Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition

1982/83:3

om samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet;

beslutad den 13 maj 1982.

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]

KARIN[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas olika åtgärder som är avsedda att göra det socialpolitiska bidragssystemet enklare, överskådligare och mer lätthanter­ligt. Propositionen innehåller förslag med denna inriktning som dels är avsedda att genomföras omedelbart, dels anger inriktningen av utrednings­arbetet inom det socialpolifiska bidragssystemet. Målsättningen för detta arbete skall vara elt mer heltäckande socialförsäkringssystem än f. n.

Inledningsvis påpekas att det socialpoHtiska bidragssystemet har byggts ut och kompletterats genom årtionden av reformarbete. De olika delarna av bidragssystemet har därvid ofta utvecklats efter sina egna linjer, varigenom historiskt betingade särregler kommit att bestå. Härigenom har bidrags­systemet blivit kompUcerat och svåröverskådUgl. Som ett av de allvarligaste problemen framhålls den risk för rättsförluster för den enskilde som svåröverskådligheten och spUttringen kan leda fill.

Mot denna bakgrund betonas i propositionen att det föreligger ett starkt behov av en ökad samordning och förenkling inom det socialpolitiska bidragssystemet. Genom en bättre samordning minskas riskerna för att den enskilde skall drabbas av rättsförluster samtidigt som del skapas fömtsätt­ningar för atl rationalisera systemet och därigenom åstadkomma besparing­ar. Det framhålls att inslag av automatik vad gäller kostnadsutvecklingen bör uppmärksammas.

När det gäller den aUmänna inriktningen av det framtida bidragssystemet anges att framför allt samhällsekonomiska skäl talar mot att omvandla del nuvarande socialpolifiska bidragssystemet fill ett generellt system med en aUmän minimigaranti. I stället bör bidragssystemet vara differentierat med möjlighet för samhället att styra stödet fill dem som bäst behöver det. Det framhålls dock att bidragssystemet bör inriktas mot en enhetligare syn på stödbehov och bidragsrätt.

1 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 3

Prop. 1982/83:3

Prop. 1982/83:3

2

Det fortsatta utredningsarbetet föreslås bli inriktat på ett genomförande av en allmän socialförsäkring där möjligheterna prövas all samordna närliggan­de bidragsregler. Så långt möjligt bör enhetliga bidragsvillkor och en sammanhållen författningsreglering eftersträvas. Den modejl till en allmän socialförsäkring som socialpolifiska samordningsutredningen har lagt fram anses därvid innebära en ändamålsenlig uppdelning och strukturering av bidragssystemet. Ställning fill vilka grenar av bidragssystemet som skall ingå får las efter hand.

I fråga om genomförandet framhålls att en omläggning av det nuvarande bidragssystemet inte kan ske i ett slag utan måste ske etappvis på grundval av ett fortsatt utredningsarbete.

I propositionen diskuteras också riktlinjer för det fortsatta utredningsarbe­tet vad gäller vissa områden, nämUgen frågor om personkretsen, familjetill­hörighet (framför aUt vuxnas familietillhörighet, dvs. samboendebégrep-pet), inkomstbegrepp och administrafion.

Del framhålls alt huvudregeln för anknytning fill en allmän socialförsäk­ring, dvs. personkretsreglerna, bör vara bosättning i riket.

I fråga om samboendebegreppet påpekas att det finns anledning att fortsätta utvecklingen mol individinriktade förmåner samfidigt som del framhålls att del för förmåner som är anknutna fill en familjesituafion måste finnas regler som anger när samboende icke gifta skall likställas med gifta. Ett enhetligare samboendebegrepp bör eftersträvas. Rättvisan måste anses ' kräva att samma likställdhetsregler skall tillämpas såväl då det är förmånligt för ogifta samboende att likställas med gifta som då detta är oförmånligt.

Det påpekas att det är otillfredsställande att man inom bidragssystemet använder sig av skilda inkomstunderlag för att bestämma storleken av olika bidrag. En allmän socialförsäkring bör ha ett inkomstbegrepp som i största möjliga utsträckning är gemensamt för olika grenar av försäkringen. En harmonisering av inkomstbegreppen är så angelägen att man redan inom nuvarande bidragssystem bör pröva möjligheten att skapa större enhetlig­het.

I fråga om administrationen anförs att ställning till utformningen av den framtida administrationen får tas i samband med att möjligheterna prövas att föra samman olika delar av bidragssystemet. Det aviseras alt en särskild utredare skall utreda de aktuella förutsättningarna för ätt föra över administrationen av statliga och statskommunala bostadsbidrag fill försäk­ringskassorna.

Inom vissa områden föreslås lagändringar som skall träda i kraft den 1 januari 1983. Sålunda föreslås en utvidgad skyldighet för försäkringskassor­na att meddela provisoriska beslut i ärenden som inte kan slutligt avgöras utan betydande dröjsmål. Vidare föreslås mer generella och enklare regler om sammanträffande av förmåner. Ett annat förslag är att delpension skall inräknas i underlaget för en egenlivränta vid arbetsskada. SlulUgen föreslås ökade möjligheter fill kvittning mellan olika bidrag i sådana fall dä återbetalningsskyldighet föreligger.

Prop. 1982/83:3

3

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäk­ring'

dels alt 16 kap. 3 § och 17 kap. 4 § skall upphöra att gälla,

dels atl 16 kap. 5 §, 17 kap. 1 § samt 20 kap. 4 § skall ha nedan angivna lydelse,

dels att 17 kap. skall flyttas till sjätte avdelningen,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 20 kap. 2 a §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

16 kap. 3§

Då skäl föreligga därtUl må pen­sion beviljas för tid intill dess slutligt beslut fattats. För sådan pension må föreskrivas särskilda grunder och villkor.

Förekommer anledning att pen­sion bör indragas eller minskas, må förordnas, att pensionen för tid intill dess slutligt beslut fattats skall indra­gas eller utgå med lägre belopp.

 5 §2

Ålderspension utgår från och med den månad varunder den försäkrade

fyller sextiofem år eller, om han önskar att pensionen skall börja utgå fidigare

eller senare, från och med den månad som angives i pensionsansökning­

en.

.

Förtidspension, barntillägg, handikappersättning och vårdbidrag utgå från och med den månad, varunder rätt till förmånen inträtt. I fall som avses i 1 § andra stycket utgår dock förtidspension från och med månaden näst efter den, då beslutet om pension meddelats.

Familjepensioh utgår från och med den månad då den försäkrade avlidit' eller, om han vid sin död åtnjöt ålderspension eller förfid.spension, från och med månaden näst efter den, varunder dödsfallet inträffat.

Inträder rätt fill ålderspension eller familjepension vid annan tidpunkt än som åsyftas i första och tredje styckena, utgår pensionen från och med den månad, varunder rätten inträtt.

Pension må ej utgå för längre tid tillbaka än tre månader eller, såvitt gäller barnpension, två är före ansökningsmånaden.

Vid utbetalning av folkpension för

förfluten tid till försäkrad; vars make

uppbär folkpension, skaU pensionen

''

   '

så minskas,   att det sammanlagda beloppet för båda makarna motsva-

1          Lagen omtryckt 1982:120.

2          Senaste lydelse 1979:127.

Prop. 1982/83:3

Nuvarande lydelse

rar vad som skall utgå enligt 6 kap. 2 § eller 7 kap. 4 §.

Från det belopp som först förfaller till betalning efter beslut om barnpen­sion enligt 8 kap. 5 § skall avdragas vad som enligt 9 kap. 1 § utbetalats i barntillägg för den tid som pensions­beloppet avser utöver vad som skulle ha utgått om pensionsbeslutet förele­gat vid utbetalningen av barntilläg­get. På motsvarande sätt skall avdrag göras från barnpension enligt 14 kap. 4 § för vad som utbetalats med för högt belopp i änkepension enligt 14 kap. 2 §.

17 1

Det pensionsbelopp som först för­faller till betalning sedan förtidspen­sion beviljats, skall minskas med den sjukpenning den försäkrade har rätt till enligt denna lag i den mån pension och sjukpenning belöper på samma månad. En sådan minskning skall ske även med sjukpenning som utgår enligt lagen (1976:380) om arbetsska­deförsäkring eller motsvarande er­sättning som utgår enligt annan för­fattning eller på grund av regeringens förordnande. Beviljas förtidspensio­nen att utgå i omedelbar anslutning till sjukbidrag, skall minskningen dock göras endast på det belopp, varmed pensionen i anledning av ytterligare nedsättning av den försäk­rades förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom förvärv­sarbete överstiger sjukbidraget. I för­sta hand minskas folkpensionen. Vad i detta stycke föreskrivs om minskning av pensionen då sjukpen­ning har utgått gäller även när dag­penning enligt 16 § arbetsmarknads­kungörelsen (1966:368) och särskih vuxenstudiebidrag enligt 7 kap. stu­diestödslagen (1973:349) har utgått.

Öm den omprövning som skall ske

Föreslagen lydelse

kap.

Har en ersättning enligt denna lag eller enligt en annan författning beta­lats ut av en allmän försäkringskassa eller en erkänd arbetslöshetskassa och beviljas senare en annan ersätt­ning retroaktivt för samma tid som den tidigare utbetalade ersättningen, skoU den retroaktiva ersättningen minskas. Minskningen skall ske med det belopp som överstiger vad som skulle ha utgetts om beslut om båda ersättningarna hade förelegat samti­digt

Om en försäkrad i väsentlig mån har fått sin försörjning genom social­bidrag enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) får socialnämnden från försäkringskassan uppbära retroak­tivt beviljad periodisk ersättning enligt denna lag, till den del den motsvarar vad socialnämnden har betalat ut till den försäkrades saml hans makes och minderåriga barns försörjning för den tid som den retroaktiva ersättningen avser.

I fråga om minskning av pension då livränta utgår enligt äldre lagstift­ning om yrkesskador gäller 2 §.

3 Senaste lydelse 1981:692.

Prop. 1982/83:3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

enligt 3 kap. 5 § första stycket b) har lett till att den försäkrade även efter det att pensionen beviljats är berätti­gad att vid sjukdom uppbära sjuk­penning, skall för dag, då hel sjuk­penning utgivits, sjukpenningen för­anleda minskning av pensionen endast i den mån den överstiger vad som skulle ha utgått om sjukdomsfal­let inträffat efter det pensionen bevil­jats.

Vad som sägs i första och andra styckena gäller i tillämpliga delar beträffande belopp som förtidspen­sionen ökas med, om den försäk­rades förmåga eller möjlighet att få inkomst genom förvärvsarbete ytter­ligare nedsätts.

4%*

Har pensionsberättigad i väsentlig mån erhållit sin försörjning av all­männa medel, må den myndighet som tillhandahållit försörjningen uppbära sådan del av pensionsbe­lopp som först förfaller till betalning efter beslut om pension som motsva­rar vad myndigheten visar sig ha utgivit för den pensionsberättigade samt hans makes och minderåriga barns försörjning för den tid som pensionsbeloppet avser.

Från det belopp som först förfaller till betalning efter beslut om barnpen­sion enligt 8 kap. 5 § skall avdragas vad som enligt lagen (1964:143) om bidragsförskott utbetalats i bidrags­förskott för den tid som pensionsbe­loppet avser utöver vad som skulle ha utgått om pensionsbeslutet förelegat vid utbetalningen av bidragsförskot­tet.

Har livränta som utgår enligt eller eljest bestämts med tillämpning av lagen (1976:380) om arbetsskadeför­säkring utgivits till någon som bevil­jas pension enligt denna lag, skall från det pensionsbelopp som först förfaller till betalning avdragas vad

 Senaste lydelse 1979:127.

Prop. 1982/83:3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

som utgivits i livränta utöver vad som skulle ha utgått om pensionsbeslutet förelegat vid utbetalningen av livrän­tan.

Har pensionsberättigad uppburU dagpenning från erkänd arbetslös­hetskassa eller kontant arbetsmark­nadsstöd enligt lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd, skall det pensionsbelopp som först förfal­ler till betalning efter beslut om ålderspension eller förtidspension minskas med den del av arbetslös­hetsstödet, som visas ha utgivits för tid som pensionsbeloppet avser, utö­ver vad som skulle ha utgått om pensionsbeslutet förelegat vid utbe­talningen av stödet. Vad nu sagts skall, när kontant arbetsmarknads­stöd utgått, gälla även efter beslut om änkepension.

Har delpension enligt lagen (1975:380) om delpensionsförsäk­ring utgått lill någon som beviljas ålderspension eller förtidspension en­ligt denna lag, skall det pensionsbe­lopp som först förfaller till betalning efter beslutet minskas med delpen­sionsbelopp som avser samma tid som ålders- eller förtidspensionen.

Vad i denna paragraf föreskrives skall äga motsvarande tillämpning vid beslut om ökning av pension eller upphävande av förordnande som avses i 16 kap. 3 § andra stycket.

20 kap. 2a§

Om det inte utan betydande dröjs-. mål kan avgöras om rätt till ersättning föreligger enligt denna lag, men det finns sannolika skäl för att sådan rätt föreligger, skall försäkringskassan besluta att ersättning skall betalas ut med ett skäligt belopp om detta är av väsendig betydelse för den försäk­rade. Detsamma gäller om det står klart att rätt till ersättning föreligger men ersättningens belopp inle kan bestämmas utan betydande dröjsmål.

Prop. 1982/83:3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

För sädan ersättning får föreskrivas särskilda villkor.

Om det senare bestäms att ersätt­ning inte skall utges eller skall utges med lägre belopp är den försäkrade inte skyldig att betala tillbaka utbeta­lad ersättning i andra fall än som anges i 4 §.

Finns det sannolika skäl att dra in eller minska en ersättning, kan för­säkringskassan besluta alt ersättning­en skall hällas inne eller utges med lägre belopp till dess slutligt beslut fattas.

I ärenden som skall avgöras av

pensionsdelegation eller försäkrings­

nämnd får beslut enligt första och

tredje styckena fattas av föredragan­

den eller av någon annan tjänsteman i

försäkringskassan, om delegationen

eller nämnden gett etl sådant bemyn­

digande.

'

4§i Har någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet atl fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersätlning och har han skäligen bort inse detta, skall återbetalning ske av vad som för mycket utbetalats, om inte i särskilt fall anledning föreligger atl helt eller delvis efterge återbelalningsskyldighelen.

Har återbetalningsskyldighet ålagts någon enhgt första stycket, får vid senare utbetalning till honom i avräkning på vad som för mycket utgått innehållas ett skäligt belopp. Avdrag på tilläggspension får även göras för obetald egenavgift föi- tilläggspension, om enligt 11 kap. 6 § första stycket pensionspoäng som svarar möt avgiften tillgodoräknats den försäkrade för det år som avgiften avser oavsett att avgiften inle erlagts.

Avdrag på  en  ersättning  enligt

 denna lag får vidare göras om någon

av en allmän försäkringskassa eller

en  försäkringsdomstol   har   ålagts

-

återbetalningssky Idighet för en ersätt-

"'

ning som har utgetts på grund av en

annan förf attning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983.

Vad som i 17 kap. 1 § sägs om socialbidrag enligt 6 § socialtjänsfiagen

(1980:620) skall ocksä tUlämpas i fråga om motsvarande ersättningar enligt

äldre lagstiftning.

'     "

' Senaste lydelse 1981:692.

Prop. 1982/83:3

8

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäk­ring'

dels att 6 kap. 1 och 7 §§ samt 8 kap. 3 § skall ha nedan angivna lydel­se,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 4 kap. 8 §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap. 8§

/ livränteunderlaget skall inräknas delpension enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring, om pensio­nen utgick vid den tidpunkt från vilken livräntan skall utges och upp­hör när livräntan börjar utges.

6 kap.

Är någon som har rätt fill livränta enligt 4 eller 5 kap. samfidigt berättigad fill folkpension eller tilläggspension i form av förfidspension eller familje­pension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring med anledning av den inkomstförlust som har föranlett livräntan, ulgår livräntan endast i den mån den överstiger pensionen.

Utgår delpension till någon som är berättigad till livränta enligt 4 kap. skall livräntan utgå endast i den mån den överstiger pensionen orn pensio­nen   och   livräntan   avser   samma inkomstförlust. Livränta enligt 5 kap. fill änka eller kvinna som avses i 5 kap. 6 § utgår från och med den månad under vilken hon fyller 65 år endast i den mån hon ej har rätt till folkpension i form av ålderspension och tilläggspension i form av änkepension med belopp som motsvarar en Uvränta som är beräknad på 65 procent av livränteunderlagel enligt 5 kap. 2 §. Bestämmelserna i 4 kap. 4 § tredje stycket har därvid motsvarande tillämpning.

Första stycket gäller även i fråga om pension som enligt utländskt system för social trygghet utgår med anledning av arbetsskadan.

Om den försäkrade till följd av underlåten avgiftsbetalning ej har tillgodoräknats pensionspoäng enligt 11 kap. 6 § lagen om allmän försäkring för år efter det dä arbetsskadan har inträffat, skall vid tUlämpning av denna paragraf och 4 kap. 4 § hänsyn tas fill den tilläggspension som skulle ha utgått om avgift hade erlagts.

7§ Bestämmelserna i 10 kap. 4 §, 16        Bestämmelserna i 10 kap. 4 §, 16 kap. 11 § och 20 kap. 3-7 §§ lagen     kap. 11 §, 17 kap. 1 § och 20 kap.

1          Lagen omtryckt 1977:264.

2          Senaste lydelse 1981:693.

Prop. 1982/83:3

Nuvarande lydelse

(1962:381) om allmän försäkring om förmåner som sammanträffar, in­dragning och nedsättning av ersätl­ning i vissa fall, ålerbelalningsskyl­dighet, preskription, ulmätningsför-bud och rätt till skadestånd har motsvarande tillämpning i fråga om ersättning frän arbetsskadeförsäk­ringen.

Föreslagen lydelse

3-7 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring om sammanträffande av förmåner, indragning och nedsätt­ning av ersätlning i vissa fall, återbe­talningsskyldighet, preskription, ul-mätningsförbud och rätt till skade­stånd tillämpas även i fråga om er­sätlning från arbetsskadeförsäk­ringen.

8 kap.

3§

Allmän försäkringskassa sorri avses i 2 § skall så snart det kan ske

bestämma den ersättning som skall betalas ut. Beträffande ersätlning fill

arbetstagare hos staten gäller särskilda bestämmelser som meddelas av

regeringen.

Bestämmelsen 120 kap. 2 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring om förordnande till dess slutligt beslut kan fattas gäller även i fråga om ersättning från arbetsskadeförsäk­ringen.

Kan det icke utan tidsutdräkt avgö­ras om ersättning bör utgå men före­ligger sannolika skäl till det, skall ersättning betalas för tid intill dess slutligt beslut har fattats. Kan ej belopp som skall utgå som sjukpen­ning eller livränta bestämmas, betalas skäligt belopp. Återbetalningsskyl­dighet föreligger ej, om det sedermera bestämmes att ersättning ej skall utgå eller utgå med lägre belopp.

Beslut som meddelas enligl denna lag länder omedelbart till efterrättelse, om ej annat föreskrives i beslulel eller bestämmes av myndighet som har att pröva beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983.

Vad som sägs om delpension enligt lagen (1979:84) om delpensionsför­säkring skall tillämpas även i fråga om delpension enligt äldre bestämmel­ser.

Prop.  1982/83:3

10

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag

Härigenom föreskrivs alt 11 och 12 §§ lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 §2

Barnbidrag utbetalas kvartalsvis genom riksförsäkringsverket. Det kvar­talsbelopp som skall utbetalas i barnbidrag eller flerbarnsfillägg avrundas till närmast högre hela krontal. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om sättet och tiden för utbetalningen.

Har barnbidrag ej utbetalats före utgången av året näst efter del, fill vilket bidraget hänför sig, föreligger ej längre rätt till bidraget, såvida ej den bidragsberätligade inom nämnda fid hos aUmän försäkringskassa gjort gällande rätt lill bidraget.

Har barnbidraget ej lyfts före utgången av året näst efter del, under vilket bidraget förfallit till betalning, skall bidraget vara förverkat.

Bestämmelsen i 20 kap. 2 a §. lagen (1962:381) om allmän försäkring om förordnande till dess slutligt beslut kan fattas gäller även i ärenden enligt denna lag.

12       §

Har någon genom oriktiga uppgifter eller annorledes förorsakat att allmänt barnbidrag för visst barn obehörigen utgått eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit sådant bidrag och har han skäligen bort inse detta, skall återbetalning ske av vad för mycket utbetalats, där ej i särskilt fall allmän försäkringskassa finner anledning föreligga att helt eller delvis eftergiva återbetalningsskyldighet.

Har  återbetalningsskyldighet  å-

Om någon har ålagts återbetal-

lagts någon enligt första stycket, må ningsskyldighet/år vid senare utbe-

vid senare utbetalning till honom i talning till honom innehållas ett skä-

avräkning å vad för mycket .wtgått ligt belopp i avräkning på vad som

innehållas skäligt belopp.

har utgått  med för  högt  belopp.

Avräkning på allmänt barnbidrag får vidare göras om någon av en allmän försäkringskassa har ålagts återbetal­ningsskyldighet för en ersättning som har utgetts på grund av en annan författning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983.

 Lagen omtryckt 1973:449. 2 Senaste lydelse 1981:702.

Prop. 1982/83:3

11

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1964:143) om bidragsförskott

Härigenom föreskrivs alt 5, 13 och 22 §§ lagen (1964:143) om bidragsför­skott' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5§ Frågor om bidragsförskott handhavas av riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna.

Beslut om bidragsförskott fattas av den allmänna försäkringskassa hos vilken barnets vårdnadshavare är inskriven eller skulle ha varit inskriven om han uppfyllt åldersvillkorel i 1 kap. 4§ lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Finnes ej försäkringskassa enligt vad i andra stycket sägs fattas beslut om bidragsförskott av den kassa hos vilken barnet är inskrivet eller skulle ha varit inskrivet om del uppfyllt det nämnda åldersvillkoret.

Bestämmelsen i 20 kap. 2 a§ lagen (1962:381) om allmän försäkring om förordnande till dess slutligt beslut kan fattas gäller även i ärenden enligt denna lag.

13 § Har någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet atl fullgöra honom åliggande anmälningsskyldighet eller annorledes förorsakat alt bidragsförskott utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit bidragsförskott och har han skäligen bort inse delta, skall återbetalning ske av vad för mycket utbetalats, där ej försäkringskassan finner anledning alt helt eller delvis eftergiva ålerbelalningsskyldighet.

Har   ålerbelalningsskyldighet   å-

Om någon har ålagts återbetal-

lagts någon enligl första stycket, må ningsskyldighet,/år vid senare utbe-

vid senare utbetalning till honom i talning till honom innehåUas ett skä-

avräkning å vad för mycket utgått ligt belopp i avräkning på vad som

innehållas skäUgt belopp.

har utgått  med för högt belopp.

Avräkning på bidragsförskott får vidare göras om någon av en allmän försäkringskassa har ålagts återbetal­ningssky Idighet för en ersättning som har utgetts på grund av en annan författning.

22 §2

Bestämmelserna i  20  kap.   10-

Bestämmelserna i 77 A:ap. 7 .? och

13 §§ lagen (1962:381) om allmän 20 kap. 10-13 §§ lagen (1962:381) försäkring om ändring av beslut saml om allmän försäkring om samman-talan mot allmän försäkringskassas träffande av förmåner, ändring av och försäkringsrätts beslut ha mol-     beslut saml talan mot allmän försäk-

1          Lagen omtryckt 1976:277.

2          Senaste lydelse 1978:35.

Prop. 1982/83:3

12

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

svarande tillämpning i ärende enligt     ringskassas och försäkringsrätts be-

denna lag.

slut har motsvarande tillämpning i

ärende enligl denna lag. Beslut av allmän försäkringskassa eller försäkringsrätt länder liU omedel­bar efterrättelse, om ej annorlunda förordnas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983.

5 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att 37 § lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Förestagen lydelse

37 §

Beträffande minskning (' vissa faU Beträffande minskning av vissa

av jpeni/ort med utgiven dagpenning ersättningar med utgiven dagpen-

gäller föreskrifterna i 17 kap. 4 § ning gäller föreskrifterna i 17 kap.

andra stycket lagen (1962:381) om 1 § lagen (1962:381) om allmän för-

allmän försäkring.

säkring   och    6    kap.    7 §    lagen

(1976:380)   om   arbeisskadeförsäk­ring.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983.

6 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknads­stöd

Härigenom föreskrivs att 36 och 38 §§ lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

36 §

Har någon genom orikfig uppgift eUer genom underlåtenhet atl fullgöra honom åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt orsakat att kontant arbetsmarknadsstöd utgått obehörigen eller med för högt belopp eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit sådant stöd och har han skäligen bort inse detta, skall det som betalats ul för mycket återbetalas, om ej i särskilt fall anledning föreligger alt helt eller delvis efterge återbetalningsskyldighet.

Har   återbetalningsskyldighet   å-

Om någon har ålagts återbetal-

lagls någon enligt första stycket, får ningsskyIdighet, får vid en senare vid senare utbetalning fill honom utbetalning elt skäligt belopp inne-skäligt belopp innehållas i avräkning     hållas i avräkning på vad som har

Prop. 1982/83:3

13

Nuvarande lydelse

på vad som betalats ut för myckel.

Föreslagen lydelse

betalats ut för mycket. Avräkning på en ersättning enligt denna tag får vidare göras om någon av en allmän försäkringskassa har ålagts återbetal­ningsskyldighet för en ersättning som har utgetts enligt en annan författ­ning.

38 §

Beträffande minskning i vissa fall av pension med utgiven ersättning enligt denna lag gäller föreskrifterna i 17 kap. 4 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Beträffande minskning av vissa ersättningar med utgiven ersättning enligt denna lag gäller föreskrifterna i 17 kap. 1 § lagen (1962:381) om allmän försäkring och 6 kap. 7§ tagen (1976:380) om arbetsskadeför­säkring.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983.

Prop. 1982/83:3

14

Utdrag

SOCIALDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1982-05-13

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Boo, Petri,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Elmstedl,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet

1. Inledning

Socialpolifiska samordningsutredningen' har i januari 1980 i betänkandet En allmän socialförsäkring - modell och riktlinjer (SOU 1979:94) redovisat olika förslag i syfte att göra det ekonomiska trygghetssystemet enklare och överskådligare. En sammanfattning av betänkandet bör fogas lill protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Remissyttranden över betänkandet har avgetts av datainspektionen, överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, socialstyrelsen, statens handi­kappråd, försäkringsöverdomstolen, försäkringsrätten för Mellansverige, försäkringsrätten för Södra Sverige, försäkringsrätten för Norra Sverige, kammarrätten i Göteborg, riksförsäkringsverket, statskontoret, riksrevi­sionsverkel, riksskatteverket, statens arbetsgivarverk, universiles- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen, centrala studiestödsnämnden, arbets­marknadsstyrelsen, statens invandrarverk, bostadsstyrelsen. Försäkrings­kasseförbundet, Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet. Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjän­stemännens centralorganisafion (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Försäkringsanställdas förbund, Sveriges socionomers riksförbund, Sveriges läkarförbund. Föreningen Sveriges socialchefer. Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Pensionärernas riksorganisation, Sveriges folkpensionärers riksför­bund. Handikappförbundens centralkommitté. De handikappades riksför­bund, utredningen (Ju 1977:08) om barnens rätt, pensionskommittén (S 1970:40), utredningen (S 1977:10) om ADB inom den allmänna försäkringen (ALLFA), ensamförälderkommiltén (S 1977:16), sjukpenningkommittén (S 1978:04), familjeekonomiska kommittén (S 1979:06), sjukreseutredningen

' Ledamöter: rättschefen Björn Sjöberg, ordförande, riksdagsledamoten Elis Anders­son, utredningssekreteraren Bo[REDACTED_EFTERNAMN], presidenten i försäkringsöverdomstolen Leif[REDACTED_EFTERNAMN], riksdagsledamöterna Doris[REDACTED_EFTERNAMN], Helge[REDACTED_EFTERNAMN] och Per-Eric[REDACTED_EFTERNAMN].

Prop. 1982/83:3

15

(S 1979:09), sludiestödsutredningen (U 1975:16), Arbetslöshetskassornas samorganisation, SHIO-Familjeföretagen, Sveriges köpmannaförbund, Sveriges förenade studentkårer. Kommunalförbundet för Stor-Slockholms bostadsförmedling, Malmö kommun, Luleå kommun. Centerns kvinnoför­bund, Centerns ungdomsförbund, Folkparfiets kvinnoförbund. Moderata kvinnoförbundet. Moderata ungdomsförbundet. Socialdemokratiska kvin­noförbundet. Utredningen om de homosexuellas situafion i samhället. Vuxenutbildningsnämnderna i Södermanlands och Östergötlands län. Hör­selfrämjandet, Riksförbundet för sexuellt likaberättigande. Nämnden för internafionella adoptionsfrågor och Adopfionscenlrum.

Försäkringskasseförbundet har bifogat yttranden från 24 allmänna försäk­ringskassor. Universitets- och högskoleämbetet har bifogat yltranden från universiteten i Stockholm (sociologiska institutionen och insfilutionen för socionomutbildning), Uppsala (rektorsämbetet och juridiska fakultetsnämn­den), Linköping (medicinska fakullelsnämnden).[REDACTED_EFTERNAMN] (rektorsämbetet samt medicinska, juridiska och samhällsvetenskapliga fakultetsnämnderna), Göteborg (medicinska fakultetsnämnden och nafionalekonomiska instilufio­nen) och Umeå (rättsvetenskapliga institutionen).

En sammanställning över remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

2. Allmänna synpunkter 2.1 Inledning

Det socialpolitiska bidragssystemet är mycket omfattande såväl kostnads­mässigl, som administrativt och lagtekniskt. Enbart de ersättningar som betalas ut av den allmänna försäkringen motsvarar, räknat efter skatteav­drag, omkring 25 % av den totala privata konsumtionen i landet. Samordningsutredningens betänkande innehåller såväl omfattande princi­piella förslag till förenkling och samordning av det ekonomiska trygghets­systemet på lång sikt som smärre förslag till en förbättrad samordning på kortare sikt. Jag kommer i det följande att ta upp dels de principiella och mer långsiktiga frågorna, dels vissa av utredningens förslag till förbättringar på kort sikt och elt par sådana förslag som har väckts i remissyttrandena. Med hänsyn Ull bidragssystemets stora betydelse för samhällsekonomin och den omfattande författningsregleringen på området bör frågorna underställas riksdagen vad avser inte bara omedelbara lagändringar utan också det långsikfiga utvecklingsarbetet.

Som utredningen har påpekat och som jag kommer att närmare utveckla i fortsättningen har det socialpolitiska bidragssystemet med tiden blivit komplicerat och svåröverskådligt. Behovet av samordning och förenkling är därför stort. En samordning kan emellertid, som jag också kommer atl beröra längre fram, vara mer eller mindre långtgående liksom den kan

Prop.  1982/83:3

16

genomföras på ohka sätt och i mer eller mindre snabb takt.

Den ekonomiska kris som sedan flera år tUlbaka har drabbat såväl Sverige som många andra länder har tvingat fram åtstramningar och nedskärningar inom många områden av samhällslivet. Det ekonomiska trygghetssystemet svarar för en betydande andel av de offentliga utgifterna och har inte kunnat undgå att beröras av dessa nedskärningar. Sålunda har riksdagen antagit riktlinjer för besparingsarbetel inom detta område som bl.a. innebär att vissa delar av det socialpolitiska bidragssystemet bör göras mer selektivt inriktade och atl inslaget av självrisk i socialförsäkringssystemet bör ökas (prop. 1980/81:150, FiU 1980/81:40 och rskr 1980/81:420). Vidare har riksdagen uttalat atl automatiken i fillväxten av statsbudgetens utgifter måste begränsas.

Eftersom den ekonomiska situationen inom överskådlig framtid kommer alt vara uiomordenlligl besvärlig får en samordning inom det ekonomiska trygghetssystemet inte leda lill ytterligare utgiftsätaganden för vare sig stat eller kommun. I stället bör tonvikten läggas på samordningsåtgärder, som genom en enhetligare uppbyggnad och enklare regler gör trygghetssystemet mer rationellt och överskådligt. Ett socialt trygghetssystem måste också vara uppbyggt så att det kan anpassas till variationer i den ekonomiska utvecklingen och fungera rafionellt såväl då det ekonomiska läget är gynnsamt som i en ekonomiskt ansträngd situation. I detta sammanhang bör nämnas att i det ekonomiska trygghetssystemet finns betydande inslag av automatik vad gäller kostnadsutvecklingen. Detta bör uppmärksammas i det fortsatta arbetet.

Den del av mitt anförande som innehåller principiella överväganden skall därför ses som ett förslag till uppläggning av ett långsiktigt arbete på att samordna olika bidragsformer och härigenom uppnå en ökad överskådlighet och förenkling inom del ekonomiska trygghetssystemet i stort. De rationa­liseringsvinster som härigenom uppnås bör kunna bidra lill besparingar vad gäller de offentliga utgifterna. Hänsyn till det nuvarande statsfinansiella läget medför därför alt det är särskilt angeläget att sätta i gång arbetet på en samordning och förenkling inom det ekonomiska trygghetssystemet. Häri­genom blir det också lättare atl styra bidragen till de mest utsatta grupperna. Slutmålet för arbetet skall vara en allmän socialförsäkring med så långt möjligt enhetliga bidragsvillkor och en sammanhållen författningsregle­ring.

2.2 Behovet av samordning och förenkling inom det socialpolitiska bidrags­systemet

Det ekonomiska trygghetssystemet eller det socialpolitiska bidragssyste­met, som det ibland brukar kallas, innefattar såväl socialförsäkringar i egentlig mening - sjukförsäkring, föräldraförsäkring, folkpension, ATP, arbetsskadeförsäkring, delpensionsförsäkring och arbetslöshetsförsäkring -

Prop. 1982/83:3

17

som andra kontanta bidrag med social inriktning, t. ex. bostadsstöd, värnpliktsslöd och socialbidrag. Utredningen har funnit del ändamålsenligt att avgränsa bidragssystemet till att gälla de författningsreglerade kontanta ersättningar som helt eller delvis finansieras med statliga medel. En sådan avgränsning kan definifionsmässigt och arbetstekniskt vara ändamålsenlig. Det finns emellertid också, som utredningen har påpekat, framför allt på handikappområdet, en rad kommunala och landstingskommunala bidrag, t. ex. hemsjukvårdsbidrag och kommunalt bostadsfillägg fill handikappade, där samordningsproblemen i förhållande till det övriga bidragssystemet är nog så påtagliga och därför inte fär glömmas bort.

De socialpolitiska bidragen skall ge ekonomiskt stöd i en lång rad behovssituafioner, t. ex. sjukdom, ålderdom, handikapp och invaliditet, barnsbörd och vård av bam, arbetslöshet, studier och värnplikt. Oftast skall bidragen ersätta en tänkt eller faktisk inkomstförlust och utgår då antingen som ett grundbidrag lika för alla eller som en ersättning som är relaterad fiU tidigare inkomst. Folkpensionen utgår t. ex. som ett grundbidrag, medan ATP är relaterad till tidigare inkomst. Ibland består en ersättning av dels ett grundbidrag eller - som det också kallas - en garantinivå, dels en inkomstrelalerad del. Så är förhåUandet inom föräldraförsäkringen.

En del bidrag utges för att täcka merkostnader som vissa särskilt behövande grupper har, t. ex. handikappersättningen. I andra fall utgår stöd för alt möjliggöra för en större grupp människor att trots låg inkomst eller stor försörjningsbörda få en skälig levnadsstandard, t. ex. barnbidrag och bostadsstöd.

Studiestödet ger möjlighet för framför allt ungdomar att under en period av livet välja att studera i stället för att förvärvsarbeta, ofta för att förbättra sin position på arbetsmarknaden och därmed på sikt ta igen den ekonomiska uppoffring det innebär att studera. Stödets karaktär av investering har markerats genom att alla studiesociala system har ett inslag av återbetal­ningspliktiga medel. Vissa bidrag, framför allt bostadsstöden, är inkomst-prövade, dvs. bidraget reduceras om inkomsten överstiger vissa belopp.

Den övervägande delen av de socialpolitiska bidragen administreras av riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Härutöver finns ett tiotal statliga och kommunala myndigheter som sköter administrationen av olika bidrag. Inom arbetslöshetsförsäkringen är det organ med anknyt­ning till fackföreningsrörelsen som är handläggare.

Även lagtekniskt har olika lösningar valls. Flera stora och viktiga delar av bidragssystemet regleras inom lagen om allmän försäkring (AFL), nämligen sjukförsäkringen, föräldraförsäkringen, folkpensioneringen och ATP. And­ra delar regleras i särskilda lagar, t. ex. arbetsskadeförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. En mångfald olika lagar och förordningar har efter hand vuxit fram på området.

Utgifterna för den sociala tryggheten utgör en betydande del av de totala

2 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 3

Prop. 1982/83:3

18

samhällsutgifterna.

Räknat i andel av bruttonationalprodukten utgör dessa kostnader 29 % för år 1981. Som jag tidigare nämnt motsvarar enbart de ersättningar som betalas ut från den allmänna försäkringen, räknat efter skatteavdrag, omkring 25 % av den totala privata konsumfionen i landet.

Det socialpolitiska bidragssystemet är således av slor betydelse för många människors försörjning. Det är vidare mycket omfattande både kostnads­mässigl, administrativt och lagtekniskt. Med hänsyn fill omfattningen och betydelsen av värt ekonomiska trygghetssystem är det givetvis av största vikl att systemet är enkelt och rationellt konstruerat sä att det klart framgår vilka förmåner som kan utgå. Särskilt i tider med ekonomiskt knappa resurser är det angeläget att bidragssystemet ger stöd åt dem som bäst behöver det.

De socialpolitiska bidragen är emellertid av en mycket skiftande karaktär. De har byggts upp successivt under en lång följd av år. Olika bidrag har därigenom kommil atl vUa på skilda tekniska lösningar. De rent socialpoli­tiska strävandena har måst vägas mot tillgängUga resurser. Speciella behov vid den tidpunkt då en reform aktualiserades har liksom ideologiska strömningar också präglat bidragens konstruktion. Den allmänna bUden av utvecklingen är därför att de socialpoUtiska ersättningarna inte har organiserats efter något enhetligt system. Vidare har nya reformer inle sällan blivit bristfälligt samordnade med tidigare bidragsanordningar.

Det socialpolitiska bidragssystemet har således byggts ut och förbättrats genom årtionden av ofta intensivt reformarbete. Nya förmåner har tUlkommit och redan befinfiiga har kompletterats. Härigenom har allt fler behovssituationer täckts in för att ge människorna ökad ekonomisk trygghet.

Utbyggnaden och differenfieringen av bidragssystemet har emellertid ocksä skapat nya problem. Strävanden att uppnå millimeterrättvisa och att genom specialregler försöka täcka olika behovssituationer har således kompUcerat bidragssystemet och gjort det svåröverskådligt. Genom att bidragssystemet har bUvit så komplicerat ställer det sig ibland svårt att effekfivt sprida kunskap om rätten till ekonomiskt stöd i oUka situationer. Detta innebär risk för att den enskilde går miste om en ersättning som han har rätt fill.

Eftersom en rad olika myndigheter administrerar bidragssystemet, kan del också uppkomma svårigheter för den enskilde att hitta rätt. Bostadsstödet fill pensionärer administreras t. ex. av försäkringskassorna medan motsvarande stöd till barnfamiljer och ensamstående som inte är pensionärer handhas av kommunemas förmedlingsorgan. En person som tänker utbilda sig kan behöva vända sig fill oUka myndigheter för att ansöka om ekonomiskt stöd, nämligen tiU vuxenutbildningsnämnden när det gäller vuxenstudiestöd och till studiemedelsnämnden när det gäller studiemedel. För den som är arbetslös eUer riskerar att bli det är det också möjligl att vända sig fill arbetsförmedlingen där han kan beviljas arbetsmarknadsutbildning med

Prop. 1982/83:3

19

utbildningsbidrag om stadigvarande arbete inte kan erbjudas. 

Etl svåröverskådligt bidragssystem och en splittrad administrafion innebär inte bara svårigheter för den enskilde att hitta rätt. Det medför också ett administrativt merarbete och i vissa fall ett rent dubbelarbete för vissa myndigheter samfidigt som gränsdragningsproblem kan uppstå olika myn­digheter emellan. Ju mer svåröverskådligt och svårtillämpat ett regelsystem är, desto större arbetsinsatser krävs självfallet från de administrerande myndigheterna samtidigt som risken ökar för alt besluten kan bli felaktiga eUer motstridiga och upplevas som orättvisa. Elt direkt dubbelarbete kan uppkomma när oHka myndigheter paralleUt måste utreda t.ex. den försäkrades ekonomiska förhållanden eller samboendeförhållanden.

En av orsakerna fill att det nuvarande bidragssystemet har blivit kompUcerat och svåröverskådUgl är alt förbättringar inom olika bidragsfor­mer i stor utsträckning har genomförts i form av påbyggnader på äldre lagstiftning. Härigenom har historiskt betingade särregler kommit alt bestå. Även om vissa bidragskonstruktioner på senare tid närmare har anpassats fill befintliga stödformer finns det dock en läng rad kvarstående skillnader mellan bidrag som har olika historiskt ursprung. Den nya föräldraförsäk­ringen har t. ex. kvar vissa särdrag som kan hänföras till moderskapspen-ningen samfidigt som en anpassning fill sjukförsäkringen har skett. Även den nya arbetsskadeförsäkringen har bättre anpassats till sjukförsäkringen men har åtskilliga särdrag som kan hänföras till den fidigare yrkesskadeförsäk­ringen. De förändringar inom arbetslöshetsförsäkringen som trädde i kraft år 1974, liksom de ändringsförslag som finns i betänkandet AUmän arbetslös­hetsförsäkring (SOU 1978:45), har däremot i endast ringa omfattning inneburit en anpassning fill andra försäkringsformer. Även i fråga om de olika bostadsstöden kvarstår i huvudsak de traditionella särreglerna. Det nu sagda gäller både innehållet i de materiella reglerna och administrationen. Del förhärskande intrycket är därför att de olika delarna av nuvarande bidragssystem har utvecklats efter egna linjer.

Krav på en bättre samordning inom det socialpolitiska bidragssystemet har framställts sedan åtskiUiga år tillbaka. Redan år 1969 begärdes i en riksdagsmotion en översyn av den allmänna försäkringen i syfte att anpassa denna till samhällsutvecklingen. En samordning av försäkringsvillkor och förmånsrätt betonades som angelägen. Andra lagutskottet framhöll i sitt utlåtande över motionen att man sannöUkt förr eller senare skulle tvingas göra en samordnande översyn av hela systemet men att fiden ännu inte var mogen. Tre år senare tillkallades en sakkunnig för att göra en kartläggning av det socialpoUfiska bidragssystemet. Utredningen log namnet socialpolifiska bidragsutredningen och kom med sin rapport i juni 1975 (Ds S 1975:4). Redan år 1974 hade emellertid ett enhäUigt socialförsäkringsutskott fram­hållit att samtidigt som ett efter hand ökat välstånd medgetl en utbyggnad av tryggheten inom olika sektorer av det socialpolitiska fältet hade behovet av en samordning av olika bidragsformer accentuerats alltmer.  Utskottet

Prop. 1982/83:3

20

förordade därför att en pariamenlariskt förankrad kommitté skuUe tillsättas för att bedriva sitt arbete på grundval av det material som kom fram genom den kartläggning som socialpolifiska bidragsutredningen då höll på med (SfU 1974:36). Socialpolifiska samordningsutredningen fillkallades sedan i juni 1975.

Samordningsutredningen framhåller i sitt betänkande som en bidragande orsak tUl de aktuella problemen inom det ekonomiska trygghetssystemet att samordningsfrågor inte har uppmärksammats i fillräcklig grad i reformarbe­tet. Tiden är därför enligt utredningen mogen för en betydUgt ökad satsning på samordningsåtgärder. Socialförsäkrings- och bidragssystemet måste bli enklare, överskådligare och enhetligare om det framöver skall kunna ge den ekonomiska trygghet som avses utan att det blir alltför administrativt tungrott. En samordning är angelägen också för att man bättre skall.kunna följa systemets effekter i olika avseenden, 1. ex. beträffande omfördelningen av ekonomiska resurser.

Flertalet remissinstanser instämmer uttryckUgen i utredningens synpunk­ter på behovet av samordning inom bidragssystemet. Många av dem pekar framför allt pä att svåröverskädligheten i det nuvarande systemet kan leda till rättsförluster för den enskilde och atl en samordning skulle bli till fördel både för enskilda och för myndigheterna. Riksförsäkringsverket påpekar att den bristande enhetligheten gör att reglerna kan upplevas som krångliga och omotiverade och myndigheternas beslut som orättvisa och oriktiga, vilket kan väcka känslor av misstro hos allmänheten mot politiker och myndighe­ter. Några remissinstanser påpekar atl samordning inle får bli självändamål men vill för den skull inte ifrågasätta behovet av samordning.

Den genomgång av reglerna för olika bidrag som utredningen har gjort visar enligt min mening tydUgt att samordningen inom det socialpoUtiska bidragssystemet behöver förbättras. Möjligheterna bör prövas att samordna näriiggande delar i bidragssystemet.

Ibland är det visserligen tämligen självklart att reglerna måste vara olika. De huvudvillkor som styr bidragens inriktning, t. ex. krav på nedsatt arbetsförmåga, arbetslöshet, ålderskrav för pension osv., måste naturligtvis vara olika. Det är däremot inte lika naturligt t. ex, att det inkomstunderlag som en förmån beräknas på eller själva beräkningssättet måste skUja sig mellan olika förmåner. Tvärtom kan det te sig tämligen förbryllande för den enskilde att vid flera tillfällen och fill olika myndigheter behöva lämna uppgifter om sin inkomst, vilket sedan resulterar i att skilda inkomstunderlag används vid beräkningen av de olika förmånerna. Andra exempel på oenhetliga regler, som har stor betydelse för den enskilde, är reglerna om när samboende skaU Ukställas med gifta och andra regler om familjetUlhörighet. I vissa fall gäller oenhetligheten mer tekniska förfaranderegler som inte alltid har så stor betydelse för den enskilde men där bristen på samordning vållar problem för de handläggande myndigheterna. Även beträffande sådana

Prop. 1982/83:3

21

regler finns det ur rationaliseringssynpunkt många gånger skäl för en ökad enhetlighet.

Jag vill därför starkt understryka utredningens ståndpunkt att tiden nu är mogen för en betydligt ökad satsning på samordningsåtgärder. Ett ekono­miskt trygghetssystem som av enskilda och myndigheter uppfattas som komplicerat och svåröverskådligt kan inte förväntas fungera tillfredsställan­de. Om inte myndigheterna och ännu mindre den enskUde på elt tillfredsställande sätt kan överblicka bidragssystemet och avgöra vilka bidrag som kan utgå i en given situation uppnår man inte ambifionen att skapa rättvisa mellan medborgarna. Ett allvarligt problem inom nuvarande bidragssystem är därför den risk för rättsförluster för den enskilde som svåröverskådligheten inom systemet kan leda till. Denna risk bör kunna minskas väsentligt genom ökad samordning.

Som jag tidigare har sagt medför ett svåröverskådligt och komplicerat bidragssystem administrativt merarbete och ibland också dubbelarbete hos olika myndigheter. Samfidigt kan systemet leda fill atl bidrag parallellt utgår från flera häll utan att detta är socialt motiverat. En förenkling av bidragssystemet skulle således kunna ge ralionaUseringsvinster och samtidigt både effektivare tillgodose de stödbehov som finns och motverka omotive­rade bidragsutbetalningar. I ett samordnat och överskådUgt bidragssystem blir det nämligen lättare att styra resurserna till dem som bäst behöver stöd. Samlidigt blir det enklare att följa effekterna av systemet och alt justera detta när inte avsedda effekter uppstår. Detta kan bidra Ull att förbättra vUlkoren för de sämst ställda i samhället.

Sammanfattningsvis föreligger således enligt min mening ett klart behov av en ökad samordning såväl inom del socialpoUtiska bidragssystemet som mellan detta och övriga system. Utredningsarbetet kommer emellertid att bli omfattande och man är därför hänvisad till ett successivt förändringsarbete under en relativt lång övergångsperiod. Arbetet måste anpassas tiU de utgångspunkter av ekonomisk art som jag nämnde i inledningen till milt anförande. På gmnd av arbetets omfattning anser jag det nödvändigt att riksdagen tar stäUning till de riktlinjer som jag kommer alt ange i det följande.

2.3 Den allmänna inriktningen av utredningsarbetet

2.3.1 Generella system eller en differentierad försäkring

Det har vid åtskilliga tillfällen under senare år, både i Sverige och utomlands, förts fram förslag som går ul på att förenkla det socialpolitiska bidragssystemet genom att införa en allmän minimigaranti. De olika modeller som har presenterats, t. ex. negativ inkomstskatt och s. k. folkbidrag, har det gemensamma syftet att varje medborgare skall garanteras en viss ekonomisk grundtrygghet. Dessa båda former av generell minimi-

Prop. 1982/83:3

22

garanti har således i stort sett samma syfte men tekniken att genomföra delta varierar. Folkbidrag eller medborgarbidrag, som denna form ibland har kallats i Sverige, utgår som etl grundbidrag lill alla oberoende av om det finns behov eller inte. Negafiv inkomstskatt innebär att negativ skatt, dvs. bidrag, utges med en viss procent, t. ex. 50 %, av skillnaden mellan faktiskt taxerad inkomst och en viss bestämd minimiinkomst. Om en persons inkomst överstiger miniminivån eller utjämningsnivån, som den vanligen brukar kallas, utges inget bidrag och skatt betalas precis som nu. Även denna hjälp lämnas oberoende av varför inkomsten är låg. Rätten till skattebidrag prövas automatiskt och bidraget betalas ut av skattemyndigheterna. I fortsättningen använder jag termen allmän minimigaranti som beteckning på alla dessa rriodeller.

Utredningen beskriver och diskuterar olika generella system och konsta­terar att de huvudproblem i fråga om generella system med minimigaranti som hitfiUs främst har diskuterats är de administrativa komplikationerna, konsekvenserna för bidragsmoltagarnas arbetsmotivafion och resurskraven. Utredningen anser dock att dessa svårigheter inte utgör några definitiva hinder för system med allmän minimigaranfi men anger däremot som principiell invändning mot generella system av typen folkbidrag eller negativ inkomstskall att dessa anordningar till sin natur är avsedda alt vara vUlkorslösa. Enligt utredningen måste ett sådant system få till följd att resurser tas i anspråk för alt ge ökade ekonomiska tillskott till olika grupper, som enligt vedertagen uppfattning inte i första hand borde erhåUa stöd. Det gäller t. ex. personer som har hög levnadsstandard men av skattetekniska skäl låg inkomst, personer som inte arbetar men försörjs av andra eller lever på låga kapitalinkomster, personer som tar ett sabbatsår osv. En villkorslös minimigaranti skulle därför minska utrymmet för insatser i de behovssitua­tioner som enligt gängse mening bör sättas främst när det gäller socialpoli­tiska åtgärder. Utredningens slutsats blir att det ekonomiska trygghetssys­temet även framdeles bör grundas på en bidragsrält som är differentierad efter behovssituationen.

Av de remissinstanser som uttryckUgen går in pä denna fråga ansluter sig de flesta fill utredningens bedömning. De pekar t. ex. på att del finns risk för att ett generellt system inte skuUe ge ett rätt resursutnyttjande. Sålunda anser bl. a. statens handikappråd att en allmän minimigaranti rimUgen måste innebära att utrymmet för ekonomiskt stöd till svaga grupper i samhället minskar, framför allt i tider av låg ekonomisk tillväxt. Några remissinstanser är emellertid positiva fill en allmän minimigaranti. Särskill riksrevisionsver­ket är kritiskt mot utredningens ståndpunkt och menar att utredningen alltför enkelt har avfärdat tanken på en allmän minimigaranti. Verket pekar bl. a. på att kostnaderna för ett generellt system har ett nära samband med vilken nivå som väljs för en sådan allmän grundtrygghet.

För egen del vill jag anföra följande.

1 diskussionen kring syslem med en allmän minimigaranti har det ofta

Prop. 1982/83:3

23

gjorts gällande att sådana syslem är lätta alt administrera. Det kan därför finnas anledning atl något gå in på denna fråga i samband med att försök görs att förenkla och samordna det nuvarande socialpolitiska bidragssystemet. Ett allmänt folkbidrag som utgår fill alla individer med samma belopp oberoende av inkomst- eller förmögenhetsförhållanden och familjesituafion blir naturligtvis lätt atl administrera. Detsamma gäller en negativ inkomst­skatt som är strikt individuell och räknas ut automatiskt. Så snart man anser alt bidraget bör differentieras efter t. ex. ålder eller hushållslyp blir administrationen mera komplicerad. Framför allt om man anser att bidraget skall vara familjebaserat och inte individbaserat uppstår administrafiva problem mot bakgrund av den stora variafion i familjemönster som präglar vår tid. Man måste nämligen då hitta en rättvisande definition på hushållet eller familjen.

En annan fråga som har med den påstådda enkelheten i administrationen att göra är i vad mån en allmän, villkorslös minimigaranti kan ersätta nuvarande socialpolifiska bidrag. Helt klart torde vara atl åtskilliga socialförsäkringar som är relaterade till tidigare inkomst måste vara kvar. Det gäller sjukförsäkring, föräldraförsäkring, arbetsskadeförsäkring, arbets­löshetsförsäkring och ATP. Däremot skulle en minimigaranti kunna ersätta framför allt barnbidrag, folkpension, studiebidrag, kontant arbetsmarknads­stöd och garantiniväerna inom vissa bidragsformer.

Frågan om i vad mån de nuvarande bidragen kan ersättas av en minimigaranti är naturligtvis beroende av vilken nivå man väljer. I debatten har folkpensionens belopp nämnts som en lämpUg nivå. Ett basbelopp för vuxna och ett halvt eller något mer för barn har också nämnts. Av största betydelse för vilken nivå som kan tänkas bli aktuell är naturligtvis också vad en reform skulle fä kosta, vilka omfördelningar som kan godtas och vilka förändringar som kan åstadkommas på skattesidan.

Även om man således ingalunda slipper ifrån administrativa komplikatio­ner genom att införa ett system med en allmän minimigaranti, torde dock de flesta sädana system innebära vissa förenklingar ur administrafiv synpunkt. Mol dessa förenklingar måste då vägas framför allt de ekonomiska konsekvenser som sådana system skulle föra med sig. Ett allmänt folkbidrag förutsätts ju vara villkorslöst och utgår således även till personer i goda ekonomiska omständigheter. Delta kan naturligtvis i de flesta fall kompen­seras genom ett ökat skatteuttag. En garanti, även om den är av typen negafiv skatt, skulle komma att omfatta också t. ex. personer som av skattetekniska skäl redovisar ingen eller låg inkomst, eller tar ett sabbatsår. En minimigar­anfi av generell karaktär skulle således utgä till grupper som i dag inte får socialpolitiskt bidrag i någon form.

När det gäller de samhällsekonomiska konsekvenserna kan i och för sig nivån på en minimigaranti läggas så lågt att kostnadsökningar inte uppkommer. Detta skulle dock innebära en sänkning av vissa genereUa förmåner som utgår f. n., exempelvis folkpensionerna. En sådan sänkning i

Prop. 1982/83:3

24

syfte att bereda utrymme för stöd till grupper som inte har något uttalat stödbehov kan inte accepteras. Ett generellt stöd på en rimlig nivå skulle innebära avsevärda kostnadsökningar för samhället och del även om man genom ett sådant bidrag kan ta bort vissa nuvarande ersättningsformer.

Min slutsats blir att framför allt samhällsekonomiska skäl talar mot atl med rådande ekonomiska förutsättningar förändra det nuvarande socialpolitiska bidragssystemet till ett generellt system med en allmän minimigaranti. De anordningar för grundtrygghet som finns i bidragssystemet, exempelvis folkpensionen och barnbidragen, har inte heller sådana brister alt man borde inrikta sig på en total förändring av bidragssystemet. De olika.bidragsfor­merna tillgodoser var för sig väsentliga behov och fungerar ganska väl. Det är framför allt en bristande inbördes samordning som kan skapa problem. Genom en ökad samordning av bidragssystemets olika delar kan därför en bättre grundtrygghet uppnås.

Jag ansluler mig således till principen att bidragssystemet även i fortsättningen bör vara anknutet tUl vissa bestämda behovssituationer och därigenom ge möjlighet för samhället att styra det kontanta stödet fill grupper eller personer med särskilda behov. Riksdagen har också uttalat att vissa sociala bidragssystem bör ses över mot bakgrund av det samhällsekon­omiska läget i syfte att göra dem mer selekfivl inriktade.

2.3.2 Bidragssystemets förhållande till skattesystemet

Utredningen påpekar att bidrags- och beskattningssystemen av tradition har håUits isär i Sverige. De har i grunden helt oUka syften. Även om beskattningsreglerna tiU viss del innehåller sociala avvägningar, är beskatt­ningens huvudsyfte att skaffa fram resurser för kollektiva ändamål. En annan skillnad mellan skatte- och bidragssystemen är att man inom skattesystemet i princip har övergått till individuell beskattning, medan inom bidragssystemet flera stödformer baseras på det samlade hushållets behov. De olika systemen har också helt oUka rättslig reglering och administration. Utredningen menar därför att skillnaderna mellan systemen talar mot att fuUt ut sammanföra bidrag och skatter. En långtgående sammansmältning skulle enligt utred­ningen på oUka sätt kunna låsa fast nuvarande utformning av de bägge systemen.

Utredningen konstaterar dock att förhållandet mellan bidrag och skatter har stor praktisk betydelse, t. ex. när det gäller uppkomsten av s. k. marginaleffekter. En bättre sammanvägning av skatte- och bidragssystemen är därför önskvärd och deras samlade effekter bör ägnas större uppmärk­samhet. Utredningen föreslår att man gör en samlad analys av skatte- och bidragssystemens gemensamma effekter. Vid en sådan analys bör man framför allt jämföra de effekter som förväntas utifrån gällande regler med vad som kan utläsas av den faktiska inkomststrukturen. Syftet bör i första hand vara att beskriva resultatet av nuvarande fördelningspolitik och de

Prop. 1982/83:3

25

marginaleffekter som omfördelningen medför.

Endast ett fåtal remissinstanser har närmare gått in på frågan om bidragssystemets förhållande till skattesystemet. Riksrevisionsverket har dock påpekat att full effekt av en samordning nås först sedan sambandet mellan skatte- och bidragssystemen har beaktats. EnUgt verket bör man därför dels överväga möjligheten atl inordna delar av nuvarande bidragssys­tem i skattesystemet, dels pröva att renodla skattesystemet från avdrag som i princip har samma syfte som kontanta socialpolitiska bidrag. Några remissinslanser understryker också mer allmänt vikten av atl sambandet mellan bidrag och skatter uppmärksammas. Förslaget om en samlad analys av skatte- och bidragssystemens gemensamma effekter har tagils upp av ett stort antal remissinstanser och fått elt mycket starkt gensvar.

Sambandet mellan skatte- och bidragssystemen märks kanske tydligast när det gäller personer med inkomstprövade bidrag, t. ex. bostadsstöd. Dessa bidrag minskas vid sfigande inkomst enligt ett system med avtrappningsreg-ler, som innebär atl bidraget minskas med viss del av inkomsten över de inkomstgränser som gäller för bidraget. Dubbla marginaleffekter uppkom­mer således genom att skatten ökar samtidigt som de inkomstprövade bidragen faller bort. I extremfall kan marginaleffekter på närmare 100 % förekomma.

Detta problem är ingalunda nytt utan har diskuterats i åtskilliga sammanhang. Inte minst det förhållandet att höga marginaleffekter uppkom­mer också för personer i normala eller renlav ganska låga inkomstlägen är klart otillfredsställande. Den sänkning av marginalskatten som regeringen beslutat föreslå riksdagen kommer atl minska marginaleffekterna för flertalet inkomsttagare. Det är trots detta angeläget alt en analys av skatte-och bidragssystemens samlade effekter kommer tiU stånd. Jag har inhämtat att riksrevisionsverket har inlett en sådan analys.

3 Principmodell till en allmän socialförsäkring 3.1 Allmänna synpunkter

Utredningen presenterar i sitt betänkande en principmodell fill en allmän socialförsäkring. I den föreslås ingå de flesta av de nuvarande socialpolitiska kontantstöden som inte är förenade med återbetalningsskyldighet. Vissa kommunala och landstingskommunala bidrag tas dock inte med. Detsamma gäller vissa engångsersättningar. Principmodellen syftar till alt ange ett långsiktigt mål för en vidareutveckling av bidragssystemet och visa försäk­ringens uppbyggnad i stort efter en sammansmältning och renodUng av nuvarande bidrag. Försäkringen består av fyra delar, nämligen inkomstföi säkring, barnstöd, bostadsstöd och handikappslöd.

Inom inkomstförsäkringen föreslås en samordning av sådana stöd som utges i stället för förvärvsinkomst både för dem som tidigare har förvärvsår-

Prop.  1982/83:3

26

betat och för andra. Inkomstförsäkringen föreslås innehålla olika bidrags­grenar nämligen sjukpenning, vårdpenning, arbetsmarknadspenning, vux­enstudiestöd, värnpliktspenning, förtidspension, omställningsslöd, deltids­pension, ålderspension och arbetsskadeförsäkring. De flesta grenarna förutsätts innehålla dels en garanlinivå och dels en inkomstprövad del. Del finns dock exempel på grenar av inkomstförsäkringen som innehåller bara en av dessa två delar.

Barnstödet utgör en samordning av de många stödformer som nu finns för barns och ungdomars försörjning. Det beslår av tre delar, ell generellt, etl inkomstprövat och ett kompletterande barnbidrag. Det generella barnbi­draget ersätter allmänt och förlängt barnbidrag samt studiebidraget inom studiehjälpssystemet. Inkomstprövat barnbidrag föreslås bestå av de nuva­rande inkomst- och behovsprövade filläggen inom studiehjälpssyslemet, familjepenning tiU barn vid värnpliktstjänstgöring, barnfillägg till pension och statligt bostadsbidrag. Det kompletterande barnbidraget slutligen består av barnpensioner, barnlivräntor och bidragsförskott. Eftersom de olika delarna av barnstödet har olika syften skall de kunna utgå samlidigt.

Det föreslagna bostadsstödet innebär en samordning av de slatskommu-hala bostadsbidragen fill barnfamiljer, ensamstående och folkpensionärer, de kommunala bostadstilläggen tiU folkpensionärer och bostadsbidragen enligl familjebidragslagen. Bostadsstödet föreslås bli inkomstprövat och skall kunna utgå vid sidan av andra förmåner frän den allmänna socialför­säkringen. Del bör i detta sammanhang nämnas att del statskommunala bostadsbidraget fill folkpensionärer har avvecklats i och med utgången av år 1981.

Handikappstödet slutligen är en ren merkostnadsersättning och beslår av framför allt de delar av den nuvarande handikappersättningen och det nuvarande vårdbidraget som avser ersättning för merkostnader. Handi­kappstödet avses inte bli inkomstprövat och skall kunna utgå vid sidan av andra ersättningar från den allmänna socialförsäkringen.

Ganska många remissinstanser gör allmänna uttalanden om den föreslag­na principmodellen. De allra flesta är i princip positiva. En del gör dock den reservafionen att de inte i detalj har gått in på de olika delarna av förslaget. Vanligt är att man säger att modellen är en bra utgångspunkt för att skapa en mer enhetlig, överskådligare och enklare socialförsäkring. När det gäller vad en allmän socialförsäkring skall innehålla förekommer invändningar framför allt beträffande arbetslöshetsstödet, studiestödet, värnpliktsstödet och bostadsstödet av innebörd atl dessa stöd inte bör ingå i en allmän socialförsäkring.

Jag har tidigare framhållit att del framlida ekonomiska Irygghelssyslemet bör vara selektivt inriktat med möjlighet för samhället att styra det kontanta stödet till personer med uttalat stödbehov. Jag har emellertid också understrukit hur vikfigl det är atl bidragssystemet görs enklare och överskådligare genom att olika bidragsgrenar bättre anpassas till varandra.

Prop. 1982/83:3

27

Att på sikt försöka samordna närliggande bidragsregler i en allmän socialförsäkring måste dä anses vara en riktig väg att gå.

Del fortsatta utredningsarbetet bör därför enligt min mening inriktas på en successiv översyn av närliggande system där de olika grenarna är samordnade med varandra genom så långt möjligt enhetliga bidragsvillkor och en sammanhållen författningsreglering. Jag anser alt den modell lill en allmän socialförsäkring som utredningen har lagt fram innebär en ändamålsenlig uppdelning och strukturering av bidragssystemet.

Den vikfigaste utgångspunkten när det gäller alt bygga upp en allmän socialförsäkring är självfallet atl så många regler som möjligt görs enhetliga för olika bidrag och att administrationen förenklas. Det är därför önskvärt -och i många fall nödvändigt för att bidragssystemet skall fungera tillfreds­ställande - att sådana grundläggande regler som t. ex. samboende- och inkomstbegrepp blir enhetligare. Även när det gäller rena förfaranderegler om ansökan, utbetalning, kvittning m. m. är ökad enhetlighet viktig, eftersom bidragssystemet då blir enklare och mer rationellt att administre­ra.

Genom att olika regler inom bidragssystemet görs mer enhetliga får modellen till en allmän socialförsäkring ett konkret innehåll. Frågan om vilka av de nuvarande bidragen som skall inordnas i en allmän socialförsäkring kan däremot i viss mån sägas vara av formell och lagleknisk karaktär.

Givetvis kan man inte nu i detalj ta ställning till vilka bidrag som skall ingå i en allmän socialförsäkring eller vilka bidragsregler som kan göras enhetliga. På flera områden pågår f. n. utredningsarbete inom olika offentUga kommittéer och andra frågor bereds inom regeringskansliet i anslutning till nyligen avlämnade betänkanden. Innan en allmän socialförsäkring kan genomföras bör resultatet av delta utrednings- och beredningsarbete avvaktas. Likaså krävs ett omfattande utredningsarbete inom många områden som nu inte är föremål för utredning.

Innan jag går in på de olika delarna av en allmän socialförsäkring vill jag peka på några principer som bör utmärka en sådan försäkring. Vissa av de nuvarande bidragen är inte renodlade fill sitt syfte. Elt exempel på detta är vårdbidraget och handikappersättningen, som båda anses innefatta dels ett inslag av ersättning för vård, dels en ersättning för merkostnader. När det gäller vårdbidraget anses vårdersättningsdelen dominera, medan merkosl-nadsdelen dominerar i fråga om handikappersättningen. Detta har bl. a. lett till att vårdbidraget i sin helhet är skattepliktigt, medan handikappersätt­ningen inte alls beskattas. Vidare är det ibland oklart i vad mån ersättningar av denna typ skaU inräknas i underlaget för inkomstprövade bidrag. I proposifionen 1981/82:216 om förbättringar av vårdbidraget fill föräldrar med handikappade barn m. m. föreslås bl. a. alt en del av vårdbidraget skall utgöra en skattefri merkostnadsdel. Härigenom uppnås en bättre anpassning av bidraget fill olika behovssituationer. I en allmän socialförsäkring bör strävan vara att de olika bidragen blir renodlade fill sill syfte eller, som nu

Prop. 1982/83:3

28

föreslagits beträffande vårdbidragen, ges en konstruktion som beaktar de skilda syften som bidraget kan ha.

En annan vikfig princip i förslaget till en allmän socialförsäkring är att föra samman bidrag med likartade syften. Exempel härpå är de olika stöd som är avsedda att bidra tUl att täcka bostadskostnaderna och därför är knutna Ull storleken av dessa. Ett annat exempel är att föra samman olika generella bidrag fill barn och ungdomar. Att olika bidrag på detta sätt förs samman innebär att det totala antalet bidrag minskas väsentligt. I principmodellen förs sålunda 42 av de nuvarande bidragen samman till 16. Att minska antalet bidrag är ett myckel viktigt led i försöken att skapa ett enklare och mera överskådligt bidragssystem.

I förslaget till inkomstförsäkring är principen den atl i normalfallen endasi ett bidrag som avser egen inkomstförlust skall kunna utgå i en bestämd behovssituation. Vidare skall endast etl bostadsstöd, ell kompletterande barnbidrag osv. kunna utgå. Det är enligt min mening mycket viktigt att utvecklingen styrs i den riktningen. F. n. kan t. ex. flera bidrag som avser inkomstförlust utgå i en och samma behovssituation, t. ex. sjukpenning och utbildningsbidrag samt föräldrapenning och olika pensioner. Detsamma gäller i fråga om barnpensioner, barnlivräntor och bidragsförskott, dvs. de förmåner som skall ingå i det kompletterande barnbidraget. För att inte överkompensation skall inträffa förutsätter det nuvarande systemet särskilda avräkningsregler, som tenderar atl bli komplicerade att tillämpa och förstå. Om avräkningsregler saknas, finns ä andra sidan en risk för överkompensa­tion. Det bör påpekas att det för lagstiftaren ofta är svårt atl förutse alla de situationer när det i praktiken kan bli fråga om att utge olika bidrag samtidigt.

Den reservationen måste dock göras att även om det således är en viktig princip att ersättning frän de olika grenarna av inkomstförsäkringen inte skall kunna utges samtidigt, kan det vara svårt att i praktiken komma därhän, åtminstone så länge det finns olika kompensafionsnivåer för denna typ av ersättningar. Förutsättningarna atl få ersätlning kan ju vara uppfyUda enligt två av grenarna. Är inte kompensationsnivån densamma uppstår då frågan vUken ersättning som skall utgå. Antingen måste den försäkrade få välja eller också måste man ha kvar syslemel med avräkningsregler. Slutligen bör påpekas att ersättningar givetvis skall kunna utges samtidigt från tvä grenar av inkomslförsäkringen, om de avser olika tider. Halv sjukpenning måste ju t. ex. kunna utges samtidigt med en annan förmån.

3.2 Inkomstförsäkringen

3.2.1 Allmänt om inkomstförsäkringen

Enligt utredningen bör inom en enhefiig inkomstförsäkring gälla att varje stödform normalt skaU kunna innehåUa  dels en  garanfinivå,  dels  en

Prop. 1982/83:3

29

inkomstrelalerad ersättning. Jag ansluter mig i princip till denna uppfattning, även om undantag måste kunna förekomma. Beteckningen inkomslförsäk-ring anser jag också välvald med tanke pä att försäkringen skall vara ett skydd inte bara för den som fakfiskt har förlorat en inkomst utan också för den som inle har hunnit skaffa sig någon inkomst när en behovssitualion uppkom­mer.

Utredningen har inte föreslagit någon allmän garantinivå inom inkomst­försäkringen men framhåUit alt den skisserade modellen ger utrymme för att införa garanlibidrag i sådana situationer där de f. n. saknas. Det är framför allt inom sjukförsäkringen som frånvaron av en allmän garanfinivå har kritiserats. Frågan gäller i första hand dels föräldrar som vårdar barn i hemmet, dels studerande som ännu inte hunnit ut i förvärvslivet men blivit sjuka och därför varit tvungna atl avbryta sina studier och därigenom gått miste om sitt studiestöd. Dessa frågor har delvis samband med sjukpenning-kommitténs fortsatta arbete.

Karakteristiskt för de nuvarande ersättningarna för inkomstförlust är att både grundbidrag och inkomslrelaterade ersättningar i många fall ligger på olika nivåer om man jämför skilda stödformer. Detta innebär svårigheter vid en övergång mellan oUka ersättningsformer. Svårigheter har uppstått framför aUt i samband med rehabilitering när någon skall gå över från sjukpenning till exempelvis utbildningsbidrag. Ibland kan skillnader i nivåer vara motiverade, t. ex. då bidragen riktar sig till olika åldersgrupper eller då det är fråga om kortvariga resp. långvariga ersättningar. I andra fall förefaller nivåskillnaderna vara omotiverade och de medför som tidigare har nämnts svårigheter också i samordningen mellan olika ersättningsformer, framför allt när någon skall gå över från en ersättningsform tiU en annan.

När en utjämning av olika bidragsnivåer förs på tal, förutsätts det ofta alt utjämningen skall ske pä det sättet att bidrag pä en lägre nivå skall höjas så att de når den högsta nivån. En sådan höjning skulle bli mycket kostnadskrä­vande och är givetvis omöjlig att genomföra i dagens ekonomiska situation. Utjämningen måste således till viss del genomföras genom en relativ sänkning av de högsta bidragsnivåerna även om del möter svårigheter av den anledningen att det skulle innebära försämringar för vissa grupper. Under det fortsatta samordningsarbetet får det fortlöpande prövas i vad mån det är möjligl att genomföra en viss nivåutjämning genom omprioritering mellan olika bidragsformer.

I de följande avsnitten kommer jag atl gå igenom de olika grenarna av inkomstförsäkringen och ge synpunkter på vilka av de nuvarande bidragen som kan tänkas ingå i en allmän socialförsäkring.

3.2.2 Sjukpenning

Enligt utredningen skall sjukpenning i den framfida inkomstförsäkringen utges vid sjukdom, smitta och havandeskap. Under remissbehandlingen har i

Prop. 1982/83:3

30

allmänhet ingen kritik riktats mol förslagel i denna del. De få remissinstanser som har yttrat sig har bl. a. påpekat att förslagel aktualiserar frågan om sjukdomsbegreppets innebörd. Det är enligt min mening viktigt alt delta begrepp blir klarlagt och utformat pä ett tidsenligt sätt i en framlida aUmän socialförsäkring, där naturligtvis sjukpenningen skall ingå som en viktig del. Frägan om sjukdomsbegreppets innebörd bör därför beaktas i det komman­de utredningsarbetet, där även andra frågor som är av betydelse för sjukpenningens utformning i en allmän socialförsäkring kommer att tas upp.

3.2.3 Vårdpenning

Enligt utredningens förslag skall vårdpenningen omfalla framför allt föräldrapenning och värdbidrag. Till denna del av inkomstförsäkringen skall dock också kunna hänföras vissa situationer då f. n. hustmfillägg, änkepen­sion eller familjepenning enligt familjebidragslagstiflningen utgår. Under remissbehandUngen har i allmänhet kritiska synpunkter förekommit endast beträffande vissa förslag som gäller utformningen, nämligen om det för rätt till vårdpenning skall krävas att den försäkrade avstår frän förvärvsarbete och om vårdpenningen skall utgå som elt grundbidrag eller vara inkomstre­lalerad.

Utredningens förslag beträffande vårdpenning är ett exempel på den strävan att renodla bidragen och föra samman bidrag med likartat syfte som präglar principmodellen.

Emellertid är en av de viktigaste delarna av den föreslagna vårdpenningen f. n. föremål för utredning, nämligen föräldrapenningen. Vidare har i fråga om vårdbidrag, som jag nyss nämnt, i proposition till riksdagen föreslagits vissa ändringar i detta bidrags konstruktion. Nämnas bör också att förslag som rör änkepension och hustmfillägg nyligen lagts fram av pensionskom­mittén (SOU 1981:61-62). Med hänsyn härlUl vill jag avvakta med mitt ställningstagande till den närmare utformningen av vårdpenningen. I det fortsatta utredningsarbetet bör det närmare övervägas i vilka situationer som vårdpenning skall kunna utges och hur vårdpenningen skall vara konstrue­rad.

3.2.4 Arbetsmarknadspenning

TiU denna del av inkomstförsäkringen hänför utredningen situafioner som i nuvarande bidragssystem föranleder dagpenning från arbetslöshetsförsäk­ringen, kontant arbetsmarknadsstöd och utbildningsbidrag vid arbetsmark­nadsutbildning. Också här ingår vissa situationer då f. n. huslrulUlägg eller änkepension utges.

Flera remissinstanser anser atl arbetsmarknadsstöd och utbildningsslöd inte bör ingå i en allmän socialförsäkring. Dit hör arbelstagarorganisatio-

Prop. 1982/83:3

31

nerna och remissinstanser med anknytning till arbetsmarknads- och utbild­ningsområdet. De kritiska remissinstanserna befarar framför allt atl arbets­marknads- och utbildningspolitiska synpunkter inte kommer alt beaktas i fillräcklig utsträckning om här aktuella stöd inordnas i en allmän socialför­säkring.

För egen del vill jag anföra följande. F. n. saknas en allmän arbetslös­hetsförsäkring. Personer som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa kan få slöd under arbetslöshet endast i form av kontant arbetsmarknadsstöd, vilket utgår i form av ett grundbidrag pä f. n. 75 kr per dag. Samordnings-utredningens förslag förutsätter en allmän arbetslöshetsförsäkring ulan anknytning fill arbetslöshetskassor och fackliga organisafioner. Förslag till en allmän arbetslöshetsförsäkring har tidigare framlagts av den s. k. ALF-utredningen. Detta förslag har emellerfid inte lett fill lagsfiftning, bl. a. beroende på atl kostnaderna ansetts för höga. Del föreligger i detta läge inte förutsättningar för att inordna arbetslöshetsförsäkringen i en allmän socialförsäkring. Med hänsyn till den nära kopplingen mellan arbetslöshets­försäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet får delsamma anses gälla beträffande sistnämnda stöd.

Utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering är nivåmässigt knutet till arbetslöshetsförsäkringen bl. a. på så sätt att personer som är medlemmar av en erkänd arbetslöshetskassa får högre utbildningsbidrag än andra. Någol medlemsskap i en erkänd arbetslöshetskassa krävs dock inte för atl få bidrag. Med hänsyn till den nära koppling som således finns mellan utbildningsbidrag och arbetslöshetsför­säkring anser jag att man även när det gäller utbildningsbidraget bör vänta med ett ställningstagande till om bidraget bör ingå i en allmän socialförsäk­ring eller inte.

3.2.5 Vuxenstudiestöd

När det gäller utredningens förslag att det särskilda vuxenstudieslödel skaU inordnas i en allmän socialförsäkring har remisskritiken inte bara gällt farhågor för att de utbildningspoliliska målsättningarna inte skulle beaktas tillräckligt. Vissa remissinstanser har ocksä ansett alt utredningens förslag innebär att studiestödet splittras genom att vissa men inte alla studieslöd hänförs till en allmän socialförsäkring.

Jag anser att remisskritiken på sistnämnda punkt har etl visst fog för sig. Till detta kommer att det särskilda vuxenstudiestödet innehåller en återbetalningsplikfig del, något som inte förekommer inom den föreslagna allmänna socialförsäkringen i övrigt. Jag är därför inte beredd atl f. n. föreslå att detta stöd skall inordnas i en allmän socialförsäkring. Däremot finns del anledning att i det fortsatta samordningsarbetet överväga om det kan vara ändamålsenUgt alt inordna inte bara vuxenstudiestöd utan också återbeial-ningsplikliga studiemedel i en allmän socialförsäkring eller i vart fall närmare

Prop. 1982/83:3

32

anknyta dessa stöd fill en sådan försäkring. Härigenom skulle man undvika den splittring av studiestödet som utredningens förslag delvis innebär.

3.2.6   Värnpliktspenning

Utredningen föreslår att såväl den dagpenning som f. n. utgår under repetitionsutbildning och civilförsvarstjänstgöring som dagersättningen under grundutbildning skall inordnas i inkomstförsäkringen. Dagpenningen föreslås få behålla sin karaklär av inkomstrelalerad ersätlning med garantinivå och dagersättningen föreslås liksom hittills endast utgå i form av grundbidrag. Bland remissinstanserna finns synpunkter både för och emot utredningens förslag.

Eftersom dagpenningen redan i dag är knuten fill den sjukpenninggmn-dande inkomsten och administreras av försäkringskassorna är del enligl min mening naturligt att denna stödform inordnas i inkomstförsäkringen. När det gäller stödet till värnpUktiga under grundutbildning är däremot förhåUan-dena mer speciella. Som utredningen har påpekat utges detta stöd endast med ett förhållandevis lågt grundbidrag och någon inkomstrelalerad del finns inte. Överbefälhavaren har nyUgen lagt fram vissa förslag som gäller värnpUktigas sociala och ekonomiska situation. Del förslag som överbefäl­havaren förordar går ut på alt man gör en uppdelning mellan å ena sidan stöd fill den värnpliktige själv och å andra sidan slöd fill hans familj. Vidare har regeringen genom beslut den 26 november 1981 (Dir 1981:68) bemyndigat chefen för försvarsdepartementet att filisätta en utredare som närmare skaU se över dessa frågor. Ett ställningstagande till hur värnpliktsförmånerna bör anknytas till socialförsäkringen i övrigt bör därför ske först när resultatet från denna utredning föreUgger.

3.2.7   Pensioner och omställningsstöd

I utredningens modell till en framtida inkomstförsäkring vad gäller pensionsomrädet ingår grenarna förtidspension, omstäUningsstöd, dellids-pension och ålderspension. Omställningsstödet motsvarar närmast den nuvarande änkepensionen men skall kunna utges till både män och kvinnor under en begränsad lid. Änkor och änklingar som inle klarar sin försörjning efter omstäUningsfiden skall beroende på orsaken till försörjningssvårighe­terna kunna få vårdpenning, arbetsmarknadspenning, vuxenstudiestöd, förtidspension eller ålderspension. Övriga pensionsförmåner enligt förslaget motsvarar i huvudsak nuvarande förmåner.

Remissinstanserna har framför allt haft synpunkter på det föreslagna omställningsstödet. Flertalet är positiva men påtalar att det behövs generösa övergångsbestämmelser.

De flesta av de föreslagna förändringarna i förhällande fill nuvarande pensionsförmåner är mindre omfattande eller av lagteknisk karaktär såvitt

Prop. 1982/83:3

33

gäller ålderspension, förfidspension och änkepension. Jag vill understryka att de många valmöjligheter som nu finns när det gäller uttag av ålderspension är en klar nackdel ur samordningssynpunkt samfidigt som statisfiken visar att en del av reglerna fillämpas i myckel begränsad omfattning. Vid utformningen av pensionssystemet inom inkomstförsäkring­en bör därför regelsystemet förenklas.

När del gäller änkepensionerna föreslås däremot omfattande förändringar av nuvarande system. Samordningsutredningens förslag har fill stor del följts i det förslag som nyligen har lagts fram av pensionskommittén (SOU 1981:61-62). Det är naturligt att ställning fill den framfida utformningen av efterlevandepensioneringen las vid beredningen i regeringskansliet efter avslutad remissbehandling av sistnämnda betänkande.

3.2.8 Arbeisskadeförsäkringen

En försäkringsgren där ersättningsnivån är högre än inom jämförbara områden är arbetsskadeförsäkringen. Inkomstförlust vid arbetsskada ersätts såväl f. n. som enligt utredningens förslag fill en allmän socialförsäkring fill 100 %. Utredningens ståndpunkt atl ersättningsnivån vid arbetsskada skall behållas på en högre nivå än övriga ersättningar även inom en allmän socialförsäkring har kritiserats av många remissinstanser. Kritik har kommit framför allt frän försäkringskassorna och från remissinslanser där läkare har medverkat i yttrandena. Krifiken bottnar i de stora svårigheter i handlägg­ningen som nuvarande arbetsskadeförsäkring leder till. Andra remissinstan­ser har starkt betonat atl den högre ersättningsnivån inom arbetsskadeför­säkringen måste vara kvar.

Riksdagen har nyligen godkänt en hemstäUan från socialförsäkringsut­skottet (SfU 1981/82:2) vari utskottet biträder ett mofionsyrkande om att en utredning bör komma till stånd för atl klargöra om arbetsskadeförsäkringen kan ytterligare samordnas eller sammansmälta med sjukförsäkringen. I betänkandet förväntas att de frågor om samordningstidens längd och avtalsförsäkringarnas ställning som tagits upp i vissa andra motioner också kan bli belysta genom den förordade översynen av arbetsskadeförsäkring­en.

För egen del vill jag anföra följande.

Det kan ligga nära fill hands att föra fram tanken på att helt integrera arbetsskade- och sjukförsäkringen inom en allmän socialförsäkring i elt läge då det framförs krifiska synpunkter pä den nuvarande arbetsskadeförsäk­ringen och dess tillämpning. Till slöd härför kan även framhållas att en viktig princip bakom en allmän socialförsäkring är alt man mer än tidigare skall se fill behovet av stöd och mindre till om stödbehovet har den ena eller den andra orsaken. Denna princip får dock inte - liksom naturligtvis inte samordningssträvanden över huvud taget - bli ett självändamål. I den mån den kommer i strid med andra viktiga principer måste en sammanvägning

3 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 3

Prop. 1982/83:3

34

ske. Att avskaffa systemet med särregler för ersättning vid arbetsskada kan enligl min mening inte komma i fråga.

Mot bakgrund av riksdagens slåndpunklstagande lill förmån för en utredning om arbetsskadeförsäkringen och de synpunkter som förts fram under remissbehandlingen av samordningsutredningens betänkande anser jag däremot att det nu finns starka skäl atl undersöka vilka förändringar som kan göras inom denna försäkring för atl i möjligaste mån komma fill rätta med tiUämpningsproblemen och underlätta arbetsskadeförsäkringens inlem­mande i en allmän socialförsäkring. Jag avser därför atl i annat sammanhang ta upp frågan om direktiv för en särskild utredare som skall behandla dessa frågor.

3.3 Övriga delar av principmodellen

3.3.1 Allmänt

I den föreslagna principmodellen till en allmän socialförsäkring ingår förutom inkomstförsäkringen också barnstöd, bostadsstöd och handikapp­stöd. Barnstödel innehåller en generell del som ulgår lill alla barn i en viss ålder (generellt barnbidrag) eller i en viss situation (kompletterande barnbidrag). Barnstödet innehåller emellertid också en inkomstprövad del och bostadsstödet är helt och hållet inkomstprövat. Handikappstödet slutligen är en ersättning som skall täcka de merkostnader som handikappade kan ha.

Till de delar av en allmän socialförsäkring som benämns barnstöd och bostadsstöd har utredningen hänfört en rad olika bidrag med syfte att stödja barnfamiljer. Dessa bidrag finns nu inom olika författningar och handläggs av olika myndigheter. Stöd med detta syfte finns sålunda förutom i AFL och de särskilda lagarna om barnbidrag och bidragsförskott också i de författningar som gäller studiestöd, bostadsbidrag och familjebidrag till värnpliktiga. Förutom av försäkringskassorna handläggs dessa slöd framför aUt av myndigheter på sludiestödsområdet och av olika kommunala organ. Här aktuella stöd är således mycket splittrade och svåröverskådliga och behovet av en översyn är stort. Genom atl de f. n. hör till olika samhällssektorer och ocksä har andra syften än de rent familjepolitiska, nämligen bostads- och utbUdningspolitiska, uppkommer dock frågan hur olika syften tillsammantagna skall kunna fillgodoses på det mest tillfreds­ställande sättet. Jag återkommer senare fill denna fråga.

Från remissinstansernas sida har i allmänhet ingen krifik riklats mot den nu nämnda uppbyggnaden av dessa delar av principmodellen. Socialstyrelsen vill emellertid utmönstra inkomstprövade förmåner. All inkomstprövad hjälp bör i stället enligt styrelsen utgä i form av bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen. Några remissinstanser har också ifrågasatt om det finns

Prop. 1982/83:3

35

behov av ett särskill bostadsstöd vid sidan av elt inkomstprövat barnbi­drag.

Den myndighet som skall bestämma om inkomstprövade eller behovsprö­vade bidrag bör utgä eller inte måste ha vissa inkomstuppgifier liksom uppgifter om familjeförhållanden. En sådan kontroll innebär bl. a. adminis­trativa kompUkalioner. Ett annat problem är de marginaleffekter som minskning eller bortfall av inkomstprövade bidrag vid en inkomstökning med nödvändighet medför.

I ett samhälle med begränsade ekonomiska resurser måste bidragen styras till dem som bäst behöver bistånd. Jag anser del därför inle möjligt atl minska inslaget av inkomst- och behovsprövade bidrag. Tvärtom kan det i dagens ansträngda ekonomiska situation bli fråga om alt öka inslaget av sådana bidrag eller andra selektiva insatser.

När det sedan gäller om inkomstprövade stöd skall utgå inom socialför­säkringssystemet eller enligt socialtjänsfiagen vill jag erinra om atl det länge har diskuterats att ersätta den kommunala behovsprövade socialhjälpen med ett mera schabloniserat system. Bakgrunden härfill har varit en strävan att minska de inlegriletskränkande moment som den noggranna prövningen inom socialhjälpssystemet kunnat innebära. Att låta all inkomstprövad hjälp utgä i form av bistånd enligt 6 § i den socialtjänstlag, som gäller fr. o. m. den 1 januari 1982, skulle strida mot dessa utvecklingstendenser och kan därför inle tillrådas. Min slutsats blir således att en allmän socialförsäkring bör innehålla inkomstprövade bidrag.

Under remissbehandlingen har ingen kritik riktats mot utredningens förslag att en aUmän socialförsäkring också skall innehålla en särskild merkostnadsersältning för handikappade. Detta kan således vara en utgångspunkt för del fortsatta arbetet.

Innan jag går in på vilka av de nuvarande bidragen som kan tänkas ingå i här aktuella delar av en allmän socialförsäkring vill jag peka på att en stor del av de familjepolitiska stöden f. n. är föremål för utredning eller nyligen har föranlett förslag som är under beredning i regeringskansliet. Det gäller bostadsbidragen, stödet till ensamståendes barn och stödet till flerbarnsfa­miljer. Det finns därför skäl atl i flera hänseenden vänta med alt ta slällning fill den närmare utformningen av dessa slöd. När det gäller strukturen i stort anser jag alt samordningsutredningens förslag kan tjäna som utgångspunkt. I det fortsatta utredningsarbetet får däremot övervägas hur den närmare gränsdragningen skall göras mellan bidrag som skall utgå lill alla barn, lill studerande, till familjer med höga boendekostnader och till familjer där en av föräldrarna inte bidrar fill barnens försörjning. Därvid får också avgöras i vilken utsträckning stödet skall vara generellt eller inkomstprövat och om mer än ett generellt resp. inkomstprövat stöd behövs.

Prop. 1982/83:3

36

3.3.2 Barnstöd

Utredningens förslag beträffande barnstöden innebär en väsentlig minsk­ning av antalet barnslöd. Del utgör också tekniskt sett en avsevärd förenkling genom att bl. a. författningsregleringen bör kunna göras enhetligare. Några större materiella förändringar har inte föreslagils. Förslaget tUl enhetligare åldersgränser innebär smärre förändringar i både utvidgande och begrän­sande riktning.

Förslaget i denna del har i huvudsak mottagits posifivl under remissbe­handlingen. Rerriissinstanser med anknytning fill utbildningsområdet är dock kritiska fill att den nuvarande studiehjälpen har knutits fill barnstöden. Gmnden fill denna krifik är att man menar att studiehjälpen skulle kunna förlora sin roll som styrinstrument för att genomföra utbildningspoUtiska mål, om den inordnades i barnstödet inom en allmän socialförsäkring. 1 övrigt har viss kritik riktats mot förslaget beträffande åldersgränserna.

När det gäller vilka nuvarande stödformer som skall ingå i det generella barnbidraget och i ett inkomstprövat stöd vill jag anföra följande.

Det förlängda barnbidraget kan sägas vara en direkt fortsättning på det allmänna barnbidraget och utgår fill bam som går kvar i grundskolan efter det att de fyllt 16 år. Med hänsyn fill den nära koppling som finns mellan det allmänna och det förlängda barnbidraget är del naturligt all båda bidragen ingår i en allmän socialförsäkring. Hit bör ocksä hänföras det nyligen införda flerbarnstillägget, som till konstmktionen är en del av del allmänna barnbidraget.

Även studiehjälpen har enligt min mening elt mycket nära samband med övriga familjepolifiska stödformer. Liksom barnpension och bidragsförskott skall ge ekonomiskt stöd till ofullständiga familjer skall studiehjälpen ge etl sådant stöd fill familjer, där ett eUer flera barn studerar i gymnasieskolan. Studiebidraget inom studiehjälpssystemet kan vidare liksom del förlängda barnbidraget sägas vara en direkt fortsättning på det allmänna barnbidraget. Samfidigt har givetvis studiehjälpen etl klart utbildningspolitiskt syfte, dvs. den skall främja rekryteringen fill gymnasieskolan framför allt på så sätt alt en socialt jämlik rekrytering åstadkoms.

Det är givetvis av största vikt att det stöd som skall utgå till studerande i gymnasieskolan utformas så att möjligheterna att använda stödet som utbildningspoUtiskl styrmedel inte försväras. För atl undersöka hur dessa möjligheter bäst kan fillvaratas krävs ytterligare utredning. Jag är därför f n. inte beredd att ta ställning fill om den nuvarande studiehjälpen bör ingå i en allmän socialförsäkring.

Det nuvarande statliga bostadsbidraget har ingen anknytning till bostads­kostnaderna utan utgår med ett visst belopp för varje barn under 17 år i den mån reglerna om inkomstprövning medför att rätt till bidrag föreligger. Det är som nyss har sagts kopplat fill det inkomstprövade tillägget inom studiehjälpssystemel och har etl klart familjepoUtiskt syfte. Del har därför

Prop. 1982/83:3

37

slörre anknytning till barnstödet inom en aUmän socialförsäkring än till bostadsstödet. Som jag tidigare har sagt bör dock ställningstagandet till den närmare konstruktionen av barn- resp. bostadsstöden i en allmän socialför­säkring anstå till dess atl det utredningsarbete som nu pågår beträffande bostadsbidragen har avslutats.

Även familjepenning fill barn inom lagsfiftningen om familjebidrag fill värnpliktiga har en mycket nära anknytning lill övriga familjepolitiska stöd. Frågan om hur delta stöd bäst kan knytas lill barnstödet inom en allmän socialförsäkring får lösas sedan den i avsnitt 3.2.6 nämnda utredningen om de värnpliktigas sociala förmåner har avslutat sitt arbete.

Samordningsulredningen har föreslagit att även barntillägget till folkpen­sion skall ingå i den inkomstprövade delen av barnstödet. Pensionskommit­tén har i sitt nyligen framlagda betänkande (SOU 1981:61) Familjepension också behandlat frågan om utformningen av barntillägget och därvid inte föreslagit några större förändringar i förhållande till vad som gäller f. n. Barntillägget är nu inte inkomstprövat i sedvanlig ordning utan prövas endast mot den ATP som uppbärs av föräldern i fråga. Jag delar samordningsut­redningens uppfattning att del inte kan vara befogat att ha ett särskilt barnlillägg till en viss gren av inkomstförsäkringen om inte familjens allmänna ekonomiska situafion ger anledning till del. Något särskUt barntillägg till folkpension bör därför inte finnas inom en allmän socialför­säkring. Däremot bör givelvis ett inkomstprövat stöd kunna utgå såväl för barn till folkpensionärer som för andra barn under förutsättning att det föreligger rätt därtiU enligt vanliga regler om inkomstprövning.

När det gäller det kompletterande barnbidraget har vissa remissinstanser ifrågasatt om bidragsförskottet bör ingå i nuvarande utformning. Bl. a. har det förts fram tankar på en inkomstprövning av delta stöd. Stödet till ensamstående föräldrar utreds f. n. av ensamförälderkommiltén. Mot bakgrund härav vill jag f. n. inte ta ställning tiU den närmare utformningen av det kompletterande barnbidraget. Jag har dock ingen erinran mot att i denna del av barnstödet skall ingå de delar som utredningen har förordat, nämligen - föratom bidragsförskott - barnpension från folkpensioneringen och ATP samt barnlivränta från arbetsskadeförsäkringen.

Jag delar således på flertalet punkter i princip utredningens uppfattning om vilka nuvarande stödformer liU barn och ungdomar som bör ingå i etl barnstöd inom en aUmän socialförsäkring. Innan ställning tas fill den närmare utformningen av slödel bör dock vissa frågor utredas ytterligare. En viktig fråga är vilka åldersgränser som skall gälla för de olika barnstöden och hur långt det är möjligt att åstadkomma en enhefiigare reglering på detta område. Denna fråga kommer att tas upp i anslutning fill beredningen av pensionskommitténs och ensamförälderkommitténs betänkanden.

Prop. 1982/83:3

38

3.3.3 Bostadsstöd

Utredningen har inte närmare gäll in på frägan om det finns behov av ett särskih bostadsstöd. Detta fär ses mot bakgrund av direktiven där det bl. a. sägs att bidragens inriktning inle skall ändras. Några remissinslanser har emellertid ifrågasatt om det behövs ett särskill bostadsstöd vid sidan av barnstödet. Lämpligheten av att över huvud laget föra över bostadsstödet till en aUmän socialförsäkring har också ifrågasatts i något fall.

För egen del vill jag anföra följande. Bostadsstöd ulgår f. n. lill ensamstående och makar utan barn, till barnfamiljer och till folkpensionärer. För värnpliktiga finns en särskild form av bostadsbidrag. Reglerna om bostadsstöd fill olika grupper är dåligt samordnade och del finns ett stort behov av samordning på detta område, vilket också många remissinstanser har understrukit.

Sedan år 1978 har det funnits möjlighet för folkpensionärer alt som utfyllnadsbidrag till kommunall bostadstillägg få statskommunall bostadsbi­drag, om det senare på grund av de annorlunda inkomstprövningsreglerna lett till ett bättre resultat. Särskilt genom förbättringar av det kommunala bostadstillägget under senare år har dock den grupp som kan få utfyllnads­bidrag minskat kraffigt. Delta stöd har därför avvecklats i och med utgången av år 1981. Härigenom har en viss förenkling i fråga om bostadsstödet till folkpensionärer åstadkommils.

Utredningens förslag innebär såvitt gäller barnfamiljerna atl två inkomst­prövade stöd skall kunna utgå, nämligen dels barnstöd och dels bostadsstöd. Som jag tidigare har nämnt är beräkningen av inkomstprövade förmåner ingalunda problemfri. Till detta kommer problemet med de marginaleffekter som uppstår när förmånerna avtrappas. Om två inkomstprövade förmåner skall kunna utgå samfidigt, ökar naturligtvis problemen. Bl. a. blir margi­naleffekterna svåra alt styra. Det skulle därför vara förenat med stora fördelar, om man kunde slå samman bostadsstödet till barnfamiljer med barnstödet. Detta förutsätter dock att ett särskilt stöd som är knutet till bostadskostnaden inte längre anses behövUgt för att stödja barnfamiljer med särskilt höga boendekostnader. Mycket talar för atl ett sådant behov kommer atl finnas kvar inom överskådlig framlid. Eftersom bostadsbidra­gen, som jag tidigare har sagt, f. n. är föremål för utredning bör ell definitivt ställningstagande anstå till dess att detta utredningsarbete har avslutals.

Även om det skulle vara möjligt att inordna bostadsstödet till barnfamiljer i barnstödel, kvarstår dock bostadsstödet lill framför allt folkpensionärer. Genom att inslaget av ATP-pensionärer successivt växer kommer visserligen behovet av elt särskill inkomstprövat bostadsstöd att minska. Under överskådlig tid kommer dock ett särskih bostadsstöd fill folkpensionärer fortfarandet att behövas. Viktigt är dä atl ett sådant stöd så längt möjligt anpassas till det slöd som utgår för samma ändamål till övriga grupper i samhället.

Prop. 1982/83:3

39

Bostadsbidrag finns f. n. även inom lagsfiftningen om familjebidrag till värnpliktiga. Frågan hur detta stöd skall kunna samordnas med övriga bostadsstöd får lösas sedan den i avsnitt 3.2.6 nämnda utredningen om de värnpUktssociala förmånerna har avslutat sitt arbete.

Det är enhgt min mening naturligt alt förutsättningarna prövas för att ett särskill bostadsstöd inordnas i en allmän socialförsäkring. Bostadsstödet till barnfamiljer har nämligen, som framgått av det fidigare resonemanget, elt nära samband med övriga familjepolitiska stödformer. Etl slarki argument för en anknytning till en allmän socialförsäkring är också att man för bostadsstödens del måste göra bedömningar som ocksä förekommer inom andra bidragsformer. Det gäller framför allt frågor om inkomstbegrepp och familjetUlhörighet. Samtidigt måste naturligtvis de bostadspolifiska bedöm­ningar göras som är speciella för bostadsstöden.

I vad mån särskilda regler skall gälla för någon av de grupper som elt framfida bostadsstöd skall avse får avgöras i del fortsatta utredningsarbe­tet.

3.3.4 Handikappstöd

Utredningen har beträffande handikappstöden konstaterat alt sådana slöd utges från så många olika håll att det är tämUgen självklart alt samordningen är bristfällig. För att klargöra vilka handikappstöd som bör ingå i en allmän socialförsäkring bör enligt utredningen en kartläggning göras av vilken utformning dessa slöd har fält i oUka kommuner och landsting.

Mänga remissinstanser har fillstyrkt atl en sådan karfiäggning görs. Även jag delar utredningens uppfattning och avser därför att återkomma fill regeringen i annat sammanhang med förslag om en sådan kartläggning av handikappstöden.

4 Det fortsatta arbetet med en allmän socialförsäkring

Jag har tidigare betonat alt samordningssträvandena inom det socialpoli­fiska bidragssystemet måste ges ett ökat utrymme och jag har också anslutit mig till tanken att utvecklingen skall inriktas mot en allmän socialförsäkring. Därvid bör möjligheterna att samordna olika delsystem prövas. Möjlighe­terna bör hållas levande genom att samordningsslrävandena - vid sidan av andra synpunkter - beaktas vid varje fillfälle som en förändring genomförs inom del socialpolitiska bidragssystemet.

Det socialpolitiska bidragssystemet är som jag tidigare har erinrat om så omfattande både ekonomiskt, administrativt och förfaltningsmässigt att en översyn inte kan ske pä en gång utan måste genomföras successivt. Ett mycket stort anlal människor är beroende av socialförsäkringar eller andra bidrag. Nästan alla blir under något skede av sitt liv beroende för sin försörjning av det socialpolifiska bidragssystemet. Vi har exempelvis f. n.

Prop. 1982/83:3

40

omkring 2 miljoner pensionärer i landet. Om man beaktar även de kortvariga ersättningsfallen kan man konstatera att enbart försäkringskassorna hand­lägger närmare 40 miljoner ärenden per år.

De enskUda medborgarnas rättssäkerhet kräver därför att förändringar mot en allmän socialförsäkring genomförs successivt i en takt som gör det möjligt att klara av de administrafiva problemen i samband med en omläggning. Förändringarna måste dessutom föregås av en noggrann utredning om konsekvenserna för olika grupper av bidragslagare, framför allt för dem som har en löpande förmån av något slag, t. ex. pension eller livränta.

Det sist sagda innebär inte atl en allmän socialförsäkring inte skulle få medföra försämringar för någon grupp i samhället. SamhällsutveckUngen kan innebära att grupper som tidigare var i stort behov av stöd inte längre har något uttalat stödbehov. För att en samordning över huvud taget skall kunna genomföras måste socialpolitiska omprioriteringar accepteras. Förenklingar av bidragssystemet förutsätter också att en särskilt gynnad ställning för den ena eller andra gruppen måste kunna avvecklas. En samordning bör således innebära inte bara att luckor i det sociala skyddsnätet täpps tiU ulan också alt överkompensation undviks.

De omständigheter som jag nu har pekat på innebär vidare att det inte är möjligt att i etl enda kommitléförslag eller i en proposifion i detalj ta ställning liU utformningen av en aUmän socialförsäkring i dess helhet. De principieUa utgångspunkter för det fortsatta arbetet som jag nyss har redovisat måste därför följas upp genom utredningsarbete inom olika grenar av nuvarande bidragssystem. Det behövs emellertid ocksä en samordning av arbetet i stort. Jag kommer i annat sammanhang att föreslå att regeringen som organ för denna samordning upprättar en interdepartemental arbetsgrupp inom regeringskansliet. Gruppen bör inledningsvis få i uppdrag att utarbeta en mera konkret arbets- och tidsplan och ett underlag för vilka samordnings­frågor som bör prioriteras.

En viktig uppgift för den interdepartementala arbetsgruppen bör bli att bevaka att samordningsfrågor beaktas när en förändring inom en viss bidragsgren bereds i regeringskansliet. I samband därmed bör gruppen särskilt beakta vilka förenklingar och rationaliseringar som kan göras.

Jag kommer att senare i samråd med berörda statsråd ta upp frågan om arbetsgruppens närmare sammansättning och formema för dess arbete.

Kravet på en ökad satsning pä samordningsfrågor innebär som nämnts att förslag atl ändra någon del av det socialpolitiska bidragssystemet bör granskas ur samordningssynpunkt. Därvid bör beaktas vilka konsekvenser förslaget skulle få för närliggande bidragsanordningar. En given utgångs­punkt måste vara att specialregler inom en bidragsgren, som bryter enhetligheten i förhållande till andra bidragsgrenar, får införas enbart om ekonomiska eller andra starka skäl talar för detta. En annan given utgångspunkt, som kanske prakfiskt sett är ännu viktigare, är att försöka samordna så många regler som möjligl i anslutning till all en bidragsgren

Prop. 1982/83:3

41

omgestaltas i något hänseende. Därvid bör naturligtvis i vanlig ordning de ekonomiska konsekvenserna beaktas. Vid behandling av förslag lill förän­dringar inom en viss bidragsgren bör således förslagen i fortsättningen ses i ell vidare perspekuv än just de problem som har föranlett ändringsförslagen i och för sig ger anledning till.

Vad som till en början kan bli aktuellt vad gäller olika samordningssträ­vanden är, som jag tidigare sagt, att se till att allmänna regler inom olika bidragsgrenar görs mer enhetliga. Om t. ex. inkomstbegreppet inom en bidragsgren behandlas bör del vara självklart atl se det mot bakgrund av inkomstbegreppen inom andra bidragsformer och undersöka möjlighelerna att utforma ett inkomstbegrepp som kan användas inom hela eller i vart fall större delar av bidragssystemet. I det följande kommer jag att ta upp vissa regler och begrepp, bland dem inkomstbegreppet, som jag anser vara särskilt vikfiga alt göra mer enhetliga pä kort sikt, eftersom samordningsbehovet där är mer påtagligt än i andra faU. Delta hindrar självfallet inte att även andra regler samordnas i den mån en sådan samordning visar sig lämplig, t. ex. i anslutning till att regeln i fråga inom en viss bidragsgren kräver en justering.

Ju fler regler som görs enhetliga, desto mer närmar man sig målet, en allmän socialförsäkring. Allteftersom utredningsarbetet beträffande ohka bidragsgrenar fortskrider blir del lättare att avgöra vad som skall ingå i en allmän socialförsäkring och hur de olika delarna skall vara utformade. Det bör betonas att förverkligandet av en allmän socialförsäkring inte skall ses som en rent lagteknisk fråga utan som ett sätt atl på del praktiska planet åstadkomma etl bidragssystem som blir mer överskådligt och rafionellt genom atl olika regler görs enhetUga. Det bör också bli mer rättvist genom atl luckor och överlappningar i systemet lättare kan undvikas och ersätlning ges till dem som bäst behöver den. Om detta bäst kan åstadkommas genom en enda lag eller genom ett komplex av flera lagar är jag inte beredd att ta ställning till f. n. Det får avgöras när utredningsarbetet har framskridit längre.

5. Riktlinjer för ökad samordning

Jag avser att i det följande behandla vissa riktlinjer för det fortsatta utredningsarbetet. Jag begränsar mig här tiU några av de frågor som samordningsutredningen särskilt har tagit upp, nämUgen personkretsen, familjetillhörigheten, inkomstbegreppet och administrationen.

5.1 Personkretsen

För att en person skall kunna komma i fråga för en ersätlning enligt den svenska bidragslagstiflningen krävs i allmänhet någon form av anknytning till Sverige, t. ex. svenskt medborgarskap, bosättning i riket eller vistelse här.

Prop.  1982/83:3

42

Delta ger den yttre ramen för personkretsen eller fillhörigheten lill en viss bidragsform. Styrkan i kravet på anknytning fill Sverige varierar mellan de olika bidragsformerna. Bosättning här kan dock sägas vara det vanligaste och ofta enda villkoret. Detta innebär att en person i allmänhet kommer in i det svenska socialförsäkringssystemet redan när han bosätter sig här.

I vissa fall krävs dock en viss lids bosättning för alt ersättning skall kunna utges. Detta är fallet i fråga om rätten fill folkpensionsförmåner, där del för en utlänning krävs en förhållandevis lång bosältningstid som varierar mellan olika pensionsformer. För att utländska barn skall få rätt lill allmänna barnbidrag och bidragsförskott krävs en kortare lids vistelse i landet, nämligen sex månader. För barnbidragens del gäller dock detta endast under förutsättning att fostraren inte är bosatt och mantalsskriven i riket. Såvitt gäller bidragsförskotten upprätthålls inte kravet pä sex månaders vistelse i landet, om vårdnadshavaren är bosatt här.

Utredningen anser alt huvudregeln för anknytning lill en allmän social­försäkring bör vara atl den som är bosalt i riket skall omfattas av försäkringen. Särbestämmelser bör enligt utredningen finnas endast för de delar av den allmänna socialförsäkringen som motsvarar folkpension, ersättningar till värnplikfiga och deras familjer, arbetsskadeförsäkring och ATP. Utredningens förslag fill särbestämmelser för folkpensionsförmåner gäller dock inte de särskilda folkpensionsförmånerna vårdbidrag, barnpen­sion och handikappersättning. Dessa har nämligen i principmodellen till en allmän socialförsäkring frikopplats frän folkpensionen och förts lill barnstöd resp. handikappstöd. För de sistnämnda stödformerna skall huvudregeln gälla. Allmänna barnbidrag och bidragsförskott har i principmodellen förts samman med bl. a. barnpensioner till barnstödel. Även för dessa stödformer kommer således endast huvudregeln att gälla.

Utredningen har i belänkandet angett att de förändringar i förhållande fill nuvarande regler som föreslås beträffande personkretsen i första hand är avsedda att genomföras i samband med alt en allmän socialförsäkring införs. I den män del visar sig lämpligt att genomföra ändringar redan inom nuvarande bidragssystem framhåller utredningen särskilt den ökade jäm­ställdhet mellan svenska och utländska medborgare som föreslås beträffande stödet till barn och handikappade.

Flertalet av de remissinstanser som uttalat sig om personkretsen har anslutit sig fill utredningens förslag att huvudregeln för anknytning till den allmänna socialförsäkringen bör vara bosättning i riket. En del remissinstan­ser har dock betonat vikten av att bosättningsbegreppet preciseras. Vissa sådana preciseringar har redan föreslagils i prop. 1981/82:199. Enligl vad jag vidare har inhämtat från budgetministern har han för avsikt atl inom kort föreslå regeringen att en utredning skall tillsättas med uppdrag att göra en allmän översyn av bosätlningsreglerna, som får betydelse även för socialför­säkringen. Även förslaget fill undantag från huvudregeln har i allmänhet accepterats av remissinstanserna. Vissa remissinstanser anser att en ökad

Prop. 1982/83:3

43

jämställdhet mellan svenska och utländska medborgare, speciellt när det gäller olika barnstöd, bör kunna genomföras redan inom nuvarande bidragssystem.

När det gäller frägan om förändringar redan inom ramen för nuvarande bidragssystem anser jag alt det inle finns anledning alt f. n. föreslå någon generell förändring av personkretsreglerna inom bidragssystemet. Under de senasie åren har allt fler utländska medborgare som är bosatta i Sverige kommit att omfattas av det svenska bidragssystemet. Detta har kunnat åstadkommas framför allt genom de konvenfioner som Sverige har träffat med andra länder. I dessa jämställs resp. länders medborgare med svenska medborgare i fråga om de flesta förmåner. När det gäller folkpensionen har det vidare genom 1979 års lagsfiftning införts etl lagfäst minimiskydd i form av rätt lill folkpension efter vissa års bosättning i Sverige.

Särskilt frågan om lika regler för svenska och utländska barn har behandlats vid flera tillfällen såväl före som efter de lagändringar som genomfördes år 1979. Sålunda föreslog familjepolitiska kommittén i sitt belänkande Familjeslöd (SOU 1972:34) alt man skulle slopa kravet på sex månaders vistelse i landet för utländska medborgares rätt fill allmänt barnbidrag. Vidare föreslogs atl det då gällande medborgarskapskravel för rätt ull bidragsförskott skulle las bort. Vårdbidraget föreslogs bU överfört från AFL liU en ny lag om familjestöd. Härigenom skulle också medborgar­skapskravet kunna slopas. Däremot ansåg kommittén atl det inte var möjligt atl bryta ut barnpensionerna ur AFL eller att inom den lagen göra undantag från medborgarskapsreglerna i fråga om barnpension. Invandrarutredningen anslöt sig i etl betänkande år 1974 (SOU 1974:69) till familjestödsulredning-ens förslag i fråga om allmänt barnbidrag och bidragsförskott och föreslog vidare ett lagfäst minimiskydd i fråga om rätt till folkpensionsförmåner för i riket bosatta ufiänningar.

Familjepolitiska kommitténs förslag ledde till atl kravet på svenskt medborgarskap för rätt fill bidragsförskott avskaffades fr. o. m. den 1 januari 1976. Utländska barn jämställdes dock inte helt med svenska barn utan det föreskrevs atl bidragsförskott skulle kunna utgå till barn som inte är svenska medborgare om barnet eller vårdnadshavaren sedan minst sex månader vistades i riket.

Enligt de nya regler som gäller efter den 1 juU 1979 jämställs utländska medborgare som är bosatta i Sverige med svenska medborgare under förutsättning att de har varit bosatta här en viss fid. Denna fid varierar mellan oUka folkpensionsförmåner. Sålunda krävs för rätt fill barnpension antingen atl den avUdne omedelbart före sin död hade varit bosatt i Sverige under minst fem år och alt barnel är bosatt i Sverige sedan minst fem år och barnel eller den avUdne vid dödsfallet var bosatt i Sverige. För rätt till vårdbidrag krävs att föräldern är bosalt i Sverige sedan minst ell är.

Jag är inle nu beredd atl föreslå någon generell förändring av personkrets-reglerna i syfte att öka jämställdheten mellan svenska och utländska

Prop. 1982/83:3

44

medborgare. Frågan om svenska och utländska barns rätt till olika pensionsförmåner har behandlats i pensionskommitténs nyligen avlämnade belänkande. Det blir därför anledning att återkomma till denna fråga i samband med beredningen av detta betänkande.

5.2 Familjetillhörighet

Inom nuvarande bidragssystem finns många stödformer som är knutna fill familjen och där således regler om familjefillhörighet behövs, dvs. regler som talar om vem som skall räknas som familjemedlem i ohka situationer. Sådana regler finns beträffande både barn och vuxna.

Det är till en början fråga om enligl vilka regler som samboende skall jämställas med gifta, dvs. vilket samboendebegrepp som skall finnas. Sädana regler behövs för det första beträffande inkomstprövade förmåner, nämligen för alt avgöra om inkomstprövningen skall ske mot en inkomst eller mot inkomsten för tvä samboende som kan jämställas med makar. Vidare behövs familjefillhörighetsregler för att avgöra om en kvinna skall jämställas med änka i fråga om rätten till olika efterlevandeförmåner. I det först nämnda fallet minskar möjlighelerna atl få bidrag om de samboende jämställs med gifta, medan ett sådant jämställande är en förulsällning för räll fill bidrag i de senare fallen. Ell annat område där man använder sig av samboendebegrep­pet är egenpension inom folkpensioneringen, eftersom sådan pension utgår med högre belopp fill ensamstående än fill gifta och samboende som jämställs med gifta. Det är med andra ord inom vissa bidragsformer fördelaktigt och inom andra ofördelaktigt för samboende att bli jämställda med gifta.

Även när det gäller förmåner med anknytning till barn är det av betydelse vilket samboendebegrepp som skall användas. Det gäller rätten för andra än barnels biologiska föräldrar atl få föräldrapenning, vårdbidrag och fr. o. m. den 1 januari 1982 också flerbarnstillägg. I dessa fall kommer också föräldrabegreppet in i bilden, dvs. om med föräldrar skall avses enbart biologiska föräldrar eller också adopfivföräldrar, styvföräldrar och fosterför­äldrar. I AFL bestäms begreppet styvföräldrar med hjälp av det samboen­debegrepp som gäller enligt lagen. Omvänt är förekomsten av barn av betydelse för vissa vuxenförmåner, nämligen änkepension, hemmamake-sjukpenning och hustrutillägg.

Föräldrabegreppet är i övrigt främst av betydelse för alt avgöra vilka barn -dvs. egna barn, adoptivbarn, styvbarn eller fosterbarn - som skall ha rätt fill nuvarande efterlevandestöd tiU barn och bidragsförskott resp. del av utredningen föreslagna kompletterande barnbidraget inom en allmän social­försäkring. Eftersom bostadsbidragets storlek är beroende på hur många barn som finns i hushållet behövs vidare familjefillhörighetsregler för att avgöra vilka barn som skall räknas till hushållet när storleken av delta bidrag beräknas. När det gäller nuvarande barnbidrag och de av utredningen föreslagna generella och inkomstprövade barnbidragen är familjetillhörig-

Prop. 1982/83:3

45

hetsreglerna av en något annan karaktär och gäller främst om rätten lill bidrag skall tillkomma föräldrarna eller barnel och fill vilka föräldrar bidraget skall betalas ut, dvs. ull enbart biologiska föräldrar eller också fill t. ex. fosterföräldrar.

Som framgår av det ovan sagda är reglerna om vuxnas och barns familjetillhörighet sammanvävda. I fortsättningen följs dock den uppdelning som utredningen har vall.

5.2.1 Vuxnas familjetillhörighet

Utredningen gör en genomgång av de regler som inom olika bidragsformer jämställer samboende med gifta och konstaterar att dessa regler är långt ifrån enhetliga, vilket innebär att samboende ogifta inom en bidragsform kan jämställas med gifta samtidigt som de inom en annan anses som ensamstå­ende. Utredningen framhåller önskvärdheten av mer enhetliga och neutrala regler om familjeiillhörighet men påtalar samtidigt de stora problem som uppstår när familjetillhörighelen skall definieras.

Utredningen betonar vidare alt man kan uppnå flera fördelar genom alt låta ett bidrag utges oberoende av om en person är gift eller ensamstående. Främst för inkomstprövade bidrag och för stödformer som avser att trygga försörjningen vid dödsfall e. d. kommer del dock enligt utredningens mening även framdeles att fordras regler som bestämmer vilka personer som skall anses ha gemensam ekonomi och gemensamt hushåll. Äktenskapet bör liksom hilfills vara utgångspunkten för atl bestämma delta. Vid sidan härav bör man försöka åstadkomma enhetliga regler för när samboende icke gifta skall Ukställas med gifta, dvs. vilket samboendebegrepp som man skall ha.

Huvudregeln i en allmän socialförsäkring bör enligt utredningen vara den regel som nu finns i AFL. Med makar skall således likställas de som utan atl vara gifta lever fillsammans, om de fidigare har varit gifta med varandra eller gemensamt har barn eller har haft barn. Även ogifta som bor ihop och väntar barn tillsammans bör enligl utredningen likställas med gifta. Vidare bör det finnas en tilläggsregel som likställer man och kvinna som lever tillsammans under äktenskapsliknande förhållanden. Samlevnadsförhållandena bör bedömas med hänsyn till varaktigheten av förhållandet, förekomsten av gemensam bostad och ekonomisk hushällsgemenskap samt om barn vårdas gemensamt.

Remissinstanserna fillstyrker i allmänhet utredningens förslag, dock sällan helt reservationslösl. Framför allt betonar många remissinslanser de utrednings- och fillämpningssvårigheter som kan uppstå vid en utvidgning av den allmänna försäkringens samboendebegrepp. Krifiken eller tveksamhe­ten riktar sig i allmänhet mot att bygga pä begreppet äktenskapsliknande förhållanden.

Ett par remissinstanser ifrågasätter om ett allfigenom enhethgt samboen-

Prop.  1982/83:3

46

debegrepp är en lämplig lösning. Hänsyn måste tas till de olika reglernas syfte. Det jämställdhetsbegrepp som det kan finnas skäl för när det gäller inkomstprövade förmåner är enligt dessa remissinstanser kanske inte det lämpligaste när det gäller andra förmåner. Ett par andra remissinstanser hävdar tvärtom att det är angelägel atl frägan om samboendebegreppet löses enligt enhetliga principer i etl slörre sammanhang, nämligen så att reglerna överensstämmer både inom socialförsäkringen, inom familjerätten och inom skatterätten.

För egen del vill jag anföra följande. Frägan om i vilken utsträckning ogifta bör jämställas med gifta inom olika regelsystem och om hur sådana regler bör var utformade har diskuterats sedan länge. Problemet har visat sig vara svårt att lösa, kanske framför allt därför alt man här kommer in på människors privata förhållanden. Elt särskill problem har därvid den olikartade utformningen av samboendebegreppet inom olika regelsystem visat sig vara. Della kan leda till orättvisor och kan ocksä utnyttjas spekulativt, eftersom det i vissa sammanhang är förmånligt för ogifta att jämställas med gifta men ibland oförmånligt.

Av intresse för regleringen av samboendebegreppet inom bidragssystemet är givetvis hur detta begrepp är utformat på andra områden. Vikfigasl i delta sammanhang är naturligtvis familjelagsfiftningen. Familjerätten bygger dock i princip pä att alla fasta förbindelser mellan man och kvinna med familjefunktioner tar äktenskapets form. Någon reglering av förhållandel mellan icke gifta som bor fillsammans motsvarande äktenskapslagstiflning-ens regler om t. ex. makars egendomsförhållanden finns f. n. inte.

I familjelagssakkunnigas betänkande Äktenskapsbalk (SOU 1981:85) finns dock förslag till vissa beslämmelser om sambor, som den föreslagna termen lyder. Med sambor avses i förslaget de som, utan atl vara makar, har gemensamt hem och hushåll och samlever under äktenskapsliknande förhållanden. De föreslagna bestämmelserna är avsedda atl i begränsad omfattning lösa praktiska problem och alt särskilt skydda den svagare parten vid upplösningen av ett samboende. De sakkunniga föreslår därför att bostad och bohag som sambor har förvärvat för gemensamt begagnande skall anses tillhöra dem tillsammans, vanligen fill lika delar. Dessutom föresläs atl det skall bli möjligt för sambor atl få sitt hem upplöst genom en bodelning. Vidare anser de sakkunniga att när samlevnaden upplöses genom den ena sambons död skall den efterlevande ha rätt att av bostaden och bohaget utfå egendom fill elt värde motsvarande två basbelopp. Däremot föreslås inte någon rätt till likadelning av all egendom eller några regler om underhålls­skyldighet mellan sambor vare sig under samlevnaden eller efter dess upplösning.

Även på skattelagstiftningens område finns regler om likställdhet mellan gifta och ogifta som bor fillsammans. Dessa regler motsvarar reglerna i AFL. Någon diskussion om ändring av dessa regler synes inte ha förekommit sedan sambeskattningen i huvudsak avskaffades i början pä 1970-talet.

Prop. 1982/83:3

47

Rent teoretiskt kan man komma ifrån problemet med samboendebegrepp och likställdhetsregler genom atl göra bidragsrälten helt individuell. Bidrag skulle i så fall utgå med samma belopp och på samma villkor oberoende av om en person är ensamslående, gift eller sammanboende. Utvecklingen har ocksä gått i den riktningen både inom bidragssystemet och på skattelagstift­ningens område. Detta är en följd av att familjernas levnadsmönster har ändrats genom att kvinnorna alltmer sökt sig ut i arbetslivet.

Överväganden om huruvida bidragsrälten skall vara individuell eller inte styrs dock av delvis motstridiga strävanden, nämligen dels strävan att behandla varje individ som ekonomiskt självständig, dels strävan atl åstadkomma en ekonomisk utjämning genom bidrag som är avpassade efter familjens försörjningssituation. Dessa synpunkter måste vägas mol varand­ra. Även om således en ökad individualisering är önskvärd ur många synpunkter, torde den dock inte gä all genomföra inom överskådlig tid. Delta innebär alt det även fortsättningsvis behövs regler som under vissa förutsättningar likställer ogifta med gifta.

Möjligheterna att individualisera bidragsrälten varierar mellan olika bidragsformer. För stödformer där själva rätten fill ersättning bestäms av familjeförhållanden, t. ex. efterievandepensioneringen, är en anknytning endast till individen inle möjlig. En sådan skulle i grunden ändra bidragens syfte och inriktning. För bidragsformer där civilståndsregler enbart påverkar stödbeloppens storlek, t. ex. förtids- och ålderspension från folkpensione­ringen, är en utjämning av beloppen tekniskt enkel men myckel resurskrä­vande i den mån man förutsätter atl ändringar skall åstadkommas genom höjningar 

av.de

lägre beloppen. Oavsett vilken nivå man väljer skulle en individualisering innebära en betydande omfördelning av stödet till förmån för gifta och vissa andra sammanlevande pensionärer. När det gäller inkomstprövade bidrag är en individualisering tekniskt svår att genomföra och kan också ge slötande resultat. Bostadsstöd skulle t. ex. komma atl utgå till en familj där ena maken har en mycket hög inkomst men andra maken helt saknar sådan inkomst eller har en låg inkomst.

Sammanfattningsvis vill jag liksom utredningen framhålla atl det också från samordningssynpunkl finns anledning atl fortsätta utvecklingen mol individualiserade förmåner. Samtidigt behövs det likslälldhetsregler åtmin­stone för bidrag som har elt direkt fördelningspolitiskt syfte liksom för stödformer som avser att trygga försörjningen vid dödsfall o.d., alltså sådana stödformer där man inte kan bortse från familjeförhållandena.

När det sedan gäller i vad män de likslälldhetsregler som alltså fortfarande måste finnas bör vara enhetliga vill jag framhålla alt samordning naturligtvis varken här eller i övrigt får bli elt självändamål. Den allmänna utgångspunk­ten måste dock vara att regleringen skall vara enhetlig och atl eventuella avsteg måste mofiveras. Att som nu är fallet ha olika samboenderegler för änkepension från folkpensioneringen, änkepension från ATP och änkeliv­ränta från arbetsskadeförsäkringen måste t. ex. anses klart otillfredsslällan-

Prop.  1982/83:3

48

de. Däremot är det inte lika självklart att samma regler skall gälla inom efterlevandepensioneringen som för t. ex. bostadsbidrag. Pension utgår ofta under lång tid och det är då naturligt att ställa strängare krav pä samhörigheten än när det gäller tvä personer som bor tillsammans och ansöker om bostadsbidrag. Å andra sidan kan det göras gällande alt rättvisan kräver att samma likslälldhetsregler skall tillämpas såväl då det är förmånligt för ogifta samboende att likställas med gifta som då detta är oförmånligt.

Jag ansluter mig som framgått av det föregående till tanken att man bör eftersträva ett enhetUgare samboendebegrepp såväl inom en framfida allmän socialförsäkring som pä kortare sikt. Framför allt är del viktigt att ett enhetligt samboendebegrepp fillämpas inom närliggande bidragsformer, t. ex. för olika inkomstprövade stöd resp. för olika efterlevandeförmåner. Ett ställningstagande till om det är möjligt och lämpligl att införa etl helt enhefiigt samboendebegrepp inom hela bidragssystemet bör anslå i avvaktan pä beredningen av familjelagssakkunnigas betänkande och de lagstiftnings­åtgärder som kan bli följden av detta. Även om samboendebegreppet på bidragsområdet inte allfid helt kan anknyta till det familjerättsliga regelsys­temet är det ändå av största vikt att familjerättens regler blir vägledande för andra områden. Etl ytterligare skäl till alt inte redan nu föreslå ändringar är del förslag till reformerade regler inom efterlevandestödet som nyligen har lagts fram av pensionskommittén Uksom det arbete som pågår inom anhörigvårdskommitlén, i föräldraförsäkringsutredningen såvitt gäller för­äldrapenningen och i bostadsbidragskommittén såvitt gäller bostadsbidra­gen. Vid beredningen av de väntade belänkandena pä bidragsområdet bör också frågan om möjligheten att skapa ett enhetligare samboendebegrepp beaktas.

Slutligen vill jag kort beröra de undantagsregler som gäller för gifta som inte bor fillsammans. Jag anser det i likhet med utredningen naturligt alt eftersträva att nuvarande regler för gifta icke samboende vid en samordning i en allmän socialförsäkring så långt möjligt inordnas i en enhetlig regel. Det sakliga innehållet i regeln bör givetvis så långt möjligt svara mot grunderna för samboendebegreppet för ogifta.

5.2.2 Barns familjetillhörighet

I det nuvarande socialpolitiska bidragssystemet finns inte heller någon enhetlig reglering av barns familjefillhörighet. Ibland bestämmer t. ex. den rättsliga vårdnaden om barnen skall räknas till familjen och i andra fall beaktas den faktiska värden. Även här kan således uppkomma den situafionen att ett barn inom en stödform anses höra fill familjen men inte inom en annan. I en s. k. normalfamilj, dvs. makar med gemensamma barn, uppslår dock i regel inga problem. Del är främst vid en ändrad familjebild­ning som nuvarande regler kan ge ett oenhetligt utfall. Det kan vara fråga om barn som placeras i ett annat hem än hos föräldrarna, makar vars barn inte är

Prop. 1982/83:3

49

gemensamma, makar som efter skilsmässa lever åtskilda men har gemensam vårdnad om bamen m. m.

Som tidigare har nämnts förekommer regler om barns familjefillhörighet inom flera olika bidragsformer och speglar därvid olika faktiska situationer. En sådan situafion är när en eller båda föräldrarna på grund av dödsfall eller av andra orsaker inte längre bidrar fill barnens försörjning. Del behövs då regler som anger i förhållande lill vilka föräldrar som rätten fill bidrag skall prövas, 1. ex. för att avgöra om etl barn har pensionsrätt enbart efter biologiska föräldrar och adopfivföräldrar eller också efter t. ex. slyvföräld-rar. Utredningen har kallat regler av delta slag för regler om den bidragsmässiga samhörigheten.

Utredningen lar också upp regler om rättssubjekt, dvs. om barnet eller föräldrarna formellt har rätt till sådana bidrag som kan anses utgöra barnförmåner. Ett annat område som utredningen behandlar är till vem bidraget skall betalas ut.

De synpunkter som utredningen kommer med i fråga om barnens familjetillhörighet tär i första hand sikte pä barnförmåner inom en allmän socialförsäkring. Sålunda föreslår utredningen att kompletterande barnbi­drag enligt principmodellen, dvs. vad som motsvarar barnpensioner, barnlivräntor och bidragsförskott, skall kunna utges fill egna barn, adoptiv­barn och barn som har mottagits i adoptionssyfle men där adoptionen inte har hunnit slutföras. I fråga om vem som skall anses vara rättssubjekt föreslår utredningen en enhetlig regel som innebär att rätten fill barnstöd skall tillkomma barnet. När det gäller utbetalningen av bidrag föreslås att barnslöd, vårdpenning inom inkomstförsäkringen och handikappstöd till barn betalas ut fill den som har den fakfiska vården om barnet. Detsamma bör gälla vid beräkning och utbetalning av bostadsstöd.

Endast få remissinstanser har yttrat sig beträffande barns familjetillhörig­het. Synpunkterna varierar. Flera remissinstanser tillstyrker sålunda utred­ningens förslag vad gäller samhörighetsreglerna. Ett par av dem ifrågasätter dock om inte styvbarn bör få rätt till kompletterande barnbidrag efter sina styvföräldrar.

När det gäller vem som skall vara rättssubjekt påpekar riksförsäkrings­verket att den rättsliga vårdnadshavaren i regel är den som företräder barnel. Förslaget atl den formeUa bidragsrätten skall tillkomma barnet löser därför knappast några problem ulan innebär snarare att handläggningsproblemen kan öka. Andra remissinstanser tiUstyrker däremot utredningens förslag.

Pensionskommittén anser att det inle är givet att man skall bygga på den fakfiska omvårdnaden vid utbetalning av barnstöd, eftersom detta kan välla betydande svårigheter vid den praktiska tillämpningen av reglerna. Andra remissinstanser tillstyrker utredningens förslag.

Liksom utredningen anser jag att det inte går att skapa helt enhetliga regler om barns familjefillhörighet. Det kan sålunda knappast komma i fråga att fosterbarn, som kanske vistats i ett hem under endast en kortare tid, skall få

4 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 3

Prop. 1982/83:3

50

rätt till barnpension efter sina fosterföräldrar. Det är däremot mer naturligt att fosterbarn skall räknas till familjen när del gäller atl avgöra vilka barn som skall medräknas vid bedömningen av hur stort bostadsstöd som skall utgå. Så är också fallet f. n. Eftersom pensionskommittén behandlar frågan om föräldrabegreppet såvitt gäller rätt till barnpension i sitt nyligen avlämnade betänkande avser jag atl ta upp frågan om ett mer enhetligt föräldrabegrepp i samband med beredningen i regeringskansliet av detta betänkande.

Regler om vem som skall vara rättssubjekt är en fråga av juridisk-teknisk natur, som det inte finns anledning att ta ställning till i detta sammanhang. Del är dock angeläget atl frågan löses i samband med del förberedelsearbete som måste föregå införandel av en allmän socialförsäkring. I det samman­hanget bör också regler om utbetalning av barnstöd las upp.

5.3 Inkomstbegreppet

Inom del socialpolifiska bidragssystemet behövs inkomstunderlag för atl bestämma storleken av såväl inkomslrelaterade ersättningar som inkomst­prövade bidrag. Inkomstunderlag förekommer också pä mänga andra områden, inte minst inom beskattningen som underlag för inkomstskatten. Även pä det kommunala området behövs inkomstunderlag för att bestämma avgifter för barntillsyn, social hemhjälp m. m.

Utredningen konstaterar att de olika inkomstbegrepp som f. n. finns skiljer sig ål på väsentliga punkter. Olikheterna gäller framför allt vad som skall ingå i underlaget, hur detta skaU beräknas och vilken tidsperiod som inkomsten skall avse. Sålunda ingår enbart förvärvsinkomsten i underlaget för inkomslrelaterade ersättningar medan också olika sociala förmåner, andra inkomster än förvärvsinkomsten och kapitaltillgångar enligt olika beräkningssält ingår i underlaget för inkomstprövade bidrag. Ett annat exempel på olikheter som utredningen nämner är att underlaget för statligt och statskommunall bostadsbidrag utgörs av en inkomst under förfluten fid, nämligen den taxerade inkomsten, medan underlaget för kommunala bostadstillägg till folkpensionärer liksom den sjukpenninggrundande inkomsten utgörs av en framfida beräknad inkomst. Underlaget för dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen avser en tredje tidsperiod, nämligen aktuell tid. Utredningen visar atl även beräkningssätten varierar. Ibland används ett i förväg registrerat underlag (1. ex. för bostadsbidrag och sjukpenning), medan i andra fall underlaget bestäms samtidigt med alt ersättningen beräknas (t. ex. dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen och familjebidrag lill värnpliktiga). De många olika inkomstbegreppen innebär enligl utredningen nackdelar både för den enskilde och för myndigheter­na.

Ett till alla delar enhefiigt inkomstunderlag anser utredningen emellertid inte vara möjligt att införa. Liksom hilfills bör det finnas två huvudformer för inkomstunderlag, en för inkomslrelaterade ersättningar och en för inkomst-

Prop. 1982/83:3

51

prövade bidrag. Förvärvsinkomsten skall dock utgöra en gemensam del för båda inkomstunderlagen. Till inkomslunderlaget för inkomstprövade bidrag skall därutöver läggas beräknade kapitalinkomster, viss del av kapitaltill­gångar och vissa sociala förmåner. Vid sidan av de nu nämnda huvudfor­merna av inkomstunderlag skall enligt utredningen den pensionsgrundande inkomsten inom ATP-systemet finnas kvar för de stödformer som den nu ligger lill grund för.

Utredningens förslag lill etl enhethgt inkomstunderlag bygger på att den enskilde själv lämnar uppgift om sin beräknade inkomst och vissa andra ekonomiska förhållanden för ett år framöver. Inkomstunderlaget skall fastställas av försäkringskassan som också har tillgäng fill del dataregister där uppgifterna finns.

Flertalet remissinstanser är i princip posifiva fill utredningens förslag. I etl par faU ifrågasätts dock förslaget atl utvidga användningen av den sjukpenninggrundande inkomsten och man förordar i stället en utökad användning av den taxerade inkomsten. Några remissinstanser förordar ocksä att inkomstunderlaget skall fastställas först när den försäkrade gör anspråk på ersättning.

För egen del vill jag som utredningen betona del ofillfredsslällande i atl man inom bidragssystemet använder sig av skilda inkomslunderlag för att bestämma storleken. av oUka bidrag. Speciellt gäller delta när olika inkomstbegrepp används inom varandra närliggande bidragsformer. Att olika inkomstbegrepp används innebär merarbete för både den enskilde och myndigheterna. Det medför nämligen för den enskilde atl uppgifter om ekonomiska förhållanden måste lämnas vid flera fillfällen och för myndig­heterna alt utredning härom måste göras parallellt på olika håll, vilket givetvis fördyrar administrationen. Eftersom det är förmånligt med en låg inkomst vid beslut om t. ex. bostadsbidrag och en hög inkomst när sjukpenninggrundande inkomst skall bestämmas kan det givetvis också vara frestande atl lämna olika uppgifter om de ekonomiska förhållandena när uppgifterna avser olika underlag och inte heller lämnas till samma myndighet.

Inkomstbegreppet har varit föremål för diskussion i flera sammanhang. Det är framför allt i fråga om bostadsbidragen som detta begrepp har diskuterats, men diskussion förekom också i samband med atl den nuvarande sjukpenninggrundande inkomsten skapades och i samband med förslag lill förändringar inom arbetslöshetsförsäkringen. Flera förslag fill förändringar av inkomstbegreppet för bostadsbidragen har lagts fram, men dessa förslag har inte lett till lagsiiftning. Detta visar alt utformningen av inkomstbegrep­pet är en mycket svårlöst fråga. De problem som finns beror naturligtvis inte enbart pä alt utformningen av inkomstbegreppet varierar från en bidrags­form tiU en annan utan över huvud taget på svårigheterna att skapa elt godtagbart mått på en persons eller ett hushålls ekonomiska bärkraft.

De tre huvudproblemen kring utformningen av elt inkomstunderlag gäller

Prop. 1982/83:3

52

vad som skall ingå i underlaget, hur detta skall bestämmas och vilken fidsperiod som underlaget skaU avse. I anslutning till dessa huvudproblem aktualiseras en lång rad andra problem och frågeställningar. Man kommer t. ex. in på vilka krav på uppgiftslämnande som kan ställas pä den enskilde och på hans arbetsgivare. Frågor om den enskildes integritet och hur långt man kan gå i kontroller av ohka slag aktualiseras också.

Det finns framför allt tre lösningar som står till buds när det gäller utformningen av inkomstbegreppet, nämligen

1. en framtida beräknad inkomst av ungefär samma slag som den nuvarande

sjukpenninggrundande inkomsten,

2.

den taxerade inkomsten,

3.

ett aktuellt inkomstunderlag som beräknas vid ersättningstillfället.

Samtliga tre lösningar har både fördelar och nackdelar. Den sjukpenning­grundande inkomsten har ibland kritiserats för atl den ansetts vara alltför otillförlifiig. Framför allt har man framhållit svårigheterna att beräkna inkomsten för egna företagare och personer med oregelbundna inkomster. Del ligger i sakens natur att ett inkomstbegrepp som bygger på en framlida beräknad inkomst aldrig kan bli helt exakt och rättvist.

När det gäller den taxerade inkomsten är den kanske största näckdelen att den inte avspeglar de aktuella ekonomiska förhållandena utan förhållanden som Ugger ungefär två år fillbaka i liden. När den laxerade inkomsten fastställs tas vidare hänsyn till avdrag av olika slag, t. ex. kanske omfattande underskottsavdrag. Dessutom baseras den taxerade inkomsten på ett taxeringsår och visar inte variationer i inkomsten under året. Den laxerade inkomsten kan därför knappast användas utan justeringar och utan atl den räknas om till aktuell inkomst. Del bör dock påpekas att den sammanräk­nade inkomsten, dvs. den sammanlagda nettointäkten från olika förvärvs­källor, bättre än den taxerade inkomsten återspeglar de faktiska inkomst-förhåUandena och därför skulle vara mer användbar som inkomstunderlag. Fördelen med etl inkomstbegrepp som bygger på laxeringen är den relativa exakthet som ett sådant inkomstbegrepp har.

Atl bygga beräkningen av ett bidrag på att aktuella uppgifter om ekonomiska förhållanden skall lämnas i varje enskilt ärende medför också nackdelar. Bl. a. bUr det tungrott alt administrera. Del kan dröja innan ersättning kan betalas ut eftersom utredning måste införskaffas om inkomstens storlek. Ersättningen kan nämligen inte enbart grundas på den inkomst som den försäkrade hade dagarna innan ersättningsfrågan aktuali­serades, utan man måste se till inkomsten under en något längre fidsperiod vilket fömlsätler en viss utredning. I annat fall kan en ersättning komma att grundas pä en fillfälligl låg eller hög inkomst. En annan stor nackdel är att många enskilda måste lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden vid flera tillfällen. Den stora fördelen är här liksom beträffande den sjukpen-ninggrandande inkomsten alt inkomstbegreppet bygger på aktuella ekono-

Prop. 1982/83:3

53

miska förhållanden.

Det föregående resonemanget visar att inget av de inkomstbegrepp som kan tänkas komma lill användning är helt ideaUskt. Elt helt perfekt och rättvisande inkomstbegrepp torde f. ö. knappast gå att konstruera, i van fall inte utan en omfattande administration och kontrollapparal.

Varje inkomstunderlag bygger i första hand på uppgifter från den enskilde. Det gäller vare sig man väljer den laxerade inkomsten, en framfida beräknad inkomst av SGI-modeU eller inkomsten vid ersältningstillfället. I samfiiga fall kontrolleras den enskildes uppgifter, i vart fall stickprovsvis. Förfrågningar och kompletteringar begärs därvid från både den enskilde och hans arbetsgivare. I andra fall sker mer generella kontroller genom att inkomst­underlagen för olika förmåner jämförs med varandra. Så har t. ex. skelt när det gäller underlagen för. bostadsbidrag och sjukpenning.

Kontroller av olika slag är dyrbara och i allmänhet också personalkrävan­de. Ju fler inkomstunderlag som behöver kontrolleras desto mer arbetskrä­vande och dyrbart blir det. Redan detta talar starkt för att man för olika bidrag så långt möjligt bör bygga på etl enhetligt inkomstunderlag. Om ell och samma inkomstunderlag används för atl bedöma storleken av olika bidrag torde kontroUbehovet över huvud taget bli mindre, eftersom det då blir viktigare för den enskilde atl lämna noggranna och rikliga uppgifter.

Jag delar därför utredningens uppfattning att man i en allmän socialför­säkring bör ha ett inkomstbegrepp som i största möjliga utsträckning är gemensamt för olika grenar av försäkringen. Liksom utredningen anser jag vidare att en harmonisering av inkomstbegreppen är så angelägen atl man redan inom nuvarande bidragssystem bör pröva möjligheten atl skapa slörre enhetlighet och att över huvud tagel förbättra tillförlitligheten av det inkomstbegrepp som man använder. Ett enhetligt inkomstbegrepp inom det socialpolitiska bidragssystemet bör vidare kunna få ett användningsområde utanför detta system, t. ex. inom kommunerna för att bestämma avgifter av olika slag.

När det gäller vad som skall ingå i ett enhetligare inkomstunderlag delar jag utredningens uppfattning att man även i fortsättningen måste skilja mellan inkomstbegreppen för inkomslrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag. I underlaget för inkomslrelaterade ersättningar bör enbart förvärvs­inkomster ingå medan underlaget för inkomstprövade bidrag därutöver bör innefatta i vart fall kapitalinkomster och vissa socialpolitiska bidrag. Hänsyn bör också las till förekomsten av kapitaltillgångar. Jag vill dock betona alt förvärvsinkomsten, som är den mest betydelsefulla delen av inkomstunder­laget för både inkomslrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag, bör bli gemensam för båda kategorierna av bidrag. Vid sidan av dessa båda kategorier av inkomstunderlag bör, som utredningen har påpekat, den pensionsgrundande inkomsten inom ATP-systemet finnas kvar. Den pen­sionsgrundande inkomsten bestäms i efterhand i samband med taxeringsför­farandet. Atl gä ifrån denna ordning skulle innebära en förändring av

Prop. 1982/83:3

54

grunden för hela ATP-systemet. Inkomstbegreppet behandlas emellerfid f. n. i både bostadsbidragskommitlén och sjukpenningkommittén. Ett definitivt ställningstagande tUl vilket inkomstbegrepp som kan anses lämpligast och samlidigt mest användbart inom olika bidragsformer bör därför anstå.

5.4 Administrationen

Utredningen har i ett särskih kapitel behandlat frågan om en enhefiigare administration men har dämd påpekat alt möjligheterna till en ökad administraliv samordning inte kan ses isolerade från övriga samordningsfrå­gor. Möjligheten att öka samordningen på det adminislrativa planet har nämligen ett nära samband med i vad mån det går att göra bidragsvillkor och regler om beräkning av olika bidrag mer enhetliga. Å andra sidan kan en enhetlig administration skapa bättre förutsättningar för atl göra bidragsreg­lerna mer enhetliga.

Utredningen konstaterar att administrationen av det socialpolifiska bidragssystemet f. n. är splittrad. Det finns drygt ell tiotal myndigheter som fattar beslut om olika socialpolitiska bidrag. Förutom försäkringskassorna nämns bl. a. erkända arbetslöshetskassor, arbetsförmedlingar, länsarbets­nämnder, vuxenutbildningsnämnder och studiemedelsnämnder samt ett antal kommunala organ såsom skolstyrelser, förmedlingsorgan för bostads­bidrag, familjebidragsnämnder och sociala nämnder.

För den som behöver ekonomiskt stöd från samhället i olika situationer måste det enligt utredningen vara svårt att förstå att han skall behöva vända sig fill olika myndigheter alltefter orsaken till stödbehovet. Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns åtskilliga fördelar alt vinna med en enhetlig administrafion. Den enskilde får t. ex. lättare alt hitta rätt bidragsmyndighet och en övergång från en bidragsform till en annan blir smidigare.

Utredningen påpekar att de allmänna försäkringskassorna f. n. handhar hela den allmänna försäkringen och stora delar av bidragssystemet i övrigt. Vidare har de under senare år fått etl flertal nya arbetsuppgifter. Mot denna bakgrund är det enligt utredningen självklart att försäkringskassorna får hand om administrationen av en allmän socialförsäkring.

Vidare menar utredningen atl en samordning av administrationen är så angelägen atl den bör inledas redan inom nuvarande bidragssystem. En sådan samordning bör påbörjas genom alt samarbetet mellan försäkrings­kassor och andra myndigheter ökas. Därigenom blir det lättare alt föra över nya ärendegrupper fill försäkringskassorna. Utredningen anser atl en anknytning till försäkringskassorna är mest angelägen i fråga om arbetslös­hetsförsäkringen, bostadsbidragen och stödet till ungdomar som studerar i gymnasieskola.

Åtskilliga remissinslanser har tillstyrkt utredningens förslag att en allmän

Prop. 1982/83:3

55

socialförsäkring helt skall administreras av försäkringskassorna. Etl par remissinstanser uttrycker en allmän tveksamhet mot atl föra över alltför många bidragsformer till etl och samma organ. 1 övrigt har kritik riktals mol att vissa bidragsformer skall föras över till försäkringskassorna. Denna kritik har i allmänhet kopplats samman med en kritisk inställning lUl att bidragsformen i fråga skall ingå i en allmän socialförsäkring. Framför allt har kritik riklats mol att försäkringskassorna skall handha arbetslöshetsförsäk­ringen. Kritik har också framförts i fråga om studiestödet, bostadsstödet och värnpliklsstödet.

För egen del vill jag anföra följande. Som utredningen har framhållit är administrationen av det socialpolitiska bidragssystemet splittrad. Detta kan påverka den enskildes möjligheter att fä den ersättning som han har rätt till. Den enskilde måste veta vart han skall vända sig för atl få ekonomisk hjälp. Detta kan idag också kräva kontakt med flera myndigheter.

Vidare finns en risk för att förmåner som administreras av olika myndigheter felaktigt utgår samtidigt. Detta är ett annat skäl för en enhetlig administration av olika bidrag.

Elt annat skäl för en enhetlig administration av olika bidrag är risken för all förmåner som adrninislreras av olika myndigheter felakfigt utgår samfidigt. Det finns visserligen möjligheter atl med hjälp av datateknik föra över uppgifter från en myndighet fill en annan och på detta sätt minska risken för felaktiga utbetalningar. En sådan lösning kan dock f. n. vara mer komplicerad och dyrbar än om samma myndighet fattar beslul om olika förmåner och därvid direkt har tillgång fill de uppgifter som behövs för alt förhindra elt felaktigt sammanträffande av förmåner. Den underlättar dessutom inte för den enskilde att hitta rätt bland de olika bidragsformer­na.

Som också framkommit under remissbehandlingen, är det emellertid andra faktorer som måste vägas in när de administrafiva lösningarna utformas. Jag är för egen del därför inle beredd att nu ta ställning tiU frågan om en samlad administration av en framtida allmän försäkring. Jag förordar som huvudregel beträffande administrationen alt, när slutlig ställning tas liU atl elt bidrag skall inordnas i en allmän socialförsäkring, man samfidigt också tar ställning till hur administrationen i den delen skall vara ordnad.

Ett område där frågan om en samordnad administration redan har diskuterats är bostadsstödet. Som jag tidigare har nämnt handhar försäk­ringskassorna redan nu bostadsstödet fill folkpensionärer medan kommu­nernas förmedlingsorgan har hand om det allmänna bostadsstödet.

Det har sedan lång tid fillbaka diskuterats att föra över de bostadsstöd som nu handläggs av kommunala organ till försäkringskassorna, och förslag i den riktningen har vid flera tillfällen lagts fram. Bl. a. fann boende- och bostadsfinansieringsulredningarna i betänkandet (SOU 1975:51) Bostads­försörjning och bostadsbidrag atl vägande skäl talade för en överföring av administrationen av bostadsbidragen lill barnfamiljer och hushåll utan barn

Prop. 1982/83:3

56

lill försäkringskassan. Avgörande för ställningstagandet var bl. a. en strävan att på sikt skapa ett gemensamt bidragssystem. Utredningarna föreslog att administrationen av bostadsbidragen skulle flyttas över lill försäkringskas­sorna. Vid remissbehandUngen tiUstyrkte en majoritet av remissinstanserna förslagel om en överflyttning till försäkringskassorna. Det anfördes dock att försäkringsorganisationens kapacitetsfrågor måste ses över, innan ett beslut om överflyttning fattades.

Frågan om bostadsbidragens administration ingår f. n. i bostadsbidrags-kommitténs direktiv. Kommittén har emellertid föreslagit att denna fråga utreds i särskild ordning. Chefen för bostadsdepartementet kommer i annat sammanhang atl begära regeringens bemyndigande att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda de aktueUa förutsättningarna för alt överföra administrationen av bostadsbidrag från kommunernas förmedlings­organ fill försäkringskassorna. Utredningsarbetet skall bedrivas skynd­samt.

6 Övriga frågor

6.1 Provisoriska beslut

En person som ansöker om etl bidrag av något slag kan inle alltid räkna med alt omedelbart få ett slufiigt beslut i ärendet och en snabb utbetalning av bidraget. Ofta krävs nämligen en närmare utredning för att bedöma rätten till bidraget. Om bidraget dröjer kan problem uppkomma för den enskilde i den mån denne inte kan ordna sin försörjning på annat sätt. F. n. finns det i princip två möjligheter att ge stöd innan ett ärende är färdigbehandlat. Vissa bidrag kan beviljas provisoriskt av den myndighet som administrerar bidraget. Så är fallet med allmänna pensioner och förmåner från arbetsska­deförsäkringen. Den andra möjligheten är att den försäkrade vänder sig till socialförvaltningen och ansöker om socialbidrag. Förvaltningen har då skyldighet att bevilja sådan hjälp om det föreligger elt omedelbart försörjningsbehov.

Vidare bör nämnas att det inom studiemedelssystemet numera förekom­mer en rätt till förskott på studiemedel, som närmast är att jämställa med möjlighet till provisoriska beslut. Förskott på studiemedel kan utges om ansökan inte är färdigbehandlad inom fyra veckor. Praktiskt går det till på följande sätt. Om den studerande inle har fält besked ca 20 dagar efter del alt ansökan om studiemedel lämnades in, skickas det automatiskt ut en förfrågan om förskott till den studerande. Vill denne ha förskott underteck­nar han den översända blanketten och skickar in den fill studiemedelsnämn­den. Ca en vecka senare betalas förskottet ut, såvida ansökan inte hunnit bli färdigbehandlad innan dess eller nämnden bedömt alt studiemedel inte kommer atl kunna beviljas.

Socialutredningen tog upp frågan om förskott i såväl principbetänkandet

Prop. 1982/83:3

57

(SOU 1974:39) som i slulbetänkandet Socialtjänst och socialförsäkringstill-lägg (SOU 1977:40). Socialutredningen föreslog att förskotlering skulle göras genom del föreslagna socialförsäkringsfillägget (soft). Orn en försäk­rad ansökt om en förmån, som betalas ut av en försäkringskassa, skulle soft kunna utges i förskott och senare avräknas mol den sökta förmånen. I den rapport (Ds S 1980:1), som har lagts fram av samrådsgruppen om socialförsäkringstillägg, har förskott på en socialförsäkringsförmån inte tagits med som en särskild grund för rätt till soft. Samrädsgruppen har därvid hänvisat till den delvis negativa kritiken och lill alt frägan behandlas av socialpolitiska samordningsutredningen.

Samordningsutredningen konstaterar att regleringen på området inte är enhetlig. Möjlighet alt meddela provisoriska beslut finns enligt vissa bidragsförfaltningar men inle enligt andra. Inte heller för de faU där en sådan möjlighel finns är bestämmelserna enhetligt utformade. Samordningsutred­ningen tar upp socialulredningens förslag om förskotlering genom soft men menar alt förslagel har flera nackdelar. Det skulle enligt samordningsulred­ningen vara lämpligare att vidga möjligheterna till provisoriska beslut. Del bör därför bli elt åläggande för den myndighet som har att besluta om en förmån alt på eget initiativ se till atl provisorisk ersättning betalas ut när. förulsättningar finns.

Flertalet remissinstanser är myckel positiva till förslaget. Riksförsäkrings­verket menar dock att förslagel alt utvidga användningen av provisoriska beslut endast för försäkringskassorna skulle få en begränsad praktisk betydelse och föreslår att även försäkringsdomstolarna bör ha skyldighet atl ulan yrkande pröva frågan om interimistiska förordnanden. Försäkringskas-seförbundet ser det i och för sig som mycket värdefullt att ökade möjligheter till provisoriska beslut införs. Förbundet är dock tveksamt lill alt det införs en direkt skyldighet för den handläggande myndigheten att pröva frågan om provisorisk ersättning i varje försäkringsfall, oavsett om den försäkrade begär det eller inte. Samma ståndpunkt intar flera försäkringskassor.

För egen del vill jag till att börja med betona att en lösning av problemet med länga handläggningstider i första hand bör eftersträvas genom snabbare besluts- och ulbetalningsrufiner. I de flesta fall kan också beslut fallas och utbetalning ske så snabbt alt någol behov av provisoriska beslul inte föreligger. Del är dock ofrånkomligt att handläggningen i vissa fall kan dra ut på tiden. I sådana situationer måste den enskUde kunna få stöd frän det allmänna sä atl han inte drabbas av försörjningssvärigheter.

Dåvarande chefen för socialdepartementet uttalade i proposifionen om socialtjänsten (prop. 1979/80:1) atl man borde sträva efter atl på sikt avveckla socialnämndernas förskotteringsverksamhet och hänvisade lill att socialpolitiska samordningsutredningen övervägde möjligheterna alt öka användningen av provisoriska beslut. Även jag anser det naturligt att den myndighet som handlägger socialförsäkringsförmånen ocksä bör ansvara för slödel under eventuell väntefid. Den enskilde skall inte behöva vända sig lill

Prop.  1982/83:3

58

socialförvaltningen när t. ex. försäkringskassan behandlar hans ärende. En sådan ordning skulle innebära alt två myndigheter parallellt fick handlägga samma ärende. Jag anser därför atl möjligheten atl meddela provisoriska beslut bör utvidgas redan inom nuvarande bidragssystem. I en allmän socialförsäkring bör del finnas en generell möjlighet atl meddela provisoris­ka beslul.

Bland remissinstanserna har man varit i viss män tveksam till att den beslutande myndigheten skall vara skyldig atl meddela provisoriska beslut även om den enskilde inte begär alt etl sådant beslut skall fattas. Jag hyser viss förståelse för denna tveksamhet, men min principiella inställning är att det under vissa förutsättningar bör föreligga skyldighet alt meddela provisoriska beslul oberoende av den enskildes initiativ. Bakgrunden härtill är atl många enskilda inte kommer alt känna lill att en sådan möjlighet finns.

Flera faktorer bör vara avgörande för om en sådan skyldighet skall föreligga eller inte. Del går självfallet inte atl i detalj beskriva vilka situationer det kan bli fråga om. Tanken är inte att försäkringskassorna regelmässigt skall behöva meddela etl provisoriskt beslut sä snart etl ärende drar ul pä liden. I stället bör det krävas både atl dröjsmålet inle är obetydligt och att den försäkrade visar atl han har ett stort behov av att snabbt få sin ersätlning. Skyldighet för försäkringskassorna atl ulan yrkande meddela ett provisoriskt beslut bör därför föreligga endast i undanlagsfall.

Som nämndes inledningsvis finns f. n. möjlighel lill provisoriska beslut beträffande dels pensioner enligl AFL, dels förmåner från arbetsskadeför­säkringen. En utvidgning bör i första hand ta sikte pä övriga förmåner enligt AFL, nämligen sjukpenning och föräldrapenning. Det kan här förekomma fall då etl ärende drar ut på tiden, t. ex. därför att inskrivningen i för­säkringskassa inle är klar.

Utöver förmåner enligt AFL och lagen om arbetsskadeförsäkring bör barnbidrag och bidragsförskott kunna bli föremål för provisoriska beslut. I dessa ärendegrupper kan besluten ibland dröja därför all bosältningsfrågan inle är utredd. När det gäller bidragsförskott kan utredningssvårigheter föreligga också l. ex. beträffande frågan om underhållsskyldighetens fullgö­rande.

När del gäller förmåner som försäkringskassan endast delvis administre­rar, dvs. kontant arbetsmarknadsstöd, utbildningsbidrag och vuxensiudie­stöd, bör man lills vidare avvakta med att införa möjlighet till provisoriska beslul. Eftersom i dessa fall en annan myndighet fattar beslul om rätten till bidraget, är del svårare för försäkringskassan att bedöma sannolikheten av att bidrag kommer att utges. Beträffande utbildningsbidrag gäller vidare atl del finns möjlighet till förskott. Frågan om att ytterligare utvidga möjlighe­ten lill provisoriska beslul bör dock tas upp när erfarenheter vunnits av den utvidgning som nu föresläs komma till stånd.

Riksförsäkringsverket gör i sitt remissvar gällande att den vanligaste

Prop. 1982/83:3

59

situationen då den försäkrade blir tvungen att vända sig lill socialförvalt­ningen i avvaktan på ett bidragsbeslut kanske är den att kassan dragit in en förmån resp. avslagit en ansökan och den försäkrade anför besvär. Verkel ifrågasätter därför om del inte också för domstolarna bör föreskrivas en skyldighet atl ulan särskilt yrkande pröva frågan om interimistiska beslut.

Försäkringsdomstolarna kan liksom andra förvaltningsdomstolar meddela interimisfiska beslut enligt 28 § förvaltningsprocesslagen. Något krav pä yrkande från den försäkrades sida finns inte i paragrafen. Det vanliga torde dock vara atl etl interimistiskt beslut meddelas först sedan det framställts yrkande härom. Att införa skyldighet för försäkringsdomstolarna atl i varje besvärsärende pröva frågan om interimistiskt förordnande, skulle innebära en avsevärt ökad arbetsbelastning för dessa domstolar som redan är hårt belastade och har stora balanser. Vidare är situationen i besvärsinstansen inte helt och hållet densamma som när frågan första gängen skall prövas av försäkringskassan. När målet kommer upp i besvärsinstansen har nämligen en myndighet redan prövat frägan. Det är inte särskill sannolikt att ersättning skall utgå i ett ärende där försäkringskassan har meddelat avslagsbeslut. Jag är därför inle beredd att föreslå någon skyldighet för försäkringsdomstolarna att automatiskt pröva frågan om interimistiskt beslut i samtliga besvärsären­den utan hänvisar till regleringen i 28 § förvaltningsprocesslagen. Jag vill understryka alt denna paragraf ger möjlighet att i uppenbara fall meddela sådana beslut, även om den försäkrade inle har framställt något yrkande.

Om en försäkringskassa avslår en begäran om provisoriskt beslut kan delta beslut däremot överklagas fill försäkringsrätten och - om beslutet även där blir negativt - till försäkringsöverdomstolen. Vidare kan riksförsäkringsver­kets ombudsenhet i princip överklaga såväl avslagsbeslul som positiva beslul. Jag utgår dock från atl besvär av detta slag kommer att bli mycket sällsynta i försäkringsrätterna. Vidare vill jag i detta sammanhang understryka alt etl formellt avslagsbeslut i försäkringskassan - som alltså kan överklagas -kommer i fråga enbart i de faU där sökanden uttryckligen begärt provisorisk ersättning och kassan inte finner sig kunna Ullmölesgå denna begäran. Någon ökad arbetsbelastning på försäkringsdomstolarna är därför inte atl vänta på grund av förslaget. Det bör i delta sammanhang nämnas att mål som gäller provisoriskt beslut kommer atl kunna avgöras av ensamdomare i försäk­ringsrätterna i enUghet med beslut som nyligen har fattats av riksdagen.

Ökningen av antalet provisoriska beslul i försäkringskassorna på grund av den här föreslagna reformen är svär alt ange. Som jag nyss sagt finns redan i dag möjlighet till provisoriska beslul beträffande pensioner enligt AFL och förmåner enligt arbetsskadeförsäkringen. Del är dock ganska ovanligt att sädana beslul meddelas. Det är inom dessa förmänsformer som de flesta provisoriska besluten torde komma atl meddelas även i fortsättningen. Den ökning av antalet provisoriska beslul som mitt förslag kan komma alt föranleda är således huvudsakligen hänförlig till att försäkringskassorna får skyldighet alt under vissa förutsättningar meddela sådana beslut. Eftersom

Prop. 1982/83:3

60

en sådan skyldighet, som jag tidigare har sagt, bara skall föreligga i undantagsfall torde det inte bli fråga om någon betydande ökning. I vart fall kan ökningen inte bli av den slorieksordningen atl personalförstärkningar krävs. Detta beror också på all vissa av de bedömningar som görs när det provisoriska beslutet fattas inte behöver göras om och därför kan minska fidsätgängen vid det slutliga avgörandet. Jag förutsätter att riksförsäkrings­verket kommer alt meddela närmare anvisningar lill ledning för försäkrings­kassornas tillämpning av de nya reglerna.

6.2 Sammanträffande av förmåner

Ö.2.7 Allmänt

Inom de flesta bidragsgrenar finns bestämmelser av innebörd atl en viss förmån skall reduceras om en annan förmån utges samtidigt. Vidare finns på många håll regler om avräkning när en förmån avlöser en annan och förmånerna under en viss tid har kommit att löpa samtidigt därför att den ena förmånen betalas ut retroaktivt, Det är här fråga om beslämmelser som reglerar bidragens inbördes förhållande lill varandra eller samordningen mellan bidragen i en snäv bemärkelse. Dessa regler kan därför för enkelhetens skull kallas samordningsregler resp. avräkningsregler.

Utredningen behandlar dessa regler i ett särskilt kapitel och gör där en analys av de olika regler som finns. Denna analys ger vid handen att de olikheter i utformningen av samordningen som finns inom olika bidragsfor­mer ofta går tillbaka på olikheter i bidragens konstruktion och inriktning. Enligl utredningen är det därför svårt alt åstadkomma större enhetlighet inom nuvarande bidragssystem. Den föreslagna principmodellen tiU en allmän socialförsäkring löser däremot många av de problem som f. n. finns. Den är konstruerad så atl flertalet nuvarande regler om sammanträffande av förmåner blir överflödiga. Utredningen föreslår dock i elt par fall ändringar av regler om sammanträffande av förmåner redan i etl kortare perspek-fiv.

Endast etl fåtal remissinslanser behandlar reglerna om sammanträffande av förmåner. De synpunkter som ändå förekommer gäller i allmänhet de konkreta frågor som utredningen lar upp. I någol fall tas ocksä upp en fråga som har med denna typ av regler alt göra men som utredningen inte har behandlat. Jag återkommer längre fram till de olika detaljfrågorna.

De många regler om sammanträffande av förmåner som finns inom nuvarande bidragssystem medför som utredningen har funnit på flera sätt administrativt merarbete. För den enskilde måste vidare beräkningen av etl bidrag bli ganska svår att förstå i sådana fall då de ofta komplicerade reduktionsreglerna skall tillämpas. Regler av detta slag är å andra sidan nödvändiga i den mån bidragsvillkoren inte är utformade på etl sådant sätt atl

Prop. 1982/83:3

61

det ena bidraget utesluter det andra. I annat fall skulle överkompensafion kunna uppstå. Så snart nya ersättningar fillkommer måste därför också nya samordningsregler skapas. Författningsregleringen bUr på del sättet alltmer komplicerad. Det är dock svårt för lagsfiftaren alt förutse alla situationer när olika förmåner kan tänkas sammanträffa. En generell samordningsregel som förhindrar att olika förmåner utgår samtidigt skulle därför undanröja många problem. Den är å andra sidan svår att konstruera; eftersom vissa bidrag är av den karaktären alt de skall kunna utgå samfidigt med andra. Del gäller framför allt olika former av merkostnadsersättningar.

Möjligheten alt skapa en generell samordningsregel inom nuvarande bidragssystem försväras dock framför allt av att det i vissa fall förutsätts alt även förmåner som är avsedda atl ersätta inkomstbortfall skall kunna utges vid sidan av varandra. Exempelvis kan en person som har hel ålderspension få sjukpenning under högst 180 dagar samfidigt som ålderspensionen utgår. Detta förutsätter självfallet att pensionären arbetar och har fått en sjukpenninggrundande inkomst fastställd. Det är således bortfallet av hans arbetsinkomst som ersätts med sjukpenning, men genom alt han också har ålderspension kan den ersättning som utgår från det allmänna totalt sett bli ganska hög. Några samordningsregler finns inte för denna situation.

Elt annat sådant område är änkepensionerna. Inom ATP-systemet sker således ingen samordning mellan änkepension och egenpension utan dessa förmåner utges samtidigt. Delta bygger naturligtvis pä principen att ATP anses som en intjänad förmån. Inom folkpensioneringen gäller däremot atl t. ex. änkepension och ålderspension inte kan utges för samma fid, vilket skall ses mot bakgrund av atl folkpensioneringen är ett uttryck för tanken atl alla skall behandlas lika, oavsett om de är åldringar, änkor eller i behov av förtidspension. När det gäller delpension finns en bestämmelse om att denna pension inte får utgå samtidigt med ålders- eller förtidspension enligt AFL. Ankepension samordnas däremot inte i något faU med delpension.

En tredje förmån som i vissa fall kan ulgå samfidigt med andra förmåner med samma syfte är föräldrapenningen. Tidigare fanns det ingenting som hindrade att föräldrapenning utgick samlidigt med vuxenstudiestöd och utbildningsbidrag. Sedan den 1 januari 1980 har dock denna möjlighet lagils bort. Regler som förhindrar atl föräldrapenning utges samtidigt med andra förmåner finns t. ex. också inom arbetslöshetsförsäkringen. Fortfarande är det dock inget som hindrar all föräldrapenning utges samfidigt med olika pensioner eller livräntor. I dessa fall torde visserligen föräldrapenningen i allmänhet utges på garantinivån, eftersom pensionären eller livräntetagaren sällan är försäkrad för en sjukpenning som överstiger detta belopp. Det är dock här fråga om all två bidrag av den typ som utgör grundstöd lill försörjningen utges samfidigt. Bakgrunden till detta är att man ibland har betraktat föräldrapenning som etl bidrag som alltid skall utges i samband med barns födelse, oavsett vilka andra bidrag som utges. Detta synsätt går tillbaka pä den lid dä moderskapspenning alltid utgick med elt bestämt

Prop. 1982/83:3

62

belopp i samband med barns födelse.

Ytterligare etl område där det kan föreligga samtidig rätt till olika förmåner som skall ersätta inkomstförlust bör nämnas. Jag tänker då på den rätt fill sjukpenning som gäller för personer som drabbas av sjukdom i samband med atl de har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, kontant arbetsmarknadsstöd, utbildningsbidrag eller vuxensiudiestöd. Dessa perso-. ner får behålla sin sjukpenninggrundande inkomst under arbetslöshets- resp. utbildningsperioden. De får därför en sjukpenning som grundas på den tidigare sjukpenninggrundande inkomsten, om de insjuknar under en sädan period. Visserligen sker en avräkning mellan sjukpenningen och den andra förmånen. Eftersom sjukpenning ofta utgår med högre belopp än andra förmåner, fär emellerfid dessa personer inle så sällan en högre ersättning när de är sjuka än när de är friska. Detta är en ganska orimlig konsekvens av nuvarande bidragsnivåer och bidragskonstruktioner.

Dessa exempel visar att möjligheterna atl göra samordningsreglerna enklare inom nuvarande bidragssystem blir beroende pä i vad mån det kan anses lämpligt att ändra vissa av de principer som ligger bakom nuvarande bidragsregler. I vissa fall skulle sädana förändringar medföra oacceptabla försämringar medan det i andra kan vara fråga om att förhindra överkom­pensation. Vissa av de nu berörda områdena utreds eller har nyligen varit föremål för utredning och bereds därför i annat sammanhang, varför jag inte närmare tar upp dem här.

Min slutsats blir således atl jag anser del orealisfiskt att inom nuvarande bidragssystem kunna skapa en generell samordningsregel, som helt förhind­rar att olika förmåner utgår samtidigt. Detta hindrar inte att man i viss utsträckning kan förenkla de samordningsregler som nu finns och göra dem mer heltäckande, vilket jag återkommer till i nästa avsnitt. Vidare vill jag påpeka att orimliga konsekvenser av att en samordningsregel saknas i en speciell situation bör kunna undvikas genom atl de fillämpande myndighe­terna ser till syftet med olika bidrag och förhindrar samtidig utbetalning av flera bidrag när detta uppenbarligen inte kan ha varit åsyftat av lagstiftaren. Försummas det kan nämligen resultatet bli att bidrag utgår samtidigt på ell sådant sätt att en inkomstförlust ersätts med längt mer än 100 %. Frågan huruvida flera bidrag kan utgå samtidigt kan, om sä behövs, i förekommande fall prövas i rättspraxis genom atl ett fall förs upp i besvärsinstans.

Liksom utredningen anser jag slutligen alt en allmän socialförsäkring bör byggas upp sä alt samordningsregler blir i det närmaste obehövliga.

6.2.2 Förslag beträffande några speciella samordningsfrågor

Jag övergår nu fill att behandla några speciella frågor.

Utredningen föreslår att det redan inom nuvarande bidragssystem skall införas en regel av innebörd att avräkning allfid skall ske på en ersättning som beviljas retroaktivt i den mån en annan ersättning har utgetts för samma tid

Prop. 1982/83:3

63

och de båda ersättningarna under löpande förmånsfid inte ograverade kan utges samtidigt. Någon invändning från remissinstansernas sida mol en sådan regel har inte förts fram.

I framför allt 17 kap. AFL finns en mångfald regler av della slag, som var och en tar sikte pä en speciell ersättning. Antalet regler har ökat efter hand som nya eller ändrade ersättningar har skapats och reglerna har därigenom kommit att bli ganska svåröverskådliga. Enligt 17 kap. 1 § AFL skall t. ex. retroaktiva pensionsbelopp minskas med den sjukpenning som har utgått för samma tid som pensionen har beviljats. 117 kap. 4 § finns bestämmelser om avdrag på pensionsbelopp när andra bidrag än sjukpenning har utgått i anslutning fill pensionsbeslutet. Från början fanns endasi bestämmelser som avsåg del fallet att en pensionsberälfigad hade fåll socialhjälp för den tid som pensionen avsåg. Sedermera har denna paragraf utökats med bestämmelser som avser fallen atl en pensionsberättigad för fiden närmast före beslutet om pension har uppburit bidragsförskott, dagpenning från erkänd arbetslöshets­kassa, kontant arbetsmarknadsstöd, delpension eller livränta.

Det är enUgt min mening självklart all möjlighel lill avräkning i retroakfivsituafioner måste finnas. Ingen skall komma i en gynnsammare situation därför atl en förmån betalas ut retroaktivt. Nuvarande regler är som framgår av den tidigare redogörelsen mycket detaljerade och svåröverskåd­liga. Jag anser därför all man här bör kunna åstadkomma en väsentlig förenkling genom att införa en allmän och mer heltäckande avräkningsreget. Den nya regeln går ul pä att försäkringskassan vid retroakfiv utbetalning av en ersättning från AFL skall räkna av andra ersättningar som har utgetts under den tid som den retroakfiva ersättningen avser, förutsatt att det är fråga om ersättningar som enligt särskilda regler eller direkt på grund av bidragsvillkoren inle ograverade får utges samtidigt.

En hänvisning till denna regel bör införas i lagen om arbetsskadeförsäkring Och i lagen om bidragsförskott, där regler av detta slag saknas. Det kan diskuteras alt införa avräkningsregler även inom andra bidragsformer. En förutsättning för all sädana regler skall behövas är emellerfid alt en förmån har utbetalats retroaktivt och att en annan förmän kan länkas ha utgått under relroaklivtiden. Retroaktiva utbetalningar är vanligast förekommande när det gäller pensioner och livräntor. Något prakfiskt behov av att införa den här föreslagna regeln i fråga om förmåner utanför AFL och arbetsskadeför­säkringen torde därför, såvitt nu kan bedömas, inle finnas utom när det gäller bidragsförskott. Om bidragsförskott betalas ul retroaktivt kan nämligen barnpension ha utgält med för högt belopp under relroaklivtiden.

Ett specialfall är när en person har fått socialbidrag i väntan på att en annan förmån skall utgå och denna förmån sedan utbetalas retroaktivt för samma tid som socialhjälpen har utgetts. Liksom utredningen anser jag atl del för denna situafion också fortsättningsvis bör finnas regler som förhindrar atl den enskilde blir överkompenserad genom dubbelt stöd fill försörjningen. Den nuvarande ordningen är inte fillfredsställande, eftersom det för flera

Prop. 1982/83:3

64

förmåner saknas uttryckliga avräkningsregler. Jag föreslår därför alt den nuvarande regeln i 17 kap. 4 § första stycket AFL utsträcks fill alt gälla alla förmåner enligl AFL och all en motsvarande bestämmelse införs i lagen om arbetsskadeförsäkring.

Jag vill understryka att de föreslagna reglerna har det gemensamt att de innebär en avräkning i sådana fall dä beslutet om en förmän också innehåller en ersättning för förfluten fid. Del är alltså inte fråga om minskning av förmåner som utges för den löpande försörjningen. AlternaUvet till avräkningsregler för dessa fall skulle vara alt begränsa relroaktiviteten i det senare beslutet om en förmän, exempelvis genom att föreskriva atl ersättning för förfluten tid inte kommer i fråga i fall då personen i fråga haft sin försörjning genom andra bidrag. En sädan regel skulle förmodligen vara enklare men inte ge elt lika rättvist resultat som etl avräkningsförfarande ger.

Utredningen har vidare föreslagit att delpension skall få ingå i livränteun­derlaget för egenlivränta. Bakgrunden härtill är alt en delpensionär som drabbas av en arbetsskada annars inte får full kompensation. De remissin­stanser som har yttrat sig har i allmänhet tillstyrkt förslaget. Även jag anser :

 en sådan förändring vara påkallad.

Förslaget att delpension skall ingå i underlaget för egenlivräntor från arbetsskadeförsäkringen kommer atl medföra en viss kostnadsökning för arbetsskadeförsäkringen. Eftersom de situationer som det är fråga om torde vara ganska ovanliga, blir dock kostnadsökningen obelydUg. De övriga förslag som har framlagts i detta avsnitt medför å andra sidan smärre besparingar.

Riksförsäkringsverket tar i sill remissvar upp ytterligare en fråga som gäller samordningen mellan delpension och arbetsskadelivränla. Verket påpekar alt livränta från arbetsskadeförsäkringen och delpension i vissa situationer kan beviljas på grund av samma inkomstbortfall. Detta beror på atl det inte finns någon bestämmelse om samordning mellan delpension och livränta. Verket föreslår därför att det i lagen om arbetsskadeförsäkring införs en bestämmelse om att en livränta, som avser samma inkomstförlust som en delpension, endasi skall utges i den mån den översfiger delpensio­nen.

Det har upplysts atl det på försäkringskassorna förekommit fall dä försäkrade blivit kraftigt överkompenserade på grund av atl det saknas en sädan regel som riksförsäkringsverket efterlyser. De fall som uppmärksam­mats har gällt personer som drabbats av en arbetsskada och till följd av skadan ansett sig behöva trappa ned sin arbetsinsats. De har således innan arbetsskadeärendet slutreglerats fått delpension. I delpensionsärendet har arbetsskadan över huvud taget inte nämnts. Sedan har de, kanske ett par är senare, när arbelsskadeärendet slutbehandlats, beviljats livränta från arbetsskadeförsäkringen och därvid även fått livränta retroaktivt för samma tid som delpension har utgått. Försäkringskassorna har i dessa fall inle ansett

Prop. 1982/83:3

65

sig kunna göra någon avräkning, trots atl livräntan och delpensionen avsett samma inkomstbortfall. Även om fall av della slag torde vara sällsynta anser jag att det bör införas bestämmelser som förhindrar sådan överkompensa­tion.

6.3 Vissa förfaranderegler

Utredningen har i sill betänkande undersökt möjligheterna all göra vissa förfaranderegler mer enhefiiga. De regler som därvid har behandlats avser ansökningsförfarande, uppgiftsskyldighel, återbetalning och påföljder för dem som lämnar felaktiga uppgifter, retroaklivtid och preskriptionstid. Utredningen föreslår dock inga förändringar inom nuvarande bidragssystem. I en allmän socialförsäkring bör det däremot enUgt utredningen finnas enhetliga bestämmelser om uppgiftsskyldighet, återbetalningsskyldighet och preskripfionsfid.

Endast få remissinstanser behandlar dessa frågor. Försäkringskasseför­bundet och ett par försäkringskassor anser att man redan inom nuvarande bidragssystem bör införa en enhetlig bestämmelse om uppgiftsskyldighet, eftersom denna skyldighet f. n. uttrycks på flera olika sätt inom olika författningar. De tar vidare upp ett par frågor som utredningen inte närmare har behandlat, nämligen en utökning av rätten fill kvittning mellan olika förmåner och en möjlighet till införsel i fler förmåner än sjukpenning.

Jag delar utredningens uppfattning att de flesta förfaranderegler bör vara enhetliga inom en allmän socialförsäkring. Del kan dock finnas situationer då reglerna måste vara olika på grund av bidragens särskilda konstruktion. För atl sjukpenning skall kunna utgä måste t. ex. försäkringskassan underrättas om sjukdomsfallet. En sädan underrättelse måste normalt den försäkrade lämna. I andra fall räcker det med en underrättelse om t. ex. att ett barn har fölls för att barnbidrag skall kunna utgå. Den underrättelsen kan lämnas av folkbokföringsmyndigheten. Full enhetlighet går således inte att uppnå beträffande samtliga regler av här aktuellt slag. De flesta reglerna är dessutom av huvudsakligen formell karaktär. Det finns därför knappast skäl all företa ändringar redan inom nuvarande bidragssystem. Det skulle medföra mycket merarbete utan alt skapa motsvarande förbättringar.

I elt par fall skulle dock föreslagna förändringar få en malerieU betydelse. Del gäller förslagen från vissa remissinslanser att vidga kvittningsrätten och införselmöjligheterna. 1 de flesta bidragsförfattningar finns det en möjlighet atl reglera en ersättning som felakfigt betalats ut med för högt belopp genom avräkning vid en senare utbetalning. En sädan bestämmelse finns i 20 kap.

4

§ AFL. Den möjliggör t. ex. kvittning av för mycket utbetald sjukpenning mot en pension som senare tillfaller den försäkrade. Likaså finns i t. ex. arbelsmarknadskungörelsen en bestämmelse som innebär att det går atl kvitta etl felaktigt utbetalat utbildningsbidrag mot utbildningsbidrag som utbetalas vid ett senare fillfälle. Någon möjlighet alt kvitta för mycket

5

Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 3

Prop. 1982/83:3

66

utbetald sjukpenning mol t. ex. utbildningsbidrag finns däremot inte.

Sådana begränsningar i kvittningsmöjUgheterna är enligt min mening inte tillfredsställande. Om någon har förklarats äterbetalningsskyldig beträffan­de en viss ersättning bör del finnas möjlighet till kvittning mot en ersättning som betalas ut senare även om det är fråga om ersättning enligt en annan författning. Kvittning bör kunna ske mot alla bidrag som uppbärs av samme bidragslagare och där återbetalningsskyldighet har ålagts av en försäkrings­kassa.

Som vissa försäkringskassor påpekar får f. n. införsel ske i pension, livränta, sjukpenning och annan dagersättning som utgår pä grund av sjukdom eller olycksfall men däremot inte i t. ex. utbildningsbidrag eller dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa. Dessa skillnader är givetvis inte fillfredsställande. EmeUerfid har skatteindrivningsutredningen (B 1981:02) fått i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om indrivning av skatter och avgifter. I denna uppgift ingår att undersöka i vad mån införsel skall kunna ske i sociala ersättningar i större utsträckning än f. n. Härigenom kan den i remissen uppmärksammade frägan få en lösning.

7 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom socialdepartementet upprättats förslag till

1.

lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

2.

lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

3.

lag om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag

4.

lag om ändring i lagen (1964:143) om bidragsförskott

5.

lag om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring

6.

lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd

De under 5 och 6 upptagna förslagen har upprättats i samråd med chefen för arbetsmarknadsdepartementet.

8 Specialmotivering

8.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

16 kap. 3§

Paragrafen, som f. n. innehåller bestämmelser om provisoriska beslut i fråga om pension, har utgått, eftersom en generell bestämmelse om provisoriska beslut har tagits in som en ny paragraf i 20 kap. 2 a §.

Prop. 1982/83:3

67

5§

Ändringen innebär atl de två sista styckena ulgår. F. n. finns i sjätte stycket bestämmelser om avräkning mellan två makars pensioner i vissa retroaktivfall. Sjunde stycket upptar bestämmelser om avräkning mellan barnpension, som utgår retroaktivt, och barntillägg, som har utbetalats för samma tid, samt mellan barnpension och änkepension. AUa dessa faU täcks i fortsättningen av den nya generella regeln i 17 kap. 1 §.

17 kap.

Detta kapitel har flyttats över fiU sjätte avdelningen i AFL, nämligen den avdelning som innehåller för försäkringen gemensamma bestämmelser. Den förenklade regel om sammanträffande av förmåner som har tagils in i 1 § gäller nämligen inte bara pensioner utan samtliga förmåner enligt AFL. Förutom den nya regeln i 1 § finns bestämmelserna om sammanträffande mellan pensioner och livräntor enligt äldre yrkesskadelagsliflning kvar oförändrade i 2 §. Vidare finns specialregeln i 3 § om barntiUägg kvar.

1§

De nuvarande bestämmelserna om sammanträffande av förmåner i retroakfivsituafioner tar var för sig sikte på en speciell ersättning. Med en sädan konstruktion finns risk för att det i den prakfiska fillämpningen kan uppkomma situationer som inle täcks av en lagbestämmelse och där del därför kan bli fråga om överkompensation.

I syfte att förenkla regleringen om sammanträffande av förmåner och göra den mer heltäckande föreslås i denna paragraf en ny bestämmelse med en mer generell utformning. Någon uppräkning av vilka sammanträffandesilua-tioner som avses görs inte. Utgångspunkten skall i stället vara att avräkning skall göras om en försäkrad därför att en viss ersättning betalas ut retroaktivt skulle få en totalt sett högre ersättning än han skulle ha fått om myndigheten haft att samtidigt ta slällning till båda förmånerna.

För all kunna göra den bedömningen måste den myndighet som har att fatta beslut om en retroaktiv ersätlning ta reda på vilka andra ersättningar som har utgetts under relroaklivtiden t. ex. genom att inhämta uppgift därom från den försäkrade. Vidare måste myndigheten gå tillbaka fill de regler som gäller för de aktuella förmånerna och undersöka om dessa hade kunnat utgå samtidigt och utan minskning under löpande förmånsfid. Är så inte fallet bör avräkning göras med så stort belopp som har utgetts utöver vad som skulle ha betalats ut om någon retroakfivsituafion inte hade förelegat. Del är uppenbart alt ingen skall tjäna på atl en förmån av någon anledning betalas ut retroakfivt.

Avräkning skall ske på den retroaktivt beviljade förmånen och skall avse de andra förmåner som har utgetts under retroaktivfiden. Som exempel kan nämnas atl en person beviljas retroaktiv förtidspension för tre månader. Om han under retroakfiviiden har haft t. ex. sjukpenning skaU avräkning ske med sjukpenningbeloppet. Även om sjukpenningen bara har utgått för den

Prop. 1982/83:3

68

första retroakfivmånaden skall avräkning göras från pensionsbeloppet för hela relroaklivtiden. Della avviker någol från nuvarande regler, enligt vilka avräkning görs månad för månad. Den nu förordade lösningen har valls därför atl den är enklast att administrera.

Framför allt skall den här föreslagna bestämmelsen tillämpas i sådana fall då det finns en särskild regel som direkt anger att en viss förmån inte ograverad får utges samtidigt med en annan under löpande förmånslid. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas 3 kap. 3 § AFL (förtidspension - sjukpenning), 9 kap. 1 § andra stycket AFL (barnpension - barnlillägg), 24 § lagen om kontant arbetsmarknadsstöd (vissa pensioner - kontant arbetsmarknadsstöd) och 17 § arbetsmarknadskungörelsen (pensioner och livräntor - utbildningsbidrag).

I andra fall framgår det av bidragsvillkoren att vissa bidrag inte får utges samtidigt. T. ex. kan inte hel sjukpenning och hel dagpenning frän arbetslöshetsförsäkringen utges samtidigt eftersom del i första fallet förut­sätts att den försäkrade är arbetsoförmögen och i det andra fallet att han är arbetsför. Även i sädana fall skall den föreslagna bestämmelsen tillämpas om en retroaktivsituation uppstår. Det kan givetvis någon gång vara svårt för den tillämpande myndigheten att, när en retroakfiv förmån beslutas, fullt ul sätta sig in i hur situationen skulle ha lett sig om man haft all besluta om de aktuella förmånerna vid ett och samma fillfälle. Mycket speciella situafioner kan uppkomma i den praktiska fillämpningen. Bestämmelsen bör därför självfallet tillämpas så atl ett fillfredsställande och rimligt resultat uppnås i det enskilda fallet.

Paragrafen ersätter nuvarande 16 kap. 5 § sjätte och sjunde styckena samt 17 kap. 1 och 4 §§. Den gäller således i första hand samtliga de situationer som avses i nyssnämnda paragrafer nämligen

1.

minskning av ålders- eller förtidspension som utgår retroaktivt till ena maken när andra maken under retroaktivfiden uppburit pension som ensamstående pensionär (16 kap. 5 § 6 si)

2.

avdrag från barnpension från folkpensioneringen när barntillägg utgått och frän barnpension från ATP när änkepension utgått med för högt belopp (16 kap. 5 § 7 st)

3. avdrag från förfidspension när det utgått

a)

sjukpenning enligt AFL

b)

sjukpenning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring

c)

dagpenning enligl arbetsmarknadskungörelsen eller

d)   vuxenstudiebidrag (17 kap. 1 §)

4. avdrag frän pensionsbelopp när det utgått

a)

socialbidrag eller

b)

livränta enligl lagen om arbetsskadeförsäkring (17 kap. 4 § 1 och 3 st)

Prop. 1982/83:3

69

5.

avdrag från barnpension när bidragsförskott har utgått (17 kap. 4§ 2 st)

6.

avdrag frän ålderspension och förtidspension när det utgått

a)

dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa eller

b)

delpension (17 kap. 4 § 4 ocfi 5 st)

7. avdrag från ålderspension, förfidspension och änkepension när kontant

arbetsmarknadsstöd har utgått (17 kap. 4 § 4 st sista meningen).

Det bör noteras alt punkterna 3-7 avser situationer dä ersättningarna avsett samma rättssubjekt medan det i punkierna 1-2 är fråga om ersättning till olika rättssubjekt. I punkt 1 gäller det att minska ena makens pension därför alt andra maken uppburit ett pensionsbelopp som framstår som för högt. Motsvarande gäller punkt 2. Barnpension tillkommer nämligen barnel medan barntilläggel utges fill den av föräldrarna som har en förmån från folkpensioneringen. Även när det gäller barnpension/änkepension är del fråga om olika rättssubjekt.

Dessutom täcker paragrafen vissa situationer då f. n. avräkningsregler saknas. Del går givelvis inle alt här ange alla situafioner då den nya bestämmelsen kan komma fill användning. Några exempel skaU dock ges. Ett sådant exempel är den situationen att en person som har uppburit dagpenning enligl lagen om arbetslöshetsförsäkring eller, kontant arbets­marknadsstöd retroaktivt lillerkänns föräldrapenning för samma tid som arbetslöshetsstödet har utgått. Någon direkt lagregel som gäller retroaktiv utbetalning av föräldrapenning finns f. n. inte. Däremot finns både i lagen om arbetslöshetsförsäkring och i lagen om kontant arbetsmarknadsstöd en lagregel som förhindrar atl ersättning enligl dessa författningar utges samlidigt med föräldrapenning. Den nu föreslagna, mer generella, utform­ningen av avräkningsreglerna i AFL medför att avräkning skall göras även på retroaktivt utbetalad föräldrapenning i den mån föräldrapenningen inte under löpande förmånstid får utges ograverad vid sidan av en annan förmån. Att förbud mot att nu nämnda förmåner utges samtidigt bara finns i de lagar som reglerar stödet under arbetslöshet och inte i 4 kap. AFL bör inte förhindra att en sådan avräkning sker.

Paragrafen läcker också den situationen att t. ex. förtidspension från ATP har beviljats retroaktivt och atl hustrutillägg eller kommunalt bostadstillägg har utgått under retroakfiviiden. Eftersom sistnämnda förmåner är inkomst­prövade och påverkas även av inkomst i form av förtidspension kan det tänkas atl de utgått med för högt belopp om man beaktar förfidspensionen. Avräkning bör då kunna ske med stöd av detta lagrum då det även i detta fall är fråga om en ersätlning som pä grund av relroaktivsituationen kan ha utgetts med högre belopp än som skulle ha utgetts om beslut om båda ersättningarna fattals samlidigt.

Elt specialfall är när en person har fått socialbidrag i väntan på alt en annan förmån skall utgå och denna förmån sedan utbetalas retroaktivt för samma

Prop. 1982/83:3

70

tid som socialbidraget har utgetts. F. n. finns i 17 kap. 4 § endast en regel som tar sikte pä retroakfiva pensionsbelopp. När det gäller andra förmåner har avräkning inte kunnat ske med stöd av 17 kap. 4 § AFL utan de sociala myndigheterna har då ibland låtit bidragstagaren utfärda fullmakt för myndigheten att uppbära t. ex. kommande sjukpenning. Dessa fullmakters rättsliga grund har flera gånger ifrågasatts.

Jag har i den allmänna motiveringen föreslagit en vidgad användning av provisoriska beslut. De fall dä de sociala myndigheterna kommer att behöva betala ut socialbidrag i väntan pä en socialförsäkringsförmån kommer pä grund av delta förslag atl minska betydligt. Som utredningen har påpekat kan det dock inträffa fall då den enskUde nekas provisorisk ersätlning t. ex. därför att det inte bedöms som sannolikt alt han kommer alt beviljas ersättning genom slutligt beslul. Han kan dä komma att beviljas socialbidrag. SkuUe det då hända att socialförsäkringsförmånen trots allt beviljas retroaktivt innebär delta atl två förmåner utgetts för samma tid.

Som jag har nämnt i den allmänna motiveringen anser jag alt det för denna situation också fortsättningsvis bör finnas regler som förhindrar att den enskilde blir överkompenserad genom dubbelt stöd till försörjningen. Den nuvarande ordningen är inte fillfredsställande, eftersom det för flera förmåner saknas uttryckliga avräkningsregler. Jag föreslår därför att den nuvarande regeln i 17 kap. 4 § första stycket AFL utsträcks fill att gälla alla förmåner enligt AFL men vill tillägga att socialförvaltningen i de fall då socialbidrag utbetalas som förskott på en socialförsäkringsförmån bör upplysa stödtagaren om att det är fråga om förskotlering och alt avräkning kan komma att ske.

I andra stycket har därför tagits in en bestämmelse om hur man skall förfara när socialbidrag har utgått som förskott på en förmån från AFL. SkiUnaden i förhållande till regleringen i första stycket är att andra stycket innehåller en regel av innebörd att socialnämnden skall få uppbära det belopp som avräknas på den retroakfivt beviljade förmånen och motsvarar förskottet. Liksom hilfills bör riksförsäkringsverket meddela närmare föreskrifter om tillämpningen.

Slutligen har i paragrafens tredje stycke tagits in en erinran om att de nya bestämmelserna inte gäller samordningen mellan pensioner och livräntor enligt äldre lagstiftning om yrkesskador. Särskilda regler om detta finns nämligen i 2 §.

20 kap. 2a§

I paragrafen har tagits in bestämmelser som ger generell möjlighet att meddela provisoriska beslul i anledning av en begäran om ersättning. Bestämmelsen är utformad som en skyldighet för försäkringskassan alt meddela etl provisoriskt beslut, om ersätlningfrågan inte kan slufiigt avgöras ulan betydande dröjsmål. Vad som skall anses vara betydande dröjsmål är

Prop. 1982/83:3

71

inte möjligl alt exakt ange i fid. Ett dröjsmål på endast ett par veckor bör t. ex. aldrig anses medföra skyldighet för försäkringskassan att meddela ett provisoriskt beslut. Av betydelse för om dröjsmålet skall anses vara betydande eller inte är också vilken förmån det är fråga om. Det tar t. ex. regelmässigt längre tid atl besluta om förfidspension än det tar att besluta om sjukpenning. Den normalt längre handläggningsfiden bör inte i sig medföra skyldighet att meddela elt provisoriskt beslul.

För att skyldighet skall föreligga att förordna om provisorisk ersättning krävs vidare alt det skall vara av väsentlig betydelse för den försäkrade att han får ersättningen utan dröjsmål. Detta innebär att hänsyn skall tas till den enskildes situation och den ifrågavarande förmånens ekonomiska betydelse för honom. Det skall således inte föreligga skyldighet för försäkringskassan alt meddela elt provisoriskt beslul, t. ex. om det är fråga om elt smärre belopp. Vad som anses vara ett smärre belopp får avgöras från fall lill fall. Vägledande bör vara en bedömning av beloppets betydelse för den försäkrades försörjning i stort. Sjukpenning för enstaka dagar torde kunna anses vara av Ulen betydelse för den försäkrade, även om det är fråga om elt ganska högt sjukpenningbelopp per dag. Vidare kan den enskilde själv vara orsak fill fördröjningen, t. ex. genom att han vägrar medverka vid utredningen eller lämnar orikfiga uppgifter. I sådana fall bör någon skyldighet inle föreligga att förordna om provisorisk ersättning.

Om den enskilde direkt begär ett provisoriskt beslut och försäkringskassan anser att det saknas underlag för ell sädanl bör kassan meddela ett avslagsbeslut. I vissa fall bör del dock vara möjligt atl underlåta att fatta ett provisoriskt beslut även om elt sådant direkt begärs, nämligen i den situationen atl det slutUga beslutet kan meddelas inom kort. Också i detta faU bör det nämligen krävas ett väsenfiigl dröjsmål för att en direkt skyldighet att förordna om provisorisk ersättning skall anses föreligga. En begäran om en sådan bör dock normalt anses utgöra ett tecken på atl den enskilde är beroende av den ersättning han söker och därför bör få etl snabbi besked vare sig detta kommer i form av elt provisoriskt förordnande eller ett slutligt beslut.

F. n. finns det möjlighet att föreskriva särskilda grunder och villkor för provisoriska beslut om pension. En motsvarande bestämmelse har föreslagits i detta lagrum. Det kan t. ex. finnas anledning föreskriva alt den försäkrade skall genomgå läkarundersökning.

I andra stycket har tagits in en regel om att återbetalningsskyldighet inle kan åläggas i andra fall än då ålerbelalningsskyldighet föreligger enligt 20 kap. 4 § AFL.

Tredje stycket motsvarar i huvudsak den nuvarande bestämmelsen i 16 kap. 3 § andra stycket och innebär att möjligheten alt provisoriskt dra in en ersätlning i princip kommer atl gälla samtliga förmåner enligt AFL. Bestämmelsen bör tillämpas med viss urskillning så alt inle en ersättning som t. ex. sjukpenning dras in sä snart det uppslår tveksamhet om huruvida

Prop. 1982/83:3

72

ersättningen skall utgä eller inte. Bestämmelsen är givetvis inle avsedd alt lillämpas i stället för t. ex. de preciserade regler om indragning av sjukpenning som finns i 3 kap. 17 §.

I fråga om beslutsfaltandel har utredningen anfört atl del bör skapas möjligheter atl delegera beslutanderätten till en tjänsteman i sådana fall då ett organ där lekmän ingår normalt fattar beslutet.

Det ligger i sakens natur alt prövningen av huruvida provisorisk ersätlning skall utgå inte fär dra ut på tiden. Utökade möjligheter alt meddela provisoriska beslut bör som utredningen har föreslagit därför kombineras med en rätt för tjänstemän att falla sådana beslut även i sådana ärenden som avgörs av pensionsdelegation eller försäkringsnämnd. Lämpligen bör det ankomma på delegationen eller nämnden alt delegera beslutanderätten. Bestämmelser härom har tagits in i fjärde stycket.

4§

F. n. är kvittning endasi medgiven mellan förmåner enligt AFL. Tillägget i tredje stycket innebär atl om någon har ålagts ålerbelalningsskyldighet av en allmän försäkringskassa för en ersätlning enUgl en annan författning än AFL kan denna kvittas mol ersättningar enligt AFL som senare fillkommer honom.

En förutsättning för kvittning blir således även i fortsättningen att återbetalningsskyldighet har ålagts enligt nu gällande beslämmelser härom. Del innebär alt för den utvidgade kvitlningsmöjlighel som jag föreslär här skall gälla samma krav på alt en ersättning har utgått obehörigt som nu gäller för alt ålerbelalningsskyldighet skall kunna åläggas och kvittning ske mellan förmåner enligt samma författning. Del innebär också atl god tro utesluter kvittning i samma utsträckning som f. n. Uksom det finns möjlighet alt helt eller delvis efterge ålerbelalningsskyldighet.

Förutom enligt AFL kan en försäkringskassa ålägga en person ålerbelal­ningsskyldighet enligl 6 kap. 7 § lagen (1976:380) om arbeisskadeförsäkring, 19 § lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring, 12 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, 13 § lagen (1964:143) om bidragsförskott, 36 § lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd saml 26 § arbelsmarknads­kungörelsen (1966:368).

Kvittning skall naturligtvis bara kunna ske i fråga om ersättningar som tillkommer samma person och således inle mol en ersättning som tillkommer en annan familjemedlem. Om t. ex. mannen har ålagts ålerbelalningsskyl­dighet kan liksom f. n. kvittning inte ske mot en förmån som fillkommer hustrun.

Prop.  1982/83:3

73

8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäk­ring

4 kap. 8§

Del nytillkomna andra stycket innebär att delpension skall inräknas i underlaget för egenlivränta från arbeisskadeförsäkringen. Del tar sikte på fallet att en person som uppbär delpension får en arbetsskada som föranleder både livränta och förtidspension enligl AFL. Bakgrunden till ändringen är följande.

En egenlivränta beräknas enligl huvudregeln på elt underlag som motsvarar den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst. Efter övergång­en till delpension kan den sjukpenninggrundande inkomsten väntas vara ungefär hälften av den som gällde före arbetslidsminskningen. Om delpensionären efter en skada blir berättigad till förtidspension samordnas i den situationen livräntan och förtidspensionen, om de båda förmånerna är avsedda att täcka samma inkomstförlust. Samordningsreglerna innebär atl livränta bara utges i den mån den översfiger pensionen. Vidare upphör delpensionen enligt en särskild regel när förtidspension börjar utges.

Samordningen kan i detta fall innebära att livräntan helt faller bort därför att förfidspensionen visar sig bli högre än livräntan. Förfidspensionen beräknas ju på elt annat underlag än livräntan, nämUgen med utgångspunkt i de pensionspoäng som har tjänats in under sådana år då inkomsten var högst. Kompensalionsnivån kan i elt sådant fall sjunka lill ca 80 %.

Den lägre kompensafionsnivän beror på att delpensionen å ena sidan inte inräknas i livränteunderlagel men ä andra sidan bortfaller samtidigt som förtidspensionen/livräntan börjar utges. Del bör nämnas atl problemet inte berör efterlevandelivräntor. Underlaget för efterlevandelivränta skiljer sig nämligen från vad som gäller för egenlivränta så fill vida att till grund för beräkning av efterlevandelivränta vanligtvis även får läggas pension, livränta eller annan ersättning som utges till den försäkrade med anledning av en tidigare arbetsskada i den mån det är skäligt.

Som jag har sagt i den allmänna motiveringen bör man för alt ge delpensionärer samma kompensation vid arbetsskada som andra livränleta-gare låta delpensionen ingå i Uvränteunderlaget för egenlivränta. Detta bör dock endast gälla i de fall då delpensionen faller bort i anslutning till att Uvränla börjar utges. Så blir fallet om arbetsförmågan blir nedsatt med minst hälften och den skadade också har rätt till förtidspension enligl AFL för samma inkomstförlust. Om arbetsförmågan är nedsatt i mindre grad och förtidspension således inte utgår kommer delpensionen att finnas kvar. Den bör då inle heller inräknas i livränteunderlagel, eftersom del i annat fall skulle bli fråga om överkompensation.

Prop. 1982/83:3

74

6 kap. 1§

I paragrafen har fillagls ett nytt, andra stycke för att förhindra att delpension och livränta skall kunna ulgå på grund av samma livränleunder-lag. Livränta skall i dessa faU utges endast i den mån den överstiger delpensionen. Bestämmelsen har närmare kommenterats i den allmänna motiveringen.

7§

I paragrafen har tillagts en hänvisning till den nya regeln om sammanträf­fande av förmåner i 17 kap. 1 § AFL. F. n. saknas helt avräkningsregler när retroaktiva förmåner har utgått från arbetsskadeförsäkringen. Bestämmel­sen blir fillämplig bl. a. när livränta betalas ut retroaktivt och delpension har utgått under relroaklivtiden (jfr ändringen av 6 kap. 1 §). I övrigt hänvisas lill specialmofiveringen beträffande 17 kap. 1 § AFL.

8 kap. 3§

I andra stycket har införts en hänvisning lill den nya bestämmelsen om provisoriska beslut i 20 kap. 2 a § AFL, vilken ersätter den nuvarande bestämmelsen om provisoriska beslut. Det är ur samordningssynpunkt lämpligl att likalydande bestämmelser gäller både inom den allmänna försäkringen och inom arbetsskadeförsäkringen. I sak innebär del inga större ändringar för arbetsskadeförsäkringens del. Det blir dock liksom enUgt AFL - men fill skillnad från nuvarande bestämmelser inom arbetsskadeförsäk­ringen - möjligt att förordna om återbetalningsskyldighet om det föreligger sådana omständigheter som avses i 20 kap. 4 § AFL. Vidare införs på samma sätt som nu gäller enligt AFL en möjlighet alt provisoriskt dra in eller sätta ned en ersättning.

8.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbi­drag

11        §

Tillägget i fjärde stycket innebär att det införs möjlighel att meddela provisoriska beslut i ärenden om barnbidrag. Hänvisning görs till motsva­rande bestämmelse i AFL.

12        §

Tillägget motsvarar det tillägg som har införts i 20 kap. 4 § AFL och innebär atl avräkning får göras på barnbidrag, när en försäkringskassa har beslutat om ålerbelalningsskyldighet för en annan förmån. Bestämmelsen har närmare kommenterats i specialmoliveringen till 20 kap. 4 § AFL.

Prop. 1982/83:3

75

8.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:143) om bidragsförskott

5§

Det nya fjärde stycket innebär genom hänvisningen till 20 kap. 2 a § AFL att det införs möjlighet att meddela provisoriska beslul i ärenden om bidragsförskott.

13 §

Tillägget motsvarar del tillägg som har införts i 20 kap. 4 § AFL om utvidgade kvittningsmöjligheter. Bestämmelsen har närmare kommenterats i specialmoliveringen lill sistnämnda paragraf.

22 §

I denna paragraf har tagils in en hänvisning till den nya regeln i 17 kap. 1 § AFL om sammanträffande av förmåner i retroaktivsituationer. Den situa­tionen torde nämligen kunna inträffa all bidragsförskott betalas ul retroak­tivt och alt barnpension under tiden har utgetts med för högt belopp. Avräkning skall då kunna ske på bidragsförskottet med vad som har utgetts för myckel i barnpension.

8.5       Förslaget till ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring

37        §

Ändringen är en följdändring lill ändringarna i 17 kap. AFL.

8.6       Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmark­

nadsstöd

36 §

Tillägget motsvarar del tillägg som har införts i 20 kap. 4 § AFL om utvidgade kvittningsmöjligheter. Avräkning på kontant arbetsmarknadsstöd får således göras om någon är återbetalningsskyldig för t. ex. sjukpen­ning.

38        

§

Ändringen är en följdändring till ändringarna i 17 kap. AFL.

9 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen dels att 1. godkänna de rikfiinjer för det fortsatta utredningsarbetet med en

samordning inom det socialpolifiska bidragssystemet som jag har

förordat.

Prop. 1982/83:3

76

2. 3. 4. 5. 6. 7. lag om ändring

lag om ändring lag om ändring lag om ändring lag om ändring lag om ändring

dels att anla förslagen lill

i lagen (1962:381) om allmän försäkring

i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag

i lagen (1964:143) om bidragsförskott

i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring

i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd.

10 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar alt genom proposilion föreslå riksdagen atl anla de förslag som föredraganden har lagl fram.

Prop. 1982/83:3

77

Bilaga 1

Sammanfattning av socialpolitiska samordningsutred­ningens betänkande (SOU 1979:94) En allmän social­försäkring - modell och riktlinjer

Socialpolitiska samordningsutredningen lägger i della belänkande fram olika förslag i syfte all göra det ekonomiska trygghetssystemet enklare och överskådligare. Som mål för en successiv vidareutveckling av bidragssyste­met presenterar vi en principmodell lill en allmän socialförsäkring. Den innefattar i stort sett samtliga nuvarande socialpolifiska kontantförmåner. För alt inleda denna utveckling och på kortare sikt öka enhetligheten i försäkringssystemet föreslås riktlinjer för samordning på olika områden.

Allmänt om bidragssystemet (avd. I)

Bakgrund och bidragssystemets nuvarande uppbyggnad (kap. 2-3)

Det socialpolifiska bidragssystemet består av socialförsäkring och annat konlanlslöd till den enskilde. Socialförsäkringen ger elt ekonomiskt skydd vid sjukdom, arbetsskada, handikapp, ålderdom, arbetslöshet m. fl. behovs­situafioner. Övriga bidrag ger elt särskill stöd fill olika grupper, exempelvis fill barnfamiljer, studerande och värnpliktiga. Bidragssystemet är den tyngsta delen av socialpolitiken när den gäller kostnader och lagstiftning.

Den enskildes ekonomiska trygghet har förstärkts genom etl stegvis reformarbete sedan 1900-talets början. Grunden till de allmänna ersättningar som är huvuddelen av det nuvarande bidragssystemet lades i reformskedet från 1930-lalet lill 1960-lalet. Då genomfördes bl. a. allmän folkpension med garantibelopp, obligatorisk sjukförsäkring, allmän filläggspension samt olika former av familjestöd såsom allmänna barnbidrag och bostadsbidrag. Även därefter har de ursprungliga grenarna av socialförsäkringen förstärkts. Samtidigt har nya försäkringsgrenar och bidragsformer tillförts syslemel, exempelvis föräldraförsäkring och delpension. Allt fler behovssituafioner har härigenom täckts in.

Från atl ha innefattat några få väl avgränsade försäkrings- och hjälpformer med inskränkta och enkla ersättningsregler har därmed syslemel efter hand byggts ut med helt nya stödanordningar, komplelteringsförmåner och specialvillkor. Under uppbyggnaden har de sociala stödbehoven stått i förgrunden och bidragen har utformats utifrån sina olika syften. Försäkrings­skyddet och konlanlstödel har kommil alt bli differentierat i vikliga avseenden, dvs. uppdelat såväl beträffande konstruktionen som den rättsliga regleringen.

Redan införandet av lagen om allmän försäkring år 1963 innebär ett

Prop. 1982/83:3

78

betydande steg mot alt samordna författningsreglering och handläggning. Under senare år har också nya eller utbyggda ersättningar delvis anpassats till befintliga stödformer. Den administrativa samordningen har fortsalt på så sätt att fler bidrag har flyttats över till försäkringskassorna och riksförsäk­ringsverket.

Sedan slutet av 1960-lalet har det emellertid allt oftare framförts krav på åtgärder för att förenkla socialförsäkrings- och bidragssystemet. I debatten har man särskilt framhållit atl del ekonomiska trygghetssystemet blivit för komplicerat, vilket skapar svårigheter för både den försäkrade allmänheten och förvaltningen. I riksdagen har väckts åtskilliga mofioner om en vidareutveckling av försäkringssystemet och om införande av en allmän minimigaranti. Flera organisationer, bl. a. pä arbetsmarknaden, har i rapporter och program fört fram olika modeller för att samordna bidrags­systemet.

Vår systematiska genomgång visar atl bidragsbestämmelserna är uppde­lade på etl stort antal lagar och förordningar och att den författningsmässiga utformningen varierar starkt. Rätlen lill ersättning är rikt differentierad och styrs av olika grundvillkor för skilda behovssituationer. I en viss situation, exempelvis sjukdom, kan stöd utges från en rad olika försäkringsanordning­ar.

Bidragens konstruktion är också mycket växlande. Beroende på inriktning kan stöden vara inkomslrelaterade, inkomstprövade eller utges som grund-eller garantibidrag, dvs. oberoende av inkomst. Under den senaste 10-årsperioden har inkomslrelaterade ersättningar, som kompenserar inkomstbortfall, ökat sin andel av de totala bidragskostnaderna. Grundbi­dragen, t. ex. folkpension och barnbidrag, har minskat sin andel, medan de inkomstprövade bidragens andel, främst bostadsbidrag, är oförändrad. Totalkostnaderna uppgick år 1977 fill ca 61 miljarder kr., vilket motsvarar 1/3 av den privata konsumfionen. Merparten av det nuvarande ekonomiska trygghetssystemet handhas av försäkringskassorna och riksförsäkringsver­ket. Fortfarande finns det emellertid åtskilliga stödformer som administreras i annan ordning, exempelvis studieslöd och bostadsbidrag.

Allmänna överväganden (kap. 4)

Socialförsäkringen och de övriga kontantstöden är grundstenar i socialpo­litiken . De oHka ersättningarna och bidragen fillgodoser var för sig angelägna behov av ekonomisk trygghet. De många och specialiserade bidragen har emellertid skapat nya problem. Den stora mängden författningar, de historiskt betingade särreglerna och den uppdelade handläggningen gör systemet svåröverskådligt. Bidragens sociala syften kan därigenom motver­kas om man riskerar alt den enskilde går miste om den ersättning han har rätt fill. En splittrad rättslig reglering och handläggning kan medföra gränsdrag­ningsproblem. Det kan leda fill atl vissa stödbehov inle tillgodoses medan

Prop. 1982/83:3

79

andra kan läckas från flera myndigheter. Den uppdelade administrationen kan vidare få till följd avsevärda merkostnader genom dubbelarbete, invecklade rutiner för avisering, kontroll osv. Även del i våra dagar pågående utrednings- och reformarbetet innebär alt olika grenar av socialförsäkringen och andra bidrag huvudsakligen utvecklas inom sina egna ramar.

Vi anser mot denna bakgrund att fiden är mogen för en betydligt ökad samordning för alt göra det ekonomiska trygghetssystemet enklare, över­skådligare och enhetligare. Det behöver därför sättas upp ett mål för samordningen inom bidragspolitiken. Vi har utifrån våra direkfiv gjort följande överväganden om vad som är önskvärt och realistiskt i fråga om samordning med hänsyn till bidragens socialpolitiska syfte.

När det gäller inriktningen av samordningen är en huvudfråga om det ekonomiska trygghetssystemet också framöver skall grundas på en rätt fill kontantstöd i särskilt angivna behovssiluationer eller om man skall ersätta stora delar av försäkringssystemet med en allmän ekonomisk grundtrygghet. Vi avvisar olika förslag lill generell minimigaranfi, eftersom stödet i princip skulle bli villkorslöst, vilket torde innebära atl ökade resurser överförs lill grupper som inte från social synpunkt i första hand borde erhålla stöd, till nackdel för de mest behövande. De ekonomiska ramarna i samhället kräver enligt vår mening atl bidragsrälten är differentierad efter behov så alt kontantstödet kan inriktas på ett ändamålsenligt sätt.

Vi anser följaktligen att del ekonomiska trygghetssystemet bör vidare­utvecklas efter traditionella linjer i svensk socialpolitik. En samordning bör baseras på grunderna i nuvarande försäkringssystem. Följande tre punkter bör därför vara vägledande:

ö   Bidragens inbördes anpassning förbättras.    Systemet görs enklare och överskådligare.

a   Reglerna  görs  sådana  att  bidragen  smidigt  kan  anpassas  till   nya behov.

Samordningen bör, inom ramen för bidragens sociala inriktning, bygga på en helhetssyn. Ersättningsrätten bör i högre grad ta sikte på behovet och mindre vara beroende av orsaken fill behovel. Uppsplittringen pä skilda författningar och myndigheter bör successivt minskas. En sådan harmonise­ring bör ingalunda motverka utan tvärtom stå i samklang med allmänna socialpolitiska, arbetsmarknadspolitiska och utbildningspoliliska mäl.

Elt av de väsentligaste målen för samordningen anser vi vara alt undanröja luckor i det ekonomiska skyddsnätet. Det kan exempelvis gälla motstridiga bedömningar av den enskildes förhållanden inom skilda bidragsformer, som leder Ull uteblivet slöd. Risken alt vissa stödbehov oavsiktligt faller emellan oUka anordningar bör motverkas genom etl enhetligare trygghetssystem med sammanhållen författningsreglering och administrafion. Del uppdelade bidragssystemet måste  därför på  sikt integreras i  en  enhetlig allmän

Prop. 1982/83:3

80

socialförsäkring. Genom atl ersättningar med likartad inriktning smälts samman och bidrag med flera syften renodlas bör bidragssystemet kunna omvandlas till en försäkring som grundas på en helhetssyn.

Vi har övervägt del närmare innehåltet i en samordnad socialförsäkring. Utvecklingen bör enligl vår mening inriktas mot en allmän socialförsäkring som i slorl selt täcker samtliga socialpolitiska slödanordningar och de behovssiluationer som de innefattar. Då först blir del möjligl alt komma lill rätta med problem som återkommer inom nästan alla förmånsslag. Om man gör fler villkor gemensamma för bidragen, om olikheter i nivåer utjämnas och om administrationen sammanförs så förenklas irygghelssyslemet. Den enskildes kontakter underlättas och man motverkar luckor och överlappande förmåner, samtidigt som stödformernas sociala syfte bibehålls. Handlägg­ningen kan förenklas och rationaliseras. Denna inriktning kräver stora förändringar bl. a. beträffande organisationen, men resurskraven kan hållas på en rimlig nivå.

Möjligheterna alt gä längre i samordning än vi förordat här beror lill slor del på om gällande skillnader i ersättningsnivåer mellan olika stödformer kan minskas. Ökad enhetlighet beträffande nivåer ändrar delvis bidragens inriktning och torde bli kostnadskrävande. Del är inle vår uppgift alt föreslå sådana reformer. Dessa frågor bör prövas i vederbörlig ordning och reformer grundas på särskilda politiska beslut. Förslaget till en allmän socialförsäkring ulgår från nuvarande stödformers huvudsakliga inriktning, men modellen möjliggör en fortsatt harmonisering.

Principmodell till en allmän socialförsäkring (avd. 11)

Med nyss nämnda utgångspunkter har vi utformat en principmodell till en samordnad försäkring. Den syftar lill alt ange elt långsiktigt mål för en vidareutveckling av bidragssystemet. Modellen vill visa försäkringens uppbyggnad i stort efter en sammansmältning och renodling av nuvarande kontantstöd som inte är förenade med älerbelalningsskyldighel. Försäkring­en består av fyra grenar, nämligen inkomstförsäkring, barnslöd, bostadsstöd och handikappstöd. Försäkringsmodellen och dess förhållande till nuvaran­de bidragssystem illustreras i diagram 1.

Inkomstförsäkring (kap. 5)

Det finns inom nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystem en rad separata inkomslrelaterade ersättningar och grund- eller garantibidrag. Dessa ger ekonomisk trygghet till vuxna som är förhindrade att förvärvsar­beta. Vår systematiska genomgång efter bl. a. behovssiluafion och anknyt­ning till inkomst visar hur splittrat detta ersättningsområde är. Ersättning­arnas olika bakgrund och syften, t. ex. atl läcka typiska risksitualioner som sjukdom eller planerade situationer som utbildning, präglar konstrukfionen

Prop. 1982/83:3

81

av varje stödform i detalj, oavsett att behoven kan vara likartade. Olika regler gäller för inkomstunderlag, beräkningssält, ersättningsnivåer, grund­skydd, karensfider, ersältningslider osv.

Vi utgår ifrån att behovet av stöd till försörjningen i princip är likartat vid varje fall av inkomstförlust. Ersättningen skall därför ansluta till den vanliga inkomstens nivå så att den försäkrades standard bibehålls. Även för det fall att den försäkrade tidigare har saknat inkomster innebär dessa situafioner att han är förhindrad att själv försörja sig, varför det finns ett stödbehov. I det fallet utges ersätlning som grund- eller garantibidrag. Vårt förslag till samordning på detta område innebär att alla här aktuella ersättningar samlas i en enda gemensam inkomstförsäkring. På delta sätt blir del ekonomiska skyddet mycket mera överskådligt, inte minsl för den försäkrade allmänhe­ten. Vidare kan administrationen göras enklare.

Helhetssynen innebär en strävan alt ge stöd med bortseende från arten av orsaken fill stödbehovet. Den enskilde skall kompenseras efter så långt möjligl enhetliga regler. Vi strävar också efter större enhetlighet beträffande ersättningarnas namn och syften. Detta betyder bl. a. en sammansmältning av likartade stödformer. Därigenom blir bidragssystemet lättare att över­blicka. Inkomstförsäkringen ger också utrymme för framtida reformer exempelvis utbyggnad på vissa områden.

Sjukpenning, havandeskapspenning och ersättning till smittbärare föreslås bli sammanförda Ull en enhethg sjukpenning. Ersättningen bör bero pä hur arbetsförmågan påverkas. På sikt finns det möjligheter fill samordnade garantinivåer.

När det gäller vård av anhörig bör i första hand föräldrapenningen och vårdbidraget inordnas i en vårdpenning. Hit kan också föras vissa situationer då f. n. hustmlillägg, änkepension och familjepenning till hustru utges. Om man framdeles beslutar att ersättning för övrig vård av anhöriga, handikap­pade eller åldringar skall utges försäkringsvägen finns det likaså utrymme här.

Nuvarande stödformer vid arbetslöshet o. d. främst arbetslöshetsförsäk­ring, kontant arbetsmarknadsstöd och utbildningsbidrag, bör sammanföras lill en arbetsmarknadspenning. Det nuvarande vuxenstudiestödet kan anting­en knytas till arbetsmarknadspenningen eller bilda en särskild gren inom inkomstförsäkringen.

Under tjänstgöring inom totalförsvaret bör inom försäkringens ram beviljas garantibelopp eller inkomstrdaterat stöd i form av värnpliktspen­ning. Vid repefifionsutbildning, civilförsvarstjänst o. d. bör stödet vara inkomstrdaterat.

Folkpension och ATP anser vi var för sig vara ändamålsenliga och väl renodlade. De borde dock kunna lagtekniskt harmoniseras ytterligare. Vid långvarig sjukdom bör förtidspension utges enligt nuvarande principer. Benämningen pension bör dock i detta sammanhang ersättas med ett annat namn. Stödet bör kombineras med uppföljnings- och rehabilileringsåtgär-

6 Riksdagen 1982/83. 1 samt Nr 3

Prop. 1982/83:3

82

der. Unga handikappade bör i första hand få sedvanligt studie- och utbildningsslöd kompletterat med handikappstöd.

De äldre skall ges grundtrygghet genom ålderspension i form av folkpension och därjämte ATP fill den som har förvärvsarbetat. Den som före pensionsåldern trappar ned förvärvsarbetet bör liksom nu kunna få inkomstrelalerad delpension, eller deltidspension som förefaller vara ett lämpligare namn.

Beträffande efterlevande vuxna skisserar vi elt omställningsstöd som är anpassat till inkomstförsäkringen och som till skillnad frän den nuvarande änkepensionen kan utges lill både kvinnor och män. Ett särskilt stöd knutet lill den avUdnes inkomster, eventuellt med en garantinivå, bör beviljas så atl den efterlevande maken under viss tid får möjlighet att anpassa ekonomin lill de nya förhållandena. Efter omstäUningsfiden bör stöd utges om den efterlevande inte kan försörja sig. Detta ytterligare slöd bör beviljas från övriga grenar av inkomstförsäkringen allt efter arbetshindrets art. Barnens försörjning bör garanteras genom barnstödet.

Nuvarande arbetsskadeförsäkring ger på skadeståndsrätlsliga grunder en högre kompensation än övriga försäkringar. Denna försäkring bör kvarstå som en särskild gren men lagtekniskt ytterligare integreras med den övriga inkomstförsäkringen.

Varje ersättning inom inkomslförsäkringen bör prövas enligl särskilda grundvillkor, t. ex. rörande nedsättning av arbetsförmågan och vad som skall anses vara arbetslöshet. Specialvillkor måste också finnas för vissa ersätt­ningar, såsom en begränsad ersättningstid.-, vid vård av barn och vid arbetslöshet. I övrigt eftersträvar vi en harmonisering av försäkringsvillko­ren.

Bestämda åldersgränser bör få mindre betydelse i inkomstförsäkringen än de har f. n. Som exempel bör sjukpenning kunna beviljas förvärvsarbetande ungdomar under 16 år.

Anknytningen till inkomstförsäkringen bör grundas på ett gemensamt inkomstbegrepp. Den som har en registrerad inkomst av arbete skall i princip ha rätt tUl inkomstrelalerad ersättning. Det bör dock finnas en gemensam nedre gräns. Den kan beslärhmas av det lägsta ersättningsbelopp som garanteras den enskilde. Varje stödform skall således normalt kunna lämnas som garantibidrag eller inkomstrelalerad ersättning. En enhetlig och allmän garanfinivå är dock en fråga på lång sikt.

Gemensamma bestämmelser för vemsom skall anses som arbetstagare bör ocksä finnas. Arbelstagarbegreppet har betydelse främst i fråga om ersättning vid kortvarig sjukdom och arbetslöshet.

De inkomslrelaterade ersättningarna bör beräkrias efter en viss procent­andel av den inkomst som fastställs som underlag. Garantibidragen bör också beräknas enligt enhetliga grunder, t. ex. genom att man utgår från basbeloppet. Ersättningarna bör bestämmas efter gemensamma tidsenheter: för kortvariga ersättningar per dag, t. ex. femeller sju dagar per vecka, och

Prop. 1982/83:3

83

för långvariga per månad. Finns det mofiv för att ha karensregler, bör samma väntefid innan en förmån börjar utbetalas gälla för alla kortvariga ersättningar. För de flesta stödformerna inom inkomstförsäkringen bör inkomstbegreppet vara gemensamt. Övriga regler som kan bli gemensamma är regler om familjetillhörighet, vissa förfaranderegler och administratio­nen.

Barnstöd (kap. 6)

Nuvarande stödformer för barns och ungdomars försörjning framstår som spUtlrade och oenhefiiga. Bidrag med en likartad konstruktion och inriktning har en åtskild rättslig reglering och administration. Slödanordningar med samma syfte är olika utformade.

I principmodellen har vi därför renodlat och fört samman nuvarande 12 bidragsformer lill etl barnstöd med tre beståndsdelar. Den första delen är ell generellt barnbidrag som innefattar nuvarande allmänna barnbidrag, för­längda barnbidrag och studiebidrag inom studiehjälpen. Det andra är ett inkomstprövat barnbidrag som avser de behovssituationer som f. n. läcks genom statligt bostadsbidrag, inkomst- och behovsprövat fillägg inom studiehjälpen, familjepenning fill värnplikfigas barn och folkpensionens barnfillägg. Som tredje del inordnas barnpension från folkpensioneringen och ATP, arbetsskadelivränla fill bam och bidragsförskott i ett komplette­rande barnbidrag för dessa behovssituafioner. Inom varje del bör konstmk­lion och regler för beräkning i slort vara enhelHga.

En viktig fråga är om åldersgränserna för barnstödel kan samordnas. F. n. varierar de meUan 16 och 21 år. En enhefiig åldersgräns är önskvärd från ren samordningssynpunkl men det kan å andra sidan resultera i starka tröskeleffekter genom att flera bidrag upphör samtidigt. En lämplig avvägning framöver skulle vara att välja åldersgränsen 16 år för de ungdomar som inte studerar, såvitt gäller det generella barnbidraget, och 18 år för de övriga två delarna av barnstödet. För ungdomar som fortsätter atl studera efter 16 år skulle gälla en övre åldersgräns vid 19 år.

GenerelU barnbidrag till barns och ungdomars uppehälle skulle kunna utges fills barnet fyllt 16 år för 12 månader, och därefter för 9 månader t. o. m. det läsår då den studerande fyUer 19 år. Stödet kan därigenom göras enkelt att överblicka för barnfamUjerna och administrationen kan bli smidig.

Utöver den generella garantinivån bör finnas ett inkomstprövat barnbidrag som utges fill familjer med låga inkomster saml fill värnpliktiga och pensionärer med barn och låga inkomster. Detta barnbidrag skulle beviljas oavkortat när föräldrarnas och barnets sammanlagda inkomster understiger en viss gräns. Ovan gränsen bör bidraget trappas av. Bidraget skulle utges till dess barnet fyllt 18 år för 12 månader och därefter för 9 månader t.o.m. det läsår då den studerande fyller 19 år.

Prop. 1982/83:3

84

Kompletterande barnbidrag skulle utges till barn när en av eller båda föräldrarna inte bidrar till barnets försörjning. Det gäller således om förälder har avlidit eller inte betalar underhållsbidrag. Bidraget bör bestå dels av ell grundbelopp som är lika för alla barn, dels av ett fillägg om en avliden förälder hade rätt till ATP eller livränta från arbetsskadeförsäkringen.

Tyngdpunkten bör, bl. a. med hänsyn fill etl ändrat efterlevandestöd fill vuxna, läggas på elt förstärkt grundbelopp. Om barnet har förlorat försörjningen från båda föräldrarna bör grundbeloppet vara dubbelt. Tillägget bör dock vara beroende av hur många barn det finns i familjen. Varken grundbeloppen eller fillägget bör påverkas av det framlida stödet till efterlevande förälder. I likhet med det inkomstprövade barnbidraget bör detta kompletterande stöd beviljas för 12 månader fill dess barnel fyllt 18 år och för nio månader t. o. m. det läsår då den studerande fyller 19 år.

Bostadsstöd (kap. 7)

Befintliga sju kontantstöd med anknytning till bostaden uppvisar sedan gammall stora olikheter när det gäller inkomstunderlag, administration m. m. Av de olägenheter uppdelningen medför torde den mest framträdande vara att inkomstunderlagen varierar. Etl steg mol en samordning togs är 1979 med beslutet om nya regler för statsbidrag till bl. a. kommunalt bostadstill-lägg tUl pensionärer.

Vi har byggt vidare på den samordning som har inletts. I syfte att förenkla dessa stöd, samtidigt som det bostadspolifiska syftet bibehålls, har vi i principmodellen fört samman fyra former av bostadsbidrag till ett enhetligt bostadsstöd. Det gäller statskommunall bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl. och motsvarande fill vissa folkpensionärer, kommunalt bostadsfillägg till folkpensionärer och bostadsbidrag enhgl familjebidragslagen tiU värnplikti­ga m. fl. Övriga bostadsstöd har i modellen förts till andra grenar av socialförsäkringen.

Det blir då angelägel med en enhetlig åldersgräns för när ell barn upphör att räknas till familjen resp. när den unge själv får rätt alt uppbära bidrag för sin bostad. Höjs gränsen lill 18 år undviker man glapp i möjligheterna att erhålla bostadsbidrag.

Det samordnade bostadsstödet i principmodellen baseras på utformningen av de statskommunala bostadsbidragen. Det skulle omfatta alla som nu får bostadsstöd i en eller annan form, nämligen familjer med barn under 18 år, ensamslående över 18 är och makar om någon av dem är över 18 år. Stödet förblir inkomstprövat och knutet till bostadskostnaden. Reglerna om inkomslunderlag, avtrappning och beräkning av bostadskostnadens storlek är gemensamma för alla grupperna. Inkomstgränserna för när bidraget börjar reduceras eller helt upphör varierar emellerfid efter familjestorlek.

Stödet skulle enligt huvudregeln beviljas med en viss procentandel av bostadskostnaden mellan särskilt angivna minimi- och maximibelopp. Om

Prop. 1982/83:3

85

bostadsstödet fortfarande kommer atl vara delvis kommunah finansierat blir det kommunernas sak alt bestämma maximibelopp. För folkpensionärer och värnpliktiga gäller inget minimibelopp. För värnpliktiga beviljas vidare bostadsbidrag för hela bostadskostnaden upp lill ett visst maximibelopp.

Handikappstöd (kap. 8)

Stödet fill de handikappade är uppspUtlrat på olika ersättningsformer och huvudmän. Utöver de tidigare behandlade ersättningarna inom inkomslför­säkringen finns ersätlning för merkostnader, ersättning för vårdinsatser, förmåner inom beskattningen och olika former av social service. Uppdel­ningen innebär självfallet betydande samordningsproblem.

Vi anser del emellertid inte givet vilka stödformer som bör inordnas i en allmän socialförsäkring. Först måste genomföras en kartläggning av stödets utformning bl. a. i landsting och kommuner. Vidare erinras om den nyligen beslutade utredningen om ersättning förvård av anhörig. De stödformer som nu självklart kan anses höra hemma inom socialförsäkringen är handikap­persättningen, den del av nuvarande värdbidrag som avser merutgifter och merkostnadsersättningen vid arbetsmarknadsutbildning. Elt enhetligt han­dikappstöd bör vara fristående från folkpensioneringen och uppbyggt efter mönster av den nuvarande handikappersättningen. Stödet bör vara helt knutet tUl individen och omfatta alla försäkrade, både barn och vuxna. Stödet bör inte vara inkomstprövat och inte heller påverkas av andra försäkringsförmåner.

Riktlinjer för ökad samordning inom olika områden (avd. III)

I denna avdelning behandlar vi de viktigaste av de allmänna regler som finns inom olika bidragsformer. Vi tar ocksä upp den viktiga frågan om en enhetligare administration liksom vissa skattefrågor. Det som behandlas här är sådant som bör kunna bli enhetligt dels för en allmän socialförsäkring eller för vissa grenar av den, dels i viss omfattning redan inom nuvarande bidragssystem. Mycket av det som behandlas här har avgörande betydelse för möjligheterna alt skapa en allmän socialförsäkring.

Personkretsen (kap. 9)

Ersättningar enligt svensk socialförsäkringslagstiflning förutsätter i all­mänhet en anknytning till Sverige såsom svenskt medborgarskap, bosättning i riket eller vistelse här. På det sättet avgränsar man den personkrets som har rätt till en ersätlning. Styrkan i kravet på anknytning till Sverige varierar f. n. mellan olika ersättningsformer. Bosättning kan dock sägas vara del grundläggande villkoret.

Vi anser atl huvudregeln för anknytning till den allmänna socialförsäk-

Prop. 1982/83:3

86

ringen bör vara att den som är bosalt i riket skall omfattas av försäkringen. Särbestämmelser bör finnas endast för de delar av den allmänna socialför­säkringen som motsvarar folkpension, ersättningar till värnpliktiga och deras familjer, arbetsskadeförsäkring och ATP.

Reglerna om rätt t[\\ folkpension i form av ålderspension och förtidspension bör enUgt vår mening ansluta till de regler som gäller för dessa förmåner efter den 1 juU 1979. Detta innebär för ufiändska medborgare ett krav på viss fids vistelse i Sverige för atl pension skall beviljas. De särskilda folkpensionsför­månerna vårdbidrag, barnpension och handikappersättning har i vär principmodell lill en allmän socialförsäkring frikopplats från folkpensionen. I dessa fall gäller därför huvudregeln, som innebär enbart ett krav på bosättning i Sverige.

Allmänna barnbidrag och bidragsförskott har i principmodellen förts samman med vissa andra bidrag till ett enhetligt barnstöd. För detta skall huvudregeln gälla. Det innebär att de särskilda krav på bl. a. viss tids vistelse i Sverige som nu ställs på utländska barn.skulle försvinna.

Det bör liksom hittills finnas specialregler när det gäller A TP, ersättning för arbetsskada och ersättning i samband med värnpliktstjänstgöring i Sverige.

Någon motsvarighet till den nuvarande inskrivningen i försäkringskassa anser vi inte behöver finnas inom den allmänna socialförsäkringen.

De ändringar i förhållande till nuvarande regler som vi föreslår är i första hand avsedda atl genomföras först i samband med atl en allmän socialför­säkring införs. I den män del visar sig lämpligl att genomföra ändringar redan inom nuvarande bidragssystem vill vi särskilt framhålla den ökade jämställd-hel mellan svenska och ufiändska medborgare som vi föreslår beträffande stöd till barn och handikappade.

FamiljetUlhörighet (kap. 10)

Inom nuvarande socialförsäkrings- och bidragssystem finns många stöd­former som är knutna fill familjen och där således regler om familjefillhö­righet behövs, dvs. regler som talar om vem som skall räknas som familjemedlem. Dessa regler är inte allfid enhefiigt utformade. Följden härav kan bli atl en persons situation bedöms olika inom skilda bidragsfor­mer. Sålunda kan ogifta som bor tillsammans i vissa fall jämställas med gifta och i andra fall anses som ogifta. Ett barn kan ibland räknas som familjemedlem och i andra faU som utomstående.

När det gäller vuxnas familjetUlhörighet anser vi att man kan uppnå flera fördelar genom atl låta ett bidrag utges oberoende av om en person är gift eUer ensamstående. Även från samordningssynpunkl finns det anledning framhålla alt ulveckUngen mot bidrag som inte är beroende av familjeför­hållanden bör forisätta, framför allt inom de bidragsformer där familjetill­hörighelen påverkar endast stödbeloppens storlek. Främst för inkomstprö-

Prop. 1982/83:3

87

vade bidrag och för stödformer som avser atl trygga försörjningen vid dödsfall e. d. kommer del dock enligl vår mening även framdeles atl fordras regler som bestämmer vilka personer som skall anses ha gemensam ekonomi och gemensamt hushåll. Äktenskapet bör liksom hittills vara utgångspunk­ten för att bestämma detta. Vid sidan härav bör man försöka åstadkomma enhelhga regler för när samboende icke gifta skaU likställas med gifta, dvs. vilket samboendebegrepp som man skall ha. Genom ett enhetligt samboen­debegrepp kan man undvika spekulation i fördelar och nackdelar med att betraktas som gift eller ensamstående.

Huvudregeln i en allmän socialförsäkring bör vara den regel som nu finns i AFL. Med makar skall således likställas de som ulan alt vara gifta lever tillsammans om de tidigare har varit gifta med varandra eller gemensamt har barn eller har haft barn. Vi anser dock atl även ogifta som bor ihop och väntar barn fillsammans bör likställas med gifta. Vidare bör finnas en tilläggsregel som med gifta likställer man och kvinna som lever fillsammans under äktenskapsliknande förhållanden. Samlevnadsförhållandena bör bedömas med hänsyn fill varaktigheten av förhållandet, förekomsten av gemensam bostad och ekonomisk hushållsgemenskap samt om barn vårdas gemen­samt.

När del gäller åtgärder inom nuvarande bidragssystem anser vi del vara särskilt angeläget atl införa enhetliga civilståndsregler för de olika bostads­bidragen. Etl första steg skulle då bU atl införa ett utvidgat samboendebe­grepp för kommunala bostadstillägg fill folkpensionärer. Utöver vad som-gäller f. n. skulle då också ogifta som bor tillsammans under äktenskapsUk-nande förhållanden jämställas med gifta. Vidare kan man överväga atl införa denna regel för ålderspension och förfidspension från folkpensioneringen. Man kan också utvidga den huvudregel som nu finns inom bl. a. AFL till att omfatta inte bara samboende som har gemensamma barn utan också samboende som väntar barn fillsammans.

Vi anser vidare atl enhetliga bestämmelser för gifta som inte bor tillsammans bör finnas i en allmän socialförsäkring. I fråga om det sakliga innehållet anser vi det självklart att innebörden så långt möjligt bör överensstämma med grunderna i samboendebegreppen för icke gifta. Frågan om samboendet har upphört bör därför bedömas med utgångspunkt i ekonomisk hushåUsgemenskap, bostadsförhållanden m. m.

I en s. k. normalfamilj, dvs. makar med egna barn, uppstår i regel inga problem när det gäller alt bestämma barnens familjetillhörighet i bidragshän­seende. Det är främst när familjeförhållandena ändras och vid placering i fosterhem som nuvarande regler kan ge ell oenhetligt utfall. Ändrade samlevnadsmönster kan därför medföra alt regler av detta slag får ökad betydelse. Man kan som framgår av fortsättningen dela in reglerna i olika grupper.

Den bidragsrättsliga samhörigheten avser bestämmelser om i förhällande lill vilka föräldrar som rätten till bidrag skall prövas. Dessa regler har

Prop. 1982/83:3

88

betydelse framför allt för de bidrag som i vår principmodell fill en allmän socialförsäkring har förts samman under beteckningen kompletterande barnbidrag, dvs. barnpension från folkpensioneringen och ATP, barnlivrän-la från arbetsskadeförsäkringen och bidragsförskott.

Vi anser att kompletterande.barnbidrag i första hand skall kunna utges till egna barn, adoptivbarn och - vilket är en nyhet i förhällande lUl vad som gäller f n. - barn som har mottagits i adopfionssyfte men där adopfionen inle har hunnit slutföras. Ett tillägg lill denna regel som kan övervägas är alt låta även styvbarn få rätt till kompletterande barnbidrag efter sina styvföräldrar. För att undvika alt dubbla bidrag utges måste det då finnas en avräknings-regel eller en regel som innebär alt endasi det högsta bidraget skall utges.

Regler om rättssubjekt, dvs. om barnet eller föräldrarna skaU ha rätt tUl elt bidrag, varierar inom nuvarande bidragslagsliftning. Sålunda har t. ex. barnet rätten till barnpension men föräldrarna rätten lill barnbidrag. Vi föreslår en enhetlig regel som innebär all rätten lill barnslöd skall fillkomma barnet. Genom en sädan regel bUr del enligl vår mening lättare alt låta utbetalningen av bidraget anpassas lill den faktiska vårdsituation som barnet befinner sig i.

När det gäller utbetalningen av bidrag är huvudfrågan om bidraget skall betalas ut till den eller de föräldrar som enligt lag eller beslut av domstol har bestämmanderätten över barnel (dvs. den rättsliga vårdnaden) eller till den som faktiskt vårdar barnet. Även här förekommer varierande regler inom nuvarande bidragssystem. Vi anser atl barnstöd, värdpenning inom inkomst­försäkringen och handikappstöd till barn bör betalas ut till den som varaktigt har den faktiska vården om barnet. Detsamma bör gälla vid beräkning och utbetalning av bostadsstöd. I sistnämnda fall bör dock hänsyn till barnet kunna tas både i den familj som har den fakliska vården och i barnets ursprungliga familj. Om ett barn under längre lid vårdas i en instilufion skall bidraget liksom hitliUs kunna betalas ut till den huvudman som svarar för vården.

Våra synpunkter avser i första hand ersättningar inom en allmän socialförsäkring. En regel om atl barn som har mottagits i adoptionssyfte skall kunna fä barnpension och barnlivränla efter sina blivande adoptivför­äldrar, om någon av dem skulle avlida innan adopfionen har kunnat fullföljas, bör dock kunna införas även inom nuvarande bidragssystem.

Inkomstbegreppet (kap. 11)

Behovet av ett tillförUlligt inkomstunderlag är gemensamt för många områden. Inom bidragssystemet måste man ha ell inkomslunderlag för atl bestämma storleken av såväl inkomslrelaterade ersättningar som inkomst­prövade bidrag. Inkomstunderlag förekommer också inom beskattningen och på det kommunala området för att bestämma avgifter för barntillsyn.

Prop. 1982/83:3

89

social hemhjälp m. m. Inom alla dessa områden behöver man således särskilda regler för alt bestämma inkomstunderlaget och man talar om att man använder del ena eller andra inkomstbegreppet.

De olika inkomstbegrepp som f. n. finns skiljer sig åt pä väsentliga punkter. Olikheterna gäller framför allt vad som skall ingå i underlaget, hur detta skall beräknas och vilken tidsperiod inkomsten skall avse.

De många olika inkomstbegreppen innebär nackdelar både för den enskilde och för myndigheterna. Del måste för den enskilde framstå som egendomligt t. ex. att man skall utgå från en inkomst vid beräkning av dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen, frän en annan vid beräkning av sjukpenning och från en tredje vid beräkning av bostadsbidrag. Detta innebär också att den enskilde ofta måste lämna uppgift om sina ekonomiska förhållanden vid flera olika tidpunkter. Olikheterna i fråga om inkomstbe­grepp har vidare lett tiU all del på senare lid har ansetts nödvändigt atl göra samkörningar i kontrollsyfte mellan de dataregister som innehåller inkomst­underlaget för bostadsbidrag resp, sjukpenninggrundande inkomst.

Ett fill alla delar enhetligt inkomslunderlag anser vi inte möjligl alt införa. Liksom hittills bör det finnas tvä huvudformer för inkomslunderlag, en för inkomslrelaterade ersättningar och en för inkomstprövade bidrag. I det först nämnda underlaget bör bara ingå inkomster av arbete, eftersom enbart sådana inkomster faller bort i samband med de arbetsuppehåll av olika slag, då en inkomstrelalerad ersättning skall utges. Inkomstunderlaget för inkomstprövade bidrag bör däremot också innehålla inkomster av kapital. Sociala förmåner och viss del av eventuell förmögenhet bör ocksä inräknas. Delta är nödvändigt för att man på ett så rättvist sätt som möjUgt skall kunna bedöma behovet av etl inkomstprövat bidrag. Den del av inkomslunderlaget som avser arbetsinkomsten bör givetvis vara gemensam för båda huvudfor­merna.

Vid sidan av de två nii nämnda huvudformerna av inkomstunderlag bör den pensionsgrundande inkomsten inom ATP-systemet finnas kvar för de stödformer som den nu ligger till grund för. Till skillnad från andra ersättningar, som anknyter till en aktuell inkomst beräknas nämligen ATP pä genomsnittsinkomsten under en lång följd av år. Även i en allmän socialförsäkring bör därför underlaget för ATP-beräkningen liksom hittills anknyta till den taxerade inkomsten.

Vår skiss lill inkomstunderlag för inkomslrelaterade ersättningar innebär följande. Underlaget utgörs av den beräknade inkomsten av arbete under ett år. Utgångspunkten bör vara den aktuella månadsinkomsten under förul­sällning alt det är fråga om en för den försäkrade normal månadsinkomst. Är så fallet och är inga förändringar kända blir då underlaget den aktuella månadsinkomsten (brutto) multiplicerad med tolv. Kända förändringar i inkomsten under det kommande året bör beaktas fr. o. m. den fidpunkt då ändringen äger rum.

I inkomstunderlaget för inkomstprövade bidrag ingår arbetsinkomsten

Prop. 1982/83:3

90

med samma belopp som i underlaget för inkomslrelaterade ersättningar. Till detta belopp skall läggas eventuella inkomster av kapital. Från det sammanlagda beloppet kan vissa avdrag fä göras, t. ex. för underhållsbidrag till barn och för underskoll i förvärvskälla. Sedan skall man lägga till viss del av eventuellt kapital och vissa sociala förmåner som är kända när uppgifterna lämnas.

Det förslag fill etl enhetligt inkomstbegrepp som vi skisserar bygger pä att den enskilde själv lämnar uppgift om sin beräknade inkomst och vissa andra ekonomiska förhållanden för elt år. Inkomslunderlaget fastställs av försäk­ringskassan som också har hand om det dataregister där uppgifterna finns; Om de ekonomiska förhållandena förändras under året så mycket att del har betydelse för rätt fill ersätlning bör underlaget räknas om och fastställas på nytt.

Frågor om den personliga integriteten väcker ofta slor uppmärksamhet när uppgifter som gäller enskilda personers förhållanden skall registreras på data. Självfallet är det av stor vikt alt sådana frågor noga beaktas.. Vårt förslag innebär emellertid inte all nya uppgifter måste lämnas av enskilda ulan endast att alla uppgifter normall kommer atl lämnas samtidigt. Detta innebär atl den enskilde befrias från att i varje ärende som blir aktuellt lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden. Vidare kan man förbättra integriteten genom att införa spärrar i dalasystemet. De kan utformas t. ex. så alt de uppgifter som behövs för att avgöra etl visst ärende är åtkomliga endast för den tjänsteman som skall avgöra ärendet;

Vi anser att etl i huvudsak gemensamt inkomstbegrepp för inkomslrela­terade ersättningar och inkomstprövade bidrag bör minska frestelsen att lämna orikfiga uppgifter i syfte att fä för höga bidrag. När del gäller inkomslrelaterade ersättningar är det nämligen förmånligt alt inkomsten beräknas högt medan del i fråga om inkomstprövade bidrag är förmånligt alt inkomsten beräknas lågt. Eftersom de uppgifter som lämnas om inkomsten slår igenom beträffande både inkomslrelaterade ersättningar och inkomst­prövade bidrag, bör del normalt finnas anledning atl undvika överdrifter ål någondera hållet.

Det är enligl vår mening angeläget att elt enhetligare inkomstunderlag införs redan inom nuvarande bidragssystem, åtmir\stone vad gäller vissa bidragsformer. Utgångspunkten bör då vara att försäkringskassorna har hand om registret, medan andra myndigheter som fattar beslul inom vissa bidragsformer ges möjlighel all få uppgifter från delta. Ell enhetligt inkomstbegrepp bUr dock lättast atl hantera om en enda myndighet fattar beslut i fråga om samtliga bidrag som berörs av inkomstbegreppet.

Avtrappningsregler och skatteeffekter (kap. 12)

För inkomstprövning av bidrag är inte bara utformningen av själva inkomstbegreppet utan också valet av inkomstgränser och avtrappningsreg-

Prop. 1982/83:3

91

ler av stor betydelse. Etl system med avtrappningsregler, dvs. regler om hur bidraget minskas när inkomsten överstiger en viss gräns, ingår i principen för inkomstprövade bidrag. Reglerna är emellertid inte enhetligt utformade.

För del ekonomiska värdet av etl inkomstprövat bidrag är också inkomstskatten i de inkomstskikt där avtrappningen av bidraget börjar betydelsefullt. Eftersom skatten ökar samtidigt som de inkomstprövade bidragen faller bort uppstår vad man brukar kalla dubbla marginaleffekter, vilket innebär att den enskilde får behålla myckel litet eller kanske ingenting alls av en inkomstökning. Vidare förstärks ofta marginaleffekterna yllerli­gare genom alt avgifter för barntillsyn o. d. höjs med stigande inkomst. I samband med alt vi i detta kapitel behandlar avlrappningsreglerna berör vi därför också kortfattat vissa skattefrågor.

Genom konstruktionen av avlrappningsreglerna och valet av inkomstgrän­ser kan man naturligtvis åstadkomma olika effekter för bidragstagarna. En konstruktion som innebär all flera bidrag minskas samlidigt och enligt samma regler kan ge stora marginaleffekter. Detsamma gäller om den s. k. reduktionsfaklorn är hög. Därmed avses del procenttal e. d. som man använder för atl minska bidraget. Sker avtrappningen långsammare t. ex. genom att reduktionsfaktorn är låg blir självfallet marginaleffekterna mindre. En långsam avtrappning kan dock bli kostnadskrävande för samhället och medföra atl bidrag utges fill personer med höga inkomster. Vi kommer därför fram till att valet av avtrappningsregler och inkomslgränser mer är en fråga om politiska bedömningar av skilda slag än om reglernas tekniska utformning. Sedan väl denna politiska bedömning har gjorts måste emellertid bevakas att regler konstrueras på sädanl sätt all de harmoniserar med varandra.

I anslutning fill avlrappningsreglerna behandlar vi frägan om i vad mån olika socialpolitiska bidrag skall beskattas. I samband med tidigare övervä­ganden om avtrappningsregler och marginaleffekter har man ibland disku­terat om inte de bidrag som nu prövas mot inkomsten i stället borde göras skatlepUktiga.

Vi betonar atl den samlade marginaleffekten av skatter och bidrag ofta blir besvärande och inte minsl drabbar barnfamiljer i lämUgen normala inkomstlägen. Enligt vär mening bör man därför göra en sammanhållen analys av skatte- och bidragseffekter och vi föreslår att en sådan kommer till slånd. Denna analys bör innehålla en jämförelse meUan de effekter som kan förväntas utifrån gällande regler och utfallet med hänsyn till den faktiska inkomstslrukluren i befolkningen. I avvaktan pä en analys bör liksom hitliUs de nu inkomstprövade bidragen inte beskattas. Ersättningar från inkomst­försäkringen bör däremot enligl vår mening i princip vara skattepliktiga. Frågan i vad män de garantibelopp som finns inom inkomstförsäkringen skall undantas från skalleplikt bör bedömas i samband med att olika garantinivåer fastställs. Samtliga barnstöd bör vara undantagna från skatteplikten. Detsamma gäller handikappstöden.

Prop. 1982/83:3

92

Provisoriska beslut och förskott (kap. 13)

Enligt nuvarande ordning finns det i princip två möjligheter alt ge slöd till den enskUde innan hans ärende är färdigbehandlat och del sökta bidraget kan betalas ut. Ersättning kan beviljas provisoriskt av den myndighet som handlägger bidragsfrågan. Så är fallet med t. ex. allmänna pensioner. Den andra möjligheten är atl den försäkrade vänder sig lill socialförvaltningen och ansöker om socialhjälp.

Förutom det faktum all det finns tvä vägar alt garantera den omedelbara försörjningen gäller att bestämmelserna på området inte heller i övrigt är enhetliga. MöjUghet att meddela provisoriska beslul finns nämligen endast enligt vissa författningar. Vidare saknas etl enhetligt system för avräkning när socialhjälp har beviljats.

Det är ofrånkomligt alt det ibland dröjer innan slutligt beslut i elt bidragsärende kan fattas. Sädana dröjsmål skall dock inte gå ut över den enskilde, och denne skall normall inte behöva vända sig till socialförvalt­ningen för att få del stöd han behöver. I stället bör det enligt vår mening finnas en generell skyldighet för den myndighet som handlägger bidragsären­det att pröva frågan om provisorisk ersättning. Härigenom skulle vidare socialförvaltningarna avlastas flertalet ärenden om förskott.

I vissa fall kan det vara klart all ersätlning kommer att beviljas sökanden, men det är oklart med vilket belopp ersätlning skall utges. Ersätlning skall då utges med skäligt belopp till dess alt slutligt beslut har fattats. I andra fall kan del däremot vara oklart om rätt fill ersätlning över huvud taget föreligger. Om det bedöms som sannolikt att det föreligger rätt lill ersättning skall provisoriskt beslul kunna fattas. Skulle det senare visa sig att den försäkrade inte har rätt lill ersätlning eller atl för hög ersättning har betalats ut bör han inle bli äterbetalningsskyldig under förutsättning atl han inte har lämnat oriktiga uppgifter.

I en allmän socialförsäkring bör sådana regler finnas. Bl.a. med hänsyn fill den nya socialtjänstreformen anser vi det emeUertid angelägel alt en vidgad möjlighel till provisorisk ersätlning införs också inom nuvarande bidragssys­tem. Utvidgningen bör i första hand gälla de förmåner som betalas ut av försäkringskassorna.

I delta kapitel behandlar vi också en särskild fråga om förskotlering av sjukresekostnader. Vi föreslår alt försäkringskassan skall ges möjlighet att betala ersättning direkt fill den som svarar för resan. Detta överensstämmer med de beslämmelser om ersättning som finns för läkarvård, tandvård etc. Därmed blir särskilda förskotleringsregler obehövliga.

Sammanträffande av förmåner (kap. 14)

Inom bidragslagstiflningen finns pä många håll beslämmelser som reglerar den situafionen atl tvä eller flera bidrag kan utges samfidigt. Det finns

Prop. 1982/83:3

93

sålunda t. ex. bestämmelser som innebär att en viss förmån skall minskas om en annan utges samfidigt, och det finns bestämmelser om avräkning när en förmån avlöser en annan. Bestämmelserna är inte enhetligt utformade och det kan vara svårt eller i varje fall fidsödande atl tillämpa dem. För den enskilde kan beräkningen av ett bidrag i sådana fall bli tämligen obegrip­lig.

Vi gör i detta kapitel en analys av de regler om sammanträffande av förmåner som finns för olika bidrag. Denna analys ger vid handen att de olikheter i utformningen av samordningen som finns mellan olika bidrag ofta går tillbaka på olikheter i bidragens konstruktion och inriktning. Delta gör del svårt alt åstadkomma slörre enhetlighet inom nuvarande bidragssystem. Vi pekar dock i vår analys på vissa konkreta fall av sammanträffande som förefaller oavsiktliga och där resultatet kan bli ofillfredsslällande i del enskilda fallet.

Vår principmodell Ull en allmän socialförsäkring löser mänga av de problem som f. n. finns. Den är konstruerad sä att flertalet regler om sammanträffande av förmåner blir överflödiga. Delta beror bl. a. på alt antalet förmänsformer minskas kraftigt. Andra bidrag inom den allmänna socialförsäkringen skall utan avräkningsregler kunna utges samtidigt. T. ex. skall handikappstöd och bostadsstöd kunna utges samtidigt med ersättning från inkomstförsäkringen, medan däremot ersätlning i princip inte skall kunna utges frän de olika grenarna av inkomstförsäkringen för samma tid.

Vissa förfaranderegler m. m. (kap. 15)

I detta kapitel undersöker vi möjligheterna all göra vissa förfaranderegler mer enhetliga. Del är främst fråga om bestämmelser som reglerar den enskildes kontakter med myndigheterna. Vi behandlar bl. a. regler om ansökningsförfarande, uppgiftsskyldighel och skyldighet atl betala tillbaka en felaktigt utgiven ersätlning m. m.

För regler av detta slag anser vi att en utgångspunkt bör vara alt kontakterna mellan den enskilde och myndigheterna inte präglas av formalism utan av smidighet. Elt sådant krav kan i viss mån strida mol kravet på enhetlighet. Det är inle möjligt att införa helt enhetliga regler ulan alt resultatet för det enskilda bidraget eller i det enskilda ärendet blir mindre fillfredsställande.

När det gäller ansökningsförfarandet anser vi atl ansökan i några fall liksom f. n. inte behövs men att den vanligtvis inte kan undvaras. Myndigheten bör dock vara skyldig atl påminna den enskilde om möjligheten till en ersättning i de fall då detta kan ske och ansökan bör kunna göras så formlös som möjligt.

I fråga om övriga regler som behandlas i detta kapitel anser vi det möjligt att i en allmän socialförsäkring ha enhetliga bestämmelser om den enskildes

Prop. 1982/83:3

94

skyldighet att lämna uppgifter och anmäla ändrade förhållanden liksom atl betala tillbaka för myckel utgiven ersättning. Vidare föreslär vi en enhetlig regel om preskriptionstid, dvs. den tid man har pä sig atl ta ut ersättning, räknad från den dag ersättningen kan lyftas. De regler som nu finns i AFL bör därvid vara vägledande.

En enhetligare administration (kap. 16)'

Många skilda myndigheter fattar beslut om olika bidrag. Även prövningen av överklaganden är uppdelad på olika myndigheter liksom fillsynen över myndigheternas förvaltning. Administrationen av det socialpolitiska bidragssystemet är således myckel splittrad. För den som behöver ekono­miskt stöd från samhället i olika situationer måste del vara svårt att förstå alt han skall behöva vända sig till olika myndigheter alltefter orsaken fill stödbehovet. Ibland kan det ocksä finnas anledning att göra ansökan hos flera myndigheter i en viss behovssituation.

Vi menar att det finns åtskilliga fördelar atl vinna med en enhetlig administrafion. Den enskilde får t. ex. lättare alt hitta räll och en övergång frän en bidragsform fill en annan blir smidigare. Vinster kan uppnås på olika sätt, t. ex. genom alt man slipper förfrågningar och underrättelser från en myndighet till en annan. Risken för alltför stora administrativa enheter kan motverkas genom atl beslutsfaltandel i större utsträckning läggs på lokala organ.

De största fördelarna med en enhefiig administration får man om grundvillkor och regler om beräkning av olika ersättningar görs mer enhetliga. Skapar man en allmän socialförsäkring blir därför en naturlig följd alt de olika bidragsgrenar som kommer all finnas  i den allmänna socialförsäkringen också skal! handläggas av en och samma myndighet. Detta gäller även om en del bidragsregler också i fortsättningen kommer att vara olika i oUka grenar av den allmänna socialförsäkringen. Huvudsaken är atl vissa grundläggande beräkningsregler och begrepp är enhetliga.

De allmänna försäkringskassorna handhar f. n. hela den allmänna försäkringen och stora delar av bidragssystemet i övrigt. De har under senare' år fått ett flertal nya arbetsuppgifter. Mot bakgrund härav är det enligt vär mening självklart all försäkringskassorna får hand om en allmän socialför­säkring. Delta innebär inte ätt nya ärendegrupper tillförs centrala organ. Tvärtom har försäkringskassorna elt rikt förgrenat nät av lokalkontor och fiUalexpedilioner över hela landet.

Självklart är ocksä atl försäkringsrätterna och försäkringsöverdomstolen

' I en reservation anför de sakkunniga Doris[REDACTED_EFTERNAMN] och Helge[REDACTED_EFTERNAMN], med instämmande av experterna Sven[REDACTED_EFTERNAMN], Nils Pårud och Håkan Walander, att de inte anser att försäkringskassorna skall administrera arbetslöshetsförsäkringen.

Prop. 1982/83:3

95

fär hand om prövningen av överklaganden i ärenden som försäkringskassor­na har avgjort.

Vi anser emellertid en samordning av administrafionen så angelägen att den bör inledas redan inom nuvarande bidragssystem. Eftersom en sådan samordning under alla omständigheter bör. ske successivt är detta också en prakfiskt väg alt gå.

Samordningen bör påbörjas genom alt samarbelel mellan försäkringskas­sor och andra myndigheter ökas. Della kan ske på framför allt två sätt. Det ena sättet innebär att försäkringskassorna i ökad omfattning sköter utbetalning av förmåner som i övrigt handläggs av andra myndigheter. Det andra sättet innebär att försäkringskassorna vidgar samarbetet med andra myndigheter genom att della i samrådsgrupper av olika slag.

Dessa olika samarbetsformer bör enligt vår mening kunna bidra fill att det blir lättare att föra över nya ärendegrupper till försäkringskassorna. Det är svårt atl bedöma inom vilka områden som en administrativ samordning bör påbörjas. Från de synpunkter vi har atl bevaka anser vi dock en samordning vara mest angelägen i fråga om arbetslöshetsförsäkringen, bostadsbidragen och stödet tUl ungdomar som studerar i gymnasieskola.

Genomförandet (avd. 

IV)

Allteftersom det ekonomiska trygghetssystemet byggs ut med nya och ändrade försäkringsgrenar blir en samordning och förenkling av syslemel mer angelägen. Den traditionella synen atl varje bestämmelse helt skall underordna sig bidragets syfte måste då förändras dithän att man godtar en jämkning av bidragsreglerna för atl uppnå ökad enhetlighet och överskåd­lighet. Såväl vår principmodell som de riktlinjer vi har föreslagit visar att en omfattande harmonisering kan göras inom ramen för bidragens huvudinrikt­ning enligt grundvillkoren. Samordningen är naturligtvis inget självändamål, men den har elt egenvärde eftersom den underlättar för den enskilde att uUvarata sina rättigheter och möjliggör en smidigare administrafion. Vår genomgång har klart visat alt samordningsfrågor måste beaktas i betydligt större utsträckning än hittills.

Socialförsäkrings- och bidragssystemet är emellertid så omfattande att en samordning måste genomföras etappvis inom ramen för ett sammanhållet reformarbete. Därför bör man enligt vår mening lägga fast ett samordnings­mål inom bidragspolitiken. Därvid bör man ta ställning lill inom vilka områden behovel av samordning är mest uttalat och var möjligheterna fill samordning är störst.

När det gäller principmodellen fill en allmän socialförsäkring anser vi atl inkomstförsäkringen och bostadsstödet bör sättas främst i ett fortsatt utvecklingsarbete. Inkomstförsäkringen är den tyngsta delen av bidragssys­temet och här kan en samordning få den största effekten. För bostadsstödet gäller att samordningsbehoven av flera skäl är särskih påtagliga.

Prop. 1982/83:3

96

Beträffande de riktlinjer som vi har förordat pä skilda områden anser vi det vara mest angeläget att lösa förskotteringsfrågan genom atl vidga möjlighe­terna till provisorisk utbetalning av förmåner. Vidare anser vi bf a. alt frägan om ett enhetUgare inkomstunderlag är särskilt viktig atl fullfölja. Även när del gäller administrationen är en samordning, som vi förut framhållit, så väsenfiig att den bör inledas även inom nuvarande bidragssystem.

Olika vägar alt styra det fortsatta samordningsarbetet kan väljas. Det mest ändamålsenliga synes vara atl etl principbeslut fallas om den framtida uppbyggnaden av bidragssystemet. Fastlagda principer för samordning skulle då kunna slå igenom i alla led av utvecklingen inom bidragssystemet. Nuvarande specialutredningar och sädana som tillsätts i fortsättningen kunde t. ex. ges direktiv som klargör pä vad sätt man bör sträva efter samordning. Ell principbeslut skulle också kunna innehålla ställningstaganden till dels vilka etapper som bör sättas främst, dels i vilka former detaljförslagen bör utarbetas, dels förhällandet mellan specialutredningarnas uppgifter och elt fortsatt övergripande utredningsuppdrag.

Prop. 1982/83:3

97

Bilaga 2

Sammanställning över remissyttranden 

1 Allmänna synpunkter

1.1      Behovet av samordning inom bidragssystemet

Flertalet remissinstanser instämmer uttryckligen i utredningens synpunk­ter på behovet av samordning inom bidragssystemet. Behovet av samordning understryks särskilt starkt av de flesta försäkringskassor. Många av dessa säger att de tidigare framfört krav på en bättre samordning inom del nuvarande bidragssystemet. De remissinstanser som uttryckligen ansluter sig till behovet av samordning pekar framför allt på att svåröverskädligheten i det nuvarande systemet kan leda tUl rättsförluster för den enskilde och att en samordning blir fill fördel både för enskilda och för myndigheterna. Riksförsäkringsverket påpekar att den bristande enhetligheten gör att reglerna kan upplevas som krångliga och omotiverade och myndigheternas beslut som orättvisa och oriktiga, vilket kan väcka känslor av misstro hos allmänheten mot politiker och myndigheter.

Ingen remissinstans ifrågasätter behovet av samordning. Några remissin­slanser, t. ex. rektorsämbetet vid Lunds universitet, LO, SACO/SR och pensionskommittén, påpekar dock alt samordning inte får bli ett självända­mål. Försäkringsrätten för Norra Sverige anser atl behov av samordning inom den allmänna försäkringen inle torde föreligga men att samordning bör kunna ske genom att snarlika förmåner knyts tiU den allmänna försäkringen. Vissa remissinslanser, framför allt sådana som har anknytning endast lill en begränsad del av bidragssystemet, uttalar sig inte om behovet av samordning i stort utan har synpunkter enbart på det område som berör dem.

1.2      Den allmänna inriktningen av samordningsarbetet

Många remissinstanser ansluter sig i huvudsak till utredningens allmänna synpunkter på inriktningen av samordningsarbetet. Det gör bl. a. statens handikappråd, försäkringsöverdomstolen, försäkringsrätten för Södra Sveri­ge, kammarrätten i Göteborg, riksförsäkringsverket, statskontoret, institutet för socionomutbildning vid Stockholms universitet, juridiska fakultetsnämn­den vid Lunds universitet, statens invandrarverk. Försäkringskasseförbundet, Kommunförbundet, Försäkringsanställdas förbund. Föreningen Sveriges socialchefer, LRF, Sveriges folkpensionärers riksförbund. Handikappför­bundens centralkommitté, utredningen om barnens rätt, SHIO-Familjeföre­tagen, de politiska kvinnoförbunden. Moderata ungdomsförbundet och många försäkringskassor. Andra remissinstanser knyter ett allmänt positivt ställningstagande till synpunkter på principmodellen (se avsnitt 2.1). Vissa remissinstanser gör inga allmänna uttalanden utan behandlar endast en viss fråga i betänkandet. 

7 Riksdagen 1982/83. 1 sami Nr 3

Prop. 1982/83:3

98

Några remissinstanser efterlyser ett ställningstagande till målsätt­ningen med bidragssystemet och menar atl utredningen alltför myckel beaktat den administrativa samordningen. Sålunda påpekar sam­hällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Lunds universitet att det är svårl alt nå särskilt längt i samordningsfrågor utan att målen för den långsiktiga utvecklingen är klart preciserade och relaterade till målen för samhällsut­vecklingen i stort. Samordningsfrågan kan därför inte begränsas till alt gälla organisationen av kontanta överföringar inom samhället. Medicinska fakullelsnämnden vid Göteborgs universitet anser atl den helhetssyn som utredningen eftersträvar lider av svagheten atl man bearbetat sina problem uteslutande från juridiska, ekonomiska och formellt administrativa synpunk­ter. Inle i något enda avseende har man enligt fakultetsnämnden beaktat nuvarande eller föreslagen tillämpning av bidragssystemen frän praktisk empirisk synpunkt. Rättsvetenskapliga insfitufionen vid Umeå universitet menar att redan själva kravet på samordning måste resa följdkrav på behandUng även av målen och det materiella innehållet i försäkringen ufifrån en utsagd ideologisk grundsyn. SACO/SR påtalar de risker som är förknippade med atl ställningstaganden rörande administrafion och organi­sation görs utan alt ställas i rdafion till verksamhetens mål och innehåll. Landstingsförbundet saknar resonemang kring de olika tillämpningsområ­denas särart och speciella syften.

Vissa remissinslanser tar upp frågan om samordning av ekonomiska stödformer sett i förhållande lill andra samhällssektorer, t. ex. utbildningssektorn eller arbetsmarknadsseklorn. Så understryker universi­tets- och högskoleämbetet vikten av att sambanden med utbildningssektorn noga analyseras innan beslut fallas om den framfida sludiesociala verksam­heten. Cenrrfl/a5rMdie5föd5/iäw«de« framför liknande synpunkter och påtalar att studiestödet är en del av samhällets ulbildningspolifik och att sambandet mellan utbildning och studiestöd är väsentligt större än sambandet mellan studiestöd och andra bidragsformer. Arbetsmarknadsstyrelsen anser atl utredningen inte tillräckligt har klarlagt vilka konsekvenser ur arbelsmark­nadspolitisk synpunkt som de lagda förslagen kan väntas få. Synpunkter som har med förhållandet till andra samhällssektorer atl göra återkommer i anslutning lill principmodellen och administrationen.

Några remissinstanser anser alt utredningen varit för bunden lill nuvarande syslem och inle gäll tillräckligt långt i sina samordnings­strävanden. Denna ståndpunkt intar juridiska fakullelsnämnden vid Uppsala universitet, TCO och Göteborgs allmänna försäkringskassa.

När det gäller frågan om en samordning genom omfördelning av resurser säger statens handikappråd att samordningen under inga förhållanden får innebära försämrade villkor för handikappade. LO framför liknande synpunkter och pekar på att strävan efter enhetlighet inte får drivas sä långt att det innebär reella försämringar för grupper som verkligen behöver slöd. Handikappförbundens centralkommitté säger att man inte

Prop. 1982/83:3

99

kommer att acceptera atl några försämringar sker av socialförsäkringsför­månerna. I stället måste förmåner med sämre villkor lyftas upp fill samma nivå som de med bättre villkor.

Föreningen Sveriges socialchefer anser sig kunna acceptera utredningens uttalande alt man för att uppnå förbättringar för större grupper måste godta att vissa försäkrade får i något avseende förändrat eller minskat stöd. Föreningen vill dock understryka atl detta inte får innebära förskjutningar inom del socialpolitiska syslemel till svagare gruppers nackdel. Riksrevi­sionsverket påpekar allmänt atl det kan bli nödvändigt att ompröva användningen av befintliga resurser meUan olika samhällsområden och inom del ekonomiska trygghetssystemet.

I de följande avsnitten behandlas särskill vissa frågor som har med den allmänna inriktningen atl göra.

1.2.1 SkaU socialförsäkringssystemet vara generellt eller differentierat?

Vissa remissinstanser tar upp frågan om man bör behålla det differentie­rade socialförsäkringssystemet eller införa någon form av generellt system såsom allmän minimigaranfi. Riksförsäkringsverket anser i likhet med utredningen alt del ekonomiska trygghetssystemet bör grundas på en rätt till ersättning i särskilt angivna situafioner. En samordning bör därför enligt verkets mening inriktas på en samordnad socialförsäkring på grundval av nuvarande försäkrings- och bidragssystem. Liknande synpunkter framförs av LO, Moderata kvinnoförbundet och vissa försäkringskassor. En generell minimigaranti avvisas uttryckligen av t. ex. statens handikappråd, LO, och Försäkringsanställdas förbund. LO anger som skäl för sin ståndpunkt att ett sådant slöd i princip skulle bli villkorslöst och inte ge rätt resursutnyttjande. Statens handikappråd anser att en genereU minimigaranfi rimligen bör innebära att utrymmet för ekonomiskt stöd till ekonomiskt svaga grupper i samhället minskar. Detta, skuUe slå särskilt hårt i tider av låg ekonomisk tillväxt.

Ett fätal remissinstanser är däremot positiva lill en allmän minimigaranti. Riksrevisionsverket anser således alt utredningen alltför enkelt har avfärdat en lösning av frågan och anger bl. a. följande:

De problem som utredningen nämner är problem även inom delar av nuvarande trygghetssystem. De garantiregler som finns i nuvarande system innebär ju inte heller att de av utredningen åsyftade grupperna utestängs från stöd. Detta gäller för t. ex. existensminimum, socialhjälp, folkpension och vissa inkomstprövade bidrag. När det gäller kostnaderna för etl generellt system har detta enligl riksrevisionsverkels mening ett nära samband med vilken nivå som väljs för en eventuell allmän grundtrygghet. Det är också en fråga om vilka behovssituationer som tillgodoses i elt sådant syslem men inle i nuvarande samt vilka kostnader för administration o. d. ett sådant system är förenat med jämfört med nuvarande system. Riksrevisionsverkel anser mol denna bakgrund atl en lösning pä sikt genom allmän ekonomisk grundtrygg­het inte bör avfärdas innan den tidigare nämnda analysen är genomförd.

Prop. 1982/83:3

100

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Lunds universitet anser atl en allmän minimiinkomslgaranli, kompletterad med försäkringsmässiga tilläggsförmäner, av principiella skäl är att föredra. Centerns kvinnoförbund ställer sig positivt till huvuddragen i utredningens förslag men utgår samtidigt från atl man i del kommande arbetet lar upp kravet på elt allmänt gmndtrygghetssystem. Centerns ungdomsförbund anser att utredningens förslag om införande av en allmän socialförsäkring är ett steg i rätt riktning men atl målsättningen för framfiden måste vara införandet av en garanterad minimiinkomst, utformad som ett allmänt folkbidrag. Ungdomsförbundet delar inte utredningens uppfattning atl detta skulle bli väsenfiigl kostsam­mare än dagens socialförsäkringssystem utan anser att det främst är en fråga om ytterUgare samordning, om alt ersätta befintliga slöd och. förenkla administrationen genom att ge alla människor rätt fill denna grundtrygg­het.

1.2.2 Förhållandet mellan grundbidrag, inkomslrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag

Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig om denna fråga, som har ett visst samband med vad som redovisats i föregående avsnitt.

Enligt socialstyrelsen borde man för alt förenkla socialförsäkringssystemet utmönstra de delar av detta som utgörs av inkomstprövade förmåner. Dessa skulle ersättas av bistånd enligl 6§ socialtjänsfiagen. Följden härav skulle enligt socialstyrelsen bli ett konsekvent uppbyggt system för ekonomiskt bistånd, dels etl socialförsäkringssystem som syftar lill att garantera minimistandard samt att ersätta inkomstbortfall (vid sjukdom, arbetslöshet, ålderdom osv.), dels ett individuellt behovsprövat bidragssystem inom socialtjänsten.

Socialstyrelsen pekar också på behovel av att den ekonomiska grundtrygg­heten byggs ut och menar alt det hade varit mycket värdefullt om utredningen utförligt hade penetrerat möjUgheterna att via en garanlinivå minska behoven av ekonomiska behovsprövade bidrag, t. ex. socialbi­drag.

Sociologiska institutionen vid Stockholms universitet anser att grundprin­cipen i en allmän socialförsäkring bör vara en allmän ekonomisk gmndtrygg-het i de olika definierade behovssituationerna. Härigenom kan man undvika inkomstprövade tilläggsbidrag i större utsträckning. Ekonomisk standard­trygghet bör kunna tillämpas efter principer liknande dem som nu gäller för sjukpenningförsäkringen.

LO framhåller atl de inkomslrelaterade ersättningarna har ökat i betydelse, vilket enligt LO är en positiv utveckling. Det är naturUgt att grundbidragens relafiva betydelse härigenom minskar. En motsatt utveck­ling, som innebär att stödet alltmer skulle ges genom grundbidrag medan man låter skyddet mot inkomstbortfall urholkas, ger enligt LO inle den

Prop. 1982/83:3

101

trygghet som löntagarna har rätt atl kräva. Försäkringsanställdas förbund motsätter sig också en utveckling där grundbidragen får ökad betydelse.

1.2.3 Bidragen iförhållande tiU skattesystem och avtalsförmåner

Endast ett fåtal remissinslanser har tagit upp frägan om bidragssystemets förhällande till skattesystem och avtalsförmäner. Frågan om förhållandet fill skattesystemet tas upp framför allt av riksrevisionsverket som framhåller att full effekt av en samordning näs först sedan sambandet mellan skatte- och bidragssystemen har beaktats. Verket anser atl de direkta skatterna, dvs. beskattningssystemet, fill inte oväsentUg del bör ses som en del av det ekonomiska trygghetssystemet. Verket pekar på alt flera vägar bör prövas för atl åstadkomma förenklingar och säger härom bl. a.:

Dels bör möjligheten övervägas atl inordna delar av nuvarande bidrags­system i skattesystemet. Detta kunde ske genorn atl skaltereduktioner medges - generellt eller i vissa inkomstlägen - så att nettoresultalel efter skatt blir det av statsmakterna åsyftade. Stora delar av bidragssystemet kunde.avvecklas med en sådan lösning samfidigt som betydande besparingar av administrafionskostnader skulle uppnås. En annan väg som bör prövas är att renodla skattesystemet från avdrag som i princip har samma syfte som kontanta bidrag.

Nationalekonomiska insfitufionen vid Göteborgs universitet anser att man mycket starkare än vad utredningen gör bör påpeka önskvärdheten av samordning med regelsystemet för inkomstbeskattning. Moderata kvinno­förbundet understryker vikten av att sambandet mellan bidrag och skatter uppmärksammas sä att samhällets olika åtgärder inte motverkar varand­ra.

LRF anser att arbetsmarknadsförsäkringarna bör överta del ekonomiska ansvaret för arbetsskadorna.

De handikappades riksförbund pekar på att på trafik- och olycksskade-omrädet gäller försäkringar som utgår med högre belopp än den allmänna försäkringen. En samordning är här påkallad. Sveriges folkpensionärers riksförbund pekar på att många privata pensionskassor genom en god förvaltning av inbetalda avgifter lyckats hålla pensionerna något så när värdebesländiga och frågar sig om inte dessa kassors sätt alt finansiera verksamheten kunde vara av värde vid överväganden på socialförsäkrings­området.

1.2.4 Helhetssynen på stödbehovet

Många remissinstanser har uttalat sig allmänt positivt om utredningens uttalande atl samordningen bör bygga på en helhetssyn så alt ersättnings­rätten i högre grad tar sikte på behovet och mindre är beroende av orsaken till behovet. Några remissinstanser utgår från delta uttalande och knyter an lill

Prop. 1982/83:3

102

vissa grenar inom stödsystemet. Sålunda anser överbefälhavaren alt det är angeläget att värnpUktiga under grundutbildning garanteras en ekonomisk standard på samma nivå som andra slödbehövande grupper. LO påtalar att utredningens resonemang kan uppfattas som ett argument för atl avskaffa de särskilda förmåner som arbeisskadeförsäkringen ger. Ett sådant resonemang kan LO inte ställa sig bakom. Liknande synpunkter framförs av TCO och Försäkringsanställdas förbund.

Sveriges läkarförbund däremot säger sig ha svårt atl förslå utredningens ställningstagande att nuvarande arbetsskadeförsäkring bör kvarstå som en särskild gren inom socialförsäkringen med den orientering bort från orsakerna till stödbehovet som i övrig präglar förslaget. Försäkringskasse­förbundet anser det beklagligt alt utredningen inte har ansett möjligt att låta arbetsskadeförsäkringen omfattas av utredningens helhetssyn i övrigt. Åtskilliga försäkringskassor anser det anmärkningsvärt att utredningen mot bakgrund av sitt resonemang om helhetssynen ändå ansett alt arbetsskade­försäkringen bör ha en högre kompensalionsnivå än andra delar av inkomstförsäkringen.

1.2.5 Värdesäkring m. m.

Endasi ett fåtal remissinstanser uttalar sig beträffande denna fråga. Riksrevisionsverket hänvisar fill sill yttrande över betänkandet Pensionsfrå­gor m. m. (SOU 1977:46), där verket anfört att elt system som medför att pensionerna i princip följer den standamlveckling som kommer den aktiva befolkningen till del har mänga fördelar jämfört med nuvarande system. Bl. a. skulle härigenom enligt verket pensionerna i tider då standarden utvecklas ogynnsamt inte automatiskt räknas upp och ge pensionärerna en relativt förbättrad standard. Vid motsatt standardutveckling skulle behoven av särskilda åtgärder i standardhöjande syfte minska. Verket anser därför att frågan om värde- resp. standardsäkring av förmånerna i en allmän socialförsäkring bör ytterligare analyseras. Även LO hänvisar till sitt yttrande över betänkandet Pensionsfrågor m. m., där LO som sin principiel­la inställning angett att de allmänna pensionerna bör standardsäkras genom en anknytning till löneutvecklingen. Med hänsyn till kostnaderna för en sådan reform är dock en prioritering nödvändig. Vid en avvägning bör enligt LO en standardsäkring av förtidspensionerna komma i första hand.

TCO anser alt förtidspensioner bör standardsäkras fram till dess all ålderspension utgår men vill inte förorda någon standardsäkring av ålderspensionerna. Skälet är främst de höga kostnaderna. Förstärkningar av det ekonomiska stödet till pensionärer måste ses i relation till de förvärvs-arbelandes möjligheter atl bekosta dessa. Vidare anser TCO att taket för inkomslförsäkringen bör vara 10 basbelopp. Försäkringsanställdas förbimd förordar en höjning fill 9 basbelopp. Vidare anser förbundet att förtidspen­sionärer och pensionärer med enbart folkpension skall garanteras en fortsatt

Prop. 1982/83:3

103

värdesäkring. Övriga pensionärers standardulveckling bör följa lönlagarnas standardutveckling.

Moderata kvinnoförbundet framhåller alt frägan om i vilken utsträckning fortsatt värdesäkring inom socialförsäkringen är möjlig får bli föremål för sedvanliga politiska överväganden.

Utredningen har föreslagit en ökad användning av värdesäkring genom anknytning till basbeloppet bl. a. när det gäller att avgöra i vad mån förmögenheten skall beaktas vid prövning av rätt till inkomstprövade förmåner. Försäkringskasseförbundet och flera försäkringskassor motsätter sig detta förslag och hänvisar lill det administrafiva merarbete som detta skulle medföra i tider då basbeloppet ofta ändras.

2 Principmodellen 2.1 Allmänt

Ganska många remissinstanser gör allmänna uttalanden om den föreslag­na principmodellen. De allra flesta äri princip positiva till förslaget. En del gör dock den reservationen att de inte i detalj gått in pä de olika delarna av förslaget. Ganska vanligt är. att man säger atl modellen är en bra utgångspunkt för atl skapa en mer enhetUg, överskådlig och enklare socialförsäkring.

Några remissinstanser utvecklar sina synpunkter något. Sålunda anför försäkringsöverdomstolen alt domstolen i det väsentliga är positivt inställd till principmodellen såsom ett konkret slutligt mål för samordningen samt fillägger:

På nuvarande stadium är det emellertid svårt atl överblicka konsekven­serna av utredningens uttalanden och alltså att i alla hänseenden ta ställning tiU dessa. Som utredningen flerstädes uttalar krävs mera ingående utred­ningar inom olika delområden. Det kan därvid för etl delområde befinnas att, även om samordningsintresset - såsom bör ske - fillmätts en påtagligt ökad relativ vikt i enUghet med utredningens intentioner, andra synpunkter medför att man väljer lösningar som innebär att man inte går så långt som utredningen tänkt sig.

ALLFA-utredningen anser att modellen ur administrativ synpunkt är tilltalande. Speciellt betydelsefull är den förenkling som uppnås genom all antalet samband mellan och inoni olika förmåner blir färre. Dock kvarstår vissa beroenden. Ytterligare förénkUngar borde därför prövas. Göteborgs allmänna försäkringskassa säger atl modellen i huvudsak är bra som utgångspunkt för framlida förändringar men fillägger:

Vi viU dock här göra den reservafionen alt modellen i sig inte innebär någon garanti för atl några mera betydande förenkhngar och samordningar skall åstadkommas. Framtida reformförslag måste enligt vår mening på etl förutsätlningslösl säll attackera delarna i syslemel. Därvid kan de ohka förmånerna få en substans, som härleds ur dagens och framtidens behov och inte så mycket utgår ifrån de förmåner som redan finns.

Prop. 1982/83:3

104

Skaraborgs läns allmänna försäkringskassa anser att man kan dela upp systemet i två block beroende på arten av de utgående förmånerna, nämligen inkomstförsäkring och kostnadsförsäkring eller kostnadsstöd. Barnstöd, bostadsstöd och handikappstöd får dä ses som delar av kostnadsförsäkringen/ kostnadsslödet. Etl par remissinstanser är mera tveksamma. Försäkringsrät­ten för Södra Sverige känner en allmän ovisshet eUer tvekan i fråga om huruvida förslagel är genomförbart. Försäkringsrätten pekar på all innan slutmålet är uppnått och lagfäst i en helt ny författning återstår en rad breda samförståndslösningar i genomgripande frågor som berör politiska, fackliga och andra organisationer. Pensionskommittén understryker viklen av atl samordningsslrävandena inte får bli ett självändamål och säger i anslutning härtiU att det därför kan diskuteras huruvida målsättningen bör vara atl samordna det ekonomiska trygghetssystemet i en aUmän socialförsäkring.

Synpunkter på huruvida det ena eller det andra bidraget skall ingå i modellen finns med i nästa avsnitt.

2.2 Synpunkter på vad en allmän socialförsäkring skall innehålla

Det övervägande antalet remissinslanser har inte uttryckligen kommit med synpunkter på vad en aUmän socialförsäkring skall innehålla. De har i stället ulan alt närmare gå in på vad som skall ingå i försäkringen kommit med synpunkter på en eller flera delar därav. I vissa fall har dock utredningens förslag vad gäller själva innehållet föranlett protester från remissinstanserna. Det gäller arbetslöshetsstödet, studiestödet, värnplikts­stödet och bostadsstödet. Vidare anser en försäkringskassa att en särskild begravningsförsäkring bör ingå i en allmän socialförsäkring.

Arbetslöshetsstödet

I fråga om arbetslöshetsstödet avser de flesta synpunkterna frågan om vilken myndighet som skall administrera etl sådant slöd. Några remissin­slanser kommer dock också in på frägan huruvida arbetslöshetsstödet skall ingå i en allmän socialförsäkring eller inte. Arbetsmarknadsstyrelsen påtalar atl det är viktigt att en i och för sig angelägen ökad samordning inom socialförsäkringarna inle medför att syftet med de arbelsmarknadspolitiska åtgärderna tunnas ul. Enligt styrelsens mening har utredningen inte tillräckligt klargjort vilka konsekvenser ur arbetsmarknadspoUtisk synpunkt de lagda förslagen väntas få. Detta gäller då särskilt en inordning av arbetslöshetsförsäkringen i en allmän socialförsäkring. LO påpekar alt flera av bidragsgrenarna inom inkomslförsäkringen har särskilda syften utöver atl ge inkomstlrygghel. Det gäller bl. a. arbetslöshetsersättningen och utbild­ningsbidragen vid arbetsmarknadsutbUdning. LO vUl understryka atl en sådan förändring inte får urholka arbetslöshetsförsäkringens självständiga ställning och minska dess möjligheter all fullgöra sin funktion som ell led i

Prop. 1982/83:3

105

arbetsmarknadspolitiken. TCO anför liknande synpunkter. Luleå kommun (sociala centralnämnden) framhåller arbetslöshetsförsäkringens folkrörelse­karaktär och menar all grundsynen på denna försäkringsform inle bör ändras.

Socialstyrelsen däremot påtalar särskilt atl det är synnerligen viktigt alt en allmän arbetslöshetsförsäkring snarast kommer lill stånd och atl denna inordnas i socialförsäkringssystemet. Riksförsäkringsverket anser alt del kan anföras skäl både för och emot atl arbetslöshetsförsäkringen inlemmas i en allmän socialförsäkring. Verket finner dock all övervägande skäl talar för atl konlanlstödel vid arbetslöshet skall ingå som en gren av den allmänna socialförsäkringen enligt de riktlinjer som förordals av utredningen.

Studiestödet

Centrala studiestödsnämnden påpekar att studiestödets ställning som ett vikfigl ulbildningspoUfiskt instrument skulle kunna gå förlorat om detta inordnades i en allmän socialförsäkring. Särskill kritisk är centrala siudie­slödsnämnden tiU utredningens förslag atl vissa delar av det statliga studiestödet, nämUgen särskilt vuxensiudiestöd och studiehjälp, skall överföras till en samodnad socialförsäkring medan övriga delar av studie­stödet skall hällas utanför. Etl sådant synsätt leder inte, sett ur studiestödets utgångspunkt, till en samordning. I stället splittras studiestödet. Centrala studiestödsnämnden förordar därför i stället etl sammanhället studiesocialt sakområde vars samband med utbildningsområdet utvecklas ytterligare. Sveriges förenade studentkårer framför liknande synpunkter. Vuxenutbild­ningsnämnden i Södermanlands län anser det som en orimlighet alt bryta ut det särskilda vuxenstudieslödel ur vuxenutbildningsreformen och påpekar att hela denna reform är ett paket som innehåller sludieledighelslagen, lim-och dagstudiestödet för korta kurser, det särskUda vuxenstudiestödet för längre kurser samt statsbidrag för uppsökande verksamhet på arbetsplatser. Även LO och TCO anser att det särskilda vuxenstudieslödel inle bör ingå i en allmän socialförsäkring.

Riksrevisionsverket vill däremot gå längre än utredningen har förordat. Verket påtalar att återbetalningspliktiga studiemedel är inkomstprövade och i princip utgår för att ersätta utebliven inkomst. Förmånen bör därför ses som en naturlig del i en inkomstförsäkring. Föreningen Sveriges socialchefer påtalar att frågan om atl ha med återbetalningspliktiga studiemedel i en allmän socialförsäkring ytterligare bör övervägas.

Värnpliklsstödet

Överbefälhavaren påpekar atl den följsamhet i fråga om värdebeständig­het i jämförelse med andra bidragsformer som nu saknas bättre torde kunna garanteras om dessa förmåner på föreslaget sätt inordnades under den allmänna socialförsäkringen. I konsekvens härmed borde kostnaderna för i

Prop. 1982/83:3

106

första hand barnstöd, bostadsstöd och familjepenning lill värnplikfiga överföras lill socialhuvudfileln. Följden skulle då bli atl dessa bidrag kommer atl priorileras och vägas gentemot andra inkomstförsäkringar i stället för, som förhållandel är nu, inom ramen för försvarsanslagel. Försvarets civilförvaltning däremot avstyrker att samordningsutredningens betänkande läggs lill grund för ett principbeslut beträffande familjebidragsverksamhe­tens och dagersättningens framfida innehåll och administrafion. Förvaltning­en påpekar att tjänstgöringen inom försvarsmakten utmärks av särskilda förhållanden. Den som fullgör värnpliktstjänstgöring har t. ex. den egna försörjningen garanterad. Hans situation kan därför inte utan vidare jämföras med vad som gäller t. ex. vid sjukdom eller arbetslöshet. Kammarrätten i Göteborg är tveksam lill om man bör bygga in slödel fill värnpliktigas m. fl. familjer i en framtida inkomstförsäkring. Kammarrätten pekar på atl reglerna om familjeslöd till värnpliktiga delvis har blivit tämligen komplicerade och att därför samordning med andra fall av familjeslöd kan erbjuda vissa svårigheter.

Bostadsstödet

Socialstyrelsen, som över huvud tagel är krifisk mot inkomstprövade förmåner, anför beträffande bostadsstödet bl. a. följande:

Bostadsstödet utgör en inkomstprövad subvenfionering av viss konsum­tion (boende). Den principiella karaktären hos och konstruktionen av bostadsstödet är följaktligen helt annorlunda än den hos den allmänna socialförsäkringens övriga delar. Socialstyrelsen vill ifrågasätta det motive­rade i atl på detta sätt införa en terminologi som inle överensstämmer med gängse språkbruk, enligt vilket bostadsstöd är en del av den sociala bostadspolitiken och inte en del av socialförsäkringssystemet.

Några remissinstanser ifrågasätter om bostadsstödet behövs som en särskild stödform. Statskontoret påpekar alt syftet med de tänkta stödfor­merna barnstöd och bostadsstöd i huvudsak är detsamma, nämligen all ge bidrag till familjer/hushall med svag ekonomi. Det bör därför prövas om inte ytterligare förenklingar ur administralionssynpunkt och för den enskilde kan åstadkommas genom att samordna barnstödel och bostadsstödet till elt gemensamt slöd. Riksrevisionsverkel anser att man bör göra en analys av huruvida det fortfarande är ändamålsenligt alt ha kvar bostadsbidragen som sådana. I en sådan analys bör ingå atl pröva möjligheten atl tillgodose de fördelningspolifiska effekter som bostadsbidragen ger genom att stödet inordnas i skallesystemel eller förs till barnstödel. Genom en sådan lösning skulle den allmänna socialförsäkringen förenklas avsevärt samlidigt som förutsättningarna för att överblicka de samlade effekterna av skatte- och bidragssystemen skulle förbättras.

Samhällsvetenskapliga fakullelsnämnden vid Lunds imiversitet anser atl utredningens förslag all renodla barnstödel och bostadsstödet är välgrundat

Prop. 1982/83:3

107

men ifrågasätter om man inte bör gå ännu längre. Om det finns ett särskilt barnstöd synes det enligt fakultetsnämnden omotiverat att ocksä inom ramen för bostadsstödet beakta förekomsten av barn. Centerns kvinnoförbund anser att bostadsstödet skall integreras i övriga stödformer i stället för att knytas tUl bostaden. Centerns ungdomsförbund har en liknande inställning och menar atl de bitar av bostadsstödet som tillfaller barnfamiljer skulle kunna överföras fill barnstödet samtidigt som slafiigl bostadsstöd till pensionärer och värnpliktiga överförs lill inkomststödel.

2.3 Inkomstförsäkringen

Här behandlas först synpunkter på de olika delarna var för sig, varefter mera generella synpunkter som gäller hela inkomstförsäkringen, t. ex. åldersgränser, nivåer m. m., las upp under särskilda rubriker.

2.3.1 Sjukpenning

Endast ett fåtal remissinstanser har synpunkter pä utformningen av sjukpenningen inom inkomstförsäkringen. Försäkringsöverdomstolen anser atl lämpligheten av atl föra samman den nuvarande sjukpenningen, smittbärarersättningen och havandeskapspenningen till en ersättning synes diskutabel. Förslaget aktualiserar bl. a. den svåra frågan om sjukdomsbe­greppets innebörd. De konsekvenser som en eventuell förändring av detta begrepp kan föra med sig måste därför enhgt försäkringsöverdomstolen noga analyseras och vägas mot den samordningsvinst som förslaget innebär. Försäkringsöverdomstolen pekar vidare på alt det förekommer fall då man skulle önska sig fler möjligheter än hel eller halv sjukpenning. Även Göteborgs allmänna försäkringskassa pekar pä att det många gånger skulle vara en fördel att kunna utge t. ex. 25 eller 75 % av hel sjukpenning.

Riksförsäkringsverket pekar på att det karakteristiska för de situationer där ersättning enligt smitlbärarlagen utges är atl den försäkrade i omgiv­ningens intresse underkastas inskränkningar i det arbete som han får ta befattning med. Arbetsoförmågebegreppel har hittills ansetts innebära att den försäkrade saknar förmåga alt utföra arbete. Mol den bakgrunden anser verket atl en utvidgning av delta begrepp till alt omfatta också smitlbärar-faUen skulle vara mindre lämplig. Enligt verkets mening bör det grundläg­gande villkoret för sjukpenning i en allmän socialförsäkring i stället vara atl den försäkrade är hindrad alt förvärvsarbeta. Grundrekvisitet bör sedan kompletteras med särskilda specialvillkor för de olika situafioner där sjukpenning skall utges, t. ex. att förvärvshindret skall bero på av sjukdom orsakad arbetsoförmåga. Verket påpekar vidare att ersättning f. n. utges dels åt s. k. fillfälliga smittbärare, dels ål s. k. kroniska smittbärare. Enligt verkets mening är det i första hand ersättning ål fillfälliga smittbärare som bör inordnas i en allmän socialförsäkring. Det kan dock vara befogal alt i

Prop. 1982/83:3

108

samband härmed överväga utformningen och administrationen av stödet till kroniska smittbärare.

Sjukpenningkommittén ser däremot inget hinder i all sjukpenningen i en framtida inkomstförsäkring utvidgas till alt omfatta även ersätlning för smitta och havandeskap.

2.3.2 Värdpenning

Några remissinstanser tar upp utredningens förslag atl det nuvarande vårdbidraget skall delas upp i en vårdersättningsdel och en merkostnadsdel. Detta förslag tillstyrks uttryckligen av riksförsäkringsverket, kommunför­bundet, LO och De handikappades riksförbund. Kommunförbundet påpekar atl man genom en sådan uppdelning bör kunna komma ifrån den f. n. ofta förekommande diskussionen om vad som skall anses utgöra ersättning för vårdinsatsen resp. vad som utgör ersättning för merkostnader på grund av handikappet. Försäkringsrätten för Norra Sverige samt Bohusläns och Malmöhus allmänna försäkringskassor är däremot tveksamma till en uppdelning av del nuvarande värdbidraget. Sistnämnda försäkringskassa påpekar att gränsen mellan vårdersättningsdelen och merkostnadsdelen ofta är flytande.

Några remissinstanser uttalar sig om huruvida avstående frän förvärvsar­bete bör vara en förutsättning för vårdpenning. Försäkringsöverdomstolen uttalar att avstående från förvärvsarbete i och för sig är den givna utgångspunkten för en stödform inom inkomstförsäkringen men menar att denna fråga inte är helt okomplicerad. Domstolen pekar på att det i nuvarande praxis har förekommit fall där innehav av halvfidsarbete inte ansetts hindra helt vårdbidrag trots atl delta främst föranletls av alt vårdbördan bedömts som mycket omfattande. Även försäkringsrätten för Norra Sverige och statens handikappråd är negativa lill ett krav på avstående från förvärvsarbete när det gäller rätten tUl vårdpenning. Riksförsäkrings­verket anser att det grundläggande rekvisilel bör utformas sä att ersättning inte utges för tid då den försäkrade förvärvsarbetar.

Statens handikappråd. Handikappförbundens centralkommitté. De handi­kappades riksförbund och Hörselfrämjandet är kritiska till förslaget atl värdpenningen skall beräknas på samma sätt som nuvarande föräldrapen­ning och således vara inkomstrelalerad. De påpekar alt en renodlad inkomstrelalerad vårdpenning kommer atl innebära avsevärda ekonomiska nackdelar för unga föräldrar och föräldrar med låga inkomster.

Enstaka remissinstanser behandlar vårdpenningen i ytterligare ett par hänseenden. Sålunda anser riksförsäkringsverket det vara tveksamt om vårdpenning skall kunna ulgå före förlossningen. Riksförsäkringsverket pekar också på atl vårdpenningen kan komma alt avse långvariga stödbehov, där etl bidrag som bygger pä förhållandena för varje enskild dag skulle vara administrativt tungrott. Verket vill därför peka pä att del kan finnas skäl alt

Prop. 1982/83:3

109

överväga en annan lösning för sådana fall. Riksrevisionsverket menar atl del av bl. a. ekonomiska skäl kan vara mofiverat att skilja på kompensations­nivån mellan kortvariga resp. långvariga stödbehov.

Förslaget alt vårdpenning skall kunna utgå i vissa situationer då f. n. hustmlillägg, änkepension eller familjepenning enligl familjebidragslagen utgår kommenteras i allmänhet inte av remissinstanserna. Bl. a. riksförsäk­ringsverket tillslyrker dock uttryckligen förslaget. Vissa remissinstanser behandlar dock närliggande frågor i anslutning till att handikappstödet kommenteras.

2.3.3 Arbetsmarknadspenning

Som nämndes under avsnitt 2.2 har några remissinstanser haft synpunkter pä huruvida arbetslöshetsförsäkringen skall inordnas i en allmän socialför­säkring. Den fråga som framför allt intresserat remissinstanserna när det gäller arbetslöshetsstödet är dock administrationen. Dessa synpunkter återfinns under avsnitt 3.9.2. Här nedan redovisas vissa synpunkter som galleri, ex. vad den föreslagna arbetsmarknadspenningen skall innehålla, de villkor som skall gälla m. m.

Socialstyrelsen är tveksam fill sammankopplingen mellan arbetslöshets­stöd och utbildningsbidrag. I stället förordar styrelsen att utbildningsbidrag under utbildning och yrkesinriktad rehabUitering separeras från arbetsmark­nadspenningen. Vidare anser styrelsen alt utbildningsbidrag skall kunna utgå under alla former av yrkesinriktad rehabilitering och även omfatta kortare kurser som syftar till atl bibehålla eller förbättra arbetsförmågan. Även riksrevisionsverket anser alt utbildningsbidraget inte bör kopplas samman med arbetslöshetsstödet. 1 stället bör utbildningsbidraget inordnas i bidrags­grenen vuxenstudier.

Institutionen för socionomutbildning vid Stockholms universitet anser atl en arbelsmarknadspenning av det slag som skisserats i utredningen skulle vara av synnerligen stor betydelse för den kommunala socialvården, eftersom arbetslöshet är den primära socialhjälpsgrunden. Liknande syn­punkter framförs av Föreningen Sveriges socialchefer. Göteborgs allmänna försäkringskassa anser att den föreslagna arbetsmarknadspenningen gör del möjligt atl undvika komplicerade och svåradministrerade socialförsäkrings-fillägg, vars främsta målgrupp skulle utgöras av arbetslösa.

Utredningens förslag att slopa det s. k. arbetsvillkoret behandlas av några remissinstanser. Socialstyrelsen anser alt man bör slopa karensreglerna och minimera övriga inträdeshämmande regler som utestänger framför allt yngre arbetssökande utan längre yrkeslivserfarenhet från arbetslöshetsförsäkring­en. Även riksförsäkringsverket, Göteborgs allmänna försäkringskassa m. fl. ansluter sig uttryckligen Ull utredningens förslag. Pensionskommittén säger sig med intresse ha noterat att någol arbetsvillkor i traditionell mening inte skall finnas inom det nya arbetslöshetsstödet. Härigenom kan delta stöd bU

Prop. 1982/83:3

110

etl värdefullt komplement fill det framtida efterlevandeskyddel. Försäk­ringsöverdomstolen erinrar om alt ALF-utredningen kommil lill elt annat resultat i denna fråga än socialpolitiska samordningsutredningen. Riksrevi­sionsverkel påpekar atl förslagel kan leda till avsevärda kostnadsökningar och vill därför att konsekvenserna skall utredas innan beslut fattas.

Socialstyrelsen, TCO och Malmöhus allmänna försäkringskassa pekar på att det är angeläget med enhetliga nivåer för sjukpenning och arbetsmark­nadspenning.

2.3.4 Vuxenstudiestöd

Även när det gäller vuxenstudieslödel har remissinstansernas intresse framför allt knutits lill om slödel över huvud tagel skall ingå i den allmänna socialförsäkringen och till vem som skall administrera stödet. Några smärre synpunkter på utformningen har dock framförts.

Utredningen diskuterade huruvida vuxenstudieslödel skulle utgöra en särskild del av inkomstförsäkringen eller kopplas samman med arbetsmark­nadspenningen. Riksförsäkringsverket ansluter sig fill utredningens uppfatt­ning atl vuxenstudiestödet bör utgöra en särskild del av inkomstförsäkring­en. I föregående avsnitt nämndes att riksrevisionsverket var kritiskt fill att koppla samman arbetslöshetsstöd och utbildningsbidrag. I stället vill verket alt det särskilda vuxenstudieslödel, utbildningsbidrag vid arbetsmarknads­utbildning och äterbetalningsplikfiga studiemedel bör samordnas i en särskild gren inom inkomstförsäkringen. Som skäl härför anges dels att syftet med och inriktningen av stöden har ett samband, dels att olika stöd f. n. kan utgå för samma utbildning beroende på den studerandes situafion. En samordning underiätlas enligt verket även av atl behovet att stimulera till längre grundutbildning successivt avtar i takt med att utbildningsnivån i samhället stiger. Centrala studiestödsnämnden påpekar däremot att det förhållandet att vuxenstudieslödel beloppsmässigt är samordnat med utbild­ningsbidraget och anknyter till inkomstbortfallsprincipen inte skall las till intäkt för atl stöden har samma syften. Vuxenstudiestödsreformen har enligt nämnden ett utbildningspolitiskt syfte och inle ett arbetsmarknadspolitiskl syfte pä sätt utredningen sökt visa. Folkpartiets kvinnoförbund påpekar vad gäller syftet med vuxenstudiestödet att detta stöd bl. a. bör kunna vara ett alternativ till sjukbidrag för de handikappade vilkas föräldrar tidigare har fått vårdbidrag.

Skolöverstyrelsen anser atl vuxenstudiestödet bör ha kvar sin nuvarande karaktär med en uppdelning i en bidrags- och en lånedel inom oförändrade ekonomiska ramar. En utökning av bidragsdelen skulle kunna leda lill alt färre vuxna fick möjlighet atl studera, vilket skolöverstyrelsen inle finner acceptabelt.

Några remissinstanser lar upp frågan om de skiftande nivåer som finns beträffande  olika  studieslöd.   Juridiska  fakullelsnämnden  vid   Uppsala

Prop. 1982/83:3

111

universitet påpekar all de vanliga högskolesluderandenas situation förtjänar ett noggrannare beaktande än vad som hitliUs har beståtls dem. Materiella orättvisor kan enligt fakultetsnämnden tänkas uppkomma, om vissa vuxen­studerande skall få ersättning vid inkomstförlust men denna utväg är helt stängd för ordinära kategorier av högskolestuderande. SACO/SR säger atl organisationens principiella uppfattning är atl ell enhefiigt sludiefinansie-ringssystem bör finnas för studier på högskolenivå. Moderata ungdomsför­bundet pekar på att det i dag är svårt atl förklara varför olika personer fär olika studieslöd.

2.3.5    Värnpliktspenning

Endast de remissinslanser som direkt berörs av värnpliklsförmånerna har kommenterat förslaget i denna del. Överbefälhavaren, som enligt vad tidigare har nämnts är positiv till atl värnpliktsförmånerna inordnas under en allmän socialförsäkring, omtalar atl en utredning f. n. pågår hos statistiska centralbyrån rörande värnpliktigas ekonomiska förhållanden. I avvaktan härpå anser sig överbefälhavaren inte kunna precisera sina synpunkter på den framfida konstruktionen av värnpliktsstödet. Försvarets civilförvaltning, som fill skillnad från överbefälhavaren är negativ till atl värnpliklsförmåner­na inordnas i en allmän socialförsäkring, pekar pä del samband som råder mellan förmåner enligt värnpliktsförmånsförordningen och ersättning enligt familjebidragslagen. Endasi civilförvaltningen har f. n. etl samlat grepp på hur ersättningarna totalt verkar.

2.3.6    Förtidspension

Många remissinstanser uttrycker sig alltmänt po.sitivt om utredningens synpunkter på behovel av rehabilitering innan förtidspension beviljas. Framför allt betonas vikten av atl unga handikappade inte beviljas förtidspension innan alla rehabiliteringsförsök är uttömda och atl ungdomar sä långt det är möjligt bör ha någon form av utbildningsstöd i stället för förtidspension. Utredningens synpunkter på ändring av beteckningen förtidspension fill exempelvis försörjningsstöd har däremot inte mottagits . posifivl. De remissinstanser som uttalar sig anser i allmänhet att beteckning­en förtidspension bör behåUas, eftersom man inte vinner någol med ett namnbyte. En del remissinstanser anser att termen förtidspension inte är bra men har inga egna förslag atl komma med. Riksförsäkringsverket anser alt man i stället bör använda termen sjukbidrag och en försäkringskassa föreslår sjukpension, eftersom detta är den beteckning som förtidspensionen har i folkmun.

Förslaget att byta ut förtidspension på enbart arbetsmarknadsmässiga grunder mot arbetsmarknadspenning fiUstyrks av flera remissinstanser, t. ex. socialstyrelsen, riksförsäkringsverket och försäkringsanställdas förbund. LO

Prop. 1982/83:3

112

är däremot negativ och anser all förslagel är ell steg tiUbaka, eftersom della skulle innebära etl krav på alt stå till arbetsmarknadens förfogande och med jämna mellanrum anmäla sig hos arbetsförmedlingen.

TCO anser atl förtidspensioneringen kännetecknas av etl ganska stelt regelsystem och att den flexibilitet som präglar delpensioneringen borde kunna vara en utgångspunkt för en annorlunda uppbyggnad av förtidspen­sioneringen. Enligl TCO bör så långt det någonsin är möjligl även ett begränsat arbetsutbud tas till vara genom att arbeten med reducerad arbetstid kan erbjudas. Delta skulle kunna få formen av deltidsarbete med kompensafion för 90 % av inkomstförlusten från socialförsäkringen.

2.3.7 Omställningsstöd

Förslaget till omstäUningsstöd är vid sidan av arbetsskadeförsäkringen den gren av den föreslagna inkomslförsäkringen som föranlett de flesta kommentarerna från remissinstanserna. De flesta ultalar sig allmänt positivt om förslaget men betonar vikten av generösa övergångsbestämmelser.

I princip positiva lill förslaget är socialstyrelsen, försäkringsrätten för Norra Sverige, kammarrätten i Göteborg, riksförsäkringsverket, riksrevisionsverket, statens invandrarverk, LO, SACO/SR, Försäkringsanställdas förbund, pen­sionskommittén, Malmö kommun (sociala centralnämnden), Centerns, Folkpartiets och Moderaternas kvinnoförbimd. Moderata ungdomsförbundet samt åtskilliga försäkringskassor.

Flera av dessa remissinstanser fogar särskilda kommentarer eller reserva­tioner tUl sitt ställningstagande. Socialstyrelsen frågar sig om förslaget kan få sädana effekter att del stimulerar till nya privata försäkringsformer. Vidare pekar styrelsen på det faktum atl den individuella behovsprövning som kommer i fråga efter den särskilda övergångstiden i principiellt hänseende avviker från de flesta övriga socialförsäkringar. Särskilt äldre kvinnor i glesbygden kan komma alt uppleva etl tryck från såväl omgivningen som myndigheterna atl t. ex. flytta fill annan ort för alt få arbete. Denna typ av problem måste därför beaktas vid utarbetande av ett mer detaljerat förslag.

Riksrevisionsverket anser att ett stöd relaterat till den avlidnes inkomster under en omslällningstid måste närmare utredas och utnyttjandet av det frivilliga försäkringsskyddet beaktas. Statens invandrarverk menar att invandrarkvinnornas särskilda problem måste beaktas, framför allt deras möjligheter all återvända till hemlandet efter makens död. Pensionskom­mittén konstaterar alt samordningsutredningens förslag anknyter till den principskiss som pensionsförsäkringskommitlén tidigare har lämnat för elt reformerat efterlevandestöd, vilken också bildar utgångspunkt för pen­sionskommitténs arbete. De förslag som pensionskommittén avser att framlägga kommer därför atl ha nära beröringspunkter med denna principskiss men detaljerna i pensionskommitténs förslag är det ännu för

Prop. 1982/83:3

113

fidigt atl uttala sig om. Kommittén fillägger att det bör vara naturligt alt omställningsstöd skall kunna utgä jämte stöd som ersätter inkomstbortfall. Malmö kommun (sociala centralnämnden) anser att stöd bör kunna utgä även efter skilsmässa. Folkpartiets kvinnoförbund påpekar atl den föreslagna omstäUningsfiden på sex månader tiU ett år är för snävt tUltagen. Kvinnoförbundet föreslår en längre omställningstid på exempelvis tre är.

Ell par remissinslanser, nämligen kommunförbundet och TCO, säger uttryckligen atl de ännu inle vill uttala sig om förslaget. Direkt negafiva är institutionen för socionomutbildning vid Stockholms universitet, i någon män sociologiska institutionen vid samma universitet saml LRF. Institutionen för socionomutbildning menar att utredningen bygger på idealbilden att parterna i dagens samlevnadsförhällanden är två ekonomiskt självständiga individer. Realiteten är i stället atl män och kvinnor har oUka ställning i yrkeslivet. Så länge parterna inte är ekonomiskt jämställda innebär ett hävdande av självständighetsschablonen etl gynnande av den ekonomiskt starkare parlen (mannen) och ett missgynnande av den ekonomiskt svagare (kvinnan). Ett upphävande av änkepensionen skulle därför enligt institutio­nen innebära väsentliga försämringar för den majoritet kvinnor som ddfidsarbetar och ger mannen/familjen service och vård. Sociologiska insfitufionen menar alt den behovsprövning av ekonomiskt slöd till änkor och änklingar som utredningen föreslår efter en viss omslällningstid kan få negativa effekter, t. ex. ökad stress för den som inte varit ute på arbetsmarknaden under lång tid och ökad efterfrågan på privata försäkring­ar. Det senare skulle öka ojämlikheten mellan de resurssvaga och de resursstarka.

LRF påpekar att många egenföretagare har underlåfil atl begära undantagande frän ATP på grund av efterlevandeskyddel. Före år 1976 kunde egenföretagare inte ha en taxeringsmässigt delad inkomst, vilket innebär atl mången medhjälpande maka står helt ulan egen ATP. Att för dessa införa elt omstäUningsstöd under 6-12 månader i stället för änkepen­sion skulle betecknas som en stor otrygghet. LRF anser därför atl änkepension frän folkpensioneringen och ATP skall utgå oförändrad.

2.3.8 Deltidspension

Utredningen har inle föreslagit nägra ändringar i sak vad gäller delpen­sionen. Inle heller remissinslanserna kommenterar i allmänhet denna del av inkomstförsäkringen. Enligl riksförsäkringsverket kan det dock vara skäl att överväga en utsträckt åldersgräns till 70 år för delpensionsförsäkringen i kombination med uppskjutet uttag av ålderspension.

8 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 3

Prop. 1982/83:3

114

2.3.9    Ålderspension

Även avsnittet om ålderspension har kommenterats sparsamt i remissva­ren. LO och Försäkringsanställdas förbund säger uttryckligen att de delar utredningens uppfattning att begreppen folkpension öch ATP bör bibehållas men att de bör kunna samordnas bättre ur lagteknisk synpunkt. Vidare har utredningens uttalande att det ur ren samordningssynpunkl är mest naturligt att ålderspension börjar utges först i samband med att den försäkrade helt slutar förvärvsarbeta föranlett kommentarer från elt par håll. Enligt försäkringsrätten för Norra Sverige bör rätt till' såväl pension som arbete föreligga medan rätten fill sjukpenning för ålderspensionärer borde bortfal­la. Liknande synpunker framförs från LRF och Göteborgs allmänna försäkringskassa. LRF betonar starkt atl rätt till ålderspension från både folkpensioneringen och ATP bör föreligga fr. o. m. en fastställd ålder, oavsett om förvärvsarbete utförs eller inte.

Utredningen förordar en förenkling av nuvarande regler om rörlig pensionsålder. Riksförsäkringsverket vill i anledning därav framhålla atl nuvarande regelsystem inle inneburit några direkta tillämpningssvårigheter. Vidare kan det enligl verkets mening fortfarande finnas behov av alla de olika alternativ som nuvarande bestämmelser ger möjUghet till.

SAF anser atl innan beslut fattas om en fortsatt utbyggnad av pensions­tillskotten bör en översyn göras av den allmänna pensioneringen med sikte på att sammansmälta folkpensioneringen och ATP lill en enhetlig pensionering. Vidare anser SAF atl den allmänna pensionsåldern på längre sikt bör höjas. Även Skaraborgs läns allmänna försäkringskassa anser att pensionstillskotlet bör inarbetas i huvudförmånen, vilket lämpligen kan ske genom att höja folkpensionsandelen och minska ATP-delen i motsvarande grad. Vidare anser Skaraborgskassan att möjligheten att göra förtida uttag av pension bör utredas och på sikt kunna awecklas. Endast ett fåtal ansökningar om förtida uttag brukar förekomma vad gäller försäkrade i Skaraborgs län.

2.3.10  Arbetsskadesjukpenning/arbetsskadelivränta

Utredningens ståndpunkt atl arbetsskadeförsäkringen skall behållas i slorl sett oförändrad hör till de förslag som föranlett de flesta protesterna från remissinstansernas sida. Framför allt är det försäkringskassorna som är kritiska men ocksä vissa andra remissinstanser är klart negativa fill förslagel. Av de 24 försäkringskassor som yttrat sig är det endasi 7 som inle särskilt behandlar arbetsskadeförsäkringen. De övriga 17 är i varierande grad kritiska tUl förslagel eller påpekar i vart fall de stora svårigheter i handläggningen som nuvarande arbetsskadeförsäkring leder till.

För utredningens förslag uttalar sig riksförsäkringsverket, LO, TCO och Försäkringsanställdas förbund. Riksförsäkringsverket framhåller dock alt den särreglering som finns beträffande arbetsskadorna, särskill med hänsyn

Prop. 1982/83:3

115

till den utvidgning av skadebegreppel som infördes genom lagen om arbetsskadeförsäkring, innebär betydande fillämpningssvårigheter och däri­genom tar i anspråk en avsevärd administrafion. LO anför atl arbetsskade­försäkringen även fortsättningsvis bör ge en högre kompensafion än övriga försäkringar och fortsätter:

Möjligheterna till ökad samordning mellan ä ena sidan arbetsskadeförsäk­ringen och å andra sidan sjukförsäkringen och förtidspensioneringen begränsas av att sjukpenning och förfidspension inte ger full ersättning för inkomstbortfallet. Dessutom ger arbetsskadeförsäkringen ersättning även vid en lägre grad av invaliditet än 50 %. Även om en del arbetsskadeärenden framför allt i fråga om arbetsrelaterade sjukdomar medför ell omfattande utredningsarbete i det enskilda fallet, anser LO därför alt det under överskådlig lid inte finns förutsättningar att fullt ut låta arbeisskadeförsäk­ringen gä upp i den allmänna sjukförsäkringen och förtidspensioneringen.

Handläggningen av arbetsskadeförsäkringen skapar emellertid problem. De långa väntefiderna och osäkerheten om vad som betraktas som arbetsskada leder i många fall fill oklarheter och besvikelser. I det fortsatta utredningsarbetet bör övervägas vUka ändringar i regler och handläggning som kan genomföras för atl skapa ökad klarhet och snabbare handlägg­ning.

TCO påpekar att till gmnd för arbetsskadeförsäkringen ligger den skade­ståndsrättsliga principen om ett strikt arbetsgivaransvar för arbetsskador, oberoende av om man kan bevisa att skadan beror på vållande eller försumlighet från arbetsgivarens sida. TCO avvisar därför bestämt att avskaffa de särskilda förmåner som arbetsskadeförsäkringen ger. Försäk­ringsanställdas förbund delar utredningens uppfattning atl arbetsskadeför­säkringen bör ge en högre kompensation än övriga försäkringar. Förbundet påpekar vidare att en lagteknisk harmonisering med den övriga inkomstför­säkringen är nödvändig och en översyn av regler i och tillämpning av nuvarande arbetsskadelag snarast bör inledas. Försäkringsrätten för Norra Sverige ifrågasätter däremot om en integrering av arbetsskadeförsäkringen i den nuvarande inkomstförsäkringen innebär nägra fördelar jämfört med vad som f. n. gäller. Enligt försäkringsrättens mening vore det naturligare och mer ändamålsenligt att i släUel söka samla alla former av skadeförsäkring i en gemensam ramlag med så långt möjligl enhetliga kriterier.

De remissinstanser som är krifiska har som ovan nämndes i allmänhet de nuvarande tillämpningssvårighelerna inom arbetsskadeförsäkringen sorn utgångspunkt för sin kritik. Socialstyrelsen understryker behovet av alt inkomstförsäkringarnas regler ger likartad trygghet oavsett orsak fill inkomstförlusten. Styrelsen påpekar också att del ofta är mycket svårt att fastställa huruvida skadan uppstått i arbetet eller på annat sätt. Del kan därför upplevas som orättvist att de som kan bevisa var skadan uppkom får full inkomslläckning medan andra drabbas av en inkomstförlust. Riksrevi­sionsverket framhåller atl arbetsskadeförsäkringen medför en omfattande och kostnadskrävande handläggning och förordar därför alt denna försäk-

Prop. 1982/83:3

116

ring redan på kort sikt samordnas med sjukförsäkringen. LRF anger arbetsskadeförsäkringen som exempel på en alldeles onödig och dyrbar tungroddhel genom atl arbetsskador handläggs både inom socialförsäkring­en, trygghetsförsäkringen och inom arbelsmarknadsförsäkringarna. Enligl LRF bör arbelsmarknadsförsäkringarna med obetydliga resursförstärkning­ar kunna överta del ekonomiska ansvaret för alla arbetsskador.

Stark kritik mol arbelsskadeförsäkringens nuvarande utformning har kommit från remissinstanser där läkare har medverkat. Medicinska fakul­lelsnämnden vid universitetet i Linköping pekar på att arbetsskadeförsäk­ringen har visat sig ge avsevärda problem, såväl vid de medicinska bedömningarna som vid tillämpningen inom försäkringskassorna. Dessa problem har medfört snabbt växande balanser och en utökning av personalen på försäkringskassornas utredningsavdelningar. Beslutsgången vid prövning i högre instanser har i några fall lett till helt olikartade ställningstaganden, som ofta är svårförklarliga vid en närmare granskning av sambandet mellan arbetsmiljö och sjukdom - skada. Ocksä bland de försäkrade har man haft problem atl förslå orsakerna fiU helt olika försäkringsutfall vid likartade sjukdomar. Fakultetsnämnden fortsätter:

Trots atl arbetsskadelagen infördes nyligen och principerna grundar sig på skadeståndsrättsliga överväganden finns det redan nu skäl alt överväga förändringar. Lagen har nämligen visat sig erbjuda stora problem och komplicerade beslutsprocedurer med tveksamma och ibland skadliga effekter för de försäkrade. Dessa problem skulle kunna reduceras genom en samordning av arbelsskadeförsäkringens ersättningsregler med sjukförsäk­ringen vilket skulle till vissa delar förenkla handläggningen och delvis undanröja de negativa effekterna.

Också Sveriges läkarförbund pekar på de stora problem som uppkommit vid tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen och anför följande:

Svårigheterna att - även med hjälp av lagens s. k. bevisregel - avgöra sambandet meUan arbetsmiljö och inträffad skada har lett fill en opropor­tionerligt slor balans av icke avgjorda arbelsskadeanmälningar. Den långa väntetiden innebär för många individer passivisering, neurotisering och stora problem i rehabiliteringen. Ufiåtanden angående del medicinska sambandet innebär alliså en avsevärd belastning för sjukvård och företagshälsovård. Med den orientering bort från orsakerna till stödbehovet som i övrigt präglar förslagel har förbundet svårl alt förstå utredningens ställningslagande att nuvarande arbeisskadeförsäkring bör kvarstå som en särskild gren inom socialförsäkringen. I alla fall bör övervägas om sambandsregeln kan förenklas så atl nuvarande medicinska utredningsinsatser angående samband kan frigöras för angelägnare ändamål.

Malmö kommun har fill sill remissvar fogat ett särskilt yttrande av chefläkaren vid Malmö sjukvårdsförvaltning. Denne anser atl arbetsskade- -. försäkringen bör utgå, eftersom den medför krav på undersökningar och utlåtanden som på grund av nuvarande begränsade kunskaper medför en uppdelning av ersättningsberättigade  i  kategorier som  i  hög grad  är

Prop. 1982/83:3

117

godtyckliga. Della innebär orättvisor som ej kan försvaras och som kan undvikas.

De försäkringskassor som yttrar sig är starkt kritiska mot den nuvarande arbetsskadeförsäkringen och menar atl under alla omständigheter måste försäkringen förändras och förenklas. Flera försäkringskassor anser också att en avveckling måste ske, åtminstone pä sikt, och beklagar att utredningen ansett att arbetsskadeförsäkringen bör behålla en högre kompensalionsnivå. De svårigheter som framför allt påtalas är den rättsosäkerhet som långa väntetider och en olikartad rättspraxis leder fill. Även de höga administra­tionskostnaderna påtalas ofta.

Några synpunkter skall här närmare anges. Göteborgs allmänna försäk­ringskassa anser atl del vore olyckligt alt redan nu slänga dörren för en anpassning av arbeisskadeförsäkringen lill andra försäkringar. Försäkrings­kassan menar alt arbetsskadeförsäkringsreformen är ett exempel pä atl politiska och andra ambitioner skapat en administrativt mycket betungande tillämpning på grund av att kompensafionsnivän skiljer sig från sjukförsäk­ringen. Även administrativa kostnader bör enligl kassans mening ingå i bedömningen av möjliga och önskvärda förändringar av trygghetssyste­met.

Bohusläns allmänna försäkringskassa anser en förutsättningslös debatt om ersättningsnivån vara en verkligt angelägen uppgift och framhåller att det är svårt atl förstå varför försäkringsskyddet skall vara bättre om man råkar ut för en trafikolycka pä väg frän jobbet än om man är pä väg från sitt postärende. Västmanlands läns allmänna försäkringskassa framhåller att arbetsskadeförsäkringen knappast kan bibehåUas, åtminstone inte i sitt nuvarande skick. Kassan fortsätter:

I handläggningen är det särskilt anmälda arbetssjukdomar som vållar svårigheter. Det är i det närmaste omöjligt att avgöra om sjukdomen kan relateras till arbete eller den skadades övriga tillvaro, eller - vilket ändå är det troligaste - till båda. De beslul som fattas i dessa frågor blir därför godtyckliga och kan innebära rätlsföriuster för den enskilde.

Några försäkringskassor kommer med konkreta förslag lill ändringar i arbeisskadeförsäkringen. Bohusläns och Jämtlands läns allmänna försäk­ringskassor anser att sjukpenning vid arbetsskada borde slopas. Jämtlands­kassan ifrågasätter också om man inte kunde åstadkomma ett mer preciserat arbetsskadebegrepp eller göra samordningstiden längre. Även Kopparbergs och Gävleborgs läns allmänna försäkringskassor framhåller alt man borde förlänga samordningsfiden.

Förslaget att slopa föräldralivräntan Inom arbetsskadeförsäkringen har kommenterats av ett par remissinslanser. Riksförsäkringsverket delar utredningens uppfattning och upplyser om atl någon föräldraUvränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring inte har beviljats sedan lagen trädde i kraft den 1 juU 1977. Statens invandrarverk anser däremot att man inte bör ta bort

Prop. 1982/83:3

118

föräldralivräntan så länge utländska medborgare inte kan garanteras likartad rätt till folkpensionsförmåner som svenska medborgare.

2.3.11 Gemensamma frågor för inkomstförsäkringen Kompensationsnivån

Synpunkter på inkomstförsäkringens kompensationsnivå har framför allt framförts i anslutning till arbetsskadeförsäkringen och i någon mån arbetsmarknadspenningen. De remissinstanser som uttalat sig angående de nu nämnda grenarna av försäkringen är i allmänhet av den inställningen att kompensalionsnivån bör vara densamma inom hela inkomstförsäkringen. Denna ståndpunkt intar t. ex. uttryckligen socialstyrelsen och riksrevisions­verket. TCO däremot vill ha en högre nivå beträffande arbeisskadeförsäk­ringen men påtalar samtidigt att det är oacceptabeU att den inkomstförlust som beror på ofrivillig arbetslöshet ersätts i myckel lägre utsträckning än den som beror på att man är sjuk, föräldraledig etc.

Ett par remissinstanser har synpunkter på kompensafionsnivän vad gäller garantinivåerna. Försäkringsrätten för Norra Sverige menar att det finns all anledning alt först noggrant analysera bakgrunden till dagens skiftande garantinivåer innan en eventuellt enhetlig nivå införs, eftersom det här inle rör sig enbart om ett finansiellt spörsmål. Riksrevisionsverket däremot anser alt varken trygghels- eller sociala skäl kan motivera att olika stödformer har olika nivåer på förekommande garanfiersältning. Tvärtom medför delta förhällande att försäkringen blir komplicerad och svåröver­skådlig. Dessutom kan behov av kompletterande ersätlning uppstå.

Frågan om förhällandet mellan kompensafionsnivän för kortvariga resp. långvariga fall har också tagits upp av några remissinslanser. Försäkringsrätten för Södra Sverige vill väcka frågan om man inle allmänt sett måste göra betydande skillnader mellan regler om kortvariga och långvariga ersätlningsfall, mellan fall som angår ett par hundra kronor och fall som angår miljonbelopp. Detta gäller dock enligt försäkringsrätten inte bara generella ersättningsnivåer utan också vissa villkor. Bohusläns allmänna försäkringskassa anser att skillnaden i ersättningsnivåerna för korta och långa fall ibland kan tyckas väl stor och att en utveckling mot en utjämning vore önskvärd. Moderata ungdomsförbundet anser det orimligt att den kortlidssjuke i princip fär full ersätlning, medan den långtidssjuke fär betydligt mindre. Förhållandet borde enligl förbundet vara det omvända.

Karensregler

Endast ett fåtal remissinstanser uttalar sig om lämpligheten av karensreg­ler inom socialförsäkringen. LO och Försäkringsanställdas förbund anser att karensregler eller väntefider över huvud laget inte bör förekomma inom

Prop. 1982/83:3

119

socialförsäkringen. Även socialstyrelsen uttalar sig mot karensregler men nämner då endast arbetslöshetsförsäkringen. 5>IF däremot anser alt man bör överväga någon form av självrisk inom sjukförsäkringen, varvid lägre kompensation under den första liden kan vara elt av flera tänkbara alternativ.. Insfitufionen för socionomutbildning vid Stockholms universitet anser att samordningsvinsterna med den av utredningen skisserade arbets­marknadspenningen ur socialförsäkrings- och socialhj älpssynpunkl är sä uppenbara atl ett typiskt insfitul som karensvillkor skulle accepteras.

Åldersgränser

-

Utredningens ståndpunkt atl bestämda åldersgränser för rätt fill ersättning från inkomstförsäkringen bör få mindre betydelse än de har i dag har endast kommenterats av etl fåtal remissinstanser. LO, TCO och Försäkringsanställ­das förbund delar dock uttryckligen utredningens uppfattning att sjukpen­ning bör kunna beviljas förvärvsarbetande ungdomar under 16 år. Även ett par försäkringskassor säger sig uttryckligen vara positiva tiU förslaget. Gävleborgs läns allmänna försäkringskassa, som i och för sig inget har att erinra mot en flytande åldersgräns vid inträde i inkomslförsäkringen, erinrar dock om alt det blir allt vanligare med s. k. varvad undervisning och atl del ibland är svårt för kassorna att avgöra varaktigheten av förvärvsarbete i unga åldrar.

2.4 Barnstödet

Under detta avsnitt behandlas allmänna frågor om barnstödets konstruk-fion, vad delta skall innefatta och vilka åldersgränser som skall gälla. Frågor som gäller t. ex. till vem stödet skall utbetalas och vilka barn som har rätt till stöd behandlas däremot under avsnittet om familjetillhörighet (3.3).

2.4.1 Allmänna synpunkter

Långt ifrån alla remissinstanser ultalar sig särskilt om barnstödel. Av de som ultalar sig är majoriteten positiv. Kritiska synpunkter förekommer framför allt beträffande åldersgränserna, frägan huruvida ett särskilt studiestöd skall finnas vid sidan av barnstödet samt det kompletterande barnbidraget.

I princip positiva är t. ex. försäkringsrätten för Norra Sverige, riksförsäk­ringsverket. Försäkringskasseförbundet, LO, TCO, Försäkringsanställdas förbund samt åtskilliga försäkringskassor. Ensamförälderkommittén anser att det inför ett fortsatt samordningsarbete förefaller nödvändigt att inifiera en övergripande diskussion om syftet med det totala barnstödel, eftersom del f. n. saknas en klar politisk målsättning i fråga om fördelningen mellan föräldrar och samhälle av ansvaret för barns kostnader.

Prop. 1982/83:3

120

2.4.2 Särskilt studiestöd eller inte

Statskontoret menar all utredningens förslag innebär etl konsfiat snitt av studiestödet och åsyftar då inle bara den del av studiestödet som förs lill barnstödet ulan också de delar som ingår i inkomslförsäkringen. Enligt statskontoret bör studiestödsulredningens kommande förslag avvaktas i syfte att möjliggöra en helhetssyn på det framlida studiestödet.

Centrala studiestödsnämnden anser att ett inordnande av studiehjälpen i en allmän socialförsäkring skulle helt kunna utplåna studiehjälpens roll som styrinstrument för genomförandet av utbUdningspolitiska mål. Mot denna bakgrund kan nämnden inte fiUstyrka en samordning av studiehjälpen med andra barnstöd. Däremot skulle det kunna övervägas om inle del förlängda barnbidraget kan integreras med det allmänna barnbidraget. Studiestödsut­redningen anser atl elt särskill fristående studiestöd måste bibehållas vid sidan av de olika former av barnstöd som samordningsulredningen föreslär. Som skäl härför anges all studiestödet måste ges en ekonomisk omfattning som förutom alt ge ett grundstöd till studier också kan sfimulera fill sådana. Sannolikt kommer inte det föreslagna barnstödet atl kunna fä en nivå som skulle kunna motsvara elt sådant krav.

2.4.3 Åldersgränser

Utredningens förslag fill åldersgränser tillstyrks av bl. a. riksförsäkrings­verket, skolöverstyrelsen, kommunförbundet, LO och studiestödsutredning­en. Kammarrätten i Göteborg anser atl del generella barnbidraget bara bör utgå till 18 år. Socialstyrelsen och Försäkringskasseförbundet anser all åldersgränsen 21 år bör gälla för den del av del kompletterande barnbidraget som motsvarar nuvarande bidragsförskott. Som skäl härför anges att familjerätlslig underhållsskyldighet i vissa fall föreligger till 21 år. Liknande synpunkter framförs mera resonemangsvis av ensamförälderkommittén. Bohusläns allmänna försäkringskassa påpekar all det endast i undantagsfall förekommer atl underhållsbidrag bestäms längre än till 18 år. Om kompletterande barnbidrag skall kunna utgå fill 19 år kommer detta att innebära att frågan om underhållsbidrag ånyo får las upp dä barnel fyller 18 år och studerar, vilket kommer att innebära en ökad belastning på tingsrätter och familjerällsassistenler.

Pensionskommittén ifrågasätter om samordningsutredningens förslag till enhetlig åldersgräns för barnstöd är möjligt alt genomföra, eftersom förslagel i vissa faU innebär en försämring jämfört med vad som gäller f. n. Vidare skulle en enhetlig åldersgräns medföra tröskeleffekler genom alt såväl grundslödel som del ATP-baserade påslaget skulle bortfalla på en gäng. Malmö allmänna försäkringskassa anser däremot atl åldersgränserna bör vara lika för alla barnslödsformerna, dvs. 16 år för den som inte studerar och längst liU 19 år för den som studerar.

Prop. 1982/83:3

121

I anslutning till åldersgränserna kan också nämnas atl TCO och Socialdemokratiska kvinnoförbundet anser all barnstöd bör utgå under tolv månader av året även fill den som fyllt 16 år och studerar.

2.4.4    Generellt och inkomstprövat barnbidrag

Dessa två barnstödsformer har föranlett myckel få kommentarer. Kam­marrätten i Göteborg och samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Lunds universitet anser atl man bör undvika inkomstprövade barnbidrag. Riksrevisionsverket anser alt familjepenning i samband med värnpliktstjänst­göring bör inordnas i det kompletterande barnbidraget i stället för i del inkomstprövade. Moderata ungdomsförbundet framhåller atl del generella barnbidraget bör höjas och därmed minska behovet av andra stöd. Storstockholms bostadsförmedling tillslyrker uttryckligen att det statliga bostadsbidraget flyttas över till barnstödel men påtalar atl detta kommer att få konsekvenser för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun.

2.4.5    Kompletterande barnbidrag

Några remissinstanser ifrågasätter om det är rättvist atl bidragsförskott inte kan utgå till barn i hela familjer och kommer därmed också in på frågan om inkomstprövning av bidragsförskottet eller den del därav som ingår i del föreslagna kompletterande barnbidraget. Socialstyrelsen anser att del finns situafioner där man bör överväga om inte bidragsförskott borde utgå i förhållande till båda föräldrarna, även om endast en av dem är vårdnadsha­vare för barnel. Detta kan vara motiverat i en situafion där båda föräldrarna saknar ekonomisk förmåga att bidra till barnets försörjning. Denna situation är enligt styrelsen jämförbar med om båda föräldrarna har avlidit. I vissa fall har vårdnadshavaren så god inkomst att underhållsbidraget blir lågt på grund av fördelningen mellan makarna. Om föräldrarna gemensamt kan täcka barnels fulla behov kan del knappast vara rimligt atl låta fyllnadsbidrag utgå. Riksrevisionsverket anser alt det bör undersökas i vilken utsträckning barn i hela familjer får slöd som motsvarar bidragsförskott. Ensamförälderkom­mittén för etl resonemang om inkomstprövning av bidragsförskott men lar inle slällning i frågan. Bohusläns allmänna försäkringskassa anser alt del ej är tillfredsställande atl man genom förslaget lill kompletterande barnbidrag permanentar nägra av bidragsförskottsinstitulets svagheter, t. ex. att barn som sammanbor med endast en av sina föräldrar gynnas i förhållande fill barn som bor ihop med båda föräldrarna. Det går ocksä atl spekulera i rätten lill bidragsförskott när det skall fastställas vilken av föräldrarna som skall ha vårdnaden om barnel vid en separafion.

Utredningens förslag atl del skall finnas elt särskill påslag lill det kompletterande barnbidraget som beräknas pä grundval av förälderns ATP resp. arbetsskadelivränla tillstyrks av riksförsäkringsverket, LO och ensam-

Prop. 1982/83:3

122

förälderkommittén men avstyrks av riksrevisionsverket.

Riksförsäkringsverket tillstyrker vidare förslaget atl dubbel ersättning skall utges då det kompletterande barnbidraget avser båda föräldrarna. Även riksrevisionsverket finner förslaget principiellt riktigt men påtalar atl del avviker frän nuvarande konstruktion och innebär en kostnadsökning.

2.5 Bostadsstödet

2.5.7 Allmänna synpimkter

Som nämndes under avsnitt 2.2 ifrågasätter vissa remissinstanser om det behövs etl särskilt bostadsstöd. Av de remissinslanser som uttalar sig ansluter sig de flesta helt till utredningens förslag. Många betonar starkt hur angeläget det är med en samordning beträffande bostadsstöden. Bl. a. riksförsäkringsverket. Försäkringskasseförbundet, TCO, SACO/SR och åtskilliga försäkringskassor ansluler sig helt fill utredningens förslag. Kammarrätten i Göteborg tillslyrker all bostadsstödet för folkpensionärer samordnas med det stalskommunala bostadsbidraget lill barnfamiljer m. fl. till elt enhetligt bostadsstöd. Kammarrätten påpekar dock att om soft genomförs kan det vara skäl atl överväga om inte behovet av stalskommu­nala bostadsbidrag i stället skuUe kunna tillgodoses med soft.

Bostadsstyrelsen anser atl en bedömning av möjligheten atl samordna bostadsbidragen i en allmän socialförsäkring bör anstå lill dess alt kommittén om en översyn av bestämmelserna om bostadsbidrag har kommil med sill betänkande. Kommunförbundet och Storstockholms bostadsförmedling vill också vänta med sitt ställningstagande till dess resultatet från nyssnämnda kommitté föreligger men de betonar samlidigt att en samordning av bostadsstöden är angelägen.

LO tillstyrker i huvudsak den modell till ett enhetligt bostadsstöd som utredningen skisserar men påpekar alt kommunala bostadstillägg lill folkpensionärer numera i flertalet kommuner täcker hela bostadskostnaden upp till vissa maximibelopp. LO kan därför inte acceptera utredningens förslag atl bostadsstöd till pensionärer bara skulle utgå med viss procentandel av bostadskostnaden, eftersom detta skulle innebära en försämring för folkpensionärerna. Försäkringsanställdas förbund intar en liknande stånd­punkt. Pensionärernas riksorganisation anser all de nuvarande reglerna om kommunall bostadsfillägg är bättre anpassade till pensionärernas villkor än en anslutning till del kommunala bostadsbidragssystemel skulle vara. Genom nuvarande system kan enligt riksorganisationen lokala förhållanden bällre beaktas.

Prop.  1982/83:3

123

2.5.2 Synpunkter på det stalskommunala bostadsbidraget till folkpensionä­rer

Försäkringskasseförbundet och flera försäkringskassor har särskilt tagit upp den dyrbara administrationen av del statskommunala bostadsbidraget till folkpensionärer (SKBF) och anför detta som elt slarki skäl för en samordning av bostadsbidragen. Försäkringskasseförbundet påpekar att allt fler pensionärer numera fär sina bostadskostnader läckta med kommunall bostadslillägg.,Trols delta måste försäkringskassorna pröva eventuell rätt fill SKBF vid handläggningen av alla bostadsstödsärenden.

Gävleborgs läns allmänna försäkringskassa upplyser om att antalet pensionärer med SKBF i Gävleborgs län endasi utgör 1,82 % av alla pensionärer med kommunalt bostadsfillägg. Mänadsbeloppet per pensionär uppgår tiU 75 kr. För hela riket är rnotsvarande siffror 1,4 % resp. 64 kr. SKBF-handläggningen beräknas la 25 % av handläggningsfiden för bostads­stöd som är 147 min. per ärende. Mot denna bakgrund anser Gävleborgs-kassan atl en samordning snarast måste ske. Del kan enligt kassan inte vara rimligl alt nuvarande förhållande skall få bestå till dess alt den bostadsstöds-reform som nu föreslås kan träda i kraft. Även bl. a. Västernorrlands och Jämtlands läns allmänna försäkringskassor, omtalar alt SKBF sällan ulgår eller ulgår med myckel små belopp och framhåller atl åtgärder snarast bör vidtas för att rätta till detta missförhållande.

2.6 Handikappstödet

Även förslaget lill ett samordnat handikappstöd har mottagits i stort sett positivt av de remissinslanser som ullalal sig. Positiva är t.ex. statens handikappråd, riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundel, Försäk­ringsanställdas förbund. Centerns kvinnoförbund och flera försäkringskas­sor. Statens handikappråd och riksförsäkringsverket framhåller dock atl utredningen inte tillräckligt klart uppmärksammat att den nuvarande handikappersättningen inle är någon renodlad merkostnadsersältning.

Utredningens förslag att en närmare karlläggning bör göras av handikappstöd hos kommuner och landsting har mottagits mycket posifivl av niänga remissinslanser. Etl par av dem beklagar att utredningen behandlat handikappstödet så kortfattat.

De samordningsproblem som f. n. finns mellan handikappersättningen och framför aUt hemsjukvårdsbidragel påtalas också av åtskilliga remissin­stanser. Försäkringsöverdomstolen anser del angeläget att det görs klart, vilken betydelse som vid tillämpningen av socialförsäkringen skall tillmätas det faktum atl ell närliggande kommunalt slöd åtnjuts eller kan åtnjutas. Försäkringsrätten för Mellansverige påtalar att det vid prövningen av besvär i mål om handikappersättning visat sig vara en nackdel atl frågor om bidrag och lån till anskaffande av motorfordon prövas i annan ordning än stödet lill

Prop.  1982/83:3

124

driftskostnaderna. Försäkringsrätten för Norra Sverige menar atl en skilje-Unje bör dras mellan sådana handikappslöd som har engångskaraktär och sådana som utges löpande. Handikappstödet bör begränsas lill löpande ersättningar, vilka samtUga bör regleras förfaltningsvägen, således även primär- och sekundärkommunala ersättningar. En sanering i förmånsfloran för undvikande av eventuell överkompensation skulle därmed enligt försäkringsrätten kunna åstadkommas.

Riksförsäkringsverket omtalar atl landstingsförbundet, kommunförbun­det, socialstyrelsen och SPRI har redovisat resultatet av ett gemensamt utredningsarbete och föreslagit alt hemsjukvärden och den sociala hemtjäns­ten skall byggas ut och resurserna samordnas så all den enskilde får de insatser av värd och service som han har behov av. Skulle hemsjukvården och den sociala hemtjänsten fä den utformning och omfattning som föreslagits av nämnda myndigheter behövs ingen ersättning för hjälpbehov inom ramen för handikappstödet. Enligt verkets mening förutsätter en problemfri tillämp­ning av del föreslagna handikappslödet att man kan utforma en lösning enligt dessa linjer och att de förmåner som administreras av kommuner och landsting endast behöver beaktas genom alt avgifter för sociala tjänster m. m. ingår i underlaget för bedömningen av merutgifter.

Försäkringskasseförbundet pekar pä de dubbelersättningar som kan förekomma genom atl en försäkrad samlidigt har hemsjukvård och handikappersättning. Ett annat exempel på överlappning mellan olika former av handikappstöd är kommunalt bostadstillägg fill handikappade enligt kommunförbundels rekommendationer samfidigt som kostnader för extra stor bostad på grund av handikappet beaktas vid prövning av rätten till handikappersättning. Motsvarande problem har tagits upp av flera försäk­ringskassor.

De handikappades riksförbund anser i och för sig atl en samordning av åtgärder frän olika myndigheter när del gäller merkostnader och service för handikappade självklart är värdefull. Om försäkringskassorna skall räkna av belopp för kommunal hemhjälp, färdtjänst, hemsjukvårdsbidrag etc. skulle dock delta medföra att handikappersättningen måste räknas upp till mycket höga belopp.

Några delaljspörsmål las också upp av etl par remissinslanser. Sålunda framhåller Hörselfrämjandet atl del är mycket viktigt atl döva och gravt hörselskadade även i fortsättningen fär generell rätt till handikappstöd. Vidare bör handikappslödet utvidgas att gälla även personer som fåll sin skada mellan 65 och 70 är. Göteborgs allmänna försäkringskassa tar upp en helt annan sak och anser att man bör undersöka om del kan ulgå bidrag och skatteförmån för atl läcka samma kostnader.

Prop. 1982/83:3

125

3 Riktlinjer för ökad samordning inom olika områden

3.1       Allmänna synpunkter

Åtskilliga remissinslanser uttalar sig allmänt posifivl om utredningens förslag till mer enhetliga regler inom olika bidragsformer. Även myndigheter som anser atl deras resp. bidragsområden inle skall inlemmas i en allmän socialförsäkring ultalar sig för alt vissa regler blir enhetliga inom hela bidragssystemet. Det gäller t. ex. centralasludiestödsnämnden som anser det vara värdefullt om t. ex. regler om inkomstbegreppet, personkretsen, familjetillhörighelen m. m. konstrueras så att de blir användbara inom hela bidragssystemet. Försvarets civilförvaltning gör samma bedömning.

Medicinska fakullelsnämnden vid Göteborgs universitet och Sveriges läkarförbund anser det beklagligt atl utredningen inte behandlat sjukdoms­begreppet. SACO/SR anser atl del varit önskvärt om utredningen sett över och analyserat avtrappningsregler och skatteeffekter inom olika bidragsfor­mer.

3.2       Personkretsen

Flertalet av de remissinstanser som uttalat sig om personkretsen har utan närmare kommentarer anslutit sig fill utredningens förslag alt huvudregeln för anknytning till den allmänna soci alförsä kringen bör vara bosättning i riket. Även förslagel lill undantag frän huvudregeln har i allmänhet accepterats av remissinslanserna. Försäkringsöverdomstolen, riksförsäkringsverket. Försäkringskasseförbundet, LO, TCO och ALLFA-utredningen hör lill de remissinslanser som tillstyrker förslaget. Detsamma gäller de flesta försäkringskassor, som dock ofta betonar vikten av att bosättningsbegreppet preciseras genom tillämpningsföreskrifter e. d. För­säkringsrätten för Norra Sverige anser all en lagfäst eller på annat sätt författningsförankrad definition av bosättningsbegreppet skulle kunna leda till en mera enhetlig rättstillämpning.

Kammarrätten i Göteborg tillstyrker också förslaget och pekar på atl bosältningsbegreppet bör knytas till motsvarande begrepp inom folkbokfö­ringen och inte till det skatlerättsliga bosättningsbegreppet. Liknande synpunkt framförs av Stockholms läns allmänna försäkringskassa. Riksskat­teverket påpekar alt del ibland förflyter viss fid innan en inflyttande gör anmälan om kyrkobokföring. Del kan därför finnas behov av atl i vissa situationer beakta den fakliska bosättningen.

Statens invandrarverk tillstyrker utredningens förslag att jämställa utländ­ska och svenska medborgare vad gäller nuvarande barnbidrag, bidragsför­skott, värdbidrag, handikappersättning och barnpension samt framhåller atl ändringarna bör genomföras snarast. Beträffande folkpensionen anser invandrarverket atl alla i Sverige bosatta utländska medborgare skall ha likartade villkor och atl dessa skall överensstämma med vad som gäller för

Prop. 1982/83:3

126

svenska medborgare. Rätlen all exportera folkpension bör slå i förhällande fill antalet bosättningsär i stället för antalet intjänade ATP-år.

Ensamförälderkommittén ser inga principiella hinder alt slopa kravet pä sex månaders vistelse i landet för rätt'till bidragsförskott men påpekar att denna förändring kan komma att innebära alt försäkringskassan får slörre problem i fråga om sin utredning om rätten lill bidragsförskott i etl läge där ärenden om uppehållslillsländ och svensk folkbokföring ännu befinner sig under utredning hos andra myndigheter. Kommittén påpekar också atl enligt nuvarande beslämmelser upphör rätten till bidragsförskott om en utomlands bosatt underhällsskyldig avlider. Rätt lill barnpension inträder i en sädan situafion först sedan den efterlevande varit bosatt i Sverige i fem är eller dessförinnan blivit svensk medborgare.

Förslaget alt någon motsvarighet fill den nuvarande inskrivningen i försäkringskass a inte skall finnas inom den allmänna socialförsäkring­en har endast kommenterats av elt fåtal remissinstanser. Flertalet av dessa är negativa. Försäkringsöverdomstolen säger sig vara tveksam lill förslaget och ifrågasätter om elt slopande av inskrivningssystemet i praktiken filialer någon påtaglig administraliv förenkling av kassornas arbete. Försäkringsrät­ten för Norra Sverige anser att den administrativa uppdelningen på olika försäkringskassor och den praktiska hanteringen av socialförsäkringen förutsätter elt inskrivningskriterium inom i vart faU sjuk- och föräldraför­säkringen. I annat fall tvingas kassorna utreda den försäkrades bosättnings-förhållande innan utbetalning av viss ersättning kan ske. Vidare är inskrivningskassan för flertalet förmåner det exklusiva beslutsorganet i första ledet av besluts- och besvärskedjan. Stockholms läns allmänna försäkrings­kassa utgår från atl någon form av registrering, som ger anslutning lill den administrafiva indelningen mellan kassorna såsom bärare av försäkringen, måste finnas även i ett framlida försäkringssystem. Ytterligare elt par försäkringskassor framför liknande synpunkter.

ALLFA-utredningen anser däremot att begreppet inskriven hos försäk­ringskassa bör slopas. Avgörande för vilken kassa som skall handlägga ärenden för en viss person bör i stället vara bosättningen. Genom att vidta en sådan åtgärd förenklas enligt ALLFA-utredningen administrafionen i huvuddelen av fallen.

3.3 Familjetillhörighet

3.3.1 Samboendebegreppet

Frägan om ett enhelUgl samboendebegrepp har behandlats i ett stort antal remissvar. I allmänhet tillstyrks utredningens förslag, dock sällan helt reservationslösl. Framför allt betonar många remissinstanser de utrednings-och tillämpningssvärigheler som kan uppstå vid en utvidgning av den allmänna försäkringens samboendebegrepp. Kritiken eller tveksamheten

Prop. 1982/83:3

127

riktar sig i allmänhet mot att införa begreppet äktenskapsUknande förhål­landen när det gäller att bedöma om ogifta skall anses likställda med gifta. Någon kritik riktas däremot i allmänhet inte mol förslaget alt samboende­begreppet enligl AFL skall utvidgas Ull att gälla även dem som väntar barn fillsammans. Detsamma gäller förslaget att äktenskapet skall vara utgångs­punkten för att bestämma familjefillhörigheten.

I de flesta fall understryks behovet av elt enhefiigt samboendebegrepp. Undantag finns dock. Försäkringsrätten för Södra Sverige kan t. ex. tänka sig alt man på vissa bidragsområden bör ha skUda samboendebegrepp med olika fasta rekvisit. Pensionskommittén framhåUer att del jämslälldhetsbegrepp som del kan finnas skäl för när dét gäller en inkomst- eller behovsprövad förmän kanske inte är det lämpligaste när det gäller en annan slags förmån. Hänsyn måste nämligen tas fill de olika reglernas syfte. Ensamförälderkom­miltén framför liknande synpunkter och påpekar att familjetillhörigheten torde vara det område som ur saklig synpunkt är svårast atl samordna. Kommittén forisätter:

Del är inte säkert att utfallet av en likformig familjefillhörighetsregel enligl SSU:s modell skulle upplevas som principiellt rikfigt i alla lägen. T. ex. en ensamboende vårdnadshavare med inkomstprövade bostads- och barnstöd-skulle, om en ny partner med hög inkomst flyttar in i hennes bostad, förlora båda stöden. Atl bostadsstödet försvinner kan mofiveras med att samhälle-Ugl bostadsstöd inte bör utgå för en bostad som i sin helhet - i samboende med andra - används av någon med inkomst över behovsprövningsgräns. Beträffande barnstödet däremot kan man mofivera utfallel endasi om man -mot bakgrund av ovanstående diskussion om att ett ställningstagande måste ske i fråga om det ekonomiska ansvaret för barn - medvetet går in för alt låta kostnaderna för barn bäras av en ny samboende i stället för att samhällsstöd ges.

Ett par remissinstanser är av den meningen att ett enhetligt samboende­begrepp inom bidragssystemet inte är tillräckligt. Riksförsäkringsverket anser bl. a. mot bakgrund av de administrafiva svårigheter som är förenade med utredningens förslag alt det är angeläget att frågan löses enligl samma principer inom socialförsäkringen som inom familje- och skatterätten. Etl slutligt ställningstagande bör därför enligt verkets mening anslå lill dess man kan göra en samlad bedömning av regleringen inom samtliga tre rättsområ­den. EnUgt familjeekono/niska kommittén är det önskvärt att såsom nu ha samma likslällighetsregler inom den allmänna socialförsäkringen och skatte-syslemel. Om lilläggsregeln införs inom den allmänna försäkringen skulle denna princip frångås. Alternativt skulle i sådant faU regeln kunna införas även inom skattesystemet. Kommillén anser emellertid alt missbruksrisker och administrationskostnader sannolikt skulle bli myckel höga och är därför tveksam fill atl tilläggsregeln införs.

Positiva utan större reservationer är socialstyrelsen, riksrevisionsverkel, Storstockholms bostadsförmedling, Malmö kommun (sociala centralnämn­den)  och  nägra  försäkringskassor.  Socialstyrelsen  bedömer risken  för

Prop. 1982/83:3

128

tillämpningssvårigheter vara ringa under förutsättning atl man i övrigt följer utredningens förslag angående samordning av uppgiftsinhämlandet för såväl samlevnadsförhållanden som inkomstförhällanden. Eftersom alla former av familjeanknulna förmåner skall bygga på etl och samma uppgiflsunderlag har även den bidragssökande etl eget intresse av atl underlaget överensstäm­mer med de fakliska förhållandena. Riksrevisionsverket menar atl del utvidgade samboendebegreppet bör fä en sådan definition att förhållandet kan fastställas genom presumtion utgående frän uppgifter som är tillgängliga hos myndigheterna. Samma begrepp bör därför användas också för folkbokföring och taxering. Storstockholms bostadsförmedling menar atl nuvarande bestämmelser vad avser bostadsbidragen är tillfredsställande. Någon svårighet alt tolka bestämmelsen känner man inle fill. Däremot finns bidragssökande som medvetet undanhåller uppgifter om familjetillhörig­het.

I princip positiva men med vissa reservationer eller fillägg är t. ex. kammarrätten i Göteborg, riksskatteverket. Försäkringskasseförbundet, LO, TCO, Försäkringsanställdas förbund och vissa försäkringskassor. Kammar­rätten i Göteborg föreslår en annan teknisk uppbyggnad av regeln än den som finns i betänkandet. Enligt kammarrättens mening bör som grundprincip slås fast all den som sammanbor under äktenskapsliknande förhållanden skall anses som gift. Därefter slås fast vad som avses med äktenskapsliknande förhållanden. Följande lagtekniska utformning föresläs:

De som har gemensam bostad skall i regel anses sammanbo under äktenskapsliknande förhållanden, om

1.

de har varit gifta med varandra

2.

de har eller har haft barn tillsammans

3.

de väntar barn tillsammans eller

4.

de skulle kunna gifta sig med varandra och har hushällsgemenskap sedan minsl sex månader.

Riksskatteverket ifrågasätter om inte lill den föreslagna filläggsregeln borde knytas en presumtion för att ett samlevnadsförhållande är för handen om parterna har gemensam bostad. Verket omtalar också att det f. n. pågår en undersökning av möjlighelerna atl i folkbokföringen redovisa de boende i samma lägenhet och inte som f. n. endast redovisa boende på fastighet. I övrigt betonas i remissvaren nödvändigheten av atl reglerna om familjelill-hörighel blir enkla och klart preciserade.

Några remissinslanser är helt negativa lill all med gifta liksläUa man och kvinna som stadigvarande lever samman under äktenskapsliknande förhål­landen. Försäkringsrätten för Mellansverige pekar på alt en regel av detta slag gällde före den 1 juli 1960 beträffande rätt till ålders- och förtidspension fill folkpensionärer. Erfarenheten visade dock att del i rällslillämpningen blev svårt alt tolka begreppet äktenskapsUknande förhållanden. För atl undvika fillämpningssvårigheter anser försäkringsrätten därför angeläget att etl aUmänl rekvisit av typen äktenskapsliknande förhållanden inte används. Om

Prop. 1982/83:3

129

det används bör det i lagtexten-noga preciseras vilka dessa förhållanden är.-Liknande synpunkter framförs av försäkringsrätten för Norra Sverige och några försäkringskassor'. Juridiska fakultetsnämnden vid t//7p5a/a««jVer5(7e( är också kritisk. Nämnden framhåller att det ingalunda är helt givet att de nuvarande s. k. jämstäUdhetsreglerna i en samordnad framlida försäkring bör kompletteras med de ifrågasatta filläggsbeslämmelserna avseende ogifta samboende som väntar barn :fillsammans resp.kontrahenter som stadigva­rande lever samman under äktenskapsUknande förhållanden. En av huvud-: intenfionerna bakom förslagel är ju enligt fakultetsnämnden alt åstadkomma förenkling och en sådan torde näppeligen stå att finna genom atl bereda ökat utrymme åt elasfiska, svårlillämpade rekvisit.  . .

En utvidgning av utredningens förslag föreslås också av etl par remissin­stanser. Sålunda anser utredningen om de homosexuellas situation i samhället och Riksförbundet för sexuellt likaberättigande atl begreppet äktenskapslik­nande samlevnad bör kunna fillämpas även på homosexuellas samboende. De handikappades riksförbund anser att för två vänner som stadigvarande lever samman under äktenskapsliknande förhållanden bör, oberoende av kön, bidragsregler för gifta tUlämpas.

De handikappades riksförbund kommer också i anslutning till det nyss nämnda in på frägan om ökad individualisering av bidragen. Förbundet anser nämligen alt i stället för lilläggsregeln bör prövas om inle pensionerna kan göras lika för alla oberoende av civilstånd, eventuellt med undantag av bostadstillägg. Flera andra remissinstanser ansluter sig uttryck­Ugen till en åtminstone pä sikt ökad individualisering av bidragen, t. ex. riksrevisionsverket, försäkringsrätten för Norra Sverige, SACO/SR, Pensio­närernas riksförbund samt de politiska kvinnoförbunden.

3.3.2 Barns familjetillhörighet

Utredningens förslag vad gäller barns familjetiUhörighel har inte kom­menterats i samma utsträckning som vuxnas familjetUlhörighet, dvs. samboendebegreppet. Synpunkterna varierar särskill vad gäller den bidrags­mässiga samhörigheten; dvs. bestämmelser om i förhållande fill vilka föräldrar som rätten fill bidrag skall prövas. En majoritet bland remissin­stanserna ansluter sig dock lill utredningens förslag.

Bidragsmässig samhörighet

Socialstyrelsen och pensionskommittén tillstyrker uttryckligen förslaget vad gäller samhörighetsreglerna. Socialstyrelsen finner det särskilt angelägel alt man jämställer barn som tagits emot i adoptionssyfle med adopUvbarn. Socialstyrelsens nämnd för internationella adoptionsfrågor, statens invandrar­verk och adoptionscentrum tillstyrker också med eftertryck sistnämnda förslag. Adopfionscenlrum tiUägger atl man vid utformningen av förfatl-

9 Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 3

Prop. 1982/83:3

130

ningstexien bör ägna uppmärksamhet både ål alt definiera fidpunklen då barnel anländer fill familjen och begreppet adopfionssyfte.

Kommunförbundet anser alt även styvbarn bör få fäll till kompletterande

barnbidrag efter sina styvföräldrar. Utredningen om barnens rätt ärav.samma

uppfattning och diskuterar vidare möjligheten av att fosterbarn som under

längre tid har vislats i fosterhem och som belraktar delta som sill verkliga

hem skulle kunna få räll till kompletterande barnbidrag. Utredningen säger

sig dock vara medveten om atl frägan om fosterbarns rätt lill kompletterande

barnbidrag är komplicerad och- är därför inle beredd alt ta definitiv

ställning. -

 '

Riksrevisionsverket påpe)iiar all samordningsulredningens förslag innebär en utvidgning i förhällande till gällande regler och menar därför atl de ekonomiska konsekvenserna av förslagen bör belysas innanbeslut kan fallas. Ensamförälderkommittén ser i och för sig inte några skäl att förvägra det ringa antal barn som det här kan bli fråga om samma grundtrygghet som andra barn men gör vissa påpekanden som i första hand avser den del av det kompletterande barnbidraget som motsvarar nuvarande bidragsföi-skott. Kommittén påpekar atl om man väljer den föreslagna rättsliga regleringen ; måste man fillskapa en rättshandling i fiden före adoplionsbeslutet som uttryckligen fastslår del ansvar för barnel som föräldrarna pålar sig. Det förekommer nämligen enligl kommittén fall dä bam kommil lill Sverige i adoptionssyfle men del därefter visat sig att ingen av de två föräldrarna velat ta hand om det. Vidare efterlyser kommittén en diskussion av de fall dä det föreligger en konkurrens med inom landet boende biologiska underhälls­skyldiga föräldrar.

Bidragsrätt för barnet eller föräldrarna

Socialstyrelsen, juridiska fakullelsnämnden vid Uppsala universitet. För­säkringskasseförbundet, SACO/SR, Moderata Kvinnoförbundet och elt par försäkringskassor ansluter sig uttryckligen till utredningens förslag atl bidragsrälten skall tillkomma barnel.

Riksförsäkringsverket däremot påpekar alt den rättsliga vårdnadshavaren i

regel är den som företräder barnet..Förslaget att den formella bidragsrätten

skall tillkomma barnet kommer därför knappast all lösa några problem. I

stället kan förslaget i vissa hänseenden öka de handläggningsproblem -

frågor om vem som skall göra ansökan, kommunicering, besvärsräll m. m. -

som kan uppstå genom att den rättsliga och fakliska vårdnadshavaren är

olika personer. Mot den bakgrunden anser verket atl frågan bör utredas

närmare. Riksrevisionsverket anser all rätlen lill slöd bör fillkomma den som

stadigvarande har den fakfiska vårdnaden om barnet, eftersom utredningens

förslag, såvitt verket kunnat finna inte medför några fördelar i förhållande till

nuvarande ordning.

.

Prop. 1982/83:3

131

Utbetalning av barnstöd m. in.

Utredningens förslag att barnstöd och andra stöd som avser bam skall utbetalas lill den som har den faktiska vården av barnet har möttagits positivt av flera remissinslanser, t. ex. socialstyrelsen, riksrevisionsverket, Försäk­ringskasseförbundet, SACO/SR, Föreningen Sveriges socialchefer. Moderata Kvinnoförbundet och ett par försäkringskassor. Pensioriskqmmittén anser däremot att det inte är givet alt man skall bygga på den faktiska omvårdnaden, eflersorn detta kan vålla betydande svårigheter vid den praktiska tillämpningen av reglerna.

3.4 Inkomstbegreppet '

.

3.4.1 Allmänna synpunkter

Ett stort antal remissinslanser, bl. a. flertalet försäkringskassor, har yttrat sig över utredningens förslag till ett enhetUgare inkomstbegrepp. Flertalet av dessa är i princip positiva till förslaget. Det gäller t. ex. riksförsäkringsverket, riksskatteverket. Försäkringskasseförbundet, LO och Malmö kommun (so­ciala centralnämnden). Behovet av ett enhetUgare inkomstbegrepp under­stryks starkt av bl. a. försäkringsöverdomstolen, kammarrätten i Göteborg, juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, kommunförbundet, ALLFA-utredningen, Centerns Kvinnoförbund och åtskilliga försäkringskas­sor.

Datainspektionen tror i likhet med utredningen att ett i huvudsak gemensamt inkomstbegrepp för inkomslrelaterade ersättningar och inkomstprövade bidrag bör minska frestelsen alt lämna oriktiga uppgifter i syfte atl få för höga bidrag. Liknande synpunker framförs av socialstyrelsen, SAF och TCO.

Sjukpenningkommittén instämmer i utredningens principiella ställningsta­gande att utgångspunkt vid beräkning av ersätlning bör vara ell enhetligt och i förväg registrerat inkomstunderlag. Ett gemensamt inkomstbegrepp får emellertid inle enligt kommittén bli elt självändamål. I de fall en i förväg bestämd inkomst är för osäker som mätare mäste denna kompletteras genom någon särlösning. Det kan t. ex. vara fråga om alt använda en merindividuell periodisering än kalenderår eller att höja kravet på utredning i samband med ersättningens utgivande. Kommittén omtalar vidare atl dess överväganden rörande SGI-begreppet ännu inte är avslutade och att det därför inle är möjligl all säga i vad mån del förslag som kommittén slutligt kommer att stanna för blir i överensstämmelse med utredningens förslag tiU renod­Ung.

Statskontoret påpekar atl del vid en diskussion om alternafiva inkomstbe­grepp är nödvändigt att även se lill förslagens ekonomiska konsekvenser. Storstockholms bostadsförmedling säger sig i princip vara för elt samlat inkomstbegrepp för samtliga inkomstprövade bidrag, om detta går atl förena

Prop. 1982/83:3

132

med bostadsbidragels bostads- och fördelningspolitiska intentioner. De resultat som kommittén om översyn av bostadsbidragen kommer fram tiU bör dock avvaktas innan slutlig ställning tas.

SamhällsvetenskapUga fakultetshämnden vid Lunds universitet ifrågasät­ter starkt utredningens förslag alt utvidga användningen av det inkomstbe­grepp som nu används för sjukpenningen. Den vid taxering fastställda inkomsten bör kunna användas vid flertalet inkomstbestämnirigar, förslags­vis med undanlag endast för sjukjDenning, arbetsmarknadspenning och värnpUktspenning. Naiionalekonomiska instilutioneh vid Göteborgs univer­sitet framför liknande synpunkter.

3.4.2 Synpunkter på vad som skall ingå i inkomstunderlaget

De flesta remissinstanser har ingen erinran mot att huvudstommen i elt enhetligt inkomstunderlag bör utgöras av den beräknade bruttoinkomsten. Inga erinringar framförs mot alt man måste räkna med två huvudformer av inkomstunderlag, nämligen en för inkomslrelaterade ersättningar och en för inkomstprövade bidrag. Som redan tidigare har nämnts framhåller dock flera remissinstanser viklen av att huvuddelen av inkomstunderlaget, nämligen förvärvsinkomsten, är gemensam för de båda huvudformerna. Vissa remissinstanser betonar de svårigheter som finns när det gäller alt bestämma inkomstunderlag för egenföretagare och personer med oregelbundna inkomster. Viss kritik riktas också mot förslaget vad gäller den del av underlaget för inkomstprövade bidrag som tillkommer vid sidan av förvärvsinkomsten. Dessa två frågor behandlas därför särskill nedan.

Inkomslunderlaget för egenföretagare och personer med oregelbundna inkomster       

LRF anser del vara av största vikl atl del faststäUs vilken inkomst som skaU vara sjukpenninggmndande för en egenföretagare. Trots en stor arbetsinsats och en hög nettoinläkl med påföljande hög avgift blir inte alltid den sjukpenninggrundande inkomsten rätt beräknad. Som exempel nämner förbundet atl vare sig en 2 500 timmars arbetsinsats, som på grund av avskrivningar inle syns i nettointäkten, eller en rotpostförsäljning på 100 000 kr., som däremot syns i nettointäkten och som avgift eriäggs för, ger någon SGI all tala om, eftersom rotpostförsäljningen inte är sjukpenninggrundan­de och den egna arbetsinsatsen inte syns i deklarationen. LRF påtalar också att egenföretagare i vissa fall måste betala avgift som grundas på en högre inkomst än den som sjukpenningen beräknas på. När del gäller inkomstprö­vade förmåner anser LRF att den taxerade inkomsten bör ligga fill grund. SHIO-familjeföretagen framför liknande synpunkter och hänvisar till LRF:s yttrande.

Jönköpings läns allmänna föf säkringskassa anser det nödvändigt att man

Prop. 1982/83:3

133

för egenföretagarna knyter avgifterna fill det.socialförsäkringsskydd som man själv vill ha. Värdet av del arbete man utför bör enligt kassan kunna utgöra grund för inkomstberäkningen oavsett att den taxerade inkomsten är lägre. Denna inkomst bör sedan även kunna användas för beräkning av rätten till bostadsstöd. Malmöhus läns allmänna försäkringskassa anser att för personer med oregelbundna inkomster bör en jämförelse göras med den pensionsgrundande inkomsten, vilket ger ett bättre underlag än en jämfö­relse med tidigare taxerad inkomst som utredningen har föreslagit. Skaraborgs läns allmänna försäkringskassa framför liknande, synpunkter.

Även bl. a. Uppsala, Örebro och Gävleborgs läns allmänna försäkrings­kassor pekar på svårigheten att bestämma inkomslunderlag för framför allt egenföretagare.

Synpunkter på inkomsturiderlagel för inkömslpfövade bidrag

Riksrevisionsverket hör till de fä, remissinstanser som inte anser alt bruttoinkomsten med vissa tillägg skall utgöra underlag för inkomstprövade bidrag. Verket anser atl en bidragsprövning pä n e 11 o i n k o m s t e n bättre skulle stämma överens med statsmakternas uttalade intentioner med de inkomstprövade bidragen. Dessutom skulle enligt verket sannolikt en nettoinkomslprövning leda till en effekfivisering.av bidragssystemet som ett. förddningsinslrument. Dessa effekter skulle i sin tur medföra kostnadsbe­sparingar för samhället. Verket anser emellerfid alt det inkomstunderlag som utredningen föreslagit har flera fördelar jämfört med nuvarande underlag. Hit hör främst att kompletterande barnbidrag och underhållsbi­drag föreslås ingå i underlaget samt att underlaget skall baseras på en framtida inkomst.

Riksskatteverket anser att inkomst av tillfällig förvärvsverk­samhet bör ingå i inkomstunderlaget endast när det är fråga om vissa intäkter till företagsledare och närstående från fåmansföretag.

Riksrevisionsverket har också synpunkter på hur förmögenheten, skall beaktas. Verkel anser alt den förmögenhet som skall beaktas i inkomstunderlaget bör vara lika med den som utgör underlag för beskattning av förmögenhet. Vidare anser verket att förmögenhetsgränsen bör vara densamma för makar som för ensamstående, eftersom det är fråga om hushållets och inte den enskildes behov av inkomstprövat bidrag.

Försäkringskasseförbundet och bl. a. Gävleborgs och Västernorrlands läns allmänna försäkringskassor anser att del bör finnas en fast gräns, över vilken viss del av förmögenheten skall läggas fill inkomsten. En anknytning till basbeloppet avstyrks, eftersom delta skulle leda fill ökade administrations kostnader genom att basbeloppet ändras så ofta. Vidare anser Försäkrings-, kasseförbundet och bl. a. nämnda två försäkringskassor alt en schablonregel vad gäller avkastning av förmögenhet bör användas även i fall då den verkliga avkastningen är känd. Bestämmelser av del slag som utredningen föreslår.

10 Riksdagen 1982/83. 1 sami Nr 3

Prop. 1982/83:3

134

fanns fidigare vid inkomstberäkningen för hustrutillägg och kommunall bostadsfillägg, vilket medförde omräkningar vid varje ränteändring. Nuva­rande regler på detta område - fast ränla - har medfört betydande adminislrativa lättnader.

3.4.3 Synpunkter på hur och när inkomstunderlaget skall fastställas

Utredningens förslag att ett framtida enhetligt inkomstunderlag skall registreras i förväg på ungefär samma sätt som nuvarande SGI tillstyrks uttryckligen av bl. a. socialstyrelsen, försäkringsrätten för Norra Sverige, riksförsäkringsverket, riksskatteverket, Malmö allmänna försäkringskassa och Gävleborgs läns allmänna försäkringskassa. Försäkringskasseförbundet och vissa försäkringskassor uttrycker däremot viss tveksamhet lill att etl enhetligt inkomstbegrepp skall bygga på en framtida beräknad inkomst som registreras i förväg. Som skäl härför anges de problem som finns när det gäller atl fastställa läll inkomslunderlag för vissa kategorier.

Värmlands, Västernorrlands och Jämtlands läns allmänna försäkringskas­sor anser att nuvarande system med beräkning och registrering av SGI kräver så stora arbetsinsatser Och leder tillsa stora felaktigheter atl man bör övergå till alt fastställa SGI efter utredning i anslutning till sjukanmälan. Värm­landskassan tillägger atl man har goda erfarenheter av ett sådant syslem från de kontor som gränsar fill Norge. Även SACO/SR förordar direkt atl inkomsten fastställs när den försäkrade gör anspråk pä ersätlning.

Nägra remissinstanser är särskilt tveksamma eller negafiva fill att inkomstunderlaget skall faststäUas i förväg när det gäller inkomstprö­vade bidrag. Datainspektionen anser att' nackdelarna med en sädan registrering väger tungt. Inkomstunderlaget kommer ofta alt vara inaktuellt när det skall användas vilket kan leda till felaktiga beslut. Metoden att samla in uppgifter i förväg leder också till ett ökat uppgiftslämnande för personer som mycket sällan ansöker om ersätlning: Alt ha underlag på ADB-medium för en bidragsprövning som kanske inle kommer, fill stånd är betänkligt från inlegriletssynpunkt. Datainspekfionen anser emellertid atl del för vissa ersättningsformer finns ett uttalat behov av alt någon form av registrering i förväg sker. Det torde därför vara svårt att med nuvarande ersättningsregler och nuvarande ärendemängd helt lita lill ett system där inkomstunderlaget fastställs först när del blir aktuellt med ersättning.

ALLFA-utredningen anser alt principen all registrera inkomst av kapital m.m. skilt från ansökan om förmän är diskutabel. Bortsett frän att aUmänhelen skulle kunna reagera negafivt mol en sädan åtgärd skapas en omfattande administrativ procedur som inte säkert uppvägs av den förenklade administrafionen-dä förmånen skall beviljas. Härtill kommer enligl ALLFA-utredningen att eventuella förslag från sjukpenningkommit­tén kan förändra förutsättningarna för behovet att registrera SGI. Om ett förslag om arbelsgivarinlrädeblir förverkligat kan behovet att registrera SGI

Prop. 1982/83:3

135

i förväg komma atl ifrågasättas.

Statskontoret framhåller alt frågan om en eventuell registrering i förväg av

ett enhetligt inkomstbegrepp har alt göra med graden av servicenivå

gentemot allmänheten. Möjlighet för de försäkrade atl välja periodicitet och:

sätt för utbetalning bör kunna ifrågasättas. Huruvida det är lämpUgast alt

fastställa inkomstunderlag för varje individ en gång per. år eller först i

samband med att en bidragssituation uppstår måste därför enligt statskon­

torets mening bedömas på andra grunder än krav på snabb ärendehandlägg­

ning. Frågan måste också göras beroende av ett eventuellt införande av

allmänt arbelsgivarinträde.

3.4.4 Uppgiftslämnande, kontroll och integritet

Datainspektionen understryker viklen av alt den som lämnaruppgif-

l e r får kännedom om vad dessa skall användas lill. Det mäste klart framgå av

den blankett som sökanden fyller i för vilka bidrag som de lämnade

uppgifterna skall användas samt i vad mån kontroll kommer atl ske mot

andra register.

.

Malmö allmänna försäkringskassa anser att uppgifter lill en registrering av de försäkrades framtida inkomster bör kunna lämnas årligen isamband med atl självdeklarafionerna lämnas.

Kommunförbundet framhåller alt bl. a. kommunernas behov av inkomst-uppgifter måste fillgodoses på ett enkeU sätt dä enhetliga inkomstbegrepp införs. Möjlighet måste finnas att kunna koppla samman det planerade dataregistret för inkomstuppgifier med kommunernas ADB-syslem för avgiftsberäkning. Kommunernas behov av inkomstuppgifier och annan information från försäkringskassornas ADB-syslem är nämligen stort. Information från försäkringskassorna behövs vid beräkning av avgift för hemhjälp till pensionärer, vid beräkning av ålderdomshemsavgifterna, inom barnomsorgen, vid beräkning av socialhjälpsbehov,; vid beräkning av underhållsbidrag och inte minst i samband med administrafionen av bostadsbidragen. Kommunförbundet anser all det bör övervägas om-inkomsterna enligt det enhetliga inkomstbegrepp som utredningen föreslår kan lagras i SPAR.

Försäkringsrätten för Norra Sverige, kommunförbundet och Stockholms läns allmänna försäkringskassa anser alt även inkomstuppgifter som överstiger 7,5 basbelopp bör registreras.

Riksrevisionsverket påpekar alt om inkomstprövningen görs på underlag som utgörs av en framlida inkomst måste kontroll- och uppföljningsfrå­gan ägnas slor uppmärksamhet. I anslutning lill utbetalningarna bör elt automatiserat avstämningssystem prövas. Härigenom kan eventuell under-' eller överkompensation under bidragsärel korrigeras. Riksskatteverket påpekar att det dataregister med bl. a. inkomstuppgifter som utredningen föreslår skulle kunna vara av betydelse också för skattemyndigheterna.

Prop. 1982/83:3

136

Registret skulle vara till hjälp vid s. k. kontantberäkningar. Del ger samtidigt en samlad bild av de sociala förmåner som betalats ul till den skallskyldige. Enligt verkets uppfattning bör därför skattemyndigheterna ha tillgäng till uppgifterna i registret.

Datainspektionen erinrar om all den av inte gr il elsskäl vid flera tillfällen har uttryckt tveksamhet inför den koncentrafion av ADB-tillämpningar och register som skett tiU riksförsäkringsverket. Skälen fill tveksamheten har varit bl. a. de risker av olika slag som följer med komplexiteten hos ett sä stort syslem: men också ansamlingen och djupet av den informafion som efter hand kommit alt registreras i systemet.

Kammarrätten i Göteborg ansluler sig lill utredningens uppfattning all integriletshänsyn inle bör utgöra hinder för att använda försäkringskassornas databank även för annat ändamål än bestämmandet av ersättningar enligt AFL. Bohusläns och Göteborgs allmänna försäkringskassor framför liknan­de synpunkter. Stockholms läns aUmänna försäkringskassa ansluler sig allmänt lUl utredningens synpunkter rörande integriteten och betonar viklen av all behörighelskorl används för atl minska riskerna för obehöriga alt la fram uppgifter om enskilda personer.

3.5 Avtrappningsregler och skatteeffekter

Utredningens diskussion angående -avlrappningsreglerna har föranlett mycket få kommentarer i remissvaren. SACO/SR anser dock att del varit önskvärt om utredningen sett över och analyserat avtrappningsregler och skatteeffekter inom olika bidragsformer. Riksrevisionsverket ansluter sig fill utredningens uttalande att det bör bli praxis för kommittéer inom socialför­säkringsområdet och skatteområdet att genom räkneexempel klart redovisa förslagens marginaleffekter. .

Några remissinstanser har ullalat sig,beträffande utredningens förslag vad gäller skatteplikt för olika bidrag. Ett mycket stort anlal remissinslanser har understrukit behovet av en samlad analys beträffande bidrags- och skatte­systemet. Dessa två frågor behandlas nedan var för sig.

3.5.1 Skattepliktsfrågor

Försäkringsrätten för Norra Sverige ansluter siguttryckligen till förslaget alt barnstödel skall vara skattefritt. Riksskatteverket påpekar att förslaget i jämförelse med nuläget får fill följd att det bidrag som motsvarar nuvarande barnpension och det som motsvarar den del av nuvarande vårdbidrag som skall täcka merkostnaderna på grund av handikappet blir skattefria. Verket har pä de skäl utredningen anfört-inget att invända mot detta. Moderata Kvinnoförbundet påpekar att principen all stöd som utgör kostnadsersätt­ning skall vara skattefri är rikfig.

Pensionskommittén pekar pä att det finns skäl mot den lösning som

Prop. 1982/83:3

137

utredningen har föreslagit. Man kan enligt kommittén t. ex. peka pä alt man därigenom bryter mot den eljest rådande principen att pension utgör skatleplikfig inkomst. Om barnpensionerna skulle komma att förstärkas inle bara på folkpensionssidan ulan också vad gäller ATP kan man måhända få situationer där det framstår som mindre motiverat att undanta barnpension från skattskyldighet. Socialstyrelsen anser att man borde ha närmare analyserat vinsten med alt slå ihop barnbidrag och bostadsbidrag till ett gemensamt barnstöd och göra detta beskattat. Liknande synpunkter framförs av samhällsvetenskapliga instilufionen vid Lunds universitet och Centerns ungdomsförbund. Sociologiska instilufionen vid Stockholms uni­versitet anser alt all ersätlning från den allmänna socialförsäkringen bör vara skattepliktig inkomst. Centerns Kvinnoförbund anser alt man bör göra en grundlig analys och då överväga beskattning av samfiiga bidragsformer.

3.5.2 Analysbehov beträffande bidrags- och skattesystemen

Riksrevisionsverket anser att det finns ett omfattande behov av atl analysera skalle-, avgifts- och bidragssystemens samlade effekter. Verket menar dock alt det primärt är en uppgift för berörda myndigheter att ta fram underlag för en analys. Däremot ryms en sådan uppgift f. n. inte inom verkets ordinarie äUgganden. Verket påpekar dock att förvallningsulred-ningen i sitt betänkande Förnyelse genom omprövning (SOU 1979:61) föreslagit alt verket skall kunna medverka i omprövningsarbete genom särskilda regeringsuppdrag utanför revisionens ram. I sitt remissyttrande över belänkandet har verket ställt sig positivt fill detta förslag. Om den nu aktuella analysverksamheten kan ses i etl sådant perspektiv bör en medverkan från verkets sida få karaktären av. ett särskill uppdrag från regeringen på de villkor som allmänt kan komma att gälla en sådan uppdragsverksamhet, t. ex. beträffande direktiv och finansiering.

Riksrevisionsverket framhåller vidare alt sedan ett underlag som beskriver resultatet av nuvarande fördelningspolitik och de marginaleffekter som omfördelningen medför har tagits fram blir ett andra steg i analysen alt pröva alternativa konstrukfioner beträffande skatteregler, avtrappningsregler, inkomstunderlag etc. Verket fortsätter:

RRV anser atl det närmare bör övervägas om denna del av analysen skall genomföras på samma sätt som den första delen av analysen. EnUgt RRV:s mening kan detta ske om statsmakterna genom direktiv kan precisera i första hand vilken fördelningsprofil som bör eftersträvas samt vilken kostnadsram som bör gälla för förslagen. Kan sädana preciseringar inle ske anser RRV alt analysen bör utföras inom t. ex. det offentliga utredningsväsendet.

Nationalekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet är ocksä positiv till att den typ av empirisk analys av bidrags- och skattesystemet som utredningen föreslår kommer fill stånd. Institutionen fortsätter:

Prop. 1982/83:3

138

Vårt intryck är att fill skillnad från förändringar inom den personUga beskattningen, har förändringar i bidragssystemet sällan föregåtts av en kvalificerad ekonomisk analys. Vår uppfattning är alt det internationella intresset för socialförsäkringsfrägor, mätt med antalet uppsatser i veten­skapliga tidskrifter och läroböcker, har ökat de senaste åren. Vi tror därför att kvalificerad ekonomisk analys med fördel i fortsättningen kan förekom­ma i slörre utsträckning i del fortsatta utredningsarbetet.

Studiestödsutredningen välkomnar den fördjupade analys äv marginalef­fekter som samordningsulredningen föreslär samt tillägger:

I sitt kommande betänkande redovisar sludiestödsutredningen beräkning­ar av marginaleffekter som fyller en del av de krav som samordningsulred­ningen uppsläUer. Dessa beräkningar ger vid handen alt marginaleffekterna till följd av dagens system är orimligt höga också i myckel vanliga inkomstlägen. Utredningen har t. ex. visat alt enbart kombinationen skatt och bostadsbidrag i vissa fall kan ge marginaleffekter som överstiger 100 %. Sludiestödsutredningen har därför som nämnts i det föregående avstått från alt konstruera någol inkomstprövat studiestöd.

Behovel av en samlad analys av bidrags- och skattesystemens effekter underströks vidare av bl. a. försäkringsrätten för Norra Sverige, kammarrät­ten i Göteborg, juridiska fakulteten, vid Uppsala universitet. Försäkringskas­seförbundet, SAF, LO, TCO, Försäkringsanställdas förbund. Föreningen Sveriges socialchefer, LRF, Moderata och Socialdemokratiska kvinnoförbun­den samt etl flertal försäkringskassor.

3.6 Provisoriska beslut och förskott

3,6.1 Provisoriska beslut 

Socialstyrelsen ser förslaget att vidga möjligheterna till alt meddela provisoriska beslut som mycket positivt. Dét är enligt socialstyrelsen också nödvändigt alt den person som söker dén aktuella förrhånen är informerad om det provisoriska beslutels innebörd, dvs. all det slutliga beslulel även kan bli elt avslagsbeslut.

Utredningens förslag tillstyrks vidare av bl. a. försäkringsrätten för Mellansverige, kammarrätten i Göteborg, statskontoret, institutionen för socionomutbildning vid Stockholms universitet, kommunförbundet, LO, SACO/SR, Föreningen Sveriges socialchefer, Malmö kommun (sociala centralnämnden) samt Centerns, Moderata och Socialdemokratiska kvinno­förbunden.

Riksförsäkringsverket anser i likhet med utredningen atl del är otillfreds­ställande alt en försäkrad tvingas vända sig lill socialförvaltningen i avvaktan på atl en myndighet prövar hans bidragsärende. Verket har därför i och för sig inte några invändningar mot förslaget att bestämmelsen i 16 kap. 3 § AFL ersätts av en bestämmelse i 20 kap. AFL, som dä kommer att gälla samtUga ersättningar enligt lagen. Verkel vill dock framhåUa att förslaget torde få

Prop. 1982/83:3

139

begränsad betydelse, eftersom den försäkrade i flertalet fall uppbär sjukpenning på motsvarande eller högre nivå än pensionen (livränta). Verket fortsätter:

Den vanligaste situafionen då den försäkrade bUr tvungen atl vända sig till socialförvaltningen i avvaktan på etl bidragsbeslut är kanske den atl kassan dragit in en förmån resp. avslagit en ansökan och den försäkrade anför besvär. I denna del lägger utredningen inte fram något förslag. Försäkrings­domstolarna har visserligen enUgt 28 § förvaltningsprocesslagen möjUghet alt meddela interimisfiska beslut. Domstolarna tar dock i regel inte upp frågan ulan särskilt yrkande. Yrkanden om interimistiska beslul framställs relativt sällan troligen beroende på atl de försäkrade - som oftast inte har något juridiskt skolat ombud - inte känner lill denna möjUghet. Verket ifrågasätter därför om inte ocksä för domstolarna bör föreskrivas en skyldighet alt ulan särskUt yrkande pröva frägan om interimistiska beslut.

Beträffande sistnämnda fråga har etl par av domstolarna en helt annan uppfattning. Försäkringsöverdomstolen tillstyrker visserligen förslagel om utvidgning av möjligheterna till interimisfisk ersättning i socialförsäkrings-ärenden. Domstolen utgår dock frän att de föreslagna nya principerna bara skall vara tillämpliga i första instahs och, givetvis, hos besvärsinstanserna sedan den första instansens beslut i den interimistiska frågan överklagats. En tUlämpning däremot i varje besvärsmål där hu'vudfrågan överklagats skulle i hög grad tynga besvärsförfarandet, vars fidsåtgång redan nu är elt problem. Försäkringsrätten för Södra Sverige framför liknande synpunkter och tillägger alt det kan befaras att överklagningarna av vägrade provisoriska ersättningar kan komma alt bli betydande och därmed jämte dagens ökande antal interimisfiska prövningar bU elt resurskrävande inslag i en redan ansträngd besvärssituation. Försäkringsrätten anser vidare att det hade varit värdefullt om uppskaltninjgar av antalet kommande ärenden och adminis­trativa merinsatser hade kiinnat göras.

Försäkringskasseförbundet ser det som mycket värdefullt alt ökade möjligheter lill provisoriska beslut införs. Förbundet är dock tveksamt lill en skyldighet för handläggande myndighet alt pröva frågan om provisorisk ersättning i varje försäkringsfall oavsett om den föräkrade begär detta eller inte. Flera försäkringskassor framför liknande synpunkter. Bl. a. Malmöhus allmänna försäkringskassa och Skaraborgs läns allmänna försäkringskassa anser atl förskott bör kunna utgå endast i fall då det är klart atl ersättning kommer att beviljas' men det är oklart med vilket belopp ersättning skall utges. En annan ordning skulle enligt försäkringskassorna kunna leda lill rättsosäkerhet och omfattande dubbelarbete.

Riksrevisionsverket är tveksamt till att vidga möjligheterna till provisoriska bidragsbeslut. En lösning av problemet med långa haridläggningstider bör i första hand eftersträvas genom förbättrade handläggningsmtiner. Verket anser vidare att det även kan diskuteras öm inte en av socialhjälpens vikfigaste funkfioner är just att bidra, med hjälp i de här åsyftade situationerna.

Prop. 1982/83:3

140

Socialstyrelsen, SACO/SR och vissa försäkringskassor anser att förslaget måste kombineras med ökade möjUgheter till delegerad beslutanderätt. Försäkringskasseförbundet anser att frågan om delegering av provisoriska beslut bör lösas utifrån de grunder om ökat förtroendemannainflytande i försäkringsbeslut som anges i RFV/FKF-utredhingeri.

3.6.2 Förskotlering av sjukresekostnader

-

Några egentliga synpunkter i denna fråga har knappast framförts av remissinstanserna utan de få remissinstanser som över huvud taget berör frågan anser alt man bör avvakta resultatet av sjukreseutredningens arbete. Ett par remissinslanser, bl. a. riksförsäkringsverket, påpekar dock att systemet med överlåtdsekvitton har visat sig ha flera nackdelar.

Sjukreseutredningen säger sig ha förståelse för och delar i långa stycken samordningsutredningens tankegångar kring förskott men anser samtidigt atl del f. n. är för tidigt all bestämma hur sjukresor skall förskotleras. En modell som diskuterats är enligt sjukreseutredningen atl öppna möjligheter­na atl träffa avtal med den som svarar för transporterna och därmed bl. a. nedbringa det antal fall dä den försäkrade mäste ligga ute med alltför stora belopp. Sjukreseutredningen påpekar vidare att den övervägande delen av sjukresor med kollektiva irafikmedel ersätts med summor som betydligt understiger 100 kr. Även när det gäller ersättningsbara sjukresor som företas med privatbil undersfiger i allmänhet reseersättningarna 100 kr.

3.7 Sammanträffande av förmåner

Endast få remissinstanser har synpunkter på delta kapitel i betänkandet. Riksrevisionsverket instämmer allmänt i de principer utredningen redovisar under detta avsnitt. ALLFA-utredningen påpekar att det ur administraliv synpunkt är angelägel alt förenkla reglerna då förmåner sammanträffar. ALLFA-utredningen har inga invändningar mot utredningens resone­mang.

Några detaljfrågor tas också upp av vissa remissinstanser. Försäkringsrät­terna för Mellansverige och Norra Sverige liksom riksförsäkringsverket fillstyrker utredningens förslag all i underlaget för egenlivränta från arbetsskadeförsäkringen skall ingå också tidigare beviljad delpension på samma sätt som gäller för vissa pensioner vid beräkning av efterlevandeliv­ränta. Riksrevisionsverket däremot avslyrker förslagel mot bakgrund av verkets allmänt negativa inställning lill en arbeisskadeförsäkring med högre kompensationsnivå än övriga grenar av socialförsäkringen.

Riksförsäkringsverket tar upp ytterligare en fråga som gäller samordningen mellan delpension och arbetsskadelivränta. Verket anför följande:

Skadar sig en försäkrad i arbetet kan han tillerkännas livränta som i princip skall ge full ersättning för inkomstförlusten. Han kan vidare i vissa fall

Prop. 1982/83:3

141

beviljas delpension med i princip 65 % av samma inkomstborlfaU. Ersättning för samma inkomstförlust bör naturUgtvis inle utges från två håll. Verket föreslår därför atl i LAF införs en bestämmelse om atl livränta, som avser samma inkomstförlust som delpension, endast utges i den mån den överstiger delpensionen.

Försäkringsrätten för Norra Sverige och riksförsäkringsverket stöder uttryckligen utredningens förslag att man bör införa en allmän avräknings-regel för retroaktivt utbetalade ersättningar.

Försäkringskasseförbundet och Västernorrlands läns allmänna försäk­ringskassa fäster uppmärksamheten på sådana fall då ersättning utbetalas enligt såväl lagen om allmän försäkring som arbetsmarknadskungörelsen. Ersättningarna samordnas visserligen med varandra men de administrativa problemen är stora. En lösning innebärande ersättning från endast ett håll måste därför snarast komma till stånd.

3.8 Vissa förfaranderegler m. m.

Även detta kapitel har kommenterats av elt fätal remissinstanser. Nägra frågor har dock uppmärksammals. Under avsnittet 3.8.4 behandlas etl par frågor som tagils upp av vissa remissinstanser men som utredningen inte har behandlat.

3.8.1 Anhängiggörande

Försäkringskasseförbundet och ALLFA-utredningen ansluter sig uttryck­ligen till utredningens förslag att ansökningsskyldighet bör föreligga för alla bidrag utom det genereUa barnbidraget. Försäkringskasseförbundet delar också utredningens uppfattning att kravet på formalism kan begränsas genom atl man i vissa fall godtar munfiiga ansökningar, t. ex. då del gäller atl beräkna relroakliv tid. SACO/SR och Stockholms läns allmänna försäkrings­kassa anför liknande synpunkter. Göteborgs allmänna försäkringskassa ställer sig däremot tveksam till om en muntlig begäran skall kunna las som utgångspunkt för beräkning av relroakliv tid i samband med ansökan om en förmän. Kontrollaspekten kan enligt kassans mening inte negligeras.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa kommenterar utredningens förslag att förtryckta uppgifter skall användas i större utsträckning än nu är fallet. Kassan menar atl det föreligger en fara med förtryckta uppgifter genom att den försäkrade inte kommer att kontrollera dem i tillräcklig omfattning. Problem kan då uppstå när den försäkrade görs ansvarig för att dessa uppgifter är korrekta, t. ex. i samband med återkrav. Det är således enligt kassan vikfigt att den rättsliga betydelsen klargörs för den enskilde. Storstockholms bostadsförmedling delar däremot utredningens uppfattning och påpekar alt förtryckta uppgifter redan.nu i stor utsträckning används inom bostadsbidragssystemet.

11 Riksdagen 1982/83. 1 sami Nr 3

Prop.  1982/83:3

142

3.8.2 Uppgiftsskyldighet

Försäkringskasseförbundet instämmer i utredningens förslag att mer enhefiiga bestämmelser om alt anmäla ändrade förhållanden bör införas inom den allmänna socialförsäkringen. Förbundet anser dock atl ändring bör ske redan inom nuvarande system och omtalar alt en arbetsgrupp inom riksförsäkringsverket i en rapport har redovisat alt den fid inom vilken en försäkrad har att anmäla ändrade förhållanden uttrycks pä minst fyra olika sätt inom nuvarande lagsfiftning, nämligen inom två veckor, utan oskäligt dröjsmål, omedelbart eller ofördröjligen. Östergötlands och Västernorrlands läns aUmänna försäkringskassor har samma uppfattning.

3.8.3 Påföljder m. m.

Försäkringskasseförbundet påpekar atl möjligheten att sälla ned eller dra in en förmän kan vara av stor betydelse då det gäller all förmå en försäkrad att acceptera en föreslagen behandlings- eller rehabiliteringsåtgärd. Frågan bör därför övervägas ytterligare. Stockholms läns allmänna försäkringskassa vill inte frånhända sig de möjligheter som ges all utnyttja 20 kap. 3 § AFL. Göteborgs allmänna försäkringskassa framför liknande synpunkter och påpekar atl bestämmelsen är en viktig grund för kassans rehabiliteringsan­svar i vissa ärenden. Bestämmelsen behöver enligt kassan inle fillämpas så ofta, men det faktum all den finns är ändå viktigt som påtryckningsmedel i bl. a. rehabiliteringsärenden.

Stockholms läns allmänna försäkringskassa anser att en enhetlig regel om preskriptionstid bör utformas i tvä led. Det första ledet ges lämpligen ett innehåll motsvarande 6 kap. 6 § lagen om arbetsskadeförsäkring, vilken bestämmelse har klara regler inom vilken lid olika anspråk skall framställas. Det andra ledet, preskriptionstid av fastställd ersättning, utformas efter mönster av 20 kap. 5 § AFL, vars nuvarande lydelse inte täcker det första ledet.

3.8.4 Övrigt

Försäkringskasseförbundet anser att lagstiftningen bör utformas sä atl kvitlningsrält möjliggörs även mellan myndigheter. Malmöhus och Västmanlands läns allmänna försäkringskassor framför liknande synpunkter. Vidare anser Försäkringskasseförbundet atl möjligheter bör skapas för införsel i utbildningsbidrag, studiepenning, kontant arbetsmarknadsstöd och arbetslöshetsersättning. Jönköpings läns och Malmöhus läns allmänna försäkringskassor år av samma uppfattning. Jönköpingskassan tillägger all många är medvetna om alt sådan möjlighet f. n. saknas och därför öppet avstår från alt göra rätt för sig.

Prop.  1982/83:3

143

3.9 Administrationen

Administrationen har behandlats i ett stort antal remissvar. Nedan tas först vissa allmänna synpunkter upp i ett allmänt avsnitt. Därefter behandlas var för sig administrationen av de delar av bidragssystemet, där kritiska synpunkter har framförts. Slufiigen behandlas vissa särskilda frågor.

3.9.1 Allmänna synpunkter

Vissa remissinstanser tar upp frågan om förhållandet mellan samordning av adminislrativa resp. materiella regler.

Kammarrätten i Göteborg pekar pä samspelet mellan administration och bidragsregler. Att föra samman olika bidragsformer fill en myndighet ulan atl först sä långt det är möjligt göra de materiella reglerna mer enhetliga ger enligt kammarrätten inle pä långt när lika stora fördelar som om man först samordnar åtminstone vissa bidragsregler. Riksrevisionsverket anför liknan­de synpunkter och anser del knappast vara meningsfullt att föra över uppgifter lill försäkringskassorna innan vissa villkor såsom familjetillhörig­het, inkomstbegrepp m, m. gjorts mer enhetliga. Statens arbetsgivarverk menar däremot alt utredningen hårdare än vad som gjorts bort prioritera de rent adminislrativa åtgärderna. En samordnad administrafion medför enligt verket bl. a. atl man pä ett ställe får de kunskaper och erfarenheter samlade som är ett grundvillkor för att framgångsrikt kunna fortsätta mot slutmålet en allmän socialförsäkring. Man får också pä så vis förbättrade möjligheter alt skaffa fram underlag, stafistik och annat, till grund för nödvändiga undersökningar om vad planerade samordningsåtgärder fär för effekter på olika kategorier av bidragsberätligade.

Utredningens förslag att en allmän socialförsäkring helt skall administre­ras av de allmänna försäkringskassorna tillstyrks uttryckligen av bl. a. socialstyrelsen, försäkringsrätten för Norra Sverige, riksförsäkringsverket, riksrevisionsverket. Försäkringskasseförbundet, Försäkringsanställdas för­bund, SAF, Föreningen Sveriges socialchefer, ALLFA-utredningen, Malmö kommun (sociala centralnämnden). Centerns Kvinnoförbund och 20 försäk­ringskassor.

Ett par remissinstanser uttrycker en mer allmän tveksamhet mot att föra över alltför många bidragsformer till försäkringskassorna. Enligt centrala studiestödsnämndens uppfattning har utredningen undervärderat de nackde­lar som uppstår när ett stort antal divergerande arbetsuppgifter filiförs en stor organisafion. Det kan t. ex. vara svårt för en myndighet att upprätthålla en hög kompetens inom etl stort antal verksamhetsområden. Kommunförbun­det understryker atl samordning inte fär bli etl självändamål och menar alt om man hos en annan myndighet eller ett annat organ än försäkringskassan har en väl fungerande och väl utbyggd administrafion för socialpolitiska bidrag sä bör restriktivitet iakttas i fråga om en överflyttning lill försäkrings-

Prop. 1982/83:3

144

kassan. Det kan enligt förbundet finnas många andra fördelar som mer än väl uppväger de fördelar som man vinner med en enhetUg administration.

Rättsvetenskapliga instilufionen vid Umeå universitet konstaterar alt man visserligen gör mänga rafionaliseringsvinster genom att centralisera beslul och administration till en myndighet, nämligen försäkringskassan. Samfidigt vill institutionen understryka några av de faror som är förenade med att prioritera rafionaliseringsaspekterna och pekar då på att en centralisering påtagligt ökar sårbarheten i systemet saml att integritelsfrågoma måste beaktas seriöst. Vidare får inte samordningsaspekten tillåtas väga tyngre än den materiella lämplighelsaspeklen.

Försvarets civilförvaltning utesluter inte atl en administrativ samordning till försäkringskassorna av nuvarande bidragsformer i vissa fall kan vara lämplig. Liknande synpunkter framförs av LO, SACO/SR och Moderata Kvinnoförbundet. Kvinnoförbundet fillägger att ytterligare utredning erfordras om alla delar av en allmän socialförsäkring skall överföras till försäkringskassorna.

3.9.2 Arbetslöshetsförsäkring/arbetsmarknadspenning

Vissa remissorgan ansluter sig uttryckUgen till utredningsförslaget just vad gäller administrationen av arbetslöshetsstödet. Det gäUer t. ex. riksförsäk­ringsverket, Försäkringsanställdas förbund. Centerns Kvinnoförbund och flera försäkringskassor. Många är dock kritiska.

Statskontoret menar att det är väsentligare atl behålla den nära anknyt­ningen till arbetslivet genom att utnyttja de kunskaper och erfarenheter som finns inom de yrkesverksamma intresseorganisationerna än alt fillvarata de administrativa fördelar som en förläggning av administrationen till försäk­ringskassorna skulle medföra. Den samordning med övriga delar av inkomstförsäkringen som erfordras i samband med handläggningen av arbetslöshetsförsäkringen kan klaras genom informationsutbyte, eventuellt med en ADB-teknisk lösning. Rättsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet pekar på att arbetslöshetsförsäkringen inte är en ren försäkrings-fråga ulan dessutom en facklig och arbetsrättsUg fråga. Arbetsmarknadssty­relsen anser atl den lämpliga grunden för en allmän arbetslöshetsförsäkring är ALF-utredningens förslag fill allmänna arbetslöshetskassor.

LO menar att de bästa garanfierna för alt försäkringen blir ett medel att stärka den enskildes slällning och möjligheter på arbetsmarknaden får man om administrationen av arbetslöshetsförsäkringen även fortsättningsvis knyts till de yrkesverksammas intresseorganisafioner. Liknande synpunkter framförs av TCO, skogsindustriarbetareförbundet och träindustriarbetareför­bundet.

SACO/SR pekar på att arbetslöshetsförsäkringen inte är en ren försäk­ringsfråga utan en facklig och arbetsrättsUg sådan, varför försäkringen inte skall administreras av försäkringskassorna.

Prop. 1982/83:3

145

Arbetslöshetskassornas samorganisation kan inte acceptera förslaget att försäkringskassorna skall administrera arbetslöshetsförsäkringen. Det finns inte heller enligt organisationen någon anledning att överväga andra metoder för utbetalning av arbetslöshetsstöd än de som nu används inom de olika arbetslöshetskassorna. Någon fördel med en centraliserad utbetalning finns inte. Alt olika förmåner utgår samtidigt kan redan i dagens handläggning undvikas genom exempelvis alt arbetslöshetskassorna översänder band fiU riksförsäkringsverket för samköming.

Kritiska till utredningens förslag är också Landstingsförbundet, SIHO-Familjeföretagen, Sveriges köpmannaförbund samt Moderata och Socialde­mokratiska kvinnoförbunden. Moderata Kvinnoförbundet anser dock atl försäkringen bör administreras av arbetsförmedlingarna och ersättningen utbetalas av försäkringskassorna.

Blekinge och Norrbottens läns allmänna försäkringskassor kan tänka sig alt den administrativa handläggningen av arbetslöshetsförsäkringen överförs till försäkringskassorna medan prövning av rätten fill ersättning alltjämt bör ligga kvar hos arbetslöshetskassorna.

Det skaU filläggas atl reservationer finns till åtskUliga remissvar. Det gäller både remissinslanser som ansluter sig till utredningens förslag som de som går på reservanternas Unje.

3.9.3 Studiestödet

Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig särskilt angående adminis­trafionen av studiestödet. Bland dem som uttalar sig går meningarna starkt isär.

Riksförsäkringsverket tar upp frågan om administrationen av studiemedel och framhåller att handläggningen kan sägas bestå av tre skilda frågor. Den ena - rätten fill slöd - är eller kan vara utbildningspolitisk. De andra två -beräkning och utbetalning av stödet resp. återkravsverksamheten - är av ekonomisk art. De två sistnämnda frågorna har enligl verket nära samband med varandra och med de förmåner som skall ingå i den skisserade allmänna socialförsäkringen. Verket framhåller vidare atl en effekfiv och problemfri administration av etl stödsystem av den omfattning och utformning som studiemedelssystemet har inle torde vara möjlig inom ramen för en särskild organisation. Orsaken till delta är den starka koncentrafionen av arbetet fill höst- och vårterminens början. Ett överförande av beräkning och utbetalning av studiemedlen till riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskas­sorna skulle innebära att den stora ärendeanhopning som förekommer vid varje termins början fördelas pä en mängd arbetsenheter. Eleverna kan härigenom enligt verkel ulan att särskilda förskotlsrufiner behövs få sitt studieslöd redan vid terminens början. Verkel påpekar vidare atl organisa­fionen för återkrav av bidragsförskott hos försäkringskassorna skulle med ett relativt sett mindre resurstillskott kunna användas också för den återkrävs-

Prop. 1982/83:3

146

verksamhet som förekommer i samband med studiemedel. Mol den bakgrunden anser verket atl också administrationen av återkravsverksam­heten för studiemedel bör läggas hos kassorna.

Kalmar läns. Västernorrlands läns och Göteborgs allmänna försäkrings­kassor ansluter sig lill det särskilda yttrande som finns i belänkandet beträffande administrationen av återkravsverksamheten för studiemedel.

Centrala studiestödsnämnden anser att utredningens förslag kommer alt innebära en spUttring av handläggningen av olika studiesociala stöd på olika myndighetsområden. Den bästa servicen till studiestödets målgrupper erhålls enligt nämnden i en samordnad utbildnings- och studiestödsadmini-straUon. Erfarenhetsmässigt har konstaterats all den studerande, eller den presumtive studeranden, i första hand efterfrågar informafion m. m. om utbildning och studieslöd i elt sammanhang och inte information om studiestöd kontra andra bidrag. Den samordning som krävs med socialför­säkringen är, såvitt centrala studiestödsnämnden kan bedöma, av adminis­trativ karaklär. Den bör kunna klaras med tekniska lösningar, t. ex. kontroller genom samköming mellan olika ADB-register. Centrala studies­tödsnämnden förfogar över etl väl fungerande ADB-syslem för beviljning och återbetalning av studiestöd. För hantering av återkrav av felaktigt uppburet studieslöd pågår f. n. utveckling av ell nytt ADB-syslem. Ur systemteknisk synpunkt finns således inget skäl att flytta över återbetalnings-resp. återkravsverksamheten från centrala studiestödsnämnden till annan myndighet.

Vuxenutbildningsnämnderna i Södermanlands och Östergötlands län lar bestämt avstånd från att vuxenutbildningsnämnderna skall gå upp i försäkringskassorna. Vuxenulbildningsnämnden i Södermanlands län tilläg­ger att man inte fär glömma den psykologiska effekt som vuxenutbildnings­nämndernas små kanslier har på människor som kanske för första gången skall besöka en myndighet. Man kommer där i kontakt med personal som är kunnig och insatt i studiestödsfrågor och som har lid för elt mera personligt bemötande av sökandena.

Studiestödsutredningen anser alt om slödel till studerande i gymnasiesko­lan utformas i enlighet med samordningsutredningens förslag, talar myckel för atl administrationen ges den enhefiiga form som utredningen förordar. Om man däremot bibehåUer elt fristående studiestöd blir frågan om administrationen mer komplicerad. Studiestödsutredningen kommer all ta slällning lill frågan om studiehjälpens administration i en separal promemo­ria som avlämnas under hösten 1980. Den totala administrafionen av studiestödet kommer alt behandlas i utredningens slutbetänkande under våren 1981. En utgångspunkt för detta utredningsarbete kommer att vara alt en särskild bevillningsadministrafion för studiestödet under alla förhållanden kommer all vara nödvändig också i framtiden. En annan förutsättning för arbetet är alt i framliden göra del möjligt med närmare kontakter mellan utbildningsanordnarna och studiestödets administration.

Prop. 1982/83:3

147

3.9.4 Bostadsstödet

Även när det gäller administrationen av bostadsstödet har endast få remissinslanser uttalat sig. Meningarna är delade.

Bostadsstyrelsen säger sig inte nu vara beredd all ta slällning lill vad utredningen anför utan kommer att redovisa sitt ställningstagande i yttrande över del belänkande som kommittén för översyn av bostadsbidragen kommer atl lämna. Kommunförbundet framhåller atl kommunerna har byggt upp en väl fungerande organisation och har en kompetent personal­grupp för administrationen av bostadsbidragen. Inom förbundskansliet pågår f. n. elt utvecklingsarbete när del gäller ADB-rutiner inom del sociala området. Vidare hänvisar förbundet fill särbarhelsberedningens synpunkter om riskerna med stora centrala system som medför att samhällets sårbarhet ökar. SlulUgen lar förbundet upp ALLFA-ulredningens förslag alt ett nytt ADB-syslem inom försäkringskassorna inte kommer alt utvecklas för s. k. interaktiv bearbetning, vilket innebär alt uppdatering av registren skall ske genom salsvis bearbetning under kvällsfid. Om samordningsutredningens förslag om överföring av bostadsbidragen genomförs och ALLFA-uiredningens tveksamheter inför fullständigt interaktiv bearbetning blir verklighet, är det mycket som talar för att administrationen blir betydligt mer omfattande för försäkringskassorna än om bostadsbidragen behålls i primärkommunal regi.

Malmö kommun (faslighelsnämnden) anser att i det läge som utredningen beskriver med ökad samordning och enhetlighet finns inte några vägande skäl mot atl försäkringskassan tar över administrationen av bostadsstödet om ytterligare fördelar står atl vinna med delta. Storstockholms bostadsförmed­ling har i princip ingenting emot atl administrafionen av bostadsbidragen förs över till försäkringskassorna under förutsättning alt kommunerna får fatta beslut om maximibelopp för bostadsbidragen så länge kommunerna har ett kostnadsansvar. Bostadsförmedlingen pekar ocksä på vikten av att perso­nalfrågorna får en fillfredsställande lösning.

Moderata ungdomsförbundet anser atl man bör prioritera bostadsbidragen vid ett överförande till försäkringskassan, eftersom försäkringskassan redan handlägger bostadsstöd till pensionärer och samköming med kassans data för inkomstuppgifter har aktualiserats.

3.9.5 Diverse synpunkter

Flera remissinstanser är negativa till det s. k. delade beslutsfat­tandet, som innebär atl en myndighet beslutar om rätten lill ett bidrag medan försäkringskassan beräknar och betalar ul bidraget. Kritiska är centrala studiestödsnämnden. Försäkringskasseförbundet, Försäkringsan­ställdas förbund, flera försäkringskassor samt vuxenutbildningsnämnden i Södermantands län. Centrala sludiestödsnämnden utvecklar närmare dessa

Prop. 1982/83:3

148

synpunkter och påpekar bl. a. att det för den enskilde upplevs förvirrande med en myndighet som beslutar om stödet och en annan som beslutar om utbildning. Vidare påpekas atl del ibland uppslår tolkningsproblem i fråga om var beslut skall fattas. Nödvändiga rutin- och systemförändringar lar ofta lång fid atl genomföra eftersom flera myndigheter är inblandade. Risk för dubbelarbete och svårighet atl påverka detaljkonstruktionen av ett adminis-trati'vt system som i huvudsak är uppbyggt för andra uppgifter finns också.

Riksrevisionsverket anser all utredningen alltför korlfattal behandlat tillsynsmyndigheternas roll. EnUgl verket är det angeläget atl statsmakterna i samband med beslut om ökad samordning gör klart hur tillsynsansvaret skall fördelas mellan riksrevisionsverket och andra centrala myndigheter. Centrala studiestöcbnämnden menar atl del är väsenlligl atl samtliga former av studiestöd står under en enda myndighets tillsynsansvar. Arbetsmarknadsstyrelsen anser all en administration eller samadministration med riksförsäkringsverket som huvudansvarig för fillsynen av arbelslöshets-stödet kommer att skapa komplikationer.

LO och Försäkringsanställdas förbund menar att försäkringskassorna bör ges en mer aktiv roll när det gäller atl följa upp enskilda fall av länga sjukskrivningar liksom förekomsten av omfattande sjukfrånvaro på vissa arbetsplatser.

4 Genomförandet

4.1 Allmänna synpunkter

Långtifrån alla remissinstanser uttalar sig om genomförandefrågorna. De synpunkter som framförs är ofta ganska allmänt hållna. En vanlig inställning är alt man ansluter sig fill utredningens ståndpunkt atl ett genomförande måste ske etappvis men att ett särskilt principbeslut som anger inriktningen av samordningsarbetet bör fallas. Denna inställning har bl. a. kammarrätten i Göteborg, riksförsäkringsverket, statskontoret, riksrevisions­verket. Försäkringskasseförbundet, LO, Försäkringsanställdas förbund, ALLFA-utredningen, Centerns Kvinnoförbund, Moderata Kvinnoförbundet samt ett jlertal försäkringskassor.

Flera av de nu nämnda remissinstanserna, särskilt försäkringskassorna, betonar starkt att ett principbeslut bör fattas snarast möjUgt med tanke på behovet av planering m. m. Kammarrätten i Göteborg understryker kraftigt att riktlinjerna för en vidareutvecklad och samordnad socialförsäkring bör förankras genom etl politiskt beslut. Ett sådant beslut behövs enligt kammarrätten för att riktlinjerna skall få det önskvärda genomslaget i det fortsatta lagstiftningsarbetet och för alt önskemålet om bättre samordning och större enhetlighet pä hithörande områden inte skall framstå som ett alltför avlägset och orealistiskt slutmål. Riksförsäkringsverket anser det

Prop. 1982/83:3

149

nödvändigt - för att försäkringen skall kunna genomföras inom rimlig tid - att en effektiv styrning av de fortsatta samordningsinsatserna kommer till stånd. Verket förordar därför alt det efter remissbehandlingen inom regeringskans­liet utarbetas en särskild handlingsplan för det fortsatta samordningsarbetet. LO påpekar atl etl samordningsmål bör läggas fast som anger vissa rikfiinjer för den framtida uppbyggnaden av bidragssystemet med sikte pä en allmän socialförsäkring. Ett sådant principbeslut skulle enligl LO medföra alt del fortsatta reformarbetet pä olika delområden kunde inriktas mot elt mer enhetligt system. Centerns Kvinnoförbund anser atl del vore lämpligt alt snarast möjUgt la ställning fill det föreslagna systemet genom elt principbe­slut i riksdagen.

Försäkringsöverdomstolen påpekar atl frägan om hur del fortsatta samordningsarbetet bör styras uppenbarligen inte är okomplicerad. Dom­stolen är tveksam till om det är lillrädligl för statsmakterna att nu fastställa modellen genom elt principbeslut. Däremot anser domstolen atl modellens genomförbarhel snarast bör närmare kontrolleras genom områdesvisa utredningar på de områden där tvekan kan råda. Riksrevisionsverket anser däremot atl ett principbeslut om en allmän socialförsäkring kan fattas på det underlag som utredningen presenterat men påpekar att full effekt av en samordning nås först sedan sambandet mellan skatte- och bidragssystemen har beaktats.

Utredningens förslag att specialutredningar inom bidragssystemet skulle kunna fä tilläggsdirektiv som preciserar samordningssträvandena fiUstyrks av bl. a. försäkringsrätten för Norra Sverige, riksförsäkringsverket. Försäkringskasseförbundet, Försäkringsanställdas förbund saml ett par försäkringskassor. Riksrevisionsverket understryker särskilt viklen av alt pågående specialutredningar anlägger en samlad syn på skalle- och bidragsfrågorna saml tillgodoser de samordningssträvanden som föresläs i belänkandet.

Av de sittande utredningar som har kommil med remissvar går några in på nyssnämnda fråga. Pensionskommittén säger att man så långt det är praktiskt möjligt kommer att överväga konsekvenserna av samordningsutredningens principiella tankegångar vid utarbetandet av de närmare förslagen. Sjukpen­ningkommittén och familjeekonomiska kommittén har en liknande inställ­ning.

Statskontoret, Försäkringsanställdas förbund och ALLFA-utredningen anser alt beslul rörande samordningsulredningens och ALLFA-ulredning­ens förslag bör samordnas.

4.2 Synpunkter på vad som skall prioriteras

Endasi elt mindre antal remissinstanser ultalar sig uttryckligen om prioriteringsfrågorna. Statskontoret säger siginte kunna ta ställning till någon prioritering på föreliggande utredningsmaterial.

Prop. 1982/83:3

150

En samordning till en enhefiig in komst försäkring betonas av bl. a. Försäkringskasseförbundet, Försäkringsanställdas förbund och några försäk­ringskassor. Framför allt betonas viklen av alt åstadkomma förenklingar inom arbeisskadeförsäkringen. Ganska många remissinstanser anser atl bostadsstöden i första hand bör prioriteras. Denna inställning intar bl. a. försäkringsöverdomstolen. Försäkringskasseförbundet, TCO, Försäk­ringsanställdas förbimd, Sveriges socionomers riksförbund och några försäk­ringskassor. Flera av dessa remissinslanser betonar särskilt alt man snarast måste göra något åt SKBF. Försäkringsanställdas förbimd och ett par försäkringskassor anser att en karlläggning av handikappför­mån e r n a bör ges prioritet.

När det gäller riktlinjerna är del framför allt behovet av ell enhetligt inkomstunderlag som remissinstanserna vill prioritera. Så gör bl. a. kammarrätten i Göteborg, riksförsäkringsverket. Försäkringskasseförbundet, TCO, ALLFA-utredningen, Moderata Kvinnoförbundet och några försäk­ringskassor. Behovel av en enhetligare administration framhävs av bl. a. statens avtalsverk, ALLFA-utredningen och Centerns Kvinnoförbund. Bl. a. rättsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet och TCO vill prioritera en ökad användning av provisoriska beslut.

Flera remissinstanser uttalar allmänt atl ålskilUga av utredningens förslag bör kunna genomföras snarast. De frågor som särskill lyfts fram är bl. a. alt la bort 16-årsgränsen inom sjukförsäkringen (LO och någon försäk­ringskassa), att ändra personkretsreglerna så atl utländska medbor­gare jämställs med svenska (riksförsäkringsverket såvitt gäller olika barnstöd och statens invandrarverk beträffande samtliga förmåner), att låta endast e n förmän utgä i samband med arbetsvärd och inte som f. n. både utbildningsbidrag och sjukpenning (Försäkringskasseförbundet och någon försäkringskassa), all delpension skall ingå i underlaget för egenlivränta (bl. a. försäkringsrätten för Mellansverige) saml vissa förfaranderegler som mer formlös ansökan, ökade kvittningsmöjlig­heter, vidgade möjligheter tUl införsel och enhetliga regler om uppgiftsskyl­dighel och preskription (vissa försäkringskassor).

Prop. 1982/83:3

151

Remissammanställning beträffande socialpolitiska samordningsutredningens betänkande En allmän socialförsäkring (SOU 1979:94)

Innehållsförteckning

1    Allmänna synpunkter..................................... 

97

1.1

Behovet av samordning inom bidragssystemet      

97

1.2

Den allmänna inriktningen av samordningsarbetet  

97

1.2.1

Skall   socialförsäkringssystemet   vara   generellt eller differentierat?   

99

1.2.2

Förhällandet mellan grundbidrag, inkomslrelate­rade ersättningar och inkomstprövade bidrag ..

100

1.2.3

Bidragen i förhållande fill skattesystem och avtals-förmåner      

101

1.2.4

Helhetssynen på stödbehovet.......... 

101

1.2.5

Värdesäkring m. m......................... 

.. 

102

2    Principmodellen............................................. 

.. 

103

2.1

Allmänt................................................ 

103

2.2

Synpunkter på vad en allmän socialförsäkring skall inne­hålla     

104

Arbetslöshetsstödet............................... 

.. 

104

Studiestödet......................................... 

105

Värnpliktsstödet.................................... 

105

Bostadsstödet....................................... 

106

2.3   Inkomstförsäkringen............................... 

107

2.3.1

Sjukpenning.................................. 

107

2.3.2

Värdpenning................................. 

108

2.3.3

Arbetsmarknadspenning ................. 

.. 

109

2.3.4

Vuxenstudiestöd ........................... 

110

2.3.5

Värnpliktspenning.......................... 

.. 

111

2.3.6

Förtidspension.............................. 

.. 

111

2.3.7

Omställningsstöd........................... 

.. 

112

2.3.8

Deltidspension............................... 

.. 

113

2.3.9

Ålderspension .............................. 

.. 

114

2.3.10

Arbetsskadesjukpenning/arbetsskadeUvränta ...

114

2.3.11

Gemensamma frågor för inkomslförsäkringen..

118

Kompensationsnivån...................... 

118

Karensregler................................. 

118

Åldersgränser............................... 

119

2.4   Barnstödet  ......................................... 

119

2.4.1

Allmänna synpunkter...................... 

119

2.4.2

Särskilt studieslöd eller inte ............ 

120

2.4.3

Åldersgränser............................... 

.. 

120

2.4.4

Generellt och inkomstprövat barnbidrag      

121

2.4.5

Komplellerande barnbidrag .............. 

121

Prop. 1982/83:3

152

2.5    Bostadsstödet.................................................. 

122

2.5.1

Allmänna synpunkter............................. 

122

2.5.2

Synpunkter pä del statskommunala bostadsbidra-

123 get till folkpensionärer      

2.6    Handikappslödet.............................................. 

123

3      Riktlinjer för ökad samordning inom olika områden. 

125

3.1

Allmänna synpunkter........................................ 

125

3.2

Personkretsen.................................................. 

.... 

125

3.3

Familjefillhörighet............................................. 

.... 

126

3.3.1

Samboendebegreppet........................... 

126

3.3.2

Barns familjetillhörighet ........................ 

129

Bidragsmässig samhörighet.................. 

129

Bidragsrätt för barnet eller föräldrarna. 

... 

130

Utbetalning av barnslöd m.m................. 

... 

131

3.4    Inkomstbegreppet............................................ 

131

3.4.1

Allmänna synpunkter............................. 

131

3.4.2

Synpunkter på vad som skall ingå i inkomslunder­laget         

132

Inkomstunderlaget för egenföretagare och perso­

ner med oregelbundna inkomster......... 

... 

132

Synpunkter pä inkomslunderlaget för inkomst­

prövade bidrag...................................... 

... 

133

3.4.3   Synpunkter på hur och när inkomstunderlaget

skall fastställas...................................... 

... 

134

3.4.4   Uppgiftslämnande, kontroll och integritet         

135

3.5    Avtrappningsregler och skatteeffekter............. 

136

3.5.1

Skatlepliktsfrågor.................................. 

... 

136

3.5.2

Analysbehov beträffande bidrags- och skattesys­temen        

137

3.6    Provisoriska beslut och förskott........................ 

138

3.6.1

Provisoriska beslut ............................... 

138

3.6.2

Förskotlering av sjukresekoslnader....... 

140

3.7

Sammanträffande av förmåner......................... 

140

3.8

Vissa förfaranderegler m.m............................... 

141

3.8.1

Anhängiggörande.................................. 

141

3.8.2

Uppgiftsskyldighet................................. 

142

3.8.3

Påföljder m.m......................................... 

142

3.8.4

Övrigt .................................................... 

142

3.9    Administrationen............................................... 

143

3.9.1

Allmänna synpunkter............................. 

143

3.9.2

Arbetslöshetsförsäkring/arbetsmarknadspenning

144

3.9.3

Studiestödet.......................................... 

... 

145

3.9.4

Bostadsstödet....................................... 

... 

147

3.9.5

Diverse synpunkter................................ 

... 

147

Prop. 1982/83:3

153

4      Genomförandet.......................................... 

148

4.1

Allmänna synpunkter............................... 

148

4.2

Synpunkter på vad som skall prioriteras...... 

149

Prop. 1982/83:3

154

Innehåll

Regeringens proposilion.................................................. 

........ 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll ............................ 

........ 

1

Lagförslag....................................................................... 

3

1

Förslag till  lag om  ändring i  lagen  (1962:381)  om  allmän försäkring   

3

2

Förslag lill lag om ändring i lagen (1976:380) om arbeisskadeför­säkring             

8

3

Förslag till lag om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag   

10

4

Förslag lill lag om ändring i lagen (1964:143) om bidragsför­skott            

11

5

Förslag lill lag om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshets­försäkring           

12

6

Förslag till  lag om ändring i lagen  (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd            

12

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1982-05-13      

14

1

Inledning................................................................... 

14

2

Allmänna synpunkter................................................ 

15

2.1

Inledning.......................................................... 

..... 

15

2.2

Behovet av samordning och förenkling inom del socialpo­Utiska bidragssystemet   

16

2.3

Den allmänna inriktningen av samordningsarbetet     

21

2.3.1

Generella system eller en differentierad försäk­ring   

21

2.3.2

Bidragssystemets förhållande lill skattesystemet

24

3     Principmodell lill en allmän socialförsäkring............... 

..... 

25

3.1

Allmänna synpunkter....................................... 

..... 

25

3.2

Inkomstförsäkringen........................................ 

..... 

28

3.2.1

Allmänt om inkomstförsäkringen............ 

28

3.2.2

Sjukpenning.......................................... 

29

3.2.3

Värdpenning.......................................... 

..... 

30

3.2.4

Arbetsmarknadspenning ...................... 

..... 

30

3.2.5

Vuxenstudiestöd .................................. 

..... 

31

3.2.6

Värnpliklspenning.................................. 

..... 

32

3.2.7

Pensioner och omstäUningsstöd .......... 

..... 

32

3.2.8

Arbetsskadeförsäkringen...................... 

..... 

33

3.3    Övriga delar av principmodellen  ..................... 

..... 

34

3.3.1

Allmänt.................................................. 

..... 

34

3.3.2

Barnslöd................................................ 

..... 

36

3.3.3

Bostadsstöd ......................................... 

..... 

38

3.3.4

Handikappstöd...................................... 

39

4     Genomförandet av en allmän socialförsäkring ................ 

39 

Prop. 1982/83:3

155

5     Riktlinjer för ökad samordning.................................. 

41

5.1

Personkretsen................................................. 

..... 

41

5.2

Familjetillhörighet............................................. 

44

5.2.1

Vuxnas familjetillhörighet....................... 

45

5.2.2

Barns familjefiUhörighel  ....................... 

48

5.3

Inkomstbegreppet........................................... 

..... 

50

5.4

Administrationen.............................................. 

54

6     Övriga frågor............................................................ 

..... 

56

6.1

Provisoriska beslut .......................................... 

56

6.2

Sammanträffande av förmåner......................... 

60

6.2.1

Allmänt.................................................. 

60

6.2.2

Förslag beträffande några speciella samordnings­frågor        

62

6.3   Vissa förfaranderegler ..................................... 

65

7

Upprättade lagförslag............................................... 

66

8

Specialmolivering...................................................... 

..... 

66

8.1

Förslaget fill lagom ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring          

66

8.2

Förslaget till lag om  ändring i  lagen  (1976:380)  om arbetsskadeförsäkring         

73

8.3

Förslaget fill  lag om  ändring i  lagen  (1947:529) om allmänna barnbidrag            

74

8.4

Förslaget lill  lag om ändring i  lagen  (1964:143)  om bidragsförskott         

75

8.5

Förslaget fill ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshets­försäkring          

75

8.6

Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd  

75

9

Hemställan................................................................ 

..... 

75

10

Beslut....................................................................... 

..... 

76

Bilagor

1.

Sammanfattning av socialpolifiska samordningsutredningens betänkande (SOU 1979:94) En allmän socialförsäkring - modell och riktlinjer

2.

Sammanslällning av remissyttrandena över samordningsulredningens betänkande (Se särskild innehållsförteckning s. 151)

GOTAB 71226    Srockholm I9S2