Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1985/86:124

om den statliga redovisningsrevisionen

r~   "

m.m.

1985/86:124

Regeringen föreslår riksdagen alt anta de förslag som har tagits upp bifogade utdrag ur regeringsprolokollet den 6 mars 1986.

På regeringens vägnar Thage G[REDACTED_EFTERNAMN]

Bengl K. A.[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas vissa frågor om den statliga redovisningsrevi­sionen. 1 syfte att effektivera verksamheten föresläs att riksrevisionsver­ket (RRV) lar över hela ansvarel för redovisningsrevisionen och att de statliga revisionskonioren inordnas i RRV:s organisation.

Vidare tas i propositionen upp en del frågor om RRV:s anslag för budgetåret 1986/87.

I    Riksdagen 1985186. I saml. Nr 124

Civildepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1986

Närvarande: slatsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], R,[REDACTED_EFTERNAMN].[REDACTED_EFTERNAMN]. Wickbom.[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

1985/86: 124

Proposition om den statliga redovisningsrevisionen m. m.

1 Inledning

Verksledningskommittén' föreslår i sitt huvudbetänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning bl, a, att riksrevi­sionsverket (RRV) fr, o,m, den I juli 1986 får hela ansvaret för redovis­ningsrevisionen vid de statliga förvaltningsmyndigheterna och att de nuva­rande revisionskontoren går upp i RRV:s organisation. Kommittén före­slår vidare att en utredning tillkallas för att behandla de organisatoriska konsekvenserna av denna förändring och hur omorganisationen skall ge­nomföras. Till protokollet i detta ärende bör fogas ett utdrag ur betänkan­det som bilaga I.

Verksledningskommitténs betänkande har remissbehandlats. Till proto­kollet i detta ärende bör fogas en förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena, vad avser redovisningsrevi­sionen, som bilaga 2.

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallades den 5 december 1985 en särskild utredare- med uppdrag att föreslå dels de åtgärder som behövs för att RRV fr, o, m, den 1 juli 1986 skall kunna ta över hela ansvaret för den statliga redovisningsrevisionen, dels hur omorganisationen skall ge­nomföras. Den särskilde utredaren, som antog namnet RK-utredningen, avlämnade den 31 januari 1986 betänkandet (Ds C 1986: 1) Den statliga redovisningsrevisionen. Det bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Betänkandet har remissbehandlats. Till protokollet i delta ärende bör fogas en förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 4.

Jag tar nu upp dessa frågor.

Dessutom tar jag upp vissa frågor som rör RRV:s anslag för budgetåret 1986/87,

' Ledamöter: f, d, generaldirektören Sven[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, riksdagsledamoten Knut[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamoten Anders[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamoten Arne[REDACTED_EFTERNAMN], direktören Per[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamoten[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN], professorn Olof Ruin, riksdagsledamoten Olle[REDACTED_EFTERNAMN] och professorn Daniel[REDACTED_EFTERNAMN], - Överdirektören Svante[REDACTED_EFTERNAMN],

2 Föredraganden

2.1 Allmänna utgångspunkter

1 den nuvarande organisationen av den statliga redovisningsrevisionen Ofr prop, 1982/83: 100 bil. 2, FiU 33. rskr, 247) finns fr, o, m, den 1 juli 1983 tio revisionskontor. Till det kommer revisionskontoret i regeringskansliet, som inte omfattas av övervägandena i denna proposition. Varje revisions­kontor är knutet till en s.k, värdmyndighet, nämligen kriminalvårdsstyrel­sen, riksförsäkringsverket, vägverket, byggnadsstyrelsen, tullverket, uni­versitets- och högskoleämbetet (UHÄ), skolöverstyrelsen, skogsstyrelsen, bostadsstyrelsen och kammarkollegiet. Värdmyndigheterna utövar arbets­givarfunktionen gentemot kontorens personal saml svarar för administra­tion och service. Cheferna för kontoren utses dock av RRV. som svarar för tillsynen av verksamhelen och som meddelar föreskrifter om redovisnings­revisionen.

Enligt förordningen (1980: 718) om revision vid revisionskontor (ändrad senast 1985:607) skall revisionskontoren granska redovisningen vid stat­liga myndigheter i syfte att bedöma om den är rättvisande. Regeringen beslutar i särskild ordning vilka myndigheter som skall granskas av varje revisionskontor.

För redovisningsrevisionen inom försvaret svarar revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning (FCF), vars verksamhei regleras av förordning­en (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten (ändrad senast 1985:514),

Enligt min mening är det inte rationellt att ha ansvaret för redovisnings­revisionen så splittrat som för närvarande. Betydande fördelar skulle stå att vinna om det samlade ansvaret för denna verksamhet i stället lades på RRV, som är central förvaltningsmyndighet för revision och redovisning i statsförvaltningen. Vidare är kravet på en bättre uppföljning och gransk­ning av den statliga verksamheten, som ett led i förnyelsen av den offent­liga sektorn, ett viktigt skäl för att nu skapa en sammanhållen organisation för den statliga redovisningsrevisionen. Därigenom ges bättre möjligheter att effektivt och flexibelt utnyttja resurserna. Kopplingen till värdmyn­digheterna upphör också, vilket stärker oberoendet i granskningen.

1985/86: 124

2.2 Ansvaret för den statliga redovisningsrevisionen

Mitt förslag: RRV tar över hela ansvaret för den statliga redovis­ningsrevisionen inkl. redovisningsrevisionen inom försvaret.

Verksledningskommitténs och RK-utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Frågan om ansvaret för redovisningsrevisionen inom försvaret behand­las dock inte närmare av kommittén.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar i princip verksled­ningskommitténs förslag utan erinran, RRV pekar i sitt yttrande pä den

successiva förändring av redovisningsrevisionen som skett och som inne-     1985/86: 124 burit att denna ändrats från en intern till en rent extern revision. Vägverket stryker under att förändringen inte fär inskränka verkets möjligheter att bibehålla en internrevision.

Vad gäller redovisningsrevisionen inom försvaret framhåller överbefäl­havaren (ÖB) och FCF att en omorganisation av denna verksamhet bör övervägas först när en planerad översyn av redovisningsrevisionens inne­håll och inriktning genomförts, FCF framhåller vidare att särskilda re­surser bör finnas avdelade för försvarets redovisningsrevision oavsett hur revisionsorganisalionen kommerati utformas. Försvarets rationaliserings-inslUui anser dock alt nackdelarna med den nuvarande ordningen har större tyngd än fördelarna och förordar att FCF:s revisionsbyrå inordnas i RRV. Även RRV anser atl ansvaret för den externa redovisningsrevi­sionen inom försvaret bör läggas på verket och atl det aren fördel om detta kan ske i samband med den övriga omorganisationen den 1 juli 1986.

ÖB skriver i sitt yttrande över RK-utredningens betänkande att skillna­derna mellan försvarsmaktens ekonomisystem och den övriga statsförvalt­ningens är omfattande. För den externa räkenskapsrevisionen mäste såle­des även fortsättningsvis ställas krav på försvarsspecifika kunskaper. Mot denna bakgrund är det inte rationellt alt särskilja resurserna för extern räkenskapsrevision och internrevision. ÖB delar därför inte RK-utredning­ens slutsats beträffande det rationella i den totala revisionsverksamheten i händelse av den föreslagna organisationsändringen. Strävan till renodling och oberoende när det gäller den externa revisionen kan emellertid enligt ÖB bedömas uppväga detta.

Skälen för mitt förslag: Organisationen av den statliga redovisningsrevi­sionen har sedan sin tillkomst år 1970 setts över vid flera tillfällen. I 1980 års kompletteringsproposition (prop. 1979/80; 150) föreslogs en ändrad or­ganisation och nya arbetsformer för redovisningsrevisionen, som främst syftade till att stärka verksamhetens ställning och oberoende. Riksdagen godkände förslaget (FiU 1979/80:41, rskr. 394), men framhöll att frågan om revisionens organisalion och huvudmannaskap borde aktualiseras på nytt om ytterligare erfarenheter pekade mot alt redovisningsrevisionen inte kunde genomföras enligt statsmakternas intentioner, vad avser reella möj­ligheter till oberoende granskning m. m.

Genom del tidigare anförda beslutet är 1983 (prop, 1982/83:100 bil, 2, FiU 33, rskr. 247) reducerades antalet revisionsenheter från 23 till 12, Syftet med sammanläggningen till större revisionsenheter var att skapa möjlighel all bedriva revisionen effektivare, bl.a, genom atl resurserna kunde utnyttjas bättre.

De statliga revisionskontoren inrättades frän början som internrevisio-nella enheter. Som framgår av förordningen om revision vid revisionskon­tor är dock revisionskontoren numera externa revisionsorgan i förhållande till de granskade myndigheterna. Ett visst beroendeförhållande står dock kvar på det sätt att värdmyndigheterna har etl visst arbetsgivaransvar för kontorens personal.

Enligt min mening bör utvecklingen mol en renodlad extern redovis­ningsrevision nu fullföljas genom att kopplingen till värdmyndigheterna

upphör och ansvaret för hela redovisningsrevisionen överförs till RRV den 1 juli 1986, Milt förslag innebär också att möjligheterna till ett effektivare resursutnyttjande ökar genom att styrningen och prioriteringen av resur­serna efler uppkommande behov förenklas. För personalen bör del sam­lade arbetsgivaransvaret innebära fördelar, bl, a, vad gäller personalrör­lighet och personalutveckling. En ytteriigare fördel är att kopplingen mel­lan redovisningsrevisionen och RRV:s förvaltningsrevision på ett naturligt sätl underlättas. Erfarenhetsutbyte och samordning av resurserna bör därför kunna åstadkommas pä ett smidigare sätt än för närvarande.

Som jag redovisat tidigare avstyrker ÖB och FCF i sina remissyttranden över verksledningskommitténs belänkande atl ansvaret för redovisnings­revisionen inom försvaret nu överförs till RRV och att revisionsbyrån vid FCF inordnas i RRV, ÖB och FCF uttalar atl bl, a. de särskilda förhållan­dena inom försvaret motiverar denna uppfattning, t.ex, försvarets eget lednings-, planerings- och ekonomisystem, försvarets särskilda budget­handbok samt försvarets egna ADB-system, Särskilda sekretesskrav fram­hålls som ytterligare etl motiv, I sitt yttrande över RK-utredningens för­slag framhåller ÖB att strävan till renodling och oberoende avseende extern revision emellertid kan bedömas uppväga sådana motiv.

Med anledning av vad ÖB och FCF uttalat, när det gäller redovisnings­revisionen inom försvaret, får j.dg efter särskilt samråd med chefen för försvarsdepartementet framhålla följande. Nödvändigheten av att väl kän­na revisionsområdet, säväl när det gäller myndigheter som speciella eko-nomiadministrativa system, är en fråga av generellt intresse och bör enligt min mening vara en viktig utgångspunkt för den framtida redovisningsrevi­sionens utformning. Vad avser de särskilda sekretesskrav som gäller inom försvaret vill jag hänvisa lill alt RRV redan i dag svarar för förvaltnings­revisionen inom försvaret. Av bl, a, planerings- och budgellekniska skäl förordarjag dock att förändringen genomförs först den 1 juli 1987,

1985/86: 124

2.3 Organisationen av den statliga redovisningsrevisionen

Mitt förslag: De

statliga

revisionskonioren inordnas i RRV:s oi

gani-

salion den 1 juli

1986;

revisionsbyrån

vid FCF inordnas den

1 juli

1987,

Elt nylt program inrättas vid RRV,

rubricerat Redovisning

srevi-

sion.

RK-utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i dessa delar tillstyrker förslaget. Revisionskontoret vid skogsstyrelsen menar att regio­nala enheter/myndigheter om ca 50 tjänster bör inrättas, för att bl, a, lösa nuvarande rekryteringsproblem. Revisionskoniorei vid UHÄ anser, vad gäller RRV:s programstruktur, atl det bör finnas ett gemensamt program för RRV:s hela revisionsverksamhet.

Riksförsäkringsverket förutsätter atl själva revisionsarbetet inte cen­traliseras i samband med omläggningen.

Skälen för mitt förslag: 1 konsekvens med mitt förslag om ansvaret för redovisningsrevisionen förordarjag atl de statliga revisionskontoren inord­nas i RRV:s organisation i enlighet med RK-utredningens förslag, 1 direkt samband med omorganisationen bör den regionala placeringen och den regionala omfattningen inte ändras.

Enligt min mening bör dock den närmare organisatoriska lösningen övervägas ytterligare, RRV bör svara för denna uppgift.

Jag vill i detta sammanhang framhålla att redovisningsrevisionen enligt min mening bör bedrivas med en långt gående delegering av revisionsan­svaret. Avsikten är att dessa och andra frågor skall övervägas i ett fortsatt utredningsarbete, I avvaktan härpå kan övergångsvisa lösningar eventuellt behövas. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag i dessa frågor, liksom i frågan om följdändringar i nu gällande förordningar,

1 fråga om RRV:s programstruktur anserjag att ett nytt program bör inrättas vid RRV. rubricerat Redovisningsrevision. I programmet bör ingå redovisningsrevisionen vid revisionskontoren. RRV:s nuvarande uppgifter inom redovisningsrevisionen inkl. affärsverksrevisionen. Jag återkommer till denna fråga vid redovisningen av RRV:s anslag för budgetåret 1986/87.

1985/86: 124

2.4 Omorganisationens resursmässiga konsekvenser

Min bedömning: RRV bör på grund av omorganisationen tillföras ytterligare resurser dels av engångskaraktär, dels av permanent karaktär.

RK-utredningens förslag: Överensstämmer i huvuddrag med min bedöm­ning.

Enligt RK-utredningen bör RRV tillföras ytterligare medel om 1 milj. kr. för sådana löpande uppgifter som åläggs verket i samband med omorgani­sationen. Vidare bör elt resurstillskott om 1 milj. kr, av engångskaraktär tillföras RRV i samband med att omorganisationen genomförs. Utredning­en har därutöver utgått ifrån att hela budgeten för den statliga redovis­ningsrevisionen, vilken för budgetåret 1985/86 uppgår till 25 546000 kr,, förs över till RRV. Utredningen pekar samtidigt på att tvä tjänster vid vägverkets resp. byggnadsstyrelsens revisionskontor har finansierats av resp, myndighet. Till det kommer utgifterna för revisionsbyrån vid FCF. Utredningen erinrar också om att nya revisionsuppgifter tillkommit genom den nya organisationen för arbetsmarknadsutbildningen. Vidare föreslår utredningen att varje värdmyndighet åläggs atl svara för kostnaderna för lokaler, kontorsservice och vissa expenser för budgetåret 1986/87,

Remissinstanderna: Vägverket motsätter sig utredningens förslag vad gäller överföringen av medel frän verket till RRV, Enligt vägverket måste verksledningen för prövning av effektivitet och intern kontroll samt för speciella utredningar förfoga över ett av verksamheten oberoende organ. För dessa uppgifter svarar idag åtta av revisionskontorets revisorer, RK-utredningens förslag i dessa delar innebär därför enligt vägverket en för-

stärkning av resurserna för den nya externa revisionsorganisationen på 1985/86: 124 vägseklorns bekostnad. Bostadsstyrelsen anser att RRV bör tilldelas me­del för lokaler m, m, fr, o. m, den I juli 1986, Statskontoret framhåller att möjligheterna till samordningsvinster kan leda lill att verksamheten kan bedrivas lill totalt sett lägre kostnad, /?/? V godtar utredningens bedömning av medelsbehovel för 1986/87, Verkel erinrar samtidigt om att uiredningen inte tar ställning till behovet av resurser för att höja ambitionsnivån när det gäller redovisningsrevisionen. En sådan höjning bör enligt RRV nu komma till stånd med anledning av de förväntningar som i olika sammanhang har ställts på redovisningsrevisionen, RRV bedömer att 2 milj, kr. behövs för detta.

Skälen för min bedömning: Jag anser liksom RK-utredningen att RRV bör tillföras ytterligare medel på grund av dels de löpande uppgifter för den interna personal- och ekonomiadministrationen som tillkommer verket, dels uppgifter av engångskaraktär i samband med omorganisationen. För­ändringen medför i motsvarande män minskade uppgifter för värdmyn­digheterna, vilket bör beaktas inom ramen för höstens budgetarbete,

1 övrigt anserjag i likhet med utredningen att värdmyndigheterna under budgetåret 1986/87 bör åläggas att hålla revisionskontoren med lokaler och ge dem service i den omfattning som gäller för innevarande budgetår. Jag avser att återkomma lill regeringen med ett sådant förslag.

Med anledning av vad vägverket har uttalat får jag framhålla följande. I samband med 1983 års omorganisation av den statliga redovisningsrevi­sionen fastställdes antalet tjänster vid vägverkets revisionskontor till nio. Av förordningen om revision vid revisionskontor, som gäller för vägver­kets revisionskontor liksom för övriga revisionskontor, följer atl den pri­mära uppgiften för ett revisionskontor är att bedriva extern redovisnings­revision. Jag delar därför utredningens uppfattning att medel molsvarande särkostnaderna för vägverkets revisionskontor, förutom medel för två tjänster som har finansierats av vägverket, bör föras över till RRV:s anslag.

Jag återkommer till övriga budgetfrågor i nästa avsniti.

2.5 Anslagsfrågor för budgetåret 1986/87

I årets budgetproposition (prop, 1985/86:100 bil, 2, s. 24 och 25) föreslär regeringen att - i avvaktan pä en särskild proposition i ämnet för budget­året 1986/87 - ett förslagsanslag av 90688000 kr. beräknas under anslags-rubriken B.3 Riksrevisionsverkel.

1 denna fråga fär jag anföra följande.

Mitt förslag:

1985/86: 124

Trettonde huvudtiteln

B. Statlig rationalisering och revision, statistik m.m.

B 3. Riksrevisionsverket

1984/85 Utgift

66261000

1985/86 Anslag

65 142000

1986/87 Förslag

101260000

RRV är ceniral förvaltningsmyndighet för revision och redovisning saml därmed sammanhängande frågor.

RRV tillämpar programbudgetering och tilldelas anslag i programtermer. Som redovisats lidigare föreslås att RRV övertar hela ansvaret för den statliga redovisningsrevisionen och att elt särskilt program inrällas för denna verksamhet.

Följande programindelning bör gälla för verket,

1.

Förvaltningsrevision

2.

Redovisningsrevision

3.

Prognoser och redovisning

(lOOO-ta! kr,)

1984/85

1985/86

1986/87

Program

Utgift

Anslag

Beräknar

RRV

Föredra-

draganden

1, Förvaltningsrevision

43 432

45 166

46628

37000'

2, Redovisningsrevision

-

-

-

39600

3, Prognoser och redovisning

29366

28 388

29823

29416

Telefonväxel

4000

Summa kostnader

72798

73 554

76158

110016

Avgår:

Inkomster under program 1

6377   .

7862

742

742

Inkomster under program 2

-

7460

7460

Inkomster under program 3

23

550

554

554

Nettoutgift

66261

65142

67402

101260

' Exkl, särkostnaderna för affärsverksrevisionen, RRV:s lillsyn m, m, av revisions-kontoren och revisionen av säkerhelskonferensen, sammanlagt 8,9 milj, kr,, vilka medel har överförts till programmet Redovisningsrevision,

Riksrevisionverket: RRV föreslår i sin anslagsframställning bl, a, föl-     1985/86:124 jande,

1,

Huvudförslag budgetåret 1986/[REDACTED_PERSONNUMMER] kr. Huvudförslaget fördelas över en treårsperiod med fördelningen 2. 1 och 2% för budgetåren 1985/86. 1986/87 resp, 1987/88,

2,

Pris- och löneomräkning 2 260000 kr,

3,

RRV:s verksamhet har under senare år haft huvudinriktningen att förse statsmakterna méd underlag för omprövning och om-prioritering av den statliga och statligt finansierade verksamhe­ten. Denna inriktning avses ligga fast för förvaliningsrevisionen under de närmaste åren. Tonvikt skall läggas på revisionsinsatser som kan bedömas bidra till statsfinansiella besparingar efter de allmänna riktlinjer som statsmakterna har angett. Förvaltnings­revisionen inriktas främst mot områdena statlig lillsyn. statsbi­drag och andra transfereringar, konsekvenser av besparingsbe­slut, myndigheternas ekonomiadministration och ADB-system,

4,

Verksamheten inom programmet Prognoser och redovisning in­riktas mot att ge statsmakterna information inför beslut om den ekonomiska politiken, budgetpolitiken, ge såväl statsmakterna som myndigheterna underlag för beslut om omprövning och om-prioritering, tillse att statens redovisningssystem är ändamålsen­liga samt medverka i effektiveringen av budgetprocessen.

Revisionskontorens anslag: Anslaget för de statliga revisionskontoren, utom revisionskontoret i.regeringskansliet och revisionsbyrån vid FCF, uppgår till 25546000 kr, för budgetåret 1985/86,

Ny telefonväxel: RRV, statskontoret och dalamaskincentralen för admi­nistrativ databehandling (DAFA) föreslär i en särskild skrivelse till rege­ringen elt lelefonväxelbyle budgetåret 1986/87, Myndigheterna bedömer att växelbytet väsentligt förbättrar teleservicen till lägre kostnad än för närvarande. Rationalisering i och kring lelefonfunktionen åstadkoms ge­nom de möjligheter till större flexibilitet och funktionalitet som en ny växel ' med hänvisningsdator ger.

Skälen för mitt förslag: Som jag redovisat lidigare föreslårjag att RRV tar över hela ansvaret för den statliga redovisningsrevisionen samt att de statliga revisionskontoren inordnas i verkets organisalion den 1 juli 1986 -revisionsbyrån vid FCF dock först den 1 juli 1987,

Ett särskilt program, rubricerat Redovisningsrevision, bör enligt vad jag har föreslagit inrättas för denna verksamhet.

1 programmet bör också ingå RRV:s nuvarande uppgifter inom den statliga redovisningsrevisionen inkl, affärsverksrevisionen. Under pro­grammet bör föras upp medel för dessa uppgifter samt medel motsvarande de pris- och löneomräknade särkostnaderna för revisionskontoren. Frän särkostnaderna bör dock avräknas ca 0,7 milj, kr, med anledning av att vägverket och byggnadsstyrelsen har finansierat två tjänster vid resp, myndighels revisionskontor. Vidare bör programmet tillföras ytterligare ca 2 milj. kr. med anledning av de nya uppgifter som ankommer pä RRV, varav 1 milj. kr. som engångsanvisning för de särskilda insatser som behövs i samband med omorganisationen. För redovisningsrevisionen av

den nya organisationen för arbetsmarknadsutbildning (prop, 1984/85:59,     1985/86: 124 AU 9, rskr, 101) bör vidare 0,6 milj. kr, anvisas,

I 1985 års budgetproposition (prop, 1984/85: 100 bil, 15, FiU 16. rskr, 218) uttalas alt det är väsentligt att underlag tas fram som ger regeringen och riksdagen bättre möjligheter att bedöma effektiviteten och produktivi­teten hos enskilda myndigheter, bl. a. för att kunna avgöra hur förändrings-och rationaliseringskraven bör ställas upp. Mot denna bakgrund bör RRV fä resurser för atl, inom ramen för sin revision, i någol ökad utsträckning kunna ge enskilda myndigheter råd och stöd, främst vad avser styr- och uppföljningssystem. För dessa uppgifter föreslär jag att 1 milj. kr, anvisas under programmet Redovisningsrevision.

Beträffande telefonväxelbytet delar jag myndigheternas bedömning och föreslår att RRV anvisas medel för verkets och statskontorets andel i växeln. Preliminärt beräknar jag 4 milj, kr, för detta ändamål. Telefonväx­eln skall finansieras genom en minskning av resp, myndighets anslag fr, o, m, 1987/88 med l/IO av investeringskostnaden per budgetår under en tioårsperiod, DAFA. som aktiebolag, svarar själv för sin andel i telefon­växeln.

Vad gäller RRV:s övriga verksamheter under programmen Förvaltnings­revision samt Prognoser och redovisning föreslårjag att medel för RRV för nästa budgetår beräknas enligt huvudförslaget med en real minskning av utgifterna med I %,

Jag delar RRV:s bedömning av verksamhetens inriktning för budgetåret 1986/87, Min beräkning av medelsbehovet för RRV framgår av program­sammanställningen.

3 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

1.         att godkänna de rikllinjer för den statliga redovisningsrevisionen

som jag har förordat (avsnitten 2.2 och 2.3),

2,         alt till Riksrevisionsverkel för budgetåret 1986/87 anvisa ett för­

slagsanslag av 101 260000 kr.

4 Beslut

Regeringen ansluler sig lill föredragandens överväganden och beslular atl genom proposition föreslå riksdagen att anla de förslag som föredraganden har lagl fram.

Bilagal     1985/86:124

Utdrag ur verksledningskommitténs betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning vad gäller den statliga redovisningsrevisionen (s. 82-86 och 213)

Redovisningsrevisionen

Nuvarande ordning

RRVs redovisningsrevisionella verksamhet omfattar granskning av affärs­verkens bokslut och redovisningshandlingar, viss övrig redovisningsrevi­sion samt tillsyn av revisionen vid revisionskontoren.
[REDACTED_EFTERNAMN] budgetåret 1981/82 svarar RRV för extern revision av affärsver­kens redovisning och bokslutshandlingar. Revisionen genomförs dels med egen personal, dels med biträde av enskilda revisionsbyråer, som RRV i samråd med affärsverken utser att medverka i revisionen, RRV avger revisionsberättelser för varje affärsverk till regeringen. Revisionsberättel­serna avser endast årsboksluten och de underiiggande räkenskapshand­lingarna. Några förvaltningsrevisionella uttalanden om styrelsens och ge­neraldirektörens förvaltning görs inte i detta sammanhang.

Den övriga redovisningsrevisionen vid verket omfattar den begränsade redovisningsrevision av förvaltningsmyndigheter som RRV själv svarar för eller väljer alt genomföra.

Redovisningsrevisionen av de statliga förvaltningsmyndigheterna be­drivs i allt väsentligt av statliga revisionskontor. De är fristående från RRV men verket har tillsyn över deras revision. Revisionsverksamheten omfat­tar i huvudsak redovisningsrevision, men i mån av resurser skall revisions­kontoren även granska förvaltningen i effektivitetsfrämjande syfte. dvs. genomföra förvaltningsrevision.

RRVs tillsyn omfattar enligt verkets egen tolkning (riktlinjer 1975-09-17), förutom den direkta tillsynen för att följa planering och genomförande av revisionen, metodutveckling och metodanpassning samt information och rådgivning.

Efter en översyn av verksamheten vid revisionskonioren lämnade RRV är 1979 ett förslag till regeringen angående organisation och arbetsformer för revisionen vid revisionskontoren, I en till rapporten fogad skiljaktig mening framhöll två avdelningschefer vid RRV all det vore önskvärt att gå längre i fråga om förändring än vad verket föreslagit och inordna revisions­kontoren som lokala enheter under RRV,

Mot bakgrund av RRVs översyn föreslog regeringen därefter (prop. 1979 80: 150) ett antal åtgärder som bl, a. syftade till att stärka redovisningsrevi­sionens ställning och oberoende inom ramen för rådande organisation. Vid sin behandling av förslaget underströk finansutskottet att all revision i princip bör vara oberoende av den granskade myndigheten. Utskottet tillstyrkte förslagen rörande redovisningsrevisionen med hänvisning till att förändringarna föreslogs ske inom ramen för 1967 års reform och att

verksamhelen fått full omfattning först på senare år. Frågan om revisio- 1985/86: 124 nens organisation och huvudmannaskap borde enligt utskottet dock aktua­liseras på nytt om ytterligare erfarenheter pekade mot att revisionen inte kunde ske enligt statsmakternas intentioner i vad avser reella möjligheter till oberoende granskning m,m. Riksdagen beslöt (FiU 1979/80:41, rskr 394) i enlighel med propositionen.

Regeringen fattade mot bakgrund härav beslut om en ny förordning för revision vid revisionskontor (1980:718), Den nya förordningen ökade yt­terligare redovisningsrevisionens externa karaktär.

De väsentligaste förändringarna i förhållande till tidigare blev

-

all verksamheten vid revisionskonioren inte längre skulle ha benäm­ningen intern revision,

-

att revisionskontoren skall bedriva en redovisningsrevision som syftar till att opartiskt, varje är, avge en revisionsberättelse med en bedömning av den granskade myndighetens redovisning för räkenskapsåret,

-

att chefen för revisionskontoret skall fastställa revisionsplanen och

-

atl tjänsten som chef för revisionskonlor skall tillsättas av RRV efter samråd med i första hand värdmyndigheten.

Regeringen beslöt i detta sammanhang att frän budgetåret 1980/81 sär­skilja större delen av revisionskontorens särkostnader från värdmyndighe-lens övriga medelsanvisning,

RRV fick redan i december 1980 etl nytt utredningsuppdrag från rege­ringen avseende revisionskontoren. Uppdraget bestod i alt ulreda möjlig­heterna att föra samman revisionskontoren till större enheter och föreslå lämplig fördelning av dess verksamhetsområden. Kontoren hade nämligen i den då rådande organisationen visat sig vara alltför små för att klara arbetsuppgifter vid variationer i personalantalet p.g.a. ledigheter, va­kanser etc, 1 utgångspunkterna för den nya översynen låg att förändringar­na i princip skulle ske inom den befintliga organisationen och inom i huvudsak oförändrade resursramar för redovisningsrevisionen.

Statsmakterna beslutade om förändringar i revisionskontorsorganisa-tionen fr.o.m, I juli 1983, Efler denna omorganisation är det f, n, elva revisionskontor som svarar för den extra redovisningsrevisionen av stats­förvaltningen exklusive affärsverken. En revisionsbyrå vid försvarets ci­vilförvaltning svarar för motsvarande revision av försvaret.

Antalet tjänster vid revisionskontoret budgetåret 1984/85 var 149, Me­delsomslutningen uppgick samma år till 30,3 miljoner kr,

1 ett revisionskontors granskningsområde ingår ett visst antal myndighe­ter. Chefen för ett revisionskontor är ansvarig för revisionens bedrivande. Värdmyndigheten utövar arbetsgivarfunktionen gentemot revisionskon­toret och svarar för administrativ service.

RRV skall se till att redovisningsrevisionen bedrivs ändamålsenligt och i

betryggande former. Den statliga redovisningsrevisionens organisation,

allmänna inriktning och vissa andra frågor regleras i den tidigare nämnda

förordningen (1980:718) om revision vid revisionskonlor samt RRV:s cir­

kulär (1980-11-24) med föreskrifter för tillämpningen av förordningen. Re­

dovisningen inom försvaret regleras i förordningen (1938:276) om verk­

samheten inom försvarsverksamhet. Revisionen inom försvaret skall be-

'2

drivas enligt RRVs anvisningar.

Redovisningsrevisionen av en statlig myndighet syftar i första hand till 1985/86: 124 en sakkunnig och opartisk årlig bedömning av huruvida myndighetens redovisning i allt väsentligt är rättvisande eller inte. Revisorns bedömning av redovisningen knyts formellt till årsbokslutet. Bokslutets främsta upp­gift är att informera myndighetens intressenter om det ekonomiska utfallet av årets verksamhei och om storleken vid årets slut av myndighetens tillgångar, skulder och förvaltat kapital. Genom atl årsbokslutet är en samlad presentation av alla ekonomiska händelser som inträffat under året och årets utgående balanser, omfattas således också den underiiggande löpande redovisningen av bedömningen.

Under del löpande budgetåret, innan boksluten föreligger, granskar revisionskontoren myndigheternas rutiner för bl.a. anskaffning, löner,' bidragsutbetalningar, hantering av likvida medel, finansiella tillgångar och skulder, försäljning och kundfordringar, lager och inventarier samt myn­digheternas rapportering. 1 samband därmed granskas även olika dator­stödda system.

Revisionskontorens huvudrapporlering görs i den årliga revisionsberät­telsen för varje myndighet och i en eventuell promemoria i samband med denna. Kontoren rapporterar också löpande under budgetåret sina iaktta­gelser och rekommendationer till berörda myndigheter.

Revisorernas under året avrapporlerade iakttagelser gäller oftast brister i den interna kontrollen i myndigheternas rutiner. Revisorerna påtalar också avvikelser från upphandlingsförordningen, felaktiga utbetalda stats­bidrag, felaktiga uppgifter i register för utbetalningar etc. Vidare kontrol­lerar revisorerna om myndigheterna följer bokföringsförordningens före­skrifter.

Del finns variationer mellan revisionskontoren i fråga om omfattningen av och komplexiteten hos den verksamhet'som skall granskas. Så har t, ex, vissa revisionskontor till uppgift alt granska myndigheter med särskilt stor omslutning och tekniskt komplicerade redovisningssystem. Ett revisions­kontors verksamhetsområde kan också vara komplext i den bemärkelsen att myndigheter av helt olika karaktär skall revideras. Det kan här vara fråga om såväl små, enbart förvaltande myndigheter som stora myndighe­ter med uppdragsverksamhet över hela landet och med krav på kund- och leverantörsreskontra, kalkylunderlag för taxesältning. utvecklad tillgångs­redovisning, avskrivningar och räntor m, m.

Brister i nuvarande organisation

Den nuvarande organisationen med elva självständiga revisionskontor för­

svårar ett effektivt och flexibelt utnyttjande av resurserna. Tjänstestruk­

turen inom kontoren, med de begränsade befordringsmöjligheter som den­

na innebär, skapar problem atl rekrytera kompetenta revisorer. Löneskill­

naderna på arbetsmarknaden gör del vidare svårt att konkurrera om revi­

sorer, i synnerhet om ADB-kompetenia sädana. Sålunda har den ADB-

revisionella kompetens som under olika perioder byggts upp vid vissa

revisionskontor, t.ex. vid riksförsäkringsverket och bostadsstyrelsen, i

flera fall visat sig ha stort atlraktionsvärde för den privata sektorn.

13

Det förhållandet att revisionskonioren är kopplade till värdmyndigheter     1985/86: 124 gör det också svårt att genomföra en helt oberoende revision. Beroendet hänger samman med att värdmyndigheten utövar arbetsgivarfunktionen i olika avseenden gentemot revisionskontorets personal.

Systemet med elva frislående revisionskontor förhindrar ocksä en effek­tiv fördelning av revisionsresurserna över landet och på olika områden, RRVs övergripande tillsyn medger inte en sädan styrning och prioritering efter uppkommande behov.

Överväganden och förslag

Mol bakgrund av de problem som ovan redovisats, anser kommittén att dagens resurser för den inom revisionskontoren bedrivna redovisnings­revisionen bör samordnas bättre och därmed utnyttjas mer effektivt än vad som nu är fallet. Kommittén föreslår därför att RRV fr, o, m, den 1 juli 1986 får ansvaret för redovisningsrevisionen vid de statliga förvaltningsmyn­digheterna och att de nuvarande revisionskonioren går upp i RRVs organi­sation frän detla datum. Enligt kommittén bör en utredning tillsättas för atl behandla de organisatoriska konsekvenserna av denna förändring och hur omorganisationen skall genomföras.

Även i regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse fram­hålls - med hänvisning till kommitténs arbete - det angelägna i att ge RRV en större roll i fråga om redovisningsrevisionen. Det betonas i skri­velsen att betydande fördelar skulle stå att vinna om det samlade ansvaret för redovisningsrevisionen lades på RRV,

En organisationsförändring enligt kommitténs förslag skulle medföra påtagliga fördelar. Redovisningsrevisionen skulle få större tyngd och bätt­re status och redan detta skulle verka kvalitetsbefrämjande. Vidare skulle kontoren uppnå en från de nuvarande värdmyndigheterna oberoende ställ­ning. 1 den nya organisationen kan arbetsgivarfunktionen få en för alla revisionskontor enhetlig, gemensam och posiliv lösning vilket ocksä skulle förbättra möjligheten alt skapa attraktivare karriärer än vad som f.n. är möjligt. Detta bör fä betydelse i flera olika sammanhang, t.ex, i fråga om avlal, rekrytering, personalutbildning och personaladministration samt när det gäller de anställdas möjligheter sill cirkulation och arbetsväxling.

Med en gemensam organisation blir det ocksä lättare att bedriva en

gemensam metodutveckling för att effektivisera redovisningsrevisionen

och att samordna verksamhelen i olika avseenden. Inte minst börden nya

organisationen kunna medföra att den i takt med datoriseringen inom

förvaltningen allt viktigare ADB-revisionen kan förbättras och fördjupas.

Den omfattande användningen av ADB inom det ekonomiadministrativa

området kräver att merparten av redovisningsrevisorerna har en grundläg­

gande ADB-kompetens, Granskningen av intern kontroll i system och

rutiner är nämligen till stor del en integrerad del av den löpande redovis­

ningsrevisionen. Redovisningsrevisionen måste också till silt förfogande

ha personal med fördjupad ADB-kompetens för mera kvalificerade insat­

ser inom detta området, t, ex, för att kunna ge revisionell rådgivning i

samband med systemutveckling, för att kunna utföra granskning av drift-

14

miljöer och för att kunna bedöma säkerheten kring dalorinstallalioner etc,     1985/86: 124 Kvalificerad ADB-revisionell kompetens behövs också för alt använda datorn som ett effektivt hjälpmedel i revisionsarbetet. Revisionen mäste med hjälp av dator t, ex, kunna granska riktigheten och datakvaliteten i större dataregister.

Tillgången på revisorer med kvalificerad ADB-kompetens är begränsad och därtill mycket konkurrensutsatt. Det är därför viktigt att de inom den statliga revisionsorganisationen som har denna kompelens kan utnyttjas för revisionsinsatser där den vid olika lillfällen bäst behövs ulan särskild läsning till ett visst revisionskontors arbetsområde.

Revisorer med fördjupad ADB-kompetens måste också kunna användas som ett konsultativt stöd till andra revisorer. En sådan användning kan samtidigt erbjuda denna grupp intressanta arbetsuppgifter som svarar mot dess kompetens, med hela det statliga revisionsområdet som arbetsfält.

Förutsättningar för atl bedriva en effektiv revision inom dataområdet och att utveckla och behålla kompetens för det ADB-revisionella området bör i jämförelse med nuläget i hög grad kunna förbättras i en samlad organisalion. En samordning skulle också innebära möjligheter till påtag­liga effektivitetsvinster i den meningen alt de samlade revisionsinsatserna från tid lill annan kan sättas in mer koncentrerat beroende på revisionsbe­hovet i olika delar av landet och för olika myndighetsgrupper.

Förslaget atl på detta sätl låta RRV fä ansvaret för redovisningsrevi­sionen vid de statliga förvaltningsmyndigheterna skall ocksä sättas i rela­tion till kommitténs förslag i betänkandet Affärsverken och deras företag att ge RRV ansvaret för koncernrevisionen av de statliga affärsverken och deras företag,

Elt förverkligande av dessa förslag sammantagna innebär alt RRV högst avsevärt kommer atl bygga ut sin redovisningsrevisionella kapacitet.

Kommitténs förslag innebär dels att RRV skall ges ett större ansvar för redovisningsrevisionen, dels att RRV skall få ansvaret för koncernrevi­sionen av affärsverken. Förslagens genomförande kräver en resursför­stärkning hos RRV. Kommittén uppskattar att denna kommer atl behöva uppgå till 5 milj. kr. per är.

15

Bdaga 2     1985/86:124

Sammanfattning av remissyttrandena över verksledningskommitténs betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning vad avser den statliga redovisningsrevisionen

Efter remiss har yttranden över verksledningskommitléns förslag i denna del avgetts av domstolsverket, riksåklagaren. SIDA. kommerskollegium, överbefälhavaren (ÖB), försvarets civilförvaltning (FCF). värnpliktsver­ket, försvarets rationaliseringsinstitut (FRI), riksförsäkringsverket, social­styrelsen, vägverket, iransportrådet. SMHI, byggnadsstyrelsen, försäk­ringsinspektionen, konjunkturinstitutet, statens jordbruksnämnd, slalens livsmedelsnämnd, skogsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, arbetar­skyddsstyrelsen, statens planverk, statens lantmäteriverk, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), kammarkollegiet, länsstyrelsernas organisa­tionsnämnd, länsstyrelserna i Jönköpings resp. Norrbottens län, domka­pitlet i Strängnäs, riksdagens revisorer, institutionen för förvaltningsut­bildning - förvaltningshögskolan, Centralorganisationen SACO/SR, Stats­anställdas förbund. Svenska arbetsgivareföreningen, Institutet för intern revision samt Sveriges lantbruksuniversitet.

Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslagen utan erinran. Endast byggnadsslyrelsen och doinkapiilel i Strängnäs har ställt sig avvi­sande till förslaget i dess helhet. Vissa myndigheter inom försvarets områ­de har anfört att försvaret bör behandlas särskilt,

KommerskoUegium, vars verksamhet bl,a, omfattar auktorisation och godkännande av revisorer, understryker att för revisionen gäller ett oav­visligt krav pä oberoende. Kollegiet ser del därför som värdefullt om, som kommittén föreslär, den statliga redovisningsrevisionens oberoende ställ­ning stärks. Liknande synpunkter förs fram av flera andra remissinstanser, bland dem vägverket, som är värdmyndighet för ett revisionskontor. Be­träffande förändringen av organisationen vill vägverket dock understryka att förslaget inte får inskränka verkets möjligheter att bibehålla en intern-revision.

Inte heller kammarkollegiet har något att invända mot förslaget som man anser ger förutsättningar för ett bättre utnyttjande av revisionsresultatet. Kammarkollegiet pekar på att en uppgift som ankommer på kollegiet, granskning av utbetalning av statsbidrag, har nära samband med redovis­ningsrevisionen. Det är enligt kollegiet angeläget alt frågan om hur sädan granskning kan samordnas med redovisningsrevisionen blir löst i anslut­ning till omorganisationen.

SACO/SR pekar på att det endast är två år sedan revisionskonioren senasi omorganiserades, varför integrationen bör ske med minsta möjliga ingrepp i revisionskontorens organisation i övrigt,

FCF ställer sig i och för sig bakom motiven för förslaget men menar 

oavsett hur revisionen organiseras - att del är nödvändigl all ha särskilda

j

resurser avdelade för försvarets revisionsverksamhet, FCF menar att man 1985/86: 124 har anledning befara att en omorganisation leder till en kraftigt försämrad revisionseffekt för försvaret. Liknande synpunkler förs fram av ÖB, ÖB pekar pä atl behovet av en stödjande och fortlöpande revision är stort och förutsätter '"miljökunnig" personal, ÖB framhåller att en eventuell föränd­ring av revisionsverksamheten inom försvarsmakten under alla förhållan­den bör anstå tills resultatet av den av regeringen föranstaltade andra etappen av RK-utredningen föreligger. Värnpliktsverket delar denna upp­fattning. FRI anser däremot att nackdelarna med nuvarande ordning har större tyngd än fördelarna. FRI förordar därför alt redovisningsrevisionen lösgörs ur FCF:s organisation och inordnas i RRV. FRI menar att en sädan ordning dock förutsätter att den redovisningsrevision som avser försvaret även fortsättningsvis hålls samman inom en enhet.

Några remissinstanser tar i likhet med ÖB upp frågan om revisorernas kunskap om den reviderade verksamheten och menar att det finns en risk atl sådan sakkunskap blir svår atl bygga upp och vidmakthålla utan nära koppling lill de reviderade myndigheterna. Synpunkter med denna inne­börd har lämnats av SIDA, byggnadsstyrelsen och domkapitlet i Sträng­näs.

Socialstyrelsen har som tidigare värdmyndighel inte kunnat iaktta de inlegrilelsproblem som uiredningen delvis anför som motiv för sitt förslag. Socialstyrelsen pekar också liksom några andra myndigheter på det värde­fulla i atl revisionens resultat i försia hand delges den reviderade myndig­hetens chef. Revisionen kan därigenom användas som ett förändringsin-strumenl för ledningen.

RRV ställer sig positivt lill att ta över hela ansvaret för den externa redovisningsrevisionen för den statliga förvaltningen, utom såviti avser RRV och regeringskansliet. Förslagel främjar enligt RRV ett mer flexibelt utnyttjande av resurserna. Det blir också lättare att utnyttja centralt pla­cerad personal med expertkunnande på skilda områden. Omorganisa­tionen medför alt personalen hos de nuvarande revisionskonioren förs över till RRV och inordnas i verkets organisation. RRV anför att redovis­ningsrevisionen bör bedrivas inom ramen för etl särskilt program.

Det är vidare enligt RRV viktigt atl verksamhelen kan bedrivas med en längt gående delegation av revisionsansvaret, inte minst mot bakgrund av alt över 300 revisionsberättelser skall avlämnas årligen och vid samma tidpunkt, RRV framhåller att om kommitténs förslag genomförs bör också ansvarel för den externa redovisningsrevisionen av försvaret läggas på RRV, Det är naturligt, bl, a, mot bakgrund av atl försvaret redan omfattas av verkets ansvar för förvaltningsrevision.

2    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 124

17

Bilaga 3    1985/86:124

Den  statliga redovisnings­revisionen

Betänkande av RK-utredningen

Ds C 1986: 1

19

Till statsrådet och chefen för civildepartementet

,

1985/86:124

Genom beslul den 5 december 1985 bemyndigade regeringen chefen för civildepartementet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], alt tillkalla en särskild utredare för att se över vissa frågor om den statliga redovisningsrevisionen. Som utredare tillkallades överdirektören och chefen vid statens förhandlings­nämnd, Svante[REDACTED_EFTERNAMN].

Som sakkunniga tillkallades departementssekreteraren Bengt Nord­ström, finansdepartementet, och departementssekreteraren Gunnar Öster­berg, civildepartementet. Som expert tillkallades revisionsdirektören Bo[REDACTED_EFTERNAMN], riksrevisionsverket.

Sekreterare har varit avdelningsdirektören Ingemar Boklund, riksrevi­sionsverket. .    Uiredningen har antagit namnet RK-utredningen:

1 detta betänkande redovisas underlag för beslut vad gäller revisionskon-lorens inordnande i riksrevisionsverkel den 1 juli 1986. Utredningens etapp 1 är därmed avslutad.

Svante[REDACTED_EFTERNAMN]

Ingemar Boklund

20

INNEHALL

1985/86: 124

Sid

1             UPPDRAGET - ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER 22

1.1

Revisionskonlorens nuvarande organisation

22

1.2

Uppdraget

24

1.3

Arbetets uppläggning

24

2             RK-ORGANISATIONENS INORDNANDE 1 RRV

25

2.1

Bakgrund - motiv

25

2.2

Revisionsbyrån vid försvarels civilförvaltning

26

2.3

RK-organisationens inplacering i RRV m, m.

28

3

Omorganisationens resursmässiga konsekvenser

29

4

Ändringar i författningar m, m,

30 Bilaga 3:1 Kommittédirektiv

32 Bilaga 3: 2 Tjänsteförteckning för revisionskontoren

36

3   Riksdagen 1985186. I saml. Nr 124

21

1 Uppdraget allmänna utgångspunkter

1.1  Revisionskonlorens nuvarande organisation

Organisationen för den statliga redovisningsrevisionen beslår för närva­rande av lio revisionskontor (RK), Riksrevisionsverkel (RRV) svarar för tillsynen av kontorens revision. Verksamheten regleras genom förordning­en (1980:718) om revision vid revisionskontor (ändrad senast 1985:607). Härtill kommer revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning (FCF) som i väsentliga avseenden kan likställas med revisionskontoren. Revisions­verksamheten regleras genom förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten (ändrad senast 1985:514), Antalet tjänster vid revi­sionskontoren inkl, revisionsbyrån vid FCF uppgår till 144 och särkostna­derna har för budgetåret 1985/86 beräknats till ca. 31 milj, kr.

Härutöver finns revisionskontoret vid regeringskansliet som dock inte omfattas av utredningsuppdraget.

Varje revisionskontor är knutet lill en s, k, värdmyndighet, nämligen kriminalvårdsstyrelsen, riksförsäkringsverket, vägverket, tullverket, byggnadsstyrelsen, universitets- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen, skogsstyrelsen, bostadsstyrelsen och kammarkollegiet. Tre av revisions­kontoren är lokaliserade utanför Stockholm.

RK vid kriminalvårdsslyrdsen granskar sju myndigheter varav sex är lokaliserade till Norrköping, Antalet tjänster är åtta och kontoret har lokaler i närheten av värdmyndigheten,

RK vid riksförsäkringsverkel granskar 64 myndigheter inom försäkrings-och skatteområdet. Revisionsområdet kännetecknas av stora utgifter, stor uppbörd och slora datoriserade system. Revisionen av försäkringskas­sorna regleras i särskild ordning. Antalet tjänster vid kontoret ar 16 och kontoret har lokaler i nära anslutning till värdmyndigheten,

RK vid vägverket granskar vägverket och fyra andra myndigheter inom kommunikationsområdet. Antalet tjänster fastställdes vid omorganisa­tionen 1983-07-01 lill nio men har sedan dess utökats med två för i första hand internrevisionelll stöd åt vägverket. Ca hälften av kontorets resurser disponeras för internrevisionellt stöd åt vägverket. Kontoret är placerat i vägverkels lokaler i Boriänge.

Regeringen har i budgetpropositionen (prop, 1985/86:100 bil, 8) framhål­lit atl det är angeläget att vägverkels ledning utöver den externa redovis­ningsrevisionen ocksä har en internrevision till silt förfogande. Vidare uttalas att "arbetet vid denna bör vara inriktat pä en allmän kontroll av att verksamheten inom verkel bedrivs på ett ändamålsenligt, effektivt och ekonomiskt sätt samt i enlighet med fastställda riktlinjer som gällande regler för befogenheter och ansvar. I dagens situation med de krav som regeringen har ställt pä verket bör internrevisionen även biträda verkets ledning i det omfattande rationaliserings- och organisationsarbete som föreslår verket i enlighel med tidigare förslag. Jag kommer senare att återkomma till regeringen med förslag till hur kostnaderna vid revisions­sektionen skall täckas".

1985/86: 124

22

RK vid n///vp;A'ef ansvarar för granskningen av två myndigheter: lull ver-     1985/86: 124 ket - med en uppbördssida om ca, 50 miljarder kr, och polisorganisa­tionen. Antalet tjänster vid kontoret är nio och kontoret har lokaler i närheten av värdmyndigheten,

RK vid byggnadsslyrelsen granskar byggnadsstyrelsen, SIDA och stati­stiska centralbyrån. Antalet tjänster fastställdes vid omorganisationen 1983-07-01 till åtta men har sedan dess utökats med två för i första hand internrevisionellt stöd åt byggnadsstyrelsen. Kontoret är samlokaliserat med värdmyndigheten.

RK vid universiiels- och högskoleämbetet ansvarar för granskningen av 66 myndigheter inom främst utbildnings- och forskningsområdet. Antalet tjänster är 14 och Stockholmskontoret är samlokaliserat med värdmyn­digheten. Plaisrevision finns i Uppsala.[REDACTED_EFTERNAMN], Göteborg och Gävle.

RK vid skolöverstyrelsen granskar efter bildandet av den nya AMU-organisationen 58 myndigheter inom framför allt skolväsendet och den sociala sektorn. Antalet tjänster är 16 och kontoret är samlokaliserat med värdmyndigheten.

RK vid skogsstyrelsen granskar 19 myndigheter inom framför allt skogs­bruks- resp. lantbruksområdet saml domstolsväsendet. Antalet tjänster är tolv och kontoret har lokaler i närheten av värdmyndigheten i Jönköping,

RK vid bostadsstyrelsen granskar bostadsstyrelsen, slalens planverk och arbetsmarknadsverket. Antalet tjänster är elva och kontoret har lo­kaler i en fastighet, där även delar av RRV är placerade,

RK vid kammarkollegiet har ett myckel heterogent revisionsområde som består av 113 myndigheter. Värdmyndigheten är en mycket liten del av revisionsområdet. Antalet tjänster vid kontoret är 15 och kontoret har lokaler i värdmyndigheten närhet.

Revisionsbyrån vid FCF svarar för revision av samtliga myndigheter inom försvarsdepartementets verksamhetsområde med undantag av FCF som f.n, revideras av RRV samt försvarels radioanstalt som revideras i särskild ordning, I verksamhetsområdet ingår även nämnden för u-landsui-bildning, nämnden för vapenfriutbildning, försvarets verksläder och förråd samt statsbidragens användning inom frivilliga försvarsorganisationer. En­ligt ett särskilt regeringsbeslut granskas årligen handhavandet av beställ-ningsbemyndiganden vid försvarets materielverk, försvarets sjukvårdssty­relse samt civilförsvarsstyrelsen. Granskningsområdet kännetecknas bl, a, av en omfattande men relativt integrerad ADB-verksamhet, Antalet tjäns­ter uppgår till 26 men omfattar inte tjänster för administrativ service. Byrån utgör en del av FCFs organisation och är placerad i FCFs lokaler i Karistad,

Sedan RK-organisationens tillkomst 1970 har verksamheten setts över

vid ett flertal tillfällen. Regeringen föreslog i prop, 1979/80:150 organisa­

tion och arbetsformer för revisionen vid RK, Förslaget syftade främsl till

att stärka redovisningsrevisionens ställning och oberoende, Bl.a. skulle

chefen för revisionskontoret fastställa revisionsplanen och RRV skulle

tillsätta tjänsten som chef för revisionskonlor. Riksdagen biföll regering­

ens förslag men framhöll att frågan om revisionens organisation och hu­

vudmannaskap borde aktualiseras pä nytt om ytterligare erfarenheter pe-

23

kade mot atl revisionen inte kunde ske enligt statsmakternas intentioner     1985/86: 124 vad avser reella möjligheter till oberoende granskning m.m, (FiU 1979/ 80:41 rskr. 1979/80:394),

År 1983 (prop, 1982/83:10 bil, 2 p, 12, FiU 1982/83:33, rskr, 1982/83:247) reducerades antalet RK från 23 till 12 inkl, revisionsbyrån vid FCF, Vid denna tidpunkt fastställdes ocksä antalet tjänster till 143, Revisionskon­toren fick resursmässigl också en bättre avvägning i förhållande till resp, granskningsomräde.

Beträffande revisionskontorens utveckling kan sammanfattningsvis sä­gas atl de från början inrättades som interna revisionsenheler men att de numera är externa redovisningsrevisionsorgah i förhållande till de granska­de myndigheterna. Värdmyndigheterna, lill vilka revisionskontoren admi­nistrativt är knutna, har i detta sammanhang visst personalansvar samt ger kontoren service ekonomi- och lokalfrågor,

1.2 Uppdraget

Verksledningskommittén gör i sitt betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning bedömningen att vissa brister föreligger i den nuvarande organisationen, framför allt vad gäller dess effektivitet och oberoende. Kommittén föreslår vidare att de nuvarande revisionskontoren går upp i RRVs organisation.

Mot denna bakgrund tillkallade regeringen 1985-12-05 en särskild utreda­re med uppdrag att föreslå hur organisationen för redovisningsrevisionen bör inordnas i RRV, Utredningsdirektiven framgår av bil, 1, Direktiven innehåller vissa utgångspunkter. Bl.a, skall organisationsförändringen ske inom tillgängliga resursramar samt med oförändrad regional placering och regional omfattning. Vidare lämnas frågan om FCFs inordnande öppen medan däremot revisionskontoret vid regeringskansliet inte omfattas av uppdraget," Del är enligt direktiven främsl de formella, budget- och redo­visningstekniska, administrativa saml organisatoriska förutsättningarna för omorganisationen som bör utredas. Häri ligger också etl klarläggande av behovet av framtida administrativ service från de nuvarande värdmyn­digheterna. Till en senare utredningsetapp aviseras vissa ytterligare frågor.

L3 Arbetets uppläggning

Vi har tolkat direktiven så att vår primära uppgift är att redovisa sådana uppgifter som är nödvändiga för att regeringen nu skall erhålla underlag för atl underställa riksdagen förslag om revisionskontorens inordnande i RRV. Detta innebär bl.a, att

-

ta ställning till etl eventuellt inordnande av revisionsbyrån vid FCF i RRV

-

föreslå hur de nuvarande revisionskontorens verksamhet bör inplaceras i RRVs programstruktur

-

redovisa resursmässiga konsekvenser för RRV och nuvarande värd­myndigheter

-

föreslå de övergångsätgärder som kan behövas

24

-

uppmärksamma frågor och problem som ytterligare behöver belysas.

Ett viktigt inslag i utredningsarbetet har varit alt besöka samtliga revi- 1985/86: 124 sionskonlor. Vid besöken har diskuterats de formella och praktiska förut­sättningarna för atl genomföra den nya organisationen. Revisionskontoren har också beretts lillfälle atl mera allmänt framföra sina synpunkter. 1 samband med besöken pä revisionskontoren har vi också träffat företräda­re för varje värdmyndighel. Vi har vidare tagit del av berörda myndig­heters remissvar på verksledningskommitténs betänkande. Berörda fackli­ga organisationer har givits lillfälle lill information.

2   RK-organisationens inordnande i RRV

Vi förslår att samtliga tio revisionskontor som berörs av utredningsuppdra­get inordnas i RRV fr,o, m, 1986-07-01 och revisionsbyrån vid FCF fr. o. m. 1987-07-01. Redovisningsrevisionen bör inom RRV utgöra ett eget program. Revisionskontoren bör tillsvidare föras in som arbetsenheter under den avdelning som nu har ansvaret för redovisningsrevisionen. Revisionskontoren överförs till RRV med nuvarande antal tjänster och innehavare enligt bil. 2.

2.1 Bakgrund - motiv

Som framgått ovan har successivt olika åtgärder vidtagits för alt stärka redovisningsrevisionens oberoende och göra den mer effektiv. Vissa tec­ken lyder dock på all de vidtagna åtgärderna inte varit tillräckliga. Revi-sionskonlorsorganisalionen lider således fortfarande av vissa problem, av vilka flera kan förknippas med den organisatoriska utformningen. De vikti­gaste bristerna sammanfattas av verksledningskommittén enligt följande:

-

Det är svårt att utnyttja resurserna flexibelt, såväl geografiskt över landet som mellan olika revisionsområden

-

Rekryteringsproblem finns till följd av dels rådande tjänstestruktur, dels löneskillnader på arbetsmarknaden

- Värdemyndigheterna utövar arbetsgivaransvar i olika avseenden och

kan därmed inkräkta på revisionens oberoende.

Verksledningskommitléns belänkande bereds f. n. inom regeringskans­liet. Kommitténs förslag atl inordna revisionskontoren i RRV har sä gott som genomgående bemötts positivt av de remissinstanser som tagit upp denna fråga. Några myndigheter har varit tveksamma lill omorganisa­tionen främsl beroende pä atl man befarar atl elt med revisionskontoret etablerat samarbete - rådgivning - kan komma all slöras.

RRV pekar i silt remissvar på att fördelarna vad gäller ökad flexibilitet delvis kommer atl begränsas genom att organisationen är decentraliserad saml all rekryleringsproblemen knappast kommer atl lösas. Av främst principiella skäl - att revisionen bör och nu kan betraktras som helt extern

- ställer sig dock RRV positivt till alt la över ansvarel för revisionskon­

toren.

25

Frän revisionskontorens sida har allmänt framhållits de problem som 1985/86: 124 rekryteringssvårigheterna för med sig. Vakansläget i januari 1986 var 24 vakanser av 144 tjänster (17%), Förhållandel för kontoren utanför Stock­holm präglas av en större stabilitet vad gäller personlaomsältning. Här är vakansläget 9%. För kontoren i Stockholm är antalet vakanta tjänster 19 (22%), Endast när det gäller nyutbildade revisorer kan kontoren lönemäs-sigt konkurrera med näringslivet. Störst är svårigheterna att rekrytera och behålla kvalificerade ADB-revisorer, Revisionskontoren efterlyser kon­kreta åtgärder för alt komma tillrätta med delta problem,

1 övrigt har revisionskontoren främst pekat på vissa problem med den nya organisationen. Framför allt betonas det olyckliga i om någon form av allmänrevisorer utvecklas som kan sättas in var som helst där revisionsbe­hov uppstår. Kontoren trycker istället på behovet av kunskap om gransk-ningsomrädet och kontinuitet i revisionen för atl en effektiv revision skall kunna uppnäs.

Vi vill för vår del betona att omorganisationen i sig inte automatiskt behöver innebära någon väsentlig förändring av formerna för samarbetet mellan den löpande revisionen och de granskande myndigheterna. Vi utgår ifrån atl det alltid kommer atl finnas en strävan alt optimera insatserna för den totala redovisningsrevisionsorganisationen.

Enligt vår mening finns både principiella och praktiska skäl för att samla revisionskontoren i RRVs organisation. Av avgörande betydelse är alt utvecklingen mot en renodlad extern revision nu fullföljs i och med att revisionen.blir formellt oberoende även i förhällande till värdmyndighe­terna. Förslaget innebär också att möjligheterna till ett effektivare resur­sutnyttjande ökas genom att resurserna enklare än idag kan styras och prioriteras efter uppkommande behov, I ell längre perspektiv underlättas också en anpassning av organisationen lill eventuella framtida förändringar i revisionens inriktning och omfattning. För personalen innebär den sam­lade arbetsgivarfunktionen fördelar bl.a, genom att den interna personal­rörligheten underiättas. En ytteriigare fördel är atl kopplingen mellan redovisningsrevisionen och RRVs förvaltningsrevision nu på ett mer na­turiigt sätt möjliggörs och att därför kunskapsutbyte och samordning av resursinsatser på etl smidigare sätl än för närvarande kan förverkligas. Del totala revisionsarbetet bör därmed kunna bli effektivare. Slutligen blir organisationen för den statliga redovisningsrevisionen genom förslaget mer konsistent efiersom ansvaret för revisionen av affärsverken redan tidigare överförts på RRV,

Beträffande rekryteringsproblemen torde inte omorganisationen i sig leda till några väsentliga förbättringar. Det har heller inte varit vår uppgift att komma med förslag i detta avseende. Vi instämmer dock i synen på problemet och vill framhålla vikten av att åtgärder vidtas som stärker möjligheterna att rekrytera och behålla kompetent personal,

2.2 Revisionsbyrån vid FCF

Inom försvarsdepartementets verksamhetsområde utförs  redovisnings­

revision av FCF genom dess revisionsbyrå. Revisionen regleras av förord-

26

ningen (1983: 276) om verksamheten inom försvarsmakten.

Enligt revisions- och rationaliseringsutredningens betänkande (Ds B 1985/86: 124 1978:9) Förvaltningsrevision inom försvaret borde redovisningsrevisionen inom försvaret så långt som möjligt följa samma principer som inom övrig statsförvaltning. Regeringen gav i prop. 1979/80:150 uttryck för detta genom att framhålla det önskvärda i att ytterligare något stärka redovis­ningsrevisionens oberoende inom försvaret. Så skedde också - men inom ramen förden nuvarande organisationen.

De huvudsakliga skillnaderna som fortfarande finns mellan FCFs revi­sionsbyrå och revisionskontoren är framför allt alt

-     byrån är en integrerad del i FCFs organisation och regleras i administra­

tivt avseende av FCFs arbetsordning och byråföreskrifter medan revi­

sionskontoren står friare i förhållande till sina resp. värdmyndigheter,

även med beaktande av att dessa har ett visst arbetsgivaransvar för

kontoren

FCFs chef fastställer revisionsplanen medan för revisionskontorens del planen fastställs av chefen för revisionskontoret

revisionsbyråns chef tillsätts av regeringen efter anmälan av chefen för FCF medan chef vid revisionskontor tillsätts av RRV efter samråd med värdemyndigheten.

-     FCF prövar anmärkningsmål medan detta för revisionskontorens del

görs av RRV.

Revisionen vid byrån bedrivs enligt RRVs anvisningar för redovisnings­revision. Eftersom försvaret har ett eget redovisnings- och lönesystem måste viss metodutveckling och försvarsanpassning ske. Revisionsbyrån bedriver gentemot sina myndigheter så gott som uteslutande extern revi­sion. Även FCF ligger inom revisionsområdet men granskas av RRV enligt elt särskilt regeringsbeslut,

1 sitl remissvar på verksledningskommitléns betänkande anför FCF alt särskilda förhållanden inom försvaret gör alt en eventuell omorganisation för FCFs del bör genomföras först när resultatet av utredningens andra etapp föreligger. Överbefälhavaren anför liknande synpunkter. FCF beto­nar alt oavsett hur revisionsorganisationen utformas särskilda re­surser bör finnas avdelade för försvarets revisionsverksamhet. Bland de speciella förhållanden inom försvaret som motiverar detta nämns försva­rets eget lednings-, planerings- och ekonomisystem, en för försvaret sär­skild budgethandbok samt egna särskilt utformade ADB-system. Särskilda sekretesskrav framförs som ytterligare ett motiv.

FCF menar dock all en omorganisationen skulle leda till en försämrad revisionseffekt i försvaret. Skälen är främst alt det skulle bli svårt att vidmakthålla nuvarande kunskaper om försvaret samt alt en samverkan skulle försvåras mellan revisionen och redovisningsorganisationen vid ut­formning av system och rutiner.

Försvarels rationaliseringsinstitut anser att nackdelarna med nuvarande ordning har större tyngd än fördelarna. Institutet förordar därför att redo­visningsrevisionen lösgörs ur FCFs organisalion och inordnas i RRV,

RRV förordar alt verket skall ha ansvaret även för redovisningsrevi­sionen inom försvaret.

Beträffande anförda skäl för att undanta revisionsbyrån vid FCF från elt

27

inordnande i RRV vill vi framhålla följande. Nödvändigheten av att väl 1985/86: 124 känna revisionsområdet - myndigheter såväl som speciella ekonomiad­ministrativa system - har under utredningsarbetet framhållits av flertalet revisionskontor och bör enligt vär uppfattning vara en viktig utgångspunkt för den framlida revisionens utformning. Inte heller sekretesskraven moti­verar någon särlösning för redovisningsrevisionen inom försvaret eftersom RRV redan idag svarar för förvaltningsrevisionen inom försvaret. Vi anser sålunda att revisionsbyrån vid FCF i alla avseenden bör likställas med övriga revisonskontor och inordnas i RRV. FCF kommer därmed inte längre att pröva anmärkningsmål.

Vi har ocksä övervägt frågan om lämplig tidpunkt för revisionsbyråns inordnande i RRV. För att ge FCF tid alt anpassa sig lill de nya förutsätt­ningarna och mol bakgrund av alt en ny försvarsram kommer att träda ikraft fr, o,m, 1987-07-01 föreslår vi att genomförandet av omorganisa­tionen för FCFs del får anstå till denna lidpunkt,

2.3 RK-organisationens inordnande i RRV m. m.

Enligt vår uppfattning bör ett nytt program inrättas vid RRV rubricerat Redovisningsrevision. Detla är motiveral med tanke på RK-organisatio­nens omfattande verksamhei. I programmet bör primärt ingå nuvarande redovisningsrevision vid revisionskonioren, RRVs egen redovisningsrevi­sion inkl, tillsynen av revisionskontoren saml affärsverksrevisionen. Pro­grammet kommer att vara det anslagsmässigl största i RRVs verksamhei.

Revisionskontoren kommer fr.o.m. 1986-07-01 att föras in som arbets­enheter i RRV. Den närmare organisatoriska inplaceringen i RRV bör dock enligt vär mening övervägas ytterligare. Vi anser att denna uppgift bör åvila RRV och att den nuvarande RK-organisationen bör medverka i arbetet. I det fall den organisatoriska utformningen kräver förändringar i RRVs instruktion får verket återkomma lill regeringen i denna fråga. I avvaktan på en slutlig organisatorisk lösning bör revisionskontoren tills vidare föras in under den revisionsavdelning som nu har ansvaret för redovisningsrevisionen.

Den nuvarande förordning (1980:718) om revision vid revisionskontor (ändrad senast 1985:607) bör upphävas. Kontorens uppgifter enligt förord­ningen bör i tillämpliga delar föras över på RRV genom en ändring i RRVs instruktion. Den närmare regleringen av hur redovisningsrevisionen skall bedrivas kommer dä att anges i RRVs arbetsordning.

Vad gäller ansvaret för revisionsberättelsens undertecknande bör delta enligt vär uppfattning ges en långt gående delegering. Vi avser att i en senare etapp återkomma med förslag till ändring i RRVs instruktion m. m.

De skyldigheler som enligt förordningen om revision vid revisionskonlor ankommer pä myndigheterna bör föras in i allmänna verksstadgan (1965:600).

Revisionskontorens inordnande i RRV innebär om principen om en helt

extern revision skall upprätthållas att den externa redovisningsrevisionen

av RRV, som idag utförs av revisionskontoret vid kammarkollegiet, måste

utföras av annan huvudman. Vi föreslår därför att ansvarel för denna

28

uppgift förs över pä revisionskonloret i regeringskansliet.

3 Omorganisationens resursmässiga konsekvenser

Som underlag för en översikt av RRVs anslagsmässiga behov redovisas inledningsvis vår uppfattning om hur kostnadsansvaret i olika frågor bud­getåret 1986/87 bör fördelas mellan resp. värdmyndighel och RRV,

Enligt vår uppfattning är det praktiskt att dela värdmyndighelernas nuvarande uppgifter visavi revisionskontoren i dels uppgifter med anled­ning av verksamhet inom ramen för kontorens särkostnader. dels uppgifter av servicekaraktär som idag belastar värdmyndigheternas anslag.

Revisionskontorens särkostnader omfattar främst lönekostnader, kon­sultkostnader, resekostnader samt vissa kostnader för utbildning och ADB, Medlen för kontorens särkostnader har i budgetpropositionen lyfts ut ur värdmyndigheternas anslag och bör fr,o.m. 1986-07-01 föras upp under RRVs anslag. Vi vill därvid fästa uppmärksamheten på att två tjänster vid vardera byggnadsstyrelsen och vägverket har finansierats av värdmyndigheten. Vidare bör uppmärksammas att revisionskontoret vid skolöverstyrelsen genom den nybildade AMU-organisationen fr, o,m, 1986-01-01 fått utökade uppgifter. Kontoret beräknar atl behovel av re­surstillskott motsvarar ca 2,5 tjänster samt ca 175 tkr för resor.

Genom alt RRV övertar arbetsgivaransvaret för revisionskontoren till­kommer uppgifter som är förenade med detta, t. ex. personalrapportering, lönehantering, rekrytering, utbildning m. m. Andra tillkommande uppgifter är faktura- och reseräkningshantering. Genom atl RRVs personalanlal kommer att öka med ca 50 % krävs utökade administrativa resurser för RRVs del. Motsvarande arbetsuppgifter på värdmyndigheterna försvinner samtidigt. Vi har dock betraktat myndigheternas minskade uppgifter som svåra att realisera omedelbart och har därför inte beräknat några reduce­ringar i värdmyndigheternas myndighetsanslag för budgetåret 1986/87, Frågan bör dock beaktas inom ramen för budgetarbetet avseende budget­året 1987/88.

Kostnader för lokaler, kontorsservice och vissa expenser bekostas idag av värdemyndigheterna. Dessa kostnader faller i fortsättningen pä RRV. Av praktiska skäl föreslår vi dock alt värdmyndighelerna åläggs skyldighet atl under budgetåret 1986/87 hälla med lokaler och svara för en service som i omfattning och även i övrigt är likvärdig med den för innevarande budget­år. Samtliga värdmyndigheter har ställt sig positiva till etl sådant förslag, vilket synes rimligt med tanke på att några reduceringar i myndighelsansla-gen för 1986/87 inte har gjorts med hänsyn till ändringen av huvudmanna­skapet. Genom delta förfarande får byggnadsstyrelsen, värdmyndighe­terna och RRV tid föratt närmare utreda relevanta kostnader.

Ett alternativ hade varit att låta RRV ta hela kostnadsansvaret och låta värdmyndigheterna fakturera RRV för lämnad service. Detta skulle i så fall betyda alt värdmyndigheternas anslag först reducerades med ett belopp motsvarande kostnaderna för servicen och att detta belopp fördes över till RRVs anslag för att sedan återföras till värdmyndigheten igen efter faktu­rering. Av såväl tidsmässiga som anslagstekniska skäl förordar vi atl delta alternativ inte tillämpas under budgetåret 1986/87,

1985/86: 124

29

4    Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 124

Vi har dock av varje värdmyndighet begärt in uppgifter om nuvarande 1985/86: 124 lokalkostnad och om beräknad kostnad för servicen under 1986/87. Den service det gäller rör sådana frågor som telefon, lokalvård, posthantering, kopiering, vaktmästeritjänster, bevakning, maskinservice, vissa mindre expenser m.m. Sammanlagt uppgår lokalkostnaderna till ca 3,5 milj, kr. Kostnaderna för service har av värdmyndigheterna uppskattals till totalt ca 2,5 milj. kr, Belräffande inventarier utgår vi ifrån all de nuvarande kontoren disponerar de möbler och den utrustning de har f n. Större anskaffningar bör efter 1986-07-01 åvila RRV, medan service på befintlig utrustning under 1986/87 bör lämnas av värdmyndighelen,

RRV har till utredningen närmare redovisat det behov av resurser som uppstår för verket med anledning av revisionskontorens inordnande i RRV, Vi har som utgångspunkt för våra bedömningar haft att de till RRV överförda arbetsuppgifterna skall genomföras med oförändrad ambitions­nivå. Vi har också delat upp RRVs behov av resurser i två delar. En del avser ett mer varaktigt behov till följd av de löpande uppgifter av personal-och ekonomiadministrativ natur som fr. o,m, 1986-07-01 ankommer pä verket. Detta resursbehov överensstämmer i stort med de lättnader som uppstår vid värdmyndigheterna genom att motsvarande arbetsuppgifter för dessa upphör. Vi bedömer att behovet av resurstillskott i detta avseende uppgår till 1 milj. kr.

Den andra delen av RRVs resursbehov avser tillkommande koslnader av engångskaraktär. Här avses bl.a. ett framtagande av nya och komplette­rande ekonomiadminislrativa rutiner, det personaladministrativa arbete som krävs för att formellt inordna RK-personalen i RRV, kostnader för introduktionsutbildning, information m, m. Dessa koslnader torde komma att belasta RRV under senare delen av budgetåret 1985/86 samt under budgetåret 1986/87. Vi bedömer att behovet av resurstillskott av engångs­karaktär uppgår lill I milj kr.

Eventuella resursbehov lill följd av ambilionsnivåförändringar m. m. har vi inte haft att la ställning lill. Vidare förutsätter vi att de anslagsmässiga konsekvenserna för budgetåret 1987/88 behandlas i RRVs anslagsfram­ställning för detla år.

4 Ändringar i författningar m.m.

Följande författningsändringar m.m. behöver genomföras per 1986-07-01 till följd av förslaget in denna utredningsetapp.

Förordningen (1980:718) om revision vid revisionskontor bör upphävas fr.o.m, 1986-07-01 och i tillämpliga delar föras in i RRVs instruktion. Samtidigt upphör värdmyndigheternas ansvar enligt förordningen. De myndighetsinstruklioner som därmed behöver ändras är intruktionerna för

riksrevisionsverkel (1973:44, ändrad 1977:429, 1981:744)

kriminalvårdsstyrelsen (1977: 1028, ändrad 1984:118)

riksförsäkringsverket (1978:568, ändrad 1984:902)

vägverket (1975: 1066, ändrad 1983:105)

tullverket (1984:988)

30

byggnadsslyrelsen (1982:518, ändrad 1984: |048)

1985/86: 124

universitets- och högskoleämbetet (1976:702, ändrad 1982:827)

skolöverstyrelsen (1981: 1371, ändrad 1984:583)

skogsstyrelsen (1981:531)

bostadsstyrelsen (1975:1277, ändrad 1984:718)

kammarkollegiel(1982: 1037, ändrad 1984:981)

Beträffande FCF bör förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten (ändrad senasi 1984:895) ändras dels fr.o.m. 1986-07-01 med anledning av de hänvisningar som görs till förordningen om revision vid revisonskontor, dels fr.o.m. 1987-07-01 då revisionsbyrån inordnas i RRV. Samtidigt bör eventuella förändringar för revisonen i krig uppmärk­sammas.

Vissa skyldigheler för verkschef som nu anges i förordningen om revi­sion vid revisionskontor kan behöva föras över till allmänna verkssladgan (1965:600).

Anmärkningsförordningen (1961: 313) föreslås enligt direktiven ses över i en senare etapp. Vissa justeringar i RRV s instruktion kan därmed behöva göras.

Vi avser alt återkomma lill regeringen med förslag lill den närmare utformningen av erforderliga författningsändringar.

31

Bilaga 3:1     1985/86:124

Kommittédirektiv

Den statliga redovisningsrevisionen 

Dir 1985:53

Beslut vid regeringssammaniräde 1985-12-05

Chefen för civildepartementet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för alt se över vissa frågor om den statliga redovisningsrevisionen. Utredaren bör i en första etapp föreslå de åtgärder som erfordras för alt riksrevisionsverkel (RRV) fr, o, m, den i juli 1986 skall kunna överta hela ansvarel för den statliga redovisningsrevi­sionen och föreslå hur omorganisationen skall genomföras.

Nuvarande organisation m. m.

I den nuvarande organisation för den statliga redovisningsrevisionen (prop. 1982/83:100 bil. 2 p. 12. FiU 11. rskr 247) finns fr.o.m. den I juli 1983 tio revisionskonlor. Till del kommer revisonskontorel i regerings­kansliet, som inte omfattas av utredningsuppdraget. Varje revisionskontor är knutet till en s.k, värdmyndighel, nämligen kriminalvårdsstyrelsen, riksförsäkringsverket, vägverket, byggnadsslyrelsen, tullverket, universi­tets- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen, skogsstyrelsen, bostads­styrelsen och kammarkollegiet.

Enligt förordningen (1980:718) om revision vid revisionskontor (ändrad senast 1985:607) skall revisionskontoren granska redovisningen vid stat­liga myndigheter i syfte atl bedöma om den är rättvisande. Regeringen beslutar vilka myndigheters verksamhet som skall granskas av varje revi­sionskontor.

Härutöver finns en revisionsbyrå vid försvarels cicilförvaltning. Verk­samheten regleras av förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten (ändrad senast 1985:514).

Enligt den nuvarande ordningen anvisas och redovisas särkostnaderna för revisionskontoren åtskilda frän varje värdmyndighets övriga medel. RRV har i rapporten (1985:466) UtveckUngen av den statliga redovisnings-och revisionsverksamheten redovisat revisonskontorens särkostnader. Den sammanlagda budgeten för budgetåret 1985/86 uppgår till 25 546000 kr. Härtill kommer utgifterna för revisionsbyrån vid försvarets civilförvalt­ning som enligt aktuell internbudgel har budgeterats till 5461 000 kr.

32

Problem

1985/86: 124

I regeringens skrivelse (skr 1984/85:202. FiU 35. rskr 407) om den offent­liga sektorns förnyelse uttalar jag bl, a, följande:

"Riksrevisionsverket (RRV) svarar i dag för tillsynen av de statliga revisionskontoren och meddelar föreskrifter för redovisningsrevisionen. RRV skall vidare tillse alt redovisningsrevisionen bedrivs ändamålsenligt och i betryggande former,

I ett revisionskontors granskningsområde ingår vissa myndigheter efler beslut av regeringen. Kontoret är administrativt knutet till en av dessa myndigheter, den s.k. värdmyndigheten, som utövar arbetsgivarfunk­tionen gentemot kontorels personal och svarar för administrativ service. Chefen för kontoret utses dock av RRV i samråd med värdmyndigheten.

Det kan ifrågasättas om det är rationellt att ha ansvaret för redovisnings­revisionen så splittrat som f. n. Betydande fördelar skulle stå att vinna om det samlade ansvaret för denna verksamhet i stället lades på RRV, som är centralt organ för revision och redovisning. Verksledningskommittén (C 1984:04) behandlar denna fråga."

Verksledningskommittén framhåller i sitt betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning att den nuvaran­de organisationen med självständiga revisionskontor försvårar ett effektivt och flexibelt utnyttjande av resurserna. Tjänstestrukturen inom kontoren, med de begränsade befordringsmöjligheter som denna innebär, skapar enligt kommittén problem att rekrytera kompetenta revisorer. Löneskill­naderna på arbetsmarknaden gör det vidare svårt atl konkurrera om revi­sorer, i synnerhet ADB-kompetenta sädana. Den ADB-revisionella kom­pelens, som under olika perioder byggts upp vid vissa revisionskontor, har i flera fall visat sig ha slort attraktionsvärde för den privata sektorn, säger kommittén.

Det förhållandel att revisionskontoren är kopplade till värdmyndigheter gör det enligt kommittén också svårt att genomföra en helt oberoende revision. Beroendet hänger samman med att värdmyndigheten utövar ar-betsgivartunktionen i olika avseenden gentemot revisionskontorets perso­nal,

Syslemet med fristående revisionskontor förhindrar enligt kommittén ocksä en effektiv fördelning av revisionsresurserna över landet och på olika områden, RRV:s övergripande tillsyn medger enligt kommittén inte en sådan styrning och prioritering efter uppkommande behov,

Mol bakgrund av de problem som redovisats anser kommittén att dagens resurser inom den statliga redovisningsrevisionen bör samordnas bättre och därmed utnyttjas mer effektivt än vad som nu är fallet. Kommittén föreslär därför att RRV fr,o,m, den 1 juli 1986 får ansvaret för redovis­ningsrevisionen vid de statliga förvaltningsmyndigheterna och att de nuva­rande revisionskontoren går upp i RRV:s organisalion. Enligt kommittén bör en ulredning tillsättas för alt behandla de organisatoriska konsekven­serna av denna förändring och hur omorganisationen skall genomföras.

Verksledningskommitténs betänkande remissbehandlas för närvarande. För alt en organisationsförändring skall kunna genomföras fr. o. m. den 1

33

juli 1986 är del dock enligt min mening nödvändigt att bl. a. vissa formella     1985/86: 124 och administrativa frågor ses över. Jag föreslår därför att en särskild utredare tillkallas för atl utreda dessa frågor utan att resultatet av remiss- . behandlingen avvaktas.

Utredningsarbetet

Utredningens arbete bör enUgt min mening bedrivas i två etapper.

I den första etappen skall utredaren lämna förslag till hur organisationen för redovisningsrevisionen bör inordnas i RRV. En utgångspunkt för arbe­tet bör vara all organisationsförändringen skall ske inom tillgängliga re­sursramar saml alt den regionala placeringen och den regionala omfatt­ningen av nuvarande resurser genomförs. Således bör främst de formella, budget- och redovisningsleknsika, administrativa samt organisatoriska för­utsättningarna för omorganisationen utredas.

Särskilt bör uppmärksammas hur den framtida relationen till nuvarande värdmyndigheter bör regleras med hänsyn lill hittillsvarande stöd i form av disposition av lokaler, administrativ service m. m.

Om vägande skäl talar härför kan utredaren föreslå alt revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning bör inordnas i RRV vid en senare tidpunkt eller t, v. finnas kvar.

Utredaren bör i avvaktan på den andra utredningsetappen föreslå över­gångsvisa lösningar vad avser instruktion m. m. för verksamheten.

Jag avser att ätekomma till regeringen med förslag om tilläggsdirektiv för den andra etappen efter del att remissbehandlingen av verksledningskom­mitténs betänkande har avslutats. I den etappen bör bl. a ingå all göra en genomgripande översyn av vissa bestämmelser inom området såsom för­ordningen om revision vid revisionskonlor och förordningen (1961:313) om förfarandet i anmärkningsmål samt överväga vissa frågor som har uppmärksammats i annat översyns- och utredningsarbete.

Övrigt

Utredaren bör både vid arbetets början och under arbetets gång informera berörda huvudorgansiationer - och i förekommande fall berörd annan central arbetstagarorganisation med vilken slalen har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor - och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter såvitt avser förhållandel mellan staten och dess ar­betstagare.

Utredaren skall beakta kommittédirektiven (Dir 1984:05) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående ulredningsförslagens inrikt­ning.

Utredarnes förslag vad avser den första etappen skall redovisas till regeringen senast den 31 januari 1986.

34

Hemställan

1985/86: 124

Med hänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jag alt regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en särskild utredare - som skall omfattas av kommittéför­ordningen (1976:119) med uppdrag att i en första etapp föreslå de åtgärder som erfordras för att RRV fr.o.m, den I juli 1986 skall kunna överta hela ansvaret för redovisningsrevisionen vid de statliga förvalt­ningsmyndigheterna och föreslå hur omorganisationen skall genomföras,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreierare och annat biträdande åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslular

atl kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns kommittéanslag.

Beslut

Regeringen ansluler sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan,

(Civildepartementet)

35

Bilaga 3:2     198.5/86:124

Tjänsteförieckrung för revisionskonioren

Kriminalvårdsstyrelsen

revisionschef

Ne 24-Ne 27

avdelningsdirektör

eller byrådirektör

Ne 20- Ne 23

byrådirektör

Nel8-Ne22    2 st

byråassistent eller

assistent

Ne8-Ne 13

assistent eller

kontoritst/kontorsbiträde

Ne4-Ne8       8

Riksförsäkringsverkel

revisionschef

Chefslön

avdelningsdirektör

eller byrådirektör

Ne 22-Ne 25    4 st

avdelningsdirektör

eller byrådirektör

Ne 20- Ne 24

byrådirektör

Nel6-Ne23    5 st

byrådirektör eller

förste byråsekreierare

Ne 12-Ne 18    2 st

byråassistenl eller

assistent

Ne8-Ne15      2 st

assistent eller

kontorist/kontorsbiträde

Ne4-Nel0      « 16

Vägverket

Tjänsterna - 9 st - är inte fast placerade utan följer vägverkets principer inom ramen för verkets högstlönesystem  9,

Tullverket

revisionschef

Ne 24-Ne 27

avdelningsdirektör

eller byrådirektör

Ne 19-Ne 23

byrådirektör

Nel7-Ne22

byrådirektör eller

förste byråsekreierare

Ne 13-Ne 19   4 st

byråassistenl eller

assistent

Ne7-Ne 14

assistent eller

kontorisl/konlorsbiträde

Ne 4-Ne 8        :S 9

Exkl, av vägverket finansierade tjänster

36

Byggnadsstyrelsen'

revisionschef

avdelningsdirektör

eller byrådirektör

byrådirektör,

förste byråsekreterare,

byråsekreterare,

assistent

Ne26-Ne30

Ne 22-Ne 25    4 st Ne 4-Ne 21      3 sl

1985/86: 124

Universitets- och högskoleämbetel

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör eller förste byråsekreierare byråassistenl eller assistent assistent eller kontorisl/konlorsbiträde

Ne26-Ne31

Ne 23-Ne 26

3 sl

Nel8-Ne23

6 sl

Ne 13-Ne 19

2 st

Ne8-Ne 14

Ne 4-Ne 8

14

Skolöverstyrelsen

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör byrådirektör eller förste byråsekreterare

byråassistent eller assistent

Ne 26-Ne 30

Ne 21-Ne 24

3 st

Nel7-Ne22

4 st

Ne 13-Ne 19

5 st

Ne7-Nel4

3 st

 16

Skogsslyrdsen

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör byrådirektör eller förste byråsekreierare byråassistent eller assistent assistent eller kontorisl/konlorsbiträde

Chefslön

Ne 25

Nel7-Ne24

4 st

Ne 13-Ne 19

3 st

Ne7-Nel4

2 st

Ne 4-Ne 9

 12

Exkl, av byggnadsstyrelsen finansierade tjänster

37

Bosiadssiyrelsen

1985/86:124

revisionschef

Ne 24-Ne 27

avdelningsdirektör

Ne 19-Ne 23    2 st

byrådirektör

Nel7-Ne22    2 st

byrådirektör eller

förste byråsekreterare

Ne 13-Ne 19    3 st

byråassistent eller

assistent

Ne7-Nel4      3 st       11

Kammarkollegiel

revisionschef

Ne 26-Ne 31

avdelningsdirektör

eller byrådirektör

Ne 21-Ne 24    2 st

avdelningsdirektör

eller byrådirektör

Ne 19-Ne 23

byrådirektör

Nel7-Ne22    4 st

byrådirektör eller

förste byråsekreierare

Ne 13-Ne 19    4 sl

byråassistenl eller

assistent

Ne7-Nel4      2 st

assistent eller

kontorisl/konlorsbiträde

Ne 4-Ne 8       15

Försvarels civilförvaltning

byråchef

N 26-N 30

avdelningsdirektör

N 22-N 25

4sl

avdelningsdirektör

HN25

byrådirektör

HN22

7 st

förste revisor

HN22

3sl

revisor

HN22

öst

revisor

HN 15

assistent

HN 12

3 st

26

38

Bilaga 4    1985/86:124

Sammanfattning av remissyttrandena över RK-utredningens betänkande (Ds C 1986:1) Den statliga redovisningsrevisionen

1 Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av kriminalvårdssty­relsen, överbefälhavaren (ÖB), försvarels civilförvaltning (FCF), försva­rets rationaliseringsinstitut (FRI), riksförsäkringsverkel, vägverket, bygg­nadsstyrelsen, tullverket, universitets- och högskoleämbetet, skolöversty­relsen, skogsstyrelsen, bostadsslyrelsen, statskontoret, riksrevisionsver­ket (RRV), kammarkollegiet, revisionskonloret vid kriminalvårdsstyrel­sen, revisionskontoret vid vägverket, revisionskoniorei vid byggnadssly­relsen, revisionskonloret vid universitets- och högskoleämbetet, revisions-kontoret vid skolöverstyrelsen, revisionskontoret vid skogsstyrelsen.

2 Remissyttrandena 

2.1 Ansvarsfrågan m. m. 

Civila statsförvaltningen

Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag alt RRV övertar hela ansvaret för den statliga redovisningsrevision och all revisionskon­toren inordnas i RRV:s organisalion fr. o. m. den I juli 1986.

Byggnadsslyrelsen menar dock att del kan finnas risk atl den föreslagna nya organisationen inte kan tillgodose styrelsens behov av löpande redo­visningsrevision och utifrån denna också en granskning av ändamålsen­ligheten i och tillämpningen av rutiner etc. samt vidare en bedömning av verkets system för planering, budgetering och uppföljning m. m.

Även riksförsäkringsverket och vägverket understyrker behovet av in-ternrevisionella resurser.

Försvaret

ÖB framhåller all skillnaderna mellan försvarsmaktens ekonomisystem och den övriga statsförvaltningens är omfattande. För den externa räken­skapsrevisionen måste således även fortsättningsvis ställas krav pä för­svarsspecifika kunskaper. Mol denna bakgrund är det inte rationellt all särskilja resurserna för extern räkenskapsrevision från inlernrevision. ÖB delar således inte utredningens slutsats beträffande rationaliteten i den totala revisionsverksamheten i händelse av den föreslagna organisations­ändringen. Strävan till renodling och oberoende avseende extern revision kan emellertid bedömas uppväga detla.

FRI tillstyrker förslagel all revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning

inordnas i RRV. FRI understryker dock att den redovisningsrevision som

39

avser försvaret bör hållas samlad till en enhet och alt denna enhet bör vara     1985/86: 124 lokaliserad till Karlstad.

FCF avstyrker förslagel och föreslår all regeringen inte nu beslutar om en överföring av revisionsbyrån tUl RRV, utan först uppdrar åt FCF atl närmare utreda behovet och utformnigen av resurser för intern revision inom försvaret.

RRV framhåller att det från verkets synpunkt är en fördel om revisions­byrån vid FCF kan inordnas i RRV:s organisation i samband med den övriga omorganisationen den 1 juli 1986.

2.2 Omorganisationens resursmässiga konsekvenser m. m.

Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget ätt värdmyndigheterna åläggs skyldighet alt under budgetåret 1986/87 hälla med lokaler och svara för service likvärdig den som lämnas under innevarande budgetår. Bostads­slyrelsen anser dock atl RRV redan fr, o, m, den 1 juli bör tilldelas medel för sådana kostnader,

I fråga om överföring av medel från värdmyndigheterna delar inte väg­verket och byggnadsslyrelsen utredningens bedömning. Enligt vägverket måste verksledningen för prövning av effektivilelet och intern kontroll samt för speciella utredningar förfoga över ell av verksamheten oberoende organ. För dessa uppgifter svarar i dag älta av revisionskontorels revi­sorer. Utredningens förslag all även medel molsvarande dessa tjänster överförs till RRV innebär därför enligt vägverket en förstärkning av resur­serna för den nya externa revisionsorganisationen på vägseklorns bekosl­nad, Byggnadsslyrelsen framhåller att fyra och inte tvä tjänster vid revi­sionskontoret avser internrevisionellt stöd åt byggnadsstyrelsen. Utred­ningens uppgifter i dessa delar bör därför ändras,

RRV godtar utredningens bedömning av medelsbehovet för 1986/87. Verket erinrar samtidigt om att utredningen inte tar ställning till behovet av resurser för att höja ambitionsnivån när det gäller redovisningsrevisionen.

40

Innehållsförteckning

1985/86:124

Propositionens huvudsakliga innehåll   .....................        1

1

Inledning ........................................................       2

2

Föredraganden .................................................       3

2.1

Allmänna utgångspunkter ............................... 

3

2.2

Ansvarel för den statliga redovisningsrevisionen         

3

2.3

Organisationen av den statiiga redovisningsrevisionen         

5

2.4

Omorganisationens resursmässiga konsekvenser         

6

2.5

Anslagsfrågor för budgetåret 1986/87  ............. 

8

3

Hemställan   .................................................... 

10

4

Beslut   .......................................................... 

10

Bilaga 1 Utdrag ur verksledningskommitléns belänkande (SOU

1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas

ledning vad avser den statliga redovisningsrevisionen (s.

82-86 och 213)    .....................................      11

Bilaga 2 Sammanfattning av remissyttrandena över verkslednings­

kommitténs betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myn­

digheterna och myndigheternas ledning vad avser den stat­

liga redovisningsrevisionen   .......................      16

Bilaga 3   RK-utredningéns belänkande (Ds C 1986:1) Den statliga

redovisningsrevisionen   .............................      19

Bilaga 4 Sammanfatining av remissyttrandena över RK-utredning­

ens betänkande (Ds C 1986:1) Den statliga redovisnings­

revisionen   .............................................     39

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986                                                                                                                      41