Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Kungl. Majrts proposition nr 177 år 1971

Prop. 1971:177

Nr 177

Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om byggnadstillstånd m. m.; given Stockholms slott den 29 oktober 1971.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksda­gen att bifaUa det förslag om vars avlåtande tiU riksdagen föredragande departementschefen hemställt.

Under Hans Maj:ts Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro:

CARL GUSTAF

ERIC[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att lagen (1963: 268) om igångsättningstUl­stånd för byggnadsarbete skall ersättas med en lag om byggnadstiUstånd m. m. Enligt den nuvarande lagen har Kungl. Maj:t fuUmakt att för­ordna att byggnadsarbete av visst slag inte får påbörjas utan tUlstånd, om det råder allvarlig brist på arbetskraft inom byggnadsindustrin eUer det föreligger annat avsevärt hinder för byggnadsverksamheten. Kungl. Maj:t har begagnat sig av fullmakten för att kräva tUlstånd för uppförande av bl. a. bensinstationer, bilverkstäder, parkeringshus, butiks-, kontors- och banklokaler, vissa kommunala byggnader, däribland sjukhus och ålder­domshem, bostadshus som uppförs utan statliga lån, vissa fritidshus, sam­lingslokaler, sporthallar och idrottsanläggningar. Fullmakten utiöper vid årsskiftet 1971-72. Enligt det nya förslaget skall Kungl. Maj:t få full­makt att förordna om byggnadstiUstånd, om det behövs för att begränsa byggnadsverksamheten med hänsyn till samhäUsekonomiska förhåUanden eUer läget på arbetsmarknaden eller andra väsentliga aUmänna intressen. Förordnandet skaU kunna begränsas tUl att avse viss tid, visst slag av byggnadsarbete eUer viss del av landet. Det föreslås att fuUmakten inte görs tidsbegränsad.

Den nuvarande lagen ger Kungl. Maj:t möjlighet att fordra igångsätt-ningstiUstånd för visst byggnadsarbete även för säsongutjämning av sysselsättningen. Denna fuUmakt utnyttjas inte f. n. men den föreslås bibehållen i den nya lagstiftningen.

1    Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 177

Prop. 1971:177

2

Förslag till

Lag om byggnadstillstånd m. m.

Härigenom förordnas som följer.

1 §

Konungen kan förordna, att byggnadsarbete ej får påbörjas utan sär­skilt tiUstånd (byggnadstillstånd), om sådant förordnande behövs med hänsyn till samhällsekonomiska förhållanden eller läget på arbetsmark­naden eller andra väsentliga aUmänna intressen. Förordnande får begrän­sas till att avse viss tid, visst slag av byggnadsarbete eller viss dd av landet.

Konungen kan vidare i fråga om visst område förordna, att byggnads­arbete ej får påbörjas utan särskilt tillstånd (igångsättningstillstånd), om det visat sig att jämn sysselsättning under olika delar av året icke kan upprätthällas på annat sätt för byggnadsindustrins arbetskraft inom om­rådet. Förordnande fär begränsas tUl att avse viss tid eller visst slag av byggnadsarbete.

2 

§

Med byggnadsarbete förstås i denna lag

1.

uppförande av eUer schaktning för byggnader av alla slag,

2.

anläggande av väg, järnväg, spårväg eller annan större fast trans­portanordning eller av bro, hamn, farled, flottied, flygplats, bergrum, kraft-, vatten- eller avloppsledning, gata, park, djurpark, parkeringsplats, idrotts-, motions-, frilufts- eller nöjesplats,

3.

utförande av vattenbyggnads- eller torrläggningsföretag eller an­nat liknande anläggningsarbete,

4.

om- eller tillbyggnad, reparation eller underhållsarbete på byggnad eller anläggning som avses under 1-3,

5.

rivning av byggnad.

3 §

Fråga om tUlstånd prövas av Konungen eller myndighet som Ko­nungen bestämmer.

TUlstånd fär förenas med viUkor i fråga om den arbetsstyrka som skall utföra byggnadsarbetet och om tidpunkten för arbetets påbörjande.

4  

§

Behöver byggnadsarbete utföras utan dröjsmål på gmnd av att bygg­nad eller annan egendom skadats eller för att förebygga sådan skada eller av annan liknande anledning, fär arbetet utan hinder av vad som föreskrivits med stöd av 1 § eUer 3 § andra stycket bedrivas i nödvändig omfattning under högst åtta dagar.

Prop. 1971:177

3

5 §

Bedrives byggnadsarbete utan tillstånd, när sådant fordras enligt denna lag, eUer i strid mot villkor som föreskrivits med stöd av 3 § andra stycket kan myndighet som Konungen bestämmer föreskriva förbud vid vite att fortsätta arbetet. Förbud skall hävas, när det ej längre behövs.

Talan om utgivande av vite fär ej väckas utan medgivande av arbets­marknadsstyrelsen.

6 §

Konungen kan förordna om skyldighet för den som bedriver bygg­nadsarbete att lämna de uppgifter som behövs för tiUämpningen av denna lag.

Den som utövar tUlsyn över efterlevnaden av denna lag har tUlträde till arbetsplats och får där företaga undersökning som föranledes av tiU­synen.

7  

§

Vad som inhämtats med stöd av 6 § fär ej obehörigen yppas.

8 

§

Myndighets beslut enligt denna lag länder till efterrättelse utan hin­der av förd talan, om ej annat förordnas.

9 §

TiU böter dömes den som

1.

underlåter att fullgöra uppgiftsskyldighet som avses i 6 § eUer

2.

vid fullgörande av uppgiftsskyldighet som avses i 6 § uppsåtiigen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift, om ej gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 7 §, om ej gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

I fråga om brott som avses i första stycket får allmänt åtal väckas endast efter anmälan av arbetsmarknadsstyrelsen.

Deima lag träder i kraft den 1 januari 1972, då lagen (1963: 268) om igångsättningstiUstånd för byggnadsarbete skall upphöra att gälla.

Äldre bestämmelser gäller dock fortfarande i fråga om igångsättnings­tUlstånd som beviljats före den 1 januari 1972.

1* Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 177

Prop. 1971:177

Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans Kungl. Hög­het Kronprinsen-Regenten i statsrådet på Stockholms slott den 29 ok­tober 1971.

Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ministern för utrikes ärendena[REDACTED_EFTERNAMN], statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], ASP­LING,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], CARLS­SON.

Chefen för inrikesdepartementet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], anmäler ef­ter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om byggnadstillstånd m. m. och anför.

1. Inledning

Olika metoder har under de senaste decennierna tillämpats för att möj­liggöra en prioritering och en anpassning av byggnadsverksamheten till samhällets resurser. Det finns inget som tyder på att behovet av instru­ment som gör det möjligt för samhäUet att påverka omfattningen och in­riktningen av byggnadsinvesteringarna kommer att minska.

För att söka få till stånd en mera långsiktig lösning av frågan hur såda­na instrument lämpligen bör vara utformade tillkallade dåvarande chefen för inrikesdepartementet, med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 6 oktober 1967, byggplaneringsutredningen' med uppdrag att utreda frågor om planering av byggnads- och anläggningsverksamhetens om­fattning och inriktning.

Utredningen har den 11 juni 1970 avlämnat betänkandet (SOU 1970: 33) Medel för styrning av byggnadsverksamheten. Utredningens förslag innefattar nya ekonomiska medel för att styra byggnadsinveste­ringarna, främst sommaravgifter och vinterbidrag för säsongstyrning och ett system med konjunkturdepositioner för i första hand näringsUvets byggande. En ny lag om byggnadstiUstånd föreslås ersätta den nuvarande lagen om igångsättningstillstånd för byggnadsarbete och är avsedd att användas i huvudsak i fråga om det privatfinansierade bostadsbyggandet och kommunernas byggande.

' Statssekreteraren i inrikesdepartementet, numera generaldirektören hos byggnadsstyrelsen Reidar Tilert, ordförande, generaldirektören hos statistiska centralbyrån Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN], överdirektören hos arbetsmarknadsstyrelsen Bertil Rehnberg, budgetchefen, numera statssekreteraren I finansdepartementet Bo Jonas Sjönander, och rättschefen, numera statssekreteraren i inrikesdepar­tementet Rune[REDACTED_EFTERNAMN].

Prop. 1971:177

5

Remissyttranden över betänkandet har avgivits av fortifikationsför­valtningen, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, postverket, televerket, statens järnvägar, statens vägverk, statskontoret, kammarrätten, bygg­nadsstyrelsen, statistiska centralbyrån (SCB), riksskattenämnden, kon­junkturinstitutet, skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), bostadsstyrelsen, statens nämnd för samlingslokaler, statens vattenfaUs-verk, förenade fabriksverken, fullmäktige i riksbanken, länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Kalmar, Malmöhus, Göteborgs och Bo­hus, Västmanlands, Västernorrlands samt Norrbottens län. Landsorgani­sationen i Sverige (LO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Tjänste­männens centralorganisation (TCO), Svenska landstingsförbundet. Sven­ska kommunförbundet. Hyresgästernas riksförbund. Hyresgästernas Sparkasse- och Byggnadsföreningars riksförbund (HSB), Kooperativa förbundet (KF), Svenska bankföreningen, Svenska byggnadsarbetare­förbundet. Svenska byggnadsentreprenörföreningen. Svenska byggnads­industriförbundet. Svenska riksbyggen. Svenska sparbanksföreningen. Svenska väg- och vatten byggarnas arbetsgivareförbund, Sveriges allmän­nyttiga bostadsföretag (SABO), Sveriges fastighetsägareförbund, Sveri­ges hantverks- och industriorganisation (SHIO), Sveriges industriför­bund samt handelskammaren i Malmö.

Innan jag går närmare in på det förslag jag ämnar presentera i det följande vill jag fästa uppmärksamheten på att byggarbetskraftsutred-ningen (In 1968: 19) behandlar frågor som är av avgörande betydelse för bedömningen av vilka styrmedel som är de mest effektiva för att få till stånd en jämn sysselsättning under året inom byggnadsindustrin. Bygg-arbetskraftsutredningen väntas avge förslag under loppet av nästa år och jag anser det önskvärt att avvakta resultatet av utredningens arbete, in­nan jag tar ställning till byggplaneringsutredningens förslag om införande av sommaravgifter och vinterbidrag för säsongstyrning.

Med hänsyn bl. a. till det samband som föreligger mellan säsong- och konjunkturstyrning bor bedömningen av användningen av ekonomiska styrmedel för dessa syften göras i ett sammanhang. Jag anser därför att också ställningstagandet till utredningsförslaget om införande av ett system med konjunkturdepositioner får anstå i avvaktan på byggarbets-kraftsutredningens betänkande.

I fråga om den administrativa styrning av byggnadsverksamheten som sker genom byggnadsregleringen är förhållandet något annorlunda. En­ligt den nu gällande lagen (1963: 268) om igångsättningstiUstånd för byggnadsarbete har Kungl. Maj:t fiUlmakt att förordna att byggnadsar­bete av visst slag inte får påbörjas utan tUlstånd, om det råder allvarlig brist på arbetskraft inom byggnadsindustrin eller det föreligger annat av­sevärt hinder för byggnadsverksamheten. Kungl. Maj:t har begagnat sig av denna fullmakt för att kräva tillstånd för uppförande av bl. a. bensin­stationer, bilverkstäder, parkeringshus, butiks-, kontors- och bankloka-

Prop. 1971:177

6

ler, vissa kommunala byggnader, däribland sjukhus och ålderdomshem, bostadshus som uppförs utan statliga lån, vissa fritidshus, samlingsloka­ler, sporthallar och idrottsanläggningar. Fullmakten för Kungl. Maj:t ut­löper emeUertid vid årssldftet 1971-72. Det är därför nödvändigt att nu ta StäUning tiU om denna administrativa byggnadsreglering skall bibe­hållas och om några ändringar är önskvärda i förhållande till vad som nu gäller.

Prop. 1971:177

7

2. Historik och nuvarande ordning

I juni 1942 genomfördes en reglering av byggnadsverksamheten för att styra byggnadsinvesteringarna. Regleringen grundade sig på 1939 års tjänstepliktslag (1939: 934). Bestämmelserna gavs i kungörelsen (1942: 563) om arbetsförmedlingstvång för byggnadsverksamhet m. m. Enligt kungörelsen fick arbetstagare anställas i byggnadsarbete endast enligt an­visning av offentlig arbetsförmedling eller med dess medgivande. Denna kungörelse avlöstes av en kungörelse med motsvarande innehåll senare samma år (1942: 925).

År 1943 infördes en särskild lagstiftning om byggnadsreglering, näm­ligen lagen (1943:444) om tillståndstvång för byggnadsarbete. Denna lag hade karaktären av fullmaktslag med befogenhet för KungJ. Mai:t att sätta den i tillämpning i fall av krig eller krigsfara eller eljest under utomordentliga, av krig föranledda förhållanden. Dess huvudsyfte angavs vara att möjliggöra den reglering och begränsning av byggnads­verksamheten som var erforderlig för att upprätthålla ett fast penning­värde och befrämja en ändamålsenlig användning av förnödenheter och arbetskraft.

1943 års lag var tidsbegränsad men förlängdes i olika omgångar tiU utgången av juni 1963. Den sattes första gången i tillämpning genom kungörelsen (1943: 640) med tiUämpningsföreskrifter tiU lagen.

I princip omfattade 1943 års lag all byggnads- och anläggningsverk­samhet, dvs. uppförande av hus av alla slag, rivning av hus samt schaktning för husbyggnad, anläggande av väg, jämväg, spårväg eller annan större fast transportanordning eller av bro, hamn, farled, flottled, kraft-, vatten- eller avloppsledning, gata, park, vattenbyggnads- eUer torrläggningsföretag »samt annat liknande anläggningsarbete». Regle­ringen omfattade även, med vissa undantag, om- eller tUlbyggnad samt reparation och underhållsarbete på de byggnader och anläggningar som föll under regleringen.

I tUlämpningskungördsen föreskrevs vidare en prövning beträffande den på byggnadsplatserna sysselsatta arbetskraften. För varje arbets­tagare som skuUe anställas i byggnadsarbete krävdes medgivande av ve­derbörande länsarbetsnämnd eller nämnden underställd arbetsförmed­ling.

Regleringen skulle tillgodose flera syften. För det första hade man en byggnadstillståndsprövning vid vilken det gäUde att inom varierande resursramar välja de mest angelägna byggnadsobjekten. För det andra hade man en igångsättningsprövning som syftade tiU säsongutjämning i sysselsättningen, och för det tredje hade man en prövning som närmast kan karakteriseras som en ransonering av arbetskraften i syfte att hålla tillbaka en tillväxt av byggnadsarbetarkåren. Tidvis, särskilt under kri­get, skedde också en prövning beträffande användningen av byggnads-

Prop. 1971:177

8

material, vilken syftade tUl att minska åtgången av sådant material som det var brist på.

Under 1950-talets senare del ägde en inskränkning av regleringen rum som var betingad inte endast av en inträdande konjunkturdämpning utan också av en önskan att ersätta regleringen med andra styrmedel. Kvar av regleringen fanns efter år 1958 endast en igångsättningsprövning i sä-songutjämnande syfte.

Är 1959 inleddes på vissa orter en försöksverksamhet med samarbets-nämnder, sedermera kallade byggarbetsnämnder, vilkas uppgift var att främja en sådan planering av byggnadsverksamheten att bästa möjliga säsongutjämning och i övrigt ett rationellt ianspråktagande av arbets­kraften uppnåddes. Försöksorterna undantogs frän bestämmelserna om igångsättningstillstånd.

Med sikte på en fortsatt utveckling efter dessa riktlinjer ersattes 1943 års lagstiftning om byggnadsreglering med lagen (1963: 268) om igång­sättningstiUstånd för byggnadsarbete. Även denna lag har fullmaktska­raktär. Till skiUnad från 1943 års lag avsåg den nya lagen emellertid från början endast igångsättningsreglering för säsongutjämning. Sålunda kunde Kungl. Maj:t införa krav på igångsättningstUlstånd, om det var nödvändigt för att åtadkomma säsongutjämning inom visst område. Full­makten togs genom kungörelsen (1963: 269) med tillämpningsföreskrifter till lagen om igångsättningstillstånd för byggnadsarbete i anspråk på de orter där det inte fanns försöksverksamhet med byggarbetsnämnder. Det förutsattes att något behov av tvångsmässig reglering av byggnads­verksamheten i säsongutjämnande syfte inte längre skulle föreligga när systemet med byggarbetsnämnder var allmänt genomfört. Så har nu skett genom det s. k. rekommendationssystemet, som jag återkommer till i det följande. Lagen skulle emellertid ge möjlighet att ingripa med reglering för den händelse de på frivillighet grundade åtgärderna skulle visa sig otillräckliga. Något sådant ingripande har dock inte befunnits erforderligt och f. n. är fullmakten att kräva igångsättningstUlstånd i säsongutjäm­nande syfte inte utnyttjad.

Redan år 1964 bedömdes det emellertid nödvändigt att med hänsyn till konjurUtturutvecklingen återinföra byggnadsreglering som konjunktursty­rande medel. Genom lagen (1964: 300) angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 31 maj 1963 (nr 268) om igångsättningstillstånd för byggnads­arbete fick Kungl. Maj:t möjUghet att för viss tid förordna att byggnads­arbete av visst slag, som var att anse som mindre angeläget från allmän synpunkt, inte fick påbörjas inom visst område, om där rådde allvarlig brist på byggarbetskraft. Tillägget gjordes tidsbegränsat men har sedan förlängts och gäller enligt lagen (1970: 681) om fortsatt giltighet av 1 § andra stycket lagen (1963: 268) om igångsättningstiUstånd för byggnads­arbete tiU utgången av år 1971.

Samtidigt med att 1964 års lagändring trädde i kraft förordnade Kungl.

Prop. 1971:177

9

Maj:t genom kungörelsen (1964: 301) angående ändring i kungörelsen den 31 maj 1963 (nr 269) med tiUämpningsföreskrifter tiU lagen om igångsättningstillstånd för byggnadsarbete, att regleringen skulle gälla i huvudsak i de tre största städema med kringliggande kommuner. Detta gUtighetsområde har sedermera i omgångar utsträckts sä att det nu täcker hela landet.

Vidare har fömtsättningarna för Kungl. Maj:ts befogenhet att kon-junkturreglera byggnadsverksamheten utvidgats till att omfatta, förutom allvarlig brist på byggarbetskraft, även annat avsevärt hinder för bygg­nadsverksamheten. Bestämmelser härom infördes genom lagen (1965: 809) angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 31 maj 1963 (nr 268) om igångsättningstUlstånd för byggnadsarbete.

De byggnadsarbeten för vilka igångsättningstUlstånd krävs (s. k. oprio­riterat byggnadsarbete) anges i 3 § första stycket i tillämpningskungörel­sen (ändrad senast 1970: 682). I stort sett utgörs de oprioriterade bygg­nadsarbetena av byggnadsarbeten som avser bensinstationer, bilverkstä­der, parkeringshus, butiks-, kontors- och banklokaler, samlings- och nö­jeslokaler, kommunala förvaltningsbyggnader, idrottsanläggningar, det icke statsbdånade bostadsbyggandet, större fritidshus och gmppbebyggd-se av sådana hus, vissa kommunala samfärdsleder, vissa sjukvårds- och socialvårdsinrättningar, kommunala och enskUda lokaler för undervis-ningsändamäl vilka uppförs utan statsbidrag samt rivning av flerfa­miljshus i vissa fall.

Byggnadsarbete som enligt nu redovisade föreskrifter i och för sig omfattas av tiUståndsplikt fär dock i vissa faU bedrivas utan tillstånd. Undantagna är sålunda arbeten som avser installation av elektriska led­ningar eller andra elektriska anordningar, måleriarbete, arbete som av­ser mindre komplettering av befintlig värme-, vatten-, avlopps- eller ventUationsanläggning, när arbetet inte står i samband med annat bygg­nadsarbete. Dessutom g'äller undantag för dels reparations- eller under­hållsarbete, om sammanlagt högst tre personer kommer att sysselsättas i arbetet, dels byggnadsarbete som bedrivs av statlig myndighet eller för statens räkning.

För oprioriterade byggnadsföretag, som inte omfattas av nyssnämnda undantag, gäller således att de inte får påbörjas utan tUlstånd. Till­stånd kan liksom i byggnadsregleringen enligt 1943 års lag förenas med vUlkor om storleken och sammansättningen av den arbetsstyrka som vid varje tillfälle får sysselsättas i det ifrågavarande arbetet.

De oprioriterade byggnadsföretagen omfattas inte av det tidigare näm.nda rekommendationssystemet. Säsongstyrning av dessa byggnads­företag sker genom att igångsättningstillstånden lämnas under förutsätt­ning att arbetena påbörjas före viss tidpunkt.

TiU skiUnad från vad som tidigare gäUde är det enligt nuvaran­de lag inte möjligt att döma den tUl straff som bryter mot bestäm-

Prop. 1971:177

10

melserna och bygger utan tillstånd. Sanktionen är i stället förbud vid vite att fortsätta arbetet. Vitesförbud meddelas av AMS, och talan om utgivande av försuttet vite utförs av allmän åklagare vid domstol efter medgivande av styrelsen.

Genom en lagändring år 1967 (1967: 780) överfördes beslutanderätten i fråga om igångsättningstillstånd pä Kungl. Maj:t - i stället för tidigare AMS - med befogenhet för Kungl. Maj:t att delegera beslutanderätten tiU styrelsen eUer länsarbetsnämnd. Genom ändring (1968: 109) i tiU-lämpningskungördsen föreskrevs med stöd härav, att om byggnadskost­naden uppgick tiU minst 5 milj. ler. och om arbetet avsåg objekt, som inte omfattas av särskilt fastställda ramar, frågan om igångsättningstiUstånd skulle avgöras av Kungl. Maj:t. Kostnadsgränsen har sedermera (1969: 90) sänkts till 3 milj. kr. I övriga fall meddelas tillstånd av länsarbets­nämnd.

Särskilda ramar för beviljande av igångsättningstiUstånd fastställs av Kungl. Maj:t för privatfinansierade bostadshus, dock inte fritidshus, samt för sjukhus, sjukhem och ålderdomshem. För bostadshusen fastställs ra­marna i ett största antal lägenheter, för ålderdomshemmen i ett största antal platser samt för sjukhusen och sjukhemmen i ett högsta belopp för byggnadskostnaden, allt för en angiven begränsad tidsperiod. Ramarna fördelas regionalt och på enskilda objekt. I fråga om bostadshus hand­has fördelningen på län och i viss utsträckning på orter av AMS i samråd med bostadsstyrelsen. På länsplanet meddelas igångsättningstillstånd i en­skilda fall av länsarbetsnämnden i samarbete ined de regionala myndig­heter som deltar i bostadsplaneringen. Beträffande ålderdomshem, sjuk­hus och sjukhem ger socialstyrelsen anvisning om ramarnas fördelning på enskilda objekt och igångsättningstillstånd utfärdas av länsarbetsnämn­derna på grandval av socialstyrelsens anvisningar.

I de ärenden som prövas av Kungl. Maj:t föreligger yttrande från läns­styrelsen om angelägenheten av att arbetena kommer till utförande.

Det s. k. rekommendationssystemet, som har varit i tillämpning sedan juli 1966, baseras på en överenskommelse, daterad den 21 september 1964, mellan AMS, Svenska byggnadsindustriförbundet. Svenska väg- och vattenbyggarnas arbetsgivareförbund samt Svenska byggnadsarbetareför­bundet. Svenska kommunförbundet har uttalat, att det ansluter sig tiU överenskommelsens syfte. Enligt överenskommelsen uppdelas landet i pla­neringsområden. Inom vart och ett av områdena tillsätts en byggarbets­nämnd med representanter för arbetsmarknadsverket samt för plane­ringsområdets arbetsgivare, byggnadsarbetarkår och kommuner. Antalet planeringsområden varierar mellan ett och fem per län och uppgår sam­manlagt tUl 68 i hela landet.

Byggarbetsnämnd skall enligt överenskommelsen ta ställning till läns­arbetsnämndens prognoser över byggnadsverksamheten och arbetskrafts­resurserna. Det ankommer vidare på byggarbetsnämnden och dess le-

Prop. 1971:177

11

damöter att göra sig underrättade om planeringsläget i byggnadsverk­samheten och medverka till att erforderliga kontakter upprätthålls mellan länsarbetsnämnd och byggherrar. Ledamöterna skall också informera si­na huvudmän om planerings- och sysselsättningsfrågorna inom området.

Med utgångspunkt i prognoserna diskuterar byggarbetsnämnden ar­betsmarknadsläge, sysselsättningsutveckling och igångsättningstider för aktuella projekt. Byggarbetsnämnden är ett rådgivande organ, som skall främja utbytet av synpunkter på sysselsättningsplaneringen, såväl från byggnadsbranschen till länsarbetsnämnderna som i motsatt riktning. Länsarbetsnämnden utfärdar skriftlig rekommendation till byggherren om lämplig igångsättningstid. De i överenskommelsen deltagande arbets­givarorganisationerna har utfäst sig att verka för att deras medlemmar iakttar de givna rekommendationerna. Det praktiska arbetet med pro­gnoserna och den kontaktverksamhet som planeringen kräver utförs av länsarbetsnämndernas planeringsavdelningar.

Rekommendationsförfarandet är som nämnts baserat på en överens­kommelse och gäller formeUt endast de i överenskommelsen deltagan­de parterna. Av administrativa skäl har objekt som har kostnadsberäk­nats till mindre än 100 000 kr. undantagits från rekommendationssys­temet. Detta omfattar inte heller styckebyggda en- eller tvåfamiljshus. I fråga om kommunernas egenregibyggande medtages i den praktiska till-lämpningen större arbeten, medan framför allt löpande underhåll och liknande lämnas utanför. I sina instruktioner till länsarbetsnämnderna har AMS framhåUit att det är angeläget att även de ärenden som faller under byggnadsregleringen inordnas i de i övrigt gällande planeringsruti­nerna. Yttrande från byggarbetsnämnderna om lämplig igångsättningstid inhämtas sålunda alltid även i dessa ärenden.

2 Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 177

Prop. 1971:177

12

3. Utredningen

I sin behandling av de olika medlen för styrning av byggnadsverksam­heten har utredningen tagit fasta på de omedelbara syftena med en sådan styming. Dessa syften har sammanfattningsvis förutsatts vara att mot­verka säsongsvängningar i byggnadsaktiviteten i överensstämmelse med samhäUets sysselsättningspoUtiska mål (säsongstyrning), att påverka bygg­nadsinvesteringarna i konjunkturstabiliserande riktning i överensstäm­melse med allmänt stabiliseringspolitiska mål (konjunkturstyrning), att påverka byggnadsinvesteringarnas geografiska fördelning i överensstäm­melse med målen för samhällets regionalpolitik (regional styrning) samt att påverka byggnadsinvesteringarnas fördelning på skilda byggnadssek­torer i överenstämmelse med samhäUets ekonomiska och allmänt väl­färdspolitiska mål (sektorstyrtung).

3.1 Erfarenheterna av byggnadsregleringen

Användningen av byggnadsregleringen som en direkt, objektvis ut­förd styming av byggnadsverksamheten i säsongutjämnande syfte före­faller erUigt utredtungen vara allmänt accepterad.

När rekommendationssystemet infördes är 1966, kom detta styrmedel att i den praktiska tiUämpningen reserveras för byggnadsarbeten som inte föU under regleringen. För de reglerade arbetena bestäms f. n. Igångsättningstiden med tanke på såväl säsong- som konjunkturutjäm­ning. Säsongstyrningen genom reglering och styrning medelst rekommen­dationer samordnas.

Rekommendationssystemet går ut på att genom anvisning av igång­sättningstider för enskUda byggnadsobjekt utjämna den totala byggnads­aktiviteten över säsongerna. Vad gäller byggherrarnas respekt för läm­nade anvisningar ger hittiUsvarande erfarenheter inte vid handen, att det skiUle vara någon skUlnad meUan igångsättningstiUstånd och rekom­mendationer. Enligt samstämmiga uppgifter från länsarbetsnämnderna hör det till undantagen att byggnadsarbeten påbörjas före rekommen­derade eUer genom tiUstånd anvisade tidpunkter.

Uppgifter om hur syssels'ättningen utvecklas i de byggnadsarbeten som påverkas av denna säsongstyrning erhålls genom de kvartals­vis utförda byggnadsinventeringarna. Variationerna i sysselsättningen är begränsade. Från februari till maj redovisas dock en uppgång, lika regel­bundet återkommande som nedgången från november tUl febmari. Un­der den tid rekommendationssystemet har varit i full tillämpning har skiUnaden mellan febmari och maj motsvarat ungefär 5 % av den in­venterade sysselsättningen. En genomgång av materialet från invente­ringarna visar, att säsongsv'ängningama återkommer på objekt i flerta­let storleksklasser, men mindre utpräglat vad gäller de större objekten.

Prop. 1971:177

13

Även om de angivna säsongvariationerna kan förutsättas vara väsentiigt lägre än dem man skulle få om den ifrågavarande byggnadsproduktionen fick utvecklas fritt, har man således ännu inte lyckats att helt eliminera säsongsvängningarna i den del av byggnadsverksamheten som styrs me­dels rekommendationer och igångsättningstillstånd.

Under den närmaste efterkrigstiden och långt fram på 1950-talet intog byggnadsregleringen en framskjuten plats som konjunkturpoli­tiskt medel. Ses emellertid regleringen i främsta rummet som ett medel att dämpa överkonjunkturer, kan erfarenheterna av dess använd­ning enligt utredningen inte anses tyda på att medlet har varit tillräckligt för denna uppgift. Under högkonjunkturen åren 1945-1947, 1950-1951 och 1955 bidrog byggnadsinvesteringarnas utveckling snarast till att skärpa överkonjunkturen.

Detta utfall kan i fråga om den förstnämnda perioden förklaras av att man saknade en fast plan för hur produktionsresurserna i byggnads­verksamheten skulle användas. För att avhjälpa denna brist infördes år 1947 förfarandet med en tillståndsbudget som dels gav en ram för tiUståndsgivningen under året, dels fördelade tillstånden på skilda bygg­nadssektorer. Denna typ av budget behölls fram t. o. m. år 1957. Inte desto mindre framhålls i kommentarerna tiU 1952 års investeringsbud­get, att tillståndsgivningen under år 1950 hade varit för stor i förhåUande till byggnadsmarknadens kapacitet, så att eftersläpningar uppstått i fråga om fullföljandet av den reglerade byggnadsverksamheten. En åtstram­ning av tUlståndsgivningen under år 1951 gav inte den avsedda dämp­ningen. Detta berodde väsentligen på en expansion av den oreglerade byggnadsverksamheten, som kommit att svara för en avsevärt ökad an­ del av den totala byggnadsvolymen. I ännu högre grad kan detta förat-sättas ha varit fallet år 1955, då den tUlständsberoende delen av bygg­nads- och anläggningsverksamheten beräknas ha utgjort knappt hälften av den totala byggnadsvolymen.

Det sagda berättigar dock enligt utredningen inte tiU slutsatsen, att byggnadsregleringen har varit betydelselös som konjunktumtjämnande medel. Även i de fall där byggnadsinvesteringarna har tillåtits stiga mer än önskvärt kan det förutsättas, att skiUnaderna meUan tiUgång och efter­frågan på byggnadskapacitet skulle ha blivit större, om regleringsåtgär­derna inte hade satts in.

När byggnadsregleringen under 1960-talet åter kommit att användas i konjunkturstyrande syfte, har detta skett under väsentiigt andra fömt­sättningar än de som rådde under de närmaste efterkrigsåren och 1950-talets första hälft. Framför allt har regleringen inte fått sanuna fram­skjutna position som det nära nog enda medlet att hålla tillbaka över­konjunkturer genom åtgärder inom byggnadsbranschen, utan penning-och finanspolitiska åtgärder har i detta syfte satts in med betydligt större skärpa än tidigare.

Prop. 1971:177

14

Tabell I. Inneliggande och beviljade ansökningar om igångsättningstill­stånd åren 19661969.

Inneliggande ansökningar

Beviljade ansökningar

31 dec.

under i

iret

Objektsstorlek»

Objektsstorlek»

>5 resp.

Totalt

>3 milj.

Totalt

>3 milj.

Lönegrupp

År

milj. kr

.kr.

kr.

milj. kr

.kr.

kr.

Skogslän

1966

343

324

1967

375

446

1968

257

100

157

851

1969

355

142

213

837

450

387

Storstadslän

1966

1 652

__ 

1 666

__ 

1967

2 742

__

1 683

__ 

1968

3 612

863

2 749

1 715

_

1969

4 949

845

4 104

2 299

947

1 352

Övr. län

1966

1 099

__ 

-- 

878

1967

1455

__ 

-- 

1 101

__

1968

1 356

835

521

1 712

1969

1 831

1062

769

1 948

1 193

755

Hela landet

1969

7 135

2 049

5 086

5 084

2 590

2 494

 År 1968 överfördes tillståndsprövningen för projekt till en beräknad kost­nad av 5 milj. kr. och mer från länsarbetsnämnderna till Kungl. Maj:t. Är 1969 sänktes den nämnda gränsen till 3 milj. kr.

Regleringens betydelse torde, framhåUer utredningen, i viss utsträck­ning kunna bedömas på gmndval av statistiken över inneliggande ansök­ningar om igångsättningstUlstånd som till viss del kan sägas representera ett latent efterfrågetryck på byggnadsmarknaden. I tabell 1 redovisas inneliggande och beviljade ansökningar åren 1966-1969. Under denna period har ansökningstrycket ökat starkt. De per den 31 december 1969 inneliggande ansökningarna om igångsättningstillstånd representerade en total investeringsvolym av drygt 7 miljarder kr. mot ca 3 miljarder kr. år 1966. Ökningen har emellertid huvudsakligen skett i storstadslänen. Den har varit betydligt mera måttlig i övriga län i södra och mellersta Sverige, medan i skogslänen ansökningstrycket låg vid samma nominella nivå år 1969 som tre år tidigare. Talen anges i löpande priser.

Flera omständigheter gör, fortsätter utredningen, att även om man tänker sig möjligheten av ett plötsligt upphävande av byggnadsregle­ringen så skulle detta inte resultera i ett tillskott till investeringsefterfrägan med nyss nämnda 7 miljarder kr. Man kan emellertid utgå frän att d;n efterfrågan som f. n. håUs tillbaka genom regleringen, särskilt i stor­stadsområdena, är så pass omfattande att den vid ett frisläppande utan kompenserande åtgärder skuUe ge anledning tUl aUvarliga balanspro­blem.

Betr'åffande bostadspolitikens konjunkturstyrningseffekt konstaterar utredningen, att den årliga igångsättningen av nya bostadsprojekt sva-

Prop. 1971:177

15

rar mot givna ramar. Det innebär, att nybyggnadsvolymen inom bostads­sektorn är effektivt styrd över konjunkturen. Reparations- och under­hållsarbetena är dock i endast ringa utsträckning påverkade av den bo­stadspolitiska styrningen.

Åren 1952-1958 användes byggnadsregleringen även som regional­politiskt medel. Prövningen av byggnadstillstånd för industrian­läggningar innefattade under denna tid bl. a. frågan om lokaliseringens lämplighet och gav i förekommande fall anledning till överläggningar mel­lan tiUståndsmyndigheten - AMS - och det tillståndsberoende företaget om lämpligheten av annan förläggningsort. Kommittén för näringslivets lokalisering konstaterade i sitt betänkande Aktiv lokaliseringspolitik (SOU 1963: 58), att dessa överläggningar i en del fall ledde tiU en annan och från samhällssynpunkt lämpligare lokalisering utan att de företagsekono­miska kraven behövde eftersättas.

Även om avslag på ansökan om byggnadstillstånd i flertalet fall endast haft tiU effekt att företaget anpassat sin verksamhet till de gamla lokaler­na eller utnyttjat befintliga lediga lokaler, framhöll kommittén för nä­ringslivets lokalisering betydelsen av att lokaliseringsorganet på basis av ansökningarna fått tillfäUe att diskutera alternativa lokaliseringsorter på ett tidigt stadium innan utbyggnadsplanerna börjat realiseras.

Sektorstyrning i bemärkelse av systematisk påverkan för att långsiktigt uppnå viss byggnadsvolym inom en avgränsad sektor har enligt utredningen i första hand tillämpats beträffande bostadsbyggandet. Denna styrning har i praktiken utgjort en dd av den konjunkturstyrning som genomförts för bostadsbyggandet. Vad som i det föregående har sagts om konjunkturstyrningen av bostadsbyggandet gäller därför även beträffande sektorstyrningen av detta byggande.

När byggnadsregleringen infördes var den i första hand ett medel att fördela produktionsresurserna, såväl mellan byggnadsverksamheten och övriga delar av näringslivet som mellan olika byggnadssektorer. Det var under krigsåren angeläget att bereda utrymme för byggnads­investeringar för försvaret och för produktionen av varor som var viktiga för folkförsörjningen. Detta syfte tillgodosågs genom såv'äl ge­nerella dispenser frän tillståndstvånget som direktiv för tillståndspröv­ningen. Den år 1947 införda anv'ändningen av en tillståndsbudget in­nebar med sin förhållandevis långt gående uppdelning på delkvoCer en totalfördelning av byggnadsproduktionen på olika sektorer.

Frän nationalräkenskaperna kan för tiden fr. o. m. är 1950 hämtas uppgifter om fördelningen pä olika sektorer av bruttoinvesteringarna i byggnader och anläggningar. I tabell 2 lämnas den relativa fördelningen pä skilda sektorer av investeringskostnaderna sammanräknade över olika perioder, nämligen åren 1950-1955, då fördelningen alltjämt i förhållan­devis stor omfattning styrdes genom byggnadsregleringen, åren 1959-1963, då denna del av byggnadsregleringen var satt ur kraft, och åren

Prop. 1971:177

16

TabeU 2. Byggnadsverksamheten fördelad på sektorer.

Bruttoinvesteringar

195055

195963

196468

Byggnadssektorer

%

%

%

Bostäder, fritidshus

38,0

36,6

37,8

Därav perm. bost.

(37,1)

(33,8)

(34,1)

Jordbruk, skogsbruk och fiske

3,3

1,8

1,6

Industri

12,4

12,8

10,5

Kraft- och belysningsverk

9,2

7,5

6,1

Handel m. m.

3,8

7,3

7,5

Samfärdsel

8,1

6,7

5,0

Hälso- och sjukvård, soc. ändamål

3,1

3,7

5,5

Förvaltning m. m.

2,6

2,5

3,0

Skolor och kyrkor

5,3

5,3

5,9

Väg- och gatuarbeten

7,3

9,0

9,3

Vatten och avlopp m. m.

4,8

5,3

6,4

Militära arbeten

2,0

1,5

1,3

Summa

100,0

100,0

100,0

1964-1968, då regleringen åter i viss utsträckning satts i funktion.

Det är som synes inga slående skiUnader i sektorfördelningen, när man jämför perioden 1950-1955 och perioden 1959-1963. En ökad bygg­nadsverksamhet på andra sektorer fr. o. m. år 1959 motsvaras av en nedgång i den relativa andelen för bostadsbyggandet under den senare perioden. Det ligger vidare nära till hands att se den ökade andelen fritidshus som ett resultat av tillståndstvångets avskaffande. Handeln torde vara det område pä vilket regleringen har haft sitt största in­flytande. Dess andel av byggnadsinvesteringarna ökade till nära nog det dubbla efter regleringens upphörande.

Under tiden från år 1964 och framåt har en sektorstyrning skett med hjälp av byggnadsreglering i så måtto att kravet på igångsättnings-tillstånd har begränsats till att gälla vissa sektorer, medan andra sekto­rer, däribland statsbdånade bostäder, som styrs genom årliga lånera­mar, samt industribyggnader, har lämnats utanför.

Tabell 2 visar inte på någon tillbakagång av de reglerade sektorernas andel av byggnadsinvesteringarna efter år 1964 i jämförelse med den närmast föregående regleringsfria femårsperioden. Utvedding-en har snarare varit den motsatta. Inte desto mindre kan enligt utred­ningen en seklorpåverkan förutsättas ha skett. Särskilt påtagligt fram­står detta beträffande privatfinansierade bostäder, ålderdomshem och sjukhus för vilka byggnadsvolymen varit helt beroende av centralt fast­ställda ramar. Beträffande sjukhus har en styrning skett inom total­ramen med prioritering av vissa byggnader, nämligen vårdpaviljonger för långtidssjuka samt undervisningssjukhus.

Prop. 1971:177

17

3.2 Utredningens överväganden

Utredningen framhåller att byggnadsregleringen baseras på förbud att bygga utan tiUstånd. Sådana tillstånd kan göras mer eller mindre gene­rella, med eller utan särskilda förbehålla. I den för regleringen typiska tiUämpningen har dock tillstånden gällt enskilda byggnadsobjekt som va­rit bestämda med hänsyn till storlek, ändamål och belägenhet. Tillstån­det har också gjorts beroende av att vissa vilUcor uppfyllts, avseende bl. a. tidpunkten för byggnadsarbetenas påbörjande. Genom en sådan ordning är det enligt utredningen i princip möjligt att styra byggnadsvolymens storlek, dess förläggning i tiden och fördelning på regioner och sektorer. En viktig del saknas emellertid i denna direkta, objektsinriktade styrning. Den kan nämligen bara förhindra verkställigheten av byggherrarnas be­slut att bygga eller motverka eller uppskjuta fattandet av sådana beslut. Regleringen får därför en styrande effekt endast under förutsättning att efterfrågan på byggnadsinvesteringar är större än den som man vid regle­ringens tillämpning är beredd att släppa fram på byggnadsmarknaden.

Vid byggnadsregleringens tillämpning har säsongstyrningen sannolikt kommit att spela den största rollen. Principen för regleringens tillämp­ning för detta syfte är enkel. För sysselsättningen vid varje byggnads­objekt gäller en viss tidsförddning. Adderas sysselsättningstalen för samtiiga objekt, erhålls den totala sysselsättningen för byggnadsbransch­en. Genom att föreskriva tidpunkter för de olika byggnadsarbetenas påbörjande och göra igångsättningstillstånden beroende av att dessa tid­punkter iakttas är det möjligt att påverka utvecklingen av denna sys­selsättning över s'äsongerna.

Tekniken kan bäst tiUämpas på ett relativt begränsat antal byggnads-objekt. Utsträcks tillämpningen tUl mindre nybyggnadsarbeten och re­parations- och underhållsarbeten, ökar administrationskostnaderna vä­sentligt snabbare än effekten av medlet. Sistnämnda från säsongsyn­punkt betydelsefulla del av byggnadsverksamheten har därför hittills lämnats opåverkad.

Genom att göra rätten att påbörja ett byggnadsarbete beroende av tiUstånd kan man även utöva konjunkturstyrning. Eftersom medlet ba­seras på förbud att bygga utan tillstånd kan det emellertid vid sådan styrning bara bli frågan om att för viss tid begränsa igångsättningsvoly­men i förhållande till den volym som hade blivit aktueU utan reglering. I flertalet fall är innebörden härav att igångsättningen förskjuts framåt i tiden. Principen är att det på så sätt uppdämda byggnadsbehovet skall kunna släppas fram i ett senare skede i den takt detta bedöms lämpligt med hänsyn tUl konjunktumtvecklingen.

Metoden fömtsätter ett stäUningstagande i enskilda byggnadsärenden tUl vilka projekt som skaU tillåtas resp. inte tillåtas komma tUl utföran­de. Deima prövning jämte kontrollen av att de byggande ialcttar regle-

Prop. 1971:177

18

ringsbestämmelserna ställer stora krav på administrativa resurser, som i praktiken liksom vid dess användning för säsongstyrning sätter rela­tivt snäva gränser för regleringens tillämpning.

I nuvarande tillämpning av regleringen kan man urskilja två i princip ganska olika tillvägagångssätt. Beträffande vissa reglerade byggnadssek­torer ankommer det på länsarbetsnämnderna att var för sig och utifrån sin bedömning av arbetsmarknadsläget och den väntade regionala ut­vecklingen meddela igångsättningstiUstånd för byggnadsobjekt under en viss storlek, medan tillstånden för större objekt prövas av Kungl. Maj:t.

För andra reglerade sektorer har Kungl. Maj:t fastställt årsramar inom vilka igångsättningstillstånden lämnas av länsarbetsnämnderna. Dessa ramar har i den praktiska tiUämpningen blivit bestämmande för tiUståndsgivningens volym.

Erfarenheterna har emellertid visat på svårigheterna inom många sek­torer att på rationella gmnder upprätta sådana ramar. Även dessa svå­righeter medför i praktiken begränsningar i byggnadsregleringens an­vändbarhet som konjunkturstyrande medel. Utredningens slutsats är att byggnadsregleringen är lämpad för konjunkturstyming av i första hand sådan byggnadsverksamhet som kan rambeläggas och som omfat­tar ett någorlunda begränsat antal enskilda objekt.

Byggnadsreglering i konjunkturstyrande syfte påverkar också bygg­nadsverksamhetens regionala fördelning. Det ligger i sakens natur, att restriktiviteten i tillståndsgivningen vid regleringens tillämpning i kon­junkturstyrande syfte i stor utsträckning blir beroende av balansen pä arbetsmarknaden inom skilda regioner. I områden med överefterfrågan på arbetskraft gallras hårt bland de aktuella byggnadsprojekten, medan det i regel inte blir fråga om någon gallring i regioner med arbets­kraftsöverskott.

I vissa fall är dock regleringen mera direkt inriktad på att åstadkom­ma en viss regional fördelning av byggnadsinvesteringarna. Som exem­pel kan nämnas det privatfinansierade bostadsbyggandet. Detta dimen­sioneras genom årliga igångs'ättningsramar, som genom centralt bestäm­da kvoter fördelas på landets olika ddar.

Som redan framhållits beträffande byggnadsregleringen gäller dock som en förutsättning för att den planerade fördelningen skall realiseras, att investeringsviljan inom var och en av de skilda regionerna minst sva­rar mot den tänkta regionala investeringsvolymen. I regioner där investe­ringsviljan är otillräcklig kan man uppenbarligen inte genom reglering höja investeringarna tUl önskad nivå.

I och med att en byggnadssektor är lagd under reglering föreligger också sektorstyrning i den meningen att den totala byggnadsvolymen inom sektorn bestäms av de meddelade igångsättningstUlstånden. Regle­ringens tillämpning på exempelvis kontors- och affärshus i balansska-pande syfte under 1960-talet har otvivelaktigt varit bestämmande för

Prop. 1971:177

19

byggnadsvolymen inom dessa sektorer. Eftersom denna styrning har skett huvudsakligen med hänsyn till det regionala arbetsmarknadsläget har den emellertid inte grundats på något långsiktigt mål beträffande sektorerna. Utfallet har också varierat starkt mellan skilda regioner. I vissa regioner har denna form av sektorstyrning inte haft någon nämn­värd betydelse annat än tillfälligt. I andra regioner, där en mera varaktig överefterfrågan på arbetskraft har förelegat, har den givit starka utslag.

Inom sektorer, innefattande privatfinansierade bostäder samt ålder­domshem och sjukhus, har sektorstyrningen skett mera systematiskt med ledning av de igångsättningsramar som tidigare omnämnts i anslutning till regleringens användning i konjunkturstyrande syfte. Denna styrning medelst igångsättningsramar synes ge kontroll över investeringsutveckling­en inom de rambdagda sektorerna.

När det gäller bostadsbyggandet slutligen framhåller utredningen att styrningen av detta byggande ytterst vilar på regleringssystemet, som dock underbyggs med ekonomiska medel. Eftersom igångsättningstill­stånd inte behövs för de statsbdånade bostadsprojekten till skillnad från de privatfinansierade fungerar lånebesluten i realiteten som sådana till­stånd. Därutöver kompletteras regleringstekniken genom att bygg­nadsarbetets finansiering på olika sätt underlättas. Denna kombination av reglering och ekonomisk styrning har medfört särskilda möjligheter att effektivt styra byggnadsvolymen inom bostadssektorn.

För konjunkturstyrningen av bostadsbyggandet tillämpas flexibla fler-årsramar, som medger en anpassning av byggandet till förändringar i konjunkturen. Kombinationen av långtidsramar och långsiktiga fördel­ningsbeslut, med möjUgheter tiU kortsiktig anpassning av ramarna tiU konjunkturförloppet, är enligt utredningen ägnad att främja den pro­jektplanering som utgör en föratsättning för en framgångsrik konjunk­turstyrning.

Fastställandet av ramar för igångsättningen av bostadsprojekt innebär, att denna sektor tiUdelas en viss andel av de totala byggnadsresurserna. Denna sektorstyrning kompletteras som tidigare nämnts med åtgärder för att s'äkerställa kreditförsörjningen och därigenom åstadkomma att ramarna verkligen tas i anspråk. Kombinationen av stimulerande och begränsande åtgärder har hittUls visat sig effektiv för att långsiktigt hålla bostadsproduktionen vid önskad nivå.

Regionalt fördelas bostadsbyggandet genom fördelningen av låne-och igångsättningsramar på län och därefter på kommuner och indi-vidueUa objekt. TiU en del sker också fördelningen på riksnivå direkt på orter och kommuner. Systemet erbjuder möjligheter tiU flexibiUtet, både med hänsyn till uppkommande byggnadsbehov och med tanke på särskilda regionala intressen.

Prop. 1971:177

20

3.3  Utredningens förslag

Utredningen understryker nödvändigheten av att snabbt kunna sätta in åtgärder som är påkallade för att påverka byggnadsvolymen i k o n-junkturstyrande syfte. En utdragen beslutsprocess och osäker­het om vilket beslut som kommer att fattas är svagheter som kraftigt nedsätter ett styrmedels användbarhet för konjunkturstyrning.

Svårigheten att fömtse längden av en konjunkturfas och styrkan i kon­junktumtvecklingen StäUer vidare krav pä flexibilitet i styrmedlens till-lämpning. Möjlighet bör finnas att anpassa den tidrymd under vilket ett medd tillämpas med hänsyn tiU konjunkturförloppet efter hand som detta kan bedömas med ökad säkerhet. Pä motsvarande sätt bör man skapa möjlighet att anpassa även den kraft varmed ett konjuiiktursty-rande medel sätts in.

Den speciella planering som enligt beslut vid 1969 års riksdag sker för bostadsbyggandet tillgodoser enligt utredningens bedömande i stort sett kraven i fråga om konjunkturstyming.

Utredningen föreslår inga ändringar i konjunkturstyrningen av det statligt belånade bostadsbyggandet. Även styrningen av det icke statiigt belånade bostadsbyggandet föresläs som hittills ske på grundval av igängs'ättningsramar faststäUda av Kungl. Maj:t. Detta förutsätter att det icke statligt belånade bostadsbyggandet även fortsättningsvis under­kastas byggnadsreglering.

Det formella huvudansvaret för stymingen av hela bostadsproduk­tionen inom de av statsmaktema fastställda ramarna bör enhgt utred­ningens mening ligga på en och samma myndighet. Utredningen före­slår att ansvaret för den på riksnivå gjorda fördelningen av det privat­finansierade bostadsbyggandet skaU föras över från arbetsmarknads­styrelsen till bostadsstyrdsen. Behovet av samråd mellan de två verken vid den regionala fördelningen av bostadsramarna kvarstår enligt utred­ningen även efter det att en sådan ändring har genomförts.

På länsplanet beslutar länsstyrelsen om den huvudsakliga fördel­ningen pä kommuner av länets bostadsbyggande. Besluten om tillstånd att uppföra icke statligt belånade bostäder föreslås dock ligga kvar hos länsarbetsnämnden som pä det regionala planet även i övrigt bör svara för tillståndsbeslut i regleringsärenden.

I fråga om kommunernas byggande är utredningens slutsats att kon­junkturstyrningen i första hand bör ske genom byggnadsreglering. Till ledning för denna styrning av de kommunala byggnadsinvesteringarna bör ramar upprättas för skilda delsektorer. Det bör på längre sikt vara möjligt att bestämma ramar för igångsättningen av nybyggnadsarbeten med uppdelning på följande objektstyper, nämligen skolor, sjukhus, ål­derdomshem, vatten- och avloppsanläggningar, vägar och gator (utom statsbidragsberättigade vägar, som förutsätts liksom hittills höra under

Prop. 1971:177

21

vägverkets planering), byggnader för förvaltning och sociala ändamål, samlingslokaler, kyrkor, teatrar, idrottsanläggningar samt övriga kom­munala byggnader och anläggningar.

Även enskilda samlingslokaler, kyrkor, teatrar och idrottsanläggningar bör innefattas i de ramar och därmed den konjunkturstyrning som före­slås. Den skisserade avgränsningen kan diskuteras och justeras efter hand som ramarna görs upp. Redan nu föreligger ramar för skolor, sjukhus och ålderdomshem. För skolornas del bestäms ramarna inte i an­slutning till regleringen utan till statsbidraget, och i fråga om ålderdoms­hemmen ingår de som en delkvot i igångsättningsramen för bostäder. Det finns enligt utredningens mening förutsättningar att redan i nuva­rande läge få fram underlag för motsvarande ramar även för vatten-och avloppsanläggningar samt vägar och gator. Övriga investeringar kan tiUs vidare sammanfattas i en gemensam ram. Utredningen förutsätter, att dessa ramar fastställs av Kungl. Maj:t som ett led i konjunkturpoli­tiken. Informationer om de kommunala investeringsplanerna samt den fortiöpande konjunkturbedömningen föratsätts utgöra underlag för ram­besluten.

Pä liknande sätt som beträffande bostadsbyggandet bör de nyssnämn­da igångsättningsramarna faststäUas med olika tidsperspektiv. Minimi-ramar för förslagsvis tvåärsperioder bör sålunda fastställas och även för­delas på objekt genom förhandsbesked att byggnadstiUstånd kommer att lämnas. Beroende på konjunkturutvecklingen kan sedan en påbyggnad ske med tilläggsramar för det närmaste året. Fördelen med detta till­vägagångssätt är liksom i fråga om bostadsinvesteringama, att den lång­siktiga planeringen underlättas genom i god tid lämnade tillstånd utan att den mera kortsiktiga konjunkturanpassningen av byggnadsvolymen äventyras.

Från ds riksramar som f. n. finns för igångsättningen av skolor, sjuk­hus och ålderdomshem sker direkt fördelning av igångsättningen på en­skUda objekt över hela landet. Fördelningen sker på grundval av cen­tralt inhämtade inform.tioner om enskilda planerade byggnadsobjekt. Utredningen föreslår ingen ändring i detta tillvägagångssätt. I fråga om övriga kommunala investeringar utgår utredningen från att för dessa investeringar riksramar skall fördelas på län i likhet med vad som sker på bostadssektorn. De bör sedan fördelas på kommuner och byggnads­objekt av en länsmyndighet.

Länsarbetsnämndernas bedömning av det regionala och lokala arbets­marknadsläget och dess utveckling kommer med den föreslagna ord­ningen att utgöra ett viktigt underlag för beslutsfattandet vid den styr­ning av byggnadsproduktionen som sker på länsplanet. Länsarbetsnämn­dernas analyser och arbetsmarknadsprognoser kommer också att ingå i underlaget för de fördelningsbeslut som fattas på riksnivå. I dessa hän­seenden kommer med andra ord inte att ske någon egentlig föränd-

Prop. 1971:177

22

ring i förhållande till vad som f. n. gäUer.

Även i de fall då oprioriterade byggnadsinvesteringar fördelas cen­tralt, som fallet är med t. ex. ålderdomshem, meddelas igångsättnings­tUlstånd av länsarbetsnämnderna. Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för den ordningen att den centrala myndigheten fattar de formella besluten om tillstånd.

Utredningen har i begreppet det enskilda näringslivets byggande innefattat byggnadsproduktionen för näringsgrenarna industri, handel samt jord- och skogsbruk och byggandet av fritidshus. Svårighetema att regleringsvägen konjunkturstyra byggandet av det stora antal sinsemellan mycket varierande byggnadsprojekt som ryms inom dessa sektorer är en­Ugt utredningen betydande. Ett alternativ tiU byggnadsreglering för att styra det ifrågavarande byggandet är investeringsavgifter. Lämpligt av­vägda avgifter kan förutsättas utgöra ett verksamt medel för att dämpa byggnadsinvesteringar. Avgifterna är emellertid förbundna med vissa pro­blem. Bl. a. är den inverkan på lönsamheten som vid måttliga avgifter ger den viktigaste styreffekten nära beroende av avgiftsperiodens längd. Detta förhållande försvårar en gradvis anpassning av avgiftsperioden ef­ter hand som konjunkturutvecklingen kan överblickas bättre.

Systemet med investeringsfonder har enligt utredningen visat sig flexi­belt och verkningsfullt vid konjunkturstyrning men täcker å andra sidan bara en begränsad del av byggnadsinvesteringarna. Som alternativ till styrning av det enskilda näringlivets byggande medelst reglering eller in­vesteringsavgifter föreslår utredningen därför en komplettering av den ekonomiska konjunkturstyrning som f. n. sker medelst investeringsfonder. Denna komplettering föreslås ske genom ett system med konjunkturdepo­sitioner.

Innan man får praktiska erfarenheter av användningen av konjunk­turdepositioner, saknas enligt utredningen underlag för att bedöma om medlet är tiUräckligt för att hålla tillbaka övertryck på storstadsregioner­nas byggnadsmarknad. Skulle depositionerna visa sig ha otillräcklig ef­fekt, bör det därför föreligga möjlighet att samtidigt tillämpa både bygg­nadsreglering och konjunkturdepositioner på den enskilda sektorn i des­sa regioner.

De av utredningen föreslagna medlen för att konjunkturstyra bygg­nadsinvesteringar kan i sin användning anpassas med h'ånsyn till läget på byggnadsmarknaden i s k i 1 d a r e g i o n e r. En regionalt anpassad konjunkturstyrning gäller i första hand upprätthåUandet av balans mellan tUlgång och efterfrågan på produktionsresurser inom byggnadsverksam­heten.

Den regionala styrningen har emeUertid, framhåller utredningen, vi­dare och mera långsiktiga syften. Det är vid regional styrning inte bygg­nadsverksamheten och förhållandena inom denna som står i centrum för intresset utan utvecklingen av hela näringslivet i regionen.

Prop. 1971:177

23

Det kortsiktiga målet att upprätthålla balans på byggnadsmarknaden kan sammanfalla med det långsiktiga regionalpolitiska intresset men behöver inte göra det. En regionalpolitiskt motiverad styrning av bygg­nadsinvesteringar till vissa orter kan t. ex. medföra att brist på bygg­nadsarbetare uppkommer på dessa orter.

Även om således målen är principiellt olika vid konjunkturstyming resp. regional styrning av byggnadsverksamheten kan styrmedlen ändå sammanfalla. Konjunkturstyrning av byggnadsverksamheten medelst reg­lering medför även regional styrning. Bedömningen gäller aU administra­tiv styrning som knyter an tUl utförandet av enskilda byggnadsprojekt. Detta framgår särskilt tydligt, när byggnadsvolymen bestäms genom ra­mar. Fastställs en totalram för igångsättningen av bostäder, måste ställ­ning även tas tiU hur denna ram skall fördelas på olika regioner. Även om fördelningen på enskilda objekt sker direkt från riksramen kommer man inte ifrån besluten om var i landet byggnaderna skall ligga. En annan sak är att besluten kan fattas med större eller mindre beaktan­de av den regionala utvecklingen.

Utredning har föreslagit att byggandet av bl. a. bostäder samt kom­munernas byggande skall konjunkturstyras med administrativa medel. Under förutsättning att så sker föreligger också medel för att styra de ifrågavarande byggnadsobjektens fördelning på regioner och orter. Några ytterligare medel för det ändamålet föreslås inte.

De medel som har föreslagits i det föregående för att styra byggnads­investeringarna kan differentieras på sektorer. I den admi­nistrativa styrningen av bostadsbyggandet och byggandet inom den of­fentiiga sektorn ligger en sektorstyrning på samma sätt som förut har på­pekats beträffande den regionala styrningen. Pä vissa delsektorer är den­na administrativa styrning kompletterad genom ekonomiska styrmedel. Detta gäller framför allt bostadsbyggandet samt vissa kommunala ser­vicebyggnader till vilka statsbidrag utgår. Utredningen utgår från att denna ekonomiska sektorstyrning skall fortgå och utvecklas med hänsyn till uppkommande behov. Några medel utöver dem som redan disponeras eller har föreslagits i det föregående synes inte behövas för ändamålet.

Prop. 1971:177

24

4. Remissyttrandena

Det helt övervägande antalet remissinstanser ställer sig positiva till ut­redningens förslag att byggnadsregleringen alltjämt skall bibehållas som konjunkturpolitiskt styrmedel.

Vidare godtages allmänt utredningens förslag att bostadsbyggandet även i fortsättningen skall styras på det sätt som f. n. sker. Vad utred­ningen anfört om att fördelningen länsvis av ramarna för det icke stats­bdånade bostadsbyggandet skall överföras från AMS till bostadsstyrelsen har tiUstyrkts eller lämnats utan erinran av remissinstanserna. Bostads­styrelsen erinrar om att fördelningen på kommuner av ramarna för bo­stadsbyggandet skall göras av länsstyrelserna (prop. 1970: 103). Denna ordning på det regionala planet och den av utredningen föreslagna änd­ringen på riksplanet ger förutsättningar för en samordnad och samtidig fördelning av ramarna för såväl det statsbdånade som det privatfinan­sierade bostadsbyggandet.

När det gäller upprättandet av ramar för det kommunala byggandet har någon erinran inte gjorts mot utredningens förslag att skolor, sjukhus och ålderdomshem lUcsom hittills skaU styras inom ramar som fastställs av Kungl. Maj:t.

I fråga om förslaget att utvidga ramläggningen även tiU vatten- och av­loppsanläggningar samt vägar, gator och övriga kommunala investe­ringar, tillstyrks detta av bl. a. socialstyrelsen, bostadsstyrelsen, flera läns­styrelser. Hyresgästernas riksförbund och Svenska byggnadsarbetareför­bundet. Flertalet av de tillstyrkande remissinstanserna understryker be­tydelsen av samordning meUan bostadsbyggandet och för bostadsbyg­gandet nödvändiga kompletteringsinvesteringar.

Fullmäktige i riksbanken anser att utredningens förslag i denna dd skapar klarare kriterier för fördelningen av resurser till och mellan kom­munerna. Att inordna kommuninvesteringarna i ett planeringssystem är emellertid en krävande uppgift och enligt fullmäktige bör man inte ha överdrivna förhoppningar om resultat på kort sikt. Fullmäktige pekar på att kreditpolitiken kompliceras om ramarna skall uppfattas som av staten för året i fråga fastställt och garanterat igångsättningsprogram. Från kre-ditpoUtisk synpunkt synes den enda rimliga tolkningen av de kommunala investeringsramarna vara att de betraktas som indikativ planering och endast förutsätts innebära en specificering av de projekt som bör reali­seras under den närmaste tiden.

Några remissinstanser avstyrker den utvidgning av styrningen som ut­redningen i denna del har föreslagit.

Enligt länsstyrelsen i Norrbottens län räcker under normala betingel­ser den styrning som f. n. sker av de kommunala investeringarna. Läns­styrelsen i Göteborgs och Bohus län avstyrker förslaget såvitt det angår vatten- och avloppsanläggningar, vägar och gator med motivering att en

Prop. 1971:177

25

ramstyrning av dessa investeringar skulle förvärra den obalans som råder vid utbyggnaden av nya stadsdelar. Även Svenska kommunförbundet av­visar en fullständig reglering av den kommunala investeringsverksam­heten. Förbundet framhåUer att kommunemas investeringar tUl mycket stor del utgör följdinvesteringar till bostadsbyggandet och att det kan leda till rubbningar i den eftersträvade jämna sysselsättningen på arbetsmark­naden om man inför särskild reglering för exempelvis gator samt vat­ten- och avloppsanläggningar. Enligt förbundet kan skilda ramar för den byggande i extrema fall leda till att från ekonomisk synpunkt önskvärd samordning av anläggningsarbeten inte kan åstadkommas.

Enligt statens nämnd för samlingslokaler är allmänna samlingslokaler att jämställa med de serviceanläggningar som är nödvändiga för att ett bostadsområde skall fungera tillfredsställande. De bör därför i likhet med vissa serviceanläggningar jämställas med bostäder i fråga om belåning och igångsättning. Samlingslokalerna bör alltså inte som utredningen har föreslagit ingå i en delram tillsammans med kommunala byggnader för förvaltning och sociala ändamål m. m.

Flertalet remissinstanser har ingen erinran mot utredningens förslag att igångsättningsramarna liksom hittiUs skall fördelas centralt på enskil­da projekt i fråga om skolor, sjukhus och ålderdomshem. Förslaget att övriga ramar av centrala instanser fördelas på län och fördelas på kom­muner och byggnadsobjekt av en länsmyndighet godtages också av flerta­let remissinstanser.

Om reglering anses nödvändig av konjunktur- och regionalpoUtiska skäl anser Svenska kommunförbundet att fördelningen av samtliga kom­munala investeringar bör ske på länsnivå. Fördelningen på enskilda bygg­nadsobjekt bör dock vara en primärkommunal angelägenhet. Länsstyrel­sen i Västernorrlands län anser att fördelningen i största möjliga utsträck­ning bör ligga på länsstyrelserna. Fördelningen av de kommunala ra­marna på central nivå kommer enUgt länsstyrelsen i Malmöhus län att ställa så stora krav på samordning av investeringsbehoven för olika än­damål att såväl sektors- som länsfördelningen bör fastställas av rege­ringen. Hyresgästernas riskförbund föreslår att ökad samordning och centralisering skall övervägas.

Några remissinstanser understryker särskilt utredningens påpekanden att styrningen bör samordnas med kommunal och regional långsiktig planering.

Socialstyrelsen framhåller att detta har särskild betydelse på sjukvår­dens område eftersom denna del av de kommunala investeringarna ofta har fått fungera som buffert i konjunkturpolitiken. Införandet av ett fler-årstänkande är enligt styrelsen nödvändigt. Det tvåårsperspektiv som ut­redningen har föreslagit förefaller emellertid väl kort. Ett femårigt tids­perspektiv torde vara att föredra. Socialstyrelsen erinrar vidare om att socialdepartementets sjukvårdsdelegation har för avsikt att tillsätta en ar-

Prop. 1971:177

26

betsgrupp för att utreda frågor i anslutning till bl. a. varierande tidsper­spektiv för planering av byggnadsverksamheten inom sjukvårdssektorn. Denna fråga har betydelse även för andra områden och socialstyrelsen ifrågasätter om inte en aUsidig och övergripande utredning i denna fråga bör komma till stånd.

Förslaget att den centrala handläggningen av ärenden rörande igång­sättning av privatfinansierat bostadsbyggande flyttas över från AMS till bostadsstyrelsen godtages genomgående under remissbehandlingen.

Det övervägande antalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen er­inran mot utredningens förslag att använda styrmedlen som regio­nalpolitiska medel.

Enligt socialstyrelsen och länsstyrelsen i Kalmar län är det lämpligt att de av utredningen föreslagna medlen för konjunkturstyrning även an­vänds för regional styrning. För att styra den regionala utvecklingen be­hövs nämligen ett brett register av långsiktiga åtgärder. Bl. a. Svenska landstingsförbundet understryker att de föreslagna styrmedlen måste samordnas med det statliga regionalpolitiska stödet, åtgärder i samband med lokaliseringssamråd och regionala stimulansåtgärder i övrigt. Läns­styrelsernas huvuduppgift skall enligt länsstyrelsen i Västmanlands län vara att leda den regionala samhällsplaneringen. Det är lämpligt att läns­styrelserna har tillgång till flera instrument för regional samhällsstyrning. Möjligheterna att regionalt styra byggnadsverksamheten är väsentlig för den regionala styrningen. Styrningen av byggnadsverksamheten bör där­för enligt länsstyrelsen decentraliseras till länsstyrelserna i så stor ut­sträckning som möjligt.

Utredningens förslag i fråga om sektorstyrning tillstyrks el­ler lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser.

Prop. 1971:177

27

5. Departementschefen

5.1 AUmänt

Byggnadsverksamheten intager i många avseenden en nyckdställning i dagens samhälle. Den egentliga byggnadsproduktionen ,varar för i runt tal 10 % av den totala varu- och tjänsteproduktionen och för ungefär samma andel av den totala sysselsättningen. Inräknas i 1 )yggnadsproduk-tionen även varor och tjänster från närliggande verksan hetsgrenar, upp­går dess värde tUl cirka 20 % av det samlade produktic nsvärdet. En väl balanserad byggnadsverksamhet utgör en stabiliserande i aktör inom sam­hällsekonomin. Balansrubbningar inom byggnadsindust In kan å andra sidan få betydande verkningar på andra sektorer. Byggn idsinvesteringar-nas geografiska fördelning har en avgörande betydelse som en del i en aktiv regionalpolitik. Vidare har valet av byggnadsobje et ett långsiktigt inflytande på bebyggelsen och på produktionsinriktninge i.

Det är mot denna bakgrund nödvändigt att omfattn ngen och inrikt­ningen av byggnadsinvesteringarna kan bli föremål fcr påverkan från samhällets sida. Om detta torde också allmän enighet råc a.

Vi har f. n. ett antal olika medel för att styra byggnac sinvesteringama. Det viktigaste av dessa medel är byggnadsregleringen. Genom lagen (1963:268) om igångsättningstiUstånd för byggnadsarbete har Kungl. Maj:t fått fuUmakt att förordna att byggnadsarbete av risst slag inte får påbörjas utan igångsättningstiUstånd, om det råder allvirlig brist på ar­betskraft i byggnadsindustrin eller om det föreligger an rat avsevärt hin­der för byggnadsverksamheten. Kungl. Maj:t har utn; ttjat denna full­makt till att kräva igångsättningstillstånd för ett stort antal byggnads­arbeten, både privata och kommunala (s. k. oprioritera byggande). Un­dantagna från kravet på igångsättningstiUstånd är i huv idsak det statliga byggandet, industrins byggande och det bostadsbyggan le som sker med stöd av statliga lån. Genom den nyssnämnda lagen har liungl. Maj:t ock­så fått fullmakt att kräva igångsättningstillstånd för atr styra byggandet säsongvis, men i denna del utnyttjas fullmakten inte f. n För det opriori­terade byggandet fungerar emellertid tillståndsgivningen iven som säsong-styrning, eftersom tillstånden vanligen ges under förats ättning att bygg­andet påbörjas före viss tidpunkt. För det privata byggande som faUer utanför regleringen sker en säsongmässig styrning gencm tillämpning av det s. k. rekommendationssystemet, som grundar sig pi en överenskom­melse meUan AMS och parterna på byggarbetsmarknad* n. Rekommenda­tionssystemet innebär att parterna och företrädare föi resp. länsarbets­nämnd sammanträder i de s. k. byggarbetsnämnderna för att överväga lämpliga igångsättningstider. Rekommendationerna u färdas sedan av länsarbetsnämnden. Även kommunerna deltager numei a i rekommenda­tionssystemet.

Jämsides med den administrativa styrningen av bygg ladsinvesteringar-

Prop. 1971:177

28

na används ekonomiska styrmedel, främst i form av investeringsavgifter. Sådana avgifter har vid olika tillfällen satts in i konjunkturreglerande syfte. Den senaste investeringsavgiften, som infördes våren 1970 och upphörde vid utgången av maj i år, var begränsad till oprioriterade byggnadsarbeten och verkade i praktiken som en förstärkning av regle­ringen. Dispenser från avgiften samordnades också i vissa faU med med­delande av igångsättningstillstånd. Investeringar inom det aUmänna stöd­området var undantagna från avgiftsskyldighet. Avgiften utgick med 25 % av byggnadskostnaderna. En annan form av ekonomiskt styrmedel, som har betydelse främst för industrins byggande, är frisläppandet av investeringsfonderna. TiU skillnad från flertalet övriga styrmedel har fri­släppande av investeringsfonderna en positiv effekt så tiU vida att de kan stimulera till byggnadsinvesteringar inom önskade områden eller sektorer.

Bland de sektorer inom byggnadsverksamheten som ligger utanför de system jag nu redogjort för märks främst statens byggande och det stats-belånade bostadsbyggandet. Statens byggande regleras genom de årliga anslag som anvisas över statsbudgeten och det statsbdånade bostads­byggandet styrs genom de ramar som statsmakterna faststäUer för detta byggande.

Inom de områden som är föremål för byggnadsreglering förekommer i vissa faU fastställda ramar för byggnadsinvesteringar. Detta gäUer det icke statsbdånade bostadsbyggandet, för vilket ramar fastställs av Kungl. Maj:t i samband med ramarna för det statsbdånade bostadsbyggandet. Vidare fastställs centralt ramar för sjukhusbyggandet och för byggandet av ålderdomshem.

Som styrmedel för byggnadsinvesteringarna fungerar slutligen de olika statsbidrag som utgår, främst till kommunalt byggande, samt beredskaps­arbetena som antingen är helt statliga eller utförs i kommunal eller en­skUd regi med stöd av statsbidrag.

För att skapa bättre möjlighet tUl överblick över hur de olika styr­medlen fungerar tiUkaUade min företrädare byggplaneringsutredningen. Utredningens uppgift har varit att undersöka de olika styrmedlens effek­tivitet och lägga fram förslag till stymiedd som utredningen funnit nöd­vändiga för att ersätta eUer komplettera de nuvarande.

Utredningen har i sitt betänkande lämnat en utförUg redogörelse för nuvarande styrmedel och den inverkan de haft på byggnadsverksamhe­tens omfattning. I sin bedömning av de olika medlens lämplighet och effektivitet har utredningen tagit fasta på de omedelbara syftena med en styrning av byggnadsverksamheten. Dessa syften har sammanfattningsvis förutsatts vara att motverka säsongsvängningar i byggnadsaktiviteten i överensstämmelse med samhällets sysselsättningspolitiska mål (säsong­styrning), att påverka byggnadsinvesteringarna i konjunkturstabiliserande riktning i överensstämmelse med allmänt stabUiseringspolitiska mål (kon­junkturstyrning), att påverka byggnadsinvesteringarnas geografiska för-

Prop. 1971:177

29

delning i överensstämmelse med målen för samhällets regionalpolitik (regional styrning) samt att påverka byggnadsinvesteringarnas fördelning på skilda byggnadssektorer i överensstämmelse med samhällets ekono­miska och allmänt välfärdspolitiska mål (sektorstyrning).

Utredningens överväganden utmynnar i tre huvudförslag. För att åstadkomma säsongutjämning inom så stora delar av byggnadsverksam­heten som möjligt föreslås en lag om säsongutjämning av byggnadsverk­samheten som innebär införande av sommaravgifter och vinterbidrag, beräknade på utgivna löner under sommar- resp. vinterperioden. Vidare föreslås att Kungl. Maj:t genom en lag om konjunkturdepositioner för byggnadsarbete får fullmakt att förordna att ett belopp motsvarande viss andel av byggnadskostnaderna skaU deponeras i riksbanken för en tid av fem år. Uttag av depositionen skall under vissa förutsättningar kunna medges före femårsperiodens utgång. Fullmakten att förordna om kon-junkturdepositoner skall få utnyttjas, om det behövs för att begränsa byggnadsverksamheten med hänsyn tiU samhällsekonomiska förhållanden eller läget på arbetsmarknaden eller andra väsentliga allmänna intressen. Under samma förutsättningar föreslås Kungl. Maj:t genom en lag om byggnadstillstånd få fuUmakt att förordna att byggnadstillstånd skall in­hämtas innan byggnadsarbete får påbörjas. Förordnande skall kunna avse viss tidsperiod, byggnadsarbeten av visst slag eller i ohka delar av landet.

Enligt utredningens uppfattning är konjunkturdepositioner ett lämpligt styrmedel främst för industrins byggande och för det privata byggande som f. n. styrs genom igångsättningstiUstånd, dvs. bensinstationer, re­parationsverkstäder, parkeringshus, affärs-, bank- och kontorslokaler, fritidshus m. m., medan byggnadsregleringen lämpar sig bäst för regle­ring av det kommunala byggandet och det icke statsbdånade bostads­byggandet.

Som jag inledningsvis anfört bör resultatet av byggarbetskraftsutred-ningens arbete avvaktas innan ställning tas till byggplaneringsutredning­ens förslag om införande av sommaravgifter och vinterbidrag för säsong­styrning och av konjunkturdepositioner för bl. a. konjunkturstyrning. Det innebär att byggnadsregleringen t. v. liksom hittills bör vara det huvud­sakliga medlet att styra byggnadsverksamheten. Eftersom den fullmakt för Kungl. Maj:t som denna reglering vilar på utlöper vid årsskiftet 1971-72 måste emellertid regleringens fortbestånd prövas dessförinnan. Det är naturligt att denna prövning sker på grundval av byggplanerings­utredningens förslag till ny lagstiftning om byggnadstillstånd.

5.2 Byggnadsregleringens omfattning m. m.

Utredningen har vid sina överväganden funnit att en adm.inistrativ reglering av visst byggnadsarbete är nödvändig och lämplig. Donna me­ning har biträtts av så gott som samtliga remissinstanser. Jag finner

Prop. 1971:177

30

för egen dd att det även fortsättningsvis kommer att finnas behov av en sådan reglering. Enlig utredningens förslag, som även därvidlag vunnit allmän anslutning under remissbehandlingen, skall förutsättningen för att tillgripa byggnadsreglering vara att det är nödvändigt med hänsyn till samhäUsekonomin, arbetskraftssituationen eUer andra väsentliga all­männa intressen. Jag delar denna uppfattning. Jag delar också utred­ningens mening att det i sådana situationer skall vara möjligt att liksom hittills reglera byggnadsverksamhetens omfattning i olika konjunkturske­den, antingen generellt eller i fråga om byggnadsarbete av visst slag.

TiUämpningen av den nuvarande ordningen med igångsättningstillstånd påverkar byggandets regionala fördelning, eftersom efterfrågan på ar­betskraft varierar inom oUka regioner. Att såsom utredningen föreslagit föra in regional styrning som ett av målen för byggnadsregleringen inne­bär därför ingen genomgripande förändring. Som också remissinstanserna har funnit bör utredningens förslag i detta avseende godtagas.

Jag anser med hänsyn till vad som sagts att utredningens förslag till lag om byggnadstiUstånd i allt väsentligt kan läggas till grund för den fort­satta regleringen. I fråga om säsongutjämningen av det oprioriterade byggandet föreligger, som jag redan nämnt, möjlighet till styming i sam­band med meddelande av tillstånd att påbörja byggnadsarbetet. Den byggnadsverksamhet som ligger utanför det reglerade området säsong­styrs till största delen genom det s. k. rekommendationssystemet. Kungl. Maj:t har i nuvarande lagstiftning fullmakt att förordna om krav på igångsättningstUlstånd även i säsongutjämnande syfte, om rekommenda­tionssystemet skulle visa sig otillräckligt. Med hänsyn till att utred­ningens förslag om införande av sommaravgifter och vinterbidrag i säsongutjämnande syfte inte f. n. tas upp till behandling anser jag att denna fullmakt aUtjämt bör kvarstå.

Utredningen har bedömt styrmedlens lämplighet för styrning av skilda delar av byggnadsverksamheten på grundval av alla de typer av styr­medel som ingår i utredrungens förslag. Motsvarande bedömning kan självfallet inte göras i förevarande sammanhang, eftersom byggnads­regleringen enligt mitt förslag bryts ut till separat behandling. I detta läge bör enligt min mening byggnadsregleringen t. v. användas i huvud­sakligen samma utsträckning som f. n.

I fråga om vissa av de sektorer som f. n. är föremål för reglering fast­ställs särskUda ramar som ligger tUl grand för beviljande av igångsätt­ningstillstånd. Sålunda gäller ramar för igångsättningen av sjukvårds-byggnader och ålderdomshem samt andra icke statsbdånade bostadshus än fritidshus. Ramarna faststäUs för bostadsbyggnader i ett högsta antal lägenheter, för ålderdomshem i ett högsta antal platser och för sjukvårds­byggnader i ett högsta belopp för byggnadskostnaderna. När det gäller det icke statsbdånade bostadsbyggandet handhas fördelningen av ramar­na på län och i viss utsträckning på orter av AMS i samråd med bostads-

Prop. 1971:177

31

styrelsen. Fördelningen på kommuner inom länet görs av länsarbets­nämnden. I fråga om ålderdomshem och sjukvårdsbyggnader ger social­styrelsen anvisningar om ramarnas fördelning på enskilda objekt. Igång­sättningstiUstånd meddelas av länsarbetsnämnderna på gmndval av social­styrelsens anvisningar.

Beträffande de reglerade byggnadssektorer, som inte är rambdagda, meddelar länsarbetsnämnden igångsättningstillstånd för byggnadsarbete om kostnaden för arbetet beräknas understiga 3 milj. kr. För övriga arbeten meddelar Kungl. Maj:t tillstånd. I ärenden som avgörs av Kungl. Maj:t föreligger yttrande från vederbörande länsstyrelse om angelägen­heten av att arbetet kommer tiU stånd.

Enligt utredningens mening kan en effektiv styrning av byggnads-investeringama genom administrativ reglering bäst åstadkommas inom områden som är möjliga att ramlägga och som omfattar ett relativt be­gränsat antal enskilda objekt. Utredningen anser att det på längre sikt bör vara möjligt att utöver de ramar som f. n. bestäms i fråga om kom­munernas byggande fastställa ramar även för igångsättningen av övriga nybyggnadsarbeten med uppdelning på vatten- och avloppsanläggningar, vägar och gator - statsbidragsberättigade vägar förutsätts dock höra under vägverkets planering - byggnader för förvaltning och sociala än­damål, samlingslokaler, kyrkor, teatrar, idrottsanläggningar samt övriga kommunala byggnader och anläggningar. Även enskilda samlingslokaler, kyrkor, teatrar och idrottsanläggningar bör innefattas i de ramar som görs upp. Utredningen framhåller att den skisserade avgränsningen kan diskuteras och justeras efter hand som ramarna görs upp. Det finns enligt utredningens bedömning förutsättningar att redan i nuvarande läge få fram underlag för ramar för va-anläggningar samt vägar och gator. Övriga investeringar anser utredningen t. v. kunna sammanföras i en gemensam ram.

Med anledning av vad utredningen anfört i fråga om ramläggningen av reglerade byggnadssektorer vill jag erinra om att regleringen enligt utredningen främst avsetts för styrning av kommunernas byggande. Någon prövning av lämpligheten och möjligheten att ramlägga andra reglerade byggnadssektorer har utredningen därför inte gjort.

I och för sig delar jag utredningens och många remissinstansers upp­fattning att tillämpningen av byggnadsregleringen i hög grad underlättas genom ramläggning av de reglerade sektorerna. Förutsättningar för att bestämma ramar inom alla de omfattande och åtskilda byggnadssektorer som enligt mitt förslag t. v. bör omfattas av regleringen föreligger emel­lertid inte. Inom de sektorer, som utredningen i första hand avsett, är föratsättningarna härför visserligen förhållandevis goda. Som Svenska kommunförbundet har framhåUit i sitt remissyttrande erbjuder emeUer­tid ramläggning problem också inom dessa sektorer. Frågan om i vilken utsträckning ytterligare ramar kan fastställas för det kommunala byg­gandet kräver ytterligare överväganden.

Prop. 1971:177

32

5.3 Övriga frågor

Utredningen har föreslagit att en ny fullmaktslagstiftning inte till nå­gon del görs tidsbegränsad. I likhet med samtliga remissinstanser biträder jag detta förslag.

I fråga om bostadsbyggandet har utredningen föreslagit att fördel­ningen mellan länen av ramarna för det icke statsbdånade bostadsbyg­gandet överförs från AMS tiU bostadsstyrelsen. Som skäl härför har ut­redningen anfört att huvudansvaret för styrningen av bostadsproduktio­nen bör ligga hos en och samma myndighet. Denna myndighet bör en­ligt utredningen vara bostadsstyrelsen, som redan nu handhar fördelning­en av ramarna för det statligt belånade bostadsbyggandet. Remissinstan­serna har inte haft något att erinra häremot och jag finner det väl moti­verat att en sådan överflyttning sker. Jag förutsätter därvid att samråd sker med AMS vid fördelningen av ramarna.

I samband med att den centrala fördelningen av ramarna för stats-belånat och icke statsbelånat bostadsbyggande sammanförs hos en myn­dighet finner jag det lämpligt att fördelningen på länsnivå i princip även sammanförs hos en myndighet. Denna myndighet bör vara länsstyrelsen.

Prop. 1971:177

33

6. Upprättat lagförslag

I enlighet med det anförda har inom inrikesdepartementet upprättats förslag till lag om byggnadstillstånd m. m.

Rörande de enskilda bestämmelserna i lagförslaget vill jag anföra följande.

Prop. 1971:177

34

7. Specialmotivering

Förslag till lag om byggnadstillstånd m. m.

Lagförslaget överensstämmer i huvudsak med det av utredningen fram­lagda förslaget.

1 §

I första stycket första punkten anges förutsättningarna för att Kungl. Maj: t skall få utnyttja lagens fuUmakt för att införa krav på byggnads­tiUstånd för byggnadsarbete. Såsom framgår av vad jag tidigare anfört (s. 30) bör förutsättningarna vara att det behövs med hänsyn till sam­hällsekonomiska förhållanden eller läget på arbetsmarknaden eUer andra väsentliga aUmänna intressen.

En viss omdisposition av lagtexten har gjorts i förhållande till utred­ningens förslag. Således föreskrivs i första stycket andra punkten att förordnande fär begränsas tiU att avse viss tid, visst slag av byggnads­arbete eller viss del av landet. Någon saklig skiUnad i förhåUande till utredningsförslaget är icke avsedd härmed.

I paragrafens andra stycke har intagits den nuvarande fullmakten för Kungl. Maj:t att införa tillståndstvång i säsongutjämnande syfte. Anled­ningen till att denna fullmakt bibehålls framgår av den allmänna moti­veringen (s. 30).

2 

§

Paragrafen, som anger vad som förstås med byggnadsarbete, har till sitt innehåll utvidgats något jämfört med motsvarande bestämmelse i 1963 års lag. Sålunda talas om byggnader i stället för hus för att ange att lagen omfattar t. ex. uppförande av silos och större stål- och betong­konstruktioner. I punkt 2 har tiUagts flygplats, bergrum, parkeringsplats samt idrotts-, motions-, frUufts- och nöjesplats.

I punkt 5 har i anslutning till 1963 års lag upptagits rivning av bygg­nad. Saneringsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1971:64) Sane­ring I föreslagit att befogenheten att genom tillståndsgivning reglera riv­ning av bostadshus överflyttas pä kommunerna och grundas på en ny bestämmelse i lagen (1947: 523) om kommunala åtgärder till bostads­försörjningens främjande och pä en särskild kungörelse om rivning av bostadshus. I avvaktan på ställningstagandet tiU detta förslag bör rivning av byggnad kunna regleras enligt lagen om byggnadstUlstånd.

3 

§

Enligt första stycket kan Kungl. Maj:t delegera beslutanderätten till myndighet. Det kan ske helt eUer delvis. Delegeringen kan t. ex. avse be­slut om byggnadsarbeten av visst slag, i viss del av landet eller under en viss angiven kostnadsgräns. Beslutanderätten kan delegeras till skilda

Prop. 1971:177

35

myndigheter för olika slag av byggnadsarbeten. I detta hänseende vill jag hänvisa till vad jag anfört i den allmänna motiveringen om fördel­ning av låneramarna för det icke statsbdånade bostadsbyggandet (s. 32). Bestämmelsen i andra stycket ger möjlighet att uppställa villkor rö­rande exempelvis arbetsstyrkans storlek, ålderssammansättning eller re­krytering från visst område. I denna del överensstämmer lagrummet med

3

§ i 1963 års lag. I nu förevarande förslag har ett tiUägg gjorts som in­nebär att villkor även kan föreskrivas i fråga om tidpunkten för arbe­tets igångsättande. Såsom framgått av vad jag tidigare anfört (s. 27) inne­bär detta endast att nuvarande praxis lagfästs.

4

och 5 §§

Paragraferna motsvarar 4 resp. 5 § i 1963 års lag.

6 §

Enligt nuvarande 6 § är den som bedriver byggnadsarbete, som berörs av förordnande enligt 1 §, skyldig att lämna arbetsmarknadsstyrelsen el­ler länsarbetsnämnd de upplysningar och förete de handlingar som är av betydelse för tillämpningen av lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Eftersom lagen innebär att Kungl. Maj:t kan förordna om byggreglering när ett visst ekonomiskt läge inträder, bör uppgiftsskyldig­heten inte knytas enbart till byggnadsarbete som berörs av sådant för­ordnande. Uppgiftsskyldigheten bör i stället fungera så, att den kan ge underlag för bedömning av frågan om förordnande bör meddelas och således inte begränsas i tiden eller till vissa mindre betydelsefulla bygg­nadsarbeten. Paragrafens första stycke är utformat i enlighet härmed.

Andra stycket motsvarar 6 § andra stycket 1963 års lag.

7  

§

Paragrafen har sin motsvarighet i 8 § första punkten 1963 års lag.

8 §

Paragrafen motsvarar 9 § andra stycket 1963 års lag. Någon särskild besvärsbestämmelse, motsvarande den som återfinns i 9 § första stycket 1963 års lag, har däremot inte tagits in i den föreslagna lagen. Beträf­fande talan mot myndighets beslut enligt denna lag gäller allmänna bestämmelser i fräga om talan mot myndighets beslut.

9§

Denna paragraf motsvarar 7 och 8 §§ i 1963 års lag. Den skärpningen har gjorts i förhållande till 1963 års lag, att även oaktsamhet kan föranle­da straffansvar.

Prop. 1971:177

36

8. HemstäUan

Jag hemstäUer att Kungl. Maj:t föreslår riksdagen

att antaga förslaget tUl lag om byggnadstillstånd m.m.

Med bifaU tiU vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Kungl. Höghet Kronprinsen-Regenten att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet: Britta GyUensten

ESSELTE TRYCK, STOCKHOLM 1971    712069