Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 

1986/87:52

om exekutionsväsendets organisation m.m.

Prop.

1986/87:52

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagils upp i bifogade uidrag ur regeringsprotokollet den 31 oktober 1986 för den åtgärd och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

Kjell-Olof[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås all nuvarande organisalion för kronofogdemyn­digheterna ändras så att en kronofogdemyndighet bildas i vatje län. Försla­get syftar lill atl dels underlätta samarbetet mellan kronofogdemyndighe­terna och andra organ på central och regional nivå, främst de blivande länsskatiemyndigheterna, dels komma till rälla med personalproblemen i exekutionsväsendet, dels effektivisera kronofogdemyndigheternas arbets­insatser. Genom atl hela länet föresläs bli kronofogdemyndigheternas ar­betsområde kan lokalisering och bemanning av de lokala enhelerna be­stämmas utifrån de krav och prioriteringar som verksamheten ger upphov tUl.

Vidare föreslås riksskaiteverket fä lill uppgift att leda verksamheten i exekutionsväsendet. Syftet med detla förslag är att skapa en effekliv ledningsfunktion som har samma styrmöjligheter i exekutionsväsendet som i skatteförvaltningen.

Allmänheten föreslås få insyn i kronofogdemyndigheternas verksamhel genom all myndigheterna skall ledas av en lekmannastyrelse.

Riksdagen föreslås nu ta ställning till dessa principiella riktlinjer för exekutionsväsendets organisation. En kommitté avses bli tillkallad för atl lämna förslag till hur den nya organisalionen närmare bör ulformas.

Omorganisationen skall enligl förslagel genomföras den I juli 1988.

1    Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 52

Finansdepartementet

Prop. 1986/87:52

Utdrag ur prolokoll vid regeringssammanlräde den 31 oktober 1986

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Guslafsson,[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-WaUén,[REDACTED_EFTERNAMN], S.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Wickbom,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], G.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om exekutionsväsendets organisation m.m.

1 Inledning

Fyra uiredningar har sedan år 1969 belyst olika problem i nuvarande kronofogdemyndighetsorganisation och lämnat förslag till lösningar. I de delar förslagen har avsett en ny dislriktsorganisalion har de inte letl till någon förändring på gmnd av alt de ansells innebära en alllför långtgående centralisering av den exekutiva verksamhelen fill ell fålal orler i landel. Sysselsällningspolitiska och lokalpoliliska skäl har anförts mol förslagen.

Förslaget om en sammanhållen skatteförvaltning har antagits av riksda­gen (prop. 1985/86:55, BoU 11, rskr. 82) innebärande bl.a. all en länsskat­lemyndighel skall bildas i varje län och atl riksskatteverket skall leda verksamhelen i skalleförvaltningen. Riksdagens beslut berör inte krono­fogdemyndigheternas organisation eller verksamhel. En ändrad organisa­lion av exekutionsväsendet har emellertid fått förnyad aktualitet genom omorganisationen av skatteförvaltningen och jag har därför funnil tiden vara lämplig atl nu la upp denna fråga.

Tidigare uiredningar har uttömmande redovisat de olika problemen i nuvarande organisation. Någon ytterligare ulredning harjag inte bedömi vara erforderlig för mina överväganden och ställningstaganden beiräffande den nu aktuella omorganisationen. I stället har kontakter lagits under hand med riksskatteverket såsom centralmyndighet för adminislralionen av exe­kulionsväsendet för atl få bekräftat all problembeskrivningarna i det tidi­gare utredningsmaterialet fortfarande har aktualitet. Skalteindrivningsut-redningens arbele har förutsatts (prop. 1984/85:100 bil. 9) ha viss betydelse för frågan om landets indelning i kronofogdedislrikt. Jag har därför från utredningsmannen inhämtut att en kraftig reducering av anlalet distrikt inte negafivt påverkar hans fortsatla utredningsarbete. Kontakler har vidare förekommit med berörda fackliga organisationer.

Jag kommer att i det följande redogöra för mitt förslag. Då detta grundar sig på överväganden som har anknytning lill tidigare utredningsmaterial skall jag inledningsvis sammanfalla de tidigare utredningar som är av intresse i sammanhanget.

2 Nuvarande organisation

Prop. 1986/87:52

2.1 Generell organisation

Landet är sedan 1 januari 1965 indelal i 81 kronofogdedislrikt. I varje distrikt finns en kronofogdemyndighet med en chefskronofogde som chef. 1 Stockholms, Göteborgs och Malmö kronofogdedislrikt har chefen för myndigheten titeln kronodirektör. På 22 kronofogdemyndigheter är chefen den ende kronofogden. På övriga myndigheler finns utöver chefen en eller flera kronofogdar. Myndigheterna har dessulom exekutiv personal och kontorspersonal.

Myndighetens chef, övriga kronofogdar samt huvuddelen av övrig per­sonal är stationerad på en ort, den s.k. centralorten. I många distrikt finns exekutiv personal och kontorspersonal stationerad även på andra orter än centralorten, s.k. stationeringar.

Kronofogdedisiriklen är i huvudsak utformade på grundval av polisdis­trikten men ansluter även till andra administrativa och judiciella indelning­ar i landet. Distriktens gränser skär således inte i något fall läns- eller kommungränser. De följer vidare i slort gränserna för fögderier och dom­kretsar. Anlalet dislrikl varierar i länen. 1 fyra län - Uppsala, Kronobergs, Gotlands saml Jämtlands län - utgör hela länet ell distrikt. I övriga län finns från två upp till nio distrikt, varvid flertalet, eller tolv län, har tre eller fyra distrikt.

I fråga om ytvidd, befolkningstäthet och reseavstånd inom distrikten föreligger slora skillnader. Ytvidden varierar från knappt 200 kvadratkilo­meter fill över 50000 och befolkningstätheten per kvadratkilometer från en invånare lill 3562. Dessa geografiska och demografiska skillnader inverkar på kronofogdemyndigheternas storiek uttryckt i antal tjänsler. I de ylstora distrikten finns de minsta myndigheterna, omkring 12 tjänster, och det största distriktet Stockholm med ca 340 ijänster har den minsta ytvidden.

Administrationen av exekutionsväsendet är delad mellan kronofogde­myndigheterna, länsstyrelsen i länet och riksskaiteverket. Riksskattever­ket är centralmyndighet för administration av exekulionsväsendet. En särskild avdelning inom verkel (avdelning E) svarar för denna uppgifl. Avdelningen är delad i en exekutionsjuridisk och en exekutionsadministra-liv sektion.

Den exekutionsjuridiska seklionen utarbetar föreskrifter och råd för exekutionsväsendet, bevakar statens rätt i vissa kronomål samt för statens talan vid domstol i sådana mål. Seklionen handlägger vidare ärenden som rör böleshandräckning i förbindelse med de nordiska länderna samt fast­ställer innehållet i fackutbildningen inom sakområdet.

Den exekutionsadminislrativa sektionen planerar och genomför organi­

sationsförändringsprojekt, ulvecklar arbetsmetoder, planerar den exeku­

liva verksamheten, samordnar krav på utveckling av ADB-stödet saml

ansvarar för uppföljning och kontroll av kronofogdemyndigheterna. Vi­

dare utarbetar sektionen rutiner och utformar blanketter, meddelar före­

skrifter och anvisningar, handlägger frågor om personalplanering, rekryle­

ring, Ijänstelillsältningar, löne- och anställningsvillkor samt arbetsmiljö

och samverkansformer inom kronofogdemyndigheterna.

3

I riksskalleverkels uppgifler ingår även all lill regeringen ge in framställ-     Prop. 1986/87:52 ning om medel för exekutionsväsendets gemensamma behov och alt avge anslagsframställning för kronofogdemyndigheterna.

Länsstyrelsen i länel svarar för budget och medelslilldelning, löneutbe­talningar och vissa personaladminislrativa uppgifier. Med slöd av medels-förvaliningskungörelsen (1964:886) gör länsstyrelsen årlig inventering hos kronofogdemyndigheterna. Den utövar vidare enligl uppbördslagen fillsyn över skalteindrivningen i länet. Denna tillsynsfunktion övertas fr.o.m. årsskiftet 1986/87 av länsskattemyndighelen i avvaktan på att slutlig ställ­ning las lill kronofogdemyndigheternas organisationstillhörighet.

2.2 Intern organisation

2.2.1 Kronofogdemyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö

Organisationen för kronofogdemyndighelerna i Siockholm, Göteborg och Malmö skiljer sig från övriga kronofogdemyndigheters i landel. Behoven av organisaloriska särlösningar i de tre storsladsmyndigheterna har i försia hand hänförls lill deras sloriek i fråga om arbetsvolym och antal anställda. Vid myndigheten i Stockholm finns f. n. ca 350 anslällda, i Göteborg ca 290 och i Malmö ca 150. Som jämförelse kan nämnas atl närmasl därefler i storleksordning kommer kronofogdemyndigheter med cirka sjuttiolalel an­slällda.

Storsladsmyndigheterna omorganiserades åren 1978-79 som ett resullal av den s. k. storstadsutredningen. Förändringar i verksamheten till följd av ny lagstiftning, särskilt reformeringen av konkurslagstiftningen 1980, ny ulsökningsbalk 1982, införandet av redovisningssystemet för exekutions­väsendet (REX) i hela landet 1984 saml effeklerna av de åriiga anslags­nedskärningarna krävde dock en översyn av organisationen. De tre slor-sladsmyndighelerna utredde därför var för sig förutsättningarna för en förändring av den egna myndighetens organisation. Delta ledde fram till en ny organisation för de tre storsladsmyndigheterna som i huvudsak följde en gemensam organisationsmodell.

Jag återkommer senare till hur övriga kronofogdemyndigheter är organi­serade.

2.2.1.1 Kronofogdemyndigheten i Stockholm

Kronofogdemyndigheten fick sin nuvarande organisation den 1 oktober 1985. Jämfört med tidigare organisation innebär den nya en betydande rationalisering som berör främst ledningspersonalen i myndighelen.

Myndigheten leds av en kronodireklör som är chef Till chefens förfo­gande finns en stab för ledningsfunktionerna. Direkt lydande under chefen finns vidare enheler för adminislralion, kontroll och revision saml fillsyn i konkurs. Den operativa verksamheten delas på en centralavdelning och två fältavdelningar.

Enheten för administration delas i en personalsektion och en ekonomi­sektion. Inom personalseklionen finns en grupp för personalfrågor och en

grupp för utbildningsfrågor. Inom ekonomisektipnen finns en ekonomi- Prop. 1986/87:52 grupp och en inlendenlurgmpp. Till skiUnad från övriga kronofogdemyn­digheter i landet har kronofogdemyndigheten i Siockholm egen personal­administration. Della innebär all länsstyrelsen i Stockholms län inte befat­tar sig med Slockholmsmyndighetens personal- och ekonomifrågor på samma säll som med övriga myndigheters i länet.

Inom centralavdelningen finns en enhet för registrering av mål och ärenden som är gemensam för hela myndighelen. Vidare finns en enhet för införsel för underhållsbidrag och en för exekutiv försäljning av fast egen­dom m. m. Försäljningsenheten åtar sig även fastighetsförsäljningsuppdrag från andra kronofogdemyndigheter i länet. Slutligen finns en enhel för konkurs och lönegaranti. Till denna är knuten en specialindrivningsgrupp för bekämpande av ekonomisk brottslighet (S-gmpp).

Fällverksamhelen är organiserad i två fällavddningar. De har vardera en kontorsenhel beslående av två sektioner. Inom varje sektion finns en grupp för allmänna mål, en för enskilda mål och en för löneexekulion. Denna senare grupp handlägger dock inle mål om införsel för underhållsbi­drag utan dessa handläggs, som framgått tidigare av framställningen, på en särskild enhel i cenlralavddningen. Vardera fällavddningen har fyra fal­lenheter för den exekuliva fällverksamhelen. Fällavddningarna svarar för verksamheten i var sin hälft av distriktet. Vatje fallenhet har sedan i sin tur en geografisk del av fältavdelningens område.

Avdelningscheferna är kronofogdar med uppgifl atl administrera den egna avdelningen. De skall också verka för en enhetUg rättstillämpning mellan avdelningarna och samordna arbetsformerna mellan centralavdel­ningen och fällavddningarna. De deltar i ledningsgmppen och medverkar därigenom i den totala ledningen, samordningen och uppföljningen av myndighetens verksamhet. Chefen för cenlralavddningen ansvarar även för ADB-frågorna inom myndighelen och svarar för kontakten med RSV i dessa frågor.

Fältenhelscheferna är kronofogdar med uppgift att svara för att enheten arbelar effektivt. Ytterligare uppgifter är bl.a. alt följa rättstillämpningen inom sakområdet. Fältenhetschefen svarar också för enhetens juridiska kompetens i indrivningsarbetet och företräder staten som borgenär i de allmänna målen enligt gällande beslutsordning eller tjänsteföreskrifter.

övriga ledande funklioner på enhetsnivå utövas av kronokommissarier som biträder avdelningscheferna med det löpande administrafiva arbetet. Inom fältenheterna fullgör kronokommissarierna dessutom exekuliva upp­gifter av kvalificerad nalur.

Vid varje fältenhet finns en kvalificerad exekutiv tjänsteman (krono­kommissarie) som är operaliv speciaUst. Han handlägger mål som rör gäldenärer med slora skalleskulder, mål om betalningssäkring saml mål som rör gäldenärer som kräver speciella arbetsinsatser. Han svarar dessut­om för sambandet med S-gmppen i cenlralavddningen.

2.2.1.2 Kronofogdemyndigheten i Göteborg

Kronofogemyndighelen i Göteborg fick sin nuvarande organisation den 1

maj 1986. I likhei med vad som gäUer för kronofogdemyndighelen i Stock-

5

holm innebär den nya organisationen en belydande rationalisering jämfört     Prop. 1986/87:52 med den gamla. Den berör främst ledningspersonal på olika nivåer.

En kronodireklör är chef för myndighelen. Till förfogande finns en stab för ledningsfunklionerna. Ytterligare funklioner som förts till staben är kontroll och tillsyn saml tillsyn i konkurs. För de administrativa uppgif­terna finns en särskild enhel som sorterar direkt under chefen. Länsstyrel­sen medverkar i personal- och ekonomifrågorna vilket innebär att myndig­heten har samma stöd som kronofogdemyndigheterna i landet i övrigt i dessa frågor.

Den operativa verksamhelen delas som i Siockholm på en cenlralav-delning och tvä fällavddningar.

I centralavdelningen ingår enheter för införsel för underhållsbidrag, exekuliv försäljning av fast egendom m.m. saml konkurs och lönegaranti. Till den senare enheten aren EK-sektion knuten med huvudsaklig uppgift att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. För den konlorsmässiga han­leringen av de inkommande målen finns i centralavdelningen en enhet för allmänna mål och en enhet för enskilda mål.

De båda fällavddningarna har vardera en expedition, en löneseklion och tre fallenheter. Eftersom måladministrationen ligger på enheler i central­avdelningen saknas de kontorsenheter som finns i Slockholmsmyndighe­tens organisation. Två av fallenheterna består av två fältseklioner vardera och den iredje av en fällsektion som handlägger mål där gäldenärerna är juridiska personer. 1 Mölndal och Stenungsund finns lokalkontor (statione­ringar) som är fältseklioner.

Beträffande personal i ledande ställning och deras ansvarsområden hän­visas lill redogörelsen för kronofogdemyndigheten i Siockholm i föregåen­de avsnitt. De båda målenheterna i cenlralavddningen leds av vardera en byrådireklör.

2.2.1.3 Kronofogdemyndighelen i Malmö

Kronofogdemyndigheten i Malmö fick sin nuvarande organisation den I

februari 1985.

Myndigheten leds av en kronodireklör som är chef Stabs- och admini­strativa funklioner är organiserade på samma sätt som har beskrivits i föregående avsnitt beiräffande Göteborgsmyndigheten. Den operativa verksamheten delas på en centralavdelning och en fältavdelning.

Centralavdelningen är organiserad i en enhel för exekufiv försäljning, en konkurs- och lönegarantienhet, en registreringsenhet och en enhet för löneexekulion som, fill skillnad från myndigheterna i Siockholm och Göle­borg, handlägger all löneexekution.

Fältavdelningen är delad i tre fallenheter med vardera två fältseklioner. På en av fältenheterna finns en avhysningsgrupp i stället för en fältsektion.

Ansvarsområdena för personal i ledande ställning är desamma som för myndigheterna i Stockholm och Göteborg.

2.2.2 övriga kronofogdemyndigheter

Den interna organisafionen av övriga kronofogdemyndigheter följer i slort den organisationsmodell som beskrivs i 5 § andra stycket kronofogdemyn-dighelsinstruklionen (1981:1184).

Funktionssambandet mellan olika arbetsuppgifter är liksom för stor- Prop. 1986/87:52 stadsmyndigheterna styrande för organisatiorien. Myndigheternas opera­tiva verksamhel delas upp på en kontorsenhel som svarar för de exeku­tionsadminislrativa arbetsuppgifterna i målen saml en eller flera fältsek­lioner för den exekutiva fältverksamheten. Kontorsenheten är delad i en sektion A för allmänna mål och en sektion E för enskilda mål och löneexe­kution. Inom fältseklionerna utförs det huvudsakliga indrivningsarbelet och vidtas de exekuliva ålgärder i övrigt som erfordras i såväl allmänna som enskilda mål.

Vid de större myndigheterna handläggs de administrativa uppgifterna inom ett chefen direkt underställt kansli liksom i förekommande fall även de uppgifter som åligger kronofogdemyndighet som tillsynsmyndighet i konkurs. Vid de myndigheter som saknar kansli förläggs kansligöromålen till kontorsenhelen.

Den kronofogde som är chef för myndigheten (chefskronofogden) svarar för planering, ledning, samordning och uppföljning av myndighetens sam­lade verksamhet. Övriga kronofogdar svarar, jämte chefskronofogden, för den juridiska kompeiensen inom kronofogdemyndighelen. Arbetsuppgif­terna fördelas mellan kronofogdarna i enlighel med en för myndigheten gällande arbetsordning. Vanligen innebär delta atl varje kronofogde tillde­las ell s.k. målområdesansvar för en eller flera fältsektioner eller för någon viss funktion inom myndigheten, t.ex. exekutiv försäljning av fast egen­dom eller tillsynsuppgifter i konkurs. I de minsta kronofogdemyndighe­terna är samtliga chefs- och juristfunktioner samlade i chefskronofogde-ijänsten.

3 Tidigare utredningar 

3.1  1957 års polisutredning

Den organisation av exekutionsverksamheten som rådde när 1957 års polisutredning år 1961 avgav silt principbetänkande Huvudmannaskapet för polisväsendet m.m. (SOU 1961:34) vari korthet följande.

Enligt 1877 års uisökningslag fullgjordes de exekutiva göromålen av en utmätningsman. Utmätningsman på landel var landsfiskalen som ofta för­enade denna syssla med tjänslen som polischef och åklagare. Städer ulan magistrat räknades i utsökningslagens mening fill landet varför landsfiska­len var utmätningsman jämväl i de flesta sådana städer. I städer med magistrat och i de städer utan magistral som ägde rätl alt hålla egen utmätningsman sköttes ulmälningsmannagöromålen av en eller flera stads­fogdar.

Under utmätningsmannen lydde exekulionsbilräden - och i vissa magis-iralsstäder särskilt förordnade domsverkslällare - med uppgift att biträda utmätningsmannen i hans verksamhet. Exekulionsbiträdena (domsverk-slällarna) var anslällda av respeklive stad. På landsbygden ingick det i den polisiära verksamhelen alt bilräda vid ålgärder i utsökningsmål. Del var således polismän som på landel utförde exekutionsbilrädesgöromålen.

Polisutredningens huvuduppgift var all uireda frågan om polisväsendets     Prop. 1986/87:52 allmänna organisalion. Del ansågs emellertid att ulredningen även skulle la upp frägan om de exekuliva arbetsuppgifterna borde föras över pä perso­nal ulanför polisväsendel.

Utredningen förordade i sitt betänkande atl del dåvarande sambandet mellan polis- och exekulionsverksamhelen skulle brylas. I samband där­med redovisade utredningen sin uppfattning om exekutionsväsendets framtida organisalion. En allmän samordning av exekutionsväsendet i släderna och på landet borde enligl ulredningens mening under alla om­ständigheter komma lill slånd. Den organisafion av exekulionsverksamhe­len som gällde på landet, dvs. med landsfiskalen som utmätningsman, borde generellt lillämpas. Stadsfogdeorganisationen föreslogs således bli avvecklad.

Polisutredningens förslag innebar att de föreslagna polisdistrikten även skulle bilda utmätningsmannadistrikt och all utmätningsmannen skulle benämnas kronofogde. Utredningen gjorde en preliminär indelning av lan­del iill polisdistrikt.

Flera remissinstanser ansåg emellertid att fögderiindelningen var en lämpligare grund för indelningen i utmätningsmannadistrikt. Länsstyrelsen i Kristianstads län anförde bl.a. alt det var i fögderierna som själva grunden - debiteringen av skatter - lades för utmätningsmannens verk­samhel som skatteindrivare.

Utredningens betänkande lades till grund för prop. 1962:148. Föredra­gande departementschefen biträdde etl förslag av utredningen att staten skulle överta huvudmannaskapel för exekutionsväsendet fr.o.m. den I januari 1965. Distriktsindelningsfrägan sköts pä framfiden i avvakian på elt förslag om distriktens interna arbetsorganisation. Riksdagen beslöt i enlig­het med propositionen (SU 1962:183, rskr. 387).

3.2 1962 års polisberedning

Riksdagens principbeslul år 1962 innebar inte endast all exekutionsväsen­det skulle förstatligas utan även att det lidigare sambandet mellan polis­och åklagarväsendet skulle lösas upp. Beslulel angav endast huvudprinci­perna för den nya organisationen. Ålskilliga omfattande och svårlösta frågor fordrade ytterligare ulredning innan reformen kunde genomföras. Ett antal sakkunniga tillkallades därför efter Kungl. Maj:ts bemyndigande den 25 maj 1962, för all såsom en särskild beredning biträda med det ytterligare utrednings-, planläggnings- och författningsarbete som krävdes för reformens genomförande. De sakkunniga kallade sig polisberedningen. Beredningens arbete bedrevs på fem sektioner varav en svarade för exeku-tionsorganisalionen. Beredningen överlämnade under tiden augusti 1963 -januari 1964 sammanlagt 20 stencilerade betänkanden varav fyra rörde exekulionsväsendet.

De förslag som polisberedningen lade fram hade utformats efter samråd med lagberedningen beträffande distriktens storiek, kompetenskraven för kronofogdar och biträdande kronofogdar saml principerna för arbetsför-

delningen dem emellan, kronofogdarnas arbetsuppgifter samt exekufiva    Prop. 1986/87:52 personalen och dess uppgifler.

En av huvudfrågorna för beredningen var distriktens storlek. Minimikra­vet för etl dislrikl var alt arbetsbördan skulle ge full sysselsättning åt en kronofogde. Det var dock önskvärt all så många distrikt som möjligt fick en sådan slorlek atl det även gav arbetsunderlag för en biträdande krono­fogde. I varje län borde finnas minsl ett distrikt med biträdande kronofog­de, företrädesvis i del distrikt där residensstaden ingick.

Mot bakgmnden av atl flera remissorgan i sina yttranden över 1957 års polisutrednings principbetänkande hade varnat för alltför stora distrikt log polisberedningen upp denna fråga för närmare överväganden. Olägenhe­lerna med alltför stora distrikt angavs vara

1.

svårigheter atl leda och övervaka exekulionspersonalen,

2.

sämre indrivningsresultal i de folkrika distrikten,

3.

försämrad orts- och personkännedom hos exekulionspersonalen,

4.

minskade kontaktmöjligheter mellan allmänheten och de exekuliva befattningshavarna samt

5.    belungande resor för befattningshavarna och slörre resekoslnader.

Följande omständigheter åberopades som fördelar, nämligen

1.

lägre kostnader genom rationalisering av kontorsorganisafionen, mins­kal lokalbehov och specialisering av personalen,

2.

snabbare och enklare handläggning av ärenden i vilka gäldenären hade sill arbete i stad eller tätort men var bosatt utom denna i annal dislrikl,

3.

mindre känslighet för mbbningar i det löpande arbetet på grund av vakanser, sjukdomsfall o.d. saml större elasticitet och hållbarhet vid felberäkningar av arbetsvolym och vid en utökning av arbetsuppgifter­na,

4.

möjligheter till inrättande av befordringsljänster för den exekutiva per­sonalen och som en följd härav större utsikter all erhålla duglig personal och

5.

enhetligare handläggning till följd av ökade erfarenheter av svårare mål, möjlighet lill samråd och bättre utbildning.

Dessutom framhöll polisberedningen att en indelning i stora distrikt torde väsentligl underlätta det praktiska genomförandet av lagberedning­ens framlagda förslag om inbördes samarbete mellan utmätningsmannen.

Beredningen vägde för- och nackdelarna mot varandra. Beträffande det

ofta sämre indrivningsresullalet i folktäta distrikt lorde delta enligt bered­

ningen inte bero på distriktens storlek utan snarare på att dessa är centra

för affärsliv och industri samt på befolkningens allmänna inställning och

sociala sammansättning. Den väsenlliga invändningen all konlaklerna mel­

lan allmänheten och myndigheler försvårades i de större distrikten kunde i

stor ulslräckning elimineras genom alt arbelsgrupper ulstationerades på de

viktigaste orterna i distrikten. Beredningen fann sig böra förorda relativt

stora distrikt bl.a. med hänsyn tUl alt del pågående arbetet med en ny

ulsökningsbalk förutsatte dislrikl med rätt slor omfattning. Beredningen

tillmätte vidare det förhållandet stor betydelse att det var angeläget alt

råda bot på de då rådande personalsvårighelerna. I de små distrikten var

det uteslutet alt på elt avgörande säll kunna påverka och förbällra rekryte-

S

ringen.

11    Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 52

Beredningen förslog all landet skulle delas in i 81 kronofogdedistrikt. Prop. 1986/87:52 Indelningen grundade sig på dess förslag tUl polisdistriktsindelning. Kro­nofogdedistrikten motsvarade ell eller flera polisdistrikt. En kronofogde skulle föreslå dislriklel. Om flera kronofogdar fanns i samma dislrikl skulle en vara adminsitrativ chef för kronofogdemyndigheten och i denna egenskap handlägga och ensam besluta i ärenden rörande myndighetens förvaltning. Beträffande ulmälningsmannagöromålen borde kronofog­darna vara hell sidoordnade för all i prakliken inte en ny besvärsinslans skulle tillskapas och för all en klar fördelning av ansvaret för målens handläggning skulle kunna uppehållas emellan dem.

Fördelarna med slora distrikt ansåg beredningen bäst kunna utnyttjas om personalen koncentrerades till centralorten. Avkall från denna cenlrali-seringsprincip borde dock få göras när del motiverades av avstånd och kommunikationsförhållanden. På grund av de ibland belydande avstånd som kunde förekomma i de föreslagna distrikten var det nödvändigl att stationera personal med full eller begränsad verkställighetskompetens ulom centralorten. Beredningen föreslog därför atl omkring 175 slatione-ringar skulle inrättas i landel.

Även den inre organisationen av kronofogdemyndigheterna var föremål för beredningens överväganden och förslag. Frän såväl kostnads- som effektivitetssynpunkter ansåg beredningen alt den konlorsmässiga hand­läggningen borde koncenlreras till centralorten och alt den faliarbetande personalen huvudsakligen borde sysselsätta sig med sådana göromål som inte kunde utföras av andra befattningshavare. För fältarbetet borde dis­trikten enligl beredningens mening vara uppdelade i etl antal geografiska områden vars omfattning skulle beslämmas så att befattningshavarna er­höll en så jämt fördelad arbetsbörda som möjligt. Fältindrivningsavdd-ningen skulle förestås av en kronokommissarie utom i vad avsåg utsök­ningsmålen som skulle handläggas direkl under kronofogdes ledning.

Beredningen uppehöll sig även vid kompetenskraven för och utbildning­en av myndighelernas personal. Som kompetenskrav för kronofogde föror­dade beredningen juris kandidatexamen med tingsmeritering. Dispensmöj­lighcler från den föreskrivna ulbildningen borde dock finnas för dem som var uimätningsmän och de som hade landsfiskalstjänst. Beiräffande den exekuliva personalen förklarade beredningen all del var en förutsättning för den allmänna rättssäkerheten och för effektivitet i indrivningen av statens fordringar all den var välutbildad och föreslog därför all särskild utbildning av exekutiv personal skulle anordnas.

Regional och central organisalion för exekutionsväsendet saknades före

förstatligandet. Beredningen erinrade vid utvecklingen av sina tankar be­

träffande den regionala organisalionen att det enligl ulsökningslagen inte

fanns nägol förmanskap med befälsrätt över utmätningsman så alt han

kunde beordras atl t.ex. företa en förrättning. Utmätningsmannen var

sålunda exklusivt verkställighetsorgan. Någon regional organisation av del

slag som fanns inom polis- och åklagarväsendet var därför enligt bered­

ningens uppfattning inte påkallad av samma skäl som inom dessa verksam­

hetsområden. Exekutionsväsendet ansågs dock böra adminislreras av elt

statligt organ.

10

Det var vidare enligt beredningen praktiskt ömitillsynen som länsstyrel- Prop. 1986/87:52 sen utövade genom åriig inspektion kunde kopplas samman med den inventering som skulle ske hos kronofogdarna i deras egenskap av förval­tare av allmänna medel. Dock framhölls alt frågan om tillsynens fortsatta bestånd var avhängig frågan om överexekutors vara eller icke vara efter­som tillsynen förutsatte exekutionsrättslig expertis som endast kunde till­handahållas länsstyrelserna genom överexekutorsfunklionen. Beredning­en förordade likväl, särskilt med hänsyn till att det inte fanns någon lämplig centralmyndighet för de adminisiraliva uppgifterna, all administrationen lills vidare skulle anordnas länsvis. Frågan borde emellertid tas upp till förnyad prövning i samband med att överexekutorsinslilulionen avskaffa­des.

Avslutningsvis uppehöll sig beredningen vid frågan om den centrala ledningen av exekulionsväsendets organisation. Någon myndighel som var lämpad alt överlåta denna funkiion på fanns inte. Riksrevisionsverket bedömdes inte kunna komma ifråga då det inte ansågs förenligt med integriteten hos en revision atl vara huvudman och ansvarig för ledningen av den verksamhet som revisionen hade att övervaka. För de angelägenhe­ler som krävde en enhetlig lösning föreslog beredningen all en särskild nämnd skulle inrättas fr.o.m. den 1 juli 1964.

Beredningens förslag remissbehandlades i vanlig ordning. Remissinstan­serna anslöt sig i allt väsentligt till den framlagda förslagen. Beredningens förslag förelades därefter riksdagen för beslul. I prop. 1964:100 uppehöll sig föredragande departementschefen i sina överväganden vid bl.a. di­striktsindelning, arbelsorganisalion, kompelenskrav och administrationen på regional och central nivä.

Beträffande distriktsindelningen anknöt föredraganden lill en början till 1957 års polisutredning och de synpunkter han då anlade på de principer som borde vara vägledande för distriktsindelningen. Beredning­ens förslag tillgodosåg väl del önskemål om ulslationerad personal som siatsmakterna uttalade i samband med principbeslutet. Han konstaterade för egen del att i hälflen av de distrikt som beredningen föreslog uppgick inle exekutionspersonalen till lio personer. Han ville likväl inle förorda någon nedre gräns för storleken av ett exekutionsdistrikt ulan ansåg alt de praktiska erfarenheter som kunde vinnas borde avvaktas. Arbetsbördan borde dock vara utslagsgivande för distriktens dimensionering. Flerfogde-dislrikten tillstyrkles. Beträffande utstationeringen av exekutionspersonal anförde föredraganden att genom en i rimlig omfattning genomförd ulsla-tionering behövde de administrativa och ekonomiska fördelar som var förenade med stora distrikt inle vinnas på bekosinad av allmänhetens möjlighet att komma i konlakt med exekutionsljänstemännen eller ett försämrat indrivningsresultal.

Föredraganden anslöt sig sålunda till beredningens förslag lill distriktsin­delning men framhöll atl i vad mån en yllerligare sammanslagning av de minsta distrikten kunde vara ändamålsenlig fick erfarenheterna av den nya organisalionen så småningom utvisa.

Beträffande arbetsorganisationen anslöl sig föredragande depar­

tementschefen till förslagel alt i distrikt med fler än en kronofogde en av

II

dem skulle vara administrativ chef medan de skulle vara helt jämställda när Prop. 1986/87:52 det gällde ulmälningsmannagöromålen. Han utvecklade därvid grunden för sitt ställningslagande på följande sätt. Även om verkställigheien av allmänna mål hade en viss förvallningsrällslig karaklär var exekutionsvä-sendet inle en förvallning i vanlig bemärkelse. Verkställigheten var till sin art ett judicieUt förfarande, vilket särskilt i enskilda mål framstod som en fortsättning på civilprocessen. Ulsökningslagen förutsatte sälunda atl ut­mätningsmans ålgärd eller beslul endast kunde ändras av högre instans och ej av förman i ijänslen.

Beredningens förslag all inrätta 175 stalioneringar ulanför centralorterna fann föredraganden vara en lämplig avvägning mellan de olika iniressen som gjorde sig gällande i den frågan liksom även beredningens förslag till fördelning av arbelsuppgifler mellan personal på centralorten och slatione­ringsorten. Beredningens förslag om kompelenskrav och utbild­ning vann hans gillande och kunde därför oförändrade ligga till grund för riksdagsbeslulet.

Ulformningen av den regionala administrationen var enligl före­dragandens uppfattning beroende av den framtida ställning som exeku­tionsväsendet skulle få genom reformeringen av ulsökningslagen. Han anförde i denna del följande. Uppenbari var atl kronofogdeinstilutionen om framlagda förslag genomfördes blev tyngdpunkten i exekulionsväsen­det. Polisberedningen erinrade om att en regional organisation såsom inom polis- och åklagarväsendet inle i och för sig var påkallad för exekutionsvä­sendets del, enär någon befälsräll över utmätningsman inle fanns och påpekade att en utspridd administration kunde bli personalkrävande och oenhetlig.

Den föreslagna regleringen av överexekutorsinstitulet knöl lills vidare exekutionsväsendet till länsstyrelsernas landskanslier. Landskontoren hade hand om taxering och uppbörd, vilkel gav exekutionsväsendet dess kvantitativt slörsia arbetsuppgifier. Länsslyrelserna hade också nu hand om den administration av exekutionsväsendet som inte ankom pä magis­trater eller kommunala organ. Någon cenlral myndighet, som var lämpad alt överta dessa arbetsuppgifter fanns inte. Föredraganden ansåg att del för närvarande inte var påkallat atl inrätta en sådan utan föreslog i likhet med polisberedningen och flertalet remissorgan att administrationen av exekutionsväsendet, i vart fall lills vidare, skulle anordnas länsvis. Frågan borde tas upp till nylt övervägande i samband med den planerade reformen av överexekulorsinstitutionen.

Däremot var föredragande departementschefen inle beredd atl biträda beredningens förslag om inrättandet av ett fast organ för de frågor som inom exekutionsväsendet måste få en enhetlig lösning. För dessa centrala frågor borde i stället särskilda sakkunniga tillkallas.

Förslagen förelades riksdagen 1964 som beslöl i enlighel med propositio­nen.

12

3.3 1969 års utredning rörande centralorgan inom

Prop. 1986/87:52

exekutionsväsendet (UCE-utredningen)

Genom beslut den 14 november 1969 bemyndigade Kungl. Maj:t civilde­partementet atl lillkalla högst tre sakkunniga för atl utreda frågan om centralorgan inom exekutionsväsendet. Genom beslut av Kungl. Maj:t den 20 november 1970 vidgades uppdraget till alt avse även en översyn av landets indelning i kronofogdedislrikt. Anledningen till att en ulredning borde lillsättas uppgavs vara följande. Administrationen av exekutionsvä­sendet var delad mellan en centralmyndighet, länsstyrelserna och krono­fogdemyndigheternas chefer. Centralmyndighetsfunktionen utövades av en den 29 maj 1964 särskilt inrättad nämnd 'för rådgivande och samordnan­de uppgifter i samband med genomförandet av förstatligandet och omor­ganisationen av exekufionsväsendel'. Nämnden, som kallade sig exeku­lionsväsendets organisationsnämnd (EON), hade inrättats i enlighet med det av riksdagen godtagna uttalandet av chefen för inrikesdepartementet i prop. 1964:100 angående organisationen av polis-, åklagar- och exeku­lionsväsendet m.m. Genom en särskild kungörelse (1964:848) uppdrogs sedermera åt EON att tills vidare fullgöra de uppgifter som ankom på en centralmyndighet för exekutionsväsendet. Väsendets centrala organisa­tion uigjorde således etl provisorium. Tiden var enligt deparlemenlsche­fens uppfattning inne alt överväga en mera långsiktig lösning av organisa­tionsfrågan. Nya förutsättningar förelåg för detta i och med att förslag hade lagls (prop. 1969:127) om inrätlandel av en central förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningen, riksskatteverket, som den I januari 1971 skulle ersätta riksskattenämnden, centrala folkbokförings- och uppbördsnämn­den samt kontrollstyrelsen.

UCE-utredningens uppdrag blev alt klariägga vilka uppgifler som borde handläggas centralt. Om sådana uppgifler konstaterades föreligga skulle utredningen vidare analysera de funktionella sambanden mellan exeku­tionsväsendet och andra centrala myndigheter och därav dra slutsatser om vilken myndighet som lämpligen borde komma ifråga som centralorgan för exekulionsväsendet. Ulredningen skuUe siräva efler all inle åsladkomma en frislående organisalion ulan som ett alternativ bl.a. utreda möjligheten alt föriägga uppgiflerna till del föreslagna riksskaiteverket. Även andra alternativ borde prövas bl.a. med tanke på all en del av kronofogdemyn­digheternas arbele utgjorde rättstillämpning inom ramen för del allmänna rättsväsendet. En tänkbar lösning kunde vara alt på lämpligt sätt fördela tfrågakommande uppgifter på två eller flera organ. Väsentligt var atl en klar uppdelning kom till stånd av ansvar och befogenheier mellan central­organet och övriga organ inom exekutionsväsendet.

I tilläggsdirektiven av den 20 november 1970 hette del vidare all flera

skäl kunde anföras för all en översyn nu gjordes av landels indelning i

kronofogdedislrikt. Förulom rafionaliseringssynpunkter anfördes atl de

alltmer komplicerade arbetsuppgifterna på kronofogdemyndigheterna

krävde en hög grad av sakkunskap och att denna bäsl kunde utvecklas om

verksamhetsområdet för kronofogdemyndigheterna vidgades. UCE-utred­

ningen fick därför i uppdrag att överväga en ändrad indelning av landel i

13

kronofogdedislrikt. Allmänhelens skäliga anspråk på rimliga reseavstånd     Prop. 1986/87:52 till förelrädare för myndigheterna skulle beaktas genom atl personal sta­tionerades på andra orler än centralorten.

UCE-utredningen slutförde sitt uppdrag ijuni 1971 genom att överlämna sitl belänkande till chefen för civildepartementet.

1 frågan om val av centralorgan för exekutionsväsendet ulgick utred­ningen från all de administrativa uppgifterna skulle handläggas så effeklivl som möjligt med beaktande av del funktionella samband som kunde finnas med annan samhällsverksamhet. Tre allernaliv prövades mot denna bak­grund, nämligen riksskatteverket, domstolsverket eller en fristående myn­dighel alternativt fördelning av uppgiflerna på två eller fiera myndigheter.

De problem som hade att göra med kronofogdemyndigheternas fiskala och judiciella uppgifter föranledde särskilda bedömningar. Om delta an­förde utredningen bl.a. följande.

En grundläggande förutsättning för att verksamheten hos kronofogde­myndighelerna skulle kunna omfallas med förtroende av allmänheten var självfallet atl deras judiciella funktioner utövades på etl opartiskt sätl. Viklen av detta var påfallande i de allmänna målen, eftersom utmätnings­mannen i dessa mäl hade att tillvarata fiskala intressen. Utredningen var väl medveten om de problem som kunde följa av kronofogdemyndigheter­nas dubbla funkiion i allmänna mål.

Såvitt utredningen hade kunnat finna hade emellertid föreningen av judiciella och fiskala uppgifler på lokalplanet inte inverkat menligt på förtroendet för myndigheterna. Det hade inle heller framställts några krav på särskilda organisatoriska åtgärder för att stödja myndigheterna objekti­vitet i nämnda mål. Utredningen ville emellertid understryka att de nu gjorda bedömningarna byggde på förhållanden som förelåg då och inom överblickbar tid. Det fanns enligl utredningens mening anledning att fortlö­pande vara uppmärksam på dessa frågor. Det var möjligt att det i framti­den, om den judiciella delen av kronofogdemyndigheternas verksamhet skulle öka väsentligl, kunde anföras organisaloriska skäl för att de judi­ciella uppgifterna inom exekutionsväsendet på lokalplanet avskiljdes från övriga uppgifler. En uppdelning av fiskala och judiciella uppgifler på skilda myndigheter skulle nämligen i etl sådant läge kunna länkas vara nödvändig för att lillgodose intresset av effektivitet i skatteindrivningen. Det var sannolikl att en sådan ålgärd dessulom skulle vara ägnad att stärka allmän­hetens tilltro lill objektiviteten i den judiciella verksamheten genom alt den skulle bidra lill att eliminera evenluella risker för en konflikt mellan intres­set av en effektiv skatteindrivning och intresset av opartiskhet i de judi­ciella avgörandena.

Ulredningen fann atl kronofogdemyndigheternas särpräglade verksam­

het, framför allt blandningen av renodlat judiciella och andra arbetsuppgif­

ter, talade för ett fristående centralorgan för exekutionsväsendet. Exeku-

lionsverksamhetens begränsade omfattning gjorde att en sådan lösning inte

förordades. Några fördelar kunde inte konstateras med all dela de admini­

strativa uppgifterna mellan flera organ. Utredningens återstående alterna­

tiv blev därför att välja mellan riksskatteverket och det under uppbyggnad

varande domstolsverket.

14

Vid valel mellan dessa två centrala organ måste enligt ulredningens Prop. 1986/87:52 mening beaktas att skalteindrivningen representerade en sä övervägande del av verksamhelen hos kronofogdemyndigheterna och atl skaltemålens andel och belydelse, oavsell vilken cenlral myndighel som valdes, kom all kräva särskilt hänsynslagande och speciella åtgärder. Sambandet mellan taxering och uppbörd, å ena sidan, och indrivning å den andra, fordrade särskilda samordningsåtgärder främst i fråga om samverkan mellan de verkställande myndigheterna men också när det gällde priorilering och planering på cenlral nivå för de olika verksamhetsgrenarna. 1 och för sig skulle dessa intressen kanske kunna tillgodoses även med domstolsverket som centralmyndighet. Del var emellertid givet atl den angivna samord­ningen kunde åstadkommas betydligt lättare och att den borde få en bättre effekt om de centrala uppgifterna föriades till riksskatteverket.

De enskilda målen och de renl judiciella avgörandena i allmänna mäl hade elt nära samband med den verksamhel som bedrevs vid de allmänna domstolarna. Del blivande centralorganel skulle enligl utredningens för­slag bl.a. bevaka och informera om den exekutionsrällsliga lagstiftningen. Detta liksom behovet av all samordna exekutionslagsliflningen med lag­sliftning på angränsande områden talade för det blivande domstolsverket som centralorgan. Även den omsländighelen all frågor om bl.a. organisa­tion och utbildning i hög grad påverkades av den exekutionsrällsliga lag­stiftningen talade i samma riktning. 1 sammanhanget måste emellerlid beaktas att den judiciella delen av verksamheten inom exekutionsväsendet hade en betydligt mindre omfattning än indrivningsverksamheten. Utred­ningen kunde inle heller finna atl del med hänsyn till tilltron lill de exeku­tiva myndigheternas objeklivitet skulle föreligga avgörande skäl mot att de centrala uppgifterna i den judiciella verksamheten förlades till riksskatie­verkel.

Utredningen föreslog därför att ceniralmyndighelsuppgifterna på exeku­lionsväsendets område skulle inordnas i riksskatteverket. Exekulionsvä­sendets egna experter i ulredningen delade inte denna uppfattning utan förordade i stället en fristående centralmyndighet.

Beträffande frågan om översyn av landets indelning i kronofogdedislrikt uppehöll sig utredningen inledningsvis vid tidigare utredningar och fram­höll särskilt att föredragande departementschef i prop. 1964:100 framhållil att erfarenhelerna av den nya organisationen så småningom fick utvisa i vad mån en ytterligare sammanslagning av de minsta kronofogdedistrikten kunde vara ändamålsenlig. Utredningen konstaterade därför atl man redan före förstatligandet hade räknat med alt frågan om en reducering av antalet distrikt skulle komma att aktualiseras.

Av utredningsmaterialet drog utredningen slutsatsen att de stora och

medelslora kronofogdedistriklens omfång inte fört med sig sådana olägen­

heter som en del remissinstanser hade befarat vid lidigare uiredningar. Inte

i något fall hade de omständigheter som ansågs vara till nackdel för stora

distrikt kunnat konstateras. Däremoi kunde konstateras att de små krono­

fogdedisiriklen dvs. distrikt med mindre än omkring 25 anställda, uppvi­

sade mera väsentliga brister. Redan ganska kort tid efter förstatligandet

företedde många kronofogdedistrikt lecken på atl personalstyrkan inte

15

vara anpassad lill arbelsvolymen. Anledningen till detta kunde enligt ul- Prop. 1986/87:52 redningen härledas till de svårigheter som polisberedningen hade hafl att rält kunna bedöma arbetskraftsbehoven för varje kronofogdedislrikt efter­som behovsredovisningen från de olika myndigheler som före förstatligan­det utförde de exekutiva uppgiflerna uppvisade stora brisier. Framför allt hade expansiva kronofogdedislrikt som missgynnats frän slarl fortfarande inle den fasta personalstyrka som fordrades för att åsladkomma önskvärd effektivitet i verksamheten. Å andra sidan fanns det kronofogdemyndighe­ter som från början blev relativt sett bättre lillgodosedda och där arbelsvo­lymen hade stagnerat eller gått lillbaka utan atl personal kunnal omdispon­eras lill mera arbetslyngda distrikt.

Utredningens slutsats var att personalresurserna inom exekutionsväsen­det i stort sett svarade mot det toiala arbetskraftsbehovet. Fördelningen av resurserna mellan distrikten var dock sådan atl dessa inte kunde utnylljas effeklivl. En sammanläggning av vissa kronofogdedislrikt skulle kunna skapa möjligheter till en bättre fördelning av resurserna.

Även andra olägenheler hade konstaterats. De små kronofogdedisirik­len uppvisade en bristande elaslicilet i organisationen. Det fålal tjänsler som fanns i vissa kronofogdedistrikt visade sig vara så otillräckliga vid sjukdom och annan oplanerad ledighel alt verksamheten i viss utsträck­ning tvingades upphöra helt på vissa väsentliga funktioner i myndighelen.

Ulredningen hävdade vidare atl de under senare år vidtagna reformerna på det exekutionsrättsliga området bidrog lill att de mera svårbedömbara målen blev alll fler. För att garantera säkerhet och snabbhei vid handlägg­ningen gjorde sig därför kraven på en renodling av arbetsuppgifterna alltmer gällande. I de smä distrikten saknades förutsättningar för en sådan utveckling eftersom arbetsuppgifterna där inte hade lillräckligt slor omfall­ning.

Brislande personalresurser bidrog enligt utredningen även till sämre möjligheter alt följa givna föreskrifter och anvisningar från centralmyn­digheten som i sin föreskriflsgivning måste ulgå från atl alla kronofogde­distrikt i princip hade en adekvat bemanning i förhållande till sin arbetsvo­lym. Rekryteringen till kronofogdekarriären var otillfredsställande beroen­de på all lönelägel i de små distrikten hölls på en sådan nivå att del motverkade en nöjaktig rekrytering. Små distrikt ansågs vara mindre lämp­liga från ulbildningssynpunkl för nyanställd personal i den exekutiva kar­riären och i kronofogdekarriären på grund av begränsad tillgång lill kvalifi­cerade handledare på myndighelen och otillräcklig frekvens av vissa i ulbildningshänseende väsentliga lyparbelsuppgifter.

Utredningens slutsatser blev att en översyn av kronofogdedistriktsindd-ningen måste syfta mol väsentligt störte enheter för all vinna slörre effekti­vitet i verksamheten saml för all skapa bäitre möjligheter atl rekrytera och disponera personalen. En rationellare organisation skulle enligt ulredning­en medföra inle obelydliga kostnadsbesparingar.

På grundval av del insamlade utredningsmaterialet föreslog utredningen att en väsentlig vidgning av kronofogdedisiriklen skulle ske utifrån i hu­vudsak följande riktlinjer.

Relevant administrativ och judiciell indelning skulle beaklas. Kronofog-

16

dedistriklen borde inle bryla länsgräns och helsl inte heller kommun- eller Prop. 1986/87:52 fögderigräns. Den mest frekventa och ömsesidigt förekommande kontakt­verksamheten vid kronofogdemyndigheterna riktades mot länsstyrelsen, lokala skattemyndigheten och domstolen. Elt väl fungerande samarbete med dessa myndigheter ansåg utredningen vara särskilt ägnat alt underlät­ta och effekfivera verksamheten hos kronofogdemyndigheterna.

Utformningen av arbetsorganisationen och dimensionering av personal­resurserna skulle resultera i atl kronofogdedistriktens behov av vikarier och personal för extra arbetsinsatser i största utsträckning kunde tillgo­doses inom distriktet. För att underiätta rekryleringen var del angeläget alt skapa så stora enheter att det gav underiag för befordringsljänster.

Allmänhelens möjligheter atl komma i konlakt med myndigheten skulle behållas oförändrade genom att fällverksamhelen behölls på den orl som till följd av distriktets sammanläggning med annat distrikt upphörde alt vara centralort.

Centralort i det nybildade distriktet borde vara residensstaden i länel om inte ort på grund av myndighelens storlek där eller ortens näringspolitiska roll inom området var uppenbart bälire lämpad som centralort.

Med beaktande av de rikllinjer som utredningen dragit upp presentera­des ett förslag till ny kronofogdedislriksinddning som mynnade ul i en reducering av antalet kronofogdedislrikt från 81 lill 35. Sammanlagt 19 län föreslogs bilda vartdera ett kronofogdedistrikt. I två av länen hade princi­pen med residensstaden som centralort frångåtts, nämligen i Skaraborgs och Väslernorrlands län. Centralorter skulle i stället vara Skövde respekli­ve Sundsvall. I Stockholms län föreslogs sju distrikt, i Malmöhus län tre och i reslerande län, dvs. Östergötlands, Göleborgs och Bohus samt Älvs­borgs län två kronofogdedislrikt.

Den föreslagna distriktsindelningen förutsattes av utredningen ge ökade förutsättningar för

en ändamålsenlig och ekonomisk administration inom kronofogdedis­iriklen

enhellighel i fråga om organisafion, arbetsrutiner och arbetsmetoder

renodling av arbetet och specialisering av personalen

tillfredsställande personalförsörining inom varie dislrikl

tillfredsställande personalrekrylering.

Genomförandet av en ändrad distriktsindelning föreslogs äga mm först sedan tiUräckliga erfarenheler hade vunnits av den planerade försöksverk­samheten med ADB inom exekutionsväsen del.

Frågan om centralorgan för exekutionsväsendet och om landels indel­

ning i kronofogdedislrikt anmäldes i 1972 års budgetproposition (prop.

1972:1 bil. 14). Ell tiotal remissinstanser hade i sina yttranden förordat elt

frislående centralorgan liksom även ett flertal av kronofogdemyndighe­

terna. De alternativ som därför enligt föredragande departementschefens

mening kunde komma ifråga var ett fristående organ och ett inlemmande

av centralmyndighetsuppgiflerna i riksskatteverket. Departementschefen

anförde i denna fråga alt för inrältandet av ett frislående centralorgan för

exekutionsväsendet talade kronofogdemyndigheternas särpräglade verk­

samhet, främst blandningen av renodlat judiciella och andra arbetsuppgif-

17

n   Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 52

ler. Det organ som hitlills handhaft på centralmyndighet ankommande Prop. 1986/87:52 uppgifter, EON, hade skön dessa uppgifter på elt utmärkt säll. Central-myndighelsfunktionerna löpte smidigt och effektivt. Sambandet mellan taxering och uppbörd, å ena sidan, och indrivning å den andra, fordrade emellertid särskilda samordningsåtgärder främst i fråga om samverkan mellan de verkställande myndigheterna men också när del gällde priorite­ring och planering på central nivå för de olika verksamhetsgrenarna. Skal­teindrivningen och indrivningen av andra offenlliga medel representerade och skulle under överskådlig framlid representera den övervägande delen av verksamheten hos kronofogdemyndigheterna. Bl.a. från organisatorisk synpunki var riksskatteverket väl lämpat att ta hand om centralmyndig­hetsuppgiflerna inom exekutionsväsendet. Della gällde framför allt upp­gifter som avsåg de lokala myndighelernas organisalion och drifl, lillsyns­uppgifter, ADB-frågor saml utbildningsfrågor.

övervägande skäl talade således för att ceniralmyndighelsuppgifterna skulle läggas på riksskalieverkei, vilkel även blev det alternativ som föredraganden stannade för. Han förordade att inordnandet i riksskatte­verket skulle ske den I juli 1973.

Remissinstansernas behandling av förslaget till ny distriktsindelning medförde inle någon särskild kriiik av de föreslagna riktlinjerna. Däremoi kritiserades det konkreta förslaget av flera länsstyrelser som ansåg atl förslagel resulterat i för få distrikt. Föredragande departementschefen anslöt sig i allt väsenlligl tiU utredningens förslag om principerna för en dislriklsindelning liksom till utredningens förslag om tidpunkt för genom­förandet.

Vid utskottsbehandlingen i riksdagen (CU 1972:7) tillstyrktes förslaget om val av centralorgan. Utskottet fann därvid att önskad samverkan mellan taxerings- och indrivningsmyndigheterna i fråga om informationsut­byte på det lokala planet i viss mån kunde lala för ett samordnai centralor­gan även om betydelsen därav inte borde överdrivas. Då del gällde priori­lering och planering var också en samordning önskvärd, selt ur skatleupp-bördssynpunkt. För en samordning inom riksskatteverket talade vidare bl.a. önskvärdheten av samverkan i fråga om ADB samt viss utbildning. Med hänsyn till det anförda ansåg sig utskottet böra tillstyrka Kungl. Maj:ts förslag i denna dd.

Del förhållandet atl kronofogdemyndigheternas arbete hade en speciell och för allmänna och enskilda fordringar gemensam rättslig reglering borde dock beaktas. Vidare borde noleras att en omläggning av förfarandet med centrala försia krav på oguldna skaller ytterligare kunde förskjuta uppgif­ternas tyngd mot den judiciella sektorn. Detsamma blev förhållandet om i framtiden till exekutionsväsendet överfördes uppgifter i fråga om betal­ningsförelägganden, konkurser m.m. Den nämnda möjliga ulvecklingen, ytterligare tänkbara reformer och länsberedningens arbete kunde leda fill ställningstaganden som inle fick bindas av den med hänsyn till då rådande förhållanden valda organisationsformen. Detta talade i sin tur för att cen­iralmyndighelsuppgifterna även inom riksskatteverket borde anförtros en särskild avdelning e.d.

Utskottet instämde vidare i alll väsenlligl med vad ulredningen och

18

departementschefen hade anfört om principerna för en ny distriktsindel- Prop. 1986/87:52 ning. Utskottet såg dock att det av flera orsaker kunde bli nödvändigt att modifiera de föreslagna principerna. Bl.a. kunde del av geografiska skäl visa sig behövligt att inrätta flera distrikt än utredningen föreslagit i län med stort ytinnehåll. Inte minst viktigt torde vara alt företagare utan alllför tidsödande resor fick möjligheter att vid behov kunna komma i konlakl med chefen för kronofogdemyndighelen. Vidare ansåg ulskollet all dislrik­len borde dimensioneras så att arbelsvolymen inom varje distrikt blev avpassad på etl sådanl sätl all den av departementschefen väniade rationa­liseringsvinsten ej förlorades. Av utskottet föreslagna jämkningar borde tas i beaklande vid del fortsatta inddningsarbelet.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1972:70).

3.4 1972 års utredning om distriktsindelning, arbets- och personalorganisation m.m. inom exekutionsväsendet (DAP-utredningen)

I anslutning lill riksdagsbehandlingen av principförslaget om ny indelning av landet i kronofogdedistrikt (prop. 1972:1, bil. 14) uppdrog Kungl. Maj:t ål exekutionsväsendets organisationsnämnd (EON) att, med utgångspunkt från riktlinjerna i det framlagda principförslaget och med beaktande av dels civilulskollels av riksdagen godkända uttalande i frågan (CU 1972:7), dels erfarenhelerna av försökverksamheten med ADB inom exekutionsväsen­det, utarbeta förslag om

-

indelning av landet i kronofogdedistrikt

-

arbetsorganisation i kronofogdedistrikien, innefattande bl.a. slalione­ringsorler ulanför kronofogdedistriklens centralorter

-

personalorganisation med fördelning av personal på centralort och sla­lioneringsorler

-

lidpunkt för genomförandet av en ny dislriklsindelning.

Med anledning av att EONs arbetsuppgifier skulle inordnas i riksskatte­verket den 1 juli 1973 gick uppdraget över på en särskild utredningsman som i oktober 1973 slutförde uppdragel genom atl överlämna ell betänkan­de till chefen för civildepartementet (Ds C 1973:3).

Riktlinjerna för DAP-ulredningens förslag var desamma som föreslagils

av UCE-utredningen och godkänts av riksdagen dock med den modifiering

som civilutskottets uttalande kunde föranleda. Utskottets önskemål om

modifieringar av riktlinjerna hänförde sig i huvudsak lill kronofogdemyn­

digheternas serviceroll. Servicefunktionerna förtjänade därför enligt

DAP-ulredningens mening all bli särskilt belysta. En närmare precisering

av serviceinslagen i verksamhelen gjordes därför i utredningens belänkan­

de. Det konstaterades atl det förelåg etl klarl dokumenterat behov för

allmänheten att få personlig kontakt med en kronofogde i de fall det var

fråga om mera komplicerade rättsfrågor. Frekvensen av sådana silualioner

bedömdes dock som så låg alt del inle var möjligt atl låta detla vara

organisationspåverkande. I stället kunde detta servicebehov tillgodoses

om kronofogdepersonalen bedrev reseverksamhel och träffade dem som

19

inle kunde komma lill centralorten aniingen genom besök hos dem eller     Prop. 1986/87:52 genom all iräffa dem på stationeringskontoren. Utredningen fann atl servi-ceproblemet inle löstes genom atl skapa ytterligare administrativa enheter kring kronofogdar med mindre verksamhetsområden.

DAP-utredningen, som efter granskning och analys av UCE-ulredning-ens principer inte fann anledning atl modifiera dessa, avgav elt distriktsin-delningsförslag som skiljde sig från UCE-utredningens pä en punkt. Gävle­borgs län föreslogs delat i två kronofogdedislrikt. Förslaget innebar såle­des en reducering från 81 kronofogdedistrikt till 36.

Beiänkandei innehöll vidare förslag om stalionering av personal ulanför kronofogdemyndigheternas centralorter. Det innebar att samtliga f.d. cen­tralorter blev slalioneringsorler för den exekutiva verksamheten lillsam­mans med 54 andra orter som redan var slationeringsorter i rådande organisation. En av de grundläggande principerna för val av lämplig staiio­neringsort var atl avståndei endast i undantagsfall ftck översliga 50 kilome­ter för den som hade anledning all besöka myndigheten. Verksamheten skulle dessutom inom varje arbetsområde så långl möjligl bedrivas från den ort där huvuddelen av arbeisunderlagel var koncenlrerad.

Förslag till arbetsorganisation för såväl kronofogdedislrikt av normallyp som för kronofogdemyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö avgavs av ulredningen. Förslagel för kronofogdedistrikien av normallyp innebar all vid varie myndighet skulle finnas en administrativ enhet för allmänna administrativa göromål av stödjande karaklär, en cenlralavdel-ning med en sektion A för allmänna mål och en sektion E för enskilda mål och löneexekution samt en fältavdelning med en eller flera fältseklioner. Utredningen framhöll all det fanns all anledning att undersöka möjligheter­na att från länsstyrelserna lill kronofogdemyndigheterna föra över huvud­delen av de personaladministrativa göromålen som inle ansågs lämpade för central handläggning om distriktsinddningsförslaget genomfördes.

Grundläggande för de tre storstadsmyndigheternas organisation skulle enligt ulredningen vara alt den bringades i principiell överensstämmelse med förslaget till normalorganisation av kronofogdedistrikien och att en enhetlig organisalion av de tre distrikten borde eftersträvas. Större organi­sationsförändringar borde dock avvaktas tills del planerade ADB-stödet infördes.

För beräkning av personalbehovet använde sig utredningen i sitt förslag om personalorganisalion för kronofogdemyndigheterna av samma poäng­beräkningssystem som centralmyndigheten använde för atl mäta arbelsbe­laslningen på myndigheterna. För atl i någon mån råda bot på systemets konstaterade brister kompletterades detla med ytterligare faktorer som åsattes särskilda poängtal. Hänsyn togs även till andra dimensionerings­grundande förhållanden såsom väntade förändringar i arbetsvolym eller befolkningsunderiag, antal stationeringar, gäldenärsklientdets samman­sättning m.m.

Remissbehandlingen av DAP-ulredningens förslag resulterade i åtskillig

negaliv kritik. Flertalel remissinstanser kritiserade förslaget till indelning

av landet i kronofogdedistrikt. Del innehöll för få distrikt vilkel medförde

sämre service för aUmänheten och mer resor för kronofogdepersonalen.

20

Förslaget till ny arbetsorganisation godtogs dock av de flesla remissinslan-    Prop. 1986/87:52 serna medan däremot flerlalel ansåg all personalorganisalionen var för knappt tilltagen.

Remisskritiken föranledde föredragande departementschefen att i prop. 1974:19 konstatera att kritiken hade en sådan tyngd alt förslagen inle kunde läggas lill grund för något ställningstagande från regeringens sida. En översyn av förslagel var i stället nödvändig. Denna borde ske av en parlamentariskt förankrad utredning som snarast skulle lillsättas.

3.5 1974 års kronofogdemyndighetsutredning

Det i prop. 1974:19 av föredragande departementschefen väckta förslaget atl DAP-ulredningens förslag skulle ses över av en ulredning med paria­menlarisk sammansättning ledde till atl en ulredning tillsattes den 8 no­vember 1974 för översyn av dislriklsindelning, arbets- och personalorgani­sation m.m. inom exekutionsväsendet. Ulredningen anlog namnel krono-fogdemyndighetsulredningen.

Utredningens uppdrag var att med ledning av de av riksdagen fastställda riktlinjerna för indelning av landet i kronofogdedistrikt klarlägga behovet av exekutiv personal av olika kategorier (kronofogdar, personal för fält-verkställighet m.fl.) på olika slationeringsorter så atl fullgod service åt allmänheten skulle kunna lämnas tiU rimliga kostnader för den exekutiva organisalionen. Dessutom borde ulredningen beakla all kronofogdemyn­digheterna kunde få vidgade arbelsuppgifler till följd av de reformer som förbereddes inom Kungl. Maj:ts kansli. Som ulgångspunkl för översynen av arbetsorganisationen gällde att ADB skulle komma att införas som hjälpmedel inom exekutionsväsendet.

Utredningens uppdrag fullföljdes med ell betänkande ijuni 1977 (SOU 1977:42).

Arbetet i utredningen riktades i första hand in på landets indelning i kronofogdedistrikt och siaiioneringen av personal i distrikten. Under in­tryck av remisskritiken av tidigare distriktsindelningsförslag ulgick utred­ningen från att antalet distrikt inte skulle minskas i den omfallning som lidigare hade föreslagits. De krav som de förutsedda nya arbetsuppgifterna ställde på kronofogdemyndigheternas kompetens och behovet av konlinui­tel i verksamheten kunde emellertid inte i alla avseenden lillgodoses i de relativt många små kronofogdemyndigheterna som fanns i exekutionsvä­sendet. Det ansågs därför ofrånkomligt atl minska antalel kronofogdedis­trikt för att därigenom få till stånd större kronofogdemyndigheter.

När det gällde kronofogdemyndigheternas organisafion strävade utred­ningen efter att så långt som möjligl anslula fill de förslag som fördes fram i DAP-utredningen. Organisafionen av kronofogdemyndigheterna i Stock­holm, Göteborg och Malmö sågs samtidigt över av riksskatteverket i samförstånd med utredningen. Denna översyn redovisades sedermera av riksskatteverket direkl lill regeringen i en särskild rapport, den s.k. stor­stadsutredningen, som inte föranledde någon erinran från utredningens sida.

Utredningen föreslog att landet skulle delas in i 65 kronofogdedislrikt

21

mot gällande 81 distrikt. En bärande princip var alt, så långt som del var Prop. 1986/87:52 möjligl med beaktande av de särskilda förhållandena, avveckla de små kronofogdedistrikien med endast en kronofogde. I princip skulle distrikten ge arbetsunderlag för åtminstone två kronofogdar. Långa reseavstånd och sysselsällningspolitiska skäl innebar dock att utredningen fann anledning atl modifiera principen i det s.k. allmänna stödområdet och områden med jämförbara förhållanden. Särskilt slöd i verksamhelen ansågs vara erfor­derligt för de kvarvarande dislriklen med en kronofogde. Detta slöd före­slogs ankomma på den största kronofogdemyndigheten i länet att ombe-söija. Chefen för denna myndighel kunde därigenom på ett naluriigt sätt fördela stödinsatserna på tillgänglig personal.

Utredningens principer för arbetsorganisationens uppdelning på central­ort och slationeringsorter överensstämde med DAP- utredningens förslag. Ett upprätthållande av principen om ett minsta reseavstånd på 50 kilome­ter för allmänheten kunde dock medföra atl arbeisunderlagel inte räckte för en heltidstjänst på siaiioneringen. En sådan deltidstjänst borde enligt utredningens uppfattning kunna kombineras på orten med annan deltids-Ijänsi inom skatleförvallningen, t.ex. deklarationsgranskning. Utredning­en föreslog atl indragning av stalionering fick ske endast när det inte avsevärl försämrade den service som kronofogdemyndigheten kunde läm­na genom siaiioneringen.

Ulredningens förslag till ny organisation för kronofogdemyndigheterna i normaldistrikt avvek från DAP-förslaget såtillvida att i stället för att admi­nistrativa enheter skulle inrättas på myndighelen föreslog utredningen i stället att de allmänadminislrativa uppgifterna normalt borde ankomma på en sekreterare hos chefskronofogden eller vid behov ett sekretariat.

Belänkandet remissbehandlades. Den hell övervägande delen av remiss­inslanserna tillstyrkte huvudprincipen atl dislriklen skulle ha så stor ar­betsmängd atl det gav full sysselsättning ät minst två kronofogdar. Där­emot var många remissinslanser, främst etl anlal länsstyrelser, fortfarande kritiska till atl förslaget innehöll för få dislrikl. Förslagel om bibehållande av nuvarande stationeringar tillslyrktes av de flesta remissinslanser. Or­ganisalionsförslaget vann allmän anslutning bland dem som hade ytlral sig i frågan. Förslaget om stödåtgärder för dislriklen med en kronofogde möttes dock med tveksamhet av flertalet remissinstanser. Flera länsstyrel­ser ansåg att det ankom på dem alt fördela personal inom länen. Beman­ningsmodellen i utredningsförslaget godkändes av flertalel remissinstan­ser.

Föredragande departementschefen ansåg i prop. 1977/78:129 atl de för­

delar som förslaget förde med sig i vad avsåg förbättrade fömtsättningar

atl möta nya arbetsuppgifter och att bemästra målens ökade komplexitet

inte uppvägde nackdelarna med minskad service och negativa effekler för

regional- och sysselsättningspolitiken. Han förklarade sig därtor inle be­

redd all acceptera de föreslagna förändringarna utan förordade all den

gällande indelningen skulle bestå. Förslaget om stöd för kronofogdedislrikt

med en kronofogde biträddes, dock att länsstyrelsen skulle agera om

sådana ålgärder påkallades. Förslaget om kompletlerande arbetsuppgifier

för innehavare av deltidstjänst på stalionering fann departementschefen så

22

angelägel alt det tillstyrkles trols remisskritiken. Även organisationsför-     Prop. 1986/87:52 slaget tillslyrktes för genomförande den 1 januari 1979 med undantag för kronofogdemyndigheten i Siockholm som på grund av inflyttning i nya lokaler medgavs atl genomföra den nya organisationen den I juli 1978.

Civilutskoliel hade inle något atl erinra mot del som anförts i proposilio­nen och hemslällde därför om riksdagens godkännande. Riksdagen biföll sedermera utskottets hemställan (CU 1977/78:26, rskr. 253).

3.6 1983 års översyn av kronofogdemyndigheternas arbetsorganisation

I januari 1983 uppdrog verksledningen i riksskaiteverket åt en projekt­grupp inom verkel all i en första etapp göra en översyn av landets indel­ning i kronofogdedislrikt och därvid även behandla frågan om stalionering­ar utanför centralorten i distrikten. Vidare skulle förändringseffekterna för personalen beaklas och handlingslinjer dras upp för atl lösa uppkommande personalfrågor i anledning av förslaget. Gruppen skulle även utarbeta förslag till besparings- och rationaliseringsålgärder i enlighet med de direk­tiv som angavs i punkl 8 i regleringsbrevel för kronofogdemyndigheterna förbudgeiårei 1982/83. Efter statsmakternas principiella ställningstagande skulle sedan i en andra etapp delaljförslag till förändringarna redovisas och hur de skulle genomföras.

Gruppen ulgick i sitt översynsarbete från vissa grundläggande principer. Kronofogdemyndighelerna skulle efter reformen ha kompetens och be­manning för alla de uppgifter som en kronofogdemyndighet hade atl utföra, dvs. även tillsyn i konkurs, exekutiva försäljningar av fast egendom m.m., handläggning av svårare indrivningsfall saml medverkan i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Myndigheterna skulle dessutom i alll väsent­ligt kunna klara sig själva i administrativt hänseende. Organisationen skul­le dels vara flexibel, dvs. i huvudsak okänslig för onormala påfrestningar vid arbetstoppar och sjukledigheter för personalen, dels vara självförsör­jande på rekryleringspersonal. Myndigheten skulle vidare vara så slor all personalutvecklingen främjades och att befattningshavare på ledningsnivå kunde beredas adekvata arbetsuppgifter med i huvudsak full sysselsätt­ning. Den skulle också upprätthålla en viss servicenivå geniemot allmän­heten. Distriktsgränserna skulle i möjligaste mån ansluta till befintliga administrativa och judiciella gränser. För atl ge kronofogdemyndighelerna de personella och formella förutsättningarna atl lösa sina arbelsuppgifler ansåg gruppen alt distrikten därför måste göras större, i flertalel fall så stora som länsdistriki.

I slalioneringsfrågan fann gmppen atl personalens geografiska placering

måste begränsas till ett förre antal platser med så stor personalstyrka att

myndighetsföreträdare allfid var anträffbara. Först då kunde myndigheter­

na bjuda fullgod service åt allmänheten. Detta innebar alt stationeringsom-

rådena blev relativt stora om arbeisunderlagel dessutom skulle ge full

sysselsättning ål personalen på lokalkontoren. Den enskilda myndigheten

föreslogs själv fä ordna silt serviceutbud, t. ex. genom öppethållande vissa

tider på andra orter än centralorten.

23

För att effektivisera verksamheten i kronofogdemyndigheterna lade Prop. 1986/87:52 gruppen även fram förslag till en ny organisationsmodell för dessa. Försla­get grundade sig på en analys av gällande arbelsuppgifler och deras olika samband med varandra. Även myndighelernas arbetskraftsbehov utreddes. Därvid skedde bemanningsberäkningarna med utgångspunki i anlalel gäldenärer i stället för det i tidigare utredningar använda poängbe­räkningssystemet. Resultatet av beräkningarna visade alt det totala perso­nalbehovet för exekulionsväsendet minskade med omkring 300 årsarbets­krafter.

Gruppens förslag innebar atl anlalet kronofogdedislrikt minskade från 81 lill 33. Inom kronofogdedisiriklen skulle verksamhelen bedrivas från en centralort och etl eller flera lokalkontor. Antalet sådana kontor föreslogs bli 57 varav 48 utgjordes av konloren på de indragna kronofogdemyndighe­ternas centralorter. Nio stalioneringar i den lidigare organisationen behölls som lokalkontor reslen föreslogs bli indragna.

Förslaget lill ny arbelsorganisalion för kronofogdemyndigheterna inne­bar all dessa delades in i en administrativ enhet, en enhel för lillsynen i konkurs, en särskild fallenhet för komplicerade mål och en eller flera fältenheter uppdelade i fältseklioner. Lokalkontoren inordnades i fältenhe­terna som fältsektioner. Chef för administrativa enheten skulle vara en handläggare medan övriga enheter skulle ledas av vardera en kronofogde. Som chef för fällsektion föreslogs en kvalificerad exekuliv tjänsteman.

Riksskatteverket fann vid sin behandUng av gruppens förslag all della innebar alllför långtgående förändringar. Med bibehållande av kraven på produktivitet och effektiviiei ansåg verket atl elt större antal distrikt kunde vara inrättade. Även etl någol större anlal av nuvarande stationeringar borde vara kvar som lokalkontor. På så sätt kunde behovet av god person-och lokalkännedom ytteriigare tillgodoses. Beträffande de framlagda or-ganisalionsförslagen ansåg verket sig inte böra behandla dem förrän stats­makterna lagil ställning till en framlida distriktsförändring.

Riksskatteverkets förslag till ny indelning av landet i kronofogdedislrikt innebar en minskning av antalet distrikt från 81 till 45 och alt lokalkontor skulle inrättas på ytteriigare 11 av stationeringsorterna så att antalet lokal­kontor blev 68. Riksskatteverkets förslag lämnades lill regeringen den 16 juni 1983 och remissbehandlades.

Etl flertal remissinstanser, bl.a. 13 länsstyrelser, instämde i att föränd­ringarna i verksamhelen påkallade en dislriktsreform så att distrikten anpassades till de nya fömtsättningarna. Den ojämna arbetsbelastningen på olika kronofogdemyndigheter upplevdes som ell problem. Åtskilliga remissinstanser framhöll atl del var angelägel alt efter fyra utredningar slutligt la ställning lill en långsikfig lösning av disiriklsindelningen. Etl genomgående drag i remissyttrandena var att de kronofogdemyndigheter som skulle få vidkännas inskränkningar liksom även berörda kommuner i regel var negativa till förslaget medan de som kunde förvänta sig förstärk­ningar var positiva, Alla länsstyrelser utom sex avstyrkte emellertid försla­get huvudsakligen av regionalpolifiska skäl.

24

3.7 Riksdagens revisorers rapporter

Prop. 1986/87:52

3.7.1 Kronofogdemyndigheternas verksamhet och beskattningssystemen (rapport 1983/84:4)

Pä förslag av riksdagens civilulskoll påbörjade riksdagens revisorer år 1983 en granskning av exekutionsväsendet, främst kronofogdemyndighe­ternas användning av sina personalresurser för handläggning av allmänna mål. Granskningen kom även alt omfatta myndigheler som var verksamma på skatteområdet eftersom kronofogdemyndigheternas verksamhet var be­roende av förfarandet hos och organisationen av dessa myndigheter som utgjorde kronofogdemyndigheternas viktigaste uppdragsgivare. Gransk­ningen var dock inte fullständig eflersom kronofogdemyndigheternas handläggning av de enskilda målen samt ärendena inte omfattades av granskningsuppdraget. En sådan granskning skedde senare och redovi­sades i en särskild rapport.

Revisorernas granskning ledde fram till etl antal förslag till åtgärder, bl.a. en rad tekniska förbättringar i samband med uppbörd och indrivning av skall. Beiräffande kronofogdemyndigheternas organisationstillhörighet förordade revisorerna etl sammanförande av kronofogdemyndigheterna med de lokala skattemyndigheterna så att de kunde ingå som en del i en regional/lokal skatteadminislralion. På så sätt skulle del bli möjligl atl få en enhetlig ledning för laxering, debitering, uppbörd och indrivning med ett totalansvar vid utnyttjandet av de tillgängliga resurserna. I avvakian på en principplan för organisalionen på beskattningsomrädei borde enligt reviso­rerna en ny dislriktsorganisalion för kronofogdemyndigheterna inle ge­nomföras.

I förslag lill riksdagen (1983/84:24) begärde revisorema med slöd av sin rapport elt lillkännagivande om bl.a. riktiinjema för skatte- och indriv-ningsväsendels framtida organisation. Skatteutskottet (SkU 1984/85:3) av­styrkte emellertid förslaget och yttrade i samband därmed atl del inte då var aktuellt alt la ställning till revisorernas förslag atl kronofogdemyndig­heterna borde inordnas i någon form av regionala skatteverk. I stället borde man avvakta ytterligare underlag från de uiredningar som arbetade med dessa frågor. Detsamma gällde frågan om landels indelning i krono­fogdedistrikt. Till dess etl ställningstagande förelåg borde den nuvarande distrikisorganisationen i huvudsak bibehållas. Däremoi förelåg inget hinder enligl utskottets mening att arbets- och personalorganisationen under tiden successivi anpassades till nya arbetsförutsättningar. Riksda­gen biföll utskottets hemställan (rskr 1984/85:32).

3.7.2 Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna (rapport 1985/86:7)

Riksdagens revisorers granskning av kronofogdemyndigheternas övriga

verksamhel behandlade handläggningen av enskilda mål saml ärenden.

Den belyste även myndigheternas personalresurser ställda i relation till

arbelsvolymen. I rapporlen konstaterades att arbetsbördan sedan 1976

25

ökal med omkring 25 procenl vid kronofogdemyndighelerna medan under     Prop. 1986/87:52 samma period antalet ijänster ökat med omkring lio procenl. Den senare uppgiften bedömdes dock inte vara ell rättvisande uttryck för personalut­vecklingen då antalet vakanta tjänster bedömdes vara avsevärt högre än tidigare.

Revisorerna fann atl personalresurserna var mycket ojäml fördelade i förhållande fill arbetsbördan mätt i såväl anlal gäldenärer som arbets-poäng.

Antalel gäldenärer per årsarbelskraft varierade mellan 209 i Uppsala län och 103 i Nortbottens län. Medelvärdet för hela landet var 156.1 sju län låg anlalet gäldenärer per årsarbelskraft över genomsnittet, nämligen förulom i Uppsala län, i Göleborgs och Bohus, Stockholms, Älvsborgs, Krono­bergs, Malmö och Södermanlands län. Även Östergötlands och Hallands län lorde höra fill de mera arbetslyngda om arbelspoängen i stället an­vändes vid beräkningen. En jämförelse mellan arbetsbelastning och indriv­ningsresullalet mätt i leveransprocenl visade all av kronofogdemyndighe­terna i de nio län som hade den största arbetsbelastningen hade kronofog­demyndigheterna i sju län också del lägsta indrivningsresullalet.

Revisorerna underströk därför alt det var viktigt att de mest arbets­lyngda kronofogdemyndigheterna snarast fick personalförslärkningar både genom omfördelningar och personallillskoli. Del var vidare angeläget atl en mera permanent lösning kom till stånd av utformningen av kronofogde­myndigheternas arbetsorganisation. Styrande för utformningen borde vara kravet på effektivitet och goda samarbetsmöjligheter med skatteförvalt­ningen. En sådan organisation borde även tillgodose de enskilda medbor­garnas krav på en rättvis och enheilig tiUämpning av regelsystemet saml en god service inle minst då fräga var om reglering av skatteskulder. Reviso­rerna knöt därför an lill sitt i den lidigare rapporten framförda förslag att en närmare knylning av kronofogdemyndighelerna till den nya regionala/lo­kala skatteförvaltningen borde prövas för att lillgodose dessa krav.

Slutlig ställning lill förslagen i rapporten kommer all tas efter remissti­dens utgång under hösten 1986.

4 Förändringar inom kronofogdemyndigheternas arbetsområde och problem i nuvarande organisation

4.1 Förändringar sedan kronofogdemyndigheternas tillkomst år 1965

Av min tidigare redogörelse framgår all dislriktsorganisaiionen för krono­

fogdemyndighelerna inte har förändrals sedan exekutionsväsendets för­

statligande den 1 januari 1965. Kronofogdemyndigheternas arbets- och

personalorganisation har dock successivt kunnat anpassas till de nya ar­

betsförutsättningar som vid varje tid har varil gällande inom myndigheter­

nas verksamhetsområde.

Förändringarna inom verksamhetsområdet har under de senasle 20 åren

26

varit många. Flera reformer har slälll nya krav på myndigheterna såväl     Prop. 1986/87:52 kompetensmässigl som resursmässigl. I några fall har reformerna medfört försiärkning av personalresurserna.

På det exekutionsrällsliga området har nya eller ändrade arbets­uppgifter tillförts kronofogdemyndigheterna genom följande författningar.

Redan under 1960- och 1970-talen genomfördes partiella förändringar i 1877 års uisökningslag bl.a. generösare beneficiebeslämmelser och en modernisering av löneexekulionen. Den nya ulsökningsbalk (UB) som trädde i krafl den 1 januari 1982 medförde ytterligare en rad föränd­ringar i kronofogdemyndigheternas verksamhet och arbetsruiiner. Genom UB övertog kronofogdemyndigheterna uppgiften att exekutivt försälja fast egendom, luftfartyg och skepp m.m. från överexekulor vid länsslyrelser­na. Arbetsuppgiften som i princip tillkom varje kronofogdemyndighet ställ­de slora krav på juridiskt kunnande även utanför del exekutionsrättsliga områdel. Möjligheterna lill självrätlelse vidgades för kronofogdemyndig­heterna samtidigt som antalel besvärsinslanser minskade genom alt över­exekulor avskaffades. Tvångsmedel infördes för kronofogdemyndighe­terna i form av vitesföreläggande, beslut om hämtning och framslällning hos domstol om häktning för atl förmå gäldenärer och andra alt lämna upplysningar av ekonomisk nalur. Den utredningsverksamhet som krono­fogdemyndighelerna bedrev för att nå resultat inriktades mera på register-kontroller och gäldenärskontakler. Genom uttalanden i lagutskottet till­sammans med de nya reglerna i UB och utsökningsförordningen fick kronofogdemyndighelerna slor frihei att själva bedöma hur handläggning­en skulle ske för att ge bästa resultat.

I och med att ulsökningslagen upphävdes slopades ocksä det exeku-lionsrättsliga ansvar som hade legat på utmätningsmannen (kronofogden). Ett modernt myndighetsbegrepp infördes med det exekutiva ansvaret för­delat enligt en beslutsordning med olika beslutsnivåer i kronofogdemyn­dighelerna.

Genom ändring i jordabalken vidgades år 1972 möjligheterna atl utmäta pantbrev och del därav. Med den nya panträllskonstruklionen blev det möjligl för borgenärerna alt i större utsträckning än tidigare få betalt för sina fordringar ur gäldenärens fasta egendom. Samtidigt ökade kravet på kronofogdemyndigheterna att utföra de ofta mycket resurskrävande uiredningar som erfordrades för att klarlägga om den fasta egendomen representerade nägot utmätningsbart värde för borgenärerna.

Två förfatiningar som tog sikte på kronofogdemyndigheternas exekutiva befogenheter men som hade sitl ursprung i skatteprocessen var bevis­säkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen och lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Framställningar om handräckning enligt bevissäkringsla­gen blev aldrig någon resurskrävande uppgift för kronofogdemyndighe­terna. Anledningen lill detta torde få tillskrivas det förhållandet att lagens blotta existens i de flesla fall var lillräcklig för all revisionsljänslemännen skulle få lillgång lill det erforderliga revisionsmateriaiet.

Betalningssäkringslagen fick däremot stor betydelse i kampen mot den

ekonomiska brottsligheten. Verkställigheten som förutsattes ske skynd-

27

samt ställde redan från försia början slora krav på kronofogdemyndighe-     Prop. 1986/87:52 lernas flexibilitet. Del kunde i vissa fall vara fråga om personalmässigt myckel resurskrävande insalser med kort varsel. Den speciella handlings­beredskap som delta slag av verkslällighel krävde skulle visa sig svår att lillgodose.

Två lagar på kreditavtalslagstiftningens område bidrog till att minska målvolymerna hos kronofogdemyndigheterna. Den lag som visade sig vara mest verksam i detta avseende var konsumenlkreditlagen (1977:981). Genom en hänvisning till utsökningsbalkens beneficieregler undantogs en stor del av del avbetalningsgods som tidigare på ansökan av säljaren hade kunnal tas tillbaka med hjälp av kronofogdemyndighet vid bristande betalning. I de fall konsumentkreditlagen inte var tillämplig på upprättade kreditavial lillämpades i slället lagen (1978:599) om avbe­lalningsköp mellan näringsidkare m.fl. Lagarna som irädde i krafl den 1 juli 1979 medförde all del lolala antalet återtagningsmål i landel minskade från ca 27000 är 1979 till ca 8700 år 1985.

I lagen (1970:215) om arbetsgivares kvittningsrätt fick krono­fogdemyndigheterna en uppgift som inle syftade till att i försia hand realisera ett rättsanspråk. Myndighetens insats i dessa mål var en ensidig handling lill arbetslagarnas skydd. Handläggningen hade myckel gemen­samt med de överväganden som gjordes inom löneexekutionen och målen kom därför alt handläggas på löneexekutionsenheten. Målens anlal är ringa.

Ell flertal ändringar har skell på skalle- och avgiflslagslifl-ningens omräde. Mänga har påverkat kronofogdemyndigheternas ar­betsuppgifter och arbelsvolymer säsom lagen (1962:381) om allmän försäkring, som trädde i kraft den I januari 1963 men som först några år senare medförde alt myndighelernas balanser ökade, och förordningen (1968:430) om mervärdeskatt som irädde ikraft den 1 januari 1969. Båda författningarna ledde till att betydande belopp skulle komma alt reslföras varje år vid kronofogdemyndigheterna. Uppbörden av de prelimi­nära arbetsgivaravgifterna ändrades den 1 januari 1985. Som en följd av delta minskade restföringen av dessa avgifter. Restföringarna av de två medelsslagen uppgår hitlills till betydande belopp. Vid 1985 års utgång var arbetsgivaravgifter restförda till elt belopp av omkring 2900 milj. kr. och mervärdeskall med omkring 3000 milj. kr.

Genom införandel av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift påverkades arbetsvolymerna främst i storstadslänen. Kronofogdemyn­digheterna fick i uppgift att driva in en mängd restförda avgifter med förhållandevis små belopp. 1 samband med lagens ikraftträdande den 1 april 1977 förstärktes kronofogdemyndigheterna i storstadsområdena med 21 tjänster.

Andra reformer fick motsatt verkan på myndigheternas målvolymer. En

sådan reform genomfördes våren 1983. För att bl.a. förhindra oriklig

restföring började länsstyrelsernas uppbördsavdelningar utfärda betal­

ningspåminnelser om obetalda preliminära, kvarstående eller liHkom-

mande skatter. Påminnelseförfarandel beräknades minska anlalel resl-

förda mål med ca 80000 årligen. Statistik visar att antalet allmänna mål

28

minskade med närmare 420000 under åren 1983-1985 elier med drygt    Prop. 1986/87:52 27%. En stor del av denna minskning får dock lillskrivas effeklerna av atl datorstöd infördes för exekutionsväsendet under samma lid.

Nya regler om preskription av skatter, lullar och avgifter infördes den 1 juli 1982. Preskriptionstiden fastställdes i princip lill fem år från utgången av det kalenderår då fordringen förföll lill betalning. Tiden kunde under vissa förutsättningar förlängas av länsrätten på ansökan av krono­fogdemyndighelen. Förlängningen var maximall lio år efler ulgången av den ordinarie preskripfionstiden. Bestämmelserna innebar endasl obetyd­ligt merarbete för kronofogdemyndigheterna.

Lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, som Irädde i krafl den 1 seplember 1985, medförde en effektivi­sering av kronofogdemyndigheternas indrivningsarbele. Lagen innebar en utvidgning av statens rätt att vid återbetalning av skaller och avgifter kvitta olika slag av fordringar som staten hade på den återbetalningsberät-tigade. Avräkningsbestämmelserna lillämpades i sin nya lydelse försia gången på den överskjutande skatl som betalades ut enligl 1985 års laxe­ring. Ell visst merarbete av engångskaraktär krävdes för att aktualisera och göra gäldenärerna medvetna om gamla skattekrav som kunde bli föremål för avräkning. Besluten enligl avräkningslagen fattades av krono­fogdemyndighelen och överklagades lill hovrätt och Högsia Domstolen.

Reformer pä konkurs rätlens område förde med sig nya och bely­delsefulla arbelsuppgifler för kronofogdemyndighelerna. Lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs lade i mindre konkurser en utredande uppgift på kronofogdemyndigheterna. Myndigheterna skulle skyndsamt pröva om belalning enligt garantin skulle få ulgå för lönefor­dran i konkurs. Regelmässigt mäste arbetsgivaren och arbetslagaren höras om anspråken. Uppgiften kom således att kräva betydande utredningsin­satser för varje löneborgenär. På de flesta kronofogdemyndigheter anför­troddes dessa utredningsuppgifter åt en kvalificerad exekuliv Ijänslemän. I komplicerade fall som krävde juridisk kompelens handlades ärendet av kronofogdepersonal. Lönegarantiulredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1986:9) atl uppgiften skall flyttas över pä konkursförvaltarna som enligt nu gällande regler gör samma prövning i ordinära konkurser.

Med tillämpning från den 1 januari 1980 ändrades konkurslagen i flera

avseenden. Syftet med reformen var bl.a. alt åstadkomma en ordning för

förvaltning och tillsyn i konkurs som var effektivare och samtidigt bälire

anpassad fill nutida samhällsförhållanden än tidigare. Förvaltningen skulle

handhas av specialister, i första hand advokater. Tillsynen över förvall­

ningen skulle åvila kronofogdemyndighet. Genom en särskild förordning

(1979:755) bestämdes vilka kronofogdemyndigheter som skulle vara till­

synsmyndighet i konkurs. I princip en myndighet per län utsägs för

ändamålet. Tillsynsmyndigheten skulle övervaka all förvallningen bedrevs

på ett ändamålsenligt sätt och därvid bl.a. se till atl avvecklingen inte

onödigt fördröjdes, att konkurskostnaderna hölls nere så långt della var

möjligl och alt återvinningstalan fördes när detta var befogat. Tillsynsmyn­

digheten skulle dessutom kontrollera atl förvaltaren skötte konkursboets

redovisning och räkenskaper på etl korrekt och tillförlitligt sätl. Tillsyns-

29

myndighelen fick ingen beslutsfunktion men skulle yllra sig i ell flertal     Prop. 1986/87:52 frågor bl.a. om förvaltarval och om användning av tvångsmedel mol i konkursen inblandade personer. Olika handlingar skulle lämnas in av konkursförvallaren till tillsynsmyndigheten under konkursens gång.

Kronofogdeorganisalionen tillfördes 20 tjänster för tillsynen av konkur­serna. Därutöver inrättades ekonomijänster vid kronofogdemyndighelerna i Stockholm, Göteborg och Malmö. För närvarande arbetar ett 40-tal ekonomer i exekutionsväsendet.

En ny lag om näringsförbud Irädde i krafl den 1 juli 1986 och ersatte bestämmelserna i konkurslagen om samma ämne. Den nya lagstiftningen innebar atl näringsförbud kunde drabba personer i fler situationer än tidigare, bl.a. om någon i avsevärd omfattning hade underlåtit att i rätt lid betala sina skatter. Det ankom på kronofogdemyndighelen atl anmäla sådana fall lill åklagarmyndigheten för prövning av frågan om talan om näringsförbud skulle anhängiggöras vid domslol. Liksom tidigare ankom det på tillsynsmyndigheten all övervaka efterlevnaden av förbud.

Även i andra sammanhang hade kronofogdemyndigheterna ålagts an­mälningsskyldighet. Enligt lagen (1977:293) om handel med drycker skulle kronofogdemyndigheterna undertätta länsstyrelsen när den som hade tillstånd att servera alkoholdrycker brast i sina åligganden all eriägga skatter eller sociala avgifier. Enligl upphandlingsförordningen (1973:600) skulle leveranlörer lill staten i princip inte anlitas så länge som de inte betalade skatter och avgifier i föreskriven lid och ordning. På förfrågan från den upphandlande myndigheten skulle kronofogdemyndig­heterna lämna uppgifter om restförda belopp och hur eventuella avbetal­ningsuppgörelser sköttes.

En reform som fick avgörande betydelse för kronofogdemyndigheternas arbetsuppgtfler och arbelsvolymer var del slulliga införandel av datorstöd för exekulionsväsendet. Ända sedan sluiet av 1960-talel hade försöksverk­samhet pågått med etl sådant stöd. Slutlig ställning togs i riksdagen ijuni 1982 (prop. 1981/82: IOO bil. 18, CU 40, rskr. 406). Beslutet grundade sig på de förslag som utredningen om redovisningssystemet för exekutionsväsen­det (REX) hade lagt fram i sitl betänkande Datorstöd för exekutionsväsen­det (Ds Kn 1981:5-7). Våren 1984 hade REX införts vid samtliga krono­fogdemyndigheter.

REX ändrade arbetsrutinerna både för den exekutiva personalen och för

kontorspersonalen. Många manueUa mtiner i handläggningen av de all­

männa målen ändrades eller föll bort hell. Delta gällde uppdebiiering av

nya allmänna mål, kortregislerhanlering, utsändande av första kravavi,

bokföring och redovisning, begäran om handräckning mellan kronofogde­

myndigheter i allmänna mål, avkortning, kvittning och utmätning av

överskjutande skatt, bevakning av införslar och betalningsuppgörelser

saml sammanslällningar av månadsräkningar. Även för fältseklionerna

förenklades arbetet genom atl tidsödande sorteringsarbeten föll bort, infor­

malion om gäldenärerna blev mer lättillgänglig och bättre förutsättningar

skapades för samordning av enskilda och allmänna mål vid verkställighet. I

en rapport den 25 november 1975 från riksskatteverket beräknades REX

kunna frigöra omkring 375 årsarbetskrafler varav 100 avsåg exekutiv per-

30

sonal och resten kontorspersonal. Ytterligare 80 årsarbetskrafter för kon-     Prop. 1986/87:52 lorspersonal kan enligt riksskatteverket frigöras om de enskilda målen registreras och behandlas i REX. Delta beräknas kunna ske i full utsträck­ning under 1987.

Under senare år har särskilda resurser lillförts vissa kronofogdemyn­digheter för utredningar av större och svårare indrivningsfall. I prop. 1982/83:100 bilaga 9 förordades att särskilt angivna kronofogdemyndighe­ter skulle tilldelas medel för alt möjliggöra bildandet av slagkraftiga grup­per med ekonomisk och exekuliv kompelens för effektivare indrivningsin­satser mol gäldenärer med stora restförda belopp. Syftet med förstärkning­arna var all myndigheterna skulle anlita funklionärer med ekonomisk kompetens. Förstärkningarna permanentades följande år på förslag av föredragande departementschefen (prop. 1983/84: IOO bilaga 9). Någon ytterligare utbyggnad skedde dock inle i avvaktan på en eventuell omor­ganisation av exekutionsväsendet.

4.2 Problem i nuvarande organisation

Kronofogdemyndigheterna har under de senaste budgetåren tilldelats me­del som har beräknals enligt det s.k. huvudförslaget. En viss andel av det belopp varmed anslaget reducerats har varie år sedan budgetåret 1984/85 ställts fill riksskalleverkels förfogande för fördelning till de mest resurs­svaga kronofogdemyndighelerna. Trots delta har de årliga besparingskra­ven lelt lill all kronofogdemyndigheter med knappa personalresurser har stora problem all klara verksamhelen medan myndigheler med relativt låg arbetsbelastning i förhållande lill sina personalresurser inle har berörts i någon slörre omfattning. Förstärkningar av kronofogdemyndigheternas organisation för att komma till rätta med del alll svårare indrivningsarbelet har likaledes fått vänla i avvakian på all en slutlig ställning tas till de organisatoriska frågorna för exekulionsväsendet (prop. 1983/84:100 bil. 9 s. 41). Del har vidare från olika synpunkter bedömts lämpligl alt avvakta pågående utredningar om skatteförvaltningens nya organisation innan exe­kutionsväsendets framtida organisation fastställdes. Även skatleindriv-ningsutredningens arbete kunde komma att belysa frågan om landels indel­ning i kronofogdedislrikt (prop. 1985/86:100 bil. 9 s. 34).

De särskilda medel som under elt anlal år har ställts fill riksskatteverkets förfogande har således inte förmått alt helt åstadkomma den önskvärda omfördelningen av befintliga resurser mellan kronofogdemyndigheterna. Det är svårt atl öka effektiviteten i nuvarande organisation så länge som myndigheternas sinsemellan ojämna resursfördelning beslår. Detta förhål­lande har upprepade gånger framhållits av riksskatteverket i yttrande över länsstyrelsernas anslagsframslällningar för kronofogdemyndigheterna.

Riksskaiteverket har vidare i sin missivskrivelse lill regeringen i sam­band med överiämnandel ijuni 1983 av översynsrapporten över kronofog­demyndigheternas arbetsorganisation ytterligare utvecklat sin syn på pro­blemen i nuvarande organisalion.

Förslaget i rapporlen skall ses mol bakgrunden av de förändringar av

arbetsförutsättningar och arbetsförhållanden som skell under senare år.

31

Svårighetsgraden i indrivningsarbelet har ökat under de senasle lio åren.     Prop. 1986/87:52 Gäldenärsstrukluren har förändrats. Förhållandevis få gäldenärer svarar för den övervägande delen av det allmännas fordringar. Den ökade sats­ning mol ekonomiskt stora och kvalificerade gäldenärer som därför krävs ställer i sin tur krav på ny och ökad kompelens i indrivningsarbetet.

Delningen av länen i flera kronofogdedislrikt har i olika sammanhang påkallal särskilda lösningar i fråga om specialistfunktioner. Många krono­fogdedistrikt är alltför små för att kunna ge underlag för vissa arbetsuppgif­ter. Della var anledningen lill atl tillsynsfunktionen i konkurs är 1980 lades ut på sammanlagt 25 kronofogdemyndigheter, dvs. i huvudsak på en kro­nofogdemyndighet per län. Resurser har vidare lilldelals länen för faslig­hetsförsäljning och arbetet med svårare indrivningsfall. Dessa resurser har inte alltid kunnal utnylljas på etl lillfredsställande sätt.

De små distrikten saknar reella förutsättningar att själva fullt ut svara för den egna ekonomi- och personaladministrationen. De är sårbara vid se­mester, sjukdom och utbildningsverksamhet saml saknar egen lillgång lill vikarier och rekryteringspersonal. Detta kan i sämsta fall leda till att vissa funklioner temporärt upphör alt fungera. Förutsättningarna för personalul­veckling saknas eflersom befordringsmöjligheter i rimlig omfattning inte finns. De anslällda kan inte heller beredas möjlighet till personlig utveck­ling genom arbetsbyte och kunskapstillväxlen hämmas genom det ringa erfarenhetsutbyte som verksamheten ger.

Riksdagens revisorer konstaterar andra problem vid granskningen av kronofogdemyndigheternas verksamhet. De efterlyser etl samlal totalan­svar för laxering, debitering, uppbörd och indrivning som garanterar att beslul om skatter och avgifier slutligt kan verkställas. Detta, som skulle ge god effektivitet i indrivningsarbetet, lillgodoses bäst om kronofogdemyn­digheterna knytes närmare till den regionala/lokala skatteförvaltningen. Den dokumenterade resursbristen ger oacceptabelt långa handläggningsli­der för de enskilda målen. Revisorerna saknar ocksä möjlighelen alt ur kronofogdemyndigheternas redovisning av förvaltningsanslaget läsa ut kostnader och intäkter för den avgiftsbelagda delen av kronofogdemyn­digheternas verksamhel.

Jag har erfarit alt mindre kronofogdemyndigheter med etl begränsai målanlal inte alllid når upp lill den kompelens som erfordras vid indrivning mot förelag. Den nuvarande distriktsindelningen försvårar vidare en effek­liv och samlad indrivning mol gäldenärsförelag och sådana närstående lill förelaget som är restförda i andra distrikt inom samma län. Färre dislrikl förbättrar dessutom förutsättningarna för samverkan mellan exekutionsvä­sendet och skatteförvaltningen.

Jag delar den uppfatlningen som har redovisats från olika håll att exeku­

tionsväsendets nuvarande organisation vållar problem av skilda slag. För

egen del ser jag det som angeläget att komma lill rätta med det hinder som

nuvarande organisalion utgör för elt effektivt utnyttjande av tillgängliga

resurser. Del måste skapas bättre möjligheter att kunna styra resurserna

dit där de bäst behövs men även kunna flytta arbetsuppgifter dit där

resurserna finns. Jag länker i detta sammanhang speciellt på de särskilda

grupper som har skapats i en del län med uppgift att arbela med svårare

32

indrivningsfall. Förutsättningar måste skapas för att grupper av detta slag    Prop. 1986/87:52 skall kunna arbeta mer effekiivt.

Ytteriigare ett problem rör lednings- och styrfunktionerna inom exeku­tionsväsendet. Som centralmyndighet för adminislralion av exekutionsvä­sendet har riksskatteverket begränsad befogenhet atl styra och leda verk­samheten inom exekutionsväsendet. För riksskatteverkets del innebär det­ta att den del av beskattningsförfarandet som avser indrivning av skalt och som kronofogdemyndighelerna ombesörjer inte kan innefattas i det led­ningsansvar som verket har tilldelals i samband med omorganisationen av skatteförvaltningen. Riksskalleverkels nya roll i skalteförvaltningen har medfört att det blivil erforderiigl atl mera ingående analysera kronofogde­myndigheternas arbetsuppgifter för alt belysa vilka uppgifler som är hän­föriiga till rent exekuliv verksamhet och vilka som innefatlar ställningsta­ganden som normalt görs av borgenären/ uppdragsgivaren. Skalteindriv-ningsutredningen är för närvarande sysselsatt med denna fråga.

Jag övergår nu till all redogöra för mina överväganden och förslag.

5 Föredragandens överväganden och förslag 

5.1 Utgångspunkter

5.1.1 Inledning

Landet är för närvarande indelal i 81 kronofogdedislrikt. I vatje distrikt finns en kronofogdemyndighet med en chefskronofogde eller i Siockholm, Göleborg och Malmö en kronodirektör som chef. Verksamhelen bedrivs från en centralort i distriktet samt i vissa distrikt även från andra orter där personal är stationerad. Anlalel sådana slationeringsorter är omkring 80. Myndighetens administration finns samlad på centralorten.

Riksskatteverket är centralmyndighet för administration av exekutions­väsendet. Riksskatteverket svarar bl.a. för utbildning av kronofogdemyn­digheternas personal, tillsätter vissa tjänster och utövar viss lillsyn över exekulionsväsendet. Verket utfärdar även råd och anvisningar för att främja en riktig och enhetlig exekutionsverksamhel. Centralmyndighets-uppgifterna handläggs på en särskild avdelning (avdelning E) inom verkel.

Regionalt är kronofogdemyndighelerna i vissa avseenden underställda länsstyrelsen. Länsstyrelsen svarar för budget, medelstilldelning, löneut­betalningar och utgör slöd för kronofogdemyndigheterna i personaladmini­slrativa frågor saml utövar genom sin skatteavdelnings uppbördsenhel tillsyn över indrivning och redovisning av skatter och avgifter i länel. Länsstyrelsen skall vidare enligt medelsförvallningskungörelsen årligen inventera kronofogdemyndigheternas förvallning av de allmänna medlen.

Exekutionsväsendet sysselsätter i dag omkring 2800 årsarbelskrafter.

Kronofogdemyndigheternas organisation har sedan år 1970 utreits ett

flertal gånger. Jag har i del föregående lämnal en utförlig redogörelse för

tidigare uiredningar (se avsnill 3). De förslag som har lagts fram har inte

lell till någon ändring, ulan distriktsorganisationen har varit oförändrad

33

sedan exekutionsväsendet förstatligades år 1965. Sedan dess har, somjag     Prop. 1986/87:52 tidigare redovisal, en rad ålgärder vidtagits som haft slor betydelse för verksamheten inom exekutionsväsendet.

Till atl börja med har exekutionsväsendet tiUförts en rad nya viktiga arbelsuppgifler. Det gäller bl.a. lillämpning av regler om tillsyn i konkurs, lönegaranii i konkurs, näringsförbud, betalningssäkring, bevissäkring, preskriplionstidsförlängning av skatlefordringar samt avräkning.

En del av de nya arbetsuppgifterna gäller som synes skatteområdet. På detta område har även många andra ändringar vidtagits som påverkat kronofogdemyndigheternas verksamhet. Nya skatter och avgifter har in­förts som medfört en betydande ökning av såväl antalet mål som det totala restförda skatte- och avgiftsbeloppet. Arbelsvolymen har ökat också ge­nom ålgärder på andra förvaltningsområden. Som exempel kan nämnas införandet av systemet med felparkeringsavgifter.

Även reglerna för den exekufiva verksamheten och arbetsmetoderna har genomgått stora ändringar. Utsökningsbalken trädde i krafl den I januari 1982 och medförde en rad förändringar i kronofogdemyndighelernas verk­samhet och arbetsrutiner. Vidare bör framhållas alt kronofogdemyndighe­ternas verksamhet sedan mitten av 1970-talel successivt datoriserats ge­nom inrältandet av ett särskilt ADB-system omfattande bl.a. utsöknings-registret.

Av del anförda framgår alt kronofogdemyndigheternas verksamhel ge­nomgripande ändrals i flera olika avseenden under den senaste tjugoårs­perioden. Nya komplicerade arbetsuppgifter har tillkommit, arbelsvoly­men har ökat kraftigt och arbetsmetoderna har förändrats bl.a. så alt man vid eflersökning av fillgångar inte längre uteslutande förlitar sig till bo­stadsförrättningar ulan i alll högre grad använder sig av regisierspaning o.d. Allt detta ställer krav pä ökade utbildningsinsatser, en högre grad av specialisering och en flexibel och effektiv organisalion. Som nyss har antytts har samtidigt i fråga om skatter och avgifier anlalet beröringspunk­ter mellan kronofogdemyndigheternas och skattemyndigheternas verk­samhel ökat betydligt och ställt allt högre krav på samarbete och på samordning av insatserna.

För att tiUgodose de angivna kraven har vissa ålgärder vidtagits i form av bl.a. utbildning, inrättande av specialistfunktioner och omfördelning av resurser mellan olika distrikt. Dessa åtgärder har emellertid visat sig otill­räckliga för atl man på ett bra sätt skall kunna samordna indrivningsverk­samheten med beskattningsverksamheten och för alt man skall kunna effektivisera indrivningsverksamhelen och utjämna skiUnaderna i arbets­belastning mellan olika dislrikl. Jag berör i del följande närmare de pro­blem som finns i den nuvarande organisalionen.

5.1.2 Problemen

Tidigare utredningsarbete visar lydligl alt det finns två huvudproblem med exekutionsväsendets organisation.

Det ena problemet - som bara gäller indrivningen av skatter och av­

gifter, s.k. allmänna mål - har sin grund i all man inle organisaloriskl

34

beaktat del funktionella samband som finns i beskattningskedjan taxering, Prop. 1986/87:52 debitering, uppbörd och indrivning. Den omständigheten atl många myn­digheler med olika geografiska verksamhetsområden är inblandade i be­skatiningskedjan skapar stora samordningsproblem. Konlaklerna på fältet mellan beskallningsmyndigheier och kronofogdemyndigheter försvåras och det blir svårt alt få genomslag för en enhetlig prioritering. Problemet förstärks av alt det för närvarande saknas effektiva styrmöjligheter från cenlral nivå nedål på såväl skatte- som indrivningsområdet. Genom beslu­tet om en sammanhållen skatteförvaltning har emellertid fr.o.m. den 1 januari 1987 riksskatteverket fått i uppdrag atl leda verksamheten i skatte­förvaltningen. Länsskattemyndigheterna har fått motsvarande uppgift i länen. Därmed har styrproblemen avhjälpts inom skatteförvaltningen. Så­vitt avser indrivningsverksamheten kvarslår problemen.

Indrivning av skatter och avgifier är en del av kronofogdemyndigheler­nas verksamhet. Riksskatteverkets centralmyndighelsfunklion utformades i samband med att frågan om centralorgan för exekutionsväsendet löstes i börian av 1970-lalet. Det ansågs då lämpligt alt markera den speciella ställning som kronofogdemyndighelerna har genom all de ensamma tillde­lats de rent exekutiva arbetsuppgifterna. Denna markering skedde genom alt endast de administrativa frågorna överläts lill riksskatteverket.

Riksskatteverket har för närvarande begränsade befogenheter all utfär­da föreskrifter för den exekuliva verksamheten. För den del av indriv­ningsverksamheten i de allmänna målen som inte innefattar exekuliva åtgärder är det oklart om riksskatteverket har någon direktivrält. Däremot torde verket ha rätt atl ge direktiv i organisatoriska och administrativa frågor. Avsaknaden av klara och effektiva styrfunktioner över exekutions­väsendets samlade verksamhel medför att riksskatteverket inte kan ansva­ra för att inriktningen av indrivningsverksamheten sker utifrån en för hela förvaltningen gemensam och samordnad målsättning. Detta är enligt min mening allvarliga brister i ledningsstrukturen.

Det andra problemet gäller generellt för både allmänna och enskilda mål. Det har sin grund i att många av de nuvarande kronofogdemyndigheterna är för små. Till att börja med ger detla personaladministraliva problem. Myndigheterna blir sårbara genom att de inte själva har erforderiiga vika­rier vid sjukdom och oplanerade ledigheler vilket kan leda lill inskränk­ningar i verksamheten. Befordringsmöjligheter i rimlig omfallning saknas och personalens egen kunskapsutveckling hämmas genom del ringa erfa­renhetsutbyte som verksamhelen ger. På chefsnivå är del svårigheter atl tillsälta tjänster i de små distrikten eflersom kvalificerade sökande ofta saknas. Chefstjänsterna blir vanligen genomgångstjänster i kronofogdekar­riären. Detta gör att byte på chefsposten sker med relativt korta tidsinter­valler, vilket gördel svårt alt tillgodose krav på kontinuitet och utveckling.

Vidare ställer de alllmer komplicerade indrivningsfallen ökade krav på

kronofogdemyndighelernas kompetens. Ekonomiskt utbildad personal be­

hövs många gånger för atl fä lillräcklig slagkraft i myndigheternas indriv-

ningsverksamhet. Rält utnyttjad är sådana kvalificerade tjänstemän ett

verksamt medel i kampen mol den ekonomiska brottsligheten. Möjlighe­

terna atl lillföra de små kronofogdemyndighelerna sådan personal saknas i

35

regel på gmnd av att arbetsunderiaget är för litet. Den personal med     Prop. 1986/87:52 ekonomisk utbildning som finns vid de största myndigheiema har inte ulnytljals av de små kronofogdemyndigheterna i önskvärd omfallning. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras atl del inle har varit möjligt att tillföra alla myndigheter kompletta specialistfunktioner.

Det bör vidare framhållas alt den nuvarande splittringen av de admini­strativa funktionerna mellan centralmyndigheten, länsslyrelserna och myndigheternas chefer i hög grad komplicerar det administrativa arbetet vid kronofogdemyndigheterna. Det är för närvarande inle möjligl att de­centralisera dessa uppgifler eftersom vissa kronofogdemyndigheter är allt­för små för alt det skall vara rationellt för dem att sköta sin egen admini­stration.

En annan negativ effekt av de nuvarande små kronofogdedistrikien är att organisationen saknar flexibilitet. Det går inte atl på elt enkelt sätt fördela om resurserna mellan myndigheterna med hänsyn lill ändrade förhållanden som påverkar arbetsbelastningen.

5.1.3 Kraven på en ny organisation

Av det anförda har framgått all del nu är nödvändigl all ändra organisalio­nen inom exekutionsväsendet. Tre huvudkrav bör ställas på en ny framtida organisation.

De funktionella samband som finns mellan taxering, debitering och uppbörd å ena sidan och indrivning å andra sidan ställer krav på samarbete på olika myndighetsnivåer. Del är därför viktigt atl en ny organisation för kronofogdemyndigheterna anpassas till skatteförvaltningen så alt samar­betet mellan beskallningsmyndigheier och indrivningsmyndigheter kan ske på elt enkelt och smidigt sätt. Det är framför allt på regional nivå som en förändring måsle komma lill stånd för att underlätta samarbetet och uppnå likformighet mellan länen. Det första kravet för en ny organisation bör således vara att eftersträva en myndighetsstruktur på regional nivå som är anpassad IiU skatleförvallningen. Bara med en sådan struktur föreligger förulsältningar för att etl effektivi samarbete skall kunna utveck­las mellan beskallningsfunktionerna och indrivningsfunkiionerna.

För del andra måste man öka möjligheterna för riksskatteverket atl leda och styra indrivningsverksamheten effektivt. Det övergripande ansvar för och den ledning av skatteförvaltningen i landet som fr.o.m. den 1 januari 1987 åvUar riksskatteverket måsle således enligt min mening även innefat­ta det sista ledel i beskattningskedjan, nämligen indrivningsverksamheten. Den likformighet som därmed kan uppnås med skatleförvallningen har sina klara fördelar från lednings- och slyrsynpunkt. Etl andra krav somjag vill ställa upp för en omorganisation är således att den skall leda till att riksskatteverket får samma ledningsfunktion gentemot exekutionsväsen­det som verkel har gentemot skatteförvaltningen.

För det iredje måsle problemen med de små kronofogdemyndigheterna

lösas. Myndigheterna bör vara så stora atl de beskrivna nackdelarna med

små distrikt i huvudsak försvinner.

36

5.1.4 Olika lösningar

Prop. 1986/87:52

För atl lillgodose de uppställda kraven kan man länka sig flera lösningar. En lösning är att infoga kronofogdemyndighelerna i skatteförvaUningen. Samarbetsfrågorna skulle därmed inte kräva särskild uppmärksamhet och riksskatteverkets lednings- och styrfunktion över skatteförvaltningen i övrigl skulle därmed direkt bli tillämplig även på verksamhelen i exeku­tionsväsendet. Problemen med de små myndigheiema skulle då också i princip vara lösla.

Lösningen måsle dock enligt mitl förmenande prövas och bedömas även ulifrån andra utgångspunkter än de rent fiskala. Lösningen berör princi­piella och grundläggande frågor om exekutionsväsendets uppgifler och ställning i vårt rättssystem. Kronofogdemyndigheterna är exekutiva myn­digheter som har lill huvuduppgift alt förverkliga rättsanspråk som har fastställts i domar och förvaltningsbeslut. Kronofogdemyndigheterna skall därvid med tillämpning av bl.a. utsökningsbalkens bestämmelser opartiskt avgöra olika tvistiga frägor mellan en sökande och en gäldenär. Regelsys­temet utgår från atl aUa sökande skall behandlas lika vid utsökning vare sig det är en enskild person eller siaten som är sökande. Vid sidan av dessa judiciella uppgifier skall kronofogdemyndigheterna i indrivningsarbelet med skatter och avgifter dessutom i belydande omfattning ta till vara slatens intressen som borgenär.

Om kronofogdemyndigheterna infogas i skatteförvaltningen innebär det att utmätning och annan exekutiv verkställighet i enskilda mål skall ombe­sörjas av en skaltemyndighet. Del kan emellerfid länkas atl ell sådant införiivande skulle kunna mbba allmänhelens tiUtro liU exekutionsväsen­dets opartiskhet. Skaltemyndigheternas huvuduppgift är ju atl ta till vara statens fiskala intressen. Jag är därför iveksam till en sådan lösning. Man bör i vart fall först noga pröva om kravet att regionalt anpassa myndighels-strukturen för exekutionsväsendet fiU skatteförvaltningen kan tillgodoses på annal sätt.

En lösning kan då vara alt dela verkställigheten mellan skaltemyndighe­lerna och kronofogdemyndigheterna så att skattemyndigheterna verk­ställer allmänna mål och kronofogdemyndighelerna enskilda mål. Elt delat exekufionsväsende skulle emellertid kräva dubbla organisaiioner under olika centralmyndigheter med olika huvudmän, som var för sig skulle leda och styra sin del av exekutionsväsendet. En sådan lösning skulle sannolikt medföra ett betydande dubbelarbete och därmed bli kostsam och jag vill därför inle förorda en sådan lösning.

Ytteriigare en lösning är att skilja ut arbetet med de s.k. borgenärsfunk­

tionerna - dvs. de funklioner som alla borgenärer disponerar över t.ex.

avbetalning, uppskov o.d. och föra över detta lill skatleförvallningen.

De exekutiva arbetsuppgifterna dvs. utmätning, införsel o.d. skulle då

behållas hos kronofogdemyndigheterna. Mönstret för en sådan verksam­

hetsmodell med en renodlat exekuliv myndighel finns i Finland. Enligt min

mening kan del vara en fördel ur fiskal synvinkel att på etl sådant sätt

organisatoriskt samordna indrivningsverksamheten med verksamheten vid

skattemyndigheterna. Det blir på del sättet lättare att t.ex. samordna

uppbörden med indrivningen.

'

Den finska modellen kan emellertid även få motsatt effekt och således medföra elt försämrat ekonomiskt resultat för det allmänna. Jag tänker då i första hand på atl borgenärsfrågorna skulle få drivas utan det betydelse­fulla stöd som kronofogdemyndigheten i dag har av atl kunna använda hotel om omedelbara exekutiva åtgärder. Vidare skulle borgenärsfunkfio-nerna få hanteras utan tillgång till den information som för närvarande las fram genom den exekuliva verksamhelen. Del finns en påtaglig risk för atl en uppdelning av borgenärsfunktionerna och de verkställande uppgifterna på olika myndigheler snarare skulle medföra alt indrivningen totall sett blir omständligare och dyrare än för närvarande.

Vid bedömningen av den nu aktuella lösningen bör vidare vägas in alt arbelel med alt gå över till en sådan organisationsform blir belydande. Det blir fråga om ett omfattande författnings- och organisationsarbete, bely­dande ändringar i skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ADB-sys­tem och stora utbildningsinsatser samtidigt som många tjänstemän måste byta arbetsplats.

Det anförda leder fram till att inte heller en verksamhetsmodell enligl finskt mönster bör förordas.

Av tänkbara lösningar återstår då för mig att pröva om de uppställda kraven kan lillgodoses om nuvarande verksamhetsform behåUs, dvs. med verkställighet av såväl allmänna som enskilda mål saml vissa borgenärs­funktioner samlade hos kronofogdemyndigheterna.

En första förutsättning för att en sådan ordning skall fungera är som tidigare nämnts atl organisalionen av kronofogdemyndigheterna bättre anpassas lill den regionala organisationen för skatteförvaltningen. Det krävs enligl min mening i så fall att man helt ansluter sig fill den modell som gäller för den regionala skalteförvaltningen och således inrättar en kronofogdemyndighet i varje län. Bara härigenom kan man uppnå de nödvändiga samordnings- och samarbetseffekterna i förhållande lill skatle­förvallningen. För delta krävs dessutom att man skapar en gemensam ledning av kronofogdemyndighelerna och skatteförvaltningen. Detta kan åstadkommas genom atl riksskatteverket ges ledningsuppdraget även i fråga om exekulionsväsendet. Enligt min mening talar det mesla för all man bör slanna för en omorganisation enligt nu angivna rikfiinjer och således inte ta det längre gående stegel och inordna kronofogdemyndighe­lerna i länsskatiemyndigheterna. Mina förslag i del följade är ulformade i enlighet härmed.

Prop. 1986/87:52

5.2 Principförslag

5.2.1 Kronofogdemyndigheter

Mitt förslag: Nuvarande organisation ändras så all cn kronofogde­myndighet bildas i varje län.

Omorganisationen genomförs den 1 juU 1988.

Skälen för mitt förslag: Av min tidigare redogörelse beträff"ande problem, krav, lösningar m.m. framgår huvudskälen för mitt förslag. Jag vill här

38

lillägga följande. Tidigare utredningar och den hittillsvarande utvecklingen Prop. 1986/87:52 visar tydligt att nuvarande kronofogdemyndighetsorganisalion motverkar ett rationellt utnyttjande av tillgängliga resurser inom exekutionsväsendet och försvårar en utveckling och utvidgning av dess arbetsuppgifter. I en organisation med stora enheter kan personalresurserna genom omfördel­ning efter behov utnyttjas bättre än i en organisation av nuvarande slag. Del är vidare en avsevärd fördel om endasl en myndighel förelräder de exekutiva intressena i länel särskilt i kontakterna med övriga länsorgan och med centrala myndigheter och verk. Inte minsl viktigt är atl en effektiv samverkan mellan kronofogdemyndigheterna och skaltemyndigheterna främjas på regional nivå. Från centralmyndighetssynpunkt innebär färre distrikt en fördel vid administrationen av myndigheterna. Länsvisa krono­fogdemyndigheter med samma arbelsorganisalion och likartade arbetsru­tiner förenklar utarbetandet av föreskrifter. Information och kontakter med myndighetscheferna underlättas.

För myndighelens egel vidkommande innebär större enheter många fördelar från ledningssynpunkt. Den personal med specialkompetens som fmns behöver inle som nu arbeta åt flera kronofogdemyndigheter och besluta i deras namn. Kompeiensen kan i stället effektivi ulnylljas inom länel i en kronofogdemyndighet. Förslagel innebär i denna del en enklare adminislralion. Del ger också goda möjligheter alt lösa de nuvarande organisatoriska svårighelerna att skapa enheter som på ett verksamt sätt kan medverka i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.

Inom personal- och ekonomiadministrationen skapar länsmyndigheter fömtsättningar för atl myndigheterna själva skall kunna sköta den egna administrationen. Detta för med sig en rationellare medelshanlering. Re­sultatansvaret kan förenas med ett direkt budget- och medelsförvaltnings­ansvar under centralmyndigheten. På personalsidan ges bäitre möjligheter till utbildning eftersom underiagel för egna aktiviteter blir slörre. Personal­utvecklingen och personalrekrytering underlättas genom atl bälire förut­sättningar för arbetsbyte och cirkulationstjänstgöring skapas. Personalför-söriningen kan i slörre omfattning ske internt.

Jag har lidigare utvecklat min syn på behovet och nyttan av personal med specialkompetens. Jag vill tillägga atl inrättandet av länsmyndigheter ger arbetsunderlag för personal med olika specialkompetens och även ger möjlighet att renodla vissa arbelsuppgifter. På så sätt kan problemet med dubbla roller reduceras eller helt undvikas. Det ökar förtroendet för krono­fogdemyndighelernas arbete.

Bildandet av kronofogdemyndigheter som får hela län som sitt verksam­

helsområde ger också möjligheter att pröva nya lösningar beträffande

borgenärsfunktionerna inom ramen för del utredningsarbete som bedrivs i

skatteindrivningsulredningen. Möjlighet torde också finnas att förverkliga

den av lönegarantiutredningen diskuterade men, i avsaknad av egen eko­

nomiadministration på kronofogdemyndigheterna, avvisade tanken atl ul­

belalningarna enligt lönegarantin skall knytas lill exekutionsväsendet. Vi­

dare ges förutsättningar för att länsmyndigheterna skall kunna ta över den

del av personal- och ekonomiadministrationen som nu sköts av länsslyrel­

serna och som skall skötas av länsskatiemyndigheterna fr.o.m. den 1

39

januari 1987. Ett länsindelai exekutionsväsende lorde även i framtiden vara en attraktiv organisalion att lillföra nya arbetsuppgifter. Förslaget bör även kunna öka möjligheterna till omfördelning av arbetsuppgifter mellan de olika nivåerna i organisationen.

Förslaget innebär att 24 kronofogdemyndigheter bildas, en i varje län. Anpassningen till den judiciella och administrativa indelningen i landet behöver därmed inte brylas. Det ler sig naturligt att kronofogdemyndighe­tens ledning och administration lokaliseras till samma ort som övriga länsorgan. Skäl som talar för della är bl.a. behovel av samverkan med länsskattemyndighelen. Det bör dock ankomma på den organisationskom­mitté som bör tillkallas alt närmare överväga om del i nägol län finns skäl att frångå denna huvudprincip.

Del förtjänar atl påpekas att verksamheten inom exekutionsväsendet i dag är föriagd till myndigheter på lokal nivå. Avsikten med mitt förslag är inte atl ändra på denna arbetsfördelning eller alt dra in den exekutiva verksamhel som i dag bedrivs på olika orter i landet. Den skall fortsätt­ningsvis bedrivas i huvudsak med samma personal som tidigare och på samma orter men med beaklande av att personalresurserna skall användas där de bäst behövs samt all servicen geniemot allmänheten skall upprätt­hållas i den omfattning som behovel påkallar och lill rimliga kosinader för statsverket. Utanför den administrativa centralorten är det meningen atl verksamheten skall bedrivas frän vad som lämpligen kan benämnas krono-konlor. Om verksamhetens omfattning så kräver kan det bli aktuellt atl stationera en eller flera kronofogdar på kronokontor. Genom att hela länet utgör kronofogdemyndighetens arbetsområde kan lokalisering och beman­ning av kronokonloren bestämmas ulifrån de krav och prioriteringar som verksamheten ger upphov till. Lokaliseringen får inte låsas lill vissa orler på samma sätt som i nuvarande organisation utan skall kunna hanleras friare med beaktande av de regionala iniressen som kan vara gällande från tid till annan.

Jag återkommer i ell senare avsnitt till frågor som rör kronofogdemyn­digheternas internadministralion m.m.

Enligt mitt förslag skall omorganisationen genomföras den I juli 1988. Del i tiden framskjutna genomförandet bör ge den organisationskommitté somjag anser bör tillkallas erforderiigl utrymme att utföra sitt arbete.

Prop. 1986/87:52

5.2.2 Ledningen av verksamheten

Mitt förslag: Riksskatteverket skaU leda verksamheten i exekutions­väsendet.

Skälen för mitt förslag: Kronofogdemyndigheternas verksamhet avser alt författningsenligt förverkliga rättsanspråk i enskilda och allmänna mål. Verkställigheten skall vara snabb, säker och effektiv samt syfta till att ge borgenären den belalning som gäldenärens betalningsförmåga och till-gängssiluation ger möjlighel till. I ett vidare perspektiv skall ett effektivt

40

fungerande exekutionsväsende upprätthålla en betalningsmoral i samhället    Prop. 1986/87:52 som gör att krediimarknad och skattesystem fungerar.

Ett grundläggande krav på kronofogdemyndighelerna är all deras verk­samhet skall präglas av objekiiviiel, enhellighel och konsekvens. Detta krav gäller oavsett om staten eller enskilda borgenärer står som sökande. En organisalionsreform måste syfta till alt bereda borgenärerna så goda förutsättningar som möjligt att få sina anspråk prövade i enlighet med de intentioner som bär upp vår exekutionsrällsliga lagsliftning. Detta är nöd­vändigl om man skall kunna upprällhålla allmänhelens förtroende för rättssäkerheten och effeklivitelen i den exekuliva verksamheten.

Ett brislande förtroende för den exekutiva verksamhelen påverkar ock­så allmänhelens förtroende för ett fungerande skattesystem. Den verksam­hel som bedrivs i exekulionsväsendet med indrivning av skatter och av­gifter kräver förutsebarhet, enhellighel och konsekvens i myndigheternas handlande. Annars finns det risk för all denna verksamhel uppfattas som principlös, orättvis och inkonsekvent. Jag tänker här på frågor som priori­teringsavgöranden, vilka riktlinjer myndigheten tillämpar beträffande av-belalningsmedgivanden, val av arbetsmetod och liknande.

För atl effektivisera verksamhelen i nämnda hänseenden krävs ledning och tillsyn från centralt håll av annat slag än som i dag kan utövas av riksskatieverkel som cenlralmyndighei för administration av exekutions­väsendet eller av länsskattemyndighelen i sin tillsynsfunktion över krono­fogdemyndighelerna. Styrfunktionerna måste vara enkla och tydliga samt ansvarsbilden klar. Förulsältningarna för della är att det finns en central myndighet som har del fulla ansvaret för ledning, styrning och samord­ning. Riksskatteverket är den enda cenirala myndighet som kan komma i fråga och bör alltså tilldelas uppdraget. Riksskatteverket skall i denna nya roU ange mål för verksamheten saml ange riktlinjer, policies, ramar etc. för alt nå dessa mål. Giveivis är riksskatieverkel i dessa avseenden bunden av siatsmakternas ställningstaganden såsom de har kommit lill uttryck i för­fattningar eller på annat sätl. Jag tänker bl.a. på vad som i samband med införandet av utsökningsbalken och senare uttalats om inrikiningen och prioriteringen i verksamheten. Uppdraget i denna del innebär därför i huvudsak ell förtydligande av redan givna riktlinjer. I uppdraget ingår vidare att ansvara för en ändamålsenlig utformning av organisalion, arbels­former och ruiiner. Planering, samordning, utveckling och uppföljning är andra uppgifter som ankommer på riksskatieverkel. Vidare skall i verkets uppgifter ingå bl.a. atl genom verkslälligheisföreskrifter, allmänna råd eller på annat sätt verka för en enhetlig lillämpning av materiella bestäm­melser.

Genom att riksskatteverket får i uppdrag att leda verksamheten både i skatteförvaltningen och i exekutionsväsendet kan ledning och slyrning av verksamheten med alt driva in skatter och avgifter ske utifrån en för hela skatteförvaltningen gemensam och samordnad målsättning.

I länet ankommer det på kronofogdemyndigheten att bedriva verksam­heten med utgångspunkt i de riktlinjer och ramar som riksskaiteverket lagt fast.

41

5.3 Vissa konsekvenser av organisationsförändringen

Prop. 1986/87:52

I detta avsnitt tar jag upp en del frägor som jag inte lidigare har berört men som är av intresse för att belysa vissa konsekvenser m.m. av den nu aktuella omorganisationen.

5.3.1 Lekmannamedverkan

Regeringen beslular om ledningsfunklionerna i de centrala statliga myndig­heter som lyder under regeringen. I myndighelernas instruktioner anger regeringen bl.a. om myndigheten skall ha en slyrelse, hur slyrelsen skall ulses och vilka frågor som styrelsen skall avgöra. Delsamma gäller i princip statliga myndigheter på regional nivå som antingen direkt eller via etl centralt ämbetsverk lyder under regeringen.

Frågan om lekmannainflytande över kronofogdemyndigheternas verk­samhet har inte berörts i någon av de tidigare utredningarna inom exeku­tionsväsendet. Anledningen till della lorde vara främsl alt lidigare uired-ningsförslag inte innehållit etl renodlat länsmyndighelsförslag. Frågan om ökat medborgerligt inflytande genom lekmän har emellertid under senare tid behandlals vid såväl omorganisationen av polisväsendet (prop. 1983/84:89, JuU 16, rskr. 182) som skalteförvaUningsreformen (prop. 1985/86:55, BoU 11, rskr. 82). De skäl som där anförts för lekmannainfly­tande i verksamheterna har samma aktualitet i den nu föreslagna omor­ganisationen.

Kronofogdemyndigheternas verksamhet har hitfills haft i huvudsak en operativ karaklär som har utövats i förhållandevis små enheter. Behovel av lekmannainflytande har där inte varit lika ullalat. En lämplig organisa­torisk form för inflylandel hade säkert också varil svår att finna. Även om verksamheten inte ändrar karaklär genom den föreslagna omorganisa­tionen skapas hell andra fömlsätlningar för att organisatoriskt kunna lösa denna fråga. Med hänsyn till karaklären på den verksamhel som bedrivs på kronofogdemyndigheterna finns det på samma sätt som vid länsskatiemyn­digheterna starka skäl att förstärka den medborgerliga insynen i verksam­heten. Den föreslagna organisationen ger goda förutsättningar för detta om de föreslagna kronofogdemyndigheterna leds av en slyrelse där lekmän dellar.

Någon risk att denna lösning skall medföra olägenheter för verksamhe­ten i form av dubbla styrlinjer anser jag inle föreligga med hänsyn lill att det övergripande ledningsansvaret ligger hos riksskaiteverket. Tvärtom anserjag att det måsle vara lill fördel för verksamhelen om ledningsbeslu­ten blir behandlade i en vidare personkrets med det vidgade synsätt på problemen som detla leder lill. Det medborgerliga inflylandel bör således kunna göra sig gällande i vikligare frågor som arbelsformer, anslagsfrågor och andra väsentliga ekonomiska frågor samt frågor om disciplinansvar, avstängning o. dyl. Jag anser det dock inte vara lämpligt att enskilda indrivningsärenden avgörs i slyrelsen.

Styrelsens verksamhet bör på så säll fillgodose allmänhelens berälligade

42

krav på insyn i verksamheten. Styrelsen skall därför hållas informerad om    Prop. 1986/87:52 verksamheten i stort inom länen.

Myndighetens chef bör ingå i slyrelsen. I likhei med vad som gäller för riksskaiteverket och länsskattemyndigheterna anser jag det vara lämpligl att ledamöierna i kronofogdemyndigheternas slyrelser utses av regeringen. Det grundläggande syftet med styrelsen är all skapa etl forum för medbor-geriigl inflytande över kronofogdemyndigheten och dess ledning. För att underiälla samordningen och samarbelel mellan länsskatlemyndighelen och kronofogdemyndigheten anser jag likväl atl cheferna för de båda myndigheterna i någon form bör delta i den andra myndighetens styrelsear­bete.

5.3.2   Administrationen av kronofogdemyndigheterna

Kronofogdemyndigheterna skall efter omorganisationen självständigt kun­na svara för sin egen administration. Tanken på frislående kronofogde­myndigheter bygger på principen om en självsländig administration. Detla medför atl de administrativa uppgifler som skall fullgöras för kronofogde­myndighelernas räkning av de blivande länsskatiemyndigheterna flyllas över till kronofogdemyndigheterna. Förändringen medför atl kronofogde­myndighelerna på vissa håll kan behöva förslärkas med administrativ personal samtidigt som länsskattemyndigheternas personalbehov kan komma att minska. Etl samarbete mellan länsskaltemyndigheter och kro­nofogdemyndigheter bör dock kunna ske i vissa administrativa frågor. Hur ett sådant samarbete skall organiseras får prövas län för län.

5.3.3   Riksskatteverkets nya roll

Genom mitt förslag all riksskatteverket skall leda verksamhelen i exeku­lionsväsendet förvandlas verkets roll i förhållande lill väsendet. Från atl ha svarat för administrationen av exekutionsväsendet övertar riksskatte­verket det övergripande ansvaret för hela exekutionsväsendets verksam­het. Verket får därmed ansvaret som en central förvaltningsmyndighet för kronofogdemyndighelerna. De slyrlinjer som verket därmed förfogar över ger möjligheter atl på etl övergripande och samordnai sätt leda och styra verksamheten i hela skalteförvaltningen däri inbegripet indrivningsverk­samheten. Därmed har en eftersträvansvärd förenkling och enhellighel åstadkommits i verkets externa styrsystem. En motsvarande förenkling och koncentration av styrfunktionerna bör enligl min mening åstadkom­mas i verkets egen organisation.

5.3.4   övrigt

1 den administrativa styrningen ligger l.ex. frågor om anslagsframställning

och tillsättning av tjänster. Mot bakgrund av mitt förslag till ny organisa­

tion för kronofogdemyndigheterna finns del anledning att något belysa

dessa frågor.

Riksskatteverket samlar enligt nu gällande bestämmelser in underiag

43

från de olika kronofogdemyndigheterna, sammanställer underlagen och Prop. 1986/87:52 ger in en anslagsframställning för kronofogdemyndighelerna till regering­en. Tidigare samlade länsstyrelserna in underiagel och gjorde egna fram­slällningar som sammanställdes av riksskatteverket innan de gavs in till regeringen. Jag ser ingen anledning att ändra på nu gällande bestämmelser för anslagsframslällningen för exekutionsväsendet. Det får även i fortsätt­ningen ankomma på riksskatteverket att avge en anslagsframslällning till regeringen för exekutionsväsendet.

Beträffande tjänsletillsättningsfrägorna villjag bara framhålla att fördel­ningen av ledningsansvaret på central och regional nivå bör förenas med befogenheier i personaladminislrativa frågor. Frågan om den närmare avgränsningen av vilka Ijänster som riksskatteverket respektive kronofog­demyndighelerna skall få tillsätta bör bli föremål för närmare övervägan­den i samband med genomförandel av omorganisationen. Vad som dock för närvarande framslår som uppenbari är all chef för kronofogdemyn­dighet skall lillsättas av regeringen.

I cenlralmyndighetsfunktionen ingår även atl ulöva tillsyn och kontroll över kronofogdemyndighelernas verksamhet. Genom atl kronofogdemyn­digheterna skall vara frislående från skattemyndigheterna saknas anled­ning atl behålla en tillsynsfunktion hos länsskatiemyndigheterna. En an­nan sak är atl del även i framtiden kan finnas behov av en författningsreg­lering av vissa frågor rörande samarbetet mellan kronofogdemyndigheter och skattemyndigheter. Till denna förfallningsfråga och de andra författ­ningsändringar som blir aktuella till följd av omorganisationen avser jag att återkomma i annal sammanhang.

5.3.5 Genomförandefragor

Omorganisationen bör enligl mitt förmenande genomföras ulan dröjsmål. Riksdagens beslul om en sammanhållen skatteförvaltning föreligger nume­ra och del är av stor vikl alt även organisationen av kronofogdemyndighe­lerna får sin lösning i delta sammanhang. Del saknas anledning all yllerli­gare avvakta annat ulredningsarbele. Jag har tidigare redogjort för mitt slällningstagande beiräffande ikraftträdandet av omorganisationen som föreslås ske den 1 juli 1988.

Jag avser alt senare föreslå regeringen att en kommitté snarast tillkallas för all lämna förslag lill den närmare ulformningen av kronofogdemyndig­helernas organisalion m.m. Kommillén bör även överväga och lämna förslag lill de konsekvensändringar i skattemyndigheternas administrativa arbetsuppgifter och organisalion som den nu akluella omorganisationen kan ge anledning till.

5.3.6 Kostnadskonsekvenser

De kostnadsmässiga konsekvenserna av mitt förslag gäller framför allt de

administrativa funktionerna vid de föreslagna kronofogdemyndigheterna.

För närvarande finns administrativa resurser på de flesta kronofogdemyn­

digheter som enligt förslaget skall vara administrativt centmm för verk-

44

samheten i länen. Omfattningen av de administrativa arbetsuppgifterna Prop. 1986/87:52 kommer emellertid att öka. Detta lorde kräva ett visst tillskoll av kontors­personal på de flesla kronofogdemyndigheler samtidigt Som del på några myndigheter även blir nödvändigl atl lillföra personal med adminislrativi kunnande för arbetsuppgifier på handläggamivå. Mitt förslag innebär vi­dare atl administrativa uppgifler skall flyttas från nuvarande länsadminis­tration till kronofogdemyndighelerna. Detta kan medföra behov av teknisk utrustning vid myndigheterna för de löne- och ekonomiadminislraliva mli­nema. I den mån det nuvarande arbelet med kronofogdemyndighelernas administration hos länsadminislrationen sysselsätter personer på hel- eller deltid torde dessa personalresurser kunna flyttas mellan myndigheterna. Först under del förberedande arbelet med genomförandet av omorganisa­tionen kan kostnadskonsekvenserna överblickas mera i detalj. Del bör därför vara en uppgift för organisationskommittén atl närmare belysa dessa konsekvenser av milt förslag.

Å andra sidan innebär förslaget möjligheter till ökad effektivitet i in­drivningsarbelet och på sikt torde även rationaliseringsvinster genom viss omfördelning av resurser och arbelsuppgifter inom myndigheterna göra sig gällande. Med hänsyn till detta och all förslaget även innebär förenklingar i samarbete mellan myndigheter på regional nivå bör enligt min mening reformen långsiktigt rymmas inom befintliga kostnadsramar även om den initiall kan få en koslnadshöjande effekt.

6 Hemställan

Med hänvisning lill vad jag nu anfört hemsläller jag att regeringen

dels föreslär riksdagen att godkänna vad jag föreslagil i fråga om

1.

bildandel av nya länskronofogdemyndigheter den I juli 1988

2.

riksskatteverkets ledningsuppdrag

dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag i övrigt anfört om en omorganisation av exekulionsväsendet.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslular atl genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den ålgärd och det ändamål som föredraganden har hemställt om.

45

Innehållsförteckning

Prop. 1986/87:52

Sid.

Proposition   ........................................................ 

.. 

1

Proposilionens huvudsakliga innehåll   ....................... 

1

Protokoll vid regeringssammanträde den 31 oklober 1986   

2

1

Inledning  ......................................................... 

2

2

Nuvarande organisation  ...................................... 

3

2.1

Generell organisation   .................................... 

.. 

3

2.2

Intern organisalion    ...................................... 

4

2.2.1..................................................... Kronofogdemyndighelerna i  Siockholm,Göleborg och

Malmö   ................................................ 

4

2.2.1.1

Kronofogdemyndigheten i Stockholm  . 

4

2.2.1.2

Kronofogdemyndigheten i Göteborg   .. 

.. 

5

2.2.1.3

Kronofogdemyndigheten i Malmö   ...... 

.. 

6

2.2.2............................................................ Övriga kronofogdemyndigheler           

6

3 Tidigare utredningar   .......................................... 

7

3.1

1957 års polisutredning   ................................. 

7

3.2

1962 års polisberedning ................................... 

8

3.3

1969 års utredning rörande centralorgan inom exekutionsväsen­det (UCE-utredningen)   .................................................................. 

.. 

13

3.4   1972 års utredning av dislriklsindelning, arbets- och personal­

organisalion m. m. inom exekulionsväsendet (DAP-utrednin­

gen)   ................................................................ 

19

3.5 1974 års kronofogdemyndighetsutredning   ......... 

21

3.6

1983 års översyn av kronofogdemyndigheternas arbetsorgani­sation     

23

3.7

Riksdagens revisorers rapporter  ....................... 

25

3.7.1

Kronofogdemyndigheternas   verksamhel   och   beskatt­ningssystemen           

............................................................ 

25

3.7.2

Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalre­surserna             

25

4...................................................................... Förändringar inom kronofogdemyndigheternas arbetsomrde och

problem i nuvarande organisation   ......................... 

.. 

26

4.1

Förändringar sedan  kronofogdemyndighelernas  tillkomst år 1965        

26

4.2

Problem i nuvarande organisation    ................... 

31

5 Föredragandens överväganden och förslag    ........... 

.. 

33

5.1                                                                    Utgångspunkter          

33

5.1.1

Inledning  .............................................. 

.. 

33

5.1.2

Problemen    ........................................... 

.. 

34

5.1.3

Kraven på en ny organisation  ................... 

.. 

36

5.1.4

Olika lösningar ........................................ 

.. 

37

5.2                                                                    Principförslag   

38

5.2.1

Kronofogdemyndigheter   .......................... 

38

5.2.2

Ledningen av verksamheten  ..................... 

. 

40

5.3                                                                    Vissa konsekvenser av organisationsförändringen    

42

5.3.1

Lekmannamedverkan ................................ 

. 

42

5.3.2

Administrationen av kronofogdemyndighelerna            

43

5.3.3

Riksskatteverkets nya roll   ....................... 

43

5.3.4

övrigt    ................................................. 

43

5.3.5

Genomförandefrågor   ............................... 

44

5.3.6

Kostnadskonsekvenser   ........................... 

44

6

Hemställan   ...................................................... 

. 

45

7

Beslut    ........................................................... 

. 

45

46

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986