Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1976/77:122 Regeringens proposition

1976/77:122

om ändring i byggnadslagen (1947:385) m. m.;

beslutad den 10 mars 1977,

Regeringen föreslår riksdagen all antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regéringsprotokoll.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]
[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i byggnadslagen (1947:385) och i bygg­nadsstadgan (1959:612). Ändringarna innebär bl. a. att tätbebyggelse av mindre omfattning skall kunna lämplighetsprövas i samband med prövning av ansökan om byggnadslov. Del principiella krav på detaljplan för tät­bebyggelse som r n. gäller föreslås således upphävt för dessa fall. I pro­positionen föreslås dessutom ändring i reglerna om kommuns ansvar för förlust på statliga bostadslån för småhus.

De föreslagna ändringarna skall ses mot bakgmnd av dels uttalanden i regeringsförklaringen den 8 oktober 1976 om enklare regler för viss be­byggelse, dels riksdagens beslut (rskr 1975/76:201) atl som sin mening ge regeringen lill känna alt redan gjorda överväganden i planeringsfrågor bör knytas som motiv lill ändringar i byggnadslagstiftningen m. m.

De föreslagna ändringarna avses träda i kraft den 1 juli 1977.

Riksdagen 1976/77. 1 saml. Nr 122

Prop. 1976/77:122

2

1 Förslag till

Lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)

Härigenom föreskrives all 5 § byggnadslagen (1947:385)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5§ Markens ägare är med avseende å dess användning för olika slag av be­byggelse underkastad de inskränkningar som stadgas i denna lag eller med stöd av lagen.

För atl mark skall få användas till

För alt mark skall få användas till

bebyggelse fömtsättes, atl den prö- bebyggelse fömtsättes, all den prö­

vats från allmän synpunkt lämpad vals från allmän synpunkt lämpad

för ändamålet. Sådan prövning sker för ändamålet. Sådan prövning sker

vid planläggning enligl denna lag. I vid planläggning enligt denna lag. 1

fråga om annan bebyggelse än tät- fråga om annan bebyggelse än tät­

bebyggelse må prövningen även ske bebyggelse och beträffande tätbe-

i samband med prövning av ansökan byggelse av mindre omfattning må

om byggnadslov.

prövningen även ske i samband med

prövning av ansökan om byggnads­lov.

Denna lag träder i kraft den I juli 1977. Äldre bestämmelser skall dock tillämpas

1. vid prövning av besvär i sådant ärende om tillstånd till byggnadsförelag

som har avgjorts av byggnadsnämnden före ikraftträdandet och

2. i sådant ärende om tillstånd till byggnadsförelag som prövas av

länsstyrelsen i första instans och som har anhängiggjorts hos länsstyrelsen

före ikraftträdandet.

'Lagen omtryckt 1972:775,

Prop. 1976/77:122

3

2 Förslag till

Lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

Härigenom föreskrives all 56 § 1 mom. byggnadsstadgan (1959:612)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

56 § 1 mom. Vid prövning av ansökan om byggnadslov skall byggnadsnämnden tillse, att det tillämnade företaget ej strider mot byggnadslagen (1947:385), väglagen (1971:948), lagen (1939:608) om enskilda vägar, naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969:387), arbetarskyddslagen (1949:1), bostadssanerings­lagen (1973:531), lagen (1976:296)om kriskoppling m, m., denna stadga eller med stöd av nämnda författningar meddelade föreskrifter. Är tomtens ägare enligt byggnadslagen skyldig att gälda bidrag till kostnad för gata eller att anordna utfartsväg eller avlopp från tomten, må byggnadslov för nybyggnad ej beviljas innan skyldigheten fullgjorts eller nöjaktig säkerhet ställts.

Byggnadslov för byggnadsföretag som avses i 55 § 4 mom, får beviljas endast om utlåtande föreligger från yrkesinspektionen och av delta framgår att skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbets­lagarna fått tillfälle att yttra sig över byggnadsföretaget. Vad nu sagts gäller dock icke om det ej är känt för vilket slag av verksamhet arbetslokalen är avsedd.

Har i utlåtande från yrkesinspektionen angivits atl erforderlig prövning ej kunnat ske i arbetarskyddshänseende, skall i beslut om byggnadslov erin­ras om skyldigheten all göra anmälan enligl 8 a § andra stycket arbetar­skyddslagen.

Inom område, som icke ingår i

Inom område, som icke ingår i

stadsplan eller byggnadsplan, må lov     stadsplan eller byggnadsplan, må lov

ej givas till nybyggnad som skulle    ej givas lill nybyggnad som skulle

innefatta tätbebyggelse, / vidare mån     innefatta tätbebyggelse. Vad nu sagts

än för tillgodoseende av jordbmkets,     gäller dock ej när fråga är om

fiskets, skogsskötselns eller därmed

1. nybyggnad för tillgodoseende av

jämförligt behov.

jordbmkets, fiskets, skogsskötselns

eller därmed jämförligt behov eller 2. tätbebyggelse av mindre omfatt­ning som avses i 5  andra stycket byggnadslagen (1947:385).

I Stadgan omtryckt  1912:116. Senaste lydelse 1976:1047,

Prop. 1976/77:122

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Denna lag träder i kraft den I juli 1977. Äldre bestämmelser skall dock tiUämpas

1. vid prövning av besvär i sådant ärende om tillstånd lill byggnadsförelag

som har avgjorts av byggnadsnämnden före ikraftträdandet och

2. i sådant ärende om tillstånd till byggnadsförelag som prövas av

länsstyrelsen i första instans och som har anhängiggjorts hos länsstyrelsen

före ikraftträdandet.

Prop. 1976/77:122

Utdrag

BOSTADSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1977-03-10

Närvarande; statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], As­ling,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Ullslen,[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om ändring i byggnadslagen (1947:385) m. m.

1 Inledning

Byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1972:775, ändrad senast I976:667)(BL) innehåller grundläggande bestämmelser om fysisk planering och byggande. Byggnadsstadgan (1959:612, omtryckt 1972:776, ändrad senast 1977:22) (BS) innehåller föreskrifter som närmare reglerar bl. a. planläggning och byggande.

1 fråga om reglering av bebyggelse inom områden, som inte ingår i fastställd stadsplan eller byggnadsplan, skiljer BL mellan tätbebyggelse och glesbe­byggelse. Med tätbebyggelse avses sådan samlad bebyggelse som nödvän­diggör eller kan väntas nödvändiggöra särskilda anordningar för atl tillgodose gemensamma behov. Vid prövning om tätbebyggelse föreligger skall hänsyn las även lill bebyggelse som är atl vänta. Annan bebyggelse än tätbebyggelse kallas glesbebyggelse (6 S BL).

Vid åtskilliga tillfällen under senare tid har bebyggelsefrågor i vid be­märkelse behandlats i riksdagen. Av särskild betydelse i detta sammanhang är etl beslut av riksdagen den 18 mars 1976 (CU 1975/76:16, rskr 1975/76:201). Med anledning av en motion (mot. 1975/76:1952) om plan­mässig glesbebyggelse beslöt nämligen riksdagen atl som sin mening ge regeringen lill känna atl redan gjorda överväganden i planeringsfrågor borde i en omfattning som är erforderlig för den praktiska tillämpningen knytas som lagmotiv lill ändringar i byggnadslagstiftningen och atl förslag till lag­ändringar med sålunda angivna motiv borde föreläggas nästa riksmöte.

I budgetpropositionen (prop. 1976/77:100 bil. 16 s. 9) har anmälts all ett förslag lill ändring i BL beräknas bli förelagt riksdagen under riksmötet 1976/77 med anledning av nämnda riksdagsbeslut.

Jag vill erinra om att regeringen tog upp frågan i regeringsförklaringen

Prop. 1976/77:122

6

den 8 oktober 1976. Där framhålls bl. a. atl bebyggelse i glesbygder och i mindre tätorter skall underlättas och atl enklare regler för glesbebyggelse skall eftersträvas.

Mot bakgrund av riksdagens beslut och uttalandena i regeringsförklaringen vill jag nu la upp frågan om nya former för prövningen av en viss typ av tätbebyggelse. Samtidigt vill jag ta upp även frågan om kommuns ansvar för föriusi på statliga bostadslån för småhus.

Jag vill slutligen anmäla att inom bostadsdepartementet har - med an­ledning av riksdagens beslut - upprättats en redogörelse för utvecklingen från år 1948 av de bebyggelsereglerande bestämmelserna i BL m. m. Re­dogörelsen innehåller en sammanställning av vissa för den praktiska lill-lämpningen betydelsefulla uttalanden av statsmakterna. Vidare återges en del anvisningar som har utfärdats av statens planverk. Redogörelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga.

2 Gällande bestämmelser

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning sker vid plan­läggning enligt BL. I fråga om glesbebyggelse får prövningen även ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov (5 § BL).

För att man skall kunna närmare reglera uppkomsten av tätbebyggelse inom område, som vid översiktlig planläggning har prövats i och för sig lämpat härför, har tätbebyggelse i princip gjorts beroende av att detaljplan, dvs. stadsplan eller byggnadsplan, har fastställts för området. Enligt 56 § 1 mom. fjärde stycket BS gäller nämligen att, inom område som inte ingår i detaljplan, byggnadslov inte får beviljas för nybyggnad som skulle innefatta tätbebyggelse i vidare mån än för tillgodoseende av jordbrukets, fiskels, skogsskötselns eller därmed jämförligt behov. Genom en regel i 67 § 1 mom. BS ges dock möjlighet för länsstyrelsen att medge undantag från detta s. k. tälbebyggelseförbud, om särskilda skal föreligger Om det prövas lämpligt kan länsstyrelsen med stöd av 2 mom, samma paragraf delegera denna befogenhet till byggnadsnämnden.

I fråga om mark som skall utnyttjas för glesbebyggelse innebär bestäm­melsen i 5 ij BL att lämplighetsprövningen kan ske direkt i samband med behandlingen av ansökan om byggnadslov. Prövningen sker då i allmänhet mol bakgmnd av någon form av översiktligt bedömningsunderlag.

De allmänna synpunkter som skall beaktas vid lämplighetsprövningen anges i 9§ andra stycket BS. I 29 >! första stycket 

I) 

BS, som reglerar de­taljlokaliseringen av byggnader och som gäller inom område med uiom-plansbestämmelser, dvs. område som inte ingår i detaljplan, sägs atl byggnad inte får uppföras med mindre valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kan anses lämpligt från allmän synpunkt. Vidare föreskrivs all områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden samt områden

Prop. 1976/77:122

7

som är lämpade och behövliga för friluftsliv såvitt möjligt skall bevaras.

Det bör observeras alt lämplighetsprövningen kan innefatta också andra omständigheter än dem som anges i 29 § första stycket 

I) 

BS. 1 38 och 39 §§ BS finns sålunda föreskrifter om byggnads anpassning lill landskaps­bilden och om hänsyn lill bl. a. kulturhistoriskt intressant bebyggelse. Hän­syn måste enligt 56 § I mom. BS också las till bestämmelser i annan lag­stiftning, exempelvis naturvårdslagen (1964:822, omtryckt 1974:1025, ändrad senast 1975:196) (NVL).

I fråga om bl. a. jordbrukels byggnader gäller I viss utsträckning särskilda bestämmelser. Ekonomibyggnader för jordbmk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring utanför område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan omfattas sålunda inte av bestämmelserna om byggnadslov (35 § BS). Även bostadsbyggnader för dessa näringar är i viss mån särbe­handlade. Som har framgått av det förut anförda är de undantagna från del för tätbebyggelse gällande kravet på detaljplan. Däremot finns det ingen särreglering av dessa bostadsbyggnader när del gäller lokaliseringsprövning­en. Kraven i 5 § andra stycket BL och 29 § första stycket 1) BS måste alltså uppfyllas.

Prövningen av glesbebyggelsens lokalisering ingår således som etl led i byggnadslovsprövningen. Enligl 55 S I mom. BS skall lill ansökan om byggnadslov för nybyggnad fogas situationsplan över tomten saml ritningar rörande förelaget med behövlig beskrivning. Situationsplanen skall ange den tillämnade byggnadens läge på tomten. Enligt 3 mom. samma paragraf kan byggnadsnämnden, om den finner det lämpligt, medge all ritningar och beskrivningar ges in i mån av arbetets fortgång. Nämnden får i fråga om arbete av mindre omfattning också medge befrielse från skyldigheten alt ge in ritning.

Av vad jag nu har sagt framgår att, när det gäller glesbebyggelse, bygg­nadslov kan vägras därför att platsen för den tillämnade byggnaden inte kan anses lämplig från allmän synpunkt. För atl den som ansöker om bygg­nadslov i sådant fall inte skall drabbas av onyttiga projekteringskostnader föreskrivs i 55 S 3 mom. andra stycket BS, atl byggnadsnämnden vid lill-lämpning av 29 S första stycket 1) BS kan vägra byggnadslov ulan tillgång lill ritningar rörande företagel. För bedömningen av frågan om en viss bygg­nad får en från allmän synpunkt lämplig belägenhet är del i allmänhet till­räckligt all sökanden ger in situationsplan och en enkel beskrivning av den tillämnade byggnaden, Bedömer nämnden att lokaliseringen är lämplig, skall nämnden förelägga sökanden atl ge in de ytterligare handlingar som behövs för ett slutligt ställningstagande lill ansökningen.

Prop. 1976/77:122

8

3 Föredraganden 3.1 Inledning

Frågan hur man skall åstadkomma en önskvärd bebyggelseutveckling på landsbygden och i övrigt i glest bebyggda områden av landet har på senare lid tilldragit sig en allt större uppmärksamhet. Frågan har vid fiera tillfällen tagits upp i riksdagen. Uttalandena i regeringsförklaringen om alt bebyggelse i glesbygder och i mindre tätorter skall underlättas och om enklare regler för glesbebyggelse skall ses som en ytterligare markering av frågans betydelse.

Av särskild vikt i debatten om bebyggelseutvecklingen i de nu avsedda områdena blir av naturliga skäl den skillnad i olika hänseenden som i bygg­nadslagen (BL) och byggnadsstadgan (BS) görs mellan tät- resp, glesbebyg­gelse. Med tätbebyggelse avses enligl 6 § BL sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör eller kan väntas nödvändiggöra särskilda anordningar för att tillgodose gemensamma behov. Vid prövning om tätbebyggelse föreligger skall hänsyn tas även lill bebyggelse som är all vänta. Annan bebyggelse kallas glesbebyggelse.

För atl mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning sker vid plan­läggning enligt BL men får i fråga om glesbebyggelse även ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov (5 >! BL). Enligt föreskrift i 56 !? I mom. BS får inom område som inte ingår i detaljplan byggnadslov inte beviljas för nybyggnad som innefattar tätbebyggelse i vidare mån än för jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförligt behov. Om sär­skilda skäl föreligger, kan dock enligt en regel i 67 § 1 mom. BS undantag medges från detta s. k. allmänna tälbebyggelseförbud.

Del är framför allt frågor som rör bebyggelsen utanför område med de­taljplan som har blivit uppmärksammade under de senaste åren. Till stor del hänger detta samman med den omfattande kommunala planering som blev följden av riksdagens beslut med anledning av prop. 1972:111 om hus­hållningen med mark och vatten. Genom de lagändringar som då beslöts gjordes glesbebyggelsen beroende av en allmän lämplighetsprövning. Det fömtsättes därvid att det i vissa angivna situationer skulle finnas möjligheter all medge dispens från detaljplanekravet för tätbebyggelse. Detta skulle kun­na ske med stöd av antagen översiktsplan eller annat översiktligt bedöm­ningsunderlag. Bl. a. lill följd av statsmakternas beslut i fråga om den fysiska riksplaneringen pågår i praktiskt tagel alla landets kommuner etl arbete med kommunöversikter som skall ge vägledning i markanvändningsfrågor. Kommunöversikterna innehåller bl. a. riktlinjer för tillämpningen av de­taljplanekravet och för prövningen av tillkommande bebyggelse utanför de­taljplan.

Enligt beslut av riksdagen (CU 1975/76:1, rskr 1975/76:45) skall kom­munerna som etl led i den fysiska riksplaneringen senast den 31 mars 1977

Prop. 1916/11:122

9

lill länsstyrelserna redovisa resultatet av sitt arbete under planeringsskedet. Dessa redovisningar torde i stor utsträckning komma atl innefatta kom­munöversikter, som kommunfullmäktige har tagit ställning lill. Att över­siktsplaneringen på detta sätt nu blir föremål för politiska ställningstaganden ger goda fömtsättningar för att åstadkomma en förenkling i fråga om pröv­ningen av bebyggelse i glesbygder och i mindre tätorter. Som kommer att närmare utvecklas i det följande bygger den reform som jag nu avser atl föreslå i stor utsträckning på det arbete med översiktlig planering som har bedrivits i kommunerna.

Sedan jag har behandlat denna reform, kommer jag avslutningsvis att ta upp frågan om kommuns ansvar för föriusi på statliga bostadslån för småhus, en fråga som närmast berör småhusbebyggelse i glesbygder och i mindre tätorter.

3.2 Allmänna utgångspunkter för en reform

För att få utgångspunkter för en lagreform med omedelbara effekter är det enligt min mening ändamålsenligt att föra in resonemanget på gräns­dragningen mellan begreppen tät- och glesbebyggelse och att närmare ana­lysera olika slag av tätbebyggelse.

Del har ofta påtalats i den allmänna debatten att tillämpningen av lagens tälbebyggelsebegrepp i vissa situationer ter sig svårförståelig för den som inte är väl insatt i praxis och olika lagförarbeten. Vad som främst bmkar väcka förvåning hos den byggande allmänheten är att redan några få hus på rena landsbygden kan utgöra tätbebyggelse enligt BL. Begreppet tätbe­byggelse har alltså fått en så vidsträckt innebörd att det många gånger in­nefattar även bebyggelse som enligl vanligt språkbmk knappast kan be­tecknas som lät. Om en tätbebyggelsesituation råder, krävs i princip de­taljplan för tillkommande bebyggelse. Från centralt håll har lämnats an­visningar, som går ut på en mer generös dispensgivning i vissa av de här avsedda fallen, om en antagen översiktsplan eller annat underlag, såsom kommunöversikt eller motsvarande, ger tillräckligt underiag för bedöm­ningen. Dessa anvisningar har ännu inte fått tillräcklig genomslagskrafl över­allt. Till stor del beror detta på att den översiktliga planeringen inom kom­munerna hittills inte har haft den fasthet som är nödvändig för bedömning av enskilda ärenden. Översiktsplanerna har inte heller på alla häll varit po­litiskt förankrade genom beslut av fullmäktige.

Dessa omständigheter har ibland lett till att kravet på detaljplan har åbe­ropats som skäl för atl vägra bebyggelse även av ganska begränsad om­fattning. Krav på detaljplan för uppförande av enstaka byggnader eller en mindre husgmpp inom områden där det kan antas alt bebyggelseutveck­lingen endast blir blygsam och där det inte föreligger några konkurrerande markanvändningsanspråk kan många gånger med fog uppfattas som be­tungande, kostsamt och onödigt.

\* Riksdagen 1976/77. 1 saml. Nr 122

Prop. 1976/77:122

10

Huvuddelen av den svenska landsbygden är inte utsatt för något påtagligt exploateringslryck när det gäller bebyggelse. Lagregler och planeringsåtgärder måste utgå från delta faktum. Samtidigt måste det slås fast att den princip, som innebär alt allt byggande skall föregås av planmässiga överväganden, inte skall rubbas. Vad som måste belysas är emellertid formerna för dessa planmässiga överväganden.

Det står enligt min mening helt klart all de allmänna fömlsältningarna för bebyggelse av nyss angivet slag numera i många fall kan klariäggas genom kommunöversikler eller områdesplaner som har handlagts enligl reglerna i BS om antagen generalplan och att den närmare lokaliseringen kan bedömas på gmndval av enkla utredningar.

Mot denna bakgmnd och särskilt med hänsyn lill att den översiktliga planeringen nu har fått en starkare ställning i kommunerna finner jag del angelägel att åstadkomma en lösning, som principiellt medger att detalj­planekravet kan efterges i fråga om bebyggelse av viss begränsad omfattning. För den prövning som då måste göras bör ledning kunna hämtas från de uttalanden som statsmakterna tidigare har gjort och för vilka en samlad redogörelse finns i bilaga till protokollet i delta ärende,

3.3 Reformens innebörd i stort

När del gäller all bestämma räckvidden av en reform med den inriktning som jag nu har angett anser jag det lämpligt att utgå frän de uttalanden som bl. a. riksdagen har gjort om atl det - allt eftersom den översiktliga planeringen fortskrider - bör vara möjligt att genom dispens från tätbe­byggelseförbudet tillåla uppförande i anslutning till befintlig jordbmksbe-byggelse av enstaka ytterligare byggnad för permanent bostadsbehov eller av fritidshus i begränsad omfattning. Det har därvid framhållits att elt särskilt skäl för dispens kan vara just att byggnadsföretaget har stöd i antagen kom­munöversikt eller översiktsplan.

Enligt min mening utgör kompletteringar av den typ som nyss har angetts en normal form av byggande som är angelägen från enskild synpunkt och som ofta inte bör möta hinder av hänsyn lill de allmänna intressena. All befintlig bebyggelse på detta sätt utökas i blygsam omfattning utan detaljplan kan exempelvis skapa fömtsättningar för atl fiera familjemedlemmar kan förenas i en sammanhållen gårdsbebyggelse. Detta kan i sin lur underiätta generationsväxlingen inom de s. k. familjejordbruken och förenkla skötseln och övervakningen av andra familjeföretag på landsbygden. En regel som innebär atl delaljplanekravel kan släppas beträffande denna typ av bebyggelse skulle medföra atl man kan undvika tvist i det enskilda fallet i frågan om en viss byggnad tekniskt sett verkligen är behövlig för driften av ett jordbruk av aktuell typ och om den alltså därmed - i enlighet med 56 5 1 mom. BS - är undantagen från detaljplanekravet eller inte. En sådan regel skulle då också öppna möjlighet för lantbmkare att på lämpligt ställe inom jord-

Prop. 1976/77:122

11

bmksfasligheien uppföra och därefter hyra ut elt eller annat fritidshus. I vissa fall kan ny bebyggelse på jordbruksfastigheter leda till att det senare framställs önskemål om fastighetsbildning. Jag återkommer till den frågan i del följande (avsnitt 3.10).

Från samhällets synpunkt kan de nu avsedda formerna av bebyggelse vara önskvärda av flera skäl. Om bebyggelsen lokaliseras lämpligt kan den skapa fömtsättningar för atl det serviceunderlag som finns i glesbygden kan behållas. Bebyggelsen kan därmed bidra till bättre betingelser för en levande bygd. Den kan vidare utgöra ett berikande inslag i landskapsbilden och skapa möjligheter att landskapet hålls öppet.

Även om de nyss berörda uttalandena av bl. a. riksdagen om möjligheterna lill dispens från tätbebyggelseförbudel närmast har avsett viss tillkommande bebyggelse på jordbmksfastigheter, kan det enligt min uppfattning inte åbe­ropas något bärande skäl för att låta faslighetens användningssätt vara av­görande för frågan om vilket prövningsunderiag som skall krävas. Även fastighet som är taxerad som annan fastighet måste naturiigivis kunna kom­pletteras i rimlig utsträckning efter ett enkelt prövningsförfarande. Ett vanligt förhållande är t. ex. all naluriiga kompletteringsmöjligheler erbjuder sig inom gmpper med äldre, inte planlagd bostadsbebyggelse, där heller ingen plan är att vänta. Enstaka sådana "luckfall" eller "naturliga avmndningar" bör många gånger kunna bedömas utan krav på detaljplan.

Jag vill här peka på att planverket i skrivelsen Lämplighetsprövning av bebyggelse utanför detaljplan har gett exempel på begränsad tätbebyggelse, som enligt verkets mening bör kunna medges utan detaljplan, även på mark som inte behöver ingå i jordbmksfastighet, under fömtsättning atl stöd härför finns i kommunöversikt eller översiktsplan. Följande två situationer anges av planverket:

1.

enstaka byggnader i trakter med svag bebyggelseutveckling och där utvecklingen även på sikt bedöms som ringa;

2.

mindre, isolerad grupp med fritidshus (3-5 st.), som inte väntas vida­reutvecklas.

Reformen bör alltså öppna möjlighet till ett förenklat prövningsförfarande även på annan fastighet. Nya regler får dock inte utformas så att de kan leda till alt det uppstår en omfattande eller på annat sätt olämplig rand­bebyggelse utanför utbyggda planområden eller så alt en hel tätort successivt kan byggas ut i en viss riktning ulan stöd av överväganden i detaljplan.

Beträffande omfattningen av den bebyggelse som bör fä komma till stånd utan detaljplan är det inte lämpligt att i lagtexten bestämma något visst antal tillåtna byggnader. I stället bör blivande bestämmelser ges en sådan utformning alt beslutande myndigheter, med beaktande av de faktiska om­ständigheterna i varje särskilt fall, får ta ställning till bestämmelsernas till­lämplighet.

Den kommunala översiktsplaneringen kan visseriigen ännu inte på alla håll sägas ha kommit så långt att den generellt medger att de nu avsedda

Prop. 1976/77:122

12

bebyggelseformerna kan lämplighetsprövas från alla väsentliga synpunkter. Jag anser emellertid ändå atl tiden nu är mogen att genom en lagändring Öppna åtminstone en viss valmöjlighet för de beslutande myndigheterna i fråga om del prövningsunderlag som skall krävas. Det bör alltså göras möjligt att antingen upprätthålla detaljplanekravet eller att efterge det när det gäller en viss kategori av tätbebyggelse. Jag återkommer senare till hur denna valmöjlighet bör utnyttjas (avsnitt 3.6).

Sammanfattningsvis innebär reformen att bebyggelse, som bör vara ett både normall och önskvärt inslag i samhällsutvecklingen, inte längre skall behöva behandlas som dispensfall, dvs. enligt regler som närmast är tänkta för undantagssiluationer. 1 stället skall sådan bebyggelse kunna lämplig­hetsprövas enligl bestämmelser som är avsedda för just dessa bebyggel­seformer.

3.4 Lagteknisk lösning

Jag vill redan nu la upp frågan om hur del förslag som jag nyss har skisserat bör utformas lagtekniskt. En tänkbar utväg är alt justera legal­definitionen av tätbebyggelse i 6 § BL så att den kategori av bebyggelse som skall omfattas av reformen kommer att falla utanför begreppet tät­bebyggelse. Jag är dock inte beredd att nu föreslå en sådan lösning. De grundläggande elementen i definitionen, som har funnits sedan lagens till­komst, bör således tills vidare behällas. Jag är inte heller beredd alt nu ta bort det inslag av framåtsyftande bedömning i tätbebyggelsefrågor som infördes genom 1971 års lagändring och som haravhandlals i den redogörelse som finns i bilagan lill protokollet i detta ärende.

Jag förordar därför i stället en annan metod som innebär atl man behåller den nuvarande innebörden av begreppen tätbebyggelse och glesbebyggelse men genom ett tillägg lill 5 S BL anger att tätbebyggelse av mindre om­fattning inte behöver lämplighetsprövas genom detaljplan utan även får prö­vas i samband med prövning av ansökan om byggnadslov. En bestämmelse med sådant innehåll bör las upp i paragrafens andra stycke.

Innebörden av denna bestämmelse blir alltså att lämplighetsprövningen får ske i samma former som gäller beträlTande glesbebyggelse, dvs. med stöd av kommunöversikl eller översiktsplan, som har upprättats i samråd med länsstyrelsen och fastighetsbildningsmyndigheten och antagits av kom­munfullmäktige. Jag återkommer i det följande (avsnitt 3.6) till vad som bör iakttas vid lämplighetsprövningen.

Även när det gäller förfarandet vid prövning av ansökningar om bygg­nadslov kan alltså de regler som nu gäller beträffande glesbebyggelse bli tillämpliga i de fall byggnadsföretaget anses innefatta tätbebyggelse av mind­re omfattning. Dessa regler är enligt min mening så utformade all de medger en lokaliseringsprövning i former som inte kan anses särskilt betungande för sökanden. Anledning saknas därför atl i detta sammanhang föreslå någon ändring av reglerna för byggnadslovsprövning.

Prop. 1976/77:122

13

Jag vill emellertid något belysa hur grannes intresse skall tillgodoses. I byggnadslagstiftningen finns inget krav på atl yttrande från grannar skall inhämtas i ärenden om byggnadslov. Av en bestämmelse i 58 § 1 mom. BS framgår dock indirekt atl så kan ske. Där föreskrivs nämligen alt sakägare, som av byggnadsnämnden har hörts i ärendet, skall underrättas om beslut angående beviljat byggnadslov. I sådant beslut skall enligt samma bestäm­melse tas in anmaning till sökanden alt underrätta bl. a. grannarna om be­slutet. Granne är behörig att föra talan mot beslut om byggnadslov om han berörs av beslutet.

Om det däremot gäller ett ärende angående undantag från tätbebyggel­seförbudel eller från vissa andra angivna förbud mol nybyggnad skall enligl en uttrycklig bestämmelse i 67 § 3 mom. BS granne få tillfälle att yttra sig innan tillstånd ges, om tillståndet kan inverka på hans rätt. Även i sädana ärenden är granne behörig att föra talan mot beslut om tillstånd.

1 nuvarande bestämmelser finns del alltså inget krav på att byggnads­nämnden skall inhämta yttrande från granne i ett byggnadslovsärende som gäller glesbebyggelse. Den reglering som nu föresläs för tätbebyggelse av mindre omfattning avses bli identisk med den som f n. gäller för gles­bebyggelse. Det finns därför inte anledning att ställa krav på att byggnads­nämnden alllid skall inhämta yttrande från granne över ansökan om bygg­nadslov till byggnadsföretag, som innefattar tätbebyggelse av mindre om­fattning. När det gäller elt byggnadsföretag som kan antas inverka på någon grannes rätt, skall dock nämnden givelvis inhämta grannens synpunkter innan ärendet avgörs. Detta behöver inte - lika litet som f n. i fråga om glesbebyggelse - föreskrivas i lag.

Den föreslagna ändringen i 5 § BL föranleder ett tillägg till 56 5; 1 mom. fjärde stycket BS. Jag återkommer lill den frågan i specialmotiveringcn.

3.5 Begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning

När del gäller alt konstalera om ett byggnadsföretag över huvud taget innefattar tätbebyggelse måste lill en början beaktas byggnadens använd­ningssätt, storlek och liknande egenskaper. Jag vill här erinra om att smärre byggnadsföretag som avses endast som komplement till annan bebyggelse, t. ex. uppförande av uthus, garage eller sjöbod, vanligen anses falla utanför tätbebyggelsebegreppet. Del är emellertid inte tillräckligt atl enbart betrakta det enskilda byggnadsföretag som avses i ansökningen. Även karaktären på och omfattningen av den bebyggelse som finns på platsen måste ingå i bedömningen. Inte heller detta är emellertid tillräckligt. Till följd av det framåtsyftande momentet i tätbebyggelsedefinitionen i 6 § BL måste man la hänsyn också till den bebyggelse som kan väntas uppstå i framtiden. Det kan därvid vara av stor betydelse vilka avsikter beträffande områdets framlida användning som har kommit till uttryck i den översiktliga kom-

Prop. 1976/77:122

14

munala planeringen. En översiktsplan som anger att exploatering av ett visst område skall ske bör således föranleda den bedömningen alt varje tillkommande bebyggelse blir att anse som tätbebyggelse, även om ännu inga direkta bebyggelseanspråk har väckts som berör detta område, A andra sidan kan en översiktlig plan även utvisa atl viss tätbebyggelse kan tillåtas ulan detaljplanering.

Om byggnadsföretaget anses innefatta tätbebyggelse har byggnadsnämn­den enligl det förslag som jag nu lägger fram att ta ställning till om tät­bebyggelsen är av mindre omfattning eller inte. Jag vill här ange några riktlinjer för ställningstagandet till denna fråga.

Det är uppenbart att man även i delta prövningsled måste beakta för­hållandena i storl inom området. Detta medför att, om byggnadsföretaget innebär en utökning av ett planområde som kan betecknas som fullt utbyggt, redan en enda tillkommande byggnad vanligen bör anses innefatta tätbe­byggelse som inte är av mindre omfattning. Den nu föreslagna regleringen bör inte heller tillämpas beträffande bebyggelse inom ett tämligen orört område, där önskemålen om exploatering är eller kan väntas bli betydande och som för den skull med tillämpning av det framåtsyftande momentet i 6 § BL måste betecknas som område där varje tillkommande bebyggelse bör hänföras till tätbebyggelse.

All förhållandena i omgivningen skall påverka bedömningen medför att utrymmet för icke detaljplanerad tillskottsbebyggelse måste anses vara starkt begränsat inom exempelvis de områden som i samband med den fysiska riksplaneringen har utpekats som högexploaterade eller obrutna kuster. Om­råden av detta slag bör alltså vanligen inte komma i fråga för ytteriigare utbyggnad med tillämpning av den nu föreslagna bestämmelsen. Viss be­byggelse för den bofasta befolkningens behov bör dock kunna prövas utan detaljplan. Även viss begränsad, kompletterande fritidsbebyggelse bör kunna prövas utan detaljplan inom områden som på grund av tidigare bebyggelse eller naturens beskaffenhet inte kan utnyttjas för det röriiga friluftslivet.

Jag har förut sagt att begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning måste tolkas mot bakgmnd av de lokala förhållandena. Jag vill dock framhålla atl den nya möjligheten lill lämplighetsprövning är avsedd att tillämpas endast i de fall då del är fråga om ett relativt begränsat antal byggnader, huvudsakligen sådana som skall användas för bostadsändamål. Det bör där­vid inte göras någon skillnad mellan permanent bostadsbebyggelse och fri­tidshus. Möjlighet bör vidare finnas att medge enstaka byggnad för handels-, hantverks- eller annat serviceändamål eller för småindustri utan negativa verkningar på miljön. Däremot kan naturligtvis inte etablering av industrier och liknande anläggningar med planmässiga konsekvenser av någon be­tydelse eller med påtagliga effekter på arbetsmarknaden innefattas i begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning.

Över huvud taget bör som riktmärke gälla att den föreslagna ordningen inte skall tillämpas om en byggnad eller en bebyggelsegrupp nu eller senare

Prop. 1976/77:122

1

framkallar behov av gemensamma anordningar av mer betydande omfatt­ning eller krav på allmänna va-anläggningar o, d.

3.6 Lämplighetsprövningen och formerna för denna

Jag har tidigare (avsnitt 3.4) föreslagit alt prövningen av tätbebyggelse av mindre omfattning får ske i samma former som nu gäller i fråga om glesbebyggelse. Prövningen kan alltså göras antingen genom planläggning enligl BL eller direkt i byggnadslovsärendet, 1 del förra fallet kan pröv-ningsunderiaget utgöras av antingen fastställd generalplan eller detaljplan.

Oavsett om den allmänna lämplighetsprövningen sker genom fastställd generalplan eller om den görs direkt i byggnadslovsärendet, blir bestäm­melsen i 29 § första stycket 1) BS tillämplig vid byggnadslovsprövningen. Enligl denna bestämmelse får byggnad inte uppföras med mindre valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kan anses lämpligt från allmän syn­punkt. Prövningsunderlaget torde normall utgöras av översiktlig planering i annan form än fastställd generalplan. Av särskild betydelse härvidlag blir de riktlinjer som anges i kommunöversikterna.

Jag vill här peka på att riktlinjer i kommunöversikt kan få rättsverkningar genom all de på ett enkelt sätt omformas lill bestämmelser i fastställd ge­neralplan. I planverkets rapport 29, Exempel på kommunöversikler (s. 12) ges anvisningar om upprättandet av sådan generalplan.

Inledningsvis har jag framhållit betydelsen av alt reformen kan knyta an till det pågående arbetet med kommunöversikterna. Reformförslaget kommer vid en tidpunkt som nära ansluter lill den då kommunöversikierna överlämnas från kommunerna lill länsstyrelserna för vidare behandling. I arbetet med upprättande av kommunöversikter härden tillämpning av dessa som jag nu föreslår inte alls varit förutsatt. Kommunöversikterna är alltså inte tillkomna i syfte att reglera tätbebyggelse av mindre omfattning. Det kan förefalla som om dessa omständigheter skapar svårigheter all på ett meningsfullt sätt passa in den föreslagna lagändringen i den fortlöpande översiktsplaneringen. Jag anser del därför viktigt atl göra klart hur denna fråga bör lösas.

Kommunöversikierna innehåller i de fiesta fall riktlinjer som rör bebyg­gelse utanför delaljplanelagda områden. Dessa riktlinjer kan t. ex. innebära att viss tätbebyggelse får ske ulan någon planläggning, dvs. formellt genom dispens från delaljplanekravel. De kan i andra fall innebära en rekommen­dation om viss ytterligare utredning, i form av områdesplan eller liknande, som förutsättning för tätbebyggelse. Även i en del av dessa fall fömtsätts den formella tillållighetsprövningen ske genom dispens. Bebyggelse som enligl riktlinje i kommunöversikt bör kunna medges genom dispens bör enligl min mening - om den föreslagna ändringen i 5  BL genomförs -i stället kunna prövas i den nya ordningen.

På det sätt som jag nu har angett bör det föreslagna prövningssyslemet

Prop. 1976/77:122

16

kunna i ett första skede anknytas lill riktiinjema i kommunöversikterna. Jag är medveten om att det ändå kan uppstå lolkningssvårigheter i den praktiska tillämpningen. Jag är emellertid övertygad om att dessa svårigheter efter hand kommer att klaras upp i det fortlöpande samarbetet mellan länsstyrelse och kommuner. Jag fömtsätter också alt kommunöversikterna i ett senare skede kommer atl överarbetas och alt en given utgångspunkt därvid blir all de direkt anpassas efter den nu föreslagna prövningsordningen.

Som jag redan har nämnt är förslaget utformat så alt det ger kommunerna valmöjlighet när del gäller prövningsunderlaget. Del skall alltså stå kom­munen fritt att, även för bebyggelse som i och för sig faller under den nu föreslagna regleringen, ställa krav på detaljplan. När det gäller valet av prövningsunderiag vill jag - utöver vad jag redan har framhållit - anföra följande.

Inom vidsträckta områden av landet är förhållandena sådana atl varken den väntade bebyggelseutvecklingen eller hänsynen till den vetenskapliga naturvårdens, kulturminnesvårdens eller det rörliga friluftslivels krav be­höver utgöra något hinder mot tätbebyggelse av mindre omfattning. I sådana fall, där del enligt den översiktliga planeringen inte finns några motstående allmänna intressen beträffande markanvändningen, bör som regel inget krav på detaljplan ställas upp. Delta betyder att en enkel prövning i byggnads­lovsärendet bör vara fullt tillräcklig inom slörre delen av den svenska lands­bygden.

Många sådana fall kommer alt utgöras av bebyggelse som avses ske i anslutning lill befintlig bebyggelse. Även när del gäller bebyggelse som inte avses direkt ansluta till befintlig bebyggelse bör emellertid en loka­liseringsprövning i byggnadslovsärendet vara tillräcklig i de flesta fall. Kan lokaliseringen antas ge upphov till ett exploateringslryck som kan leda lill bebyggelse utan närmare planmässigt samband, bör kravet på detaljplan dock upprätthållas.

Som jag fömt har antytt är den översiktliga planeringen av ganska skif­tande natur i olika kommuner. En väsentlig faktor vid valet av prövnings­ordning måste vara kvaliteten på det översiktliga planunderiagel. Endast om materialet ger säker ledning för lokaliseringsprövningen, bör detaljplan kunna undvaras. Man måste alltså ställa vissa krav på en kommunöversikt eller översiktsplan för atl den skall kunna läggas lill grund för etl bygg­nadslov. Frågor som med stöd av kommunöversiklen bör kunna bedömas - antingen genom någon form av områdesplan eller direkt i byggnadslovs­ärendet genom en enkel utredning - är exploateringsgraden inom området, tillgången på strövområden, byggnadsföretagets konsekvenser från trafik­synpunkt, dess omgivningspåverkan i övrigt, anspråken på byggnadens ut­formning och anpassning till miljön, vilka gemensamhetsanläggningar som erfordras och hur skyldigheten att utföra dessa skall regleras. Givetvis är dock inte samtliga nyss uppräknade aspekter lika framträdande i alla bygg­nadslovsärenden. Om en tillräckligt noggrann sakprövning av byggnadslovs-

Prop. 1976/77:122

17

ärendet inte anses kunna ske på grundval av det översiktliga planmalerialel, bör byggnadslov inte beviljas utan detaljplan.

1 fråga om lokalisering av bebyggelse på jordbruksfastighet vill jag stryka under vikten av atl inte produktiv jordbruksmark las i anspråk för bebyg­gelse.

På grund av de skiftande förhållanden som råder i olika delar av landet kommer lokala variationer atl uppslå i fråga om tillämpningen av det fö­reslagna prövningssystemet. I regioner med stor befolkningstäthet och med tendens till kraftig utveckling även i framtiden måste rimligen i de flesta byggnadsärenden ställas högre krav på detaljeringsgraden hos bedömnings-underlaget än exempelvis i kommunema i de s. k. skogslänen. Skillnaderna medför naturiigen all riktlinjerna i den översiktliga planeringen utformas på olika sätt. Detta leder i sin tur till alt förslaget får varierande praktisk betydelse i olika landsändar. Jag finner delta vara helt naturligt och anser inte att det minskar värdet av den föreslagna reformen.

3.7 Om- och tillbyggnader

En om- eller tillbyggnad som inte alls anses inverka på behovet av särskilda anordningar för att tillgodose gemensamma behov behandlas I praxis i sam­ma former som glesbebyggelse och kräver alltså inte dispens från delalj­planekravel. Del är alltså bara om byggnadsföretaget är ägnat all i något hänseende påverka behovet av gemensamhetsanläggningar som reglerna om tätbebyggelse blir tillämpliga.

De nuvarande bestämmelserna i 56 § 1 mom. fjärde stycket BS medför atl byggnadslov för sådan om- eller tillbyggnad, som är all hänföra till ny­byggnad och dessutom innefattar tätbebyggelse inom område utanför de­taljplan, inte får meddelas ulan dispens enligl 67 § I mom. BS. Vid dis­pensprövningen måste således avgöras om särskilda skäl för tillstånd fö­religger.

Den nu föreslagna regeln i 5 § andra stycket BL blir tillämplig även på om- och tillbyggnader i områden utanför detaljplan. I tillståndsärende an­gående om- eller tillbyggnad skall således avgöras om åtgärden innefattar tätbebyggelse av mindre omfattning. En avgörande omständighet vid denna bedömning bör enligt min mening vara i hur hög grad åtgärden påverkar kraven på gemensamma anordningar. Till tätbebyggelse hänföriiga om- och tillbyggnader som inte är av sådan omfattning eller art att de förändrar byggnadens användningssätt eller kan beräknas medföra ett avsevärt in­tensivare utnyttjande av fastigheten torde som regel kunna anses innefatta tätbebyggelse av mindre omfattning. Det kan emellertid finnas om- och tillbyggnader som i sig inte är omfattande men som avser sådant ändamål att de leder lill krav på stora förändringar beträffande gemensamhetsan-ordningarna. Så kan t. ex. vara fallet när om- och tillbyggnader medför krav

2* Riksdagen 1976/77.  I saml. Nr 122

Prop. 1976/77:122

18

på förbättringar av va-anordningarna inom etl bebyggelseområde, 1 sådana fall bör åtgärden inte anses innefatta tätbebyggelse av mindre omfattning.

Även när det gäller om- och tillbyggnad måste begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning avgränsas med hänsyn lill det framåtsyftande mo­mentet i tälbebyggelsedefinjtionen. Ibland kan även en mindre tillbyggnad - om den betraktas i ett slörre sammanhang - väntas i framliden tvinga fram så genomgripande åtgärder för att tillgodose gemensamma behov att tillbyggnaden på grund härav bör hänföras till tätbebyggelse som inte är av mindre omfattning. Detta kan exempelvis vara fallet inom områden med etl stort bebyggelsetryck och vidare inom bebyggelseområden där del är sannolikt atl ett större antal fastighetsägare kommer med önskemål om till- eller ombyggnad. I sådana fall bör alltså detaljplan utgöra den normala formen för lämplighetsprövningen. Om- och tillbyggnader med befarade verkningar av angivet slag bör således inte regleras med stöd av den nu föreslagna bestämmelsen.

Genom atl den föreslagna bestämmelsen om tätbebyggelse av mindre om­fattning kommer atl gälla även om- och tillbyggnad, kommer tätbebyg­gelseförbudet inte längre atl utgöra hinder för byggnadslov i om- och lill-byggnadsfall som byggnadsnämnden anser sig kunna bedöma utan detalj­plan. Det bör påpekas atl det i dessa fall inte sker någon prövning enligt bestämmelsen i 29 § första stycket 1) BS, eftersom denna reglerar endast uppförande av nv byggnad. Någon bedömning av byggnadsföretagets lämp­lighet med hänsyn till valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kommer alltså inte lill stånd. Detta bör emellertid enligt min uppfattning inte inge några betänkligheter. Om kommunen har för avsikt att inom nära före­slående lid få till stånd en ändring i markanvändningen, kan om- och till­byggnader som innefattar tätbebyggelse av mindre omfattning hindras genom att byggnadsnämnden vägrar byggnadslov i avvaktan på detaljplan.

3.8 Överprövning

En betydande fördel med den ordning som jag har förordat är enligt min mening all avgörandet om tätbebyggelse av mindre omfattning kan tillålas utan detaljplan sker genom beslut som i alla kommuner fattas på lokal nivå av den egna byggnadsnämnden och inte genom dispens. Även byggnadsnämnder som f. n. inte har befogenhet alt medge dispens från det allmänna lätbebyggelseförbudet kan alltså härigenom själva bestämma över tillkomsten av den begränsade tätbebyggelsen. Detta ligger i linje med den allmänna utvecklingen inom samhällsplaneringen i riktning mol etl större mått av kommunalt självbestämmande. Samtidigt vill jag emellertid erinra om att förslaget i stort bygger på atl principiella riktlinjer för pröv­ningen av de enskilda ärendena skall återfinnas i kommunöversikt eller översiktsplan som har upprättats i samråd med länsstyrelsen och antagils av kommunfullmäktige.

Prop. 1976/77:122

19

Om byggnadsnämnden har meddelat byggnadslov lill en åtgärd, som anses innefatta tätbebyggelse av mindre omfattning, kan länsstyrelsen upphäva beslutet om besvär anförs, t. ex. av ägaren till en grannfastighet. För bifall till en sådan besvärslalan torde krävas att grannen kan visa atl hans rätt på något sätt kränks genom byggnadsföretaget. Del torde således bara i undanlagsfall bli möjligt för länsstyrelsen att ändra byggnadsnämndens be­slut att meddela byggnadslov.

Finner byggnadsnämnden att den nu föreslagna bestämmelsen i 5 § andra stycket BL inte är tillämplig och att inte heller dispens enligt 67 § 1 mom. BS från tätbebyggelseförbudel bör komma i fråga, kan nämnden antingen överiämna ärendet lill länsstyrelsen med elt avstyrkande yttrande i dis­pensfrågan eller - om nämnden har den befogenheten - besluta att vägra dispens. I del sistnämnda fallet kan sökanden anföra besvär hos länsstyrel­sen. 1 båda fallen kan sökanden hos länsstyrelsen åberopa den föreslagna bestämmelsen i 5 § andra stycket BL. Normalt iakttar länsstyrelsen för­siktighet med att ändra byggnadsnämndens ställningstagande i frågor som det här gäller. Om emellertid länsstyrelsen av rättviseskäl eller eljest gör en annan bedömning än nämnden i fråga om behovet av detaljplan, kan länsstyrelsen antingen bevilja dispens eller finna dispensprövning inte be­hövas med hänsyn till den nu föreslagna bestämmelsen. I båda fallen är nämnden behörig atl fullfölja talan mot länsstyrelsens beslut.

Enligt reglerna i 71 § 2 mom. BS kan länsstyrelsens beslut överklagas till kammarrätten eller lill regeringen beroende på beslutets art. Kompe­tensfördelningen har härvid i huvudsak skett efter principen att ärenden som främst rör frågor om lämplighet eller ändamålsenlighet skall avgöras av regeringen, medan däremot ärenden med starka inslag av rättsfrågor prövas av kammarrätten. Till de beslut som skall överklagas lill regeringen hör sådana som avser tillämpningen av 29 § första stycket 1) BS eller som rör undantag från tätbebyggelseförbudel enligt 67 § BS. I dessa fall innefattar nämligen beslutet en bedömning av byggnadsförelagets lämplighet från all­män synpunkt.

I 71 § 2 mom. fjärde stycket BS ges bestämmelser om besvär i s. k. blan­dade mål, dvs. beslut i frågor av vilka någon eller några hör lill regeringens kompetensområde medan övriga frågor ankommer på kammarrätten. Be­stämmelserna innebär atl talan mot sådant beslut skall anföras hos kam­marrätten. Enligl 9 § lagen (1971:289, ändrad senast 1976:562) om allmänna förvaltningsdomstolar skall kammartätten med eget yttrande överiämna så­dana mål till regeringens prövning, om frågorna inte kan avgöras var för sig. Detta innebär att regeringen avgör hela målet sedan kammarrätten har yttrat sig.

Det förslag som jag har lagt fram innebär att byggnadslovsärenden av­seende tätbebyggelse av mindre omfattning kommer att prövas mot bak­gmnd av gällande utomplansbestämmelser Av särskild vikt därvidlag blir naturiigivis bestämmelsen i 29 5) första stycket 1) BS. Om länsstyrelsens

Prop. 1976/77:122

20

beslut enbart rör tillämpning av denna bestämmelse, blir regeringen sista instans också för ärenden som rör tätbebyggelse av mindre omfattning, något som jag finner vara ändamålsenligt. Även beträffande avgöranden som inte enbart rör tillämpningen av den nyss berörda utomplansbeslämmelsen kom­mer - till följd av reglerna för handläggning av blandade mål - den allmänna lämplighetsprövningen normall all göras av regeringen.

Mot bakgrund av det nu anförda är det enligl min mening inte påkallat med någon ändring av fullföljdsbeslämmelserna.

Jag vill slutligen erinra om etl korrektiv som slalen disponerar över, om en kommun lill äventyrs skulle komma alt utnyttja möjligheterna lill för­enklat förfarande på etl sätt, som uppenbarligen inte är förutsatt. Till fö­rekommande av tätbebyggelse kan nämligen regeringen enligl 87 i; BL med­dela det förbud mot nybyggnad som behövs för ändamålet. Länsstyrelsen kan i egenskap av tillsynsmyndighet väcka fråga hos regeringen om ut­färdande av sådant nybyggnadsförbud.

Jag anser det dock inte sannolikt alt utvecklingen kommer att ta sådan riktning att statliga ingripanden blir aktuella. Genom del samarbete som har utvecklats mellan länsstyrelse och kommuner bör det finnas fömtsätt­ningar att nä enighet om markanvändningen inom riksinlressanla områden. Vid detta samråd bör del kunna klariäggas om den av kommunen avsedda tillämpningen av delaljplanekravel stämmer överens med avsikterna I lag­stiftningen och med riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen.

3.9 Samordning med annan tillståndsprövning

Den föreslagna reformen kan bli tillämplig på bebyggelse inom områden som ingår i region- eller generalplan eller som omfattas endast av utom­plansbestämmelser. Reformen kan i en del fall få betydelse också när del gäller bedömning av byggnadsförelag inom områden med s. k. administra­tiva nybyggnadsförbud. Vissa sådana förbud kan utfärdas i avbidan på plan­läggning eller planändring (t. ex. 15 och 35 §§ saml 109 >j första stycket BL). En annan kategori av nybyggnadsförbud syftar till atl speciella intressen skall tas tillvara vid tillåtlighelsprövning av byggnadsföretag (t. ex. 81, 82 och 86§fj BL).

Om prövningen av en ansökan om undantag från nybyggnadsförbud ut­faller så alt byggnadsföretaget inte anses motverka syftet med förbudet, återstår det, innan byggnadslov kan meddelas, atl pröva byggnadsföretaget även mot bakgrund av de bestämmelser angående markanvändningen som i övrigt kan gälla för området. I vissa fall uppkommer därvid frågan om byggnadsföretaget innebär tätbebyggelse och alltså därigenom är underkastat det allmänna lätbebyggelseförbudet eller om det utgör glesbebyggelse som kan lämplighetsprövas utan detaljplan. Har kan alltså den av mig föreslagna regleringen bli tillämplig.

Prop. 1976/77:122

21

Även när det gäller byggnadsföretag inom områden som omfattas av föreskrift enligt naturvårdslagen (NVL) t. ex. inom slrandskyddsområde (15 och 16 §§) eller naturreservat (7-12 §§), kan de nu föreslagna reglerna läggas till grund för bedömning av den särskilda frågan om vilket planmässigt underiag, som vid tillämpning av byggnadslagstiftningen krävs för tillstånds­prövningen.

Både när det gäller ärenden om dispens från administrativa nybyggnads­förbud och i fråga om ärenden om tillstånd lill byggnadsföretag inom område med förordnande enligl NVL är beslutsprocessen så utformad att det prin­cipiellt är länsstyrelsen som är första instans. Delegation av beslutanderätten kan dock förekomma, nämligen till byggnadsnämnd i de fall som regleras i BL (67 § 2 mom. BS) och lill kommunal myndighet i vissa tillståndsärenden enligl NVL (43 § NVL). 1 de fall där beslutanderätten har delegerats på detta sätt uppslår inga problem med samordningen mellan byggnadslovs­prövningen och prövningen av ansökan om undantag från nybyggnads­förbud eller naturvårdsföreskrift. Vad som däremot kan behöva belysas något är samordningsfrågorna i de ärenden där frågan om undantag från nybygg­nadsförbud eller naturvårdsföreskrift prövas av länsstyrelsen i första instans.

Jag vill först erinra om hur samordningen vanligtvis sker i dag när del i ett och samma ärende förekommer fråga om dels dispens från nybygg­nadsförbud eller tillstånd enligl NVL, dels dispens från tätbebyggelseför­budel. Därvid tillämpas i allmänhet en handläggningsordning som föror­dades i samband med lagstiftningen om den fysiska riksplaneringen (prop. 1972:111, bil. 2 s. 323 f och planverkets skrivelse Lämplighetsprövning av bebyggelse utanför detaljplan). Handläggningsordningen innebär atl, om det krävs tillstånd som skall meddelas av länsstyrelsen, byggnadsnämnden med eget yttrande överiämnar hela ärendet till länsstyrelsen för avgörande. Här­igenom kan en samlad tillåtlighelsprövning göras. Som regel tillämpas detta förfarande även I de fall befogenheten atl medge dispens från tätbebyg­gelseförbudet har delegerats lill byggnadsnämnden med stöd av 67 § 2 mom. första stycket BS.

Från sökandens synpunkt finns det skäl som talar för atl motsvarande förfarande bör tillämpas också beträffande de byggnadsförelag som den fö­reslagna bestämmelsen i 5 § andra stycket BL avser atl reglera. Även i sådana situationer kan det ju vara av värde för sökanden atl få ett enda beslut som innefattar avgörande av samtliga aktuella tillållighelsfrågor. Del finns emellertid en principiellt viktig skillnad mellan dispens från lätbe­byggelseförbudet och den nu föreslagna beslutsordningen beträffande tät­bebyggelse av mindre omfattning. I del förstnämnda fallet har befogenheten alt fatta beslut lagts på länsstyrelsen med möjlighet för denna alt delegera befogenheten lill byggnadsnämnden. Sker delegation kan nämnden avslå från atl utnyttja sin befogenhet, vilket också enligt vad jag nyss nämnde bmkar tillämpas i ärenden där det krävs även tillstånd som skall meddelas av länsstyrelsen. De nu föreslagna reglema om tätbebyggelse av mindre

Prop. 1976/77:122

22

omfattning innebär däremot all byggnadsnämnden skall pröva tillåtlighets-frågan i första instans i samband med byggnadslovsprövningen. Denna be­fogenhet kommer nämnden inte att kunna överiämna till länsstyrelsen.

Detta bör få till följd att byggnadsnämnden, om den anser byggnads­förelaget innefatta tätbebyggelse av mindre omfattning som kan medges utan krav på detaljplan, hänskjuter till länsstyrelsen endast den fråga som det ankommer på länsstyrelsen att pröva, nämligen frågan om dispens från det särskilda nybyggnadsförbudet eller naturvårdsföreskriften. Det kan vara lämpligt atl nämnden i samband med hänskjutandet tillkännager sin upp­fattning att det är fråga om tätbebyggelse av mindre omfattning som inte kräver detaljplan. I ett sådant fall har länsstyrelsen ingen anledning alt la ställning till tälbebyggelsefrågan. Medger länsstyrelsen den sökta dispensen, återstår det för nämnden att i byggnadslovsärendet göra den ytteriigare pröv­ning som ankommer på nämnden.

Jag vill framhålla atl byggnadsnämndens yttrande givetvis bör vara gmn-dat på riktlinjer i kommunöversikl eller på översiktsplan. Kommunen och länsstyrelsen har alltså haft möjlighet att genom samråd under den över­siktliga planeringen komma fram till en gemensam uppfattning om formema för prövning av bebyggelse i det aktuella området.

Jag vill också kort beröra del fall då sökanden ger in ansökan om dispens från administrativt nybyggnadsförbud eller naturvårdsföreskrift direkt lill länsstyrelsen. Sådana ärenden bör normall remitteras till byggnadsnämnden för yttrande. Därigenom för nämnden tillfälle att ange om den bedömer byggnadsföretaget som glesbebyggelse, som tätbebyggelse av mindre om­fattning för vilken detaljplan inte krävs eller som sådan tätbebyggelse som fordrar dispens. I det sistnämnda fallet bör anges om särskilda skäl för dispens anses föreligga. Ärendet kan därefter prövas av länsstyrelsen på samma sätt som om ansökningen hade kommit in lill nämnden.

3.10 Samordning med fastighetsbildningslagen

De villkor för fastighetsbildning som gäller från allmän synpunkt är sam­lade i 3 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988, omtryckt 1971:1035, ändrad senast 1975:1138) (FBL). I 2 och 3 §§ finns villkor som syftar till samordning med tillämpningen av BL.

Enligl 2 § skall fastighetsbildning ske i överensstämmelse med gällande planer enligt BL. Om det i övrigt gäller några särskilda bestämmelser om markens användning eller bebyggande, t. ex. utomplansbestämmelser, får syftet med dessa bestämmelser inte motverkas genom fastighetsbildningen.

Enligt 3 § får fastighetsbildning utanför områden med detaljplan inte ske om åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området. Dessa villkor är tillämpliga dels generellt vid fastighetsbildning för bebyggelse, dels vid fastighetsbildning för annat ändamål än bebyggelse såvida fastig-

Prop. 1976/77:122

23

helsbildningen sker inom område med tätbebyggelse. Villkoren gäller alltså inte vid fastighetsbildning för annat ändamål än bebyggelse inom område där glesbebyggelse föreligger.

De anförda bestämmelserna Innebär bl. a. att det inte finns något krav på att byggnadslov eller tätbebyggelsedispens skall ha meddelats för att fas­tighetsbildning för bebyggelse skall få ske. Den som avser atl skaffa en tomt och bygga ett hus har därför valfrihet atl först aktualisera antingen fastighetsbildningsfrågan eller byggnadsfrågan.

Jag anser det nödvändigt att i detta sammanhang kort beröra hur fas­tighetsbildningsfrågan lämpligen bör behandlas i fall då del är fråga om tätbebyggelse av mindre omfattning.

Av vad jag nyss anförde framgår att fastighetsbildningen i de nu avsedda fallen skall ske med ledning av de fömt redovisade villkoren i 3 kap. 3 § FBL. Av 4 kap, 25 § första stycket FBL följer alt fastighetsbildningsmyn­digheten bör samråda med planmyndighelerna, dvs. främst byggnadsnämn­den. Syftet med samrådsföreskrifien i förening med villkoren i 3 kap. 3 {} är all fastighetsbildningsmyndighetens ställningstagande i fastighetsbild­ningsfrågan skall bli anpassat till byggnadsnämndens bedömning av bygg­nadsfrågan. En långtgående samordning vid handläggningen har också fö­respråkats av föredragande departementschefen i samband med 1972 års lagstiftning om hushållning med mark och vallen (prop. 1972:111, Bil. 2 s. 326),

Det är alltså avsett atl byggnadsnämndens inställning normalt skall vara utslagsgivande för bedömningen av fastighetsbildningens tillåtlighet. Denna princip skall självfallet gälla även när det är fråga om fastighetsbildning för tätbebyggelse av mindre omfattning. I sådant fall har byggnadsnämnden att belysa byggnadsförelagets allmänna lämplighet på samma sätt som om åtgärden hade syftat lill glesbebyggelse. Nämnden skall alltså beakta hu­mvida åtgärden försvårar områdets ändamålsenliga användning eller för­anleder olämplig bebyggelse. Därvid har nämnden all anlägga motsvarande betraktelsesätt som vid en tänkt prövning av en ansökan om byggnadslov på den aktuella platsen. Nämnden skall med andra ord gmnda sitt ställ­ningstagande på de tankar som ligger bakom den föreslagna regeln i 5 § andra stycket BL.

Nu angivna förhållanden gör all del enligt min mening saknas anledning att ändra fastighetsbildningsvillkoren i 3 kap. 3 5) FBL för att avsikterna med reformförslaget skall kunna beaktas även vid prövning av faslighets-bildningsfrågor Jag vill dock stryka under betydelsen av att samråd mellan kommunen och fastighetsbildningsmyndigheten sker redan vid upprättande eller ändring av kommunöversiklen.

Jag vill avslutningsvis något beröra ett problem som har nära samband med fasiighetsbildningsfrågor. Problemet aktualiseras ibland i jordbmks-områden med stort värde från exempelvis nalurvårdssynpunkt eller med hänsyn till det rörliga friluftslivet. Beträffande sådana områden kan det fö-

Prop. 1976/77:122

24

rekomma atl det i kommunöversikt eller översiktsplan, som har antagits av kommunfullmäktige, anges att endast bostadsbebyggelse som hänger samman med jordbruksföretagen får uppföras. Syftet med en sådan bestäm­melse kan vara alt generationsväxling inom företagen skall underlättas eller att viss uthyrningsrörelse skall kunna etableras. Däremot vill man förhindra bebyggelse som kan medföra avstyckning av särskilda frilidsfastigheter

,yid prövning av ansökan om byggnadslov som rör sådant område kan det uppstå tveksamhet om lokaliseringens lämplighet just med hänsyn till risken atl marken kan komma atl omvandlas lill en särskild frilidsfaslighel i samband med en framtida fastighetsbildning och försäljning. Det har i sådana sammanhang efterlysts krav på lagliga möjligheter för byggnads­nämnden atl i samband med all byggnadslov beviljas meddela förbud mot avstyckning. Gällande rätt medger inte att sådana förbud meddelas som binder fastighetsbildningsmyndigheten. Eventuella anvisningar av sådan in­nebörd i en kommunöversikl kan inte heller tiUmätas bindande verkan på samma sätt som föreskrifter i en fastsiälld plan enligl BL.

Jag har noga övervägt en lösning av problemet men anser all de ändringar som skulle bli nödvändiga skulle mbba gränserna mellan planmyndighe-ternas och fastighetsbildningsmyndighelernas kompetensområden på ett allt­för genomgripande sätt för atl ändringarna skall kunna göras i delta be­gränsade sammanhang. Byggnadsnämnden måste alltså även framdeles vid sin lämplighetsprövning av bebyggelse räkna med risken för att förskjut­ningar i markanvändningen kan komma atl ske, t, ex. så att en perman­entbostad övergår till atl användas som fritidshus och att fastighetsbildning för sådant ändamål därvid aktualiseras.

Det är i många fall befogat all låta möjligheten av en framtida fastig­hetsbildning inverka på delaljlokaliseringen av etl nytt bostadshus på en jordbmksfastighet. Särskilt gäller detta om det nya huset inte är avsett för jordbmkets behov eller om det visseriigen under den närmaste liden skall användas på elt sätt som har anknytning lill jordbruksdriften men det på sikt kan antas få fristående användning. I sådana fall bör den nya byggnaden inte placeras så nära intill befintliga ekonomibyggnader eller bostadshus för jordbrukets behov att del kan bli svårt att senare skapa en lämplig, självständig fastighet.

3.11 Övergångsbestämmelser

De föreslagna bestämmelserna bör träda i kraft den 1 juli 1977. Det medför till att börja med att bestämmelserna blir tillämpliga på ansökningar om tillstånd till byggnadsföretag som efter ikraftträdandet ges in till byggnads­nämnden eller - som fallet kan vara med vissa dispensansökningar - till länsstyrelsen. Det är enligl min mening vidare klart alt bestämmelserna bör vara tillämpliga på ärenden som har anhängiggjorts före ikraftträdandet men som först därefter prövas av byggnadsnämnden.

Prop. 1976/77:122

25

När det däremot gäller ärenden, som byggnadsnämnden har prövat enligt nu gällande ordning men som på grund av besvär prövas av överinstans efter ikraftträdandet, anser jag det lämpligt att överinstanserna bör vara bundna lill samma bestämmelser som byggnadsnämnden har lagt lill grund för sitt ställningstagande. Äldre bestämmelser bör också tillämpas vid pröv­ningen av sådana lillslåndsärenden som före ikraftträdandet har hänskjutits lill länsstyrelsen av byggnadsnämnden eller väckts av sökanden direkt hos länsstyrelsen.

Övergångsbestämmelserna bör mol bakgrund av del nu anförda innehålla föreskrifter om att äldre bestämmelser skall tillämpas dels vid prövning av besvär i fråga om sådant ärende om tillstånd lill byggnadsförelag som har avgjorts av byggnadsnämnd före ikraftträdandet, dels i sådant ärende om tillstånd till byggnadsförelag som prövas av länsstyrelsen i första instans och som har anhängiggjorts hos länsstyrelsen före ikraftträdandet. Bestäm­melserna bör gälla i fråga om både ändringen i BL och ändringen i BS. Med den föreslagna utformningen av övergångsbestämmelserna kommer enhetliga regler att gälla för handläggningen i samtliga instanser.

3.12 Kommuns ansvar för statliga bostadslån i vissa fall

I detta sammanhang vill jag också ta upp frågan om möjlighetema att finansiera bostadsbebyggelse i de områden som nu är aktuella, dvs. i gles­bygder och mindre tätorter. Jag tar upp den frågan mot bakgrund av nu­varande regler om kommuns ansvar för föriusi på statliga bostadslån för småhus.

Riksdagen har vid flera tillfällen behandlat bostadslångivningen i områden av glesbygdskaraktär. Ar 1974 beslöt sålunda riksdagen om vissa ändringar i fråga om kommunernas ansvar för föriusi på statslånet (prop. 1974:150, s. 414-415, CU 1974:36, rskr 1974:372). Med det uttryckliga syftet atl sam­ordna kommunernas prövning av bebyggelsens lämplighet med prövningen av bosladslånemöjligheterna ersattes lånemyndighelernas kredilriskpröv-ning med ett vidgat kommunalt ansvar. Enligl propositionen skulle det dittillsvarande kommunala ansvaret för föriusi på statslånet under 10 år intill belopp som motsvarade 5 % av låneunderlagel vidgas lill atl avse lånels hela löplid och ett belopp som svarade mol 10 % av låneunderlagel. Förslaget angavs innebära en vidgning av del kommunala ansvaret lill 40 % av statslånet. Riksdagen ansåg att del kommunala ansvaret borde avse även fördjupad del av bostadslånet och beslutade att det kommunala ansvaret för föriusi på statslånet skulle svara mol 40 % av del totala statslånet under lånets löplid.

Enligt vad jag har erfarit barden av riksdagen beslutade ordningen medfört vissa ölägenheter i områden där lånesökanden inte kan få underliggande

Prop. 1976/77:122

26

kredit upp lill statslånets nedre gräns, dvs. när fördjupning av statslånet måste tillgripas. Eftersom det kommunala ansvaret i sådana fall blir slörre än i områden där fördjupning inte behövs är det enligl min mening en onödigt betungande uppgift som läggs på kommuner med områden där försörjningsmöjlighelerna är otillfredsställande och befolkningsutvecklingen ogynnsam.

Mol bakgrund av vad jag anfört och med hänsyn till regionalpoliliska mål förordar jag därför, efter samråd med statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], att del kom­munala ansvaret inte bör avse fördjupad lånedel. Ansvaret bör således avse 40 % av statslånet, med undantag av fördjupad lånedel, under lånels hela löptid.

Den av mig förordade ändringen börgälla från den I juli 1977 och tillämpas även i ärenden, vari preliminärt men inte slutligt beslut har meddelats ti­digare och i ärenden om överlagande av lån som har beviljats enligl de äldre bestämmelserna.

4 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom bosladsdepartemeniel upprättats förslag lill

1.

lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

2.

lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612).

5 Specialmotivering

5.1 Förslaget till lag om ändring i byggnadslagen

Enligl den nuvarande lydelsen av 5 S andra stycket BL gäller atl mark för att få användas till tätbebyggelse måste prövas lämplig för detta ändamål genom planläggning enligt BL. Vidare gäller att en lämplighetsprövning skall göras också beträffande mark som avses för glesbebyggelse. Denna prövning kan ske vid planläggning enligl BL men också i samband med prövning av ansökan om byggnadslov.

1 överensstämmelse med vad jag har föreslagit i det föregående har ett tillägg gjorts till 5 § andra stycket av innebörd alt prövningen av tätbe­byggelse som är av mindre omfattning skall kunna göras i samband med prövningen av ansökan om byggnadslov på samma sätt som nu är möjligt beträffande glesbebyggelse.

Förslaget innebär alltså att de tillämpande myndigheterna, främst bygg­nadsnämnderna, skall avgöra om etl visst byggnadsföretag utgör tätbebyg­gelse av mindre omfattning som avses i 5 S andra stycket och, om så är fallet, la ställning till om förelaget kräver planläggning enligl BL eller om

Prop. 1976/77:122

27

det kan prövas i byggnadslovsärendet med ledning av översiktlig planering i andra former

Anses prövningen kunna göras i samband med byggnadslovsprövningen blir de regler som tillämpas vid lämplighetsprövning av glesbebyggelse till­lämpliga. Bl. a. skall alltså beaktas bestämmelserna i 29 § första stycket 

I), 

38 § och 39 § BS. Även bestämmelsen i 55 § 3 mom. andra stycket BS blir tillämplig. Med stöd av den bestämmelsen kan byggnadsnämnden alltså vägra byggnadslov utan tillgång lill ritningar rörande byggnadsföretaget.

Beträffande innebörden i övrigt av ändringsförslaget får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 3.5 och 3.6) där förslaget har utföriigl kommenterats. Även beträffande förslaget lill övergångsbestämmelser vill jag hänvisa lill den allmänna motiveringen (avsnitt 3.11).

Jag vill framhålla viklen av atl byggnadsnämnden i beslut och i yttranden till länsstyrelsen klart anger om nämndens ställningstagande grundas på den nu föreslagna bestämmelsen eller på reglerna om dispens från lätbe­byggelseförbudet eller om nämnden bedömer byggnadsföretaget som gles­bebyggelse.

5.2 Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan

Enligl 56 § I mom. fjärde stycket BS gäller all inom område, som inte ingår i detaljplan, byggnadslov inte får meddelas lill nybyggnad, som skulle innefatta tätbebyggelse, i vidare mån än för tillgodoseende av jordbrukels, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämföriigt behov.

Till följd av den föreslagna ändringen i 5 § andra stycket BL måste det undanlag från tätbebyggelseförbudel i 56 § I mom. fjärde stycket BS som gäller beträffande nybyggnad för bl, a. jordbrukets behov utvidgas lill alt gälla även tätbebyggelse av mindre omfattning. Bestämmelserna i 56 § 1 mom. fjärde stycket BS har ändrats i enlighet härmed, 1 stycket har dessutom gjorts en redaktionell jämkning.

Beträffande förslaget till övergångsbestämmelser får jag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.11).

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen dels att antaga förslagen till

1. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

2, lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612),

dels att godkänna den av mig förordade ändringen i grunderna för kom­muns ansvar för föriusi på statliga bostadslån.

Prop. 1976/77:122

28

7 Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar alt genom proposition föreslå riksdagen alt antaga de förslag som föredra­ganden har lagt fram.

Prop. 1976/77:122

,,'

Bilaga

Utvecklingen från år 1948 av de bebyggelsereglerande bestämmel­serna i BL m. m. 1 1947 års lagstiftning och praxis t. o. m. år 1971

Med tätbebyggelse avsågs enligt BL i dess lydelse vid ikraftträdandet år 1948 (prop. 1947:131, 1 LU 1947:45, rskr 1947:316) sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för att tillgodose gemensamma behov. De mer framåtsyftande momenten som enligt det förut anförda nu ingår i definitionen av tätbebyggelse tillkom alltså först senare, nämligen genom en år 1971 beslutad lagändring. Genom 1947 års lagstiftning till­erkändes det allmänna befogenhet alt bestämma när och var tätbebyggelse fick uppkomma. Den rätt alt exploatera mark för bebyggelse som tidigare i princip hade tillkommit markägaren upphörde då såvitt gällde tätbebyg­gelsen. Glesbyggelse utanför delaljplaneområden lämnades däremot i stort sett fri från lämplighetsprövning från markanvändningssynpunkl. BL in­nehöll dock regler om byggnadsförbud vilka gjorde det möjligt alt hindra bebyggelse som ansågs olämplig med hänsyn till naturvårdskrav eller från kulturhistorisk eller konstnäriig synpunkt. Dessa byggnadsförbud utgjorde hinder även mot glesbebyggelse, Utomplansbestämmelser ansågs kunna hindra olämplig bebyggelse i övrigt och utgöra elt tillräckligt instrument för atl leda byggandet på den egentliga landsbygden.

Den principiellt olika behandlingen av de båda kategorierna av bebyggelse ledde naturiigivis lill att gränsdragningen dem emellan blev av stor praktisk betydelse. Det kan vara lämpligt att här beröra den sammanfattning av Kungl. Maj:ls praxis på området som återfinns i prop. 1971:118 med förslag till lag om ändring i BL m. m. (s.  10 O-

1 propositionen upplystes inledningsvis att i de fall prövningen huvud­sakligen hade _ gällt om ett visst byggnadsföretag innefattade tätbe­byggelse eller inte, tätbebyggelse oftast hade ansetts föreligga. Bidragande orsak till den vidgning av tätbebyggelsebegreppet som torde ha skett i praxis angavs ha varit de högre krav på bebyggelseplanering som samhällsutveck­lingen hade medfört. Knappast någon skillnad hade oris mellan bebyggelse för permanent bruk och fritidsbostäder. Kraven på gemensamma anord­ningar hade satts lika högt beträffande dessa båda typer av bebyggelse, åt­minstone så snart det hade varit fråga om hus som medgav övernallnings-möjligheter. Tolkningen av uttrycken "samlad bebyggelse" och "särskilda anordningar för gemensamma behov" hade enligt redogörelsen i propo­sitionen skett från renodlade planeringssynpunkter, varvid stor hänsyn hade tagits lill det tillämnade byggnadsförelagets funktion. Även enstaka bygg­nader hade bedömts utgöra samlad bebyggelse, om de fullgjorde flera funk­tioner eller om de genom sin omfattning i väsentlig grad påverkade den fysiska planeringen inom elt större område. Som exempel på sådana enstaka byggnader som hade bedömts utgöra samlad bebyggelse nämndes nöjes-

Prop. 1976/77:122

30

anläggningar och externa vamhus. Beträffande betydelsen av byggnadsplal-sens läge i förhållande till områden med fastställda detaljplaner anfördes följande i propositionen.

Har ett tilltänkt byggnadsföretag legat inom omkring en kilometer från gränsen för detaljplanelagl område har förhållandena ansetts medföra att förelaget skall betraktas som tätbebyggelse. Särskild uppmärksamhet har dock i sådana fall ägnats förhållandena i planområdets omgivning. Små planområden som varit avskilt belägna ulan något samband med annan bebyggelse har ansetts ha ett väsentligt mindre influensområde. Därvid har dock vattenområden långt ifrån alltid ansetts ha avskiljande verkan. Särskilt när det varit fråga om att bedöma huruvida bebyggelse på öar varit att hänföra till tätbebyggelse eller ej har vattenområdena i stället ansetts binda samman olika bebyggelsegrupper till en enhet. Som särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov har ansetts - förutom vatten­ledningar, avloppsanordningar, vägar och liknande anordningar - även bad-och båtplatser samt sådana parkeringsplatser som anordnats i anslutning till allmänt brukade färdieder mot fritidsområden. Sålunda har parkerings-och bryggplatser på fastlandet ansetts utgöra gemensamma anordningar för bebyggelse på inte alltför avlägset belägna ögrupper.

Enligt propositionen hade benägenheten vidare varit större att hänföra ett byggnadsföretag till tätbebyggelse ju större efterfrågan hade varit på bygg­nadsmark inom det aktuella området.

Som glesbebyggelse hade huvudsakligen betraktats avskilt belägna hus i trakter där bebyggelseutvecklingen hade varit obetydlig och ingen grundad anledning hade förelegat att räkna med att någon ändring av betydelse här­vidlag skulle inträffa inom överskådlig tid. Även smärre byggnader, som endast avsågs som tillbehör till annan bebyggelse, t, ex, båthus och andra uthus, och som inte medförde ett intensivare markutnyttjande, hade ansetts utgöra glesbebyggelse. I propositionen anfördes vidare att med sistnämnda kategori byggnadsföretag hade jämställts vissa mindre tillbyggnaderoch and­ra till nybyggnad hänföriiga åtgärder, som inte innebar förändring av bygg­nads möjliga användningssätt eller ökade krav på gemensamma anordningar.

2 1971 års ändring i BL m. m.

De ändringar i BL m, m. som genomfördes på förslag i prop. 1971:118 kan sägas markera inledningen på en period av intensiv debatt och lag­stiftningsverksamhet beträffande bebyggelsefrågor. Därför är det på sin plats med en ganska ingående redovisning av motiven till ändringarna i BL (prop, 1971:118 s. 24 fO-

Den viktigaste ändringen var att ett tillägg gjordes i 6 s BL med innebörd dels att även sådan samlad bebyggelse som kan väntas nödvändiggöra ge-mensamhetsanordningar skall anses som tätbebyggelse och dels att vid pröv­ning om tätbebyggelse föreligger hänsyn skall tas även till bebyggelse som är all

Prop. 1976/77:122

31

vänta. Bestämmelsen trädde i kraft den I januari 1972. Den lydelse som 6 § BL fick genom denna ändring är densamma som den nu gällande.

1 propositionen konstaterade departementschefen att praxis vid tillämp­ningen av tätbebyggelsebegreppet var mycket växlande. Olikheterna i praxis yttrade sig främst däri att större eller mindre hänsyn logs till framtida behov av gemensamma anordningar eller till framtida bebyggelseutveckling. De­partementschefen framhöll som angeläget att mer allmänt få till stånd en tillämpning av planläggningskravet som så långt det är möjligt beaktar också framtida behov och krav. Den definition av begreppet tätbebyggelse som föreslogs i propositionen återspeglade enligt departementschefen på ett vä­sentligt bättre sätt än då gällande lagtext vad som enligt moderna plane­ringsprinciper borde betecknas som tätbebyggelse.

Med den sålunda föreslagna definitionen av tätbebyggelse klargjordes en­ligt departementschefen att vid bedömningen av behovet av särskilda an­ordningar för att tillgodose gemensamma behov hänsyn skall tas till behov av fortgående standardhöjningar inom befintligt bestånd av bygg­nader. Behovet av gemensamma anordningar måste bedömas med utgångs­punkt i en standard som är så hög atl den kan antas fylla skäliga krav underöverblickbartid. Departementschefen framhöll att del därmed givetvis inte är sagt alt dessa anordningar måste byggas ul genast, men all det måste ut­redas att del går att göra det senare. Finner man därvid att gemensamma an­läggningar behövs, skall alltså tätbebyggelse anses föreligga.

Frågan i vad mån bebyggelse är all vänta måste avgöras med hänsyn till omständigheterna i del särskilda fallet, framhöll departementschefen, och anförde vidare följande.

Man bör därvid utgå från hur bebyggelseutvecklingen skulle bli om inga ingripanden i reglerande syfte sker. Tendensen till koncentration av ny­bebyggelse kring tätorter är därvid av särskilt intresse. Det torde med fog kunna hävdasatt bebyggelse i allmänhet kan väntas inom etl område åtminsto­ne någon kilometer från varje tätort av någon betydenhet. Intill mera expansiva tätorter gäller naturiigivis detsamma även på större avstånd, särskilt där ten­denser föreligger lill sådan bebyggelse vars tillkomst är beroende av tätortens existens och utveckling. Behoven av gemensamma anordningar i form av vä­gar, parkområden, vatten- och avloppsanläggningar o. d. är särskilt framträ­dande inom sådana randzoner. Därför bör i princip all bebyggelse där betraktas som tätbebyggelse oavsett om marken är bebyggd eller inte när fråga uppkom­mer om nybebyggelse. Också översiktliga planer bör i vissa fall anses ha samma effekt, även om de inte upprättats enligt BL:s bestämmelsen Försiktighet mås­te emellertid iakttas när det gäller atl beakta översiktlig planering i detta sam­manhang. För all man med någon grad av säkerhet med ledning av översiktlig planering skall kunna säga all bebyggelse är all vänta bör en plan vara långt framskriden och avsedd atl tämligen snart ligga till grund för detaljplanering. En översiktlig plan kan å andra sidan utvisa att även tätbebyggelse i vissa fall kan tillålas utan detaljplanering. En sådan omständighet kan i det enskilda fal­let beaktas vid eventuell dispensprövning. Som jag skall beröra i det följande

Prop. 1976/77:122

32

måste dock restriktivitet iakttas vid en sådan bedömning. Ett gott mått på i vad mån bebyggelse är all vänta inom etl område är frekvensen av ansökningar om byggnadslov och avstyckningar.

Uttrycket "samlad bebyggelse" borde enligt departementschefen i tvek­samma fall tolkas med utgångspunkt i de principer som gäller för fysisk planläggning. Till samlad bebyggelse borde således hänföras bebyggelse som är belägen inom elt område med sådana egenskaper att de utgör en lämplig enhet för sammanhängande detaljplanläggning eller, i vissa fall, general­planläggning. Större avseende borde alltså fästas vid del planmässiga sam­bandet mellan byggnaderna än vid avståndet mellan dem. Departements­chefen framhöll att detta betraktelsesätt medförde i fråga om t, ex. skär­gårdsbebyggelse alt frågan om tätbebyggelse föreligger ofta måste bedömas medhänsynlillförhållandenapåfleraöarsammanfördatill grupper. Frågan om behovet av anordningar för gemensamt behov får enligl departementschefen viss betydelse redan för bedömningen av vad som skall förslås med samlad be­byggelse men har därutöver själ vständig betydelse för prövningen av frågan om den samlade bebyggelsen skall anses som tätbebyggelse.

Departementschefen framhöll alt behovet av gemensamma anordningar självfallet måste bedömas med hänsyn dels lill bebyggelsens ändamålsenliga funktion, dels till de standardkrav söm allmänt ställs eller kan väntas bli ställda i dessa avseenden. Departementschefen anförde vidare följande.

Ofta ligger numera tyngdpunkten inte enbart på vägar samt vallen- och avloppsanordningar, vilka vid tillkomsten av BL nämndes särskilt som ex­empel på gemensamhetsanordningar, utan stor vikt måste fästas också vid t. ex, parkområden, båt- och parkeringsplatser samt badplatser. Gemensam­ma anordningar är inte alltid belägna i omedelbar anslutning till bebyggelsen. Bål- och parkeringsplatser på fastlandet kan t, ex, ofta vara nödvändiga för att bebyggelse pä öar skall kunna komma till stånd. Viss typ av bebyggelse kan kräva följdinvesleringar eller på annat sätt påverka planeringen inom stora områden trots att bebyggelsen består av bara enstaka byggnad eller anläggning. Det kan vara fallet med t. ex. nöjes- och motionsanläggningar, skidliftar o. d. samt flygplatser och motorsportbanor, vilka kan anses ha ett med bebyggelse på mycket stort avstånd gemensamt behov av anord­ningar, t. ex. vägar eller parkområden,

1 fråga om bestämmelsen om dispens från tätbebyggelseförbudet - vilken för dispens förutsätter att särskilda skäl föreligger - uttalade departements­chefen att det ligger i sakens natur alt bestämmelsen skall tillämpas rest­riktivt. Departementschefen ansåg atl den ändring av täibebyggelsedefini-tionen som han förordade och motiven förändringen ytteriigare markerade att dispens borde vara en ren undantagsföreteelse. Enligt departements­chefen borde dispensgivning sålunda t. ex. inte få leda till att etl bebyg­gelseområde, för vilket detaljplan borde ha upprättats, blir utbyggt ulan föregående detaljplanering.

Prop. 1976/77:122

33

Vid behandlingen av prop. 1971:118 gjorde civilutskottet en del principiella ställningstaganden, som kom att bilda utgångspunkt för den blivande regleringen av glesbebyggelse (CU 1971:26).

CU konstaterade bl.a, att 1972 års riksdag, enligl vad som hade for-utskickats, skulle lå ta ställning till frågan om en fysisk riksplanering. Även om en sådan planering i stor utsträckning endast skulle la vägledande be­tydelse fann CU det dock uppenbart atl planeringens rikskaraktär skulle komma att i vissa fall framkalla behov av nya och bättre medel för att påverka markanvändningen. Riksplaneringen torde enligl CU också ge önsk­värda möjligheter alt på ett tidigare stadium än dittills förutse konkurrerande anspråk inom även inte delaljplanlagda områden. CU fann att behovet av en ändamålsenlig hushållning med markresurserna blev mot bakgrunden av lan­dets samlade intressen vidare än det behov som avsågs lillgodosett genom pro­positionsförslaget. CU yttrade vidare följande (s. 4 och 5).

Enligt utskottels mening kan detta ökade behov tillgodoses endast om det i enlighet med 1947 års principer för tätbebyggelse slås fast all utnyttjande av mark för även glesbebyggelse förutsätter planmässiga överväganden från samhällets sida och att det sålunda tillkommer samhället alt avgöra var och när även glesbebyggelse får ske. Riksdagen bör redan nu slå fast en sådan princip och uttala sig för att den bör ligga lill grund för den lagstiftning som bör prövas i samband med att riksdagen lar ställning lill principerna för en fysisk rikspla­nering.

En sålunda förordad princip innebär inte alt glesbebyggelse som sådan skulle motverkas. Glesbebyggelse är och kommer atl vara den enda lämpliga byggandeformen i stora delar av landet. Inte heller behöver principen med­föra krav på en betungande prövning. Genom principen att markäganderätt inte innefattar någon generell befogenhet att använda marken ens för gles­bebyggelse ges däremot möjlighet lill en bedömning - i allmänhet mot bakgrund av översiktliga markhushållningsprogram uppgjorda av kommu­nerna eller av naturvårdsmyndigheterna - av i vad mån glesbebyggelse bör la komma lill stånd.

Utskottet hemställde alt riksdagen skulle anla förslaget lill lag om ändring i BL och alt riksdagen skulle ge Kungl. Maj:l till känna vad utskottet i övrigt hade anfört. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1971:309).

3 1972 års ändring i BL m. m.

Förslag till reglering av glesbebyggelsen i enlighet med riksdagens nyss åter­givna uttalande lades fram i departementspromemorian (C 1972:1) Lagstift­ning om fysisk riksplanering.

I promemorian föreslogs atl i BL skulle införas krav på att mark som avses för glesbebyggelse skall ha prövats lämpad härför vid översiktlig plan­läggning. Det framhölls därvid att målet för planeringen av sådan bebyggelse borde, såsom riksdagen har uttalat, vara att skapa översiktliga markhus-

Prop. 1976/77:122

34

hållningsprogram som bakgrund för bedömning av i vad mån glesbebyggelse bör få komma lill stånd. Enligt promemorian utgör glesbebyggelsen från allmänna planläggningssynpunkter i många fall hinder för en framtida än­damålsenlig markanvändning. En jämnt utspridd glesbebyggelse inom ett område kan medföra ett mycket större planeringsproblem för framliden än en bebyggelse av motsvarande omfattning sammanförd till etl mindre antal grupper inom samma område. Generalplanen är, uttalades i promemorian, väl ägnad som instrument all motverka sådana olägenheter. Genom gene­ralplanering torde sålunda ofta kunna avskiljas dels områden där glesbe­byggelse avses kunna tillåtas under förutsättning all vissa krav på detalj­lokaliseringen uppfylls, dels områden där så inte är fallet, därför att marken skall användas för annat ändamål, t. ex, områden som bör avsättas för na­turskydds- och rekreationsändamål eller för framlida tätbebyggelse. Planen kan också förenas med bestämmelser till grund för detaljlokaliseringen och byggandet inom sådana områden som avses bli föremål för glesbebyggel-seexploalering. Del framhölls i promemorian all planen inte behöver fast­ställas för alt tjäna syftet som underlag för beslut om lokalisering av be­byggelse.

Oavsett hur huvudlinjerna för glesbebyggelsens lokalisering läggs fast -genom generalplan eller genom översiktliga bedömningar i andra former - måste enligt promemorian dessa bedömningar dessutom följas av pre­ciserade ställningstaganden till lokalisering av enstaka byggnader. För att uppfylla kravet på att det skall tillkomma samhället att avgöra sådana lo­kaliseringsfrågor måste alltså de översiktliga bedömningarna kompletteras med senare detaljbedömningar. I promemorian föreslogs att sådana detalj­bedömningar skulle göras i anslutning till byggnadslovsprövningen.

Efter remissbehandling togs promemorieförslaget upp i prop. 1972:111 angående hushållning med mark och vatten. Departementschefen fann den i promemorian föreslagna regleringen lämplig och förordade all lagstiftning­en utformades i enlighet härmed, I detta sammanhang anförde departe­mentschefen följande (Bil, 2 s, 321),

Jag delar remissinstansernas uppfattning att de översiktliga bedömningar som skall föregå marks användning för glesbebyggelse så långt möjligt bör ske i enkla och, där de lokala förhållandena motiverar det, enhetliga former. Del är enligt min mening angeläget att bedömningarna föregås av samråd och debatt och förankras i representativa kommunala beslut. Det synes emel­lertid lämpligt alt inte nu binda formerna för dessa bedömningar genom före­skrifter av statsmakterna utan atl låta formerna utvecklas på ett mera fritt sätt. Jag förutsätter att planverkets anvisningsverksamhet därvid kommer att spela en väsentlig roll.

En betydande fördel med den nu förordade ordningen i förening med den nya form för generalplanering som förordats i det föregående är enligt promemorian atl den översiktliga planeringen stimuleras och all delta torde skapa förutsättningar för väsentligt säkrare bedömningar beträffande be­byggelselokaliseringar över huvud taget inom kommunernas olika delar.

Prop, 1976/77:122

35

Det kan, framhålls i promemorian, medföra att också enstaka byggnads­företag som innefattar tätbebyggelse skall kunna tillåtas dispensvägen i fall där detta oftast inte är möjligt i dag. Som exempel härpå nämns i promemorian uppförande av ytteriigare bebyggelse i anslutning till befintlig jordbruksbebyg­gelse. I likhet med planverket vill jag starkt understryka denna synpunkt. Som planverket anfört börell strikt hävdandeav delaljplanekravel i vad avserensta-ka byggnader i fortsättningen kunna underiåtas, om en antagen översiktsplan eller annat underiag i och för sig ger tillräcklig ledning i fråga om markanvänd­ningen. Enligt vad jag har inhämtat inriktas planverkets anvisningsarbeie på ifrågavarandeområdebl. a. påattsökafåframunderiagföranvisningarrörande områdesplanläggning förspridd bebyggelse. Jag vill i delta sammanhang ytter­ligare framhålla atl genom den förordade ordningen kommer inte bara all ska­pas förutsättningar för säkrare bedömningar hos myndigheterna i dessa frågor Även allmänheten får större möjligheteratt i förväg överblicka möjligheterna till bebyggelse inom skilda områden.

Departementschefen förordade - i överensstämmelse med promemorie-förslagel - all den nya regleringen skulle komma till uttryck genom att den i 5  andra stycket BL för tätbebyggelse upptagna principen att marken skall ha prövats från allmän synpunkt lämpad för bebyggelseändamålet ut­vidgades att omfatta också glesbebyggelse. Departementschefen erinrade om atl paragrafen beträffande tätbebyggelse föreskriver atl sådan prövning skall ske vid planläggning enligt BL och föreslog atl i fråga om glesbebyggelse skulle gälla att prövningen även skall kunna ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov, i allmänhet mol bakgrund av översiktlig plan­läggning. Bestämmelserna i 5 >; andra stycket BL föreslogs bli omarbetade i enlighet härmed.

Angående de synpunkter som vid planläggning skall anläggas vid prövning av marks lämplighet för bebyggelse framhöll departementschefen alt väg­ledning gavs i de allmänna bestämmelserna om planläggning i 9 § BS, dock endast såvitt avsåg tätbebyggelse. Paragrafens andra stycke föreskrev att till tätbebyggelse inte fick avsättas mark som från sundhetssynpunkt, med hänsyn till samfärdseln, möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp, faran för vattenförorening eller annars från allmän synpunkt inte var lämpad för sådan bebyggelse. Med hänsyn till all generalplan också borde användas för glesbebyggelseplanering föreslogs att dessa bestämmelser och bestämmelsen i 11 s 1 mom. BS, enligt vilken vid generalplanering borde undersökas vilka områden som från allmän synpunkt bör undantas från tätbebyggelse, skulle göras tillämpliga också på glesbebyggelse.

Även om vid översiktlig planläggning enligt BL mark har prövats lämpad för bebyggelse över huvud taget eller för visst slag av bebyggelse, fordrades enligt departementschefen ytteriigare bestämmelser som säkerställer att de enskilda byggnaderna låren lämplig detaljlokalisering. Departementschefen ansåg att sådana bestämmelser lämpligen borde anknyta till de i 9 s andra stycket BS upptagna allmänna bestämmelserna om vad som skall iakttas

Prop. 1976/77:122

36

vid planläggning. Därigenom skulle samma allmänna krav komma att gälla för lokalisering av glesbebyggelse oavsett om prövningen sker vid översiktlig planläggning eller enbart i samband med ansökan om byggnadslov. De­partementschefen föreslog därför att 29  1) BS skulle kompletteras i enlighet härmed och samtidigt ändras så att bestämmelsen direkt lar sikte på de­taljlokalisering av tillämnad byggnad. Paragrafen föreslogs utformad så att byggnad inte skulle la uppföras med mindre valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kunde anses från allmän synpunkt lämpligt,

Enligl den föreslagna ordningen skulle det således tillkomma byggnads­nämnden atl ta ställning till detaljlokalisering av glesbybyggelse, i allmänhet mot bakgrund av generalplan ellerannan översiktlig planering. Departements­chefen framhöll atl byggnadsnämnden, om den i avsaknad av översiktlig plan inte kan avgöra om etl byggnadsförelag fåren från allmän synpunkt lämplig be­lägenhet, med stöd av 29 § IjBSidenföreslagnalydelsen,kan vägra byggnads­lov innan behövlig sådan plan har upprättats. Detta torde enligt departements­chefen överensstämma med riksdagens krav att det bör tillkomma samhället att avgöra också när glesbebyggelse bör få komma till stånd.

1 propositionen föreslogs 5 S andra stycket BL få följande lydelse.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsattes, att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning sker vid planläggning enligt denna lag. I fråga om annan bebyggelse än tätbebyggelse må prövningen även ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov.

I specialmötiveringen till förslaget till ändring i 5 § BL anförde departe­mentschefen bl, a. följande (prop. 1972:111 Bil. 2 s, 385).

Den prövning av marks lämplighet för bebyggelse som fömtsätts för tätbe­byggelse skall enligt förslaget liksom f n. ske vid planläggning enligt BL. För glesbebyggelse föreslås all motsvarande prövning skall ske vid sådan planlägg­ning eller i samband med prövning av ansökan om byggnadslov. Eftersom de­taljplan endast reglerar tätbebyggelse avses med planläggning i detta samman­hang endast general- eller regionplanering. Av formuleringen framgår atl be­stämmelsen inte medför krav påsådan planläggning som förutsättning för gles­bebyggelse. Har mark i generalplan prövats lämpad för glesbebyggelse, fömt­sätts den kompletterande bedömning som kan behövas fören lämplig lokalise­ring av tillämnad byggnad ske i samband med ansökan om byggnadslov. All en bedömning från allmän synpunkt av också glesbebyggelsens detaljlokalisering alltid skall ske framgår av 29 § 1) BS i dess nu föreslagna lydelse.

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen gjorde CU (CU 1972:35) följande uttalande om fritidsbebyggelse(s. 17).

Aktuella konfliklfall som kräver snara lösningar förorsakas av den snabba utvecklingen av fritidsbebyggelsen, vilken till stor del skett utan föregående planläggning. Utskottet anslutersig därför till meningen att det ärönskvärt att fritidsbebyggelse i fortsättningen utvecklas mer planmässigt än hittills och stryker liksom civilministern under att detta inte behöver innebära minskade

Prop. 1976/77:122

37

möjligheter lill enskilt fritidsboende eller minskad valfrihet för det enskilda hushållet att välja önskad bebyggelsetyp. Planeringskravet innebär självfallet inte heller all fritidsbebyggelse endast skall tillåtas i form av stora tätbebyggda fritidsbyar. De olikheter som föreligger mellan t. ex. vissa delar av Norriands inland och tätortsregionerna i fråga om nalurtyper och exploateringslryck mås­te lika självfallet beaktas vid de planmässiga bedömningarna.

CU uttalade vidare följande i anledning av motionen 1972:1813, vari fram­hölls angelägenheten av all lokalisera bebyggelse, såväl i form av fritidsbebyg­gelse som för fast boende, i anslutning till befintlig jordbruksbebyggelse(s. 17),

Avgöranden i denna del ligger inom den kommunala planeringens ram och måste behandlas olika i skilda planeringssammanhang. Enligt utskottets me­ning strider en sådan lokalisering inte mot förordade planeringsprinciper utan är i många fall otvivelaktigt en lösning som medför ömsesidiga fördelar.

På grund av det anförda borde enligl CU motionen inte föranleda något sär­skilt riksdagens uttalande.

Beträffande de utgångspunkter, som departementschefen i propositionen hade anslutit sig lill i fråga om den planmässiga regleringen av glesbebyggelse, framhöll CU att dessa dåmera hade blivit allmänt omfattade. De motionerom bebyggelsefrågor som förelåg till behandling av utskotlet föranledde vissa utta­landen som har intresse i detta sammanhang. CU tog först upp en hemställan i den förut nämnda motionen 1972:1813 om ändringar i förslagen beträffande rätt för kommun att själv bestämma vilken omfattning en översiktlig planbe­dömning bör ha. Därvid anförde CU (s. 36 O-

Enligt utskottels mening har kraven på beslutets utformning i propositionen angetts så generellt att motionärernas intresse får anses helt tillgodosett. Ut­skottet har även fått anledning anla alt kommande anvisningar från statens planverk i denna del skall i all rimlig utsträckning beakta i motionen betonade intressen.

Vad gäller den ytmässiga omfattningen av bedömningarna ligger just i kra­vet på översikllighet att kommunens hela yta beaktas. Kommunen har knap­past något intresse av att få till stånd dellösningar. En helt annan sak är att vid dessa översiktliga bedömningar möjligen aktualiserade krav på generalplane­ring eller detaljplanering avser begränsade områden. Enligt utskottets me­ning får motionärernas syften även i denna del anses helt tillgodosedda.

1 delta sammanhang lar utskottet även upp del i motionen 1972:1813 fram­förda förslaget att övergångsvis krav inte skulle ställas på översiktliga bedöm­ningar. Avsikten är att med en sådan regel möjliggöra ytterligare byggande även under den lid som bedömningarna övervägs.

I de flesta kommuner torde byggklar mark stå till förfogande i sådan ut­sträckning atl byggnadsprodukiionen inte påverkas. För vissa initiativ lill gles­bebyggelse kan kravet på översiktlig bedömning medföra atl beslut i byggnads­lovsärende inte omedelbart kan lämnas. Del är ocksåav mycket stor vikt atl be­dömningarna även faktiskt och inte endast formellt föregås av samråd och de­batt innan de förankras i kommunala beslut. Det kan dock förekomma fall där lokaliseringens lämplighet - eller olämplighel - ur allmän synpunkt framstår som så klar att beslut kan fattas redan föreden översiktliga prövningen. Någon

Prop. 1976/77:122

38

särskild övergångsregel ärenligt utskottets mening inte behövlig ellerlämplig.

I motionen 1972:1817 föreslås elt uttalande alt prövning av glesbebyggelse skall ske i sådana former atl den inte blir betungande för den sökande saml att rättssäkerheten garanteras.

Vad sålunda anförts i motionen ansluter i allt väsentligt till vad 1971 års riksdag ullalat. Enligl utskottets bedömning uppfyller nu framlagda för­slag också dessa intentioner. Motionen innehåller inte några förslag till sär­regler.

Utskottet fann - med hänsyn till vad departementschefen hade anfört och vad utskottet i övrigt hade uttalat i liknande sammanhang -att syftet med motionen 1972:1817 var tillgodosett även utan ett särskilt uttalande.

CU hade ingen erinran mot de föreslagna grunderna för reglering av gles­bebyggelse och hemställde att riksdagen skulle godkänna vad utskottet hade anfört. I de nu aktuella delarna biföll riksdagen (rskr 1972:348) utskottets hemställan. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari  1973.

4 Planverkets anvisningsarbete

Som nyss nämndes framhöll departementschefen i prop. 1972:111 (Bil. 2s. 321) att formema för de översiktliga bedömningarna t, v. inte borde bindas genom föreskriflerav statsmakterna utan all deskulle få utvecklas på etl mera fritt sätt. Planverkets anvisningsarbete förutsattes dock spela en väsentlig roll som vägledning för kommunerna och andra myndigheter i bebyggelsefrågor av ifrågavarande slag. En sådan anvisningsverksamhet kom också lill stånd inom planverket som därvid samarbetade med dåvarande lantmäteristyrelsen.

Genom ändrade förutsättningar till följd av samhällsutvecklingen i allmän­het kunde den kommunala översiktsplaneringen enligl planverket knappast sammanfattas i elt enda dokument som kallas kommunens generalplan. Generalplanerna hade i praktiken kommit att avspeglas i skilda plandoku­ment. En general plan som läcker kommunens hela yla brukar benämnas kom-munomfattande markaisposilionsplan. Denna plantyp beskrivs mer utföriigl bl, a.iplanverketsskrivelselillkommunernaimaj 1972(dnrU 2138/71) Över­siktlig fysisk planering i kommun-vidgad generalplanering. Generalplan för en kommundel, en tätort, en stadsdel eller ett område med fritidsbebyggelse brukar benämnas områdesplan eller dispositionsplan. Benämningarna "kom-munomfatlande markdispositionsplan" och "områdesplan" är således ingen­ting annat än förtydliganden av vilken form av generalplan som avses.

Begreppet kommunöversikl lanserades av planverket och lanlmäteristy-relsen i skrivelse till kommunerna i augusti 1973 (dnr U 1172/73 Lämp­lighetsprövning av bebyggelse utanför detaljplan. Tillsammans med kom­munöversikten kan den kommunomfattande markdispositionsplanen och områdesplanerna sägas utgöra kommunens samlade generalplanehandlingar. Planverkets intentioner med kommunöversikten kan kortfattat beskrivas på följande sätt.

Prop. 1976/77:122

39

Kommunöversiklen har två syften, nämligen dels att ange riktlinjer i storl för byggnadsnämndens handläggning av plan- och byggnadsärenden m. m. och utgöra underiag för motiveringar vid beslut i fråga om dessa ärenden, dels att göra det möjligt alt lämna besked till allmänheten om vilka förutsättningar för och möjligheter till byggnadslov och fastighets­bildning för bebyggelse som föreligger i olika delar av kommunen. Kom­munöversikten bör kunna ge vägledning för fastighetsbildningsmyndigheten och länsstyrelsen i deras handläggning av plan- och byggnadsärenden.

Kommunöversikten utgör bedömningsunderiag och ger riktlinjer för be­byggelseutvecklingen inom område utanför detaljplan, anger förekomsten av detaljplan, områdesplan (generalplan) eller förordnanden enligt BL, NVL, etc, samt pekar på behov av planläggning eller närmare utredning. Över­sikten hänvisar således lill mera detaljerat bedömningsunderiag i vissa fall och ger direkt ledning för prövning av ansökan om byggnadslov m, m, i andra fall.

Kommunöversikten kan ses som kommunfullmäktiges handlingsprogram för byggnadsnämndens hantering av plan- och byggnadsärenden under en viss tidsperiod, normall tre år. Kommunöversikten består av en beskrivning samt en redovisningskaria med tillhörande riktlinjer för bebyggelseutveck­lingen. Den täcker kommunens hela yta men redovisar inte såsom en kom­munomfattande markdispositionsplan markens avsedda användning för oli­ka ändamål,

Enligl planverkels rekommendationer bör kommunöversikten liksom den kommunomfattande markdispositionsplanen handläggas enligt reglerna för antagen generalplan i BS. Närmare rekommendationer angående kommun­översiktens handjäggning, tekniska utformning m. m, återfinns dels i plan­verkets rapport 29 Exempel på kommunöversikter, utarbetad 1974 i samråd med lantmäteriverket, och dels i den förut nämnda skrivelsen Lämplig­hetsprövning av bebyggelse utanför detaljplan. 1 sistnämnda skrivelse anförs bl. a. följande om upprättandet av kommunöversikt.

Planverket fömtsätter att arbetet med kommunöversikten i huvudsak skall kunna utföras av kommunens egen expertis i samarbete med bl. a. länsstyrel­sen och fastighetsbildningsmyndigheten. Kommunöversikten är ett centralt dokument i kommunens planering. Arbetet bör därför bedrivas på kommun­fullmäktiges uppdrag och under kommunstyrelsens ledning. Översikten är ett viktiglhjälpmedelförbyggnadsnämndenslöpandeverksamhel. Nämnden bör därför som regel svara för den tekniska framställningen under medverkan av andra berörda nämnder och förvaltningar. Samråd bör hållas med statliga myn­digheter, organisationer och enskilda som är berörda eller intresserade.

I skrivelsen ges vidare följande riktlinjer för handläggningen av glesbe-byggelsefrågor.

De lagändringar som riksdagen sålunda beslutat om innebär all samhället fått bättre möjligheter atl styra glesbebyggelsen. Reformen får inte tolkas som

Prop. 1976/77:122

40

motiv lill etl utdömande av glesbebyggelse som lämplig bebyggelseform. Tvärtom finns det vidsträckta områden i landet där varken bebyggelseutveck­ling eller hänsyn till naturvårdens, kulturminnesvårdens eller friluftslivets in­tressen kan bedömas motivera någon större restriktivitet mol glesbebyggelse. Riksdagen harockså gjort ett klart uttalande på denna punkt och bl. a. framhål­lit att glesbebyggelse som sådan inte fårmotverkasochatlglesbebyggelseäroch kommer att vara den lämpliga bebyggelseformen i stora delar av landet (CU 1971:26 sid. 5, prop. 1972:111 bilaga 2 sid. 319, CU 1972:35 sid. 35),

Riktlinjer för hur glesbebyggelsefrågorna skall hanleras i kommunens olika delar bör normall kunna utarbetas som elt led i kommunernas löpande över-sikisplanearbele. Detkanl. ex. vara lämpligt alt regler preciseras förglesbebyg-gelsenslokaliseringoch utformning. Reglerna bör konstrueras såatt glesbebyg­gelsens positiva värden las tillvara. Bl. a. bör beaktas att glesbebyggelsen kan ses som en värdefull tillgång för landsbygden. Den bör kunna medverka till landskapets öppethållande och vård och utgör i vissa fall etl berikande inslag i landskapsbilden.

Reformen börsåledes utnyttjas för att förhindra de från allmän synpunkt ne­gativa formernaavglesbebyggelse-exempelvisdominerandeenslakabyggna-der inom områden med öppen landskapskaraktär, störande bebyggelse på plat­ser som är attraktiva för det röriiga friluftslivet etc. - men också för alt åstad­komma lämpliga former för glesbebyggelsens utveckling, I sammanhanget måsteäven följdernaav det kommunala serviceansvaret för all bebyggelse upp­märksammas.

1 samma skrivelse lämnar planverket också vissa anvisningar om för­farandet dådet översiktliga bedömningsunderiaget har enklare form än vad planverket rekommenderar. Verket anför därvid följande.

Bedömningen torde härvid få ske mot bakgrund av befintligt kartmaterial, befintliga inventeringar och planer osv. och få göras från fall lill fall. Underiags-malerialel bör under alla omständigheter vara aktuellt. De ajourförda länsinvenleringarna torde ha storl värde i sammanhanget.

Planverket vill understryka att även om översiktlig plan eller kommun­översikt skulle saknas är detta inte elt tillräckligt motiv för atl en ansökan om byggnadslov eller fastighetsbildning för glesbebyggelse skall avslås re­spektive avstyrkas. En sakprövning måste som regel alllid ske och besluts­skälen anges. All översiktligt planarbete eller annat utredningsarbete pågår för visst område bör föranleda viss restriktivitet vid prövningen i avvaktan på att planen eller utredningen färdigställts och behandlats av kommunala organ m. fl. Bara om det blir klariagt i ärendet atl det föreligger osäkerhet beträffande lämplig markanvändning torde man ha anledning atl avslå an­sökan i väntan på att en översiktlig bedömning hinner ske. Delta framgår bl. a. av departementschefens uttalande i riksdagen i maj 1973 (svar på in-terpellation nr 80 angående den kommunala bedömningen av glesbebyg-gelseulvecklingen).

Det kan givetvis också, som civilulskottel anfört, förekomma fall där lokaliseringens lämplighet - eller olämplighet - från allmän synpunkt fram­står som så klart att beslut kan fallas redan före en samlad översiktlig be­dömning (jfr CU 1972:35 sid. 37).

Prop. 1976/77:122

41

I skrivelsen Lämplighetsprövning av bebyggelse utanför detaljplan tar planverket upp också behandlingen av dispensfrågor och anför bl. a. följande.

Huvudsyftet med den skärpning av lätbebyggelsebegreppel som infördes den I januari 1972 var att vidga samhällets kontrollmöjligheter över be­byggelseutvecklingen. De senare införda reglerna för prövning av glesbe­byggelsen har dock i viss utsträckning minskat betydelsen av denna lag­ändring eftersom även glesbebyggelse numera skall föregås av en allmän lämplighetsprövning.

Genom all kommunema i allt större utsträckning kan väntas utarbeta kommunomfattande planer för markanvändningen och därmed erhålla ett säkrare bedömningsunderlag torde möjligheterna till dispens från det all­männa tätbebyggelseförbudel enligl 56 § BS i vissa fall öka (jfr prop. 1972:111 bilaga 2 sid. 321). Del är dock givet all försiktighet bör iakttas beträffande dispensgivningen inom områden med stark bebyggelseutveckling.

Med stöd av kommunöversikt samt i förekommande fall kommunom­fattande markdispositionsplan och/eller områdesplan torde det enligl plan­verket således i vissa fall utanför de mest expansiva trakterna vara möjligt att tillåta begränsad tätbebyggelse utan krav på detaljplan. Planverket nämner följande exempel på sådana situationer.

Komplettering med enstaka byggnader, t, ex, i anslutning lill befintlig jordbruksbebyggelse, fiskelägen och fäbodar. Särskilda krav bör dock i regel ställas på byggnads anpassning till den lokala byggnadstraditionen Gft 38 § BS). Samråd kan behöva las med länsstyrelsen (planenhelen) och lands­antikvarien också vid detaljbedömningen av byggnad, t. ex. vid komplet­tering med enstaka byggnad inom ett fiskeläge.

Enstaka byggnader i trakter med svag bebyggelseutveckling och där ut­vecklingen även på sikt bedöms som ringa.

Mindre, isolerad grupp med fritidshus (3-5 st.) som inte väntas vida­reutvecklas. En utredning, som visar utfarlsfrågans lösning, vägsystem, va-frågornas lösning, byggnadernas lokalisering och anpassning till terrängen, tillgången lill friylor m. m., torde i många fall vara tillfyllest. Utredningen bör även behandla genomförandefrågorna.

Planverket framhåller att som förutsättning för dispens från det allmänna tätbebyggelseförbudet gäller enligt 67 ;; BS atl särskilda skäl skall föreligga. All det i nämnda situationer finns stöd i översiktlig plan eller dylikt lar enligt verket anses innebära ett särskilt skäl,

I sammanhanget pekar planverket på de fördelar som en fastställd de­taljplan kan innebära även närdet gäller bebyggelse av begränsad omfattning såväl för det allmänna som för enskilda personer genom att detaljerade bestämmelser fastställs om byggande och fastighetsbildning, grannelagsrätts-liga förhållanden preciseras och genomförandei underiättas,

I vissa fall finns det enligt verket anledning att vara restriktiv vid prövning av tillkommande enstaka byggnader i område utanför detaljplan. Det gäller

Prop. 1976/77:122

42

bl. a. randbebyggelse i närheten av expansiva tätorter, slörre trafikleder och flygplatser, bebyggelse i närheten av slörre friluftsanläggningar, bebyggelse i närheten av jordbruksföretag med omfattande animalieproduktion samt fritidsbebyggelse i närheten av större tätorter, där omvandling till helårs­bebyggelse kan förväntas. Det kan också gälla områden där del är svårt att tillhandahålla kommunal service. Del bör enligt planverket observeras att bebyggelse närmast de slörre täiorierna och inom områden med efter-frågetryck från fritidsbebyggelse i princip får hänföras till tätbebyggelse.

S Uttalanden av riksdagen under år 1975

I samband med behandlingen av prop. 1975:83 med förslag till ändring i BS - ett förslag som inte har något samband med de frågor som jag nu lar upp - behandlade CU (CU 1975:25) ett flertal under den allmänna mo­tionstiden väckta motioner. Beträffande del motionsyrkande som har störst intresse i delta sammanhang yttrade CU följande (s. 4 O-

1 motionen 1758 (c), yrkandet 5, föreslås riksdagen att upprepa vissa ti­digare uttalanden från civilutskottets sida angående glesbebyggelse m. m. De uttalanden som avses torde vara följande. I samband med att utskottet (CU 1971:26, s. 4-5) slog fast att utnyttjande av mark föräven glesbebyggelse förutsätter planmässiga överväganden från samhällets sida, anfördes bl. a. alt en sådan princip inte innebär att glesbebyggelse som sådan skulle mot­verkas. Glesbebyggelse är och kommer alt vara, anförde utskottet, den enda lämpliga byggandeformen i stora delar av landet. Vidare tog utskottet (CU 1972:35, s. 17) i samband med behandlingen av planeringsriktlinjer i den fysiska riksplaneringen för friluftsliv och fritidsbebyggelse upp en motionsvis väckt fråga om lokalisering av frilids- och permanenlbosläder i anslutning lill befintlig jordbruksbebyggelse. Utskottet hänvisade till alt avgöranden i denna del ligger inom den kommunala planeringens ram och måste be­handlas olika i skilda planeringssammanhang. Utskottet anförde vidare att enligl dess mening en sådan lokalisering inte strider mol förordade pla­neringsprinciper ulan är i många fall otvivelaktigt en lösning som medför ömsesidiga fördelar.

Utskottet har inte heller nu funnit anledning till andra bedömningar än de refererade och har därmed inte heller någon invändning mot motionens syfte. Förslaget att uttalandena skall upprepas av riksdagen motiveras när­mast med att de nya reglerna i en del kommuner tolkats och tillämpats på elt restriktivt sätt. Som utskottet enligt det anförda redan tidigare hänvisat till, ligger dessa avgöranden hos kommunerna. Någon ytteriigare riksdagens åtgärd är därför inte påkallad.

Utskottet hemställde att riksdagen skulle avslå motionen. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1975:199).

Prop. 1976/77:122

43

6 Uttalanden av riksdagen under år 1976

Det inledningsvis berörda beslutet av riksdagen (rskr 1975/76:201) att redan gjorda överväganden i planeringsfrågor bör knytas som lagmotiv till änd­ringar i byggnadslagstiftningen föranleddes av en motion (mot. 1975/76:1952) om planmässig glesbebyggelse i vilken anfördes följande.

Riksdagen har under senare år fattal flera beslut om planeringen enligt byggnadslagstiftningen. Besluten har haft karaktär såväl av lagändringar med därtill direkt anknutna motiv som av uttalanden rörande bedömnings­grunder vid vägning av olika intressen. Bland dessa senare uttalanden åter­finns bl, a. uttalanden som rör bedömningar av spridd bebyggelse.

Sålunda har riksdagen (CU 1971:26, s. 4-5) uttalat att kravet på planmässig bedömning även av glesbebyggelse inte innebär att sådan bebyggelse skall motverkas och all glesbebyggelse är och kommer alt vara den enda lämpliga bebyggelseformen i stora delar av landet. 1 samband med beslut om den fysiska riksplaneringen uttalades (CU 1972:35, s. 17) vidare bl. a. atl kravet på en planmässig utveckling av fritidsbebyggelsen självfallet inte innebär vare sig att man endast skall tillåta sådan bebyggelse i form av stora tät­bebyggda fritidsbyar eller att man minskar valfriheten för den enskilde att välja önskad bebyggelsetyp. Vidare anfördes i detta sammanhang att en lokalisering av fritids- och permanenlbosläder i anslutning till befintlig jord­bruksbebyggelse i många fall otvivelaktigt är en lösning som medför öm­sesidiga fördelar.

Inom den fysiska riKsplaneringens ram har utbildats etl särskilt sam­rådssystem för kontakter mellan slalen, företrädd av länsstyrelserna och kommunerna. Detta samrådssystem i tillämpning knyter an till den roll som länsstyrelsen getts i byggnadslagstiftningen. De riktlinjer som lagts fast av riksdagen skall ytterst effektueras i den kommunala planeringen. På samma sätt som del är självklart att med kraft hävda t. ex. etl fastlagt bevarandeintresse även mot en kommuns under hand uttryckta uppfattning är del självklart alt den slutliga avvägningen skall göras i den kommunala planeringen. Endast i verkliga undanlagsfall kan del komma i fråga att staten använder sig av givna påtryckningsmedel. Civilulskottel har (CU 1975/76:1, s. 10) anfört att det i den fortsatta handläggningen bör ges klara uttryck för om ett statligt organ i en viss situation hävdar ett ur den fysiska riksplaneringen häriett riksintresse eller om del hävdar lämplighetssynpunk-ler, häriedda ur byggnadslagstiftningens allnfänna grunder.

Enligt lämnade uppgifter är kontakterna mellan länsstyrelse och kommun av myckel skild natur i olika län. Vidare har det i den kommunala han­teringen ibland yppats missuppfattningar om de av statsmakterna uttalade planintentionernas innehåll.

Planverket har på flera sätt fört ut innehållet i bl. a. riksdagens beslut och grunderna för dessa. Såvitt kan bedömas finns emellertid knappast möj­lighet att nå avsedd effekt på annat sätt än alt statsmakternas intentioner i vidgad utsträckning får karaktär av lagmotiv och sålunda direkt knyts till en, om än tekniskt sett formell, ändring i byggnadslagen. Enligt vår mening bör delta göras snarast för all få effekt redan under den fysiska riksplaneringens planeringsskede. Därmed kan hindras all avgöranden träf­fas på gmnd av andra intentioner än de som getts faktiska uttryck. Vi hemställer därför att riksdagen hos regeringen hemställer om skyndsamt förslag till sådan ändring av byggnadslagen (1947:385), vartill som motiv kan knytas redan gjorda överväganden i planeringsfrågor.

Prop. 1976/77:122

44

CU (CU 1975/76:16) hemställde att riksdagen skulle avslå motionen. Enligt den reservation till CU:s betänkande som bifölls av riksdagen borde utskottets yttrande ha haft följande lydelse,

1 motionen 1975/76:1952 (c) föreslås riksdagen begära en ändring i bygg­nadslagen (BL), vartill som motiv kan fogas redan gjorda överväganden i planeringsfrågor. Motionärerna anger all syftet inte är alt påkalla en förnyad sakprövning i en fråga som berörts av statsmakternas uttalanden. Syftet är all dessa uttalanden genom atl ges karaktär av lagmotiv skulle få genom­slagskraft vid tolkning av BL. Förslaget torde få ses mol bakgrund av bl, a. ett särskilt yttrande (c) vid betänkandet CU 1975:25. Där anförs att det är uppenbart alt på vissa håll de statliga regionala organen hävdar allmänna planeringsriktlinjer i strid mot statsmakternas uttalanden. Det förutsattes alt dessa lillämpningsfrågor följs med uppmärksamhet så att riksdagens in­tentioner kan få ökad genomslagskrafl.

Lagens ordalydelse, bedömd med hänsyn lill språkbruket vid stadgandets tillkomst och med beaktande av förskjutningar i rättsbegrepp och av den allmänna rättsutvecklingen m. m. är en första tolkningsmetod. När denna inte ger resultat har lillämparna atl undersöka vilket syfte stadgandet har enligl de av lagstiftaren anförda motiven.

Reformarbetet inom byggnadslagstiftningen har under senare år varit in­tensivt och lett till elt flertal beslut. Dessa beslut har gällt såväl direkta ändringar i lagstiftningen som bedömningar i anslutning lill motioner eller principiella frågeställningar. Det är enligl utskottets mening uppenbart att i samband därmed gjorda uttalanden med karaktär av riktlinjer för pla­neringen kan vara svåra all överblicka och systematiskt förena inom en konkret planering. Detta sammanhänger delvis med all den fysiska riks­planeringen systematiskt byggts som elt syslem av riktlinjer som godtagits av riksdagen och som ytterst skall preciseras i den kommunala planeringen. Riktlinjerna är också avsiktligt allmänt hållna. Vissa av dessa riktlinjer kan ha ett mer eller mindre direkt samband med en faktisk ändring i BL, I stor utsträckning är dock detta inte fallet. De förs ut närmast genom re­geringens och planverkets medverkan. Ingen erinran har dock riktats mol utformningen av dessa åtgärder.

Utskottet delar motionärernas utgångspunkt atl grunderna för planerings­systemet måste uppfattas som svåröverskådliga i praktisk tillämpning. En väg atl avhjälpa denna brist är motionärernas förslag att ge en samman­fallande översikt i form av direkta lagmotiv. En sådan översikt bör också vara en naiuriig del i arbetet på en ny markanvändnings- och byggnads­lagstiftning. Utskottet föreslår därför att riksdagen som sin mening ger re­geringen lill känna atl redan gjorda överväganden i planeringsfrågor bör i för den praktiska tillämpningen erforderiig omfattning knytas som lagmotiv till ändringar i byggnadslagstiftningen m, m. och att förslag till erforderiiga lagändringar med sålunda angivna motiv föreläggs näsla riksmöte, Etl sådant arbete bör självfallet inte innebära att informativa åtgärder i övrigt avslås.

Prop. 1976/77:122

45

Innehåll

Propositionen................................................... 

...... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll..................... 

....... 

I

Lagförslag....................................................... 

...... 

2

1. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)...... 

...... 

2

2, lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)... 

...... 

3

Utdrag av regeringsprolokollei den 10 mars 1977..... 

...... 

5

1, Inledning...................................................... 

5

2,

Gällande bestämmelser.................................... 

6

3,

Föredraganden.............................................. 

8

3.1

Inledning................................................. 

8

3.2

Allmänna utgångspunkter för en reform......... 

...... 

9

3.3

Reformens innebörd i storl.......................... 

..... 

10

3.4

Lagleknisk lösning...................................... 

12

3.5

Begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning        

13

3.6

Lämplighetsprövningen och formerna för denna         

15

3.7

Om- och tillbyggnader................................ 

17

3.8

Överprövning........................................... 

18

3.9

Samordning med annan tillståndsprövning...... 

20

3.10

Samordning med fastighetsbildningslagen....... 

22

3.11

Övergångsbestämmelser............................. 

24

3.12

Kommuns ansvar för statliga bostadslån i vissa fall    

25

4,

Upprättade lagförslag..................................... 

26

5,

Specialmotivering........................................... 

..... 

26

5.1

Förslaget lill lag om ändring i byggnadslagen... 

..... 

26

5.2

Förslaget lill lag om ändring i byggnadsstadgan........ 

27

6,

Hemställan.................................................... 

..... 

27

7,

Beslut.......................................................... 

..... 

28

Bilaga Utvecklingen från år 1948 av de bebyggelsereglerande bestäm­

melserna i BL m.m............................................. 

..... 

29

1.

1947 års lagstiftning och praxis t, o. m. år 1971.. 

..... 

29

2.

1971 års ändring i BL m, m............................... 

..... 

30

3.

1972 års ändring i BL m. m............................... 

..... 

33

4.

Planverkets anvisningsarbeie............................ 

..... 

38

5.

Uttalanden av riksdagen under år 1975.............. 

..... 

42

6.

Uttalanden av riksdagen under år 1976.............. 

..... 

43