Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1976/77:138 Regeringens proposition

1976/77:138

om genomförandet av den nya taxeringsorganisationen, m. m.;

beslutad den 24 mars 1977.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade ut­drag av regeringsprotokoll för den åtgärd som föredraganden har hem­ställt om.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]

INGEMAR[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att genomförandet av den nya taxeringsre-formi m. m. som riksdagen fattade beslut om år 1975, skall senareläggas ett år.

Enligt propositionen avses den nya taxeringsorganisationen träda i kraft vid 1979 års taxering i stället för vid 1978 års taxering. Den ut­vidgade förberedelsetid som härigenom vinns skall användas bl. a. till rekrytering och utbildning av granskningspersonal, ytterligare försöks­verksamhet med tjänstemannagranskning, genomarbetning av och för­söksverksamhet med det nya ADB-systemet, ytterligare utredning av integritets- och säkerhetsfrågorna samt ytterligare förberedelser för nöd­vändiga författningsändringar.

Den beslutade personaluppbyggnaden föreslås dock i huvudsak ske enligt gällande planer och personalen förutsätts tas i anspråk bl. a. för utbildning och förberedelsearbete med den nya organisationen samt för att bedriva kontrollverksamhet i form. av s. k. TN-revisioner. I proposi­tionen anges också möjligheten att viss personal medverkar vid utred­ning och processföring i fråga om mål vid länsskatterätt.

Vissa författningsändringar föreslås redan nu för att möjliggöra en bättre anpassning av granskningsorganisationen vid 1978 års taxering till den kommande ordningen. Bl. a. gäller detta indelningen i taxerings­distrikl samt taxeringsnämndernas verksamhetsområden. Vidare före­slås bestämmelser som ger länsstyrelse och lokal skattemyndighet möj­lighet att medverka i taxeringsnämndernas arbete på det sätt som avses ske i den nya organisationen.

1   Riksdagen 1976/77.1 saml Nr 138

Prop. 1976/77:138

2

Förslag till

Lag om ändring i taxeringslagen (1956: 623j

Härigenom föreskrives att 4 §, 6 § 1 och 2 mom. samt 16 § 1 mom. taxeringslagen (1956: 623)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 %

1 län skola finnas lokala taxeringsdistrikt och särskilda taxerings­distrikt.

Lokalt taxeringsdistrikt skall utgöras av kommun eUer del av kom­mun. När särskilda skäl därtill äro, må dock två eller flera kommuner sammanföras till ett lokalt taxeringsdistrikt.

För varje lokalt taxeringsdistrikt skall finnas en lokal taxeringsnämnd, som har att verkställa taxering inom distriktet, i den mån detta icke ankommer på annan taxeringsnämnd enUgt vad nedan i denna paragraf sägs.

I fögderi skall finnas minst ett särskilt taxeringsdistrikt, inom vilket särskild taxeringsnämnd verkställer taxering av fysiska personer, döds­bon och familjestiftelser, vilkas inko]mstförhållanden med hänsyn till för­värvskällans art eller eljest äro av mera invecklad beskaffenhet, om sådan skattskyldig ej skall hänföras till taxeringsdistrikt som avses i femte stycket.

1 län skall finnas ett eller flera särskilda taxeringsdistrikt, där sär­

skild taxeringsnämnd verkställer taxering av andra skattskyldiga än

fysiska personer, dödsbon och familjestiftelser. Till sådant taxerings­

distrikt skall, där så kan ske, hänfiäras även delägare i fåmansföretag

och honom närstående person samt dödsbo eller familjestiftelse som

direkt eller genom förmedling av annan äger eller på därmed jämförligt

sätt innehar aktier eUer andelar i sådant företag.

Länsstyrelsen i Stockholms län fcrordnar årligen i Stockholm en för riket gemensam taxeringsnämnd eller, om det behöves flera sådana taxeringsnämnder att verkställa dels taxering tiU statlig inkomstskatt och statlig förmögenhetsskatt av skattskyldiga, som sakna hemortskommun i riket, ävensom av sådana i 17 § lagen om statiig inkomstskatt och 17 § lagen om statUg förmögenhetsskatt omförmälda skattskyldiga, som jäm-Ukt 20 och 39 §§ folkbokföringsförordningen skola mantalsskrivas i Storkyrkoförsamlingen i Stockholm, dels ock taxering till kommunal inkomstskatt, som skall ske för gemensamt kommunalt ändamål.

Taxering, som verkställes av en fcir riket gemensam nämnd, anses äga rum å särskUd ort och i särskilt taxeringsdistrikt.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får före­skriva om indelning i taxerings­distrikt och om taxeringsnämnds verksamhetsområde med avvikel­se från vad som elfest följer av denna paragraf.

»Lagen omtryckt 1971:399. Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:773.

2      Senaste lydelse 1976: 86.

Prop. 1976/77:138

6 §

Nuvarande lydelse

1 m o m.' Ordförande i taxe­ringsnämnd förordnas av länssty­relsen senast den 30 november året näst före taxeringsåret. Därvid ut­ses tillika, om ej förordnande med­delats enligt 2 mom., en eller, om särskilda skäl föreligga, högst tre personer att i egenskap av krono­ombud vara ledamöter i nämnden.

Övriga ledamöter väljas på sätt månad för nästföljande år.

2 m o m.-* För särskild taxe­ringsnämnd, som enligt vad i 4 § fjärde stycket stadgas skall verk­ställa taxering av fysiska personer, dödsbon och familjestiftelser, skall länsstyrelsen förordna en eller flera taxeringsinspektörer att biträda nämnden. Länsstyrelsen får förordna en eller flera taxerings­inspektörer även för taxerings­nämnd som' avses i 4 § femte styc­ket.

Föreslagen lydelse

1   mom. Ordförande i taxe­

ringsnämnd förordnas av länssty­

relsen senast den 30 november året

före taxeringsåret. Därvid utses

tillika, om ej förordnande medde­

lats enligt 2 mom., en eller, om

särskilda skäl föreligga, högst tre

personer att i egenskap av krono­

ombud vara ledamöter i nämnden.

Kronoombud behöver ej utses när

tjänsteman hos länsstyrelse eller

lokal skattemyndighet är föredra­

gande i nämnden med stöd av 16 §

1 mom.

i 3 mom. stadgas under december

2   mom. För särskild taxe­

ringsnämnd, som enligt vad i 4 §

fjärde stycket stadgas skall verk­

ställa taxering av fysiska personer,

dödsbon och familjestiftelser, skall

länsstyrelsen förordna en eller flera

taxeringsinspektörer att

biträda nämnden. Taxeringsinspek­

tör behöver ej förordnas när tjäns­

teman hos länsstyrelse eller lokal

skattemyndighet är föredragande i

nämnden med stöd av 16 § 1

mom.

Länsstyrelsen får förordna en eUer flera taxeringsinspektörer även för taxeringsnämnd som av­ses i 4 § femte stycket.

16 §

1 m o m.s Det åligger lokal skattemyndighet att

1)  ombesörja sortering av in­

komna deklarationer och andra

tfPPgifter samt därvid efter anvis­

ningar av skattechefen utvälja de

deklarationer som skola behandlas

av särskild taxeringsnämnd,

2) om det icke sker genom läns­

styrelsens försorg, ombesörja

längdföring av taxeringsnämnds

beslut,

3 Senaste lydelse 1971:813. * Senaste lydelse 1974: 997. s Senaste lydelse 1974: 997.

1 mom. Länsstyrelse och lo­kal skattemyndighet skall medver­ka i taxeringsnämnds arbete i en­lighet med föreskrifter som med­delas av regeringen eller myndig­het som regeringen bestämmer.

Prop. 1976/77:138

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3)

i den mån länsstyrelsen där­om förordnar, vaka över att taxe­ringsinspektör och till hans för­fogande ställda biträden fullgöra sina åligganden samt

4)

i den omfattning regeringen eller länsstyrelsen föreskriver, i öv­rigt medverka vid taxeringsarbetet.

Vad ovan vid 3) stadgas skall icke gälla Stockholm.

Denna lag träder i kraft två veckor efter den dag, då lagen enligt uppgift på den utkommit från trycket i Svensk författningssamUng, och tillämpas första gången i fråga om 1978 års taxering.

Prop. 1976/77:138

Utdrag

BUDGETDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1977-03-24

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Ols­son,[REDACTED_EFTERNAMN], AsUng,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om genomförandet av den nya taxeringsorganisationen, m. m.

1   Inledning

1975 års riksdag fattade principbeslut om att fr.o.m. år 1978 ge­nomföra en ny skatteadministration och taxering i första instans samt ett nytt system för automatisk databehandling (ADB) inom folkbokfö­rings- och beskattningsområdet (prop. 1975: 87, SkU 1975: 31, rskr 1975: 229 resp. prop. 1975: 57, SkU 1975: 32, rskr 1975: 230). Förbe­redelsearbetet görs av riksskatteverket och statskontoret och bedrivs inom ramen för det s. k. RS-projektet med personal från dessa myndig­heter och från länsstyrelser och lokala skattemyndigheter. RS-projektet omfattar två utredningar, nämligen en för den organisatoriska utform­ningen (RS/ORG) och en för uppbyggnad av det nya ADB-systemet och administrativa rutiner i övrigt (RS/AFB).

För den övergripande ledningen av projektet svarar en för riksskatte­verket (RSV) och statskontoret gemensami ledningsgrupp där de båda verkens generaldirektörer ingår. För att bereda underlaget för lednings­gruppens ställningstagande finns en referensgrupp med företrädare för dritainspektionen, riksförsäkringsverket, länsstyrelsernas organisations-niimnd, länsstyrelserna, de lokala skattemyndigheterna samt de an­ställdas organisationer.

RS-projektet har successivt redovisat preciserade förslag till rege­ringen i de frågor som omfattades av 1975 års principbeslut. Det har i huvudsak skett genom följande promemoria och rapporter:

Promemoria med förslag till fortsatt uppbyggnad av den nya gransk­ningsorganisationen för taxering i första instans (1975-10-13),

Rapport om regionala ADB-anläggningar på länsstyrelserna för folk­bokföring och beskattning m. m. (1975-10-15),

Prop. 1976/77:138

6

Delrapport  1976: 1  Taxeringsarbetet i första instans.  Organisation och arbetsformer (1976-06-28),

Delrapport  1976: 2 Taxeringsarbetet i första instans.  Detaljorgani­sation, bemanning m. m. (1976 09-23).

Delrapport   1976: 3   Organisation  för  den  centrala  ADB-driften   i AFB-systemet (1976-09-06),

Delrapport    1976:4   Integritet    och   genomförande    (1976-08-26, 1976-09-17),

Delrapport  1977: 1  Taxeringsarbetet i första instans. Författnings­förslag (1977-01-19).

Promemorian med förslag till fortsatt uppbyggnad av den nya gransk-ningsorganisalionen för taxering i första instans, rapporten om regio­nala ADB-anläggningar på länsstyrelserna för folkbokföring och be­skattning m. m. samt delrapporten 1976: 2 och delrapporten 1976: 3 har bildat underlag för beslut av statsmakterna i de aktuella frågorna (prop. 1975/76: 100 bU. 16, CU 1975/76:21, rskr 1975/76:234, prop. 1975/76: 100 bil. 9, SkU 1975/76: 35, rskr 1975/76: 212, prop. 1976/77: 100 bU. 18, CU 1976/77: 13, rskr 1976/77: 164 resp. prop. 1976/77: 25 bil. 6, SkU 1976/77: 10, rskr 1976/77: 62). Jag konuner att översiktiigt redogöra för dessa beslut i det följande.

Rapporterna 1976: 1 och 1977: 1 har remissbehandlats. Jag kommer att lämna en kort redogörelse för de remissvar som behandlar genom­förandet av den nya taxeringsorganisationen.

RS-projektet och då främst det nya ADB-systemet har vållat en ganska omfattande debatt. Kritiska röster har inte saknats i den de­batten. I det följande kommer jag att redogöra för kritiken mot RS-projektet, projektets bemötande av kritiken och vidtagna åtgärder saml lämna en redogörelse till riksdagen för hur jag ser på det fortsatta arbetet inom projektet.

2   Statsmaktemas beslut

2.1 Ändrad  skatteadministration och taxering  i första  instans,  m.m.

2.1.1 Arbetsformer vid granskning och taxering

På grundval av en rapport från en arbetsgmpp inom riksskatteverket och statskontoret, den s. k. RS-utredningen, beslutade riksdagen år 1975 om rUttlinjer för ändrad skatteadministration och taxering i första instans, m.m. (prop. 1975:87, SkU 1975:31, rskr 1975:229). Prin­cipbeslutet innebar att en ny taxeringsorganisation skulle byggas upp successivt och i huvudsak vara genomförd till 1978 års taxering. Un­der uppbyggnadsskedet skall ytterligare försöksverksamhet samt fortsalt utrednings- och utvecklingsarbete bedrivas. Resultatet härav skall ligga till gmnd för preciseringar i irkgor som statsmakterna tagit principieU

Prop. 1976/77:138

7

ställning lill, för närmare specificering av resursbehovet och för utfor­mande av mtiner m. m. Bl. a. följande riktiinjer för den nya organisa­tionen skall därvid gäUa.

Alla deklarationer skall granskas och föredras inför taxeringsnämn­derna av tjänstemän vid länsstyrelse eUer lokal skaltemyndighet. Ambi­tionsnivån i deklarationsgranskningen skall inriktas på att upptäcka fall av väsentligt skaileundandragande och undvika bagatelländringar. Taxe­ringsnämndens beslutsunderlag rörande de svårkontrollerade deklara­tionerna skall förbättras genom en ökad revisionsverksamhet. Vidare förlängs taxeringsperioden från den 30 juniden 30 november.

Lekmannainflytandet vid taxeringen förstärks genom att antalet för­troendevalda ledamöter ökas, mandatperioden förlängs och nämndens beslutsområde utvidgas att även omfatta bl. a. ärenden om skattetillägg. Även myndigheternas information och service till allmänheten i skatte­frågor skall utvidgas.

I prop. 1975: 87 framhöU dåvarande departementschefen att den nya taxeringsorganisationen skapade förutsättningar för en effektivare skattekontroll i första instans och en ökad likformighet och rättvisa vid taxeringen. Han framhöll också att den kommande reformen genom en modern och smidig administration och en ökad serviceberedskap hos myndigheterna borde kunna bana väg för ett öppnare samarbete i olika former mellan myndigheterna och de skattskyldiga.

Skatteutskottet (SkU 1975:31) underströk att ett av de vÉntUgaste syftena med reformen var att intensifiera och koncentrera gransk­nings- och kontroUresursema tUl svårkontrollerade skattskyldiga. Det genom reformen förbättrade taxeringsresultatet var enligt utskottets mening inte endast ägnat att öka de skattskyldigas förtroende för taxe­ringsmyndigheterna. Det skulle sannolikt också leda till en minskning av antalet taxeringsprocesser. Utskottet noterade också med tUlfreds­ställelse att det hade varit möjligt att förena en generellt genomförd tjänstem-annagranskning av deklarationema med ett utvidgat lekmanna­inflytande vid beslutsfattandet.

2.1.2 ADB-stöd vid granskning och taxering

F. n. sker i huvudsak inte någon registrering eller bearbetning med hjälp av ADB före beslutsregistreringen vid inkomst- och förmögenhets­taxeringen. Visst ADB-mässigt stöd finns dock för deklarationssorte­ringen och vissa inkomst- och avdragsposter.

Enligt principbeslutet från år 1975 skall skatteadministrationen effek­tiviseras genom ett väl utbyggt ADB-stöd som underiag för gransknmg och taxering. Bl. a. skall uppgifter i deklarationer och kontrolluppgifter ADB-registreras. Uppgifterna skall avstämmas maskinellt och resultatet redovisas liksom åtskUliga andra uppgifter t. ex. fastighetsuppgifter.

Prop. 1976/77:138

8

personuppgifter och uppgifter om föregående års taxering på en avi för varje deklaration. På denna skrivs också maskinellt ut förslag till taxering och debitering liksom förslag till beräkning av pensionsgrun­dande inkomst och egenavgifter. yiLven underrättelser till de skattskyl­diga om taxeringsnämndens beslut skall till stor del framställas med hjälp av ADB. ADB-stödet innebär att den manuella granskningen av ett stort antal löntagardeklarationer kan starkt begränsas. Till särskUd för­del för rörelselaxeringen kommer att vara ett organisationsregister, som avses komma att innehålla samtliga juridiska personer som driver rörelse eller annan verksamhet, och samtliga fysiska personer som har någon anställd eller driver rörelse.

2.1.3 Granskningsorganisationen m. m.

På gmndval av förslag i prop. 1975: 87 beslutade 1975 års riksdag om riktlinjer för granskningsorgani&margin-right:0cm;margin-bottom: 0cm;margin-left:3.0pt;margin-bottom:.0001pt'> Organisation

I fråga om arbetsfördelningen mellan länsstyrelse och lokal skatte­myndighet skall i princip gälla att dekLarationer från aktiebolag, för­eningar m. fl. skattskyldiga i de s. k. B- och C-längderna, fåmans-bolagsdelägare och deras familjer samt högst 75 000 övriga svårkon­trollerade skattskyldiga och dera:! familjer skall granskas regionall. Detta innebär att drygt en halv miljon deklarationer skall granskas hos länsstyrelserna medan övriga skall granskas hos de lokala skattemyndig­heterna. Särskilda förhållanden i något län skall kunna föranleda en delvis annorlunda fördelning av deklarationsgranskningen.

Vidare skall länsstyrelsernas skatteavdelningar och taxeringsavdel­ningen vid länsstyrelsen i Stockholms län omorganiseras. Det samlade ansvaret för den årliga taxeringen inom länet läggs på en nyorganiserad enhet, benämnd taxeringsenhet, hios länsstyrelserna. De djupare och mer omfattande revisionerna hänförs lill de nuvarande revisionsenhe­terna. Den nuvarande taxeringsenhetens besvärsärenden samt allmänna ombudsfunktioner för uppbörd och mervärdeskatt flyttas tUl en ny enhet benämnd besvärsenhet. Ett särskilt skattechefens kansU inrättas vid varje länsstyrelse.

Organisationen av mindre och medelstora lokala skattemyndigheter skall bygga på att myndighetens arbetsuppgifter fördelas på en service­enhet och en granskningsenhet. Arbetsuppgifterna vid de största lokala

Prop. 1976/77:138

9

skattemyndigheterna skall fördelas geografiskt på skatteadministrativa enheter. TUl myndigheterna knyts dessutom en arbetsgivarenhet och en administrativ enhet. Arbetet inom de oUka enheterna hos lokal skat­temyndighet skall bedrivas inom arbetsgrupper med integrerade arbets­uppgifter.

Tjänsterna för bl. a. chefer inom de nya enheterna samt skattechefens kansli skall inrättas fr.o.m. den 1 juli 1977. Den nya gransknings­organisationen skall träda i funktion den 1 januari 1978.

Bemanning

Ett genomförande av reformerna kräver utökade personalresurser. Enligt RS-utredningens rapport år 1974 kunde den samlade effekten av den nya organisationen och reformerna i övrigt, bl. a. det utbyggda ADB-stödet, beräknas ge ett nettoöverskott för det allmänna av ca 140 milj. kr. per år.

De av RS-utredningen beräknade personalförändringarna innebar ett totalt personalbehov på 1 865 personer för den nya organisationen. Sedan tillgänglig personal inom den befintliga granskningsorganisationen avräknats beräknade utredningen nettoökningen av granskningsperso­nalen till drygt 1 200 personer. Utredningen räknade vidare med ett minskat behov av i huvudsak biträdespersonal som följd av bl. a. ratio­naliseringarna av beredningsarbetet och arbetet med uträkning av pen­sionsgrundande inkomst. Rationaliseringsvinsten beräknades till 600 tjänster.

Departementschefen framhöU i prop. 1975: 87 i anslutning till redo­visningen av personalbehovet att det var ofrånkomligt att beräkning­arna av personalbehovet och personalfördelningen i den nya gransk­ningsorganisationen i dåvarande skede av reformarbetet präglades av osäkerhet. Produktionstalen för granskarna kunde inte säkert be­dömas. Utredningens bedömning av granskarnas produktionstal ansågs alltför optimistiska. Vidare förelåg svårigheter vid bedömning av de arbetsvinster som kunde uppnås genom ökad användning av ADB och andra förenklingsåtgärder i taxeringsarbetet. De av utrednmgen beräk­nade totalramarna för resursbehovet borde enligt departementschefens mening i dåvarande läge accepteras. Erfarenheter från ytteriigare utred­ningsarbete och försöksverksamhet samt en successiv uppbyggnad av organisationen skulle dock komplettera den franUagda utredningen för en slutgiltig beräkning av personalbehovet. Riksdagen hade ingen erin­ran mot den förordade uppläggningen.

Genomförandet av RS-reformen har i enlighet med principbeslutet från år 1975 förberetts genom anställning av personal. Den första etappen av uppbyggnaden av skatteadministrationen genomfördes bud­getåret 1975/76 och omfattade 163 tjänster. Härav tillfördes länsstyrel­serna 76 och de lokala skattemyndigheterna 87 (prop. 1975: 87, SkU 1975:31, rskr 1975:229).

Prop. 1976/77:138

10

Under innevarande budgetår tillförs organisationen i en andra etapp ytterligare 275 tjänster. Härav tillförs länsstyrelserna 136 och de lokala skattemyndigheterna 139 (prop. 1975/76: 100 bU. 16, CU 1975/76: 21, rskr 1975/76: 234).

Riksdagen har nyligen beslutat om en tredje utbyggnadsetapp som avser budgetåret 1977/78 och omfattar 438 tjänster, varav för läns­styrelserna 217 och de lokala skattemyndigheterna 221 (prop. 1976/77: 100 bil. 18, CU 1976/77: 13, rskr 1976/77: 164).

Sammanlaget kommer den nya granskningsorganisationen att till 1978 års taxering ha tillförts 876 nya tjänster. Därmed kan enligt RS-projektet statsmakternas beslut att den nya organisationen i huvudsak skall vara genomförd vid 1978 års taxering anses ha förverkligats, om man beaktar de tjänster i den befintliga organisationen som skall föras över från den befintliga organisationen. Organisationen för rörelse­granskning och TN-revisioner är då utbyggd till 7580 % och för lön-tagargranskning till ca 40 %.

Remissbehandlingen och statsmakternas ställningstaganden till det av RS-utredningen år 1974 framlagda förslaget till resurser inom gransk­ningsorganisationen gav uttryck för en högre ambitionsnivå och därmed kraftigare bemanning än vad utredningen hade föreslagit. Med beak­tande härav och efter en detaljerad genomgång av resursbehovet med företrädare för länsstyrelserna och de lokala skaltemyndigheterna re­dovisade RS-projektet i sin delrapport 1976: 2 totalbehovet för den nya granskningsorganisationen till 2 371 tjänster, därav 1 256 på länsstyrel­serna och 1 115 på de lokala skati;emyndlgheterna. Nettoökningen av personal beräknas inkl. redan beslutade personaltillskott till ca 1 560 tjänster. Av det återstående personalbehovet om ca 680 tjänster bör en­ligt projektet ca 100 tillföras länsstyrelserna och ca 580 de lokala skatte­myndigheterna. Tjänsterna bör tillföras myndigheterna under budget­åren 1978/79 och 1979/80. De för FlS-projektet ansvariga ämbetsverken RSV och statskontoret anser att ställning nu inte bör tas till to­talramen för den framtida bemanningen av den nya granskningsorga­nisationen. Verken föreslår i stället att denna fråga avgörs i samband med behandlingen av myndigheternas framtida anslagsframställningar, varvid erfarenheter av genomförd utbyggnad kan beaktas. Den beräk­nade besparingen om 600 tjänster förutsätter enligt RS-projektet bl. a. ett väl utbyggt ADB-stöd och en iritrimmad organisation. Besparingen ligger därför i tiden delvis efter personalökningen.

2.2 Det nya systemet för ADB inom folkbokförings- och beskattnings-området

2.2.1 Principbeslut om nytt ADB-system

På gmndval .av elt principförslag, som hade lagts fram våren 1974 av RSV i samråd med statskontoret, beslutade riksdagen år 1975 om riktlinjer för ett fortsatt utvecklingsarbete med ett nytt ADB-system

Prop. 1976/77:138

H

för foUcbokföring och beskattning (prop. 1915:51, SkU 1975:32, rskr 1975:230).

Nuvarande system bygger på ett princip av riksdagen år 1963 om övergång till ADB inom folkbokförings- och beskattningsområdet. Det utvecklades i sina huvuddrag under åren före 1963 och var i huvudsak genomfört vid årsskiftet 19671968. Systemet är byggt på magnet-bandsteknik och regionala länsregister med delsystem bl. a. för folk­bokföring, direkt skatt, mervärdeskatt och fastighetstaxering. För vissa ändamål upprättas även riksomfattande register, t. ex. i form av ett centralt förfrågningsregister beträffande preliminärskatteavdrag m. m.

Bakgrunden till statsmakternas beslut om ett nytt ADB-system var bl. a. att den nuvarande maskinutrustningen på grund av förslitning och den tekniska utvecklingen behövde ersättas inom en snar framtid och samtidigt anpassas till de ökade krav på automatisk databehandling som hade uppkommit genom den allmänna utvecklingen på det admini­strativa området och reformerna av skatteadministrationen i första in­stans. Det nya systemet skall genomföras etappvis med en omläggning av taxerings- och debiteringsfunktionerna i en. första etapp år 1978.

För att systemet fortiöpande skall kunna anpassas till förändringar i lagstiftning och administration, skall det utformas så, att det tillgodo­ser krav på snabb åtkomst av information. Med hänsyn härtill kommer informationen i framtiden att lagras i s. k. direktminnen på sådant sätt att samma data blir lätt åtkomliga för olika tillämpningar via termi­naler hos lokal skattemyndighet, länsstyrelse och RSV.

En betydande remissopinion, främst företrädd av länsstyrelsema, förespråkade en regional registerföring. Den i propositionen förordade principlösningen syftade till att såvitt möjligt tillgodose länsstyrelsernas önskemål ulan att förlora väsentliga rationaliseringsvinster. Riksdagen beslöt i enlighet med förslaget som innebär en blandad regional och central registerföring. Således skall fastighetsredovisningen ske regio­nalt i det nya systemet. När det gäller personredovisningen skall några mer genomgripande förändringar av ADB-systemet inte vidtas i av­vaktan bl. a. på ställningstagandet till folkbokföringens framtida ut­formning och organisatoriska anknytning. Motsvarigheter till det nuva­rande personbandet skall även i fortsättningen föras regionalt. Beträf­fande ett diskuterat organisationsregister för alla juridiska och fysiska personer som driver rörelse m. fl. innebar beslutet att ett sådant re­gister, jämsides med det organisationsnummerregister som RSV skall föra enligt lagen (1974: 174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m. fl., kan medföra alt behovet av det nuvarande registret över juridiska personer kan bortfalla men att länstyrelsema vid behov kan föra ett aktuellt regionalt register över organisationer till relativt låg kostnad. Det s. k. skatteregistret skall såsom ett centralt arbetsregister byggas upp från person- och organisationsregistren och kompletteras

Prop. 1976/77:138

12

med uppgift om eriagda skatter m. m. för att i slutskedet tillföras uppgifter om taxeringsnämndernas beslut om åsätt taxering, debiterade avgifter m. m.

Med anledning av propositionen väcktes motioner i vilka ett renodlat regionalt system förordades. Yrkandena i motionerna grundade sig i första hand på uppfattningen att ett mer utpräglat regionalt system än det som föreslogs i prop. 1975: 57 skulle vara ägnat att bättre tillgodo­se den enskildes krav på integritet samt regionalpolitiska hänsyn av olika slag och strävanden att tillgodose informationsbehov även utanför beskattningsområdet.

I inlegritetsfrågan anförde konstitutionsutskottet i sitt yttrande till skatteutskottet (KU 1975:3 y) att integritetsskydds- och säkerhets­frågorna regelmässigt måste tillmätas stor betydelse vid planeringen av ADB-system men att uppfattningen om betydelsen från integritetssyn­punkt av en regionalisering av de statiiga ADB-systemen gick i sär.

Konstitutionsutskottet framhöll vikten av att det fortsatta utveck­lingsarbetet beträffande det nya ./DB-systemet för beskattning och folkbokföring sker i nära samarbete med datainspektionen och med hänsynstagande till bl. a. det utredningsarbete på säkerhetsområdet som bedrivs inom statskontoret. Det kan förutsättas att integritetsfrågorna då kommer att beaktas oavsett valet av systemstmktur. Skatteutskottet anslöt sig till konstitutionsutskottets uppfattning att ett betryggande skydd måste skapas mot obehörigt utiämnande av uppgifter om indivi­der. Sådant integritetsskydd kan enligt skatteutskottet skapas lika väl i ett blandat regionalt och centralt registersystem som i ett helt regionalt. Utskottet utgick också från att RSV och statskontoret bedriver det fort­satta utvecklingsarbetet i nära samarbete med datainspektionen och att ett parlamentariskt inflytande över utvecklingen därmed tillgodoses.

Vad gäller strävandena att tiUgoilose informationsbehov även utan­för beskattningsområdet konstaterade civUutskottet i sitt ytttande (CU 1975: 3 y) tUl skatteutskottet att utvecklingsarbetet beträffande foUc-bokföringens och beskattningens databehov bör bedrivas fristående från andra datasystem men med inriktning på informationsutbyte mellan systemen. Samhällsplaneringens behov av databehandling bör dock t. v. kunna tiUgodoses genom utnyttjande: av överskottskapacitet inom läns­anläggningarna. Skatteutskottet instämde i denna bedömning.

Sammanfattningsvis framhöU skatteutskottet att målet för ett nytt ADB-system var att kunna genomföra angelägna förbättringar av skat­teadministrationen i första instans och att uppnå en förenklad ad­ministration, minskat uppgiftslämnande för allmänheten, arbetsgivare och andra myndigheter samt en förbättrad skattekontroll främst i fråga om företagare och andra med svå:rkontrollerade deklarationer. Sam­tidigt bör det nya systemet med utn3'ttjandet av modem teknik bli mer flexibelt  än  dagens och  därigenom  fortlöpande kunna anpassas till

Prop. 1976/77:138

13

önskemål om förändringar i beskattningsregler och administration och vara till hjälp vid olika reformer. Enligt utskottets uppfattning tillgodo­ser det i propositionen framlagda förslaget dessa önskemål på ett mer tillfredsställande sätt än ett utpräglat regionalt system. Med hänsyn till att det i propositionen framlagda förslaget enligt utskottets bedöm­ning är mer flexibelt än ett rent regionalt system, kan det också lättare anpassas även till ett framtida ökat behov av tillgång till datakapacitet för information inom samhällsplaneringen och >andra områden.

2.2.2 De regionala datorerna i ADB-systemet för folkbokföring och beskattning

RUcsdagens beslut om inriktning av det fortsatta utvecklingsarbetet med ett ADB-system för folkbokföring och beskattaing innebar, som jag nyss har redogjort för, en blandad regional och central registerföring. Den regionala delen förläggs till länsstyrelserna och den centrala till RSV. överkapaciteten inom länsdatoranläggningarna skall enligt riks­dagsbeslutet kunna utnyttjas för att tillgodose samhällsplaneringens behov av datorkapacitet. I det fortsatta utredningsarbetet skulle möj­ligheterna att variera de regionala anläggningamas kapacitet och antal särskilt belysas. Sedan RSV och statskontoret gemensamt hade utrett frågan om antalet regionala ADB-anläggningar och placeringen av dessa anläggningar beslutade riksdagen (prop. 1975/76: 100, SkU 1975/76: 35, rskr 1975/76: 212) våren 1976 att antalet sådana anläggningar skulle vara 21. Samtliga län utom Gotlands, Blekinge och Jämtlands län får därmed egna datorer.

I sitt yttrande lill skatteutskottet förutsatte civilulskottel (CU 1975/76: 3 y) att ADB-systemet för folkbokföring och beskattning skulle komma att om så skulle visa sig lämpligt erbjuda möjligheter att genom viss teknisk komplettering tillgodose samhällsplaneringens speciella be­hov.

ADB-beredningsgruppen hos konunundepartementet (C 1973: 06) tog i skrivelse den 29 november 1976 upp frågan om den regionala sam­hällsplaneringens behov av information och datorkapacitet. Berednings­gruppen' konstaterar i skrivelsen att den i sitt utredningsarbete har kom­mit fram tUl att den regionala samhällsplaneringens ADB-behov bör tillgodoses genom en kombination av regional och central databehand-Hng. De regionalt förlagda bearbetningarna avses därvid bli utförda på länsdatorerna och de centrala främst vid statistiska centralbyrån.

För att en prövning av samhällsplaneringens ADB-behov skall kunna tillgodoses i samband med upphandlingen av länsdatorerna redovisar beredningsgruppen de egenskaper som en länsdator bör uppfylla för att kunna tillgodose även samhällsplaneringens ADB-behov. Gmppen hän­visar till motiveringar i betänkandet ADB i den regionala samhälls­planeringen (Ds Kn 1976: 7).

Prop. 1976/77:138

14

ADB-beredningsgruppen har beräknat att de merinvesteringar som följer av de framförda kraven för samtliga länsstyrelser sammantaget uppgår tiU 2,28,3 milj. kr. Den hcgre investeringen torde enligt grup­pen bli aktuell först flera år in på 1980-talet.

Regeringen har den 15 decembcsr 1976 beslutat överlämna bered­ningsgruppens skrivelse till statskontoret för beaktande i samband med upphandlingen av de regionala datorerna i ADB-systemet för folk­bokföring och beskattning. Vid prövningen av de krav på funktioner och utbyggbarhet hos datorutrustningen, som ADB-beredningsgruppen stäl­ler upp för den regionala samhäUsplaneringens räkning, skall statskon­toret bevaka att investeringskostnaderna inte blir väsentligt högre än för datomtmstning enbart avsedd för folkbokföringen och beskattningen utan ryms inom det av ADB-beredningsgruppen angivna merinveste-ringsbeloppet. Vidare skall enligt legeringens beslut ADB-berednings-gmppen vid upphandlingen av de regionala datorerna företräda den regionala samhällsplaneringen i frågor, som rör denna planerings behov och önskemål vad gäller datorutmstningens egenskaper.

2.2.3 Organisation för den centrala datordriften i ADB-systemet

Frågan om hur den centrala datordriften i ADB-systemet för folk­bokföring och beskattning skall organiseras behandlades av riksdagen hösten 1976 (prop. 1976/77: 25 bil. 6, SkU 1976/77: 10, rskr 1976/77: 62). Produktionsstarten för det nya ADB-systemet avses skola ske i början av år 1978. Detta fömtsätt«;r dels att den centrala datomtmst-ningen installeras hos RSV i god tid dessförinnan, dvs. imder år 1977, dels att en särskUd organisation för den centrala ADB-driften byggs upp inom verket. Datomtmstningen kommer att levereras successivt under år 1977 med början under .andra kvartalet. För att handha installerad utrustning och för att planera och detaljutforma ADB-driften behöver ADB-driftorganisationen till stor del byggas upp redan under budget­året 1976/77, då ca 45 personer beräknas arbeta med dessa frågor. Där­efter byggs organisationen ut i takt med att olika systemdelar tas i drift. Enligt nuvarande planer innebär detta att utbyggnaden skulle pågå t. o. m. andra kvartalet 1980. ADB-driftorganisationen skall ingå som en särskild enhet inom RSV:s driftteljiiska avdelning. Viss personal vid andra enheter inom avdelningen Ican därvid föras över till den nya ADB-driftenheten. 1 budgetpropositionen (prop. 1976/77:100 bil. 11) har beräknats medel för organisationen som innebär att den vid ut­gången av budgetåret 1977/78 skall bestå av ca 75 personer. Riksdagen har beslutat anvisa medel i enlighet härmed (SkU 1976/77: 29, rskr 1976/77: 170).

Prop. 1976/77:138

15

3   Den aktueUa diskussionen om RS-projektet

I vissa remissyttranden över RS-projektets delrapporter 1976: 1 och 1977: 1 framförs kritik mot genomförandeplanerna för den nya taxe­ringsorganisationen. Vidare har kritik och synpunkter särskilt rörande det nya ADB-systemet framförts i en revisionsrapport från riksrevi­sionsverket, i remissvar från datainspektionen över RS-projektets del­rapport 1976: 4 samt i skrivelser från landshövdingarna. I det följande redogörs kortfattat för de frågor som har tagits upp i dessa samman­hang och de åtgärder som har vidtagits av budgetdepartementet och inom RS-projektet.

3.1 Riksrevisionsverkets revisionsrapport samt RS-projektets bemötande

Riksrevisionsverket (RRV) genomförde som ett led i en förvalt­ningsrevision av RSV under perioden junioktober 1976 en gransk­ning av RS-projektet. Resultatet redovisades i december 1976 i en revi­sionsrapport "Granskning av utvecklingsarbetet med rationaliseringen av skatteadministrationen (RS-projektet m. m.)." Rapporten är i for­mellt hänseende riktad tUl RSV. Den har överlämnats för kännedom lill bl. a. budget- och kommundepartemenlen.

Med anledning av revisionsrapporten utarbetades inom RS-projektet en promemoria daterad den 14 mars 1977 med kommentarer och be­mötanden. 1 promemorian redovisas även utredningsläget första kvar­talet 1977. RSV och statskontoret delar de i promemorian framförda uppfattningarna. Promemorian är ställd till RRV. Den har också över­lämnats för kännedom till budget- ooh kommundepartementen.

Åtgärder vidtagna i RS-projektet efter oktober 1976 har inte grans­kats av RRV. I det följande redovisas innehållet i RRV:s rapport och RS-projektets promemoria.

3.1.1 Allmänt

Det framhålls i revisionsrapporten att RRV inte har inriktat sig på att granska och värdera syftet med reformerna inom skatteadministra­tionen utan på att redovisa effektiviteten i delar av projektarbetet. Granskningen avser den projektadministrativa handläggningen av data­säkerhetsarbetet och inte tillräckligheten i de planerade datasäkerhets­åtgärderna. Granskningen avser även projektadministrationen som hel­het, bl. a. projektets planering och de ekonomiska kalkylerna. Gransk­ningen avser läget i projektet i oktober 1976 och är baserad på studier av olika dokument (rapporter, planer m. m.) saml på intervjuer.

1 RS-projektets promemoria hävdas att granskningen genomfördes vid en olämplig tidpunkt, nämligen då datorupphandlingen inte var avslutad och då man förberedde starten av ett stort ADB-system. Fömtsättning-

Prop. 1976/77:138

16

ama för en stor del av det ADB-tekniska arbetet systemarbete, pro­grammering, ADB-säkerhet m. m. var därför oklara och det kunde inte finnas mycket att revidera. RS-projektet försökte därför få gransk­ningen flyttad från tredje till fjärde kvartalet 1976. RRV var dock inte beredd att ändra granskningens uppläggning.

3.1.2 ADB-säkerhet

RRV anser att arbetet med säkeiheten för ADB-systemet är försenat och inte i alla avseenden tUlräckligt underbyggt vad gäller kartläggning och analys av säkerhetsproblemen. Vidare behövs bättre kommunika tion och samverkan mellan de olika intressentgmpperna i projektet. Förhållandena skall enligt RRV ses mot de höga övergripande mål som har satts för säkerhetsarbetet och de få praktiska erfarenheter som finns av hur sådant arbete handläggs i läystemutvecklingsprojekt.

RS-projektet hävdar alt konkreta förslag för att åstadkomma data­säkerhet, fysiskt skydd (mot t. ex. brand, stöld och skadegörelse) m. m. inte kunde och enligl planema inle heller skulle föreligga vid tidpunk­ten för revisionen. Det fanns enligt projektet således inte underlag för att bedöma om försening i säkerhetsarbetet förelåg eller ej.

De väsentiigaste delarna av ADB-säkerhetsarbetet för ADB-systemet beslår enligt RS-projektet i att

1.

skapa ett fullgott kapitalskydd för investeringar i datorer centralt och regionalt

2.

åstadkomma ett dataskydd så att obehörig åtkomst via terminaler eUer via satsvisa bearbetningar till dataregistren hindras

3.

utveckla metoder för funktionsskydd, dvs. skydd av ADB-registrens tiUförlitlighet ooh tillgänglighet

4.

utveckla en ADB-säkerhetsorganisation centralt, regionalt och lokalt.

Metodema för data- och funkti.onsskydd baseras erfarenhetsmässigt till stor del på standardfunktioner i leverantörens programvara. Efter­som valet av centraldator inte blev klart förrän i slutet av gransknings­perioden, kunde enligt projektet i dessa delar endast översiktliga planer för arbetet redovisas vid denna tidf»unkt.

Vad gäller övriga säkerhetsfrågor framhåUer man från RS-projektets sida bl. a. att det fysiska skyddet för RSV:s datacentral har godkänts av datainspektionen i januari 1977 och att inspektionen inte har fram­fört någon kritik över hur integritetsfrågorna har behandlats. I projektet pågår f. n. arbete med att utforma ett organisationsförslag för att få till stånd en samordning av skatteadministrationens säkerhetsfunktioner.

Enligt RS-projektets bedömning kommer arbetet med säkerhels-frågorna att vara färdigt till den tidpunkt då ADB-systemet planeras bli taget i drift.

Jag återkommer i det följande till säkerhets- och integritetsfrågoma och datainspektionens synpunkter ipå hur dessa har behandlats.

Prop. 1976/77:138

17

3.1.3 Riktlinjer och regler för systemarbetet

Enligt RRV är arbetet med en systemhandbok, dvs. med att ta fram riktlinjer och regler för hur ett enhetligt och effektivt systemutveck­lingsarbete skall bedrivas, avsevärt försenat. Det finns, enligt RRV inte heller några inom förvaltningen centralt utvecklade och utprovade hjälpmedel för utveckling och drift av ADB-system annat än i begrän­sad omfattning. RRV anser vidare att arbetet med systemhandboken har givits låg prioritet av projektiedningen. Detta kan komma att leda till svårigheter i det fortsatta utvecklingsarbetet. Svårighetema kan enligt RRV bestå i en bristande enhetiighet i systemets utformning och i en otillräcklig kommunikation mellan utvecklama sinsemellan och mellan utvecklama, användarna och driftpersonalen.

RS-projektet framhåller att det finns strikta regler för systemarbetet i de delar där det är nödvändigt. Det gäller konstmktion av flödes­planer, identifiering av system, program, register och termer, system­dokumentation m. m., alltså främst mera rutinbetonade moment. Man hänvisar därvid tiU att det sedan många år finns en handbok för ut­vecklingen av nuvarande ADB-system. Arbete pågår emellertid med nya delar och med att förbättra befintliga delar. Anvisnmgar beräk­nas bli färdiga i den takt som behoven uppstår. Att utarbeta en system­handbok är, påpekas det vidare, en kontinuerlig process, som kräver medverkan och engagemang från dem som skall följa handbokens regler. Samtliga berörda måste förstå och acceptera handboken. Anvis­ningar för systemutvecklingsarbetet ges också genom kurser, intema seminarier och den löpande arbetsledningen. Det finns enligt projektet dessutom en djup "metodtradition" utgående från det nuvarande ADB-systemet och via statskontorels personal och konsulter från andra ADB-system inom statsförvaltningen.

Från projektets sida framhålls också att man har utvecklat en s. k. för­kompilator som medger en stark styrning och kontroll av system- och framför allt programutvecklingen och som förenklar programmerarnas kontakter med avancerad programvara. Genom att samtliga program passerar via denna förkompilator erhåUs en garanti bl. a. för att de testas mot aktuella och auktoriserade versioner av posterna i data­baserna. Via förkompilatorn kan man också få veta vilka program som använder olika poster i databaserna. Detta är en fördel bl. a. vid ändring av informationen i systemet.

3.1.4 Utbildningen

RRV hävdar att planeringen av utbildningen för dem som skall an­vända det nya ADB-systemet är försenad. Det föreligger enligt RRV även oklarhet beträffande möjlighetema att genomföra utbUdning i den omfattning som har planerats och att framstäUa kursmaterial i tid. Vidare anser RRV att osäkerhet råder beträffande ansvarsförhållandena

2   Riksdagen 1976/77.1 saml Nr 138

Prop. 1976/77:138

18

mellan olika arbetsgrupper vid RS>/ som skall producera utbildnings­materialet resp. planera och genomföra utbildningen.

RS-projektet framhåller att den utbUdning som planeras eller skisse­ras inom projektets ram inte bara föranleds av RS-reformen utan även av behovet alt allmänt förbättra utbUdningsnivån inom skatteområdet. UtbUdningen sprids under en lång tidsperiod, fram t. o. m. 19801981. Utbildningens omfattning bestäms till väsentlig del av det årliga till­skottet av nyanställda för granskningsorganisationen. Utbildningen är i stor utsträckning hierarkiskt organiserad i den meningen att man cen­tralt utbildar personal vid skatteavdelningarna på länsstyrelserna. Denna personal svarar i sin tur för utbildning där och vid lokal skattemyndig­het.

Planeringen av arbetet med att framslälla utbildningsmaterial under­lättas enligt RS-projektet av att den största delen av utbUdningsdagarna avser kurser som f. n. redan bedrivs inom skatteadministrationen. Man påpekar också att utbildningsmaterial rörande de materiella och system-mäs&margin-right:1.0pt;margin-bottom:0cm; margin-left:3.0pt;margin-bottom:.0001pt;text-indent:10.0pt'> Man medger dock från projektets sida att samordningen av utbild­ningen kunde te sig mindre god vid tidpunkten för RRV:s granskningar. Det sammanhänger delvis med en av projektet påtalad underdimensione­ring av utbUdningsresurserna vid skatteavdelningarna hos länsstyrelserna. Man säger sig vara medveten om de stora ansträngningar som måste göras men bedömer ändå att föreliggande utbildningsplan är genom­förbar.

3.1.5 Planering m. m.

RRV anser i sin revisionsrapport alt arbetet med planeringen av RS-projektet i stort och av de olika delarna mte är tillräckligt under­byggt, samordnat och tillförlitligt. Resursbehoven för projektet och ADB-systemet har undan för undan ökat. Samtidigt har enligt RRV ambitionsnivån sänkts och tidplanerna förskjutits från delar av projekt­arbetet.

Mer i detalj går RRV:s kritik bl. a. ut på att någon risk- eller käns­lighetsanalys av projektet inte har utförts och att några tidpunkter och kriterier för att bedöma eventueUa avvikelser från planerna och arbets­resultatets kvalitet inte har fastställlH. Det enda som formellt noteras är enligt RRV avvikelser i tidplaneringen. Det finns, hävdar RRV, inte heller några tidsbuffertar där eventuella förseningar kan inhämtas. Pro­jektarbetet bedrivs i förhållandevis få och därför resurskrävande akti­viteter för vilka mål, uppgift och prestationsangivelser ofta inte är till-

Prop. 1976/77:138

19

räckligt utarbetade. Det saknas, hävdar RRV vidare, till stor del fast­ställda regler och rutiner för planeringen, rapporteringen och uppfölj­ningen. Detta medför ett föga enhetligt arbete mellan de olika arbets­grupperna och sämre möjUgheter för projektledningen att överblicka och bedöma konsekvensema av avvikelser från det planerade projektarbetet. De redovisade förhållandena har enligt RRV tvingat projektiedningen lill en direktstyrning av RS-projektet. En sådan styrning ger enligt RRV små möjligheter att leda och följa ett projekt av denna storiek ooh kom­plexitet.

I promemorian från RS-projektet redogörs för det planeringssystem som tillämpas vid utvecklingen av ADB-systemet. Tidplaner utarbetas halvårsvis för varje medarbetare. Därvid anges de arbetsuppgifter som skall utföras under perioden. På blanketterna för personalplanerna kan för varje uppgift planerad lid jämföras med förbrukad lid. Varje kvartal görs en ny halvårsplanering. Vid halvårsplaneringen görs även grovpla­nering för hela projekttiden. Projektledningen går med en till två må­naders mellanrum igenom hur planeringen för delprojekten hålls. För­hållanden som kan påverka planeringen rapporteras vid protokollförda veckomöten.

De formella brister som kan finnas i planeringen är enligt projektet alt sambanden mellan vissa aktiviteter inte klart anges och att uppfölj­ning av planerad tid/förbmfcad tid inte har gjorts för vissa personplaner på grund av tidsbrist.

Den valda ambitionsnivån på planeringssystemet är enligt RS-projektet en avvägning mellan behovet av planering och arbetsinsatsen för den­samma. En hög formell ambitionsnivå i planeringen kan medföra irri­terande stora insatser för projektmedlemmarna. Kvaliteten i plane­ringen avgörs enligt projektet av om aUa viktiga aktiviteter har kunnat förutses och om projektpersonalen håller utiovade leveranstider. De punkter, där en avstämning av planeringssystemels lämplighet hittiUs har kunnat ske, har varil avlämnandet av rapporter till regeringen. Dessa visar att produkterna har kunnat färdigställas på utsatt tid. Man konstaterar vidare att den valda ambitionsnivån för planeringen i RS-projektet liknar den som med framgång har använts i andra slora pro­jekt avseende administrativ rationalisering, exempelvis det inom den allmänna försäkringen (den s.k. RAF A-utredningen). RS-projektet anser avslutningsvis att smärre, formella brister i planeringen har lett RRV lill vidlyftiga och obestyrkta slutsatser om den planering som sker vid utvecklingen av ADB-systemet.

3.1.6 Ekonomiska kalkyler m.m.

Det saknas enligt RRV en samlad och enhetlig budgetering och redo­visning för det arbete som är samlat inom RS-projektet. De verkliga kostnaderna för projektet kan inle särskiljas ur RSV:s anslagsframställ-

Prop. 1976/77:138

20

ning för budgetåret 1977/78. Totalkostnaderna för projektet går inte heller alt följa upp. Bristerna i inlernbudgeteringen försämrar enUgt RRV möjligheterna inte bara att styra projektet utan även att utarbeta ekonomiska kalkyler.

Den kostnads-Znyttokalkyl som redovisades år 1974 visade att ratio­naliseringen av skatteadministrationen skull© ge ett betydande över­skott. Det var enligt RRV på bl. a. detta underlag, som statsmaktema fattade beslut om projektets principiella inriktning och ambitionsnivå samt om reformens utförande. I juni 1976 redovisades en ny kostnads­kalkyl där driftkostnaderna för liystemet hade ökat väsentiigt jäm­fört med kalkylen från år 1974. Den nya kalkylens uppställning och omfattning är enligt RRV inte så utformad att en jämförelse med den tidigare kalkylen underlättas. Vidare saknar kalkylen flera väsentliga kostnadsposter. Kostnaderna för bl. a. hela projektverksamheten och den belastning dessa kostnader innebär redovisades inte. Projektkost­naderna kan enligt RRV komma att betydligt överskrida de beräk­ningar som redovisades år 1974. Någon prövning av de tidigare kalky­lerade intäkterna tUl systemet trots att de angivits vara osäkra eller någon risk- eller känslighetsanalys av kalkylen har inte utförts. Det kan enligt RRV inte uteslutas att rationaliseringen av skatteadministra­tionen kan resultera i ett underskott i stället för ett beräknat överskott. Sammanfattningsvis finns det enlij RRV:s bedömning starka skäl att betvivla att reformen medför det avsevärda netto för det allmänna som ursprungligen beräknades.

RRV redovisar i följande kalkylsammanställning som grundas på RS-projektets rapporter och RRV;s kostnadsuppskattning av projekt­verksamheten, hur den ekonomiska bilden kan anses ha förändrats. I kolumnen till höger som rubricerats "RRV okt 76" redovisas pålägget för projektverksamheten enligt RRV:s uppskattning. Någon annan kal­kylpost har RRV inte prövat.

Milj. kr./år

RSV maj 74 RSV juni 76 RRV okt 76

Intäkter:

Besparingar, dvs. rationaliseringar

62

49

49

ökade skatteintäkter

160

160

160

Intäkter från datorbytet

30

0

0

Totala intäkter

252

209

209

Kostnadsökningar:

Kostnad för system i drift

77

137

137

Pålägg för projektkostnad dvs.

utvecklings- och störningskostnader

5 35

5 35

45 35

117

177

217

135

32

-8

(9 % och 9 år)

Merkostnad för datorutrustning

Totala kostnader

Nettovinst/Förlust

Prop. 1976/77:138

21

RS-projektet framför en rad invändningar mot RRV:s uttalanden om brister i de ekonomiska kalkylerna och om RRV:s beräkning av pro­jektkostnaden. Inledningsvis konstaterar projektet att syftet med RS-re­formen är att med olika administrativa medel uppnå större likformighet och rättvisa vid taxeringen. Projektet finner det märkligt att RRV vid behandlingen av kalkylfrågorna frångår den angivna avgränsningen av revisionen till att avse själva handläggningen av utvecklingsarbetet och inte syftet med reformen. Trots detta behandlar RRV kalkylfrågorna på sådant sätt att hela reformen ifrågasätts.

RS-projektet instämmer dock i att kalkylarbetet har varit eftersatt. Detta anförs även som en förklaring till att RRV enligt projektets me­ning har kommit tUl felaktiga slutsatser om reformens ekonomiska konsekvenser. Anledningen till att kalkylarbetet har fått den hittillsva­rande uppläggningen sägs vara historiskt betingad. RS-projektet är en sammanslagning av tre tidigare fristående utredningar (de s. k. RS-, AFB- och LSM-utredningama) med var sin kalkyl. I de rapporter RS-projektet har länmat har i huvudsak endast avvikelser från tidigare kal­kyler angetts. Samtliga avvikelser har dock rapporterats till regeringen om än i olika omgångar.

En brist i RRV:s kalkylresonemang är enligt RS-projektet att endast kostnader för att genomföra RS-reformen har studerats. Man kan dock inte välja mellan att antingen genomföra RS-reformen eller avstå från att vidta åtgärder. Nuvarande ADB-system och ADB-utrustning fungerar nämligen längst till 1980-talets början. Det finns vidare uppenbara bris­ter i nuvarande taxeringsorganisation. Genomförs inte RS-reformen måste således andra förändringar vidtas. Ett sådant alternativ det s. k. O-alternativet är att överföra det nuvarande ADB-systemet till ny teknisk utrustning och behålla den nuvarande ordningen med en stor del av granskningsarbetet som fritidssyssla.

En annan invändning är att RRV inte har varit konsekvent i sitt angreppssätt. Detta sägs framgå tydligast i vad gäller utbildningsfrå-goma. För att kalkylen skall vara rättvisande skall endast den del av utbildningen som är en följd av RS-reformen belasta projektet.

Som exempel på felaktigheter anförs att de totala utredningskostna­derna med RRV:s beräkningsmetod har blivit alldeles för höga, för delar av personalen ca 4 gånger den egna kostnaden. Det samman­hänger med att personalbehovet initialt är förhållandevis högt men sedan sjunker. Man anför vidare att det produktionsbortfall till följd av utbildning som RRV anser bör tas med (ca 129 milj. kr. under en femårsperiod) redan är beaktat i kostnadskalkylerna.

Vad gäller intäktspostema är de som RRV har påpekat osäkra. RS-projektet har'vid flera tillfällen också framhållit svårigheterna att beräkna de ökade skatteintäkterna av utbyggd kontroll, ökningarna erhåUs i form av såväl en korrektiv som preventiv effekt. Den korrek-

Prop. 1976/77:138

22

tiva effekten, som ulgörs av direkta taxeringshöjningar och som därför kan mätas, minskar vid ökande kontrollinsatser. Det torde dock inte finnas några praktiska möjligheter att mäta hur mycket den minskar. Den preventiva effekten, som består i att de skattskyldiga i större ut­sträckning lämnar riktiga uppgifter vid ökad risk för upptäckt, är inte heller möjlig att mäta. Det går alltså inte att fastställa sambandet mellan preventiv effekt och kontroll nivå.

RS-projcktet anser det mot denna bakgrund inte meningsfullt att ägna sig åt mer eller mindre kvalificerade gissningar om intäkterna. Ut­byggnaden av kontrollen sker i stället etappvis. Innan en ny etapp före­slås studeras det korrektiva resultatet av de tidigare insatta resurserna och bedöms den preventiva effekten. RSV och statskontoret har i skri­velse tiU regeringen vid överiämnandet av delrapport 1976: 2 från RS-projektet framhållit att ställning f. n. inte bör tas till totalramen för skattekontrollen.

1 promemorian från RS-projektet presenteras en nuvärdeskalkyl för hela projektet så långt det är möjligt i nuvarande utredningsläge. I kapitalvärdena för RS-reformen har frånräknats värdena för ett 0-aiternativ, som innebär ett nytt tekniskt system inom ramen för ett oför­ändrat administrativt system, bibehållen fritidsgranskning, ingen s. k. TN-revision men däremot viss organisationsutveckling. RS-reformens livslängd har beräknats omfatta tiden t. o. m. taxeringsåret 1988. Endast kapitalkostnader har diskonterats. Kostnaderna avser en organisation ut­byggd för 40 000 årliga TN-revisioner. Om utbyggnaden bromsas på lägre nivå minskar också kostnaden för personal och utbildning.

Kostnader (milj. kr.)

Projektkostnader

78'

Utbildningskostnader

53

Merkostnad för ny personal

i granskningsorganisationen

1 687

Merkostnad för nytt ADB-system (9 % ränta)

326

Merkostnad för underhåll av ett störrä ADB-system

än det nuvarande (exkl. driftkostnad)

26

Summa

2170

'De totala projektkostnaderna har beräknats till

119 milj. kr. Från detta

belopp har 41 milj. kr., som inte bör belasta RS-projektet, frånräknats.

Intäkter och besparingar (milj. kr.)

Personalbesparingar

580

Minskade kostnader för arvoden till

taxeringsnämnder m.m.

150

Summa

730

Till detta kommer s. k. icke monetära intäkter i form av:

ökad rättvisa och likformighet i behandlingen av de skattskyldiga

bättre service i olika hänseenden för allmänheten inkl. arbetsgivarna

Prop. 1976/77:138

23

större flexibilitet i skatteadministrationen

stärkt lekmannainflytande

ökad arbetstrivsel för personalen.

Det ekonomiska utfallet av RS-reformen beror till största delen på resultatet av ökad revisionsverksamhet. Försiktiga beräkningar baserade på hhtillsvarande försöksverksamhet visar enligt projektet en genom­snittsintäkt av 350500 kr. per revisionstimme. Resultatet per arbets­timme för TN-revisionen kan visseriigen antas minska i takt med ut­byggnaden av kontrollapparalen. Nedgången torde enligt RS-projektet härvid dock mer än väl kompenseras av den ökande preventiva effekten. En genomsnittlig intäkt av 350500 kr. per revisionslimme skall jäm­föras med vad som på olika utbyggnadsnivåer krävs för jämvikt mellan kostnader och intäkter för hela RS-reformen:

Antal TN-revisioner per år

20 000

30 000

40 000'

Erforderlig genomsnittsintäkt per

revisionstimme för jämvikt

kostnader/intäkter

265

2 IS''

195»

' Beräknat antal TN-revisioner enligt prop. 1975: 87. »Det avtagande kravet på genomsnittsintäkten vid ökad utbyggnad beror på att betydande delar av kostnaderna är fasta.

I kalkylerna har inte räknats med att deklarationsgranskningen skall ge förbättrat taxeringsutfall. Nuvarande revisionsverksamhet och för­söksverksamheten med TN-revisioner tyder enligt RS-projektet på att RS-reformen inte bara kommer att ge full kostnadstäckning utan även ett betydande ekonomiskt överskott särskilt om den preventiva effekten beaktas.

3.1.7 Avslutande synpunkter

RRV framhåller att de i revisionsrapporten redovisade iakttagelsema måste ses mot de gällande förutsättningarna för projektet, nämligen att

någon försöksverksamhet med det nya datorstödet inte har genom­förts

det nya ADB-systemet får en ny teknisk och organisatorisk utform­ning

de organisatoriska förändringarna inom skatteadministrationen skall införas samtidigt med ett flertal datatekniska förändringar

nya systemavsnitt planeras att införas successivt vUket bl. a. för med sig komplicerade övergångslösningar

systemet enligt beslut skall börja införas vid en bestämd tidpunkt, den 1 januari 1978

det f. n. är svårt att rekrytera erfaren och kompetent ADB-personal

det råder brist på erfarenhetsförmedling och generella ADB-hjälp-medel inom statsförvaltningen

det totala beslutssystemet för RS-projektet är långsamt.

Prop. 1976/77:138

24

Mot bakgmnd av gällande förutsättningar och gjorda iakttagelser kan det enligt RRV:s bedömning inte uteslutas att projektets inriktning, om­fattning, tekniska och administrati\'a ambitionsnivå och den planerade systemstrukturen kan behöva ytterligare övervägas för att ADB-systemet skall kunna installeras i avtalad tid och enligt den hittUls gjorda plane­ringen. RRV föreslår att man inom projektet omgående överväger, vilka åtgärder som behöver vidtas för att såvitt möjligt säkerstäUa att pro­jektets huvudsakliga syften nås.

Från RS-projektets sida sägs sammanfattningsvis att RRV:s revision, som skulle avse ADB-säkerhetsfrågomas hantering inom RS-projektet, genomfördes under en period då miderlag för bedömning av ambitions­nivå och tidplaner i ett projekt noimalt inte föreligger. RRV:s revision kom emellertid att omfatta även arbetsformer inom RS-projektet. Man påpekar att man i projekt, som befinner sig i en så föränderlig mUjö som RS-projektet, alltid kan observera brister i arbetsformerna. RS-projektet har bl. a. under tryck från personalorganisationerna sökt för­dela arbetet mellan projektet och RSV:s ordinarie organisation på ett för båda parter utvecklande sätt. Det samråd och den samverkan som denna arbetsfördelning leder till kan medföra en viss tröghet i besluts­fattandet.

RS-projektet anser att RRV har dragit alltför vittgående slutsatser i vad avser planeringsläge, arbetsmetoder m. m. utifrån smärre brister på dessa områden. Man konstaterar att resultat hittiUs har presenterats på utsatta tider. RS-projektet bedömer det också som tämligen säkert att RS-reformen kommer att ge statsfinansiellt överskott, särskUt om de preventiva effekterna beaktas.

RS-projektet delar inte heller RRV:s syn på behovet av översyn av riksdagens beslut avseende systemstmktur m.m. för AFB-systemet. Ett sådant arbete skulle, framhålls det, leda tUl förseningar i projektet, avsevärda kostnadsökningar och allvarliga stömingar i planeringen av genomförandet.

3.2 Landshövdingarnas skrivelser angående de nya länsdatorema samt RS-projektets bemötande

3.2.1 Bakgrund

Landshövdingarna i samlliga län diskuterade vid ett landshövdinge­möte i december 1976 frågor som har siamband med det nya ADB-systemet inom folkbokförings- och beskattninigsorganisationen. Med anledning härav uppdrogs åt tte landshövdmgar' att i en skrivelse framföra vissa synpunkter och förslag till chefen för budgetdeparte mentet. Skrivelsen, som är daterad den 13 december 1976, remitterades tiU riksskatteverket och statskonto)-et dvs. de för RS-projektet an-

» Nils Hörjel, Lars[REDACTED_EFTERNAMN] och Bengt Lyberg.

Prop. 1976/77:138

25

svariga verken för yttrande. Detta avgavs den 2 februari 1977 efter att för RSV:s del ha behandlats i verksstyrelsen. Yttrandet föranledde en ny skrivelse från landshövdingarna daterad den 17 februari 1977.

Landshövdingarna anser att man i RS-projektet har frångått riksda­gens beslut år 1975 angående registerföringen i det nya ADB-systemet och har lagt en. ston© del av registerföringen på den centrala datorn än som avsågs. Detta sägs i sin tur bl. a. leda till att de regionala re­gistren minskar i betydelse och att länsstyrelsema inte förses med tidsenligt utmstade datorer.

I det följande redogörs för landshövdingamas och de båda verkens (RS-projektets) synpunkter, i huvudsak med ledning av skrivelserna och remissyttrandet.

Som underlag för redogörelsen vill jag först erinra om innebörden av 1975 års beslut angående registerföringen i det nya ADB-systemet. Denna skall organiseras på följande sätt:

regional registerföring avseende fastighetsredovisningeni

regional registerföring avseende folkbokföringen

regional och central registerföring av juridiska personer som driver rörelse eller annan verksamhet samt fysiska personer som driver rörelse eller har någon anstäUd (organisationsregister)

central registerföring av arbetsregister för beskattningen omfat­tande samtliga skattskyldiga och med central skatteuträkning med terminalåtkomst för skattemyndighetema och med färdigställt skatte­register i regionerna.

3.2.2 Fastighetsredovisningen

Landshövdingarna menar att i propositionen avgränsas fastighets­redovisningen i sin helhet till regional registerföring. Någon central redovisning av fastighetsdata nämns inte. Landshövdingarna anser att man i RS-projektet frångår beslutet när man planerar att lägga in även fastighetsdata i det centrala skatteregistret. Vid behov av direktåticomst från terminal styrs dessutom förfrågningar från lokala och regionala myndigheter till detta register, eftersom endast centraldatorn utrustas för detta ändamål.

RSV och statskontoret RS-projektet förklarar att de fastighets­data som lagras i det centrala registret i stort sett motsvarar informa­tionsinnehållet i de kontrolluppgifter avseende fastighetsinneihav som i dagens system trycks och insorteras i deklarationerna för manuell kon­troU. Dessa uppgifter behövs för att ge ett effektivt datorstöd i samband med granskningsarbetet. Projektet har i annat sammanhang senare med­delat att den registerbeskrivning, som finns i delrapport 1976: 4 (Integri­tet ooh genomförande) från RSrojektet och som landshövdingarna hänvisar till i sin andra skrivelse, av misstag har givits felaktigt innehåll.

Prop. 1976/77:138

26

Det centrala arbetsregistret skall inte innehålla vissa uppgifter som där anges och som nu inte ingår i länsstyrelsernas fastighetsredovisning.

RS-projektet förklarar vidare att den planerade systemlösningen inte innebär någon inskränkning i de regionala och lokala myndigheternas tillgång till register och prakiiska möjligheter att nå data avseende fastighet. Tvärtom förbättras de genom införandet av terminaler. Den planerade lösningen innebär enligt projektet att länsstyrelserna liksom hittills skall föra ADB-register för fastighetstaxeringen. Registret skall underhållas på i stort sett samma sätt som f. n.

3.2.3 Registerföringen avseende folkbokföringen

Landshövdingarna menar att det av prop. 1975: 57 klart framgår att det regionalt förda folkbokföringsregistret skall ha ställning som bas­register och vara överordnat i förhållande till det centrala skatteregistret när det gäller folkbokförin.gsuppgifter. Genom ätt endast det centrala registret avses bli åtkomligt från terminal får i stället detta register karak­tär av basregister.

Det centrala registret sägs också ha betydelse från integritetssyn­punkt, eftersom det vid överföring av folkbokföringsuppgifter till detta register uppstår fel, som påverkar datakvaliteten. Vidare hävdas att det centrala registret inte, såsom förutsattes år 1975, kommer att utgöra ett intemt arbetsregister.

RS-projektet hänvisar på denna punkt till vad föredraganden anför i prop. 1975: 57 (s. 59):

"Sammanfattningsvis innebär mitt förslag att länsstyrelserna får sam­ma registertillgång som i dag. De får därutöver terminalåtkomst till cen­tralt sökregister över fysiska personer och ett organisationsregister enligt tidigare definition genom ett för riket gemensamt skatteregister."

Den föreslagna systemlösningen för folkbokföringen innebär enligt projektet att ADB-register över länets befolkning även i framtiden förs regionalt. Pastorsämbetena m. fl. aviserar ändringar tUl de regionala registren. Liksom nu aviseras därefter andra ADB-system inom förvalt­ningen.  Det gäller  också det centralt  förda skatteregistret.

Vidare framhåller projektet att om de regionala ADB-regislren för folkbokföring och fastighetsredovisning skall vara åtkomliga för fråge­verksamhet m. m. från terminaler, så krävs större och dyrare datorer än som f. n. planeras för länsstyreliierna. Det skulle dessutom aktuali­sera frågan om en annan systemkonstmktion än den riksdagen beslutade om år 1975.

Man anser från projektets sida att farhågorna för att datakvaliteten och därmed den personliga integriteten skulle försämras när data över­förs till det centrala registret saknar fog. Sådan överföring av data sker redan i dag till ett stort antal system.

Vad  beträffar  integritelsskyddet  framhålls vidare  att möjligheterna

Prop. 1976/77:138

27

till behörighetskontroll är minst lika goda vid den centrala anlägg­ningen som vid regionala anläggningar. Dessutom finns för de större maskinsystemen mera utvecklad generell programvara på detta område än för de mindre systemen. Tekniskt sett kan tillgängligheten till re­gisterdata relativt enkelt begränsas till exempelvis geografiska områden, funktioner inom organisationen, vissa individer etc. I alla system även manuella är säkerheten självfaUet beroende av att personalen i sitt arbete följer givna föreskrifter.

Vad gäller det centrala skatteregistrets karaktär hänvisar projektet till att frågan om offentlighet och sekretess i det centrala AFB-registret diskuteras i RS-projektets delrapport 1976:4. Där konstateras bl.a. att registret i offentligrättslig mening är allmän handling och föreslås att registret beläggs med sekretess. Om detta förslag genomförs kommer flertalet uppgifter i registret att sekretesskyddas på samma sätt som deklarationsmaterialet.

Landshövdingarna anser i sin andra skrivelse att det är anmärk­ningsvän att RS-projektet i remissyttrandet inte tar upp den viktiga principfrågan om det centrala registrets karaktär och användning.

3.2.4 Registerföring av juridiska personer

Enligt landshövdingarna framgår det av delrapport 1976: 4 från RS-projektet att registerföring av juridiska personer enbart planeras ske centralt. De anser att däiroed omintetgörs statsmaktemas uttalade av­sikt att det nya systemet skall tillgodose länsstyrelsernas krav och önskemål i fråga om bl. a. regional registerföring av juridiska personer.

RS-projektet hänvisar även på denna punkt lill prop. 1975: 57 (s. 58). Där sägs att om man inrättar de register dels det s. k. organisations­nummerregistret, dels det s. k. organisationsregistret som föreslås på annat ställe i propositionen och gör dessa tillgängliga från terminal, så bortfaller i och för sig behovet av nuvarande register för juridiska personer. Om länsstyrelserna skulle ha behov av ett aktuellt register kan dock ett sådant föras till en relativt låg kostnad.

Projektet konstaterar vidare att det i ADB-systemet för folkbokföring och beskatming inte finns något regionalt behov av andra register över juridiska personer än det som årligen framställts för utskrift av skatte­längd. Man förutsätter dock att länsstyrelserna periodiskt skall aviseras om ändringar beträffande beståndet av juridiska personer. RS-projektet hänvisar dessutom till betänkandet (Ds Kn 1976: 7) ADB i den regio­nala samhällsplaneringen från ADB-beredningsgruppen inom kommun-departementet, där det föreslås att den regionala samhällsplaneringen skall få tillgång till ett eget register över företag m. fl. Om ett sådant register inrättas, fömtsätter man från projektets sida att det handhas av länsstyrelsema.

Prop. 1976/77:138

28

Landshövdingarna instämmer i sin andra skrivelse i att länsstyrel­semas behov i här berörda avseende torde komma att tUlgodoses på ett tiUfredsstäUande sätt om statsmakterna bifaUer ADB-beredningsgmp-pens förslag.

3.2.5 Central registerföring av arbetsregister för beskattning

Landshövdingarna anser att det centrala arbetsregistret för beskatt­ningen har fått vidgat innehåU och ändrad ställning i förhållandet till det regionala folkbokföringsregisttet samt att det har ändrat karaktär från internt till även extemt arbetande upplysningsregister. Dessa för­ändringar har enligt landshövdingarnas uppfattning inte varit nödvän­diga för att uppnå syftena med det nya ADB-systemet. Det sägs vidare försvåra länsstyrelsernas möjligheter att inom ramen för systemet kunna arbeta effektivt och att smidigt kunna komma åt sina egna data. Som har nämnts anser landshövdingarna också att förändringarna leder till försämrad datakvalitet och nackdelar från integritetssynpunkt. Detta får enligt skrivelsen ses som synnijrligen allvarligt då en av huvud­punkterna vid riksdagsbehandlingen var frågan om integritetsskyddet. Skatteutskottet anförde vidare, framhålls det, att utskottet förutsätter att utvecklingsarbetet kommer att bedrivas med utgångpunkt i alt be­slutanderätt och inflytande kommer att bevaras hos de regionala myn­dighetema eftersom avsikten är att länsstyrelserna i allt väsentligt skall ha registeransvaret i datalagens merung. Mot bakgmnd härav framstår den ändrade inriktningen av det nya systemet enligt landshövdingarna som anmärkningsvärd. Länsstyrelserna sägs också vara uteslutna från representation i en arbetsgrupp som skall utreda integritets- och sekre­tessfrågor.

RS-projektet anför på denna punkt att vad gäller registeransvaret torde RSV, länsstyrelsema och de lokala skattemyndighetema alla komma att uppfylla kriterierna för legisteransvar enligt datalagens me­ning. Det kan därför bli fråga om delat ansvar. Detta förekommer redan i dag för register inom nuvarande system. Ställning till denna fråga bör enligt projektet tas senare i samband med att övriga ansvars- och orga­nisationsfrågor avgörs.

Beträffande länsstyrelsernas represientation i en arbetsgrupp som skall utreda integritets- och sekretessfrågcir framhåUs att gruppens utredning är ett led i systemutvecklingsarbetet. Vidare anges att gruppens arbete avser frågan om hur kommunerna iiven i framtiden skaU få uppgifter till underlag för beslut om bostadsbidrag. Resultatet kommer att redo­visas för RS-projektets ledningsgrupp som beslutar om de åtgärder som skall vidtas. Länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna är repre­senterade i en referensgrupp till ledningsgruppen. Vidare sägs att läns­styrelserna numera har en representant i nyssnämnda arbetsgrupp.

Prop. 1976/77:138

29

3.2.6. Sammanfattning och avslutning

Sammanfattningsvis hävdar landshövdingarna enligt sin första skri­velse att i det system som utvecklas inom RS-projektet skapas ett tryck mot ständigt utökad central registerföring genom att terminalåtkomsten förbehålls de centrala registren. Samtidigt minskar de regionala re­gistren i betydelse. Risk föreligger enligt landshövdingarna för att den regionala registerföringen på sikt avveckl'as och ersätts av centrala re­gister. De ändringar i förhållande till riksdagens beslut som sägs ha vidtagits i det mya systemet medför enligt landshövdingarna att läns­styrelsema inte förses med tidsenligt utrustade datorer. Detta hävdas i sin tur på sikt få en starkt hämmande effekt på den regionala ADB-ulveckl ingen.

Landshövdingarna hemställer avslutningsvis att direktiv skall ges till RSV att beakta de krav som har framförts dels när underlag för upp­handling av länsdatorerna upprättas, dels i det fortsatta arbetet med utveckling av nytt system för ADB inom folkbokförings- och beskatl-ningsorganisationen.

RS-projektet anser sig ha följt de riktlinjer som riksdagen har angivit. De för projektet ansvariga myndigheterna, alltså RSV och statskontoret, hemställer därför att landshövdingarnas skrivelse lämnas ulan avseende. Två ledamöter i riksskatteverkets styrelse avger särskilda yttranden på ett par punkter. I det ena efterlyses ett övergripande beslut i fråga om fastighetsregistreringen. I det andra sägs att det kan råda delade me­ningar om innebörden av riksdagens beslut angående fastighets- och folkbokföringsregistren. Det är därför angeläget med ett klarläggande.

3.3 Vissa integritets- och säkerhetsfrågor

3.3.1  Bakgrund

I samband med att regeringen den 26 juni 1975 uppdrog åt riks­skatteverket att gemensamt med statskontoret och i nära samarbete med datainspektionen bedriva fortsatt utredningsarbete med elt nytt ADB-system för folkbokföring och beskattning, begärdes en redovisning av hur integritetsskyddet har tillgodosetls i utvecklingsarbetet samt en plan för ett successivt genomförande av det nya ADB-systemet. Med anled­ning härav överlämnades i september 1976 en rapport Integritet och genomförande (delrapport 1976: 4) till regeringen. Rapporten remitte­rades tUl datainspektionen för yttrande i de delar som rör integritet och säkerhet. Detta yttrande, som också utgör yttrande enligt 2 § data­lagen (1973:289) och 4§ datakungörelsen (1973:291), avgavs den 15 december 1976.

En stor del av de frågor som tas upp i rapporten och i datainspek­tionens yttrande är sådana frågor rörande offentiighet och sekretess, som har behandlats i offentlighets- och sekretesslagstiftninigskomimtténs

Prop. 1976/77:138

30

betänkande (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar som f.n. bereds i justitiedepartementet. I detla sammanhang skall därför endast några frågor med speciell anknytning tUl RS-reformen och det nya ADB-systemet beröras.

3.3.2 Allmänna synpunkter på skattekontroll och ADB

Daltainspektionen redovisar i sitt yttrande inledningsvis vissa all­männa överväganden om skattekontroll, ADB och integritet. Inspek­tionen framhåller att begreppet personlig integritet är långt ifrån en­tydigt. Det finns inte någon absolut rätt för samhällsmedlemmarna att bli lämnade i fred. Gemenskapens krav medför att den enskilde måste acceptera ett visst mått av intrång i privatlivet. Uppfattningen på detta område förskjuts också ständigt.

Vid bedömningen av rapportens förslag får man enligt datainspek­tionen utgå från det av riksdagen beslutade skattesystemet. Detta system skall enligt riksdagens beslut också vara datorstött. Enligt lag skall taxe­ringarna vara Ukformiga och rättvisa. Alla är, framhåller inspektionen, ense härom, liksom till stor del också om att detta förutsätter kontroll. Riksdagens skatteutskott har nyligen (SkU 1976/77: 5) uttalat sig för ökad och förbättrad skattekontroll. Enligt inspektionen kan kontrollen göras effektivare i det nya ADB-systemet.

Det finns enligt datainspektionen knappast ett visst, på förhand givet mått av personlig integritet till vilket skattesystemet och dess kontroll­funktioner kan anpassas. Innebörden av integriteten påverkas i stället av det rådande skattesystemet. Om likformighet och rättvisa i skatte­systemet enligt riksdagens beslut kräver omfattande kontroll, följer här­av ofrånkomligt ett motsvarande avkall på den personliga integriteten. Datainspektionen finner det angeläget att framhålla, att det vore olyck­ligt om värnandet om den jjersonliga integriteten, skulle råka i van­rykte till följd av missuppfattningen att syftet vore alt minska den skattekontroll som riksdagen och de allra flesta medborgare har funnit angelägen och nödvändig.

Datainspektionen menar således att man i denna diskussion har att skilja mellan två olika saker. Riskerna för integritetsintrång bör beaktas när fömtsättningama för och omfattningen av skattekontroll bestäms. Eftersom kontrollen beror av rådande skallesystem, synes denna fråga vara av allmän politisk innebörd och ankomma, åtminstone i sina hu­vuddrag, på riksdagen att avgöra. För den kontroll som enligt riksda­gens beslut får och skall äga rum bör däremot bästa tänkbara tekniska hjälpmedel tUlhandahållas. Det torde, menar datainspektionen, inte vara riktigt att avstå från de tekniska möjligheterna för att därigenom påverka fömtsättninigarna för kontrollen. Däremot finns skäl att beakta hur de tekniska hjälpmedlen skall användas. Information som av prak­tiska eller ekonomiska skäl inte tidigare har kunnat hämtas från källor

Prop. 1976/77:138

31

hos myndigheter och förelag kan nu även utan samköming ofta med lätthet samlas in.

Framväxten av dessa tekniska möjligheter gör det enligt datainspek­tionen emellertid nu nödvändigare än någonsin att besluten om förut-sätmingarna för skattekontrollen fattas av samma politiska organ som bestämmer om skattesystemet, dvs. av riksdagen. Det innebär att be­sluten fattas genom lagstiftning. Denna uppfattning kommer, påpekar inspektionen, också till uttryck i RS-rapporten när där föreslås att ut­nyttjandet av ADB-systemet bör styras av en särskild författning, som reglerar bl. a. extema användares tillgång till information från systemet.

I rapporten från RS-projektet framhålls att åtgärder bör vidtas för att i möjligaste mån förebygga den oro för den personliga integriteten som orsakas av osäkerhet bland de skattskyldiga om hur skattekontrollen fortsättningsvis skall bedrivas. Detta föreslås lämpligen böra ske genom utökade informationsinsatser. Datainspektionen instämmer i detta och framhåller att det är viktigt alt de skattskyldiga på elt lättförståeligt sätt informeras om hur skattekontrollen skall bedrivas i det nya ADB-systemet. Oro för integritelsintrång beror enligt inspektionen erfaren­hetsmässigt många gånger på okunnighet som är naturiig mot bakgrund av de nya möjligheter till förbättrad skattekontroll som ADB-lekniken erbjuder. Inspektionen är medveten om den intressekonflikt som före­ligger mellan skattemyndigheternas önskan alt i vart fall i samband med revisioner inte i förväg avslöja dessa och kravet på öppenhet. Data­inspektionen tillstyrker således rapportens förslag om ökade informa­tionsinsatser.

3.3.3 Det centrala skatteregistrets karaktär

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget om det nya ADB-systemet fömtsättes att det centrala skatleregistret skulle vara ett internt arbets­register. Det konstateras i RS-projektets rapport 1976: 4 emellertid att registret ur offentligrättslig synvinkel måste betraktas som en allmän handling med de inskränkningar i fråga om offentlighet som gäller enligt sekretesslagen.

Man har i det fortsatta arbetet i projektet också undersökt huruvida det centrala skatteregistret bör sekretessbeläggas eller ej. I stort har man funnit att redan befintiiga eller föreslagna' sekretessregler är till­räckliga. Det är dock möjligt att göra en annan bedömning i avväg­ningen mellan sekretesskyddet och kravet på insyn i skatteadministra­tionens myndighetsutövninig. Därför har inom projektet övervägts att föreslå en total sekretessbeläggning av databasen. Det skulle dock med­föra att bl. a. beslut, som traditionellt är offentiiga, skulle inbegripas. Å andra sidan kan även sammanställningar av beslut vara integritets-hotade. Exempelvis kan en sammanställning av vUka avvikelser av viss

1 Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs förslag till Lag om allmänna handlingar (se betänkandet SOU 1975: 22).

Prop. 1976/77:138

32

typ som har gjorts av en taxeringsnämnd vara helt berättigad från in­synssynpunkt men om samma sammanställning används för att avslöja en medborgares ekonomiska förhåUanden kan den vara integritets-kränkande.

I rapporten föreslås sammanfattningsvis följande:

1.

Det centrala registret för beskattning, som enligt riksdagens beslut skaU inrättas, sekretessbeläggs vad jjäller handlingar rörande beskattning i första instans. Därigenom blir ändock viss information i registret offentlig, främst gäUer detta information i beslutshandlingar.

2.

Utdrag enligt offentiighetsprincipen ur det centrala registret för beskattnmg tillhandahålls enbart i dokumentform och ej på maskinläs-bart mediimi.

3.

Den aviseringsverksamhet som förekommer tUl bl. a. vissa myndig­heter och privata företag föreslås ligga kvar oförändrad på länsdato­rerna. När det samordnade person- och adressregistret, SPAR-systemet, tas i bmk förväntas majoriteten av verksamheten överflyttas till detta system.

4.

Nya aviseringar från skattesystemels register till extema myndig­heter föreslås ske endast då författningsenlig skyldighet föreligger.

5.

Utlämnande av uppgifter föi- statistisk behandling bör efter hö­rande av datainspektionen länma'> endast till statistiska centralbyrån som bar vidtagit långtgående åtgärder på datasäkerhetsområdet för att skydda den personliga integriteten. Andra angelägna önskemål om sta­tistik bör tUlgodoses genom att RSV utför bearbetningen eller genom att data avidentifieras före ett utiämnaiide.

Datainspektionen ansluter sig i sitt yttrande till uppfattningen att det centrala skatleregistret bör anses som allmän handling. E>et blir då av vikt från integritetssynpunkt att b

Förslaget tUl lag om allmänna handlingar innehåller vidare en regel för utbytet mellan myndigheter av sekretessbelagda handlingar. I de fall där informationsutbytet mellan myndigheterna är livligt bör enligt OSK särskild författningsreglering tillgripas. I rapporten från RS-projektet föreslås att författningsbestämmelser skall meddelas om i vilka fall utdrag på ADB-media skall lämnas till myndigheter utanför skatte-administtationen. Datainspektionen vill med anledning härav framhålla att sådana bestämmelser innebär att s. k. samköming med andra myn­digheters, t. ex. statistiska centralbyråns register regleras i författning. Är samköming inte författningsnjglerad, kräver den enligt datalagen således datainspektionens tUlstånd.

Datainspektionen anför vidare att  avsikten med den urspmngliga

Prop. 1976/77:138

33

idén att uppfatta det centrala skatleregistret som ett intemt arbetsre­gister uppenbarligen var att starkt begränsa utlämning av uppgifter och samkömingar. Om nu registret i stället utgör allmän handling krävs för att samma resultat skall uppnås dels att de av OSK föreslagna sekre­tessreglerna genomförs och dels att samkömingama inte bara med andra myndigheters register författningsregleras.

Genom denna reglering får man enligt datainspektionen också till stånd en prövning av skattekontrollens omfattning. Mer eller mindre långtgående restriktioner kan uppställas för samköming t. ex. med re­gister inom näringslivet. Lagreglering av sekretessen mellan myndig­heterna har, framhåller inspektionen med hänvisning till 50 § taxerings­lagen (1956: 623), redan hävd på detta område. Inspektionen .anser att lagen (1975:55) om folk- och bostadsräkning år 1975 bör tjäna tiU förebild för lagstiftning om samköming. Det bör enligt datainspek­tionen inte i första hand ankomma på inspektionen att bestämma föml­sältningarna för och omfattningen av samhällets skattekontroll. In­spektionen vill däremot understryka dels att samköming för kontroll­ändamål förutsätter att de uppgifter som används har lämnats under sådana förhållanden och är så beskaffade att de verkligen är tjänliga för kontrolländamålet, dels att de skattskyldiga i största möjliga ut­sträckning bör informeras i förväg om generella kontroller av denna art.

3.3.4 Skyddsåtgärder

I RS-projektets rapport Integritet och genomförande redogörs för pågående och planerat arbete samt föreslagna åtgärder för dataskydd i det nya ADB-systemet. Redogörelsen har givit anledning till följande kommentarer från datainspektionen.

Säkerhetsåtgärderna ingår i ett skyddssystem vars svagaste del är avgörande för den totala skyddseffekten. EnUgt RS-projektet bör en enhetlig skyddsnivå eftersträvas så att den centtala datororganisationen, de regionala datorerna och terminalinstallationema samverkar till att åstadkomma önskad dataskyddseffekt. Redogörelsen vittnar enligt data­inspektionen om en hög ambitionsnivå. Inspektionen anser att denna nivå är riktig med hänsyn till de krav som i dag kan ställas och de kunskaper på området som nu finns.

Emellertid vill datainspektionen starkt understryka att dataskyddet, dvs. säkerhetsåtgärderna, är ett medel varmed man uppnår integritets­skydd. För att detta mål skall kunna nås måste säkerheten byggas in samtidigt som systemet i övrigt planeras och byggs upp. För ändamålet erfordras från början särskilda resurser. Det är nämligen arten och omfattningen och inte minst samordningen av installations- och övriga förberedelseåtgärder som helt avgör kvaliteten hos det slutiigt upp­rättade skyddssystemet. Hur förberedelsearbetet organiseras och pla­neras har således avgörande betydelse för möjligheterna att nå det önsk-

3   Riksdagen 1976/77.1 saml. Nr 138

Prop. 1976/77:138

34

värda integritetsskyddet. Enligt datainspektioneins mening bör resursema härvidlag förstärkas.

Datainspektionen fäster främst a>'seende vid åtgärdsområdena säker­hetsorganisation, systemdokumentation, tillträdeskontroU, behörighels-kontroll, behandlingshistorik, förvaring och hantering av databärare, rekonstruktion, test samt gallring.

Enligt datainspektionens mening bör aUt förberedelsearbete, som av­ser de nämnda åtgärdsområdena på samtliga nivåer i det planerade tek­niska systemet, på anförda grunder samlas inom ett enda ansvarsområde med en ansvarig ledning. Utvecklingen både av krav och kunskaper är f. n. mycket snabb. Skall den redovisade ambitionsnivån nås krävs där­för, med tanke på RS-projektets omfattning och komplexitet, att den mest kvalificerade expertis som finns att tillgå inom området tilldelas det samlade ansvaret för dataskyddets uppbyggnad.

Datainspektionen fäster särskild vikt vid kravet på säkerhetsorgani­sation. Skall säkerhetsorganisationen kunna fullgöra sin uppgift med erforderlig överblick och auktoritet, krävs enligt inspektionen för­utom vad som tidigare berörts om kvalifikationer och ansvarsområde personell kontinuitet genom uppbyggnads-, installations- och drift­skedena. Dessutom bör det direkta ansvaret förankras på hög nivå i myndighetens organisation och ej underställas den eller de chefer inom vars direkta ansvarsområde den kontrollerade verksamheten ingår.

I anslutning till sistnämnda synpunkt kommenterar datainspektionen det förslag tUl driftorganisation, som har framlagts i RS-projektets delrapport 1976: 3 (Organisation för den centtala ADB-driften i AFB-systemet). Där föreslås att ADB-siikerhetsfrågoma och därmed också integritetsskyddsfrågorna skall handläggas inom en underenhet till ADB-driftenheten. Datainspektionen anser att förslaget bör omprövas i denna del,

3.4 Remissyttranden  angående genomförandet av  den  nya  taxerings­organisationen, m. m.

Det stora flertalet instanser, som har yttrat sig över RS-projektets delrapporter 1976: 1 och 1977: 1 rörande organisation, arbetsformer och bemanning för den nya granskningsorganisationen, riktar inte några invändningar mot att den nya laxeringsorganisalionen genomförs fr. o. m. 1978 års taxering.

Åtskilliga remissinstanser framhåller emellertid att tidsramen för genomförandet är knappt tilltagen. Bl. a. pekar man på svårigheterna att hinna rekrytera och utbilda personalen. Några instanser förordar också att reformen skjuts upp något år.

Hit hör bl. a. länsstyrelsen i Kronobergs län. Länsstyrelsen framhåller att en övergånig till tjänstemannamedverkan är ofrånkomlig. RS-orga-

Prop. 1976/77:138

35

nisationen i sin helhet bör dock enligt länsstyrelsen inte forceras fram. Länsstyrelsen anser att det är bättre med ett eller två års fördröjning än att börja arbeta i den nya organisationen med ofullständiga personal­resurser och otillräckligt datastöd. Mellantiden behöver för den skull inte gå till spillo. Den behövs enligt länsstyrelsen för fortsatt rekry­tering och UtbUdning.

Även länsstyrelsen i Stockholms län uttalar sig för att man tillfälligt skjuter upp genomförandet av reformen. Ett alltför snabbt genomföran­de skulle enligt länsstyrelsen kunna äventyra de mål som man vill nå med den nya organisationen. Enligt länsstyrelsen bör i vart fall 1978 års taxering genomföras med ledning av nu gällande bestämmelser. Läns­styrelsen utvecklar i en särskild promemoria av den 7 mars 1977 sina synpunkter på genomförandel.

I promemorian framhåller länsstyrelsen! att RS-projektets genomfö­rande åren 19781981 innebär en radikal förändring för både skatt­skyldiga, arbetsgivare och skattemyndigheter. För skattemyndigheterna innebär projektet förändringar i organisation och arbetsrutiner, nya och utökade arbetsuppgifter samt övergånig till en helt ny datateknik. Ett genomförande av dessa förändringar kräver enligt länsstyrelsen att man i god tid före genomförandet dels anställer erforderlig personal och utbildar den för kommande arbetsuppgifter, dels genomför nödvändiga omorganisationer och författningsändringar samt installerar och inlrim-mar ADB-systemet. Ett genomförande enligt nuvarande tidplan inne­bär enligt länsstyrelsen uppenbara risker, eftersom nämnda krav i vissa delar inte är uppfyllda,

Länsstyrelsen framhåller i detta sammainhang att personalläget inom länet är oroväckande med hänsyn till den stora omsättningen av per­sonalstyrkan och det stora antalet vakanta tjänster. Länsstyrelsen på­pekar vidare att en betydande del av den nyrekryterade personalen inte hinner bli klar med sin utbildning till 1978 års taxering. Länsstyrelsen menar alt denna situation är en följd av att tidplanen för RS-projektet är alltför hårt pressad. Den snabba utbyggnadstakten medför också att tiertalet av de tjänstemannataxerare, som skall granska rörelsedeklara­tioner och genomföra revisioner, är mycket oerfarna. Många andra faktorer, exempelvis det nya ADB-system som skall trimmas, talar enligt länsstyrelsen också för ett långsammare genomförande av RS-projektet. Det måste enligt länsstyrelsen bedömas som mer angeläget, att genom­förandet är väl förberett i alla avseenden än att en obefogat hårt pres­sad plan skall genomdrivas. Kalkylerade rationaliseringsvinster riskerar annars att förvandlas till förluster i form av kostnader för extraordi­nära insatser och förlorat förtroende för skattemyndighetema.

Länsstyrelsen i Jämtlands län föreslår också att genomförandet av reformen senareläggs. Länsstyrelsen motiverar sin ståndpunkt bl. a. med att alltför kort tid slår till förfogande för utbildning av personalen.

Prop. 1976/77:138

36

Länsstyrelsen framhåller att det är en absolut förutsättning för refor­men att den genomförs på rätt sätt och med tUlräckliga personella re­surser. Tjänstemännen bör vidare ha fått sådan utbildning att de i alla delar är väl skickade att lösa de arbetsuppgifter som kommer att åläg­gas dem. Om inte dessa krav är uppfyllda från första början kommer, enligt länsstyrelsen, såväl de anställda som hela den nya organisationen att misskrediteras och troligen de med reformen åsyftade fördelarna inte att kunna uppnås. Länsstyrelsen tror inte att dessa krav kan upp­fyllas i tid och finner det därför nödvändigt att man tUlfälligt upp­skjuter genomförandet av reformen och anpassar genomförandet till den takt i vilken det blir möjligt rekrytera och utbilda erforderlig personal. Dagens utbyggnadstakt medför, påpekar länsstyrelsen, delvis allvarliga störningar och försvagningar av de enheter inom skatteavdel­ningen, som inte direkt berörs av omorganisationen. Även RRV anser att det finns risk för att utbildningsprogrammen inte hinner genomföras i sin helhet före taxeringsåret 1978. Detta kan enligt RRV i sin tur innebära svårigheter att genomföra den nya organisationen enligt pla­nema.

När det gäller utredningens författningsförslag föreslår remissinstan­sema relativt omfattande justeringar och kompletteringar i skilda av­seenden. Flera remissinstanser för fram önskemål om att författnings­förslagen skall överarbetas på ett mera genomgripande sätt från bl. a. redaktionell synpunkt.

4    Vidtagna åtgärder

Arbetet inom RS-projektet följs kontinuerligt inom ramen för bud-getdeparlemenlets ordinarie verksamhet dels genom den successiva av-rapporteringen av projekt, dels genom att en företrädare för departe­mentet följer projektledningens arbete.

De synpunkter och den kritik som har framförts i olika samman­hang och som jag nyss har redogjort för har föranlett mig att vidta särskilda ålgärder för att undersöka i vad mån de synpunkler som har framförts borde föranleda några förändringar i genomförandet av den reform som beslutades år 1975.

Sålunda har jag i januari i år tillsatt en särskild arbetsgrupp under ledning av en av statssekreterarna i budgetdepartementet och med en representant för vart och ett av regeringspartiernai. Gruppen har till uppgift att noga följa arbetet i RS-projektet, informera regeringen om utvecklingen och föreslå sådana föiändringar av projektet som kan visa sig motiverade.

Arbetsgruppen har granskat det material som har redovisats i det

1 Statssekreteraren Sten Westerberi;, ordf., riksdagsledamöterna Kerstin[REDACTED_EFTERNAMN] (fp), Åke[REDACTED_EFTERNAMN] (c) och Anders[REDACTED_EFTERNAMN] (m).

Prop. 1976/77:138

37

föregående. Gmppen har dessutom anordnat s. k. hearings med repre­sentanter för RS-projektet (dvs. RSV och statskontoret), RRV, datain­spektionen och landshövdingarna.

Åtgärder har också vidtagits beträffande handläggningen av säker­hets- och integritetsfrågorna i samband med utvecklingen och driften av det nya ADB-systemet. Dessa frågor har som nämnts tillmätts stor betydelse i arbetet med att rationalisera skatteadministrationen. Med an­ledning av datainspektionens tidigare redovisade synpunkter på delrap­port 1976: 4 Integritet och genomförande uppdrog regeringen åt RSV att gemensamt med statskontoret och efter samråd med datainspektionen snarast redovisa förslag till hur säkerhetsorganisationen för utveckling och drift av ADB-systemet skall byggas upp och vUka eventuella resurs­förstärkningar som kan behövas för att kraven på säkerhet och inte­gritet skall bli tillgodosedda. I uppdraget föreskrevs att de i datainspek­tionens remissvar redovisade synpunkterna skulle beaktas vid förslagets utformning.

5   Konsekvenser av ett års senareläggning

Det stod klart redan när besluten om förändrad taxeringsorganisa­tion och ett nytt ADB-system fattades, att den tidplan som skisserats för genomförandet var knappt tilltagen. Den bedömdes dock som fullt genomförbar. Flera faktorer, bl. a. RRV:s redovisade uttalanden om förseningar i projektarbetet samt svårighetema att rekrytera och ut­bilda personal i vissa fall, har gjort atl man inom budgetdepartementet och arbetsgruppen försökt bilda sig en uppfattning om konsekvenserna av att genomföra reformen av taxeringsarbetet eller ADB-systemet ett år senare än vad som har avsetts. Av särskilt intresse är härvid samban­det mellan taxeringsreformen och det nya ADB-systemet samt de eko­nomiska effekterna av en senareläggning. Redogörelsen i det följande bygger i huvudsak på uppgifter från RS-projektet.

5.1 Sambandet mellan taxeringsperiodens längd och det nya ADB-systemet

Det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattning skall enligt planerna successivt byggas ut till att omfatta datorstöd tiU administta­tionen av de viktigaste direkta och indirekta skatterna (inkomst- och för­mögenhetsskatt, mervärdeskatt, arbetsgivaravgifter m. m.). Stödet avser en rad funktioner för administrationen (debitering, kreditering, uppbörd, kontroU m. m.). En av de största systemdelarna/funktionerna i det nya ADB-systemet och den del som skall genomföras först avser ADB-stöd för taxeringsarbetet i första instans. Den fråga som här skall belysas är det verksamhets- och tidsmässiga sambandet mellan taxerings­reformen och det nya ADB-systemet.

Prop. 1976/77:138

38

Nuvarande taxeringsperiod omfattar tiden den 15 februari den 30 juni. Vid övergången tiU tjänslemannagranskning kommer taxerings­perioden alt kraftigt förlängas till en början tUl den 31 oktober och efter ett par år till den 30 november. Det sker bl. a. för att man bättre än f. n. skall kunna tillgodose kraven på en mer effektiv och likformig taxering. Den förlängda taxeringspirioden ger sålunda möjlighet till att genomföra ett stort antal s. k. TN-revisioner. Genom förlängningen av arbetsperioden får man också till stånd en jämn arbetsbelastning för personalen, önskemålen om att inte fördröja utsändningen av debet­sedlarna över slutiig skatt längre än till i början av december sätter en naturlig gräns för förlängning av taxeringsperioden.

Nuvarande ADB-system är konstmerat med den förutsättningen att taxeringsperioden slutar den 30 juni och att debetsedlarna skickas ut omkring den 10 december. Ytterligare en tidpunkt i tidcykeln bör nämnas, nämligen början av augusti då taxeringsresultatet skall före­ligga som underlag för budgetarbetet hos staten och kommunerna. Nu­varande ADB-system bygger till skillnad från det nya systemet inte på registrering och maskinell .genomgång av deklarationsmaterialet före granskningen utan på registrering efter beslut i taxeringsnämnderna. Det ger således ringa stöd i själva granskningsarbetet. Det innehåller inte heller funktioner för maskin(;U beräkning av pensionsgrundande inkomst.

Möjligheterna att med nuvarande ADB-system förlänga taxerings perioden är små. Tiden oktobernovember behövs för bl. a. överföring av skatt mellan länen, uträkning av slutlig skatt samt utskrift av läng­der och debetsedlar. Även möjlighetema att utnyttja tiden juliseptem­ber för deklarationsgranskning är begränsade. Tid och resurser krävs bl. a. för rättelse av taxeringar och manuell beräkning av pensions­grundande inkomst. Vidare infaller i regel semestrar under denna period.

För att taxeringsperioden skall kunna förlängas med nuvarande ADB-system krävs i första hand åtgärdeir för att avkorta tiden för beräkning av pensionsgmndande inkomst. Vidare måste en statistisk modell för beräkning av taxeringsresultatet ulEtrbetas. Mera väsentiiga förändringar i ADB-stödet förutsätter förregistrering av deklarationsmaterialet. Detta innebär ganska stora förändringar. Även med relativt stora investeringar i nuvarande ADB-system bedömer man det inom RS-projektet inte vara möjligt att förlänga taxeringsperioden med mer än två månader, dvs. juliaugusti.

Det finns således ett nära samband mellan taxeringsperiodens längd och det nya ADB-systemet. Om införandet av ADB-systemet fördröjs med ett år finns det därför starka skäl att även senarelägga föriäng­ningen av taxeringsperioden.

Prop. 1976/77:138

39

5.2 De ekonomiska effekterna

De ekonomiska effektema av att förlänga taxeringsperioden och att införa det nya ADB-systemet ett år senare än planerat består dels av merkostnader (icke borttaUande kostnader) för att ytteriigare ett år använda nuvarande administtativa och tekniska system för taxering, dels av lägre intäkter till följd av att ADB-stödet i deklarationsgransk­ningen blir sämre och att färre s. k. TN-revisioner kan genomföras. Nedanstående kalkyl är i första hand avsedd att ge en ungefärlig upp­fattning av hur stora kostnadsökningama och intäktsbortfallet blir, inte att redovisa exakta siffror för enskilda poster. Kalkylen är uppgjord på gmndval av den kalkyl över kosmader och intäkter för RS-reformen som presenterades i rapporten Rationalisering av skatteadministrationen år 1974.

Kalkylen grundas på förutsättningarna att ADB-systemet får den av statsmakterna beslutade systemstrukturen och att rekrytering av tjänste­män till granskningsorganisationen sker planenligt, men att övergång till förlängd taxeringsperiod sker först år 1979.

Merkostnader för taxering vid ett års senareläggning av reformen (milj. kr.)

Beredning av deklarationer

4,5

Beräkning och granskning av pensionsgrundande

inkomst (PGl)

8

Kostnader i anledning av eftergranskning (taxe­

ringsprocesser m.m.)

3

Processkostnader för revisioner som ej kan

behandlas I taxeringsnämnd

3,5

Arvode till ökat antal taxeringsnämndsord­

föranden, kronoombud och fritidsgranskare i övrigt

10,5

Portokostnarter för underrättelser m.m.

4

Fördröjd omläggning av utbotaxering

2

Projektkostnader för ett års försening

5

40,5

Minskade kostnader för ADB-driften vid den

centrala ADB-anläggningen

2,5

Merkostnader, netto

38

De minskade intäktema av att inte förlänga taxeringsperioden 1978 består huvudsakligen i att endast 15 000 av beräknade 25 000 s. k. TN-revisioner kan utföras det året. Effekten härav är svårberäknad. Resul­taten av två års försöksverksamhet visar dock som har framgått av det föregående på en merintäkt för det aUmänna per revisionstimme på 350500 kr. Dessutom bör flera revisioner leda till att den preventiva effekten av den nya granskningsorganisationen och utbyggda skatte­kontrollen börjar verka tidigare.

Avslumingsvis bör i detta sammanhang nämnas att en senareläggning

Prop. 1976/77:138

40

av taxeringsreformen även leder till senareläggningar på andra områden och därmed också till vissa merkostnader och minskade intäkter på dessa områden.

6   Föredraganden 6.1 Bakgrund

6.1.1 Reformer inom skatteadministrationen

Kungl. Maj:t uppdrog i januari 1973 åt statskontoret och riksskatte­verket (RSV) att gemensamt utreda vissa frågor rörande taxeringen i första instans. En arbetsgrupp inom de båda ämbetsverken RS-ut­redningen avgav i maj 1974 en rapport om rationalisering av skatte­administrationen. Rapporten lades till grund för proposition (1975: 87) i ämnet.

Riksdagen drog genom beslut med anledning av propositionen upp riktlinjerna för en ny taxeringsorgaiiisation i första instans (SkU 1975: 31, rskr 1975: 229). Beslutet innebär bl. a. att samtiiga deklarationer skall granskas och föredras inför taxeringsnämnd av tjänstemän vid läns­styrelse eller lokal skattemyndighet. Tyngdpunkten i granskningsarbetel läggs på granskning av rörelsedeklarationer och andra mer komplicerade deklarationer. Den nya organisationen skall enligt beslutet byggas upp successivt och vara i huvudsak genomförd till 1978 års taxering.

Den första etappen av uppbyggnaden av den nya granskningsorgani­sationen genomfördes budgetåret 1975/76. Den omfattade 163 tjänster (prop. 1975:87, SkU 1975:31, rskr 1975:229). Under innevarande budgetår tillförs organisationen i en andra etapp ytterligare 275 tjänster (prop. 1975/76: 100 bil. 16, CU 1975/76: 21, rskr 1975/76: 234). Riks­dagen har nyligen beslutat om en tredje uppbyggnadsetapp som avser budgetåret 1977/78 och omfattar 438 tjänster (prop. 1976/77: 100 bil. 18, CU 1976/77: 13, rskr 1976/77: 164).

Under 1975 års riksmöte beslutade riksdagen dessutom om ett nytt system for ADB inom folkbokföring och beskattning (prop. 1975: 57, SkU 1975: 32, rskr 1975: 230). Det nya systemet innebär bl. a. att skatte­administrationen effektiviseras genom ett väl utbyggt ADB-stöd som un­derlag för granskning och taxering. Principbeslutet år 1975 om det nya ADB-systemet innebär att datordriften skall bygga på en blandad regio­nal och central registerföring. Under 1975/76 års riksmöte beslutades att 21 län skall ha egna datoranläggningar de s. k. länsdatorerna för den regionala ADB-driften i systemet (prop. 1975/76: 100 bil. 9, SkU 1975/76: 35, rskr 1975/76: 212). Dessa datorer avses instaUeras un­der åren 19781980 och successivt tas i drift regionvis. Härtill kommer en datoranläggning hos RSV för den centrala datordriften i systemet. Frågan hur den centrala datordriften hos RSV skall organiseras behand­lades av riksdagen hösten 1976 (prop. 1976/77: 25 bil. 6, SkU 1976/77:

Prop. 1976/77:138

41

10, rskr 1976/77: 62) då riksdagen anvisade medel för en ADB-drift-enhet. Produktionsstarten för det nya ADB-systemet skall enligt gäl­lande planer ske i början av år 1978.

Arbetet med att förbereda och genomföra de organisatoriska och tek­niska förändringarna inom skatteadministrationen ligger på RSV och statskontoret. Det bedrivs inom ramen för det s. k. RS-projektet med personal från dessa myndigheter och från länsstyrelser och lokala skatte­myndigheter. RS-projektet omfattar två utredningar, nämligen en för den organisatoriska utformningen (RS/ORG) och en för uppbyggnad av det nya ADB-systemet och administrativa rutiner i övrigt (RS/AFB). Projektet har successivt redovisat resultatet av arbetet i delrapporter.

För den övergripande ledningen av projektet svarar en för riksskatte­verket (RSV) och statskontoret gemensam ledningsgrupp där de båda verkens generaldirektörer ingår. För att bereda underlaget för lednings­gruppens ställningstagande finns en referensgrupp med företrädare för datainspektionen, riksförsäkringsverket, länsstyrelsernas organisations­nämnd, länsstyrelserna, de lokala skattemyndigheterna samt de an­ställdas organisationer.

6.1.2 Den aktuella diskussionen om RS-projektet

Några remissinstanser är i sina remissyttranden över delrapporterna 1976: 1 (Taxeringsarbetet i första instans. Organisation och arbetsformer) och 1977: 1 (Taxeringsarbetel i första instans. Författningsförslag) kri­tiska mot de genomförandeplaner för den nya taxeringsorganisationen som där har presenterats. Vidare har kritik och synpunkter särskilt rörande det nya ADB-systemet framförts i en revisionsrapport från RRV, i remissvar från datainspektionen över RS-projektets delrapport 1976: 4 (Integritet och genomförande) samt i skrivelser från landshöv­dingarna.

Riksrevisionsverkets revisionsrapport samt RS-projektets bemötande

Riksrevisionsverket (RRV) genomförde under perioden junioktober 1976 en granskning av RS-projektet. Resultatet redovisades i december 1976 i en revisionsrapport Granskning av utvecklingsarbetet med ratio­naliseringen av skatteadministrationen (RS-projektet m. m.). Det fram­hålls i rapporten att RRV inte har inriktat sig på att granska och vär­dera syftet med reformerna inom skatteadministrationen utan på att redovisa effektiviteten i delar av projektarbetet.

RSV och statskontoret, dvs. de för RS-projektet ansvariga myndig­heterna, har bemött RRV:s rapport i en promemoria. Detta skedde i mitten av mars. RRV har därför inte varit i tiUfäUe att yttra sig över promemorian.

I det följande tar jag i korthet upp de områden där RRV har fram­fört kritik och redogör för vad RS-projektet har anfört till bemötande av kritiken.

Prop. 1976/77:138

42

RRV anser i sin rapport att arbetet med säkerhetsfrågorna i ADB-systemet är försenat och att det inte i aUa avseenden har lett till till­räckligt konkreta resultat avseende planering och samordning.

Från RS-projektets sida hävdas att konkreta förslag för att åstad­komma datasäkerhet, fysiskt skydd mot brand, stöld, skadegörelse o. d. inte kunde och enligt planerna inte heller skulle föreligga vid lidpunkten för revisionen. SärskUt för de ADB-tekniskt inriktade delama av säker­hetsarbetet var förutsättningarna oklara, eftersom valet av centraldator inte blev klart förrän i slutet av granskningsperioden. EnUgt projektets bedömning kommer arbetet med säkerhetsfrågorna att vara färdigt till den tidpunkt då systemet planeras tas i drift.

Enligt RRV år arbetet med att la fram riktlinjer och regler för hur ett enhetiigt och effektivt systemutvecklingsarbete skall bedrivas en s. k. systemhandbok avsevärt försenat. RRV lanser vidare att detta arbete har givits låg prioritet av projektledningen.

RS-projektet framhåller att det finns strikta regler för systemarbetet i de delar där det är nödvändigt. Det finns bl. a. en handbok för ut­vecklingen av nuvarande ADB-system. Arbete pågår emellertid med nya delar och med att förbättra befintliga delar. Anvisningar beräknas bli färdiga i den takt som behoven uppslår.

RRV hävdar att planeringen av utbildningen för dem som skall an­vända det nya ADB-systemet är försenad och att det föreligger oklarhet beträffande möjligheterna att i tid framställa kursmaterial och genom­föra utbildning i planerad omfattning.

RS-projektet framhåller att den utbildning som planeras eller skisseras inom projektets ram inte bara fönmleds av RS-reformen; utan även av behovet att allmänt förbältra utbildningsnivån inom skatteområdet. Ar­betet med alt framställa utbildningsmaterial och genomföra utbildningen underlättas av att den största delen av utbildningsdagarna avser kurser som f. n. redan bedrivs inom skatteadministrationen. Det föreligger nu­mera en UtbUdningsplan som bygger på såväl RSV:s ordinarie utbud av kurser som de av RS-projektet föranledda nya kurserna. Utbildningen kommer att kräva stora ansträngningar men enligt projektets bedöm­ning är föreliggande utbildningsplan genomförbar.

RRV anser att planeringen av projektet inte är tillräckligt under­byggd, samordnad och tUlföriitlig. RRV efleriyser bl. a. kontroll- och utvärderingstillfällen i projektet där arbetets resultat och läge kan vär­deras. RRV anser vidare att rapporteringen och uppföljningen av ar­betet sker utan fastställda regler. Detta gör det svårt att få överblick över arbetet. RRV hävdar dessutom att bristerna i planeringen lett till s. k. direktstyrning av projektet.

RS-projektet redogör i sin promemoria för det planeringssystem som tillämpas. Den valda ambitionsnivån i planeringen är enligt RS-projektet

Prop. 1976/77:138

43

en avvägning mellan behovet i varje läge av planering och arbetsin­satsen för densamma. De tidpunkter, där planeringssystemels lämplighet hittills har kunnat prövas, har varit avlämnandet av rapporter till rege­ringen. De visar enligt projektet att produkterna har kunnat färdigställas på utsatt lid. Man konstaterar vidare att planeringen i RS-projektet liknar den som med framgång har använts i andra stora projekt avseen­de administrativ rationalisering. RS-projektet anser att smärte, formella brister i planeringen har lett RRV till vidlyftiga och obestyrkta slut­satser om planeringsarbetet.

Det saknas enligt RRV en samlad och enhetlig budgetering och redo­visning för det arbete som är samlat inom RS-projektet. De verkliga kostnaderna för projektet går därför inte att följa upp. Dessa brister försämrar möjligheterna att utarbeta ekonomiska kalkyler.

RRV anser att de ekonomiska kalkyler som vid olika tillfällen har gjorts i RS-projektet är ofullständiga och bristfäUiga även i övrigt. Bl. a. är de inte enhetiigt utformade och jämförbara. Projektkostnaderna över­stiger enligt RRV väsentligt de siffror som beräknades år 1974. RRV presenterar även en sammanställning av det kalkylmaterial beträffande projektets kostnader som föreligger i RS-projektets rapporter, vUket en­ligt RRV visar kalkylarbetets brister och kalkylernas känslighet. Enligt RRV kan det inte uteslutas alt den beslutade reformen av skatteadmi­nistrationen kan ge ett underskott i stället för den beräknade vinst som redovisades år 1974.

RS-projektet framför en rad invändningar mot RRV:s uttalanden om brister i de ekonomiska kalkylerna och om RRV:s beräkning av kost­naden för projektverksamheten. Projektet konstaterar inledningsvis ock­så att syftet med RS-reformen är att uppnå större likformighet och rätt­visa vid taxeringen. RS-projektet instämmer dock i att kalkylarbetet har varit eftersatt.

En brist i RRV:s kalkylresonemang är enligt projektet att endast RS-reformen har studerats och att den har belastats med samtiiga utred­ningskostnader. Man kan dock inte välja mellan att antingen genomföra RS-reformen eller avstå från att vidta åtgärder. Nuvarande ADB-system och ADB-utrustning fungerar nämligen längst tiU åren 19801981. Det finns vidare uppenbara brister i nuvarande taxeringsorganisation. Ge­nomförs inte RS-reformen måste således andra förändringar vidtas. För att kalkylen skall vara rättvisande skall enligt projektet vidare endast så­dana kostnader som är en följd av RS-reformen belasta projektet. Alla utbildningskostnader är t. ex. inte hänförliga till RS-reformen. Man häv­dar också att det finns flera exempel på felaktigheter i RRV:s beräk­ningar.

För att de ekonomiska kalkylerna skall bli rättvisande måste man en­ligt RS-projektet vid en omräkning även justera intäktsposterna. Detta

Prop. 1976/77:138

44

sägs RRV inte ha gjort. Intäkterna av förbättrad deklarationsgranskning och förbättrad skattekontroll i övrigt består av dels en korrektiv, dels en preventiv effekt. I>et torde dock i praktiken inte gå att mäta dem. Projektet presenterar också en aktuell nuvärdeskalkyl för hela pro­jektet. Även med försiktiga antaganden om intäktema per revision baserade på nuvarande revisionsverksamhet och hittillsvarande försöks­verksamhet med s. k. TN-revisioner visar kalkylen enligt projektet på en. betryggande lönsamhet.

RRV anser sammanfattningsvis alt det mot bakgrund av gällande för­utsättningar och gjorda iakttagelser inte kan uteslutas att projektets in­riktning, omfattning, tekniska och administrativa ambitionsnivå och den planerade systemstrukturen kan btjhöva ytterUgare övervägas för att ADB-systemet skall kunna instaUereis i avtalad tid och enligt den hittills gjorda planeringen. RRV föreslår att man inom projektet omgående överväger vilka åtgärder som behöver vidtas för att såvitt möjligt säker­ställa att projektets huvudsakliga syften nås.

Från RS-projektets sida sägs sammanfattningsvis att RRV:s revision genomfördes under en period då underlag för bedömning av ambi­tionsnivå och tidplaner i ett projekt normalt inte föreligger. RS-projek­tet anser att RRV har dragit alltför vittgående slutsatser i vad avser planeringsläge, arbetsmetoder m. m, utifrån brister på dessa områden. Man konstaterar att resultat hittills har presenterats på utsatta tider. RS-projektet bedömer det också som tämligen säkert att RS-reformen kommer att ge ett statsfinansiellt överskott.

RS-projektet delar inte heller RRV:s syn. på behovet av översyn av riksdagens beslut avseende systemstruktur m. m. för ADB-systemet. Ett sådant arbete skulle enligt projektet leda till allvarliga förseningar, avsevärda kostnadsökningar och allvarliga stömingar i planeringen av genomförandet.

Som jag tidigare har sagt lämnades RS-projektets promemoria med bemötanden av RRV:s revisionsrapport i mitten av mars i år och RRV har ännu inte tagit ställning lill promemorians uppgifter.

Landshövdingarnas skrivelser samt RS-projektets bemötande

Landshövdingarna diskuterade vid ett landshövdingsmöte i december 1976 frågor som har samband med det nya ADB-systemet inom folk­bokförings- och beskattningsorganisationen. Med anledning härav upp­drog mötet åt tre landshövdingar att i en skrivelse framföra vissa syn­punkter och förslag till chefen för budgetdepartementet. Skrivelsen re­mitterades till RSV och statskontoret dvs. de för RS-projektet ansva­riga verken för yttrande. Yttrandet föranledde en ny skrivelse från landshövdingarna.

Prop. 1976/77:138

45

Landshövdingarna anser att man i RS-projektet har gått ifrån riks­dagens beslut år 1975 om registerföringen i det nya ADB-systemet och har lagt en större del av registerföringen på den centrala datorn än som avsågs.

Sammanfattningsvis hävdar landshövdingarna att i det system som utvecklas inom RS-projektet skapas ett tryck mot ständigt utökad central registerföring genom att terminalåtkomsten förbehåUs de centrala registren. Samtidigt mmskar de regionala registren i betydelse. Risk föreligger enligt landshövdingarna för att den regionala registerföringen på sikt avvecklas och ersätts av centrala register. De ändringar i för­hållande till riksdagens beslut som sägs ha vidtagits i det nya systemet medför enligt landshövdingarna att länsstyrelserna inte förses med tids­enligt utrustade datorer. Detta får enligt landshövdingarna i sin tur på sikt en starkt hämmande effekt på den regionala ADB-utvecklingen.

Landshövdingarna hemstäUer därför att direktiv skall ges till RSV att beakta de krav som har förts fram dels när underlag för upphand­ling av länsdatorerna upprättas, dels i det fortsatta arbetet med ut­veckling av nytt system för ADB inom folkbokförings- och beskatt­ningsorganisationen.

De för RS-projektet ansvariga myndigheterna, dvs. RSV och stats­kontoret, anser sig ha följt de riktiinjer som riksdagen har angivit. Som stöd härför hänvisas i remissyttrandet på flera punkter till vad som sägs i prop. 1975:57. Det framhålls vidare att det nya ADB-systemet inte inskränker länsstyrelsernas och de lokala skattemyndig­hetemas tillgång till register. Genom införandet av terminaler får de tvärtom bättre och enklare tiUgång till data i det nya systemet. De för projektet ansvariga myndigheterna, aUtså RSV och statskontoret, hem­ställer därför att landshövdingarnas skrivelse lämnas utan avseende.

Vissa integritets- och säkerhetsfrågor

I samband med att RSV och statskontoret fick uppdraget att i nära samarbete med datainspektionen bedriva fortsatt utredningsarbete med ett nytt ADB-system för folkbokföring och beskattning, begärdes en re­dovisning av hur integritetsskyddet har tillgodosetts i utvecklingsarbetet samt en plan för ett successivt genomförande av det nya ADB-systemet. Med anledning härav överlämnades i september 1976 en rapport Inte­gritet och genomförande (delrapport 1976: 4) till regeringen. Rapporten remitterades till datainspektionen för yttrande.

Datainspektionen redovisar i sitt yttrande inledningsvis vissa all­männa överväganden om skattekontroll, ADB och integritet. Det finns enligt datainspektionen knappast ett visst, på förhand givet mått av per­sonlig integritet till vilket skattesystemet och dess kontrollfunktioner kan  anpassas.  Innebörden  av  integriteten påverkas  i  stället  av  det

Prop. 1976/77:138

46

rådande skattesystemet. Om likfomiighet och rättvisa i skattesystemet kräver omfattande kontroll, följer härav ofrånkomligt ©tt motsvarande avkall på den personliga integriteten. Datainspektionen finner det ange­läget att framhålla, att det vore olyckligt om värnandet om den person­Uga integriteten skulle råka i vanrykte till följd av missuppfattningen att syftet vore att minska den skattekontroll som riksdagen och de allra flesta medborgare har funnit angelägen och nödvändig.

Riskema för integritetsintrång bör enligt datainspektionen därför beaktas när förutsättningarna för och omfattningen av skattekontrollen bestäms. Denna fråga är av allmän politisk innebörd och ankommer i sina huvuddrag på riksdagen. För den kontroU som enligt riksdagens beslut får och skall äga rum bör däremot bästa tänkbara tekniska hjälp­medel tillhandahållas. Det torde enligt datainspektionen inte vara rik­tigt att avstå från att använda bästa tänkbara hjälpmedel för att därige­nom påverka förutsättningarna för kontrollen. Däremot finns skäl att beakta hur de tekniska hjälpmedlen skall användas. Framväxten av nya tekniska möjligheter, bl. a. samköming av dataregister, gör det enligt datainspektionen nu nödvändigare än någonsin atl besluten om förutsättningarna för skattekontrollen fattas av samma politiska organ som bestämmer om skattesystemet, dvs. av riksdagen.

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget om det nya ADB-systemet förutsattes att det centrala skatteregistret skulle vara ett internt arbets­register. Det konstateras i RS-projektets rapport 1976: 4 att registret ur offenlligrättslig synvinkel måste betraktas som en allmän handling med de inskränkningar som gäller enligt sekretesslagen (1937: 249). Man har i det fortsatta arbetet i projektet också undersökt huruvida det centrala skatteregistret bör sekretessbeläggas och konstaterat att så bör ske. I stort har man funnit att redan befintliga eller föreslagna sekretessregler är tillräckliga för detta om viss komplettering sker.

Datainspektionen delar uppfattningen att det centrala skatteregistret bör anses som allmän handling. Det blir då av vikt från integritets­synpunkt att bedöma vilken sekretess som kommer att gälla. Så som sker i rapporten bör enligt inspektionen bedömningen göras mot bak­grund av det av Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) framlagda förslaget till Lag om allmänna handlingar (se betän­kandet SOU 1975: 22).

OSK:s förslag innehåller en regel för utbytet mellan myndigheter av sekretessbelagda handlingar. I de fall där informationsutbytet mellan myndigheterna är livligt bör enligt OSK särskild författningsreglering tillgripas. 1 rapporten från RS-projektet föreslås också att det i författ­ning skaU anges i vilka faU utdrag på ADB-media skall lämnas till myndigheter utanför skatteadministrationen. Datainspektionen fram­håller med anledning av detta att sådana bestämmelser innebär alt s. k. samköming med andra myndigheters register regleras i författning. Är

Prop. 1976/77:138

47

samköming inte författningsreglerad, kräver den enligt datalagen såle­des datainspektionens tillstånd.

Datainspektionen anför vidare att avsikten med den ursprungliga idén att uppfatta det centrala skatteregistret som ett internt arbets­register uppenbarligen var att starkt begränsa utiämning av uppgifter och samkörningar. Om nu registret i stället utgör allmän handling krävs för att samma resultat skall uppnås dels att de av OSK föreslagna sekretessreglerna genomförs och dels att samkömingama inte bara med andra myndigheters register författningsregleras. Genom denna reglering får man enligt datainspektionen också till stånd en prövning av skattekontrollens omfattning.

1 RS-projektets rapport redogörs för pågående och planerat arbete samt föreslagna åtgärder för dataskydd i det nya ADB-systemet. Enligt datainspektionen vittnar redogörelsen om en hög ambitionsnivå för arbetet på säkerhetsområdet. Detta anser inspektionen vara riktigt.

Datainspektionen delar in säkerhetsfrågorna i ett antal åtgärdsom­råden. Enligt inspektionens mening bör allt förberedelsearbete inför systemstarten på dessa åtgärdsområden samlas inom ett enda ansvars­område med en ansvarig ledning. Inspektionen anser vidare att resur­serna på säkerhetsområdet bör förslärkas i RS-projektet.

Datainspektionen fäster särskild vikt vid kravet på säkerhetsorganisa­tion. För alt säkerhetsorganisationen skall kunna fullgöra sin uppgift krävs enligt inspektionen personell kontinuitet genom uppbyggnads-, installations- och driftskedena. Dessutom bör det direkta ansvaret för säkerhetsfrågorna förankras på hög nivå i myndighetens organisation och inte underställas den eller de chefer inom vars direkta ansvarsområ­de den kontrollerade verksamheten ingår. I anslutning lill sistnämnda synpunkt föreslår datainspektionen att man vad gäller säkerhetsfrågorna omprövar den organisation för den centrala ADB-driften som har planerats.

Remissyttranden om genomförandet av den nya taxeringsorganisationen, m. m.

Flertalet remissinstanser, som har yttrat sig över RS-projektets del­rapporter 1976: 1 och 1977: 1, godtar att den nya taxeringsorganisatio­nen genomförs fr. o. m. 1978 års taxering.

Åtskilliga remissinstanser framhåller emellertid att tidsramen för genomförandet är knappt tilltagen. Bl. a. pekar man på svårighetema att hinna rekrytera och utbilda personalen. Några instanser, bl. a. läns­styrelsen i Kronobergs län, menar att reformen bör skjutas upp några år. Länsstyrelsen anser sålunda att det är bättre att senarelägga refor­men än att börja arbeta i den nya organisationen med ofullständiga personalresurser och otillräckligt datastöd. Även länsstyrelsen i Stock­holms län uttalar sig för att man skjuter upp genomförandet av refor-

Prop. 1976/77:138

48

men. Ett alltför snabbt genomförande skulle enligt länsstyrelsen kunna äventyra de mål som man vill nå med den nya organisationen. Läns­styrelsen i Jämtiands län är av samma uppfattning. Även RRV anser alt det finns risk för att utbildningsprogrammen inte hinner genomföras i sin helhet före taxeringsåret 1978. Detta kan enligt RRV i sin tur inne­bära svårigheter att genomföra den nya organisationen enligt planerna. När det gäller utredningens förfatlningsförslag föreslår remissinstan­serna relativt omfattande justeringar och kompletteringar i skilda av­seenden. Flera remissinstanser för fram önskemål om att författnings­förslagen skall överarbetas på elt mer genomgripande sätt från bl. a. redaktioneU synpunkt.

6.1.3  Vidtagna åtgärder

De synpunkter och den kritik mot RS-projektet som jag har redo­gjort för i det föregående har föranlett mig att vidta åtgärder för att undersöka i vad mån de synpunkter som har framförts borde föran­leda några förändringar i den reform som beslutades år 1975.

Således tiUkallade jag i januari 1977 en särskild arbetsgmpp under ledning av en av statssekreterarna i budgetdepartementet och med en representant för vart och ett av regeringspartierna. Gmppen har gran­skat de rapporter, skrivelser och remissyttranden som jag nyss har redogjort för. Vidare har gmppen anordnat s. k. hearings med repre­sentanter för RS-projektet (dvs. RSV och statskontoret), RRV, data­inspektionen och landshövdingarna.

En annan åtgärd gäller handläggningen av säkerhets- och integritets-frågoma i samband med utvecklhigen och driften av det nya ADB-systemet. Regeringen har uppdragit åt RSV att gemensamt med stats­kontoret och efter samråd med datainspektionen redovisa förslag till hur säkerhetsorganisationen för ut\'eckling och drift av ADB-systemet skall byggas upp. Datainspektionens synpunkter på RS-projektets del­rapport 1976: 4 skall beaktas vid förslagets utfomming.

6.1.4  Konsekvenser av ett års senareläggning

RS-projektet har på arbetsgruppens uppdrag belyst möjligheterna att genomföra reformen av taxeringsarbetet ett år senare än enligt statsmak­temas beslut. Av särskilt intresse är sambandet mellan taxeringsrefor­men och det nya ADB-systemet samt de ekonomiska effekterna av en senareläggning.

En av de viktigaste funktionerna i det nya ADB-systemet och för övrigt den del som skall genomföras först avser ADB-stöd för taxe­ringsarbetet i första instans. Nuvarande taxeringsperiod omfattar tiden den 15 februari den 30 juni. Vid övergången till tjänstemannagransk­ning kommer taxeringsperioden att kraftigt förlängas till en början till den 31 oktober och efter ett par år till den 30 november.

Prop. 1976/77:138

49

Nuvarande ADB-system är konstruerat med den förutsättningen att taxeringsperioden slutar den 30 juni och att debetsedlarna skickas ut omkring den 10 december. Möjligheterna att med nuvarande ADB-system föriänga taxeringsperioden är små. Tiden oktobernovember behövs för bl. a. överföring av skatt mellan länen, uträkning av slutUg skatt samt utskrift av längder och debetsedlar. Även möjlighetema att utnyttja tiden juliseptember för deklarationsgranskning är begränsade. Tid och resurser krävs bl. a. för rättelse av taxeringar och manuell be­räkning av pensionsgrundande inkomst. Vidare infaller de flesta se­mestrar under denna period. Det finns således ett nära samband meUan en föriängning av taxeringsperioden och införandet av det nya ADB-systemet. Om införandet av ADB-systemet fördröjs med ett år finns det därför starka skäl att även senarelägga förlängningen av taxeringspe­rioden.

De ekonomiska effekterna av att förlänga taxeringsperioden och att införa det nya ADB-systemet ett år senare än planerat består dels av merkostnader for att under ytterligare ett år använda nuvarande ord­ning och tekniska hjälpmedel för taxering, dels av lägre intäkter till följd av att ADB-stödet i deklarationsgranskningen blir sämre ooh att färre s. k. TN-revisioner kan genomföras. Enligt RS-projektets beräk­ningar uppgår merkostnaderna för elt års förskjuming till ca 38 milj. kr. De minskade intäkterna av att inte förlänga taxeringsperioden vid 1978 års taxering består huvudsakligen i att endast 15 000 av beräknade 25 000 s. k. TN-revisioner kan utföras det året. Effekten härav är svår­beräknad. Resultaten av två års försöksverksamhet visar enligt RS-pro­jektet dock på en merintäkt för det allmänna per revisionstimme på 350 500 kr. Dessutom bör flera revisioner leda till att den preventiva effekten av den nya granskningsorganisationen och utbyggda skatte­kontrollen börjar verka tidigare.

6.2 Överväganden

6.2.1 Allmänt

För egen del vill jag inledningsvis slå fast att statsmakternas beslut om reformering av organisationen och arbetsformerna för taxering i första instans, förbättrad skattekontroll och som ett led däri införande av ett nytt ADB-system skall genomföras. Den nya skatte­administrationen medför ökad rättvisa och likformighet vid taxeringen och ett mera rationellt förfarande än det nuvarande. Reformen bör bli förmånlig också från statsfinansiell synpunkt, även om nettot för stats­verket synes bli mindre än man från början räknade med, bl. a. beroende på ökade personalkostnader.

Mot bakgrund av de förhållanden som jag har redogjort för i det föregående finns det emeUertid skäl att överväga i vilken takt taxe-4   Riksdagen 1976/77.1 saml Nr 138

Prop. 1976/77:138

50

ringsreformen och det nya ADB-systemet skall genomföras. Den nya taxeringsorganisationen byggs upp i etapper. Enligt gällande tidplan skall organisationen träda i funktion tUl 1978 års taxering. Samtidigt skall taxeringsperioden förlängas till den 31 oktober. För att detta skall kunna ske måste antingen delar av det nya ADB-systemet tas i bruk år 1978, eller också stora förändringar göras i nuvarande system. Det sist­nämnda kräver dessutom att avsevärda resurser dras bort från arbetet med att utveckla och ta i drift det nya systemet. Härav följer att en avsiktiig senareläggning eller oavsiktiig försening i införandet av del nya ADB-systemet i praktiken också innebär en senareläggning av tid­punkten för taxeringsperiodens förlängning och fullständig övergång tiU tjänstemannagranskning.

Det torde enligt min bedömning i och för sig vara möjligt att i allt väsentligt genomföra taxeringsreformen och ta i drift det nya ADB-systemet i berörda delar enligt gällande tidplan, dvs. till 1978 års taxe­ring. Ett starkt skäl för att genomföra reformen år 1978 är också att en senareläggning medför kostnader och minskade intäkter som inte är obetydliga.

Skälen for att genomföra taxeringsreformen och ta i drift det nya ADB-systemet ett år senare än planerat har emellertid en avsevärd tyngd. En senareläggning skulle innebära att man får mer lid till för­fogande för att rekrytera och utbilda granskningspersonal. Vidare kan man genom ytterligare försöksverksamhet förbättra arbetsformerna i den nya organisationen. Även utredningen om länsdomstolarnas organi­satoriska ställning, målområde m. m. (Kn 1977: 01), som har väsentiig betydelse för taxeringsprocessen i andra instans, hinner slutföras under uppskovsåret. Det blir också mer tid för att förbereda de omfattande författningsändringar som krävs vid taxeringsreformens genomförande.

Även för arbetet med att utveckla ADB-systemet bör en senare­läggning med ett år vara lill fördel. Bl. a. får man i RS-projektet mer tid för utredning av de säkerhets- och integritetsfrågor som det nya ADB-systemet för med sig eller som mer allmänt är förknippade med an­vändning av ADB i administrativ verksamhet. Härigenom bör man i högre grad än annars redan i utvecklingsarbetet kunna vidta eller för­bereda de skyddsåtgärder som behövs. Man får också möjlighet att i försöksverksamhet praktiskt pröva viktiga funktioner och arbetsrutiner i ADB-systemet. Dessutom bör fle;r funktioner hos systemet än som urspmngligen planerades kunna utnyttjas redan första året om systemet tas i drift år 1979. Alla funktioner i datorstödet för taxeringsarbetet behöver alltså inte nödvändigtvis senareläggas med ett helt år.

För egen del har jag kommit till den slutsatsen att avgörande skäl talar för att reformen senareläggs med ett år. Jag förordar alltså att den nya taxeringsorganisationen i första instans träder i kraft vid 1979 års taxering i stället för som tidigare har beslutats vid 1978 års taxe-

Prop. 1976/77:138

51

ring. Jag vill emellertid understryka vikten av att det ytteriigare a., som jag vill anslå för att förbereda reformen grundligare, verkligen utnyttjas för detta. Härför krävs att de grundläggande förutsättningarna för RS-projektets fortsatta arbete får ligga fast.

6.2.2  Förutsättningarna för RS-projektets fortsatta arbete

En fömtsättning för att reformen på taxeringsområdet redan från början skall fungera väl är att rekryteringen av personal i huvudsak sker i planerad takt. Jag vill erinra om att behovet av mer tid för ut­bildning är ett av de starkaste skälen för en senareläggning av reformen.

Vidare bör vissa organisatoriska och författningsmässiga ändringar vidtas under tiden fram till taxeringsreformens genomförande. Jag av­ser att i det följande behandla dessa frågor närmare.

Det är som jag nyss har framhållit nödvändigt att beslutet om ADB-systemets tekniska och organisatoriska uppbyggnad och den av riks­dagen beslutade ambitionsnivån för datorstödet ligger fast. Det innebär all systemet skall bygga på en blandad regional och central register­föring enligt vad som beslöts år 1975. Det innebär vidare att de regionala datorerna i systemet de s. k. länsdatorerna i första hand skall vara avsedda för användning inom folkbokföring och beskattning men alt de i viss utsträckning skall vara utbyggbara med hänsyn till den regionala samhällsplaneringens behov av att använda dem.

När riksdagen år 1975 fattade sitt beslut om en blandad regional och central registerföring i det nya ADB-systemet grundades det på en om­fattande utvärdering och sammanvägning av en rad faktorer. Även om det finns skäl som talar för en helt regional lösning är det enligt min mening inte rimligt att nu ändra beslutet om systemlösningen. Jag vill i sammanhanget understryka att den valda systemlösningen har ett starkt regionalt inslag, där 21 län dvs. sju fler än i dag får egna datorer. Dessa kommer att bli både kraftfullare och modernare än da­gens datorutrustning.

Jag vill vidare erinra om skatteutskottets uttalande (SkU 1975: 32 s. 7) att utvecklingsarbetet förutsätts bedrivas med utgångspunkt i att beslutanderätt och inflytande kommer att bevaras hos de regionala myn­digheterna, eftersom avsikten är att länsstyrelserna i allt väsentiigt skall ha registeransvaret i datalagens mening. Jag viU i Ukhet med utskottet understryka vikten av att systemet läggs upp och anläggningarna dimen­sioneras så atl de regionala myndigheterna inte hindras i sitt arbete utari smidigt kan komma åt sina egna data. Även andra fördelar från regio­nal synpunkt står att vinna med den beslutade systemlösningen. Således medför den ökade ADB-användningen också ökade krav på datakun­nandet hos personalen på regionerna i förhållande till nuläget.

Riksdagens beslut innebar att de regionala datorerna skulle kunna byggas ut och kompletteras med hänsyn till betydelsen för den regionala

prop. 1976/77:138

52

utvecklingen av tillgång till data och databehandUngskapacitet. Sist­nämnda fråga har nyligen behandlats av ADB-beredningsgruppen hos kommundepartementet i betänkandet (Ds Kn 1976: 7) ADB i den regio­nala samhällsplaneringen. På framställning av ADB-beredningsgruppen beslutade regeringen den 15 december 1976 att de krav på utbyggbarhet som gruppen har ställt, inom vissa ekonomiska ramar skaU beaktas i upphandlingsarbetet avseende de nya länsdatorerna.

Om man nu skulle besluta att gå över till en helt regional lösning skulle den tid, som behövs för ytterligare utredning, riksdagsbeslut och nytt systemutvecklingsarbele framtvinga en försening av taxeringsrefor­men med minst två, troligen tre år. Ytterligare ett problem med en försening är att de nuvarande länsdatorerna är tekniskt förslitna och genom att de tillhör en utgången maskinserie kan bli svåra att underhålla. En längre försening kan därför under en övergångsperiod tvinga fram särskilda åtgärder, som också medför ökade kostnader.

Jag vill i delta sammanhang också beröra de synpunkter på utform­ningen av ADB-systemet som landshövdingarna har framfört. De me­nar att man i RS-projektet har frångått de riktlinjer som statsmakterna har angivit för systemets uppbyggnad och förlagt en större del av dator­driften till den centrala datoranläggningen än vad som har avsetts. Av prop. 1975: 57 (s. 58) framgår dock att terminalerna i ADB-systemet för folkbokföring och beskattning skall kopplas till den centrala datorn. Detta behöver emellertid inte utesluta att terminaler för andra ända­mål, exempelvis för den regionala samhällsplaneringen, kan kopplas till de regionala datorerna.

Den systemutformning som framgår av 1975 års riksdagsbeslut och enligt vilken man arbetar i RS-projektet innebär att länsstyrelsema får lika god tUlgång som f. n. till data om enskilda individer, företag och fastigheter i den egna regionen. Som har framgått av vad jag tidigare har sagt får länsstyrelserna dessutom tillgång via terminal till det cen­trala skatteregistret och organisationsregistret.

Jag vill betona att den förlängda tid som enligt mitt förslag anslås till förberedelsearbete inte skall användas för att utreda förutsättningarna för att använda de regionala datorerna i ADB-systemet för folkbok­föring och beskattning även för ADB-system inom andra verksamhets­områden, t. ex. exekutionsväsendet och fastighetsregistreringen. En så­dan utredning skulle kräva avseväri: mer tid än som står tUl förfogande. Det finns dessutom nackdelar med att utnyttja samma datorutrustning för flera ADB-system, bl. a. ökade beroenden mellan olika verksam­heter och därmed också risk för förseningar i genomförandet av samt­liga berörda verksamheter och för störningar och prioriteringsproblem i den löpande driften. Jag vill dock framhålla att vad jag här har sagt inte på något sätt utesluter en regionaliserad datordrift för andra ADB-system. Detta får dock i så fall ske på annan utrustning än de regionala datorerna i ADB-systemet för folkbokföring och beskattning.

Prop. 1976/77:138

53

Det är däremot av stort värde att få bättre tid att studera hur den regionala samhällsplaneringens ADB-behov skall tUlgodoses. Två rap­porter som behandlar denna fråga (Ds Kn 1976: 7 ADB i den regionala samhällsplaneringen och statistiska centralbyråns förslag Den regional­statistiska databasen) remissbehandlas f. n. och kan bli föremål för re­geringens ställningstagande tidigast hösten 1977. Först då finns under­lag för ett ställningstagande tUl i hur stor utsträckning de nya länsdato­rerna skaU användas för samhällsplaneringens behov.

6.2.3 Åtgärder inför taxeringsreformens genomförande

Det är självfallet angeläget att man effektivt utnyttjar den ytteriigare tid för förberedelsearbete som senareläggningen innebär. När det gäller rekrytering av personal vill jag efter samråd med chefen för kom­mundepartementet framhålla att den i huvudsak bör fortsätta som planerat. 1 den tredje utbyggnadsetappen, som omfattar 438 tjänster under budgetåret 1977/78, bör granskningspersonal rekryteras i planerad utsträckning. De organisatoriska ändringarna inom länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna bör göras snarast möjligt när personal har rekryterats i tillräcklig omfattning. Riktpunkten i detta hänseende anser jag bör vara den 1 januari 1978. Den definitiva tidpunkten får bestämmas av regeringen.

Vad jag nu har sagt innebär att behovet att belasta det under fem­tonde huvudtiteln upptagna förslagsanslaget B 1. Länsstyrelserna min­skar jämfört med av riksdagen anvisade medel för budgetåret 1977/78.

Utbildning av granskningspersonalen bör inriktas på att ge personalen mera djupgående och allsidiga kunskaper om de nya uppgifter som väntar i den kommande organisationen. Det är också viktigt att gransk­ningspersonalen kan utnyttjas effektivt i taxeringsarbetet redan vid 1978 års taxering. Jag vill här till en början erinra om den försöksverksamhet med tjänstemannagranskning av deklarationer som har bedrivits inom RS-projektets ram sedan år 1973. I flera län har man sålunda bl. a. prö­vat en utökad medverkan av lokal skattemyndighet i det förberedande granskningsarbetet. Därvid har i viss utsträckning tillämpats de arbets­former som avses gälla i den nya organisationen. Bl. a. har man prövat olika former för taxeringsrevision som stöd för taxeringen i första in­stans (s. k. TN-revision).

Det är enligt min mening angeläget att man fortsätter och utvidgar denna försöksverksamhet. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas frågan om revisionsverksamhetens inriktning och omfattning. Därvid bör man beakta erfarenheterna av hittillsvarande försöksverksamhet och de synpunkter som har förts fram av remissinstanserna.

Det är också lämpligt att man redan nu genomför sådana författ­ningsändringar som behövs för att verksamheten vid 1978 års taxering

Prop. 1976/77:138

54

skall kunna anpassas till arbetsformerna i den kommande organisatio­nen.

Som jag har nämnt i del föregående förutsätter en förlängning av taxeringsperioden att det nya ADB-systemet tas i drift redan år 1978 eller att stora förändringar görs i nuvarande system. Jag anser därför att taxeringsperioden bör förlängas först fr. o. m. 1979 års taxering. En följd av detta ställningstagande blir att även utvidgningen av taxerings­nämndernas beslutsområde bör gäUa först fr. o. m. 1979 års taxering. En sådan utvidgning förutsätter nämligen i princip att taxeringsperioden förlängs. Med hänsyn tiU vad jag nu har anfört lägger jag inte i delta sammanhang fram några förfatlningsförslag i dessa delar. Av bl. a. för­fattningstekniska skäl är jag inte heller beredd att nu föreslå några ändringar av reglerna om taxeringsrevision. Den försöksverksamhet som jag har förordat på området torde inte kräva några författningsänd­ringar.

Däremot bör man redan nu geniom författningsändringar möjliggöra en bättre anpassning av granskningsorganisationen till den nya ordning­en. Jag tänker här bl. a. på indelningen i taxeringsdistrikt och taxe­ringsnämndernas verksamhetsområden.

Taxeringsarbetet i första instans sker f. n. inom olika slags taxe­ringsdistrikl. 1 varje län skall sålunda finnas lokala taxeringsdistrikl och särskilda taxeringsdislrikt. För varje lokalt distrikt finns del en lokal taxeringsnämnd som verkställer taxering av tiertalet skattskyldiga inom distriktet.

I varje fögderi skall det rinnas minst etl särskilt taxeringsdistrikt, inom vilket särskild taxeringsnämnd (s. k. rörelsenämnd) laxerar fysiska per­soner, dödsbon och familjestiftelser med mer invecklade inkomstför­hållanden. Till denna kategori hör bl. a. enskilda rörelseidkare och flertalet jordbrukare.

1 varje län skall det dessutom finnas ett eller flera särskilda taxe­ringsdistrikt där särskild taxeringsnämnd (s. k. bolagsnämnd) verkställer taxering av bl. a. aktiebolag och föreningar. Till sådant distrikt skall om det kan ske också hänföras bl. a. delägare i fåmansbolag.

Indelningen i taxeringsdistrikt beslutas av länsstyrelsen.

RS-projektet föreslår (delrapport 1976: 1 och 1977: 1) i enlighet med 1975 års principbeslut att den kategori deklarationer som skall behand­las av särskUd nämnd skall minska jämfört med f. n. De deklarationer som f. n. behandlas av bolagsnämnderna föreslås dock även i fortsätt­ningen skola föras till särskild nämnd. Däremot skall enligl RS-projek­tet huvuddelen av de deklarationer som f. n. behandlas av rörelsenämnd i fortsättningen behandlas av lokal nämnd. Endast de mest komplicerade av dessa deklarationer bör överlämnas till särskild nämnd. Bl. a. mot denna bakgrund anser utredningen att det nuvarande systemet med uppdelning av de särskUda nämnderna på rörelsenämnd resp. bolags­nämnd bör slopas.

Prop. 1976/77:138

55

Enligt förslaget skall det finnas endast en typ av särskild taxerings­nämnd som skall taxera dels aktiebolag, föreningar m. fl. juridiska per­soner, dels fysiska personer, dödsbon och familjestiftelser vilkas in­komstförhållanden är av "särskilt" invecklad beskaffenhet. Fåmans-bolagsdelägare och dennes familjemedlemmar föreslås i princip bli taxe­rade av samma nämnd som taxerar företaget. Enligt beräkningar i RS-projektet innebär dessa fördelningsprinciper att i varje fall drygt 500J300 deklarationer behandlas i särskild nämnd mot f. n. ca 1 miljon.

Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker för­slaget. Däremot motsätter sig det helt övervägande antalet av dessa instanser förslaget att endast deklarationer av "särskUt" invecklad be­skaffenhet skall kunna hänföras till särskUd nämnd. En sådan ordning skulle enligt många remissinstansers uppfattning utesluta möjligheten att inrätta särskild nämnd för sådana deklarationer som skall granskas av lokal skattemyndighet.

För egen del får jag anföra följande. Förslagen i denna del bör som flera remissinstanser har påpekat ses mot bakgrund av hur gransknings­arbetel fördelas mellan länsstyrelse och lokal skattemyndighet i den nya organisationen. Jag vill här erinra om riksdagens beslut nyligen i denna fråga (prop. 1976/77: 100 bil. 18, CU 1976/77: 13, rskr 1976/77: 164). Enligt beslutet skall deklarationer från aktiebolag, föreningar m. fl. skattskyldiga i de s. k. B- och C-längderna, delägare i fåmansbolag och deras familjer saml högst 75 000 övriga svårkontrollerade deklarationer granskas regionalt. Detta innebär att drygt en halv miljon deklarationer skall granskas hos länsstyrelserna medan övriga skall granskas hos de lokala skattemyndigheterna.

I fråga om indelningen i nämnder ansluter jag mig till uttalandet i prop. 1975: 87 (s. 132) att särskilda taxeringsnämnder bör behållas för de svårare deklarationerna liksom att de lokala nämnderna vid ett ge­nomförande av reformen bör kunna avgöra en del av de löntagar-, jord­bruks- och rörelsedeklarationer som nu handläggs i särskild nämnd. Antalet särskilda nämnder bör därför kunna minska något. Jag biträder även förslaget att endast en lyp av särskild nämnd skaU finnas.

Jag delar vidare remissinstansernas uppfattning att särskilda nämnder bör kunna inrättas för deklarationer som granskas hos lokal skattemyn­dighet. En viss specialisering av taxeringsnämnderna även i fråga om sådana rörelseidkare m. fl. som skall granskas på lokal nivå är sålunda enUgt min mening lämplig. Jag anser att länsstyrelserna inom ramen för de allmänna fördelningsprinciper som jag nyss har förordat bör ges rätt fria händer att fördela det ifrågavarande deklarationsmaterialet mellan lokala och särskilda nämnder. De närmare föreskrifter som be­hövs bör tas in i taxeringskungörelsen (1957: 513). Avsikten är att regle­ringen skall ge länsstyrelserna möjlighet att ta hänsyn tUl speciella för­hållanden inom länet. Det är därvid inte bara deklarationsmaterialets

Prop. 1976/77:138

56

struktur och organisationen av granskningen som kan behöva beaktas. Även möjligheterna att rekrytera liimpliga taxeringsnämndsordförande kommer här att spela in. I fråga om taxeringsnämnder som handlägger komplicerade deklarationer av många olika slag är det erfarenhetsmäs­sigt svårt att få ordförande med tillriickliga kunskaper inom gransknings­området. Som flera remissinstanser har påpekat torde därför en viss specialisering av arbetsuppgifterna underlätta rekryteringen av ordfö­rande.

Den anpassning av organisationen som enligt min mening alltså bör göras fr. o. m. 1978 års taxering förutsätter ändringar i taxeringslagen (1956: 623, omtryckt 1971: 399, ändrad senast 1976: 1101), TL. I av­vaktan på den mera genomgripande omarbetningen av TL bör nu minsta möjliga ingrepp göras i lagen. Jag föreslår därför att en före­skrift tas in i 4 § TL om att regeringen eller den myndighet som rege­ringen bestämmer får föreskriva om indelning i taxeringsdistrikt och om taxeringsnämnds verksamhetsområde med avvikelse från nu gällande regler. Den närmare reglering på området som kan behövas inför 1978 års taxering kan ske genom ändring i taxeringskungörelsen.

När det gäller frågan om att ge länsstyrelser och lokala skattemyn­

digheter ökade möjligheter att sätta in personal för att biträda taxe­

ringsnämnderna vill jag anföra följande.

j

F. n. skall länsstyrelsen förordna ett, två eller tre kronoombud att bi­träda lokal taxeringsnämnd (6 § 1 mom. TL). För särskild laxerings-nämnd förordnar länsstyrelsen en eller flera taxeringsinspektörer (6 § 2 mom. TL). Uppdraget att vara kronoombud är i princip ett fritids­uppdrag. Taxeringsinspektör är tjänsiteman vid länsstyrelsen.

Kronoombud ooh taxeringsinspektör är alltså f. n. knutna till viss taxeringsnämnd. I likhet med RS-projektet och remissinstanserna anser jag att det biträde som länsstyrelserna och de lokala skattemyndighe­terna skall lämna taxeringsnämnderna i den nya organisationen inte bör låsas på detta sätt. De tjänstemän som skall biträda taxeringsnämnderna avses i stor utsträckning arbeta i granskningsgrupper. Jag delar RS-projektets uppfattning alt varje sådan grupp skall kunna biträda flera taxeringsnämnder och fördela sin medverkan på det sätt som visar sig lämpligast. Något särskilt förordnande att utföra granskning eller vara föredragande bör inte krävas. Dessa arbetsuppgifter följer med tjänsten hos länsstyrelse eller lokal skattemyndighet. I vilken utsträckning och åt vilken eller vilka taxeringsnämnder tjänstemannen i det särskilda fal­let skall lämna sitt biträde är en organisationsfråga som får lösas i ad­ministrativ ordning.

För att den granskningspersonal som flnns hos länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna skall kunna tas i anspråk på här angivet sätt vid 1978 års taxeringsarbete, bör redan nu i TL tas in uttrycklig bestämmelse om att länsstyrelse och lokal skattemyndighet skall med-

Prop. 1976/77:138

57

verka i taxeringsnämnds arbete. Vidare bör anges att sådan medverkan skall ske i enlighet med föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Jag föreslår att regler av denna innebörd tas in i 16 § 1 mom. TL. De föreskrifter om lokal skattemyn­dighet som nu finns i detta moment bör utgå. De kan lämpligen sam­ordnas med de föreskrifter som enligt vad jag nyss har sagt skall ut­färdas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Jag föreslår vidare alt 6 § 1 och 2 mom. TL kompletteras med bestämmel­ser om att kronoombud eller taxeringsinspektör inte behöver utses när tjänsteman hos länsstyrelse eller lokal skattemyndighet är föredragande i taxeringsnämnden med stöd av 16 § 1 mom. De ytteriigare författ­ningsändringar som behövs i samband med att man inför ökad tjänste­mannamedverkan vid taxeringen avser jag att behandla vid den kom­mande mer genomgripande författningsregleringen.

Med hänsyn till att taxeringsperioden vid 1978 års taxering liksom f. n. avses skola sluta den 30 juni måste också övervägas hur personalen skall tas i anspråk under sista halvåret 1978. Helt allmänt vill jag här säga att skattechefen bör ha stor frihet att med hänsyn till de särskilda förhållanden inom länet sätta in den personal som är avsedd för den nya granskningsorganisationen på de uppgifter som är mest angelägna.

Jag har tidigare pekat på det stora utbildningsbehov som föreligger. Jag utgår därför från att viss del av perioden i fråga kommer att tas i anspråk för utbildning. Personalen bör också kunna medverka i förbe­redelserna för arbetet i den nya organisationen. Till de uppgifter som här blir aktuella hör arbetet med all planera verksamheten i de olika granskningsgrupperna ooh med alt få fram underlag för den kommande kontrollverksamheten. Det kan också vara lämpligt att pröva att i ökad utsträckning bedriva kontrollverksamhet i samband med taxerings-nämndsarbetel.

Genom sådana åtgärder som jag här har förordat flnns det goda förut­sättningar för att senareläggningen av taxeringsreformen får den positiva effekten alt den nya organisationen vid genomförandet kan fungera ef­fektivare och smidigare än vad som hade varit möjligt om man skulle ha genomfört den enligt den ursprungliga tidplanen.

Det är enligt min mening också naturiigt alt granskningspersonalen under ifrågavarande tid sätts in på andra näraliggande uppgifter. Jag avser bl. a. medverkan vid utredning och processföring beträffande mål i länsskatterätt. Det skulle sålunda vara till fördel för skatteadministra­tionen som helhet om en del av personalresurserna kunde användas för att arbeta av de balanser i fråga om besvär till länsskatterätterna som finns på de nuvarande taxeringsenheterna. För denna uppgift bör själv­fallet endasl mera erfaren personal användas.

Jag vill också peka på behovet av att resurser sätts in på arbetet med kontroll av källskatt och arbetsgivaravgifter. Även inom mervärdeskat-

Prop. 1976/77:138

58

tens område är det angeläget med ökade kontrollinsatser. Det kan vidare vara lämpligt från utbildningssynpunkt alt granskningspersonalen får medverka i handläggningen av ärenden om skattetillägg och försenings­avgift vid lokal skattemyndighet. Det bör i första hand ankomma på be­rörda myndigheter att efter samråd avgöra hur personalresurserna lämpligen bör användas.

6.2.4 Utveckling och införande av ADB-systemet

Jag vill nu kortfattat beröra det fortsatta arbetet med att utveckla och ta i drift det nya ADB-systemet samt de effekter som senarelägg­ningen får i det hänseendet. Jag har redan i det föregående angivit de förutsättningar som bör gälla för systemets utformning. Jag vill här er­inra om att ADB-systemet enligt gällande planer skall införas successivt under åren 19771981. Även den lekniska utrustningen skaU installeras successivt fr. o. m. våren 1977 då den centrala datoranläggningen hos RSV i Solna installeras t. o. m. sommaren 1980, då den sista av de regio­nala datorerna installeras.

En senareläggning av taxeringsreformen i väsentliga delar medför som jag nyss har konstaterat att ADB-systemet för beskattningen inte bör tas i drift förrän till 1979 års taxering. Denna fördröjning leder lill att även andra delar av ADB-systemet måste senareläggas, dock inte alltid med ett helt år. Genomi att ytterligare tid anslås till förberedelser bör det vara möjligt att låta genomförandet ske på kortare tid än enligt gäl­lande lidplanering. I en del fall det gäller bl. a. datorstödet för taxe­ring bör också flera funktioner än planerat kunna tas i drift redan från början. Det är också möjligt att vissa förändringar kan göras i nu­varande ADB-system för att underlätta en del arbetsmoment och för atl förenkla övergången till det nya systemet. Arbete pågår f. n. inom RS-projektet med att utarbeta alternativa planer för hur arbetet med det nya ADB-systemet bör bedrivas om taxeringsreformen senareläggs.

En väsentlig faktor när det gäller att bedöma konsekvenserna av en senareläggning är tidplanerna för upphandling av ADB-utrustning. Hit­tills har den centrala datomtrustningen upphandlats. Den håller f. n. på att installeras hos RSV. Övriga upphandUngar gäller de 21 regionala datorerna och en testanläggning, ca 500 textskärmsterminaler med skri­vare samt utrustning för dataregistrering (ca 400 platser). Enligt gäl­lande tidplaner skulle offertförfrågningarna tillsammans med utförliga specifikationer av vilka tekniska och kapacitetsmässiga krav utrustningen skall uppfylla ha sänts ut till leverantörerna i februarimars år 1977. Så har också skett för de båda sistnämnda utrustningstyperna. Leveran­sen skulle huvudsakligen ske under år 1978 för terminalerna och data-registreringsutrustningen samt under år 1979 för de regionala datorerna.

För att säkerställa att ADB-systemet kan tas i drift år 1979 och för att göra det möjligt att inslaUera och trimma in utrustningen och för-

Prop. 1976/77:138

59

bereda personalen bör enligt min mening gällande tidplaner för upp­handlingen i stort sett följas. En mindre förskjutning av upphandlingen av de regionala datorerna synes dock vara ofrånkomlig. Likaså bör rekryteringen av delar av den personal som behövs för den centrala ADB-driften hos RSV kunna ske senare än som f. n. planeras.

Jag har tidigare behandlat vilka organisatoriska och författningsmäs­siga åtgärder som bör vidtas på taxeringsområdet under tiden fram till reformens genomförande. Jag skall avslutningsvis också något be­röra hur den föriängda tiden för utveckling av ADB-systemet bör ut­nyttjas. Det är enUgt min mening angelägel att grundligare utreda de integritets- och sekretessfrågor samt de övriga säkerhetsfrågor som är förknippade med användning av ADB inom skatteadministrationen. Det gäller såväl mera allmänt som för den valda dalordriflslösningen med blandad regional och central registerföring. Bland de integritelsskydds-frågor som bör studeras ingår möjligheterna att begränsa och kontrol­lera de fall, där man från terminal i ett län via det centrala skatteregist­ret kan hämta uppgifter om individer och företag i andra län. Fördju­pade utredningar av säkerhetsfrågorna behövs för att man i största möjliga utsträckning redan under utvecklings- och införandeskedet skall kunna bygga in nödvändigt skydd i ADB-utrustningen, arbetsrutinerna och organisationen. Att åstadkomma ett effektivt skydd i olika avseen­den driftsäkerhet, integritets- och sekretesskydd, fysiskt skydd o. d. är emellertid inte en engångsuppgift utan kräver fortlöpande syste­matiska insatser. Ytterligare utredningar bör ge ett bättre underlag för organisationen och prioriteringen av det fortsatta arbetet med säker­hets- och integritelsskyddet.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att regeringen redan tidigare har uppdragit åt RSV att gemensamt med statskontoret och efter sam­råd med datainspektionen snarast redovisa förslag till hur säkerhets­organisationen för utveckling och drift av ADB-systemet skall byggas upp och vilka eventuella resursförstärkningar som kan behövas för att kraven på säkerhet och integritet skall bli tillgodosedda. I uppdraget föreskrevs att datainspektionens synpunkter på RS-projektets delrapport 1976: 4 Integritet och genomförande skulle beaktas vid förslagets ut­formning.

Vidare bör enligt min mening den tid som står till förfogande använ­das för ytteriigare tester och försöksverksamhet med det nya ADB-systemet. Bl. a. bör det vara möjligt att vid 1978 års taxering köra delar av det nya systemet parallellt med det nuvarande för ett eller ett par län. Härigenom kan man pröva de mest väsentliga och känsliga system­delarna och arbetsrutinema. Det blir även mer tid för att utbilda och på annat sätt förbereda den personal som skall använda eller berörs av det nya ADB-systemet. Det bör enUgt min mening sålunda finnas goda möjligheter att använda ett ytterligare år på ett konstruktivt sätt

Prop. 1976/77:138

60

och även till att återvinna en del av de kostnadsökningar som senare­läggningen för med sig.

7   Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att

dels antaga förslaget tUl lag om ändring i taxeringslagen (1956:

623), dels godkänna vad jag har förordat om genomförandet av den nya taxeringsorganisationen, m. m.

8   Beslut

Regeringen ansluter sig tiU föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som före­draganden har lagt fram.

Prop. 1976/77:138

61

Innehållsförteckning

Propositionens huvudsakliga innehåll......................... 

.. 

'

Lagförslag........................................................... 

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1977-03-24         

5

1

Inledning.......................................................... 

.. 

5

2

Statsmakternas beslut........................................ 

°

2.1                                                                     Ändrad skatteadministration och taxering i första instans, m. m.

6

2.1.1

Arbetsformer vid granskning och taxering..... 

6

2.1.2

ADB-stöd vid granskning och taxering.......... 

7

2.1.3

Granskningsorganisationen m. m................. 

8

2.2................................................................. Det nya systemet för ADB inom folkbokförings- och beskatt­

ningsområdet ............................................... 

.. 

10

2.2.1

Principbeslut om nytt ADB-system.............. 

10

2.2.2

De regionala datorerna i ADB-systemet för folkbokföring och beskattning      

13

2.2.3

Organisation för den centrala datordriften i ADB-systemet

14

3 Den aktuella diskussionen om RS-projektet.............. 

15

3.1                                                                   Riksrevisionsverkets revisionsrapport samt RS-projektets be­

mötande ..................................................... 

.. 

15

3.1.1

Allmänt.................................................. 

.. 

15

3.1.2

ADB-säkerhet......................................... 

.. 

16

3.1.3

Riktlinjer och regler för systemarbetet......... 

.. 

17

3.1.4

Utbildningen........................................... 

17

3.1.5

Planering m. m........................................ 

18

3.1.6

Ekonomiska kalkyler m. m.......................... 

19

3.1.7

Avslutande synpunkter............................. 

23

3.2                                                                   Landshövdingarnas skrivelser angående de nya länsdatorerna

samt RS-projektets bemötande......................... 

. 

24

3.2.1

Bakgrund............................................... 

. 

24

3.2.2

Fastighetsredovisningen............................ 

. 

25

3.2.3

Registerföring avseende folkbokföringen....... 

. 

26

3.2.4

Registerföring av juridiska personer............. 

. 

27

3.2.5

Central registerföring av arbetsregister för beskattning ..

28

3.2.6

Sammanfattning och avslutning.................. 

29

3.3                                                                   Vissa integritets- och säkerhetsfrågor          

29

3.3.1

Bakgrund................................................ 

29

3.3.2

Allmänna synpunkter på skattekontroll och ADB 

30

3.3.3

Det centrala skatteregistrets karaktär......... 

. 

31

3.3.4

Skyddsåtgärder....................................... 

. 

34

3.4.................................................................. Remissyttranden angående genomförandet av den nya taxerings­

organisationen, m. m...................................... 

34

4

Vidtagna åtgärder.............................................. 

36

5

Konsekvenser av ett års senareläggning................. 

. 

37

5.1

Sambandet mellan taxeringsperiodens längd och det nya ADB-systemet   

37

5.2

De ekonomiska effektema................................ 

39

6 Föredraganden................................................... 

40

6.1 Bakgrund.....................................   ............. 

40

6.1.1 Reformer inom skatteadministrationen........ 

40

Prop. 1976/77:138

62

6.1.2

Den aktuella diskussionen om RS-projektet.... 

41

6.1.3

Vidtagna åtgärder.................................... 

48

6.1.4

Konsekvenser av ett års senareläggning....... 

.. 

48

6.2 Överväganden.............................................. 

49

6.2.1

AUmänt.................................................. 

49

6.2.2

Förutsättningarna för RS-projektets fortsatta arbete   

51

6.2.3

Åtgärder inför taxeringsreformens genomförande   

53

6.2.4

Utveckling och införande av ADB-systemet... 

58

7

Hemställan........................................................ 

60

8

Beslut............................................................... 

60

NORSTEDTS TRYCKERI    STOCKHOLM  197/ 770228