Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1977/78: 48

Regeringens proposition

1911 nS: 48

om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun;

beslutad den 3 november 1977.

Regeringen föreslår riksdagen alt antaga del förslag som har upptagils bifogade utdrag av regeringsproiokoll.

På regeringens vägnar THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]

JOHANNES[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en särskild lag om skatleuljämning i Stockholms läns landstingskommun. Genom denna lag får landstingskommunen befo­genhet atl lämna bidrag och lån lill kommun inom landstingsområdet, i den mån del behövs för att främja skatleuljämning mellan kommunerna. Denna möjlighet till inomregional skatteutjämning blir ell komplement till del statliga skatteutjämningssystemet. Landstingskommunen bestämmer själv om etl inomregionalt skatteutjämningssystem skall införas och hur det skall utformas. Landstingskommunens möjlighet att befatta sig med skalteutjäm-ning blir provisorisk och begränsad lill fyra år. Den nya lagen avses träda i kraft den 1 januari 1978 och gälla till ulgången av år 1981.

1 Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 48

Prop. 1977/78:48

2

Förslag till

Lag om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun

Härigenom föreskrives följande.

Stockholms läns landstingskommun får lämna bidrag och lån till kommun inom landstingskommunen, i den mån det är påkallat för att främja skatleul­jämning.

Denna lag träder i krafl den 1 januari 1978 och gäller till ulgången av år 1981.

Prop. 1977/78:48

Utdrag

KOMMUNDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1977-11-03

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Anionsson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Asling,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN], Johans­son,[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Anionsson

Proposition om skatteutjämning i Stockholms läns landstings­kommun

1 Inledning

Genom beslut vid 1973 års riksdag (prop. 1973:44, FiU 1973:23, rskr 1973:249) genomfördes väsentliga ändringar i skatteuljämningssyslemet fr. o. m. år 1974. Besluten innebar såväl en belydande ökning av bidragen från staten till kommunema som nya regler för bidragsgivningen. Dessa finns i lagen (1973:433) om skatteutjämningsbidrag (ändrad 1976:203).

Skatteutjämningsbidrag utgår till kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner. Syftet med bidragen är atl minska skallekrafts- och kostnadsskillnader mellan olika kommuner och därmed utjämna skillna­derna i den kommunala skatleutdebileringen i olika delar av landet. Kommuner och landstingskommuner garanteras en viss skattekraft, som relateras till medelskatlekraften i riket. Skattekraftsgaranlin varierar i huvudsak med den geografiska belägenheten. Kommunerna och landstings­kommunerna tillförsäkras elt skatteunderiag som motsvarar 95,100,110,120 eller 130 % av medelskatlekraften. Vidare har Gotlands kommun garanterats 115 %. Dessutom finns särskilda regler för avfolkningskommuner och s. k. sommarstugekommuner. Kommunemas möjligheter att få extra skatteut­jämningsbidrag har ökat väsentligt efter omläggningen.

Skatteuljämningssyslemet är ell av de främsta medlen för alt skapa en i möjligaste mån likvärdig kommunal service i olika delar av landet. Den slörsia betydelsen har skatleutjämningsbidragen för Gotland, för norrlands­kommunerna och för glesbygdskommuner i andra delar av landet.

Ändringama i skatteuljämningssyslemet avsågs vara provisoriska i avvaktan på en översyn i anslutning lill resultaten av den kommunalekono-

Prop. 1977/78:48

4

miska utredningens (Fi 1971:08) arbete. Efler bemyndigande av regeringen den 20 november 1975 tillkallades skatleutjämningsutredningen (Fi 1975:09) för att se över reglema för skatleutjämningsbidragen. Med stöd av rege­ringens bemyndigande den 18 november 1976 tillkallades 1976 års komtnu-nalekonomiska utredning (Fi 1976:06). Denna kommitté ersatte de båda tidigare nämnda. En uppgift för kommittén är enligt direktiven alt pröva om den statliga skatteutjämningen behöver kompletteras med inomregional skatteutjämning.

Frågan om inomregional skatleuljämning har de senasie åren hafl en framskjuten plats i den kommunalekonomiska diskussionen i Slockholms län. Detta har bl. a. lett lill olika initiativ. Den 20 maj 1976 begärde riksdagen (mot. 1975/76:940, FiU 1975/76:39, rskr 1975/76:364) alt regeringen skulle ge skatleutjämningsutredningen i uppdrag all skyndsamt pröva möjlighetema alt lagstiftningsvägen skapa fömtsättningar för en inomregional skatleuljäm­ning.

I särskilda skrivelser lill regeringen den 5 maj 1976 hemställde Slockholms läns landstings förvaltningsutskott och Slockholms kommunstyrelse all skatleutjämningsutredningen skulle få i uppdrag all lägga fram förslag som möjliggör en utjämning av de ekonomiska och sociala villkoren för medbor­garna i de olika kommunerna i Slockholms län. Del angavs atl förslag borde läggas fram! så god tid att den önskvärda omfördelningen kunde genomföras under år 1977.

Motionen, finansutskottets belänkande saml de båda framställningarna överlämnades lill skatleutjämningsutredningen genom regeringsbeslut den 10 juni 1976.

I skrivelse den 28 febmari 1977 hemställde Centerpartiet i Stockholms län. Centerns kvinnoförbund i Slockholms län och Centerns ungdomsförbund i Slockholms län att regeringen måtte vidtaga de provisoriska lagstiftningsåt­gärder som erfordras för att redan år 1978 införa ett system med inomregional skatteutjämning i Stockholms län. Framställningen överiämnades lill 1976 års kommunalekonomiska utredning genom regeringsbeslut den 10 mars 1977.

I skrivelse till regeringen den 18 maj 1977 hemställde Botkyrka, Haninge, Huddinge, Nynäshamns och Tyresö kommuner alt regeringen snarasi skulle vidla erforderiiga åtgärder för all möjliggöra regional skalleutjämning. Även denna framställning överiämnades till 1976 års kommunalekonomiska utredning genom regeringsbeslut den 30 juni 1977.

2 Kommunalekonomiska förhållanden m. m.

Debatten i Stockholms län om kommunernas ekonomi har under senare år alltmer riktats mot de stora skillnader i kommunalekonomiska förutsätt­ningar som finns i länet. Det gäller både kommunernas inkomsler och utgifter. Inkomstsidan påverkas av slora olikheter i både skallekraft (anlal

Prop. 1977/78:48

5

skattekronor per invånare) och skattesats. I allmänhet följer en låg skattekraft och en hög skattesats varandra.

Skattekraft, skattesats och skatteinkomster i kr. per invånare år 1977 framgår av följande tabell.

Kommun

Skallekraft'

Kommunal skatte-

Budgeterade skalle-

sats

inkomster i kr. per invånare

Danderyd

323.17

10.60

4 256

Solna

306.15

11.10

4 299

Lidingö

299.75

11.65

4 370

Slockholm

290.27

13.50

4 732

Sundbyberg

274.57

14.05

4 630

Järfälla

248.91

13.60

4 136

Nacka

247.46

14.00

4 328

Täby

241.44

12.25

3711

Sollentuna

239.56

15.50

4 484

Huddinge

215.37

14.55

4 121

Ekerö

207.48

13.50

3 450

Sigtuna

206.73

15.70

3911

Södertälje

206.38

15.45

3 942

Värmdö

199.13

15.00

3 762

Tyresö

198.53

15.90

3 810

Upplands-Väsby

196.67

13.50

3 393

Nynäshamn

195.71

15.00

3 534

Norrtälje

191.05

15.00

3 526

Vaxholm

190.61

15.70

3 855

Haninge

190.02

15.50

3 767

Vallentuna

187.76

14.60

3 335

Upplands-Bro

187.33

15.10

3 680

Botkyrka

186.77

16.00

3 827

Genomsnitt for

länel

255.56

13.74

4310

' Antal skattekronor enligt 1976 års taxering (inkl. tillskott för skattebortfallsbidrag och statligt skatteutjämningsbidrag) per invånare den 1 januari 1976. 2 Inkl. skattebortfallsbidrag. Den 1 januari 1977.

Som redovisas i tabellen är skattekraften för år 1977 i genomsnitt 256 skattekronor/invånare (skr./inv.) i Slockholms län. Del högsta värdet är 323 skr./inv. (Danderyd) och del lägsta 187 skr./inv. (Bolkyrka). Trots den statliga skalleuljämningen föreligger alltså en skillnad på 136 skr./inv. För år 1977 fär endast fem kommuner i Slockholms län tillskoll av skattekraft enligt del statliga skatteuljämningssyslemet. Detla ger Botkyrka 437 000 kr., Norrtälje 13 931 000 kr., Upplands-Bro 1 524 000 kr., Vallentuna 521 000 kr. och Vaxholm 4 526 000 kr.

Slora skillnader i skallesals föreligger mellan kommunerna i Stockholms län. Här finns de slörsia inomregionala skillnaderna i landet. År 1965 var skillnaden i den lolala skattesatsen (landstingskommunal, kommunal och kyrkokommunal) 7:09 kr./skattekrona (kr./skr.).  Den minskade sedan

Prop. 1977/78:48

6

successivt lill 4:31 kr./skr. år 1971, men har sedan åter ökat och är 5:23 kr./ skr. år 1977. Den högsta totala skallesatsen för år 1977 är 29:48 kr./skr. (Botkyrka) och den lägsta 24:25 kr./skr. (Danderyd). I Slockholms län varierar den kommunala skattesatsen för år 1977 mellan 16 kr./skr. (Bolkyrka) och 10:60 kr/skr. (Danderyd), en skillnad på 5:40 kr./skr.

I stora drag följer variationerna i kommunernas skatteinkomster per invånare del mönster som har redovisais för skattekraften. Kommuner med låg skattekraft har också låga skatteinkomster per invånare. Della antyder all många kommuner avslår från atl fulll ul kompensera låg skattekraft med höjd skattesals. Därför kan dessa kommuner inte erbjuda lika hög standard på den kommunala servicen som kommuner med hög skallekraft.

Skillnaderna i Slockholms län kan också belysas med utgångspunkt i de kommunala utgifterna. I 1977 års budget för Bolkyrka kommun motsvarar kostnaderna för räntor och amorteringar en skattesats på 7:21 kr./skr. Den kommunala skallesatsen är 16 kr./skr. Inemot hälften av skatteinkomsterna används alltså lill räntor och amorteringar. I andra kommuner utnyttjas en betydligt mindre del av skalleinkomslema lill räntor och amorteringar. I Järfälla kommun motsvarar budgeterade kostnader för räntor och amorte­ringar 2:07 kr./skr. eller ca 15 % av den kommunala skattesatsen, «om är 13:60 kr./skr. Det är vanligt all budgeterade kostnader för räntor och amorteringar motsvarar omkring en femtedel av den kommunala skattesat­sen.

De ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna i länet beror bl. a. på all vissa kommuner har tagit på sig uppgiften all bygga bort den bostadsbrist som rådde i länet på 1960-lalet. Delta har medfört atl folkmängden i flera kommuner har ökat mycket snabbi på grund av inflyttning. Det gäller framförallt Botkyrka, Haninge,Tyresö, Huddinge, Upplands-Bro, Upplands-Väsby, Vaxholm, Sigtuna och Järfälla.

De kommuner som under 1960-talel och börian av 1970-lalet hade en snabb befolkningsökning genom inflyttning har i dag en myckel ung befolkning. Eftersom den kommunala servicen lill slor del riktas lill de yngre åldersgrupperna, har dessa kommuner en särskill svår ekonomisk situation. Det beror på utgifter för barnomsorg, utbildning, fritidsverksamhet m. m.

Många kommuner har hafl svårt alt bära kosinaderna för den snabba exploateringen av nya bostadsområden. Utbyggnaden har i en del fall dessutom lett till slora överskott på hyreslägenheter med kraftiga hyresför­luster som följd. Dessa har måst täckas med hyresföriustlån. Avskrivningar av hyresföriustlån är ekonomiskt betungande för de kommuner som berörs.

Under senare år har slalen måst tillskjuta alll större belopp i extra skatteutjämningsbidrag till kommunerna i Stockholms län. För år 1977 betalas i hela landet 44 500 000 kr. i extra skatteutjämningsbidrag lill kommuner. Av detta belopp får kommunerna i Slockholms län 23 070 000 kr., fördelat på 14 000 000 kr. till Botkyrka, 6 000 000 kr. lill Haninge, 460 000

Prop. 1977/78:48

7

kr. lill Sigtuna, 870 000 kr. till Upplands-Bro och 1 740 000 kr. till Vaxholm. För alt klara den särskilt svåra situationen i Botkyrka fick kommunen dessulom regeringens lillslånd alt la upp ett s. k. expansionslån på 32 500 000 kr. för år 1977.

För år 1978 betalas i hela landet 96 470 000 kr. i exlra skatteutjämnings­bidrag. Av delta belopp får kommunerna i Stockholms län 54 650 000 kr., fördelat på 39 200 000 kr. lill Bolkyrka, 8 600 000 kr. lill Haninge, 1 450000 kr. lill Norrtälje, 1 450 000 kr. till Tyresö, I 350 000 kr. till Upplands-Bro och

2        600 000 kr. lill Vaxholm.

De ekonomiska förutsättningarna för kommunerna i Slockholms län varierar alltså avsevärt. Trots att den genomsnittliga skattekraften i länet är den högsla i landet, har Slockholms län tilldelats mer än hälften av det statliga extra skalteuljämningsbidraget för både år 1977 och är 1978. Man har alltså fått tillgripa särskilda statliga åtgärder för atl molverka den regionala obalansen. Samtidigt har i den kommunalekonomiska diskussionen i länel förts fram tanken på inomregional skatleuljämning.

3  Landstingskommuns kompetens

1 regeringsformen (RF) finns grundläggande bestämmelser om bl. a. innebörden av den kommunala självstyrelsen och den kommunala beskatt­ningsrätten. 11 kap. 1 § RF slås fasl atl den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I samband med RF:s tillkomst framhöll föredra­gande departementschefen att del varken är lämpligt eller möjligt atl en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i gmndlag kring en kommunal självstyrelsesektor (prop. 1973:90 s. 190). Arbets- och befogenhetsfördel­ningen mellan stal och kommun måsle kunna ändras i takt med samhälls­utvecklingen. Av gmndläggande betydelse för kommunernas och lands­tingskommunemas kompetens är alt de utöversina åligganden enligt särskild lagstiftning har en fri sektor inom vilken det finns utrymme fören kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt bildar kärnan i den kommunala självbe­stämmanderätten. Genom alt begreppei "kommunal självstyrelse" skrevs in i 1 kap. RF gavs enligt departementschefen ullryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna och landstingskommunerna.

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun anges inte i RF. Däremol anvisar RF på vilket säll kommunernas och landstingskom­munernas uppgiftsområden skall avgränsas. I 8 kap. 5 § sägs sålunda all föreskrifter om kommunernas och landstingskommunernas befogenheter och åligganden skall meddelas i lag.

Den kommunala beskattningsrätten regleras i 1 kap. 7 § andra slyckel RF. Enligt denna bestämmelse får kommuner och landstingskommuner ta ul skall för skötseln av sina uppgifter. Denna bestämmelse är att betrakta som

Prop. 1977/78:48

8

ett principstadgande varigenom det nära sambandet mellan den kommunala initiativrätten och den kommunala beskattningsrätten understryks (prop. 1973:90 s. 190 och 231). Grunderna för den kommunala beskattningen skall enligt 8 kap. 5 § RF beslämmas i lag.

Den gmndläggande beslämmelsen om landstingskommuns kompetens finns i 1 kap. 4 § kommunallagen (1977:179). Där regleras endast den s. k. allmänna kompetensen. I åtskilliga andra författningar finns särskilda bestämmelser som ålägger landstingskommunen att sköta vissa uppgifter eller anger atl landstingskommun har befogenhet att vidta vissa åtgärder.

Enligt I kap. 4 § första siycket kommunallagen får kommun och lands­tingskommun själva vårda sin angelägenheter. I andra styckel finns en särregel för Stockholms läns landstingskommun. Där föreskrivs att denna landstingskommun får handha angelägenhet som avser del av landstings­kommunen och som ankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn lill belydande behov av samverkan mellan kommunerna inom denna del. I Iredje siycket erinras om all del finns särskilda bestämmelser om vissa angelägenheter som ankommer på kommun och landstingskommun. Där anges också att regeln om Slockholms läns landstingskommuns särskilda kompetens inte gäller i fråga om angelägenhet som enligt särskilda bestäm­melser ankommer på kommun.

För alt en ålgärd skall ligga inom landstingskommunens kompelens fordras alt den tillgodoser etl allmänt intresse som är knutet till landstings­kommunen. Kompetensregeln är med avsikt allmänt avfattad. Landstings­kommunerna har därför i viss utsträckning ulan lagändring kunnal åtaga sig nya uppgifter som har betingats av samhällsutvecklingen. Om det landslings­kommunala beslutet överklagas, kan regeringsrätten pröva om landstings­kommunen har överskridit sin befogenhet. Rättspraxis i kommunalbe­svärsmål ger ibland vägledning när del gäller alt närmare avgöra var gränserna för den landstingskommunala kompetensen går.

I rättspraxis har vissa kompetensbegränsande principer utformats. Hit hör den s. k. likställighetsprincipen. Den innebär alt landstingskommunen inte får särbehandla vissa medlemmar i landstingskommunen eller grupper av medlemmar på annal än objektiv gmnd. En annan viktig gmndsats är alt de iniressen som landstingskommunen vill tillgodose skall kunna lokaliseras lill landstingskommunen. Denna s. k. lokaliseringsprincip innebär att intresset av verksamheten måste vara knutet lill landstingsområdet eller medlem­marna i landstingskommunen.

Av bestämmelsen om all landstingskommun får vårda sina angelägen­heter följer den begränsningen alt landstingskommuns kompelens inte omfallar angelägenheter som ankommer på staten eller på en annan kommunal enhet. Denna princip hänger nära samman med den nyss nämnda lokaliseringsprincipen. Kompetensregeln i 1 kap. 4 § kommunallagen, som är gemensam för kommuner och landstingskommuner, innefattar således för landstingskommunernas del en gränsdragning i förhållande lill såväl slalen

Prop.1977/78:48

9

som kommunerna. Avgränsningen mot staten betyder all landstingskom­munen inte kan befalla sig med angelägenheter som enligt lag eller annan författning är förbehållna staten eller vidta åtgärder i hela landels inlresse. I förhållande till kommunerna innebär regeln i princip att landstingskommun inte får sköta uppgifter som det ankommer på kommunerna att handha enligt den allmänna kompetensregeln eller bestämmelser i särskilda förfaltningar. Efiersom den landstingskommunala och den kommunala kompetensen har bestämls på samma sätt i 1 kap. 4 § kommunallagen, är det emellertid möjligt för landstingskommunen att inom landstingsområdet främja verksamhet av samma arl som den som kommunerna får bedriva inom sina områden. Skillnaden i kompelens mellan landstingskommuner och kommuner avser deras verksamhetsområden i lokalt hänseende. Kommunallagens kompe-lensregel utgör inte någol hinder mol alt landstingskommunen vidtar ålgärder för endasl en del av landstingsområdet, förutsatt alt ålgärden tillgodoser etl intresse som är knutet till landstingskommunen och att övriga delar under motsvarande betingelser får samma förmån.

I vilken utsträckning landstingskommun har befogenhet alt i stället för kommunerna inom viss del av silt område vidla åtgärder för all tillgodose samverkans- och samordningsbehov har ansetts tveksamt. Detla är anled­ningen lill den särskilda kompetensregeln om Stockholms läns landstings­kommun i 1 kap. 4 {) andra stycket kommunallagen. Kompelensutvidg­ningen har sin grund i alt flera angelägenheter som har ombesörjts av kommunerna har övertagits av landstingskommunen. Särbestämmelsen ger etl klart rättsligt underiag för Slockholms läns landstingskommun i fråga om åtgärder för den kollekliva trafiken, planeringen för vallenförsörjning och avloppssystem samt bostadsförsörjningen.

Om landstingskommunen enligt den allmänna kompelensregeln har befogenhet atl stödja en viss verksamhet, är del i princip ulan belydelse vilken form - bidrag, lån, borgen osv. -slödel får. Landstingskommunen kan sluta avlal med den som mottar slödel och ställa upp villkor för atl slödel skall ulgå, under förutsättning att det inte strider mol offentligrätlsliga eller civilrätlsliga principer.

De gränser för den kommunala kompetensen som har dragits upp i kommunallagen och rättspraxis har i vissa avseenden kommil alt framstå som alltför snäva. Landstingskommuns och kommuns kompetens har därför på några områden utvidgats genom särskild lagstiftning ulan alt den kommunala verksamhelen har underkastats någon speciell statlig reglering. Som exempel på sådana lagar kan nämnas lagen (1969:596) om kommunalt partistöd och lagen (1975:494) om rätt för kommun och landslingksommun all lämna internationell katastrofhjälp. Dessa lagar ger landstingskommu­nerna och kommunerna en rätl men inte någon skyldighel att vidla vissa ålgärder. Ibland anger lagen vissa förutsättningar för det kommunala engagemanget.

Prop. 1977/78:48

10

4 Föredraganden

Jag har i del föregående redogjort för den kommunalekonomiska situa­tionen i Stockholms län. Denna kännetecknas av betydande skillnader mellan kommunerna. Olikheterna i fråga om skattekraft är av särskill slor belydelse. Del statliga skalleuljämningssyslemel bidrar endasl i ringa mån till att utjämna dessa skillnader. I Stockholms län är dessutom skillnaderna mellan de kommunala skattesatserna störst i landet. Låg skattekraft och hög skattesats följs i allmänhet åt. En hög skattesats kompenserar emellertid inte alllid en låg skattekraft. Därför har kommuner med låg skallekraft i allmänhet låga skatteinkomster per invånare. I fråga om utgifterna företer kommunerna belydande skillnader i koslnader för räntor och amorte­ringar.

Skillnaderna i ekonomiskt hänseende i länet beror bl. a. på alt vissa kommuner har ökat sin befolkning särskill snabbi. Detta beror i sin lur på alt dessa kommuner har lagil på sig uppgiften all tillgodose det stora behov av nya bostäder som fanns inom regionen under 1960-lalel. Den myckel unga befolkning som har flyttat in i de expanderande kommunerna har medfört en särskill svår kommunalekonomisk situation. Den kommunala servicen är till stor del inriktad på de yngre åldersgmpperna. Den snabba exploateringen av de nya bostadsområdena har också medfört betydande ekonomiska svårig­heter för dessa kommuner, bl. a. på grund av slora utgifter för räntor och amorteringar.

Den kommunalekonomiska situationen i Slockholms län har krävt särskilda ålgärder. Mer än hälften av del statliga extra skatteutjämningsbi-draget går både årl977 och år 1978 lill kommuner i Stockholms län. Denna utväg har måst tillgripas trots all kommunerna i länel har den i genomsnitt högsla skattekraften i landet.

Sedan etl par år tillbaka har tanken på en inomregional skalleutjämning förts fram i den kommunalekonomiska diskussionen i Slockholms län. Jag är medveten om alt 1976 års kommunalekonomiska ulredning (Fi 1976:06) överväger ett system med inomregional skatleuljämning som komplement lill skatleuljämning på riksnivå. För egen del finner jag problemen i Stockholmsområdet så belydande alt del är angelägel all redan nu pröva frågan om ålgärder som syftar lill alt nå önskad skalleutjämning i Slockholms län och alt försöka finna lösningar ulan att avvakta resullatel av utredningens arbete och den därpå följande remissbehandlingen.

Jag övergår nu till all redovisa elt anlal möjligheter lill inomregional skalleutjämning.

Ell sätl att åsladkomma inomregional skatleuljämning skulle kunna vara atl göra en enda kommun av Stockholms län. Jag vill framhålla all en sådan utväg självfallet endast har teoretiskt inlresse.

Elt annal sätt kan vara all ansvar eller kostnader för vissa uppgifter som nu sköts av kommunerna överförs lill landstingskommunen. En på så säll ändrad uppgiftsfördelning måste för all få effekl avse verksamhetsområden

Prop. 1977/78:48

11

med stora kommunala netloulgifler Det gäller bostadsförsörining, gatu- och parkförvaltning, fritidsverksamhet, undervisning, kulturell verksamhei och socialvård. Atl ändra uppgiftsfördelningen i sådan riktning skulle kräva elt långvarigt utredningsarbete. Elt annal och avgörande hinder är atl de nämnda verksamhetsområdena haren lång kommunal tradition som gördel olämpligt all genomföra förändringar. Partiella reformer är naturligtvis tänkbara. För egen del finner jag all sådana reformer är föga ändamålsenliga med hänsyn till fördelarna med en decentraliserad verksamhei.

En Iredje utväg kan vara alt införa etl särskill statligt inomregionalt skatteutjämningssyslem. Del skulle kunna innebära omfördelning av skat­tekraft genom reducering i vissa kommuner och tillskott i andra. Ell syslem som utformas på detla säll kan medföra så långtgående konsekvenser för den kommunala självstyrelsen atl del enligt min mening inte bör övervägas.

Etl ofta nämnt sätl all åsladkomma regional skalleutjämning inom Slockholms län är atl landstingskommunen ger direkta bidrag lill kommu­nerna eller lämnar lån på fördelaktiga villkor. Delta kan ske på olika säll. För del försia skulle landstingskommunen kunna ge lån eller bidrag för atl hjälpa till med sanering av krisdrabbade kommuners ekonomi. Sådana behov av hjälp kan orsakas t. ex. av att utgifter för räntor och amorteringar lill följd av exploatering av bostadsområden har blivit höga i förhållande lill skattekraften eller av att kommunernas koslnader i samband med avskrivning av hyresföriustlån har blivit slora. För del andra skulle landstingskommunen kunna ge kommuner med snabb befolkningsförändring lån eller bidrag. För del tredje kan man räkna med atl en del kommuner - trots del statliga skalteuljämningsbidraget - mera stadigvarande kommer alt behöva bidrag genom inomregional skatleuljämning. 1 sådana fall kan del bli fråga om mera regelbundna bidrag som skulle kunna grundas på elt syslem för utjämning av skattekraften. Inom ramen för elt sådant syslem kan landstingskommunen la hänsyn lill olika faktorer som påverkar en kommuns skattekraft. Den metod som ligger närmast lill hands är att kommuner med lägre skattekraft än länets genomsnittliga skattekraft får ell tillskott av skalleunderlag, vars storiek bestäms av landstingskommunen. Det blir denna som betalar lillskollel lill kommunema och den vanligaste finansieringskällan blir därför landstings­skatt.

En ordning som innebäratt Slockholms läns landstingskommun ger bidrag eller lån lill kommunerna i skatleuijämnande syfte har enligt min mening stora fördelar. Den behöver inte innebära några ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vidare kan den ge landstinget möjlighet all inom de gränser som dras upp av allmänna kommunalrätlsliga principer bestämma grunderna för stödet. Tillräckligt underiag för atl nu införa ell permanent landstings-kommunalt skatteutjämningssyslem föreligger f n. inte. Jag finner emel­lertid all behovel av en inomregional skatleuljämning i Stockholms län är så angeläget atl landstingskommunen ulan alt ytteriigare utredning avvaktas under begränsad lid bör ges möjlighel atl lämna bidrag och lån i skalteutjäm-

Prop. 1977/78:48

12

nande syfle. En sådan provisorisk reform bör utformas så all bidrag och lån kan ges både lill kommuner som befinner sig i särskild krissituation och lill kommuner som mera siadigvarande behöver stöd ulöver det statliga skalteuljämningsbidraget. Erfarenheterna från försöksverksamheten i Slock­holms län bör kunna ligga lill grund för överväganden om en mera permanent möjlighel lill inomregional skatleuljämning i della län och om en molsva­rande möjlighet för andra län.

Jag vill i sammanhanget erinra om den överenskommelse om den kommunala ekonomin som träffades mellan regeringen och kommunför­bunden i juni detta år. Därvid rådde enighet om atl del ekonomiska utrymmet fören generell expansion inom den kommunala sektorn är mycket begränsat för de närmaste åren.

Jag har i det föregående (avsnitt 3) redogjort för bestämmelserna i I kap. 4 iJ kommunallagen (1977:179) om landstingskommuns kompetens och den särskilda regeln om Stockholms läns landstingskommuns befogenhet atl i vissa fall handha angelägenhet som avser del av landstingskommunen och som ankommer på kommun. Av beslämmelsen om all landstingskommun får vårda "sina angelägenheter" följer den begränsningen att landstingskom­muns kompetens inte omfallar uppgifter som ankommer på staten eller på en annan kommunal enhet. Landstingskommunen får inte befatta sig med angelägenhet som enligt lag eller annan förfallning är förbehållen slalen. Alt lämna skatteutjämningsbidrag lill kommuner är enligt lagen om skatteutjäm­ningsbidrag en statlig angelägenhet och därför något som enligt gällande rätt får anses falla utanför den landstingskommunala kompetensen.

I förhållande till kommunerna innebär kommunallagens allmänna kompe-lensregel atl landstingskommunen i princip inte får sköta uppgifier som ankommer på kommunerna enligt denna regel eller bestämmelser i särskilda författningar. Kommunerna kommer atl kunna använda bidrag och lån, som de får inom ramen förett landslingskommunall skatteutjämningssyslem, för att läcka sill medelsbehov inom såväl den fria som den reglerade sekiorn. Landstingskommunen kommer därigenom all bidra lill koslnadema för skötseln av kommunala angelägenheter. Även från denna synpunkt är del tveksamt om landstingskommunala skatteutjämningsbidrag är kompetens­enliga. Särbestämmelsen om Slockholms läns landstingskommun i 1 kap. 4 S andra stycket kommunallagen rubbarintedelta förhållande. Den tjänarandra ändamål.

Ytteriigare elt hinder mol inomregional skatleuljämning som handhas av landstingskommunen ligger i bestämmelsen i 1 kap. 7 S andra slyckel RF om den kommunala beskaltningsrällen. Enligt denna bestämmelse får kommuner resp. landstingskommuner ta ut skatt "för skötseln av sina uppgifier". Landstingskommunen får således inte la ut landstingsskatt för skötseln av kommuns uppgifier. Så länge som inomregional skatleuljämning inte är en landstingskommunal uppgifl är skatteutjämningsbidrag som landstingskommunen ger kommunerna och som finansieras med landstings-

Prop. 1977/78:48

13

skatt knappasl förenliga med 1 kap. 7 S RF. Saken kommer i ell annal läge, om landstingskommunen genom särskild lagstiftning får befogenhet alt befatta sig med skatteutjämning. Denna blir i så fall en landstingskommunal uppgifl för vilken landstingskommunen får ta ul skall.

Slutsatsen av vad jag nyss har anföri blir alt Slockholms läns landstings­kommuns kompetens måsle utvidgas för atl inomregional skatleuljämning i landstingskommunal regi skall bli möjlig.

Mot bakgrund av vad jag har anföri i del föregående förordar jag atl Slockholms läns landstingskommun genom särskilda bestämmelser i lag ges befogenhet all genom bidrag och lån lill kommun i länel medverka lill inomregional skatleuljämning. Bidrag och lån får enligt mitt förslag lämnas endast i den mån det är påkallat för all främja skatleuljämning. Att medverka lill inomregional skatleuljämning blir en rätt, inte en skyldighet för landstingskommunen. Milt förslag omfallar inte bidrag och lån lill kyrkliga kommuner.

De bestämmelser om skatleuljämning i Slockholms läns landstings­kommun som jag föreslår bör inte innehålla mer än vad som behövs för alt landstingskommunen skall få befogenhet all befatta sig med sådan utjäm­ning. Landstinget bör på egen hand fl bestämma hur skatteuljämningssys­lemet skall utformas. Del saknas enligt min mening anledning för staten all närmare reglera detta område. Jag finner del inte nödvändigl all ange bestämda gränser för landstingskommunens rätt att engagera sig i skalle­uljämningen.

Den inomregionala skalleuljämningen bör inte ersätta den statliga skal­leuljämningen ulan uigöra ett komplement till denna. Statliga skatteutjäm­ningsbidrag bör ulgå enligt lagen (1973:433) om skatteutjämningsbidrag (ändrad senast 1976:203) oberoende av om landstingskommunen utnyttjar sin befogenhet atl vidla skatleuijämnande åtgärder eller ej. Några särskilda bestämmelser i lag om hur den inomregionala skalleuljämningen skall förhålla sig lill den statliga behövs inte. När statlig skatleuljämning förekommer, ligger den alltid i botlen. Del blir sedan landstingets sak atl avgöra om landslingskommunala skatteutjämningsbidrag dessutom skall utgå. Effekterna av det statliga skalleuljämningssyslemel i länel blir med andra ord av belydelse för landstingets ställningslagande i frågan om inomregional utjämning.

Elt inomregionalt skatteutjämningssyslem med landstingskommunen som huvudman kan skapa etl särskilt förhållande mellan denna och de kommuner som flr bidrag eller lån. En möjlighel för landstingskommunen atl lämna bidrag och lån får naturiigtvis inte ändra den gällande ordningen med kommun och landstingskommun som två likställda kommuntyper. Ell skatteutjämningssyslem som innebär endasl alt landstingskommunen skjuter till skatteunderiag för alt kommun skall kunna uppnå en viss garanterad skattekraft eller lämnar lån med fördelaktiga lånevillkor lill kommun med särskilda ekonomiska problem medför enligt min mening inga risker i detta sammanhang.

Prop. 1977/78:48

14

En fräga är i vad mån landstingskommunen kommer att kunna ställa upp villkor för alt skatteutjämningsbidrag skall ulgå. Landstingskommunen kan naturiigtvis ställa upp lånevillkor och andra villkor av mera teknisk natur. Däremot bör landstingskommunen inte få ställa upp villkor som inskränker den kommunala självstyrelsen. Jag anser emellertid atl några bestämmelser för atl förhindra sådana villkor inte är nödvändiga.

Några särskilda bestämmelser om samordning mellan landstingskom­munen och kommunerna i frågor om skatleuljämning behövs enligt min mening inte heller. Landstinget får se lill alt den praktiska samordning som behövs kommer lill stånd och all beslul om skatleuljämningsåtgärder fallas vid en tidpunkt som är lämplig med hänsyn till landstingskommunens och kommunernas budgetarbete.

Bestämmelser om rätt för landstingskommunen all lämna bidrag och lån lill kommun i den mån det är påkallat för att främja skatleuljämning ger landstinget frihet i fråga om den närmare utformningen av skatteutjämnings­systemel. När inomregional skatteutjämning har blivit kompetensenlig kan landstinget, med stöd av 4 kap. 6 S kommunallagen, bilda fond för ändamålet. Någon statlig kontroll över fonderingar eller användningen av fondmedel av betydelse i delta sammanhang finns inte längre. 1 kravel på all bidragen eller lånen får lämnas endast om det är påkallat för alt främja skatleuljämning i landstingskommunen ligger dock en begränsning i landstingets befogenhet. En förutsättning för bidragsgivningen och utlåningen måste vara atl de klart framstår som led i en mera allmän strävan atl åsladkomma skatleuljämning i länel.

Bestämmelser av del nyss nämnda slaget innebär, ulöver den begränsning som ligger i kravel på att behov av skatleuljämning skall föreligga, inga andra inskränkningar i landstingskommunens handlingsfrihet på områdel än vad som kan följa av allmänna kommunalrätlsliga principer. Den s. k. likställig­hetsprincipen innebär atl landstingskommunen inte får särbehandla vissa landstingsmedlemmar eller grupper av landslingsmedlemmar på annal än objektiv grund. Del är svårt att uttala sig om principens räckvidd i förhållandel mellan landstingskommunen och kommunerna. Del allmänna krav på objektivitet och rättvisa som gäller i all offentlig förvaltning får i varje fall anses medföra atl landsiingei inte får ta några ovidkommande hänsyn vid fördelningen av skatteutjämningsbidrag. På förhand fastställda regler i etl generelll skatteutjämningssyslem torde inte vålla några problem från liksläl-lighelssynpunki. Att bevilja bidrag eller lån för skatleutjämning till en krisdrabbad kommun kan inte heller möta några hinder, om landsiingei fattar beslutet om bidrag eller lån under den givna förutsättningen att andra kommuner under motsvarande betingelser får samma förmån. Självfallel gäller i fråga om upptagandel av lån bestämmelsema i 4 kap. 7 § kommu­nallagen.

Vad gäller rätten alt överklaga landstingskommunens och kommunernas beslut genom  kommunalbesvär anser jag  inte atl den  inomregionala

Prop. 1977/78:48

15

skalleuljämningen bör föranleda någon ändring i gällande bestämmelser. Dessa innebär atl medlem i kommun får överklaga kommunens beslul och medlem i landstingskommun dennas beslul. Att utvidga besvärsrätten i syfle att skapa en ny kontrollmöjlighet är enligt min mening inte välbetänkt.

I enlighet med vad jag har anfört i det föregående bör den utvidgning av landstingskommunens kompelens som jag föreslår gälla provisoriskt.

De bestämmelser som jag förul har förordat bör, med hänsyn lill bl. a. att deras giltighetstid begränsas, tas in i en särskild lag om skatleutjämning i Slockholms läns landstingskommun.

Det är angeläget att landstingskommunen så snart som möjligt skall kunna främja skatleuljämning i länel och atl landstingskommunen får lid att beakta lagen i sin ekonomiska planering och i arbeiei med budgeten för år 1979. Lagen bör därför träda i krafl den 1 januari 1978.

5 Hemställan

Med hänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jag alt regeringen föreslår riksdagen

att antaga inom kommundeparlemenlet upprättat förslag lill lag om skatleutjämning i Slockholms läns landstingskommun.

6 Beslut

Regeringen ansluler sig lill föredragandens överväganderi och beslular att genom proposition föreslå riksdagen atl antaga del förslag som föredraganden har lagl fram.

GOTAB 55850   Stockholm 1977