Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1987/88:69

om europakonventionen och rätten till

1

,     ..         o     

Prop.

domstolsprovning i Sverige

1987/88:69

Regeringen föreslär riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 26 november 1987.

Pä regeringens vägnar

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

Anna-Greta[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det skall införas en möjlighet till överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Överprövningen skall ske på ansökan av en enskild part och omfatta frågan om beslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler.

Förslaget syftar till att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt europakonventionen om mänskliga rättigheter och grund­läggande friheter.

Den nya prövningsmöjligheten skall kallas rättsprövning. I väntan på erfarenheter från tillämpningen skall den vara tidsbegränsad. Den skall gälla beslut-som meddelas under tiden den 1 maj 198831 december 1991 och följas upp genom översyner av lagstiftningen på de områden som berörs.

1 Riksdagen 1987188. 1 saml. Nr 69

Rättelse: S, 6 rad 4 i vänsterspalten, flyttas till högerspaltens rad 3,

1 Förslag till

Prop. 1987/88:69

Lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Härigenom föreskrivs följande.

Rättsprövning

1 § På ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall regeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel.

Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som

innebär myndighetsutövning mot den enskilde,

annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning, och

inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.

Undantag

2 §    Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare, Lagen gäller inte heller

1, beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd,

2. beslut om svenskt medborgarskap,

3,

beslut om utlänningars vistelse i riket,

4,

beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgö­ring inom försvarsmakten,

5,

beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,

6.

beslut som rör skatter eller avgifter,

7.

beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpoliUska medel eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,

8.

beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateri­el, m,m,,

9,   andra beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över rillverkningen

av krigsmateriel, m, m. än sädana som avser äterkallelse av tillstånd,

10.   beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 § 35 lagen

(1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Ansökan

3 §    Ansökan om rättsprövning ges in rill regeringsrätten. Den skall ha kommit in dit inom tre månader från dagen för beslutet.

Verkställighet av förvaltningsbeslutet

4 §    Ett förvaltningsbeslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske.

Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

Regeringsrättens beslut

5 §   Om regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon

rättsregel, skall regeringsrätten upphäva beslutet och, om det behövs.

återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet, I annat fall     Prop. 1987/88:69 står beslutet fast.

Regeringsrättens sammansättning

6 § Vid rättsprövning är en avdelning av regeringsrätten domför med tre regeringsråd om prövningen är av enkelt slag. Vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansökan om rättsprövning är avdelningen domför med tre regeringsråd. I övrigt gäller om regeringsrättens sammansättning lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den tillämpas på beslut som meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991.

2 Förslag till

Lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967)

Härigenom föreskrivs att 30 § värnpliktslagen (1941:967)' skall ha föl­jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

30 §2

Värnpliktsnämnden    består   av

Värnpliktsnämnden    består   av

ordförande och högst fyra andra le- ordförande och högst fyra andra le­

damöter. För ledamot skall finnas damöter. För ledamöterna skall det

ersättare. Vid hinder för ordföran- finnas ersättare. Ordföranden och

den tjänstgör ersättare för honom ersättare för honom skall vara eller

som ordförande.

ha varit ordinarie domare.

Regeringen utser ledamöter och ersättare för viss tid.

Värnpliktsnämnden är beslutför när ordföranden eller ersättare för ho­nom samt minst en annan ledamot äro närvarande. När ärende av större vikt handlägges, böra om möjligt samtliga ledamöter närvara.

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning, tillämpas föreskrifterna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål.

Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv mot domare gäller i tillämpliga delar ledamöter av värnpliktsnämnden.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988.

' Lagen omtryckt 1969:378,  Senaste lydelse 1986:1145,

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m. m.

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m, m, skall ha följande lydelse.

Prop. 1987/88:69

Nuvarande lydelse

14

Stängselnämnden består av ord­förande och två andra ledamöter. För ledamöterna skola finnas ersät­tare. Ordföranden och ersättaren för denne skola vara lagfarna och erfarna i domarvärv. Ledamöter och ersättare förordnas av regering­en för viss tid.

Föreslagen lydelse

§'

Stängselnämnden består av ord­förande och två andra ledamöter. För ledamöterna skall det finnas er­sättare. Ordföranden och ersätta­ren för denne skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ledamöter och ersättare förordnas av regering­en för viss tid.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. ' Senaste lydelse 1975:1010,

4 Förslag till

Lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)

Härigenom föreskrivs att 10 § resegarantilagen (1972:204) skall ha föl­jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 10 §'

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintres­sen, och tvä bland personer, som kan anses företräda företagarintres­sen. För vaije ledamot finnes erfor­derligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för honom skall vara lagkunniga och erfarna i domar­värv.

Ordföranden, andra ledamöter och

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka , två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintres­sen, och tvä bland personer, som kan anses företräda företagarintres­sen. För varje ledamot skall det fin­nas ett tillräckligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för ho­nom skall vara eller ha varit ordina­rie domare. ersättare förordnas av regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Senaste lydelse 1985:859,

5 Förslag till

Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i oljekrislagen (1975:197)

Härigenom föreskrivs att 8 § oljekrislagen (1975:197)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8§

Ersättning   bestämmes   av   en

Ersättning bestäms av en nämnd,

nämnd, oljekrisnämnden, som be-

oljekrisnämnden,   som   består   av

står av ordförande och fyra andra

ordförande och fyra andra ledamö-

ledamöter. Ordföranden och ytter-

ter. Ordföranden och ytterligare en

ligare en ledamot skall vara lagkun-

ledamot skall vara eller ha varit or-

niga och erfarna i domarvärv.

dinarie domare.

För vaije ledamot finns en eller flera ersättare. Bestämmelserna i övrigt om ledamot gäller även ersättare. Mot nämndens beslut enligt denna lag fär talan ej föras.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988, Lagen omtryckt 1978:269,

6 Förslag till

Lag om ändring i förfogandelagen (1978:262)

Härigenom föreskrivs att 20 § förfogandelagen (1978:262) skall ha föl­jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20 §

Ledamöterna i riksvärderingsnämnden utses för viss tid av regeringen.

Ledamot skall vara svensk med- Ledamöterna skall vara svenska

borgare. Den som är omyndig eller i medborgare. Den som är omyndig

konkurstillstånd fär ej utöva befatt- eller i konkurstillstånd fär inte ut-

ning som ledamot. Ordföranden öva befattning som ledamot, Ordfö-

och ytteriigare en ledamot skall randen och ytteriigare en ledamot

vara lagfarna och erfarna i domar- skall vara eller ha varu ordinarie

värv.

domare.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988,

7 Förslag till

Lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen (1972:719) dels att 3 kap, 6 § och 5 kap, 16 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap, 10 §, av följande lydelse.

Prop. 1987/88:69

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap. 6§'

/ expropriationstillstånd skall be­stämmas viss tid inom vilken saken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol. Föreligger särskUda skäl, kan tiden förlängas. Ansökan om förlängning skall gö­ras före utgången av den löpande tidsfristen. Om fastighetsägaren vi­sar att hans olägenhet av att ex-propriationsfrågan hålles öppen har ökat avsevärt, kan på hans be­gäran den bestämda tidsfristen för­kortas. Beslut om kortare tidsfrist får ej meddelas förrän ett år förflu­tit efter det att expropriationstill­stånd meddelades.

Bestämmelserna i 1 § äger mot­svarande tillämpning beträffande prövning av fråga om förlängning eller förkortning av tid inom vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållh expropria­tionstillstånd ej har väckt talan inom den bestämda tiden, är till­ståndet förfallet, såvida han icke inom samma tid har ansökt om för­längning av tidsfristen och ansök­ningen bifalles.

Har expropriationstillständet för­fallit enligt tredje stycket eller en­ligt 5 kap, 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket och begäres där­efter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd be­viljas endast om särskilda skäl före­ligger.

Ett expropriationstillstånd förfal­ler, om saken inte har fullföljts ge­nom ansökan om stämning till domstol inom ett år från det att till­ståndet beviljades.

Har expropriationstillständet för­fallit enligt första stycket eller en­ligt 5 kap, 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket eller har expro-priationstillståndet upphävts enligt 10 § och begärs därefter nytt ex-propriationsrillstånd till egendomen av samma sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

Senaste lydelse 1979:896,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:69

10 §

Regeringen skall upphäva ett ex­propriationstillstånd helt eller del­vis, om förhållandena sedan till­ståndet meddelades har ändrats så att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.

Frågor om upphävande av e.x-propriationstillstånd prövas på an­mälan av den domstol som hand­lägger expropriationsmålet. Sådan anmälan får göras endast om fas­tighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphä­vas.

5 kap.

16 

§

2

Har skada uppstått för sakägare pä grund av expropriationsanspråk som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande Första stycket tillämpas också

tillämpning när domstolen skiljer när domstolen avslutar målet med

målet från sig med anledning av att anledning av att tillstånd till expro-

tillstånd till expropriation vägrats priation vägrats eller upphävts eller

eller tillstånd förfallit enligt 18 § tillstånd förfallit enligt 18 § tredje

tredje stycket,

stycket.

Innan avskrivning sker pä grund av äterkallelse av den exproprierande skall han,om han har fått tillstånd till expropriationen, hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtli­ga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988,

Den äldre lydelsen av 3 kap, 6 § gäller fortfarande i fråga om expropria­tionstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. Tidsfristen inom vilken expropriationssaken skall fullföljas vid domstol fär dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet. Förläng­ning fär medges med högst ett år.

2 Senaste lydelse 1979:896,

8 Förslag till

Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap, 8

§

Om det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvän­digt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkommer annan än staten och som inte är utnyttjat pä ett frän allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen på ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förordna att strömfallet eller särskild rätt till detta får tas i anspråk.

Den som har fått tillstånd enligt Den som fått tillstånd enligt förs-

första stycket skall inom tid som ta stycket skall inom ett år från det

regeringen bestämmer och vid att tillståndet beviljades ansöka om

äventyr att tillståndet förfaller hos bestämmande av ersättning hos

vattendomstolen ansöka om be- vattendomstolen för vad som tas i

stämmande av ersättning för vad anspråk enligt första stycket. Om

som tas i anspråk enligt första ansökan inte görs inom den tiden,

stycket,

upphör tillståndet att gälla.

Rätt att pä grund av förordnande enligt första stycket ta strömfall i anspråk fär inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.

Regeringen får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som be­hövs frän allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den äldre lydelsen av 2 kap. 8 § gäller fortfarande i fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet.

Justitiedepartementet

Prop. 1987/88:69

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 1987

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN], S.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Johans­son,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], G.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige

1 Inledning

Sedan lång tid pågår i Sverige en utveckling mot att allt fler förvaltnings­beslut kan överprövas av domstol. Viktiga etapper i denna utveckling har varit regeringsrättens inrättande år 1909 och 1971 års förvaltningsrättsre­form. Även efter denna reform har bl, a. förvaltningsdomstolsorganisa-rionen byggts ut både i fråga om de allmänna förvaltningsdomstolarna och beträffande försäkringsdomstolarna. Också strävanden att avlasta rege­ringen prövningen av förvaltningsärenden har bidragit till att sådana ären­den i ökad utsträckning har kommit under domstolarnas kompetens.

Denna utveckling står i god överensstämmelse med principerna i Euro­parådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (i fortsättningen kallad europakonventionen). Sverige är sedan är 1952 bundet av denna konvention som innehåller bestämmelser om ett antal fri- och rättigheter.

En av bestämmelserna i konventionen - arrikel 6 - gäller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt bestämmelsen skall envar, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offent­lig rättegång ("a fair and public hearing") inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Två särskilda organ har enligt konventionen till uppgift att övervaka dess efterlevnad, nämligen den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheter­na, båda med säte i Strasbourg,

1 samband med att Sverige anslöt sig rill konventionen uttalades att bestämmelserna i artikel 6 om rättegängsgarantierna i full utsträckning var täckta av rättegångsbalken (prop, 1951:165 s. 12), Vid den tidpunkten förutsattes att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" syftade på sådant som traditionellt brukar räknas till civilrätten.

Under senare är har den europeiska domstolen emellertid i flera fall ansett att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör

förhällandet mellan enskilda människor och det allmänna gäller civila    Prop. 1987/88:69 rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen.

Frågan om anpassning av den svenska lagstiftningen rill den europeiska domstolens praxis i fråga om artikel 6 har behandlats i promemorian (Ds Ju 1986:3) Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sveri­ge. I promemorian, som har upprättats i justitiedepartementet, föreslås bl. a. att det skall öppnas en ny möjlighet rill överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvalt­ningsärenden. Till protokollet i detta ärende bör promemorian fogas som bilaga 1 .

Promemorian har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av regerings­rättens ledamöter, justitiekanslern (JK), hovrätten för Nedre Norrland, kammarrätten i Jönköping, domstolsverket, rikspolisstyrelsen, datain­spektionen, kommerskollegium, krigsmaterielinspektionen, utredningen (UD 1985:03) om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielomrädet, riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, statens nämnd för internationella adoptionsfrägor, transportrådet, bankinspektionen, juridiska fakultets­nämnden vid universitetet i Stockholm, juridiska fakultetsstyrelserna vid universiteten i Uppsala och[REDACTED_EFTERNAMN], lantbruksstyrelsen, arbetarskyddssty­relsen, statens invandrarverk, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus och Jämtlands län, statens naturvärdsverk, konces­sionsnämnden för miljöskydd, statens energiverk, riksbanken, justitieom­budsmannen Per-Erik[REDACTED_EFTERNAMN] (JO), Svenska kommunförbundet. Lands­tingsförbundet, Centralorganisationen SACO/SR, Svenska arbetsgivare­föreningen, Sveriges industriförbund. Lantbrukarnas riksförbund. Svens­ka handelskammarförbundet, Sveriges advokatsamfund. Medborgarrätts­rörelsen, Sveriges villaägareförbund och Svenska avdelningen av interna­tionella juristkommissionen. Ett yttrande har också kommit från profes­sorn i internationell rätt Lars Hjerner,

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 2.

Regeringen beslöt den 8 oktober 1987 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut m, m. Förslagen hade upprättats i justitiedepartementet pä grundval av departe­mentspromemorian och remissyttrandena. De lagförslag som remitterades till lagrådet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Lagrådet har i sitt yttrande, som bör fogas till protokollet som bilaga 4, godtagit förslagen i allt väsentligt men föreslagit nägra mindre ändringar, I yttrandet behandlas bl, a, frågorna om förslagen innebär en domstolspröv­ning som kan anses motsvara konventionens krav och om förslagen kan genomföras utan grundlagsändring. Lagrådet besvarar båda dessa frågor jakande.

Jag avser att nu ta upp frågan om förslag till riksdagen om europakon­

ventionen och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut i Sverige.

Först redovisar jag översiktligt de nuvarande möjligheterna till domstols­

prövning och pekar samtidigt på huvudlinjerna i den utveckling som har

ägt rum pä området (avsnitt 2). Sedan presenterar jag mina överväganden

och förslag under följande sex rubriker:

10

 en ny möjlighet till domstolsprövning (avsnitt 3.1),

Prop. 1987/88:69

 rillämpningsomrädet för den nya prövningsmöjligheten (avsnitt 3.2),

9 domstolsprövningens omfattning (avsnitt 3.3),

 förfarandet (avsnitt 3.4),

 den lagtekniska lösningen m. m, (avsnitt 3,5),

« omprövning av expropriationstillstånd (avsnitt 3,6),

Nägra ytterligare frågor i sammanhanget tar jag upp i specialmotivering­en (avsnitt 5),

Som kommer att framgå godtar jag lagrådets förslag och förordar alltså några mindre ändringar i de remitterade förslagen, I övrigt skiljer sig mitt förslag nu frän lagrådsremissens endast genom att vissa redakrionella ändringar har gjorts samt ikraftträdandet har flyttats fram.

2 Nuvarande möjligheter att få förvaltningsbeslut domstolsprövade

Som jag antydde inledningsvis är den nuvarande uppgiftsfördelningen mel­lan domstolar och administrativa myndigheter i vårt land resultatet av en läng utveckling,

I äldre tid skilde man inte sä noga mellan rättskipning och förvaltning. De båda funktionerna hölls samman genom att kungen var högsta förvalt­ningsmyndighet samtidigt som han hade domsrätt och högsta dom över alla domare. Genom prövning av klagomål mot fogdar, befallningsmän, doma­re m. fl. reviderade kungen såväl förvaltningsbeslut som domstolsavgöran­den.

Kungens makt att överpröva domstolarnas beslut uppdrogs år 1789 ät högsta domstolen. Fram till år 1909 hade kungen som ett minne från äldre tid tvä röster i högsta domstolen när han personligen infann sig där. Högsta domstolen dömde också länge i kungens namn. Detta formella band mellan rättskipning och regeringsmakt avskaffades vid grundlagsreformen år 1975,

En del av kungens uppgift att som högsta administrativa instans över­pröva förvaltningsmyndigheternas beslut uppdrogs år 1909 åt regeringsrät­ten. Denna övertog åtskilliga grupper av överklaganden som tidigare hade handlagts i regeringen. Reformen hade det dubbla syftet att öka rättssäker­heten i dessa ärenden och att göra det möjligt för regeringen att koncentre­ra sig pä större och mera övergripande frågor.

En grundsats vid kompetensuppdelningen mellan regeringsrätten och regeringen var att ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär borde gå till regeringsrätten medan andra ärenden skulle prövas av regeringen. Framför allt skulle regeringen pröva ärenden "i vilka avgörandet har den vikt för det allmänna, att deras överflyttning, tvärt emot syftet med reformen, kunde sägas innebära ett försvagande av regeringsmakten" (prop. 1908:37 s. 11),

Fram till grundlagsreformen år 1975 utfärdade regeringsrätten liksom

regeringen och högsta domstolen sina beslut i kungens namn,

11

Med tanke pä det system som således gällde till för ganska kort tid sedan     Prop. 1987/88:69 är det knappast förvånande att någon generell rätt rill domstolsprövning av förvaltningsbeslut inte har funnits i värt land. Domstolsprövningen av förvaltningsbeslut har i stället utvidgats successivt.

Den reform i början pä 1970-talet som brukar kallas förvaltningsrättsre­formen innebar att rättsskyddet byggdes ut på två fronter. Dels stärktes rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet genom tillkomsten av en lag med allmänna grundregler för hur förvaltningsmyndigheterna skall handlägga sina ärenden, nämligen 1971 års förvaltningslag. Dels lade refor­men grunden för en utvidgning av möjligheterna att fä förvaltningsbeslut domstolsprövade. Tyngdpunkten i den domstolsmässiga prövningen efter överklagande flyttades frän regeringsrätten till kammarrätt. Regeringsrät­ten fick huvudsaklig ställning av prejudikatinstans. Kammarrätt blev all­män förvaltningsdomstol närmast under regeringsrätten. Kammarrättsor­ganisationen byggdes samtidigt ut kraftigt. Vidare förstärktes förvaltnings­rättskipningen på länsplanet genom att särskilda länsdomstolar inrättades för den förvaltningsrättskipning som länsstyrelserna tidigare handhaft.

Länsdomstolarna var till en början knutna till länsstyrelserna. År 1979 bröts de ut ur dessa och omvandlfides till allmänna förvaltningsdomstolar, länsrätterna, Samma år inrättades ocksä särskilda förvaltningsdomstolar -försäkringsrätter som under försäkringsöverdomstolen prövar överkla­ganden på socialförsäkringsområdet.

Med tiden har uppgiften att pröva överklaganden av förvaltningsbeslut pä allt fler områden flyttats från regeringen till förvaltningsdomstolarna.

År 1984 fastställde riksdagen riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen och för utformningen av överklaganderegler i nya ärendegrupper (prop. 1983/84:120, KU 23, rskr. 250), Riktlinjerna innebär att regeringen i möjligaste mån skall befrias frän sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.

Riksdagen har anvisat flera olika metoder som skall användas för att nå detta mål. En metod är att flytta ärenden från regeringen rill domstolarna i de fall då det är ändamålsenligt, I riktlinjerna sägs bl, a. följande om detta (prop, s, 29), Genom en rad reformer pä förvaltningsrättskipningens områ­de under en följd av år har man nätt sä långt att det knappast längre är möjligt att i någon större utsträckning flytta ärenden från regeringen till domstolarna. Principen att mål där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol är i stort sett genomförd och bör vara vägledande också i fortsätt­ningen. Mindre avsteg från principen bör dock kunna göras i båda riktning­arna. Det finns ocksä mänga gränsfall.

Arbetet med att följa upp riktlinjerna genom författningsändringar har bedrivits områdesvis och är ännu inte avslutat. Hittills har arbetet bl. a. lett till att förvaltningsdomstolarna fått överta vissa ytterligare grupper av ärenden där regeringen tidigare var högsta instans. Regeringen kvarstår emellertid som slutinstans i åtskilliga ärendegrupper.

Som exempel på grupper av ärenden där regeringen är slutinstans kan

nämnas frågor om tillstånd att inrätta personregister enligt datalagstiftning­

en, tillstånd till kreditupplysningsverksamhet, tillstånd till inkassoverk-

12

samhet, tillstånd till yrkesmässig tillverkning av läkemedel, tillstånd för Prop. 1987/88:69 privatpraktiserande tandläkare eller sjukgymnaster att arbeta inom den allmänna försäkringens ram, tillstånd till yrkesmässig trafik med bilar och bussar, tillstånd till flygtrafik, tillstånd till tillfällig handel, tillstånd att handla med skrot, undantag från aktiebolagslagens låneförbud, godkän­nande av enskilda skolor, förhandsgranskning av film, tillstånd att förvär­vajordbruksfastigheter, bildande av naturreservat och tillstånd till fiskod­ling.

Andra ärenden som regeringen efter överklagande prövar som högsta instans gäller utlänningars rätt att resa in i och uppehålla sig i Sverige, förvärv av svenskt medborgarskap, tillstånd att bedriva arbetsförmedling, förelägganden och förbud enligt arbetsmiljölagstiftningen, tillstånd till be­byggelse, rillstånd att fullgöra vapenfri tjänst, tillstånd till utländska för­värv av fast egendom, koncession för mineralutvinning och tillstånd och tillsyn enligt miljöskyddslagstiftningen.

En annan metod som enligt riktlinjerna skall användas för att befria regeringen från de ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ är att man skär av instansordningen så att förvaltningsmyndigheter under regeringen prövar vissa grupper av ären­den som högsta instans. Metoden har använts bl. a. i fråga om beslut av sädana nämnder som har en funktion och organisation som Hknar domsto­larnas (domstolsliknande nämnder). Det gäller t. ex. kriminalvårdsnämn­dens beslut om villkorlig frigivning enligt 26 kap. 9 § brottsbalken, värn­pliktsnämndens beslut om befrielse frän eller anstånd med tjänstgöring enligt varnpliktslagen (1941:967, omtryckt 1969:378), psykiatriska nämn­dens beslut om tvängsintagning enligt lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (omtryckt 1982:782), buss- och taxivär-deringsnämndens beslut om inlösen av trafikrörelser enligt 3 kap. 7 § yrkestrafiklagen (1979:559) och resegarantinämndens beslut om ianspråk­tagande av säkerhet enligt resegaranUlagen (1972:204).

Också när det gäller en del beslut av centrala ämbetsverk och länsstyrel­ser har möjligheten att överklaga skurits av. Statens naturvårdsverk är t. ex. högsta instans i vissa dispens- och licensfrägor enligt jaktlagstiftning­en. Socialstyrelsen är slutinstans i rillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om handel med drycker och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Riksskatteverket prövar som högsta instans frågor om till­stånd att lägga om räkenskapsår enligt bokföringslagen (1976:125). Som ytterligare exempel kan nämnas att länsstyrelsen är andra och sista instans i hittegodsärenden enligt lagen (1938:121) om hittegods.

De av riksdagen fastlagda riktlinjerna tar som sagt sikte pä regeringens

befattning med överklaganden. Men regeringen prövar också åtskilliga

förvaltningsärenden som första och enda instans. Ocksä när det gäller

sådana ärenden har statsmaktema länge strävat efter att befria regeringen

från att pröva frågor som inte kräver politiska ställningstaganden. Som

exempel på förvaltningsärenden där regeringen kvarstår som enda pröv­

ningsinstans kan nämnas ärenden om tillstånd enligt lagstiftningen om

kontroll över krigsmateriel, tillstånd till expropriarion, tillstånd till indu­

strietableringar enligt lagstiftningen om hushållning med naturresurser

13

samt tillstånd till utländska förvärv av svenska företag.

De förvaltningsbeslut som regeringen eller förvaltningsmyndigheter un- Prop. 1987/88:69 der regeringen sålunda meddelar kan överprövas av regeringsrätten inom ramen för resningsinstitutet. Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen (RF) ankommer det nämligen på regeringsrätten att bevilja resning i avgjorda ärenden för vilka regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltnings­myndighet är högsta instans. I andra fall - dvs. främst när allmän domstol är slutinstans - är det högsta domstolen som prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser om detta kan enligt paragrafen meddelas i lag. RF:s regler om resning ger alltså en viss möjlighet till domstolsprövning av bl. a. regeringsbeslut.

Resningsinstitutet har gammal hävd i svensk rätt. I 1809 ärs RF behand­lades frågan om resning i 19 §, Efter regeringsrättens tillkomst hade lag­rummet den innebörden att det till regeringsrättens kompetens förde "mål av beskaffenhet att tillhöra dess eller kammarrättens slutliga prövning", Alla andra mål tillhörde högsta domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd bestämdes genom uttrycket "bryta dom åter". 1 praxis kom resningsinstitutet tidigt att anses tillämpligt inte bara i mål som hade prövats av domstol utan även i andra mål där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redan i den utformning resningsinstitutet hade i 1809 ärs RF ansågs det tillämpligt pä regeringsärenden som innebar rättstillämp­ning.

Den nya grundlagsbestämmelsen om resning ansluter sig nära till den äldre. En skillnad är dock som framgått att det inte längre är högsta domstolen utan regeringsrätten som prövar frågor om resning i ärenden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet är högsta eller enda instans.

När det gäller sädana frågor om resning som högsta domstolen skall pröva finns det närmare bestämmelser i 58 kap, rättegångsbalken (RB), Dessa bestämmelser innebär bl, a, att resning kan beviljas, om den rättsrill-lämpning som ligger till grund för domen uppenbart strider mot lag. Några motsvarande föreskrifter finns inte för regeringsrätten. Detta medför att det i viss män är oklart vilken prövning som skall göras i resningsärenden hos regeringsrätten, I den rättsvetenskapliga litteraturen (se t, ex, Hans Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 1987, s, 134 f,) har häv­dats att regeringsrätten i dessa ärenden regelmässigt gör totalbedömningar av diskretionär karaktär och använder sin befogenhet att bevilja resning för att åstadkomma korrigeringar av beslut som pä de mest skilda sätt blivit påtagligt felaktiga men som inte kan överklagas i ordinär väg. Regerings­rätten skulle alltså gä betydligt längre än högsta domstolen i sin prövning.

Det bör framhållas att något krav pä prövningstillstånd inte gäller i resningsärenden (jfr 35 § förvaltningsprocesslagen 1971:291, paragrafen ändrad senast 1980:275),

Beträffande utvecklingen under senare är bör rilläggas att den nya för­

valtningslagen (1986:223) som gäller frän årsskiftet 1986/87 syftar rill att

ytterligare stärka rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet. Lagen

bygger på uppfattningen att tyngdpunkten i förfarandet bör förskjutas

nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen (prop.

1985/86:80 s, 12), Viktiga inslag är nya regler om att myndigheterna skall

lämna vägledning och annan service till enskilda parter i förvaltningsären-

14

den och i ökad utsträckning själva ompröva felaktiga beslut.

3 Allmän motivering

Prop. 1987/88:69

3.1 En ny möjlighet till domstolsprövning

Mitt förslag: I syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar europa-konvenrionens krav på tillgång till domstolsprövning införs en ny möjlighet att få beslut som regeringen och andra myndigheter med­delar i förvaltningsärenden prövade i regeringsrätten. Den nya pröv­ningsmöjligheten utformas som ett komplement till de prövnings­möjligheter som finns i dag. Införandet av den följs upp genom områdesvisa översyner av lagstiftningen pä de områden som berörs.

Promemorieförslaget överensstämmer,i det väsentliga med mitt förslag.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser vitsordar reformbe­hovet. De stöder uppfattningen att det med hänsyn rill Sveriges åtaganden enligt konventionen bör införas en ny möjlighet till domstolsprövning pä åtskilliga områden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans. När det gäller frågan hur denna pröv­ningsmöjlighet bör utformas går meningarna isär.

De flesta, bl. a. regeringsrättens ledamöter, hovrätten för Nedre Norr­land, kammarrätten i Jönköping och JO, tillstyrker en överprövningsmöj-lighet i regeringsrätten enligt huvudlinjerna i promemorieförslaget. Från flera håll betonas att en sådan lösning bör följas upp genom områdesvisa översyner av lagstiftningen så att man på sikt i möjlig män tillgodoser behovet av domstolsprövning genom specialregler om överklagande till kammarrätt eller genom andra specialregleringar som avpassas efter varje områdes särart.

En minoritet - däribland ett par instanser som företräder den juridiska forskningen och några näringslivsorganisationer - avstyrker förslaget. Dessa instansers synpunkter går bl, a, ut på att man i stället för att bygga ut den nuvarande ordningen med en ny prövningsmöjlighet bör flytta ärenden från regeringen till kammarrätterna genom områdesvisa åtgärder.

Skälen för mitt förslag: Som jag redan har varit inne pä har det under mänga år i Sverige pågått en utveckling mot att förvaltningsärenden i allt större utsträckning kan överprövas av domstolar. Det huvudsakliga syftet med det reformarbete som har bedrivits har varit att stärka den enskildes rättsskydd. Strävandena att förbättra den enskildes rättssäkerhet pä för­valtningsområdet har nyligen manifesterats i den nya förvaltningslagen. Dessa strävanden mäste givetvis fortsätta ocksä i framtiden.

I första hand är det en angelägenhet på det nationella planet att sätta upp de mål som bör eftersträvas vid utbyggnaden av rättsskyddet här i Sverige. Helt naturligt har vi emellerrid anledning att se på förhållandena i andra länder och undersöka om vi frän dem kan hämta idéer om hur en sådan utbyggnad kan ske. I särskilt hög grad gäller detta de rättssäkerhetsgaranti­er som kan ses som gemensamma för länderna i vär kulturkrets och som har kommit till uttryck i europakonventionen.

15

Dessa rättssäkerhetsgarantier har under de senaste åren kommit i blick- Prop, 1987/88:69 punkten. Konventionens grundläggande konstruktion har skapat vissa pro­blem. Detta sammanhänger med att den griper över ett mycket vitt område samtidigt som den i åtskilliga hänseenden är tämligen allmänt hållen och därmed ger stort utrymme för olika tolkningar, I takt med att antalet mål kraftigt har ökat under senare år har den europeiska domstolen utvecklat en alltmer extensiv praxis. Det gäller bl, a, domstolens tolkning av konven­tionens krav på tillgång till domstolsprövning.

Beträffande detta krav står det klart att domstolen har tolkat konventio­nen pä ett sätt som inte förutsågs när Sverige tilUrädde denna. Kravet har ansetts omfatta inte bara civilrättsliga tvister utan ocksä vissa tvister om tillämpningen av offenfligrättsliga regler med anknytning till äganderätten, rätten att utöva ett yrke m. m. En sammanfattning av domstolens praxis på området har gjorts i regeringskansliet och bör fogas Ull protokollet som bilaga 5. Tvä av de fall som redovisas i sammanfattningen (fallen Boden och Pudas) har avgjorts efter det att lagrådsremissen avlämnades. Lagrå­det har emellertid vid sin granskning haft tillgång till också dessa avgöran­den.

Även när det gäller proceduren för anhållande och häktning har det visat sig att den europeiska domstolen numera tolkar konventionen på ett annat sätt än som förutsägs när vi tillträdde den. Jag har närmare belyst detta i prop. 1986/87:112 (bl. a. s, 23 och 24) där det ocksä föresläs sädana änd­ringar i regelsystemet pä detta område att vår lagstiftning kommer att anpassas till den tolkning som domstolen har ställt sig bakom,

Pä grund av konventionens omfattande räckvidd kan det självfallet även beträffande andra särskilda frågor finnas utrymme för diskussion när det gäller förhållandet mellan konventionen och den svenska lagstiftningen. Det kunde därför synas ändamålsenligt att genomföra en mera generell utredning om hur vär lagstiftning förhåller sig till konventionen.

Med hänsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en sådan utredning dock knappast vara meningsfull. Det är den europeiska domstolen som i sista hand har tillagts befogenhet att avgöra uppkomman­de tolkningsfrågor. När det gäller frågor som för svensk del skulle kunna tänkas komma upp till diskussion torde generellt gälla att det knappast är möjligt att på förhand med tillräcklig grad av säkerhet förutse domstolens ståndpunkt. De antaganden som en eventuell svensk utredning skulle kunna göra i detta hänseende skulle därför bli av föga värde. Även för framtiden torde man sålunda i stället fä välja linjen att noga följa domsto­lens avgöranden i konkreta fall.

När Sverige Ullträdde konventionen utgick vi från att svensk lag uppfyll­

de dess krav och att Sverige således bortsett frän vissa frågor där

förbehåll gjordes kunde ta på sig konventionens förpliktelser utan att

ändra sin lagstiftning (prop. 1951:165 s. 11). Om emellertid den europeiska

domstolen tolkar konventionen på ett annat sätt, bör Sverige givetvis se till

att svensk lag med minsta möjliga eftersläpning motsvarar våra internario-

nella förpliktelser. Såvitt rör det rättsområde som här är aktuellt pekar

rättsfallen från europadomstolen i riktning mot att det måste finnas en

möjlighet till domstolsprövning i en del grupper av ärenden där regeringen

16

eller en förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans     Prop. 1987/88:69 (t. ex, i ärenden enligt expropriations-, förköps- och jordförvärvslagstift­ningen).

Bedömningen försväras dock av att de flesta rättsfallen tar sikte pä förhållanden i andra länder, I de fall som avser svenska förhållanden (se bilaga 5) har domstolen visserligen uttalat att resningsinstitutet inte uppfyl­ler fordringarna enligt artikel 6 men lämnat en motivering som ger anled­ning till tvekan huruvida uttalandet bygger på en riktig uppfattning om det rådande rättsläget beträffande detta institut. Vilken betydelse missuppfatt­ningen i sä fall har haft för utgången i målen är svårt att säga, I samman­hanget bör ocksä beaktas att rättsfallen ger ett allmänt intryck av att domstolens praxis är stadd i en utveckling vars slutpunkt nu inte kan överblickas.

Det sagda kan anföras till stöd för att frågan om anpassning av vår lagstiftning till europadomstolens tolkning av artikel 6 bör anstå i väntan på den fortsatta utvecklingen av domstolens praxis, Å andra sidan är det självfallet önskvärt att man snarast i möjligaste män förebygger att svensk rätt kommer att stå i konflikt med den rättsbildning som sker i europa­domstolen.

För svensk del har en huvudtanke bakom reformarbetet under senare år varit att ärenden skall avgöras på ett riktigt och rättssaken sätt redan i första instans så att man i möjlig män slipper de olägenheter i form av tidsutdräkt m, m, som en prövning i högre instans ofta medför. Detta utesluter givetvis inte att möjligheten att överklaga har en betydelsefull funktion att fylla ocksä i fortsättningen.

Som framgått av min bakgrundsteckning har vi i dag två huvudtyper av instansordningar i förvaltningsärenden: en förvaltningsväg där regeringen eller någon förvaltningsmyndighet är slutinstans och en domstolsväg där regeringsrätten i allmänhet är högsta instans. Reglerna om vilka ärenden som skall gä den ena resp, andra vägen bygger på principer som lades fast vid regeringsrättens tillkomst år 1909, Principerna innebär att ärenden där prövningen huvudsakligen går ut på att tillämpa rättsregler bör kunna överklagas till domstol medan andra ärenden prövas i administrativ ord­ning även efter överklagande.

Dessa principer ger inte alltid någon klar ledning. Pä många områden är lagstiftningen sä utformad att den prövning som skall göras har inslag av såväl rättslig bedömning som lämplighetsavvägning eller någon annan så­dan mera skönsmässig bedömning. Det är t, ex, inte ovanligt att lagar innehåller termer och begrepp som till en del får sitt innehåll genom en intresseavvägning. Att någon klar rågång inte finns mellan ärenden där den rättsliga prövningen är det övervägande momentet och ärenden där sköns­mässiga bedömningar dominerar illustreras av att det finns viktiga inslag av rättslig bedömning i en del typer av ärenden som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet i dag prövar som högsta instans, Å andra sidan ligger åtskilliga tillämpningsfrågor som närmast kan karakteriseras som lämplighetsbedömningar hos förvaltningsdomstolarna.

Ibland kan det vara tillfälligheter eller historiska skäl som ligger bakom

den nuvarande ordningen med överklagande förvaltningsvägen, I andra

17

2    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

fall har denna tillkommit efter ingående principiella överväganden, Pä Prop. 1987/88:69 åtskilliga områden bygger lagstiftningen pä att regeringen som ett natur­ligt led i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen eller någon förvaltningsmyndighet med en speci­ell kompetens skall styra utvecklingen genom att pröva förvaltningsären­den som högsta eller enda instans, I dessa fall kan man inte utan ingripande ändringar i systemet överge den nuvarande ordningen.

Frågan är vad som bör göras mot den bakgrunden, om man som jag sä snabbt som möjligt vill säkerställa att svensk rätt motsvarar konventionens krav pä tillgång till domstolsprövning.

Områdesvisa översyner eller en generell lösning?

En riktlinje för utvecklingen på längre sikt bör vara att man omrädesvis överväger i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning som i dag sker i administrativ ordning med domstolsprövning. Som exem­pel på fall där en sådan ändring av instansordningen bör övervägas kan nämnas ärenden om auktorisation av bevakningsföretag, ärenden om god­kännande för anställning hos ett auktoriserat bevakningsföretag och ären­den om förordnande att vara ordningsvakt, I promemorian Ds Ju 1987:4, som utarbetats i justitiedepartementet, har föreslagits att uppgiften att pröva överklaganden i ärenden av dessa slag skall flyttas frän regeringen till kammarrätt. Förslaget har remissbehandlats, och frågan övervägs nu i regeringskansliet,

Ocksä i en del ärenden där en förvaltningsmyndighet i dag är högsta instans kan det finnas skäl att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. När det exempelvis gäller tillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om handel med drycker, där socialstyrelsen är andra och högsta instans, har sålunda alkoholhandelsutredningen föreslagit att över­klagande skall kunna ske till kammarrätt i stället (jfr SOU 1985:15), För­slaget har remissbehandlats och övervägs nu i regeringskansliet.

Jag förordar en fortsatt översyn av de aktuella författningarna med målsättningen att noga undersöka i vad män det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. Självfallet bor man då också uppmärksamma i vad mån det kan finnas skäl att flytta någon ärendegrupp i motsatt riktning. Denna översyn kan i viss utsträck­ning samordnas med det pågående arbetet att anpassa reglerna om över-klagbarhet och instansordning i olika lagar och förordningar till de rikt­linjer för regeringens befattning med överklaganden som riksdagen har fastställt är 1984, Med ledning av erfarenheterna från det arbetet står det klart att översynerna kan bli tidskrävande.

Man kan alltså inte räkna med att ett sådant arbete ger resultat förrän sä

småningom. Som lagrådet framhållit är det också tydligt att lösningen att

låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning inte

står till buds i fräga om alla de förvaltningsbeslut som det här gäller. Jag

förordar därtör i likhet med det stora flertalet remissinstanser att man i

första hand skapar en mera generell möjlighet att få förvaltningsbeslut

domstolsprövade. Härigenom kan en reform få ett snabbt och brett genom­

slag, vilket är av vikt på grund av våra konventionsåtaganden.

Ii

Utgångspunkter för en generell reglering

Prop. 1987/88:69

Den generella prövningsmöjligheten bör utformas så att den inte rubbar grundvalarna för domstolsväsendets och förvaltningens struktur och för­hållande till varandra. Den bör därför inte ersätta utan komplettera de nuvarande möjligheterna till prövning förvaltningsvägen. Dessa bör allt­jämt vara det primära för den som vill ha en överprövning av ett förvalt­ningsbeslut. Endast den som uttömt dessa möjligheter bör ha rätt att utnyttja den nya möjligheten till domstolsprövning.

Denna bör ta sikte pä det förhållandet att prövningen i en del typer av ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskilda och för vilka rege­ringen eller någon förvaltningsmyndighet är högsta instans har viktiga inslag av rättslig bedömning även om intresseavvägningar och andra skönsmässiga överväganden skall dominera prövningen. Överprövningen hos domstolen bör inriktas på frågor om rättsenlighet.

Frågan om vilken eller vilka domstolar som skall göra prövningar av detta slag bör bedömas med hänsyn till att det är svårt att ens teoretiskt dra en klar gräns mellan rättsliga och skönsmässiga bedömningar. Lagstift­ningen på förvaltningsområdet är i allmänhet inte utformad med hänsyn till att en sådan distinktion skall göras. Den innehåller ibland termer och begrepp som delvis skall få sitt innehåll genom avvägningar av politisk natur. Här kan vanskliga gränsdragningsfrågor uppkomma, Nägra närmare föreskrifter om hur gränsen skall dras är knappast möjliga att ge inom ramen för en generell reglering. Den rättsbildning som har skett vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prejudikatinstans kan dock ge ledning.

Det sagda talar för att uppgiften att vara domstolsinstans bör läggas på en enda, högt kvalificerad domstol med förutsättningar att skapa och upprätthålla en fast praxis. Jag förordar att regeringsrätten får uppgiften. Ett ytteriigare skäl för detta är att det nya prövningsinstitutet dä kan samordnas med resningsinstitutet på ett smidigt sätt. Genom sin resnings-prövning har regeringsrätten för övrigt redan en viss erfarenhet av att överpröva bl, a, regeringsbeslut.

Med en sådan lösning kan ocksä bestämmelserna om den nya prövnings­möjligheten utformas sä att de blir fä och enkla, 1 likhet med vad som gäller för resningsinstitutet bör man kunna överlämna till regeringsrätten att själv avgöra hur en del frågor i sammanhanget skall lösas. Läggs prövningen pä en mindre kvalificerad instans, behövs däremot en mer utförlig reglering, något som kan medföra nackdelar från andra synpunkter.

En generell möjlighet till domstolsprövning enligt de riktlinjer som jag här har angett innebär otvivelaktigt en nyhet av principiell betydelse. Något helt nytt i värt rättssystem är det dock inte frågan om. Utgångs­punkten för all offentlig maktutövning i vårt land är att denna är lagbunden (1 kap, I § tredje stycket RF), Sedan länge är också regeringens beslut underkastade den form av legalitetskontroll som ligger i resningsinstitutet och den s, k, lagprövningsrätten (11 kap, 14 § RF),

Ett par remissinstanser har ifrågasatt om en ny prövningsmöjlighet av detta slag innebär något egentligt nytt i förhållande till den möjlighet till överprövning som redan finns inom ramen för resningsinstitutet. Med

19

anledning av detta vill jag framhålla att det för närvarande inte finns nägra uttryckliga regler om vilken prövning som man har rätt till i resningsären­den hos regeringsrätten, I resningsärenden hos högsta domstolen gäller däremot enligt en bestämmelse i rättegångsbalken (58 kap, 1 § första stycket 4) att resning får beviljas, om den rättstillämpning som ligger till grund för avgörandet uppenbart strider mot lag. Dessa förhållanden kan ha bidragit till att europadomstolen har ansett att möjligheten att begära resning i regeringsrätten inte uppfyller konventionens krav på tillgång till domstolsprövning. För att man skall säkerställa att svensk rätt motsvarar våra konventionsåtaganden behövs en lagstiftning som anger uttryckligt att den som berörs av ett förvaltningsbeslut har rätt att få en domstolspröv­ning av om beslutet står i överensstämmelse med gällande bestämmelser och att denna rätt gäller oavsett om resning kan beviljas.

Mitt förslag förutsätter att antalet ärenden som den nya prövningsmöjlig­heten ger upphov till i regeringsrätten inte blir alltför stort. Andra uppgifter som domstolen har får inte bli lidande. Detta bör beaktas när man tar ställning till vilket tillämpningsområde den nya möjligheten bör ha. Jag går in pä den frågan i nästa avsnitt.

Givetvis bör man också se till att verkställigheten av beslut inte fördröjs i onödan genom den nya prövningsmöjligheten. Jag återkommer till detta längre fram.

Prop, 1987/88:69

3.2 Tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten

Mitt förslag: Ett avgörande i ett förvaltningsärende som inte kan komma under någon annan domstols prövning skall kunna över­prövas i regeringsrätten, om ärendet rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämpningen av civilrättsliga eller "betungande" offentligrättsliga normer.

Från denna regel föreskrivs vissa undantag. Bl, a, undantas beslut av vissa domstolsliknande nämnder. Undantag görs också för beslut i utlänningsärenden, medborgarskapsärenden, ärenden om värnplik­tigas och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring inom försvars­makten, vapenfriärenden, skatteärenden, ärenden om dispens och vissa andra särskilda åtgärder inom ramen för den ekonomiska politiken och inflationsbekämpningen, krigsmaterielärenden samt ärenden om import- eller exporttillstånd på det kärntekniska områ­det.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. De undan­tag som jag föreslär är dock fler än i promemorian.

Remissinstanserna: De flesta stöder förslaget att tillämpningsområdet skall knytas till 8 kap, 2 och 3 §§ regeringsformen (RF), Nägra tvivlar pä att domstolsliknande nämnder kan godtas som domstolar i konventionens mening. Från ett par häll ifrågasätts om undantaget för utlänningsärenden går att förena med konventionen. En remissinstans konstaterar att prome-

20

morieförslaget täcker sådana dispensbeslut m, m, på skatteområdet som i     Prop. 1987/88:69 dag inte kan överprövas av domstol och som inte torde omfattas av kravet på domstolsprövning enligt konventionen. Det föreslås att dessa beslut skall undantas från den nya prövningsmöjligheten. Andra remissinstanser föreslår undantag för medborgarskapsärenden och krigsmaterielärenden.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag nyss har sagt om syftet med reformen bör möjligheten till överprövning i regeringsrätten i vart fall omfatta de förvaltningsbeslut som kan anses gälla "civila rättigheter och skyldigheter" enligt artikel 6 i konventionen men som en inhemsk "oav­hängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag" i dag inte kan pröva pä annat sätt än genom ansökan om resning.

Hur tillämpningsområdet närmare bestämt bör avgränsas är en fräga som bör bedömas med ledning av vad som framstår som konsekvent och i övrigt ändamålsenligt från internrättslig synpunkt. Frän denna synpunkt bör ett beslut bl, a, ha en viss kvalificerad verkan för att det skall vara motiverat med domstolsprövning. Vidare bör en avgränsning ske sä att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte blir för stort. Viktigt är ocksä att avgränsningen blir klar och entydig. Det är en fördel om man kan utnyttja begrepp som redan är väl kända.

Med ledning av dessa synpunkter förordar jag att det skall vara ett villkor för den nya prövningsmöjligheten att förvaltningsärendet rör till-lämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF, De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels föreskrifter om enskildas personliga ställning eller om deras personliga eller ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap, 2 §), dels sådana föreskrifter om förhållan­det mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap, 3 §). Härigenom kommer civilrättsliga och det som brukar kallas betungande offentligrättsliga normer att omfattas.

Om tillämpningsområdet bestäms på detta sätt, täcker man med bred marginal det som rimligen kan falla under konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter". En annan tänkbar avgränsning är att man använder dessa från konventionen övertagna begrepp i stället för att hänvi­sa till RF, Med en sådan avgränsning skulle emellertid den ovisshet som råder om tolkningen av konventionens begrepp medföra att tillämpnings­området blev oklart. Det skulle också kunna verka förvirrande, om man på detta sätt använde ordet "civila" med sikte främst på förhållanden som enligt svensk rättstradition betraktas som offentligrättsliga. Mot denna bakgrund är mitt förslag till avgränsning att föredra.

Vissa beslut i ärenden som rör förhållanden som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF men som knappast kan omfattas av konventionens krav pä tillgäng till prövning bör undantas frän den nya prövningsmöjligheten. Till en böljan bör ett undantag göras för beslut i ärenden om utlänningars vistelse i riket. Det är inte minst frän humanitära synpunkter utomordentligt angeläget att sädana ärenden avgörs snabbt.

Antalet ärenden av detta slag är ocksä mycket stort. Erfarenheten visar

att de sökande som i sädana ärenden vägras uppehållstillstånd i mycket

stor omfattning anför ytterligare skål och invändningar och prövar alla

21

möjligheter som erbjuds att få beslutet ändrat eller verkställigheten upp-     Prop, 1987/88:69 skjuten.

Frågan om utlänningars rätt att uppehålla sig i en stat kan visserligen bli föremål för prövning enligt konventionen, t, ex, enligt artikel 8, som bl, a, innehåller regler till skydd för familjelivet. Det är dock klart att en utlän­nings rätt att uppehålla sig i en stat inte anses vara en "civil right" enligt konventionens artikel 6, Att undanta utlänningsärenden kan därför inte stå i strid med denna artikel.

Beslut i dessa ärenden bör därför inte kunna överprövas av regeringsrät­ten enligt den nya ordningen.

Andra typer av beslut som av särskilda skäl bör undantas är beslut om svenskt medborgarskap, beslut i dispens- och uppbördsfrågor enligt olika författningar pä skatteområdet, beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpo­litiska medel (giltighetstiden förlängd till utgången av är 1989 genom SFS 1986:1201), beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering, beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m,m,, beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m, m, samt beslut om införsel, utförsel m, m, enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Också många av dessa beslut har en betydande frekvens. En del av dem har ocksä inslag av sådana utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar som en domstol inte lämpligen bör göra. Det gäller framför allt krigsmaterielärendena.

Vissa beslut i krigsmaterielärenden bör dock omfattas av den nya pröv­ningsmöjligheten, nämligen beslut om äterkallelse av tillstånd enligt 4 § i 1983 års lag. Rättsfallen från den europeiska domstolen tyder på att det enligt konventionen krävs en möjlighet till domstolsprövning i dessa fall.

En särskild fräga är om den nya prövningsmöjligheten bör gälla beslut av domstolsliknande nämnder. Jag tänker då framför allt på nämnder vilkas sammansättning är bestämd i lag och vilkas ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr 2 kap, 9 § andra stycket andra meningen RF). Vid RF:s tillkomst utgick man frän att dessa nämnder är att betrakta som domstolar i konventionens mening med hänsyn bl. a, till deras samman­sättning, utredningsmöjligheter och självständiga ställning (prop, 1973:90 s, 386 f,). Frågan har inte prövats av europadomstolen. Enligt min mening bör man alltjämt utgå från att sädana nämnder kan räknas som domstolar i konventionens mening. Detsamma gäller arrendenämnderna, hyresnämn­derna och övervakningsnämnderna. Den nya prövningsmöjligheten bör inte omfatta deras beslut.

Gällande regler om de domstolsliknande nämndernas sammansättning är

oenhetliga. Bl, a, varierar kraven på ordförandens juridiska kompetens (jfr

t, ex, beträffande riksvärderingsnämnden och buss- och taxivärderings-

nämnden 20 § förfogandelagen 1978:262 resp, 2 § lagen 1985:450 om buss-

och taxivärderingsnämnden). Dessa krav bör nu göras enhetligare så att

omotiverade skillnader inte uppkommer vid tillämpningen av den nya

möjligheten till överprövning i regeringsrätten. Jag förordar därför några

mindre ändringar i reglerna om ordföranden i värnpliktsnämnden, stäng­

selnämnden, resegarantinämnden, oljekrisnämnden och riksvärderings­

nämnden. Ändringarna gör att den nya prövningsmöjligheten inte kommer

22

att gälla beslut av dessa nämnder.

1 konsekvens med att värnpliktsnämndens beslut enligt värnpliktslagen sålunda bör falla utanför tillämpningsområdet för den nya möjligheten till domstolsprövning, bör ett undantag göras också för beslut som regeringen meddelar och som gäller värnpliktigas och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring inom försvarsmakten. Även de beslut som regeringen med­delar enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst bör undantas.

Prop. 1987/88:69

3.3. Domstolsprövningens omfattning

Mitt förslag: Regeringsrätten skall pröva om förvaltningsbeslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Om domstolen finner att beslutet strider mot någon rättsregel, skall den upphäva beslutet och vid behov återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet, 1 annat fall står beslutet fast.

Promemorians förslag: Regeringsrätten fär upphäva beslutet ifall den rättstillämpning som ligger till grund för detta strider mot lag eller annan författning.

Remissinstanserna: De flesta godtar promemorieförslaget. Flera ifråga­sätter dock om en sådan prövning är tillräcklig för att motsvara konventio­nens krav. Det påpekas bl, a, att prövningen måste omfatta säväl sakfrågor som rättsfrågor. Några anser att prövningens omfång behöver preciseras.

Remissinstanserna godtar i allmänhet att prövningen skall innefatta en rätt för regeringsrätten att upphäva förvaltningsbeslutet men inte att sätta ett annat beslut i dess ställe. En kritisk synpunkt som förs fram är att, om ett nytt beslut bör meddelas i stället för det upphävda, det bör finnas en garanti för att så sker.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag har sagt i avsnitt 3,1 bör den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten inriktas på frågor om rättsenlighet. Därmed är inte sagt att överprövningen bör begränsas till att avse rättstillämpningen i den mening detta begrepp anses ha i t, ex, regeln om resning i 58 kap, I § första stycket 4 rättegångsbalken. Rege­ringsrätten bör kunna överpröva också den faktabedömning som ligger till grund för tillämpningen av föreskrifter. Prövningen skall över huvud taget avse ett besluts förenlighet med rättsordningen i enlighet med principen om all maktutövnings lagbundenhet (jfr prop, 1973:90 s, 228), Däremot skall prövningen inte avse en tillämpning av europakonventionens artiklar, eftersom dessa inte utgör någon del av vär inhemska rättsordning, lät vara att konventionens innehåll kan ha betydelse för tolkningen av svenska rättsregler.

Vidare bör regeringsrätten kunna pröva om det förekommit något sådant fel i själva förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet, t, ex, när beslutet påstås ha tillkommit i strid mot förvaltningslagens regler om parters rätt att få del av uppgifter eller när beslutsmyndigheten har åsido­satt någon bestämmelse om att den skall inhämta yttrande frän en annan myndighet innan den avgör ärendet.

23

Det ligger i sakens natur att den närmare omfattningen av en överpröv- Prop, 1987/88:69 ning från rättslig synpunkt kommer att variera från en ärendetyp till en annan beroende pä hur bestämmelserna pä olika områden är utformade. En del bestämmelser är utformade sä att överprövningen kan bli lika omfattande som prövningen i administrativ ordning. Det gäller t, ex, den bestämmelse som finns i 3 kap, I § yrkestrafiklagen (1979:559) och som anger att ett trafiktillstånd skall återkallas, om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen har förekommit sädana missförhållanden att tillständshavaren inte kan anses lämplig att fortsätta verksamheten. Även sädana frågor skall alltså kunna komma under rege­ringsrättens prövning enligt mitt förslag.

Andra bestämmelser är utformade så att den administrativa prövningen kan utfalla pä mer än ett sätt utan att något av besluten kan sägas strida mot bestämmelserna. Jag tänker dä främst pä det fallet att lagstiftaren, genom att ge en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, har överlåtit ät myndigheten att forma en policy vid beslutsfattan­det. Även bestämmelser av detta slag sätter dock ofta vissa gränser för myndighetens handlingsfrihet, I sådana fall bör den nya möjligheten till domstolsprövning omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfrihe­ten.

Självfallet måste ett förvaltningsbeslut alltid uppfylla grundlagens krav pä saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen (1 kap, 9 § RF), Regeringsrätten bör kunna pröva även frågan om detta krav har iakttagits,

1 konsekvens med att domstolsprövningen bör inriktas pä frågor om rättsenlighet bör man däremot vara försiktig med att utsträcka prövningen till att omfatta de bedömningar som myndigheter gör inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut. Dessa bedöm­ningar har ofta en annan karaktär än de prövningar som normalt förekom­mer hos domstolar i Sverige och andra länder i vår kulturkrets. Så t, ex, är - som regeringsrättens ledamöter har anfört i sitt remissyttrande - en av avsikterna med att regeringen skall vara tillståndsmyndighet i expropria-tionsfrågor att politiska bedömningar skall kunna fälla utslaget när det gäller viktiga frågor av allmän betydelse.

Ibland kan det vara oklart om en bestämmelse är avsedd att ge en myndighet en sådan rätt till eget val vid beslutsfattandet som jag har nämnt nu eller om myndighetens uppgift i princip bara är att tolka bestämmelsen. Det gäller bl, a, bestämmelser som innehåller allmänt uttryckta termer och begrepp. Frågan har diskuterats i den rättsvetenskapliga litteraturen (se t, ex, Bertil Wennergren i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1984 s, 378 ff,).

Även om domstolsprövningen i fall av detta slag i princip kommer att

gälla förvaltningsbeslutet i hela dess vidd, ligger det i sakens natur att

prövningen sker med beaktande av att domstolar inte kan förutsättas göra

bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär. Jag vill här

särskilt erinra om de riktlinjer för regeringens befattning med överklagan­

den som riksdagen har fastställt år 1984, Riktlinjerna går bl, a, ut på att

regeringen som politiskt organ skall kunna styra utvecklingen pä vissa

områden genom att pröva förvaltningsärenden, t, ex, ärenden där miljö­

skyddskrav mäste vägas mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter

24

eller där praxis behöver anpassas till växlande säkerhetspolitiska krav (prop. 1983/84:120 s, 14), För mig har det varit av avgörande betydelse för den lösning jag föreslår att jag ansett mig kunna utgå från att det med den lösningen inte blir någon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.

Europadomstolen har ocksä uttalat att vissa typer av bedömningar ligger sä långt ifrån normal rättskipning att de inte kan anses vara omfattade av artikel 6 (se bilaga 5, målet Van Marie m,fl, mot Nederländerna),

Generellt bör gälla att, om regeringsrätten när den prövar ett förvalt­ningsbeslut finner att beslutet strider mot någon rättsregel, den skall vara skyldig att upphäva beslutet. Som har anförts i promemorian talar flera skäl för att domstolen däremot inte bör ha till uppgift att sätta ett annat beslut i det upphävdas ställe. Prövningen bör alltså vara vad man brukar kalla kassatorisk.

Om det behövs ett nytt beslut i stället för det upphävda, bör regerings­rätten uttryckligen återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat det överprövade beslutet. Genom återförvisningen fär man en garanti för att det nya beslutet kommer till stånd. Samtidigt klargörs att den som har rätt att fä t, ex, ett upphävt avslagsbeslut ersatt med ett gynnande beslut inte behöver göra en ny ansökan.

Ibland är det onödigt eller olämpligt att kombinera upphävandet med återförvisning. Framför allt gäller detta när beslutet innebär ett förbud, föreläggande eller liknande ingripande som en myndighet har tagit initiativ till och beslutet upphävs helt och hållet.

De föreskrifter som behövs för att reglera vilken omfattning regerings­rättens prövning skall ha bör lämpligen gå ut på att domstolen skall pröva om beslutet strider mot någon rättsregel. Om domstolen finner att så är fallet, skall den upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet rill den myndighet som meddelat beslutet, 1 annat fall skall beslutet stå fast. Självfallet bör även en viss del av ett beslut kunna upphävas. En närmare bestämning av prövningens omfattning bör ske i regeringsrättens praxis med ledning av de synpunkter jag har redovisat.

Prop. 1987/88:69

3.4 Förfarandet

Mitt förslag: Överprövning i regeringsrätten skall ske på begäran av en enskild part. Begäran skall framställas inom tre månader frän beslutets dag.

Att ett beslut kan domstolsprövas enligt den nya ordningen skall i princip inte hindra att verkställighet sker. Regeringsrätten skall dock kunna stoppa verkställigheten i väntan pä domstolsavgöran­det.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. En skillnad är dock att tidsfristen för begäran om överprövning skall vara sex månader enligt promemorian.

25

Remissinstanserna godtar i allmänhet promemorians förslag,

Prop, 1987/88:69

Ett par instanser är kritiska till att endast enskilda parter skall kunna begära domstolsprövning.

Några pekar pä problem som kan tänkas uppkomma genom att den nya prövningsmöjligheten fördröjer det slutliga avgörandet. Ett problem som påtalas är att en köpare, som vägras förvärvstillständ genom ett förvalt­ningsbeslut och som begär att regeringsrätten skall överpröva beslutet, kan förlora sin rätt till den köpta egendomen, om säljaren överlåter den till någon annan innan regeringsrätten avgör frågan. Farhågor uttalas ocksä för att den nya ordningen kommer att leda till att verkställigheten av beslut fördröjs i onödan.

Några remissinstanser ifrågasätter om inte tiden för begäran om över­prövning bör vara kortare än den föreslagna sexmånadersfristen.

Några andra ifrågasätter om inte konventionen kräver att den enskilde kan få till stånd en muntlig domstolsförhandling.

Från ett par häll förespråkas - i motsättning till vad som uttalas i promemorian - att den som enligt förslaget har rätt att begära domstols­prövning av ett beslut bör få en underrättelse om detta i samband med beslutet.

Skälen för mitt förslag: När jag nu kommer in närmare pä hur den nya prövningsmöjligheten bör utformas är det flera frågor som anmäler sig.

En första fråga gäller vem som skall kunna ta initiativ till en överpröv­ning i regeringsrätten. Jag anser att endast enskilda skall ha initiativrätt. Det finns ingen anledning att ge allmänna organ sådan rätt, t, ex, en kommun som har fått avslag pä en ansökan om expropriation. Jag vill erinra om att europakonventionens artikel 6 inte ger rättssäkerhetsgaranti­er för andra än enskilda. Det kan också påpekas att de särskilda rättssäker­hetsgarantier som enligt förvaltningslagen gäller i ärenden om myndighets­utövning bara avser de ärenden där någon enskild är föremål för myndig­hetsutövningen.

Ett villkor för att en enskild skall ha initiativrätt bör givelvis vara att han har ett visst intresse i saken. Frågan är hur detta villkor närmare bestämt bör utformas.

En ändamålsenlig utformning är enligt min mening att endast den skall kunna fä till stånd en överprövning som har varit sökande, klagande eller annan part i förvaltningsärendet. Begreppet "part" är fast förankrat i förvaltningsrättslig lagstiftning och praxis. Det används bl, a, pä flera ställen i förvaltningslagen. Dess huvudsakliga innebörd är väl känd. Samti­digt har begreppet den fördelen att det ger utrymme för en utveckling i praxis,

I de flesta ärenden som det här gäller finns det ingen annan enskild intressent än den som är part. Ärenden där det kan tänkas förekomma andra enskilda intressenter brukar i praktiken handläggas så att personerna i fråga blir parter innan ärendet avgörs i högsta administrativa instans, I regeringens praxis i byggdispensärenden får sålunda berörda grannar re­gelmässigt tillfälle att yttra sig innan regeringen beviljar dispens (jfr Håkan[REDACTED_EFTERNAMN] i Förvaltningsrättslig tidskrift 1984 s, 346),

Mot denna bakgrund kan jag för min del inte se att det i detta samman-

26

häng finns behov av en initiativrätt för andra än parter. En sådan rätt för Prop, 1987/88:69 andra intressenter skulle för övrigt vara svär att förena med de överklagan­deregler som gäller för en viktig ärendetyp, som den nya prövningsmöjlig­heten bör omfatta, nämligen planärenden. Jag tänker på de regler om överklagande förvaltningsvägen som finns i 13 kap, 5 § plan- och bygg­lagen (1987:10) och som innebär att endast den får överklaga ett planbeslut som har gjort invändningar i första instans.

En betydelsefull fräga är om förvaltningsbeslutet skall vara verkställbart utan hinder av att domstolsprövning kan ske. Självklart skulle det kunna leda till olägenheter om verkställighet sker av ett beslut som regeringsrät­ten sedan upphäver. Samtidigt mäste man se till att den nya prövningsmöj­ligheten inte fördröjer verkställigheten i onödan.

För att båda dessa synpunkter skall tillgodoses på ett smidigt sätt föror­dar jag att förvaltningsbeslutet skall vara verkställbart så länge domstols­prövning inte har begärts. Om domstolsprövning begärs, bör frågan om verkställighet vara beroende av om regeringsrätten med hänsyn till om­ständigheterna i det särskilda fallet beslutar om inhibition, dvs, stoppar verkställigheten i väntan pä det slutliga avgörandet. Regeringsrätten bör kunna meddela ett inhibitionsbeslut utan att parten särskilt har begärt det Gfr prop, 1971:30 s, 422),

Det kan diskuteras om en sådan inhibitionsmöjlighet alltid är tillräcklig. Frän principiell synpunkt skulle man kunna överväga en undantagsregel om när sädana beslut blir gällande som innebär avslag på en ansökan om förvärvstillständ. Jag tänker framför allt på det fallet att tillståndet är en förutsättning för ett redan ingånget avtals giltighet. Vad som för detta fall närmast kan komma i fråga är en föreskrift om att förvaltningsbeslutet inte omedelbart medför att avtalet blir ogiltigt, I stället skulle giltigheten kunna göras beroende av om t, ex, domstolsprövning begärs inom en tid som anges i beslutet.

Sannolikheten för att situationer av detta slag uppkommer i praktiken och medför olägenheter måste emellertid bedömas som liten och motiverar knappast att man nu inför någon undantagsregel. Liknande situationer kan för övrigt tänkas uppkomma redan i dag, t, ex, om resning beviljas beträf­fande ett beslut att vägra förvärvstillständ eller om försutten tid för att föra talan mot ett sådant beslut återställs (jfr Hans Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen, 1973, s, 171 ff,). Närmast till hands ligger att det liksom hittills överlämnas ät rättstillämpningen att lösa even­tuella frågor av sådant slag. Om utvecklingen skulle ge anledning till det, bör spörsmålet kunna uppmärksammas ytterligare vid de översyner av lagstiftningen som jag har förordat i avsnitt 3,1,

Frågan om en begäran om domstolsprövning skall framställas inom viss tid bör bedömas mot följande bakgrund.

En del beslut är av sådan karaktär att den som vill begära överprövning

kan förutsättas göra det sä snart som möjligt. Det gäller t, ex, avslagsbe­

slut. Med de regler om verkställighet av beslut som jag förordar ligger det i

den klagandes eget intresse att framställa sin begäran utan dröjsmål ocksä i

andra fall, t, ex, när beslutet innebär ett föreläggande, ett förbud eller en

äterkallelse av ett tillstånd. Generellt sett kommer det mera sällan att

27

finnas någon annan enskild part eller sakägare med intressen som är Prop. 1987/88:69 motsatta klagandens. Det bör också observeras att en tidsgräns för begä­ran om domstolsprövning av ett beslut inte hindrar att parten kan begära omprövning i administrativ ordning, Pä sä sätt kan han ofta skaffa sig ett nytt beslut med samma innehåll som det tidigare och sedan begära dom­stolsprövning av det nya beslutet, I vilka fall detta är möjligt sammanhäng­er med allmänna principer om förvaltningsbeslutens s, k, rättskraft (jfr prop, 1985/86:80 s. 39 f, och Ole[REDACTED_EFTERNAMN], Om rättskraft i förvaltnings­rätten, 1951, s, 505 ff, och 540 ff,).

Det som jag har sagt nu talar mot att det bör finnas en särskild tidsgräns för begäran om domstolsprövning,

I vissa speciella fall är situationen emellertid annorlunda. Ibland finns det flera enskilda personer med motstridiga intressen i ett förvaltnings­ärende. Exempelvis kan en person som granne vara motpart till en sökan­de i ett byggnadsärende. Om ansökan i ett sådant fall har beviljats, är det med tanke på sökandens intresse av att fä böija bygga ofta föga rimligt att möjligheten till domstolsprövning skall stå öppen för grannen annat än under en begränsad tid.

Även i andra fall kan en ordning, enligt vilken domstolsprövning kan initieras utan tidsbegränsning, fä oönskade konsekvenser. Den kan bl, a, ge underlag för uppfattningen att det är till regeringsrätten och inte till. beslutsmyndigheten som man i första hand skall vända sig, om det efter ett beslut inträffar sädana nya förhållanden som bör leda till att exempelvis ett förbud återkallas. Det ligger i sakens natur att ju längre tid som går, desto större är ofta sannolikheten för att förhållandena ändras på ett sätt som motiverar att beslutsmyndigheten själv gör en omprövning. Det kan vidare vara svårt att utreda ärenden i vilka beslut har meddelats för länge sedan.

Mot denna bakgrund bör ett villkor för att domstolsprövning skall ske vara att en begäran om det framställs inom viss tid. Fristen kan vara ganska lång. Den frist som har föreslagits i pror.temorian är dock enligt min mening i längsta laget. Jag ansluter mig i stället till ett förslag som har förts fram i remissyttrandena och som innebär att en begäran om överprövning skall framställas inom tre månader från beslutets dag.

Jag har övervägt behovet av en kortare tidsfrist för sådana speciella fall dä det finns flera enskilda personer med motstridiga intressen i ett ärende. Risken för att det uppstår olägenheter, om tremänadersfristen fär gälla utan undantag, är dock enligt min bedömning så begränsad att en mer ingående reglering bör kunna undvaras.

Av allmänna regler om förvaltningsdomstolsprocessen följer att förfa­randet i regeringsrätten är skriftligt, om inte domstolen bestämmer något annat. Regeringsrätten får hälla muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande (9 § andra stycket förvaltningsprocesslagen).

Flera remissinstanser har tagit upp frågan om muntlig förhandling med

hänvisning till konventionen. Jag vill därför erinra om att vad den enskilde

enligt konventionens artikel 6 har rätt till är en "opartisk och offentlig

rättegäng" (på engelska "fair and public hearing"). Gällande regler om

handläggningsformen i bl, a, förvaltningsprocesslagen har från svensk sida

28

ansetts stå i överensstämmelse med konventionen, eftersom rättegångar i vårt land - genom allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna handlingar - är öppna för insyn även vid ett skriftligt förfarande. Enligt svensk uppfattning kan konventionstexten inte tas till intäkt för ett absolut krav pä muntlig förhandling inför domstol.

Frågan har dock inte prövats av den europeiska domstolen, och den tolkning som ligger till grund för den gällande ordningen kan givetvis behöva omprövas, om domstolen skulle göra en annan tolkning, I så fall berörs inte bara den nya målgrupp som det nu är fråga om utan också stora delar av förvaltningsrättskipningen i övrigt och jDrocessen vid de allmänna domstolarna. Om den europeiska domstolen skulle tolka konventionen på ett annat sätt än vad som hittills har förutsatts från svensk sida, ger de gällande reglerna för övrigt ett visst utrymme för att hänsyn tas till delta i våra domstolars praxis.

Min slutsats blir därför att frågan om muntlig förhandling i de här aktuella målen tills vidare bör lösas med tillämpning av de allmänna regler i ämnet som finns i förvaltningsprocesslagen.

Beträffande behovet av information om den nya prövningsmöjligheten kan man utgå frän att kunskap om möjligheten kommer att spridas snabbt i vida kretsar. Myndigheterna skall självfallet lämna allmänheten upplys­ningar om rätten till överprövning och i all lämplig utsträckning räcka en hjälpande hand till den som vill utnyttja denna rätt. Detta följer av de allmänna regler om myndigheternas serviceskyldighet som har skrivits in i 4 § förvaltningslagen.

Det är knappast påkallat att man därutöver har en särskild regel om att den som kan begära domstolsprövning av ett beslut enligt den nya ordning­en skall underrättas om detta i samband med beslutet. En sådan regel om s, k, fullföljdshänvisning skulle för övrigt lätt bli för stel med tanke på det tillämpningsområde som den nya prövningsmöjligheten skall ha. Någon generell skyldighet att ge fullföljdshänvisning föreligger inte heller i gällan­de rätt. Sålunda har det inte föreskrivits någon skyldighet att lämna under­rättelse om möjligheten att överklaga beslut genom kommunalbesvär.

Prop. 1987/88:69

3.5 Den lagtekniska lösningen m. m.

Mitt förslag: Regler om den nya prövningsmöjligheten tas in i en särskild lag som görs tidsbegränsad, I lagen kallas möjligheten rätts­prövning.

Promemorians förslag: Reglerna skall tas in i lagen om allmänna förvalt­ningsdomstolar och gälla utan tidsbegränsning. Någon särskild benämning pä den nya prövningsmöjligheten föresläs inte.

Remissinstanserna: De flesta godtar promemorieförslaget. Från ett par häll förordas att reglerna, i stället för att placeras i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, skall tas in i förvaltningslagen eller förvaltningspro­cesslagen eller i en särskild lag. Några efterlyser en särskild benämning på

29

den nya prövningsmöjligheten. Flera ifrågasätter om inte reformen förut-     Prop, 1987/88:69 sätter att regeringsrätten får ett resurstillskott.

Skälen för mitt förslag: Regeringen bör noga följa hur reformen faller ut i praktiken. Detta gäller inte minst den avgränsning gentemot det i egentlig mening politiska beslutsfattandet som jag förut har varit inne på.

Det är ocksä svårt att på förhand avgöra i vilken utsträckning den nya prövningsmöjligheten kommer att utnyttjas. Risken för att den ger upphov till alltför mänga ärenden i regeringsrätten mäste beaktas men bör å andra sidan inte överdrivas. Man kan förmoda att resning i dag ofta söks i de fall då en part ifrågasätter ett förvaltningsbesluts nättsenlighet samt att ett resningsärende och ett ärende av den nya typen i stort sett är lika arbets-krävande. Delta talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte blir sä stort och att tillskottet inte medför något betydande merarbete. En säkrare bedömning kan dock göras först sedan den nya ordningen har tillämpats under någon tid.

Det går inte heller att pä förhand överblicka resultatet av de översyner som bör göras enligt mitt förslag i avsnitt 3,1, Resultatet av översynerna bör läggas till grund för ytterligare överväganden i frågan om en generell möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

Med hänsyn till det sagda är det lämpligt att reglerna om den nya prövningsmöjligheten nu görs tidsbegränsade. Till förmån för en sådan lösning talar ocksä det förhållandet att frågan om en översyn av artikel 6 i europakonventionen enligt vad jag har inhämtat kan komma att aktualise­ras inom Europarådets ministerkommitté.

Reglerna bör träda i kraft så snart som möjligt, 1 lagrådsremissen före­slogs som ikraftträdandetidpunkt den I januari 1988, Det står numera klart att den tidsplanen inte kan hällas. Med tanke pä den tid som behövs för riksdagsbehandling, information till allmänheten m, m, bör ikraftträdandet i stället ske den 1 maj 1988,

Jag förordar att de nya reglerna skall gälla tiden den 1 maj 1988-31 december 1991, Erfarenheterna under den tiden bör ge underlag för ett ställningstagande i frågan om reglerna bör permanentas eller om de bör ändras i något hänseende. Det bör vara en uppgift för regeringen att ta de initiativ som krävs för en ändamålsenlig uppföljning av reformen.

Reglerna bör lämpligen tas in i en särskild lag, 1 lagen bör den nya prövningsmöjligheten ges en särskild benämning, bl, a, därför att det då blir lättare att skilja den frän vanligt överklagande och resning, "Rätts­prövning" är enligt min mening en passande beteckning.

När det gäller frågan om resurser för att genomföra reformen framgår det av vad jag redan har sagt att det finns skäl som talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte kommer att bli så stort och att reformen inte medför något mera omfattande merarbete. En säkrare bedömning kan emellertid göras först sedan den nya ordningen har prövats i praktiken. Jag anser det därför klokast att vänta med ett mera definitivt ställningstagande i resursfrågan tills den nya ordningen har tillämpats under någon tid.

30

3.6 Omprövning av expropriationstillstånd

Prop. 1987/88:69

Mitt förslag: Regeringen skall kunna ompröva ett beslut om expro­priationstillstånd, om förhållandena har ändrats sedan det ursprung­liga beslutet meddelades. Beslutet skall dock kunna omprövas en­dast på anmälan av den domstol som prövar frågan om expropria-tionsersättning. Anmälan får göras endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

Ett expropriationstillstånd skall förfalla, om saken inte fullföljs inom ett år från det att tillståndet beviljades. En motsvarande regel förs in i vattenlagen.

Promemorians förslag överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta stöder förslaget. De invändningar som görs riktar sig i huvudsak mot de begränsningar som föresläs i rätten till om­prövning.

Skälen för mitt förslag: Den nya generella möjlighet till domstolspröv­ning av förvaltningsbeslut som jag har föreslagit fär betydelse beträffande bl, a, beslut om expropriationstillstånd,

Expropriationsförfarandet är uppdelat på en tillståndsprövning och en efterföljande ersättningsprövning, Expropriationen får i princip genomfö­ras först när ersättningen har slutligt bestämts.

Den gällande ordningen ger inte några absoluta garantier för att exprop-riationsändamälet eller övriga förutsättningar för expropriation är för han­den när denna fullbordas. Tillståndsprövningen äger rum - kortare eller längre tid - innan egendomen övergår pä den exproprierande, och förhål­landena kan ha ändrats efter tillståndsprövningen så att expropriationsän-damälet inte längre föreligger när expropriationen skall fullbordas. Rege­ringen anses inte kunna återkalla expropriationstillständet av en sådan anledning. Om expropriationssökanden i ett sådant läge skulle fullfölja ärendet, kan ägaren alltså tvingas att avstå från sin egendom, trots att förutsättningarna för expropriation då inte längre är för handen.

Det torde inte vara vanligt att förutsättningarna för ett expropriations­tillstånd ändras på detta sätt. Man torde också i normalfallet kunna utgå ifrån att en expropriationssökande återkallar sin talan i expropriationsmå­let i ett sådant fall. Även om följaktligen olägenheterna av den gällande ordningen i praktiken inte kan vara så stora, anser jag att det rent principi­ellt är angeläget att man kommer till rätta med den påtalade stelheten i expropriationsförfarandet.

Som har föreslagits i promemorian och i allmänhet godtagits av remissin­stanserna bör man öppna en möjlighet till omprövning av beslut om ex­propriationstillstånd. En ordning av detta slag innebär att sakägarna kan fä ett sådant tillstånd upphävt i de fätaliga fall där expropriationsändamälet har förtallit men ärendet ändå fullföljs. Redan själva omprövningsmöjlighe­ten torde för övrigt leda till att den som har fått ett expropriationstillstånd drar sig för att utnyttja detta på ett inte avsett sätt.

Omprövningen bör göras av regeringen. Att, säsom en remissinstans har

31

förordat, lägga en sådan prövning på fastighetsdomstolariia skulle avvika     Prop, 1987/88:69 frän reglerna i expropriationslagen om att tillständsärendena i princip skall avgöras av regeringen. En sådan ordning skulle också innebära att domsto­larna tvingades att göra politiska överväganden i en utsträckning som inte är lämplig.

Ett problem med ett system som medger omprövning av beslut om expropriationstillstånd är att omprövningsmöjligheten kan missbrukas i syfte att förhala expropriationsförfarandet. För att förhindra ett sådant missbruk har i promemorian föreslagits att möjligheten att begära ompröv­ning förbehålls den domstol som prövar expropriationsmålet. En sådan begäran skall enligt förslaget fä göras av domstolen endast om fastighets­ägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

De föreslagna begränsningarna i rätten till omprövning av beslut om expropriationstillstånd har kritiserats av nägra remissinstanser, bl, a, hov­rätten för Nedre Norrland, Kritiken går ut på att tillstånd rill expropriation och upphävande av sädana tillstånd utgör frågor där ändamålsenlighet och politiska överväganden spelar in i en sådan grad att domstolar inte lämpli­gen bör handha dem. Av principiella skäl bör det enligt dessa remissinstan­ser inte heller ankomma pä domstolarna att bedöma om sannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas.

Som framgår av vad jag tidigare anfört har jag den principiella uppfatt­ningen att frågor om tillstånd till expropriation och upphävande av sådana tillstånd inte bör prövas av domstol. Det kan synas ligga i linje med en sådan princip att en domstol inte heller skall pröva om sannolika skäl föreligger för att ett expropriationstillstånd skall upphävas. Det är emeller­tid en skillnad mellan att avgöra själva omprövningsfrågan och att endast göra en preliminär bedömning av hur regeringen kan tänkas se på frågan. Jag anser därför inte att det finns något principiellt hinder mot att domsto­len får till uppgift att göra en sådan bedömning.

En sådan ordning har enligt min uppfattning stora fördelar. Sålunda säkerställer den att ett expropriationsmål inte uppehålls annat än när det finns starka skäl för det. Det finns nämligen med denna lösning inte anledning för domstolen att förklara expropriationsmålet vilande i andra fall än när sannolika skäl talar för att expropriationstillständet kommer att upphävas. Det kan inte uteslutas att, om fastighetsägaren gavs rätt att begära omprövning hos regeringen utan föregående domstolsprövning och också utnyttjade denna rätt, domstolen skulle förklara expropriationsmålet vilande även i en del fall då skälen för omprövning inte var lika starka. Omprövningsmöjligheten skulle då kunna utnyttjas pä ett mindre tillfreds­ställande sätt. En domstolsprövning i enlighet med mitt förslag innefattar alltså en spärr mot ett sådant missbruk.

Det kan tilläggas att regeringens beslut med anledning av en anmälan om omprövning givetvis bör kunna bli föremål för rättsprövning enligt de principer som jag har utvecklat förut.

Förslaget förutsätter ändringar i expropriarionslagen (1972:719), Det är

då naturligt att ta upp frågan om en ändring också av reglerna om den frist

inom vilken ett expropriationstillstånd skall fullföljas. Under senare år har

i expropriationstillstånden regelmässigt bestämts att expropriationssaken

32

skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol senast inom ett år Prop. 1987/88:69 från tillständsdagen. Möjligheterna enligt expropriationslagen att bestäm­ma längre tid och att förlänga den bestämda tiden har i praktiken inte utnyttjats. Med hänsyn rill den utredning som föregår ett expropriarions-tillstånd bör det ocksä vara tillräckligt med en tid om ett är för att fullfölja ärendet. Det ligger i linje med mina övriga förslag att lagfästa den praxis som utbildats. En motsvarande ändring bör göras i vattenlagen (1983:291),

4 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom justiriedepartementet upprättats förslag till

1, lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2,

lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),

3,

lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m,m,,

4,

lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

5,

lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

6,

lag om ändring i förfogandelagen (1978:262),

7,

lag om ändring i expropriarionslagen (1972:719),

8,

lag om ändring i vattenlagen (1983:291),

Förslagen under 2 och 6 har upprättats efter samråd med chefen för försvarsdepartementet, förslaget under 3 efter samråd med chefen för kommunikationsdepartementet, förslaget under 4 efter samråd med stats­rådet[REDACTED_EFTERNAMN] och förslaget under 5 efter samråd med chefen för miljö-och energidepartementet.

5 Specialmotivering

5.1 Förslaget till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten - i lagen kallad rättsprövning - regleras som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.5) i en särskild lag. Den skiljer sig från vanligt överklagande i flera avseenden, bl, a, när det gäller vem som får begära överprövning, tiden för begäran om överprövning, vilken instans en begäran om över­prövning skall ges in till, det överprövade beslutets verkställbarhet samt överprövningens omfattning,

Lagen börjar med en bestämmelse om vilka beslut som kan bli föremål

för rättsprövning, vem som fär begära sådan prövning och vilken omfatt­

ning prövningen har (1 §), Nästa paragraf undantar vissa beslut frän rätts­

prövning (2 §), Sedan följer bestämmelser om ansökan (3 §), verkställighet

av förvaltningsbeslutet (4 §), regeringsrättens beslut (5 §) och regeringsrät­

tens sammansättning (6 §), Beträffande vissa andra frågor som kommer

33

3    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

upp vid tillämpningen finns det i förvaltningsprocesslagen allmänna regler     Prop. 1987/88:69 att falla tillbaka på. Det gäller bl, a, den fråga om muntlig förhandling som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4),

1 

§

Paragrafen har utformats sä som lagrådet har föreslagit i sitt yttrande.

Första stycket

Här regleras till en början vem som fär begära rättsprövning, en fråga som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4), Begreppet en­skildpart har samma betydelse som i 7 § förvaltningslagen. Med "enskild" menas alltså inte bara enskilda individer utan ocksä företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i princip inte organ för det allmänna, t, ex, kommuner i egenskap av sökande i expropriations-eller förköpsärenden. Någon gäng kan dock ett sådant organ ha samma ställning som en "enskild", t, ex, när ett beslut rör staten eller en kommun i egenskap av fastighetsägare (jfr prop, 1985/86:80 s, 59),

Lagen gäller beslut i förvaltningsärenden. Det skall alltså vara fråga om ett beslut i ett särskilt fall. Normbeslut, dvs, beslut om föreskrifter (rätts­regler), faller därmed utanför tillämpningsområdet.

Ett annat villkor för att rättsprövning skall komma i fräga är att beslutet har meddelats av regeringen eller en förvaltningsmyndighet. Begreppet förvaltningsmyndighet har i princip samma innebörd här som i regerings­formen (jfr prop, 1973:90 s, 232 f,). Det betyder att ett förvaltningsbeslut som meddelas av ett enskilt organ (jfr 11 kap, 6 § tredje stycket RF) inte kan överprövas enligt den nya lagen. Något praktiskt behov av en möjlig­het till rättsprövning i ett sådant fall har inte ansetts finnas,

1 enlighet med vad som har sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,2) gäller lagen endast beslut i sådana förvaltningsärenden som rör till-lämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen (RF), De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels civilrättsliga föreskrifter, dels vad man brukar kalla betungande of­fentligrättsliga föreskrifter. Föreskrifterna kan finnas i lag eller i någon regerings- eller myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av riks­dagens bemyndigande. Den valda formuleringen "rör något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § regeringsformen" är avsedd att täcka också ärenden som rör tillämpning av föreskrifter som har meddelats enligt

2          kap, 12 och 17-20 §§ RF (se ocksä förslag i prop, 1987/88:57 om ändring

i 2 kap, RF),

De ärenden som sålunda omfattas av möjligheten till rättsprövning kan

gälla olika slag av tillstånd, dispenser, förelägganden, förbud m, m. För en

närmare exemplifiering hänvisas i första hand till den förteckning över ett

30-tal ärendegrupper som finns i bilaga 3 till departementspromemorian.

Det bör observeras att förteckningen tar sikte på fall där konventionens

krav på tillgång till domstolsprövning kan tänkas få aktualitet. Som har

framgått av den allmänna motiveringen och exemplifierats i flera av re-

34

missyttrandena har den nya möjligheten till domstolsprövningen emellertid     Prop, 1987/88:69 ett vidare tillämpningsområde.

Av lagtexten framgår att det är "ärendet" - inte "beslutet" - som skall röra något förhällande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF, Även t, ex, ett avvisningsbeslut som grundas pä förvaltningslagens regel om vem som får överklaga kan följaktligen bli föremål för rättsprövning, om ärendet i sak gäller något förhällande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF,

Som exempel pä grupper av ärenden som faller utanför lagens tillämp­ningsområde kan nämnas tjänstetillsättningsärenden, ärenden om olika former av statsbidragsgivning samt ärenden om utlämnande av allmänna handlingar hos regeringen.

Vad regeringsrätten skall pröva är om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Omfattningen av prövningen har behandlats i den all­männa motiveringen (avsnitt 3,3), 1 uttrycket "avgörandet i ärendet" ligger att rättsprövning av ett beslut pä beredningsstadiet kan ske endast i samband med rättsprövning av det beslut varigenom förvaltningsärendet avslutas.

Andra stycket

Stycket anger tre förutsättningar som alla måste vara uppfyllda för att rättsprövning skall kunna ske.

En förutsättning är att beslutet innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Genom detta krav undantas beslut av typen partsbesked. Med partsbesked menas här ståndpunkter som myndigheter intar när de företrä­der det allmänna som part i civilrättsliga och liknande förhållanden, t, ex, beslut att häva ett köp, att säga upp ett hyresavtal, att kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom, att avslå en begäran om betalningsanständ, att avböja ett ackordserbjudande och att vägra betala skadestånd (jfr prop, 1985/86:80 s, 51), Sådana beslut omfattas alltså inte av den nya prövningsmöjligheten.

En betydelsefull begränsning ligger i uttrycket annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning. Genom denna begränsning undantas frän den nya möjligheten till regeringsrättsprövning sådana förvaltningsbeslut som någon annan domstol kan pröva. Uttrycket tar sikte inte bara på vanligt överklagande till domstol, t, ex, kammarrätt, utan ocksä på andra möjligheter till domstolsprövning i ordinär ordning, t, ex, talan enligt 31 § lagen (1933:269) om ägofred (31 § ändrad senast 1971:1053) eller enligt lagen (1974:371) om rättegängen i arbetstvister. Beslut om straffprocessuella tvångsmedel, vilka i den mån de blir beståen­de skall prövas av domstol, är också undantagna. Detsamma gäller beslut om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot, vilka också täcks av undantagsregeln, trots att talan i dessa fall förs i extraordinär väg.

Att ett beslut kan bli föremål för den domstolsprövning som ligger i

resningsinstitutet hindrar däremot inte att rättsprövning sker. Omvänt

gäller att möjligheten till rättsprövning inte påverkar möjligheterna till

prövning resningsvägen', I fråga om skrivelser till regeringsrätten i vilka det

är oklart vilket rättsmedel som avses fär en bedömning enligt vanliga

35

principer göras i vad mån skrivelsen ger underlag för en tillämpning av     Prop. 1987/88:69 reglerna om rättsprövning.

En ytteriigare förutsättning för att möjligheten till rättsprövning skall stå öppen är att beslutet inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Det betyder att alla möjligheter till överklagande i administrativ ordning måste ha uttömts. Om exempelvis instansordningen i ett ärende är lokal myndig­het - länsstyrelse - regeringen, krävs det att ärendet har förts upp till regeringen. Rättsprövning av lägre instansers beslut kan inte ske.

2

§

Paragrafen innehåller undantag från reglerna i 1 § om vilka beslut som kan bli föremål för rättsprövning.

Första stycket

Här görs undantag för beslut av vissa nämnder som har ansetts kunna likställas med domstolar. Bestämmelsen, som har motiverats i avsnitt 3,2, har utformats efter mönster av 2 kap, 9 § andra stycket andra meningen RF, Den skall tillämpas på bl, a, kriminalvärdsnämnden, psykiatriska nämnden och buss- och taxivärderingsnämnden. Efter de följdändringar i värnpliktslagen och några andra lagar som nu föreslås gäller undantaget också för beslut av värnpliktsnämnden, stängselnämnden, resegaranri-nämnden, oljekrisnämnden och riksvärderingsnämnden (jfr avsnitt 5,2 i det följande).

Andra stycket

Det finns inget formellt krav på att den som tjänstgör som ordförande i en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd skall vara eller ha varit ordinarie domare. Undantaget i första stycket är därför inte tillämp­ligt pä dessa nämnder. Ändå talar starka skäl för att de bör likställas med domstolar. Deras funktion, organisation, utredningsmöjligheter och själv­ständiga ställning motsvarar i aht väsentligt vad som brukar utmärka en domstol. Tjänsten som ordförande i hyres- eller arrendenämnd anses jäm­ställd med en domartjänst, och i fråga om övervakningsnämnd gäller att ordföranden skall vara lagfaren och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare,

I punkt I har därför tagits in en särskild bestämmelse som innebär att

beslut av arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder un­

dantas från överprövning enligt den nya ordningen. Enligt bestämmelser i

jordabalken, brottsbalken och vissa andra lagar kan de flesta typer av

beslut som dessa myndigheter meddelar bringas under domstolsprövning

eller prövning av en sådan nämnd som avses i första stycket. Undantaget

har sålunda i prakriken begränsad betydelse. Undantaget kan få betydelse

bl, a, när en hyresnämnd beslutar att inte lämna tillstånd till andrahandsut-

hyrning av en bostadslägenhet (jfr 12 kap, 40 § och 70 § andra stycket

jordabalken),

36

De undantag som anges i punkt 2-10 har behandlats i den allmänna     Prop, 1987/88:69 motiveringen (avsnitt 3.2),

Undantaget för utlänningsärenden i punkt 3 tar sikte pä i första hand beslut enligt utlänningslagen men omfattar också beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller motsvarande äldre före­skrifter. Även beslut om t. ex, utfärdande av resedokument och främlings­pass enligt 5 och 6 §§ utlänningsförordningen (1980:377) täcks alltså av undantaget. Lagtexten har utformats med användning av det uttryck som finns i 8 kap, 7 § första stycket 2 RF och som avser utlänningslagstiftning-

3

§

Första meningen anger vart den skall vända sig som vill begära rättspröv­ning. En ansökan om rättsprövning skall ges in direkt till regeringsrätten och alltså inte - som fallet är vid vanligt överklagande enligt förvaltnings­lagen och förvaltningsprocesslagen till den instans som har meddelat det beslut som överprövningen avser. De skäl som ligger till grund för ordning­en vid vanligt överklagande, bl, a, synpunkten att beslutsmyndigheten skall fä tillfälle att själv göra en omprövning i samband med att beslutet överklagas, gör sig inte gällande på samma sätt vid rättsprövning. Samord­ningen med resningsinstitutet blir ocksä lättare med den föreslagna ord­ningen.

Andra meningen anger tidpunkten dä en ansökan om rättsprövning senast kan göras. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4),

I konsekvens med att ansökan skall ges in till regeringsrätten är det givetvis också en uppgift för domstolen att avgöra om ansökan har kommit in i rätt tid. Följden av att en ansökan kommer in för sent är enligt 6 § förvaltningsprocesslagen att saken inte tas upp till prövning, om den inte bör behandlas resningsvägen.

Av andra regler i förvaltningsprocesslagen (3 och 4 §§) följer att en ansökan skall vara skriftlig och uppfylla vissa ytterligare krav beträffande form och innehåll.

4

§

Paragrafen handlar om när beslut blir gällande (första meningen) och om inhibition (andra meningen).

Som har framgått av den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4) skall förvaltningsbeslutet utöva sina verkningar, eller vara verkställbart som man också brukar säga, utan hinder av att det kan bli föremål för rättspröv­ning. Även om rättsprövning söks, skall beslutet fortsätta att gälla, såvida inte regeringsrätten förordnar om inhibition, dvs, bestämmer att beslutet tills vidare inte skall gälla,

I linje med det sagda ligger att, om det i en specialförfattning har ställts

upp ett krav pä att ett beslut i någon sådan ärendegrupp som är aktuell här

skall ha vunnit "laga kraft", detta krav i allmänhet uppfylls när ärendet

37

avgörs i högsta administrativa instans (se t, ex.  14 § jordförvärvslagen     Prop. 1987/88:69 1979:230,   omtryckt   1987:468,   och   15 kap.   4 §   plan-  och   bygglagen 1987:10, omtryckt 1987:246),

5§

Här anges vad regeringsrättens prövning kan mynna ut i. Reglerna har

behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,3),

Paragrafen reglerar vilken sammansättning regeringsrätten skall ha vid rättsprövning. Den innebär att regeringsrätten är domför med tre rege­ringsråd, om prövningen är av enkelt slag, 1 annat fall skall minst fyra regeringsråd delta utom vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansö­kan om rättsprövning. Vid sädana beslut kan det räcka med tre regerings­råd. Efter förslag av lagrådet har en särskild regel om detta tagits med i lagtexten (andra meningen).

Liknande sammansättningsregler gäller för närvarande vid prövning av resningsärenden. Detta är ändamålsenligt, bl, a, därför att det då blir möjligt att samordna det nya prövningsinstitutet med resningsinstitutet pä ett smidigt sätt.

Ikraftträdande m, m.

Av de skäl som har angetts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,5) föresläs lagen bli tidsbegränsad. Någon anledning att den skall gälla andra beslut än sådana som" meddelas efter ikraftträdandet har inte ansetts före­ligga.

5.2 Förslagen till ändring i värnpliktslagen, lagen om stängselskyldighet för järnväg m. m., resegarantilagen, oljekrislagen och förfogandelagen

Ändringarna, som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,2), gäller värnpliktsnämnden och nägra andra domstolsliknande nämn­der. De innebär att kraven på ordförandens juridiska kompetens skärps något och blir enhetligare.

5.3 Förslagen till ändring i expropriationslagen och vattenlagen

Ändringarna har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6),

Ändringen i vattenlagen är av samma natur som ändringen i 3 kap, 6 §

expropriarionslagen,

38

3 kap, 6 § expropriationslagen

Prop, 1987/88:69

I första stycket har tagits in den nya regeln om att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol inom ett är frän det att expropriationstillständet meddelades.

Tillståndsmyndigheten skall alltså inte längre i tillständsbeslutet bestäm­ma någon viss tid för talans väckande vid domstol. Tiden framgår direkt av lagbestämmelsen. En annan sak är att det kan vara befogat att i tillstånds­beslutet erinra om den lagstadgade tidsfristen.

Genom den nya ordningen upphävs inte bara tillståndsmyndighetens nuvarande möjligheter att bestämma den tid inom vilken talan skall väckas i expropriationsmålet. Även möjligheterna att utsträcka eller förkorta den bestämda tiden faller bort. Härigenom blir de nuvarande andra och tredje styckena i paragrafen obehövliga.

Det anförda leder till att nuvarande fjärde stycket i fortsättningen blir ett andra stycke i paragrafen. Detta stycke har i sin tur ändrats redaktionellt med anledning dels av den nya regeln i första stycket, dels av den nya regeln i 10 §,

3 kap, 10 § expropriationslagen

Paragrafen är ny.

Första stycket innehåller den nya regeln om upphävande av expropria­tionstillstånd. Ett meddelat expropriationstillstånd skall sålunda upphävas om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så att förutsätt­ningarna för tillståndet inte längre föreligger. Den prövning som här skall ske skall givetvis göras mot bakgrund av reglerna om expropria-tionsändamälen i 2 kap, expropriationslagen.

Av bestämmelsens avfattning framgår att tillståndet skall upphävas om de förutsättningar som låg till grund för tillståndet har fallit bort. Det är således utan betydelse om förhållandena har ändrats så att ett nytt expro-priationsändamål skulle kunna äberopas. Om den exproprierande menar att expropriation bör ske på annan grund, får han ansöka om expropriation pä den grunden i vanlig ordning. Det närmast till hands liggande exemplet pä att förutsättningarna får anses ha brustit är att expropriationsändamälet har fallit bort: Den tilltänkta industrisatsningen skall inte genomföras. Den kulturhistoriskt märkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan därför inte längre bevaras. Den vanvårdade fastigheten har rustats upp och försatts i ett tillfredsställande skick, - Givetvis kan frågan också komma upp om förhållandena har ändrats sä att intresseavvägningen enligt 2 kap, 12 § expropriationslagen utfaller sä annorlunda att expropriationen inte längre bör tillåtas. Av naturliga skäl skall det dock mycket till för att man skall kunna anta att regeringens intresseavvägning kommer att utfalla pä ett annat sätt. Ett skäl för en ändrad intresseavvägning kan vara att expropria­tionen till följd av ändrade förhållanden på ett oförutsett sätt skadar mot­stående samhällsintressen.

Frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd skall alltid prövas

av regeringen. Detta gäller även ifall tillståndet har meddelats av en annan

39

myndighet. Det bör anmärkas att fastighetsägaren har möjhghet att påkalla     Prop. 1987/88:69 domstolsprövning av regeringens beslut med stöd av den föreslagna nya lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Enligt andra stycket får regeringen ta upp frågan om upphävande endast på anmälan av den domstol som prövar expropriationsmålet. Såsom fram­hållits i den allmänna motiveringen har domstolarna fått denna ensamrätt att råda över anmälningsfrågan därför att det ger garantier mot missbruk av omprövningsinstitutet, I första hand blir det fastighetsdomstolen som kom­mer att få ta ställning till sädana frågor. Även hovrätten och högsta dom­stolen kan emellertid begära omprövning i ett mål där. En förutsättning är dock att underinstansen avslutat målet. Det förhållandet att särskild talan förs mot ett beslut i expropriationsmålet - t, ex, i fråga om förhandstillträ­de - medför inte att den högre domstolen får ta upp frågan om anmälan till regeringen. Det torde för övrigt ligga i sakens natur att frågan om upphä­vande knappast kan bli aktuell om förhållandena är sådana att domstolen har funnit att den bör medge förhandstillträde.

Domstolens beslut i en fråga som avses här är att se som ett beslut under rättegången. Eftersom någon föreskrift inte har getts om möjlighet till särskilt överklagande följer av reglerna om expropriationsprocessen att ett beslut att begära omprövning fär överklagas särskilt endast pä den grunden att målet till följd av beslutet uppehålls i onödan. Beslutar domstolen att inte begära omprövning, kan beslutet överklagas endast i samband med ett överklagande av dom eller slutligt beslut i målet (se 2 § lagen 1969:246 om domstolar i fastighetsmål samt 49 kap, 6 och 8 §§ rättegångsbalken). Rege­ringen torde inte ha anledning att meddela beslut i saken, om giltigheten av domstolens begäran är beroende pä prövning i högre instans.

Domstolen fär anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstill­stånd endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Det är alltså en grundläggande förutsättning att fastighets­ägaren gör gällande att förutsättningarna för expropriationstillständet har brustit i sådan omfattning att tillståndet skall upphävas. Domstolen får således inte självmant ta upp en sådan fråga. Vidare krävs att domstolen finner att de anförda omständigheterna är sädana att det är sannolikt att regeringen kommer att upphäva tillståndet vid en prövning enligt första stycket. Någon anmälan till regeringen bör alltså inte göras, om domstolen visserligen finner att förhållandena ändrats men bedömer det som mindre sannolikt att de ändrade förhållandena skulle komma att föranleda ett upphävande av expropriationstillständet.

Någon vidlyftig utredning i anmälningsfrägan torde i allmänhet inte krävas. Det ligger i sakens natur att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillständet bör vara påtagliga och alltså inte fordra en omfattande utredning.

Om domstolen finner att den bör anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd, bör den som regel förklara expropriationsmålet i motsvarande del vilande i väntan på regeringens beslut.

Domstolen skall givetvis i sitt beslut om att göra anmälan till regeringen

redogöra för de omständigheter som ligger till grund för att frågan om

upphävande anmäls. Denna redogörelse i förening med vad som framgår

40

om parternas ståndpunkter bör kunna bilda underlaget för regeringens Prop, 1987/88:69 prövning. Det ligger alltså vikt vid att domstolen klart utvecklar varför den har funnit att det föreligger sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Regeringen är givetvis oförhindrad att skaffa ytterligare utredning, I och med att frågan om upphävande anmälts hos regeringen har ocksä fastig­hetsägaren och den exproprierande möjlighet att lägga fram ytterligare utredning hos regeringen.

Upphävs ett expropriationstillstånd skall domstolen avsluta expropria­tionsmålet på samma sätt som sker när ett expropriationstillstånd förfallit enligt 5 kap, 18 § tredje stycket. Har skada uppstått för någon sakägare på grund av expropriationsanspråket, skall den exproprierande ersätta ska­dan (se vid 5 kap, 16 §),

5 kap, 16 § expropriationslagen

Paragrafen innehåller bestämmelser om rätt till ersättning för sakägare för skada som uppstått på grund av att expropriationsanspråket återkallats eller på grund av att tillstånd till expropriation vägrats eller förfallit. Paragrafen har nu kompletterats med en motsvarande skadeståndsrått för det fallet att ett expropriationstillstånd upphävts enligt den nya regeln i 3 kap, 10 §, Bestämmelsen är ocksä tillämplig om ett beslut om expropria­tionstillstånd upphävts vid rättsprövning enligt den nya lagen om detta och regeringen vid förnyad prövning av saken vägrat tillstånd till expropria­tion.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslär riksdagen att anta förslagen till

1,

lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2,

lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),

3,

lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m, m,,

4,

lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

5,

lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

6,

lag om ändring i förfogandelagen (1978:262),

7,

lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

8,

lag om ändring i vattenlagen (1983:291).

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

41

Bilagal     Prop. 1987/88:69 Bilaga 1 1   JUSTITIE-      DEPARTEMENTET

EUROPARADSKONVENTIONEN OCH RÄTTEN TILL DOMSTOLSPRÖVNING I SVERIGE

Ds Ju 1986:3

43

Innehållsförteckning

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Sammanfattning ......................................... 

F

ö

rfattningsf

ö

rslag ...................................... 

1

Inledning .............................................. 

2

Riropar

å

dskonventionens tillkomst ............. 

3    Artikel 6 i konventionen och dess till

ä

mpning

3.1 Best

ä

mmelsen ....................................... 

3.2 Konventionens f

ö

rarbeten ....................... 

3-3 Domstolens och kommissionens praxis ........ 

4    

Ö

verv

ä

ganden ........................................ 

4.1 Utg

å

ngspunkter ...................................... 

4.2........................................................ F

ö

rslag till l

ö

sning: utvidgad befogenhet f

ö

r

regeringsr

ä

tten att ompr

ö

va vissa f

ö

rvaltnings­

beslut ................................................... 

4-3 N

ä

rmare om pr

ö

vningsf

ö

ruts

ä

ttningarna ...... 

4.4 Ompr

ö

vning av expropriationstillst

å

nd .......... 

5

Uppr

ä

ttade lagf

ö

rslag ............................... 

6

Specialmotivering .................................... 

6.1

F

ö

rslaget til lag om 

ä

ndring i lagen (1971:289) om allm

ä

nna f

ö

rvaltningsdomstolar

6.2

F

ö

rslaget till lag om 

ä

ndring i expropriations­lagen (1972:719)     

6.3

F

ö

rslaget til lag om 

ä

ndring i vattenlagen (1983:291)     

Bilaga 1 Konventionestexter ............................. 

Bilaga 2 Engelsk originaltext till citaten i

avsnitt 3 ........................................... 

Bilaga 3 Exempel på fall där art.  6 (1)  i Europaråds­

konventionen aktualiseras  ................. 

44

SAI«'IANFATTNING

Bakgriond

Sedan

å

r 1952 

ä

r Sverige bundet av Europar

å

dets konvention ang

å

ende skydd f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna och de grundl

ä

ggande friheterna. Konventionen inneh

å

ller best

ä

mmelser om ett antal fri- och r

ä

ttiglieter. Efterlevnaden av konventionen kontrolleras av bl.a. en kommission och en domstol med s

ä

te i Strasbourg. Genom den tolkning konventionen har getts av kommissionen och domstolen har det visat'sig att det i vissa fall 

ä

r tveksamt om svensk r

ä

tt st

å

r i 

ö

verensst

ä

mmelse med de 

å

taganden vi har gjort genom att ansluta oss till konventionen. I promemorian behandlas huvudsakligen de problem som 

ä

r f

ö

rknippade med artikel 6 i konventionen. Denna artikel ller den enskildes r

ä

tt att f

å

 sina civila r

ä

ttigheter och skyldigrieter pr

ö

vade i opatisk och offentlig r

ä

tteg

å

ng inf

ö

r en domstol.

Europar

å

dsorganens praxis

I promemorian redovisas 

å

tskilliga r

ä

ttsfall fr

å

n kommissionen och domstolen. Ett s

å

dant 

ä

r fallet Sporrong och L

ö

nnroth mot Sverige d

ä

r domstolen ans

å

g att artikel 6 inte var tillgodosedd s

å

vitt g

ä

llde den d

å

varande svenska lagstiftningen om expropriation och byggnadsf

ö

rbud. I ett annat fall, som g

ä

llde en person vid namn Benthem mot Nederl

ä

nderna, fann domstolen att ett indragande av ett tillst

å

nd som Benthem f

å

tt att ha en tank f

ö

r motorbr

ä

nsle p

å

 en bensinstation borde ioinna

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

45

ö

verpr

ö

vas av en domstol enligt artikel 6. Ett tredje     Prop, 1987/88:69

fall 

ä

r Pudas mot Sverige, vilket 

ä

nnu inte har pr

ö

vats    tJilaga 1

av domstolen. D

ä

r har kommissionen med h

ä

nvisning till

tidigare avg

ö

randen sagt att indragningen av ett

tillst

å

nd till yrkesm

ä

ssig trafik, som Pudas haft, enligt

artikel 6 borde kunna bli f

ö

rem

å

l f

ö

r domstolspr

ö

vning i

Sverige.

Utg

å

ngspunkter f

ö

r 

ö

verv

ä

gandena

I promemorian konstateras att den tolkning som har getts artikel 6 inneb

ä

r att det st

å

r t

ä

mligen klart att lag­stiftningen i Sverige inte fullt ut uppfyller konventio­nens krav. En genomg

å

ng av den svenska lagstiftningen, visserligen ganska 

ö

versiktlig men 

ä

nd

å

 s

å

dan att den kan ge ett begrepp om problemets omfattning, har gjorts. Den visar att det totala antalet f

ö

rfattningar som kan bli alituella i detta sammanhang 

ä

r f

ö

rh

å

llandevis begr

ä

nsat. Vissa 

ä

renden har dock stor praktisk betydelse och 

ä

r t

ä

mligen vanliga, t.ex. 

ä

renden enligt expropriations- , f

ö

rk

ö

ps- och jordf

ö

rv

ä

rvslagstiftningen.

Enligt promemorian b

ö

r det vara tillr

ä

ckligt att den domstolspr

ö

vning som skall ske enligt artikel 6 

ä

r en laglighetspr

ö

vning. Artikeln kr

ä

ver m.a.o. inte att domstolen skall prova en fr

å

ga i hela dess vidd ocli s

å

ledes ocks

å

 avg

ö

ra l

ä

mplighetsfr

å

gor. Klart 

ä

r dock att dessa fr

å

gor ibland kan vara sv

å

ra att s

ä

rskilja fr

å

n varandra.

I vissa fr

ä

mmande l

ä

nder har allm

ä

n domstol generell beh

ö

righet att 

ö

verpr

ö

va administrativa beslut. Tanken p

å

 att f

ö

r v

å

r del 

ö

verg

å

 till en s

å

dan ordning avvisas i promemorian. V

å

rt nuvarande system inneb

ä

r n

ä

mligen att det i allm

ä

nhet 

ä

r f

ö

rvaltningsdomstol som 

ö

verpr

ö

var administrativa beslut i de fall d

å

 man funnit att 

ö

verklagade b

ö

r kunna ske vid domstol.

46

Den nuvarande uppdelningen mellan 

ä

renden med

Prop, 1987/88:69

f

ö

rvaltningsmyndighet eller regeringen som sista instans    ' 

°

och 

ä

renden som i sista instans kan pr

ö

vas av f

ö

rvaltningsdomstol har ibland skett efter principiella 

ö

verv

ä

ganden, och det 

ä

r knappast t

ä

nkbart att generellt l

å

ta de aktuella f

ö

rvaltnings

ä

rendena 

ö

verpr

ö

vas av domstol. I samband med att andra 

ä

ndringar aktualiseras i de ber

ö

rda f

ö

rfattningarna b

ö

r man fr

å

n fall till fall noga pr

ö

va om det

ä

r

ä

ndam

å

lsenligt att 

ö

verg

å

 till besv

ä

rspr

ö

vning i f

ö

rvaltningsdomstol i st

ä

llet f

ö

r besv

ä

rspr

ö

vning hos en annan typ av myndighet. En s

å

dan l

ö

sning kan dock 

å

stadkommas bara p

å

 sikt och den kan inte f

å

 generell r

ä

ckvidd.

Vill man 

å

stadkomma en anpassning till konventionen inom en rimlig tid f

å

r man s

ö

ka en annan utv

ä

g. Det blir i s

å 

fall ofr

å

nkomligt att inf

ö

ra en ordning som inneb

ä

r att inte bara vissa beslut av f

ö

rvaltningsiiyndigheter i sista instans kan 

ö

verpr

ö

vas av domstol utan ocks

å

 att en del beslut av regeringen kan bli f

ö

rem

å

l f

ö

r s

å

dan pr

ö

vning. En s

å

dan ordning 

ä

r otvivelaktigt en principiell nyhet f

ö

r svensk r

ä

tt, om man bortser fr

å

n den begr

ä

nsade pr

ö

vningsm

ö

jlighet som i dag finns inom ramen f

ö

r resningsinstitutet. En l

ö

sning efter dessa linjer m

ä

ste utformas s

å

 att den inte kommer i konflikt med de principer som ligger till grund f

ö

r domstolsv

ä

sendet och f

ö

rvaltningens struktur i v

å

rt land och deras f

ö

rh

å

llande till varandra. Regleringen b

ö

r ocks

å

 utformas p

å

 ett s

å

dant s

ä

tt att den utg

ö

r ett naturligt inslag i en utveckling mot f

ö

rdjupad r

ä

ttss

ä

kerhet.

Promemorians f

ö

rslag till l

ö

sning

Den l

ö

sning som f

ö

rordas i promemorian har sin utg

å

ngspunkt i best

ä

mmelserna om resning i

47

regeringsformen. Resning 

ä

r ett extraordin

ä

rt r

ä

ttsmedel   Prop, 1987/88:69

och anses inte fylla de krav som artikel 6 i

Bilaga

europakonventionen st

ä

ller. Om man ist

ä

llet f

ö

r att som i

resningsfallet kr

ä

va att ett avg

ö

rande uppenbart strider

mot lag e.d. inf

ö

r en ordning med en vanlig

laglighetspr

ö

vning hos regeringsr

ä

tten, b

ö

r enligt

promemorian 

ö

verpr

ö

vningsm

ö

jligheten d

ä

remot bli

godtagbar fr

å

n konventionens synpunkt. 

Ä

ndringen i

f

ö

rh

å

llande till nuvarande ordning 

ä

r visserligen

begr

ä

nsad, men den utg

ö

r 

ä

nd

å

 en betydelsefull

nyordning.

N

å

gon principiellt ny befogenhet f

ö

r regeringsr

ä

tten skulle f

ö

rslaget dock inte inneb

ä

ra, utan det kan snarare ses som en utvidgning av det befintliga resnings­institutet. Man koncentrerar pr

ö

vningen till ett s

ä

rskilt kvalificerat organ med en f

ö

ruts

ä

ttning att uppeh

å

lla en fast praxis vilket motverkar en splittrad r

ä

ttstill

ä

mp­ning. I promemorian f

ö

resl

å

s d

ä

rf

ö

r en s

å

dan befogenhet f

ö

r regeringsr

ä

tten att undanr

ö

ja beslut av f

ö

rvaltnings­myndigheter och av regeringen.

Pr

ö

vningsf

ö

ruts

ä

ttningarna

Den ordning som skall efterstr

ä

vas skall tillgodose dels de krav europar

å

dskonventionen st

ä

ller, dels de intressen som f

ö

religger fr

å

n internr

ä

ttslig synpunkt. En f

ö

rsta f

ö

ruts

ä

ttning b

ö

r enligt promemorian vara att en ompr

ö

vning skall f

ö

ruts

ä

tta en ans

ö

kan fr

å

n en enskild part. Pr

ö

vningen b

ö

r g

ä

lla fr

å

gan om regeringsr

ä

tten skall undanr

ö

ja det beslut som klagom

å

len avser d

ä

rf

ö

r att detta strider mot lag. N

ä

r det g

ä

ller att avgr

ä

nsa de typer av f

ö

rvaltningsbeslut som b

ö

r kunna bli f

ö

rem

å

l f

ö

r en s

å

dan lagliglietspr

ö

vning b

ö

r f

ö

r det f

ö

rsta undantas beslut som p

å

 annat s

ä

tt kan bringas

48

under domstols pr

ö

vning, h

ä

r bortsett fr

å

n

Prop, 1987/88:69

resningsm

ö

jligheten. Vidare skall klagandena ha utt

ö

mt de  Bilaga 1 ordin

ä

ra r

ä

ttsmedlen som annars st

å

r honom till buds.

Begreppen civila r

ä

ttigheter och skyldigheter i europar

å

dskonventionens artikel 6 anses i promemorian inte l

ä

mpliga som grundval f

ö

r att best

ä

mma det nya institutets till

ä

mpningsomr

å

de eftersom de saknar adekvata svenska motsvarigheter. Ist

ä

llet f

ö

resl

å

s att man knyter an till regeringsformens best

ä

mmelser om norragivningsmakten och tar sikte p

å

 f

ö

rh

å

llanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 

§

 RF, dvs. enskildas personliga och ekonomiska f

ö

rh

å

llanden inb

ö

rdes och s

å

dana f

ö

rh

å

llanden mellan enskilda och det allm

ä

nna som g

ä

ller 

å

ligganden f

ö

r enskilda eller som i 

ö

vrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska f

ö

rh

å

llanden. D

ä

rmed skulle man t

ä

cka inte bara konventionens begrepp civila r

ä

ttiglieter och skyldigheter utan ocks

å

 ett mera omfattande omr

å

de. Regeringsr

ä

ttens pr

ö

vning b

ö

r enligt promemorian inte bara avse om det 

ö

verklagade beslutet strider mot lag utan ocks

å

 fr

å

gan om det eventuellt strider mot n

å

gon annan f

ö

rfattning.

N

å

got st

ö

rre behov av nya resurser f

ö

r regeringsr

ä

tten anses det nya institutet inte medf

ö

ra enligt promemorian.

Ompr

ö

\'ning av expropriationstillst

å

nd

En fr

å

ga som uppm

ä

rksammades av domstolen i Sporrong-L

ö

nnroth-m

å

let och som ocks

å

 tas upp i promemorian g

ä

ller m

ö

jligheten till ompr

ö

vning av expropriationstillst

å

nd. I promemorian f

ö

rel

å

s en ordning som ger regeringen m

ö

jlighet att ompr

ö

va ett beslut om exprop-iations-tillst

å

nd om f

ö

rh

å

llandena har 

ä

ndrats sedan det ursprungliga beslutet meddelades. Ompr

ö

vningen skall bedras av den domstol som pr

ö

var ers

ä

ttningsfr

å

gan i ett expropriationsm

å

l.

49

4 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

FORFATTNIHGSFORSLAG

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

1 F

ö

rslag till

Lag om 

ä

ndring i lagen (1971:289) om allm

ä

nna f

ö

rvaltningsdomstolar

H

ä

rigenom f

ö

reskrivs i fr

ä

g om lagen (1971:289) om alln

ö

nna f

ö

rvaltningsdomstolar

dels att 4 a 

§

 skall ha f

ö

ljande lydelse,

dels att i lagen skall inf

ö

ras en ny paragraf, 2 a 

§

, av f

ö

ljande lydelse.

Nuvarande lydelse

F

ö

reslagen lydelse 2 a 

§

Ut

ö

ver vad som f

ö

ljer av 2 

§

 f

å

r regeringsr

ä

tten p

å

 ans

ö

kan av en enskild part undanr

ö

ja ett beslut i ett f

ö

rvaltnings

ä

rende, om

1. beslutet inneb

ä

r myndighetsut

ö

v­

ning mot n

å

gon enskild och r

ö

r

till

ä

mpning av en f

ö

reskrift om

n

å

got f

ö

rh

å

llande som avses i 8

kap. 2 eller 3 

§

 regeringsformen,

dock ej i fr

å

ga om en f

ö

reskrift

som g

ä

ller utl

ä

nnings vistelse i

riket,

2. beslutet inte skulle ha kunnat

ö

verklagas i arman ordning,

Omtryckt 1981:1323-

3. beslutet inte annars har pr

ö

vats av n

å

gon domstol och inte heller

50

Prop, 1987/88:69

Bilaga 1

Nuvarande lydelse

F

ö

reslagen lydelse

skulle ha kunnat bringas under en domstols pr

ö

vning p

å

 annat s

ä

tt 

ä

n genom ans

ö

kan om resning,

4. den r

ä

ttstill

ä

mpning som ligger till grund f

ö

r beslutet strider mot lag eller annan f

ö

rfattning.

Vad som s

ä

gs i f

ö

rsta stycket om domstol galler ocks

å

 s

å

dan n

ä

mnd som avses i 2 kap. 9 

§

 andra stycket andra meningen regerings­formen .

Ans

ö

kan som avses i f

ö

rsta stycket skall g

ö

ras inom sex m

å

nader fr

å

n det att beslutet meddelades.

Regeringsr

ä

tten f

å

r best

ä

mma att beslutet tills vidare inte skall g

ä

lla.

4 a

P

å

avdelning d

ö

mer fem regeringsr

å

d. Avdelningen 

ä

r dock domf

ö

r med fyra regeringsr

å

d, om tre av dessa 

ä

r ense om slutet.

Vid pr

ö

vning av ans

ö

kningar om

Vid pr

ö

vning av ans

ö

kningar om

resning eller 

å

terst

ä

llande av

resning eller 

å

terst

ä

llande av

f

ö

rsutten tid och vid pr

ö

vning av

f

ö

rsutten tid samt vid pr

ö

vning av

fr

å

gor som avses i 28 

§

fr

å

gor som avses i 2 a 

§

 denna lag

f

ö

rvaltningsprocesslagen (1971:291)

och 28 

§

 f

ö

rvaltningsprocesslagen

ä

r avdelningen domf

ö

r med tre

(1971:291)

ä

r avdelningen domf

ö

r

regeringsr

å

d, om pr

ö

vningen 

ä

r av

med tre regeringsr

å

d, om pr

ö

vningen

51

enkel beskaffenhet. Vid beslut om avvisande av f

ö

r sent inkomna besv

ä

r och avskrivning av m

å

l efter 

å

terkallelse

ä

r avdelningen domf

ö

r med tre regeringsr

å

d. Vid behandling av fr

å

gor om pr

ö

vningstillst

å

nd skall tre regeringsr

å

d delta.

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

ä

r av enkel beskaffenhet. Vid beslut om avvisande av f

ö

r sent inkomna besv

ä

r och avskrivning av m

å

l efter 

å

terkallelse

ä

r avdel­ningen domf

ö

r med tre regeringsr

å

d. Vid behandling av fr

å

gor om pr

ö

v­ningstillst

å

nd skall tre regerings­r

å

d delta.

1.

Denna lag tr

ä

der i kraft den 1 juli 1987.

2.

De nya best

ä

mmelserna till

ä

mpas inte i fr

å

ga om beslut som har meddelats f

ö

re ikrafttr

ä

dandet.

2  F

ö

rslag till

Lag om 

ä

ndring i expropriationslagen (1972:719)

H

ä

rigenom f

ö

reskrivs i fr

å

ga om expropriationslagen (1972:719)

dels att 3 kap. 6 

§

 och 5 kap. 16 

§

 skall ha f

ö

ljande lydelse,

dels att i lagen skall inf

ö

ras en ny paragraf, 3 kap. 10 

§

, av f

ö

ljande lydelse.

Nuvarande lydelse

F

ö

reslagen Ivdelse

3 kap.

I expropriationstillst

å

nd skall best

ä

mmas viss tid inom vilken saken skall fullf

ö

l.jas genom ans

ö

kan om st

ä

mning till domstol F

ö

religger s

ä

rskilda sk

ä

l, kan tiden f

ö

rl

ä

ngas. Ans

ö

kan om f

ö

rl

ä

ngning skall g

ö

ras f

ö

re

Expropriationstillst

å

nd f

ö

rfaller, om saken inte har fullf

ö

l.its genom ans

ö

kan om st

ä

mning till domstol inom ett 

å

r fr

å

n det att tillst

å

ndet bevil.iades.

52

1

Senaste lydelse 1979:896.

utg

å

ngen av den l

ö

pande tidsfristen. Om fastighets

ä

garen visar att hans ol

ä

genhet av att expropriationsfr

å

gan h

å

lles 

ö

ppen har 

ö

kat avsev

ä

rt, kan p

å

 hans beg

ä

ran den best

ä

mda tidsfristen f

ö

rkortas. Beslut om kortare tidsfrist f

å

r e.i meddelas f

ö

rr

ä

n ett 

å

r f

ö

rflutit efter det att expropriationstillst

å

nd meddelades.

Prop. 1987/88:69 Bilaga I

Best

ä

mmelserna i 1  

ä

ger motsvarande till

ä

mpning betr

ä

ffande pr

ö

vning av fr

å

ga om f

ö

rl

ä

ngning eller f

ö

rkortning av tid inom vilken saken skall fullf

ö

ljas.

Om den som erh

å

llit expropria­tionstillst

å

nd ej har v

ä

ckt talan inom den best

ä

mda tiden, 

ä

r tillst

å

ndet f

ö

rfallet, s

å

vida han icke inom samma tid har ans

ö

kt om f

ö

rl

ä

ngning av tidsfristen och ans

ö

kningen bifalles.

Har expropriationstillst

ä

ndet f

ö

rfallit enligt tredje stycket eller enligt 5 kap. 15 

§

 andra stycket eller 18 

§

 tredje stycket och beg

ä

res d

ä

refter nytt expropriationstillst

å

nd till egendomen av samme s

ö

kande och p

å

samma expropriationsgrund som tidigare, kan s

å

dant tillst

å

nd beviljas endast om s

ä

rskilda sk

ä

l f

ö

religger.

Har expropriationstillst

ä

ndet f

ö

rfallit enligt f

ö

rsta stycket eller enligt 5 kap. 15 

§

 andra stycket eller 18 

§

 tredje stycket eller har exprooriationstillst

å

ndet upph

ä

vts enligt 10  och beg

ä

res d

ä

refter nytt expropriations­tillst

å

nd till egendomen av samme s

ö

kande och p

å

 samma expropria­tionsgrund som tidigare, kan s

å

dant tillst

å

nd beviljas endast om

s

ä

rskilda sk

ä

l f

ö

religger.

53

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse     Prop.1987/88:69

Bilaga 1

10 

§

Regeringen skall upph

ä

va ett expropriationstillst

å

nd helt eller delvis, om f

ö

rh

å

llandena sedan tillst

å

ndet meddelades har 

ä

ndrats s

å

 att f

ö

ruts

ä

ttningarna f

ö

r tillst

å

ndet inte l

ä

ngre f

ö

religger.

Fr

å

gor om upph

ä

vande av expropriationstillst

å

nd pr

ö

vas p

å 

anm

ä

lan av den domstol som handl

ä

gger expropriationsm

å

let. S

å

dan anm

ä

lan f

å

r g

ö

ras endast om fastighets

ä

garen har visat sannolika sk

ä

l f

ö

r att tillst

å

ndet skall upph

ä

vas.

16

§

2

Har skada uppst

å

tt f

ö

r sak

ä

gare p

å

 grund av expropriationsanspr

å

r: som 

å

terkallats och avskrives m

å

let i den delen, skall den exproprierande ers

ä

tta skadan.

F

ö

rsta stycket 

ä

ger motsvarande

F

ö

rsta stycket 

'åger  

motsvarande

till

ä

mpning n

ä

r domstolen skiljer

till

ä

mpning n

ä

r domstolen skiljer

m

å

let fr

å

n sig med anledning av att

m

å

let fr

å

n sig med anledning av

tillst

å

nd till expropriation

att tillst

å

nd till expropriation

v

ä

grats eller tillst

å

nd f

ö

rfallit

v

ä

grats eller upph

ä

vts eller

enligt 16 

§

 t.''edje stycket.

tillst

å

nd f

ö

rfallit enligt 16 

§

tredje stycket.

2Senaste lydelse 1979:696.

54

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse     Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Innan avskrivning sker p

å

 grund av 

å

terkallelse av den exproprierande skall han, om han har f

å

tt tillst

å

nd till expropriationen, hos l

ä

nsst5''relsen st

ä

lla s

ä

kerhet f

ö

r ers

ä

ttning som avses i f

ö

rsta stycket, s

å

vida icke samtliga sak

ä

gare f

ö

rklarat sig avst

å

 fr

å

n att yrka s

å

dan ers

ä

ttning.

Denna lag tr

ä

de i kraft den 1 juli 1967.

Den

ä

ldre lydelsen av 3 kap. 6 

§

 g

ä

ller fortfarande i fr

å

ga om expropriationstillst

å

nd som har meddelats f

ö

re ikrafttr

ä

dandet. TidsfTisten inom vilken expropiationssaken skall fullf

ö

ljas vid domstol f

å

r dock f

ö

rl

ä

ngas endast om ans

ö

kan om f

ö

rl

ä

ngning har gjorts f

ö

re ikrafttr

ä

dandet. F

ö

rl

ä

ngning f

å

r medges med h

ö

gst ett 

å

r.

3 F

ö

rslag till

Lag om 

ä

ndring i vattenlagen (1983:291)

n

ä

igenom f

ö

reskrivs att 2 kap. 8 

§

 vattenlagen (1983:291) skall ha f

ö

ljande lydelse.

Nuvarande lydelse

F

ö

reslagen lydelse

2 kap.

Om det f

ö

r att kraftf

ö

rs

ö

rjningen skall utvecklas planm

ä

ssigt 

ä

r n

ö

dv

ä

ndigt att ett s

å

dant str

ö

mfall tas i anspr

å

k som tillkomrrier annan 

ä

n staten och som inte 

ä

r utnyttjat p

å

 ett fr

å

n allm

ä

n synpunkt 

ä

ndam

å

ls­enligt s

ä

tt, f

å

r regeringen p

å

 ans

ö

kan av n

å

gon som vill tillgodog

ö

ra sig vattenkraften f

ö

rodna att str

ö

mfallet eller s

ä

rskild r

ä

tt till detta f

å

 tas i anspr

å

k.

55

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

Nuvarande lydelse

F

ö

reslagen lydelse

Den som har f

å

tt tillst

å

nd enligt f

ö

rsta stycket skall inom tid som regeringen best

ä

mmer och vid 

ä

ventyr att tillst

å

ndet f

ö

rfaller hos vattendomstolen ans

ö

ka om best

ä

mmande av ers

ä

ttning f

ö

r vad som tas i anspr

å

k enligt f

ö

rsta stycket.

Den som ha f

å

tt tillst

å

nd enligt f

ö

rsta stycket skall inom ett 

å

r fr

å

n det att tillst

å

ndet beviljades och vid 

ä

ventyr att tillst

å

ndet f

ö

rfaller hos vattendomstolen ans

ö

ka om best

ä

mmande av ers

ä

ttning f

ö

r vad som tas i anspr

å

k enligt f

ö

rsta stycket.

R

ä

tt att p

å

 grund av f

ö

rordnande enligt f

ö

rsta stycket ta str

ö

mfall i anspr

å

k f

å

r inte utan regeringens medgivande 

ö

verg

å

 fr

å

n innehavaren till n

å

gon annan.

Regeringen f

å

r besluta de villkor f

ö

r r

ä

ttighetens utnyttjande som beh

ö

vs fr

å

n allm

ä

n synpuntit. 

Denna lag tr

ä

der i kraft den 1 juli 1987. Den 

ä

ldre lydelsen av 2 kap. 8 

§

 g

ä

ller fortfarande i fr

å

ga om tillst

å

nd som meddelats f

ö

re ikraft­tr

ä

dandet.

56

1       IN-LEDNING

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Den 4 november 1950 

ö

ppnades den europeiska konventionen ang

å

ende skydd f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigtieterna och de grundl

ä

ande friheterna f

ö

r undertecknande. Konventionen inneh

å

ller best

ä

mmelser om i huvudsak samma fri- och r

ä

ttigheter som Fl-I-konventionen om medborgerliga och politiska r

ä

ttigheter. Antalet skyddade r

ä

ttigheter ha senare utvidgats genom best

ä

mmelser i flera till

ä

ggsprc tokoll till konventionen. Konventionens och till

ä

ggs­protokollens r

ä

ttighetsartiklar i svensk 

ö

vers

ä

ttning fogas till denna promemoria som bilaga 1.

Samtliga Europar

å

dets medle.msl

ä

nder 

ä

r numera anslutna till konventionen. Sverige ratificerade konventionen den 4 februari 1952. Efterlevnaden av konventionen kontrolle­ras av kommissionen f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna och domstolen f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna, b

å

da med s

ä

te i Strasbourg. Ocks

å

 Europar

å

dets ministerkommitt

é

 har enligt konventionen vissa kontrollfunktioner.

Genom Europar

å

dsorganens beslut har under 

å

ren en omfattande praxis vuxit fram, varvid i synnerhet de avg

ö

randen som har meddelats av domstolen har sto betydelse. Domstolens praxis har ofta betec>aiats som mycket extensiv och den befinner sig f.n. i stark utveckling. I allt flera fall har konventionsstaterna ocks

å

 drabbats av f

ä

llande avg

ö

randen. Genom dessa avg

ö

randen har inte s

ä

llan lagts fast tolkningar av konventionen enligt vilka l

ä

ndernas interna lagstiftning i vissa h

ä

nseenden st

å

r i konflikt med denna.

F

ö

r svensk del har genom avg

ö

randen i domstolen och kommissionen i m

å

l mot Sverige men ocks

å

 i m

å

l mot andra l

ä

nder uppm

ä

rksamheten kommit att f

ä

stas vid vissa

57

problem som 

ä

r f

ö

rknippade med till

ä

mpningen av artikel 6  Prop. 1987/88:69

i konventionen. Enligt denna artikel har var och en 

rji.r

Kilaga

det g

ä

ller att pr

ö

va hans civila r

ä

ttigheter och skyldig­heter r

ä

tt till opartisk och offentlig r

ä

tteg

å

ng inf

ö

r en domstol. P

å

 grund av avg

ö

randena m

ä

ste ifr

å

gas

ä

ttas om den svenska lagstiftningen svarar mot de krav som konven­tionen numera anses st

ä

lla enligt domstolens tolkning. I denna promemoria behandlas vissa fr

å

gest

ä

llningar som ha aktualiserats genom de nyss 

å

syftade avg

ö

randena.

2  EUROPAR

Ä

DSKONVENTIONENS TILUCOMST OCH DElI SEIXRE UTVECKLINGEIJ

Redan under sin f

ö

rsta session 

å

r 1949 antog Europa­r

å

dets r

å

dgivande f

ö

rsamling en rekomiaendation om att ett f

ö

rslag skulle utarbetas till en konvention innefattande effektiva garantier f

ö

r individen i fr

å

ga om 

å

tnjutande av grundl

ä

ggande fri- och r

ä

ttiglieter. D

ä

rvid h

ä

nvisades till den r

ä

ttighetskatalog som tidigare hade upptagits i FN:s allm

ä

nna f

ö

rklaring om de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna. Med anledning av denna rekommendation tillsattes en expertkommitt

é

, som fick i uppdrag att utarbeta ett f

ö

rslag till konvention. Sedan detta f

ö

rslag framlagts och bearbetats bl.a. av en grupp h

ö

gre 

ä

mbetsm

ä

n fr

å

n medlemsstaterna, undertecknades den 4 november 1950 i Rom den europeiska konventionen ang

å

ende skydd f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna och de grundl

ä

ggande friheterna. Till denna konvention har numera samtliga de 21 medlems­staterna i Europar

å

det anslutit sig. Konventionen kompletteras av 

å

tta till

ä

ggsprotokoll.

Konventionen inneh

å

ller best

ä

mmelser om r

ä

tten till livet (art. 2), f

ö

rbud mot tortyr samt om

ä

nsklig och f

ö

rned­rande behandling och bestraffning (art. 3), f

ö

rbud mot slaveri, tr

ä

ldom och tv

å

ngsarbete (art. 4), r

ä

tten till

58

personlig frihet och s

ä

kerhet (art. 5), r

ä

tten till      Pop.1987/88:69

domstolspr

ö

vning och till vissa gara.ntie" i domstolsf

Ö

T--farandet (art. 6), r

ä

tten att inte bli d

ö

md till straff annat 

ä

n med st

ö

d i lag och f

ö

rbud mot retroaktiva straffdomar (art. 7), r

ä

tten till skydd f

ö

r privat- och familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), r

ä

tten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (art. 9), r

ä

tten till yttrandefrihet (art. 10), r

ä

tten till f

ö

rsam­lings- och f

ö

reningsfrihet (art. 11), r

ä

tten att ing

å ä

ktenskap och bilda familj (art. 12), r

ä

tten att f

ö

ra talan mot kr

ä

nkningar av fri- och r

ä

ttigheter (art. 13) samt f

ö

rbud mot diskriminering (art. 14). Under s

ä

rskilda f

ö

rh

å

llanden f

å

r en stat avvika fr

å

n de skyldigineter som normalt 

å

vilar den enligt konventionen och till

ä

ggsproto­kollen. S

å

ä

r fallet under krig eller i annat allm

ä

nt n

ö

dl

ä

ge som hotar nationens existens (art. 15).

Genom fyra av till

ä

ggsprotokollen har ytterligare r

ä

ttig­heter tillkommit: r

ä

tten att utnyttja sin egendora utan intr

å

ng, 

ä

tten till utbildning och r

ä

tten till fria och hemliga val (art. 1-3 i till

ä

ggsprotokoll nr 1), f

ö

rbud mot frihetsber

ö

vande p

å

 grund av avtalad f

ö

rpliktelse, r

ä

tten att fritt flytta och v

ä

lja bos

ä

ttningsort, r

ä

tten att l

ä

mna ett land, inklusive sitt eget, r

ä

tten att vistas i det land vari man 

ä

r medborgare och f

ö

rbud mot kollektiv utvisning av utl

ä

nningar (art. 1-3 i till

ä

ggs­protokoll nr 4), f

ö

rbud mot d

ö

dsstraff i fredstid (till

ä

ggsprotokoll nr 6) samt r

ä

tten till vissa r

ä

tts­s

ä

kerhetsgarantier i utvisningsf

ö

rfaranden, r

ä

tten till 

ö

verpr

ö

vning av brottm

å

lsdomar, r

ä

tten till ers

ä

ttning vid oriktiga brottm

å

lsdomar, f

ö

rbud mot att n

å

gon d

ö

ms tv

å

 g

å

nger f

ö

r samma sak samt r

ä

tten f

ö

r makar att behandlas lika i familjer

ä

ttsliga f

ö

rh

å

llanden (art. 1-5 i till

ä

ggsprotokoll

nr  

7, som dock 

ä

nnu inte har tr

ä

tt i kraft).

59

Genom konventionen har uppr

ä

ttats tv

å

 europeiska organ,    Prop, 1987/88:69

n

ä

iiligen kommissionen f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigFieterna och  Bilaga domstolen f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna. Dessa organ samt Europar

å

dets ministerkommitt

é

 har till uppgift att 

ö

vervaka konventionens efterlevnad.

Inf

ö

r kommissionen kan m

å

l anh

ä

ngigg

ö

ras antingen av en konventionsstat mot en annan konventionsstat (mellanstat­liga m

å

l) eller - i den m

å

n staten har erk

ä

nt den enskil­da klagor

ä

tten - av en enskild person eller organisation mot en stat (enskilda klagom

å

l). De mellanstatliga m

å

len har hittills varit ganska f

å

. D

ä

remot har ett mycket stort antal enskilda klagom

å

l anh

ä

ngiggjorts inf

ö

r kommissionen.

Kommissionen kan avvisa ett mal antingen p

å

 rent formella grunder eller d

ä

rf

ö

r att talan 

ä

r uppenbart ogrundad. De allra flesta m

å

l (97 

'p)  

med enskilda klagande avvisas av ko.mmissionen. I de fall d

å

avvisning inte sker utan kom­missionen beslutar att ta upp ett m

å

l till sal

ö

v­ning har kommissionen den dubbla uppgiften att dels g

ö

ra en utredning r

ö

rande fakta i m

å

let, dels st

ä

lla sig till parternas f

ö

rfogande i syfte att f

å

 till st

å

nd en f

ö

rlik­ning.

Kommer inte en f

ö

rlikning till st

å

nd, utarbetar kommissionen en rapport, vilken avges till ministerkom­mitt

é

n. Under vissa f

ö

ruts

ä

ttningar kan m

å

let h

ä

refter bli f

ö

rem

å

l f

ö

r pr

ö

vning av domstolen. Om domstolspr

ö

v­ning inte kommer till st

å

nd 

ä

r det ministerkommitt

é

n som slutligt skall ta st

ä

llning till om vederb

ö

rande konven­tionsstat har kr

ä

nkt konventionen. Blir m

å

let f

ö

rem

å

l f

ö

r pr

ö

vning av domstolen, 

ä

r det denna som skall avg

ö

ra om det f

ö

relegat ett brott mot konventionen.

60

De ber

ö

rda staterna 

ä

r skyldiga att r

ä

tta sig efter      Prop, 1987/88:69 domstolens och ministerkommitt

é

ns avg

ö

randen i fr

å

gor om   Bilaga 1 kr

ä

nkningar av konventionen. Tv

å

 av Europar

å

dets medlems­stater - Malta och Turkiet - har dock avst

å

tt fr

å

n att erk

ä

nna domstolens beh

ö

righet. En av de 

ö

vriga staterna, n

ä

mligen Cypern, har inte godtagit principen om enskilda personers klagor

ä

tt.

Den europeiska konventionen intar en s

ä

rst

ä

llning bland de konventioner som syftar till att ur olika aspekter sicydda de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna. Det beror framf

ö

 allt p

å

 att det kontrollsystem som har skapats genom konven­tionen

ä

r betydligt mer effektivt 

ä

n det som andra kon­ventioner inom detta 

ä

mnesomr

å

de f

ö

reskriver. Inom ramen f

ö

r detta kontrollsystem har ocks

å

, som inledningsvis n

ä

mndes, under 

å

rens lopp en mycket omfattande praxis vuxit fram.

Det st

å

r samtidigt klart att den grundl

ä

ggande konstruk­tionen av konventionen har skapat vissa problem. Detta sammanh

ä

nger med att konventionen griper 

ö

ver ett mycket stort omr

å

de samtidigt som den i 

å

tskilliga h

ä

nseenden

ä

r t

ä

mligen allm

ä

nt h

å

llen. Dess artiklar ger d

ä

rf

ö

r ett ganska stort utrymme f

ö

r olika tolkningar.

I samband med Sveriges anslutning till konventionen uttalades att svensk lag uppfyllde dess krav och att Sverige s

å

ledes - bortsett fr

ä

n vissa punkter d

ä

r f

ö

rbeh

å

ll gjordes - kunde ta p

å

 sig konventionens f

ö

rpliktelser utan att genomf

ö

ra n

å

gon ny lagstiftning (prop. 1951:165 s. 11). I takt med att antalet hos kommissionen och domstolen anh

ä

ngiggjorda m

å

l kraftigt har 

ö

kat under senare 

å

r har emellertid en alltmer f

ö

rfinad tolkningspraxis kommit att utvecklas, varvid de kontinentala r

ä

ttssystem som till stora delar ligger till grund f

ö

r konventionens utforrmiing ofta har bildat

61

utg

å

ngspunkt. Denna praxis har otvivelaktigt till en del   Prop, 1987/88:69 varit av extensiv och vad man brukar kalla r

ä

ttsskapande   Bilaga 1 natur'' . Den har d

ä

rmed medf

ö

rt att vissa av konventionens artiklar numera till

ä

ts en inneb

ö

rd som knappast kunde f

ö

rutses vid konventionens ratificering.

Ett exempel erbjuder art. 5 (4) d

ä

r det f

ö

reskrivs att den som ber

ö

vas friheten s

å

som misst

ä

nkt f

ö

r brott of

ö

rdr

ö

jligen skall st

ä

llas inf

ö

r domare eller annan 

ä

mbetsman som enligt lag bekl

ä

tts med "judicial power". N

ä

r Sverige ansl

ö

t sig till konventionen utgick man fr

å

n att en svensk 

å

klagare med skyldighet att pr

ö

va fr

å

gor om anh

å

llande var att betrakta som en s

å

dan med "judicial power" bekl

ä

dd 

ä

mbetsman. Denna st

å

ndpunkt har emellertid numera underk

ä

nts i avg

ö

randen av kommissionen och domstolen. F

ö

rslag till en anpassning av den svenska lagstiftningen till denna tolkning av konventionen har lagts fram av h

ä

ktningsutredningen, vars bet

ä

nkande (SOU 1985:27) f.n. efter remissbehandling 

ö

verv

ä

gs inom justitiedepartementet.

Att r

ä

ttstill

ä

mpningen i Europar

å

dsorganen underg

å

r en stark utveckling 

ä

r i och f

ö

r sig naturligt. Detsamma 

ä

r ju fallet med v

å

r egen r

ä

ttsordning liksom med r

ä

tts­systemen i flertalet 

ö

vriga B:iropar

å

dsstater. De avg

ö

randen som den europeiska domstolen meddelar m

å

ste sj

ä

lvfallet i f

ö

rekommande fall tillh

ö

ra de omst

ä

jidig-heter som s

ä

rskilt beaktas n

ä

r man skall ta st

ä

llning till fr

å

gan efter vilka linjer den internr

ä

ttsliga utvecklingen b

ö

r drivas.

P

å

 svensk sida har inst

ä

llningen ocks

å

 genomg

å

ende varit att den svenska lagstiftningen ovillkorligen skall vara

Se t.ex. Bertil[REDACTED_EFTERNAMN], Om expropriation och grundlagstolkning, Festskrift f

ö

r Henrik Hessler, bl.a. s. 62.

62

anpassad till vad som kr

ä

vs enligt konventionen. Den      Prop. 1987/88:69

extensiva praxis i fr

å

ga om konventionens tolkning som     ' 

fortl

ö

pande utvecklas medf

ö

r emellertid stora sv

å

righeter

n

ä

r det g

ä

ller att p

å

 f

ö

rhand bed

ö

ma vilken inneb

ö

rd som

kan komma att l

ä

ggas in i en viss artikel. En m

ö

jlighet

att komma till r

ä

tta med dessa sv

å

righeter - som i s

å

fall m

å

ste tas upp inom Europar

å

det - kan vara att p

å

 ett

eller annat s

ä

tt 

å

stadkomma en precisering av v

å

ra

å

taganden enligt konventionen, s

å

 att man uppn

å

r den

f

ö

rutsebarhet som 

ä

r 

ö

nskv

ä

rd. En av de tekniska utv

ä

gar

som i s

å

 fall erbjuder sig skulle vara att konventionen

s

ä

gs upp och att man i samband med en omedelbar 

n

ratificering fr

å

n svensk sida preciserar v

å

r tolkning av

de olika artiklarna i den utstr

ä

ckning det beh

ö

vs.

Konventionen till

å

ter n

ä

mligen inte f

ö

rbeh

å

ll i efterhand

under tid d

å

 en konventionsstat 

ä

r bunden av sin

ratificering.

I det l

ä

ge som nu r

å

der m

å

ste emellertid sj

ä

lvfallet kommissionens och domstolens avg

ö

randen noga f

ö

ljas p

å 

svensk sida s

å

 att man s

ä

kerst

ä

ller att full 

ö

verensst

ä

mmelse r

å

der mellan den svenska lagstiftningen och den tolkning av konventionen som de beh

ö

riga Europar

å

dsorganen st

ä

ller sig bakom.

I denna promemoria diskuteras i f

ö

rsta hand en fr

å

ga av detta slag som p

å

 senare tid har f

å

tt en s

ä

rskilt ing

å

ende belysning genom Europar

å

dsorganens till

ä

mpning. Den g

ä

ller art. 6 som bl.a. f

ö

reskriver att "envar skall, n

ä

r det g

ä

ller att pr

ö

va hans civila r

ä

ttigheter och

skyldigheter ----- , vara ber

ä

ttigad till opartisk och

offentlig r

ä

tteg

å

ng inom sk

ä

lig tid och inf

ö

r en oavh

ä

ngig och opartisk dorastol, som uppr

ä

ttats enligt lag".

63

P

å

 grund av den europeiska konventionens orofattande       Prop, 1987/88:69 r

ä

ckvidd kan det sj

ä

lvfallet 

ä

ven betr

ä

ffande andra        

nga 

s

ä

rskilda fr

å

gor finnas utrymme f

ö

r diskussion n

ä

r det g

ä

ller f

ö

rh

å

llandet mellan konventionen och den svenska lagstiftningen. Det kunde d

ä

rf

ö

r synas 

ä

ndam

å

lsenligt att genomf

ö

ra en mera generell utredning om hur v

å

r lagstift­ning f

ö

rh

å

ller sig till konventionen.

Med h

ä

nsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en s

å

dan utredning dock knappast vara meningsfull. Det 

ä

r den europeiska domstolen som i sista hand har tillagts befogenhet att avg

ö

ra uppkommande tolkningsfr

å

gor. N

ä

r det ller fr

å

gor av detta slag som f

ö

r svensk del skulle kunna t

ä

nkas komma upp till diskussion torde generellt lla att det knappast 

ä

r m

ö

jligt att p

å

 f

ö

rhand f

ö

rutse domstolsmajoritetens st

å

ndpunkt. De antaganden som en eventuell svensk utredning skulle kunna g

ö

ra i detta h

ä

nseende sPaille d

ä

rf

ö

r bli av mycket begr

ä

nsat v

ä

rde. 

Ä

ven f

ö

r framtiden torde man s

å

lunda i st

ä

llet f

å

 v

ä

lja linjen att noga f

ö

lja kommissionens och domstolens avg

ö

randen i konkreta fall.

3    ARTIKEL 6 I KONTEI\iTIOInIEIv OCH DESS TILL/MPNING

3.1 Best

ä

mmelsen

Art. 6 (1) lyder i svensk 

ö

vers

ä

ttning:

Envar skall, n

ä

r det g

ä

ller att pr

ö

va hans civila r

ä

ttigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom f

ö

r brott, vara ber

ä

ttigad till opartisk och

64

offentlig r

ä

tteg

ä

.ng inom sk

ä

lig tid och inf

ö

r

Prop, 1987/88:69

oavh

ä

ngig och opartisk domstol, som uppr

ä

ttas enligt      Bilaga 1

lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och

allm

ä

nheten m

å

 utest

ä

ngas fr

å

n r

ä

tteg

å

ngen eller en

del d

ä

rav av h

ä

nsyn till sedligheten, den allm

ä

nna

ordningen eller den nationella s

ä

kerheten i ett

demokratiskt samh

ä

lle, eller d

å

 h

ä

nsyn till

minder

å

riga eller till parternas privatlivs helgd s

å

kr

ä

va eller, i den m

å

n domstolen s

å

 finner str

ä

ngt

n

ö

dv

ä

ndigt, i fall d

å

 p

å

 grund av s

ä

rskilda

omst

ä

ndigheter offentligliet skulle l

ä

nda till skada

f

ö

r r

ä

ttvisans intresse.

Den engelska originaltexten lyder:

In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair 

qj  

public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by lav/. Judgment shall be pronoi;nced publicly but the press and public may be excluded from all or part of the trial in the interests of morals, public order or national security in a democratic society, where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so require, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice.

Den franska originaltexten lyder:

Toute personne a droit 

å

 ce que sa cause soit entendue 

é

quitablement, publiquenent et dans un delai raisonnable, par un tribunal ind

é

pendant et impartial,

65

5 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

é

tabli par la loi, qui d

é

cidera, soit des

Prop. 1987/88:69

contestations sur ses droits et obligations de

Bilaga

caract

é

re civil, soit du bien-fond

é

 de toute-

accusation en mati

é

re p

é

nale dirig

é

e contre elle. Le

jugement doit 

é

tre rendu publiquement mais l'acc

é

s de

la salle d'audience peut 

é

tre interdit 

ä

 la presse et

au public pendant la totalit

é

 ou une partie du proc

é

s

dans l'int

é

ret de la moralit

é

, de 1'ordre public ou

de la s

é

curit

é

 nationale dans une soci

é

t

é

d

é

mocratique, lorsque les int

é

r

é

ts des mineurs ou la

protection de la vie priv

é

e des parties au proc

é

s

l'exigent, ou dans la mesure jug

é

e strictement

n

é

cessaire par le tribunal, lorsque dans des

circonstances sp

é

ciales la publicit

é

 serait de nature

å

 porter atteinte aux int

é

r

é

ts de la justice.

3.2 Konventionens f

ö

rarbeten

Som redan har n

ä

mits utf

ö

rdes det inledande arbetet med att skapa en konvention till skydd f

ö

r m

ä

nskliga r

ä

ttigheter och friheter av Europar

å

dets r

å

dgivaride f

ö

rsamling redan vid dess f

ö

rsta session h

ö

sten 1949-Den kommitt

é

, som tillsattes med uppgift att utreda fr

å

gan, tog som utg

å

ngsp-onkt f

ö

r sitt arbete Fn':3 deklaration ora de m

ä

nskliga r

ä

ttiglieterna, som antagits i december 1948. I det f

ö

rsta utkastet till konven­tionstext, som presenterades f

ö

r den r

å

dgivande f

ö

rsamlingen, redovisades tio r

ä

ttigheter vilka enligt kommitt

é

n borde garanteras i konventionen. En av dessa var att tillf

ö

rs

ä

kra var och en ... skydd mot godtyck­ligt anh

å

llande, f

ä

ngslande, landsf

ö

rvisning och andra 

å

trder enligt art. 9, 10 och 11 i FIv:s deklaration.

66

Art. 10 av PI:s deklaration om de m

ä

nskliga r

ä

ttighe-     Prop.1987/88:69 terna, till vilken kommitt

é

n s

å

ledes h

ä

nvisade, lyder      ' som f

ö

ljer (engelsk text, se bilaga 2, citat 1):

Envar

ä

r under full likst

ä

lldhet ber

ä

ttigad till r

ä

ttvis och offentlig rannsakning inf

ö

r oavh

ä

ngig och opartisk domstol vid fastst

ä

llandet av s

å

v

ä

l hans r

ä

ttigheter och skyldigheter som varje anklagelse mot honom f

ö

r brott.

N

å

gra 

ö

verv

ä

ganden som

ä

r

ä

gnade att belysa kommitt

é

ledam

ö

ternas sm p

å

 den n

ä

rmare inneb

ö

rden av stadgandet finns inte redovisade i f

ö

rarbetena.

Det fortsatta arbetet kom i stor utstr

ä

ckning att handla om principfr

å

gor och andra 

ö

verv

ä

ganden soia h

ä

r saknar direkt intresse. En fr

å

ga som grundligt diskuterades var huruvida, som skett i n

ä

mida f

ö

rsta utkast till konventionstext, h

ä

nvisning borde ske till FN:s deklaration, eller om de olika r

ä

ttigheterna skulle r

ä

knas upp och definieras i den tillt

ä

nkta konventionen. Sedan man enats om att, 

å

tminstone som ett led i arbetet, direkt ange r

ä

ttigheterna, utarbe­tades ett utkast d

ä

r ovan citerade Art. 10 1 

Fll:s 

deklaration ordagrant 

å

tergivits som en s

ä

rskild r

ä

ttighet skild fr

å

n den som avs

ä

g godtyckligt anh

å

llande, f

ä

ngslande och landsf

ö

rvisning.

Vid ett m

ö

te med en tillsatt expertkommitt

é

 i mars 1950 presenterades ett f

ö

rslag till konventionstext innefattande vissa 

ä

ndringar av tidigare text. Bland annat hade det nu aktuella stadgandet getts f

ö

ljande lydelse (engelsk text, se bilaga 2, citat 2):

67

Envar skall, n

ä

r det ller att pr

ö

va anklagelse     Prop. 1987/88:69 mot honom f

ö

r brott eller hans r

ä

ttigheter och       Bilaga 1 skyldigheter i tvistem

å

l vara ber

ä

ttigad till opartisk och offentlig r

ä

tteg

å

ng inf

ö

r en oavh

ä

ngig och opartisk domstol, som uppr

ä

ttats enligt lag.

Det framg

å

r inte direkt av f

ö

rarbetena varf

ö

r orden . "i tvistem

å

l" (eng. "in a suit at law"; fr. "de caract

é

re civil") nu introducerats i texten. Bland de arbetshandlingar som fanns tillg

ä

ngliga f

ö

r kommitt

é

n var emellertid en av sekretariatet utarbetad rapport, vilken j

ä

mf

ö

rde r

å

dgivande f

ö

rsamlingens utkast till text med ett utkast till internationell konvention om m

ä

nskliga r

ä

ttigheter utarbetat inom PN:s ram. I rapporten observeras att man under arbetet med sagda konvention n

å

got diskuterat begreppet "civil". Diskussionen sammanfattas i rapporten p

å

 f

ö

ljande s

ä

tt (engelsk text, se bilaga 2, citat 3):

"Common law"-l

ä

n

ä

erna p

å

pekade att civila r

ä

ttigheter och skyldigheter, som erk

ä

nda av de administrativa myndigheterna, inte var skyddade av en administrativ domstol. I detta avseende var det en viktig skillnad j

ä

mf

ö

rt med "civil law" 

l

ä

nderna. D

ä

rav orden "i tvistem

å

l ..." vilket skulle g

ö

ra det m

ö

jligt att undanta administrativa f

ö

rfaranden fr

å

n konventionens till

ä

mpnings­omr

å

de .

(Jfr. i detta sammanhang art. 14 av PN-konventionen om civila och politiska r

ä

ttigheter).

68

I expertkommitt

é

ns slutliga rapport till minister-       Prop. 1987/88:69

kommitt

é

n i mars 1950 redovisades, av sk

ä

l som h

ä

r       Bilaga

kan f

ö

rbig

å

s, tv

å

 olika f

ö

rslag till konventionstext.

Det ena f

ö

rslaget upptog den ovan citerade texten,

medan motsvarande stadgande i det andra f

ö

rslaget

ordagrant

å

tergav art. 10 av PfJ:s deklaration.

I rapporten f

ö

rekommer ingenting som s

ä

rskilt f

ö

rklarar denna skillnad mellan de tv

å

 f

ö

rslagen.

En koFiferens med h

ö

gre tj

ä

nstem

ä

n i juni 1950 resulterade s

å

 sm

å

ningom i en ny rapport till ministerkommitt

é

n varvid nu aktuellt stadgande erh

å

llit f

ö

ljande lydelse (engelsk text, se bilaga 2, citat 4):

Envar skall, n

ä

r det g

ä

ller att pr

ö

va anklagelse mot honom f

ö

r brott eller hans r

ä

ttigheter och skyldigheter i tvistem

å

l, vara ber

ä

ttigad till opartisk och offentlig r

ä

tteg

å

ng inom sk

ä

lig tid och inf

ö

r en oavh

ä

ngig och opartisk domstol, som uppr

ä

ttats enligt lag.

Inte heller ifr

å

ga om denna rapport f

ö

rekommer n

å

gonting som antyder att delegaterna diskuterat lydelsen och inneb

ö

rden i stadgandet.

Sedan ytterligare 

ö

verv

ä

ganden 

ä

gt rum och texten varit f

ö

rem

å

l f

ö

r en slutlig gransking av en expertkommitt

é

 dagarna f

ö

re undertecknandet, f

ö

rel

å

g den 4 november 1950 den slutliga konventionstexten. Den franska texten av stadgandet var of

ö

r

ä

ndrad, medan i den engelska "hans r

ä

ttigheter och skyldigheter i tvistem

å

l" ersatts med "hans civila r

ä

ttigheter och skyldigheter".

69

Ä

ndringen i den engelska texten f

ö

refaller inte ha       Prop. 1987/88:69

kommenterats av kommitt

é

n, som allm

ä

nt karakt

ä

riserade sitt f

ö

rslag till 

ä

ndringar som formella r

ä

ttelser och r

ä

ttelser av 

ö

vers

ä

ttningar. I den m

å

n 

ä

ndringen har kommenterats i litteraturen, har den antagits bero p

å 

en 

ö

nskan att bringa den engelska texten spr

å

kligt mer i 

ö

verensst

ä

mmelse med den franska.

3.3 Domstolens och kommissionens praxis

Fallet Ringeisen mot 

Ö

sterrike

Ringeisen k

ö

pte 1962 av privatpersoner viss fast egendom. Enligt 

ö

sterrikisk lag m

å

ste k

ö

pet f

ö

r att bli g

ä

llande godk

ä

nnas av myndighet. Godk

ä

nnandet v

ä

grades. I m

å

let blev fr

å

gan huruvida den procedur, genom vilken fr

å

gan om f

ö

rv

ä

rvets godk

ä

nnande pr

ö

vades, innefattade en s

å

dant avg

ö

rande av civila r

ä

ttigheter som avses i art. 6 (1).

Kommissionen

Kommissionens majoritet (7 mot 5) besvarade fr

å

gan nekande. Efter att ha konstaterat att betydelsen av det engelska ordet "civil" i detta sammanhang var tveksam, fortsatte kommissionen (engelsk text, se bilaga 2, citat 5):

Kommissionens rapport och domstolens dom, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. B, vol. 11, s. 10, respektive Ser. A, vol. 13.

70

Enligt fransk r

ä

ttsterminologi

ä

r ordet "civil"       Prop. 1987/88:69

inte oklart i samma utstr

ä

ckning. 

Ä

ven om

Bilaga 1

uttrycket "droits civils" under inflytande av anglo-amerikanskt spr

å

kbruk ibland anv

ä

nds f

ö

r att beteckna medborgarens politiska r

ä

ttiglieter (motsvarande "droits civiques") 

ä

r inneb

ö

rden i allm

ä

nhet annorlunda. Det h

ä

nf

ö

r sig till civilr

ä

ttsliga r

ä

ttigheter och skyldigheter till skillnad fr

å

n offentligr

ä

ttsliga och straffr

ä

tts­liga. Detta 

ä

r en klassisk distinktion i de r

ä

ttssystem som h

ä

rr

ö

r fr

å

n romersk r

ä

tt, och uttrycket "civil" i detta sammanhang h

ä

nf

ö

r sig till r

ä

ttsf

ö

rh

å

llandet mellan enskilda personer och andra privata r

ä

ttssubjekt till skillnad fr

å

n r

ä

ttsf

ö

rh

å

llandet mellan enskilda medborgare och offentliga myndiglieter. Enligt denna terminologi 

ä

r den franska texten i art. 6 klar och tydlig. Uttrycket "droits et obligations de caract

é

re civil" avser r

ä

ttigheter och skyldigheter som h

ö

r till det omr

å

de av r

ä

ttssystemet som kallas "droit civil".

Efter att vidare ha konstaterat att den tydligare texten, dvs. den franska, m

å

ste ges f

ö

retr

ä

de, drog komiaissionen f

ö

ljande slutsats (engelsk text, se bilada 2, citat 6):

Denna granskning av konventionstexten och f

ö

rarbetena till denna leder fram till den slutsatsen att uttrycket "civila r

ä

ttigheter och skyldigheter" m

å

ste tolkas restriktivt s

å

 att det endast omfattar s

å

dana r

ä

ttsf

ö

rh

å

llanden som 

ä

r typiska f

ö

r relationer mellan enskilda medborgare och ej s

å

dana r

ä

ttsf

ö

rh

å

llanden d

ä

r medborgaren st

ä

lls mot dem som ut

ö

var offentlig myndighet.

71

Kommissionen konstaterade ocks

å

 att en vidare tolkning,   Prop, 1987/88: 69

genom vilken art. 6 (1) skulle anses till

ä

mplig 

ä

ven     Bilagal

med avseende p

å

 den typ av administrativa f

ö

rfaranden

som i flertalet konventionsstater-traditionellt

handhafts av administrativa organ och utan de garantier

som skiille f

ö

lja med en till

ä

mpning av art. 6 (1),

skulle vara of

ö

renlig med de intentioner parterna haft

n

ä

r de tilltr

ä

dde konventionen.

Minoriteten, som konstaterade att m

å

let r

ö

rde Ringeisens r

ä

tt under det ifr

å

gavarande k

ö

pekontraktet, anf

ö

rde i huvudsak f

ö

ljande sk

ä

l f

ö

r sin st

å

ndpunkt att art. 6 (i) var till

ä

mplig (engelsk text, se bilaga 2, citat 7):

Kommissionen har konsekvent h

ä

vdat att uttrycket "civila r

ä

ttigheter och skyldigheter" med den inneb

ö

rd det har i konventionens art. 6 (1) 

ä

r ett autonomt begrepp. Detta begrepp upph

ö

r emellertid att vara ett autonomt begrepp, om det tolkas s

å

, att det strikt h

ä

nf

ö

r sig till r

ä

ttigheter och skyldigheter mellan enskilda personer. I de r

ä

ttssystem som h

ä

rr

ö

r fr

å

n romersk r

ä

tt avses med uttrycket "civilr

ä

tt" det omr

å

de av inhemsk r

ä

tt, som 

ä

ven kallas "privatr

ä

tt" och som avser det s

ä

rskilda f

ö

rh

å

llandet mellan enskilda personer. Det g

å

r inte att s

ä

ga att begreppet i konventionens art. 6 (i) 

ä

r autonomt, om dess till

ä

mpningsomr

å

de fastst

ä

lls helt enkelt genom en h

ä

nvisning till begreppet "civilr

ä

tt", s

å

som detta utvecklats i vissa kontinentaleuropeiska l

ä

nders r

ä

ttssystem.

72

Det b

ö

r ocks

å

 observeras att ett fr

ä

mmande element    Prop. 1987/88:69

skulle inf

ö

ras i detta stadgande, om vid tolkningen    Bilaga

av art. 6 (1) till

ä

mpningsomr

å

det f

ö

r begreppet

i fr

å

ga skulle vara s

å

 begr

ä

nsat. Den europeiska

konventionen - liksom f

ö

r 

ö

vrigt 1966 

å

rs

internationella konvention om medborgerliga och

politiska r

ä

ttigheter - avser i grund och botten

skyddet av individen mot staten, dvs. skydd mot

godtyckliga handlingar fr

å

n myndigheternas sida.

Det

ä

r tydligt, att art. 6 (1) i den europeiska

konventionen med uttrycket "civila r

ä

ttigheter och

skyldigheter" avser de r

ä

ttigi-ieter och skyldigheter

som h

ä

rr

ö

r fr

å

n inhemsk r

ä

tt. Konventionens

stadgande med avseende p

å

 dessa r

ä

ttigheter och

skyldighieter lyder enligt f

ö

ljande: "Envar skall,

n

ä

r det g

ä

ller att pr

ö

va hans civila r

ä

ttigrieter

och skyldigheter ..., vara ber

ä

ttigad till opartisk

och offentlig r

ä

tteg

å

ng inom sk

ä

lig tid och inf

ö

r

en oavh

ä

ngig och opartisk domstol, som uppr

ä

ttats

enligt lag". Det f

ö

refaller m

ä

rkligt att detta

stadgande, som har inf

ö

rts i en internationell

traktat ang

å

ende skyddet av den enskilde gentemot

myndigheterna, inte skulle medge den ber

ö

rde

individen r

ä

tt till judiciell pr

ö

vning eller r

ä

tt

till opartisk r

ä

tteg

å

ng, i de fall d

å

 myndigheterna

godtyckligt inkr

ä

ktar p

å

 de r

ä

ttigheter som

tillkommer honom enligt inhemsk r

ä

tt.

Domstolen

Domstolen, som enh

ä

lligt gick p

å

 minoritetens linje, grundade i princip sitt domslut p

å

 f

ö

ljande tre omst

ä

ndigheter:

73

1)

Begreppet "civila r

ä

ttigheter" t

ä

cker alla

Prop.1987/88:69 f

ö

rfaranden vilkas resultat 

ä

r avg

ö

rande f

ö

r "privata"    Bilaga 1 r

ä

ttigheter och skyldigheter.

2)

Ringeisen hade r

ä

tt att f

å

 k

ö

pekontraktet godk

ä

nt, om han uppfyllde, som han h

ä

vdade att han gjorde, de f

ö

ruts

ä

ttningar som angavs i lagen.

3)

De administrativa myndigheternas beslut skulle vara avg

ö

rande f

ö

r civilr

ä

ttsliga f

ö

rh

å

llanden mellan Ringeisen och s

ä

ljarna.

Domstolen framh

ö

ll att det d

ä

rvid salcnade betydelse, att till

ä

mplig lag i sammanhanget var av adiainistrativ karakt

ä

r.

p 

Fallet K

ö

nig mot F

ö

rbundsrepubliken Tyskland

K

ö

nig var vederb

ö

rligen auktoriserad, privatpraktise­rande l

ä

kare med egen klinik. P

å

 grund av att K

ö

nig p

å

stods vara ol

ä

mplig 

å

terkallades f

ö

r verksamhetens bedrivande erforderliga tillst

å

nd till s

å

v

ä

l r

ä

tten att driva kliniken som r

ä

tten att ut

ö

va l

ä

karyrket.' I m

å

let blev fr

å

gan huruvida den procedur, genom vilken 

å

terkallandet av tillst

å

nden pr

ö

vades, innefattade en s

å

dan pr

ö

vning av civila r

ä

ttigheter som avses i art. 6 (1).

Kommissionens rapport och domnstolens dom, se Publications of the European Court of Human Riglits, Ser. B, vol. 25, s. 12, respektive Ser. A, vol. 27.

74

kommissionen

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Kommissionens majoritet (10 mot 6) besvarade fr

å

gan jakande, I fr

å

ga om sk

ä

len till denna slutsats var majoriteten delad i tv

å

 grupper om vardera fem ledam

ö

ter.

Med utg

å

ngspunkt fr

å

n distinktionen mellan en stats handlingar jure gestionis och jure imperii konstaterade den ena gruppen f

ö

rst, att det inte kunde anses som en civil r

ä

ttighet att erh

å

lla tillst

å

nd att bedriva l

ä

karpraktik. Med f

ö

ljande resonemang ans

å

g emellertid gruppen att ett 

å

terkallande av ett redan beviljat tillst

å

nd ber

ö

rde tillst

å

ndsinnehavarens civila r

ä

ttiglieter (engelsk text, se bilaga 2, citat 8):

D

å

 en myndighet emellertid ger en person tillst

å

nd att ut

ö

va l

ä

karyrket, 

ä

r f

ö

ljden av detta i normala fall att civila r

ä

ttigheter och skyldigheter uppst

å

r i samband med s

å

dant ut

ö

vande. Denna effekt m

å

ste skiljas fr

å

n ut

ö

vandet av funktioner i offentlig tj

ä

nst. Tillst

å

ndet inneb

ä

r inte i sig att en l

ä

kare blir offentlig tj

ä

nsteman, som ut

ö

var statlig eller administrativ myndighet, eller att det uppst

å

r ett kontraktsf

ö

rh

å

llande mellan honoL'j och staten eller en offentlig myndigtiet. Klaganden ut

ö

vade l

ä

karyrket som privatperson. En s

å

dan l

ä

kare f

å

r ett antal civila r

ä

ttigheter och skyldigheter i samband med ut

ö

vandet av l

ä

karyrket: yrkesm

ä

ssigt anseende; inkassering av arvoden och kostnader; hyreskontrakt eller 

ä

gander

ä

tt till mottagningsrum eller klinik; anst

ä

llningskontrakt med personalen osv.

75

Den andra gruppen fann det inte n

ö

dv

ä

ndigt att i detta    Prop. 1987/88:69

sammanhang g

ö

ra n

å

gon distinktion mellan handlingar      Bilaga

jure gestionis och jure imperii eftersom redan sj

ä

lva

r

ä

tten att ut

ö

va l

ä

karyrket och att driva en

l

ä

karpraktik utgjorde civila r

ä

ttigheter. F

ö

ljande

citat ger en uppfattning om hur gruppen kom fram till

denna st

å

ndpunkt (engelsk text, bilaga 2, citat 9):

D

å

 det nu f

ö

rh

å

ller sig p

å

 detta s

ä

tt, synes det 

ö

nskv

ä

rt att f

ö

rst 

ö

verv

ä

ga om i princip valet och ut

ö

vandet av ett yrke eller en ekonomisk verksamhet inom den privata sektorn skall betraktas som civila r

ä

ttigheter. Enligt v

å

r mening kan svaret p

å

 denna fr

å

ga endast vara jakande.

Ut

ö

vandet av ett yrke eller en ekonomisk verksaxaliet kan definieras som till

ä

mpning av en persons fysiska skicklighet, intellektuella, konstn

ä

rliga och andra f

ä

rdigheter och kunskaper, i de flesta fall i syfte att erh

å

lla en materiell bel

ö

ning i form av l

ö

n eller annan ers

ä

ttning. R

ä

tten att ut

ö

va ett yrke 

ä

r s

å

lunda identisk med r

ä

tten till arbete, som garanteras i grundlagen i de flesta om inte i alla Europar

å

dets medleaisl

ä

nder.

Bland dessa .s

å

 kallade allm

ä

nna friheter finner vi s

å

som nyss n

ä

mnts r

ä

tten till egendom, som kommissionen alltid har erk

ä

nt som en civil r

ä

ttighet, en l

ö

sning som uttryckligen bekr

ä

ftades genom den ovan citerade Ringeisen-domen. D

å

 vi j

ä

mf

ö

r r

ä

tten till arbete med r

ä

tten till egendom, finner vi att de obestridligen 

ä

r av likartad natur, eftersom r

ä

tten till egendom huvudsakligen

76

ä

r r

ä

tten att nyttja, ha gl

ä

dje av och f

ö

rfoga 

ö

ver    Prop, 1987/88:69

den sak till vilken r

ä

tten h

ä

nf

ö

r sig, i de flesta    Bilaga 1

fall i syfte att erh

å

lla ekonomisk f

ö

rdel f

å

n den.

Det

ä

r s

å

lunda sv

å

rt att f

ö

rst

å

 varf

ö

r man skulle

v

ä

gra att betrakta r

ä

tten till arbete som en civil

r

ä

ttighet, vilket har erk

ä

nts i fr

å

ga om r

ä

tten

till egendom.

Med avseende p

å

 vad som ovan anf

ö

rts skall emellertid reservationer g

ö

ras f

ö

r de fall d

å

r

ä

tten till arbete p

å

 ett eller annat s

ä

tt skulle inneb

ä

ra deltagande i politisk verksamhet, i myndighetsut

ö

vning eller i ledningen av ett centralt, regionalt eller lokalt offentligt organ eller t.o.m. av ett halvstatligt f

ö

retag.

Det

ä

r visserligen s

å

, att 

å

tminstone i vissa

l

ä

nder tilltr

ä

de till s

å

dana befattningar i stor

utstr

ä

ckning f

ö

ruts

ä

tter offentlig auktorisation

vilken endast medges personer med l

ä

mpliga

yrkeskvEilifikationer och gott anseende. Ut

ö

vandet

av vissa yrken 

ä

r underkastat s

ä

rskilda regler och

en mer eller mindre str

ä

ng 

ö

vervakning. ----- 

Dessa regler, emellertid, varken syftar till att f

ö

r

ä

ndra, eller medf

ö

r n

å

gon f

ö

r

ä

ndring av, naturen av den verksamhet som bedrivs av de personer som ut

ö

var dessa yrken. Den verksamhet som bedrivs av yrkeskunniga hantverkare, k

ö

pm

ä

n, bankirer och f

ö

rs

ä

kringsgivare regleras fortfarande av civilr

ä

ttsliga (eller handelsr

ä

ttsliga) regler. De

77

deltar inte p

å

 n

å

got s

ä

tt i myndighetsut

ö

vning       Prop. 1987/88:69

eller i den verksamhet som en offentlig nyndighet     Bilaga 1

bedriver. Lagligheten av de regler som ller

i fr

å

ga om dessa yrkesverksamheter 

ä

r inte f

ö

rem

å

l

f

ö

r pr

ö

vning. Den -federala regeringen p

å

pekar att

deras grundl

ä

ggande syfte 

ä

r att uppr

ä

tth

å

lla

allm

ä

n ordning, s

ä

kerhet och h

ä

lsa. Men d

ä

rav

f

ö

ljer inte att de kan f

ö

rvandla ett f

ö

rh

å

llande,

som genom sin natur h

ö

r till det privatr

ä

ttsliga

omr

å

det, till ett offentligr

ä

ttsligt f

ö

rh

å

llande.

omstol_en.

Domstolen, som med r

ö

stsiffrorna 15 mot 1 fann art. 6 (1) till

ä

mplig, noterade inledningsvis att den inte beh

ö

vde pr

ö

va fr

å

gan huruvida r

ä

tten till auktorisation att driva en klinik och att ut

ö

va l

ä

karyrket utgjorde civila r

ä

ttigheter, utan endast om s

å

 var fallet i fr

å

ga om r

ä

tten att forts

ä

tta att ut

ö

va dessa r

ä

ttigheter sedan de en g

å

ng erh

å

llits.

Domstolen fastslog sedan f

ö

ljande allm

ä

nna utg

å

ngspunkt n

ä

r det g

ä

llde att bed

ö

ma huruvida en viss r

ä

ttighet skulle anses som en civil r

ä

ttighet under art. 6 (1) (engelsk text, se bilaga 2, citat 10):

Fr

å

gan huruvida en r

ä

ttighet skall betraktas som civil i den betydelse som detta uttryck har i konventionen m

å

ste avg

ö

ras med utg

å

ngspunkt fr

å

n det faktiska inneh

å

llet och effekterna av r

ä

ttigheten - och inte dess juridiska klassificering - enligt inhemsk r

ä

tt i den ber

ö

rda staten. Domstolen skall vid ut

ö

vandet av sina tillsynsuppgifter 

ä

ven ta h

ä

nsyn till konventionens syfte och 

ä

ndam

å

l och till de nationella r

ä

ttssystemen i de andra avtalsslutande staterna...

78

Mot den bakgrunden, och i 

ö

vrigt av f

ö

ljande sk

ä

l,       Prop, 1987/88:69 ans

å

g domstolen att s

å

v

ä

l drivandet av kliniken som      Bilaga 1 ut

ö

vandet av l

ä

karyrket utgjorde civila r

ä

ttigheter i konventionens mening. Domstolen anf

ö

rde bl.a. f

ö

ljande i fr

å

ga om kliniken och l

ä

karyrket (engelsk text, se bilaga 2, citat 11):

Domstolen konstaterar att i F

ö

rbundsrepubliken Tyskland driften av en privat klinik i vissa h

ä

nseenden 

ä

r en kommersiell verksamhet, som bedrivs i vinstsyfte, klassificerad i tysk lag som "Gewerbe". Denna verksamhet bedrivs inom den privata sektorn genom att avtal tr

ä

ffas mellan kliniken och dess patienter och den p

å

minner om ut

ö

vandet av en privat r

ä

ttighet, som i vissa h

ä

nseenden 

ä

r n

ä

rbesl

ä

ktad med r

ä

tten till egendom. Privata kliniker 

ä

r visserligen underkastade tillsyn av myndigheterna av h

ä

nsyn till det allm

ä

nna intresset att bl.a. skydda h

ä

lsan; tillsyn av h

ä

nsyn till det allm

ä

nna intresset, som f

ö

r 

ö

vrigt allm

ä

nt f

ö

rekommer vad g

ä

ller all privat yrkesut

ö

vning i Europar

å

dets medlemsstater, kan inte i sig leda till den slutsatsen att driften av en privat l

ä

karklinik 

ä

r en offentligr

ä

ttslig verksamhiet. En verksamJiet, som under lagen i den ber

ö

rda staten har karakt

ä

ren av civil verksamhet kan inte automatiskt f

ö

rvandlas till offentlig verksamhet p

å

 grund av att den underkastas nyndigheternas tillst

å

nd och 

ö

vervakning, d

ä

ri inbegripet om s

å

ä

r l

ä

mpligt 

å

terkallande av tillst

å

nd, f

ö

reskriven i lag av h

ä

nsyn till den allm

ä

nna ordningen och h

ä

lsov

å

rden.

79

I F

ö

rbundsrepubliken Tyskland r

ä

knas l

ä

karyrket       Prop,1987/88:69 till de traditionella fria yrkena; dessutom stadgas   Bilaga 1 detta uttryckligen i artikel 1 

§

 2 i F

ö

rbunds-lagen. ... Inte ens under det nationella sjukf

ö

rs

ä

kringssystemet 

ä

r ut

ö

vandet av l

ä

karyrket en offentlig verksamhet: n

ä

r tillst

å

ndet v

ä

l erh

å

llits, har l

ä

karen r

ä

tt att ut

ö

va yrket eller avst

å

, och han ger behandling till sina patienter p

å

 grundval av ett kontrakt med dem. F

ö

rutom att behandla sina patienter s

ö

rjer praktiserande l

ä

kare naturligtvis, enligt ordalydelsen i ovann

ä

mnda lag, f

ö

r "hela samh

ä

llets h

ä

lsov

å

rd". Detta ansvar, som l

ä

karyrket har mot samh

ä

llet i sin helhet, 

ä

ndrar emellertid inte den privata karakt

ä

ren av den praktiserande l

ä

karens verksamhet: medan detta ansvar 

ä

r av stor betydelse fr

å

n social synpunkt, 

ä

r det en bisak i f

ö

rh

å

llande till hans verksamhet och dess motsvarighet st

å

r att finna i andra yrken som obestridligen 

ä

r av privat natur.

Efter att ha konstaterat att det under dessa omst

ä

ndigheter var av liten betydelse att indragningen av licensen utgjorde en administrativ 

å

tg

ä

rd vidtagen av ett kompetent organ som ett led i dess myndighetsut

ö

vning, avslutade domstolen med f

ö

ljande kommentarer (engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

Det enda som 

ä

r relevant under art.5(1)1 konventionen 

ä

r den omst

ä

ndigheten att ifr

å

gavarande fall innefattade en pr

ö

vning av r

ä

ttigheter av privat natur.

Eftersom den s

å

lunda anser 

q  

r

ä

ttigheter som drabbades av 

å

terkallelsebesluten och som utgjorde

80

f

ö

rem

å

let f

ö

r talan inf

ö

r de administrativa

Prop, 1987/88:69

domstolarna vara privata r

ä

ttigheter, finner

Bilaga 1

domstolen artikel 6 (1) till

ä

mplig utan att i det nu f

ö

religgande fallet beh

ö

va ta st

ä

llning till huruvida begreppet "civila r

ä

ttigheter och skyldiglieter" i den mening som avses i n

ä

mnda stadgande str

ä

cker sig ut

ö

ver de r

ä

ttigheter som 

ä

r av privat natur.

Fallet Le Compte, Van Leuven och De Meyere mot Belgien-

Fallet, sora har stora likheter med det f

ö

reg

å

ende, r

ö

rde beslut varigenom Le Compte, Van Leuven och De Meyere tillf

ä

lligt avst

ä

ngts fr

å

n att praktisera som l

ä

kare. Fr

å

gan var om ocks

å

 en s

å

dan tillf

ä

llig avst

ä

ngning r

ö

rde personernas ifr

å

ga civila r

ä

ttigheter. En majoritet av domstolen (15 mot 5) aiis

å

g att s

å

 var fallet.

I dorask

ä

len gjorde domstolen vissa uttalanden sora belyser kraven p

å

sambandet mellan en civil r

ä

ttighet som s

å

dan och effekterna av ett beslut p

å

 denna r

ä

ttighet f

ö

r att art. 6 (1) skall kunna anses till

ä

mplig. S

å

lunda ans

å

g domstolen det inte tillr

ä

ckligt f

ö

r en till

ä

rapning av artikeln, att en tvist hade f

ö

ga samband med, eller avl

ä

gsna f

ö

ljder med avseende p

å

 en s

å

dan r

ä

ttighet. F

ö

r att artikeln skulle vara till

ä

mplig m

å

ste r

ä

ttigheten utg

ö

ra f

ö

rem

å

let -eller ett av f

ö

rem

å

len - f

ö

r tvisten och beslutet direkt avg

ö

rande f

ö

r r

ä

ttigheten i fr

å

ga. I fr

å

ga om den tillf

ä

lliga avst

ä

ngningen i det nu aktuella fallet konstaterade sedan dorastolen f

ö

ljande (engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

'Domstolens dom, se Publications of the Earopean Court of Human Riglits, Ser. A, vol. 43.

6 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69

Till skillnad fr

å

n vissa andra disciplin

ä

ra

Prop. 1987/88:69

p

å

f

ö

ljder som kunde ha 

å

d

ö

mts klagandena (varning.    Bilaga 1

erinran och tillr

ä

ttavisning...), innebar den

avst

ä

ngning som de klagade 

ö

ver onekligen ett

direkt och v

ä

sentligt ingrepp i r

ä

tten att

forts

ä

tta att ut

ö

va l

ä

karyrket. Den omst

ä

ndigheten

att avst

ä

ngningen var tillf

ä

llig hindrade inte att

den menligt p

å

verkade denna r

ä

tt...; i de

"contestations" (tvister) som avses i art. 6 (1)

kan den faktiska f

ö

rekomsten av en "civil"

r

ä

ttighet naturligtvis vara f

ö

rem

å

l f

ö

r

ö

verv

ä

gande, men detta galler ocks

å

omfattningen av

en s

å

dan r

ä

ttighet eller det s

ä

tt p

å

 vilket den som

å

tnjuter r

ä

ttigheten kan begagna sig av denna.

Fallet Sporrong och L

ö

nnroth mot Sverige

M

å

let g

ä

llde expropriationstillst

å

nd och byggnadsf

ö

rbud r

ö

raride tv

å

fastigheter i Stockholm. De tv

å 

fastiglieterna var underkastade expropriationstillst

å

nd under en tid av 23 respektive 8 

å

r ocli byggnadsf

ö

rbud under en tid av 25 respektive 12 

å

r. I m

å

let blev fr

å

gan huruvida regeringens beviljande och senare f

ö

rl

ä

ngning av expropriationstillst

å

nden innefattade en s

å

dan pr

ö

vning av civila r

ä

ttigheter som avses i art. 6 (1).

4(ommissionens rapport den 6 oktober 1960 i m

å

len 7151/75 och 7152/75 (opublicerad). Dosmtolens dom, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. A, vol. 52.

82

Kommissi£n£n

Prop, 1987/88:69

Bilaga 1

Kommissionens majoritet (11 mot 5), som besvarade fr

å

gan nekande, konstaterade att m

å

let visserligen r

ö

rde en s

å

dan civil r

ä

ttighet som avses i art. 6 (1) men fann att enbart beviljandet av expropriations­tillst

ä

ndet inte utgjorde en pr

ö

vning av denna r

ä

ttighet. Kommissionen anf

ö

rde bland annat f

ö

ljande (engelsk text, se bilaga 2, citat 13):

Kommissionen erinrar om att den alltid erk

ä

nt r

ä

tten till egendom som en civil r

ä

ttighet. Expropriationsf

ö

rhandlingar avseende viss egendom r

ö

r f

ö

ljaktligen de 

ä

gares civila r

ä

ttigheter vars egendom 

ä

r f

ö

rem

å

l f

ö

r expropriation. Dessutom har i de nu aktuella fallen kommissionen just konstaterat ... att expropriationstillst

å

nden och byggnadsf

ö

rbuden innefattade ett betydande intr

å

ng i s

ö

kandenas r

ä

tt till okr

ä

nkt 

å

tnjutande av sin egendom i den mening som avses i till

ä

ggsprotokoll nr 1, art. 1, f

ö

rsta stycket, f

ö

rsta meningen. Denna slutsats inneb

ä

r emellertid inte n

ö

dv

ä

n­digtvis att f

ö

reskrifterna i art. 6 (1) 

ä

r automatiskt till

ä

mpliga med avseende p

å

 alla aspekter och stadier av expropriationsf

ö

rfaranden.

I synnherhet ller att dess till

ä

mplighet f

ö

ruts

ä

tter att det r

ö

r en fr

å

ga - normalt en tvist - avseende civila r

ä

ttigheter och skyldigheter vilken kr

ä

ver ett avg

ö

rande. Detta framg

å

r klart, s

ä

rskilt av den franska texten av art. 6(1) som talar om "contestations sur ... droits et obligations de caract

é

re civil".

83

Enligt kommissionens uppfattning, 

ä

r inte ett

Prop, 1987/88:69

besl-ut sora inneb

ä

r ett intr

å

ng i civila r

ä

ttigrieter    Bilaga I

och siryldigheter detsamma som en pr

ö

vning av s

ä

dana

r

ä

ttigheter och skyldigheter. Det faktum att art. 6

(1) kr

ä

ver en pr

ö

vning g

ö

r det n

ö

dv

ä

ndigt att g

ö

ra

en 

å

tskillnad mellan olika aspekter och stadier

av expropriationsf

ö

rfaranden. I synne.rhet m

å

ste en

å

tskillnad g

ö

ras mellan de inledande 

å

tg

ä

rder soa'.

vidtas av myndigheterna med sikte p

å

 en senare

expropriation, vilka utg

ö

r f

ö

rberedelser f

ö

r

den och skapar dess r

ä

ttsliga grund, och dess

faktiska verkst

ä

llande. Beviljandet av ett

expropriationstillst

å

nd skapar den r

ä

ttsliga

grunden f

ö

r ett senare egendomsber

ö

vande. Enligt

kommissionens uppfattning motsvarar emellertid

varken en lag som direkt till

å

ter expropriation

eller ett lagligen grundat expropriationstillst

å

nd

av det slag som utf

ä

rdades av den svarande

regeringen i de nu aktuella fallen, en

"pr

ö

vning" av de ber

ö

rda fastighets

ä

garnas

civila r

ä

ttigheter och skyldiglaeter i den mening

som avses i konventionens art. 6 (1).

Av detta f

ö

ljer att varken de f

ö

rfaranden genom

vilka regeringen till

ä

t Stocl-

±

iolms stad att

expropriera s

ö

kandenas egendomar och f

ö

rl

ä

.ngde

dessa tillst

å

nd, eller, a fortiori, den roll staden

spelade n

ä

r den s

ö

kte, erh

ö

ll och innehade de

ifr

å

gavarande tillst

å

nden, innefattade beslut av

den karakt

ä

ren att de m

å

ste fattas eller vara

f

ö

rem

å

l f

ö

r kontroll av domstol skyldig att

agera "inom sk

ä

lig tid". Det 

ä

r ostridigt raellan

parterna att, 

ä

ven om s

ö

kandena under hela det

administrativa f

ö

rfarandet v

å

llades pr

ä

lrtiska

ol

ä

genlieter, deras lagliga r

ä

ttigheter i egenskap

av fastighets

ä

gare, och d

ä

rmed deras civila

r

ä

ttigheter, f

ö

rblev op

å

verkade under alla de

stadier varom nu 

ä

r fr

ä

ga.

.

Denna tolkning inneb

ä

r emellertid inte att expropriationsf

ö

rhandlingar inte kan leda till fr

å

gest

ä

llningar med avseende p

å

 vilka art. 6(1) 

ä

r till

ä

mplig, s

ä

rskilt i ett senare stadium n

ä

r den faktiska expropriationen sker.

Minoriteten anf

ö

rde i huvudsak f

ö

ljande sk

ä

l f

ö

r sin st

å

ndpunkt att redan beviljandet av ett expropriations­tillst

å

nd innefattar en pr

ö

vning av 

ä

garens civila r

ä

ttigheter med avseende p

å

 den ifr

å

gavarande egendomen (engelsk text, se bilaga 2, citat 14):

I enlighet med domstolens resonemang i fallen Ringeisen och K

ö

nig f

ö

refaller det klart att av offentliga myndigheter vidtagna -

å

tg

ä

rder vars resultat 

ä

r avg

ö

rande f

ö

r privata r

ä

ttigheter faller under art. 6 (1) .... Res-ultatet av ett expropriationsf

ö

rfarande 

ä

r otvivelaktigt p

å 

detta s

ä

tt avg

ö

rande. G

ä

ller detta ocks

å

 med avseende j

å

 beviljandet av ett expropriations­tillst

å

nd, det f

ö

rsta steget mot expropriation enligt svensk lag? Beviljandet av tillst

å

ndet 

ä

r bara det f

ö

rsta steget men det avg

ö

r lagligheten av expropriationen enligt svensk lag, vilken inte senare kan ifr

å

gas

ä

ttas inf

ö

r domstol. Detta inneb

ä

r att det 

ä

r redan avg

ö

rande f

ö

r fastst

ä

llandet av lagligheten. Om en s

ö

kande ifr

å

gas

ä

tter lagligheten av tillst

å

ndet eller f

ö

rl

ä

ngningen m

å

ste han enligt art. 6 (1) ha en m

ö

jlighet att f

å

 ett domstolsbeslut betr

ä

ffande den lagligheten.

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

85

Det

ä

r naturligtvis riktigt att s

ä

ga att detta betyder ett f

ö

rfarande innefattande domstols­pr

ö

vning med avseende p

å

 alla expropriations­f

ö

rfaranden. Detta 

ä

r, f

ö

refaller det mig, den oundvikliga konsekvensen av utg

å

ngen i fallet K

ö

nig. Jag skulle emellertid vilja understryka, att detta inte inneb

ä

r att alla offentliga beslut sora r

ö

r egendom utan att komma i n

ä

rheten av en formell expropriation m

å

ste vara f

ö

rem

å

l f

ö

r domstols­pr

ö

vning. N

ä

r f

ö

rlusten av 

ä

gander

ä

tten st

å

r p

å 

spel som i expropriationsf

ö

rfaranden,

ä

r utg

å

ngen avg

ö

rande f

ö

r privata r

ä

ttigrieter och art. 6, f

ö

rsta stycket till

ä

mplig.

£

omstol_en.

Domstolen, som med r

ö

stsiffrorna 12 mot 7 fann art. 6 (1) till

ä

mplig, konstaterade inledning.svis att klagandenas r

ä

tt till ifr

å

gavarande egendora tvekl

ö

st utgjorde civila r

ä

ttigheter i konventionens mening.

Betr

ä

ffande fr

å

gan huruvida beviljandet och f

ö

rl

ä

ngningen av expropriationstillst

å

nden utgjort en pr

ö

vning av-

ä

garnas r

ä

ttigheter med avseende p

å

 sina fastigheter, gjorde domstolen, med h

ä

nvisning till tidigare avg

ö

randen, f

ö

rst f

ö

ljande allm

ä

nna uttalande (engelsk text, se bilaga 2, citat 15):

I sin .......  dom den 23 juni 1981 p

å

pekade

(domstolen) att art. 6 (1) inte 

ä

r till

ä

mi:lig enbart med avseende p

å

 redan anh

ä

ngiggjorda f

ö

rhandlingar: den kan ocks

å

å

beropas av envar soai

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

86

anser att en inblandning i ut

ö

vaidet av en hais      Prop. 1987/88:69

(civila) r

ä

ttigheter 

ä

r olaglig och som p

å

st

å

r       Bilaga

att han inte har haft m

ö

jligheten att framl

ä

gga

sitt klagom

å

l inf

ö

r en domstol som svarar mot det

krav som st

ä

lls i art. 6 (1). ...Det 

ä

r av ringa

betydelse att tvisten r

ö

rde en administrativ 

å

tg

ä

rd

vidtagen av beh

ö

rigt organ som ett led i

myndighetsut

ö

vning...

'

Domstolen fann vidare att det f

ö

rel

å

g en tvist mellan klagandena och den svenska regeringen om lagligheten av de s

å

 tidsm

ä

ssigt l

å

ngt utdragna expropriations­tillst

å

nden, och konstaterade sedan avslutningsvis f

ö

ljande (engelsk text, se bilaga 2, citat 16):

Mot bakgrund av att s

ö

kandena betr

ä

-tade som olagligt vidtagandet eller f

ö

rl

ä

ngningen av 

å

tg

ä

rder vilka p

å

verkade deras r

ä

tt till egendora och vilka hade varit i kraft under perioder varora 

ä

r fr

å

ga i deras fall, var de ber

ä

ttigade att f

å

 denna fr

å

ga r

ö

rande inhemsk r

ä

tt pr

ö

vad av dorastol.

Fallet Benthem mot Nederl

ä

nderna-

Bentheia hade erh

å

llit tillst

å

nd att installera en tank f

ö

r flytande motorbr

ä

nsle p

å

 en av honom driven bensinstation. Efter 

ö

verklagande

å

terkallades tillst

å

ndet av h

ä

nsyn till riskerna med anl

ä

ggningen. F

å

.let g

ä

llde allts

å

 huruvida 

å

terkallandet av tillst

å

ndet innefattade en pr

ö

vning av Benthems civila r

ä

ttigheter.

1

Domstolens dom, se Publications of the European

Court of Human Rights, Ser. A, vol.- 97.

87

Doms;tolen fann med r

ö

stsiffrorna 11 mot 6 att s

å

 var     Prop, 1987/88:69

fallet. Som sk

ä

l f

ö

r denna st

å

ndpunkt anf

ö

rdes dels att   Bilaga 1

å

terkallandet r

ö

rde en tvist avseende en r

ä

ttighiet,

dels att denna r

ä

ttigliet var av civil karakt

ä

r. I de

relativt kortfattade domsk

ä

len uttalade domstolen i

huvudsak f

ö

ljande betr

ä

ffande dessa tv

å

 konstateranden

(engelsk text, se bilaga 2, citat 17):

Domstolen finner att en "verklig och allvarlig"... tvist ang

å

ende den "faktiska f

ö

rekomsten" av r

ä

tten till ett tillst

å

nd, som klaganden 

å

beropat, uppstod mellan denne och de nederl

ä

ndska myndigheterna i varje fall efter det att den regionale tillsyningsmannen 

ö

verklagat beslutet av V/eststellingwerfs kommunala myndigijeter. Detta framg

å

r s

ä

rskilt av den omst

ä

ndigheten att Hr. Benthem, utan att 

ö

vertr

ä

da lagen, fr

å

n den 11 augusti 1976 till den 30 juni 1979 kunde utn5d:tja sin installation i kraft av det tillst

å

nd sora beviljats av de sistn

ä

mida myndiglieterna ... Dessutom var resultatet av det f

ö

rfarande raot villiet klagom

å

l riktats och so.':j

skulle kunna leda till - och faktiskt ledde till -upph

ä

vande av det 

ö

verklagade beslutet direkt avg

ö

rande f

ö

r den omtvistade r

ä

ttigheten.

Beviljandet av det tillst

å

nd som klaganden p

å

stod sig ha r

ä

tt till var en av f

ö

ruts

ä

ttningarna f

ö

r att han skulle kunna ut

ö

va en del av sin aff

ä

rsverksamhet. Det var n

ä

ra knutet till r

ä

tten att utnyttja egendom i enlighet med lagens best

ä

mmelser. Dessutom har ett tillst

å

nd av detta slag en 

ä

gander

ä

ttslig karakt

ä

r, vilket bl.a. framg

å

r av den omst

ä

ndigheten att det kan 

ö

verl

å

tas till tredje man.

I fr

å

ga om en inv

ä

ndning av den ber

ö

rda regeringen, att   Prop. 1987/88:69 Benthem alltj

ä

mt hade m

ö

jlighet att erh

å

lla tillst

å

nd     Bilaga 1 att installera tanken p

å

 annan plats, uttalade domstolen - f

ö

rutom att det inte fanns n

å

gra garantier att han verkligen skulle beviljas s

å

dant tillst

å

nd -att detta kunde f

å

 menliga effekter p

å

 v

ä

rdet av hans r

ö

relse och goodwill liksom p

å

 hans f

ö

rh

å

llande till kuiider och leverant

ö

rer. Detta bekr

ä

ftade, ans

å

g domstolen, existensen av ett direkt samband mellan tillst

ä

ndsgivningen och hela Benthems n

ä

ringsverk­samhet.

Fallet Pudas mot Sverige

Pudas bedrev yrkesm

ä

ssig trafik uuider ett trafiktill­st

å

nd -utf

ä

rdat i februari 1980. I aogusti 1981 

å

terkallades tillst

å

ndet. Fr

å

gan i m

å

let, som 

ä

nnu inte har pr

ö

vats av domstolen, g

ä

ller om 

å

terkallandet av tillst

å

ndet innefattar en pr

ö

vning av Pudas civila r

ä

ttigheter.

Kommissionen besvarade den 4 december 1935 enh

ä

lligt fr

å

gan jakande. Fem ledam

ö

ter f

ö

rklarade i ett s

ä

rskilt uttalande att de i fr

å

ga om tolkningen av art. 6 (1 ) i nu alctuellt h

ä

nseende tillh

ö

rt de medlemmar av komraissionen, som i tidigare m

å

l f

ö

rordat f

ö

rsiktighet och varnat f

ö

r en extensiv till

ä

mpning av stadgandet, och att de med detta syns

ä

tt sannolikt inte sirulle ha funnit art. 6 (1) till

ä

mplig i nu aktuellt fall. Med h

ä

nsyn till den praxis som utvecklats av domstolen, och-i all synnerhet utg

å

ngen i Benthem-m

å

let, fann de det emellertid nu oundvikligt att dra slutsatsen, att 

å

terkallandet av trafiktillst

å

ndet r

ö

rde Padas civila r

ä

ttigheter.

Kommissionens rapport den 4 december 1985 i mal 10426/83 (opublicerad).

89

Kommissionens sk

ä

l utg

ö

rs i princip av ett jakande svar   Prop. 1987/88:69

p

å

 de tre fr

å

gorna huruvida det 

ö

ver hmnid taget var     Bilaga 1

fr

å

ga om en r

ä

ttighet, huruvida den r

ä

tten var civil

och huruvida det f

ö

rel

å

g en verklig tvist r

ö

rande

r

ä

tten. Kommissionens svar p

å

 de tre fr

å

gorna, som

å

terges ordagrant h

ä

r nedan, ger en t

ä

mligen god

sammanfattning av det nuvarande r

ä

ttsl

ä

get s

å

som det

utvecklats av domstolen (engelsk text, se bilaga 2,

citat 18):

_Var

d_et_ 

fr

å

ga _om_en _r

ä

tti_ejt?

I detta sammanhang erinras om att det beslut varigenom den klagande erh

ö

ll trafiktillst

å

ndet inte 

ö

verklagades och d

ä

rf

ö

r blev slutligt. Efter att ha erh

å

llit tillst

å

ndet, hade klaganden enligt kommissionens uppfattning f

ö

rv

ä

rvat vissa "r

ä

ttigheter" h

ä

rr

ö

rande fr

å

n detta tillst

å

nd.

Det

ä

r riktigt att tillst

å

nd enligt best

ä

mmelserna i 1979 

å

rs yrkestrafiklag alltid kan modifieras eller t.o.m. 

å

terkallas av den tillst

å

ndsgivande myndigheten. Detta 

ä

ndrar emellertid enligt kommissionens uppfattning inte det f

ö

rh

å

llandet att det innefattar en "r

ä

ttighet" i den mening soa: avses i art. 6 (1).

Var _derina _r

ä

tt_"_civir'?

Vad ller fr

å

gan huruvida r

ä

tten att bedriva trafik under trafiktillst

å

nd f

ö

r linjetrafik var av "civil" karakt

ä

r, anser kommissionen, i motsats till vad regeringen gjort g

ä

llande, att r

ä

ttsf

ö

rh

å

llandet 

ä

r av huvudsakligen saama karakt

ä

r som i fr

ä

ga om de r

ä

ttigheter som va" f

ö

rem

å

l f

ö

r pr

ö

vning i fallet K

ö

nig, i fallet Le

90

Compte, van Leuven och de Meyere och i fallet

Prop. 1987/88:69

Albert och le Compte i det avseendet att det r

ö

rde     Bilaga 1 en r

ä

ttighet att ut

ö

va ett yrke inom den privata sektorn, l

å

t vara underkastad tillst

å

nd och tillsyn av myndighet av h

ä

nsyn till det allm

ä

nna intresset.

F

ö

reliande m

å

l liknar 

ä

ven Benthem-m

å

let, i vilket tvisten anende beviljandet av tillst

å

ndet h

ä

nf

ö

rde sig till en del av klagandens aff

ä

rsverksamhet.

Enligt svensk lag har inte transportn

ä

ringen karakt

ä

r av ett statligt monopol. Tv

ä

rtora, tillst

å

nd kan erh

å

llas av antingen offentliga organ eller privata - fysiska eller juridiska - personer. Dessutom 

ä

r f

ö

rh

å

llandet mellan tillst

ä

ndshavaren och passagerarna vanligtvis ett kontraktsf

ö

rh

å

llande och direkt etablerat mellan individerna personligen, 

ä

ven ora myndigheterna kan ha ett direkt inflytande 

ö

ver trafiken och avgifterna.

Den privata karakt

ä

ren av r

ä

tten att driva det omtvistade trafikf

ö

retaget f

ö

r

ä

ndras inte enligt kommissionens 

å

sikt av att den 

ä

r f

ö

rm

å

l f

ö

r myndigheternas tillsyn eller av att tillst

ä

ndshavaren kan vara beroende av subventioner fr

å

n det allm

ä

nna f

ö

r att verksamheten skall g

å

 med vinst eller av att avgifterna h

å

lls nere.

P

Ö£

el.

å

£

n_tv;ist_be_t

£ä

ffande_r

ä

tt_i

£

he_t

£

n2

Kommissionen finner att en "verklig" ... tvist "av allvarlig natur" ... uppstod mellan klaganden och de svenska myndigheterna r

ö

rande hans r

ä

tt enligt

91

ifr

å

gavarande tillst

å

nd, eftersom klaganden n

ä

vdar   Prop, 1987/88:69 att 

å

terkallandet av tillst

å

ndet var ober

ä

ttigat    Bilaga 1 s

å

som varande ett utslag av maktmissbruk fr

å

n myndigheternas sida. ICLaganden ifr

å

gas

ä

tter d

ä

rf

ö

r i sj

ä

lva verket om de vidtagna 

å

tg

ä

rderna var lagliga enligt svensk lagstiftning.

Fallen Deumeland mot F

ö

rbundsrepubliken Tyskland och Feldbrugge mot Nederl

ä

nderna

I b

å

da m

å

len var fr

å

ga om huruvida art. 5(1) var till

ä

mplig p

å

 f

ö

rfaranden inom ramen f

ö

" ett obliga­toriskt f

ö

rs

ä

kringssystem f

ö

r yrkesskador (Deumeland) och ett obligatoriskt sjukf

ö

rs

ä

kringssystem (Feldbr-agge). Domstolen konstaterade i domar den 29 maj 1985 att de r

ä

ttigheter som det var fr

å

ga om enligt b

å

da systemen var s

å

dana att de kunde s

ä

gas ha karakt

ä

ren av civila r

ä

ttigheter i den mening som avses i art. 5 (1) i konventionen. Meningarna i domstolen var emellertid starkt divergerande. I fallet Deumeland meddelades beslutet om att art. 5 (1) var till

ä

mplig med 9 r

ö

ster mot 8. Motsvarande siffror i fallet Feldbrugge var 10 mot 7.

Slutsatser

P

å

 grundval av denna 

ö

versiktliga redog

ö

relse kan tv

å 

slutsatser dras. F

ö

r det f

ö

rsta har begreppet civila r

ä

ttigheter s

ä

kerligen komrait att ges en l

å

ngt mer vidstr

ä

ckt inneb

ö

rd 

ä

n flertalet kontraktsstater torde ha avsett n

ä

r de tilltr

ä

dde konventionen. F

ö

r det andra 

ä

r det helt klart, att den svenska lagstiftningen p

å

 flera omr

å

den inte svarar mot de krav konventionen nuiaera anses st

ä

lla. Problemet 

ä

r ingalunda unikt f

ö

r svensk del. So:a har framg

å

tt 

ä

r det flera av konventionsstaterna som har kommit i en liknande situation.

92

4     OVERVAGAITOEI-I

4.1.  Utg

å

ngspunkter

Av den redovisning som har gjorts i det f

ö

reg

å

ende framg

å

r att den europeiska domstolen har givit konventionens uttryck "civila r

ä

ttigheter och skyldigheter" en tolkning, enligt vilken begreppet anses omfatta inte bara vad som traditionellt brukar h

ä

nf

ö

ras till civilr

ä

tten. 

Ä

ven viktigare offentligr

ä

ttslig reglering av individens n

ä

ringsfrihet och frihet i ekonomiskt h

ä

nseende r

ä

knas dit, vilket inneb

ä

r att exempelvis r

ä

tten att ut

ö

va ett yrke och r

ä

tten att fritt disponera 

ö

ver sin egendom anses vara civila r

ä

ttiglieter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Den tolkning av konventionen sora i enligriet h

ä

rmed har lagts fast 

ä

r otvivelaktigt ganska extensiv och det torde sora nyss konstaterats b

å

de f

ö

r Sveriges och f

ö

r flera andra l

ä

nders del f

ö

rh

å

lla sig s

å

 att den inte f

ö

rutsetts vid tilltr

ä

det av konventionen.

Utg

å

r man fr

å

n denna tolkning torde det st

å

 klart att den svenska lagstiftningen inte fullt ut uppfyller konventionens krav. I allm

ä

nhet finns det visserligen enligt v

å

r lagstiftning m

ö

jlighet f

ö

r den enskilde att f

å 

till st

å

nd en pr

ö

vning av domstol n

ä

r det ller beslut som r

ö

r hans civila r

ä

ttigheter och skyldigheter i nyss angiven mening, I

å

tskilliga fall 

ä

- det emellertid f

ö

rvaltningsmyndigheter eller regeringen som pr

ö

var s

å

dana 

ä

renden utan att det finns n

å

gon s

å

dan m

ö

jlighet till domstolspr

ö

vning.

F

ö

r att en ungef

ä

rlig uppfattning skall erh

å

llas i fr

å

ga om frekvensen och arten av de 

ä

rendetyper d

ä

r det ber

ö

rda problemet kan bli aktuellt har en 

ö

versiktlig genomg

å

ng gjorts inom justitiedepartementet. Resultatet av denna

Prop. 1987/88: 69 Bilaga 1

93

å

terges i bilaga 3

»

 Den inneh

å

ller en f

ö

rteckning

ö

ver    Prop, 1987/88:69 f

ö

rfattningar som ger st

ö

d f

ö

r f

ö

rvaltningsbeslut vili:a   Bilaga 1 kan r

ö

ra enskildas civila r

ä

ttigheter och skyldigheter i den mening som har getts 

å

t begreppet i konventionen och vilka inte p

å

 ordin

ä

r v

ä

g kan komma under domstols­pr

ö

vning. Genomg

å

ngen g

ö

r inte anspr

å

k p

å

 fullst

ä

ndighet och n

å

gon ing

å

ende analys av de aspekter som kan anl

ä

ggas p

å

 de olika

ä

rendetyperna fr

å

n konventionens synpunkt har inte gjorts.

Ä

ven ora det s

å

lunda inte 

ä

r osannolikt att en del 

ä

rendegrupper har f

ö

rbisetts, torde det finnas fog f

ö

r slutsatsen att det totala antalet f

ö

rfattningar som kan bli aktuella i sammanhanget 

ä

r f

ö

rh

å

llandevis begr

ä

nsat. Det kan inte g

ä

rna - s

å

som ibland har gjorts g

ä

llande -r

ö

ra sig om hundratals f

ö

rfattningar. Samtidigt st

å

r (jg- klart att det i en del fall 

ä

r fr

å

ga om 

ä

rendetype!- med h

ö

g frelcvens och stor praktisk betydelse, s

å

som exempel­vis 

ä

renden enligt expropriations-, f

ö

rk

ö

ps- och jordf

ö

r­v

ä

rvslagstiftningen.

Vill man anpassa den svenska lagstiftningen till den

tolkning av konventionen som den europeiska domstolen har

lagt fast m

å

ste en m

ö

jligliet f

ö

r enskilda parter skapas

att f

å

 till st

å

nd en domstolspr

ö

vning av de

f

ö

rvaltningsbeslut som det h

ä

r g

ä

ller. Konventionen kan

inte s

ä

gas vara fullt entydig n

ä

r det ler fr

å

gan om

vilken form av domstolspr

ö

vning sora 

ä

r erforderlig. Med

h

ä

nsyn till hur fr

å

gan har l

ö

sts i de kontinentala

r

ä

ttssystem som av allt att d

ö

ma har bildat utg

å

ngspunkt

vid konventionens tillkomst torde man emellertid vara

ber

ä

ttigad till slutsatsen att det fr

å

n konventionens

synpunkt

'br  

tillr

ä

ckligt, om en laglighetspr

ö

vning kari

ske vid domstol. Av samma sk

ä

l har man anledning utg

å

fr

å

n att det

ä

r tillr

ä

ckligt om denna pr

ö

vning blir vad

man brukar kalla kassatorisk, dvs. innefattande en r

ä

tt

f

ö

r domstolen att undanr

ö

ja det 

ö

verklagade beslutet men

ej att s

ä

tta ett annat beslut i dess st

ä

lle.

q.

I den svenska r

ä

ttspolitiska debatten har fr

å

n tid till   Prop. 1987/88:69

annai diskuterats m

ö

jligheten av att generellt

Bilaga 1

tillerk

ä

nna allm

ä

n domstol beh

ö

righet att 

ö

verpr

ö

va

administrativa besluts laglighet p

å

 saai'Da s

ä

tt som g

ä

ller

i exempelvis Danmark, Norge och U.S.A. Flera sk

ä

l har

emellertid

å

beropats mot en s

å

dan ordning. Tanken har

ansetts strida mot strukturen i det nuvarande systemet.

Fr

å

n praktisk synpunkt har man pekat jh de komplikationer

som det inneb

ä

r att dra en gr

ä

ns mellan laglighets- och

l

ä

mplighetspr

ö

vning. Ett annat argument har varit

sv

å

righeterna f

ö

r domstolarna att f

å

ö

verblick 

ö

ver

olikartade och delvis nya f

ö

rvaltningsomr

å

den. F

ö

rdelen

f

ö

r enskilda medborgare av en generell beh

ö

righet f

ö

r de

allm

ä

nna domstolarna att pr

ö

va f

ö

rvaltningsbeslut har

betecknats sora tveksan bl.a. efterso;n det allm

ä

nna ofta

skulle f

ö

ra m

å

let till h

ö

gsta instans. Men framf

ö

r allt

har man h

ä

vdat att det f

ö

r svensk del siculle vara mest

rationellt att st

ä

rka r

ä

ttss

ä

kerheten i sj

ä

lva

f

ö

rvaltningsf

ö

rfaraidet ocIi att komplettera detta med en

m

ö

jligriet till p"

ö

vning i f

ö

rvaltningsdomstol i de fall

detta

ä

r l

ä

mpligt.'

M

ö

jligheten att f

å

 administ.rativa beslut 

ö

verpr

ö

vade i f

ö

rvaltningsdomstol har ju ocks

å

 kraftigt utvidgats under senare 

å

r. Ser man till de principer som d

ä

rvid har varit v

ä

gledande torde det st

å

 klart att det ibland 

ä

r tillf

ä

lligheter eller historiska sk

ä

l som ligger till grund f

ö

r att inte en s

å

dan ordning har valts i den

Se bl.a. V/esterberg, Allm

ä

n f

ö

rvaltningsr

ä

tt 1978 s. 135 - 172.

95

lagstiftning som 

ä

r aktuell i detta saramanhang. N

ä

r det g

ä

ller de fall d

å

 f.n. regeringen 

ä

r 

ö

verinstans kan en 

ä

ndrad besv

ä

rsordning enligt vilken talan i st

ä

llet skall f

ö

ras vid f

ö

rvaltningsdomstol ofta framst

å

 som naturlig och ligga v

ä

l i linje med den uttalade m

å

ls

ä

ttningen att avlasta regeringen besv

ä

rs

ä

renden (jfr prop. 1983/64:120 KU 25, rskr. 250). 

Ä

ven i andra fall kan det finnas sk

ä

l f

ö

r att 

ö

ver till en pr

ö

vning i f

ö

rvaltningsdomstol. N

ä

r det exempelvis g

ä

ller m

å

l enligt lagen (1977:293) om handel med drycker, d

ä

r f.n, socialstyrelsen 

ä

r sista instans (bilaga 3 punkt 23), har s

å

lunda nyligen alkoholhandelsutredningen f

ö

reslagit att besv

ä

r  st

ä

llet skall f

å

 f

ö

ras till kammarr

ä

tt (jfr SOU 1955:15)-F

ö

rslaget, som har f

å

tt ett positivt mottagande vid remissbehandlingen, 

ö

verv

ä

gs f,n, inom socialdepartementet.

I vissa fall har emellertid den nuvarande ordningen tillkiomrait efte" ing

å

ende principiella 

ö

verv

ä

ganden. Detta ller b

å

de betr

ä

ffande en del fall d

å

 besv

ä

rs­pr

ö

vning sker hos regeringen eller f

ö

rvaltningsrri}'ndig;iet och i fr

å

ga om vissa 

ä

renden som f.n. pr

ö

vas av regeringen i f

ö

rsta och enda instans, exempelvis 

ä

renden ang

å

ende expropriationstillst

å

nd. I dessa fall g

ä

ller ofta att mari inte utan ingripande 

ä

ndringar i systemet kan 

ö

verge den nuvarande ordningen. Det 

ä

r h

ä

r inte s

ä

llan fr

å

ga om 

ä

renden vars pr

ö

-vfiing innefattar ett framtr

ä

dande moment av politisk bed

ö

mning. Inte minst med h

ä

nsyn till r

ä

ttss

ä

kerheten f

ö

r de enskilda som ber

ö

rs 

ä

r det angel

ä

get att denna bed

ö

mning kan ske av ett tillr

ä

ckligt kvalificerat organ. Det 

ä

r s

å

ledes knappast t

ä

nkbart att i fr

ä

ga om de aktuella f

ö

rvaltnings

ä

rendena generellt 

ö

verg

å

 till ett system enligt vilket den pr

ö

vning som nu i sista hand kan ske hos regeringen ers

ä

tts av en m

ö

jlighet f

ö

r den enskilde att f

å

 ett

96

f

ö

rvaltningsbeslut

ö

verpr

ö

vat i domstol. Domstolarna kan  Prop.'1987/88:69 n

ä

mligen inte f

ö

ruts

ä

ttas g

ö

ra politiska 

ö

verpr

ö

vningar,   Bilaga 1 och dessa bed

ö

mningar skulle d

ä

rmed i praktiken stanna hos f

ö

rvaltningsmyndigheterna.

En riktlinje f

ö

r utvecklingsarbetet p

å

 l

ä

ngre sikt synes b

ö

ra vara att man i samband med att 

ö

versyn av andra sk

ä

l sker av de aktuella f

ö

rfattningarna noga pr

ö

var i vad m

å

n det 

ä

r 

ä

ndam

å

lsenligt att 

ö

verg

å

 till en besv

ä

rspr

ö

vning i f

ö

rvaltningsdomstol. D

ä

rvid b

ö

r naturligtvis inte bara h

ä

nsyn till den europeiska konventionen utan ocks

å 

intresset av att avlasta regeringen f

ö

rvaltnings

ä

renden liksom andra 

ä

ndam

å

lssynpunkter v

ä

gas in i bilden.

Med h

ä

nsyn till att en s

å

dan l

ö

sning dels torde kunna leda till resultat f

ö

rst efter

å

tSKillig tid och dels enligt vad sora f

ö

rut har sagts inte kan till

ä

mpas 

ö

ver hela linjen m

ä

ste emellertid en 

annsii  

utv

ä

g s

ö

kas, om raai vill 

å

stadkomma en anpassning till konventionen inom en inte alltf

ö

r 

ximg  

tid. Det 

ä

r i s

ä

 fall ofr

å

nlLomligt att inf

ö

ra en ordning enligt vilken inte bara vissa beslut soia f

ö

rvaltningsmydigheter f.n, meddelar i sista instans utan ocks

å

 en del beslut av regeringen kan bli f

ö

rem

å

l f

ö

r domstolspr

ö

vning. En s

å

dan ordning framst

å

r otvivelaktigt i viss m

å

n som en principiell nyhet f

ö

r v

ä

rt r

ä

ttssystem (jfr t.ex. prop. 1981/62:146 s. 165), 

ä

ven om redan f.n. beslut av regeringen kan komma unde" domstols pr

ö

vning inom ramen f

ö

r resningsinstitutet. En l

ö

sning efter dessa linjer m

å

ste uppenbarligen utformas s

å

 att den inte kommer i konflikt med de principer son ligger till grund f

ö

r domstolsv

ä

sendets och f

ö

rvalt­ningens struktur i v

å

rt land och deras f

ö

rh

å

llande till varandra.

97

7 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

De synpunkter som h

ä

r i all korthet har redovisats liksom  Prop. 1987/88:69

de olika aktuella 

ä

rendegruppernas skiftaide kar

ä

-.t

ä

"     Bilaga I

talar f

ö

r att man inte b

ö

r s

ö

ka en l

ö

sning sora inneb

ä

r

att man i var och en av de f

ö

rfattningar sora 

ä

r aktuella

bygger in en m

ö

jlighet till domstolspr

ö

vning, 

l-lot 

en

s

å

dan utv

ä

g talar ocks

å

 risken f

ö

r att n

å

got r

ä

ttsomr

å

de

f

ö

rbises. Reformbehovet synes i st

ä

llet b

ö

ra tillgodoses

genom en generell reglering som, utan att rubba det

nuvarande pr

ö

vningsf

ö

rfarandet, ger m

ö

jlighet till en

efterhandspr

ö

vning av domstol. Regleringen b

ö

r ocks

å

utformas p

å

 ett s

å

dant s

ä

tt att den bidrar till en

naturlig utveckling i 

ö

verensst

ä

ra.raelse med de str

ä

vaiden

mot f

ö

rdjupad r

ä

ttss

ä

kerhet som fortl

ö

pande ske" i fr

ä

ga

om v

å

r r

ä

ttsordning.

4.2  F

ö

rslag till l

ö

sning: utvidgad befogenliet f

ö

r

regeringsr

ä

tten att ompr

ö

va vissa f

ö

rvaltnings­beslut

Om man med dessa utg

å

ngspunkter s

ö

ker finna en generell modell f

ö

r en m

ö

jlighet till efterhandspr

ö

vning av dorastol i de f

ö

rvaltnings

ä

renden so:a h

ä

" 

ä

r alrtuella, kan det synas ligga n

ä

ra till haids att s

ö

ka en f

ö

rebild i den nuvarande regeln i 2 kap. 9 

§

 tredje stycket regeringsformen. Den inneb

ä

r att den som har ber

ö

vats friheten av en myndighet har r

ä

tt att f

å

 frihets-ber

ö

vandet pr

ö

vat av allm

ä

n domstol (dvs. tingsr

ä

tt), om det inte sk-ulle finnas m

ö

jlighet till domstolspr

ö

vning enligt den lagstiftning som 

ä

r aktuell. En t

ä

nkbar ordning skulle vara att inf

ö

ra en motsvarande regel f

ö

r fall d

ä

r ett beslut ang

å

r n

å

gons civila r

ä

ttigheter och skyldigheter.

En annan l

ö

sning har f

ö

rordats av Medborgarr

ä

ttsr

ö

relsen i en skrivelse till regeringen den 14 mars 19S4. I

98

skrivelsen f

ö

resl

å

s att ett s

ä

rskilt r

ä

ttsmedel, kallat   Prop. 1987/88:69 r

ä

ttsbesv

ä

r, inf

ö

rs f

ö

r de fall som h

ä

r 

ä

r aktuella.      rJilaga R

ä

ttsbesv

ä

r skulle beroende p

å

ä

rendets beskafferliet f

å 

anf

ö

ras f

ö

retr

ä

desvis i hovr

ä

tterna och kammarr

ä

tterna.

B

ä

gge dessa uppslag synes emellertid vara f

ö

renade med den nackdelen att den nya befogenheten till 

ö

verpr

ö

vning skulle spridas till alltf

ö

r m

å

nga domstolar. S

ä

rskilt med tanke p

ä

 att det h

ä

r blir fr

å

ga om en principiell nyhet, finns det anledning att befara en viss splittring av praxis, som i sin tu" sannolikt skulle ge upphov till os

ä

kerhet. Det slaille vara n

ö

dv

ä

ndigt att inf

ö

ra en m

ö

jlighet f

ö

r det allm

ä

nna att 

ö

verklaga avg

ö

randena, och detta slculle leda till ytterligare komplikationer. Till detta koramer de probleia som skulle vara f

ö

renade med att reglera f

ö

rh

å

llandet mellan det nya r

ä

ttsmedlet och den traditionella administrativa klagor

ä

tten. Slutligen si-oille en ordning av nu diskuterat slag otvivelaktigt framst

å

 som n

å

got av en systemf

ö

r

ä

ndring.

Vill man undvika ol

ä

genlieter av det slag sora har ber

ö

rts nu synes det lia n

ä

ra till hands att ta de nuvarande best

ä

mmelserna om resning i 11 kap. 11 

§  

regeringsformen (KF) som utg

å

ngspunkt. Enligt detta lagrum ankommer det p

å

 regeringsr

ä

tten att bevilja resning i avgjort 

ä

rende 

när  

det 

ä

r fr

å

ga om ett

ä

rende f

ö

r vilket regeringen, f

ö

rvaltningsdomstol eller f

ö

rvaltningsmyndighet

ä

r sista instans. I andra fall - dvs. fr

ä

mst 

når  

allm

ä

n domstol 

ä

r slutinstans - 

ä

r det h

ö

gsta domstolen som pr

ö

var fr

å

gor om resning. N

ä

rmare best

ä

mmelser om detta kan enligt paragrafen meddelas i lag. Best

ä

mmelserna i 11 kap. 11 

§ 

RF ger allts

å

 redan f.n. en m

ö

jlighet till domstolspr

ö

vning av regeringsbeslut, l

å

t vara reserverat f

ö

r extraordin

ä

ra fall.

99

Resningsinstitutet har gammal h

ä

vd i svensk r

ä

tt. I 1609  Prop. 1987/88:69

å

rs RF behandlades fr

å

gan om resning i 19 

§

. Efter       Bilaga 1

regeringsr

ä

ttens tillkomst hade lagrummet den inneb

ö

rden

att det till regeringsr

ä

ttens kompetens f

ö

rde "m

å

l av

beskaffenhet att tillh

ö

ra dess eller kammarr

ä

ttens

slutliga pr

ö

vning". Mia andra m

å

l tillh

ö

rde h

ö

gsta

domstolens kompetens. Resningsinstitutets r

ä

ckvidd

best

ä

mdes genom uttrycket "bryta dom 

å

ter", I praxis kom

resningsinstitutet tidigt att anses till

ä

mpligt inte bara

i m

å

l som hade pr

ö

vats av domstol utan 

ä

ven i andra m

å

l

d

ä

r avg

ö

randet hade karakt

ä

r av r

ä

ttstill

ä

mpning. Redan i

den utformning resningsinstitutet hade i 1809 

å

rs RF

ans

å

gs det till

ä

mpligt p

å

 regerings

ä

renden som innebar

r

ä

ttstill

ä

mpning. K

ä

r kan bl.a. h

ä

nvisas till r

ä

ttsfallet

NJA 1966 s. 401 och bet

ä

nkandena (SOU 1955:19)

Administrativt r

ä

ttsskydd s. 50, 95 f och (SOU 1964:27)

Lag om f

ö

rvaltningsf

ö

rfarandet s. 617 f, 635 f.

Den nya best

ä

mmelsen ora resning och 

å

terst

ä

llande av f

ö

rsutten tid a?isluter sig n

ä

ra till den 

ä

ldre. Till

ä

mp­ningsomr

å

det 

ä

r inte preciserat i f

ö

rfattningstexten och 

ä

r s

å

Lunda liksom tidigare underkastat utveckling i praxis. Det kan inte begr

ä

nsas genom vanlig lag. Inte heller resningsf

ö

ruts

ä

ttningarna 

ä

r preciserade i grindlagstexten. Ocks

å

 betr

ä

ffande dessa 

ä

r tanken att de tv

å

 h

ö

gsta domstolarnas praxis i stor utstr

ä

ckning skall vara v

ä

gledande. Endast "n

ä

rmare best

ä

mmelser" kan meddelas i lag. Hit h

ö

r i f

ö

rsta hand best

ä

mmelser om f

ö

rfarandet i 

ä

renden om resning eller 

å

terst

ä

llande av f

ö

rsutten tid. S

å

dana n

ä

rmare best

ä

mmelser finns f

ö

r de allm

ä

nna r

ä

tteg

å

ngsm

å

lens vidkommande i 58 kap. r

ä

tte­g

å

ngsbalken (RB). Betr

ä

ffande regeringsr

ä

tten finns vissa regler i fr

ä

mst 6 

§

 lagen (1971:289) om allm

ä

nna f

ö

rvaltningsdomstolar,

100

RB:s best

ä

mmelser anger emellertid ocks

å

 f

ö

ruts

ä

tt-      Prop. 1987/88:69 ningarna f

ö

r resning i r

ä

tteg

å

ngsm

å

len. I detta       ,  Bilaga saramanhang 

ä

r framf

ö

r allt av intresse att resning kan beviljas om "r

ä

ttstill

ä

mpning, sora ligger till grund f

ö

r domen, uppenbart strider mot lag". De i RB angivna f

ö

ruts

ä

ttningarna f

ö

r resning torde i viss utstr

ä

ckning anses analogiskt till

ä

mpliga i fr

å

ga om andra m

å

l (se t.ex. NJA 1975 s. 589). RB:s best

ä

mmelser ora resning g

ä

ller visserligen inte f

ö

r regeringsr

ä

tten raen regeringsr

ä

tten beviljar sj

ä

lvfallet resning p

å

 nu angiven grund. I 

ö

vrigt anser sig regeringsr

ä

tten enligt uppgift vara obunden av RB:s best

ä

miraelser om extra­ordin

ä

ra r

ä

ttsmedel, bl,a. med h

ä

nsyn till att man p

å 

grund av den oenhetliga r

ä

ttsliga regleringen inom regeringsr

ä

ttens m

å

lorar

å

de inte l

ä

mpligen kan vara bunden av forraella regler.

I princip g

ä

ller allts

å

 att alla f

ö

rvaltningsbeslut kan bli underkastade en lagliglietspr

ö

vning resningsv

ä

gen. Det framg

å

r emellertid av den europeiska doiastolens pra:is att denna inte godk

ä

nner r

ä

tten att beg

ä

ra resning sora en m

ö

jlighet att p

å

kalla r

ä

tteg

å

ng i den mening som avses i art. 6 i den europeiska konventionen. Detta torde bero p

å 

den mycket begr

ä

nsade laglighetspr

ö

vning sora inryms i resningsinstitutet.

Om f

ö

r de fall som h

ä

r 

ä

r aktuella regeringsr

ä

tten 

 vid sidan av resningsinstitutet och som ett komplement till det ordinarie f

ö

rfarandet 

 sloille f

å

befogenhet att undanr

ö

ja ett f

ö

rvaltningsbeslut redan p

å

 den grunden att beslutet strider mot lag - dvs. utan n

å

got uppenbarhets-rekvisit 

-  

synes det d

ä

remot sv

å

rt att se annat 

ä

n att 

ö

verpr

ö

vningsm

ö

jligheten skulle bli godtagbar fr

å

n konventionens synp-unkt. 

Ä

ndringen i f

ö

rh

å

llande till nuvarande ordning kan sTias begr

ä

nsad, raen principiellt

101

ä

r det fr

å

ga om en betydelsefull skillnad. Systemet      Prop. 1987/88:69 skulle d

å

 i sak motsvara den kassationspr

ö

vning so:a      Bilaga 1 g

ä

ller i vissa andra europar

å

dsstater. Det institut som i g

ä

llande svensk r

ä

tt skulle vara n

ä

rmast j

ä

mf

ö

rbart 

ä

r uppenbarligen koramunalbesv

ä

r,

En f

ö

rdel med en s

å

dan l

ö

sning 

ä

r att den inte p

å

 samma s

ä

tt som de tidigare diskuterade inneb

ä

r n

å

gon system­f

ö

r

ä

ndring. Man kan se saken s

å

 att n

å

gon principiellt ny befogenhet inte skulle tillerk

ä

nnas regeringsr

ä

tten; mai skulle endast 

ä

ndra f

ö

ruts

ä

ttningarna f

ö

r att en "edan i dag f

ö

religgande befogenhet skall f

å

 utnyttjas. En annan f

ö

rdel ligger i att man med en s

å

dan l

ö

sning knappast slculle beh

ö

va befara att en nyordning leder till os

ä

kerhet i f

ö

rvaltningen. Den nya befogenheten skulle hanteras av ett h

ö

gt kvalificerat organ med f

ö

ruts

ä

tt­ningar att uppeh

å

lla en fast praxis. 

Ä

ven en rad aidra ol

ä

genheter som skulle vara f

ö

renade med de tidigare skisserade l

ö

sningarna bortfaller med detta alternativ.

I denna promemoria f

ö

rordas att regeringsr

ä

ttens befogenliet att undanr

ö

ja beslut av f

ö

rvaltnings­myndigheter och av regeringen utvidgas p

å

 det s

ä

tt sora har antytts nu. I f

ö

ljande avsnitt diskuteras n

ä

rmare ora hur f

ö

ruts

ä

ttningarna f

ö

r en s

å

dan ompr

ö

vning b

ö

r regleras.

Redan h

ä

r b

ö

r emellertid sl

å

s fast att en l

ö

sning efter de angivna linjerna inte b

ö

r ses enbart som ett s

ä

tt att anpassa v

å

r lagstiftning till den tolkning av den europeiska konventionen som numera g

ö

rs av Europar

å

ds-organen. I ett r

ä

ttssamh

ä

lle av v

å

r typ 

ä

r det viktigt att str

ä

vandena att f

ö

rdjupa r

ä

ttss

ä

kerheten leder till en fortl

ö

pande utveckling. En nyordning p

å

 omr

å

det m

å

ste ses 

ä

ven i detta perspektiv.

102

4.3   Närmare om prövningsförutsättningarna

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Den ordning som har skisserats i f

ö

reende avsnitt inneb

ä

r att regeringsr

ä

tten skulle till

ä

ggas befogenhet att ompr

ö

va vissa f

ö

rvaltningsbeslut fr

å

n laglighets-synpunkt. Det nya ompr

ö

vningsinstitutet b

ö

r givetvis utformas s

å

 att det tillgodoser de krav som kan anses f

ö

lja av v

å

r anslutning till den europeiska konventionen, men samtidigt b

ö

r de f

ö

rut ber

ö

rda intressen som kan f

ö

religga fr

å

n internr

ä

ttslig synpunkt tillgodoses, I det f

ö

ljande diskuteras hur institutet med dessa utg

å

ngs­punkter l

ä

mpligen skn,ille kunna utformas.

Till en b

ö

rjan torde det st

å

 klart att en ompr

ö

vning i den skisserade ordningen b

ö

r f

ö

ruts

ä

tta en ans

ö

kan fr

å

n en enskild part. Konventionen ger inte allm

ä

nna organ r

ä

tt att p

å

kalla domstolspr

ö

vning i h

ä

r aktuella situationer och det finns ingen anledning att i den svenska lagstiftningen tillskapa en s

å

dan m

ö

jlighet. Det b

ö

r s

å

ledes inte st

å

ö

ppet f

ö

r exempelvis en koramun att beg

ä

ra till

ä

rapning av det nya ompr

ö

vTiingsinstitutet. Klart 

ä

r vidare att i enlighet med allm

ä

nna principer taler

ä

tt b

ö

r tillkomma endast den som beslutet ang

å

r och att en f

ö

ruts

ä

ttning vidare b

ö

r vara att beslutet har g

å

tt honom emot.

En annan fr

å

ga som ocks

å

 har betydelse f

ö

r sj

ä

lva ramen f

ö

r ett nytt ompr

ö

vningsinstitut g

ä

ller vad resultatet skall bli av ett bifall till den klagande partens.talan. Man har h

ä

r anledning att s

ö

ka ledning i de principer sora g

ä

ller f

ö

r resning.

Enligt 58 kap. 7 

§

 KE g

ä

ller f

ö

r de allm

ä

nna r

ä

tteg

å

ngs­m

å

lens del som huvudregel att h

ö

gsta domstolen, oa resning beviljas, skall f

ö

rordna att m

å

let skall tas upp

103

p

å

 nytt av den domstol som sist d

ö

mde i detta. H

ö

gsta    Prop. 1987/88:69 donistolen f

å

r dock, n

ä

r resning beviljas i tvistem

å

l      Bilaga 1 eller i brottm

å

l till den tilltalades f

ö

rm

å

n och saken finnes uppenbar, omedelbart 

ä

ndra domen.

Motsvarande f

ö

reskrifter saknas f

ö

r regeringsr

ä

ttens del. Det f

ö

rekommer emellertid inte s

å

 s

ä

llan att 

ä

ven regeringsr

ä

tten i de fall resning beviljas i f

ö

rvalt­ningsbeslut s.a.s. s

ä

tter sig i den aktuella f

ö

rvalt­ningsmyndighetens st

ä

lle och avg

ö

r 

ä

rendet. Inom ramen f

ö

r det nya ompr

ö

vningsinstitut som diskuteras nu b

ö

r dock en s

å

dan m

ö

jlighet inte firjias. N

ä

rmast till hands ligger att regeringsr

ä

ttens befogenliet i dessa fall begr

ä

nsas till att undanr

ö

ja beslutet, vilket i allm

ä

nhet inneb

ä

r att 

ä

rendet 

å

ter blir anh

ä

ngigt hos den rqyndighet som har meddelat beslutet. Det blir allts

å

 sora f

ö

rut har angetts fr

å

ga om en kassationspr

ö

vning.

N

ä

r det g

ä

ller att avgr

ä

nsa de typer av f

ö

rvaltnings­beslut som i ett nytt system ski,ille kunna g

ö

ras till f

ö

reia

å

l f

ö

r en laglighetspr

ö

vning av regeringsr

ä

tten efter dessa linjer, framg

å

r av det f

ö

reg

å

ende att det till en b

ö

rjan b

ö

r g

ö

ras en begr

ä

nsning till beslut som inte i ordin

ä

r ordning kan bringas under domstols pr

ö

v­ning. Denna begr

ä

nsning b

ö

r g

ä

lla vare sig en dorastols-pr

ö

vning kan 

å

stadkommas genom besv

ä

r i vanlig ordning till f

ö

rvaltningsdomstol eller f

ö

r-uts

ä

tter st

ä

mning, t.ex, enligt lagen (1974:371) om r

ä

tteg

å

ngen i arbetstvister.

Den fr

å

gan kan vidare st

ä

llas om det, f

ö

r att det nya ompr

ö

vningsinstitutet SKall f

å

 anv

ä

ndas, b

ö

r kr

ä

vas att klaganden utt

ö

mt de ordin

ä

ra r

ä

ttsmedel som st

å

tt honora till buds. I den f

ö

rut n

ä

mnda skrivelsen till regeringen fr

å

n Medborgarr

ä

ttsr

ö

relsen har utg

å

ngspunkten varit att

104

ett s

å

dant krav inte skall st

ä

llas. I skrivelsen f

ö

resl

å

s  Prop. 1987/88:69 den ordningen att, om den klagande angriper beslutet      Bilaga genom s.k. r

ä

ttsbesv

ä

r, han d

ä

rmed ocks

å

 skall anses avst

å

 fr

å

n att anv

ä

nda f

ö

rvaltningsbesv

ä

r eller det r

ä

ttsmedel som eljest skulle ha st

å

tt till f

ö

rfogande. Den enskilde kan d

å

 enligt skrivelsen v

ä

lja mellan att omedelbart g

å

 in till domstol med r

ä

ttsbesv

ä

r eller att f

ö

rst anf

ö

ra f

ö

rvaltningsbesv

ä

r till h

ö

gre f

ö

rvaltnings­myndighet och sedan, om denna v

ä

g ej lede" till framg

å

ng, g

ä

 till domstol med r

ä

ttsbesv

ä

r. Finns betr

ä

ffande samma beslut flera klagande som v

ä

ljer olika v

ä

gar jgj, d

ä

rvid enligt vad som konstateras i skrivelsen vissa komplika­tioner intr

ä

da.

En s

å

dan l

ö

sning synes emellertid f

ö

ra med sig 

å

tskilliga komplikationer av b

å

de principiell och praktisk at 

ä

ven i andra h

ä

nseenden 

ä

n dem som anges i skrivelsen. Den 

ä

r inte heller sakligt n

ö

dv

ä

ndig. N

ä

rmast till hands ligger otvivelaictigt att raan st

ä

ller upp det kravet att klaganden skall ha utnyttjat de ordin

ä

ra r

ä

ttsmedel som st

å

r till buds f

ö

r att en ans

ö

kan om ompr

ö

vning hos regeringsr

ä

tten skall f

å

 ske enligt den ifr

å

gasatta nya regleringen. Detta har den terligare f

ö

rdelen att regeringsr

ä

tten inte beh

ö

ver belastas med ompr

ö

vning av beslut som kanske grundar sig p

å

 re-na f

ö

rbiseenden e.d. och utan vidare skulle ha r

ä

ttats till p

å

 annat s

ä

tt efter 

ö

verklagande i vanlig ordning.

Vad sora kr

ä

vs fr

å

n konventionens utngspunkter 

ä

r att en nyordning av h

ä

r skisserat slag blir till

ä

mplig p

å

 s

å

dana f

ö

rvaltningsbeslut som ber

ö

r n

å

gons "civila r

ä

ttigheter och skyldigheter". Dessa fr

å

n konventionens text 

ö

versatta begrepp torde emellertid inte l

ä

mpligen b

ö

ra anv

ä

ndas direkt i en svensk f

ö

rfattningstext som skall vara generellt till

ä

mplig. Det f

ö

religger uppenbara

105

sv

å

righeter att transformera dera till adekvata svenska    Prop, 1987/88: 69

lagtekniska termer. Det 

ä

r en f

ö

rdel, om man kan utnyttja  ''aga 1

begrepp som redan anv

ä

nds i svensk lagstiftning och

vilkas inneb

ö

rd 

ä

r v

ä

lk

ä

nd. N

ä

rmast till hands synes

ligga att uppst

ä

lla det kravet att beslutet skall r

ö

ra

till

ä

mpning av s

å

dana f

ö

reskrifter som avses i 6 kap. 2

eller 3 

§

 RF. De f

ö

reskrifter som omfattas av dessa-

lagrum 

ä

r s

ä

dana som r

ö

r enskildas personliga st

ä

llning

samt deras personliga och ekonomiska f

ö

rh

å

llanden

inb

ö

rdes (8 kap. 2 

§

) liksom s

å

dana sora ang

å

r

f

ö

rh

å

llandet mellan enskilda och det allm

ä

nna, som g

ä

ller

å

ligganden f

ö

r enskilda eller som i 

ö

vrigt avser ingrepp

i enskildas personliga eller ekonomiska f

ö

rh

å

llanden

(8 kap. 3 

§

).

Att man genom en s

å

dan avgr

ä

nsning t

ä

cker det f

ä

lt sora omfattas av konventionens begrepp "civila r

ä

ttigheter och sl-cyldigheter" synes i och f

ö

r sig vara klart. Den angivna avgr

ä

nsningen koramer emellertid att t

ä

cka ett raera om­fattande omr

å

de 

ä

n konventionens, eftersom den innefattar 

ä

ven f

ö

reskrifter om p

å

f

ö

ljder f

ö

r brott samt om skatt till staten, n

å

got som inte kan s

ä

gas avse civila r

ä

ttig­heter eller skyldigheter. I fr

å

ga ora f

ö

rvaltningsbeslut sora r

ö

r till

ä

mpning av s

å

dana f

ö

reskrifter torde dock generellt g

ä

lla att det finns m

ö

jlighet till dorastols-pr

ö

vning i regulj

ä

r v

ä

g, n

å

got sora vad avser ansvar f

ö

r brott f.0. 

ä

ven 

ä

r ett krav enligt andra best

ä

mmelser i konventionen. Att den nyss f

ö

rordade avgr

ä

nsningen har en vidare omfattning 

ä

n vad som innefattas i termen civila r

ä

ttigheter och skyldigheter f

å

r d

ä

rf

ö

r begr

ä

nsad betydelse. Fr

å

n internr

ä

ttslig synpunkt framst

å

r en avgr

ä

nsning efter dessa linjer som mera konsekevent 

ä

n den som skulle f

ö

lja av europakonventionen enligt den europeiska domstolens tolkning.

106

Inom det till

ä

mpningsomr

å

de som nu har angetts f

ö

r det    Prop, 1987/88:69

nya institutet faller emellertid vissa 

ä

renden

Bilaga

betr

ä

ffande vilka art. 6 inte kan anses inneb

ä

ra krav p

å

domstolspr

ö

vning och som det av s

ä

rskilda sk

ä

l finns

anledning att undanta. I f

ö

rsta hand avses d

å

ä

renden som

pr

ö

vas enligt utl

ä

nningslagen (1980:376, omtryckt

1984:595). Det 

ä

r ofta av utomordentligt stor vikt att

dessa

ä

renden avg

ö

rs snabbt och de har en rnycket

betydande frekvens. Beslut i s

ä

dana 

ä

renden b

ö

r d

ä

rf

ö

r

inte kunna 

ö

verpr

ö

vas av regeringsr

ä

tten enligt den nya

ordningen. Det kan t

ä

nkas att det finns andra s

å

dana

ä

rendetyper sora det finns lika starka sk

ä

l att undanta.

Den fr

å

gan beh

ö

ver emellertid 

ö

verv

ä

gas n

ä

rmare med

ledning av synpunkter som kan komma fram under den

fortsatta beredningen av 

ä

rendet.

F

ö

r att ett f

ö

rvaltningsbeslut av den art som har angetts nu skall f

å

 undanr

ö

jas av regeringsr

ä

tten b

ö

r i 

ö

verensst

ä

mmelse med vad som f

ö

rut har angetts kr

ä

vas att beslutet strider mot lag eller annan f

ö

rfattning. Den bristande 

ö

verensst

ä

mmelsen med g

ä

llande normer beh

ö

ver inte vara uppenbar, men det skall finnas grund f

ö

r ett positivt uttalande av inneb

ö

rd att beslutet 

ä

r of

ö

renligt med den r

ä

ttsliga norm sora 

ä

r aktuell.

Sj

ä

lvfallet 

ä

r det sv

å

rt att ens teoretiskt dra en klar gr

ä

ns mellan en renodlad laglighetspr

ö

vning och en l

ä

mplighetspr

ö

vning: den bakomliggande f

ö

rfattningen kan ju vara avfattad p

å

 ett s

å

dant s

ä

tt att den replierar p

å 

allm

ä

nt uttryckta termer och begrepp sora f

å

r sitt reella inneh

å

ll f

ö

rst genom en l

ä

mplighetspr

ö

vning eller, om man s

å

 vill, en politisk bed

ö

mning. H

ä

r kan uppenbarligen besv

ä

rliga avv

ä

gningsfr

å

gor uppkomma. Dessa 

ä

r dock inte nya fr

å

n principiell synpunkt, eftersom samma problem redan i dag kan f

ö

religga vid pr

ö

vning av koramunalbesv

ä

r

107

(jfr 7 kap. 1 

§

 f

ö

rsta stycket 2 koraraunallagen) och -     Prop, 1987/88:69 l

å

t vara begr

ä

nsat till de uppenbara fallen - vid        tJilaga pr

ö

vningen av resnings

ä

renden. Den r

ä

ttsbildning som har utvecklats vid till

ä

mpning av kommunalbesv

ä

rsinstitutet och f

ö

r vilken regeringsr

ä

tten 

ä

r prejudikatinstans b

ö

r kunna tj

ä

na till ledning f

ö

r de bed

ö

mningsfr

å

gor som kan uppkomma, om ett nytt ompr

ö

vningsinstitut av h

ä

r skisserat slag inf

ö

rs.

Best

ä

mmelser om det nya pr

ö

vningsinstitutet synes l

ä

mpligen kunna tas in i lagen (1971:289) om allm

ä

nna f 

ö

rvaltningsdorastolar.

I art. 6 talas om "opartisk och offentlig r

ä

tteg

å

ng" (p

å 

engelska "fair and public hearing"). Nuvarande regler i fr

ä

mst RB och f

ö

rvaltningsprocesslagen (1971:291) har fr

å

n svensk sida ansetts st

å

 i 

ö

verensst

ä

m-aelse med dessa rekvisit i art, 5, d

ä

rf

ö

r att r

ä

tteg

å

ngar i Sverige 

ä

ven vid ett skriftligt f

ö

rfarande 

ä

r offentliga utom i s

å

dana undantagsfall sora 

ä

r till

å

tna enligt konventionen. N

å

gra s

ä

rskilda regler ora t,ex, r

ä

tt att alltid f

å

 till st

å

nd en muntlig f

ö

rhandling hos regeringsr

ä

tten i det nya ompr

ö

vningsf

ö

rfarandet torde d

ä

rf

ö

r inte beh

ö

vas. Givetvis kan Sveriges inst

ä

llning koraraa att 

ä

ndras, ora den europeiska domstolen skulle g

ö

ra en annan tolkning av art. 6 i detta avseende.

Enligt art. 26 i den europeiska konventionen f

å

r kommissionen ta upp ett 

ä

rende f

ö

rst sedan alla inhemska r

ä

ttsmedel har utt

ö

mts. Resning anses inte vara ett r

ä

ttsmedel i denna mening, men ett nytt pr

ö

vningsinstitut av h

ä

r skisserat slag blir otvivelaktigt ett s

å

dant r

ä

ttsmedel. Det betyder att den som vill klaga hos kommissionen 

ö

ver f

ö

rvaltningsbeslut av det slag som det h

ä

r 

ä

r fr

å

ga om f

ö

rst m

å

ste ha f

å

tt saken pr

ö

vad genom ett avg

ö

rande av regeringsr

ä

tten.

108

Till sist skall n

å

gra reflektioner g

ö

ras om i vad m

å

n det  Prop, 1987/88:69 nya pr

ö

vningsinstitutet kan f

ö

ranleda ett beliov av 

ö

kade   Bilaga 1 resurser f

ö

r regeringsr

ä

ttens del. Det skall d

å

 f

ö

rst konstateras att det endast 

ä

r ett begr

ä

nsat antal typer av f

ö

rvaltningsbeslut som enligt det f

ö

reslagna systemet kan komma under regeringsr

ä

ttens pr

ö

vning: det kan r

ö

ra sig om beslut enligt n

å

gra tiotal f

ö

rfattningar. I de fall d

å

 enskilda personer som ber

ö

rs av besluten anser dessa lagstridiga kan det f

ö

ruts

ä

ttas att resning redan enligt nuvarande ordning ofta s

ö

ks i de fall parfen vill g

å

 vidare med m

å

let. Detta ger grund f

ö

r en f

ö

rmodan att antalet ytterligare m

å

l f

ö

r regeringsr

ä

ttens del inte blir alltf

ö

r stort. D

ä

remot kan m

å

len s

ä

kerligen i m

å

nga fall kr

ä

va en avsev

ä

rt st

ö

rre arbetsinsats 

ä

n n

ä

" det f.n. i ett resnings

ä

rende g

ä

ller att pr

ö

va om ett avg

ö

rande st

å

r j_ uppenbar strid raot lag. I den m

å

n behov av 

ö

kade resurser med h

ä

nsyn h

ä

rtill skulle uppkomma f

ö

r regeringsr

ä

ttens del kan det 

ö

verv

ä

gas att i f

ö

rsta hand s

ö

ka m

ö

ta detta med regler som ger m

ö

jlighet till en rationalisering av regeringsr

ä

ttens arbetsformer, en fr

å

ga sora har visst saaband med f

ö

rslagen i r

ä

tteg

å

ngs­utredningens bet

ä

nkande (SOU 1985:1) 

Ö

versyn av r

ä

tte­g

å

ngsbalken 2. H

ö

gsta domstolen och r

ä

ttsbildningen. Men innan en n

ä

rmare bed

ö

mning h

ä

rav g

ö

rs synes det vara v

ä

lbet

ä

nkt att avvakta till dess den nya ordningen liar till

ä

mpats under n

å

gon tid, s

å

 att man f

å

r b

ä

ttre underlag f

ö

r de 

ö

verv

ä

ganden som kan beh

ö

va g

ö

ras i detta h

ä

nseende.

4-4   Ompr

ö

vning av expropriationstillst

å

nd

En utvidgad befogenhet f

ö

r regeringsr

ä

tten att ompr

ö

va vissa f

ö

rvaltningsbeslut f

å

r betydelse betr

ä

ffande bl.a. beslut om expropriationstillst

å

nd.

109

Expropriationsf

ö

rfarandet

ä

r uppdelat p

å

 en tillst

å

nds-   Prop. 1987/88:69 pr

ö

vning ocn en efterf

ö

ljande ers

ä

ttningspr

ö

vning. F

ö

rst  ' -""8 

när  

ers

ä

ttningen har pr

ö

vats slutligt f

å

r expropriationen i princip genomf

ö

ras. Denna ordning ger inte n

å

gra absoluta garantier f

ö

r att expropriations

ä

ndam

å

let eller 

ö

vriga f

ö

ruts

ä

ttningar f

ö

r expropriation 

ä

r f

ö

r handen n

ä

r egendomsber

ö

vandet sker. Tillst

å

ndspr

ö

vningen 

ä

ger rum - kortare eller l

ä

ngre tid - f

ö

re egendomsber

ö

vandet, och f

ö

rh

å

llandena kan d

ä

refter ha 

ä

ndrats s

å

 att expropriations

ä

ndam

å

let inte l

ä

ngre f

ö

religger. Regeringen anses inte kunna 

å

terkalla expropriations­tillst

ä

ndet p

å

 denna grund. Om expropriationss

ö

kanden i ett s

å

dant l

ä

ge skulle fullf

ö

lja 

ä

rendet, kan 

ä

garen allts

å

 tvingas att avst

å

 fr

å

n sin egendom, trots att f

ö

ruts

ä

ttningarna f

ö

r expropriation inte l

ä

ngre 

ä

r f

ö

r handen n

ä

r egendomsber

ö

vandet sker.

Ä

ven om ol

ä

genheterna av den g

ä

llande o"dningen i pr

ä

-ctiken kanske inte 

ä

r s

å

 stora, synes det fr

å

n principiell synpunkt angel

ä

get att raan f

ö

rs

ö

Kor koiaraa till ratta med denna stelhet i expropriationsf

ö

rfarandet. Sp

ö

rsm

å

let uppm

ä

rksaomades av den europeiska domstolen i den f

ö

rut (avsnitt 3.3) ber

ö

rda domen i m

å

let Sporrong och L

ö

nnroth mot Sverige, varvid dorastolen riktade kritik mot den svenska lagstiftningens d

å

varande utforrruiing. 

Ä

ven om grunden f

ö

r denna kritik i allt v

ä

sentligt 

ä

r undanr

ö

jd genom 

ä

ndringar i lagstiftningen kan det 

ä

ven fr

å

n denna synpunkt vara en f

ö

rdel om vissa justeringar i lagstiftningen genomf

ö

rs.

Fr

å

gan synes inte kunna l

ö

sas inom ramen f

ö

r det tidigare f

ö

reslagna systemet med en m

ö

jligbret f

ö

r sak

ä

garna att f

ä

lagligheten av ett beslut om expropriationstillst

å

nd pr

ö

vad hos regeringsr

ä

tten. Vad sora beh

ö

vs 

ä

r en ordning som ger regeringen m

ö

jlighet att ompr

ö

va ett beslut oi: expropriationstillst

å

nd p

å

 grund av 

ä

ndrade f

ö

rh

å

llanden.

110

Ett problem med ett system sora medger ompr

ö

vning av      Prop. 1987/88:69

expropriationstillst

å

nd 

ä

r att ompr

ö

vningsm

ö

jligrieten      '  l

ä

tt kan missbrukas i syfte att f

ö

rhala expropriations-f

ö

rfaraidet. Det 

ä

r d

ä

rf

ö

r angel

ä

get att 

å

stadkotrrma en ordning sora s

ä

kerst

ä

ller att ompr

ö

vning endast aktuali­seras i fall d

å

 en betydande sannolikhet talar f

ö

r att f

ö

rh

å

llandena verkligen har f

ö

r

ä

ndrats s

å

 mycket att expropriationstillst

ä

ndet b

ö

r s

ä

ttas i fr

å

ga. Detta synes kunna ske genom att m

ö

jligheten att beg

ä

ra ompr

ö

vning f

ö

rbeh

å

lls den domstol som pr

ö

var expropriationsm

å

let. H

ä

rigenom f

å

r man en garanti f

ö

r att ompr

ö

vnings-m

ö

jliglieten inte missbrukas. Samtidigt f

å

r sak

ä

garna m

ö

jligheten att argumentera f

ö

r sin sak inf

ö

r en myndighet som 

ä

r v

ä

l insatt i sakfr

å

gan.

Den diskuterade ordningen synes ge goda m

ö

jliglieter f

ö

r sak

ä

garna att f

å

 expropriationstillst

ä

ndet upplr

ä

vt i de sannolikt f

å

taliga fall d

ä

r expropriations

ä

ndam

å

let har f

ö

rfallit men 

ä

rendet 

ä

nd

å

 fullf

ö

ljs, Redai sj

ä

lva pr

ö

vningsra

ö

jligheten torde vidare leda till att den sora f

å

tt ett expropriationstillst

å

nd drar sig f

ö

r att s

ö

ka utnttja detta p

å

 ett of

ö

rutsett s

ä

tt. N

å

gra n

ä

anv

ä

rda ol

ä

genheter f

ö

r effektiviteten i expropriationsf

ö

r­farandet synes inte uppkomma. Med h

ä

nsyn h

ä

rtill f

ö

rordas att det inf

ö

rs en m

ö

jlighet till ompr

ö

vning av expropria­tionstillst

å

nd efter de linjer som nu har antytts.

Den f

ö

reslagna ompr

ö

vningsm

ö

jligheten f

ö

ruts

ä

tter 

ä

ndringar i expropriationslagen (1972:719). Det 

ä

r i samband med en s

å

dan 

ä

ndring naturligt att ta upp fr

å

gan om en

ä

ndring ocks

å

 av reglerna om den frist inora vilken ett expropriationstillst

å

nd skall fullf

ö

ljas. Under senare 

å

r har i expropriationstillst

å

nden regelm

ä

ssigt best

ä

mts att expropriationssaken skall fullf

ö

ljas genom ans

ö

kan om st

ä

mning till domstol senast inora ett 

å

r fr

å

n

111

tillst

å

ndsdagen. M

ö

jligheterna enligt expropriationslagen  Prop,1987/88:69

att best

ä

mma l

ä

ngre tid och att f

ö

rl

ä

nga den best

ä

mda    Bilaga 1

tiden har i praktiken inte utnttjats. Med h

ä

nsjTi till

den utredning som f

ö

reg

å

r ett expropriationstillst

å

nd b

ö

r

det ocks

å

 vara tillr

ä

ckligt med en tid om ett 

å

r f

ö

r att

fullf

ö

lja 

ä

rendet. Det ligger v

ä

l i linje med f

ö

rslagen i

ö

vrigt i denna promemoria att lagf

ä

sta den praxis som

utbildats. Den nu f

ö

reslagna 

ä

ndringen b

ö

r f

ö

ranleda en

motsvarande 

ä

ndring av 2 kap. 8 

§

 vattenlagen

(1983:291).

112

5    UPPRATTADE LAGFORSLAG

I enlighet med vad som nu har anf

ö

rts har f

ö

rslag uppr

ä

ttats till

1.

lag om 

ä

ndring i lagen (1971:289) om allm

ä

nna f

ö

rvaltningsdomstolar,

2.

lag om 

ä

ndring i expropriationslagen (1972:719),

3.

lag om 

ä

ndring i vattenlagen (1983:291).

5    SPECIAUTOTIVERING

5.1  F

ö

rslaget till lag om 

ä

ndring i lagen (1971:289) om allm

ä

nna f

ö

rvaltningsdomstolar

Prop. 1987/88: 69 Bilaga 1

2 a

Ut

ö

ver vad som f

ö

ljer av 2 

§

 f

å

r regeringsr

ä

tten p

å

 ans

ö

kan av en enskild part undanr

ö

ja ett beslut i ett f

ö

rvaltnings

ä

rende, om

1. beslutet inneb

ä

r myndighetsut

ö

vning mot n

å

gon enskild och r

ö

r till

ä

mpning av en f

ö

reskrift orr. n

å

got f

ö

rh

å

llande som avses i 8 kap. 2 eller 3 

§ 

regeringsformen, dock ej i fr

å

ga om en f

ö

reskrift som ller utl

ä

nnings vistelse i riket.

2. beslutet inte skulle ha kunnat 

ö

verklagas i annan ordning,

3. beslutet inte annars har pr

ö

vats av n

å

gon domstol eller skulle ha kunnat bringas under en domstols pr

ö

vning p

å

 annat s

ä

tt 

ä

n genom ans

ö

kan om resning,

8 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

113

4. den r

ä

ttstill

ä

mpning som ligger till grund f

ö

r   Prop. 1987/88: 69 beslutet strider mot lag eller annan f

ö

rfattning.    Bilaga 1

Vad som s

ä

 i f

ö

rsta stycket om domstol fflller ocks

å

 s

å

dan n

ä

mnd som avses i 2 kap. 9 

§

 andra stycket andra meningen regeringsformen.

Ans

ö

kan som avses i f

ö

rsta stycket skall g

ö

ras inom sex m

å

nader fr

å

n det att beslutet meddelades.

Regeringsr

ä

tten f

å

r best

ä

mma att beslutet tills vidare inte skall g

ä

lla.

De

ö

verv

ä

ganden som ligger till grund f

ö

r f

ö

rslaget har redovisats i avsnitt 4.1.2 och 4.1.3.

N

å

gon s

ä

rskild ben

ä

mning

p

å

 det nya institutet f

ö

resl

å

s

inte. Det kan inte anses

l

ä

mpligt att l

å

ta detta oraf

å

ttas

av begreppet resning som

ju av h

ä

vd har en sn

ä

vare

betydelse.

F

ö

rsta stycket

I ingressen sl

å

s till en b

ö

rjan fast att det nya pr

ö

vningsinstitutet f

ö

ruts

ä

tter ans

ö

kan av enskild part. En f

ö

ruts

ä

ttning 

ä

r enligt allm

ä

nna f

ö

rvaltningsr

ä

ttsliga principer att beslutet har r

ö

rt hans r

ä

tt och g

å

tt honom emot (jfr 11 

§

 f

ö

rvaltningslagen 1971:290 och 22 

§ 

f

ö

rslaget till ny f

ö

rvaltningslag i prop. 1985/86:80). Det kr

ä

vs inte att parten 

å

beropar f

ö

revarande paragraf till st

ö

d f

ö

r sin ans

ö

kan. Detta inneb

ä

r bl.a. att, om n

å

gon ans

ö

ker ora resning i ett beslut av det slag sora paragrafen tar sikte p

å

, regeringsr

ä

tten i princip utan hinder h

ä

rav b

ö

r kunna pr

ö

va saken inom de mera vidstr

ä

ckta ramar sora paragrafen drar upp. I fr

å

ga o:n

114

andra slag av klagoskrifter till regeringsr

ä

tten f

å

r en   Prop. 1987/88:69

bed

ö

mning enligt vanliga principer g

ö

ras av i vad m

å

n       

° 

yrkandet ger underlag f

ö

r en till

ä

mpning av paragrafen.

Paragrafen tar sikte enbart p

å

 beslut i f

ö

rvaltnings­

ä

renden. Det betyder att det skall vara fr

å

ga om ett beslut av en f

ö

rvaltningsmyndighet eller av regeringen i ett s

ä

rskilt 

ä

rende. 

Ä

ven beslut av en dorastol inora raxrien f

ö

r dess administrativa verksamiiet 

ä

r ett f

ö

rvaltnings­

ä

rende, men de 

ö

vriga f

ö

ruts

ä

ttningar som har st

ä

llts upp f

ö

r att det nya pr

ö

vningsinstitutet skall vara till

ä

iap-ligt inneb

ä

r att ett s

å

dant beslut inte kan bli f

ö

rem

å

l f

ö

r ompr

ö

vning enligt paragrafen.

Ett bifall till klagandens talan avses f

å

 till f

ö

ljd att beslutet undanr

ö

js. Sora har konstaterats i den allra

ä

nna motiveringen inneb

ä

r detta som regel att sal:en 

å

ter ]_j_r. anh

ä

ngig hos den mymdighet som har meddelat det undan­r

ö

jda beslutet. Undantag kan g

ä

lla f

ö

r det fall att fr

å

ga varit om ett initiativ

ä

rende. N

å

gon g

å

ng kan ocks

å

 en f

ö

reskriven preskriptions- eller preklusionsfrist t

ä

nlcas hindra myndigrieten f.r

ä

n att ta upp den f

ö

religgande fr

å

gan p

å

 nytt.

Avsikten

ä

r inte att n

å

gon formell besv

ä

rsh

ä

nvisnirrg till regeringsr

ä

tten skall l

ä

mnas i fall d

å

 ett 

ä

rende kan koraraa under denna dorastols pr

ö

vning enligt de nya reglerna.

Punkt 1. H

ä

r anges till en b

ö

rjan att fr

å

ga skall vara oia ett beslut som innefattar nndighetsut

ö

vning mot enskild. H

ä

rmed avses enligt vedertagen terminologi ut

ö

vning av befogenhet att best

ä

mma om f

ö

rm

ä

n, r

ä

ttig}iet, skyldigiiet, disciplin

ä

r bestraffning eller annat j

ä

mf

ö

rbart f

ö

rh

å

llande (se t.ex. prop. 1973:90 s. 397).

115

En viktig inskr

ä

nkning ligger i att beslutet skall r

ö

ra   Prop. 1987/88:69

till

ä

mpning av f

ö

reskrifter om f

ö

rh

å

llanden som avses i   tJUaga

8 kap. 2 eller 3 

§

 RF. Inneb

ö

rden h

ä

rav har kommenterats

i den allm

ä

nna motiveringen (avsnitt 4.3). F

ö

reskrifterna

kan finnas i lag eller i n

å

gon regerings- eller

myndighetsf

ö

rfattning som har beslutats med st

ö

d av

riksdagens bemyndigande.

I 8 kap. 2 

§

 behandlas f

ö

reskrifter om enskildas personliga st

ä

llning samt om deras personliga och ekonomiska f

ö

rh

å

llanden inb

ö

rdes. S

å

dana f

ö

reskrifter 

ä

r bl.a. s

å

dana som g

ä

ller svenskt medborgarskap, r

ä

tt till sl

ä

ktnamn, 

ä

ktenskap, f

ö

r

ä

ldraskap, arv och testamente samt familjef

ö

rh

å

llanden i

ö

vrigt liksom f

ö

reskrifter om r

ä

tt till fast och l

ö

s egendom, om avtal sant ora bolag, f

ö

reningar, samf

ä

lliglieter och stiftelser. N

ä

r till

ä

mpning sker av s

å

dana f

ö

reskrifter torde det ofta vara fr

å

ga om beslut sora r

ö

r enskildas "civila r

ä

ttigheter och skyldigheter" i den europeiska konven­tionens mening,

I 8 kap. 3 

§

 (samt 7 

11 

§§

) RF behandlas f

ö

reskrifter om f

ö

rh

å

llandet mellan enskilda och det allm

ä

nna som g

ä

ller 

å

ligganden f

ö

r enskilda eller i 

ö

vrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska f

ö

rh

å

llanden. Beslut enligt s

å

dana f

ö

reskrifter

ä

r ibland av det slaget att de enligt nuvarande praxis anses omfattade av den europeiska konventionens uttryck "civila r

ä

ttigheter och skyldiglieter". I det f

ö

reg

å

ende har s

å

lunda konstaterats att r

ä

tten att ut

ö

va ett yrke ocli att fritt disponera 

ö

ver sin egendom har h

ä

nf

ö

rts under det angivna uttrycket.

Som har angetts i den allm

ä

nna motiveringen f

å

r dock anses att 8 kap. 3 

§

 RF ha" ett mera vidstr

ä

ckt inneh

å

ll.

116

s

å

lunda omfattar paragrafen 

ä

ven f

ö

reskrifter om brott    Prop.1987/88:69

samt om skatt till staten. Beslut enligt s

å

dana

Bilaga

f

ö

reskrifter torde emellertid undantagsl

ö

st kunna bringas under domstolspr

ö

vning, varf

ö

r de ej f

å

r n

å

gon aktualitet i detta sanmianhang.

I fr

å

ga om "rekvisition eller annat s

å

dant f

ö

rfogande" -som ocks

å

 i grundlagsparagrafen n

ä

mns s

ä

rskilt som exempel - f

ä

r behovet av den nu aktuella regleringen fr

å

n den europeiska konventionens synpunkt mindre aktualitet, med h

ä

nsyn till f

ö

reskriften i at. 15 om r

ä

tt f

ö

r konventionsstaterna att g

ö

ra avvikelser fr

å

n sina f

ö

rpliktelser enligt konventionen vid krig eller annat allm

ä

nt n

ö

dl

ä

ge. Det 

ä

r emellertid att m

ä

rka att 

ä

ven den principiellt sett n

ä

raliggande fr

å

gan ora tillst

å

nd till expropriation - som ocks

å

 omfattas av 8 kap. 3 

§

 RF - torde anses utg

ö

ra ett s

å

dant beslut som art. 5 i konventionen tar sikte p

å

.

Det undantag fr

ä

n till

ä

mpningsomr

å

det f

ö

r det nya institutet som ller beslut enligt utl

ä

nningslagen har raotiverats i avsnitt 4.3. Best

ä

mmelsen har utformats med anv

ä

ndning av det uttryck som finns i 8 kap. 7 

§

 f

ö

rsta stycket 2 RF och som avser utl

ä

nningslagstiftningen.

Punkt 2. Som har angetts i den allm

ä

nna motiveringen inneb

ä

r f

ö

rslaget - ut

ö

ver vad som har angetts i punkt 2 - den begr

ä

nsningen att beslut som skulle ha kunnat 

ö

verklagas till h

ö

gre instans inte kan bli f

ö

rem

å

l f

ö

r pr

ö

vning av regeringsr

ä

tten enligt det f

ö

reslagna nya institutet. Om instansordningen betr

ä

ffande ett visst 

ä

rende 

ä

r exempelvis lokal myndighet - l

ä

nsstyrelse -regeringen, kan s

å

lunda 

ö

verpr

ö

vning hos regeringsr

ä

tten inte beg

ä

ras med avseende p

å

 vare sig den lokala myndighetens eller l

ä

nsstyrelsens beslut.

Punkt 3. F

ö

r tydlighetens skoll anges h

ä

r till en b

ö

rjai

uttryckligen att paragrafen inte omfattar fall n

ä

r ett

..,

beslut har pr

ö

vats av domstol. Detta kan s

ä

gas ligga     Prop. 1987/88:69 redan i uttrycket "beslut i f

ö

rvaltnings

ä

rende", men ett   Bilaga 1 f

ö

rtydligande har ansetts vara p

å

 sin plats bl.a. med tanke p

å

situationer n

ä

r ett f

ö

rvaltningsbeslut har 

ö

verpr

ö

vats av f

ö

rvaltningsdomstol.

Vidare utesluts 

ä

ven fall d

å

 det ifr

å

gavarande beslutet genom 

ö

verklagaide skulle ha kunnat bringas under domstols pr

ö

vning. Ocks

å

 fall d

ä

r r

ä

ttsmedlet 

ä

r ett annat 

ä

n 

ö

verklagande 

ä

r uteslutna. Som n

ä

mnts i den allm

ä

nna motiveringen 

å

syftas h

ä

r fr

ä

mst fall d

å

 talan skall v

ä

ckas genom ans

ö

kan om st

ä

mning, vilket 

ä

r fallet bl.a, i arbetstvister. Sj

ä

lvfallet 

ä

r ocks

å 

avsikten att exempelvis straffprocessuella tv

å

ngsmedel, vilka i den m

å

n de blir best

å

ende i sedvanlig ordning skall pr

ö

vas av domstol, skall anses inbegripna i undantagsregeln.

I enlighet raed det anf

ö

rda har punkten forraulerats s

å

 att det nya pr

ö

vningsinstitutet blir till

ä

mpligt endast om beslutet inte, genom 

ö

verklagande eller eljest, p

å 

annat s

ä

tt 

ä

n genom resning, 1-amnat brirgas 'under domstols pr

ö

vning. Som framg

å

r av and.ra stycket likst

ä

lls med domstol s

å

dan n

ä

mnd som avses i 2 kap. 9 

§

 andra stycket andra meningen, dvs. n

ä

mnd vars sammans

ä

ttning 

ä

r best

ä

md i lag och i vilken ordf

ö

randen skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr prop. 1973:90 s. 385 f.).

Punkt 4. Den materiella pr

ö

vning som skall g

ö

ras g

ä

ller huruvida den r

ä

ttstill

ä

mpning som ligger till grund f

ö

r beslutet strider mot lag eller annan f

ö

rfattning. Den bristande 

ö

verensst

ä

ramelsen med den norm sora 

ä

r aktuell beh

ö

ver inte vara uppenbar men det skall finnas grund f

ö

r ett konstaterande att beslutet 

ä

r lagstridig-t. N

å

got

118

tillspetsat skulle man kunna uttrycka saken s

å

 att det    Prop. 1987/88:69 prim

ä

rt g

ä

ller f

ö

r den klagande att p

å

visa att beslutet    Bilaga 1 varit f

ö

rfattningsstridigt och inte f

ö

r besluts-n)Tidigheten att p

å

visa motsatsen.

Som har anf

ö

rts i den allm

ä

nna motiveringen torde man vid till

ä

mpningen kunna s

ö

ka ledning i de principer sora sedan l

å

ng tid tillbaka har utbildat sig f

ö

r motsvarande pr

ö

vning n

ä

r det g

ä

ller kommunalbesv

ä

r (se t.ex. SOU 1982:41 s. 148 ff med h

ä

nvisningar). Ett norragivningsbeslut torde normalt inte kunna bli f

ö

rem

å

l f

ö

r pr

ö

vning; i ett s

å

dant 

ä

rende kan visserligen finnas parter (jfr t.ex. prop. 1985/85:80 s. 56) raen knappast i fall av det slag sora f

ö

revarande best

ä

mmelse tar sikte p

å

. Fr

å

ga ora att undanr

ö

ja ett beslut p

å

 den grunden att det strider mot n

å

gon annan f

ö

rfattning 

ä

n lag kai naturligtvis korama upp bara om f

ö

rfattningen binder den myndighet som har meddelat beslutet.

Avslutningsvis skall 

ä

n en g

å

ng betonas att det ligger i sakens natur att en teoretiskt klar gr

ä

ns mellan laglighets- och l

ä

mpliglietspr

ö

vning aldrig kan dras. Klart 

ä

r dock att i den m

å

n en lagbest

ä

mmelse kan ge upphov till olika tolkningar, det m

å

ste fordras en betydande brist p

å

ö

verensst

ä

mmelse mellan beslutet 

ä

 ena sidan och f

ö

rarbeten eller praxis 

å

 den andra f

ö

r att det skall kunna s

ä

gas att beslutet strider mot lag.

Andra stycket

Stycket inneb

ä

r att bl.a. psykiatriska n

ä

mnden och kriminalv

å

rdsn

ä

mnden skall likst

ä

llas med domstol i det h

ä

nseende som h

ä

r 

ä

r aktuellt. Detsamma ller exempelvis hyresn

ä

mnderna, vilket dock har begr

ä

nsad betydelse eftersom n

ä

randernas avg

ö

randen i vissa fall kan bringas under domstolspr

ö

vning.

119

Tredje stycket

Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

Uppenbarligen m

å

ste en tidsfrist fastst

ä

llas inom vilken ans

ö

kan om pr

ö

vning skall g

ö

ras hos regeringsr

ä

tten. Fristen har i f

ö

rslaget p

å

 samma s

ä

tt som ller f

ö

r resning i tvistem

å

l p

ä

 legalitetsgrunden best

ä

mts till sex m

å

nader, jfr 58 kap. 4 

§

 andra stycket RB. Med h

ä

nsyn till de sv

å

righeter som ibland kan f

ö

religga n

ä

r det g

ä

ller att avg

ö

ra om ett f

ö

rvaltningsbeslut har vunnit laga kraft, har d

ä

rvid dock beslutets dag och inte, s

ä

som i RB, den dag avg

ö

randet vann laga kraft tagits som utg

å

ngspunkt f

ö

r tidsfristens ber

ä

kning.

Fj

ä

rde stycket

I detta stycke har tagits in en f

ö

reskrift sora g

ö

r det m

ö

jligt f

ö

r regeringsr

ä

tten att meddela beslut om s.k. inhibition av det avg

ö

rande som skall ompr

ö

vas. F

ö

reskriften har utformats efter f

ö

rebild av 29 

§

 i f

ö

rslaget i prop. 1985/85:80 till ny f

ö

rvaltningslag. Mots

ä

ttningsvis framg

å

r av stycket att beslut som kan ompr

ö

vas av regeringsr

ä

tten enligt de nya reglerna i princip 

ä

r verkst

ä

llbara i vanlig ordning oberoende av ora de dras under domstolens pr

ö

vning f

ö

r det fall att inhibition inte meddelas.

4 a

P

å

avdelning d

ö

mer fem regeringsr

å

d. Avdelningen 

ä

r dock domf

ö

r med fyra regeringsr

å

d, om tre av dessa 

ä

r ense om slutet.

Vid pr

ö

vning av ans

ö

kningar om resning eller 

å

terst

ä

llande av f

ö

rsutten tid samt vid pr

ö

vning av fr

å

gor som avses i 2 a 

§

 denna lag och 28 

§ 

f

ö

rvaltningsprocesslagen (1971:291) 

ä

r avdelningen domf

ö

r med tre regeringsr

å

d, om pr

ö

vningen 

ä

r av

120

enkel beskaffenhet. Vid beslut ora awisaide av f

ö

r   Prop, 1987/88:69 sent inkomna besv

ä

r och avskrivning av m

å

l efter      '  

å

terkallelse 

ä

r avdelningen domf

ö

r med tre rege­ringsr

å

d. Vid behandling av fr

å

gor om pr

ö

vningstill­st

å

nd skall tre regeringsr

å

d delta.

Ä

ndringen inneb

ä

r att pr

ö

vning av fr

å

gor som avses i den nya 2 a 

§

 f

å

r ske av tre regeringsr

å

d, om pr

ö

vningen 

ä

r av enkel beskaffenhet. Detsamma ller f.n, bl,a, vid pr

ö

vning av resnings

ä

renden,

5,2   F

ö

rslaget till lag om 

ä

ndring i expropriationslagen (1972:719)

3 kap.

5 

§

Expropriationstillst

å

nd f

ö

rfaller, om saken inte har fullf

ö

ljts genom ans

ö

kan om st

ä

mning till domstol inom ett 

å

r fr

å

n det att tillst

å

ndet beviljades.

Har expropriationstillst

ä

ndet f

ö

rfallit enligt f

ö

rsta stycket eller enligt 5 kap. 15 

§

 andra stycket eller 18 

§

 tredje stycket eller har expropriationstillst

ä

ndet upph

ä

vts enligt 10 

§

 och beg

ä

res d

ä

refter nytt expropriationstillst

å

nd till egendomen av samme s

ö

kande och p

å

 samma expropria­tionsgrund som tidigare, kan s

å

dant tillst

å

nd beviljas endast om s

ä

rskilda sk

ä

l f

ö

religger.

I f

ö

rsta stycket har tagits in den i avsnitt 4-1.4 f

ö

rutsatta nya regeln om att expropriationssaken skall fullf

ö

ljas genom ans

ö

kan ora st

ä

miing till domstol inom ett 

å

r fr

å

n det att expropriationstillst

ä

ndet meddelades.

121

Tillst

å

ndsmyndiglieten skall allts

å

 inte l

ä

ngre i

Prop. 1987/88:69

tillst

å

ndsbeslutet best

ä

mma n

å

gon viss tid f

ö

r talans     Bilaga 1

v

ä

ckande vid dorastol. Tiden framg

å

r direkt av

lagbest

ä

mmelsen. En annan sak 

ä

r att det kan vara befogat

att i tillst

å

ndsbeslutet erinra ora den lagstadgade

tidsfristen.

Genom den nya ordningen upph

ä

vs inte bara tillst

å

nds­myndighetens nuvarande m

ö

jligrieter att best

ä

mma den tid inora vilken talan skall v

ä

ckas i expropriationsm

å

let. 

Ä

ven m

ö

jligheterna att utstr

ä

cka eller f

ö

rkorta den best

ä

mda tiden faller bort. H

ä

rigenom blir de nuvarande andra och tredje styckena i f

ö

revarande paragraf obeh

ö

vliga.

Det anf

ö

rda leder till att f

ö

revarande paragrafs nuvarande fj

ä

rde stycke i forts

ä

ttningen blir andra stycke i paragrafen. Detta stycke har i sin tu" 

ä

ndrats redaktionellt med anledning dels av den nya regeln i f

ö

rsta stycket dels av den nya regeln i 10 

§

.

10

§

Regeringen skall upph

ä

va ett expropriationstillst

å

nd helt eller delvis, om f

ö

rh

å

llandena sedan tillst

å

ndet meddelades har 

ä

ndrats s

å

 att f

ö

ruts

ä

ttningarna f

ö

r tillst

å

ndet inte l

ä

ngre f

ö

religger.

Fr

å

gor om upph

ä

vande av expropriationstillst

å

rid pr

ö

vas p

å

 anm

ä

lan av den domstol som handl

ä

gger expropriationsm

å

let. S

å

dan anm

ä

lan f

å

r g

ö

ras endast om fastighets

ä

garen har visat sannolika sk

ä

l f

ö

r att tillst

å

ndet skall upph

ä

vas.

122

Första stycket

Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

F

ö

rsta stycket inneh

å

ller den nya regeln om upph

ä

vande av expropriationstillst

å

nd. Ett meddelat expropriations­tillst

å

nd skall s

å

lunda upph

ä

vas om f

ö

rh

å

llandena sedan tillst

å

ndet meddelades har 

ä

ndrats s

å

 att f

ö

ruts

ä

tt­ningarna f

ö

r tillst

å

ndet inte l

ä

ngre f

ö

religger. Den pr

ö

vning som h

ä

r skall ske skall givetvis g

ö

ras mot bakgrund av reglerna om expropriations

ä

ndam

å

len i 2 kap. expropriationslagen.

Av best

ä

mmelsens avfattning framg

å

r att tillst

å

ndet skall upph

ä

vas ora de f

ö

ruts

ä

ttningar som l

å

g till grund f

ö

r tillst

å

ndet har fallit bort. Det 

ä

r s

å

ledes utan betydelse ora f

ö

rh

å

llandena har 

ä

ndrats s

å

 att ett ntt expropriations

ä

ndam

å

l sl-oille kunna 

å

beropas. Om den exproprieraide raenar att expropriation b

ö

r ske p

å

 annan grund, f

å

r han ans

ö

ka om expropriation p

å

 den grunden i vanlig ordning. Det n

ä

rmast till hands liggande exeraplet p

å

 att f

ö

ruts

ä

ttningarna f

å

r anses ha brustit 

ä

r att expropriations

ä

ndaialet har fallit bort: Den tillt

ä

nkta industrisatsningen skall inte genomf

ö

ras. Den Iroltur-historiskt m

ä

rkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan d

ä

rf

ö

r inte l

ä

ngre bevaras. Den vanv

å

rdade fastigheten har rustats upp och f

ö

rsatts 1 ett tillfredsst

ä

llaide skick. Givetvis kan fr

å

gan ocks

å

 komma upp om f

ö

r­h

å

llandena har 

ä

ndrats s

å

 att intresseavv

ä

gningen enligt 2 kap. 12 

§

expropriationslagen utfaller s

å

 annorlunda att expropriationen inte l

ä

ngre b

ö

r till

å

tas. Av naturliga sk

ä

l skall det dock mycket till f

ö

r att man skall kunna anta att regeringens intresseavv

ä

gning kommer att utfalla p

å

 ett annat s

ä

tt. Ett sk

ä

l f

ö

r en f

ö

r

ä

ndrad intresseavv

ä

gning kan vara att exprop"iationen till f

ö

ljd av 

ä

ndrade f

ö

rh

å

llanden p

å

 ett of

ö

rutsett s

ä

tt skadar motst

å

ende samli

ä

llsintressen.

123

Fr

å

gan om upph

ä

vande av ett expropriationstillst

å

nd skall  Prop, 1987/88:69

alltid pr

ö

vas av regeringen. Detta ller 

ä

ven f

ö

r det    Bilaga 1

fall att tillst

å

ndet har meddelats av en annan

rayndighet. Det b

ö

r anm

ä

rkas att fastighets

ä

garen har

m

ö

jlighet att p

å

kalla pr

ö

vning av regeringens beslut hos

regeringsr

ä

tten med st

ö

d av de f

ö

reslagna nya reglerna i

lagen om allm

ä

nna f

ö

rvaltningsdomstolar.

Andra stycket

Regeringen f

å

r ta upp fr

å

gan om upph

ä

vaide endast p

å

anm

ä

lan av den domstol som pr

ö

var expropriationsm

å

let. S

å

som fraxali

ä

llits i den allm

ä

nna motiveringen har dora­stolarna f

å

tt denna ensamr

ä

tt- att r

å

da 

ö

ver anm

ä

lnings­fr

å

gan d

ä

rf

ö

r att det ger garantier mot missbruk av ompr

ö

vningsinstitutet. I f

ö

rsta hand blir det fastighets­domstolen som koramer att f

å

 ta st

ä

llning till s

å

dana fr

å

gor. 

Ä

ven hovr

ä

tten och h

ö

gsta doiastolen kan emeller­tid beg

ä

ra ompr

ö

vning i ett d

ä

r anh

ä

ngigt m

å

l. En f

ö

rut­s

ä

ttning h

ä

rf

ö

r 

ä

r dock att underinstansen skilt sig fr

å

n m

å

let. Det f

ö

rh

å

llandet att s

ä

rskild talan f

ö

rs mot visst beslut i expropriationsm

å

let - t.ex. i fr

å

ga om f

ö

rnands-tilltr

ä

de - medf

ö

r inte att den h

ö

gre domstolen f

å

r ta upp fr

å

gan ora anm

ä

lan till regeringen. Det torde f.

ö

. ligga i sakens natur att fr

å

gan om upph

ä

vande knappast kan bli aktuell om f

ö

rh

å

llandena 

ä

r s

å

dana att domstolen har funnit att den b

ö

r medge f

ö

rhandstilltr

ä

de.

Domstolens beslut i en fr

å

ga som h

ä

r avses 

ä

r att se sora ett beslut under r

ä

tteg

å

ngen. Eftersom n

å

gon f

ö

reskrift inte har getts om m

ö

jligiiet till s

ä

rskilt 

ö

verklagande f

ö

ljer av reglerna om expropriationsprocessen att ett beslut att beg

ä

ra ompr

ö

vning f

å

r 

ö

verklagas s

ä

rskilt endast p

å

 den grunden att m

å

let till f

ö

ljd av beslutet uppeh

å

lls i on

ö

dan. Beslutar domstolen att inte beg

ä

ra

124

ompr

ö

vning, kan beslutet 

ö

verklagas endast i samband med  Prop. 1987/88:69

ett 

ö

verklagande av dom eller slutligt beslut i m

å

let (se  Bilaga 1

2

§

lagen 1969:245 om domstolar i fastighetsm

å

l samt 49

kap. 5 och 8 

§§

 r

ä

tteg

å

ngsbalken). Regeringen torde inte

ha anledning att meddela beslut i saken, om fr

å

gan

ang

å

ende giltiglieten av .domstolens beg

ä

ran 

ä

r beroende p

å

pr

ö

vning i h

ö

gre instans.

Domstolen f

å

r anm

ä

la fr

å

gan om upph

ä

vande av ett expropriationstillst

å

nd endast om fastighets

ä

garen har visat sannolika sk

ä

l f

ö

r att tillst

å

ndet skall upph

ä

vas. Det 

ä

r allts

å

 en grundl

ä

ggande f

ö

ruts

ä

ttning att fastighets

ä

garen g

ö

r g

ä

llande att f

ö

ruts

ä

ttningarna f

ö

r expropriationstillst

ä

ndet har br'ustit i s

å

dan omfattning att tillst

å

ndet skall upph

ä

vas. Do;astolen f

å

r s

å

ledes inte sj

ä

lvmant ta upp en s

å

dan fr

å

ga. Vidare kr

ä

vs att domstolen finner att de anf

ö

rda omst

ä

ndigheterna

ä

r s

å

dana att det 

ä

r sannolikt att regeringen koramer att upph

ä

va tillst

å

ndet vid en pr

ö

/ning enligt f

ö

rsta stycket. N

å

gon anm

ä

lan till regeringen b

ö

r allts

å

 inte g

ö

ras, om doiastolen visserligen finner att f

ö

rri

å

llandena f

ö

r

ä

ndrats men bed

ö

mer det som mindre sannolikt att de 

ä

ndrade f

ö

rh

å

llandena skulle komma att f

ö

ranleda ett upph

ä

vande av expropriationstillst

ä

ndet.

N

å

gon vidlyftig utredning i anm

ä

lningsfr

ä

gan b

ö

r inte f

ö

rekomma. Det ligger i sakens natur att s

å

dana omst

ä

n­digheter som kan utg

ö

ra sannolika sk

ä

l f

ö

r att regeringen skall upph

ä

va expropriationstillst

å

ndet b

ö

r vara p

å

tag­liga och allts

å

 inte fordra en omfattande utredning.

Om domstolen finner att den b

ö

r anm

ä

la fr

å

gan om upph

ä

vande av ett expropriationstillst

å

nd, b

ö

r den som regel f

ö

rklara expropriationsm

å

let i motsvarande del vilande i avbidan p

å

regeringens beslut.

125

Domstolen skall givetvis i sitt beslut om att g

ö

ra       Prop, 1987/88:69

anm

ä

lan till regeringen redog

ö

ra f

ö

r de orast

ä

ndiglieter    Bilaga soa ligger till grund f

ö

r att fr

å

gan ora upph

ä

vande aira

ä

ls. Denna redog

ö

relse i f

ö

rening med vad som framg

å

r ora parternas st

å

ndpunkter b

ö

r kunna bilda underlaget f

ö

r regeringens pr

ö

vning. Det ligger allts

å

 vikt vid att domstolen klart utvecklar varf

ö

r den har funnit att det f

ö

religger' sannolika sk

ä

l f

ö

r att tillst

å

ndet skall upph

ä

vas. Regeringen 

ä

r givetvis of

ö

rhindrad att inf

ö

rskaffa ytterligare utredning. I och med att fr

å

gan om upph

ä

vande har anm

ä

lts hos regeringen har ocks

å 

fastigliets

ä

garen och den exproprierande m

ö

jlighet att f

ö

rebringa ytterligare utredning hos regeringen.

Upph

ä

vs ett expropriationstillst

å

nd skall domstolen skilja sig fr

å

n expropriationsm

å

let p

å

 samma s

ä

tt som sker n

ä

r ett expropriationstillst

å

nd f

ö

rfallit enligt 5 kap. 18 

§

 tredje stycket. Har skada uppst

å

tt for sak

ä

gare p

å

 grund av expropriationsanspr

å

lcet, skall den exproprierande ers

ä

tta skadan (se vid 5 -kap. 16 

§

).

5 kap.

15

§

Har skada uppst

å

tt f

ö

r sak

ä

gare p

å

 grund av expro­priationsanspr

å

k som 

å

terkallats och avskrives m

å

let i den delen, skall den exproprierande ers

ä

tta skadan.

F

ö

rsta stycket 

ä

ger motsvarande till

ä

mpning n

ä

r domstolen skiljer m

å

let fr

å

n sig med anledning av att tillst

å

nd till expropriation v

ä

grats eller upph

ä

vts eller tillst

å

nd f

ö

rfallit enligt 18 

§ 

tredje stycket.

126

Innan avskrivning sker p

å

 grund av 

å

terkallelse av   Prop, 1987/88:69 den exproprierande skall han, om hai liar f

å

tt       Bilaga 1 tillst

å

nd till expropriationen, hos l

ä

nsstyrelsen st

ä

lla s

ä

kerhet f

ö

r ers

ä

ttning som avses i f

ö

rsta stycket, s

å

vida icke samtliga sak

ä

gare f

ö

rklarat sig avst

å

 fr

å

n att yrka s

å

dan ers

ä

ttning.

F

ö

revarande paragraf inneh

å

ller best

ä

mmelser om r

ä

tt till ers

ä

ttning f

ö

r sak

ä

gare f

ö

r skada som uppst

å

tt p

å

 grund av att expropriationsanspr

å

k 

å

terkallats elle" p

å

 grund av att tillst

å

nd till expropriation v

ä

grats eller f

ö

rfallit. Paragrafen har nu kompletterats med en motsvarande skadest

å

ndsr

ä

tt f

ö

r det fallet att ett expropriationstillst

å

nd upph

ä

vts enligt den nya regeln i 3 kap. 10 

§

. Best

ä

mmelsen 

ä

r ocks

å

 till

ä

mplig om ett beslut om expropriationstillst

å

nd undanr

ö

jts enligt den nya regeln i 2 a 

§

 lagen om allm

ä

nna f

ö

rvaltnings-dorastolar och regeringen'vid f

ö

rnyad pr

ö

vning av saken v

ä

grat tillst

å

nd till expropriation.

6.3 F

ö

rslaget till lag om 

ä

ndring i vattenlagen (1983:291)

F

ö

rslaget har behandlats i den allm

ä

nna motiveringen, avsnitt 4.1.4 (jfr den f

ö

reslagna 

ä

ndringen av 3 kap. 6 

§ 

expropriationslagen).

127

K0NVEI'1TI0NSTEXTER

Utdrag ur

Europeiska konventionen den 4 november 1950 ang

å

ende skydd f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttiglieterna och de grundl

ä

ande friheterna

Artikel 1

De h

ö

ga f

ö

rdragsslutande parterna skola garantera envar, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och r

ä

ttigheter, som angivas i avdelning I av denna konvention.

AVDELNING I

Artikel 2

1.  Envars r

ä

tt till livet skall skjddas genom lag. Ingen

skall avsiktligen bliva ber

ö

vad livet utom till

verkst

ä

llande av domstols dom i fall d

å

 han d

ö

mts f

ö

r

brott, som enligt lagen 

ä

r belagt med s

å

dant straff.

2.  Ber

ö

vaide av livet skall icke anses hava skett i strid

mot denna artikel, n

ä

r det 

ä

r en f

ö

ljd av v

å

ld, som

var absolut n

ö

dv

ä

ndigt

Ö

vers

ä

ttning enligt prop. 1951:165.

Prop. 1987/88:69 Bilaga 1

128

a)

f

ö

r att f

ö

rsvara n

å

gon mot olaglig v

å

ldsg

ä

rning;    Prop. 1987/88:69

b)

f

ö

r att verkst

ä

lla laglig arrestering eller f

ö

r att  '"Sa hindra n

å

gon som lagligen 

ä

r ber

ö

vad sin frihet att undkomma;

c)

vid lagligen vidtagen 

å

trd till st

ä

vjande av upplopp eller uppror.

Artikel 3

Ingen m

å

 uts

ä

ttas f

ö

r tortyr eller om

ä

nsklig eller f

ö

rnedrande behandling eller bestraffning.

Artikel 4

1.  Ingen m

å

 h

å

llas i slaveri eller tr

ä

ldom,

2.

Ingen m

å

 n

ö

dgas att utf

ö

ra tv

å

ngsarbete eller eljest honora p

å

tvingat arbete.

3.

Med tv

å

ngsarbete eller p

å

tvunget arbete enligt denna artikel f

ö

rst

å

s icke:

a)

arbete som regelm

ä

ssigt utkr

ä

ves av den som 

ä

r underkastad frinetsf

ö

rlust i enlighet med best

ä

mmel-serna i artikel 5 av denna konvention eller sora 

ä

r villkorligt frigiven;

b)

tj

ä

nstg

ö

ring av milit

ä

r art eller, i l

ä

nder varest samvetsbet

ä

nkligheter mot s

å

dan beaktas, tj

ä

nstg

ö

ring som i hith

ö

rande fall utkr

ä

ves i st

ä

llet f

ö

r milit

ä

r v

ä

rnpliktstj

ä

nstg

ö

ring;

c)

tj

ä

nstg

ö

ring sora utkr

ä

ves, d

å

 n

ö

dl

ä

ge eller olycka hotar samh

ä

llets existens eller v

ä

lf

ä

rd;

d) arbete eller tj

ä

nstg

ö

ring sora ing

å

r i de normala

medborgerliga skyldigheterna.

129

9 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

Artikel 5

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

1. Envar har r

ä

tt till frihet och personlig s

ä

kerhet.

Ingen m

å

 ber

ö

vas sin frihet utom i f

ö

ljande fall och i den ordning som lagen f

ö

reskriver:

a)

d

å

 n

å

gon lagligen 

ä

r ber

ö

vad sin frihet eller f

ä

llande dom av vederb

ö

rlig domstol;

b)

d

ä

 n

å

gon lagligen 

ä

r arresterad eller eljest ber

ö

vad sin frihet antingen med anledning av att han underl

å

tit att uppfylla domstols lagligen givna f

ö

rel

ä

ggande eller i 

ä

ndam

å

l att uppn

å

 fullg

ö

rande av n

å

gon i lag f

ö

reskriven skyldigiiet;

c)

d

å

 n

å

gon lagligen 

ä

r arresterad eller eljest ber

ö

vad sin frihet f

ö

r att st

ä

llas inf

ö

r vederb

ö

rlig r

ä

ttslig myndighet s

å

som sk

ä

ligen misst

ä

nkt f

ö

r att ha f

ö

r

ö

vat brott, eller n

ä

r det sk

ä

ligen anses n

ö

dv

ä

ndigt att f

ö

rhindra honom att beg

å

 ett brott eller att undkomma efter att ha gjort detta;

d) d

å

 en under

å

rig i laga ordning 

ä

" ber

ö

vad sin

frihet f

ö

r att under skyddsuppfostran eller f

ö

r att

inst

ä

llas inf

ö

r vederb

ö

rlig r

ä

ttslig myndiglnet;

e) d

å

 n

å

gon lagligen 

ä

r ber

ö

vad sin frihet till

f

ö

rhindrande av spridning av smittosam sjiA;dora eller

emedan han 

ä

r sinnessjuk, alkoholist, hemfallen 

å

t

missbruk av droger eller l

ö

sdrivare;

f)  d

å

 n

å

gon lagligen 

ä

r arresterad eller eljest

ber

ö

vad sin frihet till f

ö

rhindrande av att han

obeh

ö

rigen inkommer i landet eller som ett led i

f

ö

rfarande f

ö

r hans utvisning eller utl

ä

mnande.

2.   Envar, som arresteras, skall snarast m

ö

jligt och p

å

ett spr

å

k, som han f

ö

rst

å

r, underr

ä

ttas om sk

ä

len f

ö

r

å

tg

ä

rden och om varje anklagelse raot honom.

130

3.                                                                          Envar, som ar arresterad eller ber

ö

vad sin frihet i    Prop. 1987/88:69

enlighet med vad under 1. c) sagts, skall

Bilagal

of

ö

rdr

ö

jligen st

ä

llas inf

ö

r domare eller annan

ä

mbetsman, som enligt lag bekl

ä

tts med domsm

ä

kt, och skall vara ber

ä

ttigad till r

ä

tteg

å

ng inora sk

ä

lig tid eller till frigivning i avvaktan p

å

 r

ä

tteg

å

ng. F

ö

r frigivning m

å

 kr

ä

vas borgen f

ö

r att vederb

ö

rande inst

ä

ller sig till r

ä

tteg

å

ngen.

4.

Envar, som ber

ö

vas sin frihet genom arrestering eller eljest, skall 

ä

ga r

ä

tt att inf

ö

r domstol p

å

fordra, att lagligheten av frihetsber

ö

vandet snabbt m

å

 pr

ö

vas samt hans frigivning beslutas, om 

å

tg

ä

rden icke

ä

r laglig.

5.

Envar, som utsatts f

ö

r arrestering eller annat frihetsber

ö

vande i strid mot best

ä

mmelserna i denna artikel, skall 

ä

ga r

ä

tt till skadest

å

nd.

Artikel 6

1 . Envar skall, 

när  

det g

ä

ller a.tt pr

ö

va hans civila r

ä

ttigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom f

ö

r brott, vara ber

ä

ttigad till opartisk och offentlig r

ä

tteg

å

ng inom sk

ä

lig tid och inf

ö

r g oavh

ä

ngig och opartisk domstol, som uppr

ä

ttats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allm

ä

nheten m

å

 utest

ä

rgas fr

å

n r

ä

tteg

å

ngen eller en del d

ä

rav av h

ä

nsyn till sedligheten, den allm

ä

nna ordningen eller den nationella s

ä

kerheten i ett demokratiskt samh

ä

lle, eller d

å

 h

ä

nsyn till minder­

å

riga eller till parternas privatlivs helgd s

å

 kr

ä

va eller, i den m

å

n domstolen s

å

 finner str

ä

ngt n

ö

dv

ä

n­digt, i fall d

å

 p

å

 grund av s

ä

rskilda omst

ä

ndigheter offentlighet skulle l

ä

nda till skada f

ö

r r

ä

ttvisans intresse.

2. Envar, som blivit anklagad f

ö

r brottslig ring, skall betrai-itas som oskyldig intill dess hans saild lagligen fastst

ä

llts.

131

3. Envar, som blivit anklagad f

ö

r brottslig g

ä

rning,      Prop. 1987/88:69

skall 

ä

ga f

ö

ljande minimir

ä

ttigheter:

Bilaga 1

a)

att of

ö

rdr

ö

jligen p

å

 ett spr

å

k, som han f

ö

rst

å

r, och i detalj bliva underr

ä

ttad om inneb

ö

rden av och orsaken till anklagelsen mot honom;

b)

att 

å

tnjuta tillr

ä

cklig tid och m

ö

jlighet att f

ö

rbereda sitt f

ö

rsvar;

c)

att f

ö

rsvara sig personligen eller genom r

ä

tteg

å

ngsbitr

ä

de, som han sj

ä

lv utsett, eller att, i fall d

å

 han saknar erforderliga medel f

ö

r betalning av r

ä

tteg

å

ngsbitr

ä

de, erh

å

lla s

å

dant utan kostnad, om r

ä

ttvisans intresse s

å

 fordrar;

d) att f

ö

rh

ö

ra eller l

å

ta f

ö

rh

ö

ra vittnen, som

å

beropas emot honom, samt att f

ö

r egen 

rakning,

f

å

vittnen inkallade och f

ö

rh

ö

rda under samma

f

ö

rh

å

llanden som vittnen 

å

beropade mot honora;

e) att utan kostnad 

å

tnjuta bist

å

nd av tolk, om han

icke f

ö

rst

å

r eller talar det spr

å

k, som begagnas i

domstolen.

Artikel 7

1

 Ingen m

å

 f

ä

llas till ansvar f

ö

r n

å

gon g

ä

rning eller "underl

å

tenliet, sora vid tidpunkten f

ö

r dess beg

å

ende icke utgjorde ett brott enligt inhemsk eller interna­tionell r

ä

tt. Ej heller m

å

 h

ö

gre straff utai

ä

tas 

ä

n som var till

ä

mpligt vid tidpunkten f

ö

r den brottsliga g

ä

rningens beg

å

ende.

2. F

ö

revarande artikel skall icke hindra rannsakning och bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underl

å

tenhet, som vid tidpunkten f

ö

r dess beg

å

ende var brottslig enligt de allm

ä

nna r

ä

ttsprinciper, som erk

ä

nnas av civiliserade stater.

132

Artikel 8

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

1 . Envar har r

ä

tt till skydd f

ö

r sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens,

2, Offentlig myndighet m

å

 icke st

ö

ra 

å

tnjutandet av denna r

ä

ttighet med undantag f

ö

r vad som

ä

r stadgat i lag och i ett demokratiskt samh

ä

lle 

ä

r n

ö

dv

ä

ndigt med h

ä

nsyn till landets yttre s

ä

kerhet, den allm

ä

nna s

ä

kerheten, landets ekonomiska v

ä

lst

å

nd, f

ö

rebyggandet av oordning eller brott, h

ä

lsov

å

rden, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och r

ä

ttigheter.

Artikel 9

1,   Envar skall 

ä

ga r

ä

tt till tankefrihet, samvetsfrihet

och religionsfrihet. Denna r

ä

tt innefattar frihet att

byta religion eller tro och frihet att ensam eller i

gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, ut

ö

va

sin religion eller tro genom gudstj

ä

nst, undervisning,

aridakts

ö

vningar och iakttagande av religi

ö

sa sed­

v

ä

njor.

2.   Envars frihet att ut

ö

va sin religion eller tro m

å

endast underkastas s

å

dana inskr

ä

nkningar, som 

ä

ro

angivna i lag och som 

ä

ro n

ö

dv

ä

ndiga i ett

demokratiskt samh

ä

lle med h

ä

nsyn till den allm

ä

nna

s

ä

kerheten, uppr

ä

tth

å

llandet av allm

ä

n ordning,

h

ä

lsov

å

rden, skyddandet av sedligheten eller av andra

personers fri- och r

ä

ttigheter.

133

Artikel 10

Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

1,   Envar skall 

ä

ga r

ä

tt till yttrandefrihet. Denna r

ä

tt

innefattar 

å

siktsfrihet samt frihet att mottaga och

sprida uppgifter och tankar utan inblandning av

offentlig myndighet och oberoende av territoriella

gr

ä

nser. Denna artikel f

ö

rhindrar icke en stat att

kr

ä

va tillst

å

nd f

ö

r radio-, televisions- eller

biograff

ö

retag.

2.   En

ä

r ut

ö

vandet av de n

ä

mnda friheterna medf

ö

r ansvar

och skyldigheter, m

å

 det underkastas s

å

dana

formf

ö

reskrifter, villkor, inskr

ä

nkningar elle"

straffp

å

f

ö

ljder, som 

ä

ro angivna i lag och i ett

demokratiskt samh

ä

lle 

ä

ro n

ö

dv

ä

ndiga med h

ä

nsjm till

statens s

ä

kerhet, den territoriella integriteten, den

allm

ä

nna s

ä

kerheten, f

ö

rebyggandet av oordning eller

brott, h

ä

lsov

å

rden, skyddandet av sedligheten eller av

annans goda naran och rykte eller r

ä

ttigheter,

f

ö

rhindrandet av att f

ö

rtroliga underr

ä

ttelser

spridas, eller uppr

ä

tth

å

llandet av domstolarnas

auktoritet och opartiskhet.

Artikel 11

1.   Envar skall 

ä

ga r

ä

tt till frihet att deltaga i

fredliga sammankomster samt till f

ö

reningsfrihet, d

ä

ri

inbegripet r

ä

tten att bilda och ansluta sig till

fackf

ö

reningar f

ö

r att skydda sina intressen.

2.   Ut

ö

vandet av dessa r

ä

ttigheter m

å

 icke underkastas

andra inskr

ä

nkningar 

ä

n s

å

dana som 

ä

ro angivna i lag

och i ett demokratiskt samh

ä

lle 

ä

ro n

ö

dv

ä

ndiga med

h

ä

nsyn till statens s

ä

kerhet, den allm

ä

nna s

ä

kerheten,

f

ö

rebyggandet av oordning eller brott, h

ä

lsov

å

rden.

134

skyddandet av sedligheten eller av annans fri- och     Prop. 1987/88:69 r

ä

ttigheter. Denna artikel f

ö

rhindrar icke, att f

ö

r    Bilaga 1 medlemmar av de v

ä

pnade styrkorna, polisen eller den statliga f

ö

rvaltningen lagliga inskr

ä

nkningar m

å

 g

ö

ras i de n

ä

mnda r

ä

ttighieternas ut

ö

vande.

Artikel 12

Giftasvuxna m

ä

n och kvinnor skola 

ä

ga r

ä

tt att ing

å ä

ktenskap och bilda familj i enlighet med de inhemska lagar, SQ2, reglera ut

ö

vandet av denna r

ä

ttighet.

Artikel 13

Envar, vars i denna konvention angivna fri- och r

ä

ttigheter kr

ä

nkts, skall 

ä

ga effektiv m

ö

jlighet att tala h

ä

r

å

 inf

ö

r inhemsk myndighet och detta 

ä

ven i det fall, att kr

ä

nkningen f

ö

r

ö

vats av 

ä

mbetsman i tj

ä

nste­ut

ö

vning.

Artikel 14

Å

tnjutandet av de fri- och r

ä

ttigheter, som angivas i denna konvention, skall tryggas utan 

å

tskillnad av n

å

got slag, s

å

som p

ä

 grund av k

ö

n, ras, hudf

ä

rg, spr

ä

l:, religion, politisk eller annan 

å

sk

å

dning, nationell eller social h

ä

rkomst, tillh

ö

righet eller nationell minoritet, f

ö

rm

ö

genhet, b

ö

rd eller st

ä

llning i 

ö

vrigt.

Artikel 15

1, Under krig eller i annat allm

ä

nt n

ö

dl

ä

ge, som hotar nationens existens, m

å

 f

ö

rdragsslutande part vidtaga 

å

tg

ä

rder, som inneb

ä

ra avvikelser fr

å

n dess skyldig­heter enligt denna konvention i den utstr

ä

ckning, sora

135

ä

r ound@ingligen erforderligt med h

ä

nsyn till

Prop. 1987/88:69

situationens krav, under f

ö

ruts

ä

ttning att dessa      Bilaga 1 

å

tg

ä

rder icke strida mot landets 

ö

vriga f

ö

rpliktelser enligt den internationella r

ä

tten,

2.

Inga inskr

ä

nkningar i artikel 2, utom i fr

å

ga om d

ö

dsfall till f

ö

ljd av lagliga krigshandlingar, eller i artiklarna 3, 4 (mom. 1) och 7 m

å

 g

ö

ras med st

ö

d av f

ö

revarande best

ä

mmelse.

3.

F

ö

rdragsslutande part, som begagnar sig av r

ä

tten till avvikelser fr

ä

n denna konvention, skall h

å

lla Europa­r

å

dets generalsekreterare till fullo underr

ä

ttad om de 

å

tg

ä

rder som i s

å

dant h

ä

nseende vidtagits och om sk

ä

len f

ö

r dessa. F

ö

rdragsslutande part skall likaledes underr

ä

tta Europar

å

dets generalsekreterare om n

ä

r dylika 

å

tg

ä

rder hava tr

ä

tt ur kraft och konventionens best

ä

mmelser 

å

ter blivit i allo till

ä

mpliga.

Artikel 16

Intet i artiklarna 10, 11 och 14 m

å

 anses hindra de h

ö

ga f

ö

rdragsslutande parterna fr

å

n att stadga inskr

ä

nkningar i utl

ä

nningars politiska verksamhet.

Artikel 17

Intet i denna konvention m

å

 tolkas s

å

som medf

ö

rande r

ä

tt f

ö

r n

å

gon stat, grupp eller person att 

ä

gna sig 

å

t verksamhet eller utf

ö

ra handling, som syftar till att tillintetg

ö

ra n

å

gon av de fri- och r

ä

ttigheter, sora angivits i konventionen, eller till att inskr

ä

nka deia i st

ö

rre utstr

ä

ckning 

ä

n som d

ä

ri medgivits.

136

Artikel 18

Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

De inskr

ä

nkningar, som i denna konvention medgivits betr

ä

ffande de d

ä

ri upptagna fri- och r

ä

ttigheterna, m

å

icke vidtagas annat 

ä

n i de syften, med h

ä

nsyn till vilka de till

å

tits.

Utdrag ur

Till

ä

ggsprotokoll den 20 mars 1952 till konventionen

ang

å

ende skydd f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna och de

grundl

ä

ggande friheterna______________________ 

Artikel 1

Envar fysisk eller juridisk persons r

ä

tt till sin egendora skall l

ä

mnas okr

ä

nkt. Ingen ra

å

 ber

ö

vas sin egendora annat 

ä

n i det allm

ä

nnas intresse och unde" de f

ö

ruts

ä

ttningar som angivas i lag och av folkr

ä

ttens allra

ä

nna grund­satser.

Ovanst

å

ende best

ä

mmelser inskr

ä

nka likv

ä

l icke en stats r

ä

tt att genomf

ö

ra s

å

dan lagstiftning som staten finner erforderlig f

ö

r att reglera nyttjandet av viss egendom i 

ö

verensst

ä

mmelse med det allm

ä

nnas intresse eller f

ö

r att s

ä

kerst

ä

lla betalning av skatter och andra p

å

lagor eller av b

ö

ter och viten.

Artikel 2

Ingen m

å

 f

ö

rv

ä

gras r

ä

tten till undervisning. Vid ut

ö

vaidet av den verksamhet staten kan p

å

taga sig i fr

å

ga

2

Ö

vers

ä

ttning enligt prop. 1953:32.

137

om uppfostran och undervisning skall staten respektera    Prop. 1987/88: 69

f

ö

r

ä

ldrarnas r

ä

tt att tillf

ö

rs

ä

kra sina barn en

Bilaga 1

uppfostran och undervisning sora st

å

r i 

ö

verensst

ä

mrrielse med f

ö

r

ä

ldrarnas religi

ö

sa och filosofiska 

ö

vertygelse.

Artikel 3

De h

ö

ga f

ö

rdragsslutande parterna f

ö

rbinda sig att anordna fria och hemliga val med sk

ä

liga mellanrum samt under f

ö

rh

å

llanden som tillf

ö

rs

ä

kra folket r

ä

tten att fritt ge uttryck 

å

t sin mening betr

ä

ffande sammans

ä

ttningen av den lagstiftande f

ö

rsamlingen.

Utdrag ur

Protokoll nr 4 den 15 septeiaber 1963 till konventionen

ang

å

ende SKydd f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna och de

grundl

ä

ggande friheterna, avseende erk

ä

nnande av vissa

andra r

ä

ttigheter och friheter 

ä

i dem som redan

inskrivits i konventionen och dess f

ö

rsta

till

ä

ggsprotokoll-_______________________________ 

Artikel 1

Ingen m

å

 ber

ö

vas sin frihet enbart p

å

 grund av of

ö

rm

å

ga att fullg

ö

ra avtalad f

ö

rpliktelse.

Artikel 2

1. Den som lagligen befinner sig p

å

 en stats omr

å

de 

ä

ger r

ä

tt att d

ä

r fritt r

ö

ra sig ocn att fritt v

ä

lja bos

ä

ttningsort.

3

Ö

vers

ä

ttning enligt prop. 1954:87.

j3g

2.

Envar 

ä

ger frihet att l

ä

mna vilket som helst land,     Prop. 1987/88:69 inbegripet sitt eget.

Bilagal

3.

Ut

ö

vandet av dessa r

ä

ttigheter f

å

r icke underkastas andra inskr

ä

nkningar 

ä

n s

å

dana som 

ä

ro angivna i lag och i ett demokratiskt samh

ä

lle n

ö

dv

ä

ndiga med h

ä

nsyn till statens s

ä

kerhet och den allm

ä

nna s

ä

kerheten, f

ö

r uppr

ä

tth

å

llande av den allm

ä

nna ordningen och f

ö

rhindrande av brott, f

ö

r h

ä

lsov

å

rden samt f

ö

r skyddandet av sedligheten eller av annans fri- och r

ä

ttigheter.

4.

De r

ä

ttigheter som angivas i mom. 1 m

å

 inora best

ä

mda omr

å

den tillika bli f

ö

rem

å

l f

ö

r inskr

ä

nkningar, angivna i lag, vilka 

ä

ro ber

ä

ttigade av h

ä

nsyn till det allm

ä

nnas intresse i ett demokratiskt samh

ä

lle.

Artikel 3

1.   Ingen ra

å

 tvingas att l

ä

mna den stat vari han 

ä

r

medborgare, vare sig genom individuella eller

kollektiva 

å

tg

ä

rder,

2.   Ingen m

å

 f

ö

rv

ä

gras r

ä

tten att inresa i den stat vari

han 

ä

r medborgare.

Artikel 4

Kollektiv utvisning av utl

ä

nningar 

ä

r f

ö

rbjuden.

139

utdrag ur

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Protokoll

n:"  

6 till konventionen ang

å

ende skrjdd f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna och de grundl

ä

ggande friheterna, avseende avskaffande av d

ö

dsstraffet

Artikel 1

D

ö

dsstraffet skall vara avskaffat. Ingen f

å

r 

å

d

ö

mas ett s

å

dant straff eller avr

ä

ttas.

Artikel 2

En stat kan i sin lag f

ö

reskriva d

ö

dsstraff f

ö

r handlingar som beg

å

tts under krigstid eller under 

ö

verh

ä

ngande krigshot. Ett s

å

dant straff .skall till

ä

mpas endast i de fall som anges i lagen och i enlighet raed dess best

ä

mmelser. Staten skall underr

ä

tta Saropar

å

dets generalsekreterare om de ifr

å

gavarande best

ä

mmelserna i lagen.

Artikel 3

Ingen avvikelse enligt artikel 15 i konventionen f

å

r ske fr

å

n best

ä

mmelserna i detta protokoll.

  Ö

vers

ä

ttning enligt prop. 1983/84:31'

140

Utdrag ur

Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

Protokoll nr 7 till konventionen ang

å

ende skydd f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna och de grundl

ä

ggande friheterna.

Artikel 1

1.   En utl

ä

nning som lagligen 

ä

r bosatt p

å

 en stats

territorium f

å

r utvisas d

ä

rifr

å

n endast efter ett i

laga ordning fattat beslut och skall till

å

tas

a)

framl

ä

gga sk

ä

l som talar mot utvisningen,

b)

f

å

 sin sal: ompr

ö

vad, och

c)

f

ö

r dessa 

ä

ndam

å

l f

ö

retr

ä

das genom ombud infor vederb

ö

rande ramdighet eller inf

ö

r gj eller flera av denna myndigriet utsedda persone".

2,   En utl

ä

nning kan utvisas innan han ut

ö

var sina

r

ä

ttigheter enligt moment 1 a, b och c i denna

artikel, n

ä

r utvisningen 

ä

r n

ö

dv

ä

ndig i den allm

ä

nna

ordningens intresse eller motiveras av h

ä

nsyn till den

nationella s

ä

kerheten.

Artikel 2

1. Var och en som d

ö

mts av domstol f

ö

r brottslig rning skall ha r

ä

tt att f

å

 skuldfr

å

gan eller straffet

Ö

vers

ä

ttning enligt prop. 1984/85:123.

141

ompr

ö

vat av h

ö

gre domstol. Ut

ö

vandet av denna r

ä

tt,    Prop. 1987/88:69 inbegripet grunderna f

ö

r dess ut

ö

vande, skall regleras  Bilaga 1 i lag.

2, Undantag fr

å

n denna r

ä

tt f

å

r g

ö

ras vad avser mindre grova g

ä

rningar, enligt f

ö

reskrift i lag, eller j_ 

q 

fall d

å

 vederb

ö

rande har d

ö

mts i f

ö

rsta instans av den h

ö

gsta domstolen eller har d

ö

mts efter det att en frik

ä

nnande dom har 

ö

verklagats.

Artikel 3

Har en lagakraftvunnen dom varigenom n

å

gon d

ö

mts f

ö

r brottslig rning senare upph

ä

vts eller n

å

d beviljats p

å 

grund av en ny eller nyuppdagad omst

ä

ndighet, som styrkt att doiaen var felaktig, skall den som underg

å

tt straff till f

ö

ljd av domen gottg

ö

ras i enlighet med den ber

ö

rda statens lag eller praxis, ora det inte visas att det helt eller delvis berott p

å

 honom sj

ä

lv att den tidigare ej k

ä

nda omst

ä

ndiglieten inte blivit uppdagad i tid.

Artikel 4

1.  Ingen f

å

r rannsalas eller straffas p

å

 ni'tt genom

brottm

å

lsf

ö

rfarande i samma stat f

ö

r ett brott f

ö

r vilket

han redan blivit slutligt frik

ä

nd eller d

ö

md i enlighet

med lagen och r

ä

tteg

å

ngsordningen i denna stat.

2.   Best

ä

mmelserna i f

ö

reg

å

ende moment skall inte utg

ö

ra

hinder f

ö

r att m

å

let tas upp p

å

 nytt i enlighet med

lagen och r

ä

tteg

å

ngsordningen i den ber

ö

rda staten, om

det f

ö

religger bevis om nya eller nyuppdagade

omst

ä

ndigheter eller om ett grovt fel beg

å

tts i det

tidigare r

ä

tteg

ä

ngsf

ö

rfarandet som kan ha p

å

verkat

utg

å

ngen i m

å

let.

142

3. Ingen inskr

ä

nkning i denna artikel f

å

r g

ö

ras med      Prop. 1987/88:69

st

ö

d av artikel 15 i konventionen.

Artikel 5

Miakar skall vara likst

ä

llda i fr

å

ga om r

ä

ttigheter och ansvar av privatr

ä

ttslig natur inb

ö

rdes samt i f

ö

rh

å

llande till sina barn, vid 

ä

ktenskapets ing

å

ende, under 

ä

ktenskapet och i h

ä

ndelse av dess uppl

ö

sning. Denna artikel skall inte utg

ö

ra hinder f

ö

r staterna att vidta s

å

dana 

å

tg

ä

rder som 

ä

r n

ö

dv

ä

ndiga i barnens intresse.

143

Bilaga 2

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

EtlGELSK ORIGINALTEXT TILL CITATEI1 I AVSNITT 3

Citat 1

(Art. 10 i PN:s deklaration)

Everyone is entitled in full equality to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal, in the determination of his rigiits and obligations (droits et obligations) and of any criminal charge against him.

Citat 2

(F

ö

rslag vid m

ö

te med expertkoramitt

é

 i mars 1950)

In the determination of aiy criminal charge against him or of his rights and obligations in a suit at law (droits et obligations de caracture civil) everyone is entitled to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal established by law.

Citat 3

(Sammanfattning av diskussion)

The "common law" counfries pointed out that "civil rights and obligations", as recognised by the administrative authorities, were not protected by an administrative tribunal. In this respect, there was an important difference from the "civil law" counfries. Hence the words "in a suit at law" ("contestation" in

144

the French text) which would en

ä

ble administrative       Prop. 1987/88:69

proceedings to be excluded from the field of

' 

application of the Convention.

Citat 4

(F

ö

rslaget till ministerkommitt

é

n)

In the determination of any criminal charge against him or his rights and obligations in a suit of law (droits et obligations de caract

é

re civil), everyone is entitled to a fair g public hea-ing by an independent and impartial tribunal established by law and within a reasonable time.

Citat 5

(Koiaraissionen i fallet Ringeisen)

According to French legal terminolog/, the word "civil" is not arabiguous to the same extent. Althougl-i, under the influence of Anglo-American terminology, the term "droit civils" is sometimes used as signifying political rights of the citizen (equivalent to "droits civiques"), the meaning is generally quite different. It refers to rights and obligations under civil law, as distinct from public law and penal law. This is a classical distinction in the legal systems derived from Roman law and the term "civil" in that context refers to the legal relations between individuals and other private subjects of law, as distinct from legal relations between private citizens and public authorities. Following this terminolog/ the French

145

10 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

text of Artide 6 is clear, The term "droits et

Prop. 1987/88:69

obligations de caracture civil" means rgiits and        Bilaga 1 obligations appertaining to that branch of the legal system which is called "droit civil.

Citat 5

(Kommissionen i fallet Ringeisen)

This examination of the text of the Convention and its drafting history leads to the conclusion that the term "civil rights and obligations" must be interpreted restrictively so as to comprise such legal relationships only as are typical of relations between private individuals, to the exclusion of sucn legal relations in which the citizen is confronted v/itii those who exercise public authority.

Citat 7

(Kommissionen i fallet Ringeisen)

The Commission has consistently held that the term "civil rights and obligations" v/ithin the meaning of Artide 6 (1) of the Convention embodies an autonomous notion, However, that notion ceases to be an autonomous notion if it is considered in the sense of referring strictly to the rights and obligations between private individuals. Indeed, in the legal systems derived from Roman Law the term "civil law" is understood as referring to that branch of domestic law which is also called "private law" aid which envisages the particular relationship between private

146

individuals. It is not possible to say that the notion    Prop. 1987/88:69

embodied in Artide 6 (1) of the Convention is

Bilaga 1

autonomous if its scope is being deterained by simple reference to the notion of "civil law" as it emerges from the legal systems of certain countries of Continental Europ

é

.

It is also to be observed that an element of anomaly would be introduced in that provision if, in the interpretation of Artide 5 (1) the scope of the notion in question were to be so restricted. The European Convention - as well as incidentally the International Covenant on Civil and Political Rights of 1956 -envisages basically the protection of the individual vis-

å

-vis the State, that is to say against arbitrary acts committed by the public authorities. It is clear that, by the term "civil rights and obligations". Artide 6 (1) of the European Convention refers to the righits and obligations flowing from domestic law. The rde which the Convention lays do\vn in rggpect of these riglits and obligations is as follows: "In the determination of his civil rights and obligations ,,. everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law". It seeras str

ä

nge that this rule, which has been induded in an international treaty envisaging the protection of the individual vis-

ä

-vis the public authorities, should not grant the individual concerned any right to a judicial remedy or any right to a fair trial, in the case of an arbitrary interference by the public

147

authorities with the rights which are granted to him      Prop. 1987/88:69

by the domestic law.

Bilaga 1

Citat 8

(Kommissionen i fallet K

ö

nig)

However, when a public agency admits a person to the practice of medicine, the effect of this normally is that civil rights and obligations arise in connection with that practice. This effect must be distinguished from performance of functions in the public service. The conditions of admission do not in themselves make a doctor a public agent, exercising governraental or administrative authority, or establish a confractual relation between him and the State or any public agency. The applicant practised medicine as a private individual, Such a doctor, in and for the practice of medicine, becomes vested with a number of civil righits and obligations: professional reputation; the recovery of professional fees and expenses; the lease or ownership of consulting room or clinic; employment contracts wit.h staff, and so on.

Citat 9

(Kommissionen i fallet K

ö

nig)

This being so it seems desirable first to consider whether in principle the choice and exercise of a profession or economic activity in the private sector should be considered as civil rights. In our opinion the answer to this question can only be in the

148

affirmative,

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

The exercise of a profession or economic activity ma,' be defined as the application of a person's physical skill, intellectual, artistic and other abilities and knowledge in most cases for the purpose of obtaining material reward in the form of wages or some other consideration, The right to exercise a profession is thus identical with the riglit to work guaranteed by the constitutions of the majority if not of all the States in the Council of Europ

é

.

Among these so called public freedoras we find as j

ä

st raentioned the right of property which the Commission has always recognised as a civil rigjit, a solution which was expressly confirmed by the Ringeisen judgment quoted above. V/hen we come to compare the right to work with the right of property we find that they are of an undeniably similar nature since the riglrt of property is essentially the riglit to use, enjoy and dispose of the thing to which it applies in most Cases with a view to obtaining an economic benefit from it. It is thus difficult to see why one should refuse tne right to work the character of a civil right which has been recognised in the case of the right of property.

149

What has been said above would however be subject to     Prop. 1987/88:69

reservations where the right to wo"k implied in one

way or another participation in political action, in

the exercise of public authority or the management of

a public department of the State, the provinces, the

local authorities or even of a semi-nationalised

Corporation.

Admittedly at least in certain countries access to these occupations is very widely subject to an administrative authorisation which is only granted to persons with a proper professional qualification and of good reputation. The practice of certain professions is subject to special regulations and a more or less strict supervision.

However, these regulations have neitlier the object no" the effect of changing the nature of the activities of the persons practising these professions. The activities of skilled t-adesmen, merchants, bankers, and underwriters remain governed by civil (or commercial) law. They participate in no way in the exercise of public authority or the operations of a public service. The lawfulness of these professional regulations is not in issue. The Federal Government point out that thei- basic purpose is to maintain public order, safety and health. But' it does not follow that they can transform a relationship which by its nature belongs to the field of p"ivate law, into a

150

relationship governed by public law.

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Citat 10

(Domstolen i fallet K

ö

nig)

Whether or not a right is to be regarded as civil within the meaning of this expression in the Convention must be determined by reference to the substantive content and effects of the right - and not its legal classification - under the domestic law of the State concerned. In the exercise of its supervisory functions, the Court must also take account of the object and purpose of the Convention and of the national legal systems of the other Contracting States.

Citat 11

(Domstolen i fallet K

ö

nig)

The Court notes that, in the Federal Republic of Germany, the running of a private clinic is in certain respects a commercial activity carried on with a view to profit, classified by German law as a "Gewerbe". This activity is carried on in the private sector through the conclusion of contracts between the clinic and its patients and resembles the exercise of a private right in some ways 

ä

kin to the right of property. Private clinics are certainly subject to supervision effected by the authorities in the public interest in order, inter alia, to protect health;

151

supervision in the public interest, which moreover       Prop. 1987/88:69

exists as a general rule for all private professional     Bilaga

activities in the member States of the Council of

Europ

é

, cannot of itself lead to the conclusion that

the running of a private clinic is a public-law

activity. An activity presenting, under the law of the

State concerned, the character of a private activity

cannot automatically be converted into a public-law

activity by reason of the fact that it is subject to

administrative authorisations and supervision,

including if appropriate the withdrawal of

authorisations, provided for by law in the interests

of public order and public health.

The medical profession counts, in the Fede"al Republic of Germany, among the traditional liberal professions; moreover, Artide 1 a 2 of the Federal Act expressly so provides. ,., Even unde" the national health scheme, the medical profession is not a public service: once authorised, the doctor is f"ee to practise or not, and he provides treatment for his patients on the basis of a contract made with them. Of course, besides treating his patients, the medical practitioner, in the words of the above-mentioned Act, "has the care of the health of the community as a whole". This responsibility, which the medical profession bears towards society at large, does not, however, alter the private character of the medical practitioner's activity: whilst of great importance

152

from the social point of view, that responsibility is     Prop. 1987/88:69 accessory to his activity and its equivalent is to be     Bilaga 1 found in other professions whose nature is undeniably private.

Citat 12

(Domstolen i fallet K

ö

nig)

All that is relevant under Artide 5 

§

 1 of the

Convention is the fact that the object of the cases in

question is the determination of rights of a private

nature.

'

Since it thus considers the rights affected by the witdrawal decisions and forming the object of the cases before the administrative courts to be private righits, the Court concludes that A"ticle 6 

§

 1 is applicable, without it being necessary in the present case to decide whether the concept of "civil riglits and obligations" within the meaning of that p"ovision extends beyond those rights which have a private nature.

Citat 13

(Domstolen i fallet Le Compte ra,fl.)

Unlike certain other disciplinary sanctions that might

have been imposed on the applicants (warning, censure

and reprimand .,.), the suspension of which they

complained undoubtedly constituted a direct and

mate"ial interference with the right to continue to

exercise the medical profession. The fact that the

suspension was temporary did not prevent its impai"ing

that right ...; in the "contestations" (disputes)

contemplated by Artide 5 a 1 the actual existence of

a "civil" right may, of cou"se, be at stake but so jna'

the scope of such a riglit or the manner in whicli the

,

beneficiary may avail himself thereof.

Citat 14

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

(Kommissionen i fallet Spo"rong och L

ö

nnroth)

The Conmission recalls that it has always recognised the right of property as a civil right. Consequently, expropriation proceedings relating to particular properties concern the civil rights of those owners whose properties are being expropriated. Moreover, in the present cases, the Commission has just found ... that the expropriation permits and the prohibition on construction constituted a substantial interference with the applicants' right to peaceful enjoyment of their possessions within the meaning of the fi"st sentence of the first paragraph of Art. 1 of Protocd No. 1. However, this finding does not necessarily mean that the provisions of Art, 6 (1) are automatically applicable to all aspects or stages of proceedings concerning exprop"iation. In particular, a further condition of its applicability is that there is an issue - normally a dispute - v/ith respect to civil rights and obligations which requires a determination, This appears clear, notably from the French text of art. 6 (1) which spe

ä

ks about "contestations sur 

droits et obligations de caracture civil".

In the opinion of the Commission, a decision which constitutes an interference with civil rights and obligations is not the same as a determination of such rights and obligations. The fact that Art. 6 (1) requires a "determination" makes it necessary to distinguish between the various aspects and stages of expropriation proceedings. In particular, the initial steps taken by the public autho"ities towards a late" expropriation, preparing for it and creating its legal

154

basis, must be distinguished from its actually being carried out. The granting of a rigiit to expropriate creates the legal basis for a late" deprivation of property, However, in the Commission's view, neither a law that directly permits an expropriation, nor a permit to expropriate authorised by law of the kind issued by the respondent Government in the present cases amounts to a determination of the civil rights and obligations of the property owners concerned in the sense of Art, 6 (1) of the Convention.

Prop. 1987/88: 69 Bilaga 1

It follows that neither the proceedings by which the Government authorised the City of Stockholm to expropriate the applicants' properties and renewed these permits, nor, a fortiori, the rde of the municipality in seeking, obtaining and holding the relevant permits, involved decisions of this character, which must be taken o" be subject to control by a courf having to act "within a reasonable time". It is not in dispute between the parties that, althougli thro-aghout these administrative proceedings the applicants suffered practical inconveniences, their legal rights as property owners, and thereby their civil rights, remained unaffected at all the relevant stages.

However, this interpretation .does not imply that expropriation proceedings may not raise issues where Art. 6 (1) applies, in particular when at a l

å

ter stage an actual expropriation occurs.

Citat 15

(Kommissionen i fallet Sporrong och L

ö

nnroth)

According to the Court's reasoning in the Ringeisen and K

ö

nig Cases it seems clear that measures taken by

155

public authorities whose resdt is decisive for

Prop. 1987/88:69

p-ivate rights fall under Art. 6, para. 1.,, . The       Bilagal

outcome of an expropriation procedure is certainly so

decisive. Is this true also for the granting of an

expropriation perrait, the fi"st step leading up to

expropriation under Swedish law? The granting of the

perrait is only the first step but it determines the

legality of the exprop"iation under Swedish law, which

cannot be attacked late" before the courts. That means

that it is already decisive for the dete"mination of

the legality. If an applicant disputes the legality

of the permit or of the extension he m'ust be able to

get a court decision on that legality unde- Art. 6,

para. 1.

It is of course correct to say that this implies a procedure of court reviev.' for all exprop"iation procedures. This, it seeras to me, is the inevitable consequence of the K

ö

ning holding. However, I would like to stress that it does not mean all public decisions affecting property without coraing near to form

å

l expropriation must also be open to court review. Where the loss of ownership is at stake as in expropriation procedures, the outcome is decisive for private rights and Art. 5, para. 1 applies.

Citat 16

(Domstolen i fallet Sporrong och L

ö

nnroth)

156

In its ... judgment of 23 juni 1981, (the Court)

Prop, 1987/88:69

pointed out that Artide 5 a 1 "is not applicable        Bilaga 1

solely to proceedings which are already in progress:

it may also be relied on by anyone who considers that

an interference with the exe-cise of one of his (civil)

rights is unlawful and complains that he has not had

the possibility of submitting that claim to a tribunal

meeting the requirements of Artide 6 a 1"... . It is

of little consequence that the contestation (dispute)

concerned an administrative measure taken by the

corapetent body in the exe"cise of public authority... .

Citat 17

(Domstolen i fallet Sporrong och L

ö

nnroth)

Given that the applicaits regarded as -unlavrful the adoption or extension of measures v/hich affected their "ight of property and had been in force for pe"iod5 of the kind encountered in thei" cases, they were entitled to have this question of domestic law determined by a t"ibunal.

Citat 18

(Domstolen i fallet Benthem)

The Court considers that a "genuine and serious" contestation (dispute) as to the "actual existence" of the right to a licence claimed by the applicant arose between him and the Netherlands authorities at least after the Regional Inspector's appeal against tlie decision of the Weststellingwerf municipal

157

autho"ities. This is shown especially by the fact        Prop. 1987/88:69

that, from 11 August 1975 to 30 June 1979, M". Benthem    Bilagal

was able, without contravening the law, to exploit his

installation by virtue of the licence granted by the

latter authorities .... In addition, the resdt of the

proceedings complained of, which could - and in fact

did - lead to a reversal of the decision unde- appeal,

was directly decisive for the right at issue.

The grant of the licence to which the applicant claimed to be entitled was one of the conditions for the exercise of part of his activities as a businessman. It was closely associated with the right to use one's possessions in conforraity with the law's "equireraents. In addition, a licence of this kind has a proprietary character, as is shovm, inter alia, by the fact that it can be assigned to thi"d parties.

Citat 19

(Koramissionen i fallet Pudas)

In this respect it is recalled that the decision by which the applicant obtained the fraffic licence was not appealed against and hence became final. Having obtained the licence, the applicant had, in the CorTiraission's opinion, acquired certain "riglits" flowing from that licence.

It is frue that, unde" the p"ovisions of the 1979 Act

158

on Commercial Transportation, the licence is always      Prop. 1987/88:69

subject to modification or even withdrawal by the        Bilaga 1

authorising body. This, however, does not, in the

opinion of the Commission, alter the fact that it

confers a "right" for the purposes of Artide 6, para.

1.

As to whether the right to ope-ate fraffic business under the interurban route traffic licence was "civil" in character, the Commission considers that the legal position, contrary to what the Governraent have submitted, is essentially sirailar in characte" to the rights in question in the K

ö

nig, Le Compte, Van Leuven and De Meyere and Albert and Le Compte cases in that it was a "ight to carry on an occupation in the private sector, albeit subject to administrative authorisation and supervision in the public interest.

The present case is also similar to the Benthem case in which the dispute as to the grant of the licence related to part of the applicant's commercial activities.

Under Swedish law the transportation service is not of a State monopoly character. On the contrary licences may be obtained by either public entities or private -physical o" legal - persons. Furfhermore, the relationships between the holde" of the licence and

159

the passengers are usually cont-actual and di"ectly      Prop. 1987/88:69 established between individuals on a personal basis      Bilaga 1 although public authorities may have a direct -influence on the transportation service and the fees to be paid.

The private characte" of the right to operate the traffic business at issue does not, in the Gommission's opinion, change becaose it is subject to administrative supervision, or because the licence holder may be dependent on public subsidies fo- the profitability of the operation of the t"anspo"tation 0" as a res'ult of the fees being restricted.

The Commission considers that a "genuine" contestation (dispute) "of a se"ious nature" ... a"ose between the applicant and the Sv,'edish authorities concerning his right according to the licence in question, as the applicant maintains that the revocation was unjustified, the authorities being in abuse of power. The applicant therefore in fact challenges the lawfulness under Swedish law of the measures taken.

160

Bilaga 3

Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

exempel på fall där art. 5 (1) i eur0?arådsk0k-ve[;ti0ir±2;

a}:tualiseras

_________________________________ 

1. Inledning

Enligt art. 6:1 i den europeiska konventionen ang

å

ende skydd f

ö

r de m

ä

nskliga r

ä

ttigheterna och de grundl

ä

ggande friheterna (MR-konventionen) skall envar, n

ä

r det g

ä

ller att pr

ö

va hans "civila r

ä

ttigheter och s'Kyldigheter", vara ber

ä

ttigad till opartisk och offentlig r

ä

tteg

å

ng inora sk

ä

lig tid och inf

ö

r en oavh

ä

ngig och opa"tisk domstol, som uppr

ä

ttats enligt lag.

I r

ä

ttsfall fr

å

n europadomstolen har de citerade orden getts en uttolkning som g

ö

" att det kan finnas anledning att 

ö

ve-v

ä

ga om svensk r

ä

tt till fullo uppfylle" konventionens k"av p

å

 m

ö

jlighiet till domstolspr

ö

vning. De fall som 

ä

r aktuella 

ä

r ett som r

ö

r 

ä

gander

ä

tt till fast egendom (Sporrong

L

ö

nnroth) och ett som g

ä

ller r

ä

tten att idka n

ä

"ing (Benthem). I syfte att f

ö

rs

ö

ka ge ett unde"lBg f

ö

r en bed

ö

mning av den aktualiserade fr

å

gans vidd har 1985 

å

"s lagbok g

å

tts igenom.

Nedan redovisas ett antal fall d

ä

r svensk lagstiftning skulle kunna t

ä

nkas sakna m

ö

jlighet till s

å

dan domstolspr

ö

vning som MR-konventionen kr

ä

ver. N

å

gon follst

ä

ndighet har inte 

å

syftats och n

å

gon n

ä

rmare analys av fallen ha" inte skett. Det 

ä

r allt.s

å

 fr

å

ga om en samling av exempel p

å

 fall d

ä

- konventionsregeln kan t

ä

nkas bli aktuell. P

å

 grundval av genomg

å

ngens resdtat kan man nog v

å

ga den slutsatsen att det totala antalet fall 

ä

r f

ö

rh

å

llandevis begr

ä

nsat.

161

11 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

De fall som ha" p

å

tr

ä

ffats r

ö

r i huvudsak (sora man kunde   Prop, 1987/88:69 v

ä

nta med tanlie p

å

 de angivna r

ä

ttsfallen)

ä

gander

ä

tten   Bilaga och r

ä

tten att idka n

ä

ring.

2. Fall med anknytning till 

ä

gander

ä

tten

1.

Expropriationslagen (1972:719). Den svenska expropriationsprocessen 

ä

r uppdelad i en tillst

å

nds-pr

ö

'/ning, som i princip sker 

y\os 

rege"ingen, och en ers

ä

ttningspr

ö

vning, som g

ö

rs av domstol. Expropriationen fullbordas i princip inte f

ö

-r

ä

n ers

ä

ttningen ha" blivit best

ä

md, Exprop"iationslagen medge" inte att dorastol pr

ö

var om lagliga f

ö

"uts

ä

ttningar f

ö

religge" f

ö

r egendomsber

ö

vande,

2.

Vattenlagen (1983:291). Till

å

tlighieten av vissa vattenf

ö

retag pr

ö

vas av regeringen. En sak

ä

gare sora ra

ä

ste avst

å

 mark eller r

ä

ttighet till f

ö

ljd av ett s

å

dant f

ö

retag kai inte f

å

 p"

ö

vat vid dorastol om tillst

å

ndet stride" laot lag (jfr 1). Inte iielle" kai en fastighets

ä

ga"e sora "ege-ingen v

ä

grar tillst

å

nd f

å

 pr

ö

vat vid domstol om beslutet strider mot lag (jfr 8). Vidare kan st

ä

mpel tas i ansp"

å

i-: enligt ett exprop"iations-liknande f

ö

rfarande (jfr 1).

3.

F

ö

rk

ö

pslagen (1967:868). Fr

å

gan ora tillst

å

nd till f

ö

rk

ö

p pr

ö

vas av regeringen. M

ö

jlighet till domstolspr

ö

vning av lagligheten av tillst

å

ndsbeslutet saknas. Eftersom ett f

ö

rk

ö

p inneb

ä

r att k

ö

paren f

ö

rlora" sina avtalsenliga r

ä

ttigheter enligt k

ö

pehandlingen, torde f

ö

rk

ö

pet ber

ö

ra civila r

ä

ttigheter.

4.

Jordf

ö

rv

ä

rvslagen (1979:230). Tillst

å

nd till jordf

ö

rv

ä

rv pr

ö

vas i h

ö

gsta instans av regeringen. Domstolspr

ö

vning kan ej ske. Eftersom v

ä

grat f

ö

rv

ä

rvstillst

å

nd medf

ö

" f

ö

rv

ä

rvets ogiltighet, torde tillst

å

ndspr

ö

vning ber

ö

ra civila r

ä

ttigheter,

162

5. Lagen (1982:617) om utl

ä

ndska f

ö

rv

ä

rv av svenska      Prop, 1987/88:69

f

ö

retag m.m. Samma problem sora vid 4.

tsiiaga

6. Lagen (1962:518) om utl

ä

ndska f

ö

rv

ä

rv av fast egendom

m.m. Samma problem som vid 4.

7. Naturv

å

rdslagen (1964:822). Vissa beslut enligt

naturv

å

rdslagen kan vara s

å

 ingripande att mark

ä

garen

getts r

ä

tt att f

å

 fastigheten inl

ö

st (se 27 

§

).

Lagligheten av besluten kan inte pr

ö

vas i domstol.

Besluten kan ev. ses som "de facto"-expropriationer. De

skulle d

ä

rmed ber

ö

ra civila r

ä

ttiglieter. Ev. kan ocks

å

mera renodlade r

å

dighetsinskr

ä

nkande beslut enligt

naturv

å

rdslagen anses r

ö

ra civila r

ä

ttigheter.

8.

Lagen (1953:583) av avveckling av fideikommiss. Inl

ö

sen av st

ö

rre jord- och skogsegendoiriar och av kulturf

ö

rem

å

l beslutas av regeringen. Ers

ä

ttning best

ä

ms enligt expropriationsreglerna i det f

ö

rra fallet och av si-:iljem

ä

n i det senare. Lagligheten av inl

ö

snings

å

tg

ä

rden torde inte kunna pr

ö

vas i det sammanlianget.

9.

Lagen (1977:494) om tillst

å

nd till 

ö

verl

å

telse av fartyg. Svenska fa"tyg f

å

" inte 

ö

ve-l

ä

tas till utlandet utan tillst

å

nd av koinmerskollegium, alternativt regeringen. 

Ö

verl

å

telse utan tillst

å

nd 

ä

r ogiltig.

10.

Lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa best

ä

mmelser om elektriska anl

ä

ggningar. Tillst

å

nd kr

ä

vs f

ö

r att f

å 

dra fram eller anv

ä

nda elektriska starkst"

ö

msledninga". Tillst

å

nd ges av energiverket med besv

ä

rsm

ö

jlighet till regeringen. M

ö

jligen 

ä

r detta snarare ett fall f

ö

r n

ä

sta avsnitt om r

ä

tten att idka n

ä

"ing,

11.

Lagen (1976:240) om f

ö

rv

ä

rv av eldistributionsanl

ä

gg­ning m.m. Tillst

å

nd kr

ä

vs f

ö

r f

ö

rv

ä

rv av anl

ä

ggning f

ö

r

163

yrkesm

ä

ssig n

ä

rdistribution av elekt"isk starkstr

ö

m sora   Prop, 1987/88:69 kr

ä

ver tillst

å

nd enligt 1902 

å

"s lag. Utan tillst

å

nd 

ä

-   

iaga 

1 ett f

ö

rv

ä

rv ogiltigt. Beslutsinstanserna 

ä

r desamma som i

11. Ocks

å

 h

ä

r aktualiseras j

ä

mv

ä

l r

ä

tten att idka

n

ä

ring.

12.

Lagen (1942:350) om fornminnen. L

ä

nsstyrelsen kan l

å

ta omh

ä

nderta fornl

ä

mning eller del d

ä

rav for dess uppst

ä

llande eller v

å

rd p

å

 annan plats. Beslutet kan 

ö

verklagas till regeringen. Ers

ä

ttningsfr

å

gan pr

ö

vas av fastighetsdomstol, troligen utan m

ö

jlighet att pr

ö

va det grundl

ä

ggande beslutets laglighet.

13.

F

ö

rfogandelagen (1976:262). Bl.a, kan fastigheten tas i anspr

å

k med 

ä

gander

ä

tt eller nyttjaider

ä

tt enligt beslut av vissa f

ö

rvaltningsmyndigheter. Besluten kan 

ö

verklagas till regeringen. Ers

ä

ttningsfr

å

gan pr

ö

vas av speciella v

ä

rderingsn

ä

mnde" som har vissa doiastols-liknande drag.

3. Fall med anknytning till r

ä

tten att idka n

ä

ring

14.

Lagen (1975:985) om tillf

ä

llig handel. Med tillf

ä

llig handel avses att n

å

gon yrkesm

ä

ssigt salubjude" varor p

å

tillf

ä

lligt f

ö

rs

ä

ljningsst

ä

lle eller under k"ingk

ö

rning. Tillst

å

nd av l

ä

nsstyrelsen alternativt regeringen kr

ä

vs med vissa undantag. L

ä

nsstyrelsens beslut 

ö

verklagas till kommerskollegium och sedan till regeringen.

15.

Lagen (1968:555) om r

ä

tt f

ö

r utl

ä

nning och utl

ä

ndskt f

ö

retag att idka n

ä

ring h

ä

r i riket. Med vissa undantag beh

ö

ver utl

ä

nninga- och utl

ä

ndska f

ö

retag tillst

å

nd till n

ä

ringsidkande h

ä

r i landet. Beslutsordningen 

ä

r densamma som i 14.

164

16. Lagen (1974:191) om bevakningsf

ö

retag. Bevaknings-    P

P- 1987/88:69

f

ö

retag skall ha tillst

å

nd av l

ä

nsstyrelsen. Besluten 

ö

verklagas till regeringen.

17. Kung

ö

relsen (1913:380) om r

ä

tt for den som 

ä

r bosatt

i utlandet att giva eller medverka i offentlig

f

ö

rest

ä

llning m.m. i Sverige. Utoralands bosatta fysiska

personer och utl

ä

ndska juridiska personer skall ha

tillst

å

nd f

ö

r att ordna vissa tillst

ä

llningar.

L

ä

nsstyrelsen fattar beslut som kan 

ö

verklagas till

regeringen.

16. Lagen (1962:361) om allm

ä

n f

ö

rs

ä

kring. Ers

ä

ttning f

ö

r tandv

å

rd i privat verksamhet utg

å

r enligt reglerna om sjukf

ö

rs

ä

kring bara ora tandl

ä

karen 

ä

r uppf

ö

rd p

å

 en f

ö

rteckning som uppr

ä

ttas av f

ö

rs

ä

kringskassan. Det kan h

ä

vdas att en tandl

ä

kare som inte p

å

 detta s

ä

tt bli" ansluten till den allm

ä

nna f

ö

rs

ä

kringen p

å

ve"kas i s

å

dan grad i sin n

ä

"ingsverksaraiiet att det g

ä

lle" hans "civila r

ä

ttiglieter". Beslut om vilka tandl

ä

kare sora SKall f

ö

ras upp p

å

 f

ö

rteckningarna fattas av riksf

ö

rs

ä

i-:ringsve"ket, vars beslut 

ö

verklagas till regeringen,

19.

L

ä

kemedelsf

ö

rordningen (1962:701). Tillst

å

nd k"

ä

vs f

ö

r yrkesm

ä

ssig tillverkning av l

ä

liemedel (utom p

å 

apotek). Tillst

å

ndet ges av socialstyrelsen. Beslutet 

ö

verklagas till regeringen.

20.

Milj

ö

skyddslagen (1969:387). Milj

ö

farlig verksanhet kr

ä

ve" i vissa fall tillst

å

nd av koncessionsn

ä

mnden f

ö

" milj

ö

skydd, l

ä

nsstyrelsen eller regeringen. Regeringen 

ä

" ocks

å

 besv

ä

rsinstans i f

ö

rh

å

llande till de tv

å

 andra myndigheterna. Koncessionsn

ä

mnden har vissa domstols­liknande drag.

165

21. Kreditupplysningslagen (1973:1173).

Prop, 1987/88:69

Kreditupplysningsverksaahet kr

ä

ver tillst

å

nd av

Bilaga 1

datainspektionen, vars beslut 

ö

verklagas till

regeringen.

22.

Inkassolagen (1974:182). F

ö

r inkassoverksamhet beh

ö

vs tillst

å

nd av datainspektionen. Regeringen 

ä

r 

ö

verinstans.

23.

Lagen (1977:293) ora handel med drycker. Servering av alkoholdrycker f

å

r ske bara med l

ä

nsstyrelsens tillst

å

nd. Beslut kan 

ö

verklagas till socialstyrelsen. Det kan h

ä

vdas att serveringstillst

å

nd 

ä

r en i praktiken n

ö

dv

ä

ndig f

ö

ruts

ä

ttning f

ö

" restaurangverksamliet.

24.

Arbetsmilj

ö

lagen (1977:1160). F

ö

rbud mot ol

ä

mplig arbetsmilj

ö

 kan inneb

ä

ra att verksanhieten m

å

ste upph

ö

ra. Beslutet meddelas av yrkesinspektionen, va"s beslut 

ö

verklagas till arbetarskyddsstyrelsen och d

ä

"ifr

å

n till rege"ingen.

25. Lagen (1978:160) om vissa rorled.ningar. R

ö

rledning

f

ö

r t"ansport av fj

ä

rrv

ä

-me eller av olja, natu-gas m.m.

f

å

r inte dras fram eller begagnas utan tillst

å

nd av

regeringen.

26.

Lagen (1979:425) om sk

ö

tsel av jordbruksmark. Bra jordbruksmark f

å

" inte tas ur jordbruksproduktion annat 

ä

n med tillst

å

nd av lantbruksn

ä

mnden, vars beslut 

ö

verklagas till lantbruksstyrelsen. Slutinstans 

ä

" regeringen.

27.

Yrkestrafiklagen (1979:559)- Yrkesra

ä

ssig t"afik f

ä

-drivas bara av den som har trafiktillst

å

nd. Beslutskompetensen 

ä

r f

ö

rdelad mellan l

ä

nsstyrelsen och

166

transportr

å

det, som ocks

å

ä

r besv

ä

rsinstans. Regeringen   Prop. 1987/88:69

ä

r slutinstans.

Bilaga 1

28.

Lagen (1979:560) om transportf

ö

rmedling. Transportf

ö

rmedling kr

ä

ver tillst

å

nd av l

ä

nsstyrelsen. Transportr

å

det och regeringen 

ä

r besv

ä

rsinstanser.

29.

Lagen (1979:561) om biluthyrning. Yrkesm

ä

ssig uthyrning av bilar f

ö

ruts

ä

tter tillst

å

nd. Beslutsord­ningen 

ä

r densamma som i 28.

30.

Fondkommissionslagen (1979:748). Fondkommissionsr

ö

relse kr

ä

ver tillst

å

nd av bankinspek­tionen, vars beslut 

ö

verklagas till regeringen.

31.

Lagen (1980:2) om finansbolag. Bankinspektionen kan f

ö

rbjuda att beslut av ett finansbolag verkst

ä

lls. Besv

ä

rsinstans

ä

r regeringen.

32.

Lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor. Skrothandel f

å

r bedrivas bara efter tillst

å

nd av polismyndigheten, vars beslut 

ö

verklagas till l

ä

nsstyrelsen och sedan regeringen.

4.

Ö

vriga fall

33. Lagen (1971:796) om internationella r

ä

ttsf

ö

rh

å

llanden

r

ö

rande adoption. Adoptionsbeslut i annan stat kan

godk

ä

nnas av n

ä

mnden f

ö

r internationella adoptionsfr

å

gor

med regeringen som besv

ä

rsinstans.

167

Bilaga 2     Prop. 1987/88:69

Sammanställning av remissyttrandena

' 

Innehåll

1

Allmänna synpunkter

2

Tillämpningsområdet för en ny möjlighet till domstolsprövning

3

Domstolsprövningens omfattning

4

Muntlig förhandling

5

Förfarandet i övrigt: ansökningstid, besluts verkställbarhet m. m,

6

Behovet av information om den nya prövningsmöjligheten

7

Resursfrågan

8

Rättsmedlets namn

9

Reglernas placering

10 Omprövning av expropriationstillstånd Remissyttrandena återges i regel i oavkortat skick och utan bearbetning.

1 Allmänna synpunkter

Regeringsrättens ledamöter: Mot bakgrund av den utveckling som enligt promemorians beskrivning ägt rum i fråga om tolkningen av konventionens krav på tillgång till domstolsprövning i fråga om "civila rättigheter och skyldigheter" är det följdriktigt att söka en lösning som såvitt möjligt säkerställer att svensk lagstiftning uppfyller de krav som konventionen numera anses innebära. Den lösning som har valts i promemorian och som innebär tillskapandet av ett särskilt institut för överprövning av förvalt­ningsbeslut förefaller också vara en praktisk lösning, sedd från utgångs­punkten att en snabb förändring av rättsläget bör åstadkommas.

Vi vill också instämma i promemorians principiella synsätt, nämligen att regleringen bör utformas på sådant sätt att den bidrar till en naturlig utveckling i överensstämmelse med de strävanden mot fördjupad rättssä­kerhet som fortlöpande sker i fråga om vår rättsordning. Vi biträder alltså förslaget.

Den generella lösning som föreslagits är emellertid förbunden med nack­

delar, som vi återkommer till i det följande. Den bör därför inte betraktas

som en definitiv lösning för alla fall. Med hänsyn härtill är det angeläget att

 som också framståi som följdriktigt från promemorians nyss angivna

utgångspunkt - ett införande av detta nya prövningsinstitut följs upp

genom mer specifika lagstiftningsåtgärder, efter en systematisk genom­

gång departementsvis av de lagstiftningsområden som berörs av det nya

institutet. Syftet härmed skulle vara att successivt omgestalta det ordinarie

prövningsförfarandet på de berörda lagstiftningsområdena i sådan riktning

att kraven på domstolsprövning tillgodoses i en utformning som nyanserats

med beaktande av varje områdes särart. Bl, a. skulle därigenom besvärs­

ordningen kunna utmejslas och inriktningen av besvärsinstansens pröv­

ning kunna anges mer preciserat än som är möjligt i en generell lagstiftning

av den typ som nu är i fråga. Genom sådana successiva lagstiftningsåtgär-

168

der uppnås samtidigt att allt fler ärendetyper tas undan från det särskilt     Prop. 1987/88:69 tillskapade generella prövningsinstitutet, en utveckling som står i sam-     Bilaga 2 klang med traditionella svenska lagstiftningsmetoder. Det kan dock antas att, även efter en sådan genomgång, ett antal ärendetyper kommer att kvarstå utan särskild reglering och att därför det nya prövningsinstitutet måste finnas kvar för dessa ärendetyper,

JK: Som framhålles i den remitterade promemorian innebär rättstillämp­ningen i den europeiska domstolen en extensiv tolkning av begreppet civila rättigheter och skyldigheter ("civil rights and obligations", "droits et obligations de caractére civil"). Mot den beskrivning av rättsläget vid tillämpning av konventionen och det därav föranledda reformbehovet för den svenska rättens del, som förslagen bygger på, har jag ingen erinran.

När det gäller frågan huruvida de framlagda lagförslagen är ägnade att tillgodose detta reformbehov på ett sätt som kan godtagas av den europeis­ka domstolen är bedömningen i viktiga hänseenden mera tveksam. Förar­betena till konventionstexten lämnar dessvärre föga ledning och den ana­lys som bestås saken i promemorian är knappast inträngande. Jag saknar dock underlag för att ifrågasätta den i den allmänna motiveringen till förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar gjorda bedömningen att ett rättsmedel som erbjuder möjlighet till en dom­stolsprövning av kassatorisk natur i högsta instans skulle uppfylla konven­tionens krav på att den rättssökande skall ha tillgång till rättegång inför domstol för prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter.

Valet av regeringsrätten som domstolsinstans föranleder ingen invänd­ning från min sida.

Hovrätten: Ett införande av möjlighet till någon form av domstolspröv­ning i vissa förvaltningsärenden ter sig nödvändigt för att Sverige skall kunna anses uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 6, Den i och för sig tänkbara möjligheten att i stället säga upp konventionen och på nytt ansluta sig till den med förbehåll skulle strida mot Sveriges uttalade mål­sättning att efterieva konventionen. Hovrätten anser det därför riktigt att en ny möjlighet till domstolsprövning bör lagfästas.

Förslaget innebär en principiell nybildning genom att domstol ges behö­righet att ta ställning till fortbeståndet av regeringens beslut i vissa be­svärsärenden. Även om detta från konstitutionell synpunkt kan te sig främmande för svenska förhållanden får lösningen accepteras om Sverige skall kunna uppfylla konventionskraven. Med hänsyn till bl, a, stadgandet i I kap, 6 § regeringsformen att regeringen styr riket och är ansvarig endast inför riksdagen kan det föreslagna systemet dock ge anledning till viss tveksamhet. Det principiellt nya dämpas emellertid av att den föreslagna domstolsprövningen närmast liknar en något utvidgad form av den laglig­hetsprövning som redan tillagts regeringsrätten inom ramen för resnings­institutet i regeringsformen. Den föreslagna modellen synes vara att före­dra framför andra tänkbara former för besvärsprövning (jfr Fribergh: Eu­ropakonventionens krav på domstolsprövning i Svensk Juristtidning 1986 s, 325 ff,, särskilts, 337),

Hovrätten anser att det hade varit önskvärt att ett säkrare underlag

presenterats för slutsatsen att den föreslagna kassatoriska laglighetspröv-

169

ningen är tillräcklig från konventionens synpunkt. Det synes emellertid     Prop, 1987/88:69 angeläget att vidta en åtgärd som kan realiseras inom rimlig tid, inte minst     Bilaga 2 mot bakgrund av att fyra år har gått sedan Sporrong och Lönnroth-domen meddelades. Förslaget är tämligen väl anpassat till gällande ordning. Hov­rätten tillstyrker därför i princip att den föreslagna besvärsmöjligheten nu införs.

Hovrätten vill dock påpeka att denna åtgärd inte får ses isolerad. En fortlöpande översyn bör göras med inriktning på att i ytterligare enskilda typer av ärenden övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol.

Kammarrätten: Avgöranden av den svenska regeringen och domstolar och myndigheter i Sverige har i ökad omfattning kommit att i enlighet med Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna prövas av kommissionen och domstolen i Strasbourg, Detta är värdefullt. Det leder nämligen till en kontinuerlig prövning av om svensk rätt lever upp till den standard som vi åtagit oss att ha genom att ansluta oss till konventionen. När en diskrepans visar sig föreligga måste vi se över vär lagstiftning. Den föreliggande promemorian, som avser rätten till dom­stolsprövning enligt artikel 6 i konventionen, är ett led i en sådan översyn. Kammarrätten kan i allt väsentligt ansluta sig till den tolkning av artikel 6 som görs i promemorian. En domstolsprövning av de frågor som rör civila rättigheter och skyldigheter måste med denna utgångspunkt tillskapas, 1 någon utsträckning kan naturligtvis problemet lösas genom att ytterligare öka möjligheterna att i ordinär ordning överpröva administrativa beslut i förvaltningsdomstolarna. Särskilt närdet gäller regeringsbeslut strider det­ta mot svensk tradition. Den i promemorian valda lösningen med en rätt för regeringsrätten att göra en laglighetsprövning i de nämnda fallen är tilltalande och tillstyrks av kammarrätten.

När det gäller den närmare utformningen av förslaget till ändring av förvaltningsprocesslagen och övriga lagförslag har kammarrätten inga in­vändningar.

Domstolsverket (DV) tillstyrker förslaget i allt väsentligt,

DV delar uppfattningen att det för att uppfylla europarådskonventionens krav är nödvändigt att öka möjligheterna att få förvaltningsbeslut prövade i domstol. På sikt bör detta åstadkommas genom att det vid översynen av olika författningar noga övervägs om inte besvärsprövningen kan läggas på domstol. Den uppfattningen har DV givit uttryck för i skilda sammanhang bl, a, i yttrande över departementspromemorian (Ds Ju 1982:14) Färre besvärsärenden hos regeringen,

DV delar också uppfattningen att en lösning på kort sikt bör sökas enligt de linjer som föreslås i promemorian,

DV delar uppfattningen att prövningen bör ankomma på regeringsrätten. Därigenom undviks bl, a, att en ny utdragen process kan komma att hållas i flera instanser.

Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget.

Datainspektionen tillstyrker ändringen i lagen om allmänna förvaltnings­domstolar.

Kommerskollegium: Med utgångspunkt från de i promemorian referera­

de rättsfallen bedömer kollegiet att den förordade lösningen skulle medföra

170

en anpassning av den svenska rättsordningen till gällande tolkning av Prop, 1987/88:69 artikel 6 i europakonventionen. Avgörande för den europeiska domstolen Bilaga 2 synes vara att beslut som fattas på administrativ väg och som avser den enskildes fri- och rättigheter alltid skall kunna bringas till prövning av domstol. Då den förordade lösningen omfattar alla de fall då gällande besvärsordning inte medger domstolsprövning synes detta krav bli tillgo­dosett. Utredningens förslag bygger på förutsättningen att det är tillräckligt med en laglighetsprövning för att uppnå överensstämmelse med domsto­lens tolkning av konventionstexten. Om så inte är fallet utan det också krävs en lämplighetsprövning torde mer långtgående åtgärder fordras för att överensstämmelse skall uppnäs.

Kollegiet finner det synnerligen angeläget att bringa den svenska rätts­ordningen i överensstämmelse med gällande tolkning av europakonventio­nen och kollegiet är därför positivt inställt till utredningens förslag,

I promemorian påpekas att det föreligger ett intresse av att avlasta regeringen förvaltningsärenden. Utredningens förslag innebär ingen änd­ring i fördelningen av ärenden mellan domstolar och förvaltningsorgan och tillgodoser således inte detta intresse, I promemorian förutsätts emellertid att man då ändringar i berörd lagstiftning övervägs av andra skäl skall pröva om det är möjligt att ändra besvärsordningarna så att i fall då f, n, regeringen är överinstans talan i stället skall väckas vid förvaltningsdom­stol. Det bör understrykas att införandet av 2 a § i förvaltningsdomstols­lagen inte minskar behovet av att genomföra dylika ändringar i besvärsord­ningarna.

Riksförsäkringsverket finner att den i promemorian föreslagna ordning­en är ett steg mot harmonisering av den svenska lagstiftningen med eropa-konventionens regler. Verket har därför inget att erinra mot förslaget.

Socialstyrelsen delar uppfattningen att lagstiftningen behöver anpassas till europaorganens praxis vid tillämpningen av artikel 6 och anser att det föreslagna nya prövningsinstitutet kan bidra effektivt till detta.

Det motsatsförhållande som kan råda mellan medborgarna och vissa förvaltningsmyndigheter måste enligt styrelsens uppfattning beaktas i lag­stiftningen. Det finns därför enligt socialstyrelsens mening anledning att ta upp frågan om lagstiftningen på förvaltningsrättens område eller annan svensk lagstiftning behöver kompletteras med regler av samma karaktär som den i artikel 6 i europakonventionen. Man bör vid utformandet av sådan kompletterande lagstiftning hålla fast vid principen att ärenden där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol medan ärenden där lämplig­hetsbedömningar dominerar skall prövas i administrativ ordning. Mot bak­grund av vad styrelsen sålunda anfört samt tillika mot bakgrund av hittills­varande erfarenheter av europaorganens tolkning och tillämpning av arti­kel 6 tillstyrker styrelsen i huvudsak det framlagda reformförslaget. Sär­skilt förtjänstfullt är att den lösning som har valts uppenbarligen utformats så att den inte kommer i konflikt med de principer, som ligger till grund för domstolsväsendets och förvaltningens struktur och deras förhållande till varandra. Den nyordning som valts är konsekvent och kan bidra till att fördjupa rättssäkerheten.

Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) har inget att

171

erinra mot att man genom de ändringar i lagen (1971:289) om allmänna     Prop. 1987/88:69 förvaltningsdomstolar,   som  föreslagits   i   promemorian,  anpassar  den     Bilaga 2 svenska lagstiftningen till artikel 6 i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.

Transportrådet anser att förslaget är utomordentligt välkommet och har inget att erinra mot att det snarast genomförs.

Bankinspektionen: Förutsatt att lösningen är tillräcklig för att svensk rätt ska harmoniera med europarådskonventionen förefaller förslaget vara lätt och smidigt att genomföra från de synpunkter bankinspektionen har att beakta. Inspektionen tillstyrker därför förslaget.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm anser inte att förslaget är ändamålsenligt.

Enligt vad som anges i promemorian är syftet inte endast att skapa harmoni mellan svensk rätt och konventionen; förslagen skall också ses som ett led i en mera allmän strävan att stärka rättssäkerheten i Sverige.

Fakultetsnämnden sympatiserar med dessa båda syften men anser på nedan närmare anförda skäl inte, att förslagen i något av dessa avseenden leder till målet. Invändningarna gäller grovt sett dels att man utan närmare analys avvisar den mest närliggande lösningen, nämligen att ersätta rege­ringen/förvaltningsmyndighet med förvaltningsdomstol i den normala in­stansordningen i de fall då konventionen kräver domstolsprövning, dels att man i något som mera förefaller vara en hastigt hopkommen principskiss än ett genomarbetat lagförslag förordar tillskapandet av ett helt nytt, namnlöst men i realiteten extraordinärt rättsmedel, som utformats med resningsinstitutet som modell men utan att (de anonyma) promemorieför­fattarna - som uppenbarligen inte tillgodogjort sig resultaten av tidigare på området utförda undersökningar - tycks ha klart för sig, hur resningsreg­lerna tillämpas i förvaltningsmål. Då tillgången till det nya remediet, som kommer att framgå, i själva verket i flera avseenden är mera begränsad än möjligheterna att anlita resningsinstitutet, förefaller det minst sagt tvek­samt, om denna ordning skulle tillfredsställa de europeiska organen vid prövning enligt artikel 6 i konventionen. Inte heller synes rättssäkerheten ur rent inhemsk synpunkt främjas av en lagstiftning enligt förslaget, som genom eventuella följdverkningar beträffande tillämpningen av resnings-reglerna kan få en direkt motsatt effekt,

I promemorian påstås att den europeiska domstolen tolkat det i artikel 6 centrala uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" på ett annorlunda och mera extensivt sätt än som förutsattes då Sverige tillträdde konventio­nen. Hur det än må förhålla sig därmed står det klart, att Sverige, om man vill vidbliva sin anslutning till konventionen, lojalt måste följa domstolens utslag. Då den europeiska domstolen inte godkänner rätten att begära resning som en möjlighet att påkalla rättegång i den mening som avses i artikel 6, kräver konventionsåtagandet enligt fakultetsnämndens mening, att domstolsprövning kommer in i bilden som ett ordinärt inslag i rätts­skyddssystemet. Detta tycks också vara promemorieförfattarnas uppfatt­ning, men den utgångspunkt man valt för sitt resonemang leder till ett resultat, som inte rimligen uppfyller detta krav.

En grundläggande faktor vid valet av metod för att lösa problemet är

172

frekvensen av ärendetyper, där svensk rätt anvisar regeringen eller förvalt- Prop. 1987/88:69 ningsmyndighet som slutinstans vid fastställandet av medborgarnas "civila Bilaga 2 rättigheter och skyldigheter". Rör det sig om en överblickbar materia, ligger det naturligtvis närmast till hands att beträffande respektive ärende­typ korrigera den ordinära instansordningen så att prövning i förvaltnings­domstol medges, I promemorian hävdas att "det totala antalet författning­ar som kan bli aktuella i sammanhanget är förhållandevis begränsat". En i bilaga 3 redovisad snabbinventering ger vid handen, att det rör sig om ett trettiotal lagar och förordningar, varvid dock understrykes att genomgång­en inte gör anspråk på att vara fullständig och innefatta "någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas på de olika ärendetyperna ur konventionens synpunkt".

Trots att det sålunda vad gäller regelvolymen anses praktiskt möjligt att övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol i sådana fall där konven­tionen kräver domstolskontroll, och trots att en sådan reform även skulle medföra andra positiva effekter - såsom allmänt ökad rättssäkerhet och nedbringande av regeringens arbetsbelastning - avvisas denna lösning i promemorian.

Fakultetsnämnden finner inte detta resonemang övertygande. Om ett ärende berör enskilds "civila rättigheter och skyldigheter", skall Sverige enligt sina fördragsenliga åtaganden erbjuda möjlighet till domstolspröv­ning, oavsett om ärendet enligt svensk uppfattning har politiska implika­tioner eller ej. De "ingående principiella överväganden" som må ha före­gått den svenske lagstiftarens beslut att förlägga den slutliga prövningen hos regeringen saknar ur denna aspekt relevans. Påståendet, att valet av regeringen som slutinstans i stället för domstol i dylika fall skett av omsorg om den enskildes rättssäkerhet och för att prövningen inte "i praktiken" skulle "stanna hos förvaltningsmyndigheterna", klingar också en smula falskt mot bakgrund av de rekommendationer som för inte så länge sedan framfördes av en av representanter för justitiedepartementet dominerad arbetsgrupp i regeringskansliet. Arbetsgruppen visade i sitt betänkande "Färre besvärsärenden hos regeringen" (Ds Ju 1982:14), till vilket nu refereras, inget som helst intresse för tanken att överföra besvärsärenden från regeringen till förvaltningsdomstol utan förordade i stället genomgåen­de, att förvaltningsmyndigheter - företrädesvis centrala ämbetsverk -skulle göras till slutinstanser. Om den nu aktuella promemorian - där en övergång till prövning i förvaltningsdomstol anges som ett rekommenda­belt alternativ, då man vill avlasta regeringen förvaltningsärenden - här­vidlag är frukten av ett nytänkande, hälsar fakultetsnämnden detta med tillfredsställelse.

Fakultetsnämnden anser sålunda, att det ur båda de aktuella aspekterna

- angelägenheten av att Sveriges konventionsförpliktelser uppfylles och

att den interna rättsordningen förbättras ur rättssäkerhetssynpunkt - är

att föredraga, om förvaltningsdomstol införes i den ordinära instansord­

ningen i sådana mål rörande civila rättigheter och skyldigheter där rätt till

domstolsprövning nu saknas. En sådan lösning skulle pä ett adekvat sätt

möta konventionens krav, då domstolsbehandlingen skulle ske inom ra-

173

men för användningen av ett ordinärt rättsmedel. Det skulle då inte heller Prop. 1987/88:69 bli fråga om något ingrepp i den svenska rättsordningens grundläggande Bilaga 2 struktur vad gäller möjligheterna att överpröva förvaltningsbeslut. Vad i promemorian anföres - särskilt den klart deklarerade uppfattningen, att endast ett fåtal författningar beröres - motsäger enligt fakultetsnämndens mening inte att detta alternativ kan väljas. Naturligtvis erfordras en mera systematisk och grundlig genomgång av de författningar som kan bli aktu­ella för ändring än den som bestås i promemorian, där detta alternativ inte på allvar tycks ha övervägts.

Då fakultetsnämnden nu övergår till att granska promemorieförslaget, vilket har som utgångspunkt, att man måste söka sig fram på andra vägar för att snabbt åstadkomma en anpassning till konventionen, måste under­strykas att nämnden sålunda är av annan mening vad gäller premisserna för en enklare och till det existerande rättsskyddssystemet anpassad kon­struktion.

Den anvisade lösningen på problemet är tillskapandet av ett helt nytt remedium, som har resningsinstitutet - närmast sådant det för den judici-ella domstolsprocessens del utformats i RB - som förebild, och som företer en rad för ett extraordinärt rättsmedel typiska kännetecken. Det rör sig dessutom totalt sett ingalunda om en "utvidgad befogenhet för rege­ringsrätten att ompröva vissa förvaltningsbeslut", utan tillgången till det nya institutet är, som kommer att belysas nedan, i en mängd hänseenden omgärdad av långtgående begränsningar, som saknar motsvarighet vad gäller resning.

Olika uttalanden om den nuvarande ordningen vittnar enligt fakultets­

nämndens mening om bristfälliga kunskaper om hur resningsinstitutet til­

lämpas i förvaltningsmål; bakom resonemangen ligger en felaktig uppfatt­

ning om att tillämpningen nära ansluter till RB:s regler. Förklaringen till att

man anser sig kunna hävda, att förslaget leder till en utvidgad domstols­

kontroll, mäste sökas häri. Redan den fragmentariska beskrivningen av

resningsinstitutet som refererar till översiktliga framställningar i några

betänkanden från 1955 och 1964 men inte tycks innefatta beaktande av

vare sig den enda större vetenskapliga undersökning som företagits på

området (Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen,

1973) eller moderna läro- och handböcker - antyder en missuppfattning

om hur institutet, som inom förvaltningsrätten i allt väsentligt lämnats helt

oreglerat, faktiskt fungerar. Man utgår sålunda från att endast avgöranden

som har karaktär av "rättstillämpning" är resningsbara, trots att praxis

tämligen entydigt visar, att i princip varje beslut, som är av karaktär att

kunna överklagas i ordinär väg - och därvidlag uppställes inte något

sådant krav - också kan angripas med en resningsansökan. Påståendet om

"den mycket begränsade legalitetsprövning som inryms i resningsinstitu­

tet" motsäges av praxis. Visserligen konstateras beträffande resningsgrun­

derna, att regeringsrätten "enligt uppgift" är obunden av RB:s bestämmel­

ser, men icke förty utgår man sedan från att den enda resningsgrund man

intresserar sig för - den som gäller oriktig rättstillämpning också av

regeringsrätten tillämpas enligt RB:s regler, alltså med krav på att rättstill-

lämpningen är uppenbart lagstridig, I själva verket bygger hela förslaget på

174

detta obestyrkta och högst diskutabla påstående. Den enda punkt där det Prop. 1987/88:69 föreslagna nya institutet skulle kunna innebära en liberalisering av möjlig- Bilaga 2 heten att få till stånd en domstolsprövning är just denna; om regeringsrät­ten i nuläget för att bevilja resning pä denna grund kräver, att rättstillämp­ningen är uppenbart lagstridig, kommer en uppmjukning till stånd så till vida som det nya institutet - om alla andra föreslagna förutsättningar är uppfyllda medger undanröjande av ett förvaltningsbeslut, om "den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning". Då tillgängen till det nya institutet både vad gäller sakpröv­ningsförutsättningarna och de materiella prövningsgrunderna på en rad punkter innebär en åtstramning i förhållande till vad som enligt praxis gäller vid tillämpningen av resningsinstitutet, framstår förslaget i en egen­domlig dager.

Om de europeiska organen vid tillämpningen av artikel 6 i konventionen inte ansett sig kunna godtaga det svenska resningsinstitutet, förefaller det mot denna bakgrund föga troligt, att man skulle acceptera tillgång till det föreslagna rättsmedlet som en sådan rätt till domstolsprövning som där avses. Fakultetsnämnden kan i belysning av vad som framkommer i pro­memorian inte underlåta att framkasta den djupt oroande tanken, att Sveriges företrädare i dispyter angående artikel 6 kanske bibringat de europeiska organen en felaktig bild av hur resningsinstitutet i praktiken fungerar i förvaltningsärenden och därmed själva förorsakat de problem som nu måste lösas. Då man värderar möjligheterna att få till stånd en domstolsprövning i Sverige, måste man vara medveten om att medborgar­na i praktiken har vidsträckt tillgång till detta rättsmedel - och också utnyttjar det i mycket stor utsträckning - och att institutet tillämpas på ett synnerligen pragmatiskt och liberalt sätt; de facto är resningsinstitutet alltså i förvaltningsprocessen inte särskilt "extraordinärt".

Prövningen förlägges, liksom då det gäller ansökan om resning, till en instans, regeringsrätten. Alternativet att göra kammarrätt till första instans och medge fullföljd till regeringsrätten endast om prövningstillstånd med­delas tycks inte på allvar ha övervägts. Direkt anhängiggörande i den högsta förvaltningsdomstolen förbehålls rättsmedel av extraordinär art.

Den kanske allvarligaste anmärkningen mot utformningen av det nya

institutet är enligt fakultetsnämndens mening den risk för "smittoeffekt"

som framstår som påtaglig. Om stränga sakprövningsförutsättningar upp­

ställs och om den meteriella prövningen starkt begränsas när det är fråga

om ett institut, som utges för att vara "ordinärt" - åtminstone inte

"extraordinärt" - kan detta befaras fä konsekvenser för tillämpningen av

det som ett extraordinärt rättsmedel ansedda resningsinstitutet. Om försla­

get antages, kan nuvarande liberala praxis i resningsärenden, både vad

gäller prövningsförutsättningar och prövning, komma att skärpas; det är

att märka, att regeringsrätten här är i det närmaste helt obunden av skrivna

regler. Resultatet kan totalt sett bli, att medborgarna går miste om en

betydelsefull rättssäkerhetsgaranti utan att i stället få något annat av vär­

de,

175

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN] framför liknande     Prop, 1987/88:69

kritik genom styrelsens forskningsnämnd:

Bilaga 2

I promemorian sägs, att förslagen skall ses som ett led i en mera allmän strävan att stärka rättssäkerheten i Sverige, Förslagen kan dock omöjligen uppfattas på detta sätt. Det är i stället frapperande vilken låg ambitionsnivå som präglar förslagen i promemorian. Det arbete som redovisas däri är inriktat på att uppnå den absolut lägsta standard som den europeiska domstolen kan tänkas acceptera. Den verkliga avsikten kan inte ha varit att förbättra den administrativa rättssäkerheten ur inhemsk synpunkt,

I promemorian föreslås införandet av ett nytt rättsmedel av närmast extraordinär art. Rättsmedlet utgör en modifierad form av resningsinstitu­tet. Det är högst diskutabelt, om det föreslagna medlet skiljer sig från resning i sådant avseende, att den europeiska domstolen skulle betrakta det "som en möjlighet till rättegång inför en oavhängig och opartisk dom­stol". Det skulle knappast främja Sveriges anseende, om det föreslagna rättsmedlet infördes och det sedan inte visade sig hålla måttet inför den europeiska domstolen. Det hade stämt bättre med konventionens anda att utforma rättsinstitutet som ett ordinärt rättsmedel. Liksom kommunal­besvär borde det föreslagna rättsmedlet kunna anföras hos kammarrätt och därefter hos regeringsrätten. Möjligen kan sägas, att en sådan lösning inte skulle gå ihop med regeringens ställning enligt RF, 1 sä fall borde förslag till grundlagsändring utarbetas, och reformen anstå tills RF ändrats (1988),

Att döma av uttalanden i promemorian tycks man inte ta uppgiften särskilt allvarligt. Man har inte försökt att göra någon fullständig genom­gång för att utröna vilka författningar som berörs, och man har inte heller gjort någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas pä de olika ärendetyperna från konventionens synpunkt. Vidare "gissar" man, att den europeiska domstolen bör nöja sig med möjligheten till laglighetsprövning och kassatorisk prövning. Vad man borde ha gjort är att noga pröva om inte en övergång till ordinär besvärsprövning vid förvaltningsdomstol i första hand skulle kunna införas, 1 promemorian tycks man också vara inne på denna tanke, men man tycks anse delta vara ett "utvecklingsarbe­te" på längre sikt. Detta skulle egentligen innebära, att vad som föreslås i promemorian blott är provisoriska åtgärder i avvaktan på genomförandet av mera inträngande överväganden och analyser. Trots att man har ett bräckligt underlag för sina slutsatser och är medveten om att ytterligare reformer krävs i framtiden föreslår man i promemorian införandet av ett helt nytt rättsmedel. Det är möjligt, att avsikten är att rättsmedlet inte skall få någon reell betydelse, bortsett från att den europeiska domstolen kan komma att förklara sig nöjd med konstruktionen. Forskningsnämnden menar dock, att införandet av ett nytt rättsmedel är en så viktig sak, att man inte kan använda det som blott en tillfällig lösning och att man -vilket inte sker i promemorian - först måste analysera det inhemska behovet av och konsekvenserna av ett sådant rättsmedel,

I promemorian sägs, att det inte sällan är fråga om ärenden, vilkas

prövning innefattar ett framträdande moment av "politisk" bedömning.

Av denna anledning skulle besluten inte vara ägnade att omprövas av

förvaltningsdomstol, I promemorian framkastas detta påstående utan att

176

man närmare har analyserat de ifrågavarande beslutens innehåll och syf- Prop. 1987/88:69 ten. Oavsett utfallet av en sådan analys kan dock konstateras, att de Bilaga 2 svenska förvaltningsdomstolarna sedan gammalt haft rätt att pröva förvalt­ningsbeslut från både laglighets- och lämplighetssynpunkt. Det är också att märka, att svenska, lagstiftande organ i detta fall inte har fria händer att klassificera besluten på sätt, att dessa undandras domstolsprövning. Om den europeiska domstolen anser, att besluten skall kunna bli föremål för en judiciell prövning, måste vi inordna oss under detta synsätt, om vi alltjämt skall vara anslutna till europakonventionen.

Det nya rättsmedel, som enligt promemorian bör införas, har resnings­institutet till förebild. Regeringsrätten är resningsbeviljande organ, när det är fråga om ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är sista instans, I promemorian utgår man från att regeringsrätten i praktiken skulle tillämpa en av förutsättningarna i RB:s bestämmelser om resning i rättegångsmål. Regeringsrätten skulle, liksom högsta domstolen, bevilja resning, om "rättstillämpning, som ligger till grund för domen, uppenbart strider mot lag". Som påpekas i promemo­rian, gäller RB:s bestämmelser om resning icke för regeringsrätten. Trots detta anser man sig i promemorian vara säker på att regeringsrätten till-lämpar den angivna grunden efter ordalydelsen. Särskilt skulle regerings­rätten mycket noga upprätthålla uppenbarhetsrekvisitet. Detta påstående är antagligen inte riktigt. Regeringsrättens praxis i resningsärenden är känd för att vara synnerligen liberal, varför det är högst diskutabelt om rege­ringsrätten kan anses laborera med ett strikt uppenbarhetskrav, (Se i detta avseende Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen, 1973, s, 184-212, samt densamme. Förvaltningsprocessrättens grunder, 4 uppl, 1983, s, 127-131,)

I promemorian tror man, att den europeiska domstolen inte accepterat

resningsinstitutet av den anledningen, att den laglighetsprövning, som

inryms i institutet, är alltför begränsad, Begränsningaen antas ligga däri,

att rättstillämpningen skall vara "uppenbart" lagstridig för att resning skall

kunna beviljas, Därtor föreslår man, att det nya rättsmedlet skall medge

regeringsrätten rätt att undanröja förvaltningsbeslutet redan på den grun­

den, alt beslutet strider mot lag, dvs, ulan något uppenbarhetsrekvisit.

Men som redan nämnts är det högst diskutabelt, om regeringsrätten be­

viljar resning under iakttagande av ett särskilt uppenbarhetsrekvisit. Det

finns anledning att misstänka, att den föreslagna grunden i själva verket

inte nämnvärt skiljer sig från den grund som redan tillämpas i resningsären­

den. Ur inhemsk synpunkt innebär det föreslagna rättsmedlet ett snävare

tillämpningsområde än resningsinstitutet och medger endast kassation.

Det är inte heller lätt att veta, huruvida den europeiska domstolen kan

komma att godkänna rätten att anföra rättsbesvär som en möjlighet att

påkalla rättegång i den mening, som avses i artikel 6 i den europeiska

konventionen endast därför, att ordet "uppenbart" strukits i den ovan

anmärkta resningsgrunden. Det förutsätter åtminstone, att domstolen (lik­

som författarna till promemorian) tidigare varit övertygad om att regerings-

rätlen tillämpar resningsgrunden efter ordalydelsen, faslän den formellt

inte gäller för regeringsrätten. Annars finns inte stora utsikter, att det

177

12   Riksdagen 1987188. I saml. Nr 69

föreslagna rättsmedlet skall vinna domstolens godkännande pä det sätt     Prop. 1987/88:69

som avsetts.

Bilaga 2

Vissa uttalanden i specialmotiveringen innebär - trots att något uppen­barhetsrekvisit inte mecltagits - att rättsgrunden för det föreslagna rätts­medlets tillämpning skall ha ett inskränkt användningsområde. Den bris­tande överensstämmelsen med den norm som är aktuell behöver inte vara uppenbar men, sägs det, "det skall finnas grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridigt". Vidare sägs det, att i den mån en lagbestämmelse kan ge upphov till olika tolkningar, "det måste fordras en betydande brist pä överensstämmelse mellan beslutet ä ena sidan och förarbeten eller praxis ä den andra för att det skall kunna sägas att beslutet strider mot lag", Dessa uttalanden reducerar betydelsen av att rättsgrunden saknar ett uppenbarhetsrekvisit. Därigenom kan de påverka den europeiska domsto­lens villighet att acceptera det föreslagna rättsmedlet.

Med hänvisning till vad ovan anförts avstyrker juridiska fakultetsstyrel­sens forskningsnämnd det förslag till införande av ett nytt rättsmedel som läggs fram i promemorian.

Juridiska jäkultetsslyrelsen vid universitetet i Uppsala anser däremot att övervägande skäl talar för den lösning som föreslås i promemorian.

Vid en situation i vilken en relativt tydlig diskrepans kan konstaleras

föreligga mellan de förpliktelser Sverige åtagit sig enligt ett internationellt

avtal och inomstatlig rätt kan man välja mellan tre alternativ såvida man

inte passivt avstår från att agera från svensk sida. Både rättspolitiska,

moraliska, utrikespolitiska och prestigemässiga skäl talar emellertid mot

en sådan underlåtenhet; bl, a, tar Sverige risken att ånyo bli ställd inför

domstolen i Strasbourg, De alternativ som återstår är därför följande: 1

Man kan säga upp konventionen och precisera den svenska tolkningen av

konventionens bestämmelser i samband med en ny ratificering som ju

måste göras i samråd med andra konventionsstater; 2 man kan överge den

dualistiska doktrinen, åtminstone när det gäller den europeiska konventio­

nen om de mänskliga rättigheterna, och förplikta t, ex, genom en särskild

lag de högsta dömande organen att direkt tillämpa konventionen som

därigenom s, a, s, skulle bli "self-executing"; i åtskilliga europeiska stater

är ocksä domstolarna direkt bundna till konventionen; 3 man kan försöka

anpassa den inhemska lagstiftningen till konventionens krav. Promemori­

ans utgångspunkt har varit det alternativ som angivits under 3 som innebär

mindre genomgripande förändringar än de övriga alternativen och dessa

blir därför inte föremål för några ingående överväganden. Mycket talar

också för att en lösning som varit promemorians utgångspunkt också är

den riktiga. Alternativ I kan vara svårgenomförbart och har för stora och

oöverblickbara konsekvenser men bör nog dessutom av rättspolitiska skäl

avvisas. Även alternativ 2 innebär svåröverskådliga följder för och en

radikal förändring av svensk rätt, eftersom det i realiteten hade inneburit

att Strasbourgdomstolen skulle komma att fungera som en internationell

författningsdomstol men en något mer ingående analys av den möjligheten

och de problem den medfört, hade dock ändå varit önskvärd. Samtidigt

måste det medges att den ram som promemorian arbetat inom, knappast

178

tillåtit någon mer fyllig diskussion. Som promemorian framhåller talar     Prop, 1987/88:69 även interna rättspolitiska skäl för att välja alternativ 3, Enskilda medbor-     Bilaga 2 gares rättstrygghet kan öka om svensk lagstiftning medger en större grad av domstolsliknande prövning av administrativa beslut som berör enskil­das "civila rättigheter" i konventionens mening.

Med den valda utgångspunkten är det alltså framför allt vissa ändringar i den svenska förvaltningsrättskipningen som promemorian diskuterar. Vår förvaltningstradition som medger att regeringen kan tjäna som slutinstans, motsvarar inte de krav på domstolsliknande förfarande som konventionen kräver enligt artikel 6 men promemorian avvisar en övergäng till ett sy­stem av generell domstolsprövning av förvaltningsbeslut som t, ex, före­kommer i Norge och Danmark, I det svenska systemet skall regeringsrät­ten vara högsta prövningsorgan i ärenden av huvudsakligen rättslig karak­tär medan regeringen slutgiltigt skall avgöra de förvaltningsmål där lämp­lighetsaspekterna överväger. Uppdelningen har inte alltid varit konse­kvent. Därför hade en fortsatt överflyttning av ärenden till regeringsrätten från regeringen åtminstone i vissa fall varit en möjlig och relativt enkel lösning, som inneburit att den nuvarande treinstansordningen bibehållits men att regeringsrätten istället för regeringen fungerat som slutinstans. Även rättsteoretiska skäl kunde tala för ett sådant alternativ: det torde inte vara möjligt att draga en skarp gräns på det sätt som promemorian tycks antaga, mellan lämplighets- och laglighetsfrågor eller mellan rätt och poli­tik, som promemorian uttrycker det. Det rör sig snarare om en flytande övergång. Men vissa rätlspolitiska skäl kan ändå tala för promemorians alternativ som innebär att man från regeringen kan överklaga till cegerings-rätten. Den prövning som regeringsrätten enligt promemorian skulle un­derkasta regeringens beslut gäller endast legalitetsfrågan. Det är nämligen inte uteslutet att vissa domar från regeringsrätten i de fall det här kunde vara fräga om, också skulle kunna bli politiskt kontroversiella om de även innefattade en lämplighetsprövning.

Trots att man som ovan antytts kunnat gå tillväga på andra, mer radikala sätt än vad som här förordats, innebär den föreslagna legalitetsprövningen att ett nytt institut skapas i svensk rätt och förslaget fär därför relativt vittgående konsekvenser om det blir anlaget. Det innebär en klar förstärk­ning av den enskildes rättsskydd trots att den fyrinstansordning som före­slagits har en mer komplicerad struktur än den sedvanliga besvärsgången med tre prövningsorgan. Förslaget betyder alt regeringen som inte är underkastad JO:s tillsyn, kommer att omfattas av ett externt, rättsligt och icke-pariamentariskt kontrollorgan. Den föreslagna lösningen står i sam­klang med de rättsstatliga ambitioner och med den lagprövningsrätt, som stadfästs i I kap, I § och 11 kap, 14 § RF, I formellt avseende erinrar den prövning som regeringsrätten kan underkasta regeringens beslut, om förvaltningsdomstolarnas kontroll av kommunernas verksamhet. Den fö­reslagna legalitetsprövningens exakta omfattning kan dock på nuvarande stadium vara svår att utröna och det torde därför inte vara ändamålsenligt att söka fastställa denna mer precist.

Övervägande skäl talar alltså för att departementspromemorians förslag

till lagändringar och dess allmänna överväganden och utgångspunkter bör

179

godtagas och fakultetsstyrelsen tillstyrker däiför förslaget.

Lantbruksstyrelsen har inget att erinra mot alt en lagändring genomförs     Prop. 1987/88:69 som gör att europakonventionens bestämmelser uppfylls, Lantbruksstyrel-     Bilaga 2 sen vill dock framhålla att en domstolsprövning av den föreslagna typen innebär en nyordning i den svenska förvaltningen och att dess tillämpning kan medföra praktiska svårigheter.

Lantbruksstyrelsen instämmer i att det finns många fördelar i den av utredningen föreslagna lösningen att föra in en allmän bestämmelse i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Man får därigenom pä ett enkelt sätt en heltäckande bestämmelse och undviker att något område skulle falla utanför lagens tillämpning. Man uppnår ocksä den fördelen att lagens tillämpningsområde avgörs av domstol.

Arbetarskyddsstyrelsen har inget att invända mot promemorians förslag.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ställer sig också positiv, . Länsstyrelsen instämmer givetvis i bedömningen att vårt rättssystem mäste vara så utformat att det uppfyller konventionens krav pä skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Allmänt sett väcker det en viss förvåning att vi i detta land skulle ha ett rättssystem som inte redan uppfyller detta krav. Med hänsyn till de avgöranden som nu föreligger från de internationella organen är dock saken ställd utom diskus­sion.

Utöver att vi mäste anpassa värt rättssystem till konventionens krav talar ytterligare ett skäl för den föreslagna nyordningen. Som ett led i att avlasta regeringen rutinärenden och åstadkomma en effektivare förvalt­ning begränsas på olika områden genom successiva reformer överklag-ningsmöjligheterna, 1 flera fall görs centrala verk till slutinstans i besvärs­ärenden. Ur rättssäkerhetssynpunkt är denna ordning inte helt invänd­ningsfri. De centrala verken företräder ofta ett fackintresse. Vid den sammanvägning av olika intressen - såväl enskilda som allmänna - som ofta mäste ske i besvärsärenden kan man befara att verkets eget intresse ibland tillmäts för stor vikt. De centrala verken har självfallet inte heller tillgäng till en juridisk kompetens av det slag som finns i regeringskansliet, I denna situation förefaller det tillfredsställande att den enskilde, som en yttersta rättssäkerhetsgaranti, kan påkalla en laglighetsprövning av rege­ringsrätten. Det kan också antas att redan existensen av denna överpröv-ningsmöjlighet kan bidra till att ytteriigare höja standarden på förvaltnings­myndigheternas och regeringens beslut.

Länsstyrelsen tillstyrker del framlagda förslaget till lagändringar.

Länsstyrelsen i Stockholms län har liknande synpunkter.

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Den i promemorian föreslagna lösningen

 alt skapa möjlighet till en laglighetsprövning hos regeringsrätten efter

därom gjord ansökan - kan synas vara ett lämpligt sätt att söka lösa

problemet. En fördel med förslaget är i vart fall att ändringarna inte

behöver leda till någon omvälvande nyordning och därmed måhända osä­

kerhet i förvaltningen samt att förslaget kan genomföras utan längre tids­

utdräkt, vilket är en klar fördel även med hänsyn till vår skyldighet att

formellt leva upp till våra internationella åtaganden. Länsstyrelsen noterar

emellertid alt promemorian inte på ett helt övertygande sätt klariagl att

180

lösningen verkligen .står i överensstämmelse med konventionens krav.

Det vore enligt länsstyrelsens mening olyckligt om vårt land återigen     Prop. 1987/88:69 skulle komma i blickpunkten för europadomstolen för att inte ha genom-     Bilaga 2 fört tillräckligt långtgående lagändringar.

Under förutsättning att vid remissbehandlingen och den fortsatta bered­ningen inte framkommer synpunkter som skulle ge vid handen att förslaget inte på ett tillfredsställande sätt skulle motsvara landels förpliktelser enligt konventionen är länsstyrelsen emellertid för sin del beredd tillstyrka för­slaget. Vad nu sagts gäller i tillämpliga delar även förslaget till lag om ändring i expropriationslagen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län avstyrker att promemorian läggs till grund för lagstiftning med följande motivering:

De frågor som promemorian behandlar är av mycket stor betydelse för både svensk politik och svensk förvaltning. De förslag som lagts innebär ett klart avsteg frän en under läng lid uppbyggd svensk rätts- och förvalt­ningstradition. Särskilt anmärkningsvärt är att beslut av regeringen skall kunna överprövas av domstol. Fråga är om inte åtgärder av detta slag bör föranleda förändringar i grundlagen.

Promemorian utgör ett alltför britsfälligt underlag för att kunna läggas till grund för en så omvälvande reform som den nu aktuella. En betydande svårighet som måste penetreras ytteriigare är hur begreppet "civil rigths" skall kunna överföras till det svenska rättssystemet. Den valda lösningen är inte tillräckligt genomtänkt. En annan fråga som kräver långt mer ingående överväganden än som skett i promemorian är vad regeringsrät­tens prövning skall innefatta. Det går inte att utläsa vilken typ av prövning som avses. Är det fråga om en mer formell prövning synes det från konstitutionella och politiska utgångspunkter mindre betänkligt. Blir det däremot fråga om en materiell prövning vilket praxis i domstolen i Strasbourg torde förutsätta - kommer saken i ett helt annat läge. En sådan omstöpning av det svenska förvaltningssystemet som det dä blir fråga om kräver helt andra överväganden än dem som nu gjorts.

Statens naturvårdsverk: Den lösning som valls i promemorian, för alt komma tillrätta med de problem som uppstått för svensk rätt, finner verket ändamålsenlig. Detta gäller både anknytningen till resningsinstitutet och avgränsningen av konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldig­heter" till föreskrifter enligt 8 kap, 2 och 3 §§ regeringsformen. Natur­vårdsverket tillstyrker därför den lösning som föreslås i promemorian.

Verket vill dock betona vissa tänkbara konsekvenser av förslaget som inte har behandlats i promemorian. De beslut som kan omprövas av regeringsrätten enligt de nya reglerna - med undantag för fall där inhibi­tion meddelas - skall vara verkställbara i vanlig ordning. Trots detta kan det antas alt en viss tveksamhet kommer att råda från myndigheternas sida med alt verkställa beslut som är föremål för överprövning enligt den nya ordningen. En tänkbar konsekvens av förslaget är således att verkställig­heten av ett inte ringa antal förvaltningsbeslut kommer att bli fördröjd.

Koncessionsnämnden för miljöskydd har ingen erinran mot promemori­ans förslag till lösning.

Statens energiverk finner förslagen väl avvägda och tillstyrker att de

genomförs. Verket vill dock erinra om alt på samma sätt som risker kan

181

uppstå för förhalning av expropriationsförfarandet kan risker för en otill-     Prop, 1987/88:69 böriig förhalning av verkställigheten av förvaltningsbeslut uppstå när för-     Bilaga 2 slagen genomförts. Verket utgår dock från alt regeringsrätten utövar sina befogenheter enligt lagförslaget att bestämma alt ett ifrågasatt förvalt­ningsbeslut tills vidare inte skall gälla så att nämnda risk så långt möjligt elimineras.

Fullmäktige i riksbanken: Fullmäktige saknar möjlighet att bedöma om den valda lösningen, såsom utvecklas i promemorian, är tillräcklig för att svensk lagstiftning skall anses uppfylla konventionens krav.

Från riksbankens verksamhetsområde kan emellertid förtjäna noteras att förslaget skulle ge lösningen på en kontroversiell fråga inom valulareg-leringen, nämligen hur besvärsförfarandet inom detta bör anordnas. Nuva­rande ordning enligt vilken fullmäktige är slutlig besvärsinslans har kritise­rats med hänsyn till alt fullmäktige inte sammansättes så att i besvärsären­den föreliggande rättsfrågor avgöres under medverkan av rättslig sakkun­skap. Majoriteten i valutakommiltén (dvs. den hälft av kommitténs leda­möter i vilken ordföranden ingått) har visserligen i kommitténs slutbetän­kande (SOU 1985:52) föreslagit att nuvarande besvärsordning skall behål­las (s, 424-433) men i en gemensam reservation har den återstående hälften av kommitténs ledamöter yrkat på att rättsprövningen i valuta-besvärsprövningen borde på ett eller annat sätt förstärkas (s, 522-524). Om promemorians förslag genomföres, försvinner denna meningsmotsätt­ning. Möjlighet till rättsprövning kommer att finnas inom valularegleringen säväl som inom andra förvaltningsområden samtidigt som fullmäktige står kvar som exklusiv besvärsinslans i lämplighelsfrågorna,

JO tillstyrker förslagen i promemorian.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet):

Med hänsyn till de krav som Sverige enligt europarådskonventionen åtagit sig att uppfylla vill styrelsen inte motsätta sig ett överprövningssys-tem av det slag som föreslås i promemorian. Styrelsen vill dock framhålla att det i praktiken kommer alt vara svårt alt dra gränsen mellan en laglig­hetsprövning och en lämplighetsprövning, vilket bl, a, erfarenheterna från kommunalbesvärspraxis i dag visar. Den lagstiftning som här kan bli aktuell - t, ex, expropriationslag och förköpslag - innehåller och måste innehålla åtskilliga moment av lämplighetskaraktär. Det är därför angelä­get all detta beaktas vid en överprövning av regeringens och andra statliga myndigheters beslut, så att inte regeringsrätten rent faktiskt kommer att göra politiska bedömningar.

Styrelsen anser också att det klart bör slås fast att förvaltningsdomstolar

- som statsrättsligl sett har samma garanti för oberoende som allmänna

domstolar - av praktiska skäl är mer skickade att bedöma administrativa

besluts laglighet än allmänna domstolar. Att en sådan prövning sker hos

allmän domstol i bl, a, de anglosachsiska länderna beror på nationella

traditioner. Ett system med förvaltningsdomstolar är inte unikt för Sverige

utan är vanligt i de kontinentala rättssystemen och fyller väl konventio­

nens krav pä oberoende domstolar. Det bör också i sammanhanget konsta­

leras att förvaltningsdomstolarna nu tillerkänts större betydelse efter de

förvaltningsrättsreformer som skett. I förhållande till de allmänna domsto-

182

lama bör därför inte någon överflyttning ske. Däremot bör det särskilt     Prop, 1987/88:69 efter tillkomsten av den nu föreslagna möjligheten till överprövning av     Bilaga 2 laglighetsfrågan hos domstol - vara möjligt att diskutera om inte vissa mältyper skulle kunna överföras från förvaltningsdomstol till besvärsmyn­digheter. Det gäller främst mål där lämplighetsaspekterna dominerar.

En minoritet av ledamöterna i förbundsstyrelsen, m- ledamöterna, re­serverar sig mot dessa och andra uttalanden i förbundets remissyttrande. Med hänsyn till de krav som Sverige enligt konventionen åtagit sig att uppfylla, tillstyrker reservanterna ett överprövningssystem av det slag som föresläs i promemorian. Ett sådant syslem är enligt dessa ledamöter nödvändigt för att stärka den enskildes rätt gentemot stat och kommun i enlighet med konventionens grunder.

Landstingsförbundet: Utifrån de intressen förbundet i första hand har att företräda finns ingen anledning till erinran mot de tillägg till lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som föreslås. Det är egentligen endast dessa förslag som kan komma att beröra den landslingskommunala verk­samheten. Förbundet tillstyrker att förslagen genomförs,

SACOISR hänvisar till följande uttalande av sitt medlemsförbund JU­SEK: I promemorian behandlas åtskilliga frågor som är av betydelsefull principiell natur. De berör på ett ingående sätt de principer som ligger till grund för domstolsväsendet och förvaltningens struktur i vårt land och deras förhållande till varandra. Det är därför med beklagande som JUSEK konstaterar att frågorna har behandlats så knapphändigt som har skett i promemorian, JUSEK har förståelse för att ärendet kan kräva en snabb handläggning för att åstadkomma en anpassning till Sveriges konventions-åtagande, men detta fär inte ske på bekostnad av de ingående övervägan­den som likväl erfordras.

Särskilt avsnitten 4,2-4,4 hade behövt utvecklas ytterligare. Med den nuvarande uppläggningen kvarstår betydande oklarheter, såväl beträffan­de förslagets anpassning till konventionen, som till dess konsekvenser för bl, a. regeringsrättens vidkommande. Förslagets förhållande till konventio­nens begrepp "civil rights", liksom gränsdragningen mellan laglighets- och lämplighetsprövning behöver särskilt ytterligare belysas.

Medborgarrättsrörelsen (MRR) avstyrker promemorieförslaget och fö­respråkar i stället en lösning i linje med den som MRR har skisserat i sin skrivelse till regeringen i mars 1984,

Sverige har genom europarådsdomstolens praxis ställts inför ett svårlöst

dilemma. Av ålder har Sverige en från flertalet övriga europarådsstater

avvikande rättslig struktur. Sedan gammalt delas den ofantliga mängden

offentliga ärenden upp på tvä från varandra helt avskilda sektorer, en

domstolssektor och en förvaltningssektor, ursprungligen sammanhållna i

toppen genom att konungen var både högste domare och innehavare av

den högsta styrande makten. Genom 1974 års regeringsform har denna

formellt sammanhållande länk avskaffats och de två sektorerna är numera

helt skilda från varandra. Domstolssektorn omfattar de allmänna domsto­

larna jämte till dem hörande särskilda domstolar såsom arbetsdomstolen

och avgör tvister mellan enskilda samt dömer om det allmännas och

enskildas straffanspråk. De offentliga ärendena i övrigt, i huvudsak frågor

183

rörande förhållandet mellan det allmänna och enskilda, bildar förvaltnings- Prop. 1987/88:69 sektoren. Dessa ärenden handläggs hos olika förvaltningsmyndigheter med Bilaga 2 regeringen som normal slutinstans. Inom denna sektor har ordnats så att vissa i lag angivna ärenden, vanligen på överklagandestadiet, handläggs hos mera kvalificerade myndigheter - hos förvaltningsdomstolar, allmän­na och särskilda - vilka träder in i den ordinarie förvaltningsmyndighetens ställe och ersätter denna. Förvaltningsdomstolarna är således i Sverige inte någon kontrollinstans av den typ som är vanlig i andra europarådslän­der utan en integrerande del av myndigheterna inom förvaltningssektorn. När förvaltningsdomstolar kopplas in i instansordningen innebär detta att regeringen upphör att vara slutinstans och denna roll övertas av regerings­rätten (därav denna domstols namn).

Artikel 6 i europarädskonventionen bygger på den i europarådsländerna vanliga ordningen att varje förvaltningsavgörande kan inbringas för en domstol antingen inom ramen för det allmänna domstolsväsendet, så är det i Danmark, Norge och England, eller inför särskilda förvaltningsdom­stolar, så är det i Västtyskland och Frankrike. Dessa länder har således i princip inte våra problem föranledda av kraven i artikel 6. För Sveriges del ställer sig saken annorlunda. Skall Sverige stanna kvar i europarådssyste­met, måste vi jämka på vär ordning. Under 1950-talet framfördes motions­vägen vid upprepade tillfällen i riksdagen förslag om införande av en allmän domstolsprövning av förvaltningsavgöranden. Dessa motioner av­slogs då, Samma fråga återkommer nu.

Förslaget i promemorian innebären halvmesyr. Man vill inte överge den svenska modellen, sådan den hittills utformats, 1 stället söker man klara sig förbi svårigheterna genom något som framstår som en utvidgning av res­ningsinstitutet. På detta sätt undvikes en systemförändring, vilket är pro­memorieförfattarens uttalade syfte.

Den första frågan är självfallet spörsmålet huruvida verkligen den före­slagna lösningen tillgodoser europarädskonventionens krav sådana dessa uttolkats av europarådsdomstolen. Sä torde inte vara fallet. Det är alltjämt systematiskt sett fräga om ett extraordinärt rättsmedel. Vad som sker är att man något lättar på förutsättningar för bifall till en talan som egentligen gäller resning. Felet behöver inte vara en uppenbar olaglighet utan det skall räcka med att det prövade förvaltningsbeslutet strider mot lag eller annan författning. Även med denna justering saknas anledning antaga att det nya institutet kommer att godtas av europarådsdomstolen. Det kom­mer alltjämt att framstå som ett extraordinärt rättsmedel för europaråds­domstolen.

Det finns en relativt omfattande, någorlunda entydig och relativt klar praxis frän kommissionen och domstolen pä denna punkt. Av denna följer att en domstolsprövning som enbart avser huruvida ett förvaltningsbeslut strider mot lag och författning inte motsvarar kraven i artikel 6 om dom­stolsprövning.

Det är anmärkningsvärt att promemorian, som så förtjänstfullt genomgår

praxis avseende innebörden av lokutionen "civila rättigheter", icke berör

den praxis som föreligger angående det krav konventionen ställer pä om­

fattningen av domstolens prövningsrätt. Denna praxis ger intet stöd för

184

uppfattningen att enbart en legalitetsöverprövning skulle vara till fyllest, Prop, 1987/88:69 Tvärtom har domstolen och kommissionen upprepade gånger framhållit att Bilaga 2 domstolen skall ha fullständig behörighet att pröva saken i hela dess vidd, "a tribunal competent to determine all the aspects of the matter" (Le Compte et al, p, 61; Sporrong och[REDACTED_EFTERNAMN] p, 87; se även EttI, särskilt s. 26, separate opinion Nöregaard), Härutöver torde det vara tvivel under­kastat om en prövning, som sker först efter det att saken behandlats i flera förvaltningsinstanser, verkligen uppfyller kravet på en behandling inom skälig tid.

Nästa spörsmål gäller frågan om det är rimligt att belasta rikets högsta domstolsinstans pä området vars huvuduppgift är prejudikatbildning med denna allmänna kontrolluppgift, I promemorian sägs att det icke kommer att finnas några större behov av nya resurser för regeringsrätten. Bakom denna värdering ligger att man tror ,att det bara kan bli fräga om något enstaka mål per är. Denna beräkning är inte hållbar. Förvaltningssektorn har i Sverige en enorm omfattning. Det träffas dagligen tusentals avgöran­den inom förvaltningssektorn. Visserligen står vägen till regeringsrätten enligt förslaget öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts, dvs, man skall ha gått till slutinstansen på förvaltningssidan. Men många kom­mer att underkasta sig denna vandring, när man vet att i slutändan finns äntligen möjlighet till domstolsprövning och det i regeringsrätten. Ett betydande antal processer kan väntas bli förda upp till regeringsrätten. Denna domstols ställning kan snabbt komma att ändras på ett sätt som nu ej kan förutses.

Arbetsbördan för regeringsrätten skulle komma att öka även av hand­läggningsskäl i betydande utsträckning. Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen påfordrar att det kan hållas muntlig förhandling i målet för att kraven i artikel 6 skall anses uppfyllda. Prome­morieförfattarens ståndpunkt torde inte vara hållbar. En realistisk bedöm­ning ger vid handen att, om det föreslagna institutet införes, detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen över det aktuella förvaltningsbeslutet. Dessa kommer då om inte annat så av taktiska skäl inför anförande av klagomål hos kommissionen - att begära muntlig förhandling i regeringsrätten. Institutets införande torde framkalla ett betydande behov av resursförstärkning hos regeringsrätten.

Då det gäller motsvarande form för prövning inom den kommunala sektorn - prövning genom kommunalbesvär - har man en spärr däri att endast sådana mål i vilka regeringsrätten själv beviljat prövningstillstånd kan komma upp till legalitetsprövning i slutinstansen. Det blir en obalans, om motsvarande prövning på den statliga sidan inom de ämnesområden som täcks av 8 kap. 2 och 3 §§ RF kan gå direkt upp till regeringsrätten för sakprövning i varje särskilt fall, när det beträffande motsvarande kommu­nala prövning inom kommunalbesvärsinstitutets ram fordras att prövnings­tillstånd givits för att regeringsrätten skall pröva saken.

Det anförda talar för att en annan väg väljs än den i promemorian

föreslagna, MRR har redan i skrivelse i mars 1984 framfört förslag till

regeringen i denna fråga. Förslaget går ut på införande av ett nytt rättsinsti­

tut rättsbesvär som en motsvarighet till kommunalbesvärsinstitutet vad

185

gäller statliga administrationsmyndigheters beslut, MRR:s förslag behand-     Prop, 1987/88:69 las i promemorian men avvisas där främst av tekniska skäl. Resonemanget     Bilaga 2 i promemorian är på denna punkt föga övertygande, MRR vidhåller att den i skrivelsen framförda linjen bör följas,

I promemorian antyds att förslaget också skall ses som ett uttryck för strävandena att fördjupa rättssäkerheten. Har man dessa goda avsikter bör man nu ta steget fullt ut och införa en ordinär möjlighet till rättslig över­prövning av förvaltningsbeslut. Den föreslagna halvmesyren att något vidga användningen av det extraordinära rättsmedlet resning är uppenbart otillräcklig.

Medborgarrättsrörelsen vill starkt understryka behovet av att medbor­garnas rättssäkerhet inom förvaltningen kraftigt starkes. Det behövs en mera inträngande utredning än den denna promemoria innehåller, MRR avstyrker det framlagda förslaget och förordar i stället en bredare lösning, nämligen införande av institutet rättsbesvär, MRR hemställer att en utred­ning snarast igångsattes rörande de praktiska frågorna som en omläggning i enlighet härmed för med sig.

Svenska arbetsgivareföreningen har liknande synpunkter.

Svenska handelskammarförbundet ansluter sig till Svenska arbetsgiva­reföreningens yttrande,

Sveriges industriförbund: Det är tveksamt om reformen med ett slags vidgat resningsinstitut enligt promemorians förslag verkligen räcker för att tillgodose konventionskraven i artikel 6, Domstolen har t, ex, i fallet Spor­rong och[REDACTED_EFTERNAMN] ansett resningsinstitutet otillräckligt och också avvisat kommunalbesvärsordningen säsom inte varande ett tillräckligt effektivt rättsmedel. Det är just en sådan formell legalitetsprövning med förebild i t, ex, kommunalbesvärsordningen, som förslaget anknyter till.

Det är mot den bakgrunden troligt, att en säker överensstämmelse med konventionens procedurgarantier knappast kan nås annat än med ett all­mänt rättsmedel av reguljär art, dvs, i detta sammanhang en ordning som också ger utrymme för materiell prövning av det slag som är utmärkande för s, k, förvaltningsbesvär.

Det borde därför redan nu kunna övervägas, om inte en besvärsordning via t, ex, kammarrätt skulle stå öppen i reguljär ordning för parter, som vill anföra invändningar från rättslig synpunkt mot administrativa beslut, som gått dem emot utan annan möjlighet till rättelse genom domstolsprövning.

För en sådan lösning talar behovet av realprövning som innefattar möj­ligheter till bevisning och utredning av sakuppgifter, dvs, en ordning som uppfyller kriterierna för förvaltningsbesvär.

Också praktiskt är det rimligt att från böljan ge institutet en tillräcklig kapacitet att pröva rättstvister på ett fält, som kan visa sig större än utredningen givit vid handen. Särskilt byggnadslagstiftning med därtill anslutande lagar, t, ex, naturresurslagen, kan komma att bidra till en mer frekvent behandling av rättstvister än utredningen skisserat. Det behövs dä ett system med en instansordning, som redan från början avlastar regeringsrätten en ny och kanske växande ärendekategori.

Hur långt strävandena att öka överensstämmelsen mellan inhemsk pröv­

ningsordning och konventionens krav egentligen når med promemorians

186

förslag beror emellertid ocksä pä hur förslaget får uppfattas, något som     Prop. 1987/88:69

diskussionsvis antyds i det följande.

Bilaga 2 i

Det utvidgade resningsinstitutet som föreslås blir som nämnts en s, k. kassationsprövning, där formella brister i lagtillämpningen kan äberopas, vilket leder till att olagligt grundade beslut kan undanröjas. En sådan prövning ger inte utrymme för intresseavvägningar eller bedömning av sakfrågor i nämnvärd utsträckning, dvs, utrymme saknas för en sådan allsidig prövning, som förvaltningsbesvär ger utrymme för. Inte heller kan skadeeffekter behandlas t, ex, genom att ersättning döms ut.

Dessa begränsningar kommer dock i ett delvis annorlunda läge, om t. ex, skadeständsfrägor senare kan prövas av domstol pä ett sätt som reparerar t, ex, skador och avbräck till följd av de felaktiga administrativa beslut, som underkänns.

Promemorian behandlar inte närmare dessa aspekter. Men sannolikhe­ten talar för att ett underkännande av t. ex, ett regeringsbeslut också betyder ett sådant upphävande som kan grunda skadeståndsrätt för den förfördelade enligt 3 kap, 7 § skadeståndslagen.

Därmed förbättras tydligen möjligheterna till en allsidig prövning, som innefattar hänsynstagande också till skador och förluster som uppkommit för den enskilde. Jämför i denna del även promemorieförslaget, att expro­priationstillstånd som omprövas och återkallas ger enskilda rätt till ersätt­ning för uppkomna skador förslaget till ny lydelse i 5 kap, 16 § expro­priationslagen.

Också promemorian betonar, att någon klar gränsdragning mellan for­

mell normprövning och beaktande av sakfrågor inte är praktiskt möjlig.

Också kassationsprövning kan med andra ord innehålla moment av sak­

prövning, I vissa fall är den rättsliga bedömningen också direkt avhängig

av föreliggande fakta, så att en åtgärd är tillåtlig under vissa förutsättningar

men inte under andra. Anses t, ex, bedömningströsklar ligga inom ramen

för rättslig bedömning och inte uteslutande vara lämplighetsfrägor, upp-

.

kommer ett utrymme att konigera också intresseavvägningsfel.

Som exempel kan nämnas förändringar i en stadsplan, som begränsar bebyggelseutnyttjande enligt nuvarande byggnadslag. Sådana begräns­ningar villkoras med krav pä inlösen om försämringarna är vittgående för den enskilde - i praxis om byggrätten inskränks med mer än ca 20 pro­cent.

Skulle sådana hänsyn åsidosättas, t, ex, genom neddragning till 50 pro­cent av byggrätten, sprängs en etablerad bedömningströskel till skydd för enskilda intressen.

Något likartat inträffar, om administrativ myndighet förordnar om ett naturvårdsområde enligt 19 § naturvårdslagen med sådana inskränkningar, som rätteligen fordrar inrättande av naturreservat med ersättningsrätt en­ligt 26-28 §§ naturvårdslagen jämfört med 8-9 §§,

Kan sädana bedömningsmissar i administrativ hantering tillrättaläggas genom den föreslagna besvärsordningen i promemorian, ökar naturligen prövningens reella betydelse på ett sätt som minskar konfliktriskerna med europakonventionen.

En väsentlig fräga blir inte minst, hur det föreslagna förfarandet förhäller

187

sig till kravet på effektiv konventionstillämpning i artikel 13, Ett tolknings-     Prop, 1987/88:69 vis hänsynstagande till konventionen hävdas allmänt i doktrinen som rätte-     Bilaga 2 snöre också för inhemsk rättstillämpning. Lagrådet har även under senare år upprepade gånger granskat svenska lagförslags förenlighet med konven­tionsinnehållet. Läget i domstolspraxis i Sverige måste dock betraktas som oklart.

Kan den nya prövningsordningen innefatta hänsynstagande till konven­tionsinnehållet, begränsas riskerna för bristande efterlevnad i förhållande till konventionens procedurgarantier ytterligare. Ett sådant klarläggande vore därför önskvärt.

Att en inhemsk prövning pä detta sätt kan innehålla hänsynstagande till

konventionsinnehåll och konventionspraxis bidrar av lätt insedda skäl till

en betydlig minskning av klagofrekvensen utomlands i och med att inhems­

ka domstolsorgan kan följa upp konventionstillämpningen redan i sina

avgöranden här hemma,- 

Sammanfattningsvis måste konstateras, att förslaget i promemorian san­nolikt är otillräckligt för att med säkerhet bringa det svenska rättssystemet i överensstämmelse med konventionens procedurgarantier.

Emellertid beror detta i vissa stycken på hur förslagets innebörd i praktiken kommer att uppfattas pä vissa punkter, särskilt då om ett hän­synstagande till konventionsinnehället får ske, då påståenden om oriktig myndighetsutövning framförs vid den föreslagna nya besvärsordningen.

Industriförbundet förordar därför, att man redan nu överväger att införa ett reguljärt rättsmedel för rättsfrågor, som för närvarande inte kan under­kastas domstolsprövning i förvaltningsförfarandet. Prövningen bör då läm­na utrymme för en allsidig granskning av rättsfrågan ur alla dess aspekter på samma sätt som vid förvaltningsbesvär. En instansordning bör därför finnas, som ger tillräcklig kapacitet för prövningsuppgifterna. Förslagsvis skulle prövningen anförtros kammarrätterna med regeringsrätten som slut­instans,

Lantbrukariias riksförbund (LRF): LRF finner att förslagen i promemo­rian inte är tillfyllest utan att ett fortsatt utredningsarbete måste genomfö­ras.

Det kan visserligen antas att förslaget till 2a § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar för närvarande skulle uppfylla artikel 6 i konventionen. Viss tveksamhet beträffande gällande rättstillämpning och inte minst vad man - med beaktande av rättstillämpningen sedan konven­tionen kom till kan ha skäl att anta beträffande den framtida utveckling­en gör sig emellertid gällande. Detta gäller förslagets utformning som en laglighetsprövning,

I promemorian hänvisas beträffande laglighetsprövningen till förvalt­

ningsdomstolarnas praxis i kommunalbesvärsmäl. Ett utmärkande drag för

kommunalbesvärsinstitutet är att det inte överensstämmer med allmänhe­

tens uppfattning om domstols rättstillämpning. Utformningen av 7 kap,

kommunallagen (1977:179) är ju sådan att en prövning av det intressanta -

sakfrågan - i flertalet besvär inte kommer till stånd. Prövningens begräns­

ning till det överklagade beslutets laglighet i formellt hänseende gör i

flertalet fall institutet meningslöst som rättsmedel för en klagoberättigad,

188

En ytterligare betänklighet avseende utformningen av 2 a § föranleds av     Prop, 1987/88:69 den förhärskande lagstiftningstekniken. Hur befogade besvär än skulle     Bilaga 2 vara skulle besvärsinstansen i fall av generella ramlagar med i många fall bristande angivande av motiv, göra den föreslagna utformningen av lag­rummet svårtillämpad för domstolen och i flertalet fall meningslös för den klagande.

Det är vidare tveksamt om regeringsrätten, som har till främsta uppgift att vara prejudikatinstans, skall vara första och enda instans. Promemorie­författarnas bedömning av antalet besvär synes inte vara tillfredsställande underbyggd. Det är inte osannolikt att mängden besvär blir sådan att det blir fräga om massärenden. Mot bakgrund härav är det lämpligare att annan instans än regeringsrätten dömer. Närmast till hands ligger att låta kammarrätterna vara besvärsinstans.

Utifrån vad ovan angivits finner LRF att förslaget ej kan godtas i

föreslaget skick. Promemorian saknar tillräckligt underiag för ett ställ­

ningstagande varför LRF förordar ett fortsatt utredningsarbete, som beak­

tar de ovan framförda synpunkterna, 

Med hänvisning till den snabba utvecklingen av praxis avseende kon­ventionen bör det ytterligare utredas huruvida anpassning av svensk lag till konventionen erfordras, LRF vill här särskilt notera förslaget till plan- och bygglag (prop, 1985/86:1) som, vid riksdagens bifall, torde få vittgående konsekvenser för enskilda. Lämpligen kan departementet i samband med det ovan föreslagna fortsatta arbetet utreda huruvida ytterligare behov av lagändringar finns,

Sveriges advokatsamfund har inte några erinringar mot förslagen,

Sveriges villaägareförbund: Förbundet anser att de framlagda förslagen är ett steg i rätt riktning för att närma de svenska rättsreglerna till europa­rådskonventionens krav. Det är dock tveksamt om dessa krav helt upp­fylls. Det är därför önskvärt med längre gående åtgärder för att möjliggöra domstolsprövning av beslut av myndigheter.

Den föreslagna formen för överprövningen av myndighetsbeslut medför att antalet rättsinstanser som en enskild klagande måste vända sig till för att få rättelse blir stort. Härtill bidrar att regeringsrätten som sista instans i en besvärskedja inte föreslås kunna slutligt avgöra ett ärende utan endast återförvisa det till lägre instans för ny behandling.

Genom den föreslagna lösningen uppkommer även risk för stor tidsut­dräkt från det att ärendet först behandlas av myndighet till dess att slutligt avgörande sker. Detta kan förorsaka betydande rättsförluster. En bättre lösning är att i större utsträckning än som föreslagits överföra överpröv­ning frän administrativ myndighet till domstol.

Förbundet förordar därför att förslaget vidareutvecklas i den riktning som här föreslagits.

Också ett par andra remissinstanser pekar pä problem som kan uppstå

genom att den nya prövningsmöjligheten fördröjer det slutliga avgörandet.

Så framhåller t, ex, lantbruksstyrelsen att enligt 13 § jordförvärvslagen

(1979:230) medför ett vägrat förvärvstillständ att förvärvet är ogiltigt. När

köparen fått avslag av högsta instans, dvs, regeringen, är säljaren enligt

nuvarande regler oförhindrad att omedelbart sälja fastigheten till annan,

189

Om de föreslagna reglerna skall tolkas sä att beslutet fortfarande vinner     Prop. 1987/88:69 laga kraft omedelbart är säljaren berättigad att sälja fastigheten vidare.     Bilaga 2 Emellertid kan det då hända att köparen besvärar sig enligt de föreslagna reglerna och får bifall till besvären. Fastigheten kanske då är såld till annan som fått eller kan få förvärvstillstånd.

Liknande problem som vid tillämpningen av jordförvärvslagen torde uppkomma även vid tillämpning av andra lagar som innebär någon form av myndighetstillstånd för att ett förvärv eller avtal av annat slag skall kunna fullbordas. Se vidare avsnitt 5 i remissammanställningen.

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen hälsar med tillfredsställelse att departementet inlett ett arbete som syftar till att ge svensk rätt en utformning som bättre svarar mot konventionens krav i aktuellt hänseende. Kravet på en vidsträckt rätt till domstolsprövning har inte tillkommit av en slump. Det grundas på att en sådan prövning anses ge de bästa garantierna för de mänskliga rättigheter och grundläggande frihe­ter som konventionen vill skydda,

I Sverige har av tradition förvaltningsförfarandet i vidsträckt omfattning ansetts fylla den funktion som enligt konventionen ges ät en "oavhängig och opartisk domstol". Det svenska förvaltningsförfarandet präglas av en strävan till opartisk och allsidig prövning av ärendena. Myndigheterna intar också en självständig ställning vid avgörandet av sädana ärenden som omfattas av RF 11:7,

Avdelningen vill likväl hävda att ett förfarande inför domstol generellt sett erbjuder betydligt bättre möjligheter att tillgodose enskildas berättiga­de krav på rättssäkerhet. Även om muntliga förhandlingar knappast akuta-liseras i flertalet av de ärenden som det här är frågan om, tillgodoser likväl förfarandet inför domstol på ett bättre sätt rättssäkerhetskraven. Domsto­larna är enligt RF helt självständiga i förhällande till riksdagen och rege-.ringen. En rad olika lagregler har också tillskapats för att värna domstolar­nas och de ordinarie domarnas självständighet i den dömande och rättstill-lämpande verksamheten.

De svenska förvaltningsmyndigheterna anses visserligen vara relativt självständiga i förhållande till regeringen. Utvecklingen går dock utan tvekan mot en gradvis större styrning från regeringens sida. Även av den anledningen kan det vara önskvärt att överföra laglighetsprövningar till domstolar för att undgå misstankar om att hänsyn av exempelvis politisk natur spelar in vid sådana avgöranden.

Vid en granskning av departementspromemorian frän nu angivna ut­gångspunkter får det konstateras att den präglas av ett mycket snävt synsätt. Någon diskussion av den övergripande frågan om hur tvister mellan enskilda och det allmänna lämpligen bör slitas förekommer knap­past, 1 stället tar man sikte på att finna en lösning som till nöds kan tillgodose de krav som ställts av den europeiska domstolen.

Den lösning som föreslås är en något utvidgad resningsbefogenhet för

regeringsrätten att ompröva förvaltningsbeslut. Det är tveksamt om denna

lösning är godtagbar ur den europeiska konventionens synpunkt. Det kan

mycket väl göras gällande att konventionen skall tolkas som ett krav på att

möjligheten till laglighetsprövning av beslut om enskildas "civil rights"

190

skall föreligga i form av ett ordinärt rättsmedel.

I promemorian konstateras mycket riktigt att det i ett rättssamhälle av Prop. 1987/88:69 vår typ är viktigt att strävandena att fördjupa rättssäkerheten leder till en Bilaga 2 fortlöpande utveckling. Slutsatsen av detta borde enligt avdelningens upp­fattning vara att Sverige nu inför ett system där domstolsprövning kan ske inom ramen för ett ordinärt rättsmedel. Det är minst sagt rimligt att Sverige efter de avgöranden som under senare tid kommit från europarädsorganen nu ingående överväger hur ett sådant system bör utformas. Att pä det sätt som görs i promemorian pliktskyldigast och med ett minimum av föränd­ringar hjälpligt lappa ihop det svenska regelsystemet i enlighet med kon­ventionen, är enligt avdelningens uppfattning inte tillfredsställande.

Mot bakgrund av vad som nu anförts yrkar avdelningen att ett ordinärt rättsmedel tillskapas för laglighetsprövning av sädana tvister som avses i europakonventionens artikel 6, Detta kan ske på olika sätt. En metod är att helt enkelt gå igenom de aktuella författningarna och pröva i vad mån en möjlighet till överklagande till förvaltningsdomstol bör införas. Som mycket riktigt framgår av promemorian har under senare år på detta sätt möjligheten att fä administrativa beslut överprövade i förvaltningsdomstol kraftigt utvidgats. Åtskilligt bör även fortsättningsvis kunna göras på detta område utan den tidsutdräkt som omtalas i promemorian.

Det är svårt att inse att just denna typ av översyner som rör grundläg­gande rättssäkerhetsfrågor i ett land som Sverige måste stå tillbaka för annan typ av utredningsarbete. En översyn av dessa frågor bör därför snarast inledas,

I promemorian antyds - märkligt nog - att domstolarna inte skulle vara tillräckligt kvalificerade organ för att tillgodose enskildas rättssäkerhet i en del av dessa förvaltningsärenden. Om det förhåller sig på det sättet vore en naturlig åtgärd att tillföra domstolarna erforderlig sakkunskap. Det förefal­ler rimligt att regering och riksdag ser till att våra domstolar besitter tillräcklig kompetens för att lösa den typ av rättsliga konflikter som be­handlas i promemorian.

Även om man alltså i åtskilliga av de författningar som är aktuella, kanske till och med i de allra flesta, kan införa en möjlighet till domstols­prövning, faller antagligen någon eller några ärendetyper utanför. Naturligt är att regeringen i vissa fall bör ha sista ordet, t, ex, i utlänningsärenden, I övrigt förordar avdelningen en generell reglering innebärande att frågor som gäller någons "civila rättigheter och skyldigheter" och som inte kan prövas av domstol i den aktuella lagstiftningen, alltid skall kunna överkla­gas till en förvaltningsdomstol. De skäl som i promemorian anförs mot ett sådant system förefaller inte särskilt övertygande.

Sålunda sägs i promemorian att det är en nackdel att den nya befogenhe­ten till överprövning skulle spridas till alltför många domstolar och medfö­ra en splittrad praxis. Men i praktiken skulle det egentligen endast vara de fyra kammarrätterna som blir aktuella för prövning av de ärenden av förvaltningsrättslig art, som kan aktualiseras. Vidare skulle naturligtvis möjlighet finnas till överklagande av kammarrätternas avgöranden varför praxis efter hand skulle utformas av regeringsrätten.

Beslut fattade av regeringen bör självfallet överklagas direkt till rege­

ringsrätten,

191

Det sägs i promemorian att den föreslagna ordningen skulle få karaktär     Prop. 1987/88:69 av en systemförändring. Detta bör inte uppfattas som något negativt i den     Bilaga 2 mån det leder till större rättssäkerhet för de berörda.

2 Tillämpningsområdet för en ny möjlighet att få förvaltningsbeslut domstolsprövade

Regeringsrättens ledamöter: Förslaget har inte grundats direkt pä konven­tionens normer utan är uppbyggt utifrån den svenska konstitutionens grundregler om lagstiftning - här regeringsformens 8 kap, 2 och 3 §§, Huruvida det, med hänsyn till denna skillnad i utgångspunkt, uppnås att det nya prövningsinstitutet verkligen täcker alla situationer som konven­tionens artikel 6 omfattar, saknar vi tillräckligt underiag för att bedöma.

Såvitt gäller den motsatta frågan, nämligen om de föreslagna reglerna går utöver konventionens krav, vill det synas som om artikel 6 hittills närmast ansetts tillämplig i fall där klaganden varit någon som genom lagstiftning eller myndighetsåtgärd har förlorat en rättighet eller befogen­het eller ett näringsfång som han tidigare utövat, eller drabbats av att ett ingånget avtal blivit ogiltigt. Anknytningen av det föreslagna prövningsin­stitutet till myndighetsutövning mot enskild, som rör tillämpning av en föreskrift om något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF, förefaller däremot medföra, att redan exempelvis avslag på en ansökan från en person om tillstånd att starta en tillståndspliktig verksamhet kan ge upphov till talerätt enligt den föreslagna bestämmelsen, oavsett om sökanden har bedrivit verksamheten.

Härutöver skall erinras om att ett stort antal författningar på skatteområ­det innehåller bestämmelser om dispenser o, d, som meddelas av regering­en, riksskatteverket eller annan myndighet utan möjlighet till fullföljd mot avslagsbeslut till förvaltningsdomstol (jfr exempelvis Geijer-Rosenqvist-Sterner: Skattehandbok, del 1, 8:e uppl, s, 1156 ff,). Vidare vill vi erinra om att det i 85 § I mom, och 86 § uppbördslagen (1953:272) finns bestäm­melser som förbjuder fullföljd av talan mot förvaltningsmyndighets beslut i en rad uppbördsfrågor. Här avsedda beslut i dispensärenden och upp­bördsfrågor skulle komma att falla under de föreslagna reglerna medan de däremot inte torde omfattas av konventionens artikel 6, Det är angeläget att tillämpningsområdet för det nya prövningsinstitutet begränsas så att det inte omfattar här nämnda ärendetyper.

Frän det föreslagna institutets tillämpningsområde har undantagits ären­

den som prövas enligt utlänningslagen, 1 promemorian görs den bedöm­

ningen att sädana ärenden inte kan anses innebära krav pä domstolspröv­

ning och att det av särskilda skäl finns anledning att undanta dem. En

orsak till att ärenden enligt utlänningslagen undantagits anges vara att

ärendena måste avgöras mycket snabbt och har en betydande frekvens.

Utlänningslagen inrymmer emellertid rättigheter som kan uppfattas som

civila rättigheter enligt konventionen (se exempelvis 3 § första stycket

samt 13 och 15 §§), Beslut som berör sådana frågor i utlänningslagen kan

192

innebära djupa ingrepp i den enskildes förhållanden. Vid den fortsatta

beredningen av frågan bör därför utlänningsärendenas behandling tas upp

till nya överväganden,- 

I promemorian har visserligen framhållits att förteckningen över författ­ningar där artikel 6 i europarådskonventionen kan aktualiseras inte gör anspråk på fullständighet och att någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas på de olika ärendetyperna från konventionens synpunkt inte gjorts. När det gäller punkt 2 i förteckningen, som innehåller fall med anknytning till äganderätten, hade det dock varit av intresse om man närmare hade diskuterat vissa beslut som fattas med stöd av plan- och byggnadslagstiftningen. Enligt det förslag till ny plan- och bygglag som nu ligger på riksdagens bord (prop, 1985/86:1) skall vissa beslut om vägrad rätt att bebygga en fastighet prövas av regeringen i sista instans. Lagrådet hade i fråga om dessa beslut fäst uppmärksamheten på att besvärsreglerna skulle kunna komma att anses oförenliga med artikel 6,1 propositionen för emellertid departementschefen som sin mening fram uppfattningen att artikeln inte blir tillämplig i berörda fall (s, 370 f). Det förslag till ompröv­ning av bl, a, regeringsbeslut som läggs fram i promemorian synes emeller­tid komma att omfatta också de fall av vägrat bygglov som lagrådet tog upp. För undvikande av missförstånd i framtiden bör frågan belysas i det fortsatta lagstiftningsarbetet, I det sammanhanget bör också klargöras i vad mån beslut som regeringen som sista instans fattar om antagande av detaljplan skall omfattas av det nya prövningsinstitutet. Beslut om anta­gande av detaljplan har ju bl, a, expropriativa verkningar och kan i olika hänseenden lägga restriktioner på användningen av fastigheter,

JK: Det synes inte föreligga anledning att på förhand underkänna anta­gandet av den europeiska domstolen som ett ordinärt rättsmedel skulle godta en klagorätt till regeringsrätten under förutsättningar som anges i första stycket 1-3 samt tredje stycket i den föreslagna 2 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Tanken att psykiatriska nämnden, kriminalvårdsnämnden och hyres­nämnderna skulle kunna erkännas som domstol vid konventionstolkningen i Europarådet har jag svårt alt ansluta mig till.

Hovrätten: Enligt promemorian finns det av "särskilda skäl" anledning att undanta frågor om föreskrifter som gäller utlännings vistelse i riket. Det anförs att dessa ärenden har en betydande frekvens och ofta måste avgöras snabbt. Frågan har berörts i tidigare lagstiftningsarbete rörande utlän­ningslagen (se bl. a. prop. 1975/76:18 s. 201 f. och 207 samt prop. 1981/82:146 s. 160 och 164 ff,).

Artikel 6 är en ren procedurregel. Den gäller även för utlänningar som berörs av svensk myndighetsutövning, I promemorian anförs inte något till stöd för att det enligt konventionen skulle vara möjligt att undanta här angivna ärenden frän artikelns tillämpningsområde. Det förefaller således som om undantaget för de angivna utlänningsärendena strider mot Sveri­ges åtaganden enligt konventionen.

Av promemorian framgår att de förvaltningsärenden, som förekommer inom ramen för en domstols administrativa verksamhet, är avsedda att undantas från paragrafens tillämpningsområde. Undantaget är svårförståe-

Prop. 1987/88:69 Bilaga 2

193

13    Riksdagen 1987/88. 1 samt. Nr 69

ligt och har inte motiverats. Här handlar det ju inte om en domstols     Prop. 1987/88:69 dömande verksamhet, varför procedurkraven enligt artikeln genast gör sig     Bilaga 2 gällande. Det nu avsedda undantaget torde ej heller kunna utläsas av den nya paragrafen vare sig i ingressen till första stycket eller i dess tredje punkt.

Utanför tillämpningsområdet faller även de fall i vilka den enskilde skulle ha kunnat "bringa beslutet" under domstols prövning genom ansö­kan om stämning. Som enda exempel anförs arbetstvister. Det hade varit klargörande med en något fylligare beskrivning av vilka fall som avses. Den föreslagna lydelsen ter sig nog för övrigt svårbegriplig för den enskil­de.

Datainspektionen: Bland författningar som berörs av omprövningsmöjli-heten nämns i promemorian kreditupplysningslagen (1973:1173) och inkas­solagen (1974:182), över vilka datainspektionen utövar tillsyn. Enligt in­spektionens mening berörs även datalagen (1973:289),

Kommerskollegium: Kollegiet har att befatta sig med ärenden enligt fyra av de i promemorian förtecknade lagarna, nämligen lagen om tillstånd till överlåtelse av fartyg (9), lagen om tillfällig handel (14), lagen om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket(15) samt - sedan den 1 juli 1985 - lagen om handel med skrot och begagnade varor(32). Inom kollegiets verksamhetsområde kan dessutom beroende på hur praxis utvecklas och pä hur enskilda uppfattar förevarande lagändring ärenden enligt aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar, lagen om handelsbolag och enkla bolag, försäkringsrörelselagen, resegaranti­lagen, lagen om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar, lagen om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia och lagen om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m, m, (där kollegiet är remiss­instans) bli föremål för talan hos regeringsrätten.

Krigsmaterielinspektionen (KMI) har väsentligen två funktioner, dels en myndighetsfunktion som avser tillsyn över de företag m.fl, som erhållit tillstånd att tillverka krigsmateriel m,m,, dels en beredningsfunktion när det gäller ärenden inom krigsmaterielomrädet som skall prövas av rege­ringen.

Tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel regleras genom lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m,m, och förordningen (1983:1036) i samma ämne,

I lagen föreskrivs bl, a, att tillverkning av krigsmateriel inte får ske utan regeringens tillstånd. Sådant tillstånd krävs också för att yrkesmässigt försälja, utbjuda mot vederlag och förmedla krigsmateriel, uppfinning av­seende krigsmateriel och metod för framställning av sådan materiel. Rege­ringen får förena ett tillstånd med villkor samt med kontroll- och ordnings­bestämmelser. Tillstånd kan meddelas för viss tid eller tills vidare och kan återkallas av regeringen, om tillständshavaren har åsidosatt gällande före­skrifter eller villkor eller i annat fall skälig anledning till återkallelse förelig­ger.

Bestämmelserna om dispens från det grundläggande förbudet mot att

föra ut krigsmateriel och att överlåta eller upplåta rätt att utom riket

tillverka krigsmateriel, m, m, finns i lagen (1982:513) om förbud mot utför-

194

sel av krigsmateriel, m, m. samt i tillhörande förordning (1982:1062),

Frågor om tillstånd till utförsel av krigsmateriel prövas av regeringen, Prop. 1987/88:69 om inte ärendet avser utförsel i mindre omfattning eller eljest är av mindre Bilaga 2 vikt. Sådana ärenden prövas av utrikeshandelsministern. Ärenden om tillstånd till upplåtelse eller överiåtelse av rätten att utomlands tillverka krigsmateriel prövas alltid av regeringen liksom tillstånd till att här i riket bedriva militärt inriktad utbildning av utländska medborgare. Tillstånd som här sagts kan återkallas under vissa förhållanden.

Beslut i ärenden inom krigsmaterielomrädet styrs av säkerhets- och utrikespolitiska överväganden. Till grund för regeringens prövning av ärenden enligt lagen om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m, m, ligger de av riksdagen är 1971 fastlagda och genom godkännandet av prop, 1981/82:196 med förslag till nyssnämnda lag bekräftade riktlinjerna. Varje utförselansökan prövas i enlighet härmed mot bakgrund av köparlandets inrikespolitiska förhållanden och utrikespolitiska situation samt det sätt på vilket ifrågavarande materiel kan väntas bli använd, Samma bedömningar görs i fråga om licensupplätelser m. m.

Tillsynen över tillverkningsindustrin motiveras av en vilja att som ett led i en följdriktig fredspolitik kontrollera försvarsindustrin.

Ett genomförande av promemorians förslag till lagprövning av regering­ens beslut inom KMI:s verksamhetsområde synes innebära att följande regeringens beslut kan göras till föremål för sådan prövning; nämligen beslut i ärenden om tillstånd att tillverka krigsmateriel, tillstånd att försälja eller förmedla krigsmateriel, m,m,, tillstånd att bedriva militärt inriktad utbildning av utländsk medborgare, tillstånd till utförsel av krigsmateriel och tillstånd att upplåta eller överiåta rätt att utom riket tillverka krigsma­teriel samt om återkallelse av här nämnda beslut.

Som framgår av det ovan sagda grundas regeringens prövning av ifråga­varande ärenden på utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar. Även om en lämplighetsbedömning inte avses komma till stånd genom det före­slagna prövningsförfarandet måste det - som också betonas flera gånger i promemorian - vara svårt att dra en gräns mellan en renodlad laglighets­prövning och en lämplighetsprövning.

Enligt inspektionens uppfattning bör möjlighet inte finnas till en över­prövning av regeringens beslut i frågor som rör landets säkerhetspolitik och utrikespolitiska förhållanden. Även om prövningen är begränsad till ett besluts lagenlighet kan enbart den omständigheten att ett beslut kan underställas regeringsrätten vara negativt med tanke på en spridning av regeringens material till motparten. Mot bakgrund av att regeringens beslut inte alltid motiveras utföriigt - vilket inte heller är möjligt av säkerhets-och utrikespolitiska hänsyn eller eftersträvansvärt i dessa fall - torde det vara svårt för regeringsrätten att omedelbart ta ställning till huruvida fråga är om en ren lämplighetsbedömning,

I motiven till undantag för ärenden som prövas enligt utlänningslagen

anges i promemorian att det ofta är av utomordentligt stor vikt att dessa

ärenden avgörs snabbt och att de har en mycket betydande frekvens, I viss

mån kan en parallell här dras till beslut i ärenden om tillstånd inom

krigsmaterielomrädet på det sättet att sädana ärenden ofta måste avgöras

utan dröjsmål,

195

Sammantaget finner KMI att undantag från den föreslagna ordningen     Prop, 1987/88:69

måste göras för ärenden inom krigsmaterielomrädet.

Bilaga 2

Utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielomrädet: Ett genomförande av den ordning som föreslås i departementspromemori­an skulle innebära en möjlighet till överprövning av regeringens beslut i ärenden om utförsel av krigsmateriel, liksom i de övriga ärenden inom krigsmaterielomrädet som prövas av regeringen.

Utredningen vill starkt ifrågasätta om den föreslagna ordningen bör tillämpas på beslut som i allt väsentligt präglas av utrikes- och säkerhets­politiska bedömningar. Mot bakgrund av vad som i promemorian har påpekats om svårigheterna att kunna dra en klar gräns mellan laglighets-och lämplighetsprövning vill utredningen avstyrka att möjlighet öppnas för domstolsprövning på detta mycket speciella område.

Riksförsäkringsverket: Inom det område som riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna har att svara för är det endast ett fåtal ärendetyper som kan tänkas bli berörda.

Nedan ges exempel på två ärendetyper som synes beröra enskildas personliga och ekonomiska förhållanden pä sådant sätt att de skulle kunna bli föremål för prövning i den föreslagna ordningen. De har dessutom likheter med de ärenden om rätten att bedriva näringsverksamhet som har prövats av domstolen för de mänskliga rättigheterna.

Privatpraktiserande tandläkare

Ersättning för utgifter för tandvård betalas från den allmänna tandvärds-försäkringen om vården meddelas genom det allmännas försorg eller läm­nas av tandläkare som är uppförd på en av allmän försäkringskassa upprät­tad förteckning. Enligt en övergångsbestämmelse till den lag varigenom tandvårdsförsäkringen infördes kan riksförsäkringsverket under vissa för­utsättningar begränsa rätten för privatpraktiserande tandläkare att bli upp­förda på förteckning hos försäkringskassan.

Enligt de nuvarande övergångsbestämmelserna prövar regeringen be­svär över riksförsäkringsverkets beslut att inte medge tandläkare att bli uppförd på försäkringskassans förteckning.

Privatpraktiserande sjukgymnaster

Ersättning för utgifter för sjukvårdande behandling hos privatpraktiseran­de sjukgymnast betalas från den allmänna sjukförsäkringen om sjukgym­nasten är uppförd pä en av allmän försäkringskassa upprättad förteckning. En sjukgymnast förs upp på förteckning om han har åtagit sig att följa förordningen (1976:1018) med taxa för sjukvårdande behandling m,m, (behandlingstaxan) och sjukvårdshuvudmannen tillstyrker att sjukgymnas­ten förs upp på förteckningen. Från kravet på tillstyrkan av sjukvårdshu­vudmannen finns vissa undantag.

Enligt 6 § behandlingstaxan skall privatpraktiserande sjukgymnast för

att bli uppförd på försäkringskassans förteckning dessutom ha fullgjort

antingen viss tids tjänstgöring hos sjukvårdshuvudman eller annan därmed

196

jämförlig tjänstgöring. Enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS     Prop. 1987/88:69 1977:2) skall sjukgymnasten för att bli uppförd på förteckning ha fullgjort     Bilaga 2 minst två ärs tjänstgöring i offentlig vård. Från denna bestämmelse kan riksförsäkringsverket meddela dispens.

Dispens lämnas av riksförsäkringsverket i de fall sjukgymnasten kan åberopa meriter som kan anses likvärdiga med två ärs tjänstgöring i offent­lig vård. Riksförsäkringsverkets beslut om dispens kan överklagas hos regeringen med stöd av 18 § allmänna verksstadgan.

Regeringen prövar årligen ett 20-tal ärenden av de här slagen som besvär och bifaller besvären i omkring 30 procent av ärendena.

Enligt förslaget skall ett beslut under vissa angivna förutsättningar kun­na undanröjas av regeringsrätten om den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning. Det finns därför anledning att påpeka att de tvä ärendetyper som har berörts ovan innefat­tar sädana bedömningar att en ren laglighetsprövning kan vara av begrän­sat värde för den enskilde. Om det bedöms angeläget att en domstol prövar ärenden av de här slagen i samma omfattning som beslutsmyndigheten och inte bara ur laglighetssynpunkt kan det åstadkommas genom en översyn av besvärsförfarandet.

Socialstyrelsen: Socialstyrelsen vill fästa uppmärksamheten pä vissa författningar där styrelsen som sista instans fattar beslut, vilka rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter och vilka inte på ordinär väg kan komma under domstols prövning,

Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel är tillämplig pä automatspel som anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. För att fä anordna auto­matspel, som inte enbart är av tillfällig karaktär, krävs tillstånd. Frågan om tillstånd prövas i första instans av socialnämnden i kommunen. Vid pröv­ningen skall socialnämnden bedöma om spelverksamheten kan antas föror­saka bristande ordning eller kommer att bedrivas i en miljö som är olämplig för barn eller ungdom. Enligt uttalanden i förarbetena till lagen har social­nämnden ansetts bäst kunna bedöma i vilken utsträckning automat-spelsverksamhet kan förorsaka sociala problem. Emellertid har i lagen intagits en möjlighet till besvär över socialnämndens beslut. Besvär kan föras till länsstyrelsen och i sista instans till socialstyrelsen. Möjligheten att genom besök på platsen bilda sig en uppfattning om förhållandena i det enskilda fallet är för socialstyrelsens del begränsade. Socialstyrelsens prövning har därför kommit att inriktas på legaliteten i socialnämndens ställningstagande, där rättssäkerhetsaspekten dominerar liksom strävan att uppnå enhetlighet i landet. Detta medför att uttalandena i propositionen 1981/82:203 s, 16 att socialnämnden bör ges stor frihet, när det gäller tillståndsprövningen, egentligen saknar betydelse. Kommunernas frihet inskränker inte besvärsinstansernas skyldighet att pröva huruvida lagens förutsättningar för tillstånd är uppfyllda eller inte. För socialstyrelsens del kan emellertid knappast sägas att automatspelsärendena som sådana tillför styrelsen någon väsentlig kunskap som är till nytta för styrelsen i tillsyns­arbetet.

Prövningarna i länsstyrelserna och socialstyrelsen som rör den enskildes

197

"civila rättigheter och skyldigheter" behöver inte heller ske med ianspråk-     Prop. 1987/88:69 tagande av andra kunskaper än sådana som finns till förfogande hos     Bilaga 2 förvaltningsdomstolarna, Automatspelsärendena tillhör således enligt so­cialstyrelsens uppfattning en typ av ärenden som normalt inte bör falla på en förvaltningsmyndighet utan på domstol. Detta talar för att besvärspröv­ningen bör läggas på förvaltningsdomstolarna.

Socialstyrelsen har vidare i sitt remissvar på alkoholhandelsutredning-ens betänkande (SOU 1985:15) tillstyrkt att besvärsprövningen enligt lagen (1977:293) om handel med drycker, där socialstyrelsen är sista instans, förs över till förvaltningsdomstolarna.

Styrelsen vill också understryka att det av propositionen 1979/80:6 framgår att socialstyrelsens insatser skall koncentreras till mer övergripan­de uppgifter inom områdena för socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Styrelsens befattning med enskilda ärenden bör minska och om möjligt föras över till annan lämplig myndighet. Även pä nu aktuella områden finns regler om förbud mot fullföljd beträffande vissa typer av ärenden, bl,a, vissa av styrelsens avgöranden enligt abortlagen (1974:595) och steriliseringslagen (1975:580). Även beslut på dessa områden där rättsliga rådet, som sista instans, fattar beslut som rör den enskildes "civila rättig­heter och skyldigheter" kan således komma under domstols prövning vilket socialstyrelsen tillstyrker.

Socialstyrelsen anser det vara en fördel att man i 2 a § utnyttjat begrepp, som redan används i lagtexten och vilkas innebörd är välkänd. Styrelsen ser det som en fördel att begreppet myndighetsutövning använts i stället för en definition i lagen av detta begrepp. Härigenom har man fått en enhetlig terminologi i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och rege­ringsformen vilken åberopas i lagtexten för att ange avgräsningen av det fält som enligt konventionen omfattas av begreppet "civila rättigheter och skyldigheter". Genom att hänvisa till 8 kap, 2 och 3 §§ regeringsformen framgår att till begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" inte bara hänförs vad man traditionellt brukar hänföra till civilrätten. Även viktigare offentligrättslig reglering av bl, a, individens näringsfrihet och frihet i eko­nomiskt hänseende räknas dit.

Den viktiga inskränkning som sålunda ligger i att beslutet skall röra

tillämpning av föreskrifter om förhållanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 §

regeringsformen utgör i sig ett hinder mot att det föreslagna omprövnings­

institutet kan bli föremål för missbruk. Härtill kommer såsom anges i

promemorian att den klagande har bevisbördan dvs, det ankommer på den

klagande att påvisa att beslutet strider mot lag eller annan författning.

Socialstyrelsen vill emellertid påpeka att problem kan uppstå för den

klagande i de fall en lagbestämmelse kan ge upphov till olika tolkningar, I

en sådan situation fordras att den klagande påvisar en betydande brist pä

överensstämmelse mellan beslutet å ena sidan och förarbeten eller praxis å

den andra för att det skall kunna sägas att beslutet strider mot lag eller

annan författning. Styrelsen anser att det för sådana inte alltför sällsynta

fall åtminstone i motiven till den föreslagna lagtexten borde ha angivits hur

pass omfattande utredning som bör krävas av den klagande. Det kan ju

uppstå fall då vidlyftig utredning krävs för att kunna uppvisa att ett beslut

198

strider mot lag eller annan författning.

Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA): Vid den exemplifi- Prop. 1987/88:69 ering som med utgångspunkt i 1985 års lagbok gjorts i promemorian av fall, Bilaga 2 där svensk lagstiftning skulle kunna tänkas sakna sådan möjlighet till domstolsprövning som konventionen kräver, har lagen (1971:796) om in­ternationella rättsförhållanden rörande adoption uppmärksammats. Enligt denna lag och förordningen (1976:834, ändrad 1981:674) om prövning av utländskt beslut om adoption kan ett adoptionsbeslut, som meddelats i främmande stat, godkännas av NIA och därigenom bli giltigt även i Sveri­ge. Prövningen innefattar såväl lämplighets- som laglighetsöverväganden. Det kan här nämnas, att under de nära tio år som denna prövning varit delegerad till förvaltningsmyndighet, har överklagande skett endast i något enstaka fall,

NIA vill i detta sammanhang också peka på lagen (1979:552, ändrad 1981:580 och 1984:1093) om internationell adoptionshjälp och förordning­en (1981:681, ändrad 1984:1094) med instruktion för NIA, Dessa författ­ningar är inte införda i lagboken.

Internationell adoptionshjälp definieras närmare i lagen och får från enskild lämnas endast av ideell sammanslutning som är auktonserad av NIA, Förutsättningarna för auktorisation är angivna i lagen. Beslut att vägra eller återkalla auktorisation kan överklagas hos regeringen. För nävarande har sex organisationer sådan auktorisation.

Vidare kan frågan om en adoptionsorganisation i ett visst fall skall lämna internationell adoptionshjälp ibland komma under NIA:s prövning, NIA kan då antingen uppdra åt organisationen att lämna hjälpen eller besluta att hjälp inte skall lämnas den enskilde. Ett sådant beslut kan inte överklagas.

Det är alltså tänkbart att ocksä beslut enligt lagen om internationell adoptionshjälp kan komma att begäras undanröjda under åberopande av det föreslagna överprövningsinstitutet. Till grund för dessa beslut ligger i allmänhet lämplighetsöverväganden, men även fall av ren laglighetspröv­ning kan tänkas. Det antal ärenden som skulle kunna komma i fräga är dock även här mycket begränsat.

Bankinspektionen: Bankinspektionen konstaterar att den föreslagna ut­vecklingen av resningsinstitutet för att ge de enskilda möjlighet till dom­stolsprövning i enlighet med den praxis som utvecklats av europadomsto­len, endast avser en laglighetsprövning. Bankinspektionen tillämpar bl, a, fondkommissionslagen (1979:748) och aktiefondslagen (1974:931) och be­slutar om tillstånd för bolag att utöva sådan verkamhet. Därvid görs såväl lämplighets- som laglighetsprövning. Lämplighetsprövningen avser kom­petensen hos fondkommissionsbolags resp, fondbolags styrelse och led­ning och lagligheten prövas genom granskning av bolagsordningar resp, fondbestämmelser, I fråga om finansbolag ankommer det pä bankinspek­tionen att pröva om bolagets verksamhet är sådan, att bolaget skall föras in i en förteckning enligt lagen (1980:2) om finansbolag, och att godkänna bolagsordningen. Däremot har inspektionen ingen befogenhet att pröva bolagets lämplighet att driva sådan verksamhet.

Inspektionens beslut kan överklagas till regeringen. Förslaget att öppna

en möjlighet till överprövning i regeringsrätten av regeringens beslut i

dessa fall påverkar inte arbetet inom inspektionen eftersom prövning i

199

inspektionen även i framtiden kommer att göras på samma sätt som hittills.

Juridiska fakultetsnåmnden vid universitetet i Stockholm: Regeringsrät- Prop. 1987/88:69 tens praxis visar att varje beslut, som medför sådana verkningar som Bilaga 2 konstituerar överklagbarhet, också kan bli föremål för resning, (Se Ragne­malm a. a, s, 92 ff), Då kraven för att beslut skall kunna angripas med förvaltningsbesvär är tämligen måttliga, gäller alltså detsamma beträffande resningsbarheten. För att ett beslut skall vara angripbart enligt reglerna för det nya institutet uppställes avsevärt strängare krav. Fem olika moment kan urskiljas.

a)

Att angreppsobjektet bestämmes som "ett beslut i ett förvaltnings­ärende" fyller väl främst funktionen att undantaga regeringens rent poli­tiska avgöranden. Att denna gräns i praktiken kan vara svär att draga är uppenbart, men problemet kan knappast tydligare lösas lagstiftningsvägen, (Jfr beträffande resning Ragnemalm a, a, s, 100,)

b)

Den andra förutsättningen - att "beslutet innebär myndighetsutöv­ning mot någon enskild" - innefattar en avsevärd skärpning i förhållande till vad som gäller beträffande överklagbarhet och resningsbarhet, där något motsvarande krav inte uppställes. Härtill kommer såsom ytterst anmärkningsvärt, att promemorieförfattarna utan några som helst förkla­rande kommentarer anknyter till den av förvaltningsrättsutredningen (FRU) i förslaget till ny förvaltningslag (SOU 1983:73; överklagbarhetspa-ragrafen) lanserade innovationen beslut, som innebär myndighetsutövning i stället för beslut i ärenden, som gäller myndighetsutövning. FRU:s för­slag, som härvidlag kritiserades av fakultetsnämnden i dess remissyttrande och som ocksä förkastades vid antagandet av den nya förvaltningslagen, byggde på en klart redovisad, subtil distinktion mellan dessa båda uttryck. Huruvida i promemorian endast använts ett slarvigt språkbruk eller om man avsiktligt pä nytt velat - på ett i sä fall försåtligt sätt - introducera den nyligen avvisade konstruktionen undandrar sig fakultetsnämndens bedömande. Nämndens kritik redovisas i dess remissyttrande över FRU:s förslag och i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1984 s. 317 f,

c)

För att vara angripbart skall beslutet vidare röra "tillämpning av en föreskrift om något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § regeringsfor­men". Denna formel har valts som ett alternativ till de från konven­tionstexten översatta begreppen "civila rättigheter och skyldigheter", vil­ka anges "inte lämpligen böra användas direkt i en svensk författningstext som skall vara generellt tillämplig", eftersom "det föreligger uppenbara svårigheter att transformera dem till adekvata svenska lagtekniska ter­mer". Härtill vill fakultetsnämnden för det första påpeka, att konventions­uttrycket i svensk direktöversättning faktiskt redan nu återges i svensk lagtext, nämligen i sekretsslagen 12 kap, 4 § andra stycket. För det andra gör det enligt fakultetsnämndens mening ett något egendomligt intryck att då det gäller de förvaltningsärenden som här är aktuella anknyta till be­stämmelserna om civilrättslig lagstiftning i RF 8:2; förklaringen kan möjli­gen ligga däri, att lagrummet härvidlag inte är helt renodlat (jfr "föreskrif­ter om svenskt medborgarskap", som närmast är av offentligrättslig typ), men det kan starkt ifrågasättas, om hänvisningen till 8:2 kan ha någon betydelse vad gäller förpliktelserna enligt artikel 6 i europarådskonven­tionen. För det tredje vill fakultetsnämnden ifrågasätta, om den aktuella

200

begränsningen - även om den kanske inte sträcker sig alltför långt - över     Prop. 1987/88:69

huvud taget är påkallad. Någon sådan restriktion har inte ansetts nödvän-     Bilaga 2

dig, dä det gäller överklagbarhet eller resningsbarhet. Att den här införts

utgör snarast ytteriigare ett tecken på att det nya institutet de facto är ett

extraordinärt rättsmedel, (Vad gäller undantaget för beslut "i fråga om en

föreskrift som gäller utlännings vistelse i riket", alltså primärt beslut enligt

utlänningslagen, är det visserligen korrekt, att frekvensen av sådana beslut

är stor och att det är av vikt att ärendena avgöres snabbt, men samtidigt rör

det sig ju om ärenden, som är av den största betydelse för den enskilde.

Huruvida påståendet, att konventionens artikel 6 inte kan komma att

aktualiseras i sådana ärenden, är korrekt, låter sig inte utan närmare

undersökningar bedömas. Resningsinstitutet står emellertid till buds också

i dessa fall,)

d)   Kravet på att "beslutet inte skulle ha kunnat överklagas i annan

ordning" illustrerar likaså det nya institutets extraordinära karaktär. Den

som underlåtit att uttömma de ordinära rättsmedlen skall inte kunna få en

ansökan enligt de nya reglerna prövad av regeringsrätten. Det är alltså inte

- som dä det gäller en resningsansökan - tillräckligt, att beslutet vunnit

laga kraft, (Att inte heller förekomsten av andra rättelsemöjligheter än

anförande av förvaltningsbesvär lägger några principiella hinder för pröv­

ning av en resningsansökan framgår av Ragnemalm a, a, s. 158 ff.) Följden

torde dä bli, att t, ex, den som haft laga förfall för att inte klaga inom

besvärstiden först måste vända sig till regeringsrätten med en ansökan om

återställande av försutten tid, därefter vid bifall till ansökningen anföra

besvär inom den restituerade tiden och invänta besvärsmyndighetens ut­

slag; först därefter kan han - om besvärsinstansen är slutinstans, om

beslutet gått honom emot och om alla de olika nya sakprövningsförutsätt­

ningarna är uppfyllda - återkomma till regeringsrätten med en ansökan

enligt de nya reglerna. Över huvud taget synes samordningen med de

existerande reglerna om extraordinära rättsmedel - som skall bestå oför­

ändrade - inte ha ägnats tillräcklig uppmärksamhet,

e)   Den sista till det angripna beslutet knutna förutsättningen är, att

"beslutet inte annars har prövats av någon domstol eller skulle ha kunnat

bringas under en domstols prövning på annat sätt än genom ansökan om

resning". Den kryptiskt formulerade begränsningen, som saknar motsva­

righet vad gäller prövning av resningsansökningar, tar inte endast sikte på

sädana fall där prövning i förvaltningsdomstol kan åstadkommas genom

besvär i vanlig ordning utan avser ocksä situationer, där talan väckes

genom ansökan om stämning, t, ex, enligt lagen om rättegången i ar­

betstvister. Med "domstol" avses enligt lagförslaget också "sådan nämnd

som avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen regeringsformen".

Då ett ärende kan prövas av t, ex, psykiatriska nämnden eller kriminal­

vårdsnämnden, uteslutes alltså talan om omprövning i regeringsrätten

enligt de nya reglerna. Även t, ex, hyresnämnd likställes i detta samman­

hang med domstol, vilket klart illustrerar sådana brister i det föreslagna

rättsskyddssystemet, att det svårligen låter sig försvaras inför internatio­

nellt forum. Det finns knappast någon anledning att förmoda att organ,

som i den svenska grundlagen inte erkännes som domstolar, av den euro-

201

peiska domstolen skulle accepteras som sådana.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Uppsala framhåller att Prop. 1987/88:69 begreppet "civila rättigheter" är oklart och fortsätter: Den lösning på Bilaga 2 problemet som promemorian förordar, saknar inte elegans. Man anknyter den legalitetsprövning som regeringsrätten skall utöva, till regeringsfor­mens bestämmelser om lagstiftningsförfarandet i 8 kap, 2 eller 3 §; om myndighetsutövning berör förhållanden som måste regleras genom dessa normer (utom utlännings vistelse i riket) medges en slutlig klagorätt till regeringsrätten om inte någon domstol annars skulle vara behörig att pröva ärendet (se 2 a § 1-3 1 förslaget om lag till ändring av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Som promemorian ocksä framhåller torde en så­dan lösning väl uppfylla den europeiska konventionens krav.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN] genom styrelsens forskningsnämnd: Det i promemorian föreslagna rättsmedlet skall endast innefatta en kassationsprövning. När regeringsrätten beviljar resning, hän­der inte så sällan att regeringsrätten ändrar förvaltningsbeslutet eller med­delar ett nytt beslut. Som ovan närmare utvecklats, föreligger i praktiken inte någon större skillnad mellan den föreslagna grunden för bifall till anförda rättsbesvär och motsvarande resningsgrund. Detta kan komma att medföra, att regeringsrätten med utnyttjande av sin rätt att bevilja resning vanligtvis kommer att avgöra ärendet i sak, även när ärendet hänskjutits till regeringsrätten genom anförande av rättsbesvär. Det finns med andra ord skäl att anta, att regeringsrättens prövning i praktiken kommer att bli vidsträcktare än den kassationsprövning som föreslås i promemorian.

Enligt förslaget skall det nya institutet vara tillämpligt på förvaltnings­

beslut, som innebär myndighetsutövning mot någon enskild och rör

tillämpning av en föreskrift om något förhållande som avses i RF 8:2 eller

3, Att RF 8:2 omnämns här har väl sin förklaring i att konventionens

artikel 6 med "civila rättigheter och skyldigheter" förmodligen från början

har avsett just civilrättsliga förhållanden, även om begreppet sedan har fått

en vidare tolkning. Men mäste RF 8:2 omnämnas för att Sverige skall

uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen? Privaträttsliga tvister av­

görs i princip av allmän domstol, och därmed är konventionens krav

uppfyllda, (Det kan visserligen ifrågasättas om föreskriften i RB 42:5 om

dom utan stämning, när käromålet är uppenbart ogrundat, uppfyller kon­

ventionens krav, men den frågan är inte aktuell i detta lagstiftningsärende,)

Om ett förvaltningsbeslut rör tillämpning av privaträttsliga regler, lär det i

regel utgöra ett partsbesked och faller då utanför den föreslagna reglering­

en, eftersom det inte innebär myndighetsutövning. Enligt RF 11:3 kan

dock rättstvist mellan enskilda med stöd av lag avgöras av annan myndig­

het än domstol. Exempel härpå erbjuder hyresnämnderna och arrende­

nämnderna, kanske också statens va-nämnd. Men dessa faller utanför den

föreslagna regleringen, antingen därför att deras beslut kan överklagas hos

domstol eller därför att de har en sådan sammansättning att de enligt

förslaget skall jämställas med domstol. Slutsatsen av det nu anförda blir,

att det är onödigt att omnämna RF 8:2, i den mån privaträttsliga tvister

avses,------ 

Enligt förslaget skall med domstol jämställas sådan nämnd som avses i

RF 2:9 andra stycket, dvs, nämnd vars sammansättning är bestämd i lag

202

och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare, I promemo- Prop. 1987/88:69 rian sägs, att härmed avses psykiatriska nämnden, kriminalvårdsnämnden Bilaga 2 samt t. ex. hyresnämnderna. Enligt RF:s terminologi är dessa organ förvaltningsmyndigheter. Tanken är tydligen, att de är domstolar i konven­tionens mening, trots att de inte är det i RF:s mening. Forskningsnämnden hyser starka tvivel om att den europeiska domstolen skulle betrakta de nämnda organen som domstolar och således använda ett vidsträcktare domstolsbegrepp än det som gäller enligt svensk rätt.

Lantbruksstyrelsen har inget att erinra mot den begränsning av tillämp­ningsområdet som görs genom hänvisningen till regeringsformen.

Statens invandrarverk: Statens invandrarverk tillstyrker att utlännings­ärenden undantas från en allmän överprövningsrätt i enlighet med förslaget i promemorian. Dock kan ifrågasättas om inte den föreslagna furmulering-en av 2 a § Ii lagen om allmänna förvaltningsdomstolar blir alltför snäv för att det avsedda syftet skall uppnås.

Ordet vistelse har inte i utlänningslagen en helt entydig betydelse. Med vistelse förstås i allmänhet att en utlänning redan inrest i riket och befinner sig i Sverige, Den situationen att utlänningen ännu inte formellt inrest utan befinner sig vid passkontrollen inbegripes knappast i uttrycket. Därmed föreligger - om än ej avsett - en risk att beslut om avvisning vid gränsen skulle falla in under regeringsrättens legalprövning. Dessa fall är både av brådskande natur och hög frekvens. Verket föreslår därför att man i 2 a § 1 använder uttrycket "inresa eller vistelse" i stället för enbart "vistelse".

Av kommentaren till den föreslagna 2 a § 1 framgår att ärenden som prövas enligt utlänningslagen har ansetts särskilt böra undantas eftersom dessa ofta är av mycket brådskande natur. En betydande mängd utlän­ningsärenden rör dock inte blott tillämpningen av utlänningslagen utan även frågan om huruvida den sökande är att anse som flykting enligt 1951 ärs genéve-konvention angående flyktingars rättsliga ställning och därmed berättigad till resedokument enligt artikel 28 i nämnda konvention. Oftast handläggs denna prövning parallellt med ett avlägsnandeärende enligt ut­länningslagen. Om då en överprövningsrätt i enlighet med förslaget inte skulle finnas för avlägsnandeärendet men däremot för flyktingprövningen finns en betydande risk för att verkställighet fördröjs i avlägsnandeären­det.

Det förtjänar påpekas att 3 § utlänningslagen har samma kriterier för vem som är flykting som 1951 års genéve-konvention. Det är således endast för den sökandes rätt till resedokument som flyktingprövningen enligt konventionen får betydelse.

Den krets av ärenden som omfattas av artikel 6 i europarådskonven­

tionen är snävare än den krets som anges i den föreslagna ändringen av

2 a § i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Till de ärenden som inte

torde omfattas av artikel 6 hör medborgarskapsärenden. Med den föreslag­

na utformningen av lagförslaget kommer emellertid avslag på ansökan i

vissa ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap (1950:382) att om­

fattas av rätten till överprövning av regeringsrätten. De ärenden det gäller

är ansökan om naturalisation (6 §), ansökan om bibehållande av svenskt

medborgarskap (8 §) och ansökan om befrielse från svenskt medborgar-

203

skåp (9 §), Dessa ärenden kan komma under regeringens prövning anting-     Prop. 1987/88:69 en efter besvär eller genom att statens invandrarverk överlämnar dem till     Bilaga 2 regeringens prövning med stöd av 9 a § lagen om svenskt medborgarskap.

De skäl som har redovisats i promemorian för att undanta vissa ärenden från överprövningsrätten - behov av snabb handläggning och stor ärende­mängd - gör sig inte med samma styrka gällande i ovan nämnda medbor­garskapsärenden som i ärenden enligt utlänningslagen. Under de senare åren har det rört sig om mellan 200 och 300 medborgarskapsärenden ärligen som skulle omfattas av den föreslagna överprövningsrätten. Verket vill ändå ifrågasätta om ärendena är av sådan natur att de bör överprövas av regeringsrätten bland annat med hänsyn till att i ärendena kan finnas säkerhets- och utrikespolitiska inslag.

Länsstyrelsen i Stockholms län: Åtskillig lagstiftning inom länsstyrel­sens verksamhetsområde berörs av den föreslagna ändringen såsom ex­propriationslagen, vattenlagen, förköpslagen, jordförvärvslagen, miljö­skyddslagen, fornminneslagen och yrkestrafiklagen. Även byggnadslagen och väglagen hör hit för att nämna exempel, som ej finns med i promemori­ans förteckning.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har liknande synpunkter och tillägger: Rent formellt faller även skattelagstiftningen in under konven­tionstextens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter". Emellertid är vår skattelagstiftning som bekant redan så utformad att skattemyndighe­ternas beslut kan överprövas av domstol (länsrätt, kammarrätt, regerings­rätt). Den nu föreslagna överprövningsmöjligheten i regeringsrätten berör således inte skatteavdelningens verksamhet.

Statens naturvårdsverk: I promemorian sägs att det totala antalet författ­ningar, som enligt förslaget kan komma under regeringsrättens prövning, är förhållandevis beränsat (några tiotal författningar). Detta i sin tur kan enligt promemorian tas till intäkt för att det nya institutet inte kommer att medföra något större behov av ökade resurser för regeringsrätten. Na­turvårdsverket vill dock nämna att antalet författningar, som kan komma att beröras av de nya reglerna, inte synes vara så begränsat som anges i promemorian. Vid en översiktlig genomgång av författningar med anknyt­ning till miljövårdens område hittades ytterligare ett tjugotal som kan läggas till promemorians exempel på författningar. Dessa författningar är:

Förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall

Förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel

Lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark

Ädellövskogslagen (1984:119)

Terrängkörningsförordningen (1978:594)

Terrängtrafikkungörelsen (1972:594)

Lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten

Lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg

Förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle

Bilavgaskungörelsen (1972:596)

Renhållningsförordningen (1979:904)

Byggnadslagen (1947:385)

Byggnadsstadgan (1959:612)

Lagen (1938:274) om rätt till jakt

204

Jaktstadgan (1938:279)

Prop. 1987/88:69

Lagen (1950:596) om rätt till fiske

Bilaga 2

Fiskeriförordningen (1982:126)

Skogsvärdslagen (1979:429)

Väglagen (1971:948)

Fordonskungörelsen (1972:595)

Förordningen (1982:923) om transport av farligt gods

Enligt fullmäktige i riksbanken kommer ärenden inom valutaregleringen att omfattas av den nya prövningsmöjligheten, se avsnitt 1 i remissam­manställningen.

3 Domstolsprövningens omfattning

Regeringsrättens ledamöter: Prövningen enligt de nya bestämmelserna skall enligt promemorian avse frågan om den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning. Vi saknar tillräckligt underlag för en tillförlitlig bedömning av huruvida en sådan prövning tillgodoser europarådskonventionens krav enligt artikel 6 och vill enbart erinra om att domstolen i Sporrong och Lönnroth- målet underkän­de resningsinstitutet som form för domstolsprövning enligt artikel 6 under hänvisning till att detta institut inte innebär att en domstol har befogenhet att allsidigt pröva de berörda ärendena.

Den närmare innebörden i den prövning som enligt förslaget skall an­komma pä regeringsrätten preciseras inte i promemorian. Enligt denna bör regeringsrätten kunna söka ledning i de principer som sedan lång tid tillbaka har utbildat sig för motsvarande prövning när det gäller kommunal­besvär,

Kommunalbesvärsinstitutet avser i sin helhet en laglighetsprövning, oavsett vilken av de i 7 kap, 1 § kommunallagen angivna besvärsgrunderna som är tillämplig i det särskilda fallet. Om det överklagade beslutet inte har tillkommit i laga ordning eller överskrider beslutsfattarens befogenhet eller vilar på orättvis grund sä står beslutet i strid mot kommunallagen eller annan lag eller författning. Den i 7 kap, I § punkt 4 angivna besvärsgrun­den "kränker klagandens enskilda rätt" är en sådan grund som enligt artikel 6 i konventionen skall berättiga till en domstolsprövning. Punkt 2 i samma paragraf upptar besvärsgrunden "står i strid mot lag eller annan författning". Denna besvärsgrund har i regeringsrättens praxis fått en mycket snäv tillämpning.

Besvärsgrunden har i allmänhet åberopats endast när beslutets innehåll

stått i strid mot en uttrycklig författningsregel av offentligrättslig karaktär.

Vad som sägs i promemorian tyder pä att man avsett en begränsning av

prövningen till det som motsvarar denna besvärsgrund. Mot bakgrund av

det anförda är det emellertid uppenbart att om prövningen enligt det nya

institutet skall tillgodose konventionens krav, den inte kan ges en sådan

begränsning. Prövningen bör avse bl, a, förfarandefel, exempelvis att be­

slut fattas i strid mot 7:2 regeringsformen (jfr RÅ 1982 2:20) eller mot

205

förvaltningslagen, och frågan om kravet enligt 1:9 RF på saklighet eller     Prop, 1987/88:69 opartiskhet iakttagits. Omfattningen av prövningen bör komma till uttryck     Bilaga 2 i lagtexten.

Hänvisningen i promemorian till kommunalbesvärsinstitutet får huvud­sakligen betydelse när det gäller gränsdragningen mellan laglighetspröv­ning och lämplighetsprövning. Denna grundas för kommunalbesvärens del på hänsynen till den kommunala självstyrelsen. På motsvarande sätt bör regeringsrätten vid tillämpningen av det nya prövningsinstitutet på statliga myndigheters beslut ge akt på att de principer som den för området i fråga ansvariga myndigheten följer inte frångås, så länge principerna inte står i strid mot lag eller annan författning.

Enligt vär mening hade det varit värdefullt om frågan om gränsdragning­en mellan laglighets- och lämplighetsprövning hade fått en närmare belys­ning genom några konkreta exempel från lagstiftningsområden som kan bli aktuella, I det följande skall redovisas nägra områden där gränsdragnings­problem kan uppkomma.

Bland ärendetyper med hög frekvens och stor betydelse nämns i prome­morian ärenden enligt expropriationslagstiftningen, I 2 kap, expropri­ationslagen anges i olika paragrafer ändamål för vilka expropriation får ske, Laglighetsprövningen omfattar således bl, a, om angivna ändamål föreligger eller ej.

Även om dels rekvisiten för expropriation för ett visst fall är uppfyllda och dels den som vill expropriera behöver just den mark som ansökan avser samt inte kan erhålla den på annat sätt, kan tillståndsmyndigheten vidare på grund av bestämmelserna i 2 kap, 12 § första stycket expropria­tionslagen vara lagligen förhindrad att meddela expropriationstillstånd. Enligt denna paragraf skall nämligen expropriationstillstånd inte meddelas om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän eller enskild synpunkt överväger de för­delar som kan vinnas med den. Bestämmelserna innebär ett åliggande för tillståndsmyndigheten att göra avvägningar mellan motstående intressen. Kan det påvisas att myndigheten meddelat ett tillstånd utan att ha gjort erforderliga intresseavvägningar står det klart att regeringsrätten enligt det föreslagna prövningsinstitutet skall kunna undanröja tillståndet. Svårighe­terna uppstår när expropriationsanspråket visserligen vägts mot andra intressen men det görs gällande att ett motstående intresse inte tillmätts tillbörlig vikt, I ett sådant fall är det kanske möjligt att konstatera att avvägningen inte skett med den omsorg som kan krävas. Också dä synes tillståndet kunna undanröjas såsom stridande mot lag, I andra fall kan prövningen bli mera grannlaga, t, ex, dä politiska bedömningar av tyngden hos ett allmänt intresse fått vara avgörande. En avsikt med att regeringen i regel skall vara tillständsmyndighet i fräga om expropriationer är just att politiska bedömningar skall kunna fälla utslaget, I de sistnämnda fallen kan självfallet rättstillämpningen inte sägas stå i strid mot lag,

I yrkestrafiklagen finns i 2 kap, bestämmelser om meddelande av trafik­

tillstånd, I 3 § sägs att trafiktillstånd får ges endast till den som med hänsyn

till yrkeskunnande, personliga och ekonomiska förhållanden samt andra

omständigheter av betydelse bedöms vara lämplig att driva verksamheten,

206

Har någon vägrats ett tillstånd på grund av påstådd olämplighet torde     Prop. 1987/88:69

regeringsrätten vid en laglighetsprövning kunna finna sökanden lämplig     Bilaga 2

och pä grund därav undanröja beslutet.     

Vi instämmer i promemorians förslag att prövningen skall vara en kassa­tionsprövning. Vi anser dock att kassationen skall kombineras med att frågan på nytt blir anhängig hos den myndighet vars beslut har kasserats, I lagtexten bör därför sägas ut att regeringsrätten, vid bifall till ansökan om överprövning, inte bara skall undanröja det överprövade beslutet utan ocksä återförvisa ärendet till beslutsmyndigheten för ny behandling, I anslutning härtill bör i inledningen till 2 a § ordet "undanröja" ersättas med "överpröva",

JK: Jag känner mig - i avsaknad av närmare redogörelse för de utländs­ka rättssystemen som åberopas i motiveringen - osäker om den europeis­ka domstolen skulle anse en ren laglighetsprövning, motsvarande den som innefattas i det svenska kommunalbesvärsinstitutet, tillräcklig för att upp­fylla konventionens fordran pä rätt till domstolsbehandling. Fråga är om inte konventionstexten mycket väl kan uppfattas som innehållande ett krav pä en materiell prövning i den nationella domstolen.

Än mera kritisk finns det enligt min mening anledning att vara mot den summariska behandling som rättsföljdsfrågan erhållit i förslaget. Det må vara att i ett kassatoriskt förfarande rättsföljden formellt måste bestå i att det klandrade beslutet upphävs. Om det som klaganden har behov av för att få sin materiella rätt tillgodosedd är någon form av gynnande beslut, måste emellertid en garanti finnas för att han erhåller en ny sakprövning och att regeringsrättens i domskälen uttryckta uppfattning om utgången i sak får prejudicerande verkan. Antagandet i motiveringen om att undan­röjandet av ett klandrat beslut "som regel" får till följd att saken åter blir anhängig hos den myndighet som har meddelat det undanröjda beslutet synes alltför svagt grundat. Det är tvivel underkastat om det tillstånd i fråga om rättsföljden som förslaget innefattar skulle tillfredsställa den europeiska domstolen.

Hovrätten: Det kunde ha varit av intresse att något mer ha fått belyst vilket krav konventionen kan anses ställa på domstolsprövningens omfatt­ning, I artikel 5 talas om arresterades rätt att hos domstol få prövat "lagligheten" av frihetsberövandet, I artikel 6 talas endast om att hos domstol "pröva" civila rättigheter och skyldigheter. På grund av vad som anförs i promemorian saknar hovrätten emellertid anledning ifrågasätta slutsatsen att en kassatorisk laglighetsprövning är tillräcklig frän konven­tionens synpunkt.

Prövningen om "den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet

strider mot lag eller annan författning" motsvarar den som för närvarande

gäller enligt 7 kap, 1 § första stycket andra punkten kommunallagen. Vid

kommunalbesvär omfattar rättsprövningen ytterligare fyra besvärspunk­

ter. Att dessa inte medtagits i förslaget torde förklaras främst av att de har

ett nära samband med principerna för den kommunala självstyrelsen, vilka

inte aktualiseras i förvaltningsbesvärsmål. Att rättsprövningen begränsas

på sätt föreslagits förefaller således lämpligt ur internrättslig synpunkt. Det

torde kunna förutspås att här aktuella beslut - med hänsyn till att de redan

207

förts upp till en mycket kvalificerad beslutsnivå - bara i undantagsfall kan     Prop. 1987/88:69 anses stå i strid mot lag eller författning. Emellertid synes den föreslagna     Bilaga 2 ordningen motiverad just för sådana fall.

Socialstyrelsen: Ett bifall till klagandens talan skall enligt vad som anges i promemorian som regel medföra att saken åter blir anhängig hos den myndighet som har meddelat det undanröjda beslutet, I promemorian har emellertid inte klarlagts vilka konsekvenserna blir när regeringsrätten un­danröjer det överklagade beslutet och visar saken åter till beslutsmyndig­heten, och den myndigheten på grund av föreskrivna preklusions- eller preskriptionsregler är förhindrad att på nytt ta upp saken till prövning. Skall den klagande i ett sådant fall begära resning eller måste han med stöd av artikel 6 vända sig till kommissionen i Strasbourg för att fä en ändring till stånd? I ett sådant undantagsfall kan enligt socialstyrelsen ifrågasättas om inte regeringsrätten analogt skulle kunna tillämpa det i 58 kap, 7 § RB angivna förenklade förfarandet, vilket skulle ge regeringsrätten möjlighet att omedelbart ändra det överklagade beslutet till förmån för den klagande om saken finnes uppenbar.

Bankinspektionen har synpunkter på gränsdragningen mellan laglig­hetsprövning och lämplighetsprövning i tillståndsärenden enligt fondkom­missionslagen och aktiefondslagen, se avsnitt 2 i remissammanställningen.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Vad rege­ringsrätten enligt de nya reglerna skall pröva är huruvida "den rättstill-lämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning". Man har alltså valt att anknyta till endast en av de i RB angivna resningsgrunderna, varför den materiella prövningen - låt vara att man här slopat uppenbarhetrekvisitet - är mera begränsad än i de enligt RB handlagda resningsärendena. Dä regeringsrättens praxis dessutom vi­sar, att resning i förvaltningsmäl beviljas utan närmare anknytning till RB:s resningsgrunder - ibland pä rena billighetsskäl och även på formella grunder - är det uppenbart, att ramarna för prövning enligt den nya ordningen totalt sett är avsevärt mycket snävare, (Angående resningsgrun­derna enligt praxis, se Ragnemalm a, a, s, 189-212,)

Den valda konstruktionen innebär vidare, att man i systemet inför den

komplikationen, att man måste skilja mellan laglighetsprövning och lämp­

lighetsprövning; endast den förra typen av prövning skall i princip kunna

förekomma. Vid tillämpningen av både förvaltningsbesvärs- och resnings­

institutet är man däremot befriad från denna i förvaltningsärenden ofta

tämligen hopplösa uppgift. Till skillnad från vad som förutsattes i prome­

morian, där man tycks utgå från att resningsinstitutet endast medger en

laglighetsprövning, visar regeringsrättens praxis i resningsärenden, att

man ofta gör totalbedömningar av i grunden diskretionär karaktär, där

även mindre flagranta fel av materiell art, olika oregelbundenheter i förfa­

randet, nytillkomna omständigheter och en allmän strävan att skapa "rätt­

visa" kommer in i bilden, (Det är för övrigt även inom den allmänna

processrätten i åtskilliga hänseenden oklart vad som innefattas i uttrycket

lagstridig rättstillämpning; se härom Welamson, Rättegång 

VI, 

2 uppl,

1980 s, 224,) Ett institut av typ "rättsbesvär" blir avsevärt mera svårhan-

teriigt och kan aldrig erbjuda samma rättsskydd. Promemorians hänvisning

208

till det tandlösa kommunalbesvärsinstitutet, som i princip innefattar en     Prop, 1987/88:69

renodlad legalitetsprövning, jävar inte påståendet.

Bilaga 2

Härtill kommer att den påstådda liberaliseringen i förhållande till den i RB angivna resningsgrunden "uppenbart lagstridig rättstillämpning" del­vis tycks tagas tillbaka i de förtydliganden som göres i motiven. Visserli­gen behöver, heter det, den bristande överensstämmelsen med den norm som är aktuell inte vara uppenbar, "med det skall finnas grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridigt. Något tillspetsat skulle man kunna uttrycka saken så att det primärt gäller för den klagande att påvisa att beslutet är författningsstridigt och inte för beslutsmyndigheten att påvisa motsatsen", I anslutning härtill rekommenderas att man vid tillämpningen söker ledning i "de principer som sedan läng tid tillbaka har utbildat sig när det gäller kommunalbesvär". Detta tyder klart på att det endast blir fråga om att sålla fram mera påtagliga övertramp. Tanken är väl då också, att domstolen - liksom vid prövning av kommunalbesvär - skall visa åter­hållsamhet vid tillämpningen av officialprincipen (8 § förvaltningsprocess­lagen) och i stort sett förhålla sig passiv, medan den enskilde har att helt pä egen hand visa "grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridigt". Dessa rekommendationer stärker ytterligare fakultetsnämnden i uppfatt­ningen, att prövningen alls inte avses skola ske inom "mera vidsträckta ramar", utan att dessa tvärtom blir snävare än dem som resningsinstitutet nu erbjuder.

Bifall till en ansökan om prövning enligt de nya reglerna kan endast leda till kassation. Då resning beviljas i förvaltningsmäl, är det däremot vanli­gen förekommande och snarast regel, att legeringsrätten direkt rättar beslutet, dvs, ersätter det med ett nytt beslut, (Se Ragnemalm a, a, s, 174 ff) Även härvidlag erbjuder resningsinstitutet sålunda ett snabbare och effektivare rättsskydd,

Lars Hjerner instämmer i dessa uttalanden och tillägger följande. De nya reglerna avser ge möjlighet att pröva huruvida "den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning". Man vill alltså införa en form av kassation eller i vart fall begränsa prövningen till frågor om rättstillämpning med uteslutande bl, a, av frågor om bevisvär­dering, 1 promemorian anföres att en sådan begränsning skulle vara fören­lig med konventionens krav.

Jag instämmer icke däri och påståendet är minst sagt märkligt mot bakgrunden av vad som uttalas i ett av de ledande rättsfallen på området Le Comte, Van Leuven and De Meyere Case (1981) som gällde ett discipli­närt förfarande mot några belgiska läkare vilket prövats i en "Appeals Council" sammansatt av domare och lekmän och därefter av belgiska kassationsdomstolen.

Redan i klämmen till domen - som ofta ordagrant citeras - läggs det

Belgien till last att "the applicants' case was not heard publicly by a

tribunal competent to determine all the aspects of the matter", I den mån

något tvivel om innebörden härav skulle återstå, skingras det helt av

domsmotiveringen, där domstolen tar avstånd från belgiska regeringens

argumentering att i vart fall den belgiska kassationsdomstolens procedur

skulle tillfredsställa konventionens krav. Domstolen förklarar nämligen

209

14    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

kategoriskt att artikel 6 inte gör någon skillnad mellan rättsfrågor och Prop, 1987/88:69 bevisfrågor; båda sortens frågor är lika viktiga för utgången i saken om Bilaga 2 "civil rights and obligations"; rätten till domstolsprövning hänför sig där­för lika mycket till utredningsfrågor som rättsfrågor; i kassationsdomsto­lens uppgift ingår emellertid inte att korrigera eventuella "factual errors" eller att pröva om påföljden står i proportion till gärningen. Därav följer, enligt domstolen, att kraven enligt artikel 6 inte tillgodosetts med procedu­ren i kassationsdomstolen med mindre proceduren i underinstansen helt motsvarade kraven enligt samma artikel (vilket den i detta fall inte gjorde).

Det är alltså meningslöst, såsom i promemorian föreslås, att införa en besvärsordning typ kassationsförfarande eller annat till klander av rättstill-lämpning begränsat besvärsförfarande, eftersom därmed konventionens krav ändock inte uppfylles.

Länsstyrelsen i Stockholms län: I promemorian noteras vidare, att gränsdragningen mellan laglighetsprövning och lämplighets-/skälighets-överväganden inte alltid är lätt att göra. Skilda aspekter av olika natur i ett och samma ärende går ofta i varandra. Den strikta laglighetsprövning, som regeringsrätten har att göra enligt förslaget, kommer sannolikt att visa sig förutsätta god inblick i åtskilliga andra förhållanden, ekonomiska, teknis­ka, biologiska m,fl. Länsstyrelsen utgär ifrån, att regeringsrättens verk­samhet i förevarande avseende i lämplig form tillförsäkras erforderlig sakkunskap.

Länsstyrelsen i Jämtlands län invänder mot förslaget bl, a, att det inte går att utläsa vad regeringsrättens prövning skall innefatta, se vidare avsnitt 1 i remissammanställningen.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet): I praktiken kommer det att vara svårt att dra gränsen mellan en laglighetsprövning och en lämplighetsprövning, vilket bl, a, erfarenheterna från kommunal­besvärspraxis i dag visar. Den lagstiftning som här kan bli aktuell - t, ex, expropriationslag och förköpslag - innehåller och måste innehålla åtskilli­ga moment av lämplighetskaraktär. Det är därför angeläget att detta beak­tas vid en överprövning av regeringens och andra statliga myndigheters beslut, sä att inte regeringsrätten rent faktiskt kommer att göra politiska bedömningar.

Medborgarrättsrörelsen: Europarädsorganens praxis ger inte stöd för uppfattningen att enbart en legalitetsprövning skulle vara till fyllest. Tvärt­om har dessa organ upprepade gånger framhållit att domstolen skall ha fullständig behörighet att pröva saken i hela dess vidd, "a tribunal compe­tent to determine all the aspects of the matter" (Le Comte p, 61; Sporrong och[REDACTED_EFTERNAMN] p, 87; se även EttI, särskilt s, 26, separate opinion Nöre­gaard),

Lantbrukarnas riksförbund anser att det är tveksamt om det räcker med en laglighetsprövning för att konventionens krav på domstolsprövning skall vara uppfyllt.

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen: Avdelning­

en godtar att prövningen inom ramen för den generella regleringen inte blir

fullständig och alltså inte omfattar rena skälighets- och lämplighetsbedöm­

ningar. Den föreslagna lagtexten gör dock enligt avdelningens mening en

210

alltför snäv avgränsning av prövningen. Avdelningen anser att domstolen     Prop. 1987/88:69

skall kunna pröva om beslutet av formella eller sakliga grunder är rättsstri-     Bilaga 2

digt,

I promemorian föreslås att den tilltänkta överprövningen skall ha karak­tär av kassationsprövning, innebärande att ärendet åter blir anhängigt hos den myndighet som meddelat beslutet. Som skäl anges att man bör ankny­ta till hur frågan lösts i de kontinentala rättssystem som spelat roll för konventionens utformning,

Kassationsprövning är dock - bortsett från resningsinstitutet något för svensk rätt främmande. Som anförs i promemorian förekommer även i resningsfall ej sällan att regeringsrätten sätter sig i den aktuella förvalt­ningsmyndighetens ställe och avgör ärendet. En sådan ordning är principi­ellt mer tillfredsställande och framför allt ägnad att förenkla proceduren och därmed minska kostnader och tidsutdräkt för den enskilde rättssökan­den. Vad avdelningen här anfört bör gälla även för den händelse det i promemorian framlagda förslaget genomförs.

4 Muntlig förhandling

Regeringsrättens ledamöter: I artikel 6 föreskrivs att den rättegäng som den enskilde skall vara berättigad till skall vara offentlig. Enligt promemo­rian har man från svensk sida ansett att nuvarande regler i bl, a, förvalt­ningsprocesslagen står i överensstämmelse med nämnda föreskrift, efter­som rättegångar i Sverige även vid ett skriftligt förfarande är offentliga utom i sådana undantagsfall som är tillåtna enligt konventionen. Särskilda regler om rätt att alltid få till stånd en muntlig förhandling hos regeringsrät­ten i det nya prövningsinstitutet skulle därför inte behövas. Med hänsyn bl, a, till att den engelska texten talar om "public hearing" är det enligt vår mening osäkert om den tolkning som promemorian ger uttryck åt kan komma att stå sig om frågan ställs på sin spets i europadomstolen, I promemorian antyds också att man i Sverige måste vara beredd på att ändra sin inställning, vilket således skulle innebära att regler om rätt till muntlig förhandling mäste införas såvitt avser det föreslagna prövningsin­stitutet. Om regeringsrätten blir tvungen att i betydande omfattning hålla muntliga förhandlingar kan det förutses att arbetet i domstolen förrycks på ett sätt som gör att den inte får tillräckligt utrymme för att fullgöra sin ordinarie uppgift som prejudikatdomstol,

JK: Vad gäller förfarandet hos regeringsrätten är jag inte övertygad om att den europeiska domstolen skulle finna att reglerna i 9 § andra stycket förvaltningsprocesslagen uppfyller konventionstextens krav på rätte­gängens yttre gestaltning. Originaltexternas beskrivning av den offentliga rättegäng, som klaganden är berättigad till, liksom av undantagen från offentlighetsprincipen synes mig tämligen tydligt peka pä ett förfarande i vilket muntlighet spelar en viktig roll.

Hovrätten: Artikel 6 talar om "offentlig rättegäng" (engelska "public

hearing"). Förfarandet i regeringsrätten i här aktuella besvärsmål kommer

att regleras av bl, a, 9 § förvaltningsprocesslagen (FPL), Det innebär att

211

klaganden kan få till stånd muntlig förhandling endast om rätten finner att Prop. 1987/88:69 "det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt Bilaga 2 avgörande av målet". Man kan fråga sig om artikel 6 garanterar den enskilde rätt till förhandling inför domstol, (Frågan är av genomgripande intresse då ju såväl rättegångsbalken som FPL i många fall föreskriver skriftligt förfarande,) I promemorian sägs att man "frän svensk sida" ansett nämnda regleringar stå i överensstämmele med sjätte artikeln men att "denna inställning kan komma att ändras, om europadomstolen skulle göra en annan tolkning av sjätte artikeln i detta avseende". Denna grund­läggande fråga kunde möjligen ha utretts något mer ingående. Hovrätten har noterat att nägra nordiska jurister verksamma vid europakommis­sionen synes ha en avvikande uppfattning i frågan (Opsahl och Fribergh: Sverige fällt av Europadomstolen i Svensk Juristtidning 1983 s. 401 ff,, särskilt s, 419 not 28), Problemet accentueras av att de här aktuella be-svärsmälen, till skillnad från övriga mål som regeringsrätten prövar enligt FPL, ej förekommit i någon underordnad domstol där den enskilde enligt FPL har större möjlighet att själv påkalla förhandling, Å andra sidan torde det sällan finnas behov av muntlig förhandling vid en ren laglighetspröv­ning. Återigen kommer dock frågan om konventionens krav i förgrunden. Möjligen kan saken lösas praktiskt genom att regeringsrätten i 9 § andra stycket FPL tilläggs befogenhet att hålla muntlig förhandling i här avsedda mål om det "är behövligt".

Medborgarrättsrörelsen: Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen päfordrar att det kan hållas muntlig förhandling i målet för att kraven i artikeln skall anses uppfyllda. Promemorieförfatta­rens ståndpunkt torde inte vara hållbar. En realistisk bedömning ger vid handen att, om det föreslagna institutet införs, detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen. Dessa kommer då - om inte annat sä av taktiska skäl - att begära muntlig förhandling i regeringsrätten.

5 Förfarandet i övrigt: ansökningstid, besluts verkställbarhet m. m.

Regeringsrättens ledamöter: Vad angår förfarandet i övrigt torde kunna tillämpas vad som enligt praxis i regeringsrätten gäller för resning. Detta innebär bl, a, att den myndighet som fattat det angripna beslutet kan höras utan att därför anses som part.

Hovrätten: I promemorian berörs inte frågan om prövningstillstånd. Av 35 § förvaltningsprocesslagen följer motsatsvis att prövningstillstånd inte erfordras.

Av promemorian framgår att det inte går att med full bestämdhet i förväg utpeka alla ärendetyper som kommer att omfattas av den föreslagna be­svärsmöjligheten , Detta torde medföra vissa komplikationer med avseende på fullföljdsfrågorna.

Den föreslagna sexmånadersfristen har den fördelen att regeringsrätten

212

självmant kan använda den nya utvidgade möjligheten till efterhandspröv-     Prop, 1987/88:69 ning inom ramen för resningsmål. Genom att beslutet i princip blir verk-     Bilaga 2 ställbart oberoende av om fullföljd sker, reduceras de negativa verkningar­na av den långa fullföljdsfristen. En fullföljdstid av mer ordinär längd torde förutsätta att fullföljdshänvisning lämnas.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Lagförslaget innehåller inga andra regler om talerätt än att det förutsattes, att ansökan göres av "enskild part". Som skäl åberopas att konventionen inte ger allmänna organ rätt att påkalla domstolsprövning i sådant fall, varför det inte finnes någon anledning att i den svenska lagstiftningen tillskapa en sådan möjlighet. Initiativ skall alltså inte kunna tagas av t, ex, en statlig myndighet eller en kommun, även om sådant organ i den aktuella situatio­nen haft (ordinär) besvärsrätt. Denna begränsning gäller inte beträffande tillgången till resningsinstitutet. Den ovan berörda parallellen mellan över­klagbarhet och resningsbarhet har även en motsvarighet i förhällandet mellan besvärsrätt och talerätt i ett resningsärende. Den som uppfyller de grundläggande kraven för besvärsrätt i ett förvaltningsärende det må vara en enskild eller ett offentligt organ - har i princip också talerätt i ett resningsärende (Ragnemalm a, a, s, 141), Även på denna punkt framstår alltså det nya institutet som mera "extraordinärt" än resningsinstitutet. Trots att talerättsreglerna sålunda inte är desamma, rekommenderas i promemorian egendomligt nog, att en ansökan om resning - liksom "and­ra slag av klagoskrifter" avseende ett enligt de nya reglerna angripbart beslut behandlas som om den avsåg det nya institutet.

Det är beträffande enskilds talerätt också inkonsekvent, att lagförslaget, som innefattar detaljreglering av andra sakprövningsförutsättningar, sak­nar uttryckliga bestämmelser härom. Man nöjer sig med ett uttalande i motiven, att det är klart, "att i enlighet med allmänna principer talerätt bör tillkomma endast den som beslutet angår och att en förutsättning vidare bör vara att beslutet gått honom emot".

För att prövning enligt reglerna för det nya institutet skall kunna ske,

måste ansökan göras inom sex månader från det att beslutet meddelades.

Bestämmelsen har utformats med reglerna om "resning i tvistemål på

legalitetsgrunden" som modell. Då beslutets dag och inte, som enligt RB

58:4, den dag avgörandet vann laga kraft tagits som utgångspunkt för

tidsfristens beräkning, är denna prövningsförutsättning strängare än till

och med den som gäller beträffande resning. Jämför man med principerna

för prövning av resningsansökningar i förvaltningsmäl och det är denna

parallell som är adekvat - framstår den föreslagna lösningen som än mer

restriktiv och det nya institutet som än mera "extraordinärt". Regerings­

rättens praxis visar nämligen, att domstolen inte ens i flerpartsärenden av

tvistemåhliknande karaktär avvisar talan med hänvisning till att den blivit

för sent väckt, dock att man i nägra fall avslagit ansökningar med åbero­

pande av tidsutdräkt; om starka sakliga skäl talar för bifall till framställ­

ningen, synes regeringsrätten anse sig kunna helt bortse från dröjsmål.

Vad gäller mera konventionella förvaltningsärenden av s, k, enpartstyp

uppvisar praxis intet exempel på att utgången klart har påverkats av

tidpunkten för framställningens ingivande, (Ragnemalm a, a, s, 143 ff)

213

Här som pä övriga punkter saknas i promemorian belysning av hur det     Prop. 1987/88:69 nya institutet är tänkt att samordnas med resningsinstitutet, Sexmäna-     Bilaga 2 dersfristen enligt de nya reglerna är en klagofrist av sådan typ att den torde kunna restitueras enligt reglerna om återställande av försutten tid. Det förefaller dock tämligen meningslöst att gå omvägen via ett sådant restitu-tionsförfarande, när man direkt kan använda sig av resningsmöjligheten.

Den nya möjligheten till omprövning förutsätter, att en särskild ansökan

göres. Regeringsrättens praxis ger däremot flerfaldiga exempel på att res­

ning beviljats i förvaltningsärenden utan formlig ansökan därom, (Se när­

mare Ragnemalm a, a, s, 148 ff) Denna sakprövningsförutsättning tycks

alltså enligt de nya reglerna skola bedömas strängare än då det är fråga om

ett - uttalat - extraordinärt rättsmedel, I motiveringen framföres dock

modifierande reservationer. Det skall inte krävas, att "parten åberopar

förevarande paragraf till stöd för sin ansökan", och om vederbörande

uttryckligen ansöker om resning, skall regeringsrätten ändå kunna behand­

la initiativet som en framställning enligt de nya reglerna; "i fråga om andra

slag av klagoskrifter till regeringsrätten får en bedömning enligt vanliga

principer göras av i vad mån yrkandet ger underlag för en tillämpning av

paragrafen". Då det nya institutet enligt fakultetsnämndens uppfattning

knappast medger prövning inom - som det heter i promemorian - "mera

vidsträckta ramar", föreligger enligt nämndens mening ingen anledning för

regeringsrätten att krångla till förfarandet genom att blanda in de nya

reglerna. Det är enklare och ur den enskildes synpunkt att föredraga, om

framställningen prövas som ett resningsärende,     

I sammanhanget kan också påpekas att av den föreslagna regeln om rätt för regeringsrätten att bevilja inhibition motsättningsvis skall framgå, "att beslut som kan omprövas av regeringsrätten enligt de nya reglerna i princip är verkställbara i vanlig ordning oberoende av om de dras under domsto­lens prövning för det fall att inhibition inte meddelas". Sädana förvalt­ningsbeslut som inte får verkställas före lagakraftvinnandet utövar alltså i princip sina verkningar omedelbart, även om de skulle angripas med stöd av det nya institutet. Detta är ytterligare en klar indikation på institutets extraordinära karaktär.

Lantbruksstyrelsen: Det är något oklart vilken status ett beslut av slut­instansen, dvs, den enligt "normala" besvärsordningen högsta instansen, skall ha. Normalt vinner ett sådant beslut laga kraft omedelbart. Utred­ningen tar emellertid inte klar ställning till om ett beslut av exempelvis regeringen även fortsättningsvis skall vinna laga kraft omedelbart. Vissa uttalanden tyder på att sä skulle vara fallet. Det nya institutet skall vara "vid sidan av resningsinstitutet och som ett komplement till det ordinarie förfarandet". Jämför vidare formuleringen "klaganden uttömt de ordinära rättsmedel som stått honom till buds". Besvärstiden är längre än den normala och räknas på annat sätt och är utformad närmast efter den modell som gäller för resningsförfarande. Besvärshänvisning skall inte heller ges, Å andra sidan torde en förutsättning för att europakonventionens krav skall uppfyllas vara att besvärsförfarandet inte skall vara ett extra ordinärt rättsmedel.

Oberoende av hur reglerna skall tolkas kan problem uppstå. Enligt 13 §

214

jordförvärvslagen (1979:230) medför ett vägrat förvärvstillstånd att förvar- Prop, 1987/88:69 vet är ogiltigt. När köparen fått avslag av högsta instans, dvs, regeringen. Bilaga 2 är säljaren enligt nuvarande regler oförhindrad att omedelbart sälja fastig­heten till annan. Om de föreslagna reglerna skall tolkas så att beslutet fortfarande vinner laga kraft omedelbart är säljaren berättigad att sälja fastigheten vidare. Emellertid kan det då hända att köparen besvärar sig enligt de föreslagna reglerna och får bifall till besvären. Fastigheten kanske då är såld till annan som fått eller kan fä förvärvstillstånd. Den senare köparen kan inte på något rimligt sätt sägas ha varit i ond tro eftersom regeringens beslut skall anses ha vunnit laga kraft. Någon tvesalu i traditio­nell mening är det således inte fråga om. Om å andra sidan regeringens beslut inte skall anses ha vunnit laga kraft blir besvärstiden - sex månader frän beslutets dag - orimligt lång. Det kan inte vara rimligt att såväl köpare som säljare skall vara bundna av ett avtal under så lång tid bara för att en av parterna skall kunna angripa beslutet genom en typ av besvär som rimligen inte bör förekomma i särskilt mänga fall.

Liknande problem som vid tillämpningen av jordförvärvslagen torde uppkomma även vid tillämpning av andra lagar som innebär någon form av myndighetstillständ för att ett förvärv eller avtal av annat slag skall kunna fullbordas. Den enklaste lösningen torde vara att klart ange att beslut av den "normalt" sista instansen inte vinner laga kraft förrän besvärstiden enligt de nya reglerna gått ut. Vidare måste, för att parter inte skall vara bundna orimligt lång tid, besvärstiden kortas. Den bör lämpligen sättas till tre veckor från beslutets dag.

Också länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter om inte ansökningsti­den bör vara kortare än den föreslagna sexmånadersfristen:

Mot kravet på berättigad hänsyn till enskildas intressen står i förvalt­ningsärenden - ofta med stor styrka - det allmännas och andra enskildas intressen. Detta gäller många gånger vid tillämpning av lagstiftning inom länsstyrelsens verksamhetsområde. Exempelvis är ofta betydande investe­ringsbeslut beroende av slutliga avgöranden inom väg- och byggnadslag­stiftningen, beslut av den största betydelse för både stat och kommun och andra enskilda än den enskilda person som vill utnyttja den föreslagna överprövningsmöjligheten. Det är således angeläget med en i möjligaste mån effektiv förvaltningsprocedur, som snarast leder till ett slutligt avgö­rande. Även om en viss förlängning av den tid som löper till dess en fräga är definitivt avgjord torde vara ofrånkomlig till följd av den föreslagna överprövningsmöjligheten, är det uppenbart angeläget, att denna tidrymd med åtföljande ovisshet minimeras. Länsstyrelsen vill således ifrågasätta, om förslagets föreskrift i 2 a § tredje stycket bör genomföras. En kortare frist för ansökan bör kunna övervägas.

Statens naturvårdsverk: De beslut som kan omprövas av regeringsrätten

enligt de nya reglerna - med undantag för fall där inhibition meddelas -

skall vara verkställbara i vanlig ordning. Trots detta kan det antas att en

viss tveksamhet kommer att råda från myndigheternas sida med att verk­

ställa beslut som är föremål för överprövning enligt den nya ordningen. En

tänkbar konsekvens av förslaget är således att verkställigheten av ett inte

ringa antal förvaltningsbeslut kommer att bli fördröjd,

215

Statens energiverk anser att på samma sätt som risker kan uppstå för     Prop. 1987/88:69 förhalning av expropriationsförfarandet kan risker för en otillbörlig förhål-     Bilaga 2 ning av verkställigheten av förvaltningsbeslut uppstå när förslagen genom­förts. Verket utgår dock från att regeringsrätten utövar sina befogenheter enligt lagförslaget att bestämma att ett ifrågasatt förvaltningsbeslut tills vidare inte skall gälla så att nämnda risk så långt möjligt elimineras.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet): Av prome­morian framgår att en kommun inte skall ses som enskild part och därför inte heller kunna fä till stånd en laglighetsprövning av regeringens eller statlig myndighets beslut hos regeringsrätten. Det är i och för sig riktigt att en sådan rätt för kommunernas del inte kan motiveras utifrån konventio­nens krav, som avser de enskilda människorna. Det är också orimligt att tänka sig att en underordnad statlig myndighet skulle kunna begära en sådan laglighetsprövning av överordnad statlig myndighets beslut. Kom­munerna är emellertid självständiga juridiska personer som i vissa lägen tillerkänts talerätt i besvärsväg över statliga myndigheters beslut. Också en kommun kan som part vara berörd av myndighetsutövning från statlig myndighets sida, I fall där en kommun tillerkänts talerätt har man också möjlighet att ansöka om resning. Begreppet enskild part är dessutom oklart, I de fall dä kommunen anlitat särskilda juridiska personer såsom t, ex, aktiebolag för sin verksamhet är det rimligt att anta att dessa måste betecknas som enskild part. Kommunens val av verksamhetsform bör inte avgöra om en kommun skall fä till stånd en laglighetsprövning av här aktuell art. Avgörande bör vara de legitima intressen som den inhemska rättsordningen redan tillerkänt kommunerna. Frågan är inte bara principi­ell utan kan också tänkas få praktisk betydelse. Om t, ex, regeringen avslår en kommuns ansökan om expropriationstillstånd, tillstånd till förköp eller statsbidrag vore det rimligt att en laglighetsprövning står öppen. Styrelsen föreslär därför att förslaget kompletteras till att avse även kommuner.

Den tidsfrist som satts för att en ansökan om prövning hos regeringsrät­ten har satts till sex månader efter modell från rättegångsbalken, I många fall där en laglighetsprövning kan bli aktuell kan det antas röra sig om omprövning i förhalningssyfte, t, ex, när det gäller expropriation och för­köp. Motstående viktiga samhällsintressen ay t, ex, markpolitisk art gör därför enligt styrelsens mening att tidsfristen är för lång. Från rättssäker­hetssynpunkter bör det vara tillräckligt med en tidsfrist på förslagsvis tre månader.

En laglighetsprövning av t. ex, regeringens expropriationstillstånd kan

verka fördröjande pä en efterföljande ersättningsprocess och möjligheten

att fä förhandstillträde. I grunden måste emellertid detta accepteras för att

konventionens krav på domstolsprövning skall uppfyllas. För att eliminera

nackdelarna med en tidsföriängning bör två lösningar närmare övervägas.

Den första är att införa besvärsförbud i fräga om kommunalbesvär över

fullmäktigbeslut om expropriation och förköp. Någon sakprövning av till­

ståndsfrågan kan ju knappast ske kommunalbesvärsvägen. Från rättssä­

kerhetssynpunkt bör det nya systemet med en laglighetsprövning av rege­

ringens tillständsbeslut kunna kompensera att ett besvärsförbud införs.

Det finns dock problem som knyter an till besvär som avser frågor om

216

beslutet tillkommit i laga ordning. Frågan bör därför närmare analyseras i     Prop. 1987/88:69 det fortsatta lagstiftningsarbetet. Här kan dock erinras om att besvärsför-     Bilaga 2 bud av denna typ redan finns i nu gällande byggnadslagstiftning.

Den andra lösningen hänför sig till effekterna av en laglighetsprövning på en pågående expropriationsprocess, I fall där det är angeläget med en snabb samhällsutbyggnad kan varje försening orsaka betydande kostna­der. Införandet av ett system med laglighetsprövning kan tänkas inverka på domstolarnas bedömning av möjligheterna att få förhandstillträde till marken. Expropriationslagen bör därför klart utformas så att det framgår att förhandstillträde kan meddelas även innan laglighetsprövning skett. Om regeringsrätten därefter undanröjer regeringens tillstånd till expropria­tion får kommunerna stå riskerna för ett förhandstillträde och ocksä bära de ekonomiska konsekvenserna i form av ersättning eller på annat sätt. Ett sådant risktagande skulle innebära att kommunen primärt fick bedöma om en laglighetsprövning skett i förhalningssyfte eller var sakligt grundat och väga detta mot intresset att snabbt fä tillträde till marken.

Förbundsstyrelsens m-ledamöter reserverar sig mot majoritetens yttran­de. Reservanterna tillstyrker promemorieförslaget med en allmänt hållen hänvisning till att den enskildes rätt gentemot stat och kommun behöver stärkas.

6 Behovet av information om den nya prövningsmöjligheten

Enligt regeringsrättens ledamöter torde kunskapen om det nya prövnings­institutet snabbt komma att spridas i vida kretsar.

Hovrätten förordar att fullföljdshänvisning i någon form lämnas den enskilde.

Vad gäller kommunalbesvär föreskriver kommunallagen ingen skyldig­het för kommunala organ att förse sina beslut med besvärshänvisning. För sådana kommunala beslut gäller emellertid ofta att de inte riktar sig mot någon viss enskild och kommunalbesvär kan anföras av envar kommun­medlem. När ett kommunalbesvärsmäl avgörs i kammarrätt förses där­emot beslutet i vanlig ordning med besvärshänvisning (31 § första stycket andra meningen förvaltningsprocesslagen).

Förvaltningsmyndigheternas handläggning av besvärsärenden regleras

av förvaltningslagen (FL), vilken nyligen omarbetats i syfte att bl, a, stärka

rättssäkerheten i förvaltningen (SFS 1986:223), FL är inte tillämplig be­

träffande regeringsärenden. Efter omarbetningen har skyldigheten att läm­

na fullföljdshänvisning skärpts. Tidigare skulle part ges sådan om det var

uppenbart att beslutet gått honom emot (gamla FL 18 § första stycket

andra meningen), Uppenbarhetsrekvisitet har nu tagits bort (nya FL 21 §

andrastycket), I förarbetena (prop, 1985/86:80 s. 71) sägs att fullföljdshän­

visning "skall lämnas i alla fall där ett överklagande kan komma i fråga"

och att sådan i allmänhet bör lämnas även i fall då det är svårt att avgöra

om beslutet kan anses ha gått den enskilde emot.

217

Vissa förhållanden talar, som redan framgått, för att fullföljdshänvisning     Prop. 1987/88:69 ej skall behöva lämnas för det nya institutet, främst sexmånadersfristen     Bilaga 2 och de övriga likheterna med mål om resning på legalitetsgrunden. Till detta kommer svårigheten att i varje enskilt fall bedöma om ärendet är av sådan art att det omfattas av den nya möjligheten till domstolsprövning.

Såväl principiella skäl som rättssäkerhetsskäl talar emellertid för att fullföljdshänvisning skall lämnas. Det är här fräga om att inrätta en ny visserligen konstitutionellt särpräglad - besvärsmöjlighet. Av speciell be­tydelse är härvid att man i promemorian anser den föreslagna domstols­prövningen, till skillnad frän resning, utgöra ett sådant inhemskt rättsme­del som anges i artikel 26 i konventionen. Den som vill klaga hos europa­kommissionen måste enligt artikeln först ha uttömt alla inhemska rättsme­del. Det vore stötande om den enskilde gick miste om denna klagomöjlig-het därför att han ej blivit upplyst om att han haft ytteriigare ett inhemskt rättsmedel att tillgå. Särskilt i de fall den enskilde ej har anledning räkna med att beslutet brister i laglighetshänseende, utan endast ifrågasätter lämpligheten, ter sig konsekvenserna märkliga. 1 något fall torde europa­kommissionen ha gjort avsteg från regeln att alla inhemska rättsmedel enligt artikel 26 skall ha uttömts (jfr Holtz i Svensk Juristtidning 1985 s. 628), Detta bör dock inte dämpa ambitionen att utforma fullföljdsregler-na på ett för den enskilde ur rättssäkerhetssynpunkt helt betryggande sätt.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Om det nya institutet hade karaktär av ordinärt rättsmedel, borde uttryckligen krävas att fullföljdshänvisning ges. Den föreslagna lagtexten upptar ingen regel härom, och i specialmotiveringen klargöres att avsikten inte är, att "någon formell besvärshänvisning till regeringsrätten skall lämnas". Trots att det nya institutet påstås erbjuda en utvidgad befogenhet att få förvaltningsbe­slut överprövade av domstol, skall alltså den av beslutet berörde inte informeras om möjligheten. Institutet framstår i detta avseende som "ex­traordinärt".

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen anser att besvärshänvisning i den rättssökandes intresse alltid bör ges, vilket också ter sig naturligt för att understryka karaktären av domstolsprövning.

7 Resursfrågan

Regeringsrättens ledamöter: I promemorian görs några reflektioner i vad mån det nya prövningsinstitutet kan föranleda ett behov av ökade resurser för regeringsrättens del. Med anledning av vad som där sägs vill vi framfö­ra följande.

Någon systematisk genomgång för att utröna vilka ärendetyper som

berörs, med utgångspunkt i 8 kap, 2 och 3 §§ RF, har inte gjorts i prome­

morian, och än mindre några antalsuppskattningar. Vi har tidigare uttryckt

farhågor för att exempelvis icke överklagbara myndighetsbeslut om avslag

på dispensansökningar o, d. på skatteområdet faller in under de föreslagna

reglerna. Över huvud taget finns det anledning att uppmärksamma alla

typer av ärenden där förbud mot fullföljd till förvaltningsdomstol har

218

införts och det är fräga om rättigheter och skyldigheter enligt RF 8:2 eller Prop, 1987/88:69 8:3, eftersom fullföljdsförbudet i sig kan fä till konsekvens att de nya Bilaga 2 reglerna blir tillämpliga. Ärendegrupper som faller under de föreslagna reglerna kan tänkas finnas inom bank- och försäkringslagstiftningen, lag­stiftningen om socialavgifter, vapenlagstiftningen m,m. En systematisk genomgång och antalsuppskattning är således oundgängligen nödvändig innan man kan bedöma resursbehovet. Utlänningsärendena har undanta­gits i promemorian och det är möjligt att andra mer eller mindre vittgående undantag kan behövas för att göra ärendevolymen hanterlig, i vart fall till dess närmare erfarenheter av det nya institutet har vunnits. Blir det sä att enbart avslag på en ansökan om ett tillstånd kan utlösa talerätt, kan man befara att ärendetillströmningen blir betydande.

Det är av betydelse för belastningen på regeringsrättens resurser att reglerna blir klart utformade och noggrant kommenterade, sä att missupp­fattningar om deras räckvidd undviks. Kunskapen om det nya prövnings­institutet torde komma att snabbt spridas i vida kretsar. Eftersom några särskilda krav inte skall ställas på innehållet i en ansökan om prövning, kan det antas att bl, a, många som vägrats tillstånd av olika slag eller fått sådana indragna kommer att utnyttja den nya möjligheten att skriva till regeringsrätten. Också klagoskrifter till olika myndigheter kan komma att uppfattas som ansökningar enligt den föreslagna lagen och vidarebefordras till regeringsrätten. Skrivelser av nu angivet slag medför erfarenhetsmäs­sigt avsevärda arbetsinsatser eftersom det ofta inte omedelbart står klart vilka önskemål den klagande har. Även om regeringsrättens prövning skall kunna ske på avdelning med tre ledamöter i fall av enkel beskaffenhet, är det således att befara att regeringsrättens resurser kommer att visa sig otillräckliga. Vad ett omfattande krav på muntlig förhandling skulle inne­bära i detta hänseende har antytts i det föregående.

Ett behov av ökade resurser bör enligt promemorian i första hand mötas med regler som ger möjlighet till en rationalisering av regeringsrättens arbetsformer, en fråga som enligt promemorian har visst samband med förslagen i rättegångsutredningens betänkande (SOU 1986:1) Översyn av rättegångsbalken 2, Vad man närmast synes åsyfta är förslaget om vidgade möjligheter till endomarprövning av dispensärenden och vissa ärenden om resning. Vi vill i anledning härav erinra om att vi i vårt nyligen avgivna remissvar över betänkandet tagit bestämt avstånd från det förslaget liksom vi tidigare avvisat förslag i samma riktning. Hur stor belastningen på regeringsrättens resurser kan bli till följd av det nya prövningsinstitutet kan, som tidigare framgått, inte med säkerhet bedömas pä grundval av föreliggande material, men det kan befaras att regeringsrättens nuvarande organisation inte kommer att räcka till.

Domstolsverket: Det är svårt att avgöra vilka anspråk på nya resurser till regeringsrätten som de nya reglerna kan komma att leda till. Riskerna är betydande för att ett stort antal nya - ofta helt utsiktslösa - mål kommer att ges in till regeringsrätten. Eftersom arbetsläget i regeringsrätten är mycket ansträngt, är det inte rimligt att räkna med att de nya målen skall kunna handläggas utan att regeringsrätten kompenseras för merarbetet.

Kommerskollegium: Det bör uppmärksammas att antalet fall som kom-

219

mer att anhängiggöras hos regeringsrätten - särskilt inledningsvis innan en Prop, 1987/88:69 fast praxis utvecklats - kommer att vara beroende av hur de enskilda Bilaga 2 uppfattar tillämpningsområdet. De kan med utgångspunkt från formule­ringarna i RF 8:2 och 3 t, ex, komma att hos regeringsrätten anhängiggöra beslut som de över huvud taget uppfattar som intrång i deras ekonomiska förhållanden. Någon rimlig metod att förhindra "okynnestalan" torde inte finnas. Kollegiet häller det inte för osannolikt att man i promemorian kan ha underskattat arbetsbelastningen hos regeringsrätten.

Fullmäktige i riksbanken: Fullmäktige vill ytterligare framhålla att pro­memorians förmodan att reformen ej skulle i högre grad påverka regerings­rättens arbetsbörda kan förefalla tveksam. Enbart från det mycket begrän­sade område där riksbanken fattar administrativa beslut som berör en­skilds rätt kan sålunda överklaganden förväntas enligt flera olika författ­ningar. Tillämpningen av valutaförordningen (1959:264) kommer att ge en del överklaganden. Ett fåtal mål kan uppkomma vid tillämpning av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Även vid tillämpningen av sedelinlö-senbestämmelserna i 2 § 2 mom, lagen (RBFS 1975:6) med reglemente för riksbanken (bankoreglementet) kan överklaganden av rättsfrågor tänkas förekomma. När sålunda en kanske inte helt obetydlig måltillströmning kan förväntas från rättsområden som över huvud taget ej observerats i promemorian, ligger det nära till hands att anta att även andra författningar som kan alstra överklaganden till regeringsrätten blivit förbisedda. Den uttalade förmodan "att antalet ytterligare mål för regeringsrättens del inte blir alltför stort" måste därför tas med stor försiktighet,

SACOISR åberopar följande uttalande av sitt medlemsförbund JUSEK: På en punkt vill JUSEK bestämt hävda att slutsatsen i promemorian är felaktig, nämligen förmodandet att antalet ytterligare mål för regeringsrät­tens del inte blir alltför stort. Det kan tvärtemot hävdas mot bakgrund av tillströmningen av ärenden från Sverige till kommissionen i Strasbourg att antalet mål kommer att bli mycket stort. Även om en betydande andel av dem kan komma att avgöras pä ett förberedande stadium, innebär det likväl en ökad arbetsbelastning. Med reservation för vad framtida rationa­liseringar pä andra områden kan komma att medföra för regeringsrättens del, vill JUSEK understryka att ett genomförande av förslaget erfordrar ett resurstillskott för beredning av de nya mältyperna.

Svenska arbetsgivareföreningen: Dagligen fattas tusentals beslut inom

förvaltningssektorn, varav en betydande mängd berör företagen. Hur

många av dessa beslut som avser vad som i artikel 6 kallas civila rättighe­

ter är svårt att säga, I bilaga 3 till promemorian har intagits en lista på 33

lagar inom vilkas ram det kan förekomma sädana förvaltningsärenden som

skulle omfattas av det nya institutet. Denna lista kan - vilket ju ocksä

anges i promemorian - endast ses som en exempelsamling. Ett lag­

komplex som inte ens nämns är t, ex, den nya plan- och bygglagen. Nära

nog varje ärende enligt denna lag torde pä ett eller annat sätt gälla det

materiella innehållet i äganderätten till fast egendom. Enbart mängden av

ärenden från byggsektorn torde helt kullkasta promemorians beräkning av

i vilken omfattning regeringsrätten kommer att fä mottaga ansökningar

enligt den nya ordningen,

220

Det framstår sålunda som orealistiskt att regeringsrätten, vid sidan av Prop. 1987/88:69 sina nuvarande uppgifter, skulle kunna bli den för hela riket gemensamma Bilaga 2 instans som prövar förvaltningsbesluts rättsenlighet. Visserligen skulle vägen till regeringsrätten stå öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts. Många torde dock vara beredda att underkasta sig denna vandring genom instanserna i vetskap om möjligheten att till sist få saken prövad i regeringsrätten.

Lantbrukarnas riksförbund: Promemorieförfattarnas bedömning av an­talet besvär synes inte vara tillfredsställande underbyggd. Det är inte osannolikt att mängden besvär blir sådan att det blir fråga om massären­den.

Medborgarrättsrörelsen: I promemorian sägs att det icke kommer att finnas några större behov av nya resurser för regeringsrätten. Bakom denna värdering ligger att man tror att det bara kan bli fråga om något enstaka mål per år. Denna beräkning är inte hållbar. Förvaltningssektorn har i Sverige en enorm omfattning. Det träffas dagligen tusentals avgöran­den inom förvaltningssektorn. Visserligen står vägen till regeringsrätten enligt förslaget öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts, dvs, man skall ha gått till slutinstansen på förvaltningssidan. Men många kom­mer att unerkasta sig denna vandring, när man vet att i slutändan finns äntligen möjlighet till domstolsprövning och det i regeringsrätten. Ett betydande antal processer kan väntas bli förda upp till regeringsrätten. Denna domstols ställning kan snabbt komma att ändras på ett sätt som nu ej kan förutses.

Arbetsbördan för regeringsrätten skulle komma att öka även av hand­läggningsskäl i betydande utsträckning. Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen påfordrar att det kan hållas muntlig förhandling i målet för att kraven i artikel 6 skall anses uppfyllda. Prome­morieförfattarens ståndpunkt torde inte vara hållbar. En realistisk bedöm­ning ger vid handen att, om det föreslagna institutet införes, detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen över det aktuella förvaltningsbeslutet. Dessa kommer dä - om inte annat så av taktiska skäl inför anförande av klagomål hos kommissionen att begära muntlig förhandling i regeringsrätten. Institutets införande torde framkalla ett betydande behov av resursförstärkning hos regeringsrätten.

Flera andra remissinstanser framhåller att den föreslagna prövningsmöj­ligheten omfattar fler ärendegrupper än vad som framgår av exempelsam­lingen i promemorian. Se avsnitt 2 i remissammanställningen.

8 Rättsmedlets namn

Regeringsrättens ledamöter: Det vore värdefullt om det nya prövningsin­stitutet kunde ges en särskild benämning, exempelvis "särskild laglig­hetsprövning". Detta skulle nämligen så långt det är möjligt underlätta identifikationen av de ärenden där sådan prövning påkallas.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: "Någon sär­

skild benämning på det nya institutet föreslås inte. Det kan inte anses

221

lämpligt att låta detta omfattas av begreppet resning som ju av hävd har en Prop. 1987/88:69 snävare betydelse." Detta är allt som sägs i promemorian i denna fråga. Bilaga 2 Fakultetsnämnden finner det ytterst opraktiskt att tillhandahålla ett namn­löst rättsmedel. Det måste vara en fördel för både den enskilde (sökan­den?, klaganden?), de organ vilkas beslut skall kunna angripas med rätts­medlet och regeringsrätten att kunna verbalisera vad det gäller. Allvarliga­re är dock att oförmågan att finna en benämning illustrerar hur diffust institutet är i konturerna. Antydningen om att "begreppet resning " - som enligt fakultetsnämndens uppfattning inte alls har "en snävare betydelse" kunde vara ett alternativ, pekar emellertid, fullt korrekt, på att det här realiter rör sig om ett extraordinärt rättsmedel.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Uppsala: Promemorian ger inte institutet ett särskilt namn men man bör kanske överväga att ändå ge det en specifik benämning bl, a, eftersom det inte skall anses vara ett extraordinärt rättsmedel.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Lund: Det är mycket opraktiskt, att det nya medlet saknar namn. För att kunna skilja det från förvaltningsbesvär, kommunalbesvär och resning kommer det förr eller senare att ges en beteckning i praktiken, I fakultetsstyrelsens yttrande kommer medlet att kallas rättsbesvär, en term som redan kommit till användning i den rättspolitiska debatten.

Fullmäktige i riksbanken använder i sitt remissyttrande ordet "rätts­prövning" för att beteckna den nya möjligheten till domstolsprövning.

9 Reglernas placering

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Det föreslagna

institutet, som skulle innefatta en principiell nyhet i svensk rätt, avses

skola regleras tillsammans med de till övervägande del organisatoriska

bestämmelserna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, I anslutning

till lagens 2 §, som endast innehåller kortfattade noteringar om regerings­

rättens huvudsakliga uppgifter, vilka preciseras i annan lagstiftning, skulle

det nya institutet i en ny 2 a-paragraf få sin fullständiga reglering. Om

syftet är att göra så få ingrepp som möjligt i gällande lagstiftning är

lösningen otvivelaktigt elegant, men ur saklig och systematisk synpunkt

kan den starkt ifrågasättas. Om det verkligen vore fräga om att tillföra den

svenska rättsordningen en ny, betydelsefull rätssäkerhetsgaranti ett

centralt instrument till vilket man kan hänvisa inför internationella fora -

borde något slag av grundlagsförankring ha övervägts; någon tanke pä att

ens omnämna institutet i regeringsformen - jfr RF 11:1 och 11:11 angå­

ende existerande ordinära och extraordinära rättsmedel framskymtar

inte i promemorian. De föreslagna detaljreglerna om sakprövningsförut­

sättningar m, m, är av sådan art, att de närmast hör hemma i förvaltningsla­

gen och förvaltningsprocesslagen, där det ordinära förvaltningsbesvärsins-

titutet regleras, men detta alternativ beröres inte heller. Ur en annan

aspekt kan man hävda, att det gör ett något egendomligt intryck, att det

nya, de facto extraordinära rättsmedlet över huvud taget detaljregleras,

222

medan de egentliga extraordinära rättsmedlen, resning och restitutio fatali-     Prop. 1987/88:69 um, endast beröres fragmentariskt i RF. Fakultetsnämnden nöjer sig med     Bilaga 2 att sålunda påpeka avsaknaden av redovisade överväganden beträffande valet av lagstiftningsteknik.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Lund: Om reformen ge­nomförs, bör detta ske genom en särskild lag eller möjligen genom ändring­ar i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Det är inte lämpligt att stoppa undan ett nytt rättsmedel i en "a-paragraf i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, vilken lag till övervägande del innehåller organisa­toriska bestämmelser.

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen: En före­skrift om möjlighet till domstolsprövning hör ej, som föreslås i promemo­rian, hemma i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Den bör i stället tas in i en särskild lag om prövning av beslut i förvaltningsärende.

10 Omprövning av expropriationstillstånd

Regeringsrättens ledamöter: Vi tillstyrker förslaget till omprövning av expropriationstillstånd liksom de övriga ändringar som föreslås i expro­priationslagen och vattenlagen.

JK har ingenting att invända mot de föreslagna ändringarna i expropria­tionslagen och vattenlagen.

Hovrätten tillstyrker lagförslagen utom på en punkt. Det gäller anmälan enligt 3 kap, 10 § andra stycket expropriationslagen, Pä den punkten har hovrätten följande synpunkter och förslag.

Tillstånd till expropriation och upphävande av sådant tillstånd kan anses utgöra frågor i vilka ändamålsenlighet och politiska överväganden spelar in i sådan grad att domstol inte lämpligen bör handha dem. Av dessa principi­ella skäl bör det därför inte heller ankomma på domstol att bedöma om sannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas.

Det kan vara lämpligt att anmälan sker via domstolen för viss formell kontroll och för att domstolen skall kunna bedöma om målet bör vilande-förklaras i avbidan pä regeringsbeslut. Hovrätten förordar därför att i 10 § andra stycket andra meningen "visat sannolika skäl för" byts ut mot "begärt". Farhågorna för missbruk av omprövningsinstitutet synes över­drivna. Med den av hovrätten förordade lösningen kommer dock möjligen fler anmälningar att belasta regeringen (och regeringsrätten). De tillkom­mande anmälningarna torde dock inte vara särskilt svårbedömbara.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Vad slutligen

gäller frågan om expropriationstillstånd medför den föreslagna regleringen

en ytterst komplicerad ordning. Sedan regeringen meddelat expropria­

tionstillstånd, kan fastighetsägaren utnyttja det ovan behandlade nya rätts­

medlet i syfte att få till stånd en prövning av frågan i regeringsrätten. Om

tillstånd har lämnats, kan fastighetsägaren vidare i mål inför fastighets­

domstol om löseskillingens bestämmande begära, att domstolen skall läm­

na medgivande till att regeringen prövar, om tillståndet skall upphävas pä

grund av att sådana ändrade förhållanden inträtt, att förutsättningar för

223

tillstånd inte längre föreligger. Lämnar fastighetsdomstolen inte sådant Prop, 1987/88:69 medgivande, kan detta beslut inte överklagas särskilt utan först i samband Bilaga 2 med domen. Hovrätt och högsta domstolen kan sålunda lämna medgivan­de till att regeringen omprövar tillståndsfrågan först i samband med att de komplicerade löseskillingsfrågorna avgöres genom dom. Detta innebär, att frågan om omprövning av tillståndet kan dra ut på tiden. Om domstol lämnar tillstånd till omprövning och regeringen vidhåller sitt beslut om expropriationstillstånd, kan fastighetsägaren äter utnyttja det nu föreslag­na rättsmedlet och få regeringens nya beslut prövat av regeringsrätten. Den beskrivna ordningen medför risk för att expropriationsförfarandet blir långdraget, något som bör undvikas. Vidare kan själva frågan om expro­priationstillstånd bli föremål för prövning inför tre typer av instanser: 1) regeringen (två tillfällen), som bl, a, har att göra vissa politiska bedömning­ar, 2) regeringsrätten (två tillfällen), som skall göra en laglighetsprövning som delvis kan komma att beröra lämplighetsfrågor, samt 3) fastighets­domstol, hovrätt och högsta domstolen, som traditionellt endast prövar frågor av ren rättskipningsnatur. Den föreslagna ordningen synes avvika från grundläggande principer för kompetensfördelningen. Fakultetsnämn­den anser sig inte kunna tillstyrka förslaget i föreliggande utformning.

Förslaget rörande omprövning av regeringens expropriationstillstånd har givits en snäv utformning. Någon obetingad rätt till omprövning vid förändrade förhållanden föreligger inte. Vidare uttalas att det ligger i sakens natur, att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillståndet bör vara påtagliga och alltså inte fordra en omfattande utredning. Av ett i promemorian anfört exempel framgår dock att det kan vara svårt för fastighetsägaren att inom ramen för en starkt begränsad utredning göra sannolikt, att expropriations­tillstånd inte bör lämnas (intresseavvägningsfallet). Fakultetsnämnden an­ser det betänkligt om den fria bevisföringens princip, som gäller inför allmän domstol, skulle komma att inskränkas till följd av ett vagt motivut­talande. Det vore djupt olyckligt, om möjligheterna att vid fastighetsdom­stol utverka ett omprövningsmedgivande väsentligen skulle komma att beskäras genom att domstolen avvisade bevisning med stöd av motivutta­landet, I regel kan utredningen begränsas av bevistemat. Föremålet för bevisning är inte samtliga tillståndsfrågor utan främst de förändrade förhål­landen som inträtt, I allmänhet finnes tillräcklig möjlighet att begränsa utredningen och att t, ex, avvisa utredning, som inte rör temat. Det bör inte finnas någon rätt för domstol att avvisa bevisning enbart med åberopande av att bevisningen inte rör "påtagliga" förhållanden.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN] tillstyrker att rege­

ringen skall ha rätt att ompröva ett expropriationstillstånd på grund av

ändrade förhållanden men noterar att rätten att begära omprövning skall

förbehållas domstol. Denna kommer således att få ta ställning till spörsmå­

let, om förhållandena verkligen förändrats sä mycket, att expropriations­

tillständet bör sättas i fräga. Det är i grunden samma spörsmål som rege­

ringen har att avgöra, om tillständsärendet skulle hänskjutas dit, I prome­

morian har man i andra sammanhang velat undvika, att domstol prövar

ärenden, vilkas prövning innefattar ett framträdande moment av "poli-

224

-tisk" bedömning.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet): I normalfal- Prop. 1987/88:69 let måste man utgå från att en expropriationssökande återkallar sin talan i Bilaga 2 fall då expropriationsändamålet förfallit eller förutsättningarna för tillstån­det ändrats. Man kan därför ifrågasätta behovet av den föreslagna lagstift­ningen om omprövning från regeringens sida efter anmälan av domstol. Också regeringens beslut i ett sådant fall kan ju bli föremål för laglighets­prövning. En fastighetsägare synes när som helst och hur många gånger som helst under pågående expropriationsrättegäng kunna hos domstolen väcka frågan om omprövning. Man riskerar att få en "rättegång" om tillståndsfrågan inom ramen för expropriationsrättegången. Det föreslagna systemet inrymmer därför åtskilliga praktiska komplikationer och bör där­för ses över i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Förbundsstyrelsens m-ledamöter reserverar sig mot majoritetens yttran­de. Reservanterna tillstyrker promemorieförslaget med en allmänt hållen hänvisning till att den enskildes rätt gentemot stat och kommun behöver stärkas,

Sveriges industriförbund: Förslagen ligger klart i linje med europadom­stolens krav. Att fastighetsdomstolen ej självständigt fär avgöra, om ex-propriationsgrunderna ej längre föreligger utan föreslås underställa detta förnyad regeringsprövning kan dock vara tveksamt. Förslaget leder också till en omständig prövningsordning, som knappast är motiverad.

Inträffar nya omständigheter, finns knappast anledning att längre betrak­ta ett tidigare beslut som rättskraftigt bindande - jfr principerna om factum superveniens i den allmänna rättskraftsläran. Det skulle således stämma väl också med svensk rättstradition att låta det prövande organet dvs, i detta fall fastighetsdomstol avgöra sådana frågor om nya omständig­heter tillkommit utan särskild förnyad regeringshantering.

Ny regeringsprövning kan för övrigt alltid uppnås av en expropriations­sökande, som har särskilda skäl att begära nytt expropriationstillstånd. Även denna frihet att inleda ett nytt ansökningsförfarande talar för att underställning till regeringen är en onödig omgång.

Lantbrukarnas riksförbund: Promemorians förslag till ändringar i ex­propriationslagen och vattenlagen tillstyrkes i sak.

225

15   Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

Lagrådsremissens lagförslag

1 Förslag till

Lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Härigenom föreskrivs följande.

Bilaga 3     Prop. 1987/88:69 Bilaga 3

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som

regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden och som

en domstol annars kan pröva endast efter ansökan om resning (rättspröv­

ning).

Lagen gäller endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot någon enskild,

rör tillämpningen av en föreskrift om något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § regeringsformen, och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning,

2 § Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är

bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie

domare,

Lagen gäller inte heller

1,

beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd,

2,

beslut om svenskt medborgarskap,

3,

beslut om utlänningars vistelse i riket,

4,

beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgö­ring inom försvarsmakten,

5,

beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,

6,

beslut som rör skatter eller avgifter,

7,

beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,

8,

beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateri­el, m, m,,

9,

andra beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m, ni, än sådana som avser återkallelse av tillstånd,

10,   beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i I § 3-5 lagen

(1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Ansökan

3 § Rättsprövning kan ske bara på ansökan av en enskild part. Ansökan skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre månader från dagen för beslutet.

Verkställighet av beslut, inhibition

4 §    Ett beslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske. Regeringsrätten

får dock bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla,

226

Prövningens omfattning m. m.

Prop. 1987/88:69

5 §   Om regeringsrätten finner att beslutet strider mot någon rättsregel.     Bilaga 3 skall regeringsrätten upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet, I annat fall skall beslutet stå fast.

Regeringsrättens sammansättning

6 § Vid rättsprövning är en avdelning av regeringsrätten domför med tre regeringsråd om prövningen är av enkelt slag, I övrigt gäller om regerings­rättens sammansättning lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom­stolar.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988, Den tillämpas på beslut som meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991,

2 Förslag till

Lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967)

Härigenom föreskrivs att 30 § värnpliktslagen (1941:967)' skall ha föl­jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

30

§-

Värnpliktsnämnden består av

Värnpliktsnämnden består av

ordförande och högst fyra andra le-

ordförande och högst fyra andra le­

damöter. För ledamot skall finnas

damöter. För ledamöterna skall det

ersättare. Vid hinder för ordföran-

finnas ersättare. Ordföranden och

den tjänstgör ersättare för honom

ersättare för honom skall vara eller

som ordförande.

ha varit ordinarie domare.

Regeringen utser ledamöter och ersättare för viss tid.

Värnpliktsnämnden är beslutför när ordföranden eller ersättare för ho­nom samt minst en annan ledamot äro närvarande. När ärende av större vikt handlägges, böra om möjligt samtliga ledamöter närvara.

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning, tillämpas föreskrifterna i 16 kap, rättegångsbalken om omröstning i tvistemål.

Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv mot domare gäller i tillämpliga delar ledamöter av värnpliktsnämnden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988,

' Lagen omtryckt 1969:378,

- Senaste lydelse 1986:1145.

227

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m.

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m, m, skall ha följande lydelse.

Prop, 1987/88:69 Bilaga 3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14

Stängselnämnden består av ord­förande och två andra ledamöter. För ledamöterna skola finnas ersät­tare. Ordföranden och ersättaren för denne skola vara lagfarna och erfarna i domarvärv. Ledamöter och ersättare förordnas av regering­en för viss tid.

Stängselnämnden består av ord­förande och tvä andra ledamöter. För ledamöterna skall det finnas er­sättare. Ordföranden och ersätta­ren för denne skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ledamöter och ersättare förordnas av regering­en för viss tid.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988, Senaste lydelse 1975:1010,

4 Förslag till

Lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)

Härigenom föreskrivs att 10 § resegarantilagen (1972:204) skall ha föl­jande lydelse.

Nuvarande lydelse

10

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka tvä utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintres­sen, och två bland personer, som kan anses företräda företagarintres­sen. För varje ledamot finnes erfor­derligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för honom skall vara lagkunniga och erfarna i domar­värv.

Föreslagen lydelse

§'

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintres­sen, och två bland personer, som kan anses företräda företagarintres­sen. För varje ledamot skall det fin­nas ett tillräckligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för ho­nom skall vara eller ha varh ordina­rie domare.

Ordföranden, andra ledamöter och ersättare förordnas av regeringen.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988, Senaste lydelse 1985:859.

228

5 Förslag till

Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i oljekrislagen (1975:197)

Härigenom föreskrivs att 8 § oljekrislagen (1975:197)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8§

Ersättning   bestämmes   av   en

Ersättning fcesfömj av en nämnd,

nämnd, oljekrisnämnden, som be-

oljekrisnämnden,   som   består   av

står av ordförande och fyra andra

ordförande och fyra andra ledamö-

ledamöter. Ordföranden och ytter-

ter. Ordföranden och ytterligare en

ligare en ledamot skall vara lagkun-

ledamot skall vara eller ha varit or-

niga och erfarna i domarvärv.

dinarie domare.

För varje ledamot finns en eller flera ersättare. Bestämmelserna i övrigt om ledamot gäller även ersättare. Mot nämndens beslut enligt denna lag får talan ej föras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988. Lagen omtryckt 1978:269,

6 Förslag till

Lag om ändring i förfogandelagen (1978:262)

Härigenom föreskrivs att 20 § förfogandelagen (1978:262) skall ha föl­jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20 § Ledamöterna i riksvärderingsnämnden utses för viss tid av regeringen.

Ledamot skall vara svensk med-

Ledamöterna skall vara svenska

borgare. Den som är omyndig eller i

medborgare. Den som är omyndig

konkurstillstånd får ej utöva befatt-

eller i konkurstillstånd får inte ut-

ning   som   ledamot.   Ordföranden

öva befattning som ledamot. Ordfö-

och  ytterligare  en  ledamot  skall

randen och ytterligare en ledamot

vara lagfarna och erfarna i domar-

skall vara eller ha varit ordinarie

värv.

domare.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

229

16 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

Rättelse: S, 230 rad 17 i vänsterspalten, flyttas till rad 5 i högerspalten.

7 Förslag till

Lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen (1972:719) dels att 3 kap, 6 § och 5 kap, 16 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap, 10 §, av följande lydelse.

Prop. 1987/88:69 Bilaga 3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap. 6§'

/ expropriationstillstånd skall be­stämmas viss tid inom vilken saken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol. Föreligger särskilda skäl, kan tiden förlängas. Ansökan om förlängning skall gö­ras före utgången av den löpande tidsfristen. Om fastighetsägaren vi­sar att hans olägenhet av att ex­propriationsfrågan hålles öppen har ökat avsevärt, kan på hans be­gäran den bestämda tidsfristen för­kortas. Beslut om kortare tidsfrist får ej meddelas förrän ett år förflu­tit efter det att expropriationstill­stånd meddelades.

Bestämmelserna i 1 § äger mot­svarande tiUämpning beträffande prövning av fråga om förlängning eller förkortning av tid inom vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållit expropria­tionstillstånd ej har väckt talan inom den bestämda tiden, är till­ståndet förfallet, såvida han icke iriom samma tid har ansökt omför-langning av tidsfristen och ansök­ningen bifalles.

Har expropriationstillståndet för­fallit enligt tredje stycket eller en­ligt 5 kap, 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket och begäres där­efter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd be­viljas endast om särskilda skäl före­ligger.

Ett expropriationstillstånd förfal­ler, om saken inte har fullföljts ge­nom ansökan om stämning tid domstol inom ett år från det att till­ståndet beviljades.

Har expropriationstillståndet för­fallit enligt första stycket eller en­ligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket eller har expro­priationstillståndet upphävts enligt 10 § och begärs därefter nytt ex­propriationstillstånd till egendomen av samma sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

' Senaste lydelse 1979:896,

230

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:69

10 §

Bilaga 3

Regeringen skall upphäva ett ex­propriationstillstånd helt eller del­vis, om förhållandena sedan till­ståndet meddelades har ändrats så att förutsättningarna för tillståndet Inte längre förehgger.

Frågor om upphävande av ex­propriationstillstånd prövas på an­mälan av den domstol som hand­lägger expropriationsmålet. Sådan anmälan får göras endast om fas­tighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphä-

5 kap. 

16 §2 

Har skada uppstått för sakägare på grund av expropriaUonsanspråk som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande

Första stycket tillämpas också

tillämpning när domstolen skiljer

när domstolen avslutar målet med

målet från sig med anledning av att

anledning av att tillstånd till expro-

tillstånd till expropriation vägrats

priation vägrats eller upphävts eller

eller tillstånd förfallit enligt   18 §

tillstånd förfallit enligt 18 § tredje

tredje stycket,

stycket.

Innan avskrivning sker pä grund av återkallelse av den exproprierande skall han, om han har fått tillstånd till expropriationen, hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtli­ga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

Den äldre lydelsen av 3 kap. 6 § gäller fortfarande i fråga om expropria­tionstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. Tidsfristen inom vilken expropriationssaken skall fullföljas vid domstol får dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet. Förläng­ning får medges med högst ett år.

2 Senaste lydelse 1979:896,

231

8 Förslag till

Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

' 

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. 8§ Om det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvän­digt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkommer annan än staten och som inte är utnyttjat pä ett från allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen på ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förordna att strömfallet eller särskild rätt till detta får tas i anspråk.

Den som har fått tillstånd enligt

Den som har fått tillstånd enligt

första stycket skall inom tid som

första stycket skall inom ett år från

regeringen    bestämmer   och    vid

det att tillståndet beviljades ansöka

äventyr att tillståndet förfaller hos

om bestämmande av ersättning hos

vattendomstolen   ansöka   om   be-

vattendomstolen för vad som tas i

stämmande av ersättning för vad

anspråk enligt första stycket. Om

som   tas   i   anspråk   enligt   första

ansökan inte görs inom den tiden,

stycket.

upphör tillståndet att gälla.

Rätt att på grund av förordnande enligt första stycket ta strömfall i anspråk får inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.

Regeringen får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som be­hövs från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988. Den äldre lydelsen av 2 kap. 8 § gäller fortfarande i fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdan­det.

232

Prop. 1987/88:69 Bilaga 4

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1987-11-12

Närvarande: f. d. regeringsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet Freyschuss, rege­ringsrådet[REDACTED_EFTERNAMN].

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 8 oktober 1987 har rege­ringen på hemställan av statsrådet Wickbom beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1.     lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2.

lag om ändring i varnpliktslagen (1941:967),

3.

lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m.,

4.

lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

5.

lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

6.

lag om ändring i förfogandelagen (1978:262),

7.

lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

8.

lag om ändring i vattenlagen (1983:291).

Förslagen har inför lagrådet föredragits av departementsrådet Bo Malm-qvist. Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Allmänna synpunkter

Lagförslaget har kommit till huvudsakligen i syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar kravet i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna på tillgång till domstolsprövning. Enligt detta krav skall en­var, när det gäller att pröva bl, a, hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför , en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.

Den praxis som nu finns i fråga om den europeiska domstolens tolkning av konventionskravet visar, att detta ansetts omfatta inte bara civilrättsliga tvister utan också tvister om tillämpningen av offenfligrättsliga regler avseende rätt att förvärva fast egendom, inträng i äganderätten till sådan egendom samt rätten att utöva yrke och idka näring. I ett par fall har europadomstolen också uttalat att regeringsrättens prövning av en ansö­kan om resning inte kunde anses tillgodose kravet på domstolsprövning. Europadomstolens skäl för detta ställningstagande är, att resning är ett extraordinärt rättsmedel som tillämpas sparsamt och att regeringsrättens prövning av en resningsansökan inte omfattar alla sidor av saken.

Av samma skäl skulle enligt några remissinstanser inte heller förslaget i departementspromemorian motsvara konventionens krav på domstols­prövning.

233

Enligt lagrådets uppfattning måste man utgå från att den prövning som     Prop. 1987/88:69 sker i besvärsmål hos förvaltningsdomstolarna tillgodoser konventionens     Bilaga 4 krav på domstolsprövning. Den bästa lösningen när det gäller att anpassa svensk rätt till konventionens krav är också att ersätta administrativ myn­dighet med förvaltningsdomstol som besvärsinstans.

Det är emellertid tydligt, att denna lösning inte står till buds i fråga om alla förvaltningsbeslut. I en del fall har prövningen så starka inslag av lämplighetsbedömning, intresseavvägning eller politiska ställningstagan­den att prövningen bör förbehållas regeringen som ett led i utövningen av den styrande makten, eller en förvaltningsmyndighet med en speciell kom­petens. I den mån denna prövning skulle avse någons civila rättigheter och skyldigheter, måste en anpassning till konventionen leda till att regering­ens eller förvaltningsmyndighetens beslut kan överprövas av domstol i detta avseende. Domstolsprövningen får därvid begränsas så att den en­dast gäller beslutets laglighet. Det är dock att märka att laglighetsprövning­en i vissa fall måste inbegripa en bedömning av om föreskriven intresse­avvägning gjorts (jfr 2 kap. 12 § expropriationslagen) eller om någon enligt tillämpliga bestämmelser skall anses lämplig (jfr 2 kap. 3 § yrkestrafik­lagen).

Enligt den nu föreslagna lagen om rättsprövning får regeringsrätten en befogenhet att på ansökan av en enskild part överpröva vissa förvaltnings­beslut i fråga om deras rättsenlighet. Regeringsrätten skall därvid enligt den allmänna motiveringen till förslaget kunna pröva också den faktabe­dömning som ligger till grund för beslutet, om det förekommit något fel i förfarandet samt om beslutet fyller regeringsformens krav pä saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen. Däremot skall man vara försiktig med att utsträcka prövningen till att avse de bedömningar som myndighe­ten gjort inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara alternativ. Det skall inte heller bli någon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.

Den föreslagna domstolsprövningen är visserligen extraordinär i den

meningen att den ligger utanför den ordinarie besvärsgången. Den bör

enligt lagrådets mening vara begränsad såtillvida att den inte omfattar vad

som obestridligen kan hänföras till myndighetens fria skön, I båda dessa

hänseenden ligger förslaget dock i linje med den domstolsprövning av

,

förvalningsbeslut som sker i Danmark och Norge och för övrigt även i anglosachsisk och romansk rätt.

Meningen synes vara att rättsprövningen inom sitt tillämpningsområde skall stå till den enskildes förfogande utan begränsning. Regeringsrätten torde bli skyldig att upphäva alla beslut som påverkar den enskildes rätt och som står i strid mot någon rättsregel. Vid prövningen är det inte bara fråga om lagtolkning, utan också om faktabedömning och bevisvärdering.

Lagrådet anser att förslaget med dessa utgångspunkter ger en dom­stolsprövning som bör kunna motsvara konventionens krav. Av lagtexten bör dock klarare framgå, att den enskilde har rätt till domstolsprövning under de förutsättningar som anges i lagen.

De allmänna bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen synes bli till­

lämpliga pä förfarandet. Det får därför anses fylla offentlighetskravet i

234

samma mån som handläggningen vid prövning av mål i övrigt i regerings-     Prop. 1987/88:69

rätten.

Bilaga 4

I några remissyttranden över departementspromemorian har ifrågasatts om det nya rättsmedlet är förenligt med regeringsformens bestämmelser främst vad avser stadgandet i 1 kap, 6 § regeringsformen att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. Härmed torde åsyftas att en överprövning av regeringens beslut i den form som föreslås skulle kunna strida mot den konstitutionella ordningen i regeringsformen och sålunda även kräva ändring i denna, I 1 § tredje stycket regeringsformen stadgas att den offentliga makten utövas under lagarna. Här fastslås att all makt­utövning är lagbunden och detta gäller inte bara domstolar och förvalt­ningsmyndigheter utan även regering och riksdag. Det kan därför ej upp­fattas som en inskränkning i den regeringen enligt regeringsformen tillkom­mande befogenheten att styra riket, om det införs en möjlighet att över­pröva lagligheten av regeringens beslut i förvaltningsärenden i den före­slagna formen av rättsprövning, I 11 kap, 4 § regeringsformen stadgas vidare att föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter, huvud­dragen av deras organisation och rättegången skall ges i lag. Bestämmelsen i 1 kap, 6 § synes sålunda inte utgöra något hinder mot lagförslaget.

Redan förut föreligger för övrigt en möjlighet att överpröva regeringens beslut genom att regeringsrätten i 11 kap, 11 § regeringsformen tillerkänts rätt att bevilja resning beträffande bl, a, av regeringen avgjort ärende. Av visst intresse i detta sammanhang kan även vara hur denna grundlagsregel tillkom. Författningsutredningen ansåg att grundlagsregler om de extraor­dinära rättsmedlen kunde undvaras medan grundlagberedningen föreslog att i den nya regeringsformen skulle tas in en motsvarighet till bestämmel­sen i dåvarande 19 § regeringsformen. Enligt beredningens förslag skulle resning i avgjort ärende eller återställande av försutten tid få beviljas i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller annars gällde, I propositionen till den nya grundlagen då 11 kap, 11 § regeringsformen fick sin nuvarande utformning framhöll departementschefen (prop, 1973:90 s, 409) att högsta domstolens och regeringsrättens befogenheter med avseende på de extra­ordinära rättsmedlen resning och återställande av försutten tid vara av sådan grundläggande betydelse att bestämmelser i ämnet väl försvarade sin plats i grundlag. Vidare anförde departementschefen att för bestämmel­ser i detta ämne talade också det förhällandet att de nämnda domstolarnas befogenheter i det aktuella hänseendet till stor del byggde uteslutande på 19 § i dåvarande regeringsformen. Det var sålunda mera ändamålsresone­mang än konstitutionella skäl som motiverade tillkomsten av 11 kap. 11 § regeringsformen.

På grund av det anförda finner lagrådet att lagförslaget om rättsprövning inte kräver ändring i regeringsformen.

1 §

Som lagrådet framhållit i de allmänna synpunkterna bör mer än vad som

skett i remissens lagtext framhävas, att den som i egenskap av enskild part

berörs av ett beslut i ett förvaltningsärende rörande något förhällande som

avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall under i övrigt angivna

235

förutsättningar hos regeringsrätten få prövat om beslutet strider mot någon     Prop. 1987/88:69 rättsregel. En bestämmelse av detta innehåll kan lämpligen bilda ett första     Bilaga 4 stycke i 1 §.

I ett andra stycke av paragrafen bör såsom skett i remissen anges vilka krav som ställs på beslutet för att det skall få underkastas rättsprövning. Det skall vara fräga om ett beslut som regeringen eller någon förvaltnings­myndighet meddelat såsom enda eller högsta instans och som kan över­prövas endast av regeringsrätten efter ansökan om resning. Beslutet skall innebära myndighetsutövning mot pågon enskild.

Rättsprövningen är inte begränsad till beslut som innebär avgörande av sakfrågan. Även t. ex. ett avvisningsbeslut som grundas på förvaltningsla­gen kan anses som en myndighetsutövning och avse exempelvis partens rätt att överklaga. Saken måste dock alltid gälla något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF.

Med beaktande av vad lagrådet anfört kan 1 § förslagsvis ges följande lydelse:

"På ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall regeringsrätten pröva, om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel.

Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som

innebär myndighetsutövning mot den enskilde,

annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och

inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning."

Rubriken ovanför 1 § synes med den nu föreslagna lydelsen böra ändras till Rättsprövning.

Rubriken till 2 §

Paragrafen innehåller undantag från reglerna i 1 § om vilka beslut som kan bli föremål för rättsprövning. Rubriken till paragrafen bör lämpligen vara Undantag.

2§

Första stycket

Enligt 2 kap. 9 § regeringsformen likställes med prövning av domstol i vissa fall prövning av nämnder med sådan sammansättning som anges i första stycket. Som anförs i remissprotokollet bör man från svensk sida utgå från att dessa nämnder kan betraktas som domstolar i konventionens mening.

Andra stycket

Lagförslaget innebär att frän rättsprövning skall undantas beslut av arren­

denämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd. I allmänhet kan besluten

i de ärenden som handläggs vid dessa nämnder överklagas till domstol eller

nämnd som anses likställd med domstol. Vissa beslut i de tre nämnderna

får emellertid inte överklagas. Enligt lagrådets uppfattning synes det för-

236

svarligt att dessa beslut ändock undantas från rättsprövning. Skälen härtill     Prop. 1987/88:69 är främst att dessa ärenden har stor frekvens och att de fordrar snabb     Bilaga 4 handläggning.

Enligt lagrådsremissen skall lagen inte gälla beslut om utlänningars vistelse i Sverige. De flesta av dessa beslut är inte sädana som europa­domstolen ansett kräva tillgäng fill domstolsprövning enligt art. 6 i kon­ventionen. Europakommissionen har slagit fast att mål om utvisning faller utanför tillämpningsområdet för art. 6 (Danelius, Mänskliga rättigheter 3:e uppl., s. 111). Det kan emellertid sättas i fråga om inte några bestämmelser i den svenska utlänningslagen tillförsäkrar en utlänning en rätt som är att jämställa med en civil rättighet enligt art. 6. Sålunda sägs exempelvis i 13 § i utlänningslagen att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att vistas i Sverige under den tid som har angetts i tillståndet och i 15 § samma lag att ett permanent uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att resa in i och vistas utan tidsbegränsning. Grundprincipen i den svenska utlän­ningslagstiftningen är emellertid att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i riket och att här vinna sin utkomst. Utlänning kan inte, vare sig enligt svensk lag eller internationellt erkända rättsregler, göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medbor­gare. Med hänsyn till denna princip torde kunna accepteras att hela lag­stiftningen om utlänningars vistelse i riket undantas från rättsprövning.

Beslut enligt andra stycket punkterna 2, 4 och 5 faller inte in under den typ av civila rättigheter som avses i art. 6 sådan den utformats i europa­domstolens praxis. Beslut enligt punkterna 610 inrymmer typiskt sett politiska ställningstaganden och bör undantas från lagens tillämpningsom­råde. Lagrådet har ingen erinran mot förslaget i nu nämnda delar.

3

§

Med en anpassning till den av lagrådet föreslagna lydelsen av 1 § bör i 3 § endast anges att ansökan om rättsprövning ges in till regeringsrätten och att den skall ha kommit in dit inom tre månader från beslutet.

Rubriken till 5 §

Enligt lagrådets förslag skall redan i 1 § anges att rättsprövningen skall avse frågan om förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel. Omfatt­ningen av prövningen är därmed i väsentlig del reglerad. Om lagrådets förslag följes bör även rubriken till 5 § ändras, förslagsvis till Regeringsrät­tens beslut.

6§

Regeringsrätten bör vara domför med tre regeringsråd även vid beslut om avvisning av för sent inkommen ansökan om rättsprövning. En bestämmel­se härom bör införas efter första meningen i paragrafen.

Övriga lagförslag

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

237

Prop. 1987/88:69 Bilaga 5

Den europeiska domstolens tolkning av artikel 6

1 Fallet Ringeisen mot Österrike (dom 1971-07-16)

En affärsman köpte en fastighet av ett par makar. Enligt österrikisk lag var köpet giltigt endast om en viss myndighet lämnade sitt tillstånd; tillstånd skulle vägras om det fanns risk för att köparens avsikt var att sälja fastighe­ten vidare i vinstsyfte. Den österrikiska myndigheten beslutade att inte lämna tillstånd eftersom den fann att det var fråga om fastighetsspekula­tion.

Den europeiska domstolen ansåg att detta beslut gällde köparens "civila rättigheter" och att han därför enligt konventionen hade rätt till dom­stolsprövning av frågan om han skulle fä förvärvstillständ. I sin motivering hänvisade domstolen till att han hade rätt att få avtalet godkänt, om han -vilket han påstod att han gjorde uppfyllde de förutsättningar som före­skrevs i lagen. Även om den österrikiska myndigheten tillämpade admini­strativa regler, så var beslutet avgörande för det civilrättsliga förhällandet mellan köparen och säljarna. Detta var enligt domstolen tillräckligt för att artikel 6 skulle vara tillämplig.

2 Fallet Sramek mot Österrike (dom 1987-10-22)

En amerikansk medborgare bosatt i Västtyskland köpte en bit jordbruks­mark i Österrike för att bygga sig ett fritidshus. Den tillämpliga lagen innebar att köpets giltighet var beroende av en myndighets tillstånd. En förutsättning för tillstånd var att förvärvet inte stred mot politiska, ekono­miska, sociala eller kulturella intressen. En sådan konflikt skulle anses föreligga framför allt om det med hänsyn till det utländska ägande som redan existerade fanns risk för utländsk dominans i området. Tillstånd vägrades med motivering att det fanns en sådan risk.

Den europeiska domstolen hänvisade till Ringeisen-målet och ansåg att artikel 6 var tillämplig vid tillståndsprövningen.

3 Fallet[REDACTED_EFTERNAMN] mot Förbundsrepubliken Tyskland (dom 1978-06-28)

En privatpraktiserande läkare fick med stöd av lag sina tillstånd att driva en klinik och utöva läkaryrket återkallade eftersom han ansågs vara olämplig. Europadomstolen fann att artikel 6 var tillämplig på den proce­dur genom vilken återkallelsefrågan prövades. Domstolen ansåg sig inte behöva pröva huruvida rätten att erhålla tillstånd av detta slag föll under artikel 6,

238

4 Fallet Le Comte, Van Leuven och De Meyere mot Belgien    Prop. 1987/88:69

(dom 1981-06-23)

BilagaS

Även detta fall gällde rätten att få fortsätta att utöva läkaryrket. Frågan var om ett disciplinförfarande som mynnade ut i en tillfällig avstängning av privatpraktiker rörde deras civila rättigheter. Domstolen ansåg att så var fallet.

5 Fallet Albert och Le Comte mot Belgien (dom 1983-02-

10)

I fallet, som på nytt gällde disciplinåtgärder mot privatpraktiserande läka­re, hänvisade europadomstolen till de tidigare avgörandena. Domstolen klargjorde att den lämnade öppet vad som gällde för offentliganställda läkare.

6 Fallet Benthem mot Nederländerna (dom 1985-10-23)

Med tillstånd av en lokal myndighet hade Benthem en tank för motorbräns­le på en bensinstation. Tillståndet var förenat med åtskilliga villkor. Enligt gällande bestämmelser fick tillstånd vägras bara om anläggningen medför­de vissa närmare angivna risker för omgivningen och om faran inte kunde avvärjas genom att tillståndet förenades med villkor. Sedan en hälsovårds­inspektör överklagat tillståndsbeslutet hos den nederländska regeringen, återkallade regeringen tillståndet.

Europadomstolen fann att återkallelsen innefattade en prövning av Benthems civila rättigheter. Denna ståndpunkt motiverades med att be­viljandet av det tillstånd som han påstod sig ha rätt till var en av förutsätt­ningarna för att han skulle kunna utöva en del av sin affärsverksamhet. Det var nära knutet till rätten att utnyttja egendom i enlighet med lagens bestämmelser. Dessutom, heter det vidare i domen, har ett tillstånd av detta slag en äganderättslig karaktär vilket bl. a. framgår av att det kan överlåtas till tredje man.

7 Fallet Sporrong och[REDACTED_EFTERNAMN] mot Sverige (dom 1982-

09-23)

Genom beslut av regeringen var ett par fastigheter i Stockholm underkas­tade expropriationstillstånd under lång tid. Regeringens beslut att bevilja och förlänga tillstånden meddelades medan 1917 års expropriationslag ännu gällde. Den lagen innehöll inga bestämmelser vare sig om längden av de tidsfrister inom vilka exproprianden skulle väcka talan för att få expro-priafionsersättningen fastställd eller om förlängning av fillstånden.

Den europeiska domstolen konstaterade att äganderätten utan tvivel är

en civil rättighet, att fastighetsägarna hävdade att de långa tidsfristerna i

deras fall var oförenliga med lagen och att regeringen förnekade riktigheten

av denna tolkning. Domstolen framhöll vidare att den inte behövde uttala

sig i denna meningsskiljaktighet och fortsatte: Emellertid visar förekoms-

239

ten av och allvaret i denna meningsskiljaktighet att en fräga som kan     Prop. 1987/88:69

hänföras till artikel 6 hade uppkommit. Eftersom klagandena ansåg att det     Bilaga 5

stred mot lag att besluta om vidtagande eller förlängning av åtgärder som

berörde deras rätt till egendomen och blev gällande under tidsrymder av

den längd som det är fråga om i deras fall, var de berättigade att få frågan

om den nationella lagens inställning härtill prövad av domstol.

Europadomstolen konstaterade också att regeringens beslut inte kunde överklagas och anförde: Visserligen kan ägare ta upp frågan om lagligheten av sådana beslut genom att söka resning i regeringsrätten. Emellertid måste de i praktiken kunna stödja sig på skäl som är identiska med eller liknande dem som anges i 58 kap, 1 § rättegångsbalken. Vidare är detta ett extraordinärt rättsmedel vilket regeringen har medgivit och kommer sällan till användning. När regeringsrätten tar ställning till om en sådan ansökan skall tas upp till prövning granskar den inte sakfrågorna i målet; på detta stadium prövar den därför inte fullt ut de åtgärder som påverkar den civila rättigheten. Endast i de fall då regeringsrätten har gett pröv­ningstillstånd kan en sådan prövning göras av domstolen själv eller, om den återförvisar målet till en domstol eller myndighet som tidigare handlagt saken av denna senare domstol eller myndighet. Kort sagt, detta rättsme­del uppfyllde inte fordringarna enligt artikel 6.

Sammanfattningsvis uttalade europadomstolen att det aktuella fallet inte kunde tas upp av någon domstol med befogenhet att allsidigt pröva fallet och att det sålunda förelåg en kränkning av artikel 6,

8 Fallet Boden mot Sverige (dom 1987-10-27)

Också detta fall gällde expropritationstillstånd. Fastighetsägaren ifrågasat­te beslutets laglighet och klagade inför europarådsorganen över att han inte kunde få en domstolsprövning. Europadomstolen fann att artikel 6 hade kränkts. Ägaren kunde visserligen ta upp frågan om beslutets laglighet genom att söka resning. Av de skäl som angetts i Sporrong och Lönnroth­domen ansågs emellertid detta rättsmedel inte uppfylla fordringarna enligt artikel 6.

9 Fallen Deumeland mot Förbundsrepubliken Tyskland och Feldbrugge mot Nederländerna (dom 1986-05-29)

Domstolen ansåg att konventionens krav på tillgång till domstolsprövning

var tillämpligt på förfaranden inom ramen för ett obligatoriskt försäkrings­

system för yrkesskador (Deumeland) och ett obligatoriskt sjukförsäkrings­

system (Feldbrugge). De rättigheter som det var fråga om ansågs i båda

fallen vara civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6. Meningarna

i domstolen var emellertid starkt divergerande. I fallet Deumeland medde­

lades beslutet om att artikel 6 var tillämplig med 9 röster mot 8, Motsva­

rande siffror i fallet Feldbrugge var 10 mot 7,

240

10 Fallet Van Marie m. fl. mot Nederiänderna (dom 1986-       Prop, 1987/88:69

06-26)

Bilaga 5

Målet gällde rätten att driva verksamhet som revisor. Van Marie och hans medparter var sedan mänga är verksamma i branschen när denna genom ny lagstiftning underkastades ett tillståndslvång. De sökte tillstånd men fick avslag eftersom deras kompetens inte ansågs tillräcklig. De kompe­tenskrav som lagen ställde gick ut på att en sökande måste antingen ha vissa formella meriter eller ha varit verksam i yrket under viss tid i en utsträckning och på ett sätt som visade att han hade tillräcklig kompetens.

Den europeiska domstolen fann att konventionens krav på domstols­prövning inte var tillämpligt. Motiveringen var i huvudsak följande:

Domstolen konstaterar att sökandena anser att de uppfyller de av lagen

uppställda kraven för registrering som auktoriserade revisorer          Då

intagningsnämnden emellertid avslog deras ansökningar, överklagade de

till besvärsnämnden,-- 

Besvärsnämndens uppgift är både att granska att intagningsnämndens förfaranden är korrekta och att ompröva huruvida sökandena, vad avser skicklighet, erfarenhet, yrkesverksamhetens längd samt innehav av betyg eller kvalifikationer, uppfyller de lagenliga kraven för registrering.

Den förstnämnda uppgiften kan omfatta sådana frågor som att avgöra om ett beslut var godtyckligt eller ultra vires, eller om det förelåg process­rättsliga oegentligheter. Det ligger i sakens natur att frågor av detta slag lämpar sig för domstolsavgörande och att oenighet om dem kan betraktas som en tvist i den mening som avses i artikel 6,

I de nu aktuella målen påstod sökandena dock inte inför besvärsnämn­den att någon sådan oegentlighet förelegat.

Frågan huruvida de författningsenliga villkoren för registrering är upp­fyllda kan även beröra rätts- och sakfrågor ägnade att bli föremål för domstolsbedömning, såsom tolkning av de rättsliga kraven, yrkesverksam­hetens längd samt innehavet av betyg eller kvalifikationer.

Sökandenas invändningar mot intagningsnämndens beslut föll inte heller inom denna kategori. Det är visserligen sant att hr de Bruijn bland annat klagade över en gjord felbedömning av den tid under vilken han hade varit egen företagare, men han drev inte denna fråga inför konventionsorganen.

På detta enda undantag när rörde sökandenas klagomål till besvärs­nämnden huvudsakligen vad de ansåg vara en av intagningsnämnden gjord oriktig bedömning av deras kompetens. Besvärsnämnden hörde på nytt sökandena genom att kalla dem till intervjuer, under vilka de hade tillfälle att kommentera av dem uppställda balansräkningar och att svara på frågor om bokföringsteori och bokföringsmetoder.

En bedömning av detta slag, genom vilken en utvärdering sker av kunskaper och erfarenheter för fortsatt utövande av ett yrke under en särskild titel, liknar en skol- eller universitetsexamen och ligger så långt ifrån normal rättskipning (pä engelska "the exercise of the normal judicial function") att garantierna i artikel 6 inte kan anses omfatta de menings-skiljaktigheter som här kan uppkomma,

241

11 Fallet Pudas mot Sverige (dom 1987-10-27)

Prop. 1987/88:69

Fallet gällde återkallelse av ett trafiktillstånd enligt 3 kap, 1 § yrkestrafik­lagen (1979:559), Europadomstolen fann att artikel 6 hade kränkts genom att tillständshavaren - Pudas - inte kunde få återkallelsen domstols-prövad. Domskälen går ut på bl. a, följande. Den tillämpliga lagen ger ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i återkallelsefrågan men det följer av allmänt erkända principer ("generally recognized legal and admi­nistrative principles") att myndigheternas fria skön inte var oinskränkt, Pudas vände sig inte bara mot hur myndigheterna hade utnyttjat sina policybefogenheter ("the wisdom of the revocation as a matter of poli­cy"). Han ifrågasatte också om återkallelsen var laglig. Att han fick behålla det trafiktillstånd som han påstod sig ha rätt till var en av förutsätt­ningarna för att han skulle kunna utöva sin näringsverksamhet. Beträffan­de den prövningsmöjlighet som resningsinstitutet innebär uttalar europa­domstolen med hänvisning till Sporrong och Lönnroth-domen att detta extraordinära rättsmedel inte uppfyller kraven enligt artikel 6,

242

Innehåll

Prop, 1987/88:69

Proposition   ...................................................... 

.... 

I

Propositionens huvudsakliga innehåll   ..................... 

.... 

I

Propositionens lagförslag  ..................................... 

.... 

2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 1987

9

1

Inledning ........................................................ 

.... 

9

2

Nuvarande möjligheter att få förvaltningsbeslut domstolsprövade

11

3

Allmän motivering.............................................. 

15

3.1

En ny möjlighet till domstolsprövning   .............. 

.. 

15

3.2

Tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten 

20

3.3

Domstolsprövningens omfattning   ................... 

23

3.4

Förfarandet   ............................................... 

25

3.5

Den lagtekniska lösningen m, m........................ 

.. 

29

3.6

Omprövning av expropriationstillstånd   ............ 

.. 

31

4

Upprättade lagförslag  ....................................... 

.. 

33

5

Specialmotivering   ........................................... 

.. 

33

5.1

Förslaget till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

33

5.2

Förslagen till ändring i värnpliktslagen, lagen om stängselskyl­dighet för järnväg m,m,, resegarantilagen, oljekrislagen och förfogandelagen   

38

5.3

Förslagen till ändring i expropriationslagen och vattenlagen  ,,

38

6

Hemställan   .................................................... 

41

7

Beslut............................................................. 

41

Bilagal   Promemorian  (Ds Ju   1986:3)  Europarådskonventionen

och rätten till domstolsprövning i Sverige..... 

.... 

43

Bilaga 2  Sammanställning av remissyttrandena........ 

168

Bilaga 3   Lagrådsremissens lagförslag   ................. 

226

Bilaga 4   Lagrådets yttrande   ............................ 

233

Bilaga 5   Den europeiska domstolens tolkning av artikel 6          

238

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987                                                                                                                   243