ulformas så att varje krets

kan beräknas komma att enligt be­

stämmelserna 110 § utse minst femton

kommunfuUmäktige,

2.    om del är möjligt, skaU utformas

så att varje krets kan omslutas med en

sammanhängande gränslinje.

Prop.1975/76:187

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

37

3.

skaU utformas så an territorieU församUng, om det är möjligt, lämnas odelad och icke i någotfaU delas på flera än två kretsar och

4.

i den mån det kan ske utan olä­genhet skaU utformas så an antalet fuU­mäktige för hela kommunen kan be­räknas bU lika fördelat på de särskilda kretsarna.

10 S

/ varje valkrets väljes en kommunfuU-mäktigför varje gång som antalet röst­berättigade i valkretsen är jämnt del­bari med det tal som erhålles, när anta­let röstberättigade i kommunen delas med antalet fullmäktige för hela kom­munen, öm det antal fuUmäktige som skaU utses enligt denna regel ej uppgår IiU det för kommunen bestämda anta­let, skaUför att detta antal skaU kunna uppnås de valkretsar I vilka an talet röst­berättigade mest överskjuter de tal som enligt regeln är bestämmande för fuU-mäktiges antal inom valkretsarna vara berättigade att varför sig I ordning efter överskottens storlek välja ytterligare en fullmäktig. Är överskottstalen lika för två eller fiera valkretsar, avgöres före-trädet genom lottning. Som röstberälti-gad anses den som har upptagits i gäl­lande röstlängd.

US

Kommunfullmäktige får göra fram­ställning hos länsstyrelsen om indelning i valkretsar. Länsstyrelsen får förordna om valkretsindelning, även om sådan framställning ej har gjorts. I sådant faU skaU kommunfuUmäktige beredas tiU­fälle att avge yttrande i ärendet.

Beslut om Indelning I valkretsar skaU meddelas före utgången av oktober

Prop.1975/76:187

38

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

året före det år, under vilket beslutet skaU träda i tillämpning. Det antal fullmäktige, som varje valkrets skaU utse, fastställes av länsstyrelsen det år, då valet skaU äga rum, före april må­nads utgång med gUtighet för den pe­riod som valet avser. Uppgår därvid i någon valkrets det antal fullmäktige, som kretsen äger utse enligt de grunder som anges i 10 §, icke UU femton, skaU antalet, med motsvarande Jämkning av antalet fuUmäktige i övriga kretsar, likväl bestämmas tiU femton. I sådant faUskaU valkretsindelningen omprövas före nästa val.

Mot länsstyrelsens beslul enligt den­na paragraf föres talan hos valpröv-ningsnämnden genom besvär. Mol val­prövningsnämndens beslul får talan ej föras.

14 kap. 3S I fråga om riksdagsval bestämmer länsstyrelsen ordningen mellan kan­didatnamnen på partiernas valsedlar i valkretsen i den utsträckning som behövs för utseende av riksdagsledamöter och ersättare för dem.

styrelsen platserna mellan par­tierna. Platserna fördelas i fråga om kommunfullmäktigval för varje valkrets. Länsstyrelsen fastställer även för varje valkrets vilka personer som skall erhålla platserna samt ut­ser suppleanter för landstingsledamö­ter och kommunfuUmäktige.

1 fråga om landstings- och kom-        1 fråga om landstings- och kom­munfullmäktigval   fördelar   läns-     munfullmäktigval    fördelar    läns-

styrelsen platserna mellan partierna. Platserna fördelas i fråga om kom­munfullmäktigval för varje valkrets. Länsstyrelsen fastställer även för varje valkrets vilka personer som skall erhålla platserna samt ut­ser suppleanter för landstingsmän och för fuUmäktige I kommuner där det

skall finnas suppleanterförfuUmäktige.

Förrättningen skall genomföras utan dröjsmål. Vid avbrott i förrättningen skall valsedlarna och övriga valhandlingar läggas i säkert förvar. Innan för­rättningen återupplages, skall länsslyrelsen se till att obehörig åtgärd ej vid­tagits med valhandlingarna.

'Senaste lydelse 1975:474.

Prop.1975/76:187

39

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 a S'

Endast parti som har fått minst tre procent av rösterna i hela lands­tingskommunen är berättigat att del­taga i fördelningen av mandaten i landstinget.

Mandaten i landstinget fördelas mel­lan partier. Endast parti som har fått minst tre procent av rösterna i hela landstingskommunen är berättigat att deltaga i fördelningen av man­daten i landstinget.

17§

När platserna i landsting och kom­munfullmäktige fördelats mellan partier och besatts med ledamöter, skall länsstyrelsen utse suppleanter för landstingsmän och för kommun-fuWmäktige i kommun där det skaUfin­nas suppleanterförfuUmäktige.

När platserna i landsting och kom­munfullmäktige fördelats mellan partier och besatts med ledamöter, skall länsstyrelsen utse suppleanter för landstingsledamöter och kom­munfullmäktige.

19 §

För utseende av suppleanter för fuU-mäktlgeföretagesytterligaresamman-räknlngarför att besätta de suppleant­platser som varjeparUskaUerhålla en­ligt beslut som fattats med stöd av5 a§ kommunallagen (1953:753) eller 5 § kommunallagen (1957:50) för Stock­holm. Därvid äger 6 och 16 §§ i detta kapitel motsvarande tillämpning. Vid tiUämpningav6§skaU hänsyn dock Icke lagas UU valsedlar som vid valet av full­mäktige ej ddtagii i besättandet av plats.

För kommunfuUmäktige utses supp­leanter på följande sätl.

För varje ledamot göres en samman -räkning inom del parU, för vilket han har blivit vald. Vid varje sammanräk­ning tages hänsyn endast tiUde valsed­lar som upptar ledamotens namn och som på grund härav gällde för detta namn, när detfick plats I ordning. Varje valsedel gäller som hel röst. Med Iaktta­gande av an namn på kandidat som har blivit genom valet utsedd UU ledamot skaU anses som obefntligt tillgodoräk­nas röstvärdet det namn som står främst på sedeln. Den som får högsta röstetalet är utsedd IiU suppleant för den ledamot som sammanräkningen avser. Mellan lika tal avgöres företrä-det genom lottning.

Om det antalsuppleanlersom har ut­setts enligt andra styckei är mindre än det antal som kommunfullmäktige har

Senaste lydelse 1975:474. t Senaste lydelse 1975:1105.

Prop.1975/76:187

40

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

bestämt enligl 7 § kommunaUagen (1976:000) och samma suppleant har utsettsförfyra eller fera ledamöter, gö­res ytterligare en sammanräkning för var och en av dessa ledamöter. Därvid skaU även namn på kandidat som har blivit genom valet utsedd till suppleant för den ledamot som sammanräkning­en avser anses som obefintligt. I övrigt förfares på sätt som anges i andra stycket.

Om antalet suppleanter fortfarande är mindre än det antal som kommun­fullmäktige har bestämt enligt 7 § kom -munallagen (1976:000) och samma suppleant har utsetts för sex eller fera ledamöter, göres ytterligare en sam­manräkning för var och en av dessa le­damöter.

Därefter göres på motsvarande sätt successivt ytteriigare sammanräkning­ar för de ledamöter vilkas suppleanter har utsetts för åtta eller fiera ledamöter, tio eller flera ledamöter, och så vidare, så länge antalet suppleanter är mindre än det antal som kommunfuUmäktige har bestämt enligt 7 § kommunallagen (1976:000).

21 S

suppleanterförfuUmäktige.

Har fullmäktige men ej suppleanter valts till föreskrivet antal, skall därvid bero.

Har föreskrivet antal fullmäktige ej blivit utsedda vid valet, skall nytt val genast anställas för utseende av det felande antalet. Vid sådant val skall utses även suppleanter för full­mäktige / kommun där det skaU finnas

Har föreskrivet antal fullmäktige ej blivit utsedda vid valet, skall nytt val genasi anställas för utseende av det felande antalet. Vid sådant val skall utses även suppleanter för full­mäktige.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

Senaste lydelse 1975:474.

Prop. 1975/76:187

41

5 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1919:293)

om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning

Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning'

dels att 22 S skall upphöra att gälla,

dels att i 2 a, 6, 12, 14, 19, 23, 30, 31, 35, 37, 38, 41 och 41 a SS ordet "Konungen" skall bytas ut mot "regeringen",

dels att 2 och 42 SS skall ha nedan angivna lydelse,

dds att i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 b och 33 SS, samt närmast före 33 S en ny rubrik av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2S

Om ändring i rikets kommunala        Om ändring i rikets kommunala

indelning förordnar Konungen.

indelning förordnar regeringen.

Därvid må två eller fiera kommuner sammanläggas, del av kommun överföras till annan kommun, så ock eljest kommun upplösas eller nu kom­mun bildas.

Råder osäkerhet beträffande grän­sen för kommuns område, förordnar regeringen om gränsens rätta sträck­ning

2bS

Annan kommun, som icke tiUhör landsUngskommun, än Gotlands kom­mun äger inträda i landstingskommun, såvida samstämmande beslul därom har lättats av kommunen och lands­tingskommunen. När synneriiga skäl äro dänUI, må även regeringen beslula om sådan kommuns Inträde i lands­tingskommun.

Skall kommun inträda i landstings-

' Lagen omtryckt 1969:770 Senaste lydelse av 38 S 1972:230 41 S 1972:230 41 a S 1972:230,

Prop.1975/76:187

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

42

kommun, bestämmer regeringen dagen för inträdet och meddelar övriga erfor­deriiga föreskri fler. Särskilda bestämmelser

33 S

Har beslul fattats om ändring i den landstingskommunala      indelningen, äger regeringen förordna att de land-Ungsledamöter och suppleanter som har utsetts för landstingskommun som beröres av indelningsändringen skola frånträda sina uppdrag, när den nya in­delningen träder i kraft, samt allnya val av ledamöter och suppleanter inom landstingskommunen skola verkstäl­las. Valen skola äga rum årel innan in-ddningsändringen träder i krafl den dag som länsstyrelsen bestämmer och avse tiden från och med dagen för Ikraftträdandet UU utgången av det år då val i hela riket av landsting nästa gång skola äga rum.

Träder ändring i den landslingskom -munala Indelningen i kraft vid årsskifte närmast efter det år då val i hela riket av landsting hålUts, avse valen landstings­kommunen enligt den nya indelningen.

42 S

Stadgandet 122 § skall hava motsva­rande lillämpning ifråga omförsam­ling, intill dess den i 66 S lagen om församlingsstyrelse meddelade be­stämmelsen om lån, som må beslu­tas utan underställning, kan tilläm­pas.

Regeringen äger efter framslällning besiämma beloppet av den upplåning, som av nybildad församUng må beslutas Ulan UnderstäUning, intill dess den i 73 S lagen (1961:436) om försam-IJngsstyrdse meddelade bestämmel­sen om lån, som må beslutas utan underställning kan tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977,

Förutvarande 33 § upphävd genom 1969:770,

Prop. 1975/76:187

43

6 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1965:596) om kommunala sammanlägg­ningsdelegerade

Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1965:596) om kommunala sam­manläggningsdelegerade

dels att i 1 S ordet "Konungen" skall bytas ut mot "regeringen",

dels att 2-1, 10,11,13,15-18,20 och 21 S§ skall ha nedan angivna lyddse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2S'

Delegerade och suppleanter för varje kommun väljas av kommun­fullmäktige senast trettio dagar efter det kommunen fått del av förord-nadet om indelningsändringen. Val­bar är den som är fuUmäktig i kom­munen. Bestämmelserna i 22 § färde stycket kommunallagen den 18 de­cember 1953 (nr 753) om proportio­nellt val äga motsvarande tillämp­ning. Sker ej val av suppleanter pro­portionellt, skall bestämmas den ordning i vilken suppleanterna skola inkallas till tjänstgöring.

Avgår delegerad före utgången av den bestämda tjänstgöringstiden, äga bestämmelserna i 40 § tredje styckei kommunallagen (1976:000) moisvarande tillämpning.

Delegerade och suppleanter för varje kommun väljas av kommun­fullmäktige senast trettio dagar efter det kommunen fått del av förord­nandet om jndelningsändringen. Valbar är den som är ledamot i kom­munfuUmäktige i kommunen. Be­stämmelserna i 28 § första stycket kommunallagen (1976:000) om pro­portionellt val äga motsvarande till-lämpning. Sker ej val av suppleanter proportionellt, skall bestämmas den ordning i vilken suppleanterna skola inkallas till tjänstgöring. Sedan val ägt rum, skall uppgift om de valdas namn och postadress lämnas länsstyrelsen så snart som möjligt.

Avgår delegerad före utgången av den bestämda tjänstgöringstiden, äga bestämmelserna i 33 § andra stycket kommunallagen motsvaran­de tillämpning.

Bestämmelserna i 7 S tredje och f/ärde styckena kommunallagen om verkan av valbarhetens upphörande och om rätt lill avsägelse äga mot­svarande tillämpning på delegerade och suppleanter.

3S

Bestämmdserna i 9 S tredje stycket kommunallagen (1976:000) om ver­kan av valbarhetens upphörande och om rätt till avsägelse äga motsvaran­de lillämpning på delegerade och suppleanter.

'Senaste lydelse 1969:779,

Prop.1975/76:187

44

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse

4 S   '   Länsslyrelsen förordnar en av delegerade att utfärda kungörelse om första sammanträdet och föra ordet där, till dess ordförande valts.

Kungörelsen anslås minsl en vecka före sammanträdet på kommunernas anslagstavlor samt sändes till varje delegerad och suppleant med posten så tidigt alt kungörelsen kan antagas kom -ma honom tUlhanda senast, fyra dagar Jöre sammanträdet. Kungörelsen in­föres samtidigt i de tidningar i vilka kommunerna införa kommunala tillkännagivanden.

Minst en vecka före sammanträdes­dagen anslås kungörelsen på kommu­nernas anslagstavlor och sändes med posten till varje delegerad och supp­leant. Kungörelsen införes samti­digt i de tidningar i vilka kommu­nerna införa kommunala tillkänna­givanden.

5S

Vid första sammanträdet välja delegerade bland sig ordförande och vice ordförande för den lid för vilken delegerade utsetts.

Uppgift om de valdas namn och post­adress skall lämnas länsstyrelsen så snart som möjligt JÖr att tagas in I länskungörelserna.

Äro både ordförande och vice ordförande hindrade att inställa sig vid delegerades sammanträde, äga delegerade utse annan delegerad att för till­fället föra ordet. Till dess så skett utövas ordförandeskapet av den delegerad som är äldst till levnadsåren,

6S

Sammanträden hållas på ställe och

Sammanträden hållas på ställe och

stämma. Sammanlräde hålles även när länsstyrelsen jörordnar därom eller de fiesta delegerade begära del eller ordföranden finner del behövligt.

Bestämmelserna i 13 § tredje och femte siyckena kommunallagen äga motsvarande tillämpning på delege­rade.

enligt ordning som delegerade be-     enligt ordning som delegerade be-

stämma. Sammanträde hålles även när minsl en tredjedel av de delegerade begära det eller ordföranden finner del behövligt.

Bestämmelserna i 57§ andra styck-'et kommunallagen (1976:000) äga motsvarande tillämpning på delege­rade.

7S

Kungörelse om sammanlräde med delegerade med uppgift om tid och stäl­le för sammanträdet och de ärenden som skola behandlas vid della utfärdas

Bestämmelsen i 15 § kommunalla­gen (19 76:000)om kungörelse om sam­manträde med kommunfuUmäktige skaUäga motsvarande tlllämpningifrå-

'Senaste lydelse 1971:1165,

Prop.1975/76:187

45

Nuvarande lydelse

av ordföranden eller, vid hinder för honom, av vice ordföranden.

Kungörelsen anslås minsl en vecka före sammanträdet på kommunernas anslagstavlor och, om delegerade be-slutatdet, även på annan plats. Kungö­relsen sändes UU varje delegerad och suppleant med posten så tidigt att kungörelsen kan antagas komma hon­om tiU hända senast fyra dagar före sammanträdet.

Tillkännagivande om tid och ställe för sammanträdet samt, om delege­rade beslutat det, de ärenden som skola behandlas införes i de tidningar i vilka kommunerna Införa kommunala tiU-kännagivanden.

Bestämmelserna 114 § 1 mom. färde stycket och 2 mom. kommunallagen (1953:753) äga motsvarande tiUämp­ning på delegerade.

Föreslagen lydelse

ga om sammanträde med delegerade. Kungörelsen skaU anslås på anslagstav­lorna i de kommunersom berörasav In­delningsändringen och Införas i de tid­ningar I vilka kommunerna införa tiU-kännagivande som avses i 15 § andra stycket nämnda lag.

10!

Delegerade skola meddela beslul i ärende som hänskjutes UU dem av högre myndighet och ifråga, som väck­es genom motion av delegerad eller genom framställning av arbetsutskott eller kommitté som avses i 14 § eller av fullmäktige eller styrelsen i kom­mun som beröres av indelningsänd­ringen eller av samarbeisnämnd för sådana kommuner.

Delegerade skola besluta i ärende som anhänglgglorts av

1.    arbetsutskott eller kommitté som

avses i 14 §,

2.

delegerad genom motion,

3.

regeringen, central förvaltnings­myndighet eller länsstyrelsen,

4.

fullmäktige eller styrelsen i kommun som beröres av indelnings­ändringen eller

5.

samarbeisnämnd för sådana kommuner.

Prop.1975/76:187

46

11 S

Nuvarande lydelse

Bestämmelserna i 15 §, 16 § första stycket, 20-25 och 27 SS kommunal­lagen om kommunfullmäktige och deras ordförande äga motsvarande tillämpning på delegerade och deras ordförande. Tillkännagivande som avses i 24 § färde stycket skall ske på anslagstavlorna i de kommuner som beröras av indelningsändringen.

Föreslagen lydelse

Bestämmelserna j 70,17,18,24-31 och33 SS kommunallagen//976.-00(?; om kommunfullmäktige och deras ordförande äga motsvarande till-lämpning på delegerade och deras ordförande. Tillkännagivande som avses i 30 § irede stycket skall ske på anslagstavlorna i de kommunersom beröras av indelningsändringen.

Om delegerade icke beslutat att protokoll och övriga handlingar skola förvaras bland viss kommuns handlingar, skola handlingarna vårdas och förtecknas på ordförandens ansvar.

Den som med begagnande av sin rän enligt iryckfrihetsförordningen tagit av­skrift av delegerades protokoU äger få avskriftens riktighet bestyrkt utan av­gift-

1 fråga om valbarhet till ledamot eller suppleant i arbetsutskottet eller i kommitté, verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse äga bestämmelserna i 7 S kommu­nallagen om kommunfullmäktige moisvarande tillämpning. Vid till-lämpningen av 7 S första slycket kommunallagen avses med kommu­nen alla kommuner som beröras av indelningsändringen.

15 S' Ledamöler och suppleanter i arbetsutskottet eller i kommitté väljas till det antal delegerade bestämma och för delegerades tjänstgörjngstid. Antalet ledamöter i arbetsutskottet må icke vara under fem.

1 fråga om valbarhet till ledamot eller suppleant i arbetsutskottet eller i kommillé, verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse äga bestämmelserna i 9 S kommu­nallagen (1976:000) om ledamot och suppleant I fullmäktige motsvarande tillämpning. Vid tillämpningen av 9 S första slycket kommunallagen av­ses med kommunen alla kommuner som berörasav indelnjngsändringen.

Sker ej val av suppleanter proportionellt, skall bestämmas den ordning i vilken suppleantema skola inkallas lill tjänstgöring.

3Senaste lydelse 1969:779, ''Senaste lydelse 1969:779,

Prop.1975/76:187

47

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

16 5

Delegerade ulse bland ledamöter­na i arbetsutskottet en ordförande och en vice ordförande.

Delegerade utse bland ledamöter­na i arbetsutskottet en ordförande och en vice ordförande. Uppgift om de utseddas namn och postadress sän-desUII länsstyrelsen så snart som möjligt för an tagas in i länskungörelserna.

Äro både ordföranden och vice ordföranden hindrade att inställa sig vid sammanträde med arbetsutskottet, utser utskollet annan ledamot att för tillfället föra ordel.

17 §5

Beslämmelserna i 33 § andra styck­et, 35-39 §§ och 40 § andra och tredje styckena kommunallagen (1953:753) om kommunstyrelse äga motsvaran­de tillämpning på arbetsutskottet och på kommitté. Tillkännagivande som avses i 39 § iredje stycket skall ske på anslagstavlorna i de kommu­ner som beröras av indelningsänd­ringen.

Bestämmelserna i 39 >, 40)/ tredje slyckel, 42  första slyckel, 43 och 44, 45 första stycket och 46 kommunallagen (1976:000) om sty­relsen äga motsvarande tillämpnjng på arbetsutskottet och på kommitté. Tillkännagivande som avses i 45 § försia stycket skall ske på anslagstav­lorna i de kommuner som beröras av indelningsändringen.

Arbetsulskoitet och kommitté äga kalla tjänsteman hos kommun som be­röres av indelningsändringen att närva­ra vid sammanträde. Den som har kal­lats får. om utskottet eller kommittén medgiver det, deltaga I överläggningar­na men ej i besluten. Utskottels och kommitténs protokoU och övriga hand-Ungar skola vårdas och förtecknas på ordförandens ansvar.

18 S

Ärende må ej. uiom i fall som anges i 21 § Iredje stycket och 26  andra stycket kommunallagen (1976:000), avgöras av delegerade, innan det bli­vit berett på något av de sätl som anges i 14 S, Har ärende beretts på annat sätl  än av  arbetsutskottet.

Ärende av annat slag än som anges i 19 § andra styckei kommunallagen må ej företagas Ull avgörande av dele­gerade, innan det blivit berett på nå­got av de sätt som anges i 14 S, Har ärende beretts på annal sätt än av arbetsutskottet, skall tillfälle lämnas

sSenaste Ivdelse 1971:1165,

Prop.1975/76:187

48

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

utskottet att ytlra sig, innan ärendet     skall tillfälle lämnas utskottet att ytt-

avgöres.

ra sig, innan ärendet avgöres.

20 S

Delegerade äga bestämma om er­sättning till delegerad, ledamot i ar­betsutskottet eller kommitté och suppleant. Därvid äga beslämmelser­na i 28 § 1 mom. och 2 mom. jörsta stycket kommunallagen motsvaran­de tillämpnjng.

Delegerade äga bestämma om er­sättning till delegerad, ledamot i ar­belsulskollet eller kommitté och suppleant. Därvid äga bestämmelsen i 34 § kommunallagen (1976:000) motsvarande tillämpning.

21 S

Bestämmelserna i 76 .första och andra styckena, 11 första och andra styckena och 79 § kommunallagen (1976:000) äga motsvarande tillämp­ning på talan mot beslul av delege­rade, arbetsutskottet eller kommitté.

Talan mot länsstyrelsens beslut föres i den ordning som anges i 80 S kommunallagen (1976:000).

Bestämmelserna i 16  f och 2 mom. samt 11 S kommunallagen äga motsvarande tillämpning på talan mot beslul av delegerade, arbetsut­skottet eller kommitté.

Talan mot länsstyrelsens beslut föres i den ordning som anges i 78 S kommunallagen.

Rätt till talan tillkommer även kommun som beröres av indelningsänd­ringen.

Bestämmelserna 181 § kommunalla­gen (1976:000) äga motsvarande tiU-lämpning i.fråga om beslul av delege­rade, arbetsutskottet eller kommitté.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

49

kommunalskattelagen (1928:370)

§ kommunalskaltelagen (1928:370) skall ha

Prop. 1975/76:187

7 Förslag till Lag om ändring i

Härigenom föreskrives att nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Allmän kommunalskatt, varom stadgas i kommunallagarna, skall ut­göras i förhållande till det antal skat­tekronor och skatteören,som påföres en var skattskyldig enligt de i denna lag fastställda grunder; dock att skat­ten skall utgå i helt antal kronor en­ligt vad i gällande uppbördslag stad­gas.

Angående taxeringsmyndigheter och förfarandet vid taxering till all­män kommunalskatt stadgas i gäl­lande taxeringslag.

IS'

Föreslagen lydelse

Med allmän kommunalskatt avses i denna lag kommunalskatt, landsUngs-skatt ochförsamllngsskan.

Allmän kommunalskatt skall ut­göras i förhållande till det antal skat­tekronor och skatteören, som påföres en var skattskyldig enligt de i denna lag fastställda grunder; dock att skat­ten skall utgå i helt antal kronor en­ligt vad i uppbördslagen (1953:272) stadgas.

Angående taxeringsmyndigheter och förfarandet vid taxering lill all­män kommunalskatt stadgas i taxe­ringslagen (1956:623).

Denna lag iräder i kraft den 1 januari 1977.

'Senaste lydelse 1953:274 (jfr 1974:771 och 773), 4 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

50

Utdrag

KOMMUNDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1976-05-20

Närvarande: statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Asp­ling,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Noriing,[REDACTED_EFTERNAMN], Carisson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m.

1 Inledning

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för dåvarande ci­vildepartementet att tillkalla sakkunniga för att göra en översyn av den kommunala demokratin (utredningen om den kommunala demokratin, de­mokratiutredningen). I utredningens direktiv framhålls att den djupgående omvandling som kommunerna har genomgått motiverar en översyn av for­merna för medborgarinfiytandet över den kommunala verksamheten och att även införandet av en gemensam valdag för de kommunala valen och riksdagsvalet ger anledning till överväganden i delta sammanhang. Som utgångspunkter för utredningens arbete anges i direktiven att partierna har en central roll närdet gälleratt utvidga medborgarinfiytandet över de kom­munala frågorna och att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt skall ges frihet att bestämma formerna för sin verksamhet. Mot denna bak­grund har utredningen haft alt överväga åtgärder i syfte alt förstärka den kommunala självstyrelsens lokala förankring, som inrättandet av s. k, kom-mundelsorgan eller kommundelsråd samt utvidgning av rätten lill delegation av den kommunala förvaltningen. Utredningen har enligt direktiven vidare haft att överväga åtgärder för att förbättra informationen till förtroendevalda och medborgare om den kommunala verksamheten under olika skeden av beslutsprocessen samt frågor som rör insyn och infiytande i kommunala bolag, minoritelsrepresentation i kommunernas styrelser, kommunal- och landstingsrådens kommunalräitsltga ställning, systemet med suppleanter för kommunfullmäktige och mandattidens början för fullmäktige och lands­ting. Genom tilläggsdirektiv våren 1972 fick uiredningen i uppdrag att utreda vissa frågor om personalinfiytande i den kommunala verksamheten.

Prop. 1975/76:187

51

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för dåvarande ci­vildepartementet alt även tillkalla en sakkunnig för att göra en lagteknisk översyn av kommunallagen (1953:753), kommunallagen (1957:50) för Stock­holm, landstingslagen (1954:319) och lagen (1957:281) om kommunalförbund i syfte att åstadkomma en enklare och enhetligare lagstiftning. Utredningen', som har antagit namnet Kommunallagsutredningen, har i februari 1975 överiämnat betänkandet (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag. 1 betän­kandet föreslås en enhetlig kommunallag avsedd att ersätta de fyra nyss­nämnda lagarna och lagen (1969:215) med särskilda bestämmelserom Stock­holms läns landstingskommun.

Utredningen om den kommunala demokratin, som tidigare har redovisat flera undersökningsrapporter och ddbetänkanden, har i juni 1975 överiämnat sitt huvudbetänkande (SOU 1975:41) Kommunal demokrati. Av utrednings­uppdraget återstår frågan om närvarorätt för representanter för de anställda i kommunala och landstingskommunala nämnder och frågan om överfö­rande av beslutanderätt i frågor av intresse för personalen till s. k. part­sammansatta organ.

De författningsförslag som redovisas i betänkandet Kommunal demokrati har utarbetats av kommunallagsutredningen och utformats som ändringar i förslaget till enhetlig kommunallag.

I en inom kommundepartementet upprättad promemoria (Ds Kn 1975:3) Minskad siatlig detaljreglering av kommunerna föreslås ändringar i reglerna om de special reglerade nämndernas organisation och arbetsformer och upp­hävande av kommuns skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut. Promemorian innehåller också förslag lill ändringar i kommunal­lagsutredningens förslag till enhetlig kommunallag när det gäller reglerna om proportionella val och befogenhet för fullmäktige att besiämma hur uppgifterna att handha egendomsförvalining och personaladministration skal! fördelas mellan nämnderna, I del följande kommer endast de förslag som innebär ändringar i förslaget till enhetlig kommunallag att las upp. Övriga förslag i prontemorian kommer att tas upp i annat sammanhang.

Efter remiss har yttranden över betänkandet Enhetlig kommunallag av-getts av regeringsrätten, kammarkollegiet, statskonioret, statistiska central­byrån, riksrevisionsverket, riksarkivet, bostadsstyrdsen, statens lantmäte­riverk, samtliga länsstyrelser och landstingskommuner utom Jämtlands läns landstingskommun, omkring 200 kommuner, Landsiingsförbundet, Svens­ka kommunförbundei. Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister

' Regeringsrådet Stig[REDACTED_EFTERNAMN].

 Riksdagsledamoten Anna Lisa Lewén-Eliasson, ordförande, samt förbundsordför­anden Bengt Blomdahl, riksdagsledamöterna Karl Boo och Claes[REDACTED_EFTERNAMN]. univer­sitetslektorn Agne[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamöterna Nils[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN] och Hilding[REDACTED_EFTERNAMN] saml kommunalkonsulenten Göran[REDACTED_EFTERNAMN],

Prop.1975/76:187

52

och Föreningen Sveriges kommunalekonomer.

Över betänkandet Kommunal demokrati har efter remiss yttranden av-getts av socialstyrelsen, statens vägverk, kammarkollegiet, statskontoret, riksskatteverket, nämnden för samhällsinformation, kulturrådet, skolöver­styrelsen, universitetskanslersämbetet, statens invandrarverk, bostadsstyrel­sen, statens råd för byggnadsforskning, statens institut för byggnadsforsk­ning, statens planverk, samtliga länsstyrelser, stiftdseutredningen (Ju 1975:01), socialutredningen (S 1969:29), utredningen (U 1972:06)om skolan, staten och kommunerna, statens ungdomsråd, samtliga landstingskommu­ner, 239 kommuner. Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet. Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges industriförbund. Central­organisationen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänste­männens centralorganisation (TCO), centerns ungdomsförbund, krislen de­mokratisk ungdom, Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund, centerns kvinnoförbund, folkpartiets kvinnoförbund, moderata samlingspartiets kvinnoförbund, Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund. Arbetarnas bildningsförbund (ABF), Föreningen för samhällsplanering. Föreningen Sve­riges kommunala förvaltningsjurister. Svenska journalistförbundet. Svenska arkitekters riksförbund, Sveriges socionomförbund. De handikappades riks­förbund (DHR), Folkets husföreningarnas riksorganisation. Folkparkernas centralorganisation, Fredrika-Bremer-förbundet, Förbundet vi unga. Han­dikappförbundens centralkommitté HCK, Hyresgästernas riksförbund. Hy­resgästernas sparkasse- och byggnadsföreningar, lOGT-NTO, Kooperativa förbundet, KFUK/KFUM:s riksförbund, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Pensionärernas riksorganisation. Svenska korporationsidrottsförbundet. Svenska riksbyggen, Sveriges allmännyttiga bostadsföretag, Sveriges frikyr­koråd, Sveriges kristna ungdomsråd, Sveriges riksidrottsförbund och Unga örnars riksförbund. Yttranden har dessutom inkommit från Skånes han­delskammare, kristen demokratisk samling (KDS), Sveriges hantverks- och industriorganisation. Svenska inredningsarkitekters riksförbund. Ensamstå­endes intresseorganisation. Riksförbundet hem och skola, KDS i Tibro, Fri­luftsfrämjandet, MS-förbundet (riksorganisationen för neurologiskt sjuka och handikappade), Sveriges allmänna biblioteksförening och Sveriges Ci­vilingenjörsförbund.

Över departementspromemorian har efter remiss yttranden avgetls av socialstyrelsen, riksarkivet, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrdsen, statens livsmedelsverk, statens planverk, statens brandnämnd, socialutredningen, utredningen (S 1974:08) angående översyn av hälsovårdsstadgan, utredning­en om skolan, staten och kommunerna, samtliga länsstyrelser, lands­tingskommunerna i Stockholms, Södermanlands, Jönköpings, Malmöhus, Hallands, Skaraborgs, Örebro, Kopparbergs och Västerbottens län, omkring 60 kommuner, Landsiingsförbundet, Svenska kommunförbundei. Central­organisationen SACO/SR, LO och TCO,

Riksskatteverket har i en promemoria den 11 december 1975 föreslagit

Prop. 1975/76:187

53

vissa ändringar i bestämmelserna om utseende av suppleanter för kom­munfullmäktige. Syftet med de föreslagna ändringarna är bl. a. att sam­manräkningarna av kommunfullmäktigvalen skall kunna göras på kortare tid än enligt nuvarande beslämmelser. Efter remiss har yttranden över pro­memorian avgetls av länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Örebro, Västmanlands och Norrbottens län och av Svenska kommunförbundet.

2 Kommuner och landstingskommuner

Den lokala folkliga självstyrelsen hargamla anor i vårt land. Dess moderna historia kan sägas ha börjat i mitten av 1800-talel. Därefter har den kom­munala självstyrelsen fortlöpande ökal i belydelse och omfattning genom att kommuner och landstingskommuner övertagit allt fier belydande sam­hällsuppgifter.

Den betydelsefulla ställning som kommunerna och landstingskommu­nerna har fäll markeras i den nya regeringsformen (RF). I 1 kap, RF, som innehåller bestämmelser om statsskickels grunder, slås redan i 1 S fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och par­lamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse, 16 S anges vidare att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslu­tanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunema har rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt 7 S finns för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndig­heter. 1 8 kap. 5 S föreskrivs att grunderna för ändringar i rikels indelning i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Föreskrifier om kom­munernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden skall också med­delas i lag, I 11 kap. 6 S anges att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Med uttrycket "kommun" avses i RF både kommun och lands­tingskommun,

I samband med tillkomsten av RF underströk föredragande departe­mentschefen den slora betydelse som den kommunala självstyrelsen har för den svenska demokratin. Han framhöll att tyngdpunkten i arbetsför­delningen inom den offentiiga sektorn mellan stal och kommun successivt har förskjutits till kommunernas förmån (prop. 1973:90 s, 188), Liksom grundlagberedningen ansåg departementschefen att den ställning som kom­munerna intar inom vårt demokratiska samhällssystem är sådan att den klart måsle avspeglas i en ny grundlag, I RF borde dock inle tas in andra materiella bestämmelser än sådana vilka innefattar de väsentliga grundsatser som inte bör kunna ändras annat än med anlitande av de kvalificerade regler som gäller för grundlagstiftning.

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun borde enligl departementschefen inte anges i grundlag. RF borde däremot anvisa på

Prop. 1975/76:187

54

vilket sätt kommunernas uppgiftsomräde skall avgränsas. Därvid borde i princip krävas att lagformen anlitas, eftersom genom kravet på riksdagens medverkan en garanti skapas för att frågorna om de kommunala arbets­uppgifterna blir föremål för den allmänna debatt som deras vikt fordrar. Vad gäller formerna för den kommunala verksamheten anförde departe­mentschefen att någon detaljerad grundlagsreglering inte borde komma i fråga. Del borde dock framgå av RF att också den kommunala självstyrelsen står på den allmänna och lika rösträttens grund och att även den kommunala demokratin är representativ. Dessutom borde i RF ges en anvisning om den rådande funktionsfördelningen inom kommunerna mellan beslutande organ å den ena sidan och förvaltande och verkställande å den andra (prop. s. 191), 1 fråga om kommunernas organisation och verksamhetsformer be­tonades alt det endast är grunderna som behöver anges i lag. Det borde utan särskild bestämmelse i RF kunna förutsättas att regeringen iakttar den återhållsamhet i fråga om reglering av den kommunala verksamheten som påkallas av hänsyn till den kommunala självstyrelsen (prop. s. 306).

Begreppet kommunallag saknas i nya RF lill skillnad från 1809 års RF, som i 57 S andra stycket angav att den kommunala beskattningsrätten be­stämdes genom kommunallagarna, "vilka av Konungen och riksdagen ge­mensamt stiftas". All döma av ett ultalande i motiven till 1866 års riks­dagsordning tillades nämnda stycke i syfte att överföra kommunallagarna från den ekonomiska lagstiftningens lill den samfällda lagstiftningens om­råde. Den i grundlagen använda bestämda formen "kommunallagarna" i stället för "kommunallag" eller "kommunallagar" visar att del var vissa konkreia författningar som åsyftades, nämligen de åren 1862 och 1863 ut­färdade förordningarna om kommunalslyrelse på landet och i stad (Malm­gren, Sveriges grundlagar, elfte upplagan, Stockholm 1971, s, 72), Kommu­nallagsbegreppet har ansetts i princip omfatta varje lag som ersätter eller kan betraktas som en utbrytning ur eller komplettering av nämnda för­ordningar. Till kommunallagarna har räknats bl. a. kommunallagen (1953:753, omtryckt 1969:765) (KL), landslingslagen (1954:319, omtryckt 1972:101)(LL),kommunallagen(1957:50)för Stockholm (omtryckt 1969:766) (KLS), lagen (1957:281) om kommunalförbund (KFL), lagen (1961:436) om församlingsstyrelse (omtryckt 1972:228), lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m., kommunala delegationslagen (1954:130) och lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (omtryckt 1969:770) (KIL).

KL innehåller bestämmelser om bl.a. kommunernas kompetens, upp­giftsfördelningen mellan beslutande samt förvaltande och verkställande or­gan, rösträtt, valbarhet och mandatlider, de kommunala organens arbets­former, den ekonomiska förvaltningen, kommunalskatt, underställning och besvär. KLS och LL är uppbyggda på satnma sätt och det sakliga innehållet i de tre lagarna är i mycket detsamma. Lagen (1969:215) med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun innehåller föreskrif-

Prop. 1975/76:187

55

ter som pä några punkter ersätter eller kompletterar reglerna i LL.

I fråga om kommunernas befogenheter och åligganden reglerar kommu­nallagarna endasl dens, k. allmänna kompetensen. 13 S KL sägs all kommun får själv vårda sina angelägenheter, såvitt inte handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan. Med inskränkningen avses före­skrifter som ålägger t. ex, slalliga myndigheler och landstingskommuner vissa uppgifter. Inom området för den allmänna kompetens som grundas på 3 S KL och motsvarande bestämmelser i KLS och LL får kommunema och landstingskommunerna obundna av detaljföreskrifter vidta åtgärder för alt tillgodose allmänna intressen som är knutna till kommunen resp. lands­tingskommunen. Inom denna sektor tillhandahåller kommunema en om­fattande materiell och kulturell service genom drift av t. ex. eleklricilelsverk, vallen- och avloppsanläggningar, idrottsanläggningar och bibliotek. De upp­gifter som faller inom den allmänna kompetensen är i princip frivilliga för kommunerna och landstingskommunerna. När det gäller den kompetens som regleras i olika specialförfattningar är uppgifterna däremot oftast ob­ligatoriska. Genom sådan lagstiftning har kommunerna ålagts belydande uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet, bostadsförsörjningen, social­vården, undervisningen m, m, och landstingskommunerna fått ansvaret för sjukvården.

Kommuns och landstingskommuns beslutanderätt utövas i princip av kommunfullmäktige resp. landstinget. Dessa beslutande församlingar väljs för tre år i allmänna val och väljer i sin tur de förvaltande och verkställande organen - kommunstyrelsen resp. förvallningsutskottet och övriga nämnder.

Den offentliga sektorns tillväxt har lett till ett ökat beroende mellan staten, landstingskommunerna och kommunema vid fullgörandet av de olika sam­hällsuppgifterna. En strikt uppdelning mellan riks- och kommunalpolitiska frågor låter sig numera knappast göra. Fördelningen av uppgifter mellan staten, landstingskommunerna och kommunerna är inle heller en gång för alla given. Uppgiftsfördelningen måsle fortlöpande anpassas efter den ut­veckling som sker i samhället. Ansvaret för samhällsutvecklingen i stort åvilar givetvis statsmakterna och en viss kontroll eller tillsyn från statens sida i fråga om den kommunala verksamheten är därför ofrånkomlig.

Medan staten ända fram till mitten av 1950-talet svarade för större delen av den offentliga sektorn, har tillväxten därefter till större delen ägt rum på det kommunala och landslingskommunala området. År 1974 uppgick den statliga andelen av bruttonationalprodukten till 11,4 96 och den kom­munala och landstingskommunala andelen till 19,6 %. Den kommunala och landstingskommunala verksamhetens utbyggnad på senare år hänger samman med bl, a, de slora befolkningsomftyttningar som har skett, med­borgarnas krav på ökad samhällelig service och statsmakternas beslut att lägga ansvaret för olika samhällsuppgifter på kommunema och lands­tingskommunerna.

Samtidigt som verksamheien under senare år har växt i omfattning och

Prop. 1975/76:187

56

betydelse har den kommunala indelningen genomgått stora förändringar. Genom den kommunindelningsreform som genomfördes år 1952 minskade antalet kommuner från 2 498 till 1 037. År 1962 beslutades en ny indel­ningsreform. Statsmakternas strävan var att skapa kommuner som hade erforderiiga ekonomiska och personella resurser för att tillgodose medbor­garnas behov av kommunal service och var lämpligt avpassade områden för den lokala samhällsplaneringen. Denna indelningsreform har lett till att antalet kommuner minskat till 278. Fr. o. m. den 1 januari 1977 är antalet 277. Av dessa har ungefär en fjärdedel under 10 000 invånare och omkring 100 mellan 10 000 och 20 000 invånare. Varje län utom Gotlands län utgör en landstingskommun. Malmö och Göteborgs kommuner ingår inte i lands­tingskommun.

Genom den ökade kommunala verksamheten och kommuninddningsre-formerna har förutsättningarna för den kommunala demokratin ändrats vä­sentligt. Det gäller bl. a. i fråga om de förtroendevaldas arbetsförutsättningar och möjligheterna för medborgarna att följa och påverka verksamheten. Under de senaste åren har olika frågor aktualiserats mot bakgrund av de ändrade fömtsättningarna. Det gäller både organisationens utformning och arbetsformerna i kommunerna och landstingskommunerna. Frågor som har diskuterats är bl. a. den kommunala styrelseordningen och självstyrelsens lokala förankring. Vidare har det ställts ökade krav på den kommunala informationen.

Den betydande omvandling som den kommunala verksamheten har genomgått och de ändrade förutsättningarna för den kommunala demokratin har motiverat en översyn av de regelsystem som gäller för kommuner och landstingskommuner. Del är mot denna bakgrund som utredningen om den kommunala demokratin och kommunallagsutredningen har bedrivit sitt arbete.

En annan svårighet i det representativa systemet är att antalet förtro­endeposter totalt setl har minskat avsevärt i kommunerna som en följd av kommuninddningsreformerna och av att förvaltningsuppgifter på fiera områden har koncentrerats till an nämnd. Före 1962 års kommunindel­ningsreform fanns i landet uppskattningsvis 150 000-200 000 kommunala uppdrag. År 1974 innehade 30 000 personer totalt ca 42 000 ordinarie upp­drag.

Prop.1975/76:187

57

3 Förtroendevalda och partier 3.1 Nuvarande förhållanden

3.1.1 Allmän bakgrund

Den moderna folkstyrelsen är en styrelse genom de politiska partierna. Det gäller även den kommunala demokratin. Till partiernas uppgifter hör att samla medborgarna kring en målsättning. De kanaliserar och ger efter­tryck åt medborgarnas önskemål och de fyller en väsentlig funktion vid nomineringen av förtroendeposterna. Den representativa demokratin bygger därför på att det finns medborgare som är villiga att åta sig förtroendeuppdrag och har möjlighet att göra det. I det övervägande antalet fall är det fråga om uppdrag som fullgörs på fritid vid sidan av förvärvsarbete eller hemarbete. Kraven på de förtroendevalda har ökat. Därmed har det blivit svårare alt ägna sig åt kommunala uppdrag ulan att det kommer i konfiikt med fa­miljeliv och arbete.

En annan svårighet i det representativa systemet är att antalet förtro­endeposter totalt sett har minskat avsevärt i kommunerna som en följd av kommuninddningsreformerna och av att förvaltningsuppgifter på fiera områden har koncentrerats till en nämnd. Före 1962 års kommunindel­ningsreform fanns i landet uppskattningsvis 150 000-200 000 kommunala uppdrag. År 1974 innehade omkring 30 000 personer totalt ca 42 000 ordinarie uppdrag.

Den grundläggande principen är att de valda representanterna företräder olika åsiktsriktningar som avspeglar väljarkårens partisympatier. I den all­männadebatten harstort intresse också riktats mot att även i övrigt analysera hur olika grupper av medborgare är företrädda i kommunala organ.

Det gäller bl. a. fördel ni ngen mellan män och kvinnor. Det finns inte någon skillnad mellan kvinnors och mäns valdeltagande. Men valdeltagandet har inte någon motsvarighet i fråga om kvinnornas andel bland de förtroendevalda. Undersökningar som genomförts på initiativ av utredningen om den kommunala demokratin visar att andelen kvinnor i kommunfullmäktige i genomsnitt uppgår till 17 %, att andelen varierar starkt mellan olika kommuner och alt i genomsnitt 19 % av landstingsledamöterna är kvinnor. Kvinnorna har uppdrag framför allt inom social- och kultursektorn. I flera av de mest betydelsefulla nämn­derna har kvinnorna en mycket låg andel av uppdragen, i kommunsty­relserna, byggnadsnämnderna och fastighetsnämnderna 7 96 och i förvalt­ningsutskotten 8 96. Kvinnornas andel av nämnduppdragen i landstingskom­munerna följer i övrigt samma mönster som i kommunerna.

De nämnda undersökningarna har även gällt ålderssammansätt­ningen bland de förtroendevalda. Del är väl kiinl alt väljarna i den övre medelåldern oftare har förtroendeuppdrag än andra grupper. Yngre ålders­grupper är i regel sämre representerade bland de förtroendevalda. Två tred­jedelar av de förtroendevalda är mellan 40 och 60 år. Endast 3 96 av dem

Prop.1975/76:187

58

är under 30 år. Slutligen har åldersgrupperna över 60 år låg representation. En jämförelse mellan åldersfördelningen i kommunerna och ålderfördel­ningen i landstingskommunerna visar att de lägsta åldersgrupperna är ännu sämre företrädda på landstingssidan. Samtidigt är andelen ledarnöter över 50 år betydligt större.

Andra aspekler på de förtroendevaldas avspegling av väljarkåren är deras yrke, utbildning och inkomst. De undersökningar som de­mokratiutredningen tagit initiativ till visar att företagare, tjänstemän, per­soner med gymnasiestudier eller högre teoretisk utbildning och högre in­komsttagare är överrepresenterade. Arbetare och hemarbetande kvinnor ut­gör däremot en förhållandevis liten andel.

Antalet förtroendeuppdrag per ledamot ligger mellan ett och två. Minsl 60 96 av de förtroendevalda har endasl ett ordinarie uppdrag. De förtro­endevalda i kommuner och landstingskommuner har fåll alll svårare alt hinna med sina uppgifter på fritiden. De kommunala uppdragen lar alltmer tid i anspråk. Att delta upplevs som ett problem framgår klart av under­sökningar som demokratiutredningen publicerat i betänkandet (SOU 1975:18) Förtroendevalda i kommuner och landsting. En stor del av de förtroendevalda i kommunerna anger konflikter mellan samhällsuppdrag och fritid, mellan samhällsuppdrag och förvärvsarbete och mellan partiarbete och hem/frilid.

Även när del gäller de egentliga arbetsförhållandena i de kommunala organen upplever många förtroendevalda brister. De har ofta svårt att hinna sätta sig in i frågoma. När det gäller beslutsunderiaget är många missnöjda tned såväl utformning som innehåll. Undersökningarna visar också att de förtroendevalda upplever att de har alltför begränsade kunskaper för att kunna hävda sig i förhållande till tjänstemän och experter.

3.1.2 Ledighet från anstäUning

För kommunala uppdrag finns f n, inle någon lagstadgad rätt till ledighet. Däremot föreskrivs det i kommunallagarna att den som är valbar till kommunall förtroendeuppdrag även i princip är skyldig all åta sig sådani uppdrag (7, 32 och 45 SS KL, 7, 32 och 51 SS KLS och 8, 43 och 54 SS LL), Möjlighelen att la tjänstledighet för att fullgöra kommunalt förtroendeuppdrag är reglerad på olika sätt inom skilda samhällssektorer.

För anställda i kommuner och landstingskommuner är rätten till tjänst­ledighet för förtroendeuppdrag och därmed sammanhängande löneförmåner reglerad i kollektivavtal. För uppdrag inom den egna kommunen elierlands-linget medges de anställda rätt all behålla hela eller del av lönen när full ersäitning för förlorad lön inte utgår för förtroendeuppdraget, Föratt fullgöra förtroendeuppdrag inom annan kommun eller landstingskommun utgår inte några ekonomiska förmåner från arbetsgivaren.

Statsanställd som har kommunall förtroendeuppdrag skall enligt cirkuläret (1973:11) om tjänstledighet för kommunalt förtroendeuppdrag ges den tjänst-

Prop.1975/76:187

59

ledighet som behövs för uppdraget, om ej synneriiga skäl föranleder annat. Frågan om ekonomisk ersättning i samband med fullgörande av uppdraget regleras i avtal (AST S 19). Huvudregeln innebär i princip all lön med s, k. A-avdrag utgår, dvs. att omkring tio procents avdrag på bruttolönen görs förden tid tjänstledigheten har varat. Flertalet avtal inom den privata sekiorn saknar bestämmelser om tjänstledighet för fullgörande av kommunala upp­drag. Det kan här vara motiverat att jämföra med de regler som gäller vid fullgörande av riksdagsuppdrag och fackliga förtroendeuppdrag.

Enligt 4 kap. 6 S RF får riksdagsledamot och ersättare fullgöra uppdrag som ledamot utan hinder av ijänsleuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom. Oavsett om den förlroendevalde är i siatlig, kommunal eller enskild tjänst kan han alltså inte vägras ledighet för att fullgöra upp­draget.

Enligt grundlagberedningen borde uppdraget som riksdagsledamot rätts­ligen ta över skyldighet att fullgöra tjänst eller uppdrag som inte låter förena sig med ledamotsuppdragei, vare sig åliggandet varav offeniligrätlslig eller privaträttslig natur, I prop, 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m, m, anförde föredragande departementschefen att en riksdagsledamot såvitt gälleregna åtaganden över huvud taget inle bör kunna åberopa den här aktuella bestämmelsen annat än i fråga om uppgift som förutsätter hans personliga insats i en sådan omfattning alt hans medverkan i riksdagsarbetet skulle bli mera allvariigt lidande (prop, s, 262), Han tillade att en riksdagsledamot inte kan med stöd av den nämnda bestämmelsen motsätta sig t, ex. plikten att inställa sig som part eller vittne vid domstol.

Facklig förtroendemans slällning på arbetsplatsen regleras genom en sär­skild lag (1974:358) i ämnet, Enligl denna har facklig förtroendeman rätt till den ledighet som fordras för det fackliga uppdraget. Ledigheten får inte ges större omfattning än som är skäligt med hänsyn till förhållandena på arbetsplatsen. Omfattningen av ledigheten regleras genom överläggningar mellan arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen (6 S), Lagen ger också skydd mot försämrade anställningsförhållanden och anställnings­villkor på grund av det fackliga uppdraget,

3,1.3 Ekonomisk ersättning

Bestämmelser om arvode och andra ersättningar till ledamöter och supp­leanter i det beslutande organei finns i 28 S KL, 29 S KLS och 39 S LL. De ger kommuner och landstingskommuner rätt men ingen skyldighet att ulge ersättningar.

Tillåtna ersättningsformer enligl KL är arvode och kostnadsersättning i form av traktamente, resekosinadsersättning och ersäitning för andra ut­gifter som är förenade med uppdraget. Arvode får utgå för det arbeie som är förenat med uppdraget. Del får inte översliga vad som är skäligt med hänsyn lill göromålens omfattning och art och den lid som kan beräknas

Prop.1975/76:187

60

gå åt för uppdraget. Arvode för förtroendeuppdrag skall ulgå med enhetligt belopp. Det innebär att ersättningens storiek inte får grundas på den för­troendevaldes egen föriorade arbetsförtjänst. Kommunen kan träffa avtal, s. k. likställighetsöverenskommelse om att arvode skall betraktas som in­komst av anställning såvittgäller allmän tilläggspension och sjukförsäkring. Kommunfullmäktige får, när särskilda skäl föreligger, bevilja fullmäktig, som under en lång följd av år på grund av uppdrag har utfört arbete av betydande omfattning, ålderspension, förtidspension och familjepension. Härutöver får kommunfullmäktig som skall ägna hela sin arbetstid åt upp­drag för kommunen tillförsäkras pension och andra ekonomiska förmåner enligt vad som är skäligt. De nu redovisade reglerna har motsvarande till-lämpning i fråga om ledamot och suppleant i beredning och i kommun­styrelsen och annan kommunal nämnd (28 och 46 SS KL).

Motsvarande beslämmelser finns i 29 och 53 SS KLS och i 39 och 55 SS LL. 153 S K.LS finns emellertid en särbestämmelse om att kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande åtnjuter årsarvoden som besiäms av kom­munfullmäktige. Enligt 45 S 3 mom. KLS har borgarråd rätt till årsarvode och pension efler fullmäktiges bestämmande, Beslämmelserna i LL skiljer sig på en punkt från motsvarande regler i KL. Suppleant för landstingsman kan lä ersättning endast om han har inkallats för att tjänstgöra på ett lands­tingsmöte.

Praktiskt taget samtliga kommuner och landstingskommuner ger någon form av ekonomisk ersättning till nämndledamöter i form av samman­trädesarvoden. Alla landstingskommuner betalar även motsvarande ersätt­ning till landstingsledamöterna. 1 de fiesta landstingskommuner utgär även s. k. läsdagsarvoden. Att arvode utgår är relativt vanligl när det gäller full­mäktige, men i något mindre än en tredjedel av kommunerna fär leda­möterna inget arvode. Principerna och arvodets storiek varierar något.

Årsarvoden ges i regel lill ordförandena i fullmäktige och nämnder. Det genomsnittliga årsarvodet för kommunfullmäktiges ordförande uppgår till något under 3 000 kr. I nämnderna varierar ersättning till ordförandena starkt mellan kommunerna och med hänsyn till nämndernas uppgifter. Om kom­munstyrelsen undantas, ligger årsarvodet för nio av tio ordförandeuppdrag under 10 000 kr, 1 fiertalet fall har ordförandena även samrrianträdesarvoden i likhei med övriga ledamöler, 1 landstingskonimunerna är ordförandeupp­drag och heltidsposier ofta sammankopplade. Den genomsnittliga årsarvo-desersätlningen är därför sannolikl något lägre än i kornmunerna.

Ersättning för utgifter som är förenade med uppdraget betalas även på de fiesta håll. Det rör sig oftast om traktamenten, resekostnadsersättningar etc. I vissa fall ersätter man särskilda utgifter som kan följa av uppdraget, som kostnader för representation, skrivhjälp, telefon m, m, I dessa fall ersätts bara den faktiska kostnaden.

Prop.1975/76:187

61

3.2 Utredningen om den kommunala demokratin

3.2.1   AUmänna synpunkter

Utredningen om den kommunala demokratin framhåller att de politiska partierna utgör basen för de förtroendevaldas arbete i kommuner och lands­tingskommuner. Partierna nominerar kandidaterna till de beslutande or­ganen och till nämnderna. I det representativa systemet företräder de för­troendevalda medborgarna på alla nivåer i kommuner och landstingskom­muner. De förverkligar den kommunala självstyrelsen. Goda möjligheter för alla medborgare att åta sig förtroendeuppdrag är enligt utredningens mening ett villkor för en väl fungerande demokrati. En kärnfråga är därför vad som kan göras för att underiätta för olika medborgargmpper alt åta sig kommunala förtroendeuppdrag.

Påtagliga skillnader kan konstateras mellan olika medborgargmpper när det gäller förhållandet mellan deras andel av väljarna och deras andel av de förtroendevalda. Demokratiutredningen tolkar denna underrepresenta­tion för vissa medborgargmpper bl. a. som en följd av att det finns praktiska hinder för dessa grupper att åta sig förtroendeuppdrag.

Från demokratisk utgångspunkt anser utredningen att det är ett rätt­visekrav att alla medborgare har samma möjligheter att åla sig och fullgöra kommunala uppdrag. Det är också av stort värde att de förtroendevalda har en så bred förankring som möjligt i väljarkåren. Den bristande över­ensstämmelsen mellan olika medborgargruppers andel av väljarkåren och deras andel av ledamöterna i de kommunala organen innebär därför enligt utredningens mening belydande nackdelar från demokratisk synpunkt. Mot den bakgrunden diskuterar utredningen vilka åtgärder som kan vidtas för att åstadkomma likvärdiga förutsättningar för olika medborgargmpper att åta sig kommunala uppdrag.

Utredningen har främsl inriktat sig på åigärder som kan förbättra möj­ligheterna att förena förtroenduppdrag och ordinarie arbeie, vidga rätten till ersättning för kostnader och skapa bätlre förutsättningar för att kombinera förtroendeuppdrag med familjeliv och fritidsintressen.

3.2.2   Ledighet från anställning

Fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag förutsätter enligt utred­ningen ofta möjlighet att frigöra sig från det ordinarie arbetet under viss tid. För många är delta i dag ett hinder för att åla sig kommunala uppdrag, r kommunallagarna stadgas att den som är valbar till kommunalt förtro­endeuppdrag även i princip är skyldig att äta sig sådani uppdrag, 1 konsekvens därmed anser demokratiulredningen all del är motiverat med en lagreglering som tryggar att förtroendevald och ersättare inte kan hindras att utöva sitt uppdrag. Utredningen föreslår därför alt en föreskrift om rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag införs i kommu-

Prop.1975/76:187

62

nallagen. Denna rätt föreslås även omfalta kommunala heltidsuppdrag. Genom en sådan lagreglering skulle de kommunala förtroendeuppdragens betydelse understrykas. Vidare skulle likformighet mellan olika samhälls­sektorer uppnås. Förtroendevalda skulle fä samma rättigheter, oavsett om de är anställda inom den statliga, kommunala eller privata sektorn.

Det är myckel vanligl att ledamöterna i de kommunala organen har möten i partigrupperna i anslutning till landstingsmötena, fullmäktiges och nämn­dernas sammanträden. Enligl ulredningens uppfattning är del därför vä­sentligt att förberedelser i form av gruppmöten ingår som en del av den ledighet som erfordras för att fullgöra uppdraget. Det bör även gälla den tid som erfordras för omklädnad och resa från arbetsplatsen till samman­lrädet.

Begreppet kommunalt förtroendeuppdrag bör enligt utredningens mening ges en vidsträckt tolkning. Bl. a, bör både suppleanter och ledamöter i kom­munala utredningar ingå. Även andra uppdrag som är alt betrakta som en följd av kommunala uppdrag bör inbegripas.

För att ge arbetstagare och arbetsgivare tillfälle att planera behov av le­dighet och vikarier i samband med fullgörande av kommunala uppdrag bör kommuner och landstingskommuner enligt ulredningens mening ha en sammanträdesplanering som sträcker sig över lång tid. Om det kan anges att sammanträdena i resp, organ planeras pågå en förmiddag, eftermiddag eller hel dag underiättas en sådan planering ytterligare.

Övriga frågor i samband med fullgörande av kommunala uppdrag t. ex. arbetsförhållanden, anställningsvillkor, ersättningsfrågor o, d, bör enligt ut­redningens mening regleras i annan ordning än genom lagstiftning,

3,2.3 Ekonomisk ersäitning

Ersättningsfrågorna får, anför utredningen, ökad aktualitet i samband med förslagel om rätt till ledighet för förtroendeuppdrag. Härtill kommer att sammanträdena alll oftare föriäggs till dagtid och att de förtroendevalda behöver allt längre tid för inläsning av handlingar inför sammanträdena.

Av utredningens undersökningar framgår alt det finns avsevärda skill­nader mellan olika kommuner närdet gäller ersättningen till förtroendevalda. Del finns även en betydande variation mellan kommuner och lands­tingskommuner. På vissa häll är ersättningarna enligt ulredningens mening i dag sä låga att många medborgare kan få ett belydande inkomstbortfall när de fullgör förtroendeuppdrag.

Med utgångspunkt i tanken att alla medborgare skall ha möjlighel alt åta sig kommunala uppdrag rekommenderar utredningen att sådan ersätt­ning ges att inle ekonomiska skäl kan utgöra hinder, Ulredningens ställ­ningstaganden innebär inte att den förordar någon differentierad ersättning som är beroende av de förtroendevaldas egna inkomsier.

Stora grupper av medborgare har enligt utredningen i dag betydande svå-

Prop.1975/76:187

63

righeter i att kombinera kommunalt politiskt arbete med familjeliv och fri­tidsintressen. Det medför ofta att de inte anser sig ha tid att åta sig för­troendeuppdrag. Framför allt gäller detta för unga barnfamiljer. Detta är en av förklaringarna till den låga representationen från lägre åldersgrupper och kvinnor. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att reglerna om ersäitning för utgifter som är förenade med kommunalt förtroendeuppdrag vidgas så alt vissa kostnader som f n. inte är ersättningsgilla i framtiden skall kunna ersättas. Kommuner och landstingskommuner skall t. ex. kunna ersätta kostnader för barntillsyn.

3.2.4 Utbildningsinsatser m. m.

Demokratiutredningen konstaterar alt de kommunala frågornas anlal har ökat och att frågorna har blivit mer komplicerade och svårbemästrade för personer som saknar särskild sakkunskap. Samtidigt har det kommunala arbetet inriktats mer pä principfrågor och långsikliga bedömningar. Detta ställer högre krav på partierna och de förtroendevalda när det gäller att kanalisera och förverkliga medborgarnas önskningar. Därför rekommenderar utredningen kommuner och landstingskommuner att ge partistöd i en om­fattning som gör det möjligt för partierna att i ökad utsträckning svara för grundutbildning av blivande förtroendevalda. Enligt ulredningens me­ning bör partierna i det sammanhanget satsa särskilda resurser på alt utbilda blivande förtroendevalda från grupper av medborgare som är underrepre-senterade bland de förtroendevalda. Dessutom rekommenderar utredningen all särskilda insatser görs för all få till slånd ökad information om kom­munala frågor i skolorna. Utredningen anser även all del är angeläget att de politiska ungdomsorganisationerna ges bättre arbetsförutsättningar bland skolelever,

. Kommunerna och landstingskommunerna rekommenderas vidare att för­bättra sin service till ledamötema i de beslutande organen. Som exempel nämns upprättande av materialsammanställningar och uppställningar över statistiska uppgifter,

3.3 Kommunallagsutredningen

Förslagel om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroen­deuppdrag kan enligt kommunallagsulredningen förverkligas på olika sätl. Rätten till ledighet bör, anser utredningen, skrivas in i grundlag eller kom­munallag. Om mera detaljerade bestämmelser behövs, bör dessa ges i lag av arbetsrättslig karaktär. Det kan i och för sig finnas skäl alt i RF la in en bestämmelse som ger de förtroendevalda en rätt till ledighet som svarar mot den som tillkommer riksdagsledamot, RF innehåller endast all­männa regler om den kommunala självstyrelsen. Rätten till ledighet kan garanteras genom annan lag. Utredningen anser därför att den bör regleras

Prop. 1975/76:187

64

i kommunallag i stället för i grundlag,

Kommunallagsulredningen anseratt en allmän regel i en ny kommunallag om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag kan utformas på samma sätt som den bestämmelse som för riksdagsledamöternas del finns i RF, Enligt uiredningen bör regeln gälla för ledamöter och supp­leanter i kommunfullmäktige, landsting, kommunstyrelse, förvaltnings­utskott, övriga nämnder och särskilda beredningar samt revisorer och re­visorssuppleanter. Rätten till ledighet föreslås också avse fullgörande av moisvarande uppdrag för kommunalförbund.

Genom en allmän regel om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag skapas, framhåller uiredningen, likhet mellan privai-anställda och offentligt anställda. Förde anställda hos kommuner och lands­tingskommuner och de statsanställda är rätten till tjänstledighet reglerad i kollektivavtal resp. i cirkuläret (1973:11) om rätt till tjänstledighet för för­troendeuppdrag. Fråga är emellertid om rätten till ledighet behöver regleras närmare i lag eller om det skall överlämnas åt arbetsmarknadens parter att genom kollektivavtal träffa överenskommelser om detta. Utredningen ifrågasätter om en lagreglering behövs och framhåller alt detaljföreskrifler i kollektivavtal har vissa fördelar. Behov av närmare lagreglering av rätten till ledighet för riksdagsuppdrag har inte ansetts föreligga. En detaljreglering av rälten till ledighet förutsätter en ingående arbetsrättslig analys och un­dersökning av förhållandena på arbetsmarknaden. Inom arbetsrätten pågår f n. ett omfattande lagstiftningsarbete. Kommunallagsutredningen anser emellertid att det inte är möjUgt att f n, utarbeta detaljerade bestämmelser om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag.

3.4 Remissyttrandena

3.4.1 Allmänna synpunkter

Samtliga länsstyrelser, landstingskommuner och kommuner som har yttrat sig instämmer i vad demokratiutredningen anför om betydelsen av att alla medborgare ges likvärdiga förulsättningar för att fullgöra kommunala för­troendeuppdrag, Landstingslorbundei och Svenska kommunjörbundei har inte heller något all invända.

DHR anför att förbundet vid stickprovsundersökningar har konstaterat att antalet fullmäktigeledamöter och andra kommunala förtroendemän som är rörelsehindrade eller på annal säll fysiskt handikappade är mycket litet. Detta är särskill anmärkningsvärt med hänsyn till att antalet medborgare, som på grund av rörelsehinder inte alls eller endast med slora svårigheter kan gå i trappor enligt fiera undersökningar uppgår till 800 000 i åldrarna över 16 år. Orsakerna till denna underrepresentation ärenligt DHR praktiska hinder och inte begränsat intresse för politiska frågor.

Prop.1975/76:187

65

En undersökning som DHR företog år 1971 visar att de kommunala för­valtningsbyggnaderna och fullmäktiges sessionssalar ofta inle är tillgängliga för rörelsehindrade, att hjälpmedel för hörsel- och synskadade saknas och alt rörelsehindrade och synskadade inte kan fa den ledsagarhjälp och lek-törshjälp som ofta är en förutsättning för aktiv politisk verksamhet. Inte heller kan döva i dag få den tolkhjälp som erfordras för kommunalpolitisk verksamhet.

HCK och MS-förbundet anför att för att alla medborgare skall få likvärdiga förutsättningar att fullgöra kommunala förtroendeuppdrag krävs dels att en rad praktiska åtgärder vidtas, dels att hela politikerrollen förändras. De krav som i dag ställs på en politiker är omöjliga att uppfylla, om man har ett handikapp som medför att man behöver extra hjälp från andra samtidigt som uppdraget är tidskrävande och tröttande.

3.4.2 Ledighet från anställning

Nästan alla remissinstanser som harytlrat sig överdemokraliutredningens förslag om rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag tillstyrker förslagel. Till dessa remissinsianser hör alla landstingskommuner och kommuner som yttrar sig på denna punkt. Lands­tingsförbundet, Svenska kommunförbundet, LO, TCO samt ett fiertal av de politiska partiernas kvinno- oeh ungdomsftirbund.

Malmöhus läns landstingskommun anför att man i syfte att ge de förtro­endevalda större trygghet och garantier när det gäller arbetsförhållandena bör överväga en lagreglering i annan ordning än genom tillägg till kom­munallagen, Lagen (1974:358) om facklig förtroendemans slällning på ar­betsplatsen bör därvid kunna utgöra en lämplig utgångspunkt. Även LO och många kommuner anser att beslämmelser som skyddar mot försämrade anställningsvillkor eller arbetsförhållanden behövs. LO an.ser vidare att även arbetsgivarens skyldighet att skaffa ersättare måste regleras för att rätten till ledighet skall bli reell.

Många kommuner delar utredningens mening all rätten till ledighet bör omfatta också lid för förberedelser i form av partigruppsmöten samt tid för omklädnad och resa från arbetsplatsen lill sammanträdet. Detta påpekas av bl. a. Kristianstads, Borås,  Västerås och Södertälje kommuner.

Några kommuner anser att rätten till ledighet inte bör regleras i kom­munallagen utan i särskild lag eller genom avtal.

Enligt siatskontoret bör frågor rörande arbetsförhållanden och anställnings­villkor regleras i annan ordning än genom lagsliftning. Industriförbundet och SAF avstyrker utredningens förslag och påpekar att särskilt mindre fö­retag skulle kunna åsamkas problem genom den ökade frånvaro från arbetet som förslaget kan medföra. De menar - liksom Skånes handelskammare - att rätten till ledighet bör regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter,

5 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

66

3.4.3 Ekonomisk ersättning

Nästan alla remissinstanser instämmer i demokratiutredningens rekom­mendation till kommunema och landstingskommunerna att ge sådan er­sättning till de förtroendevalda att ekonomiska skäl inte utgör hinder för någon att åtaga sig ett förtroendeuppdrag. Till dessa remissinstanser hör alla landstingskommuner och nästan alla kommuner som tar upp denna fråga, Landsiingsförbundet, Svenska kommunförbundet och TCO. Hit hör också de länsstyrelser och andra statliga myndigheler som yttrar sig på denna punkt.

Västernorrlands och Jämtlands läns landstingskommuner, Siockholms och Sandvikens kommuner samt LO, SSU och ABF menar dock att ersättningen bör täcka inkomstbortfallet, dvs. att den bör differentieras efter de förtro­endevaldas egna inkomster.

Stockholms kommun anför att kommunen år 1971 ändrade sina normer för ersättning för kommunala förtroendeuppdrag. I det sammanhanget ut­talade borgarrådsberedningen bl. a, att för att alla skall få möjlighel att full­göra ett förtroendeuppdrag bör ersättningssystemet vara så utformat att det inte blir omöjligt att acceptera ett förtroendeuppdrag på grund av ekonomiska föriusler till följd av föriorad arbetsförtjänst. Kommunen förordar att er­sättning lämnas för föriorad arbetsförtjänst. Alt detta innebär att ersättningen differentieras bör inte vara något hinder, om det leder till att rekryteringen till de kommunala förtroendeuppdragen kan breddas.

Sandvikens kommun förespråkar en differentierad ersäitning bestående av arvode för del arbete som är förenat med uppdraget, ersättning för föriorad arbetsförtjänst och ersättning för övriga kostnader i samband med uppdraget. För att komplicerade inkomstredovisningar för grupper som inte har inkomst från anställning skall kunna undvikas bör ett tak som är anpassat till löneläget på orten fastställas.

Belysande för de olägenheter som kan uppkomma med fasta ersättningar är enligt kommunen de skiftsarbetandes situation. Periodiciteten i sam­manträdena kan innebära att en skiftsarbetande förtroendevald alltid eller oftast föriorar inkomsten från hela sitt skift. Det bör enligt kommunen också påpekas att vissa förtroendemän inte någonsin behöver vidkännas löneavdrag för den tid som avsätts för kommunala uppdrag.

Lö anser att odilTerentierade arvoden får praktiska effekter som är be­tydligt mera stötande från rättvisesynpunkt än ett system som tar hänsyn till den föriorade arbetsinkomsten. Ett syslem som inte lar hänsyn till den föriorade arbetsförtjänsten innebär i kommuner med kvällssammanträden en så belydande ekonomisk uppoffring för personer med kvälls- eller skift­arbeten, att de i praktiken knappast kan åta sig kommunala uppdrag. I det ökande antal kommuner som har föriagt sammanträdena till dagtid uppstår enligt LO orättvisor av annat slag. En stor grupp löntagare - bl. a. statsanställda och stora grupper tjänstemän - får enligl avtal ingen eller mycket liten reduktion av lönen för den tid de fullgör kommunala för-

Prop.1975/76:187

67

troendeuppdrag. Andra gmpper, t, ex, de privatanställda inom LO-området, måste ta ledigt utan lön från sitt arbete.

För att undvika dessa orättvisor mellan olika löntagargrupper mäsle enligt LO:s mening systemet för ersättning ändras så att det tar hänsyn till den föriorade arbetsinkomsten. Konstruktionen bör göras i enlighet med vad som gäller för ledamöter i statliga nämnder. Ersättningen bör alltså bestå av dels ett sammanträdesarvode, dels ersättning för föriorad arbetsförtjänst. Även den tid som åtgår för sammanträden med partigrupper och inläsning av beslutsunderiag bör räknas in vid beräkningen av ersättning. LO förordar därför att kommunerna i lag åläggs att, förutom arvode, betala ersättning för föriorad arbetsinkomst intill ett vissl högsta belopp. LO pekar även på de förtroendevaldas pensionsförhållanden. Löntagare inom LO-området som är anslutna till pensionsförsäkringar av typen STP får sin pensionsrätt ur­holkad vid frånvaro från arbetet för t, ex. kommunala uppdrag. Detta bör enligt LO kompenseras med en kommunal pension baserad på utbetalda arvoden. Enligt 28 S KL är detta möjligt, när det finns särskilda skäl och när vederbörande under en lång följd av år på grund av uppdraget har utfört arbete av betydande omfattning. Denna möjlighet har dock enligt LO:s upp­fattning inte utnyttjats i tillräcklig omfattning.

En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker demokratiutredningens förslag att reglerna om ersättning för utgifter som är förenade med kom­munala förtroendeuppdrag vidgas så att kommuner och landstingskommu­ner kan ersätta även kostnader för t. ex, barntillsyn,

Stockholms läns landsUngskommun betonar att de förtroendevaldas arbets­insatser bör ersättas enligt i princip samma regler som gäller inom arbetslivet i övrigt. Från den synpunkten torde enligt landstingskommunen förslaget om särskild ersättning för barntillsyn vara betänkligt. De få kommuner som avstyrker förslagel menar att det innebär att de kommunala förtroende­männen kommer i en förmånligare ställning än andra grupper i samhället, Enligl Svenska kommunförbundei bör de kostnader som skall kunna ersättas avgränsas klart så att man inte får ett system med individuella ersättningar. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller alt de nya reglerna bör utformas på ett sådant sätt, att kommunerna får full frihet att avgöra huruvida de vill åla sig dessa merkostnader. Det är enligt länsstyrelsen vidare angeläget att reglema blir så preciserade att det klart framgår vilka kostnader som är ersättningsberättigade.

Landstingsförbundet anser att även andra utgifter än de som utredningen har nämnt bör kunna ersättas. DHR kräver alt förtroendevald som behöver ledsagare och tolk eller har kostnader för inläsning på band på grund av uppdraget får ersättning för sina kostnader eller att kommunen ställer sådana tjänster kostnadsfritt till förfogande. Liknande synpunkter anförs av HCK och MS-förbundet.

Prop.1975/76:187

68

3.4,4 Utbildningsinsatser m. m.

Så gott som samtliga remissinstanser instämmer i demokratiutredningens rekommendation all kommuner och landstingskommuner bör ge partistöd i en omfattning som gör det möjligt för partierna alt i ökad utsträckning svara för grundutbildning av blivande förtroendevalda.

Botkyrka kommun anser att stödet bör kompletteras med ett särskilt eko­nomiskt stöd för vidareutbildning av redan verksamma förtroendevalda. Invandrarverkei påpekar att utbildning är särskilt nödvändig för invandrare, om kommunal rösträtt och valbarhet för invandrare beslutas.

De remissmstanser som yttrat sig i frågan instämmer i utredningens re­kommendation att särskilda insatser bör göras för att få till stånd ökad informaiion om kommunala frågor i skolorna. Del gäller även utredningens synpunkt att det är angeläget att de politiska ungdomsorganisationerna ges förbättrade arbetsförutsättningar bland skolelever,

Jönköpings och Skaraborgs läns landstingskommuner påpekar att dessa frågor måste uppmärksammas bl. a, vid utformningen av läroplanen. Ansvaret för en utvidgad information i skolorna måste delas mellan de statliga skol­myndigheterna samt kommuner, landstingskommuner och de politiska par­tierna.

Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet har inget att erinra mot rekommendationerna. Kommunförbundet anser att både de politiska partierna och kommunala tjänstemän bör engageras, saml att lärarna i sin fortbildning bör få bredare kunskaper om den kommunala förvaltningen och metoder för en undervisning som syftar till att ge eleverna en fördjupad kommunal kunskap. Kommunförbundei anför vidare all klarare regler behövs när det gäller partiernas utbildning av förtroendevalda. Kommunerna bör få utge ersättning till förtroendevalda som deltar i partiernas kurser i kommunal-poliliska frågor. Hittillsvarande rättspraxis ger dock inte klart stöd för upp­fattningen att detta är tillåtet.

Om demokratiutredningens rekommendation att personal bör avdelas med uppgift alt ge service till förtroendevalda i fullmäktige och landsting råder delade meningar bland remissinstanserna.

Landstingsförbundet, som hyser viss tveksamhet i fråga om lämpligheten av en generell rekommendation, anför att det kan visa sig att behovei av särskild service är begränsat i mindre kommuner eller att behovet inte står i rimlig proportion till kostnaderna. Förbundet påpekar också all samman­ställningar av bakgrundsmaterial, framtagning av statistik etc, kräver mer personal än vad som vanligtvis finns på landstingskanslierna. Svenska kom­munförbundet understryker vikten av att beslutsunderiaget görs lättillgängligt och överskådligt. Förbundet anser dock all ett mer ändamålsenligt alternativ än att särskilda ijänstemän ställs lill förfogande äratt fullmäktigeledamöterna mer intensivt ulnyttjar de servicefunktioner som står lill förfogande i den nuvarande organisationen.

Prop. 1975/76:187

69

Drygt hälften av de kommuner som har yttrat sig instämmer i utred­ningens rekommendation. Enligt Upplands-Bro, Värmdö och Östersunds kommuner bör det i första hand ankomma på de politiska partierna att svara för service till förtroendeniännen. FUipstads, Orusts och TJörns kommuner anseratt demokratiutredningens rekommendation kan gälla förstora kom­muner men att andra lösningar kan vara att föredra i små kommuner, bl. a. av ekonomiska skäl. Ett antal kommuner och landstingskommuner anser att det bör åligga resp. fackförvaltning att svara för service till de förtro­endevalda.

Stockholms kommun anför att kommunen redan har vidtagit åtgärder som tillgodoser syftet med utredningens rekommendation. Således har inom den centrala förvaltningen särskilda rotdkanslier sedan länge fungerat, där spe­ciell sekreterarpersonal har lill uppgift att svara för service till de heltids-engagerade förtroendemännen och de olika fullmäktigegrupperna. Den 1 januari 1975 inrättades en kommunal upplysningstjänst med uppgift att biträda fullmäktiges ledamöter med information och mindre utredningar i frågor av betydelse för utövandet av deras uppdrag.

4 De beslutande organen 4.1 Nuvarande förhållanden

När det gäller att åstadkomma en ökad kommunikation mellan med­borgare och förtroendevalda är de beslutande organen av stor betydelse. Genom debatterna i de beslutande församlingarna kan medborgarna följa de kommunala frågornas behandling direkl eller indirekt genom massmedi­erna. Olika meningsriktningar redovisas inför offentligheten. En livaktig debatt i de beslutande organen ökar intresset för de kommunala frågorna.

Förändringarna närdet gäller den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning har emellertid kraftigt påverkat de förtroendevaldas arbets­förutsättningar i fullmäktige och landsting. Utvecklingen av fullmäktiges och landstingets arbetsförhållanden kan sättas i samband med förändringarna inom förvaltningen. Såväl ärendenas stora antal som deras alltmer kom­plicerade karaktär har lett till ökade insatser för att bereda besluten.

På den kommunala sidan har expansionen inneburit att kommunstyrelsen har fått ökade arbetsuppgifter. Dess roll som ledningsorgan har under de senasle decennierna markerats alltmer. Samtidigt har det på vissa områden skett en sammanslagning av nämnder som har gett varje nämnd slörre uppgiftsområde och resurser. Dessa förändringar har påverkat fullmäktiges arbetsförutsättningar.

Liknande tendenser kan iakttas på den landstingskommunala sidan. Även landstingets roll har påverkats och förändrats under senare år. Lands­tingskommunerna har tagit på sig nya uppgifter och byggt ut den befintliga verksamheten. Förvaltningsutskoltens centrala roll har betonats alltmer. Del s. k. slällföreträdarskapet har använts i allt större utsträckning.

Prop. 1975/76:187

70

Kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och de övriga nämnderna har därför fått en starkare ställning. Därigenom har fullmäktige och landsting enligt mångas uppfattning fått svårare att hävda sin roll,

4.1.1 De beslutande organens ställning

De beslutande organens centrala roll kommer till utryck i kommunal­lagstiftningen. Fullmäktige och landsting skall utöva beslutanderätten.

De beslutande organen skall fatta alla viktigare finansiella beslut.

De fastställer kommunal- och landstingsskatten och beslutar om taxor för den kommunala servicen.

De beviljar anslag till alla typer av utgifter. Genom anslagsvillkor påverkar de nämndernas handlingsutrymme. Nämndernas lagliga befogenheter enligt speciallagstiftningarna kan emellertid inte inskränkas genom beslut i full­mäktige eller på landstingsmötet.

De beslutande organen skall besluta om viktigare frågor som gäller för­fogandet över förmögenheten. Det gäller t. ex. köp och försäljning av fas­tigheter, upptagande av lån och ingående av borgen.

Kommunfullmäktige och landsting skall vidare fatta alla beslut av generell karaktär, t. ex. beslut om reglementen för nämnderna, utse ledamöterna i nämnderna saml la ställning lill revisionsberättelsen och besluta om an­svarsfrihet för förvaltningen.

Beredning, verkställighet och förvaltning skall skötas av kommunstyrelse respektive förvaltningsutskott och övriga nämnder (4 S KL, 4 S KLS, 5 S LL).

De större kommunerna och den expanderande verksamheten har medfört, att man på några håll har krävt att kommunfullmäktige skall få större möj­ligheter att överföra beslutanderätt till nämndema.

Uttryckliga regler som tillåter att beslutanderätt överförs från kommun­fullmäktige till nämnderna saknas i KL och KLS. Besluts- och verkstäl-lighetsfunklionen delas upp mera allmänt mellan organen i lagstiftningen. Den närmare uppgiftsfördelningen sker sedan genom rättspraxis.

Kommunfullmäktige får i princip inle överiåta något av sin beslutanderätt. Men i praxis har en viss delegation av beslutanderätt ansetts tillåten. Gräns­dragningen mellan vad som är beslutande, förvaltande och verkställande uppgifter är som nyss antytts inte i detalj angiven i lagstiftningen. Möj­ligheterna att överföra beslutanderätt är därför beroende av bl. a. hur be­greppet "verkställighet" tolkas. Av praxis framgår att det exempelvis är tillåtet för kommunfullmäktige alt uppdra åt en fastighetsnämnd all besluta om rutinmässiga förvärv eller försäljningar av fastigheter och att uppdra ål lönenämnd eller motsvarande kommunalt organ att träffa avtal om per­sonalens anställningsvillkor. Genom föreskrifier i spedalförfattningar har

Prop. 1975/76:187

71

nämnderna vidare erhållit beslutanderätt i ett stort antal ärenden.

På grundval av förslag av landstingsutredningen i belänkandet SOU 1963:64 beslutade statsmakterna år 1965 om ändringar i LL och sjukvårdsla­gen föratt göra det möjligt alt hålla landstingsmöten utöver det obligatoriska oktobermötet (prop 1965:61, KU 1965:20, rskr 1965:210). Därmed skulle landstingsledamöterna lättare kunna följa ärendenas gång i beredningsar­betet. Dessutom skulle arbetsbördan kunna fördelas på ett rimligare sätt över året.

De nuvarande reglerna om när landstingsmöte skall hållas innebär att landstinget skall sammanträda varje år före oktober månads utgång för att ta ställning till förslaget till budget för del följande året och varje valår före utgången av december för val av nämnder m, m. för nästa mandatperiod (19 och 60 SS LL). Landstingsmöte hålls även om regeringen antingen direkt eller genom länsstyrelsen förordnar om detta. Landstinget kan även sam­mankallas om förvaltningsutskottet, eller minst en tredjedel av landstingets ledamöter begär det, eller om landstingets ordförande finner det behövligt.

TabeU 4:1 Antal landsUngsmöten per år under perioden 1969-74

Ar

Antal

möten

per

landsting

1

2

3

4

5

Mer än 5

Tot

1969

2"

18

3

1

_

_

24

1970

-

2"

14

5

3

-

24

1971

-

17

4

1

1

1*

24

1972

-

14

7

1

_

1*

23

1973

-

-

14

7

1

1*

23

1974

-

12

7

1

2

1*

23

" Kalmar läns norra och södra landsting, * Stockholms läns landsting.

Antalet landstingsmöten har visseriigen ökat, men i fiertalet fall sam­manträder landstingen fortfarande endast två eller tre gånger varie år. Åren 1970 och 1973 var antalet sammanträden högre beroende på att lands­tingsmöte då måste hållas för val av ledamöter i nämnder m, m, (Tabell 4:1), Stockholms läns landsting utgör ett undantag. Detta landsting sam­manträder lika ofta som kommunfullmäktige i kommunerna.

En orsak till att landstinget normall inte sammanträder så ofta är att förvallningsutskottet enligt 41 S LL kan företräda landstinget mellan lands­tingsmötena i den mån annat inte är föreskrivet i författning eller genom landstingets beslut. Det s. k. slällföreträdarskapet innebär att för­valtningsutskottet kan fatta beslut i stället för landstingsmötet även i ärenden som är mer betydelsefulla. Innehållet i förvaltningsutskottens reglementen

Prop.1975/76:187

72

tyder emellertid påatt landstingen inte har gjort några formella begränsningar av utskottens befogenhet att företräda landstingen.

Slällföreträdarskapet ger förvallningsutskottet väsentligt större möjlighe­ter att besluta på landstingets vägnar än vad kommunstyrelsen har i kom­munerna. Genom att landstinget i regel sammanträder endasl två ä tre gånger per år har förvaltningsutskotten fått en mycket stark slällning.

Med antalet landstingsmöten och förvaltningsutskottets ställning sam­manhänger de särskilda regler som gäller för den s. k. dubbla bered­ningen (30 S LL). Ärenden som skall avgöras av landstinget skall vara beredda dels av den nämnd dit de hör, dels av ett särskilt utskott som landstinget har utsett bland sina ledamöter.

Syftet med den dubbla beredningen, vilken saknar moisvarighei för kom­munernas del, är att landstingsledamöterna skall få lillfälle alt djupare tränga in i ärendena under själva mötet. Landstingsledamöterna kan inte på samma sätt som ledamöterna i kommunfullmäktige följa nämndernas arbete mellan sammanträdena. Utskotten tillsätts i regel på nytt vid varje landstingsmöte. Endast i ett fåtal fall har ständiga beredningsutskott tillsatts. Där det fö­rekommit har utskotten sällan utnyttjat möjligheten att sammanträda mellan landstingsmötena. Beredningsutskottens organisation och arbetsformer reg­leras inte i LL. Bestämmelser om utskotten är i stället intagna i de ar­betsordningar med föreskrifter om landstingets sammanträden och ären­denas behandling som skall beslutas enligt 38 S LL.

1 Stockholms läns landstingskommun är den dubbla beredningen frivillig (7 S LLS). Motivet för detta var att landstinget förutsattes sammanträda förhållandevis ofta och kunde antas få en omfattande och väl utbyggd nämndorganisation (prop. 1969:112 s. 102).

4.1.2 De beslutande organens arbetsformer

De beslutande organens ställning i den kommunala verksamheten hänger i hög grad samman med deras arbetsformer. Arbetsformerna påverkar de förtroendevaldas möjligheler att aktualisera frågor och därigenom föra ut dem till allmän debatt och därmed påverka medborgarnas förutsättningar att bilda sig en uppfattning om de kommunala frågorna även mellan valen.

En landstings- eller fullmäktigledamot kan ta upp en fråga i den beslutande församlingen genom motion, interpellation eller enkel fråga.

Särskilt i kommunerna har antalet motioner ökal. 1 medeltal väcks f n. något mer än 15 motioner åriigen i kommunfullmäktige, Moisvarande antal för landstingskommunerna är 20. Detta visar att motionerna har blivit ett allt väsentligare instrument för fullmäktig- och landstingsledamöterna att ta initiativ i en fråga.

Prop. 1975/76:187

73

Motion vid landstingsmöte skall enligt 21 S 1 mom, LL vara skriftlig. Någon motsvarande regel finns inte för kommunfullmäktige (jfr 18 S KL och 19 S KLS),

Det finns inte heller nägra regler i KL eller KLS inom vilken tid motionerna skall lämnas in och besvaras, Enligl 21 S 1 mom, LL skall motion avlämnas senasl två månader före landstingsmötets början. När synneriiga skäl för­anleder det, kan landstinget dock ta upp förslag som har väckts senare, 1 Stockholms läns landstingskommun gäller vad landstinget föreskriver om tid för väckande av motion (4 S LLS), Tidsfristen för behandlingen av mo­tioner är en fråga som ofta debatteras. Det gäller särskilt i kommunema. Av vissa undersökningar framgår all endast omkring hälften av motionerna till kommunfullmäktige behandlas inom ell år från del all de har väckts. Del lär inle vara ovanligt all motioner är obehandlade under fiera år. Detta problem har man i vissa kommuner försökt komma till rätta med genom att fastställa tidsgränser för när motioner bör vara besvarade.

Ibland har de förtroendevalda intresse av att få till stånd en diskussion i de beslutande organen utan att behöva avvakta den beredning som måste föregå ett motionssvar. De kan då ta upp ett ärende som hör till fullmäktiges resp, landstingets kompetensområde genom interpellation lill ord­föranden i kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet eller annan nämnd eller beredning eller, i Stockholms kommun, lill borgarråd (23 S KL, 24 S KLS, 33 S LL), Interpellation skall vara skriftlig, 1 kommunerna skall den avlämnas till fullmäktiges ordförande före det sammanträde vid vilkel den är avsedd att framställas. Om fullmäktige medger att interpellationen får ställas, bör den besvaras senast vid nästa sammanträde. Någon svarsplikt finns emel­lertid inle föreskriven. 1 landstingskommunerna skall interpellation avläm­nas till landstingels ordförande senast första dagen för landstingsmötet. Om landstinget medger att interpellationen får framställas, bör den besvaras vid mötet, 1 Stockholms läns landstingskommun gäller vad landstinget före­skriver i fråga om tid för avlämnande och besvarande av motion (4 S LLS),

I en riksdagsmotion år 1972 (1972:168) föreslogs en ändring av LL så all inlerpellalion skulle kunna besvaras även vid nästkommande lands­tingsmöte. Som skäl anfördes bl, a. att landstingsmötena i fiertalet fall om­fattar endast ett fålal dagar. Tiden för att förbereda svar ansågs därför vara för kort. Konsliluiionsulskottei instämde i motionens syfte (KU 1972:41). Utskottet underströk emellertid att en vidgad möjlighel att uppskjuta be­svarandet av framställd interpellation inie fick missbrukas. Ulskoltet ansåg därför alt en lagändring borde föregås av viss ulredning. Riksdagen följde ulskoltet (rskr 1972:307). Riksdagens skrivelse har överlämnats lill utred­ningen om den kommunala demokratin.

Institutet enkel fräga regleras inte i KL, KLS eller LL, De föreskrifter som behövs får i stället meddelas av kommunfullmäktige resp. landstinget, I den kommunalrällsliga litteraturen anges att enkel fråga skall 

av.se

enkla

Prop. 1975/76:187

74

sakförhållanden där snabba svar kan ges. 1 annat fall är den som frågar hänvisad till interpellation. Enkel fråga kan ställas endast till en vid sam­manträdet närvarande nämndordförande. Den tillfrågade är inte tvingad att svara. Vid besvarandet är meningsutbytet i princip begränsat till frå­geställaren och den som har tillfrågats. Enkel fråga behöver inte vara skriftlig (Kaijser, Kommunallagarna 

II, 

1975, s, 210),

Enligt 38 S LL skall landstinget anta en arbetsordning. Denna be­stämmelse har ingen motsvarighet för kommunernas del. Av undersök­ningar framgår att omkring en fjärdedel (74) av landets kommuner har ar­betsordning för fullmäktige.

Kungörelse om sammanträde med kommunfullmäktige med uppgift om tid och ställe för sammanträdet och de ärenden som skall be­handlas skall enligt 14 S KL och 15 S KLS minst en vecka före sammanlrädet anslås på kommunens anslagstavla. Den skall sändas med posten till varje ledamot och suppleant så tidigt att den kan antas vara adressaten till hända senast fyra dagar före sammanträdet.

Tillkännagivande om tid och plats för sammanträdet skall också införas i en eller fiera ortstidningar senast en vecka före sammanträdesdagen. Om kommunfullmäktige har bestämt det, skall tillkännagivandel innehålla upp­gift om de ärenden som skall behandlas. Den omständigheten alt kungö­relsen inte har blivit anslagen på annan plats än kommunens anslagstavla eller att tillkännagivandet om sammanträdet inte har införts i tidning utgör ej hinder mot alt sammanträdel hålls.

Beslämmelser om kortare tidsfrister för kungörande på anslagstavla och utsändande av kungörelse till ledamot och suppleant finns för ärenden som kräver särskill skyndsam handläggning.

Motsvarande bestämmelser finns i 20 S LL. Kungörelse om sammanträde skall anslås på anslagstavlan och sändas till varie landstingsman minst 14 dagar före landstingsmötet. Någon skyldighet att sända kungörelsen till supp­leanterna finns inle. För Stockholms läns landstingskommun gäller all de nyss nämnda åtgärderna skall vidtas senasl en vecka före landstingsmötet (3S LLS).

För kommunema finns inga regler om när handlingama till samman­trädena skall sändas till ledamöterna, 1 praktiken sänds de ofta samtidigt som kungörelsen. För landstingskommunernas del gäller att vissa handlingar om möjligt skall översändas lill ledamöierna minst åtta dagar före lands-tingsrnöieis början, Della gäller emellertid bara motioner och förslag från förvaltningsutskottet, övriga nämnder och länsstyrelser.

1 65 % av kommunerna anges numera ärenderubrikerna i kungörelse­annonserna.

Kommunfullmäktige och landstinget skall årligen beslula om i vilka tid­ningar kungörelse om sammanträde skall införas. Därvid bör sådana tid­ningar väljas som genom sin spridning bringar tillkännagivandet till de fiestas

Prop. 1975/76:187

75

kännedom. En minoritet som består av en tredjedel av närvarande ledamöter har rätt att få till slånd annonsering i viss tidning.

Statsmakterna beslöt år 1971 vissa allmänna riktlinjer för kungörelsean­nonsering (prop. 1971:56 FiU 23, rskr 182), I det sammanhanget berördes också frågan om kungörelseannonsering i ortstidning. Föredragande depar­tementschefen ansåg att kungörelseannonsering som skall ske genom an­nonsering i ortstidning bör ske i samtliga ortstidningar som har en spridning av någon betydenhet (prop. s. 25). En reform av bestämmelserna om kungö­relseannonsering borde ske efter en detaljgenomgång av lagstiftningen på olika områden.

Resultatet av en sådan genomgång redovisas i departementspromemorian (Ds Ju 1974:2) Effektivare kungörande. 1 promemorian föreslär en kungör-andelag som avses bli tillämplig bl, a, när kungörande enligl föreskrift i författning skall ske i Post- och Inrikes Tidningar eller ortstidning eller på kommunens anslagstavla. När kungörande enligt sådan föreskrift skall ske i Ortstidning, skall enligt lagförslaget kungörelsen införas i samtliga lokala dagstidningar som har en spridning av någon betydenhet bland dem till vilka kungörelsen riktar sig, I promemorian föreslås vidare att beslämmel­serna i 14 S KL om i vilka tidningar sammanträde med kommunfullmäktige skall införas tas bort. Frågan om lagstiftning på grundval av förslagen i promemorian övervägs f n, i justitiedepartementet,

4.1,3 Suppleanter Jör fiUlmäklige och landstingsledamöter

För ledamöierna i landsting skall enligt 6 S LL utses suppleanter. Regler om hur suppleanterna skall utses finns i 14 kap. 18 S vallagen (1972:620), För kommunfullmäktige är suppleanter inte obligatoriska. Fullmäktige får enligt 5aS KL och 5S KLS besluta att suppleanter skall utses. Antalet suppleanter skall i så fall bestämmas lill viss andel, högst hälften, av det antal platser som varje parti erhåller i kommunen eller, om kommunen är indelad i valkretsar, i varje valkrets. Närmare föreskrifier om hur supp­leanterna skall utses finns i 14 kap, 19 S vallagen. Till de tre kommuner som inte har infört suppleanter för kommunfullmäktige hör Stockholms kommun,

Möjlighel att utse suppleanter för kommunfullmäktige infördes vid 1970 års val (prop, 1969:129, KU 44 och 45, rskr 405 och 406), Skälen för reformen var bl. a, all, om suppleanter finns, tillfälligt förfall för ledamot inle leder till ändring av styrkeförhållandena inom fullmäktige, att fiera personer blir knutna till det kommunala arbetet och att därmed medborgarinfiytandet breddas.

De regler för val av suppleanter som tillämpades vid 1970 års val stämde i huvudsak överens med beslämmelserna för val av suppleanter för lands­tingsledamöter, vilka hade fungerat väl. När moisvarande beslämmelser

Prop. 1975/76:187

76

tillämpades för val av suppleanter för kommunfullmäktige, medförde de att ett oproportionerligt stort anlal suppleanter utsågs i valkrelsindelade kom­muner där partierna använde fiera listtyper. De ledde vidare till en bristande proporlionalitel mellan partierna i fråga om antalet suppleanter. Bestäm­melserna ändrades därför inför 1973 års val (prop. 1972:105, KU 49, rskr 269), De nya bestämmelserna har lett lill alt antalet suppleanter kan ned­bringas, att minsl en suppleant utses för varje parti som blir representerat i fullmäktige, att en proportionell fördelning av suppleanterna mellan par­tierna uppnås och att efterträdare för en avgången ledamot kommer att utses från den lista som den avgångne var uppförd på. En närmare re­dogörelse för bestämmelserna om utseende av suppleanter kommer att läm­nas i specialmotiveringen i anslutning till alt ett förslag från riksskatteverket om vissa ändringar av teknisk natur tas upp.

För beslutförhet i kommunfullmäktige krävs all minst hälften av leda­möterna är närvarande. Har suppleanter utsetts måste, liksom i landsting, minst två tredjedelar av ledamöterna vara närvarande (15 S KL, 16 S KLS, 27 S LL).

1 14a§ KL, 15 a S KLS och 22 S LL regleras suppleanternas inkallande till tjänstgöring m. m. Suppleanter för kommunfullmäktige är gruppsupp-leanler i den meningen att varje suppleant är suppleant för alla fullmäktige som har valts på samma valsedel som suppleanten själv eller pä annan valsedel för samma parti. Om kommunen är indelad i valkretsar, är möj­lighelen all inträda begränsad lill valkretsen. Detta gäller även om partiet har använt gemensam lista i satnlliga valkretsar i kommunen. Enligt 14 a S KL och 15 a S KLS skall suppleanterna inkallas i den mellan dem bestämda ordningen, dvs. den ordning i vilken de har valls för resp. politiskt parti. Turordningen mellan suppleanterna bestäms således av valutslaget.

Valutslaget är även avgörande för suppleants tjänstgöringsrält. Inställer sig suppleant som har plats i lurordningen före särskilt kallad eller vid sam­manträdet eljest närvarande suppleant, går han före den inkallade eller när­varande suppleanten. Likaså har den ordinarie ledamoten företräde framför varje suppleant, om han trots anmält hinder ändock inställer sig vid sam­manlrädet.

Med hänsyn lill uttalanden av konsliluiionsulskottei vid tillkomsten av suppleantinslitutionen för kommunfullmäktige (KU 1969:44 s, 9) får anses gälla, att suppleants tjänstgöringsrält omfattar helt sammanlräde eller - om inträde sker under pågående sammanträde - återstående del av samman­träde, I enlighet härmed får suppleant och ordinarie ledamot eller fiera supp­leanter inte tjänstgöra växelvis under ett sammanträde. Detta har - trots motstridiga uttalanden i förarbelena (jft prop, 1969:129 s. 125ochKU 1969:44 s, 10) - ansetts gälla även vid jäv. Del är osäkert om suppleant som har inträtt för jävig fullmäktig kan genom att frivilligt avslå från vidare del­lagande bereda denne möjlighel alt återinträda. Närvarande suppleant som

Prop. 1975/76:187

77

har inträtt för fullmäktig som utan anmält hinder är frånvarande vid sam­manträdes början - t. ex. på grund av försening - anses kunna avstå sin plats åt den ordinarie ledamoten, när denne inställer sig.

Suppleant som tjänstgör i stället för kommunfullmäktig eller landstingsle­damot har samma befogenhet som den ordinarie ledamoten. En icke tjänst­görande suppleant som är närvarande på sammanträdet har däremoi inga särskilda befogenheter. Han får inte della i överläggningama eller i besluten och inte reservera sig mot besluten. Inte heller lär han väcka motion eller framställa interpellation.

Vissa frågor som rör suppleantsystemei har tagits upp i motioner i riks­dagen. Det gäller införande av ett obligatoriskt suppleantsystem för kom­munfullmäktige, införande av suppleanter för förbundsfullmäktige i kom­munalförbund och slopande av kravei på att två tredjedelar av ledamöterna skall vara närvarande för all kommunfullmäktige skail vara beslulföra, om suppleanter har utsetts. Som framgår av det föregående föreligger vidare viss osäkerhet om vad som gäller i fråga om suppleanternas tjänstgöring. Det har också diskuterats om inte även icke-tjänstgörande suppleanter bör få rätt att väcka motion och framställa interpellation.

4.2 Utredningen om den kommunala demokratin

4.2.1 AUmänna synpunkler

I takt med att kommunernas och landstingskommunernas verksamhet ökat i omfattning har de beslutande organens ställning förändrats, konsta­terar uiredningen. Kommunstyrelsens och förvaltningsutskottets funktion i beslutsprocessen har alltmer betonats. Därigenom har, anser demokra­tiutredningen, de beslutande organen fått svårare att hävda sin roll. Från demokratisk synpunkt är de förtroendevaldas arbete i de beslutande organen av central betydelse. Utredningen anser därför att fullmäktiges och lands­tingets ställning bör stärkas.

De beslutande organens arbetsformer bör enligt utredningen inte i detalj regleras i lag. Av hänsyn till den kommunala självstyrelsen och de skiftande lokala förhållandena bör de beslutande organen ges stor valfrihet när del gäller arbetsformerna. Vissa grundläggande regler bör emellertid enligl ut­redningen slås fast i lag. Del gäller bestämmelser om t. ex. rösträtt, valbarhet, de beslutande organens kompetens och räll att väcka motion. 1 sådana frågor måsle likformighet föreligga i hela landet, Beslämmelser av detaljkaraktär bör i stället tas in i arbetsordning. Uiredningen föreslår att arbetsordning skall vara obligalorisk för både kommuner och landstingskommuner.

Prop.1975/76:187

78

Från dessa allmänna utgångspunkter tar uiredningen upp de beslutande organens ställning i den kommunala demokratin, arbetsformerna i de be­slutande organen och vissa frågor rörande suppleanterna för kommunfull­mäktige.

4.2.2 De beslutande organens ställning

Kommunallagsutredningen föreslår i betänkandet Enhetlig kommunallag att en allmän delegationsregel införs för de beslutande organen. Kommu­nallagsutredningen anser att möjlighetema till delegation bör framgå direkt av lagen. Rätten att överföra beslutanderätt skulle då inte längre vara beroende av hur begreppet "verkställighet" tolkas. Förslaget avser inte att förändra de principer som hittills har gällt för vilka ärenden.som kan delegeras. Men detta behöver inte innebära, framhåller kommunallagsut­redningen, att delegationsrätten även i framtiden skall vara begränsad lill de ärendetyper som f n. anses kunna delegeras. Detta belyder all man liksom hittills överlämnar åt praxis att dra upp gränserna för delegationsrätten.

Uiredningen om den kommunala demokratin betonar att delegations­rätten måste ha en klar avgränsning som skall gälla vid de rättsliga be­dömningarna. Det finns annars risk för att kommunfullmäktiges och lands­tingels ställning urholkas. Att i lag exakt ange i vilka ärenden delegation får eller inte får förekomma är svårt. Den enda framkomliga vägen är att fastställa allmänna principer för delegationsrättens omfattning. Det är ut­redningens uppfattning att delegation även i framliden bör kunna ske endasl i de ärendekategorier i vilka beslutanderätten i dag kan överföras från kom­munfullmäktige till nämnd. Demokratiulredningen anser att den delega­tionsregel som kommunallagsulredningen föreslår endast skall ses som ett juridiskt klargörande av vad som gäller, inte som en vidgning av möjligheten att överföra beslutanderätt. Beslutanderätt bör kunna delegeras endast i m-tinärenden. Men även när det gäller sådana ärenden förutsätts att fullmäktige och landsting bör vara restriktiva, eftersom delegationsärendena samman­taget kan ha slor betydelse. Utredningen betonar att de ärendegrupper som skall delegeras måste anges i ett särskilt beslut och avgränsas noga, Alla viktigare finansiella beslut skall fallas av de beslutande organen. De skall också fatta alla beslut som har generell innebörd, t, ex. beslut i taxefrågor. Uiredningen anser att beslut som har fattats efler delegation på lämpligt sätt bör delges de beslutande organen.

Demokratiutredningen anför att landstingskommunernas uppgifter har ökal i omfattning och vidgats till nya verksamhetsområden. Landslingen har emellertid ändrat sina arbetsformer i liten ulslräckning. Antalet lands­tingsmöten har inte ändrats nämnvärt, Möjlighelen för de s, k, berednings­utskotten all sammanträda även när landstinget inte är samlat har inte utnyttjats. Ett viktigt skäl för ett fätal sammanträden var tidigare att re­seavstånden var långa och ärendena fa. Enligt utredningens mening har

Prop. 1975/76:187

79

förutsättningarna i båda dessa avseenden ändrats. Fler landstingsmöten in­nebäratt ledamöternas arbetsförutsättningar kan förbättras avsevärt. Genom att beredningsförfarandet sprids över hela årel blir arbetsbelastningen jäm­nare. Mera lid kan även avsättas för diskussioner i partigrupper och i par­tiernas lokalorganisationer.

Antalet ärenden har ökat väsentligt under senare år. De långsiktiga be­dömningarna ställer enligt demokratiutredningens uppfattning ökade krav på en allsidig debatt där många förtroendevalda deltar, Della gäller även förutsättningarna för medborgama alt via partier, övriga folkrörelser och massmedia påverka landstingsfrågorna. Redan i dag är således lands­tingsverksamheten av en sådan betydelse för medborgarna att en större andel av frågoma bör avgöras av landstinget. Över huvud taget anser ut­redningen att landstingsfrågorna bör föras ut i den allmänna debatten i en större omfattning än vad som sker nu.

Kommunikationerna är i dag sådana över hela landet, anför utredningen, att del framstår som möjligt att hålla landstingsmöte varannan månad. De kostnadsökningar som kan uppstå genom att rese- och traktamentsersäit-ningarna ökar är enligt utredningen inte av den omfattningen all de behöver medföra någol hinder. Demokratiutredningen anser alt det finns starka mo­tiv för en ändring av landstingets funktion i riktning mol den som gäller för kommunfullmäktige. Utredningen anser därför att landstingen bör sam­manträda med kortare mellanrum än f n. Landstingsmöte föreslås som regel hållas varannan månad. För det löpande förvaltningsarbetet skulle tätare sammanträden och en ökning av det antal ärenden som landstinget skall avgöra sannolikt kunna leda till en något ökad arbetsbörda. Delta kan enligt uiredningen emellertid uppvägas av att arbetet skulle kunna fördelas jämnare över årel. Framför alll synes den nuvarande ordningen i fiera fall innebära en mycket stark arbetsbelastning i samband med oktobersammanträdet.

Demokratiulredningen konstaterar att förvaltningsutskottet har fåll en stark ställning genom sitt s, k, ställföreirädarskap. Detta innebär att utskottet kan fatta beslut i stället för landstinget även i ärenden som är mer betydelsefulla. Motivet för slällföreträdarskapet har varit att vissa beslut måste fattas även mellan de relativt sällan återkommande lands­tingsmötena. Att besluten fattas av förvaltningsutskottet och inte av lands­tinget innebär emellertid vissa nackdelar ur demokratisk synvinkel. De för­troendevaldas och medborgarnas insyn och möjligheter till påverkan kan försvåras. Utredningen anser att alla frågor som har generell betydelse för medborgarna skall redovisas och diskuteras i de beslutande organen. Från kommunaldemokratisk synpunkt är det viktigt alt den politiska debatten stimuleras på delta sätt. För minoritetens arbetsmöjligheter är del väsentligt all fier ärenden förs fram till offentlig debatt i landstinget och inte stannar i förvaltningsutskottet. Därigenom kan minoriteten få till stånd en debatt och inför medborgama markera sin politiska linje i de olika ärendena,

Demokratiulredningen föreslår därför alt slällföreträdarskapet för förvalt-

Prop.1975/76:187

80

ningsutskottet slopas. Samma delegationsregler som för kommunfullmäk­tige föreslås gälla för landslingen. Om landstinget normalt sammanträder varannan månad, får landstingsledamöterna bättre möjligheter att följa be­redningsarbetet. Därför föreslärdemokratiutredningen alt den d u bbl a be­redningen görs fakultativ. Därmed ges möjlighet att införa samma be­redningsförfarande som tillämpas i kommunerna.

4.2.3 De beslutande organens arbetsformer

Demokratiutredningen anför alt de förtroendevaldas arbetsmöjligheter i de beslutande organen hänger nära samman med deras möjligheter att ak­tualisera frågor och få till slånd en debatt. Meningsutbytet har slor betydelse för medborgarnas förulsättningar att även mellan valen bilda sig en upp­fattning om de olika partiernas ståndpunkter. Det är av stort demokratiskt intresse alt kommunfullmäktige och landsting får diskutera de långsiktiga frågorna på ett tidigt stadium, dvs, innan det är aktuellt att fatta verkställbara beslut. Utredningen rekommenderar därför att diskussionerna om de lång­siktiga frågoma inordnas i de beslutande organens arbete på ett sådant sätt att de blir regelbundet återkommande. Kommunfullmäktiges och lands­tingels beslutanderätt bör emellertid inte begränsas till enbart översiktliga program och principiella avgöranden. De beslutande organen skall enligt demokratiulredningens mening styra utvecklingen både genom alt ange rikt­linjer för verksamheten och genom att ta ställning i konkreta frågor.

Frågan om inom vilken tid ställning skall tas lill väckta motioner är inte reglerad i någon av kommunallagarna. Uiredningen anser att mo-tionsrälten har slor belydelse för de enskilda ledamöterna och för partigrup­pernas möjligheter att påverka den kommunala verksamheten. Därför fö­reslår utredningen att motioner skall avgöras av fullmäktige resp. landsting inom ett år. Om beredningen inte har hunnits med, skall detta anmälas till de beslutande organen och en redogörelse lämnas över vad som har framkommit under beredningen. 1 samband med sådan anmälan skall del vara möjligt att besluta att motionen skall avskrivas från vidare handläggning eller att den skall anses besvarad med vad som har redovisats. Eftersom landstingen förutsätts sammanträda oftare än f n, föreslår utredningen att särreglerna för motion lill landstingsmöte skall slopas. Samma regler i fråga om motioner föreslås alltså gälla för kommuner och landstingskommuner,

Demokratiulredningen anser att en i n t e r p e 11 a t i o n bör vara tillgäng­lig för varje ledamot, innan beslut om medgivande att framställa inter­pellationen fattas. Under förutsättning all landstingen böriar sammanträda oftare än f n. föreslås alt samma bestämmelser om tidsfristen för besvarande av interpellation skall gälla i kommuner och landstingskommuner. Utred­ningen rekommenderar alt interpellation bör besvaras så snart som möjligt eller senasl vid sammanträdet efter det att den ställts.

Prop. 1975/76:187

81

Enligt utredningens mening finns inget behov av all lagreglera institutet enkel fråga. Institutet föreslås bli reglerat i arbetsordningarna, I dessa bör, förordar utredningen, anges att den enkla frågan skall vara skriftlig, att den skall avlämnas en viss lid före sammanträdet, att den skall gälla enkla och klart avgränsade sakförhållanden och att endast den som frågar och den som skall svara får ytlra sig när enkel fråga behandlas. Debattinläggen i anledning av en enkel fråga kan också tidsbegränsas i arbetsordningarna.

Kommunallagsutredningens förslag i fråga om kungörande av sammanträde med kommunfullmäktige och landsting kommer att re­dovisas närmare i specialmoliveringen. En redogörelse för huvuddragen av förslagen lämnas i del följande som en bakgrund till de bedömningar som görs av uiredningen om den kommunala demokratin.

De skäl som har åberopats för fjoriondagarsfristen för utsändande av kungörelsen till landstingets ledamöter ärenligt kommunallagsulredningen numera inte av samma styrka som tidigare. Efter kommunindelningsre­formen finns del flera kommuner som till sin ytvidd är lika stora som en del mindre landstingskommuner. Utredningen anseratt bestämmelsema om kungörelse bör ha karaktären av minimiregler och alt kompletteringar i skärpande riktning bör vara möjliga i arbetsordning. Därvid kan olika behov av kungörelsetider tillgodoses både med tanke på skillnaderna i kom­munstruktur och med hänsyn till kommunernas och landstingskommu­nernas skilda arbetsformer. Mot denna bakgrund anser kommunallagsut­redningen det möjligt att införa enhetliga tidsfrister om kungörelse i form av minimiregler. Enligt utredningens uppfattning kan en minimitid på en vecka för anslag och utsändande av kungörelsen vara lämplig. Kungörelsen bör sändas till både ledamöter och suppleanter. Kommunallagsutredningen anser alt tidningskungörandel bör breddas på del sätl som statsmakterna uttalade sig för år 1971 (1971:56, FiU 23, rskr 182). Detta medför bl, a. att rätten för en minoritet inom kommunfullmäktige eller landstinget att få till stånd annonsering i viss tidning kan utgå, Kommunallagsulredningen anser att minimikravet pä kungörelse i tidning bör anges i lag. Det föreslås därför en bestämmelse om att kungörelsen skall införas i samtliga orts­tidningar som i kommunen eller landstingskommunen har en spridning av någon betydenhet.

Utredningen om den kommunala demokratin ansluter sig till kommu­nallagsutredningens förslag om att kungörelse med uppgift om tid och plats för sammanträde och om vilka ärenden som skall behandlas minst en vecka före sammanlrädet anslås på kommunens resp, landstingskommunens an­slagstavla och sänds lill varje ledamot och suppleant. Kungörande i tidning bör också ske minsl en vecka före sammanträdet.

Utredningen om den kommunala demokratin rekommenderar dessutom att ledamöterna och suppleanterna får beslutsunderiaget samtidigt med kungörelsen. För att öka medborgarnas kännedom om vad som kommer

6 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

82

att behandlas i fullmäktige och i landstinget rekommenderas vidare att kungörelsen i tidningarna även innehåller en förteckning över de ärenden som skall behandlas.

De ökade kostnaderna för en sådan utvidgad annonsering kan enligl ul­redningens bedömning antas bli relativt begränsade. Stor omsorg bör enligt utredningen läggas ner på att utforma ärenderubrikerna så att medborgarna förstår vad ärendena gäller.

Demokratiutredningen anser sig inte kunna ta ställning till de förslag i fråga om kungörelseannonsering som har lagts fram i promemorian Ef­fektivare kungörande. Kostnaderna för kungörelseannonseringen måste av­vägas mot kostnaderna för att tillgodose andra kommunala informations­behov. Innebörden av uttrycket "spridning av någon betydenhet" bör klar­göras. De nuvarande beslämmelserna om rätt för en minoritet inom del beslutande organet att få till slånd annonsering i viss tidning har enligt utredningen fungerat tillfredsställande. Verkningarna av en ändring av de nuvarande bestämmelserna bör belysas ytterligare.

4.2.4 Suppleanter för fiUlmäklige och landstingsledamöter

Enligt utredningens mening finns en rad viktiga motiv för att utse supp­leanter för ledamöterna i de beslutande organen. Flera kommunmedlemmar kan knytas till den kommunala verksamheien och förtroendeuppdragen kan spridas lill fiera medborgargmpper. Kommunens och landstingskommunens olika delar kan bli bättre representerade. Vidare garanteras att de beslutande organen är fulltaliga så att tillfällig frånvaro för ordinarie ledamöter inte påverkar beslutsfattandet. Suppleanter är även till fördel vid jävssituationer. Suppleanter har också utsetts för fullmäktige i nästan alla kommuner.

Demokratiulredningen föreslår därför all del skall vara obligatoriskt att ha suppleanter för kommunfullmäktige. Fullmäktige bör som hittills be­stämma antalet suppleanter. De nuvarande bestämmelserna om antalet supp­leanter har enligt utredningens mening fungerat tillfredsställande och de kan därför behållas oförändrade. Suppleanter föreslås också vara obligatoriska för förbundsfullmäktige i kommunalförbund. För förbundsfullmäktige kan f n. inte utses suppleanter. Medlemskommunerna föreslås få frihel att i förbundsordningen besiämma hur mänga suppleanter som skall finnas och hur många suppleanter varje medlemskommun skall utse. Utredningen fö­reslår att samma regler för t, ex, inkallande och tjänstgöringsrält skall gälla för suppleanterna i förbundsfullmäktige som för suppleantema i övriga be­slutande kommunala organ. Eftersom redan enligt nuvarande bestämmelser suppleanter skall utses för landstingets ledamöler, skapas genom dessa för­slag enhetlighet för samtliga beslutande kommunala organ.

Om suppleanter har utsetts för kommunfullmäktige, måste enligt gällande regler minst två tredjedelar av ledamöierna vara närvarande för alt beslut skall kunna fattas. För beslutförhet i landsting krävs också att två tredjedelar

Prop.1975/76:187

83

av ledamöterna är närvarande. Enligt utredningen torde del vara sällsynt att en minoritet gör det omöjligt för det beslutande organet att fungera genom att utebli från ett sammanlräde. Utredningen anser dock att en for­mell garanti bör finnas mol en sädan obstruktion. Utredningen föreslår därför att för beslutförhet skall krävas alt fier än hälften av ledamötema i de be­slutande organen är närvarande.

För att klargöra innebörden av bestämmelserna om inkallande av supp­leanter och deras tjänstgöringsrätt föreslår utredningen en lagreglering av följande innehåll. Den nu gällande principen att valutslaget är avgörande för turordningen behålls. Valutslaget skall också vara avgörande för supp­leanternas tjänstgöringsrält. Ordinarie ledamot skall alltid ha företräde till tjänstgöring framför suppleant. Ledamot skall därför ha rätt att inträda, även om han inställer sig under pågående sammanträde, Della skall gälla oavsett om han har anmält hinder eller ej. Suppleant skall ijänslgöra under hela sammanträdet eller den del som återstår sedan han har inträtt. Vid jäv för ledamot eller tjänstgörande suppleant skall den jävige ha rätt att återinträda, sedan det ärende i vilket jäv föreligger har behandlats, 1 andra fall skall del inte vara tillåtet för ledamot och suppleant att tjänstgöra växelvis under ett och samma sammanträde.

Utredningen erinrar om att del har hävdats att suppleanter som inte tjänst­gör bör få rätt alt yttra sig på sammanträden, framställa yrkanden och anmäla reservation mot beslut. Syftet med en sådan ordning skulle vara att supp-leanluppdraget skulle göras mera meningsfullt, Demokratiulredningen anser att såväl principiella som praktiska skäl talar mol en sådan ordning. Gränsen mellan ordinarie ledamöter och suppleanter skulle suddas ut. Vidare skulle en förändrad ställning för suppleanter som inte tjänstgör förändra sammanträdesordningen. Effektiviteten i de beslutande organens samman­träden skulle försämras. Av dessa skäl anser utredningen att icke tjänst­görande suppleanters befogenheter inte bör utsträckas. En breddad repre­sentation kan och bör enklast åstadkommas genom ett ökat antal ledamöter i de beslutande organen. Tjänstgörande suppleant bör liksom hittills i princip ha samma befogenheter som ledamot.

De föreskrifter som kan behövas om formerna för anmälan av hinder och för inkallande av suppleant bör enligt utredningens mening kunna las in i arbetsordning för fullmäktige resp. landstinget.

4.3 Kommunallagsutredningen

Kommunallagsutredningen förklarar all vad utredningen om den kom­munala demokratin anför om tillämpningen av den regel om delegation av beslutanderätt från kommunfullmäktige eller landsting till styrelsen och övriga nämnder som kommunallagsutredningen föreslår i betänkandet En­hetlig kommunallag inle föranleder nägot förfaiiningsförslag. Föreskrifter om all landstingsmöten skall hållas med vissa intervaller bör enligt kom-

Prop.1975/76:187

84

munallagsutredningen inte tas in i lag. Sådana regler hör hemma i arbets­ordning. Utredningen anför vidare att förslaget om slopande av förvalt­ningsutskottets befogenhet att företräda landstinget mellan dess samman­träden tillgodoses genom att regeln om förvaltningsutskottets ställföreirä­darskap ulgår. Förvaltningsutskottet får därigenom i princip samma ställning och funktion som kommunstyrelsen. Om förvaltningsutskoitets ställföre­irädarskap upphör blir det, påpekar utredningen, nödvändigt att landstinget sammanträder oftare.

Utredningen anser att förslagen från utredningen om den kommunala demokratin angående molionsförfarandet bör leda till nya bestämmelser i lag. Därvid bör föreskrivas all motion bör beredas så att kommunfull­mäktige eller landstinget kan fatta beslut med anledning av motionen på sammanlräde som hålls inom ett år efter del att den har väckts. Det föreslås också att, om beredningen inte har avslutats inom ett år, skall vad som har förekommit i ärendet anmälas och redovisas för det beslutande organet. Kommunallagsutredningen framhåller alt sådana bestämmelser inte gör be­redningen absolut tidsbestämd och att de ger kommunfullmäktige möjlighel att styra beredningen av motionerna. Det förslås vidare en bestämmelse som ger kommunfullmäktige och landsting befogenhet att i samband med sädan anmälan skriva av motionen eller förklara den besvarad med vad som har redovisats.

Kommunallagsutredningen konstaterar att förslagen rörande suppleant­systemet föranleder ett fiertal beslämmelser i lag, 1 fråga om utformningen av dessa bestämmelser hänvisas till specialmotiveringen.

4.4. Remissyttranden

4,4,1 De beslutande organens ställning

Nästan alla landstingskommuner anser att de skäl som utredningen om den kommunala demokratin anför för sin rekommendation om tätare lands­tingsmöten är välgrundade. De stöder därför rekommendationen i princip. Hälften av landstingskommunerna anser emellertid att ett landstingsmöte varannan månad kan vara för mycket i små landstingskommuner eller att antalet successivt bör ökas så att partierna och förvaltningarna fär möjlighet all anpassa sig. Några länsstyrelser anför liknande synpunkter,

Uppsala läns landstingskommun påpekar att landstinget redan tillämpar ett syslem med oftare förekommande landstingsmöten. Erfarenheterna av delta har varil goda. Landstinget har avgjort ett avsevärt antal ärenden, vilka enligt den ordning som tillämpades tidigare skulle ha avgjorts av för­vallningsutskottet.

Nägra landstingskommuner, t. ex, Kronobergs. Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner, framhåller att det är svårt all generelll säga alt landstingsmöte skall hållas varannan månad, 1 mindre landstingskommuner

Prop.1975/76:187

85

kan det vara befogat med färre möten, Kristianstads läns landstingskommun menar att det är tillräckligt med ell landstingsmöte i kvartalet. Alvsborgs läns landstingskommun anser att antalet möten i viss mån måste anpassas till de lokala förhållandena. Jämtlands, Västernorrlands och Västerbottens läns landstingskommuner anser all antalet möten bör avgöras av det enskilda landstinget och att man successivt bör öka antalet. 1 första hand bör antalet möten ökas till fyra per år. Därefter bör antalet successivt ökas till sex per år så att partiorganisationerna och förvaltningsorganisationen hinner an­passa sig.

Även om fier landstingsmöten kommer till stånd kommer tyngdpunkten enligt Värmlands läns landstingskommun att ligga på det möte när budgeten skall fastställas. Norrbollens läns landstingskommun instämmer i att tätare landstingsmöten har ett värde ur demokratisk synpunkt. Men man menar också all detta hittills i Norrbotten har uppvägts av önskemålet om att begränsa landstingsledamöternas åksträckor och tidsåtgång.

Landstingsförbundet anser att del måste ankomma på varje landsting att självi avgöra hur ofla det är lämpligt att sammanträda. Förbundet framhåller också att en utveckling mot flera landstingsmöten måste vara knuten till landslingens behandling av viktiga sakfrågor. Om landstingen sammanträder utan att ha viktiga frågor all behandla, finns det risk att deras slällning försvagas. Hänsyn måste också enligt förbundet tas till kostnaderna för att hålla landstingsmöte och lill ledamöternas restider.

Med hänsyn till de praktiska problem, som dock uppkommer framför allt i Norriandslänen, är länsstyrelsen i Stockholms län något tveksam till att tvinga landslingen att hålla täta landstingsmöten, vilket enligt länsstyrel­sen blir den praktiska konsekvensen, om förvaltningsutskottets ställföre­irädarskap avskaffas.

Remissinstanserna delar demokratiutredningens allmänna uppfattning att de beslutande organens ledande roll i framtiden bör betonas och förstärkas,

1 del sammanhanget påpekar Skaraborgs läns landstingskommun att ut­redningen inte har närmare belyst kompetensfördelningen mellan lands-linget och de special reglerade nämnderna. Del framhålls att landstingets infiytande på denna sektor är begränsat, trots att den är dominerande och mycket kostnadskrävande. Med hänvisning till detta anser landstingskom­munen att denna kompetensfördelning bör övervägas ytteriigare,

Landsiingsförbundet och 75 landstingskommuner ansluter sig i princip lill demokratiutredningens förslag alt förvaltningsutskottets ställ­föreirädarskap skall slopas. Praktiskt taget samtliga betonar dock att detta på ett eller annat sätt måste knylas till en lämpligt avvägd delegation. Man menar att förslagel att slällföreträdarskapet skall slopas delvis är oför­enligt med förslaget att delegationsbestämmelserna skall tillämpas restrik­tivt. Förslaget all slällföreträdarskapet skall slopas tillstyrks också av so­cialdemokratiska kvinnoförbundet, centerns ungdomsförbund och KDS. Värm­lands läns landstingskommun stöder förslaget att slällföreträdarskapet slopas

Prop. 1975/76:187

86

under förutsättning att landstingsmötena sammanträder oftare. Länsstyrelsen i Gävleborgs län och statskontoret ger också uttryck för denna uppfattning,

Siockholms läns landstingskommun anser att utredningen anför goda skäl för sin ståndpunkt alt slällföreträdarskapet skall slopas. Utvecklingen i Stock­holms län visar att en övergång till tätare landstingsmöten medför att släll­företrädarskapet inte behöver utnyttjas. Även Hallands läns landstingskom­mun framhåller att slällföreträdarskapet har utnyttjats i begränsad omfatt­ning.

Del är väsentligt att landstingets beslut i så stor utsträckning som möjligt får en bred förankring, anför Landsiingsförbundet. En vidgad roll för lands­tinget bör också vitalisera debatten i landslingskommunala frågor bland både valda och väljare. Man bör också beakta, anser förbundet, det från kom­munaldemokratisk synpunkt viktiga förhållandet att alla partier som är fö­reträdda i landstinget inte är representerade i förvallningsutskottet. En nack­del med alt ställföreträdarskapet slopas är enligt förbundet att det kommer alt innebära en föriängd beslutsprocess.

Sju landstingskommuner och några länsstyrelser avstyrker förslaget att ställ­företrädarskapet skall slopas.

Östergötlands, Jönköpings, Kristianstads, Malmöhus, Kopparbergs. Väster­bottens och Norrbottens läns landstingskommuner menar att ställföreträdar­skapet är en förutsättning för en effektiv förvaltning. Om ställföreträdar­skapet slopas, blir följden en ökad byråkratisering. Beredningen av ärenden blir enligt dessa landstingskommuner mera tidskrävande. Vissa typer av ärenden kräver snabba avgöranden. Slutligen anser man att risken är stor all ett omfattande ddegationsförfarande tvingas fram som kan förändra praxis därhän att syftet med förslaget att ställföreträdarskapet skall slopas motverkas. Länsstyrelsen i Malmöhus län instämmer i stort sett i dessa syn­punkter.

KrIsUanslads, Västerbottens och Norrbottens läns landstingskominuner menar att ett ökal antal landstingsmöten kan innebära att ställföreträdarskapet inte utnyttjas på samma sätt som nu och alt det möjligen kan slopas med tiden. Länsstyrelserna i KrIsUanslads och Göteborgs och Bohus län redovisar samma uppfattning.

Norrbollens läns landstingskommun framhåller att de långa reseavstånden i länet medför svårigheter, om landstinget snabbi måsle fatta beslut. Ställ­företrädarskapet medger en effektiv handläggning av brådskande ärenden.

Demokratiutredningens strävan att lägga så stor beslutsvolym som möjligt på så hög förtroendemannanivå som möjligt medför enligt Östergötlands och Malmöhus läns landstingskommuner dåiiga arbetsförhållanden och mins­kad möjlighel för de förtroendevalda att styra utvecklingen. Eftersom för­valtningsutskottets ledamöter oftast också är landstingsledamöter, är ut­skotten lyhörda föratt ställföreträdarskapet inte utnyttjas i strid med lands­tingets önskemål.

Samtliga landstingskommuner och de fä länsstyrelser som behandlar ut­redningens rekommendation om restriktivitet när del gäller delegation

Prop. 1975/76:187

87

är tveksamma till om ett slopande av slällföreträdarskapet är förenligt med en sådan rekommendation,

Uppsala, Södermanlands, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands och Kopparbergs läns landstingskommuner ansluter sig från kommunalde­mokratiska utgångspunkter till förslagel att ställföreträdarskapet skall slopas. Förslagels positiva konsekvenser, alt offentligheten vidgas och att samtliga landstingsledamöter kan delta i behandlingen av flera ärenden, måsle vägas mot att effektiviteten minskas genom att beslutsgången föriängs och alt beslutsprocessen formaliseras. Dessa negativa konsekvenser av alt ställfö­reträdarskapet slopas bör enligt dessa remissinstanser kompenseras genom en lämpligt avvägd delegation. Delta kan ske utan all principen om vidgad demokrati och insyn eftersatts.

Södermantands, Östergötlands. Värmlands och Västmanlands läns lands­tingskommuner anser alt en bestämmelse om rätt för landstinget att delegera sin beslutanderätt bör ges en fiexibel utformning. De grundläggande prin­ciperna i uppgiftsfördelningen mellan beslutande och förvaltande organ bör inte ändras. Gränserna för delegationsrätten får som hittills dras upp i rätts­praxis. Flera länsstyrelser anför liknande synpunkter,

Demokratiulredningens uttalande att rätten till delegation bör begränsas till de ämnen som f n, anses kunna delegeras är oklart, framhåller ÄaraöoAgi läns landstingskommun. Slällföreträdarskapet har inneburit att delegation från landstinget lill förvaltningsutskottet knappast har förekommit i praktiken. Enligt Alvsborgs läns landstingskommun är det tveksamt om samma dele­gationsregel kan tillämpas i kommuner och landstingskommuner. Behovei är slörre i landstingskommunerna än i kommunerna.

Älvsborgs, Gävleborgs och Norrbottens läns landstingskommuner hävdar att det bör ankomma på varje landsting att bestämma när delegation skall fä förekomma. Därvid bör beaktas både kommunaldemokratiska synpunkter och effektivitetssynpunkter. De kommunaldemokratiska kraven bör tillgo­doses genom att en öppen redovisning sker av beslut i delegationsärenden. Liknande synpunkter anförs av länsslyrelsen i Västmanlands län.

Demokratiutredningens förslag innebär, noterar Jönköpings läns lands­tingskommun, att flera ärenden som i dag avgörs pä ett lägre plan måste tas upp av landstinget. Därmed reduceras det reella inflytandet för de för­troendevalda i nämnder, direktioner, samrådsgrupper och andra beredande organ. Landstingskommunen anser att del är väsentligt att nämndema kan fatta självständiga beslut i linje med de principer som landstinget har be­stämt.

Också i framtiden behövs enligt Landsiingsförbundei samt Kalmar och Västernorriands läns landstingskommuner starka förvallningsutskott för att landstingskommunerna skall kunna motsvara de krav och förväntningar som de ställs inför. Även med tätare landstingsmöten kommer det enligt Landstingsförbundet att vara nödvändigl all viktiga beslut kan fattas mellan landstingsmötena. Förbundet menar därför alt varje landsting självt bör

Prop.1975/76:187

88

fä avgöra i vilken omfattning delegation skall förekomma.

Även de länsstyrelser som tar upp ulredningens förslag i fråga om dele­gationsförfarandet är tveksamma. Länsstyrelsen I Malmöhus län anser alt, om man slopar ställföreträdarskapet och vill begränsa delegationsmöjlig-heterna utan en direkt lagreglering, kan det medföra att delegation används i långt slörre utsträckning än som har varit avsetl. Länsslyrelsen i Uppsala län anseratt inte bara beslul i rutinärenden måste kunna delegeras. Därutöver måste förvaltningsulskoltet kunna fatta beslut i ärenden som inte tål dröjs­mål,

Demokratiulredningens rekommendation att diskussionerna om de lång­siktiga frågorna bör ges ett ökat utrymme i de beslutande organens arbete har berörts av en minoritet av landstingskommuner, Östergötlands. Älvsborgs och Skaraborgs läns landstingskominuner anser all det kan finnas risk för att tillräcklig tid inte ägnas åt de slörre och mer principiella frågoma, om antalet ärenden som landstinget skall avgöra ökar. Enligt Jönköpings läns landstingskommun bör landstingets ställning stärkas när del gäller långsiktiga och övergripande frågor. Detta kan ske samtidigt som nämnderna ges möj­lighel alt avgöra en betydande andel av ärendena. Västernorriands och Jämt­lands läns landstingskommuner uppger att man under senare år har strävat efter att anordna regelbundet återkommande programdebatter om t. ex. lång­tidsbudgeten och andra planeringsfrågor. Ytteriigare några landstingskom­muner, t, ex, Kalmar, Skaraborgs och Värmlands läns landstingskommuner instämmer i utredningens rekommendation att de långsiktiga frågorna på ett naturiigt sätt bör inordnas i de beslutande organens arbete så alt de blir regelbundet återkommande inslag vid  landstingsmötena.

Nästan alla landstingskommuner tillstyrker, liksom Landstingsförbundet, sialskoniorel, centerns ungdomsförbund och socialdemokraiiska kvinnoförbun­det, demokratiulredningens förslag all den dubbla beredningen skall vara frivillig,

Blekinge, Malmöhus och Örebro läns landstingskommuner anser all utskotts­behandlingen är en relativt betydelselös dd av beslutsprocessen. En fördel är att de landstingskommuner som finner denna beredningsprocedur vär­defull fortfarande kan tillämpa den. Enligt Stockholms, Kalmar och Väst­manlands läns landstingskommuner är den beredning som sker inom par­tigrupperna minst lika väsentlig för en väl fungerande demokrati som be­redningen inom beredningsutskotten. Länsstyrelsen i Västmanlands län har samma uppfattning. Hallands läns landstingskommun påpekar all lands­tingskommunerna numera har breddat sin nämndorganisation och att detta medför att de fiesta landstingsledamöterna som ledamöter i någon nämnd nära följer beredningen.

Endast Kopparbergs läns landstingskommun avstyrker ulredningens förslag. Landstingskommunen menar att strävandena all fördjupa förtroendeman-nainflytandet främjas om den obligatoriska dubbla beredningen behålls,

Landsiingsförbundet påpekar att beredningsutskottets roll varierar i de olika landstingskommunerna. På en del håll är utskottsbehandlingen närmast en

Prop. 1975/76:187

89

formalitet. På andra håll har utskotten en viktig funktion i ärendenas sak­behandling. Avgörande för hur de enskilda landstingskommunerna ser på utskottsbehandlingen är ofta partigruppernas arbetsformer. Förbundet på­pekar att förvaltningsutskottens ställning i viss utsträckning förstärks, om den dubbla beredningen slopas. Eftersom flera landstingskommuner anser att den dubbla beredningen även i framtiden har en viktig funktion att fylla, bör varje landsting självi få la ställning lill frågan.

Kommunerna instämmer allmänt i vad demokratiulredningen anför om all fullmäktiges ställning bör stärkas. En slor majoritet äremellertid tveksam lill om detta kan åstadkommas genom att reglerna om delegation till-lämpas restriktivt. Framför allt reagerar man mol att utredningen rekom­menderar alt restriktivitet iakttas även när det gäller rutinärenden. De länsstyrelser som uttalar sig på denna punkt anser också att ulredningens rekommendation om delegationsrättens omfattning är alltför restriktiv.

Kommunerna anför flera skäl mot en alltför restriktiv tillämpning av delegationsinslilutet. De framhåller bl, a, att en sådan ordning skulle medföra att fullmäktiges sammanträden tyngs av mängder av småärenden, alt all­mänhetens intresse och massmediernas möjlighel till information minskar, att sammanträdena föriängs, alt ärendebehandlingen fördröjs, alt nämn­dernas inflytande minskar, att fullmäktige inte hinner ägna sig ät de stora långsikliga och principiella frågorna samt all fullmäktiges möjlighet att styra utvecklingen av verksamheten minskar. Del betonas vidare alt bl, a, kom­munernas skiftande storlek medför att del finns stora skillnader mellan olika kommuners behov av att utnyttja delegationsinslilutet. Därför bör varje fullmäktigeförsamling själv lä avgöra vilken omfattning delegations-förfarandet skall ha.

En stor majoritet bland kommunerna anser alt någon restriktivitet inle bör krävas i fråga om delegation i rutinärenden. Knappt hälften av kom­munerna menar att delegationsrätten inte bör begränsas snävare än vad som nu är fallet och alt bestämmelserna måsle vara flexibla. Alt delegation sker i rutinärenden behöver inle leda till någon ändring av den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna. Fullmäktige skall fortfarande falla alla beslul av viktigare finansiell eller principiell betydelse.

Ett fåtal kommuner anser att fullmäktige bör kunna delegera beslutan­derätt även i ärenden som inte kan karaktäriseras som rutinmässiga ärenden,

Jönköpings kommun vill inte acceptera demokratiutredningens lolkning av den delegationsregel som föreslås. Farhågoma för alt fullmäktiges ställ­ning kommer att urholkas är överdrivna. Fullmäktige beslutar ju om dele­gationens omfallning och kan därigenom bevaka kommunaldemokratiska synpunkter. Del påpekas också att delegationen kan förenas med villkor och att den kan återkallas, om det bedöms nödvändigl.

Fullmäktige bör enligt Lidingö kommun befrias från detaljbesluten. Arbetet i fullmäktige bör inriktas på "de strategiska besluten". Det är fullmäktiges kontrollfunktion som måste stärkas men kontrollfunktionen förutsätter inte att fullntäktige också fattar de formella besluten. Kommunen menar alt

Prop.1975/76:187

90

fullmäktige måste anta ett program för varje planeringsarbete, om det po­litiska målel för arbetet skall kunna anges i förväg. En systematisk upp­följning av tidigare planering och en redovisning inför bl.a. fullmäktige aren ofta försummad men mycket viktig förutsättning föratt beslutsfattarna skall kunna tillgodogöra sig erfarenheter inför nästa projekt. Ell beslul om ett större projekt bör därför, anser kommunen, innehålla direktiv om en sådan efterkontroll. När en anläggning har varit i bruk ett antal år bör det undersökas om de intentioner som angavs vid beslutstillfället har tillgo­dosetls. Enligt kommunen är det på detta sätl som fullmäktiges kontroll­funktioner bör utövas,

Stockholms kommun anser att en ddegationsregel bör införas. En sådan regel innebär att den beslutanderätt som kan överföras till nämnderna inte blir beroende av konkreta verkställighets- och förvaltningsuppdrag. Detta innebär ett avsleg från principen att beslutanderätten i kommunerna utövas av fullmäktige. För att oklarhet skall undvikas bör enligt kommunen dele­gationsregeln kompletteras med en beslämmelse om alt delegation endast kan avse ärenden av rutinmässig karaklär. 1 övrigt bör de principer som hittills har tillämpats fortfarande gälla. Den närmare gränsdragningen får överiämnas åt rättspraxis. Beslut av grundläggande eller generell natur bör givelvis liksom nu fattas av fullmäktige.

Med hänsyn dels lill de effekter som demokratiutredningen syftar till med sina förslag och rekommendationer, dels lill att de förtroendevaldas tid även i framtiden kommer att vara begränsad kan, anför Svenska kom­munförbundet, en begränsning av ddegationsinstitutei i förhällande till vad som hittills har tillämpats inte vara aktuell. Förbundet anser att det måste ankomma på fullmäktigeförsamlingarna alt från deras egen arbetssituation och andra speciella förhållanden avgöra i vilken ulsträckning de vill utnyttja delegationsinstitulel. Genom förstärkningen av kommunfullmäktiges roll och genom utvecklingen av planeringssystemen kan sannolikt de negativa effekterna av delegationen elimineras.

Knappt en fiärdedel av kommunerna tar upp demokratiutredningens re­kommendation att diskussioner om de långsiktiga frågorna bör ges ökat utrymtne i de beslutande organens arbete. Dessa kommuner instämmer i rekommendationen och betonar alt s. k, programdebatter bör bli ett na­turligt inslag i fullmäktiges arbete. Många kommuner anser att en restriktiv lillämpning av delegationsreglerna försvårar för fullmäktige all hinna med meningsfulla programdebatler.

Lidingö, Göteborgs och Örebro kommuner betonar att det är viktigt alt kommunfullmäktige kommer in i beslutsprocessen på ett tidigt stadium. Oftast kommer fullmäktiges beslut sist i en lång beslutsprocess. De reella möjlighelerna att på della stadium påverka ärendets utgång är ofta begrän­sade. Stora och viktiga frågor bör därför föras upp lill fullmäktige för prin­cipbehandling på ett tidigare stadium. Om kommunfullmäktige skall fä ett reellt inflytande, krävs alt nämndema utarbetar alternativa förslag till beslut, anför Västerviks kommun.

Prop.1975/76:187

91

Kommunförbundet anser all det är lämpligt all fullmäktige utan direkt koppling till årsbudgeten och andra långsikliga planeringsinstrument i större ulslräckning än f n, behandlar hur olika verksamhetsgrenar bör bedrivas och vilket resultat som bör eftersträvas. Kommunfullmäktiges arbetssätt har avgörande betydelse för om fullmäktige skall kunna lä den roll som eftersträvas. Kommunförbundet delar demokratiutredningens uppfattning alt detta kan ske genom att det i ett tidigt skede diskuteras vilken inriktning och omfattning en viss verksamhet bör ha och genom att diskussionerna leder till riktlinjer för de verkställande organens handläggning,

4,4,2 De beslutande organens arbetsformer

Ett fåtal remissinstanser är negativa till demokratiutredningens förslag i fråga om motioner i fullmäktige och landsting, Alla landstingskom­muner och nästan alla kommuner som berör förslagen är positiva. Svenska kommunjörbundei och Landsiingsförbundet lillslyrker också förslagen.

Botkyrka, Sollentuna, Sävsjö, Mariestads, Aivika, Säffle och Eda kommuner stöder inte utredningens förslag att motioner efter ett är skall kunna skrivas av från vidare handläggning utan sakbehandling. En sådan regel kan enligt dessa göra det möjligt för fullmäktige att på ett alltför enkelt sätt göra sig av med besvärliga motioner. Även länsslyrelsen i Blekinge län anser det tvek­samt om motioner skall kunna skrivas av. Ovanåkers kommun förordar att motion inte skall kunna skrivas av, om motionären motsätter sig att så sker, Sundbybergs kommun instämmer i princip i utredningens förslag men anser att motion skall kunna skrivas av endast pä förslag av kommun­styrelsen,

Sollentuna och Sävsjö kommuner anser att förslagel att motioner skall kun­na skrivas av innebär en klar begränsning av den nuvarande motionsrällen, eftersom det leder till att beredningstvånget för motioner upphör, 1 praktiken torde förslaget inte innebära någon förstärkning av motionärernas ställning, Västerås kommun anseratt det är fullt tillräckligt all alla obesvarade motioner en gång per är anmäls i fullmäktige,

Lidingö kommun uppger att kommunen har beslutat att alla motioner som innehåller förslag om ekonomiska insatser skall behandlas i budget­arbetet. Denna handläggningsordning kan göra det svårt att förverkliga utredningens förslag att alla motioner i princip skall vara besvarade inom ett år, Stockholms kommun uttalar all förslagel knappast kommer att få någon praktisk betydelse för kommunens del, eftersom del övervägande antalet motioner redan nu besvaras inom ett år.

Katrineholms, Mölndals och Bollnäs kommuner anser att tidsfristen ett år måsle betraktas som en maximigräns. Många motioner kan besvaras på betydligt kortare tid. En tidsfrist om två år föreslås av Halmstads kommun. Alltför kort tid kan innebära att motionen blir summariskt behandlad. Även länsstyrelsen i Västmanlands län påpekar alt tidsfristen kan vara svår att hålla

Prop.1975/76:187

92

särskilt när en motion kräver stora utredningar. 1 sådana fall bör det räcka alt utredningslägel redovisas. Då kan kommunfullmäktige pröva fördröj­ningen och eventuellt utfärda direktiv för det fortsalla arbetet,

Danderyds. Anika, FUipstads och Malungs kommuner anser alt någon tid inom vilken en motion skall besvaras inte bör anges i lag, I stället föreslår man att detta sker i arbetsordning för kommunfullmäktige. De regler som utredningen föreslår är i princip riktiga men alltför detaljerade, anför//ö/;wi?e, Hagfors och Säffle kommuner. Kommunerna bör själva kunna reglera för­farandet i arbetsordningar.

Nästan alla kommuner och landstingskornmuiier som berör demokra­tiulredningens förslag att ledaniöterna i de beslutande organen skall ha lill­gång till en interpellation. innan de lar ställning lill om den skall få framställas, och att reglerna om tid för avlämnande och besvarande av interpellation skall anges i arbetsordning är positiva till förslagen. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet tillstyrker också förslagen.

Burlövs och Strömsunds kommuner anser all interpellationerna bör sändas ut till ledamöterna två eller tre dagar före eller samtidigt med kungörelsen till sammanlrädet. Kungälvs kommun anser alt en tvingande regel om att interpellalioner skall vara skriftliga inte behövs, Å andra sidan föreslår yört-köpings, Nässjö och Degerfors kommuner all också interpellationssvaret skall tillhandahållas ledamöterna före sammanträdet och vara skriftligt. Enligt Tranås kommun bör skyldighet alt besvara interpellalioner införas,

Inlerpdlalionsinstitutet bör, anför Stenungsunds. Grums och[REDACTED_EFTERNAMN] kom­muner, regleras i lokala arbetsordningar. Även länsslyrelsen i Gävleborgs län är tveksam till om det behövs någon lagreglering.

När del gäller utredningens rekommendation alt en interpellation bör besvaras så snart som möjligt och senast på sammanträdet efler det alt den ställts anmärker Stockholms kommun att rekommendationen är orea­listisk. I Stockholm är det ofta svårt att hinna besvara en interpellation inom två månader, eftersom kommunfullmäktige är hårt belastade av be­slutsärenden.

En stor majoritet av de kommuner och landstingskommuner som tar upp institutet enkel fråga delar utredningens uppfattning att några beslämmelser i lag inie behövs och all del i arbetsordning lämpligen kan anges att enkel fråga skall vara skriftlig och avlämnas viss tid före ett sam­manträde. Landstingslorbundei har inte heller något att erinra,

Fjorion kommuner anser emellertid att även institutet enkel fråga för klar­hetens skull bör nämnas i kommunallagen, dock utan detaljreglering. Gäv­leborgs läns landstingskommun delar denna uppfaltning och förordar att lag­texten utformas så att varje landstingskommun själv kan avgöra om enkel fråga skall få förekornma eller inte.

Botkyrka. Jönköpings, Tomelilla och Kungsörs kommuner delar inte de­mokratiulredningens uppfattning att en enkel fråga skall behöva avges skrift­ligen viss tid före sammanträdel, Syftel rried inslilutet enkel fråga riskerar

Prop. 1975/76:187

93

att gå föriorat, om sådana regler införs.

En belydande majoritet av de remissinstanser som behandlar ulredningens förslag att kungörelse om sammanlräde skall anslås och sändas till ledamöierna senast en vecka före sammanträdet tillstyrker förslagel,

Landsiingsförbundei påpekar att förslaget innebär en förkortad kallelsetid för landstingsledamöterna. För landstingskansliernas del innebär det emel­lertid en fördel,om landstingen kommeratt sammanträda oftare. Förbundet tillstyrker därför förslaget.

Orusts och VUhelmina kommuner befarar alt rekommendationen all hand­lingama till sammanträdena bör sändas ut senasl en vecka före samman­lrädet kommeratt leda till att beslutsprocessen föriängs och att antalet extra ärenden vid fullmäktiges sammanträden ökar.

Växjö och Örebro kommuner saml Göteboigs och Bohus läns landstingskom­mun ifrågasätter om inte en tidsfrist för när handlingama lill ett sammanlräde skall sändas ut bör anges i lag, Å andra sidan menar Håbo och Stenungsunds kommuner all kungörelseförfarandel bör regleras av kommunema själva i arbetsordningar.

Danderyds, Mjölby och Lycksele kommuner anser att rekommendationen om när handlingarna bör sändas ut kan medföra praktiska svårigheler. Det gäller t, ex, hur utskrifter och justeringar av protokoll skall kunna hinnas med. Mjölby kommun påpekar alt ärendenas beredningstid kommer all öka, specielll när flera nämnder deltar i beredningen. Trelleborgs kommun av­styrker rekommendationen av tryckeritekniska skäl och menar att del vä­sentliga är att kungörelsen införs i tidningarna en vecka före sammanlrädet och att den innehåller uppgift om vilka ärenden som skall behandlas, Kristen demokratisk samling anser att del inte är tillräckligt all beslutsunderlaget sänds ut en vecka före sammanlrädet.

Demokratiutredningens rekommendation att kungörelseannonserna i tid­ningarna skall innehålla en förteckning över de ärenden som skall behandlas har kommenterats av relativt få remissinsianser. De flesta av dem som yttrar sig har dock inte något att erinra mot rekommendationen,

Vallentuna, Laholms och Örebro kommuner anser att del är befogat att det i en ny kommunallag föreskrivs alt annonsen skall innehålla en ären­deförteckning, medan ett tiotal kommuner anser att det inle går att ge någon generell rekommendation. Dessa kommuner anser alt varje kommun själv bör lä avgöra om den vill ta in en ärendeförieckning i annonsen. Götene, Herrljunga. Tranemooch Årjängs kommuner anser all annonseringskostnaden kan bli relativt hög, om hela föredragningslistan skall tas med för de mindre kommuner som ligger mellan olika tidningars spridningsområde. Denna kostnad måste avvägas mol kostnaden för annan inforniation.

Några remissinstanser, bl.a, Västernorriands läns landstingskommun och Botkyrka, Sigtuna, Kungälvs. Vansbro och Umeå kommuner, anser att det för att stimulera allmänheiens intresse kan vara lämpligt med någon form

Prop.1975/76:187

94

av populärsamtTianställning i annonsform om de viktigaste och mest kon­troversiella ärendena.

Kommunallagsutredningen föreslår i sitt förslag lill enhetlig kommunallag alt uppgift om lid och plats för sammanträdel skall minst en vecka före sammanträdet införas i samtliga ortstidningar som har en spridning av någon betydenhet. Samtidigt föreslås att rätten för en minoritet att fä till stånd annonsering i viss tidning slopas.

Demokratiulredningen anser sig inte kunna la ställning lill de förslag i fräga om kungörelseannonseringen som framlagts. Kostnaderna för kungö­relseannonseringen måste avvägas mot kostnaderna för att tillgodose andra kommunala informationsbehov. Innebörden av uttrycket "spridning av nå­gon betydenhet" bör klargöras. De nuvarande bestämmelserna om rätt för en minoritet inom det beslutande organet att få lill slånd annonsering i viss tidning har enligt demokratiulredningen fungerat tillfredsställande, Till-lämpningen av dessa beslämmelser bör belysas ytterligare, innan bestäm­melserna ändras.

Ett fåtal remissinsianser har yttrat sig över demokratiulredningens syn­punkter på kungörelseannonseringens omfattiiing och minoritelsskyddet vid beslut om annonsering i vissa tidningar,

Stockholms. Östergötlands och Skaraborgs läns landstingskommuner samt Norrköpings, Vimmerby, Munkedalsoch Götene komnninerdelar utredningens uppfattning att innebörden av uttrycket "ortstidning som har en spridning av någon betydenhet" är oklart. De förutsätter att de hittillsvarande be­stämmelserna behålls i avvaktan på fortsatt utredning. Norrköpings, Mun­kedals och Götene kommuner anser också att den nuvarande regeln att en tredjedel av ledamöterna i det beslutande organei kan kräva annonsering i viss tidning har fungerat bra. Denna regel bör därför behållas.

4.4,3 Suppleanter Jör fullmäktige och landstingsledamöter

Förslaget all suppleanter skall vara obligatoriska även i kommunfullmäk­tige och förbundsfullmäktige tillstyrks av Svenska kommunförbundei. Lands­tingslorbundei och så gott som alla övriga remissinsianser som yttrar sig på denna punkt. Endast länsslyrelsen I Stockholms län ställer sig direkt av­visande lill förslagel.

Sotenäs och Säffie kommuner menar alt förslaget har marginell betydelse, eftersom nästan alla kommuner redan har infört suppleanter för kommun­fullmäktige, .Sotenäs kommun anser därför att ett obligatorium är onödigt, Samma uppfattning redovisas av Haninge kommun.

I tjänstemannayttrandena från Stockholms kommun konstaleras att de­mokratiutredningens förslag om ett obligatoriskt suppleantsystem innebär en väsentlig rubbning av de traditionella arbetsformerna hos kommunfull-ntäklige i Stockholiri och att ett betydande administrativt merarbete blir

Prop.1975/76:187

95

oundvikligt. En knapp majoritet i kommunfullmäktige stöder förslaget, me­dan minoriteten avstyrker detsamma. Länsstyrelsen i Stockholms län anser alt kommunerna själva skall fatta beslut om suppleantsystemet i kommun­fullmäktige. Med hänvisning till lokalmässiga hänsyn avstyrker länsstyrelsen utredningens förslag om ett obligatoriskt suppleantsyslem.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser all suppleanter i förbundsfullmäklige inte bör vara obligatoriska. Om suppleanter införs, kan de beslutande för­samlingarna i kommunalförbunden bli alllför stora. Länsstyrelsen anser där­för att man endast bör öppna möjlighet för kommunalförbunden att utse suppleanter.

I fråga om förslaget att för b e s 1 u t f ö r h e t i landsting och fullmäktige skall krävas endast att mer än hälften av ledamöterna är närvarande är remissbilden splittrad. Något mer än hälften av remissinstanserna avstyrker förslaget. De klart flesta av de landstingskommuner och hälften av de kom­munersom tar upp frägan avstyrker liksom kammarkollegiet förslagel. Lands­tingsförbundet ansluler sig däremot till förslaget,

HaUands och Skaraborgs läns landstingskommuner samt Halmstads. Borås, Skövde, Lidköpings, Kumla, Örebro och Malungs kommuner menar att den nuvarande regeln för landstingen och för fullmäktige i kommuner med suppleanter inte har medfört olägenheter. Man anser inte att risken för ob­struktion utgör en tillräcklig grund för att beslutsförhetskravet skall sänkas. Länsstyrelserna i Hallands och Gävleborgs län delar denna uppfallning, Ble­kinge läns landstingskommun samt Linköpings. Kungälvs och Umeå kommuner finner det angeläget att reglema är utformade så all största möjliga anlal ledamöler tvingas delta i sammanträdena,

Stockholms läns landstingskommun avstyrker ändringen av beslutsförhets­kravet. Utredningens förslag innebär enligt landstingskommunen att del inte blir möjligt att i arbetsordning föreskriva visst närvaroantal vid be­svarande av interpellalioner och enkla frågor. Detta rimmar illa med vad utredningen föreslår för att stärka medborgarinflytandet över den kommu­nala förvaltningen. En översyn av ulredningens förslag i denna del föreslås därför.

Södermanlands läns landstingskommun anser att risken för obstruktion vis­serligen är ytterst liten men att den föreslagna ändringen ändå är motiverad närmast som en formell garanti, Tranås kommun är av samma uppfattning.

Utredningens förslag om suppleanternas tjänstgöringsrält berörs av relativt få remissinstanser. Bara någon enstaka remissinstans har något att erinra rnot förslagen.

Svenska kommunförbundet, som i princip tillstyrker förslaget, förutsätter att det klart skall framgå av lagreglerna alt en ledamot som har lämnat sammanlrädet och ersatts av suppleant, inte kan återinträda - bortsett från det fallet att ledamoten har avträtt från vissl ärendes behandling på grund av jäv.

Prop.1975/76:187

96

Några remissinstanser, bl, a. Stockholms läns landstingskommun och Ny­köpings och Kalmar kommuner, anser alt de föreslagna reglerna inte är en­tydiga. Bestämmelsen om att ledamot, även om han har anmäll förhinder och suppleant efter kallelse har inställt sig lill sammanträdet, skall ha rätt att inträda under pågående sammanträde, kan öppna möjligheter till väx-elljänstgöring som enligt vad utredningen anför inte skall vara tillåten.

Stockholms läns landsUngskommun påpekar att något olika syslem kan till-lämpas beiräffande suppleanternas tjänstgöring i kommuner och lands­tingskommuner, 1 kommunerna är suppleanterna ofta närvarande och får viss ersättning även när de inle tjänstgör, medan suppleanterna för lands­tingsledamöterna inställersig till sammanträde endast närde kallas till tjänst­göring. Man bör ha möjlighet till lokal uiformning av lämpliga regler be­roende på vilket system som används. Enligt arbetsordningen för Stockholms läns landsting skall suppleant som före landstingsmötet inkallas till tjänst­göring tjänstgöra från mötets början till dess slut. Uppkommer under mötet hinder för ledamot att vidare dellaga och kallas suppleant med anledning härav, skall suppleanten tjänstgöra till mötets slut. Reglerna är utformade för undvikande av växeltjänstgöring, 1 förvallningsutskottet och övriga nämnder tillämpas andra regler, beroende på att suppleanterna regelmässigt är närvarande vid dessa organs sammanträden. Landstingskommunen fö­reslår att demokratiutredningens förslag på denna punkt ses över. Även Norrköpings kommun anser att det i arbetsordning bör kunna regleras hur man skall förfara nären ordinarie ledamot skall inträda i stället för en tjänst­görande suppleant. Det bör t, ex, kunna föreskrivas att en ledamot, som kommer till sammanträdet sedan deita har bonat, har alt hos ordföranden anmäla sin ankomst. Anmälan skall ske sedan behandlingen av då pågående ärende avslutats. Genom denna anmälan skall ledamoten anses inträda i tjänstgöring,

Karlstads kommun stöder förslaget om ovillkorlig tjänstgöringsrält för le­damot men anser alt valutslaget skall vara avgörande även för turordningen mellan suppleanterna,

Södertälje, Linköpings, Lunds och Örebro kommuner påpekar alt utred­ningens förslag inte löser problemet alt suppleanternas tjänstgöring är bun­den till den valkrets i vilken resp. suppleant har valts. Enligt dessa kommuner bör en lagändring övervägas på denna punkt. Om kommunen är indelad i flera valkretsar, bör en ordinarie ledamot kunna ersättas med suppleant från samma parti, även om denne har valts i en annan valkrets.

De flesia av de ganska få remissinstanser som går in på frågan om s u p p -leanlernas befogenheter delar demokratiutredningens uppfalt­ning att någon ändring inle bör göras på denna punkt,

Norrköpings, Parlille, Härryda, Skara, Karlsborgs, Örebo, Västerås, Bodens och Överkalix kommuner anser emellertid att även suppleanter som inte tjänstgör bör ha yttranderätt. Delta är en förutsättning för all suppleant­uppdraget skall bli meningsfullt, Höörs. Mölndals och Malungs komnniner menar att en inle tjänstgörande suppleant bör ha yttranderätt när ett svar

Prop. 1975/76:187

97

lämnas på en interpellation som han har ställt vid ett föregående samman­träde. Enligt Höörs kommun skall motsvarande gälla när motion behandlas. Hällefors kommun menar att fullmäktige genom majoritetsbeslut bör kunna utöka ej tjänstgörande suppleants rättigheter.

Inte ens en tjänstgörande suppleant bör kunna väcka motion, anför Upp­sala läns landstingskommun och länsstyrelsen i Uppsala län.

Utredningens rekommendation att fullmäktige och landstinget i arbets­ordning skall kunna ge föreskrifter om formerna för anmälan av hinder och om inkallande av suppleant har föranlett kommentarer från ganska få remissinstanser. De fiesta som yttrar sig instämmer med utredningen, Vimmerby kommun anser dock att dessa frågor bör regleras i lag.

5 Nämnderna

5.1 Nuvarande förhållanden

5.1.1 Nämndorganisationen

I det dagliga arbetet i kommunerna och landstingskommunerna spelar nämnderna den dominerande rollen. Nämndorganisationen har utvecklats och förändrats under de senasle åren. Detta har aktualiserat frågor om hur medborgarnas och de förtroendevaldas möjligheter till information och på­verkan skall kunna förbättras i olika organisationstyper. Ett annat väsentligt problem som uppmärksammats är det kraftigt minskade antalet förtroen­deuppdrag. I det sammanhanget har diskuterats bl. a. om antalet nämnder eller antalet ledamöler i nämnderna bör utökas och om suppleanter bör vara obligatoriska i alla nämnder.

Enligt kommunallagstiftningen skall beredning, verkställighet och för­valtning skötas av kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet och övriga nämnder ( 4 och 19 S S KL, 4 och 20 S S KLS, 5 och 30 S S LL), 1 varje kommun och varje landstingskommun skall det finnas en kommunstyrelse resp. ett förvaltningsutskott och vissa andra nämnder som föreskrivs i spe­cialförfattningar. 1 vissa fall kan även kommunstyrelsen och förvaltnings­utskottet svara för special reglerade uppgifter. Kommun och landstingskom­mun får tillsätta de ytteriigare nämnder som behövs (44 S KL, 49 SKLS, 54 S LL),

Kommunstyrelsen och förvallningsutskottet är de centrala styrelseorganen med uppgifter som i vissa avseenden sträcker sig över hela det kommunala verksamhetsområdet. Till deras uppgifter hör enligt 30 S KL, 30 S KLS och 41 S LL alt: samordna och leda den totala verksamheten, övervaka andra nämnders verksamhet, svara för kommunens resp, landstingskommunens ekonomiska förvaltning, bereda ärenden som skall avgöras av fullmäktige resp, landstinget, verkställa fullmäktiges resp.

7 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

98

landstingets beslut och besluta i ärenden som har överiätits från fullmäktige resp. landstinget. 1 Stockholms kommun ankommer den ekonomiska för­valtningen enligt 47 S KLS på drätselnämnden. Sådan nämnd får inrättas även i andra kommuner men den möjligheten utnyttjas numera inte. 1 landstingskommunerna har förvaltningsutskotten, genom det s. k. ställfö-reträdareskapet vilket har beskrivits i del föregående, en starkare ställning än vad kommunstyrelsen har i kommunerna. Avsikten är att förvaltnings­utskottet skall i stor ulsträckning kunna ersätta landstinget mellan dettas sammanträden.

Kommunfullmäktige bestämmer enligt 31 S KL antalet ledamöter i kom­munstyrelsen. Antalet fär inte understiga fem. Mandattiden är tre är (33 S)-Bland ledamöterna utser kommunfullmäktige en ordförande och en vice ordförande (34 S)- Motsvarande gäller enligt 42, 44 och 45 SS LL för lands­tingskommun. För Stockholms kommun gällerenligt 31, 33 och 34 SS KLS i stort sett samma regler. En väsentlig avvikelse är dock att mandattiden är bara ett år.

Nämnder som tillsätts med stöd av enbart KL, KLS eller LL är fakultativa, dvs. de kan inrättas om det behövs. Beträffande dessa nämnder har de beslutande organen frihet att bestämma arbetsuppgifterna, 1 övrigt gäller för dessa nämnder samma regler som för kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet med undanlag för reglerna om antal ledamöter, mandattid, suppleanter och presidium (45 S KL, 51 S KLS, 54 S LL).

Nämnder som tillsätts enligt speciallagstiftning är vanligen obligatoriska i kommunerna. Det innebär att man måste inrätta särskilda nämnder för ifrågavarande uppgifter, I landstingskommunerna är dessa nämnder obligatoriska endast som funktion. Särskilda nämnder behöver alltså inte inrättas utan uppgifter kan läggas på förvaltningsutskottet eller annan redan inrättad nämnd. Exempel på en sådan ordning finns också för kommunernas del. Till följd av hänvisningar i specialförfattningama till KL, KLS eller LL gäller i fråga om organisation, arbetsformer m, m. i allmänhet samma regler för de särskilt inrättade specialreglerade nämnderna som för kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet.

De specialreglerade nämnderna handhar inte enbart verkställighet och förvaltning. De har enligt speciallagstiftningen egna befogenheter på om­råden där fullmäktige och landstinget inte kan ingripa. De beslutande or­ganen utövar infiytande på verksamheten i-de specialreglerade nämndema genom sin rätt att utse ledamöter och genom att bevilja anslag. Men de kan självfallet inte inskränka anslagen på ett sådant sätt att verksamheten för en specialreglerad nämnd förhindras.

För kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet skall enligt 34 S KL, 34 S KLS och 45 S LL utses en ordförande och en vice ordförande. Endast

Prop. 1975/76:187

99

ledamot i styrelsen resp. utskottet kan utses och uppdraget som ordförande eller vice ordförande skall avse samma tid som ledamotsvalet. Motsvarande gäller för fiertalet specialreglerade nämnder, Däremoi kan kommunfullmäk­tige resp, landstinget utse flera vice ordförande i de kommunallagsreglerade nämnderna. De nyss nämnda bestämmelserna i kommunallagarna gäller nämligen inte för dessa nämnder.

De beslutande organen kan dessutom tillsätta tillfälliga beredningar eller kommiltéer. Dessa tillsätts ofta för alt utreda någon speciell fräga. De kan inte ha förvaltande eller verkställande uppgifter. De är inte närmare reglerade i kommunallagarna. Vid sidan av de centrala nämndema finns i landstingskommunerna vanligen lokala organ eller distriktsorgan för spe­cialreglerad verksamhet. Som exempel kan nämnas sjukhusdirektioner.

Numera finns suppleanter i fiertalet nämnder i både kommunerna och landstingskommunerna. Antalet suppleantuppdrag har ökat kraftigt. Suppleanterna i kommunstyrelse och förvallningsutskott utses av de be­slutande organen som också bestämmer antalet (31 S KL, 33 S KLS, 42 S LL). Suppleanterna kan utses antingen proportionellt eller genom majori­tetsval. Om valet inte sker proportionellt skall ordningen för suppleanternas inkallande till tjänstgöring bestämmas genom ett särskilt beslut i samband med valet. Mandattiden för suppleanterna är liksom för de ordinarie le­damötema tre år. (33 S KL, 44 S LL). Enligt 33 S KLS är mandattiden i Stockholms kommun bara ett år.

För övriga nämnder gäller i stort sell samma regler som för kommun­styrelsen och förvaltningsutskottet. Några avvikelser finns emellertid. De beslutande organen har frihet att själva besluta om mandattiden i de kom­munallagsreglerade nämnderna. Det är inle obligatoriskt att utse suppleanter i dessa nämnder (45 SKL, 51 S KLS, 54 S LL).

En tjänstgörande suppleant har samma ställning som den ordinarie le­damot som han ersätter. Suppleant som inle tjänstgör- har rätt alt vara när­varande vid sammanträde och skall alltid underrättas om tid och plats för delta (36 S KL, 51 S KLS. 47 S LL). Kalldseförfarandet för suppleantema är inte lagreglerat. I Stockholms kommun har suppleant för ledamot i kom­munstyrelsen rätt att närvara bara om han skall tjänstgöra. Suppleant som inle tjänstgör har inte formellt yttranderätt. Men genom särskilt beslut med enkel majoritet kan nämnden medge detta tillfälligt eller tills vidare. De beslutande organen kan också föreskrivas yttranderätt i reglemente för nämnden. Om suppleanterna har lätt yttranderätt fär de della i överiägg­ningen men inte framställa yrkande eller förslag. De lår inte heller delta i besluten eller reservera sig mol besluten.

Kommunsammanläggningarna har totalt sett kraftigt minskat antalet nämnder och förtroendeuppdrag. Dessutom började i slutet av 1960-talet strävanden mot en ökad centralisering och rationalisering inom nämndorganisationen att framträda starkare. Detta motiverades ofla av att

Prop.1975/76:187

100

arbetet skulle bli effektivare genom en bättre samordning av verksamheien.

Del mest framträdande exemplet är att man har inrättat sociala central­nämnder (lagen, 1970:296, om social centralnämnd m. m). Till dessa nämn­der har de tidigare socialnämndernas, barnavårdsnämndernas och nykter­hetsnämndernas funktioner överförts. Ett motiv för detta var att en bättre administrativ samordning var nödvändig. Ett annat skäl var att en ny social behandlingsmetod hade vuxit fram, genom vilken individens lotala värd­behov skulle kunna tillgodoses bättre. Ca 90 % av kommunema hade år 1974 inrättat en social centralnämnd, Lagen öppnar även möjlighet att inrätta sociala distriktsnämnder, som i centralnämndens ställe handlägger frågor som gäller enskilda personer. Denna möjlighet hade år 1974 utnyttjats av endast ett tjugotal kommuner. De fiesta av dessa kommuner hade inrättat två eller tre distriktsnämnder.

Även på andra sektorer än den sociala har nämnder förts samman. Ex­empel på detta är idrotts- och ungdomsnämnder, biblioteksslyrelser och kulturnämnder samt civilförsvarsnämnder och brandstyrelser. Tidigare var det vanligt att man för större byggnadsprojekt tillsatte särskilda byggnads­kommittéer. 1 expansiva kommuner kunde de bli många. Numera har ca 85 96 av landets kommuner endast en central byggnadskommitté för att sköta kommunens samtliga byggnadsprojkel. Ett annat uttryck för centra­liseringen är den allt starkare slällning som kommunstyrelsen har fått.

De olika nämndernas verksamhet griper ofta in i och kompletterar va­randra. Ett mera regelbundet och systematiskt samarbete mellan nämnder har börjat utvecklas på många håll. Samverkan sker både i grupper som arbetar fortlöpande och i samarbelsgrupper som tillsätts för särskilda projekt. På många håll används s. k. projektorganisation. Det innebäratt mantillfälligt bildar en organisation som är anpassad till arbetsuppgifter av en­gångskaraktär. Avsikten är att skapa möjlighet till bättre samordning av övergripande och utvecklingsinriktade arbetsuppgifter,

1 många kommuner har man under senare år börjat inrätta olika typer av lokala organ. Som förut nämnts öppnades möjligheten att inrätta sociala distrikisnämnder genom en ny lagstiftning år 1970.1 början av 1970-talel började även vissa kommuner inrätta kommundelsråd med övergri­pande beredande uppgifter. Dessas verksamhet begränsas till ett bestämt geografiskt område. Kommundelsråden har i de fiesta fall inrättats i samband med kommunsammanläggningar, 1 andra kommuner har man försöksvis inrättat s. k. institutionsstyrelser.

På landstingssidan har specialiseringen på nämnder inte varit så stark och börjat senare än i kommunerna. Landstingskommunerna började tidigt tillsätta direktioner eller lokala styrelser för olika inslilulioner, t. ex. för sjuk­hus och folkhögskolor. På central nivå utgjordes däremot nämndorgani­sationen praktiskt taget ända fram till 1960-ialets mitt av förvaltningsut-

Prop.1975/76:187

101

skottet ensamt. Senare blev det vanligare, särskilt i de slörre landstingskom­munerna, att man övergick till en organisation med frislående hälso- och sjukvårdsstyrelse. Många landstingskommuner har dessutom inrättat cen­trala nämnder för mindre verksamhetsområden och specialfunktioner. En­dast en fjärdedel av landstingskommunerna har kvar de lokala direktionerna för enskilda institutioner. De övriga har som regel i stället indelat lands­tingskommunen i distrikt och slagit samman de lokala organen till en di­rektion för varje distrikt. Vissa har gått ännu längre och lagt direktionerna direkt under hälso- och sjukvårdsstyrelsen.

5.1.2 Beslutsprocessen i nämnderna

De förtroendevaldas roll i beslutsprocessen har ändrats betydligt under de senasle årtiondena. Tidigare svarade de förtroendevalda för både be­redning, beslut och verkställighet. Numera har de stegvis överiämnat be­rednings- och verkställighetsuppgifterna lill tjänstemän. De deltar i mindre ulslräckning än tidigare i hela beslutsprocessen, 1 större utsträckning dele­geras uppgifter av rutinkaraktär lill tjänstemän. Della innebär svårigheter för de förtroendevalda att lå en samlad överblick över verksamheien och alt leda och kontrollera den. För alt möta dessa problem har partierna i många kommuner och landstingskommuner valt att låta någon eller några förtroendevalda arbeta på heltid som politiker.

Det starkt växande antalet ärenden har inneburit att formerna för be­slutsfattandet i nämnderna har förändrats. Del har blivit vanligare att nämn­derna delegerar viss del av sin beslutanderätt. Under senare år har detta utsträckts till allt fier och större ärendegrupper. I stor ulsträckning har tjäns­temän lätt beslutanderätt genom delegation. Särskill i större kommuner och landstingskommuner tillämpas denna ordning för behandling av ru­tinärenden. Syftet har varit att öka effektiviteten i administrationen.

Enligt 43 S KL kan kommunfullmäktige i reglemente för kommunsty­relsen bestämma att styrelsen får uppdra åt avdelning bestående av ledamöler eller suppleanter i styrelsen, ål enskild ledamot eller suppleant eller ål tjäns­teman alt besluta på nämndens vägnar i vissa grupper av ärenden. Generell delegation är inte tillåten. Det är inte heller möjligt att delegera till förtroendevald och tjänsteman i förening eller till fiera tjänstemän i förening. Delegaten kan inte genom s, k, vidaredelegation i sin tur överföra beslut­anderätten till någon annan. Kommunstyrelsen kan återkalla delegationen när den så önskar. Av förarbetena framgår att delegation främst är avsedd att användas i ärenden av rutinmässig karaktär (prop. 1953:210 s. 120). Ut­tryckligt undantagna från delegation är framställningar och yttranden till kommunfullmäktige. Beslut som har fattats på grund av delegation skall anmälas vid styrelsens nästa sammanträde.

Motsvarande delegationsmöjligheter för annan kommunallagsreglerad nämnd ges i 45 S KL. För de specialreglerade nämndernas del regleras dele-

Prop. 1975/76:187

102

gationsinstitutet antingen genom hänvisningar till 45 S KL eller genom sär­skilda bestämmelser med i allmänhet samma sakliga innehåll.

Bestämmelser motsvarande 43 och 45 SS KL finns i 48 S och 51 S 2 mom, KLS samt i 52 och 54 SS LL, Något undantag i fråga om yttrande till lands­tinget finns inte i LL:s delegationsbestämmelser. Vidare lär avdelning av förvaltningsutskottet ges samma befogenhet som utskottet att uppdra ål annan att fatta beslut.

Svenska kommunförbundet har utarbetat förslag till normalreglemente för kommunstyrelser. Detta normalförslag har helt eller till stora delar an­tagits av fiertalet kommuner. Uppräkningen av ddegeringsbara ärenden i normalförslaget upptar huvudsakligen löpande rutinärenden. Ärendegrup­perna är tämligen skarpt avgränsade.

Beredningsförfarandet i kommunerna och landstingskommu­nerna har förändrats under senare år. Antalet anställda tjänstemän har ökat kraftigt. Remissförfarandet mellan nämnderna har utvecklats. På många håll är remiss till sammanslutningar utanför den kommunala organisationen vanlig.

Långtidsbudgeten och det åriiga budgetarbetet aren beredningsprocess som har fått allt större betydelse för medborgarna och de förtroendevalda. Bud­geten har från demokratisk synpunkt blivit ett av de viktigaste ärendena som bereds under året. Arbetet med budgetförslaget berör alla delar av den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Förtroendevalda från alja nämnder deltar. Här kommer även detaljkraven fram.

Genom att frågorna ofta är konkreta och besluten snabbt får genomslag finns det förutsättningar för att de skall väcka intresse bland medborgama. Ett hinder är emellertid att det i regel är svårt all redovisa budgetunderlag och beslut på ett lättillgängligt sätt. Intresset kan även begränsas av att en stor del av innehållet i budgeten inte är möjligt att påverka. Del är intecknat av verksamhet som kommunen är ålagd att bedriva och av sådant som är en följd av tidigare långsiktigt verkande beslul. De demokratiska frågorna kring den ekonomiska långtidsplaneringen har ett direkl samband med de övriga planeringsfrågorna och resonemangen om dessa utvecklas i det avsnitl som speciellt tar upp dessa frågor.

5.2 Utredningen om den kommunala demokratin

5.2.1 Nämndorganisationen

Demokratiulredningen framhåller att de politiska partierna genom de olika förtroendeuppdragen kan kanalisera medborgarnas krav och önskningar. Förtroendeuppdragen möjliggör ett informationsutbyte och stimulerar det politiska arbetet i partiernas lokala organisationer.

Det finns enligt utredningen en rad frågor när det gäller nämndernas organisation och de förtroendevaldas arbete i nämnderna som är väsentliga

Prop. 1975/76:187

103

från demokratisk synpunkt, Uiredningen tar upp bl, a, del minskade antalet förtroendeuppdrag, ddegationsförfarandel och vissa detaljer i berednings­processen, speciellt i budgetarbetet.

Genom att flera medborgare engageras i nämndarbeiet kan enligt utred­ningen fiera önskemål tillgodoses. Fler kommuninvånare kan delta i kom-munalpolitiskt arbeie. Representationen kan breddas till att omfatta fier medborgargmpper. Medborgare utan tidigare erfarenhet av förtroendeupp­drag ges möjlighet att stegvis komma in i det kommunala arbetet. Större möjligheter skapas att få en ökad representation från olika delar av kom­munen eller landstingskommunen. Småpartiernas möjligheter att bli repre­senterade i nämnderna förbättras,

Demokratiulredningen anser att det är önskvärt att så många medborgare som möjligt engageras i samhällsarbetet. Detta önskemål måsle emellertid vägas mot en rad delvis motsatta krav. Nämnderna får inte bli så stora att ett effektivt arbete blir omöjligt, Alla ledamöler måsle ha ett reellt in­flytande och meningsfulla arbetsuppgifter.

Utredningen rekommenderar att man när sammanläggningar av nämnder övervägs låter önskemålet att antalet förtroendeuppdrag inle skall minska väga tyngre än tidigare. Utredningen anser att kommunerna och lands­tingskommunerna på sikt bör överväga alt inrätta fler nämnder och all antalet ledamöter bör höjas i de nämnder som har få ledamöler.

Enligt demokratiutredningens förslag skall en andre vice ord­förande   kunna utses för kommunstyrelsen och förvaltningsulskoltet.

Utredningen föreslår att det föreskrivs att suppleanter skall finnas i alla kommunala och landstingskommunala nämnder. Det innebär alt den regel som gäller för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet görs till­lämplig även för övriga nämnder. Dessutom anser demokratiulredningen att det normalt bör finnas lika många suppleanter som ordinarie ledamöter i nämndema. Uiredningen anser dock alt frihet bör lämnas all efter lokala förhållanden beslula om antalet suppleanter, Föratt oklarhet skall undvikas föreslår utredningen att det föreskrivs alt suppleant alltid skall inkallas vid förfall lör ordinarie ledamot. De regler om suppleanternas tjänstgöringsrält som enligt utredningens förslag skall gälla förde beslutande organen föreslås gälla också för nämnderna. Utredningen anser att nämndsuppleant som inte tjänstgör bör ha yttranderätt. Men eftersom nämndernas storlek och arbetsuppgifter varierar avsevärt, föreslås ingen lagreglering på denna punkt.

5,2,2 Beslutsprocessen i n

ä

mnderna

När det gäller omfattningen av delegationsförfarandet konstaterar demo­kratiulredningen att önskemålen om vidgat infiytande för förtroendevalda och medborgare kan stå i motsatsställning till kraven på en effektiv ad­ministration. Det har, säger utredningen, framhållits att en långt gående

Prop.1975/76:187

104

delegation skulle vara en förutsättning för en effektiv verksamhet. Det har även ansetts alt en vidgad delegation skulle kunna ge de förtroendevalda möjlighet att ägna mer tid ål riktlinjer, planering och initiativ lill åtgärder av övergripande karaktär.

Utredningen anser att de krav som ställs på vidgat inflytande för de för­troendevalda och för medborgarna måste beaktas, när delegationsförfaran-deis omfattning övervägs. Enligt demokratiutredningen bör delegationsin­stitutet användas restriktivt. Utredningen rekommenderar att delegations-bemyndiganden i första hand ges till grupper av förtroendevalda eller till enskilda ledamöter eller suppleanter. Delegation till tjänstemän bör före­komma endast när det är lämpligt med hänsyn till ärendenas art.

Utredningen anser att del åriiga budgetarbetet är en beredningsprocess som bör ägnas stor uppmärksamhet från kommunaldemokratisk synpunkt. Arbetet med budgetförslaget berör alla delar av den kommunala och lands­tingskommunala verksamheten. Förtroendevalda från alla nämnder deltar.

Eftersom budgetfrågorna ofta är konkreta och besluten snabbt får genom­slag, anser demokratiutredningen all del finns förutsättningar för all de skall väcka intresse bland medborgarna.

För att budgetarbetet skall väcka intresse bör del bedrivas så att med­borgarna och de förtroendevalda kan följa arbetet i dess olika skeden. Ut­redningen rekommenderar att partierna och deras lokalorganisationer får en särskild budgetinformation, innan arbetet i nämnderna börjar. Enligt utredningen bör de förtroendevalda i nämnderna få en samlad redovisning av nämndernas krav, innan kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet börjar sitt arbeie med budgeten. Slutligen rekommenderar demokratiulred­ningen att information om kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets budgetförslag sprids till förtroendevalda, organisationer och allmänheten, innan de beslutande organen behandlar förslaget.

Förslagen om ell "öppnare" beredningsarbete när det gäller budgeten utgör en väsentlig förutsättning för demokratiulredningens förslag om ett snabbare valgenomslag. Detta förslag redovisas i avsnitt 6.2.4.

5.3 Remissyttrandena

5.3.1 Nämndorganisationen

En klar majoritet bland de remissinstanser som yttrar sig på denna punkt delar ulredningens uppfattning all kommunaldemokratiska synpunkter bör tillmätas stor belydelse när slällning skall las lill frågor om ändringar i nämndorganisationen. Till de positiva remissinstanserna hör samtliga kom­muner som utlalar sig om rekommendationen. De flesta instämmer ocksä i utredningens rekommendation att behovet av samordning bör tillgodoses på annal sätt än genom att nämndema läggs samman.

Prop. 1975/76:187

105

Landsiingsförbundei har inget att erinra mot demokratiutredningens re­kommendationer på denna punkt. Svenska kommunförbundei instämmer i princip men framhåller att nämndstrukluren är myckel varierande i kom­munerna och att det i åtskilliga kommuner kan finnas anledning att företa sådana ändringar som redan har genomförts i andra kommuner. Det går inle att generellt låsa den nuvarande nämndorganisationen. Förbundet på­pekar också att vissa risker är förenade med alt fasta samrådsorgan bildas i alltför stor omfattning, Kompetenskonfiikter och överlappningar kan upp­komma. Det finns också risk för att samrädsorganen övertar nämndernas uppgifter. 1 den mån samrådsorgan bildas bör man enligt Solleniuna kommun se lill att man inle får en förskjutning av beslutsfattandet som innebär att de stora och övergripande besluten fattas i samrådsorganen. En liknande synpunkt anförs av Värmlands läns landstlngskomnnin som anser att del finns risk för att det verkliga inflytandet kommer att koncentreras till det be­gränsade antalet ledamöter i samrådsorganen. Landstingskommunen på­pekar också att samrådsorganen blir ett ytteriigare led i beslutsprocessen vilket kommer att medföra längre handläggningstider, Huddinge kommun anför liknande synpunkter.

Av kommunaldemokratiska skäl och effektivitetsskäl kan del enligt Upp­sala kommun bli nödvändigt såväl alt dela som att lägga samman nämnder även i framtiden. En betydande del av de kommunala organens arbetstid ägnas redan nu åt olika former av samråd och samordning. Det är enligt kommunen tveksamt om det gagnar medborgarna och den kommunala demokratin alt ytteriigare tid avdelas för sådant samråd.

Umeå kommun anser all nämnderna bör ges en sådan organisatorisk in­riktning att behovet av sidoorgan blir det minsta möjliga och att de ordinarie nämnderna fåren reell handlingskraft. Om samrådsorgan inrättas; uppkom­mer enligt kommunen svårigheter med insynen i deras verksamhet och med deras kompetens och partipolitiska sammansättning.

Bland remissinstanserna råder delade meningar i fråga om demokrati­ulredningens rekommendation att kommunerna och landstingskommuner­na bör överväga möjligheten att öka antalet förtroendeuppdrag genom att inrätta flera nämnder. Omkring hälften av de landstingskommuner och kom­muner som yttrar sig är av annan mening än utrednmgen.

Västergötlands läns landsUngskommun anser att varje åtgärd som leder lill all den kommunala organisationen blir större och mera svåröverskådlig in­nebär en försvagning av demokratin. Antalet nämnder bör därför i första hand avgöras av kravei på en effektiv organisation. Några landstingskom­muner påpekar att ett ökat anlal nämnder kan leda till samordningsproblem och risk för kompetenskonflikter.

Flera kommuner understryker all en förutsättning för inrättande av fier nämnder är alt alla ledamöter får ett reellt inflytande och meningsfulla upp­gifter. De kommuner som är negativa till rekommendationen att fiera nämn­der skall inrättas anför bl. a. alt medborgarna kan få svårt aii vela till vilken

Prop. 1975/76:187

106

instans de skall vända sig, att en ökning av antalet nämnder kan innebära en splittring av kommunens resurser och att en ökning är motiverad endast om den leder till bättre effektivitet. Det arbete som uträttas i nämnderna - inte antalet nämnder - är viktigast för medborgarnas tilltro till den kom­munala demokratin.

Större enighet råder bland remissinstanserna i fråga om utredningens re­kommendation att antalet ledamöter bör ökas i de nämnder som har ett litet antal ledamöter. De klart flesta av de landstingskommuner och kom­muner som yttrar sig är av samma mening som utredningen. Några lands­tingskommuner och kommuner är dock tveksamma och hänvisar lill kravet på effektivitet i nämndarbeiet.

Svenska kommunförbundei har inga invändningar mot rekommendationen men framhåller all man inte bör ensidigt betona mängden kommunala upp­drag. Andra faktorer har enligt förbundet sannolikt bättre effekt när det gäller att stärka den kommunala demokratin och minska avståndet mellan de förtroendevalda och medborgarna.

Delade meningar bland remissinstansema råder i fråga om demokrati­utredningens rekommendation att flera ledamöler i nämndema bör della i beredningsarbetet och att detta kan ordnas genom att samtliga ledamöler och suppleanter ingår i beredningsavdelningar som bereder ärendena efter en viss kategoriindelning. Omkring två tredjedelar av de landstingskom­muner och ca hälften av de kommuner som yttrar sig är av annan mening än utredningen. Även Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet är tveksamma till rekommendationen,

Uppsala, Södermanlands, Värmlands och Kopparbergs läns landstingskom­muner delar utredningens uppfattning. 1 Värmlands läns landsUngskommun tillämpas sedan år 1974 ett syslem med olika beredningsavdelningar i för­valtningsutskottet. Systemet har fungerat i stort sett tillfredsställande. Mo­dellen blir dock mer motiverad och meningsfull, om beredningsavdelning-arna även har vissa beslutsbefogenheter. När det gäller renodlade bered­ningsuppgifter avses partigruppsammanträdena fylla uppgiften att ge samt­liga ledamöter möjligheter att delta i arbetet.

Malmöhus, Alvsborgs och Skaraborgs läns landstingskommuner menar att den ordning som utredningen förordar medför så stora nackdelar från ef­fektivitetssynpunkt att de demokratiska vinsterna inte uppvägs. Liknande synpunkter anförs av flera kommuner. Även Västmanlands läns lands­tingskommun ifrågasätter om rekommendationen bör följas. Del föreslagna systemet kan försvåra möjlighetema för övriga ledamöter alt påverka be­sluten. Landstingskommunen anser det viktigt att slå vakt om nämndernas karaktär av samlade enheter. Helhetssyn och lolalöverblick över verksam­hetsområdet är av största värde. Beredningen vid de politiska gruppernas sammanträden är väl så värdefull som den som kan åstadkommas i be-redningsavdelningarna. Värdet av beredningen inom partigrupperna betonas av bl, a. Järfälla och Helsingborgs kommuner, medan risken för bristande

Prop.1975/76:187

107

överblick understryks ocksä av några kommuner som är positiva lill re­kommendationen.

Demokratiutredningens rekommendation kan enligt Svenska kommun­förbundet leda till ökad specialisering bland de förtroendevalda, risk för kom­petenskonflikter mellan de olika beredningsavdelningarna och bristande hel­hetssyn inom den samlade nämnden. Särskilt olämpligt anser förbundet systemet vara vid beredningen av den fieråriga verksamhets-och ekono­miplanen samt av årsbudgeten.

Ett system med beredningsutskott, leder till att man föriorar i överskåd-lighel, anför Huddinge kommun. Det är därför olämpligt i flertalet nämnder. Metoden kan dock tillämpas i kommunstyrelsen, där förhållandena är något annoriunda. 1 Huddinge deltar samtliga ledamöter och suppleanter i be­redningsutskott. Systemet fungerar enligt kommunen bra.

Endast ett fåtal remissinstanser avstyrker demokratiutredningens förslag att kommuner och landstingskommuner skall ges möjlighet att också utse andre vice ordförande i kommunstyrelsen och i för­valtningsutskottet. Del främsta motivet för en sådan reform är enligl Uppsala och Västmanlands läns landstingskommuner att den kan ge den politiska oppositionen bättre arbetsmöjligheter. Oppositionen bör sålunda lä en post i de utökade presidierna, Uppsala och Kopparbergs läns lands­tingskommuner samt Svenska kommunförbundet anser att del bör vara möjligt alt ulse andre vice ordförande också i övriga nämnder,

Förslagel om ett obligatoriskt suppleantsyslem för alla nämnder tillstyrks av samtliga kommuner och länsstyrelser som yttrar sig över detta förslag samt av kammarkollegiet, statskontoret, centerns ungdomsförbund, kristen demokratisk samling, kristen demokratisk ungdom, moderata samUngs­parilets kvinnoförbund och Sveiiges socialdemokratiska kvinnoförbund. En stor majoritet av dessa kommuner instämmer också i demokratiutredningens rekommendationer att antalet suppleanter bör vara lika stort som anlalel ledamöler och alt suppleanter som inte tjänstgör bör ha yttranderätt, Lands­krona, Degerfors. Örebro och Ludvika kommuner anser all suppleanternas ytt­randerätt bör vara obligatorisk och inte beroende av nämndernas egna be­slul. Varken LandsUngsförbundet eller Svenska kommunförbundet har något alt invända mot utredningens förslag och rekommendationer i fråga om suppleanterna.

Malmöhus läns landstingskommun påpekar att om antalet suppleanter blir lika stort som antalet ordinarie ledamöter, kan arbetet i nämnderna försvåras i sådan grad all det inle uppvägs av den vinst från demokratisk synpunkt som ett utökat anlal dellagare medför. Enligt Skaraborgs läns landstingskom­mun bör ett obligatoriskt suppleantsystem kompletteras med en lagregel som ger det beslutande organei rätt alt - för att partiväxling skall kunna undvikas - bestämma att vissa angivna suppleanter endast får inträda för vissa bestämda ordinarie ledamöler.

Prop. 1975/76:187

108

5.3.2 Beslutsprocessen i nämnderna

Flertalet landstingskommuner och en tredjedel av de kommuner som yttrar dg är liksom Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet tvek­samma lill demokratiutredningens rekommendationer beträffande använd­ningen av delegationsinstitutet. De flesta kommunerna delar där­emot utredningens uppfattning att delegationsreglerna bör användas res­triktivt,

Blekinge läns landstingskommun framhåller att delegaiionsreglerna inte bör göras för snäva, eftersom resultatet kan bli att nämndema kommer att syssla med alltför bagatellartade ärenden. En liknande uppfattning redovisar Jön­köpings och Västerbottens läns landsUngskommuner som anser att den in­ställning som uiredningen ger uttryck för kan medföra att utrymmet för debatt om de från kommunaldemokratisk synpunkt väsentligare långsiktiga frågorna kan bli för litet. Liknande synpunkter anförs av Svenska kommun­förbundet   och av fiera kommuner.

Några kommuner anser att en alltför restriktiv delegation kan få lill följd alt ärendebehandlingen försvåras och handläggningstiderna föriängs. Med­borgarnas krav på en obyräkratisk och snabb handläggning motiverar en ökad delegation i rutinärenden,

LandstingsflJrbundet anser att det kan ifrågasättas om utredningens res­triktiva linje är hållbar i framtiden. Risken för ineffektivitet i beslutspro­cessen får inte underskattas. Antalet ärenden ökar i landstingskommunerna. Om delegationsreglerna görs för snäva, riskeras alt nämndema kommer att ägna en alltför stor del av sin tid åt alt besluta i enskilda rutinfrågor. Enligl förbundet bör huvudprincipen i stället vara att nämnden fattar prin­cipbeslut och att grupper av förtroendemän eller tjänstemän på basis av detta beslutar i enskilda ärenden som inte innehåller några nya principiella frågor,

Skaraborgs läns landstingskommun påpekar att det förekommer ett mycket stort antal ärenden som har klar förvallningskaraktär och innebär tillämp­ning av riktlinjer som de förtroendevalda har fastställt, I sådana ärenden bör tjänsteman lämpligen besluta.

Praktiska skäl och effektivitetsskäl talar enligl Västernorrlands och Jämt­lands läns landsUngskommuner för alt delegation bör ske i ärenden av ru­tinmässig karaktär. 1 annat fall finns risk för alt tillräckligt utrymme inte kan ägnas ät mera principiella frågor. Dessa landstingskommuner anser dock all delegation i första hand bör ske till förtroendevalda.

Svenska kommunförbundet anser att fördelningen av ddegaiionsbemyn-diganden mellan grupp av förtroendevalda, enskild förtroendevald och tjäns­teman inte kan ske efter enhetliga riktlinjer för samtliga kommuner eller ens samtliga nämnder i en kommun. Det finns emellertid anledning pröva om inte beslutanderätt som har getts grupp av förtroendevalda kan lämnas till enskild förtroendeman eller lill tjänsteman.

Prop. 1975/76:187

109

Om ett ärende är av politisk belydelse eller principiellt viktigt av andra skäl, bör eventuell delegation ske till en grupp av förtroendevalda, anför SACOISR. Delegation i ärenden av verkställighets- eller rutinkaraktär, bör i första hand ske till tjänstemän. SACO/SR anser vidare, liksom utredningen om skolan, staten och kommunerna, att man bör överväga möjligheten att medge delegation också till grupp av tjänstemän,

TCO och Sveriges socionomförbund hävdar att det på många håll före­kommer att delegation till tjänstemän används i otillräcklig omfattning. Detta kan leda till ineffektivitet. Ärenden av direkt politisk art bör dock alltid avgöras av förtroendemän. Föreningen Sveriges kommunala föivallnlngs-Jurlster har ingen invändning mot att beslutanderätten i första hand skall förbehållas förtroendemännen. Endast rutinärenden bör enligt föreningen avgöras på tjänstemannanivå.

De landstingskommuner och kommuner som yttrar sig därom delar de­mokratiutredningens mening att särskild budgetinformation bör gå ut innan arbetet i nämnderna startar, innan kommunstyrelsen resp. förvaltningsut­skottet påbörjar arbetet med budgeten och innan de beslutande organen behandlar budgetförslaget. Skaraborgs läns landstingskommun hyser dock far­hågor för alt så omfattande budgetdiskussioner kommer att bli alltför tids­ödande, medan Göteborgs och Skellefteå kommuner anser att särskild bud­getinformation innan arbetet i nämnderna startar kan bli svår att genomföra med hänsyn till bl. a. att flera faktorer som skall ligga till grund för bud­getarbetet blir kända först i augusti.

TCÖ och Sveriges socionomförbund understryker vikten av att förtroen­demännen verkligen använder budgetprocessen som ett politiskt styrmedel. TCO anser också att det bör vara möjligt för fackliga organisationer lokalt och regionalt att från sina utgångspunkter kanalisera opinioner till poli­tikerna. Frågor som har anknytning till arbetsmarknadsproblem, barntillsyn samt andra service- och planeringsfrågor är intressanta i detta sammanhang. TCO förutsätter att budgetinformation regelmässigt lämnas också till fackliga organ och att dessa ges praktiska möjligheter att följa budgetprocessen och att inkomma med förslag och synpunkter.

6 Den kommunala styrelseordningen 6.1 Nuvarande förhållanden

6.1.1 Allmän bakgrund

Den kommunala styrelseordningen har diskuterats med stor intensitet under senare år. Bl. a. har förslag framförts om att kommunal pariamentarism eller s. k. majoritetsstyre skall införas. Kortfattat kan pariamentarismen be­skrivas som ett politiskt system där en regering - vare sig den har bildats

Prop. 1975/76:187

110

av ett eller fiera partier- har parlamentets förtroende eller i varje fall tolereras av detta. Om regeringen föriorar parlamentets förtroende och lider nederiag i en central fråga, avgår regeringen eller utlyser nyval.

Enligt kommunallagarna är ett parlamentariskt system motsvarande det som tillämpas på riksplanet inte möjligt i kommuner och landstingskom­muner. Kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och de heltidsengagerade förtroendemännen är valda för viss tid. Voteringsnederiag i de beslutande organen har i delta sammanhang inte nägon formell betydelse.

Av tradition har man tidigare tillämpat samlingsstyre, dvs, de olika par­tierna har i regel varit representerade i nämnderna alltefter mandatfördel­ningen vid valen till de beslutande organen. Under senare år har man från fiera håll krävt att majoriteten skall markera sin slällning i slyrdseordningen genom att besätta uppdragen som ordförande i nämnderna eller vissa andra betydelsefulla uppdrag. Denna fråga har samband med frågan om de hel­tidsengagerade förtroendemännens ställning i organisationen och med frågan om mandattiden för de kommunala organen skall börja närmare valet, s. k, snabbare valgenomslag. Av stor belydelse i sammanhanget är också frågan om minoritetens möjligheter till insyn vid olika typer av majoritetsmar­keringar.

Debatten om den kommunala slyrdseordningen aktualiserades genom motioner i riksdagen i mitten av 1960-talet, Huvudfrågan var om man genom att förändra den kommunala organisationen kan stimulera den kommu­nalpolitiska debatten. Anhängarna lill ett majoritetsstyre framhöll bl, a. att samlingsstyre ger upphov till ett överdrivet kompromissande och att över­enskommelserna mellan partierna verkar utslätande och döljer var det po­litiska ansvaret ligger. De ansåg också all "samregerandet" haren föriamande inverkan på den politiska debatten, eftersom del i stället för alt stimulera till öppet redovisade åsiktsskillnader pressar till tidiga kompromisser mellan partierna. De framhöll vidare alt den egentliga debatten vid samlingsslyre sällan förs i de beslutande organen, där den rätteligen hör hemma, utan i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Detta resulterar, menade man, i orimliga svårigheter för allmänheten att urskilja partigränserna. En klarare gränsdragning mellan majoriteten och minoriteten skulle leda till en livaktigare debatt och till bätlre informaiion till medborgarna.

De som förespråkade samlingsstyret hävdade alt del är värdefullt för den kommunala styrelseordningen att de olika partiernas företrädare ges tillfälle att diskulera frågorna i beredningsorganen så att man kan komma fram lill en gemensam lösning, Enligl dem skulle ett majorilelsstyre kraftigt be­skära minoritetens insynsmöjligheter. De framhöll vidare alt de kommunala frågorna är mer praktiskt än ideologiskt inriktade och att reglema om pro­portionella val hade fungerat så bra all deras tillämpningsområde borde utvidgas lill att omfatta också tillsättandet av de heltidsengagerade förtro­endemännen och val av ordförande och vice ordförande i nämnderna.

Redan år 1972 publicerade utredningen om den kommunala demokratin

Prop.1975/76:187

111

diskussionspromemorian (SOU 1972:32) Kommunalt samlingsstyre eller ma­jorilelsstyre. Avsikten med promemorian var att främja en allmän debatt om styrelseordningen. Promemorian innehåller inte några ställningstagan­den från utredningens sida. Någon formell remissbehandling skedde inte, 1 promemorian redovisas ett omfattande material för att belysa problem­ställningarna kring frägan om kommunalt samlingsstyre eller majoritets­styre. Vidare redovisas fem altemativa styrdseordningar med skiftande ma-joriietsinslag,

1,

Fullständigt genomfön majorilelsstyre. Majoriteten i den beslutande för­samlingen tillsätter med stöd av lagregler alla posterna i de kommunala nämnderna,

2,

Begränsat majorilelsstyre. Majoriteten besätter alla poster i kommunsty­relsen resp, förvallningsutskottet. Minoriteten är representerad i övriga nämnder.

3,

Samlingsstyre med majoriteisinslag. 1 ett system som i övrigt karakteriseras av proportionalitet byggs vissa majoritetsmarkeringar in. Majoriteten be­sätter alla heltidsarvoderade förtroendeuppdrag och/eller alla uppdrag som ordförande i nämnderna,

4,

Samlingsslyre utan majoriteisinslag enligt praxis. Alla poster i de kommu­nala organen fördelas proportionellt enUgl gällande regler. De heltids­arvoderade förtroendeuppdragen och ordförandeuppdragen fördelas mel­lan partierna ulan uttryckliga föreskrifter om proportionalitet.

5,

Samlingsstyre ulan majoriteisinslag enligl lag. Pe heltidsarvoderade för­troendeuppdragen och ordförandeuppdragen fördelas proportionellt enligt föreskrifter i lag.

Del debatten främst har gällt är om majoriteten skall ges ökade möjligheter till markeringar (alternativ 1 och 2) eller om rninoritetens befogenheter att kräva proportionalitet skall förstärkas (alternativ 5),

6.1.2 Gällande bestämmelser m. m.

Kommunall majorilelsstyre tillämpades under de tidigare skedena av kommunernas och landstingskommunernas historia såväl vid val till kom­munfullmäktige och landsting som vid va! till nämnderna. Successivt har därefter det proportionella valsättet utsträckts alt gälla för allt fler val. Vid tillkomsten av de nuvarande kommunallagarna utsträckies det proportio­nella valsättet att omfalta även andra kommunallagsreglerade nämnder än styrelsen, Kravei på en återgång till majoritetsprincipen aktualiserades som förul nämnls i mitten av 1960Ttalet, Delta skedde genom motioner i riks­dagen där man krävde majoritetsval till kommunstyrelsen och förvaltnings­utskottet.

De som krävt att någon form av kommunal pariaFfigntarism skall införas har menat att bestämmelsen om proportionella val bgr slopas. Minoriteten

Prop. 1975/76:187

112

bör frånkännas rätten att framtvinga alt val av nämndema sker propor­tionellt. Därmed ges majoriteten i de beslutande församlingarna formell möjlighet att besätta samtliga poster i nämnderna. Diskussionerna haremd­lertid i huvudsak handlat om sammansättningen av kommunstyrelsen resp. förvallningsutskottet. Vidare har del gällt fördelningen av ordförandepos­terna och posterna som kommunalråd resp. landstingsråd.

Enligt 22 S KL och 32 S LL skall val av bl. a. kommunstyrelsen, för­valtningsutskottet och annan kommunallagsreglerad nämnd ske proportio­nellt, om det begärs av en minoritet som är så stor att den vid en proportionell fördelning skulle bli representerad i nämnden. Med att valet sker propor­tionellt anses att det sker så att varje parti blir representerat i förhållande till sin representation i det beslutande organei. Bestämmelserna om pro­portionella val är i allmänhel - antingen genom hänvisningar till KL resp. LL eller genom särskilda föreskrifter i specialförfattningarna - tillämpliga pade specialreglerade nämnderna, 1 Stockholms kommun är bestämmelsema om proportionella val inte tillämpliga på andra kommunallagsreglerade nämnder än kommunstyrelsen och drätselnämnden (23 S KLS). Närmare bestämmelser om förfarandet vid proportionellt val finns i lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m.

När det gäller tillsättningen av poster som ordförande eller vice ordförande i kommunal nämnd eller som kommunalråd eller landstingsråd finns inga föreskrifter om proportionella val.

6.1.3 Tendenser i ulvecklingen

En jämförelse mellan de tvä senasle mandatperioderna visar all majo­riteisinslag har blivit betydligt vanligare i både kommunema och lands­tingskommunerna.

Någol förenklat kan de olika majoritelsmarkeringar som förekommer un­der mandatperioden 1974-76 sammanfattas på följande sätt. 1 omkring en Ijärdedel av kommunerna (68) och i två landstingskommuner har majo­ritetens ställning markerats genom att den har besatt alla heltidsposter och alla ordförande- och vice ordförandeposter, "Oppositionsråd", dvs. heltids­engagerade förtroendemän som inte har något ordförandeuppdrag, finns i 22 kommuner och nio landstingskommuner. Om heltidsposterna undantas kan konstaleras alt majoriteten i något mer än en tredjedel (98) av kom­munerna och i sex landstingskontmuner har markerat sin ställning genom att besätta samtliga ordförande- och vice ordförandeposter. Den fördelnings­princip som innebär alt majoriteten tillsätter alla ordförandeposterna och minoriteten vice ordförandeposterna tilläntpades år 1974 i något mindre än en fjärdedel (65) av kommunerna. Sex landstingskommuner hade valt denna form av markering. En utpräglat proportionell fördelning av pre-sidieposierna förekommer i en tredjedel av kommunema (84) och i sex landstingskommuner.

Prop. 1975/76:187

113

6.1.4 De heltidsengagerade förtroendemännen

Motivet för att engagera förtroendevalda på heltid har varit en strävan att stärka och öka de förtroendevaldas inflytande. Under den kraftiga kom­munala expansionen på 1960-lalet ålades och tog kommuner och lands­tingskommuner på sig nya uppgifter. Förtroendemännen fann det då allt svårare att på fritiden hinna sätta sig in i och styra och kontrollera det ökande antalet ärenden. Många ansåg alt det växande antalet tjänstemän kunde innebära risk för att förtroendemännen i vissa fall skulle fä det svårt att göra sig gällande. Antalet heltidsengagerade förtroendemän har ökat snabbt. Under innevarande mandatperiod har ca 70 % av kommunerna för­troendevalda med heltidsuppdrag. Endast tre landstingskommuner saknar heltidsengagerade förtroendemän.

Kommunalråds- och landstingsrådsinstitutionen är inte omnämnd i kom­munallagarna. Utan vad gäller Stockholms kommun och Stockholms läns lanstingskommun finns det inga lagbestämmelser som direkl reglerar de heltidsengagerade förtroendemännens verksamhet. Däremot finns det be­stämmelser som indirekt har betydelse, t. ex. reglerna om valbarhet, när­varorätt och interpellation. Det finns också bestämmelser som gör det möjligt att ge de heltidsengagerade förtroendemännen ekonomisk ersättning. Kom­munerna och landstingskommunerna kan enligt de förut redovisade be­stämmelserna i 28 S KL resp. 39 S LL ge arvoden, pension och andra eko­nomiska förmåner enligt vad som anses skäligt.

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har utarbetat nor­malförslag för hur dessa regler kan tillämpas. De fiesia kommuner och lands­tingskommuner följer normalförslagen.

Olika principer gäller för de heltidsengagerades inplacering i förvaltnings­organisationen. I det övervägande antalet kommuner är kommunalråden ledamöter i kommunstyrelsen eller ordförande i någon annan nämnd. 1 ett tiotal, ofta tämligen stora, kommuner har kommunalråden däremot inte några ordförandeuppdrag. De står på detta sätt friare från förvaltningen än landets övriga kommunalråd. Denna tendens till "frikoppling" från direkta uppdrag har blivit vanligare under senare år. Motiven har framför allt varit att arbetsuppgifterna har ökat så kraftigt alt en spridning av uppdragen har blivit nödvändig. Samtidigt har kommunstyrelsens samordnande funk­tion i de övergripande och långsiktiga frågorna fått en större omfattning och betydelse.

1 KL och LL finns inga bestämmelser som direkt reglerar rälten för de heltidsengagerade förtroendemännen att n ä r v a r a och yttra sig vid de beslutande organens och nämndernas sammanträden. De beslutande or­ganens sammanträden är i princip offentliga (27 S KL, 37 S LL). Ordföranden eller vice ordföranden i kommunstyrelsen resp. förvallningsutskoltet har enligt 17 S KL och 29 S LL rätt att delta i överiäggningarna men inte i besluten. Samma rält har bl. a. ordföranden eller vice ordföranden i annan nämnd, dock endast när ärende som har beretts av nämnden behandlas 

8 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

114

ellerdå interpellation som har ställts till nämndens ordförande skall besvaras.

I nämndernas sammanträden har utomstående i princip inte rätt att delta (36 S KL, 47 S LL). För att någon som inte är ledamot eller suppleant skall få närvara och yttra sig krävs ett enhälligt beslut vid varje sammanträde. De beslutande organen anses inte kunna föreskriva att förtroendeman skall ha närvaro- och yttranderätt i viss nämnd.

KLS och LLS ger de heltidsengagerade förtroendemännen viss närvaro-och yttranderätt. Borgarråden i Stockholms kommun har, även om de inte är ledamöter, rätt att närvara vid fullmäktiges sammanträden, att delta i överiäggningarna och att framställa förslag (18 S KLS). De har också närvaro-och yttranderätt i kommunstyrelsen där de inte kan vara ledamöter (32 och 46 SS KLS). För Stockholms läns landstingskommun gäller, utöver de bestämmelser i LL som nyss har redovisats, att landstingsråden har närvaro-och yttranderätt på landstingsmöte och vid sammanträde med förvaltnings­utskottet. Förutsättningen för dessa rättigheter är att den heltidsengagerade innehar uppdrag som ordförande i nämnd (9 S LLS). Yttrandrätten är dock inte begränsad till frågor som har beretts av den nämnd i vilken han är ordförande.

Interpellation får ställas till heltidsengagerad förtroendeman endast om han är ordförande i någon nämnd eller beredning (23 S KL, 33 S LL). 1 Stockholms kommun får interpellation ställas bara till borgarråd (24 S KLS). 1 kommun där ett kommunalråd är ordförande i bara vissa nämnder inom sitt ansvarsområde kan han interpelleras bara i frågor som rör dessa nämnders verksamhet.

6.1.5 Snabbare valgenomslag

En fråga som har nära samband med den kommunala styrelseordningen är hur en snabbare majoritetsväxling skall kunna ske efter valen till kom­munfullmäktige och landsting. En sådan ordning innebär att den nyvalda fullmäktigeförsamlingen, det nyvalda landstinget och eventuellt även nämndema sammanträder i närmare anslutning till valet än f n. Därigenom skulle den tillträdande majoriteten vid omkastningar av majoritetslägel ges större möjligheter att påverka utvecklingen under året närmast efler valet. Framför allt gäller det en ny majoritets möjlighet att påverka budgeten för det kommande året.

Mandatperioden för kommunfullmäktige, landstinget, kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet börjar den 1 januari året efter valet. Ledamöter och suppleanter väljs för tre år (8 och 33 SS KL, 9 och 44 SS LL). De spe­cialreglerade nämndernas mandatperioder regleras i resp. författning och följer vanligen bestämmelserna för kommunstyrelsen och förvaltningsut­skottet. När det gäller de kommunallagsreglerade nämnderna har fullmäktige resp. landstinget frihet att bestämma över mandatperiodens längd, början KL, 54 S LL).

Prop. 1975/76:187

115

För Stockholms kommun gäller något andra regler. För kommunfull­mäktige är mandatperioden tre år. Men den börjar löpa redan den 15 oktober, dvs. knappt en månad efter det att valet skett (8 S KLS). Kommunstyrelsens och borgarrådens mandatperiod är enligt 33 S och 45 S 1 mom. KLS ett år resp. tre år från det att de har utsetts. För övriga nämnder är man­datperioden ett år räknat från den I januari året efter valet. Detta gäller för samtliga nämnder, om inte annat har föreskrivits i någon specialför­fattning (51 S 1 mom. KLS).

Indirekt betydelse för frågan om ett snabbare valgenomslag har bestäm­melserna i 14 S KL och 20 S LL om kungörande av fullmäktiges resp. lands-lingets sammanträde. Kungörelsen skall anslås på kommunens resp. lands­tingskommunens anslagstavla minst en vecka resp. minst 14 dagar före sammanträdet. Enligt KL skall kungörelsen sändas till varje ledamot och suppleant så tidigt att den kan antas komma honom till hända senast fyra dagar före sammanträdet. Enligt LL skall kungörelsen sändas till varje lands­tingsman senast 14 dagar före sammanträdet. En undantagsregel om för­kortad kungörelsetid kan tillämpas i brådskande fall.

Tidsåtgången för röstsammanräkningen och tidpunk­ten för när det officiella valutslaget kan föreligga är avgörande för alla re­sonemang om ett snabbare valgenomslag.

Val i hela riket av kommunfullmäktige och landsting förrättas enligt 1 kap. 3 S vallagen samtidigt med ordinarie val till riksdagen. Valdag är tredje söndagen i september. Detta innebär att valdagen kan infalla tidigast den 15 september och senast den 21 september. Riksskatteverket har enligt vad utredningen om den kommunala demokratin uppger funnit det realistiskt att räkna med att det definitiva valresultatet i framtiden kommer att kunna föreligga omkring 25-30 dagar efter valdagen.

Under tiden från valet fram till de nyvalda beslutande församlingarnas valsammanträde pågår nomineringarna till nämnderna inom par­tierna. Tyngdpunkten i nomineringsarbetet ligger, enligt aktuella under­sökningar, från mitten av november till början av december månad. Efter 1973 ärs val träffades partiöverenskommelserna om fördelningen av pre-sidieposterna och heltidsuppdragen endasl i undantagsfall före oktober må­nads utgång. I flera fall lär man ha förhandlat om dessa poster även i de­cember månad.

Ett av motiven för ett snabbare valgenomslag är att den tillträdande ma­joriteten i de beslutande organen skall ha möjlighet att påverka den kom­mande budgeten. Reglerna om budgetfristerna har därför stor be­tydelse för frågan om ett snabbare valgenomslag kan komma till stånd.

Förslag till budget skall utarbetas av kommunstyrelsen före oktober må­nads utgång (54 S KL). Nämndernas budgetförslag skall överiämnas till styrelsen senast den 1 oktober. De landstingskommunala nämnderna skall överiämna sina förslag till förvaltningsutskottet senast den dag som utskottet har bestämt (60 S LL). Bestämmelser saknas om när förvaltningsutskoitets

Prop.1975/76:187

116

budgetförslag skall vara upprättat.

Kommunfullmäktige skall enligt 13 S KL fastställa budgeten före utgång­en av november månad. Om budgeten till följd av speciella omständigheter inte kan fastställas i november, får den i stället fastställas före december månads utgång under förutsättning att skattesatsen har fastlagts i november månad. För landstingskommunen skall budgeten fastställas i oktober månad (60 S LL).

För Stockholms kommun gäller något annoriunda regler. Kommunsty­relsens budgetförslag skall föreligga före oktober månads utgång (58 S KLS). Kommunfullmäktige skall fastställa budgeten senast den 8 december (14 S KLS).

6.2 Utredningen om den kommunala demokratin

6.2.1 AUmänna synpunkter

Inledningsvis konstaterar demokratiutredningen att den kommunala sty­relseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka politiska partier som har det främsta politiska ansvaret för kommunernas verksamhet. Det betonas också att om man markerar det politiska ansvaret alltför långt kan det in­nebära att minoriteten ställs utan möjUgheter till påverkan och infor­mation. Man kan då riskera att i realiteten försämra arbetsförutsättningarna för ett stort antal förtroendevalda. Majoritelsmarkeringarna måste därför begränsas. Utredningen anser det angeläget att de förtroendevalda och de politiska partierna ges goda arbetsförutsättningar. Diskussionen om sam­lingsstyre eller majoritetsstyre rör också önskemålet att få till stånd ett för­djupat informationsutbyle mellan de förtroendevalda och medborgarna.

Med hänsyn lill de skilda förutsättningar som råder i olika kommuner och landstingskommuner anser utredningen att det inte är lämpligt att fö­reskriva något enhetligt system för den kommunala styrelseordningen. Många krav kan ställas på utformningen av slyrdseordningen. Demokra­tiutredningen sammanfattar några av de viktigaste kraven på följande sätt. Styrelseordningen skall medge goda arbetsförutsättningar för de förtroen­devalda och partierna. Den skall ge uttryck för vilkel eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheien. Den skall medge en beslutsordning som inte leder till alltför lång tidsfördröjning. Den skall underiätta ett ömsesidigt informationsutbyte med allmänheten och innebära goda möjligheter till medborgarinflytande.

Av dessa olika punkter framgår att frågan om den kommunala styrel­seordningen hänger samman med flera av de övriga frågor som demokra­tiutredningen har haft att överväga.

Prop. 1975/76:187

117

6.2.2 SamUngsstyre eller majoritetsstyre

Demokratiutredningen avvisar ett fu 

II 

st änd igt majori tetssty­re där alla förtroendevalda i nämnderna kommer från den politiska ma­joriteten. Ett sådant system skulle innebära oacceptabla svårigheter för mi­noritetens företrädare att följa verksamheten och att bedriva en oppositions­politik.

Utredningen anser att det finns betydande nackdelar också med ett b e -gränsat majorilelsstyre, där majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen resp. förvaltningsulskoltet, alla ordförandeposter samt alla heltidsposier med nämndansvar. Därför föreslås inte någon förändring av gällande regler om proportionella val.

Enligt demokratiutredningen är det inte lämpligt att binda kommunema och landstingskommunerna så hårt att man i lag föreskriver att proportionell fördelning skall tillämpas i fråga om alla poster. En sådan lösning skulle inte stämma överens med utredningens direktiv. Enligt dessa bör man öppna möjligheter för kommuner och landstingskommuner att vidta åtgärder utan att tvinga dem. Utredningen anser det väsentligt alt det finns möjligheter för majoriteten att inom samlingsstyrels ram markera det politiska ansvaret för väljarna. Utredningen avvisar därför en ordning som innebär att alla poster enligt lag skall fördelas proportionellt.

Den styrelseordning som i ökad utsträckning har börjat tillämpas i kom­muner och landstingskommuner kan karakteriseras som en mellanform mel­lan ett rent majoritetsstyre och ett samlingsslyre. 1 huvudsak fördelas pos­terna i nämnderna proportionellt. Men majoriteten markerar på olika sätt det politiska ansvaret vid fördelningen av heltidsposter och poster som ord­förande och vice ordförande. En kartläggning av de kommuner och lands­tingskommuner som har valt att tillämpa denna ordning visar att det finns betydande variationer. En långtgående variant är att majoriteten besätter alla heltidsposter och poster som ordförande och vice ordförande. Arbets­utskott och motsvarande organ besätts enbart av majoriteten. Denna variant kan karakteriseras som sam I i ngssiy re med utpräglade ma­joritetsinslag.

Demokratiutredningen anser att lämpligheten av en ordning med så långt­gående majoritetsinslag kan sättas i fråga. En nackdel är att kommunsty­relsens arbetsutskott får en mycket central roll i beslutsfattandet och ut­redningen ifrågasätterom inte det medföratl arbetsutskottens ställning mås­te regleras formellt. Utredningen påpekar också att de s, k, oppositionsrådens ställning blir oklar. Uiredningen anser därför alt en styrelseordning som denna kan innebära betydande svårigheler för minoriteten och rekommen­derar att minoriteten ges en starkare ställning.

En variant av nyssnämnda slyrdseordning kan karakteriseras som sam­lingsstyre med vissa majori tets i nsl ag. Den innebär att majoriteten besätter alla heltidsposter med ansvar för ett förvaltningsområde

Prop. 1975/76:187

118

och alla ordförandeposter. Minoritetens företrädare återfinns som vice ord­förande. Om det finns flera heltidsposter, får oppositionsråden vice ord­förandeposterna som bas för sitt arbete. Därmed garanteras de representation i arbetsutskott, beredningar o. d. Med en sådan styrelseordning är det enligt demokratiutredningen mindre komplicerat att lösa frågan om minoritetens arbetsförutsättningar. Genom att minoriteten behåller posterna som vice ordförande i nämnderna kan den fortlöpande följa ärendenas gång, förutsatt att dessa förtroendemän finns med i arbetsutskott och beredningar. Samtidigt tillgodoses önskemålet alt majoriteten skall kunna markera att den har det främsta politiska ansvaret.

Om verksamhetens omfattning motiverar att fiera heltidsengagerade för­troendemän tillsätts, rekommenderar utredningen att minoritetens företrä­dare innehar uppdrag som vice ordförande i kommunstyrelsen resp, för­valtningsutskottet eller någon annan nämnd.

Sammanfattningsvis innebär demokratiutredningens ställningstaganden följande. Den kommunala styrelseordningen bör ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret. Kommunerna och lands­tingskommunerna bör ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller ut­formningen av styrelseordningen. Utredningen finner det lämpligt att kom­munerna och landstingskommunerna tillämpar den modell som benämns samlingsslyre med vissa majoritetsinslag. Den innebär att majoriteten be­sätter ordförandeposterna och att minoriteten besätter vice ordförandeposter­na. Nuvarande bestämmelser om proportionella val till kommunala och landstingskommunala nämnder bör behållas. För att minoritetens arbets­möjligheter skall underiättas föreslår uiredningen att förtroendevalda med särskilda uppgifter skall kunna arvoderas även om de inte har uppdrag som ordförande eller vice ordförande i nämnd.

För alt "majoritetsväxling" skall kunna äga mm, om partikonstdiationen ändras under en mandatperiod, föreslår utredningen att ettåriga mandat­perioder skall införas i fråga om presidieposterna. För att inte frånvaro på grund av avgång, sjukdom eller liknande orsak skall behöva medföra att den politiska ledningen ändras föreslår utredningen att nämnd skall kunna utse tillfällig ersättare för ordföranden, om ordförandens frånvaro beräknas bli längre än 30 dagar. Ersättaren skall enligl förslaget väljas bland leda­mötema i nämnden. Slutligen föreslår demokratiutredningen att kommu­nerna och landstingskommunerna ges möjlighet att utse också en andre vice ordförande i kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

6.2.3 De heltidsengagerade föriroendemännen

Enligt demokratiulredningens mening utgör de heltidsengagerade förtro­endemännen en av fömtsättningarna för att de förtroendevaldas möjligheter till infiytande skall kunna behållas. Uttedningen föreslår därför alt de hel­tidsengagerade förtroendemännen omnämns i en inledande bestämmelse

Prop. 1975/76:187

119

i en ny kommunallag. Däremoi anser utredningen inte att det finns skäl för att i lag reglera deras befogenheter och ställning i organisationen. En sådan reglering skulle innebära en onaturiig formalisering av förtroendeupp­dragen. Den skulle inle stämma med den representativa demokratins princip att det är de förtroendevalda som ytterst bär det politiska ansvaret.

Under senare år har det blivit vanligare att heltidsengagerade förtroen­demän saknar ordförandeuppdrag. Motivet för en sådan ordning är att de heltidsengagerade skall kunna ägna sig mera åt långsiktiga frågor. Enligt demokratiulredningens uppfattning är del att föredra alt de heltidsenga­gerade är förankrade i förvaltningen genom uppdrag i nämnderna. Å andra sidan anser utredningen att de heltidsengagerades ställning bör bestämmas av kommunerna och landstingskommunerna själva efter de lokala förut­sättningarna. Om man väljer att tillämpa en ordning som innebär att de heltidsengagerade inte har ordförandeuppdrag eller andra uppdrag i nämn­dema, uppkommer frågan om de bör ha närvarorätt i nämnder som de inte tillhör och frågan om interpellation skall kunna ställas till dem, även om de inte är nämndordförande.

Demokratiutredningen anseratt en heltidsengagerad förtroendeman i vis­sa fall kan behöva vara närvarande för att lämna upplysningar på ett sam­manträde med en nämnd i vilken han inle är ledamot. Detta gäller emellertid även andra förtroendemän. Utredningen föreslår därför all varje nämnd skall få avgöra, om en förtroendevald som inte tillhör nämnden skall till­kallas. Beslut om tillkallande skall enligt förslaget kunna fattas med enkel majoritet. Förtroendeman som inte är kallad skall liksom hittills kunna medges närvaro- och yttranderätt genom enhälligt beslut av nämnden.

Att generellt införa en rätt att ställa interpellation även till heltidsenga­gerade förtroendemän som inte har något ordförandeuppdrag bedömer ut­redningen som mindre lämpligt. Huvudprincipen att interpellation endasl skall kunna riktas till nämndordförande bör alltså upprätthållas. I stora kom­muner och landstingskommuner med fiera heltidsengagerade som har ett övergripande nämndansvar kan det emellertid finnas skäl för en ordning som innebär att interpellation kan ställas även till en förtroendeman som inte är nämndordförande. Demokratiutredningen föreslår därför att möj­lighet skall införas för ordföranden i kommunstyrelsen resp. förvaltnings­utskottet att efter samråd överiämna interpellation alt besvaras av annan ledamot som på grund av sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att be­svara den. En fömtsättning för överiämnandet skall alltså vara att förtro­endemannen är ledamot i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet.

Demokratiulredningen föreslår inga ändringar i KLS i fråga om borgar­rådens ställning. Däremoi föreslås att utredningens förslag beträffande hel­tidsengagerade förtroendemän skall tillämpas även för landstingsråden i Stockholms läns landstingskommun och att särreglerna för dem slopas.

Prop. 1975/76:187

120

6.2.4 Snabbare valgenomslag

Demokratiulredningen anser att det inte kan anses tillfredsställande alt en politisk majoritet som grundar sig på ett tre år gammalt valutslag kan sitta kvar och fatta beslut som påverkar verksamheten under de kommande åren. Utredningens grundinställning till denna fråga är att ett snabbare val­genomslag bör genomföras, om det visar sig praktiskt möjligt.

Som förutsättningar för en sådan reform bör enligt utredningen krävas att partiernas nomineringsarbete inför valet av de kommunala nämnderna inte försvåras och att den tillträdande majoriteten kan ta ansvaret för och fastställa det kommande årets budget.

Till de faktorer som inverkar på frågan om det är möjligt att genomföra ett snabbare valgenomslag börenligt uiredningen tidsåtgången för röstsam­manräkningen, tidsåtgången för partiernas nomineringsarbete, tidsfristerna för kungörandet av sammanträde med de beslutande organen och tidsfris­terna för budgetarbetet.

Utredningen har funnit att det med hänsyn till partiernas nominerings-arbete inte är möjligt att låta samtliga kommunala organ tillträda lidigare än f n. Utredningen föreslår dock att ett snabbare valgenomslag genomförs. Det föreslås ske genom att kommunfullmäktige och landstinget samlas så snart som möjligt efler det att valresultatet har fastställts, dock före den 1 november. Mandatperioden föreslås börja den 22 oktober. Kommunsty­relsen, förvaltningsutskottet och övriga nämnder skall enligt förslaget till­träda den 1 januari året efler valet, Beiräffande Stockholms kommun, där kommunfullmäktiges mandatperiod börjar redan den 15 oktober, föreslås inte någon ändring.

Demokratiutredningens förslag innebär att den tillträdande majoriteten först får majoritet i de beslutande organen. Därmed ges en yttersta garanti för att den skall kunna ulöva det avgörande inflytandet över politiken i stort. Den får således möjlighet att fatta beslut om bl. a. den budget som kommer att reglera verksamheten under det kommande årel. Det är, anför utredningen, naturiigtvis en nackdel att förslagen till dé beslutande organen utarbetas av nämnder som har en annan majoritet än den beslutande för­samlingen.

En begränsning av det snabbare valgenomslagel är att den frånträdande majoriteten behåller möjligheten all avgöra frågor som ligger inom nämn­dernas beslutskompetens. Utredningen anser att dessa nackdelar kan ac­cepteras under en kortare tidsperiod. En fördel med den angivna ordningen är att partiernas nomineringsarbete inte behöver påskyndas.

Demokratiutredningen rekommenderar att kommunerna och lands­tingskommunerna skapar goda förutsättningar för minoriteten att följa det löpande budgetarbetet. Annars får en ny majoritet inte möjlighet att på ett ur demokratisk synvinkel tillfredsställande sätt påverka budgetarbetet. Dessutom föreslås att den gamla majoriteten genom uttryckliga bestäm-

Prop.1975/76:187

121

melser förhindras all behandla budgeten, innan de nyvalda fullmäktige resp. det nyvalda landstinget har tillträtt. Enligt utredningens förslag skall de tidsfrister som gäller för fastställelse av budgeten i kommunerna införas för landstingskommunerna. Detta innebär att budgelfrislen föriängs med en månad. Även i landstingskommunerna skall man i undantagsfall kunna fastställa skattesatsen före november månads utgång och beslula om bud­geten först i december. Utredningen föreslår däremot inga ändrade bestäm­melser om budgetfristerna eller mandattiderna i Stockholms kommun där ett snabbare valgenomslag redan tillämpas.

6.3 Kommunallagsutredningen

Kommunallagsulredningen tar upp frågan om ersättning lill heltidssys-sdsatta företrädare för minoriteten som inte är ordförande eller vice ord­förande i nämnd eller beredning och inte har annat särskilt uppdrag utöver ledamolskap i fullmäktige, nämnd eller beredning. Beslut att utge arvode till sådana s. k. oppositionsråd har inte prövats i rättspraxis. Utredningen erinrar om att arvode kan ulgå endast för arbete som föranleds av uppdrag för kommunens räkning. Differentiering av arvoden måste grundas på ob­jektiva skäl, dvs, uppdragens omfattning och det arbete som är förenat med dem. Enligt utredningen synes lagligheten av beslut om att arvode skall utgå till oppositionsråd kunna sättas i fråga.

Kommunallagsutredningen anser att det framgår av vad utredningen om den kommunala demokratin har anfört att det finns anledning att ändra på det synsättet att minoriletsföreträdarnas arbete inte är att anse som arbete "för kommunen" i KL:s mening och därmed inte ersättningsberättigat. Mi­noritetsföreträdarnas arbete har, säger kommunallagsutredningen, främst po­litisk prägel. Eftersom förtroendemännen är politiskt valda och deras arbete sker med politiska värderingar som grund, måste minoritetsrepresenian-ternas arbete också ses som ett normall led i berednings- och beslutsprocessen i de kommunala organen. Detta arbete får enligt kommunallagsutredningen anses ske för kommunen.

Uiredningen erinrar om att betänkandet Enhetlig kommunallag innehäller förslag om avseväri förenklade beslämmelser om arvoden och andra er­sättningar till de förtroendevalda. Bestämmelserna har enligt utredningen utformats så att ersättningsrätten lättare skall kunna anpassas till ulveck­lingen. Utredningen anser att dessa bestämmelser ger utrymme för att beiala arvoden och annan ersättning lill vissa företrädare för oppositionen. 1 beslul om sådana förmåner ligger att ett uppdrag som avser heltid eller dellid lämnas från kommunen till den förlroendevalde. En förutsättning för regelns tillämpning blir dock enligt uiredningen att den som får förmånerna är ledamot eller suppleant i kommunfullmäktige, landsting, nämnd dier be­redning. I försia hand får det ankomma på de beslutande organen alt avgöra hur hög ersättningen skall vara. Kravet på att ersättningen skall vara skälig

Prop. 1975/76:187

122

ger dock, säger utredningen, en yttersta garanti mot missbruk.

Kommunallagsulredningen erinrar om att utredningen om den kommu­nala demokratin anser att de heltidsengagerade förtroendemännen bör om­nämnas i de inledande bestämmelserna i en ny kommunallag. De ersätt­ningsregler som kommunallagsulredningen föreslår ändrar inle på grund­principen att det kommunala förtroendeuppdraget är en bisyssla. Mot denna bakgmnd anser utredningen all del kan vara befogal alt föreskriva alt kom­munfullmäktige och landsting får besluta att vissa kommunala uppdrag skall vara heltidssysslor.

Kommunallagsutredningen anser liksom utredningen om den kommu­nala demokratin att de heltidsengagerade förtroendemännens uppgifter inte bör regleras närmare i lag. Det står enligl kommunallagsutredningen också i fortsättningen kommunema och landstingskommunerna fritt att utfärda instruktioner för kommunal- och landstingsråden. När det gäller de s. k. oppositionsråden är det nödvändigt alt klargöra tjänstemännens skyldighet att gå dem till hända.

6.4 Remissyttrandena

6.4.1 Samlingsstyre eller majoritetsstyre 6.4.1.1 Majoritetsmarkeringar

En bred majoritet av de remissinstanser som berör frågan om samlingsstyre eller majoritetsstyre instämmer i vad demokratiutredningen anför om alt kommunerna och landstingskommunerna skall ges så slor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala styrelseordningen.

Svenska kommunförbundei understryker att det helt måste ankomma på varje kommun att själv ta slällning till hur styrelseordningen skall utformas. Förbundet menar att utredningens redovisning av olika alternativ i sty­relsefrågan då kan utgöra en värdefull grund för själva diskussionen. Men avgörande för ställningstagandet blir givetvis hur man lokalt bedömer för­utsättningarna. Några centrala riktlinjer för den ena eller andra formen får enligt Svenska kommunförbundet således inte förekomma.

Även Landstingsförbundet instämmer i detta och understryker att fömt­sättningarna varierar mellan landstingskommunerna vad gäller storiek och resurser samt arbetsuppgifternas omfattning. Detta motiverar enligt förbun­det att man inte skall låsa sig för en enhetlig lösning på frågan om sam­lingsstyre eller majoritetsstyre.

Flertalet remissinstanser instämmer också i demokratiulredningens upp­fattning att den kommunala slyrdseordningen skall ge uttryck för vilkel eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten.

Svenska kommunförbundet påpekar all ett argument mot renodlat sam­lingsslyre har varit att ett sådani innebär att ordförandeposterna fördelas mellan samtliga partier. Vid renodlat samlingsslyre haren nämndordförande

Prop. 1975/76:187

123

från minoriteten gentemot väljarna fält företräda nämnden även i de frågor där minoriteten haft avvikande mening. Det är självklart menar förbundet att sådana förhållanden inte är ägnade att underlätta för väljarna att följa beslutsprocessen i kommunen.

En bred majoritet av remissinstanserna instämmer också i demokrati­utredningens allmänna syn på omfattningen av ett majoriteisinslag i den kommunala styrelseordningen. Endasl ett fålal kommuner, i, ex, Arboga och Hallsberg, anser alt majoritetspartiet bör besätta alla poster i kommun­styrelsen, samtliga kommunalrådsbefattningar och alla presidieposter, me­dan mandaten i övriga nämnder fördelas proportionellt. Deras huvudsakliga motivering äratt det politiska ansvarsuf krävandet under alla omständigheter då läggs på majoriteten. När det gäller minoritetens insyn i ett sådant system menar Hallsbergs kommun att man kan lösa denna genom att införa en dubbel beredning, som ger oppositionen tillfälle alt framföra sin uppfattning.

Även Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund stöder detta alternativ för slyrdseordningen. Man menar dock att minoriteten bör besätta ord­förandeposterna i de granskande organen som t. ex. revisions- och besvärs­nämnd. SlutUgen anser förbundet att minoriteten bör vara representerad i arbetsutskotten.

Ett fåtal kommuner, Vårgårda, Svenljunga, Aneby och Vindeln, hävdar att det nuvarande systemet med samlingsstyre enligl praxis fungerar bra. Samtidigt betonar dessa kommuner att de.lokala förhållandena i dessa sam­manhang har stor betydelse och att varje kommun själv bör få avgöra sly-rdseordningens utformning.

De kommuner som menar att demokratiulredningens rekommendation innebär en för kraftig majoritetsmarkering förordar en lagreglering för att utsträcka de proportionella valen. Strängnäs, Gislaveds, Söderköpings, Vag-geiyds, Mörbylånga, Hässleholms, Alvesta, Ålmhult. Varbergs, Borås, Vara. Robertsfors. Tranås och Åre kommuner hör lill dessa kommuner.

Vara kommun konstaterar att majoritetsmarkeringarna alltmer har ned­tonats och att samlingsstyretanken har fått förnyad aktualitet i debatten om styrelseordningen. Orsaken till detta är det ökade intresset för nya former och vägar för vidgat deltagande och medinfiytande i den kommunala be­slutsprocessen. Vara kommun finner det därför angelägel att framhålla att den kommunala styrelseordningen bör vidareutvecklas inom ramen för fort­satt samlingsstyre.

Lidköpings kommun anser med hänvisning till alt förslaget om snabbare valgenomslag medför att minoriteten måste kunna lägga fram underbyggda budgetalternativ att lagen om proportionella val bör tillämpas när det gäller heltidsposterna. Länsstyrelsen i Jönköpings län och Jönköpings kommun redo­visar samma uppfattning.

Ulricehamns kommun anser alt utredningen för ett någol förenklat re­sonemang i styrelsefrågan. I flertalet kommuner har inte någol parti absolut

Prop.1975/76:187

124

majoritet och inte heller finns enbart ett minoritetsparti. Ulricehamns kom­mun menar därför att en närmare definition av begreppen majoritet och minoritet måste ske innan man kan la ställning till utredningens förslag.

En bred majoritet av remissinstanserna avvisar således i likhet med de­mokratiulredningen såväl ett renodlat majorilelsstyre som ett utpräglat sam­lingsstyre. Utredningens huvudförslag alt majoritetsinslaget skall tillgodoses inom samlingsstyrets rain, "samlingsslyre tned majoriteisinslag", har vunnit betydande anslutning hos remissinstansema. Utredningen förordar valfrihet även inom ramen för detta alternativ, men rekommenderar en modell som kan karakteriseras som "samlingsstyre med vissa majoritetsinslag".

Något mindre än två tredjedelar av kommunerna, nästan alla lands­tingskommunerna och hälften av länsstyrelserna har behandlat utredningens rekommendation när det gäller styrelseordningen. Remissopinionen är på den punkten delad. Hälften av de remissinstanser som lar upp frågan till­styrker i princip utredningens rekommendation. Av dem som avstyrker anser omkring hälften att rekommendationen innebär en alllför svag ma-jorilelsmarkering.

Landstingsförbundet påpekar att förbundet redan i yttrandet över en av ulredningens tidigare rapporter framhållit att man bör inrikta sig på mo­difieringar i den nuvarande styrelseordningen och inte på genomgripande förändringar. Förbundet menar att utredningens förslag ansluter sig till vad man då föreslog, dvs. att reglema om proportionella val behålls och all kommuner och landstingskommuner tillämpar en styrelsemodell som be­nämns "samlingsstyre med vissa majoriteisinslag". Landstingsförbundet på­pekar att utredningen synes ha förutsatt alt rninoriteten, om den garanteras vice ordförandeposter, även garanteras att vara med i hela beredningen.

Förbundet framhåller all beredningsformen varierar från landstingskom­mun till landstingskommun. Del föreligger starka skiftningar i fräga om vem eller vilka som egentligen bildar minoriteten. Härav följer i sin tur att minoriteten svårligen kan följa alla stadier av beredningsprocessen, I landstingskommuner där starka majoritelsmarkeringar är för handen kan säiunda minoriteten tillerkännas rätt till insyn och information endast till en viss gräns som kan variera allt efter omständighetema. Om det viktigaste beredningsarbetet äger rum inom respektive partigrupper måsle enligt Lands-lingsförbundeis mening minoritetens principiella insynsmöjlighet i det kom­munala arbetet markeras.

Landstingsförbundet anser emellertid alt det inte är ändamålsenligt när det gäller styrelseordningen att gå längre än att rekommendera "samlings­styre med majoritetsinslag". Däremot måste varje landsting självt avgöra om detta skall ha "utpräglat majoriteisinslag" eller enbart "vissa majori­telsmarkeringar". Vilkel syslem en landstingskommun än följer föreligger det enligl förbundets mening behov av att klart markera vem som är ma­joritets- respektive minoriielsledare i grupper beslående av fiera partier. Slut­ligen anser Landstingsförbundet alt möjlighelerna härtill skulle bli slörre

Prop.1975/76:187

125

om man i nämnderna hade tre presidieposler, där majoriteten besatte ord­förande- och förste vice ordförandeposten, medan minoriteten tillsatte andre vice ordförandeposten.

Svenska kommunförbundet konstaterar i sitt yttrande att man i åtskilliga kommuner efter det senasle valet har infört mer eller mindre starka ma­joritetsmarkeringar. Den främsta anledningen till dessa beslut lorde enligt förbundets mening ha varit att man inför väljarna önskat markera ansvars­förhållandena i kommunerna. Vid ställningstagande till frågan om olika former av majoritetsstyre måste enligt förbundets bestämda mening frågan om minoritetens arbetsvillkor tillmätas stor betydelse. Förbundet under­stryker därför all minoriteten måste beredas möjligheter lill information och insyn i beredningsprocessen. Del alternativ, "samlingsslyre med vissa majoritetsinslag", som demokratiulredningen rekommenderat i styrelsefrä­gan tillgodoser enligt Kommunförbundet kraven pä markering av det po­litiska ansvaret samtidigt som det ger minoriteten goda arbetsvillkor.

En knapp majoritet av landstingskommunerna stöder i princip utredning­ens rekommendation om "samlingsstyre med vissa majoriteisinslag".

Östergötlands läns landstingskommun anser att en väsentligt starkare ma­joritetsmarkering bör rekommenderas. Väsiernoniands läns landstingskom­mun anser alt utredningens argument för att låta minoriteten besätta vice ordförandeuppdragen förefaller svaga. Med den arbetsbelastning som i dag åvilar ordföranden framstår det enligl landstingskommunens mening som nödvändigl att vice ordförandens roll som ersättare för ordföranden betonas. I motsats lill demokraiiutredningen anser Västernorriands läns lands­tingskommun därför alt vice ordföranden skall inträda i ordförandens ställe vid frånvaro.

Örebro och Västmanlands läns landstingskommuner menar att det inte är möjligt att utgå från att minoriteten genom vice ordförandeposterna gar­anteras insyn i ärendebehandlingen. Det kan menar man finnas behov av alt klarare markera vem som företräder minoriteten, särskilt om denna beslår av flera partier. Detta skulle underlättas om majoriteten klart markerade den politiska ansvarsställningen genom att inneha både ordförande- och vice ordförandeposterna medan minoriteten besatte andre vice ordföran­deposten.

Stockholms läns landstingskommun anser att de rekommendationer som utredningen ger beträffande den kommunala organisationen inte i alla delar står i överensstämmelse med utredningens deklarerade grundsyn på de po­litiska partierna som bärare av den kommunala demokratin. Landstingskom­munen har uppfattat alt det här går en principiell skiljelinje rriellan ut­redningens och landstingets ställningstaganden till organisationsfrågorna. Organisationen i Stockholms läns landstingskommun präglas av att den reella politiska beredningen förutsätts ske i och mellan partigrupperna. Del gäller både i nämnder, förvallningsutskoii och landsting. Nämnderna och lokalstyrelserna arbetar som en följd av delta ulan arbetsutskott. Bortsett

Prop. 1975/76:187

126

från vissa speciella frågor arbetar förvallningsutskottet utan "fackberedning­ar". Den "dubbla" beredningen i landstinget tillämpas inte.. Med denna organisation saknar vice ordförandeposterna i nämnder och förvaltnings­utskott annan betydelse än som medel all på förhand ange vem som skall inträda vid förfall för ordföranden. Del är då naturiigt alt även vice ord­förandeposterna tillfaller majoriteten.

Landstingskommunen förmodar emellertid att utredningen delar dessa synpunkter. Demokratiutredningen föreslår nämligen att förvaltningsutskott och nämnder skall kunna förordna ersättare för ordföranden om denne på grund av sjukdom eller eljesi är hindrad att fullgöra sill uppdrag. Del är således inte meningen att vice ordföranden annal än vid enstaka samman­träden skall fullgöra någon ordförandefunktion.

Malmöhus läns landstingskommun anser alt minoritetens rätt att vara fö­relrädd i arbetsutskott och beredningar bör inskrivas i lagen. Jönköpings läns landstingskommun instämmer i utredningens rekommendation men an­ser att ett undantag bör göras, ordförandeposten i revisionen bör besättas av minoriteten. Dessutom anser Jönköpings läns landstingskommun att den proportionella valmetoden bör gälla även de heltidsengagerade förtro­endemännen.

Skaraborgs läns landstingskommun anser å andra sidan att frågan om in­förande av lagbestämmelser som garanterar minoriteten t. ex. presidieposter m, m, bör aktualiseras först sedan erfarenhet vunnits av den effekt som utredningens rekommendation fär beträffande majoritetsmarkeringar i kom­muner och landstingskommuner.

Ett fyrtiotal kommuner anser att utredningens rekommendation innebär en för svag markering och förordar att majoriteten skall tillsätta alla ord­förande-, vice ordförande- och kommunalrådsposlerna. Dessa kommuner menar att minoriteten inte bör besätta vice ordförandeposterna, efiersom delta vid ordförandens frånvaro kan ge kommunalpolitiken en helt annan inriktning. Vidare anser de att man då skulle gå miste om den "profil" som klart utvisar var ansvarel ligger när del gäller den kommunala verk­samheten. De påpekar att vice ordföranden måste ses som ordförandens ställföreträdare och all denne rimligen också bör företräda samma politiska meningsriktning som ordföranden. Man anmärker också att ordförandens arbetsbörda numera är så stor alt någon form av arbetsfördelning måste ske med vice ordföranden. Dessa kommuner framhåller att den kommunala sektorns expansion och den allmänna samhällsomvandlingen gjort de kom­munala frågorna alltmer politiska. Delta innebär menar man all del är av stor betydelse för den politiska debatten alt man klart markerar var ansvaret ligger. Minoritetens arbetsmöjligheter bör menar dessa kommuner tillgo­doses genom alt den alltid bör vara representerad i arbetsutskott och be­redningar.

Alternativet "samlingsslyre med utpräglat majoriteisinslag" stöds av ytteriigare ett tiotal kommuner som menar att denna styrelseform måste

Prop. 1975/76:187

127

kombineras med att minoriteten proportionellt väljs in i arbetsutskotten. Kramfors kommun påpekar att i kommunen utser majoriteten både ordfö­rande och vice ordförande. För alt garantera minoriteten insyn i nämndernas art)ete sker valen av ledamötema proportionellt. Man uppmärksammar i det sammanhanget att det proportionella valsättet i vissa fall kan utestänga rtiindre partier. En lämplig åtgärd kan då vara att partierna ges möjlighel att följa arbetet genom suppleantplatser.

Utredningens rekommendation om "samlingsstyre med vissa majoritets­inslag" tillstyrks av hälften av de kommuner som behandlat frågan i sina yttranden. Av de tio länsstyrelser som berört styrelseordningen instämmer sju i utredningens rekommendation.

Övriga kommuner - ett femtiotal - som haft nägon mening om rekom­mendationen om styrelseordningen förordar samlingsstyre i någon form. Nästan alla dessa kommuner vill alt samlingsstyrel skall garanteras i lag­stiftning. Några lillslyrker i princip ulredningens rekommendation om "sam­lingsstyre med vissa majoritetsinslag" men anser alt denna behöver kom­pletteras med en lagfäst möjlighet för minoriteten att kunna begära pro­portionella val. Man anser ofta att de proportionella valen bör utsträckas att gälla presidieposler, arbetsutskott saml de heltidsengagerade förtroen­demännen.

En liten del av remissinstanserna berör demokratiulredningens förslag att det skall bli möjligt att arvodera förtroendevalda med särskilda uppgifter även om de inte har presidieuppdrag. Nästan alla är positiva till förslaget. Nässjö, Gislaveds och Vaggeiyds kommuner anser all även minoriteten bör kunna tillsätta heltidsengagerade förtroendemän. Men de menar också all dessa förtroendemän måsle vara inordnade i den kommunala organisationen. De måste - förulom kontaktuppgifter - ha speciella beredande funktioner. Dessa remissinstanser anser att "oppositionsråd" med enbart kontaktupp­gifter inte bör förekomma. Även centerns kvinnoförbund instämmer i detta. Denna uppfaltning delas inie av Haninge och Jönköpings kommuner. 1 dessa kommuner är kommunalråden frikopplade från själva förvaltningsarbetet i nämndema. Haninge kommun tillstyrker förslaget.

Svenska kommunjörbundei anser all del är viktigt för all minoritetens ar­betsförutsättningar skall underiättas alt förslaget om att en rätt all arvodera förtroendevalda utan presidieuppdrag genomförs.

6.4,1.2 Ersättare för ordföranden

En bred majoritet av de kommuner och landstingskommuner som tar upp denna fråga instämmer i utredningens förslag att nämnd skall kunna ulse tillfällig ersättare för ordföranden, orn ordföranden beräknas bli från­varande mer än 30 dagar.

Karlstads kommun anser alt den föreslagna regeln bör utvidgas så att även heltidsengagerade förtroendemän utan ordförandeuppdrag kan omfattas av

Prop. 1975/76:187

128

den. Oxelösunds kommun ställer sig tveksam till förslagel, dock utan att redovisa några särskilda motiv. Några kommuner anser att den föreslagna regeln om ersättare för ordföranden också bör gälla vice ordföranden. Ska­raborgs läns landsUngskommun har samma uppfattning.

Några av remissinstanserna har berört tidsgränsen 30 dagar innan ersättare skall få utses. Jönköpings kommun ifrågasätter om det över huvud taget behövs någon bestämd tidsgräns. Aneby och Nässjö kommuner anser att tidsgränsen är för snäv och föreslår att den föriängs till 90 dagar. Även Burlövs kommun föreslår en föriängning, dock bara till 45 dagar,

Göteborgs och Bohus läns landstingskommun, Västmanlands läns lands­tingskommun, ÖrebrolänslandstingskommunsamtJärfdIla,Sollentuna, Värmd-ö, Avesta, Sotenäs, Aivika och Arboga kommuner anser all det inle finns något behov av att utse ersättare för ordföranden, när majoritetens ställning markeras genom att den utser både ordförande och vice ordförande. Sol­leniuna kommun menar att demokratiutredningens förslag inte verkar vara praktiskt förankrat. I det enskilda ärendet kan menar man en kort bortovaro för ordföranden vara nog så ödesdiger för ledningen av det politiska arbetet. Den politiska ledningen förloras för en kort tid, under vilken viktiga ärenden kan bli föremål för behandling. Den föreslagna konstruktionen står således enligt kommunens mening inte i överensstämmelse med utredningens upp­fattning att styrelseordningen skall ge uttryck för vilkel eller vilka partier som har del främsta politiska ansvarel för verksamheten. Om en sådan ordning skall upprätthållas synes det vara nödvändigt att man även i nämn­derna inför den ordning som utredningen föreslår för kommunstyrelsen, nämligen att del skall tillsättas två vice ordförande,

6.4.1.3 Ettåriga mandattider för presidieposter

Omkring tre fjärdedelar av de remissinstanser som gär in på demokra­tiutredningens förslag om ettåriga mandattider för presidieposterna avstyrker förslagel. De anför bl.a, följande skäl för sin inställning. Kontinuiteten i arbetet riskerar att försvinna. Ordförandena får svårt att ta mer långsiktiga initiativ. De förtroendevalda vill inte åta sig så korta uppdrag, vilket kommer att ge upphov till rekryteringssvårigheter. Ordförandeposterna innehas ofta av kommunalråd, som då skulle bli ännu svårare att rekrytera. Majoritets­växling under löpande mandatperiod förekommer i så liten utsträckning alt det inte kan motivera en tvingande bestämmelse som skall gälla alla kommuner och landstingskommuner. Småpartier kan la så stark ställning att de kan spela en s. k. vågmästarroll.

Haninge kommun menar att ettåriga mandattider i vissa fall kan vara positiva, så till vida att de möjliggör framtvingande av personskiften inom majoriteten. Med ettåriga mandattider måste majoriteten varje år uttrycka sitt förtroende för presidierna. Haninge kommun anser dock att frågan om mandatperiodernas längd för presidieposierna bör utredas vidare.

Prop. 1975/76:187

129

Stockholms läns landstingskommun konstaterar att utredningens förslag lig­ger i linje med de önskemål som man tidigare framfört lill statsmakterna i samband med övergången till den nuvarande styrelseordningen med ma­joritetsinslag.

Svenska kommunförbundet anser att det kan vara rimligt med ettåriga mandatperioder för presidieposterna vid en majoritelsväxling. Men samtidigt påpekar förbundet att man i många kommuner torde finna att förslaget är obefogat. Framför allt gäller detta i kommuner som tillämpar en mer renodlad form av samlingsstyre. Enligt Svenska kommunförbundet bör det därför övervägas om inle kommunerna bör lämnas frihet att själva besluta om presidieposterna skall väljas på ett eller tre år.

Länsstyrelsen i Jämtlands län och Skinnskattebergs kommun har en liknande uppfattning.

6.4.2 De hehidsengagerade förtroendemännen

Nästan alla remissinstanser som yttrar sig på denna punkt anser att de­mokratiutredningens förslag att de heltidsengagerade förtroendemännen ;ikall skrivas in i kommunallagen är följdriktigt. Något mer än hälften av landstingskommunerna har behandlat frågan. Alla instämmer i förslaget. Av det fyrtiotal kommuner som yttrat sig är endast en direkt avvisande. Växjö kommun anser alt någon ändring av de heltidsengagerade förtroen­demännens ställning inle bör ske. Några direkla motiv för detta slällnings­tagande lämnas inte i yttrandet. Svenska kommunjörbundei och länsstyrelsen I Stockholms län ställer sig emellertid tveksamma till förslagel och anser att kommunalrådens ställning ytterligare bör analyseras innan man tar slällning till utredningens förslag.

Svenska kommunförbundet anser att utredningens förslag inte löser den föga analyserade frågan om kommunalrådens rättsliga ställning. Förbundet framhåller att kommunallagsulredningen i sitt huvudbetänkande förutsatte alt demokratiutredningen skulle föreslå en enhetlig lagreglering av kom­munalråden, landstingsråden och borgarråden. Det framlagda lagförslaget innebär anser förbundet nu att man för borgarråden i Stockholm får en detaljreglering av deras uppgifter och funktioner medan man för kommu­nalråden i stort lämnas i ovisshet om vad som gäller. Möjligheten att reg-lementsvägen reglera kommunalrådens ställning är inle heller obegränsad. Enligt förbundets mening är det önskvärt alt för alla lyper av kommunalråd (heltidsengagerade förtroendemän) införs vissa gemensamma basregler som skull gälla generellt. Sådana basregler kan avse t. ex, närvarorätt, yttranderätt, interpellation och avgång. Med stöd av dessa basregler kan man sedan, anser förbundet, lokall klara kommunalrådens ställning beroende på den organisationsmodell man anser lämplig för den egna kommunen. Med ett lämpligt urval basregler kan enligt förbundets uppfattning också Stockholms kommun i princip bevara sin organisation orubbad liksom andra kommuner

9 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

130

kan behålla sin.

Förbundet påpekar alt detta inle innebär att regelrätta instruktioner skall utarbetas för kommunalråden. Förbundet anser att kommunalrådens ställ­ning som heltidsengagerade politiker gör all de inte kan och inle bör bindas av instruktioner som i detalj reglerar arbetsuppgifterna. Förbundet finner ocksä alt en ramreglering av kommunalrådsfunklionen skulle undanröja åtskilliga oklarheter i de heltidsengagerades rättsliga slällning, och föreslår att hela detta frågekomplex blir föremål för ytterligare analys innan man tar ställning lill utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Stockholms län framför i stort sett liknande synpunkter. Även länsstyrelsen i Jämtlands län anser att kommunalrådens ställning fort­farande är oklar och att problematiken ytteriigare bör övervägas,

Stockholms läns landstingskommun instämmer i att de heltidsengagerade bör omnämnas i lagstiftningen och all deras ställning inte bör närmare reg­leras. Enligt landstingskommunens mening ligger detta i linje med ulred­ningens allmänna grundsyn alt i största möjliga utsträckning överlåta frågor rörande den kommunala organisationen till kommunernas och lands­tingskommunernas egen bedömning.

Demokratiutredningens förslag om vidgad närvarorätt för kommunal- och landstingsråden har uppmärksammats av ett litet antal remissinstanser. En knapp majoritet av dessa lillslyrker förslagel.

Mölndals kommun finner i sitt yttrande att kommunalrådens närvarorätt vid nämndsammanträden bör utredas närmare,

Karlstads, Norrköpings och Västerås kommuner saml Skaraborgs och Gö­teborgs och Bohus läns landstingskommuner anser alt kommuner och lands­tingskommuner bör ges slörre frihet att själva bestämma på denna punkt. Man menar att när kommunerna själva har rätt alt beslula att för­troendeuppdrag skall vara heltidssyssla, bör de även ha räll att fatta beslut om att sådana förtroendemän skall ha närvaro- och yttranderätt i nämnder där de inte är ledamöter, Norrköpings kommun anser alt en sådan generell närvarorätt kan, med stöd av kommunallagen, ges i ett av kommunfull­mäktige antaget reglemente. Det bör ankomma på fullmäktige alt i reg­lemente ange vilka förtroendemän som skall ha denna närvarorätt. Öst­hammars och Svalövs kommuner saml länsstyrelsen I Värmlands län anser att de heltidsengagerade förtroendemännen i lag skall garanteras närvarorätt oavsett om de har uppdrag i resp, nämnd eller ej.

Svenska kommunförbundei anger som exempel på basregler som bör införas en regel som innebär att fullmäktige får bestämma i vilken ulslräckning kommunalråd skall medges närvaro- och yttranderätt i olika nämnder där han inte är ledamot. En sådan regel kan enligt förbundels inening då ges olika ulsträckning lokalt, beroende på hur man ser på kommunalrådens roll i organisationen. Denna basregel skulle anser förbundet tillgodose olika organisationsmodeller och legalisera dem.

Huddinge kommun anser all heltidsengagerad förtroendeman bör garan-

Prop. 1975/76:187

131

leras närvarorätt genom minsl suppleantskap. Delta börenligt kommunens mening gälla nämnder som har anknyining till hans huvudsakliga verk­samhetsområde,

Stockholms läns landstingskommun framhåller all landstingskommunen är medveten om de många variationer som finns beträffande de heltidsenga­gerades ställning i olika kommuner och om alt della försvårar en legal precisering. Frågan kompliceras av att kommuner och landstingskommuner på sistone engagerat "oppositionsråd". En bestämmelse bör införas om att kommunfullmäktige resp. landsting själva äger falla bindande beslut om de heltidsengagerades närvaro-, yttrande- och förslagsrätt i olika kommunala organ samt om till vem interpellalioner och enkla frågor får riktas.

Endast ett fyrtiotal remissinstanser hargett sin syn på utredningens förslag om vidgad interpellationsräti. En fjärdedel av dessa remiss­instanser avstyrker förslaget eller ger uttryck för tveksamhet inför det.

Svenska kommunförbundet och länsstyrelsen i Stockholms län menar att också en basregel om interpellation bör kunna utformas, Göteborgs kommun och Stockholms läns landstingskommun anser att kommuner och lands­tingskommuner själva bör utforma föreskrifter om till vem interpellalioner och enkla frågor får riktas.

Botkyrka, Haninge, Södertälje, Vallentuna, Upplands-Bro och Nyköpings kommuner samt Göteborgs och Bohus läns landsUngskommun avstyrker utred­ningens förslag. De menar att man mer bör betona ordförandens huvud­ansvar för nämndens område.

Jönköpings och Örebro kommuner samt Jönköpings läns landstingskommun föreslår bestämmelser i lag som gör det möjligt att ställa interpellation direkt till heltidsengagerade förtroendevalda som inte har ordförandeupp­drag. Även länsstyrelsen i Värmlands län anser att reglema bör vidareutvecklas så att landstingsråd som har "ansvarsområde" bör kunna interpelleras även om han inte är ordförande i någon nämnd.

Stockholms kommun konstaterar att den föreslagna regeln kommer att innebära att även annan än borgarråd, dvs. nämndordföranden som inte är borgarråd och eventuellt annan ledamot i kommunstyrelsen som har särskilda förutsättningar att besvara interpellationen, kommer att kunna in­terpelleras. Kommunen menar att den vidgade interpdlationsrätten kan sva­ra mot ett visst behov. Det kan dock finnas risk för att oklarhet uppstår i fråga om det politiska ansvaret beträffande det område som behandlas i interpellationen, eftersom det alltid finns ett "rotdansvarigt" borgarråd. Stockholms kommun anser emellertid inte att detta kan anföras som till­räckliga skäl för att avstyrka den utvidgade interpellationsrätlen för kom­munens del.

Man får antaga, menar Kalmar kommun, all interpellanten väljer adressat för interpellationen med viss avsikt. Vidare innebär överiämnandet av in­terpellation från styrelsens ordförandes sida en press på vederbörande le­damot alt svara. En bättre lösning kan måhända anser Kalmar kommun

Prop. 1975/76:187

132

vara att låta interpellation ställas till de ledamöter i kommunstyrelsen som samtidigt är fullmäktigeledamöter

Danderyds och Täby kommuner menar att uppgiftsfördelningen mellan hel­tidsengagerade förtroendemän och tjänstemän bör regleras i arbetsordningar och i instruktioner för tjänsterna. Kungälvs, Vilhelmina och Umeå kommuner framhåller att gränsen mellan förtroendemäns och tjänstemäns roller i det kommunala arbetet måste göras så klar som möjligt. Föreningen Sveriges kommunala .förvaltningsjurister menar att denna rollfördelning är så viktig för det kommunala arbetet att den bör övervägas ingående i varje kommun. Detta menar föreningen gäller inte bara rollfördelningen mellan de heltids­engagerade och chefstjänstemännen utan rollfördelningen mellan förtro­endemän och anställda. SACOISR anser att gränsdragningen bör ske i in­struktioner för såväl heltidsengagerade förtroendemän som chefstjänstemän. En reglering av denna rollfördelning i form av instmktioner kan SACO/SR inte anse innebära några nackdelar ur kommunaldemokratisk synvinkel. Hullsfreds kommun anser att kommunalrådens befogenheter måsle regleras i lokala författningar.

Arvika kommun anser att det hade varit önskvärt om man i lag hade kunnat klara ut hur långt det politiska ansvaret för kommunal- och lands­tingsråden sträcker sig och hur långt tjänstemännens ansvar går.

Svenska kommunförbundet anser att kommunalrådens ställning som hel­tidsengagerade politiker gör att de inte kan och inte bör bindas av instmk­tioner som i detalj reglerar deras arbetsuppgifter.

6.4.3 Snabbare valgenomslag

Ungefär hälften av remissinstanserna behandlar frågan om de t snab­bare valgenomslaget i sina remissvar. En bred majoritet av dessa remissinstanser är i princip positiva till demokratiutredningens förslag och menar att det har stort värde från demokratisk synpunkt. Samtidigt påpekar många att förslaget rymmer en rad praktiska svårigheter som måste klar­läggas.

Något fier än hälften av de landstingskommuner och omkring två tred­jedelar av de kommuner som behandlar frågan om ett snabbare valgenomslag är i princip positiva till förslaget. Svenska kommunförbundei och Lands­Ungsförbundet tillstyrker liksom en bred majoritet av länsstyrelserna förslaget i princip.

Södermanlands och Kalmar läns landstingskommuner påpekar att om valet lill fullmäktige eller landstinget överklagas så har tidsutrymmet för besvärens avgörande minskat så att det lorde vara omöjligt all få besvären slutligt avgjorda före den nya mandatperiodens början. Landstingskommunerna an­ser därför att det inte är klariagt i utredningens betänkande om den gamla fullmäktigeförsamlingen/landslinget tills vidare skall anses behörigt att fungera som beslutande organ. Kronobergs läns landstingskommun är i princip

Prop. 1975/76:187

133

positivt inställd till ett snabbare valgenomslag men finner det tveksamt om de praktiska förutsättningarna föreligger härför. Västerbottens läns lands­tingskommun anmärker att om förslaget skall genomföras krävs en över­gångsbestämmelse, som avbryter mandatperioden för de ledamöter i de be­slutande organen som har valts vid det val som närmast föregården tidpunkt när de nya bestämmelserna träder i kraft.

Malmöhus läns landsUngskommun tillstyrker den modell för snabbare val­genomslag som demokratiulredningen föreslår men anför att en ordning som innebär att samtliga kommunala organ tillträder vid samma tidpunkt vore att föredra. En sådan lösning är emellertid ogenomförbar med hänsyn till partiernas nomineringsarbete. Stockholms läns landstingskommun anser att det skulle ha varit att föredra om också förvallningsutskoltet och land­stingsråden hade omfattats av det snabbare valgenomslaget, men landstings­kommunen påpekar att det tidsmässiga utrymmet för detta är alltför kort.

Landsiingsförbundet menar att en ordning med snabbare valgenomslag för både det beslutande organet och styrelsen skulle innebära fördelar jämfört med gällande förhållanden: Vid en eventuell förändring av majorilelsin-nehavet skulle den nya majoriteten få större möjligheler att påverka inte bara budgetarbetet utan även nämndernas arbete. Förbundet menar reso­nemangsvis att när det preliminära valresultatet föreligger kan det nomi­neringsarbete som avser styrelsen äga rum relativt snabbt. För nominer­ingsarbete till nämnderna krävs emellertid enligt förbundets mening det tidsutrymme som för närvarande är tillgängligt. De lokala partiorganisa­tionernas inflytande bÖr inle få eftersättas.

Danderyds kommun anser alt del inle är tillräckligt alt den nyvalda full­mäktigeförsamlingen fattar det formella beslutet om budgeten för årel efter valåret. Den slutliga beredningen av budgetförslaget börenligt kommunens mening egenlligen göras av en nyvald kommunstyrelse men efiersom no­mineringsarbetet ofta resulterar i samlade paketlösningar för samtliga nämn­der och styrelser kan det vara svårt att bryta ut kommunstyrelsen och välja den tidigare, Danderyds kommun tillstyrker därför demokratiulredningens förslag, Boriänge kommun anser att med tanke på kommunstyrelsens centrala roll bör övervägas om inte styrelsen bör tillträda samtidigt med kommun­fullmäktige. En sådan ordning skulle inle nämnvärt påverka partiernas no­mineringsarbete.

Kalmar läns landstingskommun anser att frän demokratisk synpunkt är det önskvärt med så snabbt valgenomslag som möjligt. Landstingskommunen ställer sig emellertid något tveksam till demokratiutredningens förslag mol den bakgrunden att risk föreligger att den tillträdande majoriteten i realiteten tvingas besluta om och genomföra åtgärder för vilka det reella ansvaret ligger hos den avgående majoriteten.

Skaraborgs läns landstingskommun tillstyrker utredningens förslag men en­ligl landstingskommunens mening kan ett snabbare valgenomslag begränsat

Prop.1975/76:187

134

till fullmäktige och landstinget knappast medföra väsentliga förändringar. Landstingskommunen anser att även det begränsade valgenomslaget blir komplicerat att genomföra i praktiken. Det föreslagna systemet förutsätter inte bara att minoriteten har haft goda möjligheter att i detalj följa bud­getarbetet utan också att den under beslutsgången har framfört altemativa förslag, om den i majoritetsställning senare skall kunna fastställa en egen och väsentligt ändrad budget.

Västernorrlands och Blekinge läns landstingskommuner ställer sig något tveksamma till utredningens förslag. Man menar bl, a, att förslaget kommer att bli komplicerat att genomföra i praktiken även vid den föriängning av budgetfristen med en månad som föreslås.

Två tredjedelar av de kommuner som behandlar frågan om ett snabbare valgenomslag är i princip positiva till förslaget och anser att det har ett kommunaldemokratiskt värde. Men samtidigt påpekar praktiskt taget samt­liga att det finns en rad praktiska svårigheter. Man pekar bl. a. på lidsaspekten och på frågan om den nya majoriteten i realiteten kan ha någon möjlighet att påverka den nya budgeten.

Åtvidabergs och Höganäs kommuner tillstyrker i princip förslaget, men är mycket tveksamma till hur detta tidsmässigt skall vara möjligt att realisera. EskUstuna kommun anser att förslaget om ett snabbare valgenomslag bör genomföras, men man menar också att värdet av att de nyvalda fullmäktige får fastställa den nya budgeten torde vara begränsat. Trelleborgs kommun anser att förslagel kan stimulera den kommunalpolitiska valdebatten. Ett större intresse från allmänheten för kommunalvalen skapas om alternativa budgetförslag presenteras i debatten. Ale kommun delar i princip ulredning­ens uppfattning men anser att förslagel i vissa situationer kan leda till be­tydande svårigheter just med tanke på budgetarbetet. Kommunen påpekar att de nya ledamöterna efter ett majoritetsskifte inte kan vara lika insatta i budgetförslaget som den tidigare fullmäktigekonsiellationen. Köpings kom­mun stöder utredningens förslag av den anledningen att det kan finnas lokala frågor av olika slag som ger kraftiga valgenomslag och där en mar­kering av inriktningen snarast bör ske. Däremot tror kommunen att änd­ringen beträffande budgetarbetet m. m, inle får den praktiska betydelse som uiredningen förutsätter. Gislaveds kommun anser att ett snabbare valgenom­slag rent tekniskt kan stöta på svårigheter bl. a. därför att de sittande nämn­derna måste utföra allt förarbete. Man menar att den nya fullmäkligeför-samlingen därför endast kan påverka utdebiterings- contra avgiftsändringar och genomföra en grov omfördelning av anslagsposter. Skall det snabba valgenomslagel få effekt, menar Gislaveds kommun, måsle förslagel ändras så att en rimlig tid står till förfogande mellan fullmäktiges tillträde och budgetens antagande. Även Herrljunga kommun stöder utredningens förslag men menar att den nyvalda fullmäkligeförsamlingen endast skall ta slällning lill frågor som gäller det kommande året, Lidköpings kommun menar med hänsyn till att det snabbare valgenomslagel förutsätter att minoriteten kan

Prop. 1975/76:187

135

lägga fram verkligt underbyggda alternativ att den proportionella valmetoden bör kunna tillämpas vid utseende av heltidsengagerade förtroendemän i kommuner där verksamheten bedöms motivera mer än en heltidsposi för de förtroendevalda,

Göteborgs kommun tillstyrker förslaget om snabbare valgenomslag men anser alt tidsmarginalerna kan bli knappa saml att praktiska administrativa problem kan uppstå i samband med budgetarbetet. Ångelholms. Ystads och Kristineliamns kommuner anser att man bör överväga en förskjutning av fullmäktiges första sammanträde till den 5 november för att kungörelse­förfarandet skall medhinnas. Burlövs kommun ifrågasätter om inte reviso­rernas mandattid bör överensstämma med fullmäktiges mandattid. För att alltför snäva tidsmarginaler skall kunna undvikas bör enligt Kristianstads kommun de nyvalda fullmäktiges första sammanträde lå kungöras senare än sju dagar i förväg.

Tyresö och Ekerö kommuner stöder utredningens förslag under förutsätt­ning att valet kan ha vunnit laga kraft vid mandattidens början.

Av länsstyrelserna berör 18 frågan om snabbare valgenomslag i sina ytt­randen. Endast fyra avstyrker förslaget.

Länsstyrelserna I Jönköpings, Göteboigs och Bolins och Kalmar län fram­håller alt del från teknisk synpunkt inte finns några hinder för att genomföra reformen. Länsstyrelsen i Jönköpings län konstaterar att valen år 1973 var färdigräknade den 10 oktober trots viss tidsfördröjning på grund av ett tillbud med datoranläggningen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län erinrar om att omständigheter kan inträffa som gör del svårt att hinna med röstsammanräkningen i tid. Länsstyrelsen i Kronobergs län påpekar att del är angeläget alt länsstyrelsen tillförsäkras resurser för att ett snabbt och tillföriilligt sammanräkningsförfarande skall vara möjligt. Även länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att tidsfristerna är tilltagna i underkant.

Något mindre än en tredjedel av de remissinstanser som tar upp de­mokratiutredningens förslag avstyrker. De pekar på den korta samman­räkningstiden för valet, den korta tiden för kungörelse om de nyvaldas första sammanlräde, och risken för att valet överklagas samt sätter i fråga om den nya majoriteten kan reellt påverka budgeten.

Värmlands läns landstingskommun anser att även om ett snabbare val­genomslag skulle kunna anses önskvärt från principiell synpunkt medför del så många praktiska svårigheter och sådan tidspress att reformen inte kan anses motiverad, i vart fall inte så länge inte ett majorilelsstyre tillämpas. Örebro läns landstingskommun anser all den blandning av kommunala ma­joriteter som förslaget innebär inger tveksamhet. Även om landstingskom­munen ansluter sig till målsättningen som på sikt bör vara att man försöker åstadkomma ett snabbare valgenomslag är detta dock förenat med fiera främst praktiska svårigheler. Enligt landstingskommunens mening är frågan om ett snabbare valgenomslag och dess konsekvenser inte tillräckligt belyst

Prop.1975/76:187

136

och bör därför ytterligare övervägas. Även Jämtlands läns landstingskommun ställer sig synneriigen tveksam till förslaget. Det påpekas bl. a. att bud­getarbetet är i stort sett färdigt i anslutning till semestertiden. Därtill kommer att budgetdirektiven och därmed budgeten alltmer styrs av övergripande verksamhetsplaner.

Kristianstads läns landstingskommun anser att det nyvalda landstinget bör fatta beslut om det kommande årets budget. Däremot anser landstingskom­munen det ej nödvändigt att förändra mandattiderna utan anser att dessa som nu i alla fall bör börja den 1 januari.

Omkring en tredjedel av de kommuner som tar upp frågan släller sig tveksamma till demokratiutredningens förslag om ett snabbare valgenom­slag. Flertalet menar att tidsmarginalen är för kort för att ett av den fö­regående majoriteten utarbetat förslag till budget skall kunna hinna om­arbetas av den nya majoriteten till en ny budget. Några ifrågasätter också vem som skall svara för beredningen, när kommunstyrelsen och övriga nämnder tillhör den lidigare majoriteten. Flera kommuner påpekar att redan nu föreligger möjligheter för de nya fullmäktige att vidtaga relativt om­fattande omdispositioner i den av den avgående majoriteten fastställda bud­geten genom tilläggsanslag efter den 1 januari. Många framhålleratl mycket av det som finns i budgetförslaget redan är uppbundet genom t. ex. det kommunala bostadsbyggnadsprogrammet och den kommunalekonomiska långtidsplaneringen. Man menar också att om slora förändringar skall göras i det framlagda budgetförslaget vid en skiftning i majoriteten kan delta i sin tur medföra stora praktiska problem och fördröjningar i ärendets hand­läggning. Det kan bli svårt att hinna färdigställa budgeten till årsskiftet. Några ifrågasätter hur del går med det snabbare valgenomslaget om valet blir överklagat och eventuellt ogUtigförklarat,

Värmdö, Mörbylånga, Lysekils och Sandvikens kommuner menar att om ett snabbare valgenomslag skall kunna genomföras kräver det antingen en för­ändring av del kommunala budgetåret så alt delta blir detsamma som del statliga budgetåret eller att de allmänna valen sker på våren.

En stor del av de remissinstanser som är tveksamma till förslagel anför att frågan är ytterst komplicerad och att det nuvarande systemet inte bör ändras utan att frågan utreds ytteriigare.

Länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Blekinge, Jämtlands och Västernorrlands län avstyrker förslaget. Länsstyrelsen i Blekinge län anser att den nytillträdda fullmäktigeförsamlingens möjligheler att påverka budgeten under den korta tid som slår till buds är mycket liten, särskilt om valet medfört stora personella förändringar. Länsstyrelsen i Västernorriands län an­ser alt ell snabbare valgenomslag på ett olyckligt sätl skulle rubba den sta­bilitet och kontinuitei som bör känneteckna arbetet under en valperiod. Länsstyrelsen I Värmlands län anser alt valiekniskt ger erfarenheterna från 1973 års val anledning lill viss tvekan. Uppenbarligen konstaterar länsstyrel­sen är ett maskintekniskt system mycket sårbart och för full driftssäkerhet

Prop. 1975/76:187

137

krävs maskindubbleringar m, m. Länsstyrelsen anser också att den nya ma­joriteten har begränsade möjligheter att snabbt genomföra förändringar i en fastlagd budget. Man hänvisar bl. a. till att budgetarbetet börjar redan på våren samt till att budgeten i allt högre grad styrs av den långsiktiga planeringen.

Länsslyrelsen i Stockholms län finner i likhet med demokratiutredningen det vara från kommunaldemokratiska synpunkter angelägel med ett snab­bare valgenomslag. Länsstyrelsen påpekar att man i olika sammanhang i yttranden i valfrågor har uttryckt farhågor för att förslag som syftar till ett snabbare sammanräkningsförfarande och ett tidigare valgenomslag förs fram utan tillräckligt beaktande av möjlighetema att åstadkomma ett säkert sammanräkningsresultat. Länsstyrelsen anför alt arbetet med sammanräk­ningen i delta län är speciellt tidsödande och motsvarar arbetet i ungefär fem vanliga län. Länsslyrelsen erinrar vidare om all tidigare tankar på att införa ett maskinellt sammanräkningssysiem numera synes ha övergivits. Det omfattande valseddsniaterialet ifrån de inemot 1 000 valdistrikten i Stockholms län måste alltjämt sammanräknas manuellt och datorer kan användas huvudsakligen för vissa avslutande räkneoperationer.

Länsstyrelsen anför att det torde vara rikligt att sammanräkningsresullat normalt kan beräknas föreligga omkring den 20 oktober. Detta gäller emel­lertid under förutsättning att inga komplikationer i form av erforderiiga omräkningar, tidsödande utredningar i kassationsfrågor o. d. förekommer. Vid 1973 års val var sammanräkningen för den sist räknade kommunen i Stockholms län färdig den 15 oktober 1973. Valdagen var detta år den 16 september. Infaller valdagen så sent som den 21 september, vilket är möjligt, kommer resultatet enligt länsstyrelsen inte att föreligga förrän unge­fär samtidigt som den föreslagna mandatperioden börjar.

Även om inte sammanräkningsförfarandet onormalt försenas av oför­utsedda omständigheter tillkommer enligt länsstyrelsen problemet med be­svär över sammanräkningsförrättningen. Vid 1973 års val avgjorde rege­ringsrätten det sista besvärsärendet frän detta län den 7 december. Länsstyrel­sen anser del osannolikt att besvärsärendena kan hinna avgöras före man­datperiodens börian den 22 oktober, Bifalles besvären, är det uppenbariigen omöjligt att hinna med omval före mandatperiodens bönan, F, n, står liden fram till årsskiftet lill förfogande.

Självfallet får inte strävan att nå ett snabbare valgenomslag, anför länsstyrelsen i Stockholms län, leda till att den kommunala beslutsprocessen "råkar i baklås" genom att definitivi sammanräkningsresullat inte föreligger före den tidpunkt dä de nya fullmäktige skall träda i funktion. Eftersom en situation av detta slag med den nya ordningen inte längre är osannolik anser länsstyrelsen att den måste ägnas ökad uppmärksamhet. Visseriigen gäller numera att utsedda fullmäktige får träda i funktion ulan hinder av besvär över sammanräkningsförrättningen. Härigenom löses dock inte enligl länsslyrelsen frägan vid en försening av sammanräkningsresultat. Vid besvär

Prop.1975/76:187

138

med omval i någon krets eller annan rättelse som följd måsle man vidare räkna med att de utsedda fullmäktige - sedan de beslutat om skattesats och budget för nästa år - i något fall kan komma att få sådan ändrad sam­mansättning att omkastade majoritetsförhållanden blir följden. Länsstyrel­sen upplyser alt vid 1973 års val i en kommun, där besvär anfördes men ogillades, röstsiffrorna var så jämna att en sådan utgång väl hade kunnat tänkas.

Riksskalieverket menar att ulredningens förslag ställer vissa krav av prak­tisk natur t. ex. när det gäller sammanräkningen och mandatfördelningen. Riksskatteverket har dock utifrån dessa synpunkler ingenting att erinra mot förslaget. Verket påpekar också att man under utredningsarbetets gång läm­nat synpunkter på utformning av ett system för att utse suppleanter för fullmäktige. Riksskatteverket har överlämnat ett förslag till modifierat supp­leantsystem till justitiedepartementet. Verket framhåller i sitt remissyttrande viklen av att ett förenklat suppleantsyslem införs för att möjliggöra för länsstyrelserna att genomföra sammanräkningen. Detta är enligt riksskat­teverkets mening väsentligt mot bakgrund av den tid som står till buds för sammanräkning.

En Slor del av remissinstanserna som lar upp demokratiulredningens för­slag att mandaltiderna för de nyvalda fullmäktige skulle börja den 22 oktober och att det första sammanträdet skall hållas senast den 1 november ifrå­gasätter med hänvisning lill tidigare valsammanräkningar om resultaten kommer all föreligga den 22 oktober. Flera remissinstanser är negativa lill den tidspress som förslaget kan komma att innebära. Man ifrågasätter om det finns nägot utrymme för misstag i, ex. i sammanräkningsförfarandet. Flera kommuner anser att tiden för det första sammanträdet bör ändras till senast den 5 november för all minska tidspressen.

Kumla, Danderyds och Sigtuna kommuner menar att mandattiden bör vara densamma för alla kommuner och landstingskommuner vad gäller full­mäktige och landsting och att detta också bör gälla Stockholms kommun. Kammarkollegiet och riksskatteverket har en liknande uppfattning. Även Svenska kommunförbundet anser att det är svårt att finna några skäl att behålla den särskilda mandattiden för fullmäktige i Stockholm. Enligt förbundets mening bör det gå att ha samma lid för landets alla kommuner. Länsstyrelsen i Stockholms län framför också att den har svårt att finna några sakliga skäl för att bibehålla den särskilda mandattiden för fullmäktige i Stockholm.' Vid fastställande av en lidigare lidpunkt för mandatperiodens början synes denna böra bli enhetlig för samtliga kommuner. Den nu berörda frågan måste emellertid enligt länsstyrelsen avgöras under noggrant beaktande av möjligheterna att få fram ett slutligt valresultat underden avsevärt förkortade tid som kommer att stå till förfogande.

DeiTiokratiutredningens förslag alt de b u d g e t f r i s l e r som gäller för kommunerna skall införas också för landstingskommunerna behandlas av ganska fä remissinstanser. Framför allt har några landstingskommuner be-

Prop.1975/76:187

139

handlat det. Av dessa har alla ställt sig positiva till förslaget.

Älvsborgs läns landstingskommun påpekar att utredningen inte anger när undantagsregeln-att utdebiteringen bestäms i november och att innehållet i budgeten fastställs i december månad - skall fä tillämpas.

Skaraborgs läns landstingskommun ifrågasätter om en förändring i majo­ritetsläget är tillräcklig anledning för att budgetbeslutet skall få tas i de­cember. Länsslyrelsen i Skaraborgs län redovisar en liknande uppfattning.

Demokratiutredningens förslag att regler tillskapas så all den gamla ma­joriteten under valår förhindras att behandla budgeten innan det nyvalda fullmäktige och landstinget har trätt i funktion har behandlals av ett litet antal remissinstanser. De fiesta konstaterar att förslagel ulgör en förutsäit-ning och garanti för att det snabbare valgenomslaget skall kunna genomföras. Alla som tar upp förslagel är positiva till det.

Praktiskt taget alla remissinstanser som tar upp frågan understryker ut­redningens uppfattning om att goda förutsättningar måste skapas för mi­noriteten att kunna följa budgetarbetet.

Vingåkers och Lidköpings kommuner anser att man för att garantera mi­noritetens insyn i budgetarbetet måste införa proportionella val till bl. a. arbetsutskott och budgetberedningar. Skaraborgs läns landstingskommun och Mjölby, Torsås och Kungälvs kommuner anser att det snabbare valgenomslaget kräver att minoriteten utarbetar en alternativ budget. Länsslyrelsen i Örebro län är av samma uppfattning. Västmanlands läns landstingskommun och Sund­bybergs kommun anser att det är tveksamt om minoriteten verkligen har möjligheter att göra en "skuggbudget". Götene kommun påpekar att ett snab­bare valgenomslag med eventuellt alternativa budgetar kommer att ställa stora krav på förvaltningsapparaten.

7 Information

7.1 Nuvarande förhållanden

7.1.1 AUmän bakgrund

Flera väsentliga utvecklingsdrag under senare år har påverkat medbor­garnas möjligheter till informaiion om och medverkan i den kommunala verksamheten. Del är främst förhållanden som hänger samman med sam­hällsutvecklingen i stort och med kommunernas och landstingskommu­nernas utökade uppgifter. Kommunerna har blivit större. Antalet ärenden har ökat i både kommunerna och landstingskommunerna. Frågorna har blivit mera komplicerade bl, a, i takt med att ökad vikl har lagts vid pla­neringen av samhällsverksamheten. Medborgarnas röriighet i fråga om bo­stadsort och arbetsplats har ökal.

Samtidigt har antalet medborgare som direkt deltar i den kommunala självstyrelsen som förtroendevalda totalt sett minskat kraftigt. Del är en

Prop. 1975/76:187

140

följd av att kommunindelningen har ändrats och av att uppgiftersom tidigare har handhafts av fiera kommunala nämnder har förts samman till en nämnd. Möjligheterna till personliga kontakter mellan dem som har förtroendeupp­drag och övriga medborgare har därigenom minskat. Undersökningar tyder på att del finns ell starkt samband mellan kommunala uppdrag, aktivitet i politiska partier och arbete inom föreningslivet i övrigt. Flertalet av de personer som mist sina förtroendeuppdrag har inte ökat sin verksamhet inom partierna eller föreningslivet.

Därmed har förutsättningarna för medborgarnas kontakter med kommun och landstingskommun förändrats. Det gäller möjligheterna att hålla sig informerad, att själv delta i del kommunala arbetet genom förtroendeupp­drag och att hålla en personlig kontakt med förtroendevalda.

1 detta avsnill behandlas därför frågan om vilken roll ett utvidgat utbyte av information mellan kommunala organ och medborgare kan spela. Till denna frågeställning hör konkreta åigärder för att informera direkt och för alt stödja partier och andra opinionsbildares verksamhet. Likaså tas möj­lighetema upp att anpassa beslutsprocessen så att kontakterna med olika medborgargmpper underiättas.

I ett följande avsnitl behandlas de politiska partiernas, folkrörelsernas och andra sammanslutningars roll i den kommunala demokratin, lokala kommunala organ saml omröstningar och opinionsundersökningar.

7.1.2 Kommunal informaiion

Medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar garanteras genom tryckfrihetsförordningen. Kommunfullmäktiges och landstingets samman­träden är offentliga.

Medborgarnas möjlighel alt följa de kommunala frågorna och att ta ställ­ning till dem hänger i hög grad samman med tillgången till lokal dagspress, Anlalel kommuner nied mer än en lokal tidning har minskat väsentligt under de senasle årtiondena. F. n, har omkring 40 96 av kommunema endast en tidning, om man bortser från tidningar som täcker mindre än 20 96 av hushållen. De politiska partiernas lillgång till lokala språkrör är ojämnt fördelad över landet.

De regionala radioprogrammen har sedan 1950-talel fått en successivt ökad sändningstid. Fr, o, m, år 1977 kommer enligt riksdagens beslut ett lokalradionät att byggas ut (prop, 1975:13), Regionala nyhetssändningar i TV pågår som försöksverksamhet.

Under senare år har kommunerna och landstingskommunerna i ökad utsträckning böriat komplettera den information som kan spridas pä delta sätt med egna informationsåtgärder. Särskilt större kommuner och lands­tingskommuner har anställt personal enbart med uppgift att ägna sig åt informationsfrågor. Både kommuner och landstingskommuner har valt att salsa en stor del av resurserna på tryckt informaiion. Stor vikt läggs vid

Prop. 1975/76:187

141

att informera om service som tillhandahålls och om hur den kommunala förvaltningen fungerar. Informationsbroschyrer, informationstidningar och annonser är vanliga former för sådan information. I ökad utsträckning riktas informationen till medborgargmpper med speciella informationsbehov.

Kretsen av kommunala organ, intressenter och övriga medborgare som berörs av den kommunala planeringen har ökat snabbt. Allt fler medborgare har blivit uppmärksamma på dessa frågor. I många fall har kritik riktats mot kommunerna för att planeringen har bedrivits på ett alltför slutet sätt. Intresset har främst inriktats på miljöfrågor och fysisk planering. Men ofta har dessa frågor även haft ett nära samband med andra planer och beslut.

Många kommuner har varit lyhörda för kritiken och försökt skapa bättre förutsättningar för medverkan från en större allmänhel. Genom aktiva in­satser har kommunerna ofta kunnat avsevärt vidga kretsen av dem som deltar i planarbetet. Det har emdlertid visat sig att det är svårt att engagera en större allmänhet, särskilt under längre tid.

Informationsmaterialet har inte sällan uppfattats som svårtillgängligt. Be­tydelsen av att engagera fler förtroendevalda från fullmäktige och nämnder har i många fall uppmärksammats alltför litet. De politiska partiernas lokala organisationer har inte sällan getts otillräckliga möjligheter att delta. I åt­skilliga fall skulle det ha varit till fördel om åtgärder för att skapa en dialog hade kunnat vidtas i ett tidigare skede.

Man har nått vissa grupper men lyckats sämre när det gäller andra. De ekonomiskt och socialt sämst ställda grupperna i samhället har ofta inte kunnat nås genom de traditionella formerna för information. Deras möj­ligheter att få kännedom om pågående planering och att påverka besluten har därför varit små.

7.2 Utredningen om den kommunala demokratin

Demokratiutredningen understryker inledningsvis att den representativa principen är grundläggande för den svenska demokratin. Utredningen be­tonar att möjligheterna till en aktiv kommunikation mellan väljare och valda även mellan valen bör förbättras. Det är enligl utredningens mening en förutsättning för en väl fungerande demokrati. Demokratiutredningen be­handlar en rad frågor av betydelse för medborgarnas information och möj­ligheter att påverka den kommunala verksamheten. I delta sammanhang lar utredningen upp den kommunala informationsverksamheten samt sär­skilda frågor i samband med information och medverkan i planeringsfrågor.

Utredningen konstaterar att det finns en tydlig tendens till att information genom personliga kontakter ersätts med ökad masskommunikation. Ut­redningen betonar den personliga kontaktens betydelse från demokratisk

Prop. 1975/76:187

142

synpunkt. Information genom massmedier och trycksaker kan aldrig ersätta de personliga kontaktvägarna. Däremot kan de utgöra värdefulla hjälpmedel i informationsutbytet. Den utbyggnad av inforrnaiionsverksamheten som kan noteras i kommuner och landstingskommuner bör enligt utredningen fortsätta. Den har emellertid ofta haft en något oklar inriktning. Det an­kommer enligt utredningen på de förtroendevalda att ta ställning lill vilken inriktning den bör ges i framliden. Särskill understryker demokratiutred­ningen betydelsen av att kontakterna vidgas med grupper av medborgare som vanligtvis inte nås av informaiion och som saknar kontakter med de förtroendevalda, s. k. informalionssvaga grupper.

Medborgama kommer i kontakt med kommunen eller landstingskom­munen dels när det gäller att utnyttja den service som kommunen resp, landstingskommunen erbjuder, dels i den demokratiska processen. Utred­ningen konstaterar att det finns ett slarkt samband mellan dessa båda si­tuationer.

Utredningen rekommenderar en rad åtgärder för att underlätta medbor­garnas kontakt i servicesituationen. Tyngdpunkten ligger vid att en grund­läggande skriftlig information om den service som erbjuds alltid bör finnas lätt tillgänglig och vid att särskilda utbildningsinsatser för personalen bör göras i syfte att ge de kommunala förvaltningarna en öppen och tillgänglig karaktär i förhållande till medborgama. Vidare bör den kommunala orga­nisationen ständigt ses över i det syftet alt medborgarnas kontakter med de kommunala förvaltningarna skall underiättas.

1 den demokratiska processen bör kommunens resp. landstingskommu­nens egen informaiion enligt utredningen inte spela någon självständig roll. Insatserna bör inriktas på alt underlätta massmediernas, partiernas och övriga folkrörelsers arbete. Särskild vikl fäster utredningen vid att partier och andra folkrörelser ges möjlighet att delta i uppsökande verksamhel som riktas mol informalionssvaga grupper.

Utredningen konstaterar att medborgama ofta uppfattar den skriftliga in­formation som finns i dag som svårförståelig och experlbetonad. Detta med­för alt de informationssvaga grupperna får sämre möjligheter att ta till vara sina rättigheter. Inte minsl från rättvisesynpunkt är del därför viktigt att kommunerna och landstingskommunerna vidtar älgärder som syftar till att förenkla det skriftliga materialet.

Demokratiutredningen anser att planeringsfrågorna är centrala från demokratisk synpunkt. Ett allt mer vitt förgrenat system av planer håller på att utvecklas. Slörre krav måste ställas på insyn och redovisning av planarbetet i tidiga skeden. Detta är enligl ulredningens mening angeläget av fiera skäl. Bedömningarna måste grundas på ett underlag som ofta är osäkert. Besluten påverkar användningen av resurser för lång tid och inverkar i regel på många människors levnadsförhållanden. De vanliga vägarna för att utkräva ansvar är inte alltid möjliga alt använda, eftersom beslutens verkningar ofta inte helt kan överblickas.

Prop. 1975/76:187

143

Utredningen anser alt det är betydelsefullt att kommunerna och lands­tingskommunerna fortsätter att pröva olika vägar för att underiätta en bred debatt i planeringsfrågor. Erfarenheterna bör dokumenteras och föras vidare. Utredningen betonar även betydelsen av ett utökat forsknings- och utveck­lingsarbete på detta område. Inte minst gäller det ekonomiska planer, ut­redningar för speciella sektorer - bosladsbyggnadsprogram, trafikplaner osv. - och nämndernas planer för den egna verksamheten.

Det är enligt demokratiutredningen väsentligt alt handlingsutrymmet i varje planeringssituation kan redovisas klart. Det gäller de ekonomiska för­utsällningarna inom kommunen, förhållandel till statliga och landstingskom­munala planer samt företagens planering. Utredningen ansluler sig till länsberedningens förslag att länsstyrelsen regelbundet skall sammanfatta och redovisa den statliga planeringen i länet och rekommenderar all lands­tingskommunerna regelbundet sammanfattar och redovisar pågående pla­nering av sin egen verksamhet. 1 kommuner som kraftigt domineras av ett eller ett par företag berörs planeringen i hög grad av dessa förelags ut­veckling. Demokratiutredningen rekommenderar därför att en försöksverk­samhel inleds med kommunal styrelserepresenlation i företag som är do­minerande i kommunen.

En förutsättning för en bred diskussion är att frågorna kan läggas fram på ett sätt som väcker intresse. Planmaterialets uiformning är därför enligt utredningen betydelsefull. Utredningen rekommenderar kommunema att i större utsträckning än f n. utarbeta planbeskrivningar som utgår från olika medborgargruppers och kommundelars förhållanden. För alt underiätta kommunernas insatser föreslår uiredningen alt statens planverk utarbetar och ställer samman beskrivningsunderiag för olika planeringssituationer vad gäller den fysiska planeringen. För att ett fullständigt underlag skall kunna erhållas vid planering av förnyelse- och saneringsområden bör kontakt re­gelmässigt tas med dem som berörs av de planerade åtgärderna, Demo­kratiulredningen anser även att det bör utarbetas anvisningar för hur kart­beteckningar kan utföras så att de lättare kan förstås av en slörre allmänhet och alt det övervägs om en utbyggd service på riks- eller länsnivå kan ges åt kommunerna när det gäller material för presentation och redovisning av planeringsverksamheten,

I fråga om planeringsprocessen anger uiredningen nägra väsentliga öns­kemål. Öppenhet och goda möjligheter till allmän diskussion bör vara en utgångspunkt för planarbetet. Överblick över de olika moment som ingår i planeringsprocessen är en annan väsentlig förutsättning. Riktlinjer och program frän förtroendevalda organ är enligt utredningens uppfattning vä­sentliga moment i en demokratisk beslutsprocess. De förtroendevalda måste på ett tidigt stadium ha möjlighet alt leda och följa det arbete som de har att la ansvar för inför väljarna.

Utredningen har övervägt om riktlinjer i lag bör ges för planeringspro­cessen men stannat för att kommunerna och landstingskommunerna bör

Prop. 1975/76:187

144

kunna ges frihet att i detta hänseende själva bestämma sina arbetsformer. Även om förhållandena varierar mellan kommunerna och mellan olika slag av planering, kan vissa viktiga skeden i planeringsprocessen regelmässigt urskiljas. Det är tidpunkter i planeringsarbetet då förtroendevalda organ fattar beslut och då åtgärder bör vidtas för att informera allmänheten och de särskilt berörda. En skedesindelning kan omfatta arbetsplan, program, altemativa förslag, förslagsskede, projekteringsskede och uppföljning.

Även om förutsättningarna varierar från kommun till kommun och be­roende på vad planeringen avser, anser demokratiutredningen att vissa åt­gärder generellt är ägnade att öka medborgarnas insyn i och infiytande på planeringsarbetet. Den rekommenderar därför kommunerna att tillkännage tidsramen för planarbetet samt dettas syfte och omfattning. Program för planarbetet bör upprättas. Programmet bör bestämmas av kommunfullmäk­tige, I god tid innan beslut skall fattas bör information lämnas och all­mänheten beredas möjlighet att ge synpunkter på planeringsfrågan.

Uiredningen rekommenderar ytteriigare några allmänna riktlinjer för pla­neringsprocessen. Skedesindelningen bör göras så att partierna ges tillräcklig tid till debatt och information. Kommunerna bör mtinmässigt informera massmedierna samt alla organisationer och enskilda som har anmält intresse för en viss fråga eller viss typ av frågor. De bör också ges möjlighet att framföra synpunkter. De sociala nämnderna i kommunen bör ges möjlighel att yttra sig i alla planfrågor som har betydelse för medborgarnas sociala siluation. De synpunkter som kommer in bör alltid ställas samman och redovisas för de förtroendevalda organ som skall fatta beslut.

Demokratiutredningen rekommenderar att riktlinjer för arbetet med bo­stadsbyggnadsprogram och kommunalekonomisk långtidsplanering (KELP) alltid ges av kommunfullmäktige. Den ser det som naturiigt att planering av detta slag regelmässigt behandlas och prövas av kommunfullmäktige. Många kommuner har påbörjat arbete med bostadssaneringsprogram. Ut­redningen rekommenderar att sådana program utformas så att de som berörs av åtgärderna lätt kan utläsa hur de kommer att påverkas. Kommunema bör informera de berörda t. ex. genom anslag i fastigheterna eller genom annonsering i lokalpressen.

Utredningen rekommenderar också att nämnder och förvaltningar som har en långsiktig verksamhetsplanering åriigen utarbetar en sammanfattning av sina planer. Särskilt bör väsentliga förändringar i verksamheten anges. Dessa sammanfattningar kan ställas samman och bli utgångspunkt för dis­kussion i kommunfullmäktige och en värdefull informationskälla för or­ganisationer, massmedier och enskilda medborgare.

Landstingskommunernas speciella förhållanden i fråga om geografisk om­fattning och verksamhetsinriktning motiverar enligt uiredningen särskilda åtgärder. Utredningen rekommenderar att stor vikt läggs vid kontakter med dem som har särskilda behov av den vård och service som landslingskom-

Prop.1975/76:187

145

munen svarar för, med organisationer för sådana grupper och med de an­ställda. Vidare rekommenderar utredningen att lokala ofTentliga möten an­ordnas kring planeringsfrågorna och att särskild uppmärksamhet ägnas åt att partierna får tillräcklig tid till information och debatt.

Samtidigt som demokratiutredningen förordar en ökad satsning på in­formationsåtgärder är den angelägen om att denna verksamhet förankras i förtroendevalda organ. Eftersom verksamheten på de fiesta håll är relativt ny, är det enligt utredningen särskilt viktigt att de förtroendevalda aktivt medverkar till att ge den en önskad inriktning. Med hänsyn till de stora lokala skillnaderna finner utredningen det naturligt att olika organisatoriska lösningar kan komma i fråga. Ansvaret för informationsverksamheten kan enligt utredningen läggas på en särskild beredning, ett utskott lill kom­munstyrelsen resp, förvaltningsutskottet eller en särskild fakultativ nämnd.

7.3 Remissyttrandena

7.3.1 Allmänna synpunkter

Remissinstansema är genomgående positiva till demokratiutredningens allmänna syn på informationsfrågorna. De instämmer i utredningens be­dötnning att ökade insatser behövs särskilt mot bakgmnd av att kommu­nernas storiek har ökat. Flera kommuner och landstingskommuner anger att de ämnar se över handläggningen av informationsfrågorna på grundval av utredningens förslag.

Vissa remissinstanser som i övrigt är positiva till utredningens ställnings­taganden nämner att det kan bli svårt att avsätta de resurser som är nöd­vändiga för att uppfylla utredningens intentioner. Några få remissinstanser anför mer kritiska synpunkter på utredningens allmänna syn pä informa­tionsfrågorna, Trelleborgs och Falkenbergs kommuner anser att utredningen har överskattat medborgarnas intresse för kommunala frågor.

Det hör lill undantagen att remissinstansema framför önskemål om for­mella regler. Nämnden för samhällsinformation anser dock att kommunernas informationsskyldighet bör fastläggas på ett sådant sätt att medborgarnas rätt till likvärdig informaiion tillgodoses var de än bor, LO förordar en lag­stadgad allmän informationsplikt för kommunerna. Pensionärernas riksor­ganisation anser att vissa grundprinciper bör fastställas med utgångspunkt i ulredningens rekommendationer.

Om utredningens principiella syn på ansvarel för den kommunala in­formationen råder inga delade meningar. Remissinstanserna instämmer i att kommunema och landstingskommunerna skall svara för informaiion om service och annan kommunal verksamhet. Den idéförankrade infor­mationen bör däremot partier, övriga folkrörelser, massmedier och andra opinionsbildare svara för. Även i detta hänseende har kommunema och landstingskommunerna ett vikligl ansvar. Del ankommer på dem att skapa

10 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

146

goda förutsättningar för partier och andra opinionsbildare att fungera som kommunikationskanaler. Vissa remissinstanser nämnder emellertid att det kan finnas svårigheieratt i praktiken göra denna uppgiftsfördelning. Svenska kommunförbundet anser att de problem som kan uppkomma vid avvägningen mellan partiernas och kommunernas egen information bör uppmärksammas. Länsstyrelsen i Alvsborgs län, statens ungdomsråd och Huddinge kommun an­ser att uppsökande information till resurs- och informationssvaga grupper bör prioriteras framför massinformation. Huddinge kommun anser alt skriftlig information som är allmänt hållen bör ges i begränsad ulsträckning. I stället bör speciell information styras till de grupper som närmast har intresse av olika kommunala åtgärder. Ungdomsrådet anser att den idéförankrade in­formationen bör stimulera organisationerna till att söka alternativ infor­mation och till att framställa eget informationsmaterial utifrån sina egna värderingar och erfarenheter,

7.3.2 Information om kommunal service m. m.

Praktiskl laget alla remissinstanser tillstyrker demokratiulredningens re­kommendation alt kommuner och landstingskommuner bör samla grund­läggande upplysningar om sin service i en särskild katalog som är lätt till­gänglig för medborgarna. Flera remissinstanser understryker vikten av att detta samordnas med andra offentliga organs information i en gemensam servicekatalog.

Betydelsen av särskilda insatser för informationssvaga och resurssvaga grupper understryks av en rad kommuner, bl. a. Botkyrka, Emmaboda och Timrå kommuner, samt av Landstingsförbundet och LO. Kristianstads läns landsUngskommun betonar i det sammanhanget betydelsen av alt det skrift­liga materialet görs lättare att förstå, TCO framhåller informationen genom massmedierna och Tranås kommun understryker bibliotekens roll när del gäller att nå informationssvaga gmpper.

Flertalet av de remissinstanser som tar upp demokratiutredningens re­kommendation om uppsökande verksamhet i samarbete med folkrörelser anser att tanken är riktig. Sölvesborgs kommun anser dock att uiredningen borde ha utvecklat hur sådan verksamhel skall gå till och Dals Eds och ÖrkeUjunga kommuner avvisar rekommendationen av kostnadsskäl.

Många remissinstanser understryker starkt massmediernas betydelse. De instämmer i ulredningens rekommendationer om hur kommuner och lands­tingskommuner skall underiätta massmediernas arbete. Några remissinstan­ser framhåller dock att det ibland kan vara olämpligt att lämna information på ett tidigt stadium, Nyköpings kommun anser alt förslag till beslut från arbets- eller beredningsutskott bör föreligga, innan informaiion lämnas.

Remissinstanserna instämmer också i att lokalradion kan bli en bety­delsefull kontaktlänk mellan kommuner och landstingskommuner samt medborgare. Lokalradions framtida roll betonas av bl. a. HaUands. Blekinge.

Prop.1975/76:187

147

Göteborgs och Bohus och Jämtlands läns landstingskommuner samt Botkyrka, Bromölla, Kristianstads, Kungälvs, Eda och Torsby kommuner.

Utredningens rekommendation om försöksverksamhel med nya mass­mediatekniker har behandlals av ett litet anlal remissinstanser. Norrbottens läns landstingskommun anser all sådana hjälpmedel kan bli värdefulla i fram­liden. Folkets husföreningarnas riksorganisation pekar pä den ökade koncen­trationen av information som har skell under senare år i tidningar, TV m. m. Videogram öppnar möjligheter till en decentraliserad lokal informa­tionsverksamhet och kan enligt förbundet fä avgörande betydelse för den kommunala informationen till föreningar och organisationer i framtiden. Speciellt gäller det glesbygdskommuner och kommuner med ett fiertal be­folkningscentra. Täby kommun och statens ungdomsråd intar en mer reser­verad hållning. Enligt ungdomsrådet bör folkrörelserna stimuleras till in­formationsinsatser som alternativ till de i många fall rent kommersiella nya medierna. I folkrörelsernas arbete kan enkel utrustning för att återge ljud och bilder m. m. vara till hjälp.

Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig om ulredningens rekom­mendation att kommuner och landstingskommuner skall utse särskilda kon­taktpersoner med uppgift alt svara för kontakter med medborgarna, mass­medier m. fi, tillstyrker detta. Dals Eds kommun anser att funktionen som kontaktperson bör ligga på ordförandena i nämnderna, 1 små och medelstora kommuner är en sådan formalisering inte nödvändig, anser Höörs, Heby och Sandvikens kommuner Svenska kommunförbundei är positivt till att re­ceptioner och informationsfunktioner förstärks. Särskilda kontaktpersoner med mer långtgående uppgifter avvisas dock med motiveringen att det ålig­ger alla anställda att besvara frågor. Länsslyrelsen i Alvsborgs län samt Vä.xjö och Älmhults kommuner avstyrker rekommendationen med motiveringen att ett mellanled mellan medborgarna och de anställda skulle kunna försämra samarbetet och öppenheten inom förvaltningen. Sveiiges socialdemokratiska ungdomsjörbund understryker alt medborgare och massmedier skall kunna vända sig direkt till de politiskt ansvariga.

Informationen till invandrarna behöver enligl en samstämmig remiss­opinion förbättras, Invandranerket anser att invandrarbyråer och organiserad tolkverksamhel bör ordnas samt att all viktig information bör ges även på invandrarspråk. Invandrarföreningarnas egna tidningar och lokalradion är därvid viktiga medier. Uppsökande verksamhet i form av hembesök bör eftersträvas och följas av information till mindre grupper i angelägna frågor. Andra åtgärder som framhålls är informationsträffar i bostadsområdena, förenkling av blanketter och ökad personalutbildning. Kungälvs kommun be­tonar betydelsen av samverkan regionalt och med centrala myndigheter. Borås kommun understryker betydelsen av insatser genom invandrarbyråer.

Folkbibliotekens möjligheter att förbättra den kommunala informationen betonas av Tranås, Oxelösunds, Ale, Mullsjö, Vårgårda och Hallsbergs kom­muner samt SACO/SR, Gävleborgs läns landstingskommun anser alt folkbib-

Prop. 1975/76:187

148

lioieken kan fä verklig betydelse som informationskälla för förtroendevalda och allmänhet, om de utvecklas och kan tillhandahålla sammanställningar av pågående utredningar, statistik, motioner o. d. Sveriges aUmänna biblio­teksförening framhäller folkbibliotekens fördelar som informationsförmed­lare. De har kontakt med alla åldrar och grupper och har öppet på kvällar och helger, när andra kommunala institutioner är stängda. Svenska kom­munförbundet och Växjö kommun anför att folkbiblioteken knappast kan fungera som kommunens förvaltningsbibliotek.

Rekommendationen att kommunerna och landstingen i sin internutbild­ning ägnar ökad uppmärksamhet åt frågorna om formerna för medborgarnas kontakter med den kommunala förvaltningen mottas positivt av remiss­instanserna, Umeå kommun och Svenska kommunförbundet understryker vär­det av att personalen i telefonväxlar och receptioner fortlöpande utbildas och informeras. Många remissinstanser understryker utredningens mening att de kommunala frågoma bör få en mer framträdande roll i undervisningen och att kommunernas och landstingskommunernas egen medverkan i sko­lorna bör ökas. Blekinge läns landstingskommun samt Bodens och Ljusdals kommuner understryker behovet av all det i läromedel som används ges en mer fullständig bild av den kommunala verksamheten.

7.3.3 Informationen i den demokratiska processen

Remissinstanserna delar utredningens uppfattning att en viktig uppgift för den kommunala informationsverksamheten är att underiätta partiernas, övriga folkrörelsers och opinionsbildares verksamhet. Många understryker all del till en sådan uppgift även hör att se till att de förtroendevaldas beslutsunderiag är hanteriigt och lättillgängligt,

Kopparbergs läns landstingskommun anser alt informationsverksamheten bör inriktas på direktinformation genom medverkan av politiker och andra befattningshavare hos landstingskommunerna. Illustrationer, filmer och an­nat AV-material bör kunna tillhandahållas, Skaraborgs läns landstingskom­mun påpekar även att de förtroendevalda och partiorganisationerna bör ges möjlighet att verka i hela landstingsområdet. Därför måste större ekonomiska resurser än f n, ställas till deras förfogande.

Utredningens rekommendationer om insatser för att underiätta folkrö­relsernas arbeie mottas nästan genomgående positivt. Upplands-Bro kommun anser alt folkrörelsernas roll för att förmedla faktainformation bör uppmärk­sammas mera och Överkalix kommun anser att med undantag av en ser­vicekatalog bör all kommunal informaiion skötas av folkrörelserna, Jämt­lands läns landsUngskommun anser dock att det är svårt att fä gensvar från organisationerna.

Den interna informationens betyddse och de anställdas roll i kontakten med medborgarna framhålls särskilt av landstingskommunerna.

Vissa remissinstanser framför även konkreta förslag utöver de som ul-

Prop. 1975/76:187

149

redningen lägger fram, Gislaveds kommun anför att lokala servicekontor på ett verksamt sätl kan bidra till en bättre information och kontakt med kom­munens olika delar. Robertsfors kommun anser all utgivningaven kommunal informationsiidskrift kan vara ett värdefullt komplement lill andra akti­viteter. Östra Göinge kommun anser att särskilda "kommundagar" bör an­ordnas för alt informera politiska partier, personal och lärare. Burlövs och Bollnäs kommuner föreslår kommundelsmöten och Sala kommun anser alt särskilda studiebesök vid förvaltningarna regelbundet bör anordnas för de förtroendevalda,

Umeå kommun föreslår all invånarna efter varje val bör ges information om vilka som har valts till fullmäktige och de mer betydelsefulla nämnderna.

7.3.4 Allmänna synpunkler på Informationen i planeringsfrågor

Remissinstanserna instämmer allmänt i alt det behövs större öppenhet och aktiva insatser, om fiera medborgare skall kunna engageras i plane­ringsarbetet. Många betonar i likhet med utredningen betydelsen av särskilda insatser i fråga om ekonomisk planering, utredningsplaner och verksam­hetsplanering.

Även inställningen till utredningens konkreta rekommendationer om in­formationen i planeringsfrågor är positiv. Länsstyrelsen i Västerbottens län an­ser all en större öppenhet och bättre förankring av fysisk, ekonomisk och social planering i kommunerna har största betydelse även för länsstyrelsens deltagande i samhällsplaneringen.

Vissa kommuner som i princip är positiva framhåller dock att rekom­mendationerna sammantagna kan medföra risk för minskad effektivitet och fördröjning. Det galleri, ex. Täby, Sölvesborgs, Piteå, Torsby, Mariestads, Trel­leborgs och Norrköpings kommuner. Mörbylånga kommun anser att risken för fördröjning i sin tur kan innebära ett hot mot demokratin. Töreboda kommun anser alt insatserna bör kunna begränsas i förhållande lill utredningens för­slag. Industriförbundet och SAF anför i ell gemensamt yttrande att utred­ningens förslag innebär alltför stark betoning av planeringsinformation och samråd på bekostnad av effektiviteten.

Föreningen för samhällsplanering är positiv till utredningens rekommen­dationer men anser all synsättet alt de statliga intressena genomgående är överordnade de kommunala intressena och planerna leder till att tonvikten läggs vid översiktliga planer. Kommunerna blir ställda inför svårförenliga krav, dels kravet att agera i enlighet med statsmakternas intentioner, dels kravet att åstadkomma en demokratisk samverkan på gräsrotsnivå. Delta har utredningen enligt föreningen inte beaktat tillräckligt.

Statens insiUuiför byggnadsforskning anser alt uiredningen har inriktat sina bedömningar alltför mycket på en formell beslutsprocess. För analys av demokratiproblemen anser institutet det vara mer fruktbart all utgå från de faktiskt förekommande beslut i bebyggelsefrågor som påtagligt förändrar

Prop.1975/76:187

150

verkligheten. De beslutssituationer som institutet tar upp är lokaliserings-beslut, tillstånd, verkslällighetsbeslut, avtal, resursfördelningsbeslut och pro­grambeslut.

Mänga remissinstanser instämmer i utredningens uttalade önskemål om forlsalt försöksverksamhet och utvecklingsarbete på området. Länsstyrelsen I Örebro län understryker behovet av detta när del gäller både planerings­materialet och planeringsprocessen, SACOISR anser att medel bör avsättas för kommunala strävanden i den riktningen och för medborgargmpper som söker påverka sin situation.

Utredningens mening att kommunerna själva bör få avgöra vilka åtgärder som är lämpliga accepteras av flertalet remissinstanser. Betydelsen av att bindande regler undviks betonas av bl, a, Åtvidabergs och Norrköpings kom­muner. Vissa remissinsianser tar dock upp frågan om enhetliga regler kan behövas. Länsstyrelsen i Östergötlands län betonar alt fasta rutiner bör ut­arbetas för hur och när samspelet skall ske mellan förtroendevalda, tjäns­temän, eventuella konsulter och allmänhel i olika typer av planeringsfrågor. Kungälvs kommun och Föreningen Sveriges kommunalaföivaUningsjuiister in­stämmer i utredningens syn alt kommunema bör ha frihet att själva finna de lämpligaste arbetsformerna. De anser dock att det är olyckligt om kom­munerna tillämpar alltför olikartade planerings- och samrådsrutiner så att medborgarna i olika kommuner får väsentligt olika möjligheter alt påverka de kommunala besluten,

Lö anser alt anvisningarna för de fackliga organisationernas medverkan i länsplaneringen måste vara bindande. De fackliga organisationernas syn­punkter måste redovisas i de beslutande organen. 7"C0 och Sveriges socio­nomförbund framför liknande synpunkter. Hyresgästernas riksförbund ifråga­sätterom rekommendationerärtillräckligt. Framställningarfrån hyresgäslav-delningarom alt få bli remissinstanser har i vissa fall avvisats på formella grun­der, LRFkräver också mer preciserade regler för samråd.

Flertalet remissinsianser som yttrar sig i frågan instämmer i utredningens rekommendationer att den statliga planeringen på länsnivå skall redovisas årligen och att landstingskommunerna regelbundet skall sammanfalla pla­neringen av sin egen verksamhel. Länsslyrelsen i Jönköpings län anser dock alt detta medför krav på dokumentation och kan ge upphov till en tungrodd och resurskrävande planeringsprocess.

Socialstyrelsen anser alt landstingskommunernas planering bör redovisas så att verkningarna för invånarna i de enskilda kommunerna framgår. Det ger även underlag för diskussion om samverkan mellan landstingskom­munen och kommunema i fråga om socialvården. Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner påpekar att regelbunden information även bör gå i riktning från kommuner till landstingskommuner.

De kommuner som yttrar sig om informationssystemet förelag-samhälle understryker betydelsen av all planeringsunderlag av detta slag kan föras ul till öppen debatt bland förtroendevalda och i partier och lokala föreningar.

Prop. 1975/76:187

151

De remissinstanser som berör planeringsarbetets organisation uttalar sig i allmänhet för ett mer direkt dellagande från kommunfullmäktige resp, landsting. Statens råd JÖr byggnadsforskning understryker ulredningens åsikt alt kommunfullmäktige bör ha såväl beslutanderätten i frågor av vägledande betydelse som möjlighel att i detaljer leda och följa planeringsprocessen. Jonköpings kommun pekar pä möjligheten att inrätta särskilda programkom­mittéer för långsiktig planering.

Flertalet remissinstanser ser positivt på ulredningens rekommendation om att ledningsgruppen vid projektorganisation alltid bör bestå av förtro­endevalda. Mänga anser att det är en självklar princip. Länsstyrelsen i Ska­raborgs län anser att ijänstemän inle bör ges uppgifter för vilka politiskt ansvar kan krävas ut. Frågan om ledningsgruppens tillgång lill expertis kan enligt länsstyrelsens mening lösas genom att ijänstemän adjungeras eller underställs ledningsgruppen i nägon form,

I vissa fall framförs dock kritiska synpunkter, Partille kommun anser att rekommendationen kan medföra alltför stor arbetsbörda för de förtroende­valda, Västerås kommun anför att del finns risk för alltför tidiga oindningar. Skara kommun anser au frågan böravgöras från falltill fall. Svenska riksbyggen tillstyrker rekommendationen under förutsättning alt man i ledningsgruppen håller sig strikt lill politiskt-ekonomiska frågor.

De remissinsianser som tar upp frägan om planmalerialets utformning instämmer i att en intresseväckande och lättillgänglig redovisning är en förutsättning för en bred diskussion. Stockholms läns landstingskommun un­derstryker att mängden information i förslag som skall bli föremål för samråd och politiskt beslut mäste begränsas. Hur utföriigt och detaljerat ett plan­förslag kan utformas, om förtroendevalda och allmänhet skall ha en möj­lighet att tränga in i det kan ofta bli en besväriig avvägningsfråga. En rad tekniska detaljer måste ulformas av planlekniker med ansvar under för­troende. Landstingskommunen framhåller att det är väsentligt att tidning­arna får möjlighet alt på ell slående och lättläst säll redovisa innehållet i planerna. Länsslyrelsen i Gotlands län påpekar att planmaterialel inte får bli så vagt utformat att del föriorar sin juridiska stringens. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att dalasammanslällningar bör läggas upp så att t. ex. fackliga organisationer och politiska partier kan gå in i materialet, göra ana­lyser och dra egna slutsatser.

Förslaget om alt beskrivningsunderiag för olika planeringssituationer skall utarbetas och sammanställas av statens planverk tillstyrks av flertalet re­missinstanser. f/a«ve/-A:e/tillstyrker förslagel men framhålleratt del är vikligl att även redovisa vilka medel som finns närdet gälleratt genomföra planerna. Konsekvensbeskrivningar bör referera till dessa medel - de kan annars lätt ge en falsk bild av framtida verklighet. Verket anser därför att det bör övervägas om inte planer bör kompletteras med ett åtgärdsprogram som klargör kommunens utfästelser i fräga om genomförandet,

Länsslyrelsen i Västerbottens län utgär frän att planverkets arbete skall ske

Prop.1975/76:187

152

i mycket nära samarbete med kommuner och länsstyrelser. Socialstyrelsen förutsätter att berörda fackmyndigheter får möjlighet alt medverka, Lö be­tonar vikten av effekterna på sysselsättningen redovisas klart,

Hultsfreds kommun anser alt en utföriigare redovisning av planernas lotala konsekvenser är värdefull som underiag för en allmän debatt. Eftersom plantyperna är allmänt förekommande, bör det enligt kommunen vara möj­ligt att på central nivå utarbeta hjälpmedel för att popularisera planerna,

Örebro, Västerås och Kalix kommuner påpekar att nialerialet inte får bli styrande eller likriktande. SACOISR ifrågasätter värdet av centralt infor­mations- och referensmaierial i konkreta planeringssituationer.

Ett mindre anlal kommuner yttrar sig över utredningens rekommendation om en mer utbyggd service på riks- eller länsnivå när del gäller material för presentation och redovisning, Hagfors, Alingsås och Tranenio kommuner tillstyrker och anser att de föreslagna åtgärderna på ett markant sätt skulle förbättra och underlätta kommunernas arbete. Enligt länsstyrelsen i Skara­borgs län bör nämnden för samhällsinformation kunna samordna produktion av informationsmaterial på central nivå och organisera erfarenhetsutbyte i planeringsfrågor. Det bör ske i samverkan med länsstyrelsema. Länsslyrelsen I Västerbottens län förklararsig intresserad av att delta i ett utvecklingsprojekt som innebär alt länsstyrelsen biträder kommunerna med rådgivning och tillhandahåller lämpligt material.

Länsstyrelsen i Kalmar län anser alt detta närmast är en uppgift för Svenska kommunförbundet. Planverket anför att förslag till fysiska planer bygger på lokala, särpräglade förutsättningar. Möjligheterna att utarbeta centralt informationsmaterial är därför begränsade, Länsslyrelsen i Jönköpings län an­ser all planverket bör fiamställa ljudbildband i planeringsfrågor som har allmänt intresse, Stockholms läns landsUngskommun anser även alt lokala TV-program skulle vara ytterst värdefulla för presentation av planerings­frågor, Nynäshamns kommun vill fästa uppmärksamheten på bristen pä an­vändbart studiematerial i planeringsfrågor, som bl, a, behandlar lagstiftning, forskningsresultat, normer och informationsrnetoder. Del är enligt kom­munen rimligt att samhället stöder framtagning av sådaria studiematerial även i fråga om enskilda planeringsobjekl, Orusts kommun understryker att det finns behov av nytänkande och reforrnering i fråga om de slalliga äm­betsverkens blanketter och anvisningar, t, ex, i fråga om bostadsbyggnads­program och KELP, Enligl kommunen kan de i dag knappast sägas vara lättlästa och överskådliga,

7.3.5 Planeringsprocessen

Remissinstanserna instämmer allmänt i vad demokratiulredningen anför om att planeringsarbetet bör skedesindelas. Därigenom kan anges när viktiga beslut skall fattas och när Information till allmänheten är rnöjlig och me­ningsfull, säger flera remissinstanser.

Prop. 1975/76:187

153

Remissinstansema betonar särskilt alt arbetsplan bör upprättas i samband med alt planarbelei börjar, att ett program bör utarbetas för alt understryka planeringens politiska innebörd och all alternativa förslag bör läggas fram. Många remissinsianser betonar även att resultatet av planeringen bör be­vakas. Planverket anser att en arbetsplan kan underiätta överblicken över planeringsarbetet och ange de tillfällen i planeringsprocessen när information till allmänheten är särskill angelägen,

Länsslyrelsen i Alvsborgs län delar ulredningens rnening alt en arbetsplan bör upprättas och publiceras i samband med att planarbeiet påbörjas. Den är grundläggande för den kommande infortiiationen om planarbetet, efter­som den sätter in de olika skedena i sitt samrnanhang. Enligl länsstyrelsen bör den därför på olika stadier redovisas med angivande av hur långt man har kommit i planen. Länsstyrelsen anser all uppföljningen av planarbelei och sammanställningar av inkomna synpunkter bör redovisas inte bara för de förtroendevalda utan även för allmänheten, pressen, de som bor inom ell visst område osv,, så all de som har deltagit i diskussionen tår se det samlade resultatet, LRF lillslyrker starkt all kommunen skall tillkännage när planarbelei påbörjas, dess syfte och arbetets omfallning. Socialdemo­kratiska kvinnoförbundet anser att en kalender bör finnas som visar när de viktiga planeringsfrågorna skall tas upp till behandling under ärel. Den bör spridas lill alla förtroendevalda i nämnder och styrelser. De kan därigenom få informaiion om de övergripande beslut som komrner att påverka nämn­dernas arbete.

Väsiernoniands läns landstingskommun framhåller all flerårsplaneringen liksom budgetarbetet måsle få en djupare förankring i partigrupperna och partiorganisationerna. Arbetet bör läggas upp så att landstinget får möjlighet alt diskulera direktiven och förutsättningarna förarbetet. Landstingsförbundet understryker de lokala partiorganisationernas betydelse för en vidgad dis­kussion om landstingskommunens planering.

Flera kommuner, däribland Hallsbergs. Bollnäs. Hallstahammars. Tingsryds och Arboga kommuner, understryker betydelsen av konkreta och väl för­ankrade program. Tid och resurser måsle enligt dessa kommuner avsättas för allmän debatt och analys i partigrupperna.

Planverket delar utredningens uppfaltning att program bör utarbetas för alla planeringsuppgifter av betydelse. En regelmässig uppföljning av plane­ringen anser planverket vara av stort värde för programarbetet. Det är viktigt alt de ställningstaganden som görs i planprogram bygger på erfarenheter från tidigare genomförda planer, så att programmen inte bara blir allmänna måldeklarationer ulan kan respekteras som realistiska arbelsinslrurnenl.

Länsstyrelsen i Jönköpings län framhålleratt genom att planeringsprogram­met antas av fullmäktige ges fasta politiska riktlinjer för planeringen. För­eningen Sveriges kommunala fömaltningsjuiister påpekar att detta i fråga om den långsiktiga planeringen och budgeten innebär två fullmäktigebehand­lingar årligen. Föreningen anser att det bör vara möjligt att utforma en

Prop. 1975/76:187

154

sådan rullande planeringsrutin, Enligl planverkets uppfattning är tillgäng lill planalternativ en grundläggande förutsättning för alt en allmän debatt skall kunna föras om hur olika förslag motsvarar de krav som ställs i programmet. Möjligheten att välja mellan alternativ är också en förutsättning för att de förtroendevalda skall kunna göra en ekonomisk utvärdering av planutform­ningen, Uppsala kommun franthåller värdel i all minoriteten i fullmäktige därigenom fårsamma niöjlighetersom majoriteten. Att utgå från två lekniskt lika rikliga men ideologiskt olikartade lösningsförslag ger enligt kommunen allmänheten och de förtroendevalda större valfrihet i beslutssituationen. För att begränsa kostnadema bör den altemativa uppläggningen äga rum sä tidigt som möjligt och i försia hand på det översiktliga plansladiet, Stock­holms läns landstingskommun betonar vikten av att alternativa förslag kon­centreras på väsentliga mål- och värderingsfrågor snarare än på olika de­taljlösningar.

Centerns ungdomsförbund, kristen demokratisk samling och kristen demo­kratisk ungdom förordar en ökad anväridning av altemativa förslag, Riks­byggen anser att ett generellt krav på alternativa planer är av stor betydelse. De ekonomiska konsekvenserna av altemativen bör redovisas. Liknande synpunkler anförs av HSB och läns.styrelsen i Västmanlands län.

De folkrörelser som yttrar sig i frågan är genomgående positiva till ett ökat deltagande. Förbundet vi unga, LRF, HCK. KFUM-KFUK. lOGT-NTO och Kooperativa jörbundet framhåller alla sitt intresse av att delta aktivt i planeringsprocessen. Särskilt betonas alt möjlighet härtill måste ges i ett tidigt skede. Flera organisationer understryker vikten av att folkrörelserna får tid till debatt och till att samla in synpunkter och förmedla opinioner. 7/5Ö understryker särskilt folkrörelsernas deltagande i arbetet med bostadssa­neringsprogram och bosladsbyggnadsprogram.

Statens institut jör byggnadsforskrUng anser att man kan skapa förutsätt­ningar för en dialog och diskussion kring det system med gemensamma planeringsförutsättningar som har bonat tillämpas i allt fler kommuner genom att de politiska partiernas lokalavdelningar årligen utarbetar rapporter om sitt område. Institutet jämför erfarenhetema från länsplaneringen som i många fall har stimulerat kommunema att utarbeta alternativa planer. För att underlätta en sädan diskussion krävs emellertid enligt institutet mer problemorienterade beskrivningar. Länsstyrelsen i Örebro län anser att kommundelsorgan skulle kunna vara kanal för medverkan vid detaljpla­nering, Uppsala kommun anser att lokala råd genomgående kan svara för insamling, redovisning och utvärdering av den lokala opinionen i resp. kom­mundel i samband med planeringsfrågor, Strängnäs kommun förordar stu­diecirklar.

Länsstyrelsen i Norrbottens län förordar en vidare tolkning av sakägar-begreppet för att ge möjlighet till medverkan för grupper som utan att vara markägare eller rnarkutnyttjare inom området ändå har väsentliga intressen i frågan.

Prop.1975/76:187

155

Remissinstanserna anför i regel inle några avvikande synpunkter på ut­redningens rekoiiirnendalion all massmedier och alla organisationer och enskilda som har anmält intresse för en viss fråga eller viss typ av frågor rutinmässigt bör informeras och ges möjlighet att framföra synpunkter. Umeå kommun anför det att delta inte utan vidare kan accepteras. Av kost­nadsskäl mäsle informationen enligt kommunen koncentreras till större frå­gor.

De kommuner som yttrar sig om ulredningens rekommendation att de sociala nämndema i kommufien bör ges möjlighet att yttra sig i alla plan­frågor sorn har betydelse för medborgarnas sociala situation instämmer i utredningens syn, Länsslyrelsen i Blekinge fän anser att detta kräver att den kunskap och erfarenhet som representeras av förtroendevalda inom soci­alvårdens nuvarande organisation kan tillföras planeringsprocessen på ett effektivt sätt. Länsstyrelsen anser därför att del kan ifrågasättas om det inte i lag bör fastställas en planeringsorganisalion som tillgodoser de krav på information och medverkan som utredningen föreslår.

En mindre del av remissinstanserna anför kritiska synpunkter, Mullsjö kommun anser all insatserna kan begränsas nägot och ändå ge tillfreds­ställande resultat, Hudiksvalls. Kalix och Västerås kommuner tillstyrker för­slagen rörande planeringsprocessen men anser att en skedesindelning vid fysisk planering kan bli alltför komplicerad, tidsödande och kostnadskrä­vande, Eskilstuna kommun ställersig positiv till förslaget om skedesindelning men anser att det bör gälla planer av större betydelse. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Västmanlands län som anser all den rekommen­derade ordningen skulle bli onödigt betungande och tidsödande för detalj­planer,

7.3.6 Ekonomisk planering, .sektorsplanering och verksamhetsplanering

Remissinstanserna ställersig positiva till demokratiutredningens rekoiri-mendation att riktlitijer för arbetet med bostadsbyggnadsprogram och kom­munalekonomisk långtidsplanering skall ges av kommunfullmäktige. Det gäller även rekommendationen att dessa program regelmässigt skall be­handlas och antas av kommunfullmäktige, Länsslyrelsen i Jönköpings län anser alt planeringen bör bedrivas i sådana former att både de folkvalda och den breda allmänheten kan förstå uppläggningen och påverka resultatet, I dag har enligt länsslyrelsen i vissa fall bosladsbyggnadsprogrammen och de ekonomiska långtidsplanerna tyvärr mer karaklär av tjänstemannapro­dukter. Liknande synpunkter frantförs av länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län i fråga om den ekonomiska långtidsplaneringen. Länsstyrelsen anser det även viktigt att den sektorsplanering som finns i varje kommun är inordnad i ett övergripande planeringssystem. Om så är fallet ger planeringen stadga äl den kommunala utvecklingen och fullmäktige ges möjlighet alt mer långsiktigt ange rairiama för denna utveckling.

Prop.1975/76:187

156

Utredningens rekomrnendalion om att bosladssaneringsprograni bör ut-fortnas så att de som berörs av planerade åigärder med lätthet kan utläsa hur de kommer att påverkas har inte mötts av några invändningar frän rernissinstanserna,' Det gäller också rekommendationen alt kommunema även särskilt bör informera de berörda, t, ex, genom anslag i berörda fas­tigheter eller genom annonsering i lokalpressen. Länsstyrelsen i Örebro län anser att ulredningens rekommendation alt del vid förnyelse av befintlig miljö regelmässigt skall las kontakt med dem som bor och arbetar i den aktuella miljön är mycket väsenilig. Ett direkt inflytande på och ett med­ansvar för utformningen av boendemiljön skapar också bätlre lojalitet tried bostadsområdet och kan bidra till ökad trivsel och engagernang i vården av boendemiljön.

De remissinstanser som yttrar sig på denna punkt är i alliriänhet positiva till rekornmendationen alt förvaltningar med långsiktig verksamhetsplane­ring ärligen redovisar sina planer, Särskill bör väsentliga förändringar i verk­samheten anges, Skövde kommun anser att kommunstyrelsen bör rekom­menderas att årligen rapportera om pågående utredningar och framtida ut­redningsbehov. Lönsstyrelsen i Västerbottens län anser det välgrundat att kommunerna årligen skall utarbeta en sanimanfatlning av planerna och ange väsentliga förändringar i verksamheten. Enligt länsstyrelsen i Skaraborgs län bör del övervägas om inte uppgiften att redovisa planering kan regleras i arbetsordning, Södermanlands läns landstingskommun och Kalmar läns lands­tingskommun anger att de arbetar med femårsplaner med ärlig revidering.

Unga örnar anser all en planeringsmodell bör utarbetas för barn- och ung­domsorganisationernas medverkan på skolor och fritidshem.

Slutligen framför vissa länsstyrelser allmänna synpunkter på behovet av samarbete mellan olika planeringsmyndigheter. Länsstyrelsen i Väslernorr­lands län understryker behovet av samordning mellan instanser på riksnivå, länsnivå och lokal nivå inom t, ex, länsplaneringen. En grupp med före­trädare för olika berörda organ bör enligt länsstyrelsen tillsättas i detta syfte. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser det otillfredsställande att det inte finns någon klar praxis lor hur kotrimunemas deltagande i olika statliga planeringssystetn skall utformas och förankras. För den planering som länsstyrelsen bedriver skulle det vara till stor fördel otii informationen till rnedborgarna kunde inordnas i ett generellt system som passar olika pla­neri ngsformer, Liinsstyrelsen skisserar ett sådant system. Huvudtanken i detta är att kommunstyrelsen bör ansvara för att partigrupper och olika informationsgrupper får del av material som har ställts till förfogande av centrala myndigheter eller länsstyrelser eller som kommunen har utarbetat,

7.3.7 Organisatoriska frågor

Ulredningens syn att det är väsentligt att informationsverksamheten är väl förankrad i kommunernas och landstingskommunernas förtroendevalda

Prop. 1975/76:187

157

organ delas av remissinstanserna. Den klart dorriinerande delen av remiss­instanserna anser att en särskild beredning eller ett särskilt utskott av kom­munstyrelsen resp, förvallningsutskottet är lämpligasl. Ett mindre anlal re­missinstanser tillstyrker alternativet med en särskild fakultativ nämnd för informationsuppgifter. Ett tiotal remissinsianser anser att båda alternativen är acceptabla, medan några menar alt del är tveksamt eller direkl olämpligt att över huvud taget inrätta något särskilt organ,

Åre och Hallsbergs kommuner tillstyrker altemativet med en särskild fa­kultativ nämnd med ansvar för verksamhten, Hallsbergs kommun anser att det speciellt i de större kommunema är väsentligt all antalet kommunala förtroendeuppdrag kan ökas och att den som svarar för informationsverk­samheten helst bör vara fristående från övriga kommunala organ, Stockliolms kommun framhålleratt den sedan lång tid haren informationsnämnd. Enligt sin irislruktion skall nämnden genom tryckta skrifter, utställningar eller pä annat sätt belysa aktuella kommunala frågor, sprida kännedom om kom­munala förmåner och kommunal service. Den skall dessutom samordna planeringen av den Kommunala informationsverksamheten och ge råd och service åt kommunens övriga nämnder och företag. Länsstyrelsen I Stock­holms län anser att oiiv.sell vilken lösning kommunerna och landstingskom­munerna väljer är d£t angeläget att facknämnderna lär resurser all sprida mer specialistbetonad information på sina områden.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför alt del kan uppstå oklarheter i ansvars­fördelning eller dubbelarbete, om en särskild informalionsnämnd inrättas. Centerns ungdomsförbund anför som motiv för att någon särskild nämnd inle bör inrättas att informationsfrågorna inte kan ses som något fristående lekniskt eller administrativt problem,

Skaraborgs läns landsUngskommun anser alt den direkta ledningen av in­formationsverksamheten bör handhas av förtroendevalda, vilka hämtas från förvaltningsutskottet och frän närrinder rned ansvar för olika grenar av för­valtningen. De remissinstanser som anser att del är tveksamt eller olämpligt att inrätta något särskilt organ understryker kommunstyrelsens resp, för­valtningsutskottets övergripande ansvar, Östergötlands och Kopparbergs läns landstingskommuner anser att det odelade förvaltningsutskottet bör ha an­svaret.

yVarAaA'o/'""//'? anser att ansvaret för informationsverksamheten bör åligga resp. fackförvaltning och nämnd. Informationsaspekterna måste beaktas i hela den kommunakt verksamheien. Del övergripande ansvaret har kom­munstyrelsen i samrna mening som den har ett övergripande ansvar för kornmunens verksamhet i övrigt. Liknande synpunkter framförs av Ny­köpings. Eksjö. Ljungb.v. ÅlnUtulis. Vä.xjö. Västerviks. Kungälvs. Heby. Skövde. År/ängs. Solenäs, Oru.sis, Ange, Henijunga och Ulricehamns kommuner.

Svenska kommunförbundet anser att de kontinuerliga inlbrmationsuppgif-terna är av sädan karaktär att de inte ger underlag för meningsfullt arbeie i ett särskilt förtroeridemannaorgan. Starka skäl anses därför tala för att

Prop.1975/76:187

158

ansvaret skall ligga hos kommunstyrelsen, Landsiingsförbundet understryker förvaltningsutskottels ansvar men framhåller att varie nämnd bör bedörria behovet av åtgärder.

8 Lokal förankring

8.1 Nuvarande förhållanden

8.1.1 Partier och andra folkrörelser

De politiska partierna har ett vittförgrenat nät av organisationer på den lokala nivån. Detta gäller samtliga rikspartier, Belydande skillnader finns dock mellan partierna i fråga om antalet underorganisationer. En tendens mot en anpassning av det lokala organisationsmönstret till den nya kom­munindelningen kan även iakttas,

1 samband med kommunsammanläggningarna har förutsättningarna för partiernas arbete i olika kommundelar förändrats. Undersökningar visar att del inte var ovanligt i de minsta kommunema att t, ex. fullmäktiges fö­redragningslista i sin helhet behandlades pä partimöten före fullmäktige­sammanträdena. 1 de nya större kommunema är detta inte möjligt i samma utsträckning. Orsaken är främst det ökade antalet ärenden, 1 stället har mänga lokala partiorganisationer prövat nya former för att engagera fiera medborgare och ge möjlighel lill ett lokalt inflytande. Man har bl, a, anordnat studiecirklar i kommunala frågor, organiserat arbetsgrupper och referens­grupper, anordnat andra formerav samråd mellan partimedlemmar och and­ra medborgare, bedrivit uppsökande verksamhet till vissa medborgargmpper, anordnat offentliga utfrågningar av kommunalt förtroendevalda i olika kom­mundelar och arrangerat särskilda budgetmöten i olika delar av kommunen.

Antalet folkrörelser och andra sammanslutningar som är lokalt verksam­ma är mycket stort. Även i de minsta kommunema rör del sig om ett hundratal och en stor del av dem har förgreningar i olika kommundelar. Många förtroendevalda är verksamma även i föreningar av olika slag. Sådana lokala organisationer utgör därför i hög grad informella kontaktpunkter.

Kommunerna har i ökad ulsträckning börjat inhämia synpunkter från folkrörelserna och andra organisationer under beredningsarbetet. Det har skett genom remisser, informationsmöten samt arbets- och referensgrupper med rådgivande ställning.

Lokala opinionsgrupper uppstod främst i storstadsområdena under slutet av 1960-talet, Redan lidigare hade det dock funnits lokala intressegrupper, som främst arbetade med traditionella kontaktmetoder i förhällande lill de kommunala organen. Under de senaste aren har lokala grupper arbetat för att påverka beslutsfattare och den allmänna opinionen genom bl, a, demon­strationer och namninsamlingar. Andelen kommuner, där det finns sädana opinionsgrupper har ökat under 1970-talet. År 1974 fanns sådana grupper

Prop. 1975/76:187

159

i över hälften av kommunerna. De var relativt jämnt fördelade över landet. Det har blivit vanligare att kommunerna bereder opinionsgrupper möjlighet att svara på remisser och delta i samråd,

8.1.2 Lokala organ

En väg som har prövats för att bredda kontaktytorna mellan kommunerna och medborgarna är att ändra den kommunala organisationen. Genom alt inrätta lokala organ har man försökt minska avståndet mellan den kom­munala förvaltningen och medborgarna. Till de olika typer av lokala organ som har prövats hör sociala distrikisnämnder, s. k, kommundelsråd och andra kommundelsorgan, lokala styrelser vid daghem, lekskolor, ålderdoms­hem och andra kommunala institutioner, lokala kontaktmän i olika kom­mundelar samt sjukhusdireklioner, styrelser för folkhögskolor och andra lokala nämnder för landstingskommunal verksamhel.

För varje förvaltningsområde skall det i princip finnas ett enda förvalt­ningsorgan för hela kommunen eller landstingskommunen. Denna hu­vudregel benämns ofta del odelade ansvarets princip. Den innebär att nämn­derna var och en inom sitt område skall ansvara för förvaltning och verk­ställighet. Detta medför alt förvaltning och verkställighet i ett och samina ärende måste ligga hos en nämnd och all de inte kan fördelas mellan fiera. För den specialreglerade förvaltningen följer denna princip oftast av resp, författning. Principen om det "odelade ansvaret" anses gälla även för de kommunallagsreglerade nämnderna. Lokala organ med förvaltande och verkställande uppgifter kan alltså i princip inie inrättas. Lokala organ kan däremot inrättas för beredande och rådgivande uppgifter.

Vad gäller den kommunallagsreglerade sekiorn finns del inte några ut­tryckliga hinder i lagstiftningen för lokal förvaltning inom olika kommun­delar. Men eftersom del odelade ansvarets princip anses gälla även pä detta område kan lokala organ med övergripande beslutande uppgifter för av­gränsade geografiska områden inte inrättas. Det är således inte möjligt alt dela in verksamheten i distrikt. Detta innebär alt övergripande kommun­delsorgan endast kan ha beredande och rådgivande uppgifter. Det finns däremot inget hinder för att lokala nämnder inrättas för alt ansvara för förvaltning och drift av en speciell anläggning, t.ex, en idrottsanläggning eller ett bibliotek.

När del gäller den specialreglerade sektorn är rättsläget mera komplicerat, eftersom någol olika regler gäller i de olika specialförfattningarna. 1 regel finns det inle nägot uttryckligt hinder för lokal förvaltning som är anknuten till en speciell anläggning eller institution. För landstingskommunerna gäller all decentraliserad förvaltning i form av lokala organ är möjlig såväl inom sjukvårdsområdet som inom omsorgsverksamheten. I dessa fall anges i resp. lag att det är möjligt att inrätta en direktion, som har ansvaret för en sjuk­vårdsinrättning.

Prop. 1975/76:187

160

De sociala distriktsnämnderna utgör ett undanlag från prin­cipen om det odelade ansvaret. De avgör enligt 9 S lagen om social cen­tralnämnd, var och en inom sitt distrikt, ärenden som avser vård och be­handling eller annan åtgärd beträffande enskild person.

Vissa kommuner har inrättat lokala övergripande organ med råd­givande och informerande uppgifter, s. k. kom­mundelsråd. Dessa lokala organ har främsl lill uppgift att följa ut­vecklingen inom kommundelen, all hos kommunstyrelsen och andra kom­munala organ göra de framställningar som de anser påkallade, att hälla kontakt med kommundelens befolkning för ömsesidigt informationsutbyte och alt avge yttrande över frågor som hänskjuts till dem,

Försöksverksamhel med lokala styrelser vid inslilu­tioner pågår i vissa kommuner, I regel gäller det styrelser för daghem, frilids- och idrottsanräggningar samt ålderdomshem.

Styrelserna brukar ha till uppgift alt planera och samordna verksamheten inom institutionen, att följa utvecklingen inom verksamhetsområdet och göra de framställningar till andra kommunala organ som anses påkallade, att hålla kontakt med kommundelens invånare och att samråda med or­ganisationer och andra som berörs av verksamheien inom institutionen. När det gäller de direkta kontakterna med den centrala förvaltningen skall institutionsstyrelserna i allmänhel vara remissorgan i alla ärenden som rör institutionen och utarbeta budgetförslag lill den centrala nämnden för in­stitutionen. Institutionsstyrelserna har ofta getts befogenhet att diskutera riktlinjer för sysselsättning, studiebesök, utfiykter m. m. och för verksam­hetens allmänna uppläggning i övrigt med personalen och andra som berörs av verksamheten, att handlägga frågor om öppethållande, alt fördela hy­restider till vissa hyresgäster, att lägga fram förslag om reparations- och ombyggnadsarbeten och att i övrigt fullgöra de förvaltnings- och verkstäl­lighetsuppgifter som kommunfullmäktige överiämnar till styrelsen.

Något under 30 koinmunerhadeår 1974 utsett lokala kontaktmän i kommundelarna. I allmänhet hade de till uppgift att svara pä förfrågningar i samband med kommunsammanläggningarna. Initiativ till aktiva infor­mationsåtgärder har de i regel inte tagit.

Sjukhusdirektioner och styrelser för vissa skolor är exempel på lokala nämnder inom landstingskommunerna. Inom de ramar som resp, speci-alförfaltning ger kan landstingskommunerna välja mellan en centraliserad och en decentraliserad förvaltningsorganisation. Det är alltså möjligt att ha en sjukhusdireklion för varje sjukhus eller en gemensam direktion för fiera sjukhus. Sjukhusdirektionen är enligt sjukvårdslagen (1962:242) underord­nad sjukvårdsstyrelsen. Under senare år har flera landstingskommuner av­skaffat sina sjukhusdirektioner föratt underiätta samordningen av adminis­trationen.

Prop. 1975/76:187

161

8.1.3 Omröstningar och opinionsundersökningar

Förtroendevalda, lokala partiorganisationer, lokala kommunala organ, för­eningar och grupper kan ses som kanaler för att ge medborgarna information och för att föra fram medborgarnas krav till kommunema och lands­tingskommunerna, I detta sammanhang uppkommer frågan om ett mer direkl deltagande från medborgarnas sida i beslutsprocessen kan öka intresset för kommunala frågor och ge besluten en starkare demokratisk förankring. Ett sådant deltagande skulle kunna komma till slånd genom kommunala omröstningar. Kommunallagarna innehåller inte några bestämmelser om kommunal folkomröstning. De opinionsundersökningar som har förekom­mit har ibland skett i sådana former att de kommit att likna folkomröst­ningar. Sådana undersökningar har oftast gällt kommuninddningsfrägor.

Det är svårt att rättsligt definiera opinionsundersökningen och samtidigt klart avgränsa den från folkomröstningen. Det är självfallet inte förbjudet att anordna en opinionsundersökning i form av urvalsundersökning eller all sända ut frågeformulär med svarsalternativ till invånarna i en del av kommunen eller landstingskommunen. Vid ett omröstningsförfarande vän­der sig kommunen eller landstingskommunen samtidigt till alla invånarna för alt få en opinionsyttring. Enligt rättspraxis är ett kommunalt beslut om en sådan omröstning olagligt, åtminstone om valnämnden avses med­verka. Däremot finns det inga formella hinder mot alt de partier som är representerade i fullmäktige anordnar en "allmän opinionsundersökning" genom en särskilt tillsalt valkommitté. Detta gäller även om omröstningen i praktiken genomförs på nästan samma sätt och även om kommunala medel används för finansieringen.

Kommunala folkomröstningar, opinionsundersökningar och liknande för­faranden har inle berörts i förarbetena till kommunallagarna. Frågan om det är lagligt att inhämia kommuninvånarnas uppfattning i visst ärende genom omröstning har bedömts i tvä utslag av regeringsrätten (RÅ 1932 S 166 och 1967 ref 57),

Regeringsrätten fäste i utslaget från är 1967 avgörande vikl vid att den beslutade omröstningen dels skulle företas huvudsakligen i de former som gällde för allmänna val, dels närmasl skulle fä karaktären av en kommunal motsvarighet till folkomröstning enligl 49 S dåvarande regeringsform. Dessa två omständigheter synes ha ansetts tillräckliga för alt beslutet skulle be­traktas som kompetensöverskridande. Anlitande av valnämnden för andra än författningsenliga uppgifter har emellertid i andra sammanhang ansetts vara kompetensöverskridande. Regeringsrätten betonade i utslaget år 1967 kommunernas stora frihel vid val av former för utredning i ärenden som avser kommunala angelägenheter. Detta uttalande ger fog för slutsatsen att kommunfullmäktige fär besluta om opinionsundersökningar av skilda slag bland kommuninvånarna och anslå medel till genomförandet.

År 1967 var valnämnden inte att belrakla som en kommunal nämnd,

11 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

162

Länsstyrelsen utsåg ordföranden och dennes ersättare. Nämnden hade delvis andra uppgifter än f n. Efler vallagens ikraftträdande är valnämnden ett hell kommunalt organ, en obligatorisk och specialreglerad kommunal nämnd (prop. 1972:105 s. 100 och 121), Valnämndens uppgifter regleras av vallagen. Denna ger inte stöd för alt valnämnden tas i anspråk för andra uppgifter än de som anges i lagen. Förutsättningarna för en bedömning av möjligheten att lämna uppdrag åt valnämnden att genomföra lokala omröstningar är genom vallagens tillkomst något förändrade. Valnämnden lorde emellertid fortfarande inle kunna ges i uppdrag att medverka vid lokala omröstningar

8.2 Utredningen om den kommunala demokratin

8.2.1   Partier och andra folkrörelser

Utredningen anser att partiernas strävan att utveckla kontakterna med medborgarna bör stödjas och underiättas. Till de former av kontakter som kommunerna kan stödja hör bl. a. s. k. rådslag vid vilka partierna bjuder in medlemmar och andra för att diskutera kommunala frågor, studiekam­panjer med en bred inriktning, offentliga kommundelsmöten där medbor­garna får tillfälle att fråga ul de förtroendevalda och referensgrupper inom partierna som konlinueriigt följer särskilda frågor eller vissa nämnders verk­samhet.

Kommunerna och landstingskommunerna bör enligt utredningen mer systematiskt än vad som nu sker planera för partiakliviieler och tillhan­dahålla ett lättillgängligt malerial. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot partiernas arbetsförutsättningar när det gäller t. ex. budgetfrågor och plan­frågor.

Demokratiutredningen anser att också andra folkrörelser än partierna bör kunna spela en roll i den kommunala demokratin. Genom studiekampanjer, remissförfarande, konferenser och muntliga samråd kan ett väsentligt vidgat intresse och deltagande från medborgarnas sida uppnås,

8.2.2   Lokala organ

Utredningen behandlar övergripande kommundelsorgan (kommundelsråd) av två slag, dels rådgivande informationsorgan, dels organ med uppgifter inom ett eller fiera av områdena förvaltning, verkställighet och beslutsfattande.

Den förstnämnda formen är den som hittills har prövats i kommunerna. Om kommunerna väljer att inrätta lokala organ, bör enligt utredningen särskild uppmärksamhet ägnas åt att föra in dem som ett naturligt led i beredningsarbetet, Uiredningen anser all det är väsentligt all större regel­bundenhet skapas i remissarbetet genom alt del i nämndernas reglementen anges all vissa frägor skall och andra bör gå ul på remiss till de lokala

Prop.1975/76:187

163

organen. De lokala organen bör enligt utredningen också kunna framföra synpunkter på eget initiativ eller själva initiera ärenden. Utredningen anser alt de bör kunna anhängiggöra frågor i kommunfullmäktige.

Demokratiutredningen rekommenderar vidare alt de lokala organen pe­riodiskt utarbetar rapporter om förhållandena och problemen i kommun­delen. Sådana rapporter bör kunna utnyttjas i det centrala program- och budgetarbetet i kommunen.

En väsentlig uppgift för de lokala organen kan enligt utredningen vara att utveckla det lokala informationsutbytet bl, a. genom alt bearbeta centralt informationsmaterial så att det får en lokal anknyining. Utredningen erinrar om att en avvägning måste göras mellan de informationsinsatser som bör ankomma på de kommunala organen och de som bör ankomma på t, ex. partierna och andra folkrörelser.

Det informationsmaterial som de lokala kommunala organen utarbetar bör enligt demokratiulredningen kunna användas i idé- och intresseburen verksamhet. Det bör därför utformas sä att det underiättar arbetet för par­tierna, andra folkrörelser, opinionsgrupper m, m. De lokala organen bör utom allmänna informationsmöten kunna arrangera lemakonferenser till vilka för­eningarna bjuds in. Sådana informationsmöten kan gälla t. ex. ungdoms­verksamheten, del sociala arbetet och samarbetet mellan skolan, hemmen och organisationerna. Till sådana konferenser bör även olika personalgrupper som arbetar med de akluella frågoma kunna inbjudas.

Utredningen behandlar ocksä förutsättningarna för att ge kommun-delsorganen förvaltningsuppgifter och bdsutanderätt i vissa frågor. Kortfattat innebär ulredningens slutsatser att det inte framsiår som möjligt att finna några klara principer för ett överförande av förvaltningsuppgifter och beslutanderätt till organ med delarav kommunen som geografiska verk­samhetsområden. Det finns betydande risker för kompetenskonflikter i för­hållande till olika centrala nämnder. Svårigheterna beror främsl på att verk­samheten skulle komma att beröra fiera nämnders uppgiflsomräden. Av praktiska och administrativa skäl anser uiredningen inte all det är lämpligt att dela upp förvaltningen pä ell sådant sätt,

1 diskussionen om kommunddsorganen har det enligt utredningen fram­kommit delvis olika uppfattningar om hur de bör utses. En förhärskande mening har varit att den representativa demokratin inte skall överges. Inom denna ram kan emellertid olika valsätt diskuteras. 1 huvudsak brukar man vid valet av samhällsorgan skilja mellan direkta val och indirekta val. Direkta val tillämpas för de beslutande församlingarna på olika nivåer - riksdagen, landstinget och kommunfullmäktige. Valet sker på en och samma dag.

Huvudprincipen är, framhåller utredningen, att endast de beslutande or­ganen, som i vårt land har egen beskattningsrätt, väljs genom direkta val. Valhandlingen innebär ett politiskt ansvarsutkrävande från medborgarna av de valda represenlanlernas beslutsfattande. De lokala organen är av annan karaklär än de beslutande församlingarna. En viktig principiell fråga är då

Prop.1975/76:187

164

om samma krav alllid måste ställas pä organ som väljs i direkla val. Ut­redningen anser det rimligt att ett organ som väljs i direkta val har en egen ekonomisk resurs att ansvara för inför väljarna, t.ex, en given eko­nomisk ram.

Från praktiska utgångspunkter mäste emellertid även andra aspekler be­aklas, anför demokratiulredningen. Direktval ställer slora krav pä likform­ighet. Antalet ledamöter måsle relateras lill invånarantal. De lokala om­rådena måste anpassas till valkretsar och valdistrikt. Del innebär att för­hållandevis stora områden mäste fastställas av statliga myndigheter. Om­rådesindelningen måste vara lotaliäckande för kommunen, om information om valtekniken skall kunna ske. Starka skäl talar för att lokala organ med ungefär samma uppgifter måste inrättas i alla kommuner. Om valen skall ske endast i vissa kommuner, försväras den vallekniska informationen. Med hänsyn till valdeltagandet och sammanräkningsförfarandei är det en nackdel om fristående val anordnas i olika kommundelar.

Uiredningen anser med hänsyn till det anförda att principen om direkta val inte går att förena med önskemålen att kommunddsorganen skall vara frivilliga och att kommunerna själva skall lä bestämma områdesindelningen. Enligt demokratiutredningen bör valen därför ske indirekl.

En annan fräga gäller om kommunddsorganen bör avspegla partifördel­ningen i olika kommundelar. Enligt gällande regler kan detta åstadkommas genom alt minoriteten avstår från att begära proportionella val. Därvid kan partierna komma överens om att kommundelsorganen skall avspegla par­tifördelningen i varje kommundel. Utredningen anser att formema för de indirekta valen inte bör bindas genom lagsliftning utöver vad som gäller i dag.

En annan väg att stärka kontakten mellan medborgare och förvaltning som har övervägts av demokratiulredningen är att inrätta lokala styrelser vid kommunala institutioner. Flera olika sätt all sälla samman sädana slyrdser har diskuterats. Frågan har varil om de bör bestå av enbart förtroendevalda, av enbart företrädare för intressegrupper - vid en skola t.ex. lärare, övrig personal, elever och föräldrar - eller av både förtroen­devalda och företrädare för intressegrupper.

Av dessa alternativ anser utredningen alt en slyrelse som beslår av enbart företrädare för intressegrupper är svär att förena med de demokratiska prin­ciper som karakteriserar den kommunala verksamheten i vårt land. Över­vägande skäl talar för att det s, k. allmänintresset bör vara representerat i styrelserna. Utredningen anser därför att en begränsning till enbart personal och serviceulnytljare inle är rimlig. Det ärenligt utredningens mening svårt att inom ramen för den verksamhet som i dag bedrivs vid kommunala institutioner avgränsa frågor som berör enbart dessa grupper.

Om det tredje alternativet, s. k. blandade organ, bör kunna tillämpas häng­er enligt utredningen samman främst med vilka uppgifter som skall ligga på de lokala styrelserna.

Prop.1975/76:187

165

Uiredningen finner det självklart att de företagsdemokratiska strävanden som i dag gör sig gällande i samhället som helhet också skall komma till uttryck på den kommunala nivån. Olika vägar kan således diskuteras när del gäller de anställdas medverkan i lokala styrelser, F, n, prövas efler beslul av regeringen med stöd av lagen (1972:271) om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd i några kommuner en modell som innebär att representanter för de anställda har rätt att närvara vid institutionsstyrelsernas sammanträden samt att delta i överläggningama men inte i besluten.

En annan form som demokratiutredningen har övervägt inom alternativet blandade organ innebär att institutionsstyrelsen i huvudsak beslår av för­troendevalda och anställda med de förstnämnda i majoritet, alt hela styrelsen väljs av komrnunfullmiiktige, att det därvid förutsätts att partierna noirii-nerar serviceulnytljare som har anknytning till institutionerna saml all de anställdas representanter nornineras av de fackliga organisationerna.

Frågan om de anställdas roll i detta sammanhang gäller emellertid, fram­håller uiredningen, i hög grad den principiella frågan om gränsdragningen mellan den politiska demokratin och företagsdemokratin. Frågan faller alltså inom ramen för det utredningsuppdrag som utredningen kommer att be­handla i en senare utredningsetapp.

Samrnanfattningsvis anser demokratiutredningen att kommunerna och landstingskomrnunerna skall kunna inrätta lokalstyrelser vid t.ex. skolor, daghern och ålderdomshem. Institutionsstyrelserna skall ha ansvaret för skötseln av institutionen och utgöra en kontaktlänk mellan inedborgarna och den kommunala verksamheten. Lokala styrelser beslående enbart av förtroendevalda-som väljs av kommunens fullmäktige stämmer enligt ut­redningen bäst överens med traditionella kommunaldemokratiska principer. Utredningen anser att ytteriigare försöksverksairihet med denna modell bör bedrivas,

8.2.3 Omröstningar och opinionsundersökningar

Demokratiulredningen anser att grunden för en stark och medborgerligt förankrad kommunal styrelseform även i framtiden måste vara en väl ut­vecklad representativ demokrati. Ofta förekommande allmänna omröstning­ar eller and ra liknande be redningsformer är enligt utredningens mening svåra all förena med kravet på en fungerande representativ styrelseform.

Något mera utbrett missnöje med det representativa systemet som sådant pä del kommunala planet kan inte utläsas av tillgängligt malerial. Kraven på kommunala folkomröstningar lorde enligl utredningen inte vara förank-' rade i någon utbredd opinion. Uiredningen har dock prövat om det finns skäl att bredda underiagel för fullmäktiges och landstingets berednings­former för att göra det möjligt all inhämta synpunkter under mera direkta former frän medlemmar av kommunen eller landstingskommunen innan

Prop. 1975/76:187

166

beslut fattas.

Väsentliga förutsättningar för den representativa demokratin har enligt utredningen förändrats under senare år. Kommunerna har ökat i omfång och befolkningstal. Sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik har framträtt starkare. Den kommunala långtidsplaneringen har ökat. Lands­tingskommunerna har fått ett större verksamhetsområde och deras uppgifter har expanderat starkt. Partiernas belydelse i del kommunala livet har, liksom valdeltagandet, ökat starkt.

Demokratiutredningen anser att den skisserade utvecklingen ytterligare understryker behovet av en väl fungerande och medborgerligt förankrad representativ styrelseform för kommuner och landstingskommuner. Men samhällsutvecklingen har även ökat kraven på breddade och mer mång­sidiga former för ärendenas beredning. Utredningen föreslär, som framgår av det föregående, också en rad åtgärder i denna riktning. De förslag sorn syftar till att öka antalet förtroendevalda och underlätta deras arbetsmöj­ligheter torde enligt utredningen på ell avgörande säll förbättra berednings­processen. Genom olika förslag vidgas partiernas möjligheler lill utökade insatser på den lokala nivån. Utredningen föreslår också att den kommunala informationen förbättras. Vidare föreslås åtgärder för att stimulera med­lemmarna i folkrörelserna och olika sammanslutningar lill aktiva insatser i samhällsarbetet. De lokala organ som utredningen behandlar syftar lill alt just fånga upp de synpunkler och tendenser i folkopinionen som kraven på folkomröstningar oftast motiveras med.

Enligt uiredningen bör åtgärder av detta slag prövas och utvärderas, innan man i kommuner och landstingskommuner överväger andra former för be­redningen i riktning mot folkomröstningar.

Självfallet representerar varje alternativ till ett ökat direkt infiytande för den enskilde väljaren något av ett demokratiskt ideal, anför utredningen. En rad starka invändningar har dock rests mot omröstningar. De skulle kunna medföra att debatten om enstaka projekt blir lösryckt ur ell större sammanhang. Därmed finns stor risk för alt den kommunala långtidspla­neringen försvåras. Avgränsning och formulering av väsentliga frägor för omröstning torde bli ett stort problem. Sammantaget får man, enligt de­mokratiutredningen, räkna med att omröstningar resulterar i en arbetskrä­vande och utdragen beredningsprocess. Risk finns för att kostnaden för en omröstning inte skulle stå i någon rimlig proportion till den ekonomiska betydelsen av den fråga som blir föremål för folkomröstning. Utredningen anser att tyngdpunkten i insatserna för all förbättra fullmäktiges besluts­underiag bör ligga inom ramen för de övriga åtgärder som utredningen föreslår. Om man skall gå vidare i riktning mol mera direkta berednings­former är däremot mycket tveksamt. Demokratiutredningen vill inte föreslå all något särskilt lagreglerat institut för kommunal folkomröstning eller and­ra dylika opinionsundersökningar införs.

Ett beslut av kommunfullmäktige att anordna en rådgivande kommunal

Prop.1975/76:187

167

folkomröstning i valnämndens regi blir enligt utredningen olagligt. Men om en opinionsundersökning av i stort sett samma karaklär beslutas under delvis andra former och beteckningar möter inga rättsliga hinder. Kom­munernas slora frihel alt själva välja former för beredningen av ärenden ger således möjlighet för en kommun att fatta beslut om en omröstning som reellt inte skiljer sig från vad man kallar kommunal folkomröstning. 1 praktiken är rättsläget därför i viss mån oklart. För att oklarheten skall undanröjas föreslår utredningen en föreskrift om att fullmäktige resp, lands­ting fär inhämta synpunkler frän medlemmar av kommunen eller lands­tingskommunen som ett led i beredningen av ett ärende. Därvid skall om så behövs valnämnden kunna anlitas, om inle nämndens uppgifter i övrigi hindras därigenom,

1 särskilda undanlagsfall skall enligt utredningen upplysningar kunna in­hämtas genom rådgivande omröstningar. Med hänsyn lill svårighelen att bedöma storieksordningen och karaktären av problemen synes det lämpligt alt i övrigt lämna formerna öppna. Det bör klart markeras att ansvaret för valet av beredningsform ankommer pä fullmäktige resp. landstinget. Härigenom vill demokratiutredningen understryka vikten av att beslut om opinionsundersökningar inte bör ingå som något normalt led i berednings­processen. Det bör endast tillgripas i sällsynta undantagsfall. Det förutsätts, att fullmäktige och landsting i alla beredningssammanhang är ytterst noga med att iakttaga regler som tryggar medborgarnas krav på rättstrygghet, likställighet och integritet. Reell möjlighet att delta för alla som anmodas alt yttra sig, garanlerad rätt till anonymilet, och rätt till en jämbördig in­formation är exempel på några grundläggande förutsättningar,

8.3 Kommunallagsutredningen

De uppgifter som enligt vad utredningen om den kommunala demokratin föreslår skall kunna anförtros ät kommundelsråd och andra lokala organ är enligt kommunallagsulredningen av sådan art att föreskrifter därom kan ges i reglementen. Motsvarande gäller i fråga om de lokala organens ar­betsformer. Pä dessa punkter förutsätter förslaget inte lagstiftning.

Kommunfullmäktige kan, säger kommunallagsulredningen, i sin arbets­ordning föreskriva att förslag från kommundelsorgan skall tas upp till be­handling i fullmäktige, dvs. att förslag frän dessa organ liksom förslag från kommunstyrelsen och övriga nämnder skall ha ovillkorlig anhängighels-verkan. Förslaget att kommunfullmäktige skall avgöra om koirimundels-organen skall ha initiativrätt hos fullmäktige föranleder därför inte något lag­förslag från kommunallagsutredningen.

Kommunallagsulredningen anser det inte nödvändigt att i lag närmare definiera kommundelsorganen eller att ge dem en särskild benämning. Varje kommun färsjälv faslstiilla benämningen med hänsyn till organens funktion. Del är enligt ulredningens mening därför lillräckligi alt av lagen framgår

Prop. 1975/76:187

168

att kommundelsorgan kan finnas i kommun, I en bestämmelse härom bör anges alt kommunfullmäktige kan tillsätta särskilda organ sorn har lill upp­gift all företräda invånarna i del av kommunen i angelägenheler sorn rör kommundelen.

Kommunallagsutredningen tar härefter upp frågan om kommunala folk­omröstningar och opinionsundersökningar. I enlighet med förslaget från ut­redningen otn den kommunala deinokralin föreslår kommunallagsutred­ningen en beslämmelse som klargör att kommunfullmäktige och landsting som ett led i beredningen av ett ärende kan inhämta upplysningarom kom­munmedlemmarnas synpunkter i frågan. Det är därvid tillräckligt, säger utredningen, att det framgår av tnotiven att synpunkler kan inhämias även genom omröstningar.

8.4 Remissyttrandena

8.4.1 AUmänna synpunkter

Remissinstansema ser i allmänhel positivt på demokratiutredningens in­ställning att del bör ankomma på kommuner och landstingskommuner alt själva välja lämplig väg när det gäller att förbättra kontakterna rnellan kom­munerna och medborgarna. De tre altemativ som utredningen anger är dels fördjupad kommunikation via partier, andra folkrörelser, sarnmanslut-ningar och lokala grupper dels lokala organ, dels omröstningar och opi­nionsundersökningar. Även 0111 olika remissinstanser betonar värdet av olika vägar olika starkt kan vissa tendenser urskiljas. Den övervägande delen av remissinstanserna understryker de politiska partiernas roll och värdet av att kommuner och landstingskommuner underiättar de lokala partior­ganisationernas verksamhel. När det gäller förändringar i den kommunala organisationen som syftar lill inrättande av lokala organ är en stor del av remissinstanserna tveksamma. Många betonar de svårigheter av olika slag som kan vara förenade med kommundelsråd eller institutionsstyrelser. En mindre del av den kommunala remissopinionen tillstyrker dock mer ore­serverat inrättande av antingen kommundelsråd eller lokala styrelser, I fråga om omröstningar och opinionsundersökningar finns en stor tveksamhet mot en utbredd användning av sådana former för medborgarinflylande. Mindre delar av remissopinionen tillstyrker utredningens förslag eller tar bestämt avstånd frän varje form av omröstningar.

Utöver de tre huvudalternativ som utredningen diskuterar har ett mindre anlal remissinstanser även tagit upp vissa andra vägar för att skapa större kontaktytor och för att stärka kontakterna med kommunernas olika delar.

Länsstyrelsen i Västernorriands län anser all förtroendevalda kontaktmän som funnits sedan en lid inom omsorgsstyrelsens verksam hetsområde bör prövas i större utsträckning.

Prop.1975/76:187

169

Oskarshamns, Hultsfreds och Orusts kommuner framhåller betydelsen av regelbundna informationsmöten i konimundelarna, där medborgarna kan ställa frågor och framföra synpunkter till förtroendevalda. Marks kommun anser att kommundelsmöten bör hållas i varje kommundel eller ort av be­tydelse minst en gång under valperioden.

KDS och kristen demokratisk ungdom förordar reglebundel anordnade kom-mundelsstämmor. Till dessa inbjuds alla invånare i kommundelen. Där­igenom kan kommunen stimulera till ett brett lokalt intresse för de kom­munala frågorna, anser dessa organisationer.

Linköpings kommun förordar även stöd till stads- och kommunddsför-eningar som tillkommit på frivillig grund.

8.4.2 Partier och andra folkrörelser

Betydelsen av att förbättra partiernas arbetsmöjligheter betonas av fiertalet remissinstanser. I regel behandlas frågan ganska allmänt. Men genomgående förklarar sig landstingskommuner och kommuner beredda att satsa iner resurser på att ta fram underlag, ge utrymme för partiaktiviteter och i övrigi underlätta partiernas arbete.

Nordmalings kommun anser att det för mindre kommuner är lämpligast att vidareutveckla den reformväg som syftar lill fördjupad kommunikation via partier, övriga folkrörelser och sammanslutningar.

Norrköpings kommun understryker partiernas uppgift att förmedla åsikter och uppfattningar till de förtroendevalda. Karlskrona kommun betonar sam­ordningen mellan kommunens och partiernas information. Åstorps kommun understryker vikten av all partierna får bättre inöjligheter via partistödet alt föra ul information till medborgama, 1 den information som kommunerna i dag själva ger ut är det enligt kommunen ofta svårt att fä en klar bild av vilket parti eller vilka partier som har det politiska ansvaret, Alvesta kom­mun framhåller att en meningsfull debatt förutsätter att det finns alternativ. Det måste av både majoritet och minoritet uppfattas som ett gemensaint intresse alt få olika alternativ belysta. Inte minst ett väl utformat partistöd är därför enligt kommunen av värde förden komtnunala demokratin. Svens­ka koniinunjörbundei anser att tyngdpunkten i strävandena bör läggas vid alt ge partierna ökade möjligheter alt vidga medborgarkontakterna,

Demokratiulredningens rekommendation att kommuner och lands­tingskommuner skall tillhandahålla faktamaterial som kan utnyttjas i par­tiarbetet understryks av bl, a, universiieiskanslersämbelei samt Hallands, Jön­köpings och Blekinge läns landstingskommuner.

Reaktionen på utredningens principdiskussion och rekommendationer i fråga om folkrörelserna är överlag positiv. Remissinstansema anser att det är väsentligt att intressera det lokala föreningslivet för de kommunala frå­gorna. Svenska kommunförbundet uttalar sig positivt om en utveckling av

Prop.1975/76:187

170

det samarbete mellan kommuner och folkrörelser som redan etablerats pä många håll. Bland de folkrörelser som yttrat sig är inställningen myckel positiv till utredningens förslag, Degerfors. Lindesbergs och Pajala kommuner anser att slörre klarhet behövs i fråga om hur de praktiska kontakterna med föreningslivet skall ske.

En mindre del av remissinstansema framhåller även som sin mening att ett långt utvecklat system med remissförfarande och sainråd kan få ne­gativa effekter på effektiviteten, Vaggeiyds. 0.\elösunds, Linköpings, Eda, Tranås och Kalix kommuner anser att det föreligger risk för tungrodd ad­ministration. Kungälvs kommun och Föreningen Sveiiges kommunala föivalt-ningsjurister anser med hänsyn lill risken för fördröjning all endast principiella frågor bör tas upp i referensgrupper och bli föremål för remissförfarande, Hultsfreds kommun är positiv lill ett utökat retnissförfarande och anser med hänvisning till risk för byråkratisering och förlängd behandlingstid att frågan bör avgöras från fall till fall.

Ett litet antal remissinstanser tar upp vad ökade insatser för att underlätta folkrörelsernas deltagande kan betyda från principiell och praktisk synpunkt för partierna, Karlskrona kommun anser att remissförfarande inte bör fö­rekomma lill intressegrupper "såvitt inte särskilda förutsättningar förelig­ger", Mörbylånga kommun anser att del finns risk för att den representativa demokratin urholkas. Årjängs kommun är synneriigen tveksam till ökat in­fiytande genom utvidgat remissförfarande, konferenser med intresseorga­nisationer, tillskapande av kommundelsråd m. m. Del måste enligt kom­munen ankomma på de politiska partierna att via sina förtroendevalda ka­nalisera de åsikter som finns bland organisationer och enskilda,

Landsiingsförbundet anser att åtgärderna i första hand bör inriktas på de politiska partierna, konferenser m. m. Förbundet förordar viss återhållsamhet med permanenta samrådsorgan.

Socialdemokratiska kvinnojörbundet anser all intressegruppers inflytande främst bör kanaliseras den politiska vägen. Kommunalt förtroendevalda i olika föreningar kan utgöra kontaktpersoner. Förbundet förordar därför för­siktighet med att inrätta organ som är direkt knutna till intressegrupper.

Folkrörelserna är genomgående positiva till ett ökat deltagande i kom­munala frägor. De tillstyrker remissförfarande, konferenser, muntliga samråd m. m. ABF och Kooperativa förbundet understryker betydelsen av all folk­rörelserna fär tillgång till faktamaterial. Förbundet vi unga och Sveriges kristna ungdomsråd understryker betydelsen av alt organisationerna lär god lid på sig och att diskussionsmaterialet är överskådligt och pedagogiskt utformat.

Några folkrörelser tar upp frågan om huvudmannaskapet för olika verk­samheter. Folkparkernas centralorganisation saknar i betänkandet ett prin­cipiellt resonemang om möjligheterna för folkrörelser att överta ansvar och drift av viss kommunal verksamhet. Folkets husföreningarnas riksorganisation anser att huvudmannaskapet för så många verksamheter som möjligt bör läggas hos folkrörelserna, Riksidrottsförbundet anser all idrotten sä långt möj-

Prop.1975/76:187

171

ligt själv skall svara för idrotts- och friluftsliv, dock med avsevärt stöd - ekonomiskt och i övrigi - från kommunerna.

Folkparkernas ceniralorganisalion påpekar att samrådsorgan inte får leda lill all naturliga kontaktytor mellan olika organisationer och de studieförbund till vilka de är anslutna försvagas. Det får heller inte leda till att verksamheien övertas av den kommunala förvaltningen,

lOGT-NTO påpekar alt de s. k. ungdomsråd som tidigare inrättades för alt tillgodose ungdomens fritidsliv efter hand har utvecklats till kommunala organ. Därmed har nya behov av verkliga samrädsorgan uppstått.

Kooperativa förbundet betonar de kommunala konsumeninämndernas roll. Till dessa nämnder bör referensgrupper med folkrörelseanknytning knylas,

Sveriges kristna ungdomsråd förordar att ett kommunall organ, lämpligen fritidsnämnden ges i uppdrag alt svara för kontaktema med folkrörelserna,

5'v(?/'(ges,//'//cy/-A:oraV anser att det bör inrättas ett särskilt kontaktorgan för all etablera ett fast samarbete mellan de kristna samfunden och kommu­nerna. Ett sådant organ skulle kunna sammanträda ett par gånger årligen, Sveriges frikyrkoråd anser även all informationskonferenser bör anordnas för folkrörelsernas funklionärer.

Stålens kuhurråd framhåller att insatser av teater- och musikgrupper och grupper som arbetar med foto, film, bild och ulställningsverksamhet bör kunna spela en viktig roll för all göra den kommunala demokratin mer levande. Kommunernas kulturpoliliska insatser får därigenom ytterligare en motivering -alt bidra till den kommunala debatten. Ekonomiska resurser, lokaler och utrustning för kulturell verksamhel blir förutsättningar för att aktivera debatten.

Socialstyrelsen understryker betydelsen av att utveckla dialogen med grup­per som är beroende av verksamheter inom socialvården samt hälso- och sjukvården, t, ex, handikapp- och pensionärsorganisationer.

Folkrörelsernas möjligheter att iriedverka i uppsökande verksamheter lill resurssvaga grupper behandlas bl, a. av socialstyrelsen som ställer sig positiv till sådan verksamhet som inriktar sig pä organisationernas medlemmar. Styrelsen anser dock att organisationema inte kan överta de sociala och medicinska myndigheternas ansvar, vilkel gäller alla medborgare. MS-för­bundet betonar handikapporganisationernas roll och anser alt nya former för ekonomiskt stöd mäste övervägas.

Invandrarverket föreslår att flera olika vägar prövas för samarbete med folkrörelserna. Verket föreslåratl ett invandrarråd knyts lill det kommunala organ där invandrarfrågorna förankrats, t.ex. kommunstyrelsen, informa­lionsnämnd eller invandrarnämnd. Utfrågningar eller enkäter kan anordnas antingen med representanter för olika nationaliteter eller i speciella frågor. Sveriges hantverks- och induslriorganisalion (SHIO) anser att även andra or­ganisationer än folkrörelser bör uppmärksammas och framhåller SH10:s 400 hantverks- och industriföreningar. För närvarande informeras företag med mer än 50 anställda genom informationssystemet "Företag - samhälle".

Prop. 1975/76:187

172

För mindre företag bör informationen enligl SHIO gå över företagens or­ganisationer.

Ett litet anlal remissinstanser har behandlat kontakterna mellan kom­muner och lokala opinionsgrupper. Kungsbacka kommun anser att del är viktigt all även lokala opinionsgrupper och andra sammanslutningar erhåller en fullgod information i sådana frägor som särskilt intresserar dem. Deras synpunkter bör kanaliseras till de förtroendevalda, så all deras krav kan vägas mol varandra och mot andra krav. Tranås kommun påpekar alt partierna måste få sådana ekonomiska resurser att de kan utöka kontaktverksamheten till olika lyper av aktionsgrupper t, ex, byalag.

Västerviks kommun är tveksam till att bygga ul kontaktytor med tillfälliga lokala opinionsgrupper. Dessa grupper har enligl kommunens erfarenhet begränsade möjligheter att bidra med allmängiltiga och konstruktiva förslag med hänsyn till alt de oftast grundar sin verksamhet pä mycket speciella intressen och till att de ofta saknar den överblick som fordras för att väga olika önskenvål mol varandra.

8.4.3 Övergripande kommundelsorgan

Praktiskl laget alla remissinsianser instämmer i deinokratiutredningens mening alt kommundelsorgan (kommundelsråd) skall vara frivilliga och att kommunema själva skall bestämma arbetsformerna, Remissbilden är i övrigt mer splittrad än i fiertalet andra frågor. Flertalet remissinstanser tillstyrker fortsatt försöksverksamhet men i övrigt är remissopinionen delad. En relativt stor grupp av remissinstanserna redovisar en markerat tveksam inställning lill lokala organ och anför som grund för detta en rad skäl av principiell och praktisk natur. En annan relativt stor grupp av remissinstanser förordar mer långt gående allernaliv genom all råden enligt deras uppfattning bör ges förvaltande uppgifter, utses i direkta val m. m.

Ett fåtal landstingskommuner har berört frågan, Stockholms läns lands­tingskommun anser alt för vissa av landstingskommunens verksamheter kan en decentraliserad förvaltning i form av lokala organ vara tiiöjlig. Exempel på delta är hälso- och sjukvårdsnämndens lokala förvaltning. Det är naturligt att i frågor med lokal anknytning inhämia kotnmunernas synpunkter, 1 en reservation till Göteborgs och Bohus läns landstingskommuns yttrande fö­reslås alt del s, k, primärvårdsområdet las som utgångspunkt för en mer decentraliserad förvaltningsorganisation. Enligl reservationen ses en politiskt vald styrelse för primärvårdsområdel som ett alternativ till instiiutionssty-relse och kommundelsråd. En modell där styrelsen även lär vissa sam­arbetsuppgifter mellan kommun och iandstingskominun bör enligl reser­vationen utvecklas och prövas i försöksverksamhet.

Vissa av de kommuner som är tveksamma till kommundelsråd anser att de uppgifter som organen skulle kunna ha i stället bör handhas av de lokala partiföreningarna. Lokala kommunala organ kan enligt deras mening

Prop. 1975/76:187

173

även splittra den politiska ledningen och förstärka motsättningarna mellan olika kommundelar. Synpunkter med den inriktningen har framförts av bl. a, Sundbybergs, Älvkarleby, Alvesta, Hagfors, Sandvikens, Osby och Eskilstu­na kommuner. Avesta kommun anser all det lokala inflytandet i stället skall tillgodoses genom att de politiska partierna i sina nomineringar tar hänsyn lill behovei av företrädare inom kommunens olika delar.

En grupp av framför allt mindre och medelstora kommuner anser att kommundelsorgan kan vara lämpliga i kommuner med stor yta eller stor befolkning men alt del för deras egen del knappast är aktuellt att inrätta kommundelsråd. Bland dessa kommuner finns Alvesta, Håbo, Emmaboda, Vaggeiyds, Tingsryds, Tomelilla, Mörbylånga, Skara, Munkfors, Vindelns, Vännäs, Åijängs. Stoijbrs och Arboga kommuner. Gislaveds kommun anser att försöksverksamhet kan vara aktuellt i kommuner med 50-60 000 invånare. Robertsfors kommun anser att frågan om kommundelsorgan inte har direkt aktualitet i små kommuner, efiersom den geografiska spridningen av man­daten ger de flesta orter representation.

En annan grupp kommuner som ställer sig tveksamma till kommun­delsråd gör det framför allt av effektivitetsskäl. Sölvesborgs. Torsby. Örn­sköldsviks och Lunds kommuner anser att en sådan organisation leder till en ökad belastning på förvaltningen och medför risk för byråkrati och för­dröjning, Värnamo kommun anser att sädana organ kan leda till en olycklig uppdelning av den kommunala förvaltningen. Halmstads kommun anser att de kan föranleda kompetenskonfiikter.

Åstorps kommun avvisar kommundelsråd med motiveringen att de inte kommer att få den överblick som är nödvändig för att man skall kunna göra de prioriteringar som är bäst för kommunen i dess helhet. Söderhamns kommun ställer sig tveksam till kommundelsråd, eftersom de lätt kan upp­levas som en fullmäktigeförsamling för en dd av kommunen och pä det sättet motverka demokratiutredningens rekommendation att kommunfull­mäktiges Slällning bör stärkas.

Några av de kommuner som har bedrivit försöksverksamhet med kom­mundelsråd redovisar en relativt tveksam inställning. Jönköpings kommun anför mot bakgrund av sina erfarenheter att kommunen intar en något mer restriktiv hållning till lokala organ än utredningen. Enligt kommunen har det varit svårt att finna meningsfulla uppgifter åt de råd som inrättats i Jönköping, Enligt Eksiö kommun har erfarenheterna av en försöksverk­samhet med kommundelsråd i kommunen varit negativa.

Svenska kommunjörbundei understryker frivilliglinjen beträffande lokala organ. Förbundet pekar på alt erfarenheterna av de kommundelsorgan som hittills inrättats visar alt kommundelsorganen haft obetydliga kontakter tned politiska partier, övriga folkrörelser och organisationer. Förbundet finner att kommundelsorgan som fungerar vid sidan av de opinionsbildande or­ganisationer som har att ta ett samlat ansvar för hela kommunområdet kan bli till mer skada än nytta vid uppbyggandet av en fungerande kommunal

Prop.1975/76:187

174

demokrati, Kommundelsorganen kan vidare medföra att beslutsprocessen fördröjs.

Ett mindre antal kommuner haren negativ attityd till kommundelsorgan utan att det klart framgår om de avstyrker demokratiulredningens förslag om fortsatt försöksverksamhet, Hallsbergs. Hedeniora och Krokoms komnni­ner anser sålunda att kommundelsorgan ej bör förekomma, Arjeplogs kom­mun anser att del inte föreligger lillräckliga motiv för inrättande av kom­mundelsråd, om man istället får en ökad aktivitet inom partierna och ett vidgat dellagande frän folkrörelserna. Boxholms kommun anser alt ett syslem med kommundelsorgan inte är förenligt med en representativ demokrati, Kiruna kommun anser att det med nuvarande förutsättningar i lagstiftning m, m, inle finns tillräckligt meningsfulla uppgifter för kommundelsorgan,

Länsslyrelsen i Malmöhus län anser att övervägande skäl talar mot kom­mundelsorgan, Länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att det föreligger risk för all kommundelsorganen får karakiären av "diskussionsklubb" vilket medför svårigheter alt hälla intresset vid liv.

Socialdemokratiska kvinnoförbundet påpekar att kommundelsråd kräver re­surser och medför risk för "bypolitik". Som en negativ följd ser förbundet även att skiljelinjerna mellan partierna blir mindre klara.

Sammanlagt ett ljugotal remissinstanser avstyrker utredningens förslag om fortsatt försöksverksamhet med kommundelsorgan. Till dem hör Ös-tergöilands läns landstingskommun och länsslyrelsen i Kronobergs län samt Sö-derlälje. Nyköpings, Oxelösunds. Linköpings. Motala. Norrköpings. Åtvida­bergs. Alvesta. Lessebo. Torsås. Kristianstads. Helsingborgs, Landskrona, Ly­sekils. Hällefors. Surahammars och Lycksele kommuner.

Oskarshamns komnunt avvisar bestänit lagregler om kommundelsråd och den politiska sammansättningen i sädana råd. Förutom alt kommundelsråd lätt leder till kompetenskonflikter i förhållande till de ordinarie nämnderna innebär systemet enligt kommunen en påbyggnad av den kommunala för­valtningen som i många avseenden försvarar verksamheien och gör den svår att överblicka. Kommunen framhåller i stället betydelsen av regel­bundna informationsmöten i kommundelarna där medborgarna kan fram­föra frågor och synpunkter till de förtroendevalda.

En stor grupp remissinstanser, främst kommuner, anser att kommun­delsorganen bör ges mer långtgående uppgifter, alt deras sammansättning bör avspegla den politiska strukturen i kommundelen och att de bör väljas i direkta val, 1 allmänhet anser dessa reniissinstanser all kommundelsor­ganen bör vara frivilliga, Sigtuna kommun anser dock all de bör vara ob­ligatoriska men ati kommunen bör bestämma arbetsformerna, Enligl cen­terns k\innotörbundhör kommundelsorgan finnas i alla kommuner. Om kom-mundelorgan inrättas borde finnas i hela kommunen,anförce/»e/'/7s ungdoms­jörbund.

I Skövde kommun finns fem kommundelsråd. Kommunen anseratt deras verksamhet har varit värdefull och alt den bör vidareutvecklas. Utredningens

Prop. 1975/76:187

175

förslag om ökade uppgifter och resurser för kommundelsorganen tillstyrks av Sigtuna. Uppsala och Umeå kommuner.

Centerns ungdonislörbund förordar alt en möjlighet införs att ge kommun­delsorganen en omfattande beslutanderätt i frågor som rör kommundelen. Utvecklingen mot en ökad seklorisering har enligt statskontoret gjort del svårare för den enskilde att orientera sig i den kommunala verksamheten. Statskontoret anser därför att det bör vara möjligt att delegera beslutanderätt i ärenden som rör kommundelen från kommunallagsreglerad nämnd till kom­mundelsorgan,

Botkyrka. Huddinge. Nacka, Tyresö. Vaxholms. Vallentuna. Strängnäs. Vet­landa. Kalmar. Vimmerby. VeUinge, Göteboigs. Uddevalla. Borås. Vara. Vans­bro. Åre och Umeå kommuner samt folkpartiets kvinnoförbund och moderaia saniUngs/iartieis kvinnoförbund anser att kommunddsorganen bör kunna ges förvallande uppgifter, Huddinge och Umeå kommuner anser att motsvarande bör gälla i frågaom verkställighetsuppgifter, Kommundelsorganens uppgifter bör enligl Dandeiyds kommun avse endast rådgivning och information. Enligt Huddinge, Uppsala. Göteborgs och Umeå komnniner bör kommundelsorgan kunna ulgöra slyrelse för kommunal anläggning i kommundelen,

1 Haninge kommun har frägan om s. k, kommunddsnämnder utretts. Förslag om försöksverksamhet har lagts fram som innebär att kommun-delsnämnder byggs upp med stöd av möjlighelen att inrätta dels sociala distriktsnämnder, dels särskild styrelse för grupper av institutioner inom den sociala dislriklsnämndens geografiska område. Vidare förutsätts att samma personer väljs att utgöra såväl social distriksnämnd som styrelse förde inom området befintliga institutionerna. Den gemensamma slyrdsen har dä möj­ligheler att dels samordnat utöva de beslutsfunktioner som inryms i be­stämmelserna om institutionsstyrelse och social dislriktsnämnd och dels fungera som rådgivande och beredande organ inom området i övriga frågor av specifikt lokalt intresse,

Haninge kommun anseratt utredningen borde ha prövat möjligheten att medge att lokala nämnder inrättas utan att konflikt uppstår med det odelade ansvarets princip, Enligl kommunen kan man länka sig en ny typ av fa­kultativa nämnder med samma befogenheter som andra sådana nämnder utan befogenhet att göra framställningar hos kommunfullmäktige. Dessa nämnder skulle i praktiken kunna underordnas en central niimnd och funge­ra p;i grundval av delegation från denna. Kommunen anser alt frågan bör upptas till prövning i anslutning till bl, a, försöksverksamheten med in­stitutionsstyrelser,

Kommundelsorganen bör enligt Vimmerby kommun ha en sådan politisk för­ankring alt de kan sägas avspegla den politiska strukturen i kommundelen. Av samma mening är Botkyrka. Vallentuna, Strängnäs,[REDACTED_EFTERNAMN], Vetlanda. Svalövs. VeUinge, Göteborgs. Uddevalla, Borås, Ulricehamns. Vara och Vansbro kommuner. Upplands-Bro kommun anser däremot alt det inte bör vara möjligt att låta ett kommtjndelsorgan avspegla Kommundelens politiska struktur.

Prop.1975/76:187

176

Direkta val till kommundelsorganen förordas av Nacka. Tyresö och Åre kommuner samt centerns ungdomsförbund. Strängnäs, Vetlanda. Uddevalla, Vara och Vansbro kommuner förordar försök med direkta val. På sikt bör enligt Vallentuna, Tierps, Uppsala. Vetlanda, Uddevalla. Borås och Umeå kommuner kommundelsorganen utses genom direkla val. Övergångsvis kan indirekta val accepteras, anför Vindelns och Vännäs kommuner. Förulsätt­ningama för direkta val bör dock undersökas närmare. Cements kvinnoför­bund anser ocksä alt indirekta val kan vara tänkbara under en övergångs­period. Detta förutsätter dock att kommundelsorganen ändå ges en sådan sammansättning all de återspeglar den politiska strukturen i kommundelen,

Sollentuna kommun delar utredningens uppfattning att kommundelsorga­nen bör utses av kommunfullmäktige.

Länsslyrelsen i Örebro län anser att ledamöterna i kommundelsorganen bör ha anknytning till kommundelen och att föreskrift därom bör ges i lag. Kommundelsorganen bör ha förankring i kommunstyrelsen, anför Dals-Eds kommun. En av ledaniöterna i varje kommundelsorgan bör därför också vara ledamot i kommunstyrelsen. Representanter för kommundelsorganen bör enligt Göteborgs kommun ha rätt att vara närvarande vid facknämndernas sammanträden.

De konkreta rekommendationer som utredningen lagt fram om kom-munddsrådens praktiska arbete behandlas av relativt fä remissinstanser. Ulredningens rekommendation om att kommundelsorganen i de kommuner där de inrättas bör ges ökade uppgifter och utökade resurser i förhållande lill vad som vanligen varit fallel tillstyrks av de remissinstanser som yttrar

sig.

Utredningens rekommendation att kommunerna bör ges rätt att ange i reglemente att kommundelsorgan skall kunna anhängiggöra frågor i kom­munfullmäktige tillstyrks av fiertalet kommuner som yttrat sig i frågan. Avvikande mening redovisas av Skövde.Sigtuna och Örebro kommuner. Skövde kommun anseratt ärenden i försia hand bör anhängiggöras via styrelser och nämnder, partiorganisationer och ledamöter i fullmäktige, Stockholms kommun anser all del kan ifrågasättas om fullmäktige enligl gällande lag frilt kan besluta alt kommundelsorgan skall tillerkännas initiativrätt trots att de inte kan anses vara nämnder. Kommunen anser att en sådan lolkning är en ändring i sak av rättsläget.

Rekommendationen att kommunerna i reglementen bör ange alt vissa frågor skall och andra bör remitteras till kommundelsråden tillstyrks av Umeå kommun. Kommunjörbundei anser an utredningen borde ha belyst var­för kommundelsorganen där de inrättats inte redan i dag har den ställning i remissarbetet som utredningen rekommenderar,

Rekomniendationen att kommundelsorganen bör bestå av 15-20 leda­möter i större områden tillstyrks av fiertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan. Vissa avvikande meningar kan dock noteras, Täby koininun anser att anlalel är onödigt stort och Örkettjunga kommun ifrågasätter om kom-

Prop. 1975/76:187

177

mundelsråden kan bli funktionsdugliga med sä många ledamöter. Örebro kommun anser att bedömningen hell bör tillkomma kommunfullmäktige. Svenska kommunjörbundei har ingen erinran mol utredningens rekommen­dation.

8.4.4 Lokala styrelser vid kommunala institidloner

Flertalet remissinstanser tillstyrker fortsatt försöksverksamhet med in­stitutionsstyrelser enligt demokratiutredningens förslag. Till dessa remiss­insatser hör Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. De er­farenheter som hittills kunnat göras talar dock enligt Landstingsförbundet i huvudsak mot institutionsstyrelserna.

Hallsbergs kommun anser att det med hänsyn till behovet av att öka antalet förtroendeuppdrag är lämpligt att inrätta lokala styrelser vid kom­munala institutioner. Sandvikens kommun anser att institutionsstyrelserna bör ha goda förutsättningar att stimulera den demokratiska processen. Bor­länge kommun anser att försöksverksamhet med institutionsstyrelser bör be­drivas. I det syftet har Boriänge kommun startat en försöksverksamhet med institutionsstyrelser förbi. a. daghem, ålderdomshem och idrottsanläggning­ar som lett till att närmare 300 nya människor engagerats i de kommunala beslutsprocesserna. Kommunen anför att det är fullmäktiges förhoppning att verksamheten kommer att leda till att kommuninvånarna ges en möj­lighet att mer direkt föra fram synpunkter och krav till de förtroendevalda.

Finspångs kommun anser att de hittills vunna erfarenhelerna av försöks­verksamhet med institutionsstyrelser i Finspång tyder på att tanken med institutionsstyrelser är riktig.

Väsieiviks kommun anser att institutionsstyrelser bör få konkreta frågor att arbeta med. Detta bör enligt kommunen öka motivationen lor styrel­seledamöterna. Styrelsen kan utgöra en bra kontakt mellan gästerna på en institution, deras anhöriga och den centrala nämnden. En lokal idrottsplats­styrelse kan förmedla kontakten mellan brukare och fritidsnämnd.

Många av de remissinstanser som tillstyrker ger dock uttryck för tvek­samhet. Tveksamheten motiveras framför allt av att det finns risk för splitt­ring av den kommunala förvaltningen med minskad effektivitet som följd. Många pekar på svårigheter vid budgelbehandling och när del gäller att urskilja ansvar och kompetens. Ett annat skäl för tveksamhet är att an­svarsområdet kan bli alltför litet för att verksamheten skall bli meningsfull. För det tredje anför många remissinstanser att de anställdas och nyttjarnas roll är ofullständigt utredd. Många remissinstanser anser sig ha svårt att acceptera utredningens modell med enbart kommunall förtroendevalda som ledamöter i styrelserna.

Effektivitetsaspekten tas upp av bl. a. Stockholms läns landstingskommun, som understryker att inrättandet av institutionsstyrelser eller liknande organ

12 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop,1975/76:187

178

inte får medföra en ytterligare tidsfördröjning. Huvudlinjen måste därför vara att dessa styrelser skall fungera som beslutsorgan.

Bollnäs kommun förordar en lagändring som ger möjlighet att lägga större konkret ansvar på institutionsstyrelser utan all de behöver bli fristående nämnder.[REDACTED_EFTERNAMN] kommun anser alt vissa beslutsfunktioner bör överföras från den centrala nämnden till lokalstyrelserna. Beslutsfunktionen bör fö­renas med budgetansvar. Kommunen framhåller även betydelsen av att den centrala nämnden formulerar de långsiktiga målen och fastställer verk­samhetsplaner. Flerårsbudgeten bör enligt kommunen bli gmndläggande i samspelet mellan den centrala nämnden och den lokala styrelsen. Länsslyrelsen i Siockholms län framhåller att det är de medmänskliga aspek­terna som ligger i förgrunden. Vid vissa vårdinstitutioner är del sålunda av betydelse att klienter och patienter får tillfälle att till en lekmanna­styrelse framföra synpunkter på exempelvis värden, kostförhållandena, ser­vicen, fritiden, förslröelsemöjligheterna, lerapiverksamheten etc. Utredning­ens förslag innebäratt försöksverksamheten skall fortsätta ulan lagreglering, vilket medför att institutionsstyrelserna även fortsättningsvis blir fristående fakultativa nämnder. De skall således inte utgöra underorgan till den nämnd som institutionen sorterar under, vilket i det praktiska arbetet medför öm­tåliga gränsdragningsproblem mellan lokalstyrelsen och den centrala nämn­den. Länsstyrelsen anser för sin del att man bör sträva efter en konstruktion där lokalstyrelsen skall vara underordnad facknämnden och inle heller ha befattning med budget och ekonomi.

Torsby och Kungälvs kommuner anser att styrelserna kan vara värdefulla som informations- och kontaktorgan men pekar på svårigheter i att tilldela dem förvaltningsuppgifter. Liknande synpunkter anförs av Eskilstuna kom­mun. Tyresö och Vara kommuner anser att institutionsstyrelser kan vara ett komplement till kommundelsorgan. Katrineholms kommun anför stor tvek­samhet men förordar institutionsstyrelser framför kommundelsorgan.

Upplands-Väsby, Trelleborgs, Örnsköldsviks, Umeå. Krokoms och Kalix kommuner anser att institutionsstyrelserna kan leda till splittring av för­valtningen, kompetenskonflikter och minskad effektivitet.

Upplands-Bro kommun understryker att nämndernas ansvar inte får ur­holkas. Landskrona kommun anser att institutionsstyrelser kan leda till en svårhanteriig förvaltning och förordar därför ytterligare försök och diskussion i partierna. Åstorps och Lysekils kommuner anser att institutionsstyrelser i vissa fall kan vara lämpliga men att det gäller att se till att inte antalet blir oproportioneriigt stort.

Örebro läns landstingskommun anför tveksamhet mot institutionsstyrelser med hänsyn till att tendensen går från institution mot funktion när det gäller att organisera förvaltningen. Skaraborgs läns landsUngskommun anser att frågan om försöksverksamhet bör vara beroende av organisationsformen och Sambandet med personalinflytandet. Hallands läns landsUngskommun på­pekar att det f n. fordras statligt godkännande för att inrätta institutionssly-

Prop. 1975/76:187

179

relser inom gymnasiesektorn. Sollentuna och Surahammars kommuner anser alt frågan behöver övervägas ytterligare.

En allmänt kritisk inställning redovisas av Eslövs, Höörs, Ystads. Munkfors, LJusnarsbergs, Dals-Eds, Emmaboda och Örebro kommuner. De motsätter sig emellertid i regel inte fortsatt försöksverksamhel men ifrågasätter behovet och anser det vara oklart vilka uppgifter som skall ligga på styrelserna.

Vissa remissinstanser betonar att ansvarsområdet måste vara tillräckligt stort.

Socialstyrelsen anseratt redovisningen av pågående försöksverksamhet inte gör det troligt att det föreligger tillräckligt beslutsutrymme vid ålderdoms­hem och daghem. Basen för det politiska ansvarsutkrävandet är att det föreligger sådana uppgifter. Styrelsen anser därför att även andra alternativ bör övervägas innan ställning tas till de lokalstyrelser som utredningen re­kommenderar. Bl. a. anser socialstyrelsen att institutionsstyrelser med ett bredare ansvarsområde bör övervägas. Socialstyrelsen motsätter sig vidare förändringar som innebär att förtroenderåd vid ålderdomshem får minskade möjligheter att fundera. Enligt socialstyrelsens bedömning finns det starka skäl som talar för att frägan om institutionsstyrelser inom styrelsens verk­samhetsområde övervägs ytteriigare och att även andra altemativ att enga­gera medborgaren i verksamheten prövas. Därvid bör klargöras hur per­sonalens förhållanden påverkas och vad förslagen innebär för de grupper som utnyttjar den aktuella verksamheten.

Gislaveds kommun anser att det måste vara fråga om verkligt stora enheter om särskilda styrelser skall inrättas. Värdet ligger enligt kommunen i att personalinfiytandet och personalinformationen kan förbättras. Värmdö kom­mun anför liknande synpunkter. Årjängs kommun anser det inte vara befogat alt i små kommuner inrätta lokala styrelser vid komniunala institutioner. Antalet institutioner av varje slag är litet och varje institution är inte större än att ansvarig nämnd har grepp om verksamheten.

Avesta kommun avvisar förslaget om försöksverksamhet med motivering­en att om fier förtroendevalda skall engageras måste det ske i uppgifter av väsenilig betydelse. Det anses inte bli fallet i institutionsstyrelser.

Svenska kommunjörbundei tillstyrker utredningens förslag men pekar på en rad problem som enligt förbundet måste lösas. Det gäller gränsdragningen mot den centrala nämnden och samordningen när fiera styrelser inrättas inom samma nämndområde. Andra problem är likställighetskravet i för­hållande till behovet av handlingsutrymme för styrelsen, effekterna på be­slutsprocessen och behovei av ekonomiska och personella resurser. Slutligen pekar förbundet på anknytningen lill de företagsdemokratiska strävandena.

Föreningen Sveriges kommunala föivaUningsjuiister anser att det är svårt att få tankegångarna om lokala styrelser att harmoniera med det odelade an­svarets princip och anför att svårigheter kan uppkomma när det gäller sam­ordningen och kravet på likartad servicekvalitet. Därtill kommer admi­nistrativa problem. Kammarkollegiel anser att det kan finnas risk för att

Prop.1975/76:187

180

det uppstår svårigheter för den ansvariga nämnden att leda och ta ansvar för verksamheten. Länsstyrelsen I Västmanlands län pekar på problem i sam­band med avgränsningen till andra organ. SSK-uiredningen anser att de­mokratiulredningen inte har uppmärksammat att en och samma anläggning kan inrymma institutioner som sorterar under olika nämnder och styrelser. Det kan t.ex. gälla en skolanläggning, till vilken föriagts biblioteksfilial, fritidsgärd, sport- och simhall osv, SSK-utredningen föreslår att del prövas om en gemensam styrelse är lämplig även med centralt bibehållen uppdelning på fiera nämnder och styrelser, SSK-utredningen understryker att eventuella lokalstyrelser i skolorna inte skall ta över ansvar som i dag vilar på personal och elever.

Vissa remissinstanser pekar på alternativ eller kommer med egna förslag. Alvsborgs län landstingskommun anser att direktioner för sjukvårdsdistrikt kan ge en bättre lokal förankring. Västmanlands läns landstingskommun anser att en gemensam styrelse bör kunna inrättas för fiera institutioner. Jämtlands läns landstingskommun framhåller tanken på kontaktmän inom inrättning­arna, I detta förslag instämmer även Västernorriands läns landsUngskommun. Landstingskommunen föreslår en försöksverksamhet med förtroendevalda kontaktmän.

Flens kommun anser alt referensgrupper och lokala samrådsorgan kan ut­göra alternativ. Uddevalla kommun erinrar om de s. k. förtroenderåd som finns vid vissa ålderdomshem. Moderata samUngsparilets kvinnoförbund för­ordar ytterligare försöksverksamhet även med förtroenderåd, samrådsgrup­per och distrikisnämnder.

Vaxholms, Nyköpings, Årvidabergs, Sävsjö, Mörbylånga, Helsingborgs, Mel-leriids, HäUefors, Avesta och Kramjörs kommuner avstyrker förslaget om fort­salt försöksverksamhet med institutionsstyrelser.

Flertalet remissinsianser accepterar demokratiulredningens modell i fråga om institutionsstyrelsernas sammansättning. Men många remissinstanser tar upp de anställdas och nyttjarnas roll i institutionsstyrelserna. 1 många fall uttrycks önskemål om att uiredningen i näsla etapp skall överväga även andra alternativ.

Västmanlands läns landstingskommun anser alt de anställda bör vara re­presenterade i styrelserna. Liknande synpunkler framförs av Älvkarleby kom­mun. Statskontoret betonar frågan om serviceulnyitjarnas ställning.

Hudiksvalls kommun anser att de samrådsorgan för ålderdomshem, som finns i kommunen bör utvärderas innan ställning tas till den typ av in­stitutionsstyrelse som utredningen föreslår. Samrådsorganen är sammansatta av förtroendemän, personal och pensionärer.

Upplands-Bro kommun anser alt personalrepresentanter bör kunna adjungeras lill institutionsstyrelserna. Halmstads kommun ställersig frågande inför personalens och "allmänhetens" representation. Arboga kommun anser all både förtroendevalda och företrädare för intressegrupperna bör ingå. Ul­ricehamns kommun anser alt både förtroendevalda och intressegrupper bör

Prop.1975/76:187

181

vara representerade men valda av fullmäktige. Järfälla och ÖrkeUjunga kom­muner bilräder inte utredningens uppfaltning om enbart politiskt samman­satta styrelser. Svenska kommunförbundet anser att anknytningen till de fö­relagsdemokratiska strävandena är otillräcklig.

Vissa remissinstanser anför avvikande mening när det gäller vilkel organ som skall utse institutionsstyrelsernas ledamöter. Tingsiyds kommun anser att styrelserna bör väljas av den nämnd som har ansvaret för verksamheten, Lindesbergs kommun anser alt delta kan medverka till att intresse och an-svarskonflikter undviks, Degerfors kommun anför liknande synpunkler.

SACOISR anser att utredningens förslag inte ger något betydande in­fiytande för de anställda. LO varnar för politisk byråkratisering. Frågan kan enligt LO inte avgöras åtskild från frågan om de kommunalanställdas med­bestämmande. Svenska kommunalarbetareförbundet anser alt del inte finns behov av ytterligare en politisk nivä. TCÖ ansluter sig till demokratiul­redningens ståndpunkter men framhäller vikten av alt s. k. blandade organ övervägs förutsättningslöst i utredningens fortsatta arbete. Moderata sam­lingspartiets kvinnojörbund betonar de anställdas och konsumenternas infly­tande, Socialdemokraiiska kvinnoförbundet anför tveksamhet med hänsyn till att gränsen mellan politiskt infiytande och personalinfiytande är oklar. Först när detta utretts kan försöken fortsätta. Ansvarsområdet måste fastställas, I annal fall kan dessa styrelser enligt förbundets mening öka avståndet mellan personal och beslutsfattare, SSU förordar helt politiskt sammansatta styrelser, men förbundet menar också att en försöksverksamhel bör inledas, där folkrörelser med verksamhel som anknyter till institutionen får utse ledamöterna i styrelsen. Det skulle exempelvis kunna gälla pensionärsor­ganisationer för ålderdomshem och handikapporganisationer för vissa andra vårdinstitutioner. Handikappförbundens cenlralkommitté (HCK) tar upp de in­stitutionsboendes situation, HCK anser att en meningsfull rehabilitering förutsätter möjlighet att påverka den enga siluaiionen. De handikappades rikstörbund anser alt de institulionsboende bör ingå i styrelserna.

Riksidrottsförbundet tillstyrker ytteriigare försöksverksamhel med insti­tutionsstyrelser. 1 försöksverksamheten bör enligl förbundet även folkrö­relserna, t. ex. idrottsrörelsen, erhålla representation i vissa institutionssty­relser. Detta skulle enligt förbundet medverka till att folkrörelsearbetet pä ett bättre sätt än för närvarande integreras med samhället i övrigt,

8.4.5 Onirösinlngar och opinionsundersökningar

Den övervägande delen av remissinstanserna delar demokratiutredning­ens negativa inställning till omröstningar. En rad principiella och praktiska skäl anförs mot att omröstningar och opinionsundersökningar blir ett vanligl inslag i den demokratiska processen. Remissinstanserna instämmer enhälligt i utredningens mening all i första hand andra åigärder bör prövas. Flertalet remissinstanser accepterar dock utredningens förslag om lillägg i kommu-

Prop. 1975/76:187

182

nallagen för att klargöra rättslägel. Omkring 25 remissinstanser avstyrker utredningens förfaiiningsförslag.

Ett par remissinstanser anser alt en minoritet i fullmäktige eller bland de röstberättigade invånarna i kommundelen bör kunna påfordra omröst­ning. Kristen demokratisk ungdom anser att rådgivande folkomröstning bör kunna anordnas om en tredjedel av fullmäktige eller en Qärdedel av kom­munens röstberättigade invånare så önskar. Moderaia sanUingspanieis kvin­noförbund anser att sådan omröstning bör kunna anordnas om en tredjedel av fullmäktige eller landstinget önskar det. Sjöbo kommun tar ställning mol kommunala folkomröstningar. Om omröstningar ändå skall förekomma bör de enligt kommunen vara beslutande.

Skaraborgs läns landstingskommun pekar på all regler om förfarandet vid omröstningar saknas. Länsstyrelsen i Hallands län påpekar alt ulredningens förslag mäste anses gälla även opinionsundersökningar och omröstningar i endast del av en kommun och att även kommunmedleminar som inte är kyrkobokförda i kommunen kommer att kunna höras.

Stockholms kommun anser att landstingskommun inte bör få anlita val­nämnd föropinionspejling om detta inte medgivits av kommunfullmäktige. Ekerö kommun anser att för den händelse landstingskommunen får befo­genhet att anlita valnämnden är det en självklar sak att landstingskommunen skall bekosta sina omröstningar. Kommunen anser att detta bör anges i lag.

Många remissinstanser uttalar sig starkt kritiskt mot omröstningar utan att direkt avstyrka utredningens förslag. Siockholms läns landsUngskommun pekar t. ex. på de stora svårigheter som är förknippade med genomförande av någon form av kommunal folkomröstning med hänsyn till alt lands­tingskommunens befolkning uppgår till 1,5 milj. människor. Södertälje kom­mun understryker svårigheten att kombinera omröstningar med ett repre­sentativt system. Länsstyrelsen i Malmöhus län uppger sig vara ytterst tvek­sam till det föreslagna tillägget till kommunallagen. Länsstyrelsen anser att det under inga förhållanden får leda till att ett kommunalt folkomröst­ningsinstitut införs bakvägen. Länsstyrelsen i Värmlands län anser inte att det finns något behov av författningsreglerade kontaktvägar. Hällefors, Stor-.fors och Motala kommuner motsätter sig ett lagreglerat folkomröstnings­institut.

En minoritet av remissinstanserna avstyrker klart demokratiulredningens förslag. Några av dem anger att remissförfarande, offentliga möten, par­tiaktiviteter m. m. är lämpliga alternativ till omröstningar. Förslaget avstyrks av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, länsslyrelsen i Väslernorrlands län samt av Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Malmöhus, Örebro och Jämt­lands läns landstingskommuner. Förslaget avstyrks också av omkring 15 kom­muner och av Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.

Svenska kommunförbundei anför att de av utredningen redovisade syn­punkterna inte ger stöd för uppfattningen att det finns något reellt behov

Prop. 1975/76:187

183

av att öppna möjligheten att utnyttja valnämnd för att genomföra omröst­ning. Förbundet avstyrker därför den lagändring som skulle möjliggöra an­ordnande av rådgivande folkomröstning. Landstingsförbundet anför liknan­de synpunkter.

9 Kommunägda företag 9.1 Nuvarande förhållanden

Vid sidan av de former för kommunal verksamhet som regleras i kom­munallagarna används i praktiskt taget alla kommuner och de fiesta lands­tingskommuner även privaträttsliga former för vissa slag av verksamhet. Vanligen drivs då verksamheten i form av aktiebolag eller stiftelse. Framför allt gäller detta verksamhet som har ett starkt inslag av affärsdrift. Som motiv för alt använda företagsformen åberopas i regel effektivitetsskäl.

Företagsformen innebär emellertid också vissa nackdelar. Medborgarnas möjligheter till insyn är nämligen mera begränsade än vad som är fallet i fräga om verksamhet som drivs inom de kommunala förvaltningarna. Be­slutanderätten i företagen utövas av kommunens representanter i företagens styrelser samt, i aktiebolag, också av kommunens ombud på bolagsstämman. Kommunfullmäktiges direkta insyn i och inflytande är därigenom mindre än om verksamheten drivs inom ramen för den kommunala förvaltningen. Offentligheten omfatiar bara handlingar som tillställts kommunen från fö­retaget. I fråga om aktiebolag skall viss åriig redovisning ske som är offentlig. För en verksamhet som drivs inom den kommunala förvaltningen gäller däremot i princip att alla handlingar är tillgängliga för allmänheten. Från offentlighet undantas endast sädana handlingar som anges i sekretesslagen (1937:249). Till detta kommeratt bolagsstämmor och styrelsesammanträden inte är offentliga i motsats till vad som gäller för fullmäktiges sammanträden.

Frågor som gäller insynen i kommunägda företag har tagits upp i motioner i riksdagen. Problemet har tidigare behandlats av kommunalrättskommittén i betänkandet (SOU 1965:40) Kommunala bolag. Remissopinionen var splitt­rad och förslagen i betänkandet har inte lett lill lagsliftning.

Sedan kommunalrättskommittén behandlade frägan i början av 1960-talel, har den kommunala verksamhet som drivs i företagsform ökat i omfattning. 1 vissa avseenden kan avsevärda förändringar iakttas vad gäller företagens struktur och verksamhetsinriktning. Sedan senare delen av 1960-talet har det totala antalet kommunägda företag i landet emellertid förblivit nästan oförändrat. Fusioner av företag i samband med kommunsammanläggningar har förekommit framför allt inom bostadssektorn. Det finns tecken som lyder pä att en viss nybildning av kommunala företag har skett även under den perioden. Ett ökat antal anställda tyder även på att omfattningen av den verksamhel som drivs i företagsform har ökat. När det gäller valet av företagsform kan en markant övergäng från stiftelseformen till aktie­bolagsformen ocksä noteras.

Prop.1975/76:187

184

Det fanns år 1974 omkring 1 300 företag som helt eller till övervägande delen ägdes av kommuner eller landstingskommuner. Ett 40-tal av dessa företag ägdes av landstingskommuner. Den totala omsättningen i de kom­munägda företagen år 1973 har beräknats till sju miljarder kronor. De do­minerande företagsformerna var aktiebolag (58 96) och stiftelse (38 96). Återstoden var till största delen ekonomiska föreningar. I omkring en fem­tedel av förelagen ingick även andra intressenter än kommuner eller lands­tingskommuner som delägare.

Omkring två tredjedelar av företagen var verksamma inom bostadsför­sörjning eller fastighetsförvaltning. I övrigt var kommunägda företag vanliga inom elförsörjning, hotell-, restaurang- och kioskrörelse, busstrafik samt rekreations- och nöjesverksamhet. En märkbar tendens är att antalet företag verksamma inom bostadsförsörjningen har minskat, medan antalet företag som sysslar med andra slag av fastighetsförvaltning, t. ex. förvaltning av industri- och hantverkslokaler, har ökat. En viss ökning kan noteras också beträffande vissa slag av kommunal service.

En kommun eller landstingskommun kan genom föreskrifter i bolags­ordning, stadgar för stiftelse eller motsvarande ställa upp regler för hur för­troendevalda och medborgare skall ges insyn i och möjlighet att påverka företagen. Det är mycket vanligt att ett kommunalt organ utser styrelse och revisorer i ett kommunalt aktiebolag och att styrelsen väljs efter pro­portionell metod. Styrelseledamöterna och verkställande direktören har ofta kommunala uppdrag. Det är vidare ganska vanligt att kommunen förbehåller sig s. k. inspektionsrätt samt att företaget inte får besluta om vissa åtgärder utan kommunens godkännande. Även andra sätt att bereda ett större antal förtroendevalda och andra medborgare insyn i kommunala företags verk­samhet förekommer.

Val av ledamöter i kommunägt aktiebolags styrelse regleras liksom val av styrelse i annat aktiebolag av lagen (1944:705) om aktiebolag. Som hu­vudregel gäller att bolagsstämman skall utse styrelsen. Enligt 77 S kan dock en eller fiera ledamöter tillsättas i annan ordning, om detta har föreskrivits i bolagsordningen. Sådan föreskrift kan införas efter tillstånd av kommers­kollegium eller med stöd av bestämmelse i särskild författning. Samtliga ledamöter i aktiebolags styrelse får dock inte tillsättas i annan ordning än huvudregeln anger. Även revisorer skall väljas på bolagsstämma. I bolags­ordning kan bestämmas att en eller fiera revisorer skall utses på annal sätt. Minst en revisor skall alltid väljas på bolagsstämman (105 S).

Den 1 januari 1977 träder en ny aktiebolagslag (1975:1385) i kraft. Enligt 8 kap. 1 S väljs styrelsen av bolagsstämman, om det inte föreskrivs i bo­lagsordningen att en eller fiera styrelseledamöter skall utses på annal sätt. Något särskilt tillstånd eller stöd i författning krävs alltså inte för avvikelse från huvudregeln. Revisor väljs enligt 10 kap. 1 S av bolagsstämman. Om flera revisorer skall utses, kan det föreskrivas i bolagsordningen att en eller fiera revisorer, dock inte alla, skall utses i annan ordning.

Prop. 1975/76:187

185

Enligt lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar gäller att styrelsen skall väljas på föreningsstämma (21 S). Dock kan i föreningsstadgar bestämmas att samtliga eller vissa ledamöter skall tillsättas i annan ordning. Detsamma gäller för revisor (45 S),

Utöver lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser och vissa beskattnings­regler saknas lagregler för stiftelser. Kommun och landstingskommun har frihet alt i de stadgar för stiftelse, som måsle finnas för att denna skall bli en särskild juridisk person, ge de föreskrifter om styrelseval, revision, förvaltning m, m. som anses lämpliga.

Lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunalfull­mäktige m. m. är tillämplig endasl när detta föreskrivs i författning. Så har skett i bl. a. 22 S KL, 23 S KLS och 32 S LL samt i spedalförfattningar som reglerar vissa kommunala nämnders verksamhet,

Interpellation i kommunfullmäktige skall avse ämne som tillhör kom­munfullmäktiges handläggning (23 S KL, 24 S KLS), Med bestämmelsen förstås att interpellaiionsämnel skall falla såväl inom den allmänna kom­munala kompetensen som inom ramen för de frågor vilka kan behandlas av kommunfullmäktige, Interpellation får således inte avse ämnen som klart faller utanför den kommunala kompetensen eller är av allmänpolitisk natur och inte heller frågor som förvaltningsorganen enligt särskilda författningar har att pröva utan att vara ansvariga för sina åtgärder inför kommunfull­mäktige. Motsvarande gäller för interpellation i landsting (33 S LL).

Kommunalt bolag, stiftelse eller ekonomisk förening är formellt ett själv­ständigt, privaträttsligt rättssubjekt och skiljer sig inte i detta avseende frän andra sådana rättssubjekt. Bolagsorganen är inte kommunala organ. Där­igenom begränsas kommunfullmäktiges, kommunstyrelsens och övriga nämnders inflytande, insyn och kontroll över bolagens verksamhet. De kan inte utkräva formellt ansvar av bolagets funktionärer. Även möjligheten att ställa bolagels funktionärer till svars genom interpellation är begränsad, eftersom dessa i denna egenskap inle är alt betrakta som komniunala för­troendemän. Av den sysslomannaställning som styrelseledamöterna får an­ses inta i förhållande till bolagel följer att de är skyldiga att iaktta tystlåtenhet med avseende på angelägenheter och förhållanden i bolaget vilkas yppande kan medföra skada för bolaget (prop, 1975:103 s, 377), Kommunerna kan genom avtal med privaträttsliga företag eller genom utformningen av bo­lagsordning eller stadgar tillförsäkra sig ett direkt infiytande över företagens verksamhet. Sådana arrangemang anses emellertid i princip inte utvidga det tillåtna området för interpellation.

Det som har anförts i del föregående innebär inte alt förhållandena i kommunala förelag skulle vara helt undandragna interpellation. De eko­nomiska mellanhavanden som kommunen har med privalrättsliga företag får anses ulgöra tillåtna interpdlationsämnen. Om en interpellation knyter an till instruktion för ombud på bolagsstämma eller föreskriven inspek-lionsräit, kan dess laglighet inle heller sällas i fräga. Deisamma kan även

Prop.1975/76:187

186

gälla när kommunsiyrdsen eller annan nämnd har ålagts att följa verk­samheten i de kommunala föreiagen. En interpellation kan då ha som ut­gångspunkt en konkret åtgärd eller ett beslut inom ett företag, om frågan till vederbörande ordförande ulformas så alt interpellanten efterhör vilka åtgärder kommunstyrelsen eller nämnder kommer att vidta med anledning av åtgärden eller beslutet. Interpellationen kan ocksä med utgångspunkt i en inträffad händelse eller vidtagen åtgärd frän företagets sida avse vad kommunstyrelsen eller annan nämnd tänker företa sig pä grund av inspek­tionsrätten. En interpellation kan vidare utmynna i en fräga om vederbörande nämnd har för avsikt att göra en framställning till ett kommunalt företag med anledning av nägot förhållande inom företaget, Interpellation om för­hållanden i kommunala förelag är således enligl gällande rätt möjlig i relativt stor utsträckning,

9.2 Utredningen om den kommunala demokratin

Med hänsyn till att insynen är sämre i verksamhet som drivs i före­lagsform än i verksamhet som drivs inom kommunal förvaltning anser utredningen att en restriktiv hållning bör tillämpas när det gäller att föra över verksamhet som drivs inom kommunal förvaltning till företagsform. Inom vissa verksamhetsområden kan emellertid kommunägda företag vara motiverade även i framtiden. Det kan också vara lämpligt att använda fö­retagsformen när en verksamhet skall drivas gemensamt för fiera kommuner eller fiera landstingskommuner eller i samarbete mellan kommun och lands­tingskommun. Uppmärksamhet måste emellertid enligt utredningen riktas mot de särskilda förutsättningar som gäller från demokratisk synpunkt.

Deltagande av andra intressenter än kommunala i företagens styrelser kan enligt utredningen vara en acceptabel lösning på kort sikt. Del gäller t. ex. verksamheter som kräver stora tillskott av kapital eller tillgång till högt specialiserade kunskaper. Mol ett delat ägarskap talar enligl utredningen framför allt demokratiska skäl. 1 de fall kommunen anser att kommunal kontroll över en verksamhet är nödvändig bör enligt utredningens mening också en sådan ordning eftersträvas att styrelsen för förelaget utses enligt samma principer som gäller för andra kommunala organ.

Utredningen konstaterar att det är möjligt att vidta omfattande åtgär­der utan lagändringar för att tillgodose kraven på insyn och in­fiytande i de kommunägda företagen. Dessa åtgärder förutsätter i regel fö­reskrifter i bolagsordning för aktiebolag eller stadgar för stiftelse. Utred­ningen ställer upp ett antal rekommendationer som främst syftar till att öka kommunfullmäktiges och landstingets möjligheter all följa verksam­heten i företagen och att ange riktlinjer för denna.

Utredningen rekommenderar bl, a. att det i bolagsordning eller stadgar för stiftelse anges att vissa åtgärder inte får vidtas utan kommunfullmäktiges resp. landstingets godkännande, att revisionsberättelsen överiämnas till full-

Prop. 1975/76:187

187

mäktige resp. landstinget för kännedom och att kommunens resp. lands­tingskommunens val till styrelserna i kommunägda företag sker på samma sätt som till andra kommunala organ, dvs. efter behandling i valberedningen. 1 fråga om aktiebolag rekommenderar utredningen att kommunens eller landstingskommunens ombud till bolagsstämma väljs av fullmäktige resp, landstinget, att kommunstyrelsen utarbetar skriftlig instruktion för ombuden och att ledamöterna i fullmäktige resp. landstinget ges rätt att närvara vid bolagsstämman.

Kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet börenligt utredningen vara det organ som i första hand har ansvarel för tillsynen över de kommunägda företagen. Föreskrift härom bör tas in i bolagsordning resp. stadgar för stif­telse. Det kan också vara lämpligt att i bolagsordning resp, stadgar för stiftelse föreskriva att företagets handlingar skall vara offentliga. Andra åtgärder som enligt utredningen kan vara lämpliga är att anordna informaiionssamman-träden för ledamöierna i fullmäktige resp. landstinget och att företagens verksamhetsberättelser åriigen anmäls som ell särskilt ärende i fullmäktige resp. landstinget.

Utöver sådana åtgärder, påpekar utredningen, behövs det ofta initiativ från företagen själva för information och samråd om verksamheten.

På några punkter föreslår utredningen lagändringar. Förslagen gäller tillsättningen av styrelser och revisorer i företagen och införande av formell rätt att interpellera i fullmäktige resp. landstinget om företagens verksamhet.

Enligt utredningens mening finns det inte anledning att ha andra principer för val till kommunägda företags styrelser än de som tillämpas vid val lill kommunala nämnder. Därför föreslås att den beslutande församlingen skall utse samtliga styrelseledamöter och revisorer i företag som helt ägs av kom­munen eller landstingskommunen. Även i de fall när inte alla styrelse­ledamöter och revisorer skall utses av kommunen, skall kommunens re­presentanter enligt utredningens förslag väljas av fullmäktige. Utredningen anser att det från den politiska minoritetens synpunkt är väsentligt all möj­lighet till proportionell representation i de kommunägda företagens styrelser garanteras i lag. Det föresläs därför att lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m, m. görs tillämplig.

Utredningen anser att en vidsträckt offentlighet är önskvärd i fråga om handlingar hos kommunägda företag. Av fiera skäl har den emellertid inte ansett det möjligt att lägga fram förslag pä denna punkt. Utredningen föreslår i stället att frågan om en utvidgad tillämpning av offentlighelsprincipen utreds särskilt och att del därvid övervägs hur offentlighetsprincipen skall kunna göras tillämplig även i fråga om kommunägda företag.

Utredningen konstaterar att frågorsom rören kommunägt företags interna angelägenheter enligt gällande rält inte kan tas upp genom interpellation i fullmäktige resp, landstinget. Delta hänger samman med att de kom­munägda företagen ulgör särskilda rättssubjekt. Formellt sett utgör frågor som rör företagens verksamhet inte ärenden som tillhör fullmäktiges eller

Prop.1975/76:187

188

landstingets handläggning.

Utredningen anser att en betydande del av den verksamhet som bedrivs i företagsform är av stort intresse för medborgarna. Det är därför angelägel alt det finns former som gör det möjligt att i de beslutande församlingarna aktualisera frägor som gäller sädan verksamhet. Enligt uiredningen är det önskvärt att interpdlationsrätten omfattar också frågor som rör kommunägda företag. Handlingarna i företagen är emellertid inte offentliga och styrel­seledamöterna i företagen har viss tystnadsplikt. Utredningen anser därför att frågan om en utvidgning av interpellationsrätten bör övervägas sedan frågan om offentlighet i kommunägda förelag har utretts.

Enligt utredningen bör interpellationsrätten emellertid utvidgas redan dessförinnan. En sådan utvidgad interpellationsrätt bör anknytas till del övergripande ansvar för de kommunägda företagens verksamhet som kom­munstyrelsen resp. förvaltningsutskottet bör ha. Utredningen föreslår att interpellation skall kunna ställas i fråga om kommunens resp. lands­tingskommunens roll i samband med sådant företags verksamhet. Della bör gälla även i fråga om företag i vilka kommunen eller landstingskom­munen endast är delägare.

9.3 Kommunallagsutredningen

Utredningen lar upp förslagen från utredningen om den kommunala de­mokratin om principerna för val av styrelseledamöter och revisorer i kom­munägda företag. Kommunallagsutredningen anför att lagen om propor­tionellt valsätt inom landsting, kommunfullmäktige m. m. kan genom en bestämmelse i kommunallag göras lillämplig pä sådana val av ledamöter och revisorer i kommunala företag som kommunfullmäktige eller landstinget skall förrätta. Om bestämmelsen utformas sä att proportionellt val skall kunna förekomma när fullmäktige eller landstinget skall förrätta valen, blir den tillämplig även i de fall funktionärer utses i privaträttsliga företag som inte i sin helhet ägs av kommunen eller landstingskommunen. Eftersom del i aktiebolag måste utses minst en styrelseledamot och en revisor på bolagsstämma, erhålls inte en hell proportionell fördelning genom én sådan bestämmelse. Lagbestämmelser fordras enligt utredningen också om samt­liga styrelseledamöter och revisorer skall kunna utses i annan ordning än vad 77 S 1944 års aktiebolagslag anger och att kommunfullmäktige resp. landstinget skall förrätta valen. Bestämmelser måste också ges om vad som menas med kommunalt aktiebolag.

Förslagen om principerna för val av styrelseledamöter m. fl. föranleder enligt kommunallagsutredningen en ganska omfattande författningsregle­ring om förhållanden i särskilda juridiska personer. Sädana beslämmelser får anses främmande för kommunallagen. Kommunallagsutredningen anser därför att de bör tas in i en särskild lag. Om det bedöms lämpligt, kan i kommunallag samtidigt tas in föreskrifter om att de val som kommun-

Prop. 1975/76:187

189

fullmäktige eller landsting förrättar av styrelseledamöter och revisorer i pri­vaträttsliga företag skall kunna ske proportionellt.

Om förslaget frän utredningen om den kommunala demokratin att kom­munstyrelsen resp. förvaltningsutskottet skall åläggas ett övergripande an­svar för de kommunala företagens verksamhet genomförs, innebär detta enligt kommunallagsutredningen i och för sig inte att det faktiska inter-pellationsområdel utvidgas, Interpellation skulle liksom nu få avse vilka åtgärder kommunstyrelsen kommer att vidta med anledning av vissl i in­terpellationen påtalat förhållande. Interpellation om kommunstyrelsens åt­gärder visavi bolaget skulle i stort sett få samma omfattning som inter­pellation lill styrelsen om dess uppgifter att ha överinseende över andra förvaltningsorgans verksamhet. Kommunallagsutredningen anser att nägra särskilda bestämmelser om detta ansvar inte behövs.

För att verksamheten i privaträttsliga kommunala företag skall bli åt­komliga för interpellation i större utsträckning än f n. behövs enligt kom­munallagsutredningen uttryckliga bestämmelser. Utredningen föreslår en föreskrift om att interpellation om förhållanden i privalrättsliga kommunala företag är tillåten, i den mån bestämmelser i författning inte hindrar det.

Genomförandet av förslaget frän utredningen om den kommunala de­mokratin alt även förhållanden i företag som kommun eller landstingskom­mun äger lillsammans med annan kommun eller landstingskommun eller tillsammans med enskild skall kunna bli föremål för interpellation är förenat med särskilda svårigheter. Funktionärer i bolag och andra särskilda juridiska personer har viss tystnadsplikt. Förhållanden får inte yppas för utomstående, om del kan medföra skada för den juridiska personen. 1 ett bolag som kommunen äger ensam får tystnadsplikten knappast aktualitet annat än med hänsyn till borgenärernas intressen. Om ett bolag däremot ägs av kom­mun och enskild eller av två eller fiera kommuner eller landstingskommuner, kan röjandet av bolagets interna förhållanden enligt utredningen leda till konflikter och ansvarsutkrävande. Detsamma gäller i fråga om andra ju­ridiska personer.

Kommunallagsutredningen anför att det är svårt att ange vilken grad av inflytande som en kommun eller landstingskommun skall ha för att ett företag skall vara att anse som kommunall. Dessa svårigheter gör sig särskilt gällande om området för interpellation utvidgas till att omfatta andra företag än de som helt ägs av en kommun eller en landstingskommun.

Kommunallagsutredningen anser att interpdlationsområdet i avvaktan på en utredning om offentlighet och sekretess inom statliga och kommunala företags verksamhet endast bör utvidgas till att omfatta företag som helt ägs av en kommun eller en landstingskommun.

Frågan om val av styrelseledamöter och revisorer i kommunala företag och frågan om utvidgning av interpdlationsrätten lill att omfatta alla företag där kommun eller landstingskommun har intressen fordrar en relativt om­fattande associationsrättslig utredning. Enligt kommunallagsutredningens

Prop.1975/76:187

190

mening bör dessa frågor därför tas upp i samband med en utredning om offentlighet och sekretess i samhällsägda företag eller övervägas särskilt.

9.4 Remissyttrandena

Remissinstanserna delar utredningens principiella syn att kommuner och landstingskommuner så långt möjligt bör undvika att inrätta särskilda företag med hänsyn till de begränsningar i fråga om insyn som företagsformen kan innebära. Den övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker ore­serverat utredningens rekommendationer och förslag till lagstiftningsåtgär­der. Dessa anses kunna förbättra såväl de förtroendevaldas möjligheter till ledning och kontroll som medborgarnas kontakt med och insyn i förelagen.

Några av de remissinstanser som i princip är positiva till utredningens förslag framhåller dock att principiella svårigheter föreligger i samband med en öppnare redovisning av företagens verksamhet. Stiftelseutredningen och Kungälvs kommun anser att insynshindret i vissa fall är en förutsättning för att kommunen skall kunna hävda sig gentemot privata förelag. Intresset av att verksamheten kan drivas så effektivt som möjligt mäste beaktas jämsides med kravet på insyn i verksamheten, betonar 5vensA:a Riksbyggen.

Borlänge kommun delar utredningens uppfattning att den beslutande för­samlingen på ett mer avgörande sätt an hittills bör engageras i de kommunala företagens verksamhet. Kommunen anser emellertid att denna fråga är så intimt sammankopplad med frågan om en utredning om offentlighetsprin­cipens tillämpning beträffande de samhällsägda företagen att den bör över­vägas ytteriigare.

Enligt Gnosjö kommun är det förvånande att flera av utredningens re­kommendationer beträffande kommunägda företag inle har byggts ut till förslag om lagstiftning. Kommunen anser att rekommendationerna uppen­bariigen inte räcker lill när det gäller företag som har bildats i akt och mening att försvåra insynen.

Svenska kommunförbundei anser att utredningens förslag leder till en be­sväriigare beslutsprocess men tillstyrker förslagen i stort. Falköpings kommun anser att förslagen tillsammans kan begränsa handlingsfriheten i så hög grad att övervägande skäl kan tala för alt man bör upphöra att driva verk­samhet i företagsform.

Jönköpings kommun anser att stiftelseformen frän insynssynpunkt är att föredra framför aktiebolagsformen. Ingen av de associationsformer som nu används för allmännyttiga bostadsföretag är enligt Sveriges aUmännyttiga bo-stadsföretaghelt lämplig förden verksamhet som dessa företag driver. Frågan om en för dessa företag lämpligare rättslig reglering bör därför prövas. Cen­terns ungdomsförbund anser alt en speciell kommunal förelagsform bör prö­vas. Med nuvarande förelagsformer uppslår problem speciellt när det gäller delägda och interkommunala förelag, anför förbundet,

Samma regler som anses gälla för förelag som hell ägs av kommunen

Prop. 1975/76:187

191

bör enligt Trelleborgs kommun gälla för företag som helt ägs av kommu­nalförbund.

Många kommuner anför att flera av de åtgärder som utredningen re­kommenderar redan tillämpas.

Mot rekommendationen att val till styrelser i kommunägda företag skall ske på samma sätt som val till rent kommunala organ, dvs. efter beredning i kommunens valberedning, anmäls endast undantagsvis avvikande syn­punkter. Sollentuna kommun anser sälunda att en ordning som innebär att kommunens ombud på bolagsstämma i aktiebolag väljs av kommunfull­mäktige inte skulle ha någon större praktisk effekt. Enligt Hudiksvalls kom­mun kan det vara lämpligt att hela fullmäktigeförsamlingen är ombud vid bolagsstämmor. Rekommendationen att kommunstyrelsen skall utarbeta skriftlig instruktion för ombuden behöver inte tillämpas generellt men kan användas i speciella fall, anför Umeå kommun.

Kungälvs kommun hävdar att en föreskrift i bolagsordning om att kom­munfullmäktiges godkännande krävs i fråga om vissa åtgärder kan försätta de kommunala bolagen i underiäge i förhållande till privata förelag. Ett krav på sådan underställning i låneärenden skulle enligt Eskilstuna kommun på ett olämpligt sätt minska handlingsfriheten för t, ex. styrelsen i ett kom­munägt bostadsföretag. Kommunen anser att det är tillräckligt att uppgifter kan erhållas i efterhand i verksamhetsberättelsen. Liknande synpunkter framförs av Sollentuna kommun. Nägra remissinstanser tar upp de speciella svårigheter som föreligger i fråga om underställning när ett företag ägs av flera kommuner gemensamt. Vänersborgs kommun och länsstyrelsen I Älvs­borgs län anser alt rekommendationen om underställning bör avse endasl företag som ägs av en kommun. När flera kommuner är ägare, uppstår svå­righeter alt åstadkomma likalydande beslut. I sådana fall innebär rekom­mendationen enligt Svenska kommunförbundet i realiteten krav på enhäl­lighet. En kommun kan därigenom lä "vetorätt".

Utredningens rekommendation att revisionsberättelsen för kommunägda företag skall överlämnas till kommunfullmäktige resp. landstinget för kän­nedom har inte föranlett nägra avvikande synpunkter från remissinstanserna.

Rekommendationen att kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet bör ges i uppdrag att svara för den löpande tillsynen av kommunens företag har inle heller mötts av nägon krilik, Stockholms kommun understryker att de tiUsynsuppgifter som utredningen tillägger kommunstyrelsen kan inne­bära gränsdragningsproblem för kommunens del i förhållande till den upp­siktsskyldighet som drätselnämnden och vederbörande facknämnd f n, har. Remissinstanserna är ocksä positiva till rekommendationen att det regel­mässigt bör skrivas in i bolagsordningar och stadgar för stiftelser att kom­munstyrelsen resp, förvaltningsutskottel har rätt all när som helst få tillgång till företagens handlingar,

I fråga om utredningens rekommendation alt fullmäktiges och lands­tingels ledamöler bör ges rätt alt närvara vid bolagsstämma anför Svenska

Prop.1975/76:187

192

kommunförbundet att en sådan ordning kan innebära enormt stora bo­lagsstämmor i interkommunala företag. Lycksele kommun och kristen de­mokratisk samling anser att både fullmäktiges och kommunstyrelsens leda­möter bör ges närvaro- och yttranderätt. Mot rekommendationen att full­mäktige resp. landstinget vid regelbundet återkommande tillfällen bör in­formeras om företagens skötsel har inle anförts någon kritik. Utredningens rekommendation om alt företagens verksamhetsberättelser åriigen skall an­mälas som ett särskilt ärende i fullmäktige kommenteras av ett fätal re-missinslan.ser. Kristianstads kommun anser att information till fullmäktige är tillräckligt. Halmstads kommun anser alt det är lämpligare att fullmäk-ligledamöterna ges tillfälle att begära upplysningar från styrelseordförande och verkställande tjänsteman vid det sammanträde då årsberättelsen anmäls än att de ges närvarorätt vid bolagsstämma.

Utredningens rekommendationer i fräga om ökad offentlighet för före­tagens handlingar och aktiva informationsinsatser från företagen tillstyrks av fiertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan. Botkyrka kommun hänvisar till möjligheten att i bolagsordning skriva in att företagets handlingar skall vara offentliga med undanlag för sådant som av affärsmässiga skäl inte bör lämnas ut. Vaxholms kommun föreslår att protokollen från bolagssty­relsernas sammanträden delges nägon nämnd och påpekarail de därigenom blir offentliga.

En tänkbar lösning av problemen vid avgränsningen mellan offentlighet och sekretess är enligt Svenska kommunförbundet att man tillämpar sekre­tesslagens bestämmelser för affärsdrivande verk. En nackdel med en sådan ordning äremellertid att det inte finns nägon besvärsrätt, när offentligheten endast regleras genom bolagsordning. Sveiiges allmännyiiiga bostadsföretag ansluter sig i princip till utredningens grundsyn att kommunerna bör ges ökade möjligheter till insyn och infiytande i sina egna förelag, men pekar på risken för obehörig insyn i de allmännyttiga bostadsföretagens, hyres­gästernas och andra parters förhållanden. Bostadsstyrdsen ansluter sig lill utredningens uppfattning att en utsträckt offentlighet är önskvärd men anser att de kommunala företagen inte bör genom lagstiftning åläggas all hälla sina handlingar offentliga. Om så sker, finns del risk för att affärshemligheter utnyttjas obehörigen.

Vikten av ett fortlöpande ömsesidigt meningsutbyte mellan de kommu­nala bostadsföretagen och de boende betonas av bostadsstyrdsen. Sveriges allmännyttiga bostadsföretag framhåller att frägan om kommunal demokrati har samband med frågorna om hyresgäsidemokrati och företagsdemokrati. Liknande problem kan föreligga beiräffande andra kommunägda förelag. Denna fråga måste utredas ytteriigare, innan nya regler för insyn och in­fiytande i kommunägda företag beslutas. Sedan länge finns enligt Hyres­gästernas riksförbund väl utvecklade kanaler för förhandlingar och kontakt mellan de organiserade hyresgästerna och bostadsföretagen.

Statskontoret ser i ett decentraliserat besluts- och verksamhetsansvar inom

Prop. 1975/76:187

193

bostadsföretagen ytteriigare en väg till större insyn och inflytande. Formerna för ett vidgat lokalt inflytande på detta område bör enligt statskontorets mening prövas genom försöksverksamhet.

Förslagel att kommunema och landstingskommunerna skall ges rätt att utse alla ledamöter i styrelserna för helkommunala företag genom val i den beslutande församlingen tillstyrks i princip av de remissinstanser som yttrar sig i frägan. 1 några fall påpekas dock att frågan är lagtekniskt kom­plicerad. Enligt Stockholms läns landstingskommun torde det vara lekniskt komplicerat men förhållandevis föga vunnet med en särskild lagstiftning om utseende av ledamöler i styrelserna för kommunägda bolag. Från praktisk synpunkt anses de förslag till lösning av frågan som har lagts fram tillräckliga.

Förslagel alt kommunfullmäktige resp. landstinget alltid skall välja de styrelseledamöter och de revisorer som skall utses av kommunen eller lands­tinget accepteras av de remissinstanser som yttrar sig på denna punkt. Re­missinstanserna tillstyrker också förslaget att valen av styrelseledamöter och revisorer skall kunna ske proportionellt. Kungsörs kommun anser att del är väsentligt att styrelsen har en sådan storiek att minoriteten i kommun­fullmäktige resp. landstinget blir företrädd vid ett proportionellt val.

Förslaget om att en särskild utredning skall tillsättas om en utvidgad tillämpning av offentlighetsprincipen tillstyrks av flertalet remissinstanser.

Utredningens förslag i fråga om interpellation beträffande kommunägda förelag tillstyrks av det övervägande antalet remissinstanser. Vissa remiss­instanser anför dock invändningar. Stifldseulredningen anser att interpel­lationsrätten bör begränsas till helägda företag och alt den i fråga om stiftelser bör avse företag i vilka kommunen äger hela grundkapitalet. 1 avvaktan pä resultatet av en utredning om offentlighet och sekretess i kommunägda företag är Arvika kommun av samma mening. Förutsättningarna för inter­pellation i frågorsom rör samägda och delägda företag börenligt Helsingborgs kommun undersökas.

Norrköpings kommun anser att del i lag bör preciseras vilka frågor som kan bli föremål för interpellation, Interpdlalionsreglerna mäste utformas sä all interpellationsrätten inte kan utnyttjas för alt fä obehörig insyn i förelagets, dess hyresgästers eller andra parters förhållanden, anför Sveriges aUmänna bostadsföretag. Kungälvs kommun anser att en lagfäst rätt lill insyn är nödvändig för den lill vilken interpellation skall kunna ställas.

Gränserna för den utvidgade interpellationsrätten rörande kommunägda företag bör enligt Stockholms kommun klariäggas under del fortsatta lagstift­ningsarbetet. Det kan inte uteslutas att vissa tiUämpningssvårigheler kan uppslå för kommunens del i frågan om rält adressat för interpellation om kommunägda företag. Detta hänger samman med borgarrådens ställning som föredragande i kommunstyrelsen.

Göteborgs landsUngskommun samt Vallentuna, Jönköpings, Mölndals och Stenungsunds kommuner anser att interpellation bör kunna ställas även till styrelseordföranden i förelag som kommunen äger ensam. Interpellation

13 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

194

bör enligt Vallentuna och Mölndals kommuner kunna ställas också till kom­munens representant i styrelsen för ett förelag som kommunen äger lill­sammans med annan.

10 Kommunalbesvärsprocessen efter förvaltningsrättsreformen 10.1 Gällande bestämmelser

Kommunfullmäktiges och landstings beslut kan alltid överklagas genom kommunalbesvär som anförs med stöd av kommunallagarna. Kommunala och landstingskommunala nämnders beslut kan också överklagas genom kommunalbesvär i sådana fall där besvärsbestämmelser inte finns i spe­cialförfattningar. Överklagas nämndernas beslut med stöd av särskilda be­svärsbestämmelser sker del genom förvaltningsbesvär, som också används när man överklagar statliga förvaltningsorgans beslut. Kommunalbesvär och förvaltningsbesvär är i fiera hänseenden underkastade olika regler.

De grundläggande reglerna om kommunalbesvär finns i 76-78 SS KL, 80-82 SS KLS och 78 S LL, 1 fråga om tillämpningen av dessa bestämmelser har utbildats en ganska omfattande rättspraxis.

Kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut överklagas hos länsstyrelsen. Besvär över länsstyrelsens beslut i kommunalbesvärsmål kan anföras hos regeringsrätten. Landstings och landstingskommunala nämnders beslut överklagas direkt hos regeringsrätten. Möjligheten alt överklaga nämndernas beslul är begränsad genom ett uttryckligt förbud mot klagan över beslut av rent förberedande eller verkställande art. Rätt all överklaga kommunala beslut har medlem av kommun, oavsell om han särskilt berörs av beslutet eller ej, men ingen annan. Besvärstiden är tre veckor och räknas alltid frän den dag då beslutet har kungjorts hos kommunen eller lands­tingskommunen. Besvärsprövningen avser endast sädana fel i beslulel som klaganden påtalar inom besvärsliden. Nya omständigheter som klaganden åberopar försl efler besvärstidens utgång hos länsstyrelsen eller försl hos regeringsrätten, tas inte upp till prövning. Länsstyrelsen och regeringsrätten kan endast pröva beslutets laglighet i de hänseenden som närmare anges i 76 S 1 mom. KL, 80 S 1 mom. KLS och 78 S 1 mom, LL, men inle dess lämplighet. Om besvären bifalls, kan besvärsmyndigheten inte göra mer än upphäva det felaktiga beslutet. Den kan således inte ändra beslutets innehåll. Dessa karakteristiska drag hos kommunalbesvären har sin bak­grund i tanken att kommunmedlemmarna bör kunna påkalla statlig kontroll av kommunens beslul, men alt denna kontroll av hänsyn tillden kommunala självstyrelsen bör hålla sig inom bestämda gränser.

Efter 1971 års förvaltningsrättsreform gäller, utöver kommunallagens be­svärsregler, förvaltningslagen (1971:290) för handläggningen av kommunal­besvärsmål i länsstyrelsen och förvaltningsprocesslagen (1971:291) för hand­läggningen av sådana mål i regeringsrätten. Vid dessa lagars tillkomst skedde

Prop.1975/76:187

195

en viss samordning med andra författningar, däribland kommunallagarna. Bortsett från att den tidigare bestämmelsen om särskild besvärslid för me­nighet togs bort lämnades reglerna om kommunalbesvär och instansord­ningen i kommunalbesvärsmål orubbade.

Förvaltningslagen är i princip tillämplig på länsstyrelsens handläggning av kommunalbesvärsmål. Undantaget beträffande kommunalbesvär i 2 S 2 förvaltningslagen avser endast handläggningen hos den kommunala myn­digheten. Av 1 S andra stycket förvaltningslagen följer dock alt kommu­nallagarnas regler om kommunalbesvär tar över förvaltningslagens bestäm­melser i de fall då samma fråga regleras i båda lagarna. Kommunallagarnas reglerom besvärsrätt, om formerna föranförandeav besvär och om inhibition gäller i stället för motsvarande bestämmelser i 11-13 SS förvaltningslagen, I förvaltningslagen avses med termen "besvär" endast förvaltningsbesvär. När bestämmelserna i förvaltningslagen gäller både förvaltningsbesvär och kommunalbesvär används termen "överklagande" för att undvika miss­förstånd (prop. 1971:30 s. 702),

Handläggningsreglerna i förvaltningslagen är uppdelade i allmänna be­stämmelser (4-13 SS) och särskilda bestämmelser för vissa ärenden (14-20 SS). Bland de förra, som är tillämpliga i alla slags ärenden, finns regler om jäv, ombud, tidpunkt när handling skall anses ha kommit in lill myndigheten, tolk och remissförfarande, I 8 § föreskrivs att myndighei är skyldig att vägleda part som har gett in en ofullständig besvärshandling, om bristen kan avhjälpas på ett enkelt sätt och vägledning behövs för att parten skall kunna ta till vara sin rätt. De särskilda bestämmelserna gäller endast ärenden som på ett mer direkt sätt angår den enskilde.

I dessa bestämmelser regleras bl. a. parts rätt till insyn i utredningsmate­rialet, myndighets skyldighet att underrätta part om material som har tillförts ärendet och ge honom tillfälle att yttra sig över det, motivering av beslut, underrättelse om beslul, besvärshänvisning samt rättelse av förbiseendefel i beslul.

De särskilda bestämmelserna är enligt 3 S förvaltningslagen tillämpliga endasl på ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Om ett kommunalbesvärsmål är av sådant slag, blir de särskilda bestämmdserna i 14-20 SS tillämpliga när länsstyrelsen handlägger målet. Del är svårt att avgöra om de särskilda bestämmelserna skall tillämpas. 1 fiertalet fall torde dock endast de allmänna bestämmelserna vara tillämpliga.

För handläggningen av kommunalbesvärsmål liksom för annan rättskip­ning i regeringsrätten gäller förvaltningsprocesslagen. Enligt 2 S denna lag gäller dock avvikande bestämmelser i andra författningar framför det som är föreskrivet i lagen. De frågor som uttryckligen behandlas i kommunal­lagarnas besvärsregler, dvs. instansordning, överklagbarhet, besvärsrätt och besvärsgrunder, påverkas således inte av de regler i samma ämnen som kan finnas i förvaltningsprocesslagen. Förvaltningsprocesslagen är betydligt utföriigare än förvaltningslagen.

Prop.1975/76:187

196

Några bestämmelser är gemensamma men i stort sett går regleringen i för­valtningsprocesslagen längre och är mera ingående än reglerna i förvalt­ningslagen. Förvaltningsprocesslagens regler är delvis utformade med be­stämmelsema om rättegången i de allmänna domstolarna som förebild eller som hänvisningar till rättegångsbalken.

I 3-7 S§ förvaltningsprocesslagen finns regler om hur man väcker talan. I 5 S föreskrivs att rätten skall förelägga klagande som har gett in en ofull­ständig besvärshandling att inom viss tid avhjälpa bristen. Denna bestäm­melse är enligt förarbetena inte avsedd att rubba den fasta praxis i kom­munalbesvärsmål som innebär att grunderna för talan måste anges före be­svärstidens utgång och som gmndar sig på kommunallagarnas besvärsbe­stämmelser (prop. 1971:30 s. 522).

Målens handläggning i regeringsrätten regleras i 8-19 SS förvaltningspro­cesslagen. 1 8 S anges principerna för domstolens utredningsansvar. Det slås fast att domstolen skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. I 9 S anges alt förfarandet i domstolen är skriftligt. När det kan antas vara till fördel för utredningen, får dock muntlig förhandling hållas. Förfarandet vid muntlig förhandling regleras närmare i 14-17 SS. Regler om när yttranden skall inhämtas från parter och myndigheter finns i 10-13 och 18 S§.

1 20-27 SS förvaltningsprocesslagen finns bestämmelser om vissa bevis­medel och i 38-40 SS regler om straff och vite hos förvaltningsdomstol, I 28-32 S§ finns bestämmelser om verkställighetsförbud, ramen för besvärs­prövningen, expedieringen av rättens beslut, rättelse av förbiseendefel m. m.

Möjligheten att anföra besvär hos regeringsrätten är enligt 35 S begränsad genom kravet på s. k. prövningstillstånd. Sådant tillstånd krävs dock endast vid besvär över kammarrätts beslut. Bestämmelserna om prövningstillstånd är alltså inte tillämpliga på besvär över länsstyrelses beslut i kommunal­besvärsmål.

1 41-53 SS förvaltningsprocesslagen finns regler om bl.a. jäv i förvalt­ningsdomstolarna, parts rätt till insyn i utredningsmaterialet, tidpunkt när handling skall anses ha kommit in till rälten, laga förfall, delgivning, ombud, biträde och tolk.

Frågor om tillämpningen av förvaltningsprocesslagens bestämmelser på regeringsrättens handläggning av kommunalbesvärsmål har i allmänhel inte behandlats i lagens förarbeten.

För kommunalbesvärsprocessen finns alltså tre olika regelsystem. I den kommunala instansen gäller bara reglerna i kommunallagarna. Vid länsstyrelsens prövning gäller såväl dessa regler som förvaltningslagens reg­ler. 1 regeringsrätten gäller kommunallagens regler och förvaltningsprocess­lagens regler. Dessutom måsle hänsyn tas till förvaltningslagens regler.

Prop.1975/76:187

197

10.2 Kommunallagsutredningen

Utredningen har ansett det angeläget att undersöka om förvaltningsrätts­reformen har medfört behov av ändringar i de bestämmelser i kommu­nallagstiftningen som reglerar kommunalbesvärsprocessen. Utredningen konstaterar att de grundläggande principerna för kommunalbesvären har lämnats orubbade. Det kan dock enligt utredningen tänkas att vissa be­slämmelser i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen rimmar mindre väl med kommunalbesvärens särskilda funktioner av medborgeriig kontroll av lagligheten i den kommunala förvaltningen.

Utredningen behandlar först förvaltningslagens tillämpning på kommu­nalbesvärsprocessen i länsstyrelsen. Flertalet av de allmänna bestämmel­serna i 4-10 SS förvaltningslagen lorde enligt utredningen utan vidare kunna tillämpas när länsstyrelsen handlägger kommunalbesvärsmål, Uiredningen framhåller att regeln i 8 S om myndighets skyldighet att vägleda part när besvärshandling är ofullständig i viss mån kan sägas vara en nyhet för kommunalbesvären. Vissa typer av komplettering torde dock redan tidigare ha accepterats i kommunalbesvärspraxis. Med den begränsade räckvidd, som bestämmelsen enligt uttalanden i förarbetena får anses ha torde, för­klarar utredningen, något hinder att tillämpa dem i kommunalbesvärspro­cessen inte föreligga. Utredningen uttalar vidare att 11-13 SS förvaltnings­lagen inte gäller vid kommunalbesvär utan endast vid förvaltningsbesvär. De särskilda bestämmelserna i 14-20 SS förvaltningslagen som gäller enbart vid myndighetsutövning mot enskild kommer antagligen, säger utredning­en, att bli tillämpliga endast i ett mindre antal kommunalbesvärsmål. Ut­redningen konstaterar alt det i allmänhel inle finns några praktiska hinder mot att tillämpa dessa bestämmelser. Uiredningen föreslår i detta samman­hang, alt i en ny kommunallag införs uttryckliga bestämmelser om dels avvisning av besvär som har anförts för sent hos länsstyrelsen, dels skyl­dighet för länsslyrelsen att lämna besvärshänvisning i kommunalbesvärsmål.

Efter sin genomgång av förvaltningslagen uttalar utredningen att fiertalet av bestämmelserna i och för sig synes kunna tillämpas på kommunalbe-svärsmålen, även om de i vissa fall får sägas innebära nya inslag i kom­munalbesvärsprocessen. Det grundläggande problemet i förhållandet mellan förvaltningslagen och kommunalbesvärsprocessen är emellertid enligl ut­redningen den Indelning av handläggningsreglerna som blir en följd av 3 S förvaltningslagen. En del av de särskilda bestämmelserna skulle enligt ut­redningen ulan vidare kunna - och eventuellt behöva - tillämpas i alla kommunalbesvärsmål.

Utredningen finnerdet tveksamt om den skillnad i handläggningsreglerna som uppslår på grund av 3 S förvaltningslagen är sakligt motiverad. Gräns­dragningen kan tänkas bli besväriig. Nägon anknytning till kommunalbe-svärsgrunderna finns inte och torde inte heller vara eftersträvansvärd. Från dessa utgångspunkter är enligt utredningen en sådan lagteknisk lösning alt föredra som innebär att de särskilda bestämmelserna i förvaltningslagen

Prop. 1975/76:187

198

aldrig tillämpas när det rör sig om kommunalbesvär. Utredningen påpekar att en annan lösning är att göra de särskilda bestämmelserna tillämpliga i alla kommunalbesvärsmål. Därigenom vinner man åtminstone, framhåller uiredningen, enhetlighet i handläggningsreglerna.

Emellertid är det enligt utredningens uppfattning rimligt alt vänta med mera genomgripande reformer av kommunalbesvärsprocessen till dess ytter­ligare erfarenheter föreligger i fråga om betydelsen av förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen för förfarandet i kommunalbesvärsmål. En mer in­gående översyn av kommunalbesvärsprocessen har samband med 'förvalt­ningsprocessens utformning i övrigt och med bestämningen av förvaltnings­domstolarnas målområden. Med hänsyn härtill föreslår utredningen endast de mindre ändringar som tidigare har redovisats.

Uiredningen behandlar härefter kommunalbesvärsprocessen i regerings­rätten. Den genomgång av förvaltningsprocesslagens bestämmelser som ut­redningen har gjort visar enligt uiredningen att fiertalet av bestämmelserna utan svårighet kan tillämpas även i kommunalbesvärsmål.

Utredningen framhåller att bestämmelsen i 8 S förvaltningsprocesslagen om rätlens utredningsansvar kan synas rimma illa med kommunalbesvärs­processen, där huvudregeln är att bevisbördan ligger på den kommunmedlem som vill göra gällande att det kommunala beslutet är olagligt. Man bör dock, säger utredningen, kunna förutsätta alt hänsyn las till kommunal-besvärsprocessens särart, när bestämmelsen tillämpas, och att komplette­rande utredningar begränsas till att närmare belysa de grunder som klaganden har åberopat. Mot denna bakgrund föreslår utredningen inte något uttryckligt undantag frän tillämpningen av 8 S förvaltningsprocesslagen i kommunal­besvärsmål. Den möjlighet som 29 S förvaltningsprocesslagen ger förvalt­ningsdomstol att utan yrkande besluta till det bättre för enskild part torde enligt utredningen fä ringa utrymme i regeringsrätten och inte alls böra komma i fräga i kommunalbesvärsmål.

De bestämmelser i förvaltningsprocesslagen som i olika avseenden reglerar muntlig förhandling kan enligl uiredningen också synas främmande för kommunalbesvärsprocessen. Uiredningen anser att något hinder mol munt­lighet i kommunalbesvärsprocessen i och för sig inte föreligger, även om muntliga förhandlingar i praktiken måste bli sällsynta.

Även om vissa av reglerna i förvaltningsprocesslagen inle passar för kom­munalbesvärsprocessen bordet dock, framhäller utredningen, inte vara nöd­vändigt att uttryckligen undanta bestämmelserna från tillämpning på denna process.

Utredningen går också in på frågan om förvaltningslagens betydelse för kommunalbesvärsprocessen i regeringsrätten. 1 sista instans måste man ta hänsyn inte bara lill den ram som kommunallagstiftningen ger för kom­munalbesvären utan även lill vad förvaltningslagen kan tänkas innebära för länsstyrelsens prövning av sädana mäl. Utredningen påpekar att för­valtningslagen och förvaltningsprocesslagen inte är samordnade och att de båda lagarna i vissa avseenden skiljer sig avsevärt från varandra. Detta för-

Prop.1975/76:187

199

hållande kan enligt utredningen länkas inverka på kommunalbesvärspro­cessen i de olika instanserna. Utredningen anmärker att regeringsrätten kan återförvisa kommunalbesvärsmål till länsstyrelsen för ny handläggning pä den grund alt länsstyrelsen inte har följt förvaltningslagens regler.

Uiredningen konstaterar att tre olika regelsystem, nämligen kommunal­lagen, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen, nu gäller för kom­munalbesvärsprocessen. Eftersom reglerna är av olika innebörd kan detta inverka pä handläggningen i de olika instanserna, möjligen med återverk­ningar pä den sakliga bedömningen av målen. Utredningen anser att det rent lagtekniskt skulle vara enkelt att låta förvaltningsprocesslagens regler gälla även för handläggningen av kommunalbesvärsmål hos länsstyrelsen. En sådan effekt skulle nås om dessa mål överfördes till länsrätten. En allsidig belysning av detta och andra problem i fråga om kommunalbesvärsprocessen i länsstyrelsen och regeringsrätten kräver enligt utredningen särskilda un­dersökningar. Utredningen anser att en sådan mer genomgripande översyn av kommunalbesvärsprocessen kan vara motiverad.

10.3 Remissyttrandena

Frågor om kommunalbesvärsprocessen tas upp av framför allt regerings­rätten och länsstyrelserna.

Utredningens förslag att frågan om avvisning av kommunalbesvär som har anförts för sent hos länsstyrelsen skall regleras i den enhetliga kom­munallagen godtas eller lämnas utan kommentar av remissinstanserna. För­slaget alt en uttrycklig bestämmelse om skyldighet för länsstyrelse att lämna besvärshänvisning i kommunalbesvärsmål skall införas i lagen möter inte heller någon kritik.

När det gäller förvaltningslagens tillämplighet på kommunalbesvärspro­cessen i länsslyrelsen delar regeringsrätten utredningens uppfaltning att del, med hänsyn lill bestämmelsens begränsade räckvidd enligt förarbetena, inte finns något hinder för länsstyrelsen att tillämpa 8 S-

Flera av de remissinstanser som yttrar sig om kommunalbesvärsprocessen anser i likhet med uiredningen alt den skillnad i reglerna om handläggning av olika kommunalbesvärsmål hos länsstyrelsen som uppstår till följd av 3 S förvaltningslagen inte är tillfredsställande. Regeringsrätten delar emel­lertid inle utredningens uppfallning att man bör vänta med mera genom­gripande reformer av kommunalbesvärsprocessen i länsstyrelsen. Enligt re­geringsrätten torde det lätt kunna inträffa att det i enstaka fall förbises att förvaltningslagens särskilda bestämmelser är tillämpliga och att under­låtenheten just i sådana fall fär betydelse för avgörandei. Förvaltningslagens särskilda beslämmelser i 14-20 SS kan inte anses vara långtgående eller betungande för myndighelerna att tillämpa. Det bör enligt regeringsrätten inte möta något hinder att redan nu låta de särskilda bestämmelserna bli tillämpliga på alla slag av kommunalbesvärsmål. Detta torde inle innebära några slörre nyheter för länsstyrelserna. Det skulle enligt regeringsrätten

Prop.1975/76:187

200

utan att egentligen öka länsstyrelsernas börda dels befria dem från del besvär som ligger i att avgöra om de särskilda bestämmelserna är tillämpliga eller ej, dels medföra bättre garanti för att dessa bestämmelser verkligen blir tillämpade i de fall där de nu skall tillämpas. En regel av det antydda slaget kan fä sin plats i anslutning till bestämmelserna om kommunalbesvär. Länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Uppsala, Östergötlands, Malmö­hus samt Göteborgs och Bohus län anser också att förvaltningslagens särskilda beslämmelser bör göras tillämpliga i samtliga kommunalbesvärsmål hos länsstyrelse. Flera länsstyrelser förklarar att de redan nu tillämpar förvalt­ningslagen fullt ut i alla kommunalbesvärsmål.

Flertalet av de remissinsianser som yttrar sig om kommunalbesvärspro­cessen ansluter sig till utredningens uppfattning att en översyn av denna process är motiverad. Regeringsrätten, länsslyrelsen i Skaraborgs län samt Got­lands och Arvika kommuner betonar all del är besväriigt alt behöva röra sig med tre olika regelsystem i kommunalbesvärsmålen. Regeringsrådel Pet­rén anför i ett särskill ultalande att speciella regler om förfarandet i kom­munalbesvärsmål bör utarbetas. Han betonar att samma regler om förfa­randet bör gälla i alla besvärsinstanser. Han finner del uteslutet all lillämpa förvaltningslagen i en instans och förvaltningsprocesslagen i en annan. Re­geringsrätten samt länsstyrelserna i Södermanlands, ÖslergöUands och Gävle­borgs län finner att frägan om att överföra kommunalbesvärsmålen från länsstyrelsen till länsrätten förtjänar att prövas i samband med en översyn av kommunalbesvärsprocessen. Länsslyrelsen i Stockholms län ställer sig dock avvisande lill denna tanke. Svenska kommunförbundet uttalar att förbundet i likhet med kommunallagutredningen anser att en översyn av kommu­nalbesvärsprocessen bör företas sedan större erfarenhet har vunnits av för­valtningsrättsreformen.

11 EnhetUg kommunallag 11.1 Nuvarande förhållanden

Kommunallagsulredningen har som nämnts i inledningen haft i uppdrag att göra en lagteknisk översyn av KL, KLS, LL och KFL. Syftet med över­synen angavs i direktiven vara bl. a. alt lagstiftningen skulle göras enklare och mera enhetlig, I betänkandet (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag föreslär utredningen en ny kommunallag som avses ersätta bl. a. de nyss nämnda lagarna och LLS,

Som en bakgrund lill förslagel att bestämmelserna för alla kommuner och landstingskommuner samt för kommunalförbunden skall samlas i en lag redovisas i det följande översiktligt de skiljaktigheier som f n, finns mellan KL, KLS och LL, Vidare redovisas de särskilda regler för Stockholms läns landstingskommun som finns i LLS.

KL, KLS och LLär uppbyggda pä samma sätt. De innehåller bestämmelser

Prop. 1975/76:187

201

om bl. a. kommuns resp. landstingskommuns kompetens, de beslutande organen dvs, kommunfullmäktige resp, landstinget (anlal ledamöter, röst­rätt, valbarhet, mandattid, kallelse lill sammanlräde, förfarandet vid sam­manträde osv.), de förvaltande och verkställande organen dvs. nämnderna, förmögenhetsförvaltning, budget, fondbildning, lånerätl, revision, skatt till kommun resp, landstingskommun och besvär. Innehållet i bestämmelserna är i. myckel detsamma.

Antalet bestämmelser i KLS som avviker från reglerna i KL är ganska stort. Skiljakiigheterna är emellertid oftast små och i huvudsak formella. Till avvikelser av slörre betydelse hör regleringen av borgarrädsinstitutionen i Stockholms kommun, vilken i sin tur återverkar på beslämmelserna om kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Andra mer omfatiande avvi­kelser hänger samman med mandaltiderna för fullmäktige och nämnder i Stockholms kommun. För drätselnämnden i Stockholm finns också sär­skilda beslämmelser.

I KLS finns ett fiertal bestämmelser om borgarråd. Borgarråden är ob­ligatoriska och utses för tre år av kommunfullmäktige, som också bestämmer deras antal. De har föredragningsskyldighet i kommunstyrelsen. Bland bor­garråden utser kommunstyrelsen ordförande i övriga nämnder. Även om borgarråd inte är kommunfullmäktig, skall han närvara vid fullmäktiges sammanträden. Någon annan motsvarighet lill beslämmelserna om bor­garråd än reglerna om ersättning till heltidsengagerade förtroendemän finns inte i KL eller LL.

Mandattiden för kommunfullmäktige är i Stockholms kommun, liksom i övriga kommuner, tre år. Mandatperioden börjar emellertid den 15 oktober i stället för den I januari. Kommunstyrelsen väljs för ett är i tagel, medan mandatperioden för kommunstyrelsen i övriga kommuner är tre år.

Beslämmelser om drätselnämnd finns i både KL och KLS men de skiljer sig från varandra bl, a, när del gäller nämndens uppgifter, 1 LL saknas be­siämmelserom drätselnämnd. Enligt KL behöver drätselnämnd inte inrättas. Drätselnämnd finns numera bara i Stockholms kommun, där sådan nämnd är obligatorisk.

Utvecklingen har gått mot en slörre överensstämmelse mellan KL och LL, Trots detta finns det fortfarande ett ganska stort antal regler i LL som skiljer sig frän motsvarande bestämmelser i KL, Till dessa regler hör bl, a, reglerna om val av landstingsmän och om valkretsindelningen. Andra olik­heter har sin grund i att landstingens sammanträdesfrekvens är väsentligt lägre än kommunfullmäktiges. 1 detta sammanhang kan erinras om för­valtningsutskottets uppgift att företräda landstinget mellan landstingsmö­tena. Vissa olikheter föreligger vidare i fråga om bl. a, kommunalbesvärs­processen.

Efter de ändringar som år 1975 beslutades i LL och KL stämmer LL:s bestämmelse om antalet landstingsmän i princip överens med niotsvarande regler i KL (prop, 1975:101. KU 19, rskr 227). Ändringarna i LL innebar

Prop. 1975/76:187

202

bl. a, att - efter förebild av beslämmelserna om antalet kommunfullmäktige - regler infördes om att antalet landstingsmän skulle bestämmas efter vissa minimital, som står i relation till anlalel röstberättigade i landstingskom­munen, 1 fråga om latiiudgränserna är bestämmelserna dock inte enhetliga,

1 samband med att ett nytt valsystem år 1975 infördes för landstingsvalen ändrades ocksä reglerna i LL om valkretsindelningen. De nya bestämmel­serna skiljer sig, liksom de tidigare, avseväri från moisvarande bestämmelser i KL. Del nya valsystemet för landstingsvalen ansluter sig i huvudsak lill det system som sedan är 1970 tillämpas för riksdagsvalen. De grundläggande beslämmelserna om valsystemet, dvs. bestämmelserna om fasta valkrets­mandat och utjämningsmandat, finns i LL. Detta motiverades i propo­sitionen med all de har ett visst samband med reglerna om valkretsin­delningen. Föredraganden anförde emellertid att frägan om att föra över alla dessa bestämmelser till vallagen borde tas upp i samband med att släll­ning tas lill förslaget om en enhetlig kommunallag (prop. s. 65), För valen till kommunfullmäktige behölls det hittillsvarande valsystemet, I KL finns således inte någon motsvarighet till LL:s bestämmelser om fasta valkrets­mandat och utjämningsmandat. Bestämmelserna om mandatfördelningen mellan partierna vid val av landstingsmän och kommunfullmäktige finns i vallagen.

För landstingsmän skall suppleanter utses, medan kommunfullmäktige får beslula att suppleanter skall utses för fullmäktige. Bestämmelser om utseende av suppleanter för landstingsmän finns i vallagen. Motsvarande beslämmelser om suppleanter för fullmäktige finns dels i KL, dels i vallagen.

Kommunfullmäktige är skyldig all meddela beslut i ärende som har hän­skjutits till dem av högre myndighet, t. ex, länsslyrelsen. Denna föreskrift motsvaras i LL av en bestämmelse om alt länsstyrelsen har rätt alt väcka förslag på landstingsmöte. Skillnaden ligger i att regeringen eller en central myndighet själv kan väcka en fråga hos kommunfullmäktige, medan LL förutsätter all frågan väcks av länsslyrelsen. Landshövdingen har enligt LL rätt alt delta i landstingets överiäggningar. Någon motsvarande beslämmelse finns inte i KL.

I LLS finns vissa särregler för Stockholms läns landstingskommun. De har föranletls av de särskilda förhållandena i Stockholmsregionen, vilka har lett till att landstingskommunen har övertagit vissa uppgifter som normalt ankommer på kommunerna och lill all landstinget måsle sammanträda of­tare än övriga landsting. Särreglerna avser bl, a. landstingskommunens kom­petens, kungörelse om landstingsmöte, presidiet, närvaro- och yttranderätt för länsöverdirektören och för heltidsengagerad förtroendeman, fortsatt landstingsmöte och bordläggning. Landstinget fär vidare självt meddela fö­reskrifter om tid för väckande av förslag vid landstingsmöte och för av­lämnande och besvarande av interpellation samt avgöra om ärende skall vara berett i ett särskilt utskott av landstinget.

KFL innehåller 35 paragrafer, 1 lagen finns bestämmelser om bl. a, för-

Prop.1975/76:187

203

utsättningarna för bildande av kommunalförbund, förbundsfullmäklige, för­bundsstyrelse, förbundsordning, val av förbundsfullmäktige, mandattid, sammanträden med förbundsfullmäklige, drätsel, medlemskommuns bi­dragsskyldighet, besvär, underställning, ordningen för bildande av kom­munalförbund, medlems utträde och kommunalförbunds upplösning. Be­stämmdserna innehåller i ganska stor utsträckning hänvisningar till de be­stämmelser i KL som reglerar motsvarande frågor.

11.2 Kommunallagsutredningen

Kommunallagsutredningen återger vissa uttalanden som kommunallags-kommittén och föredragande departementschefen gjorde vid tillkomsten av KL. Principen för kommitténs arbete var att kommunerna borde åtnjuta största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhetsformer med hänsyn till skiftande lokala behov. Kommittén framhöll att det läg i kommunalförfattningarnas natur av en ramlagstiftning att bestämmelserna ofta måste ges en mycket allmän formulering, vars tolkning i del enskilda fallet kunde föranleda vissa svårigheter. Departementschefen (prop, 1953:210 s, 503) anslöt sig till kommitténs allmänna riktlinjer för utformningen av den nya lagstiftningen men framhöll samtidigt att grunddragen för den kommunala organisationen måste anges i lagen och att lagstiftaren måste fastställa det minimimått av regler som garanterar att kommunmedlem­marna behandlas lika och att ärendena handläggs under demokratiska for­mer, Enligl departementschefen var en viss enhetlighet i kommunernas organisationer och arbetsformer ofrånkomlig.

Kommunallagsutredningen anser att de nyss redovisade principerna för kommunallagsiiftningens uiformning alltjämt är bärande och anför att den har sett som sin uppgifl alt göra lagstiftningen så enkel och enhetlig som möjligt och att samtidigt anpassa bestämmelserna till utvecklingen av kom­munal praxis. Uiredningen konstaterar all det inte ligger inom dess uppdrag att föreslå sådana ändringar som innebär att nu gällande principer för kom­munernas organisation och verksamhetsformer rubbas.

När det gäller att närmare besiämma vad kommunallagen bör innehålla och vad som kan undvaras eller regleras i annan ordning, kommer kom­munmedlemmarnas intresse av medverkan och insyn först i blickpunkten, anför utredningen. Från denna synpunkt motiverar exempelvis reglerna om medlemskap, rösträtt, valbarhet, kungörelse om fullmäktigesammanträden och kommunalbesvär sin plats i kommunallagen. Flera regler kan indirekt sägas vara av betydelse för kommunmedlemmarna, t, ex, bestämmelserna om budgetprocessen, vilken redovisar bl, a, utdebiteringens höjd och de prioriteringar som har gjorts mellan olika verksamhetsområden. En annan viktig intressentgrupp är förtroendemännen. Här gäller det framför allt regler som syftar lill att säkerställa ett beslutsförfarande i demokratiska former. Hit hör också bestämmelser som reglerar den enskilde förtroendemannens

Prop. 1975/76:187

204

möjligheter att agera, t.ex, rätt att väcka motion och interpellation saml rätt all till beslut foga reservation.

Enligt utredningen ligger det i linje med nya regeringsformen och di­rektiven för utredningsarbetet att kommunallagens karaklär av ramlag be­tonas och att detalj föreskri fler så långt möjligt rensas ut. Även skillnaden i storiek mellan olika kommuner och de ökade administrativa resurser som står till kommunernas förfogande motiverar enligt utredningen att kom­munallagens bestämmelser i än högre grad än hittills får karaktär av basregler lor alla kommuner, oavsett struktur och storiek. Liksom hittills kan reglema i kommunallagen kompletteras genom reglementen och arbetsordningar.

När del gäller möjlighelerna alt åstadkomma en enhetlig kommunallag anför uiredningen alt det från lagieknisk synpunkt skulle vara önskvärt med fullständig uniformitet i kommunallagstiftningen, dvs, att en lag skulle reglera samtliga kommuner och landstingskommuner och att inga särregler skulle ges för någon särskild kommun eller landstingskommun. Den frihet att själva närmare reglera sina verksamhetsformer och sin organisatoriska uppbyggnad som bör tillkomma kommunerna och landstingskommunerna skulle då, framhåller uiredningen, få tillgodoses genom reglementen, ar­betsordningar och instruktioner, som är anpassade till den enskilda kom­munen eller landstingskommunen. Utredningen erinrar om att del i vissa fall kan behövas uttryckligt lagstöd för alt avvikelse från en i kommunallagen inskriven regel eller från en annars gällande kommunalrältslig grundsals skall få ske.

Uiredningen finner alt det ligger uianför ramen för dess uppdrag att rubba mer väsentliga och principiella skillnader i organisationen mellan Stockholms kommun och övriga kommuner. Detta leder till att vissa särregler åtminstone tills vidare måste gälla för Stockholms kommun. Utredningen kommer fram till att antalet särbestämmelser inte blir fiera än att de kan passas in i en gemensam kommunallag. 1 sammanhanget erinras om den lagtekniska mo­dell som har valts för församlingsstyrelselagen (1961:436; omtryckt 1972:228), vilken ersatte de tidigare särskilda lagarna om församlingsstyrelse, om församlingsstyrelse i Stockholm och angående kyrkofullmäktige och kyrkonämnd i Göteborg, Vid tillkomsten av församlingsstyrelselagen, vilken innehäller åtskilliga avvikande bestämmelser för församlingarna i Siockholm och Göteborg, uttalades bl, a, all en för hela landet gemensam lag innebar praktiska fördelar i skilda avseenden, inte niinst med hänsyn till önsk­värdheten av enhetlighet i rättstillämpningen (prop, 1961:70 s, 71), Utred­ningen konstaterar all anlalel från KL avvikande beslämmelser i KLS nu­merärt sett är förhållandevis stort men att skiljakiigheterna oftast är små och i huvudsak formella. Bland avvikelser i KLS av större betydelse fram­håller uiredningen borgarrådsinstitutionen, som i sin tur återverkar på be­stämmelserna om fullmäktige och kommunstyrelsen, mandattiderna för de komniunala organen i Stockholm och de särskilda reglerna för drätselnämn­den i Stockholm,

Prop. 1975/76:187

205

De speciella förhållanden som tidigare har åberopats som grund för av­vikande reglering i KLS torde enligt uiredningen i allmänhet inle finnas kvar. De allra största kommunema och landstingskommunerna har admi­nistrativa problem av samma art och omfattning som Stockholms kommun, och kommunalförvaltningen i Stockholm skulle säkeriigen kunna organi­seras om på sådant sätt all en enhetlig kommunallag skulle kunna tillämpas i full utsträckning. Det ligger emellertid inle inom utredningens uppdrag att rubba de grundläggande principerna för organisationen i Stockholms kom­mun. Hur denna organisation bör vara utformad ärenligt utredningen främst en fråga för kommunen själv. En år 1966 av stadskollegiet i Stockholm tillsatt kommitté för ulredning av den kommunala självstyrelsens arbets­former kommer enligt vad utredningen har inhämtat all behandla de or­ganisatoriska frågorna för Stockholms kommun. Därvid kommer jämförelse att ske med organisationen i Göteborgs kommun och i Stockholms läns landstingskommun.

Utredningen vill inte föregripa självstyrdsekommitténs ställningstagande men anser sig kunna föreslås att sådana bestämmelser om borgarråden i Stockholm som lika väl kan placeras i reglemente eller motsvarande utgår ur lagen. När det gäller mandatperiodens längd borde det vara fullt möjligt att övergå till en treårig mandatperiod för nämndema i Stockholms kommun. Denna fråga ligger dock utanför ramen för utredningens uppdrag. Genom olika laglekniska lösningar bör i varje fall antalet särregler för Stockholms del beträffande mandatperiodens längd kunna minskas betydligt, anför ut­redningen. 1 fråga om mandatperiodens början bör för övriga kommuners del ett närmande lill den s. k. Stockholmsmodellen vara möjligt, om man önskar uppnå ell snabbare valgenomslag i de kommunala organens sam­mansättning. Drälsdnämnd finns enligt utredningen endast i Stockholms och Helsingborgs kommuner'. Med hänsyn till att man pä kommunalt häll anser att kommunstyrelsen bör svara för såväl den kortsiktiga som den långsiktiga planeringen finns del inte anledning räkna med önskemål om att drätselnämnder skall kunna inrättas i flera kommuner. 1 LL saknas be­slämmelser om drätselnämnd. Det sagda visar, anför utredningen, att det praktiska behovei av en organisationsform med särskild drätselnämnd för finansförvaltningen mäste vara ringa. Med tanke på den roll som kom­munstyrelsen har tillerkänts i kommunallagstiftningen kan även principiella invändningar riktas mot uppspaltningen på två organ, 1 en författning av ramlags karaktär är det otillfredsställande all införa regler av generell natur, som endasl får tillämpning pä en eller två kommuner, Uiredningen anser därför att bestämmelserna om drätselnämnd bör ulgä ur såväl KL som KLS.

Vad gäller övriga olikheter mellan KL och KLS kan en ökad enhetlighet uppnäs t. ex. genom alt ändringar görs i KL efter förebild från KLS och tvärtom, genom att vissa regler slopas i endera eller bägge lagarna och över-

Under remissbehandlingen har framkommit att drätselnämnd inle längre finns i Helsingsborgs kommun.

Prop.1975/76:187

206

förs lill reglementen och arbetsordningar eller genom alt nya, enhetliga regler införs. Sammanfattningsvis bör enligt utredningen antalet avvikande be­stämmelser för Stockholms del kunna minskas i sådan omfattning att någon särskild kommunallag för Stockholm inte längre behövs.

Utredningen framhåller alt de synpunkter som utredningen har anfört i fråga om möjligheterna att förenhetliga KL och KLS i huvudsak gäller även i fråga om möjligheterna att få till stånd enhetlighet mellan KL och LL. Landstingskommunerna bör ha frihet att närmare reglera sina verk­samhetsformer och sin organisatoriska uppbyggnad i samma utsträckning som kommunerna, anför utredningen. Den särreglering som kan visa sig nödvändig mellan landstingskommunerna inbördes och i förhållande till kommunema kan normalt ske i form av reglementen, arbetsordningar och instruktioner. Den önskvärda fiexibilitelen behöver därför inte ulgöra något hinder mot en enhetlig ramlag för alla kommuner och landstingskommuner. Liksom i fråga om KLS anser sig utredningen inte böra rubba de mera väsentliga och principiella skillnaderna mellan kommunernas och lands­tingskommunernas verksamhet och arbetsformer.

Skillnaderna mellan kommunerna och landstingskonimunerna avser, för­utom den geografiska utbredningen, främst verksamhetens inriktning. 1 fräga o?n arbetsformerna torde olikheterna främst bero på att antalet landstingsmö­ten per år är väsentligt lägre än antalet sammanträden med kommunfull­mäktige. Rent allmänt skall kommunallag och landstingslag tillgodose sam­ma intressen, i första hand kommunmedlemmarnas och förtroendemännens intressen, och beslutsfattandet skall ske i samma demokratiska former. Frå­gan om skilda lagar bör behällas för landstingskommuner och kommuner eller om en gemensam lag kan reglera båda kommunformerna bör enligt utredningen i första hand avgöras med hänsyn till antalet särbestämmelser som kan behövas för landstingskommunernas del. Den undersökning som utredningen har gjort visar att antalet särbestämmelser kan nedbringas i en sådan omfattning att en gemensam lag från rent laglekniska synpunkter är möjlig. Den omständigheten att landstingskommuner och kommuner verkar på olika nivåer och till övervägande delen har olika verksamhetsfält bör inte i och för sig utgöra nägot hinder mol en gemensam lag.

En del av skillnaderna mellan KL och LL har enligt utredningen hu­vudsakligen sin grund i landstingskommunernas speciella ställning som länskommunala organ och i deras geografiska utbredning. Dit kan hänföras reglerna om val av landstingsmän och landstingskommunens indelning i valkretsar liksom de bestämmelser som gäller förhållandet mellan länsstyrel­sen och landstingskommunen. Utredningen framhåller även de olikheter som har sin grund i att landslingen inte sammanträder så ofla som kom­munfullmäktige. Med delta förhållande sammanhänger förvaltningsutskot­tets speciella uppgift att företräda landstinget mellan dess möten.

Utredningen erinrar om alt bestämmelsen i KL om antalet fullmäktige ändrades år 1969. Avsikten var bl, a, att kommunerna skulle få större frihet

Prop. 1975/76:187

207

än lidigare all besiämma anlalel fullmäktige och därvid ta hänsyn lill spe­ciella förhållanden. Antalet ledamöter bör enligt utredningen liksom hittills bestämmas efter en avvägning mellan, ä ena sidan, intresset av att full­mäktige resp. landstinget fåren allsidig medborgeriig förankring och, å andra sidan, kravei på att den beslutande församlingen fungerar pä ett effektivt sätt. Invånarantalet bör alltjämt spela den avgörande rollen vid bedömningen av var minimigränsen för antalet fullmäktige och landstingsmän bör gå. Denna regel bör dock inte uttryckligen lagfästas, eftersom fullmäktiges och landstingets beslut om antalet fullmäktige resp. antalet landstingsmän dä skulle kunna överklagas på den gmnden att hänsyn till invånarantalet inte har tagits. Därigenom skulle ett skönsmässigt moment införas i kommu­nalbesvärsprocessen, vilket bör undvikas. En absolut minimigräns för antalet ledamöter bör dock ställas upp.

När det gäller reglerna om utseende av suppleanter föreligger vissa skill­nader mellan kommunema och landstingskommunerna i fråga om reglernas innehåll och deras placering i regelsystemet. Det ligger emellertid inte inom ramen för utredningens uppdrag att ändra förutsättningarna för de nuvarande suppleantsystemen. Inkonsekvenserna i fråga om systematiseringen av för­fattningsstoffet är enligt utredningen föga omfattande. De bör kunna ac­cepteras, åtminstone övergångsvis. 1 enlighel med den överflyttning av vissa mandatfördelningsregler frän riksdagsordningen till vallagen som har skett för riksdagsvalens del bör motsvarande regler för kommunalvalens del kunna placeras i vallagen. Trots att vissa olikheter kan komma att bestå mellan valsystemet för riksdagsvalen och valsystemet för kommunalvalen, bör det vara möjligt alt låta alla regler som hänger samman med valet placeras i vallagen. Utredningen utgär därför frän att nägra bestämmelser som har direkl samband med valförfarandei inte kommer att behöva placeras i en enhetlig kommunallag.

Uiredningen behandlar härefter förhållandet mellan länsstyrelsen, lands­tingskommunen och kommunerna och redogör för ell anlal regler som ger uttryck för behovet av samordning mdlan länsstyrelsen och landstingskom­munen. Hit hör bl, a. regeln om länsstyrelsens rält att väcka förslag vid landstingsmöte, vilken motsvaras av bestämmelsen om skyldighet för kom­munfullmäktige att meddela beslul i ärenden som har hänskjutits till dem av högre myndighet och regeln om landshövdingens rätt att della i lands­tingets överläggningar. Utredningen erinrar om att olika bestämmelser i länssiyrelseinstrukiionen (1971:460) likställer landstingskommunerna och kommunerna när det gäller samordning av statlig, kommunal och lands­tingskommunal verksamhet i länet och i fråga om länsstyrelsens befogenhet att övervaka kommunal och landstingskommunal verksamhet. Samord­ningsreglerna i länsstyrelseinstruktionen är snarast ett uttryck för att kom­munerna och landstingskommunerna är likställda i förhållande till länsstyrel­sen. Behovet av samordning mellan statlig och kommunal verksamhel på olika nivåer har kommit lill uttryck vid flera tillfällen. De uttalanden som

Prop. 1975/76:187

208

därvid har gjorts frän statsmakternas sida, bl. a. i fräga om samordningen inom samhällsplaneringen, ger inte belägg för att någon särställning skulle föreligga för vare sig landstingskommunerna eller kommunerna. Den om­ständigheten alt landstingskommunerna verkar på länsnivå synes enligt ut­redningen ha utgjort den reella gmnden för vissa särregler i LL, medan däremot skillnaderna i verksamhetens art och omfattning inte medför behov av särregler i en gemensam kommunallag.

Vid en undersökning av möjligheterna att åstadkomma en gemensam lag för kommuner och landstingskommuner har man enligt uiredningen anledning att noga pröva nödvändigheten av varje skiljaktighet i bestäm­melserna för de båda kommuntyperna. En sädan prövning visar enligt ut­redningen att det är möjligt att rensa ut en betydande del av de nuvarande olikheterna ur lagstiftningen. Med hänsyn till samordningsbehovet mellan länsstyrelsens, landstingskommunens och kommunernas verksamhet i länet anser utredningen alt regeln om länsstyrelsens rätt att anhängiggöra ärende bör stå kvar och avse såväl landstinget som kommunfullmäktige, medan rätten för annan statlig myndighet än länsstyrelsen all anhängiggöra ärende hos fullmäktige bör kunna utgä. Därigenom skulle alltså en enhetlig reglering vara möjlig i denna del. Utredningen anser vidare att regeln om lands­hövdingens närvaro- och yttranderätt vid landstingsmöte bör stå kvar. En moisvarande regel för kommunernas del är med hänsyn lill antalet kom­muner i varje län och den förhållandevis täta sammanträdesfrekvensen inte lämplig.

Utredningen anser att LLS kan upphävas och att i en enhetlig kommu­nallag kan tas in särreglerna om bl. a, den vidgade kompetensen för Stock­holms läns landstingskommun.

I fräga om KFL framhåller utredningen att kommunindelningsreformen ger anledning alt ställa frågan om en lagstiftning om interkommunal sam­verkan i kommunalförbundets form fortfarande behövs. Av de kvarvarande 20 kommunalförbunden har en betydande del sin verksamhet lokaliserad till storstadsområdena. Minskningen av antalet kommunalförbund på senare är har ett klart samband med kommunsammanläggningarna och överför­andet av polisväsendet till statsförvaltningen. Den undersökning som ut­redningen har gjort ger inle vid handen att minskningen skulle bero pä brister i fråga om kommunalförbundsinstitulel som samverkansform. Den 1 juni 1971 var antalet interkommunala företag i form av bolag och stiftelser 33, En del av de exislerande kommunalförbunden är alt hänföra till sådana förbund som kan bildas tvångsvis. Ett samband föreligger enligt utredningen mellan kommunstorleken och antalet kommunalförbund, men även stora kommuner har i vissa frågor behov av alt gå över kommungränsen. Ut­vecklingen i Stockholmsområdet ger belägg för detta. Bland de frägor som på senare tid har aktualiserat samarbete mellan flera kommuner nämner utredningen renhållningsfrågorna, kommunernas ansvar för energiförsöri-ningen och vissa frågor som har samband med den översiktliga samhälls-

Prop. 1975/76:187

209

planeringen. För mera betydande samarbetsuppgifter blir det säkeriigen även i framtiden nödvändigt att bilda rättssubjekt som är fristående från kom­munerna. Därvid står f n. ett privaträttsligt alternativ, aktiebolaget, och ett kommunalräitsligl alternativ, kommunalförbundet, till buds. Den fort­gående minskningen av antalet kommunalförbund ger anledning att ställa frågan om lagstiftning om kommunalförbund fortfarande behövs.

Utredningen konstaterar att kommunalförbundsformen har ett vidsträck­tare användningsområde än aktiebolagsformen, att kommunmedlemmarna kan anföra kommunalbesvär över kommunalförbunds beslut, att någon mot­svarande möjlighet inle finns i fråga om beslut av aktiebolag, att offent­lighetsprincipen gäller i fråga om kommunalförbunds men inte i fråga om aktiebolags handlingar, att för kommunalförbund inskränkningar föreligger i rätten att fritt upptaga lån, att det för aktiebolag inte finns några sådana begränsningar, alt en kommun inle ulan särskild förbindelse synes ha någon juridisk skyldighel att lämna bidrag för alt täcka underskott i ett kommunägt aktiebolag och alt medlemskommunerna har lagstadgad bidragsskyldighet gentemot kommunalförbundet liksom skyldighet att svara för kommunal­förbundets skulder.

Utredningen anser att del ligger i sakens natur att de deltagande kom­munerna föriorar i infiytande över den verksamhet som bedrivs i inter­kommunala former, oavsett vilken juridisk form man har valt för samarbetet. Från kommunaldemokratiska synpunkler och rättssäkerhetsaspekter synes kommunalförbundsformen vara att föredra framför bolagsformen. Utred­ningen anser därför all kommunalförbundsformen bör behållas även i fort­sättningen och alt det på de fiesia områden bör ankomma pä kommunerna själva att besiämma valet av samarbelsform. Eftersom KFL i betydande omfattning hänvisar till reglerna i KL, anser utredningen all del från lag-teknisk synpunkt är fördelaktigast att de speciella bestämmelserna om kom­munalförbund tas in i ett särskill kapitel i en enhetlig kommunallag.

Utredningen föreslår således att KL, KLS, LL, LLS och KFL ersätts av en sådan enhetlig kommunallag.

11.3 Remissyttrandena

En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller förklarar sig inte ha något att invända mot alt en enhetlig lag tillskapas för kommuner och landstingskommuner, medan ett tiotal uttalar tveksamhet och ifrågasätter om inle den nuvarande ordningen med en särskild lag för landstingskom­munerna bör behållas. Endasten remissinstans, Tingsryds kommun,avstyrker Uttryckligen förslaget om en enhetligt lag för kommuner och landstingskom­muner. Inför förslagel att även KFL skall inordnas i en enhetlig kommu­nallag är emellertid fiera remissinstanser tveksamma.

Landstingslorbundei anser att förslagel lill enhetlig kommunallag inte har bara lagtekniska utan även kommunaldemokratiska fördelar. Genom en

14 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

210

enhetlig kommunallag framkommer, anför förbundet, på ett klarare sätt kommunernas och landstingskommunernas gemensamma roll som demo­kratiska organ med direkl ansvar inför medborgarna. Utredningen har i stort sett lyckats mycket bra med att arbeta samman de fem aktuella lagarna lill en enda. Förbundet säger sig inte ha någon erinran mot alt den nya lagen får benämningen "kommunallag",även om det inte redan av rubriken kommeratt framgå att lagens räckvidd avseräven landstingskommunerna.

Svenska kommunförbundet lillslyrker att lagstiftningen pä det kommunala området ges karaktär av ramlag och förklarar sig berett att utarbeta förslag till reglementen m. m. lill vägledning för kommunerna. I likhet med ut­redningen anser förbundet det både praktiskt möjligt och mest ändamåls­enligt att kommunallagen görs tillämplig pä landels samtliga kommuner. Förbundet anser också att LLS bör kunna utgå och att återstående sär­bestämmelser utan svårighet kan inordnas i en för samtliga landstingskom­muner gemensam lag. En så långt möjligt enhetlig reglering kan, som ut­redningen har tänkt sig, ta sig ullryck i en för kommuner och landstingskom­muner gemensam lag och förbundet ser ingen anledning att motsätta sig en sådan lösning. Enligt förbundet kan det dock konstateras att önskvärd samstämmighet kan uppnås även vid en lösning som innebär en lag för kommuner och en lag för landstingskommuner.

Bland de remissinstanser som i huvudsak tillstyrker förslaget till enhetlig kommunallag anser åtskilliga, bland dem kammarkollegiet och fiera länsstyrelser, att utredningen har lyckats väl i sin strävan att ge den enhetliga lagen karaktären av ramlag ulan onödiga detaljföreskrifler, varigenom kom­munerna får större frihet och bättre möjligheter att efter skiftande lokala förhållanden själva reglera sin organisation och sina verksamhetsformer. Flera av nämnda remissinstanser anser emellertid att ändringar i förslaget bör göras i vissa hänseenden. Stockholms läns landstingskommun påtalar t. ex. att kommunernas och landstingskommunernas kompetens inle anges på ett tillfredsställande sätt i de nuvarande lagarna och att den formulering som har valts i förslaget hell suddar ut gränsen för den ena kommuntypens kompetens gentemot den andras. Även Eslövs. Höörs och Panllle kommuner finner det angeläget att en enhetlig lag ger en viss grundläggande kom­petensfördelning mellan kommuner och landstingskommuner. Eslövs kom­mun framhåller att landstingskommunerna pä senare är har börjat verka pä ett fiertal områden, i, ex, samfärdseln och kulluren, inom vilka kom­munerna tidigare helt hade ansvaret. Kommunen förordar alt lands­tingskommunernas kompetens i en kommande kommunallag huvudsak­ligen regleras i enlighet med 4 S LL, Partille kommun anser att konsekven­serna av en gemensam kompetensbestämmelse för kommuner och lands­tingskommuner inle är tillräckligt belysta och framhåller att gränsdragnings-problemen mellan kommunerna och landstingskommunerna redan nu är svårlösta på en mängd områden, t. ex. socialvärden saml hälso- och sjuk­vården.

Prop.1975/76:187

211

Enligt Sollentuna kommun bör lagförslaget överarbetas så att gränsdrag­ningen mdlan frågorsom ur allmän synpunkt fordrar fasta regler och enhetlig ordning i alla kommuner, å ena sidan, och detaljföreskrifter som kan variera mellan kommunerna, å andra sidan, klarläggs. Enköpings kommun tycker att den föreslagna lagen har blivit tämligen omfångsrik och att de detalj-bestämmelser om skatt till kommun och landstingskommun som har be­hållits bör placeras i en speciell författning, Samma mening framförs av Skaraborgs läns landstingskommun.

Flera remissinstanser påtalar att antalet särbestämmelser i den enhetliga lagen är för stort. Enligt länsslyrelsen I Västmanlands län är det viktigt att frågan om särbestämmelser behövs prövas noga, Skaraborgs läns lands­tingskommun anser att särreglerna för Stockholms kommun bör kunna mins­kas i den enhetiiga lagen och framhåller att det t. ex. inte synes befogat att för Stockholms kommun ha en särskild tid för fastställande av budget, som är åtta dagar längre än den som gäller för övriga kommuner och för landstingskommunerna. Enligt Sjöbo och Munkedals kommuner bör en ytter­ligare utredning ske så att särbestämmelserna för Stockholms kommun och Stockholms läns landstingskommun kan utgå. Orusts kommun finner det förvånande att fiera väsentliga avvikelser och särbestämmelser för lands­tingskommuner och Stockholms kommun har behållits i lagförslaget, t. ex. i fråga om landstingskommunens speciella relationer till länsstyrelsen och landshövdingens närvaro- och yttranderätt vid landstingsmöte. Enligt kom­munen torde det inte heller föreligga större skäl att i kommunallagen skriva in specialbestämmelser för Stockholms kommuns borgarråd än för övriga kommuners kommunalråd.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län tycker sig förnimma en allmän tendens hos utredningen att beröva lagtexten även sådana regler som utan större svårighet i och för sig skulle kunna inlemmas i en enhetlig kommunallag och anför som exempel bestämmelserna om ordförandeskap i kommun­fullmäktige (12 §), plats för fullmäktiges sammanträden (13 S), handläggning av och former för delegationsbeslut och interpellalioner (25 och 42 SS) samt obligatorisk arbetsordning (31 S). Länsslyrelsen anser att även på en enhetlig kommunallag mäste ställas kravet att den skall kunna tjäna som en över­skådlig, såvitt möjligt uttömmande och därmed i den dagliga kommunala verksamheten användbar handbok. Gislaveds kommun anför liknande syn­punkter.

Trollhättans kommun anför att lagens karaktär av ramlag medför två kon­sekvenser som förtjänar att uppmärksammas, nämligen dels att det kommer att åvila fullmäktige att genom särskilda beslut och reglementen ge den kommunala verksamheten och dess administration en fast reglering, dels att regelsystemen kommer att skifta mellan olika kommuner. Enligt Es­kilstuna kommun bör även detaljföreskrifter kunna ha sin givna plats i den enhetliga lagen, om de är av övergripande betydelse för kommunerna och lokala variationer knappast är tänkbara. Vidare bör enligt kommunen de-

Prop. 1975/76:187

212

taljföreskrifter som är ägnade alt stärka fullmäktiges ställning och därigenom även den kommunala demokratin vara obligatoriska och återfinnas i lagen.

Flera remissinstanser har tagit upp den språkliga utformningen av lag­förslaget. Länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att, även om någon omfattande språklig omarbetning av lagtexten inte har varit påkallad, möj­ligheterna borde ha utnyttjats bättre att byta ut några ålderdomliga och för en större allmänhet svårbegripliga uttryck, som anhängiggöra (19 S) och drätseln (32 §). Benämningen förvaltningsutskott på landstingskommunens styrelse leder, anser länsstyrelsen, närmasl tanken till ett beredande organ och motsvarar inte alls den betydelsefulla ställning som förvaltningsutskottet intar. Med hänsyn till att kommunstyrelsen i kommun enligt lagförslaget får i stort sett samma ställning som förvaltningsutskottet i landstingskom­mun vore det enligt länsstyrelsen konsekvent att låta beteckningarna stämma överens. Med hänsyn till bl. a. de särregler som har ansetts nödvändiga för kommunerna, å ena sidan, och för landstingskommunerna, å andra sidan, kan det enligt länsslyrelsen I Värmlands län ifrågasättas om lagförslaget fram­står som lättläst och enkelt för en läsare som är obevandrad i kommu­nallagstiftningen. Länsstyrelsen anser det viktigt att den strävan till kom­munal demokrati som genomsyrar tankarna bakom lagförslaget också kom­mer lill uttryck i en text, som del är enkelt att orientera sig i och som är lätt att förstå. Stockholms län landstingskommun påpekar att metoden att arbeta med en enhetlig lag är ägnad att försvåra läsningen för den som vill ha reda på enbart vad som gäller för t, ex, landstingskommunernas del. Han måste t, ex. vara medveten om att begreppet kommun enbart avser "primärkommuner", medan landstingskommun kallas landstingskommun, att begreppet fullmäktige avser såväl den "primärkommunala" fullmäk­ligeförsamlingen som landstinget och att begreppet slyrelse avser både kom­munstyrelse och förvaltningsutskott. Landstingskommunen framhåller alt denna terminologi leder lill vissa språkliga otympligheter men anser, att dessa anmärkningar knappast är av den vikt att de bör föra med sig att utredningens förslag förkastas. En lag som skall passa kommuner av så skiftande slag som här är fråga om kan knappast göras enkel, anför BJiivs kommun, som frågar sig varför man inte genomgående skulle kunna använda begreppen "primärkommun" och landstingskommun i stället för kommun och landstingskommun.

Förslagel att bestämmelser som gäller valförfarandet skall föras över till vallagen har inte mött några invändningar. Det tillstyrks uttryckligen av länsstyrelserna i Gävleborgs, Västerbottens och Norrbonens län. Sistnämnda länsstyrelse förutsätter dock att de regler som gäller antalet fullmäktige och landstingsman las in i den enhetliga kommunallagen. Länsstyrelserna i Ska­raborgs och Värmlands län anser att det från systematisk synpunkt är önskvärt att även reglerna om utseende av suppleanter för kommunfullmäktige fiyttas över till vallagen.

Prop. 1975/76:187

213

Till de remissinsianser som ställer sig tveksamma till att kommunernas och landstingskommunernas verksamhet regleras i en gemensam lag hör länsstyrelsen I Uppsala län. Länsstyrelsen anser att detaljföreskrifter för den kommunala verksamheten sä långt möjligt bör rensas ut så att en önskvärd rörelsefrihet för kommunerna och en större fiexibilitet kan uppnås. Enligt länsstyrelsens mening synes emellertid förenklingarna i förenhetligandets intresse på fiera punkter ha drivits fram på bekostnad av tydligheten och fastheten i lagbestämmelserna. Länsstyrelsen befarar att den förenklade kompetensbestämmelsen som avses gälla för både kommuner och lands­tingskommuner kommer att vålla tolkningssvårigheter och anser att de nu­varande kompeienstiestämmelserna bör behällas oförändrade. Vidare befarar länsstyrelsen att överförandet av fiera viktiga bestämmelser till arbetsordning kan leda till tolkningssvårigheter. Om utredningens intentioner slär igenom i full utsträckning, finns det risk för att systemet med arbetsordningar m. m. som komplement till kommunallagen blir en belastning och ett hinder i den kommunala verksamheten. Länsslyrelsen finner alltså inte betoningen av kommunallagen som en ramlag odelat positiv och ifrågasätter om inte två kommunallagar, en för kommunerna och en för landstingskommunerna, är alt föredra. Uppsala läns landstingskommun framhåller att i ett framlids­perspektiv, med nya eller ändrade uppgifter för kommuner och lands­tingskommuner, sådana särbestämmelser kan krävas för den regionala folk­representationen att enhetligheten i en samlad lag går föriorad. Länsstyrelsen i Jönköpings län delar utredningens uppfattning att en enhetlig kommunallag medför vissa fördelar men ifrågasätter, med hänsyn till att kommuner och landstingskommunerna arbetar på olika nivåer och med i huvusak olika verksamhetsfält, om det inte vore naiuriigast att i stället ha en lag för vardera kommuntypen. Ulredningens lagförslag innehåller särbestämmelser som gäller enbart Stockholms kommun, vilket enligl länsstyrelsen inte stämmer väl överens med lagens karaktär av ramlag. Med hänsyn till de fördelar som utredningsförslaget medför i övrigt vill länsstyrelsen emellertid inte motsätta sig all det genomförs. Enligt länsslyrelsen i Jämtlands län reduceras överskådligheien i den föreslagna lagen genom att i lagtexten har sprängts in specialregler för Stockholms kommun, för landstingskommuner och för kommunalförbund. Länsslyrelsen anser att del bör noga övervägas om inte det nuvarande systemet med en särskild landslingslag bör behållas.

Värnamo kommun anför att ramlagstiftningens betydelse för kommuner­nas rörelsefrihet inle bör överdrivas. Behovei av fiexibilitet i lagstiftningen är enligt kommunen i många frågor rent av obefintligt. Beträffande åtskilliga regler som har anknytning lill förfarandet i fullmäktige och nämnder är det möjligt att i lagstiftningen mera utförligt avspegla rättsläget och därmed lämna mer preciserade anvisningar för det kommunala arbetet. Kommunen framhåller vidare att en utpräglad ramlag allmänt sett får ett mindre in­formativt innehåll och att man bör ha i minnet att de förtroendemän, kom­munalanställda och andra som har att tillämpa lagarna på det kommunala

Prop. 1975/76:187

214

området besitter högst skiftande juridiska insikter och färdigheter i att med hjälp av olika rättskällor bilda sig en uppfattning om gällande rätt. Enligt kommunens mening framsiår en utpräglad ramlag som mindre lämplig som vägledning för arbetet i kommunerna. Det hade varit mera fruktbart om utredningen, i stället för att läsa sig vid ramlagstanken, från fall till fall hade prövat om del var lämpligt alt använda en allmänt hällen regel eller en mera preciserad beslämmelse. Kommunen anser att det bör vara möjligt att åstadkomma en gemensam lag för landets samtliga kommuner och att en sådan lag bör kunna innehålla ett begränsat antal särregler för Stockholms kommun. Däremot ställer sig kommunen tveksam till en gemensam lag för kommuner och landstingskommuner. Det rör sig om två skilda kom­muntyper, som verkar på olika nivåer och till övervägande del på olika verksamhetsfält. Enligl kommunen kan det sättas i fråga om del är lämpligt att som utredningen använda begreppet "fullmäktige" för både kommun­fullmäktige och landstinget och begreppet "styrelsen" för både kommun­styrelsen och förvaltningsutskottet.

Helsingborgs kommun framhåller att, även om utredningen har lagt fram ett väl genomtänkt förslag, har den tvingats till betänkliga konstruktioner och till eftergifter i fräga om enhetligheten. Den spridning av förtroendeupp­dragen som demokratiulredningen förordar lär enligt kommunen få till följd att en förtroendeman sällan kommer att inneha uppdrag i både en kommun och en landstingskommun. En gemensam lagstiftning kommer därför att framstå såsom onödigt svårtillgänglig för den enskilde förtroendemannen.

Kiruna kommun framhåller att det förhållandel att en samordning av de aktuella lagarna är möjlig från lagteknisk synpunkt inle i och för sig utgör nägot starkt skäl för en enhetlig lag. En sådan reform måste i första hand vara betingad av att den i lillämpningen medför fördelar som är av betydelse. Att så kan vara fallet för besvärsinstanserna kan inte uteslutas, men det bör ocksä kunna visas att en förenkling uppnäs för de kommunala organ som skall praktiskt tillämpa lagstiftningen och för den allmänhet som berörs av lagtillämpningen. Med hänsyn till den mängd särbestämmelser som blir nödvändiga är det tveksamt om en sådan förenkling är möjlig. Kommunen anför att lagförslaget innehåller omkring 25 särbestämmelser för lands­tingskommunerna, Stockholms läns landstingskommun eller Stockholms kommun och att av förslagets 71 paragrafer, bortsett från bestämmelserna om kommunalförbund, endast en tredjedel är helt gemensamma för de olika kommuntyperna. Enhetligheten i förslaget har nätts på bekostnad av överskådligheten, anför kommunen. 1 det fortsatta reformarbetet bör man försöka ytteriigare begränsa antalet särbestämmelser.

Ulredningens förslag om en gemensam lag för såväl kommunersom lands­tingskommuner är enligt Stockholms läns landstingskommun inte helt invänd­ningsfritt. Allmänt sett kan del befaras att möjligheterna för de enskilda kommunerna och landstingskommunerna att tillgodose organisatoriska öns­kemål som är betingade av deras särart minskar genom att lagstiftningen

Prop. 1975/76:187

215

anpassas efter genomsnittliga förhållanden. Landstingskommunen framhål­ler emellertid att invändningen är av teoretisk art och att den inte riktar sig direkt mot del framlagda förslaget. Förslaget synes inte behöva medföra genomgripande förändringar för landstingskommunens del.

Stockholms kommun, som i huvudsak tillstyrker förslaget till enhetlig kom­munallag, delar ulredningens uppfattning att antalet avvikande bestämmel­ser för Stockholms del bör kunna minskas i sådan omfattning att någon särskild kommunallag för Siockholm inte längre behövs. Utredningens på­stående att de speciella förhållanden som tidigare har åberopats som grund för en avvikande reglering i KLS numera i allmänhet inte föreligger, synes också vara riktigt.

När det gäller reglerna om drätselnämnden i Siockholm har kommunen en annan mening än utredningen. Självstyrdsekpmmittén har nyligen av­slutat sitt arbeie genom att lägga fram ett betänkande om den kommunala organisationen. Förslagen i belänkandet har godkänts av kommunfullmäk­tige. I betänkandet behandlas de centrala kommunala organen i Stockholm, främst kommunstyrelsen, borgarrädsberedningen och drätselnämnden. Kommittén konstaterar att den nuvarande ordningen fungerar på ett till­fredsställande sätt och föreslär inga ändringar i fräga om kommunstyrelsens och borgarrådsberedningens sammansättning eller rollfördelning dem emel­lan eller i fråga om drätselnämndens uppgifter. Som skäl för att drätsel­nämnden bör behällas anför kommittén att nämndens politiska betydelse är stor, särskilt i fråga om den politiska minoritetens möjligheter att på ett tidigt stadium kunna redovisa sin ståndpunkt, och att nämndens med­verkan i ärendeberedningen är av stort värde för kommunstyrelsen och fullmäktige. Kommunallagsutredningens förslag att bestämmelserna om drätselnämnden i Stockholm skall placeras i övergångsbestämmelserna till den enhetliga kommunallagen innebär visseriigen att det nuvarande sy­stemet med drätselnämnd i Stockholm i princip kan behållas men måste ändå innefatta en anvisning om alt det är önskvärt all nämnden avskaffas. En sådan uppfattning stämmer inte överens med kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges uppfaltning om drätselnämndens betydelse och upp­gifter. Kommunen anser därför att bestämmelserna om drätselnämnden i Siockholm inte bör placeras i övergångsbestämmelserna utan att de bör ha sin plats i själva lagen.

Att bestämmelserna om drätselnämnd fär utgå ur kommunallagen till­styrks däremoi av länsstyrelsen i Norrbonens län, som därutöver påpekar alt antalet särbestämmelser för Stockholms kommun är avsevärt och alt en­hetlighet i lagen har nätts på bekostnad av överskådligheten.

Länsstyrelsen i Kronobergs län biträder förslaget att rällen att anhängiggöra ärende hos kommunfullmäktige begränsas till att avse länsstyrelsen. Om en annan statlig myndighet vänder sig lill länsstyrelsen för alt fä ett ärende behandlat av fullmäktige i en kommun, har länsslyrelsen i samband med överiämnandet av ärendet möjlighet all komplettera det med en bedömning

Prop.1975/76:187

216

från regionala synpunkter. Även länsstyrelsen i Norrbottens län tillstyrker för­slaget att rätten för annan statlig myndighet än länsstyrelsen alt anhängiggöra ärende hos kommunfullmäktige skall utgå.

Förslaget att KFL skall inordnas i den enhetliga kommunallagen för­anleder kritik och tveksamhet från flera håll, bl. a. från kammarkollegiet och länsstyrelserna i Jönköpings, Skaraborgs och Örebro län saml Norrköpings, Gislaveds och Värnamo kommuner. Kammarkollegiel anför att ett kommu­nalförbund inte är att betrakta som en kommun, eftersom det inte har någon egen utdebiteringsrätt. Bestämmelserna i KFL har fogats till lag­förslaget som ett särskilt kapitel och de omfattar 32 av förslagets 103 pa­ragrafer. Detta talar enligt kollegiets mening mot alt KFL förs samman med den nya kommunallagen. För en sådan åtgärd talar å andra sidan den praktiska synpunkten att det, på grund av de många hänvisningarna till KL som förekommer i KFL, är bekvämt för den som handskas med kom­munalförbund att ha gällande regler om kommuner och kommunalförbund samlade i en lag.

Länsslyrelsen I Skaraborgs län kan inte tveklöst förorda att KFL tas in som ett särskilt kapitel i den enhetliga lagen. En sådan åtgärd skulle ge intryck av att kommunalförbundsformen avses fä ökad användning och fastare förankring för sin tillämpning. Motiv kan sålunda enligt länsstyrelsen anföras för att bestämmelserna om kommunalförbund fortfarande bör åter­finnas i en särskild lag. Även länsstyrelsen i Örebro län ifrågasätter lämp­ligheten av att bestämmelserna i KFL fiyttas över till en gemensam kom­munallag och framhåller att denna därigenom kommer att "tyngas ner" av en mängd bestämmelser rörande en samarbetsform, som har kommit lill allt mindre användning. Enligt länsstyrelsen i Norrbonens län finns det anledning överväga om kommunalförbundsinstitutet alltjämt behövs, efter­som kommunerna oftast synes använda sig av aktiebolagsformen när det gäller kommunalt samarbete i betydelsefulla frågor. Enligt länsstyrelsens mening bör aktiebolagsformen vara tillåten även inom specialreglerade sek­torer av den kommunala verksamheten. Av hänsyn främst till offentlighets­principen anser länsstyrelsen dock att kommunalförbundsinstitulel bör be­hållas även fortsättningsvis. Gislaveds kommun ifrågasätter om särbestäm­melser i lag behövs om kommunalförbund. Efler kommunindelningsrefor-mens genomförande har behovet av kommunalförbund minskat högsl vä­sentligt. Att KFL:s bestämmelser har tagits in i den enhetliga kommu­nallagen anser kommunen inte innebära någon olägenhet men kommunen ifrågasätter om inte de fall när samarbete mellan kommuner kan komma i fråga bättre kan lösas genom avtal, bolag eller stiftelser. Inte heller Värnamo kommun tror att det finns någon anledning förmoda att kommunalförbunden i fortsättningen får större betydelse än tidigare. Om man utgår från all lag­stiftningen bör uppta enbart regler som är centrala för den kommunala verk­samheten saknas enligt kommunen fog föratt belasta lagtexten med speciella bestämmelser för kommunalförbund.

Prop.1975/76:187

217

12 Föredraganden 12.1 Inledning

12.1.1 Kommunal självstyrelse - kommunal demokraU

Den kommunala självstyrelsen är en av grunderna för det fria folkstyret i vårt land. Genom kommunerna och landstingskommunerna har med­borgarna tillförsäkrats rällen alt lokall besluta om gemensamma angelä­genheter. Denna rätt som har lång tradition är inskriven i grundlagen. Det är ett utiryck för den betydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsen tillmäts i det svenska statsskicket.

Rälten att la ut skatt och avgifter för skötseln av de kommunala upp­giftema är en väsenilig del av den lokala självstyrelsen. Genom beskatt­ningsrätten och ökade statliga bidrag har den kommunala verksamheten utsträckts till allifier områden i enlighel med kommuninvånarnas önskemål och behov. I dag svarar kommunerna och landstingskommunerna i nära samverkan med staten för en rad betydelsefulla uppgifter. Genom den kom­munala självstyrelsen har demokratins idé om människornas inflytande över samhällsutvecklingen förverkligats i vid omfattning.

Medborgarnas inflytande i den kommunala självstyrelsen sker enligt den representativa demokratins principer. Den innebär att medborgama vid re­gelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt väljer en be­slutande församling. De valda representanterna har på medborgarnas upp­drag ansvaret för handläggningen av de gemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvaret utkrävs i de allmänna valen.

Den kommunala demokratin i värt land präglas av ett långt utvecklat förtroendemannastyre. De förtroendevalda handlar öppet och under offent­lighet. Det ger möjlighet till en fortlöpande granskning från medborgarnas sida. Samtidigt utgör detta en förutsätining för att medborgarna även mellan valen skall kunna ge uttryck för sina uppfattningar och påverka kommu­nalpolitikens innehåll. Yttrandefriheten är därvid en väsentlig förutsättning.

Den moderna folkstyrelsen är en slyrelse genom de politiska partierna. I partierna samlas medborgarna kring en gemensam målsättning. Genom partierna kanaliseras och ges medborgarnas önskemål eftertryck. Partierna fyller en väsentlig funktion vid nomineringen till de kommunala förtro­endeposterna.

De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunal­politikens utformning och vitalitet samt medborgarnas möjligheter att med­verka och forma sin egen sociala miljö.

När del gäller att förankra kommunalpolitiken i de breda folklagren spelar även övriga folkrörelser en central roll i enlighet med den demokratiska tradition som finns i vårt land. Genom sin mångfald av idéer och aktiviteter lägger folkrörelserna grunden till demokratins förmåga att samla männi­skorna till en bred samverkan och sammanhållning.

Prop. 1975/76:187

218

Den kommunala självstyrelsen och den komniunala demokratin har så­ledes en myckel stark ställning i Sverige. 1 få länder har de kommunala organen sä vidsträckta befogenheter och det komniunala arbetet sådan bredd och sådani djup som här. Den lokala självstyrelsen har en lång tradition. Den omvandling som det svenska samhället i sin helhet har genomgått har förändrat även självstyrelsens arbetsformer. Styrkan i vår självslyrd-setradition ligger inte minst i att arbetsformerna successivt kunnat anpassas till nya förhållanden. Med jämna mellanrum har reformer genomförts som gett kommunerna och landstingskommunerna en starkare ställning. De för­slag till reformering av den kommunala demokratins villkor och kommu­nallagstiftningen som nu presenteras skall ses som ett led i ett fortlöpande reformarbete. Förslagen bör bedömas mot bakgrund av en helhetssyn på kommunernas och landstingskommunernas förändrade roll i samhället.

12.1.2 Kommuner och landstingskommuner i omvandUng

När 1862 års kommunalreform genomfördes, var styrelseskicket i vårt land i hög grad centraliserat, I den mån decentraliserad samhällsförvaltning förekom låg ansvaret till övervägande delen pä lokala statliga organ. Under de drygt 100 år som har förfiutit sedan kommunernas och landstingskom­munernas tillkomst har förutsättningarna för deras arbete radikalt förändrats.

Det karakteristiska för samhällsutvecklingen under detta århundrade är ett ökat ansvar för såväl staten som kommunerna och landstingskommu­nerna. Successivt har grunderna för ett välfärdssamhälle byggts upp. Över­gripande politiska mäl närdet gäller rätten till arbete, utbildning och social trygghet, en god bostad, sjukvård och trygghet pä ålderdomen har förutsatt ökade samhällsinsatser. Denna strävan alt ge de stora folkgrupperna ökad trygghet och valfrihet har inneburit en väsentlig tillväxt av den offentliga sektorn. Mellan åren 1915 och 1970 har de offentliga utgifterna uttryckta i fast penningvärde ungefär femionfaldigats. De utgör nu nära en tredjedel av bruttonationalprodukten.

Detta återspeglar omfattande samhällsreformer, som till slor del har förverkligats på kommunal nivå. Kommunerna och landstingskommu­nerna har anförtrotts nya uppgifter och nytt ansvar av regering och riksdag. 1 början av 1950-talet var den kommunala andelen knappt hälften av den offentliga sektorn. 1 dag uppgår denna andel till nära tvä tredjedelar.

Den komniunala verksamheten har således ökat väsentligt i betydelse och därmed har ocksä utrymmet för den kommunala självstyrelsen ökat. Detta är ett uttryck för önskemålet att lägga besluten så nära medborgama som möjligt.

1 äldre tider hade kommunerna och landstingskommunerna jämförelsevis små resurser. Mönstret för 1862 ärs kommunallagstiftare var att slatens roll borde vara begränsad till ett minimum. Dess syfte skulle i huvudsak

Prop. 1975/76:187

219

vara att trygga den enskildes rättssäkerhet. Efter hand har denna samhällssyn blivit föråldrad. För att lösa människornas grundläggande behov har det krävts ett omfattande samspel mellan stal och kommun.

Förhållandet mellan stat och kommun kännetecknas numera av ett kon­linueriigt samarbete i mångskiftande former för medborgarnas bästa samt ständiga förändringar och förskjutningar i den inbördes arbetsfördelningen.

Om staten i egen regi skall handha en samhällsuppgift eller om ansvaret skall tillfalla kommunerna eller landstingskommunerna är till stor del en praktisk fräga. För- och nackdelar av en centraliserad eller decentraliserad förvaltning har fått fälla utslaget i det enskilda fallet. Erfarenheterna har visat att en decentraliserad förvaltning visat sig ha stora förddar. Utifrån demokratisk synvinkel är det ett värde i sig om besluten kan läggas nära medborgarna. Della är skälen till all det kommunala ansvarstagandet har Ökat.

För att möjliggöra ett ökat kommunalt ansvar för betydelsefulla sam­hällsuppgifter har kommunindelningen reformerats. Det ursprungliga antalet kommuner-ca2 500 - reducerades genom 1952 årss. k. storkommunreform till 1037.

Trots den avsevärda minskningen visade det sig snart att åtskilliga av de nya kommunerna inte blev sä bärkraftiga som man hade väntal sig. Särskilt i de små landskommunerna vars befolkning minskade genom in­flyttningen till städerna blev svårigheterna att tillgodose medborgarnas behov av en rimlig kommunal service alltmer uppenbara.

Mot slutet av 1950-talet väcktes frågan om en ny kommunindelningsre­form och 1962 beslutade riksdagen alt den kommunala indelningen skulle revideras. Denna indelningsreform genomfördes under slutet av 1960-talet och början av 1970-lalet. I dag är antalet kommuner 278. Fr.o.m, den I januari  1977 kommer antalet att vara 277,

En av riktlinjerna för kommunindelningsreformen var alt varje kommun skulle omfatta tätort och kringliggande landsbygd som med hänsyn till nä­ringsliv, bosättning, kommunikationer och service samt människornas kon­taktinriktning i övrigt bildade en sammanhållen region, Mälet var vidare att skapa kommuner med nödvändiga ekonomiska och personella resurser för att kunna tillgodose medborgarnas behov av kommunal service.

Reformen utgick ocksä frän behovet att göra kommunerna till väl av­passade områden för den lokala samhällsplaneringen och därmed skapa möj­ligheter för aktiv medverkan i den närings- och regionalpolitik som stats­makterna beslutar om. Alternativet till reformen hade varit att lyfta av kommunerna uppgifter och låta regionala dier centrala organ få ansvaret för dem. Della skulle ha inneburit all beslutanderätten i angelägenheler av direkt lokalt intresse hade flyttats längre bort från medborgarna. Stats­makterna valde i stället att reformera den komniunala indelningen.

De nya kommunema utgör en garanti för den kommunala självstyrelsen

Prop. 1975/76:187

220

och för att medborgarna även i framtiden skall kunna la ansvar för viktiga samhällsfrågor genom kommunala beslut,

12.1.3 Utgångspunkter för en kommunaU reformprogram

Kommunernas och landstingskommunernas omvandling är en följd av de krav medborgarna har ställt på samhällsutvecklingen. På det ena området efter det andra har del kommit fram önskemål om samhällsservice, som inneburit en betydande förändring av samhällsorganens arbetsförutsättning­ar. Även i framtiden torde medborgarnas krav pä samhället komma att vara stora.

Det moderna industrisamhället kännetecknas av mycket snabba föränd­ringar, som på ett genomgripande sätl påverkar människornas villkor. Hotet att mänskliga, sociala och kulturella värden underordnas kraven från privata vinstintressen upplevs starkt av många människor. Behoven alt hävda män­niskornas egenvärde, att skapa trygghet och gemenskap och att fördjupa välfärden förstärks. Det är ett uttryck för en vilja alt humanisera indu­strisamhället och tillvarata dess möjligheler. Föratt tillgodose medborgarnas krav och önskemål krävs även i framtiden omfatiande samhällsinsatser. Det gäller t. ex. åtgärder för att skapa arbete åt alla. En stor del av de nya sysselsättningstillfällena kommeratt återfinnas inom den offentliga sektorn. Samfällda insatser behövs för all möta kraven på god omsorg om barnen, bätlre omvårdnad för sjuka och gamla, god hälsovår samt kultur och ut­bildning. Hushållningen med naturresurser måsle utvecklas så att män­niskorna tillförsäkras en god yttre miljö. Samordnad planering som möjliggör en bättre regional balans måste åstadkommas.

Det moderna samhällets problem kan endast lösas genom en planmässig hushållning, som utgår frän medborgarnas önskemål inför framtiden. Den tekniska utvecklingen, de större enheterna, den med nödvändighet alltmer övergripande planeringen kräver ett allt större engagemang av de enskilda människorna. Detta anger kraven pä samhällsorganisationens utformning och utgångspunktema för ett kommunalt reformprogram där den kommu­nala självstyrelsen och den kommunala demokratin präglas av en helhetssyn.

Jag anser att en försia utgångspunkt i ett sådani program är att kom­munerna och landstingskommunerna skall tillförsäkras en fortsatt stark släll­ning med ett ökat kommunaU ansvar och en ökad handUngsfrihet. Genom kom­munindelningsreformen har skapats möjligheter för en fortsatt utveckling i denna riktning. Detta innebär emellertid inle att övergripande rättvisekrav mellan olika medborgargmpper och mellan medborgare i olika delarav landet kan eftersättas, Stalsmakierna bör ange ramarna för de samlade samhälls­insatserna. Inom dessa ramar bör kommunerna och landstingskommunerna ha stor frihet att utifrån de lokala förutsättningarna forma och förverkliga samhällsbyggandet.

Detta synsätt förutsätter alt formen för samspelet mellan stat och kommun

Prop. 1975/76:187

221

inte är detalj reglerad eller given en gång för alla, 1 vissa situationer kan en fråga beröra så grundläggande samhällsmål t. ex. i fräga om jämlikhet och solidaritet att statsmakterna närmare bör reglera utvecklingen. Den över­ordnade principen bör emellertid vara att över lag eftersträva en decen­tralisering och en vidsträckt handlingsfrihet i den kommunala självstyrelsen.

Inom kommundepartementet pågår i samråd med andra berörda depar­tement en successiv översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner. Syftet är alt mönstra ut sådana föreskrifter som med hänsyn till de kom­munala och landstingskommunala organens ställning och resurser inte längre är nödvändiga.

Regeringen avser att förelägga riksdagen förslag som innebär minskad statlig detaljreglering av kommunernas och landstingskommunernas verk­samhet. Förslagen gäller de kommunala och landstingskommunala nämn­dernas organisation och arbetssätt samt frågan om underställning hos siatlig myndighet av vissa beslut. Beträffande det fortsatta översynsarbetet vill jag erinra om regeringens tidigare uttalande om att frågan om de statliga Utredningarnas och ämbetsverkens medverkan kommer att prövas (prop, 1975/76:100, bil. 16).

Ett led i en minskad detaljreglering är även den nya kommunallag som jag kommer att föreslå i det följande. Lagen ges karaktären av ramlag.

En andra utgångspunkt för en reformering av den kommunala självsty­relsens och den kommunala demokratins villkor är ett utvidgat samspel mellan stal och kommun på samhällsplaneringens område. Under de senaste åren har samhällsplaneringen byggts ut såväl på central och regional som lokal nivä. Denna utveckling måste fortsätta i syfte att öka handlingsberedskapen inför framtiden.

Huvuddelen av undertaget för planeringen måste arbetas fram i kom­munerna och landstingskommunerna. Härigenom förankras planeringens innehåll hos medborgarna.

Genom ett ökat engagemang från kommunerna i samhällsplaneringen kan de lokala synpunkterna tillgodoses. Men det finns behov av ett organ på länsnivån som har som huvuduppgift att samordna och samstämma statlig och kommunal planering. Länsstyrelserna är ett betydelsefullt in­stmment för detta.

Regeringen har tidigare i år lagt fram en proposition (prop, 1975/76:168) om länsförvaltningens organisation, 1 proposilionen föreslås bl, a, ett ökat infiytande för länsinvånarna på länsstyrelsens sammansättning genom par­tiorganisationerna samt ett utvidgat samråd mellan länsstyrelserna samt kommunerna och landstingskommunerna.

Samtidigt som detta genomförs är det enligt min mening angeläget att försatta ansträngningar görs för att åstadkomma en vidgad medverkan från medborgarnas sida när det gäller den planering som samordnas på den statliga länsnivån. Det gäller framför allt att ge planmaterialet en mer tillgänglig utformning och att utveckla formerna för planarbelei. Därigenom bör det

Prop.1975/76:187

222

vara möjUgt att finna vägar till ett utvidgat medborgarinflytande genom medverkan av kommunerna och landstingskommunerna samt genom ökade möjligheter för partier och övriga folkrörelser att engagera sig i dessa frågor.

Den tredje utgångspunkten för ell reformprogram gäller medborgarnas inf ylande i kommunerna och landstingskommunerna. Motivet för att stärka den kommunala självstyrelsen enligt de riktlinjer som jag tidigare har nämnt är att medborgarna på sä sätt får ökade möjligheter att påverka samhälls­utvecklingen. Många av de frägor som kommunerna och landstingskom­munerna kommer att ha ansvarel för gäller hur det framtida samhället skall byggas upp. Önskemålen och alternativen kommer med sannolikhet all vara flera än som kan förverkligas inom ramen för de resurser som står till buds. Avvägningarna mellan olika behov och inlressen kommer att bli svåra. De kommer inte att kunna göras pä ett ändamålsenligt sätt om inte medborgarna i ökad utsträckning bereds möjligheter att medverka och på­verka politikens utformning även mellan valtillfällena.

Den utökade kommunala verksamhet som är nödvändig för att tillgodose medborgarnas krav och önskemål fömtsätter ökad planering och en väl fungerande organisation. Detta får emellertid inte leda till ökal främlingskap hos medborgarna inför den kommunala organisationen. Tvärtom förutsätter en sädan utveckling att medborgarna i ökad utsträckning engageras i den kommunala verk.samhelen. Det kommunala arbetet måste präglas av öp­penhet och tillgänglighet.

I det följande anges riktlinjerna för ett reformarbete som rör den kom­munala demokratin. Förslagen bygger på huvudbelänkandet SOU 1975:41 Kommunal demokrati från uiredningen om den kommunala demokratin.

12.1.4 Kommunal demokrati i dag och i framliden

I direktiven till utredningen om den kommunala demokratin framhölls att den djupgående omvandling som kommunerna och landstingskommu­nerna hade varil föremål för motiverade en översyn av formerna för medbor­garinflytandet över den kommunala verksamheten.

Bakgrunden till utredningens arbete är de förändrade förutsättningarna för den kommunala demokratin. De är en följd av bl, a, ökade kommunala verksamheten, kommuninddningsreformerna samt behovet av en långsiktig kommunal planering. Ökade krav ställs på den representativa demokratin. Även om den representativa demokratins grundvalar måste stå fast, moti­verar de förändrade förutsättningarna, enligt utredningen, att de demokra­tiska arbetsformerna övervägs främsl i syfte alt åstadkomma förbättrade villkor för en aktiv kommunikation mellan medborgare och förtroendevalda även mellan valen.

I likhet med en bred majoritet av remissinstanserna vill jag instämma i de allmänna utgångspunkter som uiredningen har ställt upp för sitt arbete.

För egen del vill jag framför allt understryka följande.

Prop. 1975/76:187

223

Sedan slutet av 1960-talel har demokratifrågorna fått ökad aktualitet. Olika tendenser, som har påverkat förutsättningarna för den demokratiska pro­cessen i det moderna samhället har uppmärksammats. Diskussionen har i hög grad gällt hur medborgama skall kunna påverka miljöns utformning i det industrialiserade samhället.

Det moderna samhället kännetecknas av snabba förändringar. Ny teknik och nya forskningsrön kommer fram. Användningsområden måste anges genom politiska beslut. Inte sällan är de miljömässiga och sociala konse­kvenserna svära att överblicka. Risk finns för att detta skapar en känsla av otrygghet och maktlöshet.

Andra förhållanden som bör uppmärksammas är massmediernas ökade roll i informalionshänseende. De personliga kontakterna har enligl olika undersökningar fåll minskad betydelse. Samtidigt förändras situationen på massmedieområdet,Åtskilliga dagstidningar har fått läggas ned. Andra mass­medier främst televisionen har förändrat förutsättningarna för den demo­kratiska processen. Nya massmedier t. ex. videogram, vars konsekvenser för de demokratiska arbetsformerna i dag är svåra att överblicka, har in­troducerats.

Utmärkande för det moderna samhället är också en större geografisk rör­lighet hos människorna. Ur demokratisk synvinkel har detta vissa kon­sekvenser. De som har fiyttat fiera gånger har färre sociala kontakter och mindre intresse för del egna bostadsområdet, kvarteret eller kommundelen. Det är också belagt i olika undersökningar att det politiska deltagandet är lägre bland personer som fiytlar ofta.

Ell annat kännetecken i dag är samhällsfrågornas alltmer komplicerade karaktär. Detta kommer till uttryck inte minst inom samhällsplaneringens område där de långsiktiga konsekvenserna av olika åtgärder kan,vara svåra att förutse. Bl, a, måste ekonomiska, sociala och kulturella aspekter vägas mot varandra.

Allt detta påverkar förutsättningarna för den demokratiska processen.

Även den belydande omvandlingen av den kommunala verksamheten måste finnas med i bilden. Genomgripande förändringar har skett i fräga om den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning. Antalet ärenden har mångfaldigats under nägra decennier. Samtidigt har de kommunala frågorna blivit mera komplicerade och tidskrävande lill sin karaktär.

De förtroendevalda har fått ökade arbetsuppgifter. Del har blivit allt svå­rare alt förena de mest krävande arbetsuppgifterna med förvärvsarbete. Där­för har i ökad utsträckning förtroendevalda engagerats på heltid.

För att klara av de ökade arbetsuppgifterna har såväl kommunerna som landstingskommunerna ökat antalet anställda. Det gäller både personal som arbetar med olika lyper av kommunal service, t, ex, vid vårdinrättningar, och personal med förvaltningsuppgifter.

Som demokratiulredningen redovisar har även kommunindelningsrefor-merna förändrat förutsättningarna för den kommunala demokratin. Detta

Prop.1975/76:187

224

belyses bl, a, i ett omfatiande forskningsarbete som har pågått sedan år 1966 vid de statsvetenskapliga institutionerna. Av forskningsresultaten framgår att den senasle kommunindelningsreformen enligt de använda mät­metoderna synes ha haft olika effekter i kommunaldemokratiskt hänseende. Antalet förtroendevalda har minskat avsevärt. En minskning till hälften har inle varit ovanlig vid en kommunsammanläggning. Även minskningen av antalet nämnder har reducerat de förtroendevaldas antal. Sammantaget har detta lett till ett ökat avstånd mellan väljare och valda. Det har blivit mindre vanligt att medborgarna känner till kandidater vid fullmäktigeval. Även i geografiskt hänseende har det ökade avståndet gjort sig gällande. Sammantaget har forskningsresultat som avser personliga kontakter visat en negativ utveckling i stora kommuner.

En motsatt effekt är enligt forskningsresultaten en ökad politisk aktivitet i de större kommunema. Detta har noterats i samband med valrörelserna genom t. ex. partiernas satsning i valrörelsearbetet, debatterom kommunala frågor i valrörelsen samt medborgarnas kontakter med partiaktiviteter. Även mellan valrörelserna präglas det politiska arbetet enligt undersökningarna av en större vitalitet i stora kommuner än i små. Partierna har en livligare aktivitet internt och i förhållande till medborgarna. Allt detta gördel lättare för medborgama att uppmärksamma partipolitiska skillnader i kommunal­politiken,

I jämförelse med andra länder torde den kommunala demokratin i vårt land hävda sig väl. Utredningens studier av kommunerna och lands­tingskommunerna har visat att de kommunala demokratifrågorna ägnas betydande uppmärksamhet. De förändrade förutsältningama motiverar att arbetsformerna för den kommunala demokratin ständigt utvecklas.

Enligt min mening bör den representativa demokratin utvecklas. Detta bör ske genom förbättrade förulsättningar för ett aktivt informations- och åsikts­utbyte mellan medborgare och förtroendevalda även mellan valen. Syftet bör vara att ge medborgarna ökade möjligheter till direkt medverkan och möjligheter till infiytande över de kommunala frågorna.

Jag finner det särskilt väsentligt alt man eftersträvar alt få till slånd utö­kade personliga kontaktvägar. Särskilt viktigt är att man underlättar arbetet för de politiska partierna, Panierna har en särställning när det gäller att erbjuda ökade möjligheter till medborgarinflytande i kommunala frågor. Genom det kommunala partistödet har partierna fått väsentligt ökade re­surser på lokal nivä. Utredningens undersökningar visar emellertid att de förtroendevaldas och partiernas arbetsförutsättningar i den kommunala verk­samheten skulle kunna förbättras även på flera andra sätt.

Även övriga folkrörelsers betydelse för demokratin i vårt land måste upp­märksammas. Folkrörelserna kännetecknas av bred medborgeriig förankring under demokratiska former. Del är väsentligt att folkrörelserna självständigt utifrån sina särskilda villkor ges ökade möjligheter att engagera sina med­lemmar i kommunala frågor.

Prop.1975/76:187

225

Detta innebär emellertid inte nägon sammanblandning mellan partiernas och övriga folkrörelsers uppgifter. På partierna ankommer alltid att göra de slutliga avvägningarna. De förtroendevalda bär det politiska ansvarel. De övriga folkrörelsernas roll består främst i att utgöra ett forum för debatt.

Olika medborgargruppers möjligheter till medverkan varierar. I skilda sammanhang har konstaterats att det finns en stor andel medborgare som inle deltar aktivt i samhällsarbete. Det finns även grupper som inle känner till sina rättigheter eller vet hur man påverkar beslutsfattare. Jag anser att åtgärder för att förbättra de s. k. Informations- eller resurssvaga gruppernas ställning är av central belydelse för den kommunala demokratin.

Massmedierna bör ges en ökad roll i framliden. Jag delar utredningens uppfattning att den teknik som i dag finns tillgänglig pä detta område inle har utnyttjats till fullo för den kommunala demokratin. Särskilt gäller della etermedier t, ex. lokalradion och olika former av bildöverföring. Enligt min mening skall emellertid inte massmedierna ses som ett alternativ till de personliga kontakterna utan som ett komplement.

Mot bakgrund av dessa allmänna utgångspunkter är del väsentligt att överväga den kommunala organisationens uppbyggnad och dess arbetsfor­mer. Det gäller hur den kommunala organisationen skall utformas för att motsvara de ökade krav som ställs i den demokratiska processen. En särskild aspekt är den kommunala förvaltningens tillgänglighet för medborgarna.

I det följande behandlas de beslutande organens uppgifteroch arbetsformer ingående. Även nämnderna och den kommunala siyrelseordningen blir fö­remål för överväganden. Det gäller förutsättningarna för dels det interna arbetet, dels informationsutbytet mellan förtroendevalda och medborgare.

En aspekt som inte behandlas i detta sammanhang är de anställdas in­fiytande över sin arbetssituation i kommunerna och landstingskommunerna. Denna fråga behandlas i samband med reformeringen av arbetsrätlslagstift-ningen i prop. 1975/76:105 med förslag till arbelsräitsreform m, m, Dess­ulom kommer den att behandlas i demokratiulredningens andra utred­ningsetapp. Utredningens fortsatta arbete gäller dels frågan om eventuell närvarorätt för de anställdas representanter i kommunala nämnder, dels frågan om överförande av beslutanderätt till s, k, partssammansatta organ. Uiredningen beräknas lägga fram förslag angående denna dd äv sitt uppdrag under år 1976,

Avslutningsvis vill jag framhålla att mina överväganden i det följande gäller politiska organ som kännetecknas av mycket stora variationer. Det gäller såväl organisatorisk uppbyggnad som innehållet i verksamheten. I likhet med utredningen och fiertalet remissinstanser anser jag alt de lag-stiftnlngsålgärder som blir aktuella bör ges en sädan uiformning att det in­nebär stor valfrihet för kommunerna och landstingskommunerna.

Jag finner det också motiverat med hänsyn till den kommunala själv­styrelsen all sä långt möjligt undvika lagstiftningsåtgärder, när det finns förutsättningar för att en önskvärd utveckling ändå kan komma till stånd. 1 stället för att välja vägen över lagstiftningsåtgärder harjag således ibland 15 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

226

valt att tills vidare redovisa min principiella syn på en fråga. Jag avser emellertid att nära följa utvecklingen. Om det därvid visar sig att lagstiftning framstår som erforderlig kan det finnas anledning att ånyo aktualisera någon av de behandlade frågorna.

Jag vill också understryka att en effektiv beslutsordning är en förutsättning för att den kommunala demokratin skall fungera väl. Endast om med­borgarna upplever att de förtroendevalda kan lösa deras problem finns för­utsättningar för ett välutvecklat informations- och åsiktsutbyte mellan med­borgare och förtroendevalda. Därvid är tids- och kostnadsaspekterna vä­sentliga. I fiera fall torde de åtgärder som föreslås i det följande kunna inordnas i det kommunala förvaltningsarbetet som det fungerar i dag utan svårigheter. I andra fall kan del eventuellt bli frägaom en viss tidsfördröjning av beredningen och förberedelserna före besluten.

Jag anser i likhet med utredningen och flera remissinstanser att åtgärderna inte bör fä en sädan utformning att den kommunala verksamheten upplevs som ineffektiv. Även utifrån praktiska synpunkter framstår del emellertid ofta som lämpligt att besluten förankras hos medborgarna i ett tidigt skede,

1 allmänhel framstår det alltså som väl motiverat även frän effektivitets­synpunkt att vidta åtgärder som leder till bätlre kontakter mellan förtro­endevalda och medborgare. Men en avvägning måste ske mellan önskemålet att få till stånd en vidgad medverkan och kravet att kunna fatta beslut. När del gäller möjligheterna att vidta åtgärder för att utveckla den kom­munala demokratin måste avgörande hänsyn tas till de lokala förutsätt­ningarna. Jag anser därför att del ytterst bör ankomma på kommunerna och landstingskommunerna att fullfölja reformarbetet pä della område och göra de lämpliga avvägningarna utifrån de allmänna överväganden som kommer till uttryck i det följande.

12.2 Förtroendevalda och partier

12.2.1 AUmänna synpunkter

I vårt land utser väljarna i direkta val sina företrädare. Valsystemet bygger på att ledamöierna i bl, a, kommuners och landstingskommuners beslutande organ utses bland kandidater som partierna nominerar. En förutsättning för att ett sädant system skall fungera är att det finns personer som är villiga och har möjligheter att äta sig förtroendeuppdrag, 1 det övervägande antalet fall ulförs sådana uppdrag på fritid vid sidan av ett förvärvsarbete. Mycket tid och kraft måste i regel avsättas. Kraven pä de förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner har också ökat under senare år. Där­med har det blivit svårare att ägna sig ät kommunala uppdrag ulan att detta kommer i konfiikt med familjeliv och arbeie.

Undersökningar som har genomförts på demokratiulredningens initiativ visar att fiertalet förtroendevalda upplever mycket påtagliga svårigheter i samband med sina kommunala uppdrag. Det gäller inte bara personer som har fiera uppdrag, I hög grad gäller det även den större gruppen av för-

Prop. 1975/76:187

227

troendevalda som har ett eller ett par uppdrag. Svårigheterna gäller både arbetsförhållandena i de kommunala organen och den personliga arbets­situationen.

Utredningen har även lagt slor vikt vid att analysera vilka hinder av allmän karaktär som finns för olika medborgargmpper alt äta sig förtro­endeuppdrag. Detta görs bl. a. mot bakgrund av de olika gruppernas ojämna representation i kommunala organ. Om vissa grupper genomgående är mind­re representerade än andra, kan del enligt uiredningen bero pä att det finns praktiska hinder för dessa grupper att della. Som en allmän utgångspunkt framhåller utredningen därför att alla bör ges likvärdiga förulsättningar att åtaga sig och fullgöra kommunala förtroendeuppdrag.

De politiska partierna är basen för de förtroendevalda, framhäller utred­ningen. Partierna kanaliserar medborgarnas inflytande över verksamheten i kommuner och landstingskommuner genom dem som har valts till för­troendeuppdrag. Jämsides med att de förtroendevaldas situation belyses mås­te därför enligt utredningen partiernas arbetsförutsättningar uppmärksam­mas. Det gäller såväl den interna verksamheten, l. ex. partigruppsmöten och medlemsmöten, som den utåtriktade och opinionsbildande aktiviteten.

Remissinstanserna instämmer genomgående i att särskilda åtgärder mäste vidtas för att underiätta de förtroendevaldas och partiernas verksamhet. Även jag anser att delta är en grundläggande förutsätining när det gäller alt fördjupa den kommunala demokratin. Goda arbetsmöjligheter för de förtroendevalda och för de politiska partierna är ett avgörande villkor för en väl fungerande kommunal demokrati.

En central fräga för demokratiutredningen är hur en bätlre samstämmighet skall kunna uppnäs mellan olika gruppers andel av väljarkåren och deras andel av de förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner. Enligt utredningens mening beror de nuvarande skillnaderna pä att stora grupper av medborgare av olika skäl är förhindrade att åtaga sig förtroendeuppdrag eller kan göra det endast med stora svårigheter. Utredningen har i flera av sina undersökningar belyst förhållandena för de många förtroendevalda som endast har något enstaka uppdrag. Undersökningarna visaratt det finns ett stort behov av att på alll sätt underlätta arbetet för dessa förtroendevalda,

Demokratiulredningen har även behandlat behovet av service till de för­troendevalda i kommunfullmäktige och i landstinget. Utredningen rekom­menderar att personal avdelas försådana uppgifter. Som exempel pä tjänster som kan behövas nämner utredningen sammanställning av material och framtagning av statistiska uppgifter.

Meningarna är delade bland remissinstanserna. Flertalet kommuner till­styrker dock ulredningens rekommendation. Ålskilliga remissinsianser an­ser emellertid alt de befintliga förvaltningarna bör utnyttjas i större utsträck­ning och att särskild personal kan medföra besvärande kostnadshöjningar lor i synnerhet mindre kommuner. Andra remissinstanser anser att upp­gifterna i första hand bör ankomma på partierna och att det komniunala partistödels storlek därför måsle anpassas till denna uppgift.

Prop. 1975/76:187

228

För egen del anser jag att ulredningens intentioner kan förverkligas på flera olika sätt. Kommunerna och landstingskonimunerna bör härsöka finna praktiska lösningar. Ökade möjligheter för de förtroendevalda att få hjälp av Ijänstemän är en väg. I andra fäll kan partierna bätlre bistå de förtro­endevalda. Det väsentliga är enligt min mening att den stora grupp av förtroendevalda som har begränsad tid för uppdragen och begränsade möj­ligheter till överblick över den kommunala förvaltningen ges bätlre möj­ligheler att fungera som väljarnas representanter. På sina håll kan det kanske vara motiverat att inrätta särskilda serviceorgan. Det bör vidare vara naturiigt att personalen vid de olika förvaltningarna i rimlig omfattning slår lill tjänst med upplysningar och andra tjänster som de förtroendevalda behöver för att fullgöra sina uppdrag. Enligl min mening finns det inte någon anledning att överväga några författningsbestämmelser på denna punkt,

I samband med att frågan om den komniunala styrelseordningen be­handlas i del följande ämnar jag ta upp den särskilda frågan om den politiska minoritetens arbetsmöjligheter.

Otvivelaktigt finns det i dag för slora grupper av medborgare svårigheler att åtaga sig kommunala uppdrag. Jag anser att dessa hinder bör undanröjas sä långt det är möjligt. Därmed tas ett första steg mot en bredare repre­sentation för olika grupper i de kommunala församlingarna. Ulan alt i detalj gä in på frägan vill jag framhålla att det är angeläget att bl, a, kvinnor, ungdomar, handikappade och arbetare i produktionen blir bättre represen­terade. Jag övergår nu till att behandla några speciella problem som kan utgöra hinder för vissa grupper att åtaga sig förtroendeuppdrag,

12.2.2 Rätt UU ledighet

Den som haratt fullgöra ett kommunalt förtroendeuppdrag måsle i regel ha möjlighet alt under viss tid frigöra sig från sitt ordinarie arbete. Enligt demokraiiutredningen är det i dag mänga som saknar denna möjlighet. Detta får negativa konsekvenser för bredden i rekryteringen. Utredningen framhäller alt del även är negativt från principiell synpunkt, efiersom det innebär risk för att den representativa demokratin delvis sätts ur spel.

Rätten lill ledighet för att fullgöra riksdagsuppdrag garanteras genom 4 kap, 6 S regeringsformen. Enligt denna bestämmelse far riksdagsledamot fullgöra uppdraget som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom. Rätten till tjänstledighet för att full­göra kommunala förtroendeuppdrag är reglerad pä olika sätt inom skilda samhällssektorer. För kommunalt anställda och statsanställda regleras den i kollektivavtal resp. i cirkuläret (1973:11) om tjänstledighet för kommunalt förtroendeuppdrag. Statligt anställda, som innehar kommunalt förtroen­deuppdrag som bisyssla, börenligt cirkuläret medges den tjänstledighet som behövs för uppdraget, om inte synnerliga skäl föranleder annal. Inom den privata sektorn är förutsällningarna annorlunda. Flertalet kollektivavtal sak-

Prop. 1975/76:187

229

nar här bestämmelser om tjänstledighet för fullgörande av kommunala upp­drag. Där avtalsbestämmelser saknas prövas ledighet för kommunala upp­drag i .samma ordning som annan ledighet, dvs. beslut fattas av arbetsgivaren i varje enskilt fall.

Demokratiulredningen föreslår att rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag, inklusive kommunala heltidsuppdrag, garanteras i lag. En sädan beslämmelse förbättrar enligt utredningens mening möjlighelerna förstora grupperav människoratt älaga sig förtroendeuppdrag. Vidare uppnås därigenom likformighet mellan anställda i olika samhälls­sektorer. Begreppet kommunalt förtroendeuppdrag bör ges en vidsträckt lolkning, anser utredningen. Utöver uppdrag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, landsting eller nämnd bör uppdrag som ledamot eller suppleant i kommunala beredningar och utredningar ingå, I uppdraget börenligt ut­redningen inbegripas också uppgifter som är att betrakta som en följd av det kommunala uppdraget, t. ex. parligruppsmöten i fullmäktige och nämn­der. Övriga frågor i samband med fullgörande av kommunala uppdrag, t. ex, frågor som rör arbetsförhållanden, anställningsvillkor eller ersättning bör enligt utredningen regleras i annan ordning än genom lagstiftning.

Den övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker utredningens för­slag om en lagstadgad rätt till ledighet. Hit hör samtliga landstingskom­muner, nästan alla kommuner, de båda kommunförbunden samt LO och TCO, SAF och Sveriges industriförbund avstyrker förslaget med motive­ringen att särskilt mindre förelag skulle kunna åsamkas problem genom en ökad frånvaro från arbetet. De anser att frägan i stället bör lösas genom avtal mellan arbetsmarknadens parter, Å andra sidan bör denna fråga enligt LO:s mening lösas på i princip samma sätt som enligt lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen.

Enligt denna lag har facklig förtroendeman rätt till den ledighet som behövs för det fackliga uppdraget. Ledighetens omfattning och föriäggning bestäms efter överiäggningar mellan arbetsgivaren och arbetstagarorgani­sationen. Lagen ger också skydd mot försämrade arbetsförhållanden och anställningsvillkor pä grund av del fackliga uppdraget,

LO anser att en bestämmelse om rätt till ledighet för kommunalt för­troendeuppdrag bör skydda mot försämrade anställningsvillkor och arbets­förhållanden på samma sätt som lagen om facklig förtroendemans ställning. Enligl LO:s mening måste även arbetsgivarens skyldighet att skaffa ensältare regleras för att rätten till ledighet skall bli reell.

För egen del vill jag anföra följande.

En av förutsällningarna för en väl fungerande representativ demokrati är att alla som uppfyller valbarhetskraven ges likvärdiga möjligheter att åtaga sig och fullgöra offentliga uppdrag. Man bör sträva efter att undanröja de hinder som finns. Ett steg i den riktningen är att förbättra möjligheterna till ledighet för fullgörande av offentliga uppdrag.

En praktiskt tagel enig remissopinion instämmer i demokratiutredningens

Prop.1975/76:187

230

förslag om att en lagstadgad rält till ledighet bör införas. De fåtaliga re­missinstanser som uttalar sig mot lagstiftning anser att frågan bör regleras avtalsvägen. Redan del förhållandet all del inle är bara en rättighet utan också en skyldighet att åtaga sig ett kommunalt förtroendeuppdrag leder enligt min mening till att rätten till ledighet bör garanteras i lag. Därigenom markeras betydelsen av de stora insatser i samhällets ijänsi som de många medborgare utför som åtar sig komniunala förtroendeuppdrag,

Nägra remissinstanser har argumenterat för en mer detaljerad lagreglering. Jag har emellertid funnit att man bör kunna åstadkomma trygghet för de förtroendevalda utan detaljerade lagregler, Erfarenhetema visar att de gäl­lande bestämmelserna i fråga om riksdagsuppdrag har fungerat tillfreds­ställande. Statliga och kommunala arbetsgivare är redan nu i princip skyldiga alt ge ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag. Även inom den privata sektorn medges i regel ledighet. Den bestämmelse, som jag förordar, syftar lill att ge en yttersta formell garanti föratt förtroendeuppdrag skall kunna fullgöras oberoende av inom vilken sektor av samhället man är yrkesverksam.

Begreppet "kommunalt förtroendeuppdrag" bör enligt min mening ges en vidsträckt innebörd i detta sammanhang. Det bör omfatta uppdrag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, landsting, nämnd eller beredning. Hit bör även räknas deltagande som ledamot i arbetsgrupper, utredningar eller motsvarande som kan betraktas som en följd av uppdraget. Självfallet hör också t, ex, heltidsuppdrag och uppdrag som revisor hit.

Rätten till ledighet bör i första hand avse deltagande i sammanträde med resp, kommunala organ. Det är vanligt att man har partigruppsmöten som förberedelser för ordinarie sammanträden i fullmäktige och nämnder. Dessa föriäggs oftast i anslutning till de ordinarie sammanträdena. Jag anser att denna form av förberedelser inför sammanlräde bör inräknas i förtroen­deuppdraget. Rätten till ledighet bör också omfatta tid för omklädnad och resa från arbetsplatsen lill sammanträdet. Deltagande i sammankomster som inle direkt har med kommunalt sammanträde att göra - t, ex, allmänna partimölen - bör däremoi enligt min mening inte hänföras lill förtroen­deuppdraget. Inte heller bör tid för inläsning av handlingar inbegripas.

Den bestämmelse om rätt lill ledighet som föresläs anvisar inle lösningar på diverse praktiska problem som kan uppkomma. Ett sådant är den eko­nomiska ersättningen, ett annal är hur ersättare skall kunna ordnas på ar­betsplatsen. Jag anser emellertid att kostnader som uppslår för den för­lroendevalde genom uppdraget i princip bör betalas av kommunen resp. landstingskommunen. Frägan om ersättare på arbetsplatsen bör däremot ordnas genom arbetsgivaren. Jag förutsätter vidare att den förtroendevaldes situation på arbetsplatsen inte skall försämras pä grund av förtoendeupp-draget. Frågor som rör den förtroendevaldes anställningsvillkor, arbetsför­hållanden, ersättare m, m, bör enligt min mening regleras avtalsvägen efter behov.

Prop. 1975/76:187

231

1 detta sammanhang vill jag även betona betydelsen av att kommunerna och landstingskommunerna har en sammanträdesplanering som ger arbets­givarna och arbetstagarna tillfälle alt planera behovei av ledighet och vikarier.

Jag avser att följa ulvecklingen på della område i framtiden. Om er­farenheterna visaratt mera detaljerade lagregler skulle vara all föredra ämnar jag återkomma till frågan.

Till frägan om den närmare utformningen av den bestämmelse om räll till ledighet för fullgörande av kommunalt förtroendeuppdrag som föresläs återkommer jag i specialmoliveringen.

12.2.3 Ekonomisk ersättning

Bestämmelser om arvode och annan ersättning till ledamöter och sup­pleanter i det beslutande organet finns i 28 S KL, 29 § KLS och 39 S LL. De ger kommuner och landstingskommuner rätt men inte skyldighet att utge ersättning.

Tillåtna ersättningsformer enligt KL är arvode och kostnadsersättning i form av traktamente, resekosinadsersättning och ersättning för andra ut­gifter som är förenade med uppdraget. Arvode får utgå för det arbete som är förenat med uppdraget. Det fär inte överstiga vad som är skäligt med hänsyn till göromålens omfattning och art och den tid som kan beräknas gå ål för uppdraget. Det är inte tillätet att bestämma arvodet efter den arbetsinkomst som den förlroendevalde har föriorat pä grund av uppdraget. De nu redovisade reglema har moisvarande lillämpning i fråga om ledamot och suppleant i beredning och i kommunstyrelsen och annan kommunal nämnd (28 och 46 SS KL). Moisvarande beslämmelser finns i KLS och LL.

Demokratiutredningen betonar starkt vikten av att ekonomiska hinder för att åtaga sig kommunala uppdrag undanröjs. Värdet av en utvidgad rätt lill ledighet kan bli begränsad om inte möjligheterna lill ekonomisk kom­pensation uppmärksammas. Det gäller möjligheterna att få kompensation för inkomstminskning men del kan också vara fråga om att ge en rimlig ersättning för det merarbete som uppdraget medför. Vidare gäller det möj­lighetema att få direkta omkostnader till följd av uppdraget ersatta.

Demokratiutredningen konstaterar att den ersäitning som utgår i vissa kommuner och landstingskommuner är så låg alt många förtroendevalda drabbas av ett betydande inkomstbortfall, när de fullgör förtroendeuppdrag. Utredningen anför att detta kan ha belydelse för möjlighetema att rekrytera förtroendevalda från grupper av medborgare som nu är underrepresenterade. Med utgångspunkt i principen att alla skall ha möjlighet att åtaga sig kom­munala uppdrag rekommenderar uiredningen kommunerna och lands­tingskommunerna att betala sådan ersättning att ekonomiska skäl inte skall behöva hindra nägon frän att all åtaga sig ett förtroendeuppdrag. Utredningen avvisar tanken att arvodet skall bestämmas med inkomstbortfallet som grund. De ersättningsformer som finns f n. är i stort selt lillräckliga, anser utredningen.

Prop. 1975/76:187

232

Praktiskt laget samtliga remissinstanser tillstyrker utredningens rekom­mendation. Några remissinstanser, bl, a, LO, har dock annan mening än utredningen i fråga om ersättningsprinciperna. De förordar sålunda ell er­sättningssystem som även tar hänsyn till den förlorade arbetsinkomsten, LO anser alt ett system som inte tar hänsyn lill den förlorade arbetsför­tjänsten medför en så betydande ekonomisk uppoffring för personer med kvälls- eller skiftarbeten, att de i praktiken knappast kan åtaga sig kom­munala uppdrag.

Vid dagsammanlräden uppstår orättvisor genom alt en slor grupp lön­tagare, bl. a, statsanställda och stora grupper av tjänstemän, får både lön och sammanträdesarvoden medan de privatanställda inom LO-området mås­te ta ledigt utan lön från sill arbete. LO föreslår därför all ersättning skall utgå dels med ett sammanträdesarvode, dels som ersättning för förlorad arbetsförtjänst. I sistnämnda hänseende bör ersättning dock kunna utgå endast intill ett visst högsta belopp.

För egen del anserjag att det är utomordentiigt väsentligt att inte eko­nomiska skäl blir avgörande för medborgarnas möjligheter att åtaga sig för­troendeuppdrag. Det är betänkligt om de nuvarande ersättningsprinciperna försätter vissa kategorier, t. ex, de skiftarbetande, i en sämre situation än andra och därmed leder till alt dessa grupper renlav blir underrepresenterade bland de förtroendevalda. Enligt min mening kan det alltså finnas skäl för en ordning som innebär att hänsyn får las till förlorad arbetsförtjänst, när ersättningen bestäms. De nuvarande reglerna innebär alt ersättningen skall bestämmas efter tidsåtgång och andra grunder som kan bedömas en­hetligt. En enhetlig bedömning blir däremot svår om hänsyn skall få tas till föriorad arbetsförtjänst. En fråga blir t.ex, hur den förlorade arbets­förtjänsten skall beräknas för yrkesgrupper som egna företagare och fria yrkesutövare. Även från administrativ synpunkt skulle svårigheter kunna uppslå.

Jag anser därför i likhet med utredningen och fiertalet remissinsianser alt principerna för hur ersättningen skall bestämmas inte bör ändras i detta sammanhang. Samtidigt vill jag understryka betydelsen av alt ersättningen sätts pä en sädan nivå att ingen skall vara förhindrad att åtaga sig kommunala förtroendeuppdrag av ekonomiska skäl. Jag anser emellertid att de syn­punkler som LO har anfört är värda beaktande. Jag är därför beredd att överväga denna fråga ytterligare.

Enligt kommunallagarna kan, som jag förut nämnt, ersättning utgå för vissa utgifter som är förenade med kommunala förtroendeuppdrag. Förutom resekosinadsersättning och traktamente kan ersättning utgå för särskilda utgifter som kostnader för representation, skrivhjälp och telefon. Demo­kratiulredningen föreslår att rätten att betala ersättning för utgifter som är förenade med kommunala förtroendeuppdrag vidgas sä att kommuner och landstingskommuner skall kunna ersätta även t. ex. kostnader för barn­tillsyn.

Prop. 1975/76:187

233

En bred majoritet av remissinstanserna tillstyrker att möjligheterna att utge ersättning för kostnader vidgas. Olika synpunkter framförs emellertid om hur långt en sådan vidgning skall sträcka sig. Svenska kommunförbundet anser alt en avgränsning måste göras så all man inle indirekt fär ett system med individuella ersättningar. Några remissinstanser anser alt utredningens förslag innebär att de förtroendevalda kommer i en förmånligare ställning än andra grupper i samhället.

Handikapporganisationerna pekar på de handikappades svårigheter att full­göra förtroendeuppdrag på samma villkor som andra medborgare. Del gäller t. ex, handikappades kostnader för ledsagare, tolk, hjälp med uppläsning av handlingar eller hemhjälp efler mötet på kvällen. Organisationerna be­tonar även vikten av all sammanträdeslokalerna är lättillgängliga för rö­relsehindrade.

Jag anser att kommunerna och landstingskommunerna bör fä ersätta de särskilda kostnader som föranledes av ett kommunalt förtroendeuppdrag. På denna punkt bör ersällningsbestämmelserna ändras så all de kommer all omfatta vissa kostnader som f n. inle kan ersättas. Det är naturligt alt t. ex, kostnader för barnomsorg i enlighet med demokratiutredningens förslag skall kunna ersättas.

I likhei härmed bör förtroendevald som har omvårdnad om en handi­kappad som behöver tillsyn kunna fä ersättning för kostnader för ersättare som måsle anskaffas i samband med kommunala sammanträden.

Sådana särskilda kostnader som handikappade åsamkas pä gmnd av för­troendeuppdrag bör enligt min mening ocksä kunna ersättas. Stora grupper av medborgare lider av handikapp som gör det svårt för dem all åtaga sig förtroendeuppdrag. Enligt min mening är det av stor betydelse att dessa gmpper kan delta i kommunalpolitiken. För detta talar dels rättviseskäl, dels att en ökad representation för dessa underrepresenterade grupper kan tillföra de kommunala organen värdefulla kunskaper och erfarenheter. Ex­empel på kostnader som enligl min mening bör kunna ersättas är kostnader för hjälp med inläsning av handlingar och kostnader för tolk och ledsagare vid sammanträden. Kostnaderna för handikappades resor i samband med alt de fullgör kommunala förtroendeuppdrag är givetvis att jämställa med andra förtroendevaldas reskostnader och är således ersättningsberättigade fullt ut. Detta gäller självfallet även kostnader som beror på att särskilda transportmedel måsle användas.

Förslaget om ersättning för kostnader innebär således att kommunerna och landstingskommunerna skall få en vidgad rätt alt beiala ersättning. Till den närmare utformningen av beslämmelserna återkommer jag i spe­cialmotiveringen.

Jag anser det vidare angeläget att praktiska problem som rör samman­trädeslokalernas tillgänglighet och lämplighet för olika handikappgrupper uppmärksammas, I det sammanhanget vill jag erinra om att regeringen i prop, 1975/76:198 föreslåratl bestämmelserna i byggnadsstadgan (1959:612,

Prop.1975/76:187

234

omtryckt 1972:776) ändras så att större krav ställs på byggnaders tillgäng­lighet för handikappade. Bestämmelserna avser i princip nybyggnad och ombyggnad. Jag förutsätter emellertid att kommunerna och landstingskom­munerna ägnar uppmärksamhet ät dessa frågor även när det gäller befintliga lokaler,

12.2.4 Utbildningsinsatser m. in.

De politiska partierna samlar medborgarna kring olika grundläggande upp­fattningar om samhället. Som kanaler för krav och opinioner från väljarna är de basen för de förtroendevaldas verksamhet. Partiernas möjligheter att nå ut till medborgarna och alt forma och genomföra en politik i linje med väljarnas krav är enligt utredningen gmndläggande för den representativa demokratins sätt att fungera. Sedan möjlighelen alt ge kommunall partistöd infördes år 1970, har stödets storlek och betydelse för det lokala politiska livet ökat snabbt. Praktiskl taget alla landstingskommuner och kommuner betalade enligt uiredningen kommunalt partistöd år 1974. Utredningens un­dersökningar tyder pä att en stor del av detta stöd används för utbildning av partiernas förtroendevalda.

Demokratiutredningen rekommenderar kommuner och landstingskom­muner att genom partistöd ge partierna ökade möjligheteratt svara för grund­utbildning av de förtroendevalda. Enligt utredningens uppfattning bör par­tierna i det sammanhanget satsa särskilda resurser på alt utbilda blivande förtroendevalda från grupper som är underrepresenterade bland de förtro­endevalda. Remissinstanserna är positiva till denna rekommendation. 1 nå­gol fall framförs emellertid önskemål om ett särskilt stöd för vidare ut­bildning av redan verksamma förtroendevalda.

Jag delar utredningens uppfaltning att partiernas möjligheler att fungera som kanaler för medborgarnas krav och önskemål är grundläggande för den kommunala demokratin. Jag anser alt det kommunala partistödet har stor betydelse för del lokala politiska livet. En medveten satsning från par­tiernas sida kan även medverka till att rekryteringen av förtroendevalda breddas inom grupper som nu är underrepresenterade.

Principfrågor och långsiktiga bedömningar har fått en ökad tyngd i det komniunala arbetet. Med hänsyn härtill ökar de förtroendevaldas behov av slörre kunskaper inom de kommunala organens olika verksamhetsom­råden och djupare kunskap om kommunens sätt att fungera. För utveck­lingen av den kommunala demokratin på längre sikt anserjag att partiernas in.satser för vidareulbildning av förtroendevalda är av utomordentligt slor betydelse.

All vidareutbildningen av förtroendevalda skall kunna ske i partiernas egen regi anserjag självklart. Svenska kommunförbundet har framfört öns-

Prop.1975/76:187

235

kemål om att kommunernas möjligheter alt ge ekonomiskt stöd lill sådan utbildning skall klariäggas. Förbundet framhåller att partierna bör kunna ges ett större utrymme för egen utbildning i samband med den kursverk­samhet som förbundet driver. Jag vill erinra om att beslämmelserna om kommunalt partistöd inte gör del möjligt för kommunerna eller lands­tingskommunerna att föreskriva att stödet skall användas till utbildnings­verksamhet som partierna driver. Däremot anser jag att det inom ramen för de nya bestämmelserna om ersättning till förtroendevalda skall vara möjligt att ge förtroendevalda arvode för deltagande i partiernas utbildning i kommunala frågor samt ersättning för kostnader i samband härmed. Till det senare bör även kostnader för kursavgifter kunna räknas. Jag förutsätter dock att kommunerna resp. landstingskommunerna i förväg blir under­rättade och därigenom får möjlighet att pröva frågan. Därigenom kan pla­nering och beräkning av verksamhetens omfattning underiättas.

12.3 De beslutande organen

12.3.1 Allmänna synpunkter

De beslutande församlingarna, kommunfullmäktige och landstinget, har en central roll i den representativa demokratin. Beslutanderätten utövas på medborgarnas uppdrag. Genom debatter i de beslutande församlingarna kan medborgarna följa de komniunala frågornas behandling. Olika menings­riktningar redovisas inför offentligheten. Massmedierna förmedlar informa­tion om den kommunala verksamheten till medborgarna.

När det gäller att åstadkomma ökade kontakter mellan medborgare och förtroendevalda är de beslutande organen av stor betydelse. Förändringarna i den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning har emellertid påverkat förutsättningarna för de förtroendevaldas arbete i fullmäktige och i landstinget. Detta motiverar alt de beslutande församlingarnas uppgifter och arbetsformer tas upp till övervägande. En viktig fråga i detta sam­manhang är i vilken ulsträckning del skall vara möjligt att överföra be­slutanderätt från kommunfullmäktige resp, landsting till kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottel samt övriga nämnder.

Från demokratisk synpunkt är de förtroendevaldas arbete i de beslutande församlingarna av central betydelse. Liksom demokratiutredningen anser jag all utgångspunkten för övervägandena måste vara alt fullmäktiges och landstingets ställning som högsta beslutande organ bör stärkas. Del är också min uppfaltning att det är betydelsefullt alt kommunerna och lands­tingskommunerna ges stor frihet när det gäller formerna för det egna arbetet. Delta motiveras främst av hänsyn lill den kommunala självstyrelsen. Men det är även en praktisk ordning, eftersom förutsättningarna skiljer sig vä­sentligt i olika kommuner och landstingskommuner.

Det är å andra sidan uppenbart att vissa bindande regler om de beslutande

Prop.1975/76:187

236

organen måsle ges i lag. Det gäller inle bara bestämmelser om t, ex. de beslutande organens uppgifter, anlalel ledamöter, rösträtt, valbarhet, man­datlid och ersättning. Bl.a. från kommunaldemokratisk synvinkel är det också angeläget all likformighet råder över hela landet i fråga om principerna för de beslutande organens arbetssätt. Så långt möjligt bör kommunerna och landstingskommunerna emellertid själva besluta om arbetsformerna,

12.3.2 Antalet landstingsmöten

Landstingskommunernas verksamhel och uppgifter har utvidgats avsevärt under de senaste decennierna. Arbetsformerna för det beslutande organet - landstinget - har emellertid förändrats endast i begränsad ulsträckning. Antalet landstingsmöten har inte nämnvärt förändrats. Vanligen förekom­mer sammanträden endast två å tre gånger per år,

I LL finns vissa bestämmelserom när landstingsmöte skall hållas, Enligl 19 S skall landstingsmöte således äga rum när regeringen förordnar om del, när förvallningsutskoltet eller en tredjedel av landstingets ledamöter begär det och när ordföranden anser att det behövs. Landstinget skall vidare sam­manträda före utgången av december varje år för att förrätta val till bl. a, de nämnder vilkas mandatperiod upphör vid årsskiftet. Vid landstingsmöte i oktober månad skall budgeten för nästa är fastställas (60 S).

Att antalet landstingsmöten var få kunde tidigare förklaras av reseav­stånden och de fåtaliga ärendena. Enligl demokratiutredningens mening är emellertid läget i båda dessa avseenden ett annat. Utredningen anser därför att landstingen bör sammanträda oftare än f n. Landstingsmöte bör enligt utredningen som regel hällas varannan månad. Någon beslämmelse i lag om minsta antalet landstingsmöten föreslås dock inte.

Nästan alla landstingskommuner anför i remissyttrandena att de skäl som utredningen anger för alt antalet landstingsmöten bör ökas är välgrundade. Hälften av landstingskommunerna anser emellertid att ett landstingsmöte varannan månad kan vara för mycket i små landstingskommuner. Några av dessa landstingskommuner anser att man i försia hand bör öka antalet landstingsmöten till fyra per är. Därefter kan en övergång till sex möten per år ske successivt så alt den landslingskommunala förvaltningen och de politiska partierna fär möjlighel all anpassa sig.

Norrbottens läns landstingskommun lar upp frågan utifrån sina speciella geografiska förutsättningar. Landstingskommunen anser att del från de­mokratisk synpunkt är värdefullt om antalet landstingsmöten kan ökas. Häremot släller landstingskommunen önskemålet att landstingsledamöter­nas åksträckor och tidsätgäng begränsas, Landsiingsförbundet anser att an­talet landstingsmöten bör ökas, men anför i sitt yttrande alt en sädan ul­veckling är beroende av att landstingen har sakfrågor av vikt att behandla. Om landstingsmöten hålls utan alt viktiga frågor tas upp, riskerar man sna-

Prop. 1975/76:187

237

rast att landstingens ställning försvagas. Hänsyn måste ocksä enligl för­bundet tas till kostnaderna föratt hålla landstingsmöte och till ledamöternas restider.

För egen del finner jag del naturiigt att utgå frän den stora förändring som under senare år har skett i omfattningen och inriktningen av lands­tingskommunernas verksamhet. Landstingskommunernas ansvarsområde innefattar frågor, som väcker ett ökande intresse hos medborgarna. Detta motiverar enligt min mening att landstingens arbetsformer ändras så att medborgarnas möjligheter att följa verksamheten kan öka. De långsiktiga bedömningarna ställer enligl min uppfattning också ökade krav påen allsidig debatt där många förtroendevalda deltar. En sådan debatt främjar också medborgarnas förutsättningar att via partiernas lokala organisationer påverka landstingsfrågorna.

Jag delar därför utredningens och remissinstansernas uppfattning att landstingen bör sammanträda oftare än f n. Enligt min mening finns det starka skäl för att landstingets arbetsformer ändras så att de kommer att närma sig kommunfullmäktiges. Jag vill peka på att den landstingskom­munala verksamheten med säkerhet kommer att öka ytteriigare i omfattning. Om landstingen sammanträder oftare är det sannolikt all det allmänna in­tresset för landstingsfrågorna ökar. Den landstingspolitiska debatten blir inte så koncentrerad till ett eller två tillfällen per år. De förtroendevalda ges bätlre möjligheter att regelbundet delta i beredningsarbetet. Arbetsbördan för de förtroendevalda och de politiska partierna fördelas också på ett na­turiigare sätt över hela året. Därmed fär de förtroendevalda bättre tid att sätta sig in i beslutsunderiaget. Den landstingskommunala förvaltningens arbete kan dessutom fördelas jämnare över året.

Kommunikationerna är i dag sådana över hela landet, att det enligt min uppfattning framstår som möjligt för landstingen att sammanträda minst fyra gånger per år. De kostnadsökningar som kan uppstå genom ökade rese-och Iraklamentsersällningar är inte av den omfattningen alt det behöver medföra något hinder.

Antalet landstingsmöten är av grundläggande betydelse för i vilken ul­sträckning landstingens arbetsformer kan anpassas till kommunfullmäktiges. När jag i det följande tar slällning till förvaltningsutskottets ställföreirä­darskap, den dubbla beredningen, interpellationsinsiiiuiet, motionsbehand­lingen etc, sker delta mot bakgrund av alt landstingskommunerna i sina remissyttranden allmänt hargett uttryck för uppfattningen alt det är naturligt alt antalet landstingsmöten ökas, Enligl min mening bör del vara möjligt för samtliga landsting att sammanträda minst fyra gånger per år. Sambandet mellan antalet landstingsmöten och landstingens arbetsformer bör markeras genom en föreskrift i lag om minsta antalet landstingsmöten. En tvingande bestämmelse kan inte anses nödvändig. Jag förordar därför en föreskrift om att landstingsmöte bör hållas minst fyra gånger per är.

Prop. 1975/76:187

238

12.3.3 Överförande av beslulanderäii från komiminJuUmäktige och landstinget tiU nämnderna

Förändringarna i den kommunala verksamhetens omfattning och inrikt­ning aktualiserar frågan om arbelsfördelningen mellan de beslutande för­samlingarna och nämnderna. Såväl ärendenas antal som deras alltmer kom­plicerade karaktär har medfört ökade insatser föratt bereda besluten. Därmed har kommunstyrelsens, förvaltningsutskoitets och de övriga nämndernas funktion i beslutsprocessen betonats. Den expanderande kommunala verk­samheten har medfört att kommunfullmäktiges arbetsbelastning har ökat. På några håll har man därför krävt att fullmäktige skall få större möjligheter än f n, att överföra beslutanderätt till nämnderna.

Enligt 4 S KL utövas kommuns beslutanderätt av kommunfullmäktige, medan förvaltning och verkställighet ankommer på kommunstyrelsen och övriga nämnder. Motsvarande bestämmelser finns i 4 S KLS och 5 S LL. I kommunallagarna och andra författningar sägs uttryckligen att beslu­tanderätten i vissa angivna frågor ankommer på fullmäktige resp, landstinget. Av de regler som jag nu har berört följer att fullmäktige resp. landstinget har att besluta om bl. a. budget, skattesats, taxor för den kommunala ser­vicen, upptagande av lån, viktigare förmögenhetsförfoganden, reglementen för nämnderna samt lokala ordningsstadgor. Fullmäktige resp. landstinget utser vidare ledamöterna i nämndema och prövar frågan om ansvarsfrihet för nämndernas förvaltning.

Nämnderna har i olika specialförfattningar tillerkänts en omfatiande be­slutanderätt. Förvaltningsutskottet företräder enligt 41 S LL landstinget mel­lan landstingsmötena. Den beslutanderätt som följer av detta s, k, ställ­föreirädarskap omfattar inte sådana frågor i vilka landstinget skall beslula enligt uttrycklig föreskrift i lag eller annan författning. Den kan vidare be­gränsas genom beslut av landstinget. Några sådana begränsningar har emel­lertid inte gjorts av någol landsting,

Bortselt från regeln om ställföreträdarskapet finns del i kommunallagarna inga bestämmelser som uttryckligen medger att beslutanderätt överförs från fullmäktige resp, landstinget till nämnderna. En viss överföring av beslu­tanderätt har ändå ansetts tillåten. Hur gränsen skall dras mellan beslutande uppgifter å ena sidan samt förvaltande och verkställande uppgifter ä andra sidan är inte klart angivet i kommunallagarna. Ett visst mått av beslu­tanderätt har i rättspraxis ansetts kunna tolkas in i begreppet "verkställighet". Kommunfullmäktige har exempelvis ansetts kunna överlåta åt fastighets­nämnden att - inom ramen för vissa förutsättningar som föreskrivits av fullmäktige - besluta om förvärv och försäljningar av fasligheter. Av vad jag har anfört förut framgär att förvaltningsutskottel har slörre befogenheter än kommimstyrd.sen och andra nämnder,

Kommunallagsulredningen, som anseratt möjlighelen till delegation bör anges i lag, föreslår en föreskrift om delegation i den nya kommunallagen.

Prop. 1975/76:187

239

Av den skulle framgå alt kommunfullmäktige fär uppdra åt kommunsty­relsen eller annan nämnd all på fullmäktiges vägnar fatta beslul i visst ärende eller viss grupp av ärenden, om inte annat följer av lag eller annan författning. Motsvarande beslämmelse föresläs gälla för landstingskommu­nerna. Syftet med förslaget är inle att de hittillsvarande principerna för när beslutanderätt kan delegeras skall ändras.

Men detta behöver inte innebära, framhäller kommunallagsutredningen, att delegationsrätten även i framliden skall vara begränsad lill de ärendetyper som f n. anses kunna delegeras,

Demokraiiutredningen, som ingående har övervägt frågan om arbetsför­delningen mellan de beslutande organen och nämnderna, ansluler sig till kommunallagsutredningens förslag. Om delegationsrätten inte ges en klar avgränsning, finns del emellertid enligt demokratiutredningen risk för all kommunfullmäktiges och landstingets ställning urholkas. Att i lag exakt ange i vilka ärenden delegation får eller inte får förekomma är svårt. Det är utredningens uppfattning att delegation även i framtiden bör kunna ske endast i de ärendekategorier i vilka beslutanderätten i dag kan överföras från kommunfullmäktige till nämnd. Utredningen anser att den delega­tionsregel som kommunallagsutredningen föreslår endast skall ses som ett juridiskt klargörande av vad som gäller, inte som en vidgning av möjligheten alt överföra beslutanderätt. Beslutanderätt bör kunna delegeras endasl i ru­tinärenden. Men även när det gäller sådana ärenden förutsätts att fullmäktige skall vara restriktiva, eftersom delegationsärendena sammantaget kan ha stor belydelse. Uiredningen betonar att de ärendegrupper som skall delegeras måste anges i ett särskilt beslut och avgränsas noga.

Flertalet remissinstanser delar utredningens principiella syn på delega­tionsinstitutet. Endast ell fätal kommuner anser att principerna för dele­gationsrätten bör förändras, dvs. att fullmäktige skall kunna delegera be­slutanderätt i andra ärenden än sädana som kan karakteriseras som ru­tinärenden.

En bred majoritet av remissinstanserna är emellertid tveksam till de­mokratiutredningens rekommendation om restriktiv tillämpning av den fö­reslagna delegationsregeln. Dessa remissinstanser anser att en alllför res­triktiv tillämpning av delegationsreglerna leder lill att effektiviteten minskas och därmed till att ärendebehandlingen fördröjs. Man menar ocksä att all­mänhetens intresse för debatterna i fullmäktige kommer all minska liksom massmediernas möjlighel att förmedla information från debatterna, eftersom sammanträdena kommer att tyngas av mängder av småärenden.

Bl, a. Svenska kommunförbundet anför all del föreligger stora olikheter mellan kommuner av olika storlek när det gäller behovei av delegation. Därför bör, menar man, varje fullmäktigeförsamling med hänsyn till den egna arbetssituationen själv få avgöra i vilken omfattning delegation skall förekomma. Liknande synpunkter anförs även av fiera andra remissinstan­ser.

Prop. 1975/76:187

240

För egen del vill jag inle förorda att möjligheterna lill delegation utvidgas utöver vad som f n. anses gälla. Från demokratisk synpunkt är det väsentligt att kommunfullmäktiges och landstingets ställning som beslutande organ inte urholkas.

Från lagteknisk synpunkt är det naturligtvis inte helt tillfredsställande att, som f n., en viss möjlighet att överföra beslutanderätt härieds ur be­greppet "verkställighet". Det är å andra sidan knappast möjligt att i lag med nägon exakthet ange i vilken utsträckning delegation skall få ske. Efter ordalagen innebär också kommunallagsutredningens förslag att delegation får förekomma i väsentligt större utsträckning än vad utredningarna synes ha avsett. 1 och för sig är det naturligtvis möjligt att i lag ange vissa be­gränsningar i delegationsrätten. Del kan ske t, ex, genom alt ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars har större betydelse undantas. En sådan låsning skulle emellertid innebära att såväl kommunerna och lands­tingskommunerna som besvärsinstanserna får en helt ny utgångspunkt för bedömningen av i vilken utsträckning delegation får förekomma.

Med hänsyn till vad jag nu har anfört är jag inte beredd alt förorda be­stämmelser om delegation av beslutanderätt från kommunfullmäktige och landstinget till nämnderna.

Den överföring av beslutanderätt som rättspraxis har ansett kunna ske bör, som jag närmare skall utveckla i del följande, kunna tillämpas analogt även på landstingssidan.

Innan jag övergår lill att behandla förvaltningsutskottels ställföreirädar­skap, vill jag ta upp en särskild fråga. Uppgiftsfördelningen mellan de be­slutande organen och nämnderna aktualiseras även i samband med att nya planeringssystem utvecklas i kommunerna och landstingskommunerna. Detta är enligl min uppfattning en utveckling som från demokratisk ut­gångspunkt framsiår som önskvärd. De beslutande organen bör självfallet sträva efter att ge direktiv och handlingslinjer i program e. d. Sådana prin­cipbeslut bör emellertid också innehålla direktiv om hur efterkontrollen skall ske. Det bör vid slörre projekt innebära alt genomförandel redovisas så att de beslutande organen kan se hur de intentioner som angavs vid be­slutstillfället har följts. Denna princip för de beslutande organens kontroll­funktion bör kunna tillämpas i ökad utsträckning både i kommunerna och i landstingskommunerna.

Förvaltningsutskottet kan som jag lidigare har påpekat genom sitt s. k. ställföreirädarskap fatta beslut i stället för landstinget även i ärenden som är mer betydelsefulla. Motivet för slällföreträdarskapet har varit att vissa beslul måsle fattas även mellan de relativt sällan återkommande lands­tingsmötena, Ställföreträdarskapet har emellertid i vissa fall inneburit att de förtroendevaldas och medborgarnas insyn har försvårats. Som en allmän utgångspunkt anger demokratiutredningen alt alla frägor som har betydelse för medborgarna skall redovisas och diskuteras i de beslutande organen.

Prop.1975/76:187

241

Därför föreslår utredningen att bestämmelsen om ställföreträdarskapet slo­pas. 1 stället föreslås att enhetliga regler om delegation införs för landstinget och kommunfullmäktige.

Landstingskommunerna ansluter sig i sina remissyttranden allmänt till utredningens uppfattning att de beslutande organens ledande roll bör betonas och förstärkas. En klar majoritet av landstingskommunerna tillstyrker i prin­cip förslaget att ställföreträdarskapet skall slopas. Praktiskl laget samtliga betonar dock att detta förutsätter att en väl avvägd delegationsregel införs. Även Landstingsförbundet ansluter sig i princip till utredningens förslag. Förbundet framhåller att det är väsentligt att landstingens beslut i så slor utsträckning som möjligt får en bred förankring. En utvidgad roll för lands­tingen bör kunna vitalisera debatten i landstingskommunala frågor bland både valda och väljare. Den förstärkta ställningen för landstingen bör, fram­hålls det, successivt utvecklas i takt med att landstingskommunernas upp­gifter kommer alt omfatta nya och vidgade områden.

De landstingskommuner som avstyrker förslaget anser att ställföreträ­darskapet utgör en fömtsättning för en effektiv förvaltning. Om ställfö­reträdarskapet slopas, kan följden bli en ökad byråkratisering, framhåller man. En annan allmän mening bland dessa landstingskommuner är att beredningen av ärendena skulle bli mer tidskrävande. Vidare anförs alt vissa typer av ärenden kräver snabba avgöranden. Slutligen anser dessa landstingskommuner att risken är stor alt ett omfattande delegationsför­farande skulle tvingas fram som kan förändra praxis därhän att utredningens intentioner motarbetas. Några landstingskommuner påpekar i sina yttranden att ett ökat antal landstingsmöten kan innebära att ställföreträdarskapet inle behöver utnyttjas på samma sätt som nu och att det möjligen kan slopas senare.

Norrboitens läns landstingskommun framhåller att de speciella förhål­landena med de långa reseavstånden i länet medför svårigheler, när ett beslul måste fallas snabbi, Ställföreträdarskapet medger att brådskande ären­den handläggs effektivt. Landstingskommunen anser all del är tveksamt om samma delegationsregler kan tillämpas i kommuner och landstingskom­muner. Med hänsyn till alt landstingen inte sammanträder sä ofla som kommunfullmäktige är landstingskommunernas behov av möjlighelen att överföra beslutanderätt större än kommunernas. Landstingsförbundet anser att det även i framtiden krävs starka förvaltningsutskott för att lands­tingskommunerna skall kunna motsvara de krav och förväntningar som de ställs inför. Även med tätare landstingsmöten kommer det enligt för­bundet att vara nödvändigt alt viktiga beslut fattas mellan landstingsmötena.

Även jag anser att förvaltningsutskottel måsle ha en stark slällning, om utskottet skall kunna fullgöra uppgifien att samordna nämndernas verk­samhet. Om landstinget, i enlighet med den beslämmelse som jag har för­ordat i det föregående, sammanträder minsl fyra gånger per år, kommer för­valtningsutskottet att få en slällning som mera än f n. överensstämmer med kommunstyrelsens, 

16 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

242

Ställföreträdarskapet har hittills varit nödvändigt från praktisk synpunkt, eftersom landstinget som regel har sammanträtt så sällan. Denna ordning kan emellertid innebära nackdelar från demokratisk synpunkt. Jag anser i likhet med demokratiutredningen att alla frågor som har större allmän betydelse för medborgarna bör redovisas och diskuteras i de beslutande organen. En sådan ordning medför att den politiska debatten stimuleras på ett sätt som är av stort värde från kommunaldemokratisk synpunkt. För minoritetens arbetsmöjligheter är det sålunda väsentligt alt fier ärenden förs fram till offentlig debatt i landstinget. Därigenom kan minoriteten få till stånd en debatt och inför medborgarna bätlre markera sin politiska linje i de olika ärendena.

Jag har i det föregående förordat att landstingen bör sammanträda minst fyra gånger per år och enligt min mening är det angeläget att antalet sam­manträden på sikt successivt ökas även därutöver. En sådan utveckling skulle minska förvaltningsutskottets behov av att utnyttja sitt ställföreirä­darskap. Trots detta kan jag inte biträda förslaget att slällföreträdarskapet nu skall tas bort. Som några remissinstanser har framhållit, kommer del, även om landstingen sammanträder fyra gånger per år, att kunna uppkomma situationer som kräver att beslut i viktiga ärenden fattas snabbt. Jag anser därför att ställföreträdarskapet tills vidare bör finnas kvar, men att dess räckvidd begränsas. Hittills har ställföreträdarskapet vanligen inte begränsats genom beslut av landslingen. Det har i vissa fall fått en vidsträckt an­vändning. Jag förordar emellertid att ställföreträdarskapet skall omfatta bara vad som anges i reglemente för förvaltningsutskottel eller i särskilt beslut av landstinget. Ställföreträdarskapet bör reserveras för fall när landstingels beslut inte kan avvaktas eller fråga är om ärenden som inte har principiell betydelse eller annars är av större vikt.

Jag förordar således att en bestämmelse införs som ålägger landstingen att ge föreskrifter om och i vilken utsträckning ställföreträdarskapet får an­vändas. De beslut som förvaltningsutskottet har fattat på grundval av ställ­företrädarskapet bör anmälas för landstinget,

12.3.4 Den obligatoriska dubbla beredningen

Ärende som skall avgöras av landstinget skall enligl 30 S LL beredas dels av den nämnd eller beredning dit de hör eller av en eller flera personer som har särskilt utsetts för att bereda ärendet, dels av ett beredningsutskott som landstinget har utsett bland sina ledamöler. Denna s. k. dubbla be­redning saknar motsvarighet i kommunerna. Den infördes för att lands­tingsledamöterna skulle få tillfälle att tränga djupare in i ärendena under landstingsmötet. Det ansågs att landstingsledamöterna inte kunde följa nämndernas arbete mellan sammanträdena på samma sätt som ledamöterna i kommunfullmäktige. Enligt 7S lagen (1969:215) med särskilda bestäm-

Prop.1975/76:187

243

melser om Stockholms läns landstingskommun (LLS) är den dubbla be­redningen frivillig i denna landstingskommun.

Kritik mot beredningsförfarandet i landstingskommunerna har främst rik­tals mot att alltför kort tid står till beredningsutskottens förfogande. Möj­ligheten att beredningsutskotten sammanträder mellan landslingens sam­manträden synes ha utnyttjats i begränsad utsträckning. Beredningen har därför ibland ansetts utgöra en formalitet.

Formerna för beredningsförfarandel hänger enligt demokratiulredningen i hög grad samman med hur ofta landstinget sammanträder. Om landstinget sammanträder mera regelbundet, faller motiven för en obligatorisk dubbel beredning bort, Uiredningen föreslår därför att den dubbla beredningen skall göras fakultativ. Nästan alla landstingskommuner och Landstingsförbundet tillstyrker förslaget.

För egen del finner jag det svårt att entydigt bedöma beredningsutskottens betydelse. Det finns stora skillnader mellan landstingskommunerna i detta avseende. Utskottens verksamhel upplevs säkert som betydelsefull av fram­för allt de landstingsledamöter som inte har nämnduppdrag. Jag delar emel­lertid utredningens uppfattning att motiven för dubbel beredning minskar i betydelse om antalet landstingsmöten ökar, Samma beredningsförfarande kan då tillämpas som i kommunerna. Landstingsledamöternas arbetsbe­lastning blir jämnare genom all beredningsarbetet på ett naturiigt sätt sprids över hela året. Det kan även ges mera tid för diskussioner i partigmpper och i partiernas lokala organisationer. Den beredning som kan ske på detta sätt har enligl min mening stor betydelse för en väl fungerande kommunal demokrati.

Jag föreslår därför att den dubbla beredningen inte längre skall vara ob­ligatorisk. Med hänsyn till att erfarenheterna av beredningsutskotten på sina håll är goda anser jag emellenid att det fortfarande bör vara möjligt för landstingskommunerna att inrätta sådana utskott. Det kan ske utan alt bestämmelser därom ges i lag. Den närmare utformningen av ett system med beredningsutskott bör enligt min mening regleras i arbetsordning.

12.3.5 De beslutande organens arbetsformer

De beslutande organens ställning i den kommunala verksamheten är i hög grad beroende av deras arbetsformer. Det gäller t. ex, de förtroendevaldas möjligheter att föra fram frågor och därigenom få till stånd en allmän debatt. Detta påverkar i sin tur medborgarnas möjligheter att bilda sig en uppfattning om de kommunala frågorna mellan valen.

Demokratiulredningen anser alt det är av stort demokratiskt intresse att kommunfullmäktige och landsting diskuterar de långsiktiga frågorna på ett tidigt stadium, dvs. innan det är aktuellt att fatta beslut som skall verkställas. Utredningen rekommenderar därför att diskussionerna om de långsiktiga planeringsfrågorna inordnas i de beslutande organens övriga arbete på ett

Prop. 1975/76:187

244

sådant sätt att de blir regelbundet återkommande.

Knappt en fjärdedel av kommunerna har tagit upp denna rekommendation i sina yttranden. Samtliga stöder utredningens rekommendation och betonar på olika sätt att s. k. programdebatter bör bli ett naturiigt inslag i kom­munfullmäktiges arbete. Svenska kommunförbundet biträder också rekom­mendationen, liksom fiertalet av de ganska få landstingskommuner som tar upp frågan.

För egen del finner jag det värdefullt att långsiktiga frågor regelbundet tas upp till offentlig debatt i fullmäktige och landsting. Därigenom ges en utåtriktad information om olika politiska ställningstaganden i ämnen som är betydelsefulla för kommunmedlemmarna. De beslutande organen får vidare möjlighet att styra utvecklingen både genom att ange riktlinjer för verksamheten och genom att ta ställning i konkreta frågor. Enligt min upp­fattning är det lämpligt att fullmäktige och landsting i större utsträckning tar upp en principdiskussion om olika verksamhetsgrenars bedrivande och resultat, I den alltmer sammansatta samhällsverksamheten är det angelägel att de beslutande organen för en långsiktig diskussion framför allt när det gäller verksamhetens inriktning och omfattning i framliden. Del är naturiigt att dessa diskussioner förs fortlöpande och att de, i den mån det inle inkräktar på den självständighet för nämnderna som kan vara förutsatt i olika spe­dalförfattningar, utmynnar i riktlinjer och direktiv för handläggningen i nämndema. Därmed ges ledamöterna i fullmäktige och i landstingen ökade möjligheter att påverka de långsiktiga frågorna. Samtidigt förs dessa frågor ut till allmänheten i ett tidigt skede, vilket gör en bred debatt möjlig. Ett komplement till program- och direktivdebalter kan vara alt fullmäktige och landstinget, t. ex. när något större projekt är genomfört, diskuterar om re­sultatet stämmer överens med de ursprungliga intentionerna.

Enligt min mening finns del inle anledning att genom särskilda föreskrifter i lag binda kommunfullmäktiges eller landstingets handläggning av de frågor som jag nu har berört. Jag vill nämna att jag i ett följande avsnitt kommer alt ta upp ett närliggande spörsmål, nämligen information och medverkan i planeringsfrågorna.

Genom motion, interpellation och enkel fråga kan en fullmäktig- eller landstingsledamot ta upp en fråga i den beslutande församlingen.

Motion

Enligt 18 § KL och 19 S KLS skall kommunfullmäktige meddela beslut i fråga som har väckts genom motion av fullmäktig, 1 21 S 1 mom. LL anges att bl. a, ledamot av landstinget har rätt att väcka förslag vid lands­tingsmöte. Sådant förslag skall avlämnas senast tvä månader före lands­tingsmötets början. Någon motsvarighet till denna bestämmelse finns inte i KL eller KLS. I Stockholms läns landstingskommun gäller vad landstinget föreskriver om tid för väckande av motion (4 S LLS). Kommunallagarna

Prop. 1975/76:187

245

saknar bestämmelser om när motion skall behandlas i den beslutande för­samlingen.

Från kommunaldemokratisk utgångspunkt är del viktigt, anser utred­ningen, att motioner behandlas inom en begränsad tid så all frågornas ak­tualitet inte försvinner. Av utredningens undersökningar framgår att hälften av alla motioner i kommunerna inte har behandlats inom ett år efter det att de har väckts.

Utredningen föreslår därför en föreskrift om att motion bör beredas sä att fullmäktige resp. landstinget kan fatta beslut med anledning av motionen inom ett är. Beredningen bör enligt uiredningen normalt kunna klaras av inom ett är. Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta enligt förslaget anmälas till fullmäktige resp. landstinget. Samtidigt skall redogörelse lämnas över vad som dittills har framkommit under bered­ningen. I samband med sådan anmälan skall fullmäktige resp. landstinget kunna skriva av motionen från vidare handläggning. Efiersom landstingen förutsätts sammanträda oftare än f n. föreslår utredningen att särreglerna om tid för avlämnande av motion i landsting slopas. Samma regler föreslås alltså gälla för kommunerna och landstingskommunerna. Övriga frågorsom rör motionsförfarandet bör enligt utredningens mening regleras i arbets­ordningar för de beslutande organen. 1 sådan ordning bör enligl utredningen föreskrivas alt motion skall vara skriftlig.

Alla landstingskommuner och nästan alla kommuner som berör förslagen är positiva till ulredningens förslag i fråga om motionsförfarandet. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet tillstyrker förslaget. Ett fåtal remissinstanser släller sig tveksamma eller avvisande till förslaget.

Några av dessa senare remissinstanser anser att den föreslagna möjligheten att skriva av motioner kan lämna vägen öppen för majoriteten all på ett alltför enkelt sätt göra sig av med besväriiga motioner. Andra menar att förslaget innebär att det s, k, beredningstvånget för motioner upphör och därmed att den nuvarande motionsrätten begränsas. Några anser alt den föreslagna tidsgränsen på ett år är för kort och att den kan innebära att vissa motioner blir summariskt behandlade. Slutligen anser ett fåtal kom­muner att förslaget är riktigt i princip men att de föreslagna reglerna är av detaljkaraktär och alt kommunerna själva bör få reglera förfarandet i arbetsordningar,

1 likhet med utredningen anserjag att motionsinstitutet harstor betydelse för den enskilde ledamotens möjligheter att påverka den kommunala verk­samheten. Regler av det slag som utredningen föreslår kan ha stor betydelse för minoritetens möjligheter att markera sin inställning inför medborgarna och massmedia. Motionsinstitutet får därmed en annan och mera politisk karaktär än vad det har i dag.

Enligt min mening är det angelägel att motioner behandlas så att de kan tas upp i fullmäktige eller landstinget inom inte alltför lång tid efter det att de har väckts, I normalfallet bör fiertalet motioner kunna sakbe-handlas inom en tid av ett år. Men det kan, som utredningen påpekar.

Prop. 1975/76:187

246

också inträffa att en motion kräver så omfattande utredningar att den inle kan vara färdigberedd inom denna lid. Farhågorna för alt majoriteten skall utnyttja sin rätt att skriva av besväriiga motioner, om utredningens förslag genomförs, anser jag vara överdrivna. En sådan åtgärd skulle ge upphov till en kraftig politisk reaktion från minoritetens sida. Dessulom kan ju motionären alltid aktualisera frågan i en ny motion.

Jag kan inte instämma i påståendet från några remissinstanser alt be­redningstvånget för motioner upphör, om utredningsförslaget genomförs. Förslaget tvingar fram ett avgörande eller en redovisning inom ett år. Av­sikten med förslaget är emellertid inte att beredningslvånget eller bered­ningens innehåll skall ändras. Om en motion inte längre är aktuell eller redovisningen av vad som har kommit fram under beredningen bedöms tillräcklig med hänsyn till motionens syfte och innehåll, kan kommunfull­mäktige resp. landstinget skriva av motionen. Inget hindrar emellertid att en nämnd tar upp frågan genom ell eget förslag eller alt motionären väcker en ny motion i samma ämne.

När det gäller farhågorna för att ettårsfristen kan leda till att vissa motioner blir alltför summariskt behandlade, vill jag peka på att den föreslagna fristen inte är ovillkoriig. När fullmäktige resp, landstinget tar upp motioner som inte är färdigberedda, kan beslut fattas om att beredningen skall fortsätta och direktiv ges för den fortsatta beredningen. De bestämmelser som ut­redningen föreslår hindrar inte fullmäktige eller landstinget från att i ar­betsordning besluta om kortare normaltid för beredning av motion. Ett så­dant beslut medför dock inte att en motion kommer att kunna skrivas av före ettårsfristens utgång.

Med stöd av vad jag nu har anfört förordar jag att utredningens förslag till regler för behandlingen av motiner genomförs. De grundläggande regler som det här är fråga om bör alltså ges i lag.

Eftersom jag förutsätter att landslingen kommer att sammanträda minst fyra gånger per år, anserjag att bestämmelserna i LL om lid för avlämnande av motion kan utgå. Denna fråga bör liksom övriga detaljfrågor som hänger samman med molionsförfarandet kunna regleras i arbetsordning.

Interpellation och enkel fråga

Interpellation skall avse ämne som hör till fullmäktiges resp. landstingels kompetensområde (23 S KL, 24 § KLS, B § LL). Den skall ställas lill ord­föranden i kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet eller annan nämnd eller beredning eller, i Stockholms kommun, till borgarråd. Interpellation skall vara skriftlig. I kommunerna skall den avlämnas till fullmäktiges ordförande före det sammanträde vid vilket den är avsedd att framställas. Om full­mäktige medger att interpellationen får ställas, bör den besvaras senasl vid nästa sammanträde. Någon svarsplikl finns emellertid inie föreskriven. I landstingskommunerna skall interpellation avlämnas lill landstingets ord-

Prop.1975/76:187

247

förande senasl försia dagen för landstingsmötet. Om landstinget medger alt interpellationen får framställas, bör den besvaras vid mötet, I Stockholms läns landstingskommun gäller vad landstinget föreskriver i fråga om tid för avlämnande och besvarande av motion (4 § LLS). I en riksdagsmotion år 1972 (1972:168) föreslogs en ändring av LL så att interpellation skulle kunna besvaras även vid nästkommande landstingsmöte. Reglerna i LL om när interpellation bör besvaras har gett upphov till svårigheler, när om­fattande interpellationssvar skall arbetas fram på några få dagar under lands­tingsmötet. Det är skillnaden i sammanträdesfrekvens mellan fullmäktige och landstinget som har motiverat de skilda bestämmelserna om tidsfrister för besvarande av interpellation,

Demokratiulredningen föreslår, under förutsättning att landstingen börjar sammanträda oftare än f n,, att samma bestämmelserom tid för besvarande av inlerpellalion skall gälla i kommuner och landstingskommuner. Förslaget innebäratt del inte i lag skall anges någon exakt tid inom vilken interpellation skall besvaras.

Utredningen rekommenderar att interpellation besvaras så snait som möj­ligt och senast vid sammanträdet efler det att den har ställts. I lag bör, enligt utredningen, endasl föreskrivas att interpellation skall vara tillgänglig för varje ledamot, innan beslut om medgivande alt framställa interpella­tionen fattas, samt att beslut i den frågan skall fattas utan överiäggning. Dessutom föreslås en föreskrift om alt fullmäktige resp. landstinget skall kunna ge föreskrifter om lid för avlämnande och besvarande av interpel­lation. Två förslag från utredningen kommer jag att ta upp i senare avsnitt. Del gäller dels förslagel att interpellation skall kunna avse också förhållande i företag som ägs av kommunen eller landstingskommunen, dels förslagel att ordföranden i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet skall kunna överiämna interpellation alt besvaras av annan ledamot av styrelsen eller utskottet.

Remissinstanserna instämmer allmänt i utredningens förslag om ändrade regler för interpellation. Nästan alla kommuner och landstingskommuner som berör utredningsförslaget är således positiva. Svenska kommunförbun­det och Landstingsförbundet tillstyrker också förslaget. Två kommuner me­nar dock i sina yttranden att interpellation bör sändas ut lill ledamöterna tillsammans med kungörelsen till sammanträdel. En kommun anser att svarsplikt bör införas när del gäller interpellalioner. Några kommuner menar att också interpellationssvaret bör vara skriftligt, Ulredningens rekommen­dation, att interpellation bör besvaras senasl på sammanträdet efter det att den har ställts, kan enligt Stockholms kommun med hänsyn lill ärende­belastningen i fullmäktige inte följas i kommunen.

För egen del anserjag att interpellationsinstilutets utformning är väsentlig utifrån kommunaldemokratisk synvinkel. Genom interpellation kan den enskilde ledamoten stimulera debatten i en aktuell fråga. Enligt min mening bör alla ledamöter i fullmäktige resp. landstinget ha lillgång till interpd-

Prop. 1975/76:187

248

lalionen, innan de beslutar om den skall fä framställas. Som utredningen föreslår bör föreskrift därom ges i lag. Genom en sådan föreskrift blir det klart att interpellation skall vara skriftlig. Särskild föreskrift härom behövs alltså inte. Jag bedömer del som osannolikt att någon nämndordförande vägrar att besvara en interpellation. Inte heller i riksdagen finns svarsplikt för interpellalioner. För egen del finner jag det därför inte befogat att införa svarsplikl för interpellalioner.

Jag anser det vara en fördel om deialjregler kan undvikas i lag. Närmare föreskrifter om interpellationsinstitutet bör kunna tas in i arbetsordning. 1 den ordningen bör sälunda föreskrifter kunna ges om bl. a. tid för av­lämnande och besvarande av interpellation. Reglerna i KL, KLS och LL om när interpellation skall avlämnas och om när den bör besvaras kan alltså tas bort. Men jag instämmer i ulredningens rekommendation att in­lerpellalion i normalfallet bör besvaras så snart som möjligt eller senast vid sammanlrädet efter del all den ställts. Enligt min mening bör man inte i lag föreskriva alt interpellationssvaret skall vara skriftligt eller att det skall tillhandahållas viss tid före sammanträdet. För egen del anser jag att det skulle vara olämpligt att i lag föreskriva att interpellationssvar skall vara skriftligt. Det bör nämligen vara tillåtet att lämna ett muntligt svar omedelbart efter det att interpellationen har framställts.

Institutet enkel fråga regleras inte i KL, KLS eller LL. De beslutande organen anses kunna meddela de föreskrifter i ämnet som behövs. 1 lands­tingskommunerna och i de slörre kommunema har delta ofta skett i ar­betsordningar. Utmärkande för institutet är att frågan skall avse enkla sak­förhållanden så all svar kan lämnas snabbt. Enkel fråga anses inte biehöva ges skriftlig form.

Demokratiulredningen anser att det inte är nödvändigt att reglera in­stitutet enkel fråga i lag. Utredningen rekommenderar att det i arbetsordning anges att enkel fråga skall vara skriftlig och att den skall avlämnas viss tid före sammanlrädet. Därmed ges ordföranden möjlighet all ta ställning till om del är en enkel fråga eller en interpellation som har ställts och om frågan ligger inom del beslutande organels kompetensområde. Utredningen anser också att det i arbetsordningarna bör anges att enkel fråga skall avse enkla och klart avgränsade sakförhållanden. Vid behov kan även debatt­inläggen i anledning av en enkel fråga tidsbegränsas. Också principen alt endasl den som har framställt frågan och den som skall svara får ytlra sig när enkel fråga behandlas bör enligt utredningens mening skrivas in i arbetsordningarna.

En bred majoritet av de kommuner och landstingskommuner som yttrar sig på denna punkt delar utredningens uppfaltning. Ett femtontal remiss­instanser anser emellertid alt institutet enkel fråga bör nämnas i kommu­nallagen, dock utan att någon detaljreglering sker. Några kommuner anser att de enkla frågorna inte skall behöva avlämnas skriftligen före samman­trädet.

För egen del instämmer jag i utredningens uppfallning att institutet enkel

Prop. 1975/76:187

249

fråga inte behöver lagregleras närmare. För klarhetens skull förordar jag dock en bestämmelse om att kommunfullmäktige resp, landstinget kan fö­reskriva att ledamot får framställa fråga i ämne som hör till fullmäktiges resp. landstingets handläggning till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd eller i beredning. Mitt förslag innebär att kommunfullmäktige och landstinget får avgöra om enkel fråga skall få förekomma och ge de fö­reskrifterom institutet som behövs. I samband därmed ärenligt min mening utredningens rekommendationer i ämnet värda att beakta.

Kungörelse om sammanträde m. m.

Kungörelse om sammanträde med kommunfullmäktige med uppgift om tid och ställe för sammanträdet och de ärenden som skall behandlas skall enligt 14 S KL och 15 § KLS anslås minst en vecka före sammanträdet på kommunens anslagstavla. Den skall sändas med posten lill varje ledamot och suppleant så tidigt att den kan antas vara adressalen lill banda senasl fyra dagar före sammanträdet. Tillkännagivande om tid och plats för sam­manträdet skall också införas i en eller flera ortstidningar senast en vecka före sammanträdesdagen. Om kommunfullmäktige har bestämt del, skall tillkännagivandet innehålla uppgift om de ärenden som skall behandlas,

Moisvarande bestämmelser finns i 20 S LL. Kungörelse om sammanlräde skall anslås på anslagstavlan och sändas till varje landstingsledamot minst 14 dagar före landstingsmötet. Någon skyldighet att sända kungörelsen till suppleanterna finns inte. För Stockholms läns landstingskommun gäller alt de nyss nämnda åtgärderna skall vidtas senast en vecka före landstingsmötet (3S LLS).

För kommunerna finns inga regler om när handlingarna till samman­trädena skall sändas till ledamöterna. 1 praktiken sänds de ofla samtidigt som kungörelsen. För landstingskommunernas del gäller att vissa handlingar om möjligt skall översändas till ledamöterna minst åtta dagar före lands­tingsmötets börian.

Kommunfullmäktige och landstinget skall åriigen beslula om i vilka tid­ningar kungörelse om sammanträde skall införas. Därvid bör sådana tid­ningar väljas som genom sin spridning bringar tillkännagivandel till de fiestas kännedom. En minoritet av en tredjedel av närvarande ledamöter har rält att få till stånd annonsering i viss tidning.

Med utgångspunkt i statsmakternas beslul år 1971 om vissa riktlinjer för förbätirad samhällsinformation (prop. 1971:56, FiU 23, rskr 182) föreslås i departementspromemorian (Ds Ju 1974:2) Effektivare kungörande en sär­skild kungörandelag. Lagen avses bli tillämplig bl, a, när kungörande enligt föreskrift i författning skall ske i ortstidning eller på kommunens anslags­tavla. Kungörande i ortstidning skall i sådant fall ske genom att kungörelsen förs in i samtliga lokala dagstidningar som har en spridning av någon be­tydenhet bland dem lill vilka kungörelsen riktar sig, Bestämmelsema i kom­munallagarna om vilka ortstidningar som bör väljas för tillkännagivande

Prop.1975/76:187

250

om sammanträde skall enligl vad som föreslås i promemorian las bort.

Demokraiiutredningen ägnar betydande uppmärksamhet åt förhållandet att en slor andel av de förtroendevalda i de beslutande organen anser sig ha en otillfredsställande arbetssituation. Utredningens egna undersök­ningar visar att många anser att man får beslutsunderiaget för sent och att möjlighetema till förberedelser inför sammanträdena är alltför begrän­sade. Även kommuninvånarnas förutsättningar att informera sig om vilka ärenden som skall behandlas på de beslutande organens sammanträden aktualiseras av uiredningen.

Demokratiutredningen föreslår i likhei med kommunallagsutredningen föreskrifter om att kungörelse med uppgift om tid och plats för sammanträde och om vilka ärenden som skall behandlas minst en vecka före sammanträdet skall anslås på kommunens resp. landstingskommunens anslagstavla och sändas till varje ledamot och suppleant. Kungörande i tidning skall enligt förslaget också ske minst en vecka före sammanträdet. För att öka med­borgarnas kännedom om de beslutande organens sammanträden rekom­menderas alt kungörelseannonserna i tidningarna även skall innehålla en förteckning över de ärenden som skall behandlas. Demokratiutredningen rekommenderar vidare att ledamöterna och suppleanterna får beslutsun­deriaget samtidigt med kungörelsen. Utredningen anför att majoriteten av de förtroendevalda enligt utredningens undersökningar anser att tidsperio­den mellan utsändningen av beslutsunderiaget och sammanträdet f n. är alltför kort.

En klar majoritet av de remissinsianser som tar upp denna fråga är positiva till förslaget alt kungörelsen skall anslås och sändas till ledamöler och supp­leanter en vecka före sammanträdel och samtidigt införas i ortstidningarna. Landstingsförbundet konstaterar att förslaget innebär en förkortad kungö­relsetid för landstingsledamöterna men tillstyrker ändå förslagel.

Några av de remissinstanser som kommenterar rekommendationen att handlingarna till sammanträdet skall sändas ut samtidigt med kungörelsen anför att den kan leda till bl, a, att beslutsprocessen fördröjs och till att antalet extra ärenden vid sammanträdena ökar. Även olika praktiska svå­righeter nämns i sammanhanget. Två kommuner och en landstingskommun ifrågasätter om inte en minimitid för när handlingama skall sändas ut bör anges i lag. Några kommuner anser däremot att kungörelseförfarandel hell bör regleras av kommunema själva i arbetsordningar.

För egen del vill jag understryka betydelsen av att de förtroendevaldas arbete underlättas. Jag förordar att utredningens förslag om en veckas kungö­relsetid genomförs såväl för kommunerna som för landstingskommunerna, SatTitidigt vill jag påpeka att detta är en minimitid. Enligt min mening är det även väsentligt att beslutsunderiaget kommer ledamöterna lill hända i god tid före sammanträdet. Jag finner det emellertid inte lämpligt att i lag ange en bestämd tid inom vilken handlingarna till sammanträdet skall sändas ut. Frågan bör i stället regleras av kommunerna och landstings­kommunerna själva i arbetsordning.

Prop. 1975/76:187

251

Utredningens rekommendation alt kungörelsen i tidningarna skall in­nehålla en förteckning över de ärenden som skall behandlas kommenteras av relativt fä remissinstanser. De flesta av dessa remissinsianser har dock inle nägot att erinra mot rekommendationen. Några fä kommuner anser att rekommendationen är för svag och förordar att det i lag föreskrivs alt annonsen skall innehålla en ärendeförteckning. Andra menar att denna fräga inte kan regleras centralt. Ett par kommuner påpekar att kostnaden för annonseringen kan bli relativt hög om hela föredragningslistan skall tas med, speciellt för de mindre kommuner som ligger mellan olika tidningars spridningsområden.

För egen del finner jag det väsentligt all frågan om medborgarnas in­formation om de beslutande organens arbete ägnas stor uppmärksamhet. En väg all åstadkomma delta äratt låta kungörelsen i tidningarna innehålla en ärendeförteckning. Kostnaden för sådan annonsering måste emellertid avvägas mol kostnaden för annan information. Jag anser således att kom­munerna och landstingskonimunerna själva bör få avgöra om ärendeför­teckningen bör tas med i tidningsannonsen, 1 lag bör dock, i enlighet med de nuvarande bestämmelserna i KL och KLS, föreskrivas alt uppgifl om de ärenden som skall behandlas skall tas in i annonsen, om fullmäktige resp, landstinget har bestämt att så skall ske,

Kommunallagsulredningen föreslär en beslämmelse om att kungörelse om sammanträde skall införas i samtliga ortstidningar som i kommunen resp, landstingskommunen har en spridning av nägon betydenhet. Rätten för en minoritet inom kommunfullmäktige resp, landstinget att lä till stånd kungörelse i viss tidning skall enligt ulredningens förslag tas bort. Demo­kratiutredningen anser sig emellertid inte kunna la slällning till förslagen i departementspromemorian (Ds Ju 1974:2), Innebörden av uttrycket "sprid­ning av någon betydenhet" är enligt utredningen oklar. Utredningen anser vidare att de nuvarande reglerna om minoritetens räll alt få till stånd an­nonsering i viss tidning har fungerat väl. De ganska få remissinstanser som går in på dessa frågor delar demokratiulredningens uppfattning.

Som jag nämnt i det föregående övervägs förslagen i promemorian f n, inom jusiiliedepartemenlei, I fräga om kungörelserna om fullmäktiges och landstingets sammanträden gör sig delvis andra synpunkter gällande än beträffande de kungörelser i övrigt som avses med förslaget till kungö­randelag. Kungörelserna om sammanlräde är sålunda bara i ringa utsträck­ning av belydelse för enskilds rätt. Att de når en vid krets av befolkningen är i stället av betydelse främst från kommunaldemokratisk synpunkt. De nuvarande reglema har visat sig leda till en god spridning av informationen om sammanträdena. Tillräcklig anledning att med hänsyn till del lagstift­ningsarbete som pågår inom justidiedepartementet välja en annan lösning än den nuvarande föreligger enligt min mening inte. Jag förordar därför att de nuvarande bestämmelserna om hur de tidningar bör väljas ut, där kungörelse om sammanlräde skall ske behålls. Även rätten för en minoritet

Prop.1975/76:187

252

inom kommunfullmäktige resp, landstinget alt få till stånd kungörelse i viss tidning bör alltså finnas kvar,

12.3.6 Suppleanter Jör fullmäkiige- och landsUngsledamöter m. m.

För ledaniöterna i landsting skall enligt 6 S LL utses suppleanter. Kom­munfullmäktige lår besluta att suppleanter skall utses (5 a S KL, 5 S KLS), Suppleanter lär däremot inte utses för förbundsfullmäktige i kommunal­förbund. Möjligheten att utse suppleanter i kommunfullmäktige infördes år 1969 (prop. 1969:129, KU 44 och 45, rskr 405 och 406). För reformen anfördes flera skäl. Det var främst att fiera personer kan knytas till del kommunala arbelel och att medborgarinflytandet alltså breddas, om suppleanter finns. Ett annat skäl var att styrkeförhållandena inom fullmäktige inle rubbas, om en ledamot är förhindrad att närvara eller är jävig. Dessutom har åbe­ropats alt suppleantsystemet har fungerat mycket väl för landstingens del.

En försia fråga när det gäller suppleantsystemei är om det skall vara obligatoriskt för alla kommuner, Alla kommuner utom tre har infört sup­pleantsyslem. Till de kommuner som inte har suppleanter hör Stockholms kommun.

En annan fråga gäller principerna för suppleanternas turordning och tjänst­göring, 1 vissa fall föreligger oklarhet om hur gällande regler skall tillämpas.

En tredje fråga gäller suppleanternas befogenheter. Enligt gällande regler har suppleanterna samma ställning som ordinarie ledamöter, närde tjänstgör i stället för ledamot. När sä inte är fallet, har de däremot inte nägra särskilda befogenheter,

1 det följande skall jag la upp dessa tre frågor. En fjärde fråga, nämligen frågan om reglerna för hur suppleanterna skall utses, kommer jag att behandla i specialmotiveringen. I det sammanhanget kommer jag att ta upp bl, a. ett förslag frän riksskatteverket som syftar till en förkortning av tiden för sammanräkningen efter valet. Förslaget rör också frågan om en suppleant bör kunna ersätta även andra ledamöler än de som har valls i samma valkrets som suppleanten.

Obligatoriskt suppleantsystem

Till de skäl som talar för att suppleanter bör utses för fullmäktige hör enligt demokratiutredningen bl, a. att ett suppleantsystem gör det möjligt att få kommunens olika delar bättre representerade och att sprida förtro­endeuppdragen till skilda medborgargrupper, Uiredningen föreslåratl supp­leanter obligatoriskt skall utses inte bara för landstingsledamöter utan också för kommunfullniäktige och fullmäktige i kommunalförbund. Kommun­fullmäktige föreslås som hittills bestämma antalet suppleanter. Medlem­marna i kommunalförbund föreslås la frihet att i förbundsordningen be-siämina hur mänga suppleanter som skall finnas och hur mänga suppleanter varje medlemskommun skall utse.

Nästan alla reniissinstanser som berör förslagen är positiva.  Endast

Prop. 1975/76:187

253

länsstyrelsen i Stockholms län ställersig direkl avvisande lill ett obligatoriskt suppleantsyslem för kommunfullmäktige. Länsstyrelsen anser främst med hänvisning lill praktiska skäl att kommunerna bör lämnas frihel all själva avgöra om del skall finnas suppleanter i fullmäktige eller ej. Endast länsstyrelsen i Malmöhus län tar upp frågan om suppleanter i förbunds­fullmäktige. Länsstyrelsen anser att det inle bör vara obligatoriskt med sup­pleanter i förbundsfullmäklige. Med suppleanter skulle de beslutande för­samlingarna i kommunalförbunden enligt länsslyrelsen bli alltför stora. Länsstyrelsen anser därför att man endast bör öppna möjlighet för kom­munalförbunden att utse suppleanter,

Enligl min mening är ett av de främsta skälen för suppleantsyslemet att fler medborgare kan engageras i samhällsarbetet. Om suppleanter utses, kan flera kommunmedlemmar knytas direkt till den kommunala verksam­heten. 1 likhet med demokraiiutredningen anserjag att suppleantinslitutio­nen i de beslutande organen har sädan betydelse att den bör införas i alla kommuner. Denna uppfattning styrks av att suppleanter utsetts för full­mäktige i nästan alla kommuner. Vad gäller frågan om suppleanter för för­bundsfullmäktige anserjag att medlemskommunerna bör ges rätt men inle skyldighet att utse suppleanter. Jag återkommer till denna fråga i speci­almotiveringen lill ändringarna i lagen om kommunalförbund.

Beslutförhetsregeln

För beslutförhet i kommunfullmäktige krävs alt fiera än hälften av le­damöterna är närvarande. Har suppleanter utsetts måste, liksom i landsting, minst tvä tredjedelar vara närvarande (15 S KL, 16 S KLS, 27 S LL).

Innan möjligheten att utse suppleanter för kommunfullmäktige infördes, krävdes för beslutförhet att flera än hälften av ledamöterna var närvarande.

Som skäl för alt ånyo införa denna ordning har hävdals att en minoritet inte, genom att utebli från sammanträdet, bör kunna göra det omöjligt för församlingen att fungera. 1 praktiken torde det visseriigen vara sällsynt att något sådant förekommer. Demokratiutredningen anser emellertid all en formell garanti mol obstruktion ändå bör finnas. Därför föreslås att för be­slutförhet skall krävas endast att flera än hälften av antalet ledamöter är närvarande,

1 denna fråga är remissbilden splittrad. Något mer än hälften av remiss­instanserna avstyrker förslaget. En bred majoritet av de landstingskommuner och hälften av de kommuner som tar upp frågan hör till dessa remiss­instanser. Landstingsförbundet ansluter sig emellertid till utredningens för­slag. De remissinstanser som avstyrker förslaget menar vanligen att den nuvarande regeln inte har medfört olägenheter. Man anser att risken för obstruktion inte utgör tillräcklig grund för att beslutförhetskravel skall sän­kas. Några remissinstanser framhåller att del är angeläget alt reglerna är

Prop.1975/76:187

254

utformade så att största möjliga antal ledamöter deltar i sammanträdena, Stockholms läns landstingskommun, som avstyrker förslaget, anför att det innebär att det inte blir möjligt att i arbetsordning föreskriva visst när­varoantal vid besvarande av interpdlationer och enkla frågor.

För de beslutande församlingarnas del har enligt min mening en beslut-förheisregel ganska liten belydelse. Detta gäller i synnerhet om, som enligt mitt förslag, suppleanter alltid skall finnas. Man bör dä kunna räkna med att församlingen i regel är åtminstone i det närmaste fulltalig. En beslut-förhetsregel blir därför av betydelse främsl för rena undanlagsfall. Detta medför att den i och för sig obetydliga risken för s. k, obstruktion får för­hållandevis större betydelse. Trots att ålskilliga remissinsianser har avstyrkt utredningens förslag, förordar jag därför att det genomförs.

Med anledning av vad Stockholms läns landstingskommun har anfört vill jag nämna att jag i specialmotiveringen kommer att föreslå att full­mäktige resp. landstinget skall kunna föreskriva att interpellation och enkel fråga får besvaras, även om antalet närvarande är mindre än vad som normalt krävs.

Suppleanternas turordning och tjänstgöringsrält

1 14 a S KL, 15 a S KLS och 22 S LL regleras suppleanternas inkallande till tjänstgöring ni, m. Suppleant skall kallas in, om ledamot inte kan inställa sig vid sammanlräde eller inte vidare kan tjänstgöra vid sammanträdet. Suppleanterna kallas in i den mellan dem bestämda ordningen, dvs, den ordning i vilken de har valts för resp, politiskt parti. Valutslaget är också avgörande för suppleants tjänstgöringsrätt. Inställer sig suppleant som har plats i turordningen före särskilt kallad eller vid sammanträdet annars när­varande suppleant, gär han före den inkallade eller närvarande suppleanten. Likaså har den ordinarie ledamoten företräde framför varje suppleant, om han trots anmält hinder inställer sig vid sammanträdet. Suppleants tjänst­göringsrält lorde få anses omfatta helt sammanträde eller - om inträde sker under pågående sammanträde - återstående del av sammanträdet, 1 enlighet härmed får suppleant och ordinarie ledamot eller fiera suppleanter inte tjänst­göra växelvis under ett sammanträde. Detta har - trots motstridiga utta­landen i förarbetena (jft prop, 1969:129 s. 125 och KU 1969:44 s, 10) -ansetts gälla även vid jäv. Det är osäkert om suppleant som har inträtt för jävig fullmäktig kan genom all frivilligt avstå från vidare deltagande bereda denne möjlighet att återinträda. Även i övrigt har osäkerhet uppstått om de nuvarande bestämmelsernas innebörd närdet gäller suppleants tjänst­göringsrätt,

Demokraiiutredningen anser därför att klariägganden behövs och föreslår att bestämmelser med följande innebörd ges i lag. Principen alt val utslaget är avgörande för turordningen behälls. Valutslaget skall ocksä vara avgörande för suppleanternas tiänstgöringsrätt. Ordinarie ledamot skall alltid ha fö-

Prop. 1975/76:187

255

relräde till tjänstgöring framför suppleant. Ledamot skall därför ha rätt att inträda, även om han inställer sig under pågående sammanträde. Detta skall gälla oavsell om han har anmält hinder eller inte. Suppleant skall tjänstgöra under hela sammanträdet eller den del som återstår sedan han har inträtt. Vid jäv för ledamot eller tjänstgörande suppleant skall den jävige ha rätt att återinträda, sedan del ärende i vilkel jäv föreligger har behandlats, I andra fall skall del inte vara tillålel för ledamot och suppleant att ijänslgöra växelvis under ett och samma sammanträde.

Ulredningsförslagen i denna del berörs av relativt lå remissinstanser. Bara någon enstaka remissinstans har något att erinra mot förslagen. En remiss­instans hävdar alt regeln om att valutslaget skall vara avgörande för tur­ordningen mellan suppleanterna bör gälla utan undantag och alltså även under pågående sammanlräde, Nägra av reriiissinstanserna anser att de fö­reslagna reglerna inte är helt entydiga. Bestämmelsen om att ledamot skall ha rätt all inträda under pågående sammanträde, även om han har anmäll förhinder och suppleant efter kallelse har inställt sig till sammanlräde, kan enligt dessa remissinstanser öppna möjlighet till växeltjänstgöring. Enligt min mening är vad remissinstanserna anför i sak rikligt, 1 viss utsträckning blir alltså växeltjänstgöring möjlig även enligl utredningens förslag. Sådan tjänstgöring kan inte helt undvikas, om principen att ordinarie ledamot har företräde lill tjänstgöring framför suppleant skall upprätthållas.

Jag förordaratt utredningens förslag i fråga om suppleanternas lurordning och tjänstgöringsrält genomförs. Förslaget bördock kompletteras så att det klart framgär att ledamot som avbrutit tjänstgöringen vid ett sammanträde på grund av annat hinder än jäv inte lår tjänstgöra igen vid detta sam­manträde. På många håll har osäkerhet rått om hur de nuvarande reglema skall tolkas. Enligt min mening eliminerar ulredningens förslag dessa oklar­heter. Jag återkommer i specialmotiveringen till denna fråga.

1 ett avseende bör enligt uiredningen avsteg göras från principen att val­utslaget alltid är avgörande för tjänstgöringsrätten. Suppleant som har trätt in för en ledamot skall sålunda inte ersättas av annan suppleant med förtur som får träda tillbaka därför alt den ledamot i vars ställe han tjänstgör inställer sig under pågående sammanträde. Jag instämmer i utredningens förslag även i denna del.

Suppleants befogenhet

Suppleant som tjänstgör i stället för ledamot har samma befogenheter som ordinarie ledamot. En icke tjänstgörande suppleant har däremot inga särskilda befogenheter.

För alt suppleantuppdraget skall fa ell meningsfullt innehåll har ibland hävdats att suppleanlersom är närvarande vid sammanträde men inte tjänst­gör bör ha rätt att yttra sig. framställa yrkanden och anmäla reservation mot beslut. Demokratiutredningen vill emellertid inte föreslå någon ändring i fråga om suppleants befogenheter.

Prop. 1975/76:187

256

Utredningens ställningslagande på denna punkt har behandlats av ett fåtal remissinstanser. Majoriteten delar utredningens uppfattning. Ett tiotal kommuner anser emellertid att suppleantema bör ha yttranderätt även när de inte tjänstgör. Några kommuner föreslår att en suppleant skall ha rätt att yttra sig vid behandlingen av en interpellation eller motion som han har ställt när han tjänstgjort som ledamot.

För egen del finner jag det väsentligt all suppleanterna bereds goda möj­ligheter alt följa de beslutande organens fortlöpande arbeie och att uppdraget tår ett innehåll som gör det meningsfullt. 1 delta avseende är det t.ex, beiydelsefulll att suppleanterna far del av samma beslutsunderiag som de ordinarie ledamöterna. Partierna har ett särskilt ansvar för all suppleanterna bereds goda arbetsmöjligheter. Jag anser emellertid att såväl principiella som praktiska skäl talar mol att icke tjänstgörande suppleanters formella be­fogenheter vidgas. En breddad beslulsrepresentation börenligt min mening främst åstadkommas genom att antalet ledamöter i fullmäktige och landsting ökas. En vidgning av suppleanternas befogenheter leder lill alt gränsen mel­lan ordinarie ledamöter och suppleanter suddas ut. Vidare skulle en för­ändrad ställning för suppleanter som inte tjänstgör förändra sammanirä-desordningen. Jag delar alltså utredningens uppfattning att befogenheterna för de suppleanter som inle tjänstgör inte bör vidgas.

12.4 De kommunala nämnderna

12.4.1 Nämndorganisationen

Minskningen av antalet kommunala förtroendeuppdrag har varil bety­dande under de senaste årtiondena. Detta är i första hand en följd av kom­munsammanläggningarna. Samtidigt hardet i kommunema funnits en strä­van mot ökad centralisering och rationalisering inom nämndorganisaiionen. Framför allt på det sociala området har nämnderna slagits samman. Delta har ytterligare minskat antalet uppdrag,

Enligl demokratiulredningen bör så många medborgare som möjligt enga­geras i samhällsarbetet. Detta önskemål måste emellertid vägas mot en rad delvis motsatta krav. Nämnderna får inte bli sä stora att ett effektivt arbete omöjliggörs, Alla ledamöter måste också ha ett reellt inflytande och me­ningsfullaarbetsuppgifter. Mänga av de sammanläggningar av flera nämnder till en som har skett har enligt utredningen förmodligen varit nödvändiga, efiersom nämnderna har varit för små och saknat tillräckliga arbetsuppgifter,

Demokratiulredningens utgångspunkt i resonemangen om nämndorga­nisaiionen är alt kommunernas och landstingskommunernas organisation inte skall bindas mer än nödvändigt genom föreskrifter i lag. Eftersom strä­van är att ge kommunerna och landstingskommunerna så stor frihet som möjligt, lämnar utredningen endasl vissa principiella synpunkler på hur nämndorganisationen bör utformas, Uiredningen rekommenderar alt man

Prop. 1975/76:187

257

vid diskussioner om sammanläggningar av nämnder låter de demokratiska kraven väga tyngre än tidigare. Utredningen anseratt behovet av samordning inte bör leda till ytteriigare sammanslagningar av nämnder. Kommunerna och landstingskommunerna bör på sikt överväga att inrätta flera nämnder. Antalet ledamöter i nämnder som har ett litet antal ledamöter bör ökas.

Samtliga kommuner och landstingskommuner som yttrar sig i fråga om nämndorganisationen instämmer i utredningens uppfattning att de kom­munaldemokratiska kraven mer än hittills bör besiämma ställningstagan­dena när ändringar övervägs. En bred majoritet av remissinstanserna delar utredningens uppfattning om de kommunaldemokratiska kravens stora be­tydelse. Om rekommendationen alt kommunerna och landstingskommu­nerna på sikt bör överväga att inrätta fiera nämnder råder det delade meningar bland remissinstanserna. Omkring hälften av de landstingskommuner och kommuner som yttrar sig är av delvis annan mening än utredningen. De hänvisar till att ett ökat anlal nämnder kan leda till bl. a. samordnings­problem, risk för kompetenskonflikter och splittring av resurserna. En klar majoritet av de landstingskommuner och kommuner som yttrar sig delar demokratiulredningens mening att det kan vara lämpligt att öka antalet ledamöter i nämnder med lå ledamöter.

När det gäller nämndorganisaiionen reser sig enligt min mening en rad delvis motsatta krav. Det aren fördel att sä många medborgare som möjligt engageras i samhällsarbetet. Men delta måsle vägas mot andra krav. Nämn­derna lår inte bli sä stora att ett effektivt arbete försväras. Ett alltför stort antal nämnder kan också ge upphov till svårigheter när del gäller sam­ordningen. En sammanhållen nämndorganisation har många fördelar och är ofta en förutsättning för att medborgarnas krav på service skall kunna tillgodoses. Frän kommunaldemokratisk synpunkt har emellertid en alllför starkt sammanhållen nämndorganisation vissa nackdelar. En minskning av antalet förtroendeuppdrag är t, ex, en negaliv konsekvens.

Jag anser det olämpligt att genom lagregler låsa nämndorganisaiionen eller föreskriva en likformig organisation för alla kommuner och landstings­kommuner. Kommunerna och landstingskommunerna måste ges frihel att inom vida ramar besluta om organisationen. Föregen del anserjag emellertid alt de kommunaldemokratiska kraven bör väga tungt vid diskussioner om kommunala organisationsförändringar. Jag delar utredningens och fiertalet remissinstansers uppfattning alt det framstår som önskvärt att fler med­borgare kan engageras som förtroendevalda. Syftet att åstadkomma fiera förtroendeuppdrag far emellertid inte vara ett självändamål. Nämndupp­dragen måste innebära meningsfulla arbetsuppgifter.

För kommunstyrelsen och förvallningsutskoltet skall suppleanter utses (31 S KL, 33 S KLS, 42 S LL), Nägot visst minimiantal är inte föreskrivet. På grund av hänvisningar i specialförfattningama till kommunallagarna är suppleanter obligatoriska också i de specialreglerade nämnderna. Bestäm­melserna om suppleanter är däremot inte tillämpliga på de kommunallags­reglerade nämndema.

17 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

258

Suppleant som inte tjänstgör har rätt att vara närvarande vid sammanträde och skall alltid underrättas om tid och plats för detta (36 S KL, 51 S KLS, 47 S LL). Kallelseförfarandet för suppleanterna är inle lagreglerat. Suppleant som inte tjänstgör har inte yttranderätt. Men genom särskilt beslut med enkel majoritet kan nämnden medge detta tillfälligt eller tills vidare. De beslutande organen kan ocksä föreskriva yttranderätt i reglemente för nämn­den. Om suppleanterna har fått yttranderätt, får de delta i överiäggningen men inte framställa yrkande eller förslag. De får inte heller delta i besluten eller reservera sig mot besluten.

Demokratiutredningen föreslår att suppleanter skall vara obligatoriska i alla nämnder. Utredningen rekommenderar också all det normalt bör finnas lika många suppleanter som ordinarie ledamöter i nämnderna men anser att kommunema och landstingskommunerna bör lämnas frihet all efter lokala förhållanden besluta om antalet suppleanter.

För att oklarhet skall undvikas föreslår utredningen en föreskrift om att suppleant alltid skall kallas in vid förfall för ordinarie ledamot. Liksom hittills skall ordningen för hur suppleanterna skall inkallas regleras i samband med valet. Utredningen rekommenderar att ordningen regleras i detalj i beslutet. Syftet med rekommendationen äratt s. k. partiväxlingarskall kunna undvikas. De regler som har föreslagits för suppleanternas tjänstgöringsrätt i de beslutande organen föreslås gälla även beiräffande nämnderna. Ut­redningen anser att suppleanter som inte tjänstgör för ordinarie ledamot bör ha yttranderätt. Eftersom nämndernas storiek och arbetsuppgifter va­rierar avsevärt, föreslås emellertid ingen lagreglering på denna punkt.

De remissinsianser som yttrar sig över dessa förslag och rekommenda­tioner delar i huvudsak utredningens uppfattning. Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundei anslutersig till förslagen. En remissinstans anser alt en ordning med lika många suppleanter som ordinarie ledamöter medför nackdelar. Arbelel i nämnderna kan enligt denna remissinstans försvåras i sådan grad att det inle uppvägs av den vinst från demokratisk synpunkt som ett ökat antal närvarande medför. En slor majoritet av remissinstanserna instämmer emellertid i vad uiredningen anför om att suppleanterna bör vara lika många som de ordinarie ledamöterna.

Skaraborgs läns landstingskommun anser alt ett obligatoriskt suppleant­syslem bör kompletteras med en lagregel som ger det beslutande organet rätt alt - för att partiväxling skall kunna undvikas - bestämma för vilka ledamöler varje suppleant skall fä träda in.

Slutligen anser några av kommunerna all suppleanternas yttranderätt bör vara obligatorisk och inle beroende av nämndernas egna beslut.

För egen del anserjag att ett system med suppleanter i nämndema till­godoser fiera önskemål. Flera kommuninvånare kan delta i kommunalpo-litiskt arbete genom att antalet uppdrag ökar. Representationen kan breddas till att omfatta fier medborgargrupper. Suppleantuppdragen ger möjlighet för medborgare utan tidigare erfarenhet av kommunala förtroendeuppdrag alt stegvis komma in i del kommunala arbetet. Större möjligheter skapas

Prop. 1975/76:187

259

att få en ökad representation från olika delar av kommunen eller lands­tingskommunen. Jag förordar därför att förslaget om ett obligatoriskt supp­leantsyslem i nämndema genomförs.

Om man vill uppnå att det kommer till stånd fiera förtroendeuppdrag bör kommunerna och landstingskommunerna enligt min mening eftersträva lika stort antal suppleanter som antalet ordinarie ledamöter. I likhet med utredningen anser jag emellertid att kommunerna och landstingskommu­nerna själva bör la avgöra hur stort antalet suppleanter skall vara och om suppleanterna skall ha yttranderätt även när de inte tjänstgör.

Demokratiutredningens förslag innebär att partiväxling kan förhindras, när suppleant kallas att tjänstgöra i stället för ledamot som har anmält för­hinder före sammanträdet. Om en ledamot måste lämna ett pågående sam­manträde, kan det emellertid inträffa att det inte finns någon suppleant närvarande från samma parti. Utredningens förslag innebär, liksom de nu­varande beslämmelserna, att en suppleant från ett annat parti kan träda in i sådani fall. Enligt min mening faller det inom partiernas ansvar att förhindra att en situation som den nu beskrivna uppstår. Jag anser därför alt det är principiellt olämpligt alt införa en lagreglering av detta,

12.4.2 Beslutsprocessen i nämnderna Delegation

Det växande antalet ärenden i nämnderna har fört med sig att beslu­tanderätten i vissa kategorier av ärenden i ökad utsträckning har delegerats till företroendevalda eller till tjänstemän. Framför allt har beslutanderätt överförts till tjänstemän.

Kommunallagarna tillåter inte s. k, lokal delegation, vidaredelegation eller blandad delegation. Lokal delegation innebär delegation till exempelvis över­gripande kommundelsorgan, Vidaredelegation innebär att den eller de per­soner som har fltt ett delegationsuppdrag i sin tur överför beslu­tanderätten till annan utan att det organ som har gett uppdraget har beslutat om delta. Med blandad delegation avses att förtroendevald och tjänsteman beslutar gemensamt med stöd av delegation från nämnden. Dele­gationsinstitulel är främst avsett för rutinärenden (prop, 1953:210 s, 120).

Demokratiutredningen föreslår inte några författningsändringar när det gäller delegationsreglerna utan diskuterar deras tillämpning ställd i relation till den kommunala demokratin. Utredningen anser att de krav som ställs på vidgat inflytande för de förtroendevalda och för medborgama måste be­aktas när delegationsförfarandets omfattning övervägs. Därför anser utred­ningen att delegationsinslilutet bör användas restriktivt, 1 första hand re­kommenderas delegation till grupper av förtroendevalda eller lill enskilda ledamöter eller suppleanter.

Remissopinionen är nägot splittrad. Två tredjedelar av de kommuner som yttrar sig delar i princip utredningens uppfattning att delegaiionsreglerna bör tillämpas restriktivt. Flertalet av landstingskommunerna, drygt en Ired-

Prop. 1975/76:187

260

jedel av kommunerna samt Landstingsförbundet och Svenska kommun­förbundet är emellertid tveksamma till utredningens rekommendationer. Landstingsförbundet påpekar att risken för ineffektivitet i beslutsprocessen inte får underskattas. Antalet ärenden ökar hos landstingskommunerna. Om delegationsreglerna tillämpas för snävt, riskerar man enligt förbundet att nämnderna kommer att ägna en alltför stor del av sin tid åt alt beslula i rutinfrågor. Liknande synpunkler anförs av åtskilliga remissinstanser. Sven­ska kommunförbundet anser sålunda att ulredningens synpunkter på till-lämpningen av delegationsreglerna innebär att nämndernas utrymme för behandling av principiella frågor begränsas.

När det gäller att bedöma i vilken utsträckning nämndernas beslutanderätt bör lå delegeras har man enligt min mening att göra en avvägning mellan demokratiaspekter och kravei på effektivitet i den kommunala förvaltningen. De förtroendevalda i nämnderna har del politiska ansvaret och måste därmed kunna fatta beslut och utöva inflytande över frågor som är av betydelse för medborgarna. Detta innebär att de förtroendevalda bör kunna följa den fortlöpande kommunala verksamheten, även om man inte fattar beslut i varje enskilt ärende. I det sammanhanget bör beaktas att delegation i mindre viktiga ärenden kan ge de förtroendevalda möjlighet att ägna mer lid åt planering, riktlinjer och andra principiella frågor. Vad jag nu har sagt innebär attjag stöder principen att delegation bör förekomma främst i rutinärenden, t. ex. ärenden där det är fråga om en direkt tillämpning av riktlinjer som nämnden har fastställt.

Några närmare anvisningar för tillämpningen av delegationsinstitutet bör enligt min mening inte ges i lag. Förutsättningarna för vad som kan och bör delegeras varierar mellan kommuner av olika storiek. Det bör därför liksom hittills tillkomma kommunerna och landstingskommunerna alt själ­va bestämma hur delegationsreglerna skall tillämpas. När delegationsför­farandets tillämpning övervägs, är det enligt min mening nödvändigt att noggrant beakta de krav som ställts på vidgat infiytande och förbätirad information från de förtroendevaldas och från medborgarnas sida.

Jag avser att i det avsnitt som behandlar den s, k, lokala förankringen återkomma till frågan om s, k. lokal delegation. Demokratiutredningen kom­mer i sitt fortsatta arbete att ta upp frågan om blandad delegation och frågan om delegation till partssammansatta organ. Dessa frågor bör därför inte las upp lill övervägande nu. Jag har alltså inte funnii anledning att lägga fram förslag om ändrade bestämmelser om delegationsinslilutet.

Budgetberedningen

Demokratiulredningen anser alt budgetarbetet bör bedrivas så att med­borgarna och de förtroendevalda kan följa arbetet i dess olika skeden. Ut­redningen rekommenderar att en särskild budgetinformation går ut till par­tierna, innan arbetet i nämnderna startar. De förtroendevalda bör få en samlad redovisning av nämndernas yrkanden, innan kommunstyrelsen eller för-

Prop.1975/76:187

261

valtningsutskottet påbörjar arbetet med budgeten. Information bör vidare spridas om kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets budgetförslag, innan det behandlas av de beslutande organen.

De landstingskommuner som yttrar sig på denna punkt tillstyrker, liksom fiertalet kommuner, ulredningens rekommendationer. Någon landstings­kommun hyser dock farhågor för att så omfattande budgetdiskussioner kom­mer att bli alltför tidsödande. Några kommuner anser alt en särskild bud­getinformation, innan arbetet i nämnderna startar, kan bli svåratt genomföra. Flera faktorer som skall ligga till grund för budgetarbetet blir nämligen kända först i augusti.

Jag kommer i det följande att förorda att de beslutande församlingarnas mandatperiod skall börja i nära anslutning till valet. En nödvändig för­utsättning för alt detta skall kunna genomföras är att medborgarnas insyn i budgetarbetet och minoritetens möjligheter att utforma altemativa bud­getförslag underiättas. Mitt förslag bygger på att minoriteten har utformat ett alternativ i form av reservationer i kommunstyrelsen resp. förvaltnings­utskottet. Den gamla majoriteten kommer enligt vad jag ämnar föreslå också att förhindras att besluta om budgeten för det kommande året.

För egen del instämmer jag i att det åriiga budgetförslaget från kom­munaldemokratisk utgångspunkt bör ägnas stor uppmärksamhet. Syftet bör vara att de förtroendevalda och medborgarna skall la ökade möjligheter all delta i och påverka budgetarbetet. Ett hinder är emellertid att del i regel är svårt alt redovisa budgelunderiaget påett lättillgängligt sätt. Intresset kan även begränsas av att en stor del av innehållet i budgeten inte kan påverkas. Det hänför sig till verksamhet som kommunen resp. landstings­kommunen är ålagd att bedriva eller är en följd av tidigare långsiktigt ver­kande beslut. Det framstår därför som lämpligt enligt min mening att ytter­ligare försöka stärka sambandet mellan årsbudgeten och flerårsbudgeten.

Jag anser att den föriängning av budgetprocessen med en månad som år 1973 infördes för kommunernas del innebär att tillräcklig tid finns för att hinna med mer omfattande diskussioner om budgeten, I det följande kommer jag att föreslå en motsvarande föriängning för landstingskommu­nernas del.

12.5 Den kommunala styrelseordningen

12.5.1 AUmänna synpunkter

I vårt land har den kommunala styrelseordningen av tradition haft ka­raktären av samlingsslyre. De olika partierna är representerade i nämnderna alltefter mandatfördelningen i de beslutande organen. Under senare år har emellertid frän olika häll framförts förslag om att den kommunala slyrd­seordning bör ulformas som ell pariamenlariskt system. Vanligen har man ansett att den politiska majoriteten bör besätta alla poster i kommunstyrelsen resp. förvallningsutskoltet. Om kommunalt majoritetsstyre införs, får man ett klarare ansvarsförhållande mellan den politiska majoriteten och mino-

Prop. 1975/76:187

262

riteten. Den kommunala debatten intensifieras och medborgarna fär bättre möjligheter att följa den kommunala verksamheten.

Många krav ställs på den kommunala organisationens uiformning. De­mokratiutredningen sammanfattar de viktigaste kraven beträffande slyrd­seordningen på följande sätl,

-

Den skall medge goda arbetsförutsättningar för de förtroendevalda och partierna.

-

Den skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret.

-

Den skall medge en beslutsordning som inte skapar alltför lång tidsför­dröjning.

-      Den skall underlätta ett ömsesidigt informationsutbyte med allmänheten

och innebära goda möjligheter till medborgarinflytande.

Jag kan ansluta mig till vad utredningen har uttalat. Utredningens upp-, fattning delas också av remissinstanserna. I det föregående harjag lagt fram förslag som syftar till att ge de förtroendevalda och de politiska partierna bättre arbetsförutsättningar. Längre fram återkommer jag till åtgärder som syftar till att underiätta ett ömsesidigt informationsutbyte mellan medbor­gare och förtroendevalda. Det är enligt min mening lämpligt att i detta sammanhang också behandla frågan om de heltidsengagerade förtroende­männens ställning och frågan om huruvida mandattiden för de kommunala organen skall börja närmare valet, det s. k. snabbare valgenomslaget,

12.5.2 SamUngsstyre eller majorilelsstyre Den allmänna debatten

Demokraiiutredningen redovisar argument som har förekommit i den allmänna debatten för och emot ett införande av kommunalt majorilelsstyre. Denna redovisning visar att anhängarna främst har ansett att samlingsslyre ger upphov till ett överdrivet kompromissande och att överenskommelserna mellan partierna verkar utslätande. Därmed döljs var det politiska ansvaret ligger. De har också menat alt samlingsstyrel har en föriamande inverkan på den politiska debatten. I stället för att stimulera lill öppet redovisade åsiktsskillnader medför systemet tidiga kompromisser mellan partierna. Ett annat argument är att den egentliga debatten vid samlingsstyre sällan förs i de beslutande organen, där den rätteligen hör hemma, utan i kommun­styrelsen resp. i förvaltningsutskottet. Detta resulterar i orimliga svårigheter för medborgarna att urskilja partigränserna.

De som har förespråkat samlingsstyre däremot har hävdat att det är vär­defullt för den kommunala demokratin om de olika partiernas företrädare ges tillfälle att diskutera frågorna i beredningsorganen så att man kan komma fram till en gemensam lösning. Enligt dem skulle ett majoritetsstyre kraftigt beskära minoritetens insynsmöjligheter. De har vidare ansett att de kom-

Prop. 1975/76:187

"

263

munala frågorna är mer praktiskt än ideologiskt inriktade. Några har också menat att reglerna om proportionella val har fungerat så bra att deras till-lämpningsområde bör utvidgas. Reglerna skulle i framtiden även gälla vid tillsättandet av de heltidsengagerade förtroendemännen och vid val av ord­förande och vice ordförande i nämndema.

Enligt 22 S KL och 32 S LL skall val av bl.a, kommunstyrelsen, för­vallningsutskottet och annan kommunallagsreglerad nämnd ske proportio­nellt, om det begärs av en minoritet som är så stor att den vid en proportionell fördelning skulle bli representerad i nämnden. Med all valet sker propor­tionellt avses att det sker så alt varje parti blir representerat i förhållande lill sin representation i det beslutande organet. Bestämmelsema om pro­portionella val är i allmänhel - antingen genom hänvisningar till KL resp. LL eller genom särskilda föreskrifier i specialförfattningarna - tillämpliga pä de specialreglerade nämnderna. 1 Stockholms kommun är beslämmelserna om proportionella val inte tillämpliga på andra kommunallagsreglerade nämnder än kommunstyrelsen och drätselnämnden (23 S KLS). Närmare bestämmelser om förfarandet vid proportionellt val flnns i lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m.

När del gäller tillsättningen av poster som ordförande eller vice ordförande i kommunal nämnd eller av heltidsposier flnns inga föreskrifter om pro­portionella val.

Olika former av majoritetsinslag

Demokratiulredningens principförslag innebär att den kommunala sty­relseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvarel för verksamheien. Kommunerna och landstings­kommunerna skall dock ges så slor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala styrelseordningen.

Med denna utgångspunkt avvisar utredningen såväl renodlade former av majoritetsstyre som ett utvidgat samlingsstyre. Systemet med ett s . k , fullständigt majorilelsstyre, där alla förtroendevalda i nämn­dema kommer från den politiska majoriteten, avvisas. En sädan ordning skulle innebära oacceptabla svårigheter för minoritetens företrädare alt följa verksamheten och bedriva en oppositionspolitik, Uiredningen går även emot införande av ett s, k, begränsat majorilelsstyre, vilkel in­nebär all majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen resp, förvalt­ningsutskottet, alla ordförandeposter och alla heltidsposter med ansvar för viss nämnds verksamhet.

Uiredningen hyser tvivel om att ett begränsat majorilelsstyre skulle ha de åsyftade effekterna, dvs. all verka stimulerande på den kommunalpo-liiiska debatten. Det framstår som omöjligt att i ett sådant syslem tillförsäkra minoriteten goda arbetsförutsättningar samtidigt som en acceptabel effek­tivitet i förvaltningen upprätthålls.

Utredningen avvisar också ett renodlat  samlingsstyre, efter-

Prop. 1975/76:187

264

som det medföratl ansvarsfördelningen mellan partierna inle framgår klart. Utredningen konstaterar att en relativt stor andel av medborgarna inle vet vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret i kommunen eller landstingskommunen.

Uiredningen anser att det inte är lämpligt att binda kommunerna och landstingskommunerna så hårt som skulle bli följden, om samlingsstyre skul­le föreskrivas i lag. Detta skulle inte heller överensstämma med de allmänna riktlinjerna för utredningens arbete. Utredningen föreslår därför inte någon ändring i gällande regler för proportionella val.

Demokratiutredningen förordar för sin del en mellanform mellan ett rent majoritetsstyre och samlingsstyre. Det innebäratt valet till posterna i nämn­dema som hittills skall kunna ske enligl lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m. Men utredningen anser att majoriteten bör markera det politiska ansvaret vid fördelningen av hel­tidsposter samt ordförande- och viceordförandeuppdrag. Detta kan ske på många olika sätt. I praktiken förekommer långtgående former av majo­riteisinslag där majoriteten besätter alla uppdrag av detta slag. Utredningen, anser att det i en sådan ordning kan vara svårt att tillförsäkra minoriteten tillräcklig insyn i den löpande kommunala verksamheten. Utredningen fin­ner det därför lämpligt all kommunerna och landstingskommunerna till-lämpar en ordning som kan karakteriseras som samlingsstyre med vissa majoriteisinslag. Det innebäratt majoriteten besätter alla heltidsposter och alla ordförandeuppdrag. Minoritetens företrädare återfinns som vice ordförande i nämnderna. Om kommuner och landstingskommuner har fiera heltidsposier, lår s. k, oppositionsråd vice ordförandeposterna som bas försitt arbete. Arbetsutskott, beredningar och moisvarande organ består av företrädare för både majoriteten och minoriteten. Utredningen anser emel­lertid att det även i delta fall bör råda sä stor valfrihet för kommunerna och landstingskommunerna som möjligt. Därför avvisar utredningen en lagreglering och nöjer sig med att uttala sin uppfattning i frägan.

Praktiskt tagel alla remissinstanser instämmer i utredningens allmänna utgångspunkt att kommunema och landstingskommunerna bör ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala sty­relseordningen. Förslaget att den kommunala styrelseordningen skall ge ut­tryck för vilkel eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten har också vunnit bred anslutning bland remissinstanserna.

Huvuddelen av remissinstanserna avvisar i likhei med utredningen tanken att någon form av kommunalt majoritetsstyre skall införas.

Gemensamt för de ganska lä remissinstanser som förordar ett majori­lelsstyre är alt man föreslår en ordning där majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen. Den huvudsakliga motiveringen för en sådan ordning är att del politiska ansvarel då under alla omständigheter läggs på majo­riteten. I allmänhel anser man alt minoritetens insyn skall tillgodoses genom ett system med utskott till nämnderna. I utskotteln skulle oppositionen fa tillfälle att framföra sin uppfattning, innan ärendena går vidare för be-

Prop. 1975/76:187

265

handling i fullmäktige resp. landstinget.

Nära ett femtiotal kommuner och nägra landstingskommuner förordar alt tillämpningsområdet för det proportionella valsättet utvidgas. Främst önskar de proportionella val även i fråga om heltidsposter och ordföran­deuppdrag. Den allmänna motiveringen är att samlingsstyret har fungerat väl och att det ger minoriteten goda arbelsförutsättningar. Några remiss­instanser tillstyrker i princip utredningens rekommendation om samlings­styre med vissa majoritetsinslag men anser att det i lag bör föreskrivas en rätt för minoriteten all besätta uppdragen som vice ordförande. Flertalet av dessa anser att även arbetsutskoil och beredningsutskott i nämnderna bör väljas enligt reglema om proportionella val.

En bred majoritet av remissinstanserna instämmer således i inriktningen på utredningens huvudförslag, dvs. alt ett meUanalternativ som benämns samlingsstyre med majoritets inslag bäst tillgodoser olika krav på den kommunala styrelseordningen. Ungefär hälften av remissin­stanserna instämmeräven i uppfattningen alt minoritetens arbetsmöjligheter bäst kan tillgodoses, om den ges möjlighet att tillsätta vice ordförande­posterna. Av dem som inte har samma uppfattning som utredningen anser den ena hälften att ett mera långtgående majoritetsinslag är alt föredra, medan den andra hälften förordar regler för att garantera ett mera långt­gående samlingsstyre.

Föregen del kan jag biträda utredningens allmänna syn på den kommunala styrelseordningen. Jag finner det väsentligt att kommunerna och landstings­kommunerna garanteras betydande valfrihet när det gäller styrelseordning­ens utformning. De lokala förutsättningarna i värt land är mycket skiftande bl.a, vad gäller arbetsuppgifternas omfattning. Även befolkningens och kommunalförvaltningens storiek varierar avsevärt. Därtill kommer att den lokala politiska traditionen inte är densamma överallt. Det är mot den bak­grunden inte lämpligt att eftersträva en enhetlig utformning av styrelse­ordningen för alla kommuner och landstingskommuner.

Detta synsätt innebär emellertid inte att frägan bör lämnas helt oreglerad. Övervägande skäl talar enligt min mening föratt ett renodlat majoritetsstyre inte heller i framtiden skall kunna tillämpas på den kommunala nivån. Om en jämförelse med riksstyret skall kunna göras fullt ut. förutsätter det att de beslutande församlingarna på den kommunala nivån är suveräna på samma sätt som riksdagen. Vidare förutsätter det en förändring av det komniunala valsystemet så att nyval kan hållas även mellan de ordinarie valen.

Erfarenheterna från de nya kommunerna är ännu så länge begränsade. Mitt intryck är emellertid att de komniunala frågoma i högre grad har fått en partipolitisk prägel under senare år. Undersökningar visar att partiernas aktivitet i regel ökar med växande kommunstoriek. Det tar sig uttryck i bl, a. ett ökat antal motioner och interpellalioner i fullmäktige. Ett mera utvecklat arbete i partiernas fullmäktigegrupper är ett annat drag.

Enligt min mening är det också mycket tveksamt om ett begränsat ma-

Prop. 1975/76:187

266

joritetsstyre på den kommunala nivån skulle medföra en livaktigare kom­munalpolitik, vilket ett fåtal remissinstanser anser. Jag delar demokrati­utredningens och fiertalet remissinstansers uppfattning att minoriteten skul­le få betydande svårigheter. Del framstår som omöjligt att tillgodose både kravet på goda arbetsmöjligheter för minoriteten och kravet på en rimlig effektivitet vid majorilelsstyre. Genom alt ett utskotlssystem krävs, skulle beredningstiden föriängas avsevärt. Även i övrigt skulle minoriteten få en svår arbetsuppgift, eftersom undersökningar visar att den som regel inle har något eget lokalt pressorgan.

En annan nackdel med renodlat majoritetsstyre är att det skulle bli svårt att kombinera med ell snabbare valgenomslag. Eftersom minoriteten inte skulle delta i det löpande budgetarbetet, skulle den inte hinna med att utarbeta och framlägga budgeten inför nästkommande år vid en eventuell omkastning i majoritetslägel. Jag kommeratt gå närmare in på denna fråga i det följande.

Jag har samma synsält som demokratiulredningen även när det gäller en mera renodlad form av samlingsstyre. De remissinstanser som förordar en sådan ordning undervärderar enligt min mening betydelsen av en klar politisk ansvarsfördelning i den kommunala verksamheten. En undersök­ning som presenteras av utredningen visar att en stor andel av medborgarna - ca 40 96 - inte vet vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvarel i kommunen. Svårigheterna uppstår främst när man delar upp an­svaret vid fördelningen av ordförande- och heltidsposter. Som utredningen, de båda kommunförbunden och ett stort antal remissinstanser har påpekat, är det nödvändigl från demokratisk synpunkt alt medborgarna kan urskilja vilket eller vilka partier som bär huvudansvaret för den förda politiken.

Efter valet år 1973 har det skett en avsevärd förändring i såväl kom­munerna som landstingskonimunerna när det gäller fördelningen av för­troendeuppdragen. I ökad utsträckning har man från majoritetens sida vall all inom samlingsstyrets ram markera sitt huvudansvar för de politiska ställningstagandena. F. n. tillämpas någon form av majoritetsmarkering i 60-70 96 av kommunerna och i 17 av de 23 landstingskommunerna. Sam­lingsstyre föreskrivet i lag, som några reniissinstanser föreslår, innebär att denna ulveckling förhindras. Detta innebär en begränsning av den kom­munala självstyrelsen. Som jag har deklarerat redan inledningsvis anserjag att reformverksamheten pä det kommunalrällsliga området tvärtom bör syfta till att vidga den lokala bestämmanderätten. Därför anserjag i likhei med utredningen och det stora fiertalet remissinstanser att tillämpningsområdet för lagen om proporlionelll valsätt inte bör utsträckas lill att omfatta val av ordförande och vice ordförande.

Jag anser att det altemativ som utredningen benämner samlings-styre med majo ri te ts i ns lag är mest ändamålsenligt påden kom­munala nivån. Inom ramen för denna ordning kan en majoritetsmarkering åstadkommas. Samtidigt är det möjligt all tillgodose minoritetens berättigade krav på insyn och goda arbetsförutsättningar. Detta kan ske på olika sätt.

Prop.1975/76:187

267

Utredningen finner det lämpligt att minoriteten besätter vice ordförande­posterna så att den därigenom kan följa beredningen av ärendena. Flertalet remissinstanser delar helt utredningens uppfattning. Några remissinstanser påpekarail man kan utforma slyrdseordningen så att minoritetens intressen tillgodoses även med mera långtgående majoritetsinslag. Andra instämmer i utredningens uppfattning men anser att det i lag skall föreskrivas att mi­noriteten skall garanteras minst vice ordförandeposterna.

För egen del anserjag att frågan om minoritetens arbetsförutsättningar är en huvudfråga. Om minoriteten skall kunna föra en aktiv oppositions­politik och utforma egna alternativa förslag, krävs att den inte ställs helt utanför beredningen av ärendena. Avgörande för hur denna insyn skall lösas är hur beredningen går till i kommunen eller landstingskommunen. Sannolikl är det lättare all tillgodose minoritetens intressen, om majoriteten och minoriteten har gemensam beredning. I mänga fall tycks detta gå till så att ordföranden och vice ordföranden ingår i arbetsutskott som förbereder ärendena inför sammanträdet. Men det förekommer också att ordföranden ensam tillsammans med tjänstemännen förbereder sammanträdena. Jag an­ser att ärendeberedningen, oavsett hur den sker, bör göra det möjligt för såväl majoritetens som minoritetens ledamöter i en nämnd att i god tid före sammanträdet ta del av beslutsunderiaget.

Jag noterar att ulredningens förslag ger valfrihet för kommunema och landstingskommunerna när det gäller den närmare utformningen av sly­rdseordningen. Delta överensstämmer med min egen uppfallning. Även inom ramen för aliernalivel samlingsstyre med majoritetsinslag mäste del finnas möjligheter att utforma en styrelseordning som anpassas efter de lokala önskemålen. Av det skälet anserjag att förslagel från några remiss­instanser alt minoriteten enligt lag skall tillförsäkras vice ordförandeposterna bör avvisas. Förutom de principiella betänkligheterna mot att föreskriva att en viss bestämd form av majoritetsinslag skall tillämpas föreligger slora svårigheter att konstruera en lagregel som får den praktiska innebörd som här avses.

Avslutningsvis vill jag även erinra om alt utformningen av den kommunala slyrdseordningen inle är del enda medlet all åstadkomma en klar ansvarsfördelning och en livaktig kommunalpolitisk debatt. Centralt är också att de politiska partierna ges ökade möjligheter att arbeta och därmed visa var åsiktsskillnaderna går. Även olika typer av åtgärder för att förbättra de många förtroendevaldas arbetsmöjligheter och att knyta fiera förtroen­devalda till den kommunala verksamheten är väsentliga. Likaså är en bred satsning på olika typer av informationsåtgärder betydelsefull.

Minoritetens arbetsförutsättningar m, m.

Enligt kommunallagarna kan arvode utgå endast för arbete som föranleds av uppdrag för kommunens eller landstingskommunens räkning (28 och

Prop. 1975/76:187

268

46 SS KL, 29 och 53 SS KLS, 39 och 55 SS LL). Del innebär att den rättsliga gmnden för särskilda arvoden lill s. k. oppositionsråd, som inte har uppdrag som ordförande eller vice ordförande i nämnd eller beredning eller annat sär­skilt uppdrag, kan sättas i fråga. För alt den kommunala styrelseordningen skall kunna utformas på olika sätt föreslår demokratiulredningen att in­nebörden av reglema om kommunala arvoden skall ändras. Utredningen föreslår att förtroendevald med särskild uppgift att tillvarata minoritetens intressen skall kunna arvoderas på samma sätl som de som har presidie­poster. Eftersom de förtroendevalda är politiskt valda och deras arbete sker med politiska värderingar som grund, måste minoritetsrepresenlanternas arbete ses som ett normalt led i beslutsprocessen, anför kommunallags­ulredningen. Arbetet får enligt uiredningen anses ske för kommunen.

Av de remissinsianser som berör minoritetens arbetsförutsättningar med utgångspunkt i arvodesreglerna är fiertalet positiva till utredningens förslag. Nägra remissinstanser anser dock att s. k. oppositionsråd utan formella upp­drag inte bör kunna förekomma. Enligt Svenska kommunförbundet är det emellertid viktigt för minoritetens arbetsförutsättningar att förslaget om rätt all arvodera förtroendevalda utan presidieuppdrag genomförs.

För egen del harjag samma uppfattning som demokratiulredningen och flertalet remissinsianser när det gäller arvode till minoriletsföreirädare. San­nolikt är del lättare att garantera minoriteten goda arbetsvillkor, om den tillsätter presidieposter i de kommunala nämnderna. I kommunerna och landstingskommunerna prövas emellertid i dag styrelseformer som innebär att minoriteten inte medverkar genom att åtaga sig presidieuppdrag. Jag förordar att kommunema och landstingskommunerna ges möjlighet att er­sätta även minoriletsföreirädare som inte har presidieuppdrag för deras ar­bete. Jag återkommer i specialmotiveringen lill frågan om vilken ändring i arvodesreglernas utformning som föranleds av förslaget.

Demokratiulredningen tar även upp problem som kan uppslå i samband med alt avgång, sjukdom eller liknande orsak medför att den politiska led­ningen i en nämnd ändras. För kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet skall utses en ordförande och en vice ordförande (34 S KL, 34 S KLS och 45 S LL), Detsamma gäller för flertalet specialreglerade nämnder. Däremot kan flera vice ordförande utses för övriga kommunallagsreglerade nämnder. Om en ordförande, som tillhör den politiska majoriteten, blir långvarigt sjuk, träder enligt gällande regler vice ordföranden in och tjänstgör som ord­förande. Om vederbörande tillhör en annan politisk meningsriktning, kan således sjukdomen medföra att den politiska ledningen ändras.

Utredningen föreslår därför att nämnd skall kunna ulse tillfällig ersättare för ordföranden, om ordförandens frånvaro beräknas vara längre än 30 dagar. Ersättaren skall enligt förslaget väljas bland ledamöterna i nämnden. Utred­ningen föreslåratl kommunerna och landstingskommunerna skall ges möj­lighet att utse också en andre vice ordförande i kommunstyrelsen resp, lorvaltningsutskottet.

Prop. 1975/76:187

269

En bred majoritet av de kommuner och landstingskommuner som be­handlar ersättarregdn instämmer i utredningens förslag. En kommun anser att den föreslagna regeln bör utvidgas till att omfatta även heltidsengagerade förtroendemän utan ordförandeuppdrag. Några andra kommuner anser att ersättare också bör kunna utses för vice ordföranden.

Några kommuner anser att den föreslagna tidsgränsen 30 dagar är för snäv, medan en remissinstans ifrågasätter om någon bestämd tidsgräns be­hövs. En något större grupp remissinstanser anser att man i stället för att införa en ersättarregel bör göra det möjligt för kommunerna och landstings­kommunerna att utse en andre vice ordförande i alla nämnder. Därmed skulle del vara möjligt alt, om vice ordföranden tillhör samma parti som ordföranden, även under kortare frånvaro förhindra en omkastning i den politiska ledningen.

För egen del anserjag all ulredningens förslag om lillfällig ersättare för ordföranden vid långvarig sjukdom eller annan längre frånvaro bör genom­föras. Som flera remissinstanser påpekar skulle detta lösa problem som ibland har uppstått såväl i kommunerna som i landstingskommunerna. Däremot anserjag att denna möjlighet inte bör slå öppen vid ordförandens avgång. I sådant fall ankommer det ju på fullmäktige resp. landstinget att utan onödigt dröjsmål utse ny ordförande. Det beslutande organets avgörande bör inle få föregripas genom att nämnden utser ersättare. Jag finner det inte nödvändigt att i lagen ange en bestämd tidsgräns. Det är emellertid min mening att ersättare bör utses endast om ordföranden är eller beräknas bli förhindrad att fullgöra uppdraget under längre lid. Vice ordföranden bör således inträda vid kortvariga förfall. Vid varje enskilt fall blir del emel­lertid enligt milt förslag nämndens sak att avgöra om regeln om tillfällig ersättare skall tillämpas.

Jag ansluter mig till de remissinstanser som anser all kommunema och landstingskommunerna bör kunna utse en andre vice ordförande i alla nämn­der. Jag är medveten om att de kommuner och landstingskommuner som vill utnyttja denna möjlighel kanske inle kommer att känna behov av alt kunna ulse ersättare för ordföranden. Jag anser emellertid alt båda dessa möjligheler bör öppnas, efiersom det innebär att kommunerna och,lands­tingskommunerna kan lillämpa den ordning som utifrån lokala förutsätt­ningar är mest lämplig.

Jag kan däremoi inte ansluta mig till förslagel, som framförts av några få remissinsianser, att ersättare skall kunna utses också för vice ordförandena. De skäl som motiverar alt ersättare bör kunna utses för ordföranden kan enligt min mening inte åberopas i detta fall.

Mandatperioden för presidieposterna

Demokratiutredningen föreslåratl mandatperioderna för presidieposierna skall förkortas från tre år till ett år, dvs, all den ordning som tillämpas

Prop.1975/76:187

270

i Stockholms kommun skall införas generellt. Motivet för detta är att "ma­joritelsväxling" skall vara möjlig för den händelse partigrupperingarna för­ändras under en mandatperiod. Denna fråga hänger samman med frågan om del skall vara möjligt att upplösa den representativa församlingen och förordna om nyval. Enligt utredningen kan detta bli aktuellt främst vid ett renodlat majorilelsstyre, där parlamentariska principer i övrigt tillämpas. Uiredningen avstyrker tanken på nyval även med motiveringen att det skulle medföra fiera praktiska problem i samband med revisionen. Enligl utred­ningen är förslagel om ettåriga mandatperioder förenat med vissa nackdelar. Det skulle t, ex, kunna bli något svårare att få kandidater till de viktigaste förtroendeuppdragen i kommunema och landstingskommunerna. Men ut­redningen anser alt detta i allmänhet inle behöver vara någon avgörande svårighet. Uiredningen hänvisar i detta sammanhang till sitt förslag att de förtroendevalda skall garanteras rätt till ledighet för att fullgöra förtroen­deuppdrag, vilket ju omfattar även heltidsengagerade förtroendemän.

Av de remissinstanser som behandlar förslagel om ettåriga mandatperioder avstyrker tre Oärdeddar förslaget. Motiveringen är bl, a, alt del skulle leda till minskad kontinuitet och lill att ordföranden skulle fä svårt att ta mer långsiktiga initiativ. Vidare åberopas att förslaget skulle medföra ytteriigare svårigheter vid rekryteringen lill ordförandeposterna som ofta innehas av heltidsengagerade förtroendemän. Ett annat argument mot förslaget är alt småpartier kan få en alltför stark slällning genom att de kan spela en s. k, vågmästarroll. Vissa remissinstanser hänvisar till alt sådana förändringar i partikonstellationerna som medför en majoritelsväxling under löpande mandatperiod förekommer i begränsad utsträckning. Det kan enligt dessa remissinstanser därför inte vara motiverat att införa en tvingande regel som skall gälla alla kommuner och landstingskommuner. Svenska kommun­förbundet anför all ettåriga mandatperioder för presidieposterna kan vara till fördel vid en majoriletsväxling. Men samtidigt påpekas alt man i många kommuner troligen anser att förslaget är obefogat. Framför allt gäller detta kommuner som tillämpar en mer renodlad form av samlingsslyre, Enligl förbundet och ytteriigare några remissinstanser bör det därför övervägas om inle kommunerna bör lämnas frihet att själva beslula om presidieposterna skall väljas på ett eller tre år.

För egen del anserjag att utredningen har underskattat nackdelarna med ettåriga mandatperioder för presidieposterna. Jag menar liksom flera av re­missinstanserna att utredningens förslag på sina håll kan leda lill ökade rekryleringssvårigheler särskilt när det gäller de mera tidskrävande upp­dragen, som kräver hel- eller dellidsengagemang. Jag noterar emellertid att del råder delade meningar på denna punkt bland remissinstanserna, Stockholms läns landstingskommun har i en skrivelse till uiredningen begärt att få en lagändring lill stånd för att kunna införa ettåriga mandatperioder. Denna ordning tillämpas redan nu i Stockholms kommun. Flera av de kom­muner som är negativa till utredningens förslag ifrågasätter främst dess

Prop. 1975/76:187

271

tvingande karaktär. Enligt min mening är del inte någon nackdel om det inte blir likformighet i alla kommuner och landstingskommuner i della avseende, I likhet med Svenska kommunförbundei anserjag därför att kom­munerna och landstingskommunerna bör lämnas frihet att själva besluta om mandatperioden för presidieposterna.

12.5.3 Förtroendevalda engagerade på hellid Allmänna synpunkter

Under de senaste åren har antalet heltidsengagerade förtroendemän ökat avsevärt. Detta sammanhänger inte minst med kommunsammanläggning­arna. År 1974 var sammanlagt 338 förtroendevalda engagerade på heltid i 200 av de 278 kommunerna. I landstingskommunerna började förtroen­devalda engageras på heltid främst under 1960-talel. År 1974 hade 20 lands­tingskommuner sammanlagt 57 heltidsengagerade förtroendevalda,

Nägon omfattande principiell diskussion om de heltidsengagerade för­troendemännens ställning har emellertid ännu inle kommii till stånd. In­förandet av kommunal- och landstingsråd har förändrat såväl de förtro­endevaldas ställning som de kommunala arbetsformerna men har inte med­fört någon direkt rättslig reglering. I den allmänna diskussionen har väckts en rad frågorsom rörde heltidsengagerade förtroendemännens rättsliga ställ­ning. De har gällt t. ex, gränsdragningen mellan de heltidsengagerades och tjänstemännens arbetsuppgifter. En annan fråga rör närvarorätten i nämn­derna för sådana heltidsengagerade som inle har uppdrag i nämnd men har ett särskilt ansvarsområde. Slutligen har man ifrågasatt om inte in­terpellation bör kunna ställas även till sådana heltidsengagerade förtroen­demän som inte har uppdrag som ordförande i nämnd.

Enligt demokratiulredningens mening utgör de heltidsengagerade förtro­endemännen en förutsättning för ett starkt förtroendemannainflytande över den kommunala verksamheten. Genom hdlidsuppdragen ges de förtroen­devalda möjlighel att följa och leda beredningsarbetet. I tidiga skeden av beslutsprocessen har de en viktig uppgift när det gäller att förmedla kon­takterna mellan förvaltningarna och de slora grupperna av förtroendevalda, säger utredningen.

Demokratiutredningen anser emellertid att det inte finns skäl som talar föratt de heltidsengagerade förtroendemännens roll och slällning i den kom­munala organisationen regleras i lag. Utredningen anseratt en sädan reglering skulle innebära en onaturlig formalisering av förtroendeuppdraget. Det skulle inle stämma med den representativa demokratins princip, dvs. alt det är de förtroendevalda som ytterst bär det politiska ansvaret för verksamheten. En viss gränsdragning mellan de förtroendevalda och tjänstemännen kan enligt demokratiutredningen ske i de instruktioner som finns för chefstjän­stemännen.

Prop. 1975/76:187

272

Med hänsyn till den viktiga roll som de heltidsengagerade spelar föreslår emellertid utredningen att de skall omnämnas i kommunallagen. Utred­ningen föreslår således en allmän bestämmelse om att fullmäktige resp. landstinget far besluta att förtroendeuppdrag skall vara heltidssyssla.

Knappt ett tiotal av remissinstanserna har närmare kommenterat demo­kratiutredningens ställningstagande. Många betonar alt rollfördelningen på något sätt måste regleras i arbetsordningar för både heltidsengagerade för­troendemän och chefstjänstemän. Arvika kommun anser t.ex. att det är önskvärt att det i lag anges hur långt det politiska ansvarel för kommunal-och landstingsråden går och hur långt tjänstemännens ansvar sträcker sig. Svenska kommunförbundet anser emellertid att kommunalrådens ställning som politiker gör att de inte kan och inte bör bindas av instruktioner som i detalj reglerar deras arbetsuppgifter.

Den formella ansvarsfördelningen mellan de båda grupperna är enligt min mening helt klar, Däremoi är inte den direkla rollfördelningen mellan de heltidsengagerade och tjänstemännen reglerad. Enligt min uppfattning är det helt naturiigt att så inte har skett. En reglering av denna rollfördelning skulle innebära nackdelar ur kommunaldemokratisk synvinkel och skulle kunna föra med sig en begränsning i handlingsfriheten för dem som har ansvaret för den kommunala verksamheten. En annan sak är att, som ut­redningen påpekar, en viss gränsdragning mellan arbetsområdena för de båda grupperna kan göras i instruktionerna för chefstjänstemännen.

För egen del finner jag det naturligt att man inle genom lag närmare reglerar formerna för de förtroendevaldas arbete. Detta synsätt motiveras även av de slora variationer som finns i arbetsförutsättningarna för de för­troendevalda. Allmänt sett är det väsentligt att de förtroendevaldas infly­tande över den kommunala verksamheten förstärks. Av stor belydelse i delta sammanhang är möjligheterna alt förtroendevalda engageras på hel-eller dellid. Enligt min mening finns del emellertid inte några särskilda skäl för en generell bestämmelse i kommunallagen om alt förtroendevalda kan engageras på heltid, efiersom det fär anses helt klart att kommunerna och landstingskommunerna redan i dag har denna befogenhet. Jag är således inte beredd att föreslå att den av demokratiulredningen föreslagna bestäm­melsen om de heltidsengagerade förtroendemännen skall införas i kom­munallagen.

Närvarorätt

I KL och LL finns inga bestämmelser som direkl reglerar rätten för de heltidsengagerade förtroendemännen att närvara och yttra sig vid de be­slutande organens och nämndernas sammanträden. Fullmäktiges och lands­tingets sammanträden är i princip offentliga (27 S KL, 37 S LL). Ordföranden eller vice ordföranden i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet har enligt 17 S KL och 29 S LL rätt att della i överiäggningarna men inte i

Prop.1975/76:187

273

besluten. Samma rätt har bl, a. ordföranden eller vice ordföranden i annan nämnd, dock endast när ärende som har beretts av nämnden behandlas eller interpellation som har ställts lill nämndens ordförande skall besvaras,

I nämndernas sammanträden har utomstående i princip inte rätt att delta (36 S KL, 47 S LL). För att någon som inte är ledamot eller suppleant skall få närvara och yttra sig krävs ett enhälligt beslut vid varje sammanlräde. De beslutande organen anses inte kunna föreskriva att förtroendevald skall ha närvaro- och yttranderätt i viss nämnd.

KLS och LLS ger de heltidsengagerade förtroendemännen viss närvaro-och yttranderätt. Borgarråden i Stockholms kommun har, även om de inte är ledamöter, rält att närvara vid fullmäktiges sammaträden, att delta i överiäggningarna och att framställa förslag (18 S KLS). De har också närvaro-och yttranderätt i kommunstyrelsen där de inte kan vara ledamöter (32 och 46 SS KLS). För Stockholms läns landstingskommun gäller, utöver de bestämmelser i LL som nyss har redovisats, att landstingsråden har närvaro-och yttranderätt på landstingsmöte och vid sammanträde med förvaltnings­utskottet. Förutsättningen för dessa rättigheter är att den heltidsengagerade innehar uppdrag som ordförande i nämnd (9 S LLS). Yttranderätten är dock inte begränsad till frågor som har beretts av den nämnd i vilken han är ordförande.

Frågorsom rörde heltidsengagerades närvarorätt har aktualiserats främst i kommuner och landstingskommuner med stora förvaltningar som är in­delade i ansvarsområden eller rotiar. Där har det funnits ett behov av att vidga närvarorätten så att de heltidsengagerade kan närvara och få upp­lysningar, även om de inte är ledamöter i en nämnd,

Demokratiulredningen anför att en nämnd ibland kan behöva inhämta upplysningar från en heltidsengagerad förtroendeman som inte är ledamot i nämnden. Men detta gäller även andra förtroendemän än de heltidsenga­gerade. Utredningen föreslår därför att det föreskrivs att varje nämnd själv skall la avgöra, om en förtroendevald som inte tillhör nämnden skall till­kallas. Samtidigt föreslås att de särskilda reglema om närvarorätt och ytt­randerätt för landstingsråden i Stockholms läns landstingskommun slopas. Däremoi föreslås ingen ändring beiräffande borgarråden i Stockholms kom­mun.

Förhållandevis få remissinstanser yttrar sig över förslaget. En mycket knapp majoritet tillstyrker de beslämmelser som föreslås. Praktiskt taget alla som är tveksamma till utredningens förslag anser att kommuner och landstingskommuner bör ges större frihet att själva bestämma om närva­rorätten. Några anser att de heltidsengagerade i lag bör ges generell rätt att närvara i nämnder där de inte är ledamöter.

Enligt Svenska kommunförbundet löser ulredningens förslag inte frågan om kommunalrådens rättsliga ställning. Förslaget innebär enligt förbundet att man för borgarråden i Siockholm får en detaljreglering av uppgifter och funktioner, medan man för kommunalråden i stort lämnas i ovisshet om

18 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

274

vad som gäller. Möjligheten att i reglemente reglera kommunalrådens ställ­ning är inte obegränsad. Enligt förbundets mening är det önskvärt att vissa gemensamma basregler som skall gälla generellt införs för alla typer av heltidsengagerade förtroendemän. Sådana basregler kan avse t. ex. närva­rorätt, yttranderätt, interpellation och avgång. Med stöd av dessa basregler kan man sedan, menar förbundet, lokalt klargöra kommunalrådens ställning med hänsyn till den organisationsmodell som man anser lämplig för den egna kommunen. Med ett lämpligt urval basregler kan enligt förbundets uppfattning också Stockholms kommun i princip bevara sin organisation orubbad liksom andra kommuner kan behålla sin. Förbundet påpekar att dess förslag inte innebär att regelrätta instruktioner skall utarbetas för kom­munalråden. Förbundet anser att kommunalrådens ställning som heltids­engagerade politiker gör att de inte kan och inte bör bindas av instruktioner som i detalj reglerar arbetsuppgifterna. En sådan ramreglering av kommu­nalrådsfunktionen skulle kunna undanröja åtskilliga oklarheter i kommu­nalrådens rättsliga ställning. Förbundet föreslår att frågan om de heltids­engagerades ställning övervägs ytteriigare, innan man tar ställning till ut­redningens förslag.

Även Stockholms läns landstingskommun och länsstyrelsen i Stockholms län anser att man i lag bör skriva in en regel som innebär att fullmäktige och landstinget själva kan fatta bindande beslut om de heltidsengagerades ställning i organisationen samt om deras närvaro-, yttrande- och förslagsrätt i olika kommunala organ.

För egen del vill jag anföra följande.

Del är numera inte ovanligt att heltidsengagerade förtroendemän saknar ordförandeuppdrag. Motivet har i sådana fall varil att de heltidsengagerade skall kunna ägna sig mera åt långsiktiga frågor. Vid bedömningen av frågan i vilken omfattning de heltidsengagerade bör medges närvarorätt i nämn­derna måste motstridiga synpunkter vägas mot varandra. Jag delar demo­kratiutredningens bedömning att del inte är lämpligt att införa en generell närvarorätt för de heltidsengagerade förtroendemännen.

De variationerbeträffande de heltidsengagerades ställning som råder mellan olika kommuner och landstingskommuner försvårar enligt min mening en lagreglering. Som jag förut har framhållit i olika sammanhang bör man inte genom lagregler i detalj styra utformningen av de enskilda kommu­nernas eller landstingskommunernas organisation. Om man t. ex. i en kom­mun utifrån de lokala förutsättningarna vill ha en organisation som innebär alt kommunalråden får mer översiktliga uppgifter och saknar uppdrag i nämnderna, bör detta vara möjligt. Jag anser därför att de heltidsengagerades ställning i organisationen bör avgöras av kommunema och landstingskom­munerna själva efter de lokala förutsättningarna. Jag finner det alltså lämpligt att man lämnar kommunerna och landstingskommunerna större frihet än vad demokratiutredningen har förordat så att de själva kan besluta om vilken roll de heltidsengagerade skall spela. Jag förordar därför en ordning som

Prop.1975/76:187

275

innebär att kommunfullmäktige resp. landstinget får rätt att i reglemente eller i särskilt beslut föreskriva att förtroendevald med övergripande uppgifter inom visst verksamhetsområde skall få närvara och yttra sig vid samman­träde med nämnd, även om han inte är ledamot eller suppleant i nämnden. Därmed fär kommunerna och landstingskommunerna möjlighet att själva reglera närvarorätten försådana heltidsengagerade förtroendemän med över­gripande arbetsuppgifter som saknar ordförandeuppdrag, för minoritetsfö­reträdare och för ordförande i kommunstyrelse och förvaltningsutskott som inte är heltidsengagerade. Den föreslagna närvaro- och yttranderätten bör kunna begränsas till att avse bara viss nämnd och bara vissa ärenden eller gmpper av ärenden. Någon rätt att delta i besluten bör naturiigtvis inte kunna följa med närvarorätten och yttranderätten och följaktligen inte heller någon rätt att framställa förslag eller någon reservationsrätt. Däremot bör fullmäktige resp. landstinget kunna föreskriva rätt för den som getts när­varorätt och yttranderätt att få avvikande mening antecknad till protokollet. Motsvarande befogenheter bör också kunna medges i fråga om sammanträde med fullmäktige resp. landstinget. Möjligheten att medge närvarorätt och yttranderätt bör enligt min mening tillämpas främst när det gäller heltids­engagerade förtroendemän som har övergripande uppgifter och som saknar ordförandeuppdrag inom sitt ansvarsområde och i andra hand beträffande de övriga kategorier som jag nyss nämnt. Det är emellertid knappast möjligt att på ett nöjaktigt sätt ange dessa gmpper av förtroendevalda i lagtext. Jag förordar därför att en bestämmelse i ämnet får omfatta ledamot eller suppleant i fullmäktige, landstinget, nämnd eller beredning. Att bestäm­melsen formellt kommer att omfatta en vidare krets än vad den är avsedd för torde i praktiken inte vara någon allvariig olägenhet. Samtidigt vill jag betona vikten av att även övriga förtroendevaldas arbetsförutsättningar ägnas uppmärksamhet.

De regler som jag nu har föreslagit innebär att kommuner och lands­tingskommuner lämnas frihet att i nämndernas reglementen eller i särskilda beslut reglera bl. a. de heltidsengagerades slällning och roll i organisationen. Särreglerna för landstingsråden i Stockholms läns landstingskommun kan därmed utmönstras ur lagstiftningen. För borgarråden i Stockholms kom­mun bör emellertid vissa särskilda bestämmelser finnas kvar.

Interpellation

Tendensen att tilldela heltidsengagerade förtroendemän mer översiktliga arbetsuppgifter utan ordförandeuppdrag innebär att det inte alltid är möjligt alt ställa interpellation till dem. Interpellation kan nämligen enligt 23 S KL och 33 S LL ställas bara till ordförande i nämnd eller beredning. I Stockholms kommun kan interpellation ställas bara till borgarråd (24 S KLS).

Demokratiulredningen anser att principen all interpdlation endast skall kunna riktas till ordförande i nämnd eller beredning bör upprätthållas. 1

Prop. 1975/76:187

276

stora kommuner och i landstingskommuner med fiera heltidsengagerade som har övergripande uppgifter kan det enligt ulredningens uppfattning emellertid vara motiverat att även dessa skall kunna interpelleras. Utred­ningen föreslår därför att möjlighet skall införas för ordförande i kommun­styrelsen resp. förvaltningsulskoltet att efter samråd överiämna interpel­lation att besvaras av annan ledamot som på grund av sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att kunna besvara den. En förutsättning för över­lämnandet skall alltså vara att den förtroendevalde är ledamot i kommun­styrelsen resp. förvaltningsutskottet. Demokratiutredningen föreslår inga förändringar när det gäller borgarrådens ställning. En sådan förändring skulle enligt utredningen ändra hela funktionsfördelningen mellan de kommunala organen i Stockholms kommun.

En fjärdedel av de remissinsianser som har yttrat sig på denna punkt är tveksamma till förslaget. Svenska kommunförbundet menaratt basregler om interpellation bör kunna utformas och att kommuner och landstings­kommuner utifrån en sådan själva bör få utforma närmare föreskrifter. Fler­talet av de remissinstanser som avstyrker förslaget anser att interpellation bör kunna ställas till heltidsengagerad förtroendeman som saknar ordfö­randeuppdrag. Man menar att kommuner och landstingskommuner själva bör fä utforma föreskrifter om till vem interpellation skall riktas.

Haninge kommun tar fram en annan sida av problemet i sitt ytt­rande. Kommunen anser att interpdlationer inom kommunstyrelsens an­svarsområde, som utredningen också anser, med fördel kan fördelas på sek­torsansvariga kommunalråd. Men om förslaget också kan tolkas så att kom­munstyrelsens ordförande skall kunna överiåta lill kommunslyrelseledamol att besvara interpellation i en fråga som hör till en facknämnds förvalt­ningsområde, är kommunen tveksam lill förslaget. Eventuella förändringar i interpellaiionsinslitutels användning börenligt kommunens mening i stäl­let gå i riktning mot att ordförandens huvudansvar för nämndens verk­samhetsområde markeras.

Stockholms kommun konstaterar i sitt yttrande att den föreslagna regeln kommer att innebära att även annan än borgarråd kommer att kunna in­terpelleras. Kommunen anser att en sådan ordning kan svara mot ett visst behov. Men det kan också finnas risk för alt oklarhet uppstår om vem som har det politiska ansvaret på det område som interpellationen rör. Det finns ju alltid ett rotelansvarigt borgarråd. Kommunen anser emellertid inte att detta utgör skäl att avstyrka förslaget för Stockholms del.

Liksom utredningen anserjag att principen att interpellation skall kunna riktas endast till ordförande i nämnd eller beredning i normalfallet bör upp­rätthållas. I stora kommuner och landstingskommuner med fiera heltids­engagerade förtroendemän som har övergripande ansvar för vissa verk­samhetsområden i kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet kan det emellertid vara motiverat all interpellationssvar skall kunna lämnas även av sådan förtroendevald.

Prop. 1975/76:187

277

Jag delar demokratiutredningens principiella uppfattning att det bör kunna överiåtas till förtroendevald med övergripande uppgifter att besvara inter­pellation. Kommunerna och landstingskommunerna bör emellertid själva få bestämma om en sådan möjlighet skall införas. Jag förordar därför att fullmäktige resp. landstinget skall ges rätt alt i reglemente eller särskilt beslut föreskriva att ordföranden i kommunstyrelsen eller förvaltningsul­skoltet skall kunna överiämna interpellation som är ställd till vederbörande att besvaras av annan ledamot som på grund av sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att besvara interpellationen.

Förslaget avser alltså endast interpellation som är ställd till ordföranden i styrelsen. Härav följer att det inte omfattar interpellation som exklusivt hör till en annan nämnds förvaltningsområde. Av nuvarande bestämmelser anses följa att en interpellation som har ställts till ordföranden i en viss nämnd men som rören annan nämnds förvaltningsområde skall överiämnas lill ordföranden i denna nämnd. Någon ändring på denna punkt är inte avsedd.

12.5.4 Snabbare valgenomslag

Val i hela riket av kommunfullmäktige och landsting förrättas enligt I kap. 3S vallagen (1972:620) samtidigt med ordinarie val till riksdagen. Valdag är tredje söndagen i september. Mandatperioden för kommunfullmäktige, landstinget, kommunstyrelsen och förvaltningsutskottel börjar den 1 januari årel efler valet (8 och 33 SS KL, 9 och 44 SS LL). De specialreglerade nämn­dernas mandatperioder följer vanligen beslämmelserna för kommunstyrel­sen resp. förvaltningsutskottet. 1 fråga om de kommunallagsreglerade nämn­derna har fullmäktige resp. landstinget frihet att besiämma bl. a. när man­datperioden skall böria (45 S KL, 54 S LL). I Stockholms kommun böar kommunfullmäktiges mandatperiod enligt 8 S KLS den 15 oktober valåret. Kommunstyrelsen och borgarrådens mandatperiod böriar omedelbart efter del alt de har utsetts (33 S och 45 S 1 mom. KLS). För övriga nämnder i kommunen börjar mandatperioden i princip den I januari året efler valet (51 S 1 mom. KLS).

En fråga som harett nära samband med den kommunala styrelseordningen är frågan hur valet snabbare skall kunna slå igenom i fullmäktige och lands­ting. Det främsta motivet för ett snabbare valgenomslag är att den till­trädande majoriteten skall ges tiUfälle att påverka utformningen av budgeten för det nästkommande året. Därigenom skulle den tillträdande majoriteten, om valet har medfört alt majoriteisläget har kastats om, ges slörre möj­ligheter att påverka utvecklingen under året närmast efler valet. Det har ansetts rimligt från demokratisk synpunkt att den nya majoriteten skall tillträda i så god tid, att den kan påverka budgeten för det kommande året.

Demokratiutredningen framhålleratl det inte kan anses tillfredsställande all en politisk majoritet som grundar sig på ett tre år gammalt valutslag

Prop.1975/76:187

278

kan sitta kvar och fatta beslul som påverkar verksamheten under de kom­mande åren, Ulredningens gmndinställning till denna fråga är därför att man bör söka lå till slånd ett snabbare valgenomslag.

Utredningen har övervägt olika möjligheter när det gäller vilka kom­munala organ som skulle kunna omfattas av ett snabbare valgenomslag. Med hänsyn till partiernas nomineringsarbete är det enligt utredningen inte möjligt att låta alla kommunala organ tillträda tidigare än f n.

Utredningen föreslår att ett snabbare valgenomslag genomförs så att de nyvalda fullmäktige resp. del nyvalda landstinget samlas så snart som möjligt efter del att valresultatet har färdigräknals, dock senast den I november. Mandatperioden föreslås formellt börja den 22 oktober. Kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och övriga nämnder avses liksom hittills tillträda den 1 januari årel efter valet. Beträffande Stockholms kommun föreslås inte någon ändring av mandatperioderna.

Demokratiutredningen rekommenderar kommuner och landstingskom­muner att skapa goda arbelsförutsättningar för minoriteten så alt den kan följa del löpande budgetarbetet. Annars får en nytillträdande majoritet inte möjlighet, att på ett ur demokratisk synvinkel tillfredsställande sätt påverka budgetarbetet. Dessutom föreslås bestämmelser som hindrar den gamla ma­joriteten från att behandla budgeten, innan de nyvalda fullmäktige resp. det nyvalda landstinget har tillträtt.

Förslag till budget skall utarbetas av kommunstyrelsen före oktober må­nads utgång (54 S KL). Bestämmelser saknas om när förvaltningsutskottets budgetförslag skall vara upprättat. Kommunfullmäktige skall enligt 13 S KL fastställa budgeten före utgången av november månad. Om budgeten till följd av speciella omständigheter inte kan fastställas i november, får den i stället fastställas före december månads utgång under förutsättning att skallesatsen har fastlagts i november månad. För landstingskommunen skall budgeten fastställas i oktober månad (60 S LL). För Stockholms kom­mun gäller någol annorlunda regler. Kommunstyrelsens budgetförslag skall föreligga före oktober månads utgång (58 S KLS). Kommunfullmäktige skall fastställa budgeten senast den 8 december (14 S KLS).

För alt ett snabbare valgenomslag skall kunna genomföras föreslår ut­redningen att de budgetfrister som gäller för kommunerna skall göras till­lämpliga också på landstingskommunerna. Demokratiutredningen föreslår däremot inte någon ändring i fråga om budgetfristerna för Stockholms kom­mun.

Ungefär hälften av remissinstanserna behandlar frågan om det snabbare valgenomslaget. En bred majoritet av dem, bl. a. två tredjedelar av kom­munerna, någol fier än hälften av landstingskommunerna, fiertalet länsstyrelser. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet, är i prin­cip positiva till förslaget. De anser att det har stort värde från demokratisk synpunkt. Flera remissinsianser framhåller att förslaget kan stimulera den kommunalpoliiiska valrörelsen. Ett större intresse från allmänheten för kom-

Prop. 1975/76:187

279

munalvalen skapas om t. ex, alternativa budgetförslag presenteras i debatten. Samtidigt påpekar emellertid många all förslaget också rymmer en rad prak­tiska svårigheler som måste klariäggas, innan det kan genomföras. Något mindre än en tredjedel av remissinstanserna avstyrker förslaget.

Flera remissinstanser anser alt ett snabbare valgenomslag som innebär att alla kommunala organ tillträder samtidigt är det enda godtagbara al­ternativet. Några uttrycker tveksamhet inför utredningens förslag att endast fullmäktige och landstinget skall omfattas av det snabbare valgenomslaget. Detta anses vara olämpligt särskilt vid starkare former av majoritelsmar­keringar. Dessa remissinstanser anser att förslaget inte kan vara någon till­fredsställande lösning mot bakgrund av det nödvändiga samspelet mellan å ena sidan beslutande och å andra sidan beredande och verkställande organ. Det räcker inte, anser flera remissinstanser, alt fullmäktige resp. landstinget lättar det formella budgetbeslutet. Det krävs också att det slutliga bered­ningsarbetet görs av en nyvald kommunstyrelse resp. ett nyvalt förvalt­ningsutskott. Andra betonar dessutom att kommunstyrelsens centrala roll bör medföra att den tillträder samtidigt med kommunfullmäktige. Några remissinstanser tillstyrker förslaget men menaratt ett snabbare valgenomslag begränsat till enbart fullmäktige och landsting knappast medför några vä­sentliga förändringar.

Flertalet av de remissinstanser som avstyrker förslaget anser att tidsmar­ginalen är för kort för att ett förslag till budget som har utarbetats av den föregående majoriteten skall kunna omarbetas till en ny budget. Det ifrå­gasätts också vem som skall svara för beredningen, när kommunstyrelsen och övriga nämnder tillhör den tidigare majoriteten. Redan nu kan de nya fullmäktige göra relativt omfattande omdispositioner i den budget som den avgående majoriteten har fastställt. Det kan ske genom tilläggsanslag när den nya mandatperioden har böriat, dvs. efter den I januari. Flera av dessa remissinsianser påpekar också att en stor del av budgetförslaget redan är låst genom t. ex. del kommunala bostadsbyggnadsprogrammel och den kom­munalekonomiska långtidsplaneringen. Om stora förändringar skall göras i det framlagda budgetförslaget, kan det bli svårt att hinna färdigställa bud­geten till årsskiftet. En slor del av de remissinstanser som är tveksamma till förslaget anför att frågan är ytterst komplicerad och att den bör utredas ytteriigare, innan den nuvarande ordningen ändras.

Några av remissinstanserna, bl.a. länsstyrelsen i Stockholms län, ifrå­gasätter hur del går med det snabbare valgenomslaget, om valet blir över­klagat och kanske ogUtigförklarat så att omval måste ske. Länsstyrelsen påpekar risken för att omvalen kan leda lill ett majoritetsskifte.

Några av länsstyrelsema konstaterar alt erfarenheterna från 1973 års val ger anledning till viss tvekan från valteknisk synpunkt. Ett maskintekniskt syslem är mycket sårbart och för full driftsäkerhet krävs maskindubbleringar och slörre personella resurser, framhäller länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Stockholms län erinrar om att sammanräkningen i detta län är lika om-

Prop. 1975/76:187

280

fattande som i fem normallän tillsammans och därför specielll tidsödande, Länsslyrelsen ställersig tveksam till demokratiulredningens förslag och an­för att förslaget inte tillräckligt beaktar vikten av ett säkert sammanräk­ningsresultat, Riksskatteverket framhåller vikten av att ett förenklat supp­leantsystem införs så att det blir möjligt för länsstyrelserna att genomföra sammanräkningen tillräckligt snabbt. Detta är enligt verkets mening vä­sentligt mot bakgrund av den ringa tid som står till buds.

Den övervägande delen av de remissinstanser som tagit upp förslaget alt mandattiden skall börja den 22 oktober och att fullmäktige och landsting skall samlas till första sammanträde senast den 1 november är tveksamma till om dessa båda tidpunkter verkligen kan hållas. Över huvud tagel uttrycks tveksamhet inför den tidspress som förslaget innebär. Flera kommuner anser att tidsgränserna bör förskjutas en vecka, dvs. till den I november resp. den 5 november så alt praktiska och administrativa problem inte skall behöva uppstå. Några remissinstanser föreslåratt fullmäktiges försia sammanträde efter valet skall la kungöras senare än sju dagar före sammanträdet.

Ett tiotal remissinstanser - bl. a. Svenska kommunförbundet och länsstyrdsen i Stockholms län - anser att mandattiden för kommunfull­mäktige i Stockholms kommun bör vara densamma som för övriga full­mäktigeförsamlingar och landsting.

De remissinstanser som tar upp förslaget om samma budgetfrister i kom­muner och landstingskommuner är positiva till förslaget.

Demokratiutredningens förslag att den gamla majoriteten genom lagbe­stämmelser skall förhindras att behandla budgeten, innan de nyvalda be­slutande församlingarna har tillträtt, har behandlats av ett litet antal re­missinstanser. De flesta konstaterar att förslaget utgör en förutsättning för att det snabbare valgenomslaget skall kunna genomföras. Alla som tar upp förslaget är positiva.

Nästan alla remissinstanser som behandlat det snabbare valgenomslaget understryker utredningens uppfattning om att goda förutsättningar måste skapas för minoriteten att kunna följa budgetarbetet.

För egen del anserjag alt det är otillfredsställande att en politisk majoritet som grundar sig på ett val som hölls tre år tidigare får sitta kvar och påverka verksamheten för året efter ett nytt val. Ett snabbare valgenomslag skulle kunna vitalisera den politiska debatten i kommunerna och landstingskom­munerna. Del skulle öka partiernas möjligheter alt inför medborgarna mer-kera sina handlingslinjer i det program inför det kommande året som bud­geten ulgör. Om valet leder till ett majoritetsskifte kan den nya majoriteten omedelbart påbörja arbetet med att förverkliga sitt program.

En förulsällning för att ett snabbare valgenomslag som omfattar också nämnderna skall kunna genomföras äratt partiernas nomineringsarbete inför valet av ledamöter och suppleanter i nämnderna inle försvåras. Av stor betydelse är självfallel också att den tillträdande majoriteten kan ta ansvar för del kommande årets budget. En ovillkoriig förutsättning är vidare att

Prop.1975/76:187

281

sammanräkningen har genomförts med den snabbhet som krävs.

Huvuddelen av partiernas nomineringsarbete till nämnduppdragen sker, enligt de undersökningar som demokratiutredningen har gjort, från mitten av november till början av december månad. En av fömtsättningama för partiernas nomineringsarbete är naturiigtvis att man i stort känner till för­delningen av posterna mellan partierna, dvs, även fördelningen av de hel­tidsengagerade förtroendeuppdragen och presidieposterna, Efler 1973 års val träffades överenskommelser om fördelningen av dessa poster endast i ett fåtal fall före oktober månads utgång, I fiera fall skedde fördelningen av posterna först i december månad. Jag anser inte att partiernas nomine­ringsarbete skall behöva forceras för att det skall vara möjligt att genomföra det snabbare valgenomslagel. Principiellt är del naturiigtvis alt föredra att samtliga kommunala organ kan tillträda och börja arbeta så snart som möjligt efter valet. Men en ordning som innebär att alla kommunala organ skall tillträda tidigare än nu anserjag vara praktiskt omöjlig att genomföra. Det skulle innebära bl. a. att det från demokratisk synpunkt vikliga nomine­ringsarbetet måste bedrivas så snabbt, att medlemmarnas inflytande i de lokala partiorganisationerna skulle inskränkas.

Nomineringsarbelet resulterar ofta i samlade lösningar för samtliga nämn­der. Det är därför svårt att bryta ul t. ex. kommunstyrelsen eller förvalt­ningsutskottet och välja dem tidigare än andra nämnder. För partierna skulle det enligt min mening förmodligen inte vara möjligt att pä ett tillfreds­ställande sätl klara av nomineringarna lill kommunstyrelsen och förvalt­ningsutskottet och till de heltidsengagerade posterna samtidigt med bud­getarbetet. Nomineringsförfarandet och framför allt partiöverenskommel-serna om fördelning av kommunalråds- och landslingsrådsposterna och pre­sidieposierna kräver sin tid, Majoritelsmarkeringar på just dessa poster har blivit vanligare. Detta har medfört att förhandlingama mellan partierna för­längs, 1 samband med att en ny majoritet tillträder aktualiseras ofla ändringar i organisationen. Dessa avser ofta antalet heltidsengagerade eller rotelin-delningen, Enligl min uppfattning är del förenat med belydande svårigheter för partierna att nominera kandidater, innan överenskommelse mellan partierna har träffats om sådana organisationsfrågor. En mera praktisk aspekt som också bör beaktas i detta sammanhang är att de personer som har nominerats till de ledande posterna som kommunalråd och landstingsråd måste lå möjlighet att ordna sina privata förhållanden.

Även om ett snabbare valgenomslag skulle omfatta också kommunsty­relsen resp, förvallningsutskottet, skulle den nya majoriteten enligt tnin mening inle hinna alt på ett avgörande sätt påverka slyrelsens budgetförslag.

Enligt min uppfattning framstår därför utredningens förslag att endasl kommunfullmäktige och landstinget skall omfattas av det snabbare val­genomslaget som det enda realistiska alternativet. En nackdel med detta alternativ är att den fränträdande majoriteten får behålla möjligheten att avgöra frågorsom ligger inom nämndernas beslutanderätt, Underen kortare

Prop.1975/76:187

282

tidsperiod bör en sådan ordning dock kunna godtas. En fördel med denna ordning är att partiernas nomineringsarbete inte behöver påskyndas.

Del är självfallet riktigt som vissa remissinstanser har påpekat att bud­getens innehåll till viss del besiäms av t. ex. den ekonomiska långtidspla­neringen. Om den tidigare minoriteten har följt budgetarbetet och utformat ett alternativt budgetförslag, bör den vid ett skifte av majoritetsläget enligt min mening emellertid ha goda möjligheter att påverka den slutliga bud­getens utformning.

Tidpunkten när det slutliga valresultatet kan föreligga är som jag tidigare har framhållit av avgörande betydelse för frågan om hur snabbt ett val­genomslag kan ske. Riksskatteverkets bedömning av frågan är självfallet av stor betydelse. Enligt verket kommer sammanräkningarna alt kunna vara klara senast 25-30 dagar efter valdagen. Denna beräkning bedömer verket som helt säker under förutsättning att ett nytt system för samman­räkningen genomförs beträffande valet av suppleanter. Verket har föreslagit ett sådani nytt system i en skrivelse till regeringen. Jag återkommer i spe­cialmoliveringen till förslaget, vilkel i huvudsak har mottagits positivt av remissinstanserna.

För egen del anser jag att demokratiutredningens förslag att mandat­perioden för de nyvalda beslutande församlingarna skall börja den 22 oktober kan innebära att tidsmarginalerna blir för snäva. Om mandattiden i stället börjar den 1 november, bör det inte finnas någon risk för att valresultatet inte skall föreligga i tillräckligt god tid. Jag kan inte se någon avgörande nackdel med en sådan förskjutning i förhållande till utredningens förslag. Den tillträdande majoritetens huvudsakliga budgetarbete måste ändå ske före det formella tillträdet i de beslutande organen.

Flera remissinstanser har väckt frågan om vad som händer om valet av någon anledning överklagas och kanske upphävs. Enligt 15 kap. 8 S vallagen skall de nyvalda ledamötema i fullmäktige och landstinget tillträda, även om valet överklagas. Om besvären bifalls, kan omval inte ske före den I november. För egen del anser jag att dessa bestämmelser i vallagen inle bör ändras. Det förhållandet att ett omval kan leda till en omkastning i majoriteten kan naturiigtvis medföra viss olägenhet. Denna är dock enligt min mening inte av sådan art, att utredningens förslag inte bör genomföras.

Vid övervägande av de frågor som jag nu har berört finner jag att för­utsättningar måste anses föreligga att genomföra utredningens förslag. Med hänsyn till de fördelar från principiell synpunkt som förslaget innebär för­ordar jag därför att det genomförs. I förhållande till utredningens förslag bör dock tidpunkten för mandattidens början förskjutas på sätt som jag har angett i det föregående. Mitt förslag innebär alltså att mandatperioden för de nyvalda beslutande församlingarna skall börja den 1 november valåret, medan kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet och övriga nämnder tillträder vid samma tid som f n., dvs. i normalfallet den 1 januari året efter valet. Detta innebär att den tillträdande majoriteten först får majoriteten

Prop. 1975/76:187

283

i de beslutande organen. Därmed ges en yttersta garanti för att majoriteten skall kunna utöva det avgörande inflytandet över politiken i stort. Den får således möjlighet att bl. a. fatta beslut om den budget som kommer att reglera verksamheten under det kommande året. Jag vill understryka att förslaget bygger på att minoriteten nära följt budgetberedningen och utarbetat ett eget alternativt budgetförslag som läggs fram i form av re­servationer i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet och som sedan tas upp som majoritetens förslag av de nyvalda fullmäktige resp. det nyvalda landstinget.

Demokratiutredningen har också föreslagit att de nyvalda fullmäktige och det nyvalda landstinget skall sammanträda försia gången senasl den I november. För egen del anserjag att en sådan bestämmelse inie är nöd­vändig. Föreskriften att budgeten skall fastställas före november månads utgång får anses tillräcklig. En tvingande regel om tiden för del försia sam­manträdet kan i onödan tvinga fram två sammanträden med de beslutande organen. Jag anser att fullmäktige och landstinget bör ha möjlighet att fatta beslut om budgeten vid det konstituerande sammanträdet.

Vad jag nu har förordat föranleder inte några lagändringar beträffande budgetprocessen i kommunerna. De föriängningar av budgetfristerna som beslöts av riksdagen år 1973 i avvaktan på resultatet av demokratiutred­ningens arbete får anses tillräckliga. Ytteriigare föriängningar är f ö. med hänsyn till skatteadministration m. m. knappast möjliga. Däremot mäste budgetfristerna för landstingskommunerna föriängas. Enligt gällande regler skall, som förut har nämnts, budgeten fastställas i oktober månad. Jag fö­reslår att samma budgetfrister som gäller för kommunema införs för lands­tingskommunerna. Detta innebär att förvaltningsutskottets budgetförslag skall föreligga före utgången av oktober månad och att landstinget skall fastställa budgeten före utgången av november månad. Även landstings­kommunerna skall, om budgeten till följd av särskilda förhållanden inte kan fastställas före november månads utgång, kunna fastställa skattesatsen inom denna tid och fastställa budgeten före årsskiftet. En förändring i ma­joritetsläget är enligt min uppfattning en tillräcklig anledning för att undan­tagsregeln skall kunna tillämpas.

Om fördelarna med ett snabbare valgenomslag skall kunna tas lill vara måste, som utredningen framhåller, den "gamla" majoriteten förhindras att behandla budgeten, innan de nyvalda fullmäktige resp. det nyvalda lands­tinget har tillträtt. Jag förordar därför en bestämmelse härom.

En förutsättning för ett snabbare valgenomslag är enligl min mening att den tillträdande majoriteten har haft möjlighet att fortlöpande följa bud­getarbetet. Jag förutsätter därför att kommunema och landstingskommu­nerna, om riksdagen bifaller mitt förslag om snabbare valgenomslag, skapar goda förutsättningar för minoriteten att följa det löpande budgetarbetet.

Slutligen anser jag att del beslutande organels mandattid bör vara den­samma för alla kommuner och landstingskommuner. Detta kan emellertid

Prop. 1975/76:187

284

innebära nackdelar för Stockholms kommun genom att fullmäktiges man-daltid påbörjas fjorton dagar senare än f n. Jag förordar därför inte att man­dattiden för kommunfullmäktige i Stockholms kommun skall förändras. Däremot bör samma budgetfrister gälla för Stockholms kommun som för andra kommuner.

12.6 Kommunal informationsverksamhet

12.6.1 AUmänna synpunkter

Den ökade kommunala verksamheien ställer krav på en väl fungerande kommunal informationsverksamhet. Under senare år har såväl kommunerna som landstingskommunerna ägnat dessa frågor ökad uppmärksamhet.

Demokratiutredningen har gjort en omfattande analys och översyn av förutsättningarna för den kommunala informationsverksamheten. Utred­ningen konstaterar att behovet av aktiva informationsåtgärder från de kom­munala organens sida har ökat. Medborgarnas möjlighet att skaffa sig kun­skaper om och påverka utformningen at de kommunala frågorna har, enligt utredningen, ett nära samband med deras levnadsförhållanden. Enligl fiera undersökningar skiljer sig kunskaperna om och intresset för kommunal­politik mellan olika medborgargrupper. Utredningen uppmärksammar sär­skilt det stora informationsbehov som finns hos s. k. informations- eller resurssvaga grupper.

Utredningen framhåller mot bakgrund av detta betydelsen av en utbygg­nad av den kommunala informationsverksamheten. Det ökade antalet ären­den, den ökade svårighetsgraden i de kommunala frågorna samt föränd­ringen i den kommunala nämnd- och förvaltningsorganisationen motiverar, enligt uiredningen, ökade resurser på della område i framliden.

För egen del vill jag liksom fiertalet remissinsianser understryka bety­delsen av att de kommunala informationsfrågorna ägnas betydande upp­märksamhet. Därvid är det även väsentligt att klargöra informationsverk­samhetens allmänna syfte. Enligt min mening bör informationsverksam­heten underiätta de ömsesidiga kontakterna mellan medborgarna och de kommunala organen och öka medborgarnas möjligheter att påverka ut­formningen av den kommunala verksamheten. 1 detta sammanhang vill jag särskill understryka betydelsen av att informationsåtgärderna utformas så all de når även medborgargrupper som annars inte brukar la del av sam­hällsinformationen och som inte brukar della aktivt i samhällsarbetet.

Som utredningen påvisar är det flera problem, av såväl principiell som praktisk natur, som aktualiseras i samband med en utbyggnad av den kom­munala informationsverksamheten. Enligt min mening är del väsentligt alt uppmärksamma gränsdragningen mellan samhällets informationsverk­samhet och den idéförankrade information som bör handhas av partierna och andra folkrörelser. Även formerna för samarbetet med massmedierna bör finnas med i bilden.

Prop. 1975/76:187

285

1 likhei med utredningen och flertalet remissinsianser anser jag att det finns flera skäl som talar för att planeringsfrågorna ägnas särskild uppmärk­samhet i informationssammanhang. Eftersom planeringsverksamheten ofta har ett långt tidsperspektiv och resultatet lill en början är ovisst släller pla­neringsfrågorna speciella krav på öppenhet och debatt. Även de förtroen­devaldas möjligheter att leda verksamheten och ange riktlinjer förtjänar särskild uppmärksamhet.

12.6.2 Informationsverksamhetens inriktning

Demokratiutredningen behandlar ingående frågan om den kommunala informationsverksamhetens inriktning. Med utgångspunkt från de erfaren­heter som framkommit vid ulredningens egna undersökningar förordar ut­redningen att informationsåtgärderna inriktas på två huvudsakliga problem­områden. Det ena gäller medborgarnas kontakter med kommunerna och landstingskommunerna som serviceorgan. Det andra gäller medborgarnas kontakter med kommunerna och landstingskommunerna som självstyrel­seorgan, dvs. informationens roll i den demokratiska processen.

När det gäller det förstnämnda området konstaterar utredningen att fram­för allt medborgarnas kontakter med de kommunala förvaltningarna och de anställda är väsentliga. Utredningen anser därför att kommunerna och landstingskommunerna bör ägna stor uppmärksamhet åt åtgärder som gör att förvaltningarna präglas av öppenhet och tillgänglighet för medborgarna. Det är en viktig uppgift för den kommunala informationsverksamheten, menar utredningen, att systematiskt granska den kommunala förvaltningen i dessa avseenden. Utredningen rekommenderar en lång rad konkreta åt­gärder, som syftar till att göra den kommunala förvaltningen mera lätt-tillgänglig för kommuninvånarna.

När del gäller informationsverksamhetens roll i den demokratiska pro­cessen påpekar utredningen att verksamheten i försia hand bör vara fak-tainriktad. Den bör således inle spela någon självständig roll i förhållande till medborgarna närdet gäller idéförankrad information. Verksamheten bör i slällel inriktas på åtgärder som underiättar för förtroendevalda, partier, övriga folkrörelser och massmedier alt verka.

För egen del delar jag i likhei med fiertalet remissinstanser ulredningens allmänna syn på inriktningen av den kommunala informationsverksam­heten. Jag vill understryka betydelsen av alt de kommunala förvaltningarna präglas av öppenhet och tillgänglighet för kommuninvånarna. Den kom­munala verksamheten har under senare år ökat starkt i omfattning och utsträckts till alll fier områden, som har stor betydelse för medborgarnas vardagliga förhållanden. Som uiredningen framhåller, kan medborgarna upp­leva fiera olika svårigheter vid kontakter med förvaltningarna 1, ex, på grund av svårförståeliga blanketter eller rutiner som inte förklaras tillräckligt. Åt­gärder som underiättar förståelsen är enligt min mening särskilt väsentliga

Prop. 1975/76:187

286

inte minst ur rättvisesynpunkt, eftersom de främst påverkar förutsättning­arna för de resurs- och informalionssvaga grupperna att tillvarata sina räl­tigheter.

En mycket stor del av allmänhetens kontakter med kommunen resp. landstingskommunen sker genom de anställda. Enligt min mening är det därför en god informationsåtgärd alt förbättra personalens förutsättningar för kontakter med kommuninvånarna t. ex, genom att dessa frågor ägnas uppmärksamhet i personalutbildningen.

Jag vill även understryka betydelsen av att den kommunala informa­tionsverksamheten inte ges en självständig roll, när det gäller den idéför­ankrade informationen. Enligt min mening är det naturligt att denna form av information liksom hittills främst handhas av de politiska partierna och av andra folkrörelser. Den kommunala informationsverksamheten bör ut­formas så att den underiättar partiernas och de övriga folkrörelsernas verk­samhet. Som utredningen visar finns det möjligheter att vidta ett flertal konkreta åtgärder.

När det gäller möjligheterna att nå grupper som i dag ofta inte får del av informationsinsatser framstår del även som önskvärt med ett utvecklat samarbete med folkrörelserna. Erfarenhetema från ett samarbete där den kommunala informationsverksamheten underiättar folkrörelsers uppsökan­de och kontaktskapande verksamhet bland sina medlemmar är således po­sitiva. Som exempel kan nämnas att sådant samarbete förekommer med bl. a. pensionärsföreningar, handikapporganisationer och invandrarförening­ar.

Liksom utredningen och flera remissinstanser vill jag även understryka betydelsen av alt massmediernas arbeie underiättas. Enligl min mening är det väsentligt att, förutom dagspressen, även uppmärksamma vilken roll lokalradion och nya medier som kabd-tv och videogram kan spela när det gäller att fördjupa den komniunala demokratin.

Slutligen vill jag i likhet med utredningen understryka den roll som folk­biblioteken kan spela när det gäller den kommunala informationen i fram­tiden.

Sammantaget förordar utredningen en lång rad åtgärder rörande den kom­munal informationsverksamhetens inriktning. För egen del anser jag att utredningens idéer och uppslag bör kunna vara en god utgångspunkt för en utveckling på detta område, 1 likhet med utredningen och remissin­stanserna anserjag emellertid alt kommunema och landstingskommunerna själva bör utforma sin informationsverksamhet utifrån de lokala förutsätt­ningarna.

Vad som jag anfört i det föregående föranleder således inte några lag­stiftningsåtgärder från min sida.

Prop. 1975/76:187

287

12.6.3 Ansvaret för Informationsverksamheten

Enligt demokratiutredningens och remissinstansernas åsikt är det väsent­ligt att informationsverksamheten är väl förankrad i kommunernas och lands­tingskommunernas förtroendevalda organ. Den övervägande delen av re­missinstanserna förordar att ett särskilt utskott till kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet inrättas och ges ansvaret för informationsverksamhe­ten.

För egen del anser jag att det finns möjlighet att ge informationsverk­samheten en central roll när det gäller att utveckla kontakterna mellan den kommunala förvaltningen och medborgarna samt när det gäller att underiätta partiernas, del övriga föreningslivets och massmediernas verksamhet. Jag anser därför att det är av stor vikt att frågor som rör prioriteringar av in­formationsinsatser och uppläggning av kontaktverksamheten kommer upp till diskussion i förtroendevalda organ.

Jag vill instämma med de remissinstanser som påpekarail informationen inte kan ses fristående från de olika verksamheter som den gäller. Varje kommunalt organ har ett ansvar utåt för informationen om den egna verk­samheten. Enligt min mening behövs ändå ett övergripande och samord­nande informationsorgan i kommunerna och landstingskommunerna. I lik­het med fiertalet remissinstanser anser jag att det kan vara lämpligt att ett särskilt utskott till kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet anförtros denna uppgift. En annan lösning är att en särskild nämnd tillsätts för än­damålet.

Uppgiftersom kan åligga det förtroendevalda informationsorganet är fram­för allt att skapa kontakter och ta initiativ på informationsområdet. Vä­sentliga uppgifter för informationsorganet kan t. ex. vara:

-

att regelbundet se över den kommunala organisationen med den ut­gångspunkten att kontakterna mellan kommuninvånarna och de kommu­nala förvaltningarna skall underiättas,

-

att biträda nämnderna med rådgivning i frågor som rör deras kontakter med allmänheten,

-

att hålla kontakt med föreningsliv, gmpper och utbildningsinstitutioner,

-

att anordna konferenser med föreningar och speciella gmpper, t. ex. invandrare,

-

att underiätta för organisationer och lokala gmpper att få tillgång till kommunalt material som de behöver för sin egen verksamhet eller för att kunna ge synpunkter på kommunala frågor,

-

att främja studieverksamhet i kommunala frågor t. ex. planeringsfrågor,

-

att utveckla och underiätta samarbetet med massmedierna som t. ex. lokalpress och lokalradio,

-

att fortlöpande ge de förtroendevalda service, t. ex. i form av underiag för informationsmöten,

-

att fortlöpande se över det informationsmaterial som går ut till för-

Prop.1975/76:187

288

troendevalda, organisationer och allmänhet med hänsyn till språklig utform­ning, behov av sammanfattningar etc,

-

att ansvara för informationstidning,

-

att lägga upp informationsutbytet mellan företag och samhälle,

-

att svara för lokal konsumentverksamhet i den mån uppgiften inte uppdragits åt annan,

-

alt svara för invandrarbyrå och andra insatser för att underiätta in­vandrarnas kontakter med kommuner och landstingskommuner samt

-

att svara för information till handikappade om bl. a. service inom kom­munen.

Den närmare utformningen måste avgöras lokall i varje kommun och landstingskommun. Jag delar därmed utredningens uppfaltning att förhål­landena i olika kommuner och landstingskommuner är så skilda att det inte är lämpligt att i lag reglera deras skyldighet alt svara för informationen om sin verksamhel. Jag anser emellertid att en allmän bestämmelse om kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets övergripande ansvar för in­formationen bör införas i kommunallagen. Det skulle även understryka be­tydelsen av insatser på detta område. Jag föreslär därför en bestämmelse med innebörden att kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet skall ha ansvaret för kommunens resp. landstingskommunens samordnande infor­mationsverksamhet i den mån uppgiften inte har uppdragits åt annan nämnd. Detta innebär att den samordnade informationsverksamheten kan uppdras åt ett arbetsutskott inom kommunstyrelsen resp. förvallningsutskottet eller till en särskild informationsnämnd.

12.6.4 Planeringsfrågor

Demokraiiutredningen anser att del är en demokratisk kärnfråga hur rikt­linjer och planer kan förankras hos medborgarna. Planarbetet bör enligt utredningen ske under öppenhet och debatt. Flera skäl anförs för att delta är särskill väsentligt i planeringsfrågor. Besluten påverkar användningen av resurser för lång tid och berör för medborgarna så väsentliga frågor som bostadsmiljö, arbetsmiljö, sjukvård, barntillsyn och annan kommunal ser­vice. Dessutom måste planbedömningarna ofta grundas på ett osäkert un­deriag vilket innebär att beslutens verkningar inte alllid kan överblickas.

Ingående diskussioner behövs därför enligl utredningen. Det gäller framför allt de förtroendevalda organ som skall besluta i frågan eller på annat sätt berörs av planeringen. Men del behövs även insatser för alt stimulera med­lemmarna i lokala partiorganisationer, andra folkrörelser och sammanslut­ningar med specialintressen att medverka i planeringen. Därigenom kan olika aspekter bli belysta. Det gäller såväl långsiktiga och övergripande planer som mer detaljerade frågor. För all underiätta diskussion behövs i många fall aktiva åigärder från kommuner och landstingskommuner. Utredningen noterar att sådana insatser förekommit pä många håll. Vissa erfarenheter

Prop. 1975/76:187

289

har redovisats av utredningen i en särskild rapport (SOU 1974:50) Infor­mation och medverkan i kommunal planering. För att ytteriigare erfaren­heter skall kunna föras vidare anser utredningen att försök som görs bör dokumenteras. Den betonar även starkt betydelsen av ett ökat forsknings-och utvecklingsarbete på området.

Vissa frågor bör enligt utredningen uppmärksammas särskilt. Det gäller t. ex. sambandet mellan å ena sidan den kommunala planeringen och å andra sidan statlig och annan planering, organisation och ansvarsfördelning, planeringsprocessen samt planmaterialets utformning. Särskilt anger utred­ningen även att det är angeläget att diskussionen om kommunal planering vidgas till att omfatta inte bara fysisk planering utan även planering som gäller ekonomi och särskilda verksamheter.

Praktiskt taget alla remissinstanser delar utredningens uppfattning om planeringsfrågornas belydelse från demokratisk synpunkt. Många trycker starkt på alt ett mer tillgängligt och intresseväckande material i regel behövs, att även den statliga planeringen på länsnivå bör uppmärksammas samt att planeringsprocessen bör skedesindelas för att underiätta överblick och öppen debatt.

För egen del anser jag att det är av särskild vikt att insatser görs för att bereda enskilda medborgare, lokala partiföreningar och övriga folkrörelser ökade möjligheler att engagera sig i planeringsfrågorna. De förtroendevalda har ansvaret för besluten men information behövs i flera avseenden. Dels behöver insatser göras för att sprida kunskaper om nya planeringsformer och planeringsmetoder, dels är det nödvändigt från demokratisk synpunkt att få en vidgad medverkan i dessa för medborgarna så viktiga frågor i konkreta projekt. En avvägning måste självfallet ske mellan effektivitets­kravet och demokratikravet men jag noterar med tillfredsställelse att re­missinstansernas inställning till utredningens förslag om ökade insatser på området är positiv.

Fömtsättningarna för kommunernas och landstingskommunernas plane­ring har snabbt förändrats. De nya planformer som utvecklats under senare år släller andra krav från demokratisk synpunkt än den traditionella mark­användningsplaneringen. Jag instämmer därför med de remissinsianser som förordar fortsatt försöksverksamhel och utvecklingsarbete på området. Det finns bl. a. ett stort behov av att utveckla redovisningmetoder som på ett bättre säll än f n, gör det möjligt för förtroendevalda och andra att tränga in i frågorna. Detta är krav som enligt min mening även bör ställas på den statliga planeringen på länsnivå. Del finns enligl min mening även skäl all uppmärksamma de demokratiska aspekterna när det gäller orga­nisation och ansvarsfördelning i planarbelei och att planeringsprocessen lår en indelning i skeden så att överblick och debatt främjas.

19 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

290

Organisation och ansvarsfördelning

Demokratiutredningen framhäver fullmäktiges och landstingets roll i planeringen, 1 synnerhet gäller det beslut som blir vägledande för mer detaljerade beslut. Utredningen pekar särskilt påatt fullmäktige regelmässigt bör behandla och anta bostadsbyggnadsprogram och kommunalekonomisk långtidsplanering (KELP), Utredningen konstaterar att användning av pro­jektorganisation i vissa fall kan innebära fördelar. Genom att den ordinarie organisationen ställs åt sidan kräver detta emellertid nya former för in­formation till övriga förtroendevalda och lill allmänheten. Utredningen re­kommenderar därför bl. a, alt en ledningsgrupp utses som består av enbart förtroendevalda.

Remissinstanserna understryker i många fall fullmäktiges och landstingets ställning i planeringen. Mot utredningens rekommendation att lednings­grupp endasl skall bestå av förtroendevalda har flertalet remissinstanser inte anfört några erinringar.

För egen del instämmer jag i utredningens och remissinstansernas syn alt de förtroendevalda i fullmäktige bör ges bättre möjligheter att ange rikt­linjer för planeringsarbetet. En vidgad roll för fullmäktige innebär också i regel all frågorna lyfts fram till offentlig debatt i slörre utsträckning än om de enbart behandlas i nämnd eller beredning. Jag ålerkommer till detta i det följande i samband med att planeringsprocessen behandlas. Det är enligt min mening naturiigt att tjänstemän inle ges uppgifter för vilka po­litiskt ansvar kan utkrävas. 1 linje med det allmänna önskemålet om att de förtroendevaldas ställning i planeringsarbetet bör stärkas anser jag det därför riktigt att ledningsgrupper som kan anses ha sådant ansvar består enbart av förtroendevalda, 1 övrigt ddar jag utredningens uppfattning att det i planfrågor av begränsad räckvidd kan vara lämpligt att ge de direkt berörda och deras organisationer ett avsevärt infiytande över utformningen.

Utredningen har inte gått in på möjligheterna alt närmare lagreglera or­ganisation och ansvarsfördelning. Inte heller jag anseratt sådan lagsliftning är motiverad. Kommuner och landstingskommuner bör enligt min mening ha möjlighet att tillämpa den organisation som lokalt anses lämpligast. Mot lagstiftning talar även det förhållandet att de många olika formerna av pla­nering kan behöva handläggas på ett myckel varierande sätt.

Planeringsprocessen

Demokratiutredningen föreslår en modell för planeringsprocessen som den anser bör kunna tillämpas i flertalet fall. En utgångspunkt för utred­ningen är att öppenhet tillämpas i planeringsarbetet. Utredningens modell innebär vidare att en skedesindelning görs för att skapa överblick över den ofta relativt långa tidsperiod som planeringsarbetet sträcker sig över. Rikt­linjer och program bör enligt utredningen ges av förtroendevalda organ i tidiga skeden.

Prop. 1975/76:187

291

Utredningen anser att en arbetsplan regelmässigt bör utarbetas. En sådan plan underiättar överblicken över planeringsarbetet och anger de tillfällen i planeringsprocessen då information är särskilt angelägen, 1 planen börenligt utredningen anges en skedesindelning, namnen på ansvariga förtroendevalda och tjänstemän samt den tid inom vilken synpunkter skall ha inkommit. För mindre planeringsobjekt kan en arbetsplan göras upp varje år eller varje halvår för allt planeringsarbete. Denna samlade arbetsplan bör föreläggas kommunfullmäktige. Genom att utnyttja arbetsplanerna kan organisationer och enskilda ta initiativ till att begära fram material, utarbeta alternativ, ordna sammankomster m. m.

Programskedet understryker planeringens politiska innehåll. Utredningen anseratt särskild vikt bör läggas vid att ge partier och förtroendevalda organ lid och resurser för diskussion och analys av planeringsprogrammen.

Alternativa planförslag börenligt utredningen utarbetas om möjligt. Detta kan ge olika politiska riktningar i kommunen möjlighet att få sina tankar konkretiserade. Alternativen bör arbetas fram tidigt för att undvika stora kostnader.

Utredningen anser att information om planförslag framför allt bör ges till dem som närmast berörs av planerna.

Utredningen anser även att uppföUningsskedet i många fall hittills inte beaktats tillräckligt. Om det sker regelmässigt kan planprogrammen i ökad ulsträckning bygga på erfarenheter från tidigare genomförda planer.

Utredningen rekommenderar i övrigt att massmedier, organisationer och enskilda som anmält intresse för viss fråga eller frågor mtinmässigt skall informeras. De bör även inbjudas att inom viss tid lämna synpunkter. De sociala nämnderna i kommunen bör enligt utredningen ges möjlighel all yttra sig i alla planfrågor.

Utredningen rekommenderar att arbete med kommunalekonomisk lång­tidsplanering och bosladsbyggnadsprogram bör ske i två steg. Vidare bör förvaltningarna åriigen utarbeta sammanfattningar av sina planer.

När det gäller landstingens planering bör enligt utredningen i huvudsak samma principer som för kommunerna gälla men särskild uppmärksamhet bör ägnas åt kontakten med dem som direkt berörs av verksamheten.

Utredningen har övervägt om det finns skäl att införa beslämmelser om planeringsprocessen i lag. Den har emellertid kommit fram till att det i nuvarande situation skulle stöta på stora svårigheter att åstadkomma be­stämmelser som kan tillämpas generellt. De remissinstanser som yttrar sig i frågan delar i allmänhet utredningens uppfaltning. Vissa remissinsianser anför emellertid att det skulle vara olyckligt om kommunerna och lands­tingskommunerna tillämpade alltför olikartade planerings- och samråds­rutiner. Remissopinionen är i stort sett positiv till den rekommenderade uppläggningen av planeringsprocessen. Många kommuner betonar värdet av ett väl förankrat programarbete. Landstingsförbundet och fiera landstings-

Prop. 1975/76:187

292

kommuner som yttrat sig i frågan har anfört att det är önskvärt att lands­tingens fiersårsplanering får en djupare förankring bland partigrupperna och de lokala partiorganisationerna. Jag instämmer i att detta på allt sätt bör underlättas.

För egen del instämmer jag i' utredningens bedömning av betydelsen av att en skedesindelning utförs, dvs. att själva planeringsarbetet planeras. Därigenom blirdet överskådligt förde förtroendevalda som skall fatta beslut och för de människor som kommer att beröras.

Jag anser att mycket talar för att en mer formaliserad planeringsprocess i tidiga skeden är att föredra. Den skulle kunna ge både förtroendevalda och en större allmänhet en bättre överblick över vad som skall ske under en längre tidsperiod.

Flera andra länder som exempelvis Danmark och Storbritannien har vall att mer i detalj lagreglera planeringsprocessen. En detaljerad lagstiftning i vårt land skulle emellertid enligl min mening vara svår att förena med önskemålet om att kommuner och landstingskommuner så långt möjligt själva bör kunna bestämma om formerna för det kommunala arbetet. Det finns vidare ofta ett stort behov av lokal anpassning eftersom förhållandena är myckel varierande. Även med hänsyn till alt det nuvarande planerings­systemet håller på att söka sig nya former anserjag att del f n. inle finns anledning till lagstiftningsåtgärder Demokratiutredningens modell ger enligt min mening en god utgångspunkt för diskussioner i kommuner och lands­tingskommuner om vilka insatser som kan behöva göras lokalt för att ge medborgarna kännedom om planeringsarbetet och möjlighet att påverka detta. I gällande lagstiftning finns inga hinder mol alt kommuner och lands­tingskommuner söker ett brett samråd i samband med sitt planeringsarbete. Detta har också, som demokratiutredningen redovisat, skett på många håll. Under senare lid har även positiva erfarenheter kunnat konstaleras från arbetet med den fysiska riksplaneringens programskede. De erfarenheter som kan vinnas fortsättningsvis av sådan försöksverksamhet bör kunna ge ett värdefullt underiag för att bedöma det framlida behovet av lagsliftning på området. Med tanke på planeringsbeslutens betydelse för den kommunala demokratin ämnar jag emellertid ägna frågan fortsatt uppmärksamhet.

Planmalerialets utformning

En aktiv medverkan från många förtroendevalda och från partier, för­eningsliv och andra intresserade medborgare släller enligt utredningen större krav på lättillgänglighet och överskådlighet. Bl. a. pekar utredningen på behovet av att man tar större hänsyn till språk, omfång och å-skådlighet vid utformningen av materialet. Utredningen rekommenderar även att kommunerna i större utsträckning utarbetar planbeskrivningar som Ulgår från olika medborgargruppers och kommundelars förhållanden. Ex­empel på möjliga åigärder i den riktningen redovisas även i utredningens rapport (SOU 1975:46) Kommunal organisation och information. De re-

Prop.1975/76:187

293

missinstanser som tar upp frågan delar i regel utredningens uppfattning. Utredningen anser även all landstingens planering regelbundet skall sam­manfattas och redovisas. Ökade statliga insatser föreslås även dels för att underiätta kommunernas redovisning av sin egen planering, dels vid ut­formningen av planeringsmaterial i den statliga planeringen på länsnivå.

Önskemålet om en aktiv medverkan från många förtroendevalda och and­ra medborgare i planeringsprocessen ställer krav på planmaterialet. Enligt min mening är det angeläget att planmaterialet utformas så att förtroen­devalda och andra medborgare kan anknyta frågorna till sina erfarenheter i det dagliga livet. Jag instämmer i utredningens uppfattning att tänkbara sociala verkningar av planer ofta behöver redovisas på ett mer ingående sätt. Ett fortsatt utvecklingsarbete på detta område är enligt min mening mycket angeläget.

Vissa regler finns om hur planeringsmalerialet skall utformas. Det är beslämmelser som utgår från de juridiska kraven på dokumentation i sam­band med bebyggelseplanering. Enligt min mening finns ingen anledning att i detta sammanhang diskutera dessa regler.

Förslag om länsplaneringens framtida utformning har lagls fram i prop, 1975/76:211. Därvid har beaktats möjligheterna att ge redovisningen av länsplaneringen en sådan utformning att förtroendevalda och andra medbor­gare kan ta aktiv del i planeringen. I propositionen anförs vidare att ansvaret för den informationsverksamhet som riktar sig lill allmänheten i syfte att väcka debatt i större utsträckning bör överiåtas på politiska partier, fackliga organisa­tioner, bildningsförbund och olika intresseorganisationer. För planerande or­gan på central och regional nivå bör del vara en uppgift att liksom hittills sprida information om fattade beslut och om planer som har lagts fram av riksdag och regering.

Jag anser det angeläget att information och medborgarinfiytande tillmäts stor vikt även i den fortsatta ulveckligen av den samordnade planering som bedrivs påden statliga länsnivån. Särskild uppmärksamhet börsåledesen-ligt min mening ägnas utformningen av det material som länsstyrelserna tar fram inom ramen för främst den fysiska riksplaneringen, den regionala trafik­planeringen och den regionalpolitiska planeringen. Vidare bör formema för länsstyrelsernas insatser i planeringsarbetet studeras med avseende på möjlig­heterna att underiätta information och debatt. Verksamheten bör syfta till att ulveckla metoder och material som underiättar en åskådlig redovisning och presentation.

Jag avser således att i samråd med cheferna för bostads-, arbetsmarknads-och kommunikationsdepartementen ägna särskild uppmärksamhet ål plan­materialets utformning och formerna för planarbetet.

Prop. 1975/76:187

294

12.7 Lokal förankring

12.7.1 AUmänna synpunkter

Förutsättningarna för den representativa demokratin har, som jag har anfört inledningsvis, förändrats under senare år. Inslaget av direkt deltagande från medborgarnas sida har minskat. Antalet förtroendevalda har reducerats som en följd av såväl kommunindelningsändringarsom sammanläggningar av nämnder. Därmed har förutsättningarna för kontakter mellan de för­troendevalda och kommuninvånarna förändrats.

För att lå till slånd en vidgad medverkan från kommuninvånarnas sida diskuterar demokratiutredningen åtgärder efter i huvudsak tre vägar:

-

Fördjupad kommunikation via partier, övriga folkrörelser, lokala grupper m. m.

-

Förändringar i den kommunala organisationen genom inrättande av lokala kommunala organ.

-

Omröstningar och opinionsundersökningar.

Utredningen anser att det knappast är möjligt att formulera alternativa modeller. Många av de åigärder som diskuteras kan mycket väl kombineras med varandra. Om man satsar mycket resurser på någon eller några av de skisserade modellerna, torde ambitionerna för de andra få sättas lägre. Utredningen har selt det som sin uppgift att ange fiera olika åtgärder. Det ankommer sedan på kommunema och landstingskommunerna att pröva förslagen alltefter lokala förutsättningar. En allmän utgångspunkt för ut­redningens överväganden och förslag är att dessa skall kunna inordnas i det representativa systemet.

I likhet med en bred majoritet av remissinstanserna ser jag positivt på demokratiutredningens inställning att det bör ankomma på kommunema och landstingskommunerna alt själva välja lämplig väg. Med hänsyn till de stora lokala variationer som kännetecknar den kommunala självstyrelsen i vårt land framstår det inte som önskvärt eller ens möjligt all utarbeta modeller som skall tillämpas överallt.

Jag vill som en allmän utgångspunkt för den fortsatta framställningen understryka de politiska partiernas centrala roll när det gäller olika vägar lill vidgad medverkan och lokalt infiytande, 1 likhet med den övervägande delen av remissinstanserna anserjag att kommunerna och landstingskom­munerna i första hand bör underlätta de lokala partiorganisationernas verk­samhel. Även övriga folkrörelser fyller en central roll i den kommunala demokratin. Genom aktiva insatser som vidgar deras möjligheter att verka på det lokala planet torde det vara möjligt att underlätta en väsentligt ut­vidgad medverkan från kommuninvånarnas sida.

Jag anser således liksom uiredningen och en bred majoritet av remiss­instanserna att man i försia hand bör söka engagera fiera kommuninvånare i de kommunala frågorna genom de politiska partierna, övriga folkrö­relser och sammanslutningar. Samtidigt ar jag emellertid positiv till att

Prop. 1975/76:187

295

man i kommunerna och landstingskommunerna prövar tillskapande av s, k, lokala organ i olika former. Mera tveksamt däremot är om omröstningar och opinionsundersökningar är en metod som helt kan förenas med den representativa demokratin. 1 det följande ämnar jag behandla var och en av de olika modellerna mera ingående utifrån detta allmänna synsätt.

12.7.2 Partier och andra folkrörelser

Demokratiutredningen konstaterar att en bred kontaktyta mellan kom­muninvånarna och de kommunala organen är nödvändig. Den svenska de­mokratin kan av tradition kännetecknas som en folkrörelsedemokrati. Detta anser utredningen att vi i första hand bör bygga vidare pä. Man bör alltså enligt utredningen främst försöka åstadkomma en vidgad medverkan från kommuninvånarnas sida genom partierna och övriga folkrörelser.

I likhet med fiertalet remissinstanser delar jag utredningens uppfattning på denna punkt. Samtidigt bör emellertid betonas att partierna har en sär­ställning bland folkrörelserna. Partierna måste genom de förtroendevalda göra den politiska helhetsbedömningen. Det är också de förtroendevalda som fattar de kommunala besluten och därmed har del politiska ansvaret inför väljarna.

Värdet av självständiga folkrörelser vid sidan om partierna beslår däri att dessa utgör ytteriigare ett forum där kommuninvånarna kan tränga in i enskilda frågor och där de kan engageras utifrån en idéförankrad sam­hällsuppfattning. Genom folkrörelsernas verksamhel kan de kommunala frågoma få en myckel bred förankring i olika medborgargrupper.

Jag delar även ulredningens uppfattning att de kommunala organen bör bygga ut kontaktytorna gentemot andra former av sammanslutningar och även mot lokala aktionsgmpper av olika slag. Existensen av dessa gmpper ul­gör inte sällan ett tecken på missnöje med vidtagna eller uteblivna kommunala insatser. Detta bör kanaliseras till de förtroendevalda organen så att framförda krav och önskemål kan vägas mot varandra.

De politiska partierna

Demokraiiutredningen redovisar att partierna under senare år på flera håll har utvecklat former för utvidgade medborgarkontakter, 1 likhet med utredningen och de remissinstanser som har berört dessa frågor anser jag att partiernas strävanden i dessa avseenden bör underbyggas genom kom­munala insatser. Det gäller t. ex, s, k, rådslag där partierna bjuder in med­lemmar och andra intresserade all diskulera kommunala frågor sami stu­diekampanjer med en bred inriktning. Även offentliga kommundelsmöten där medborgarna lår tillfälle att fråga ut de förtroendevalda och framföra synpunkler bör nämnas. Likaså är referensgrupper inom partierna, som kon­linueriigt följer särskilda frågor eller vissa nämnders verksamhel, en metod

Prop.1975/76:187

296

att åstadkomma en vidgad medverkan.

Jag instämmer även i vad utredningen anför om all kommunerna och landstingskommunerna mer systematiskt än vad som nu vanligen sker bör planera in utrymme för partiakliviieler. Utredningens egna studier av de förtroendevaldas arbetsvillkor visar att utrymmet för en bred partiverksam­het inte sällan är begränsat av tidsskäl. Särskill bör detta problem beaktas i samband med den årliga budgetprocessen och olika planfrågor där det ofla flnns relativt stora möjligheter att planera under vilka tidsperioder ut­rymme bör ges för partiaktiviteter.

Partierna har ofta svårigheteräven närdet gäller att få fram faktaunderlag om de kommunala frågorna. Jag vill därför understryka behovei av läit-tillgängligt kommunalt material som innehåller redogörelser för gällande planer, underlag i form av prognoser etc. Även underiag som anger de ekonomiska förutsättningarna för resonemang om prioriteringar och som belyser förhållandena i olika kommundelar eller delar av landstingskom­munen behövs i partiernas verksamhel.

Jag anser således att en utveckling som innebär att partierna far bätlre fömtsältningaratt engagera kommuninvånarna i kommunala frågor framstår som myckel angelägen. Jag finner dock inle anledning att i detta sam­manhang föreslå några lagstiftningsåtgärder. 1 likhet med fiera av remiss­instansema anserjag alt de erfarenheter som redovisas i ulredningens un­dersökningar, bl.a, i rapporten (SOU 1975:18) Förtroendevalda och partier i kommuner och landsting, utgör en värdefull utgångspunkt för kommu­nernas och landstingskommunernas insatser på delta område.

Andra folkrörelser

Reaktionerna på ulredningens principdiskussion och rekommendationer i fråga om folkrörelserna är överiag positiva. Remissinstanserna anser att det är väsentligt alt intressera det lokala föreningslivet för de komniunala frågorna. Särskilt kan noteras all de folkrörelser som har yttrat sig genom­gående är positiva till ett ökat deltagande i kommunala frågor. De tillstyrker generelll de vägar som utredningen rekommenderar.

För egen del vill jag understryka att folkrörelsernas integritet måste ga­ranteras. Folkrörelserna bör själva få avgöra i vilken mån ett vidgat samspel skall komma till stånd i förhållande lill de kommunala organen. Kommu­nernas och landstingskommunernas uppgift i detta sammanhang är främst all bereda ökat utrymme för folkrörelsernas verksamhel.

I likhet med utredningen anserjag att det även för folkrörelsernas arbete är väsentligt att del finns lillgång lill ett lättillgängligt faktamaterial. Detta bör enligt min mening ulformas så att det kan utvecklas av folkrörelserna själva till mötespakei, studiematerial etc. Flera kommuner och landstings­kommuner har prövat ett sådant samarbete bl. a, i form av studiekampanjer. Enligt utredningen är erfarenhelerna i allmänhet goda. Intresset och del-

Prop. 1975/76:187

297

tagandet har vidgats väsentligt. Från folkrörelsehåll har man emellertid inle sällan framfört önskemål om längre tid för förberedelser och ökade möj­ligheter att anpassa materialet efter de egna förutsättningarna.

Jag vill understryka betydelsen av vidgade remissförfaranden där folk­rörelserna bereds möjlighet alt delta. En annan lämplig form för kontakter med folkrörelserna är konferenser, muntliga samråd etc, 1 detta sammanhang kan noteras goda erfarenheter av tillfälliga referensgrupper för avgränsade frågor som är av sådan natur att det kan vara väsentligt alt någon eller några folkrörelser konlinueriigt kan följa verksamheten.

En annan form för kontakt som uppmärksammas av demokratiulred­ningen är permanenta organ för samråd med vissa folkrörelser, t. ex, han­dikappråd, pensionärsråd och vuxenutbildningsråd. Remissinstanserna, inte minsl folkrörelserna, är i allmänhet positiva lill att sådana organ inrättas, Landsiingsförbundet förordar emellertid viss återhållsamhet med permanen­ta samrådsorgan.

För egen del anser jag det värdefullt att samrådsorgan inrättas. När det finns behov av täta kontakter, kan det också vara lämpligt att dessa organ görs permanenta som har skett i fråga om handikapp- och pensionärsråd. Enligt min mening är det angeläget att på detta sätt närmare kontakter i fasta former skapas med grupper som i dag i allmänhet är svagt företrädda i de kommunala nämndema. När handikappråd och pensionärsråd inrättas, är det väsentligt att verksamheten utvecklas och alt råden ges meningsfulla och konkreta uppgifter, t, ex, som remiss- och förslagsinslanser, I likhet med Landstingsförbundet anser jag emellertid att man bör iaktta viss åter­hållsamhet när det gäller att inrätta samrådsorgan på nya områden, eftersom andra mera fiexibla kontaktformer kan vara väl så lämpliga.

I likhei med utredningen finner jag del även angeläget alt folkrörelsernas kontaktskapande verksamhet bland s. k. resurssvaga grupper stimuleras. Er­farenheterna visar att folkrörelser som har engagerat sig i uppsökande verk­samhet gentemot invandrare, handikappade och socialt isolerade har nått värdefulla resultat.

Oavsett vilka former av kontakter som utvecklas mellan de kommunala organen och folkrörelserna är del enligt min mening väsentligt att den fria självständiga roll som folkrörelserna har i vårt land kan behållas.

Inom regeringens kansli pågår därför sedan år 1975 ett övergripande över­synsarbete angående relationerna mellan samhället och folkrörelserna. Detta arbete som har kommit till stånd på initiativ av och under medverkan frän folkrörelserna syftar lill alt undersöka möjligheter att vidga området för folkrörelseverksamhet. Som en självklar förutsättning gäller att folkrörel­serna nu liksom tidigare slår fria och självständiga gentemot samhällets organ.

Prop. 1975/76:187

298

12.7.3 Lokala organ

En väg att bredda kontaktytorna mellan kommunema och kommunin­vånarna är att ändra den kommunala organisationen. Enligt kommunal­lagarna är det möjligt alt tillskapa vissa typer av lokala organ, I flera kom­muner har också pågått försöksverksamhet med både styrelser för kom­munala institutioner och kommundelsorgan med bredare verksamhetsom­råden. De senare brukar ofta kallas kommundelsråd eller lokala råd. Till deras uppgifter kan höra t. ex. att hålla kontakt med invånarna i en del av kommunen, att förmedla information till och från invånarna, att göra framställningar hos kommunstyrelsen och andra komniunala organ samt att avge yttranden i frägor som hänskjuts till dem.

Som huvudprincip gäller enligl kommunallagarna att varje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet. För varie förvaltningsområde skall det i princip finnas ett enda förvaltningsorgan för hela kommunen. Denna hu­vudregel innebär alt nämnderna var och en inom sill uppgiftsområde skall ansvara för förvaltning och verkställighet. Detta medför att förvaltning och verkställighet i ett och samma ärende måste ligga hos en nämnd och att de inte kan fördelas mellan flera (principen om "det odelade ansvaret"). För den specialreglerade förvaltningen följer principen att det för varje för­valtningsområde skall finnas bara ett förvaltningsorgan oftast av resp. för­fattning. Principen anses gälla även för de kommunallagsreglerade nämn­derna. Lokala organ med förvaltande och verkställande uppgifter kan alltså i princip inte inrättas. Lokala organ kan däremot inrättas för beredande och rådgivande uppgifter. Det finns inte heller något hinder mot att lokala nämnder inrättas för förvaltningen och driften av en viss anläggning, t. ex. en idrottsanläggning eller ett filialbibliotek. Institutionsstyrelserna är alltså att betrakta som kommunala nämnder, medan övergripande kommundel­sorgan i princip inte kan ges ställning av nämnd.

Ett undanlag från de nyss redovisade principerna utgör de sociala dis­triktsnämnderna. De avgör enligt 9S lagen (1970:296) om social central­nämnd m. m., var och en inom sitt distrikt, ärenden som avser vård, be­handling eller annan ålgärd beiräffande enskild person,

Demokratiulredningen anseratt den försöksverksamhet med lokala organ som har påbörjats i kommunema bör fortsätta. Utredningen uppehåller sig särskilt vid två typer av lokala organ, dels övergripande kommundelsorgan, dels styrelser vid kommunala institutioner.

Jag delar i likhet med en bred majoritet av remissinstanserna utredningens uppfallning att kommunernas försök med lokala organ bör fortsätta. Er­farenheterna av de lokala organ som hittills har förekommit är enligt ut­redningens undersökningar inte så entydiga att några definitiva slulsalser kan dras av dem, Enligl min mening talar övervägande skäl för att kom­munerna ges så stor frihet som möjligt alt pröva olika typer av lokala organ, eftersom förutsättningarna lokalt skiljer sig åt väsentligt.

Prop. 1975/76:187

299

Övergripande kommundelsorgan

Demokratiulredningen föreslåratl kommundelsorganen skall vara frivil­liga och all kommunerna själva skall få bestämma arbetsformerna för or­ganen. Enligt utredningen framstår del som önskvärt att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt själva får bestämma om arbetsuppgifter, områdesindelning, antal ledamöter osv. Utredningen anser att kommun­delsorganen bör ges ökade uppgifter och utökade lokala resurser i förhållande till vad som hittills vanligen har varit fallet. Kommunerna bör ges rätt att ange i reglemente att kommundelsorganen skall kunna anhängiggöra frågor i kommunfullmäktige. Ledamöterna bör enligt utredningen liksom hittills väljas genom indirekta val av kommunfullmäktige. Vidare rekom­menderar utredningen att kommunema i reglemente anger att yttrande från kommundelsorganen skall inhämtas i vissa frågor och bör inhämtas i andra. Utredningen rekommenderar också alt kommundelsorganen utarbetar kom-mundelsrapporler varje år.

Föreskrifter om kommundelsorganens uppgifter och arbetsformer kan en­ligt kommunallagsutredningen ges av kommunerna själva i reglementen. Inte heller demokratiutredningens förslag att kommundelsorganen skall ges inlitialivrätt hos kommunfullmäktige kräver enligt kommunallagsutred­ningen lagstiftning. Föreskrift om initiativrätt kan tas in i fullmäktiges ar­betsordning. Utredningen föreslår däremot en bestämmelse om att kom­munfullmäktige kan tillsätta särskilda organ som har till uppgift all företräda invånarna i en del av kommunen i angelägenheter som rör kommundelen. Kommunallagsutredningen föreslår också särskilda bestämmelser om att ledamötema i kommundelsorganen skall kunna väljas proportionellt och om att ersättning skall kunna utgå lill sådan ledamot.

Praktiskt taget alla remissinstanser instämmer i demokratiulredningens mening att kommundelsorganen bör vara frivilliga och att kommunerna själva bör besiämma arbetsformerna. Remissbilden i övrigt är mer splittrad än i fiertalet andra frågor som utredningen behandlar. Flertalet remissin­stanser tillstyrker fortsatt försöksverksamhet men i övrigt delar sig remisso­pinionen.

En relativt stor grupp reniissinstanser redovisar en mycket tveksam in­ställning till kommundelsorganen. Sammanlagt ett tjugotal remissinstanser avstyrker utredningens förslag om fortsatt försöksverksamhel.

Vissa av de remissinstanser - främst kommuner - som är tveksamma till kommundelsorganen anser att de uppgifter som dessa organ skulle kunna ha i stället bör handhas av de lokala partiföreningama. Lokala organ kan enligt dessa remissinstanser splittra den politiska ledningen och förstärka motsättningarna mellan olika kommundelar.

Flera mindre och medelstora kommuner anseratt kommundelsorgan kan vara lämpliga i kommuner med stor yta eller stor befolkning men att det för deras egen dd knappast är aktuellt alt inrätta sådana organ. En annan grupp kommuner som ställer sig tveksamma lill kommundelsorganen gör

Prop.1975/76:187

300

det framförallt av effektivitetsskäl. En sådan organisation leder till en ökad belastning på förvaltningen och medför risk för byråkrati och förseningar i ärendehandläggningen, menar man.

Svenska kommunförbundet understryker frivilliglinjen beträffande lokala organ. Förbundet pekar på erfarenheterna av de kommundelsorgan som hittills har inrättats och framhåller alt kommundelsorganen har haft obe­tydliga kontaktermed politiska partier.övriga folkrördseroch organisationer. Kommundelsorgan som fungerar vid sidan av de opinionsbildande orga­nisationer som har att ta ett samlat ansvar för hela kommunområdet kan enligt förbundet bli mer till skada än till nytta vid uppbyggandet av en fungerande kommunal demokrati.

En relativt stor grupp remissinstanser förordar att kommundelsorganen ges förvaltande uppgifter. Vanligen berörs emellertid inte i dessa remissvar vilken typ av uppgifter som avses. I någol fall anges att kommundelsorganen bör kunna tilldelas uppdrag av "förvaltningsmässig" art från både fullmäk­tige och nämnder. Flera av dessa remissinstanser berör även sättet för val av ledamöter i kommundelsorganen. Den vanligaste uppfattningen är all kommundelsorganen bör avspegla den politiska strukturen i de olika kom­mundelarna. På sikt bör kommunerna ges rätt att anordna direktval till kommundelsorganen, anser dessa remissinstanser i allmänhet. Några re­missinstanser anser emellertid att kommundelsorganen redan nu bör kunna väljas i direkla val. 1 något fall förordar man försöksverksamhel med di­rektval.

För egen del vill jag anföra följande.

Försöksverksamhet med kommundelsorgan har förekommit i några fä kommuner under de senasle åren. Enligt de utvärderingar som har skett är erfarenheterna blandade. Två kommuner, Luleå och Nässjö, har avvecklat organen beroende på bristande aktivitet. Samtidigt har emellertid andra kom­muner inrättat lokala organ av övergripande karaktär. Sammantaget kan konstateras att kommundelsorganens verksamhet har varierat i hög grad. Kontakter med allmänheten har i regel varit svåra att etablera. Ledaniöterna i kommundelsorganen nomineras av de politiska partierna, men i den lö­pande verksamheien har relalionerna till partierna i regel varit outvecklade. Kontakter med folkrörelserna och organisationerna på kommundelsnivå har i regel inte förekommit. 1 fiera fall har kommundelsorganen inte rikligt funnit sina arbetsformer. Det bör emellertid observeras att erfarenheterna avser endasl fem kommuner med tillsammans omkring 25 lokala organ. Vissa tecken tyder på att man i några kommuner som senare har inrättat kommundelsorgan kan vänta sig mera positiva erfarenheter.

Det är mot bakgrund av dessa erfarenheter inte förvånande all remiss­instansernas uppfattning om värdel av kommundelsorganen går slarkt isär. Även jag finner det i dagens läge osäkert om övergripande lokala organ av detta slag kommer att bli ett bestående inslag i den kommunala de­mokratin. Svårigheterna med denna typ av organ framstår som betydande.

Prop. 1975/76:187

301

Det förefaller finnas en risk, dels för alt verksamheten kommer i konfiikt med partiernas och övriga folkrörelsers verksamhet, dels för att kommun­delsorganen inte kan naturligt inordnas i den kommunala organisationen,

1 likhet med uiredningen och flertalet remissinstanser är jag emellertid positiv till fortsatt försöksverksamhet i kommuner där man så önskar. Detta motiveras inte minst av att verksamheten hittills har bedrivits under relativt kort lid. Som demokratiutredningen visar har man i flertalet fall inte i så hög grad utnyttjat de möjligheter som redan finns att ge kommundelsor­ganen arbetsuppgifter som t. ex. remissinstanser. Utredningen har med ut­gångspunkt bl.a. från erfarenheterna med s, k. byddsutvalg i Oslo anvisat arbetsuppgifter av rådgivande och informerande karaktär som skulle kunna prövas.

För egen del finner jag det naturiigt att kommunerna försöker utvinna de erfarenheter som är möjliga inom ramen för gällande kommunallagar, innan man diskuterar mera genomgripande förändringar av den kommunala förvaltningsorganisationen. Jag anser således alt det inte finns gmnd för att ändra på den huvudregel för den kommunala förvaltningen som innebär att det för varje förvaltningsområde skall finnas bara ett enda förvaltnings­organ för hela kommunen. Som utredningen har visat är det utomordentligt svårt att efter några principiella gmnder överföra viss lyp av förvaltnings-dier verkställighetsuppgift från nämnd till kommundelsorgan. De remiss­instanser som förordar att så skall kunna ske har inte heller preciserat sig på den punkten. Kommundelsorganen kommer således enligt mitt förslag inte att bli att betrakta som kommunala nämnder.

1 likhei med uiredningen finner jag det inte heller sannolikl att det skulle vara lämpligt att medge s. k. lokal delegation från nämnd till kommun­delsorgan i frågor som i dag kan delegeras från kommunala nämnder lill förtroendevalda eller ijänstemän. Syftet med delegationsinstitulel är närmast all man skall få lill stånd en smidigare beslutsordning genom att löpande rutinärenden inle behöver behandlas i nämnden. De ärenden i vilka nämnds beslutanderätt brukar delegeras är ofta av den arten att de inte kan avgränsas geografiskt.

I likhet med utredningen och fiertalet remissinstanser anser jag att kom­mundelsorganen skall väljas av fullmäktige. Direktval släller nämligen stora krav på likformighet. Antalet ledamöter måste relateras till invånarantal. De lokala områdena måste anpassas till valkretsar och valdistrikt. Det in­nebär förhållandevis stora områden som sannolikt, i likhet med den ordning som gäller i dag, måste fastställas av statliga myndigheler. Direktval för­utsätter vidare valregler som i detalj reglerar bl, a. valförfarandet och val­tekniken. Som utredningen har visat är det därför inte möjligt att förena principen om direktval med önskemålet att kommundelsorganen skall vara fakultativa och att kommunerna själva skall la bestämma den geografiska avgränsningen för deras verksamhet,

I princip uppslår samma svårigheter om man i ett system tned indirekta

Prop. 1975/76:187

302

val önskar en ordning som innebär att ledamötema i kommundelsorganen skall väljas efter partifördelningen i viss kommundel. Även i detta fall krävs en betydande likformighet beträffande områdesindelningen, dvs, områdes­gränserna måsle anpassas efter bestämda principer. Detta strider mot ön­skemålet att kommunema skall ges valfrihet i valet av områdesindelning. Enligt nuvarande ordning kan minoriteten i kommunfullmäktige avstå från alt begära att den proportionella valmetoden skall användas vid val av le­damöler i nämnder och beredningar. Partierna kan i stället komma överens om vilken politisk sammansättning en viss nämnd eller beredning skall ha, varefter valet kan förrättas i enlighet härmed.

Enligt min mening bör proportionella val till kommundelsorganen kunna begäras. Ledamöterna i kommundelsorganen bör också, liksom nämndle-damölerna, kunna la arvode och ersättning för kostnader. Till kommun­delsorganens uppgifter hör ofta att avge remissyttranden och att på annat sätt delta i beredningen av ärenden som handläggs av kommunfullmäktige. När så är fallet, är de att betrakta som beredningar. Det innebär bl. a. alt bestämmelserna i kommunallagarna om proportionella val och ersättning är tillämpliga (22 och 28 S§ KL, 23 och 29 S§ KLS). Vidare kan enligt 23 S KL interpellation ställas till ordföranden i beredning. Att interpellation kan ställas till ordföranden i kommundelsorgan innebär enligt min mening inte någon olägenhet. Bestämmelser om del s. k. beredningstvånget finns i 19 S KL och 20 S KLS. Dessa bestämmelser innebär bl. a. alt de ärenden som skall avgöras av den beslutande församlingen skall vara beredda av den nämnd eller beredning dir ärendet efter sin beskaffenhet hör. Ärende som har beretts på annat sätt får inte avgöras, innan nämnden eller beredningen har fått tillfälle att yttra sig. Dessa bestämmelser blir också tillämpliga på kommundelsorgan i den mån de har till uppgift att bereda ärenden som skall avgöras av fullmäktige.

Det ankommer på kommunfullmäktige alt meddela föreskrifter om kom­mundelsorganens uppgifter och arbetsformer samt om antalet ledamöler, mandattid m, m. När det sker, kan kommundelsorganens uppgifter som beredningsorgan avgränsas så alt bestämmelserna om beredningstvånget blir tillämpliga bara i den utsträckning som anses önskvärt. Del kan ske t, ex, genom föreskrifter som innebär att ett kommundelsorgan skall delta i be­redningsarbetet bara i vissa särskilt angivna ärenden eller bara när exempelvis kommunstyrelsen bestämmer att yttrande från kommunddsorganei skall inhämtas. Förvaltningsuppgifter kan, som framgår av vad jag förul har an­fört, inte lämnas till kommundelsorgan. Kommunfullmäktige skall enligt 18 S KL och 19 S KLS meddela beslut bl. a. i fråga som har väckts genom framställning av kommunstyrelsen eller annan kommunal nämnd eller genom motion av fullmäktig. 1 speicalmotiveringen kommer jag att förorda en bestämmelse som ger fullmäktige viss möjlighet att föreskriva att förslag från kommundelsorgan skall tas upp lill behandling.

På grund av vad jag nu har anfört finner jag att nägra särskilda bestäm­melser i lag inte behövs för kommundelsorganens del.

Prop. 1975/76:187

303

Lokala styrelser vid kommunala institutioner

Enligl kommunallagarna föreligger inga hinder mot att lokala nämnder inrättas för att ansvara för förvaltning och drift av särskilda anläggningar eller institutioner, I regel finns del inte heller i specialförfattningama något hinder mol att sådana nämnder inrättas. Bestämmelser som förutsätter att sådana organ kan inrättas finns också i vissa specialförfaltningar. Loka­la organ av detta slag kan inrättas för ungdomsgård, ålderdomshem, fri­tidsanläggning m. m. En sådan institutionsstyrelse får inte ägna sig åt verksamhet som ankommer på annan nämnd. Om man t, ex, inrättar en särskild slyrelse för en viss fritidsanläggning, innebär det att fritidsnämndens verksamhetsområde begränsas. Förvaltningen av anläggningen flyttas från fritidsnämnden lill den särskilda styrelsen och fritidsnämnden kan inte ges en överordnad ställning i förhällande till institutionsstyrelsen.

F. n. prövas institutionsstyrelser i ett antal kommuner. Styrelserna har ansvarel för de förvaltnings- och verkställighetsuppgifter som kommun­fullmäktige överlämnar till dem. Av reglementena för styrelserna framgår att de dessutom har till uppgift att hälla kontakt med kommunens invånare och att samråda med organisationer och andra intressenter som berörs av verksamheten, Vanligl är också att de fungerar som remissinstanser i ärenden som berör institutionen, utarbetar budgetförslag inom sitt verksamhetsom­råde och upprättar årsberättelse för verksamheten.

Demokratiutredningen föreslår att kommunerna och landstingskommu­nerna även framdeles skall kunna inrätta lokalslyrelser vid kommunala in­stitutioner. Dessa skall enligt utredningen ha ansvarel för skötseln av in­stitutionen och utgöra en kontaktlänk mellan medborgarna och den kom­munala verksamheten. Utredningen anser att lokala styrelser som består enbart av förtroendevalda och som väljs av fullmäktige överensstämmer bäst med traditionella kommunaldemokratiska principer. Utredningen för­ordar därför ytteriigare försök i kommunerna med lokala styrelser. Samtidigt konstaterar utredningen att frågan om de anställdas ställning kommer att prövas i utredningens fortsatta arbete. Därvid kommer även att övervägas s, k, blandade organ, dvs. organ där såväl förtroendevalda som företrädare för de anställda är ledamöter.

Flertalet remissinstanser tillstyrker rortsatt försöksverksamhet enligt ut­redningens förslag. Motivet är i allmänhet att man finner det önskvärt att öka antalet förtroendeuppdrag. Många av de remissinstanser som tillstyrker ger dock uttryck för tveksamhet. De anför bl, a. att det finns risk för splittring av den kommunala förvaltningen med minskad effektivitet som följd. Många remissinstanser pekar på att del bl, a, vid budgetbehandlingen kan bli svårt att skilja mellan institutionssiyrelsens och facknämndens kom­petens. Ett annat skäl för tveksamheten är att ansvarsområdet för institu­tionsstyrelserna kan bli alltför litet för att förtroendeuppdragen som le­damöter i styrelserna skall bli meningsfulla. Vidare anför många remiss­instanser all de anställdas och nyttjarnas roll är ofullständigt utredd.

Prop. 1975/76:187

304

Flertalet remissinstanser accepterar utredningens förslag all insiilutions-styrelsernas ledamöter skall vara förtroendevalda som väljs av fullmäktige. Men fiera reniissinstanser diskuterar andra modeller främst sådana där de anställda och nyttjarna är representerade i institutionsstyrdsema. De fackliga organisationerna LO, SACO/SR och TCO understryker sambandet mellan institutionsstyrelserna och frågan om de kommunalanställdas medbestäm­manderätt. Svenska kommunalarbetareförbundet anser att det inte finns något behov av ytterligare en politisk nivå i kommunerna.

För egen del vill jag anföra följande.

Försöksverksamhel med institutionsstyrelser vid kommunala institutio­ner påbörjades i ett antal kommuner främst under år 1974. Under försöks­verksamhetens gång har utredningen fortlöpande samlat in de erfarenheter som har kommii fram. Jag anser i likhet med utredningen att det ännu är för tidigt att dra några definitiva slulsalser av verksamheten i de lokala styrelserna. Del bör emellertid noteras att fiera positiva erfarenheter har redovisats i de kommuner där försöksverksamhet har pågått någon lid. In­tresset från ledamöterna har varit stort. Närvaron har varit hög och ak­tiviteten vid sammanträdena god. De svårigheter som har redovisats har framför allt gällt frågan hur de anställdas synpunkter skall kunna komma fram, I något fall har viss tveksamhet anmälts från personalens sida. Man har ansett all de frågor som diskuteras i styrelserna är av sådan karaklär all företrädare för personalen borde la della i både överiäggningarna och besluten i institutionsstyrdsema.

För egen del anser jag att det finns ett stort behov av olika åtgärder som underiättar för kommuninvånarna all engagera sig i den kommunala verksamheten. Lokala styrelser för kommunala institutioner kan göra det möjligt för många kommuninvånare att medverka och ta ett eget ansvar för frågor som berör dem. Styrelserna kan bli en kontaktlänk mellan in­stitutionerna och nyttjarna. Jag delar emellertid uppfattningen att insti­tutionsstyrelserna kan ge upphov till många svårigheter av administrativ och organisatorisk natur.

1 likhet med utredningen och fiertalet remissinstanser anser jag del därför vara värdefullt att kommuner och även landstingskommuner bedriver fort­satta försök med s. k. lokala institutionsstyrelser. Jag delar utredningens uppfattning att styrelser som beslår av enbart förtroendevalda stämmer bäst överens med den representativa demokratins principer. Denna modell in­nebär att styrelserna blir att betrakta som fakultativa kommunala nämnder. Försök med sådana lokala institutionsstyrelser förutsätter därför inte några lagstiftningsåtgärder.

Samtidigt framstår det, som fiera remissinstanser påpekar, som angeläget att de anställdas roll i detta sammanhang klarläggs. Delta problem hänger samman med den principiella frågan hur formerna för de anställdas in­flytande skall utvecklas. Denna mera vidsträckta fråga har ett samband dels  med den  reform av arbetsrättslagstiftningen som  föreslås i  prop.

Prop. 1975/76:187

305

1975/76:105, dels med demokratiutredningens uppdrag att utreda frågan om inrättande av s. k. partssammansatta organ med företrädare förde anställda samt för de kommunala arbetsgivarna. Resultatet av utredningsuppdraget torde komma att föreligga i slutet av delta år.

Jag delaräven uppfattningen att de kommunala nyttjarnas intressen kom­mer in i bilden i detta sammanhang. 1 allmänhet förefaller det rimligt att nyttjarintressen representeras genom de kommunalt förtroendevalda. Jag anser dock att frågor som rör ledningen av skolan har en speciell karaktär med hänsyn till önskemålet att bereda eleverna ökat inflytande. Som framgår av proposilionen om Skolans inre arbeie (prop. 1975:39) är det motiverat att eleverna får en stark representation i ett framlida ledningsorgan i skolan. Enligl nämnda proposition avser regeringen att lägga fram förslag på denna punkt inom sådan lid att ledningsorgan kan inrättas fr. o. m. läsåret 1977/78, om riksdagen beslutar del,

12.7.4 Omröstningar och opinionsundersökningar

Den iredje vägen till vidgat inflytande för kommuninvånarna som ut­redningen behandlar är omröstningar och opinionsundersökningar. Kom­munallagarna innehåller inte några bestämmelser om kommunal folkom­röstning. Det är självfallet inte förbjudet all anordna en opinionsunder­sökning i form av urvalsundersökning eller att sända ul frågeformulär med svarsalternativ till invånarna i en del av kommunen eller landstingskom­munen. Vid ett omröstningsförfarande vänder sig kommunen eller lands­tingskommunen samtidigt till alla invånarna för att få en opinionsyttring. Enligt rättspraxis är ett kommunalt beslut om en sädan omröstning olagligt, åtminstone om valnämnden avses medverka. Däremoi finns det inga for­mella hinder mot att de partier som är representerade i fullmäktige anordnar en "allmän opinionsundersökning" genom en särskild valkommitté.

Utredningen har bl.a, övervägt om formerna för sådana omröstningar och undersökningar bör regleras. Enligt utredningen är allmänna omröst­ningar och liknande beredningsformer, om de förekommer ofta, svåra att förena med kravet på en fungerande representativ styrelseform för kom­munerna och landstingskommunerna. Utredningens malerial ger inle vid handen att det finns någon utbredd opinion för att kommunala folkom­röstningar skall kunna anordnas,

Enligl ulredningens mening bör man i första hand pröva de övriga åtgärder som utredningen föreslår, innan man i kommunerna och landstingskom­munerna överväger beredningsformer liknande folkomröstningar. Utred­ningen föreslår därför inte något lagreglerat institut för kommunal folk­omröstning.

För att oklarhet om rättsläget beträffande opinionsundersökningar skall kunna undvikas bör det dock enligt utredningen i lag anges att fullmäktige resp, landstinget får anlita sådana beredningsformer. Utredningen föreslår

20 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop.1975/76:187

306

därför en bestämmelse som innebär att fullmäktige och landsting som ett led i beredningen av ett ärende får inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstingskommunen. Enligt förslaget skall valnämnden kunna anlitas, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras av detta.

Den övervägande delen av remissinstanserna delar utredningens negativa inställning till omröstningar. En rad principiella och praktiska skäl anförs mot att omröstningar och opinionsundersökningar blir ett vanligt inslag i den demokratiska processen, Alla remissinstanser, som yttrar sig på denna punkt, delar utredningens mening att andra åtgärder som utredningen fö­reslår bör prövas i första hand i syfte att skapa ett bredare intresse och engagemang hos medborgarna förde kommunala frågoma. Flertalet remiss­instanser accepterar den lagbestämmelse som utredningen föreslår. Omkring 25 remissinstanser avstyrker emellertid förfaiiningsförslaget. Till dessa re­missinstanser hör Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundei.

Ett par remissinstanser anser att en minoritet i fullmäktige eller de röst­berättigade invånarna i en kommundel bör kunna kräva att omröstning anordnas, Stockholms kommun anser att landstinget inte bör få anlita val­nämnden ulan kommunfullmäktiges medgivande, Ekerö kommun anser att landstinget skall stå för valnämndens kostnader, om landstinget anlitar nämnden i samband med en opinionsundersökning.

Flera av de remissinstansersom avstyrker utredningens förfaiiningsförslag anseratt bl, a, remissförfarande, offentliga möten, partiaktiviteter är lämpliga alternativ till omröstningar och opinionsundersökningar. De båda kommun­förbunden anser att den bestämmelse som utredningen föreslår inle svarar mot något reellt behov.

Även jag anser alt starka invändningar kan resas mot kommunala folk­omröstningar i olika former. Det vore alltså betänkligt om sådana under­sökningar skulle bli ett vanligt inslag i den demokratiska processen. Om det skulle bli regel att separata allmänna omröstningar anordnades i t. ex. frågor som rör den fysiska planeringen, skulle en långsiktig kommunal pla­nering avsevärt försvåras. 1 regel torde det innebära slora svårigheter alt utforma de frågor som omröstningen skall avse på ett lämpligt sätt. Av ulredningens beräkningar framgår också att kostnaderna för omröstningar som gäller alla kommunmedlemmarna skulle bli avsevärda.

Jag delar därför utredningens och remissinstansernas mening att man i försia hand bör pröva de övriga åtgärder som utredningen föreslår i syfte att åsladkomma en vidgad medverkan från kommuninvånarnas sida i den kommunala verl

Olika former av omröstningar och opinionsundersökningar har förekom­mit i några fill. Det har därvid visat sig att rättsläget f n, inte är helt klart. Ett beslut av en kommuns fullmäktige alt anordna en rådgivande

Prop.1975/76:187

307

omröstning eller opinionsundersökning i valnämndens regi torde inle vara lagligt, medan en opinionsundersökning av i stort setl samma karaklär som handhas av en särskild kommitté inte möter några rättsliga hinder.

Mot bakgrund av vad jag nu haranfört anserjag i likhet med utredningen och praktiskt laget alla remissinstanserna all det inte är lämpligt att införa ett författningsreglerat folkomröstningsinslitut för kommunerna och lands­tingskommunerna. En sådan lagstiftningsåtgärd skulle innebära alt om­röstningen som beredningsform betonades särskilt. Däremot vill jag förorda en beslämmelse som klargör all hinder inte möter mol alt kommunerna och landstingskommunerna, som ett led i beredningen av ett ärende som skall avgöras av fullmäktige resp. landstinget, inhämtar synpunkter från kommuninvånarna. Jag vill emellertid inte förordna en beslämmelse som gör det möjligt att anlita valnämnden i samband med sådana opinions­undersökningar. Detta ställningstagande ligger i linje med de kritiska syn­punkter som jag i det föregående har redovisat i fråga om undersökningar som kan liknas vid regelrätta omröstningar.

Den bestämmelse som jag således föreslår täcker olika typer av opinions­undersökningar. Det synes inte nödvändigt att närmare reglera förfarandet i samband med sådana undersökningar. Beslut att denna beredningsform skall användas bör enligt min mening få fattas endast om det är förankrat hos majoriteten inom fullmäktige resp. landstinget. Del bör föreskrivas att beslutanderätten ankommer på kommunfullmäktige resp. landstinget. Här­igenom understryks också att beslut om opinionsundersökningar inte bör ingå som ett normalt led i beredningsprocessen. Enligt min mening bör denna möjlighet utnyttjas endast i sällsynta undantagsfall.

12.8 Kommunägda företag

12.8.1 Allmänna synpunkter

År 1974 fanns omkring 1 300 företag som helt eller till övervägande del ägdes av kommun eller landstingskommun. De dominerande företagsfor­merna var aktiebolag, stiftelse och ekonomisk förening. Anledningen till att företagsformen väljs är i regel att den betraktas som effektivast när del gäller verksamhet med ett starkt inslag av affärsdrift. Verksamhet i företagsform innebär emellertid nackdelar från kommunaldemokratisk syn­punkt. Beslämmelserna om allmänna handlingar är inle tillämpliga. Be­slutanderätten i förelagen utövas av företagens styrelser och övriga organ. Över dem kan kommunfullmäktige resp. landstinget inte utöva samma in­fiytande som över nämnder och förvallningar. Med hänsyn till detta förordar demokratiutredningen att företagsformen används i begränsad ulsträckning. Remissinstanserna delar utredningens uppfattning.

För egen del anser jag att det är angelägel att de förtroendevalda och övriga kommuninvånare i så stor utsträckning som möjligt ges insyn och

Prop.1975/76:187

308

infiytande över den verksamhet som kommunen resp. landstingskommunen driver. Som utredningen anför kan dock företagsformen vara lämplig vid t. ex. samarbete mellan flera kommuner eller mellan kommuner och lands­tingskommuner. Motivet för att företagsformen används har framför allt varit intresset av att i verksamhet med starkt affärsmässigt inslag kunna fatta beslut och utnyttja kreditmarknaden på samma sätt som inom kon­kurrerande privata företag. En avvägning måste enligt min mening i varje särskilt fall göras mellan de fördelar från bl. a. effektivitetssynpunkt som företagsformen kan erbjuda samt de förtroendevaldas och övriga kommun­invånares krav på insyn och inflytande. Dessa krav kan endast till en viss gräns tillgodoses när verksamheten drivs i företagsform. Företagsformer som aktiebolag och stiftelser är inte anpassade till de speciella krav som ställs på offentlig verksamhet. Kraven på insyn och inflytande bör emellertid enligt min mening kunna drivas längre än vad som i allmänhet har skett.

Vissa remissinstanser förordar att en ny företagsform som är bättre an­passad till de villkor som gäller för kommunal verksamhet skapas. För egen del anser jag att möjligheterna att anpassa de nuvarande företagsformerna till de demokratiska kraven först bör prövas. Det förslag i fråga om sättet för val av styrelseledamöter och revisorer i företagen som läggs fram i det följande bör påett verksamt sätt kunna bidra till större insyn och infiytande för de förtroendevalda.

Demokratiutredningen konstaterar att det är möjligt att utan lagändringar vidta omfattande åtgärder för alt öka kommunfullmäktiges och landstingets möjligheter att följa verksamheien i företagen och att ange riktlinjer för denna. Dessa åigärder fömtsätter i regel föreskrifter i bolagsordning eller, när del gäller stiftelse, i dess stadgar.

Utredningen rekommenderar bl, a, att del i bolagsordning eller stadgar för stiftelse anges alt vissa åtgärder inle får vidtas utan kommunfullmäktiges resp. landstingets godkännande och att revisionsberättelsen överlämnas till fullmäktige resp. landstinget för kännedom. I fråga om aktiebolag rekom­menderar utredningen att kommunens eller landstingskommunens ombud vid bolagsstämma väljs av fullmäktige resp, landstinget, att kommunsty­relsen utarbetar skriftlig instmktion för ombuden och att ledamöterna i fullmäktige resp, landstinget ges rätt att närvara vid bolagsstämman.

Kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet börenligt utredningen vara det organ som i första hand har ansvaret för tillsynen över de kommunägda företagen. Föreskrift härom bör tas in i bolagsordning resp. stadgar för stif­telse. Det kan också vara lämpligt att i bolagsordning resp. stadgar för stiftelse föreskriva att företagets handlingar skall vara offentliga. Andra åtgärder som enligt uiredningen kan vara lämpliga är att anordna informationssamman­träden för ledamöterna i fullmäktige resp. landstinget och att förelagens verksamhetsberättelser åriigen anmäls som ett särskilt ärende i fullmäktige resp. landstinget.

Demokratiutredningens rekommendationer om åtgärder för att öka in-

Prop. 1975/76:187

309

synen i företagen och för att förbättra fullmäktiges resp. landstingets möj­ligheter till styrning har genomgående bemötts positivt av remissinstanserna. Jag finner inle anledning att för egen del gå närmare in på utredningens rekommendationer. Det kan emellertid konstateras att det finns goda möj­ligheler att utan lagstiftningsåtgärder öka insynen i och inflytandet över kommunal verksamhet som drivs i företagsform. Enligt min mening bör utredningens rekommendationer kunna utgöra en lämplig utgångspunkt för kommunernas och landstingskommunernas överväganden om vilka krav på insyn och inflytande som bör ställas upp när del gäller de egna företagen.

På samma sätt som i fråga om annan verksamhet behövs ofta aktiva informationsinsatser från företagen för att skapa intresse och debatt. Jag vill därför framhålla betydelsen av alt förelagens planer och redovisningar görs översiktliga och lätt tillgängliga för förtroendevalda och allmänhet. Ett positivt inslag i kontakten mellan företagen och de som utnyttjar företagens tjänster är de möten, samrådsgrupper m, m, som har blivit allt vanligare, I detta sammanhang har de förtroendevalda i företagens styrelser en viktig uppgift att fylla.

Utredningen anser att en vidsträckt offentlighet är önskvärd i fråga om handlingar hos kommunägda företag. Den har emellertid inle funnit det möjligt att lägga fram något förslag till föreskrifter härom.

I stället föreslår utredningen all frågan om en vidgad tillämpning av of­fentlighelsprincipen utreds särskilt och att det därvid övervägs hur denna princip skall kunna göras tillgänglig i fråga om kommunägda företag. 1 prop. 1975/76:160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet (s. 74) anför chefen för justitiedepartementet att han ämnar begära regeringens bemyndigande att tillkalla en sådan utredning.

12.8.2 Val av slyrelseledamöler och revisorer

Enligt den aktiebolagslag (1975:1385) som träder i kraft den 1 januari 1977 väljs aktiebolags styrelse av bolagsstämman, om det inte är föreskrivet i bolagsordningen att en eller flera styrelseledamöter skall utses på annat sätt (8 kap. I S), Hinder föreligger alltså inte - till skillnad mot vad som är fallel enligt den nuvarande aktiebolagslagen - mot att det i bolagsord­ningen föreskrivs att samtliga styrelseledamöter skall utses på annat sätl än av bolagsstämman. Minst en av revisorerna skall dock även enligt den nya lagen väljas av bolagsstämman. I stadgar för ekonomisk förening kan enligt 21 och 45 SS lagen (1951:308) om ekonomisk förening föreskrivas att samtliga eller vissa styrelseledamöter och revisorer skall väljas på annat sätt än genom val på föreningsstämma. Lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser innehåller inga bestämmelser som hindrar att det i stadgarna för en stiftelse föreskrivs att styrelseledamöterna skall utses av kommun eller landstingskommun.

För att kommunfullmäktiges resp. landstingets möjligheter till insyn i

Prop.1975/76:187

310

och ledning av verksamhet som drivs i företagsform skall öka föreslår de­mokratiulredningen all kommunerna och landstingskommunerna skall ges rätt att utse alla styrelseledamöter och revisorer i företag som ägs av kommun eller landstingskommun. Valen skall ankomma på kommunfullmäktige resp, landstinget. Vidare föreslår utredningen att det i lag föreskrivs att den proportionella valmetoden skall kunna tillämpas. I fråga om företag som kommun eller landstingskommun äger tillsammans med annan kom­mun eller landstingskommun eller tillsammans med enskild föreslås mot­svarande ordning.

Kommunallagsutredningen konstaterar att lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m, kan göras lillämplig på sådana val av styrelseledamöter och revisorer i kommunala företag som kommunfullmäktige eller landsting skall förrätta. Om en beslämmelse här­om utformas så att proportionellt val skall kunna förekomma, när fullmäktige resp, landstinget skall förrätta valen, blir den proportionella metoden till­lämplig även när funktionärer utses i privaträttsliga företag som inte i sin helhet ägs av kommunen eller landstingskommunen. Eftersom enligt 1944 års aktiebolagslag minst en styrelseledamot och en revisor måste utses på bolagsstämma, erhålls inte en hell proportionell fördelning genom en sådan bestämmelse, anför utredningen. Bestämmelser fordras därför också om att samtliga styrelseledamöter och revisorer skall utses i annan ordning än vad som anges i lagen och om att kommunfullmäktige resp. landstinget skall förrätta valen.

Demokratiutredningens förslag om principerna för val av slyrelseleda­möler m, fl. föranleder enligt kommunallagsutredningen en ganska omfat­tande författningsreglering om förhållanden i särskilda juridiska personer. Sådana bestämmelser får anses främmande för kommunallagen. Kommu­nallagsutredningen anser därför att de bör tas in i en särskild lag. Om det bedöms lämpligt, kan i kommunallag samtidigt tas in föreskrifter om att de val som kommunfullmäktige eller landsting förrättar av styrelseledamöter och revisorer i privalrättsliga förelag skall kunna ske proportionellt.

Demokratiutredningens förslag i fråga om principerna för val av styrel­seledamöter och revisorer i kommunala företag har inte föranlett någon kritik från remissinstanserna.

För egen del anser jag alt det är naturiigt att kommunen resp. lands­tingskommunen utser alla styreLseledamöter i helkommunala företag. I fråga om stiftelser och ekonomisk förening kan föreskrifter om en sådan ordning tas in i stadgarna. Motsvarande gäller i fråga om revisorer i stiftelser och ekonomiska föreningar. Efter den 1 januari 1977 blir det möjligt att i bo­lagsordning för aktiebolag föreskriva att samtliga styrelseledamöter i ak­tiebolag skall utses av kommun eller landstingskommun. All minst en re­visor alltjämt skall utses av bolagsstämman ulgör enligt min mening ingen olägenhet från kommunaldemokratisk synpunkt.

Jag anser alltså att del inle behövs några särskilda föreskrifter i lag om

Prop.1975/76:187

311

att styrelseledamöter och revisorer i företag som ägs av kommun eller landstingskommun skall utses av kommunen eller landstingskommunen. Däremot bör det föreskrivas att lagen om proportionellt valsätt är tillämplig på val av styrelseledamöter och revisorer. I det sammanhanget vill jag även understryka betydelsen av att antalet ledamöter i företagens styrelser sätts tillräckligt högt för att även mindre partier i kommunen resp. landstings­kommunen skall bli representerade.

12.8.3 Interpellallon

Interpellation i kommunfullmäktige skall avse ämne som tillhör kom­munfullmäktiges handläggning (23 S KL, 24 S KLS). Med bestämmelsen förstås att interpellaiionsämnel skall falla såväl inom den allmänna kom­munala kompetensen som inom ramen för de frågor vilka kan behandlas av kommunfullmäktige. Interpellation får således inle avse ämnen som klart faller utanför den kommunala kompetensen eller är av allmänpolitisk natur och inte heller frågor som nämnderna enligt särskilda förfatiniiigar har att pröva utan att vara ansvariga för sina åtgärder inför kommunfullmäktige. Motsvarande gäller för interpellation i landsting (33 S LL).

Kommunalt bolag, stiftelse eller ekonomisk förening är ett självständigt, privaträttsligt rättssubjekt. Företagets organ är inte kommunala organ. Där­igenom begränsas kommunfullmäktiges, kommunstyrelsens och övriga nämnders insyn, inflytande och kontroll över företagets verksamhet. De kan inte utkräva formellt ansvar av företagets funktionärer. Även möjlig­heten att ställa funktionärerna till svars genom interpellation är begränsad, eftersom dessa i denna egenskap inte är att betrakta som kommunala för­troendemän. Av den sysslomannaställning som styrelseledamöterna får anses inta i förhållande lill företaget följer att de är skyldiga att iaktta tystlåtenhet med avseende på angelägenheter och förhållanden i företaget vilkas yppande kan medföra skada för företaget (prop. 1975:103 s. 377).

Demokratiutredningen utgår från att en betydande del av den verksamhet som kommunema och landstingskommunerna driver i företagsform är av stort intresse för kommuninvånarna. Den anser därför att det är angeläget att det finns former som gör det möjligt att aktualisera även sådana frågor i de beslutande församlingarna. Utredningen noterar dock att detta problem hänger samman med frågan om offentlighet och sekretess. Handlingarna i företagen är inte offentliga och styrelseledamöterna i företagen har viss tystnadsplikt.

Utredningen anser emellertid att det är önskvärt att interpdlationsrätten utvidgas utan att resultatet av en utredning om offentlighet och sekretess i kommunägda företag avvaktas. Interpellationsrätten bör anknytas till det övergripande ansvar för de kommunägda företagens verksamhet som kom­munstyrelsen resp. förvallningsutskottet bör ha. Utredningen föreslår att interpellation skall kunna ställas i fråga om kommunens resp. lands-

Prop.1975/76:187

312

tingskommunens roll i samband med sådant företags verksamhet. Detta bör gälla även i fråga om företag i vilka kommunen eller landstingskom­munen endast är delägare. Denna tillsyn skall enligt utredningens mening gälla även företag som ägs av fiera kommuner eller landstingskommuner eller av en kommun eller landstingskommun lillsammans med enskilda intressenter. Interpellation skall alltså även kunna ställas om kommunens eller landstingskommunens roll i dessa sammanhang.

Kommunallagsutredningen anföratt de ekonomiska mellanhavanden som kommunen har med privaträttsliga företag får anses utgöra tillåtna inter-pellationsämnen. Om en interpellation knyier an till instruktion för ombud på bolagsstämma eller föreskriven inspeklionsrätl, kan dess laglighet inte heller sättas i fråga. Detsamma kan även gälla när kommunstyrelsen eller annan nämnd har ålagts att följa verksamheten i de kommunala företagen. Utredningen konstaterar att interpellation om förhållanden som rör kom­munala förelag redan enligt gällande rätt är möjlig i tämligen stor utsträck­ning.

För att verksamheten i privaträttsliga kommunala företag skall bli åt­komlig för interpellation i större utsträckning än f n. behövs enligt kom­munallagsutredningen uttryckliga bestämmelser. Uiredningen föreslår en föreskrift om att interpellation om förhållanden i privaträttsliga kommunala företag är tillålen, i den mån bestämmelser i författning inle hindrar det.

Demokratiulredningens förslag att även förhållanden i företag som en kommun eller en landstingskommun äger tillsammans med en annan kom­mun eller landstingskommun eller tillsammans med enskild skall kunna bli föremål för interpellation är enligl kommunallagsulredningen förenat med särskilda svårigheter. Funktionärer i bolag och andra särskilda juridiska personer har viss tystnadsplikt. Om företagets interna förhållanden röjs, kan det medföra konflikter. Mot den bakgrunden anser kommunallagsul­redningen alt interpdlationsområdet i avvaktan på en utredning om of­fentlighet och sekretess inom statliga och kommunala företags verksamhet endast bör utvidgas till att omfatta företag som helt ägs av en kommun eller en landstingskommun.

Det övervägande antalet remissinsianser tillstyrker demokratiulredning­ens förslag. Några remissinstanser ansluter sig dock till kommunallagsul-redningens mening. De anser att svårigheler från sekretessynpunkt skulle kunna följa av en interpellationsrätl som avser även delägda förelag. Enligl en remissinstans bör det i lag anges vilka frågor som kan bli föremål för interpellation.

Kommunal verksamhet som rör t. ex. bostadsförsörjning, kollektivtrafik och annan kommunal service drivs ofta i förelagsform. Även när så är fallet är det enligt min mening angeläget att det finns formell möjlighet att ta upp frågor som rör verksamheten i fullmäktige resp. landstinget.

Som framgår av den redogörelse som jag har lämnat i del föregående är det redan enligl nuvarande bestämmelser i ganska stor utsträckning möj-

Prop. 1975/76:187

313

ligt alt la upp sådana frågor genom interpellation. Sådan inlerpellalion ställs vanligen till kommunstyrelsens ordförande. En förutsättning är dock alt frågan "tillhör fullmäktiges (landstingets) handläggning". Della innebär som också framgår av det föregående vissa inskränkningar. Avgränsningen mel­lan de frågor som får tas upp och de frågor som inte får tas upp genom interpellation är vidare inte helt klar.

Enligt det lagförslag som är intaget i demokratiutredningens betänkande och som har utarbetats av kommunallagsulredningen får inlerpellalion -om bestämmelse i författning inte hindrar det - även avse förhållande i aktiebolag eller annan juridisk person som helt ägs av kommunen eller landstingskommunen. Efter ordalagen innebär bestämmelsen otvivelaktigt en utvidgning av interpellationsrätlen. Jag anser emellertid att det knappast kan vara lämpligt att tillåta inlerpellalion i ämnen som inle "tillhör full­mäktiges (landstingels) handläggning". Den föreslagna bestämmelsen kan med hänsyn härtill bidra till att ytterligare försvåra tolkningen av det citerade uttrycket.

Om den föreslagna bestämmelsen skall uppfattas snarare som ett för­tydligande tillägg än som en påtaglig utvidgning, inställer sig frågan varför inte ett sådani lillägg skulle kunna omfatta företag som bara till en del ägs av kommunen eller landstingskommunen. Efter ordalagen är det dock fråga om en utvidgning av interpellationsrätten till att omfatta också ämnen som inte ligger inom fullmäktiges resp, landstingets kompetensområde. En sådan utvidgning framsiår som otänkbar när del gäller företag i vilka kom­munen eller landstingskommunen äger bara en del, 1 fråga om sådana företag är vidare att märka alt det från övriga intressenters synpunkt inte alllid behöver framstå som betryggande all den lill vilken en interpellation är ställd inte är skyldig att svara. Från kommunaldemokratisk synpunkt kan, å andra sidan, intresset av insyn vara lika stort i fräga om företag av detta slag.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört kan jag inte finna alt underlaget för en ändring av bestämmelserna om området för interpellationsrätlen är tillräckligt. Jag vill i detta sammanhang anmärka att jag avser att föreslå en beslämmelse som ger kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet en viss uppsiklsskyldighet beträffande de kommunala eller landslingskommu­nala förelagens verksamhet. Till denna bestämmelse återkommer jag i spe­cialmoliveringen.

12.9 Kommunalbesvärsprocessen efter förvaltningsrättsreformen

Kommunfullmäktiges och landstings beslut kan överklagas genom kom­munalbesvär. Kommunstyrelsens, förvaltningsutskottets samt övriga kom­munala och landslingskommunala nämnders beslut kan också överklagas genom kommunalbesvär, när det inle finns särskilda besvärsbestämmelser i spedalförfattningar som reglerar nämndens verksamhel. De grundläggande

Prop. 1975/76:187

314

ärenden, dels särskilda bestämmelser (14-20 SS) som enligl 3 S är tillämpliga endast när del är fråga om myndighetsutövning mot enskild. Bland de all­männa bestämmelserna finns regler om jäv, ombud, ingivande av handling, myndighets skyldighet att vägleda part, remissförfarande och tolk. 1 de sär­skilda bestämmelserna behandlas frågor om parts rätt till insyn i utred­ningsmaterialet, myndighets skyldighel alt underrätta part om material som har tillförts ärendel och att ge honom eller henne tillfälle att yttra sig över det, motivering av beslut, underrättelse om beslut, besvärshänvisning och rättelse av lorbiseendefd i beslut.

Förvaltningsprocesslagen är tillämplig på handläggningen av kommunal­besvärsmål liksom på annan rättskipning i regeringsrätten. Enligt 2 S för­valtningsprocesslagen gäller dock avvikande beslämmelser i andra författ­ningar framför det som är föreskrivet i lagen. De frågor som uttryckligen behandlas i kommunallagarnas besvärsregler, dvs, instansordning, överklag­barhet, besvärsrätt, besvärstid och besvärsgmnder, påverkas således inle av de regler i samma ämnen som kan finnas i förvaltningsprocesslagen. Denna lag är betydligt utförligare än förvaltningslagen. Några bestämmelser är ge­mensamma men i stort selt går regleringen i förvaltningsprocesslagen längre och är mera ingående än reglerna i förvaltningslagen.

1 förvaltningsprocesslagen finns regler om hur man väcker talan, hand­läggningen av mål, bevismedel, beslut, besvär hos kammarrätt och hos re­geringsrätten, straff och vite, jäv, delgivning, ombud m. m. Enligt 5 S för­valtningsprocesslagen skall rätten förelägga klagande som har gett in en ofullständig besvärshandling att inom viss tid avhjälpa bristen. 1 8 S slås fast att rätten skall tillse att mälet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten hur utredningen bör kompletteras. Enligl 29 S får rällen, om särskilda skäl föreligger, även utan yrkande besluta till det bätlre för enskild, när det kan ske utan att det medför nackdel för annan.

Under förarbelena till förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen fö­rekom ingen närmare diskussion om de båda lagarnas tillämplighet i kom­munalbesvärsmål eller i vad mån deras regler passade att tillämpas i sådana mål. Kommunallagsulredningen har undersökt vilka ändringar som kan behövas i kommunallagarnas regler om kommunalbesvär med anledning av förvalningsrättsrelbrmen. Av betydelse för bedömningen härav är frågan i vad mån kommunalbesvärens särart har beaktats i samband med för-valtningsrätisreformen.

Utredningen har behandlat förvaltningslagens tillämpning på kommu­nalbesvärsprocessen i länsstyrelsen. Vid sin genomgång av förvaltningslagen finner utredningen alt fiertalet av beslämmelserna i och för sig bör kunna tillämpas i kommunalbesvärsmål, även om det i vissa fall får sägas innebära nyheter i förhällande till vad som hittills har gällt. Utredningen föreslår endast ett par mindre lagändringar som innebär att uttryckliga bestämmelser om avvisning av kommunalbesvär som har anförts för sent hos länsstyrelsen och om skyldighet för länsstyrelsen att lämna besvärshänvisning i kom-

Prop.1975/76:187

315

reglerna om kommunalbesvär finns i 76-78 SS KL, 80-82.SS KLS och 78 S LL, Där regleras instansordning, överklagbarhet, besvärsrätt, besvärstid, be­svärsgrunder och verkställighetsförbud, I anslulning lill dessa beslämmelser har utbildats en ganska omfattande rättspraxis.

Talan mot kommunfullmäktiges, kommunstyrelsens och de komniunala nämndernas beslut förs hos länsslyrelsen. Besvär över länsstyrelsens beslut i kommunalbesvärsmål kan anföras hos regeringsrätten. Landstingets, för­valtningsutskottets och de landslingskommunala nämndernas beslut över­klagas genom kommunalbesvär direkt hos regeringsrätten. Sådana beslut av kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och nämndema som ärav rent förberedande eller verkställande art är inte överklagbara. Rätt att överklaga kommunala beslut genom kommunalbesvär har varie kommunmedlem, oavsett om han eller hon särskilt berörs av beslutet eller ej. Besvärstiden är tre veckor och räknas från den dag då beslulel kungjordes hos kommunen eller landstingskommunen, Besvärsmyndighelernas prövning avser endast sådana fel i beslutet som klaganden påtalar inom besvärsliden. Nya om­ständigheter som klaganden anför hos länsstyrelsen först efter del att be­svärsliden har gått ut eller försl hos regeringsrätten tas inte upp till prövning. Länsslyrelsen och regeringsrätten kan endast pröva det överklagade beslutets laglighet i de hänseenden som närmare anges i 76 S 1 mom. KL, 80 S 1 mom. KLS och 78 S 1 mom. LL, men inte dess lämplighet eller skälighet. Om besvären bifalls, kan besvärsmyndigheten inte göra mer än upphäva det felaktiga beslutet. Besvärsmyndigheten kan således inle ändra beslutels in­nehåll. Dessa för kommunalbesvären karakteristiska drag skiljer dem i flera avseenden från de s, k, förvaltningsbesvären. De har sin bakgmnd i tanken att kommunmedlemmarna bör kunna påkalla statlig kontroll av de kom­munala organens beslut men alt denna koniroll av hänsyn till den kom­munala självstyrelsen bör hållas inom bestämda gränser.

Efter 1971 års förvaltningsrättsreform gäller, utöver kommunallagarnas besvärsregler, i tillämpliga delar förvaltningslagen (1971:290) för handlägg­ningen av kommunalbesvärsmål i länsstyrelsen och förvaltningsprocesslagen (1971:291) för handläggningen av sådana mäl i regeringsrätten. Dessa lagar samordnades vid sin tillkomst i viss utsträckning med andra författningar, däribland kommunallagarna. Därvid lämnades dock de grundläggande reg­lerna om kommunalbesvär och instansordningen i kommunalbesvärsmål orubbade.

Förvaltningslagen är i princip lillämplig på länsstyrelsens handläggning av kommunalbesvärsmål. Av 1 S andra stycket förvaltningslagen följer dock alt kommunallagarnas reglerom kommunalbesvärtaröver förvaltningslagens bestämmelser, när samma fråga regleras i båda lagarna. Kommunallagarnas regler om besvärsräti, besvärstid och verkställighetsförbud gäller således i stället för motsvarande bestämmelser i 11-13 SS förvaltningslagen.

Förvaltningslagen innehåller, utöver regler om lagens tillämpningsom­råde, dels allmänna bestämmelser (4-13 SS) som är tillämpliga i alla slags

Prop.1975/76:187

316

munalbesvärsmål tas in i en ny kommunallag.

I likhet med remissinstanserna finner jag ingen anledning all göra några särskilda anmärkningar i anslulning till ulredningens genomgång av för­valtningslagens bestämmelser. De frågor som vid tillämpningen av dessa beslämmelser i kommunalbesvärsmål kan uppkomma om vilken hänsyn som bör tas till kommunalbesvärens särart får liksom hittills överiämnas åt rättspraxis. Till de lagändringar som utredningen föreslår återkommer jag i specialmotiveringen.

Det grundläggande problemet i förhållandet mellan förvaltningslagen och kommunalbesvärsprocessen är emellertid enligl utredningen den tuddning av handläggningsreglerna som blir en följd av 3 S förvaltningslagen. Om kommunalbesvären avser ärende som innefattar myndighetsutövning mot enskild, blir de särskilda bestämmelserna i 14-20 SS förvaltningslagen till­lämpliga när länsstyrelsen handlägger målel. I annal fall gäller formellt endast förvaltningslagens allmänna bestämmelser. Det kan vara vanskligt att avgöra om ett vissl kommunalbesvärsmål gäller myndighetsutövning mol enskild eller ej. Uiredningen finner det vara tveksamt om den skillnad i hand­läggningsreglerna som uppstår på grund av 3 S förvaltningslagen är sakligt motiverad. En del av de särskilda bestämmelserna skulle enligt utredningen utan vidare kunna och eventuellt behöva tillämpas i alla kommunalbesvärs­mål. Utredningen antyder två lösningar på problemet. Den ena innebär alt de särskilda beslämmelserna i förvaltningslagen aldrig tillämpas när det rör sig om kommunalbesvär. Den andra är att de särskilda bestämmelserna görs tillämpliga i samtliga kommunalbesvärsmål. Enligt utredningens upp­faltning är det emellertid rimligt att vänta med mera genomgripande re­former av kommunalbesvärsprocessen i länsslyrelsen, till dess ytterligare erfarenhet föreligger av förvaltningsrättsreformen,

1 likhet med fiera remissinsianser kan jag instämma med utredningen i alt den skillnad i reglerna om handläggning av kommunalbesvärsmål hos länsstyrelsen som uppstår lill följd av 3 S förvaltningslagen inte är alltigenom tillfredsställande.

Regeringsrätten och flera länsstyrelser anser alt de särskilda bestämmel­serna i förvaltningslagen redan nu bör göras tillämpliga på alla slag av kom­munalbesvärsmål. Detta skulle i och för sig inte medföra några större nyheter för länsstyrelserna. För egen del anser jag emellertid att en sådan ändring måste övervägas noggrannare än vad som kan ske i detta sammanhang. Ändringen skulle innebära ett avsteg från den grundläggande systemaliken i förvaltningslagen. Nuvarande ordning lorde i praktiken inte medföra några slörre olägenheter för klagandena eller länsstyrelserna som redan nu i stor utsträckning tillämpar förvaltningslagen fullt ul i alla kommunalbesvärsmål. Frågan om förvaltningslagens tillämplighet i kommunalbesvärsmål hos länsstyrelsen hänger samman med besvärsprocessens utformning i övrigt. Jag anser därför att den bör las upp inom ramen för en mera ingående översyn av kommunalbesvärsprocessen. Till frågan om en sådan översyn

Prop. 1975/76:187

317

skall jag strax återkomma.

När det gäller kommunalbesvärsprocessen i regeringsrätten flnner utred­ningen, efter en genomgång av förvaltningsprocesslagens bestämmelser, att flertalet av dessa ulan vidare bör kunna tillämpas även i kommunalbe­svärsmål. Även om vissa av reglema i förvaltningsprocesslagen inle passar för kommunalbesvärsmål, bör del dock enligt utredningen inte vara nöd­vändigl att uttryckligen undanta dessa bestämmelser från tillämpning i så­dana mål. Jag delar uppfattningen att några uttryckliga undantag inte be­höver göras nu. Bestämmelsen i 8 S förvaltningsprocesslagen om regerings­rättens utredningsansvar kan vara svår alt tillämpa i kommunalbesvärsmål där huvudregeln är all kommunmedlem som vill göra gällande att ett kom­munalt beslut är olagligt själv skall skaffa den bevisning som behövs för att styrka påståendet. Någon fast praxis i fråga om bestämmelsens räckvidd i kommunalbesvärsmål torde ännu inle ha utbildats. Enligt min mening måste det även i fortsättningen ankomma på regeringsrätten att i varje sär­skilt fall avgöra vilka begränsningar i utredningsansvaret som bör iakttas med hänsyn till kommunalbesvärens speciella karaktär av rättsmedel för alt åstadkomma en begränsad statlig kontroll av ett kommunalt besluts laglighei.

För kommunalbesvärsprocessen finns tre olika regelsystem, nämligen kommunallagarnas, förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens. Hos länsstyrelsen gäller kommunallagarnas besvärsregler och förvaltningslagen, 1 regeringsrätten gäller kommunallagarnas besvärsregler och förvaltnings­processlagen. Dessutom kan regeringsrätten bli tvungen alt bedöma länsstyrelsens tillämpning av förvaltningslagen i kommunalbesvärsmål. De tre regelsystemen är inte samordnade och i vissa frågor har reglema olika innebörd. Utredningen framhålleratt detta kan återverka på handläggningen i de olika instanserna, möjligen med återverkningar på den sakliga bedöm­ningen av målen. Enligt utredningen skulle det rent lagtekniskt vara enkelt att låta förvaltningsprocesslagens regler gälla även för handläggningen av kommunalbesvärsmål hos länsslyrelsen. En allsidig belysning av detta och andra problem rörande kommunalbesvärsprocessen i länsslyrelsen och re­geringsrätten kräver enligt uiredningen särskilda undersökningar. Utred­ningen anser alt en sådan mera genomgripande översyn av kommunal­besvärsprocessen kan vara motiverad. Flertalet av de remissinsianser som yttrar sig om kommunalbesvärsprocessen ansluter sig till denna uppfattning. Även jag anser att en översyn av kommunalbesvärsprocessen bör göras. Den nuvarande ordningen med tre olika regelsystem, som inle är sam­ordnade med hänsyn till en kommunalbesvärsialan genom flera instanser, synes onödigt komplicerad. Svårigheterna att överblicka de regler som gäller för kommunalbesvärsprocessen i de olika instanserna drabbar inte endast besvärsmyndigheierna utan även kommunmedlemmar som vill överklaga kommunala beslut samt kommunerna och landstingskommunerna. Till vis­sa andra frågor med anknytning lill kommunalbesvärsprocessen vilka bör ses över avser jag att återkomma i specialmotiveringen.

Prop.1975/76:187

318

12.10 Enhetlig kommunallag

Kommunallagsulredningen har haft iuppdrag att göra en lagteknisk över­syn av KL, KLS, LL och KFL. Syftet med översynen har varit bl.a, att lagstiftningen skulle göras enklare och mera enhetlig. I belänkandet (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag föreslår uiredningen en ny kommunallag som avses ersätta bl. a, de nyss nämnda lagarna och LLS.

Förslaget innebär alltså all beslämmelserna för alla kommuner och lands­tingskommuner samt för kommunalförbunden skall samlas i en lag.

KL, KLS och LL är uppbyggda på samma sätl. De innehåller beslämmelser om bl, a, kommuns resp, landstingskommuns kompetens, de beslutande organen (kommunfullmäktige resp. landstinget), de förvallande och verk­ställande organen (nämnderna), förmögenhetsförvaltning, budget, fondbild­ning, lånerätt, revision, skatt till kommun resp. landstingskommun och besvär.

Antalet bestämmelser i KLS som avviker från reglema i KL är ganska stort. De sakliga skiljakiigheterna är emellertid oftast små. Till avvikelser av större belydelse hör regleringen av borgarrådsinstitutionen i Stockholms kommun, vilken i sin tur återverkar på bestämmelserna om kommunfull­mäktige och kommunstyrelsen. Andra mer omfattande avvikelser hänger samman med mandattiderna för fullmäktige och nämnder i Stockholms kommun. För drätselnämnden i Stockholm finns också särskilda besläm­melser. Någon motsvarighet till bestämmelserna om borgarråd finns inte i KL eller LL, Mandattiden för kommunfullmäktige är i Stockholms kom­mun, liksom i övriga kommuner, tre år. Mandatperioden börjar emellertid den 15 oktober valåret i stället för den 1 januari året efter valåret. 1 LL saknas bestämmelser om drätselnämnd. Enligt KL behöver drätselnämnd inte inrättas. Drätselnämnd finns numera bara i Stockholms kommun, där sådan nämnd är obligalorisk.

Ett ganska stort anlal regleri LL skiljer sig frän niotsvarande beslämmelser i KL, Till dessa regler hör bl, a, reglerna om val av landstingsmän och om valkretsindelningen. Andra olikheter har sin grund i alt landstingens sammanträdesfrekvens är väsentligt lägre än kommunfullmäktiges. I detta sammanhang kan erinras om förvaltningsutskottets uppgift att företräda landstinget mellan landstingsmötena.

1 samband med att ett nytt valsystem år 1975 infördes för landstingsvalen ändrades också reglerna i LL om valkretsindelningen (prop, 1975:101, KU 1975:19, rskr 1975:227), De nya bestämmelserna skiljer sig. liksom de ti­digare, avsevärt från motsvarande bestämmelser i KL, Det nya valsystemet för landstingsvalen ansluter sig i huvudsak till det system som sedan år 1970 tillämpas för riksdagsvalen. De grundläggande bestämmelserna om valsystemet finns i LL, Delta motiverades i proposilionen med att de har ett visst samband med reglernaom valkretsindelningen. Där framhölls emel­lertid också att frågan om att föra över alla dessa bestämmelser till vallagen borde tas upp i samband med att ställning tas till förslaget om en enhetlig

Prop.1975/76:187

319

kommunallag (prop, s. 60), Bestämmelserna om mandatfördelningen mellan partierna vid val av landstingsmän och kommunfullmäktige finns i vallagen.

1 LLS finns vissa särregler för Stockholms läns landstingskommun. De har föranletts av de särskilda förhållandena i Stockholmsregionen, vilka har lett till att landstingskommunen har övertagit vissa uppgifter som nor­malt ankommer på kommunerna och till att landstinget måste sammanträda oftare än övriga landsting.

KFL innehåller 35 paragrafer. 1 lagen finns bestämmelser om bl, a, bil­dande av kommunalförbund, förbundsfullmäktige, förbundsstyrelse, för­bundsordning, drätsel, medlemskommuns bidragsskyldighet, besvär, utträ­de och kommunalförbunds upplösning. Bestämmelserna innehåller i ganska stor utsträckning hänvisningar till de bestämmelser i KL som reglerar mot­svarande frågor.

Under förarbetena till KL framhöll kommunallagskommitlén alt utgångs­punkten för kommitténs arbete var att kommunerna borde åtnjuta största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhetsformer med hänsyn till skiftande lokala behov. Departementschefen (prop, 1953:210 s, 503) anslöt sig lill kommitténs allmänna riktlinjer för utformningen av den nya lagstiftningen men framhöll samtidigt alt grunddragen för den kommunala organisationen måste anges i lagen och att lagstiftaren måste fastställa det minimimått av regler som garanterar att kommunmedlem­marna behandlas lika och att ärendena handläggs under demokratiska for­mer.

Kommunallagsutredningen anser att de principer för kommunallagsiift­ningens utformning som jag nu har redovisat alltjämt är bärande och anför att den har sett som sin uppgift att göra lagstiftningen så enkel och enhetlig som möjligt. När del gäller att närmare bestämma vad kommunallagen bör innehålla och vad som kan undvaras eller regleras i annan ordning, kommer kommunmedlemmarnas intresse av medverkan och insyn först i blickpunkien, anför utredningen. En annan viktig inlressenlgrupp är för­troendemännen. Här gäller del framförallt regler som syftariill att säkerställa ett beslutsfattande i demokratiska former. Hit hör också bestämmelser som reglerar den enskilde förtroendemannens möjligheter att agera.

Enligt uiredningen ligger det i linje med nya regeringsformen och di­rektiven för utredningsarbetet att kommunallagens karaktär av ramlag be­tonas och att detaljföieskrifter så långt möjligt rensas ut. Även skillnaden i storlek mellan olika kommuner och de ökade administrativa resurser som slår till kommunernas förfogande motiverar enligt utredningen alt kom­munallagens bestämmelser i än högre grad än hittills får karaklär av basregler för alla kommuner, oavsett struktur och storlek.

När det gäller möjligheterna alt åsladkomma en enhetlig kommunallag anför utredningen att del från lagieknisk synpunkt är önskvärt med full­ständig uniformitet i kommunallagstiftningen, dvs. att en lag reglerar samt­liga kommuner och landstingskommuner och att inga särregler ges för någon

Prop. 1975/76:187

320

särskild kommun eller landstingskommun. Den frihet alt själva närmare reglera sina verksamhetsformer och sin organisatoriska uppbyggnad som bör tillkomma kommunerna och landstingskommunerna får då, framhåller uiredningen, tillgodoses genom reglementen, arbetsordningar och instruk­tioner, som är anpassade till den enskilda kommunen eller landstingskom­munen.

En stor majoritet bland remissinstanserna tillstyrker eller har inte någol att invända mot förslagel om en gemensam lag för samtliga kommuner och landstingskommuner. Ett tiotal utlalar tveksamhet och ifrågasätter om inte den nuvarande ordningen med en särskild landstingslag bör behållas.

Svenska kommunförbundet tillstyrker att lagstiftningen på det kommu­nala området ges karaktär av "ramlag". Enligt kammarkollegiet och fiera länsstyrelser har utredningen lyckats väl i sin strävan att ge den nya lagen karaktären av ramlag utan onödiga detaljföreskrifler. Detta ger kommunerna och landstingskommunerna större frihet och bättre möjligheter att reglera sin organisation och sina verksamhetsformer efter de skiftande lokala för­utsällningarna.

Flera remissinstanser, som i och för sig är positiva till att detaljföreskrifler rensas ut, anser all utredningen har betonat denna aspekt för starkt. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför att man även på en enhetlig kom­munallag måste ställa det kravet att den skall kunna tjäna som en över­skådlig, såvitt möjligt uttömmande och därmed i den dagliga verksamheten användbar handbok. Förenklingarna har enligt länsslyrelsen i Uppsala län i förenhetligandets intresse på fiera punkler drivits fram på bekostnad av tydligheten och fastheten i bestämmelserna.

Även delaljföreskrifter har enligt Eslövs kommun sin plats i en enhetlig lag. om de är av övergripande belydelse och lokala variationer knappast är tänkbara. Trollhällans kommun framhåller all lagens karaktär av ramlag medför dels alt det kommer att åvila fullmäkiige att genom reglementen oeh särskilda beslut ge den kommunala verksamheten en fast reglering, dels all regelsystemen kommer att skifta mellan olika kommuner,

Värnamo kommun anför att ramlagstiftningens belydelse för kommu­nernas rörelsefrihet inte bör överdrivas, Behovei av fiexibilitet i lagstiftningen är enligl kommunen i många frågor renl av obefintligt. Beträffande åtskilliga regler som har anknyining lill förfarandet i fullmäktige och nämnder är det möjligt alt i lagstiftningen mera utföriigt avspegla rättsläget och därmed lämna inera preciserade anvisningar fördel kommunala arbetet. Kommunen framhåller vidare att en utpräglad ramlag allmänt sett får ett mindre in­formativt innehåll och att man bör ha i minnet att de förtroendemän, kom­munalanställda och andra som har att tillämpa lagarna på del kommunala området besitter högst skiftande juridiska insikter och färdigheter i all med hjälp av olika rättskällor bilda sig en uppfattning om gällande rätt. Enligt kommunens mening framstår en utpräglad ramlag som mindre lämplig som vägledning för arbetet i kommunerna.

Prop. 1975/76:187

321

Som jag har framhållit vid fiera tillfällen i det föregående delar jag den principiella uppfaltning som har varil utgångspunkten för utredningens ar­bete, nämligen att kommunerna och landstingskommunerna bör ges största möjliga frihet att själva ordna sin förvaltning och sina verksamhetsfomier efter de skiftande lokala behoven. Fömtsättningarna för en sådan frihet har ökat väsentligt genom den utveckling mot slörre kommuner som har ägt rum sedan de nuvarande kommunallagarna tillkom.

Samtidigt är del uppenbart all gmnddragen för den kommunala orga­nisationen måsle anges i lag och att i lag också måsle ges sådana grund­läggande regler om arbetsformerna som behövs för alt garantera att kom­munmedlemmarna behandlas lika och för att ärendena handläggs i demo­kratiska former. Vissa grundläggande bestämmelser behövs också för att kommuninvånarnas intresse av insyn och medverkan i den kommunala verksamheien skall kunna tillgodoses.

Några remissinstanser har ansett att utredningen gått för långt i sin strävan efter enkelhet och enhetlighet. Liksom dessa remissinstanser anser jag att intresset av enkelhet och enhetlighet måste vika för kravet på tydlighet. Jag kan också hålla med om alt önskemålet att ge kommunerna och lands­tingskommunerna frihet att själva bestämma om organisation och arbets­former inte bör överbetonas. På vissa områden kan beslämmelser i detalj­frågor vara motiverade, eftersom de skapar ordning och hindrar en alltför skiftande lokal praxis utan att de för den skull behöver upplevas som något väsentligt hinder i den kommunala verksamheten. Frågan om en preciserad bestämmelse i lag behövs eller om man kan nöja sig med en mera allmänt utformad regel eller avstå från författningsreglering bör alltså prövas från fall till fall.

De speciella förhållanden som tidigare har åberopats som grund för av­vikande reglering i KLS torde enligt uiredningen i allmänhet inle finnas kvar. De allra största kommunerna och landstingskommunerna har admi­nistrativa problem av samma art och omfattning som Stockholms kommun och kommunalförvaltningen i Siockholm skulle säkeriigen kunna organi­seras om på sådant sätt alt en enhetlig kommunallag skulle kunna tillämpas i full utsträckning. Det ligger emellertid inle inom utredningens uppdrag all rubba de grundläggande principerna för organisationen i Stockholms kom­mun.

Utredningen diskuterar behovet av särskilda beslämmelser för Stockholms del om borgarråd, mandatperioder, drätselnämnd m. m. Enligl utredningen bör antalet avvikande bestämmelser för Stockholms del kunna minskas i sådan omfattning all någon särskild kommunallag för Siockholm inle längre behövs.

Utredningen framhåller att de synpunkter som utredningen har anfört i fråga om möjlighetema att förenhelliga KL och KLS i huvudsak gäller även i fråga om möjlighetema att få lill stånd enhetlighet mdlan KL och LL. Den särreglering som kan visa sig nödvändig mellan landstingskom-

21 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

322

munerna inbördes och i förhållande lill kommunerna kan ske i form av reglementen, arbetsordningar och instruktioner. Den önskvärda fiexibilitelen behöver därför inte utgöra något hinder mot en enhetlig ramlag för alla kommuner och landstingskommuner. Utredningen anser sig inte böra rubba de mera väsentliga och principiella skillnaderna mellan kommunernas och landstingskommunernas verksamhet och arbetsformer. Skillnaderna mellan kommunerna och landstingskommunerna avser, förutom den geografiska utbredningen, främst verksamhetens inriktning, I fråga om arbetsformerna torde olikheterna främst bero på att antalet landstingsmöten per år är vä­sentligt lägre än antalet sammanträden med kommunfullmäktige. Utred­ningen anser att antalet särbestämmelser för landstingskommunerna kan nedbringas i en sådan omfattning att en gemensam lag från renl lagtekniska synpunkter är möjlig. Den omständigheten alt landstingskommuner och kommuner verkar på olika nivåer och lill övervägande delen har olika verk­samhetsfält bör inle i och för sig utgöra någol hinder mol en gemensam lag. 1 enlighel med den överflyttning av vissa mandatfördelningsregler från riksdagsordningen till vallagen som har skett för riksdagsvalens del bör enligt utredningen motsvarande regler för kommunalvalens del kunna pla­ceras i vallagen. Det bör vara möjligt alt låta alla regler som hänger samman med valet placeras i vallagen. Utredningen utgår därför från alt några be­stämmelser som har direkt samband med valförfarandet inte kommer att behöva placeras i en enhetlig kommunallag.

Utredningen anser vidare alt LLS kan upphävas och att i en enhetlig kommunallag kan tas in särregler om bl. a. den vidgade kompetensen för Stockholms läns landstingskommun. Utredningen föreslår alltså, som förut nämnts, en gemensam lag för samtliga kommuneroch landstingskommuner.

En stor majoritet bland remissinstanserna tillstyrker förslagel. Ett tiotal remissinsianser ifrågasätter om inle en särskild landstingslag bör behållas, Stockholms kommun delar utredningens uppfaltning att antalet avvikande bestämmelser för Stockholms del bör kunna minskas i sådan omfallning att någon särskild kommunallag för Stockholms del inte behövs. Mot för­slaget att LLS skall tas bort har Stockholms läns landstingskommun inte haft något att invända. Ingen remissinstans har haft något att invända mot förslaget att de bestämmelser som hänger samman med valet skall flyttas lill vallagen.

Länsstyrelsen i Jönköpings län och Värnamo kommun anser, med hänsyn till att kommunerna och landstingskommunerna arbetar på olika nivåer och med i huvudsak olika verksamhetsfält, att det är tveksamt om en ge­mensam lag för de två kommuntyperna är lämplig. De påpekar, liksom de övriga remissinstanser som redovisar samma uppfattning, att ulredning­ens lagförslag innehåller ett stort anlal särbestämmelser för landstingskom­munerna och för Stockholms kommun,

Enligl länsstyrelsen i Västmanlands län bör del noga övervägas om sär­bestämmelserna behövs. Flera remissinstanser anser att antalet särbestäm-

Prop. 1975/76:187

323

melser bör kunna minskas. Skaraborgs läns landstingskommun anser så­lunda att det inte synes vara befogat att budgeten för Stockholms kommun skall kunna fastställas åtta dagar senare än för övriga kommuner och för landstingskommunerna. Enligt Orusts kommun torde det inte finnas skäl alt ha särskilda bestämmelser för borgarråden i Stockholms kommun, när sådana bestämmelser saknas för kommunalråden i övriga kommuner.

Kiruna kommun framhåller att det förhållandet att en samordning av de aktuella lagarna är möjlig från lagteknisk synpunkt inte i och för sig utgör något starkt skäl för en enhetlig lag. En sådan reform måsle i första hand vara betingad av att den i tillämpningen medför fördelar som är av betydelse. Alt så kan vara fallet för besvärsinstanserna kan inte uteslutas, men det bör också kunna visas att en förenkling uppnås för de kommunala organ som skall praktiskl lillämpa lagstiftningen och för den allmänhet som berörs av lagtillämpningen. Med hänsyn till den mängd särbestämmelser som blir nödvändig är det tveksamt om en sådan förenkling är möjlig. Enhetligheten i förslaget har nåtts på bekostnad av överskådligheten, anför kommunen. I det fortsatta reformarbetet bör man försöka ytteriigare be­gränsa antalet särbestämmelser.

För egen del får jag anföra följande.

I utredningens uppdrag har inte ingått att överväga lagändringar som skulle göra mera belydande ändringar i Stockholms kommuns organisation och arbetsformer nödvändiga. Ulredningens förslag upptar därför ett täm­ligen stort antal särbestämmelser för kommunen. Lagförslaget upptar också åtskilliga särbestämmelser för kommunen. Lagförslaget upptar också åtskil­liga särbestämmelser för landstingskommuner. Det vida övervägande antalet bestämmelser är emellertid enhetliga. Enligt min mening är det från praktisk synpunkt av stort värde att alla de grundläggande beslämmelserna för kom­munerna och landstingskommunerna kan samlas i en lag. En sådan ordning är i och för sig ägnad att leda till en större enhetlighet, eftersom den riktar uppmärksamheten på frågan om särskilda bestämmelser i det ena eller andra hänseendet behövs. Särbestämmelserna som nu måsle behållas kan i fram­tiden framstå som onödiga. En gemensam lag bidrar också till en slörre enhetlighet i rättstillämpningen, 1 fiertalet fall är de särbestämmelser som blir nödvändiga i en gemensam lag för alla kommuner och landstingskom­muner inle av den arten alt de på någol anmärkningsvärt sätt minskar överskådligheten. Det är i regel fråga om bestämmelser som på någon enstaka punkt föreskriver en avvikande ordning, inle om vitt skilda organisatoriska syslem eller arbetsformer.

Med hänsyn till vad jag nu haranfört förordar jag att utredningens förslag om en gemensam lag för samtliga kommuner och landstingskommuner genomförs, Lagen börenligt min mening ges beteckningen "kommunallag", även om detta medför att det inle redan av rubriken framgår att lagen avser både kommuner och landstingskommuner. I fråga om den närmare utformningen av lagen får jag hänvisa till specialmotiveringen.

Prop.1975/76:187

324

Utredningen anser att del ligger i sakens natur all de deltagande kom­munerna föriorar i infiytande över verksamhel som bedrivs i interkom­munala former, oavsett vilken juridisk form man har vall för samarbetet. Från kommunaldemokratiska synpunkter och rättssäkerhetsaspekter synes kommunalförbundsformen vara all föredra framför bolagsformen. Utred­ningen anser därför att kommunalförbundsformen bör behållas även i fort­sättningen och alt det på de fiesta områden bör ankomma på kommunerna själva att bestämma valet av samarbetsform. Eftersom KFL i betydande omfattning hänvisar till reglerna i KL, anser utredningen att det från lag­teknisk synpunkt är fördelaktigast all de speciella beslämmelserna om kom­munalförbund tas in i ett särskilt kapitel i en enhetlig kommunallag.

Förslaget har föranlett kritik från fiera håll. Kammarkollegiel anför all bestämmelserna i KFL har fogals lill lagförslaget som ett särskilt kapitel och de omfatiar 32 av förslagets 103 paragrafer. Detta talar enligt kollegiets mening mot att KFL förs samman med den nya kommunallagen. Om man utgår från att lagen bör uppta endast regler som är centrala för den kom­munala verksamheien, saknas enligt Värnamo kommun anledning att be­lasta lagtexten med speciella bestämmelser för kommunalförbund. Liknande synpunkter anförs av några andra remissinstanser. Det betonas också alt kommunalförbundet på senare tid har fåll allt mindre betydelse som sam­verkansform.

I likhet med remissinstanserna förordar jag att KFL behålls som en särskild lag. Kommunallagsutredningens förslag föranleder, liksom de förslag från demokratiutredningen som jag har behandlat i det föregående, vissa änd­ringar i KFL. 1 fråga om dessa författningsändringar saml i fråga om de ändringar i lagen (1919:293, omtryckt 1969:770) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (KIL), lagen (1965:596) om kommunala samman­läggningsdelegerade och kommunalskattelagen (1928:370) som föranleds av kommunallagsulredningens förslag får jag hänvisa till specialmotiveringen, 1 specialmotiveringen kommer jag också att ta upp riksskatteverkets förslag lill ändringar i vallagens bestämmelser om utseende av suppleanter för kom­munfullmäktige.

Bestämmelserna om valkretsindelningen och de grundläggande bestäm­melserna om valsystemet vid val av landtingsmän finns nu i LL, medan de närmare bestämmelserna om mandatfördelningen m. m, finns i vallagen, 1 fråga om valen lill kommunfullmäktige finns endasl bestämmelsema om valkretsindelningen i KL resp, KLS, I samband med alt jag lade fram det förslag som utgjorde grund för riksdagens beslut år 1975 om ett nytt val­system för landstingsvalen (prop, 1975:101, KU 1975:19, rskr 1975:227) an­fördejag alt den fördelning av bestämmelserna rörande valen till riksdagen som har gjorts mellan regeringsformen och vallagen borde tillmätas slor betydelse när del gäller att fördela motsvarande bestämmelser om de kom­munala valen mellan kommunallagstiftningen och vallagen (prop. s. 60), Till dess att ställning kunde tas till förslaget om en enhetlig kommunallag

Prop.1975/76:187

325

borde emellertid bestämmelserna om valkretsindelningen och bestämmd­serna om fasta valkretsmandat och utjämningsmandat vid landstingsvalen ha sin plats i kommunallagarna, medan bestämmelserna om mandatför­delningen borde behållas i vallagen. För riksdagsvalens del återfinns de grundläggande bestämmelsema om valkretsindelningen och mandatfördel­ningen i regeringsformen. Övriga bestämmelser som rör valet finns i val­lagen, Kommunallagsulredningen ulgår från att alla bestämmelser som rör valen till landsting och kommunfullmäktige kan tas in i vallagen. Utred­ningen har därför inte tagit in några sådana bestämmelser i förslaget lill enhetlig kommunallag.

Vid landstingsvalen tillämpas i princip samma valsystem som vid riks­dagsvalen och del medför inga svårigheter att fördela de bestämmelser som rör landstingsvalen mellan kommunallag och vallag efter i huvudsak samma grunder som har valts för fördelningen av bestämmelserna om riksdagsvalen mellan regeringsformen och vallagen. För valen till kommunfullmäktige gäller emellertid ett annat valsystem och det är svårt alt på ett naturiigt sätl fördela bestämmelserna härom på olika lagar. Det särskilda intresset av att de viktigaste bestämmelserna om valet lill riksdagen tas in i grundlag har inte någon motsvarighet när del gäller de kommunala valen, I likhet med remissinstanserna finner jag därför att den ordning som utredningen uttalar sig för är lämplig, även om den - lill skillnad mot vad som är fallet i fråga om riksdagsvalen - innebär att alla beslämmelser som hör samman med valet förs till vallagen. Till den närmare utformningen av de bestäm­melser som jag nu har berört ålerkommer jag i specialmoliveringen,

13 Upprättade lagförslag

1 enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommmundepartementei upprättats förslag till

1

kommunallag,

2

lag om införande av kommunallagen,

3

lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund,

4

lag om ändring i vallagen (1972:620),

5

lag om ändring i lagen (1919:293) om ändring i kommunal och eck­lesiastik indelning,

6

lag om ändring i lagen (1965:596) om kommunala sammanläggnings­delegerade,

7

lag om ändring i kommunalskaltelagen (1928:370),

Del under 4 angivna förslaget har upprättats i samråd med chefen för justitiedepartementet och det under 7 angivna förslaget i samråd med chefen för finansdepartementet.

Prop.1975/76:187

326

14 Specialmotivering

14.1 Förslaget till kommunallag

Som framgår av vad jag har anfört i det föregående (avsnitt 12.10) avses den nya lagen ersätta KL, KLS, LL och LLS. I fråga om lagens rubrik får jag hänvisa till vad jag har uttalat i del sammanhanget.

14.1.1      1 kap. Allmänna beslämmelser

Detta kapitel motsvarar första kapitlet i KL, KLS och LL, Kapitlet, som är indelat i fem paragrafer, innehåller bestämmelser om bl. a, indelningen i kommuner och landstingskommuner samt om medlemskap, befogenheter och beslutanderätt,

IS

Denna paragraf, som motsvarar 1 S KL, 1 S KLS och 1 S LL, innehåller den grundläggande bestämmelsen om indelningen i kommuner och lands­tingskommuner. Av paragrafen framgår att lagen är tillämplig på alla kom­muner och landstingskommuner, Beslämmelserna i 2 S LL avses bli flyttade till KIL.

Gällande rätt m. m.

1 1 S KL anges att riket är indelat i kommuner, medan det i 1 S KLS sägs alt Stockholm utgör en kommun. Paragraferna innehåller vidare hän­visningar till KFL och KIL. Om osäkerhet råder i fråga om gränsen för kommuns område förordnar regeringen enligt 1 S KL resp, I S KLS angående gränsens rätta sträckning.

Enligt 3 kap. 11 S fastighetsbildninglagen (1970:988, omtryckt 1971:1035) får fastighetsbildning som medför ändring av gräns för kommun ske endast om åtgärden är av väsenilig betydelse för en ändamåfsenlig fastighetsin­delning eller medför att den kommunala indelningen blir lämpligare. Till sådan fastighetsbildning skall i vissa fall inhämias medgivande från rege­ringen eller länsstyrelsen, 1 lagen (1970:991) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning slås fast principen all kommungräns skall anpassas efter ändringar i fastighetsindelningen. Fas­tighetsbildningslagen innehåller i 13 kap, bestämmelser om fastighetsbild­ning för samordning med kommunal indelning, när fastighet har enskild mark på ömse sidor om kommungräns eller samfällighet består av mark inom olika kommuner. Råder osäkerhet om den rätta sträckningen av fas­tighetsgräns, prövas frågan vid fasiighelsbeslämning enligt 14 kap, fastig­hetsbildningslagen.

Kommunallagsulredningen har inhämtat yttrande från dåvarande lant­mäteristyrelsen över frågan om beslämmelserna om att regeringen i vissl fall skall förordna om rätta sträckningen för kommungräns har någon funk-

Prop. 1975/76:187

327

tion alt fylla efter fastighetsbildningsreformen. Osäkerhet i fråga om kom­mungräns som stämmer överens med fastighetsgräns torde enligl slyrelsens yttrande normalt kunna undanröjas genom fasiighelsbeslämning enligt 14 kap. fastighetsbildningslagen. Det kan emellertid inte ske, om kommun­gränsen inte sammanfaller med fastighetsgräns. Styrelsen syftar främsl på del fallet alt kommungränsen går över allmänt vattenområde. Styrelsen anser alt ifrågavarande beslämmelser i KL och KLS behövs i varje fall så länge de allmänna vattenområdena inte ingår i fastighetsindelningen.

Enligt 1 S LL ulgör varje län utom Gotlands län en landstingskommun. En kommun som vid tiden för lagens ikraftträdande inte tillhörde lands­tingskommun skall fortfarande stå utanför den landstingskommunala in­delningen, om inte annorlunda bestäms enligt 2 S- Utöver Gotlands kommun är del numera bara Malmö och Göteborgs kommuner som inle tillhör lands­tingskommun. Sådan kommun, dock inte Gollands kommun, får enligt 2 S inträda i landstingskommun, om samstämmande beslul därom fattas av kommunen och landstingskommunen. När synneriiga skäl föreligger, får regeringen beslula om sådan kommuns inträde i landstingskommun. Länsberedningen har i betänkandet (SOU 1974:84) Stat och kommun i sam­verkan föreslagit alt Malmö och Göteborgs kommuner skall ingå i resp. landstingskommun. Enligt vad som anförs i prop. 1975/76:168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organi­sation bör emellertid erfarenheterna av de samarbeisavial som under senare år har träffats mellan dessa kommuner och resp, landstingskommun av­vaktas, innan frågan prövas om det finns skäl för beslut om inträde mot kommunernas önskan, I förarbetena till LL diskuterades om de bestäm­melser som nu finns i 2 S LL borde placeras i KIL med hänsyn lill att de rör frågor om ändring i den kommunala indelningen. Det ansågs emel­lertid olämpligt att betunga KIL med föreskrifter som skulle kunna tillämpas bara i några få specialfall, 1 det sammanhanget uttalades att bestämmelserna i KIL om reglering av de ekonomiska mellanhavandena vid indelnings­ändring bör tillämpas analogt, när landstingskommuner skall förenas eller stad skall inträda i landstingskommun (prop,  1954:119 s. 59),

Konimunallagsutredningen

Uiredningen framhåller att det enligt I kap, 6 S regeringsformen i riket finns primärkommuner och landstingskommuner och att det därför kan synas överflödigt att ta in en bestämmelse av i huvudsak samma lydelse i den nya kommunallagen. En sådan bestämmelse har emellertid den sär­skilda funktionen att ange på vilka kommuntyper lagen är tillämplig. Ut­redningen föreslår därför alt en motsvarande regel las in i den nya lagen. Eftersom utredningen föreslår att KFL skall arbetas in i den nya lagen, innehåller utredningens lagförslag inte någon motsvarighet till den hän­visning till KFL som finns i  I S KL och 1 S KLS.

Med hänsyn till lantmäteristyrelsens yttrande anser utredningen alt en

Prop.1975/76:187

328

föreskrift om bestämning av kommungräns fortfarande behövs. Uiredningen föreslår emellertid att bestämmelsen fiyttas till KIL.

1 fråga om landstingskommunerna föreslår utredningen alt liksom f n. varje län skall ulgöra en landstingskommun. Utredningen ifrågasätter om del i en enhetlig kommunallag finns anledning att särskilt markera alt Got­lands län inte utgör landstingskommun. Enligt uiredningen kan det endast i undanlagsfall bli fråga om att frångå principen all varje län skall ulgöra en landstingskommun. Om länsberedningens förslag alt Malmö och Gö­teborgs kommuner skall inträda i resp, landstingskommun genomförs, kom­mer det enda undantaget från principen all vara Gollands län. Bestämmelsen i 2 S LLom kommuns inträde i landstingskommunerna avser numera endast Malmö och Göteborgs kommuner. Utredningen anser att en regel med så begränsat tillämpningsområde inte passar in i en enhetlig kommunallag. De skäl mot att placera bestämmelsen i KIL som framfördes vid tillkomsten av LL har inte samma styrka när målet är att åstadkomma en enhetlig kommunallag. Utredningen föreslår att bestämmelsen flyttas lill KIL och alt det i den nya kommunallagen sägs att varje län utgör en landstingskom­mun, om inle annat är föreskrivet. Varje avvikelse från principen att varje län skall utgöra en landstingskommun får enligl utredningen anses vara av sådan principiell belydelse att beslut därom bör ges i form av lag. 1 övergångsbestämmelserna skall enligt ulredningens förslag tas in en be­slämmelse som kan ulgöra grund för de nuvarande avvikelserna från hu­vudregeln.

Remissyiirandena

Kammarkollegiet noterar alt paragrafen enligl utredningens förslag inleds med konstaterandet att riket är indelat i "primärkommuner och landstings­kommuner", vilket i KL motsvaras av uttalandet att riket är indelat i "kom­muner". Faslän KL är tillämplig bara på "borgerliga primärkommuner", är del enligt kollegiets mening korrekt att använda ordet "kommun". När della ord används i lagtext ulan någon bestämning, avses enligt fasi praxis "borgeriig primärkommun" och inte t, ex. församling, landstingskommun eller kyrklig samfällighet.

Förslagel att föreskriften om hur kommungräns skall bestämmas, när osäkerhet råder i fråga om gränsens rätta sträckning, skall flyttas till KIL tillstyrks av lanimäieiiverket och[REDACTED_EFTERNAMN] kommun.

Uppsala läns landstingskommun tillstyrker bestämmelsen om att varje län utgör en landstingskommun, om inte annal är föreskrivet,

Hallands läns landstingskommun har inte något alt invända mot att be­stämmelserna om kommuns återinträde i landstingskommun flyttas lill KIL, När det förhållandet inträder alt Gotland som enda kommun inte ingår i någon landstingskommun, kan det enligt Gotlands kommun vara befogat att i lagen nämna Gotland som enda undantaget från huvudregeln att varje län ulgör en landstingskommun.

Prop. 1975/76:187

329

Föredraganden

I denna paragraf anges inledningsvis att riket är indelat i kommuner och landstingskommuner. Av denna bestämmelse framgår all lagen är till­lämplig på kommuner och landstingskommuner, 1 lagtext används enligt fast praxis uttrycket "kommun" som beteckning på "borgeriig primär­kommun". Jag har inte funnit det motiverat all bryta mot denna praxis.

Av vad som har anförts i del föregående framgår att en bestämmelse fortfarande behövs om förfarandet när osäkerhet råder i fråga om den rätta sträckningen av en kommungräns. Jag delar emellertid utredningens och remissinstansernas uppfallning alt bestämmelsen bör tas in i KIL. Någon motsvarighet till de nuvarande bestämmelserna i ämnet har därför inte tagits in i förevarande paragrtif

I paragrafen föreskrivs vidare i enlighet med utredningens förslag att varje län utgör en landstingskommun, om inte annat är föreskrivet. Från hu­vudregeln finns tre undantag, Gotlands län och kommun samt Malmö och Göteborgs kommuner. Även om någon ändring härvidlag inle är aktuell f n,, harjag inte funnit anledning alt ulryckligen ange undantagen i själva lagen. Skulle Malmö och Göteborgs kommuner inträda i resp, lands­tingskommuner, får det övervägas om undantaget beiräffande Gotlands län och kommun bör redovisas i lagen. Tills vidare bör, som utredningen föreslår, en regel som gör det möjligt att behålla avvikelserna från huvudregeln finnas i övergångsbestämmelserna. Jag delar ulredningens uppfattning att bestäm­melserna om förfarandet vid kommuns inträde i landstingskommun bör flyttas till KIL. Dessa bestämmelser har samband med beslämmelserna om ändring i kommunindelningen. De avser numera bara Malmö och Göteborgs kommuner.

Paragrafen innehåller slutligen en hänvisning inte bara till KIL utan också till KFL. Avvikelser på denna punkt från utredningens förslag hänger sam­man med mitt förslag all KFL skall behållas som en särskild lag (jfr avsnitt 12,10), Med hänsyn till mitt förslag att bestämmelserna i LLS skall arbetas in i den nya lagen innehåller paragrafen inte nägon motsvarighet till hän­visningen i  I S LL till LLS.

2S

I denna paragraf, vilken motsvarar 2 S KL, 2 S KLS och 3 S LL. ges be­stämmelser om medlemskap i kommun och landstingskommun.

Gällande rän

Medlem av kommun är enligt 2 S KL och 2 S KLS var och en som är mantalsskriven i kommunen. Detsamma gäller den som. utan att vara man­talsskriven i kommunen, äger eller brukar fast egendom i komniunen eller

Prop. 1975/76:187

330

är taxerad till allmän kommunalskatt där. Regeln innebär att en person kan vara medlem av flera kommuner, om han t, ex, äger fast egendom eller driver rörelse i flera kommuner. Även utlänning kan vara kommun­medlem. Enskild juridisk person, liksom staten, kan t.ex. som innehavare av fastighet vara medlem i en eller fiera kommuner. En kommun kan vara medlem av annan kommun. Medlem av landstingskommun är enligt 3 S LL var och en som är medlem av kommun inom landstingskommunens område. Kommun som äger fastighet i annan kommun är alltså medlem i landstingskommunen.

Rätten att anföra kommunalbesvär är enligt 76 S KL, 80 S KLS och 78 S LL knuien lill medlemskapet i komniunen resp, landstingskommunen. Del tidigare sambandet mellan medlemskap och rösträtt har emellertid brutits genom 1972 års vallagstiftning. Enligt 6 S KL, 6 S KLS och 7 S LL är röst­rätten numera knuien till kyrkobokföringen och inle till mantalsskriv­ningen. Enligt 4 kap, 2 S vallagen ligger kyrkobokföringen också till grund för röstlängden. En person som ell år flyttar från en kommun till en annan blir alltså röstberättigad och även valbar i inflyllningskommunen redan sam­ma år. Hela året har han kvar sitt medlemskap och den därtill knutna be­svärsräiien i utflyttningskommunen.

Mantalsskrivningen har också belydelse för frågan till vilken kommun allmän kommunalskatt skall erläggas. Enligt 59 S 1 mom. kommunalskat­telagen skall skatt för inkomst av tjänst, tillfällig förvärvsverksamhet och kapital eriäggas i hemortskommunen, dvs. den kommun där den skatt­skyldige författningsenligt skall vara mantalsskriven för årel före taxerings­året.

Beträffande medlemskap grundat på brukandet av egendom i kommunen har hävdats att endast jordbruksarrendator är kommunmedlem (Sjöberg: Del kommunala besvärsinstitutét, s, 142, och Sundberg: Kommunalrätt, 1964, s, 50), Denna begränsning synes vara historiskt betingad. Genom 1960-talets lagstiftning på arrenderättens område har fler arrendetyper tillskapats. Enligt 8 kap. 1 S jordabalken, som trädde i kraft den 1 januari 1972, kan upplåtelse av jord till nyttjande mot vederiag sålunda ske i form av jord­bruksarrende, bostadsarrende, anläggningsarrende eller lägenhelsarrende.

Enligt 66 S taxeringslagen (1956:623, omtryckt 1971:399) beslutar taxeringsnämnd åriigen i fråga om inkomsttaxering och förmögenhetsiaxe­ring. Uttrycket "taxerad till allmän kommunalskatt" förutsätter alltså att taxeringsnämnd eller högre instans har fattat beslul om taxering,

Kommunallagsulredningen

Utredningen anser att del finns starka skäl för att återställa sambandet mellan rösträtten och besvärsrätten. Del kan ske genom att man låter med­lemskapet i kommunen resp, landstingskommunen grunda sig på kyrko­bokföringen. Detta leder visserligen till att sambandet mellan den skatt-

Prop. 1975/76:187

331

skyldighet lill kommunen som grundas på mantalsskrivningen och besvärs­rätten bryts. Införs en regel om all medlemskapet skall grundas på kyr­kobokföringen, kommer ett dubbelt medlemskap att föreligga underen över­gångsskede. Den som har flyttat kommer, förutom alt han blir medlem i inflyttningskommunen, att behålla sitt medlemskap i utflyttningskommu­nen under det år flyttningen sker, eftersom han är taxerad lill allmän kom­munalskatt där under uinyllningsåret. Uiredningen framhåller vidare att dubbelt medlemskap av mer permanent natur har accepterats, t, ex, när någon äger en sommarstuga i annan kommun än nianlalsskrivningskom-munen. Den som fiytlar har endast i undanlagsfall intresse av alt utnyttja besvärsrätten i utfiyllningskommunen. Utredningen föreslårdärföratt med­lemskapet i fortsättningen skall grunda sig på kyrkobokföringen samtidigt som beslämmelserna om medlemskap grundat på taxeringen behålls.

Uiredningen konstaterar vidare att det numera finns flera olika arren­detyper, nämligen jordbruksarrende, bostadsarrende, anläggningsarrende och lägenhetsarrende, Enligl uiredningen synes del inte finnas något sakligl skäl att ge just jordbmksarrendatorer medlemskap i kommuner där de inle är kyrkobokförda eller laxerade till allmän kommunalskatt. Utredningen framhåller att medlemskapet för jordbruksarrendator i denna hans egenskap närmast har sin historiska förklaring i den äldre anknytningen mellan rösträtt och fastighetsinnehav och alt de inlressen som kan vara förknippade med arrendet ofta kan tillgodoses på annal sätt. Uiredningen anser att inte heller rätlen att anföra kommunalbesvär kan vara så betydelsefull att den bör behållas just för innehavare av jordbruksarrenden. När det gäller hänsynen till det allmännas fastighetsinnehav och möjligheten förstat, landstingskom­mun och kommun alt besvära sig över beslut i den kommun där de innehar fastighel, anför uiredningen att möjligheten att anföra kommunalbesvär i dessa fall torde ha en relativt underordnad betydelse och att det allmänna normalt torde inneha fastigheter med äganderätt. Utredningen, som fram­håller att den inte avser all rubba del medlemskap som grundar sig på äganderätt till fast egendom i annan kommun, föreslår därför att regeln om medlemskap grundat på brukande av fast egendom tas bort.

Remissyttrandena

Utredningens förslag att medlemskapet i kommun och landstingskom­mun skall grundas på kyrkobokföringen i stället för på mantalsskrivningen och förslagel alt medlemskap grundat på brukande av fast egendom skall tas bort tillstyrks av så gott som alla remissinsianser som yttrar sig i frågan. Länsstyrelsen i Västmanlands län erinrar om alt det i extremfall kan dröja 14 månader, innan en nyinflyttad person blir mantalsskriven i kommunen och om att skattskyldigheten i kommunen inträder först i och med man­talsskrivningen. Länsstyrelsen anser ändå att fördelarna med ett medlemskap

Prop. 1975/76:187

332

grundat på kyrkobokföringen i stället för på mantalsskrivningen överväger nackdelarna.

Förslaget att medlemskap i kommun skall grundas på kyrkobokföringen förefaller enligl Nybro kommun tveksamt av flera skäl. Kommunen anser att en sådan lösning kan väntas medföra slora administrativa svårigheler, eftersom i samband med flyttning dubbelt medlemskap kommeratt föreligga under ett övergångsskede. Kommunen tror också att allmänheten kommer att känna sig desorienterad inför kyrkobokföringens nya rättsliga belydelse. Om medlemskapet grundas på kyrkobokföringen, kommer kyrkans uppgift som folkräknare och administrativ myndighet i framtiden att bestå och vida­reutvecklas. Ett sådant ställningslagande skulle enligt kommunen föregripa den roll som den kyrkliga kommunen kommeratt spela i den framtida offentli­ga verksamheten,

Enligl Ulricehamns kommun kan det ifrågasättas om inle slatens, lands­tingskommuns och kommuns rält att anföra kommunalbesvär i kommuner där de innehar fasligheter med äganderätt är av underordnad betydelse för deras möjlighet att hävda sin rätt, Tierps kommun anser att inle heller äganderätt till fast egendom bör innebära medlemskap i kommunen. Markinnehavet kan inskränka sig till någon enstaka kvadratmeter och den som 'äger belydande arealer vinner ändå medlemskap genom att egendomen taxeras till kommunalskatt i kommunen. Enligt Strömsunds kommun bör fastigheten vara av sådan betydelse att innehavet medför skyldighet att betala kommunalskatt för att medlemskap skall inträda. Nässjö kommun är inte beredd att acceptera utredningens förslag att regeln om medlemskap grundat pä brukande av fast egendom i annan kommun skall tas bort.

Föredraganden

Paragrafen har utformats i enlighet med utredningens förslag. Medlem­skap i kommun kommer alltså enligl paragrafen att grundas på kyrkobok­föring, äganderätt lill fast egendom eller taxering till kommunalskatt i kom­munen. Liksom enligt 3 S LL föreskrivs vidare att var och en som är medlem i kommun inom landstingskommunen också är medlem i landstingskom­munen.

I förhållande till de nuvarande bestämmelsema i KL och KLS görs den ändringen att kyrkobokföringen i stället för mantalsskrivningen läggs lill grund för medlemskapet. Den som brukar fast egendom i kommunen kom­mer inte på grund därav att vara medlem i komniunen.

I likhet med utredningen och en så gott som enhällig remissopinion har jag funnit att starka skäl talar för att låta kyrkobokföringen och inte man­talsskrivningen vara avgörande för i vilken kommun en person skall vara medlem. En sådan ordning innebär bl. a. att sambandet mellan rösträtten vid val av kommunfullmäktige och landsting samt rätten att anföra kom­munalbesvär återställs. De farhågor för alt ändringen skall leda till admi-

Prop. 1975/76:187

333

nistraliva svårigheter som en remissinstans hyser är enligt min mening inte berättigade. Särskilt med hänsyn lill alt kyrkobokföringen är avgörande för rösträtten kanjag inte finna att den ändring som jag föreslår är ägnad alt föregripa övervägandena om svenska kyrkans framtida ställning.

Med anledning av vad några kommuner har anfört harjag övervägt om del finns skäl all behålla regeln att den som äger fast egendom i komniunen är kommunmedlem. Jag har emellertid funnii att någon ändring inle bör göras på denna punkt. Visserligen blir en fastighetsägare i regel taxerad till kommunalskatt i kommunen och därmed kommunmedlem. Den som har förvärvat en fastighet i en annan kommun än hemortskommunen kan emellertid ha ett berättigat intresse av att kunna anföra kommunalbesvär i den andra kommunen redan innan han har blivit taxerad till kommu­nalskatt för inkomst av fasligheten. Med hänsyn till vad utredningen har anfört har jag funnit att det inte finns skäl att behålla bestämmelsen om att den som brukar fast egendom i kommunen är kommunmedlem,

3S

I denna paragraf finns beslämmelser om kommunernas och lands­tingskommunernas kompetens. Paragrafen motsvarar 3 S KL, 3 S KLS, 4 S LL och 1 S LLS,

Gällande rätt

1 3 S KL anges de legala gränserna för kommunernas allmänna kompetens. Bestämmelsen är utformad som en generalklausul. 1 första styckei anges att kommun själv får, "efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligl gällande för­fattningar tillkommer annan". Andra stycket innehåller en erinran om att vissa kommunala angelägenheter är särskilt reglerade. Kommun, som inle tillhör landstingskommun, vårdar även de angelägenheter som lands­tingskommun annars ombesörjer. Sådan kommun har därför större befo­genheter och, på grund av speciallagstiftning av olika slag, även större skyl­digheter än annan kommun.

Vad som avses med uttrycket "sina angelägenheter" framgår av förar­betena lill bestämmelsen (SOU 1947:53 och prop. 1948:140, se även SOU 1971:84) och av en rikhaltig rättspraxis. Ordalagen ger utiryck åt den s, k, lokaliseringsprincipen, som innebär alt de åigärder som en kommun beslutar skall vara av belydelse för det egna kommunområdet och invånarna där. Uttrycket är synonymt med uttrycket "kommunala angelägenheler", i andra stycket och täcker i och för sig fullständigt området för den kommunala verksamheten. Genom förbehållet beträffande "vissa kommunala angelä­genheter" i andra stycket antyds emellertid att en del av de angelägenheter som anges i första stycket kan vara specialreglerade i fråga om både det

Prop. 1975/76:187

334

tillåtna verksamhetsområdets utsträckning och ordningen och sättet för hur verksamheten skall skötas.

Formuleringen i första stycket att kommunen får vårda sina angelägen­heter "efter vad i denna lag närmare bestämmes" syftar på att de kommunala angelägenheterna skall handhas i den ordning och med den kompetens­fördelning mellan t, ex, fullmäktige och nämnder som anges i KL, Delta hindrar emellertid inte att kommunal verksamhet bedrivs i privaträttsliga former, t, ex. i bolags- eller stiftelseform. Uttrycket i första styckets senare led "såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan" går i huvudsak tillbaka på kompetensbestämmelserna i 1862 års kommunalförordningar. Det hade självständig betydelse så länge subjektet i huvudsatsen var kommunmedlemmarna och andra stycket hänvisade till kyrkliga angelägenheter och obligatoriskt skolväsende. Ordet "annan" avser inte bara statlig myndighei ulan även t.ex, församling och landstingskom­mun, Avgränsningen gentemot uppgifter som ankommer på "annan" följer emellertid redan av uttrycket "sina angelägenheter".

Kompetensregeln i KL fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring år 1948, Före denna ändring gällde all kommun själv fick vårda sina ge­mensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, såvitt icke handha­vandet därav enligt gällande författningar tillkom annan. Ändringen i pa­ragrafen medförde en inte oväsentlig utvidgning av kommunernas befo­genheter i fråga om angelägenheter som inte tillhör det specialreglerade området. Uttrycket "gemensamma ordnings- och hushållningsangelägen­heter" ansågs enligt rättspraxis i allmänhet innebära ätt kommunen fick vårda endasl sådana angelägenheter som var till gagn för samtliga kom­munmedlemmar eller för en mera belydande del av dem. Enligt paragrafens nya lydelse är det allmänintresset och inte som lidigare gemensamhets-inlresset som skall vara normerande för kommunernas kompetens (SOU 1947:53, prop.  1948:140).

3 S KLS har samma innehåll som 3 S KL,

Landstingskommunernas kompetens regleras i 4 S LL. Bestämmelsen är i huvudsak utformad i enlighel med 3 S KL men innehåller dessutom ett antal exempel på landstingskommunala angelägenheter. Genom att, i likhet med vad som har skett för kommunernas del, det uttryckligen angivna gemensamhetskravet har tagils bort ur regeln har större frihet i bedömningen av kompetensområdets omfattning vunnits. Regeln innefattar en gränsdrag­ning i förhållande till såväl staten som kommunerna. Den markeras redan genom uttrycket "sina angelägenheler". Avgränsningen mot staten betyder, alt landstingskommunen inte kan befatta sig med angelägenheler som är förbehållna staten enligl lag eller författning eller som vidlas i hela landels intresse, I förhållande lill kommunerna innebär bestämmelsen alt lands­tingskommun inte får främja intressen eller behov som det ankommer på

Prop. 1975/76:187

335

kommunerna att tillgodose enligt den allmänna kompetensregeln i KL eller bestämmelser i särskilda författningar. Landstingskommun lorde dock vara oförhindrad att inom sitt område främja verksamhet av samma art som den vilken inom kommunernas områden ankommer på dessa. Skillnaden i kompetens mellan kommuner och landstingskommuner avser deras verk­samhetsområden i lokalt hänseende (Kaijser: Kommunallagarna 11, 1975 s, 402).

14 S LL ges ett antal exempel på uppgifter som ligger inom landstingskom­munernas verksamhetsområden, Kommunallagskommitlén hade i betän­kandet (SOU 1952:48) med förslag till landstingslag m, m, föreslagit att lands­tingskommunernas kompelens skulle utformas efter förebild av den be­stämmelse som gällde för kommunerna. Departementschefen (prop, 1954:119 s, 71) föreslog emellertid alt kompetensbestämmelsen skulle fyllas ut med ett antal exempel på sådana angelägenheter som från allmänna sam­hälleliga synpunkter borde ankomma på landstingskommunerna, Enligl de­partementschefen borde därvid nämnas hälso- och sjukvård, undervisning, socialvård saml jordbrukets och andra näringars ulveckling. Departements­chefen betonade att det inte i något avseende var fråga om alt inskränka landstingskommunernas befogenheter. Bestämmelsen utformades i enlighel med departementschefens förslag.

Som lidigare har anförts finns i LLS en bestämmelse som ger denna landstingskommun en mera vidsträckt kompetens än övriga landstingskom­muner.

Kommunalrättskommittén har i betänkandet (SOU 1971:84) Kommunal kompetens gjort en översyn av kommunernas allmänna kompetens. Kom­mittén fann att behovei av faktiska förändringar var begränsat till vissa rätt klart avgränsbara angelägenheter. Alt göra ändringar i den allmänna kompelensbeslämmelsen var enligt kommittén inte en framkomlig väg. Kommittén förordade därför att 3 S KL behålls med oförändrad lydelse men att dess innehåll vid behov kompletteras med utbrutna, särskilda kommu­nallagar. Kommittén ansåg att frågan om vissa kommunala befogenheter på näringslivets område borde brytas ut ur 3 S KL och närmare regleras i en särskild lag. Kommunalrätlskommilténs förslag utsattes för en delvis ganska hård krilik från remissinstansernas sida. Det har inte föranlett lag­stiftning.

Ålskilliga speciallagar reglerar kommunernas och landstingskommuner­nas kompetens på vissa områden. Dit hör lagen (1962:638) om rätt för kom­mun att bistå utländska studerande, lagen (1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet, lagen (1969:596) om kommunalt parti­stöd, lagen (1970:663) om vissa befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade samt lagen (1975:494) om rätt för kommun och lands­tingskommun alt lämna internationell katastrofhjälp. Dessa lagar ger kom­munema och i några fall också landstingskommunerna en rätt men inte någon skyldighet att vidta vissa åtgärder. Beslämmelser som medför skyl-

Prop.1975/76:187

336

dighet för kommunerna att svara för viss verksamhet finns i t, ex, bygg­nadslagen (1947:385, omtryckt 1972:775), lagen (1954:579) om nykterhets-vård (omtryckt 1971:307), lagen (1956:2) om socialhjälp, barnavårdslagen (1960:97. omtryckt 1971:308), skollagen (1962:319, omtryckt 1970:1026) och brandlagen (1974:80). För landstingskommunernas del finns sådana bestäm­melser i bl. a. sjukvårdslagen (1962:242) och lagen (1967:940) angående om­sorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda.

Kommunallagsutredningen

Utredningen framhåller att det inle ligger inom dess uppdrag att föreslå några materiella ändringar i fråga om den kommunala kompetensen och alt utredningen endast har undersökt om några ändringar av lagieknisk natur kan vara motiverade. Kompetensbestämmelsen måsle enligt utred­ningen ges formen av en generalklausul. Efler LL:s tillkomst har en ökande speciallagstiftning slagit fast obligatoriska åligganden för landstingskommu­nerna på ett hell annat sätl än tidigare. De tidigare motiven för olika ut­formning av KL;s och LL:s kompetensregler har inte längre någon speciell bärkraft. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att exemplen påolika lands­tingskommunala angelägenheter tas bort. Enligt utredningen bör inte heller uttrycket "efter vad i denna lag närmare bestämmes" eller uttrycket "såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan" få någon moisvarighei i en gemensam kompetensbestämmelse, Begreppel "sina angelägenheter" täcker enligt ulredningens uppfattning fullständigt området för både kommunernas och landstingskommunernas verksamhet liksom avgränsningen gentemot uppgifter som ankommer på annan. Ut­redningen betonar att de justeringar som den föreslår inle innebär några som helst ändringar i sak i fråga om gränsen mellan kommunernas och landstingskommunernas kompelens.

Utredningen föreslåren bestämmelse om att kommun och landstingskom­mun får själva vårda var sina angelägenheter.

Utredningen anser vidare att en särbestämmelse i fråga om Stockholms läns landstingskommuns kompetens fortfarande behövs och att hänvisning­en lill de specialreglerade angelägenheterna bör behållas. Utredningen finner alt det från lagieknisk synpunkt är otillfredsställande alt kompetensregle­ringen på det fakultativa området sker i form av olika speciallagar. Med hänsyn lill bl, a, alt vitt skilda frågor regleras i dessa lagar finner uiredningen del otänkbart att arbeta in de olika speciallagarna i kommunallagen,

Reinissyltrandeno

Den kompelensbeslämmelse som utredningen föreslår tillstyrks av Sö­dermanlands och Blekinge läns landstingskommuner, som anser all det står i god överensstämmelse med kommunallagens egenskap av ramlag att kom-

Prop. 1975/76:187

337

petensen fastställs genom en generalklausul. Därigenom blir det möjligt att smidigt flytta olika verksamheter mellan kommun, landstingskommun och staten. Enligt dessa landstingskommuner är den uppräkning av an­gelägenheter som nu görs i LL inte fullständig utan bara en tämligen onödig exemplifiering.

Eskilstuna kommun framhåller att landstingskommun enligt rättspraxis är oförhindrad att främja sådan verksamhet som det inom kommunens område ankommer på denna att handha. Eftersom de båda kommuntypernas kompetens således till stor del stämmer överens, anser kommunen att själva kompetensbestämmelsen kan göras tillämplig på båda kommunformerna och att någon ytteriigare definition av kommunal resp. landstingskommunal kompetens inte behövs. Den nuvarande rättstillämpningen kan emellertid, framhåller kommunen vidare, medföra att samma art av verksamhet får dubbla huvudmän inom landstingsområdet.

Flera remissinstanser, däribland länsstyrelserna i Uppsala och Blekinge län samt Uppsala, Linköpings och Helsingborgs kommuner, anser emellertid att en närmare beskrivning av den landstingskommunala kompetensen bör ske för att kompetenskonfiikter i framtiden skall undvikas. Länsslyrelsen i Upp­sala län framhåller alt kompetensbestämmelsen i KL är svårtolkad. För en riktig tillämpning krävs god inblick i och kunskap om grunderna för den kommunala verksamheten. Linköpings kommun hävdar att det är nöd­vändigt att landstingskommunens kompetens bestäms genom en uttöm­mande uppräkning av dess arbetsområden. Även Helsingborgs kommun anser alt de uppgifter som skall vara landstingskommunala bör exemplifieras re­lativt utföriigt. Kompeiensbeskrivningen för landstingskommunerna bör en­ligt kommunen i varje fall kompletteras med en uttrycklig regel som anger att landstingskommunen inte får ombesörja kommunala uppgiftersom berör endast del av landstingsområdet.

Västmanlands läns landstingskommun betonar att det är angeläget att den nya kompelensbeslämmelsen inte ges en sådan uiformning att den innebär att landstingskommunernas möjligheter att åtaga sig uppgifter som kan be­finnas lämpliga all handlägga på regional nivå begränsas. Landstingskom­munen säger sig fästa största vikt vid kommunallagsulredningens uttalande alt någon materiell ändring inle åsyftas.

Den föreslagna kompetensregeln har förenklats i sådan utsträckning att dess berättigande kan sättas i fråga, anser Kopparbergs läns landsUngskommun. Tolkningen förutsätter tillgång till lagteknisk expertis, vilket knappast står i överensstämmelse med den uttalade målsättningen att göra lagtexten mera begriplig för allmänheten. Såvitt landstingskommunen kan bedöma bör det i lagen anges som en skyldighet för kommuner och landstingskommuner att vårda angelägenheter av betydelse för det egna kommunområdet och dess invånare. Utrymme för frivillighet ges ändå, framhåller landstingskom­munen, med hänsyn till bestämmelsens allmänna formulering.

Den kompelensbeslämmelse som utredningen föreslår är enligt Lands-

22 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

338

tlngsjörbundet starkt förenklad men ändå tillfredsställande. Förbundet fram­håller emellertid att förslag föreligger om ett ökat engagemang från lands­tingskommunerna på vissa områden och att landstingskommunernas be­gränsade lagliga kompetens kan komma att hindra praktiska lösningar i de samarbetsfrågor som väntas uppkomma. Mot denna bakgrund vill för­bundet förorda att landstingskommunernas kompetensområde generellt utö­kas. Det synes kunna genomföras med den nuvarande särregeln för Stock­holms läns landstingskommun som förebild.

Enligt Stockholms kommun bör frågan om en klarare kompetensfördelning mellan kommuner och landstingskommuner lösas i samband med att de nuvarande kommunallagarna ersätts av en enhetlig lag. Beträffande sättet att komma till rätta med den oklarhet som råder synes det enligt kommunen klart alt de landslingskommunala uppgifterna inte kan uttöm­mande anges i lagen, I betydande avseenden kan dock, framhåller kom­munen, olägenheterna med en kompetensbeskrivning av den nuvarande typen undanröjas, om denna kompletteras med en uttrycklig regel enligt vilken landstingskommun inte får överta kommunala uppgifter som berör endasl del av landstingsområdet. Något större behov av sådana lands­tingskommunala engagemang torde inte finnas med hänsyn lill den storlek och de resurser som kommunerna har erhållit genom kommunindelningsre­formen. 1 den mån kommunövergripande insatser behövs, bör de i första hand besörjas av kommunerna själva genom interkommunala avtal eller kommunalförbund.

Även om uttrycket "såvitt icke handhavandet därav enligl gällande för­fattningar tillkommer annan" torde sakna självständig betydelse, innebär det enligl Stockholms kommun onekligen ett förtydligande och en erinran om en av begränsningarna i den kommunala kompetensen. Av erfarenhet kan sägas att uttrycket i dessa hänseenden fyller en uppgift. Kommunen ifrågasätter därför om det inte bör stå kvar, Nybro kommun anför liknande synpunkler,

Stockholms kommun anför att området för kommunernas kompelens på det f\ikultativa området ofta utvidgas genom särskilda lagar. Detta är otill­fredsställande inte enbart ur lagieknisk synpunkt ulan även - och kanske främsl - ur praktisk synpunkt. Speciallagarna inom del fakultativa området är nu så många att systemet böriar bli svåröverskådligt. Enklast är natur­ligtvis, anser kommunen, att i den nya kompetensbestämmelsen ta in ett tillägg som innebär att kommun och landstingskommun även får handha de angelägenheter som sägs i de särskilda kompetenslagarna. Dessa lagar skulle därefter räknas upp.

Skaraborgs läns landstingskommun anser att den nuvarande regleringen av kompetensen är olämplig från såväl lagteknisk som praktisk synpunkt och att del skulle innebära en inte oväsentlig förbättring om bestämmelserna i speciallagarna fördes samman till en enda lag.

Prop. 1975/76:187

339

Föredraganden

Paragrafen har i huvudsak utformats i enlighet med utredningens förslag. Del föreskrivs alltså att kommun och landstingskommun själva får vårda sina angelägenheter. Den särskilda kompetensbestämmelsen i I S LLS för Stockholms läns landstingskommun har med några redaktionella jämkningar tagits in i paragrafen. Det anges vidare att särskilda bestämmelser finns om vissa angelägenheter som ankommer på kommun och landstingskom­mun. För tydlighetens skull anmärks att regeln om Stockholms läns lands­tingskommuns särskilda kompetens inte gäller i fråga om angelägenhet som enligl särskilda bestämmelser ankommer på kommun.

Paragrafen avses inte innebära någon saklig ändring i förhållande till vad som nu gäller i fråga om kommunernas och landstingskommunernas kom­petens. Enligt min mening är det inte möjligt att på något mera preciserat sätt ange kommunernas och landstingskommunernas allmänna kompetens. Området för den allmänna kompetensen är ju utomordentligt omfattande och där inryms uppgifter av vitt skilda slag. Jag har därför funnii att kom­munernas och landstingskommunernas allmänna kompetens liksom hittills måste regleras genom en generalklausul. Med anledning av vad några re­missinstanser har anfört om att utredningens förslag kan leda till kom­petenskonflikter mellan kommunema och landstingskommunerna har jag övervägt om ett förtydligande tillägg kan göras till den regel som utredningen föreslår.

De exempel på landstingskommunala angelägenheter som ges i 4 S LL avser till största delen uppgifter som regleras i specialförfattningar. I enUghet med utredningens förslag har de därför tagits bort. Jag har inte funnit det lämpligt att ersätta dem med exempel på angelägenheter som faller inom den allmänna kompetensen. Avgörande för denna bedömning har varil att den dominerande delen av landstingskommunernas uppgifter är special­reglerade. Jag har inte heller funnit det lämpligt att, som några kommuner föreslår, uttryckligen föreskriva att landstingskommun inte får ombesörja kommunala uppgifter som berör endast en del av landstingskommunens område. Enligt min mening är det inte lämpligt att behålla de nuvarande bestämmelserna om att kommuns och landstingskommuns kompelens inte omfattar angelägenheter som ankommer på annan. Denna begränsning följer ju redan av regeln om att kommun och landstingskommun får vårda sina angelägenheter. Därtill kommer att den begränsande eller förtydligande re­geln är svår att på ett naturiigt sätt foga in i en bestämmelse som avser både kommuner och landstingskommuner.

Jag har alltså inte funnit någon framkomlig väg att på grundval av det underlag som föreligger ange skillnaderna mellan å ena sidan kommunernas och å andra sidan landstingskommunernas kompetensområde. Paragrafen har därför i denna del utformats i enlighet med utredningens förslag.

Jag delar den uppfattning som har framförts av både utredningen och

Prop. 1975/76:187

340

några remissinstanser att det är otillfredsställande att den allmänna kom­petensbestämmelsen kompletteras av ett tämligen stort antal särskilda lagar som ger kommunerna och landstingskommunerna rätt att vidta åtgärder på vissa områden. Jag ämnar därför överväga om åtgärder kan vidtas för att undanröja de olägenheter från lagteknisk och praktisk synpunkt som den nuvarande ordningen innebär.

4S

Denna paragraf reglerar kompetensfördelningen mellan kommunfullmäk­tige resp. landstinget och nämnderna. Paragrafen motsvarar 4 S KL, 4 S KLS och 5 S LL.

I paragrafen anges till en början att beslutanderätten i kommun tillkommer kommunfullmäktige och beslutanderätten i landstingskommun tillkommer landstinget. Enligt vad som vidare föreskrivs utövas förvaltning och verk­ställighet i kommun av kommunstyrelsen och övriga nämnder samt i landstingskommun av förvaltningsutskottet och övriga nämnder. 1 dessa delar stämmer innehållet i paragrafen i sak överens med motsvarande be­stämmelser i KL, KLS och, LL.

Av skäl som har redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3.3) innehåller paragrafen inle någon uttrycklig föreskrift om delegation av be­slutanderätt från kommunfullmäktige resp, landstinget till nämnd,

1 den allmänna motiveringen (avsnitt 12,3,3) harjag förordat att förvalt­ningsutskottels rält alt företräda landstinget mellan landstingsmötena skall behållas. Enligl 41 S LL har förvaltningsulskoltet räll att företräda lands­tinget i den mån inte annal har föreskrivits genom lag, annan författning eller landstingets beslut. Landstingen har alltså möjlighel alt föreskriva in­skränkningar i ställföreträdarskapet. Denna möjlighet har vanligen inte ut­nyttjats. Enligt mitt förslag skall slällföreträdarskapet omfatta bara vad som anges i särskill beslul av landstinget eller i reglemente för förvaltnings­utskottet. I den allmänna motiveringen har jag vidare anfört att ställfö­reträdarskapet bör reserveras för situationer när landstingets beslut inte kan avvaktas eller fråga är om ärenden som inle har principiell betydelse eller annars är av större vikt.

Bestämmelsen om ställföreträdarskapet har utformats med utgångspunkt i vad jag har anfört i den allmänna motiveringen. Det föreskrivs sålunda att förvaltningsutskottet företräder landstinget mellan landstingsmötena i den utsträckning som landstinget bestämmer och i den mån annat ej följer av lag eller annan författning. Det har inte ansetts nödvändigt att uttryckligen föreskriva att ställföreträdarskapet får utnyttjas bara i brådskande fall och i de övriga situationer som jag nyss har angetl. Landslingen får alltså avgöra i vilken utsträckning ställföreträdarskapet skall få användas med ledning av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen. Med den utformning som bestämmelsen har fått kommer det inte att krävas att varje ärendegrupp

Prop.1975/76:187

341

som kan omfattas av slällföreträdarskapet exakt definieras i landstingets beslut. Något mer översiktliga beskrivningar bör kunna godtas. Enligt min mening stämmer det dock inte överens med ordalagen i bestämmelsen alt det i landstingets beslut endast anges att ställföreträdarskapet far utnyttjas dels i brådskande ärenden, dels i ärenden som saknar principiell betydelse och inte heller annars är av större vikt. Syftet med den utformning av bestämmelsen som har valts är dels att landstingen skall noga överväga i vilka situationer ställföreträdarskapet skall få utnyttjas, dels att det skall kunna användas även i situationer som inte har kunnat förutses i detalj. Den begränsning som ligger i regeln att ställföreträdarskapet får utnyttjas bara i den mån annat inte följer av lag eller annan författning har sin mot­svarighet i 41 S LL. Den avser bestämmelser i den nya lagen eller i andra författningar som uttryckligen anger att viss beslutanderätt ankommer på landstinget. Förvallningsutskottet kan alltså inte med stöd av ställföreträ­darskapet välja ledamöter i landstingskommunens nämnder eller fastställa landstingskommunens budget.

I paragrafen föreskrivs vidare att beslut som har fattats med stöd av be­stämmelsen om ställföreträdarskapet skall anmälas för landstinget och att landstinget bestämmer i vilken ordning det skall ske. Denna föreskrift har ingen annan motsvarighet i LL än föreskriften i 41 § LL om förvaltnings­utskottets skyldighet att avge verksamhetsberättelse till landstinget. En lik­nande beslämmelse har däremot, som kommer att framgå av det följande, lagils in i 42 S nya lagen. Föreskriften innebär att samtliga beslut som fattas på grund av ställföreträdarskapet skall anmälas för landstinget. Landstinget får bestämma när och på vilket sätt anmälningsskyldigheten skall fullgöras. Någol krav i lag om alt anmälan skall göras vid nästkommande landstings­möte har alltså inte ställts upp och anmälningen är inte förenad med några särskilda rättsverkningar.

Kommunallagsutredningen har föreslagit all det i paragrafen föreskrivs alt förvaltning och verkställighet utövas inte bara av nämnderna utan också av "dem underställd personal". I KL, KLS och LL finns inte några allmänna besiämmelserom kommunernas och landstingskommunernas personal men fiera bestämmelser, t, ex. föreskrifterna om jäv i 37 S KL, 39 S KLS och 48 S LL saml föreskrifterna om delegation av nämnds beslutanderätt i 43 och 45 SS KL, 48 och 51 SS KLS och 52 och 54 SS LL, rör personalen. Kommunallagsutredningen anseratt en allmän bestämmelse om personalen är motiverad bl.a. av hänsyn till att möjligheterna att delegera rutin­ärenden till tjänstemän torde ha fått ökad betydelse efter de nuvarande kommunallagarnas tillkomst. En bestämmelse om personalen börenligt ut­redningen inte ges formen av en regel om kommuns och landstingskom­muns befogenhet att anställda personal utan i stället syfta lill att markera gränsen mellan de förtroendevalda och tjänstemännen. Utredningens förslag har föranlett kritik från remissinstanserna. Del har hävdals bl. a. att en bestämmelse om personalen inte behövs och att den bestämmelse som ut-

Prop. 1975/76:187

342

redningen föreslår är missvisande. Jag har funnit denna kritik berättigad. Någon motsvarighet till den föreslagna regeln har därför inte tagits in i paragrafen.

Kommunallagsutredningen har vidare föreslagit föreskrifter om att nämn­derna även bereder kommunfullmäktiges och landstingets ärenden saml att särskilda beredningar kan tillsältas. De remissinstanser som har uttalat sig har i allmänhet ansett att dessa föreskrifter är onödiga. För egen del anser jag det motiverat att i 4 S ange att nämnderna också har berednings-uppgifter och all kommunfullmäktige resp. landstinget kan tillsätta särskilda beredningar. En beredning kan vara permanent och ha till uppgift att under en längre tid bereda vissa ärenden eller grupper av ärenden som skall avgöras av fullmäktige resp. landstinget. Beredningen kan också ha en mera tillfällig prägel och vara tillsatt för att bereda något eller några bestämda ärenden. Förslaget till ny kommunallag innehåller i kapitlet om fullmäktige vissa bestämmelser som rör beredningarna (se 10, 20, 21, 28 och 34 S§). I övrigt beslutar fullmäktige i princip fritt om beredningars sammansättning, ar­betsformer etc. En beredning kan bestå av en eller flera personer. Detta bör framgå av lagtexten. Genom en allmän bestämmelse om fullmäktiges rätt att tillsätta beredningar blir del möjligt att något förenkla och förtydliga lagens övriga bestämmelserom beredningar. I förevarande paragraf har där­för tagils in föreskrifter om att nämnderna bereder ärenden som skall avgöras av kommunfullmäktige resp, landstinget och att särskilda beredningar, be­slående av en eller fiera personer, kan tillsättas,

5S

Denna paragraf har inte någon motsvarighet i KL, KLS eller LL, Paragrafen är utformad i enlighet med utredningens förslag, I paragrafen anges att uttrycket "fullmäktige" i lagen används som en gemensam beteckning på kommunfullmäktige och landstinget saml att uttrycket "styrelsen" används som en gemensam beteckning på kommunsstyrelsen och förvaltningsut­skottet.

Som framgår redan av 4 S behålls alltså de nuvarande beteckningarna på såväl de beslutande som de förvaltande och verkställande organen i kom­munerna och landstingskommunerna. Förevarande paragraf utgör endast en upplysning om alt de gemensamma beteckningarna "fullmäktige" och "styrelsen" används i de följande paragraferna. Denna ordning innebär dels att man slipper tungrodda upprepningar i de olika paragraferna i lagen, dels att några följdändringar inte behövs i specialförfattningar där 1. ex. uttrycken "landstinget" och "förvaltningsutskottet" används.

En annan tänkbar lösning hade varit att hell la bort beteckningarna "lands­tinget" och "förvaltningsutskottet" och ersätta dem med nya beteckningar. Uttryck som "landstingsfullmäktige" resp, "landstingsstyrelsen" skulle då ligga nära till hands. Som kommunallagsutredningen också framhåller, skulle

Prop. 1975/76:187

343

ett sådant namnbyte medföra både administrativa svårigheter och kostnader. Mot uttrycket "landstingsstyrelsen" finns enligt min mening inte mycket att invända utom alt det inle kan användas jämsides med uttrycket "lands­tinget" som beteckning på det beslutande organet. Mot uttrycket, "lands­tingsfullmäktige" däremot kan enligt min mening vägande invändningar riktas från fiera synpunkter. Jag har därför stannat för att inte föreslå någon ändring av det slag som jag nu har berört.

14.1.2   2 kap. Fullmäkiige

Detta kapitel motsvarar 2 kap, KL, 2 kap, KLS, delar av 2 kap, LL och 3 kap, LL. Kapitlet innehåller beslämmelser om bl.a, antalet ledamöter i de beslutande församlingarna, suppleanter, rösträtt, valbarhet, mandatlid, ordförande, sammanträdeslid, kungörelse om sammanträde, suppleants tjänstgöring, beslutförhet, jäv, närvarorätt vid sammanlräde, anhängiggö­rande, beredningstvång, bordläggning, beslutförfarandet, interpellation, pro­tokoll, ersättning och arvode. Till de bestämmelser i kapitlet som inte har någon motsvarighet i de nuvarande kommunallagarna hör bestämmelserna i 9 S om ledamots rätt till ledighet från anställning för fullgörande av för­troendeuppdrag och i 20 S om opionionsundersökning. De förslag som jag har lagt fram i den allmänna motiveringen medför att bestämmelserna i detta kapitel även i övrigt på åtskilliga punkter innehåller ändringar i för­hållande till vad som gäller idag. Del gäller i fråga om bl, a, reglerna om mandattid, suppleanter, beslutförhet, motion, interpellation och ersättning,

I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.10) harjag anfört attjag i likhet med kommmunallagsutredningen anser att alla bestämmelser som rör valen lill landsting och kommunfullmäktige bör tas in i vallagen. Kapitlet in­nehåller därför inte någon motsvarighet till bestämmelserna i 9 S KL och 9S KLS om valkretsindelning eller lill bestämmelserna i 10, 

II, 

13 och 14 SS LL om valkretsindelning, fasta valkretsmandat och utjämningsman­dat, 1 specialmotiveringen till I S förevarande lag harjag anfört alt jag delar kommunallagsutredningens uppfattning att beslämmelserna om förfarandet vid kommuns inträde i landstingskommun bör fiyttas till KIL, I enlighet med della slällningstagande bör också bestämmelserna i 15 S LL om nya val av landstingsmän och suppleanter i samband med ändring i den lands­tingskommunala indelningen fiyttas till KIL.

Enligt 12 S KLS skall kommunfullmäktige årligen utse sekreterare. Be­stämmelser om plats för sammanträde med fullmäktige resp, landstinget finns i 12 S KL, 13 S KLS och 19 S LL, Enligl dessa regler kanden beslutande församlingen bestämma var sammanlräde skall hållas, Länsslyrelsen kan dock bestämma annan plats för landstingsmöte, om det är påkallat till följd av utomordentliga händelser. Vid landstingsmötets början skall enligl 24 S LL företas upprop av samtliga landstingsman. Jag delar kommunallags-

Prop. 1975/76:187

344

utredningens uppfattning att de föreskrifter i dessa hänseenden som kan behövas bör tas in i arbetsordning som beslutas av kommunfullmäktige resp. landstinget. Den nya lagen innehåller därför inte någon motsvarighet till de nu berörda bestämmelserna i KL, KLS och LL.

6§

Denna paragraf innehåller bestämmelser om antalet ledamöter i kom­munfullmäktige resp. landstinget. Bestämmelser härom finns i dag i 5 S KL, 5 S KLS och 6 S LL.

Gällande rätt

Enligt 5 S KLS skall kommunfullmäktige bestämma antalet ledamöter lill ett udda tal och till minst 101. De nuvarande bestämmelserna i KL och LL om antalet ledamöter i de beslutande församlingarna tillkom år 1975 i samband med att ett nytt valsystem infördes för landstingsvalen (prop. 1975:101, KU 1975:19, rskr 1975:227). De gmndar sig på de förslag som kommunalvalskommittén hade lagt fram i betänkandet (SOU 1971:4) Kommunala val.

I 5 S KL föreskrivs att antalet ledamöter skall bestämmas till ett udda tal och till minst 31 i kommun med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder, minst 41 i kommun med över 12 000 till och med 24 000 röst­berättigade invånare, minst 51 i kommun med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare och minst 61 i kommun med över 36 000 röstberättigade invånare. Som röstberättigad anses den som har upplagils i gällande röstlängd. Dessa bestämmelser träder i kraft den 1 januari 1977. De äldre bestämmelser som skall tillämpas inför 1976 års val innebär att minsta antalet ledamöler skall beslämmas med hänsyn till antalet invånare och inte till antalet röstberättigade. Anledningen till att de nya besläm­melserna inte ansågs böra bli tillämpliga omedelbart var att ställningsta­gandet till förslagen i betänkandet (SOU 1975:15) Kommunal rösträtt för invandrare inle väntades föreligga förrän kort tid före årsskiftet 1975/76 (prop. 1975:101 s. 67). 1 december 1975 beslutade riksdagen att i Sverige bosatta utlänningar under vissa förutsättningar skall ha rösträtt och vara valbara vid val lill bl. a, kommunfullmäktige och landsting (prop, 1975/76:23, KU 1975/76:25, rskr 1975/76:78), De nya bestämmelserna om rösträtt och valbarhet är tillämpliga inför 1976 års val.

Bestämmelserna i 6 S LL om anlalel landstingsmän är utformade på sam­ma sätt som reglernaom antalet fullmäktige. Latituderna äremellertid andra. Minsta antalet landstingsmän är sålunda 35 i landstingskommun med 140 000 röstberättigade invånare eller därunder, 51 i landstingskommun med över 140 000 lill och med 200 000 röstberättigade invånare, 71 i landstings-

Prop. 1975/76:187

345

kommun med över 200 000 till och med 300 000 röstberättigade invånare och 101 i landstingskommun med över 300 000 röstberättigade invånare. Enligt övergångsbestämmelserna till lagen (1975:471) om ändring i LL skall i fråga om val som förrättas före utgången av år 1976 antalet landstingsmän bestämmas efter vissa latituder med antalet invånare som avgörande för minsta antalet ledamöter.

Kommunallagsulredningen

Utredningen, som inte har kunnat beakta de ändringar i bestämmelsema om antalet ledamöter i kommunfullmäktige och landsting som gjordes år 1975 anför att det är lagtekniskt svårt att foga in kommunalvalskommitténs förslag i en enhetlig lagtext beroende på att latitudgränserna måste utformas olika för kommuner och landstingskommuner. Enligt utredningens upp­fattning finns del skäl att gå ännu längre i förenkling av reglerna om antalet ledamöter i de beslutande organen. Samtidigt kan både kommuneroch lands­tingskommuner ges större frihet att bestämma antalet ledamöter. Utred­ningen erinrar om att bestämmelsen i KL om antalet fullmäktige ändrades år 1969. Syftet med ändringen var bl.a. att kommunerna skulle få större frihet än tidigare att bestämma antalet fullmäktige och kunna ta hänsyn till speciella förhållanden. Antalet fullmäktige börenligt utredningen liksom hittills bestämmas efter en avvägning mellan, å ena sidan, intresset av alt fullmäktige resp. landstinget får en allsidig medborgeriig förankring och, å andra sidan, kravei på att den beslutande församlingen fungerar på ett effektivt sätt. Invånarantalet bör allljämt spela den avgörande rollen vid bedömningen av var minimigränsen för antalet fullmäktige och landstings­man skall gå, anser utredningen. Denna regel bör dock inte lagfästas, efter­som fullmäktiges och landstings beslul om antalet ledamöter då skulle kunna överklagas på den grunden att hänsyn lill invånarantalet inle har tagits. Därigenom skulle ett skönsmässigt moment införas i kommunalbesvärs­processen, vilket enligl uiredningen bör undvikas. En absolut minimigräns för antalet ledamöter bör dock ställas upp, medan någon bestämmelse om maximilal inte anses nödvändig. Utredningen föreslår all del föreskrivs att fullmäktige beslutar hur många ledamöter som skall utses och att antalet skall bestämmas lill ett udda tal, lägst 31.

Remissyttrandena

Utredningens förslag tillstyrks eller lämnas uttryckligen ulan erinran av kammarkoUegiet. länsstyrelserna i Jönköpings och Gävleborgs län samt Falkö­pings, Henijunga, Mullsjö, Skara. Tierps och Täby kommuner. Kammarkol­legiel erinrar om att enligt 6 S LL i dess sedan den I juli 1975 gällande lydelse lägsta antalet ledamöter i ett landsting skall vara 35, Kollegiet anser det väsentligt att ett minimiantal anges när det gäller antalet ledamöter i

Prop.1975/76:187

346

kommunfullmäktige och landsting och att utredningens förslag innebär den mest långtgående förenkling som kan godtas,

Södermanlands och Blekinge läns landstingskommuner samt Växjö kommun anser emellertid alt bestämmelser om lägsta antalet fullmäktigeledamöter i förhållande till antalet röstberättigade invånare i kommunen resp. lands­tingskommun bör arbetas in i den nya kommunallagen på det sätt som har skett i KL och LL, Gotlands kommun ifrågasätter om inte ett slopande av latitudgränserna slrider mot utredningens grundtanke att man bör skapa garantier för att kommunala frågor handläggs i demokratiska former och med visst reellt lekmannainfiytande. Risken för att valutgången inte leder till proportionell rättvisa blir enligt Siockholms kommun större ju mindre antalet fullmäktige i en kommun är. Det kan därför ifrågasättas om inte kommunallagsutredningens förslag i själva verket öppnar möjlighet för de större kommunema att i realiteten införa en småpartispärr genom att minska antalet fullmäktige. Vare sig detta anses önskvärt eller inte synes det enligt kommunen diskutabelt om frågor rörande antalet fullmäktige skall kunna bli föremål för valtaktiska spekulationer. Kommunen framhåller vidare alt kommunallagsutredningens förslag i denna del förefaller vara motiverat av lagtekniska skäl. Enligt kommunens mening föreligger inte några svårigheler att ta in bestämmelser om de numera gällande olika latiiudgränserna i en och samma lag. Eftersom anledning torde saknas att ändra på vad som f n, gäller för Stockholms del, förordar kommunen också all i paragrafen tas in en bestämmelse om att kommunfullmäktiges anlal i Stockholm skall bestämmas till minst 101, Kommunen framhåller slutligen i denna del vikten av att beslut om ändring av antalet fullmäktige fattas vid sådan lid att valkretsindelningen kan ses över. Vid en minskning av antalet fullmäktige kan nämligen inträffa att antalet mandat per valkrets kommeratt understiga det antal som föreskrivs i 9 S KL och KLS, numera femton.

Föredraganden

Paragrafen har utformats med utgångspunkt i 5 S KL och 6 S LL i den lydelse som dessa paragrafer fick genom riksdagens beslul år 1975. För enkelhetens skull har dock den ändringen gjorts att lägsta antalet ledamöter i landstingskommun med 140 000 röstberättigade invånare eller därunder har angetts lill 31 i slällel för 35, Härigenom uppnås överenstämmelse med del lägsta antalet ledamöter i de minsta kommunerna. Bestämmelsen att antalet ledamöler i kommunfullmäktige i Stockholm skall vara 101 har be­hållits.

Anledningen till all jag inle har godtagit utredningens förslag är att jag funnit att bestämmelserna om antalet ledamöter i de beslutande organen har fått ett lämpligt innehåll genom de ändringar i 5 S KL och 6 S LL som riksdagen beslutade år 1975. Från demokratisk synpunkt är det särskill vik­tigt att de beslutande församlingarna får en bred medborgerlig förankring.

Prop. 1975/76:187

347

De minimigränser som sätts upp i paragrafen kan inte anses innebära någon onödig detaljreglering av den kommunala verksamheten.

7S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om suppleanter för ledamötema i de beslutande församlingarna. Paragrafen motsvarar 5 a S KL, 5 S andra slycket KLS och del av 6 S LL.

Kommunfullmäktige får enligt 5 a S KL och 5 S KLS besluta alt supp­leanter skall utses för fullmäktige. Antalet suppleanter bestäms av full­mäktige till en viss andel, dock högst hälften, av det anlal platser som varje parti erhåller i kommunen eller, om kommunen är indelad i valkretsar, i varje valkrets. Om del därvid uppkommer ett brutet tal, skall det avrundas till närmast högre hela tal. De närmare bestämmelserna om hur supple­anterna skall utses finns i 14 kap, 19 S vallagen. För landstingsman skall enligt 6 S LL utses suppleanter. 1 14 kap. 18 S vallagen finns bestämmelser om hur suppelanterna skall utses. De är så utformade att de också reglerar antalet suppleanter.

Kommunallagsulredningen anför att skillnaderna mellan reglerna om hur suppleanter för fullmäktige och reglerna om hur suppleanter för landstings­män utses har lett till inkonsekvenser i fråga om systematiseringen av för­fallningssloffet. Dessa inkonsekvenser är föga omfattande och de bör därför kunna accepteras, anser uiredningen.

Enligl Kungsbacka kommun bör i den nya lagen tas in enhetliga bestäm­melser om antalet suppleanter och om hur dessa skall utses, Stockholms kommun anser att det bör övervägas om inte det system som tillämpas vid utseende av suppleanter för kommunfullmäktige kan göras tillämpligt också beträffande suppleanter för landstingsledamöter,

1 den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3.6) harjag förordat att ett ob­ligatoriskt suppleantsystem införs också för kommunfullmäktige,

Någol underiag för bedömning av frågan huruvida det kan vara lämpligt alt, som Stockholms kommun ifrågasätter, ändra reglerna om utseende av suppleanter för landstingsledamöter föreligger inte. Något egentligt behov av en sådan ändring har inte framkommit. Jag har därför inle funnit an­ledning att överväga denna fråga närmare. Jag delar kommunallagsulred­ningens uppfattning att den nuvarande uppdelningen av reglerna om supp­leanter mellan kommunallag och vallag bör kunna godtas även i fortsätl­ningen,

1 denna paragraf föreskrivs därför all suppleanter skall utses för fullmäktige. Med fullmäktige avses därvid både kommunfullmäktige och landsting (jfr 5 S), Paragrafen innehåller vidare motsvarighet till bestäm­melserna i 5 a S KL och 5 S KLS om hur antalet suppleanter skall beslämmas. Denna regel har utformats på ett sätt som något skiljer sig från de nuvarande bestämmelserna. Detta hänger samman med de ändringar som föreslås i

Prop. 1975/76:187

348

reglema i 14 kap. 19 § vallagen om hur suppleanterna skall utses. I fråga om antalet suppleanter för landstingsledamöter hänvisas i paragrafen till vallagen.

8§

Denna paragraf innehåller bestämmelser om rösträtt vid val av ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige och landsting. Den motsvarar 6 S KL, 6 S KLS och 7 S LL, 1 förhållande till dessa bestämmelser har inte gjorts andra ändringar än sådana som föranleds av att bestämmelserna har arbetats samman till en paragraf Sedan utredningen avgav sitt förslag, har 6 S KL och 6 S KLS ändrats med anledning av riksdagens beslul om kom­munal rösträtt och valbarhet för invandrare (prop, 1975/76:23, KU 1975/76:25, rskr 1975/76:78, SFS 1975:1268 och  1269).

9§

Denna paragraf, som motsvarar 7 S KL, 7 S KLS och 8 S LL, innehåller regler om valbarhet, verkan av valbarhetens upphörande och rätt till av­sägelse från uppdraget.

Gällande räll m. m.

Ledamöter i kommunfullmäktige och landsting samt suppleanter väljs enligt 7 S KL, 7 S KLS och 8 S LL bland dem som uppfyller villkoren för rösträtt. Tidigare gällde att kommunfullmäktige och suppleanter valdes bland de röstberättigade som var bosatta inom kommunen. Motsvarande regler gällde vid val av landstingsmän och suppleanter för dem.

Som skäl för ändringarna anförde föredragande departementschefen (prop, 1974:35 s, 87) till en början att, om valbarhetsvillkoret formulerades så alt fullmäktige och suppleanter skall väljas bland dem som uppfyller villkoren för rösträtt, överensstämmelse uppnåddes med formuleringen i 3 kap, 10 S i den nya regeringsformen. Departementschefen anförde vidare all med den nya lydelsen blir det klart att valbarhetsbedömningen skall göras obe­roende av vad som framgår av gällande röstlängd om rösträtten. Den som i något avseende inle längre uppfyller rösträitsvillkoren är därmed inle valbar, även om han ännu står kvar i röstlängden som röstberättigad. Omvänt är den valbar som uppfyller rösträttsvillkoren men som inte är upptagen i röstlängden, t, ex, beroende på all han har blivit kyrkobokförd i kommunen efter det att röstlängden upprättades. Departementschefen erinrade vidare om alt fr, o, m, år 1973 gäller ati endast den som är kyrkobokförd i en konmiun har rösträtt i kommunen. Den som inie längre är kyrkobokförd i en kommun föriorar alltså sin kommunala rösträtt där och upphör därmed också att vara valbar inom kommunen. Eftersom kyrkobokföringsorten i

Prop. 1975/76:187

349

de allra fiesta fall stämmer överens med den faktiska bosättningsorten, ansåg departementschefen att kravet på bosättning inom en kommun som villkor för valbarhet saknade praktisk betydelse vid sidan av kravet på rösträtt.

Enligt 7 KL, 7S KLS, 8§ LL och 2S LLS är landshövding, länsöverdirektör och avdelningschef vid länsstyrelse inte valbar. Valbar­hetshinder föreligger enligt 7 S KL också för den tjänsteman hos kommunen som i egenskap av föredragande hos kommunstyrelsen eller annars på grund av sina uppgifter intar den ledande ställningen inom kommunens samfällda förvaltning.

Någon motsvarighet lill denna regel finns inte i KLS, medan det i 8 S LL föreskrivs att landstingsdirektör eller motsvarande tjänsteman hos lands­tingskommunen inte får utses till landstingsman eller suppleant. Med dessa bestämmelser åsyftas inte cheferna för speciella grenar (verk) inom förvalt­ningen och inte heller heltidsengagerad förtroendeman. Avsikten är all ifrå­gavarande valbarhetshinder inte skall vara tillämpligt på mer än en tjänst hos kommunen resp. landstingskommunen,Kommunallagskommitténs motivering för detta valbarhetshinder var i huvudsak att kommunens le­dande tjänsteman bör tillföra fullmäktige och nämndema sina erfarenheter och kunskaper i egenskap av tjänsteman och inle i egenskap av ledamot. Kommittén anförde vidare att det torde vara en allmän uppfallning alt kommunens främste tjänsteman bör slå neutral i förhållande till olika par­tiriktningar, så till vida alt han inte företräder viss riktning som ledamot av kommunal representation eller nämnd (SOU 1952:14 s. 223).

I 7 S KL, 7 S KLS och 8 S LL finns likalydande regler om obehörighet att inneha uppdrag som fullmäktige resp. landstingsman eller suppleant, Beslämmelserna innebär att valbarhetsvillkoren också är villkor för rätt att inneha uppdraget under mandatperioden. Fullmäktig som inte längre upp­fyller valbarhetsvillkoren är skyldig att avgå så snart obehörigheten har in­trätt. Den som har uppnått sextio års ålder får avsäga sig uppdraget att vara kommunfullmäktig resp, landstingsman eller suppleant, I annat fall får man avsäga sig ett sådant uppdrag bara om man anför hinder som god­känns av kommunfullmäktige resp, landstinget. Bestämmelserna om av-sägdserätt innebär att skyldighet i princip föreligger att åtaga sig ett kom­munalt förtroendeuppdrag. Fullmäktige resp, landstinget kan dock godkänna vilket skäl som helst för befrielse,

Kommunallagsulredningen

1 fråga om valbarhelshindrel för vissa chefstjänstemän vid länsstyrelse konstaterar utredningen alt förvaltningslagens jävsbestämmelser inte synes kunna ersätta hindret. De skäl som har åberopats för att valbarhetshindret skall behållas för kommunernas del, nämligen länsstyrelsens uppgift som besvärsinslans och tillsynsmyndighet, är enligl uiredningen fortfarande gil­tiga. Utredningen anför att beträffande tillsynsbefogenheterna gäller det-

Prop.1975/76:187

350

samma i fråga om landstingskommunerna. Dessa förhållanden motiverar enligt utredningen att valbarhetshindret slår kvar.

Beträffande valbarhetshindret för kommunens ledande tjänsteman fram­håller utredningen följande. De nuvarande bestämmelserna i KL om kom­munens ledande tjänsteman torde ha haft sin största betydelse för de lands­kommuner som bildades efler 1952 års kommunindelningsreform och för de mindre städerna. I de större kommunerna och i landstingskommunerna kan det, beroende på organisationens uppbyggnad, vara svårt att ange vilken tjänsteman som skall anses som den ledande. Härtill kommer att flertalet kommuner och landstingskommuner numera har inrättat kommunalråds-och landstingsrådsbefatlningar. Detta har inverkat på arbetsfördelningen mellan förtroendemännen och tjänstemännen, 1 en sådan organisation intar de heltidsengagerade förtroendemännen den ledande rollen. Föredragnings­uppgifter ankommer ofta på dem. 1 KLS saknas med hänsyn till borgar­rådsinstitutionen valbarhelshinder för ledande tjänsteman. Valbarhetshind­ret för kommunens ledande tjänsteman kan därför numera i allmänhet inte fylla den uppgift som ursprungligen avsågs. Det bör kunna överiämnas åt partierna att bedöma om det är lämpligt att nominera någon chefstjänsteman till ett kommunalt uppdrag. Om valbarhelshindrel slopas, blir det lättare att förenhetliga lagstiftningen. Utredningen föreslår därför att någon be­stämmelse om valbarhetshinder för kommunens resp, landstingskommu­nens ledande tjänsteman inte tas in i den nya lagen.

Vad gäller obehörighet för vald fullmäktigledamot anför utredningen att en klar gräns synes ha skapats åtminstone i avflyttningsfallen med den formulering som valbarhelsvillkoren numera har erhållit. Så länge kyrko­bokföringen inte har ändrats torde enligt utredningen behörigheten bestå. Utredningen framhåller vidare att varken Svenska kommunförbundet eller Landstingsförbundet har ansett att föreskrifter i lag behövs om anmälnings­skyldighet när obehörighet inträffar. Utredningen anser alt det ligger i sakens natur att förtroendemannen själv anmäler sin obehörighet. 1 första hand är del av intresse för partierna att anmälan görs. Med hänsyn härtill och till att den nya lagen inle bör innehålla detalj föreskri fler anser utredningen att någon lagregel om anmälningsskyldighet inte är påkallad,

1 fråga om avsägdserätten finns enligt utredningen inte någon anledning att rubba den grundläggande principen om skyldighet att mottaga kom­munala förtroendeuppdrag och att inneha uppdraget under hela mandat­perioden. Utredningen erinrar om att samma princip har kommit till uttryck i fråga om riksdagsledamöterna i 4 kap, 7 S regeringsformen, Å andra sidan kan det enligt uiredningen med ett nutida betraktelsesätt anses orimligt att tvinga den som inte längre kan eller vill delta i kommunalt arbete att kvarstå. Utredningen erinrar om att fullmäktige enligt nuvarande besläm­melser kan godkänna vilket hindersom helst och att det i praktiken knappast torde förekomma att fullmäktige avslår en begäran om att få avgå. Kravet på fullmäktiges godkännande kan dock enligt uiredningen ha en reell uppgifl

Prop.1975/76:187

351

att fylla, t. ex. om fiera ledamöter i obstruktionssyfte samtidigt begär att få avgå. Utredningen anser att avsägelse bör kunna vägras även när de kommunala organens funktion skulle ävenlyras, om ledamoten lämnar upp­draget. För rätt att avgå bör enligl uiredningen inte krävas att förtroen­demannen har innehaft sitt uppdrag en bestämd tid. Utredningen föreslår en föreskrift om att avsägelse skall godtagas, om inte särskilda skäl talar mol det.

Remissyiirandena

Svenska kommunjörbundei anför alt, eftersom valbarhelsbedömningen nu­mera skall göras oberoende av vad som framgår av gällande röstlängd om rösträtten, bestämmelsen om valbarhet bör utformas så att del framgår att endast de rösträttsvillkor som anges i 8 S försia och andra siyckena behöver vara uppfyllda. Södermanlands och Blekinge läns landstingskommuner redo­visar samma uppfaltning.

Länsstyrelsen i Kristianstads län. Skaraborgs läns landstingskommun, ett fier­tal kommuner samt Svenska kommunförbundet påpekar att kravet alt 18 års ålder skall ha uppnåtts på den allmänna valdagen kommer att gälla även vid nämndval som förrättas i december allmänt valår eller under den man­datperiod som börjar den I januari året efler valåret. Avgörande vid be­dömningen av ålderskravet blir med andra ord inte åldern vid valtillfället ulan åldern på den allmänna valdagen. Denna konsekvens på det kom­munala området av sänkningen av rösträtts- och valbarhetsåldern synes, framhåller förbundet, inle tidigare ha uppmärksammats,

Länsslyrelsen i Kopparbergs län ifrågasätter om inte de inskränkningar i valbarheten som uiredningen föreslår är onödigt omfattande. 1 varje fall synes valbarhetshindret utan olägenhet kunna upphävas såvitt galler chefen för länsstyrelsens skatteavdelning. Landstingslorbundei och Dandeiyds kom­mun anser att skäl inle längre finns för regeln att landshövding, länsöverdirektör och avdelningschef vid länsstyrelse inte kan utses lill le­damot eller suppleant i fullmäktige. Beslutsordningen i länsstyrelsen har ju ändrats genom alt lekmannastyrelser har inrättats anför kommunen. Nå­gon anledning att särskilja landshövdingen från övriga ledamöter i länsstyrelsens slyrelse. vilka ofta har kommunal anknyining, synes inte finnas.

När det gäller frågan om valbarhelshinder för den som är att anse som kommunens resp. landstingskommunens ledande tjänsteman är remisso­pinionen delad. Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Jönköpings läns landslingskoin­inun, Eslövs, Höörs, Lunds, Marks,[REDACTED_EFTERNAMN], Mönsterås, Piteå, Västerås, Älm­hults och Östra Göinge kommuner. Svenska kommunförbundet och Föreningen Sveriges kommunala JöivaUningsjuiisier motsätter sig eller ifrågasätter om del är lämpligt all detta valbarhelshinder slopas, Länsslyrelsen I Västerbottens län, Ale, Botkyrka, Eskilstuna, Lerums, Malmö, Skellefteå och Täby kommu-

Prop. 1975/76:187

352

ner samt Landsiingsförbundet och Föreningen Sveriges kommunala ekonomer tillstyrker förslaget eller anser att detta i princip är riktigt. Alingsås, Gislaveds, Sjöbo, Vaggeiyds och Ystads kommuner ställer sig tveksamma till förslaget.

Gollands kommun säger sig dela utredningens uppfattning att valbarhets-hindret för den ledande tjänstemannen inom kommunen inte längre fyller den funktion som ursprungligen avsågs, även om det enligt kommunen i mindre kommuner fortfarande kan vara tveksamt i vilken utsträckning den ledande tjänslemannen vid sidan av sin befattning bör agera som re­presentant för ett vissl parti, Norrköpings kommun vill inte motsätta sig att valbarhelshindrel för kommunens ledande Ijänstemän utgår men anser all det endasl i undantagsfall bör komma i fråga att kommunens ledande tjän­steman utses till fullmäktig eller att förvaltningschef utses till ledamot eller suppleant i den nämnd under vilken han lyder. Om valbarhetshindret för kommunens ledande tjänsteman slopas kan delta enligt länsstyrelsen I Gäv­leborgs län leda till att tjänstemännen politiseras i en omfattning som inte alltid är önskvärd, Länsslyrelsen framhålleratt det nuvarande systemet med någon eller några tjänstemän som, oavsett politisk inställning, är helt lojala i sin tjänsteutövning kan ha sina fördelar och att tillkomsten av heltids­anställda förtroendemän motiverades bl. a, med att dessa på ett bättre sätt än lidigare skulle få möjlighet att sätta sig in i och följa ärenden och där­igenom skapa en motvikt till ett eventuellt tjänstemannavälde. Att öppna möjligheterna för alla tjänstemän att engagera sig politiskt kan måhända medföra att del uppslår motsättningar mellan en heltidsanställd förtroen­deman och en förtroendevald chefstjänsteman. Även enligl Sollentuna kom­mun kan i extrema fall ell slopande av valbarhelshindrel för kommunens ledande tjänsteman leda lill en politisering av förvaltningen, Älmhults kom­mun ifrågasätter om inle valbarhelshindrel i stället bör utsträckas till att gälla flera chefstjänstemän.

Med hänsyn till regeln att ledamots och suppleants uppdrag förfaller ome­delbart, om ledamoten eller suppleanten upphör att vara valbar talar enligl Ulricehamns kommun övervägande skäl för att skyldighet alt anmäla föriust av behörighet att utöva förtroendeuppdrag skrivs in i förevarande paragraf Efiersom någon anmälningsplikt inte har föreskrivits, kan del enligl Eksfö kommun inträffa att obehörig ledamot deltar i ett beslut. Enligt länsstyrelsen i Alvsborgs län kan del ifrågasättas om inte tvånget att fullgöra förtroen­deuppdrag framsiår som främmande för vår lid och vårt samhällsskick. Länsstyrelsen påpekar att bestämmelsen härom dessutom saknar betydelse, efiersom frånvaro inte medför någon påföljd, Henijunga kommun anför lik­nande synpunkter. Föreningen Sveriges kommunalaförvaltningsjurisler föreslår att det föreskrivs att ledamot eller suppleant i fullmäktige som har uppnått 60 års ålder vinner befrielse från sitt uppdrag efter anmälan hos fullmäktige och att avsägelse på annan grund prövas av fullmäktige och skall godtagas om inte .särskilda skäl talar mot del.

Prop. 1975/76:187

353

Föredraganden

Med anledning av vad Svenska kommunförbundet och ytteriigare några remissinsianser har anfört vill jag som min mening uttala all det redan av utredningens förslag - vilkel i denna del stämmer överens med de nu­varande bestämmelsema i KL, KLS och LL - framgår att valbarhetsbe­dömningen skall göras oberoende av vad som framgår av röstlängden. Jag har emellertid inte något alt erinra mot att ett ytteriigare förtydligande görs på den punkten. I försia stycket av förevarande paragraf föreskrivs därför att ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljs bland dem som uppfyller villkoren för rösträtt enligt 8 S första och andra styckena.

Avgörande för om ålderskravet skall anses vara uppfyllt är åldern vid dagen för valet till kommunfullmäktige och landstinget. Däremot kommer 38 S att utformas så att det vid val av ledamöter i kommunstyrelsen, för­valtningsutskottet och övriga nämnder kommer att bli åldern vid resp. val-tillfalle som avgör om ålderskravet skall anses uppfyllt.

I enlighet med utredningens förslag föreskrivs i andra stycket av före­varande paragraf att landshövding, länsöverdireklör och avdelningschef vid länsstyrelse inte är valbar I samma stycke föreskrivs vidare att den som är anställd hos kommunen eller landstingskommunen och som i egenskap av föredragande hos styrelsen eller på gmnd av andra uppgifter som hör till tjänsten härden ledande ställningen bland kommunens eller landstings­kommunens tjänstemän inte heller är valbar. Jag har alltså liksom åtskilliga remissinstanser funnit att starka skäl talar för att valbarhelshindrel för den ledande tjänstemannen bör behållas. Jag vill redan nu nämna att jag i sam­band med behandlingen av 38 § kommer att föreslå att det nuvarande val­barhetshindret för tjänsteman som är chef för någol av de verk som tillhör kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets förvaltning skall behållas.

Som uiredningen har påpekat är det inle alltid helt klart vem som är den ledande tjänslemannen. Denna svårighet bör enligt min mening lösas genom föreskrift i instruktion e. d, för vederbörande tjänsteman. Den be­stämmelse som jag föreslår är naturiigtvis inle lillämplig på borgarråd i Stockholm eller på annan heltidsengagerad förtroendeman. Detta framgår av bestämmelsens ordalydelse. Med uttrycket "styrelsen" avses, som fram­går av 5 S. både kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet,

1 tredje stycket föreskrivs alt uppdraget omedelbart förfaller, om ledamot eller suppleant upphör att vara valbar. Jag har i likhet med utredningen inte funnit det nödvändigt att uttryckligen föreskriva att den som har blivit obehörig skall anmäla det. Att en sådan anmälan måste göras ligger i sakens natur. Enligt mitt förslag föreskrivs vidare att fullmäktige skall befria le­damot eller suppleant från hans uppdrag, om han vill avgå och särskilda skäl inte talar däremot. Med en sådan utformning av bestämmelsen blir det inte nödvändigt att behålla en särskild regel om alt den som har uppnått 60 års ålder har rätt alt avgå.

23 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

354

los

Denna paragraf innehåller en ny bestämmelse om rätt för ledamot och suppleant i kommunfullmäktige, landsting och beredning att fullgöra sitt uppdrag ulan hinder av tjänst m, m,

Kommunallagsulredningen

Kommunallagsutredningen erinrar om att utredningen om den kommu­nala demokratin föreslår att rätt till ledighet från anställning för fullgörande av kommunala uppdrag skall garanteras i lag och att denna rält skall omfatta också heltidsuppdrag. Kommunallagsutredningen anser att en beslämmelse i grundlag kan undvaras och att rälten till ledighet i slällel bör regleras i kommunallag. Enligt utredningens mening är det mest förenligt med den enhetliga kommunallagens karaktär av ramlag att i denna tas in en allmän bestämmelse om räll lill ledighet för fullgörande av kommunala förtro­endeuppdrag. En sådan bestämmelse kan utformas efter förebild av 4 kap. 6 S regeringsformen. Utredningen erinrar om att någon närmare lagreglering inte har ansetts nödvändig när det gäller rätten till ledighet för att fullgöra riksdagsuppdrag. En detaljreglering genom kollektivavtal har den fördelen framför lagreglering att den lättare kan anpassas till förhållanden inom olika områden på arbetsmarknaden. Utredningen framhåller att en detaljreglering av rätten till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag för­utsätter en ingående arbetsrättslig analys och en undersökning av förhål­landena på arbetsmarknaden som ligger utanför områden för utredningens uppdrag. Med hänsyn till del omfallande lagstiftningsarbete som håller på att genomföras inom arbetsrätten anser utredningen alt det inte är möjligt att utarbeta detaljerade bestämmelser om rätt till ledighet för fullgörande av kommunala förtroendeuppdrag. Efter förebild av 4 kap. 6 S regerings­formen föreslår uiredningen en bestämmelse om att ledamot och suppleant i fullmäktige eller beredning får fullgöra sitt uppdrag ulan hinder av ijän­sleuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom.

Utredningen framhålleratt det kommunala förtroendeuppdraget rättsligen skall ta över skyldighet att fullgöra tjänst eller uppdrag som inte låter sig förena med det kommunala uppdraget, vare sig åliggandet är av offeni­ligrätlslig eller privaträttslig natur. Bestämmelsen i 4 kap. 6 S regerings­formen kommer dock att ta över en bestämmelse i den enhetliga kom­munallagen. Utredningen betonar att rätlen till ledighet omfatiar alla kom­munala uppdrag, såväl heltids- som deltidsuppdrag. Genom hänvisningar till förevarande paragraf blir regeln om rätt till ledighet enligt utredningens förslag tillämplig på ledamöter och suppleanter i styrelsen och övriga nämn­der samt på revisorer och revisorssuppleanter. Utredningen framhåller av­slutningsvis att rätten till ledighet avses omfatta alla uppgifter som är för­enade med kommunala förtroendeuppdrag, även t, ex, nödvändigl förbe­redelsearbete och sammanträden med partigrupper.

Prop. 1975/76:187

355

Remissyttrandena

Föreningen Sveriges kommunala föivaUningsJurister anser att det är tveksamt om en bestämmelse om rätt lill ledighet för fullgörande av förtroendeuppdrag bör placeras i kommunallagen. En sådan placering ger inlryck av att be­stämmelsen riktar sig mot kommunen som arbetsgivare, medan förslaget i själva verket avser hela arbetsmarknaden. Enligt föreningen bör det belysas huruvida uppdrag åt helägt kommunalt företag kan betraktas som kom-' munalt uppdrag. Det bör också göras klart vilka uppdrag som i övrigt är all betrakta som en följd av ett kommunalt uppdrag, Kalmar kommun anför liknande synpunkter.

Enligt Kalmar läns landstingskommun bör en bestämmelse om räll till le­dighet för fullgörande av kommunalt förtroendeuppdrag inte las in i kom­munallagen utan i stället i lagstiftning av arbetsrättslig karaktär, I en sådan författning kan också ges de ytteriigare detaljerade bestämmelser som kan behövas, Degerfors kommun anför liknande synpunkter. Svenska kommun­förbundet framhåller alt bestämmelsen bör utformas klarare än enligt ut­redningens förslag så att det framgår att ledamot och suppleant verkligen har rätt till ledighet, Samma mening redovisas av Malmö och Uppsala kom­muner. Sistnämnda kommun ifrågasätter om inte lagtexten bör förtydligas så att det klart framgår att även heltidsengagerade förtroendevalda har rält till ledighet. Även Värmlands läns landstingskommun anseratt bestämmelsen om rätt till ledighet för fullgörande av kommunalt förtroendeuppdrag är alltför otydlig. Det bör klart framgå att det är ledighet från förvärvsarbete som avses,

Eskilstuna kommun ifrågasätter om det inte bör anges i bestämmelsen att med fullgörande av det kommunala uppdraget även avses sammanträden med partigrupperna i anslutning till kommunala sammanträden. En be­stämmelse om rätt till ledighet bör enligt Västerviks kommun kompletteras med särskild lagstiftning liknande lagen om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Svenska kommunförbundet anser att det bör övervägas om bestämmelsen skall avse även ledighet från militärtjänst.

Föredraganden

1 den allmänna motiveringen (avsnitt 12,2.2) harjag förordat en lagbe­stämmelse som ger en formell garanti för att ett kommunalt förtroendeupp­drag skall kunna fullgöras oberoende av förtroendemannens yrkesverksam­het. Med anledning härav föreskrivs i förevarande paragraf att ledamot och suppleant i fullmäktige eller beredning har rätt till den ledighet från an­ställning som behövs för uppdraget, 1 del följande ämnar jag föreslå be­stämmelser som ger också ledamot och suppleant i kommunstyrelsen, för­valtningsutskottet eller annan nämnd samt revisor och revisorssuppleant samma rätt.

Prop. 1975/76:187

356

Jag har alltså inte funnit det lämpligt att utforma bestämmelsen efter förebild av 4 kap, 6 § regeringsformen. Anledningen härtill är att denna bestämmelse har ett tämligen vidsträckt och inte helt klart avgränsat till-lämpningsområde. När det gäller kommunala förtroendeuppdrag är det rät­ten till ledighet från anställning som har den helt dominerande betydelsen. Den bestämmelse som jag föreslår omfattar en så stor personkrets att det enligt min mening bör klart anges att det är åligganden på grund av an­ställning som skall vika för förtroendeuppdraget. Vad gäller frågan om vidgad rätt för värnpliktig personal till tjänstledighet för kommunala förtroendeupp­drag vill jag erinra om all försvarsutskottet i betänkande med anledning av motionen 1975/76:1162 har förutsatt att frågan prövas i samband med den pågående översynen av tjänstereglementet för försvarsmakten (FöU 1975/76:28).

Jag har inte funnit det möjligt att i bestämmelsen ange exakt i vilken utsträckning en förtroendevald skall anses berättigad till ledighet för upp­draget. När det gäller frågan vad som skall anses ingå i eller vara en följd av uppdraget får jag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna moti­veringen. Med anledning av vad en remissinstans har anfört vill jag påpeka att bestämmelsen inte omfattar rätt till ledighet för fullgörande av uppdrag åt aktiebolag eller annat företag som ägs av kommunen eller landstings­kommunen men som är en självständig juridisk person.

1 denna paragraf finns bestämmelser om kommunfullmäktiges och lands­tingets mandattid. Paragrafen motsvarar 8 S KL, 8 S KLS och 9 S LL. I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.5.4) harjag förordat att mandattiden skall vara tre år, räknat fr. o. m. den 1 november valåret. För Stockholms kommun harjag dock förordat alt mandatperioden liksom hittills skall böria den 15 oktober. Paragrafen har utformats i enlighet med dessa förslag. 1 tredje stycket har tagits in en hänvisning till bestämmelserna i KIL om val av ledamöler och suppleanter med anledning av ändring i kommunal eller landstingskommunal indelning. Jag vill i detta sammanhang erinra om attjag inledningsvis i specialmoliveringen till förevarande kapitel i för­slaget till kommunallag har aviserat ett förslag om att bestämmelserna i 15 § LL skall flyttas till KIL.

12S

Denna paragraf motsvarar 10 S KL, 10 S KLS och 18 S LL Den innehåller en hänvisning till vallagen i fråga om bestämmelser som rör bl. a. valkrets­indelningen och val förfarandet. I sak stämmer paragrafen överens med de nuvarande bestämmelserna bortselt från att hänvisningen till följd av

Prop. 1975/76:187

357

vad jag har förordat i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.10) har utvidgats till att omfatta också bestämmelserna om valkretsindelning,

13S

1 denna paragraf, som motsvarar 11 S KL, 11 S KLS samt 25 och 26 SS LL, ges regler om val av ordförande och vice ordförande.

G

ä

llande r

ä

tt

Enligt 11 S KL väljer kommunfullmäktige varje år för nästkommande kalenderår bland sig en ordförande och en vice ordförande. Dessutom kan fullmäktige besluta alt också en andre vice ordförande skall utses. Frågan om avgång från ordförandeskapet har inte reglerats i lagen, men fullmäktige har ansetts berättigade att vid ordförandes avgång utse ny ordförande för återstående del av tjänslgöringstiden (Regeringsrättens årsbok 1966 ref 62), Länsstyrelsen skall underrättas om valen av ordförande och vice ordförande i kommunfullmäktige och uppgifter härom skall tas in i länskungörelserna, 1 departementspromemorian (Ds Ju 1974:2) Effektivare kungörande fram­hålls bl. a. alt länskungörelserna inte kan tillgodose syftet att ge medborgarna information på denna punkt. Enligt promemorian bör uppgifterna samlas i regislerform hos länsstyrelsen, till vilken allmänheten kan vända sig vid behov. Underrättelseskyldigheten föreslås emellertid kvarstå. Kommunal­lagsutredningen har i sitt remissyttrande över promemorian anfört att be­stämmelsen om underrättelseskyldighet bör utgå.

I 11 S andra stycket KL regleras frågan om ordförandeskap i nyvalda fullmäktige under valår. Bestämmelsen har samband med regeln i 13 S Qärde stycket KL, som ger de nyvalda fullmäktige kompetens att sammanträda i december (eller tidigare) för att förrätta val lill de befattningar inom kom­munen som blir lediga vid årets slut. Ordförandeskapet i de nyvalda full­mäktige skall utövas av den som'enligl 13 S väljs till ordförande för nästa år. Intill dess ordförandevalei har förrättats, utövas ordförandeskapet av den som de gamla fullmäktige har utsett (prop.  1969:129 s, 118).

I 11 S tredje stycket KL anges att, om både ordföranden och vice ord­föranden är hindrade att inställa sig vid kommunfullmäktiges samman­träde, fullmäktige får utse annan ledamot att för tillfället föra ordet. Till dess att så har skett, utövas ordförandeskapet av den ledamot som har längst tjänstgöringstid eller, om två eller flera ledamöler har lika lång tjänst­göringstid, av den bland dem som är äldst till levnadsåldern.

Enligt 11 S första slycket KLS skall andre vice ordförande finnas i kom­munfullmäktige i Stockholm, Presidiet väljs vid första sammanträdet under tjänstgöringsåret, dvs, första helgfria dag efter den 15 oktober. Motsvarighet till bestämmelsen i KL om ordförandeskap vid sammanträde med nyvalda

Prop. 1975/76:187

358

fullmäktige saknas i KLS, Delta hänger samman med att mandattiden för nyvalda fullmäktige i Stockholm börjar den 15 oktober, vilket medför att särskilda regler om nyvalda fullmäktiges valkompetens eller om ordför­andeskapet vid deras sammanträden inte behövs, I 11 S andra slycket finns en bestämmelse som motsvarar 11 S tredje stycket KL,

Till skillnad mot II S första stycket KL ger 25 S LL inte landstinget möj­lighet att utse en andre vice ordförande. En annan olikhet är att en uttrycklig föreskrift finns i 25 S om att befattningen som ordförande eller vice ord­förande upphör, om vederbörande upphöratt vara landstingsman. Rättsläget torde emellertid i detta avseende vara detsamma för kommunernas del, trots att en uttrycklig lagbestämmelse saknas. En bestämmelse som mot­svarar 11 S andra stycket KL finns i 25 S tredje stycket LL,

Bestämmelser som i huvudsak motsvarar II S tredje styckei KL finns i 26 S LL, Finns varken ordförande eller vice ordförande, skall landstingets äldste ledamot tjänstgöra som ordförande till dess nytt val har förättats. Med landstingets äldste ledamot avses den som har bevistat flest lands­tingsmöten eller, om två eller flera har deltagit i lika många möten, den bland dem som är äldst till levnadsåldern.

Skaraborgs läns landstingskommun har i skrivelse lill kommunallags­utredningen begärt en sådan ändring av 25 S LL att samtliga landstings­kommuner ges möjlighet att utse två vice ordförande. Enligt 5 S LLS skall i Stockholms läns landsting finnas en andre vice ordförande.

Kommunallagsutredningen

Utredningen förordar att samtliga kommuner och landstingskommuner ges möjlighet men inte skyldighel att utse en andre vice ordförande i den beslutande församlingen.

I fråga om nyval vid ordförandes eller vice ordförandes avgång skulle enligt utredningen ett förenhetligande kunna uppnås genom att bestäm­melsen härom i LL infördes också för kommunernas del. Det kan emellertid tänkas att en avgång från ordförandeskapet eller vice ordförandeskapet sker så sent under tjänstgöringstiden att nyval av praktiska skäl framstår som opåkallat. Om landstingen får möjlighet att liksom kommunfullmäktige utse en andre vice ordförande, minskar behovei av en obligalorisk nyvalsregel. A andra sidan bör man i både kommuner och landstingskommuner kunna förrätta nyval av presidiet, när delta är en lämplig lösning. Denna möjlighel har redan godtagits i rättspraxis och någon uttrycklig lagregel anser utred­ningen därför inte nödvändig. Om det anses önskvärt, bör bestämmelser om nyval kunna tas in i arbetsordning.

Eftersom alla nyvalda kommunfullmäktige och landsting föreslås tillträda under valåret (10 S) och ijänstgöringsåret därför inte kommer att sammanfalla med kalenderåret, måste, framhåller utredningen, i den nya lagen anges

Prop.1975/76:187

359

att valen till presidieposterna skall förrättas vid första sammanträdet under Ijänstgöringsåret, En sådan bestämmelse medföratl någon särskild besläm­melse inle behövs för Stockholms kommun.

Frågan om vem som skall föra ordet till dess de nyvalda fullmäktige och det nyvalda landstinget har utsett ordförande är enligt utredningen en ordningsfråga som bör regleras i arbetsordning. Utredningen anser att det inte är nödvändigt att i förslaget till enhetlig kommunallag la in en föreskrift som gör bestämmelser om inlerimsordförande i arbetsordning obligatoriska. Enligt utredningen bör dock sådana bestämmelser finnas och utformas så att del i förväg är avgjort vem som skall vara inlerimsordförande. Utred­ningen framhåller att i annat fall det formella problemet uppstår att ingen finns som kan öppna sammanträdet och fungera som ordförande, när in-terimsordföranden skall utses.

Om andre vice ordförande utses, torde enligt utredningen behovet av en lagbestämmelse om vem som skall vara ordförande, när ingen av pre-sidiemedlemmarna kan närvara, minska avsevärt, Enligl uiredningen bör fullmäktige i ett sådant läge ändå vara skyldiga att hålla sammanträdet. Utredningen föreslår därför en föreskrift om att fullmäktige vid förfall för ordföranden, vice ordföranden och i förekommande fall andre vice ord­föranden skall utse annan ledamot att för tillfället föra ordet. En bestämmelse om att äldste ledamoten skulle föra ordet, tills fullmäktige har utsett tillfällig ordförande, är enligt utredningen en detaljregel som bör kunna placeras i arbetsordning för fullmäktige.

Utredningen föreslår inte någon motsvarighet till de nuvarande bestäm­melserna om skyldighet att underrätta länsslyrelsen om ordförandevalen.

Remissyttrandena

En stor majoritet bland remissinstanserna, däribland kammarkollegiet, länsstyrelserna i Kristianstads och Kopparbergs län, Värmlands läns landstings­kommun, Eskilstuna, Eslövs, Karlstads, Munkedals och Uppsala kommuner. Svenska kommunförbimdet saml Föreningen Sveriges kommunala förvaUnings­Jurlster, anser att frågan om vem som skall föra ordet till dess nyvalda fullmäktige har utsett ordförande är av så stor betydelse att den bör regleras i lag, Täby kommun anser att regler om utseende av inlerimsordförande lämpligen bör tas in i arbetsordning. Enligt Lunds och Malmö kommuner bör frågan vara reglerad, dock inte nödvändigtvis i lag. Det synes lämpligt alt del föreskrivs att den skall regleras i fullmäktiges arbetsordning.

Örebro kommun förordar att under valår den senasl valde ordföranden tjänstgör fram till tidpunkten för val av ny ordförande. Uppsala kommun föreslår alt gamla fullmäktige får utse den som skall föra ordet, intill dess nyvalda fullmäktige har utsett ordförande. Enligt Svenska kommunförbundet kan ett altemativ vara att låta den till tjänstgöringstiden eller levnadsåldern äldste ledamoten i nyvalda fullmäktige tjänstgöra som inlerimsordförande.

Prop. 1975/76:187

360

Förbundet framhåller att det om frågan om inlerimsordförande regleras i lag, också blir klan vem som skall ulfärda kallelse till försia sammanlrädet med de nya fullmäktige, Enligl länsstyrelsen i Älvsborgs län bör antingen av­gående fullmäktige välja en interimistisk ordförande bland nyvalda full­mäktige eller den äldste ledamoten i nyvalda fullmäktige vara samman­kallande och föra ordet tills ordförande har valts. Länsslyrelsen i Kopparbergs län anser att en lämplig ordning vid utseende av inlerimsordförande synes vara att ulgå från regeln i 11 S Iredje styckei KL i stället för alt låta den senast valde ordföranden tjänstgöra som interimsordförande.

Kammarkollegiet framhåller att det förefaller mera logiskt och mera läti­hanteriigt för dem som skall tillämpa lagen att hela förfarandet, när såväl ordföranden som vice ordföranden har förhinder, regleras i lagen. Munkedals kommun anser all del är inkonsekvent att inte i lagen även reglera hur det skall förfaras till dess ledamot har utsetts alt för tillfället föra ordet.

Föredraganden

1 första stycket föreskrivs att fullmäktige vid första sammanträdet varje tjänslgöringsår bland sina ledamöter väljer en ordförande och en vice ord­förande samt, om fullmäktige beslutar det, även en andre vice ordförande. Kommunerna och landstingskommunerna får alltså själva avgöra om andre vice ordförande skall utses. Med denna lösning behövs inle några särregler för Stockholms kommun eller Stockholms läns landstingskommun, där and­re vice ordförande f n. är obligatorisk.

1 likhet med ett stort antal remissinstanser har jag funnit att en regel behövs om vem som skall föra ordet, tills de nyvalda fullmäktige har utsett ordförande. Jag har funnit det lämpligast att denna uppgift ankommer på den ledamot som härden längsta tjänstgöringstiden. 1 paragrafen föreskrivs därför att ordförandeskapet skall utövas av den till tjänstgöringstiden äldste ledamoten, tills valet av presidium har förrättals. En regel för det fallet alt två eller fiera ledamöler har lika lång tjänstgöringstid föreslås också. Genom den valda lösningen blir del klart vem som skall ulfärda kallelse till de nyvalda fullmäktiges första sammanträde.

Om ingen av presidiemedlemmarna kan närvara vid sammanträde, skall enligt vad som föreskrivs i andra styckei, fullmäktige ulse annan ledamot att för tillfället föra ordet. Jag delar utredningens uppfattning att bestäm­melser om vem som skall föra ordet tills tillfällig ordförande har utsetts bör kunna placeras i arbetsordning. Någon beslämmelse härom har därför inle tagits in i lagen,

I likhet med utredningen har jag inle funnit del nödvändigt att ta in bestämmelser om nya val av ordförande och vice ordförande vid avgång eller om underrättelse till länsstyrelsen om ordförandevalen.

1 enlighet med utredningens förslag har slutligen tagils in en hänvisning lill KIL om ordförandeskapet vid försia sammanträdet med fullmäktige som har valts med anledning av beslut om ändring i kommunindelningen.

Prop.1975/76:187

361

14 

§

Denna paragraf, som motsvarar 13 S KL, 14 S KLS och 19 S LL, reglerar fullmäktiges sammanträdeslider.

Gällande rän

Enligt 13 S KL skall kommunfullmäktige hålla sammanträden enligl ord­ning som besiäms av fullmäktige. Länsstyrelsen kan påkalla sammanträde med kommunfullmäktige. Sammanträde skall också hållas när kommun­styrelsen eller en majoritet inom fullmäktige begär det eller ordföranden finner det nödvändigt.

Därjämte finns beslämmelser om vissa obligatoriska sammanträden. Frå­gan huruvida ansvarsfrihet skall beviljas för förvaltningen skall sålunda av­göras vid sammanträde före utgången av juni månad eller, om fullmäktige bestämmer det, senare under året. Före december månads utgång förrättas val till de befattningar inom kommunen som blir lediga vid årets slut. Under valår förrättas valen av de nyvalda fullmäktige. Dessa förrättar även andra val som avser tid efter utgången av valåret och som ankommer på full­mäktige. Vid sammanträde före utgången av november månad skall bud­geten fastställas. Enligt en undantagsregel finns del möjlighet att uppskjuta beslutet om budgetfaslställdsen lill sammanlräde före utgången av december månad. Grunden för utdebiteringen av den allmänna kommunalskatten, dvs. skattesatsen, skall i så fall fastställas vid sammanträde före utgången av november månad.

Nyvalda kommunfullmäktige har inte ansetts behöriga att, i anslutning till val av byggnadsnämnd för nästkommande mandatperiod, också besluta om ändring av antalet nämndledamöler (Regeringsrättens årsbok 1972 ref 4). 1 riksdagsmotionen 1974:587 anförs att KL:s regler på denna punkt har fått otillfredsställande konsekvenser och begärs sådana ändringar i kom-, munallagstiftningen att nyvalda fullmäktige (landsting) får rätt att redan under valåret beslula om antalet ledamöter och suppleanter i kommunala organ för den kommande mandatperioden. Motionärerna framhåller bl. a, att en majoritet som har förlorat sin ställning kan försöka ge sig själv en bättre ställning än den har velat ge den tidigare minoriteten. Motionärerna påpekar vidare att den gamla majoritetens intresse vanligen är att öka antalet ledamöter och suppleanter i nämnderna, medan den nya majoritetens in­tresse är att minska detta anlal. Enligt gällande lagstiftning är det inte utan vidare möjligt att minska antalet under löpande period.

Bestämmelserna i KLS skiljer sig i fiera avseenden från KL. Ett försia sammanträde med kommunfullmäktige skall hållas i oktober månad den försia helgfria dagen efter tjänstgöringsåreis början den 15 oktober. Enligt 11, 33, 34 och 45 SS KLS skall därvid val ske av fullmäktiges presidium, kommunstyrelsen och dennes presidium samt borgarråd. Övriga val sker senast vid sammanträde den 8 december, som också är senaste dagen för

Prop. 1975/76:187

362

budgetsammanlrädet. 1 fråga om rätt alt påkalla sammanträde är bestäm­melserna i KLS såtillvida avvikande alt en tredjedel av kommunfullmäktige kan begära sammanträde. Bakgrunden härtill är att en tredjedel av full­mäktige i Stockholm har ansetts representera en betydande opinionsyttring (prop, 1957:16 s, 44). I KLS saknas motsvarighet till bestämmelserna i KL om nyvalda fullmäktiges valkompetens. Detta beror på att de nyvalda full­mäktiges tjänstgöringstid börjar redan den 15 oktober valåret. Inte heller finns någon motsvarighet till undantagsreglerna i 13 S KL om möjlighet att uppskjuta budgetfaslställdsen till december. Senaste dagen för budget­sammanträdet är enligt KLS den 8 december.

Även bestämmelserna i 19 S LL skiljer sig i några avseenden från KL. Landstingsmöte skall hållas, förutom när landstinget självi bestämmer det. även när regeringen omedelbart eller på framställning av länsslyrelsen för­ordnar därom. Genom ändringar i LL år 1965 avskaffades bl. a. reglerna om lagtima och urtima landstingsmöte. En annan olikhet är att minst en tredjedel av landstingels ledamöter kan påkalla landstingsmöte. Denna regel infördes genom 1965 års lagändringar, I förarbetena framhölls att det låg i linje med vad som i övrigt hade föreslagits i fråga om landstingets sam­manträden att även en minoritet bland landstingsmannen skall kunna få till stånd sammanträde med landstinget, (prop, 1965:61 s. 75),

Enligl 60 S LL skall landstingels budget fastställas vid landstingsmöte i oktober månad. Motsvarighet saknas till undantagsregeln i 13 S KL om senardäggning av budgetsammanlrädet. Tidpunkten för dechargesaniman-trädel regleras i 69 S LL, Detta skall äga rum före utgången av oktober månad året efter det är som revisionen avser, I fräga om tidpunkten för val och det nyvalda landstingets valkompetens gäller däremot samma regler som för kommunerna utom Stockholms kommun,

Kommunallagsulredningen

Efiersom fullmäktiges ordförande eller kommunstyrelsen kan begära sam­manträde med kommunfullmäktige behövs enligt utredningen knappast en rätt för länsstyrelsen att förordna om sammanträde. Utredningen framhåller att de fall i vilka man närmast kan tänka sig utrymme för länsstyrelsen alt ingripa skulle vara om fullmäktige vägrar att sammanträda i t, ex, ärenden som länsstyrelsen har hänskjutit till dem, I sådana lägen finns det dock enligt utredningen anledning räkna med alt fullmäktiges ordförande ser lill att sammanträde hålls. Utredningen anser att samma bedömning kan göras i fråga om regeringens rätt att påkalla landstingsmöte. Utredningen föreslåratl länsstyrelsens rätt att förordna om sammanlräde med kommun­fullmäktige och regeringens rätt att förordna om landstingsmöte tas bort,

1 fråga om minoritetens rätt att påkalla sammanträde anför utredningen att man för landslingens del har accepterat rätt för en minoritet att påkalla sammanträde. Åtskilliga landsting har emellertid inte fiera ledamöter än

Prop. 1975/76:187

363

många fullmäktigförsamlingar, i vilka endasl en majoritet kan påkalla sam­manträde. Utredningen framhåller att några nackdelar med den ordning som gäller för landstingen inte lär ha uppstått och anser att man främst med hänsyn till att det är önskvärt alt lagstiftningen förenhelligas bör övergå till en regel som innebär att en tredjedel av fullmäktiges ledamöter kan påkalla sammanlräde. En sådan regel kan sägas innebära att minoritetens rättigheter stärks.

För att tillgodose önskemålet om att de nyvalda kommunfullmäktige och det nyvalda landstinget skall sammanträda så snart som möjligt efler det att del definitiva valresultatet föreligger föreslår utredningen en bestäm­melse om att första sammanträde under valår skall hållas senast den 1 november. Utredningen anser att den särskilda regeln för kommunfullmäk­tige i Stockholms kommun att sammanträda skall hållas första helgfria dag efter tjänstgöringsåreis början inte behövs. Däremot, framhåller utredningen, behövs fortfarande en särregel för Stockholms del om att kommunstyrelsen, styrelsens presidium och borgarråden skall väljas på första sammanträdet under tjänstgöringsåret. Utredningen anför att med hänsyn till förslaget om ett snabbare valgenomslag särskilda bestämmelser inte längre behövs om de nyvalda kommunfullmäktiges och det nyvalda landstingets val-kompelens och rätt att besluta om ändrad nämndsammansättning.

Vad gäller tidpunkten för budgetsammanträdet och tidpunkten för de-chargesammanträdet framhåller utredningen att dessa frågor i LL regleras i anslutning till bestämmelserna om drätsel resp, revision. Utredningen anser att denna laglekniska lösning är att föredra och betonar att tidpunkterna för dessa sammanträden har ett naturligt samband med reglerna om drätsel och revision i övrigi. Utredningen föreslår därför att alla bestämmelser som avser budget- och dechargesammanträden fiyttas,

I fråga om tidpunkten för val av de olika kommunala organen bör enligt utredningen en anpassning kunna ske till KL:s och LL:s bestämmelser om att valet skall ske vid sammanträde före utgången av december månad, Uiredningen framhålleratt man härigenom fåren möjlighel till mera flexibla lösningar även för Stockholms del genom att valen inte behöver förrättas senast den 8 december utan kan ske senare i samma månad. Som framgår av det föregående anser emellertid utredningen att någon ändring inte bör göras i fråga om de val som enligt KLS skall ske i oktober månad för Stockholms del, dvs. val av kommunstyrelse, slyrelsens presidium och bor­garråden.

Remissyttrandena

Förslagel att länsstyrelsens rätt att förordna om sammanträde med kom­munfullmäktige skall tas bort lämnas uttryckligen utan erinran av bl.a, länsstyrelserna i Uppsala, Jönköpings, Västmanlands och Jämtlands län. Åsele kommun ifrågasätter dock om det inte i extraordinära fall är bättre att

Prop. 1975/76:187

364

länsstyrelsen har möjlighet att förordna om sammanträde än att ordföranden tvingas därtill kanske i strid mot en enig fullmäkligförsamlings vilja.

Enligt Skaraborgs läns landstingskommun och några kommuner måste tid­punkten för första sammanträdet med de nyvalda fullmäktige bestämmas till en senare dag än som har föreslagits. Landstingskommunen anser att det av lagtexten klart bör framgå att de nyvalda fullmäktige skall förrätta val till de befattningar som blir lediga vid valårets slut. Helsingborgs kommun föreslår att del föreskrivs att valet skall äga rum i december månad så att missförstånd kan undvikas.

Som en självklar konsekvens av förslagel om ett snabbare valgenomslag har, framhåller Stockholms kommun, bestämmelsen om alt under valår val till lediga befattningar skall förrättas av de nyvalda fullmäktige blivit obe­hövlig, medan det däremoi ändå har ansetts nödvändigt att i 50 S i lag­förslaget ange att budgeten skall faslslällas av de nyvalda fullmäktige. Denna olikhet i paragrafernas konstruktion synes omotiverad och skulle i den kom­munala praktiken möjligen kunna leda lill att 13 S tolkas molsäliningsvis.

Föredraganden

I likhei med utredningen anser jag att länsstyrelsens rätt att förordna om sammanträde med kommunfullmäktige och regeringens rätt alt förordna om landstingsmöte bör tas bort, I första styckei anges att fullmäktige sam­manträder enligt den ordning som fullmäktige bestämmer med iakttagande av föreskrifterna i tredje styckei samt i 57 och 68 SS om tid för handläggning av vissa ärenden. Hänvisningen till 57 och 68 S§ avser tidpunkten för fast­ställande av budget resp, beviljande av ansvarsfrihet. Efter förebild från KLS och LL föreskrivs att en tredjedel av ledamöterna fär påkalla sam­manträde med fullmäktige. Dessulom behålls regeln om rätt för styrelsen och fullmäktiges ordförande att bestämma att sammanträde skall hållas.

1 den allmänna motiveringen (avsnitl 12.5.4) har jag anfört att någon bestämmelse om när de nyvalda fullmäktige eller det nyvalda landstinget skall sammanträda första gången inle behövs. Någon sådan bestämmelse har därför inte tagits in i paragrafen. I andra stycket anges däremot i enlighet med vad jag har förordat i avsnitl 12,3,2 att landsting bör sammanträda minst fyra gånger varje år,

I tredje stycket förskrivs att vid sammanträde före utgången av december månad skall förrättas val lill de befattningar inom kommunen resp, lands­tingskommunen som blir lediga vid årets slut. För tydlighetens skull anges också att valet under valår skall förrättas av de nyvalda fullmäktige,

1 fjärde styckei las slutligen upp en särregel för Stockholms kommun om att kommunstyrelsen och slyrelsens presidium skall väljas på försia sammanträdet under tjänstgöringsåret.

Prop. 1975/76:187

365

15 S

1 denna paragraf behandlas kungörande av sammanträde med kommun­fullmäktige och landsting. Paragrafen motsvarar 14 S KL, 15 S KLS och 20 S LL, 1 fråga om innehållet i paragrafen hänvisas i första hand till den allmänna motiveringen (avsnitt 12,3,5), I det följande behandlas några sär­skilda frågor.

Om ordföranden är förhindrad, utfärdas enligt 14 S 1 mom. KL kallelse lill sammanträde med kommunfullmäktige av vice ordföranden. En mot­svarighet till denna bestämmelse finns i 15 § 1 mom. KLS, där del också föreskrivs att andre vice ordföranden utfärdar kungörelsen, om både ord­föranden och förste vice ordföranden är förhindrade, 1 20 S 1 mom, LL anges bara huvudregeln att ordföranden utfärdar kungörelsen, Kommunal­lagsulredningen anser att vice ordföranden är skyldig att vid förfall för ord­föranden se till att kungörelse utfärdas, även om uttrycklig föreskrift därom saknas. Jag delar utredningens uppfattning. Någon motsvarighet till de sär­skilda bestämmelserna i KL och KLS har därför inte tagits in i den nya lagen.

Den omständigheten att kungörelse om sammanträde inte har anslagits på annan plats än kommunens resp. landstingskommunens anslagstavla eller att tillkännagivande inte har införts i tidning utgör enligt KL, KLS och LL inte hinder mot att sammanträdet hålls. Utredningen anser att dessa bestämmelser bör tas bort. Deras ordalydelse ger, anför utredningen, ut­rymme för fiera tolkningar när det gäller alt bedöma rättsverkningarna av att kungörelse inte har blivit anslagen på kommunens anslagstavla. Enligt utredningen skulle det i praktiken vara orimligt att underiåtenhet att anslå kungörelse om sammanträde skulle medföra nullilelsverkan. Kommunen kan vid sammanträdet ha fattat beslut med civilrältsliga verkningar. Ut­redningen anser att från rättssäkerhetssynpunkt tillräckliga garantier för kungörelsereglernas efterlevnad bör ligga i möjligheterna att få beslul upp­hävt efter kommunalbesvär. Även på denna punkt delar jag ulredningens uppfattning. Någon motsvarighet lill ifrågavarande beslämmelser har därför inle tagits in i paragrafen.

Om ett ärende kräver så skyndsam handläggning att kungörelse i fö­reskriven ordning inte kan hinnas med, får sammanlräde för att behandla ärendet ändå hållas (14 S 2 mom. KL, 15 S 2 mom. KLS, 20 S 2 mom. LL). Kungörelse om sammanträdet skall ha anslagits på kommunens an­slagstavla senast vardagen före sammanträdet och sänts med posten lill varje ledamot och suppleant så tidigt att den kan antas ha nått honom inom denna tid. Enligt LL krävs alt kungörelsen skall ha anslagits och sänts till varje landstingsman senast en vecka för sammanträdet. Med hänsyn till kungörandereglernas funktion är det enligt utredningen rimligt att till-lämpningsområdet för undantagsregeln begränsas till ärenden i vilka tids­frister är aktuella. Som exempel anför uiredningen processuella frister och sådana frister i avtalsförhållanden som innebär att beslut måste fattas inom

Prop. 1975/76:187

366

viss tid för att ekonomisk föriust skall kunna undvikas. Utredningen föreslår att en enhetlig bestämmelse om förkortad kungörelsetid i brådskande ären­den tas in i lagen. En sådan bestämmelse har tagits in i tredje styckei av förevarande paragraf

Uiredningen anser alt i 20 S 3 mom. LL om att länsstyrelsen skall un­derrättas om landstingsmöte är av expeditioneli natur. Landstingen kan enligt utredningen väntas informera länsstyrelserna om landstingsmötena, även om en uttrycklig lagregel härom saknas. 1 enlighet med utredningens förslag har bestämmelsen om underrättelseskyldighet inte fått någon mot­svarighet i paragrafen.

16 §

Denna paragraf motsvarar 14 a S KL, 15 a S KLS och 22 § LL, 1 paragrafen ges bestämmelser om suppleants tjänstgöringsrält m, m.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3,6) harjag förordat att demo­kratiutredningens förslag i fråga om suppleants tjänstgöringsrätt skall genom­föras. Förslaget innebär i huvudsak följande. Valutslaget skall vara avgö­rande för tjänslgöringsrätten. Ordinarie ledamot skall ha företräde till tjänst­göring framför suppleant. Ledamot skall därför ha rätt att tjänstgöra, även om han inställer sig under pågående sammanträde. Detta skall gälla oavsett om han har anmäll hinder eller ej. Suppleant skall tjänstgöra under hela sammanlrädet eller den del som återstår, sedan han har inträtt. Vid jäv för ledamot eller tjänstgörande suppleant skall den jävige ha rätt alt åter­inträda, sedan det ärende i vilket jäv föreligger har behandlats. 1 andra fall skall det inte vara tillåtet för ledamot och suppleant alt tjänstgöra växelvis under ett sammanträde. Från principen att valutslaget är avgörande för tjänslgöringsrätten skall enligt utredningsförslaget göras ett avsteg. Supple­ant som har trätt in för en ledamot skall sålunda inle ersättas av annan suppleant med förtur som får träda tillbaka, därför att den ledamot i vars ställe han tjänstgör inställer sig under pågående sammanträde.

Suppleanternas tjänstgöringsrält har principiell betydelse. Enhetliga regler i detta hänseende bör enligt min mening gälla för alla kommuner och lands­tingskommuner. Bestämmelser om tjänstgöringsrätten bör därför ges i lag och inte i arbetsordning. Förevarande paragraf har utformats med utgångs­punkt i demokratiulredningens förslag,

Enligl försia slycket inträder den suppleant som enligl den ordning mellan suppleanterna som har bestämts vid valet står i tur, när ledamot är förhindrad all inställa sig till sammanträde eller att vidare deltaga vid sammanträde. Denna regel gäller oberoende av om hindret anmälts före sammanträdet eller uppkommer under sammanträdet. Med uttrycket "att vidare deltaga i sammanträde" avses både hinder som omfattar hela återstoden av sam­manträdet och hinder som bara omfattar något enstaka ärende. Frågan om ledamotens rätt att återinträda i tjänstgöring regleras i andra stycket. Fö-

Prop.1975/76:187

367

reskriften i första stycket gäller på motsvarande sätt, om hinder uppkommer för kallad suppleant eller för suppleant som redan har börjat tjänstgöra i stället för ledamot. Sådan suppleants rätt alt åter inträda i tjänstgöring be­handlas i tredje stycket.

Att en ledamot som inställer sig till tjänstgöring på utsatt tid, trots att han har anmält förhinder, har företräde till tjänstgöring följer av försia styck­et. Suppleant skall ju träda in endast om ledamot är förhindrad att tjänstgöra. Motsvarande kommer att gälla, om en suppleant med förtur har kallats men anmäll förhinder och trots detta inställer sig vid sammanträdets början.

1 andra slycket föreskrivs att ledamot som inställer sig under pågående sammanträde eller till fortsatt sammanträde har rätt alt tjänstgöra, även om suppleant har trätt in i hans ställe. Ledamot som har avbmtil tjänst­göringen vid sammanträde på grund av annat hinder än jäv får dock inte åter tjänstgöra vid sammanträdet. Dessa föreskrifter innebär att växeltjänst­göring är tillåten dels om ledamoten avbryter tjänstgöringen på grund av jäv, dels om han kommer för sent till sammanträde eller fortsatt samman­träde. Om han av annal skäl än jäv avbryter tjänstgöringen, får han dock inte vid samma sammanträde träda in igen efter det att hindret har upphört.

1 iredje slycket föreskrivs till en början att suppleant som har börjat tjänst­göra med stöd av första stycket har företräde till tjänstgöring framför annan suppleant, även om denne står i tur att tjänstgöra enligt den ordning mellan suppleanterna som har bestämts vid valet. Denna regel motiveras, som fram­går av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen, av praktiska skäl. Den innebär bl. a. alt en suppleant som kommer för sent till sammanträdet inte får träda in i stället för en suppleant som kommer efter honom i ord­ningen men som redan har börjat tjänstgöra i ledamots ställe. På samma sätt får en suppleant som har lått avbryta sin tjänstgöring på grund av att ledamoten har trätt in stå tillbaka för en "lägre placerad" suppleant som har börjat tjänstgöra i stället för en annan ledamot. Om en suppleant har fått avbryta sin tjänstgöring på grund av att ledamoten har trätt in och ledamoten därefter åter blir förhindrad att dellaga i sammanträdet, blir däremot huvudregeln i första stycket tillämplig. Då träder alltså den supp­leant som slår först i ordningen in i stället för ledamoten.

Slutligen föreskrivs i tredje stycket att suppleant, som på gmnd av att han är jävig i visst ärende avbryter tjänstgöringen vid sammanträde, får tjänstgöra igen sedan ärendet har handlagts. Om suppleanten avbryter tjänst­göringen på gmnd av annal hinder, får han däremot inte tjänstgöra igen. Denna bestämmelse medför naturiigtvis inte någon inskränkning i ledamots företrädesrätt enligt försia och andra styckena. Däremot följer av tredje styck­et att suppleant som avbryter tjänstgöring på gmnd av jäv har rätt all åter­inträda, även om annan suppleant som har förtur enligt inkallelseordningen är närvarande,

1 fjärde stycket finns bestämmelserom vilken suppleant som skall tjänst­göra i kommunfullmäktige när ingen av de suppleanter som har utsetts

Prop.1975/76:187

368

för den frånvarande ledamoten kan tjänstgöra. Sådana situationer kan vänlas uppstå ibland eftersom, enligt det system som föreslås i 14 kap. 19 S vallagen, antalet suppleanter är begränsat och suppleanterna utses från samma lista som resp. ledamot. Bestämmelserna gör det möjligt att avvika från den listtrohet som i övrigt tillämpas och inkalla suppleant som har utsetts för annan ledamot som tillhör samma parti, i första hand suppleant från den valkrets där den frånvarande ledamoten har utsetts och i andra hand supp­leant från annan valkrets.

Kommunallagsutredningen föreslår alt de nuvarande bestämmelserna i 23 S LL om prövning av förfall inte skall få någon motsvarighet i den nya lagen. Enligt utredningen är det med nutida betraktelsesätt främst partiernas sak att se till att förtroendemännen deltar i sammanträdena. Inte heller jag anser att bestämmelser om prövning av förfall bör tas in i lagen.

1 paragrafen har inte heller tagits in några bestämmelser om det praktiska förfarandet när förhinder skall anmälas och suppleant kallas in. Jag delar utredningens uppfattning all kommunerna och landstingskommunerna bör få reglera dessa frågor i arbetsordningar för de beslutande församlingarna. På samma sätt bör frågan när ledamot eller suppleant skall träda in under pågående sammanträde kunna regleras.

Kalmar kommun anser att närvarande suppleant skall ha företräde framför frånvarande suppleant, även om denne skulle stå i tur att tjänstgöra enligt den ordning som har bestämts vid valet. Enligt första stycket i förevarande paragraf skall den bestämda turordningen följas. Om en ledamot eller en tjänstgörande suppleant inle längre kan deltaga i ett pågående sammanträde, bör ordföranden enligt min mening t. ex. genom telefonsamtal låta under­söka om den suppleant som står i tur alt tjänstgöra kan inställa sig. Är det inte möjligt eller kan det inte ske utan tidsutdräkt, bör den närvarande suppleanten få träda in. Praktiska skäl måste enligt min mening vara av­görande för ordförandens handlande. Jag anser att det skulle föra för långt att reglera detaljfrågor av delta slag i lag.

17 S

Denna paragraf motsvarar 15 § KL, 16 S KLS och 27 5 LL. Den innehåller bestämmelser om beslutförhet.

Enligt 15 S KL och 16 S KLS får kommunfullmäktige inte handlägga ärende om inte fiera än hälften av ledamöterna är närvarande. Har supp­leanter för kommunfullmäktige utsetts, krävs att minst två tredjedelar av ledamöterna är närvarande. I landsting, där suppleanter redan nu är ob­ligatoriska, skall två tredjedelar av ledamöierna vara närvarande (27 S LL). Om antalet ledamöter som deltar i handläggninggen av ett ärende understiger det föreskrivna anlalel på grund av att närvarande ledamot är jävig, får kommunfullmäktige resp. landstinget ändå handlägga ärendet. Både kom­munfullmäktige och landsting får föreskriva att interpellation får besvaras, även om antalet närvarande ledamöter är lägre än hälften resp: två ired-

Prop. 1975/76:187

369

jedelar.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 12,3,6) harjag på gmndval av ett förslag från demokratiutredningen förordat att för beslutförhet skall, i både kommunfullmäktige och landsting, krävas endast att fiera än hälften av ledamöterna är närvarande. Jag vill erinra om att jag i den allmänna moti­veringen (avsnitt 12.3.6) har förordat att suppleanter skall utses också för kommunfullmäktige (jfr specialmotiveringen lill 7 S).

Enligt kommunallagsulredningens förslag skall det i förevarande paragraf föreskrivas att fullmäktige får besluta i ärende när flera än hälften är när­varande. Utredningen framhåller att den nuvarande ordalydelsen kan ge intryck av att ärendebehandlingen måste avbrytas också när antalet när­varande går ner under hälften resp. under två tredjedelar genom att en eller flera ledamöter tillfälligt lämnar sammanträdeslokalen. Syftet med ut­redningens förslag är att det klart skall framgå att kravet att visst antal ledamöter är närvarande gäller endast när beslut skall fattas. Enligt utred­ningens uppfattning är besvarande av interpellation inte att anse som be­slutsfattande. Utredningen anser därför att de särskilda reglerna om att be­slutförhetskravel inte behöver vara uppfyllt vid besvarande av interpellation kan tas bort utan att detta innebär någon ändring i sak. Avgörande av fråga om det skall medges att interpellation får framställas är däremot enligt utredningen att anse som beslut och då skall närvarokravet vara uppfyllt. Utredningen föreslår slutligen en motsvarighet till de nuvarande bestäm­melserna om jämkning av beslutförhetskravel när viss ledamot är jävig.

Stockholms läns landstingskommun har, som har jag nämnt i den all­männa motiveringen, hävdat att utredningarnas förslag innebär att det inte blir möjligt att i arbetsordning föreskriva visst närvaroantal vid besvarande av interpellalioner och enkla frågor.

Enligt miu förslag föreskrivs i förevarande paragraf att fullmäktige får handlägga ärende endast om flera än hälften av antalet ledamöter är när­varande. Med uttrycket "ledamöler" avses självfallel inle bara ordinarie ledamöter utan också tjänstgörande suppleanter. Fullmäktige skall vidare enligt uttrycklig föreskrift kunna bestämma att interpellation och enkel fråga får besvaras, även om antalet närvarande är lägre än vad som krävs enligt huvudregeln.

Som jag har framhållit i den allmänna motiveringen får ett beslutför-hetskrav relativt liten betydelse vid ett obligatoriskt suppleantsystem. Man kan räkna med alt de beslutande församlingarna i regel är i det närmaste fulltaliga. Några svårigheter att uppfylla kravet att flera än hälften av le­damöterna skall vara närvarande under sammanträdena kan således inle uppkomma. Det kan då inte heller innebära någon nackdel att närvarokravet upprätthålls även vid överiäggning lill beslut samt när interpellation skall besvaras. Jag har därför funnit all närvarokravel bör gälla inte bara när beslut skall fattas utan också vid annan handläggning. Jag har dock inle funnit skäl att la bort den nuvarande möjligheten för kommunfullmäktige

24 Riksdagen 1975176. I saml. Nr 186

Prop. 1975/76:187

370

och landsting att föreskriva ell lägre närvarokrav vid besvarande av in­terpellation. Som framgår av specialmoliveringen till 29 § föreslår jag alt vissa regler om enkel fråga las in i lagen. För klarhetens skull har därför angetts att undantag från närvarokravet kan göras också när enkel fråga skall besvaras.

1 paragrafens andra stycke har tagits in en motsvarighet till de nuvarande bestämmelserna om jämkning av beslutförhetskravel när viss ledamot är jävig.

18S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om jäv och motsvarar 16 S KL, 17 S KLS och 28 § LL.

Gällande rätt

Nuvarande jävsregler i 16 S KL, 17 S KLS och 28 S LLär lika till innehållet. Jäv föreligger när ärendel personligen rör ledamoten eller någon honom närstående som avses i 4 kap. 13 S 2 rättegångsbalken. Enligt detta lagmm är domare jävig bl. a. "om han med part är eller har varil gift eller är i rätt upp- eller nedstigande släktskap eller svågeriag eller är syskon eller är i det svågeriag, att den ene är eller varit gift med den andres syskon, eller om han på liknande sätt är part närstående". Lagmmmet ändrades år 1973. Tidigare innehåll del absoluta släktskapsjäv. Den nya lydelsen för­utsätter att man i varje särskilt fall prövas om vederbörande skall anses som "närstående" eller ej. I förarbelena uttalade föredragande departements­chefen bl. a. att mera avlägsen släktskap eller svågeriag inte nödvändigtvis behöver lägga hinder i vägen för domarens tjänsteutövning, om domaren inte har något samröre med parten (prop, 1973:30 s, 68), Enligt 4S 1 för­valtningslagen (1971:290) är den som har alt handlägga ärende jävig bl. a. om saken angår honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller "annan honom närstående". Om jäv skall anses föreligga, blir alltså ibland beroende av om den som saken angår skall räknas som "närstående" eller ej. Uttrycket "närstående" täcker såväl situationer när släktskap eller svågeriag föreligger som fall när någon av annan anledning är att anse som närstående, t. ex. stadigvarande sammanbor med den som har att handlägga ett ärende (prop. 1971:30 s, 355).

Kommunallagsulredningen

Utredningen framhåller att några för statsförvaltningen enhetliga jävs­regler inte fanns när jävsregeln i 16 S KL infördes år 1953 och all del därför var naturiigt att anknyta till rättegångsbalken när det gällde avgränsningen av släktskapsjäven (SOU 1952:14 s. 241, 250). Utredningen erinrar vidare om att förvaltningslagens jävsregler gäller för både tjänstemän och förtro­endemän   inom   den   specialreglerade   kommunala   förvaltningen   (prop.

Prop.1975/76:187

371

1971:30 s. 352-354). Enligt utredningen kan det vara av visst värde att enhetlighet i fråga om avgränsningen av släktskapsjäven uppnås mellan specialreglerad och oreglerad kommunal förvaltning. Rättegångsbalkens jävsregel är efter ändringen år 1973 inte lämplig i kommunala sammanhang. Utredningen anför att fullmäktige måste fatta ett snabbt beslut i jävsfrågan, om jävet bestrids, och att fullmäktige inte gärna kan gå in i en individuell prövning av den art som förutsätts i fråga om domarjäv. Mot denna bakgmnd föreslår utredningen att jävsbestämmelsen utformas efter förebild av för­valtningslagens regel om släktskapsjäv.

Utredningen erinrar om att jäv i rättspraxis alllid har lett till att beslutet har upphävts efter kommunalbesvär. Denna praxis kan medföra både prak­tiska och principiella problem. Enligt utredningens uppfattning är det rimligt om jäv leder till att beslutet upphävs bara om jävet har kunnat inverka på ärendets utgång. Utredningen anser emellertid att det inte är lämpligt att ta in regler om rättsverkningama av att beslut har fattats under med­verkan av en jävig ledamot i den nya lagen.

Remissyttrandena

Utredningens förslag i fråga om jävsregelns utformning tillstyrks av bl. a. länsstyrelserna I Jönköpings, Alvsborgs och Gävleborgs län samt Enköpings, Näs­sjö och Täby kommuner. Stockholms kommun delar uppfattningen alt en an­passning till förvaltningslagens jävsregel äratt föredra framför den nuvarande hänvisningen till rättegångsbalkens släktskapsjäv. Även vid tillämpningen av den regel som utredningen föreslår kan fullmäktige dock tvingas pröva om vederbörande är att anse som "annan närstående". Detta kan enligt kommunen vara en vansklig fråga som inle lämpar sig för snabba beslut och inte heller för handläggning i större församlingar av den typ som kom­munfullmäktige och landsting utgör. Kommunen anser därför att en regel med endast absoluta släktskapsjäv är lämpligare, Släklskapskretsen torde enligt kommunens mening utan större risk kunna göras tämligen snäv. Liknande synpunkler anförs av Helsingborgs kommun.

Länsstyrelsen I Kalmar län delar utredningens uppfattning att jäv bör leda till att ett beslul upphävs endast om jävet har kunnat inverka på ärendets utgång och föreslåren beslämmelse med denna innebörd. Kalmar och Mullsjö kommuner hyser samma mening. Även länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser det viktigt all nuvarande praxis, som innebär att ett kommunalt beslut efter kommunalbesvär alllid upphävs om jäv kostateras, bryts. Enligt länsstyrelsen torde det vara reallivt vanligt att kommunala beslut upphävs på grund av jäv men oftast blir det slutliga resultatet inte annat än att kommunen fattar ett nytt beslut av samma innehåll utan medverkan av den eller de jäviga. Enligt länsstyrelsen i Alvsborgs län lorde det inte föreligga hinder mol att man i lagen tar in regler om rättsverkningama av att en jävig person har deltagit när ett ärende har avgjorts.

Länsstyrelsen I Uppsala län framhåller att frågan hur man objektivt skall

Prop. 1975/76:187

372

kunna slå fast jävets inverkan i ett visst ärende är ytterst svåriöst. Besvär­sinstansen skulle ställas inför mycket slora avvägningssvårigheter, om ut­redningens tanke att jäv skall leda till att beslut upphävs endast om jävet kan ha inverkan på ärendets utgång skulle vinna gehör. Objektivitetsprin­cipen, vilken är grundläggande för den offentliga förvaltningen, skulle enligt länsstyrelsen undermineras på ett olyckligt sätt, om sådan ordning genom­fördes.

Föredraganden

Paragrafen har i enlighet med utredningens förslag, vilket har tillstyrkts av flertalet remissinstanser, utformats efter förebild av bestämmelsen i för­valtningslagen om släktskapsjäv.

Med hänsyn till bl. a. vad länsstyrelsen i Uppsala län har anfört har jag inte funnit det lämpligt att föreslå bestämmelser om rättsverkningarna av att en jävig ledamot har deltagit i ett beslul.

19 S

I denna bestämmelse regleras röstvärdet och rätten att dellaga i kom­munfullmäktiges och landstings överläggningar. Bestämmelsen motsvarar 17 S KL, 18 S KLS och 29 S LL, Dessutom finns särregler i 6 och 9 SS LLS.

Gällande rän

I såväl KL och KLS som LL föreskrivs att varje ledamot har en röst. Enligt 17S KL har endera av ordföranden och vice ordföranden i kom­munstyrelsen samt kommunens "ledande tjänsteman" rätt att i alla ärenden deltaga i fullmäktiges överiäggningar men inte i besluten. Ordförande eller vice ordförande i nämnd eller beredning har rätt att deltaga i fullmäktiges överiäggningar vid behandling av ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och vid besvarande av interpellation. Revisor har rätt att deltaga i överiäggningarna vid granskning av revisionsberättelsen. För varje särskill fall får fullmäktige vidare besluta att andra tjänstemän än den ledande tjän­stemannen fär närvara för att lämna upplysningar.

Bestämmelsen om yttranderätt för den ledande tjänslemannen var en nyhet i 1953 års kommunallag. Denne tjänsteman hade enligt kommu­nallagskommittén en sådan nyckelställning i den kommunala förvaltningen att det framstod som logiskt att tillförsäkra honom rätt alt deltaga i full­mäktiges överläggningar. Med hänsyn lill den överblick över den kom­munala förvaltningens alla delar och den kännedom om kommunens ekono­miska resurser som han kunde antagas besitta ansåg kommunallagskom­mitlén att det var angelägel att han fick tillfälle att utveckla sina synpunkter på de frågor som behandlades i fullmäktige (SOU 1952:14 s. 378). Någon bestämmelse om rätt för kommunens ledande tjämsteman att deltaga i full-

Prop. 1975/76:187

373

mäktiges överiäggningar föreslogs inte i propositionen med förslag till kom­munallag. Detta hängde samman med att det i propositionen inte heller fanns någon motsvarighet till det valbarhetshinder för kommunens ledande tjänsteman som kommittén hade föreslagit (prop. 1953:210 s, 131, 211), Konstitutionsutskottet förordade emellertid ett sådant valbarhetshinder och tillstyrkte att tjänstemannen skulle fä rätt att deltaga i fullmäktiges över­läggningar (KU 1953:22 s, 66), Detta blev också riksdagens beslut. Bestäm­melserna i 18 S KLS skiljer sig i flera avseenden från motsvarande bestäm­melser i KL. Olikheterna hänger samman med borgarrådens ställning. Bor­garråden är skyldiga att närvara vid fullmäktiges sammanträden. De har rätt att deltaga i överiäggningarna, alt framställa förslag och att fä sin mening antecknad i protokollet, I KLS saknas moisvarighei till regeln om yttran­derätt för kommunstyrelsens ordförande eller vice ordförande, eftersom en­ligt 31 S KLS ledamöterna i kommunstyrelsen utses bland fullmäktigele­damöterna (prop, 1957:16 s. 45), Yttranderätt för ordföranden eller vice ord­föranden i andra nämnder än kommunstyrelsen finns inte he ller. Bor­garråden är enligt 50 S KLS självskrivna som ordförande i flertalet nämnder och interpellation kan ställas endast till borgarråd. Som framgår av redo­görelsen under 9 S saknas bestämmelser om kommunens ledande tjänste­man i KLS. Även detta hänger samman med borgarrådens funktioner. Bor­garrådens uppgifter har också medfört att motsvarighet saknas till möjlig­heten för fullmäktige i Övriga kommuneratt upplysningsvis höra tjänsteman vid fullmäktigesammanträde (prop. 1957:16 s. 46), I fråga om revisors yt­tranderätt gäller dock samma regler som enligt KL,

Bestämmelsen i 29 S LL skiljer sig i det avseendet från 18 S KL att lands­hövdingen eller avdelningschef vid länsstyrelse får deltaga i landstingets överiäggningar. Dessulom kan landstinget fatta generellt beslut om att tjän­stemän hos landstingskommunen fär vara närvarande för att lämna upp­lysningar (prop. 1965:61 s. 85). I fråga om yttranderätt vid landstingsmöte i Stockholms läns landstingskommun finns två särregler. Enligt 6S LLS har länsöverdirektören närvaro- och yttranderätt vid landstingels möten i egenskap av landshövdigens ställföreträdare. I 9 S LLS ges heltidsengagerad förtroendeman rätt att under vissa fömtsättningar deltaga i landstingets över­läggningar, även om han inte är ledamot.

Kommunallagsutredningen

Som framgår av specialmotiveringen till 9 S föreslår utredningen att val­barhetshindret för kommunens och landstingskommunens ledande tjän­steman inte skall tas med i den nya lagen. Utredningen anser också att reglerna om yttranderätt för kommunens ledande tjänsteman bör tas bort. Enligt utredningen stämmer dessa regler knappast överens med nutida upp­fattning i fråga om buren kommunal förtroendeförsamling börarbeta. Rätten för kommunfullmäktige och landstinget att upplysningsvis höra tjänstemän i visst eller vissa ärenden bör enligt uiredningen beslå. En regel härom

Prop.1975/76:187

374

kan tillämpas också på sådana tjänstemän som enligt gällande rätt är att anse som kommunens ledande tjänsteman och på landstingsdirektör eller motsvarande tjänsteman. Det ligger i fullmäktiges hand att från fall till fall avgöra vilken tjänsteman som skall höras och i vilka ärenden detta skall ske, anför uiredningen. Enligl ulredningens uppfattning kan man någon gång behöva höra en expert som inle är anställd hos kommunen eller lands­tingskommunen. En sådan möjlighet bör av principiella skäl utnyttjas spar­samt. Rätten att upplysningsvis höra tjänsteman eller sakkunnig bör kunna gälla också för Stockholms kommun trots borgarrådens särskilda uppgifter.

Utredningen anser att bestämmelsen om yttranderätt för ordförande eller vice ordförande i kommunstyrelsen eller annan nämnd eller i beredning bör kunna gälla också för Stockholms del. När det gäller kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande i Stockholms kommun kommer bestäm­melserna att sakna reell betydelse, i den mån ledamöterna i kommunsty­relsen utses bland fullmäktiges ledamöter. Så länge borgarråden är själv­skrivna som ordförande i fiertalet nämnder kommer bestämmelsen om ytt­randerätt för nämndordförande att få mindre betydelse i Stockholms kom­mun än i övriga kommuner. Utredningen anser att det är rimligt att ytt­randerätt tillerkänns också nämndordförande som inte är borgarråd.

Utredningen erinrar om att del inle ligger inom ramen för dess uppdrag alt föreslå några sakliga ändringar i borgarrådens skyldigheter och befo­genheter, 1 utredningens förslag finns dock inte någon motsvarighet till de nuvarande bestämmelserna om borgarrådens förslagsrätt och räll att lå sin mening antecknad i fullmäktiges prolokoll. Borgarrådens rätt att få sin mening antecknad i protokollet kan enligt utredning regleras i arbetsordning.

Utredningen föreslår att en motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen i 29 S LL om landshövdingens eller avdelningschefs yttranderätt behålls som en särregel för landstingen.

Remissyttrandena

Länsstyrelsen i Jönköpings län anseratt kommunens resp. landstingskom­munens ledande tjänsteman bör ha närvaro- och yttranderätt, om fullmäk­tige eller landstinget inte beslutar annat. Bestämmelser härom bör tas in i lagen. Även Kopparbergs läns landstingskommun saml Värnamo,[REDACTED_EFTERNAMN], Melleruds och Storumans kommuner anser att kommunens och landstings­kommunens ledande tjänsteman bör ha yttranderätt, medan Eskilstuna kom­mun tillstyrker förslaget att regeln om yttranderätt för denna tjänsteman tas bort. Landstingskommunen framhåller att yttranderätten syftar lill alt skapa förutsättningar för Ijänstemannen att i kraft av sin centrala ställning i förvaltningen och sin kännedom om ärendeberedningen deltaga i debatten. Enligt landstingskommunen är del angelägel att denna möjlighet får stå kvar. Även Föreningen Sveriges kommunalaförvaltningsjurisler ifrågasätter om det är lämpligt att den generella yttranderätten för kommunens ledande tjänsteman slopas. Enligt föreningens uppfattning bör det innebära viss

Prop. 1975/76:187

375

trygghet för fullmäktige att denne tjänsteman på eget initiativ eller efler ledamots uppmaning kan få ordet för att lämna upplysningar.

Karlsborgs kommun anser all de tjänstemän som regelmässigt förbereder och föredrar ärenden i kommunstyrelsen och förbereder ärenden till kom­munfullmäktige av praktiska skäl generellt bör beviljas yttranderätt. Detta bör anges i reglementet för kommunstyrelse resp, i arbetsordningen för kom­munfullmäktige, Enligl Orusts kommun bör det ankomma på kommunerna själva att bestämma i vad mån deras egna tjänstemän skall fa deltaga i överiäggningarna och om annan sakkunnig skall få lämna upplysningar vid kommunfullmäktiges sammanträden. Regler härom bör kunna tas in i ar­betsordning. Tjänstemännens yttranderätt bör enligt Värnamo kommun inte sträcka sig längre än till en möjlighet alt på eget initiativ lämna sakupplysning i en fråga som behandlas i fullmäktige, Eskilstuna och Köpings kommuner anför liknande synpunkler,

Förslagel om närvarorätt för ordförande eller vice ordförande i kommun­styrelsen eller annan nämnd eller i beredning vid behandling av ärende som har beretts av nämnden eller beredningen eller vid besvarjnde av in­terpellation som har ställts till nämndens eller beredningens ordförande till­styrks av Stockholms kommun. Kommunen anser, liksom Föreningen Sveriges kommunalaförvaltningsjurisler och länsstyrelsen i Älvsborgs län, all bestämmel­sen bör förtydligas så att det klart framgår att antingen ordföranden eller vice ordföranden i nämnd eller beredning, har yttranderätt,

Stockholms kommun erinrar om att enligt nuvarande regler borgarråd, utö­ver yttranderätt, även har rätt att framställa förslag och att få sin mening antecknad i protokollet. Rätt att deltaga i överiäggningarna anses, framhåller kommunen, inte innefatta rätt att ställa förslag, 1 utredningens författnings­förslag har borgarrådens rätt att ställa förslag och deras rätt att få sin mening antecknad till protokollet fallit bort. Kommunallagsulredningen anser att borgarrådens rätt att få sin mening antecknad i fullmäktiges protokoll bör kunna placeras i arbetsordning. Enligt kommunens mening är emellertid regler om rätt för borgarråd att ställa förslag och att fa sin mening antecknad i protokollet inte av sådan natur att de bör placeras i kommunfullmäktiges arbetsordning. Lagen bör ge uttryckligt besked i dessa frågor, vilka har stor betydelse för arbetet i kommunfullmäktige.

Om landstingsmötets funktion som överläggningsfomm för enbart lands­tingsledamöter skall renodlas, bör enligt LandsUngsförbundet inte landshöv­dingen eller den som i hans ställe företräder länsstyrelsen vid landstingsmöte ha rätt att delta i debatten. Förbundet anser därför att landshövdingen eller hans ställföreträdare inte bör tillerkännas rätt att yttra sig vid landstingsmöte. Inte heller Södermanlands läns landstingskommun anser att någon bestäm­melse om närvaro- och yttranderätt för landshövdingen vid landstingsmöte bör tas in i den nya kommunallagen. Samordningsbehovet mellan länsstyrel­se och landstingskommun kan tillgodoses på andra vägar. Vid landstings­mötet kan en heltidsengagerad förtroendeman liksom andra medborgare

Prop.1975/76:187

376

vara närvarande. Men om den heltidsengagerade förtroendemannen inte är ledamot i landstinget har han enligl utredningens förslag yttranderätt endasl om han är ordförande eller vice ordförande i någon nämnd eller beredning. Med hänsyn härtill och till att utredningen föreslår att lands­tingskommunens ledande ijänstemän inte längre skall ha någon i lag ga­ranterad närvaro- och yttranderätt framstår det som säreget att en besläm­melse om sådan rätt för landshövding behålls. Även Malmöhus läns land­stingskommun och Nybro kommun förordar alt landshövdingens närvaro- och yttranderätt vid landstingsmöte avskaffas. De framhåller att samordningen mellan länsstyrelse och landstingskommun numera sker på annal sätt. Kop­parbergs käns landstingskommun anser däremoi att landshövdingen bör ges möjlighet att deltaga i överiäggningarna men inte i besluten.

Svenska kommunförbundet tillstyrker förslaget att kommunfullmäktige skall få tillkalla utomstående sakkunniga för att meddela upplysningar. En sådan möjlighet fyllereli praktiskt behov. Enligt Kopparbergs läns landstings­kommun kan det emellertid sättas i fråga om en sådan rätt behöver anges i lagen. Landstingskommunen framhåller att föreskrifter av detta slag hör hemma i en arbetsordning och alt landstinget alltid har möjlighet att ajo­urnera ett sammanträde för alt bereda andra än ledamöierna tillfälle att meddela upplysningar. Även Vetlanda kommun förordar att frågan när tjän­steman skall tillkallas för att lämna upplysningar regleras i arbetsordning.

En bestämmelse om rätt att upplysningsvis höra tjänsteman eller sak­kunnig bör enligt Stockholms kommun kunna gälla också för Stockholms del. Med hänsyn till borgarrådens slällning som föredragande i kommun­styrelsen och som ordförande i fiertalet nämnder bör regeln enligl kom­munens mening utnyttjas endast i särskilda undantagsfall.

Enligt Svalövs kommun bör det vara tillåtet för kommunfullmäktige att i arbetsordningen ange att viss tjänsteman, t, ex, kommunens ledande tjän­steman eller fullmäktiges sekreterare, fär lämna upplysningar i ett ärende utan att beslut därom behöver fattas vid varie särskilt tillfälle. Samma åsikt framförs av Mullsjö kommun såvitt gäller fullmäktiges sekreterare. Föreningen Sveriges kommunalekonomer förutsätter att bestämmelsen om rätt för kom­munfullmäktige att tillkalla särskild sakkunnig för att meddela upplysningar inte tillämpas restriktivt. Kommunens ledande tjänsteman torde i många fall kunna tillföra ärendena värdefulla synpunkter.

Föredraganden

1 paragrafens första stycke föreskrivs att varje ledamot i fullmäktige har en röst.

Andra stycket innehåller bestämmelser om rätt för vissa förtroendemän eller tjänstemän att deltaga i fullmäktiges överiäggningar men inte i besluten. Att bestämmelserna i delta stycke inte avser personer som också är ledamöter i fullmäktige är uppenbart och anges därför inte uttryckligen. De nuvarande bestämmelserna om yttranderätt för ordföranden eller vice ordföranden i

Prop. 1975/76:187

377

styrelsen samt i vissa fall även för ordföranden eller vice ordföranden i annan nämnd eller i beredning har i enlighet med utredningens förslag, vilket har tillstyrkts av Stockholms kommun, utvidgats till att gälla också för denna kommun, I den allmänna motiveringen (avsnitt 12,5,2) harjag förordat att andre vice ordförande skall kunna utses i samtliga nämnder i kommun och landstingskommun. Bestämmelsen om yttranderätt har ut­formats så att det skall framgå all yttranderätten tillkommer endera av ord­föranden, vice ordföranden och andre vice ordföranden.

Jag har vidare i den allmänna motiveringen (avsnill 12.5.3) förordat att interpellation som är ställd till ordföranden i kommunstyrelsen resp, för­valtningsutskottet skall kunna överiämnas till annan ledamot i styrelsen resp. utskottet för att besvaras av denne. Föreskrift om yttranderätt för sådan ledamot när interpellationen skall besvaras har lagils in i andra stycket. Där har också tagits in en motsvarighet till de nuvarande bestämmelserna om yttranderätt för revisor.

Enligt mitt förslag skall valbarhetshindret för kommunens resp, lands­tingskommunens ledande tjänsteman behållas. Bestämmelsen härom finns i 9 S- ' likhet med flertalet av de remissinsianser som har yttrat sig på denna punkt har jag funnit att de nuvarande bestämmelserna i KL och LL om yttranderätt för den ledande tjänstemannen bör fä sin motsvarighet i den nya lagen. Bestämmelsen därom har formellt gjorts tillämplig också på Stockholms kommun.

Enligt vad jag har förordat i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.5,3) skall kommunfullmäktige resp. landstinget kunna medge bl. a. heltidsenga­gerade förtroendemän med övergripande uppgifter yttranderätt i fullmäktige, landstinget eller nämnd. Med hänsyn till svårigheterna att i lagtext exakt ange de kategorier som förslagel syftar på harjag förordat att bestämmelser i ämnet fär omfatta ledamot eller suppleant i fullmäktige, landstinget, nämnd eller beredning. 1 andra stycket av förevarande paragraf har tagits in en bestämmelse om att sådan förtroendeman har yttranderätt i den mån full­mäktige resp. landstinget har beslutat det. I den begränsning som kommer till uttryck genom orden "i den mån" liggeratl yttranderätten kan inskränkas till all omfatta rätt för särskilt angivna förtroendemän att ytlra sig i vissa bestämda ärenden eller grupper av ärenden. Att yttranderätt bör medges bara ell begränsat anlal förtroendemän framgår av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen. Genom den bestämmelse som jag nu har berört har den särskilda regeln i 9S LLS om yttranderätt för heltidsengagerad förtroendeman i Stockholms läns landstingskommun blivit överflödig.

I tredje stycke föreskrivs att borgarråd i Stockholms kommun är skyldig att närvara vid kommunfullmäktiges sammanträden och att han har rält att dellaga i överiäggningarna men inte i besluten. Enligt 18 S KLS har borgarråd också rätt att framställa förslag vid sådani sammanlräde. Denna befogenhet medför att ordföranden är skyldig att ställa proposition på förslag från borgarråd. Med hänsyn till förslagsrättens belydelse harjag funnit att

Prop. 1975/76:187

378

en uttrycklig föreskrift om borgarråds förslagsrätt bör las in i den nya lagen. Ett ytteriigare skäl till detta ställningstagande är att del inle bör komma i fråga att i detta sammanhang göra några sakliga ändringar i fråga om borgarrådens skyldigheter och befogenheter. Någon motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen om borgarråds rätt all få sin mening antecknad i protokollet har emellertid inte tagits in i paragrafen. Enligt min mening kan det inte med fog hävdas att en sådan befogenhet är motiverad i fråga om borgarråd men inte i fråga om exempelvis de heltidsengagerade för­troendemän m, fl, i andra kommuner än Stockholm och i landstingskom­munerna som kan medges yttranderätt, Å andra sidan anser jag att åter­hållsamhet bör iakttas när det gäller att medge någon som inte deltar i beslutet att få sin mening antecknad i protokollet. Jag har därför funnit att någon uttrycklig bestämmelse om sådan befogenhet inte bör tas in i lagen. Det får i stället ankomma på kommunerna och landstingskommu­nerna att själva avgöra i vad mån rält att få sin mening antecknad bör tillkomma någon som inte är ledamot.

Som uiredningen och flera remissinsianser framhåller kan behovei av samordning mellan länsstyrelsen och landstingskommunen tillgodoses på andra sätt än genom att landshövdingen ellerannan företrädare för länsslyrel­sen medges yttranderätt på landstingsmöte, I paragrafen har därför inte tagits in någon motsvarighet till bestämmelserna i 29 S LL och 6 S LLS om när­varorätt och yttranderätt för landshövdingen, länsöverdirektören eller av­delningschef vid länsstyrelse. Detta medför inte att det blir omöjligt för landstinget att låta landshövdingen yttra sig i anslutning till ett landstings­möte eller att mötet måste tillfälligt ajourneras för att landshövdingen skall kunna yttra sig, I paragrafens sista stycke har nämligen i enlighet med utredningens förslag tagits in en föreskrift om att landstinget och kom­munfullmäktige får tillkalla särskild sakkunnig eller tjänsteman hos lands­tingskommunen resp, kommunen för att meddela upplysningar. Med hän­syn till landshövdingens ställning torde del inte innebära någon olägenhet att bestämmelsen inte ger den som har tillkallats någon formell rätt alt yttra sig i den utsträckning som han själv önskar. Man bör nämligen kunna räkna med att en landshövding som har ombetts alt närvara vid ett lands­tingsmöte också ges tillfälle att yttra sig i tillräcklig utsträckning,

20 S

I denna paragraf, som motsvarar 18 S KL, 19 S KLS och 21 S 1 mom. LL, anges i vilka ärenden kommunfullmäktige och landsting är skyldiga att fatta beslut.

Gällande rätt

Kommunfullmäktige skall enligt 18 S KL besluta i ärenden som har hän­skjutits lill dem av högre myndighet eller som har väckts genom fram-

Prop. 1975/76:187

379

ställning av kommunstyrelsen eller annan nämnd eller genom motion av ledamot i fullmäktige. Med högre myndighet avses regeringen, central myn­dighet och länsstyrelse. Motion behöver inle vara skriftlig. Kommunallags­kommittén diskuterade frågan om den möjlighel som enskild kommun­medlem enligt äldre rätt hade att anhängiggöra ärende hos kommunalstäm­ma borde omvandlas lill en möjlighel att väcka fråga hos fullmäktige men ställde sig av flera skäl avvisande till en sådan lösning (SOU 1952:14 s, 114-115), Bestämmelserna i 19 S KLS skiljer sig från 18 S KL endast på det sättet att också borgarråd har rätt att väcka fråga genom motion.

För landstingens del motsvaras 18 S KL av regeln i 21 S 1 mom, LL om rätt att väcka förslag vid landstingsmöte. Sådan rätt har förvaltningsutskot­tet, annan nämnd, landstingsledamot och länsstyrelsen men inte central myndighei. Förslag skall avfattas skriftligen. I momentet anges också vissa tidsfrister inom vilka förslag skall ges in. Enligl en uttrycklig beslämmelse får förslag inte tas upp i annan ordning än den som anges i lagrummet, om inte förslaget har hänskjutits till landstinget av regeringen eller härieder sig från och står i sammanhang med ett förslag som har väckts i behörig ordning.

I 21 S 2 mom, finns bestämmelserom tryckning och expediering av förslag och om föredragningslista. Förslagen skall sändas till länsstyrelsen och samt­liga landstingsmän minst åtta dagar före landstingsmötets början. Kravet på tryckning gäller inte bara förslag utan enligt 36,60 och 69 SS också lands­tingets protokoll, budget och revisionsberättelse, 1 huvudsak återgår be­stämmelserna på 1862 års landstingsförordning. Skyldigheten att trycka för­slag infördes dock först år 1913.

Kommunallagsutredningen

Utredningen anför att länsstyrelsen torde vara den statliga myndighet som både nu och i framtiden kan antas ha de fiesta kontakterna med kom­munerna och landstingskommunerna. Utredningen föreslår att länsstyrel­sens rätt att anhängiggöra ärende hos kommunfullmäktige och landsting behålls men att motsvarande rätt för andra slalliga myndigheter las bort. Normalt har man enligt uiredningen anledning att räkna med alt länsstyrel­sen som statligt regionalt organ berörs av de ärenden som centrala statliga myndigheter kan vilja väcka hos kommunfullmäktige eller landsting. När så inte är fallel, bör det inte behöva medföra någon olägenhet om den centrala myndighelen får hänvända sig till länsstyrelsen. Enligt utredningen behövs för Stockholms del en särregel om motionsrätt för borgarråd.

Bestämmelserna i LL om när förslag skall ges in hade enligt utredningen sin största betydelse på den tid när landstingen höll bara ett landstingsmöte varje år. Numera sammanträder landstingen normalt två eller tre gånger åriigen. Från arbetsteknisk synpunkt kan vissa lidsfrister innebära fördelar. Bestämmelser om lidsfrister får emellertid enligt uiredningen ses främsl

Prop. 1975/76:187

380

som regler av arbelsorganisalorisk karaktär. De bör därför lämpligen placeras i arbetsordning. Uiredningen föreslår därför att bestämmelserna i 21 S 1 mom. LL om när förslag skall ges in inte tas med i den nya lagen. Med nutida kontorsleknik anser uiredningen att det inle är rimligt att binda landstingskommunerna vid speciella krav på tryckning av förslag eller andra handlingar. De större kommunerna låter sedan länge trycka handlingar av moisvarande slag på samma säll och med samma metoder som lands­tingskommunerna utan att det finns någon föreskrift om att det skall ske. Enligt utredningen bör landstingskommunerna, liksom kommunema, själva få bestämma i vilken form de vill publicera sina handlingar. Utredningen föreslår därför att reglerna i LL om tryckning av förslag tas bort. Enligt utredningens förslag skall också bestämmelserna om skyldighet att sända förslagen till länsstyrelsen och landstingsledamöterna utgå.

Remissyiirandena

Förslaget att rätten för annan statlig myndighet än länsslyrelsen all an­hängiggöra ärende hos kommunfullmäktige och landsting skall tas bort till­styrks av länsstyrelsen i Västmanlands län, Hallands läns landstingskommun och Hässleholms kommun.

Kammarkollegiet avstyrker förslagel och anför att kollegiet ofta har an­ledning alt höra en kommun i t, ex, kommuninddningsärenden, I en del fall skall också länsstyrelsens ytirande inhämtas och då faller del sig naturligt att anhålla att länsstyrelsen hör kommunen, 1 övriga fall skulle enligt ul­redningens förslag kollegiet hos länsslyrelsen begära att den inhämtar kom-rnunens yttrande och därefter översänder yttrandet till kollegiet. Ett sådant förfarande skulle innebära en helt meningslös omgång. För länsstyrelserna skulle del le sig mindre tilltalande att på detta sätl behöva gå andra myn­digheter lill hända med tjänsler av rent expeditionen art.

Stockliolms och Norrköpings kommuner anför liknande synpunkter. Stock­liolms kommun framhåller alt, om alla slalliga remisser måste gå över länsstyrelsen, torde remisstiderna för kommunerna bli än mer pressade än {. n. Enligt kommunens mening finns det skäl att även i fortsäitningen medge rätt för regeringen och centralt ämbetsverk alt hänskjuta ärende till behandling hos kommunfullmäktige. Hallsbergs, Köpings och Västerås kommuner redovisar samma uppfattning,

Uppsala läns landstingskommun anser att länsstyrelsens rält att anhängig­göra ärende hos kommunfullmäktige och landsting bör las bort och all ärenden från länsstyrelsen bör behandlas på samma sätt som ärenden från andra utomstående organ och myndigheter. Inte heller Kopparbergs läns landsUngskommun anser del motiverat att länsstyrelsens rält att kräva all ett ärende tas upp skrivs in i lagen.

Enligt Svenska kommunjörbundei bör förutsättningarna för anhängiggöran­de hos fullmäktige med den verkan att fullmäktige blir skyldiga att fatta

Prop.1975/76:187

381

beslut uttömmande anges i lag och kompletterande beslämmelser med denna verkan inte kunna tas in i arbetsordning. Förbundet ansluter sig till de­mokratiutredningens uppfattning att kommunfullmäktige bör få avgöra om särskilda kommundelsorgan skall få initiativrätt eller ej i fullmäktige. Detta kan enligl förbundet ske genom att i bestämmelsen om initiativrätt tas in en regel som innebär alt kommundelsorgan får anhängiggöra ärende hos fullmäktige, om fullmäktige beslutar det. Förbundet anser vidare att en följd av revisorernas befogenhet alt enligt 57 S i konmiunallagsutredningens förslag lill kommunallag själva utöva förvaltning som har samband med revisionsuppdraget måste bli att revisorerna får anhängiggöra sådana ärenden hos fullmäktige som har samband med denna förvaltning.

Även Malmö kommun anser all kommundelsorganens rätt att anhäng­iggöra ärende hos fullmäktige bör framgå av kommunallagen. Eftersom del är angeläget att lagen uttömmande anger dem som har rätt att an­hängiggöra ärende, bör del föreskrivas att fullmäktige får besluta alt kom­mundelsorgan skall ha sådan befogenhet, Jönköpings kommun anser alt rätt att anhängiggöra ärende hos fullmäktige bör tillkomma kommundelsorganen och att revisorernas rätt att anhängiggöra ärenden möjligen också bör anges i paragrafen. Även Nässjö kommun menar att kommunens revisorer bör ha rätt att anhängiggöra ärende hos fullmäktige. Föreningen Sveriges kommunala föivaUningsjuiister anser att särskilt beredningsorgan som fullmäktige har till­satt, kommundelsorgan och kommunens revisorer bör ha initiativrätt hos fullmäktige. Även Lidingö kommun framhåller alt förslag från en särskild kommillé som fullmäktige har tillsatt för utredning av viss fråga bör be­handlas av fullmäktige.

Stockholms kommun ifrågasätter riktigheten av kommunallagsutredning­ens uppfattning att det - även ulan uttrycklig bestämmelse därom i lagen - skulle stå fullmäktige fritt att besluta att kommundelsorgan skall ha ini­tiativrätt i fullmäktige. En sådan ordning synes enligt kommunen innebära en ändring i förhållande lill vad som f n. anses gälla.

Föredraganden

I försia styckei av förevarande paragraf anges till en början att kom­munfullmäktige och landsting skall besluta i ärende som har anhängiggjorts av kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet eller annan nämnd eller av le­damot genom motion, I fråga om Stockholms kommun har bestämmelsen att motion kan väckas också av borgartåd behållits.

Av 21 S 1 mom, LL framgår att landstinget inte får pröva ärende som har kommit upp på annat sätl än som anges i lagrummet. Motsvarande princip har i praxis ansetts gälla i fråga om kommunerna (se t, ex. Rege­ringsrättens årsbok 1913 ref 41, 1942 S 85 och 1957 1203), Jag har inte funnii anledning att konsimera bestämmelserna i förevarande paragraf så att en annan ordning införs. Med hänsyn härtill bör länsstyrelsens initiativrätt

Prop.1975/76:187

382

liksom hittills framgå av lagtexten. Av de skäl som bl, a, kammarkollegiet och Stockholms kommun har anfört harjag vidare funnit alt den nuvarande initiativrätten för regeringen och centrala statliga myndigheler bör behållas. I paragrafen föreskrivs därför all beslul skall meddelas också i ärende som har väckts av regeringen eller central förvaltningsmyndighet. Uttrycket "för­valtningsmyndighet" används därvid i den bemärkelse som uttrycket har i regeringsformen (se t. ex, 1 kap, 7 S och 11 kap, 6 S), Det saknar alltså betydelse huruvida det i myndighetens instruktion anges att myndigheten är central förvaltningsmyndighet för vissa typer av ärenden.

Av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12,7,3) framgår att kommundelsorganen i regel kan betraktas som beredningar, I likhet med några reniissinstanser anser jag alt det kan vara motiverat att både kommundelsorgan och andra beredningar får möjlighet att väcka frågor i fullmäktige resp. landstinget. Svenska kommunförbundet har i sitt remiss­yttrande anvisat en lösning som jag anser lämplig, 1 andra stycket har därför föreskrivits att fullmäktige skall besluta i ärende som har anhängiggjorts av beredning, om fullmäktige har bestämt att så skall ske. Med stöd av denna bestämmelse kan försekrifter om initiativrätt för kommundelsorgan och andra beredningar tas in i t.ex. fullmäktiges arbetsordning.

Med hänsyn lill vad jag i det följande kommer att föreslå i fråga om förvaltning som har samband med uppdrag som revisor har i paragrafen tagits in en bestämmelse om rätt för revisorerna hos kommun eller lands­tingskommun alt väcka frågor hos kommunfullmäktige eller landsting.

Jag delar kommunallagsutredningens uppfattning att beslämmelser om när ärende skall anhängiggöras samt om tryckning och expediering av hand­lingar bör kunna tas in i arbetsordning. Några sådana föreskrifter har därför inte tagits in i paragrafen.

Avslulningsvis vill jag framhålla att den omständigheten att del i pa­ragrafen sägs att "fullmäktige skall beslula" inte hindrar att ärendet avgörs av t. ex. kommunstyrelsen, om hinder häremot inte föreligger på grund av bestämmelserna i 4 S om kompetensfördelningen mellan de beslutande organen och nämnderna.

21 S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om beredning av kommunfull­mäktiges och landstingets ärenden. Paragrafen motsvarar 19 S KL, 20 S KLS och 30 S LL,

G

ä

llande r

ä

n

Enligt KL skall de ärenden som skall avgöras av kommunfullmäktige vara beredda av den nämnd eller beredning dil ärendel efler sin beskaffenhet hör eller av en eller fiera särskilt utsedda personer. Har en specialberedning

Prop. 1975/76:187

383

tillsatts för visst ärende, skall den ordinarie nämnden eller beredningen alltid lämnas tillfälle att yttra sig. Kommunstyrelsen skall alltid få tillfälle att yttra sig i ärende som har beretts av annan än styrelsen. Beredningstvånget gäller inte i fråga om val och inle heller i fråga om ärende som fordrar skyndsam handläggning och inle avser utgift, anvisning av medel till utgift, avhändande av kommunens egendom eller efterskänkande av någon rät­tighet som tillkommer kommunen.

Bestämmelserna i KLS skiljer sig från KL:s i två avseenden. Drätsel­nämnden i Stockholms kommun skall lämnas tillfälle att yttra sig i vissa angivna ärenden som är av särskild vikt för kommunens ekonomi. För befrielse från beredningstvånget i brådskande ärenden krävs att samtliga närvarande ledamöter i kommunfullmäktige bilräder det förslag som har lagts fram.

Någon annan begränsning i fråga om tillämpningsområdet för dispens­regeln har inte föreskrivits. Enligt förarbelena lill KLS är anledningen till särregeln om drätselnämndens yitranden över ärenden av ekonomisk natur den speciella ställning som drätselnämnden av ålder intar i Stockholms kom­munala organisation (prop. 1957:16 s. 46). Till skillnad från vad som gäller beträffande övriga kommuner är drätselnämnden i Stockholms kommun en obligatorisk nämnd.

30 S LL skiljer sig från 19 S KL genom föreskriften om den dubbla be­redningen. Den innebär all landstinget inte får besluta i ärende innan det har blivit berett, förutom av facknämnd eller beredning och förvaltnings­utskottet, även av ett särskilt utskott som landstinget har utsett bland sina ledamöter. Enligt 7 S LLS är den dubbla beredningen frivillig i Stockholms lans landstingskommun. I den allmänna motiveringen (avsnitl 12,3,4) har jag förordat att den dubbla beredningen inte längre skall vara obligatorisk i övriga landstingskommuner.

Kommunallagsutredningen

Uiredningen anser att huvuddragen i de nuvarande reglerna om bered­ningslvånget bör behållas oförändrade. Utredningen föreslår dock en ny bestämmelse om att beredningen skall utmynna i ett motiverat förslag till beslut i ärendet.

Syftet méd bestämmelserna om beredningstvång är enligt uiredningen att inga viktiga ärenden skall få avgöras utan att de har beretts. Utredningen anser att denna princip bör upprätthållas även i fortsättningen. Undanlag från beredningstvånget torde enligt uiredningen behöva göras främst i bråd­skande ärenden, där rättsförluster kan uppkomma om beslut inte fattas inom viss tidsfrist. Den undantagsregel som finns i KLS synes enligt ut­redningen vara lämpligasl för dessa situationer. Denna regel torde också vara lättare att lillämpa än moisvarande beslämmelser i KL och LL, Mot den bakgrunden föreslår utredningen en undanlagsregel som har utformats

Prop. 1975/76:187

384

i enlighet med bestämmelsen i 20 S KLS, Enligt utredningens förslag skall alltså val få förrättas utan beredning. Vidare skall ärende som fordrar skynd­samt avgörande få avgöras utan beredning, om samtliga närvarande leda­möter biträder det förslag som har framställts.

Bestämmelsen i 20 S KLS om yttrande från drätselnämnden synes enligt utredningen vara överfiödig. Med den utformning som den allmänna be­redningsregeln har anser uiredningen att del är klart att drätselnämnden skall höras i varje ärende som är av vikl för kommunens ekonomi. Ut­redningen hänvisar till sitt förslag att samtliga beslämmelser om drätsel­nämnd i KL och KLS skall överföras till övergångsbestämmelserna lill den nya kommunallagen. Utredningen föreslår alt bestämmelsen i KLS om att yttrande skall inhämtas från drätselnämnden slopas helt.

Remissyttrandena

Enligt länsstyrelsen i Uppsala län och Markaiyds kommun bör förslagel om skyldighet att motivera förslag till beslut inte genomföras. Länsslyrelsen fram­håller att det visseriigen i många fall torde vara önskvärt alt beslulsförslagen motiveras men tolkningsproblem kan uppstå vad gäller såväl skälens om­fattning som deras innehåll. Enligt länsstyrelsen kan det också vara svårt att motivera beslut som är grundade på politiska överväganden. Även Vet­landa kommun är tveksam inför kravet på beslutsmotivering, medan Väst­manlands läns landstingskommun och Alvesta kommun erinrar om förvalt­ningslagens regler om beslutsmotivering.

Stockholms kommun delar inte kommunallagsulredningens uppfattning att regeln i KLS om att drätselnämndens yttrande skall inhämtas i ärenden av ekonomisk vikt skulle vara överfiödig. Enligt kommunen förekommer det ofta ärenden hos kommunfullmäktige som är av sådan beskaffenhet att de i första hand måste hänföras lill viss nämnds sakliga kompetensområde men som också har ekonomisk betydelse för kommunen. Med tanke på sådana fall bör det enligt kommunens mening av lagtexten klart kunna utläsas att drätselnämnden obligatoriskt skall beredas tillfälle att yttra sig i ärenden som är av vikt för kommunens ekonomi.

Flera remissinstanser, bl, a, länsstyrelsen i Kopparbergs län, Skaraborgs läns landsUngskommun, Vallentuna, Uppsala, Panllle och Kailstads kommuner och Föreningen Sveiiges kommunala löivaltningsfurisier, anser att bestämmelsen om undantag från beredningslvånget bör utformas så att det framgår att iirenden som avser ändring av anlalel ledamöter i nämnd får avgöras ulan beredning, Uppsala kommun anser att en bestämmelse bör införas om att fråga om avsägelse från förtroendeuppdrag kan avgöras ulan att det är berett, Värnamo kommun framhåller vikten av att beslut som rör den kommunala organisationen föregås av ordentlig utredning. Detta talar enligt kommunen för att beredningslvånget behålls i ärenden som rör organisationen, Ska­raborgs läns landstingskommun anför alt frågan om hur förslag beträffande

Prop. 1975/76:187

385

ändrad nämndsammansättning skall väckas och huruvida undantag frän kungörelsetvånget skall få göras i fråga om sådant ärende bör klariäggas, innan en regel om undantag från beredningslvånget införs, Vänersborgs kom­mun anföratt reglerna om avgörande av ärende som fordrar skyndsam hand­läggning kan tillgripas, om en nämnds organisation behöver ändras snabbt.

Föredraganden

Bestämmelserna om beredning av fullmäktigärenden och berednings-tvång har utformats så att de i huvudsak stämmer överens med gällande regler. 1 första slycket föreskrivs alt ärende, vari fullmäktige skall besluta, skall beredas av den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör eller av en särskilt utsedd beredning. Om ett ärende har beretts av annan än den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör, skall nämnden eller beredningen enligl andra stycket la tillfälle all avge yttrande innan ärendet avgörs. Styrelsen skall alllid få tillfälle att yttra sig i ärende som har beretts av annan än styrelsen.

I likhei med utredningen anser jag alt en bestämmelse om att drätsel­nämnd skall få tillfälle alt yttra sig i ärenden som är av särskild vikl för kommunens ekonomi inle har sin plats i den nya kommunallagen. Någon motsvarighet lill den nuvarande bestämmelsen i 20 S KLS om yttrande från drätselnämnden har därför inte tagits in i paragrafen. Kommunfull­mäktige i Stockholms kommun kan själva närmare reglera i vad mån drät­selnämndens yttrande skall inhämias i ärenden som angår kommunens ekonomi.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3,4) harjag förordat att bered­ning genom särskilt beredningsutskott inte längre skall vara obligatorisk i landstingskommunerna. Paragrafen innehåller därför ingen motsvarighet lill bestämmelsen i 30 S LL om den dubbla beredningen.

Utredningen har föreslagit en ny bestämmelse om att nämnd eller be­redning skall lägga fram förslag lill beslul i del ärende som har beretts och ange skälen för beslutet. Flera remissinstanser har ställt sig avvisande eller tveksamma till en sådan bestämmelse. För egen del finner jag kritiken befogad. Att en nämnd eller beredning som väcker ett ärende i kommun­fullmäktige eller landstinget motiverar sin framslällning torde ligga i sakens natur. Det är däremot inte lika säkert att nämnden eller beredningen lägger fram ett färdigt förslag lill beslut.

Ofla kan del nog ligga närmasl lill hands all kommunstyrelsen utformar förslaget till beslut. Alt i lagen föreskriva skyldighel för nämnd eller be­redning som bereder ett ärende att lägga fram ett motiverat förslag till beslut i ärendel är enligt min mening att gå alltför långt. Någon sådan föreskrift har därför inte tagits in i paragrafen. De kommuner eller landstingskom­muner som vill binda sina nämnder och beredningar i sådana hänseenden kan göra detta genom interna föreskrifter,

25 Riksdagen 1975/76. ! saml. Nr 187

Prop.1975/76:187

386

Bestämmelsen i tredje stycket om undantag från beredningslvånget har utformats så att beredning skall kunna underlåtas inte bara i valärenden utan också i ärenden om ändring av antalet ledamöter och suppleanter i styrelsen eller annan nämnd. Avsikten med detta undantag är att de nyvalda kommunfullmäktige och det nyvalda landstinget skall kunna ändra sam­mansättningen av en nämnd före valet av ledamöter i nämnden. Den nya beslutande församlingen bör inte vara skyldig att låta sådana ärenden för­beredas av de beredningsorgan som har utsetts av den tidigare församlingen. Ärenden om ändring i nämndsammansättning måsle dock väckas och kungöras i den ordning som föreskrivs i 20 S resp, 15 S- Det bör påpekas alt undantaget från beredningslvånget gäller endasl i fråga om ändring av antalet ledamöter i befintliga nämnder. Mera genomgripande ändringar i nämndorganisationen måste beredas enligt huvudregeln. Bestämmelsen har kompletterats så att även ärenden som avser avsägelse från uppdrag som ledamot eller suppleant i kommunfullmäktige, landsting eller nämnd skall kunna avgöras utan beredning.

Den allmänna bestämmelsen om undantag från beredningslvånget i bråd­skande ärenden har överförts till 26 S och getts ett innehåll som något avviker från vad utredningen har föreslagit. Syftel med ändringen i fråga om be­stämmelsens placering i lagen är att alla fall när ett ärende kan tas upp till avgörande utan både kungörande och beredning skall anges i samma paragraf Därigenom klargörs bättre än f n. hur undantagen från kungö­relsetvånget förhåller sig lill undantagen från beredningslvånget.

22 S

1 denna paragraf finns särskilda beslämmelser om beredning av ärenden som har väckts genom motion. Paragrafen har inle någon motsvarighet i KL, KLS eller LL, 1 fråga om innehållet i paragrafen, vilken har utformats i enlighet med kommunallagsulredningens förslag till 20 S 2 mom,, kan jag i huvudsak hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12,3,5),

Om en motion kräver så omfatiande utredningar att den inte är färdig­beredd inom ett år, skall den enligt vad som föreskrivs i paragrafen ändå anmälas till fullmäktige inom denna tid. När detta sker kan, som jag har anfört i den allmänna motiveringen, fullmäktige besluta att beredningen skall fortsätta och bestämma ny lid inom vilken motionen åter skall redovisas för fullmäktige. En särskild bestämmelse härom i lagen harjag inte ansett nödvändig. Den ettåriga beredningsfristen är, liksom enligl utredningsför­slaget, knuten lill varje särskild motion. Några remissinsianser förordar en bestämmelse som innebär att alla motioner som inle är färdigberedda skall, oavsett när de har väckts, anmälas vid ett eller två bestämda sammanträden varje år. Även med en regel som är utformad enligt mitt förslag lorde det emellertid finnas goda möjligheter att ordna en mera samlad redovisning

Prop.1975/76:187

387

av icke fiirdigberedda motioner vid bestämda sammanträden.

Motioner kan innehålla yrkanden av olika karaklär. Vad som föreskrivs i paragrafen hindrar inle all fullmäktige, om yrkandena kan hållas isär från varandra, tar ställning lill ett yrkande och samtidigt beslutar att motionen i övrigt skall beredas ytteriigare,

Enligl vad som föreskrivs i 35 S skall närmare föreskrifter om handlägg­ningen av motioner tas in i fullmäktiges arbetsordning, I arbetsordningen eller i reglemente för nämnd kan fullmäktige meddela närmare föreskrifter om t, ex, återkommande anmälan och redovisning av motioner som inte är fiirdigberedda. Paragrafen utgör inte någol hinder mot att föreskrifter i denna ordning meddelas om att motioner normalt skall beredas inom kortare tid än ett år,

23 S

Denna paragraf handlar om kommunfullmäktiges och landstingets rätt att företa opinionsundersökningar bland medlemmarna i kommunen resp, landstingskommunen. Paragrafen har inte någon motsvarighet i KL, KLS eller LL, I fråga om motiven för bestämmelsen och innehållet i denna kan jag i huvudsak hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12,7,4), 1 det följande skall jag ta upp några särskilda frågor som har berörts av kommunallagsutredningen och remissinstanserna.

Kommunallagsutredningen

Paragrafen avser enligl uiredningen åtgärder av skiftande slag, alltifrån enklare förfrågningar och opinionsundersökningar lill egentliga omröstning­ar, I förhållande till vad som nu gäller innebär paragrafen den ändringen att även omröstningar blir tillåtna, I fråga om den krets av personer från vilka synpunkler skall inhämtas har kommunfullmäktige och landstinget slor frihel alt bestämma. Den enda begränsning som paragrafen anger är alt det skall vara fråga om medlemmar i kommunen resp. landstingskom­munen. Man kan således vända sig till medlemmarna i hela kommunen eller i en del av kommunen. Eftersom det är fullmäktige resp, landstinget som skall besluta alt synpunkter skall inhämtas, skall undersökningen avse frågor som det tillkommer fullmäktige resp, landstinget att handlägga. Äm­nesområdet avgränsas alltså på samma sätt som för interpellation. Kom­munstyrelsen, förvaltningsutskottet eller övriga nämnder kan inle på egen hand besluta om sådan undersökning som avses i lagmmmet, framhåller utredningen. Paragrafen begränsar däremoi inte nämndernas nuvarande möjligheter att vända sig till dem som utnyttjar en viss kommunal service för alt inhämta synpunkter beträffande t. ex. öppethållande av barnstugor eller turtäthet och linjesträckning för kollektiv trafik.

Förslag om att opinionsundersökning o. d. skall genomföras kan fram-

Prop. 1975/76:187

388

ställas av en ledamot av fullmäktige resp, landstinget under överiäggningen i ett ärende. Ett sådant yrkande skall, liksom ett bordläggnings- eller åler-remissyrkande, tas upp lill beslul särskill och före sakyrkandena. Förslag om att synpunkter skall inhämtas kan även läggas fram i form av motion. Om ett yrkande att synpunkter skall inhämtas från kommunmedlemmar inte avslås omedelbart, har kommunfullmäktige resp. landstinget att över­lämna denna fråga för beredning lill kommunstyrelsen eller annan nämnd eller särskilt beredningsorgan.

Utredningen anför att rätten all anlita valnämnd i samband med opi­nionsundersökningar o, d, måste begränsas något med hänsyn till att val­nämnden har uppgifter som avser valen till riksdagen, landsting, kommun­fullmäktige och kyrkofullmäktige. Dessa uppgifter kan inte stå tillbaka för opinionsundersökningar o. d. 1 den besfämmelse som utredningen föreslår anges därför alt valnämnden får anlitas, om dess verksamhet i övrigi inte hindras genom alt nämnden medverkar vid sådan undersökning. Utred­ningen framhåller att valnämnden skall kunna vägra sin medverkan endast på objektiva grunder. Ett beslut av en valnämnd att inte medverka vid åigärder som avses i paragrafen kommer enligt utredningen att kunna över­klagas genom kommunalbesvär.

Remissyttrandena

Enligt Stockholms kommun synes några hinder mot att valnämnden anlitas för att medverka vid folkomröstning i och för sig inte föreligga, under för­utsättning alt nämndens övriga uppgifter inte försvåras. Av den bestämmelse som föreslås synes enligt kommunen följa att kommun är skyldig alt siälla sin valnämnds tjänsler till landstingskommunens förfogande, om inte val­nämnden kan vägra sin medverkan på objektiva gmnder, dvs. om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras. Gränsdragningen mellan kommuns och landstingskommuns kompetensområde är emellertid oklar. På grund härav och även av andra skäl kan situationer uppkomma där landstings­kommunens och en eller fiera kommuners uppfaltning i en viss fråga kol­liderar. Frågan kan t, ex, gälla om landstingskommunen skall överta eller samtidigt driva viss verksamhel som handhas av kommun. Enligt förslaget får landstingskommunen då anlita valnämnden för att genom folkomröst­ning söka skaffa sig argument gentemot kommunen. Kommunen själv skul­le därvid helt sakna infiytande över formuleringen av den fråga som om­röstningen gäller. Denna konsekvens av förslaget synes inte rimlig, anser Stockholms kommun,

I motiven bör det uttömmande klargöras på vilka grunder valnämnden kan vägra sin medverkan, anför Eskilstuna kommun. Enligl Jönköpings kom­mun bör valnämnden inle kunna vägra att medverka vid en opinionsun­dersökning eller folkomröstning som kommunfullmäktige har beslutat. Även länsstyrelsen i KrIsUanslads län och Borås kommun ifrågasätter om inte

Prop. 1975/76:187

389

skyldighel bör föreskrivas för valnämnden att medverka. Stockholms kom­mun anför att ulredningens förslag är så utformat att risk finns att en kom­mun som ställer sin valnämnds tjänster till en landstingskommuns för­fogande själv får slå för kostnaderna.

En fråga som uppkommer i samband med införande av en möjlighet till lokala opinionspejlingar i form av folkomröstning är, framhåller Stock­holms kommun, huruvida bestämmelserna om otillböriigt verkande vid röst­ning, tagande av olillböriig förmån vid röstning och brolt mot rösthemlighei i 17 kap. 8 och 9 SS brottsbalken blir tillämpliga. Enligt ordalydelsen i dessa strafföestämmelser omfattar straffskyddet bl. a. "utövning av rösträtt i all­mänt ärende". Kommunen anser att sådan kommunal folkomröstning som blir möjlig enligt den bestämmelse som föreslås rent språkligt kommer att omfaltas av det citerade uttrycket. Vid strafföudens tillkomst synes man dock närmast ha avsett att dessa skulle gälla "allmän folkomröstning" saml omröstning i beslutande statlig eller kommunal församling. Uttrycket "all­män folkomröstning" hade sin motsvarighet i 49 S 1809 års regeringsform. Det måsle därför antagas att man närmast har syftat till att skydda en folkomröstning som har beslutats och företagits i de former som följde av denna grundlagsbestämmelse och som alltså omfattar hela den röstbe­rättigade befolkningen i riket. Straffskyddet torde således endast gälla sådan folkomröstning i hela riket som avses i 8 kap. 4 S nya regeringsformen. Frågan är i så fall om även sådan lokal folkomröstning som blir möjlig enligt förevarande paragraf bör omfaltas av motsvarande skydd. Sakliga och principiella skäl talar för detta, Å andra sidan är denna omröstning helt oreglerad lill formerna. Det kan därför bli svårt att dra upp gränsen mellan omröstning i egentlig mening och andra sätt att inhämta opinions­yttringar, vilka inte rimligen kan skyddas genom straffansvar.

Föredraganden

Beslämmelserna i paragrafen innebär att kommunfullmäktige och lands­ting får ta initiativ till olika slag av undersökningar av opinionsläget i kom­munen eller landstingskommunen, alltifrån enkla förfrågningar till opi­nionsundersökningar som liknar omröstningar. Undersökningen kan be­gränsas till en del av kommunen eller landstingskommunen och till ell visst urval av kommunmedlemmarna. Den fråga som undersökningen skall avse kan ju tänkas ha intresse endast för t, ex, invånarna i en viss del av en kommun. Av allmänna kommunalrällsliga grundsatser följer emel­lertid att undersökningen måste vara upplagd så att den kan väntas redovisa kommunmedlemmarnas synpunkter på ett sådant sätt att deras likställighet inte sätts i fråga. Reell möjlighet alt delta för alla som anmodas att yttra sig, garanterad rätt lill anonymilet och rätt till likvärdig information är några grundläggande förutsättningar.

Den enda begränsningen i fråga om ämnet för undersökningen är enligt

Prop. 1975/76:187

390

paragrafen alt undersökningen skall avse ärende som det tillkommer full­mäktige att handlägga. Ett beslut om opinionsundersökning bör alltid föregås av en noggrann beredning. Om t. ex, kommunstyrelsen vill föreslå att en opinionsundersökning görs, måste framställningen härom naturiigtvis in­nehålla förslag i fråga om undersökningens uppläggning, formuleringen av de frågor som skall ställas, finansiering m, m. Väcks förslag om opinions­undersökning under fullmäktiges resp, landstingets behandling av ett sak­ärende, skall delta formella yrkande om ytteriigare beredning - i enlighet med regler som gäller redan nu - tas upp till särskilt beslul före yrkanden i sakfrågan. Om fullmäktige inte önskar någon opinionsundersökning, kan fullmäktige övergå till att pröva sakfrågan omedelbart efter det att fram­ställningen om opinionsundersökning har avslagits. Om fullmäktige önskar pröva frågan om en opinionsundersökning, remitteras förslaget därom till kommunstyrelsen för särskild beredning. Fullmäktige måste då uppskjuta avgörandei i sakärendet, tills kommunstyrelsens ytirande föreligger.

Av skäl som jag har redovisat i den allmänna motiveringen har någon föreskrift om rätt att anlita valnämnden i samband med opinionsunder­sökning inte tagits in i paragrafen. Det innebär att det liksom hittills inte torde vara tillåtet att anlita valnämnden.

Förfarandet vid opinionsundersökningar regleras inte närmare i paragra­fen. Det ankommer på kommunfullmäktige och landsting att utfärda de föreskrifter härom som behövs. Det kan när opinionsundersökningen har karaktär av omröstning gälla frågor av samma slag som de spörsmål som regleras i vallagen, dvs. rätten att delta i omröstningen, förfarandet vid röstning, räkning av röster etc. Av I S vallagen framgår att lagen inte är lillämplig på kommunala opinionsundersökningar av det slag som behandlas i förevarande paragraf Normalt lorde de opinionsundersökningar m. m. som kan företas med stöd av förevarande paragraf ha sådan karaklär att det är uppenbart att bestämmelserna i 17 kap. 8 och 9 SS brottsbalken om otill­börligt verkande vid röstning, tagande av olillböriig förmån vid röstning och brott mot rösthemlighet inte är tillämpliga. Något kategoriskt uttalande om att så alllid kommer att bli fallet kan inle göras i detta sammanhang. Enligt min mening måste det ankomma på rättspraxis att avgöra denna fråga. Att införa uttryckliga bestämmelser som innebär att de nämnda straff­bestämmelsema blir tillämpliga kan inte komma i fråga med hänsyn till att förevarande paragraf avser undersökningar av vitt skilda slag och till att några närmare bestämmelser om förfarandet vid undersökningarna inle har meddelats.

24 S

Paragrafen, som reglerar fortsatt sammanträde med kommunfullmäktige och landsting, motsvarar 20 S någon motsvarighet i LL,

Prop. 1975/76:187

391

Gällande rätt

Om de ärenden som handläggs på sammanträde med kommunfullmäktige inte kan slutbehandlas på den utsatta dagen, skall sammanlrädet enligt 20 S KL och 21 S KLS fortsättas på annan dag. Kungörelse skall utfärdas i vanlig ordning, om fullmäktige beslutar det. Om fullmäktige inte beslutar om kungörelse, skall ordföranden innan sammanträdet upplöses bestämma och för de närvarande tillkännage tiden för det fortsatta sammanträdet. Vid tillämpningen av nuvarande regler anses hinder inte föreligga mol att ett sammanlräde fortsätter efter kl, 24,00, 1 praktiken brukar ordföranden utan vidare själv avgöra vad som är lämpligast. Om flertalet ledamöter enas om alt sammanträdet skall avbrytas, måsle detta emellertid ske. Särskilda regler om fortsatt sammanlräde vid valförrättning, när valet är proportionellt, finns i lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kom­munfullmäktige m, m.

I LL saknas bestämmelser om fortsatt sammanträde. Detta torde hänga samman med att landstingen tidigare normalt hade endasl ett landstings­möte varje år och att detta varade fiera dagar. I 8 S LLS finns däremot bestämmelser om fortsatt sammanlräde. Bestämmelsen avser del fallet att man inte hinner behanda samtliga de ärenden som har tagits upp i kungö­relsen om landstingsmöte inom den tid som är utsatt för mötet. Mötet skall då fortsättas vid senare tidpunkt. Ordföranden bestämmer och till­kännager innan mötet upplöses tiden för del fortsatta mötet.

Kommunallagsutredningen

Enligt utredningens uppfaltning behövs bestämmelser om fortsatt sam­manträde i den nya kommunallagen, I varje fall kan sådana regler inte ersättas med en ordning som innebär att återstående ärenden skall bordläggas och tas upp vid senare sammanträden. Med hänsyn till all både kommun­fullmäktiges och landstingets arbetsbelastning har ökat under de senaste årtiondena räcker det inte med att de ärenden som inte hinns med kan bordläggas. Detta hindrar enligt uiredningen inte att det ibland kan tänkas vara fördelaktigare att bordlägga återstående ärenden än att fortsätta sam­manträdet vid en senare tidpunkt.

Utgångspunkten för de nya bestämmelserna bör enligt uiredningen vara alt ett sammanträde skall fortgå tills samtliga ärenden har behandlats, I kungörelsen bör tiden för sammanträdet sättas ut. Hinner man inte med ärendena inom den utsatta tiden, finns enligt utredningen två alternativ. Sammanträdet fortsätter antingen omedelbart eller vid senare tidpunkt. Det bör ankomma på fullmäktige att ta ställning lill vilkel altemativ som bör väljas. Skall sammanträdet fortsättas vid senare tidpunkt, bestämmer och tillkännager ordföranden tiden för det fortsatta sammanlrädet. Reglema om fortsatt sammanträde bör enligt utredningen kunna vara desamma i lands-

Prop. 1975/76:187

392

tingskommunerna som i kommunerna, även om olikheterna i samman­trädesfrekvens kan leda lill att praxis utvecklar sig olika.

Remissyttrandena

Flera remissinstanser, bl, a, länsstyrelserna I Kopparbergs och Jämtlands län saml Hjo,[REDACTED_EFTERNAMN] och Munkedals kommuner, framhåller svårigheterna att i en kungörelse om sammanträde på förhand bestämma den tidpunkt när sammanträdet beräknas vara avslutat. Länsstyrelsen i Kronobergs län har svårt att inse fördelen med en sådan ordning. Svenska kommunjörbundei framhåller att det relativt sällan torde förekomma all en särskild lid sätts ul för ett fullmäktigesammanträdes slut. Det normala är att sammanträdet sätts ut att äga rum en viss dag med början ett visst klockslag. Förbundet anser därför att utgångspunkten för frågan om fortsatt sammanträde skall äga rum bör vara att sammanträdet inte har hunnit slutföras på "utsatt dag", inte på "utsatt tid". Föreningen Sveriges kommunala JÖivaliningsJurister och ett fiertal kommuner framför samma åsikt.

Föredraganden

Enligt min mening bör bestämmelserna om fortsatt sammanträde be­gränsas lill ett minimum. På grund härav och på grund av remissinstansernas påpekanden har paragrafen utformats på ett annat sätl än vad utredningen har föreslagit.

Att kommunfullmäktiges och landstings sammanträden normalt fortgår, tills samtliga ärenden som har angetts i kungörelsen eller som enligt lagen ändå får tas upp har behandlats, är självklart och behöver enligl min mening inle framhållas särskill i lagen, 1 paragrafen föreskrivs att sammanträde med kommunfullmäktige resp. landsting skall fortsätta omedelbart eller vid senare tidpunkt, om det inte kan slutföras den dag som har satts ut i kungö­relsen om sammanträdet. Della innebär inget förbud mot att ell samman­lräde avbryts före kl. 24.00 eller mot att det utan uppehåll fortgår efter detta klockslag. Fullmäktige avgör själva hur det skall förfaras i dessa frågor. Om ett sammanträde utan avbrott eller efter ett kort avbrott fortsätter efter kl, 24.00, bör det enligt min uppfattning inte anses vara fråga om ett fortsatt sammanträde i lagens mening. När ett sammanträde enligt kungörelsen skall pågå i fiera dagar, vilket kan vara aktuellt för landslingens del, är den utsatta dagen den dag som i kungörelsen har angetts som slutdag för sammanträdet. Genom den ändring i förhållande till utredningsförslaget som jag föreslår klargörs också alt lagen inte ställer upp något krav på alt det i kungörelsen skall anges vid vilken tid på dagen ett sammanlräde be­räknas vara slut.

1 enlighet med utredningens förslag föreskrivs i paragrafen vidare all, om ett sammanträde måsle avbrytas, det ankommer på ordföranden att

Prop. 1975/76:187

393

genast bestämma och tillkännage när det skall fortsätta. Om fullmäktige anser alt mera detaljerade regler om fortsatt sammanträde behövs, kan så­dana regler las in i arbetsordning.

25 §

I denna paragraf finns bestämmelser om bordläggning. Paragrafen mot­svarar 20 S tredje och fjärde styckena KL, 21 S Iredje och fjärde styckena KLS, 31 S LL och 8S andra styckd LLS,

GäUande rän

En tredjedel av de närvarande ledamöierna kan enligt 20 S KL och 21 S KLS få till slånd bordläggning av ärende. Ärendet skjuts då upp till annan dag, som ordföranden har att besiämma och kungöra i vanlig ordning. Bord­läggning får inte ske i fråga om val eller mer än en gång i samma ärende, om inte fullmäktige beslutar det med vanlig röstövervikl. En jävig ledamot anses inle tillhöra de närvarande. Det gör däremot en ledamot som avstår från att delta i -bordläggningsbeslutet, I uttrycket bordläggning ligger att uppskovet endasl kan avse en kortare tid (prop. 1930:99 s. 126. Regerings­rättens årsbok 1935 E 79), Bordläggning innebär inte att ärendet skall beredas ytteriigare. Vill man det, får ärendet återremitteras.

För bordläggning i landsting krävs enligl 31 S LL att minst en tiondedel av de närvarande ledamöterna förenar sig om det. Behandlingen av ärendet får dock inte utan landstingets medgivande anstå längre än lill nästa sam­manträdesdag. Liksom i kommunerna gäller all bordläggning inle ulan van­lig röstövervikt får ske mer än en gång i samma ärende eller i fråga om val. Bakgrunden till den avvikande regleringen i LL hänger samman dels med landstingens låga sammanträdesfrekvens, dels med alt landstingsmö­tena normalt varar flera dagar. För Stockholms läns landstings del gäller i fråga om bordläggning i huvudsak samma bestämmelser som för kom­munfullmäktige. För bordläggning krävs att en tredjedel av de närvarande är ense härom. Bordlagt ärende skall las upp på nästa landstingsmöte.

Kommunallagsulredningen

Även om de ursprungliga motiven för bestämmelserna om bordläggning, nämligen att överraskningar och kupper skall förhindras, inte längre är helt bärande, kan man enligt utredningen inte bortse från all dessa bestämmelser fortfarande kan ha en uppgift som minoritetsskydd. Utredningen föreslår alt de nuvarande olikheterna mellan kommunerna och landstingskommu­nerna i fråga om rätten för en minoritet alt få till stånd bordläggning undan­röjs genom att man även för landstingens del generellt kräver att minst en tredjedel av de röstande begär bordläggning. Den nuvarande möjligheten

Prop. 1975/76:187

394

för en tiondedel av landstingsmännen alt få lill stånd bordläggning synes enligt utredningen inte ha haft någon reell betydelse. Utredningen anser att man därför inte kan hävda att minoritelsskyddet faktiskt minskas genom att en enhetlig regel införs. För bordläggning i fråga om val eller mera än en gång i samma ärende skall enligt utredningens förslag krävas beslut av fullmäktige med "enkel pluralitet".

Enligl ulredningens förslag skall ett ärende som har bordlagts tas upp till behandling på nästa sammanträdesdag, om inte fullmäktige har bestämt annal. Med hänsyn lill de nuvarande olikheterna i sammanträdesfrekvens mellan kommunfullmäktige och landstingen kan en så utformad regel till-lämpas olika i kommunfullmäktige och landsting. Om landstinget sam­manträder fiera dagar, behandlas det bordlagda ärendet dagen efter det att ärendet har bordlagts. Sker bordläggning på sisla sammanträdesdagen, får landstinget bestämma om mötet skall föriängas ytteriigare en dag eller om bordläggningen skall gälla till första dagen på nästa landstingsmöte. För kommunernas del innebär regeln i allmänhel uppskov till näsla samman­träde,

Remissyiirandena

Uppsala läns landsUngskommun och LandsilngslÖrbundet tillstyrker förslaget all del även för landstingens del skall krävas att minst en tredjedel av de röstande begär bordläggning.

Södermanlands och Blekinge läns landstingskommuner samt Helsingborgs, Lunds och Trelleborgs kommuner anser att, för alt ett ärende skall kunna bordläggas, i likhei med vad som nu gäller bör fordras alt minst en tredjedel av "de närvarande" och inte, som enligt utredningsförslaget, att minst en tredjedel av "de röstande" begär det. Uttrycket "de röstande" kan enligt en remissinstans medföra tolkningssvårigheter. Enligt Svenska kommunför­bundet får det anses tveksamt om en ledamot som avstår från att delta i ett bordläggningsbeslut äratt anse som "röstande". Eftersom ulredningens förslag i denna del innebär en saklig ändring som kan skapa oklarhet vid tillämpning av paragrafen, förordar förbundet att den nuvarande bestäm­ningen med begreppet "närvarande" behålls i lagtexten. Stockholms kommun gör samma påpekande.

Åsele kommun anser att uttrycket "enkel pluralitet" bör bytas ut mot t, ex, "enkel röstövervikt".

Föredraganden

1 försia slycket i 25 S har föreskrivits att ett ärende skall bordläggas, om minst en tredjedel av de närvarande begär det. Jag delar alltså utredningens uppfattning att en enhetlig reglering för kommunerna och landstingskom­munerna är möjlig och lämplig. För enkelhetens skull skall tredjedelen lik-

Prop. 1975/76:187

395

som enligt KL och KLS beräknas på antalet närvarande och inte, som ut­redningen har föreslagit, på antalet röstande. För bordläggning i fråga om val och för bordläggning mera än en gång i samma ärende krävs beslut av fullmäktige med vanlig röstövervikl. Ultrycket "vanlig röstövervikt" används f n. i såväl KL och KLS som LL.

Bordläggning innebär en kortare tids uppskov med avgörandet av en fråga, I andra stycket föreskrivs att ordföranden genast skall bestämma och till­kännage till vilken dag ett bordlagt ärende skall skjutas upp. Delta innebär alt den ordning som nu gäller enligt KL och KLS behålls.

26 5

Denna paragraf motsvarar 21 S KL och 22 S KLS och behandlar före­dragsordningen vid sammanträde med kommunfullmäktige och lands­ting. Någon direkt motsvarighet till paragrafen finns inle i LL.

Gällande rätt

Enligt 21 S KL skall ordföranden vid sammanträde med kommunfull­mäktige "framställa ärendena till överläggning". Det åligger vidare ord­föranden att se lill att inte andra ärenden avgörs än de som finns angivna i kungörelsen om sammanträdet. Ärende som kräver skyndsam handlägg­ning får avgöras, även om ärendet inte har angetts i kungörelsen. För att det skall få ske fordras dels att ärendet har beretts enligt 19 S, dels att samtliga närvarande ledamöter beslutar att det skall behandlas. Bestäm­melserna i 22 S KLS stämmer överens med 21 S KL, Syftel med bestäm­melserna är bl, a, att frånvarande ledamöters rält skall tas till vara. Begreppet "skyndsam handläggning" återfinns också i bestämmelserna i 14 S 2 mom. KL, 15 S 2 mom, KLS och 20 S 2 mom. LL om förkortad kungörelselid samt i beslämmelserna om undantag från beredningstvånget. Ärende som fordrar skyndsam handläggning och som inte avser utgift, anvisning av medel till utgift, avhändande av kommunens egendom eller efterskänkande av någon rättighet som tillkommer kommunen får sålunda enligt 19 S KL avgöras utan att det är berett. En motsvarande bestämmelse finns i 30 S LL, 1 20 S KLS föreskrivs i stället att ärende som fordrar skyndsam hand­läggning får avgöras utan föregående beredning, om samtliga närvarande ledamöler biträder del förslag som har framställts,

I LL finns inte någon direkl motsvarighet iill-21 S KL, Vissa regler med samma syfte finns dock i 21 S 1 mom. LL. Enligl detta lagrum får förslag inte behandlas vid landstingsmöte, om inte vissa angivna tidsfrister för för­slags väckande har iakttagits. När synnerliga skäl föranleder det, får emel­lertid förslag som har väckts senare ändå tas upp. Förslaget måste dock ha väckts senast på första dagen av landstingsmötet.

Prop. 1975/76:187

396

Kommunallagsulredningen

Utredningen framhåller att del med hänsyn till frånvarande ledamöters intressen och lill allmänt kommunaldemokratiska synpunkter är angeläget alt endast sådana ärenden som har kungjorts på föreskrivet sätt tas upp och behandlas på sammanträdet. Utredningen föreslår därför en föreskrift om skyldighet för ordföranden alt se lill alt andra frågor än de som anges i kungörelsen inle avgörs. 1 fråga om undanlag från kungördsekravel bör enligt utredningen samma förulsällningar gälla som f n., dvs. alt skyndsam handläggning krävs och att samtliga närvarande ledamöter är ense om att ärendet skall tas upp. Undantag bör kunna göras endasl när risk annars föreligger för rättsföriuster för kommunen. De beslämmelser som utred­ningen föreslår avses gälla för både kommuner och landstingskommuner. Utredningen erinrar i detta sammanhang om förslaget att beslämmelserna i 21 S 1 mom, LL om vissa tidsfrister skall slopas. Under 21 S har redovisats att utredningen föreslår att ärende som fordrar skyndsamt avgörande skall få avgöras ulan beredning, om samtliga närvarande ledamöter bilräder det förslag som har framställts.

Remissyttrandena

Botkyrka kommun framhåller att kravet på enighet för att brådskande ären­de skall få avgöras utan beredning innebär att en ledamot av misstag, i obstruktionssyfte eller av andra skäl kan förhindra ett brådskande beslut. Enligt kommunen bör det övervägas om kravet på absolut enighet kan ersättas med någon form av starkt kvalificerad majoritet, förslagsvis minst tre fjärdedelars majoritet,[REDACTED_EFTERNAMN] kommun framhåller alt kravei på enighet för all undantag från beredningstvånget skall få ske kan få allvariiga kon­sekvenser i frågor som rör avtal mellan kommunen och privalrättsliga sub­jekt. Brådskande ärende i vilket fiera än hälften av antalet närvarande le­damöter biträder det förslag som har lagts fram bör få avgöras utan beredning, Malmö kommun påpekar all enligt KL ärende får avgöras utan beredning, om det fordrar skyndsam handläggning och inle avser utgift, anvisning av medel lill utgift, avhändande av kommunens egendom eller efterskän­kande av någon rättighet som tillkommer kommunen. Kommunen ifrå­gasätter om förslaget all slopa dessa begränsningar och i slällel kräva enighet hos de närvarande ledamöterna innebär någon förbättring. Även Eslövs, Hö­örs och Ystads kommuner anser att ett lagstadgat beredningstvång i ärenden som har ekonomisk betydelse bör övervägas.

Föredraganden

1 paragrafens första siycke anges till en början alt ordföranden leder sam­manträdena och föredrager ärendena. Föreskriften har utformats med 2 kap.

Prop. 1975/76:187

397

I och 7 SS riksdagsordningen som förebild. I 21 S KL och 22 S KLS sägs i stället att det åligger ordföranden att framställa ärendena till överläggning. Någon ändring i sak är inte avsedd med uttrycket "föredrager ärendena". Ordföranden skall alltså, liksom hittills, redogöra för vad som har före­kommit i varje ärende i den ulsträckning som behövs samt ange bered­ningsorganens yrkanden. Paragrafen avses inte hindra att ordföranden därvid biträds av t. ex. sekreteraren.

I paragrafen föreskrivs vidare att del åligger ordföranden att se lill att ett ärende inte avgörs utan att föreskrifterna i 15 och 21 SS om kungörande resp, beredning har iakttagits. Därvid är att observera all enligt 21 S undantag från beredningstvånget gäller för vissa ärenden, medan del enligt 15 S inte finns något undantag från kravet på kungörande.

Enligt andra stycket får ärenden som fordrar skyndsam handläggning avgöras, även om de nyss nämnda föreskrifterna inte har iakttagits. Det krävs då att samtliga närvarande ledamöter vill alt ärendet skall tagas upp till avgörande. Såvitt gäller undanlaget från kravet på kungörande stämmer föreskriften överens med utredningens förslag. Några erinringar mot ut­redningsförslaget, vilket inte skiljer sig från vad som föreskrivs i 21 S KL och 22 S KLS, har remissinstanserna inte fört fram,

I fråga om undantaget från kravet på beredning innebär föreskriften en nyhet. Enligt ulredningens förslag, vilket bygger på den ordning som gäller enligt 20 S KLS, skall ärende som fordrar skyndsamt avgörande få avgöras utan beredning, om de närvarande ledamöterna enhälligt biträder det förslag som har framställts. Samtliga ledamöter skall alltså vara ense om ärendets utgång. Mot detta förslag har vissa remissinstanser anfört kritik. Jag är medveten om att den kritik som har förts fram också träffar den föreskrift som jag föreslår. Den ordning som gäller enligt KLS har emellertid, såvitt känt, inte medfört olägenheter. Mitt förslag torde innebära att möjligheterna till undantag från kravet på beredning vidgas någoi. Å andra sidan innebär kravei på att samtliga närvarande ledamöter skall medge alt ärendel las upp ulan att det är berett en garanti mot missbruk. Genom milt förslag blir bestämmelserna i andra stycket enhetliga. Della är inte bara en fördel från lagieknisk synpunkt. Del innebär också att bestämmelserna blir lättare att lillämpa och därmed alt risken för en oriktig tillämpning blir mindre,

27 S

Paragrafen, som motsvarar 22 S försla-tredje styckena KL, 23 S första--tredje styckena KLS och 32 S försla-tredje styckena LL, innehåller regler om propositionsordning och omröstning.

G

ä

llande r

ä

u

Beslut kan enligl KL fattas med acklamation. När överiäggningen i ett ärende har förklarats avslutad, framställer ordföranden proposition så av-

Prop. 1975/76:187

398

fattad att den kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter lill känna vad som enligt hans uppfattning har beslutats och befäster beslutet med klubbslag. Finns endast ett förslag och är del klart att fullmäktige vill bifalla eller avslå det, kan ordföranden nöja sig med att fråga "Bifalles förslaget" eller "Avslås förslaget".

Omröstning sker endast om någon begär det. Omröstning skall verkställas efter upprop och ske öppet utom vid val och tillsättning av tjänst. Utgången bestämmes genom "enkel pluralitet av de avgivna rösterna", om inte lagen föreskriver annal vilket är fallet i fråga om minoriieisbordläggning och lid-ningsannonsering. Den mening som har lått fiera röster än någon annan blir alltså normalt fullmäktiges beslut. Vid lika röstetal har ordföranden ulslagsrösl utom i fråga om val och tjänstetillsättning, där avgörandet sker genom lottning.

Beslämmelserna i LL stämmer överens med vad som föreskrivs i KL, medan KLS innehåller några avvikande beslämmelser. En särregel finns för fall av lika röstetal. Vid val och tillsättning av tjänst sker i så fall lottning. I andra ärenden företas ny omröstning med slutna sedlar. Därvid läggs en sedel undan och får avgöra ärendel, om det åter blir lika röstetal. Denna metod härieder sig från den tid när överståthållaren var ordförande i full­mäktige i Stockholms kommun och metoden har ansetts böra behållas som hävdvunnen (prop. 1957:16 s. 47). För Stockholms läns landstingskommun har införts möjlighet att använda omröstningsapparal vid omröstning (9 a S LLS).

Kommunallagsulredningen

Bestämmelserna om beslutsförfarandel i 22 S KL och motsvarande regler i KLS och LL är, framhåller utredningen, av principiell betydelse för att garantera att beslutsfattandet sker i demokratiska former. De nuvarande reglerna fungerar enligl utredningens uppfattning tillfredsställande. Utred­ningen föreslår att moisvarande beslämmelser tas in i den nya lagen. Ut­redningen erinrar om att särregeln i KLS om förnyad omröstning vid lika röstetal har sin historiska förklaring i att stadsfullmäktige i Stockholm före år 1904 inte har rätt att välja sin egen ordförande. Som ordförande fungerade i stället överståthållaren. Utredningen anser all bestämmelserna om ord­förandens ulslagsrösl bör kunna tillämpas även för Stockholms del och fö­reslår därför att särregeln i KLS utgår,

Enligl utredningens uppfattning kan man inte bortse från den möjligheten att den tekniska utvecklingen kan frambringa omröstningsapparater som är billigare och effektivare än de nuvarande. Mot den bakgrunden bör de konmiuner eller landstingskommuner som önskar det kunna verkställa vo­tering genom omröstningapparai. Under alla omständigheter bör denna rätt behållas för Stockholms läns landstingskommuns del, Uiredningen föreslår att rätten all använda omröstningsapparat görs generell.

Prop.1975/76:187

399

Remissyttrandena

Stockholms kommun noterar med tillfredsställelse förslaget att den nuva­rande särregeln om ny omröstning vid lika röstetal skall avskaffas.

Länsstyrelsen i Jämtlands län påpekar all enligt den bestämmdse soni ut­redningen föreslår omröstning skall ske öppet utom vid val men alt avsikten synes vara att sluten omröstning skall användas även vid ijänstetillsätlning. Enligt länsstyrelsen bör detta komma till uttryck i lagtexten, Samma syn­punkt framförs av länsstyrelsen I Alvsborgs län, Stockholms läns landstingskom­mun och några kommuner. Enligt Svenska kommunjörbundei bör anges att vid omröstning för tillsättning av tjänst skall förfaras som vid val. Förbundet framhåller vidare att i kommunal praxis fråga ofta har kommii upp om sluten omröstning kan ske i ärende som innebär ytirande över besvär eller avgivande av förord i ijänstetillsättningsärende. Enligt nuvarande bestäm­melser kan sluten omröstning inte äga rum i sådana fall. Detta är otill­fredsställande med hänsyn till syftet med bestämmelserna om sluten om­röstning. Förbundet anser därför att del bör övervägas om inte rälten till sluten omröstning bör utvidgas till att avse även de nämnda fallen.

Några bärande skäl för att en omröstning i ett tjänstetillsättningsärende skall vara sluten föreligger inte, anser Uppsala kommun. Ärenden angående ijänslelillsättning bör enligt kommunen handläggas som övriga ärenden och inle som valärenden. Därigenom försvinner den otillfredsställande ordning som innebär att lottning kan få tillgripas i ijänstetillsättningsärende, Es­kilstuna kommun framhåller att föreskrift om sluten omröstning vid tjän­stetillsättning bör kunna tas in i arbetsordning. Inte heller detaljföreskrifter om förfarandet vid lika röstetal vid ijänstetillsätlning bör finnas i lagen. Även denna fråga bör enligl kommunen kunna regleras i arbetsordning,

Lidingö kommun anser att orden "genom enkel pluralitet av de avgivna rösterna" bör bytas ut mot orden "av hur fiertalet ledamöter röstat".

Föredraganderj

Paragrafen stämmer utom på några punkter överens med motsvarande bestämmelser i KL och LL, I enlighet med ulredningens förslag har den särskilda bestämmelsen i KLS om ny omröstning vid lika röstetal tagits bort. Bestämmelsen i LLS om alt omröstningsapparal får användas vid öppen omröstning har gjorts lillämplig på alla kommuner och landstingskommuner. Uttrycket "genom enkel pluralitet av de avgivna rösterna" har bytts ut mot orden "genom enkel röstövervikl".

Enligt vad som föreskrivs i andra stycket skall omröstning vara sluten inte bara vid val ulan också i ärende som avser tillsättning av tjänst. Vid lika röstetal skall lottning äga rum, om ärendet avser val e||er tillsättning av tjänst. En konsekvens av alt ultrycket "ärende som avser tillsättning av tjänst" har valts blir att omröstningen skall vara sluten inte bara när

Prop.1975/76:187

400

beslut om tillsättning skall fattas utan också när yttrande över besvär i tillsättningsärende eller förord i sådant ärende skall avges. Jag delar i och för sig Uppsala kommuns uppfattning att det inle är hell tillfredsställande att tjänslelillsättningsärende skall kunna avgöras genom lottning. Som fram­går av vad jag nyss har anfört har jag emellertid funnit övervägande skäl tala föratt det nuvarande förfarandet vid omröstning i ärende om tillsättning av tjänst bör behållas.

Med anledning av vad Eskilstuna kommun har anfört vill jag framhålla alt kommunerna och landstingskommunerna inte kan genom arbetsordning eller på annat sätt föreskriva att ett annat omröstningsförfarande skall till-lämpas än det som anges i paragrafen. 1 arbetsordning kan däremoi meddelas föreskrifter om t. ex. valproceduren, valsedlars utseende och kontroll vid omröstning.

28 S

I denna paragraf ges bestämmelser om proporlionelll valsätt. Paragrafen motsvarar 22 S Oärde stycket KL, 23 S fjärde stycket KLS och 32 S fjärde slyckel LL,

Gällande rätt

Omröstning vid val av kommunstyrelse, annan kommunallagsreglerad nämnd, revisorer och revisorssuppleanter saml av två eller flera personer för särskild beredning av ärenden som skall avgöras av kommunfullmäktige skall vara proportionellt, om det begärs av en på vissl sätt beräknad minoritet (22 S KL), För ett fåtal specialreglerade nämnder och vid vissa andra val är proportionellt valsätt uteslutet, 1 dessa fall måste alltså majoritetsval ske. Förfarandet vid proportionellt val regleras i lagen (1955:138) om propor­tionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m, m.

Enligt 50 S KLS skall ordföranden i borgarrådsberedningen vara ordfö­rande i drätselnämnden. Bland de övriga borgarråden utser kommunsty­relsen ordförande i kommunens övriga nämnder, om inte annat har fö­reskrivits i särskild författning eller bestämts av fullmäktige. Detta speciella valbarhetsvillkor ulgör ett tekniskt hinder för en fullt rättvis tillämpning av den proportionella valmetoden. På grund härav har föreskriften om pro­portionellt val ett mer begränsat innehåll i 23 S KLS än i 22 S KL (prop. 1957:16 s, 48), Val av bl, a, kommunstyrelse, drätselnämnd, revisorer och revisorssuppleanter kan enligt KLS vara proportionellt. Annan kommunal­lagsreglerad nämnd kan däremot inle väljas på delta sätt. Med någol undan­lag gäller specialförfattningarnas bestämmelser om proportionella val också val till specialreglerade nämnder i Stockholms kommun,

Beslämmelserna i LL skiljer sig i ett avseende från vad som föreskrivs i KL, Enligt LL kan bl, a, beredning och beredningsutskott som landstinget

Prop. 1975/76:187

401

har utsett bland sina ledamöter väljas proportionellt. Bestämmelsen om be­redningsutskott har samband med den dubbla beredningen (se vid 21 S). Också i fråga om landstingskommunerna gäller att vissa specialreglerade nämnder inte kan väljas proportionellt.

Minorilelsskyddsregdn i kommunallagarna är så konstruerad alt varje grupp som skulle bli representerad vid en proportionell fördelning av de mandat som valet avser kan få till stånd ett proportionellt val. I praktiken tillämpas den proportionella valmetoden sällan men bestämmelsema utgör en viktig grund för de överenskommelser som partierna regelmässigt träffar om hur mandalen skall fördelas.

Kommunallagsutredningen

Enligt utredningens förslag skall val av kommunstyrelsen, förvaltnings­utskottet, annan kommunallagsreglerad nämnd, kommundelsorgan, revi­sorer och revisorssuppleanter samt av två eller fiera personer för särskild beredning av ärenden som skall avgöras av den beslutande församlingen kunna ske proportionellt. Förslaget omfattar dock inte andra kommunal­lagsreglerade nämnder i Stockholms kommun än kommunstyrelsen.

Vad gäller landstingskommunerna är del framhåller utredningen, f n. möjligt att välja de obligatoriska beredningsutskotten proportionellt. Denna möjlighet bör bestå, även om den dubbla beredningen blir fakultativ. Med hänsyn till att kommunallagarna får anses uttömmande ange de fall i vilka proportionellt val kan förekomma kan enligt utredningen bestämmelser om proportionellt val inte placeras i arbetsordning. Enligt KL och KLS är det emellertid möjligt att välja två eller fiera personer för särskild beredning av ärenden som skall avgöras av fullmäktige. Utredningen anser alt en sådan formulering bör kunna omfatta även de särskilda beredningsutskotten. Att dessa skall väljas inom landstinget bör däremot kunna framgå av ar­betsordning. Uiredningen anser därför att någon särregel för landstings­kommunernas del inte behövs.

I departementspromemorian (Ds Kn 1975:3) föreslås att det proportionella valsättet skall kunna användas vid val till samtliga nämnder i kommunerna och landstingskommunerna. Det föreslås ske genom att bestämmelserna i den nya kommunallagen görs generellt tillämpliga på samtliga nämnder. Enligt förslagel skall de bestämmelser om proportionellt valsätt som finns i olika specialförfattningar tas bort. Samtidigt föreslås alt bestämmelserna i några special författningar om att en nämnd skall ha en viss sammansättning mönstras ut. Till de specialreglerade nämnder som berörs av förslagen i promemorian hör nykterhetsnämnden och hälsovårdsnämnden. Promemo­rieförslagen avser också nämnderna i Stockholms kommun.

26 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 187

Prop. 1975/76:187

402

Remissyttrandena

Förslagen i departementspromemorian biträds av samtliga remissinsianser som yttrar sig i fråga om det proportionella valsättet. Allmänt anses förslagen innebära en värdefull komplettering av kommunallagens regler om skydd för minoriteten, även om många remissinstanser framhåller att de aktuella nämnderna redan nu regelmässigt väljs proportionellt. Stockholms kommun anför att förslagen som de har utformats i promemorian innebär all bygg­nadsnämnd, social centralnämnd och social distriktsnämnd i kommunen till skillnad mot vad som gäller nu inte kommer att omfattas av någon bestämmelse om proportionellt val. Detta torde inte ha varit avsikten med förslaget. Förslaget bör därför arbetas om så att det även i fortsättningen medger att dessa nämnder väljs proportionellt.

Reglerna om proportionellt val bör enligt Värmlands läns landstingskom­mun, Karlstads kommun och Föreningen Sveriges kommunala förvaUningsJurls­ter gälla också arbetsutskott som har tillsatts av nämnd. Minoritetens be­rättigade krav på inflytande och insyn kan annars inte tillgodoses. Samma skäl talar enligt landstingskommunen för att den proportionella valmetoden bör kunna tillämpas också vid val av sådan särskild avdelning av nämnd som har fått i uppdrag att besluta på nämndens vägnar i vissa ärenden.

Stockholms kommun framhåller att innebörden av uttrycket "samtliga väl­jande" i regeln om fömtsättningarna för lillämpning av det proportionella valsättet ibland har gett anledning till tveksamhet. Uttrycket skulle kunna betyda "samtliga ledamöter" eller "alla som deltar i själva valet" eller "samt­liga ledamöter som är närvarande när proportionellt val begärs". Den sista tolkningen är enligt kommunen den riktiga. Kommunen anser att bestäm­melsen bör förtydligas förslagsvis enligt följande: "... om det begäres av minst så många ledamöter, som motsvarar det tal vilket erhålles, om samtliga närvarande ledamöters anlal .. .".

Föredraganden

Enligt vad som föreskrivs i paragrafen skall samtliga nämnder i kom­munerna och landstingskommunerna kunna väljas proportionellt. I likhet med remissinstanserna har jag alltså funnii alt förslagen i departements­promemorian bör genomföras. Det minoriletsskydd som möjlighelen all få till stånd proportionella val innebär har stor betydelse för den kommunala demokratin. Med hänsyn härtill bör de tekniska svårigheter som i enstaka fall kan uppkomma inte lå hindra att en sådan möjlighet införs. Den lag­tekniska lösning som föreslås i promemorian - att specialförfattningarnas bestämmelser i ämnet ersätts med en generell regel i den nya kommunallagen - harjag funnit lämplig. Hittills har det varit så att de kommunallagsreglerade nämnderna i Stockholm inte har kunnat väljas proportionellt. Enligt en särskild föreskrift i paragrafen skall detta gälla även i fortsättningen. Liksom

Prop. 1975/76:187

403

hittills kommer däremot kommunstyrelsen och drätselnämnden i Stockholm att kunna väljas proportionellt. Bestämmelserna om proportionella val blir i princip tillämpliga också på de specialreglerade nämndema. Jag ämnar inom kort föreslå regeringen att förslag till de ändringar i olika special­författningar som kan bli nödvändiga tas upp i en särskild proposition till riksdagen.

I förevarande paragraf föreskrivs vidare att även revisorer, revisorssupp­leanter och beredning skall kunna väljas proportionellt. I den nya lagen används generellt uttrycket "beredning" som beteckning inte bara på perm­anenta beredningsorgan utan också på organ eller enstaka personer som har utsetts att bereda vissa ärenden. I den mån sådana utskott kom­mer att utses, även om den obligatoriska dubbla beredningen i enlighet med mitt förslag tas bort, kommer uttrycket "beredning" att innefatta också särskilda beredningsutskott som avses i 30 S andra stycket LL. I den all­männa motiveringen (avsnitt 12.7.3) harjag förordat att också kommun­delsorganen skall kunna väljas proportionellt. Enligt förevarande paragraf blir detta möjligt under fömtsättning att de tilldelas beredningsuppgifter. Jag har inte funnit skäl att föreslå att den proportionella valmetoden skall kunna användas också när arbetsutskott eller avdelningar skall utses inom nämnderna.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.8.2) harjag förordat att den pro­portionella valmetoden skall kunna användas när kommunfullmäktige resp. landstinget skall utse styrelseledamöter och revisorer i företag som ägs av kommunen resp. landstingskommunen. Föreskrift härom har tagits in i andra stycket. Bestämmelsen är tillämplig på det val som skall förrättas av fullmäktige resp. landstinget även om en eller flera styrelseledamöter eller revisorer skall utses på annat sätt, t. ex. på bolagsstämma, eller av annan kommun eller landstingskommun.

I ett annat lagstiftningsärende har påpekats att bestämmelserna i KL, KLS och LL om under vilka fömtsättningar en minoritet kan få till stånd ett proportionellt val är oklart formulerade (se prop. 1975/76:64 s. 52). Det har sålunda ansetts tveksamt om uttrycket "ökat med 1" hänför sig till "det antal personer valet avser" eller till hela uttrycket "det tal etc". Den förra tolkningen torde vara den riktiga (se Kaijser, Kommunallagarna 

II, 

1975, s. 202 och[REDACTED_EFTERNAMN], Kommunalrätt, 1964, s. 244). I första stycket av förevarande paragraf har motsvarande bestämmelse formulerats på ett sådant sätt att den innebörd som är avsedd skall framgå klart.

29 §

Denna paragraf reglerar interpellationsrätten och motsvarar 23 S KL, 24 § KLS och 33 S LL. Paragrafen innehåller också en bestämmelse om enkla frågor.

Prop. 1975/76:187

404

I paragrafen föreskrivs till en början att interpellation får framställas till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd eller beredning. Denna regel stämmer i sak överens med vad som gäller enligt KL och LL. Enligt KLS lår interpellation emellertid ställas bara till borgarråd. Kommunallagsutred­ningen har föreslagit att denna särregel skall tas bort. Med hänsyn till att borgarråden är självskrivna som ordförande i flertalet nämnder innebär för­slaget inte några rubbningar i sak, anför utredningen. Det förekommerockså att annan än borgarråd är ordförande i nämnd. 1 sådana fall förefaller det enligt utredningen lämpligast att interpellationen riktas till ordföranden i nämnden. Med hänsyn till att borgarråd liksom hittills inte avses kunna väljas till ledamot eller suppleant i kommunstyrelsen i Stockholms kommun (se 38 §) har en särskild föreskrift om att interpellation kan ställas även till borgarråd tagits in i förevarande paragraf

1 paragrafen föreskrivs vidare att fullmäktige utan överiäggning beslutar om en interpellation får framställas och att interpellationen skall vara till­gänglig för varje ledamot, innan fullmäktige beslutar om medgivande att framställa interpellation. I fråga om dessa bestämmelser kan jag hänvisa till vad jag haranfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12,3,5), Närmare föreskrifter om bl. a. tid för avlämnande och besvarande av interpellalioner bör kunna meddelas i arbetsordning. Särskild bestämmelse i lag härom be­hövs inte.

I paragrafens andra stycke sägs att fullmäktige kan föreskriva att ordför­anden i styrelsen får överiämna interpellation som är ställd till honom alt besvaras av annan ledamot i styrelsen som på gmnd av sitt uppdrag har särskilda fömtsättningar att besvara interpellationen. Också på denna punkt kan jag hänvisa till vad jag anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.5.3).

Som framgår av vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitl 12.8.2) har demokratiutredningen föreslagit alt området för interpellations­rätten utvidgas så att det blir möjligt att i större omfattning än f n. in­terpellera om förhållanden som rör kommunala företag. I samband med behandlingen av förslaget anförde jag attjag inte kunde finna all underiagel för en ändring av bestämmelserna om området för interpellationsrätten var tillräcklig. Någon bestämmelse av det slag som utredningen har avsett har därför inte tagits in i lagen.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3.5) harjag förordat en bestäm­melse om att fullmäktige kan föreskriva all ledamot får framställa fråga i ämne som hör lill fullmäktiges handläggning till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd eller i beredning. En beslämmelse med detta innehåll har tagits in i tredje stycket. Avsikten är att fullmäktige resp. landstinget skall få avgöra om institutet enkel fråga skall få förekomma och ge de närmare förskrifter som behövs.

Prop.1975/76:187

405

30 S

Denna paragraf, som motsvarar 24 S KL, 25 S KLS och 34 S LL, innehåller bestämmelser om kommunfullmäktiges och landstingets protokoll.

Gällande rält

Enligt 24 § KL skall ordföranden vid sammanlräde med kommunfull­mäktige föra eller på sitt ansvar låta föra protokoll. Protokollet skall innehålla förteckning över de närvarande ledamöterna, en kortfattad redogörelse för varje ärende med uppgift om de förslag och yrkanden som har framställts samt beslutet i varje ärende. Har omröstning ägt rum, skall propositions­ordningen och uppgifl om hur många som har röstat för eller emot anges i protokollet. När omröstning har skett öppet, skall även anges hur var och en har röstat. Det ligger i sakens natur all reservation enligl 25 S KL skall antecknas i protokollet.

Justering av protokoll kan enligt KL ske på olika sätl. Huvudregeln är att justering skall verkställas senast tio dagar efter sammanträdet av ord­föranden och minst två andra ledamöter som fullmäktige utser för varje gång. Fullmäktige kan emellertid också justera protokollet genast, dvs. vid sammanträdel, eller vid nästa sammanträde. Tiodagarsfristen gäller inte för sådan justering som fullmäktige verkställer (SOU 1952:14 s. 380). KL in­nehållerockså reglerom underskrift av protokollet. Ordföranden skall alltid skriva under protokollet. Protokollsjusteringen tillkännages genom anslag på kommunens anslagstavla senast på andra dagen efter prolokollsjuste-ringen.

1 25 § KLS föreskrivs att vid sammanträde med kommunfullmäktige skall föras protokoll. Föreskrift om att protokollet förs av ordföranden eller på dennes ansvar saknas. Della får ses mot bakgmnden av att enligt 12 S KLS fullmäktige åriigen skall utse .sekreterare. Denna regel saknar motsvarighet i KL.

Också i fråga om redovisningen av de närvarande ledamöterna och de behandlade ärendena skiljer sig 25 S KLS från 24 § KL. Med hänsyn till det stora antalet ledamöter i kommunfullmäktige i Stockholm hardet ansetts opraktiskt att tynga protokollen med en uppräkning av de närvarande. Det har ansetts tillräckligt att vilka som har varit närvarande framgår genom att de frånvarandes namn anges. Formuleringen i paragrafen att det av protokollet skall framgå vilka ledamöter som har varit närvarande anses medge att denna metod används. Eftersom de ärenden som behandlas av fullmäktige i Stockholm alltid redovisas i offentligt tryck, har det ansetts tillräckligt att i protokollet redovisa ärendena genom hänvisning till de tryck­ta handlingama (prop. 1957:16 s. 49). Förslag och yrkanden samt beslutet i varje ärende skall dock redovisas i protokollet.

Prop. 1975/76:187

406

1 34 § LL föreskrivs att protokoll skall föras vid landstingsmöte. Bestäm­melser om ansvaret för protokollföringen saknas. I fråga om innehållet i protokollet stämmer 34 S LL överens med 24 S KL. När det gäller pro­tokollsjusteringen föreligger fiera avvikelser i LL. Tidsfristen för protokolls­justering har i LL satts till 14 dagar från landstingsmötets slut. En annan skillnad är att landstinget självt bestämmer formerna för justeringen. När­mare föreskrifter om justeringssättet tas regelmässigt in i de obligatoriska arbetsordningarna. Justeringen skall ges till känna dels genom anslag på anslagstavlan, dels genom att meddelande om justeringen förs in i de tid­ningar som används för annonsering om landstingsmötena. Motivet för den-, na regel är att landstingsområdenas storiek medför att det skulle vara svårt för kommunmedlemmarna att skaffa sig kännedom om utgången av be­svärstiden, om justeringen skulle ges till känna bara på anslagstavlan (SOU 1952:48 s. 60-61).

Protokoll från sammanlräde med kommunfullmäktige eller landsting får inte ändras efter justeringen. Regler om rättelse av fel i protokoll saknas i kommunallagarna. Frågan om myndighets befogenhet att i partsärenden rätta beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet berörs i 19 S förvaltningslagen. Innan myn­dighet rättar beslut som av sådan anledning innehåller uppenbar oriktighet skall enligt denna bestämmelse tillfälle lämnas part att yttra sig, om det inte är obehövligt. Bestämmelsen avser formellt sett endast förfarandet i samband med rättelse av förbiseendefel men den kan också upfattas som ett indirekt uttryck för principen att myndighet har befogenhet att rätta sådana fel (se Hellners, Förvaltningslagen, 1975 s. 220). Paragrafen rör en­dast s. k. förbiseendefel och lämnar alltså frågan om myndigheternas be­fogenhet att i sak pröva om ett beslut och det förfarande som då skall användas åt sidan. En sådan befogenhet följer i några fall av föreskrift i författning men förvaltningsmyndighet anses även utan stöd av författning ha viss rätt alt i sak pröva om ett fattat beslut (Hellners s. 223). I det förslag till förvaltningslag som remitterades till lagrådet innehöll 19 § en uttrycklig föreskrift om befogenhet att rätta förbiseendefel (prop. 1971:30

t

del 3 s. 114). Föredragande departementschefen anförde att lagen inte in­nefattade något ställningstagande till vad som skulle anses gälla i förvalt­ningsrättsliga frågor som visseriigen har anknytning till enskilda regler i lagen men som inte uttryckligen regleras i denna (prop. del 2 s. 506). Till denna kategori av spörsmål hänförde han frågan om förvaltningsmyndighets befogenhet att ompröva sina beslut. På förslag av lagrådet ändrades emel­lertid paragrafens lydelse i syfte att feltolkning rörande omfattningen av myndighets rättelsemöjlighet skulle hindras (prop. del 2 s. 688, 704).

Bestämmelsen i 19 S förvaltningslagen är tillämplig på beslut av speci­alreglerade kommunala nämnder under fömtsättning att besvär över beslulel skall föras genom förvaliningsbesväroch att ärendel rör myndighetsutövning mot enskild (2 och 3 §S)- För specialreglerade nämnder gäller i huvudsak

Prop. 1975/76:187

407

kommunallagarnas bestämmelser om protokollföring och justering.

Den prolokolljuslering som avses i kommunallagarna kan sägas innebära att man undersöker om protokollet är riktigt och rättar de felaktigheter som kan finnas. 1 och med protokollsjusteringen är beslutet i princip verk-ställbart. Även om själva protokollet inte kan ändras efter justeringen, kan det vara möjligt att ändra det beslut som återspeglas i protokollet. Om det i besvär över ett beslut påstås att beslutet inte har tillkommit i laga ordning, kan kommunen genom ett nytt i laga ordning fattat beslut bekräfta det formellt oriktiga beslutet. Som har antytts i del föregående är det i viss utsträckning möjligt att även i sak pröva om ett beslut. Om beslutet har civilrättsliga verkningar och kommunen frångår beslutet, kan kommunen naturiigtvis bli skadeståndsskyldig.

Kommunallagsutredningen

I fråga om ansvaret för protokollföringen torde det enligt utredningen enbart vara till fördel om regeln i KL om ordförandens ansvar görs tillämplig även på landstingskommunerna och Stockholms kommun. Frågan om an­svarel för protokollföringen kan stundom få betydelse, t. ex. vid olika me­ningar mellan ordförande och sekreterare. Enligt utredningens förslag skall det därför föreskrivas att prolokoll skall föras på ordförandens ansvar. Häri (år enligt utredningen också anses ligga att ordföranden svarar för att jus­teringen och det ställe där protokollet finns tillgängligt ges till känna på anslagstavlan. Utredningen föreslår därför att den uttryckliga regeln om ordförandens ansvar för justeringen i 24 S fjärde stycket KL och 25 S tredje stycket KLS inle tas med i den nya lagen. De skillnader som föreligger mellan KLS och KL angående protokollets minimiinnehåll bör enligt ut­redningen kunna tas bort. Såvitt gäller redovisningen av närvarande full­mäktige bör den ordning som föreskrivs i KLS kunna användas även i andra kommuner än Stockholm och i landstingskommunerna. I fråga om redogörelsen i protokollet för ärendenas beskaffenhet föreslår utredningen bestämmelser som stämmer överens med vad som föreskrivs i KL och LL. Bestämmelserna behövs, framhåller uiredningen, för att ärendena skall kunna identifieras och de har också betydelse från informationssynpunkt. Utredningen räknar med att förslaget inte skall behöva medföra något mer­arbete av betydelse i Stockholms kommun.

Enligt utredningens uppfattning finns det ingen anledning att behålla olika regelsystem i fråga om justeringsförfarandet. Detta förfarande har samma syfte och samma betydelse i kommunerna som i landstingskom­munerna. Enligt utredningens förslag skall i lagen föreskrivas endast att protokoll skall, i den ordning som fullmäktige har bestämt, justeras senast 14 dagar efter sammanträdet, om inte fullmäktige verkställer justeringen. 1 fråga om lidsfristen för justeringen börenligt utredningen uppmärksammas

Prop. 1975/76:187

408

att den ringa sammanträdesfrekvensen i landstingen medför bl. a. att pro­tokollen kan bli synneriigen omfattande. Ärendebelastningen i kommun­fullmäktige medför att protokollen totalt sett kan bli ganska omfattande också i kommunerna. Utredningen föreslår därför att jusieringsliden sträcks ut till 14 dagar även för kommunernas del.

Utredningen framhåller att den lösning som har föreslagits medför att närmare bestämmelser om justeringsförfarandet kan behöva tas in i arbets­ordning. Vad som särskilt kan behöva regleras är förfarandet vid oenighet mellan justeringsmännen och ordföranden. Om justeringsmännen eller en av dem inte godtar protokollsförslaget, bör protokollet justeras vid nästa sammanträde med fullmäktige. En regel härom bör begränsas till att avse anmärkning av väsentlig belydelse. Beslämmelser om underskrift av pro­lokoll bör enligl utredningen tas in i arbetsordning.

En motsvarighet till särtegdn i LL om all kungörelse om prolokollsjus-teringen skall föras in i de tidningar som används för annonsering om lands­tingsmöte skall enligt utredningens förslag tas in i den nya lagen. Förslaget är föranlett av landstingskommunernas geografiska utbredning och rätts-säkerhelsintressei.

Utredningen framhålleratt förvaltningslagens rättelseregler inte utan vida­re kan föras över till kommunallagen. Justeringsreglerna i KL utgör ett kontrollinstitul som gör det möjligt att rätta felaktigheter. Rättelse av pro­tokoll kan i viss utsträckning ske också genom besvär över det beslut som anges i protokollet. Att tillgripa kommunalbesvär för all åstadkomma rättelse av förbiseendefel torde dock i praktiken vara uteslutet, anför uiredningen. Förvaltningslagens räitdseregel begränsas lill partsärenden. Inom den kom­munallagsreglerade förvaltningen finns inte partsärenden i förvaltningsla­gens mening. Förvaltningslagen förutsätter att rättelsebefogenheten utövas av myndigheten. Om denna är ett kollegialt organ, får det alltså fömtsättas att det blir detta organ som har all ta ställning till rättelsefrågan, Samma möjlighet föreligger i och för sig inom den kommunallagsreglerade förvalt­ningen. Kommunfullmäktige kan enligl utredningen rätta ett prolokoll genom alt fatta ett nytt beslut i stället för ett tidigare beslut som har återgetts oriktigt i protokollet. En enklare ordning bör dock kunna användas för rättelse av förbiseendefel. I den nya lagen bör därför en befogenhet att rätta fel i protokollet anförtros åt dem som har ansvarel för protokollföringen och inte åt det organ som har fattat det protokollförda beslutet. Det kan enligt utredningen vara befogat alt låta även justeringsmännen delta i ell sådant rättelseförfarande.

En rättelseregel torde ge upphov till fiera problem av olika natur. Rättelsen måste på något sätt delges berörda intressenter. Verkställighetsorganet och eventuella avtalsparter måste underrättas. Kommunmedlemmar måsle med hänsyn till den besvärsrätt som tillkommmer dem också få del av beslulel. Detta kan enligl utredningen ske genom att rättelsen anslås, Rättsföriuster kan inträffa, t, ex, om en person som berörs av beslutet har tagit del av

Prop.1975/76:187

409

det felaktiga protokollet och inte funnit skäl alt överklaga men inle får kännedom om en rättelse av innehåll som skulle ha föranletl honom att besvära sig. Anslaget om justeringen av protokollet bör enligl utredningen vara kvar på anslagstavlan men kompletteras med en anteckning om att rättelse har skett. Om anslaget tas ner under anslagstiden och ersätts med nytt anslag, börjar nämligen ny besvärstid löpa i fråga om samtliga de beslut som redovisas i del protokoll som tillkännagivandet om justeringen avser.

En rättelseregel av så relativt vid omfattning som förvaltningslagens torde enligt utredningen inte utan vidare kunna tillämpas inom den kommu­nallagsreglerade förvaltningen. Besluten inom denna sektor är mer av politisk än av rättslig natur. Ddgivningssvårigheterna gör också alt man hai" särskild anledning all begränsa räckvidden av en rättelseregel i kommunallagen.

Om rättelseregeln får avse annat än rena avfatlningsfd, kan gränslinjen mellan reell och formell ändring lätt suddas ul. Risken för missbmk blir då slörre. En rättelseregel i kommunallagen bör därför begränsas till att avse rena avfattningsfel. Utredningen anför att det inte synes lämpligt att inom den kommunallagsreglerade förvaltningen låta rätldsemöjligheten vara obegränsad i liden. Ju längre tid som har förflutit från fullmäktiges beslut tills frågan om rättelse kommer upp, desto svårare kan det antas bli att bedöma vad som faktiskt har förevarit. Utredningen anser därför alt rätldsemöjligheten bör begränsas till tiden före besvärsiidens utgång.

På grundval av de överväganden som nu har redovisats föreslår utred­ningen en föreskrift om alt ordföranden får före besvärstidens utgång vidla rättelse i protokollet, om della på grund av skrivfel, räknefel eller annal förbiseende uppenbart har avfattats felaktigt. Om justeringsmän har utsetts, skall befogenheten tillkomma ordföranden och justeringsmännen gemen­samt.

R emissyilrandena

Stockholms kommun anser att sekreteraren bör ha ansvaret för protokoll­föringen. Därigenom skapas garantier för att protokollet förs med tillräcklig hänsyn till de stränga kraven på objektivitet och opartiskhet. Ordförandens kontrollfunktioner kan, framhåller kommunen, tillgodoses genom att han utses till justeringsman.

Svenska kommunjörbundei anför att utredningens förslag i fråga om jus­teringsförfarandet synes innebära att kommunfullmäktige i motsats lill vad som nu gäller får frihet att bestämma också tidpunkten för jusieringen. Detta kan beröva den som kan tänkas vilja besvära sig möjlighelen att redan vid sammanträdet räkna ut när besvärsliden börjar löpa. Om jus­teringen inte måste ske vid en fixerad tidpunkt, uppslår också svårigheler att bestämma när en reservation senast skall avges. Dessa skäl talar enligt förbundet för att det alltjämt är angeläget att reglera justeringsförfarandet

Prop. 1975/76:187

410

i kommunerna på i huvudsak samma sätt som hittills. Denna ordning bör kunna tillämpas också för landstingskommunernas del. Liknande synpunk­ter framföres av länsstyrelserna i Kristianstads och Malmöhus län och av Västerås kommun. Även Lidingö och Uppsala kommuner anser att nuvarande huvudregel att justering skall verkställas av ordföranden och två särskill utsedda justeringsmän bör behållas, Eskilstuna och Eksjö kommuner menar att det bör föreskrivas att åtminstone en särskilt utsedd ledamot skall justera protokollet tillsammans med ordföranden.

Enligt Lunds kommun finns det inte skäl att ta bort föreskriften att pro­tokollet skall skrivas under. Undertecknandet är en så väsentlig del av jus­teringen att frågan bör justeras i lag och inte i arbetsordning. Enligt länsstyrel­sen I Malmöhus län bör bestämmelsen om att kungörelse om dagen för pro­tokollsjusteringen skall införas i tidning gälla inle bara landstingen utan också kommunfullmäktige.

Länsstyrelserna i Jönköpings och Örebro lön. Malmöhus, Älvsborgs och Öre­bro läns landstingskommuner och Melleruds kommun erinrar om att utred­ningen föreslår en justeringsfrist om Ijorton dagar i fråga om kommun­fullmäktige och landsting samt en frist om tio dagar beträffande nämnderna. Dessa remissinstanser anser att praktiska skäl talar för en enhetlig jusle-ringstid. Malmö kommun tillstyrker förslaget att fristen skall sträckas ut från tio till fjorton dagar, medan Arboga, Bräcke, Sundsvalls och Tranås kommuner anser detta onödigt.

Utredningens förslag i fråga om rättelse av protokoll tillstyrks av länsstyrel­serna i Malmöhus och Älvsborgs län, Södermanlands och Blekinge läns lands­tingskommuner, Enköpings, Gislaveds och Malmö kommuner samt Föreningen Sveriges kommunala JÖivaliningsJurister. Tranås kommun menar att den tid inom vilken rättelse skall få ske är alltför kort. Någon större olägenhet skulle inte uppstå om tiden föriängdes till sex månader. Kommunen fram­håller att de felaktigheter som justeringsmännen inte har upptäckt ofla inte blir kända förrän efter besvärstidens utgång. Enligt Köpings och Västerås kommuner bör det vara möjligt att rätta uppenbara skrivfel även efler be­svärstidens utgång. Den bestämmelse om befogenhet alt rätta protokoll som utredningen föreslår innebär enligt Ale kommun endast att nuvarande praxis blir lagfäst.

Växjö kommun anser att det av principiella skäl kan diskuteras om en rättelseregel bör införas i kommunallagen. Kommunen framhåller att pro­tokollsjusteringen är av väsentlig betydelse och att rättelseregeln skulle kun­na ge upphov till viss löslighet. Regeln att kungörelse om rättelse skall anslås särskilt kan, framhåller kommunen vidare, i realiteten leda till att det inte blir helt ovanligt med fiera protokollsjusteringar, vilket skulle betyda allmän osäkerhet. Resultatet skulle alltså kunna bli att en regel som har tillkommit i avsikt att öka rättssäkerheten får motsatt effekt. Emmaboda kommun avstyrker rättelseregeln och anför att skiljaktiga meningar kan upp­stå humvida en anteckning i protokollet beror på ett uppenbart förbiseende.

Prop. 1975/76:187

411

Enligt Skaraborgs läns landstingskommun är den rättelseregel som föreslås omständlig. Landstingskommunen framhåller att rättelse av protokoll fö­rekommer i just de situationer som avses med bestämmelsen. Vanligen signerar ordföranden, justeringsmännen och sekreteraren rättelsen av pro­tokollet. Bräcke kommun anser att regeln om rättelse av protokoll förefaller onödig och ägnad att skapa förvirring för den enskilde medborgaren. Kom­munen framhåller att felaktigheter i ett protokoll bör kunna upptäckas senast vid justeringstiUfället. Enligt Strömsunds kommun bör kommunerna själva få bestämma om sådana formaliteter som t, ex, rättelse av protokoll, i syn­nerhet som justeringsförfarandet i övrigt inte regleras. Även Lilla Edeis och Stockholms kommuner anser att det är tveksamt om rättelseförfarandet bör formaliseras på det sätt som uiredningen föreslår. Detta förfarande synes enligt Stockholms kommun böra gälla endast för sådana förbiseendefel som medför att själva beslutsinnehållet eller skälen för beslutet har fått en annan saklig innebörd än som har avsetts. Rättelse av betydelselösa småfel bör rimligen kunna ske ulan att det behöver ges tillkänna genom anslag. Enligt kommunen är det oklart om utredningens avsikt har varit att den föreslagna bestämmelsen skall vara tillämplig på förbiseendefel i tjänsteutlåtanden o. d. som har fogats som bilaga till protokollet eller som protokollet annars hän­visar till. Kommunen framhåller att sådana handlingar ofta är gmndläggande för beslutets innebörd.

Föredraganden

I paragrafens försia stycke anges all protokoll vid sammanträde skall föras på ordförandens ansvar. Som kommunallagsutredningen har anfört bör den nuvarande regeln i KL om ordförandens ansvar för protokollföringen gälla även för Stockholms kommun och för landstingskommunerna. Detta ansvar får anses omfatta även skyldighel att se till att justeringen och det ställe där protokollet finns tillgängligt tillkännages på kommunens resp. landstingskommunens anslagstavla. Bestämmelsen om hur de närvarande skall redovisas har utformats efter förebild av KLS. Föreskriften innebär inte någol krav på att de närvarande räknas upp i protokollet. Vad gäller protokollets innehåll i övrigt har beslämmelserna utformats efter förebild av KL och LL. I första stycket anges slutligen att protokollet skall innehålla uppgift om reservation. Denna föreskrift har inte någon mostvarighet i KL, KLS dier LL.

I likhet med flera remissinstanser, bland dem Svenska kommunförbundet, har jag funnii att del i paragrafen, liksom f n, i KL och KLS, bör anges att justeringen skall ske vid en tidpunkt som bestäms vid sammanlrädet. Genom en sådan föreskrift blir del redan vid sammanträdet klart när be­svärstiden börjar löpa. Jag har också funnit det lämpligt att i paragrafen ta in föreskrifter om justeringsmän med i huvudsak samma innehåll som

Prop. 1975/76:187

412

motsvarande bestämmelser i KL och KLS. Andra stycket innehåller vidare en enhetlig bestämmelse för kommuner och landstingskommuner om den senaste tidpunkten för justeringen, nämligen 14 dagar efter sammanträdet. Att protokollet skall undertecknas av protokollföraren och att anteckning skall göras om jusieringen är enligt min mening så självklart att någon föreskrift därom inte behöver tas in i lagen.

1 tredje stycket finns bestämmelserom hur justeringen skall ges till känna. Dessa bestämmelser stämmer, bortselt från några språkliga justeringar, öve­rens med utredningsförslaget och de nuvarande bestämmelserna i KL, KLS och LL. Föreskriften om att kungörelse om dagen för protokolljusteringen skall införas i tidning är liksom f n. tillämplig bara på landstingskommu­nerna.

Den regel om rättelse i prolokoll som kommunallagsutredningen har fö­reslagit har fått ett blandat mottagande. Flera remissinstanser tillstyrker förslaget, medan andra ger uttryck för en kritisk uppfattning. F. n. finns det inte några regler om rättelse av förbiseendefel i protokoll i kommu­nallagarna, I 19 S förvaltningslagen finns en bestämmelse som formellt reg­lerar myndighets skyldighet att lämna part tillfälle att yttra sig, innan sådant fel rättas. Samtidigt ger bestämmelsen emellertid indirekl en anvisning om alt myndighet har en befogenhet att rätta fel av detta slag. I vissa fall anses förvaltningsmyndighet ha en längre gående befogenhet att rätta ett beslut, men någon allmän författningsbestämmelse härom har inte meddelats. Be­stämmelsen i 19 S förvaltningslagen är tillämplig på beslut av specialreglerad kommunal nämnd, om beslutet innebär myndighetsutövning mot enskild och kan överklagas genom förvaltningsbesvär (2 och 3 SS förvaltningslagen).

Som framgår av vad jag har anfört i det föregående kan en kommun eller landstingskommun i vissa fall ersätta ett beslut som har blivit oriktigt i något hänseende med ett nytt beslut. Delta kan ibland vara fallet även om felet beror på en oriktig bedömning av sakfrågan. En uttrycklig föreskrift om befogenhet att rätta förbiseendefel i protokoll skulle enligt min mening kunna påverka bedömningen av i vilken utsträckning det är tillåtet för kom­munfullmäktige resp, landstinget att rätta ett beslut. De beslut som dessa församlingar fattar kan någon gång ha stor betydelse för enskilds rält. Det kan finnas situationer när det från rättssäkerhetssynpunkt framstår som otillfredsställande all ett beslul som har anslagils i föreskriven ordning skall kunna ändras även om besvär inte anförs och utan att de som berörs av beslutet kan få kännedom om ändringen på annat sätt än genom att övertyga sig om att någon anieckning om rättelse inte har gjorts på det anslagna protokollet. En annan invändning mot en föreskrift om befogenhet att rätta förbiseendefel som enligt min mening inte saknar betydelse är att olika uppfattningar ibland kan råda i frågan om ett fel är av denna karaklär eller har med bedömningen av sakfrågan att göra. Denna invändning leder lill slutsatsen att det egentligen bör ankomma på det organ som har fattat det beslut som har lått en felaktig utformning att pröva frågan om rättelse

Prop. 1975/76:187

413

bör ske, Justeringsförfarandel ger vidare förutsättningar för att förbiseendefel skall kunna upptäckas i tid. På gmnd av vad jag nu har anfört har jag funnii att någon föreskrift om befogenhet att rätta sådana fel i protokoll inte bör las in i lagen.

31 S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om reservationsrätt. Innehållet i paragrafen stämmer helt överens med föreskrifterna i 25 S KL, 26 S KLS och 35 S LL.

32 S

1 denna paragraf ges bestämmelser om vården av fullmäktiges handlingar. Paragrafen motsvarar delar av 26 S KL, 27 S KLS och 36 S LL.

Gällande rätt

1 26 S KL, 27 S KLS och 36 § LL finns bestämmelser om expediering av prolokoll, arkivvård och rätt till avgiftsfri vidimering av avskrift av pro­tokoll. Dessa bestämmelser skiljer sig delvis från varandra.

Sedan kommunfullmäktiges prolokoll har justerats, skall enligt 26 S KL och 27 S KLS avskrift av protokollet överiämnas till kommunstyrelsen och utdrag av protokollet tillställas de övriga nämnder, som skall verkställa be­sluten. Enligt 36 S LL skall landstingets protokoll tryckas och tillställas för­vallningsutskottet och de övriga nämnder som skall verkställa landstingets beslut. Det tryckta protokollet skall sändas lill länsstyrelsen och samtliga landstingsman samt delas ul till kommunerna för att genom kommun­styrelsens försorg hållas tillgängligt för kommunens medlemmar,

I fråga om arkivering av kommunfullmäktiges handlingar gäller enligl KL alt fullmäktiges ordförande ansvarar för att handlingama vårdas och förtecknas. Fullmäktige kan emellertid lämna sina protokoll och handlingar lill kommunstyrelsen, om handlingarna inte behövs för det löpande arbetet. Bestämmelser om arkivvård finns också i 30, 40 och 45 SS- I 30 S föreskrivs att kommunstyrelsen skall vårda och förteckna de kommunala arkiven i den mån uppgifien inte enligt lag ankommer på annan. Enligt 40 och 45 SS skall nämndernas protokoll och övriga handlingar vårdas och förtecknas på ordförandens ansvar. En redogörelse för arkivfrågans tidigare behandling lämnas i kommunallagskommiiténs betänkande (SOU 1952:14) Förslag till kommunallag m, m. Därav framgår bl. a. att riksarkivel hade i framställning lill Kungl. Maj:t föreslagit att kommunallagarna skulle kompletteras på den-

Prop. 1975/76:187

414

na punkt. Kungl, Maj:i skulle enligt förslaget kunna förordna att hand­lingarna skulle förtecknas och utfärda gallringsföreskrifter. Kommunallags­kommittén uttalade emellertid att det inte var utan vidare givet att si­tuationen krävde ätt lagstiftaren ingrep i den utsträckning som riksarkivel hade föreslagit. Den nya kommunindelningen kunde väntas medföra en all­män standardhöjning på arkivvårdens område. Mot riksarkivets förslag in­vändes bl. a. att det i alltför hög grad ville förbehålla Kungl. Maj:t att de-taljreglera ett ämne som principiellt var att betrakta som kommunens egen angelägenhet. Från den kommunala självstyrelsens synpunkt kunde enligt kommittén berättigade invändningar riktas mot att arkivvården detaljreg-lerades. Kommittén menade att den önskade förbättringen i arkivvården kunde nås genom att informationsverksamheten effektiviserades och utvid­gades. Vissa smärre ändringar i de tidigare reglerna föreslogs dock i be­tänkandet. Ordföranden skulle bära ansvaret för vården. Möjlighet till central arkivering öppnades (bet. s. 257), I propositionen godtogs kommitténs förslag i huvudsak (prop. 1953:210 s. 156).

I 27 S KLS hänvisas till en särskild arkivstadga som Kungl. Maj:t har utfärdat. I fråga om arkiv hos kommunala myndigheter utfärdar kommun­fullmäktige, med iakttagande av arkivsiadgan (1962:40) för Siockholm, be­stämmelser om arkivförteckning, inspektion, gallring m. m. Riksarkivet har rätt alt inspektera stadsarkivet. Förvaltningen tillkommer Stockholms kom­muns arkivnämnd. För Malmö kommun gäller likartade regler enligt brevet (1949:697) till riksarkivet angående instruktion för stadsarkivet i Malmö.

Enligt 36 S LL skall landstingets protokoll och övriga handlingar vårdas och förtecknas på sätt som landstinget bestämmer. Problem som rör bl. a. gallring i landstingskommunernas arkiv har utretts av landstingens arkiv­utredning, som i maj 1975 överiämnat betänkandet (SOU 1975:71) Landstingens arkiv.

Svenska kommunförbundet och riksarkivet har tillsatt en gemensam ar­betsgrupp för kommunala arkivfrågor.

I KL, KLS och LL finns likalydande regler om att den som med be­gagnande av sin rätt enligt tryckfrihetsförordningen har tagit avskrift av fullmäktiges resp. landstingets protokoll har rätt att utan avgift få avskriftens riktighet bestyrkt. Motsvarande regler gäller i fråga om nämndernas pro­tokoll. Bestämmelserna har samband med 2 kap. 8 S tryckfrihetsförordning­en i dess tidigare lydelse. Denna bestämmelse innebar bl. a. att, om en handling som förvarades hos en kommunalmyndighet kunde tillhandahållas där för läsning eller avskrivning, rätlen att få avskrift av handlingen gällde endast i den utsträckningen som angavs i kommunallag eller hade före­skrivits särskilt. Bestämmelserna i kommunallagstiftningen säger bara att den som själv har tagit avskrift av protokoll har rätt att ulan avgifi få av­skriftens riktighet bestyrkt. Om någon begärde och fick en avskrift av en handling, fick delta ses som ett privatuppdrag för vilket ersättning kunde begäras.

Prop. 1975/76:187

415

I samband med tillkomsten av datalagen (1973:289) ändrades bl. a. 2 kap. 8 S tryckfrihetsförordningen (SFS 1974:66). Den tidigare särregeln för kom­munalmyndigheter togs bort. 1 stället gäller nu bl. a. att den som önskar ta del av en allmän handling har rätt alt mot fastställd avgift få avskrift av handlingen. Ändringarna innebär bl. a. att skyldigheten att mot fastställd avgift lämna ut avskrift av allmän handling gäller även för kommunerna och landstingskommunerna. Det ankommer på dessa att själva fastställa de avgifter som skall las ut. Bestämmelserna i kommunallagstiftningen om avgiftsfri vidimation ändrades inte i samband med ändringarna i tryck­frihetsförordningen.

Kommunallagsulredningen

Utredningen föreslår att de bestämmelser som avser intern expediering av protokoll inom kommun eller landstingskommun utgår ur kommu­nallagstiftningen. Bestämmelser av detta slag kan enligt utredningen med­delas i arbetsordning. Enligt utredningens förslag skall vidare föreskriften om att landstingets protokoll skall sändas till länsstyrelsen slopas. Vad gäller föreskriften att landstingets protokoll skall sändas till kommunerna för att hållas tillgängligt för kommunens medlemmar anför utredningen att såväl landstingskommunernas medlemmar som kommunerna självfallet behöver information om landstingets beslut. Enligt utredningen kan det sättas i frå­ga om den nuvarande regeln verkligen tillgodoser kommunmedlemmarnas in­formationsbehov. Regelns utformning medför att landstingen kan begränsa sig till alt skicka över landstingstrycket till kommunerna. Enligt utredning­ens uppfattning behövs andra och mer aktiva åtgärder för att tillgodose kommunmedlemmarnas behov av information. Sådana åtgärder lämpar sig knappast för lagreglering. Likaväl som kommunerna behöver information om landstingets beslut kan, framhåller utredningen, också landstingen be­höva få besked om kommunernas beslut. Det ömsesidiga intresset av in­formation gäller inte bara protokollen från de beslutande församlingarna utan kan också avse andra handlingar. Enligt uredningens uppfattning bör det ömsesidiga informationsbehovet kunna tillgodoses på frivillig väg. Ut­redningen föreslår alt särreglerna i LL om expedition av landstingstrycket till kommunerna utgår ur lagstiftningen.

Utredningar om arkivvårdens organisation pågår f n. på flera håll. Med hänsyn härtill och till kommunallagsutredningens direktiv anser sig utred­ningen sakna anledning att gå närmare in på frågan om hur kommunernas och landstingskommunernas arkivvård bör vara organiserad för alt slå i samklang med utvecklingen på arkivområdet.

Utredningen framhåller att den däremot har att se till att reglerna om arkivvård harmonierar med kommunallagens karaktär av ramlag och att lagstiftningen blir enhetlig. I kommunallagen bör enligt utredningen finnas

Prop. 1975/76:187

416

endast en allmän bestämmelse om arkivvård, medan olika detaljbestäm­melser bör placeras i en kommunal arkivstadga eller arkivkungörelse. Ut­formningen av en sådan allmän bestämmelse påverkas enligt utredningen av frågan om kommunerna själva skall få bestämma om arkivvårdens ut­formning eller om statlig tillsyn i någon form skall förekomma på detta område. F, n, har statliga arkivmyndigheter i allmänhet endast möjlighet att lämna råd och anvisningar till kommunerna och landstingskommunerna. Kommunallagsutredningen anser sig inte kunna föreslå regler som innebär vidgad statskontroll över kommuner och landstingskommuner.

Om man vill behålla principen om den kommunala självständigheten på detta område, är det enligt utredningens uppfattning nödvändigt att få till stånd någon form av normalförslag till arkivstadga. 1 annat fall är det svårt att få de enhetliga normer som kan behövas, Uiredningen anser alt det bör vara en uppgift för Svenska kommunförbundet och Landstings­förbundet att i samråd med riksarkivet utarbeta ett sådant normalförslag. Enligl utredningens förslag skall del i lagen anges att i fråga om arkivvården gäller vad kommunfullmäktige och landstinget själva bestämmer. Några ytteriigare regler om arkivvård bör alltså enligt utredningen inte tas in i kommunallagen. Med hänsyn till de speciella förhållanden som råder i Stock­holms kommun, där stadsarkivet är arkivmyndighet för vissa statliga myn­digheter, behövs en särregel för Stockholms kommun.

Utredningen föreslår slutligen all bestämmelserna om avgiftsfri vidime­ring av protokoll slopas. Dessa bestämmelser är av detalj karaktär och de hör inte hemma i en ramlag. Härtill kommer, framhåller utredningen, att efter 1974 års ändringar i tryckfrihetsförordningen huvudregeln för avgifts­beläggning i fråga om avskrifter av offentliga handlingar finns i 2 kap. 8 S Iryckfrihetsförordningen. Enligt utredningens mening bör avgiftsbestäm­melser av ifrågavarande slag tas in i kommunal taxa.

Remissyttrandena

Riksarkivel konstaterar att kommunallagsutredningens förslag innebär inle oväsentliga ändringar. Genom att det blir fullmäktiges resp. landstingets uppgift att fastställa regler för arkivvården, blir en mera centraliserad ar­kivvård möjlig. Detta är alt hälsa med tillfredsställelse. Däremot anser riks­arkivet att det finns starka skäl att behålla bestämmelserna om att arkiv­förteckning skall föras. Endasl genom att arkivförteckning förs blir en ef­fektiv kontroll av arkivet och dess olika delar möjlig. Enligl riksarkivet är föreskrifterna om arkivförteckning inte sådana detaljföreskrifter som kan mönstras ut ur lagen. Den ordning som kommunallagsutredningen föreslår och som innebär att närmare föreskrifier om arkivvården utfärdas av full­mäktige med ledning av ett normalförslag som har utarbetats i samråd med riksarkivet är enligt riksarkivet ägnad att inge starka betänkligheter. Full-

Prop. 1975/76:187

417

mäktiges föreskrifter kommer att kunna variera inom vida gränser. Om inget normalförslag blir fastställt förrän efter lång tid, kommer stor ovisshet att råda om ansvaret för arkivvården och gallringen. 1 fråga om ansvaret för att arkiven vårdas innebär utredningens förslag en uttunning och för­svagning i förhållande till de bestämmelser som gäller nu.

Riksarkivet anser att det är nödvändigt att de kommunala arkivens be­lydelse och den kommunala arkivvårdens svårigheter övervägs. Svårighe­terna kan till betydande del hänföras till molsättningen mellan, å ena sidan, kravet på kommunal självstyrelse och, å andra sidan, den tilltagande en­hetligheten inom den offentliga sektorns arkiv. Om allvariiga skador för framtiden skall undvikas, är det enligt riksarkivet nödvändigt att statsmak­terna ser till att ett tillräckligt omfattande och på enhetligt sätt arkiverat material bevaras för den allmänna forskningen och att arkiven inom den offentliga sektorn samordnas. Riksarkivet föreslår alt det i lagen föreskrivs att fullmäktiges arkiv skall vårdas och förtecknas enligt bestämmelser som meddelas av regeringen och att fullmäktige får utfärda de ytteriigare fö­reskrifter som behövs. Genom en sådan formulering skulle enligt riksarkivet grundläggande garantier skapas för en säkrare arkivvård. Riksarkivet kan inte dela ulredningens åsikt att bestämmelser av detta slag skulle innebära en detaljreglering. Alt vårdnadsplikten klart kommer till uttryck i lagen ter sig enligt riksarkivet desto mera nödvändigt som kommunernas ansvar för arkiven f n. synes vara något oklart till sin innebörd. Enligt riksarkivet bör det vidare föreskrivas att det ankommer på styrelsen att vårda och förteckna kommunens resp. landstingskommunens arkiv, i den mån upp­giften inte ankommer på annan. Riksarkivet föreslår att en särskild utredning tillsätts med uppdrag att utarbeta förslag lill sådana allmänna regler för den kommunala arkivvården som regeringen skall utfärda.

Riksarkivet fömtsätter att den nya lagen kommer att göra det möjligt för regeringen att, liksom hittills, besluta om arkivs förvaring och uppdelning i samband med indelningsändringar.

De särskilda regler som regeringen har fastställt för arkivvården i Stock­holms och Malmö kommuner bör alltjämt gälla, anser riksarkivet.

Regler för sådana gallringar som innebär alt ett representativt urval hand­lingar skall sparas för forskningsändamål bör enligt riksarkivet fastställas av regeringen eller, på regeringens uppdrag, av riksarkivet efter samråd med resp. kommunförbund. I fråga om andra gallringar bör enligt riksarkivet råd och anvisningar utfärdas på samma sätt som hittills. Riksarkivet betonar slutligen att en samverkan mellan statlig och kommunal arkivvård skulle medföra betydande vinster, såväl för arkivvården som för utredningsvä­sendet och forskningen.

Uppsala kommun anmärker att någon skyldighet att upprätta en kommunal arkivstadga inte föreligger enligt utredningsförslaget och att de bestämmelser som utredningen föreslår ger varken fullmäktige, styrelsen eller övriga nämn­der något ansvar för arkivvården. Kommunen anser att detta är mycket

27 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 187

Prop.1975/76:187

418.

olyckligt. Det bör klart framgå av lagen att fullmäktige är skyldiga att antaga arkivstadga och meddela de övriga bestämmelser för arkivvården som be­hövs. Kommunernas skyldighet att svara för arkivvården måsle enligt Söl­vesborgs kommun anges i lagen. Sundsvalls kommun anser att ytterUgare be­stämmelserom arkivvården bör meddelas i lag, medan Växjö kommun menar att de bestämmelser som utredningen föreslår bör kompletteras med en arkivkungörelse som innehåller riktlinjer för kommunernas arkivvård.

Hallands läns landstingskommun ifrågasätter om inte föreskrifter om ar­kivvården skulle kunna obligatoriskt ingå i den arbetsordning som skall antagas enligt 31 S i utredningens lagförslag. Svenska kommunförbundet till­styrker att de nuvarande reglerna om arkivvård utgår och ersätts med en allmänt hållen bestämmelse och förklarar sig berett att i samråd med Lands­tingsförbundet och efler samråd med riksarkivet utarbeta de riktlinjer för arkivvården som behövs.

Föredraganden

1 fråga om expediering av protokoll och andra handlingar inom och utom kommunen eller landstingskommunen samt rätten att utan avgift få rik­tigheten av protokollsavskrift bestyrkt harjag inget att erinra mot vad ut­redningen har anfört. De nuvarande bestämmelserna i dessa frågor har därför inte fått någon motsvarighet i paragrafen. Informationsfrågorna har jag be­handlat utföriigt i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.6). Jag har där föreslagit en bestämmelse som ger kommunstyrelsen resp. förvallningsut­skottet ansvaret för informationsverksamheten. Till denna beslämmelse återkommer jag i specialmotiveringen till 36 S,

De nuvarande reglerna om arkivvård har olika innehåll i de skilda kom­munallagarna. 1 likhet med kommunallagsutredningen anser jag att det är angeläget att regelsystemet blir enhetligt. Jag vill också betona vikten av att förutsättningar skapas för en arkivvård som står i samklang med ut­vecklingen på arkivområdet och angränsande områden. Bestämmelserna bör vidare ges en sådan utformning att kommunerna och landstingskommu­nerna så långt möjligt själva får bestämma i frågan om arkivvården. 1 fö­revarande paragraf föreskrivs mot bakgrund av vad jag nu har anfört att fullmäktiges prolokoll och de övriga handlingar som hör till fullmäktiges arkiv skall vårdas och förtecknas. Föreskrifter härom och om arkivvården i övrigt i kommunen eller landstingskommunen skall enligt paragrafen med­delas av fullmäktige. 1 det följande kommer jag att föreslå att skyldigheten att vårda och förteckna de handlingar som ingår i arkiven slås fast också för nämndernas del (se specialmotiveringarna till 36 och 45 SS).

De lösningar som utredningen har föreslagit har jag alltså inte kunnat ansluta mig till. Jag delar utredningens uppfattning att arkivvården inte. i detalj bör regleras i lagen. De grundläggande principerna måste dock enligl min mening slås fast. En förändring som innebäratt ansvaret för arkivvården

Prop. 1975/76:187

419

försvagas kan inte accepteras med hänsyn till arkivvårdens betydelse för förvaltningen och forskningen.

Syftet med de bestämmelser som jag föreslår är alt garantier för en god arkivvård skall skapas. Varje kommun och landstingskommun skall vara skyldig att sköta sina egna arkiv. Detta grundläggande ansvar bör klart komma till uttryck i lagen. Detta sker enligt mitt förslag genom bestäm­melserna om att fullmäktiges, styrelsens och övriga nämnders arkiv skall vårdas och förtecknas. Ansvaret för arkivvården inom kommunen och lands­tingskommunen fördelas enligt förslagel så alt varje organ primärt svarar för vården av del egna arkivet. 1 vissa fall fordrar en ändamålsenlig arkivvård dock att ett centralarkiv inrättas. De bestämmelser som jag föreslår innebär inle något hinder mot en sådan organisation. 1 de föreskrifter som fullmäktige skall utfärda för nämnderna, kommunallagsreglerade såväl som specialreg­lerade, kan fullmäktige bestämma att nämndernas arkiv skall överiämnas till styrelsen eller en särskild arkivnämnd, i den mån handlingama inte behövs fördel löpande arbetet. Lagförslaget innehåller också en bestämmelse om att styrelsen skall ha ansvarel för de arkiv som har överiämnals till styrelsen (se 36 S), I arkivvården ingår att förteckna de handlingar som hör till arkivet. Detta är en så väsentlig del av verksamheten att den särskilt nämns i förevarande paragraf

Lagreglerna om arkivvården måste fyllas ut med mera detaljerade fö­reskrifter. Utredningen föreslåratt kommunerna och landstingskommuner­na själva skall få anta kompletterande föreskrifter om arkivvården. Nor­malförslag till arkivstadga bör enligt utredningen kunna utarbetas av kom­munförbunden i samråd med riksarkivet. Riksarkivet hävdar i sitt remiss­yttrande att bestämmelser om arkivvården bör utfärdas av regeringen och att fullmäktige bör få meddela de ytteriigare föreskrifter som behövs. Liksom riksarkivet anserjag att det är viktigt att det råder en viss enhetlighet mellan t, ex, komniunala och statliga arkiv och att arkivvården i vissa hänseenden bör samordnas. Dessa intressen bör dock kunna tillgodoses utan att staten detaljreglerar arkivvården hos kommunema och landstingskommunerna. Jag anseratt del bör ankomma på kommunerna och landstingskommunerna att själva utfärda de föreskrifter som behövs.

Kravet på enhetlighet bör enligt min uppfattning kunna tillgodoses genom alt normalförslag till arkivföreskrifter utarbetas av riksarkivet efter samråd med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. De bestämmel­ser som jag föreslår innebär att varje kommun och varje landstingskommun blir skyldig att anta föreskrifter om arkivvård. En god kommunal arkivvård är så angelägen och behovet av kompletterande bestämmelser så uppenbart att denna skyldighet bör anges i lagen. Jag anser att det däremot inte är nödvändigt att i lagen ange de ämnen som skall regleras i arkivföreskrifterna. 1 varje kommun och landstingskommun får föreskrifterna göras så full­ständiga som förhållandena där kräver. Att man i alla kommuner och lands­tingskommuner antar bestämmelser om arkivförteckning samt om vård

Prop. 1975/76:187

420

av och gallring i arkiv ter sig självklart. 1 paragrafen anges att särskilda föreskrifter kan finnas om arkivvården. Härmed avses de bestämmelser för Stockholms och Malmö kommuner som regeringen har meddelat.

Genom att kommunernas och landstingskommunernas ansvar för arkiv­vården slås fast och skyldighet för fullmäktige all anta arkivföreskrifter anges i lag skapas enligt min mening garantier för en betryggande arkivvård. Jag kommer emellertid att följa dessa frågor även i fortsättningen och om det behövs föreslå ytteriigare åtgärder för att förbättra arkivvården i kom­munerna och landstingskommunerna.

Av de regler som jag föreslår om ansvaret för arkivvården följer att detta ansvar omfallar även arkiv som överlämnas till kommunen enligt kungö­relsen (1966:568) om överiämnande av kommunala arkiv vid ändring i kom­munal indelning. När arkivet överiämnas, övergår ansvaret på den mot­tagande kommunen och inom denna på kommunstyrelsen i egenskap av centralt arkivvårdsorgan eller på den nämnd som fullmäktige bestämmer. Någon särskild bestämmelse härom anser jag inte nödvändig.

Till bestämmelsema om styrelsens och övriga nämnders arkivvård åter­kommer jag i specialmotiveringen till 36 och 45 SS-

33 S

I denna paragraf som motsvarar 27 S KL, 28 S KLS och 37 S LL, ges bestämmelser om offentlighet och ordning vid kommunfullmäktiges och landstings sammanträden.

Gällande rän

Enligt 27 S KL och 28 S KLS skall kommunfullmäktiges förhandlingar vara offentliga. Fullmäktige kan dock för visst ärende besluta att överiägg­ningen skall hållas inom stängda dörrar. Suppleant får närvara även vid sådan överiäggning. Ordföranden vakar över ordningen vid sammanträde. Han kan varna och efter varning visa ul var och en som stör sammanträdet. Uppstår oordning som ordföranden inte kan avstyra, får han upplösa sam­manträdel. Den som genom våldshandling eller oljud eller på annat sätt stör eller försöker hindra sammanträde kan enligl 16 kap. 4 S brottsbalken dömas för störande av förrättning eller allmän sammankomst.

Bestämmelserna i 37 S LL skiljer sig i några avseenden från reglerna i KL och KLS. Suppleanterna har inte uttryckligen tillerkänts närvarorätt vid överiäggning inom stängda dörrar. Vidare föreskrivs att ordföranden skall lämna ordet åt ledamöterna i den ordning som de har anmäll sig. Bestäm­melser om rätt för ordföranden att upplösa sammanträde finns inle i LL,

Av offentlighetsprincipen får anses följa alt bandinspelning, filmning och fotografering av vad som förekommer vid sammanträde med kommun-

Prop.1975/76:187

421

fullmäktige resp. landsting är tillåtet, om det inte stör förhandlingarna (Kaijser: Kommunallagarna 

II, 

1975,s. 219),

Kommunallagsutredningen

Enligt utredningens uppfattning kan de nuvarande reglerna i KL, KLS och LL behållas i huvudsak oförändrade. Bestämmelser om suppleants närvarorätt vid sammanträde inom stängda dörrar bör finnas även för land­stingens del.

Utvecklingen visar enligt utredningen att en regel behövs om att ord­föranden kan visa ut den som uppträder störande eller på annat sätt som strider mot god ordning. En sådan beslämmelse gäller i första hand åhörare men den kan i undantagsfall behöva tillämpas också på ledamot eller supp­leant.

Utredningen anser att det bör ankomma på fullmäktige och inte på ord­föranden att avgöra om ett sammanträde skall upplösas. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att bestämmelserna i KL och KLS om ordförandens rätt att upplösa sammanträde inte lår någon motsvarighet i den nya lagen. Om någon skulle uppträda störande vid sammanträdet, kan man också be­sluta att sammanträdet skall ajourneras. Bestämmelsen om talarordningen vid landstingsmöte bör enligt utredningen inte föras över till den nya lagen.

R emissyilrandena

De tillfällen när överiäggning behöver hållas inom stängda dörrar torde enligt Markaryds kommun vara synneriigen få. Kommunen anser därför att bestämmelsen om sådan överiäggning bör kunna slopas.

Enligt kammarkoUegiet bör beslämmelserna om ordförandens rätt att i extraordinära situationer upplösa ett sammanträde behållas, Kollegiel fram­håller att det i en extrem situation kan vara svårt att åstadkomma ett full­mäktigebeslut, Länsslyrelsen i Kopparbergs län samt Melleruds, Staffanstorps och Uppsala kommuner är av samma uppfattning, medan Mullsjö kommun anser att fullmäktige och inte ordföranden skall besluta om upplösning av sammanträde,

S/ce/fe/iedtowOTun framhålleratt majoritetsförhållandena eller möjligheten att få ett ärende bordlagt kan påverkas, om en ledamot visas ul. Bestäm­melsen om utvisning bör därför inte vara tillämplig på ledamot. Kommunen erinrar om att det i tilläggsbestämmelserna till 2 kap. 4 § riksdagsordningen och i 2 kap. 12 S finns bestämmelse om att talmannen kan visa ut åhörare som uppträder störande och ta från en ledamot ordet, om denne uppträder på ett sätt som strider mot god ordning och inte rättar sig efter talmannens tillsägelse. Enligt kommunen bör motsvarande bestämmelser kunna tas in i kommunallagen.

Prop. 1975/76:187

422

Föredraganden

Bestämmelsema i paragrafen om offentlighet och om suppleants närva­rorätt har samma innehåll som motsvarande bestämmelser i KL och KLS, I paragrafen har också tagits in en bestämmelse om att ordföranden kan visa ut den som uppträder störande och inte rättar sig efter tillsägelse. Skäl att uttryckligen undanta ledamot från bestämmelsens tillämpningsområde saknas enligt min mening. Att ordföranden kan ta från en ledamot ordet, om denne uppträder på ett sätt som strider mot god ordning, ligger i sakens natur och har därför inte uttryckligen angetts i paragrafen. Med hänsyn till att det i en extraordinär situation kan vara svårt att få till stånd ett beslut av fullmäktige har en motsvarighet till de nuvarande reglerna i KL och KLS om ordförandens rätt att upplösa sammanträde tagits in i paragrafen,

34 S

I denna paragraf som motsvarar 28 S KL, 29 S KLS och 39 S LL, ges bestämmelserom arvode och annan ersättning till ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige, landsting och beredning.

Gällande rän

Bestämmelserna i 28 S KL, 29 S KLS och 39 S LL ger kommunerna och landstingskommunerna rätt men inte skyldighet att utge ersättning till ledamöter och suppleanter i fullmäktige, landsting och beredning i de av­seenden som anges i paragraferna. Bestämmelserna i LL medger dock inte alt ersättning utges till suppleant för landstingsman annat än i samband med tjänstgöring. 1 övrigt har bestämmelserna samma innehåll. Motsvarande beslämmelser finns för ledamöter och suppleanter i nämnderna.

Tillåtna ersättningsformer är till en början arvode, traktamente, resekost­nadsersättning och ersättning för andra utgifter som är förenade med upp­draget. Möjligheten att utge ersättning för särskilda utgifter har ansetts avse utgifter som har direkt samband med uppdraget, t.ex. kostnader för re­presentation, skrivhjälp och telefon (Kaijser: Kommunallagarna 

II, 

1975, s. 223). Arvode får utgå för det arbete som är förenat med uppdraget men får inte överstiga vad som är skäligt med hänsyn till göromålens omfattning och art och den tid som kan beräknas gå åt för uppdraget. I regel skall arvode alltså utgå med lika belopp för samma uppdrag. En differentiering måste grunda sig på objektiva skäl, dvs. omfattningen av uppdragen och det arbete som är förenat med dem.

Kommunen och landstingskommunen kan träffa avtal, s, k, likställig­hetsöverenskommelse, om att arvode skall betraktas som inkomst av an­ställning såvitt gäller rätt till sjukpenning och tilläggspension. Kommun­fullmäktige och landsting får också, när särskilda skäl föreligger, bevilja ledamot som under en lång följd av år på grund av uppdrag har utfört

Prop. 1975/76:187

423

arbete av betydande omfattning ålderspension, förtidspension och famil­jepension. Härutöver lår ledamot som skall ägna hela sin arbetstid åt uppdrag för kommunen resp. landstingskommunen tillförsäkras pension och tilläggas andra ekonomiska förmåner enligt vad som är skäligt.

Enligt 45 S 3 mom. KLS har borgarråd rätt till årsarvode och pension.

Frågan om arvode och annan ersättning till företrädare för minoriteten, som skall vara heltidssysselsatta utan att vara ordförande eller vice ord­förande i nämnd eller beredning eller ha annat särskill uppdrag utöver le­damolskap i sådana organ eller i fullmäktige har inte prövats i rättspraxis. Kommunallagarna känner inte begreppet minoriletsföreirädare. Med hänsyn härtill är s. k. oppositionsråd från dessa lagars synpunkt i försia hand att se om ledamöter utan speciell funktion i de organ där de ingår. Sådana för­troendemäns ansvar och befogenheter enligt tillämplig kommunallag sträck­er sig inte längre än andra ledamöters.

Kommunallagsulredningen

Utredningen erinrar om att ersättningsbestämmelserna har ändrats flera gånger sedan tillkomsten av de nuvarande kommunallagarna. Ändringarna, som varje gång har inneburit att möjligheten att utge ersättning vidgats, har ofta föranletts av sådana förhållanden som införande av allmän till-läggspension (ATP). Bestämmelserna har därför blivit ganska omfattande och svåröverskådliga. Utredningen anser att man inte bör fortsätta med att lagstifta med tanke på varje ny situation. 1 stället bör ersättningsbe­stämmelsen i den nya lagen fä en sådan utformning att rätten till ersättning lättare kan anpassas till utvecklingen, Uiredningen anser därför alt de nu­varande bestämmelserna bör kunna förenklas avsevärt. Mot en sådan för­enkling kan man invända att missbruk i ersättningsfrågor då lättare kan förekomma. Ett sådant missbruk bör man dock enligt utredningens mening kunna komma till rätta med genom att kommunalbesvär kan anföras mot beslut om ersättning. Utredningen anser att lagen bör ange endast vilka typer av ersäitning som kan komma i fråga. Hämtöver bör ett krav på skälighet ställas upp beträffande alla former av ersättning som utgår till kommunal förtroendeman. Någon utvidgning av skälighetsprövningen jäm­fört med de nuvarande bestämmelserna innebär detta i princip inte. En skälighetsregel bör därför, anser utredningen, kunna godtas även med tanke på kommunalbesvärsprövningen. Härtill kommer, framhåller utredningen, att man får fömtsätta att ersättningsrätten närmare preciseras i reglementen eller motsvarande, I fråga om arvodel följer av allmänna kommunalrättsliga principer att differentiering får ske endast på objektiva grunder.

De problem som kan uppkomma i fråga om ersättning till halvtidstjänst­görande förtroendemän bör enligt utredningen kunna lösas inom ramen för en allmänt hållen bestämmelse. Likaledes synes några särregler i fråga om borgarråds arvode inte nödvändiga med en sådan lösning. Suppleant

Prop. 1975/76:187

424

i landsting bör kunna få ersättning i samma ulsträckning som suppleant i kommunfullmäktige. Den bestämmelse som utredningen föreslår medger att suppleanter kan tillerkännas pension och andra sociala förmåner. Skä-lighetskravet utgör dock, framhåller utredningen, en spärr mot förmåner som inle motsvaras av gjorda insatser.

Utredningen konstaterar alt beslut om arvode till s. k. oppositionsråd eller annan företrädare för minoriteten inte har prövats i rättspraxis. Lagenligheten av sådana beslut kan sättas i fråga. Om minoritetsföreträdarnas arbete så­lunda hittills inte har varit att anse som arbeie "för kommunen" i KL:s mening, framgår det av demokratiutredningens överväganden att det finns anledning att ändra på detta synsätt, anför kommunallagsutredningen. Mi­noritetsföreträdarnas arbete har främst politisk prägel. Eftersom förtroen­demännen är politiskt valda och deras arbete sker med politiska värderingar som grund, måsle enligl utredningen den beredning och bedömning som görs av minoritetsföreträdarna också ses som ett normalt led i berednings-och beslutsprocessen. 1 ett beslut om arvode och annan ersättning lill en förtroendeman som representerar minoriteten ligger alt förtroendemannen får ett uppdrag som avser heltid eller deltid.

Kommunallagsutredningen erinrar om demokratiulredningens förslag att även vissa särskilda kostnader som hittills inte har betraktats som ersätt­ningsgilla, t. ex, kostnader för barntillsyn, skall kunna ersättas. Detta blir enligt kommunallagsutredningen möjligt genom att det i utredningens för­fattningsförslag anges att ersättning i skälig omfattning kan utgå för re­sekostnader och andra utgifter som är förenade med uppdraget. Ersättningen för kostnader av olika slag bör kunna normeras, anför utredningen.

Remissyttrandena

Uppsala läns landstingskommun tillstyrker kommunallagsutredningens för­slag lill bestämmelser om ersättning för kostnader i samband med förtro-endemannauppdrag. Länsstyrelsen i Gävleborgs län sätter i fråga om det inte är önskvärt att kostnaderna för barntillsyn regleras i något avseende. Enligt Malmö kommun är del egendomligt att utredningen har löst frågan om er­sättning för andra utgifter än de som f n. anses ersättningsgilla, t, ex, kost­nader för barntillsyn, genom att låta skälighelskravet omfatta alla former av ersättning till förtroendemän. Skälighelskravet torde enligt kommunen snarast ha en begränsande verkan. Lunds kommun redovisar samma upp­fattning.

Föredraganden

I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.2.3) harjag anfört att kommu­nerna och landstingskommunerna bör få ersätta de särskilda kostnader som föranleds av ett förtroendeuppdrag. Ersättning bör sålunda kunna utgå för

Prop. 1975/76:187

425

vissa kostnader som f n. inle anses kunna ersättas, t. ex, kostnader för barntillsyn. En förtroendeman som har omvårdnad om en handikappad som behöver tillsyn bör enligt vad jag har förordat kunna få ersättning för kost­nader för ersättare som måste anskaffas i samband med kommunala sam­manträden. Jag har vidare framhållit att en handikappad förtroendeman bör kunna få ersättning för de särskilda kostnader som han åsamkas på grund av uppdraget, t. ex. kostnader för ledsagare vid sammanträden och för hjälp med inläsning av handlingar. I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.2.4) harjag också förordat att kostnadsersättning och arvode skall kunna utgå till en förtroendeman som deltar i utbildning i kommunala frågor som anordnas av ett politiskt parti. Ett annat förslag som jag har lagl fram i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.5.2) är att det skall bli möjligt att ersätta sådana s. k. minoritetsföreträdare som inle har uppdrag som ord­förande eller vice ordförande i nämnd eller beredning för deras arbete.

Förevarande paragraf har i huvudsak utformats i enlighet med kommu­nallagsutredningens förslag. 1 paragrafen föreskrivs att kommunfullmäktige och landsting får besluta att till ledamot och suppleant i den beslutande församlingen eller i beredning skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Motsvarande bestämmelser avses, som framgårav specialmotiveringen till 51 S, gälla för ledamot och suppleant i nämnd. Eftersom kommundelsorgan ofta kan betraktas som beredning, blir det enligl förslaget möjligt att utge ersättning till ledamot och suppleant i sådant organ.

Den bestämmelse som jag föreslår innebär en avsevärd förenkling i för­hållande till de nuvarande reglerna. Bestämmelsen gör det möjligt att utge ersättning i de hänseenden somjag har förordat i den allmänna motiveringen. Kravet på skälighet omfattar alla former av ersättning och utgör därmed en spärr mot exempelvis arvoden som inte motsvaras av uppdragets om­fattning. Genom föreskriften att ersättning får utgå bara för utgifter som föranleds av uppdraget dras en gräns mellan t, ex, kostnader för barntillsyn i samband med kommunala sammanträden och kostnader som inte kan sägas ha ett direkt samband med förtroendeuppdraget.

På grund av ändringar i 3 kap, 2 S och 11 kap, 2 S lagen (1962:381) om allmän försäkring (omtryckt 1973:908) gäller fr. o, m. den 1 januari 1976 att uppdragsgivaren är skyldig att svara för sådana avgifter till den allmänna försäkringen som avser uppdragstagare (prop, 1975/76:46, SfU 1975/76:17, rskr 1975/76:67, SFS 1975:1160), Uppdragsinkomsl anses vid beräkning av sjukpenninggrundande och pensionsgrtjndande inkomsl alltid som inkomst av anställning. De nya reglerna innebär alt bestämmelser om räll för kom­muner och landstingskommuner alt genom s, k. likslällighetsavtal åtaga sig att betala socialförsäkringsavgifter för de förtroendevalda inte längre be­hövs. Någon sådan bestämmelse har därför inte tagits med i paragrafen.

Prop. 1975/76:187

426

35 

§

I denna paragraf ges bestämmelser om arbetsordning för kommunfull­mäktige och landsting. Paragrafen motsvarar 38 S LL men har inte någon motsvarighet i KL eller KLS.

Gällande rän

Enligt 38 S LL skall landstinget i en arbetsordning meddela de föreskrifter som utöver vad som föreskrivs i LL behövs för landstingets sammanträden och ärendenas behandling. Trots att föreskrifter om arbetsordning inte finns i KL eller KLS, är också arbetsordningar för kommunfullmäktige vanliga.

I nyare arbetsordningar för kommunfullmäktige brukar finnas regler om bl. a. sammanträdestider, val av ordförande och vice ordförande, föredrag­ningslistor, upprop, kallelse till fortsatt sammanträde, anmälan om hinder för tjänstgöring, motions skrifllighet, tid för avlämnande av interpellation och enkel fråga, talarordning, omröstningsförfarandet, propositionsvägran, valsedlar, expediering av skrivelser samt valberednings organisation och upp­gifter.

I samband med att arbetsordning gjordes obligatorisk för landstingen ut­talade föredraganden bl. a. att det var önskvärt att den närmare utformningen av landstingens arbetsformer lades fast i en arbetsordning (prop. 1965:61 s. 66). Denna borde innehålla föreskrifter om landstingets sammanträden och ärendenas beredning. Någon närmare reglering av vad arbetsordningen skulle innehålla fann han inte nödvändig.

Inom Landstingsförbundet har utarbetats förslag till normalarbetsordning för landsting. Normalarbetsordningen innehåller bestämmelser om bl. a. plats för sammanträde, upprop, val av ordförande och vice ordförande, val av sekreterare, närvarorätt för vissa tjänstemän, yttranderätt, talarordning, omröstningsförfarandet, justeringsförfarandet samt underskrift och utsänd­ning av landstingets skrivelser, vidare innehåller normalarbetsordningen be­stämmelser om valberednings organisation och verksamhetsformer samt motsvarande regler för de obligatoriska beredningsutskotten.

Kommunallagsutredningen

Uiredningen har i anslutning till de olika bestämmelserna om kommun­fullmäktige och landstinget lämnat exempel på frågorsom bör kunna regleras i arbetsordning. Dit hör bestämmelser om plats för sammanträde, sekre­terare, upprop av ledamöter, nyval vid avgång från ordförandepost, tillfällig ordförande vid förfall för ordföranden och vice ordföranden, rätt för ord­föranden att bestämma tid för sammanlräde som har begärts av en minoritet av ledamöterna, vice ordförandens uppgifter i fråga om utfärdande av kungö­relser, tidsfrister för motioner, utsändning av handlingar till ledamöterna.

Prop.1975/76:187

427

omröstning, valproceduren, interpellation,enkel fråga,justeringsförfarandet, s, k. särskilda yttranderi och intern utsändning av protokoll. Härutöver är del, framhåller utredningen, givet att bestämmelser om beredningsutskot­tens organisation och verksamhetsformer i landstingskommunerna samt närmare regler om valberedning liksom hittills bör kunna placeras i ar­betsordning,

Utredningen framhåller att det blir lättare att göra lagstiftningen enhetlig, om olika detaljbestämmelser som rör kommunfullmäktiges resp, landsting­ets arbetsformer placeras i arbetsordning i stället för i lag. En utgångspunkt för utredningen har varit att grundläggande demokratiska rättigheter liksom nu måste regleras i lag. Vissa bestämmelser som avser demokratiska rät­tigheter bör emellertid kunna kompletteras genom arbetsordning. En annan princip för fördelningen av bestämmelser mellan lag och arbetsordning är, framhåller utredningen, att lagen om möjligt bör innehålla endast sådana regler som kan ha betydelse för alla kommuner och landstingskommuner. En tredje utgångspunkt för fördelningen är enligt utredningen att lill ar­betsordning bör hänföras bestämmelser som kan behöva ändras relativt ofta.

Utredningen anför vidare att arbetsordning inte får strida mot kommunlag, annan lag eller allmänna kommunalrättsliga grundsatser. Föreskrifter i ar­betsordning kan vara av växlande karaktär. I vissa fall är det fråga om rena ordningsföreskrifter, t. ex. regler om ledamöternas platser i samman­trädeslokalen och om upprop. Föreskrifter som kompletterar de lagbestäm­melser som avses garantera grundläggande demokratiska rättigheter, t. ex. detalj föreskrifter om vad som skall iakttas vid val, kan däremot inte betraktas enbart som ordningsföreskrifter. Av intresse är under vilka förutsättningar avsteg bör lå göras från föreskrift i arbetsordning. I och för sig skulle man enligt utredningen kunna tänka sig en ordning som innebäratt en del regler i arbetsordning kan sättas ur kraft i en konkret situation genom beslul av kommunfullmäktige resp. landstinget, medan andra regler är tvingande. Det skulle emellertid förutsätta att en normalarbetsordning prövas av statlig myndighet och att det vid prövningen anges vilka bestämmelser som är tvingande. En sådan lösning måsle avvisas som ett alltför kraftigt ingrepp i den kommunala självstyrelsen, anser utredningen. För avvikelse i en kon­kret situation skulle man kunna kräva att fullmäktige resp. landstinget en­hälligt beslutar härom. Det faller emellertid utanför ulredningens uppdrag att överväga om ny ordning av så stor principiell betydelse bör införas. Enligt utredningen bör det därför överiämnas åt rättspraxis att avgöra i vad mån en avvikelse i det enskilda fallet kan tillåtas.

När det gäller frågan om arbetsordning bör vara obligalorisk eller inte finns det enligt utredningen ingen anledning att göra skillnad mellan kom­muner och landstingskommuner. Man bör därför antingen slopa kravei på arbetsordning för landstingens del eller införa ett sådant krav även för kom­munfullmäktige. Enligt utredningens uppfattning har man anledning räkna med att arbetsordning för kommunfullmäktige kommeratt behövas i prak-

Prop. 1975/76:187

428

tiskt taget alla kommuner, 1 detta sammanhang är det av betydelse all ulredningens förslag innebär att kommunallagens karaktär av ramlag ytter­ligare framhävs. Mot bakgrund av del anförda kan enligt utredningens upp­fattning en regel om obligalorisk arbetsordning för kommunfullmäktige inte anses som något intrång i kommunernas frihet.

Utredningen föreslår därför att en regel om skyldighel alt anta arbets­ordning tas in i den nya lagen. Regeln bör utformas så att det klart framgår att de föreskrifter som kan las in i arbetsordning är av kompletterande karaktär. Utredningen förutsätter att normalarbelsordning kommer att ut­arbetas av Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet, Enligt ut­redningen är det inte nödvändigt att de ämnen som kan regleras i arbets­ordning uttömmande anges i lagen, 1 vissa hänseenden bör dock föreskrifter i arbetsordning vara obligatoriska. Enligt utredningens förslag skall artjets-ordning innehålla bestämmelser om antalet ledamöter, om den lid inom vilken kungörelse om sammanträde skall anslås och sändas till ledamöter och suppleanter, om anmälan om hinder för tjänstgöring vid sammanträde, om inkallande av suppleant, om handläggning av motioner och interpel­lalioner samt om förfarandet vid omröstning och justering av protokoll.

Remissyttrandena

Länsslyrelsen i Uppsala län samt Gollands, Limds, Mullsjö och Tierps kom­muner ansluter sig till uppfattningen att skyldighet alt anta arbetsordning bör föreskrivas i lagen medan Herrljunga kommun menar att det bör till­komma fullmäktige att avgöra om arbetsordning behövs. Landstingsförbundet framhålleratt förslaget att arbetsordning skall vara obligatorisk och innehålla föreskrifter i vissa angivna frågor är en mycket viktig del i den nya lagen. Flera av de detaljregler som finns i de nuvarande kommunallagarna har inte någon motsvarighet i utredningens lagförslag. Förbundet förklarar sig berett att medverka till att en normalarbetsordning för landstingen utarbetas. Södermanlands och Blekinge läns landsUngskommuner förutsätter att normal-arbetsordningar kommer att utarbetas centralt i samråd med de enskilda kommunema och landstingskommunerna.

När det gäller frågan vad arbetsordning skall innehålla har Uppsala läns landstingskommun inle funnit anledning till invändningar mol utredningens förslag. Enligt Lidingö kommun kan det sällas i fråga om innehållet i ar­betsordningen skall behöva regleras på det sätl som utredningen föreslår. Det lorde enligl kommunen knappast vara möjligt för fullmäktige att avvika från lagens regler om tid för anslag och utsändande av kungörelse om sam­manträde, om justering eller om förfarandet vid omröstning. Att arbets­ordningen skall innehålla uppgift om antalet ledamöter synes onödigt. Enligt kommunen bör det inte krävas att föreskrifter i vissa bestämda frågor skall finnas i arbetsordning. Svenska kommunförbundet påpekar att kungörelse om sammanträde enligt lagförslaget skall anslås och sändas ut minst en vecka

Prop. 1975/76:187

429

före sammanträdet. Anledning saknas att skärpa lagens krav genom fö­reskrift i arbetsordning. Längre tidsfrister kan medföra svårigheter. Före­skrifter i dessa frågor bör därför inte behöva tas in i arbetsordning. Däremot anser förbundet att det kan vara lämpligt att i arbetsordning la in bestäm­melser om utsändande av handlingar inför sammanträde.

Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister, Skaraborgs läns land­stingskommun och Karlstads kommun anser att föreskrifter om handläggning­en av enkla frågor bör vara obligatoriska. Det skulle medföra att kommu­nerna och landstingskommunerna ges frihel att reglera institutet enkel fråga alll efler behov samtidigt som institutet blir lagfäst. Lundskommun anser att föreskrifter om underskrift av protokoll och om enkel fråga bör vara obligatoriska. Arbetsordning bör enligl Panllle kommun innehålla bestäm­melser om när handlingar till sammanlräde senast skall sändas ut, medan Degerfors kommun menar att bestämmelser om sammanlrädesplats, ären­deberedning och i vilka ortstidningar annons om sammanlräde skall införas bör tas in i arbetsordning.

Föredraganden

I enlighet med utredningens förslag föreskrivs i första stycket att arbets­ordning skall vara obligatorisk för både kommunfullmäktige och landsting. Föreskrifterna i arbetsordningen avses komplettera lagens besiämmelserom kommunfullmäktiges och landstingets arbetsformer. Föreskrift i arbetsord­ning får självfallet inte strida mot bestämmelser i lag eller annan förlätlning eller mot allmänna kommunalrällsliga grundsatser.

Utredningen och remissinstanserna har lämnat en rad exempel på fö­reskrifter som kan tas in i arbetsordning. Jag anser mig inte ha anledning att gå närmare in på frägan om vad arbetsordningarna bör innehålla, [ likhet med utredningen förutsätter jag att Svenska kommunförbundet och Lands­tingsförbundet kommer att utarbeta normalarbetsordningar för kommun­fullmäktige och landsting. Sådana normalarbetsordningar kan vara lill god ledning för de beslutande församlingarna när de skall bestämma om vad arbetsordningarna skall innehålla,

I paragrafens andra stycke anges vissa frågor som alltid måste regleras i arbetsordning. Det är här fråga om ämnen som inte behöver regleras i lagen men som ändå är så betydelsefulla att de inte bör få lämnas oreglerade i någon kommun eller landstingskommun. Bestämmelserna i andra stycket bygger i huvudsak på ulredningens förslag. På några punkter harjag emel­lertid, delvis på grund av vad remissinstanserna har anfört, kommit till en annan uppfattning än utredningen. Jag anser sålunda inte att en uppgift om antalet ledamöter i kommunfullmäktige och landsting alltid skall behöva tas in i arbetsordningen. Med hänsyn till alt förfarandet vid justering av protokoll regleras tämligen ingående i 30 S har inte heller föreskrifter om jusieringsförfarandel gjorts obligatoriska, I paragrafen föreskrivs däremoi

Prop. 1975/76:187

430

att arbetsordning alltid skall innehålla föreskrifter om enkla frågor och om utsändning av sammanträdeshandlingar lill ledamötema. Jag vill framhålla att den omständigheten att enligt lagen i viss fråga skall gälla vad kom­munfullmäktige föreskriver inte betyder alt fullmäktiges föreskrifter i ämnet måste tas in i arbetsordning. Vilka föreskrifter som är obligatoriska i ar­betsordning regleras uttömmande i förevarande paragraf

I fråga om fömtsättningarna för att kommunfullmäktige eller landsting skall få avvika från föreskrift i den egna arbetsordningen delar jag utred­ningens uppfattning att det liksom hittills bör överiämnas åt rättspraxis att avgöra i vad mån avvikelse i del enskilda fallel kan tillåtas. Detta gäller även föreskrifter i de ämnen som enligl förevarande paragraf måste regleras i arbetsordning.

14.1.3 3 kap. Styrelsen och övriga nämnder m. m.

13 kap. i den nya kommunallagen anges grunderna för kommunstyrelsens och förvaltningsutskottets samt övriga nämnders organisation och verk­samhetsformer. Kapitlet motsvarar 3 kap. KL, 3 kap. KLS och 4 kap. LL. Dessa kapitel har i stora drag samma innehåll, I vissa avseenden finns dock särregler i alla tre författningarna. Flera av dessa särregler har visat sig inte behöva överföras till den nya lagen.

Bestämmelsen i 41 S LL om förvaltningsutskottets ställföreirädarskap, dvs. befogenheten att företräda landstinget mellan dess möten, saknar mot­svarighet i KL och KLS. Som har framgått i det föregående föreslår jag att bestämmelserna om förvaltningsutskottets ställföreirädarskap placeras i 4 S i den nya lagen.

En regel om att kassaförvaltare fär utses om del behövs finns endasl i KL (41 S). Bestämmelsen har haft betydelse främsl för de mindre lands­kommunerna. Efter det att kommunindelningsreformen har genomförts be­hövs den inte längre. Bestämmelsen har därför inte fått någon motsvarighet i den nya lagen.

1 3 kap. KL och 3 kap. KLS men inle i LL finns beslämmelser om drät­selnämnd. Drätselnämnd finns numera endasl i Stockholms kommun, 1 likhet med kommunallagsulredningen harjag funnit att bestämmelser om drätselnämnd inte bör tas in i den nya kommunallagen. Eftersom det bör vara möjligt för Stockholms kommun all behålla drätselnämnden, har de bestämmelser om sådan nämnd som behövs tagits in i lagen om införande av kommunallagen.

I 3 kap. KLS finns regler om borgarråd och borgarrådsberedning. Vissa särregler om borgarråd behövs fortfarande. De fiesta av dem har placerats i slutet av detta kapitel,

1 53 S LL hänvisas i fråga om ledningen av landstingskommunens sjuk­vårdande verksamhet till sjukvårdslagen (1962:242) som innehåller bestäm­melser om sjukvårdsstyrelse. Motsvarande hänvisningar i fråga om annan

Prop. 1975/76:187

431

verksamhet som drivs av komm uner eller landstingskommuner förekommer inte i kommunallagstiftningen. Jag delar kommunallagsutredningens upp­fattning att en motsvarighet till 53 S LL kan undvaras i den nya lagen.

I 42 S KL, 43 S KLS och 51 S LL finns likalydande bestämmelser som i fråga om ansvar och skadeståndsskyldighet för ledamöter i kommunsty­relsen resp. förvaltningsutskottet hänvisar till allmän lag. Denna hänvisning avser numera bl. a. bestämmelserna i 20 kap. brottsbalken om myndighets­missbruk m. m. och bestämmelserna i skadeståndslagen (1972:207). Kom­munallagsutredningen framhåller att hänvisningsreglerna närmast har in­formativt och pedagogiskt syfte. Jag delar utredningens uppfattning att de kan utgå ur kommunallagstiftningen. De har därför inte fått någon mot­svarighet i den nya lagen.

Beträffande nämndorganisationen, beslutsprocessen i nämnderna m. m. får jag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.4). De förslag som jag i övrigt har lagt fram i den allmänna motiveringen medför att bestämmelserna i detta kapitel på fiera punkter innehåller änd­ringar i förhållande till gällande rätt. Till de bestämmelser i kapitlet som av denna eller annan anledning saknar motsvarighet i de nuvarande kom­munallagarna hör bestämmelserna i 36 S om kommunstyrelsens resp. för­valtningsutskottets ansvar för kommunens resp. landstingskommunens in­formationsverksamhet, i 41 S om ersättare för ordföranden i kommunsty­relsen resp. förvaltningsutskottet, i 49 S om gemensam egendomsförvaltning och personaladministration och i 50 S om närvarorätt och yttranderätt vid sammanträde med kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet eller annan nämnd.

36 S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om kommunstyrelsens och för­valtningsutskottets uppgifter. Den motsvarar 30 S KL, 30 S KLS och 41 S LL.

Gällande räll

Kommunstyrelsen är kommunens ledande förvaltningsorgan. Kommun­styrelsen skall leda förvaltningen, ha inseende över övriga nämnders verk­samhet, uppmärksamt följa frågor av betydelse för kommunens utveckling och ekonomiska ställning samt hos kommunfullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som är påkallade (30 S KL). Dessutom regleras i 30 S vissa särskilda förvaltningsuppgifter som ankom­mer på kommunstyrelsen, nämligen att bereda ärenden som skall avgöras av fullmäktige, handha kommunens drätsel, förvalta kommunens egendom, verkställa fullmäktiges beslut, föra kommunens talan i mål och ärenden, vårda och förteckna de kommunala arkiven samt i övrigt fullgöra de uppdrag

Prop.1975/76:187

432

som fullmäktige överiämnar till styrelsen. Vissa av dessa uppgifter fullgörs av kommunstyrelsen endast i den mån de inte ankommer på något annat organ. Kommunstyrelsen har vidare att ta befattning med de ärenden som enligt särskilda författningar ankommer på styrelsen. Ibland handhar kom­munstyrelsen specialreglerade uppgifter på grund av bestämmelser i lag eller annan författning och beslul av fullmäktige. Kommunstyrelsen har rätt att från kommunens nämnder, beredningar och befattningshavare begära de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.

Kommunstyrelsens uppgifter kan närmare anges i ett sådant reglemente för styrelsen som enligt 43 S KL kan antas av kommunfullmäktige. Svenska kommunförbundet har utarbetat normalreglemente för kommunstyrelse.

Kommunstyrelsens överinseende över de andra nämnderna får i princip anses begränsat till rätten att göra påpekanden, lämna råd och anvisningar samt, om dessa inte följs, påkalla ingripande av fullmäktige, om fullmäktige har befogenhet därtill. Styrelsen kan däremot inte besluta i annan nämnds ställe, stoppa verkställigheten av åtgärder som annan nämnd har beslutat eller ingripa i den särskilda myndighetsutövning som kan ankomma på de specialreglerade nämnderna.

Kommunstyrelsen svarar för långtidsplaneringen på det ekonomiska om­rådet och samordningen med annan planering inom olika sektorer, t. ex. skolväsendet, socialvården och hälsovården. När det gäller relationen mellan kommunstyrelse och byggnadsnämnd finns inget som hindrar all styrelsen får till uppgift att se till att planläggning enligt byggnadslagstiftningen äger rum och att bosladsförsöoningen och samhällsbyggande främjas. Att den politiska ledningen av samhällsbyggandet överförs till kommunstyrelsen lå­ter sig väl förena med gällande byggnadslagstiftning. Bygglagutredningen har i sitt betänkande (SOU 1974:21) Markanvändning och byggande be­handlat den kommunala planeringsprocessen. Den översiktliga fysiska pla­neringen skall enligt utredningens förslag ankomma på kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Utredningen ger styrelsen en central roll i fråga om beredning och samordning i planfrågor. För att ge kommunfullmäktige och kommunstyrelsen möjligheter alt avsätta tid och arbetskapacitet åt den över­siktliga planeringen är det enligt utredningens mening angeläget att en fram­tida lagstiftning medger att man tar bort sådana arbetsuppgifter från full­mäktige och styrelsen som inte nödvändigtvis behöver handläggas där.

Utredningen om förfatlningspublicering har i sitt betänkande (SOU 1973:23) Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser föreslagit ett tillägg till 30 S KL av innebörd all kommunstyrelsen åläggs ombesörja att viktigare kommunala föreskrifter fortlöpande publiceras i en kommunal författningssamling.

I två avseenden skiljer sig 30 S KLS från 30 S KL. Bestämmelser om kommunstyrelsens uppgifter i fråga om arkivvården saknas i KLS, Där finns i stället hänvisningar till en särskild arkivstadga som utfärdas av regeringen

Prop.1975/76:187

433

(arkivstadgan, 1962:40, för Stockholms kommun). Innehållet i denna stadga har i korthet berörts under 32 S i specialmotiveringen. Vidare finns i KLS ingen motsvarighet till föreskriften i 30 S KL om att kommunstyrelsen hand­har kommunens drätsel och förvaltar kommunens egendom. Dessa uppgifter ankommer enligt 47 S KLS på drätselnämnden som är obligatorisk i Stock­holms kommun.

Bestämmelserna i 41 S LL om förvaltningsutskottets ställning och upp­gifter har successivt fått en utformning som nära ansluter till 30 S KL, Vissa skillnader föreligger dock, främst med hänsyn till att landstinget inte sammanträder så ofta som kommunfullmäktige. Det åligger sålunda för­valtningsutskottel enligt 41 S LL bl. a. att avge verksamhetsberättelse tiil landstinget, att lämna förklaring i anledning av besvär över landstingets beslut samt att i andra hänseenden företräda land.stinget mellan dess möten. Förvaltningsutskottets ställföreirädarskap har behandlats under 4 S i spe­cialmotiveringen. I 41 S LL erinras också om förvaltningsutskottets skyl­dighet enligt 60 S LL att göra upp förslag till budget. Vidare föreskrivs i 41 S LL att landstinget skall anta reglemente för förvaltningsulskoltet. Ut­skottet har också fått rätt att vända sig till länsstyrelsen för att få upplysningar från tjänstemän i länet.

Kommunfullmäktige får enligt 43 S a KL i reglemente för kommun­styrelsen bestämma att medelsförvaltning som enligt särskilda författningar tillkommer andra kommunala nämnder skall sammanföras med slyrelsens medelsförvaltning. Med medelsförvaltning avses åigärder för att sköta, pla­cera och redovisa medel. Beslut om centralisering omfattar i allmänhet samt­liga organ i kommunen som förvaltar medel. Beträffande de kommunal­lagsreglerade nämnderna har fullmäktige full frihet att besluta hur deras medelsförvaltning skall skötas. Det behövs således inte någon föreskrift i styrdsens reglemente för att deras medelsförvallning skall få centraliseras. En helt övervägande del av kommunema har centraliserad medelsförvall­ning. Kommunfullmäktige i Stockholm får enligt 48 S KLS i reglemente för kommunstyrelsen och drätselnämnden bestämma att meddsföi-valtning som enligl särskilda författningar tillkommer andra kommunala nämnder skall sammanföras med drätselnämndens medelsförvaltning. För landstings­kommunernas del har frågan om centraliserad medelsförvaltning inte lag-reglerats.

Kommunallagsulredningen

Nu gällande reglerom kommunstyrelsens och förvaltningsutskottets upp­gifter lämnas i sina huvuddrag orubbade i utredningens förslag. De ändringar som föreslås har enligt utredningen i första hand till syfte att förenkla be­stämmelserna och göra dem mera enhetliga.

Kommunallagsutredningen erinrar om att bygglagutredningen har före­slagit att kommunstyrelsen skall få en betydelsefull roll i fråga om den

28 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 187

Prop. 1975/76:187

434

fysiska planeringen. Kommunallagsutredningen anser det inle lämpligt att i den nya kommunallagen i detalj reglera kommunstyrelsens uppgifter på detta eller något annat speciellt sakområde. Det bör enligt utredningen lik­som nu räcka med en erinran i lagen om att styrelsen skall handlägga de ärenden som enligt särskilda författningar ankommer på styrelsen.

Någon skyldighet för kommunstyrelsen att ge ut kommunala författnings­samlingar bör enligt utredningen inte införas. Sådana uppgifter bör i varje fall inte regleras i kommunallagen. Uiredningen förklarar vidare all det nuvarande åliggandet för kommunstyrelsen att vårda de kommunala arkiven bör ersättas med en regel som lägger i kommunfullmäktiges hand att be­stämma arkivvårdens organisation.

Bestämmelsen att kommunstyrelsen handhar kommunens drätsel och förvallar kommunens egendom i den mån sådan förvaltning inte har upp­dragits åt annan nämnd bör enligt utredningen gälla även för Stockholms kommun. Det hindrar inte att drätselnämnden i Stockholm behålls, men den blir frivillig. Vissa särbestämmelser för drätselnämnd skall enligt ut­redningens förslag tas in i lagen om införande av den nya kommunallagen. Några särskilda regler i 36 S behövs därför inte för   Stockholms del.

Hänvisningen i 41 S LL till 60 S LL i vad avser förvaltningsutskottets skyldighet att göra upp förslag till budget är enligt utredningen överfiödig. Kravet att förvaltningsutskottet skall avlämna verksamhetsberättelse till landstinget torde enligt uiredningen sakna självständig belydelse i revisions­sammanhang. Utredningen framhålleratt landstingets behov av information om förvaltningsutskottets verksamhel bör kunna tillgodoses på annat sätt. Bestämmelsen bör därför enligt utredningen kunna utgå. Utredningen fö­reslår också att den särskilda rätten för förvaltningsutskottet att avge för­klaring i anledning av besvär över landstingets beslut slopas. Rätten för förvallningsutskottet enligt 41 S LL att inhämta upplysningar genom länsstyrelsen bör däremot enligt utredningen finnas kvar och utsträckas lill att gälla även för kommunstyrelsen.

Utredningen framhåller att utvecklingen har gått mot centraliserad me­delsförvallning i både kommuner och landstingskommuner. Mot denna bak­grund anser utredningen att som huvudregel bör gälla att medelsförvalt­ningen skall vara centraliserad och ankomma på kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet. Kommunfullmäktige resp. landstinget bör dock få möjlighet all medge annan nämnd alt helt eller delvis sköta sin medels­förvallning. Eftersom medelsförvaltningen enligl huvudregeln blir en uppgifl för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet föreslår utredningen att be­stämmelsen härom placeras i den paragraf där styrelsens arbetsuppgifter anges. De särregler om Stockholms drätselnämnds medelsförvaltning som behövs bör enligt uiredningen placeras i lagen om införande av den nya kommunallagen.

Prop. 1975/76:187

435

R emissyilrandena

Bodens kommun och Sveriges civilingenjörsförbund anser att kommunsty­relsens uppgift all leda och samordna den kommunala markanvändnings­planeringen bör anges i den nya kommunallagen,

Karlstads kommun och Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister delar utredningens uppfattning att skyldighet för kommunstyrelsen att ge ut kommunala författningssamlingar inte bör föreskrivas i lagen. Kalmar kommun anser del däremot ändamålsenligt att kommunstyrelsen ytterst sva­rar för publiceringen av kommunala författningar.

Ett fålal remissinstanser uttalar sig om utredningens förslag att föreskrifter om kommunstyrelsens skyldighet alt vårda de kommunala arkiven skall ersättas med en regel som innebär att kommunfullmäktige bestämmer om arkivvårdens organisation. Malmö och Mullsjö kommuner godtar förslaget, Kalmar kommun finner det däremot väsentligt att ett centralt organ har del samlade ansvaret för arkivvården och föreslår att nuvarande regler inte ändras på denna punkt.

Stockholms kommun godtar utredningens förslag att drätselnämnden i kommunen inle längre skall vara obligatorisk. Några remissinstanser be­handlar utredningens förslag att vissa särregler om förvaltningsutskottet skall tas bort. Södermanlands läns landstingskommun delar utredningens uppfatt­ning att bestämmelsen om alt utskottet skall avlämna verksamhetsberättelse till landstinget kan utgå. Stockholms och Hallands läns landstingskommuner anser att utskottet liksom hittills bör kunna avge förklaring med anledning av besvär över landstingets beslut.

Frågan om rätt för kommunstyrelsen att inhämta upplysningar genom länsslyrelsen behandlas av några remissinstanser, Tierps kommun är positiv till att kommunstyrelsen får rätt att genom länsstyrelsen begära upplysningar från statliga tjänstemän i länet. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser däremoi alt en regel härom inte behövs. Det förefaller enligt länsstyrelsen självklart att en kommunstyrelse får begära de upplysningar som det här gäller. 1 varje fall skall styrelsen inte behöva gå via länsstyrelsen för alt få upplysningarna. Upp.sala kommun anser alt kommunstyrelsen bör ha rätt att vända sig till varje statlig myndighet inom länet oavsett om myndigheten lyder under länsstyrelsen eller ej. Skulle en myndighei som lyder under länsstyrelsen vägra lämna upplysning, bör kommunen få rätt att vända sig lill länsstyrelsen för att genom dess försorg få den önskade upplysningen. Jönköpings läns landstingskommun och Jönköpings kommun anser att kom­munstyrelsen och förvaltningsutskottet skall ha rätt att begära upplysningar direkt från de statliga länsorganen. Kommunen föreslår att en bestämmelse av denna innebörd tas in i lagen. Eskilstuna kommun ifrågasätter också om­vägen över länsstyrelsen och hänvisar lill att alla statliga tjänstemän enligt servicecirkulärel (1972:406) är skyldiga att lämna upplysningar till den som begär det. Enligt Malmö kommun lorde bestämmelsen om rätt att begära

Prop.1975/76:187

436

upplysningar genom länsslyrelsen sakna större praktisk betydelse. Koppar­bergs läns landstingskommun anser att några särskilda bestämmelser inte be­hövs om rätt för förvallningsutskoltet och kommunstyrelsen att begära upp­lysningar från nämnder och beredningar eller från statliga tjänstemän i länet.

Föredraganden

Förevarande paragraf stämmer i stora drag överens med motsvarande bestämmelser i de nuvarande kommunallagarna och med utredningens för­slag. Bestämmelserom förvaltningsutskottets befogenhet att företräda lands­tinget mellan landstingsmötena har lagils in i 4 §. 1 förevarande paragraf har tagits in en beslämmelse om att förvaltningsutskottet i övrigt skall full­göra de uppdrag som landstinget har överiämnat lill utskottet. Bestämmelsen avser självfallet inte de uppgifter som utskottet kan få på grund av be­stämmelsen om ställföreirädarskap. 1 detta kan inrymmas en rätt för ut­skottet att avge förklaring med anledning av besvär över landstingets beslut. Någon bestämmelse om att förvaltningsutskottet får avge sådan förklaring har därför inte tagits in i denna paragraf Jag finner det inte nödvändigt att i detalj redogöra för innehållet i paragrafen och inskränker mig därför till att ta upp några särskilda frågor.

Kommunstyrelsen är kommunens ledande förvaltningsorgan. I vissa av­seenden sträcker sig kommunstyrelsens funktioner över hela det kommunala verksamhetsområdet. Kommunstyrelsen svarar för långtidsplaneringen på det ekonomiska området, för utvecklingsplaneringen där kommunens ut­veckling ses i ett sammanhang och för samordningen mellan planeringen inom olika sektorer, t. ex. skolväsendet, socialvården och hälsovården. Kom­munstyrelsen kan tilldelas viktiga uppgifter i fråga om den fysiska plane­ringen. Med den centrala ställning som kommunstyrelsen har enligt före­varande paragraf, liksom enligt motsvarande bestämmelser i KL och KLS, finns goda möjligheter för fullmäktige att ge styrelsen en ledande och sam­ordnande roll i den lokala samhällsplaneringen. Kommunstyrelsen får na­turiigtvis inte ta över konkreta planeringsuppgifter som i speciallagstiftning har anförtrotts andra nämnder. Detta torde emellertid inte innebära någon allvariigare försvagning av kommunstyrelsens ställning som ledande och samordnande planeringsorgan. Denna ställning har inte betonats ytteriigare i lagtexten än som har skett redan i KL och KLS. Jag har inte funnit det lämpligt att i den nya lagen ta in regler som syftar till att ange planeringens innebörd och mål eller regler om planeringsarbetets organisation och an­svarsfördelningen mellan fullmäktige, styrelsen och facknämnderna. Liksom utredningen anser jag att det inte är lämpligt att i den nya lagen reglera kommunstyrelsens roll i fråga om den fysiska planeringen eller planeringen inom andra sakområden. Om sådana regler behövs, bör de tas in i spe­cialförfattning.

Med stöd av bestämmelserna i första stycket i förevarande paragraf kan

Prop.1975/76:187

437

kommunstyrelsen och förvaltningsutskottel hålla uppsikt över de företag som ägs av kommunen resp. landstingskommunen. Det övergripande ansvar för kommunens resp. landstingskommunens verksamhet som kommun­styrelsen och förvaltningsutskottet åläggs gäller även sådan verksamhet som drivs genom förelag. Ansvaret för tillsynen av förelagen kan naturiigtvis understrykas och preciseras genom beslut av kommunfullmäktige och landstinget. Någon föreskrift om skyldighet för kommunstyrelsen att ge ut kommunala författningssamlingar har inte tagits in i paragrafen. I detta sammanhang vill jag erinra om att föredraganden i en nyligen framlagd proposition om kungörande av lagar och andra författningar (prop. 1975/76:112) uttalar all anledning saknas att föreslå bindande bestämmelser om en författningssamling för kommunala författningar i allmänhet.

1 enlighet med vad jag har anfört i specialmotiveringen till 32 S har kom­munstyrelsens och förvaltningsutskottets ansvar för arkivvården angetts i förevarande paragraf Detta sker genom en bestämmelse om att det till­kommer kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet att vårda och förteckna kommunens resp. landstingskommunens arkiv i den mån detta för sådant ändamål har överiämnals till kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet. Det åligger i första hand kommunfullmäktige, landstinget och nämnderna att var för sig vårda del egna arkivet. Kommunfullmäktige och landstinget kan emellertid i arkivföreskrifterna ta in bestämmelser om att arkiven skall överiämnas till ett centralt arkiv under kommunstyrelsen resp. förvallnings­utskottet.

I enlighet med utredningens förslag har bestämmelsen att styrelsen hand­har kommunens drätsel gjorts tillämplig också på Stockholms kommun. Detta hindrar inte att denna kommun behåller drätselnämnden men nämn­den blir inte längre obligatorisk.

Bestämmelserna om drätselnämnden har placerats i lagen om införande av den nya kommunallagen. Några särregler för Stockholms kommun be­hövs därför inte i paragrafen. I stället för uttrycket "drätsel" används i paragrafen, liksom i lagen i övrigt, uttrycket "ekonomisk förvaltning". I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.6) harjag förordat en beslämmelse om alt i första hand kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet skall ha ansvaret för kommunens resp. landstingskommunens informationsverk­samhet. Bestämmelsen har tagits in i förevarande paragraf Den gör det möjligt för kommunfullmäktige resp. landstinget att uppdra åt en särskild nämnd att svara för informationen. Beslutanderätten i de löpande infor­mationsfrågorna kan med stöd av 47 S delegeras till utskott hos kommun­styrelsen, förvallningsutskottet eller nämnden.

I paragrafen har tagits in en bestämmelse om att styrelsen handhar me­delsförvaltningen i den mån fullmäktige inte har medgett att annan nämnd handhar sin medelsförvaltning. Paragrafen innehåller inte någon motsva­righet till bestämmelsen i LL om att förvaltningsutskottet får genom länsstyrelsen begära upplysningar från tjänstemän inom länet. Enligt min

Prop.1975/76:187

438

mening är ifrågavarande bestämmelse så allmänt hållen att den inte ger några garantier för att upplysningar lämnas annat än i situationer när detta skulle ha skett också utan föreskrift i lag. Bestämmelsen säger inte någol om i vilken utsträckning andra myndigheter och ijänstemän är skyldiga att vidta åigärder för alt de begärda upplysningarna skall kunna lämnas. Att statliga myndigheter och tjänstemän även utan föreskrift därom i lag lämnar upplysningar i den mån hinder däremot inte föreligger på gmnd av någon särskild omständighet ligger i sakens natur.

37 S

1 denna paragraf behandlas val av ledamöter och suppleanter i kommun­styrelsen och förvaltningsutskottet. Paragrafen motsvarar 31 S KL, 31 S KLS och 42 S LL.

Gällande rän

Kommunfullmäktige väljer enligl 31 S KL ledamöter och suppleanter till det antal som fullmäktige bestämmer. Antalet ledamöter får dock inte vara under fem. Någon övre gräns har inte föreskrivits. För suppleanterna har inget minimiantal satts ul, men motiven till KL ger vid handen att minst en suppleant skall utses.

Om suppleanterna inte väljs proportionellt, skall fullmäktige vid valet bestämma den ordning i vilken suppleanterna skall kallas till tjänstgöring. När valet har skett proportionellt, kallas suppleanterna in i den ordning som har bestämts enligt 8 S lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m. I 36 S KL finns regler om när suppleant skall kallas till tjänstgöring. När kommunfullmäktige vid ma­joritetsval bestämmer turordningen för suppleanterna, får fullmäktige välja den ordning som anses lämplig. Fullmäktige har möjlighet att i detalj reglera ordningen för att hindra s. k. partiväxlingar. Fullmäktige får dock enligt praxis inle bestämma att suppleanter får inträda endast för vissa ledamöter men inte för andra (RÅ 1954 ref 6).

Enligt 31 S KLS får endast ledamot i kommunfullmäktige väljas till le­damot eller suppleant i kommunstyrelsen i Stockholms kommun. Del har ansetts vara viktigt att ledamöterna i kommunstyrelsen skall ha den all­männa förtrogenhet med kommunalt arbete som ledamolskap av fullmäktige ger (prop, 1957:16 s. 52). 1 31 S KLS finns därutöver en särregel som innebär att fullmäktige kan uppdra åt kommunstyrelsen att bestämma turordningen för suppleanterna enligt de grunder som fullmäktige har fastställt. Regeln gäller endast när valet av suppleanterna inle har skett proportionellt. Den infördes år 1962, Anledningen till ändringen var att KL:s system ansågs onödigt omständligt i Stockholm där antalet suppleanter i nämnderna var ca 220, särskilt som nämnderna förnyades successivt med val varje år.

1 sak stämmer 42 S LL överens med 31 S KL,

Prop.1975/76:187

439

Kommunallagsutredningen m. m.

Utredningen framhåller att det största problemet med det nuvarande supp­leantsystemet torde vara att de politiska styrkeförhållandena i kommun­styrelsen kan kastas om. efiersom en suppleant från ett parti i sista hand får tjänstgöra för en ordinarie ledamot från annat parti. Sådan partiväxling kan dock, säger utredningen, undvikas om fullmäktige och landsting genom beslul i detalj reglerar ordningen för hur suppleanterna skall kallas in. 1 sitt förslag anger utredningen i förtydligande syfte att turordningen skall bestämmas vid vallillfället.

I fråga om särreglerna för Stockholms kommun framhåller utredningen att de intressen som ligger bakom bestämmelsen i 31 S KLS om att endast ledamot i fullmäktige kan väljas till ledamot eller suppleant i kommun­styrelsen i allmänhet bör kunna tillgodoses i valberedningen. Ledamöterna i kommunstyrelserna i övriga kommuner torde oftast vara ledamöter i full­mäktige. Kommunerna bör emellertid alltjämt ha fria händer att välja andra personer. Detta gäller även för Stockholms del. Den särskilda valbarhets­bestämmelsen i KLS bör därför kunna utgå, anser utredningen. Genom att möjligheterna till successiv förnyelse av nämnderna avskaffades i Stock­holms kommun genom 1969 års ändringar i KLS har, förklarar utredningen, ett väsentligt motiv fallit bort för den särskilda regeln om att fullmäktige kan uppdra åt kommunstyrelsen att bestämma lurordningen för supple­anterna. Utredningen föreslår därför alt inte heller denna särregel får någon motsvarighet i den nya lagen. Förslagen alt särreglerna i KLS skall slopas har inte föranlett några erinringar från Stockholms kommun.

Föredraganden

Paragrafen stämmer i sak överens med de nuvarande bestämmelserna i KL och LL. 1 enlighet med utredningens förslag har de nuvarande sär­reglerna för kommunstyrelsen i Stockholms kommun tagits bort.

38 S

1 denna paragraf behandlas frågan om valbarhet till kommunstyrelsen och förvaltningsutskottel. Paragrafen, som också innehåller en hänvisning till bestämmelserna i 9 S om rätt till avsägelse från förtroendeuppdrag, mot­svarar 32 S KL, 32 S KLS och 43 S LL.

Gällande rän

I fråga om valbarhet, verkan av att valbarheten upphör och rätt att avsäga sig uppdrag gäller enligt 32 S KL samma regler för ledamöler och suppleanter i kommunstyrelsen som för ledamöter i kommunfullmäktige. Dessa regler har behandlals under 9 S i specialmotiveringen.

Prop. 1975/76:187

440

132 S KL föreskrivs dessutom ett särskilt valbarhetshinder för kommunala verkschefer ("i kommunens tjänst anställd befattningshavare, som är chef för något till styrelsens förvaltningsområde hörande verk"). Kommunal­lagskommittén (SOU 1952:14 s. 224) ansåg att det var angeläget att den tjänsteman som hade tillsatts för den omedelbara ledningen av ett kom­munalt verk i ansvarighetshänseende intog en klar ställning i förhållande till nämnden. De skäl som hade anförts för att kommunens ledande tjäns­teman inle skulle vara valbar talade enligl kommittén också för att verks­cheferna borde utestängas, I propositionen med förslag till kommunallag uttalade föredragande departementschefen bl, a, att regeln var en godtagbar kompromiss mellan ett förbud för alla anställda att tillhöra den nämnd under vilken de lyder och ett slopande av alla valbarhetshinder (prop, 1953:210 s, 143), Frågan har därefter behandlats av kommunalrättskom­mittén i betänkandet (SOU 1965:40) Kommunala bolag. Kommittén föreslog bl, a, alt det nuvarande valbarhetshindret för verkscheferna skulle tas bort och ersättas av en jävsregel. Enligt jävsregeln skulle en verkschef inle få delta i avgörande av ärende som rörde verket. Kommittén framhöll att det hinder mot att en verkschef deltar i en nämnds arbete som föranleds av hänsyn till hans särskilda uppgifter oftast inle avser mer än en begränsad del av nämndens arbetsuppgifter

Bestämmelsen om valbarhet m. m. i 32 S KLS avviker på några punkter från 32 S KL. I Stockholms kommun kan bara ledamöter i kommunfull­mäktige väljas till ledamöler och suppleanter i kommunstyrelsen, Valbar­helshindrel för verkschefer gäller cheferna för alla verk som hör till kom­munförvaltningen. Vidare är borgarråd inte valbar till ledamot eller suppleant i kommunstyrelsen.

Enligt 43 S LL gäller i sak samma valbarhetsregler för förvaltningsutskottet som för kommunstyrelsen i andra kommuner än Stockholm.

Kommunallagsutredningen

De ändringar som utredningen har föreslagit i fråga om valbarhelshinder, obehörighet och avsägelserätt för kommunfullmäktige och landstinget bör enligt utredningen kunna tillämpas fullt ut även för kommunstyrelsen och förvallningsutskottet. Detta innebär bl, a. att valbarhetshindret för den le­dande tjänslemannen bör slopas även här. De skäl som kommunalrätts­kommittén anfört för att valbarhelshindrel för verkschefer skall ersättas med en jävsregel finner kommunallagsutredningen bärande. Till bilden hör att valbarhelshinder för verkschefer redan nu saknas i fråga om vissa spe­cialreglerade nämnder, t. ex. hälsovårdsnämnd, barnavårdsnämnd och bygg­nadsnämnd. Uiredningen föreslår alltså att valbarhelshindrel för verkschefer ulgår och ersätts med en särskild jävsregel. Denna regel innebär att den som är chef för ett verk som hör till slyrelsens förvaltning inte får delta i styrelsens avgörande av ärende som rör verket. Ändringen har samma

Prop. 1975/76:187

441

giltighet för kommuner och landstingskommuner. Med denna lösning för­svinner den nuvarande olikheten mellan KL och KLS i fråga om valbar­hetshindrets utsträckning.

Om del nuvarande valbarhetshindret för borgarråd i Stockholms kommun avskaffas, kan enligt utredningen organisationen i kommunen rubbas vä­sentligt. Utredningen anser därför att detta valbarhetshinder bör behållas åtminstone tills vidare.

Remissyiirandena

En stor majoritet av de ca 40 remissinstanser som yttrar sig över ul­redningens förslag att valbarhetshindret för verkschefer skall slopas avstyrker förslaget. Dessa remissinstanser anser att det nuvarande valbarhetshindret, som inte har vållat några praktiska olägenheter, är väl motiverat. Enligt deras uppfattning är det angeläget att skilja mellan förtroendemännens och tjänstemännens funktioner. En verkschef bör i sin verksamhet vara neutral i förhållande till olika partiriktningar och endasl tillföra styrelsen sina fack­kunskaper och särskilda erfarenheter. En verkschef som fungerar som po­litiker kan lätt få en starkare slällning än vad som är lämpligt i förhållande till såväl de andra förtroendemännen i styrelsen som de övriga verkscheferna. Den särskilda jävsbestämmelse som utredningen har föreslagit är enligt re­missinstanserna inte tillräcklig för att undanröja de olägenheter som blir följden av att valbarhetshindret slopas. Dessa kritiska remissinstanser tar i allmänhel också avstånd från utredningens förslag att valbarhetshindret för kommunens ledande tjänsteman skall avskaffas. Flera av dem hänvisar till vad de haranfört med anledning av utredningens förslag på denna punkt. Till de kritiska remissinstanserna hör länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings, och Gävleborgs län, Jönköpings och Värmlands läns landstingskommuner, Stockholms, Lidingö, Uppsala, Oxelösunds, Vingåkers, Gislaveds, Nässjö, Vag-geryds. Värnamo, Älmhults, Östra Göinge, Lunds, Kungsbacka, Göteborgs, Kungsälvs, Partille, Svenljunga, Västerås, Karlstads.[REDACTED_EFTERNAMN], Hudiksvalls, Umeå och Piteå kommuner. Svenska kommunförbundei samt Föreningen Sveriges kommunalaförvaltningsjurister. Enligl Landskrona kommun blir slopandet av valbarhelshindrel rent illusoriskt, eftersom verkschefen på grund av den jävsregel som utredningen föreslår inte kommer att få delta i besluten i det stora flertalet ärenden,

Trollhättans kommun lämnar utredningens förslag utan erinran men anser att man kan vänta sig att möjlighelen att välja verkschefer lill ledamöter i kommunala organ kommer att användas myckel restriktivt. En liknande uppfattning har Föreningen Sveriges kommunalekonomer. Länsstyrelsen I Upp­sala län samt Botkyrka, Eskilstuna, Ale och Skellefteå kommuner godtar ut­redningens förslag att valbarhetshindret för verkschef skall slopas, Eskilstuna kommun delar uppfattningen att en klar åtskillnad skall göras mellan tjän­stemän och förtroendemän i fråga om såväl ställning i den kommunala

Prop.1975/76:187

442

organisationen som arbetsuppgifter. 1 det avseendet har valbarhelshindrel - trots att det formellt gäller endast den ledande tjänstemannen och verks­cheferna - avhållit även andra tjänstemän från alt utöva politisk verksamhel i de organ under vilka de lyder. Även om del främst är jävssynpunkter som har motiverat valbarhetshindret, har detta alltså enligt kommunen haft en inte oväsentlig moralisk effekt långt därutöver. Detta förhållände bedömer kommunen som värdefullt. Av delvis samma skäl som har anförts för att motsvarande hinder för valbarhet lill fullmäktige bör avskaffas kan det dock sättas i fråga om ämnet bör regleras i lag. Kommunen framhåller att det snarare bör ankomma på de politiska partierna att bedöma lämpligheten av att tjänstemän nomineras till förtroendeuppdrag.

Några remissinstanser behandlar frågan om valbarhelsåldern. Uppsala kommun påpekar alt konsekvensen av att reglerna om valbarhet hänvisar till motsvarande regler för kommunfullmäktige och landsting blir att den som uppnår 18 års ålder efter den allmänna valdagen inte kan väljas till något kommunalt uppdrag förrän efier näsla val lill fullmäktige och lands­ting. Detta kan enligt komniunen inte ha varit avsikten särskilt som röst­rättsåldern har sänkts, Komniunen anser att bestämmelsen bör omarbetas så att den som fyller 18 år efter den allmänna valdagen men före valtillfället skall kunna komma i fråga vid de val lill styrelsen och övriga nämnder som förrättas under tiden fram till näsla val till den beslutande församlingen. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen I Kristianstads län, Skaraborgs läns landstingskommun, fiera kommuner. Svenska kommunförbundet och För­eningen Sveriges kommunala förvaUningsJurlster.

Föredraganden

1 fråga om valbarhet, verkan av att valbarheten upphör och rält till av­sägelse gäller enligt paragrafen bestämmelserna för kommunfullmäktige och landstinget som huvudregel.

Med hänsyn till vad som har framhållits under remissbehandlingen har som ett undantag från huvudregeln föreskrivits att den som senast den dag när valet förrättas har uppnått 18 års ålder är valbar. Den som är 18 år när kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet utses är alltså valbar, även om han har fyllt 18 år först efter valet till kommunfullmäktige resp, landstinget.

Enligt paragrafen föreligger däremot valbarhetshinder för dels de personer som enligl 9 S andra stycket inte är valbara till kommunfullmäktige resp. landstinget, dels de tjänstemän som är chefer för verk som hör till kom­munstyrelsen resp, förvaltningsutskottet. Beträffande den förra gruppen får jag hänvisa till vad jag har anfört i specialmolivering till 9 S- De skäl som talar för att dessa personer inte bör vara valbara till den beslutande för­samlingen motiverar alt de inle heller bör kunna utses till ledamöter eller suppleanter! kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet. Utredningen har

Prop.1975/76:187

443

föreslagit att det nuvarande valbarhetshindret för verkscheferna skall slopas och ersättas med en särskild jävsregel. Detta förslag har blivit hårt kritiserat under remissbehandlingen. Jag haren viss förståelse för grundtanken bakom förslaget men har ändå funnii övervägande skäl tala för att detta valbar­hetshinder bör behållas.

Enligt 31 S KLS kan i Stockholm endast ledamot i kommunfullmäktige väljas till ledamot eller suppleant i kommunstyrelsen. Milt förslag i fråga om 37 S nya lagen innebär att denna särregel utgår. För Stockholms del gäller f. n. också den särbestämmelsen att alla verkschefer inom kommu­nalförvaltningen är uteslutna från valbarhet till kommunstyrelsen. Jag har inle funnit det motiverat alt ställa upp strängare valbarhetshinder för verks­chefer i Stockholms kommun än i övriga kommuner. Paragrafen innehåller därför inte någon särbestämmelse på denna punkt för Stockholms kommun, Däremoi har, som uiredningen har förordai, valbarhetshindret för borgar­råden fått stå kvar.

39       S

1 fråga om denna paragaraf, vilken handlar om rätt till ledighet från an­ställning och saknar motsvarighet i de nuvarande kommunallagarna, kan jag inskränka mig till att hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.2.2) och i specialmotiveringen till 10 S,

40       S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om kommunstyrelsens och för­valtningsutskottets mandatperioder samt om efterträdare lill ledamot som har avgått. Paragrafen, som i sak stämmer överens med utredningens förslag, innebär inga ändringar i förhållande till vad som gäller enligt 33 S KL, 33 S KLS och 44 S LL, Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12,5,4) har jag av praktiska skäl funnit att det snabbare valgenomslaget måste begränsas till att omfatta kommunfullmäktige och landstinget. Man­datperioden för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet skall alltså fort­farande börja den 1 januari årel efter det år när val i hela riket av kom­munfullmäktige och landsting har ägt rum. I Stockholms kommun skall dock kommunstyrelsen, liksom hittills, väljas varje år på kommunfullmäk­tiges försia sammanlräde under tjänstgöringsåret (jfr H och 14 SS).

41        S

Denna paragraf handlar om ordförande och vice ordförande i kommun­styrelsen och förvaltningsutskottet samt om ersättare för ordföranden. Pa­ragrafen motsvarar 34 S KL, 34 S KLS och 45 S LL. Bestämmelsen om er­sättare har ingen motsvarighet i nu gällande kommunallagar.

Prop.1975/76:187

444

Gällande rän

Enligt 34 S KL utser fullmäktige bland ledamöterna i kommunstyrelsen en ordförande och en vice ordförande. De tjänstgör under den tid för vilken de har blivit valda till ledamöter. Underrättelse om valen skall skickas till länsstyrelsen och tas in i länskungörelserna. Om både ordföranden och vice ordföranden är förhindrade att inställa sig vid sammanträde får kommun­styrelsen utse annan ledamot att för tillfället föra ordet. Det finns däremot f n, ingen möjlighet att utse ersättare för ordförande som för längre tid är förhindrad att fullgöra uppdraget. Kommunfullmäktige kan inle utse mer än en vice ordförande i kommunstyrelsen. Delta är däremot möjligt i de övriga kommunallagsreglerade nämnderna, eftersom bestämmelsen i 34 S KL om val av ordförande och vice ordförande inte är tillämplig på dessa nämnder. Regeringsrätten har i ett rättsfall godtagit att val av ordförande och vice ordförande i styrelsen skedde före valet av styrelsen. Avgörande för utgången var att åtgärden hade villkorats av att berörda personer senare invaldes i styrelsen (RÅ 1971 C 452, jfr RÅ 1973 C 47). Enligt kommu­nallagsutredningen strider utgången mot 31 och 34 SS KL. Utredningen påpekar också att valmetoden i realiteten kan förhindra proportionellt val.

Reglerna i 34 S KLS skiljer sig från 34 S KL på det sättet att ordföranden eller vice ordförandena i kommunfullmäktige inte får utses lill ordförande eller vice ordförande i kommunstyrelsen. Däremot synes inget hindra att de är ledamöler i styrelsen. Enligt 11 och 34 SS KLS skall ordförande och vice ordförande i kommunstyrelsen i Stockholms kommun väljas vid kom­munfullmäktiges försia sammanlräde under tiänstgöringsåret, dvs. första hdgfria dagen efter den 15 oktober. Ordförandens och vice ordförandens mandatperiod är ett år räknat från detta sammanträde till motsvarande sam­manträde nästa år. 1 fråga om kommunstyrelsens ordförande finns en särregel i 35 S KLS som anger att det tillkommer denne att på styrelsens vägnar ha inseende över förvaltningen av kommunens angelägenheter.

Bestämmelserna i 45 S LL om val av ordförande och vice ordförande i förvaltningsutskottet stämmer överens med 34 S KL bortsett från att fö­reskrift om underrättelse till länsslyrelsen om valet saknas.

Kommunallagsulredningen

Utredningen framhåller att det knappast kan ha någon större praktisk belydelse att kommunfullmäktiges ordförande och vice ordförande i Stock­holms kommun inle kan väljas lill ordförande eller vice ordförande i kom­munstyrelsen. Utredningen föreslår att särregeln härom inte förs över till den nya kommunallagen. Partierna bör enligt utredningen, om det anses önskvärt, vid nomineringen kunna se till alt ordföranden och vice ord­förandena i kommunfullmäktige inte kommer i fråga för sådana poster i styrelsen. Utredningen framhåller vidare att den särskilda bestämmelsen

Prop. 1975/76:187

445

i 35 S KLS om ordförandens uppgift att på kommunstyrelsens vägnar ha inseende över den kommunala förvaltningen torde sakna självständig be­tydelse. Sådana tiUsynsuppgifter bör, om det anses lämpligt, kunna regleras i reglemente för kommunstyrelsen. Utredningen anser att den särskilda be­stämmelsen i 35 S KLS är överflödig och föreslår att den inle förs över till den nya lagen. Utredningen föreslår vidare alt skyldigheten att underrätta länsstyrelsen om ordförandevalen slopas.

Med anledning av demokratiulredningens förslag i ämnet föreslår kom­munallagsutredningen bestämmelser som gör det möjligt för kommunsty­relsen att förordna ersättare för ordföranden, när denne på grund av sjukdom eller av annan anledning är för längre tid hindrad att fullgöra sitt uppdrag eller avgår under mandattiden. Kommunallagsutredningen anser att det inte är nödvändigt att i lagen ange hur lång tid ordförandens hinder måste vara för att ersättare skall få förordnas. Enligt kommunallagsutredningen, liksom enligt demokratiutredningen, bör emellertid ersättare utses endast om ord­föranden beräknas vara frånvarande mer än en månad. Vid kortvarigare förfall bör vice ordförande tjänstgöra. Kommunallagsulredningen anser att del inte heller är nödvändigt att i lagen säga ut att ersättare måste utses bland de ordinarie ledamöterna i styrelsen. Detta följer enligt utredningen av bestämmelsen om val av ordförande.

Remissyttrandena

Några remissinstansei tar upp en särskild fråga i anslutning till bestäm­melsen om förordnande av ersättare för ordföranden. Hallands läns land­stingskommun framhåller att det ligger i uppdragets natur att vice ordföranden skall fungera i stället för ordförande som har förhinder. Den lydelse av bestämmelsen om ersättare som utredningen har föreslagit förändrar vice ordförandeuppdragets karaktär. Landstingskommunen kan inte ansluta sig till förslaget, desto mera som möjligheten att utse en andre vice ordförande ger bättre garantier än nuvarande ordning för att ett presidium om två per­soner i regel skall finnas tillgängligt. Svenska kommunförbundet anser att frågan vilken inverkan möjligheten att utse ersättare kan ha på de renodlade ordförandeuppgifterna bör analyseras närmare. Främst gäller detta frågan om laglig möjlighet föreligger att ta från vice ordföranden sådana uppgifter som att sköta förberedelser till sammanträden, efterföljande expeditioner o,d.

Stockholms kommun godtar utredningens förslag att särreglerna i KLS om obehörighet för ordförande och vice ordförande i kommunfullmäktige alt inneha uppdrag som ordförande eller vice ordförande i kommunstyrelsen och om ordförandens uppgift att på kommunstyrelsens vägnar ha inseende över den kommunala förvaltningen skall slopas.

Bestämmelsen att styrelsen i visst fall skall utse ledamot att för tillfället föra ordet bör enligt Karlstads kommun och Föreningen Sveriges kommunala

Prop.1975/76:187

446

förvaltningsjurister utformas så att det klart framgår att den är tillämplig även vid förfall för ersättare.

Föredraganden

1 den allmänna motiveringen (avsnitt 12.5.2) harjag förordat att också andre vice ordförande i bl, a, kommunstyrelsen och förvaltningsutskottel skall kunna utses. Jag har också förordat att ersättare för ordföranden skall kunna förordnas, när ordföranden på grund av sjukdom eller annan orsak är för längre tid förhindrad att utöva sitt uppdrag. Vid kortvarigt förfall avses vice ordföranden träda in. Enligt vad jag har anfört i den allmänna motiveringen är det inte nödvändigt att i lagen ange någon bestämd tidsgräns för när ersättare skall kunna utses. Kommunstyrelsen resp. förvallnings­utskottet skall i stället i varje enskilt fall få avgöra om ersättare skall utses.

Bestämmelsen i paragrafens första stycke om val av ordförande, vice ord­förande och andre vice ordförande innebär i enlighet med vad jag har förordat i den allmänna motiveringen (avsnitt 12,5,2) bl, a, att kommunfullmäktige och landsting själva bestämmer för vilken tid som presidieposierna skall tillsättas. Det framsiår som lämpligt att ordförandena utses för bestämda lidsperioder och inte tills vidare, I Stockholms kommun, där styrelsens man­dattid enligt 40 S KLS är ett år, skall dock liksom hittills val av presidium äga rum varje år vid fullmäktiges första sammanlräde under tjänstgörings-året,

1 Iredje stycket föreskrivs uttryckligen alt enbart ledamot kan utses lill ersättare för ordföranden. Del har vidare angetts alt ersättare skall fullgöra ordförandens uppgifter. Ersättaren övertar ordförandens samtliga uppgifter, Vice ordföranden har således samma ställning i förhållande till ersättaren som i förhållande till ordföranden. Jag vill framhålla att avsikten inte är att hinder skall föreligga mol alt t. ex, andre vice ordförande utses till er sättare.

Bestämmelsen i andra slycket om att styrelsen i visst fall skall utse ledamot alt för tillfället föra ordet är självfallet tillämplig, även om ersättare har utsetts men, liksom vice ordförandena, är förhindrad att inställa sig vid sammanträde,

I enlighet med utredningens förslag har beslämmelserna om skyldighet att underrätta länsstyrelsen om utgången av presidievalet samt de nuvarande särreglerna i 34 och 35 SS KLS fått utgå,

42 S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om tid och plats för kommun styrelsens och förvaltningsulskottets sammanträden och om närvarorätt för utomstående. Paragrafen motsvarar 35 S KL, 37 S KLS och 46 S LL-

Prop. 1975/76:187

447

Gällande rän

Kommunstyrelsen sammanträder enligt 35 S KL på det ställe och de tider styrelsen bestämmer och däremellan så ofta ordföranden finner del nöd­vändigl. Styrelsen skall också sammanträda när minst halva antalet leda­möter för något ändamål som de uppger gör framställning därom. Regler om kallelse till sammanträdena med styrelsen saknas i KL, Underlåtenhet att kalla vissa ledamöter kan dock föranleda att beslul som fattas på sam­manträdet upphävs efter besvär. Regler om kallelse kan tas in i reglemente för kommunstyrelsen.

Bestämmelsen i 37 S KLS skiljer sig från 35 S KL i det all en tredjedel av ledamöterna kan påkalla extra sammanträde. Däremot har 46 S LL samma innehåll som 35 S KL-

I fråga om rätt för annan än ledamot alt närvara vid kommunstyrelsens och förvaltningsutskoltels sammanträden finns vissa särregler i KLS och LLS, Enligt 36 S KLS får kommunfullmäktiges ordförande och vice ord­förande närvara vid kommunstyrelsens sammanträden och della i över­läggningarna men inte i besluten, även om de inte är ledamöter i styrelsen. Bestämmelsen ansågs vid tillkomsten av KLS år 1957 böra kvarstå som en konsekvens av det speciella valbarhetshindret för fullmäktiges ordförande och båda vice ordförande all inneha motsvarande befattningar i kommun­styrelsen (prop, 1957:16 s, 53). Härutöver finns en föreskrift i 46 S KLS om all borgarråden, som har föredragningsskyldighet j kommunstyrelsen, skall närvara vid styrelsens sammanträden med rätt att delta i överiäggningarna men inte i besluten. 1 Stockholms läris landstingskommun får heltidsenga­gerad förtroendeman, som också är ordförande i nämnd eller beredning, närvara och delta i överläggning vid sammanlräde med förvaltningsutskot­tet, även om han inte är ledamot i utskottet.

I övrigt gäller i princip att utomstående inte har rätt att närvara och yttra sig vid kommunala eller landstingskpmmunala nämnders sammanträden annat än när de har fått närvaro- och yttranderält genom beslämmelser i lag eller genom enhälligt beslut av nämnden. Kommunfullmäktige eller landsting kan således inte genom särskilt beslut eUer bestämmelser I reg­lemente ge t. ex. kommunalråd eller landstingsråd närvarorätt i nämnd där denne inte är ledamot. Delta gäller andra förtroendemän än de som tillhör nämnden, vare sig de är heltidsengagerade e|ler ej, Ijänstemän hos andra nämnder, utomstående experter samt representanter för de anställda. Nämndens egna tjänstemän som har skyldighet gtt föredra ärenden eller på annal sätt bistå nämnden tillerkänns vanMgen i irislruktion för tjänsten eller på annal sätt rätt all närvara vid sammanträdena. Inom den speci­alreglerade förvaltningen förekommer ofta att såvä| kommunala ijänstemän som utomstående experter genom bestämmelser i författning har fått när­varorätt, yttranderält och rätt att få särs.kild m.ening antecknad till proto­kollet. I fråga om de anställdas närvarorätt pågår försöksverksamhet med

Prop. 1975/76:187

448

stöd av lagen (1972:271) om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd.

Komiminallagsutredningen

I fråga om särregeln i 37 S KLS att en tredjedel av kommunstyrelsens ledamöler kan påkalla sammanträde med styrelsen säger utredningen alt kommunstyrelsen i Stockholm inte är så slor jämfört med andra kommun­styrelser alt det finns skäl att behålla särregeln. Hälftenregdn i KL bör enligt utredningen gälla även för Stockholms del.

Utredningen framhåller att den speciella närvarorätten för kommunfull­mäktiges ordförande och vice ordförande vid sammanträden med kom­munstyrelsen i Stockholms kommun har motiverats med att des,sa inte är valbara lill ordförandeposterna i kommunstyrelsen. Som framgår av det föregående föreslår uiredningen att detta speciella valbarhelshinder tas bort. Som en konsekvens härav börenligt utredningen närvaro- och yttranderätten för kommunfullmäktiges ordförande och vice ordförande upphöra. Däremot anser uiredningen att särregeln om borgarråds skyldighet att närvara vid sammanträde med kommunstyrelsen måsle behållas. Utredningen föreslår att bestämmelsen placeras bland de särskilda bestämmelsernaom borgarråd i Stockholm.

Utredningen föreslår alt kommunstyrelsen och förvaltningsutskottel genom en uttrycklig regel ges räll att tillkalla tjänsteman hos den egna kommunen eller landstingskommunen eller utomstående sakkunnig för att meddela de upplysningar som behövs. Syftet med regeln är all tillgodose behovet av beslutsunderlag i de olika ärendena. De personer som kommer i fråga är tjänstemän som är föredragande i kommunstyrelsen resp. för­valtningsutskottet samt utomstående experter. Föratt tillgodose syftel räcker det enligt utredningen med att yttranderätten begränsas lill att omfatta sak­upplysningar med anledning av de frågor som ledamöierna ställer. Utred­ningen framhåller att utomstående sakkunniga inle bör kunna tillerkännas annan yttranderätt än rätt alt lämna upplysningar på frågor som ställs.

Uiredningen framhåller all beslut att tillkalla ijänstemän och sakkunniga kan fattas med enkel majoritet. Om någon inställer sig vid sammanträde utan att vara kallad, fordras enligt utredningen enhälligt beslut i styrelsen för att han skall kunna medges närvaro- och yttranderätt. Det kan enligt utredningen av praktiska skäl vara lämpligt att rätten att tillkalla tjänsteman eller sakkunnig delegeras till ordföranden i styrelsen.

Remissyiirandena

Stockholms kommun avstyrker utredningens förslag att särregeln att en tredjedel av ledamöterna i Stockholms kommunstyrelse kan påkalla sam­manträde med styrelsen skall las bort. Det torde enligt kommunen vara

Prop.1975/76:187

449

värdefullt för en politisk minoritet att i vissa fall ha rätt att påkalla sam­manträde med styrelsen. Hänsyn till minoritetsintressena bör vara avgörande i denna fråga, liksom när det gäller minoritetsbordläggning i kommunfull­mäktige. Kommunen anser att regeln om att en tredjedel av ledamöterna kan påkalla sammanlräde med kommunstyrelsen bör tas in i den nya kom­munallagen i stället för den hälftenregel som utredningen föreslår, Samma uppfattning har Svenska kommunförbundet.

Utredningens förslag om rätt för styrelsen all tillkalla tjänsteman eller särskild sakkunnig för att lämna upplysningar har föranlett ganska många kommentarer. Ett mindre antal remissinstanser tillstyrker förslaget utan närmare motivering,

Uppsala kommun föreslår att tjänsteman som har tillkallats för alt meddela upplysningar även skall ha rätt att delta i överiäggningarna, Falköpings och Skara kommuner anser att tjänsteman som är sekreterare i nämnd eller chef för förvaltningsenhet hos nämnd bör ha yttranderätt och rätt att lå sin mening antecknad till protokollet, Skaraborgs läns landstingskommun påpekar alt del inte framgår av vad utredningen anför om bestämmelsen om rätt att tillkalla tjänstemän avser endasl tjänsteman som är underställd annan nämnd än den kallande nämnden eller om även nämndens egna tjänstemän skall kallas särskilt. Landstingskommunen ställer sig tveksam till att beslämmelser in­förs som innebär alt föredragande tjänsteman skall i förväg formellt kallas till sammanträden med den egna nämnden. Vänersborgs kommun framhåller att reglementen och instruktioner i fiertalet kommuner f n. torde medge närvarande tjänsteman rätt att delta i överiäggningarna men inte i besluten. Kommunen förklarar vidare att en föredragande tjänsteman lär kunna bli ansvarig för medverkan till vårdslös myndighetsutövning. Kommunen fö­reslår en regel om all tjänsteman som är närvarande vid sammanlräde får delta i överläggningarna i frågor som berör hans verksamhetsområde men inte i besluten. Värnamo kommun anser att en särskild bestämmelse om kontorschefs närvaro vid nämndsammanträde bör las in i lagen. Kontorschef bör enligt kommunen ha rätt att närvara vid sammanträde med den nämnd under vilken han lyder, rält alt delta i överiäggningarna i ärende inom sitt verksamhetsområde samt rätt att få särskild mening antecknad till pro­tokollet. Stockholms kommun finnerdet självklart att nämnderna, med hän­syn till förvaltningschefs slällning som ansvarig inför nämnden för förvalt­ningskontorens uppgifter och förslag, kommer alt tillämpa reglerna om rält alt tillkalla tjänsteman så, att förvaltningschef alltid tillerkänns rätt att när­vara när förslag som rör hans förvaltningsområde skall behandlas i nämnden. Om tjänsteman har skyldighet att när han har kallats till sammanträde även della i överiäggningarna och delge nämnden alla upplysningar som är betydelsefulla för ärendet, blir ärendena enligt Eskilstuna kommun all­sidigare belysta och kan brister i beslutsunderiaget upptäckas. Mullsjö kom­mun anser det vara helt orimligt att ijänstemän som är föredragande i kom­munstyrelsen skall få yttra sig endast om ledamot begär sakupplysning och

29 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 187

Prop. 1975/76:187

450

att styrelsen i varje särskilt fall skall besluta att han skall få yttra sig. Enligl Växjö och Älmhults kommuner innebär bestämmelsen om all styrelsen får tillkalla tjänstemän och särskilda sakkunniga bl. a. att de kommunala för­valtningschefernas ställning helt förändras. Förvaltningschefens skyldighet att säga sin mening i ärende som rör hans verksamhetsområde och att få avvikande mening antecknad till protokollet försvinner. Kommunerna anser alt kommunfullmäktige bör ha rätt att i reglemente för styrelsen eller nämnd föreskriva att förvaltningschef i ärende som hör till hans verksamhetsområde får delta i överiäggningen och låta anteckna sin mening lill protokollet. Länsstyrelsen i Gotlands län finner det naturligt att den som tillkallas som sakkunnig också bereds tillfälle att della i överläggning på sådant sätt att hans kunskaper tillförs beslutsunderiaget oberoende av om han blir direkt tillfrågad.

Föredraganden

I första stycket föreskrivs all styrelsen bestämmer tid och plats för sina sammanträden samt att sammanträde även skall hållas när niinst en tredjedel av ledamötema begär det eller ordföranden finner att det behövs. Jag delar alltså Stockholms kommuns och Svenska kommunförbundets uppfattning att det bör vara möjligt för en minoritet att påkalla sammanträde med kom­munstyrelsen. Samma minoriletsskydd som enligt den föreslagna bestäm­melsen gäller enligl 14 S i fråga om rätt att påkalla sammanlräde med full­mäktige.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.5.3) harjag förordat en bestäm­melse om rätt för kommunfullmäktige och landsting att föreskriva närvaro-och yttranderätt för förtroendeman vid sammanträde med nämnd i vilken han inte är ledamot eller suppleant. Denna regel avses gälla inte bara kom­munstyrelsen och förvaltningsutskottet utan även alla andra nämnder. Jag föreslår att den placeras i 50 S- Bestämmelsen innebär bl.a, all kommun­fullmäktige och landsting med bindande verkan för nämnd kan besluta alt förtroendeman skall ha närvaro- och yttranderält i nämnden. Jag räknar med att sådan närvaro- och yttranderätt kommer att beslutas i ganska få fall. Det kan därför tänkas uppkomma situationer när kommunstyrelsen, förvallningsutskoltet eller annan nämnd i en viss fråga behöver upplysningar från en förtroendeman som inte omfattas av beslul enligt 50 S- 1 sådana fall bör nämnden själv ha rält att med enkel majoritet besluta att förtro­endemannen skall tillkallas. En sådan rätt får kommunstyrelsen och för­valtningsutskottet genom vad som föreskrivs i andra slycket i förevarande paragraf Närvarorätten för den som har kallats kan naturiigtvis begränsas lill visst eller vissa ärenden,

I andra stycket finns också bestämmelser om rätt att tillkalla tjänstemän och särskilda sakkunniga. Utredningens förslag har på denna punkt föranlett

Prop. 1975/76:187

451

kritik under remissbehandlingen, Remissinstansema synes i allmänhet inte ha något att invända mot grundtanken att kommunstyrelsen och förvalt­ningsutskottet själva med enkel majoritet skall få beslula om vilka tjäns­temän och andra sakkunniga som skall vara närvarande vid sammanträ­dena. De menar däremot all tjänstemännen och i synnerhet förvaltnings­cheferna bör ges en något bättre ställning vid sammanträdena än vad de anser följa av utredningens förslag.

Enligt min mening bör det i första hand ankomma på styrelsen att be­stämma vilka kommunala ijänstemän och andra sakkunniga som skall när­vara vid sammanträdena och i vilken utsträckning yttranderätt skall medges. Jag anser således att det inle finns anledning att i lagen föreskriva en ovill­korlig närvaro- och yltratiderätl för någon kategori av tjänstemän. I varje kommun och landstingskommun utvecklas ett visst mönster för förvalt­ningschefens och de föredragande tjänstemännens deltagande i nämndar­beiet. Detta bygger på förtroende mellan förtroendevalda och tjänstemän. Del kan finnas flera lämpliga lösningar på frågan om tjänstemännens med­verkan. Jag tror i detta fall inte på en standardlösning genom tvingande lagstiftning. De kommunala och landstingskommunala nämndema har för­utsättningar att själva avgöra vilken sakkunskap de behöver anlita och när tjänstemän och andra sakkunniga skall få närvara och yttra sig vid sam­manträdena. Den ordning i fråga om förvaltningschefs och föredragandes närvaro- och yttranderätt som hittills utan lagstöd har tillämpats i kom­munstyrelser och förvaltningsutskott lorde ha fungerat bra.

1 kategorin tjänstemän hos den egna kommunen eller landstingskom­munen ingår dels kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets egna tjäns­temän, dels tjänstemän som lyder under andra organ inom kommunens eller landstingskommunens förvaltning. Till gmppen särskilda sakkunniga hör bl, a, statliga tjänstemän, t. ex, hos länsstyrelsen, och experter i enskild tjänst. Att i lagen ange vem som skall anses som sakkunnig och får tillkallas med stöd av denna paragraf är knappast möjligt. Detta avgörande måste träffas av kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet i det enskilda fallet. Det är emellertid inte meningen att vem som helst skall kunna inkallas som sakkunnig. Den som anlitas som sakkunnig får i regel fömtsättas inta en opartisk slällning i ärendet. Kommunstyrelsen och förvallningsutskoltet kan inte med stöd av denna paragraf beslula att ge närvarorätt åt företrädare för de anställda eller andra utpräglade intresserepresentanter.

Kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet bör ha rätt att själva avgöra om tjänsteman skall ha permanent närvaro- och yttranderätt eller endast kallas lill ett visst sammanträde. Kommunstyrelsen och förvaltningsutskot­tel skall också kunna besluta att tjänsteman eller sakkunnig skall kallas att närvara endast vid behandlingen av visst eller vissa ärenden på dag­ordningen. Jag anser att det saknas anledning att i lagen göra någon skillnad mellan olika kalegorier av tjänstemän och sakkunniga. Det finns naturiigtvis skäl att ge kommunstyrelsens resp. förvaltningsutskottets förvaltningschef

Prop. 1975/76:187

452

och föredragande tjänstemän en annan ställning än tjänstemän som lyder under andra nämnder och statliga experter. Det kan vara naturligt att för­valtningschefen och föredragandena ges en permanent rätt all närvara och yttra sig vid sammanträdena. Dessa tjänstemän skall ju alltid slå lill för­fogande med upplysningar och sakkunskap för att ge kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet bästa möjliga beslutsunderiag, I fråga om andra tjänstemän och sakkunniga torde styrelsen i allmänhet få ta ställning till frågan om närvarorätt och yttranderätt från sarnmanträde till sammanlräde och från ärende till ärende.

Kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet bör själva få avgöra hur be­sluten om närvaro- och yttranderätt skall fattas. Det kan t. ex, ske i reg­lemente eller instruktion för tjänsten i fråga eller genom att ledaniöterna lämnar tjänslemannen ett tyst medgivande alt närvara och yttra sig. Beslut att tillkalla förtroendeman, tjänsteman eller särskild sakkunnig fattas av styrelsen med enkel majoritet. Eftersom behovet av att förtroendeman, tjäns­teman eller särskild sakkunnig är närvarande ofta måste avgöras från fall till fall inför sammanträdena och avgörandet i allmänhet har karaklär av mtinbeslut, bör beslut om tillkallande kunna fattas av ordföranden med stöd av delegation enligt 47 S-

Räll för utomstående förtroendeman, tjänsteman eller särskild sakkunnig att få egen mening antecknad i protokollet bör enligt min mening inte fö­reskrivas i lagen. Jag har inle heller föreslagit någon uttrycklig bestämmelse om möjlighet för styrelsen att medge sådan rätt. Rätt att få avvikande mening antecknad i protokollet bör i princip endasl den ha som har rält alt delta i beslutet. Tjänsteman som är föredragande eller annars närvarande vid styrelsens sammanträden har liksom utomstående förtroendeman eller sak­kunnig inget direkt ansvar för beslutet. Tjänstemannen har goda möjligheler att få sin inställning dokumenterad i handlingarna i ärendet, även om han inte har fått anteckna skiljaktig mening till protokollet.

Kommunstyrelsen får enligl bestämmelsen i andra stycket tillkalla dels förtroendemän och tjänstemän från den egna kommunen, dels särskilda sakkunniga. Förvaltningsutskottet får tillkalla dels förtroendemän och tjäns­temän hos den egna landstingskommunen, dels särskilda sakkunniga. Till gmppen särskilda sakkunniga hör för kommunstyrelsens del bl. a, tjänste­män från landstingskommunen och för förvaltningsutskottets del bl, a, kom­munala tjänstemän. Bestämmelsen ger kommunstyrelsen och förvaltnings­ulskoltet ett bemyndigande att tillkalla förtroendemän, tjänstemän och andra sakkunniga. Den reglerar däremoi inle frågan om dessas skyldighet att in­finna sig vid sammanlräde lill vilket de har blivit kallade.

Syftet med att kalla utomstående förtroendeman, tjänsteman eller annan sakkunnig till sammanträde är i regel att den som kallas skall lämna upp­lysningar i ärende som kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet skall avgöra. Om den tillkallade därutöver skall få rätt all delta i överiäggningarna, bestäms av styrelsen. Med hänsyn till att detta kan länkas bli aktuellt ganska

Prop. 1975/76:187

453

ofla har bestämmelsen i denna del utformats någol annorlunda än före­skriften i  19 S sista styckei.

43 S

1 denna paragraf behandlas suppleants tjänstgöring i kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Paragrafen motsvarar i huvudsak 36 S KL, 38 S KLS och 47 S LL,

Gällande rätt

I 36 S KL regleras bl, a. hur suppleanter i kommunstyrelsen inkallas vid förfall för ledamot. Enligt paragrafen bör suppleantema kallas till tjänstgöring i den ordning som har besiämts vid valet, i den mån del behövs till följd av hinder för ledamot eller vid ledighet som har uppkommit efter ma­joritetsvald ledamot och som ännu inte har kunnat fyllas.

Del får anses åligga kommunstyrelsens ordförande all kalla suppleant till tjänstgöring. Det är dock ovisst om bestämmelserna i 36 § KL innebär all ordföranden alltid är skyldig att kalla in suppleant. Om kommunsty­relsens beslutförhet är beroende av att suppleant kallas in, torde ordföranden dock vara skyldig att göra delta. Turordningen mellan suppleanterna bestäms av reglerna i 8 S lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m, m,, om suppleanterna har utsetts proportionellt, och av fullmäktiges särskilda beslut enligt 31 S andra stycket, om suppleanterna har utsetts genom majoritetsval. Dessa bestämmelser och rättspraxis i an­slutning till dem innebär i princip att suppleanter från det parti som le­damoten tillhör har företräde lill tjänstgöring framför suppleanter från annat parti. De senare är dock i princip behöriga att tjänstgöra för ledamot från annat parti och det finns inget hinder mot att de kallas in, när suppleant från ledamotens parti inle finns tillgänglig. Detta kan i vissa fall leda till alt majoritetsförhållandena i kommunstyrelsen kastas om. När del gäller suppleants tjänstgöringsrätl vid konkurrens mellan supp­leanter är den turordning som fullmäktige har beslutat resp. den ordning som anges i 8 S lagen om proportionellt valsätt avgörande. Att i detalj ange vem som har förtur i olika situationer är knappast möjligt. 1 praktiken lär vidare ledamot alltid ges företräde framför suppleant. Ledamot och suppleant eller fiera suppleanter brukar tillåtas att tjänstgöra växelvis, åtminstone när objektiva skäl, t.ex, jäv, talar för det. Reglerna i 14a S KL för fullmäk-tigsuppleanternas tjänstgöring är inte tillämpliga på nämndsuppleanterna.

Kallelseförfarandet regleras inle i KL. Suppleant skall dock enligt 36 S andra slycket KL alltid underrättas om tid för kommunstyrelsens samman­träden. Formerna för anmälan om hinder att delta i sammanträde och in­kallande av suppleant kan regleras av fullmäktige i reglemente eller genom

Prop. 1975/76:187

454

särskilt beslut av styrelsen.

Tjänstgörande suppleant har ledamots ställning på sampianlräde med kommunstyrelsen. Suppleant som inte tjänstgör har enligl 36 S andrastycket KL rält att närvara vid sammanträde. Sådan suppleant har inte yttranderätt men styrelsen eller fullmäktige kan medge att han yttrar sig. 1 praktiken fattas ofta inget formellt beslut att ge suppleanter yttranderätt. Suppleant som begär ordet får yttra sig, om inte ledamot uttryckligen motsätter sig detta. Suppleants närvaro- och yttranderätt ger inle rätt att med anhäng-ighetsverkan framställa yrkande eller förslag och inle heller rält att få särskild mening antecknad lill protokollet. Hinder torde dock inte möta mot att fullmäktige i reglemente eller styrelsen själv i beslut ger suppleant rätt att låta anteckna särmening till protokollet. Reservationsrätt kan endast den ha som deltar i beslulel, dvs. ledamot och tjänstgörande suppleant.

1 fråga om suppleanterna i kommunstyrelsen i Stockholms kommun fö­religger den avvikelsen från 36 S KL att det i 38 S KLS inte finns någon beslämmelse om närvarorätt för suppleant som inte tjänstgör.

För suppleanter i förvaltningsutskottet finns i 47 S LL en regel som stäm­mer överens med 36 S KL.

Kommunallagsulredningen

Kommunallagsutredningen erinrar om demokratiulredningens förslag att de regler som föreslås om suppleants tjänstgöring i fullmäktige och landsting också skall gälla för suppleant i kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Kommunallagsutredningen föreslår en föreskrift om att bestämmelserna om inkallande av suppleant och suppleants tjänstgöringsrält i kommunfullmäk­tige och landstinget skall gälla i tillämpliga delar beträffande suppleant i kommunstyrelsen resp, rörvahningsutskoltel.

Av en sådan föreskrift följer enligt utredningen att suppleant skall kallas in vid förfall för ordinarie ledamot eller kallad suppleant, vare sig hindret uppkommer före sammanträdet eller under pågående sammanlräde. Utred­ningen betonar dock att innebörden inte är den att underiåtenhet att kalla in suppleant skall medföra att beslul som fattas på sammanträdet skall anses inte ha tillkommit i laga ordning. Utredningen framhåller att sammanträ­desordningen i nämnderna inte hell stämmer överens med sammanträdes­ordningen i kommunfullmäktige och landstinget. Lika sträng formbunden­het är enligt utredningen inte nödvändig på sammanträden med nämnderna som på sammanträden med de beslutande församlingarna.

Kommunfullmäktige och landstinget har, påpekar utredningen, frihet alt komplettera lagbestämmelserna genom föreskrifter i reglemente o, d. Icke önskad parti växling när suppleant kallas in kan enligl uiredningen undvikas, om kommunfullmäktige och landstinget i detalj reglerar inkallelseordningen för suppleantema.

Prop. 1975/76:187

455

Utredningen föreslår vidare en föreskrift om närvarorätt för suppleant som inte tjänstgör vid sammanträdet. Något undantag görs därvid inte för kommunstyrelsen i Stockholms kommun.

Remissyttrandena

Jönköpings kommun framhåller att yttranderätten för suppleanter som inle tjänstgör är så betydelsefull och så förankrad i kommunal praxis att del bör övervägas att skriva in den i lagen, Falköpings och Hudiksvalls kommuner anser att suppleanternas yttranderält bör lagfästas. Danderyds kommun fö­reslår att suppleanter som inle tjänstgör skall kunna lämna upplysningar m. m, men inte ha förslagsrätt. Enligt Eksjö kommun bör fullmäktige ges rätt att, för att partiväxling skall kunna undvikas, föreskriva all suppleant får träda in endasl för viss eller vissa ledamöter, Stockholms kommun har inget att invända mot att suppleanterna får närvarorätt vid sammanlräde med kommunstyrelsen i Stockholm,

Föredraganden

Första styckei i förevarande paragraf stämmer i sak överens med ut­redningens förslag. Hänvisningen lill bestämmelserna i 16 S om suppleanter i fullmäktige innebär att suppleant skall kallas in när ordinarie ledamot är hindrad att inställa sig till sammanlräde eller alt vidare delta i sam­manträde. Enligt en särskilt föreskrift skall samma regler tillämpas när va­kans inte har hunnit fyllas efter ledamot som har utsetts vid majoritetsval. När ledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår, träder enligt 40 S suppleant omedelbart in som ledamot. Vid sammanträde skall suppleanterna träda in i den ordning som har besiämts vid valet, dvs, den ordning som har bestämts enligt 8 S lagen om proportionellt valsätt eller som kommun­fullmäktige resp, landstinget har bestämt enligl 37 S- 1 enlighet med vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.4,1) har några särskilda föreskrifter som syftar till att undanröja risken för partiväxling inte tagits in i paragrafen, I fråga om suppleants tjänstgöringsrätt hänvisar jag till vad jag har anfört i specialmotiveringen till 16 S- Jag delar dock ulredningens uppfattning att en viss lättnad i formkraven bör kunna godtas såvitt gäller suppleanternas tjänstgöring i kommunstyrelsen och förvaltningsutskottel liksom i fråga om övriga nämnder. Alt de särskilda bestämmelserna i 16 S Oärde stycket om suppleants tjänstgöring i kommunfullmäktige inte är till­lämpliga i kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet ligger i sakens natur.

Suppleanterna har enligt andra styckei, som stämmer överens med reg­lerna i KL och LL, rätt att närvara vid sammanträdena och skall alltid underrättas om tid och plats för sammanträde. Någon föreskrift om ytt­randerätt för suppleant som är närvarande men inte tjänstgör har inle tagits in i paragrafen. Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.4.1) uttalat alt kommunerna och landstingskommunerna själva bör få avgöra om supp-

Prop.1975/76:187

456

leanterna skall ha yttranderätt även när de inte tiänstgör. Enligt gällande rätt kan kommunfullmäktige och landstinget i reglemente föreskriva yt­tranderätt för suppleanter i kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och öv­riga nämnder. Om denna möjlighet inte har utnyttjats, får nämnden avgöra frågan. Detta anser jag vara en rimlig ordning. Någon bestämmelse om suppleanternas yttranderätt behövs mot denna bakgmnd inte. Detsamma gäller suppleanternas rätt att få särskild mening antecknad i protokollet. Föreskrifterna i andra stycket har gjorts tillämpliga också på kommun­styrelsen i Stockholms kommun.

Denna paragraf innehåller bestämmelser om beslutförhet och jäv i kom­munstyrelsen och förvallningsutskottet. Den motsvarar 37 S KL, 39 S KLS och 48 S LL, 1 sak stämmer paragrafen hell överens med de nuvarande bestämmelserna, Beslutförhetskravel har formulerats på samma sätt som i bestämmelsen i 17 S om beslutförhet i kommunfullmäktige och landsting. Närvarokravet gäller således inle bara när beslut skall fattas utan också vid handläggningen i övrigt. Kommunallagsutredningen har föreslagit en särskild jävsregel för verkschefer som ersättning för det slopade valbarhets­hindret. Jag har'emellertid förordat att valbarhelshindrel för verkschef skall stå kvar. Den särskilda jävsregeln blir därmed överfiödig. Jag delar kom­munallagsutredningens uppfattning att någon särskild regel för de jävssi-tuaiioner som kan uppkomma vid avtalskonfiikter på den kommunala ar­betsmarknaden inte bör tas in i lagen,

45 S

Denna paragraf handlar om förfarandet vid fattande av beslut samt om prolokoll och arkivvård hos kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Paragrafen motsvarar 38 och 39 SS KL, 40 och 41 SS KLS samt 49 S andra stycket och 50 S LL,

GäUande räll

Enligt 38 S KL skall i fråga om förfarandet vid fattandet av beslul be­slämmelserna om kommunfullmäktige äga motsvarande tillämpning på kommunstyrelsen. Bestämmelsen i 40 S KLS har samma innebörd men in­nehåller dessutom en särregel om att ordföranden, utom vid val och till­sättande av tjänst, har utslagsröst vid lika röstetal. Denna regel är nödvändig med hänsyn till den särskilda bestämmelsen i 23 S KLS om ny omröstning vid lika röstetal. För förvallningsutskottet gäller enligt 49 S andra slyckel samma regler om beslutsförfarandet som för landstinget. Dessa regler skiljer sig inle i sak från reglerna för kommunstyrelsen,

1 39 S första styckei KL hänvisas lill beslämmelserna i 24 och 25 SS KL

Prop. 1975/76:187

457

om kommunfullmäktige i vad avser protokollföring, protokolls innehåll och reservation. Bestämmelserna i 39 S andra stycket KL om justering av pro­tokoll avviker i fiera avseenden från reglerna för fullmäktige. Styrelsen be­höver endast ulse en justeringsman. Vidare saknas bestämmelser om bl, a, underskrift av protokoll,

I 41 S KLS finns en särregel om protokolls innehåll. Den innebär genom en hänvisning till 46 S 3 mom, KLS att föredragande borgarråds förslag alltid skall las in i kommunstyrelsens protokoll, när det avviker från sty­relsens beslut. Även avvikande mening av borgarrådsberedningens ordfö­rande skall antecknas i protokollet,

I 50 S LL finns en hänvisning till 34 och 35 SS LL, där bestämmelser finns om landstingets protokoll och om reservation. Reglerna om justering av protokoll stämmer överens med vad som gäller för kommunstyrelsen med undantag av att justeringsfristen har satts till fjorton dagar efter sam­manträdel. För förvaltningsutskottets del saknas motsvarighet till kravet att justeringen av landstingets protokoll skall ges tillkänna i tidningar,

I 50 S LL föreskrivs att förvaltningsulskottets protokoll och övriga hand­lingar skall vårdas och förtecknas på del sätt som utskottet bestämmer. Hos kommunstyrelsen sker arkivvården enligt 40 S tredje stycket KL på ordförandens ansvar,

I 39 S KL, 41 S KLS och 50 S LL finns också bestämmelser om rält för den som har tagit en avskrift av styrelsens protokoll all ulan avgift få av­skriftens riktighet bestyrkt,

Kommunallagsulredningen

Utredningen anser att bestämmelserna för kommunfullmäktige och land-tinget om beslutsförfarandet, protokollföring och reservation m, m, i så stor utsträckning som möjligt bör gälla också för kommunstyrelsen och för­valtningsutskottet. Huvudparten av de olikheter som nu föreligger mellan KL, KLS och LL i fråga om dessa regler har tagits bort i ulredningens förslag. Detta innebär större enhetlighet också vad gäller kommunstyrelsen och förvaltningsulskoltet. Med den lösning som utredningen har valt i fråga om ordförandens ulslagsrösl vid lika röstetal i kommunfullmäktige behövs enligt utredningen den särskilda regeln i 40 S KLS inte längre. Särregeln om borgarråds rätt att få sin mening antecknad i kommunstyrelsens protokoll bör enligl uiredningen, liksom enligt äldre rätt, kunna regleras i instruktion eller reglemente.

Ordalydelsen i 38 S KL och dess motsvarigheter i KLS och LL ger, fram­håller uiredningen, vid handen att reglerna om beslutsförfarandet i den beslutande församlingen skall tillämpas fullt ut på kommunstyrelsen resp, förvaltningsulskottet. Utredningen anser att det inte finns någon anledning att låta kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet använda omröstnings­apparal. Att delta inle är avsett framgår enligt uiredningen, om ultrycket

Prop.1975/76:187

458

"äga motsvarande tillämpning" byts ut mot "i tillämpliga delar". Likaså bör användningen av detta uttryck medföra att bestämmelsen om att dagen för tillkännagivande av justeringen av landstingets prolokoll skall kungöras i tidning inte gäller förvallningsutskottet.

De ändringar i förhållande till gällande räll som i övrigi har föreslagits beträffande beslutsförfarandet och protokollföringen i kommunfullmäktige och landsting bör enligt uiredningen kunna tillämpas också för kommun­styrelsens och förvaltningsutskottets del. Utredningens förslag innebär bl, a, att justeringsfristen även för förvallningsutskottel blir tio dagar. Komplet­teringar i fråga om justeringsförfarandet kan, tillägger uiredningen, ske genom föreskrifter i reglemente.

Utredningen föreslår alt samtliga bestämmelser om att protokoll skall bestyrkas avgiftsfritt skall tas bort.

Remissyttrandena

Remissinstansernas kommentarer i anslutning till denna paragraf gäller i första hand lidsfristen för justering av protokoll och är lill övervägande delen kritiska, Jönköpings, Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro och Gävleborgs läns landstingskommuner anser att juste­ringsfristen för förvalttiingsutskoitel och nämnderna bör vara densamma som för landstinget, dvs. fjorton dagar, i stället för tio dagar som utredningen har föreslagit, Hallands läns landstingskommun påpekar att fristen f n, är fjor­ton dagar. Erfarenheten har enligl landstingskommunen visat att denna tid behövs för utskrift och justering av protokoll, särskill mot bakgrund av att justeringssammanträden som medför resor och tidsspillan vanligen undviks och ersätts med att protokollet skickas till ordföranden och jus­teringsmannen för underskrift, Skaraborgs och Värmlands läns landstingskom­muner menar all inget hindrar att den längre justeringsfrislen görs tillämplig även på kommunstyrelsen och de kommunala nämnderna. Länsstyrelserna i Jönköpings, Alvsborgs och Gävleborgs län saml Lindlngö, Täby, Norrköpings, Malmö, E.slövs, Höörs, Lunds och Melleruds kommuner anser också att jus­ieringsliden bör vara fjorton dagaräven för kommunstyrelsen, Länsslyrelsen i Gävleborgs län påpekar att det är en fördel om enhetlig justeringstid kan gälla för fullmäktige, styrelsen och övriga nämnder, Norrköpings kommun hänvisar till att mängden av ärenden har ökat mycket kraftigt under senare år, Eslövs kommun framhåller att del ofla är mycket tidskrävande att utforma och skriva ul slyrelsens protokoll, Gislaveds och Alvesta kommuner anser däremoi att justeringsfristen bör vara tio dagar för såväl kommunfullmäktige som kommunstyrelsen, Bräcke kommun föreslåratl frislen i båda fallen skall vara en vecka.

Prop. 1975/76:187

459

Föredraganden

Enligl första slycket skall i fråga om beslutsförfarandet, protokollföring, protokollels innehåll, protokollsjustering, tillkännagivande omjustering och reservation beslämmelserna för fullmäktige äga motsvarande tillämpning. Utöver ordföranden behövs dock bara en justeringsman. Enligt uttrycklig föreskrift behöver vidare tillkännagivande om justering inte införas i tidning. Något sådant uttryckligt undantag har jag inte ansett nödvändigl i fråga om användning av omröstningsapparat, I sak stämmer innehållet i första stycket till största delen överens med vad utredningen föreslår. Med hänsyn till vad remissinstanserna har anfört har emellertid bestämmelsen i 30 S om alt kommunfullmäktiges och landstings protokoll skall justeras senast 14 dagar efler sammanirädesdagen gjorts tillämplig också i fråga om kom­munstyrelsens och förvaltningsutskottets protokoll.

Bestämmelsen i andra stycket om arkivvården har utformats efter samma grunder som regeln i 32 S om vården av kommunfullmäktiges och lands­tingets arkiv. Hänvisningen lill denna paragraf avser både de föreskrifter som kommunfullmäktige resp. landstinget skall utfärda och de särskilda föreskrifter för Stockholms och Malmö kommuner som Kungl, Maj:l har meddelat,

I enlighel med ulredningens förslag innehåller paragrafen ingen motsva­righet lill de nuvarande beslämmelserna om att prolokollsutdrag skall be­styrkas avgiftsfritt.

46 S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om när handling skall anses ha kommit in till kommunstyrelsen och förvaltningsutskottel och om delgiv­ning med kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Paragrafen motsvarar delar av 40 S KL samt 42 S KLS och 49 S första styckei LL.

Gällande räll

1 40 S första styckei KL och 42 S första stycket KLS föreskrivs att kom­munstyrelsen på lämpligt sätt skall kungöra var framställningar till styrelsen tas emot, I LL saknas motsvarighet till denna regel. Bestämmelsema i 7 S förvaltningslagen, som reglerar frågan när handling skall anses ha kommit in till myndighet, är enligt 40 S andra stycket KL, 42 S andra stycket KLS och 49 S första slycket LL tillämpliga i ärende hos kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet, 1 40 S tredje stycket KL och 42 S iredje stycket KLS finns en bestämmelse om att kommunstyrelsens skriftväxling ombesörjs av ordföranden eller under hans inseende, Högsla domslolen har i en dom år 1973 (Nytt juridiskt arkiv 1973 s, 134) ansett att denna beslämmelse inte grundar behörighet för ordföranden att ulan fullmakt föra kommunens talan

Prop.1975/76:187

460

i rättegång i allmän domstol, 1 LL finns ingen motsvarighet till bestämmelsen i KL om ordförandens ansvar för skriftväxlingen.

En särskild fråga är vem som är behörig att på kommunstyrelsens eller förvaltningsutskottets vägnar mottaga delgivning. Enligt 9 S delgivnings­lagen (1970:428) sker delgivning med annan juridisk person än staten genom att handlingen lämnas till någon som har rätt att företräda den juridiska personen eller, om fiera är gemensamt behöriga, till någon av dem. Saknas behörig ställföreträdare men finns någon som har rätt alt sammankalla dem som skall beslula i den juridiska personens angelägenheter, lämnas hand­lingen till denne. Delgivningslagen reglerar inte frågan om vem som är behörig ställföreträdare för olika juridiska personer. Ordföranden i kom­munstyrelsen torde vara behörig att mottaga delgivning. Kommun kan också utse t. ex. kommunal tjänsteman att mottaga delgivning.

I 40 S tredje stycket KL ges ordföranden ett särskilt ansvar för kom­munstyrelsens arkivvård. Motsvarighet till denna bestämmelse saknas i KLS. Enligt 50 S fjärde slyckel LL bestämmer förvallningsutskottet hur arkiv­vården skall skötas. Bestämmelserna om arkivvård har behandlats i spe­cialmotiveringen till 45 S-

Kommunallagsinredningen

Uiredningen anser all bestämmelserna i KL och KLS om skyldighel för kommunstyrelsen att kungöra var framställningar till styrelsen tas emot kan slopas. Sådana bestämmelser saknas för förvaltningsulskottet och del har inte inneburit någon olägenhet, framhäller utredningen. Man kan enligl utredningen räkna med att kommunmedlemmarna på annat sätt kan få information om kommunstyrelsens adress,

Uiredningen föreslår däremot att hänvisningen lill bestämmelserna i 7 S förvaltningslagen om när handling skall anses ha kommii in tas in i den nya kommunallagen.

En allmän regel i kommunallagen om behörighet för ordföranden all företräda kommunen i alla lyper av mål skulle enligt uiredningen vara prin­cipiellt betänklig och få konsekvenser som skulle vara svåra att överskåda. Enligt 30 S första stycket d KL ligger det i kommunstyrelsens hand att bestämma vem som skall föra kommunens talan. Regeln om kommun­styrelsens skriftväxling bör enligt utredningen inte ha någon självständig funktion som grund för behörighel att företräda kommun i process. Ut­redningen anser alt det inle heller finns några andra skäl att behålla regeln. Eftersom ordföranden har ansvaret för protokollföringen, är det enligt ut­redningen naturiigt att han också svarar för utgående expeditioner från sty­relsen. Någon lagregel om ansvaret för skriftväxlingen behövs därför inte i kommunallagen. Däremot är det enligt utredningen säkerligen nödvändigt alt i reglemente närmare ange vem som skall underteckna styrelsens hand­lingar och sköta expedieringen.

Prop.1975/76:187

461

I fråga om vem som är behörig att mottaga delgivning på kommunens resp. landstingskommunens vägnar kan, framhåller utredningen, en klar­görande regel behövas i kommunallagen för att rättsförluster skall kunna undvikas. Huvudregeln enligt utredningens förslag är att delgivning sker med styrelsens ordförande. Även tjänsteman bör dock enligt utredningen genom reglemente, instruktion eller särskilt beslut kunna göras behörig att mottaga delgivning.

Föredraganden

I paragrafen, som har utformats i enlighet med utredningens förslag, finns dds en hänvisning lill 7 S förvaltningslagen, dels en föreskrift om alt del­givning sker med styrelsens ordförande eller med den som enligt reglemente, instruktion eller särskilt beslul är behörig att mötlaga delgivning.

47 S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om reglemente och delegation. Den motsvarar 43 S KL, 48 S KLS och 52 S LL.

Gällande rält

Reglemente för kommunstyrelsen är enligt 43 S KL inte obligatoriskt. Skyldighet att anta reglemente föreligger dock om kommunen vill cen­tralisera medelsförvaltningen till kommunstyrelsen eller ge kommunsty­relsen ddegationsräll. Frågor som rör medelsförvaltningen har behandlats i specialmoliveringen till 36 S- Dämtöver lår, i den mån inle särskilda be­stämmelser finns i KL, reglemente innehålla föreskrifter om hur kommun­styrelsen skall utöva sina befogenheter och fullgöra sina åligganden (43 S tredje stycket KL), 1 förarbetena ges fiera exempel på vad ett reglemente kan innehålla. En av reglementets uppgifter är all klargöra i vilka avseenden kommunstyrelsen har behörighet och befogenhet att företräda kommunen. Reglementet kan vidare vara en arbetsordning för kommunstyrelsen och innehålla en uppräkning av kommunstyrelsens uppgifter inom såväl den kommunallagsreglerade som den specialreglerade förvaltningen. Bestäm­melserna i KL om kommunstyrelsens organisation och arbetsformer är tving­ande, om inle annal framgår av lagen. De kan därför inle ändras genom föreskrifter i reglemente. Svenska kommunförbundet har utarbetat normal­reglementen för kommunstyrelsen. Om kommunstyrelsen avviker från vad kommunfullmäktige har föreskrivit i reglementet kan della föranleda att det avvikande beslutat upphävs efter besvär,

I kommun med drätselnämnd är gemensamt reglemente för kommun­styrelsen och drätselnämnden obligatoriskt (49 S KL), Bestämmelsen saknar numera betydelse, eftersom drätselnämnd finns endast i Stockholms kom­mun.

Prop. 1975/76:187

462

Kommunfullmäktige i Stockholms kommun måste enligt 48 S KLS anta reglementen för kommunstyrelsen, borgarrådsberedningen och drätsel­nämnden. Enligt 41 S femte stycket LL är landstinget skyldigt att anta reg­lemente för förvaltningsutskottet, I fråga om reglementets innehåll gäller enligt 52 S fjärde stycket LL väsentligen samma regler som för kommun­styrelsen enligt 43 S tredje stycket KL, Vissa särskilda beslämmelser i 52 S LL redovisas i det följande.

Enligt 43 S KL får kommunfuflmäktige i reglemente för kommunstyrelsen besiämma att styrelsen skall ha rätt alt uppdra åt avdelning som beslår av ledamöter eller suppleanter i styrelsen, åt ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman hos kommunen att på styrelsens vägnar fatta beslut i vissa grupper av ärenden. Dessa ärendens beskaffenhet skall anges i reglementet. Enligt förarbetena till KL är delegation avsedd att användas främst i ru­tinärenden (prop. 1953:210 s. 120). Endast én grupp av ärenden är dock uttryckligen undantagen från delegation, nämligen framställningar och ytt­randen lill fullmäktige. Kommunstyrelsen beslutar själv i vilken utsträck­ning den delegationsrätt som fullmäktige har medgett skall utnyttjas, Beslul som har fattats med stöd av delegation skall anmälas vid styrelsens nästa sammanträde, Besvärsliden räknas då från dagen för anslaget av protokollet från det styrelsesammanträde där beslutet anmäldes. Om den eller de som har fattat beslutet har fört eget protokoll och har anslagit justeringen av protokollet, löper däremoi besvärsliden från den anslagsdagen. Delta gäller kommunalbesvär, 1 fråga om beslut som överklagas genom förvaltnings­besvär räknas besvärstiden som vanligt från den dag när det delgavs med den berörda parten,

Delegationsbeslämmdsen i 48 S KLS avser såväl kommunstyrelse som drätselnämnd men skiljer sig i övrigt inte i sak från bestämmelsen om dele­gation i 43 S KL, För förvaltningsutskottet finns en delegationsregel i 52 S iredje slycket LL, Den skiljer sig från bestämmelsen i KL därigenom att yttrande till landstinget inte uttryckligen undantas från delegation. Vidare får landstinget genom reglementet ge även avdelning av utskottet befogenhet att uppdra å annan att fatta beslul på avdelningens vägnar.

Gällande lagstiftning medger inte blandad delegation,dvs. att beslutan­derätt delegeras till förtroendeman och tjänsteman gemensamt. Delegation till två eller fiera tjänstemän i förening är inte heller tillåten. De organ eller personer till vilka delegation har skett kan inte genom s, k, vidare­delegation i sin tur överföra beslutanderätt till någon annan.

Landstinget får enligt 52 S första stycket LL i reglemente för förvalt­ningsutskottet bestämma om och i vilken omfattning förvaltningsutskottets uppgifter skall fördelas på två eller flera särskilda avdelningar av utskottet. Om utskottet skall vara uppdelat på avdelningar, kan landstinget i regle­mentet föreskriva att dessa avdelningar skall utses av landstinget genom särskilda val. För avdelning gäller i huvudsak samma bestämmelser om verksamhetsformerna som för förvaltningsulskoltet. Även om uppdelning

Prop.1975/76:187

463

på avdelningar har skell, ankommer del på det samfällda utskottet alt ut­arbeta förslag till budget och att ha inseende över sjukvårdsstyrelsens verk­samhet. Numera har endast Blekinge läns landstingskommun förvaltnings­utskottet delat på självständiga avdelningar.

Kommunstyrelsen kan inte delas upp på självständiga avdelningar av det slag som enligt 52 S LL kan förekomma i förvallningsutskottet. Det finns visseriigen inget hinder mot att särskilda avdelningar inrättas för be­redande och verkställande uppgifter. Enligt 43 S KL kan'också beslutanderätt delegeras till en sådan avdelning. Denna har emellertid inte någon själv­ständig beslutanderätt som härieds direkt från reglementet,

Kommunallagsulredningen

Skyldigheten att anmäla beslut som har fattats efter delegation bör enligt utredningen omfatta samtliga sådana beslut. Denna skyldighet är motiverad av den delegerande nämndens kontroll- och informationsbehov och av kom­munmedlemmarnas och de direkt berördas intressen. Antalet ärenden som beslutas efter delegation är, framhåller uiredningen, myckel stort. Anmäl­ningsskyldigheten bör därför kunna fullgöras, förutom vid nästa nämnds­sammanträde, genom exempelvis kvartalsvisa redogörelser till nämnden. Det bör enligt utredningen ankomma på den delegerande nämnden alt bestäm­ma hur anmälningsskyldigheten skall fullgöras.

På bedömningen av anmälningsskyldighetens utformning inverkar enligt uiredningen bl, a, besvärsreglerna, 1 de ärenden där kommunalbesvär kan komma i fråga bör enligl utredningen anmälningsskyldigheten fullgöras på samma sätl som hittills, dvs, anmälan bör ske vid nämndens nästa sam­manträde. Sker sådan individuell anmälan, bör beslutet inte tas in i särskilt protokoll och anslås utan besvärstiden bör tå löpa från det att nämndens protokoll blir anslaget. Beslut där förvaltningsbesvär kan anföras eller där överklagande inle kan antas vara aktuellt bör kunna redovisas kvartalsvis för nämnden. För att besluten snabbi skall vinna laga kraft bör de tas upp i särskilt protokoll som anslås. Uiredningen föreslår dock inle någon ob­ligalorisk protokollföring av beslul som har fatlats med stöd av delegation.

Uiredningen anser alt det av lagen klart bör framgå vilka ärenden som måste tas upp av kommunstyrelsen resp, förvaltningsulskottet samfällt. Dit hör enligl utredningen framställningar eller yttranden till kommunfullmäk­tige eller landstinget. 1 fråga om yttranden till statlig myndighet uttalar uiredningen alt ett generellt förbud mot delegation skulle föra för långt, Uiredningen påpekar att del redan nu är tillåtet alt i viss omfattning delegera sådana ärenden. Utredningen konstaterar att av allmänna processuella grundsatser följer att yttrandena över besvär bör avges av den som har fattat det beslut som har överklagats. Yttranden som förvaltningsulskottet på grund av sitt ställföreirädarskap avger med anledning av besvär över landstingets beslul bör enligt utredningen också avges av utskottet samfällt.

Prop. 1975/76:187

464

Med tanke härpå föreslår utredningen att yttranden över besvär lår avges endast av kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet samfällt.

Frågan om kommunfullmäktiges resp, landstingets beslul all delegation fär ske behöver placeras i reglemente eller inte kan enligt utredningen dis­kuteras. Utredningen anser att del stämmer bäst överens med principen om största möjliga frihet för kommunerna och landstingskommunerna att själva bestämma sina verksamhetsformer att inte kräva föreskrift i regle­mente. Delegationsrätten bör därför enligl utredningen kunna regleras an­tingen i reglemente eller genom särskilt beslut av kommunfullmäktige resp. landstinget.

Vad gäller frågan om rätten att bilda självständiga avdelningar inom för­vallningsutskoltet framhåller utredningen alt landstingskommunerna själva successivt har gått från denna organisationsmodell. Om man inte har an­ledning att räkna med en återgång till uppdelning av förvaltningsutskotten, bör man inte behålla en särregel som gör della möjligt. Vad gäller kom­munema visar utvecklingen knappast alt kommunstyrelsen kan behöva de­las upp. Utredningen föreslår därför att någon motsvarighet till LL:s be­stämmelser om självständiga avdelningar inom förvaltningsutskottet inte tas upp i den nya lagen. För att inte organisationen i Blekinge läns lands­tingskommun, som f n, har delat förvaltningsutskott, skall behöva rubbas fö­reslår utredningen särregler i övergångsbestämmelsema.

Vid bedömningen av frågan om reglemente bör vara obligatoriskt eller inte utgår utredningen från att samma lösning skall kunna väljas för kom­munstyrelsen och förvaltningsulskottet. Om möjligheten att inrätta själv­ständiga avdelningar inom förvallningsutskottet tas bort i enlighet med ut­redningens förslag, faller också det särskilda motivet för obligatoriskt reg­lemente för förvaltningsutskottet, I fråga om kommunerna medför KL:s krav att bestämmelser om centraliserad medelsförvallning och delegation skall tas in i reglemente i praktiken att fiertalet kommuner tvingas att anta reglementen. Med den lösning som utredningen har föreslagit beträffande centraliserad medelsförvaltning behöver frågor som rör medelsförvaltningen inte regleras i reglemente, 1 fråga om delegation innebär utredningens förslag valfrihet för kommunerna och landstingskommunerna på denna punkt. Eftersom bestämmelsema om drätselnämnd föreslås utgå, faller också kravei i KLS på gemensamt reglemente för kommunstyrelsen och drätselnämnden. Likaledes saknas enligl uiredningen anledning att behålla särregeln i KLS om obligatoriskt reglemente för borgarrådsberedningen.

Utredningen framhåller att föreskrifterna i den nya kommunallagen om kommunstyrelsens och förvaltningsutskottets organisation och verksam­hetsformer å andra sidan i allmänhet behöver kompletteras genom bestäm­melser i reglemente. Man har anledning alt räkna med all praktiskt tagel samtliga kommuner och landstingskommuner kommer att behöva regle­mente för kommunstyrelsen resp, förvaltningsulskottet. Det ligger enligt utredningen dock bäsl i linje med principen om kommunernas och lands-

Prop. 1975/76:187

465

tingskommunerna frihet att själva gestalta sina organisations- och verk­samhetsformer att de själva lår avgöra formen för regleringen. Utredningen har därför stannat vid att inte föreslå någon bestämmelse om att reglemente måste antas.

Remissyltrandena

Med anledning av utredningens förslag att yttrande över besvär skall lå avges endast av kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet samfällt framhåller länsstyrelsen i Alvsborgs län att den eller de som har fattat ett över­klagat delegationsbeslut även bör lå yttra sig i ärendet. Länsstyrelsen hänvisar till utredningens uttalande att det följer av allmänna processuella grundsatser att yttrande över besvär bör avges av den som har fattat det beslut som har överklagats.

Flera remissinstanser uppehåller sig vid ulredningens förslag angående anmälan av beslut som har fattats efter delegation. De fiesta godtar förslaget men några remissinstanser gör vissa anmärkningar i fråga om anmälnings­skyldighetens omfattning. Stockholms kommun framhåller alt varje ärende skall anmälas. Den bestämmelse som utredningen föreslår kan ge upphov till missuppfattningenatt kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet även får bestämma i vilken omfattning delegationsbeslut skall anmälas. Länsstyrelsen i Uppsala län och Kumla kommun delar uppfattningen att an­mälningsskyldigheten bör omfatta samtliga beslut som fattas efter dele­gation, Skaraborgs läns landstingskommun anser att utredningens uttalanden inte är hell invändningsfria. Det är enligl landstingskommunens mening inte praktiskt att det vid varje beslut som har fattats med stöd av delegation skall bedömas om det finns risk för att beslutet kommer att överklagas och om beslutet således skall justeras och anslås särskilt samt anmälas in­dividuellt. Landstingskommunen konstaterar emellertid att det måste stå den delegerande nämnden fritt att bestämma vad som skall gälla i dessa hänseenden. Lilla Edets kommun anser att i lagen bör anges den tid inom vilken besluten skall anmälas. Lidingö kommun anser att bestämmelser om delegation bör redovisas i reglemente för kommunstyrelsen resp. förvalt­ningsutskottet, om reglemente utfärdas.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att övervägande skäl talar för att reg­lemente bör vara obligatoriskt. Ett krav på reglemente skulle knappast vålla någon direkt olägenhet för kommunerna och landstingskommunerna. Länsstyrelsen framhålleratt kommunmedlemmarna genom reglementet lår en översiktlig redovisning av hur befogenheterna är fördelade mellan full­mäktige och styrelsen. Länsstyrelsen I Älvsborgs län anser att vad utredningen har anfört talar för att reglemente bör vara obligatoriskt. Skaraborgs läns landsUngskommun konstaterar att betydelsen av reglementen och instruk­tioner ökar genom att kommunallagen utformas som en ramlag. Landstings­kommunen ifrågasätter om inte detta bör leda till att reglemente skall vara

30 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 187

Prop. 1975/76:187

466

obligatoriskt, Södermanlands och Blekinge läns landstingskommuner samt Landstingsförbundet anför att den regel som utredningen föreslår inte innebär någon reell ändring för landstingskommunerna, eftersom reglementen kom­mer att behövas även i fortsättningen i varje fall i landstingskommunerna och fiertalet kommuner.

Föredraganden

Bestämmelser om centraliserad medelsförvaltning har tagits in i 36 S-

Bestämmelsen i första stycket av förevarande paragraf om reglemente för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet innebär att det inte är ob­ligatoriskt att anta reglemente. De skäl som utredningen har åberopat har övertygat mig om att kommunema och landstingskommunerna själva bör lå avgöra i vilken form beslut om kommunstyrelsens resp, förvaltnings­utskottets verksamhetsformer skall fattas. Några remissinstanser anser att reglementet bör vara obligatoriskt. Av vad de anför framgår att det är an­geläget att kommunerna och landstingskommunerna antar reglemente för kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet. De skäl som åberopas visar enligt min mening inte att det är nödvändigt att genom en regel i lag göra det till en skyldighet att utfärda reglemente,

1 fråga om delegation hänvisar jag till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.4.2). Härutöver vill jag ta upp bl. a, några frågor som har väckts under remissbehandlingen. Delegationen skall liksom hittills ske i två led, först ett bemyndigande av kommunfullmäktige eller landstinget och därefter ett beslut av kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet va­rigenom viss beslutanderätt uppdras åt avdelning, ledamot, suppleant eller tjänsteman. Båda leden är nödvändiga villkor för att de beslut som fattas med stöd av delegationen skall anses lagliga. Delegationsbestämmelserna behöver inte placeras i reglemente för kommunstyrelsen eller förvaltnings­utskottet. De kan också tas in i ett särskilt beslut. Om kommunfullmäktige resp. landstinget har antagit reglemente, är det från flera synpunkter lämpligt att delegationsbestämmelserna tas in i reglementet. Det har dock överiäm­nals åt kommunfullmäktige resp. landstinget att avgöra om så skall ske eller om ett särskilt beslut skall vara tillräckligt.

1 likhet med utredningen anserjag att i paragrafen bör anges vilka ärenden som måste avgöras av kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet samfällt. Dessa är enligt andra styckei framställningar och yttranden till kommun­fullmäktige resp. landstinget samt yttranden över besvär. Det senare gäller även förvaltningsutskottets ytirande med anledning av besvär över lands­tingets beslut. Yttrande med anledning av besvär över beslut som har fattats med stöd av delegation börenligt min mening kunna avges antingen av styrelsen samfällt eller av den avdelning eller den person som har fattat det överklagade beslutet. Lagtexten har utformats så att det skall framgå

Prop. 1975/76:187

467

alt lagens krav på samfällt yttrande gäller endast vid besvär över styrelsens egna beslut.

Samtliga beslut som har fattats med stöd av delegation skall som ut­redningen har förordat anmälas till kommunstyrelsen resp. förvaltnings­utskottet. För att detta klart skall framgå har tredje stycket utformats på ett sätt som något skiljer sig från utredningens förslag. Bestämmelsen i tredje stycket innebär bl. a. att det ankommer på styrelsen att bestämma hur anmälningsskyldigheten skall fullgöras. Beslut som har fattats med stöd av delegation behöver inte anmälas vid nästa sammanträde. Å andra sidan är det naturiigtvis inte lämpligt att anmälningarna dröjer alltför länge. Jag anser att det inte är nödvändigt att i lagen ange någon tid inom vilken besluten skall anmälas. Förhållandena växlar från nämnd till nämnd och från beslutstyp till beslutstyp. Det är knappast möjligt att i lagen ange några allmänna riktlinjer för hur anmälningarna bör ske och i vilken utsträckning besluten bör protokollföras särskilt. Detta måste bestämmas i samband med att delegationsuppdrag meddelas. Huvudsaken är att anmälningssystemet på ett rimligt sätt tillgodoser kommunmedlemmarnas och de direkt berördas intressen och styrelsens informations- och kontrollbehov samt garanterar att delegationsbesluten, i den mån de inte överklagas, vinner laga kraft inom rimlig tid.

I fråga om möjligheten att bilda självständiga avdelningar inom förvalt­ningsutskottet biträder jag utredningens förslag att denna ordning skall få förekomma endast i den landstingskommun som ännu har självständiga avdelningar kvar. Bestämmelser härom har tagits in i lagen om införande av den nya kommunallagen.

48 S

I denna paragraf behandlas de kommunala och landstingskommunala nämnderna. Bestämmelserna om nämnderna har sin motsvarighet i 44 och 45 SS KL, 49 och 51 SS KLS samt 54 S LL.

Gällande rält

I 44 S första stycket KL och 54 S första stycket LL erinras om att regler om utseende av nämnder för specialreglerad förvaltning kan finnas i resp. specialförfattning. Exempel på sådana specialreglerade nämnder är bygg­nadsnämnd, hälsovårdsnämnd, social centralnämnd och skolstyrelse i kom­munen samt sjukvårdsstyrelse, omsorgsstyrelse och utbildningsnämnd i landstingskommunen. KL och LL innehåller inga särskilda regler om de specialreglerade nämndernas organisation och arbetsformer. Sådana bestäm­melser finns i stället vanligen i resp. specialförfattning, dvs. byggnadsstadgan

Prop. 1975/76:187

468

(1959:612, omtryckt 1972:776), skollagen (1962:319, omtryckt 1970:1026), sjukvårdslagen (1962:242) osv, 1 fråga om nämndernas organisation och ar­betsformer hänvisar specialförfattningarna ofta i större eller mindre utsträck­ning till KL:s och LL:s regler om kommunstyrelsen resp, förvaltningsut­skottet.

1 fråga om regleringen av de specialreglerade nämnderna har KLS ett system som avviker från ordningen i KL och LL. Enligt 51 S 1 mom, KLS är, om inte specialförfattningarna innehåller andra regler, bestämmelserna i KLS om kommunstyrelsens organisation och arbetsformer med några undantag tillämpliga på de specialreglerade nämnderna.

Enligt 44 S andra stycket KL får kommun tillsätta de övriga nämnder som behpvs för särskilda förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Dessa nämnders verksamhet regleras enbart av KL. Om fullmäktige inte inrättar en sådan s. k. kommunallagsreglerad (oreglerad, fakultativ, frivillig) nämnd för en viss uppgift (t. ex. gatunämnd, fastighetsnämnd, kulturnämnd) ligger denna kvar hos kommunstyrelsen. I huvudsak gäller genom hänvisningar i 45 S KL samma regler för de kommunallagsreglerade nämnderna som för kommunstyrelsen. Vissa mindre skillnader finns dock. I motsats till vad som gäller i fråga om kommunstyrelsen har fullmäktige frihet att be­stämma över nämndernas sammansättning - något minsta antal ledamöter är inte föreskrivet. Inte heller är det obligatoriskt att utse suppleanter. Be­träffande mandatperiodens längd och vem som skall utse ordförande i nämn­den bestämmer fullmäktige också fritt. Ett enkelt beslut av fullmäktige är tillräckligt som underlag för nämnds rätt alt delegera beslutanderätt. Vidare har nämnden möjlighet att till kommunstyrelsen överiämna sitt arkiv i den mån handlingarna inte behövs för del löpande arbetet.

Bestämmelserna i 51 S KLS om de kommunallagsreglerade nämnderna innebär vissa avvikelser från motsvarande regler i KL, Mandattiderna för nämnderna i Stockholm är ett år, I övrigt föreligger samma skillnader som mellan reglerna för kommunstyrelsen i KL och motsvarande regler i KLS. Härtill kommer att borgarråden enligt huvudregeln i 50 S KLS utses till ordförande i nämndema. Till skillnad från vad som gäller för kommun­styrelsen i Stockholm men i likhet med vad som föreskrivs för kommun­styrelsen i andra kommuner får suppleant närvara vid nämndsammanträde även när han inte tjänstgör som ledamot. I fråga om arkivvården hänvisas i 52 S KLS till den särskilda arkivstadgan för Stockholm.

För landstingskommunernas del finns bestämmelserna om de kommu­nallagsreglerade nämnderna i 54 S LL. Skillnaderna mellan de organisato­riska reglerna för kommunallagsreglerad nämnd i landstingskommun och motsvarande regler för sådan nämnd i kommun är desamma som skill­naderna mellan reglerna för kommunstyrelsen och reglerna för förvaltnings­utskottet.

Prop. 1975/76:187

469

Kommunallagsutredningen

Utredningen förklarar alt en sammanföring av beslämmelserna om till­sättning av nämnderna och bestämmelserna om deras organisation och verk­samhetsformer lagtekniskt är att föredra framför två separata paragrafer. En sådan lösning har, framhåller utredningen, redan använts i 54 S LL,

När det gäller den teknik som bör användas i lagstiftningen om de spe­cialreglerade nämndernas organisation konstaterar utredningen att det i dag finns två modeller. Den ena modellen ulgörs av KL och LL och den andra av KLS. Den första modellen innebär att specialförfattningar i fråga om nämndorganisationen hänvisar till KL eller LL. Stockholmsmodellen innebär att även de specialreglerade nämndernas organisation behandlas i KLS, me­dan avvikande bestämmelser ges i resp. specialförfattning. Från tolknings­synpunkt får bägge systemen enligt utredningen anses likvärdiga. 1 båda fallen är man tvungen att söka reglerna i två olika författningar.

Utredningen konstaterar att den teknik som används i KL och LL har fungerat utan att några kännbara olägenheter har uppstått. Vad som kan efteriysas är enligt utredningen en större enhetlighet än som hittills har uppnåtts. Utredningen framhåller att ändringar i KL automatiskt kommer att gälla för specialförfattningarna i den omfattning som författningen hän­visar till KL. Endast om ordningsföljden mellan paragraferna i KL ändras måste ändring i specidförfattningarnas hänvisningsbestämmelser ske med nuvarande system. Vill man ytteriigare förenhetliga organisationsbestäm-melserna, kan bägge systemen enligl utredningen i stort sägas vara lik­värdiga.

Vid valet mellan alternativen anser utredningen att anledning saknas att frångå systemet i KL och LL, som har fungerat tillfredsställande. Någon förenkling kan i varje fall inte åstadkommas genom en övergång till modellen i KLS. Utredningen förklarar att enhetlighet i lagstiftningen enklast uppnås om särreglerna i KLS slopas.

De ändringar som har föreslagits i fråga om kommunstyrelsen resp. för­valtningsutskottet bör enligt uiredningen kunna tillämpas även på de kom­munallagsreglerade nämnderna. Härigenom ökas enhetligheten i lagstift­ningen.

Utredningen anser att kommunfullmäktiges och landstingets frihet att föreskriva annan mandattid för de kommunallagsreglerade nämnderna än den som gäller för styrelsen bör kvarstå. För s. k. institutionsstyrelser och nämnder för vissa tidsbegränsade uppgifter kan, påpekar uiredningen, kor­tare mandattid behöva bestämmas. Utredningen anser att någon uttrycklig spärr i fråga om de kommunallagsreglerade nämndernas mandattid inte bör tas in i lagstiftningen. Friheten för fullmäktige alt bestämma annan mandatlid för de kommunallagsreglerade nämnderna underiättar enligt ut­redningen också ett förenhetligande av lagstiftningen. De kommunallags­reglerade nämnderna i Stockholm kan behålla sina ettåriga mandattider utan att detta behöver särskilt anges i lagen.

Prop. 1975/76:187

470

Uiredningen föreslår vidare att kommunfullmäktige och landsting liksom hittills skall ha full frihet att bestämma antalet ledamöter i de kommu­nallagsreglerade nämnderna. Däremot blirdet enligt demokratiutredningens förslag obligatoriskt att ulse suppleanter även för ledamöter i de kommu­nallagsreglerade nämnderna. Kommunallagsutredningen påpekar att den re­gel som har föreslagits innebär att minst en suppleant måste utses i varje nämnd. Utredningen framhåller också att de bestämmelser om val av ord­förande och vice ordförande och deras mandattid samt om ersättare för ordförande som har införts på förslag av demokratiutredningen görs till-lämplig även på de kommunallagsreglerade nämnderna.

I fråga om Stockholms kommun behövs enligt utredningen särregler, om inte den nuvarande organisationen skall mbbas. Detta gäller beträffande borgarrådens uppdrag som ordförande i kommunens nämnder. Särregeln i 50 S KLS måste därför enligt utredningen i huvudsak behållas, åtminstone tills vidare, men den bör placeras bland de särskilda bestämmelserna om borgarråd. Utredningen anser att den speciella regeln om att ordföranden i borgarrådsberedningen skall vara ordförande i drätselnämnden bör fiyttas till lagen om införande av den nya kommunallagen.

Vad gäller delegation i kommunallagsreglerad nämnd bör, säger utred­ningen, de ändringar som har föreslagits för kommunstyrelsen och förvalt­ningsutskottet kunna tillämpas. Liksom hittills bör det inte krävas att dele-gationsbeslämmelser skall tas in i reglemente. Med den utformning som bestämmelsen om delegation i kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet har fått bör det enligt utredningen räcka med att hänvisa till denna regel för de kommunallagsreglerade nämndernas del.

Remissynrandena

Utredningens förslag om bestämmelser för de kommunallagsreglerade nämnderna har föranlett endast några få kommentarer från remissinstan­serna. Eksjö kommun anser att mandattiden för dessa nämnder skall vara densamma som för styrelsen. Detta ger enligt kommunen större stadga ål den kommunala förvaltningen. Uppsala kommun anser att det av lagtexten bör framgå att antalet ledamöter i nämnd skall bestämmas till ett udda tal. Karlstads kommun och Föreningen Sveriges kommunalaförvaUningsjurister anmärker att möjligheten för kommunallagsreglerad nämnd att själv utse ordförande och vice ordförande slopas genom utredningens förslag. Lunds och Malmö kommuner har inget att invända mot att de kommunallags­reglerade nämndernas presidier enligt lagen skall utses av fullmäktige.

Föredraganden

1 likhet med utredningen anser jag att bestämmelserna om inrättande av facknämnder och om deras organisation och verksamhetsformer bör föras

Prop. 1975/76:187

471

samman i en paragraf Somjag har sagt i den allmänna motiveringen (avsnitt 12,7.3) bör den nya kommunallagen inte innehålla några särskilda bestäm­melser om kommundelsorgan. Ulredningens förslag härom har därför inte tagits upp i lagen.

Den grundläggande regleringen av de kommunala och landstingskom­munala nämndernas organisation och verksamhetsformer bör ske enligt sam­ma system som hittills har tillämpats i KL och LL. För nämnder som kom­munfullmäktige och landsting tillsätter med stöd av andra styckei i denna paragraf, s. k. kommunallagsreglerade nämnder, t. ex. fastighetsnämnd, kul­turnämnd och fritidsnämnd, finns regler om organisation och verksamhets­former i tredje stycket. Dessa regler har formen av hänvisningar till be­stämmelserna om kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet, vilka med några få undantag blir tillämpliga på de kommunallagsreglerade nämnderna. För nämnder som kommunfullmäktige eller landstinget enligt första stycket i denna paragraf tillsätter med stöd av specialförfattning, s. k. specialreglerade nämnder, t. ex, skolstyrelse, byggnadsnämnd, sjukvårdsstyrelse och om­sorgsstyrelse, finns bestämmelser om organisation och arbetsformer inte i den nya kommunallagen utan i resp. specialförfattning, dvs. skollagen, byggnadsstadgan, sjukvårdslagen och lagen angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. I dessa bestämmelser hänvisas emellertid i stor utsträckning till reglerna om kommunstyrelsen och förvallningsutskottet. Jag avser att inom kort föreslå regeringen att frågan om regleringen av de specialreglerade nämndernas organisation och verksamhetsformer las upp i en särskild proposition till riksdagen.

I fråga om vilka bestämmelser som skall vara tillämpliga på de kom­munallagsreglerade nämnderna harjag i allt väsentligt samma uppfattning som uiredningen. Bestämmelserna i tredje stycket innebär att följande regler kommer att gälla i fråga om dessa nämnders organisation och arbetsformer.

Ledamöter och suppleanter i kommunallagsreglerad nämnd väljs av full­mäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Fullmäktige får således frihet att avgöra hur många ledamöter och suppleanter som skall väljas. Del blir obligatoriskt att utse minst en suppleant. Fullmäktige skall vid valet bestämma ordningen mellan suppleanterna, om de inte väljs propor­tionellt (37 S), Beträffande valbarhet till ledamot eller suppleant i kommu­nallagsreglerad nämnd, verkan av att valbarheten upphör och rätt till av­sägelse är bestämmelserna i 9 S om fullmäktige tillämpliga. Den som har uppnått 18 års ålder senast på dagen för valet till nämnden är dock valbar. Verkschef hos nämnden är inte valbar till ledamot eller suppleant i nämnden (38 S), Ledamot och suppleant i nämnden har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget (39 S). Fullmäktige har frihet att be­stämma mandattid för kommunallagsreglerad nämnd. Avgår nämndledamot som har utsetts vid proportionellt val under tjänslgöringstiden, inträder supp­leant i ledamotens ställe enligt den ordning som har bestämts vid valet. Avgår annan ledamot förrättas fyllnadsval (40 S), Fullmäktige utser en ord-

Prop. 1975/76:187

472

förande, en vice ordförande och, om fullmäktige beslutar det, en andre vice ordförande bland nämndens ledamöter(4l S första stycket). Fullmäktige bestämmer liden för uppdraget. Om ingen av ordförandena kän närvara vid sammanträde med nämnden, skall denna utse annan ledamot att för tillfället föra ordet (41 S andra stycket). Nämnden får förordna ersättare för ordföranden, om denne under längre tid är förhindrad att fullgöra uppdraget (41 S tredje slyckel). Nämnden bestämmer tid och plats för sina samman­träden. Extra sammanträde skall hållas, när ordföranden anser att det behövs eller minst en tredjedel av nämndledamöterna begärdet (42 S första styckei). Nämnden får kalla förtroendeman eller tjänsteman hos den egna kommunen eller den egna landstingskommunen eller särskild sakkunnig att närvara vid sammanträde med nämnden. Om nämnden medger det, får den som har kallats till sammanträde della i nämndens överiäggningar men inte i besluten (42 S andra styckei). Bestämmelserna i 16 S om suppleants tjänst­göring i fullmäktige äger motsvarande tillämpning beträffande suppleant i kommunallagsreglerad nämnd (43 S första stycket). Suppleant får närvara vid nämndens sammanträden, även om han inte tjänstgör, och skall un­derrättas om tid och plats för sammanträde (43 S andra stycket). Nämnd är beslutför när fiera än hälften av ledamötema är närvarande (44 S första stycket). Bestämmelserna i 18 S om jäv för ledamot i fullmäktige är till-lämpliga på ledamot i nämnden och annan som handlägger ärende hos nämnden. Den som är jävig skall lämna sammanträdeslokalen (44 S andra slycket), I fråga om förfarandet vid fattande av beslut, protokollföring, pro­tokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om justering och reservation är bestämmelserna i 27, 30 och 31 SS om fullmäktige tillämpliga på nämnden. Nämndens protokoll får dock justeras av ordföranden och endast en justeringsman (45 S första stycket). Nämndens arkiv skall vårdas enligt de föreskrifter som avses i 32 S (45 S andra stycket). Bestämmelserna i 7 S förvaltningslagen om ingivande av handling är tillämpliga i ärende hos nämnden (46 S första stycket). Delgivning med nämnden sker med ordföranden eller den som enligt reglemente, instruktion eller särskilt beslut är behörig att ta emot delgivning (46 S andra stycket). Fullmäktige får utfärda reglemente med närmare bestämmelser om nämndens verksamhet (47 S första styckei). Nämnden får med fullmäktiges medgivande delegera be­slutanderätt i vissa grupper av ärenden till särskild avdelning av nämnden, till ledamot eller suppleant eller till tjänsteman hos kommunen eller land­stingskommunen (47 S andra styckei). Framställning eller yttrande lill full­mäktige liksom yttrande i anledning av besvär över nämndens beslut måste dock beslutas av nämnden samfällt. Beslut som har fattats med stöd av delegation skall anmälas till nämnden (47 S tredje stycket). Nämnden be­stämmer i vilken ordning della skall ske.

För Stockholms kommun gäller f n. särskilda bestämmelser om att kom­munstyrelsen utser borgarråd alt vara ordförande i nämnd, om vikarie för borgarråd och om att vikarien även ersätter borgarrådet som ordförande

Prop.1975/76:187

473

i nämnd. Som framgår av 52 och 53 SS föreslår jag att dessa särregler skall gälla även i fortsättningen. På grund härav kan bestämmelserna i 41 S om ordförande, vice ordförande, tillfällig ordförande och ersättare för ordförande inte tillämpas på kommunallagsreglerad nämnd i Stockholms kommun. Ett undantag från hänvisningen till 41 S har därför i förevarande paragraf gjorts beträffande sådan nämnd. I de fall då kommunstyrelsen inte utser borgarråd till ordförande i kommunallagsreglerad nämnd kommer fullmäktige liksom hittills att få bestämma vad som skall gälla i fråga om ordförande i kom­munallagsreglerad nämnd i Stockholms kommun.

49 S

I denna paragraf, vilken saknar motsvarighet i KL, KLS och LL, finns bestämmelser om gemensam personaladministration och egendomsförvalt­ning.

Gällande rätt

Kommunal eller landstingskommunal nämnd handlägger i allmänhet alla slags ärenden inom ett vissl sakområde, som sjukvård, hälsovård eller kultur, oberoende av om det gäller förvaltning, verkställighet, beredning eller utö­vande av självständig beslutanderätt. Kommunstyrelsens och förvaltnings­utskottets verksamhet spänner över hela det kommunala resp, landstings­kommunala fältet men de övriga nämndernas verksamhet är i regel be­gränsad lill bestämda områden.

Vid sidan av den förvaltning som direkt knyter an lill en nämnds uppgifter enligt lag eller reglemente fullgör nämnden ofta en rad mindre centrala åligganden, som inte är typiska för dess verksamhetsområde utan återkom­mer i ungefär samma form hos de flesta nämnder, vare sig de är kom­munallagsreglerade eller specialreglerade. Här åsyftas i första hand perso­naladministration, egendomsförvaltning och medelsförvaltning.

Man har särskilt i kommunerna försökt föra över dessa uppgifter från de olika facknämnderna lill ett centralt organ. Denna ulveckling mol cen­traliserad personaladministration elc. har, i den mån den inte har haft direkt lagstöd, kunnat ske med stöd av den direktiv- och ddegationsräll som är knuten till kommunfullmäktiges och landstingets anslagsbefogenhet. Den har emdlertid bromsats av kraven på alt förvaltningen i ett och samma ärende inte får fördelas mellan fiera nämnder och att kommunfullmäktige och landsting inte får uppdra åt en nämnd att handlägga ärenden för vilka en annan nämnd bär ansvaret (det odelade ansvarets princip). Rättsläget är inte så klart alt det är möjligt att dra några säkra gränser mellan, å ena sidan, del område där kommunfullmäktige och landsting fritt avgör vilken nämnd som skall anförtros förvaltningsuppgifter av det här akluella slaget och, å andra sidan, det område där lagstiftningen tvingar kommunen och landstingskommunen att låta resp. facknämnd handha uppgifterna. Störst har osäkerheten varit i fråga om möjligheterna att centralisera den kom-

Prop. 1975/76:187

474

munala personaladministrationen, i synnerhet de s. k. myndighetsfunktio­nerna, dvs. beslut om tjänstetillsättning, vikariat, ledighet och skiljande från tjänst m. m.

De kommunallagsreglerade nämndernas sakområden bestäms av kom­munfullmäktige och landsting enligt 44 S andra stycket KL och 54 S andra stycket LL. Inom sitt område har nämnd enligt 4 S KL och 5 S LL en egen kompetens i förvaltningsfrågor. Den närmare omfattningen av denna kompetens när det gäller personaladministration och egendomsförvaltning samt fullmäktiges befogenhet att föra över dessa uppgifter från kommu­nallagsreglerad facknämnd till annat organ kan inte utläsas ur KL eller LL. I fråga om egendomsförvaltning får man dock viss ledning i några av be­stämmelserna om kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

1 30 S KL föreskrivs att kommunstyrelsen har att förvalta kommunens egendom, i den mån inte sådan förvaltning har uppdragits åt annan nämnd. Denna bestämmelse ger fullmäktige relativt fria händer alt organisera för­valtningen av den egendom (fastigheter och inventarier) som är avsedd för de kommunallagsreglerade nämndernas verksamhet efter vad som är lämpligt. Förvaltningsuppgiften kan ligga kvar hos kommunstyrelsen, upp­dras åt ett särskilt organ eller anförtros åt den facknämnd i vars verksamhet egendomen används. Inget hindrar således att förvaltningen av exempelvis en biblioteksfastighet överiämnas åt fastighetsnämnden, medan kultur­nämnden har hand om biblioteksverksamheten. För landstingen gäller i sak detsamma enligt 41 S LL. På moisvarande sätt kan kommunfullmäktige och landsting med stöd av regeln om egendomsförvaltningen och den di­rektiv- och delegationsrätt som är knuten till anslagsmakten genomföra en ganska långtgående centralisering av upphandlingen av varor och tjänster för de kommunallagsreglerade facknämndernas behov.

En viss centralisering av de kommunallagsreglerade nämndernas perso­naladministration är förenlig med KL och LL. I praktiskl laget alla kom­muner har frågorom arbetstagarnas löne- och anställningsvillkor(detla gäller även de specialreglerade nämnderna) förts över till en särskild lönenämnd, personalnämnd e. d. eller till kommunstyrelsen. Det är däremot osäkert i vad mån uppgiften att tillsätta tjänsler kan föras över till ett sådant centralt personalorgan.

De specialreglerade nämndernas uppgifter anges i resp. specialförfattning, som i allmänhel i en eller annan form föreskriver att nämnden skall utöva inseendet över den verksamhet eller handha förvaltningen av de angelä­genheler som regleras i författningen. De specialreglerade nämndernas för­valtningsbefogenhet anses innebära att de också skall handha förvaltningen i fråga om den personal och den egendom som tas i anspråk för verk­samheten. Möjligheten att centralisera de specialreglerade nämndernas per­sonaladministration etc. är mindre än när det gäller de kommunallagsreg­lerade nämnderna. Inom det specialreglerade området finns på fiera håll dels särskilda beslämmelser som understryker nämnds ansvar för en viss

Prop.1975/76:187

475

förvaltningsuppgift, dels bestämmelser som ger fullmäktige befogenhet att föra över uppgift till ett centralt organ.

De sociala nämnderna har var och en att förvalta den egendom som hör till den sektor av socialvården som nämnden ansvarar för, i den mån fullmäktige inte har uppdragit förvaltningen åt kommunstyrelsen eller annan nämnd (4 S 2 mom. lagen 1954:579, om nyklerhelsvård, omtryckt 1971:307, 6S lagen, 1956:2, om socialhjälp, 3S barnavårdslagen, 1960:97, omtryckt 1971:308, 1 S lagen, 1970:296, om social centralnämnd). Socialvårdslagstift­ningen innehåller också vissa föreskrifter om tillsättning av tjänster. Det gäller 5 och 10 SS lagen om social centralnämnd, 5 S lagen om socialhjälp, 10 S barnavårdslagen, 7 S lagen om nyklerhelsvård och lagen (1953:228) om tillsättning av vissa befattningshavare inom socialvården. Dessa besläm­melser innebär bl. a. att varje nämnd själv skall tillsätta de tjänster som hör uteslutande till den nämnden och att rätten att tillsätta sådan tjänst inte kan överiämnas till kommunstyrelsen eller t. ex. personalnämnden.

Även för skolstyrelsen gäller särskilda bestämmelser om fastighetsför­valtning och personaladministration. Enligl 8 S tredje stycket skollagen (1962:319, omtryckt 1970:1026, 8S ändrad senast 1975:159) får kommun­fullmäktige föreskriva att förvaltning och verkställighet i fråga om byggnad och mark för skola som förvaltas av skolstyrelsen skall handhas av annan kommunal nämnd. Denna regel fanns tidigare i 2 kap. 4 S skolförordningen (1971:235), Den tillkom för alt underiätta dels samordningen av den kom­munala fastighetsförvaltningen, dels förvaltningen av skolbyggnaderna i de fall då dessa används till fiera ändamål (KU 1969:30), I skolförordningen regleras bl. a. vilket organ som skall tillsätta tjänster och besluta om ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst inom skolväsendet. Dessa regler finns i 17 kap, 55 S och 18 kap, 9 S skolförordningen. År 1972 infördes ett tillägg till dessa bestämmelser av innebörd att kommunfullmäktige får bestämma att beslut om anställning etc, av annan personal än skolledare, lärare, skol-läkare och skolsköterska skall meddelas av annan kommunal nämnd än skolstyrelsen. Föredragande departementschefen ansåg att kommunerna själva borde få avgöra vilket organ som skall besluta i dessa frågor (prop. 1972:14 s. 6). Tilläggsbestämmelsen är numera intagen i 8S tredje styckei skollagen. Motsvarande regler gäller för landstingskommuns utbildnings­nämnd,

Enligl 3 S brandlagen (1974:80) skall förvaltningen av brandförsvarets angelägenheter handhas av brandstyrelsen, I denna förvaltningsuppgift anses ligga rätt och skyldighet att tillsätta personal inom brandförsvaret och förvalta den egendom som har anskaffats för verksamheten. Fullmäktige anses inte kunna beslula att annal kommunalt organ skall fullgöra dessa uppgifter.

För byggnadsnämnd och hälsovårdsnämnd saknas särskilda bestämmelser om egendomsförvaltning och personaladministration. Byggnads- och hälso­vårdslagstiftningen innehåller inte ens någon allmän bestämmelse om att förvaltning och verkställighet inom ifrågavarande områden skall ombesörjas

Prop. 1975/76:187

476

av byggnadsnämnd och hälsovårdsnämnd. Det får ändå anses osäkert om fullmäktige i någon nämnvärd utsträckning kan överföra egendomsförvalt­ning och personaladministration, i synnerhet tjänstetillsätlning, från bygg­nadsnämnd eller hälsovårdsnämnd till ett centralt organ. Detsamma gäller de fiesta av kommunernas övriga specialreglerade nämnder.

För ledande förvaltningstjänstemän och för läkare, tandläkare och lärare finns i sjukvårds-, tandvårds- och omsorgslagstiftningen samt i folkhög­skoleförordningen (1958:478) bestämmelser som lägger lillsätiningsräiien hos sjukvårdsstyrelse, direktion, tandvårdsnämnd, omsorgsstyrelse och folk­högskolestyrelse. För övrig personal finns i regel inga föreskrifter om lill-sättningsräit i spedalförfattningar som rör landstingskommunal verksamhet. Personal som behövs inom vårddelen av omsorgsverksamhelen utgör ett undantag. Sådan personal tillsätts enligt 105 S stadgan (1968:146) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (omtryckt 1972:456) av om­sorgsstyrelsen. Landstinget kan således inte fiytta befogenheten att tillsätta dessa tjänster till annan nämnd. Sjukvårdsstyrelse, direktion, tandvårds­nämnd och omsorgsstyrelse har i resp. specialförfaiining ålagts ett allmänt ansvar för förvaltningen inom sina verksamhetsområden. Delta torde i stor ulsträckning hindra landstinget från att fiytta personaladministration och egendomsförvaltning till annan nämnd.

Depariementspromemorian

I promemorian (Ds Kn 1975:3) Minskad statlig detaljreglering av kom­munerna, PM II, Nämndorganisation, underställning m. m, framhålls att kommunallagarna syftar till att ge en grundläggande enhetlig reglering av den kommunala förvaltningens organisation och arbetsformer med iakt­tagande av principen alt kommunerna bör ha största möjliga frihel att ordna förvaltning och verksamhet med hänsyn lill skiftande lokala behov. Från denna synpunkt förefaller enligt promemorian kommunfullmäktiges befo­genheter i fråga om egendomsförvaltning och personaladministration vara mera begränsade än vad som är nödvändigt.

Man har i kommunerna, påpekas i promemorian, strävat efter ökad ef­fektivitet i nämndarbetet och ibland önskat avlasta facknämnderna förvalt­ningsuppgifter som inte har direkt betydelse för verksamheten på deras olika sakområden. Nämndledamöterna har därigenom i större utsträckning kunnat koncentrera sina insatser till huvuduppgifterna på det område vars förvaltning de har att svara för. Kommunerna har införts s, k. centralad-ministration, central byggnadskommitté, centraliserad inköpsverksamhet osv. I lagstiftning som berör den komniunala uppgiftsfördelningen kan på senare tid iakttas en niotsvarande tendens att ge kommunfullmäktige ökad frihet att besiämma vilket organ som skall handlägga en viss typ av ärenden,

I promemorian konstateras att oklarhet i flera avseenden råder om kom-

Prop.1975/76:187

477

munfullmäktiges möjligheter att välja lämplig organisation för egendoms-förvaltning och personaladministration. Det finns inget utrymme för en­hetliga lösningar. Reglerna varierar från nämnd till nämnd. Kommunfull­mäktige har redan nu relativt stora möjligheter att uppdra förvaltningen av både fast och lös egendom, som används i de kommunala nämndernas verksamhet, till kommunstyrelse, fastighetsnämnd, central byggnadskom­mitté eller annat centralt organ. Detta gäller i synnerhet de kommunal­lagsreglerade nämnderna samt vissa av de specialreglerade nämnderna. Det finns enligt promemorian ingen anledning varför kommunfullmäktige inte skulle ha samma befogenhet i fråga om byggnadsnämnds, hälsovårdsnämnds och brandstyrelses saml övriga specialreglerade nämnders egendomsförvalt­ning, I promemorian föreslås därför att kommunfullmäktiges befogenhet utvidgas i dessa hänseenden. Detta kommer inte att få någon slörre belydelse för kommunal praxis men kommer att undanröja de formella hindren mot gemensam fastighetsförvaltning, inköpsverksamhet och förrådsförvaltning.

Personaladministrationen är, framhålls i promemorian, det område där de författningsmässiga hindren för kommunfullmäktige att välja organi­sationsform vållar de största ölägenheterna för kommunerna. Kommun­fullmäktige har bara begränsade möjligheler all överiåta åt ett centralt per­sonalorgan att för alla facknämnder utöva de s, k. myndighetsfunktionerna, dvs. att besluta om tillsättning av tjänst, eller om ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst m. m. Delta gäller framför allt för de specialreglerade nämnderna men även i viss mån för de kommunallagsreglerade, 1 pro­memorian föreslås att kommunerna fritt får välja organisationsform för sin personaladministration även i den del som avser tillsättning av tjänst och andra myndighetsfunktioner. Delta bör gälla alla tjänsler hos de kommu­nallagsreglerade nämnderna och i princip alla icke statligt reglerade tjänster hos de specialreglerade nämnderna. Starka skäl talar för att kommunerna bör få största möjliga frihet all utforma sin personaladministration på det sätl som de finner lämpligt. Härigenom blir det möjligt för kommunerna att överiämna beslutanderätten i de frågor del här gäller lill ett organ med tillgång till arbetsrättslig och personaladminislrativ sakkunskap. Behovei av sakkunskap i fråga om de olika förvaltningsområdena kan tillgodoses genom samråd med facknämnderna.

De föreslagna ändringarna bör enligt vad sotn förordas i promemorian genomföras på det sättet att en generell regel om alt kommunfullmäktige och landsting får besluta om gemensam personaladministration och egen­domsförvalining tas in i den nya kommunallagen. Regeln bör gälla alla nämnder hos kommuneroch landstingskommuner, kommunallagsreglerade såväl som specialreglerade, om inget annat sägs i specialförfattning. Genom en generell regel i kommunallagen undanröjs den oklarhet som hittills har rått i fråga om tillsättningen av tjänster hos de kommunallagsreglerade nämnderna. Inom den specialreglerade förvaltningen bör i första hand den inskränkningen av fullmäktiges befogenhet undanröjas som ligger i de sär-

Prop.1975/76:187

478

skilda bestämmelserna om vissa specialreglerade nämnders exklusiva till-sätlningsrätl. För alt fullmäktige skall få den eftersträvade valfriheten, krävs dessutom att en generell bestämmelse av det slag som nyss har nämnts tas in i kommunallagen. 1 annat fall skulle rätten alt tillsätta tjänster och förvalta egendom fortfarande ligga kvar hos facknämnderna på grund av deras uppgift enligt specialförfattningama alt utöva förvaltningen på resp, sakområde. Om däremot en generell bestämmelse las in i den nya kom­munallagen, får fullmäktige möjlighet att lill styrelsen eller personalnämnd föra över tillsättningen av tjänsler från alla nämnder, om inget annat ut­tryckligen sägs i specialförfattningama. Bestämmelsen föreslås i promemo­rian få den innebörden att kommunfullmäktige och landsting, om inte annat är särskilt föreskrivet, får besluta att kommunstyrelsen resp. förvallnings­utskottet eller annan nämnd skall handha egendomsförvaltning som annars sköts av andra nämnder eller handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst beträffande personal som är underställd andra nämnder.

I promemorian uttalas att kommun resp. landstingskommun som för över hela personaladministrationen lill ett centralt organ kan fömtsättas se lill att samråd sker mellan den nämnd som tillsätter en tjänst och den fack­nämnd till vilken tjänsten hör. Författningsföreskrifter härom lorde inte behövas. Det bör kunna överiämnas åt kommunerna och landstingskom­munerna alt bestämma detta antingen i reglementen för ifrågavarande nämn­der eller på annat sätt.

Den nya bestämmelsen föreslås i promemorian få sin plats i anslutning till bestämmelserna om specialreglerade och kommunallagsreglerade nämn­der i kommunallagsutredningens förslag. 1 promemorian föreslås vidare vissa följdändringar i de olika specialförfattningarna. Ytteriigare följdändringar föreslås i promemorian (Ds Kn 1975:6) Minskad statlig detaljreglering av kommunema, PM 111, Övriga specialreglerade kommunala nämnder m. m. och i promemorian (Ds Kn 1975:7) Minskad statlig detaljreglering av kom­munerna, PM 

IV, 

Landstingskommunernas specialreglerade nämnder.

Remissyttrandena

Förslagen i departementspromemorian angående gemensam personalad­ministration och egendomsförvaltning tillstyrks av nära nog samtliga re­missinstanser. Några remissinstanser vill dock på olika sätt värna om fack­nämndens infiytande i ijänslelillsällningsärenden. Bl. a, socialutredningen (S 1969:29) och länsstyrelserna I Uppsala. Jönköpings. Kronobergs och Kalmar län betonar vikten av ,samråd med facknämnden. Socialstyrelsen anser liksom hälsovårdsstadgeutredningen (S 1974:08) all facknämnden även i fortsättning­en bör tillförsäkras ett avgörande infiytande i tjänstetillsättningsärenden. Några remissinstanser, däribland länsstyrelserna i Kristianstads och Göteborgs och Bohus län samt Lerums kommun framhåller att skyldigheten att samråda

Prop.1975/76:187

479

med facknämnden bör regleras i lag. Flera remissinstanser betonar att det är angeläget alt förslagen genomförs och pekar på de krav som den moderna arbetsrätten ställer på arbetsgivarna. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att de ändringar som föreslås är nödvändiga, om bestämmelserna om anställningstrygghet och återansiällningsrätl skall kunna tillgodoses. Länsstyrelsen avstyrker dock förslaget beträffande brandslyrdsen, som har till huvuduppgift att handlägga just personal- och utrustningsfrågor, Kumla kommun framhåller med instämmande av länsstyrelsen I Örebro län att ge­mensam förvaltning och administration bör kunna omfatta ytteriigare funk­tioner, t. ex. inköp och försäkring,

Stockholms kommun anser att förslaget om gemensam personaladmini­stration bör utredas ytteriigare så att bl. a. ansvars- och revisionsfrågorna kan klariäggas. Av personalorganisationerna tillstyrker Lö och 7"C0 för­slaget. SACOISR avstyrker däremot och framhåller att syftet med förslaget bör kunna uppnås utan långtgående koncentration av berednings- och be­slutsfunktioner.

Föredraganden

1 likhet med utredningen och nästan alla remissinstanser anser jag att en bestämmelse om rätt för kommunfullmäktige och landsting att beslula om gemensam personaladministration och egendomsförvaltning bör tas in i den enhetliga kommunallagen. Bestämmelsen har, med en ändring som jag återkommer till i det följande, utformats i enlighet med förslaget i de­partementspromemorian .

Syftet med bestämmelsen är att förbättra möjligheterna för kommunerna och landstingskommunerna att organisera sin egendomsförvaltning och per­sonaladministration på det sätt som de själva anser mest ändamålsenligt. Staten har inte annat än undantagsvis någon anledning att på dessa områden föreskriva någon bestämd organisatorisk lösning för kommunerna. Kom­munfullmäktige och landsting är bäsl skickade att avgöra om personalad­ministration eller egendomsförvaltning bör överföras till en central nämnd eller om dessa uppgifter bör skötas av varje nämnd för sig. Paragrafen ger kommunfullmäktige resp, landstinget bemyndigande att bestämma vilket organ som skall handlägga personalfrågor och frågor om egendomsförvalt­ning. Jag vill understryka att bestämmelsen inte skall uppfattas som en rekommendation om centraliserad personaladministration och egendoms­förvaltning. Bestämmelsen är endast ett uttryck för tanken att frågoma om hur personaladministration och egendomsförvaltning skall organiseras bör få lösas av kommunfullmäktige resp, landstinget.

Bestämmelserna i denna paragraf gör inte anspråk på att reglera alla de­taljfrågor som uppkommer när en kommun eller en landstingskommun beslutar om handhavandet av egendomsförvaltning och personaladmini-slration. Fullmäktige bör i dessa sammanhang se till alt ansvars- och re-

Prop. 1975/76:187

480

visionsfrågorna klargörs och beakta vad reglerna om tystnadsplikt kan betyda för de valda lösningarna. Det är naturiigtvis tänkbart att sådana faktorer eller praktiskt administrativa skäl i vissa fall lägger hinder i vägen för en överföring av en viss del av personaladministrationen eller egendomsför­valtningen från facknämnden till kommunstyrelsen resp. förvaltningsul­skottet eller en särskild nämnd.

Beslut om överföring av personaladministration och egendomsförvaltning får enligt paragrafen fattas endast om annal inle är föreskrivet i lag eller annan författning. De allmänna bestämmelserna i specialförfattningarna om nämndernas förvaltningsbefogenheter innebär vanligen att nämnderna också skall handha förvaltningen i fråga om den personal och den egendom som tas i anspråk för verksamheten. För att bestämmelserna om personalad­ministration och egendomsförvalining skall få någon nämnvärd genomslags­kraft måsle sådana regler i specialförfallningarna ändras så alt del framgår att de inte utesluter sådana beslul av kommunfullmäktige och landsting som avses i förevarande paragraf

1 de fall då facknämndernas personaladministration eller egendomsför­valtning har överförts till kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet eller en särskild nämnd blir det troligen ganska ofta nödvändigl att denna nämnd samråder med den facknämnd som berörs av ärendet, I synnerhet vid till­sättning av tjänster torde ett sådant behov uppkomma. Jag anser emellertid inte att skyldighet all samråda bör föreskrivas i lagen. I den mån del behövs kan kommunerna och landstingskommunerna förutsättas se till att kom­munstyrelsen, förvaltningsutskottet eller den särskilda nämnden samråder med den facknämnd i vars verksamhel den aktuella personalen eller egen­domen tas i anspråk. Fullmäktige kan i reglemente föreskriva att samråd skall ske.

Möjligheten att uppdra egendomsförvaltningen åt kommunstyrelsen resp. förvallningsutskottet eller en särskild nämnd bör kunna gälla över hela fältet. Man torde inte i specialförfattning behöva förbehålla någon nämnd rätten att förvalla den egendom eller viss del därav som nämnden använder i sin verksamhet. Till egendomsförvaltningen hör vård och skötsel i vid me­ning av fast och lös egendom. Den omfattar också upphandling och för­säkring.

Möjligheten att införa gemensam personaladministration bör omfatta alla tjänsler hos de kommunallagsreglerade nämnderna och i princip alla icke statligt reglerade tjänster hos de specialreglerade nämnderna. För vissa tjän­ster av delta slag finns i specialförfattningarna uttryckliga bestämmelser om att de skall tillsältas av en bestämd nämnd. Det lår från fall till fall avgöras om dessa beslämmelser bör upphävas så att regeln i förevarande paragraf om gemensam personaladministration blir lillämplig på tjänsten i fråga. Jag avser att inom kort föreslå regeringen att dessa frågor tas upp i en proposition lill riksdagen.

Paragrafen gör det möjligt för fullmäktige att överiåta åt ett centralt per-

Prop. 1975/76:187

481

sonalorgan, styrelsen eller en särskild personalnämnd, alt i facknämndernas ställe utöva de s.,k. myndighetsfunktionerna, dvs. att handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst. Frågor om löne-och anställningsvillkor för alla kommunalanställda samt rådgivande och samordnande uppgifter på personalområdel har redan enligt gällande räll ansetts kunna anförtros åt ett centralt personalorgan. Den nya bestämmelsen medför därvidlag ingen ändring. Detta klargörs genom alt bestämmelsen, i motsats till promemorieförsläget, anges avse inte endast de s, k, myn­dighetsfunktionerna ulan även övriga personalfrågor.

50 S

I denna paragraf behandlas förtroendemans rätt att närvara och yttra sig vid sammanträde med nämnder i vilka han eller hon inte är ledamot eller suppleant. Bestämmelsen har ingen motsvarighet i de nuvarande kommu­nallagarna. Beträffande bakgrunden till bestämmelsen får jag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.5,3).

Bestämmelsen avser närvarorätt m. m. i kommunstyrelsen, förvaltnings­utskottel och alla andra nämnder, både kommunallagsreglerade och spe­cialreglerade. Den innebär ett bemyndigande för kommunfullmäktige resp, landstinget all föreskriva alt viss förtroendeman skall ha närvarorätt, yt­tranderält och rätt att lå avvikande mening antecknad i protokollet vid sammanträde i nämnd, där förtroendemannen varken är ledamot eller sup­pleant. Det är således kommunfullmäktige resp, landstinget och inte nämn­den som bestämmer i dessa frågor. Fullmäktige har frihet att begränsa sitt beslut så alt förtroendemannen får endast närvarorätt ellerendast närvarorätt och yttranderätt.

Närvarorätt m, m, kan formellt medges var och en som är ledamot eller suppleant i kommunfullmäktige, landstinget, kommunstyrelsen, förvalt­ningsutskottel, annan nämnd eller beredning. Som jag har anfört i den all­männa motiveringen är den emellertid främst avsedd att tillämpas på hel­tidsengagerade förtroendemän med övergripande arbetsuppgifter som saknar ordförandeuppdrag, på minoriletsföreirädare och på ordförande i kommun­styrelse eller förvallningsutskott som inte är heltidsengagerade. Kommun­fullmäktige resp. landstinget får avgöra hur länge närvarorätten elc. skall gälla, vilken eller vilka nämnder den skall avse och om den skall begränsas lill vissa ärenden eller gmpper av ärenden.

Närvarorätt, yttranderätt och rätt att få avvikande mening antecknad i protokollet, som har föreskrivits med stöd av denna paragraf, ger förtro­endemannen en ovillkoriig rätt att närvara m, m. Om kommunfullmäktige resp, landstinget inte har utnyttjat sin befogenhet enligt paragrafen, har nämnden möjlighet alt med stöd av 42 S andra stycket ge förtroendeman närvarorätt och yttranderätt hos nämnden. Kommunfullmäktige resp, lands­tinget kan inte med stöd av denna paragraf hindra nämnden från all tillkalla

31 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 187

Prop. 1975/76:187

482

förtroendeman enligt 42 S andra stycket.

Förevarande paragrafs syfte är framför allt att bidra till att ge den grupp av förtroendemän som bestämmelserna är avsedda för sådan ställning och sådana arbelsfömtsätlningar att de kan fullgöra sina uppdrag på ett till­fredsställande sätt. Syftet med bestämmelsen i 42 S andra stycket är närmast alt bidra lill att ge nämnden ett säkert beslutsunderiag. I det förra fallet ligger tyngdpunkten på förtroendemannens intresse av att få och även lämna upplysningar, 1 det senare fallet gäller det nämndens intresse av att lå in­formation.

51 S

I denna paragraf finns bestämmelser om arvode och annan ersättning till ledamöler och suppleanter i kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och övriga nämnder. Paragrafen motsvarar 46 S KL, 53 S KLS och 55 S LL.

Paragrafen hänvisar, liksom de nuvarande bestämmelserna och den be­stämmelse som kommunallagsutredningen föreslår, lill föreskrifterna om ersättning lill ledamöler och suppleanter i kommunfullmäktige, landsting och beredning (34 S). Beträffande innebörden av dessa bestämmelser får jag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.2.3, 12.2.4 och 12.5.2) och specialmotiveringen till 34 S, Hänvisningen i paragrafen till särskilda föreskrifter avser bestämmelser om ersättning i specialförfattning,

I likhet med utredningen anserjag att uttrycket "utsedd ledamot", som förekommer i gällande regler, inte bör användas i den nya kommunallagen. Jag delar också utredningens uppfattning att nägon motsvarighet inte behövs till den särskilda regeln i 53 S KLS om årsarvode till kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande, Sådani arvode kan, om fullmäktige be­stämmer det, utgå enligt de allmänna bestämmelserna.

52 och 53 SS

Dessa paragrafer innehåller särskilda bestämmelser om borgarråd i Stock­holms kommun. Paragraferna motsvarar 45, 46 och 50 SS KLS,

1 KLS har särskilda bestämmelser om borgarråden och borgarrådsbered­ningen placerats i kapitlet om kommunstyrelsen (44-46 och 50 SS), Härutöver finns regler om borgarrådens slällning i skilda avseenden på olika håll i lagen, I huvudsak har denna systematik behållits i den nya kommunallagen. Sådana reglerom borgarråden som inle har anknytning till andra paragrafer i den nya lagen har placerats i 52 och 53 SS.

Jämfört med reglerna i KLS har bestämmelserna om borgarråden be­gränsats till ett minimum. Den nya lagen innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen är tillämpliga endast på heltidsengagerade förtroendemän i andra kommuner än Stockholm eller i landstingskommuner. För att or­ganisationen och arbetsformerna i Stockholms kommun inte skall rubbas i alltför hög grad måste emellertid vissa särskilda regler om borgarråden

Prop.1975/76:187

483

tas in i den nya lagen. Där lagstöd inte behövs kan regler om borgarråden tas in i reglemente. Av della skäl finns i lagen ingen moisvarighei lill bl, a, regeln i 44 S KLS om borgarrådens föredragningsskyldighet i kommun­styrelsen. Denna fråga kan lika väl behandlas i reglemente.

I 52 S finns beslämmelser om val av borgarråd samt om valbarhet, man­dattid och arvode. Paragrafen motsvarar i huvudsak 45 S KLS.

Nyvalda kommunfullmäktige i Stockholms kommun väljer enligl 45 S KLS vid sitt försia sammanträde borgarråd för en tid av tre år. Fullmäktige bestämmer borgarrådens antal. Till borgarråd får endast utses personer med synnerlig insikt och erfarenhet i kommunala förvaltningsfrågor eller i andra allmänna värv. De allmänna valbarhetsvillkoren för kommunala förtroen­deuppdrag gäller däremoi inte för borgarråden. Borgarråd behöver t, ex, inte vara kyrkobokförd i Stockholms kommun. Om det begärs, skall varje bor­garråd väljas särskilt. Om borgarråd avgår innan tjänstgöringstiden har gått ut, skall befallningen återbesättas. För tiden lill dess nytt val har skett och vid tjänstledighet får kommunstyrelsen förordna vikarie på befallningen. Borgarråd lår årsarvode och har rätt till pension efter vad fullmäktige be­stämmer. Med befattningen som borgarråd får inte utan fullmäktiges med­givande förenas annan befattning i statens eller kommunens tjänst eller annat jämföriigt allmänt eller enskilt uppdrag. Om skyldighet för borgarråd att avgå vid varaktigt förfall finns föreskrifter i reglemente för borgarråds­beredningen.

Liksom kommunallagsutredningen anser jag att de speciella kvalifika­tionskraven för borgarråd inte bör få någon motsvarighet i den nya lagen. De saknar rättslig betydelse och är att betrakta som principdeklarationer snarare än som kompetenskrav i vanlig mening. I likhet med utredningen anser jag också att samma valbarhelsvillkor bör gälla för borgarråden som för förtroendemän i övrigt. I paragrafen hänvisas därför till beslämmelserna i 9 S om valbarhet för ledamöler i fullmäktige och om verkan av all val­barheten upphör. Detta innebär, som utredningen påpekar, en skärpning så till vida alt endasl personer som är kyrkobokförda i Stockholms kommun blir valbara till borgarråd. Att fullmäktige bestämmer borgarrådens antal är självklart och någon beslämmelse härom har därför inte tagits in i lagen.

Jag ansluter mig till kommunallagsutredningens förslag att den uttryckliga bestämmelsen om borgarråds arvode och rätt till pension ersätts med en hänvisning till den allmänna bestämmelsen i 34 S om ersättning, arvode, pension och andra ekonomiska förmåner till ledamöter i fullmäktige. Några sakliga ändringar åsyftas inte med detta. Jag är också ense med utredningen om att förbudet mot bisyssla är av sådan karaktär att det bör placeras i reglemente som antas av fullmäktige och inle i lagen. I fråga om skyldighet för borgarråd att avgå vid varaktigt förfall behövs enligl min mening ingen hänvisning i lagen till föreskrifter i reglemente för borgarrådsberedningen.

I övrigt stämmer 52 S i sak överens med 45 S KLS.

1 53 S finns vissa bestämmelser om borgarrådens uppgifter och slällning

Prop.1975/76:187

484

samt om borgarrådsberedningen. Paragrafen motsvarar 46 och 50 SS KLS.

Borgarråden är enligt 46 S KLS skyldiga alt närvara vid kommunstyrelsens sammanträden, där de enligt 44 S är föredragningsskyldiga. De får detta i överiäggningarna men inte i besluten. Borgarråden bildar gemensamt en borgarrådsberedning. Sedan val av borgarråd har skett, utser fullmäktige ett av borgarråden till ordförande i borgarrådsberedningen.

Ordföranden i borgarrådsberedningen skall i kommunstyrelsen föredra förslaget till utdebilering av allmän kommunalskatt samt budgetförslaget. De närmare uppgifterna för borgarrådsberedningen och ärendenas fördelning mellan borgarråden behandlas i reglemente. Föredragande borgarråds förslag skall, när det avviker från kommunstyrelsens beslut, alltid redovisas i sty­relsens protokoll. När borgarrådsberedningens ordförande uttalar mening som avviker från styrelsens beslut, skall också hans mening antecknas i protokollet.

Kommunstyrelsen utser enligt 50 S KLS bland borgarråden ordförande i kommunens nämnder, om annat inte har föreskrivits i författning eller bestämts av fullmäktige. Vid val av borgarråd lill ordförande skall kom­munstyrelsen ta hänsyn till gällande fördelning av borgarrådens föredrag­ningsskyldighet. Den som har blivit förordnad att i borgarråds ställe uppe­hålla hans tjänst utövar också hans uppdrag som ordförande i nämnd. Bor­garråd tjänstgör som ordförande i nämnd till dess han avgår från borgar-rådsbefaltningen. Om fördelningen av borgarrådens föredragningsskyldighei förändras, får kommunstyrelsen beslula att ordförandeuppdraget skall upp­höra tidigare,

I likhet med kommunallagsutredningen anser jag alt bestämmelser om ordförande i borgarrådsberedningen, ordförandens uppgifter, ärendenas för­delning mellan borgarråden och deras föredragningsskyldighet saml anteck­ning av borgarråds avvikande förslag och mening i kommunstyrelsens pro­tokoll inte bör las in i den nya lagen. Sådana bestämmelser är av intern natur och kan placeras i reglemente som antas av kommunfullmäktige. I övrigi stämmer bestämmelserna i 53 S nya lagen överens med vad som föreskrivs i 46 och 50 SS KLS.

Bestämmelsen i 46 S KLS om borgarrådens skyldighet att närvara och rätt att yttra sig vid kommunstyrelsens sammanträden har alltså förts över till den nya lagen. Den bestämmelsen kan inte anses bli helt ersatt av den nya bestämmelsen i 50 S om förtroendemans rätt att närvara och yttra sig i nämnder där han inle är ledamot eller suppleant. Den bestämmelsen in­nebär endast ett bemyndigande för fullmäktige att ge förtroendemän när­varo- och yttranderält men ingen ovillkorlig närvaroskyldighet och yttran­derätt. I den nya 53 S finns en regel om att fullmäktige meddelar närmare föreskrifter om borgarråden. Della kan ske exempelvis i reglemente för bor­garrådsberedningen. Sådant reglemente blir inte längre obligatoriskt. Fö­reskrifterna kan meddelas i andra former.

Prop.1975/76:187

485

14.1.4 4 kap. Ekonomisk förvahning

1 detta kapitel finns bestämmelser om förmögenhetsskydd, täckning av medelsbehov, budgetens innehåll, budgetprocessen, anslagstäckning, fond­bildning, lånerätt och räkenskapsföring. Som en allmän bakgrund lill spe­cialmotiveringen till bestämmelserna i kapitlet lämnas i det följande en översiktlig redogörelse för gällande rätt, tidigare utredningsförslag och kom­munallagsutredningens förslag.

14,1.4,1 Gällande rält

1 50-62 SS KL finns bestämmelser om bl, a, förmögenhelsförvaltning, me­delsanvisning, budget, fondbildning, lånerätl och medelsförvaltning. Dessa bestämmelser bildar tillsammans med 63-66 SS som innehåller regler om revision ett särskilt kapitel, drätselkapitlet.

Enligt 50 S KL bör kommunens fasta och lösa egendom förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskas. Särskilda regler ges om anlägg­ningstillgångar, dvs, fast egendom och lös egendom som är avsedd att in­nehas stadigvarande. Medel som kommun har uppburit som vederiag för anläggningstillgång eller på grund av försäkring av sådan lillgång får tas i anspråk endast för att återbetala lån som kommunen har tagit upp för att förvärva tillgången eller för alt anskaffa annan anläggningstillgång, I 51 S KL föreskrivs att kommuns medelsbehov skall, i den mån det inte fylls på annat sätt, läckas med allmän kommunalskatt, 1 52 S KL finns den s, k, täckningsregeln. Enligt denna skall beslut om anslag också innefatta anvisning av medel för all täcka anslaget. Om anslag beviljas att täckas genom utdebitering under mer än fem år, måste beslutet underställas länsstyrelsens prövning.

Enligt 53 S skall kommun varje år upprätta en utgifts- och inkomststat för det följande årel. Bestämmelser ges om vad som skall tas upp på ut­giftssidan resp, på inkomstsidan och om reservationsanslag. Beslämmelserna har ansetts innebära att bruttoredovisning av beräknade utgifts- och in­komstposter är avsedd, all posterna - om inte lagen medger undantag -måste falla på budgetåret, att anslagsändamålen skall vara specialdestinerade och att budgeten skall vara balanserad. Det krävs inte uttryckligen att bud­geten skall delas upp i drift- och kapilalbudget, I 54 S anges bl, a, vissa tidsfrister för budgetarbetet.

Kommun lår enligt 55 S avsätta medel till pensionsfond, kassaföriagsfond, allmän investeringsfond, särskild investeringsfond och skatteregleringsfond. Fond får i princip tas i anspråk endast för det ändamål för vilket den har bildats och endast till viss del av behållningen (55 och 56 SS), För att fond­medel skall få avsättas till annat ändamål än som anges i 55 S och för att fond skall få användas för annat ändamål än det avsedda krävs enligt 56 S regeringens medgivande, 1 57 S finns bestämmelser om obligalorisk avsättning av medel lill fond.

Prop.1975/76:187

486

I 58-60 SS KL finns bestämmelser om kommuns lånerätt. I 58 S behandlas den allmänna underställningsfria lånerätten. Denna är begränsad till be­loppet. Lån lår tas upp intill ett sammanlagt belopp som för kommunerna i allmänhet motsvarar en utdebilering av 5 kr. för varje skattekrona som enligt den under föregående år fastställda laxeringen belöper på kommunen. Kommun som inte tillhör landstingskommun får underställningsfritt ta upp lån intill ett sammanlagt belopp som motsvarar en utdebitering av 7 kr. för skattekrona. De lån som avses nu skall vara ställda att återbetalas inom fem år och att avbetalas årligen, om lånetiden är längre än ett år. Undantag från tidsgränserna gäller för lån som övertas vid förvärv av intecknad egen­dom. Beloppsgränsen omfattar däremot också inleckningslån. Bestämmel­sema i 58 S om lån gäller också i fråga om borgen.

I 59 S behandlas speciella fall av underställningsfri lånerätl. Underställ­ningsfria är lån av statsmedel som beviljas kommunen av statlig myndighet, lån för bostadsbyggnadsföretag som har godkänts för statlig belåning, lån till vatten- och avloppsanläggningar och vissa lån i samband med mark-politiskt betingade fastighetsförvärv. Närmare bestämmelser om i vilken omfallning och på vilka villkor vissa av dessa lån lår tas upp finns i kungö­relsen (1962:581) med vissa bestämmelser angående kommuns upptagande av lån m. m,

1 andra fall än som avses i 58 eller 59 S krävs enligt 60 S regeringens medgivande för att kommun skall få ta upp lån eller ingå borgen.

Det huvudsakliga syftet med lånekontrollen är att ett skydd för den kom­munala förmögenheten skall åstadkommas och all statsmakterna skall få möjlighet till överblick och samordning på det ekonomiska området. Den underställningsfria lånerätten är avsedd att tillgodose kommunernas behov av rörelsekapital och av medel för finansiering av vissa investeringar.

Beslämmelser om hur pengar och värdehandlingar skall förvaras finns i 61 S- I 62 S ges regler om räkenskaper och bokslut.

Bestämmelserna i 54-66 SS KLS och 56-66 SS LL har i huvudsak samma innehåll som de nu redovisade reglerna i KL. Avvikande bestämmelser finns dock i både KLS och LL om budgetfrister och i LL om den un­derställningsfria låneräitens omfattning. Skillnaderna mellan de tre lagarna kommer alt redovisas närmare i det följande,

I väsentliga hänseenden fick bestämmelsema i 50-62 SS KL sin utform­ning vid 1953 års kommunallagsreform (SOU 1952:14. prop. 1953:210, KU 1953:22, rskr 1953:419).

I förarbetena uppmärksammades frågan om skyddet för den kommunala förmögenheten. Föredragande departementschefen framhöll (prop. s. 162) att man som mål för kommunernas ekonomiska politik brukade ställa upp grundsatsen att den levande generationen inte borde förslösa vad lidigare generationer hade hopbragt lill de efterievandes gagn. Han fann det värdefullt att detta mål för kommunernas ekonomiska politik blev inskrivet i kom­munallagstiftningen. Det borde emellertid inte ske genom ett kategoriskt

Prop.1975/76:187

487

förbud mot förmögenhetsminskning. Ett sådani förbud förutsatte ell klart och överskådligt budget- och räkenskapssystem, som tillät en avläsning av förmögenhetsförändringarna år från år. Den bokföring som förekom i landskommunerna medgav enligt departementschefen inte en sådan fort­löpande kontroll. Därtill kom att ett på budget och bokföring grundat för­mögenhetsskydd knappast kunde bli fullt effektivt utan vissa allmängiltiga normer för värdesättningen av kommunens tillgångar. Att binda kommu­nernas handlingsfrihet i detta avseende ansåg departementschefen inte lämp­ligt. Mot ett absolut förbud mot förmögenhetsminskning talade också den omständigheten att situationer kunde inträffa när en bokföringsmässig ned­gång i förmögenheten knappast kunde undvikas. Departementschefen un­derströk alt regleringen inte fick ges en sådan form att kommunerna år för år måste bokföringsmässig! redovisa att förmögenheten inte hade min­skats. Av detta skäl innehåller 50 S KL inte något absolut förbud mot att förmögenheten minskas ulan endast en föreskrift om att egendomen bör förvaltas så att någon förmögenhetsminskning inte sker,

1 fråga om budgeten uttalades i kommittébetänkandet att den borde ställas upp så att förmögenhetsändringarna tydligt kom till synes. Detta kunde enligt kommittén vinnas genom att budgeten delades in i drift- och ka­pilalbudget, något som var vanligt i städerna. Fastän en sådan uppställning av budgeten skulle ge en bättre överblick av kapitalhushållningen än den enklare form som var vanlig i landskommunerna, ansågs det med hänsyn till praxis i landskommunerna att man borde avstå från att införa tvingande regler i dessa hänseenden (bet, s. 278).

14.1.4.2 Tidigare utredningsförslag m.m.

Efter hand som den kommunala verksamheien har ökat har kommu­nernas bokförings- och budgetförhållanden utvecklats. Genom den s. k, ka-pitalredovisningskommillén lät dåvarande Stadsförbundet och dåvarande Landskommunernas förbund utarbeta förslag till en ny ordning för budget och räkenskaper, Kapitalredovisningskommillén avgav år 1956 betänkandet Kommunernas kapitalredovisning och år 1962 betänkandet Kommunernas budget- och räkenskaper. Betänkandet om kapitalredovisning anvisar bl, a, ett system för kapital- och resultatredovisning som står nära formerna för nyare företagsekonomisk redovisning men som har anpassats till de kom­munala förhållandena, 1962 års betänkande ger en kontoplan för bokföring och budget. För denna kontoplan har industriell kostnadsredovisning utgjort förebild. De båda kommunförbunden rekommenderade sina medlemmar alt följa vad som hade förordats i betänkandena. Även Landstingsförbundet har utarbetat och rekommenderat liknande riktlinjer. Rekommendationerna har vunnit en praktiskt taget fullständig efterföljd,

I betänkandet om kapilalredovisning finns anvisningarom vad som skall hänföras till den kommunala förmögenheten och om hur de kommunala tillgångarna och skulderna bör indelas. Det egna kapitalet delas upp i stam-

Prop.1975/76:187

488

kapital - den dd av förmögenheten som omfattas av förmögenhetsskyddet - och driftkapital. Stamkapitalet består av dels investerat stamkapital, dvs. skillnaden mellan anläggningstillgångar och långfristiga skulder, dels dis­ponibelt stamkapital, dvs. den del av kapitalbehållningen i övrigt som är avsedd för kapitalbildande och därmed jämförliga ändamål. 1 betänkandet görs skillnad mellan kapitalbudget, som omfattar förhållanden som hänger samman med kapitalbildningen, och driftbudget, som redovisar driftsmäs­siga förhållanden. De resurser som står till buds enligl kapitalbudgeten får i princip inte användas för driftändamål. För att stamkapitalet skall behållas och förkovras skall däremot vissa överföringar ske från driftbudgeten till kapitalbudgeten. 1 första hand avser överföringarna avskrivningsmedel. Me­del avses vidare bli överförda från driftbudgeten till kapitalbudgeten genom all en överföringspost tas upp på driftbudgetens utgiftssida med motsvarighet i en post på kapitalbudgetens inkomstsida. De överförda medlen avses ge utrymme på kapitalbudgeten för investeringar i anläggningstillgångar, amor­teringar av anläggningslån och av avsättning till kapitalfonder. Den särskilda överföringsposten visar den ökning förmögenheten beräknas undergå enligt budgeten.

Kommunalrättskommittén avgav år 1965 betänkandet 

VI

(SOU 1965:40) Kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt för kommunal verk­samhet. 1 betänkandet redovisades en undersökning av de problem som hänger samman med att kommunerna i inte obetydlig omfattning använder akiiebolag och andra särskilda rättssubjekt för kommunala uppgifter av olika slag, Kommunalrättskommittén fann det önskvärt att tendensen att anlita privalrättsliga företagsformer dämpas något. Att kommunerna hade funnit den kommunalrällsliga formen mindre användbar berodde i betydande grad på drätselbestämmelserna i KL. Kommittén framhöll att den moderna bud­get- och bokföringsordningen automatiskt ger ett verksamt skydd för för­mögenheten. Genom att kommunerna allmänt följde kommunförbundens rekommendationer tillgodosågs enligt kommittén KL:s krav att förmögen­heten bör förvaltas så att den inte minskas, 1 ett system där förmögen-helskontrollen är centralt inbyggd i budgetordningen, saknar det - framhöll kommittén - självfallet intresse vilka resurser i den balanserade budgeten som tas i anspråk för olika individuella investeringar. Med en balanserad kapitalbudget kan inte heller underiåtna eller fördröjda amorteringar leda till någon minskning av förmögenheten (bet. s, 102).

Kommittén förordade en genomgripande reform av bestämmelserna om kommunernas rätt att ta upp lån. Bestämmelserna om underställning borde tas bort, Lånerättsbesiämmdserna borde enligl kommittén inordnas i sys­tematiskt uppbyggda bestämmelser om kommunernas kapitalförvaltning. Samtidigt borde de bestämmelser som syftar till ett skydd för den kom­munala förmögenheten ges större stadga och ett mera tidsenligt innehåll. Del bäsla skyddel för den kommunala förmögenheten låg i ett klart och överskådligt budgetsystem. Efterföljden av kommunförbundens rekommen-

Prop. 1975/76:187

489

dationer medförde bättre garantier för en god ekonomisk hushållning än de garantier som ett lånekontrollsystem någonsin kunde skapa, Budget-och räkenskapsordningen var emellertid bara ett hjälpmedel. Den kunde inte hindra att kommunerna kunde åsidosätta vad som borde iakttas för en god förmögenhetsförvaltning (bet. s, 117). Kommunalrättskommittén dis­kuterade därför om en lagreglering av några fundamentala principer för budget och finansiering kunde ha något värde. Den allmänna bestämmelsen i 50 S KL om förmögenhetsskyddet återspeglades, framhöll kommittén, inte i budgetbestämmelserna, vilka lämnade utrymme för en rätt fri finansie­ringsordning. Kommittén ansåg alt en lagreglering av vissa grunder för fi­nansieringen och förmögenhetsförvaltningen skulle kunna bidra till större klarhet och stadga. Bestämmelserna om lånerätten borde inordnas i denna reglering och ulan föreskrifter om underställning direkt reglera vilken rätt kommunerna skulle ha i lånehänseende (bet. s, 118).

Kommunalrällskommitténs konkreia ändringsförslag var i korthet föl­jande. Bestämmelsen om förmögenhetsskyddel preciseras med anknytning lill del moderna kommunala budget- och räkenskapssystemet. Budgetbe­stämmelsen utformas med uppdelning på kapitalbudget och driftbudget och reglerar därjämte bl.a, frågor om avskrivningar och överföringar i övrigi från driftbudget till kapilalbudget, Lånerättsbesiämmdserna inpassas i det nya budget- och räkenskapssystemet. Beloppsbegränsningar och krav på un­derställning las bort. Kommunerna föreslås fä rätt all ta upp lån för in-vesleringsändamål och för att tillgodose behov av rörelsemedel. Kommun får också rätt att för fullgörande av kommunal uppgift åtaga sig borgens­ansvar och ansvarighet i övrigt för lån åt annan än kommunen. Fond­bestämmelserna förenklas och inordnas i den enhetliga regleringen av de ekonomiska förhållandena. Underställningstvånget när del gäller att inrätta vissa fonder och ta i anspråk fondmedel upphävs. 1 anslutning till upp­delningen mellan kapitalfonder och driftfonder meddelas förbud alt använda fonderade kapitalmedd för driftändamål. Skyldigheten att lill kapitalfonder avsätta försäljnings- och försäkringsmedel kvarstår,

Kommunalrätlskommilténs förslag fick ett positivt mottagande av re­missinstanserna. Förslaget all underställningsskyldighelen i låne- och bor­gensärenden skulle slopas tillstyrktes eller lämnades utan erinran av de fiesta remissinstanserna. En inte obetydlig minoritet, bl, a, ett antal länsstyrelser, ställde sig emellertid tveksamma eller avvisande lill delta förslag,

Kommunalrällskommitténs förslag har inte föranlett lagstiftning,

I betänkandet (SOU 1968:35) Storiandsiingeis författning föreslogs en sär­skild landslingslag för Stockholms läns landstingskommun, 1 delta lagförslag fanns ett drätsdkapild som i vissa avseenden avvek från bestämmelserna i LL, Dessa beslämmelser bedömdes med hänsyn till modern redovisnings­teknik och modernt synsätt på kommunal ekonomi som i många hänseenden föråldrade. Bestämmelserna om förmögenhetsskydd, landstingsskatt samt anslags- och medelsanvisning föreslogs bli i huvudsak utan ändringar över-

Prop. 1975/76:187

490

förda lill den föreslagna lagen. Någon motsvarighet till bestämmelserna i 56 § LL om användning av försäkringsmedel eller vederiag för anläggnings­tillgångar togs däremot inte med i förslaget. Inte heller bestämmelserna om fonderingstvång i fråga om sådana medel (63 S LL) fick någon mot­svarighet. Bestämmelsen i 58 S LL om underställning av beslut om anslag som kräver uldebitering under mer än fem år slopades också. Budgetavsnittet i förslaget innehöll föreskrifter om att budgeten skulle delas upp på ka­pitalsida och driftsida. 1 fråga om förfarandet vid budgetarbetet föreslogs bl. a. att budgeten skulle fastställas vid sammanträde senast den 15 november och att budgetförslaget under valår skulle behandlas av det nyvalda lands-linget. Avsnittet om fonder förenklades, Underställningslvånget i fråga om vissa fondavsättningar och fbnddispositioner föreslogs utgå. Bestäm­melserna om fondbildning begränsades till en bestämmelse att landstings­kommunen skulle lå avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder saml alt medd från kapitalfond inle fick användas för driftändamål.

Förslagen i betänkandet ledde inte till lagstiftning. Frågorna ansågs böra bedömas i annat sammanhang för alla landstingskommuner (prop. 1969:112 s. 90).

Budgetutredningen har i betänkandet (SOU 1973:43) Budgetreform lagt fram förslag till ändringar i fråga om statsbudgeten m. m. Utredningen fram­håller bl. a. att del med hänsyn lill den kommunala sektorns storiek och betydelse för samhällsekonomin är angeläget att en ökad kommunal med­verkan kommer till stånd i den statliga stabiliseringspolitiken. Den kom­munala finansieringen bör enligt utredningen beaktas i sin helhet för att de stabiliseringspolitiska åtgärderna skall fä tillräcklig effekt. 1 sin diskussion om den kommunala upplåningens roll i det slabiliseringspolitiska samman­hanget framhåller utredningen att den gällande lånekontrollen inte är ut­formad med syfte att kunna användas som slabiliseringspolitiskt medel. Uiredningen menar att frågoma om upplåningsmöjligheter och kommunal likviditet bör ägnas uppmärksamhet vid den stabiliseringspolitiska samord­ningen med kommunema och föreslår att kreditpolitiska åtgärder som syftar till stabiliseringspolitisk påverkan på kommunerna övervägs av kommu­nalekonomiska utredningen (Fi 1971:08).

14.1.4.3 Kommunallagsutredningen

Kommunallagsutredningen har anlitat Svenska kommunförbundets kom­munalekonomiska avdelning för en undersökning av nutida budget- och revisionspraxis och de framtida utvecklingstendenserna. Undersökningen redovisas i en promemoria som har tagits in som bilaga lill betänkandet Enhetlig kommunallag.

För den kortsiktiga ekonomiska planeringen utgör enligt promemorian kapitalredovisningskommitténs båda betänkanden alltjämt grunden, 1 fråga om normalkonloplanen görs i promemorian preciseringar och lillägg till ka-

Prop.1975/76:187

491

pitalredovisningskommitténs förslag. Tyngdpunkten beiräffande ändamålet med kapilalredovisningen har enligt promemorian fötskjutits från förmö­genhetsskydd till kostnadsredovisning. De principer som kapitalredovis­ningskommittén rekommenderade är till stora delar fortfarande tillämpliga.

Svenska kommunförbundet har enligt promemorian arbetat vidare med utformningen av anvisningar för den praktiska lillämpningen av det budgel-och redovisningssystem som kapitalredovisningskommillén rekommende­rade. Samtliga kommuner tillämpar huvudprinciperna i normalkontoplanen. 1 vissa avseenden innebär tillämpningsanvisningarna avvikelser från ka-pilalredovisningskommitténs förslag. I det fortlöpande utvecklingsarbetet har fråga uppkommit om hur budgeteringen skall samordnas med verk­samhetsplaneringen. I promemorian anförs att det med stöd av 30 S KL kan hävdas att kommunstyrelsen har ansvaret för att ekonomisk långtids­planering sker och samordnas med annan planering. Det vanligaste tids­perspektivet för långtidsplaneringen är fem år. Den politiska tyngdpunkten har förskjutits från årsbudget till fierårig ekonomisk planering. 1 detta sam­manhang anförs att de nya planeringsformer som med staten som huvudman har utvecklats på olika områden som berör kommunerna har lett till ökade krav på kommunal långsiktig planering och bättre samordning av planer­ingen inom kommunema.

I promemorian framhålls att planerings- och redovisningssystemen stän­digt prövas om och utvecklas både i rent tekniskt hänseende och i fråga om anpassning till samhällsutvecklingen. Det vore olyckligt om lagbestäm­melserna utformades så att de försvårar en anpassning lill nya krav och önskemål. Lagen bör därför ge en vid ram för handlandet, inom vilken kommunerna ges stora möjligheter att utforma sina hjälpmedel för den ekonomiska förvaltningen på ett effektivt sätt,

1 promemorian anförs att den utformning av drätselkapitlet med tonvikt på förmögenhetsskydd som kommunalrättskommittén föreslog innebär en tendens att lagreglera en statisk syn på kapitalredovisningen. Kommitténs förslag innebär att man avlägsnar sig från den syn som kapitalredovisnings­kommillén hade, nämligen att balansräkningen endasl skall vara en för­bindelselänk mellan olika års resultatredovisningar. Förslaget är enligt pro­memorian inte heller förenligt med den faktiska ulvecklingen och kraven på riklig kostnadsredovisning.

Enligt promemorian innebär den omfattande skattefinansieringen av in­vesteringarna som numera förekommer inom kommunerna all förmögen­heten under alla omständigheter är skyddad. Det kan sättas i fråga om del är lämpligt att lagfästa den numera allmänt tillämpade principen med drift- och kapitalbudget. Den utveckling av kommunernas budgetsystem som har skett har varil möjlig inom ramen för de allmänt hållna lagregler som KL innehåller. Mer preciserade krav på budgetulformningen skulle enligt promemorian inte ha ändrat eller påskyndat den hittillsvarande ul­vecklingen. En smidig anpassning till framtida krav och önskemål under-

Prop. 1975/76:187

492

lättas om lagbestämmelserna även i fortsättningen får ramkaraktär,

1 fråga om fondbildningen och lånerätlen ansluter sig promemorian till de reformförslag som kommunalrättskommittén lade fram. Utvecklingen efter tillkomsten av kommunalrättskommilténs förslag har inle försvagat motiven för att inskränkningarna i lånerätlen bör slopas,

Kommunallagsulredningen gör en översiktlig jämförelse mellan kommu­nalrätlskommilténs förslag och synpunkterna i promemorian. Utredningen påpekar att utgångspunkten för kommunalrällskommitténs förslag närmast var den att man ville slopa lånekontrollen. För att åstadkomma motsvarande skydd för den kommunala förmögenheten som lånekontrollen ansågs in­nebära föreslog kommunalrättskommittén en mer detaljerad reglering i be­stämmelserna om förmögenhet och budget. Kommunallagsutredningen an­ser att kommunalrätlskommilténs förslag i sistnämnda hänseende i stort selt inte sträcker sig längre än lill vad som har tillämpats i kommunal praxis efter tillkomsten av kapitalredovisningskommitténs båda betänkan­den, 1 promemorian förordas däremot en ordning som i olika avseenden bättre tillgodoser kraven på flexibilitet.

För kommunalrätlskommilténs förslag talar enligt kommunallagsutred­ningen främst att det innebär en kodifiering av kommunal praxis. Genom de bestämmelser som kommunalrättskommittén föreslog får man en viss fasthet och stadga i budgetbestämmelserna. Mot kommunalrällskommitténs förslag talar enligl kommunallagsutredningen behovei av fiexibilitet och önskemålet alt kommunallagarna skall ha karaktär av ramlag som ger kom­munema möjlighet att själva bestämma hur verksamheten i detalj skall utformas.

Kommunallagsutredningen anför att kommunalrätlskommilténs förslag ligger närmast till hands om man vill slopa lånekontrollen. Med hänsyn till att utredningsuppdraget i princip är begränsat till en lagteknisk översyn av kommunallagarna anser sig kommunallagsutredningen inte kunna lägga fram något sådant förslag, faslän starka skäl talar för en sådan åtgärd och fastän nuvarande praxis i kommunema kan sägas innebära att lånekontrollen har spelat ul sin roll, Kommunallagsulredningen förklarar sig vilja ta fasta på förslag där en likartad uppfattning förs fram i kommunalrättskommilténs betänkande, betänkandet Storlandstingets författning och kommunförbun­dets promemoria, 1 övrigt anser uiredningen alt övervägande skäl talar för en lösning eller de linjer som har dragils upp i belänkandel Storiandsiingeis författning och i promemorian. Någon anledning att föreslå särskilda be­stämmelser för landstingskommunerna anser kommunallagsutredningen i princip inle föreligga.

54 S

Denna paragraf handlarom förmögenhetsförvaltning. Den motsvarar 50 försia stycket KL, 54 S första styckei KLS och 56 S försia stycket LL,

Prop.1975/76:187

493

Gällande räll

Enligt 50 S första stycket KL bör kommunens fasta och lösa egendom förvaltas så att förmögenheten inle minskas. Bestämmelsen infördes genom 1953 års kommunallagsreform. Med en kommuns förmögenhet avsåg kom­munallagskommitlén kommunens bokförda nettoförmögenhet. Kommittén framhöll all skyddel mot förbrukning avsåg förmögenhetens nominella vär­de, inte dess realvärde. Enligt kommittén borde kommunerna inle åläggas att vid lillämpningen av bestämmelsen la hänsyn lill åleranskaffningsvärdet. Kommittén redovisade några undantagsfall när en bokföringsmässig ned­gång i förmö'genheten knappast kunde undvikas men ansåg det onödigt att göra undantag för dessa situationer i lagtexten (SOU 1952:14 s, 268).

Enligt 50 S andra stycket KL får medel som kommun har uppburit som vederiag för anläggningstillgång eller på grund av försäkring av sådan lillgång tas i anspråk endasl för återbetalning av lån som har upptagits för förvärv av tillgången eller för anskaffning av annan anläggningstillgång. Om sådana medel inte före årets utgång har anvisats för något av de ändamål som anges i lagrummet, skall de enligt 57 S första stycket avsättas till allmän investeringsfond. 1 50 S tredje stycket finns slutligen en definition av be­greppet anläggningstillgång. Som sådan tillgång skall anses fast egendom samt lös egendom som är avsedd all innehas stadigvarande.

1953 års kommunallagsreform innebar en skärpning av de tidigare be­stämmelserna om användning av vederlag eller försäkringsersättning för anläggningstillgång. Tidigare fick vederiag och försäkringsersättning använ­das till betalning av kommunens skuld i allmänhet. Kommittén befarade att denna befogenhet skulle kunna missbrukas så att en kommun t, ex, använde medel som hade flutit in som vederlag för anläggningstillgång till alt bestrida de åriiga kostnadema för amortering av skulder. Kommittén föreslog därför de restriktioner som alltjämt gäller. Om bestämmelsen i undantagsfall skulle binda en kommuns handlingsfrihet alltför hårt, hade kommunen, påpekade kommittén, alltid möjlighet att enligt bestämmelserna om fondbildning hemställa om Kungl. Maj:ts medgivande att använda med­len för annat ändamål (SOU 1952:14 s, 272).

Bestämmelser som i sak motsvarar 50 S KL flnns i 54 S KLS och 56 S LL,

Tidigare utredningsförslag

Kommunalrättskommittén föreslog alt begreppet kommunens förmögen­het skulle definieras i 50 S KL, Till förmögenheten hänfördes kommunens investerade stamkapital, dvs, del bokförda värdet av kommunens anlägg­ningstillgångar efter avdrag av kommunens anläggningslån. Till den skyd­dade förmögenheten hänfördes vidare de medel som hade blivit fonderade eller reserverade för anskaffning av anläggningstillgångar eller återbetalning

Prop.1975/76:187

494

av anläggningslån (disponibelt stamkapital). Kommittén ansåg att budget-beslämmdserna borde säkerställa alt vissa försäljningsmedel eller försäk­ringsbelopp skulle tillhöra den skyddade förmögenheten, Förslagel innehöll därför inle någon motsvarighet till nuvarande 50 S andra slyckel KL, I för­slagets budgetbestämmelse fanns däremoi en regel om alt medel som kom­munen hade uppburit som vederiag för anläggningstillgång eller på grund av försäkring av sådan tillgång skulle tas upp i kapitalbudgeten (SOU 1965:40 s, 118).

I belänkandel Storlandstingets författning föreslogs bestämmelser som motsvarar nuvarande 56 S LL. Reglerna i LL om vederiag eller försäkrings­ersättning för anläggningstillgång hade dock lått utgå. Den särskilda regeln om skydd för vederiag och försäkringsersättningar stämde enligt betänkandet inte överens med de betingelser som gällde för modern kommunalekonomi. Kravet att en återbetalning skulle avse just de lån som kunde hänföras till den särskilda anläggningstillgången var främmande i moderna redovis­ningssammanhang. Förmögenhetsskyddet kunde lika väl tillgodoses genom minskning av anläggningslånen sedda som en helhet. Det saknade reellt intresse hur dessa medel användes inom kapitalbudgeten (SOU 1968:35 s. 111),

Kommunallagsutredningen

1 kommunförbundets promemoria framhålls att kommunernas investe­ringsvolym har ökat i snabb takt under det senaste decenniet. Samtidigt har kommunernas möjligheter att placera sina lån på den allmänna kre­ditmarknaden begränsats högst avsevärt. Detta har medfört att kommu­nerna i ständigt ökad utsträckning har anvisat skattemedel för direkl fi­nansiering av investeringarna. Den mycket omfattande skattefinansieringen innebär enligt vad som anförs i promemorian alt förmögenheten under alla omständigheter är skyddad. Del primära är inte förmögenheten som sådan utan hur denna i form av inslilulioner, anläggningar etc, utnyttjas för att ge kommunmedlemmarna en effektiv kommunal service. Det är därför knappast motiverat att precisera bestämmelsen om förmögenhetsskyddel. En modifiering i syfte alt skapa en bättre anknytning till nyttobegreppet bör däremot övervägas. Under alla omständigheter bör enligt promemorian de försäljningsmedel och försäkringsersättningar som nämns i 50 S andra stycket KL få tas i anspråk för amortering av anläggningslån utan krav på särskild anknytning till den aktuella tillgången.

Beträffande önskemålet om en bättre anknyining till nytlobegreppet anför kommunallagsulredningen att detta begrepp är svårt att definiera, eftersom del inle är entydigt utan beror på politiska värderingar. Ett lagfästande av en nyttoprincip skulle inte innebära någon konkretisering och man skulle inte kunna knyla några rättsverkningar till en sådan regel. Utredningen finner därför inte anledning att föreslå någon bestämmelse med anknyining

Prop.1975/76:187

495

lill nytlobegreppet. Förbudet mot förmögenhetsminskning i 50 S första slyckel KL har däremot, anför utredningen, återverkningar på andra regler om den ekonomiska förvaltningen och på budgetarbetet och förbudet bör därför behållas. Utredningen avvisar tanken på en närmare precisering av förmögenhetsbegreppet, efiersom en sådan precisering inte skulle fylla något praktiskl behov.

Bestämmelserna i 50 S andra stycket KL om vederiag och försäkrings­ersättningar är enligt utredningen överfiödiga. Man har anledning räkna med att del nästan undantagslöst är mest förenligt med en god ekonomisk förvaltning att låta hela vederiaget eller försäkringssumman gå till kapi­talbildande ändamål. Den definition av begreppet anläggningstillgång som nu finns i 50 S tredje stycket KL är enligt ulredningens mening överfiödig och bör därför utgå.

Remissyttrandena

Förslaget att den nuvarande regeln om förmögenhetsförvallningen i 50 S första stycket KL, 54 S första stycket KLS och 56 S första stycket LL skall behållas berörs bara av ett fåtal remissinstanser, Hallands läns landstings­kommun utlalar sig för all regeln behålls och åberopar regelns betydelse för allmänt godtagna principer i fråga om kommunal kapitalredovisning.

Länsslyrelsen I Västmanlands län anser däremot att den nuvarande be­stämmelsen om förbud mot förmögenhetsminskning är otidsenlig. Länsslyrelsen framhåller att resurserna måste utnyttjas på ett effektivt sätt. 1 de små avfolkningskommunerna är del inte rimligt från finansiell synpunkt att anskaffa medel för olika slag av anläggningar som de kvarvarande in­vånarna inte behöver. Bestämmelsen bör enligt länsstyrelsens mening ut­formas med anknytning till nyttobegreppet. Detta kan åstadkommas om man lägger fast att kommuners och landstingskommuners fasta och lösa egendom skall förvaltas på ett sådant sätt att möjlighelerna inte minskas att i rationella former bereda kommuninvånarna vård, tillfredställande ut­bildning och annan service. En sådan regel innebär att byggnader och an­läggningar som behövs i verksamheten måste vidmakthållas och förnyas, medan sådana anläggningar som lill följd av ändrat befolkningsunderiag eller ålderssammansättning eller liknande inte längre behövs, får skrivas ner utan alt detta behöver belasta driftbudgeten. Liknande synpunkter anförs av Panllle kommun.

Orusts kommun anför alt bestämmelsen om skydd för kommunens för­mögenhet kan bli verkningslös, eftersom det bara är bokföringsvärdena som skyddas och inte de verkliga värdena. TJörns kommun anser att liden är inne att mönstra ul bestämmelsema om den kommunala förmögenheten och åberopar att utvecklingen av kommunal förvaltning har medfört ett allt större behov av ökad ekonomisk rörelsefrihet för kommunerna.

Landstingslorbundei vill se förmögenhetsskyddel i ett mera långsiktigt per-

Prop. 1975/76:187

496

spektiv och framhåller all den nuvarande liksom den föreslagna bestäm­melsen avser en tid av endast ett år. Förbundet finner för sin del all vissa inte obetydliga fördelar skulle kunna vinnas om förmögenhelsskyddet i stäl­let avser tre år. Därigenom skulle man kunna få till stånd en tolalbalansering av budgeten för successiva treårsperioder. Detta skulle innebära en slörre handlingsfrihet med avseende på möjligheten lill förskjutningar av exem­pelvis avskrivningar inom perioden.

Remissinstansema tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget alt de nuvarande bestämmelserna om anläggningstillgångar skall slopas.

Föredraganden

1 paragrafen föreskrivs i enlighet med utredningens förslag och de nu­varande reglerna i 50 S KL, 54 S KLS och 56 S LL att kommuns eller lands­tingskommuns fasta och lösa egendom bör förvaltas så alt förmögenheten inte minskas. De nuvarande bestämmelserna om anläggningstillgångar har däremot inte fått någon motsvarighet i paragrafen,

I likhet med utredningen anserjag alltså att man bör behålla den sedan länge lagfästa regeln om att kommuns eller landstingskommuns förmö­genhet bör förvaltas så alt den inte minskas. Regeln får anses på ett lämpligt sätt ge uttryck för en av de principer som bör vara vägledande för en sund förmögenhetsförvaltning. Som några remissinsianser påpekar är del också angeläget alt förmögenhetslillgångarna används på ett effektivt sätl, De-taljbestämmdser om hur förmögenheten bör användas är emellertid enligt min mening onödiga.

1 likhet med utredningen och remissinstanserna anser jag vidare att de nuvarande bestämmelserna om hur en kommun eller landstingskommun lår använda vederiag för en anläggningstillgång eller försäkringsersättning för sådan tillgång bör las bort. För moderna redovisningsprinciper är det främmande all exempelvis en låneåterbetalning, som nu är fallet, skall be­höva avse just de lån som kan hänföras lill den särskilda anläggningstill--gången, Förmögenhetsskyddel kan likaväl tillgodoses genom att lån som avser andra anläggningstillgångar minskas. Redan av den allmänna regeln om förmögenhetsskyddet följer att ifrågavarande medel i princip bör an­vändas för kapitalbildande ändamål.

55 S

I paragrafen, vilken stämmer överens med utredningens förslag, föreskrivs att kommuns och landstingskommuns medelsbehov skall täckas med skatt, i den mån det inte fylls på annal sätt. Motsvarande bestämmelser finns i dag i 51 S KL, 55 S KLS och 57 S LL,

Prop.1975/76:187

497

56 S

1 paragrafen finns bestämmelser om budgetens innehåll. Paragrafen mot­svarar 53 S KL, 57 S KLS och 59 S LL,

Gällande rält

Likalydande bestämmelserom kommuns och landstingskommuns budget finns i 53 S KL, 57 S KLS och 59 S LL, 1 53 S KL föreskrivs att utgifts-och inkomststal varje år skall göras upp för följande år. På utgiftssidan skall las upp underskott enligt nästföregående års bokslut, anslag för tidigare beslutade utgifter under budgetåret samt de ytteriigare belopp som skall anslås när budgeten fastställs, däribland ett anslag för oförutsedda behov. På inkomstsidan skall tas upp överskott enligt nyssnämnda bokslut, de in­komster som kan påräknas och det ytteriigare belopp som behövs. Hur detta medelsbehov avses bli täckt skall också redovisas. Dessutom finns en särskild bestämmelse om reservationsanslag.

Tidigare utredningsförslag

Kommunalrättskommittén föreslog en budgetbeslämmelse i vilken det uttryckligen föreskrevs att utgifts- och inkomststaten skulle vara uppdelad på driftbudget och kapitalbudget och att avskrivningar skulle belasta drift­budgeten. Förslaget upptog också en bestämmelse om att de tillägg lill och ändringar i utgifts- och inkomststaten som beslutades under budgetåret fort­löpande skulle redovisas i särskild tilläggsstat.

I betänkandet Storiandsiingeis författning föreslogs en reglering som in­nebar att uppdelningen i kapitalbudget och driftbudget lagfästes.

Kommunallagsutredningen

1 promemorian anförs all samtliga kommuner numera har årsbudgeten uppdelad i kapitalbudget och driftbudget. Promemorian sätter i fråga om en regel härom behövs. En sådan bestämmelse skulle kunna kringskära möjligheten att i framtiden göra mera genomgripande ändringar i budget­systemet. Det anses tillräckligt att i lagen ange att det ankommer på kom­munfullmäktige resp. landstinget att när budgeten fastställs ta ställning till den självfinansiering som behövs för att kapitalbudgeien skall kunna bal­anseras och i vilken ulsträckning avskrivningar och andra driftmedel skall föras över lill kapitalbudgeten.

Enligt vad som anförs i promemorian är del tveksamt om del medför några praktiska fördelar att ta in bestämmelser om tilläggsstat i lagen. Ett tilläggsanslag medför i praktiken att den verksamhel för vilken anslag begärs slipper den konkurrens som andra verksamheter har utsatts för under bud-

32 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 187

Prop.1975/76:187

498

getgranskningen. Tilläggsbudget bör förekomma bara när stora ändringar i den fastställda budgeten måste göras.

Kommunallagsutredningen anför att det inte är nödvändigt att införa bestämmelser om uppdelning i kapitalbudget och driftbudget. Om man av­står från sådana bestämmelser, binder man inte utvecklingen, om det i framtiden skulle vara önskvärt för kommunerna att närma sitt budgetsystem till det system som utvecklas för de statliga myndigheterna. Man behöver vidare inte, som i kommunalrällskommitténs förslag, på olika ställen i lag­texten återkomma till uppdelningen mellan kapilalbudget och driftbudget,

Uiredningen framhåller alt begreppel "stat" i betydelsen "budget" inte används i den nya regeringsformen, där begreppel "riksstat" har bytts ut mol "statsbudget". Utredningen föreslår därför att ultrycket "utgifts- och inkomststat" i kommunallagarna byts ut mot "budget".

Bestämmelserna om budgetens innehåll bör enligt utredningens mening utgå från de principiella krav som kan ställas på budgetens innehåll och uppställning. Enligt ulredningens förslag skall budgeten, med utgångspunkt i ställningen enligl de avslutade räkenskaperna för det föregående året, in­nehålla en plan för ekonomin under budgetåret. Där skall redovisas de anslag som skall utgå och hur medelsbehovet skall täckas. 1 det sammanhanget skall skattesatsen anges. Genom en sådan bestämmelse anges enligl ut­redningens mening att resultatredovisningen bör framgå av budgeten och att budgeten har karaktären av hushållningsplan. Genom ett uttryckligt krav på att budgeten skall redovisa hur de planerade utgiftema skall täckas upp­rätthåller man kravet på balansering av budgeten. Förslaget innebär inte några materiella ändringar i förhållande till de nuvarande bestämmelserna.

Utredningen tar också upp frågan om fierårsbudgetering och framhåller att några önskemål om lagreglering av sådan budget inte framkommit. En fierårsbudgel kan, anför utredningen, inte vara bindande i fråga om skat­teuttag och synes sakna egentliga rättsverkningar, I kommunallagens krav på kommunstyrelsen i fråga om ekonomisk och annan planering ligger även ett ansvar för fierårsplaneringen, 1 ett längre f)erspektiv är det enligt ut­redningen tänkbart alt man kan vilja anknyta budgetperioden till mandat­perioden och således arbeta med en treårsbudget, Della förutsätter emellertid särskilda utredningar och ett omfatiande utvecklingsarbete, I nuvarande läge finner utredningen varken möjlighet eller anledning att i någol avseende reglera den ekonomiska fierårsplaneringen i kommunallagen.

Remissyttrandena

I lagen bör enligt Svalövs kommun föreskrivas att budgeten skall vara balanserad och att tidigare underskott skall täckas eller tidigare överskott disponeras i budgeten. Av lagen bör också framgå att anslag får finnas för oförutsedda behov. Svenska kommunförbundet anför att det inte klart framgår av vad uiredningen anför huruvida den bestämmelse som föreslås förbjuder

Prop.1975/76:187

499

en kommun alt i en besväriig ekonomisk situation - med stort underskott, tillfälligt stora utgifter, dåligt taxeringsutfall eller brist på disponibla fond­medel - balansera budgeten med förskott, dvs, alt uppskjuta en del av täckningen till kommande år. Förbundet anser att bestämmelsen inte bör ges en så snäv tolkning. En kommun måste i en sådan situation ha möjlighet alt fördela täckningen av medelsbehovet enligl vad som bedöms lämpligt med hänsyn lill kommunens planering av ekonomin på längre sikt. För­bundet framhåller att tyngdpunkten i den ekonomiska planeringen har för­skjutits från eitårsbudgelen till fieråriga ekonomiska planer.

Några remissinstanser tar upp frågan om bestämmelser bör meddelas om fierårsbudgel. Statskontoret anför att det politiska arbetet i ökad utsträckning kommer att inriktas på de långsiktiga frågorna och att en stor del av de beslut som fattas i kommunfullmäktige och landstinget har räckvidd över åtskilliga år. Föreskrifter om fierårsbudgel skulle betona vikten av att kom­munerna i ökad omfattning ägnar resurser åt att ulveckla den långsiktiga planeringen. Statskontoret finner det därför motiverat att komplettera pa­ragrafen med en bestämmelse om att budgeten skall omfatta en flerårsdd i vilken bedömningar av den mera långsiktiga utvecklingen redovisas. Länsstyrelsen i Malmöhus län, Stockholms läns landstingskommun. Burlövs och Lunds kommuner samt Föreningen Sveriges kommunalekonomer understryker betydelsen av den ekonomiska långtidsplaneringen och förordar någon form av reglering beträffande denna verksamhel. Några av dessa remissinstanser anför att betydelsen av flerårsbudgeten bör på något sätt markeras i lagen. Burlövs kommun förordar en bestämmelse om skyldighel för kommun att upprätta flerårsbudget och anför att man därmed skulle kodifiera en praxis som råder i många kommuner och samtidigt öka intresset för fierårsbud­getering,

Flerårsbudgeten bör enligt Stockholms läns landstingskommun vara det do­kument där kommunernas och landstingskommunernas mera långsiktiga planer presenteras på ett för allmänheten överskådligt och informativt sätt. Det är främst i ett längre tidsperspektiv som några avgörande förändringar av verksamheten åstadkoms och de politiska prioriteringarna kommer till klara uttryck. Mot bakgrund härav framhåller landstingskommunen att in­stitutet flerårsbudget bör nämnas i paragrafen, Svalövs kommun är inne på liknande tankegångar och framhåller det som önskvärt att man i lagtexten ger uttryck för det angelägna i att en budget inte bara blir en sifferredovisning utan även speglar kommunens verksamhetspolitik och ambitioner.

Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister delar däremoi utred­ningens uppfattning alt bestämmelser om fierårsbudgel inte bör meddelas. En fierårsbudgel bör enligl föreningens mening fungera som ett målsätt­ningsprogram och inte vara bindande för mandatperioden eller för längre tid, Värmlands läns landstingskommun och Karlstads kommun ger uttryck för samma uppfattning.

Prop.1975/76:187

500

Föredraganden

Paragrafen har, med några justeringar, utformats i enlighet med utred­ningens förslag. I sak innebär den inte någon ändring i förhållande till de nuvarande bestämmelserna. 1 försia stycket föreskrivs att kommun och land­stingskommun åriigen skall upprätta budget för nästa år. I likhet med ut­redningen har jag funnit det lämpligt att byta ut uttrycket "utgifts- och inkomstslat" mot uttrycket "budget".

1 andra stycket kommer de viktigare kraven på en budget till ullryck. Budgeten skall sålunda ulgå från ställningen enligt de avslutade räkenska­perna för året före det år då budgeten upprättas. Den skall innehålla en plan för ekonomin under budgetåret samt redovisa de anslag som skall utgå och hur anslagen skall täckas samt ange skattesatsen. Jag kan inte finna anledning att närmare än så reglera innehållet i budgeten.

Svenska kommunförbundet efterlyser klarhet i frågan huruvida paragrafen medger kommun att i en besvärlig ekonomisk siluation balansera budgeten med förskott, dvs, uppskjuta en del av täckningen till kommande år. Jag är medveten om att många förhållanden utanför kommunens kontroll på­verkar verksamhetens resultat och vill framhålla alt regeln om förmögen­hetsskydd i 54 S och förevarande paragraf i full överensstämmelse med gäl­lande rätt i princip kräver att underskott som uppkommer under det senast avslutade räkenskapsåret skall täckas under nästa budgetår. Redan av 52 S KL, 56 S KLS och 58 S LL framgår emellertid alt denna princip inte är undantagslös. Underslällningsregeln i dessa paragrafer för anslag som skall täckas under mer än fem år visar indirekt att fierårstäckning får förekomma. Jag återkommer till detta i samband med behandlingen av 58 S men vill redan nu understryka att principerna om bevarad förmögenhet och reellt balanserad budget är mål som inte utesluter undantagsförfaranden i be­sväriiga ekonomiska situationer. Den nya budgetbestämmelsen utesluter sålunda inte att en kommun i viss utsträckning fördelar täckningen av me­delsbehovet på mer än ett budgetår.

Som flera remissinstanser påpekar har betydelsen av ekonomisk lång­tidsplanering i kommunerna och landstingskommunerna ökat. Jag är emel­lertid av den uppfattningen att behovet av långtidsplanering är ganska väl tillgodosett i kommunerna och landstingskommunerna och anser det därför opåkallat alt reglera eller omnämna den kommunala flerårsbudgeteringen i paragrafen.

Denna paragraf innehåller bestämmelser om budgetprocessen. Den mot­svarar 54 S KL, 58 S KLS och 60 S LL,

Prop.1975/76:187

501

Gällande rän och lidigare förslag

Gällande bestämmelser om gången i budgetarbetet finns i 54 S KL, 58 S KLS och 60 S LL, Av betydelse i detta sammanhang är även bestämmelserna i 13 S KL och 14 S KLS om tid för kommunfullmäktiges sammanträden.

1 annan kommun än Stockholm och i landstingskommun skall budgeten fastställas vid sammanträde med kommunfullmäktige resp, landstinget se­nast i november resp. oktober månad (13 S KL och 60 S LL). För kommun gäller den regeln att, om budgeten till följd av särskilda förhållanden inle kan fastställas i november, budgeten i stället får fastställas före december månads utgång. Den skattesats som skall användas vid den preliminära skatteuppbörden måste emellertid under alla omständigheter beslämmas i november månad (13 S KL).

Förslag till budget skall utarbetas av kommunstyrelsen före oktober må­nads utgång (54 S KL). Övriga nämnder skall före den 1 oktober överiämna sina budgetförslag lill styrelsen, om denna inle bestämmer annan tid. Om budgeten fastställs i december, får kommunstyrelsens förslag upprättas i november. Förslag till utdebiteringsgrund skall i så fall upprättas före oktober månads utgång. 1 landstingskommun skall nämnderna överiämna sina stat-förslag till förvaltningsutskottel senasl den dag som utskottet bestämmer (60 S LL). I LL finns inte någon föreskrift om när förvaltningsutskottets budgetförslag skall föreligga.

För Stockholms kommun gäller något annoriunda regler. Kommunsty­relsen skall vara klar med sitt budgetförslag före oktober månads utgång (58 S KLS), Kommunstyrelsen bestämmer när de övriga nämnderna skall överiämna sina budgetförslag. Fullmäktige skall fastställa budgeten senast den 8 december (14 S KLS),

Enligt 54 S KL skall budgetförslaget fr. o. m. dagen för kungörandet av det sammanträde med kommunfullmäktige vid vilket budgeten skall fast­ställas vara offentligt tillgängligt på lämpligt ställe som tillkännages i kungö­relsen. Någon motsvarande regel finns inte i KLS, vilket beror på att bud­getförslaget i Stockholm kommer i tryck i god tid före kommunfullmäktiges behandling av förslaget (prop. 1957:16 s. 61). I 58 S KLS finns en särregel om att drätselnämndens yttrande skall inhämtas över facknämndernas bud­getförslag, innan dessa behandlas i kommunstyrelsen.

Inte heller LL har någon motsvarighet till den nyss nämnda regeln i 54 S KL. Däremot finns i 60 S LLen föreskrift om att den fastställda budgeten skall tryckas och expedieras i den ordning som enligt 36 S LL gäller i fråga om landstingets protokoll. Det innebär att budgeten skall tillställas förvalt­ningsutskottet, övriga nämnder, samtliga landstingsmän och länsstyrelsen. Budgeten skall också sändas till kommunerna föratt hållas tillgänglig genom kommunstyrelsens försorg.

Enligt 54 S KL skall kommunfullmäktige vid budgetsammanträdet ta upp budgetförslaget till granskning och fastställelse. Därvid skall särskild över-

Prop.1975/76:187

502

läggning hållas och särskilt beslut fattas i fråga om anslag till utgifter om vilka kommunfullmäktige inte tidigare har fattat beslut. En motsvarande regel finns i 58 S KLS och 60 S LL, Kommunalrättskommittén föreslog alt denna bestämmelse skulle tas bort. Principen att särskilt beslut erfordras, innan medel ställs till förfogande för nytt ändamål, ansågs följa av full­mäktiges ställning som beslutande organ samt av reglerna om berednings­kravet och de former i vilka fullmäktige har att fatta sina beslul (SOU 1965:40 s. 122), Även i belänkandet Storiandstingets författning föreslogs att bestämmelsen skulle utgå (SOU 1968:35 s. 116),

Kommunallagsulredningen

Utredningen anser att del saknas anledning att ändra regeln att bud­getförslaget lill kommunfullmäktige skall göras upp före oktober månads utgång. Däremot bör man kunna låta kommunstyrelsen bestämma när nämndernas budgetförslag skall överiämnas. Därigenom uppnås också en­hetlighet mellan kommunerna och landstingskommunerna i denna del. Ut­redningen föreslår vidare att de nuvarande tidsfristerna i KL för budgetförslag och budgetfastställelse görs tillämpUga på landstingskommunerna och att det också i landstingskommunerna skall bli möjligt alt i undantagsfall skjuta upp budgetfaslställdsen: Härigenom lår landstingskommunerna bättre tid för budgetarbetet än vad de har f n.

Utredningen påpekar att särregeln för Stockholms kommun om att sam­manträde för budgetfastställelse skall hållas senast den 8 december ger Stock­holms kommun endast åtta dagars längre tid för beslutet om budgeten. Enligt utredningen är enhetliga regler önskvärda också på denna punkt. Utredningen anser sig dock inte kunna utsträcka budgelfrislen lill nämnda dag för samtliga kommuner och landstingskommuner eller föreslå att den budgetfrist som gäller för Stockholms kommun förkortas.

Utredningen föreslår en motsvarighet till bestämmelsen i KL att bud­getförslaget skall hållas tillgängligt fr, o, m. kungörandet av det sammanträde vid vilkel budgeten skall fastställas. I specialmotiveringarna till 20 och 32 SS har redovisats att utredningen föreslår att bestämmelserna om tryckning och utsändning av landstingets handlingar skall ulgå, 1 enlighet med dessa förslag föreslår utredningen att bestämmelsen i 60 S LL om att den fastställda budgeten skall tryckas och expedieras till bl, a, länsstyrelsen och kommu­nerna inle skall få någon motsvarighet i den nya lagen.

Inte heller bestämmelsen i 54 S KL om särskild överiäggning och särskilt beslut i fråga om anslag lill utgifter som fullmäktige inte tidigare har beslutat om får enligt utredningens förslag någon motsvarighet i den nya lagen. Utredningen anför att ingen ny verksamhet lår beslutas utan att fullmäktige har tagit slällning till den. För den enskilde ledamoten och för kommun­medlemmarna kan del vara svårt alt lå informaiion om vilka utgifter som avser nya ändamål. Vidare är det från politisk synpunkt viktigt att både

Prop. 1975/76:187

503

anslagshöjningar och anslag för nya ändamål framgår av budgetförslaget. Budgetförslaget bör därför utformas så att nödvändig information kan er­hållas i bl, a, dessa avseenden. Hur den informationen skall vara utformad går enligt utredningen inte att ange generellt och den frågan bör därför inte regleras i lagen.

R emissynrandena

Flertalet av de remissinsianser som yttrar sig i fråga om budgetprocessen tillstyrker förslaget i denna del eller lämnar det utan erinran. Den kritik som förekommer avser detaljfrågor. Stockholms läns landsUngskommun anser att bestämmelsen om när förvaltningsutskottet resp, kommunstyrelsen skall göra upp förslag till budget bör utgå. Landstingskommunen erinrar om att det i LL inte finns någon beslämmelse om när förvaltningsulskottets bud­getförslag måste föreligga och att det ligger i sakens natur att förslaget måste föreligga viss tid före den dag när budgeten enligt lagen senas* skall fast­ställas. Älvsborgs läns landsUngskommun påpekar att utredningen inte anger vilken situation som skall vara för handen för att undantagsregeln om bud­getfastställelse i december månad skall få tillämpas. Skaraborgs läns lands­tingskommun önskar ett klariäggande av huruvida majoritetsskifte i kom­munfullmäktige eller landsting skall anses vara sådant särskilt förhållande som medför att budgetfastställelsen får skjutas upp. Regeln om rätt till senardäggning av budgetbesluten till följd av särskilda förhållanden bör enligt statistiska centralbyrån utgå, eftersom senareläggningar är ägnade att försvåra arbetet med nationalbudgeten och den centrala finansstatisiiken.

Föredraganden

Paragrafen stämmer i sak överens med utredningens förslag. Jag haremd­lertid funnit det lämpligt att disponera om innehållet i paragrafen för att gången i budgetprocessen skall åskådliggöras bättre. 1 stora drag är innehållet i paragrafen detsamma som i 54 S KL. En viktig nyhet är dock att de nyvalda fullmäktige skall fastställa budgeten det år som ordinarie val till kommun­fullmäktige och landsting har ägt rum. 1 fråga om denna regel, vilken hänger samman med förslaget om ett snabbare valgenomslag, får jag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.5.4). Paragrafen innehåller enhetliga bestämmelser för samtliga kommuner och landstings­kommuner.

1 första stycket föreskrivs att kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet skall lägga fram förslag till budget för kommunen resp. landstingskommunen före utgången av oktober månad. Om särskilda förhållanden föreligger, får förslaget emellertid läggas fram i november. I sådant fall skall förslag till

Prop. 1975/76:187

504

skattesats för kommunalskatt eller landstingsskatt för nästa år dock läggas fram före utgången av oktober månad. Enligt huvudregeln i andra stycket skall kommunfullmäktige resp. landstinget fastställa budgeten före utgången av november månad. Det innebär för landstingskommunernas del att tiden för budgetfastställelsen fiyttas fram en månad. 1 fråga om detta förslag får jag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.5.4). Om budgeten till följd av särskilda förhållanden inte kan fastställas inom den tid som normalt gäller, skall skattesatsen bestämmas inom denna tid och budgeten fastställas före december månads utgång.

Anledningen till föreskriften om när budgetförslaget skall läggas fram är främst att det är av betydelse för skatteadministrationen all förslag till skattesats för nästa år föreligger så tidigt som möjligt. Om valet till kom­munfullmäktige resp. landstinget leder till att den beslutande församlingen får en ny majoritet, kan budgetarbetet ibland kompliceras. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen kan en ändring av majoritetslägel utgöra skäl för en tillämpning av bestämmdserna om förskjutning av budgetfris­terna.

58 S

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om medelsanvisning, motsvarar 52 S KL, 56 S KLS och 58 S LL.

Gällande rätt och tidigare förslag

Enligt 52 S KL, 56 S KLS och 58 S LL skall beslut om anslag innefatta anvisning av medel för att täcka anslaget.

Vid 1953 års kommunallagsreform anförde kommunallagskommitlén att regeln gav uttryck för en princip som det tillhörde god ordning att iaktta och att den samtidigt skapade reda i kommunernas redovisningsväsen. Kom­munalrättskommittén framhöll i betänkandet Kommunala bolag att bestäm­melsen har betydelse endast när beslut fattas utan samband med budget­fastställelse. I övrigt täcks anslagen automatiskt genom att budgeten ba­lanseras (bet. s. 121).

Enligt de nyss nämnda lagrummen skall beslut om anslag som skall täckas genom utdebilering under mer än fem år underställas länsstyrelsens pröv­ning. 1 58 S LL föreskrivs dock alt underställning skall ske hos regeringen,

Kommunalrättskommittén framhöll att den kontroll som skulle kunna utövas i anslutning till bestämmelsen saknar betydelse med hänsyn till kom­munernas möjligheter att i långt större ulsträckning binda dispositionerna för framtiden genom beslut som inte behöver underställas. Särskilt erinrade kommittén om investeringsbesluten, som aldrig har uppfattats som under-ställningskrävande. Bestämmelsen har i praktiken haft den betydelsen att anslagsförskolten - och därmed en tillfällig lånefinansiering - har ansetts inle böra belasta mer än högst fem kommande budgetår. Kommittén föreslog

Prop. 1975/76:187

505

att underställningsskyldigheten skulle tas bort och all man i stället skulle införa en absolut spärr mot anslagsförskott för längre tid (bet, s, 121),

1 betänkandet Storiandsiingeis författning framfördes liknande synpunk­ter. Därutöver framhölls att en täckning under så lång tid som fem år är mycket ovanlig. En kommun kunde i praktiken knappast skjuta någon betydande del av sina kostnader framför sig. Någon motsvarighet till be­stämmelsen om underställningsskyldighel togs inte med i förslaget.

1 53 S KL, 57 S KLS och 59 S LL finns bestämmelser om att kommun­fullmäktige resp. landstinget får bevilja reservationsanslag som står till för­fogande även årel efter budgetåret. Sådant anslag kan beviljas både i samband med budgetfastställelsen och under löpande budgetår. Medel som kvarstår oförbmkade på ett reservationsanslag, sedan året efler budgetåret har för­flutit, får genom nya beslut reserveras för samma ändamål för ytteriigare ett år i sänder.

Kommunallagsulredningen

1 kommunförbundets promemoria föreslås att bestämmelsen om under­ställningsskyldighet slopas. Enligl promemorian är del tveksamt om en ab­solut spärr mot anslagsförskoti för längre tid bör införas, Förskottsbelasi-ningen kan kvarstå hur länge som helst genom att nya förskolteringar görs i varje budget. Att det inte finns någon spärr torde enligt promemorian knappast leda till att kommunerna i större utsträckning utnyttjar mer lång­siktiga anslagsförskott. Möjligheterna att utnyttja anslagsförskott är beroende av kommunens likviditet.

Kommunallagsutredningen anför alt bestämmelsernaom anslagstäckning gör del klart att man vid varje anslagsbeslut under löpande budgetår måste beakta hur utgiften skall finansieras. Av bestämmelsema följer också alt kravei på balansering gäller även utgiftsbeslut under löpande år. Bestäm­melserna kan sägas innebära att man får en utgifts- och inkomststal för alla tilläggsanslag. Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen att de förs över till den nya lagen,

Bestämmdserna om underställning i fråga om beslut om anslag som skall täckas under fiera år kan enligt utredningens mening undvaras. En spärr mot anslagsförskott för längre tid synes enligt utredningen inte behövas, Uiredningen föreslår därför inte någon sådan spärr.

Beträffande reservationsanslag anför utredningen att de nuvarande be­stämmelserna inte synes ha vållat några praktiska olägenheter. Med hänsyn härtill och eftersom de ger en viss stadga ål budgetredovisningen föreslår utredningen att de får en motsvarighet i den nya lagen.

Remissyttrandena

Linköpings kommun tar upp frågan humvida anslag kan täckas genom alt "tillgängliga medel" anvisas. Det förekommer ofta att tilläggsanslag täcks

Prop. 1975/76:187

506

genom att man hänvisar till "förväntade överskott" på alternativa huvud-konton. Det är emellertid osäkert om en sådan täckningsbestämmelse är laglig,

Trelleborgs kommun anför att uttrycket "anslag" i KL betyder"medels-anvisning" men att uttrycket i det allmänna språkbruket har en annan be­tydelse. Uttrycket bör därför bytas ut mot "kostnad" eller "utgift" eller, i något fall, mot "medel".

Föredraganden

Paragrafen har i allt väsentligt utformats enligt utredningens förslag,

1 likhet med utredningen anser jag att den nuvarande regeln alt beslut om anslag skall innehålla anvisning av medel för anslaget bör behållas i den nya lagen. Föreskriften härom i paragrafen ger uttryck för den viktiga principen att fullmäktige inle bör besluta om en utgift ulan att göra klart för sig själva och för verkstäl I ighetsörganen hur utgiften skall finansieras. Föreskriften hindrar inte att fullmäktige undantagsvis anvisar "tillgängliga medel". Det förutsätter emellertid att det är helt klart att sådana medel verkligen finns, exempelvis i form av oförbrukade anslag för oförutsedda behov eller överskott på andra anslag eller på inkomstposter.

De nuvarande beslämmelserna om underställningsskyldighet i fråga om anslag som enligt anslagsbeslulet skall läckas genom utdebitering under mer än fem år har lill syfte att åstadkomma en kontroll över anslagsbeslut som binder kommunen resp, landstingskommunen för längre tid. De är också utiryck för tanken att varie generation bör bära sina egna ekonomiska bördor. Underställningsskyldigheten innebär inle någon effektiv tillsyn över att en kommun eller landstingskommun inte på länge sikt skjuter kostnader framför sig. Den skapar visserligen en benägenhet hos kommunerna och landstingskonimunerna att för varje anslag fatta ett läckningsbeslut som innebär att anslaget skall läckas under de närmaste fem åren men detta behöver inte betyda alt belastningen med anslagsförskoti totalt sett minskar. Finansieringen av nya utgifter kan skjutas upp genom nya anslagsförskott. Jag är sålunda ense med utredningen om att underställningskontrollen över de s, k, fierårsanslagen bör slopas.

Den krilik som Trelleborgs kommun riktar mot användningen av ordet "anslag" har vissl fog för sig. Jag är emellertid inte beredd alt göra några ändringar i nuvarande terminologin som är väl inarbetad.

59 S

Paragrafen innehåller bestämmelser om fondbildning. Den motsvarar 55 och 56 SS KL, 59 och 60 SS KLS samt 61 och 62 S§ LL,

Prop. 1975/76:187

507

Gällande rält och tidigare förslag

Enligt 55 S 1 mom, KL får kommun utan särskilt medgivande inrätta pensionsfond, kassaföriagsfond, allmän investeringsfond och särskild inves­teringsfond. Fonderingarna är frivilliga och det finns inga spärrar beiräffande Ibnderingarnas belopp. Rätlen att använda fondema förde ändamål för vilka avsättningen har skett är också fri. Enligt 55 S 2 mom. får kommun utan särskilt medgivande inrätta skatteregleringsfond. Även avsättning till sådan fond är frivillig och utan beloppsspärr. Fonderingsbeslut skall emellertid fattas i samband med alt budgeten fastställs. Detsamma gäller beslul om att ta i anspråk medel ur fonden. Bestämmelsen innehåller vidare en be­gränsning i fråga om hur stor del av fonden som får tas i anspråk.

Kommun har enligt 56 S KL rätt att med regeringens medgivande avsätta medel till annan fond än som anges i 55 S 1 mom. Under samma fömt­sättning får kommun ta i anspråk medel ur fond för andra ändamål än avsättningsändamålet och ta i anspråk medel ur skatleregleringsfond i vidare mån än vad som följer av 55 S 2 mom,

I 57 S KL finns bestämmelser om vissa obligatoriska fonderingar. Enligt första stycket skall vederiag för anläggningstillgång och belopp som har erhållits på grund av försäkring av sådan tillgång avsättas till allmän in­vesteringsfond, om inte medlen under året används för alt anskaffa annan anläggningstillgång eller för att återbetala lån för förvärv av tillgången. Enligt andra stycket skall till allmän investeringsfond också avsättas överskott på lån som har tagits upp med regeringens medgivande. Slutligen finns i tredje Slycket en erinran om alt kommunerna på grund av särskilda bestämmelser kan vara skyldiga att avsätta medel till fond.

Bestämmelserna i 55-57 SS KL har direkta och likalydande motsvarigheter i 59-61 SS KLS och 61-63 SS LL. Kommunalrättskommittén anförde i be­tänkandet Kommunala bolag (SOU 1965:40 s, 136) att kravet på regeringens medgivande i fråga om vissa fondbildningar i praktiken är ganska bety­delselöst, eftersom fondbildningsrätten i övrigt är helt fri och fonderings-ändamålen inte behöver beslämmas exakt. Uppräkningen av särskilda fond­typer fyller enligt kommitténs mening inte alls samma uppgift som tidigare, när fonderingsändamålen bestämdes snävt och fondbildningsrätten inte var så fri som den nu är. Även kravei på regeringens medgivande för att fond­medel skall få tas i anspråk för annat ändamål än det som har besiämts när fonden bildades måste antas ha föriorat i belydelse. Den begränsning som är väsentlig för ett modernt fondväsende är att kapitalfonder inte bör få användas för driftändamål. Driftfonderna omfattas inte av förmögen­hetsskyddel. Tillgången lill fria driftfonder måste anses vara ett nödvändigt inslag i kommunal hushållning. Med det system med kapilalbudget och driftbudget som kommittén föreslog fanns det enligl kommitténs åsikt knap­past någon anledning att ställa upp uttryckliga regler om fonderingstvång. De medel som åsyftas i 57 S KL hör med något undantag lill kapitalbudgeiens

Prop.1975/76:187

508

resurser. De förbehålls alltså automatiskt ändamål som tillgodoses inom kapitalbudgeien. En automatisk fondering sker genom att kapitalbudgetens överskott genomgående regleras över den allmänna investeringsfonden. Överskott på avyttrade anläggningstillgångar i förhållande till de bokförda värdena ingår däremot inte utan vidare i förmögenheten. Kommittén ansåg därför att en särskild bestämmelse om att sådana medel skall tillföras ka­pitalbudgeten behövs,

Kommunalrättskommittén föreslog att bestämmelserna om underställ­ning av beslut att inrätta vissa fonder och beslut alt ta fondmedel i anspråk skulle upphävas. Kommunerna föreslogs få rätt att fritt inrätta kapitalfonder och driftfonder, 1 anslutning till uppdelningen mellan kapitalfonder och driftfonder föreslogs ell uttryckligt förbud alt använda fonderade kapital­medel för driftändamål. Skyldigheten att avsätta vissa försäljnings- och för­säkringsmedel till kapitalfond behölls.

I belänkandet Storiandsiingeis författning redovisades ett synsätt som liknar kommunalrällskommitténs (SOU 1968:35 s. 116fO. Vissa skillnader finns emellertid mellan förslagen i de båda betänkandena. Kommunalrätts­kommittén föreslog att hela vederiaget vid försäljning av anläggningstill­gångar - alltså även överskott i förhållande till bokförda värden - skulle tas upp på kapitalbudgeten (bet, s, 148, 270), Enligt betänkandet Storiand­siingeis författning skulle däremot sådana överskott inte behöva användas på kapilalsidan (bet, s. 119). Även i fråga om fömtsättningama för att ta i anspråk fondmedel för annat än avsättningsändamålel föreslogs olika regler. Enligl kommunalrättskommilténs förslag skulle man kräva att det ursprung­liga ändamålet på grund av ändrade förhållanden inte borde förverkligas. Enligt förslaget i betänkandet Storiandstingets författning skulle däremot landstingskommunen få rätt att fritt ändra ändamålet för fonderade medel. Ändring skulle dock få ske endast i samband med att budgeten fastställdes, eftersom man då hade överblick över den totala finansieringen och bäst kunde avgöra om ett ändrat användningssätt var motiverat. Ändring skulle vidare bara kunna ske inom kapitalsidan och driftsidan var för sig.

Kommunallagsulredningen

Utredningen föreslår en bestämmelse om att kommun och landstings­kommun får avsätta medel lill kapitalfonder och driftfonder. Någon närmare precisering av olika fondtyper inom dessa två kategorier görs inte. Några inskränkningar i rätten att sätta av medel till olika fonder görs inte. Inte heller föreslås någon motsvarighet till de nuvarande bestämmelserna i 57 S KL, 61 S KLS och 63 S LL om skyldighet att i vissa fall sätta av medel till fond. 1 fråga om rätten att ta i anspråk fondmedel för annal ändamål än del som fonden avser görs endast två inskränkningar. Beslut om sådant ianspråkiagande får enl igt förslaget fattas endast i samband med att budgeten

Prop. 1975/76:187

509

fastställs. Beslutet får inte innebära att medel ur kapitalfond används för driftändamål.

Utredningen ansluler sig till de skäl för en modernisering och förenkling av de nuvarande fondbestämmelserna som har anförts av kommunalrätts­kommittén och i betänkandet Storiandsiingeis författning, I fråga om de punkter där de båda förslagen inte stämmer överens anför uiredningen föl­jande. Kommunalrätlskommilténs förslag att överskott vid försäljning av anläggningstillgångar alltid skall tas upp på kapitalbudgeten innebär att för­mögenhetsskyddet i denna del blir reellt i stället för nominellt. Utredningen ansluter sig till den mening som framförs i betänkandet Storlandstingels författning att man i princip bör kunna använda överskottet på driftssidan, även om man normalt bör låta hela vederiaget gå lill kapitalbildande än­damål. Kommunalrättskommilténs förslag i fråga om fömtsättningama för att ta fondmedel i anspråk för annat ändamål än det avsedda kan enligt utredningen medföra gränsdragningsproblem och lolkningssvårigheter. Ut­redningen ansluter sig därför även på denna punkt lill förslaget i betänkandet Storiandstingets författning. Fråga om ändrad användning av medel som kommun eller landstingskommun har avsatt till fond kan antas uppkomma endasl undantagsvis. Utredningen anser det tillräckligt och lämpligt att fö­reskriva att ändringar får ske endast i samband med att budgeten fastställs.

Remissyiirandena

Det stora flertalet remissinstanser biträder eller lämnar ulan erinran ut­redningens förslag om fondbildning och rätt att ta fondmedel i anspråk.

Några remissinstanser anser att man bör ge kommunerna och landstings­kommunerna större frihet än vad utredningen föreslår. Svenska kommun­förbundet anför att förbudet att ta medel ur kapitalfond i anspråk för drift­ändamål inte stämmer väl överens med utredningens förslag i fråga om förmögenhetsskyddel, nämligen att kommuns eller landstingskommuns fas­ta och lösa egendom bör - inte skall - förvaltas så att förmögenheten inte minskas. Förbundet framhålleratt förbudet mot att ta medel från kapitalfond i anspråk för driftändamål innebär en skärpning i förhållande till de regler som gäller nu. Även Stockholms läns landstingskommun föreslår att förslaget om ett sådant förbud inte genomförs. Förbudet är verkningslöst när det gäller att värna om kommunens resp, landstingskommunens ekonomi, De­gerfors kommun ger uttryck för samma mening och anför att fullmäktige bör ha rätt alt när som helst under årel falla beslut om disposition av fond­medel oavsett för vilket ändamål fonden har bildats. Med hänsyn till sam­hällsutvecklingen bör kommunerna ha rätt lill ekonomisk handlingsfrihet och möjlighet att fatta snabba beslut.

Endast Nybro kommun anser att utredningens förslag går för långt. Kom­munen anför att förslaget undergräver förutsättningarna för bestämmelserna om förmögenhetsskyddet.

Prop. 1975/76:187

510

Föredraganden

Paragrafen stämmer i sak överens med utredningens förslag. Den enda sakliga avvikelsen är att medel ur kapitalfond får tas i anspråk för drift­ändamål, dock endast om regeringen medger det.

De fonder till vilka avsättning enligt nuvarande regler får ske endast med regeringens medgivande har efter hand minskat i betydelse. Genom friheten att utan närmare ändamålsbesiämning avsätta medel till allmän investeringsfond och skalleregleringsfond har kommunerna och landstings­kommunerna i praktiken en obegränsad fonderingsfrihet. Det finns därför inte skäl att behålla den statliga kontrollen över fonderingar. Jag anser att det är tillräckligt att, som utredningen föreslår, i paragrafen ange att kommun och landstingskommun får avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder.

Även kravet på regeringens medgivande för att fondmedel skall få tas i anspråk för nytt ändamål har efter hand föriorat i belydelse. De allmänna investeringsfonderna och skatteregleringsfonderna svarar för ca 55 96 av fondmedlen i kommunerna och landstingskommunerna. För dessa fonder är ändamålei så allmäninriktat inom kapilalsidan resp. driftsidan att del sällan kommer i fråga att ändra ändamålsbestämningen, när medlen skall tas i anspråk. Även beträffande pensionsfonderna behöver ändamålet sällan ändras. Underställningskontrollen över användningen av fondmedel är så­lunda enligl min mening av så begränsad belydelse att den, som utredningen föreslår, kan avskaffas. Begränsningarna i fråga om den takt i vilken kommun eller landstingskommun får ta skatteregleringsfondens medel i anspråk fram­står också som onödiga,

1 likhet med utredningen och fiertalet remissinstanser anserjag att beslut om att ta i anspråk fondmedel för nytt ändamål bör få fattas endast i samband med att budgeten fastställs. Då har fullmäktige den samlade överblicken över resurser och medelsbehov. En konsekvens av principen om förmö­genhetsskyddet i 54 S är alt medel ur kapitalfond i princip inle bör få tas i anspråk för driftändamål. Förbudet bör emellertid inte vara undantagslöst. Ett exempel på när del kan tänkas vara försvariigt att ta i anspråk medel ur kapitalfond för driftändamål är att fondering har skett för en speciell investering, som sedan på grund av utvecklingen blir obehövlig. Det är knappast möjligt att på förhand precisera undantagsfallen eller att formulera ett allmänt undantag utan att alltför mycket försvaga den ledande grund­principen. Jag föreslår därför en föreskrift om att medel ur kapitalfond inte får tas i anspråk för driftändamål utan regeringens medgivande.

60 och 61 SS

Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om kommuns och landstings­kommuns rätt att ta upp lån. De motsvarar 58-60 SS KL, 62-64 SS KLS och 64 S LL.

Prop.1975/76:187

511

Gällande rätt in. m.

Innehållet i de nuvarande bestämmelserna om kommuns och landstings­kommuns rätt att ta upp lån har redovisats i del föregående (avsnitl 14.1.4.1). Här skall därför endast erinras om de skillnader som föreligger mellan reg­lerna för kommunerna och reglerna för landstingskommunerna. 1 vissa av­seenden är landstingskommuns underställningsfria lånerätl vidare än kom­munernas, 1 64 S LL finns sålunda inte någon bdoppsmässig begränsning och inte heller någoi krav på åriig avbetalning, Däremoi finns det i LL, liksom i KL och KLS en regel om att underställningsfria lån skall vara ställda att återbetalas inom fem år, 1 andra avseenden är landstingskom­munernas underställningsfria lånerätt mer inskränkt än kommunernas, LL saknar motsvarighet till bestämmelsema om alt kommun vid förvärv av intecknad egendom får överta betalningsansvar även för sådan intecknings­skuld som är ställd att betalas inom längre tid än fem år eller på annat sätt än genom årliga avbetalningar. Motsvarighet saknas också till bestäm­melserna om alt kommun får ta upp lån som enligt uttryckligt beslut skall användas för att beiala äldre lån och återbetalas inom de betalningsterminer som gäller för det äldre lånet, LL innehåller inte någon motsvarighet till reglerna om kommuns rätt att i den omfattning och på de villkor som regeringen bestämmer åtaga sig ansvarighet gentemot staten för annans lån av statsmedel och borgensansvar för bostadsbyggnadsföretag som har god­känts för statlig belåning. För landstingskommunerna finns inle heller någon motsvarighet till kommunernas rätt att underställningsfritt på de villkor som regeringen bestämmer la upp lån till vatten- och avloppsanläggningar. Endast för Stockholms läns landstingskommun finns slutligen motsvarighet till bestämmelserna om rätt för kommun alt la upp lån i samband med markpoliliskt betingade fastighetsförvärv (jfr 9 b S LLS),

Tidigare förslag

Som nämnts i det föregående (avsnitt 14,1,4.2) har kommunalrättskom­mittén föreslagit all nuvarande lånekontroll i form av underställningsskyl­dighel skall slopas helt.

Svenska kommunförbundet har i en skrivelse till Kungl. Maj:t i februari 1973 begärt att reglerna om underställning i låneärenden mönstras ut ur KL och KLS. 1 skrivelsen framhålls bl. a. alt höjningen av grundavdragen vid beskattningen från 2 250 kr, lill 4 500 kr, har medfört att den på antalet skattekronor gmndade underställningsfria lånerätlen har reducerats. Det till­skott av skatteunderlag som kommunerna får från staten som kompensation för skatleunderlagsbortfallel räknas nämligen ipte in i underiagel för den underställningsfria lånerätlen. Detsamma gäUer det tillskott av skatteun­derlag som enligl reglerna om skalteuijämning tillkommer kommuner med brist på skatteunderiag. Detta medför att skattesvaga kommuner har en

Prop. 1975/76:187

512

mera begränsad underställningsfri lånerätt än skattekraftiga kommuner, Budgetulredningen har i betänkandet (SOU 1973:43) Budgetreform uttalat att lånekontrollen i kommunallagarna inte är utformad såatt den skall kunna användas som slabiliseringspolitiskt hjälpmedel. Den nuvarande lånekon­trollen kan eventuellt formas om och utnyttjas för slabiliseringspolitiska syften. Enligt budgetulredningen borde kreditpolitiska åtgärder som syftar till stabiliseringspolitisk påverkan på kommunerna prövas av kommunaleko­nomiska utredningen (bet, s, 158),

Kommunallagsutredningen

Utredningen delar kommunalrättskommilténs och Svenska kommunför­bundels uppfattning att den nuvarande lånekontrollen är överfiödig och att bestämmelserna om underställningsskyldighet egentligen bör tas bort. Utredningen anser dock alt det faller utanför utredningens uppdrag att föreslå så omfattande materiella ändringar i kommunallagarna, Lånerättsbestäm-melserna kan ses som ett - låt vara bristfälligt - element i statsmakternas ekonomiska politik. Utredningen framhåller att syftel med reglerna har an­setts vara att bereda statsmakterna möjlighet till överblick och samordning på det ekonomiska området.

Uiredningen anser dock att bestämmelsema om lånerätten inte bör föras över lill den nya lagen i oförändrat skick.

Om man slopar de bdoppsmässiga begränsningarna och kravet på åriiga avbetalningar, neutraliserar man de särskilda problem som berörs i kom­munförbundets skrivelse, där förbundet pekar på grundavdragsreformens effekter. Å andra sidan är det enligl ulredningens mening klart att kom­munernas i förhållande till landstingskommunerna mera vidsträckta un-derställningsfrihel i fråga om lån på vissa områden och i fråga om övertagande av lån vid fastighetsförvärv bör stå kvar. Regeln om kommuns lån för fas­tighetsförvärv bör emellertid kunna gälla också för landstingskommunernas del. Underställningsfriheten på de områden som regleras i 1962 års kungö­relse bör stå kvar för kommunernas del. Den olikhet som här kan föreligga mellan landstingskommuner och kommuner behöver inte hindra att en­hetliga regler införs i en gemensam kommunallag.

Med utgångspunkt i dessa överväganden föreslår uiredningen att det fö­reskrivs att kommun och landstingskommun får ta upp lån med en åter-belalningstid av högst fem år och lån som enligt uttryckligt beslut skall användas för betalning av äldre lån och återbetalas inom de betalnings­terminer som gäller för det äldre lånet. Vid förvärv av intecknad egendom får kommun och landstingskommun enligt förslaget överta betalningsan­svaret även för sådan intecknad skuld som är ställd att betalas inom längre tid eller i annan ordning. För lån i andra fall fordras regeringens medgivande efter särskild ansökan. Dessa beslämmelser, utom föreskriften om över­tagande av betalningsansvaret för intecknad skuld, gäller enligl förslaget

Prop. 1975/76:187

513

också i fråga om borgen.

Utredningen föreslår vidare att regeringen skall kunna meddela generella föreskrifter om att kommun eller landstingskommun utan särskilt med­givande får ta upp lån av statsmedel sorn beviljas av statlig myndighet och lån för särskilt angivna ändamål. Sådana föreskrifter skall också kunna avse rätt för kommun att åtaga sig ansvarighet gentemot staten för lån som beviljas annan än kommunen eller åtaga sig borgensansvar för vissa särskilt angivna lån,

R emissynrandena

Frågan om underställningsskyldighet för lån och borgensåtaganden berörs av ett åttiotal remissinstanser. Med några få undantag tillstyrker dessa re­missinstanser eller lämnar utan erinran förslaget att beloppsgränserna för den underställningsfria lånerätten skall tas bort.

Endast[REDACTED_EFTERNAMN] kommun anser att beloppsgränserna bör behållas. Länsstyrelsen i Östergötlands län släller sig tveksam till del partiella avskaf­fandet av underställningsskyldigheten som föreslås och menar att detta kan fresta kommunerna till ökad kortfristig upplåning. Även länsstyrelsen I Jön­köpings län samt Stockholms och Orusts kommuner befarar att förslaget kan få sådana verkningar.

Länsslyrelsen i Kalmar län, Hallands läns landstingskommun. Svenska kom­munförbundet. Föreningen Sveriges kommiinalekonomer och nästan 50 kom­muner förordar att man går längre än vad utredningen föreslår och helt avskaffar underställningsskyldigheten. Flertalet av dessa remissinstanser hävdar att underställningsskyldigheten numera är onödig från såväl kom­munalekonomiska som nationalekonomiska synpunkter. Det inflytande som staten kan behöva ha över kommunal upplåning kan utövas inom ramen för statens inflytande över kreditlivet i allmänhel.

Norrköpings, Falkenbergs och Kungsbacka kommuner menar att man i stället för underställningsskyldigheten skulle kunna införa en skyldighet för kom­munema att anmäla behovet av lån för viss tid eller för visst investerings­objekt. Norrköpings kommun tillägger att det under alla omständigheter är otidsenligt att knyta underställningskontrollen till varie enskilt lån, Samma uppfattning redovisas av Södermanlands läns landsUngskommun, som anser att den underställningsskyldighet som kan böra stå kvar bör anknyta till kommunens kapitalbudget. Bodens kommun är inne på en liknande tan­kegång och menar att en kvarstående lånekontroll bör ske årsvis i efterskott och avse en kommuns totala upplåning. Svalövs kommun anser att man i samband med att underställningsskyldigheten avskaffas bör anordna en kontroll över kommunernas borgensåtaganden.

Ett antal remissinstanser godtar utredningens förslag men anser i princip att underställningsskyldigheten bör avskaffas helt. Dessa remissinstanser är länsstyrelserna I Östergötlands, Jönköpings, Blekinge, Göteborgs och Bohus,

33 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 187

Prop. 1975/76:187

514

Kristianstads, Skaraborgs och Örebro län, Södermanlands och Blekinge läns landstingskommuner samt Eskilstuna, Markaryds, Värnamo, Burlövs, Malmö, Örebro och Vilhelmina kommuner.

Några remissinstanser för fram en del speciella synpunkter och yrkanden.[REDACTED_EFTERNAMN] kommun föreslåratt underställningsskyldigheten endast skall gälla lån med längre återbetalningstid än tio år. Höörs kommun föreslår moisvarande ordning beträffande borgensåtaganden. Västerås kommun föreslår att de lån beträffande vilka regeringen avses meddela särskilda föreskrifter skall få tas upp redan med stöd av lagen. Stockholms läns landstingskommun pekar på att utredningen föreslår en särregel som innebär att regeringen kan fö­reskriva att kommun får åtaga sig ansvarighet gentemot staten för lån som av statsmedel beviljas annan än kommunen och ikläda sig borgensansvar för vissa särskilt angivna lån. Denna regd bör gälla även för landstings­kommunerna. En sådan utvidgning skulle kunna få praktisk betydelse för Stockholms läns landstingskommun, som har engagerat sig på bostadsför­sörjningens område.

Föredraganden

De synpunkter från kommunallagsutredningen och tidigare utredningar Samt från remissinstanserna som har redovisats i det föregående ger närmast vid handen att den statliga kontrollen över kommunernas och landstings­kommunernas upplåning som den nu är utformad och tillämpas inte utgör något ändamålsenligt instrument vare sig för alt trygga en sund kommunal ekonomi eller för att tillgodose statens behov av överblick och inflytande över kreditmarknaden.

Hur man bör tillgodose reformbehovet kan emellertid enligt min mening inte tillföriitligen bedömas med ledning av del ulredningsmalerial som fö­religger. Jag vill erinra om att kommunalekonomiska utredningens uppdrag avser en allsidig utredning av kommunernas och landstingskommunernas ekonomi. 1 uppdraget ingår bl. a. att analysera kommunernas och landstings­kommunernas efterfrågan på kapital. Utredningen har att redovisa kon-.sekvenserna för de kommunala utgiftsprogrammen av en i huvudsak oför­ändrad genomsnittlig utdebiteringsnivå. I samband därmed skall utredning­en pröva bl. a. frågan om kommunernas och landstingskommunernas ex­pansion bör begränsas genom exempelvis en kvantitativ reglering av lå­nefinansieringen. Jag vill också erinra om budgetulredningens uttalanden om att den slalliga konjunktur- och slabiliseringspoliiiken kan påverkas av kommunernas och landstingskommunernas uppträdande på krediimark-naden.

Med hänsyn till vad jag nu har anfört anserjag att det inte kan komma i fråga att nu helt avskaffa den statliga kontrollen över kommunernas och landstingskommunernas upplåning eller att på ett genomgripande säll ändra denna kontroll. Något hinder föreligger däremot enligt min uppfattning inte

Prop. 1975/76:187

515

mot att genomföra kommunallagssutredningens förslag, vilket innebär att de nuvarande bestämmelserna förenklas och i huvudsak blir gemensamma för kommuner och landstingskommuner. Förevarande paragrafer har därför med några redaktionella ändringar utformats i enlighet med utrednings­förslaget.

62 S

1 denna paragraf finns bestämmelser om räkenskapsföring och bokslut. Paragrafen motsvarar 62 S KL, 66 S KLS och 66 S LL. 1 det följande behandlas också bestämmelserna om medelsförvaltning i 61 S KL, 65 S KLS och 65 S LL, vilka inte har någon motsvarighet i den nya lagen.

Gällande rätt

Enligt 61 S KL skall pengar och värdehandlingar, som kommunstyrelsen eller annan nämnd omhänderhar för kommunens eller annans räkning för­varas och redovisas så att de inte blandas samman med andra pengar och värdehandlingar. Penningmedel som inte behövs för nära förestående ut­betalningar skall, om kommunfullmäktige inte har bestämt annat, sättas in hos bank eller annan penninginrättning för kommunens räkning. Be­stämmelserna i 65 S KLS och 65 S LL har samma sakliga innehåll.

Kommunstyrelsen skall enligt 62 S KL föra fortlöpande räkenskaper över de medel som den omhänderhar. Annan kommunal nämnd, som omhän­derhar medel, skall föra räkenskaper enligt kommunstyrelsens anvisningar och åriigen före den 1 mars, om styrelsen inte bestämmer annan lid, lämna styrelsen redovisning för förvaltningen under föregående kalenderår. När redovisningen har lämnats, skall kommunstyrelsen inom tid som kommun­fullmäktige bestämmer, dock före den 1 april, sammanfatta och avsluta kommunens räkenskaper för kalenderåret.

Bestämmelserna i 66 S KLS avviker i några avseenden från vad som fö­reskrivs i 62 S KL, De uppgifter som enligt 62 S KL ankommer på kom­munstyrelsen har i KLS lagts på drätselnämnden. Enligt KLS ankommer del på drätselnämnden att fritt bestämma inom vilken tid de andra nämn­derna skall lämna sin redovisning. På motsvarande sätt bestämmer kom­munfullmäktige när drätselnämnden skall ha bokslutet färdigt. För lands­tingskommunernas del regleras räkenskapsföringen och redovisningen i 66 S LL. Paragrafen avviker från 62 S KL genom föreskriften att förvalt­ningsutskottet skall ha bokslutet klart före den 1 maj.

Kommunallagsulredningen

Utredningen anser att bestämmelsen i 61 S KL och motsvarande regler i KLS och LL om förbud mot sammanblandning av medd som kommunen

Prop. 1975/76:187

516

förvaltar med andra medel ger uttryck för en allmän princip, som med dagens utvecklade redovisningssystem knappast behöver lagfästas. För frå­gan om ansvar vid oegentligheter saknar regeln självständig betydelse. Det ligger i sakens natur att sammanblandning av det slag som avses i be­stämmelserna inte lår ske. Utredningen föreslår därför all beslämmelserna inte får någon motsvarighet i den nya lagen. Den allmänt hållna place­ringsregeln i 61 S KL och motsvarande bestämmelser i KLS och LL innehåller enligt utredningen inget annat än vad som följer av allmänna rättsgrund­satser. Om närmare föreskrifter om placering behövs kan de lämpligen tas in i reglemente.

1 Svenska kommunförbundets promemoria påpekas att det i större kom­muner kan vara svårt att i alla delar hinna avsluta räkenskaperna före den I april. Alltför snäva tidsmarginaler i bokslutsarbetet kan leda till att det redovisade materialet blir ofullständigt. Bestämmelsen i 62 S KL begränsar enligt promemorian på ett omotiverat sätt kommunens handlingsfrihet och avviker f ö, från motsvarande föreskrifter i KLS, Det bör därför enligt pro­memorian ankomma på kommunstyrelsen resp, kommunfullmäktige att besluta om vilka tidpunkter som skall gälla. En sådan ändring kommer inte alt i nämnvärd grad påverka de tidpunkter som f n. gäller men markerar däremoi kommunernas handlingsfrihet i detta avseende.

Kommunallagsutredningen föreslåren enhetlig bestämmelse för alla kom­muneroch landstingskommunerom räkenskapsföringen. Bestämmelsen har samma innehåll som 66 S KLS. Drätselnämndens uppgifter enligt 66 S KLS skall dock enligt förslaget ankomma på kommunstyrelsen. Utredningen erin­rar om sitt förslag att samtliga bestämmelser om drätselnämnd skall tas in i lagen om införande av nya kommunallagen och framhåller att detta även gäller de uppgifter som drätselnämnd, där sådan nämnd finns, skall ha i samband med räkenskapsföringen.

Remissyltrandena

Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget att 61 S KL, 65 S KLS och 65 S LL inle skall få någon motsvarighet i den nya lagen.

Utredningens förslag till bestämmelser om räkenskapsföring och bokslut har föranletl kommentarer endast från Jönköpings och Västerås kommuner samt Statistiska centralbyrån.

Jönköpings kommun anför att man inte kan få ett tillfredsställande underlag för bedömningen av om kommunens förmögenhet har ökat eller minskat utan mera preciserade bestämmelser om årsredovisningens utformning. Kommunen erinrar om att redovisningen i enskild verksamhet är reglerad i detalj genom flera olika författningar. För kommunernas del finns inle ens föreskrifter som reglerar de mest elementära och fundamentala redo-visningsmeloderna i fråga om periodisering av intäkter och kostnader, re­dovisning av dolda reserver, avskrivningsprinciper osv. En ny kommunallag

Prop.1975/76:187

517

bör enligt kommunens mening byggas ut med ett enhetligt regelsystem för redovisningsområdet. Västerås kommun har en liknande uppfattning och anför att bestämmelserna om hur kommunernas årsredovisning skall ske synes vara alltför knapphändiga. De ger därmed alltför stor frihet åt kom­munerna, vilket kan leda till svårigheter när det gäller att göra jämförelser mellan olika år och olika kommuner. Det kan konstateras all kommunema f n. har stora möjligheter alt "osynligt" reglera det redovisade resultatet och den ekonomiska ställningen i sina bokslut. Man bör försöka komma till rätta med delta genom betydligt mer preciserade bestämmelser än de som utredningen föreslår. Lagstiftningen bör ställa samma krav på kom­muner som på aktiebolag vad gäller redovisning och information om verk­samheten. Principer för värdering av olika slags tillgångar och regler om öppen redovisning av avskrivningsprinciper, dolda reserver, skulder och and­ra förpliktelser synes böra lagfästas.

Statistiska centralbyrån anser att det är olämpligt att slopa bestämmelserna om fast tidpunkt för när räkenskaperna senast skall vara avslutade. Kom­munernas och landstingskommunernas svårigheter att ha räkenskaperna av­slutade vid de tidpunkter som gäller nu synes dock motivera all man fast­ställer en något senare tidpunkt. För arbetet med den kommunala finans­statistiken vore del önskvärt att denna tidpunkt inte bestäms till senare dag än den 15 maj.

Föredraganden

1 likhet med utredningen och remissinstanserna anser jag att bestäm­melserna i 61 S KL, 65 S KLS och 65 S LL är onödiga. De har därför inte fått någon motsvarighet i den nya lagen.

Förevarande paragraf har avfattats i enlighet med ulredningens förslag.

Några kommuner anser att mera preciserade regler om kommunernas årsredovisning behövs. Enligt min mening ger hittillsvarande erfarenheter inte vid handen att det skulle finnas något klart behov av en sådan ingående reglering. Enligl Svenska kommunförbundets promemoria kan det i större kommuner vara svårt att hinna avsluta räkenskaperna före den tidpunkt som föreskrivs i 62 S KL, nämligen den 1 april. Enligt 66 S LL är motsvarande tidsgräns den 1 maj, medan någon bestämd tidsgräns inte anges i 66 S KLS. Om man väljer en annan bestämd tidsgräns än den som anges i KL, kan det leda till att svårigheter fortfarande uppkommer för vissa större kom­muner, medan andra kommuner utnyttjar tidsfristen utan alt det egentligen behövs. Jag har därför funnit det lämpligast att, som utredningen föreslår, ge kommunfullmäktige resp. landstinget frihet att bestämma när räken­skaperna skall vara avslutade.

Prop. 1975/76:187

518

14.1.5   5 kap. Revision

Detta kapitel innehåller, liksom de nijvarande bestämmelserna i 63-66 SS KL, 67-70 SS KLS och 67-70 SS LL föreskrifter om revisorer, revisorernas uppgifteroch befogenheter, revisionsberättelse och ansvarsfrihet. Dessutom föreslås nya bestämmelserom förvaltning som har samband med revisions­uppdraget och om befogenhet för kommunfullmäktige att meddela närmare föreskrifter om revisionen. I enlighet med utredningens förslag har bestäm­melserna om revision tagits in i ett särskilt kapitel i den nya lagen. Härigenom markeras revisorernas oberoende ställning och självständighet i förhållande till förvaltningsorganen,

63 och 64 SS

1 dessa paragrafer finns bestämmelser om antalet revisorer, mandattid, valbarhet m, m., ersättning och jäv. Paragraferna motsvarar i huvudsak 63 S KL, 67 S KLS och 67 S LL.

Gällande rätt och tidigare förslag

I 63 S KL regleras tiden för revisorernas uppdrag, revisorsjäv och re­visorernas inventeringsrält. Vidare finns hänvisningar till 42 S KL i fråga om revisorernas ansvar och skadeståndsskyldighet och till 28 S 1 och 2 mom. KL i fråga om ersäitning lill revisorerna.

Enligt 63 S KL skall kommunfullmäktige varje år utse tre eller fiera re­visorer och lika många suppleanter för granskning av det följande årets förvaltning. Bestämmelsen medger att man utser särskilda revisorer för viss nämnd eller för vissa gmpper av nämnder. Som framgår av 22 S KL kan val av revisorer ske proportionellt. Allmänna bestämmelser om valbarhet saknas. Det innebär att medlemskap i kommunen inte utgör valbarhets­villkor. Annan än kommunmedlem anses inte vara skyldig alt motta re­visorsuppdrag. För revisorernas del saknas också regler om avsägelserätt. Någon allmän rätt för kommunmedlem att avsäga sig revisorsuppdrag anses dock inte föreligga,

1 63 S KL finns vidare särskilda jävsbesiämmdser. Den som i egenskap av ledamot eller suppleant i kommunstyrelsen eller annars är redovisnings­skyldig till kommunen eller sådan den redovisningsskyldige närstående som avses i 16 S KL får inte vara revisor eller revisorssuppleant för granskning av förvaltning som omfattas av redovisningsskyldigheten. Han får inte heller delta i val av revisor eller revisorssuppleant för granskning av sådan för­valtning. Inte heller får han delta i beslut med anledning av granskningen. Han är däremot oförhindrad att della i den överläggning som kan föregå beslutet. Här finns en skillnad i förhållande till den allmänna jävsregeln i 16 S KL, vilken innebär att den som är jävig är utesluten från all hand­läggning av ärende i vilket han är jävig. Denna skillnad är inte kommenterad i förarbetena till KL.

Enligl 63 S KL har revisorerna rätt alt när som helst inventera de pen-

Prop. 1975/76:187

519

ningmedel och värdehandlingar som kommunstyrelsen eller annan nämnd omhänderhar. Revisorerna har också rätt att ta del av räkenskaper och andra handlingar som berör förvaltningen.

Motsvarande beslämmelser för Stockholms kommun finns i 67 S KLS. Beslämmelserna avviker från 63 S KL på del sättet all det i 67 S KLS inte finns någon föreskrift om att revisorerna skall vara minst tre eller all supp­leanterna skall vara lika många som revisorerna. 1 KLS sägs i detta hän­seende endast att kommunfullmäktige skall utse revisorer och revisorssupp­leanter. Bestämmelsema i 67 S LL stämmer överens med 63 S KL,

Med KLS infördes för Stockholms vidkommande en bestämmelse om att mandattiden för revisorer skulle vara två år. Revisorernas mandattid kom därmed all sammanfalla med nämndledamöiernas mandattid. Som skäl för tvåårsregeln för revisorer åberopades i den utredning som föregick KLS att ett åriigt byte av revisorer var ägnat att nedsätta revisionens ef­fektivitet. 1 propositionen godtogs denna avvikelse från KL, eftersom några egentliga ölägenheter av en tvåårig mandatperiod för revisorerna knappast kunde befaras (prop. 1957:16 s. 63). Genom 1969 års ändringar i KlS infördes ettårig mandattid för ledamöterna i kommunstyrelsen och för revisorerna. Mandattiden för revisorerna ansågs böra liksom tidigare stämma överens med mandattiden för nämndledamöterna (prop, 1969:129 s, 79 och 118).

Enligt 8 kap. 11 S riksdagsordningen väljs riksdagsrevisorerna för riks­dagens valperiod. När den treåriga mandatperioden för riksdagsrevisorerna infördes var anledningen den att en längre mandattid än tidigare ansågs skapa bätlre möjligheler för en mera inträngande och systematisk gransk­ningsverksamhet (KU 1967:60, bil. 4).

Frågan om jäv för kommunfullmäktig vid val av revisorer diskuterades av de sakkunniga som utarbetade förslaget lill KLS, De sakkunnigas ma­joritet föreslog att någon bestämmdse om jäv för deltagande i val av revisorer eller revisorssuppleanter inle skulle tas med i lagen, eftersom en sådan regel skulle göra övervägande antalet ledamöter i fullmäktige jäviga vid val av revisorer (prop, 1957:16 s. 31). En minoritet ville behålla jävsregeln och framhöll all del var fel att grundläggande kommunalrällsliga principer skulle avskaffas eller jämkas för att möjliggöra den ena eller andra lösningen av praktiska administrativa problem (prop. s. 33). Föredragande departements­chefen fann att majoriteten inte hade anfört tillräckliga skäl för att i KLS göra avvikelse från principen att den vars förvaltning skall granskas av re­visorer inte får delta i valet av revisorerna. Han framhöll vidare att det torde höra till undantagsfallen att jävsbestämmelsen i praktiken medför några svårigheter (prop, s. 38),

Vid olika tillfällen har övervägts frågan om särskilda kvalifikationskrav bör ställas upp beträffande kommunala revisorer. Förslagen har avvisats under hänvisning dels till att kommunerna bör ha valfrihet på området, dels lill det biträde som kommunförbunden lämnar i fräga om revisions­verksamheten (prop,  1930:99 s, 189, KU 1937:18 och KU 1944:12),

Prop. 1975/76:187

520

Kommunallagsulredningen

I fråga om mandattiden för revisorerna anser utredningen alt övervägande skäl talar för alt mandattiden för revisorerna bör vara densamma som för nämndledamöterna. Härigenom bör revisionens effektivitet som konlrol-linstmment öka. Vidare underiättas granskningen av fierårsprojekl. Revi­sorernas ställning kan också stärkas med en längre mandattid. Utredningen pekar på att en sådan ordning tidigare har tillämpats i Stockholms kommun och nu gäller för rikdagsrevisorernas del. Utredningen anför att del inte finns någon skillnad mellan revisionens uppgifter och inriktning mellan Stockholms kommun och övriga kommuner och att det därför är lämpligasl att den treåriga mandattiden får gälla även för revisorerna i Stockholms kommun. En konsekvens av den enhetliga treåriga mandatperioden är att del alltid blir de nyvalda fullmäktige resp. det nyvalda landstinget som skall utse revisorer.

Beträffande antalet revisorer och revisorssuppleanter anför uiredningen att den reglering som nu finns i KLS har vissa fördelar. Antalet revisorer för mindre förvallningar kan vara under tre och antalet suppleanter behöver inte vara lika stort som anlalel revisorer. Utredningen framhåller emellertid att minoritetsintressena alltjämt kräver att antalet revisorer åtminstone totalt sett är tre. Utredningen menar alt principen om tre revisorer och lika många suppleanter enligt uttrycklig beslämmelse i den nya lagen bör gälla också för del fall att fullmäktige utser särskilda revisorer för viss eller vissa nämn­der. Därigenom blir också den sedan länge godtagna möjlighelen för kom­mun att inrätta s. k. delad revision lagfäst.

I fråga om revisors valbarhet anför utredningen att behovet av att kunna tillföra revisionen sakkunskap utifrån numera tillgodoses genom att samtliga kommuner och landstingskommuner anlitar någon form av fackrevision. För de förtroendevalda revisorerna bör enligt utredningens mening i princip samma valbarhetsvillkor gälla som förändra förtroendeuppdrag. Utredning­en framhåller också alt man i kommunerna numera alltid torde kunna finna ett tillräckligt anlal personer med erforderiig sakkunskap som. förtroende­valda revisorer och tillägger att del i praktiken torde vara myckel sällsynt att man väljer revisorer som inle är medlemmar i kommunen. Utredningen föreslår därför att samma regler som för ledamöterna i kommunfullmäktige resp. landstinget skall gälla i fråga om valbarhet, valbarhetens upphörande och rätt lill avsägelse. Uiredningen finner inte anledning att föreslå några regler om särskilda kvalifikationer för förtroendevalda revisorer.

Uiredningen pekar på att det i 12 kap, 7S regeringsformen anges att riksdagsrevisorerna skall granska den statliga verksamheien, inle den statliga förvaltningen (prop, 1973:90 s, 435), Med hänsyn härtill föreslår uiredningen att nuvarande ullryck "förvaltningen" som beteckning för revisorernas grundläggande granskningsuppgift byts ut mot "verksamhet".

Utredningen framhåller att nuvarande regler i 63 S KL, 67 S KLS och

Prop. 1975/76:187

521

67 S LL, som tillåter jävig ledamot att della i överläggning i ärende om ansvarsfrihet, utgör avsteg från vad som annars gäller vid jäv för ledamöter i kommunala organ. Fullmäktig och ledamot av kommunstyrelsen eller annan nämnd får inte i andra fall delta i någon del av ärendebehandlingen, när jäv föreligger. 1 nämnd får jävig ledamot inle ens vara närvarande (37 S KL). Att dellagande i överiäggningen är tillåtet vid behandling av revi­sionsberättelse kan enligt utredningen förklaras av ärendets speciella natur. Det är i och för sig rimligt att nämndledamöter, som också är ledamöter i fullmäktige, har räll att förklara och försvara sig i debatt med anledning av erinran eller anmärkning från revisorerna mol nämndens förvaltning, även om de har beretts tillfälle att kollektivt ge sin mening till känna, när nämnden avgav yttrande över revisionsberättelsen. Från suppleantens synpunkt är det däremoi enligt ulredningens mening inte godtagbart att han skall vara åhörare under överiäggningen, utan möjlighet alt framställa yrkanden eller ens yttra sig, samt därefter träda in och delta i beslutet. Revisionsanmärkning eller erinran mot en nämnds förvaltning riktas, anför utredningen, mol nämnden som organ och inte mot de enskilda ledamö­terna. Delta motiverar enligt utredningens medning att någon på nämndens vägnar under överiäggningen har möjlighet att utveckla nämndens syn­punkter och delta i debatten, även om nämnden enligt utredningens lag­förslag skall beredas möjlighet att inkomma med förklaring med anledning av anmärkning eller erinran. Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen att det föreskrivs att den som är ledamot eller suppleant i kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottel eller annars är redovisningsskyldig till kommu­nen eller landstingskommunen inte får della i handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamhet som omfattasav redovisningsskyldigheten. Som ett undantag härifrån skall enligt förslaget gälla att ordföranden och vice ordföranden i styrelsen eller annan nämnd, vars förvaltning gransk­ningen gäller, får delta i överiäggningen, när revisionsberättelse som avser granskningen behandlas.

Bestämmelserna om inventeringsrätt för revisorerna skall enligt ulred­ningens förslag tas in i en särskild paragraf som närmare behandlar re­visorernas uppgifter m. m. (65 S),

Remissyttrandena

Förslaget att revisorer i kommun och landstingskommun i fortsättningen skall utses för tre år i stället för ett år biträds eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser som berör frågan. Riksrevisionsverket tillägger dock att mandattiderna för revisorer och nämndledamöler bör sammanfalla i alla kommuner och att de problem som på grund därav uppkommer i Stockholms kommun bör lösas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Föreningen Sveriges kommunala förvallningsjurisler anför att förslaget ger möjlighet till val av revisorer när som helst under löpande mandatperiod.

Prop. 1975/76:187

522

vilket inte synes vara avsett. Enligt föreningens mening bör paragrafen kom­pletteras med en bestämmelse om att valet skall ske för tre är räknat fr, o, m, den 1 januari året efter det år dä val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Även Svenska kommunförbundei, Värmlands läns landstingskommun samt Karlstads, Svalövs, Bräcke och Munkedals kommuner anser att paragrafen bör förtydligas sä att del klart framgår att revisorerna skall ha samma mandattid som nämndledamöterna.

Förslaget att de valbarhetsvillkor som gäller för ledamot i fullmäktige även skall gälla för revisor och revisorssupfileant avstyrks av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Skaraborgs läns landstingskommun och Göteborgs kommun. Länsslyrelsen säger sig ha svårt all finna bärande skäl för att be­stämmelserna om valbarhelsvillkor skall tillämpas på revisorer och åberopar härvid intresset av att kommunerna inte binds i onödan. Landstingskom­munen framhåller alt förslaget innebär att en revisor som flyttar från lands­tingskommunen genast föriorar sitt uppdrag. Om detta inträffar strax innan revisionsberättelsen skall undertecknas, måsle man kalla in en suppleant som inte har deltagit i revisionsarbetet. Den tidigare revisorns iakttagelser och erfarenheter går därmed föriorade. Landstingskommunen anseratt den­na praktiska synpunkt måste ta över den principiella synpunkten att endasl den som vid varje tillfälle är valbar bör ha insyn i förvaltningen och få uttala sig i ansvarsfrågan. Göteborgs kommun anför all de valbarhetsvillkor som föreslås innebär att en länsöverdirektör eller en avdelningschef vid länsstyrelse inte kan vara revisor. Utredningen anför inte något annat motiv för denna ändring i förhållande till vad som gäller f n. än att samma val­barhetsvillkor i princip bör gälla för de förtroendevalda revisorerna som för andra förtroendemän. Enligt kommunens mening bör det inte föreligga samma valbarhetshinder för revisor som för fullmäktig och nämndledamol. Sedan gammalt bmkar man sträva efter all resa så få hinder som möjligt för kommunmedlemmarna alt inneha förtroendeuppdrag. Kommunen kan inle urskilja något fall när ett jävförhållande skulle kunna inträffa vid för­ening av uppdrag som vald revisor och innehav av tjänst som avdelningschef vid länsstyrelse. Skulle en sådan situation uppkomma, kan avdelningschefen avstå från att handlägga ärendet i länsstyrelsen, Örebro kommun kan inte heller finna något skäl för att en avdelningschef vid länsstyrelse inte skulle kunna vara revisor,

Svalövs och[REDACTED_EFTERNAMN] kommuner anser att det bör övervägas om inte revisorerna bör vara auktoriserade eller på annat sätt särskilt kvalificerade för uppgiften. Riksrevisionsverket menar däremoi alt del f n. inte finns anledning alt ta upp frågan om särskilda kvalifikationskrav.

Riksrevisionsverket lillslyrker utredningens förslag i fråga om del s, k, de-chargejävet, Värmlands läns landstingskommun. Föreningen Sveiiges kommu­nala jörvallningsiuiister och Karlstads kommun anför däremot invändningar gentemot förslaget. De vill att det även i framtiden skall vara möjligt att använda förfaringssättet alt i protokollet anteckna att viss ledamot inte deltar

Prop. 1975/76:187

523

i beslutet om ansvarsfrihet såvitt angår honom. Föreningen anför att en kon­sekvent tillämpning av den nuvarande jävsregeln i fråga om beslul om an­svarsfrihet kan medföra att bara ett ringa antal av fullmäktiges ledamöler och suppleanter är behöriga all falla beslut. Det kan tänkas inträffa att en partigrupp som inte är representerad i nämnderna på grund av jäv för övriga ledamöler och suppleanter i fullmäktige kommer att utgöra en ma­joritet i fullmäktige, när revisionsberättelsen avser hela den kommunala förvaltningen. Det skulle kunna göra det möjligt att som en politisk de­monstration vägra ansvarsfrihet utan saklig grund. En sådan situation kan undvikas, om det även i fortsättningen blir möjligt att lösa jävsfrågan genom att anteckna i protokollet att vissa ledamöter inte deltar i beslutet om an­svarsfrihet såvitt gäller dem. Som föreningen ser det står inte denna möjlighet öppen enligt utredningens förslag, Stockholms kommun anför att förslaget om att dechargejävet skall vidgas till att gälla inte bara beslut i frågan om ansvarsfrihet utan hela handläggningen av ärendet rent principiellt synes konsekvent och riktigt men att det i praktiken är skäligen betydelselöst. Kommunen ifrågasätter därför om denna nyhet, som medför att paragrafen måste tyngas av en undantagsbestämmelse om rätt för resp, nämnds ord­förande och vice ordförande att della i handläggningen, verkligen är påkallad.

Några av remissinstanserna tar upp frågan om revisorssuppleanternas Slällning, Stockholms kommun anför alt det från principiell synpunkt hade varit av värde om utredningen hade belyst revisorssuppleanternas ställning och funktion, principerna för suppleants inkallande m, m. Enligt kommu­nens mening föreligger nämligen med hänsyn till revisorsuppdragets ka­raktär av en sammanhängande och odelbar förrättning, en klar skillnad mellan uppdrag som revisorssupplenat och uppdrag som suppleant för nämndledamot. Av delta skäl har i Stockholm frågan om suppleants inträde vanligtvis aktualiserats först när det har varit klart all ordinarie revisor inte har kunnat fullfölja sitt uppdrag. Ofla har frågan då lösts genom nyval av revisor. Stockholms. Malmöhus och Skaraborgs läns landstingskommuner samt Uppsala och Jönköpings kommuner föreslår en föreskrift om att be­slämmelserna om styrdsesuppleanlers tjänstgöring skall gälla även för re­visorssuppleanter.

Svenska kommunjörbundei fäster uppmärksamheten på att ulredningens författningsförslag är så utformat att en revisorssuppleant, som inte tjänstgör, inte kan få någon ersättning. Enligt förbundets mening bör det vara möjligt att ge ersättning även åt revisorssuppleant som inte tjänstgör.

Föredraganden

I 63 S första styckei har lagils in beslämmelser om val av revisorer och revisorssuppleanter och om mandatperiod, I likhei med utredningen och en i det närmaste enhällig remissopinion har jag funnit det lämpligt att införa en enhetlig treårig mandatperiod för revisorer och revisorssuppleanter

Prop.1975/76:187

524

i kommuner och landstingskommuner, Oavsell vilken mandatperiod som gäller för styrelsen och övriga nämnder är del fördelaktigt för revisionsarbetet alt revisorerna väljs för en följd av år, Någol undantag i fråga om man-dalperiodens längd har därför inle gjorts för Stockholms kommun, I lag­mmmet anges uttryckligen att valet skall förrättas av de nyvalda fullmäktige. Jag vill för tydlighets skull erinra om att revisorernas uppdrag är slutfört först sedan de under Ijärde året efter valet har granskat det tredje årets verksamhel.

Att s, k, delad revision är tillåten anges uttryckligen i första stycket. Även val av revisorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa nämnders verksamhet skall ske vart tredje år. Genom regeln att revisorerna och re­visorssuppleanterna skall vara minst tre även vid delad revision skapas garantier för alt minoritetsintressena kan göra sig gällande i revisionsarbetet.

Några remissinstanser har uttryckt önskemål om en reglering av sup­pleanternas tjänstgöring och föreslagit att bestämmelserna om slyrelsesupp-leanter skall gälla även för revisionssuppleanter. Frågan om revisorssup­pleanternas tjänstgöring bör enligt min mening regleras av varje kommun eller landstingskommun i del reglemente eller den instruktion som full­mäktige kan anta för revisorerna. Det torde ulan särskilda beslämmelser vara klart alt fullmäktige därvid måsle se till alt det minoriletsskydd som följer av valreglerna inte träds för när. Jag vill erinra om alt den proportionella valmetoden enligt 28 S kan användas vid val av revisorer och revisors­suppleanter.

I likhet med utredningen harjag inte funnii skäl att införa speciella val­barhetsvillkor för revisorer. I enlighet med utredningens förslag föreskrivs däremot i 63 S andra stycket att bestämmelserna för fullmäktige om val­barhet, verkan av alt valbarheten upphör, rätt till avsägelse och rätt till ledighet från anställning skall gälla även för revisorer och revisorssupple­anter. Liksom vid val till styrelsen och andra nämnder skall dock den som har uppnått 18 års ålder vid vallillfället vara valbar.

Enligt vad som föreskrivs i 63 S iredje stycket kan ersättning utgå även lill suppleant.

Bestämmelserna i 64 S om att bl, a, ledamot i styrelsen inte får vara revisor eller revisorssuppleant för granskning av verksamhel som omfattas av hans redovisningsskyldighet eller delta i val av sådan revisor eller suppleant stämmer överens med de nuvarande bestämmelserna i KL, KLS och LL, 1 enlighet med utredningens förslag föreskrivs vidare att motsvarande jäv föreligger vid handläggningen av ärende om ansvarsfrihet för verksamheten men att ordföranden och vice ordföranden i styrelsen eller annan nämnd ändå får delta i överiäggningen. Ledamot som får della i överiäggningen med stöd av dessa bestämmelser är att ange som jävig och far inle della i beslutet i frågan om ansvarsfrihet. Suppleant skall kallas in för honom redan under överiäggningen. Jag vill vidare erinra om alt de konsekvenser av utredningens förslag som Föreningen Sveriges kommunala förvaltnings-

Prop. 1975/76:187

525

jurister har noterat kan undvikas, om frågan om ansvarsfrihet behandlas särskilt för varje nämnd, i den mån anmärkning mot nämndens förvaltning har framställts i revisionsberättelsen. Föreskriften om rält för ordföranden och vice ordföranden i nämnd att della i överläggningen har utformats så att det klargörs att den anvser även den som inte är ledamot i fullmäktige,

65 och 66 SS

I 65 S finns beslämmelser om revisorernas uppgifter och befogenheter, medan 66 S innehåller regler om den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget. I 63 S KL, 67 S KLS och 67 S LL finns motsvarighet till vissa av bestämmelserna i den nya 65 S, medan motsvarighet lill 66 S -saknas.

GäUande rätt och lidigare förslag

163 S KL och niotsvarande bestämmelser i KLS och LL sägs att revisorerna utses för att granska förvaltningen samt att de har räll att inventera de penningmedel och värdehandlingar som kommunstyrelsen resp. förvalt­ningsutskottet eller annan nämnd omhänderhar och att tadel av räkenskaper och andra handlingar som rör förvaltningen.

Vid revisionen skall räkenskaperna granskas redovisningstekniski och för-valiningsåtgärdernas lämplighet i allmänhet prövas. Undantagen från denna prövning, den s. k, sakrevisionen, men inte från den redovisningstekniska granskningen, är specialreglerad nämnds kvalificerade myndighetsutövning. Med detta undantag avser revisionen frågan om nämndernas verksamhet har ägt mm i former som är godtagbara från rationaliseringssynpunkt och som säkerställer ett så långt möjligt riktigt beslutsunderlag (Kaijser, Kom­munallagarna 11, 1975 s, 319),

1 betänkandet Storiandstingets författning anmärktes att gällande bestäm­melser ger intrycket att revisionsarbetets tyndpunkt ligger i räkenskaps­granskningen. Sakrevisionen borde enligt betänkandet nämnas i bestäm­melserna om revision, 1 de bestämmelser som föreslogs i betänkandet angavs att revisorerna granskar landstingskommunens räkenskaper och förvaltning samt övervakar alt förvaltningen utövas på ett från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och att den kontroll som utövas inom förvallnings­organen är ändamålsenlig, I belänkandet föreslogs vidare att de nuvarande bestämmelserna om inventeringsrält skulle kompletteras med en föreskrift om skyldighet för förvaltningsorganen att lämna uppgifteroch upplysningar till revisorerna. De nämnda förslagen i betänkandet ledde inte till lagstift­ning,

I de nuvarande kommunallagarna finns inga uttryckliga bestämmelser om revisorernas förvaltning i samband med revisionsuppdraget,

1 kommunerna och landstingskommunerna förekommer f n, olika or-

Prop. 1975/76:187

526

ganisationsformer för revisorerna. Ibland är revisorerna uppdelade på re­visorsgrupper. Dessutom kan det finnas revisionskontor med anställda tjän­stemän, I kommunerna anlitas ofta Svenska kommunförbundets revisions­avdelning som biträde i revisionsarbetet.

Med revisionsuppdraget följer en del administrativa uppgifter som kan särskiljas från det egentliga revisionsarbetet. Till dessa administrativa upp­gifter hör t. ex. förvaltning av anslag för revisionsarbetet och handläggning av personalfrågor i den mån det förekommer direkt underställd personal. 1 en del kommuner och landstingskommuner finns en särskild revisors­nämnd för de administrativa uppgifterna. 1 några kommuner har förvalt­ningen lagts på kommunstyrelsen,

1 litteraturen har hävdats att en ordning som innebär att revisorerna som ledare för revisionsförvaltningen organiseras som nämnd får anses strida mot kommunallagstiftarens intentioner. Revisorerna bör i stället uppfattas som direktansvariga inför fullmäktige. Vid behandling av revisionsberät­telsen, som bör innehålla redogörelse för hur revisionsarbetet har bedrivits och bekostats, bör fullmäktige i särskilt beslul ge till känna om det finns anledning till kritik mot revisionsarbetet (Kaijser, Kommunallagarna 

II, 

1975 S, 324),

Frågan om revisorernas ställning belyses i rättsfallet Regeringsrättens års­bok 1971 ref 42,1 målet var frågaom vilken ställningen landstingskommuns revisorer hade, när de enligt ett för dem antaget reglemente anställde och entledigade revisionskontorets personal samt fattade sådana beslut i per­sonalärenden rörande kontoret som inte föll inom personalnämndens kom­petensområde. Regeringsrätten fann i målet all revisorerna fick anses ha ställning som landstingskommunal nämnd, när de fullgjorde dessa förvalt­ningsuppgifter.

Inom Svenska kommunförbundet har år 1973 utarbetats ett normalförslag till revisionsreglemenle som innehåller ytterligare en lösning av frågan om den förvaltning som följer med revisionsuppdraget. Lösningen innebär att revisorerna själva förvallar sitt anslag utan att de därigenom får ställning som nämnd. Revisorerna bör enligt normal förslaget lämna en redogörelse för hur revisionsanslagel har använts. Beträffande tjänstlillsättningsfrågor m, m, föreslås att avgörandena skall fattas med enkel majoritet bland re­visorerna, om dessa är oeniga, Sotn en alternativ lösning anvisas att låta fullmäktige avgöra sådana frägor när revisorerna inte är ense. Även Land­stingsförbundet har utarbetat förslag lill normalreglemente för revisorerna,

Kommunallagsulredningen

I den promemoria från Svenska kommunförbundet som är intagen som bilaga till kommunallagsutredningens betänkande anförs att den nuvarande beskrivningen av revisorernas inventeringsrält i 63 S KL så lill vida kan uppfattas som en begränsning av revisorernas befogenheter som det inte

Prop. 1975/76:187

527

klart framgår att revisorerna har rätt att infordra förklaringar och andra upplysningar som behövs för revisionen, Bestämmelsema bör enligt pro­memorian kompletteras på denna punkt,

1 kommunförbundets promemoria anförs all revisionsbestämmelserna i den nya lagen bör inledas med en föreskrift om att fullmäktige kan anta reglemente (arbetsordning) för revisorerna, I detta reglemente kan anges hur revisionen i kommunen skall organiseras och ges föreskrifter om upp­delning i ansvarsområden. Där bör också kunna anges all revisorerna utgör ett organ som självt disponerar anslagna medel och anställer egen personal eller anlitar utomstående expertis. Detta organ skall - framhålls det i pro­memorian - självfallel inle vara att anse som en kommunal nämnd.

Den kommunala revisionen var, anför utredningen, tidigare inriktad främst på en räkenskapsgranskning som syftade till att upptäcka oegent­ligheter och felaktigheter. Den kommunala förvaltningens expansion och utveckling av revisionens arbetsmetoder har påverkat revisionen i riktning mot en sak- eller förvaltningsgranskning, 1 de tnoderna redovisningssys­temen finns olika kontrollanordningar som tillsammans bildar ett internt kontrollsystem. Revisorernas rent kontrollerande uppgift kan därför begrän­sas till att granska om kontrollsystemet är funktionsdugligt. Syftet med förvaltningsgraksningen är att främja effektiviteten i förvaltningen. Revi­sionens ändrade roll och ökade betydelse bör enligt utredningen markeras i lagstiftningen. Samtidigt bör de särskilda problem som har uppstått i fråga om organistionen av revisorernas egen förvaltning lösas genom lagstiftning. Kommunerna bör dock fortfarande ha frihet all själva reglera organisations­frågorna i detalj, lämpligen genom reglementen. Därigenom kan organi­sationen anpassas till vad som är ändamålsenligt med hänsyn till kom­munernas storlek och stmklur.

Utredningen föreslår all det föreskrivs alt revisorerna granskar nämn­dernas verksamhet saml prövar om denna har utövats på ett sätt som är tillfredsställande från ekonomisk synpunkt och om den kontroll som utövas inom nämnderna är ändamålsenligt. Utöver bestämmelser om inventerings-rätt föreslår utredningen vidare en bestämmelse om skyldighet för nämn­derna att lämna revisorerna de upplysningar som behövs för revisionsarbetet. Dessa bestämmelser skall enligt ulredningens förslag i tillämpliga delar gälla även för beredning.

Utredningen finner inte anledning alt föreslå all närmare föreskrifter om revisionens arbelsformer ges i lag. Arbetsformerna bör kommunerna och landstingskommunerna få bestämma själva.

Däremot bör enligt utredningens mening de frågor som har samband med organisationen av revisorernas förvaltningsuppgifter regleras i lag. Reg­leringen bör utformas så att revisorerna får möjlighet att själva utöva sin förvaltning eller att utse särskilda förvaltningsorgan, revisorskollegier, utan att nämndformen behöver anlitas, Uiredningen anser det inte nödvändigt eller lämpligt alt i lagen närmare reglera förfarandet i sådana organ.

Prop. 1975/76:187

528

Revisorskollegiet bör enligt utredningen inte vara underkastat kommun­styrelsens resp. förvaltningsutskottets direklivrätt eller vara föremål för re­vision. Inte heller reglerna om uppgörande av budgetförslag eller om rä­kenskapsföring bör tillämpas på kollegiet. Kommunfullmäktige resp. lands­tinget bör på annal lämpligt sätt direkl få en redovisning för kollegiets verk­samhel. Budgetberedning av revisorernas anslag kan exempelvis ske av full­mäktiges presidium eller av ell särskilt beredningsorgan. Utredningen fram­håller att ledamöterna i styrelsen eller andra nämnder som är föremål för revision av naturiiga skäl inte bör della i beredning av frågor som rör re­visorernas anslag. Utredningen finner del överfiödigl att lagreglera denna fråga, fastän styrelsen i princip har ansvarel för hela det budgetförslag som fullmäktige skall besluta om. Den omständigheten att kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet måsle få tillfälle att yttra sig även i fråga om revisorernas anslag är enligt utredningens mening av underordnad betydelse. De närmare organisatoriska föreskrifterna för revisorskollegiet bör tas in i revisionsreglemente eller motsvarande.

För en del kommuner kan antalet revisorer vara så litet att del är olämpligt att inrätta ett särskilt förvaltningsorgan. Förvaltningen av revisionsanslaget bör då kunna ankomma på revisorerna själva, anför utredningen. Även i sådant fall måste emellertid de lidigare berörda frågorna lösas. De or­ganisatoriska föreskrifterna bör las in i ett reglemente eller motsvarande. Skillnaden mellan de två alternativen är den att de uppgifter som enligt det första alternativet vilar på ett särskilt förvaltningsorgan, som beslår av revisorer, enligl del andra aliernalivel ankommer på samtliga revisorer.

Enligt utredningen är det oklart i vilken utsträckning revisorernas beslut i fråga om förvaltningen f n. kan överklagas. Hur långt överklagbarheten bör sträcka sig får enligl uiredningen överlämnas ål rättspraxis all avgöra. Möjligheten att överklaga revisorernas beslut motiverar att reglerna för kom­munfullmäktige resp. landstinget om protkollföring m, m, görs tillämpliga på samtliga beslut som avser revisorernas förvaltning.

Utredningen anser att del är tillräckligt att i lagen ange att revisorerna själva får utöva den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, att beslut som fattas angående förvaltningen skall tas upp i protokoll och att reglerna för fullmäktige om justering och tillkännagivande om justering skall ha motsvarande lillämpning,

Remissyltrandena

Några remissinstanser är kritiska mot ulredningens förslag att revisorernas uppgifter skall beskrivas genom en föreskrift om alt revisorerna prövar om verksamheten har utövats på ett sätt som är tillfredsställande från ekonomisk synpunkt och om den kontroll som har utövats inom nämndema är än­damålsenlig. Riksrevisionsverket. Stockholms kommun och Stockholms läns landstingskommun framhåller alt det bör framgå av lagtexten all revisorerna

Prop. 1975/76:187

529

skall pröva om verksamheten har utövats på ett sätl som är ändamålsenligt, planmässigt och tillfredsställande från allmänna ekonomiska synpunkter och om redovisningen, dvs, bokslutet och den löpande bokföringen, är rättvi­sande och ändamålsenlig. Länsstyrelsen i Kristianstads län och Malmö kom­mun anför alt uttrycket "från ekonomisk synpunkt" i utredningens förslag kan motverka alt sakrevisionen inriktas mot granskning av nämndernas effektivitet, Jönköpings läns landstingskommun. Svenska kommunförbundet samt Eskilstuna, Norrköpings, Jönköpings, Svalövs, Göteborgs, Västerås och Örsnköldsviks kommuner ger uttryck för samma mening, Jönköpings läns landstingskommun anser att det bör framgå av lagtexten att revisorerna skail granska att nämndernas förvaltning har utövats i enlighet med landstingels beslul och gällande författningar. Svenska kommunjörbundei understryker all även andra synpunkter än de ekonomiska gör sig gällande vid revision och föreslår alt uliryckei "från ekonomisk synpunkt" får utgå ur lagtexten. Eskilstuna kommun föreslår att lagtexten så att det tydligare framgår att re­visorerna skall pröva nämndernas hela verksamhet. Kommunen finner del oklart om revisorerna enligt utredningens förslag får anmärka påen nämnd, som har överskridit sin befogenhet och kompetens utan att verksamheten därför kan sägas ha utövats på ett sätt som är otillfredsställande från eko­nomisk synpunkt, Svalövs kommun anför att det bör framgå av lagtexten att revisionen avser en allmän förvaltningsrevision av styrelsens och nämn­dernas hela verksamhet, Västerås kommun anför alt förvaltningsrevisionen enligt god revisionssed innebär bl, a, en granskning av om verksamheten har bedrivits ändamålsenligt och planmässigt, 1 revisionen ingår också att granska att lagar, förordningar, reglementen och instruktioner för olika för­valtningar iakttas,

Norrköpings kommun anser all del är olämpligt att i lagtexten först nämna revisorernas inventeringsrält. Kommunen framhåller att inventeringen nu­mera fär betraktas som mindre väsentlig än en lång rad andra åtgärder som ulförs för att bedöma nämndernas verksamhet. 1 fråga om invente-ringsrälten anför riksrevisionsverket att inventeringar ingår som ett obliga­toriskt led i den interna kontrollen. De ankommer normalt inte på reviso­rerna, 1 en revisors allmänna behörighet får anses ingå rättighet att vid behov göra de inventeringar som behövs. Dessa behöver inte begränsa sig lill penningmedel och värdehandlingar utan kan avse även förråd, varulager, inventarier o, d. Om en särskild föreskrift om befogenhet att verkställa in­venteringar anses nödvändig, bör den sålunda avse samtliga tillgångar. Även Svenska kommunförbundet har invändningar mot föreskriften om invente­ringsrält och anför att regeln om revisors räll att inventera penningmedel och värdehandlingar återspeglar förhållandena under en tid när kassain-venleringar och andra inventeringar spelade en betydligt större roll än nu­mera. Med dagens syn på revisionen och nämndernas ansvar för den interna kontrollen är inventeringar av denna typ en ralativt oväsentlig del av re­visionsarbetet. Enligt förbundet följer invenleringsräiien av revisorsuppdra-

34 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 187

Prop. 1975/76:187

530

gets natur och bestämmelsen om denna rätt kan därför utgå,

Malmö kommun tar upp de specialreglerade nämndernas ställning gen­temot revisorerna och anför att en specialreglerad nämnd inte får utsättas för revisionskritik, om del inte är fråga om bevakning av kommunens ekon­omiska inlressen. Frågan om de specialreglerade nämndernas förhållande till revisorerna är helt oreglerad. Detta har gett upphov till oklarheter, miss­förstånd och tvister i revisionsarbetet. Kommunen anser det önskvärt att revisorernas förhållande lill dessa nämnder kommer till klart utiryck i den nya lagen. Liknande synpunkter anförs av Göteboigs kommun.

Skaraborgs läns landstingskommun tar upp frågan om revisorerna har rätt att under hand göra påpekanden och erinringar hos nämnderna. Enligt nu­varande praxis och reglementsbestämmelser får revisor under löpande granskning informera nämnd om brister i system, rutiner o. d, för att ge nämnden möjlighet att ta ställning till revisorernas iakttagelser och vidta eventuella åtgärder. Revisorerna kan alltså aktualisera sådana frågor, innan revisionen slutförs och revisionsberättelsen läggs fram. Landstingskommu­nen anser att denna s. k. positiva revision bör framgå direkt av lagtexten. Därvid bör del också klariäggas om revisor är skyldig att under löpande granskning underrätta nämnd om de fel och brister i förvaltningen som har upptäckts.

Föreskrifterna att revisorerna själva skall utöva den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget biträds eller lämnas utan erinran av del slora fiertalet av de remissinstanser som berör frågan om förvaltningen,

Stockholms kommun menar däremot all principen om revisorernas obe­roende kan upprätthållas, även om revisorernas förvaltning anordnas i nämndform, och föreslår en föreskrift om att revisorerna själva eller, om fullmäktige så beslutar, en nämnd som fullmäktige har utsett bland re­visorerna utövar den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget. Enligt kommunen är det tveksamt om den ordning som uiredningen föreslår är motiverad av praktiska och principiella skäl. Vad saken gäller är dels att säkerställa revisorernas oberoende ställning gentemot nämnderna, dels att finna en lämplig form för den förvaltningsapparat och de medel som fullmäktige släller till revisorernas tjänst. De svårigheter som har uppkommit när man har försökt förverkliga dessa syften har enligt kommunens mening sin grund i att man inte har skilt på revisionsuppgifterna och de uppgifter som avser ren förvaltning. En revisorsnämnd får vissa bestämda förvalt­nings- och verkställighetsuppgifter, bland vilka den primära är att tillhan­dahålla revisorerna biträde och materiel. Revisorerna däremot har i denna sin egenskap vissa revisionsuppgifter som anges i lagen. Det är enligt kom­munens mening svårt att se alt anordningen med revisorsnämnd inte skulle vara förenlig med principen om revisorernas oberoende ställning. Att en revisorsnämnd omfattas av kommunstyrelsens direklivrätt i frågan om re­dovisning och avgivande av budgetförslag innebär inte någol intrång i re­visorernas oberoende i fråga om revisionsuppgifterna. Delsamma gäller om

Prop.1975/76:187

531

del förhållandet att nämnden skall vara föremål för revision. Denna revision kan knappast påverka revisorernas oberoende slällning i fråga om gransk­ningen av övriga nämnders förvaltning. Enligt kommunens mening har anordningen med revisorsnämnd åtskilliga fördelar framför den ordning som utredningen föreslår. Ställningen som nämnd gör alt organet kan fungera som remissinstans, självt anhängiggöra ärenden hos fullmäktige, få bemyn­digande att delegera rutinärenden etc. Vidare blir lagens övriga regler om nämnder gällande, varför man inte behöver några särskilda föreskrifter om förfarandet hos nämnden. Väsentligt är enligt kommunen också att det inte uppkommer någon tvekan om alt besvärsbeslämmelserna är tillämpliga. Om revisorerna är många, står det klart att de inte kan utöva förvaltningen tillsammans. De måste tydligen inom sig utse ett förvaltningsorgan av något slag. I kommuner med egna revisionskontor är förvaltningens omfattning inte helt obetydlig. Det måste då enligt kommunens mening vara oriktigt att fullmäktige inte skall ha rätt att direkl utse dem som skall svara för denna förvaltning.

Stockholms läns landstingskommun anför all utredningens förslag innebär all revisorerna själva - antingen samfällt eller, vilket inle framgår av själva lagtexten, genom ett kollegium - skall sköta förvaltningen. De närmare regler om förvaltningen som behövs i olika hänseenden skall enligt förslaget beslämmas av kommunerna och landstingskommunerna själva. Landstings­kommunen ställer sig något tveksam lill denna lösning. Det är enligl land­stingskommunens mening inte rimligt att å ena sidan förbjuda nämnd­formen'och å andra sidan inte ens i huvuddrag ange hur förvaltningen skall gå till. Det är önskvärt att lagtexten närmare anger vad som skall gälla i fråga om revisorernas ställning som förvaltningsorgan. Utredningens förslag i fråga om rätt att väcka ärenden hos fullmäktige synes medföra att revisorernas förvaltningsorgan, oavsett om det utgörs av revisorerna sam­fällt eller av ett särskilt organ, inte självi kan anhängiggöra ärenden hos fullmäktige. Bestämmelserna om beredningstvånget innebär att ärende som härrör från revisorernas förvaltningsorgan skall beredas av styrelsen eller annan nämnd, om inle annal har bestämts. Revisorernas budgetförslag skall vidare beredas av styrelsen. Dessa förhållanden är enligt landstingskom­munens mening ägnade att delvis förta verkan av utredningens förslag till bestämmelse om revisorernas förvaltning. Landstingskommunen föreslår att denna bestämmelse kompletteras så att det framgår att revisorerna sam­fällt eller genom sitt förvaltningsorgan själva kan utöva den förvaltning som har samband med revisorsuppdragel, Göteborgs kommun upplyser att man i kommunen har ett revisorskollegium, som är en nämnd med sju ledamöter. Varje ledamot är ordförande i en revisorsgrupp. Denna orga­nisationsform har inte skapat några problem i fråga om revisorernas obe­roende. Snarare har deras oberoende markerats av att de inle själva har behövt befatta sig med förvallningsangelägenheter utan har haft ett fris­lående organ härför.

Prop. 1975/76:187

532

Frågan om revision av revisorernas förvaltning tas upp av Föreningen Sveiiges kommunala JÖivaliningsJurister saml Eslövs, Höörs, Landskrona, Ys­tads, Karlstads och Sundsvalls kommuner. De ger uttryck för meningen att även revisorernas förvaltning bör revideras och föreslår en föreskrift härom, Borås kommun upplyser att fullmäktige i kommunen varje år utser tre sär­skilda revisorer och tre revisorssuppleanter för granskning av revisorsnämn-dens förvaltning och att man inte märkt några nackdelar av den revision av revisorernas förvaltning som därmed har skett.

Föredraganden

I 65 § första stycket, som bygger på utredningens förslag, anges revi­sorernas uppgifter. Där anges att revisorernas granskning omfattar inte bara övriga nämnders utan också kommunstyrelsens resp, förvaltningsutskottets verksamhet, I enlighel med utredningens förslag anges att revisorerna prövar om verksamheten har utövats på ett sätl som är tillfredsställande från eko­nomisk synpunkt och om den kontroll som har utövats inom nämnderna är tillräcklig. Med anledning av påpekanden från remissinstanserna före­skrivs vidare att revisorerna skall pröva om verksamheien har utövats på ett ändamålsenligt sätt och om räkenskaperna är rättvisande. Andra stycket innehåller i likhet med bestämmelserna i de nuvarande kommunallagarna föreskrifterom revisorernas rält att inventera penningmedel och värdehand­lingar och all ta del av räkenskaper m. m. Liksom i utredningens förslag anges vidare att revisor har rätt att få de uppgifter och upplysningar av nämnderna som behövs för revisionsarbetet.

Förvaltningsrevisionen har kommii att inta en alltmera framskjuten roll i revisionsarbetet. Jag anser att denna ulveckling bör främjas och att pa­ragrafen därför bör ge en beskrivning av revisorernas arbetsuppgifter som utan detalj bestäm melser förmedlar en föreställning om den betydelse som man numera tillmäter förvaltningsrevisionen vid sidan av den mera tra­ditionella kontrollen av räkenskaper och medelsförvaltning. Lagtexten gör inte anspråk på att ge en fullständig beskrivning av revisionsuppdraget men den anger de viktigaste delarna av revisorernas arbete. Prövningen av all nämndernas verksamhet har utövats på ett ändamålsenligt sätl avser bl, a, frågan om verksamheten är inriktad på de mål som enligt lag, annan för­fattning eller fullmäktiges beslul gäller för verksamheten. Till prövningen av om verksamheten har utövats på ett sätt som är tillfredsställande från ekonomisk synpunkt hör frågan huruvida resultatet av nämndens verk­samhet står i rimligt förhållande till medelsförbrukningen.

Skaraborgs läns landstingskommun tar upp frågan om revisorerna har rätt och skyldighet all under hand göra påpekanden och erinringar hos nämn­derna. Att revisorerna haren sådan befogenhet ärenligt min mening själv­klart. Revisionsberättelsen är det huvudsakliga medlet för revisorernas kom­munikation med fullmäktige och övriga kommunala organ men det utesluter inle alt revisorerna ger till känna sina iakttagelser under hand. Enligt min

Prop. 1975/76:187

533

mening bör revisorerna, medan granskningsarbelel pågår, påpeka fel och brister i förvaltningen åtminstone när omedelbar rättelse är nödvändig för alt skada eller allvariig olägenhet för kommunen resp. landstingskommunen skall kunna undvikas eller begränsas. Det är emellertid svårt att i lagtext precisera revisorernas befogenheter eller skyldigheter i detta hänseende. Jag har därför funnii del lämpligast all överiåta åt revisorerna att själva från fall till fall bedöma huruvida någon åtgärd bör vidlas.

Några remissinstanser berör frågan om revisorernas ställning och uppgifter i fråga om de specialreglerade nämnderna. Jag är medveten om de gräns­dragningsproblem som uppkommer vid revision av dessa nämnder. Jag har emellertid inte funnit det möjligt att lösa dessa frågor genom föreskrifter i lag.

Som både utredningen och remissinstanserna framhåller måsle man skilja mellan de göromål som kan hänföras till det egentliga revisionsarbetet och de göromål av administrativ art som har samband med revisorsuppdragel. Uppdraget alt vara revisor är av individuell natur och kan inte fullgöras i de arbetsformer som gäller för styrelsen och övriga nämnder. De admi­nistrativa göromålen däremot, som förvaltning av medel som fullmäktige har anslagit för revisionsverksamheten, anställande av experter och andra biträden, anskaffning och vård av förbrukningsmateriel och inventarier etc, är väl ägnade att handhas i de arbelsformer som både f n, och enligt förslaget till ny kommunallag anvisas för styrelsen och övriga nämnder, I en del kommuner och landstingskommuner har man också inrättat en särskild nämndförvallning för revisionen. Att de administrativa uppgifterna handhas av en nämnd för vilken reglerna för styrelsen och övriga nämnder gäller behöver enligl min mening inte försvaga revisorernas självständighet och oberoende.

Att inrätta en särskild revisorsnämnd för de administrativa uppgifterna kan alltså vara en lämplig lösning åtminstone för slörre kommuner och landstingskommuner. En annan lösning är all dessa uppgifter anförtros ål kommunstyrelsenresp, förvaltningsulskottet eller någon annan nämnd. En sådan ordning kan emellertid innebära all revisorernas oberoende ställning försvagas.

Med hänsyn till vad jag nu har anfört har 66 S utformats så att kom­munerna och landstingskommunerna får frihel att anordna förvaltningen på det sätt som lokalt framstår som mest lämpligt, 1 paragrafen föreskrivs alt revisorerna själva utövar den förvaltning som har samband med re­visionsuppdraget, om inte fullmäktige bestäm mer annat. Huvudregeln enligt paragrafen är att revisorerna utövar förvaltningen samfällt. Fullmäktige kan emellertid också inrätta en särskild nämnd för de administrativa uppgiftema eller beslätnma all dessa skall ombesörjas av någon redan inrättad nämnd. Ett ytterligare alternativ, som är möjligt enligt paragrafen, äratt fullmäktige bestämmer att dessa uppgifter skall handhas av ett särskilt förvaltningsorgan, som består av revisorerna eller vissa av dem och som inte har karaktär

Prop. 1975/76:187

534

av nämnd.

Om man väljer nämndformen, blir naturiigtvis de bestämmelser som gäller om nämndernas organisation och arbetsformer tillämpliga. Reglernaom upp­görande av budgetförslag och om räkenskapsföring blir också tillämpliga. Vidare måste nämndens verksamhet underkastas revision. Nämnden får enligt 20 § rält att väcka ärenden hos fullmäktige och dess beslut i frågor angående den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget kom­mer att kunna överklagas enligt de regler som gäller för nämndbeslut i allmänhet.

Fördel fall all förvaltningen skall utövas av revisorerna samfällt föreskrivs i 66 § att beslut som revisorerna fattar i fråga om förvaltningen skall tas upp i protokoll och att beslämmelserna i 45 S för styrelsen skall äga mot­svarande tillämpning i fråga omjustering av protokoll och tillkännagivande om justeringen. Denna föreskrift i 66 § bör naturiigtvis tillämpas också när revisorerna skall ulöva förvaltningen genom ett särskill förvaltningsorgan, som inte har karaktär av nämnd. Jag har inte någol att invända mot vad uiredningen har anfört om vad som i övrigi bör gälla när revisorerna skall utöva förvaltningen samfällt eller genom ett särskilt förvaltningsorgan. Med stöd av 69 § kan fullmäktige meddela de föreskrifter som behövs. Jag vill i detta sammanhang erinra om föreskriften i 20 § om all fullmäktige skall besluta i ärende som har väckts av revisorerna och som avser förvaltningen, I 77 S finns en uttrycklig föreskrift om besvär över beslut av revisorerna angående förvaltningen. 1 fråga om bl. a. överklagbarhet kommer därmed samma regler att gälla oavsett om beslut angående förvaltningen fattas av revisorerna eller av styrelsen eller annan nämnd.

67       S

I denna paragraf finns föreskrifter om innehållet i revisionsberättelsen. Paragrafen motsvarar 64 S KL, 68 S KLS och 68 S LL, I huvudsak stämmer den överens med de nuvarande bestämmelserna. Den knyier emellertid an lill den kombination av räkenskapsgranskning och förvaltningsrevision som har blivit allt vanligare och som har kommit lill uttryck i bestäm­melserna om revisorernas uppgifter i 65 S- Jag vill framhålla att paragrafen endasl anger minimiinnehållet i revisionsberättelsen. Föreskriften att be­rättelsen skall innehålla en redogörelse för resultatet av revisionen innebär' självfallet inte att alla iakttagelser som har gjorts under revisionsarbetet måste återges och kommenteras. Föreskriften att berättelsen skall avges till fullmäktige behandlas under 68 S-

68       S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om prövningen av fråga om an­svarsfrihet. Den motsvarar 65 och 66 SS KL, 69 och 70 SS KLS, 69 och 70 SS LL samt 10 S LLS.

Prop. 1975/76:187

535

GäUande rän

Enligt 65 S KL skall revisionsberättelsen överiämnas till kommunfull­mäktiges ordförande inom tid som denne bestämmer. Ordföranden infordrar förklaringar över de anmärkningar som har framställts i berättelsen. Kom­munfullmäktige skall ta upp berättelsen och förklaringarna lill granskning och avgörande före utgången av juni månad. Fullmäktige kan dock beslula att ärendel skall tas upp senare under året. Enligt KLS skall revisionsbe­rättelsen, sedan förklaringar och utlåtanden har inhämtats, tas upp till granskning och avgörande senast vid sammanträde med kommunfullmäk­tige före utgången av mars månad andra året efter det år som revisionen avser.

Bestämmelserna i 69 S LL skiljer sig också något från vad som föreskrivs i 65 S KL. Revisionsberättelse skall före juni månads utgång tillställas för­valtningsutskottet som, om det anses påkallat, överiämnar den till nämn­derna för yttrande. Landstinget skall ta upp berättelsen och yttrandena till granskning och avgörande före utgången av oktober månad året efler det år som revisionen avser. 1 10 S LLS finns en särskild regel. Revisionsbe­rättelsen skall tillställas förvaltningsutskottet senast den 15 september året efter det år som revisionen avser. Revisionsberättelsen skall tas upp lill granskning och avgörande vid landstingsmöte före årets utgång. Anled­ningen till särregeln är omfattningen av den verksamhel som revisorerna hos Stockholms läns landstingskommun har att granska (prop, 1969:112 s, 106),

Enligt 66 S KL ankommer det på kommunfullmäktige all besluta huruvida anmärkning som har framställts i revisionsberättelsen skall förfalla och an­svarsfrihet för förvaltningen meddelas eller laga åtgärd för alt bevara kom­munens rätt skall vidtas. Om talan beträffande den förvaltning som re­visionsberättelsen avser inte väcks inom ett år från det att berättelsen lades fram på sammanträde med kommunfullmäktige, skall del anses att an­svarsfrihet har beviljats. Även om ansvarsfrihet har beviljats, får talan föras på grund av brottslig handling, om inle ansvarsfriheten uppenbariigen avsåg även den handlingen.

Bestämmelserna i 70 S KLS och 70 S LL stämmer i sak helt överens med 66 S KL,

Koniniunallagsulrednlngen

Utredningen föreslår en föreskrift om att revisorerna skall inhämta för­klaringar över de anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen och därefter lämna revisionsberättelsen och förklaringarna till fullmäktige. Som skäl för bestämmelsen att berättelsen skall lämnas till fullmäktige åbe­ropar utredningen alt revisionsberättelsen i praktiken bmkar lämnas till kom­munens resp, landstingskommunens kansli. Uppgiften att inhämta förkla-

Prop, 1975/76:187

536

ringar, vilken ankommer på kommunfullmäktiges ordförande enligl KL och på förvallningsulskotlel enligl LL, bör enligl utredningen kunna fullgöras av revisorerna själva i enlighel med vad som gäller enligt KLS,

De tidsfrister för beslutet i frågan om ansvarsfrihet som anges i KL, KLS, LL och LLS ersätts enligl ulredningens förslag av en bestämmelse om alt beslutet skall fattas före utgången av året efter det år som revisionen avser,

Remissyltrandena

Föreningen Sveiiges kommunala föivalinlngsjuiisier anser all även en näm nd som har blivit "prickad" i revisionsberättelsen bör ha rätt att yttra sig över berättelsen och föreslår att det föreskrivs alt förklaringar skall inhämtas inte bara över anmärkningar utan också över iakttagelser, påpekanden och erinringar. Även andra remissinstanser är inne på liknande tankegångar, Stockholms kommun anför att styrelsen och övriga nämnder på samma sätt som sker i Stockholm bör ges möjlighet att avge förklaringar och utlåtanden över revisionsberättelsen, även om ingen anmärkning har framförts där. Styrelsen och övriga nämnder bör få ta del av och bemöta påpekanden eller erinringar som har gjorts i revisionsberättelsen. Kommunen ifrågasätter om inte en bestämmelse härom bör tas in i den nya lagen, I revisions­berättelsen kan revisorerna, framhåller kommunen, ha gjort påpekanden eller erinringar som inle är att anse som anmärkningar i lagens mening men som ändå kan vara allvariiga och föranleda alt fullmäktige vid de-chargebehaiidlingen gör uttalanden eller vägrar ansvarsfrihet, Södermanlands och Blekinge läns landstingskommuner anser att styrelsen alltid bör få yttra sig över revisionsberättelsen, Blekinge läns landstingskommun ifrågasätter vidare om inle förklaring bör inhämias även över lindrigare krilik än an­märkning.

Svenska kommunförbundei, Föreningen Sveiiges kommunala Jöivaltningsju-lister samt Malmö, Borås, Hammarö, Karlstads och Örebro kommuner anser att det är lämpligast alt fullmäktiges ordförande eller fullmäktige själva inhämtar förklaringar över revisionsberättelsen.

Föreningen Sveriges kommunala Jöiyalinlngsjuiister samt Mölndals och Kari­stads kommuner anser att frågan om ansvarsfrihet bör avgöras relativt snart efter det att bokslutet har lagts fram och ifrågasätter därför om inte full­mäktige bör åläggas att pröva frågan tidigare än vad uiredningen föreslår.

Föredraganden

Förevarande paragraf innehåller enhetliga beslämmelser för samtliga kom­muneroch landstingskommuner. Med några undanlag stämmer den överens med vad som gäller enligt de nuvarande kommunallagarna, 1 67 S anges att revisionsberättelsen skall lämnas till fullmäktige. Av denna föreskrift sammanställd med vad som föreskrivs i 68 S följer att del ankommer på

Prop. 1975/76:187

537

fullmäktige och inte på revisorerna alt inhämia förklaringar över de an­märkningar som har framställts. Lika litet som f n, finns det något hinder mol alt revisionsberättelsen underkastas en mera omfattande remissbehand­ling än vad som krävs enligt paragrafen. Jag har emellertid inte funnit del lämpligt att ta in en ovillkorlig föreskrift om alt förklaringar skall inhämtas även över andra påpekanden än anmärkningar. En sådan föreskrift skulle kunna leda till gränsdragningssvårigheter eller till ett onödigt omfattande remissförfarande,

1 fråga om tiden för beslutet i frågan om ansvarsfrihet har jag funnit att utredningens förslag är väl avvägt,

69 S

I denna paragraf, vilken saknar motsvarighet i de nuvarande kommu­nallagarna, sägs att fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om re­visionen. Som utredningen anför kan fullmäktige behöva meddela före­skrifter om t, ex, organisationen för revisionsarbetet, den förvaltning som har samband med revisionen och revisionsberättelsens innehåll. Sådana fö­reskrifter kan tas in i reglemente eller meddelas på annat sätl.

14.1.6 6 kap. Skall lill kommun och landsUngskommun

I delta kapitel finns bestämmelser om skatt lill kommun och landstings­kommun. Ett särskill kapitel med specialbestämmdser om skatt finns i såväl KL (67-73 SS) och KLS (71-77 SS) som LL (71-77 SS). Bestämmelserna i de nuvarande lagarna är av skatteteknisk natur. De behandlar hur de beslutande församlingarnas uldebiteringsbeslut verkar på den preliminära och den slutliga skatten och hur kommunalskatt och landstingsskatt för­skottsvis och slutligen når kommun och landstingskommun via den statliga uppbördsorganisationen.

Kommunallagsutredningen har övervägt om några av de nuvarande be­stämmelserna bör flyttas lill andra författningar men stannat för en lösning som innebär att de med några undanlag förs över till den nya kommu­nallagen. Utredningens förslag har föranlett invändningar från nägra re­missinstanser, Skaraborgs läns landstingskommun anser att de bestämmelser som enligt förslaget förs över lill förevarande kapitel i den nya lagen bör underkastas en språklig bearbetning. Landstingskommunen anser vidare att det bör övervägas om inte flertalet av dessa bestämmelser i stället bör tas in i laxeringsförfattningarna. Den bestämmelse om utbetalning av skat­temedel till kommun och landstingskommun som utredningen föreslår har enligt landstingskommunen en sådan omfattning och utformning alt den inte kan anses uppfylla nutida krav på författningstext. Även Enköpings kommun anser att de regler som enligt utredningens förslag skall tas in i detta kapitel bör kunna placeras i en särskild författning.

Prop. 1975/76:187

538

1 det lagförslag som jag lägger fram har utredningsförslaget följts. Liksom de kritiska remissinstanserna anserjag visserligen att bestämmelser av den art som nu finns i skattekapillen i KL, KLS och LL inte passar väl in i den nya kommunallagen. De har en sådan karaktär att det knappast är möjligt att ge dem en enkel och lättillgänglig utformning. De har inte något påtagligt intresse för den enskilde förtroendemannen eller för allmänheten. Det är emellertid svårt att finna en lämpligare placering för dem, särskilt som de har en central betyddse för kommunernas och landstingskommu­nernas ekonomiska förvaltning. Jag har därför funnit det försvariigt att föra över dem lill den nya lagen,

I enlighet med ulredningens förslag, vilket remissinstanserna har godtagit, har någon motsvarighet lill 68 och 71 SS KL, 72 och 75 SS KLS samt 72 och 75 SS LL inte förts över till den nya lagen,

1 68 S KL och 72 S KLS sägs att föreskrifter i särskilda författningar om att skatt till kommun skall utgå på annal sätl än som allmän kommunalskatt skall gälla. Utredningen anför att den omständigheten alt artislskatt och hundskatt ulgår till kommunerna inte är tillräckligt skäl för att behålla be­stämmelser som motsvarar 68 S KL och 72 S KLS, Jag delar utredningens uppfattning att dessa bestämmelser inle har någon självständig funktion att fylla. Om man lar bort dem, hindrar detta inte lagstiftning i särskild ordning om speciella kommunala skatter,

I 72 S LL finns regler om skyldighet för länsstyrelse att underrätta land-Stingskommun om storieken av skatteunderiaget för landstingskommunen. Paragrafen får anses behandla frågor som kan regleras i författning som beslutas av regeringen. Enligt 75 S LL debiteras och uppbärs landstingsskatt under benämningen landstingsmedel. Utredningen anseratt begreppet land­stingsskatt bör användas genomgående samt att hänvisningarna i 71 S KL, 75 S KLS och 75 S LL tili uppbördslagen (1953:272, omtryckt 1972:75) är överflödiga. 1 likhet med remissinstanserna delar jag utredningens mening.

Paragrafen motsvarar delvis 71 S LL, därdet sägs att skyldighet att eriägga landstingsskatt åligger var och en som inom landstingskommunen är skall­skyldig till allmän kommunalskatt. Skattskyldigheten till kommun regleras i kommunalskattelagen (1928:370). 1 paragrafen har vidare tagits in en hän­visning lill kommunalskaltelagen.

Paragrafen innehåller besiämmelserom utdebiteringsgrund. Första slycket stämmer i sak överens med 67 S KL och 71 S KLS, Enligt andra slycket, vilkel motsvarar 69 S första styckei KL samt 73 S KLS och 73 S LL, skall den skattesats som kommunen resp, landstingskommunen har bestämt lill-

Prop. 1975/76:187

539

lämpas både när preliminär skatt besiäms och när slutlig skatt bestäms.

I 69 S andra styckei KL finns en undantagsregel som saknar motsvarighet i KLS och LL. Undantagsregeln avser del fallel att fullmäktige med stöd av 13 S KL har faltal två olika beslut om skattesatsen, dels ett särskilt beslut före utgången av november månad, dels ett beslut i samband med att budgeten, med avsteg från vad som gäller normalt, fastslälles i december månad. 1 sådant fall skall preliminär skatt utgå enligt den först bestämda skattesatsen och slutlig skatt utgå enligt den skattesats som bestämdes i samband med att budgeten fastställdes. Enligt 14 S KLS och 60 S LL finns ingen möjlighet lill undantag från kravet att budgeten skall fastställas senast den 8 december resp. i oktober månad. Varken i Stockholms kommun eller i landstingskommunerna finns det därför något utrymme för en ordning med dubbla beslul om skattesats,

I 57 § förslaget till ny kommunallag föreskrivs för alla kommuner och landstingskommuner en ordning med tidsfrister för fastställelse av budget och skattesats som nära ansluter lill den ordning som nu gäller för andra kommuner än Stockholms kommun. På grund härav har i 71 S tredje stycket tagirs in enhetliga bestämmelser som motsvarar 69 S andra stycket KL,

72 S

Paragrafen motsvarar 70 S KL, 74 S KLS och 74 S LL. Den innehåller besiämmelserom skyldighet för kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskot­tet att underrätta skaltemyndigheterna om den skallesats som har bestämts.

Länsstyrelserna skall enligt 70 S försia stycket KL, 74 S KLS och 74 S LL underrättas både om det sammanlagda belopp som har beslutals till utdebilering på gmndval av taxeringen till kommunal inkomstskatt och om det belopp för skattekrona och skatteöre som har bestämls till utde­bilering (skattesatsen). Lokala skattemyndigheten och, enligt KL, riksskat­teverket skall underrättas om den beslutade skattesatsen. Kommunstyrelsen i annan kommun än Siockholm skall också lämna undertättelse om beslutad utdebitering i församling inom kommunen, I Stockholms kommun lämnar församlingarna själva dessa uppgifter. Vidare finns i 70 S andra och tredje styckena KL särskilda regler om underrättelseskyldighet när budgeten fast­ställs efter november månads utgång och när kommunfullmäktige inte har fattat beslut om skattesats före utgången av oktober månad.

Förevarande paragraf innehåller med ett undantag som jag återkommer lill i det följande enhetliga bestämmelser för samtliga kommuner och land­stingskommuner. Den stämmer i sak överens med vad som föreskrivs i 70 S KL, Med anledning av vad riksskatteverket har anfört i en skrivelse lill kommunallagsulredningen har dock underrättelseskyldigheten gentemot verket enligt 70 S första stycket KL tagits bort, I förhållande till utredningens förslag har, bortsett från en korrigering i tredje stycket, inte gjorts andra sakliga ändringar än alt bestämmelserna i andra och tredje styckena, vilka

Prop. 1975/76:187

540

motsvarar 70 S andra och tredje styckena KL, har gjorts tillämpliga också på Stockholms kommun. Ändringarna föranleds av den uiformning som 57 S har enligt milt förslag,

I 72 S Orde stycket föreskrivs att kommunstyrelsen i annan kommun än Stockholm skall underrätta länsstyrelsen om beslul om utdebitering till församling inom komniunen. Den ordning som gäller enligl KL har alltså behållits i enlighet med utredningens förslag. Riksskatteverket har i skri­velsen till utredningen anfört alt den nuvarande ordningen är lämplig, medan Uppsala och Eskilstuna kommuner har menat alt undertättelseskyldigheten bör ankomma på församlingarna. För egen del har jag inte funnii skäl att på denna punkt föreslå någon ändring i vad som gäller f n,

73 S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om utbetalning av kommunal­skatt lill kommun och landstingsskatt lill landstingskommun. Bortsett från några redaktionella jämkningar stämmer paragrafen överens med utredning­ens förslag och med de nuvarande bestämmelserna i 72 S KL, 76 S KLS och 76 S LL, Vid utformningen av paragrafen har beaktats de ändringar i de nuvarande bestämmelsema som riksdagen nyligen har beslutat (prop, 1975/76:147, FiU  1975/76:30, rskr 1975/76:258, SFS 1976:199-201),

74 S

Denna paragraf innehäller bestämmelserom länsstyrelsens skyldighet att redovisa skatt som tillkommer kommun resp, landstingskommun och som har utanordnats till kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottel. Den stäm­mer i sak överens med de nuvarande beslämmelserna i 73 S KL, 77 S KLS och 77 S LL. Bestämmelserna har förts över till den nya lagen, eftersom de, som uiredningen anför, ingår i ett regelsystem som reglerar olika led i utbetalningen av skallemedlen. En särbestämmelse i 77 S LLom skyldighet för förvaltningsutskottet att göra ett sammandrag över redovisningen har ansetts överfiödig och därför inte lagiis in i paragrafen.

14. t. 7 7 kap. UnderstäUning, kommunalbesvär och besvärsnämnd

I detta kapitel finns regler om underställning, kommunalbesvär och be­svärsnämnd. Kapitlet motsvarar 74-78 SS KL, 78-82 SS KLS och 78 S LL,

I 75 S KL och 79 S KLS finns bestämmelser om underställning hos liinsstyrelsen. Vad jag har anfört i specialmotiveringen lill 58 S innebär att det i den nya kommunallagen inte kommer att föreskrivas någon under­ställning av komtnunala beslut hos länsstyrelsen. Bestämmelserna i 75 S KL och 79 S KLS har därför inte fått någon motsvarighet i den nya lagen.

Begreppet "kommunalbesvär" förekommer inte i gällande kommunal-

Prop. 1975/76:187

541

lagar. Däremot har del införts i förvaltningslagen, och det har sedan länge i praktiken använts för att beteckna besvär som anförs med stöd av kom­munallagarna. När man i andra författningar än kommunallagarna använder ordet "besvär" avser detta vanligen förvaltningsbesvär, 1 förvaltningslagen används ordel "överklagande" när både förvallningsbesvär och kommu­nalbesvär avses, 1 likhet med kommunallagsutredningen anserjag att termen kommunalbesvär, som har blivit lagfäst i förvaltningslagen, bör införas också i kommunallagstiftningen. Därigenom markeras att kommunalbesvär är en särskild typ av besvär, som i fiera viktiga hänseenden skiljer sig från för­valtningsbesvären.

Regeringsrätten framhåller i sitt remissyttrande att det ofta kan vara svårt alt uppfatta skillnaden mellan kommunalbesvär och förvaliningsbesväroch alt ordel "besvär" kan verka vilseledande. Enligt regeringsrätten kunde del övervägas att ersätta ordet kommunalbesvär med termen "klander" som regeringsrätten brukar använda i sina domar och beslut. Jag håller med regeringsrätten om alt det är angeläget att hålla i sär kommunalbesvär och förvaltningsbesvär. Men begreppel kommunalbesvär har blivit så inar­betat att jag inle anser del lämpligt att byta ut det mot ordel klander.

Till kommunalbesvär är i första hand att hänföra besvär som anförs med stöd av 76 och 78 SS KL, 80 och 82 SS KLS och 78 S LL. Även talan som förs enligt 20 S KFL, 23 och 43 SS lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (omtryckt 1969:770) samt 21 S lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelegerade betraktas som kommunalbe­svär, trots att dessa bestämmelser innehåller vissa avvikelser, i fråga om bl, a, besvärsräti, från de allmänna kommunalbesvärsreglerna. Besvär som anförs med stöd av 89,91 och 92 SS lagen (1961:436) om församlingsstyrelse (omtryckt 1972:228) och 21 S lagen (1972:229) om kyrkliga sammanlägg­ningsdelegerade räknas ocksä som kommunalbesvär.

Besvär som anförs hos kommunal eller landstingskommunal besvärs­nämnd kan inte gärna betecknas som kommunalbesvär. De bör i stället ses som en särskild typ av besvär som är samordnade med kommunal­besvären men som också har lånat vissa drag från förvaltningsbesvären. Kommunallagsutredningen föreslår all bestämmelserna om besvärsnämnd bryts ut lill en särskild paragraf Härigenom markeras dessa besvärs särart. Utredningen föreslår också att besvärsnämnd särskilt nänins i kapilelrub-riken. Dessa förslag har följts vid utformningen av kapitlet.

Kapitlets bestämmelser om kommunalbesvär innebär all gällande regle­ring i stort sett behålls. De ändringar som föreslås har i huvudsak för­tydligande syfte. Bestämmelserna om instansordning, överklagbarhet, be­svärsrätt, besvärstid och besvärsgrunder lämnas i princip orubbade. Det­samma gäller reglerna om besvärsnämnd och verkställighetsförbud. Vidare innehåller kapitlet en uttrycklig regel om rättelse av verkställighet av kom­munala beslut som har upphävts efter besvär.

Kapitlet innehåller ingen motsvarighet till de särskilda reglerna i 77 S

Prop, 1975/76:187

542

andra stycket KL och 81 S andra stycket KLS om rättsverkningarna av att besvär har bifallits på den grunden att enskild rätt har kränkts. Vid bifall till kommunalbesvär upphäver besvärsmyndigheten i princip det överkla­gade kommunala beslutet i dess helhet, 1 77 S andra slycket KL och 81 S andra stycket KLS görs dock ett undantag för det fall alt den nyss nämnda besvärsgrunden har åberopats. Rättelsen gäller då endast till förmån för den som har klagat, medan beslutet slår fast i förhållande till övriga kom­munmedlemmar. Strider beslulel dessutom mot lag eller författning eller vilar det på orättvis grund, får länsstyrelsen dock upphäva beslutet i dess helhet. I LL finns ingen motsvarighet till dessa regler, trots alt samma besvärsgrund kan åberopas även vid besvär över landslingskommunala be­slul.

Praxis i kommunalbesvärsmål visar att kommunala beslut kan upphävas delvis även i andra fall än de som anges i 77 S andra stycket KL och 81 S andra stycket KLS, Dessa bestämmelsers närmare innebörd och funktion är inte helt klara. Svårigheterna att dra gränsema mellan de olika besvärs­grunderna bidrar också lill att göra bestämmelserna svårtolkade. Någon olä­genhet av att moisvarande regler saknas i LL har inle märkts. Kommu­nallagsulredningen har mot denna bakgrund föreslagit att dessa bestäm­melser i KL och KLS slopas. Utredningen betonar att avsikten inle är att rubba den möjlighet att delvis upphäva kommunala beslut som har ut­vecklats i rättspraxis. Frågan i vilken ulslräckning sådant upphävande bör kunna ske är inte lämpad för lagreglering.

Jag ansluter mig, som framgår av vad jag nyss har anfört, till utredningens uppfattning att någon motsvarighet till de nuvarande reglerna om partiell rättelse av beslut inte behövs i den nya kommunallagen. Bedömningen av frågan om ett beslul skall upphävas hell eller delvis, när besvär har bifallils, överiämnas således i sin helhet lill praxis.

75 S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om underställning av kommun­fullmäktiges beslut om hamnavgifter m, m. Paragrafen motsvarar 74 S KL och 78 S KLS, Enligt dessa bestämmelser skall fullmäktiges beslul om nya eller förhöjda hamnavgifter och vissa andra sjöfartsavgifter underställas re­geringen för prövning och fastställelse. Hamnutredningen föreslår i betän­kandet (SOU 1974:24) Förslag till hamnlag att bestämmelserna i 74 S KL och 78 S KLS om hamnavgifter upph'ävs, Kommunallagsulredningen har anslutit sig till detta förslag. Hamnutredningens förslag i dess helhet övervägs f n. inom kommunikationsdepartementet, I avbidan på resultatet av dessa överväganden har de nuvarande bestämmelserna om underställningsskyl­dighet förts över till den nya lagen,

1 74 S iredje styckei KL och 78 S tredje stycket KLS finns hänvisningar lill bestämmelserna i 56 och 60 SS KL resp, 60 och 64 SS KLS om skyldighet

Prop. 1975/76:187

543

alt underställa regeringen vissa fondbeslui samt beslut att uppta lån och ingå borgen, Mina förslag i fråga om 59 och 60 SS innebär att underställ­ningsskyldighelen jämkas något i förhållande till vad som gäller f n, 1 iredje stycket av förevarande paragraf har tagits in en hänvisning till 59 och 60 SS-

76        och 77 S

§

Dessa paragrafer innehåller beslämmelser om kommunalbesvär. 1 76 S behandlas besvär över kommunfullmäktiges och landstings beslut och i

77      S bl. a, besvär över kommunstyrelsens, förvaltningsutskottets och annan

nämnds beslut. De motsvarar 76 S 1 och 2 mom. KL, 80 S 1 och 2 mom,

KLS och 78 S  I och 2 mom, LL,

Gällande rätt

De grundläggande reglerna om kommunalbesvär, som infördes i 1862 års kommunalförordningar, gäller i huvudsak alltjämt. De innebär i korthet följande.

Kommunfullmäktiges och landstings beslut överklagas enligt 76 S 1 mom. KL, 80 S I mom, KLS och 78 S 1 mom, LL i princip alllid genom kom­munalbesvär. Kommunstyrelsens, förvaltningsulskottets och de kommu­nallagsreglerade nämndernas beslut överklagas enligt 76 S 2 mom, KL, 80 S 2 mom, KLS och 78 S 2 mom, LL i allmänhet också genom kommunalbesvär. För dessa nämnder liksom för de specialreglerade nämnderna gäller att kom­munalbesvärsreglerna skall tillämpas, om inte annat är särskill föreskrivet, 1 fråga om de specialreglerade nämndernas beslul finns vanligen särskilda besvärsbestämmelser i de specialförfattningar som reglerar nämndernas verksamhet, 1 dessa fall blir reglerna om förvaltningsbesvär tillämpliga. Ibland saknas emellertid sädana besvärsbestämmelser eller också täcker de inle alla typer av beslut som den specialreglerade nämnden kan fatta, I sådana fall överklagas besluten genom kommunalbesvär enligt reglema i kommunallagarna, 1 76 S 1 mom, KL, och 80 S 1 mom, KLS finns en hänvisning till särskilda föreskrifter om besvär över kommunfullmäktiges beslut. Denna hänvisning saknar motsvarighet i LL. Den avser sådana sär­regler om besvär över t. ex. val av ledamöter i taxeringsnämnd som avviker från de allmänna kommunalbesvärsreglerna bl. a. i fråga om instansord­ningen.

1 kommunalbesvärsmål är länsstyrelsen i regel första besvärsinstans. Kom­munfullmäktiges och de kommunala nämndernas beslut överklagas hos länsstyrelsen enligl 76 S KL och 80 S KLS. Länsstyrelsens beslut i kom­munalbesvärsmål kan sedan enligt 78 S KL och 82 S KLS överklagas hos regeringsrätten. För kommunalbesvär över landstingskommunala beslul gäl­ler en annan instansordning. Landstings och landslingskommunala nämn­ders beslut överklagas sålunda enligt 78 S LL direkl hos regeringsrätten. Besvärshandlingen skall dock inlämnas till länsslyrelsen. Den omständig-

Prop. 1975/76:187

544

heten all besvären har getts in till regeringsrätten och inte till länsstyrelsen anses emellertid inte hindra all besvären tas upp lill prövning (se Rege­ringsrättens årsbok 1973 A 64), Om kommunen eller landstingskommunen har inrättat en besvärsnämnd, tillkommer denna som en extra besvärsinstans omedelbart över nämnderna i mål om ijänslelillsättning o. d,

Alla protokollförda beslut av kommunfullmäktige och landsting är i prin­cip överklagbara. Detta gäller även beslul i angelägenheler som regleras i specialförfattning. En annan sak är att vid besvär över beslut som endast innefattar en ren meningsyttring i allmänhet bara besvärsgrunden alt beslutet inte har tillkommit i laga ordning får aktualitet. Det lönar sig således vanligen inte att överklaga sådana beslut på någon av de andra besvärsgrunderna, även om också sådana besvär formelli skall prövas i den ordning som anges i 76 S KL, 80 S KLS och 78 S LL, Av de få undantagen från möjligheten att överklaga fullmäktige- och landstingsbeslul kan nämnas att enligt 149 S byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1972:775) talan inte får föras mol full­mäktiges beslut om antagande av bl, a, stadsplan och byggnadsplan och att förbud mot besvär över landstings beslut enligl 13 S LL om landstings­kommunens indelning i valkretsar föreskrivs i 78 S I mom, tredje stycket LL.

Beiräffande beslul av kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet ellerannan nämnd begränsas överklagbarheten genom ett uttryckligt förbud mot besvär över beslut av rent förberedande eller verkställande art (76 S 2 mom. KL, 80 S 2 mom. KLS och 78 S 2 mom. LL), Besvären bör riktas mot fullmäktiges eller landstingets beslut i ärendel och inte mot de berednings- och verk­ställighelsåtgärder som nämnderna vidtar i anslutning till detta. Men om nämndbeslutet framstår som ell självständigt avgörande, som grundas på förvaltningsbefogenheler som nämnden har fått genom delegation från full­mäktige eller genom författningsbestämmelse, är beslutet överklagbart. Be­slut som fattas på styrelsens eller nämnds vägnar med stöd av delegation är överklagbara i samma utsträckning som slyrelse- och nämndbesluten.

Rätt att överklaga beslul genoin kommunalbesvär har alla som enligt 2 S KL eller 3 S KLS är medlemmar av kommunen resp, enligt 3 S LL är medlemmar av landstingskommunen. Om medlemskapet inte bestrids, prövas besvären under förutsättning att det inte är uppenbart att klaganden inte kan vara medlem i kommunen resp, landstingskommunen.

Beträffande besvärstiden gäller all besvären skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då justeringen av det protokoll som har förts över beslutet har tillkännagetts på kommunens resp, land­stingskommunens anslagstavla. Tillkännagivandet skall vara försett med uppgift om dagen när det har anslagits och när besvärstiden således har börjat löpa. Om särskilt protokoll förs över beslut som nämndavdelning, ledamot eller tjänsteman fattar på gmnd av delegation, räknas besvärstiden från den dag när justeringen av detta prolokoll anslogs. Annars börjar be­svärstiden löpa den dag när anslag skedde om justering av protokollet från

Prop. 1975/76:187

545

det samrhanträde med den delegerande nämnden vid vilket beslutet an­mäldes. Besvär som har kommit in försent avvisas enligt praxisav länsstyrel­sen, I 12 S tredje stycket förvaltningslagen föreskrivs att besvär som inte har anförts i rätt tid inte skall tas'upp lill prövning, I KL, KLS och LL saknas moisvarighei till denna föreskrift. Som förvaltningslagens tillämp­ningsområde är bestämt i I S hade man kunnat vänta sig att bestämmelsen om avvisning av besvär som har anförts för sent skulle vara tillämplig även på länsstyrelsens behandling av kommunalbesvär. Emellertid har föredra­gande departementschefen i förarbetena till förvaltningslagen uttalat att fö­reskrifterna i 12 S inte blir tillämpliga vid kommunalbesvär och att termen "besvär" i 11-13 SS syftar endast på förvaltningsbesvär (prop, 1971:30 s, 413 och 702), Avvisningsregdn i 12 S tredje stycket synes således inte vara till­lämplig på kommunalbesvär. Bestämmelsen i 6 S förvaltningsprocesslagen om att besvär som har anförts för sent inte skall tas upp till prövning anses däremot tillämplig på kommunalbesvär hos regeringsrätten, 1 ett kommu­nalbesvärsmål som nyligen har avgjorts har regeringsrätten undanröjt ett beslut varigenom länsstyrelsen har prövat besvär som har anförts efter be­svärstidens utgång (regeringsrättens beslut den 23 febmari 1976, Leksands kommun). Beslutet synes innebära att länsstyrelse självmant skall pröva om kommunalbesvär har anförts i rätt tid.

De kommunala och landstingskommunala besluten kan angripas endast på de besvärsgrunder som anges i 76 S 1 mom, KL, 80 S 1 mom. KLS och 78 S 1 mom. LL, Dessa är alt beslutet inle har tillkommit i laga ordning, står i strid mot allmän lag eller författning, på annat sätt överskrider kom­munfullmäktiges resp, landstingets befogenhet, kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund. För att besvären skall kunna bifallas måste de felaktigheter som klaganden har åberopat, s. k. besvärsfakta, kunna hänföras under någon av besvärsgrunderna. Besvärsmyndigheten är obun­den av klagandens eget val av besvärsgrund. Besvärsprövningen kan nägot förenklat sägas innebära att det är lagligheten och inte lämpligheten hos beslutet som prövas. Klaganden måsle ange sina besvärsfakta före besvärs­tidens utgång. Sådana felaktigheter hos beslutet som åberopas när besvärs­tiden har gått ul eller först i högre instans prövas inle. Finner besvärs-myndigheten att någon av besvärsgmnderna är tillämplig, kan den i princip inte göra mer än upphäva det felaktiga beslutet. Besvärsmyndigheten kan således inte ändra beslutets innehåll så att detta blir riktigt,

Kommtinallagsuiredningen

Utredningen framhåller att kommunalbesvären från kommunmedlem­marnas synpunkt inle utgör ett adekvat rättsmedel i fråga om beslut som rör enskild persons förhållanden. Man bör därför enligl uiredningen i sam­band med lagstiftning om kommunala förmåner o. d, överväga om inle talan mot besluten bör få föras genom förvaltningsbesvär. Uiredningen har

35 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 187

Prop. 1975/76:187

546

för sin del begränsat sig till att undersöka i vad mån gällande bestämmelser kan behöva kompletteras eller förtydligas bl, a, med hänsyn till förvaltnings­lagens tillkomst.

Utredningen diskuterar möjligheten att samordna kommunallagarnas och förvaltningslagens bestämmelser om besvärstid. Utredningen konstaterar att det vid kommunalbesvär är omöjligt att, som sker enligl 12 S förvalt­ningslagen, räkna besvärstiden från den dag när klaganden fick del av be­slutet. Alla kommunmedlemmar har ju besvärsräll och kan teoretiskt länkas överklaga beslutet. Utredningen har funnit svårighetema att avgränsa de fall för vilka besvärstiden skulle räknas från ddgivningsdagen betydande. Utredningen har därför inte ansett sig kunna föreslå någon särskild regel om besvärstid vid kommunalbesvär i ärenden som uteslutande rör enskild persons förhållanden. För att misstag om när besvärstiden börjar löpa skall kunna förebyggas är det enligt utredningen angelägel att kommun som expedierar protokollsutdrag till enskilda personer klart anger besvärsliden. Utredningen anseratt nuvarande praxis beträffande beräkning av besvärstid vid beslut som har fattats med stöd av delegation bör bekräftas genom en föreskrift i den nya lagen.

Utredningen tar vidare upp frågan om att införa förbud mot besvär över upphandlingsbeslut. De normalförslag till upphandlingsreglemenlen för kommuner och landstingskommuner som Svenska kommunförbundet och Landsiingsförbundei har antagit är anpassade till den statliga upphandlings-kungörelsen (1973:600). Reglementena innehåller dock, till skillnad från upp­handlingskungörelsen, inget besvärsförbud. Motivet för förbudet mot besvär överstatliga upphandlingsbeslut är bl. a. alt det skulle kunna medföra oskäliga och inte godtagbara konsekvenser för avtalsparterna om ett juridiskt bindande köpeavtal skulle kunna upphävas genom besvär i administrativ ordning. Med hänsyn till möjligheten att verkställa kommunala beslul, innan dehär vunnit laga kraft, är enligt utredningens uppfattning behovei av ett be­svärsförbud i kommunala upphandlingsärenden inte lika stort som inom den statliga sektorn. Utredningen framhålleratt kommunalbesvär i upphandlings­ärenden kan användas med framgång endast när beslutet klart strider mot fö­reskrift i upphandlingsreglemente eller är behäftat med andra, mera formella fd.

Utredningen föreslår att bestämmelsen om att besvär över landstings och landstingskommunal nämnds beslul skall ges in till länsstyrelsen utgår. Be­stämmelsen har enligt utredningen ingen funktion att fylla och som framgår av rättsfallet RÅ 1973 A 64 har den ingen processuell betydelse. Den be­gränsning i fråga om kommunaibcsvärsreglernas tillämpning som beträf­fande beslut av kommunfullmäktige ligger i uttrycket "därej annal är särskilt föreskrivet" bör enligt utredningen göras tillämplig också på beslut av land­sting. Utredningen framhåller att det förbud mot besvär över beslut om valkretsindelning som nu finns i 78 S 1 mom. LL kommer att placeras i vallagen, om beslämmelserna om de kommunala valen fördelas mdlan

Prop. 1975/76:187

547

kommunallag och vallag på det sätt som utredningen förordar.

1 fråga om instansordningen föreslår utredningen inga ändringar. Men ökningen av antalet kommunalbesvärsmål och angelägenheten av att dessa mål avgörs relativt snabbt kan enligl utredningen ulgöra skäl alt se över instansordningen. Därvid aktualiseras frågan om någon form av begränsning av rätten att fullfölja kommunalbesvär lill regeringsrätten och om att införa en mellaninstans för de landstingskommunala målen. Dessa frågor kräver överväganden som ligger utanför ulredningens uppdrag.

Uiredningen föreslår att en uttrycklig regel tas in i kommunallagen om att kommunalbesvär som har anförts för sent inte skall tas upp till prövning. Bestämmelsen i 12 S tredje stycket förvaltningslagen om avvisning av besvär som har anförts för sent är inte tillämplig i fråga om kommunalbesvär. Därigenom får man, framhåller utredningen, det säkeriigen inte åsyftade resultatet att länsstyrelsen saknar lagstöd för att självmant avvisa kom­munalbesvär som har anförts för sent, medan däremot regeringsrätten med stöd av 6 S förvaltningsprocesslagen skall avvisa kommunalbesvär som har kommit in lill rätten efter det att besvärstiden har gått ut. Frågan om för­sutten besvärstid skall kunna återställas bör enligt utredningen, liksom hit­tills, överiämnas åt praxis.

I övrigi föreslår utredningen vissa språkliga ändringar i syfte all moder­nisera och förtydliga reglerna om kommunalbesvär. Bestämmelsen i 76 § 2 mom. KL om att talan inte får föras mot nämndbeslut av renl förberedande eller verkställande art har ibland missuppfattats på det sättet att man har trott att bestämningen "rent" hänför sig enbart till beslut av förberedande art. Utredningen föreslår alt lagtexten förtydligas så att sådana misstag inte skall behöva uppstå.

Remissyttrandena

Regeringsrätten och länsslyrelsen i Alvsborgs län anslutersig lill utredningens uttalande att man i samband med lagstiftning om kommunala förmåner o, d, bör överväga om inle lalan mot beslut i sådana ärenden bör lå föras genom förvaltningsbesvär.

Några remissinstanser uppehåller sig vid frågan om kommunala organ bör vara skyldiga att lämna underrättelse om sina beslul till enskilda personer som berörs av besluten. Länsstyrelsen i Uppsala län anser alt en sådan skyl­dighel är en sä grundläggande rättssäkerhetsgaranti att bestämmelser härom redan nu bör införas i kommunallagen, Länsstyelsen i Siockholms län anser sig däremot inte böra gå längre än till att rekommendera att protokollsutdrag sänds ut i lösbrev, om beslutet rör ett fåtal personer. Regeringsrätten vill liksom utredningen inte föreslå någon underrättelseskyldighet. Men rege­ringsrätten finner del rimligt all enskild, som personligen underrättas om beslutets innehåll, i undertättelsen får besked om vad den som vill överklaga beslutet har att iakita och förordar att en regel av denna innebörd las in

Prop. 1975/76:187

548

i kommunallagen.

Utredningens förslag i fråga om besvär över beslul som har fallals med stöd av delegation kritiseras av några reniissinstanser. Länsstyrelserna I Alvs­borgs och Kopparbergs län anser alt reglema på denna punkt måste göras klarare. Regeringsrätten och Stockholms kommun anmärker att den bestäm­melse om besvär över beslut som har fattats med stöd av delegation som utredningen föreslår är utformad enbart med tanke på det fallet att beslutet har protokollförts särskilt. Kommunen framhåller all bestämmelsen kan föranleda den oriktiga slutsatsen att beslut som inte har protokollförts särskill inle kan överklagas. Kommunen ifrågasätter om bestämmelsen alls behövs. Det kan dock kanske vara på sin plats alt ange att besvärsreglerna är till­lämpliga även på beslut som har fattats med stöd av delegation.

Länsstyrelsen I Stockholms län, Södermanlads och Blekinge läns landstings­kommuner saml Strömsunds kommun delar inle utredningens uppfaltning att man bör avvisa tanken på ett särskill förbud mot besvär över upphand-lingsbeslul. De anser att de skäl med anknytning till frågor om civilrättslig bundenhet som har motiverat ett besvärsförbud i statliga upphandlings­ärenden gör sig gällande även på den kommunala sidan.

Några reniissinstanser behandlar ulredningens förslag om översyn av in­stansordningen i kommunalbesvärsmål, Regeringsrälien förordar att en över­syn av kommunalbesvärsprocessen snarast kommer till stånd, I utrednings­uppdraget bör enligt regeringsrätten ingå bl. a. all överväga en begränsning i rätlen att fullfölja kommunalbesvär till regeringsrätten. Regeringsrätten bekräftar alt antalet kommunalbesvärsmål hos domstolen har ökat avsevärt under senare år. Dessa mål utgör den största gmppen bland de mål vars prövning inte är beroende av prövningstillstånd. Regeringsrätten framhåller alt det, om domstolen skall behålla den karaklär av prejudikatsinstans för stora delar av den offentliga förvaltningen som åsyftades vid 1971 års för-valtningsrättsreform, är viktigt all kommunalbesvärsmålen inte i alltför hög grad får dominera domstolens verksamhet. Enligt regeringsrättens bedöm­ning kan i fortsättningen ungefär hälften av alla mål som prövas i sak av domstolen väntas vara kommunalbesvärsmål, fastän dessa ulgör endasl om­kring 10 "i) av alla mål som kommer in till regeringsrätten. Denna utveckling anser regeringsrätten vara allvariig. En begränsning i rätten att fullfölja kom­munalbesvär förutsätter enligt regeringsrätten alt besvären har prövats li­digare i åtminstone en domstolsinstans. Regeringsrätten anser att kammar­rättema, i varje fall på något längre sikt, bör komma i fråga för denna uppgift. Länsstyrelsen i Kronobergs län samt Stockholms och Göteborgs kom­muner finner det tveksamt om rätten att fullfölja kommunalbesvär till re­geringsrätten bör begränsas. De båda kommunema framhåller att någon begränsning av fuliföljdsrällen i varje fall inte bör övervägas i fråga om besvärsmål som gäller omfattningen av den kommunala kompetensen. Frå­gan om att införa en mellaninstans för de landstingskommunala målen bör enligt regeringsrätten ingå i översynen av kommunalbesvärsprocessen. Re-

Prop. 1975/76:187

549

geringsrälten anser att en sådan instans bör införas oavsett hur man löser frågan om fullföljdsbegränsning. Regeringsrätten säger sig inte vara främ­mande för tanken alt de landstingskommunala målen skall prövas av länsstyrelsen eller länsrätten. Likande åsikter förs fram av länsstyrelserna i Kronobergs och Malmöhus län. LandsilngslÖrbundet, som anser all del är en fördel att landstingskommunala mål avgörs direkt av regeringsrätten, vill för sin del inle motsätta sig att en översyn av instansordningen görs. Utredningens förslag att kommunalbesvär som har kommit in för sent skall avvisas tillstyrks uttryckligen av regeringsrätten, länsstyrelserna i Mal­möhus och Örebro län samt Värnamo kommun. Regeringsrätten anslutersig till utredningens uttalande att frågan om försutten besvärstid skall kunna åter­ställas i kommunalbesvärsmål liksom hittills bör lösas i rättstillämpningen. Regeringsrätten, länsstyrelsen i Malmöhus län och Bräcke kommun framhåller att bestämmelserna om kommunalbesvär är svåra att förstå för den som inte är särskilt insatt i ämnet. Dessa remissinstanser menar att det i en ny kommunallag bör anges att klaganden inom besvärstiden skall åberopa vad han anser är fel i det överklagade beslutet och att länsstyrelsen skall upphäva beslutet, om klaganden visar att del inte har tillkommit i laga ordning etc.

Föredraganden

Bestämmelserna i 76 och 77 SS stämmer i alll väsentligt överens med gällande rätt och med utredningens förslag.

Bestämmelsen om besvärstid har inte ändrats. Samma regler om besvär­stidens längd och dess utgångspunkt som har gällt hittills kommer alt gälla även i fortsättningen. Någon särskild regel om besvärstid vid kommunal­besvär över beslut som uteslutande rör enskild persons förhållanden har inte införts. Det lorde visseriigen råda ganska slor okunnighet om kom­munallagarnas besvärstidsregler och det kan inträffa att tillämpningen av dessa regler får mindre tilltalande konsekvenser. De skäl som utredningen haranfört för ståndpunkten att särskilda reglerom besvärstid i vissa ärenden inte skall införas harjag funnit övertygande. Flertalet ärenden som på ett mer direkl säll angår enskild person torde för övrigt avgöras genom beslul som överklagas med förvallningsbesvär. Besvärsliden räknas därvid från den dag när den enskilde fick del av beslutet. När beslulel kan överklagas genom kommunalbesvär, bör kommunen resp. landstingskommunen slå till tjänst med upplysningarom besvärsordningen, om det begärs. Det finns inget hinder mot att protokollsutdrag med uppgift om besvärstid m. m, expedieras lill en kommunmedlem som särskilt berörs av ett beslut. Den närmare ord­ningen för tillkännagivande av besluten och eventuell vägledning om besvärs­möjligheten måste emellertid bestämmas av kommunerna och landstings­kommunerna själva med hänsyn till de varierande villkor som gäller för olika typerav ärenden och beslut. Jag anser alltså i motsats till regeringsrätten att en

Prop. 1975/76:187

550

regel om den som personligen underrättas om beslut skall få besvärshänvisning i underrättelsen inte bör tas in i den nya kommunallagen. Besvärstiden i kom­munalbesvärsmål kommer även i fortsättningen alltid att räknas från den dag när justeringen av protokollet över beslutet har tillkännagetts på kommunens resp. landstingskommunens anslagstavla och någol krav på särskild personlig underrättelse om besvärstiden föreskrivs inle i lagen. Jag vill erinra om att re­geringsrätten i några fall haråterställt försutten besvärstid i kommunalbesvärs­mål när klaganden från kommunen har fått vilseledande information om be­svärstiden.

1 76 S andra stycket finns en ny regel om att kommunalbesvär som inte har anförts i rätt lid inte skall tas upp till prövning. Denna regel, som har föreslagits av utredningen och har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av remissinstanserna, ger länsstyrelsen uttryckligt stöd för att avvisa kom­munalbesvär som har anförts för sent. Som jag har framhållit tidigare torde bestämmelsen i 12 S tredje styckei förvaltningslagen om avvisning av för sent anförda besvär inte vara tillämplig på kommunalbesvär. Eftersom jag inte är beredd att föreslå någon ändring på denna punkt, har jag funnit det lämpligast att bestämmelsen placeras bland kommunalbesvärsreglerna i den nya kommunallagen. Bestämmelsen innebär att länsstyrelserna inte får pröva kommunalbesvär som har anförts för sent. Den förutsätter att frågan om besvären har kommit in efter besvärstidens utgång utreds och prövas självmant av länsstyrelsen. Genom sin placering blir bestämmelsen tillämplig även på besvär hos regeringsrätten över beslul av landsting, för­valtningsutskott och annan landstingskommunal nämnd. Visseriigen finns redan en regel i 6 S förvaltningsprocesslagen om att mål inte tas upp till prövning av rätlen, om besvär inte har kommii in inom föreskriven tid. Jag ser del emellertid inte som någon nackdel att frågan regleras i den nya kommunallagen, i synnerhet som det möjligen med hänsyn till den terminologi som används i förvaltningslagen kan råda en viss tvekan om ordet "besvär" i 6 S förvaltningsprocesslagen även innefattar kommunal­besvär.

Regeringsrätten har enligt 11 kap. Il S regeringsformen befogenhet att återställa försutten tid. På kommunalbesvärsområdet har regeringsrättens praxis i fråga om återställande av försutten tid varil ganska restriktiv. Jag delar ulredningens uppfattning att frågan i vilken ulslräckning besvärstid skall kunna återställas i kommunalbesvärsmål liksom hittills bör överiämnas åt rättspraxis. De särskilda hänsyn som i olika fall måste tas till den kom­munala självstyrelsen och kommunalbesvärens särart kräver överväganden som bäst sker i den praktiska rättstillämpningen.

Bestämmelsen i 77 S om besvär över beslut som har fattats med stöd av delegation från kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet eller annan nämnd enligt 47 S saknar motsvarighet i KL, KLS och LL. Avsikten med bestämmelsen är endast att i lagen skall anges vad som hittills har gällt enligt fast praxis. Som framgår av 47 S tredje stycket skall alla sådana beslut

Prop.1975/76:187

551

anmälas hos nämnden, 1 vilken utsträckning besluten skall protokollföras särskilt får avgöras av fullmäktige, nämnden eller den som har fattal beslutet. Om beslutet är av den arten att de kan tänkas bli överklagade, får förutsättas att detta val träffas på ett sådant sätt att bl. a. intresset av att beslutet snabbt vinner laga kraft beaktas. Med anledning av påpekanden i remissyttrandena från regeringsrätten och Stockholms kommun har bestämmelsen utformats på ett annat sätt än vad utredningen har föreslagit. Bestämmelsen anger att besvärsreglerna är tillämpliga även på beslut som har fattats med stöd av delegation vare sig de har protokollförts särskilt eller ej. Dessutom ges en föreskrift om utgångspunkten för beräkningen av besvärstiden för de fall när ett sådant beslut inte protokollförs särskilt. Denna föreskrift återger gällande rätt enligt praxis. När besvärsliden i fråga om beslut som pro­tokollförs särskilt börjar löpa framgår direkt av 77 S andra stycket.

Bestämmelserna i paragraferna gäller besvär över såväl kommunala som landstingskommunala beslut. Jag har gjort vissa redaktionella ändringar i förhållande till utredningens förslag för att det skall framgå klart av be­stämmelserna att besvär över landstingets, förvaltningsutskottels och andra landstingskommunala nämnders beslut skall anföras direkt hos regerings­rätten och att besvärshandlingen skall ges in dit och inte som tidigare till länsstyrelsen. 1 77 S tredje stycket har tagits in en särskild bestämmelse om besvär över beslut av revisorerna angående förvaltning som har samband med deras uppdrag.

När det gäller frågan om förbud mot besvär över upphandlingsbeslut finns det enligt min mening visst fog för uppfattningen att motiven bakom be­svärsförbudet i StatUga upphandlingsärenden gör sig gällande även här. Jag anser emellertid alt de skäl som utredningen haranfört mot ett besvärsförbud är övertygande, Möjlighelen att anföra kommunalbesvär synes hittills inte ha vållat några nämnvärda ölägenheter av det slag som remissinstanserna befarar,

Nägra remissinstanser framhåller att bestämmelserna om kommunalbe­svär, även i den utformning som utredningen har gett dem, är svårtill­gängliga. Även jag anser att kommunalbesvärsreglerna inte fullt ut mot­svarar de anspråk på klarhet som allmänheten och kommunerna har rätt all ställa. Den grundläggande regeln all klaganden inom besvärsliden skall åberopa vad han anser är oriktigt i det överklagade beslutet framgår sålunda inte av lagtexten. Jag ser emellertid ingen möjlighet att nu lösa detta problem. Det får las upp i den översyn av kommunalbesvärsprocessen somjag lidigare har förordat och strax ålerkommer till.

Under senare år har antalet kommunalbesvärsmål hos regeringsrätten ökal kraftigt. Åren 1968-1971 var antalet mål som kom in per år lägst ca 190 och högst ca 250. År 1972 kom enligt domstolsverkels dataslatistik 410 mål in och år 1975 varanlalet 461. Denna utveckling hartrots motåtgärder från regerings­rättens sida lett till att balansen av kommunalbesvärsmål hos regeringsrätten harökalfrån 298 vid årsskiftet 1971/1972 till631 vid årsskiftet 1975/76,1 likhd

Prop. 1975/76:187

552

med uiredningen och regeringsrätten anserjag att dessa förhållanden inte kan accepteras, framförallt med hänsyn till att de medföratl kommunerna och kla­gandena får vänta orimligt länge på att målen avgörs. Det är tänkbart att den enda utvägen är alt begränsa rätten att fullfölja kommunalbesvär lill regerings­rätten. Det ärangdäget att denna fråga utreds närmare. Jag delarockså utred­ningens uppfattning att frågan om all införa en mellaninstans förde landstings­kommunala målen bör utredas, 1 den allmänna motiveringen (avsnitt 12.9) har jag förordat att en översyn av kommunalbesvärsprocessen kommer lill stånd. En sådan översyn bör omfatta även de frågor som jag nyss har berört,

78 S

Denna paragraf innehållerbestämmdserom besvärsnämnd. Bestämmelser­na i paragrafen stämmer i sak helt överens med vad som f n, föreskrivs i 76 S 3 mom, KL, 80 S 3 mom, KLS och 78 S 3 mom, LL, 1 paragrafen har dock gjorts det tillägget all även beslut av revisorerna nämns (jfr 77 S tredje styckei). Några remissinsianser har framhållil att bestämmelserna om besvärsnämnd behöver förtydligas. De frågor som remissinstanserna har tagit upp bör enligt min mening övervägas vid den översyn av kommu­nalbesvärsprocessen som jag har förordat i det föregående.

79.S

Denna paragraf handlarom förbud mot verkställighet (inhibition) av kom­munala beslut som har överklagats hos länsslyrelsen. Den motsvarar 77 S första styckei KL och 81 § första slyckel KLS. Någon motsvarighet finns inte i LL.

Gällande rän och lidigare förslag

Kommunala beslul kan i princip verkställas redan innan de har vunnil laga kraft och även om besvär har anförts. Detta framgår indirekt av 77 S försia stycket KL och 81 S förstastycket KLS, därdet föreskrivs att länsslyrel­sen, om skäl är därtill, får förbjuda verkställighet av beslut som har över­klagats. Det ankommer på kommunens verkställande organ att på eget ansvar avgöra om verkställighet skall ske omedelbart eller anstå till dess att beslutet har vunnil laga kraft. Länsstyrdsen kan meddela verkställighetsförbud utan att klaganden har yrkat detta. Beslut i frågan om verkställighetsförbud fattas vanligen interimistiskt, innan huvudsaken avgörs. Sådana beslut kan överkla­gas särskilt hos regeringsrätten. Frågan om verkställighetsförbud skall medde­las bedöms framförallt från synpunkten om det behövs föratt klaganden skall vinna den rättelse som avses med besvären. Interimistiskt verkställighetsför­bud får i allmänhet anses fömtsätta att länsstyrelsen finnerdet sannolikt att den slutliga prövningen av besvären skall leda till att dessa bifalls.

Prop.1975/76:187

553

Regeringsrätten har samma befogenhet som länsslyrelsen alt förordna om inhibition i kommunalbesvärsmål. Regeringsrätten kan också förbjuda verkställighet av landslingskommunala beslut som har överklagats. Numera ger den allmänna bestämmelsen i 28 S förvaltningsprocesslagen om inhi­bition uttryckligt lagstöd härför.

JO har i en skrivelse till Kungl. Maj:t den 3 febmari 1965 pekat på behovei av bestämmelser som kan säkerställa återgång av verkställighet av full­mäktigebeslut som har upphävts som olagliga. JO framhåller att inhibition kan tillgodose det från rältsskyddssynpunkt starka kravet att kommunala beslut inte ulan mycket tungt vägande skäl verkställs, innan de har vunnit laga kraft. JO anser att det är viktigt att länsstyrelsen i kommunalbesvärsmål ex officio prövar om det finns skäl alt förbjuda verkställighet av beslul som har överklagats.

Kommunalrättskommittén har därefter behandlat frågan i sill betänkande (SOU 1971:84) Kommunal kompetens. Kommittén framhålleratt återgångs-situationer är förenade med olägenheter av skilda slag och alt det därför är angeläget att så långt som möjligt förebygga alt sådana situationer upp­kommer. Övervägande skäl talar enligt kommittén för att den nuvarande huvudregeln att kommunala beslut kan verkställas omedelbart lämnas orub­bad. I stället bör bestämmelsen om inhibition ändras till ett åliggande för länsstyrelsen att meddela inhibition, närdet i målet uppkommer skäl därtill. När besvär har anförts, bör inhibitionsfrågan prövas utan dröjsmål. Den bör sedan prövas på nytt, om målels fortsatta handläggning ger anledning till en ny bedömning. Inhibitionsfrågan bör alltid övervägas i samband med att målet avgörs. Kommittén föreslår att 77 S försia styckei KL ändras så att länsstyrelsen blir skyldig att pröva inhibitionsfrågan och så att möjligheten att vid bifall till besvären åsladkomma rättelse av verkställighet anges som en utgångspunkt för prövningen.

Komnninallagsulredningen

Utredningen ansluter sig till vad kommunalrättskommittén har anfört om inhibition i kommunalbesvärsmål och föreslår alt inhibitionsregeln änd­ras på del sätt som kommittén har angett. Den föreslagna regeln kommer, framhåller utredningen, att avse endasl beslut av kommunfullmäktige, kom­munstyrelsen och annan nämnd i kommun. Utredningen erinrar om att bestämmelsen i 28 S förvaltningsprocesslagen om inhibition är tillämplig på alla kommunalbesvärsmål i regeringsrätten, alltså även sådana som avser landstingskommunala beslut.

Remissyiirandena

Utredningens förslag om obligatorisk prövning av frågan om verkstäl­lighetsförbud i kommunalbesvärsmål har fått ett blandat mottagande.

Prop. 1975/76:187

554

Länsstyrelserna i Uppsala, Jönköpings, Örebro, Västmanlands, Gävleborgs och Jämtlands län saml Nässjö, Värnamo, Malmö, Ale, Mullsjö,[REDACTED_EFTERNAMN] och Hudiksvalls kommuner godtar förslaget, Stockholms kommun har inget att erinra mot förslaget men betonar att möjligheten att meddela interimistiskt verkställighetsförbud måste användas med stor varsamhet, Kalmar kommun framhåller att verkställighetsförbud inte bör meddelas utan att kommun­styrelsen har beretts tillfälle att yttra sig särskilt i denna fråga,

Linköpings och Melleruds kommuner samt Svenska kommunjörbundei ställer sig tveksamma lill utredningens förslag. Den föreslagna regeln kan enligt dessa remissinstanser vålla problem, särskilt om det överklagade beslutet gäller ett civilrättsligt avtal. När frågan om inhibition avgörs, måste hänsyn tas till vilken effekt ett verkställighetsförbud kan få på avtal som redan har träffats. Ell inhibitionsbeslut som länsstyrelsen har meddelat kan få svåra ekonomiska konsekvenser för kommunen, om det senare vid prövning i regeringsrätten visar sig att kommunens beslut är korrekt, Linköpings kom­mun och Svenska kommunjörbundei tar upp frågan om ell inhibitionsbeslut, som länsstyrelsen har meddelat, skall stoppa verkställigheten av del över­klagade beslulel utan hinder av att kommunen har anfört besvär över inhibitionsbeslutet som således inte har vunnit laga kraft. Kommunförbun­det delar inte uppfattningen alt ett beslut om verkställighetsförbud gäller, även om det inte har vunnit laga kraft. Kommunen anser att den nya kom­munallagen bör innehålla en beslämmelse om alt inhibitionsbeslut vid kom­munalbesvär, i synnerhet i upphandlingsärenden, inte behöver följas, om beslutet överklagas.

Länsstyrelserna I Stockholms, Älvsborgs, Skaraborgs och Väsierboliens län är kritiskt inställda till utredningens förslag. Länsslyrelsen i Siockholms län fram­håller all en skyldighel att utan yrkande härom pröva inhibitionsfrågan i många fall kommeratt ställa besvärsmyndigheterna inför svåra bedömnings­problem. Ett tillfredsställande underiag för prövningen, som visseriigen är förberedande men ändå måste vara tämligen ingående, saknas ofta i be-svärshandlingarna. Länsstyrelsen ifrågasätter om inte motivuttalanden som understryker att det är vikligl att länsstyrelserna är uppmärksamma på frågan om behovet av inhibition är tillräckliga. Prövningen kan i så fall ske mera formlöst och utan att särskill beslul behöver fattas i andra fall än när in­hibition skall ske. Liknande synpunkter kommer fram i de tre andra länsstyrelsernas yttranden. Reglerna om återgång av verkställighet av beslut som har upphävts bör enligt länsslyrelsen I Skaraborgs län verka återhållande på kommunernas benägenhet att verkställa beslut som inte har vunnit laga kraft. Detta gör obligatorisk inhibitionsprövning mindre angelägen. Mot ut­redningens förslag att i kommunallagen skall redovisas de förhållanden som skall beaklas vid prövningen av frågan om verkställighetsförbud har länsstyrelsen i Stockholms län inget att erinra.

Prop. 1975/76:187

555

Föredraganden

Beslämmelserna i denna paragraf innebär att länsstyrelsen har befogenhet att förbjuda att det överklagade beslutet verkställts. Detta stämmer överens med gällande rält. Utredningen har föreslagit att regeln ändras så att det uttryckligen anges att länsstyrelsen är skyldig att meddela verkställighets­förbud, om del finns skäl därtill. Remissinstanserna har olika meningar i frågan om utredningens förslag är att föredra framför den ordning som hittills har gällt. För egen del har jag inte övertygats om att en ändring är motiverad. Bestämmelsens syfte är främst att ge länsstyrelsen befogenhet att i avvaktan på att kommunalbesvärsmålet avgörs förordna att det över­klagade beslutet inte får verkställas eller att påbörjad verkställighet inte får fullföljas. Länsstyrelsen behöver inte ha ett yrkande från klaganden som grund för verkställighetsförbudet utan kan på eget initiativ besluta härom. Det kan ibland tydligt framgå av besvären eller de handlingar som finns tillgängliga i målel att del överklagade beslutet tills vidare inte bör få verk­ställas. Det är i sådana fall naturiigt att länsslyrelsen meddelar verkstäl­lighetsförbud så att ett senare avgörande varigenom kommunens beslut upphävs inte blir ett slag i luften. Att länsstyrelsen skall meddela verk­ställighetsförbud, om länsstyrelsen finner att skäl dänill föreligger, är egent­ligen självklart och får anses följa även gällande rätt och den bestämmelse som jag förordar. Jag är ense med uiredningen om all del är angeläget att länsstyrelserna alllid uppmärksammar frågan om verkställighetsförbud och meddelar sådant när del behövs, vare sig yrkande därom har framställts eller inte. Detta kommer enligt min mening lika väl till uttryck genom en bestämmelse av innebörd att länsstyrelsen kan förbjuda verkställighet, när del finns skäl därtill.

Paragrafen har, bortsett från några redaktionella ändringar, utformats så att den stämmer överens med de nuvarande bestämmelserna i KL och KLS. Jag har alltså inte funnit skäl att i paragrafen uttryckligen ange att möj­ligheten att vid bifall till besvären åsladkomma rättelse av verkställighet skall beaktas vid prövningen av frågan om verkställighetsförbud.

Det får anses ligga i sakens natur all länsstyrelsens inhibitionsbeslut i kommunalbesvärsmål gäller oberoende av om det har vunnit laga kraft. En annan ordning skulle kunna göra verkställighetsförbuden helt menings­lösa. Jag kan därför inte ansluta mig till Linköpings kommuns och Svenska kommunförbundels uppfattning alt den nya kommunallagen bör innehålla en beslämmelse om att inhibitionsbeslut inte behöver följas, om del över­klagas. Jag är medveten om att ett verkställighetsförbud i fråga om t, ex, ett upphandlingsbeslut kan vålla svårigheter för kommunen. Jag vill emel­lertid erinra om att kommunen alltid kan överklaga länsstyrelsens beslut om verkställighetsförbud och att sådana besvär behandlas med förtur i re­geringsrätten.

Prop. 1975/76:187

556

80 S

Denna paragraf handlar om besvär över länsstyrelsens beslut i kommu­nalbesvärsmål. Den motsvarar 78 S KL och 82 S KLS,

GäUande räll

Enligt 78 S KL och 82 S KLS får ändring i länsstyrelsens beslul i kom­munalbesvärsmål sökas hos regeringsrätten. Om länsstyrelsen har lämnat besvären utan bifall, kan endast den person vars besvär har ogillats överklaga hos regeringsrätten. Andra kommunmedelmmar saknar besvärsrätt. Om länsstyrelsen däremot harbifallit besvären, kan såväl kommunen som varje kommunmedlem överklaga beslutet.

Besvärsliden enligt de nyss nämnda beslämmelserna är tre veckor från den dag när klaganden fick del av länsstyrelsens beslut. När länsslyrelsen har lämnat kommunalbesvär ulan bifall och den som var klagande hos länsstyrelsen är ensam besvärsberättigad, räknas besvärstiden enligt stadgad praxis från den dag när klaganden skriftligen fick del av beslutet genom länsstyrelsens försorg, 1 de fall då länsstyrelsen har bifallit kommunalbesvär saml kommunen och alla kommunmedlemmar har besvärsräti råder där­emot osäkerhet om utgångspunkten för besvärstiden, I KL finns ingen fö­reskrift om hur sådana länsstyrelsebeslut skall ges till känna. Där finns inte heller någon bestämmelse om att underrättelse får ske genom delgivning (kungörelsedelgivning) enligl delgivningslagen (1970:428), Bestämmelsen i 18 S första stycket förvaltningslagen om att underrättelse får ske genom delgivning är enligl 3 S samma lag inte lillämplig på länsstyrelsens beslut i kommunalbesvärsmål annt än när ärendet innefattar myndighetsutövning mot enskild vilket vanligen inte är fallet. Bestämmelsen i 12 S andra styckei förvaltningslagen om hur besvärstiden skall beräknas i fråga om s. k, norm­beslut synes inte heller vara tillämplig på länsstyrelsens beslut varigenom kommunalbesvär har bifallils, I dessa fall torde länsstyrelserna i praktiken använda kungörelsedelgivning enligt delgivningslagen.

I framställning lill regeringen den 24 oktober 1975 om översyn av reglema angående kungörande och delgivning av beslut som rör en större persongrupp framhåller JO bl. a. att det är otillfredsställande all frågan om tillkänna­givande av länsstyrelses beslut att upphäva kommunalt beslul inte har blivit oivelydigi lösl i författning. JO anser att lagstiftningsåtgärder bör övervägas för att åstadkomma en bättre reglering och anger två alternativa möjligheter till lösning av problemet (se JO:s ämbeisberäitelse 1975/76 s. 468).

1 KL saknas föreskrift om skyldighet för länsstyrelse att i kommunal­besvärsmål underätta klaganden om vad denne har att iaktta vid besvär över länsstyrelsens beslul. Författningsenlig skyldighet av detta slag före­ligger numera, sedan den allmänna regeln om besvärshänvisning har utgått ur länssiyrelseinstrukiionen, formelli endasl om 18 S förvallningslagen är tillämplig i ärendet, dvs. när fråga är om myndighetsutövning mot enskild.

Prop. 1975/76:187

557

Kommunallagsulredningen

Bestämmelsen om besvär över länsstyrelses beslut i kommunalbesvärsmål börenligt uiredningen behållas i sak oförändrad. Uiredningen föreslår vidare en föreskrift om alt klaganden skall få besvärshänvisning, om länsstyrelsens beslut har gått honom emot.

Remissyltrandena

Länssiyrelserna i Malmöhus och Väsierboliens län anser att man direkt ur lagtexten bör kunna läsa ut vem som har rätt att överklaga länsstyrelsens beslut. Paragrafen bör därför enligt länsstyrelserna ges en sådan lydelse att det klart framgår att, om länsstyrelsen ogillar eller avvisar besvären, endasl klaganden kan fullfölja besvären och all, om länsstyrelsen upphäver det kommunala beslutet, kommunen och varje kommunmedlem har besvärs-rätt. Besvärshänvisning skall alltid lämnas och inte endast, som uiredningen föreslår, i de fall då beslutet har gått klaganden emot.

Kammarkollegiet föreslår en ändring av lagteknisk natur, 1 7 S förvalt­ningsprocesslagen finns, konstaterar kammarkollegiet, dels regler om tid och plats för besvär som har motsvarighet i KL, dels en regel som innebär all, om besvärshandling före besvärstidens utgång har kommit in till den domstol eller myndighet som har meddelat beslutet, besvären ändå skall tas upp till prövning, 1 KL finns ingen regel av del senare slaget men 7 S förvaltningsprocesslagen får i denna del anses vara lillämplig vid besvär över länsstyrelsens beslut i kommunalbesvärsmål. Denna lagstiftningsteknik är enligl kammarkollegiet otillfredsställande. Antingen kan man i kom­munallagen inskränka sig till att ange alt talan mol länsstyrelses beslut kan föras genom besvär hos regeringsrätten och i övrigt låta 7 S förvalt­ningsprocesslagen gälla i sin helhet eller också bör man i kommunallagen ta in en motsvarighet till hela 7 S förvaltningsprocesslagen. Kammarkollegiet anser den senare metoden vara att föredra.

Föredraganden

Särskilda regler om vem som har rätt all anföra besvär hos regeringsrätten över länsstyrelsens beslut i kommunalbesvärsmål har utbildats i rättspraxis. Dessa regler bör enligt min mening framgå av lagtexten. Paragrafen har därför utformats så all den anger vem som har besvärsrätt dels när länsstyrel­sen har ogillat eller avvisat besvär eller avslagit yrkande om verkställig­hetsförbud, dels när länsstyrelsen har bifallit besvär och upphävt del kom­munala beslutet eller meddelat verkställighetsförbud, I det förra fallet har endast den som förgäves har klagat hos länsslyrelsen besvärsrätt, 1 det senare fallet kan länsstyrelsens beslut överklagas både av kommunen, dvs, i princip det kommunala organ vars beslut har upphävts, och av varje kommun­medlem.

Prop. 1975/76:187

558

Den nya bestämmelsen om besvärshänvisning är tillämplig när länsstyrel­sen har ogillat eller avvisat besvär eller avslagit yrkande om verkställig­hetsförbud. Länsstyrelsen är däremot inte skyldig att lämna besvärshän­visning, när länsstyrelsen har bifallit besvär eller yrkande om verkställig­hetsförbud. Det finns naturiigtvis inget hinder mot att länsstyrelsen även i dessa fall upplyser om vad som skall iakttas vid besvär hos regeringsrätten.

Jag delar JO:s uppfattning alt osäkerheten om när besvärstiden börjar löpa i fråga om länsstyrelses beslut att bifalla kommunalbesvär bör undaröjas, JO:s framställning till regeringen bereds f n, inom justitiedepartementet. Jag lägger därför inte fram något förslag i frågan.

Kammarkollegiet har i sill remissyttrande pekat på brister i samordningen mellan förevarande paragraf och 7 S förvaltningsprocesslagen. Dessa problem bör tas upp vid den översyn av kommunalbesvärsprocessen som jag har förordat i specialmotiveringen till 76 och 77 SS-

81 S

1 denna paragraf behandlas kommuns och landstingskommuns skyldighet att återställa verkställighet av beslut som har upphävis. Paragrafen saknar motsvarighet i de nuvarande kommunallagarna.

Gällande rätt och tidigare förslag

Frågan om kommuns och landstingskommuns skyldighet att åsladkomma återgång av verkställighet av beslut som har upphävis efter kommunbesvär är inte lagreglerad. I några avgöranden av regeringsrätten har frågan varit aktuell. Dessa rättsfall (Regeringsrättens årsbok 1963 I 129, 1965 ref 2 och 1969 C 78) visar att en kommun, som har fattat ell beslut som senare upp­hävs, är i princip skyldig all återställa den verkställighet som kan ha skett på grund av det upphävda beslutet. Fastän inga tvångsmedel har anvisats för ändamålei, får kommunallagarnas besvärsbestämmelser anses förutsätla att kommunerna och landstingskommunerna lojalt och så långt det är möjligt återställer rättsläget lill vad det var, innan det olagliga beslutet fattades. Det är svårt att närmare ange hur långt kravet på återgångsåtgärder från kommunens eller landstingskommunens sida sträcker sig. Det är i viss mån beroende av vilken verkan ett beslut om upphävande har på rättshandlingar som kommunen eller landstingskommunen har företagit, innan beslutet fattades. Det kan av praktiska eller rättsliga skäl ibland vara omöjligt för komniunen eller landstingskommunen att låta verkställigheten gå tillbaka för att rätta sig efler länsstyrelsens eller regeringsrällens avgörande.

JO har behandlat frågan om kommuns skyldighet alt bringa verkställighet att återgå (JO:s ämbetsberätldse 1961 s. 431, 1966 s. 307 och 1966 s. 336). 1 den skrivelse till Kungl. Maj:t som har nämnls tidigare framhåller JO att det är önskvärt alt del finns rättsmedel genom vilka kommun kan tvingas

Prop. 1975/76:187

559

att vidta åtgärder för att återställa verkställighet av beslul som har upphävis. Ett sådant rättsmedel bör enligt JO utformas som en befogenhet för statlig myndighet att vid vite förelägga kommun att utreda återgång bör ske och, alt, om skäl är därtill, genomföra återgången.

Kommunalrättskommittén har behandlat ålergångsfrågan i betänkandet Kommunal kompetens. Kommittén menar att återgångssituationer i viss utsträckning är oundvikliga. Möjligheterna till rättelse av verkställighet är, framhåller kommittén, i vissa lägen helt beroende av kommunens egen vilja. Kommittén anser emellertid alt del är angelägel att det i längsta söka lösningar utan viiessanktioner eller direkla statliga ingripanden i den ore­glerade kommunala förvaltningen. Sådana medel som JO föreslår behöver inte anlitas. Kommittén anför att de regler om ämbetsansvar som gällde när belänkandet avgavs i praktiken saknade betydelse som sanktion för återgångskravei, eftersom kommunfullmäktiges ledamöler endast var un­derkastade ett begränsat ämbetsansvar och eftersom det är oklart vilket kommunall organ som ansvarar för att återgång kommer till slånd. Om kommunstyrelsen åläggs skyldighet att vidta de återgångsåtgärder som be­hövs, skulle enligl kommittén ämbetsansvaret i förening med JO:s tillsyn bli en effektiv sanktion mot olillböriig passivitet från kommunens sida. Kommitténs förslag innebär att ett lagakraftvunnet avgörande varigenom ett kommunalt beslut har upphävis efler kommunalbesvär alltid innebär att ett ärende väcks i kommunstyrelsen, oavsett vilket kommunalt organ som har fattat det beslut som har upphävts. Har delta beslut helt eller delvis verkställts, åligger det kommunstyrelsen att besluta om de återgångs­åtgärder som kan behövas. Därvid får kommunstyrelsen enligt kommitténs förslag vidta åtgärd som annars ankommer på kommunfullmäktige eller på annan nämnd än styrelsen. Kommittén framhåller alt den utvidgade befogenhet som kommunstyrelsen får inte bör sträcka sig längre än som påkallats av det aktuella legalitetsintresset.

Del är enligt kommittén knappast möjligt att i lagtext närmare precisera vilka åtgärder som kommunstyrelsen har alt vidla på grund av den regel som föreslås. För kommunstyrelsens handlande anger kommittén följande riktlinjer.

Del bör ankomma på kommunstyrelsen att med lill buds stående medel bringa verkställigheten till återgång. Verkställighet i form av rättshandlingar bör bringas att återgå på ogiltighetsgrund, i den mån kommunstyrelsen inle väljer andra utvägar, exempelvis i form av avveckling av verksamhet eller egendomsinnehav. Den omständigheten att ett åiergångsförfarande är för­enat med kostnader eller förluster bör i princip inte försvaga del grund­läggande kravet på återgångsåtgärder. Kommunstyrelsen bör emellertid i syfte att minska eventuella förluster ha en viss frihet alt välja metod och tidsplan för återgång, I princip bör dock gälla att återgång skall genomföras utan onödigt dröjsmål. Undantagsvis kan situationer länkas förekomma där åiergångsförfarande skulle medföra så omfattande ekonomiska föriusler för kommunen att det skulle te sig orimligt alt uppehålla ett krav på återgång.

Prop.1975/76:187

560

Genom att alternativa ålergångsförfaranden mestadels finns att tillgå måste sådana sitautioner bli mycket ovanliga. Återgångsförfarande är ibland omöj­ligt att genomföra. Om verkställigheten exempelvis bestått i en utbelalning kan återkrav vara uteslutet på civilrättsliga grunder, 1 fall där betalnings­mottagaren är återbäringsskyldig kan återbäring vara utesluten på grund av bristande betalningsförmåga. När återgångsförfarandet även i ett längre tidsperspektiv framstår som omöjligt alt genomföra måste kommunstyrelsen ha rätt att avskriva ålergångsärendet.

Kommunallagsulredningen

Utredningen förordaratt den återgångsregel som kommunalrättskommit­tén har föreslagit tas in i den nya kommunallagen och ansluler sig lill vad kommittén har åberopat till stöd för sitt förslag. Utredningen påpekar all kommitténs förslag avsåg endast KL och KLS, Principerna för verkställ­barhet och kommunalbesvär är emellertid i huvudsak giltiga även för land­stingskommunerna. Regeln bör därför enligt utredningen göras tillämplig också på landstingskommunerna.

Remissyttrandena

Det slora fiertalet av de remissinstanser som yttrar sig i fråga om kommuns och landstingskommuns skyldighet att rätta verkställighet av beslul som har upphävts godtar utredningens förslag eller lämnar del utan erinran. En sådan ståndpunkt intar regeringsrätten, kammarkollegiet, fem länsstyrelser, några landstingskommuner, ett tiotal kommuner och Landstingsförbundet. Några av dessa remissinstanser ger dock uttryck för en viss tveksamhet. Regeringsrätten och länsstyrelsen i Stockholms län betvivlar att den regel som föreslås får någon större belydelse. Länsstyrelsen hänvisar till den nyligen genomförda ämbetsansvarsreformen, Södermanlands och Blekinge läns land­stingskommuner påpekar att ett beslut som innebär alt styrelsen finner rättelse omöjlig torde vara överklagbart. Om ett sådant beslul överklagas, kommer en skönsmässig bedömning in i besvärsprocessen. Att kommunen eller land­stingskommunen är bunden av ett avtal som har träffats på grund av ett överklagat beslul kan inte anses innebära att rättelse är omöjlig, Linköpings kommun anser att del är betydelsefullt att det i lagen slås fast alt det åligger styrelsen endast att föranstalta om "möjlig rättelse av verkställigheten". Det måste enligt kommunen vara så, att ålergångsåtgärderna får bero av hur ett upphävande beslut inverkar på en rättshandling som kommunen kan ha företagit. Ett upphandlingsbeslut som har verkställts och som se­dermera blir upphävt kan uppenbarligen inte bringas alt återgå,

Eslövs och Höörs kommuner anser att det i lagen bör anges att återgångs­regeln är tillämplig endast på beslut som överklagas genom kommunal­besvär. Vidare bör enligt de båda kommunerna länsstyrelsen åläggas skyl­dighet att underrätta kommunstyrelsen om del beslut som har upphävts

Prop. 1975/76:187

561

för att kommunstyrelsen skall kunna vidta rättelse. Bestämmelsen att kom­munstyrelsen får vidla åtgärd som annars ankommer på fullmäktige eller annan nämnd än styrelsen kommer enligl Hässleholms kommun att medföra oklarhet i fråga om t, ex, styrelsens befogenheter och möjligheter att genom­driva rättelse.

Länsstyrelsen I Västerbottens län och Eskilstuna kommun vill inte ansluta sig till utredningens förslag. Länsstyrelsen anser alt den regel som utred­ningen föreslår kommer att ställa kommunerna inför alltför svårbedömda och vanskliga avgöranden. Kommunen motsätter sig bestämt att kommun­styrelsen ges befogenhet att träda i fullmäktiges ställe för att åsladkomma rättelse av beslut som har verkställts. En sådan ordning strider enligl kom­munen mot maktfördelningsprincipen och mol grundsatsen att ett under­ordnat organ inte kan ha en övervakande funktion gentemot ett överordnat. Däremot tillstyrker kommunen att styrelsen ges motsvarande befogenheter gentemot annan nämnd.

Föredraganden

Enligl paragrafen läggs skyldigheten alt föranstalta om rättelse av verk­ställigheten på del organ som har fattal det beslut som har upphävts efter kommunalbesvär. Jag har inte funnii det nödvändigt att tilldela kommun­styrelsen och rörvallningsulskotlel den centrala roll som de har enligt ut­redningens förslag. I likhet med några av remissinstanserna anser jag all del är olämpligt att införa en regel som innebär all den vanliga kompe­tensfördelningen mellan fullmäktige, styrelsen och de andra nämnderna rubbas. Det kan knappast vara motiverat att i de situationer som det här är fräga om låta kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet göra sådana förmögenhetsförfoganden som annars enligt 4 S ankommer på kommun­fullmäktige resp. landstinget. När det organ vars beslut har upphävts skall föranstalta om rättelse av verkställigheten, börden nya lagens vanliga regler om beslutanderätt, beredning och verkställighet gälla. Med den lösning som jag förordar blir det inte nödvändigt att vidga styrelsens kompelens i för­hållande till fullmäktige och andra nämnder. Däremot kan och bör kom­munstyrelsen och förvaltningsutskottet naturiigtvis i återgångssituationer hålla uppsikt över andra nämnder och vidta sådana åtgärder som är möjliga med stöd av 36 S i den nya lagen. Några problem med bevakningen av beslut som har upphävts torde inte behöva uppstå, Länsslyrelsen och re­geringsrätten undertältar regelmässigt det kommunala organ vars beslut har upphävis om sill avgörande. Därigenom väcks frågan om återgångsåigärder i detta organ. Det lorde vara lämpligt att kommunstyrelsen och förvalt­ningsutskottet underrättas om länsstyrelsens beslul. Hur detta skall ske får avgöras inom kommunen eller landstingskommunen.

Enligt paragrafen skall verkställigheten av det upphävda beslutet bringas att återgå i den mån det är möjligt. Vid bedömningen av hur långt denna

36 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 187

Prop. 1975/76:187

562

skyldighet sträcker sig kan de uttalanden av kommunalrättskommittén som jag har återgett i det föregående tjäna till ledning.

Paragrafen är tillämplig i både kommuner och landstingskommuner. Den avser endast beslul som överklagas genom kommunalbesvär. Delta framgår av paragrafens placering i kapitlet om kommunalbesvär och har därför inte angetts särskilt.

Skyldigheten att vidta rättelseåtgärder gäller även beslut som har fattats med stöd av delegation enligt 47 S. Ansvaret för att verkställigheten om möjligt återställs vilar i dessa fall i sisla hand på den delegerande styrelsen eller nämnden samfällt. För fullständighetens skull har i paragrafen nämnts också beslut av revisorerna. Därvid avses självfallet endast sådana beslut som anges i 77 S, dvs, beslut som rör den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget,

14.2 Förslaget till lag om införande av kommunallagen

1 de nuvarande kommunallagarna finns, som jag har redovisat i det fö­regående, beslämmelser som inte bör föras över till den nya kommunallagen, eftersom de berör bara ett fåtal kommuner och landstingskommuner och avser förhållanden som i fiertalet fall kommer att gradvis föriora sin ak­tualitet. Dessa bestämmelser kan inte upphävas ulan måste behållas i någon form. 1 samband med att den nya kommunallagen träder i kraft uppkommer även andra frågor som måste lösas genom särskilda bestämmelser om för­hållandena vid ikraftträdandet. Jag har bedömt del lämpligast att ta in be­stämmelser av detta slag i en särskild lag om införande av den nya kom­munallagen.

Den nya kommunallagen bör träda i kraft den I januari 1977. Föreskrift härom har tagils in i I S, Den nya kommunallagen avses ersätta KL, KLS, LL och LLS, Bestämmelserna i lagen (1953:754) om införande av kom­munallagen och lagen (1954:320) om införande av landstingslagen är med någol enda undantag föråldrade och behöver inte ha någon motsvarighet i lagen om införande av den nya kommunallagen. Det gäller bestämmelser om bl, a. avveckling av fonder av äldre typ, s, k, personliga tjänstbarheter i förutvarande stad och territoriell differentiering av landstingsskatt. Enligt 2 S upphävs KL, KLS, LL och LLS samt lagarna om införande av KL och LL genom den nya kommunallagen.

Det snabbare valgenomslaget som införs genom den nya kommunallagen innebär alt kommunfullmäktiges och landstingels mandatperioder börjar den I november valåret. Denna ordning är inte förenlig med regeln i 12 S lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (om­tryckt 1969:770) om att indelningsändring träder i kraft vid början av ka­lenderår. Problem uppstår i synnerhet vid större indelningsändringar som skall träda i kraft vid början av året efter det år då val i hela riket av kommunfullmäktige har ägt rum. De blir aktuella vid varje sådan indel-

Prop. 1975/76:187

563

ningsändring i samband med valår. De bör därför lösas genom generella regler som inte har sin plats i lagen om införande av den nya kommunallagen. Indelningslagskommillén (Kn 1974:04) har i uppdrag att göra en fullständig översyn av lagen om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning och det får anses ingå i uppdraget att överväga även den fråga som jag nu har berört.

4S

Kommunfullmäktige får enligl 5 a S KL och 5 S KLS själva bestämma om suppleanter för dem skall utses. Enligt 7 S den nya kommunallagen blir det däremot obligatoriskt att ulse suppleanter för ledamöterna i kom­munfullmäktige. Vidare måste kommunfullmäktige och landsting enligt 48 S i den nya kommunallagen, lill skillnad från vad som gäller f n,, ulse suppleanter för ledamöterna i kommunallagsreglerade nämnder. Den nya kommunallagens ikraftträdande den 1 januari 1977 skall naturiigtvis inle medföra alt suppleanter för ledamöter i kommunfullmäktige och nämnder måste utses under löpande mandatperioder i de kommuneroch landstings­kommuner där suppleantsystem inte har införts, när lagen träder i kraft. För att detta skall bli fullt klart föreskrivs i denna paragraf att de nya be­stämmelserna om att suppleanter skall utses för ledamöter i kommunfull­mäktige och i kommunallagsreglerade nämnder skall tillämpas första gången vid kommunfullmäktig- och landstingsvalen hösten 1979 och nämndvalen i anslutning därtill.

5S

Ledamöler och suppleanter i kommunfullmäktige och landsting väljs år 1976 enligt 8 S KL och 9 LL för tre år räknat fr. o. m. den 1 januari 1977. Deras mandattid löper alltså ut den 31 december 1979. Beslämmelserna om det snabbare valgenomslagel i 11 S nya kommunallagen innebär att den treåriga mandatperioden skall räknas fr, o, m, den 1 november det år då valet har skett.

De nyvalda beslutande församlingarna skall således börja sin tjänstgöring den I november 1979. Mandatperioderna för de äldre beslutande försam­lingarna måsle det året förkortas med två månader. Detta sker genom en föreskrift om att tjänstgöringstiderna för ledamöter och suppleanter i kom­munfullmäktige och landsting som har valts enligt gällande kommunallagar upphör vid utgången av oktober 1979, Undantag görs för Stockholms kom­mun, där fullmäktiges mandattid enligt såväl äldre som nya bestämmelser räknas fr, o, m, den 15 oktober.

Prop.1975/76:187

564

6S

Enligt 13 S nya kommunallagen väljer kommunfullmäktige och landsting vid försia sammanträdet varje tjänstgöringsår bland sina ledamöter en ord­förande samt, om fullmäktige beslutar del, också en andre vice ordförande. Tjänstgöringsåret börjar enligt 11 S den 1 november utom i Stockholms kommun, där det liksom f n, börjar den 15 oktober. Enligt 11 S KL och 25 S LL väljer den beslutande församlingen varje år bland sina ledamöter en ordförande och en vice ordförande för nästa kalenderår. Kommunfull­mäktige kan också välja en andre vice ordförande, medan detta inte är möjligt i landstingskommunerna, I Stockholms kommun och i Stockholms läns landstingskommun skall dock andre vice ordförande utses (11 S KLS, 5S LLS),

För att det inle skall råda någon tvekan om att bestämmelserna i den nya kommunallagen om val av presidium skall tillämpas hösten 1977 har i förevarande paragraf föreskrivits att första tjänstgöring.såret för ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige och landsting som har valts hösten 1976 upphör vid utgången av oktober 1977 och att tjänstgöringstiderna för presidierna upphör vid samma tidpunkt. Undantag har därvid gjorts för Stockholms kommun.

Enligt 41 S nya kommunallagen kan kommunfullmäktige och landsting, utöver ordförande och vice ordförande, utse andre vice ordförande i kom­munstyrelsen resp, förvaltningsutskottet. Den beslutande församlingen be­stämmer hur lång tid valet skall avse och när valet skall äga rum anges inte i paragrafen, 1 Stockholms kommun skall valet dock förrättas vid del första sammanträdet varje tjänstgöringsår, Bestämmelsema i 41 S äger enligl 48 S niotsvarande tillämpning i fråga om kommunallagsreglerad nämnd i landstingskommun och i annan kommun än Stockholm, Enligt de nuva­rande kommunallagarna är del inle möjligt att utse andre vice ordförande i kommunstyrelsen eller förvallningsutskottet. För övriga kommunallags­reglerade nämnder saknas föreskrifter om utseende av presidium. Den be­slutande församlingen kan alltså själv avgöra om andre vice ordförande skall utses.

För tydlighetens skull har i denna paragraf angetts att 13 S nya kom­munallagen inte medför att nytt val av presidium i kommunfullmäktige eller landsting skall äga mm vid första sammanträdet under år 1977, 1 pa­ragrafen har också tagits in en föreskrift som klargör att vid detta sam­manlräde kan väljas andre vice ordförande i kommunfullmäktige och land­sting. En särskild bestämmelse om val av andra vice ordförande i kom­munstyrelsen i Stockholms kommun har ansetts nödvändig, I fråga om övriga kommuneroch landstingskommunerna innehåller den nya kommu­nallagen inga bestämmelser om när presidiet i styrelsen skall väljas. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs därför inte för deras del.

Prop.1975/76:187

565

7

§

De nya bestärnmelserna i 16S fjärde styckei kommunallagen om sup­pleants tjänstgöring i kommunfullmäktige är föranledda av del nya systemet för hur suppleanter för kommunfullmäktige skall utses enligl 14 kap. 19 S vallagen (1972:620). Reglerna härom, som jag avser alt återkomma lill i det följande, hänger samman med det snabbare valgenomslaget och skall tillämpas första gången vid valet hösten 1979. Följaktligen kan 16 S fjärde slycket nya kommunallagen tillämpas först i de kommunfullmäktige som väljs hösten 1979 och börjar sin tjänstgöring den 1 november delta år. En bestämmelse härom har tagits in i förevarande paragraf

De allmänna valbarhelsvillkoren för kommunala förtroendeuppdrag gäller f n. inle för borgarråd i Stockholms kommun eller för revisorer och re­visorssuppleanter. Det är således möjligt enligl de nuvarande kommunal­lagarna att till sådana uppdrag välja bl. a, personer som inte är kyrkobokförda i kommunen resp. landstingskommunen. På denna punkt innebär den nya kommunallagen en skärpning, Enligl 9, 52 och 63 SS förfaller vidare bor­garråds, revisors och revisorssuppleants uppdrag omedelbart, om han upphör att vara valbar, Enligl min mening framstår del inte som lämpligt att bor­garråd, revisorer och revisorssuppleanter ,som har valts år 1976 för man­datperioder efter den 1 januari 1977 skall bli tvungna att lämna sina uppdrag, närden nya kommunallagen träder i kraft, I denna paragraf har därför lagils in en 

bestammel.se

som innebär alt de nya valbarhetsreglerna inle rubbar val av borgarråd, revisorer och revisorssuppleanter som har skett med stöd av de nuvarande kommunallagarna. En revisor som har valts hösten 1976 för är 1977 fär således utan hinder av bestäinmelserna i 9 och 63 SS i den nya kommunallagen om valbarhet och verkan av att valbarheten upphör behålla sitt uppdrag tills mandattiden har gått ut,

9S

Revisorernas och revisorssuppleanternas mandatlid ärenligt 63 S KL, 67 S KLS och 67 S LL f n, ett år. Genom 63 S i den nya kommunallagen införs en enhetlig treårig mandatperiod för revisorerna och suppleanterna i kom­muner och landstingskommuner. År 1976 väljs revisorer och suppleanter enligt äldre bestämmelser för att granska 1977 års förvaltning. Deras man­dattid är ett år. Nya revisorer och suppleanter måste därför väljas år 1977. Eftersom revisorsvalet enligt 63 S nya lagen skall ske år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum, behövs särskilda bestämmelser om val av re­visorer och suppleanter år 1977, De revisorer och suppleanter som väljs bör då utses för ivå år. Den treåriga mandatperioden kan börja gälla först fr.o.m, revisorsvalen år 1979, Bestämmelser härom har lagils in i före­varande paragraf

Prop. 1975/76:187

566

10 S

I 32 och 35 SS nya kommunallagen föreskrivs skyldighet för kommun­fullmäktige och landsting att anta föreskrifter om arkivvården samt arbets­ordning för kommunfullmäktige och landsting. Det kan inte begäras att detta skall ske, innan lagen iräder i kraft den 1 januari 1977, Delta gäller såväl när kommunen eller landstingskommunen helt saknar arkivföreskrifter eller arbetsordning som när sådana redan finns men måste ändras så att de motsvarar vad som krävs enligl den nya lagen, I förevarande paragraf anges därför att föreskrifter som avses i 32 och 35 SS nya lagen inte behöver meddelas före utgången av år 1977. Hinder möter givetvis inle mol att provisoriska föreskrifier meddelas under delta år. Eftersom arbetsordning är obligatorisk enligt 38 S LL, föreskrivs vidare att äldre bestämmelser om arbetsordning för landsting gäller tills arbetsordning enligt 35 S nya lagen har antagits.

För att förvaltningsulskottet skall ha rätt att företräda landstinget mellan sammanträdena försätts enligt 4 S tredje stycket nya kommunallagen att landstinget fattar beslul om i vilka situationer förvaltningsutskottet skall få utnyttja ställföreträdarskapet. Del kan väntas bli svårt för landstingen att hinna besluta i denna fråga, innan den nya lagen träder i kraft. För att rättsligt stöd för förvaltningsutskottets ställföreirädarskap inte skall be­höva saknas under en övergångsperiod har i denna paragraf tagils in en regd om att bestämmelserna i 41 SS LL om förvaltningsulskottets ställ­föreirädarskap får tillämpas intill utgången av år 1977,

12       S

Denna paragraf motsvarar delvis övergångsbestämmelserna lill lagen (1971:189) om ändring i kommunallagen (1953:753), lagen (1971:190) om ändring i kommunallagen (1957:50) för Siockholm och lagen (1971:191) om ändring i landstingslagen (1954:319).

13       S

När kommunalbesvär anförs över beslut av landsting, förvaltningsutskott, annan landstingskommunal nämnd eller revisorer hos landstingskommu­nen, skall enligl 76 och 77 SS nya kommunallagen besvärshandlingen ges in till regeringsrätten och inte som enligt 78 S LL till länsstyrelsen. Om besvärshandling vid talan mot beslut som har fattats före den nya lagens ikraftträdande har kommit in lill länsstyrelsen före besvärstidens utgång men efter den 1 januari 1977, bör regeringsrätten ta upp besvären till pröv­ning, även om besvärshandlingen har kommit in för sent dit, 1 denna paragraf har tagits in en bestämmelse härom.

Prop. 1975/76:187

567

Enligt 8 S Igen (1953:754) om införande av kommunallagen får vad lagen om kommunalstyrelse på landet innehåller om behandling av ärende som endast angår i mantal satt jord tillämpas t. o. m. den 31 december 1959 eller den senare dag som regeringen bestämmer. Sådana ärenden handläggs på s, k. jordbmkssiämma. Regeringen har genom förordningen (1975:1018) förordnat om fortsatt giltighet av bestämmelserna om jordbruksstämma un­der år 1976.

1 promemorian (Ds Kn 1976:3) Avveckling av inslilutet jordbmkssiämma som har utarbetats inom kommundepartemeniei föreslås att institutet jord­bmkssiämma skall avvecklas. Promemorian har remissbehandlats. Jag avser att inom kort föreslå regeringen att i proposition lill riksdagen föreslå att institutet avvecklas. Till dess alt så har skett bör beslämmelserna i 8 S lagen om införande av kommuallagen gälla. Föreskrift härom har tagits in i denna paragraf

15       S

Enligt huvudregeln i 1 S andra stycket nya kommunallagen utgör varje län en landstingskommun, Gotlands läns landstingskommun upplöstes år 1971, Malmö och Göteborgs kommuner tillhör inte heller landstingskom­mun. Den nya lagen avses inle medföra någon ändring i dessa förhållanden. Bestämmelsen i förevarande paragraf utgör gmnd för att behålla de nu­varande avvikelserna från huvudregeln om alt varie län bildar en land­stingskommun.

16       S

Besiämmelserom drätselnämnd börsom jag har framhållit i den allmänna motiveringen (avsnitl 12.10) inte tas in i den nya kommunallagen ulan i lagen om införande av kommunallagen. Genom denna paragraf blir del möjligt för Stockholms kommun, som numera är ensam om att ha drät­selnämnd, att behålla nämnden. Det blir däremot inte möjligt för annan kommun att i framtiden inrätta drätselnämnd av det slag som avses i pa­ragrafen.

Drätselnämnden i Stockholms kommun blir inte längre obligatorisk. Del är dock inte meningen att organisationen i kommunen skall behöva mbbas. Drätselnämnden kan handha den centraliserade medelsförvaltningen, an­svara för räkenskapsföringen och i övrigt ha samma uppgifter och ställning som lidigare. I fråga om drätselnämndens organisation och verksamhets­former skall bestämmelserna i den nya kommunallagen om nämnd som avses i 48 S andra slycket tillämpas. Det behövs dock en särregel om alt borgarrådsberedningens ordförande är självskriven som ordförande i drät­selnämnden.

Prop. 1975/76:187

568

1 specialmotiveringen till 47 S nya kommunallagen har jag förordat att möjlighelen all ha förvaltningsutskottel uppdelat på självständiga avdel­ningar skall få behållas endasl för den landstingskommun som ännu har en sådan uppdelning kvar. En beslämmelse härom har lagils in i denna paragraf som blir tillämplig endast på Blekinge läns landstingskommun. 1 paragrafen regleras också avdelningarnas verksamhetsformer. Hänvisning­en till 47 S nya kommunallagen innebär att avdelning liksom nu kan få rält att delegera sin beslutanderätt i vissa grupper av ärenden.

14.3 Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunalförbund

Frågor om kommunalt samarbete berörs inte i KL, KLS eller LL, Det anses emellertid att dessa lagar medger kommuner och landstingskommuner att lösa särskilda uppgifter i samarbete med annan kommun resp, land­stingskommun, om inte särskilda bestämmelser hindrar sådant samarbete.

I lagen (1957:281) om kommunalförbund (KFL) tillhandahålls en speciell form för samarbete mellan kommuner, mdlan landstingskommuner saml mellan landstingskommun och kommun som inle tillhör landstingskom­mun. Kommunalförbund kan bildas för vilken kommunal angelägenhet som helst under förutsättning all det medför allmänt gagn. De kommuner eller landstingskommuner som avser alt samverka enas om en förbunds­ordning. 1 denna skall anges bl. a. vilken eller vilka uppgifter som förbundet skall handha. Förbundsordningen underställs länsstyrelsen för fastställelse. Reglerna om kommunalförbund är lill mycket stor del desamma som för kommuner och landstingskommuner. Reglerna i KFL består därför i stor ulsträckning av hänvisningar till lagrum i KL, Särbestämmelserna i KFL är främst betingade av all ett kommunalförbund inte är någon kommun eller landstingskommun utan ett offentligrättsligt samarbetsorgan för kom­muner eller landstingskommuner. Kommunalförbunds beslutande organ är förbundsfullmäklige, som väljs av medlemmarnas beslutande församlingar till det antal som har bestämls i förbundsordningen. För förvaltning och verkställighet skall finnas en förbundsstyrelse. Förbundet har egen budget och egna räkenskaper. Kommuners och landstingskommuners beskattnings­rätt motsvaras hos kommunalförbund av en rätt för förbundsfullmäktige all enligt de grunder för medlems skyldighet att tillhandahålla medel för förbundsverksamheten som harblivit bestämda i förbundsordningen besluta vilket bidrag som varje medlem skall utge till förbundet. Kommunalförbund har i likhet med kommun och landstingskommun en fri och en under-ställningsbunden lånerätt.

På verksamhetsområde som har överförts till förbundet ersätter förbundet de deltagande kommunerna resp. landstingskommunerna i alla avseenden utom i fråga om det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Om förbund

Prop. 1975/76:187

569

handhar angelägenhet som det enligl särskild författning åligger kommun eller landstingskommun att vårda, skall författningens bestämmelser om kommun resp, landstingskommun gälla förbundet,

1 lagen (1947:523) om kommunala åigärder till bostadsförsörjningens främ­jande, skollagen (1962:319)och byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1972:775) finns regler enligt vilka regeringen eller annan statlig myndighet får förordna att vissa kommunala angelägenheter skall handhas i kommunalförbund.

Den nya kommunallagen föranleder fiera sakliga och redaktionella änd­ringar i beslämmelserna om kommunalförbund. Kommunallagsulredningen har föreslagit alt bestämmelsema om kommunalförbund tas in i ett särskilt kapitel i den nya lagen. 1 den allmänna motiveringen (avsnitt 12,10) har jag emellertid förordat att KFL skall behållas som en särskild lag.

Ändringar i denna paragraf, vilken behandlar uppgiftsfördelningen mellan förbundsfullmäktige och nämnderna, föranleds av bestämmelserna i 4 S nya kommunallagen om beredning av ärenden som skall avgöras av kommun­fullmäktige resp. landstinget.

4 S

1 denna paragraf finns bestämmelser om innehåller i förbundsordning.

1 paragrafen har gjorts den ändringen att det i ett nytt stycke föreskrivs att det i förbundsordningen får bestämmas alt suppleanler skall ulses för förbundsfullmäktige. Om så sker. skall suppleanternas antal och del antal suppleanter som varje förbundsmedlem skall utse anges i förbundsordning­en.

Demokratiutredningen föreslår all det föreskrivs att suppleanter skall ulses för förbundsfullmäktige, Malmö kommun upplyser att de minsta konimu-nerna i Sydvästra Skånes kommunalförbund utser bara en fullmäktig vardera och anför alt det i vissa situationer kan bli svårt att få ett rättvisande val av suppleanter i kommunalförbund. Kommunen anser därför att suppleanler i förbundsfullmäktige skall ulses endast om förbundsfullmäklige beslutar det. Liknande synpunkler anförs av Sydvästra Skånes koininunalförbund. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3.5) är supp­leantsystemei i de beslutande kommunala församlingarna ett viktigt medel i strävandena alt engagera fiera medborgare i samhällsarbetet. Detta talar föratt ett obligatoriskt suppleantsystem införs även för förbundsfullmäktige, F, n, finns det emellertid endast ett 20-tal kommunalförbund i landet. Ny­bildningen av kommunalförbund är ringa och kan inte väntas öka i nämn­värd grad. Om en ordning med obligatoriska suppleanter skall få någon betydelse, bör den alltså omfalla inte bara de förbund som bildas i framtiden utan också de förbund som finns nu. Man kan emellertid inte ulgå från

Prop. 1975/76:187

570

att förbundsmedlemmarna i redan bildade kommunalförbund alltid kan enas om antalet suppleanter och om hur många suppleanter som varje medlem skall utse. Ett obligatoriskt suppleantsyslem förutsätter därför att dessa frågor antingen regleras generellt i författning eller besiäms i del enskilda fallet av siatlig myndighet eller annan som står utanför förbundet. En sådan ord­ning kan enligt min mening inte anses lämplig. Jag har därför stannat för ell frivilligt suppleantsyslem för förbundsfullmäkliges del. Suppleanter för förbundsfullmäktige kan därmed införas i befintliga och nya kommunal­förbund, om förbundsmedlemmarna enas därom.

Hänvisningama i denna paragraf till bestämmelserna om kommunfull­mäktige har ändrats så att de kommer att avse reglerna i nya kommunallagen, Lik.soni hittills har alltså de fiesta av bestämmelserna om kommunfull­mäktige ansetts kunna tillämpas på kommunalförbunds fullmäktige. Vissa särbestämmelser, som främst hänger samman med att förbundsfullmäktige väljs indirekt, finns i 6-11 SS KFL,

7 S

Ändringarna i denna paragraf föranleds främst av förslaget att suppleanter skall kunna utses för förbundsfullmäklige, 1 motsats till vad kommunal­lagsutredningen har föreslagit har föreskrivits att också suppleant i med­lemskommunens beslutande församling kan väljas till ledamot eller supp­leant i förbundsfullmäktige, Beslämmelserna om proportionella val av le­damöler och suppleanter har justerats efter förebild av niotsvarande regler i 28 S nya kommunallagen. Enligt en ny bestämmelse i paragrafen skall, när suppleanterna inte väljs proportionellt, ordningen mellan suppleanterna bestämmas vid valet. En niotsvarande föreskrift finns i 37 S nya kom­munallagen. Förslaget om ett snabbare valgenomslag för kommunfullmäk­tige och landsting har föranlett att kravet alt ledamot i förbundsfullmäklige skall vara ledamot i medlemskommuns fullmäktige har jämkats.

I 8 S 1 mom. finns beslämmdser om förbundsfullmäktiges mandattid och om tiden för valet av fullmäktige och suppleanter. Den nuvarande hänvisningen till 13 S fjärde styckei KL innebär att tidsfristen för valet går ut försl vid årsskiftet, Kommunallagsulredningen föreslår inie någon ändring på denna punkt, Malmö kommun och Sydvästra Skånes konimunal-jörbund framhåller att medlemskommunernas val av förbundsfullmäktige bör vara klart före november månads utgång för att förbundsfullmäktige

Prop.1975/76:187

571

skall hinna med att utse styrelse och övriga nämnder i kommunalförbundet. Jag har funnit påpekandet befogat. Enligt mitt förslag föreskrivs därför all valet skall äga rum vid det sammanträde som avses i 13 S försia slycket nya kommunallagen år då val i hela riket av kommunfullmäktige har ägt mm. Bestämmelsen innebär att valet skall förrättas av de nyvalda full­mäktige resp, det nyvalda landstinget,

1 3 mom, finns bestämmelser om förfarandet när ledamot i förbunds­fullmäklige har avgått. Med anledning av förslaget att suppleanter skall kunna utses har ett tillägg gjorts till de nuvarande bestämmelserna, I hu­vudsak stämmer innehållet i momentet överens med bestämmelserna för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet i 40 S tredje stycket nya kom­munallagen.

Bestämmelser som rör val av förbundsfullmäkliges presidium finns f n, i flera paragrafer i KFL, I 5 S hänvisas till bl, a, 11 S första och tredje styckena KL, Av hänvisningen till första stycket följer bl. a, alt förbundsfullmäktige skall varje år bland sig välja en ordförande och en vice ordförande för nästa kalenderår. De kan också besluta alt en andre vice ordförande skall utses. 1 tredje slycket finns bestämmelser om tillfällig ordförande vid förfall för ordföranden, vice ordföranden och, om sådan har utsetts, andre vice ord­föranden. Enligt 9 S fjärde stycket KFL skall förbundsfullmäklige vid sam­manlräde före utgången av december månad förrätta val lill de befattningar inom förbundet som blir lediga vid årets slut. Bestämmelsen avser bl. a. ordförandevalen. År då val av förbundsfullmäktige har ägt rum skall valen förrättas av de nyvalda förbundsfullmäklige. I 8 S 4 mom. finns bestäm­melser om bl. a, ordförandeskapet vid sammanträde under valåret med de nyvalda förbundsfullmäktige.

Kommunallagsutredningen har föreslagit att en bestämmelse som i sak stäm mer överens med 13 S förstastycket nya kommunallagen skall tillämpas på förbundsfullmäklige, I delta lagrum har föreskrivits bl, a. att fullmäktige vid första sammanträdet varje tjänslgöringsår väljer en ordförande, en vice ordförande och, om fullmäktige beslutar det, även en andre vice ordförande. Om denna regel görs lillämplig på förbundsfullmäklige, kommer dessa att la sammanträda före utgången av december månad för alt förrätta val till bl, a, kommunalförbundets nämnder, medan ordförandevalen måste anstå till efler årsskiftet.

En sådan ordning framsiår som olämplig, i synnerhet när nytt val av förbundsfullmäklige har ägt rum. Därför har 13 S första stycket nya kom­munallagen inle gjorts tillämpligt på förbundsfullmäktige, 1 stället har i ett nytt försia stycke i 8 S 4 mom, KFL tagits in en bestämmelse som i sak stämmer överens med den nyss redovisade bestämmelsen i 11 S första stycket KL, De nuvarande beslämmelserna i 8 S 4 mom, har inte ändrats. Som framgår av del följande föreslår jag all i 9 S KFL skall las in en hän­visning lill bl, a, 14 S tredje stycket nya kommunallagen. Detta stycke mot­svarar det tidigare 9 S fjärde stycket KFL, vilket upphävs. Enligt milt förslag

Prop.1975/76:187

572

skall vidare 5 S KFL innehålla bl, a, en hänvisning lill beslämmelserna i 13 S andra slycket nya kommunallagen om tillfällig ordförande.

9 S

Denna paragraf innehåller bestämmelser om förbundsfullmäkliges sam-manlräden, 1 sin nuvarande lydelse slammer den i sak överens med 13 S KL, Två avvikelser finns dock. Dels skall förbundsfullmäktiges samman­träde för beslut med anledning av revisionsberättelsen undantagslöst äga rum i juni månad, dels skall budgetsammanlrädet hållas i augusti månad. Motivet för avvikelsen i fråga om budgetsammanlrädet är alt budgeten bör vara färdig innan styrelserna i medlemskominunerna skall göra upp sin budgetförslag.

Paragrafen ändras nu så att den får formen av en hänvisning till 14 S första och tredje styckena nya kommunallagen, I fråga om lidpunkten för budgetsammanträdet hänvisas dock i slällel lill 16 S KFL. På grund av hänvisningen i 14 S första stycket nya kommunallagen lill 68 S samma lag kommer också för kommunalförbund att gälla att dechargesammanträdet skall hållas före utgången av året efter det år som revisionen avser.

12 S

1 denna paragraf hänvisas f n. till bestämmelserna i KL om kommun­styrelsen och övriga nämnder. Hänvisningen avser dock inte regeln i 31 S första stycket KL om att antalet ledamöter i styrelsen skall vara minst fem. Paragrafen ändras nu så att hänvisningen i ställer kommer att avse nya kommunallagens bestämmelser om styrelsen och övriga nämnder, I enlighet med kommunallagsulredningens förslag har något undanlag inle gjorts för föreskriften i 37 S försia slyckel nämnda lag om minsta antalet ledamöter i kommunstyrelsen. Som utredningen har anfört kan det antas alt kommunalförbundsformen kommer lill användning främst för samar-betsuppgifter av mera betydande art och omfattning,

16-18 SS

Flertalet av bestämmelserna i KL om drätsel och revision är f n. genom hänvisningar i 16 S KFL tillämpliga på kommunalförbund. Hänvisningarna har nu ändrats till att avse bestämmelserna i nya kommunallagen, I likhet med vad som är fallet i nya kommunallagen har ullrycken "drätsel" och "utgifts- och inkomststal" bytts ut mot "ekonomisk förvaltning" resp, "bud­get". Bestämmelserna om kommunalförbunds lånerätl (18 S KFL) har i en­lighel med kommunallagsulredningens förslag ersatts med en hänvisning lill motsvarande bestämmelser i nya kommunallagen (60 och 61 SS),

Svenska kommunförbundei anför i sitt remissyttrande all den hänvisning

Prop. 1975/76:187

573

till bestämmelserna i nya kommunallagen (63 S) om val av revisorer som kommunallagsutredningen har föreslagit kan tolkas så att till revisorer i kommunalförbund skulle kunna ulses endasl ledamöter i förbundsmed-lemmarna.s fullmäktigeförsamlingar. Eftersom en sådan inskränkning i val­barheten inte synes vara åsyftad, bör enligt förbundets mening bestäm­melserna om kommunalförbund formuleras så att del klart framgår alt varje kommunmedlem i de deltagande medlemskommunerna är valbar till revisor i kommunalförbundet. Genom hänvisning i 16 S KFL till 63 S nya kom­munallagen framgår enligt min mening tydligt att alla som är valbara till revisor i någon av medlemskommunerna är valbara till revisor i kommu­nalförbundet. Jag har därför inle funnii anledning att införa särskilda be­stämmelser om valbarhet i KFL.

Utredningen har föreslagit en ny bestämmelse om att förbundsstyrelsen skall samråda med förbundsmedlemmarnas styrelser, innan budgetförslaget görs upp. Till stöd för förslagel anförs bl, a, att kominunalförbundets budget indirekt kan påverka utdebiteringen i medlemskommunerna. Nordvästra Skånes kontmunaljörbund anser att samråd inte bör krävas, om verksamheten skall bedrivas i samma omfattning som tidigare år. Förbundet erinrar om att förbundsmedlemmarna har goda möjligheter att följa förbundets verk­samhet genom sina representanter i fullmäkiige och styrelse, 1 likhet med utredningen anserjag att förslaget till budget för kommunalförbund alltid bör föregås av samråd mellan förbundsstyrelsen och förbundsmedlemmarnas styrelser. Hur omfattande dessa samråd skall bli får bero på omständig­heterna. En bestämmelse om samrådsskyldighel har därför tagits in i 16 S KFL,

Utredningen har föreslagit att kommunalförbundets budget liksom enligl den nuvarande bestämmelsen i 9 S KFL skall fastställas vid sammanträde före utgången av augusti månad. Sydvästra Skånes kommunalförbund och Malmö kommun anser att budgetfastställelsen bör få äga rum senast vid utgången av september månad. Den nuvarande regeln om att budgeten skall fastställas i augusti månad har enligt kommunalförbundet vållat vissa svårigheter. Budgetarbetet måste ofta börja redan i maj månad. Det är därför svårt att samordna kommunalförbundets budgetarbete med medlemskom­munernas. Kommunalförbundet anser att det är tveksamt om det är möjligt alt hinna med det samrådsförfarande som utredningen föreslår inom de snäva tidsmarginalerna, Ell uppskov till utgången av september månad be­höver enligt kommunalförbundet inte välla något större hinder i förbunds-medlenimarnas budgetarbete. För egen del har jag funnit att vad remiss­instanserna har anfört bör beaklas, 1 16 S har därför föreskrivits alt kom­munalförbunds budget skall fastställas av förbundsfullmäklige vid samman­träde före utgången av september månad.

Prop. 1975/76:187

574

19      S

Första stycket i 19 S las bort, eftersom 16 S hänvisar till 68 S nya kom­munallagen. 1 andra styckei har orls en redaktionell ändring,

20        S

I denna paragraf har gjorts redaktionella ändringar med anledning av att KL och LL ersätts av nya kommunallagen,

35 S

I denna paragraf har tagits in ell nytt försia siycke. Där föreskrivs i enlighet med kommunallagsulredningens förslag att ärende som enligt KFL skall prövas av länsstyrelse skall handläggas av länsslyrelsen i det län där för­bundsstyrelsen har eller skall ha sitt säte,

Någol hinder för kommuner alt bilda kommunalförbund över länsgräns finns inte i KFL, Kommunalförbund mellan landstingskommuner kommer alltid att avse minst två län. Frågan vilken länsstyrelse som är behörig att fastställa förbundsordning och ändringar i denna eller att förordna om upp­lösning har däremoi inte uttryckligen lagreglerats. Utredningen an,ser att en uttrycklig regel behövs om vilken länsstyrelse som är behörig, när frågan gäller kommuner i fiera län. I fråga som har betydelse även för angränsande län ankommer det enligt 3 S länsstyrelseinstruktionen på länsstyrelse att främja det intresse som är gemensamt för länen. Utredningen förutsätter att samråd sker med de övriga länsstyrelser som är berörda. Någon uttrycklig regel om samråd anser utredningen inte nödvändig, eftersom samrådsskyl­digheten får anses följa redan av 40 S länssiyrelseinstrukiionen.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har i sill remissyttrande ifrågasatt om man inle för del fall att en fråga berör mer än ett län och länsstyrelserna är oense bör skapa möjlighel för den länsstyrelse som inte har besluian-derälten att genom besvär eller på annal sätt underställa frågan regeringens prövning. För egen del har jag inle funnii skäl att föreslå någon ,sådan bestämmelse.

Övergångsbestämmelserna

Ändringarna i KFL avses träda i kraft samtidigt som nya kommunallagen, dvs, den I januari 1977, Bestämmelse i förbundsordning om att suppleanter skall utses för förbundsfullmäklige bör kunna tillämpas redan under den valperiod som utgår den 31 december 1979. För alt det skall bli möjligt har i övergångsbestämmelserna föreskrivits att sådani val får förrättas vid annat sammanträde än som anges i 8 S I mom. Det har vidare föreskrivits alt 8-10 och 13 SS lagen om införande av nya kommunallagen skall äga moisvarande lillämpning i fråga om kommunalförbund.

Prop.1975/76:187

575

14.4 Förslaget tiil lag om ändring i vallagen

1 den allmänna motiveringen (avsnitt 12.10) harjag förordat att bestäm­melsema i KL, KLS och LL om valkretsindelning och de grundläggande beslämmelser om valsystemet vid landstingsvalen som nu finns i LL förs över till vallagen. Förslaget innebär att alla bestämmelser som hör samman med val av landstingsledamöter och kommunfullmäktige flyttas från kom­munallagarna.

Flertalet av dessa bestämmelser har lagiis in i kap 2 vallagen som handlar om valkretsar och fasta valkretsmandat. Hänvisningen i 2 kap, 5 S till KL, KLS och LL har ersatts av bestämmelser som stämmer överens tned 10 S LL. Till sex nya paragrafer i 2 kap, vallagen, 6-11 SS, har förts bestäm­melserna i 

II, 

13 och 14 SS LL, 9 S KL och 9 S KLS, Bestämmelserna i 14 S andra stycket LL har kunnat tas bort, eftersom de inle innehåller något utöver vad som redan nu föreskrivs i 14 kap, 15 b S vallagen. Föreskriften om att mandaten fördelas mellan partier har dock tagits in i 14 kap, 15 a S-Enligt 78 S 1 mom, LL får lalan inte föras mot landstings beslut enligt 13 S om indelning i valkretsar. En motsvarighet till denna bestämmelse har tagits in i den nya 2 kap, 7 S vallagen,

I samband med överföringen lill vallagen har gjorts ganska otnfattan-de redaktionella ändringar i bestämmelsema om valkretsindelning i kom­mun. Enhetliga regler härom får förläggas kommuner har tagits in i 2 kap. 9-11 SS vallagen. Bestämmelsen i 9 S KL om att delar av samma by eller hemman i princip inte för förläggas till skilda valkretsar har ansett onödig, I stället har regeln i 9 S KLS att territoriell församling om möjligt skall lämnas odelad och inte får delas på flera än två valkretsar gjorts tillämplig på samtliga kommuner.

Med anledning av föreskriften i 7 S nya kommunallagen att suppleanter skall utses för kommunfullmäktige har några mindre ändringar gjorts i 14 kap, 3, 17 och 21 SS vallagen,

I det följande tar jag upp de ändringar i 14 kap, 19 S som har gjorts på gmndval av riksskatteverkets förslag om nya regler om hur suppleanter för kommunfullmäktige skall utses.

14 kap, 19 S

Nuvarande ordning

Kommunfullmäktige kan enligt 5 a S KL och 5 S KLS besluta alt sup­pleanter skall utses för kommunfullmäktige. Antalet suppleanter skall be­slämmas till viss del, högst hälften, av del antal ordinarie fullmäktigeplatser som varje parti har fått i kommunen eller, om denna är indelad i valkretsar, i valkretsen. För varje parti som är representerat i fullmäktige skall dock alltid utses minsl en suppleant.

Prop.1975/76:187

576

Bestämmelser om hur suppleanterna utses finns i 14 kap, 19 S vallagen som i sin tur hänvisar till reglerna i 14 kap. 6 och 16 SS samma lag.

1 14 kap. 6 S finns regler som innebär alt ordningen mellan partiets kan­didatnamn för varje valkrets fastställs vid den slutliga sammanräkningen. Avgörande för namnens plats i ordningen är de jämförelsetal för namnen som fastställs genom särskilda uträkningar. De platser som ett parti har erövrat besätts med de kandidater som är upptagna i denna ordning. Finns endast en lista företrädd bland partiels valsedlar, framgår ordningen mellan kandidaterna omedelbart av denna.

Reglerna i 14 kap, 16 S avser den situationen att kandidat har fåll plats i ordning i mer än en valkrets och till följd därav skulle erhålla plats i mer än en valkrets. Kandidaten skall i sådant fall tilldelas den plats för vilken hans jämförelsetal är störst. På gmndval av de valsedlar som gällde för kandidatens namn, när detta erhöll plats i ordningen, fastställs vid ny sammanräkning vem som skall erhålla plats som kandidaten inte tillträder.

Sedan samtliga fullmäktigplatser som varje parti har erhåUit har besatts med ledning av den fastställda ordningen mellan kandidaterna, görs enligt 14 kap, 19 S ytteriigare sammanräkningar för alt besätta de suppleantplatser som partiet skall erhålla. Därvid tas inte hänsyn till de valsedlar som vid valet av ledamöler inle har deltagit i besättandet av plats. Vid dessa sam­manräkningar föriängs de namnordningar som har fastställts för att besätta de ordinarie platserna. Flera kandidater las sålunda upp genom att jäm­förelsetal räknas fram för ytteriigare så många kandidater som motsvarar antalet suppleantplatser som skall besättas. Det nuvarande suppleantsys­temet är inte listtroget utan kandidat med högst jämförelsetal i den upp­rättade ordningen är första suppleant för samtliga ordinarie ledamöler, oav­sett från vilka valsedlar kandidalema har hämtats.

Den nuvarande ordningen för utseende av suppleanter infördes år 1972 i samband med vallagen. Enligt det lidigare systemet, vilket var listtroget, hade kommunfullmäktige all besiämma om suppleanter skulle utses. Vilket antal som skulle utses angavs däremoi i den numera upphävda kommunala vallagen (1930:253). För varje ledamot skulle inom det parti för vilkel han hade blivit vald företas sammanräkningar till det anlal som motsvarade hälften av det antal platser som partiet hade erhållit, Lisltroheten kom till uttryck i regeln att vid varje sammanräkning hänsyn skulle tas endast till de valsedlar som upptog ledamotens namn och på gmnd därav gällde för detta namn vid den sammanräkning då namnet tilldelades plats i ordningen, Della system ledde till att antalet suppleanter blev orimligl stort för partier som använde flera valsedelstyper i en valkrets,

Riksskatteverkets promemoria

I promemorian lägger riksskatteverket (RSV) fram ell principförslag till nytt suppleantsyslem. Om demokratiulredningens förslag att mandatperio-

Prop.1975/76:187

577

den för de beslutande kommunala organen skall börja den 22 oktober valåret genomförs, torde det enligt RSV vid kommande val fordras att samman­räkningarna är avslutade omkring den 15 oktober. Vid 1973 års val hade nio av de 24 länsstyrelserna avslutat sammanräkningarna vid kommun­fullmäktigevalen först den 10 oktober eller senare. De sista protokollen som avsåg dessa val undertecknades den 19 oktober. De långa sammanräknings­tiderna berodde i flertalet fall på systemet för utseende av suppleanter. De tidsmarginaler som måste finnas för att rätta eventuella felaktigheter i sam­band med sammanräkningarna kommer enligt RSV att bli mycket små eller helt obefintliga, om det nuvarande suppleantsystemet skall användas också i framtiden.

Det nuvarande systemet kräver att ett stort antal namn ordnas efter jäm­förelsetalens storiek, framhåller RSV. Ju fier kandidater som behöver ordnas på detta sätt, desto mindre är möjligheterna att utnyttja någon form av hjälpregel för att bestämma vilka kandidater som skall besätta platserna. Det maskinella systemet är utformat så att man i första hand inte skall behöva undersöka och registrera valsedlar som är ändrade på något sätt. När ordningen mellan namnen görs upp, bortser man från de ändrade val­sedlarnas innehåll. Däremot kan man inte bortse från deras existens och antal. När man räknar ut jämförelsetalen har man därför att räkna med en viss osäkerhet som kommer till uttryck i att jämförelsetalen inte anges i exakta siffor utan i värden som ligger mellan två tal, t. ex. 295-300. Den första siffran motsvarar i ett tänkt fall antalet valsedlar utan strykningar och den sista siffran det totala antalet valsedlar som kan komma i fråga, inklusive valsedlar med strykningar och andra ändringar. När namnen från skilda listtyper ordnas, kan det enligt RSV inträffa att kandidater erhåller jämförelsetal som ligger inom intervaller som delvis täcker varandra. Efter­som man då inte kan utläsa vilken kandidat som har störst jämförelsetal och erhåller nästa plats i ordningen, måste den maskinella bearbetningen avbrytas och de ändrade valsedlarna undersökas.

RSV nämner att bl. a. de politiska partiernas lokalorganisationer har fram­fört kritik mot det nuvarande suppleantsystemet. Det har ansetts otillfreds­ställande att efterträdare för en fullmäktigledamot som avgår inte alltid utses bland de suppleanter som vanligen ersätter frånvarande ledamöter. Med det nuvarande suppleantsystemet är det inte ens nödvändigt att efterträdaren utses från den suppleantgrupp som valts för partiet. Systemet har vidare kritiserats för att det inte är listtroget och för att det innebär att suppleant kan ersätta bara ledamot som har valts i samma valkrets som suppleanten. Det har också framhållits att antalet suppleanter från olika valsedlar inom partiet inte alltid står i proportion till antalet ledamöter från resp. valsedel.

Mot bakgmnd av det anförda anser RSV att suppleantsystemei bör ändras inför 1976 års val. Enligt RSV uppfyller ett listtroget system bäst de krav som från olika håll har ställts på ett suppleantsystem. RSV föreslår att ett listtroget system utformas enligt följande.

37 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 187

Prop. 1975/76:187

578

1.

För varje fullmäktig inom partiet i kommunen görs en sammanräkning. Vid sammanräkningen tas hänsyn endast till de valsedlar som gällde när ledamoten tog plats. Varje valsedel räknas som hel röst. Röstvärdet till­godoräknas det namn som står först på valsedeln, varvid bortses från kan­didat som har tagit plats som ledamot. Den som erhåller högsta röstetalet utses till suppleant för ledamoten.

2.

Om antalet suppleanter är mindre än den andel av antalet ledamöter som kommunfullmäktige har bestämt och samma suppleant har utsetts för fyra eller fier ledamöter, görs ytteriigare en sammanräkning för dessa ledamöter. Därvid bortses från kandidater som redan har tagit plats som ledamöter eller suppleanter.

3.

Om antalet suppleanter fortfarande understiger den beslutade andelen av antalet ledamöter och samma suppleant har utsetts för sex eller fiera ledamöter, görs ytteriigare en sammanräkning för dessa ledamöter. Därvid bortses från kandidater som redan har tagit plats som ledamöler eller supp­leanter.

4.

Osv. efter samma princip.

Enligt RSV uppnås flera fördelar med det föreslagna systemet. Eftersom suppleant utses med ledning av de ordinarie kandidaternas röstetal och supp­leant som tar plats i mer än en valkrets inte behöver avvecklas, minskar behovet att undersöka de ändrade valsedlarna. Härigenom kan kravet på kort sammanräkningstid tillgodoses bättre än f n. Antalet suppleanter maxi­meras i normalfallen till den andel av antalet ledamöter som kommun­fullmäktige har bestämt.

För att kraven att efterträdare skall utses från samma lista som avgången ledamot och att ledamotens första suppleant skall utses till efterträdare skall kunna kombineras måste det enligt RSV utses minst en suppleant från varje lista som till största delen har bidragit till att ledamoten har erhållit platsen. Delta sker också med det system som föreslås. Detta kan - i extrema fall - ge upphov till mindre förskjutningar i den proportionella fördelningen mellan partierna genom att flera suppleanter än den bestämda andelen av antalet ledamöter utses för ett parti. I normalfallen blir dock proportiona-liteten lika bra som eller bättre än med det nuvarande systemet. Redan vid nomineringsmötena bordet vidare vara möjligt att fömtsäga vilka kan­didater som kommer att erhålla suppleantplatserna, om fördelningen av de ordinarie platserna anses klar.

Systemet har emellertid också, påpekar RSV, vissa negativa effekter. Som redan har nämnts kan det undantagsvis medföra att ett parti i en valkrets erhåller flera suppleanter än den bestämda andelen av antalet ledamöter. Fömlsättningen för att detta skall inträffa är att partiets ordinarie ledamöter har valts från fiera valsedelstyper än som motsvarar det antal suppleanter som egentligen borde ha utsetts. RSV har gjort en undersökning gmndad på 1970 års kommunfullmäktigval som visar att denna förutsättning förelåg i ca fem % av samtiiga fall. I 80 96 av dessa fall skulle resultatet ha blivit att partiet skulle ha fått en suppleant mer än den bestämda andelen av antalet ledamöter. I övriga fall - ca en 96 av samtliga - skulle partiet ha

Prop. 1975/76:187

579

fått två suppleanter mer än halva antalet fullmäktige. Endast i ett fall skulle tre suppleanter utöver halva antalet fullmäktige ha utsetts. RSV påpekar att liknande förskjutningar av antalet suppleanter kan förekomma även med del nuvarande suppleantsystemet. Uppkommer brutet tal vid beräknandet av antalet suppleanter, skall nämligen talet avrundas till närmast högre hela tal.

Eftersom antalet suppleanter med det föreslagna systemet är begränsat och suppleanterna utses från samma lista som de ordinarie ledamöterna, kan brist på suppleanter uppstå på gmnd av tillfälliga förhinder under man­datperioden. Enligt RSV bör därför i kommunallagarna införas "handlings­regler" för fullmäktiges ordförande. RSV:s förslag i denna del innebär föl­jande. Om en ordinarie ledamot är hindrad att delta i sammanträde och suppleant från hans lista saknas vid tillfället, inträder i stället suppleant för den ordinarie ledamot som står först i partiets namnordning för val­kretsen. Saknas suppleant även för denna ledamot, inkallas i stället suppleant för den ledamot som står som nummer två i namnordningen osv. RSV framhåller att en sådan regel gör det möjligt att göra avsteg från listtroheten, när det är nödvändigt. Trots att systemet i princip är listtroget, kan man därför nöja sig med ett begränsat antal suppleanter.

R emissynrandena

Samtliga länsstyrelser delar uppfattningen att den nuvarande ordningen för utseende av suppleanter för kommunfullmäktige är förenad med be­tydande nackdelar och att en ordning bör införas som garanterar kortare sammanräkningstid. Länsstyrelserna i Kronobergs och Örebro län tillstyrker RSV:s förslag till ny ordning. Länsslyrelsen i Västmanlands län och Svenska kommunförbundet tillstyrker att det föreslagna systemet prövas. Länsstyrdsen framhåller dock att ett system som innebär att en suppleant utses från varje lista från vilken en ledamot har utsetts kan fresta partierna till att gå fram med onödigt många listor. Ett ökat antal listor komplicerar ofelbart sam­manräkningen.

Länsstyrelserna i Stockholms och Norrbottens län tillstyrker i princip RSV:s förslag samtidigt som de pekar på vissa brister i det syslem som föreslås.

Länsstyrelsen i Stockholms län påpekar att systemet undantagsvis medför mindre förskjutningar i den proportionella fördelningen mellan partierna. 1 enstaka fall kan fiera eller färre suppleanter utses än som motsvarar den andel av antalet ledamöter som kommunfullmäktige har bestämt. Länsstyrelsen anser att detta är ganska betydelselöst. Liknande förskjut­ningar förekommer med det nuvarande suppleantsystemet. Eftersom det system som RSV föreslår innebär att i enstaka fall färte suppleanter än det bestämda antalet kan komma att utses, bör 5 a S KL ses över. Eventuellt kan systemet ändras så att ytteriigare en sammanräkning skall företas redan om suppleant har utsetts för tre eller fiera, i stället för som RSV föreslår

Prop. 1975/76:187

580

fyra eller fiera, ordinarie ledamöter. Detta får då i vissa fall till följd att fiera suppleanter utses än vad fullmäktige har bestämt. Enligt länsstyrelsens mening finns inte något vägande skäl mot att låta suppleant vara gemensam för fiera valkretsar, vilkel medges enligt RSV:s förslag. Tvärtom kan det vara önskvärt att suppleanterna är gemensamma för så många fullmäktige som möjligt. Suppleantema blir alltså gruppsuppleanter för alla fullmäktige som har valts på samma lista. Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att det föreslagna suppleantsystemet är enkelt och att sammanräkningarna inte behöver bli så tidskrävande som med det nuvarande systemet.

Länsstyrelsen i Norrbottens län tar upp ett exempel som ges i promemorian. I exemplet ger det system som föreslås det resultatet att sex ledamöter får en gemensam suppleant. Om någon eller några av dessa ledamöter och den gemensamme suppleanten är förhindrade att närvara skulle alltså, an­märker länsstyrelsen, suppleanter från en helt annan listtyp få träda i tjänst. Detta är inte tillfredsställande och inte heller i överensstämmelse med fler­talet väljares önskemål. Länsstyrelsen ifrågasätter därför om man inte i så­dana fall bör få utse åtminstone två suppleanter, även om det totala antalet suppleanter för partiet därigenom överskrids.

Att avsteg från listtroheten skall kunna göras, om ledamot är frånvarande och suppleant från hans lista inte kan träda in, bör enligt Svenska kom­munförbundei kunna godtas. Förbundet förutsätter att den handlingsregel för ordföranden som RSV har skisserat utformas så att den medger att, när suppleant från en valkrets saknas, suppleant från annan valkrets fr träda in.

Föredraganden

Ändringarna i paragrafen innebär att det system för utseende av sup­pleanter som RSV har föreslagit införs. Som framgår av vad jag har anfört i det föregående är den nuvarande ordningen förenad med ölägenheter i flera hänseenden. I den allmänna motiveringen (avsnitt 12.5.4) harjag fram­hållit att en fömtsättning för att förslaget alt de beslutande församlingarnas mandattider skall kunna börja den 1 november valåret är att det slutliga valresultatet fördigger tillräckligt kort tid efter valet. Det system för utseende av suppleanlersom införs genom ändringarna i paragrafen innebär att sam­manräkningsförfarandet förenklas väsentligt. Någon risk kan inte anses fin­nas för att det slutliga resultatet inte skall föreligga i god tid före man­datperiodens början den 1 november.

Den nya ordningen innebär också andra fördelar i förhållande till det system som nu gäller. Om en ledamot avgår, kommer han att efterträdas av någon av sina suppleanter. Suppleant kommer vidare alt kunna tjänstgöra även för ledamot som har utsetts i annan valkrets än suppleanten. Möj­ligheterna att i förväg bedöma vilka personer som kommer att utses till suppleanter blir goda.

Prop. 1975/76:187

581

En nackdel med den ordning som föreslås är att förhållandet mellan antalet ledamöter och antalet supplenater kan komma att variera mellan partierna. Det är alltså inte möjligt att i förväg exakt ange hur stor andel av antalet ledamöter för ett visst parti som suppleanterna skall utgöra. Detta har för­anlett att 7 § nya kommunallagen måst utformas något annoriunda än mot­svarande bestämmelser i KL och KLS. Den olägenhet somjag nu har berört är enligt min mening inte av större betydelse. Eftersom suppleanterna för en viss ledamot utses från samma lista som ledamoten, kan förfall för supp­leant medföra att ledamoten saknar suppleant. Enligl särskilda beslämmelser som har tagits in i 16 S nya kommunallagen kan då suppleant för annan ledamot som tillhör samma parti kallas in.

I paragrafen finns bestämmelser om att ytteriigare sammanräkningar skall göras så länge det bestämda antalet suppleanter inte har uppnåtts. Vid den första ytteriigare sammanräkningsomgången förutsätts då att samma supp­leant har utsetts för minst fyra ledamöter. För varje ny sammanräkningsom­gång höjs detta anlal med två.

14.5 Förslaget till lag om ändring i lagen om ändring i kommunal och eck­lesiastik indelning

Inddningslagskommittén (Kn 1974:04) gör f n. en översyn av lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (omtryckt 1969:770) (KIL). I detta sammanhang föreslås därför endast sådana ändringar i KIL som är nödvändiga för att anpassa den till den nya kommunallagen.

I enlighet med vad jag har anfört i specialmotiveringen till 1 § nya kom­munallagen har den nuvarande bestämmelsen i 1 § andra stycket KL om att regeringen, när osäkerhet råder i fråga om gränsen för kommuns område, förordnar om gränsens rätta sträckning förts över till 2 § KIL. I special­motiveringen till 1 § nya kommunallagen har jag vidare förordat att be­stämmelsen i 2 § LL om förfarandet vid kommuns inträde i landstings­kommun skall fiyttas till KIL. Bestämmelsen har placerats som en ny pa­ragraf, 2 b §, i KIL. Även om denna lag i övrigt inte innehåller några regler om ändringar i den landstingskommunala indelningen, synes denna lösning f n. vara godtagbar från lagteknisk synpunkt. Slutlig slällning till frågan flr tas i anslutning till indelningslagskommitténs översynsarbete. Till KIL har även fiyilats 15 § LL. Enligt denna paragraf kan regeringen, när beslut har fattats om ändring i den landstingskommunala indelningen, förordna om nya val av landstingsledamöter och suppleanter inom de berörda lands­tingskommunerna. Bestämmelsen har placerats underen särskild rubrik i en ny 33 S-

Enligt 22 S KIL kan regeringen efler framställning därom bestämma be­loppet av den upplåning som nybildad kommun får besluta utan under­ställning, till dess 58 S KL kan tillämpas. Bestämmelsen har betydelse endast om nybildningen sker genom delning av en eller fiera kommuner och alltså

Prop. 1975/76:187

582

inte vid sammanläggning av hela kommuner. Bakgmnden till föreskriften är att en nybildad kommun under en övergångstid blir tvungen att un­derställa regeringen fiertalet lånebeslut, om inte en särskild lagregel om lånerätl ges. Beloppsgränsen i 58 § KL är baserad på skatteunderlaget och bestäms med hänsyn till den taxering i varje kommun som har fastställts under föregående år. Enligt 60 § nya kommunallagen är den underställ­ningsfria lånerätten inte beroende av skatteunderiaget. Bestämmelsen i 22 § KIL blir därför överflödig. Eftersom någon ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse (omtryckt 1972:228) inte föreslås i detta sammanhang, måste emellertid motsvarande regel för församlingarnas del stå kvar i 42 § KIL.

14.6 Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunala sammanlägg­ningsdelegerade

Lagen (1965:596) om kommunala sammanläggningsdelegerade innehåller ett fiertal hänvisningar till KL. Eftersom KL upphävs genom den nya kom­munallagen, måste följdändringar göras i lagen om kommunala samman­läggningsdelegerade. Utöver de ändringar som redovisas i det följande har gjorts redaktionella ändringar i några paragrafer.

De nya bestämmelserna i 9 § nya kommunallagen om rätt till avsägelse föreslås gälla även för sammanläggningsdelegerade och suppleanter.

4

§

Enligt 15 § nya kommunallagen skall kungörelse om sammanträde med kommunfullmäktige minst en vecka före sammanträdesdagen sändas till fullmäktigeledamöter och suppleanter. Samma regel föreslås gälla för sam-manläggningsddegerades första sammanträde.

Den nuvarande bestämmelsen i andra stycket om skyldighet att undertätta länsstyrelsen om val av ordförande och vice ordförande stämmer i sak öve­rens med 11 § första stycket andra punkten KL. Denna regel har inte fått någon motsvarighet i nya kommunallagen. Motsvarande ändring görs nu i fråga om sammanläggningsdelegerade.

Prop. 1975/76:187

583

6§

Enligt 14 § nya kommunallagen har länsstyrelsen inte längre befogenhet att förordna om sammanträde med kommunfullmäktige. Däremot kan en tredjedel av fullmäktiges ledamöter påkalla sammanträde. Motsvarande änd­ring har gjorts i 6 § första stycket denna lag. Hänvisningen i andra stycket lill bestämmelserna i KL om tid för budgetfaslställdsen har ändrats så att den i stället avser nya kommunallagen. I detta sammanhang vill jag erinra om alt underiag f n. inte föreligger förde ändringar i indelningslagstiftningen som kan behövas med anledning av mitt förslag att nyvalda fullmäktige skall tillträda redan den 1 november valåret. Det ankommer, som jag har nämnt i det föregående, på indelningslagskommittén att överväga denna fråga.

7

§

De nuvarande reglerna om kungörelse om sammanträde med samman­läggningsdelegerade har ersatts med en hänvisning till 15 § nya kommu­nallagen. Dämtöver har föreskrivits att kungörelsen skall anslås på samtliga kommuners anslagstavlor och införas i alla tidningar där kommunerna inför kungörelser om sammanträden med kommunfullmäktige.

11

§

1 11 S hänvisas f n. till 15 §, 16 § första stycket, 20-25 S§ och 27 § KL. Hänvisningarna avser regler om bl. a. beslutförhet, jäv, fortsatt samman­lräde, bordläggning, ordförandens skyldigheter vid sammanträde, omröst­ningsförfarandet, interpellation, protokollföring, reservation och offentlighet. I dessa regler föreslås fiera ändringar genom den nya kommunallagen. De nya reglerna bör med någol undantag kunna gälla också för sammanlägg­ningsdelegerade. Även föreskriften i 10 § nya kommunallagen om rätt till ledighet från anställning har gjorts tillämplig på delegerade.

13 S

Andra styckei har fått utgå. Någon motsvarighet till 26 § tredje stycket KL har inte tagits in i 32 § nya kommunallagen, som i övrigt motsvarar 26 § KL.

16S

Skyldigheten enligt 34 S KL att underrätta länsstyrelsen om val av ord­förande och vice ordförande i kommunstyrelsen har inte lått någon mot­svarighet i nya kommunallagen. Motsvarande ändring görs i denna paragraf

Prop. 1975/76:187

584

Jag har inte funnit skäl att införa möjlighet att utse andre vice ordförande i arbetsutskott eller ersättare för utskottets ordförande.

17§

1 denna paragraf hänvisas f n. till 33 § andra stycket, 35-39 S§ och 40 S andra och tredje styckena KL. I dessa bestämmelser regleras bl. a. förfarandet vid ledamots avgång, suppleanternas tjänstgöring, beslutsförhet, jäv, be­slutsförfarandet, protokollföring och kommunstyrelsens skriftväxling. De ändringar som i dessa hänseenden föreslås i den nya kommunallagen synes kunna genomföras även i fråga om arbetsutskott och kommitté hos sam­manläggningsdelegerade. Bestämmelserna i nya kommunallagen om rätt till ledighet från anställning har också gjorts tillämpliga. Föreskrifterna i 42 S andra stycket nämnda lag har fått en motsvarighet endast i fråga om rätten att kalla tjänsteman hos resp. kommun till sammanträde. En särskild bestämmelse om arkivvård, med i sak samma innehåll som 40 § tredje styck­et KL, har ansetts nödvändig.

20        

§

Av hänvisningen till 34 § nya kommunallagen följer att de ändringar i fråga om rätten till ersättning som avses ske för kommunfullmäktige, ledamöter i kommunstyrelsen och övriga nämnder osv. blir tillämpliga också i fråga om ersättning till delegerad, ledamot i arbetsutskottet eller kommitté och suppleant.

21      §

Sådana situationersom avses i 81 § nya kommunallagen torde sällan upp­stå för sammanläggningsddegerades del. Om det inträffar, bör delegerade och deras arbetsutskott och kommittéer naturiigtvis försöka återställa verk­ställigheten av beslut som har upphävts efter besvär. I 21 § har därför tagits in en hänvisning till 81 S nya kommunallagen. Om delegerades verksamhet har upphört, ankommer det i första hand på den nybildade kommunens fullmäktige och styrelse att vidta rättelseåtgärder. Särskilda bestämmelser härom har inte ansetts nödvändiga.

14.7 Förslaget till lag om ändring i kommunalskattelagen

1 fråga om skatt till kommun används i KL uttrycket "allmän kom­munalskatt". På motsvarande sätt används i LL uttrycket "landstingsskatt" och i lagen om församlingsstyrelse uttrycket "församlingsskatt". I kom­munalskattelagen (1928:370) och andra författningar på skatteområdet an­vänds däremot uttrycket "allmän kommunalskatt" som en sammanfattade

Prop. 1975/76:187

585

beteckning på skatt till kommun, landstingskommun och församling. I I § kommunalskaltelagen talas sålunda om "allmän kommunalskatt, varom stadgas i kommunallagarna". Enligt nya kommunallagen betyder "kom­munalskatt" skatt till kommun och "landstingsskatt" skatt till landstings­kommun. Med anledning härav har i ett nytt första stycke i 1 § kommu­nalskattelagen angetts att med allmän kommunalskatt avses kommunal­skatt, landstingsskatt och församlingsskatt. Med denna lösning blirdet möj­ligt att behålla uttrycket "allmän kommunalskatt" i skatteförfattningarna.

15 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att antaga förslagen till

1.

kommunallag,

2.

lag om införande av kommunallagen,

3.

lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund,

4.

lag om ändring i vallagen (1972:620),

5.

lag om ändring i lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning,

6.

lag om ändring i lagen (1965:596) om kommunala sammanläggnings­delegerade,

7.

lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370).

16 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar alt genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredra­ganden har lagt fram.

Prop.1975/76:187

586

Innehåll

Propositionen   ................................................ 

....... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll  ................... 

....... 

1

Lagförslag   .................................................... 

....... 

4

1.  kommunallag   ............................................. 

....... 

4

2.

lag om införande av kommunallagen   ............... 

24

3.

lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund   ..

27

4.

lag om ändring i vallagen (1972:620) ............... 

34

5.

lag om ändring i lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning      

41

6.

lag om ändring i lagen (1965:596) om kommunala sammanlägg­ningsdelegerade             

43

7.

lag om ändring i kommunalskaltelagen (1928:370)          

49 '

Utdrag av protokollet vid regeringssammanträde 1976-05-20 ....

50

1.  Inledning  ................................................... 

50

2.

Kommuner och landstingskommuner.................. 

53

3.

Förtroendevalda och partier   ......................... 

57

3.1  Nuvarande förhållanden .......................... 

57

3.1.1

Allmän bakgrund ............................ 

57

3.1.2

Ledighet från anställning ................. 

58

3.1.3

Ekonomisk ersättning  ..................... 

59

3.2  Utredningen om den kommunala demokratin 

61

3.2.1

Allmänna synpunkter ...................... 

61

3.2.2

Ledighet frän anställning  ................ 

61

3.2.3

Ekonomisk ersättning  .................... 

..... 

62

3.2.4

Utbildningsinsatser m.m................... 

63

3.3

Kommunallagsutredningen   ..................... 

..... 

63

3.4

Remissyttrandena   ................................ 

64

3.4.1

Allmänna synpunkter  .... -.............. 

..... 

64

3.4.2

Ledighet från anställning  ................ 

..... 

65

3.4.3

Ekonomisk ersättning  ..................... 

66

3.4.4

Utbildningsinsatser m. m.................. 

..... 

68

4.  De beslutande organen   ............................... 

69

4.1  Nuvarande förhållanden .......................... 

..... 

69

4.1.1

De beslutande organens ställning   .... 

..... 

70

4.1.2

De beslutande organens arbetsformer 

..... 

72

4.1.3

Suppleanter för fullmäktige och landstingsledamö­ter           

75

4.2  Uiredningen om den kommunala demokratin . 

77

4.2.1

Allmänna synpunkter ...................... 

77

4.2.2

De beslutande organens ställning   ... 

..... 

78

4.2.3

De beslutande organens arbetsformer           

80

Prop.1975/76:187

587

4,2,4    Suppleanter för fullmäktige och landstingsledamö­

ter  ............................................ 

..... 

82

4.3

Kommunallagsutredningen   ..................... 

83

4.4

Remissyttrandena   ................................ 

..... 

84

4.4.1

De beslutande organens ställning   .... 

..... 

84

4.4.2

De beslutande organens arbetsformer 

..... 

91

4.4.3

Suppleanter för fullmäktige och landstingsledamö­ter           

94

5.  Nämnderna  ................................................ 

..... 

97

5.1  Nuvarande förhållanden .......................... 

..... 

97

5.1.1

Nämndorganisationen   ................... 

..... 

97

5.1.2

Beslutsprocessen i nämnderna   ....... 

... 

101

5.2  Utredningen om den kommunala demokratin 

... 

102

5.2.1

Nämndorganisationen   ................... 

... 

102

5.2.2

Beslutsprocessen i nämnderna   ....... 

... 

103

5.3  Remissyttrandena   ................................ 

... 

104

5.3.1

Nämndorganisationen   ................... 

... 

104

5.3.2

Beslutsprocessen i nämnderna   ....... 

... 

108

6.  Den kommunala styrelseordningen  .................. 

... 

109

6.1  Nuvarande förhållanden........................... 

... 

109

6.1.1

Allmän bakgrund............................. 

... 

109

6.1.2

Gällande bestämmelser m. m............. 

...... 

Ill

6.1.3

Tendenser i utvecklingen ................ 

... 

112

6.1.4

De heltidsengagerade förtroendemännen       

113

6.1.5

Snabbare valgenomslag .................. 

... 

114

6.2  Utredningen om den kommunala demokratin 

... 

116

6.2.1

Allmänna synpunkter ...................... 

... 

116

6.2.2

Samlingsstyre eller majoritetsstyre  ... 

... 

117

6.2.3

De heltidsengagerade förtroendemännen       

118

6.2.4

Snabbare valgenomslag .................. 

... 

120

6.3

Kommunallagsutredningen   ..................... 

... 

121

6.4

Remissyttrandena   ................................ 

122

6.4.1

Samlingsstyre eller majoritetsstyre  ... 

122

6.4.2

De heltidsengagerade förtroendemännen       

129

6.4.3

Snabbare valgenomslag .................. 

132

7.  Information ................................................ 

139

7.1  Nuvarande förhållanden .......................... 

.... 

139

7.1.1

Allmän bakgrund............................. 

.... 

139

7.1.2

Kommunal informaiion   ................... 

140

7.2

Utredningen om den kommunala demokratin 

141

7.3

Remissyltrandena   ................................ 

... 

145

7.3.1

Allmänna synpunkter  ..................... 

145

7.3.2

Information om kommunal service m. m         

146

7.3.3

Informationen i den demokratiska processen ...

148

Prop. 1975/76:187

588

7.3.4

Allmänna synpunkter på informationen i planer­ingsfrågor     

149

7.3.5

Planeringsprocessen   ..................... 

152

7.3.6

Ekonomisk planering, sektorsplanering och verk­samhetsplanering   

155

7.3.7

Organisatoriska frågor .................... 

.... 

156

8.  Lokal förankring   ......................................... 

158

8.1  Nuvarande förhållanden .......................... 

.... 

158

8.1.1

Partier och andra folkrörelser  .......... 

.... 

158

8.1.2

Lokala organ ................................. 

159

8.1.3

Omröstningar och opinionsundersökningar 

161

8.2  Utredningen om den kommunala demokratin 

162

8.2.1

Partier och andra folkrörelser  .......... 

162

8.2.2

Lokala organ ................................. 

162

8.2.3

Omröstningar och opinionsundersökningar   ....

165

8.3

Kommunallagsutredningen   ..................... 

167

8.4

Remissyttrandena   ................................ 

168

8.4.1

Allmänna synpunkter  ..................... 

168

8.4.2

Partier och andra folkrörelser  .......... 

... 

169

8.4.3

Övergripande kommundelsorgan   ...... 

172

8.4.4

Lokala styrelser vid kommunala institutioner ..

177

8.4.5

Omröstningar och opinionsundersökningar   ....

181

9.  Kommunägda företag .................................... 

... 

183

9.1

Nuvarande förhållanden .......................... 

... 

183

9.2

Utredningen om den kommunala demokratin 

... 

186

9.3

Kommunallagsutredningen   ..................... 

... 

188

9.4

Remissyttrandena   ................................ 

... 

190

10   Kommunalbesvärsprocessen efter förvaltningsrättsreformen ..

194

10.1                                                            Gällande bestämmelser     

194

10.2

Kommunallagsutredningen   ...................... 

... 

197

10.3

Remissyttrandena   ................................ 

199

11.  Enhetlig kommunallag ................................. 

200

11.1                                                           Nuvarande förhållanden     

200

11.2

Kommunallagsutredningen   ..................... 

203

11.3

Remissyttrandena   ................................ 

209

12   Föredraganden   ........................................ 

... 

217

12.1 Inledning ............................................. 

... 

217

12.1.1

Kommunal självstyrelse - kommunal demokrati

218

12.1.2

Kommuner och landstingskommuner i omvand­ling     

218

12.1.3

Utgångspunkter för ett kommunalt reformprogram

................................................. 

220

12.1.4                                                       Kommunal demokrati i dag och i framtiden  ..

222

12.2 Förtroendevalda och partier   .................. 

226

Prop. 1975/76:187

589

12.2.1

Allmänna synpunkter ............................. 

..... 

226

12.2.2

Rätt tiU ledighd   .................................... 

228

12.2.3

Ekonomisk ersättning ............................ 

231

12.2.4

Uibildningsinstanser m. m....................... 

..... 

234

12.3                                                                          De beslutande organen        

235

12.3.1

Allmänna synpunkler .............................. 

..... 

235

12.3.2

Antalet landstingsmöten......................... 

236

12.3.3

Överförande av beslutanderätt från kommunfull­mäktige och landstinget till nämnderna           

238

12.3.4

Den obligatoriska dubbla beredningen          

242

12.3.5

De beslutande organens arbetsformer .. 

..... 

243

12.3.6

Suppleanter för fullmäktige- och landstingsledamö­ter m. m       

252

12.4                                                                          De kommunala nämnderna               

256

12.4.1

Nämndorganisationen   ......................... 

.... 

256

12.4.2

Beslutsprocessen i nämnderna   ........... 

.... 

259

12.5                                                                           pen kommunala styrelseordningen 

261

12.5.1

Allmänna synpunkter  ............................ 

261

12.5.2

Samlingsstyre eller majoritetsstyre ....... 

262

12.5.3

Föriroendevalda engagerade på heltid .. 

271

12.5.4

Snabbare valgenomslag ........................ 

.... 

277

12.6                                                                           Kommunal informationsverksamhet             

284

12.6.1

Allmänna synpunkter ............................. 

.... 

284

12.6.2

Informationsverksamhetens inriktning... 

.... 

285

12.6.3

Ansvaret för informationsverksamheten 

.... 

287

12.6.4

Planeringsfrågor   .................................. 

.... 

288

12.7                                                                           Lokal förankring       

294

12.7.1............................................................... Allmänna synpunkter            

294

12.7.2

Partier och andra folkrörelser  ............... 

295

12.7.3

Lokala organ .......................................... 

.... 

298

12.7.4

Omröstningar och opinionsundersökningar   ....

305

12.8                                                                           Kommunägda företag           

307

12.8.1............................................................... AUmänna synpunkter           

J07

12.8.2

Val av styrelseledamöter och revisorer... 

309

12.8.3

Interpellation ......................................... 

311

12.9

Kommunalbesvärsprocessen  efter  förvaltningsrättsrefor­men               

313

12.10

Enhetlig kommunallag ...................................... 

318

13.

Upprättande lagförslag   ......................................... 

.... 

325

14.

Specialmotivering .................................................... 

326

14.1   Förslaget till kommunallag ............................ 

326

1

kap.   Allmänna bestämmelser ....................... 

326

2

kap.   Fullmäktige .......................................... 

.... 

343

3

kap.   Styrelsen och övriga nämnder m.m....... 

43O

4

kap.   Ekonomisk förvaltning .......................... 

485

Prop. 1975/76:187

590

5

kap.   Revision .................................... 

.... 

518

6

kap.   Skatt till kommun och landstingskommun ....

537

7

kap.   Underställning,   kommunalbesvär   och   besvärs-

540

nämnd   ....................................... 

14.2

Förslaget lill lag om införande av kommunallagen ....

562

14.3

Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunalförbund     :        

568

14.4

Förslaget till lag om ändring i vallagen   ..... 

.... 

575

14.5

Förslaget till lag om ändring i lagen om ändring i kommunal

och ecklesiastik indelning  ....................... 

.... 

581

14.6

Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunala sam­manläggningsdelegerade    

582

14.7

Förslaget till lag om ändring i kommunalskattelagen   .

584

15.

Hemställan   ............................................... 

.... 

585

16.

Beslut  ...................................................... 

585

Innehåll    ...................................................... 

.... 

586