Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1981/82:143

Regeringens proposition 1981/82:143

om åtgärder mot alkohol- och narkotikamissbruket

beslutad den 24 februari 1982.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovan nämnda dag.

På regeringens vägnar THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]

KARIN[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om ytterligare insatser mot alkohol- och narkofikamissbruket. Förslagen grundar sig bl. a. på den av regeringens samordningsorgan för alkoholfrågor (SAMO) avlämnade rapporten (Ds 8 1981:25) Om alkoholpolitiken II och en rapport (BRÅ-S 1982:1) Myndigheternas insatser mot narkotikamissbruk, sammanställd av brottsfö­rebyggande rådets narkotikagrupp.

I propositionen betonas alt åtgärderna mot missbruket måste spänna över alla delar av samhällslivet. En bred redovisning ges därför av de insatser som görs inom olika områden.

Informations- och opinionsbildande insatser utpekas som angelägna. Förslag lämnas till uppföljning av socialdepartementets Aktion mot alkohol­faran - Stoppa langningen och Aktion mot droger.

Vikten av begränsningar av alkoholens tillgänglighet betonas. Efter utvärdering av försöket med lördagsstängda systembutiker föreslås nu en permanentning av lördagsstängningen. Det anförs vidare att den fortsatta nyetableringen av systembutiker skall ske med försiktighet. Propositionen innehåller även ett lagförslag som rör återkallelse av tillstånd all servera alkoholdrycker, då ekonomisk misskötsamhet föreligger och tillståndshava­ren därmed inte kan anses lämplig atl driva rörelse med försäljning av alkoholdrycker.

Särskilda medel föreslås för utbildnings- och utvecklingsinsatser för atl förbättra den vård som ges enligl lagen om vård av missbrukare i vissa fall. Medel föreslås också för att genomföra konferenser för att utveckla tidiga vårdinsatser. Förslag lämnas om utveckling av eftervårdande insatser. De

1 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 143

Prop. 1981/82:143

2

frivilliga organisationernas betydelsefulla insatser betonas. Förslag lämnas om nya stalsbidragsregler i syfte atl förbättra familjevården för missbrukare. Forskningens roll för att få bäitre kunskap om drogmissbrukets utbredning och om vårdresultat framhävs.

Polisens insatser mot den illegala narkotikahandeln föreslås bli förstärkta genom medel för inköp av spaningsulrustning. Ytterligare åklagartjänster för narkofikabrottmål föreslås inrättas. För att förslärka tullens resurser för narkotikabekämpningen föreslås nya tjänster till tullkriminalsektionerna. Medel föreslås för inköp av ytterligare narkolikahundar till tullen. Särskilda medel föreslås för upprustning av tullverkets lekniska sambandsmedel och tekniska utrustning i övrigt.

Medel kommer atl anvisas för forskning om narkotikastituationen inom kriminalvården.

Särskilda medel föreslås för ANT-verksamheten (alkohol, narkotika, tobak) vid länsskolnämnderna. Dokumentationscentralen för alkohol- och narkotikaforskning vid Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplys­ning föreslås bli permanentad.

Medel föreslås lill utveckling av metoder för vägledning och rehabilitering av f. d. missbrukare.

De i propositionen redovisade åtgärderna innebär att ytterligare 7,5 milj. kr. tillförs för åtgärder mot alkohol- och narkotikamissbruket. Därav föreslås 1,5 milj. kr. för åtgärder inom justitiedepartementets område, 1,8 milj. kr. för åtgärder inom socialdepartementets område, 1,5 milj. kr. för åtgärder inom utbildningsdepartementets område, 2,5 milj. kr. för åtgärder inom handelsdepartementets område och 200 000 kr. för åtgärder inom arbetsmarknadsdepartementets område. Utöver detta tillförs, genom omdis­poneringar av anslag under andra, femte och elfte huvudtitlarna, för polis-och åklagarinsatser 475 000 kr., för ett utvecklingsanslag inom socialdepar­tementets område 5,2 milj. kr. samt för tullens narkotikabekämpning 500 000 kr.

Prop.  1981/82:143

3

Utdrag PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1982-02-24

Närvarande: Statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Wirthén,[REDACTED_EFTERNAMN], Boo, Petri,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Tilländer,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].

Föredragande: statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], Petri, Tilländer,[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN]. 

Proposition om åtgärder mot alkohol- och narkotikamissbruket

Statsråden anmäler sina förslag. Anförandena och förslagen redovisas i underprotokollen för resp. departement.

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] hemställer att regeringen i en proposition föreslår riksdagen

att antaga de förslag som hon och övriga statsråd har lagt fram.

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen atl antaga de förslag som föredra­gandena har lagt fram.

Regeringen beslutar att de anföranden och förslag som redovisas i underprotokollen skall bifogas propositionen som bilagorna 1-5.

Prop. 1981/82:143

Bilaga 1

Utdrag

SOCIALDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1982-02-24

Föredragande: Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition omi åtgärder mot alkohol- och narko­tikamissbruket såvitt avser socialdepartementets ansvarsområde.

1 Bakgrund

1.1 Utveckling av konsumtion och missbruk

Alkohol- och narkotikafrågorna har under senare år varit föremål för en omfattande debatt. Denna debatt har varit mer engagerad och samtidigt mer realistisk än kanske någon gång tidigare. Den har också inneburit att intresset kring missbruksproblemen har breddats och fördjupats. Bakgrun­den till debatten har varit den oroande utvecklingen av alkoholkonsumtio­nen och alkoholskadorna, liksom av narkotikamissbruket.

1.1.1 Alkoholkonsumtion och skadeverkningar

Alkoholkonsumtionen ökade kraftigt under 1960-talet och under 1970-talels första hälft. Den registrerade konsumtionen av alkoholdrycker ökade från 1950-talets slut fram till åi 1976 från knappt 5 liter till ca 7,7 liter 100 procent alkohol per år och invånare 15 år och äldre. Under samma tid ökade skadorna av alkoholkonsumtionen mycket påtagligt. Data från kroppssjuk­vården visar att allt fler människor har fått svåra medicinska alkoholskador. Enligt en undersökning i Uppsala sjukvårdsregion fördubblades exempelvis antalet vårdtillfällen med diagnosen levercirrhos (skrumplever) från mitten av 1960-talet till år 1976. Enligt samma undersökning trefaldigades under dessa år antalet vårdtillfällen med diagnosen pancreatit (inflammation i bukspottkörteln). Dödsorsaksstatistiken visar samma utveckling. Antalet dödsfall orsakade av alkoholpsykos, levercirrhos vid alkoholism och alkoholism ökade under 1970-talet från drygt 300 per år till närmare 800. Enbart dödsfallen med alkoholrelaterad levercirrhos ökade enligt dödsor-

Prop.  1981/82:143

5

saksstatistiken från ca 160 till drygt 400, dvs. med omkring 150 procent. Vid sidan av de medicinska skadeverkningarna är alkoholbruket en viktig faktor bakom problem i arbetslivet, olika typer av olyckor, kriminalitet osv.

Sedan år 1976 har alkoholkonsumtionen minskat. År 1980 var den registrerade konsumtionen 6,75 liter 100 procent alkohol per invånare 15 år och äldre, dvs. en minskning sedan år 1976 med 12,3 procent. Under år 1981 har konsumtionsminskningen fortsatt. Förde tre första kvartalen 1981 kunde jämfört med motsvarande tidsperiod år 1980 noteras en volymminskning med 8,6 procent, räknat i 100 procent alkohol och per invånare 15 år och äldre. Mest markant var minskningen för spritdrycker (14,8 procent). Vinförsäljningen minskade med 1,8 procent, starkölsförsäljningen med 1,7 procent och ölförsäljningen med 4,0 procent.

För fjärde kvartalet 1981 finns - lill följd av att uppgifter saknas om ölförsäljningen - inga färdigbearbetade data om den totala försäljningen av alkoholdrycker. Systembolagels försäljning har dock ökat jämfört med fjärde kvartalet 1980. Inköpen av spritdrycker ökade med 2,2 procent, vininköpen med 8,5 procent och starkölsinköpen med drygt 9 procent. Trots ökningen för fjärde kvartalet är helårseffekten för Systembolagets försälj­ning en klar minskning. Försäljningen av spritdrycker minskade exempelvis med 5,4 milj. liter (9,4 procent) från år 1980 till år 1981.

Ett av de mest positiva tecknen i de senaste årens konsumtionsutveckling är de förändringar som har skett i ungdomsgrupperna. De intervju- och enkätundersökningar som genomförs regelbundet i vissa ungdomsgrupper visar att såväl konsumtionsmängden som antalet konsumtionsfillfällen har minskat. Enligt skolöverstyrelsens undersökningar har exempelvis andelen "storkonsumenter" bland pojkar i årskurs 9 minskal från 9 till 4 procent mellan åren 1977 och 1980. Undersökningar av värnpliktsinskrivna visar samma trend. Från 1977 till 1981 har andelen, som anger att de berusar sig någon gång i veckan, halverats (från 20 lill 11 procent).

Det finns ännu inga uppgifter samlade om alkoholskadeutvecklingen under de senaste åren. Det bör observeras att alkoholbetingade sjukdomar och andra skadeverkningar som regel uppträder först efter en längre tids regelbunden konsumtion av förhållandevis stora mängder alkohol. En fortsatt minskning av den totala alkoholkonsumtionen innebär med all sannolikhet att också skadeverkningarna av alkoholkonsumtionen med fiden kommer att minska. Att alkoholmissbruket f.n. är och under överskådlig lid kommer att vara ett av våra största sociala och medicinska problem är dock ställt utom allt tvivel.

1.1.2 Narkotikamissbrukets utveckling

Narkotikasituationen är mycket allvarlig. Utredningen om narkotikamiss­brukets omfattning (UNO) presenterade år 1980 resultatet av en s. k. case-finding-undersökning       om       narkotikamissbrukets       omfattning

Prop. 1981/82:143

6

(Ds 8 1980:5). Enligt utredningens bedömning uppgår det totala antalet personer med tungt narkotikamissbruk lill 10 000-14 000 personer. Av dessa var mellan 7 000-10 000 injektionsmissbrukare. 1 500-2 000 injicerade så gott som dagligen. Sammanlagt svarade de tre storstadsområdena för omkring 60 procent av det uppskattade totala missbruket i landet. Med "tungt" narkotikamissbruk avser UNO allt injektionsmissbruk, oavsett frekvens, och allt dagligt eller så gott som dagligt missbruk, oavsett intagningssäll.

Brottsförebyggande rådets narkotikagrupp gör återkommande bedöm­ningar av hur tillgången till narkotika i landet förändras. Enligt narkotika­gruppen har tillförseln av narkotika ökat något sedan år 1979 då UNO genomförde sin undersökning. En mätare av narkotikamarknadens utveck­ling är polisens och tullens beslagsstatislik. År 1978 redovisade polisen 3 359 beslag, år 1979 3 569 beslag, år 1980 5 772 beslag och år 1981 6 992 beslag.

Bakom en del av denna ökning ligger troligen del faktum att polisen intensifierat sina insatser mot galuhandeln. Riksåklagarens cirkulär (RÅC 1:94) om en mer restriktiv tillämpning av reglerna om åtalsunderlåtelse har lett till en större benägenhet från polisens sida atl ingripa. Det är svårt att bedöma hur stor del av ökningen som beror på dessa förhållanden och hur stor del som kan bero på att narkotikaförsäljningen - och missbruket - har ökal. När det gäller tullens insatser mot narkotikasmuggling har inga större förändringar skett i fråga om omfattning och inriktning. Tullens beslagssta­tistik talar dock för en ökad tillgång till narkotika. Beslagen har ökal med 28 procent mellan åren 1979-1980. År 1979 gjordes 1 170 beslag, 1980 1 508 och 1981 1 282 beslag. Antalet beslag under år 1981 är lägre än 1980. Anledningen härtill är i huvudsak de svårigheter som uppstod i samband med tolkningen av begreppet kroppsvisitation.

Det är främst tillgången på amfetamin och heroin som har ökat. Enligt polisens bedömning beror don ökade amfelamintillgången på att de holländska brottssyndikaten reorganiserats samt att det förekommer en större inhemsk tillverkning än tidigare. Tre mindre laboratorier i Stock­holmsområdet avslöjades under år 1980. Sammanlagt beslagtog polis och tull i hela landet 21,6 kg amfetamin under år 1980. Under år 1981 beslagtogs 29,8 kg. Beslagsstatistiken för heroin visar också på en ökning mellan år 1980 och år 1981. Är 1980 beslagtogs 2,3 kg heroin och år 1981 10,5 kg.

Oroväckande är att kokain numera förekommer i Sverige. Enligt polisen finns tecken på att kokain i dag även saluförs på gatumarknaden. Det föreligger en påtaglig risk att kokainmissbrukel kan komma att spridas utanför de begränsade grupper lill vilka della missbruk hittills varit koncentrerat. Polisens och tullens kokainbeslag har sammanlagt ökat från 18 till 22 mellan åren 1978-1981. Mängden kokain som beslagtagits har ökat ftån 1 120 gram år 1978 till 1 980 gram år 1981.

Cannabismissbruket är omfattande. Tillgång på cannabis är stor i hela

Prop. 1981/82:143

7

landet. År 1981 beslagtogs sammanlagt 449 kg cannabis i Sverige. UNO redovisade år 1981 delbetänkandet (Ds S 1981:11) Ungdom, droger och förebyggande arbele. Enligt beräkningar som ulredningen har gjort har ca 200 000 ungdomar i åldrarna under 25 år någon gång prövat narkotika. Huvudsakligen har de rökt hasch. Av dessa ungdomar hade ca 30 000 använt narkotika de senaste fyra veckorna före utredningens undersökning.

Utredningen ger också en bild av utvecklingen under 1970-talet, så som den speglas i skolöverstyrelsens undersökningar av grundskoleelver, försva­rels forskningsanstalts undersökningar av värnpliktsinskrivna samt några Sifo-undersökningar. UNO tolkar undersökningsresultaten så att narkotika­användningen i ungdomsgrupperna under 1970-talet inte har förvärrats. Snarare tycks i dag färre yngre tonåringar experimentera med haschrökning och andra droger än vid 1970-talets början. Den eventuella narkotikadebu-len bedöms ske något senare.

Samtidigt konstaterar utredningen att en ny våg av haschrökning förefaller ha börjat omkring år 1979. Flera uppgifter, bl. a. en mindre intervjuunder­sökning som utredningen låtit genomföra ligger till grund för ulredningens antagande. Skolöverstyrelsens och försvarets forskningsanstalts undersök­ningar stämmer överens med UNO:s iakttagelse. Båda visar på en viss uppgång mellan åren 1979-1980. Preliininära uppgifter för år 1981 visar en något splittrad bild. Skolöverstyrelsens elevundersökningar tyder på en fortsall ökning av haschmissbruket för elever i 9:e årskursen (från 8 procent för år 1980 till 9 procent för år 1981) medan undersökningarna av värnpliktsinskrivna tyder på en förbättring (från 19 procent år 1980 till 17 procent år 1981).

1.2 Ätgärder inom alkoholområdet

1.2.1 Bakgrund

Med anledning av proposition 1976/77:108 (SkU 40, UbU 24, rskr 231) tog riksdagen ställning till ett samlat alkoholpolitiskt program. Riksdagen uttalade sig för etl långsiktigt arbete som syftar till att begränsa den totala, alltför höga alkoholkonsumtionen och för att komma tillrätta med alkohol­missbruket. 1977 års beslut innebär en restriktiv alkoholpolitik. De viktigaste medlen för alt upprätthålla denna är prissättningen, försäljningsmonopolet och åldersgränserna för,rätt till inköp av alkoholdrycker.

Trots alkoholpolitikens restriktiva inriktning finns anledning att kontinu­erligt se över insatserna för att minska alkoholproblemen. Som ett led i detta arbete tillsattes våren 1980 i enlighet med riksdagens uttalande (SoU 1979/80:31, rskr 184) ett samordningsorgan för alkoholfrågor (SAMO) med uppgift att lägga fram förslag till ytterligare åtgärder. I en första rapport (Ds S 1980:10) lämnade SAMO vittomfattande förslag om insatser för att påverka attityder och värderingar kring bruk av alkohol och andra droger, insatser för

Prop. 1981/82:143

8

atl begränsa alkoholens tillgänglighet och minska alkoholskadorna samt insatser för att förbättra vården för alkoholmissbrukare. Förslagen beak­tades i förra årets budgetproposition samt i propositionen (prop. 1980/ 81:179) om vissa åtgärder inom alkoholpolitiken. Regeringens och riksda­gens behandling av förslagen, liksom situationen inom de områden som förslagen berör, tas upp mer ingående i det följande.

SAMO har under år 1981 fortsalt sitt arbete. 1 december 1981 lämnade SAMO sin slutrapport (Ds S 1981:25) med förslag till ytterligare åtgärder på det alkoholpolitiska området. Vissa av dessa förslag har tagils upp av regeringen i årets budgetproposition (prop. 1981/82:100, bilaga 8). SAMO:s överväganden och förslag behandlas ingående i föreliggande proposition. En sammanfattning av SAMO:s rapport bör fogas till protokollet som under­bilaga 1:1.

7.2.2 Information och opinionsbildning

Information och opinionsbildning inom drogområdet är ett viktigt inslag i den svenska alkohol- och narkotikapolitiken. Arbetet med dessa frågor har bedrivits i olika former och med varierande inriktning. Föreningslivet svarar här för en mycket viktig insats, bl. a. med medel som fördelas av staten. Så disponerar t. ex. socialstyrelsens nämnd för alkoholfrågor och statens ungdomsråd tillsammans drygt 13 milj. kr. under budgetåret 1981/82 för informationsinsatser och andra aktiviteter. Insatserna riktas främst till ungdomsgrupper.

Andra viktiga opinionsbildande insatser görs av socialstyrelsen, skolöver­styrelsen (SÖ), Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN), brottsförebyggande rådet (BRÅ), Systembolaget och trafiksäker­hetsverket. Flera landsting och kommuner arbetar också intensivt med alt förebygga alkohol- och drogproblem genom information och opinionsbildan­de insatser. Även vissa delar av radions och televisionens programverksam­het har stor betydelse när det gäller attityderna lill alkohol och andra droger.

SAMO föreslog i sin första rapport (Ds S 1980:10) en rad insatser för att informera om alkoholen och dess skadeverkningar. Förslagen berörde bl. a. skolan, militärtjänstgöringen sarnl mödra- och barnhälsovården. Därutöver föreslogs en fortsättning av den av socialdepartementet bedrivna "Aktion mot alkoholfaran" för att bredda och fördjupa informationsarbetet i drogfrågor. Samtliga förslag togs upp av regeringen i 1981 års budgetpropo­sition och har därefter godkänts av riksdagen.

Prop.  1981/82:143

9

Information inom skolan

SAMO har i sina rapporter betonat vikten av en bred aktivitet kring alkohol- och drogfrågorna i skolorna. Statsrådet Tilländer kommer senare i dag att närmare ta upp denna fråga.

Fördjupad opinionsbildning

Sedan år 1980 har socialdepartementet bedrivit aktioner inom drogområ­det. Under 1980/81 genomfördes "Aktion mot alkoholfaran - Stoppa langningen". Som en direkt fortsättning på denna genomförs nu "Aktion mot droger". Denna avslutas sommaren 1982. Aktionen genomförs under socialdepartementets ledning. En rad olika myndigheter och organisationer, som berörs av alkohol- och narkolikafrågorna, samarbetar i aktionen.

Aktionen syftar till att fördjupa och bredda informationsarbetet, inte minst i skolan. Viktiga målgrupper är ungdomar och föräldrar. Målet för aktionen mot droger är bl.a. atl höja debulåldern för alkoholkonsumtion och sänka den totala alkoholkonsumfionen, att kraftigt motarbeta alla andra droger och att fortsätta opinionsbildningen mot langning. En huvudprincip i aktionens arbete är att stimulera lokala aktiviteter och samarbete mellan lokala förvaltningar och föreningar.

SAMO har i sin slutrapport bl. a. anfört att om förändringar i attityderna till droger skall bli beständiga måste de beröra ungdomarna själva. Även vuxna måste engageras i denna viktiga fråga. Det lokala arbelet måste bedrivas på många håll; i skolan, på fritidsgårdarna och i hemmen. "Aktion mot droger" har ett väl upparbetat kontaktnät med företrädare för skola, fritid, socialvård, hälso- och sjukvård, polis, ANT- och socialkonsulenter, föreningar/prganisationer, föräldrar och inte minst ungdomarna själva.

Enligl SAMO:s mening är det viktigt all dessa kontakter fortsätter också när aktionen är avslutad och alt fortsatta aktiviteter stimuleras. Behovet av visst centralt stöd kommer därför att finnas kvar. SAMO föreslår alt utöver övriga medel 1 milj. kr. tilldelas socialstyrelsen för budgetåret 1982/83 för alt initiera och samordna sådana aktioner inom drogområdet som socialstyrel­sen bedömer vara lämpliga. Enligt SAMO:s mening är det viktigt att socialstyrelsen i detta arbete beaktar det behov som finns av information om alkoholens och andra drogers medicinska och andra skadeverkningar.

Översyn av de statliga informationsinsatserna

Riksrevisionsverket (RRV) har i en revisionsrapport (Dnr 1981:196) granskat de statliga insatserna för aikoholinformation. Revisionen har avsett det statliga systemet för samordning av, bidragsgivning till och produktion av alkoholinformation. Enligt RRV:s bedömning visar revisionen all del inte finns något organ som har en samlad kunskap om vilket informationsmaterial

Prop.  1981/82:143

10

som finns atl tillgå. Någon samordning av informationsinsatserna eller samlad utvärdering av dessa insatser har inte genomförts. RRV anser att betydande effektivitetsvinster bör kunna uppnås genom en förbättrad samordning och genom vissa organisatoriska förändringar.

SAMO delar de principiella uppfattningar som RRV redovisar. Det finns enligt SAMO:s mening behov av att se över ansvaret för både informationen och medelsfördelningen. SAMO föreslår atl frågan om den organisatoriska lösningen av droginformationen tas upp till ytterligare beredning inom regeringskansliet sedan RRV:s revisionsrapport har remissbehandlats.

1.2.3 Alkoholpolitiska restriktioner

Bestämmelserna om alkoholhanteringen är i huvudsak samlade i fyra lagar: lagen (1977:293) om handel med drycker, lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat samt lagen (1977:306) om dryckesskatt. Till bestäm­melserna hör också lagen (1978:763) om vissa bestämmelser om marknads­föring av alkoholdrycker, vilken trädde i kraft den 1 juli 1979.

Dessa lagar reglerar alkoholhanteringen såväl på utbuds- som efterfråge­sidan. Genom att en stor del av hanteringen av framför allt de alkoholstar-kare dryckerna handhas av monopolbolag har det privata vinstintresset kopplats bort från hanteringen. Undantag från denna princip gäller exempelvis tillverkning av vin, starköl och öl, detaljhandel med öl samt servering av alkoholdrycker. Denna hantering styrs dock från samhällets sida med tillstånds- och tillsynsverksamhet. Samhället har också angett riktlinjer för etablering av systembutiker. Andra viktiga begränsningar i bl. a. tillgängligheten är åldersgränserna för inköp, öppethållandetiderna, begränsningarna för rätten att marknadsföra alkoholdrycker och beslämmel­serna om alkoholhalten i de olika dryckestyperna. En av de viktigaste begränsningarna gäller priset på alkoholdrycker som genom beskattningen hålls på en förhållandevis hög nivå.

SAMO har i sina båda rapporter behandlal en rad frågor som gäller det alkoholpoliliska reslriktionssysternet. I den första rapporten diskuterades bl. a. prispolitiken, etablering av systembutiker och deras öppelhållandeti-der. Härvid betonade SAMO att totalkonsumtionen inte kan begränsas enbart genom åtgärder mot den registrerade konsumtionen, dvs. den alkohol som säljs i detaljhandeln och genom servering. Kraftfulla åtgärder måste enligt SAMO:s mening också vidtas mot den oregislrerade konsumtionen t. ex. konsumtionen av hembränd sprit och av s. k. luristsprit. SAMO:s förslag i denna fråga behandlades i propositionen (prop. 1980/81:179) om vissa åtgärder inom alkoholpolitiken. Genom riksdagens beslut (SkU 1980/81:54. rskr 330) med anledning av den sistnämnda propositionen höjdes straffmaximum för olovlig tillverkning och överlåtelse av alkoholdrycker m. m. För att motverka överlåtelse av alkoholdrycker till ungdomar infördes

Prop. 1981/82:143

11

en särskild regel om förbud mol gåva och lån av alkoholdrycker lill minderåriga.

Som ett led i sitt arbete har SAMO låtit göra en genomgång av det nuvarande kunskapsläget när det gäller effekterna av olika alkoholpoliliska restriktioner. Denna studie presenteras i rapporten (Ds S 1981:23) Alkohol­politiska restriktioner. I rapporten finns också ett referat från ett forskarse­minarium där studien diskuterades. Rapporten behandlar i första hand restriktionerna prispolitik, inköpsregislrering samt ransonering och lar upp deras teoretiska och praktiska förutsättningar.

SAMO har också låfit utreda de tekniska förutsättningarna för atl införa registrering och ransonering av alkoholinköp. Utredningen presenteras i rapporten (Ds S 1981:22) Tekniska förutsättningar för ransonering och registrering vid inköp av alkoholdryck.

I sin första rapport tog SAMO upp frågan om förbud mot alkoholförtäring på allmän plats. Denna fråga har senare behandlats av ordningsstadgeutred-ningen i rapporten (Ds Kn 1981:26) Alkoholförtäring på allmän plats m. m. Utredningen anser inte att ett generellt förbud mol alkoholförtäring bör införas. Kommunernas möjlighet att i lokal ordningsstadga förbjuda alkoholförtäring på allmän plats bör dock enligl utredningen bibehållas. För att öka effekten av polisens ingripande mot alkoholförtäring på allmän plats föreslås att polisen skall kunna ta alkohol i beslag för att senare kunna förverka den. Rapporten remissbehandlas f. n.

Prissättningen på alkoholdrycker

Priserna på alkoholdrycker har av alkoholpolitiska skäl sedan lång tid tillbaka satts relafivt högt. En av de styrande principerna bakom prispoliti­ken har varit att genom skattehöjningar se fill att alkoholpriserna inte höjs i långsammare takt än priserna på andra konsumtionsvaror. 1 praktiken har emellertid upprepade, temporära eftersläpningar av alkoholpriserna inträf­fat. Detta sammanhänger med att den allmänna prisnivån har höjts mer eller mindre kontinuerligt, medan skattehöjningarna på alkoholdrycker skett med betydande tidsmellanrum.

En andra grundläggande princip för skattepolitiken på alkoholområdet har sedan lång tid varit prisdifferentieringen till förmån för de alkoholsvagare dryckerna. Skattesystemet på dryckesområdel är också utformat så atl det ger en i förhållande till alkoholstyrkan progressiv beskattning.

Detaljhandelspriserna på alkoholdrycker bestäms dels av varuvärdet, dvs. i huvudsak produktions- och distributionskostnaderna, dels av indirekta skatter. Skatten utgår i form av skatt enligt lagen (1977:306) om dryckesskatt samt mervärdeskatt. Beskattningen - speciellt dryckesskatten - har en avgörande betydelse för prisnivån.

Vid den senaste skattehöjningen (augusti 1980) tillämpades en ny princip i förhållande till tidigare. Utöver en anpassning till den allmänna prisnivån

Prop.  1981/82:143

12

gjordes ett generellt påslag. För att förhindra att skattehöjningarnas alkoholpolitiska effekt urholkas av inflationen anser SAMO att det kan bli nödvändigt att framtida prishöjningar genomförs enligt samma modell. Av samma skäl bör höjningarna enligl SAMO:s mening ske med så täta mellanrum alt realpriset på alkoholdrycker inte tillåts sjunka under den allmänna prisnivån mellan skattejusteringarna.

SAMO framhåller vidare att den nuvarande beslutsprocessen för skatte­höjningar och gällande beskattningsregler inte utgör något hinder för att de båda huvudprinciperna för prispolitiken skall kunna följas.

Etablering av systembutiker

När det gäller frågan om alkoholens tillgänglighet är även etableringen av systembutiker av stort intresse. 1 samband med 1977 års alkoholpoliliska reform konstaterades att en restriktiv etableringspolitik är motiverad från alkoholpolitiska synpunkter. Samtidigt underströks emellertid att allmänhe­ten har ett berättigat intresse av att det skall finnas en systembutik inom rimligt avstånd från hemorten.

Riksdagsbeslutet innebar atl en viss ökning av butiksetableringen borde komma till stånd. Riksdagen ansåg vidare atl butiksetableringen borde ske i nära samråd med regeringen och att frågan borde regleras särskilt. Bestämmelser utfärdades därför som bl. a. ålägger Systembolaget atl etappvis bygga ut butiksnätet med iakttagande av de övergripande besluten om alkoholpolitiken. Systembolaget har hemställt att regeringen skall utfärda riktlinjer för ytterligare en utbyggnadsetapp. SAMO har uttryckt tveksamhet till den av bolaget föreslagna etableringstakten, som skulle kunna innebära maximall sex nya bufiker per år.

SAMO betonade redan i sin första rapport att en hög täthet av försäljningsställen utgör en risk för ökad konsumtion och därmed även en ökning av alkoholskadorna. SAMO hänvisade till erfarenheterna i Finland, där en stor ökning av antalet försäljningsställen resulterade i en kraftig uppgång i alkoholkonsumtionen. Effekterna av denna långtgående liberali­sering av etableringsreglerna i Finland berördes i propositionen 1980/ 81:179.

SAMO har i sin slutrapport också berört frågan om butikernas storlek och placering. Härvid föreslår SAMO att Systembolagets regler för etablering preciseras och atl alla ärenden om förläggning av butiker remitteras till kommunfullmäktige i den berörda kommunen.

Försök med lördagsstängda systembutiker

Krav på lördagsstängning av Systembolagets butiker har under de senaste årens alkoholpolitiska debatt förts fram från olika håll. Bl. a. förordade en rad   organisationer  och   flera   kommuner  en   sådan   stängning.   Frågan

Prop. 1981/82:143

13

aktualiserades också i riksdagsmotioner.

1 Finland har sedan år 1977 upprepade försök genomförts med lördags­stängning av Alko-butikerna, motsvarigheten till våra systembutiker. Dessa försök bedöms ha haft klart gynnsamma effekter. Med hänvisning lill att ett försök som det i Finland skulle ha utsikter atl ge betydelsefulla alkoholpo­litiska och andra vinster även i Sverige, föreslog SAMO i sin första rapport atl en försöksverksamhet med lördagsstängda systembutiker skulle genomföras. Försöket skulle enligt SAMO:s förslag pågå under ett år.

1 propositionen (prop. 1980/81:179) om vissa åtgärder inom alkoholpoli­tiken behandlades SAMO:s förslag. En försöksperiod om ett år skulle enligl regeringens mening medföra "issa olägenheter för verksamheten inom Systembolaget varför en försöksverksamhet förordades med lördagsstäng­ning under fyra månader. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen. Stängningen ägde rum under tiden juni-september 1981.

I juni 1981 tillsattes en särskild expertgrupp med uppgift att svara för utvärdering av försöket. Några resultat av gruppens arbete förelåg inte då SAMO lämnade sin slutrapport. SAMO konstaterade dock atl det dittills inte hade kommit fram uppgifter som motsade att lördagsstängningen skulle ha haft de positiva effekter som förutsågs när SAMO presenterade sitt förslag i frågan. Om resultatet av utvärderingen skulle bekräfta detta förhållande ansåg SAMO att det finns starka skäl att överväga att permanent införa lördagsstängning av systembutikerna.

Expertgruppen lämnade i februari i år en preliminär redovisning från sitt arbete. Av denna redovisning framgår att försöket med lördagsstängda systembutiker lett till en påtaglig minskning under lördagar och söndagar av antalet omhändertaganden av berusade personer, antalet ingripanden på grund av lägenhetsbråk, antalet misshandelsfall och antalet ordningsstöran­de handlingar. Gruppen har inte kunnat konstatera att någon motsvarande ökning skett under andra veckodagar. Sedan hänsyn tagits till den allmänna utvecklingen i dessa avseenden bedömer expertgruppen alt minskningen under juni - september ligger i storleksordning 5 till 15 procent enbart till följd av försöket. Enligl de beräkningar som gjorts av försökets effekter uppgår minskningen under försöksperioden av antalet omhändertaganden av berusade personer till omkring 5 000, ingripanden vid lägenhetsbråk till omkring 900, ingripanden vid "annat bråk" till omkring 700 och misshan­delsbrott till omkring 500.

När det gäller alkoholkonsumtion, skadegörelser, besök vid sjukhusens akutmottagningar och vägtrafikclyckor med personskada konstaterar expertgruppen att tillgängliga data inle ger belägg för att försöket har haft någon effekt. 1 fråga om alkoholkonsumtionen framhålls att även en påtaglig faktisk effekt skulle vara svår att mäta. Under sommaren 1981 var dock alkoholförsäljningen betydligt lägre än under motsvarande period 1980. Langningen av alkoholdrycker är också svårmätbar. Gruppen har dock inte funnit några uppgifter som lyder på att langningen skulle ha ökat under

Prop. 1981/82:143

14

försöksperioden.

Försökets förläggning till några sommarmånader kan ha haft betydelse för vilka allmänna slutsatser som kan dras av de redovisade resultaten. Genom att september månad, vilken är en mer "normal" månad än övriga försöksmånader, ingår i försöksperioden, anser gruppen att vissa försiktiga slutsatser av allmänt slag ändå kan dras. Del finns således enligl gruppens mening ingenting som visar all en lördagsstängning inle skulle ha molsva­rande effekter under andra delar av året.

För alt studera allmänhetens uppfattning om och erfarenheter av försöket gav expertgruppen Sifo i uppdrag att genomföra en intervjuundersökning. Denna genomfördes i september 1981. 60 procent av de tillfrågade ansåg att lördagsstängningen var en bra idé medan 33 procent ansåg att det var en dålig idé. 7 procent uppgav sig vara tveksamma eller inte vela. EnHgt en särskild undersökning i vissa glesbygdsområden ansåg 78 procent av befolkningen atl försöket var en bra idé.

Även om man räknar bort personer med förhållandevis myckel låg inköpsfrekvens och dryckesfrekvens fanns en majoritet för uppfattningen atl lördagsstängningen var en bra idé. Bland dem som handlar i systembutik en gång i månaden eller oftare och bland dem som dricker alkoholdrycker en gång i månaden eller oftare hade 51 procent den uppfattningen. Ju högre inköpsfrekvens och dryckesfrekvens, desto lägre var andelen positiva. 90 procent av dem som åtminstone någon gång handlade i systembutik ansåg att lördagsstängningen inte inneburil några nackdelar för dem personligen.

Den skattefria alkoholen i utlandstrafiken

Riksdagen har vid ett flertal tillfällen uttalat att den s.k. turistspriten, dvs. den skattefria alkoholen i utlandstrafiken, är ett allvarligt problem både från alkoholpolitisk och fiskal synpunkl. Under de senaste åren har framför allt färjetrafiken expanderat snabbt och problemen med den oregistrerade konsumtionen av turistsprit har därmed blivit alltmer aktuell.

Skatteutskottet diskuterade under vårriksdagen 1980 (SkU 1979/80:44) dels hur man effektivt skulle kunna förhindra smugglingen av alkoholdryck­er, dels om det finns möjlighet att begränsa eller stoppa den skattefria s. k. turistspriten. Utskottet ansåg att dessa frågor borde behandlas snarast av SAMO. I sin första rapport log SAMO därför upp problemen med bl. a. smuggling av turistsprit. I propositionen 1980/81:179 lämnades en utförlig redogörelse för denna fråga.

Sammanfattningsvis kan nämnas alt SAMO ansåg det svårt att se något förnuffigt motiv för att en resande skall få skattefrihet för bl. a. vissa kvantiteter alkoholdrycker enbart av del skälet att han företagit en utlandsresa. SAMO konstaterade vidare att om inga motåtgärder sätts in, talar allt för att den skattefria resandeinförseln kommer att fortsätta att öka och atl samma förhållande kan befaras vad gäller smugglingen. I syfte att

Prop. 1981/82:143

15

bl. a. minska den olovliga införseln i färjelrafiken tog tullmyndigheterna i Sverige, Finland och Danmark under år 1980 upp frågan med berörda rederier. Rederierna accepterade att vidta en rad åtgärder, som bl. a. innebar att systemet med fribiljetter skulle slopas, att visst lägsta biljettpris skulle tillämpas och att biljetterna skulle datumslämplas för att underlätta kontrollen av den s. k. 24-timmarsregeln. Resultatet av rederiernas åtgärder väntades inte kunna avläsas med tillförlitlighet förrän tidigast under våren 1981.

1 nämnda proposition betonades vikten av åtgärder mot den skattefria alkoholen. Härvid konstaterades att det borde vara av gemensamt nordiskt intresse att smugglingen i samband med färjetrafiken upphör. Om det i framfiden skulle visa sig att problemen med bl. a. smugglingen skulle kvarstå, trots rederiernas åtgärder, borde den legala skattefria införseln begränsas. Om en sådan avveckling av införseln skulle bli nödvändig borde det mot bakgrund av sysselsättningsproblem och rederiernas ekonomiska intressen ske etappvis.

Under det senaste året har generaltullstyrelsen noggrant följt utvecklingen och studerat resultatet av rederiernas åtgärder. Generaltullstyrelsens iaktta­gelser presenteras i SAMO:s slutrapport. Av den statistik som fanns tillgänglig då SAMO avslutade sitt arbete framgår atl den totala försäljning­en av spritdrycker på de berörda färjorna har minskat.

Chefen för handelsdepartementet kommer senare att behandla denna fråga.

Återkallelse av serveringstillstånd m. m.

SAMO har i sin slutrapport föreslagit vissa ändringar i lagstiftningen om servering av alkoholdrycker. I korthet innebär förslaget att reglerna om omprövning av serveringstillstånd skall förtydligas. Det klargörs att ett tillstånd kan återkallas då ekonomisk misskötsamhet föreligger och till­ståndshavaren därmed inte kan anses lämplig atl driva rörelse med försäljning av alkoholdrycker. På grundval av SAMO:s förslag har det inom socialdepartementet upprättats ett förslag till lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker.

1.2.4 Vården av alkoholmissbrukare

Vården av alkoholmissbrukare ges delvis nya förutsättningar lill följd av socialtjänstlagen (1980:620). 1 lagen stadgas en uttrycklig skyldighet för socialnämnderna alt arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Socialtjänstens insatser för att bekämpa missbruk förutsätts bli en viktig del av verksamheten.

Prop.  1981/82:143

16

Ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner

Regeringen har- efter riksdagens bemyndigande - godkänt den överens­kommelse som har träffats med landstingsförbundet och Svenska kommun­förbundet om ett ändrat huvudmannaskap för ungdomsvårdsskolor och nykterhetsvårdsanstalter m.m. Enligt överenskommelsen skall berörda kommuner och landstingskommuner den 1 januari 1983 ta över dels huvudmannaskapet för de statliga ungdomsvårdsskolorna och nykterhets-vårdsanstalterna, dels de rättigheter och åtaganden som staten har i fråga om Margretelunds och Råby yrkesskolor, erkända och enskilda nykterhets­vårdsanstalter samt inackorderingshem och behandlingshem för alkohol- och narkotikamissbrukare.

Överenskommelsen innebär att kommuner och landstingskommuner gemensamt skall svara för att behovet av hem för vård eller boende inom socialtjänsten blir tillgodosett.

Syftet med huvudmannaskapsförändringen är alt skapa förutsättningar för en bättre fungerande vårdkedja inom såväl ungdomsvården som missbru-karvården.

En särskild överenskommelse om statsbidrag har träffats som innebär atl staten skall utge bidrag till kommuner och landstingskommuner för driften av de hem för vård eller boende som avses i principöverenskommelsen. Bidraget har med ulgångspunkt i statens kostnader för den nuvarande verksamheten fastställts till 570 milj. kr. för år 1983. Staten skall vidare lämna sammanlagt 5 milj. kr. som bidrag till projektering av vissa anlägg­nings- och husbyggnadsarbeten och sammanlagt 150 milj. kr. i upprustnings-och utvecklingsbidrag.

Lagen om vård av missbrukare i vissa fall

Riksdagen beslöt i juni 1980 att anta en ny sociallagstiftning - socialtjänst­lagen (1980:620) och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU (1980:621), med ikraftträdande den 1 januari 1982. 1 anslutning fill riksdagsbehandlingen tillsattes socialberedningen, med uppgift att bl. a. utarbeta ett förslag till regler orn vård oberoende av samtycke av vuxna missbrukare. Socialberedningens förslag utmynnade i proposition 1981/82:8 om lag om vård av missbrukare i vissa fall m.m. (LVM), som antogs av riksdagen i december 1981. LVM trädde i kraft 1 januari 1982, dvs. samtidigt som socialtjänstlagen och LVU.

Både alkohol- och narkotikamissbrukare kan få vård enligt LVM om de inte kan beredas vård i frivilliga former. För beslut om vård enligt LVM krävs att den enskilde är i trängande behov av vård till följd av ett fortgående missbruk och att vårdbehovet inte kan tillgodoses genom insatser enligl socialtjänstlagen eller annan lag. Därutöver krävs atl den enskilde till följd av missbruket utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara eller till

Prop. 1981/82:143

17

följd av missbruket kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående.

Enligt riksdagens beslut skall länsstyrelsen utreda om det finns skäl lill vård enligt LVM. Finner länsstyrelsen att det föreligger sådana skäl, skall länsstyrelsen ansöka om LVM-vård hos länsrätten. Länsrätten fattar beslut, efter muntlig förhandling där missbrukaren är biträdd av etl offentligt biträde. Fram fill år 1984 gäller dock övergångsvis en ordning, enligt vilken utrednings- och ansökningsansvaret ligger på kommunernas socialnämnder och inte på länsstyrelserna. Missbrukaren skall inledningsvis vårdas på sjukhus om det anses lämpligt med hänsyn till den planerade vården i övrigt och förutsättningar för sjukhusvård är uppfyllda. Enligt huvudregeln skall vård enligt LVM ges på ett kommunalt eller landstingskommunall hem för vård eller boende enligt 11 § LVM. Så snart del kan ske med hänsyn till den planerade vården bör den som vårdas enligt LVM beredas tillfälle att lämna det hem som avses i § 11 för att på försök värdas i annan form eller vistas i eget hem. Vårdtiden är fastställd till två månader. I särskilda fall kan vårdtiden förlängas med ytterligare två månader. För detta krävs att den enskilde till följd av sitt hälsotillstånd behöver ytterligare vård eller att det finns andra synnerliga skäl för förlängning.

Vårdresurser

Samhället satsar betydande resurser på vård och behandling av alkohol­missbrukare. Vården ges såväl inom särskilda enheter avsedda för alkohol­missbrukare som inom den allmänna sjuk- och socialvården.

F. n. finns det ca 130 särskilda öppna mottagningar för alkoholmissbru­kare. Dessa alkoholpolikliniker har som regel primärkommunalt huvudman­naskap. Poliklinikerna har övervägande medicinsk inriktning, men socialku-rativa insatser förekommer också.

År 1981 fanns ca 50 vårdanstalter för alkoholmissbrukare med sammanlaget ca 2 400 vårdplatser.

Inackorderingshem för alkoholmissbrukare har med få undantag primär­kommunalt huvudmannaskap. För närvarande finns ca 120 sådana hem med sammanlagt drygt 1 700 platser. Därutöver förekommer vissa andra special­institutioner som drivs bl. a. i form av enskilda vårdhem.

Det sammanlagda antalet vårdplatser på olika typer av sociala vårdinsfitu-fioner enbart eller huvudsakligen avsedda för alkoholmissbrukare uppgår fill ca 6 000.

Förutom vårdinstitutioner finns främst i de största kommunerna ungkarls-eller bostadshotell, natthärbärgen och liknande.

Den psykiatriska sjukvården spelar en stor och under senare år växande roll i vården av alkoholmissbrukare. Särskilt inom den psykiatriska akutvården utgör missbrukarna en betydande grupp bland patienterna. Över 40 procent av alla vårdtillfällen  i  sluten  psykiatrisk vård  sker under

2 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 143

Prop. 1981/82:143

18

alkoholdiagnos. Alkoholmissbrukarna svarar emellertid för en betydligt lägre andel av den totala vårdkonsumtionen, vilket hänger samman med att missbrukarna har kortare genomsnittliga vårdtider än övriga patienter.

Även en stor del av kroppssjukvårdens resurser tas i anspråk av patienter med alkoholproblem. Olika studier tyder exempelvis på atl ca 20 procent av alla pafienter som söker på sjukhusens akutmottagningar har alkoholpro­blem. Också studier av inneliggande patienter på kliniker för kroppssjukvård tyder på att överkonsumtion av alkohol har samband med sjukdomen i en hög andel av fallen.

Många ideella frivilliga organisafioner bedriver en omfattande verksamhel för alkoholmissbrukare. De frivilliga organisationerna utgör ett viktigt komplement till samhällets vård.

Vidareutveckling av vården

Samtidigt som de organisatoriska förändringarna genomförs inom den sociala sektorn, pågår ett omfattande utvecklingsarbete kring vårdens innehåll och utformning. Denna metodutveckling bedrivs inom flera delar av vårdområdet.

En fråga som ofta aktualiseras i dessa sammanhang är samverkan mellan vårdsystemets olika delar. I sin första rapport log SAMO upp delta problem. Alkoholmissbrukarna har i stor omfattning kontakt med en lång rad av samhällets vård- och serviceorgan. Framför allt gäller att många växelvis erhåller vård inom sjukvården och socialtjänsten. Trots många insatser i riktning mot samarbete mellan olika enheter konstaterade SAMO, att bristen på samverkan mellan medicinska och socialvårdande instanser alltjämt framstår som ett av de stora problemen inom missbrukarvården.

Efter förslag från SAMO inrättades sommaren 1981 en särskild arbets­grupp för samverkansprojekt inom missbrukarvården. Gruppen disponerar 2,5 milj. kr. för denna verksamhet.

De flesta människor som har alkoholproblem är inle kända hos myndig­heter och vårdorgan som missbmkare eller alkoholproblematiker. Svårighe­terna att tidigt få kontakt med alkoholmissbrukare är särskilt uttalade för kvinnor. Denna fråga togs upp av SAMO i den första rapporten. SAMO föreslog i samband härmed, att fortsatt stöd skulle ges till alkoholkliniken vid Karolinska sjukhuset för det s. k. KARTAD-projektet (The Karolinska Project for Research and Treatment of Alcohol Dependence), vilket lill viss del inriktas på att göra vårdinsatserna bättre anpassade till de kvinnliga missbrukarnas särskilda behov. En enhet för kvinnor med tidiga alkohol­problem inrättades vid kliniken hösten 1981.

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att kartlägga forskningens läge för att med biokemiska metoder (t. ex. GT-test) tidigt kunna diagnostisera alkoholbetingade sjukdomar. En särskild expertgrupp har i en rapport till styrelsen40 nstateral att det sker en GT-ökning vid alkoholmissbruk, men alt

Prop. 1981/82:143

19

variationen i GT-värde är så stor från individ fill individ att man inte med ledning av GT-värdel kan beräkna individens alkoholkonsumtion. Expert­gruppen avråder för närvarande från att biokemiska metoder används för upptäckt av alkoholmissbruk. Man föreslår dock fortsatt forskning kring dessa metoder och att de i första hand används i samband med behandling av redan kända missbrukare som försöker avstå från sitt missbruk. Socialsty­relsen skall redovisa sitt uppdrag under våren 1982.

Sedan år 1977 bedrivs en undersökning vid Malmö allmänna sjukhus, alkoholkliniken, avseende kartläggning och prevenlion av dold alkoholism bland medelålders män i ett storstadsområde varvid GT-test använts. Undersökningen, som finansieras av socialdepartementet via delegationen för social forskning, redovisas som en doktorsavhandling våren 1982.

Socialstyrelsen har även ansvarat för en försöksverksamhet med utveck­ling av behandlingsmetoder vid sex s. k. nytillkomna alkoholpolikliniker. Erfarenheterna av verksamheten visar att poliklinikerna i relativt hög utsträckning har fått kontakt med människor som befinner sig i "riskzonen" för missbruk på grund av psykiska och/eller sociala problem. De har också fått kontakt med andra missbrukargrupper än alkoholmissbrukare.

SAMO har i sin slutrapport lämnat förslag till vissa insatser för atl förbättra möjligheterna att ge fidig hjälp.

Olika former av utvecklingsarbete bedrivs också när del gäller atl utveckla vården för personer med allvarliga skador till följd av missbruk. Försöks­verksamhet med tillnyktringsenheter har bedrivits vid ett tiotal orter. Enheterna har utformats olika och resurserna har varierat. Försöksverksam­heten har fortlöpande utvärderats under ledning av en arbetsgrupp inom socialdepartementet. Till följd av arbetsgruppens utvärdering har kunnat konstateras, att även om ett system med tillnyktringsenheter ger möjlighet till mera ändamålsenlig värd än vad som kan tillhandahållas i polisarrest så är det uppenbart, atl en utbyggnad av tillnyktringsenheter över hela landet enligt någon av de modeller som har prövats i försöksverksamheten skulle medföra betydande kostnader. Möjligheten till nya försöksmodeller bör därför undersökas. 2 milj. kr. finns disponibla för en sådan försöksverksam­het.

Även SAMO har berört vissa frågor som gäller personer som har allvarligare missbruksproblem eller har genomgått behandling för sådana problem. SAMO föreslår i sin slutrapport insatser för atl utveckla LVM-vården och för att förstärka de eftervårdande insatserna. Jag återkommer i det följande till dessa förslag.

Prop. 1981/82:143

20

1.3 Åtgärder för att bekämpa narkotikamissbruket

1.3.1 Bakgrund

Samhällets åtgärder mot narkotikaproblemen bygger på uppfattningen att allt bruk av narkotika som inte är medicinskt motiverat är missbruk och skall bekämpas med kraft. Kampen skall föras inom alla samhällsområden.

Narkotikamissbruk är ett svårt socialt och medicinskt problem. Dess skadeverkningar är omfattande. Under det senaste decenniet har missbruket fått en allt allvarligare karaktär. Denna utveckling delar Sverige med de flesta länder i världen. Missbruket har blivit ett hot mot den sociala välfärden i många länder.

Under senare år har stora ansträngningar gjorts i vårt land för atl vända denna negativa utveckling. Riksdagen antog våren 1978 ett förslag om åtgärder mot narkotikamissbruk (prop. 1977/78:105, SoU 36, rskr 363). Förslaget byggde på ett niopunktsprogram som presenterats av den s. k. ledningsgruppen för narkotikalrågor. Huvudvikten i förslaget låg på en kraftig utbyggnad av vårdresurserna kvantitativt och kvalitativt. Vikten av förebyggande insatser framhävdes. Vissa insatser inom kriminalvården ingick också bland förslagen. Försöksverksamheter initierades inom en rad olika områden.

Brottsförebyggande rådets narkotikagrupp fick till uppgift att följa upp riksdagens beslut. Spm ett led i uppföljningsarbetet publicerade narkotika-gruppen år 1979 en lägesrapport över de olika försöksverksamheter som initierades i samband med riksdagens beslut. Samtliga försöksverksamheter och utredningar avslutades under år 1981. I februari 1982 publicerade narkotikagruppen en ny rapport om försöksverksamheterna. I rapporten lämnas också en allmän beskrivning av myndigheternas insatser mol narkotikamissbruket.

Jag kommer nu att redovisa de berörda myndigheternas insatser.

Under senare år har olika myndigheter satsat intensivt på information om narkotika och attitydpåverkan i syfte att motverka drogkulturen. Jag har ovan redogjort för den opinionsbildande verksamheten, en verksamhel som omfattar information om såväl alkohol som narkofika. Jag vill dessutom här peka på en del av de informationssatsningar som gjorts beträffande narkotika de senaste åren. Basfaktaboken "Fakta om narkofika och narkotikamiss­bruk" utkom år 1977. År 1980 gav socialstyrelsens h-nämnd ut en ny faktabok, "Fakta om sömnmedel och lugnande medel". Med anledning av den oroande utvecklingen av cannabismissbruket gav socialdepartementet och Brottsförebyggande rådets narkotikagrupp år 1981 ut broschyren "Fakta om Hasch och Marijuana" i samarbete med socialstyrelsens h-nämnd och skolöverstyrelsen. Broschyren spreds via myndigheter och organisationer till samtliga gymnasie- och högstadieelever i landet. Alla landets undervisande lärare fick samtidigt en lärarhandledning i samma ämne. Under hösten 1980 publicerade skolöverstyrelsen på uppdrag av regeringen en handbok för

Prop.  1981/82:143

21

skolans undervisning i drogfrågor. Denna bok, som heter "Vad kan vi göra?", vänder sig i första hand till skolpersonalen och innehåller fips och idéer om hur man i skolan kan arbeta med drogfrågor.

1.3.2 Tidlens verksamhet i narkotikabekämpningen

Narkotikaproblemen har getts hög prioritet i tullens arbete. Tullkontrol­len har successivt utvecklats och effektiviserats genom olika organisatoriska åtgärder och utbildningsinsatser, upprustning på den materiella sidan samt ett intensifierat samarbete med polisen och med utländska tullmyndighe­ter.

En väl fungerande underrättelsetjänst för insamling, bearbetning och vidarebefordran av iakttagelser och spaningstips, är av väsentlig och ofta avgörande betydelse i kampen mot den organiserade narkotikasmugglingen. Tullens underrättelsetjänst har successivt byggts ut och effektiviserats. Den leds centralt av generaltullstyreisens tullbevakningssektion och bedrivs i nära samarbete med rikspolisstyrelsen och andra länders tullspaningsorgan. Vidare finns regionalt inrättade tullkriminalsekfioner.

Det ökade internationella samarbetet har medfört mer informationer om smuggling, en bättre uppföljning av smugglingsläget och gemensamma kontrollaktioner med andra länder. Ett avtal om ömsesidigt bistånd i tullfrågor mellan Sverige och övriga nordiska länder beräknas träda i kraft under år 1982.

Inom ramen för tullsamarbetsrådet (Custpms Co-operation Council) CCC, bedrivs ett omfattande samarbete inom narkotikabekämpningens område. I detta ingår bl. a. att göra analyser av trender i smuggling av plika narkotiska ämnen. CCC har nyligen gett ut en katalog över tekniska hjälpmedel som kan användas i arbetet mot bl. a. narkotikasmuggling. Generaltullstyrelsen har aktivt deltagit i detta arbete. Vidare kan nämnas att CCC har utarbetat en internationell konvenfion om ömsesidigt administra­tivt bistånd för att förhindra, utreda och beivra tullbrott, den s. k. Nairobikonventionen. Konventionen har trätt i kraft den 21 maj 1980.

Genom undervisning i smugglingsbekämpning och narkotikakännedom har en effektivisering av åtgärderna mot smugglingen kunnat uppnås. Särskilda utbildningssatsningar har också genomförts.

På den materiella sidan har upprustning skett under 1970-lalet, främst i fråga om sambandsmedel (radio, telex, bildöverföringsapparater). Använ­dande av narkotikahundar och försök med narkotikadetektorer och genom-lysningsapparatur har medfört att kontrollverksamheten effektiviserats. Antalet hundekipage, dvs. hundförare med narkotikahund, uppgår f. n. lill 23 och ytterligare ett ekipage är under utbildning. Inom var och en av Norra, Östra, Södra och Västra tullregionerna samt inom vart och ett av de tre gränstulldistrikten Karlstad, Östersund och Haparanda finns hundekipage stationerade. De f. n. 23 hundarna med förare har hela Sveriges tullområde

Prop. 1981/82:143

22

som sitt verksamhetsfält.

Tullverket har under senare år trots besparingar inom tullens hela verksamhetsområde kunnat omprioritera sin verksarrihet till förmån för bekämpningen av narkofikasmugglingen.

Under senare år har alltmer avancerade smugglingsmetoder av narkotika försvårat tullens arbete. För alt stärka tullens befogenheter i samband med narkotikabekämpningen har emellertid bestämmelser införts i varusmugg­lingslagen fr. o. m. den 22 december 1981 som ger den enskilde tulltjänste­mannen uttrycklig rätt att företa s. k. ytlig kroppsbesiktning under samma förutsättningar som normalt gäller i fråga om kroppsvisitafipn.

Statsrådet och chefen för handelsdepartementet kommer senare denna dag att återkomma med förslag lill ytterligare insatser inom tullens område.

1.3.3 Polisens verksamhet i narkotikabekämpningen

Narkotikabrottsligheten har under åren blivit alltmer välorganiserad och professionell. Sambandet mellan narkotikabrottsligheten och den organise­rade och ekonomiska brottsligheten har förstärkts. I narkotikabrottslighe­tens spår följer numera också grövre våldsbrott än tidigare. Narkofikabrotts-ligheten för även med sig allvarlig sidobrottslighel, t. ex. häleri. Narkotika-marknaden har också blivit internationaliserad. Det är särskill markant inom heroinhandeln. Sverige fungerar i dag inte bara som mottagarland utan även sPm transitland för narkplika.

En särskild narkotikarotel med ett 80-lal tjänster finns vid rikskriminal­sektionen. Efter hand som narkotikamissbruket spritt sig ut i landet har personella resurser skapats regionalt och lokalt.

Polisen har i sin narkotikabekämpande verksamhet ständigt mött nya problem. Arbetet har dock successivt effektiviserats. Tillfälliga narkotika­enheter bildades i 20 län i januari 1977. I juli 1978 permanentades denna regionala organisation och narkotikarotlar inrättades i 22 län. Utbyggnaden fortsatte och sedan juli 1979 finns regionala narkotikarotlar i alla län utom Gotlands. Därutöver finns också lokala narkotikarotlar i Göteborgs, Malmö, Norrköpings och Helsingborgs polisdistrikt. Antalet polismän som enbart är sysselsatta med spaning och utredning av narkotikabrott i landet har också tptalt sett ökat. År 1977 var ca 300 polismän enbart sysselsatta med narkotikabekämpning. År 1981 var antalet nära 400. Genom en särskild underrättelseenhet (UF-enhet) inom rikskriminalsektionen vid rikspolissty­relsen har informationsbehandlingen förbättrats. UF-enheten samlar in, bearbetar och analyserar information om narkotikabrott och narkotika­brottslingar från samtliga narkotikarotlar i landet, liksom från övriga polisdistrikt, tullverket, kriminalvårdsanslalter m. fl.

Genom UF-enheten skapas underlag för en mer långsikfig strategi för narkotikabekämpningen än vad man har i dag.

Prop. 1981/82:143

23

Den allvarliga utvecklingen av narkotikabrottsligheten gör att polisen inte längre anser sig enbart kunna förlita sig på konventionella spaningsmetoder; införskaffande av registerdata, skuggning, platsobservationer och telefonav­lyssning. Den s. k. Spanark-gruppen, en arbetsgrupp inom rikspolisstyrel­sen, har gjorl en översyn av spaningsverksamheten mot den allvarligare narkotikabrottsligheten och därvid utarbetat en idékatalog över spanings­metoder. Gruppens rapport har föranlett rikspolisstyrelsen att hemställa hos regeringen öm vissa lagändringar för atl underlätta spaningen. Styrelsen föreslår vidgade legala och praktiska möjligheter för polisen att använda telefonavlyssning samt andra akustiska, elektroniska och optiska hjälpme­del. Styrelsen har också begärt medel för inköp av sådan utrustning. Förslagen i rapporten behandlades av tvångsmedelskommitlén i belänkan­det (Ds Ju 1981:22) "Hemlig avlyssning m. m." Betänkandet är för närva­rande föremål för remissbehandling. En del av de spörsmål som i övrigt togs upp i Spanark-rapporten - bl. a. frågan om s. k. provokativa spaningsmeto­der - har behandlats i en särskild promemoria från justifiedepartementet (se prop. 1981/82:100, bil. 5, s. 29-30).

Polisen har under det senaste året ökat sina insatser mot gatulangningen. Landsomfattande aktioner mot narkotikabrottsligheten har genomförts under hösten 1981 och kommer att genomföras även under våren 1982. Utöver perspnalen vid narkotikarotlarna deltar också andra kriminalpolis­män samt personal från ordningsavdelningarna och länstrafikgrupperna. Som samordnare vid planeringen av åtgärderna anlitas länsnarkotikarollarna och de övriga narkotikarotlarna. Aktionerna riktas i första hand mot gatulangningen. Razzior mot kända "knarkarkvartar" och mot andra platser där narkotikamissbrukare och gatulangare håller lill ingår i aktionerna. Polisen ägnar också särskilt intresse åt narkotikaproblemen i skolorna.

Polisens arbete är emellertid inte begränsat enbart till repressiva åtgärder då det gäller bekämpningen av narkotikamissbruket. En omfattande narkotikainformation i t. ex. skolor, föräldraföreningar och andra samman­slutningar förekommer också.

I de samarbetsorgan, som finns i de flesta kommuner och där bl. a. representanter för socialtjänsten, skolan och polisen ingår, ägnas åtgärder mot narkotikamissbruket stor uppmärksamhet.

Utbildningen av polismän är en vikfig faktor när det gäller narkofikabe-kämpningen. Redan år 1967 inleddes ett utbildningsprogram med centrala kurser för polismän om narkotikaproblematiken. Omkring 600 av de polismän som nu tjänstgör inom polisväsendet har genomgått en sådan veckolång utbildning. I all reguljär utbildning, från grundutbildning av polismän lill vidareutbildning för polischefer, ingår utbildning och informa­tion om narkotikabrottsligheten. Ämnet är också föremål för åriiga konferenser med cheferna för landets narkotikarotlar.

Det internationella samarbetet har ökat. Interpol spelar här en avgörande roll. Interpols generalsekretariat fungerar som en informationscentral för

Prop. 1981/82:143

24

den internationella narkotikabekämpningen. Medlemsländerna lämnar kontinuerligt uppgifter pm mängden beslagtagen narkotika samt om utvecklingen av narkotikabrottsligheten till sekretariatet.

1 början av 1970-talet utarbetade Interpols generalsekretariat en särskild aktions- och samarbetsplan, den s. k. SEPAT-planen. Arbetet utmynnade i en rapport över den illegala narkotikahandeln i Europa. Försöket med SEPAT-planen permanentades och ett antal förbindelsemän anställdes som förstärkning vid generalsekretarialets narkotikasektion. Bland annat tjänst­gör två svenska polismän vid sektionen. Sektionens uppgift är nu att samordna det internationella polisarbetet mot narkotikabrottsligheten och samla in uppgifter som kan kartlägga den illegala trafiken.

Sedan november 1977 finns svenska polismän stationerade i[REDACTED_EFTERNAMN] och Bangkok som sambandsmän för narkotikabekämpningen. Sedan den 1 oktober 1981 har Sverige också en polisman stationerad i Köpenhamn. Del är även aktuellt att inrätta en sambandsfunktion för kontakter med Turkiet. Vidare pågår överläggningar mellan de nordiska länderna om gemensamma sambandsmän i flera andra länder.

1.3.4 Åklagarinsatser

Narkotikabrottshghetens utveckling är föremål för betydande uppmärk­samhet från såväl riksåklagarens sida som pä regional och lokal åklagarnivå. Brottsförebyggande och brotlsbeivrande åtgärder på området som bedöms verkningsfulla ges ett betydande utrymme i åklagarverksamheten.

Hos riksåklagaren sker en fortlöpande uppföljning av narkotikautveck­lingen. Information, t. ex. statistik, samlas in och distribueras vidare inom åklagarväsendet. Riksåklagaren utför inspektioner på regional nivå och i åklagardistrikten, utfärdar cirkulär angående rättstillämpning och åklagar-verksamhet samt anordnar konferenser och utbildning. Delta för att tillgodose kraven på effektiv och enhetlig rättstillämpning. Våren 1980 ägde särskilda narkotikakurser rum. I dessa deltog ca 160 åklagare och polismän. Riksåklagaren har de senaste åren i några fall tagit initiativ till nu genomförda ändringar i narkotikalagstiftningen.

Vid vissa domstolar har utvecklats en praxis som innebär att även mycket små narkotikainnehav inom kriminalvårdsanstaU bedömts som narkotika­brott och föranlett fängelsestraff. Riksåklagaren följer utvecklingen på detta område i syfte att när praxis stabiliserats ta upp frågan om närmare riktlinjer för åklagarnas handläggning av dessa mål. Också den rättsliga delen av försöksverksamheten med s. k. kontraktsvård av narkotikamissbrukare uppmärksammas fortlöpande av riksåklagaren. Åklagarväsendets organisa­tion är i viss utsträckning anpassad för att beivra narkotikabrott. I Stockholm, Göteborg och Malmö finns sålunda särskilda åklagarkammare vars uppgifter i huvudsak eller i betydande omfattning är inriktade på narkotikabrottsligheten. I landet i övrigt har på många håll åklagare särskilt

Prop. 1981/82:143

25

avdelats för att handlägga narkotikamål, vilket ger möjlighet att samla värdefulla erfarenheter och kunskaper som kan tillföras brottsbekämpning­en på området. Åklagarväsendets arbete förutsätter elt ingående samarbete med polisen men även med t. ex. tullen, de sociala myndigheterna och kriminalvården.

I ett cirkulär (RÅC 1:94), utfärdat i januari 1980, har riksåklagaren rekommenderat en mera restriktiv tillämpning av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse med stöd av 20 kap. 7 § första stycket i rättegångsbalken. Tidigare tillämpning av dessa beslämmelser innebar att åtal vid narkotika­innehav för eget bruk kunde underlåtas, om innehavet gällde antingen en kvantitet centralstimulantia, utom kokain, svarande mot högst 100 tabletter eller en mängd cannabis som motsvarade någon veckas förbrukning. Dessa gränser kunde undantagsvis överskridas om så bedömdes nödvändigt med hänsyn till intresset av att inte försvåra möjligheterna alt ge en missbrukare erforderlig vård. Den praxis som utvecklade sig ledde till vissa problem. Sålunda uppstod svårigheter att komma till rätta med delaljförsäljningen av narkotika, eftersom försäljarna ofta undvek att föra med sig större mängd narkotika än som kunde uppfattas som en missbrukares behov för eget bruk. Ett annat skäl lill riksåklagarens rekommendationer om en mer restriktiv tillämpning av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse är att användandet av cannabispreparai nu har spritt sig till socialt etablerade grupper som kan antas vara mottagliga för bötesstraff.

I det nya cirkuläret förordas att tillämpningen av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse begränsas till att avse fall då fråga är om innehav av en rökbit cannabisharts (0,75-1 gram) eller en dos centralstimulantia (0,1-0,2 gram), dvs. en så liten mängd att den normalt inte delas upp och säljs vidare. Om det trots att mängden är ringa finns misstanke om att narkotikan skall säljas bör åtal väckas. Vidare framhålls att åtalsunderlåtelse i huvudsak bör begränsas till förseelser av förslagångskaraktär.

Vid innehav av narkotika av annan typ - heroin, kokain, opium, morfinbas, morfin, LSD etc. - bör åtalsunderlåtelse meddelas endast när mängden är närmast försumbar.

1.3.5 InternationeUt samarbete

Nästan all narkotika som missbrukas i Sverige har framställts utomlands och smugglats in i landet. Den illegala odlingen av opievallmo är koncentrerad till två delar av världen, "Den gyllene halvmånen" (Afgani-stan, Pakistan och Iran) och "Den gyllene triangeln" (Burma, Laos och Thailand). Kokain produceras i Sydamerika, främst i Colombia, Peru och Bolivia. Odlingen av cannabis sker i flera världsdelar. Den cannabis som smugglas till Europa kommer främst från Libanon, Marocko, Ghana och Pakistan. Illegal tillverkning av centralstimulantia för den svenska markna­den sker bl. a. i Holland och Italien.

Prop. 1981/82:143

26

En effektiv bekämpning av narkotikamissbruket kräver ett väl fungerande internationellt samarbete. Detta samarbete sker i olika internationella organ. Samarbetet i FN har lett lill två konventioner om kontroll av bl. a. produktion av och handel med narkotika, nämligen 1961 års allmänna narkolikakonvenlion, ändrad år 1972 och 1971 års konvention om psykotro-pa substanser. Aktiva svenska insatser bidrog verksamt till antagandel av den senare konventionen.

Genom de båda konventionerna har grunden lagts för en effektiv kontroll av produktion av och handel med narkotika. Anslutningen till psykotrop-konventionen är emellertid fortfarande dålig från de stora producenlländer-nas sida. Sverige fortsätter att aktivt verka för en allmän internationell anslutning även till denna konvention.

Etl sätt atl försöka minska produktionen av illegal narkotika är atl hjälpa befolkningen i de u-länder som odlar växter ur vilka narkotika kan framställas att övergå till odling av andra grödor. FN:s narkotikafond (UNFDAC) bekostar olika typer av sådana utvecklingsprojekt. Mest kända är ersättningsodlingarna i bl. a. Thailand, Burma och Pakistan. FN:s narkotikafond bygger helt på frivilliga bidrag från medlemsländerna. För år 1981 har Sverige lämnat ett bidrag lill fonden på ca 4,3 milj.kr. Sverige är därmed tillsammans med Norge en av de största bidragsgivarna.

Insatserna för att minska tillgången på narkotika kompletteras med insatser för att minska efterfrågan på illegal narkotika. FN:s arbete för att minska efterfrågan på narkotika är inriktat på alt utveckla och sprida kunskap om olika typer av förebyggande åtgärder och behandlingsmetoder. Ett exempel på detta är publiceringen av rapporten "Resource book on measures to reduce illicit demand for drugs".

Vid 1981 års möte enades FN:s narkotikakommission om en långsiktig strategi och ett femårsprogram för narkotikakontrollen som slutligt antogs av FN:s generalförsamling i december 1981. Den långsiktiga strategin fastslår bl. a. atl den illegala odlingen och handeln med narkotika måste stoppas. Den internationella kontrollen måste förbättras. En ökad förebyggande verksamhet är nödvändig liksom en satsning på vård, rehabilitering och social integration av narkotikamissbrukare. 1 femårsprogrammet ingår 22 olika projekt. Dessa omfattar en rad olika frågor som t. ex. en översyn av den allmänna narkotikakonventionen, effektivisering av narkofikakontrollen, utbyte av erfarenheter inom såväl vårdområdet som förebyggande åtgärder och information saml utveckling av forskning om droger. Narkotikakommis­sionens sekretariat. Division of narcolic Drugs (DND), har ansvaret för att förverkliga programmet. DND är en liten enhet med små ekonomiska resurser. Sverige har tillsammans med de övriga nordiska länderna verkat för ökade ekonomiska resurser till narkotikaarbetet i FN.

Inom Europarådet har under 1970-talet antagits olika resolutioner bl. a. om straffrättsliga insatser mot narkotikaproblemen och om samarbete inom forskning på området. En speciell samarbetsgrupp för narkotikafrågor har

Prop. 1981/82:143

27

sedan år 1980 kopplats till Europarådet, den s. k. Pompidougruppen. I gruppen ingår EG-länderna, Sverige och Turkiet. Vart annat år träffas de ansvariga ministrarna i dessa länder för att diskutera vilka åtgärder som bör vidtas nationellt och regionalt för att komma till rätta med narkotikamiss­bruket. Mellan ministermötena arrangeras regelbundet expertmöten.

Under år 1982 kommer gruppen att ordna bl. a. ett möte om hur insatserna mot internationella narkotikaförbrytare skall kunna effektiviseras. Ett ökal erfarenhetsutbyte om behandling av personer med tungt missbruk och om personalproblem i vården kommer också att ske.

Inom Norden har narkotikafrågorna ägnats stor uppmärksamhet de senaste åren. Frågorna behandlades både vid det nordiska socialminister­mötet år 1977 och vid det särskilda mötet i februari 1982 då de nordiska social- och hälsovårds- och justitieministrarna diskuterade hur samarbetet inom narkotikaområdet kan utvecklas. Även de nordiska justitieministrarna har gemensamt diskuterat bl. a. narkotikaproblemen. På tjänstemannapla­net pågår sedan flera år ett regelbundet samarbete. Etl nära samarbete finns inom polis- och tullområdet samt mellan berörda åklagarmyndigheter. Slutligen finns en nordisk nämnd för alkohol- och drogforskning (NAD).

1.3.6 Kriminalvården

Den intensifierade satsning på bekämpandet av narkotikabrottslighet som har ägt rum under senare tid, liksom den allt strängare syn på denna sorts brottslighet som samtidigt har gjort sig gällande, har medverkat till att antalet intagna vid kriminalvårdsanstalterna fortlöpande har ökat.

Medelbeläggningen på kriminalvårdsanstalterna har ökal med ca 11 procent under den senaste treårsperioden. Antalet personer som genom lagakraftvunnen dom har dömts till fängelse och som i frihet avvaktar anstaltsplacering har på ett par år kommit att fördubblas. Till delta kommer att prognoser som har gjorts inom justitiedepartementet tyder på att ökningen kommer atl fortsätta.

Bland kriminalvårdens klientel är inslaget av narkotikamissbrukare av uppenbara skäl mycket större än hos befolkningen i allmänhet. Det går dock inte atl med säkerhet fastställa det faktiska antalet. Olika försök att få en uppfattning om antalet missbrukare bland klienterna har gjorts av kriminal­vårdsstyrelsen. Sedan år 1966 utförs varje år en uppskattning av antalet missbrukare en viss dag inom såväl anstalterna som inom frivården. Resultatet av dessa undersökningar framgår av nedanstående tabeller.

Prop. 1981/82:143

28

Kriminalvårdsanstalternas narkotikamissbrukare

Tidpunkt

Antal

Antal

Procent

intagna

miss-

miss-

brukare

brukare

1966-08-01

4 863

450

9

1968-08-01

4 969

995

20

1969-05-01

5 177

1226

24

1970-04-01

4 994

1090

22

1971-04-01

4 695

1084

23

1972-04-01

4 742

1219

26

1973-04-0!

4 963

1393

28

1974-04-01

4 162

1055

25

1975-04-01

3 333

849

25

1976-04-01

3 625

1018

28

1977-04-01

3 493

1 188

34

1978-04-01

3 484

1 166

33

1979-04-01

3 924

1084

29

1980-04-01

3 795

962

25

1981-04-01

4 116

1 168

28

Frivårdens narkotikamissbrukare

Tidpunkt

Antal

Antal

Procent

klienter

miss-

miss-

brukare

brukare

1966-08-01

19 503

572

3

1969-08-01

22 160

1612

7

1969-05-01

22 613

2 032

9

1970-04-01

23 094

2316

10

1971-04-01

22 856

2 584

11

1972-04-01

23 196

2 763

12

1973-04-01

23 295

2 679

12

1974-04-01

18 905

2 500

13

1975-04-01

16 821

2 357

14

1976-04-01

16 340

2 398

15

1977-04-01

16 226

2 794

17

1978-04-01

16 259

2 403

15

1979-04-01

16 168

2 397

15

1980-04-01

14 422

2 348

16

1981-04-01

15 451

3 344

22

Som framgår av den första tabellen har antalet narkotikamissbrukare inom anstaltsvården under den senaste tioårsperioden legat på en relativt konstant nivå.

Långt ifrån alla narkotikamissbrukare fortsätter sitt missbruk under verkställighetstiden, men ett faktum är att det vid vissa riksanstaher och en del lokalanstaller, företrädesvis i storstadsområdena, ofta har funnits en betydande tillgång på narkotika. Narkotikahandeln bedrivs på anstalterna

Prop. 1981/82:143

29

till största delen av intagna som själva är missbrukare och som är beredda att ta avsevärda risker för att kunna skaffa fram preparaten. Det har också förekommit fall där intagna som har dömts för grova narkotikabrott under verkställighetstiden har kunnat bedriva narkotikahantering ute i samhäl­let.

Dessa förhållanden skapar mycket stora problem för kriminalvården. Relationerna mellan de intagna och personalen liksom mellan de intagna inbördes påverkas i negativ riktning. Ett meningsfullt rehabiliteringsarbete försvåras och görs i sämsta fall omöjligt.

Stora ansträngningar har också gjorts för att komma tillrätta med problemet. Etl riktmärke för dessa är att, i enlighet med vad riksdagen har uttalat (JuU 1980/81:35), intagna utan narkotikaproblem inte skall behöva komma i kontakt med narkofika, att missbrukare skall avskäras från tillförsel av narkotika och alt intagna förhindras från att bedriva narkotikahandel inom anstalterna och ute i samhället.

I enlighet med beslul vid riksmötet 1977/78 sker i mån av resurser differentiering av de intagna med hänsyn till narkotikaberoende. Sedan några år pågår ett projekt för behandling av narkotikamissbrukare vid kriminalvårdsanstalten Österåker. S.k. narkotikafria avdelningar har inrät­tats vid kriminalvårdsanstalterna[REDACTED_EFTERNAMN], Hinseberg, Härianda och Malmö. Även på annat sätt görs försök att åstadkomma en differentiering. En betydande andel av de personer som dömts till mycket långa fängelsestraff för grova narkotikabrptt är sålunda intagna på någon av de tre specialav­delningarna vid kriminalvårdsanstalterna[REDACTED_EFTERNAMN], Kumla och Norrköping. Dessa avdelningars verksamhet har numera lagreglerats genom de ändringar i kriminalvårdslagstiftningen som trädde i kraft den 1 januari 1981.

De placeringar av missbrukare på behandlingshem och inom familjevård som sker med stöd av 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt kan betraktas som en differentieringsåtgärd. I genomsnitt är omkring 60 missbrukare placerade utom anstalt enligt detta lagrum. Slutligen bör här nämnas den särskilda försöksverksamhet som i Stockholms och Uppsala län pågår med s. k. kontraktsvård för narkotikamissbrukare som har begått brott.

När det gäller möjligheterna att differentiera de intagna efter narkotika­beroende och behandlingsbehov är anstalternas utformning och karaktär av stor betydelse. De nya lokalanstalterna som tagits i bruk under senare år är på grund av bl. a. sina små avdelningar särskill ändamålsenliga från differentieringssynpunkt. Avsikten är att övergå till mindre avdelningar också på vissa slutna riksanstalter.

Bl. a. i syfte att underlätta en ändamålsenlig differentiering har statsmak­terna med verkan fr. o. m. den 1 januari 1981 infört möjlighetenatt förelägga en intagen att avlämna urinprov även om man inte har någon konkret misstanke om att han är narkotikapåverkad. Även på annat sätt har kontrollen förstärkts. Bl. a. gäller detta rufinerna för visitationer. För alt

Prop.  1981/82:143

30

effektivisera de sju visilationspatrullernas verksamhet har i årets budgetpro­position föreslagits att patrullerna skall utrustas med egna narkotikahun­dar.

Regeringen kommer inom kort alt lägga fram förslag till ändringar i lagstiftningen om kriminalvård i anstalt. Syftet är alt öka möjligheterna att komma lill rätta med narkotikamissbruk och brottslighet från de dömdas sida under anstaltsfiden.

Vissa av lagändringarna syftar till att öka möjligheten till särbehandling av särskilt brottsbenägna intagna som har dömts till långa straff. Gällande bestämmelser skärps och stramas upp i flera hänseenden. Innebörden blir att vissa av dem som har dömts till fängelse två år eller mer skall placeras i sådana slutna riksanstalter som är särskilt ägnade att tillgodose kraven på hög säkerhet. Förutsättningen härför är att det med hänsyn till arten av den dömdes brottslighet eller annars kan befaras att han är särskilt benägen att fortsätta en brottslig verksamhet av allvarlig karaktär innan verkställigheten i anstalt har avslutats. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om straffet avser grov narkotikabrottslighet.

Regeringen kommer vidare att föreslå atl mindre avdelningar successivt inrättas vid de slutna riksanstalterna Tidaholm,[REDACTED_EFTERNAMN] och Norrtälje. Detta har fördelar både från behandlingsmässiga och säkerhelsmässiga synpunkter.

Beträffande intagna i allmänhet kommer att föreslås skärpta regler om granskning av brev och andra försändelser, skärpningar i kontrollen vad avser telefonsamtal och mottagande av besök samt en bestämmelse som ger möjlighet att ta hand om pengar som de intagna har i strid mol gällande regler. Möjligheterna att företa kroppsvisitation och kroppsvisitering utökas. En bestämmelse införs om skyldighet för intagen att lämna alkoholutandningsprov för kontroll av pm han är påverkad av alkohol. Urinprovskonlrollen effektiviseras. Permissioner och andra former av vistelse utom anstalt skall kunna vägras vid narkotikamissbruk eller vid vägran alt underkasta sig urinprovskontroll från den intagnes sida.

Vidare bör nämnas alt det inom kriminalvårdsstyrelsen har bildats en särskild ledningsgrupp med uppgift bl. a. alt fortlöpande följa omfattningen och spridningen av missbruket samt att initiera åtgärder mot delta.

Chefen för justitiedepartementet kommer senare denna dag att åter behandla frågan om narkotikamissbruk inom kriminalvården.

1.3.7 Vården och behandlingen av narkotikamissbrukare

Tidiga insatser

Genom intensiva informations- och opinionsbildande insatser har stat, kommuner, landsting och många organisationer under de senaste åren försökt atl påverka inte minst ungdomarnas attityder till droger. Med enbart informationsinsatser är det emellertid svårt att nå ungdomar som har svåra

Prop. 1981/82:143

31

sociala problem. För att förändra situationen för dessa ungdomar krävs olika typer av tidiga hjälpinsatser.

Uppsökande verksamhel av fältassistenter är en vanlig form av arbele med ungdomar i riskzonen. 1 vissa kommuner använder fältassistenter s. k. gängbearbetning som en metod för att hjälpa ungdomar i riskzonen att finna meningsfulla sysselsättningar.

Sedan år 1970 har ett trettiotal ungdomsmottagningar startats i landet. Dessa mottagningar är öppna enheter för ungdomar i åldern 12-20 år, där de unga kan få hjälp med medicinska, sociala eller psykiska problem. Abortrådgivning och behov av hjälp för att få arbete och bostad är vanliga anledningar till att ungdomar söker sig till ungdomsmottagningar.

Ungdomar i riskzonen för missbruk har ofta en sammansatt problematik. För att med myndigheters hjälp kunna lösa dessa ungdomars problem krävs samverkan mellan kommunala förvaltningar och andra myndigheter. Olika samverkansmodeller håller på att utvecklas i många kommuner. Som exempel kan nämnas att det f. n. pågår flera projekt kring samverkan mellan socialtjänst, skola och arbetsmarknad där man bl. a. försöker underlätta övergången från skolan till arbetsmarknaden.

Förebyggande arbete bland människor i riskzonen för missbruk bedrivs i många fall i form av tillfälliga projekt. Projekten genomförs som försöks­verksamheter i kommunal regi eller av frivilliga organisationer. Från statens sida ställs betydande medel till förfogande för försöksverksamheter. Bland annat disponerar såväl socialstyrelsen som socialstyrelsens nämnd för alkoholfrågor medel för försöksverksamhet inom detta område. Nämnden och styrelsen ger numera regelbundet ut sammanfattande rapporter över försöksprojekt som genomförts. Vidare har Svenska kommunförbundet låtit göra sammanställningar över kommunala utvecklings- och forskningsprojekt inom socialtjänsten, skolan, fritids- och kulturverksamheten.

Narkomanvårdens resurser

Den av regeringen år 1977 tillsatta ledningsgruppen för narkofikafrågor konstaterade i sin rapport (Ds S 1978:2) atl en av de allvarligaste bristerna i samhällets åtgärder mot narkotikamissbruket var eftersläpningen i vårdut­byggnaden. Behandlingshemmen utgjorde den del av vårdkedjan som var mest underdimensionerad. Det åtgärdsprogram som ledningsgruppen pre­senterade koncentrerades på en utbyggnad av vårdresurserna. När lednings­gruppen avlämnade sin rapport fanns medel disponibla för statsbidrag lill 180 behandlingshemsplatser. Under budgetåren 1977/78-1981/82 anslogs medel för ytterligare 260 platser. Staten har sålunda avsatt medel för inrättande av sammanlagt 440 platser.

Den faktiska utbyggnadstakten har emellertid inte varit lika snabb. I den proposition (prop. 1977/78:105) som behandlade ledningsgruppens förslag uttalade chefen för socialdepartementet att 160 behandlingshemsplatser

Prop.  1981/82:143

32

skulle inrättas under en tvåårsperiod. Vid utgången av budgetåret 1979/80 hade endast 67 av de planerade 160 platserna inrättats.

Denna försening i uppbyggnaden torde sammanhänga med de många administrativa och praktiska problem som måste övervinnas innan ett planerat behandlingshem kan starta och börja fungera. Sedan år 1980 har utbyggnadstakten dock varit högre.

Riksdagens beslut om ändrat huvudmannaskap för institutionsvården för missbrukare kommer att innebära att det nuvarande statsbidraget för att anordna och driva behandlingshem upphör fr. o. m. den 1 januari 1983 och ersätts med ett nytt bidragssystem. Den 1 juli 1981 fanns det 352 statsbidragsberättigade behandlingshemsplatser. Förutom dessa finns ett 100-lal platser som finansieras på annat sätt. Som exempel kan nämnas Franshammars gård i Hassela som är ett enskilt barnhem, och Ljungstorps gård som är ett enskilt vårdhem.

Bidraget till öppenvård av narkotikamissbrukare var först begränsat till Stockholm. Efter hand har verksamheten med vårdcentraler byggts ul, i första hand till de slörre städerna. I januari 1982 fanns 26 stalsbidragsberät­tigade vårdcentraler för narkotikamissbrukare. Ytterligare två beräknas fillkomma under våren 1982. Vårdcentralerna är i sitt arbete i huvudsak inriktade på uppsökande verksamhet och olika former av behandling samt eftervård. Vid vissa vårdcentraler drivs speciella projekt med insatser som har karaktär av utbildning och arbetsträning.

Kontakten med sjukvården är för många missbrukare den första vårdkon­takten. Vård för somatiska sjukdomar eller skador orsakade av narkotika­missbruket ges på de medicinska avdelningarna. Avgiftning och motivations­behandling sker vid de flesta sjukhus på psykiatriska avdelningar. Det finns f. n. ca 200 platser för narkotikamissbrukare inom den psykiatriska sjukvården. Antalet narkotikamissbrukare som vårdas på de psykiatriska avdelningarna är emellerlid väsentligt fler än del reserverade platsantalet visar.

Unga narkotikamissbrukare vårdas vid ungdomsvårdsskolor, barn- och ungdomshem samt barn- och ungdomspyskiatriska kliniker. 1 oktober 1981 hade landets ungdomsvårdsskolor sammanlagt 492 platser. Samtliga dessa platser är tillgängliga för narkofikamissbrukare. År 1980 skrevs 786 elever in vid ungdomsvårdsskolor. Narkotikamissbruk angavs som en orsak till intagning för 17 procent av pojkarna och 51 procent av flickorna.

Försök med utbildning av personal

Ledningsgruppen för narkotikafrågor förutsåg ett ökat behov av kompe­tent personal vid de nystartade behandlingshemmen. Eftersom det inte fanns någon särskild utbildning för dem som ville arbeta inom missbrukarvården beslöts att en sådan skulle anordnas.

En försöksverksamhet med tre månaders utbildning för narkomanvårdare

Prop.  1981/82:143

33

startade år 1978. Utbildningen genomfördes inom arbetsmarknadsutbild­ningens ram. Läroplanen utarbetades av en arbetsgrupp inom arbetsmark­nadsstyrelsen, i vilken ingick representanter också för andra myndigheter och för vissa organisationer.

Utbildningen, som vände sig till bl. a. socionomer, psykologer, socialpe­dagoger och skötare inom den psykiatriska vården var främst avsedd för personal inom den nytillkommande narkomanvården. Målet med ulbild­ningen var bl. a. att ge ökade kunskaper om missbruksproblemafiken. Totalt genomfördes tio kurser. Denna försöksverksamhet har utvärderats och resultat föreligger i en rapport från Pedagogiskt centrum vid Stockholms skolförvaltning.

Familjevård

Departementschefen anförde i prop. 1977/78:105 att det finns etl stort behov av alternativa vårdformer inom missbrukarvården. Vård i enskilt hem kan vara en viktig resurs och elt värdefullt alternativ till institutionsvård. Vårdformen behöver emellertid utvecklas och förslärkas. Mot denna bakgrund tillkallades en särskild utredare i juni 1978 för att "initiera, samordna och utvärdera försöksverksamheten saml att med utgångspunkt häri utreda frågor rörande vård i familjehem av missbrukare". Familjevårds­utredningen överlämnade i oktober 1981 sill betänkande (DsS 1981:17) Det förstärkta familjehemmet. Utredningen föreslår bl. a. att familjehemmen skall stödjas genom inrättande av särskilda familjevårdsenheter. En sam­manfattning av familjevårdsutredningens betänkande bör bifogas till detta protokoll som underbilaga 1:5.

Missbrukarnas arbetsmarknadssituation

År 1978 inrättades en särskild arbetsgrupp under arbetsvårdsdelegationen inom arbetsmarknadsstyrelsen med uppdrag atl se över och utveckla former för samarbete mellan arbetsförmedlingen och behandlingshemmen inom narkomanvården.

Arbetsgruppen har genom konferenser, intervjuer och en enkätundersök­ning kartlagt de problem som både behandlingshem och arbetsförmedling har när det gäller den sociala rehabiliteringen för narkotikamissbrukare som vistats på behandlingshem. Ufifrån karfiäggningen pekar arbetsgruppen på olika möjligheter till lösningar. I rapporten "Problem på vägen mellan missbruk och jobb" (Arbetsmarknadsstyrelsen 1981) har arbetsgruppen skisserat en modell för en sammanhållen, obruten rehabilitering av narkotikamissbrukare som vistas på behandlingshem.

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet kommer senare denna dag att behandla frågan om åtgärder för att förbättra missbrukarnas arbetsmark­nadssituation. 

3 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 143

Prop.  1981/82:143

34

1.4 Forskning om alkohol och narkotika

1.4.1 Alkohol- och narkotikaförskningens utveckling

Alkohol- och narkotikaforskningen omfattar många olika forskningsom­råden som är vitt skilda från varandra. Dit räknas t. ex. alla medicinskl-biologiska forskningsprojekt om olika drogers effekter på centrala nervsys­temet och studier som belyser samband mellan droganvändning och olika sjukdomstillstånd. Den innefattar behandlingsforskning samt forskning om missbrukarnas sociala situation. Till detta kommer bl. a. sociologisk och psykologisk forskning om konsumtionsvanor och beteenden i samband med bruk och missbruk av droger.

Samhällets stöd till alkoholforskningen i Sverige är av relativt sent ursprung. Det är först i och med det medicinska forskningsrådets tillkomst år 1945 som man kan börja tala om en svensk alkoholforskningspolitik. Regeringen uttalade då att minst 30 000 kr. av det belopp som medicinska forskningsrådet (MFR) disponerade skulle användas för forskning inom alkoholområdet. Alkoholforskningen har alltsedan dess haft en medicinsk dominans. Denna dominans förstärktes ytterligare år 1956 då institutionen för teoretisk alkoholfprskning (IFTA) inrättades vid Karolinska institutet.

Efter hand växte det fram ett allt starkare behov av atl slimulera och utveckla den samhällsvetenskapliga forskningen inom alkoholområdel. Alkoholpolitiska utredningen (APU) uppmärksammade den samhällsveten­skapliga forskningens relativt svaga resurser. Utredningen förordade en ökad satsning på alkoholfprskning och framhöll därvid att denna i första hand borde komma den samhällsvetenskapliga forskningen till godo. APU förordade att IFTA skulle omvandlas till ett institut för alkoholforskning och förstärkas med två professurer och ytterligare minst fem övriga forskartjän­ster. Utöver detta föreslog APU att sex andra forskartjänster skulle inrättas på alkoholområdet.

I den av riksdagen godkända propositionen (prop. 1976/77:108) om alkoholpolitiken framhölls att en ökad satsning på alkoholforskningen främst borde komma den samhällsvetenskapliga forskningen till del. En mer omfattande utbyggnad borde dock övervägas ytterligare och i etl första skede inrättades tre nya tjänster. Inriktingen och placeringen av tjänsterna fastställdes av riksdagen våren 1978. Vid universitetet i Stockholm place­rades dels en professur i sociologisk alkpholforskning, dels en professur i vårdforskning med särskild inriktning på alkoholmissbruk, medan en professur i psykologisk alkoholforskning förlades till Karolinska insti­tutet.

Narkotikaforskningen är av naturliga skäl av senare datum än alkohol­forskningen. I viss utsträckning har forskningen på narkotikaområdet kommit att utvecklas vid enheter som redan tidigare bedrivit alkoholforsk­ning. Under början av 1960-lalet påbörjades i Sverige studier av verkning­arna av olika stimulantia och av psykoser efter amfetaminmissbruk. Genom

Prop.  1981/82:143

35

narkomanvårdskommitténs försorg genomfördes flera undersökningar och forskningsprojekt om narkotikamissbrukets olika aspekter. Kommittén förordade också i sitt slutbetänkande (SOU 1969:52 och 53) en förstärkning av narkotikaforskningen.

Under 1970-talets början genomfördes flera frekvensstudier som belyste narkotikamissbrukets utveckling och omfattning. Undersökningar av vissa elevgrupper och värnpliktsinskrivna har genomförts årligen alltsedan dess. Elevundersökningarna omfattar frågor om såväl narkotika som alkohol, tobak och annan droganvändning. Vid sidan av dessa undersökningar har studier genomförts vid flera behandlingsinstitutioner för att få en uppfattning om behandlingsresultatet. Frågan om utvärdering av behandling diskute­rades utförligt av ledningsgruppen för narkotikafrågor (Ds S 1978:2). Ledningsgruppens förslag om en satsning på behandlingsforskningens område ledde genom propositionen (prop. 1977/78:105) om åtgärder mol narkotikamissbruket fram fill att en särskild initiafivgrupp tillsattes under delegationen för social forskning (DSF). Initiativgruppens arbete beskrivs närmare i det följande.

Överförbrukningen av sömnmedel och lugnande medel har i Sverige hittills inle uppmärksammats i någon högre grad av forskningen. Av vissa undersökningar, t. ex. en undersökning från S:t Görans sjukhus i Stockholm, framgår att överkonsumtion av sådan s. k. psykofarmaka är vanligare bland kvinnor än bland män. Ett visst samband tycks också finnas mellan psykofarmakamissbruk och missbruk av alkohol eller narkofika. Hittills är emellertid de sociala och medicinska problemen kring psykofarmakamiss­bruk bara delvis kända. I det nordiska samarbetet på drogforskningens område har dessa frågor uppmärksammats vid ett flertal tillfällen. Bl. a. har Nordiska nämnden för alkohol- och drogforskning (NAD) i sin rapport "Alkohol- och drogforskning i Norden - viktiga forskningsområden" (NAD-publikation nr 6) betonat vikten av metodutvecklingsprojekt inom detta område. NAD har också givit ekonomiskt stöd åt ett nordiskt forskningsprojekt rörande läkemedelskontrollen inom psykofarmakaområ­det. Projektet kommer att slutredovisas under våren 1982.

1.4.2 Forskningens nuvarande läge

Organisation och inriktning

F. n. finns fem ordinarie professurer i alkohol-narkofikaforskning. Vid sidan av de tre nyss nämnda tjänsterna i sociologisk alkoholforskning, vårdforskning och psykologisk alkoholforskning finns professurer i experi­mentell respektive klinisk alkohol- och narkotikaforskning vid Karolinska institutet. Härtill kommer en av medicinska forskningsrådet inrättad professur i ämnesområdet alkohol och andra beroendeframkallande medel med placering vid farmakologiska inslitufionen, universitetet i Göteborg.

Prop. 1981/82:143

36

Två institutioner är helt inriktade på forskning om alkohol och andra droger, nämligen institutionen för experimentell alkohol- och narkotika­forskning (lAN) och institutionen för klinisk alkohol- och narkotikaforsk­ning, båda vid Karolinska institutet.

lAN, som leds av en professor i experimentell alkohol- och narkotika­forskning, bedriver lill väsentlig del biokemisk och farmakologisk forskning. Vid institutionen har bl. a. studerats alkoholens omsättning och verkningar hos människor och försöksdjur saml alkoholens roll i arbete och trafik. IAN:s arbete inriktas f. n. mot att öka kunskaperna om missbruksmedlens verkan och omsättning i kroppen med särskild hänsyn till uppkomsten av medicinska skadeverkningar.

Institutionen för klinisk alkohol- och narkotikaforskning ar knuten till Karolinska institutet men placerad vid Magnus Huss klinik (f.d. alkoholkli­niken) vid Karolinska sjukhuset. Institutionens kliniska verksamhet är huvudsakligen inriktad på akut avgiftning och medicinsk, psykologisk och social utredning. Till institutionen hör en utrednings- och forskningsavdel­ning. Insfitutionen bedriver både medicinsk, psykologisk och social alkohol­forskning på såväl klinikens egna patienter som på personer ur allmänna befolkningen, det s. k. KARTAD-projektet (The Karolinska Project for Research and Treatment of Alcohol Dependence).

Bland de ämnesområden som studeras vid institutionen märks bl. a. alkohol och hjärnskador, kvinnor och alkohol, tidiga psykosociala förhål­landen i utvecklingen mot alkoholmissbruk samt sociala förhållanden och vårdkonsumtion hos alkoholproblematiker. Professurerna i klinisk alkohol-och narkotikaforskning och psykologisk alkoholforskning är placerade vid inslitufionen.

En stor del av den övriga alkohol- och narkotikaforskningen bedrivs vid universiteten och då huvudsakligen vid de farmakologiska, psykologiska, sociologiska och socialmedicinska institutionerna. Vid Stockholms universi­tet har den samhällsvetenskapliga forskningen fått ett betydande tillskott i och med inrättandet av de två nya professurerna vid sociologiska institutio­nen (sociologisk alkoholforskning) och institutionen för socionomutbildning (vårdfprskning med särskild inriktning mol alkoholmissbruk). Vid sociolo­giska institutionen fanns tidigare alkoholforskningstradilioner, vilka i första hand varit inriktade på alkoholvaneundersökningar, speciellt ungdomens konsumtionsvanor. I fortsättningen kommer intresset dessutom att knytas lill bl.a. studier i svensk alkoholpolitik. Forskningen vid institutionen för socionomutbildning kommer bl. a. att inriktas mot missbrukarens situation i samhället och vårdens funktion. Vidare kan från universitetsforskningen nämnas farmakologiska institutionen vid universitetet i Göteborg, vid vilken genomförts undersökningar över effekter på centrala nervsystemet vid akut och kronisk alkoholtillförsel. Vid institutionen finns bl. a. den av MFR finansierade professuren i alkohol och andra beroendeframkallande medel.

Prop.  1981/82:143

37

En omfattande forskningsverksamhet bedrivs också vid olika kliniker inom sjukvården I Stockholm kan nämnas psykiatriska klinikerna vid S:t Görans sjukhus och Huddinge sjukhus med forskning inriktad bl.a. på området missbruk och graviditet. Medicinska kliniken vid Malmö allmänna sjukhus har sedan en lång tid en forskningsinriktning baserad på biomedi­cinskt kunnande. Screening-metodik utvecklas och förfinas till all kunna föras ut i olika former av hälsokontroller. Institutionen för social- och rättspyskiatri, S:t Lars sjukhus i[REDACTED_EFTERNAMN], har sedan flera decennier drivit elt omfattande projekt i en kommun och därvid bl. a. studerat förekomsten av alkoholism. Vidare pågår vid S:t Lars sjukhus en kartläggning av samtliga patienter som vårdats vid sjukhusels narkomanvårdsenhet mellan åren 1970 och 1980.

Forskningskliniken vid Ulleråkers sjukhus i Uppsala har till största delen sysslat med narkotikaforskning. Arbelet har omfattat dels forskning om de narkotiska preparatens farmakologiska effekter, dels behandlingsforskning, främst i anslutning till metadonbehandlingsprogrammet vid sjukhuset. Vid forskningskliniken bedrivs också den genom propositionen 1978/79:182 beslutade försöksverksamheten med s. k. konlraktsvård av narkotikamiss­brukare. I augusti 1982 har denna verksamhet pågått i tre år. Försöket kommer därefter att utvärderas.

Genom vårdhuvudmännens försorg och delvis med medel från statens sida, särskilt via DSF, bedrivs forskning också vid vissa vårdenheter inom den sociala sektorn. Under 1970-talet har ett antal utvärderingar av behandlingshem och kollektiv för narkotikamissbrukare genomförts. Några av dessa har utförts med anknytning till sociologiska och pedagogiska institutionen vid Uppsala universitet. Socialförvaltningen i Stockholm har bl. a. finansierat projekt eller genomfört utvärderingar vid behandlingshem för missbrukare.

Även vissa statliga myndigheter, såsom brottsförebyggande rådet, skol­överstyrelsen och socialstyrelsen, bedriver forsknings- och utvecklingsarbete eller projekt som delvis är av forskningskraktär och som gäller alkohol och andra droger. En del av alkohol- och drogforskningen har vidare initierats av statliga utredningar och kommittéer.

Våren 1981 bildades Svenska föreningen för Alkohol- och Drogforskning (SAD). Föreningen har bl. a. till syfte att stimulera till ökade kontakter såväl inom som mellan olika ämnesområden. Föreningen är i första hand en sammanslutning för forskare.

Inom Nprden finns en särskild nämnd för alkphpl- och drogforskning (NAD) som inrättades av nprdiska ministerrådet år 1979. Nämnden skall bl. a. främja och utveckla tvärvetenskapliga kontakter inom detta forsk­ningsområde, samt initiera och planlägga samnordiska projekt som kan belysa viktiga alkohol- och drogpolitiska frågor. NAD skall också arrangera forskarkonferenser och sfimulera forskarutbildning och forskarutbyte mel-

Prop.  1981/82:143

38

lan länderna. I nämnden ingår tre ledamöter från varje nordiskt land, bortsett frän Island som endasl har två ledamöter.

Finansiering

Någon exakt beräkning av alkohol- och narkotikaförskningens finansiella resurser går inte att göra. Detta hänger bl. a. samman med att delar av forskningen finansieras med hjälp av universitetsinstitutionernas och andra enheters basresurser. Många projekt genomförs dessutom som delar av andra slörre projekt varför det är svårt att beräkna den del som faller på alkohol- eller narkotikaforskningen. Direkta projektmedel till alkoholforsk­ning och annan drogforskning utgår från socialdepartementet via DSF, forskningsråden, forskningsrådsnämnden (FRN), vissa statliga myndigheter och kommittéer, landsting och kommuner samt olika fonder, främst Riksbankens jubileumsfond.

DSF är ett sektoriellt forskningsorgan för forskning inom socialdeparte­mentets ansvarsområde. Flera av de fidigare nämnda projekten och undersökningarna finansieras med medel från DSF. Bland övrig DSF-finansierad forskning kan nämnas undersökningar av nyklerhetsvårdens målsättning och resurser i relafion till missbrukarnas livssituation, anstalts-vårdens tillkomst och utveckling samt alkoholransoneringens betydelse för konsumtionsfördelning, brottslighet, levercirrhos och dödlighet. Totalt beviljade DSF år 1981 4 milj. kr. till alkohol- och narkofikaforskning fördelade på etl 20-tal projekt.

MFR stöder grundforskning om beroendeframkallande medel och anslog budgetåret 1980/81 650 000 kr. till forskningsområdet.

Humanisfiskt-samhällsvetenskapliga forskningsrådet fördelade budget­året 1980/81 265 000 kr. till projekt inom alkoholområdet.

FRN har under 1981/82 valt alkoholforskningen till ett prioriterat område för tvärvetenskapligt inriktade insatser. Anslag för insatser inom alkohol-forskningen uppgick budgetåret 1981/82 till ca 1 milj. kr. FRN vill bidra till en förbättrad kvalitet på alkoholforskningen i Sverige genom utbildning av fler kompetenta forskare samt förbättra samordningen inom forskningsom­rådet. FRN har således etablerat elt utbyte av forskare med Addiclion Research Foundation i Kanada samt givit anslag till forskningssamverkan inom tre regioner i Sverige. Etablerade forskare kan vidare genom FRN söka anslag för s. k. rekryteringstjänster för yngre forskare. FRN:s anslag har hittills till största delen gått till naturvetenskaplig biologisk forskning.

Riksbankens jubileumsfond har också givit visst stöd till alkpholforskning med inriktning på påverkningsmekanismer och hälsoeffekter. Totalt utgick fiån fonden 60 000 kr. för budgetåret 1980/81.

Över femte huvudtiteln finansieras dessutom KARTAD-projektet vid Karolinska sjukhuset. För budgetåret 1982/83 beräknas 1 070 000 kr. för denna verksamhet.

Prop.  1981/82:143

39

1.4.3 Konsumtions- och missbruksuiveckling

För atl kunna bedöma behovet av insatser inom alkoholpolitiken behövs data som visar hur situationen utvecklas i olika avseenden. I SAMO:s uppdrag har ingått atl pröva om det kunskapsunderlag som finns i dag om alkoholkonsumtionen och alkoholskadornas omfattning och utveckling är tillräckligt eller om det behöver förändras. I syfte atl få underlag för en bedömning av detta har SAMO ställt samman merparten av de data som finns kring dessa frågor. Sammanställningen har redovisats i rapporten (DsS 1981:21) Data om alkoholkonsumtionen och dess skadeverkningar. SAMO har i den nämnda rapporten försökt att så långt befintliga data medger belysa den nuvarande situationen och utvecklingen under senare år.

Den totala alkoholkonsumtionen utgörs dels av den s. k. registrerade konsumtionen och dels av ett mörkertal som innefattar konsumtion av t. ex. hemtillverkat vin, hembrända spritdrycker och s. k. turislsprit. I allmänhet får den registrerade konsumtionen, som mäts genom försäljningen av alkoholdrycker, ensam stå som mått på den totala konsumtionen. Siffror över försäljningen presenteras regelbundet av Systembolaget och av socialstyrelsen.

Kännedom om mörkertalet finns bl. a. genom uppgifter pm viss import av snabbvinsatser, traditionell hemtillverkning av vin, proviantering i färjetra­fiken, misstänkta fall av hembränning och renaturering av teknisk sprit samt data från en del intervju- och enkätundersökningar. SAMO har i den nyss nämnda rapporten konstaterat att dessa uppgifter inte ger någon vägledning för att få reda på den icke-registrerade konsumfionens storlek. Uppgifterna ger på grund av sin osäkerhet inte heller någon säker uppfattning om i vilken riktning utvecklingen går.

Undersökningar av konsumtion:,vanorna genomförs regelbundet på vissa befolkningsgrupper. Skolöverstyrelsens elevundersökningar och försvarets forskningsanstalts undersökningar av värnpliktsinskrivna har genomförts årligen sedan 1970-talets början. I Sifos årliga ungdomsundersökningar har frågor om alkoholbruk förekommit flera gånger. Även andra institut genomför då och då undersökningar kring alkoholvanorna i vissa befolk­ningsgrupper eller i hela befolkningen. Undersökningarna har genomförts med delvis skilda utgångspunkter och med olika metoder och frågeformu­leringar. Detta gör alt det inle går alt väga samman dem till en heltäckande bild av alkoholvanorna.

Ungdomsgrupperna har undersökts mest. Det är enligt SAMO:s mening också genom vissa av ungdomsundersökningarna som det är möjligt att spegla trenden i utvecklingen. De undersökningar som gäller vuxengrupper­na ger däremot ingen uppfattning om utvecklingen. Undersökningarna ger inte heller någon klar bild av skillnaderna i alkoholvanor mellan olika befolkningsgrupper eller relationen normalkonsumenter/storkonsumenler.

Prop,  1981/82:143

40

Orsakerna till detta är bl. a. att storkonsumenter och missbrukare i slor utsträckning vägrar att delta i undersökningarna eller inte kan nås.

Dala om alkoholens skadeverkningar finns från flera vilt skilda områden. Således finns årlig statistik från nykterhetsvården och om antalet omhänder­taganden av berusade. I annan statistik, såsom statistiken över den slutna psykiatriska vården, över dödsorsaker, över förtidspensioneringar eller över trafikbrott, finns olika konsekvenser av alkoholkonsumtion eller -missbruk med som klassificeringsgrunder.

Trols att alkoholkonsumtionens konsekvenser berörs i statistik från många sektorer i samhället, anser SAMO att statistiken inte ger någon klar bild av hur stora skadeverkningarna är eller hur de förändras. En av förklaringarna till det är att den statistik som regelbundet samlas in har haft som sitt huvudsakliga syfte att spegla verksamheten inom ett område eller hur resurserna utnyttjas.

Utredningen om narkotikamissbrukets omfattning (UNO) har tidigare gjort en liknande sammanställning av data på narkolikaområdet (Ds S 1977:8). Flera av de intervju- och enkätundersökningar av främst olika ungdomsgrupper som presenteras i denna sammanställning avser samma undersökningar som SAMO har tagit upp i den nyss nämnda rapporten om alkoholkonsumtion och skadeverkningar. UNO konstaterade i sin rapport att undersökningarna ger en begränsad bild av situationen när det gäller narkotikamissbrukets utveckling och att de inte ger någon vägledning om det tunga narkotikamissbrukets omfattning.

UNO har senare genomfört en omfattande kartläggning av det tunga narkotikamissbrukets omfattning, vilken har presenterats i två rapporter (DsS 1980:5 och DsS 1980:11). UNO har också låfit genomföra vissa undersökningar och studier som rör främst ungdomars drogvanor och attityder till droger. Detta arbete har presenterats i rapporten (Ds S 1981:11) Ungdom, drpger och förebyggande arbele.

UNO har enligt sina direktiv bl. a. i uppdrag att lämna förslag till hur man i framtiden skall följa narkotikamissbrukets ulveckling. Utredningens slutbe­tänkande kommer att överlämnas senare i vår.

1.4.4 Behandlingsforskning

Genom riksdagens beslut med anledning av propositionen (prop. 1977/ 78:105) om åtgärder mot narkotikamissbruket tillsattes en initiativgrupp för narkomanvårdsfprskning. Gruppen, som varit knuten till DSF, har haft till huvuduppgift att lämna förslag till strategi för narkomanvårdsforskningen. Hösten 1981 avslutade gruppen sitt arbete och lämnade i samband härmed en slutrapport, "Narkomanvårdsforskning. Rapport från en initiativgrupp" (Socialdepartementet 1981).

En del av initiativgruppens arbele har genomförts i en särskild forskar­grupp. Syftet med detta arbete har varit att konstruera mätinstrument för

Prop.  1981/82:143

41

klient- och inslitutionsbeskrivningar för atl skapa möjligheter för att mera systematiskt kunna följa upp arbetet vid olika behandlingsinstitutioner. Forskargruppens arbete är ännu inte slutfört. Initiativgruppen föreslår därför att medel ställs lill förfogande så att forskargruppen bereds möjligheter alt fortsätta sitt arbete.

1 slutrapporten föreslår initiativgruppen vidare att forskningsmedel också satsas på projekt som avser teoribildning och metodutveckling inom huvudsakligen den samhällsvetenskapligt orienterade behandlingsforskning­en. Gruppen diskuterar också frågan om förmedling av forskningsresultat till behandlingspersonal, vårdens huvudmän och andra avnämargrupper.

Efter förslag från initiativgruppen beslutade DSF om medel för en försöksverksamhet med en dokumentationscentral för forskningsrapporter på narkomanvårdsområdet. Försöksverksamheten förlades till biblioteket vid Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN). Efter samråd med SAMO har verksamheten senare utvidgats till att även omfatta forskning kring vården av alkoholmissbrukare. Initiativgruppen föreslår i sin slutrapport att dokumentationscentralens verksamhet permanentas och att den inordnas i CAN:s ordinarie verksamhet.

Familjevårdsutredningen har i sitt betänkande (Ds S 1981:17) Det förstärkta familjehemmet påtalat behovet av forskning och utvärdering av familjevården av missbrukare. Ulredningen föreslår bl. a. att möjligheterna att studera familjevården belyses i etl forskningsseminarium som arrangeras av DSF.

2 Överväganden och förslag 

2.1    Utgångspunkter

Det övergripande målet för alkoholpolitiken är att begränsa totalkonsum­tionen för att därigenom minska alkoholskadorna. För att åstadkomma det måste akoholfrågan sättas in i sitt sociala och samhällspolitiska sammanhang och åtgärder vidtas på en mängd områden. Breda informationsinsatser och en aktiv prispolitik skall liksom tidigare utgöra viktiga element i alkoholpo­litiken. Kampen mot narkotikamissbruket syftar till att eliminera allt bruk av narkotika som inte är medicinskt motiverat. Narkotikabruket kan aldrig accepteras som en del av vår kultur.

Både alkoholmissbruk och narkotikamissbruk kan vara uttryck för sociala och psykiska svårigheter, där orsaken ofta är att söka i samhällets egna brister. En i många avseenden positiv samhällsutveckling har samtidigt inneburit påfrestningar som kan utgöra en grogrund för missbruk. Struktur­omvandlingen i näringslivet, rationaliseringar och nedläggningar av företag har ofta medfört längre eller kortare perioder av arbetslöshet. Den kraftiga folkomflyttningen under 1960-talet och 70-lalets första hälft tvingade fram dåligt planerade bostadsområden, präglade av anonymitet och rotlöshet. Folkomflyttningen medförde att sociala relationsnät bröts upp och att den

Prop.  1981/82:143

42

informella sociala kontrollen minskade.

1 kampen mot missbruket, som i högsta grad är en fråga om att förhindra dess uppkomst och spridning, måste såväl droganvändningen som missbru­kets orsaker bekämpas. Sociala brister måste angripas. Otillräcklig syssel­sättning, brister i arbetsmiljön och otillfredsställande boende- och fritidsmil­jö är exempel på negativa faktorer som kräver motåtgärder. Det är angeläget att skapa etl öppnare samhälle med en djupare kontakt och gemenskap mellan människorna. Den enskildes vilja till ansvar och inflytande måste tas till vara. På alla områden måste samhällets motståndskraft mol missbruk stärkas.

Tillgången på narkotika är slor i Sverige. Narkotikamissbruket är inte längre elt storstadsfenomen utan förekommer i hela landet. Oroande är den ökade tillgången på heroin och centralstimulantia. Som jag angivit ovan har cannabismissbruket ökal i Sverige sedan år 1979. Denna mycket oroande utveckling delar Sverige med andra länder i västvärlden. Missbruket av cannabis har spridit sig lill grupper som inte traditionellt betraktas som missbrukargrupper. Bland dessa finns en accepterande inställning till cannabismissbruk. Narkotikan är en del av deras livsstil och de försvarar sitt missbruk med falska påståenden alt det inte medför några sociala och medicinska skador. Detta budskap har också förmedlats av en del av den kommersiella kulturen. Bakom budskapet finns ekonomiska krafter som för egen vinning riskerar människors sociala, ekonomiska och hälsomässiga välbefinnande. Detta måste bekämpas.

Kampen mot narkotikamissbruket måste spänna över alla delar av samhällslivet. De insatser som i dag görs är betydande. De måste fortlöpande effektiviseras. I det föregående har insatserna översiktligt redovisats. De är alla betydelsefulla, och de kompletterar och samverkar med varandra. Det krävs etl väl utbyggt internationellt samarbete för att minska tillgången på narkotika. Polisen och tullen har viktiga uppgifter i kampen mot narkotika­brottsligheten. De förebyggande insatserna måste vara väl utformade. Skolan har här sitt särskilda ansvar. De som redan är missbrukare måste få vård och stöd. Information och forskning inom detta område måste ha en framträdande plats. Slutligen måste alla dessa åtgärder samordnas.

Brottsförebyggande rådet har till regeringen inkommit med förslag lill revidering av gällande narkotikalagstiftning. Förslaget bereds f. n. inom regeringskansliet.

2.2 Opinionsbildning och information

Genom olika slag av informationsinsatser är det möjligt att påverka allmänhetens attityder och värderingar när det gäller alkoholbruk och annan droganvändning. Det råder i vissa sammanhang en tveksamhet om nyttan av informationsinsatser inom drogområdet. Enligt min mening kan dock informationen spela en betydelsefull roll. förutsatt att den ingår som en del i en bredare satsning för att minska alkoholkonsumtionen och motverka

Prop. 1981/82:143

43

narkotikamissbruk. Samhället måste agera konsekvent så att det råder samklang mellan det budskap informationen förmedlar och övriga insat­ser.

Informationsinsatser måste främst ta sikte på att förändra attityder och skapa medvetenhet om alkoholens och andra drogers effekter. För att minska alkoholkonsumtionen och för att motverka narkotikamissbruket bör informationen förmedla kunskap om drogernas skadeverkningar. Den bör betona vikten av att under uppväxtåren och i särskilda situationer avstå från att använda alkohol. Informationen skall också hjälpa till att skapa förståelse för samhällets regler och restriktioner så att dessa kan upplevas som meningsfulla.

Det är samtidigt viktigt att informationen sätter in missbruksproblemen i dess sociala sammanhang. Den måste medverka till att förändra synen på dem som har skadats genom missbruk och vidga medvetenheten om att människors sociala svårigheter måste mötas med öppenhet och vilja till solidarisk handling.

Många instanser bedriver information i drogfrågor. Skolans cenlrala roll i dessa sammanhang tas mer ingående upp av statsrådet Tilländer. Förenings­livet svarar vidare för en mycket viktig insats, bl.a. med medel som fördelas av 150tsta Riksrevisionsverkets (RRV) översyn av de statliga insatserna är f.n. föremål för remissbehandling. Efter remissbehandlingen kommer frågan att beredas i regeringskansliet med sikte på ett ställningstagande i anslutning till nästa års budgetproposition. Jag vill redan nu framhålla alt jag delar RRV:s och SAMO:s principiella uppfattning att samordningen av informa­tionsinsatserna bör förbättras. En sådan samordning får dock inte innebära, att organisationer och andra informatörer förlorar möjligheterna att självständigt utforma eget informationsmaterial om alkohol och andra droger.

De centrala insatser för opinionsbildning om alkohol och andra droger som gjorts genom "Aktion mot alkoholfaran" och "Aktion mot droger" under förra och innevarande budgetår har spelat stor roll för att bredda och fördjupa människors kunskaper i dessa frågor.

Som jag anfört i årets budgetproposition bör intensiva riksomfattande informationsinsatser av detta slag vara avgränsade i tiden. Annars riskerar vi att en mättnadseffekl uppstår och att intresset mattas av. De nu pågående centrala aktiviteterna skall avslutas under innevarande budgetår. Det är dock viktigt att det arbete som har kommit igång ute i landet fortsätter. Därför föreslås i budgetpropositionen alt 2,5 milj. kr. avsätts under nästa budgetår för att stimulera en sådan uppföljning av aktionen mot droger och för vissa kompletterande informationsinsatser i övrigt. Medlen bör ses som ett komplemenl till de informationsinsatser genom organisationer och kommuner som staten stöder med bidrag som fördelas av statens ungdoms­råd och socialstyrelsens nämnd för alkoholfrågor.

Av beloppet 2,5 milj. kr. bör socialstyrelsen i enlighet med SAMO;s förslag, utöver övriga medel, tilldelas 1 milj. kr. för budgetåret 1982/83 för

Prop.  1981/82:143

44

att initiera och samordna sådana insatser inom drogområdet som socialsty­relsen bedömer vara lämpliga. Som SAMO framhållit är det viktigt att socialstyrelsen i detta arbete beaktar det behov som finns av information om alkoholens och andra drogers medicinska och andra skadeverkningar. Detta är en viktig uppgift för den nya informationssektionen vid socialstyrelsens byrå för alkohol- och narkotikafråaor. Det bör ankomma på socialstyrelsen att närmare bedöma hur medlen skall användas.

Resterande belopp, 1,5 milj. kr., bör tills vidare disponeras av socialde­partementet enligt bestämmelser som meddelas av regeringen. Rent allmänt bedömer jag att det är nödvändigt med visst fortsatt centralt stöd även under nästa budgetår till de lokala aktiviteter mot droger som pågår runt om i landet. Enligt min mening är det viktigt atl det kontaktnät som byggts upp i samband med socialdepartementets aktioner kan bevaras och utvecklas. Det är också angeläget att de systematiska informationssatsningar som nu genomförs i skolorna kan fortsätta. Det bör vidare övervägas hur man från centralt håll kan främja det vikliga samarbete som kommit till stånd mellan skola, socialtjänst, fritidsnämnd och polis m.fl. i många kommuner. Uppföljningen bör ske i nära samverkan med socialkonsulenterna och kontaktpersonerna för ANT-verksamheten vid länsskolnämnderna som fungerat som länsombud för socialdepartementets aktioner.

2.3 Begränsningar av alkoholens tillgänglighet

2.3.1 Allmänt

Ett övergripande mål för vår alkoholpolitik är atl minska den totala alkoholkonsumtionen. En väg att åstadkomma en sådan begränsning är som jag nyss nämnt atl genom informationsinsatser och opinionsbildande arbete söka påverka alkoholvanorna. En annan väg att uppnå konsumtionsbegräns­ningar och återhållsamma alkoholvanor är att minska alkoholens tillgänglig­het. Detta kan ske genom olika typer av restriktiva åtgärder. Mellan dessa två typer av insatser råder ett nära samband. Om alltfler människor blir medvetna om alkoholens negafiva konsekvenser, så bör också möjligheterna att bedriva en restriktiv alkoholpolitik öka.

Intresset för tillgänglighetsbegränsande åtgärder har under senare år ökat i en rad länder och präglar numera arbetet inom flera internationella organ, t.ex. Världshälsoorganisationen. 1 de nordiska länderna förs traditionellt en förhållandevis restriktiv alkoholpolitik. Huvudmotivet för begränsningar av alkoholens tillgänglighet har som regel varit att minimera de skadliga verkningarna av alkoholen. Under de senaste åren har motivet att begränsa totalkonsumtionen betonats starkare, med hänvisning till den internationella alkoholforskningens rön att det finns ett nära samband mellan totalkonsum­tionen och alkoholskadornas omfattning. 1 såväl Sverige som andra länder finns flera exempel som tyder på att inte bara den totala konsumtionen utan också missbruket minskar när tillgängligheten minskar.

Prop.  1981/82:143

45

2.3.2 Prispolitiken

Prissättningen på alkoholdrycker är ett av de viktigaste instrumenten för att hålla tillbaka konsumtionen av dessa drycker. Priserna har sedan länge hållits på en relativt hög nivå och har genom skattehöjningar fortlöpande anpassats till den allmänna prisutvecklingen. En aktiv prispolitik är nödvändig även i framtiden.

Jag anser att målsältningen att alkoholpriserna inte skall höjas i långsammare takt än priserna på andra konsumtionsvaror, bör stå i förgrunden. Den i förhållande till alkoholstyrkan progressiva beskattningen måste enligt min mening vara en annan vägledande princip vid skattejuste­ringar, detta för atl man skall kunna åsladkomma en fortsatt övergång till konsumtion av alkoholsvagare drycker. Dessa båda principer är viktiga utgångspunkter för att uppnå huvudmålet med vårt alkoholpolitiska arbete, att nedbringa den totala konsumtionen.

Jag delar SAMO:s uppfattning att den nuvarande beslutsprocessen för skattehöjningar och gällande beskattningsregler inte utgör något hinder för tillämpningen av dessa viktiga principer. Jag finner därför inga skäl att i detta sammanhang föreslå en ändring av de sedan länge tillämpade reglerna för alkoholbeskattningen. 1 dessa frågor har jag samrått med chefen för budgetdepartementet.

2.3.3 Etablering av systetnbutiker

Reglerna för etablering av systembutiker utgör ett viktigt instrument för samhällets kontroll över utbudet av alkoholdrycker. Mot bakgrund av målsättningen att minska den totala alkoholkonsumtionen anser jag i likhet rned SAMO att all nyetablering av systembutiker även fortsättningsvis bör ske med stor försiktighet. Systembolaget har i enlighet med regeringens bestämmelser fattat beslut som innebär att ytterligare 11 kommuner skall få systembutik. Av dessa har sedan riktlinjerna utfärdades (1977) endast 4 butiker öppnats. De återstående 7 butikerna beräknas kunna öppnas under innevarande och nästa år. Under en sexårstid kommer således 11 nya butiker att öppnas eller i genomsnitt knappl 2 per år. En motsvarande utbyggnads­takt bör kunna godtas även i framtiden.

Till elableringspolitikens viktiga frågor hör enligl min mening inle bara frågan om etablering av en systembutik skall ske i en kommun, utan också var en eventuell butik skall placeras och butikens storlek. 1 den allmänna debatten har det hävdats att det från servicesynpunkt är av värde att systembutikerna är centralt placerade. Mot detta servicekrav anser jag, i likhet med SAMO, att man måste ställa det faktum atl störningsproblem ofta uppstår i den nära omgivningen kring butiken och alt dessa kan upplevas som särskilt besvärliga på platser som ofta besöks av många människor.

När det gäller butikernas storlek konstaterar SAMO att det kan uppstå

Prop.  1981/82:143

46

svårigheter att hålla god ordning i och utanför stora butiker som skall betjäna många, samtidigt som personalens möjligheter till personkännedom minskar. Möjligheterna att överblicka kundutrymmen och omgivning torde enligl SAMO också minska i stora butiker. En väsentlig aspekt är enligt min mening att detta i sin tur kan försvåra möjligheterna att iaktta de viktiga försäljningsbestämmelserna om l.ex. langning och försäljning till berusade personer.

Från både alkoholpolitisk och arbelsmiljömässig synpunkt är del dock viktigt att butikernas kapacitet blir tillräcklig för kundtillströmningen. Köbildning och därmed krav på hög arbetstakt kan, som SAMO också konstaterar, försvåra tillämpningen av försäljningsbestämmelserna. Jag delar därför SAMO:s uppfattning att det ur alkoholpolitisk synvinkel i allmänhet torde vara lämpligare med l.ex. två mindre butiker än en stor.

Det torde inte gå att förorda några generella riktlinjer för storlek och placering av systembutiker. Elableringsbesluten måste i varje enskilt fall fattas utifrån en avvägning mellan många olika intressen. Etableringen måste genomföras på ett sådant sätt att man i möjligasle mån förhindrar såväl alkoholpolitiska som sociala ölägenheter. Del är enligt min mening väsentligt att de ansvariga instanserna på lokal nivå, t.ex. de politiska, får möjlighet att lägga bl.a. sociala aspekter på frågan om systembutikernas inrättande och placering. Jag anser att alla ärenden om förläggning av sådana butiker bör remitteras till kommunfullmäktige i den berörda kommunen och föreslår i likhet med SAMO att detta skrivs in i de framtida riktlinjerna till Systembolaget. Även i denna fråga har jag samrått med chefen för budgetdepartementet.

2.3.4 Lördagsstängning av Systembolagets butiker

Riksdagen beslutade i maj 1981 om ett försök med lördagsstängda systembutiker under perioden juni-september 1981. Till grund för beslutet låg det förslag som SAMO presenterade i sin första rapport och regeringens proposition (prop. 1980/81:179) om vissa åtgärder inom alkoholpolitiken. Jag har här tidigare redovisat bakgrunden till SAMO:s och regeringens förslag samt riksdagens behandling av frågan.

I sin slutrapport konstaterar SAMO att försöket med lördagsstängda systembutiker har rönt stor uppmärksamhet och att reaktionerna varit övervägande positiva. Såväl organisationer som enskilda har på olika sätt, bl.a. genom skrivelser till mig och till SAMO uttryckt sin tillfredsställelse med försöket. Önskemål om en fortsättning efter försöksverksamhetens slut har också framförts från flera håll. SAMO framhåller i sin slutrapport att det finns starka skäl att överväga att permanent införa lördagsstängda system­butiker om den nu genomförda utvärderingen skulle visa att försöket haft förväntade positiva effekter.

Jag konstaterar att utvärderingen visar all försöksverksamheten med

Prop. 1981/82:143

47

lördagsstängning av Systembolagets butiker har varit entydigt positiv. Expertgruppen har redovisat siffror som på etl övertygande sätt ger belägg för delta. Till följd av försöket minskade antalet omhändertaganden av berusade personer på lördagar och söndagar påtagligt. Även antalet fall av misshandel, lägenhetsbråk och ordningsstörningar minskade betydligt. Någon motsvarande ökning.har inte konstaterats under andra veckodagar. Jag vill särskilt peka på det förhållandet att expertgruppen tolkar resultatet så att det framför allt är de grava missbrukarna som berörts.

Någon entydig effekt på försäljningen av alkoholdrycker under lördags-stängningsperioden kan inte avläsas. Till bilden hör dock atl totalförsälj­ningen under veckans övriga dagar var lägre under sommaren 1981 än under motsvarande tid 1980.

Jag vill erinra om att riksdagen i samband med 1977 års alkoholpolitiska reform uttalade att restriktioner på alkoholområdet bör finnas även i framtiden men att de bör begränsas till sådana som har stöd av en bred allmänhet. Jag delar SAMO:s uppfattning att detta ställningstagande fortfarande bör vara en förutsättning för atl nya regler skall införas. Expertgruppen har låtit genomföra undersökningar om allmänhetens inställning till lördagsstängda systembutiker. Undersökningarna visar att försöksverksamheten varit en sådan åtgärd som haft stöd av en majoritet av befolkningen och att ett beslul om lördagsstängning året runt också skulle vinna ett starkt stöd. Av de tillfrågade ansåg sålunda 56 procent att det skulle vara en riktig åtgärd atl besluta om att alltid ha systembutikerna stängda på lördagarna. Den begränsade serviceförsämring som en sådan stängning medför accepteras uppenbarligen av flertalet.

Enligt min mening ger utvärderingen en entydig bild av att försöksverk­samheten med lördagsstängda systembutiker gett värdefulla alkoholpoliliska och andra effekter. Utvärderingsgruppen har inte funnit någonting som visar att en sådan stängning inte skulle ge motsvarande effekter även under andra delar av året. Den begränsade serviceinskränkning som en lördagsstängning medför bör enligt min mening inte tillmätas avgörande betydelse i förhållande till de alkoholpolitiska vinsterna. När det nu blivit klarlagt att lördagsstängning ger så bra resultat anser jag det inte vara försvarbart att underlåta att utnyttja denna möjlighet i strävandena att begränsa alkohol­skadorna. Jag förordar därför alt Systembolagets butiker skall hållas stängda på lördagarna i framtiden. Stängningen bör genomföras från och med juli månad 1982. Effekterna av lördagsstängningen bör följas noga med avseende på olika alkoholpolitiska faktorer.

2.3.5 Återkallelse av serveringstillstånd

SAMO har i den föreliggande rapporten om alkoholpolitiken som jag redan nämnt föreslagit vissa ändringar i lagstiftningen om tillstånd till servering av alkoholdrycker. På grundval härav har del inom socialdeparte­mentet upprättats ett förslag till lag om ändring i lagen (1977:293) om handel

Prop. 1981/82:143

48

med drycker.

På min hemställan beslöt regeringen den 4 februari i år att inhämta lagrådets yttrande över förslagel. Det närmare innehållet i förslaget framgår av lagrådsremissen som bör fogas som underbilaga 1:2 till socialdepartemen­tets protokoll.

Förslaget innebär i stora drag följande. Reglerna om omprövning av befintliga tillstånd att försälja alkoholdrycker förtydligas. Detta tar främst sikte på tillstånd till servering av starkare alkoholdrycker än öl, dvs. spritdrycker, vin och starköl. Del klargörs att ett redan givet tillstånd kan återkallas då tillståndshavaren visar ekonomisk misskötsamhet och därmed inte längre kan anses lämplig att driva rörelse med servering av alkohol­drycker. Denna lämplighetsprövning syftar till att undanröja riskerna för alkoholpolitiska ölägenheter i samband med försäljning av alkoholdrycker. Önskemålet att alkoholserveringen skall ske på ett alkoholpolitiskt tillfreds­ställande sätt förutsätter en effektiv skatte- och avgiftskontroll för att garantera att seriösa intressenter kan hävda sig inom branschen. Snedvridna konkurrensförhållanden innebär att den seriösa verksamheten utsätts för en press som medför stora risker för att alkoholserveringsreglerna åsidosätts inom hela branschen.

För att ge tillståndsmyndigheten underlag för denna bedömning införs vidare en regel om uppgiftslämnande. Kronofogdemyndigheten skall under­rätta tillståndsmyndigheten när den som har tillstånd atl servera alkohol­drycker brister i sina åligganden all erlägga skatter eller sociala avgifter. På begäran av tillståndsmyndigheten skall skattemyndigheter och andra myn­digheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter lämna uppgifter som tillståndsmyndigheten behöver för tillståndsprövning eller tillsyn. Det som främst är av intresse för tillståndsmyndigheten är uppgifter om allvarlig ekonomisk misskötsamhet hos den som söker eller innehar tillstånd till servering av starkare alkoholdrycker än öl. Det förutsätts som det normala att uppgiftsskyldigheten för kronofogdemyndigheterna och uppgiftslämnan-det från de andra myndigheterna fullgörs genom ett samrådsförfarande mellan berörda myndigheter. Redan i dag förekommer i vissa län regelbund­na sammankomster mellan länsstyrelsens skatteavdelning, kronofogdemyn­digheter och länsarbetsnämnd m.fl. för att diskutera myndigheternas agerande i fråga om företag som har kommit eller kan befaras komma på obestånd på grund av bl.a. resterande skatter eller avgifter. Inom ramen för redan etablerade samarbetsformer av detta slag bör tillståndsmyndigheten kunna beredas möjligheter alt skaffa sig den informafion som behövs för myndighetens tillstånds- och tillsynsverksamhet. Det bör åligga riksskatte­verket att i samråd med socialstyrelsen verka för att ett samarbete av detta slag kommer till stånd.

Slutligen innefattar lagförslaget ett förtydligande när det gäller tillstånds-myndighetens rätt att ta del av bokföringen i en rörelse som har tillstånd att försälja alkoholdrycker. Det klargörs att den som driver rörelsen är skyldig att påanfordran förete bokföringen. Det gäller både bokföringen över själva

Prop. 1981/82:143

49

försäljningen och den som avser rörelsen i övrigt, exempelvis den som avser anställdas löner, skatte- och avgiftsbetalning osv. Även detta förslag har till syfte alt ge tillståndsmyndigheten underlag för kontroll av den ekonomiska skötsamheten.

Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget i lagrådsremissen, varvid lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Utdrag ur lagrådets protokoll den 19 februari i år bör fogas till socialdepartementets protokoll i detta ärenden som underbilaga 1:3.

Det upprättade lagförslaget bör fogas till socialdepartementets protokoll i detta ärende som underbilaga 1:4.

2.4 Vården av alkohol- och narkotikamissbrukare

2.4.1 Utgångspunkter för missbrukarvården

Förutsättningarna för vården av alkohol- och narkotikamissbrukare har förändrats till följd av socialtjänstlagen (1980:620). I lagen stadgas en uttrycklig skyldighet för socialnämnden att arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Socialtjänstens insatser för att bekämpa missbruk förutsätts bli en viktig del av verksamheten.

Antalet personer som är i behov av vårdinsatser på grund av sin alkoholkonsumtion är mycket svårt att uppskatta. De personer som registreras som alkoholmissbmkare inom vårdsystemets olika delar utgör bara en mindre del av alla med missbruksproblem. Gruppen alkoholmiss­brukare är inte någon homogen grupp. Behovet av vårdinsatser varierar i mycket stor utsträckning. En del kräver omfattande behandlingsinsatser från olika typer av behandlingsenheter. Andra behöver hjälp enbart från sjukvårdens sida, åter andra enbart med sin sociala situafion och med arbetsvårdande insatser. Missbrukels karaktär och bakgrund kan skilja sig mellan kvinnor och män. Detta måste beaktas i de behandlingsprogram som utvecklas.

Gruppen narkotikamissbrukare är en mer homogen grupp när det gäller behovet av vårdinsatser. För att en narkotikamissbrukare skall kunna förändra sin situafion krävs i de flesta fall omfattande behandlings- och rehabiliteringsinsatser. Dessa resurser måste organiseras som en samman­hållen vårdkedja omfattande uppsökande verksamhel, öppen och sluten vård samt eftervård.

Jag har i början av mitt anförande redogjort för de vård- och rehabilite­ringsresurser som utvecklats för vården av alkohol- och narkotikamissbru­kare. Resurserna är omfattande. För att få ett effektivare utnyttjande av samhällets samlade vårdresurser krävs omfattande samordningsinsatser. Huvudmannaskapsreformen som träder i kraft den 1 januari 1983 kommer att få en avgörande betydelse för en sådan samordning.  Genom den

4 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 143

Prop. 1981/82:143

50

vårdresursplanering som huvudmännen genomfört i varje län har förutsätt­ningarna skapats för en samlad vårdinsats inom missbrukarvården. Vidare bör resultaten av de samverkansprojekt som efter SAMO:s förslag nu genomförs, tillsammans med andra försöksverksamheter kring samverkan mellan vårdenheter som socialstyrelsen och olika huvudmän genomför, kunna ligga till grund för hur etl praktiskt samarbete skall kunna komma till stånd i framfiden.

2.4.2 Utveckling av vård enligt LVM

Den 1 januari 1982lräddelagenom vård av missbrukare i vissa fall, LVM, i kraft. Vård enligt LVM skall enligt huvudregeln ges på ett kommunalt eller landstingskommunalt hem för vård eller boende enligt 11 § LVM. Enligl övergångsreglerna till LVM får vård enligt lagen ges på de allmänna vårdanstalterna för alkoholmissbrukare under övergångsåret 1982, dvs. fram till de kommunala huvudmännens övertagande den 1 januari 1983. LVM:s ikraftträdande innebär atl de institulioner som är inriktade på vården av vuxna narkotikamissbrukare nu också i vissa fall skall kunna vårda missbrukare utan deras samtycke.

SAMO föreslår att särskilda medel anvisas till projekt för utveckling av vård enligt den nya lagstiftningen.

Under innevarande budgetår genomför socialstyrelsen utbildning vid statens vårdanstalt Runnagården för att förbereda personalen för vård av narkotikamissbrukare med stöd av LVM. Utbildningen sker i form av handledning av samtlig personal tvä dagar per vecka. Dessutom kommer delar av personalen att auskultera vid olika behandlingshem för narkotika­missbrukare. Liknande utbildningsinsatser planeras även för personalen vid Venngarns vårdavdelning Hornö.

Jag delar SAMO:s uppfattning att vård enligt LVM ställer nya krav på vissa vårdenheter inom missbrukarvården. Bl.a. krävs utbildnings- och utvecklingsinsatser för atl så långt det är möjligt åstadkomma så goda förutsättningar som möjligt för den nya lagens tillämpning. Jag föreslår därför att särskilda medel anvisas för utvecklingsprojekt som kan genomfö­ras vid berörda behandlingsenheter. Projektverksamheten bör syfta lill att personalen vid enheterna genom utbildningsinsatser eller praktisk försöks­verksamhet får bättre kunskap bl.a.om motivationsskapande arbete.

För ändamålet beräknas 1,8 milj. kr. Medlen bör ställas lill socialstyrel­sens förfogande under nästkommande budgetår under ett särskilt reserva­tionsanslag. Huvudmännen kan härvid söka bidrag för utvecklingsprojekt, som bör genomföras snarast möjligt efter den 1 juli 1982.

Prop. 1981/82:143

51

2.4.3 Tidiga vårdinsatser

Tidiga insatser mot alkohol- och narkofikamissbruket är en av de mer centrala frågorna för att kunna reducera de skador som alkoholen och narkotikan vållar. Ju tidigare hjälpen kan ges till de människor som är på väg in i missbruk desto större är förutsättningarna för ett bra resultat.

Detta gäller också de direkta vårdinsatserna såväl inom hälso- och sjukvården som inom socialtjänsten. Huvudmännen måsle därför inrikta metodutvecklingsarbetet på att både tidigt upptäcka personer med problem med alkohol och andra beroendeframkallande medel och utforma vården så att hjälp kan ges i tidiga skeden. Socialstyrelsen och huvudmännen bedriver redan nu ett omfattande utvecklingsarbete i detta avseende.

Öppenvården inom den sociala sektorn spelar en viktig roll för att tidigt kunna ge stöd. Personalen vid olika enheter, inte minst personalen vid alkoholpolikliniker, ungdomsmottagningar och vårdcentraler för narkotika­missbrukare har en central funktion i detta arbele.

Socialstyrelsen har bedrivit försöksverksamhet med sex nytillkomna alkoholpolikliniker. Öppenvårdsverksamheten vid vårdcentralerna för nar­kotikamissbrukare har varit modell för dessa enheters verksamhet. De sex alkoholpoliklinikerna har också erhållit statsbidrag enligt de regler som gäller för vårdcentraler för narkotikamissbrukare.

Försöksverksamheten utvärderas av socialstyrelsen. Utvärderingen som presenteras inom kort bör ligga till grund för en utveckling av den öppna missbrukarvården så att den bättre kan nå människor på väg in i missbruk.

SAMO föreslår vidare alt länsvisa konferenser genomförs för att berörda personalgrupper inom öppenvården skall få möjlighet att ta del av och diskutera aktuella erfarenheter av tidig hjälp. Jag har i årets budgetpropo­sition i avsnittet Alkoholpolitik och missbrukarvård under anslaget J 7 Utbildning och samverkan inom missbrukarvården beräknat medelsbehpvet till 1,1 milj. kr. Av dessa medel bör 600 000 kr. användas för nämnda konferenser.

2.4.4 Eftervård

För att vården skall ge bestående resultat måsle en missbrukare efter genomgången behandling få meningsfull sysselsättning och hjälp till ett fungerande socialt liv. F.d. missbrukare som lämnat en behandlingsenhet kräver i de flesta fall olika former av stödinsatser. SAMO konstaterar i sin slutrapport alt eftervården har stora brister eller saknas helt. Behovet av en långsam utslussning från vårdenheterna där klienten successivt får ta allt större ansvar för sin situation tillgodoses sällan. En meningsfull eftervård

Prop.  1981/82:143

52

ställer främst krav på en väl fungerande samordning av flera organ och deras insatser.

Den öppna missbrukarvården har i princip haft ansvaret för att även slutfasen av vården fullföljs. Öppenvården utgör vårdbasen i behandlings­kedjan.

Socialstyrelsen har under senare år uppmärksammat eftervårdens roll och har därför gett bidrag till några försöksprojekt med eftervård. Under år 1980 påbörjades en genomgång av olika modeller för eftervård som försöksvis eller i reguljära former prövats i anslutning till institutionsvård för missbrukare. Erfarenheterna från några av modellerna har prövats och kommer inom kort att redovisas av socialstyrelsen i en särskild rapport.

Som jag tidigare anfört har en särskild arbetsgrupp under arbetsvårdsdele­gationen på arbetsmarknadsstyrelsen presenterat en rapport - Problem på vägen från missbruk till jobb. I rapporten föreslås olika åtgärder för att förbättra missbrukarnas arbetsmarknadssituation. Chefen för arbetsmark­nadsdepartementet kommer senare denna dag att behandla arbetsgruppens rapport och lägga fram förslag på pmrådet.

SAMO anser all ökad uppmärksamhet måste riktas mot eftervårdande insatser. Socialstyrelsens hitfillsvarande arbete med denna fråga bör ge vägledning för det fortsatta arbetet. Jag delar SAMO:s uppfattning atl det finns behov av ett utvecklingsarbete för att effektivisera eftervården.

Jag har i årets budgetproposition i avsnittet Alkoholpolitik och missbru­karvård under anslaget J 6 Bidrtig fill alkoholpohkhniker och vårdcentraler m.m. beräknat etl engångsanslag på 1 milj. kr. för detta ändamål. Medlen bör fördelas till olika försöksverksamheter som utgår från den problembe­skrivning som återfinns i SAMO:s slutrapport. Den ovan angivna rapporten från arbetsmarknadsstyrelsen bör också beaktas vid utformningen av projekten.

Enskilda initiativ och frivilliga organisationer har en viktig funktion inom missbrukarvården. Ett utvecklat samarbete sker också med samhällets vårdorgan. Organisationerna kompletterar samhällets åtgärder i okonven­tionella former och bidrar till att engagera enskilda människor i arbete för missbrukarna. Ett antal föreningar har bildats med arbetet speciellt inriktat på alkohol- och narkotikamissbrukare. Andra har sitt arbete inriktat på hela missbruksproblemafiken. Hos vissa organisationer ingår arbetet för missbru­kare i en mera omfattande allmän verksamhet. Organisationernas insatser är ett värdefullt komplement fill samhällets åtgärder, inte minsl under eftervårdstiden, när behovet av medmänskliga relationer utanför missbru-karkretsen är särskilt stor.

Från femte huvudtitelns anslag J 8 Bidrag till organisationer m.m. utgår bidrag till bl.a. sammanslutningar för stöd och hjälp åt alkohol- och läkemedelsmissbrukare m.m., till kommuner saml lill organisationer som ägnar sig åt rehabilitering av alkohol- eller narkotikamissbrukare. Bidragen kan utgå för såväl pågående verksamhel som försök med nya vård- och behandlingsformer.

Prop.  1981/82:143

53

De frivilliga organisationerna får etl omfattande statligt stöd för sina insatser inom missbrukarvården. I årets budgetproposition (prop. 1981/ 82:100 bil. 8, p. J 8) har jag beräknat sammanlagt 13 475 000 kr. under detta anslag.

2.4.5 Familjevård för missbrukare

Familjevårdsutredningens förslag syftar fill att förstärka familjevården genom att särskilda familjevårdsenheler inrättas för att stödja familjehem­men. En familjevårdsenhet skall enligt utredningens förslag bestå av en grupp familjehem (5-15 familjer). För att familjerna skall kunna träffas regelbundet bör de bo relativt nära varandra och helst inom samma län. På gemensamma träffar skall de kunna utbyta erfarenheter och diskutera gemensamma problem.

Utredningen föreslår alt varje familjevårdsenhet- varje grupp av familjer - skall ha minst en handledare, en familjevårdskonsulenl. Varje familje­vårdsenhet bör ha en styrelse. I styrelsen skall representanter för värdfamil­jerna, frivilliga organisationer och de myndigheter som anlitar familjehem­men ingå. Styrelsen som bl.a. skall svara för verksamhetens allmänna inriktning skulle genom sin sammansättning också garantera en förankring i samhällslivet.

För att stimulera bildandet av familjevårdsenheter föreslår utredningen att-de skall vara berättigade till statsbidrag. Bidrag skall kunna utgå med upp till 75 procent av enheternas kostnader. En av förutsättningarna för att bidrag skall kunna utgå, bör enligt utredningen vara att minst en familjevårdskon­sulent är stationerad i samma region som familjehemmen och att en styrelse inrättas för varje enhet.

Nästan alla remissinstanser är i princip positiva till huvuddragen i utredningens förslag att inrätta familjevårdsenheter. Samtidigt har emeller­tid många remissinstanser invändningar mot vissa delar i förslaget. Del föreligger t. ex. en viss tveksamhet inför utredningens förslag att varje familjevårdsenhet bör ha en styrelse. Socialstyrelsen menar atl en styrelse riskerar att ta relativt stora administrativa resurser i anspråk. Det kan också inverka hämmande på det enskilda engagemanget. Enligt kriminalvårdssty­relsen är del inte meningsfullt att alltid knyta en särskild styrelse till verksamheten. Flera remissinstanser har också påpekat att erfarenhelerna av familjevård i den form utredningen föreslår är begränsade.

Förslaget om statsbidragets utformning och finansiering kritiseras av en rad remissinstanser. Kommunförbundet påpekar l.ex. "att i etl läge där kommunernas ekonomi redan är hårt ansträngd och där staten i andra sammanhang utfärdar direktiv om starka begränsningar av den kommunala volymutvecklingen har kommunerna inle möjlighet alt finansiera den kvalitetsförbättring som föreslås i utredningen". En del remissinstanser, bl. a. socialstyrelsen, pekar på att utredningens förslag kan medföra en icke

Prop.  1981/82:143

54

önskvärd likriktning inom familjevården. Statsbidraget bör enligt socialsty­relsen utformas så att del inte utesluter stöd även för andra former av familjevård. En sammanställning av remissyttrandena över familjevårdsut­redningens betänkande bör fogas som underbilaga 1:6 till detta protokoll.

Enligt 22 § socialtjänstlagen skall socialnämnden sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna kan las emot i bl.a. familjehem. Med familjehem avses enligt 35 § socialtjänstförordningen ett enskilt hem som tar emot, förutom barn, även vuxna för vård och omvårdnad. I förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1) framhölls alt vård i familjehem förutsågs kunna bli en alltmer betydelsefull resurs inom vården av främst de vuxna missbrukarna. Den verksamhet som familjevårds-utredningen har rekommenderat, överensstämmer väl med socialtjänstlag­stiftningens intentipner.

Erfarenheterna av familjevård för vuxna missbrukare har hittills varit positiva. Vårdformen ger en möjlighet för missbrukaren att komma in i ett normalt vardagsliv. En av grundtankarna i familjevården är att värdfamiljen fungerar som ett föredöme för gästen. Värdfamiljens liv fungerar som ett exempel för gästen på elt annat och bättre liv än det han tidigare levt. Familjevården kan därigenom ge missbrukaren något som andra vårdformer har svårt alt ge. Familjevård ger samhället en möjlighet alt lösa vård- och behandlingsuppgifter genom att ta tillvara enskilda människors intresse och engagemang. Familjens engagemang är dock inte alltid tillräckligt för alt hjälpa missbrukaren.

Samhället måste också ta sitt ansvar genom all bistå värdfamiljen. Stödet till familjehemmet måste ges i sådana former och på sådana villkor att både familjens självständighet och dess engagemang bevaras. Liksom ulredningen anser jag att familjevård inte bör bli en form av yrkesmässig vård. Familjevård bör inte helt ersätta annal yrkesarbete.

Jag anser i likhet med utredningen och remissinstanserna alt det är angeläget att familjehemmen nu får ett utbyggt stöd för sin verksamhet, i enlighet med de allmänna principer som utredningsförslaget utgår från. Jag är dock inte nu beredd att förorda någon i detalj utformad generell lösning för hur familjevården för missbrukare skall organiseras. Familjevårdsutred­ningens modell bör dock tas tillvara och vidareutvecklas.

Jag har i det föregående föreslagit att medel anvisas för utvecklingsprojekt avseende LVM-vård under etl särskilt reservationsanslag. Jag förordar att ytterligare 5,2 milj. kr. avsätts under detta anslag för utvecklingsarbete under en tvåårsperiod med start den 1 januari 1983 kring projekt med vård i familjehem (familjevård) för vuxna alkohol- och narkotikamissbrukare. Dessa medel bör i huvudsak användas till familjevård för vuxna narkotika­missbrukare. Även projekt med både alkohol- och narkotikamissbrukare bör dock kunna erhålla anslag.

Projektanslag bör kunna utgå till såväl befintliga som nystartade familje­vårdsprojekt. Vid prövning av frågan om utvecklingsbidrag bör särskild

Prop. 1981/82:143

55

hänsyn tas till förslag om konsulentförstärkt familjevård. Detsamma gäller projekt som inrymmer möjligheter till ökad kontakt mellan familjehem­men.

Det föreslagna utvecklingsanslaget ökar budgetmässigt utgifterna för budgetåret 1982/83. De faktiska utbetalningarna kommer emellertid att ske successivt under kalenderåren 1983 och 1984. För att ge ekonomiskt utrymme åt utvecklingsbidraget förordar jag att det hitfillsvarande statsbi­draget om 50 kronor per vårddag upphör fr.o.m. den 1 januari 1983. Det för detta ändamål i budgetförslaget för budgetåret 1982/83 upptagna anslaget på 2,6 milj. kr. erfordras dock för att täcka kostnaderna för bidragsåret 1982 med hänsyn fill att bidraget utbetalas kalenderårsvis i efterskott. Det nuvarande statsbidraget för familjevård för narkotikamissbrukare som inrättades år 1973 har haft begränsad betydelse när det gäller att kvalitativt utveckla familjevården. Flera remissinstanser har ansett att ett slopande av bidraget fill förmån för det av utredningen föreslagna statsbidraget skulle medföra en kostnadsökning för kommunerna. För egen del vill jag anföra följande. En stor del av de mer långvariga placeringarna i familjevård sker redan i dag genom anknytning fill någol familjevårdsprojekt. Endast sju kommuner har under år 1980 fått bidrag för familjevård med mer än 50 000 kr. Övriga kommuner har endasl fått smärre bidrag. Om statsbidragen förändras har de kommuner, som bedriver en omfattande familjevård för vuxna missbrukare, goda möjligheter att få del av utvecklingsbidraget. Mindre kommuner som vill använda familjevård kan genom samarbete med något familjevårdsprojekt indirekt få del av bidraget. De kostnadsökningar för enskilda kommuner, som kan uppkomma genpm den föreslagna förändringen av statsbidragen blir därför för de flesta kommuner små. En höjd ambifionsnivå, genom längre vårdtider och bättre planering av vårdinsatsen kan visserligen på kort sikt medföra höjda kostnader för kommunerna. En förbättrad vård bör å andra sidan medföra att behovet av institutionsvård samt andra och kanske dyrare insatser från kommunen minskar.

Projektanslaget bör administreras av socialstyrelsen. Styrelsen bör också fortlöpande följa och dokumentera de erfarenheter som kan tillvaratas i projekten. Jag vill - i likhet med utredningen - betona viklen av forskning rörande familjevården. Jag återkommer till detta i det följande.

Familjevårdsutredningen tar även upp försäkrings- och ansvarsfrågor. Jag delar utredningens uppfattning att det är viktigt att ge familjehemmen etl skydd för ekonomiska skador som de kan råka ut för genom sitt vårdåtagande. Gästen kan t.ex. - av vårdslöshet eller med uppsåt - orsaka skada på värdfamiljens egendom, hos grannar eller andra personer som värdfamiljen har kontakt med. Jag anser - i likhet med utredningen - all en förutsättning för att familjevården skall kunna vidareutvecklas är att ansvarsfrågorna får en tillfredsställande lösning. Principiellt delar jag utredningens uppfattning att huvudmannen för vården bör ta de ekonomiska

Prop. 1981/82:143

56

risker som familjehemmet inte kan skydda sig emot genom försäkringar vilka normalt sett ingår i ett hushåll, l.ex. hemförsäkring och olycksfallsförsäk­ring.

Familjevårdsutredningen har vidare pekat på att det finns vissa frågor av arbetsrättslig art för familjevården där rättslägel inte är klarlagt. Utredning­en har mot den bakgrunden föreslagit regeringen att överväga en översyn av bl.a. familjevårdarnas arbetsrättsliga ställning. Flera remissinstanser, bl.a. arbelarskyddsstyrelsen, tillstyrker förslaget. Efter samråd med chefen för arbetsmarknadsdepartementet vill jag framhålla följande. De frågor som avses i betänkandet rör i allt väsentligt arbelstagarbegreppet. Detta begrepp är inle närmare definierat i nu gällande lagstiftning, utan det har överlåtits åt rättstillämpningen att med stöd av motivuttalanden (jfr. l.ex. prop. 1975/76:105; bil. 1, s. 324 och SOU 1975:1 s. 691 ff) bestämma begreppets närmare innebörd och därav bl.a. dra gränsen mot uppdragstagarbegreppet. Frågan om fosterföräldrars rätt till semesterersättning är för övrigt föremål för prövning i arbetsdomstolen. Mot denna bakgrund finner jag ingen anledning alt föreslå några särskilda åtgärder i denna fråga. Regeringen kommer emellertid att följa utvecklingen på området.

Familjevårdsutredningen anser att en fördjupad diskussion om familjevår­dens möjligheter och begränsningar vid vård av missbrukare är önskvärd. För att stimulera en sådan diskussion bör regionala eller lokala kontaktkon­ferenser anordnas av socialstyrelsen, menar utredningen.

Under den tid familjevårdsutredningen arbetade bildades på enskilt initiativ en samarbetskommitlé för familjevård. Denna består av represen­tanter för befintliga familjevårdsenheter och organisationer med intresse för familjevård. Samarbelskommitlén avser bl.a. att arbeta för bildandet av nya enheter. Kommittén kommer vidare att stödja de familjevårdsenheter som är organiserade i förenings- eller stiftelseform, och i övrigt bevaka familjehemmens intressen i olika frågor. Familjevårdsutredningen föreslår alt samarbetskommittén för familjevård får ekonomiskt stöd lill sin verksamhet.

Familjevårdsutredningen anser vidare att samarbetskommittén för famil­jevård är lämpad för att i samarbete med bl. a. socialstyrelsen organisera sammankomster mellan företrädare för olika familjevårdsprojekt. Sådana sammankomster har ägt rum under ett antal år.

Erfarenheterna hittills är positiva och bör utgöra underlag för utbildning av familjevårdskonsulenter. Utredningen föreslår atl socialstyrelsen får disponera medel för överläggningar mellan familjevårdsprojekt samt för utbildning av konsulenterna.

Jag instämmer i ulredningens uppfattning alt familjevården på olika sätt bör stimuleras och stödjas samt att en fördjupad diskussion om familjevår­dens möjligheter och begränsningar är önskvärd. Socialstyrelsen bör i detta syfte anordna olika typer av sammankomster för familjehemmen och andra berörda. Familjevårdskonsuleniernas behov bör särskilt beaktas i delta

Prop.  1981/82:143

57

sammanhang. Verksamheten bör kunna finansieras inom socialstyrelsens befintliga anslag för kurs- och konferensverksamhet inom nykterhets- och narkomanvården.

Min uppfattning är också att samarbetskommittén för familjevård kan utgöra en värdefull tillgång i arbetet med alt utveckla familjevården. Ett visst ekonomiskt stöd till kommittén för insatser med detta syfte bör därför kunna anvisas inom ramen för det föreslagna utvecklingsanslagel.

2.5 Forskningsfrågor

2.5.1 Alkohol- och narkotikaforskningens 'inriktning

I det föregående har en redogörelse lämnats för alkohol- och narkotika­forskningens utveckling samt dess nuvarande organisation, inriktning och finansiering. Av redogörelsen framgår att alkoholforskningen, alltsedan den växte fram vid 1940-talets mitt, har haft sin tyngdpunkt förlagd till den medicinska sidan. Den samhällsvetenskapligt betonade alkoholforskningen har utvecklats först det senaste decenniet. Fortfarande har dock den medicinska forskningen inom alkoholområdet en stark dominans över den samhällsvetenskapligt inriktade alkoholforskningen. Inrättandet av de tre professurerna för sociologisk alkoholforskning, vårdforskning och psykolo­gisk alkoholforskning är en klar förstärkning av den samhällsvetenskapliga alkoholforskningen som sannolikt kommer att medföra en bättre balans mellan de båda områdena.

Uppbyggnaden av narkofikaforskningen inleddes i blygsam skala under 1960-talel. Den visar en något annan bild vad gäller tyngdpunkten än den som varit rådande för alkoholforskningen. Inom narkotikaforskningen har såväl myndigheternas som forskarnas intresse i högre grad varit inriktat på samhällsvetenskapliga studier, bl.a. omfattande undersökningar av före­komst av bruk och missbruk av olika droger samt behandlingsforskning.

Behandlingsforskningen utgör ett av de forskningsområden som har prioriterats särskilt genom förslag i propositionen 1977/78:105 om åtgärder mot narkotikamissbruket. Initiarivgruppen för narkomanvårdsforskning har som tidigare nämnts lämnat förslag till åtgärder inom delta område. Det planeringsarbete och de provundersökningar som genomförts inom ramen för initiativgruppen i en av gruppen tillsatt arbetsgrupp har utmynnat i en plan för ett omfattande forskningsprojekt. Syftet med projektet är alt få kunskaper, som är direkt användbara i det praktiska behandlingsarbetet och för den övergripande planeringen av narkomanvården. Det nu aktuella projektet kommer att omfatta ett stort antal vård- och behandlingsenhe­ter.

Den ansökan om forskningsmedel som har lämnats in för detta projekt bereds f.n. i delegationen för social forskning (DSF). Delegationen har

Prop.  1981/82:143

58

samtidigt att behandla ytterligare ca 25 projektansökningar inom alkohol-och narkotikaområdet av vilka flera avser behandlingsforskning. Vidare har kriminalvårdsstyrelsen aviserat att det finns behov av forskning med avseende på missbruksproblemen hos kriminalvårdens klienter. Chefen för justitiedepartementet kommer senare i dag alt ta upp denna fråga.

Behandlingsforskningen bör enligt min mening på sikt omfatta missbruks­området ur flera olika aspekter. Exempelvis bör problemen atl så tidigt som möjligt kunna ge missbrukare stöd och hjälp uppmärksammas även från forskningens sida. Olika delar av vårdsystemet, liksom samverkansproblem, måste härvid bli föremål för värdering genom vetenskapliga studier. På detta sätt kan huvudmännen och andra berörda få bättre underlag för beslul om en vidareutveckling av vård och behandling. Behovet av metodutveckling har jag nyss nämnt i samband med genomgången av missbrukarvården. Förslagen om atl socialstyrelsen får disponera medel för att vården av missbrukare enligt LVM skall kunna utvecklas samt för en utveckling av eftervården berör detta metodutvecklingsarbete. Jag vill i detta sammanhang också erinra om familjevårdsulredningens förslag till forskningsinsatser inom familjevårdens område. Även dessa förslag bör uppmärksammas i den framtida behandlingsforskningen.

Överförbrukningen av sömnmedel och lugnande medel har som tidigare nämnts uppmärksammats i det nordiska samarbetet inom drogforskningen. De initiativ som har tagits inom Nordiska nämnden för alkohol- och drogforskning (NAD) i fråga om psykofarmakaforskningen bör enligt min mening följas upp på nationell nivå. Denna forskning bör ges särskild uppmärksamhet inom den framlida missbruksforskningen.

Ett annat forskningsområde som bör utvecklas är olika frågeställningar kring alkoholpolitiska restriktioner. Den svenska forskningen har i jämfö­relse med flera andra länder i förhållandevis liten utsträckning ägnat sig åt detta. SAMO har betonat vikten av att en ökad uppmärksasmhet fästs vid mera långsiktig forskning som gäller svensk alkoholpolitik. Jag delar SAMO:s uppfattning.

Regeringen har nyligen beslutat att för riksdagen lägga fram en samlad forskningsproposition. Denna proposition innehåller bl.a. övergripande innehållsmässiga prioriteringar av forskningsområden för den närmaste femårsperioden. Forskningen inom social- och hälsovårdsområdet är ett av de högst prioriterade områdena i nämnda proposition. Missbruksforskning­en i stort utgör en av tyngdpunkterna inom detta område. 1 propositionen tas också upp frågan om det framtida ansvaret för initiering av och stöd till missbruksforskning.

2.5.2 Kartläggningar av drogutvecklingen

SAMO har i sin slutrapport tagit upp frågan om kunskapsunderlaget när det gäller alkoholkonsumtionen och alkoholskadorna. Av SAMO:s redovis-

Prop.  1981/82:143

59

ning framgår alt det finns luckor i detta kunskapsunderlag.

Konsumtionen av alkoholdrycker belyses vanligtvis med uppgifter om den registrerade konsumtionen, dvs. försäljningen av alkoholdrycker. Om konsumtionen av hemtillverkat vin, hembrända spritdrycker, turistsprit osv. finns del bara sporadiska data. De data som finns är därtill mycket osäkra. I likhet med SAMO anser jag att del behövs en metodutveckling kring studier som kan ge tillförlitliga data om förändringar av den icke-registrerade konsumtionen.

När det gäller konsumtionsvanorna finns relativt omfattande dala om vissa ungdomsgrupper. SAMO framhåller att de undersökningar som har genomförts inom skolan och bland värnpliktsinskrivna har stort värde, inte minsl genom att de ger en belysning av utvecklingen över en längre tidsperiod. Enligt SAMO:s mening är dock bristen på kunskaper om alkohol-och narkotikavanorna i den vuxna befolkningen påtaglig. SAMO anser att studier som belyser förändringar bland vuxna därför också bör påbörjas i mer återkommande form. Med hänsyn till behovet av beslutsunderlag för insatser av förebyggande slag påpekar SAMO atl undersökningar i ungdomsgrup­perna dock bör prioriteras.

En viktig faktor för alkoholpolitiska ställningstaganden är konsumtionens fördelning i befolkningen. Många undersökningar har under årens lopp visat att en liten andel av befolkningen konsumerar en förhållandevis slor andel av alkoholdryckerna. Konsumtionsförändringar i den gruppen är svåra att studera genom traditionella intervju- och enkätundersökningar. Enligt SAMO:s mening bör därför särskild vikt fästas vid metodutveckling kring dessa frågor. SAMO anser också att forskningsprojekt om alkoholkonsum­tionens roll för vårdbehov och andra följdverkningar bör påbörjas inom olika samhällssektorer.

SAMO anger i sin rapport flera orsaker till atl det inom alkoholområdel saknas viktiga data om konsumtions- och skadeutvecklingen. En av orsakerna är att arbetet med att studera dessa frågor bedrivs på många olika håll. Särskilt framträdande är denna uppsplittring när det gäller enkät- och intervjuundersökningar. Dessa genomförs av flera institut och med många olika uppdragsgivare.

Enligl SAMO:s mening bör ansvaret för att mer övergripande följa konsumtions- och skadeutvecklingen samlas hos ett organ. På det sättet kan olika undersökningar genomföras med en mer planerad strategi än vad som nu är fallet. SAMO anser att det organ som får det samlade ansvaret bör disponera de statliga medel som står till förfogande för kartläggningar av utvecklingen. Organet bör härvid kunna ge uppdrag till de undersöknings­institut eller forskningscentra som man anser har de bästa förutsättningarna att genomföra angelägna projekt. Organet bör också samarbeta med forskningen så att skilda slag av metodutvecklingsarbete kan äga rum.

Jag delar SAMO:s uppfattning om att det i flera olika avseenden behövs en metodutveckling för atl kunskapsunderlaget om alkoholkonsumtionen och

Prop. 1981/82:143

60

alkoholskadorna skall kunna förbättras. Jag anser också att det behövs en bättre samordning i arbetet med dessa frågor. Det arbele som nu utförs av utredningen om narkotikamissbrukets omfattning (UNO) berör till stor del de frågor som SAMO har tagit upp. I likhet med SAMO anser jag att alkohol-och narkotikafrågorna bör behandlas integrerat när det gäller att följa utvecklingen inom drogområdet. När UNO har lämnat sin slutrapport bör dessa frågor beredas ytterligare inom regeringskansliet med sikte på ett ställningstagande i anslutning till nästa års budgetproposition. Med tanke på att del i stor utsträckning är samma myndigheter och organ som sysslar både med kunskapsfrågor och med information inom drogområdel bör arbelet kunna genomföras i anslutning fill den ytterligare beredning som har föreslagits bör ske när det gäller informationsfrågorna. Dessa frågor bör även beaktas i den långsiktiga sektoriella forskningsplanering som förutsätts i den nyss nämnda forskningspolitiska propositionen.

2.5.3 Förmedling av forskningsresultat

Behovet av att förmedla den kunskap som kommer fram genom forskning och statistikinsamling är stort. Resultat från forskningsprojekt utnyttjas inte alltid i planerings- och utvecklingsarbete inom administrationen i den grad som är önskvärd och borde vara möjlig. Orsakerna till detta kan vara flera. Resultatredovisningen från olika projekt är ofta utformad så atl den inte förstås av andra än en snäv grupp forskare inom del aktuella området.

Den kunskap som forskningen ger behöver nå flera olika grupper av avnämare. En avnämargrupp är forskarna själva. En annan är administra­törer och beslutsfattare på olika nivåer. En tredje grupp utgör olika personalkategorier på fältet, en fjärde opinionsbildare, osv. Dessa olika avnämargrupper ställer skilda krav på förmedlingen av kunskap. Ibland krävs detaljerade beskrivningar av teoretiska utgångspunkter och metodval för ett forskningsprojekt. I ett annat sammanhang behövs kanske bara en enkel information om t.ex. försäljningsutvecklingen för alkoholdrycker.

Behovet av att snabbt få överblick över vilka forskningsprojekt som genomförts eller pågår har kunnat tillgodoses inom missbrukarvården genom försöksverksamheten vid Centralförbundet för alkohol- och narkotikaup­plysning (CAN) med en särskild dokumentationscentral. Jag delar SAMO:s uppfattning att en central verksamhet med systematisk insamling av rapporter och artiklar från forskningen är en bra utgångspunkt för att sprida kunskap till olika avnämargrupper. Den dokumentationscentral som nu finns vid CAN bör permanentas och få en central roll när det gäller dokumentation av alkohol- och narkotikaforskning. Medelsbehovet för denna verksamhet för nästa budgetår redovisas i det följande av statsrådet Tilländer.

Vid sidan av de behov som en dokumentationscentral för forskning kan

Prop. 1981/82:143

61

tillgodose finns behov av fylligare sammanfattningar av resultaten av aktuella forskningsprojekt. Andra behov som behöver tillgodoses är sammanställ­ningar av den samlade kunskap som finns inom ett begränsat område. Översikter av detta slag har stor betydelse för myndigheter, beslutsfattare på olika nivåer och fackfolk. De kan också utnyttjas som hjälpmedel i undervisningen och som basmaterial i samband med opinionsbildande informationsverksamhet.

SAMO nämner i sin rapport att forskningen kring alkoholpolitiska restriktioner och kunskapen om alkoholkonsumtionen och dess skadeverk­ningar är särskilt viktiga som underlag för alkoholpolitiska beslul. SAMO föreslår därför att en årlig rapport ges ut med en översiktlig kvalificerad bedömning av drogsituationen och rådande kunskapsläge grundad på en kritisk granskning av de data som finns tillgängliga. Ansvaret för en sådan årlig rapport bör enligt SAMO:s mening ligga på samma organ som SAMO föreslår bör få samordningsansvaret för studier av utvecklingen på drogom­rådet. Jag delar i princip SAMO:s uppfattning i dessa avseenden. Den närmare organisatoriska utformningen får tas upp i samband med den ytterligare beredning av dessa frågor som jag nyss nämnt bör ske inom regeringskansliet.

2.6 Internationella insatser för att bekämpa narkotikamissbruket

Narkotikasituationen i världen är myckel allvarlig. Den har försämrats fortgående trots de insatser som vidtagits. Narkotikamissbruket har blivil ett allt större hot mot den sociala och ekonomiska välfärden. I Europa har ett växande missbruk av heroin, kokain, cannabis och psykotropa ämnen kunnat konstateras. Den illegala ppiumproduktionen har ökat i världen. De senaste årens rekordskördar i Fjärran Östern har lett till att försäljningen av heroin därifrån på nytt ökar. 1 Sydamerika är produktionen av kokain mycket omfattande. Missbruket ökar kraftigt i nord- och mellanamerika och i Västeuropa. Missbruket av barbiturater, amfetamin och andra centralstimu-lerande medel fortsätter att stiga. Cannabis är del narkotiska medel som har den största spridningen i världen.

Narkotikaproblemet är ett globalt problem. Ett intensifierat internatio­nellt samarbete utgör ett centralt inslag i kampen mot narkotikamissbruket. 1 det följande anger jag hur Sverige kan medverka härtill.

Vi kan inte stå passiva inför vetskapen om att alltmer narkotika produceras i världen. Ett viktigt syfte med det internationella narkotikaarbetet måste vara att förmå de länder som nu inte vidtar tillräckliga åtgärder inom narkotikaområdet att stärka sina insatser. Det gäller både länder som producerar narkofika och som har ett omfattande missbruk.

Produktionen av narkotika kan inte stoppas utan att en rad politiska, ekonomiska och sociala förhållanden i producentländerna genomgår omfal-

Prop. 1981/82:143

62

lande förändringar. Speciell uppmärksamhet bör ägnas åt de sociala och ekonomiska förhållandena i dessa länder. Detta är en viktig uppgift för FN:s generalförsamling, FN:s ekonomiska och sociala råd och andra FN-organ som är involverade i utvecklingsarbetet. Sverige bör medverka lill att dessa problem uppmärksammas mer.

Producentländerna måste kunna påräkna bistånd från narkotikakontroll­organen, den internafionella narkotikakontrollstyrelsen och FNs narkotika­division. Möjligheterna härtill begränsas för närvarande av de begränsade resurser som dessa organ har. Sverige bör även i fortsättningen verka för att dessa organ får tillräckliga resurser för atl kunna bedriva sitt arbete på ett ändamålsenligt sätt.

Det är vidare av stor vikt alt de mer utvecklade länderna aktivt stöder producentländerna i deras kamp mot den illegala hanteringen med narkoti­ka. Detta kan ske genom bl.a. FNs narkolikafond. Narkotikafondens verksamhet stämmer väl överens med andra utvecklingssträvanden i tredje världen. En integrerad landsbygdsutveckling är ofta en nödvändig förutsätt­ning för att socioekonomiska förändringar skall kunna åstadkommas. Genom att förbättra de allmänna levnadsbetingelserna för den fattiga jordbruksbefolkningen i dessa länder skapas ett effektivt motvärn mol en fortsatt narkotikaproduklion. Fondens projekt har därför inneburit att denna befolkning fått sjukvård, utbildning och hjälp till en förbättrad social situation. Ett aktivt deltagande från de berörda människorna själva är betydelsefullt för att resultat skall kunna uppnås. Det är också nödvändigt att regeringarna i producentländerna engagerar sig i dessa insatser och genomför kraftfulla åtgärder mot illegal odling och tillverkning.

Genom sin inriktning på just opium har fonden visat att goda resultat kan åstadkommas med en landsbygdsutveckling som samtidigt slår mot narkoti­kan. Dessa erfarenheter och insikter bör tas till vara av enskilda länder och internationella finansieringsorgan. Det är nödvändigt att andra internatio­nella utvecklingsorgan i fortsättningen ger ökad uppmärksamhet åt fondens insatser.

Sverige är ett av de länder som ger störst bidrag till FN-fonden. Regeringen har under åren 1977-80 anvisat sammanlagt 6 milj. kr. av biståndsmedel till narkotikafondens verksamhet. Är 1981 gavs ett bidrag med 4 milj. kr. till projekt med alternativ odling i Laos, Pakistan och Thailand.

Sverige lämnar vidare ett icke specialdestinerat bidrag fill fondens allmänna verksamhet. I årets budgetproposition (prop. 1981/82: Bilaga 8, Ll) har jag för detta ändamål beräknat ett anslag till narkotikafonden på 291 000 kronor.

FN:s generalförsamling beslutade i december 1981 att anta ett strategi- och policyprogram mot narkotikamissbruket. Programmet kan bli en viktig bas för den gemensamma kampen mot narkotikamissbruket. Sverige har deltagit aktivt i utarbetandet av programmet. Sverige bör verka för att programmet genpmförs.

Prop. 1981/82:143

63

Samarbetet inom Europa i kampen mot narkotikaproblemen har intensi­fierats under de senaste åren. Den s.k. Pompidougruppen har beslutat att genomföra ett aktionsprogram mot narkotikamissbruket. Programmet omfattar bl.a. insatser inom polisens, tullens och narkomanvårdens områ­den. Sverige bör verka för att samarbetet ytteriigare fördjupas i Europa.

1 Norden sker ett omfattande samarbete inom narkolikaområdet. Vid ett särskilt ministermöle i februari 1982, vilket tillkommit på svenskt initialiv, beslutade social-, hälso- och juslifieministrarna att utvidga samarbetet inom narkotikaområdet. Samarbetet intensifieras för närvarande inom polisens och tullens områden samt när det gäller informations- och vårdfrågor. Särskilda insater skall vidtas för att bekämpa cannabismissbruket i Norden. Samarbetet inom Norden utgör en mycket viktig del av vårt internationella arbete inom detta område. En förstärkning av det nordiska samarbetet kring narkotikafrågorna är mycket betydelsefull.

Sverige har liksom Finland och Norge socialarbetare placerade i Köpen­hamn. Socialarbetarnas uppgift är att finna och stödja de unga missbrukare från övriga Norden som söker sig dit. Genom kontakter med hemkommuner ansvarar socialarbetarna för hemresa och medverkar till alt behandlings- och rehabiliteringsinsatser initieras. Behovet av denna typ av särskilda insatser är självfallet avhängigt av utvecklingen av narkotikasituationen i Köpenhamn vad gäller svenska ungdomar samt de insatser som görs av danska myndigheter. Jag ser de svenska socialarbetarnas arbete som ett väsentligt inslag i det nordiska samarbetet. De två socialarbetarna bör därför tills vidare fortsätta sin verksamhet och formellt vara kopplade till socialstyrelsen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen dels föreslår riksdagen att

1.

anta förslaget till lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker,

2.

godkänna vad jag anfört om lördagsstängning av systembuti­kerna,

3.

godkänna vad jag anfört om bidrag till försöksverksamhet med familjevård för vuxna missbrukare,

4.

till Utveckling och försök med vissa vårdformer för budgetåret 1982/83 under femte huvudtiteln anvisa elt reservationsanslag av 7 000 000 kr,

dels bereder riksdagen tillfälle ta del av vad jag i del föregående har anfört om åtgärder mot alkohol- och narkotikamissbruket.

Prop. 1981/82:143

64

Bilaga 1:1

1 SAMMANFATTNING AV SAMO:S SLUTRAPPORT

1.1 Bakgrund

SAMO:s arbete

Våren 1980 tillsatte regeringen samordningsorganet för alkoholfrågor (SAMO). 1 SAMO ingår statssekreterarna i social-, justitie-, kommunika­tions-, budget-, utbildnings-, handels-, arbetsmarknads- och kommundepar­tementen saml cheferna för rikspolisstyrelsen, socialstyrelsen, skolöversty­relsen och generaltullstyrelsen. SAMO:s direktiv omfattar information om alkohol, restriklionsfrågor och andra förebyggande insatser samt vård av alkoholmissbrukare och vissa forskningsfrågor.

I december 1980 överiämnade SAMO rapporten (Ds S 1980:10) Om alkoholpolifiken. Den innehöll förslag till åtgärder för att påverka atfityder och värderingar kring bruk av alkohol och andra droger. Den innehöll vidare förslag om vissa ytterligare begränsningar av alkoholens tillgänglighet samt förslag till insatser för att förbättra vården av alkoholmissbrukare. Förslagen har beaktats i budgetpropositionen för budgetåret 1981/82 samt i proposi­fionen (prop 1980/81:179) om vissa åtgärder inom alkoholpolitiken. Under 1981 har SAMO fortsatt sitt arbete. SAMO har därvid behandlat de frågor som enligt direktiven skulle ses i ett längre fidsperspektiv. Dessa frågor griper över hela det alkoholpolitiska fältet.

I föreliggande rapport redovisas det fortsatta arbetet. Rapporten behand­lar också de förslag som SAMO gav i den första rapporten och den aktuella situationen inom de områden som dessa förslag berör. Den innehåller dessutom diskussioner om delar av det alkoholpolitiska området, som inte berördes i den första rapporten, samt vissa förslag till ytterhgare insatser.

Den aktuella situationen

Sedan andra världskriget har konsumtionen av alkohol oavbrutet ökat i hela den industrialiserade världen. Fram till 1970-talets mitt var ökningstak­ten i Sverige ungefär densamma som i andra industriländer. Den svenska konsumtionsökningen bestod främst av en konstant ökning av vinkonsum-fionen och en ökning av ölkonsumtionen under 1960-talets senare hälft. Konsumtionen av spritdrycker ökade dock under denna tidsperiod i avsesvärt mindre omfattning än i flertalet andra industriländer.

Den registrerade konsumtionen (försäljningen) av alkoholdrycker i landet ökade från 1950-talets slut fram till år 1976 från knappt 5 liter lill 7,7 liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre. Efter 1976 har dock försäljningen minskat mycket påtagligt, och 1980 var motsvarande siffra 6,75 liter. Minskningen  mellan   1979 och   1980  består nästan  uteslutande  av  en

Prop. 1981/82:143

65

minskning i försäljningen av spritdrycker. Försäljningsminskningen har fortsatt även under 1981. Första halvåret 1981 hade försäljningsvolymen minskat med 9,5 procent jämfört med första halvåret 1980. För spritdrycker var motsvarande minskning 15,4 procent. Systembolagets försäljningssiffror för tredje kvartalet 1981 visar minskningar av den registrerade konsumfionen i ungefär samma storleksordning som för första halvåret.

Vid sidan av den registrerade konsumtionen finns en icke-registrerad konsumtion av l.ex. hemtillverkat vin, hembrända spritdrycker och s.k. turistsprit. Det finns dock inga säkra uppgifter om den icke-registrerade konsumtionens storlek eller dess förändring.

Den minskande registrerade konsumtionen svarar mot de förbättrade förhållanden som resultaten från vissa intervju- och enkätundersökningar tyder på. Ett av de mest glädjande tecknen är de förbättringar som tycks ske bland ungdomar. Bl.a. visar de undersökningar som genomförs regelbundet i vissa ungdomsgrupper att konsumtionen har minskat de senaste 4-5 åren.

Resultat från flera undersökningar visar att alkoholen är en vikfig faktor bakom problem i arbetslivet, olika typer av olyckor, kriminalitet, sjukdom, för fidig död osv. Många som arbetar inom sjukvården och andra sektorer hävdar att förhållandena är betydligt sämre nu än för ett antal år sedan. Det finns dock inga data som visar om antalet personer med alkoholproblem är större nu än tidigare. Däremot finns det uppgifter som talar för att alkoholskadorna, åtminstone de medicinska skadorna, har blivit alltmer svårartade. Både statisfik från sjukvården och dödsorsaksstatistiken visar en sådan utveckling.

Det finns anledning att anta att den nu minskande konsumtionen, framför allt bland ungdomar, så småningom kan leda till en minskning av de medicinska skadeverkningarna. Det finns redan nu uppgifter som tyder på andra förbättringar av läget. Flera polisdistrikt har exempelvis meddelat att ordningsläget har förbättrats på senare fid. Vidare har antalet omhänderta­ganden av berusade minskat markant i de yngre åldersgrupperna. Dessa förbättringar kan antas vara följden av den minskande alkoholkonsumtio­nen.

1.2 Opinionsbildning och information

Informafion inom skolan

SAMO föreslog i sin första rapport en rad insatser för att informera om alkoholen och dess skadeverkningar. Förslagen berörde bl.a. skolan, militärtjänstgöringen samt mödra- och barnhälsovården.

Till följd av SAMO:s förslag om informationsinsatser inom skolan har de s.k. ANT (alkohol, narkotika, tobak) -kontaktpersonerna vid länsskolnämn­derna under budgetåret 1981/82 fått möjhghet att på halvtid arbeta med ANT-frågor inom undervisning och elevvård. I ANT-kontaktpersonernas arbete ingår att medverka fill att olika akfiviteter som planeras för våren 1982 

5 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 143

Prop.  1981/82:143

66

kan förverkligas på skolorna. Målsättningen är att dessa aktiviteter ska drivas vidare av skolorna själva och att drogfrågorna ska kunna integreras i skolornas konfinuerliga arbete.

Enligt SAMO:s mening kommer ANT-kontaktpersonerna att också i framtiden spela en mycket betydelsefull roll när det gäller att stödja och stimulera skolorna med dessa uppgifter. SAMO anser att ANT-kontaktper­sonerna även fortsättningsvis ska beredas möjlighet att bedriva sitt arbete på halvtid.

Fördjupad opinionsbildning

Som en fortsättning på regeringens "Aktion mot alkoholfaran" bedrivs efter förslag av SAMO en fortsatt opinionsbildning från regeringens sida under budgetåret 1981/82. Arbetet bedrivs under namnet "Aktion mot droger" och leds av en särskild arbetsgrupp. Syftet med aktionen är bl.a. att försöka höja debutåldern för alkohol, stimulera till lokala aktioner mot droger, krifiskl granska orsakerna till droganvändning och satsa hårdare i kampen mot hasch och andra illegala droger.

"Aktion mot droger" har i dag ett väl upparbetat kontaktnät med företrädare för bl.a. skolan, socialvården, hälso- och sjukvården, polisen, ANT-konlaktpersoner, socialkonsulenter samt olika föreningar och organi­sationer. Då arbetsgruppen avslutar sin verksamhet sommaren 1982 är det enhgt SAMO:s mening viktigt att dessa kontakter kan upprätthållas från centrah håll och att fortsatta lokala aktiviteter kan ges stimulans. SAMO föreslår att socialstyrelsen, utöver övriga medel för information, tilldelas I milj. kr. för budgetåret 1982/83 för att initiera och samordna opinionsbil­dande insatser av de slag som nu pågår. Styrelsen bör i detta arbete beakta det behov som finns av information om alkoholens och övriga drogers medicinska och andra skadeverkningar.

Radio och TV har en betydelsefull roll när det gäller opinionsbildning i alkohol- och narkotikafrågor. SAMO konstaterar, att programverksamheter såväl i ljudradion som i televisionen under de senaste åren vid flera fillfällen har belyst dessa frågor på ett sätt som står i god överensstämmelse med de alkoholpolitiska strävandena. SAMO har dock iakttagit att delar av programföretagens utbud är mindre tillfredsställande i detta avseende. Många program, ofta av underhållningskaraktär, innehåller alltjämt inslag som på olika sätt glorifierar anviindningen av beroendeframkallande medel. SAMO framhåller vikten av att man inom programföretagen ägnar dessa frågor särskild uppmärksamhet och vidtar de åtgärder som kan visa sig erforderliga för att hela program verksamheten ska svara mot berättigade krav på varsamhet vid speglingen av bruket av alkohol och andra droger.

Prop. 1981/82:143

67

Samordning av statliga informationsinsatser

Enligt direkfiven ska SAMO skaffa sig en överblick över vad som görs och planeras inom informafionsområdet och lägga fram förslag fill sådana kompletterande eller förändrande insatser som kan framstå som angelägna. Riksrevisionsverket (RRV) har under 1981 genomfört en karfiäggning av de statliga informationsinsatserna på alkoholområdet. I den rapport som RRV publicerat om detta arbete lämnas också vissa rekommendationer till förbättringar inom området.

RRV konstaterar i sin rapport att det inte finns något organ som har en samlad kunskap om vilket informationsmaterial som finns inom alkoholom­rådel. Någon samordning av informationsinsatserna har heller inte skett. Bristen på samordning inom dessa områden har enligt RRV lett fill att någon enhetlig procedur för utvärdering av enskilda informationsprojekt inte fillämpas. De rekommendationer om åtgärder som RRV lämnar avser ett överförande av vissa anslag från utbildningsdepartementet till socialdepar­tementet, vissa förändringar av ansvaret för informafionsinsatser och medelsfördelning hos berörda myndigheter och organ samt vissa regler för medelsfördelning.

SAMO delar de principiella uppfattningar som RRV redovisar i sin rapport. Det finns enligt SAMO:s mening behov av att se över ansvaret för både informafionen och medelsfördelningen. SAMO vill dock framhålla att det samordnade ansvaret inte får innebära att informationsinsatserna centraliseras. Som hittills måste många informatörer få möjlighet att självständigt utforma eget informationsmaterial om alkohol och andra droger.

De rekommendationer som RRV lämnar förutsätter en rad organisatoris­ka förändringar för att kunna genomföras. SAMO anser att de statliga insatserna för information på alkohol- och narkotikaområdet samt de organisatoriska förändringar som kan komma att krävas bör beredas ytterligare inom regeringskansliet.

Genom beslut i november 1981 har regeringen gett SAMO i uppdrag att överväga behovet av särskilda regler för fördelning av medel till informa­fionsinsatser från statens ungdomsråd (SUR). SAMO vill i detta samman­hang betona vikten av att ungdomsorganisationerna kan bedriva information på drogområdel. De medel som SUR hittills haft att fördela för sådan information bör även fortsättningsvis vara "öronmärkta" för insatser inom alkohol- Pch narkofikaområdet. Enligt SAMO.s mening finns det behov av klarare och entydigare regler för de medel som SUR fördelar för information pä drogområdet.

Prop. 1981/82:143

68

1.3 Begränsningar av alkoholens tillgänglighet

Erfarenheterna av olika alkoholpolitiska åtgärder visar att det är möjligt att åstadkomma mer återhållsamma alkoholvanor genom att begränsa tillgången på alkohol. Under de senaste åren har också motivet att begränsa totalkonsumtionen betonats allt starkare, med hänvisning till de samband som finns mellan totalkonsumtion och alkoholskadornas omfattning. Del svenska åtgärdssystemet för iitt begränsa fillgängligheten, och därmed begränsa totalkonsumfionen, består av flera olika bestämmelser. Dessa reglerar alkoholhanteringen på såväl utbudssidan som efterfrågesidan.

I SAMO:s första rapport diskuterades utföriigt vikten av begränsningar i alkoholens tillgänglighet. Ett flertal förslag lämnades t.ex. om prispoliliken, etablering av systembutiker, lördagsstängda systembutiker, handel med turistsprit och olovlig alkoholhantering. I föreliggande rapport behandlas återigen vissa av dessa förslag och vad de har resulterat i. Vidare diskuteras delar av restriktionssystemet som inte berördes i den första rapporten.

Prissättningen på alkoholdrycker

Det råder stor enighet om att prissättningen på alkoholdrycker är ett av de vikfigaste instmmenten för all hålla tillbaka alkoholkonsumtionen. Priserna har genom skatten på alkoholdrycker hållits på en relativt hög nivå och har genom skattehöjningar fortlöpande anpassats till den allmänna prisutveck­lingen. Vid sidan av att priserna hålls på en hög nivå råder det också enighet om att den i förhållande till alkoholstyrkan progressiva beskattningen måste vara vägledande vid skättejusteringar för att man ska kunna åstadkomma en övergång till alkoholsvaga drycker.

Enligt SAMO:s mening bör dessa båda huvudprinciper för skattepolitiken inom alkoholområdet stå i förgrunden även i fortsättningen. Båda är viktiga utgångspunkter för att nedbringa den totala alkoholkonsumtionen. SAMO anser att den nuvarande beslutsprocessen för skatleändringar på alkohol­drycker inte utgör något hinder för att de båda huvudprinciperna ska kunna följas. SAMO har redan tidigare uttalat att del är önskvärt att framtida skattehöjningar genomförs med täta mellanrum. Med tätare skattehöjningar undviker man större eftersläpningar av alkoholpriserna i förhållande fill den allmänna prisutvecklingen. Med hänsyn till eftersläpningen av priset på alkoholdrycker sedan skattehöjningen i augusti 1980 anser SAMO att det nu är motiverat att på nytt göra en skattehöjning.

Etablering av systembutiker

SAMO betonade redan i den första rapporten att en hög täthet av försäljningsställen utgör en risk för ökad konsumtion och därmed även för en ökning av alkoholskadorna. Från alkoholpolitisk synpunkt är det därför av

Prop. 1981/82:143

69

värde att nyetablering av systembutiker sker med försiktighet. Vid bedöm­ningar av behovet av service bör enligt SAMO:s mening stor vikt fästas vid det alkoholpolitiska intresset att minska konsumfionen.

År 1977 utfärdades föreskrifter för etablering av systembutiker. Dessa avsåg etablering i kommuner, som tidigare inte hade systembutik, fram t.o.m. år 1980. Systembolaget har hemställt att regeringen ska utfärda bestämmelser för den fortsatta etableringen. Härvid har bolaget lämnat förslag om nya avståndsgränser (kommunens centralort belägen minst 20 km från närmaste ort med systembutik) och nya tidsplan (t.o.m. 1986). Med dessa förslag kan den maximala etableringstakten i nästa etapp bli i genomsnitt högre än sex butiker per år. SAMO ställer sig tveksamt lill en så hög etableringstakt som skulle kunna bli aktuell med de lämnade förslagen. Om den av Systembolaget föreslagna avståndsgränsen blir gällande kan det enligt SAMO:s mening vara lämpligt att överväga att avsluta den nya etappen senare än 1986.

När det gäller storlek och placering av systembutiker anser sig SAMO inte kunna förorda några generella riktlinjer. Elableringsbesluten måste i varje enskilt fall fattas utifrån en avvägning mellan många olika intressen.

Med hänsyn till alkoholpolitiska och sociala intressen bör de politiskt valda organen i kommunerna ha ett betydande inflytande i frågor om förläggning av systembutiker. Trots att detta i stort sett redan nu är fallet bör föreskrifterna i detta avseende preciseras något. Enligt SAMO:s uppfattning bör alla ärenden omförläggning av butiker remitteras till kommunfullmäktige i den berörda kommunen.

Lördagsstängning av systembutiker

SAMO föreslog i sin första rapport att en försöksverksamhet med lördagsstängda systembutiker skulle genomföras. Regeringen uttalade i proposifionen (prop. 1980/81:179) att ett sådant försök skulle vara värdefullt och förordade en försöksperiod om fyra månader. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen. Försöket genomfördes under juni, juli, augusti och september 1981.

En särskild arbetsgrupp har lillsatls inom socialdepartementet med uppdrag att svara för utvärdering av försöket. Arbetsgruppen beräknar att lämna en rapport under början av år 1982. Vissa preliminära uppgifter tyder på posifiva effekter av lördagsstängningen. Antalet omhändertaganden har således minskat under sommarmånaderna 1981 jämfört med 1980. Från Stockholms polisdistrikt redovisas preliminär stafistik som antyder att det allmänna ordningsläget förbättrats under försöksperioden, särskilt under lördagarna. Andra polisdistrikt har också redovisat betydande förbättring­ar.

I den allmänna debatten har försöket med lördagsstängda systembutiker rönt stor uppmärksamhet. Reaktionerna på försöket har varit övervägande

Prop. 1981/82:143

70

positiva. Såvitt SAMO har kunnat finna har hittills ingenting kommit fram som motsäger att lördagsstängningen skulle ha haft de positiva effekter som förutsågs när SA MO presenterade sitt förslag. SAMO anser att del finns starka skäl att överväga att permanent införa lördagsstängda systembutiker om resultatet av utvärderingen bekräftar detta förhållande.

Ålderskontrollen vid alkoholförsäljning

SAMO ska enligt direktiven också behandla frågan om åldersgränsernas iakttagande vid inköp i systembutiker.

Systembolaget betraktar åldersgränsen som en av de viktigaste försälj­ningsbestämmelserna. Bolaget föreskriver därför att försäljaren ska, för att så långt möjligt vara säker på alt inte sälja till personer under 20 år, begära legitimation så snart han eller hon inte kan bedöma att kunden är minst 25 år. Enligt SAMO:s uppfattning är det mycket viktigt att försäljningspersonalen vid systembutikerna följer denna föreskrift. Sker detta borde det finnas små möjligheter för underåriga att själva köpa alkoholdrycker i systembutiker­na.

I debatten har det ibland förts fram förslag om obligatorisk legifimations-kontroll för alla kunder i butikerna. Motiveringen har varit att detta skulle skapa garantier för att åldersgränserna iakttas. En lagregel om obligatorisk ålderskontroll för alla skulle enligt SAMO:s mening inte upplevas som meningsfull av en bred allmänhet.

Olovlig överlåtelse av alkohol

SAMO konstaterade på ett tidigt stadium av sitt arbete att olovlig överlåtelse (langning) av alkohol, särskilt till minderåriga, är ett av de stora alkoholpolitiska problemen. Redan i den första rapporten behandlades därför frågor rörande både informationsinsatser och lagstiftning i syfte att motverka langning. Lagförslagen innebar att gåva och lån av alkohol till minderåriga skulle kriminaliseras. SAMO föreslog även straffskärpningar för bl.a. langning, hembränning och rening av tekniska alkoholprodukter. Riksdagen beslutade efter förslag från regeringen i enlighet med SAMO:s förslag och lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 1981.

SAMO anser att det är ytterst angeläget att kampen mot langningen fortsätter. Langningen bör få fortsatt stort utrymme i informations- och opinionsbildande insatser på alkoholområdet. SAMO anser att polisen i största möjliga utsträckning bör fortsätta en intensiv satsning mot langning­en. Enligt SAMO:s mening är det dock inte meningsfullt att nu föreslå ytterligare lagstiftning på området. Den nuvarande lagregeln om att vägra försäljning om det finns särskild anledning att anta att varan kommer att bli föremål för langning ger tillräckligt stöd för ingripanden.

Prop.  1981/82:143

71

Återkallelse av serveringstillstånd

För servering av alkoholdrycker på restaurang krävs länsstyrelsens tillstånd enligt lagen om handel med drycker (LHD). En förutsättning för att få tillstånd är personlig lämplighet hos sökanden. Enligt gällande lagstiftning ligger häri bl.a. ett krav på ekonomisk skötsamhet.

SAMO föreslär en ökad möjlighet till omprövning av befintliga tillstånd att servera alkoholdrycker då uppenbara fall av ekonomisk misskötsamhet föreligger och tillståndshavaren därmed inte kan anses som lämplig. Åtgärden syftar till att komma till rätta med de ekonomiska oegentligheter som förekommer inom delar av restaurangnäringen eftersom de får negativa alkoholpolitiska effekter.

Enbart i Stockholms kommun fanns i november 1981 ett hundratal företag med serveringsfillstånd som hade mer än 10 000 kr. i sådan skuld. Den sammanlagda skulden uppgick till ca 10 milj. kr. Härtill kom ännu ej restförda skulder. Därjämte fanns skattefordringar i pågående konkurser på sammanlagt omkring 14 milj. kr. SAMO föreslår att skattemyndigheterna fär en obligatorisk anmälningsskyldighet till tillståndsmyndigheten när uppenba­ra fall av ekonomisk misskötsamhet föreligger. Anmälan ska föranleda en nyprövning av serveringstillntåndet. SAMO understryker att de nya reglerna inte får innebära att seriösa restauranger mister sitt serveringsfillstånd på grund av tillfälliga ekonomiska svårigheter.

Brister i bokföringen när det gäller anställdas löner, innehållen prelimi­närskatt osv. kan vara ett tecken på oseriös verksamhet och därmed bristande lämplighet att driva servering av alkoholdrycker. SAMO föreslår därför även ett förtydligande i fråga om tillståndshavares skyldighet att förete bokföringen för tillståndsmyndigheten. Myndigheten ska ha rätt att kontrol­lera bokföringen i vad den avser både själva försäljningen och verksamheten i övrigt.

Alkoholen i utlandstrafiken

SAMO redovisade i den första rapporten sina bedömningar av de problem som den skattefria införseln av alkoholdrycker innebär och ifrågasatte själva principen för skattefrihet. SAMO slog bl.a. fast att det är svårt att se något förnuftigt mofiv för att en resande ska få skattefrihet för bl.a. vissa kvantiteter alkoholdrycker enbart av det skälet att han företagit en utlandsresa. 1 rapporten redovisades också de åtgärder som hittills företagits för att komma tillrätta med den olagliga införseln av skattefria alkoholdryck­er. Samnordiska överläggningar med vissa rederier har lett till att flera rederier förbundit sig att vidta åtgärder för att komma tillrätta med den olovliga införseln.

Generaltullstyrelsen har följt utvecklingen och studerat resultatet av rederiernas åtgärder. Åtgärderna har uppenbarligen lett fill vissa förbätt-

Prop. 1981/82:143

72

ringar vad gäller efterlevnaden av gällande beslämmelser. Av tillgänglig statistik framgår att den totala försäljningen av spritdrycker har minskat. Det är enligt SAMO:s mening av stor vikt alt denna positiva ulveckling fortsätter. Generaltullstyrelsen bör noga följa utvecklingen och verka för ytterligare förbättringar när del gäller efterlevnaden av bestämmelserna.

SAMO har redan i den första rapporten uttalat att vissa begränsningar av den nu legala införseln inte bör uteslutas. SAMO anser att frågan om införande av s.k. korta rutter (dvs. där servering av alkoholdrycker tillåts men inte skattefri försäljning) bör aktualiseras om situationen förändras till det sämre. SAMO förordar också att generaltullstyrelsen intar en restriktiv hållning till etablerandet av nya färjelinjer som inte fyller något egentligt transportbehov och som i huvudsak bygger sin existens på försäljning av alkoholdrycker.

Marknadsföring av alkoholdrycker

I en skrivelse till socialdepartementet har socialstyrelsens nämnd för alkoholfrågor (a-nämnden) begärt alt regeringen ska föreslå ett generellt förbud mot marknadsföring av alkoholdrycker. Nämnden är negafiv till den verksamhet som de ufländska vin- och spritproducenternas ombud bedriver i Sverige. Socialdepartementet har överlämnat skrivelsen fill SAMO.

Enligt gällande lag ska särskild måttfullhet iakttas vid marknadsföring av alla slag av alkoholdrycker. Reklam eller andra marknadsföringsåtgärder får inte vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Annonsering om spritdrycker, vin och starköl är förbjudet i alla tidningar utom facktidskrifter som riktar sig fill återförsäljare. SAMO har givetvis betänkligheter mot förekomsten av verksamheter som syftar fill att öka försäljningen av alkoholdrycker. Vin- och spritagenternas strävanden att framhålla sina uppdragsgivares varumärken och varornas användningsom­råden kan i längden befrämja en positiv attityd till alkoholbruket. Det finns emellertid flera faktorer som talar mot en förändring av det slag som a-nämnden föreslår. Bl.a. ställer sig SAMO tveksamt till möjUgheterna att kontrollera efterlevnaden av ett generellt förbud. SAMO anser därför att de nuvarande reglerna för marknadsföring av alkoholdrycker inte bör änd­ras.

Tekniska förutsättningar för ransonering och registrering

SAMO ska enligt direktiven utreda de tekniska förutsättningarna för att införa registrering och ransonering av alkoholinköp. På grund av dessa frågors speciella art har SAMO överlämnat uppdraget åt särskild expertis. Expertutredningen redovisas i en särskild rapport (Ds S 1981:22) Tekniska förutsättningar för ransonering och registrering vid inköp av alkoholdryck-

Prop. 1981/82:143

73

Expertrapporten behandlar vilka olika typer av systemlösningar som är möjliga samt deras fördelar, nackdelar och kostnader. Den visar all det är tekniskt och administrafivt möjligt att genomföra såväl ransonering som registrering. För att belysa detta presenteras olika exempel på lösningar, sex olika system för ransonering och två för registrering.

SAMO har inte i uppdrag att ta ställning till om ransonering eller registrering ska införas. Det ligger därmed inte inom ramen för uppdraget att förorda något särskilt system för de nämnda restriktionerna.

Import av teknisk sprit

Sveriges Kemiska Industrikontor (Kemikonloret) har i en skrivelse fill socialdepartementet hemställt att även andra än parlihandelsbolag ska få möjlighet att importera teknisk sprit. Socialdepartementet har överlämnat skrivelsen till SAMO. En särskild arbetsgrupp inom SAMO har diskuterat frågan.

SAMO anser att det från alkoholpolitiska utgångspunkter inte är acceptabelt att äventyra säkerheten vid hantering av teknisk sprit genom att frångå den nuvarande restriktiva tillståndsgivningen. En mindre restriktiv tillståndsgivning kan innebära risker för att teknisk sprit används som ersättning för alkoholdrycker och kommer ut på den illegala marknaden, särskilt i ett läge där en akfiv alkoholpohtik bedrivs i syfte alt begränsa fillgången på alkoholdrycker. De kostnads- och konkurrensaspekter som Kemikontoret anför bör enligt SAMO:s uppfattning få stå fillbaka av alkoholpolitiska skäl. Om utvecklingen på marknaden motiverar det får frågan tas upp till ny behandling.

1.4 Vården av alkoholmissbrukare

Samhället satsar stora resurser på vård och behandling av alkoholmissbru­kare. En betydande del av socialvårdens klienter är alkoholmissbrukare. Även inom sjukvården spelar alkoholmissbruket en slor och under senare år växande roll.

Till följd av ett omfattande reformarbete inom socialvården är bl.a. missbrukarvården nu föremål för betydande förändringar. Den nya social­lagstiftningen innebär att nykterhetsvårdslagen och övriga sociallagar nu ersätts av en socialtjänstlag (1980:620). Den kompletteras av en lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och en lag om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Genom en överenskommelse mellan slaten och kommunförbunden förändras också huvudmannaskapet för många institutioner. Den kommande omfattningen och utformningen av missbru­karvården är beroende av det utvecklingsarbete som nu pågår.

Prop.  1981/82:143

74

Utveckling av vårdens innehåll

Samtidigt som de organisatoriska förändringarna genomförs inom den sociala sektorn, pågår ett omfattande utvecklingsarbete kring vårdens innehåll. En fråga som ofta aktualiseras i dessa sammanhang är samverkan mellan vårdsystemets olika delar. SAMO föreslog i den första rapporten att medel borde avsättas för lokala utvecklingsprojekt i syfte att stimulera både vårdhuvudmännen och missbrukarvårdens personal att finna bättre samver­kansformer. Detta utvecklingsarbete pågår under ledning av en arbetsgrupp inom socialdepartementet.

Enligl SAMO:s mening måste behovet av metodutveckling inom vården även i fortsättningen ägnas stor uppmärksamhet. I samband med reformerna inom socialvårdens område ges också nya förutsättningar för ett sådant arbete. Bl.a. kommer vård enligt LVM att ställa nya krav på vårdenheter inom missbrukarvården. Främst berörs många insfitufioner. Enligt SAMO:s mening krävs utbildnings- och utvecklingsinsatser för att så långt det är möjligt åstadkomma goda förutsättningar när den nya lagen börjar tillämpas. SAMO föreslår att regeringen för nästa budgetår anvisar 1,5 milj. kr. till socialstyrelsen för utvecklingsprojekt som kan genomföras vid institutioner, som kommer att beröras av vård enligt LVM.

Tidiga vårdinsatser

Tidiga insatser mot alkoholmissbruket är en av de mer centrala frågorna när det gäller att komma tillrätta med skadeverkningarna. Ju tidigare hjälp kan ges desto större är förutsättningarna för ett gott resultat. Socialstyrelsen och huvudmännen bedriver ett omfattande utveckhngsarbele både när det gäller att tidigt upptäcka personer med alkoholproblem och att utforma vården så att hjälp kan ges i tidiga skeden.

Öppenvården inom den sociala sektorn spelar en viktig roll för att tidigt kunna ge stöd. Personalen vid olika enheter, inte minst personalen vid alkoholpoHkUniker, har därmed en central funktion i detta arbete. Alkohol­poliklinikerna har på flera håll också vidgat sin verksamhet till att omfatta andra behandlingsinslag än de traditionellt medicinska inslagen. Socialsty­relsen har i en skrivelse till SAMO uppmärksammat den betydelse personalen vid alkoholpoliklinikerna har. SAMO delar styrelsens uppfatt­ning om alt det är viktigt att denna personal får möjlighet att ta del av de kunskaper som finns om tidig hjälp. SAMO föreslår att regeringen för budgetåret 1982/83 ställer 600 000 kr till socialstyrelsens förfogande för länsvisa konferenser med personal vid alkoholpoliklinikerna.

Prop.  1981/82:143

75

Eftervård

Stöd och hjälp till personer som har vistats längre tid i institution eller annan intensivbehandling är som regel helt nödvändig i rehabiliteringens slutskede för att den överhuvud taget ska lyckas. Eftervården har ofta stora brister eller saknas helt. Enligl SAMO:s mening måste därför uppmärksam­heten i ökad grad riktas mot eftervården.

Socialstyrelsen har under senare år uppmärksammat eftervårdens roll. Vissa av styrelsen genomförda försöksprojekt visar att olika grupper av klienter har olika behov av eftervårdande insatser. Behoven varierar också mellan olika institufioner. I en skrivelse fill SAMO påpekar styrelsen att många problem fortfarnade är olösta och att det finns behov av fortsatt försöksverksamhet.

SAMO anser att socialstyrelsens hittillsvarande arbete med frågan om eftervårdens utformning kan ge vägledning för fortsatt arbete med frågan. I likhet med styrelsen anser SAMO att det finns behov av att fortsätta att utveckla olika modeller för hur eftervården kan bedrivas.

SAMO föreslår, att regeringen för nästa budgetår beräknar 1 milj. kr., som ställs till socialstyrelsens förfogande för en försöksverksamhet som syftar till att utveckla modeller för eftervård.

1.5 Forskningsfrågor

Alkoholforskningen har inte förändrats i någon högre grad under senare år. Forskningen bedrivs till stor del inom universiteten och högskolan samt på vissa vårdinstitufioner. Den enda insfitution som i dag finns med speciell inriktning på alkohol- och annan drogforskning är Institutionen för experimentell alkohol och narkotikaforskning vid Karolinska institutet. Dess verksamhet är främst inriktad på biomedicinsk forskning.

På uppdrag av regeringen har forskningsrådsnämnden (FRN) genomfört elt arbete som bl.a. innefattade att lämna förslag om vilka forskningsområ­den som bör prioriteras. I sin rapport anför FRN att alkoholmissbruket skapar våra största hälso- och sociala problem och har mycket stora ekonomiska effekter i form av produktionsbortfall och vårdkostnader. FRN ger alkoholforskningen högsta prioritet. Området behöver långsikfiga förstärkningar och nysatsningar bör ske. SAMO delar denna uppfattning. SAMO föreslår att forskning om alkohol och droger samt följdverkningarna av alkohol- och drogbruk ska ägnas särskild uppmärksamhet i den forskningspolitiska proposition som avses föreläggas riksdagen våren 1982.

Forskning om alkoholpolitiska restriktioner

Olika restriktioner spelar och har spelat en stor roll i den svenska alkoholpolitiken. I debatten har framkommit olika förslag till ytterligare

Prop.  1981/82:143

76

åtgärder som inköpsregistrering, ransonering och kraftiga prishöjningar. Någon systematisk genomgäng av dessa åtgärders effekter har dock inte gjorts.

SAMO har låtit göra en genomgång av det nuvarande kunskapsläget på området. Denna genomgång presenteras i en uppsats i rapporten (Ds S 1981:23) Alkoholpolitiska restriktioner. I rapporten finns också ett referat från det forskarseminarium som behandlade uppsatsen. Rapporten bör kunna bidra till fortsall svensk forskning och fördjupad diskussion på området.

Data om alkoholkonsumtion och skadeverkningar

Enligt direkliven ska SAMO pröva om det kunskapsunderlag som finns i dag om alkoholkonsumtionen och alkoholskadornas omfattning och utveck­hng är tillräckligt eller om det behöver förändras. För att få underlag för en sådan prövning har SAMO låfit ställa samman merparten av de dala som finns kring dessa frågor. Sammanställningen har redovisats i rapporten (Ds S 1981:21) Data om alkoholkonsumtionen och dess skadeverkningar.

SAMO har funnit att det finns stora luckor i kunskapsunderlaget om alkoholkonsumtionen och alkoholskadorna. När det gäller konsumtionen är det bara den registrerade konsumfionen, dvs. försäljningen av alkoholdryck­er, som del finns några säkra uppgifter om. För den icke-registrerade konsumtionen finns bara sporadiska data, som därtill är mycket osäkra. SAMO anser att det krävs en metodutveckling, så att det blir möjligt att följa den icke-registrerade konsumtionens förändringar.

För vissa ungdomsgrupper finns relativt omfattande data om konsumtions­vanorna. SAMO anser att de undersökningar som hittills har genomförts regelbundet inom skolan och bland värnpliktsinskrivna bör fortsätta. Därtill bör studier utvecklas som återkommande belyser förändringar av konsum­tionsvanor bland vuxna.

En viktig faktor för alkoholpolitiska ställningstaganden är hur konsumtio­nen fördelar sig i befolkningen. Många undersökningar visar exempelvis att en förhållandevis liten andel av befolkningen konsumerar en stor andel av alkoholdryckerna. Enligl SAMO:s mening bör stor vikt fästas vid metodut­veckling kring studier som belyser sådana förhållanden. En sådan metodut­veckling kan också leda fram till att man får större kunskap om skadeverk­ningarnas storlek och utveckling. SAMO anser att projekt, liknande socialstyrelsens projekt att studera alkoholkonsumtionens roll inom sjukvår­den, bör startas inom olika samhällssektorer.

Samlat ansvar

Del finns flera orsaker till alt det saknas vikliga data om konsumtions- och skadeutvecklingen. En av orsakerna är att arbetet med att studera dessa

Prop. 1981/82:143

77

frågor bedrivs på många håll utan samordning mellan olika verksamheter och projekt. En planerad strategi för insatserna på detta område saknas därmed. SAMO anser att ansvaret för att mer övergripande följa konsumtions- och skadeutvecklingen bör samlas hos ett organ. Detta organ bör ha nära kontakter med forskningen så att ett samtidigt utvecklingsarbete kan äga rum. Vidare bör alkohol- och narkotikafrågor i dessa avseenden behandlas integrerat så att det organ som får det samlade ansvaret följer utvecklingen inom hela drogområdet.

I avvaktan på förslag från utredningen om narkotikamissbrukets omfatt­ning, som ska lämna förslag om hur utvecklingen av narkotikamissbruket ska följas i framtiden, avstår SAMO från att närmare gå in på frågan om var det samlade ansvaret ska ligga. Eftersom det finns ett nära samband mellan kunskapen om alkohol- och narkofikafrågorna och information på drogom­rådet föreslår SAMO, att regeringen överväger det samlade ansvaret i samband med den föreslagna organisafionsöversynen på informationsområ­det.

Förmedlingen av kunskaper

SAMO anser att den samlade kunskap som finns inom alkoholområdet måste kunna föras vidare till de olika intressegrupper som behöver denna kunskap. Olika avnämare ställer olika krav på förmedlingen av kunskap. Forskningens behov av överblickbar information har delvis kunnat tillgodo­ses inom behandlingsforskningens område genom försök med en särskild dokumentafionscentral vid Centralförbundet för alkohol- och narkotikaup­plysning (CAN). SAMO anser att dokumentationscentralen vid CAN bör permanentas och få en central roll när det gäller dokumentation av alkohol-och narkotikaforskning. Kostnaderna för verksamheten bör beräknas över statsbudgeten inom ramen för anslagen till CAN.

Forskning kring alkoholpolitiska restriktioner samt studier av konsum­tionsutveckling och skadeutveckling är särskilt vikfiga när det gäller att förmedla kunskap som ska ligga lill grund för alkoholpolitiska beslut. SA MO anser att del organ som får det samlade ansvaret au följa utvecklingen inom drogområdet bör få till uppgift au årligen lämna en sammanfattande rapport om kunskapsläget.

Prop. 1981/82:143

78

Bilaga 1:2

Lagrådsremiss

om ändring i lagstiftningen om tillstånd till servering av alko­holdrycker;

beslutad den 4 februari 1982.

Regeringen överlämnar för lagrådets yttrande del förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprolokoll.

På regeringens vägnar

KARIN[REDACTED_EFTERNAMN]

Björn Sjöberg

Lagrådsremissens huvudsakliga innehåll

Lagrådsremissen innehåller ett förslag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker, ©et grundar sig på den av samordningsorganet för alkoholfrågor (SAMO) avlämnade rapporten (Ds S 1981:25) Om alkohol­politiken

II.

Ett förtydligande föreslås av reglerna om omprövning av befintliga tillstånd att försälja alkoholdrycker. Förslaget tar främst sikte på tillstånd till servering av starkare drycker än öl. Det klargörs att ett tillstånd kan återkallas då ekonomisk misskötsamhet föreligger och tillståndshavaren därmed inte kan anses som lämplig atl driva rörelse med försäljning av alkoholdrycker.

Det föreslås vidare att kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheter­na skall lämna tillståndsmyndigheten uppgifter om ekonomisk misskötsam­het hos tillståndshavare.

Bestämmelserna om skyldighet för tillståndshavaren alt förete bokföring­en för tillståndsmyndigheten föreslås förtydligade. Myndigheten skall ha rätt att kontrollera bokföringen i vad den avser både själva försäljningen och verksamheten i övrigt. Om bokföring inte kan företes eller om den ger skäl till anmärkning kan åtgärder vidtas mot tillståndshavaren.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1982.

Prop.  1981/82:143

79

Utdrag

SOCIALDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1982-02-04

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Ullslen,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Anders­son, Boo, Petri,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Tilländer,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Lagrådsremiss om ändring i lagstiftningen om tillstånd till servering av alkoholdrycker

1 Inledning

Enligt regeringens bemyndigande tillkallades under våren 1980 ett samordningsorgan (S 1980:06) för alkoholfrågor (SAMO) med uppgift alt lägga fram förslag lill åtgärder inom del alkoholpolitiska områdel.

I SAMO har ingått statssekreterarna i social-, justitie-, kommunikations-, budget-, utbildnings-, handels-, arbetsmarknads- och kommundepartemen­ten samt cheferna för rikspolisstyrelsen, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen och generaltullstyrelsen. Ordförande i SAMO har varit statssekreteraren i socialdepartementet.

SAMO överlämnade i december 1980 förslag till vissa åtgärder på det alkoholpolitiska området i en rapport (Ds S 1980:10) Om alkoholpolitiken. Förslagen beaktades i budgetpropositionen för budgetåret 198J/82 och i propositionen 1980/81:179 om vissa åtgärder inom alkoholpolitiken.

Under år 1981 har SAMO fortsatt sitt arbete och avslutat detta genom att i december 1981 överlämna rapporten (DsS 1981:25) Om alkoholpolitiken 

II. 

Rapporten innehåller överväganden inom det alkoholpolitiska området i fråga om opinionsbildning och information, begränsningar av alkoholens tillgänglighet, vården av alkoholmissbrukare samt forskning.

Jag har för avsikt att föreslå regeringen alt under våren förelägga riksdagen en proposition på grundval av bl.a. den föreliggande rapporten från SAMO. Bland SAMO:s förslag finns ett om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD). SAMO föreslår att reglerna i lagen förtydligas när det gäller möjligheten att ingripa mot den som har tillstånd att servera alkohol

Prop.  1981/82:143

80

men som till följd av ekonomisk misskötsamhet inte längre kan anses lämplig alt driva rörelse med alkoholservering. Del är enligt SAMO av alkoholpo­litiska skäl väsentligt att tillståndet återkallas för den som genom ekonomisk misskötsamhet uppenbarar bristande lämplighet. SAMO föreslår även att skattemyndigheterna åläggs skyldighet alt underrätta tillståndsmyndigheten om uppenbara fall av ekonomisk misskötsamhet hos en tillståndshavare. Slutligen anser SAMO att bestämmelserna i LHD om skyldighet för tillståndshavare att förete bokföringen för tillståndsmyndigheten bör förtyd­ligas. Myndigheten skall ha rätt att kontrollera bokföringen i vad den avser både själva försäljningen och verksamheten i övrigt.

När del gäller de nyss berörda förslagen om ändringar i LHD bör lagrådets yttrande inhämtas innan proposition beslutas. Jag tar därför upp dessa förslag särskilt i förevarande ärende.

SAMO:s första rapport avgiven i december 1980 innehöll förslag om ändring av vissa serveringsbestämmelser i LHD. Det gällde förtydliganden i lagtexten av den viktiga principen att servering av starkare alkoholdrycker än öl skall förbehållas rörelser som är matställen. Förslaget har i avbidan på remissbehandling inte tagits med bland dem som på grundval av rapporten har förelagts riksdagen. Utformningen av förslaget har i remissbehandlingen visat sig kontroversiell. Som framhölls av SAMO och som flera remissin­stanser har konstaterat innefattar förslaget emellertid inte några nya principer. Tillståndsgivningen skall enligt gällande rätt grundas på en helhetsbedömning av serveringsrörelsen. Vid denna gäller bl.a. enligt 41 § LHD ett krav på mathållning. Under förarbetena till LHD behandlades även tillständsmyndighetens möjlighet att ingripa vid missförhållanden. Enligt dåvarande chefen för socialdepartementet borde det ses till alt restauranger som har alkoholserveringsrättigheter behåller sin karaktär av matställen och tillståndsmyndigheten borde vid tillsynen rikta särskild uppmärksamhet på restauranger med ungdomlig kundkrets (prop. 1976/77:108 s. 79). Även jag anser detta vara viktigt. Med hänsyn till de möjligheter lill ingripanden som finns enligt gällande lagstiftning finner jag dock inte tillräcklig anledning att ta upp förslagen i denna del.

2 Allmän motivering 2.1 Bakgrund

SAMO konstaterar i fråga om tillstånd till servering av alkoholdrycker att det i skilda sammanhang och från flera håll har lämnats synpunkter på möjligheten för tillståndsmyndigheten att återkalla eller begränsa tillstånd för restaurangrörelser som måste anses oseriösa genom att de drivs kortsiktigt i spekulationssyfte och inte uppfyller samhällets krav på redovisning av skatter och avgifter.

1 sitt av riksdagen godkända betänkande NU 1980/81:2 har näringsutskot-

Prop. 1981/82:143

81

tet erinrat om att tillståndsprövningen ger möjlighet att försvåra för icke seriösa näringsidkare att bedriva verksamhet inom restaurangnäringen. Utskottet har vidare anfört all ett snabbare informationsutbyte mellan skattemyndigheterna och tillståndsmyndigheten torde vara ett medel alt öka tillståndsprövningens effektivitet som kontrollmedel (NU 1980/81:2).

Branschorganisationer inom reslaurangnäringen, både på arbetsgivar-och arbetstagarsidan, har efterlyst åtgärder mol den del av restaurangbranschen där det förekommer oegentligheter och missförhållanden. Företrädare för skatte- och kronofogdemyndigheter i Stockholm har påyrkat att tillstånds­myndigheterna ges möjlighet att återkalla serveringstillstånden för dem som inom restaurangbranschen spekulerar i återkommande konkurser eller ständig restföring av skatter och avgifter.

2.2 Nuvarande ordning

För servering av alkoholdrycker på restaurang krävs tillstånd enligt lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD). Tillstånd meddelas av länssty­relsen efter yttrande från polismyndigheten och kommunen. Kommunen har vetorätt, när nytt tillstånd skall meddelas (58-61 §§ LHD). Talan mot länsstyrelsens beslut förs genom besvär hos socialstyrelsen. Mot socialsty­relsens beslut får talan inte föras (68 § LHD).

Vid tillståndsgivningen skall särskilt beaktas bl.a. sökandens lämplighet (40 § LHD). Elt meddelat tillstånd kan återkallas om serveringen föranleder olägenheter i fråga om ordning, nykterhet och trevnad eller om serverings­bestämmelserna inte iakttas (64 § första stycket LHD). Detta gäller också om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd inte längre föreligger (64 § andra stycket LHD).

I propositionen 1976/77:108 om alkoholpolitiken (s. 46 och 47) anförde föredraganden i fråga om lämplighetsprövningen bl.a.:

Beredningsgruppen framhåller atl bristande ekonomiska förutsättningar hos en restauralör kan leda till att denne ger serveringsrörelsen en inriktning som medför alkoholpolitiska olägenheter. En prövning av sökandens förutsättningar att sköta rörelsen på ett från ekonomisk synpunkt tillfreds­ställande sätt anser beredningsgruppen därför alkoholpolitiskt motiverad. Av praktiska skäl måste dock prövningen begränsas fill de fall då det genom sökandens tidigare misskötsamhet i ekonomiska frågor eller av andra skäl är uppenbart för tillståndsmyndigheten atl risk i berört hänseende föreligger. Beredningsgruppen understryker att prövningen inte får ges det innehållet att sökanden avkrävs ekonomiska garantier för rörelsens bedrivande.- Jag anser i likhet med beredningsgruppen att en noggrann tillståndsprövning bör ske i syfte att undanröja riskerna för alkoholpolitiska olägenheter i samband med serveringen. Förslagen om en utökad prövning av sökandens personliga lämplighet och om prövning av behovet av den tilltänkta restaurangen är väl motiverade i detta sammanhang. Jag fillstyrker därför förslagen.

6 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 143

Prop.  1981/82:143

82

Socialstyrelsen har i allmänna råd beträffande LHD uttalat följande om sökandens lämplighet (s. 24-25 i bilagan till socialstyrelsens meddelande SOSFS (S) 1979:71).

I propositionen (s. 46) uttalas att en utökad prövning av den personliga

lämpligheten skall göras jämfört med tidigare. De två krav som nämns

särskill är dels alt föreståndare och ersättare skall ha kännedom om

alkohollagstiftningen, dels att den som driver servering skall ha ekonomiska

förutsättningar att sköta verksamheten på ett tillfredsställande sätt. -

Lämplighetskravet får allmänl sett anses innebära alt sökanden skall vara

lämplig för den socialt ansvarsfulla uppgiften alt driva servering med

alkoholdrycker. - Socialstyrelsen anser att tyngdpunkten i lämplighetspröv­

ningen  bör  ligga  i  en  allmän  bedömning av sökanden.      För att

länsslyrelsen skall kunna bedöma om sökandens ekonomiska förhållanden är

tillfredsställande, bör enligt socialstyrelsens mening en finansieringsplan

krävas då det är fråga om etl nytt företag eller en ny företagare. -

Socialstyrelsen anser vidare atl lämplighetskravet givelvis måste omfatta elt

ansenligt krav på sökandens sociala anpassning. Om sökanden är känd för

tidigare misskötsamhet i ekonomiska frågor, bör detta beaktas vid lämplig­

hetsprövningen. Vad här sägs om sökanden bör gälla såväl enskild

person som juridisk person, styrelseledamöter och i möjlig mån annan person i ledande ställning inom företaget, såsom verkställande direktör, bolagsdelägare och aktieägare med mera betydande aktieinnehav. Prövning­en bör gälla den som kommer att ha del verkliga inflytandet i rörelsen.

Socialstyrelsen har nyligen prövat besvär beträffande frågan om återkal­lelse av serveringstillstånd på grund av ekonomisk misskötsamhet. Utan att pröva det föreliggande ärendet i sak uttalade styrelsen alt det enligt gällande lagstiftning fanns möjlighet ati. återkalla serveringstillståndet när en till­ståndshavare visade bristande lämplighet genom exempelvis ekonomisk misskötsamhet.

2.3 Föredragandens överväganden

2.3.1 Lämplighetsprövningen

En grundläggande tanke inorn alkoholpolitiken är att privata vinstintres­sen skall hållas utanför alkoholhanteringen. Därigenom försöker man förverkliga en återhållsam försäljning. Etl undantag utgörs emellertid av serveringen av alkoholdrycker. För att hanteringen på det området skall ske på ett tillfredsställande sätt styrs den genom tillståndskrav och tillsynsverk­samhet. En förutsättning för att få tillstånd till servering av alkoholdrycker är, som redan har nämnls, personlig lämplighet (40 § LHD). Av förarbetena till gällande regler framgår att det häri ligger ett krav på ekonomisk skötsamhet. Brister i del avseendet anses nämligen kunna leda lill att serveringsrörelsen ges en inriktning som medför alkoholpolitiska olägenhe­ter. En noggrann tillståndsprövning innefattande sökandens personliga lämplighet skall därför ske i syfte att undanröja riskerna för sådana olägenheter. En sökande som söker nytt tillstånd och som tidigare visat

Prop.  1981/82:143

83

ekonomisk misskötsamhet genom att l.ex. ha begått skattebrott eller genom att exempelvis ha haft återkommande reslföringar av skatter eller avgifter får därför räkna med att han inte anses lämplig att driva serveringsrörelse och att serveringstillstånd därför inte meddelas. Självfallet har lämplighetskravet även andra aspekter, men dessa berörs inte här.

Del har från en del håll hävdats att saken kan ställa sig annorlunda om restaurangägaren/tillståndshavaren först sedan tillstånd meddelals visar ekonomisk misskötsamhet i restaurangrörelsen men samtidigt sköter alko­holserveringen klanderfritt. Det skulle då inte finnas skäl att av alkoholpo­litiska hänsyn återkalla eller begränsa tillståndet.

I likhet med SAMO anser jag emellertid att bristande personlig lämplighet i princip måste anses innebära risker för alkoholpolitiska olägenheter oavsett vid vilken lidpunkt bristen uppenbaras. Sådana risker kan anses föreligga även om själva alkoholserveringen tidigare skötts i enlighet med gällande föreskrifter. Den som givits den socialt ansvarsfulla uppgiften att försälja alkohol får därför acceptera att samhället redan av alkoholpolitiska skäl ställer krav på fortgående skötsamhet och personlig lämplighet.

Det kan givetvis ifrågasättas om tillståndsreglerna bör användas för att göra skatte- och avgiftsindrivningen särskilt effektiv inom just denna näringsgren. Mot detta vill jag liksom SAMO framhålla att fiilslåndsreglerna är alkoholpolitiskt motiverade. Önskemålet om att alkoholserveringen skall ske på elt alkoholpolitiskt tillfredsställande säll förulsätter dock en effektiv skatte- och avgiftskontroll för att garantera att seriösa intressenter kan hävda sig inom branschen. Det finns åtskilliga exempel på att rörelseidkare genom skatte- och avgiftsöverträdelser på ett otillbörligt sätt kunnat skaffa sig konkurrensfördelar inom restaurangnäringen. Idelta sammanhang kan även erinras om de önskemål som finns inom branschen själv om åtgärder mot icke seriösa restaurangidkare.

Som SAMO vidare framhållit från alkoholpolitisk synpunkt innebär snedvridna konkurrensförhållanden alt den seriösa verksamheten utsätts för en press som medför stora risker för att alkoholserveringsreglerna åsidosätts inom hela branschen. Förutom att staten går miste om skatteintäkter kan den oseriösa verksamheten även gå ut över de anställda. Enligt uppgift från kronofogdemyndigheten i Stockholm i november 1981 fanns det i Stock­holms kommun etl hundratal företag med serveringstillstånd som hade mer än 10 000 kr. i restförda skatter eller avgifter varav ett tjugotal med mer än 100 000 kr. i sådan skuld. Den sammanlagda skulden uppgick fill ca 10 milj. kr. Härtill kom ännu ej restförda skulder. Därjämte fanns skatte­fordringar i pågående konkurser på sammanlagt omkring 14 milj. kr.

Enligt den gällande lydelsen av 64 § andra stycket LHD äger reglerna i paragrafens första stycke om återkallelse m.m. motsvarande tillämpning, om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd inte längre föreligger. Bestämmelsen omfattar tillstånd till såväl servering som detalj­handel och partihandel med alkoholdrycker. Frågan om bristande lämplighet

Prop.  1981/82:143

84

på grund av ekonomisk misskötsamhet har dock främst aktualiserats då det gäller tillstånd till servering av starkare alkoholdrycker än öl. Enligt vad som har framkommit föreligger det skilda uppfattningar om innebörden av stadgandet. Det har ifrågasatts om tillståndsmyndighelen med stöd av stadgandet kan vidla åtgärder mol en tillståndshavare som uppenbarar bristande personlig lämplighet sedan han fått serveringstillstånd men som sköter själva serveringen i enlighet med alkohollagstiftningen och utfärdade föreskrifter. Som redan framgått anser jag alt ingripande ska kunna ske även mol en sådan tillståndshavare. Som SAMO föreslagit bör denna möjlighet komma till tydligare uttryck genom en författningsändring. Jag föreslår därför att 64 § andra stycket LHD ändras så all del uttryckligen framgår att ingripanden enligt lagrummets första stycke kan ske mot tillståndshavare som inte längre kan anses lämpliga att bedriva försäljning av alkoholdryck­er.

I detta sammanhang vill jag liksom SAMO framhålla alt en ekonomisk misskötsamhet måste vara betydande för alt leda till en återkallelse av serveringstillstånd. Även en normal och seriös företagsamhet innefattar ekonomiska risktaganden och kan drabbas av ekonomiska svårigheter, som inte bör läggas företagaren till last. Inle heller får uppgifter om ekonomisk misskötsamhet automatiskt diskvalificera tillståndshavaren. Sådana uppgif­ter skall emellertid i regel föranleda en omprövning av tillståndet. Vid en omprövning måste naturliglvis göras en utredning som läggs lill grund för en samlad bedömning. Jag ålerkommer något närmare till hithörande frågor i specialmotiveringen till författningsförslagel.

När det gäller lämplighetsprövningen i fall där en juridisk person driver restaurangrörelse skall naturligtvis prövningen innefatta lämpligheten hos den eller de personer som har del verkliga inflytandet i rörelsen, exempelvis en verkställande direktör eller en styrelseledamot. Jag vill även peka på atl en omprövning kan vara befogad när betydande aktieposter byter ägare.

Jag vill slutligen framhålla atl även en del redan beslutade och andra planerade lagstiftningsåtgärder har betydelse för möjligheten att komma tillrätta med icke seriös verksamhet i restaurangbranschen. Här kan pekas på bl.a. gällande regler om s.k. konkurskarantän, den utredning som pågår angående utvidgade regler om n,äringsförbud samt det av ullänningslagkom-mittén föreslagna systemet med särskilda sanktionsavgifter för den som anlitar arbetstagare som saknar uppehållstillstånd. Etl förslag med sådana sanktionsavgifter ingår i en av regeringen nyligen beslutad lagrådsremiss med förslag till ändring i utlänningslagen (1980:376).

2.3.2 Informationsutbyte

SAMO anvisar liksom näringsutskottet ett snabbare informationsutbyte mellan skattemyndigheterna och tillståndsmyndigheten som elt medel att öka tillståndsreglernas effektivitet. Det finns inte i gällande regler någon

Prop. 1981/82:143

85

föreskrift om skyldighet för skatte- eller indrivningsmyndigheter all lämna uppgifter till tillståndsmyndigheten om ekonomisk misskötsamhet hos en tillståndshavare.

Tillståndsmyndigheten har en löpande tillsynsfunktion och skall i ärenden om tillstånd införskaffa den utredning som erfordras. Därjämte är det enligl SAMO:s uppfattning önskvärt atl uppgifter om ekonomiskt misskötsamma tillståndshavare lämnas rutinmässigt lill tillståndsmyndigheten. Enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) får en sekretessbelagd uppgift - med vissa angivna undantag - lämnas ut från en myndighel till en annan, om del är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Även om någon uppgiftsskyldighet inte följer av lag eller förordning torde därför sekretesslagstiftningen i regel inte hindra att nödvändig information lämnas.

1 detta sammanhang erinrar SAMO om den översyn av lagsfiftning mot organiserad och ekonomisk brottslighet som f.n. pågår inom brottsförebyg­gande rådet (BRÅ). Inom ramen för detta arbele utreder en arbetsgrupp på särskilt uppdrag av regeringen frågor om sekretess och anmälningsskyldighet m.m. mellan myndigheter när det gäller sådan brottslighet. Gruppens arbete kan få betydelse för de frågor om informationsutbyte som SAMO här berör.

I likhet med SAMO anser jag det vara av stor vikt att fillståndsmyndig­heten får de uppgifter från skatte- och indrivningsmyndigheterna som den behöver för tillståndsprövningen och tillsynen. Uppgiftslämnandet bör främst ta sikte på allvarlig ekonomisk misskötsamhet hos den som driver rörelse med servering av starkare alkoholdrycker än öl. Det bör enligt min mening i första hand grundas på ett samarbete mellan myndigheterna. Berörda myndigheter bör kunna finna de närmare formerna för ett smidigt och löpande informationsutbyte som syftar lill att fånga upp dessa fall av misskötsamhet. Enligt uppgift löser man redan i dag på flera håll samarbetet smidigt genom underhandskontakter och med tillämpning av den redan nämnda s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen.

Sålunda förekommer enligt uppgift exempelvis i vissa län redan i dag regelbundna sammankomster mellan länsstyrelsens skatteavdelning, krono­fogdemyndigheten, länsarbetsnämnden, utvecklingsfonden, m.fl. för att diskutera myndigheternas agerande i fråga om företag inom länet som redan har eller kan befaras råka på obestånd på grund av bl.a. resterande skatter och avgifter. Denna form av samråd mellan myndigheter är på väg att utvecklas i hela riket. Här kan också nämnas det informella samarbetet mellan kronofogdemyndigheten och länsstyrelsen som på vissa håll utveck­lats i ärenden om tillstånd fill yrkesmässig trafik. Det bör enligt min uppfattning finnas möjligheter att inom ramen för redan etablerade samarbetsformer av detta slag bereda tillståndsmyndigheten lillfälle att skaffa sig information om tillständshavarens ekonomiska skötsamhet som behövs för myndighetens tillstånds- och tillsynsverksamhet. Del bör åligga

Prop. 1981/82:143

86

riksskatteverket att i samråd med socialstyrelsen verka för att ett samarbete av det slag som har nämnts kommer till stånd.

SAMO har föreslagil att uppgiftslämnandet från skattemyndigheterna bör tas in som en föreskrift i lagen. Som framgår av vad jag nyss har uttalat anser jag att denna fråga bör kunna lösas genom samarbete mellan berörda myndigheter. Att lagstiftningen av alkoholpolitiska skäl förutsätter ett sådant samarbete med uppgiftslämnande från skatte- och indrivningsmyn­digheter bör dock framgå av lagen. Jag föreslår atl delta kommer till uttryck genom ett tillägg till 69 § LHD. Tillägget får inle innebära att samarbetet låses vid byråkratiska former eller att uppgiftslämnandet resulterar i en administrativt tung hantering. Det väsentliga är att man fångar upp de fall av allvarlig ekonomisk misskötsamhet som är intressanta för tillståndsmyndig­heten av alkoholpoliliska skäl och en lämplig form atl fullgöra uppgiftsskyl­digheten för exempelvis kronofogdemyndigheterna är just den typ av samrådsförfarande som jag tidigare beskrivit.

2.3.3 Bokföringen

Enligt 70 § LHD skall bokföringen i en rörelse som avser försäljning (bl.a. servering) vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Enligt 71 § har en tillsynsmyndighet rätt att på anfordran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen enligt LHD. Del har ifrågasatts om tillståndsmyndigheten med stöd av dessa bestämmelser kan kräva att få del av en serveringsrörelses bokföring även i de hänseenden den avser annat än själva försäljningen. Frågan är alltså om lillslåndsmyndigheten kan kräva att även de delar av räkenskaperna skall företes som gäller anställdas löner, innehållen preliminärskatt osv. 1 lagtexten eller förarbetena till denna har frågan inte uttryckligen berörts. I de författningar som föregick LHD fanns dock föreskrifter om skyldighet att förete handelsböcker med tillhörande verifikationer.

Fall har förekommit där bokföringen över försäljningen har varit oklanderlig samtidigt som bokfiiringen över löner, skatte- och avgiftsbetal­ning etc. varit mycket bristfällig eller obefintlig. Jag anser liksom SAMO att, som den nuvarande lagtexten närmasi ger vid handen, föreskriften i 71 § om rätten att få del av handlingar måste anses innefatta rätt för tillståndsmyn­digheten atl ta del av såväl bokföringen över själva försäljningen som bokföring över verksamheten i övrigt. En sådan tolkning är i linje med det förhållandet att ekonomisk misskötsamhet kan föranleda att tillståndsmyn­digheten vidtar åtgärder enligl 64 § LHD mot tillståndshavaren. Som SAMO framhåller i detta sammanhang kan redan en bristfällig bokföring eller avsaknaden av bokföring föranleda att en tillståndshavare bedöms olämplig att bedriva försäljning av alkoholdrycker.

För att undanröja den osäkerhet som kan finnas om tolkningen anser jag i likhet med SAMO att bestämmelserna bör förtydligas. Jag föreslår därför att

Prop.  1981/82:143

87

70 § LHD ändras. Delta innebär inte att bokföringsskyldigheten utvidgas utan endast att rörelseidkaren skall vara skyldig att förete den bokföring som skall finnas över verksamheten. Om bokföring inte kan företes eller om den ger skäl till anmärkning mot tillståndshavaren kan det inverka på tillstånds­myndighetens lämplighetsbedömning av tillståndshavaren. Ytterst kan tillståndet återkallas. Jag anser att de nya bestämmelserna bör träda i kraft den 1 juli 1982.

3 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har det inom socialdepartementet upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker.

Förslaget bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga'.

4 Specialmotivering

64 §

Som framgår av den allmänna motiveringen har andra stycket ändrats för att det klarare skall framgå att bristande lämplighet hos en tillståndshavare kan utgöra grund för åtgärder enligl första stycket från tillståndsmyndighe­ten. Ekonomisk misskötsamhet kan alltså föranleda åtgärd även om själva försäljningen av alkoholdryckerna sköts i enlighet med författningarna och meddelade föreskrifter. Detta gäller främst den som har tillstånd fill servering av alkoholdrycker. Bl.a. av rättssäkerhetsskäl måste emellerfid krävas att misskötsamheten har varit betydande. Enbart en eller flera restförda skatte- eller avgiftsskulder får exempelvis inte i sig vara diskvali­ficerande för tillståndshavaren. Restföring kan bero på affärsmässiga betingelser. Öppna kontakter med kronofogdemyndigheten och en välskött avbetalningsplan tyder på atl företagaren ändå är seriös. Tecken på misskötsamhet är å andra sidan exempelvis löpande restföring, brutna avbetalningsplaner, stora slutliga räkningar på grund av uteblivna prelimi­nära debiteringar, skattebetalningar först vid konkursansökan eller fortsatt drift av företag i likvidationspliktigt skick. Väsentligast är hur skulden har uppkommit och viljan att betala. Här avses främst att den som systematiskt missköter skatte- och avgiftsbetalningar eller allvarligt åsidosätter bokfö­rings- eller uppgiftsskyldighel skall anses olämplig att inneha tillstånd att servera alkohol. För att ingripande skall kunna ske krävs inte att misskötsamheten är brottslig eller atl den är uppsåtlig. Ett betydande åsidosättande av ekonomiska förpliktelser mot samhället genom vårdslöshet kan alltså utgöra grund för ingripande.

'  Bilagan har uteslutits här.  Förslaget är likalydande med det som är fogat till propositionen.

Prop. 1981/82:143

88

När det framkommer uppgifter som tyder på ekonomisk misskölsamhet hos en tillståndshavare - det kan exempelvis ske genom en underrättelse från kronofogdemyndigheten enligt 69 § - skall tillständshavarens lämplighet att driva rörelsen omprövas. Uppgifterna får därvid naluriigtvis inte automatiskt diskvalificera fillslåndshavaren eller utgöra grund för ingripande. I stället måste göras en utredning som läggs till grund för en samlad bedömning. Den bedömning som då görs är av samma art som redan ägt rum vid tillståndsgivningen. Även här gäller naturligtvis förvaltningslagens regler till skydd för tillståndshavaren och den som drabbas av ett ingripande har rätt att föra talan mot beslutet (68 § LHD). Framhållas bör även den utredningsplikt som åligger tillståndsmyndigheten. Om del anses vara av värde skall kommunens yttrande inhämtas.

69 §

Det nya fjärde stycket i paragrafen avser att säkerställa informationsut­bytet mellan bl.a. skattemyndigheterna och tillståndsmyndigheten. Det som främst är av intresse för tillståndsmyndigheten är uppgifter om allvarlig ekonomisk misskötsamhet hos den som söker eller innehar tillstånd till servering av starkare alkoholdrycker än öl eller hos den som företräder en sådan rörelse.

Uppgifter av det slag som här avses kan finnas hos flera av de myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter. För atl undvika att uppgifter lämnas om samma sak från flera håll har kronofogdemyndigheten angivits som den primära uppgiftslämnaren som skall underrätta tillståndsmyndighe­ten. Skattemyndigheter och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter och avgifter har ålagts skyldighet att lämna uppgifter på begäran, men del är givetvis angelägel från alkoholpolitisk synpunkt att även de självmant underrättar tillståndsmyndigheten när de träffar på allvarliga fall av misskötsamhet, som inte kan väntas komma fram via kronofogdemyndighe­ten. I den mån motsvarande uppgifter kan lämnas angående personer som har det bestämmande inflytandet över en juridisk person som driver restaurangrörelse är del naturligtvis av värde att så sker.

De nu införda reglerna om uppgiftslämnandet hindrar givetvis inle att även andra myndigheter lämnar uppgifter. Av 15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) följer att begäran om uppgifter skall efterkommas i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn fill arbetets behöriga gång. Som redan nämnts under avsnitt 2.3.2 hindrar normalt inte sekretessen att uppgifter lämnas i nu aktuella fall.

Det nya stycket i paragrafen innebär inte något åläggande att föra särskilda register eller att göra ingående prövningar hos kronofogdemyndigheterna huruvida uppgifter skall lämnas till tillståndsmyndigheten. Det har ansetts olämpligt alt av alkoholpoliliska skäl lägga sådana nya arbetsuppgifter på de redan hårt arbetsbelastade myndigheterna. I stället bör uppgifterna, som

Prop. 1981/82:143

89

förordats i den allmänna motiveringen, kunna lämnas genom samrådsförfa­rande mellan berörda myndigheter. Prövningen om uppgifterna innebär en bristande lämplighet hos tillståndshavaren och bör föranleda återkallelse av tillståndet eller annan åtgärd ankommer odelat på tillståndsmyndigheten. När tillståndsmyndigheten får uppgifter om ekonomisk misskötsamhet kan det således, som när andra anmärkningar konstateras under tillsynsar­betet, medföra att tillståndet omprövas. En sådan omprövning måste naturligtvis göras efter en utredning vid en samlad bedömning. En underrättelse från exempelvis kronofogdemyndigheten får alltså inte med­föra att tillståndet automatiskt återkallas.

70 

§

Genom den nya meningen anges att tillståndsmyndigheten har rätt att få del av bokföringen. Den nya meningen avser inte endasl bokföringen över själva alkoholförsäljningen utan även bokföringen i vad den gäller verksam­heten i övrigt. För att exempelvis bedöma en tillståndshavares lämplighet att driva rörelse med alkoholservering kan det vara av värde att genom bokföringen kunna kontrollera den ekonomiska skölsamheten. Det kan gälla l.ex. betalning av avgifter och preliminära skatter för anställda.

Det bör även erinras om att redan en undermålig bokföring i sig är ett tecken på bristande lämplighet att driva rörelse med försäljning av alkohol.

5 Hemställan

Jag hemställer att lagrådets ytlrande inhämtas över förslaget till lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker.

6 Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Prop.  1981/82:143

90

Innehåll

Lagrådsremiss................................................................ 

Lagrådsremissens huvudsakliga innehåll........................ 

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 februari 1982

1

Inledning.................................................................. 

2

Allmän mofivering..................................................... 

2.1

Bakgrund ......................................................... 

2.2

Nuvarande ordning.......................................... 

2.3

Föredragandens överväganden....................... 

2.3.1

Lämplighetsprövningen ........................ 

2.3.2

Informationsutbyte................................ 

2.3.3

Bokföringen.........................    .............. 

3

Upprättat lagförslag................................................. 

4

Specialmotivering...................................................... 

5

Hemställan................................................................ 

6

Beslut ...................................................................... 

Prop.  1981/82:143

91

Bilaga 1:3

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1982-02-19

Närvarande: f.d. justitierådet Petrén, regeringsrådet Delin, justitierådet[REDACTED_EFTERNAMN].

Enligt lagrådet tillhandakommet utdrag av protokoll vid regeringssam­manträde den 4 februari 1982 har regeringen på hemställan av statsrådet och chefen för socialdepartementet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker.

Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Leif Lind­gren.

Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet-Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Prop. 1981/82:143

92 Bilaga 1:4

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1977:293) om handel med drycker

Härigenom föreskrivs att 64, 69 och 70 §§ lagen (1977:293) om handel med drycker skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

64 

§

Föranleder sådan försäljning av alkoholdrycker som äger rum med tillstånd enligt denna lag olägenheter i fråga om ordning, nykterhet och trevnad eller iakttages ej bestämmelserna i denna lag eller med slöd därav meddelade föreskrifter, skall tillståndsmyndigheten återkalla tillståndet eller begränsa det till att avse viss eller vissa drycker. Finns anledning antaga alt tillfredsställande förhållanden kan åstadkommas utan atl så ingripande åtgärd vidtages, får tillståndshavaren i slället meddelas varning eller särskilda föreskrifter.

Första stycket äger motsvarande tillämpning om de förutsättningar som gäller för meddelande av fill­stånd ej längre föreligger.

Första stycket tillämpas även i fall då tillståndshavaren inte längre kan anses lämplig att hedriva försäljning av alkoholdrycker eller annars de förutsättningar som gäller för med­delande av tillstånd ej längre förelig­ger. I ärende enligt första eller andra stycket kan godkännande av föreståndare eller ersättare för föreståndare återkallas.

69: Socialstyrelsen utövar den cenlrala lag.

Det åligger länsstyrelse, social­nämnd och polismyndighet att över­vaka efterlevnaden av beslämmel­serna i denna lag.

Polismyndighet och socialnämnd skall underrätta länsstyrelsen om sådant förhållande som är av bety­delse för länsstyrelsens tillsyn.

tillsynen över efterlevnaden av denna

Länsstyrelser, socialnämnder och polismyndigheter skall övervaka efterlevnaden av beslämmelserna i lagen.

Polismyndigheter och socialnämn­der skall underrätta länsstyrelsen om förhållanden som är av betydelse för länsstyrelsens tillsyn.

Kronofogdemyndigheter skall un­derrätta länsstyrelsen när den som har tillstånd att servera alkoholdryck­er brister i sina åligganden att erlägga skatter eller socialavgifter. På begä­ran av länsstyrelsen skall skattemyn­digheter och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter lämna uppgifter som länssty-

Senaste lydelse 1981:20.

Prop. 1981/82:143

93

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

relsen behöver för tillståndsprövning eller tillsyn enligl denna lag.

70 

§

Bokföring i rörelse som avser försäljning av alkoholdrycker skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Den som dfiver sådan rörelse ar därjämte skyl­dig att lämna statistiska uppgifter i enlighet med de föreskrifter rege­ringen eller, efter regeringens be­stämmande, socialstyrelsen medde­lar.

Bokföring i rörelse som avser försäljning av alkoholdrycker skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Den som driver rörelsen är skyldig att på anfordran av tillståndsmyndigheten förete bokföringen i rörelsen. Han är dessutom skyldig alt lämna statistis­ka uppgifter i enlighet med de före­skrifter regeringen eller, efter rege­ringens bestämmande, socialstyrel­sen meddelar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1982.

Prop. 1981/82:143

94

Bilaga 1:5

SAMMANFATTNING AV FAMILJEVÅRDSUTRED­NINGENS BETÄNKANDE

Betänkandets innehåll

1 detta belänkande behandlas möjligheterna att använda vård i annal enskilt hem än det egna - familjevård - som etl behandlingsalternativ för vuxna alkohol- och narkotikamissbrukare. Betänkandet innehåller förslag på hur sådan vård kan organiseras. En utgångspunkt i förslagen är atl familjehemmen kan göras mindre sårbara om etl samarbete organiseras mellan ett mindre antal familjehem. Utredningen föreslår också atl statsbidragen till vård i enskilt hem av missbrukare förändras. 1 betänkandet behandlas vidare metodfrågor, ansvarsfrågor och olika juridiska frågor.

Bakgrund

Den 1 januari 1982 träder en ny lagstiftning inom socialvårdens område i kraft. Den nya lagen-socialtjänstlagen-betonar bl.a. att vård i annat enskilt hem skall ulgöra en viktig resurs för kommunernas socialtjänst. Benämning­en på sådan vård skall enligt socialtjänstlagen vara vård i familjehem. Vård i familjehem skall användas för både minderåriga och vuxna som inte kan få den omvårdnad de behöver i sitt eget hem.

Vårdformens möjligheter inom missbrukarvården uppmärksammades bl.a. av den s.k. ledningsgruppen för narkolikafrågor. I sin redovisning "Åtgärder mot narkotikamissbruk" (Ds S 1978:2) beskrev ledningsgruppen det ökade intresset för familjevård. Ledningsgruppen framhöll också atl vårdformen behöver utvecklas och förstärkas om den, utan risk för olika negativa effekter, skall kunna utgöra etl behandlingsalternativ för vuxna missbrukare.

Mot denna bakgrund fick dåvarande socialministern i juni 1978 regering­ens bemyndigande att tillkalla en särskild utredare för att "initiera, samordna och utvärdera viss försöksverksamhet samt att med ulgångspunkt häri utreda frågor rörande vård i familjehem av missbrukare".

Utredningens arbete var inledningsvis starkt knutet lill fyra tidsbegränsade försöksprojekt i olika delar av landet. I försöken prövades olika sätt att organisera familjevård för vuxna missbrukare. Ett projekt ingick som en integrerad del i en öppenvårdsmotlagning för narkotikamissbrukare. De övriga tre hade en mer fristående ställning. Samtliga projekt verkade huvudsakligen inom resp. län. Gemensamt för projekten var också att heltidsanställda projektledare arbetade med rekrytering av familjehem, med stöd och handledning till dem samt med information om familjevård till olika myndigheter. När det gäller utformningen av stödet till familjehemmen har projekten skilt sig ål.

Prop.  1981/82:143

95

Erfarenheter från försöksprojekten och från familjevård som bedrivs på andra håll ligger till grund för utredningens överväganden och förslag.

Utredningens allmänna överväganden

Utredningen anser alt vård i familjehem under vissa förutsättningar kan bli ett viktigt behandlingsalternativ för vuxna missbrukare. Missbrukarvård är en krävande uppgift. Vid familjevård tar enskilda familjer emot missbrukare i sina hem. När man bedömer familjevårdens möjligheter måste man därför utgå från familjens förutsättningar. Ett familjehems möjligheter att klara av svåra uppgifter ökas med ett lämpligt stöd. Stödet måsle dock ges i sådana former och på sådana villkor alt både familjens självständighet och dess engagemang bevaras.

Vård i familjehem bör för vuxna missbrukare vara en tidsbegränsad åtgärd. Utredningen rekommenderarar elt år som lämplig placeringstid. Under vistelsen bör den placerade - gästen - så långt som möjligt ingå som en fullvärdig medlem i värdfamiljen. Det innebär bl.a. att gästen deltar i de arbetsuppgifter och den övriga verksamhet som förekommer i familjehem­met och alt givetvis också fritiden är gemensam.

En ny medlem medför alltid förändringar i en familj. Hemmet påverkars på olika sätt när man tar emot en vuxen missbrukare för familjevård. Det är påfrestande att dygnet runt leva nära personer med svåra problem. Samtidigt kan det leda till en posifiv ulveckling för familjemedlemmarna.

Erfarenheter från fosterbarnsvården visar bl .a. att familjehemmen mycket ofta engagerar sig djupt i sin uppgift. En starkt känslomässig kontakt uppkommer mellan gästen och värdfamiljen. För en del familjehem blir dock uppgiften alltför svår. De kan bli isolerade, få svårigheter med myndighets­kontakterna och ibland uppstår också relationsstörningar i familjen. Liknande erfarenheter finns frän familjevård av vuxna.

Det är nödvändigt att värdfamiljen är engagerad i sin uppgift för att familjevården skall bli framgångsrik. Men det är inte tillräckligt att enbart förlita sig på detta engagemang och gemenskapen i familjehemmet. Värdfamiljen måste garanteras ett fortlöpande stöd och en kvalificerad handledning. Familjehemmen är sårbara. Följderna av ett misslyckande eller en felbedömning kan därför bli mycket större vid familjevård än vid l.ex. institutionsvård.

Familjevård ger samhället en möjlighet att lösa vård- och behandlings-uppgifter genom att ta tillvara enskilda människors intresse och engagemang. Myndigheterna har därmed också skyldighet att svara för ett lämpligt stöd, som är utformat så att familjehemmen ges möjlighet atl klara av sin uppgift och samtidigt bibehålla sin självständighet. Försöker man utifrån på etl okänsligt sätt ge anvisningar om hur vården skall bedrivas finns risk att detta skadar familjehemmet och familjevården mer än det hjälper.

Utredningens förslag syftar till att ge familjevården för vuxna missbrukare

Prop. 1981/82:143

96

en sådan form att det enskilda initiativet och ansvarstagandet stimuleras samtidigt som samhällets övergripande ansvar för vården bibehålls och i vissa avseenden stärks. Familjevård utgör ett exempel på en känslig kombination av offentligt vårdansvar och enskilt engagemang. Om det offentliga ansvaret och inflytandet blir dominerande, riskerar familjevården att förlora sin karaktär. Den kan då bli en form av "decentraliserad institutionsvård". Om samhället inte tar tillräckligt stort ansvar för familjevården, finns å andra sidan risken att familjehemmen överbelastas och inte orkar med sin uppgift. I båda fallen riskeras att familjevårdstraditionen går förlorad.

Familjehemmen skall ha ersältning för sina kostnader och ett arvode, som ger ett tillskott till värdfamiljens ekonomi. Familjevård är dock inte endast ell avlönat uppdrag från samhället. Det är också ett sätt atl i praktisk handling visa solidaritet med utslagna och skadade människor. Familjevård bör bedrivas så att familjehemmen inte behöver bli yrkesmässigt verksamma med vårduppgiften. Det är viktigt alt familjevård inte blir en ny form av institutionsliknande vård.

En placering i familjevård innebär för gästen att han helt och hållet byter miljö för en ganska lång tid. Familjevård bör användas för vuxna framför allt då det av olika anledningar är angeläget att missbrukaren helt måste förändra sin livssituation. Vårdformen är ett viktigt alternativ då stöd och insatser i missbrukarens vanliga miljö inte är möjliga.

Utredningens bedömning är att familjevård kan användas bl.a. för den växande grupp av unga missbrukare som inte har fungerande och positiva relationer till sin familj eller andra nära vänner och som saknar både arbete och arbetslivserfarenhet. Med ett sammanfattande ord skulle man kunna kalla personer i denna grupp för "utanförstående".

Många kommuner har svårt att finna lämpliga familjehem. Stor konkur­rens råder därför om de familjer som är villiga att engagera sig i familjevård. Försöksprojekten har visat att det är möjligt att finna nya vägar att rekrytera lämpliga familjer.

Familjevårdens organisation

Utredningen föreslår att familjevård för vuxna missbrukare företrädesvis skall organiseras genom att speciella enheter för familjevård inrättas. 1 en sådan familjevårdsenhet ingår en eller elt par grupper av familjehem. Varje grupp består av 5-15 familjer. De bör bo relafivt nära varandra och helst inom samma län för att kunna träffas regelbundet.

Varje grupp av familjehem skall ha minst en handledare - familjekonsu­lent. Familjekonsulentens uppgifter är att rekrytera familjehem, svara för löpande stöd och handledning samt bistå dem så alt deras kontakter med myndigheterna fungerar smidigt.

En familjevårdsenhet bör ha ett organiserat samarbete med olika ideella och fackliga organisationer. Kontakten med sådana organisationer under-

Prop.  1981/82:143

97

lättar gästens anknytning till samhällslivet. De kan också bidra till alt andra än de familjer som är direkt engagerade som familjehem blir delaktiga i verksamheten. Därigenom kan erfarenheter från familjevården föras ul till större grupper. Familjevård handlar mycket om samlevnad under kompli­cerade förhållanden. Sådan kunskap är värdefull för alla.

Varje familjevårdsenhet bör ha en styrelse. 1 styrelsen skall ingå företrädare för de fill enheten anslutna familjehemmen, berörda myndighe­ter och olika ideella och fackliga organisationer. Styrelsen skall bl.a. svara för verksamhetens allmänna inriktning. Ansvaret för de placeringar som görs i familjehemmen åvilar den vårdansvariga myndigheten i varje enskilt fall.

En familjevårdsenhet kan organiseras på olika sätt. Ett grundläggande krav är dock all enheten har lokal förankring i den region där familjehemmen finns. Minst en familjekonsulenl skall vara stationerad i närheten av familjehemmen. Enheten kan organiseras av en socialnämnd, en eller flera myndigheter i samarbete eller av en ideell förening eller särskild stiftelse.

För att slimulera bildandel av familjevårdsenheter föreslår ulredningen att de skall vara berättigade till statsbidrag. Bidrag skall kunna utgå med upp lill 75 procent av enheternas kostnader för familjekonsulenterna, familjernas gemensamma träffar och annat slöd lill familjehemmen.

Inledningsvis kan detta nya statsbidrag finansieras genom att del nuvarande bidraget till vård i familjehem av missbrukare upphör. Nuvarande statsbidrag innebär atl den kommun, som placerar en narkotikamissbrukare i familjevård kan erhålla 50 kronor per vårddag.

Bestämmelser och lagar

Ansvaret för vården av missbrukare åvilar huvudsakligen kommunernas socialnämnder. 1 socialtjänstlagen anges atl den som behöver vård och inte kan få det i sitt eget hem skall tas emot i ett familjehem eller i någon annan form av heldygnsvård.

När en socialnämnd har fattat beslut om att placera en missbrukare i enskilt hem har nämnden också skyldighet alt stödja den placerade och familjehemmet på lämpligt sätt. 1 kommunens skyldigheter ingår också ett tillsynsansvar. Stödet och tillsynen bör enligt utredningens mening utformas så att myndighetskonlaklerna inte får en dominerande roll varken för klienten eller familjehemmets övriga medlemmar. Genom en familjevård­senhet kan detta arrangeras på elt smidigt sätt.

Vård som ges med slöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen avser endast frivilhga åtgärder. Familjevård för vuxna är enligl utredningens bedömning en vårdform som förutsätter atl klienten själv har vall denna åtgärd. Klienten skall ha rätl och möjlighet att avbryta vistelsen i familjehemmet.

Familjevård kan dock i vissa speciella situationer äga rum då klienten är föremål för ett formellt tvång. En person som är intagen på kriminalvårds­anstalt kan under viss del av strafftiden få möjlighet fill vård utom anstalten, 

7 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 143

Prop. 1981/82:143

98

t.ex. i ett familjehem, enligt 34 § lagen om kriminalvård i anstalt.

Regeringen har nyligen lagt fram ett förslagom lag om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Enligt förslaget skall en missbrukare under vissa omständigheter kunna ges vård oberoende av samtycke. Under vården, som skall ske på institutioner särskilt avsedda för sådan vård, skall den intagne på försök kunna skrivas ul till bl.a. familjehem.

Även i dessa fall skall klienten själv välja familjevård och ha rätt atl avbryta vistelsen. Konsekvensen av att klienten befinner sig under formellt tvång är att han får återgå till en sluten vårdform om han avbryter familjevården. Själva vistelsen i familjehemmet sker dock i övrigl under samma förutsättningar som då det är fråga om en helt frivillig placering.

Under den period en person får vård i enskilt hem enligt 34 § lagen om kriminalvård i anstalt har kriminalvården vård- och kostnadsansvaret för åtgärden.

Även landstinget kan ibland ha ansvaret för vård av missbrukare i familjehem. Del är aktuellt då landstinget har tagit initiativ till sådan vård som etl led i behandlingen av en psykisk sjukdom. Ulredningen anser att ansvaret för vården skall kunna flyttas över till socialnämnden i klientens hemkommun, om denna godkänner en sådan överflyttning.

Utredningen betonar starkt att samråd skall ske då flera myndigheter eller flera kommuner är berörda i ett enskilt vårdärende. Möjligheterna till elt sådant samråd ökar om familjevården organiseras i familjevårdsenheter.

Ansvars- och försäkringsfrågor

Det är nödvändigt att ge familjehemmen ett skydd för ekonomiska skador som de kan råka ut för genom sitt vårdåtagande. Gästen kan vålla skada hos grannar eller andra personer som värdfamiljen har kontakt med. Klienten är i sådana fall juridiskt ansvarig att själv ersätta dessa skador. Klienten saknar dock i allmänhet tillgångar och kan därför inte utge någon ersättning. Erfarenheten visar atl skador relativt sällan inträffar vid vård i familjehem. Men för familjehemmen är del väsentligt atl de inte själva behöver stå för den ekonomiska risken. Huvudmannen för vården - den vårdansvariga myndig­heten - bör enligt utredningen la på sig ansvaret för att ersätta eventuella skador.

Primärkommunerna och landstingen har möjlighet alt teckna försäkring­ar, som ger värdfamiljerna ett gott grundskydd. I de fall huvudmannen ej tecknar någon sådan försäkring bör myndigheten göra ett motsvarande ansvarsåtagande.

I de fall placeringar sker genom kriminalvården finns etl något mer begränsat skydd genom brottsskadelagen. Utredningen föreslår att krimi­nalvårdens myndigheter skall ges möjlighet att ersätta eventuella skador enligt samma regler som kommunerna.

För att komplettera det grundskydd som huvudmännens försäkringar

Prop.  1981/82:143

99

och/eller ansvarsåtaganden ger behöver värdfamiljen också ha ett gott eget försäkringsskydd. Försäkrings- och ansvarsfrågorna är ofta svåra atl sätta sig in i för familjehemmen. Utredningen föreslår därför att huvudmännen utarbetar en informationsskrift om vilka försäkringsbestämmelser som nu gäller vid familjevård. Informationen skall ges till samtliga familjehem av resp. huvudman.

Arbetsrättsliga frågor

Den arbetsrättsliga lagstiftningen är svår att anpassa till de speciella förhållanden som gäller i ett familjehem. Utredningen anser att familjehem­men skall ges en starkare arbetsrättslig ställning utan att deras självständig­het riskeras. För att denna princip skall kunna fillämpas generellt vid familjevård skulle den arbetsrättsliga lagstiftningen i vissa delar behöva förändras. Utredningen föreslår att regeringen tar initiativ till en sådan översyn av lagstiftningen.

Värdfamiljerna bör ha en oberoende ställning gentemot uppdragsgivaren­huvudmannen. Detta innebär bl.a. att varje placering i ett familjehem skall vara ett s.k. särskilt uppdrag.

En sådan oberoende ställning för värdfamiljerna har dock vissa nackdelar. Värdfamiljerna får inle någon inkomst från familjevården då de inte har någon placering och myndigheten har inte garanterad tillgång till platser i familjehemmen.

Genom att kontraktera familjehem får dessa en viss inkomst även då de inte har någon placerad hos sig samfidigt som myndigheten därigenom får tillgång till platser i dessa familjehem. Enligt utredningens bedömning finns det dock andra nackdelar med att kontraktera hem. Den allvarligaste är atl deras självständighet och integritet kan bli lidande.

Genom en familjevårdsenhet kan olika myndigheter få fillgång till platser i familjehem utan kontraktering. Ulredningen föreslår att avtal mellan huvudman och värdfamilj skall tecknas vid varje placering. Därigenom kan båda parter få en klarare bild av vilka villkor som gäller för placeringen.

De klienter som placeras i familjevård skall i största möjliga utsträckning delta i familjens liv på samma villkor som de övriga familjemedlemmarna. Det innebär att gästen skall delta i det arbete som förekommer i familjens hushåll. Om möjligt bör gästen också delta i produktivt arbete, l.ex. lantbruk, om sådanl bedrivs i familjehemmet. Arbetsträning är ofta nödvändig för att gästen senare skall kunna klara studier eller eget arbete.

Ulredningen behandlar under vilka villkor arbetsträning kan ske inom ramen för familjevård utan att värdfamiljen får ett arbetsgivaransvar.

Prop.  1981/82:143

100

Ekonomiska frågor

Vid familjevård belastas kommunen med kostnader för ersättning till familjehemmet, för klienten i övrigl och för slöd och handledning lill familjehemmen.

Ersältning till familjehemmen består av två delar, en ersättning för omkostnader och ell arvode. Det senare är skattepliktigt.

Beloppen varierar kraffigt, bl.a. beroende på familjehemmets arbetssätt och inriktning. Kommunförbundet utger årligen centrala rekommendationer som ligger lill grund för kommunernas ersättning till familjehemmen. Utredningen framhåller att del vore fördelaktigt om familjehemmen får ökade möjligheter att påverka ersättningsnivån genom överläggningar med huvudmännen.

Utredningen beräknar atl ersättningen till familjehemmet och kom­munens kostnader för klienten vid familjevård av vuxna f.n. som regel uppgår till omkring 200 kronor per vårddag.

Kostnaderna för stöd och handledning till familjehemmen är i dagens läge mycket svåra att beräkna. En familjevårdsenhel får enligt etl räkneexempel som presenteras i betänkandet kostnader för sådana uppgifter på ca 140 kronor per vårddag. Den totala dygnskostnaden för vård som ges med stöd av en familjevårdsenhet skulle således bli omkring 340 kronor.

Vid annan heldygnsvård av missbrukare är kostnaderna i allmänhet betydligt högre.

De totala kostnaderna för en familjevårdsenhet med åtta placeringar på ett år vardera skulle enligt utredningens beräkningar bli knappl en miljon kronor.

Omkring 400 000 kronor utgör då kostnader för stöd och handledning till familjehemmen. Utredningen föreslår att statsbidrag skall kunna utgå med upp till 75 procent av dessa kostnader. Då en ny enhet skall startas föreslås att bidrag skall kunna utgå med 100 procent under maximalt ett år. Det beräknade medelsbehovet för statsverket beräknas fill 2,8 milj. kronor under det första året bidrag utgår. För att ge ekonomiskt utrymme åt det nya statsbidraget föreslår utredningen att del hittillsvarande bidraget om 50 kronor per dag för vård av narkotikamissbrukare i enskilt hem upphör.

Den föreslagna förändringen av statsbidragen fill familjevård skulle innebära att kommunerna får en viss ökning av de direkta vårdkostnaderna för placeringar i familjehem. Vissa omprioriteringar kan därför behöva göras mellan de olika kostnader kommunerna har för vård av och bistånd till missbrukare. I gengäld ökar förutsättningarna för en högre vårdkvalitet.

Ulredningen anser vidare alt dess förslag innebär en effektivisering och ett bättre utnyttjande av tillgängliga resurser samt mindre krångel och byråkrati för värdfamiljernas del. Ett långsiktigt arbete i linje med utredningens förslag kan dessutom bl.a. leda till att del blir lättare att engagera och behålla frivilliga krafter i socialt arbete.

Prop. 1981/82:143

101

Uppföljning av utredningens arbete

Tillfälle till diskussioner om samarbetsmöjligheter mellan myndigheter, organisationer och föreningar bör ges i samband med att utredningens förslag presenteras och remissbehandlas. Utredningen föreslår att några informa­tionskonferenser med denna uppgift arrangeras.

Utredningens förslag om familjevårdsenheter förutsätter att varje enhet får en lokal förankring i den region där familjehemmen finns. För att stimulera bildandet av enheter, föreslås lokala och regionala uppföljnings-konferenser.

En samarbetskommitlé för familjevård har på enskilt initiafiv bildats under den tid familjevårdsutredningen har arbetat. Utredningen bedömer att samarbetskommittén kan komma att utgöra en värdefull tillgång i arbetet med att utveckla familjevården och föreslår att den får ekonomiskt stöd till sin verksamhet.

De erfarenheter som hittills finns av familjevård i den form och med den inriktning utredningen föreslår är mycket litel dokumenterade. För att tillvarata erfarenheterna krävs utbildningsinsatser, forskning och utvärde­ring.

Familjekonsulenternas uppgift är krävande. Kunskaper och erfarenheter behövs från såväl behandlande som administrafivt och handledande arbete. Familjekonsulenternas speciella ställning som en länk mellan familjehem­men och myndigheterna ställer också krav på vidareutbildning.

Utredningen föreslår att socialstyrelsen får disponera medel för sådan utbildning.

I en familjevårdsenhet finns det, enligt ulredningens mening, goda möjligheter att integrera utvärderingsarbetet med enhetens övriga uppgifter. Detta ger deltagarna möjlighet att kritiskt granska och diskutera den egna verksamheten på ett sätt som utvecklar arbetet.

Det är önskvärt att sådana "självvärderingar" genomförs under handled­ning och med bistånd av forskare.

Avslutningsvis föreslår utredningen att Delegationen för social forskning tar initiativ till ett forskningsseminarium för att belysa möjligheterna att bedriva forskning om sociala frågor med utgångspunkt från vård i familje­hem.

Prop. 1981/82:143

102

Bilaga 1:6

Sammanställning av remissyttrandena över betänkandet Ds S 1981:17 Det förstärkta familjehemmet

Remissinstanser

Efter remiss har yttranden över belänkandet lämnats av arbetsmarknads­styrelsen (AMS), arbetarskyddssstyrelsen (ASS), riksförsäkringsverket (RFV), kriminalvårdsstyrelsen (KVS), socialstyrelsen (SoS), länsstyrelsen i Kronobergs län, Svenska kommunförbundet, landstingsförbundet, Göte­borgs kommunstyrelse, Malmö kommunstyrelse, Luleå kommunstyrelse, Växjö kommunstyrelse, Örebro socialnämnd, Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO/SR), Föreningen Sveriges socialchefer. Svenska försäkringsbolags riksförbund (SFR), Lant­brukarnas Riksförbund (LRF), Fosterhemmens riksförbund, Sveriges orga­niserade familjevårdshem (SOF), Riksförbundet för hjälp åt läkemedel­smissbrukare (RFHL) samt Riksförbundet mot alkohol och narkotika (RFMA).

Länsstyrelsen i Kronobergs län har avlämnat yttranden från socialnämn­derna i Alvesta och[REDACTED_EFTERNAMN] kommuner. SACO/SR har avlämnat yttranden från Sveriges Psykologförbund och Sveriges socionomers, personal och förvaltningstjänstemäns riksförbund (SSR).

Dessutom har Stiftelsen Smålandsgårdar avlämnat yttrande.

Remissyttrandena

Allmänt

Samtliga remissinstanser delar utredningens syn alt vård i familjehem utgör eller kan bli ett viktigt behandlingsalternativ även för vuxna missbrukare. En stor enighet råder också bland remissinstanserna att en förutsättning för att använda familjevården i större omfattning är atl familjehemmen får ett utökat stöd. När det gäller hur detta stöd skall utformas instämmer flertalet i de grundläggande principer som utredningen föreslår.

De flesta remissinstanser delar utredningens uppfattning att familjevår­dande uppgifter inte bör vara yrkesmässig verksamhet för familjehemmen. Fosterhemmens riksförbund menar dock att vård i familjehem måste bygga på att familjerna får en ekonomisk ersättning och social trygghet på samma sätt som andra anställda. Sveriges organiserade familjevårdshem (SOF) menar att kvalificerad familjevård måste bygga dels på att de som bedriver sådan vård är heltidsengagerade för sitt uppdrag och dels på att familjehem­men har en stark, självständig ställning.

Kriminalvårdsstyrelsen l.ex. anser att möjligheten att placera intagna i

Prop. 1981/82:143

103

anstalt jämlikt 34 § lagen om kriminalvård i anstalt är utomordentligt värdefull och att sådana placeringar kan utgöra ett alternativ fill fängelse.

Socialstyrelsen instämmer i de generella riktlinjer som utredningen har dragit upp för familjehemsvården. Styrelsen anser alt dessa principer bör gälla vid all vård i familjehem. Socialstyrelsen understryker vikten av att hemmens familjekaraktär bibehålls. Familjehemsvård får inte bli en ny form av insfitutionsliknande vård.

Svenska komtnunförbundet påpekar att många av dem som försökt utveckla familjevården för vuxna missbrukare har ställts inför stora svårigheter. Familjehemsvård för vuxna missbrukare torde därför enligt förbundets uppfattning komma att förbli ett litet, men viktigt komplement till övriga vårdformer. Förbundet erinrar om att tidigare familjevård för vuxna inom omsorgsvården och den psykiatriska vården har varit på både gott och ont, och att en kraffig tillbakagång nu sker av familjevård inom dessa områden, till förmån för eget boende, små vårdhem och andra kollekfiva boendeformer. Vill man från samhällets sida lansera en ny form av familjevård är det enligt förbundets uppfattning av största vikt att samhället också garanteras insyn och inflytande över vården.

LO ställer sig i princip positiv till utredningens förslag. LO anser att vård i familjehem i denna form kan bli ytterligare ett alternativ och en extra resurs vid sidan om annan missbrukarvård.

RFHL påpekar att deras erfarenheter av familjevård är odelat positiva. Vårdformen kan inte passa alla och ersätter oftast inte ett bra behandlings­hem. RFHL understryker att familjevård kan ge ett gott resultat endast om den är organiserad, l.ex. enligt de principer för vården som utredningen tar upp.

Flera remissinstanser påpekar att erfarenheterna av familjevård i den form utredningen föreslår är begränsade. Socialstyrelsen anför l.ex. att de erfarenheter som finns inom andra vårdområden, l.ex. den psykiatriska vården och vården av utvecklingsstörda därför bör tas fillvara. Styrelsen påpekar att omfattningen av familjevård för vuxna nu minskar inom båda dessa vårdområden. Som skäl anges bl.a. risken för att den som vårdas kommer i en olycklig beroendeställning till sin värdfamilj. Även sådana negativa erfarenheter bör uppmärksammas vid den fortsatta utvecklingen av familjevården enligt styrelsen. Kommunförbundet anser atl de försöksverk­samheter som bedrivits inom ramen för utredningsarbetet har pågått alltför kort tid för att ge någon vägledning.

Malmö kommunstyrelse menar att familjevård kan vara en värdefull resurs framför allt när det gäller yngre missbrukare i tonåren och i åldrarna närmast däröver. För det stora flertalet missbrukare bedömer Malmö kommunsty­relse att familjevård inte är ändamålsenligt. De som inte kan ges vård i sitt eget hem behöver i allmänhet så djupgående och långvariga behandlingsin­satser att påfrestningarna för en enskild familj i dessa fall i allmänhel blir för stora. Vård i någon form av behandlingskollektiv är enligt Malmö i dessa fall

Prop.  1981/82:143

104

att föredra. Örebro kommunstyrelse framför liknande synpunkter.

SSR uttrycker sin tillfredsställelse med atl utredningen sammanställt erfarenheter kring familjevården och utifrån dessa föreslagit modeller för verksamheten. Tyvärr har dock ulredningen enligl SSR ej tillräckligt redovisat behandlingsresultaten av denna vårdform.

Fosterhemmens riksförbund biträder utredningens förslag om att familje­hemsvården skall stödjas bl.a. genom konsulenter. När det gäller svårighe­terna att rekrytera familjehem menar förbundet att delta i första hand beror på att de ekonomiska villkoren för familjehemmen är för dåliga. Uppdrags­givarna betraktar familjehemsvård som ett "extraknäck" genom atl hemmen endast får arvode och inte någon kontinuerlig lön. Familjehemmen bör få bättre ekonomiska förhållanden och knytas till de sociala trygghetssystemen, menar riksförbundet.

SOF ser posifivt på alt man tagit fasta på familjevård som lämplig vårdmodell även för vuxna och då speciellt för vuxna missbrukare. SOF har dock starka invändningar mot att man funnit det lämpligt att över huvud laget utvärdera de försöksprojekt som bedrivits inom ramen för ulredning­ens pågående arbele. Dessa försök har, enligl SOF, i praktiken fungerat under så kort tid och i sådan begränsad omfattning att de inte borde tillmätas något speciellt värde. SOF menar atl det i slället vore värdefullt om man studerar redan i dag befintlig fungerande familjevård, som bygger på människor med dokumenterade kunskaper, erfarenheter och intresse. Bra familjevård förulsätter, enligt SOF, att familjen i den här typen av vård hellidsengagerar sig. Föreningen varnar för att man engagerar familjer på grund av deras känsla för solidaritet och idealitet utan att se till deras föregående erfarenheter och kompetens. Risken för misslyckande är då mycket stor. SOF menar att de flesta människor som befinner sig i en svår social situation i kombination med missbruk behöver kvalificerad hjälp. Endast en kvalificerad familjevård där missbrukaren lever med familjen och där familjevården består av både medmänsklighet, omtanke och kvalifice­rade vårdinsatser kan vara verkningsfull enligt föreningen.

Familjevårdens organisation

Alla remissinstanser, som har kommenterat frågan, delar utredningens syn att det är angeläget alt familjehemmen har elt organiserat samarbete med varandra i syfte att utbyta erfarenheter och stödja varandra saml att de har tillgång till stöd och handledning från kompetent personal.

Utredningen föreslår att detta slöd skall prganiseras genpm familjevård­senheter, som har en relativt självständig ställning. En enhet skall enligl förslaget bestå av en grupp om 5-15 familjer. Varje grupp av familjer skall ha minst en handledare - familjekonsulent. Enhetens arbete och inriktning skall ledas av en allsidigt sammansatt styrelse.

Praktiskt taget samfiiga remissinstanser anser att förslaget om familjevård-

Prop. 1981/82:143

105

senheier är elt bra sätt alt utveckla familjevården och ge familjehemmen det nödvändiga stödet.

Några remissinstanser menar att även andra säll att organisera familjevård måste stå öppna. Kommunförbundet menar således alt familjevård endasl utgör ett komplement till den vård som kan erbjudas missbrukarna. Enligt socialtjänstlagens principer om frivillighet och medbestämmande skall de önskemål om familjehem som missbrukaren själv uttalar i största möjliga utsträckning tillgodoses. Det innebär atl man ibland måste söka sig utanför den grupp av familjehem som de föreslagna familjevårdsenhelerna omfat­tar.

Malmö kommunstyrelse anför att del är viktigt alt formerna för familje­vårdens organisation nu inte låses, så att en anpassning till lokala förutsättningar och utveckling inom vården försvåras. Malmö kommunsty­relse erinrar om det pågående och kommande arbetet med den regionala institutionsplaneringen, som förulsätter all kommuner och landsting ges frihet att inom vida ramar pröva nya former för atl tillgodose vårdbehoven. Det kan l.ex. vara lämpligt alt familjevården knyts till en institution eller en behandlingsenhel, menar Malmö kommunstyrelse. Även RFMA menar att familjevården med fördel kan knytas till ett behandlingshem.

Enligl utredningens förslag skall en enhet kunna bildas av ideell förening, av en socialnämnd eller av flera olika myndigheter i samarbete. Remissin­stansernas inställning är här varierande. Flertalet anser att det är viktigt att enheten har en självständig ställning. Några menar dock att ansvaret för enheten alltid måsle ligga på en offentlig myndighel.

Kriminalvårdsstyrelsen anser att en god organisatorisk bas för verksamhe­ten kan vara ett samarbetsavtal eller en stiftelse. Kriminalvårdsstyrelsen är tveksam när det gäller möjligheterna för ideella föreningar att bilda statsbidragsberättigade familjevårdsenheter. KVS menar att det är en väsentlig skillnad mellan atl engagera sig i ett ideellt arbete och ta del praktiska ansvaret för en kvalificerad behandlingsform. Ansvariga kommun­er och andra offentliga organ bör ges inflytande innan en familjevårdsenhet startar.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att det är viktigt alt enheterna blir så självständiga som möjligt. För att kunna ge ett tillfredsställande resultat är det betydelsefullt att beslut kan fattas snabbt och att handlingsfriheten inte beskärs av en byråkratisk uppbyggd organisation. Länsstyrelsen anser atl enheter organiserade som stiftelser framstår som den mest lämpade organisationsformen.

Samhällets och olika organisationers inflytande på verksamheten kan då ske genom representation i stiftelsens styrelse.

Landstingsförbundet framhåller att det är viktigt att enheterna får en smidig organisationsform. I första hand bör de, enligt förbundet, ha en direkl kommunal anknytning. Om enheten organiseras utanför den offentliga sektorn finns det enligt förbundet en del oklara punkter bl.a. beträffande

Prop. 1981/82:143

106

ansvar och samarbete. Dessa frågor anser landstingsförbundet måste övervägas ytterligare.

Luleå kotnmunstyrelse anför, på grundval av försöksverksamheten som bedrivits i Norr- och Västerbotten, att det förekommit svårigheter, men att resultaten varit godtagbara. Etl problem har varit atl de olika intressenterna inte haft samma inflytande på verksamheten. Det är därför viktigt att alla intressenter får ett medinflytande utan att någon part dominerar. Insyn genom samhällets organ är vidare ett villkor enligt Luleå kommun. Växjö kommunstyrelse menar att en organisation som är frislående i förhållande till de placerade myndigheterna förefaller att vara en bra modell för att hemmen skall kunna behålla sin självständighet, integritet och initiativförmåga. Kommunen menar att även klienternas möjligheter till inflytande borde ha diskuterats i utredningen.

LO anser atl möjligheterna alt välja form för organisationen bör vara flera, då detta ger en större anpassbarhet till lokala förhållanden. Samtidigt påpekar LO all organisationens erfarenheter av deltagande i två familje­vårdsprojekt har gett vid handen att verksamheten bör bedrivas i relativt fasta former.

Svenska Försäkringsbolags riksförbund anser att samhället måste bära huvudansvaret för de familjevårdsenheter som etableras. Utbyggnaden bör ske i regi av berörda myndigheter. Samarbete bör dock, enligt förbundet, givetvis ske med olika intresseorganisationer, men det formella och praktiska ansvaret måste bäras av samhället. SFR pekar på att stiftelseformen enligt l.ex. Smålandsgårdars modell ger såväl erforderlig frihet och flexibilitet som stabilitet. En sådan stiftelse bör, enligt förbundet, disponera över egen budget för att kunna handla självständigt och flexibelt.

LRF anser att det är viktigt att enheterna får en lokal förankring och atl de inte omfattar alltför stora regioner. LRF vill också framhålla betydelsen av att enheternas styrelser inte domineras av de berörda myndigheterna.

Fosterhemtnens riksförbund pekar på att det är olämpligt att mer än en huvudman kopplas till elt och samma familjehem, vilket enligt förbundet kan vara en risk då flera myndigheter samarbetar om en familjevårdsenhet.

50f anser alt utredningens förslag är felkonstruerat. SOF framhåller att resurserna i första hand skall tillföras familjehemmen samtidigt som myndigheterna ges stora möjligheter fill insyn och kontroll. SOF understry­ker att det är viktigt alt familjehemmen samverkar, men en sådan samverkan måste organiseras av familjehemmen själva och ske på deras villkor. En konsulent bör således enligl SOF vara utsedd av familjerna och arbeta på deras uppdrag.

Stiftelsen Smålandsgårdar understryker alt familjevårdsenheten måste vara fristående och självständig. Sfiftelsen menar att det är viktigt atl enheterna får en lokal förankring.

En del remissinstanser är negativa mot eller tveksamma till utredningens förslag att varje enhet bör ha en styrelse. Kriminalvårdsstyrelsen anser l.ex.

Prop. 1981/82:143

107

att det inte alllid är meningsfullt att knyta en särskild styrelse till verksamheten. I de fall det gäller en enhet organiserad av en stiftelse är det naturligt med en styrelse, men knappast när del gäller en enhet som organiserats av en eller flera kommuner. KVS menar att utredningen inte tillräckligt har beskrivit vilka uppgifter en styrelse skulle ha, varför förslaget i denna del avvisas. Socialstyrelsen menar atl en styrelse riskerar dels atl ta relativt stora administrativa resurser i anspråk, dels alt inverka hämmande på del enskilda engagemanget. Socialstyrelsen avstyrker därför förslaget om en styrelse för varje familjevårdsenhet.

LRF betonar å andra sidan att del är vikfigt att styrelsen i enheterna inte domineras av de berörda myndigheterna. RFHL menar att stiftelseformen är den bästa organisafionsformen. RFHL är öppen för atl en kommun kan vara huvudman för verksamheten, men en styrelse med deltagare från olika organisationer måste finnas för att verksamheten skall få förankring i det övriga samhället.

Enligt utredningens förslag skall varje enhet ha minst en handledare -familjekonsulent. Flera remissinstanser påpekar att en konsulent inte bör arbeta ensam. Enligt kriminalvårdsstyrelsens erfarenhet är enheter med endast en konsulent för små. De problem som uppstår under en familje­vårdsplacering är ofta så komplicerade att konsulenten måste ha någon att samråda med. För att upprätthålla konfinuiteten under semester, sjukdom m.m. är familjeenheter med exempelvis 5-10 familjehem och endast en konsulent alltför resurssvaga, enhgt KVS. Styrelsen framhåller också att erfarenhelerna har visat att om konsulenten i en liten familjeenhet slutar riskerar verksamheten alt stagnera eller hell upphöra.

Sveriges Psykologförbund, Stiftelsen Smålandsgårdar m.fl. menar att arbete med komplicerade sociala problem, som det här rör sig om, inte lämpar sig för ensamarbete. Länsstyrelsens uppfattning är att enheter med mindre än två konsulenter inte bör organiseras.

Konsulentens kompetensområde och arbetsförhållanden kommenteras av några remissinstanser. Därvid framhålls bl.a. att ansvarsområdet för konsulenterna inte klart framgår av utredningens förslag.

Socialstyrelsen anför att enligt 39 § socialtjänstförordningen (SoF) bör familjehemsvården för såväl barn som vuxna utövas av socialnämnden genom särskilt utsedda representanter. Mellan dessa personer och familje­konsulenten kan kompetenskonflikter befaras uppstå, om inte gränserna för deras resp. roller dras mycket tydligt.

SSR anser att familjekonsulenlens uppgift bör begränsas till att rekrytera familjehem, svara för fortlöpande stöd och handledning. SSR anser inte att familjekonsulenten skall "bistå" familjevårdshemmen så att deras kontakter med myndigheter fungerar smidigt. Detta leder enligt SSR, sannolikt till att familjekonsulenten får en "buffertroH" mellan familjevårdshemmet och myndigheterna. Denna kan i sämsta fall utvecklas till en "budbårarroll". Enligt SSR skulle denna roll bli särskilt märklig om konsulenten skulle

Prop. 1981/82:143

108

företräda familjevårdshemmel inför övrig personal inom socialtjänsten. Det skulle, menar SSR, strida mot den nya lagstiftningens intentioner.

SOF menar att de resurser som behövs vid lösandet av konflikter och problem måste finnas inom varje familj. Konsulenten bör fungera som ett komplemenl till familjerna och ej som överordnad expert. Enligt SOF är det viktigt atl slå vakt om familjehemmens resurser och suveränitet. De skall inte vara styrda av "experter" som inte lever i etl familjehem med motsvarande verksamhel. Man skall enligt SOF inte ta ifrån familjerna sitt naturliga ansvar genom alt låta kontakter med myndigheter och annan utåtriktad verksamhel gå genom konsulenten.

Samverkan mellan olika myndigheter, mellan storstads- och glesbygdsom­råden och familjevårdens roll i den regionala institutionsplaneringen tas upp till behandling av några remissinstanser.

Kriminalvårdsstyrelsen ställer sig avvisande lill förslaget att tätortskom­munerna skulle ha särskilda konsulenter placerade där man har de egna faiTiiljehemmen. Det är KVS:s uppfattning att den hitfillsvarande verksam­het som administreras från tälortskommunerna i huvudsak fungerat tillfreds­ställande och att det med dagens ulvecklade kommunikationsnät går bra atl hålla kontakt med familjehem även på relativt långa avstånd.

Länsstyrelsen i Kronobergs län menar atl del kan uppkomma svårbedöm­bara gränsdragningar och praktiska samarbetssvårigheler mellan olika huvudmän. För att undvika det menar länsstyrelsen att det är angeläget att rekommendationer utarbetas av kriminalvårdsstyrelsen samt kommun- och landstingsförbunden. Dessa kan sedan lokalt anpassas inom ramen för resp. läns vårdresursplanering.

Landstingsförbundet tar i sitt svar upp att landstingen och kommunerna har ett gemensamt ansvar för att institutionsresurser av olika slag finns att tillgå. Det är, enligt förbundet, viktigt att familjevården beaktas i den rullande institutionsplaneringen, som nu pågår i varje län. Om möjlighet finns till aktiv och kvalificerad vård i familjehem, kombinerad med rehabilitering, kan ofta institutionsvården förkortas enligt landstingsförbun­det.

SSR påpekar att möjligheten till placeringar i familjevård definitivt inte får användas som skäl för kommuner/landsting att ej bygga ut antalet vårdplatser vid små hem för vård eller boende. SSR understryker att vård i familjehem kan utgöra en viktig del av en behandlingskedja i vilken kan ingå även sjukhusvård och vård på hem för vård eller boende.
[REDACTED_EFTERNAMN] socialnämnd framhåller att det krävs en noggrann precisering av begreppet hemkommun så att det ej sker förvecklingar mellan vistelse- och hemkommunen. Det gäller såväl kostnadsansvaret som vidtagande av åtgärder.

Prop.  1981/82:143

109

Förändring av statsbidragen

Flertalet av remissinstanserna ställer sig positiva till att familjevårdsenhe­ter av den föreslagna modellen skall kunna få statsbidrag med upp till 75 procent av sina koslnader. Några, däribland kriminalvårdsstyrelsen och landstingsförbundet, menar dock att något krav på atl en enhet skall ha styrelse inte bör kopplas till statsbidraget. Dessa remissinstanser liksom kommunförbundet m.f\. påpekar också att även andra former av familjevård skall kunna få stöd. Föreningen Sveriges socialchefer är negativ till de föreslagna formerna för statsbidragen eftersom de i allt för hög grad styr den organisatoriska utformningen av verksamheten. Föreningen menar alt statsbidrag bör utgå för familjevård oavsett organisatorisk form.

En stor andel av remissinstanserna motsätter sig ulredningens förslag alt finansiera del nya statsbidraget genom att slopa det nuvarande bidraget om 50 kr./vårddag för narkotikamissbrukare i familjevård.

Länsstyrelsen i Kronobergs län är kritisk mot utredningens ståndpunkt alt den föreslagna förändringen av statsbidragen leder till en utveckling av familjevården. Länsstyrelsen menar att kommunerna kommer att få vidkännas ökade kostnader. Om statsbidraget skall vara en stimulans lill förändring av familjevården bör inte det nuvarande bidraget på 50 kr. per dag slopas, anser länsstyrelsen.

Svenska kommimförbundet menar att statsbidrag med 75 procent till enheterna bör ulgå till de kommuner som väljer atl höja kvaliteten på familjehemsvården enligt utredningens förslag. Samtidigt bör dock det nuvarande bidraget om 50 kr./dag kvarstå. Kommunförbundet menar atl vissa klienter måste placeras i hem som inle tillhör någon familjevårdsenhet. Om bidraget förändras skulle kommunen i dessa fall inle komma i åtnjutande av stimulansbidraget samtidigt som den förlorar det nuvarande bidraget.

Även Malmö och Örebros kommunstyrelser , Alvesta och Ljungbys socialnämnder samt LO menar att det nuvarande bidraget ej bör slopas.

Växjö kommunstyrelse menar att samhället i viss omfattning kompenseras ekonomiskt för de kostnader som utredningens förslag medför, genom att ännu dyrare vårdformer kan undvikas för de aktuella personerna och genom att personal inom bl.a. social- och kriminalvårdssektorerna blir mindre belastade. Med denna motivering anser Växjö kommun att det förefaller rimligt att det sker en större överföring av ekonomiska medel lill verksamheten från staten än de 75-procentsbidrag som utredningen före­slår.

Kriminalvårdsstyrelsen, socialstyrelsen, Göteborgs kommunstyrelse, LRF och RFHL stöder förslaget att slopa det nuvarande statsbidraget.

Prop.  1981/82:143

110

Uppföljning och forskning

Samtliga remissinstanser som har kommenterat frågan instämmer i utredningens överväganden angående uppföljning av och forskning om familjevården.

Socialstyrelsen anför att de av ulredningen föreslagna kontaktkonferen­serna och utbildningsinsatserna, vilka enligt förslaget skulle arrangeras av socialstyrelsen, måste vägas mot annan angelägen utbildningsverksamhet som styrelsen har att administrera inom det befintliga anslaget. Endast om medel ställs till socialstyrelsens förfogande kan styrelsen garantera att sådana insatser kan genomföras i önskad omfattning. Socialstyrelsen understryker behovel av forskning om familjevården.

Utredningen föreslår alt socialstyrelsen skall handlägga frågor angående statsbidrag till verksamheten, för att styrelsen därigenom skall få möjlighet atl följa utvecklingen inom familjevården. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser emellertid att del finns vägande skäl för alt handläggningen av statsbidraget åvilar länsstyrelserna, som därigenom får en god överblick över familjevården i resp. län och därmed bättre kan bistå familjevårdsenheterna i den mån de är organiserade i stiftelseform.

Ansvars- och försäkringsfrågor

De remissinstanser som har behandlat försäkringsfrågorna stöder samtliga utredningens allmänna uppfattning att huvudmannen för vården bör ta de ekonomiska risker som familjehemmet inte kan skydda sig emot genom försäkringar som normalt ingår i ell hushåll. De flesta instämmer också i utredningens bedömning att skyddet beträffande placeringar som görs av kommuner och landstingskommuner är tillfredsställande, genom de försäk­ringsmöjligheter som finns i dag. Likväl delar de flesta utredningens uppfattning atl det för närvarande inte är nödvändigt att föreslå ytterligare åtgärder. Fosterföräldrarnas riksförbund anser dock att en absolut garanti för alla tänkbara ersättningsanspråk måste finnas. Några remissinstanser pekar på vikten av att de skadefall som inträffar i familjehemmen noga följs av huvudmännen.

Kriminalvårdsstyrelsen och Svenska försäkringsbolags riksförbund pekar på att försäkringsskyddet gentemot värdfamiljen är mera begränsat när det gäller placeringar som görs av kriminalvårdsstyrelsen enligl 34 § lagen om kriminalvård i anstalt.

Såväl KVS som Svenska försäkringsbolags riksförbund menar att skyddet måste förstärkas. Svenska försäkringsbolags riksförbund är öppna för diskussioner med övriga berörda för att pm möjligt söka lösa frågan. KVS's principiella uppfattning är "att hithörande frågor bör kunna lösas inom ramen för en vidgad tillämpning av brottsskadelagen."

Prop. 1981/82:143

111

Arbelsrättsliga frågor

Det arbetsrättsliga läget när det gäller förhållandet mellan värdfamilj och huvudman tas upp i några remissvar. Fosterföräldrarnas Riksförbund hävdar alt ett anställningsförhållande skulle kunna skapa en yrkeskår med högre kvaliteter än vad den har i dag. LO anser å sin sida att vård i familjehem inte är av sådant slag atl särskilt utbildad personal utöver konsulenterna behöver anställas, utan denna vårdform bör bedrivas som ett frivilligt solidaritetsar­bete. LO fortsätter: "Givetvis måste värdfamiljen få sina omkostnader täckta och inte behöva riskera atl lida ekonomisk förlust genom sitt frivilliga åtagande. För vård som kräver särskilda resurser bör man i stället utnyttja hem för vård eller boende". Även landstingsförbundet anser att familjevår­den bör grundas på ett uppdragstagarförhållande.

Enligt Lantbrukarnas riksförbund är det arbetsrättsliga förhållandet mellan värdfamilj och gäst inte heller klart utrett för den grupp av familjehem som ger arbetsträning i familjens företag. LRF anför att "flera gränsfall kan uppstå vid bedömning om arbetsgivaransvar föreligger eller ej. Speciellt är detta för handen i slutet av en arbetsträningsperiod när en klient skall förberedas för det öppna arbetslivet. Då kan det vara viktigt att han/hon får träning i att utföra självständiga arbetsuppgifter utan den direkta ledning som annars utövas från någon av hushållels medlemmar." LRF föreslår därför att även dessa förhållanden blir föremål för översyn i lagstiftningen. Arbetarskyddsstyrelsen anser att såväl huvudmannen i förhållande till familjevården som familjevårdaren i förhållande till gästen måsle ha ett skyddsansvar enligt arbetsmiljölagstiftningen. Huruvida endast delar av lagstiftningen bör gälla i delta sammanhang måste övervägas särskilt. ASS understryker också vikten av att frågan om arbetsmiljölagstiftningens tillämpning avgörs innan systemet med familjevård börjar fungera. 1 likhet med ASS tillstyrker också Malmö kommunstyrelse, LRF, socialstyrelsen m.fl. utredningens förslag om en översyn av familjevårdares arbetsrättsliga ställning.

Övrigt

Några remissinstanser behandlar olika aspekter av hur vården i familje­hemmet bör bedrivas, diskuterar urvalskriterier m.m.

Arbetsmarknadsstyrelsen anser att med hänsyn till att de unga missbru­karna under lång tid stått utanför samhällslivet bör man inte vara låst av bestämda vårdlider vid placering i familjehem. AMS menar också att personer placerade i familjehemsvård skall få möjlighet till arbetsträning på öppna marknaden.

Socialstyrelsen anför att familjevården i sin nuvarande form inom den psykiatriska vården är under avveckling genom alt nyintagning upphör. Socialstyrelsen anser atl den form familjevården givits i ulredningens förslag

Prop. 1981/82:143

112

bör kunna förbättra behandlingsmöjligheterna för de personer med psykiska störningar som kan förekomma för familjevård. Socialstyrelsen förutsätler att de som placeras i familjevård och har psykiatriska vårdbehov får dessa tillgodosedda genom den öppna psykiatriska vården. Detta belyser, enligt styrelsen, behpvet av att utveckla fungerande samarbelsformer mellan socialtjänsten och den psykiatriska vården.

Landstingsförbundet redovisar liknande synpunkter och framhåller atl vissa av de värdfamiljer som tidigare varit verksamma inom landstingens s.k. kontrollerade familjevård troligen är intresserade av en övergång till yngre patienter, kortare vårdtider och större tonvikt på rehabilitering. Deras resurser bör enligt förbundet tas fillvara vid rekryteringen av värdfamiljer för missbrukare.

Göteborgs kommunstyrelse menar att urvalsprinciperna för familjevården inte har blivit föremål för någon djupare diskussion eller precisering. Problemen gäller såväl kriterier för vilka missbrukare, som bör komma ifråga för sådan vård, som vid valet av värdfamiljer. Det är enligt Göteborg på sikt nödvändigt att sådana kriterier utarbetas mer i detalj.

Föreningen Sveriges socialchefer pekar på de risker som är förenade med en avprofessionaliserad familjevård. En uppenbar risk är alt familjehemmen får uppgifter som de inte har möjligheter att klara. Personer som klarar en behandling i sin hemmiljö bör, som tidigare framhållits, inte placeras i familjehem och inle heller personer med dålig behandlingsmolivation och/eller mycket svåra personliga och sociala problem. Den grupp som bör bli aktuell för familjehemsvård blir därför sannolikt liten. Frestelsen att utnyttja familjehemmen för personer som i ätteligen behöver annan vård blir därmed stor. Enligt föreningens mening är det realistiskt att räkna med att familjehemmen kommer atl ställas inför stora problem i form av återfall i missbruk, sviktande behandlingsmolivation osv.

SOF menar att klienten som placeras i familjevård inte är "gäst" utan familjemedlem. SOF menar därför att det är en psykologisk orimlighet att dels vara "gäst" under en prövotid för att se om man passar ihop och dels kunna leva med i familjen på ett naturligt sätt och ge upp stora delar av sitt "gamla" liv.

Prop.  1981/82:143

113

Bilaga 2

Utdrag

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1982-02-24

Föredragande: statsrådet Petri

Anmälan till proposition om åtgärder mot alkohol- och narko­tikamissbruket såvitt avser justitiedepartementets ansvarsområde

Polisväsendet

I årets budgetproposifion (1981/82:100, bil. 5 s. 18, 20-21, 44 f) har jag understrukit alt narkotikakriminaliteten tillhör de brottskategorier mot vilka kampen i dag måste prioriteras särskilt högt. Jag har förordat atl ytterligare 15 kriminalpolismän avdelas för narkotikabekämpning. Jag har vidare föreslagil att narkotikarptlarna och spaningsrollarna skall få ytterligare teknisk utrustning (samma prop. s. 49).

De satsningar som genomförts tidigare år och som föreslås för nästa budgetår när det gäller att bekämpa narkotikabrott är emellertid inte tillräckliga. I sitt arbete med att avslöja narkotikabrottslingar ställs polisen inför stora problem. Den ökade rörligheten över våra gränser och de begränsade resurserna för gräns- och flygplatskontroll har gjort det lättare att föra in narkofika i landet. Metoderna som används för att smuggla in narkotika blir efter hand allt mer sofistikerade och de ligor som sysslar med narkotikahanteringen är mycket välorganiserade.

Såvitt avser cannabis är det vanligaste smugglingssättet bil, men transpor­ter med båt, låg och flyg förekommer pckså. En annan vanligt förekomman­de metod är alt cannabis skickas per post.

Heroinmissbruket i Sverige är i dag koncentrerat till Storstockholm och Malmö-Lund-regionen. Det heroin som kommer till Sverige härstammar huvudsakligen från Mellersta Östern och Sydostasien. F.n. fungerar Libanon och Pakistan i betydande utsträckning som utskeppningsländer. Smuggling­en lill Sverige och distributionen styrs lill stor del av utländska narkotika-organisationer. Ett vanligt sätt att föra in heroin i landet är att förvara mindre partier fastsatta på kroppen eller dolda i kroppens håligheter eller skickligt gömda i resväskor eller andra föremål.

8 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 143

Prop.  1981/82:143

114

Amfetamin förekommer f.n. i relativt stor omfattning i Sverige. Merpar­ten av denna narkotika härslammar från Holland, Tyskland och Ungern. Viss produktion förekommer också i Sverige. Tillvägagångssättet vid införsel och distribution påminner om del som används för heroin.

Kokain förekommer än så länge i begränsad omfattning. Kokainel produceras i Sydamerika och införs förmodligen huvudsakligen med flyg lill Sverige.

De svenska narkotikabrotlslingarna som tidigare dominerade den inhem­ska illegala narkotikahanteringen har under senare år i stor utsträckning ersatts av internationella narkotikaligor. Dessa ligor är som nämnts myckel välorganiserade och har stora ekonomiska resurser till sitt förfogande. Polisen har därför efter hand fått allt svårare att finna effektiva motåtgärder mot denna organiserade narkotikabrottslighet. Detta gäller inte minst i spaningsarbetet där bristen på effektiva tekniska hjälpmedel försvårat polisens arbete.

Rikspolisstyrelsen har dels i sin s.k. Spanark-rapport och dels i sin anslagsframställning för budgetåret 1982/83 och i särskilda skrivelser pekat på det stora behov av tekniska hjälpmedel som f.n. finns på narkotikarot­larna. Sammanlagt har rikspolisstyrelsen uppskattat att narkotikarotlarna bör tillföras materiel för ca 10 milj. kr.

Jag delar uppfattningen att narkotikarotlarna är i behov av ytterligare leknisk utrustning och föreslår därför nu att medel för ändamålet ställs lill polisens förfogande.

Jag har inte beräknat några medel för sådan speciell spaningsutrustning som aktualiseras av förslagen i tvångsmedelskommitténs delbetänkande (Ds Ju 1981:22) "Hemlig avlyssning m.m." Delta betänkande remissbehandlas f.n.

Bristen på radiosamband upplevs som ett betydande problem inom narkotikarotlarna. I första hand bör medlen användas så alt radiomaleriel tilldelas narkotikarotlarna i storstäderna och några av de övriga slörre narkotikarotlarna. Jag har beräknat sammanlagt 1 100 000 kr. för ca 50 bärbara radiostationer, sju mobila reläslalioner, nio batteriladdare och ett 25-tal s.k. headsel.

Narkotikarotlarna har också behov av exempelvis fotoutruslning och annan utrustning för iakttagelser och dokumentation vid spaningsarbele. F.n. har narkotikarotlarna i regel ingen egen sådan utrustning utan är hänvisade till vad distriktet förfogar över i övrigt. Detta är otillfredsställan­de. Samtliga narkotikarotlar bör därför nu tillföras den mest angelägna spaningsutrustningen. För detta ändamål har jag beräknat sammanlagt 400 000 kr., varav ca 300 000 kr. till ca 45 kamerautruslningar med vidvinkel-, makro- och teleobjektiv, ca 50 000 kr. för kikare och ca 50 000 kr. för ett 50-tal kassettbandspelare.

Prop. 1981/82:143

115

Åklagarväsendet

Åklagarna spelar en vikfig roll i kampen mot narkotikabrottsligheten. Som nämnls fidigare har åklagarväsendets organisation i viss utsträckning anpassats för atl kunna beivra narkotikabrott. Speciellt i storstadsregionerna innebär den omfattande narkotikabrottsligheten stora påfrestningar på åklagarorganisationen. Narkotikamålen är ofta invecklade och ställer stora krav på förundersökningsledaren. 1 årets budgetproposition (1981/82:100, bil. 5 s. 59) har jag föreslagit att en distriktsåklagartjänst och en kammaråklagartjänsl inrättas i utbyte mot två assislentåklagartjänster. För att effektivt kunna föra kampen mot den organiserade narkotikabrottslighe­ten behöver åklagarväsendet tillföras ytterligare resurser.

Med anledning härav har jag beräknat medel för ytterligare två åklagar-tjänster i Stockholmsregionen, varav en kammaråklagartjänsl i Stockholms åklagardistrikt och en distriktsåklagartjänst i Stockholms län (-(- 316 686 kr.). Vidare har medel beräknats för ytterligare en tjänst som kammaråklagare i Malmö åklagardistrikt (-1- 158 343 kr.). Medel för inrät­tande av dessa tjänster ställs till förfogande genom omfördelning inom justitiedepartementets verksamhetsområde. Jag avser att i annat samman­hang återkomma lill regeringen med förslag lill hur motsvarande besparingar skall uppnås.

Kriminalvården

Som framgår av det inledande avsnittet medför det stora antalet narkotikamissbrukare inom kriminalvården svårbemästrade problem. Rege­ringen kommer som tidigare har nämnts att inom kort lägga fram en proposition om ändringar i kriminalvårdslagstiftningen. Ändringarna syftar bl.a. till att motverka narkotikaproblemen i kriminalvårdsanstalterna. Bestämmelserna som gäller särskilt brottsbenägna långtidsdömda skärps och stramas upp i flera hänseenden.

Genom det pågående byggandet av nya slutna lokalanstaller med 5-mannaavdelningar liksom inrättandet av mindre avdelningar vid vissa slutna riksanstalter förbättras möjligheterna att hindra förekomsten av narkotika samt att ge narkotikamissbrukare lämplig anstaltsplacering.

Inför det fortsatta arbetet med bekämpningen av narkotikaproblemen inom kriminalvården är det enligl min mening nödvändigt att vi får ytterligare kunskap om narkotikasituafionen. Det är till att börja med viktigt att vi har så stor vetskap som möjligt om antalet missbrukare samt om omfattningen och arten av den narkofika som förekommer i anstalterna. Ett syslem för kontinuerlig rapportering från lokal till regional/central myndig­hel om narkotikasituationen bör därför arbetas fram. Genom ett sådant system skulle kriminalvården alltid ha etl aktuellt underlag för bedömningen av lämpliga åtgärder i olika avseenden.

Prop. 1981/82:143

116

För atl kunna utnyttja erfarenheterna av de åtgärder som har vidtagits för att bemästra narkotikaproblemen är det en förutsättning alt utvärderingar sker. Dessa bör komma till stånd så snabbt som möjligt. Det är således angeläget att Österåkerprojektet, som har pågått sedan år 1978 och lar i anspråk förhållandevis stora resurser, utvärderas. En utvärdering bör också ske av verksamheten vid de s.k. narkotikafria avdelningarna vid kriminal­vårdsanstalterna[REDACTED_EFTERNAMN], Hinseberg, Härianda och Malmö. Utvärderingarna bör vara klara såvitt avser Österåker och Hinseberg under våren 1983, anstalterna[REDACTED_EFTERNAMN] och Malmö under hösten 1983 samt beträffande Härlanda-anstalten våren 1984.

1 Stockholm, Göteborg och Malmö inrättades i mitten av 1970-talet särskilda narkomanvårdsteam, bestående av bl.a. ö verläkare, psykolog och översköterska. Teamen bedriver uppsökande verksamhet på häktena i resp. region. De försöker därvid motivera missbrukare för vård mot sitt missbruk. Vidare medverkar teamen i behandlings- och frigivningsplanering vid regionens lokalanstalter. Det skulle vara värdefullt om erfarenheterna av den hittillsvarande verksamheten kunde dokumenteras. Denna dokumenta­tion, som bl.a. bör innefatta en jämförelse av verksamhetsformerna vid de olika teamen, bör kunna färdigställas under första halvåret 1983.

Vid behandling av narkotikamissbrukare utgör de möjligheter all vistas utom anstalt som har öppnats genom 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt ett betydelsefullt inslag. Sådan vistelse utanför anstalt är i första hand avsedd att äga rum i behandlingshem för narkotikamissbrukare och i familjevårdshem. Det är självfallet viktigt att resultatet av denna behandling utvärderas.

Jag vill här betona vikten av att behandlings- och kontrollåtgärder liksom andra inslag i den ordinära kriminalvårdsverksamheten fortlöpande blir föremål för analys och omprövning. Möjligheterna att effektivisera och på annat sätt förbättra olika moment i verksamheten bör undersökas kontinu­erligt. Det är därvid angeläget att positiva erfarenheter tas tillvara och utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt.

Kriminalvårdsstyrelsens resurser för sådan forsknings- och utvecklings­verksamhet som det här är fråga om är myckel begränsade. Medel kommer emellertid att ställas fill förfogande för kriminalvårdsstyrelsen genom att styrelsen får disponera 1,5 milj. kr. av tillgängliga medel under socialdepar­tementets reservationsanslag A 3. Forsknings- och utvecklingsarbete samt försöksverksamhet.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

dels föreslår riksdagen att

1 till Lokala polisorganisationen: Utrustning för budgetåret 1982/83 anvisa ett i förhållande till prop. 1981/82:100 med 1 500 000 kr. förhöjt reservationsanslag av 17 216 000 kr..

Prop.  1981/82:143

117

2   till Läns- och distriktsåklagarmyndigheterna för budgetåret 1982/83 anvisa ett i förhållande till prop.  1981/82:100 med 475 000 kr. förhöjt förslagsanslag av 206 124 000 kr., dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört om inriktningen av kriminalvårdsstyrelsens forsknings- och utvecklingsverksam­het.

Prop. 1981/82:143

118

Bilaga 3

Utdrag

UTBILDNINGSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1982-02-24

Föredragande: statsrådet Tilländer

Anmälan till proposition om åtgärder mot alkohol- och narko­tikamissbruket såvitt avser utbildningsdepartementets ansvars­område

Chefen för socialdepartementet har i sitt anförande presenterat regering­ens förslag om samlade åtgärder mot alkohol- och narkotikamissbruket. Jag kommer i det följande att behandla frågan om insatser och åtgärder mot alkohol- och drogproblemen i skolorna. Jag kommer dels att redovisa redan gjorda eller pågående insatser, bl.a. förslag till aktiviteter framlagda av samordningsorganet för alkoholfrågor (SAMO), dels föreslå fortsatta insatser och inriktningen av dem. Jag har i dessa frågor samrått med cheferna för socialdepartementet och utbildningsdepartementet.

1 Skolan och drogfrågorna 1.1 Inledning

Skolan spelar en central roll i barns utveckling till vuxna samhällsmedbor­gare. Skolan förmedlar inte bara kunskaper ulan också normer och värderingar. Unga människor lever ett från de vuxnas värld mer avskilt liv än tidigare. De lever också utanför vuxenvärlden under en längre period än förr. I del gamla samhället överfördes normer och värderingar från vuxna till barn på ett mer självklart sätt än vad som sker idag. Missbruksproblemen bland unga människor bör ses mot bl. a. denna bakgrund.

Skolungdomens betydande konsumfion av alkohol, narkotika och tobak inger oro. Skolöverstyrelsen (SÖ) genomför årligen enkätundersökningar om elevernas alkohol-, narkotika-, tobaks- och sniffningsvanor. Undersök­ningarna visar att bruket av narkotika och tobak är stort mätt i absoluta tal, även om den procentuella andelen brukare minskat något till följd av olika samhällsinsatser, som alltså till viss grad verkar ha gett resultat. När det gäller alkoholkonsumtionen uttrycker både SAMO och SÖ en försiktig optimism och noterar att såväl konsumtionsmängden som antalet konsumtionstillfällen bland vissa ungdomsgrupper synes ha minskal under de senaste 4 - 5 åren.

Prop. 1981/82:143

119

Totalt sett ger dock läget anledning till oro. Många unga människor har svårl att värja sig mot den särskilda "ungdomskultur" som inte sällan är förknippad med en aningslöst positiv syn på alkohol och andra droger. Det är en viktig uppgift för skolan alt söka motverka sådana värderingar och synsätt. Inte minst betydelsefullt är det att skolan, genom både kunskaps­förmedling och normpåverkan, verkar för att eleverna tar ställning mot den glorifierade bilden av olika droger. Jag vill erinra om vad chefen för socialdepartementet anför om Aktionen mol droger som ett led i ett långsiktigt arbete för att ändra attityderna till alkohol och andra droger. Jag vill i detta sammanhang även erinra om det arbete kring normer och värderingar som utförts av den s. k. normgruppen, som nyligen avslutat sitt arbete.

Det finns enligt min mening all anledning att intensifiera insatserna mot droger och ta fasta på och understödja de positiva trender som finns för att få fill stånd en utveckling mot minskade skador av beroendeframkallande medel. En viktig del i ett sådanl åtgärdsprogram är att sätta in kraftfulla åtgärder för att stödj a den förebyggande verksamheten. En mycket viktig del av detta förebyggande arbete bör ske genom skolan. Skolpersonalen når i sin verksamhet alla barn mellan 7 och 16 år och har de största förutsättningarna alt nå också de ungdomar som befinner sig i riskzonen för missbruk. Det gäller att så tidigt som möjligt ge eleverna grundläggande faktainformation om alkohol, narkotika och dess skadeverkningar. Undervisningen i dessa frågor måste utformas så att problemen i samband med missbruk av alkohol och narkotika verkligen medvetandegörs för eleverna. Skolan har vidare unika möjligheter att i samverkan med andra institutioner och organisationer ge stöd åt elever som har problem. 1 detta sammanhang bör också föräldrarnas ansvar markeras.

1.2 Nuvarande personella resurser för ANT-verksamhet

Undersökningar som SÖ genomfört visar all det råder osäkerhet på skolorna både om sätten att angripa frågorna och ansvarsfördelningen mellan olika befattningshavare. Det föreligger alltså behov av slöd lill skolpersonalen i deras verksamhet.

Inom SÖ handläggs ANT-frågorna av en särskild arbetsgrupp. Till arbetsgruppen har knufits en referensgrupp med representanter för berörda myndigheter och organisationer. Dessa har till uppgift all försöka intensi­fiera ANT-verksamheten i skolorna och arbetar med att kartlägga barns och ungdomars ANT-missbruk, att påverka läroplaner, lärarutbildning och fortbildning saml att på andra sätt påverka förutsättningarna för skolans ANT-verksamhet. Den hjälp skolorna många gånger behöver är alt få information om nya bestämmelser, nya läromedel och nya metoder som prövats. Ett hittills otillräckligt stöd har medfört att skolornas möjligheter att fullgöra sin uppgift inom detta område av såväl elever som skolpersonal ofta bedöms som små.

Prop. 1981/82:143

120

På regional nivå finns sedan 1969 vid varje länsskolnämnd en ANT-kontaktperson med uppgift att stödja ANT-verksamhet inom undervisning och elevvård. I kontaktpersonernas uppgifter ingår framför allt att samordna skolans och andra organs aktiviteter inom länet, att informera om nya läromedel och andra hjälpmedel och att föreslå åtgärder. I verksamheten ingår även att ta initiativ till olika slags fortbildning och stimulera fill försöksverksamhet inom länet. Kontaktpersonerna har ofta ell väl utvecklat kontaktnät inom länet och goda kunskaper om de lokala skolförhållandena. Som regel har kontaktpersonerna haft andra huvudarbelsuppgifter, oftast som fortbildningskonsulenter, länsskolpsykologer eller lärare.

Bl. a. har SÖ och socialstyrelsens nämnd för alkoholfrågor bedömt det som angeläget att ANT-resurserna vid länsskolnämnderna förstärks. Genom regeringens beslul den 9 juli 1981 om medel för viss information (ANT-verksamhet) inom skolan ställdes kraftigt utökade resurser till förfogande för ANT-kontaktpersonernas verksamhet under budgetåret 1981/82 så att de på halvtid kan arbeta med ANT-frågor. Medlen ställdes till skolans förfogande inom ramen för elt större belopp som ställts till socialdepartementets förfogande för engångssatsningar under budgetåret.

ANT-kontaktpersonerna har således stött skolpersonalen i dess arbete med ANT-verksamheten i skolan. Huvudansvaret för verksamheten måste dock ligga på skolledningen med hjälp av lärare och övrig personal, främst elevvårds- och skolhälsovårdspersonal.

Utöver här redovisade funktioner och resurser på central och regional nivå finns på lokal nivå i vissa kommuner befattningar som ANT-konsulenter och kontaktlärare för ANT-verksamhet med arbetsuppgifter som i stort motsva­rar de som gäller för länsskolnämndernas kontaktpersoner.

1,3 Statligt stöd till ANT-verksamheten

Riksdagen anvisade i enlighet med förslag i propositionen om alkoholpo­litiken (prop. 1976/77: 108, SkU 1976/77: 40, rskr 1977/78: 231) 240 000 kr. för budgetåret 1977/78 för att göra det möjligt att understödja och utvidga den verksamhet som bedrevs av ANT-kontaktpersonerna vid länsskolnämn­derna. Varje ANT-kontaktperson fick därigenom disponera ungefär 10 000 kr. för sin verksamhet.

I budgetpropositionen (prop. 1977/78: 100 bil. 12, UbU 1977/78: 16, rskr 1977/78: 181) för budgetåret 1978/79 beräknades inte särskilda medel för ANT-kontaktpersonernas verksamhet. Genom reformen om skolans inre arbete, som successivt skulle träda i funktion höstterminen 1978 skulle, framhöll föredraganden, genom föreningslivels medverkan i skolan goda förutsättningar finnas för att sätta in information om alkoholproblem och andra missbruk i sitt rätta sammanhang och ge eleverna en vidgad syn på dessa frågor.

I samband med narkotikapropositionens (prop. 1977/78: 105, SoU 1977/

Prop. 1981/82:143

121

78: 36, rskr 1977/78: 363) behandling på våren 1978 anvisades medel till information på anslag under socialdepartementets huvudtitel för regional ANT-verksamhet och utveckling av ANT-verksamheten vid skolorna. Regeringen ställde i oktober 1978 250 000 kr. till SÖ:s förfogande för nämnda verksamhet även budgetåret 1978/79.

1 budgetpropositionen för budgetåret 1979/80 upptogs under samma anslag (socialdepartementet) ett belopp om 250 000 kr. för viss projektverk­samhet i länsskolnämndernas, enskilda skolors eller kommuners regi avseende utvecklingen av ANT-verksamheten inom skolan. Riksdagen godkände att det angivna beloppet beviljades för utveckling av verksamhe­ten men angav att medlen borde ställas fill länsskolnämndernas disposifion för den verksamhet som bedrevs av ANT-kontaktpersonerna (SoU 1978/ 79: 26 s. 14-15).

1.4 Särskilda aktiviteter under läsåret 1981/82

Ett aktivt, mer långsiktigt och djupgående attitydförändrande arbete bör komma fill stånd och knytas an till det reguljära skolarbetet och syfta till att ge frågor om alkphol- och drogmissbruk en starkare ställning i detta arbete. Eleverna bör inte bara vara passiva mottagare av informafionen utan gärna akfivt delta i utformning och genomförande av skolans arbete kring drogfrågorna.

Enligt den nya läroplanen för grundskolan (Lgr 80) skall planeringen inom varje rektorsområde redovisas i en arbetsplan. Denna skyldighet att göra upp en arbetsplan markerar, enligt Lgr 80, den lokala skolans ansvar. Arbets­planen skall bl. a. redovisa en planering för arbetet med sådana frågor som är gemensamma för flera ämnen. Enligt läroplanen hör frågor om alkphol, narkotika och tobak fill denna gemensamma planering. Enligt läroplanen bör man efter läsårets slut utvärdera det gångna läsårets verksamhet i förhållande till de uppställda målen och diskutera inriktningen i framtiden och därvid överväga vad man det kommande läsåret skall lägga tyngdpunk­ten på, vilka kurser som bör omarbetas, hur man i framtiden skall lägga upp föräldrakontakterna, vilka uppgifter eleverna skall svara för osv. De förslag till särskilda insatser inom skolområdet som SAMO redovisar i sin första rapport (DsS 1980: 10) utgick delvis från det nya instrument för planeringen av det lokala skolarbetet som arbetsplanen utgör.

SAMO föreslog bred aktivitet kring alkohol- och drogproblemen i skolprna. Underlag till detta utarbetades av SÖ i samråd med SAMO. Arbetet syftade fill att få till stånd diskussioner och lokala aktiviteter kring alkohol- och drogproblemen i skolorna. På grundval av dessa diskussioner borde det inom alla skolor upprättas handlingsprogram i drogfrågorna. Arbetet borde utföras av i första hand skolans personal, elever och föräldrar tillsammans. Arbetet skulle inledas med genomförande av särskilda tema­dagar under läsåret 1981/82. Vid dessa temadagar borde företrädare för de 

9 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 143

Prop. 1981/82:143

122

nämnda grupperna tillsammans diskutera den lokala situationen och gå igenom förslag lill konkreta åtgärder.

Arbetet med handlingsprogrammen borde enligt SAMO:s bedömning stimulera lill en rad lokala aktiviteter. Elever, skolpersonal och föräldrar borde få förutsättningar att arbeta flexibelt och anpassa de insatser som behövdes efter lokala förhållanden. Verksamheten skulle bygga på elevernas eget aktiva deltagande. Eleverna skulle t. ex. kunna studera de frivilliga organisationernas arbete med alkohol- och drogfrågorna, liksom samtala med människor som har alkohol- eller drogproblem. Genom ett aktivt kunskapsinhämtande av detta slag borde förutsättningar skapas för en ökad medvetenhet hos eleverna kring drogbruket och de problem som delta skapar, menade SAMO.

Arbetet med handlingsprogrammen borde alltså resultera i en rad olika aktiviteter. En del av dessa borde kunna genomföras inom ramen för det vanliga skolarbetet ulan särskilda resurser. 1 andra fall bedömdes aktivite­terna inle komma lill slånd, om inle skolan erhöll elt begränsat ekonomiskt bidrag. I enlighet med SAMO:s förslag ställdes därför 600 000 kr. fill länsskolnämndernas förfogande under budgetåret 1981/82 som stöd till lokala ANT-aktiviteter i skolorna samt viss konferensverksamhet inom området.

Socialdepartementets arbetsgrupp Aktion mot droger erhöll sammanlagt 700 000 kr. för att i samarbete med SÖ utarbeta förberedelsematerial och erforderligt temadagsmaterial för de olika ANT-aktiviteterna samt för att tillvarata erfarenheterna från den verksamhel som sålunda skulle genomfö­ras lokalt och regionalt. Avsikten var att ett sådant material kontinuerligt skulle förnyas och kunna fungera som en idébank och stimulans för kommande aktiviteter.

Samtliga de förslag jag redogjort för här genomförs nu av SÖ i samarbete med socialdepartementets arbetsgrupp Aktion mot droger.

1.5 Fortsatt ANT-verksamhet

Jag ser med stor tillfredsställelse på de satsningar som från olika håll görs för atl förebygga och råda bot på drogmissbruk av ohka slag. Jag har tidigare understrukit skolans roll härvidlag och angelägenheten av att eleverna bearbetas och själva aktivt bearbetar attityder och värderingar när det gäller droger. Det arbete som startat under detta budgetår, både lokala aktiviteter och arbetet med alt samla in och sammanställa erfarenheterna från skolornas arbete till en idébank och stimula.is för kommande aktiviteter, bör kunna bli en positiv grund att arbeta vidare från.

Jag vill här något beröra formerna för fortsatt ANT-verksamhet utifrån riksdagens beslut med anledning av regeringens propositioner om skolforsk­ning och skolutveckling (prop. 1980/81:97, UbU 1980/81:37, rskr 1980/ 81: 395) och om den statliga skoladministralionenm. m. (prop. 1980/81: 107,

Prop. 1981/82:143

123

UbU 1980/81: 38, rskr 1980/81: 385).

I propositionen om skolforskning och skolutveckling behandlas begreppet lokalt utvecklingsarbete. Detta är enligt propositionen en sammanfattande beteckning på det arbete med försök lill förändringar av verksamheten i den egna skolan som enskilda och grupper, personal, elever och föräldrar själva tar initiativ till, driver och följer upp. Där sägs också atl det i lokalt utvecklingsarbete ofta blir fråga om att bearbeta mål och problem som skär genom flera årskurser, ämnen och stadier. I propositionen läggs fast att det lokala utvecklingsarbetet bör vara en naturlig del av verksamheten i varje skola. De tidigare nämnda lokala arbetsplanerna bör på ett naturligt sätt knyta an till det lokala utvecklingsarbetet. Skolstyrelsen i varje kommun får ett särskilt statsbidrag för sådant lokalt utvecklingsarbete. Skolstyrelserna kommer dessutom att disponera medel för personalutbildning i egen regi eller för att skicka personal till kurser anordnade av högskolan eller annan utbildningsanordnare.

Länsskolnämnderna har hittills som en av sina uppgifter haft att anordna personalutbildning (fortbildning) för skolans personal. För denna verksam­het har funnits bl. a. tjänster som fortbildningsledare och fortbildningskon­sulenter. Denna verksamhet upphör och tjänsterna avvecklas vid utgången av juni 1982 som en följd av riksdagens beslut om den statliga skoladminis-trationen. Det tradifionella ämnes- och studietänkandet ersätts av ett brett stöd lill lokal och regional skolutveckling. Nämndernas tjänstemän skall ha en bred kompetens och i högre utsträckning än f. n. verka ute i den direkta skolverksamheten i kommuner, rektorsområden och skolor. För uppgifter av speciellt slag kan experter anställas för kortare fid.

Jag föreslår att 1 060 000 kr. anvisas för ANT-insatser. Medlen bör ställas till länsskolnämndernas förfogande på ett sådant sätt alt de leder till lokala initiativ och utvecklingsinsatser i enlighet med vad jag anfört beträffande lokalt utvecklingsarbete. Dessa medel kan tillsammans med resurser som skolstyrelserna kan anvisa från statsbidraget för lokalt utvecklingsarbete bli en betydande resurs för fortsatta ANT-insatser i skolan i enlighet med vad jag tidigare förordat. Medlen bör kunna användas för att möjliggöra för ANT-kontaktpersonerna att på deltid, även under nästa budgetår, arbeta åt länsskolnämnderna med dessa frågor.

Medlen bör anvisas under anslaget Länsskolnämndernas utvecklings­stöd.

Jag vill understryka fortbildningens betydelse och erinrar om de fortbild­ningsinsatser i fråga om alkohol och andra beroendeframkallande medel som gjorts under senare år. Fortbildningen har i ökad utsträckning tagit sin utgångspunkt i skolans vardag och en vidgad lärarroll. Genom bl. a. lärarnas kontinuerliga fortbildning och uppföljning av ANT-frågorna skapas reella förutsättningar för att den integrerade undervisning och verksamhet som jag fidigare redogjort för och de attitydförändringar som eftersträvas, kommer att förverkligas. Fortsatt fortbildning inom detta område kommer att kunna

Prop. 1981/82:143

124

erbjudas inom ramen för det nya system för personalutbildning vilket träder i kraft 1 juli 1982 som en följd av riksdagens beslut om skolforskning och skolutveckling. Personalutbildningsinsatserna bör ha ett nära samband med lokalt bedrivet utvecklingsarbete inom området.

Jag har tidigare påpekat viklen av att erfarenheterna av skolornas verksamhet i ANT-frågor samlas in och tas till vara som underlag för nya inifiativ och utvecklingsinsatser. En sådan utvärdering är en viktig del i skolornas fortlöpande planering. Erfarenheterna skall sedan bilda underlag för initiativ i skolans arbetsplan. Länsskolnämnderna har ett betydande ansvar för att erfarenheterna från olika skolor sprids och vidarebefordras till SÖ.

Jag har betonat vikten av att drogfrågor i skolan sätts in i sitt sammanhang. Jag har vidare betonat vikten av fortbildning. Mot den bakgrunden är det naturligt att överväga hur dessa frågor kan inordnas i grundutbildningen för lärare. Frågor spm rör lärarutbildningens mål, struktur och innehåll har utretts av 1974 års lärarutbildningsutredning (U 1974: 04) och bereds f. n. inom regeringskansliet.

2 Dokumentation av alkohol- och narkomanvårdsforskning

Informafion och ppinipnsbildning i alkpholfrågor är, som jag fidigare understrukit, ett viktigt inslag i den svenska alkoholpolitiken.

Riksrevisionsverket (RRV) har under 1981 genomfört en revision av de statliga insatserna för aikoholinformation. RRV lämnar vissa rekommenda­fioner som innebär förändringar av ansvaret för informationsinsatser och medelsfördelning mellan berörda myndigheter samt vissa regler för denna medelsfördelning. De rekommendationer som RRV lämnar förulsätter en rad organisatoriska förändringar för att kunna genomföras och kommer att beredas ytterligare inom regeringskansliet.

En del av förslagen berör Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupp­lysning (CAN). CAN är ett centralt organ inom alkoholinformationens område som enligt sina stadgar skall bedriva och främja saklig upplysning om verkningarna på individ och samhälle av alkohol och narkofikabruk liksom om vägar att förebygga och bekämpa alkoholskador saml motverka bruk och missbruk av narkotika. CAN spelar en central roll i den alkohol- och narkotikaupplysning som bedrivs av frivilliga organisationer, i grundskolan och andra utbildningsanstalter samt inom andra speciella målgrupper. Med stöd av medel från delegationen för social forskning vid socialdepartementet bedriver CAN sedan den 1 juli 1979 en försöksverksamhet med dokumen­tationscentral för narkomanvårdoforskning, som senare vidgats till att omfatta även alkoholområdet.

Regeringens proposition (prop. 1977/78: 105, SoU 1977/78:36, rskr 1977/78: 363) om åtgärder mot narkotikamissbruk underströk det angelägna i att finna en form för dokumentation av forskningsrapporter inom narkotikaområdet. Utskottet lade vikt vid att resultatet från forsknings- och

Prop. 1981/82:143

125

utredningsarbete inom missbruksområdel återförs till vårdens huvudmän och fill olika grupper av vårdarbetare. Det ansågs finnas väsentliga brister härvidlag. Utskottet ansåg att det endast på detta sätt vore meningsfullt att satsa ytterligare medel på forskning och utvärdering. Riksdagen hade intet att erinra mot vad utskottet uttalade. Behovet av överblickbar informafion har delvis kunnat tillgodoses inom behandlingsforskningens område genom den särskilda dokumentafionscentralen vid CAN. Organisatoriskt är doku­mentationscentralen integrerad i CAN:s offentliga forskningsbibliotek, vilket innebär atl dokumentationscentralens skrifter är allmänt tillgängliga för läsning och ufiåning.

Kännetecknande för dokumentationscentralen är att såväl information om nyutkommen litteratur som originaldokument är avsedda för forskare, vårdpersonal, handläggare vid myndigheter m. fl., dvs. för alla som på ett eller annat sätt är involverade i narkomanvården och vården av alkoholmiss­brukare. I dokumentafionscentralens målsättning ingår bl. a. att systemat­iskt insamla och dokumentera svensk, om möjligt även nordisk litteratur om narkomanvård och vård av alkoholmissbrukare i sin helhet. En annan uppgift är att bevaka och delvis dokumentera även internationell forskning och litteratur rörande nämnda områden samt att till olika målgrupper genom periodiskt återkommande skrifter sprida kännedom härom. I målsättningen ingår även att bygga upp en databas med referenser till och sammanfatt­ningar av publicerad litteratur inom alkoholist- och narkomanvårdsområdet. Avnämare av dokumentationscentralens skrifter är bibliotek, studerande, myndigheter, politiker, samhällsvetare, anställda i vård- och behandlingsin-stilufioner och forskare i Sverige och andra länder. Det kan även framhållas att dokumentationscentralens skrifter utgör underlag för det informations­material som CAN framställer.

Fr. o. m. budgetåret 1981/82 dokumenteras även forskning kring vård av alkoholmissbrukare. Denna vidgning av dokumentafionscentralens verk­samhet har kunnat åstadkommas genom fillskoll av en halv tjänst samt viss ökning av verksamhetsmedlen.

Vid dokumentafionscentralen finns två heltidstjänster. Verksamheten leds av en l:e bibhotekarie, tillika dokumentalist. Dessutom finns eri biblioteksassistent.

Erfarenheterna av försöksverksamheten är mycket positiva. SÖ har i sina två senaste anslagsframställningar föreslagit att försöksverksamheten med dokumentationscentralen skall permanentas. Jag föreslår efter samråd med cheferna för socialdepartementet och utbildningsdepartementet att verk­samheten permanentas fr. o. m. den 1 juli 1982 och beräknar sammanlagt 440 000 kr. för detta ändamål. Beloppet pmfattar kpstnaden för både personal och verksamhet. Medlen bör beräknas under anslaget Bidrag fill Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning.

Prop. 1981/82:143

126

3 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

1.

till Länsskolnämndernas utvecklingsstöd under nionde huvud­titeln för budgetåret 1982/83, utöver i prop. 1981/82: 100, bil. 12 upptagna medel, anvisa ytterligare 1 060 000 kr.,

2.

till Bidrag till Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupp­lysning under nionde huvudtiteln för budgetåret 1982/83, utöver i prop. 1981/82: 100, bil. 12 upptagna medel, anvisa ytteriigare 440 000 kr.

Prop.  1981/82:143

127

Bilaga 4

Utdrag

HANDELSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1982-02-24

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition om åtgärder mot alkohol- och narko­tikamissbruket såvitt avser handelsdepartementets ansvarsområde

Tullens narkotikabekämpning

Såsom chefen för socialdepartementet har anfört är utvecklingen på narkotikaområdet sådan att del är nödvändigt att förstärka samhällets insatser mot det ökade missbruket. Polis och tull har i kampen häremot var och en på sina respektive ansvarsområden betydelsefulla uppgifter. För alt denna kamp skall bli så framgångsrik som möjligt är del av vikt atl polisen och tullen samverkar.

I samhällets samlade insatser mot narkotikamissbruket är gränskontrollen en mycket väsenflig del. Under senare år har tullverket fått medel för att inrätta vissa tjänster för att bl.a. bekämpa narkotikasmugglingen. Häri­genom har kampen mot den olovliga införseln av narkotika kunnat ges fortsatt hög prioritet av tullverket trots under de senaste två budgetåren vidtagna besparingar inom tullens hela verksamhetsområde. I årets budget­proposifion (prop. 1981/82:100 bil. 14 sid. 86-87) har jag förutsatt att tullverket även i fortsättningen ägnar största uppmärksamhet åt bekämpning av narkotikasmugglingen och därvid gör vissa omprioriteringar inom ramen för befintliga resurser för att förstärka kontrollen framför allt i Öresunds- och storstadsområdena. Denna omfördelning av resurserna innebär att ytterli­gare ca 20 tjänster skall kunna sättas in för kontrollåtgärder i syfte att bekämpa bl.a. narkotikasmugglingen.

För att få en effektivare gränskontroll är det dock nödvändigt all ytterligare åtgärder sätts in och att tullens resurser för bekämpningen av narkotikasmugglingen förstärks.

Tullverkets personalresurser kan inte användas annat än för glesa stickprovskontroller av en ständigt ökande varu- och persontrafik över Sveriges gränser. Det är därför angeläget att effektivisera tullens underrät-

Prop. 1981/82:143

128

telsetjänsl, som bl.a. innefattar insamling, värdering, registrering, analys och utsändning av uppgifter för bekämpningen av narkotikasmugglingen. Jag föreslår därför alt tullkriminalsektionerna inom Östra, Södra och Västra lullregionerna tillförs sammanlagt tolv tjänster för detta ändamål (1,3 milj. kr.).

Tullverkets narkotikahundar har visat sig vara ett effektivt hjälpmedel i kampen mol narkotikasmugglingen. Under år 1981 medverkade tullverkets 23 narkotikahundekipage, dvs. hundförare med narkotikahund, vid sam­manlagt 184 beslag, vilket motsvarar 14 % av det totala antalet narkofika-beslag under året. Om man ser till de kvanfiteler som därvid beslaglogs uppgick de till 34 % av totala mängden cannabis och 61 % av totala mängden amfetamin. Med anledning härav anser jag det motiverat att tullen tillförs ytterligare tre narkotikahundekipage (0,7 milj. kr.).

Del ökade internationella samarbetet är elt viktigt led i kampen mot den organiserade smugglingen av narkotika. 1 syfte alt få ett utökat informa­tionsutbyte om narkolikafrågor mellan de nordiska länderna har jag beräknat medel för en särskild sambandstjänst i Köpenhamn för samarbete med danska myndigheter (0,3 milj. kr.).

En upprustning av tullverkets tekniska sambandsmedel och tekniska utrustning i övrigt ser jag som en angelägen åtgärd för atl förbättra kvaliteten i tullkontrollen av narkofika (0,7 milj. kr.).

Jag föreslår mot denna bakgrund att ytterligare 3 milj. kr. beräknas för ökade resurser för tullens narkotikabekämpning. Jag anser det möjligt att inom tullverkets anslag omdisponera 0,5 milj. kr. för della ändamål. Därjämte bör - utöver vad som har föreslagits i budgetpropositionen 1982 -på förslagsanslaget Tullverket: Förvaltningskostnader för budgetåret 1982/ 83 anvisas ytterligare 2 500 000 kr.

I fråga om internationellt samarbete inom narkotikabekämpningens område kan nämnas att tullsamarbetsrådet i Bryssel har utarbetat en konvention om ömsesidigt administrativt bistånd för att förhindra, utreda och beivra tullbrott, den s.k. Nairobikonventionen. Jag har för avsikt att senare under innevarande riksmöte återkomma till frågan om Sveriges anslutning till konventionen.

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag all regeringen föreslår riksdagen

att till Tullverket: Förvaltningskostnader för budgetåret 1982/83 anvisa ett i förhållande fill prop. 1981/82:100 med 2 500 000 kr. förhöjt förslagsanslag av 639 227 000 kr.

Den skattefria alkoholen i utlandstrafiken

I överensstämmelse med de överenskommelser som träffats med veder­börande tullmyndigheter har enligt vad generallullstyrelsen funnit de rederier som upprätthåller trafiken mellan Sverige och Finland samt mellan

Prop.  1981/82:143

129

Sverige och Danmark i allmänhel genomfört åtgärder för att begränsa försäljningen ombord av obeskattade alkoholdrycker till vad passagerarna har rätt att införa tull- och avgiftsfritt.

Det är således tillfredsställande att konslalera att de av rederierna vidtagna åtgärderna uppenbarligen har lett till vissa förbättringar vad gäller bl.a. efterlevnaden av gällande bestämmelser om resandeinförsel. Jag delar SAMO:s uppfattning att det är av stor vikl alt denna positiva utveckling fortsätter. Generaltullstyrelsen bör noggrant följa utvecklingen i framtiden och tillse att förbättringarna inte bara är tillfälliga. Styrelsen bör även verka för att ytterligare förbättringar görs när det gäller efterlevnaden av gällande bestämmelser.

Om utvecklingen inte fortsätter i samma gynnsamma riktning anser jag ytterligare åtgärder vara nödvändiga. Regeringen har i den alkoholpolitiska propositionen, som lades fram våren 1981, uttryckt sitt stöd för SAMO:s uppfattning att vissa begränsningar i den nu legala införseln inte bör uteslutas.

Det kan i framtiden uppslå diskussioner om etablerande av nya färjelinjer som i huvudsak bygger sin existens på skattefri försäljning av alkohol. Jag delar SAMO:s uppfattning alt generaltullstyrelsen bör inta en restriktiv hållning i frågan huruvida det skall föreligga rätt atl sälja skattefria alkoholdrycker på nyetablerade färjelinjer. SAMO föreslår atl styrelsen, efter samråd med berört nordiskt land, överväger om en ny linje, mellan orter som vid etablerandet saknar färjeförbindelse med varandra, bör förklaras utgöra kort rutt. Jag delar SAMO:s inställning även på denna punkt. Jag anser att dessa överväganden bör göras även om den ifrågava­rande linjens reslängd är jämförbar med eller längre än redan etablerade fartygslinjer där skattefri försäljning av alkoholdrycker är tillåten. Om det visar sig nödvändigt bör detta enligt min mening även kunna gälla beträffande befintliga linjer.

Slutligen vill jag erinra om Nordiska rådets beslut år 1981 att rekommen­dera regeringarna i de nordiska länderna att genom samfällt uppträdande på internationellt plan verka för enhetliga regler som innebär begränsningar i rätlen alt tullfritt införa skattefria alkoholdrycker.

Prop.  1981/82:143

130

Bilaga 5

Utdrag PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1982-02-24

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition om åtgärder mot alkohol- och narkotikamissbruket såvitt avser arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde.

Yrkesinriktad rehabilitering av f.d. narkotikamissbrukare

Av de sökande vid landets arbetsförmedlingar är ca 12-14 % personer med olika slag av arbetshandikapp, Ungefär en femtedel av de arbetshandikap­pade utgörs av personer med sociala problem, bl.a. drogmissbruk. I många fall behovs särskilda arbetsförberedande åtgärder innan dessa sökande kan få arbete. Beredskapsarbeten, arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering vid arbetsmarknadsinstitut är exempel på sådana arbetsförbe­redande åtgärder som arbetsförmedlingen kan vidta. I prakliskl taget samtliga län finns dessutom exempel på att arbetsförmedlingarna samverkar med andra samhällsorgan - vanligen de sociala myndigheterna,men också kriminalvård, alkoholpolikliniker m.fl. - i projekt eller andra aktiviteter i syfte att rehabilitera drogmissbrukare. Några av aktiviteterna riktar sig till narkotikamissbrukare. De kan innefatta bl.a. arbetsträning, social träning, kompletterande teoretisk utbildning, arbelslivsorienlering.

I 1982 års budgetproposition omnämnde jag atl arbetsgruppen för narkotikafrågor vid arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) arbelsvårdsdelegation har överlämnat sin slutrapport till regeringen.

Arbetsgruppen bildades med anledning av riksdagens ställningstagande (SoU 1977/78:36, rskr 1977/78:363) till prop. 1977/78:105 om åtgärder mot narkotikamissbruk. Där föreslogs bl.a. åtgärder för etl intensifierat samar­bete mellan arbetsförmedlingen och narkomanvårdens behandlingshem. Gruppens uppgift skulle vara att aktivt leda och främja en sådan verksamhet. 1 arbetsgruppen har ingått företrädare för AMS, socialdepartementet, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, (SÖ), landstings- och kommunförbun­den, arbetsmarknadens parter samt Riksförbundet för Hjälp åt Läkemedels­missbrukare (RFHL). AMS erhöll regeringens bemyndigande att från tolfte

Prop. 1981/82:143

131

huvudfitelns anslag C 5. Särskilda åtgärder för arbetsanpassning (numera betecknat C 3. Särskilda åtgärder för arbetsanpassning och sysselsättning) bestrida kostnader för verksamheten med sammanlagt högst 1 milj. kr.

I sin rapport Problem på vägen mellan missbruk och jobb har arbetsgrup­pen bl.a. redovisat problem och brister när det gäller rehabiliteringen av narkotikamissbrukare. Gruppens synpunkter och överväganden gmndar sig bl.a. på vad den inhämtat vid konferenser och besök på behandlingshem­men, då den tagit del av personalens och elevernas erfarenheter. De berörda arbetsförmedlingarna har också redovisat sina erfarenheter av arbetet med narkotikamissbrukare.

Arbetsgruppen konstaterar att många brister beror på bristande samord­ning mellan de olika myndigheter spm behöver engageras i rehabiliterings­arbetet och på att myndigheterna inte alllid har fillräckliga kunskaper om varandras resurser. Många brister skulle kunna elimineras, menar arbets­gruppen, om de tillgängliga resurserna användes för en gemensam lokal planering av insatserna. En ökad samordning behövs också om man skall kunna undvika "glapp" mellan behandlingshemmens planering och den yrkesinriktade rehabilitering som arbetsmarknadsverket svarar för. Vidare behöver man lösa en del problem med eftervård av eleverna. Chefen för socialdepartementet har tidigare denna dag behandlat frågan om utveckling av insatser inom eftervården.

Arbetsgruppen ger vissa förslag om hur rehabiliteringen skall kunna bedrivas och redovisar en modell för en sammanhållen obruten rehabilitering av behandlingshemmens elever. Gruppen föreslår att försäkringskassornas rehabiliteringsgrupper (rehagmpper) skall vara forum för planering av rehabiliteringsinsatserna och för ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna, så att man uppnår en obruten rehabiliteringskedja, där alla de olika samhällsorganens åtgärder är väl samordnade sinsemellan.

För egen del finner jag dessa förslag väl motiverade och jag utgår från att de berörda myndigheterna medverkar till att arbetet med denna grupp sökande bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Arbetsgruppens förslag bör därvid kunna vara en utgångspunkt.

Arbetsgruppen betonar unga missbrukares stora behov av informafion och vägledning inför valet av arbete eller utbildning och som arbetsförmedlingen har svårt att helt tillgodose. En annan svårighet är att arbetsförmedlingens personal ofta har otillräckliga kunskaper om missbruksproblemafiken. Med hänvisning till detta föreslår arbetsgruppen därför att regeringen skall bevilja medel för atl stödja försök som bedrivs i Stockholm med en särskild SYO-funkfionär för behandlingshemmens elever. SÖ skulle, enligt arbets­gruppen, få medel för att svara för utveckling och utvärdering av försöket. De föreslagna medlen skulle hämtas ur ingående reservafion den 1 juli 1981 på anslaget C 3. Särskilda åtgärder för arbetsanpassning och sysselsätt­ning.

För egen del vill jag framhålla att behandlingshemmen inte omfattas av

Prop. 1981/82:143

132

den stalsbidragsgivning till studie- och yrkesorientering som sker via SÖ och att SÖ bl.a. därför saknar anknytning till en SYO-verksamhet vid behand-Ungshemmen. Jag är därför inte beredd att föreslå att SÖ tilldelas medel i enlighet med gruppens förslag. Samtidigt vill jag framhålla att åtgärder för den här aktuella gruppen kan komma till stånd inom ramen för de befintliga stöd- och åtgärdssystemen och i det reguljära arbete som bedrivs av olika myndigheter och organ. Detta sker också, som jag nämnt inledningsvis, bl.a. inom arbetsmarknadsverket.

Som arbetsgruppen framhåller är arbetsmarknadsinstituten (Ami) inom arbetsmarknadsverket en viktig resurs när det gäller vägledning och yrkesinriktad rehabilitering av bl.a. personer som haft missbruksproblem. Instituten ger fördjupad vägledning och möjhghet till arbetsprövning pch arbetsträning till sökande som behöver sådan mera omfattande förberedelse innan de kan ta ett arbete. Utöver de medel som anvisats för institutens drift och till utbildningsbidrag åt de inskrivna disponerar arbetsmarknadsverket medel för metodutveckhng, forskning och personalutbildning inom den yrkesinriktade rehabiliteringen. En rådgivande delegation för yrkesinriktad rehabilitering skall följa utvecklingen och överväga åtgärder inom området när det gäller utbildning av personal, utvecklingsarbete och forskning. I delegationen skall bl.a. ingå företrädare för flertalet av de organ som har varit representerade i arbetsgruppen. Självfallet kan dessa i delegationen lägga fram förslag om utvecklings- och personalutbildningsinsatser med inriktning på drogmissbrukare.

Jag har här pekat på några av de resurser som redan finns och som kan användas i rehabiliteringen av bl.a. narkotikamissbrukare. Som jag har anfört i årets budgetproposition är det angeläget att man söker finna metoder som kan leda till att ungdomar med drogproblem kan rehabiliteras och få arbete. Ett starkt skäl för detta är de skrämmande följder som ett fortsatt missbruk får för ungdomarna. För att markera betydelsen av utvecklingsar­bete med inriktning på rehabilitering av narkotikamissbrukare förordar jag att särskilda medel anvisas för att möjliggöra en ökad satsning på området. Tolfte huvudtitelns anslag C 5. Yrkesinriktad rehabilitering, delprogrammet Metodutveckling, forskning och utbildning bör därför räknas upp med 200 000 kr. till 12 353 000 kr. De nu föreslagna medlen skall användas för utveckhng av metoder för vägledning och rehabilitering av unga f.d. narkofikamissbrukare. Jag vill inte utesluta möjligheten att - om AMS finner det lämpligt- medlen fill någon del också används för personalutbildning och andra åtgärder som syftar till att öka kunskapen om narkofikaproblematiken hos den personal inom arbetsmarknadsverket som arbetar med narkotika­missbrukare.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

alt till Yrkesinriktad rehabilitering för budgetåret 1982/83 anvisa ett i förhållande fill prop. 1981/82:100 med 200 000 kr. förhöjt reservationsanslag av 454 562 000 kr.

Prop.  1981/82:143

133

Innehåll

Propositionen................................................................. 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll ............................ 

1

Utdrag ur protokollet vid regeringssammanträde 1982-02-24  

3

Socialdepartementet:  ................................................... 

4

1    Bakgrund.................................................................. 

4

1.1   Utveckling av konsumtion och missbruk........... 

....... 

4

1.1.1

Alkoholkonsumtion och skadeverkningar         

4

1.1.2

Narkotikamissbrukets utveckling........... 

5

1.2   Åtgärder inom alkoholområdet ....................... 

....... 

7

1.2.1

Bakgrund .............................................. 

...... 

.7

1.2.2

Information och opinionsbildning ......... 

....... 

8

1.2.3

Alkoholpoliliska restriktioner.................. 

..... 

10

1.2.4

Vården av alkoholmissbrukare.............. 

..... 

15

1.3   Åtgärder för atl bekämpa narkotikamissbruket 

20

1.3.1

Bakgrund .............................................. 

20

1.3.2

Tullens verksamhet i narkotikabekämpningen..

21

1.3.3

Polisens verksamhel i narkotikabekämpningen .

22

1.3.4

Åklagarinsatser..................................... 

24

1.3.5

Internationellt samarbete..................... 

25

1.3.6

Kriminalvården ...................................... 

27

1.3.7

Vården och behandlingen av narkotikamissbruka­re    

30

1.4   Fprskning om alkohol och narkotika................. 

34

1.4.1

Alkohol- och narkofikaforskningens utveckling

34

1.4.2

Forskningens nuvarande läge............... 

35

1.4.3

Konsumtions- och missbruksutveckling. 

39

1.4.4

Behandlingsforskning............................ 

40

2    Överväganden och förslag........................................ 

41

2.1

Utgångspunkter............................................... 

41

2.2

Opinionsbildning och information..................... 

42

2.3

Begränsningar av alkoholens tillgänglighet...... 

44

2.3.1

Allmänt.................................................. 

44

2.3.2

Prispolitiken........................................... 

45

2.3.3

Etablering av systembutiker.................. 

45

2.3.4

Lördagsstängning av Systembolagels butiker ...

46

2.3.5

Återkallelse av serveringstillstånd......... 

47

2.4    Vården av alkohol- och narkotikamissbrukare 

49

2.4.1

Utgångspunkter för missbrukarvården . 

49

2.4.2

Utveckling av vård enligt LVM................ 

50

2.4.3

Tidiga vårdinsatser................................ 

..... 

51

2.4.4

Eftervård............................................... 

..... 

51

2.4.5

Familjevård för missbrukare.................. 

..... 

53

Prop.  1981/82:143

134

2.5    Forskningsfrågor.............................................. 

57

2.5.1

Alkohol- och narkotikaforskningens inriktning .

57

2.5.2

Kartläggningar av drogutvecklingen  .... 

58

2.5.3

Förmedling av forskningsresultat.......... 

60

2.6................................................................... Internationella insatser för att bekämpa narkotikamiss­

bruket ............................................................. 

...... 

61

Hemställan...................................................................... 

...... 

63

Bilaga 1:1 Sammanfattning av SAMO:s slutrapport......... 

64

Bilaga 1:2 Lagrådsremiss om ändring i lagstiftningen om tillstånd till

servering av alkoholdrycker............................. 

78

Bilaga 1:3 Lagrådets yttrande över lagrådsremiss om ändring i

lagstiftningen om tillstånd till servering av alkoholdryck­

er..................................................................... 

91

Bilaga 1:4 Förslag till lag om ändring i lagen (1977:293) om handel

med drycker..................................................... 

92

Bilaga 1:5 Sammanfattning av familjevårdsutredningens betänkande

(DsS 1981:17)  ................................................ 

94

Bilaga 1:6 Sammanställning av remissyttrandena över betänkandet

Ds S 1981:17 Det förstärkta familjevårdshemmet       

102

Bilaga 2     Justifiedepartementet:.................................. 

113

Polisväsendet................................................... 

113

Åklagarväsendet.............................................. 

115

''       Kriminalvården................................................ 

115

Bilaga 3     Utbildningsdepartementet:........................... 

... 

118

1   Skolan och drogfrågorna............................. 

118

1.1

Inledning .................................................... 

118

1.2

Nuvarande personella resurser för ANT-verksamhet

119

1.3

Statligt slöd till ANT-verksamhet................. 

... 

120

1.4

Särskilda aktiviteter under läsåret 1981/82 

121

1.5

Fortsalt ANT-verksamhet............................. 

... 

122

2.................................................................. Dokumentation av alkohol- och narkomanvårdsforsk­

ning ............................................................ 

124

3   Hemställan.................................................. 

126

Bilaga 4     Handelsdepartementet:................................ 

127

Tullens narkotikabekämpning........................... 

127

Den skattefria alkoholen i utlandstrafiken........ 

128

Bilaga 5     Arbetsmarknadsdepartementet:................... 

130

Yrkesinriktad rehabilitering av f.d. narkotikamissbruka­

re .................................................................... 

... 

130