Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1979/80:90 Regeringens proposition

1979/80:90

om kommunalekonomiska frågor inför år 1981;

beslutad den 28 februari 1980.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upplagils i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för de ålgärder eller de ändamål som framgår av föredragandenas hemställan.

På regeringens vägnar THORBJÖRN FÅLLDIN

INGEMAR[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om kommunalekonomiska frågor inför år 1981.

Förslagen i propositionen har två gmndläggande utgångspunkter. För det försia måste den kommunala utgiftsökningen dämpas jämförl med utvecklingen de senaste åren. För det andra är del av statsfinansiella skäl angelägel aU begränsa ökningstakten i de statliga transfereringarna till kommunsektorn.

Under den senaste treårsperioden har den kommunala konsumlionsök­ningen uppgått till 4 å 5% per år i volym. En fortsatt kommunal konsum­tionsökning i samma takt som under de senaste åren är inle förenlig med samhällsekonomisk balans.

Den kommunala utgiftsexpansionen åren 1979 och 1980 har kunnal ske inom ramen fören relativt måttlig höjning av det kommunala skatteuttaget. Den kommunala sektorns finansiella situation är således f. n. generellt sett god. De bedömningar som nu kan göras visar atl det finansiella utgångslä­get kan förvänlas vara gott även år 1981.

Mot den angivna bakgrunden föreslås i propositionen, efler överiägg­ningar mellan regeringen och represenlanler för kommunförbunden, en viss omprövning av de statliga Iransfereringarna lill kommunsektorn år 1981 för att därigenom också en dämpad ökningstakt i de kommunala utgifterna skall kunna uppnås. Förslagen innebär atl laklen i genomföran­det av skatteutjämningsreformen omprövas så atl det andra steget i refor­men, som skulle ha genomförts år 1981, fördelas med hälften år 1981 och 

1    Riksdagen 1979180. 1 saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90

2

återstående del år 1982. Den ökning av skalleuljämningsbidragel på ca 1 700 milj. kr. som skulle ha inlräffal år 1981 fördelas därmed jämnt över åren 1981 och 1982 med ca 850 milj. kr. per år.

Del särskilda bidrag om 45 kr. per invånare, som övergångsvis för år 1980 utgår lill landstingskommuner och landstingsfria kommuner uianför skatteutjämningssyslemel med totalt ca 100 milj. kr., förnyas inle för år 1981. Vidare föreslås all vissa specialdestinerade statsbidrag främst på skolans område slopas, vilket innebär all de slalliga transfereringarna härigenom reduceras med ca 70 milj. kr. år 1981. För hell år uppgår slalsbidragsbortfallet lill ca 355 milj. kr. Det största bidraget som föreslås slopat är skolbyggnadsbidragel.

Trols den förordade långsammare takten i genomförandet av skatteut­jämningsreformen och förslagen om avveckling av vissa specialdestine­rade statsbidrag blir nettoeffekten en betydande real förbältring av den statliga bidragsgivningen lill den kommunala sektorn år 1981. Del anges vara av grundläggande betydelse atl den reducerade ökningen av de slal­liga Iransfereringarna inte kompenseras med höjningar av de kommunala skattesatserna.

Särskild kompensation föreslås ulgå inom ramen för extra skatteutjäm­ningsbidrag för år 1981 till de kommuner och landstingskommuner som drabbas hårt av den långsammare takten vid genomförandet av skatteut­jämningsreformen. Ca 150 kommuner och sex landstingskommuner beräk­nas få denna särskilda kompensation om sammantaget ca 135 milj. kr.

Frågan om den kommunala volymutvecklingen åren 1981 -1983 kommer att behandlas vid fortsatta överläggningar under mars månad. En redovis­ning av dessa frågor kommer alt lämnas i komplelteringspropositionen i vår. Det framhålls alt det är angeläget atl kommuner och landstingskom­muner redan nu inriktar sig på en myckel restriktiv prövning av utgifterna inför år 1981. Regeringen är också inriktad på att i fortsättningen i slörre ulslräckning än tidigare vara restriktiv med krav på kommunala insalser och alt noga granska de ekonomiska verkningarna för den kommunala seklorn av statliga beslul.

I propositionen tas även upp vissa frågor om de kommunala avgifterna.

Prop. 1979/80:90

3

Uldrag

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1980-02-28

Närvarande: statsministern Fälidin, ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Buren­stam[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Boo,[REDACTED_EFTERNAMN], Adel­sohn,[REDACTED_EFTERNAMN], Petri

Föredragande: statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981

Chefen för budgetdepartementet, statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], anför.

1   Inledning

I min redogörelse för budgetförslaget för nästa budgetår (prop. 1979/ 80: 100 bil. 2) tog jag särskilt upp frågan om den alllför snabba ulgiftsex-pansionen i den kommunala sektorn och behovet av ålgärder för alt åstad­komma en dämpning. Jag fann det då ofrånkomligt atl laklen i genomföran­det av skatteutjämningsreformen omprövas samt alt en avveckling av vissa specialdestinerade statsbidrag diskuteras. Efler all ha hafl överläggningar med företrädare för kommunerna och landstingskommunerna avser jag att nu ta upp frågor om den kommunala ekonomin inför år 1981 lill behand­ling.

Jag har i detta ärende samrått med cheferna för justitie-, social-, ekono­mi-, utbildnings-, jordbruks- och kommundepartemenlen samt med stals­råden[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN].

2   Föredragandens överväganden

2.1 Utrymme för utbyggnad av den kommunala verksamheten

Kommunerna och landstingskommunerna har under senare år fått en allt slörre tyngd i den svenska ekonomin. Den kommunala konsumlionens andel av bruttonationalprodukten (BNP) i löpande priser har ökat från ca 13 % till ca 20% under 1970-talel. Jag har i årels budgetproposition konsta­terat att den kommunala utgiftsutvecklingen numera på ett avgörande sätt påverkar den samhällsekonomiska balansen. Därför måsle den kommuna-

Prop. 1979/80:90

4

la sektorns ekonomi i allt större ulslräckning bli föremål för statsmakter­nas uppmärksamhet.

Utrymmet för en ulbyggnad av den kommunala verksamheten är i hög grad beroende av de samhällsekonomiska förutsättningar som råder. Rege­ringens bedömningar av den kommunala ulvecklingen och de ålgärder som kan bli akluella atl vidta för all påverka denna utveckling måsle således ses mol bakgrund av de allmänna rikllinjer för den ekonomiska politiken som anges i årets finansplan. Jag skall därför i korthet återge vissa huvuddrag i finansplanen som är av vikl för den forlsalla diskussionen om kommuner­nas ekonomi.

Chefen för ekonomidepartemenlel framhåller där all den ekonomiska politiken måsle inriklas på all skapa förutsäitningar för en successivi ökad export och för en dämpad utveckling av importen. Della kräver för del första all tillväxten och sysselsättningen i den utlandskonkurrerande sek­torn främjas. För det andra måste vårt oljeberoende minska. För del iredje måsle ökningen av såväl offentlig som prival konsumlion hållas tillbaka för all skapa realt uirymme för den nödvändiga strukturomvandlingen och för kapacilelsulbyggnaden i den utlandskonkurrerande sektorn. De åtgärder som behöver vidlas måste utformas på ell sådant sätt alt de svaga grupper­na skyddas.

Ulrymmet för inhemsk konsumlionsökning, såväl offenllig som privat, blir således ytterst begränsat under de närmasle åren. Den offentliga seklorn måsle därför åläggas slor restriktivitet. F. n. är tillväxten i de offenlliga utgifterna alllför snabb. Om denna utveckling skulle fortsätta kommer del samhällsekonomiska utrymmet för reallönestegringar alt bli utomordentligt begränsat, vilket i sin lur försvårar möjligheterna atl nå avtalsuppgörelser som är förenliga med en balanserad ekonomi. De för­ändringar i de internationella förutsättningarna som har inträffat sedan årets finansplan och budgelförslag framlades synes yllerligare ha begrän­sal utrymmet för konsumtionsökning inom landet.

För både den statliga och den kommunala sektorn krävs således atl utgifternas ökningstakt dämpas. För statens del gäller atl alltför stora budgetunderskott, bl. a. via effeklerna på kredilmarknaden, riskerar all på flera sätt hota den samhällsekonomiska balansen. Samtidigt är möjligheler­na att minska budgetunderskottet genom skattehöjningar begränsade.

1 förslaget lill statsbudget för budgetåret 1980/81 som nyligen lagts fram för riksdagen redovisar jag resultatet av en hård statlig budgetprövning. De statliga utgifternas ökningstakt har dämpats krafligl jämfört med lidigare år. Statens konsumlion och invesleringar, dvs. slalens egen eftertVågan på reala resurser, beräknas minska. Åven de statliga transfereringarna till förelag och hushåll har blivil föremål för en restriktiv prövning. Flera väsentliga besparings- och omprioriteringsförslag har lagts fram för atl begränsa ökningen av dessa iransfereringsutgifter. Det är mot denna bak­grund som även iransfereringarna lill den kommunala seklorn måste ses.

Prop. 1979/80:90

5

Del är mycket angeläget atl även den kommunala konsumlionens ök­ningslakt dämpas under de närmasle åren. Under den senasle treårsperio­den har konsumlionsökningen uppgått till 4 å 5 % per år. En fortsall ökning i samma takt är inte förenlig med samhällsekonomisk balans. En sådan utveckling skulle bl. a. innebära en alllför snabb ökning av den kommunala seklorns andel av samhällels tolala reala resurser. Vidare leder en forlsall mycket snabb ökning av den kommunala konsumtionen med nödvändighet till slora skattehöjningar. Antingen måsle kommuner och landstingskom­muner höja skallen eller också Ivingas staten öka transfereringarna lill den kommunala seklorn med statliga skattehöjningar som följd. Via olika former av kompensationskrav riskerar skattehöjningar att i sin tur ge upphov till ett ökat inflationstryck som kan undergräva vår internationella konkurrenskraft.

1 sina grundläggande drag har denna samhällsekonomiska bild förelegat i flera års tid. Det är bl. a. mol denna bakgrund som regeringen och de båda kommunförbunden under senare år har kommit överens om alt den kom­munala konsumlionsökningen behöver begränsas. För första gången ena­des parterna i juni 1978 om en preciserad riktpunkt för den kommunala konsumlionens volymutveckling, nämligen 3 % per är åren 1979 och 1980. Överenskommelsen har i riksdagen godkänls av de fyra största partierna och har säledes en bred parlamentarisk förankring.

1 årels finansplan redovisas olika samhällssektorers reala inkomsl- och utgiftsutveckling enligt den s. k. BNP-deflatorn. Denna reala utveckling har erhållits genom alt utgifter resp. inkomsler omräknats med hänsyn lill prisutvecklingen för brullonationalproduklen (den s. k. BNP-deflatorn el­ler implicitprisindex för BNP). Detta beräkningssätt innebär atl t. ex. utgif­ternas utveckling direkl kan jämföras med bruttonationalproduktens ut­veckling. Del bör därvid uppmärksammas alt prisutvecklingen varierar mellan olika samhällsseklorer. Sålunda ligger exempelvis den slatliga och kommunala prisutvecklingen normalt över bruttonationalproduktens pris­utveckling. Eflersom volymutvecklingen för varje seklor beräknas med hjälp av seklorns prisindex kommer sålunda volymutveckling resp. real utveckling enligt BNP-deflatorn all avvika från varandra. För den offenl­liga seklorn kommer volymutvecklingen normalt att vara lägre än den reala utvecklingen mätt med BNP-deflatorn. En ökning av den kommunala konsumtionsvolymen med överenskomna 3 % svarar vid normala prisrela­tioner mot en real utgiftsökning med ca 4,5%. Skillnaden mellan 3% och 4,5 % beror bl. a. på atl den kommunala verksamheten är mer arbelskrafts­inlensiv än vad som gäller för ekonomin i genomsnitt. Därtill kommer all den regislrerade produktivitetsutvecklingen i kommunal sektor liksom i hela den offenlliga seklorn är långsammare än produktivitetsökningen i ekonomin i genomsnitt.

1 finansplanen anges som riktpunkt för den nödvändiga dämpningen av den samlade offenlliga reala utgiftsökningen atl den i varje fall inte bör

Prop. 1979/80: 90

6

vara snabbare än ökningslaklen i BNP. Del blir därvid inle minsl vikligl atl prioritera mellan socialförsäkringssektor, kommunal seklor och statlig seklor. Sell som ell genomsnitt över en längre period är del osannolikt all vi uppnår en snabbare BNP-tillväxt ån omkring 3%. Om den kommunala konsumtionen skulle fortsätta att öka i samma takt som under de senasle åren och hela ansvaret för en anpassning till en ökningstakt på ca 3% för de sammanlagda offenlliga utgifierna skulle ligga på slaten så innebär della alt det skulle kräva en real utgiftsminskning för slaten. En så hård åt­stramning i den statliga seklorn år inte önskvärd. Skall därför det angivna riktmärket för den offentliga utgiftsutvecklingen kunna nås är det nödvän­digt alt kommunerna och landstingskommunerna drar ned ökningstakten i sin konsumlion så alt man håller sig inom överenskomna ramar. Åven inom dessa ramar kommer den kommunala sektorn atl få en från utgifts­synpunkt prioriterad slällning jämförl med del utrymme som återstår för staten.

Den kommunala utgiflsexpansionen för åren 1979 och 1980 beräknas emellertid som nämnts ligga klart över den riktpunkt på 3% per år som angavs i överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden. Enligt den preliminära nalionalbudgelen 1980 ökade den kommunala kon­sumtionen med 5% år 1979, vilket är ca två procenlenheler mer än vad som överenskommils. Endasi en liten del av ökningen förklaras av en torlsalt utbyggnad av anlalel beredskapsarbelen för arbetslös ungdom. Expansionen av den mer permanenta verksamhelen är således större än vad som är samhällsekonomiskl godtagbart. Den budgeterade utgiftsök­ningen år 1980 ligger också klarl över den överenskomna riktpunkten. Kommunförbundens egna bedömningar, grundade på enkäter till kommu­nerna och landstingskommunerna, tyder på en budgeterad ökningstakt på mer än 4,5 % för den kommunala konsumtionen.

Den kommunala utgiflsexpansionen år 1979 har kunnat ske inom ramen för en jämförelsevis begränsad höjning av det genomsnillliga kommunala skatteuttaget, nämligen med 31 öre. Delsamma gäller för år 1980 då me­delutdebiteringen endast har ökat med 7 öre. Kommunsektorns finansiella situation är således f. n. generelll sett god. För år 1980 bidrar i första hand två faktorer lill del gynnsamma finansiella utgångsläget. Kommunalskat­terna höjdes mycket kraftigt förär 1978. Under delta år slopades också den allmänna arbetsgivaravgiften. Tillsammans med en relativt långsam pris­och löneutveckling ledde detta till betydande överskott år 1978. Dessa överskott las nu upp i 1980 års kommunala budgetar. Därtill kommer den mycket krafiiga ökning av de statliga transfereringarna som följer av att det första steget i skatteutjämningsreformen genomförs år 1980. Landstings­kommunernas finansiella ställning är mycket god med belydande överskott i finansiellt sparande både år 1979 och år 1980. Kommunerna beräknas däremol få etl underskott i finansiellt sparande om 1-2 miljarder kr. år 1980, som bl. a. täcks genom en netloupplåning på kredilmarknaden.

Prop. 1979/80: 90

V

Kommunernas och landstingskommunernas finansiella situation år 1981 blir i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen åren 1980 och 1981. Under förulsällning atl pris- och löneulvecklingen kan hållas inom sam­hällsekonomiskt acceptabla gränser och de kommunala utgifternas volym­ökning dämpas jämfört med innevarande år kan del finansiella sparandet för kommuner och landstingskommuner år 1981 beräknas bli av samma siorieksordning som är 1980. Åven för år 1979 kan överskollen i de kommunala boksluten beräknas bli betydande. Dessa överskott får las upp i 1981 års kommunala budgetar. Sammanlaget pekar dessa bedömningar på atl kommunala skattehöjningar i huvudsak bör kunna undvikas även för är 1981. Kommunsektorns finansiella läge skulle självfallel avsevärt försäm­ras om priser och löner skulle öka myckel snabbt eller om den kommunala utgiflsexpansionen skulle fortsätta i oförminskad takt.

Slalsbidragen till kommuner och landstingskommuner har ökat myckel snabbi under de senasle åren. De lolala bidragen åren 1978- 1980 lill den samlade kommunala sektorn (inkl. församlingar) framgår i följande tablå.

Milj. kr. Löpande priser

1978

1979

1980

Allmänna statsbidrag

6715

7350

9625

Speciella slalsbidrag

23 541

26 980

28900

Summa

30 256

34330

38 525

Statsbidragen har årligen ökat med 12-13 % i löpande priser under dessa år, vilket klart överstiger inflalionstaklen. Tar man hänsyn till atl bidragel Ull skyddade verkstäder har fallil bort fr. o. m. år 1980, eftersom huvud­mannaskapet för verksamheten har överförts från landstingskommuner eller kommuner till regionala stiftelser, blir ökningstakten år 1980 ännu något högre. Den snabba slatsbidragsökningen förklaras bl. a. av skatteut­jämningsreformen fr. o. m. år 1980 samt av den successiva utbyggnaden av barnomsorgen.

Åven för år 1981 kan statsbidragen beräknas öka kraftigt. Med nu gällande bidragsregler kan ökningen beräknas till drygt 13% i löpande priser.

Jag har i detla avsnill tecknat den samhällsekonomiska bakgrunden lill de slulsalser och förslag till ålgärder som jag kommer all redovisa i del följande. Förslagen har två grundläggande ulgångspunkter. För del försia måste den kommunala utgiftsökningen dämpas jämförl med de senasle åren. För det andra är del av slalsfinansiella skäl angelägel all begränsa ökningslaklen i statens transfereringar.

Prop. 1979/80:90

8

2.2 Förslag till åtgärder inför år 1981

Statens försök att påverka den ekonomiska utvecklingen i kommunsek­torn har i huvudsak sketl genom överläggningar mellan regeringen och de båda kommunförbunden. Därutöver innebär naluriiglvis statsmakternas ätgärder i olika avseenden all förutsättningarna för den kommunala verk­samheten påverkas. Della gäller såväl utformningen av den ekonomiska politiken i slort som beslut som innebär krav på kommunala insatser inom olika verksamhetsområden. Åven via utformningen och omfattningen av statsbidragsgivningen påverkas den kommunala verksamhelen.

I propositionen 1978/79: 95 om den kommunala ekonomin förordade jag alt frågan om en begränsning av den kommunala utgiftsexpansionen i försia hand bör bli föremål för överläggningar mellan stat och kommun. De framlida formerna för överläggningarna logs också upp till diskussion. Jag var inle beredd alt förorda en lagstiftning om begränsning av det kommu­nala skatteuttaget. Åven riksdagen anslöt sig till denna linje (FiU 1978/ 79:35, rskr 1978/79:335).

1 kompletteringspropositionen våren 1979 (prop. 1978/79: 150 bil. 2) framhöll jag att för att överläggningarna mellan stat och kommun skall te sig meningsfulla är det nödvändigt att träffade överenskommelser också får genomslag i kommunernas och landstingskommunernas faktiska hand­lande. Erfarenheterna visar att många kommuner och landstingskommu­ner för år 1979 liksom i budgetarbetet för år 1980 inte synes ha följt de riktlinjer som anges i den överenskommelse om den kommunala konsum­tionens volymökning som regeringen och kommunförbunden enades om i juni 1978. Med anledning av vad som anfördes i komplelteringsproposi­tionen 1979 uttalade riksdagen att ytterligare åtgärder för att begränsa den kommunala tillväxten måste prövas om den kommunala expansionen visar tecken på att fortsätta i samma takt som hittills, trots träffade överenskom­melser (FiU 1978/79:40, rskr 1978/79:452). Utvecklingen åren 1979 och 1980 visar alt regeringens överenskommelser med kommunförbunden inle har resulterat i en dämpning av den kommunala volymexpansionen.

Del hävdas ofla att en anpassning av den kommunala verksamheten till en lägre expansionstakt tar viss tid. Jag betonade också i propositionen om den kommunala ekonomin att jag har förståelse för delta. Vad som är bekymmersamt är emellertid att någon påtaglig uppbromsning inte har påbörjats under de senaste åren.

I propositionen om den kommunala ekonomin anförde jag att etl slort anlal kommuner och landstingskommuner får kraftiga resursförst-ärkningar genom skatteutjämningsreformen. Jag betonade alt förutsättningen för att en överföring i denna storleksordning skulle vara samhällsekonomiskt motiverad var att det finansiella utrymme som därigenom skapas i stor utsträckning används för atl sänka skatterna. Om resurserna i stället används lill en volymexpansion utöver den överenskomna riktpunkten för

Prop. 1979/80:90

9

är 1980 har syftel med de föreslagna ätgärderna förfelals. Redan i årels budgetproposition kunde jag dock konstatera atl endast sex kommuner och en landsiingskommun sänkte skatten för år 1980. Samtidigt har kom­muner och landstingskommuner budgeterat en snabbare genomsnittlig vo­lymexpansion än den överenskomna.

Jag har i föregående avsnitt redovisat atl den kommunala seklorns finansiella situation f n. generellt selt är god. Erfarenhelerna från åren 1979 och 1980 ger enligl min mening vid handen alt kommunerna och landstingskommunerna många gånger har svårt all slå emot utgiflstryckel i ett läge då finansiella resurser finns tillgängliga.

Jag anser alt forlsalla överläggningar mellan regeringen och kommunför­bunden är av slorl värde. Överläggningarna ger berörda parter möjligheter att föra fram synpunkter på den framtida kommunala ulvecklingen. De är ett forum för informationsutbyte och ger parterna tillfälle atl redovisa de problem och svårigheier som föreligger. Här kan de samhällsekonomiska aspekterna vägas mol de kommunalekonomiska förutsättningarna. 1 pro­positionen om den kommunala ekonomin behandlade jag formerna för fortsalla överläggningar. Denna fråga har nu förts ytterligare steg framåt. Jag förordade bl.a. alt en särskild arbelsgrupp med representanter för regeringskansliet och de båda kommunförbundens kanslier skulle bereda underlaget för överiäggningarna. Gruppen skulle vidare löpande följa den kommunala utvecklingen och la fram ell förbättrat statistiskt underlag.

Den särskilda gruppen har konstituerats och arbetat i nära ett år. Bl.a. har en översyn sketl av de meloder som används för att mäta den kommu­nala volymutvecklingen. Kommunförbunden har gått ul med särskilda enkäter till samtliga kommuner och landstingskommuner i samband med budgetarbetena inför åren 1979 och 1980. Därmed är underlaget för att bedöma den budgeterade kommunala volymutvecklingen nu bällre än Udigare. Utvecklingsarbetet på delta område fortsätter. Vidare ger arbets­gruppen goda förutsättningar för berörda parter atl samordna tillgänglig information och analysera de slatliga och kommunala prognoserna för de närmaste åren.

Mot denna bakgrund har det varit naturligt för mig atl la initiativ till nya överläggningar i början av år 1980. Den försia fasen av dessa överläggning­ar är nu avslutad. Därvid har i försia hand den kommunala seklorns finansiella situation år 1981 behandlals. Åven den kommunala volymut­vecklingen detta år har berörts. Avsikten är att frågor om volymutveck­lingen för åren 1981-1983 skall las upp lill en mer detaljerad analys och diskussion i den andra fasen av överläggningarna under mars månad.

Jag har nyss konstaterat atl kommunernas och landstingskommunernas utgiftsutveckling bl.a. är beroende av de lillgängliga finansiella resurser­nas sloriek. Del är därför nalurligl alt överväga åtgärder som innebär en viss åtstramning av kommunsektorns finansiella utrymme. Skalleinkom­sterna och statsbidragen är de största inkomstposterna. Det är nödvändigl

Prop. 1979/80: 90

10

atl nu pröva slorleken av de lolala statliga Iransfereringarna till kommun­sektorn år 1981. Denna åtgärd bör även ses mol bakgrund av de statsfinan­siella perspektiv somjag har redovisat i det föregående (avsnitt 2.1). Den restriktiva prövningen av de statliga transfereringsutgiflerna måsle även omfatta slalsbidragen lill kommuner och landstingskommuner.

I fråga om ålgärderna inför år 1981 anförde jag i budgetförslaget för näsla budgelår alt det är ofrånkomligt att takten i genomförandel av skalleuljäm­ningsreformen omprövas. Del andra stegel, som skulle ha genomförts år 1981, bör fördelas med hälften år 1981 och återstående del år 1982. Refor­meringen av skatleutjämningssystemet föreslås således vara genomförd i sin helhel först år 1982. Vidare angav jag att del bidrag om 45 kr. per invånare som övergångsvis för år 1980 ulgår till landstingskommuner och landstingsfria kommuner uianför skatteutjämningssyslemel inle bör för­nyas för år 1981. Detta bidrag uppgår lill ca 100 milj.kr. år 1980. Jag uttalade också all en avveckling av vissa specialdestinerade bidrag m. m. borde las upp lill diskussion i della sammanhang. Enligt min bedömning kan det nuvarande investeringsbidraget lill skolbyggnader slopas, liksom en del andra bidrag på i försia hand skolområdet. Jag har därvid samrått med berörda statsråd.

Den förbättrade konstruktion av skatteutjämningssyslemel som beslula­des av riksdagen våren 1979 (prop. 1978/79: 95, FiU 1978/79: 35, rskr 1978/ 79: 335) innebär alt en större rättvisa uppnås i fråga om kommunernas resp. landstingskommunernas ekonomiska förutsättningar. Härmed för­stärks möjlighelerna för en likvärdig kommunal service i olika delar av landel. Delta grundläggande och belydelsefulla mål för skalleuljämningen påverkas inte av den något långsammare taklen i genomförandel av refor­men. För att för framtiden förbereda en ylterligare utjämning mellan kom­munerna resp. landstingskommunerna harjag tillkallat en särskild utredare som skall se över statistik och kalkylmetoder för beräkning av grundgaran­tin i skalteuljämningssystemet. Della får ses som elt led i den fortlöpande anpassning av skatleutjämningssystemet till ändrade förhållanden som

behöver ske.

Jag vill i detta sammanhang även peka på att utjämningen mellan olika kommuner hänger samman med den kommunala beskattningen av juridis­ka personer. Jag konstaterade i propositionen om den kommunala ekono­min våren 1979 atl etl antal vikliga frågor måste beredas mer i delalj innan etl konkrel förslag lill beslul kan föreläggas riksdagen på detla område. Riksdagen (FiU 1978/79: 35, rskr 1978/79: 335) anslöl sig lill denna uppfaU­ning och ansåg atl frågan om de juridiska personernas beskattning borde bli föremål för fortsatt utredning. Denna översyn har inlells inom rege­ringskansliel med sikle på att la fram en promemoria som kan remitteras.

Jag föreslår således all skatteutjämningsreformens andra steg fördelas jämnt över åren 1981 och 1982. Den reducerade ökningen fördelar sig jämnt mellan kommuner och landstingskommuner. Storieken av del andra

Prop. 1979/80:90

11

slegel, som lidigare beräknals lill ca I 500 milj. kr., kan nu närde definitiva bidragen för år 1980 är kända beräknas uppgå till ca I 700 milj. kr. Forlfa­rande föreligger osäkerhei i beräkningen av reformen bl. a. beroende på den inverkan beaktandet av KBT år 1981 kan få. Fördelningen av reformen på två år innebär således att skatteutjämningsbidragen ökar med ca 850 milj. kr. per år åren 1981 och 1982 som en effekt av ändrade bidragsregler. Som en jämförelse kan anges alt en procentenhets snabbare ökning av den kommunala konsumtionsvolymen ökar de kommunala utgifterna med 700-900 milj. kr.

Ulöver effekterna av ändrade bidragsregler besläms skatteutjämningsbi­dragens sloriek av del kommunala skatteunderlagets utveckling samt av del kommunala skatteuttaget. Del bör sålunda observeras atl de ordinarie skatteutjämningsbidragen lotalt beräknas öka med ca 1 400 milj. kr. till år 1981 trots den förordade långsammare taklen i genomförandel av refor­men.

Förslaget all avveckla investeringsbidraget lill skolbyggnader fr. o. m. den 1 juli 1981 medför elt bidragsbortfall på ca 320 milj. kr. för ett helt år. Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] kommer senare denna dag (bilaga 3) att föreslå vissa övergångsåtgärder för atl mildra verkningarna vid borttagandet av detla bidrag. Utbetalningen av skolbyggnadsbidrag under år 1981 avser delvis också skolbyggn-ddsprojekt som beviljats bidrag under tidigare år. Bidrags-bortfallet för kommuner och landstingskommuner under år 1981 på grund av avvecklingen av skolbyggnadsbidraget kommer därför att begränsas till ca 40 milj.kr. Förslaget all avveckla ett anlal mindre bidrag på främst skolans område medför sammantaget ell bidragsborlfall på ca 30 milj. kr. år 1981. De bidrag som omfallas av förslagen redovisas i följande tablå.

Statsbidrag

Bidragsbortfall

för helt är (milj. kr.)

Sjukhusvård för flyktingar och därmed jämställda

6,0

Landstingskommuns avlöning av föreståndare vid elevhem

för elever i gymnasieskola

0,2

Koslnader för vissa icke-ordinarie lärare i grundskolan

och gymnasieskolan

0,05

Lantbruks- och lanlhushållsskolor, vissa bidrag

2.8

Skogsbrukets yrkesutbildning, vissa bidrag

17,0

Hyra av vissa skollokaler'

9,0

Byggnadsarbeten inom skolväsendet'

320,0

Kommunal vuxenutbildning, koslnader för lärares

resor och traktamenten i glesbygd

0,5

Summa

355,6

' Avvecklas fr. o.m. 1981-07-01

Ett slopande av specialdestinerade slalsbidrag enligl tablån innebär etl bidragsbortfall för kommuner och landstingskommuner om ca 355 milj. kr. för hell år, varav ca 280 milj.kr. faller på kommunerna. För år 1981 begränsas dock effekten som framgått ovan till ca 70 milj. kr., varav ca 40 milj. kr. avser kommunerna och ca 30 milj. kr. landstingskommunerna.

Prop. 1979/80: 90

12

En någol slörre del av de föreslagna bortfallande specialdestinerade statsbidragen berör således kommunerna. Jag har därtör efter samråd med chefen för utbildningsdepartementet och efler överläggningarna med kom­munförbunden funnit att sludieslödsutredningens förslag (Ds U 1978:15) om all föra över det ekonomiska ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackordering till kommunerna f. n. inte bör genomföras.

Jag har i del föregående (avsnill 2.1) konstaterat all landstingskommu­nernas finansiella situation genomsnittligt sett kan bedömas vara bättre än kommunernas år 1981. Huvuddelen av statens bidrag lill landstingskom­munerna är emellertid avtalsbundna och har därför inte kunnat diskuteras i detla sammanhang. Särskilda förhandlingar skall senare äga mm med landstingskommunerna inför år 1981 om bl. a. statsbidragen till den psykia­triska vården samt landstingskommunernas ersättning till slalen för skyd­dade verksläder. Den tolala omfattningen av medelsöverföringarna mellan slalen och landstingskommunerna år 1981 kommer således all slutligt avgöras först vid dessa förhandlingar.

Trols den förordade långsammare takten i genomförandel av skatteut­jämningsreformen kommer skatteutjämningsbidragen som nämnts atl öka kraftigl år 1981. Åven om den föreslagna avvecklingen av vissa specialdes­tinerade slatsbidrag beaktas blir nettoeffekten en belydande real förbätt­ring av den statliga bidragsgivningen till den kommunala sektorn år 1981. Jag vill således betona att det inle är fråga om atl totall sett minska de slalliga överföringarna lill den kommunala seklorn ulan endasi atl hålla nere ökningstakten. Jag redovisade i det föregående (avsnill 2.1) atl stats­bidragen beräknas öka med drygl 13% i löpande priser till år 1981 med nu gällande bidragsregler. Effektema av de förslag som jag här har förordat ger en ökningstakt för de tolala statliga bidragen till kommuner och lands­tingskommuner år 1981 på ca 11 %. Det betyder att iransfereringarna till den kommunala sektorn ulgör en myckel expansiv faktor i den statliga budgeten trols dessa ålgärder i begränsande syfte.

Jag vill på nytt betona all syftel med de föreslagna ålgärderna är att begränsa de tillgängliga finansiella resurserna i den kommunala sektorn för att därigenom uppnå en dämpning av den kommunala utgiftsexpansionen. Det är därför av gmndläggande belydelse alt kommuner och landsfings­kommuner inte kompenserar den reducerade ökningen av de statliga trans­fereringarna med höjningar av de kommunala skattesatserna. Om en fort­satt snabb kommunal volymexpansion finansieras med höjda skatter omöj­liggörs den utveckling mot balans i samhällsekonomin som är nödvändig. Det förtjänar också att framhållas att utrymmet för kommunerna och landstingskommunerna på kreditmarknaden inte beräknas öka år 1981 jämfört med innevarande år, eftersom det kommer att bli nödvändigt alt bereda utrymme för de strukturinvesteringar som behövs för att åstadkom­ma en förbättring av vår bytesbalans. Andra sektorers anspråk på kredit­marknaden måste därför stå tillbaka.

Prop. 1979/80: 90

13

Möjlighelerna för enskilda kommuner och landstingskommuner all an­passa sig lill de föreslagna åtgärderna är naturligtvis varierande. Både den finansiella situationen och behoven att öka utgifterna skiljer sig ät mellan kommunerna. I budgetförslaget för nästa budgetår anförde jag att vissa ökade medel behöver avsättas lill exlra skatteutjämningsbidrag för år 1981 för att förhindra att någon kommun drabbas oskäligt hårt av den förordade uppdelningen av det andra stegel i skatteutjämningsreformen.

Extra skatteutjämningsbidrag har för år 1980 beviljals med totall ca 96 milj. kr. Syfiet med del exlra bidraget är alt läcka brisier i det ordinarie skatteutjämningsbidraget och ge stöd till de kommuner som av olika skäl har hamnat i ekonomiska svårigheter. Den allmänna ekonomiska situa­tionen hos den sökande kommunen ulgör allmänl kriterium vid bidrags­prövningen. Jag föreslär att särskild hänsyn las till de kommuner och landstingskommuner som drabbas hårt av den långsammare taklen vid genomförandet av skalleuljämningsreformen genom alt ulökade resurser anvisas för extra skatteutjämningsbidrag för år 1981.

Särskild kompensation inom ramen för extra skalleuljämningsbidrag bör enligl min mening ges lill de kommuner och landstingskommuner för vilka bortfallet av ordinarie skalleuljämningsbidrag uppgår lill minsl 25 öre per skattekrona, jämfört med det bidrag som skulle ha utgått vid en fullt genomförd skatteutjämningsreform år 1981. Kompensation bör lämnas för hela den del av bortfallet som överstiger 25 öre per skattekrona. Ca 150 kommuner och sex landstingskommuner kan beräknas få extra skatteut­jämningsbidrag för år 1981 med sammantaget ca 135 milj. kr. enligt denna regel.

Därutöver skall naturligtvis extra skatteutjämningsbidrag ulgå i normal omfattning och enligt sedvanliga kriterier. Vid prövningen av extra skal­leuljämningsbidrag bör särskild uppmärksamhel bl. a. ägnas åt de effekler som elt slopande av skolbyggnadsbidraget kan få på mindre kommuner som avser alt göra omfattande investeringar i skollokaler.

Den alltför snabba utgiftsökningen åren 1979 och 1980 är som nämnts inte förenlig med samhällsekonomisk balans. Denna ökning förklaras av flera faktorer. Fördel första har den "automatiska" utgiftsökningen, dvs. den ökning som beror av bl. a. en förändrad befolkningsstruktur, blivit slörre än beräknal. Detla gäller framför allt effekterna av elevutvecklingen inom skolområdel. För det andra har kommuner och landstingskommuner haft en alltför hög ambitionsnivå vad gäller ulbyggnad och förbättrad slandard inom olika kommunala områden. För del Iredje har regering och riksdag lagl nya uppgifler på kommuner och landstingskommuner, vilket naturligtvis också till en del har bidragit till den alltför snabba kommunala volymutvecklingen.

I de fortsatta överläggningarna om den kommunala volymutvecklingen under de närmaste åren är det viktigt att noggrant analysera den "automa­tiska" utgiftsutvecklingen och konsekvenserna av redan fattade statliga

Prop. 1979/80:90

14

beslut. Delta ger en uppfattning om det utrymme för utbyggnad av kommu­nal verksamhet som redan är inlecknat.

Den del av den kommunala utgiftsökningen som gär att påverka hänför sig till de nya beslut som årligen kommer all fallas på lokal, regional och cenlral nivå. Del är därt"ör av stor belydelse att regeringen och kommun­förbunden diskuterar vilka områden som bör prioriteras inom en viss angiven ökningstakt. Därutöver bör konkrel anges vilka områden som vid knapphet på resurser måste stå tillbaka. Det kan därvid bli nödvändigt atl även la upp redan fattade beslul om reformer till förnyad prövning såväl vad gäller inriktningen som takten i genomförandet.

1 regeringsdeklarationen betonades alt regeringen avser att noga granska de ekonomiska verkningarna för den kommunala seklorn av slalliga be­slul. Jag angav också i budgetpropositionen att regeringen för sin del är inriklad på atl i fortsättningen i störte utsträckning än tidigare vara restrik­tiv med krav på kommunala insalser. Slalsmaklerna måste också i del löpande arbetet klarlägga olika reformers effekler på den kommunala volymutvecklingen och på den kommunala ekonomin. Jag vill starkt beto­na vikten av siörsta återhållsamhet både från stal och kommun när del gäller krav på snabbi genomförande av nya reformer och ambitionshöj­ningar inom beflntliga verksamheter.

Möjligheterna till omprövning av befintlig verksamhel behöver las i anspråk i en hell annan utsträckning än tidigare. Jag vill här erinra om vad jag anförde i propositionen om den kommunala ekonomin om viklen av etl ökat kostnadsmedvetande i den kommunala verksamheten. Genom fortlö­pande rationaliseringsverksamhel kan besparingar och omprioriteringar av olika slag komma lill slånd. Del ligger också ell ansvar på slaten all göra bedömningar av detla slag, eftersom en betydande del av den kommunala verksamheten bedrivs inom ramen för åligganden enligt speciallagstiftning.

En viktig del i detla sammanhang ulgör de statliga myndighelernas föreskrifter och råd för den kommunala verksamhelen. I budgetproposi­tionen angav jag alt del är av stor vikt atl man från myndighelernas sida avslår från atl utfärda för kommunerna och landstingskommunerna kost­nadsdrivande detaljföreskrifter av olika slag. Det finns därvid anledning att betona vikten av att även befinlliga normer blir föremål för en översyn i syfte alt rensa ut sådana normer som verkar koslnadsdrivande. Del finns fortfarande elt storl anlal föreskrifier som behöver ses över för alt mildra statens krav på kostnadskrävande åtaganden från kommunernas sida. Med hänsyn till detla och lill alt del är angeläget atl kungörelsen (1970:641, omtryckt 1977: 629) om begränsning i myndigheters rält atl meddela före­skrifter, anvisningar och råd får genomslag i myndighelernas fakliska handlande har regeringen intensifierat bevakningen av dessa frågor.

Statsmakterna har dessulom en allmän strävan att minska den statliga detaljregleringen av den kommunala verksamheten. Minskningen av den slalliga delaljkonlrollen ulgör enligt min mening ett verksamt sått alt

Prop. 1979/80: 90

15

begränsa förekomslen av koslnadsdrivande föreskrifier, normer m. m. från statliga myndigheter. Samtidigt skärps naturligtvis det lokala och regionala ansvaret när det gäller att utnyttja den ökade friheten till att uppnå kost­nadsminskningar och rationaliseringar.

Frågorna om den kommunala volymutvecklingen åren 1981-1983 kom­mer somjag tidigare nämnt alt behandlas vid de fortsatta överiäggningarna under mars månad. Jag räknar med all återkomma till en redovisning av dessa frågor i komplelteringspropositionen senare i vår.

Någon preciserad riktpunkt för den kommunala volymutvecklingen år 1981 har ännu inte lagts fast i avvaktan på de fördjupade studier som återstår atl ulföra. Den redovisning av de samhällsekonomiska perspekti­ven som jag lämnat i del föregående (avsnitt 2.1) visar emellertid atl utrymmet för ulbyggnad av den kommunala verksamhelen kommer atl vara mycket begränsal år 1981. Del är därtbr angeläget alt kommuner och landstingskommuner redan nu inriktar sig på en myckel restriktiv prövning av utgifterna inför år 1981.

2.3 Vissa frågor rörande kommunala avgifter

Jag har i det föregående starkt betonat viklen av alt den kommunala utgiflsexpansionen begränsas. 1 viss ulsträckning kan härvid de kommuna­la avgifterna användas som elt medel för all dämpa efterfrågan på kommu­nala tjänster. Kommunerna bör därför löpande pröva avgifterna även utifrån dessa syften. Som jag anförde i prop. 1978/79: 95 om den kommuna­la ekonomin får dock inle avgifterna inom den sociala seklorn användas på etl sådant sätt att de som mesl behöver de socialt inrikiade tjänsterna utestängs.

1 nämnda proposition berörde jag också frågan i vad mån statens pris­och kartellnämnd (SPK) och vissa andra stafliga myndigheler i prisdäm­pande syfte skall kunna påverka kommunernas taxesältning. Det kan ifrågasältas om statliga myndigheter bör ha inflytande över de kommunala avgifternas storiek och därmed över hur stor del av den kommunala verksamheten som skall skaltefinansieras. Jag konstaterade dock atl del här föreligger en målkonflikt. Å ena sidan eftersträvas av flera skäl en lugn prisutveckling och å andra sidan finns del etl starkt inlresse av att de kommunala avgifterna följer med kostnadsutvecklingen och även används för atl styra efterfrågan på vissa kommunala tjänster. En avvägning mellan dessa molslridiga intressen måste därför göras. Jag ansåg emellertid alt del inle då fanns tillräckligt underlag för att ta definitiv slällning i denna fråga.

Därefler har regeringen i maj 1979 beslutat alt minska anlalel slatliga myndigheler som har samrådsskyldighet med SPK i frågor som rör avgifts­höjningar avseende den egna verksamheten eller t. ex. sådan kommunal verksamhet för vilken myndighelen fastställer taxorna. Denna skyldighet åligger nu endast ett fåtal myndigheter, däribland Iransportrådet. Åven

Prop. 1979/80:90

16

kommunala busslrafikförelags taxor omfattas därvid av transporirådels prövning. På detta område kan emellertid förändringar komma atl aktuali­seras. I den trafikpolitiska propositionen (prop. 1978/79: 99) framhöll före­draganden således att det kan ifrågasältas om det är nödvändigt att en statlig myndighel fastställer taxorna i den kollektivtrafik som har länshu­vudman enligl lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollekliv persontrafik. Föredraganden ansåg dock att erfarenheterna av huvudman­naskapsförändringen bör avvaklas en lid innan man gör en sådan föränd­ring i fråga om taxefastställelsen.

Förutom på detla område och på luflfartsområdet har slaten numera ingen direkt prisreglerande inverkan på kommunala avgiftshöjningar. Den anmälningsskyldighet lill SPK som föreligger innan höjningar vidtas ulgör enligl min mening ett naturiigt inslag i den prisövervakande verksamheten och kan inte anses innebära några påtagliga olägenheter för den kommuna­la avgiftssällningen.

Vid min behandling av den kommunala avgiftsfinansieringen i proposi­tionen om den kommunala ekonomin våren 1979 berörde jag också försla­gel från 1976 års kommunalekonomiska utredning (SOU 1977:78) om all kommunema skall ges rält atl la ul högre avgifler av fritidshusägare än av permanenlboende främst vad beträffar vatten och avlopp saml renhållning. Flera remissinstanser ställde sig positiva lill förslagel och pekade på atl det skulle innebära en utjämning mellan kommuner med slor fritidsbebyggelse och övriga kommuner. Några remissinstanser ansåg atl frågan borde ulre­das ytterligare eftersom tillräckligt underiag för beslul inle hade redovi­sats.

Jag delade uppfattningen att tillräckligt underlag för beslut om atl införa en möjlighet alt differentiera avgifterna för fritidsboende i förhållande lill permanenlboende inte då förelåg. Jag ansåg att frågan först måsle studeras mer i detalj både vad gäller det ekonomiska utfallet för berörda kommuner och förslagets kommunalrältsliga aspekter.

Finansutskottet (FiU 1978/79: 35) ansåg också alt del var angelägel all etl fortsatt arbete i denna fråga kom till stånd. Riksdagen anslöt sig lill denna uppfaUning (rskr 1978/79: 335).

De principer som är av grundläggande belydelse för den kommunala avgiftssällningen är självkoslnadsprincipen och likslällighelsprincipen. 1 detta sammanhang har likställighetsprincipen särskild aktualitet. Denna princip innebär atl kommunerna inte får beslämma avgifter så att vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar gynnas eller missgynnas i förhållande till andra. Avgifterna får differentieras endast om det sker på objektiv gmnd.

Den här aktuella frågan om en differentiering av avgifter för fritidshus har under det senaste året beretts inom regeringskansliet i en särskild arbelsgmpp med företrädare för justitie-, budget-, jordbruks-, bostads- och kommundepartementen. I gmppen har även Svenska kommunförbundel

Prop. 1979/80:90

17

varit representerat. Gruppen har gått igenom bl.a. ekonomiska och rätts­liga aspekter i fråga om en avgiflsdifferenliering för fritidshus avseende främsl vatten och avlopp samt renhållning. Avgifler inom andra områden har inte bedömts vara av intresse i detta sammanhang. Ett antal kommuner med omfaltande fritidsbebyggelse har studerats särskilt.

Studierna av de kommunalekonomiska aspeklerna har inle givit vid handen atl differentierade avgifter för vatten och avlopp saml renhållning är en fråga av storl kommunalekonomiskt intresse. Endast ett mindre antal kommuner ser det som angelägel att möjlighelen öppnas alt ta ut högre avgifter av fritidsboende än av permanenlboende. Dessa kommuner har i allmänhet låg kostnadstäckningsgrad via avgifterna. Enligt gjorda upp­skattningar är högst en femtedel av landets fritidshus anslutna till kommu­nala vatten- och avloppsnät.

Om avgifterna för fritidshus skulle höjas upp till självkoslnaden för vatten och avlopp beräknas inkomstökningen för hela kommunsektorn motsvara en utdebitering på 2-3 öre per skattekrona. För enskilda kom­muner kan naturligtvis effekterna bli avsevärt högre. För några kommuner med låg koslnadsläckningsgrad och relativt hög andel anslutna fritidshus kan det vara fråga om en merintäkt som svarar mol 20-30 öre per skatte­krona. Allmänt sett torde en differentiering av renhållningsavgifterna ge ett lägre ekonomiskt utfall än vad gäller vatten- och avloppsområdet. Här är också täckningsgraden genomgående högre än för vatten- och avloppsav­gifterna. I relativt många kommuner ger renhållningsavgifterna nästintill full kostnadstäckning.

Det föreligger således inga avsevärda fördelar med en avgiftsdifferen­tiering från kommunalekonomisk synpunkl generellt selt. Däremot slår det klart atl några kommuner skulle kunna få ell inle obetydligt tillskott om man tillämpade differentierade avgifter pä ett sådant sätt att full kostnads­täckning erhölls för fritidshus. Det torde dock med hänsyn Ull kostnadsef­fekterna för de fritidsboende i flertalet fall vara svårt alt gå så långl. Åven för de kommuner där en avgiflsdifferenliering teoretiskt skulle kunna ge en avsevärt slörre kostnadsläckning torde således de praktiska möjlighelerna vara begränsade. Här kommer man också in på de andra effekter som frilidsboendel har på den kommunala ekonomin. Enligl vad jag har inhäm­lal från fritidsboendekommittén (Bo 1978:01) tyder de ekonomiska studier som man där genomför på att frilidsboendel i många avseenden medför positiva ekonomiska effekter, bl.a. genom atl bällre fömtsättningar ska­pas för att behålla service och hålla uppe sysselsättningen i berörda kom­muner. Jag vill även peka på atl man i skatteutjämningssystemels gmnd-garanli beaktar förekomslen av fritidshus.

Ulöver den kommunalekonomiska betydelsen av differentierade av­gifter för fritidshus har flera kommuner betonat atl del kan framslå som orättvist att fritidshusägare som är mantalskrivna i andra kommuner sub­ventioneras av den skatlebelalande permanenlboende befolkningen i de 

2    Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90

18

fall avgifterna för vallen och avlopp saml renhållning inle ger full kostnads­läckning.

Följande argumenl kan anföras för en avgiflsdifferenliering. Den kom­munalekonomiska belydelsen av differentierade avgifter kan vara relalivi stor för vissa kommuner. Anslutningen av fritidshus till kommunala vat­ten- och avloppsnät kan också inom många områden i landel väntas öka, vilkel kan leda lill större merintäkter om taxorna får differentieras för fritidsboende. Vidare kan ekonomiska orättvisor i form av skatlesubven-tion från permanenlboende lill fritidsboende minskas om avgifterna får differentieras. Kostnaderna för en utbyggd va-kapacitet får med nuvaran­de avgifisprinciper bäras av samlliga abonnenter även om del är fritidshu­sen som ger upphov till en högre förbrukning under vissa delar av året.

Mot en differentiering kan följande argument anföras. Den kommunal­ekonomiska betydelsen av differentierade avgifter kan generellt sett bedö­mas vara relativt liten. Delta förklaras bl.a. av att andelen friUdshus som är anslutna till kommunala vatten- och avloppsnät är relativt låg. Om överkapacitet finns inom va-området behöver inle heller en låg täcknings­grad för va-avgifterna innebära all anslulning av fritidshus ulgör en ekono­misk belaslning för kommunen. Därtill kan frilidsboendel ha många posi­tiva effekler på den kommunala ekonomin. Olika praxis i fråga om alt utnyttja en möjlighel alt differentiera avgifler skulle kunna leda till orättvi­sor mellan fritidsboende i olika kommuner. Vidare kan höjda taxeringsvär­den, ökade transportkostnader m. m. tala för all man bör vara ytterst återhållsam med atl tillåta atl frilidsboendel belastas med ylterligare kosl­nader.

Sammanfattningsvis kan jag konstalera all del inle har framkommil sådana uppgifler om betydelsen av en möjlighet lill avgiflsdifferenliering att del framslår som angelägel atl en sådan införs. Härtill kommer de inte oväsentliga problem som hänger samman med svårighetema alt avgränsa vad som skall anses vara fritidsboende. Del är också svårt all bedöma konsekvenserna för fritidsboendet av en avgiflsdifferenliering. Vidare torde differentierade avgifter kräva en omfattande administration. En dif­ferentiering skulle förmodligen också vara etl ytterligare incitament för de fritidsboende atl söka utnyttja delad mantalsskrivning för att på så sätl undvika ökade koslnader. Allt detla talar enligt min mening för atl den här diskuterade möjligheten till avgiflsdifferenliering inte bör införas. Jag har vidare efter samråd med chefen för kommundepartementet bedöml alt en genombrytning av den kommunala likslällighelsprincipen kräver starkare skäl än vad som här kan anföras.

Jag vill i anslutning till detla betona all det föreligger vissa möjligheter till s. k. leknisk differentiering redan med gällande lagsliflning. En kom­mun kan således ta ut högre avgifter inom t. ex. fritidshusområden än vad som annars skulle debileras enligt den kommunala taxan, om det är moti­verat av lekniska skäl. Rättspraxis visar i frågan om vatten och avlopp all

Prop. 1979/80: 90

19

principen all avgiftsskyldighelen skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund inte utesluter all avgiften besläms till elt högre belopp för fasligheler inom ett visst område än för övriga fasligheter. Kostnaderna för anslutningen av fastigheterna inom området måste då vara avsevärt högre än för de övriga fastigheterna på grund av terrängför­hållanden eller andra omständigheter. En sådan differentiering måste såle­des vila på en koslnadsmässig grund.

I fråga om renhållningsavgifterna har en högre kostnad per hämtnings-tillfälle för fritidshusägare än för permanenlboende inle ansetts strida mol likställighetsprincipen. En sådan differentiering har i rättspraxis godtagits med hänsyn lill fördelningen av kommunens fasta kostnader. Rättspraxis i fråga om renhållningsavgifter visar också atl mindre olikheter i behandling­en av fritidsboende i förhållande lill permanenlboende i vissa fall måste accepteras av praktiska och administrativa skäl samt med hänsyn till bebyggelseförhållanden.

Sammanfattningsvis kan således konstateras all differentiering av av­gifter kan godlas om skillnader i kommunens kostnader för dessa ijänster, t. ex. på grund av fritidshusens belägenhet, motiverar det. Kommunerna har därför med nuvarande lagstiftning i viss utsträckning möjlighel all låla fritidshusägarna betala sin del av de faktiska fasta och rörliga kostnaderna för va och renhållning.

Avslutningsvis villjag fästa uppmärksamhelen på alt frilidsboendekom­mittén avser att belysa konsekvenserna för de fritidsboende av olika åtgär­der samt de samlade effekterna på den kommunala ekonomin av frilids­boendel.

Jag har i ärendei om differentierade avgifler samrått med cheferna för justitie-, jordbruks- och kommundepartemenlen samt med statsrådet Da­nell.

Statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN] utvecklar härefter de närmare riktlinjerna för utformningen av sina förslag till åtgärder. Dessa anföranden och förslag redovisas i underprolokollen för social-, budgel- och utbild­ningsdepartementen.

Chefen för budgetdepartementet anför.

3    Hemställan

Med hänvisning lill vad jag och övriga statsråd har anfört hemställer jag alt regeringen i en proposition

Prop. 1979/80:90

20

dels föreslår riksdagen att godkänna vad jag har anförl om den

kommunala ekonomin inför år 1981, dels förelägger riksdagen vad jag och de övriga föredragandena har

anfört för de åtgärder eller ändamål som vi har hemställt om.

4    Beslut

Regeringen ansluler sig lill föredragandenas överväganden och beslular atl genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena har anförl för de åtgärder eller de ändamål som de har hemställt om.

Regeringen föreskriver att anföranden och förslag som redovisas i soci­al-, budget- och utbildningsdepartementens underprotokoll skall bifogas propositionen som bilagorna 1-3.

Prop. 1979/80:90

21

Bilaga 1

Utdrag

SOCIALDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanlräde 1980-02-28

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981 såvitt avser socialdepartementets verksamhetsområde

(1) Ersättningar till landstingskommunerna för sjukvård åt flykting-

Landstingskommunerna kan få ersättning av staten för vård av flyktingar på sjukvårdsinrättningar. Ersättning lämnas i enlighet med bestämmelserna i det s. k. utomlänsavtalet och betalas ut av socialsty­relsen från anslagel I 4 Ersättningar till kommunerna för hjälp till utländska medborgare, flyktingar m. m. Statens kostnader för sjukhus­vård av flyktingar uppgick till ca 5,7 milj. kr. för budgetåret 1978/79. Därav uigjorde ca 4,5 milj. kr. ersättning till landstingskommunerna medan resten var ersättning till karolinska sjukhuset. För budgetåret 1979/80 beräknas ersättningen till landstingskommunerna uppgå till ca 6 milj. kr.

En arbelsgrupp inom regeringskansliet föreslog i promemorian (Ds S 1979: 7) Ersättning Ull kommunerna för hjälp lill flyktingar och personer som väntar på uppehållstillstånd bl.a. atl ersättningen för sjukvårdskostnader för flyktingar skulle avskaffas. I prop. 1979/80: 38 om ersättning till kommunerna för hjälp till flyktingar m. fl. förordade jag inte några ändrade regler i detla avseende utan landstingskommu­nerna skulle tills vidare kunna få ersättning från socialstyrelsen för vissa kostnader för flyktingar. Jag framhöll emellertid att möjligheter­na att förenkla administrationen genom samordning med andra ersätt­ningar borde tas upp till prövning i samband med kommande överlägg­ningar med sjukvårdshuvudmännen om ersättning från den allmänna försäkringen eller i annat lämpligl sammanhang.

Som chefen för budgetdepartementet anfört kan det vara lämpligt att nu ta upp denna fråga till behandling. Den speciella statliga ersättning­en från socialstyrelsen Ull landstingskommunerna för sjukvårdskost­nader för flyktingar utgör en ytterst liten del av de totala kostnaderna

Prop. 1979/80: 90

?-)

för verksamhelsområdel och är utom i vissa undantagsfall av ringa ekonomisk belydelse för landstingskommunerna. Den betungande ad­ministrationen som ersäuningen medför i första hand för staten står inte i rimlig relation lill ersättningens ekonomiska betydelse. Jag före­slår därför att ersättningen från socialstyrelsen slopas den 1 januari 1981.

Ersättningen utbetalas till landstingskommunerna i efterskott. Där­igenom påverkas inte förslaget i budgetpropositionen om anslagsbe­räkning för budgetåret 1980/81.

Kostnaderna för sjukhusvård av flyktingar, som är inkvarterade i mottagningsföriäggning kommer liksom f. n. all ersältas av arbets­marknadsverket.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

alt godkänna vad jag anförl om slopande av nuvarande ersättning från socialstyrelsen till landstingskommunerna för vård på sjuk­vårdsinrättning av flyktingar.

Prop. 1979/80:90

23

Bilaga 2

Uldrag

BUDGETDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanlräde 1980-02-28

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition om kommunalekonomiska frågor Inför år 1981 såvitt avser budgetdepartementets verksamhetsområde

(1)    Fullföljande av skatteutjämningsreformen

Skatleutjämningssystemet syflar till att utjämna de stora skillnader som finns mellan kommuner, landstingskommuner resp. kyrkliga kommuner i fråga om skattekraft och kostnader för bedrivande av kommunal verksam­hel. Bidragssystemet är etl av de främsla medlen för atl skapa förutsätt­ningar för en i möjligasle mån likvärdig kommunal service i olika delar av landet.

Riksdagen beslutade våren 1979 (prop. 1978/79: 95, FiU 1978/79: 35, rskr 1978/79:335) om en omfattande reformering av skalleutjämningssyslemet med början år 1980. Reformen innebär dels en väsentlig förbältring i utjämningen av de ekonomiska förulsältningarna mellan kommuner resp. landstingskommuner, dels en kraftig ökning av de bidragsmedel som ge­nom skatleutjämningssystemet överförs till den kommunala sektorn.

Utjämningen förbättrades i del nya syslemel genom att antalet skatle-kraftsklasser utökades från sex till tolv. med intervaller om endast 3% av medelskallekraflen mot lidigare 5 eller 10%. Denna förfinade indelning i skaltekraflsklasser baserades på de kosinadskalkyler och särskilda be­dömningar som kommunalekonomiska ulredningen (KEU 76) har gjorl över det geografiska lägets betydelse för varje kommun och landstings­kommun saml bebyggelsestrukturens inverkan på de enskilda kommuner­nas kostnader. Den grundgaranli som lillförsäkras kommuner och lands­tingskommuner enligl den i lagen (1979:362) om skalleuljämningsbidrag gjorda inplaceringen i skattekraftsklasser komplelleras med lillägg eller avdrag på grund av åldersslrukluren i kommunerna resp. landstingskom­munerna. Dessulom ulgär lillägg till kommuner med snabb befolknings­minskning. Dessa tillägg och avdrag beräknas årligen av SCB och anges liksom grundgarantin i procent av medelskaltekraften.

Genom alt nivån för garanlerad skattekraft genomgående har höjts ökar

Prop. 1979/80: 90

24

överföringen av medel från staten till den kommunala seklorn kraftigt på grund av reformen. Grundgarantin i den lägsta skatlekraflsklassen i det nya systemet ulgör således 103 % av medelskaltekraften mot 95 % i del bidragssyslem som gällde före år 1980. 1 den högsla skatlekraflsklassen gäller en grundgaranli på 136% av medelskallekraflen mol lidigare 130%, Till ökningen bidrar även ivå spärregler. Den ena spärregeln innebär atl avdrag för gynnsam åldersslruktur inte får medföra atl den tillförsäkrade skattekraften i nägot fall kommeratt undersliga 100% av medelskattekraf­ten. Enligt den andra spärreglen får inle heller den tillförsäkrade skatte­kraften understiga den garanti som gällde för år 1979. ökad med tre pro­centenheter.

Vad jag hår har sagt om den skattekraft som tillförsäkras kommuner och landstingskommuner gäller när systemet är fulll utbyggt. Jag har lidigare denna dag förordat all skalleuljämningsreformen bör vara hell genomförd försl år 1982. Under del elappvisa genomförandel åren 1980 och 1981 måste vissa övergångsregler tillämpas. Del bör särskill uppmärksammas all den först nämnda spärregeln inte gäller under dessa två år.

De övergångsbeslämmelser som gäller för år 1980 enligt skatleutjäm-ningslagen innebär i princip atl kommunerna och landstingskommunerna får hälften av det ökade tillskott av skatteunderlag som tillkommer dem enligt det reformerade skatteutjämningssyslemel jämfört med de regler som tillämpades för år 1979. Vid jämförelsen med år 1979 skall ulöver det skatteunderlag som tillförsäkrades dem enligl den för år 1979 gällande lagen (1973:433) om skalleuljämningsbidrag även beaklas ökningen av del garanterade skatteunderlaget med två procentenheter enligt förordningen (1978: 875) om särskilt slalsbidrag lill kommuner och landstingskommuner under år 1979.

För år 1980 får kommuner och landstingskommuner skatteutjämningsbi­drag med tillsammans 6482 milj. kr. enligt de övergångsbestämmelser som jag har redogjort för. Detta innebär en ökning med 2003 milj. kr. jämfört med år 1979.1 1979 års bidrag om tillsammans 4479 milj. kr. för kommuner och landstingskommuner ingår då del särskilda statsbidraget om två pro­centenheter av medelskaltekraften med 711 milj. kr. Bidragen för åren 1979 och 1980 fördelas på kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner enligt följande (milj. kr.).

1979

1980

Kommuner

2 705

3793

Landstingskommuner

1774

2 689

Kyrkliga kommuner

125

131

Summa

4604

6613

Kommunerna har dessutom beviljats exlra skatteutjämningsbidrag med 115 milj. kr. för år 1979 och 96 milj. kr. för år 1980.

Bilaga 2    Budgetdepartementet

TS

Skalleuljämningsbidragen för år 1980 motsvarar en kommunal skatte­sats på 2:91 kr./skr. i genomsnill för landel eller cirka 808 kr. per invånare. I förhållande lill år 1979 har reformen inneburil ökade bidrag molsvarande 67 öre per skattekrona. 1 följande labell redovisas hur bidragen fördelar sig länsvis under åren 1979 och 1980. De extra skatteutjämningsbidragen ingär i bidragssummorna liksom skatteutjämningsbidragen lill de kyrkliga kom­munerna, som inte har berörts av reformen.

LänsvLs fördelning av skatteutjämningsbidrag åren 1979 och 1980

1979'

1980

Förändri

ng till 1980

Län

Totalt

P.g.a. av

reformen

Milj. kr.

Kr./skr.

Milj. kr.

Kr./skr.

Kr./inv.

Milj. kr.

Milj. kr.

Kr./skr,

Slockholms

87.3

0:18

182,5

0:34

120

95,2

113.3

0:21

Uppsala

64,9

1: 16

116,3

1:85

481

51,4

42,7

0:68

Södermanlands

66,5

1: 13

144.1

2:21

572

77,6

58,1

0:89

Östergötlands

121.7

1:32

226,2

2:19

576

104,5

102,6

0:99

Jönköpings

131,6

1:90

228.4

2:98

755

96,8

86,0

1: 12

Kronobergs

100.6

2:61

164,8

3:83

956

64,2

61.7

1:43

Kalmar

209,9

4:04

298,4

5:11

1235

88,5

90,9

1:56

Gotlands

135,7

12:00

148,4

11:63

2687

12,8

1.5

0:12

Blekinge

115,5

3:42

173.0

4:59

1 122

57,5

51.8

1:37

Kristianstads

168,0

2:76

279,3

4:11

1001

111,3

85,7

1:26

Malmöhus

97,7

0:52

212,4

1:01

286

114,7

107,1

0:51

Hallands

115,0

2:27

177,4

3:10

774

62,3

54,3

0:95

Göteborgs och Bohus

160,5

0:87

212,9

1:04

298

52,4

50,6

0:25

Älvsborgs

238,5

2:52

373,7

3:53

881

135,2

116,8

1:10

Skaraborgs

184,3

3: 16

300,1

4:60

1 117

115,8

94,1

1:44

Värmlands

240,6

3:74

346,1

4:83

1216

105,5

79,8

1:11

Örebro

61.8

0:94

146,0

2:01

532

84,2

77,9

1:07

Västmanlands

44.8

0:71

84,4

1:20

325

39,6

33,8

0:48

Kopparbergs

200,6

3:10

313,1

4:36

1096

112,4

75,8

1:06

Gävleborgs

253,4

3:73

339,4

4:50

1 154

86,1

54,7

0:72

Västernorrlands

368,6

5:85

437,9

6:23

1634

69,3

38,5

0:55

Jämtlands

349,4

11:95

408,0

12:30

3029

58,6

29,9

0:90

Västerbotlens

474,8

8:66

548,1

8:93

2 266

73,3

15,5

0:25

Norrbottens

728,1

11:63

847,8

12:35

3 176

119,8

12,8

0: 19

Summa

4719,6

2:28

6708,6

2:91

808

1 989,0

1535,8

0:67

' Inkl. den förhöjning med två procentenheter som hänför sig till 1979 års särskilda slatsbidrag.

Den största betydelsen har skatteutjämningsbidragen för Golland och de fyra nordligaste länen. Som framgår av labellen molsvarar bidragen för år 1980 en kommunal skattesats på 12:35 kr. per skattekrona i Norrbotlens län, 12:30 kr. i JämUands och 11:63 kr. i GoUands län. I kronor per invånare ulgör bidragen i de nämnda tre länen 3 176 resp. 3029 och 2687. Minst betydelse - sett med länet som enhet - har skatteutjämningssyste­met för Stockholms län, där bidragen motsvarar 0:34 kr./skr. och 120 kr.l inv.

De södra och mellersta delarna av landet får de största bidragsökning­arna genom reformen. För år 1980, då somjag tidigare har nämnt reformen lill hälften är genomförd, får således Kalmar, Skaraborgs, Kronobergs och

Prop. 1979/80: 90

26

Blekinge län bidragsökningar som molsvarar resp. 1:56. 1:44, 1:43 och 1:37 kr/skr. medan ökningarna för Gotlands, Slockholms saml Göieborgs och Bohus län siannar vid resp. 0:12, 0:21 och 0:25 kr./skr. Bidragsökningarna i de fyra nordligaste länen uppgår till mellan 0:19 kr./skr. för Norrbotlens län och 0:90 kr./skr. för Jämtlands län.

Jag vill här erinra om att kommunernas kostnader för kommunala bo­sladstillägg lill folkpension (KBT) inle har beaktats vid beräkningen av skatteutjämningsbidragen för är 1980. Hänsyn lill kostnadsskillnader för KBT kan enligl övergångsbeslämmelserna lill den nya skatieutjämningsla-gen las först för år 1981 på grund av alt enhetliga regler för KBT inte har införts förrän fr. o. m. år 1980. För enskilda kommuner kan detla leda till relativt stora skillnader i ökning av skatteutjämningsbidrag för år 1980 jämförl med ökningen vid genomförande av den återstående hälften av reformen. Della kan givelvis också i sin tur påverka jämförelsen för länen. Den av riksdagen våren 1979 anlagna lagen om skatteutjämningsbidrag förutsätter alt den andra hälften av skatteutjämningsreformen genomförs är 1981. Somjag har nämnt lidigare denna dag vid behandlingen av de kommunalekonomiska frågorna inför år 1981 (avsnitt 2.2) finner jag del ofrånkomligl atl takten i genomförandel av skatteutjämningsreformen om­prövas. Jag föreslår därför att del andra slegel av reformen fördelas över två år.

Hälften av denna andra etapp bör genomföras år 1981 och resterande del år 1982. Den förskjuining av reformens genomförande som jag förordar förutsätter en ändring av skatleuljämningslagen. Denna ändring kan lämp­ligen ske genom en komplellering av övergångsbeslämmelserna till lagen. Inom budgetdepartementel har upprättats ell förslag lill lagändring, som bör fogas till prolokollel i della ärende {bilaga 2.1).

Den särskilda övergångsbestämmelsen för bidragsårel 1981 innebär föl­jande för de kommuner och landstingskommuner som har en lägre egen skattekraft än den som lillförsäkras enligt 8 § andra slyckel lagen om skalteuljämninsbidrag minskad med en procentenhet, dvs. lägre än den totalt garanterade skattekraften för bidragsåret 1979 inkl. det särskilda slalsbidag om två procentenheter som utgick för nämnda år. Skatteutjäm­ningsbidraget för bidragsårel 1981 beräknas på del tillskott av skatteunder­lag som erhålls vid tillämpning av 8 § andra slycket varvid den där angivna ökningen skall göras med två procenlenheler i stället för tre, utökat med tre fjärdedelar av skillnaden mellan detla tillskott och det tillskoll som erhålls vid tillämpning av 7 och 8 {i§. För kommuner och landstingskom­muner som har en högre egen skallekrafi än den som anges i 8 § andra stycket minskad med en procentenhel innebär övergångsbestämmelsen följande. Skatteutjämningsbidraget för bidragsårel 1981 beräknas på tre fjärdedelar av skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt de nya reglerna och det egna lägre skalteunderiaget. De tillskott av skal­leunderlag som pä delta säll erhålls genom atl tre fjärdedelar av skillnaden

Bilaga 2    Budgetdepartementet

27

räknas fram skall inte avrundas lill hela hundratal skattekronor. Spärregeln enligl 8 § försia slyckel, dvs. eU lägsla garanterat skaUeunderiag motsva­rande 100% av medelskattekraften, skall inte heller för bidragsåret 1981 äga tillämpning på det sålunda framräknade tillskottet.

Genomförandel av hälften av del andra steget i skatteutjämningsrefor­men år 1981 beräknas öka de ordinarie skatteutjämningsbidragen med ca I 400 milj. kr. jämfört med år 1980. Härav hänför sig 850 milj. kr. till själva reformen medan 550 milj. kr. beror på skalleunderiagels utveckling. Som jag senare skall redovisa i samband med behandlingen av anslaget D 2. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. för budgetåret 1980/81 be­räknas de lotala skatteutjämningsbidragen för år 1981 inkl. exlra skatteut­jämningsbidrag uppgå lill 8 238 milj. kr. Detta innebär en forlsall kraftig ökning i överföringen av medel från staten till den kommunala sektorn för della ändamäl. Ökningen framgår av följande sammanställning över skat­teutjämningsbidragens utveckling fr. o. m. år 1974, då den tidigare gällande lagen om skatteutjämningsbidrag trädde i kraft.

Skatteutjämningsbidrag' till den kommunala sektorn åren 19741981 (milj. kr.)

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1594

1648

1638

1949

2 279

2 820

3 889

4 753

861

907

916

1092

1357

1774

2689

3 347

98

103

108

113

119

125

131

138

Kommuner Landstingskommuner Kyrkliga kommuner

Summa

2 553

2 658

2 662

3154

3755

4719        6 709        8238

' Inkl. extra skatteutjämningsbidrag.

- Inkl. den förhöjning med två procentenheter, som hänför sig till 1979 års särskilda statsbidrag till kommuner

och landstingskommuner.

 Av ökningen sedan föregående år på 1 990 milj. kr. hänför sig I 536 milj. kr. till skatteutjämningsreformen

medan återstoden på 454 milj. kr. framför allt beror på det kommunala skatteunderlagets utveckling.

Effeklerna av atl hänsyn till kommunernas koslnader för KBT skall tas vid beräkningen av bidragen för år 1981 har inte kunnat beräknas på nuvarande stadium. Den totala bidragsökningen torde dock bli någol mind­re än den ovan angivna på grund av inverkan av KBT-kostnaderna.

Med hänvisning till det anförda hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

alt anlaga förslagel till lag om ändring i lagen om skatteutjämnings­bidrag.

Prop. 1979/80:90

28

(2)    Anslagsfrågor för budgetåret 1980/81

DRIFTBUDGETEN

ÅTTONDE HUVUDTITELN

D.    Bidrag och ersättningar till kommuner

D 2. Skatteutjämningsbidrag Ull kommunerna m. m.

1978/79 Utgift 3 892 174 593 1979/80 Anslag 5 325 000000 1980/81  Förslag      [REDACTED_PERSONNUMMER]

I prop. 1979/80:100 (bil. 11 s. 46) har regeringen föreslagil riksdagen att, i avvaklan på särskild proposition i ämnet, till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. beräkna eU förslagsanslag av 7 356000000 kr. Jag anhåller nu all få ta upp denna fråga.

Skatteutjämningsbidrag utgår lill kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner. Del reformerade skatleuljämningssyslem som börjar Ullämpas fr. o. m. år 1980 innebär all kommuner och landstingskommuner liksom tidigare indelas i skaltekraflsklasser. Antalet klasser ökar från tidigare sex lill tolv. Klasserna är indelade i treprocenlsinlervall från 103 % upp till 136% av medelskaltekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranti som gäller för kommuner och landstingskommuner.

Gmndgarantin kompletteras med hänsyn Ull kommunernas och lands­tingskommunernas åldersstruktur. De kommunala verksamheter som om­fattas av åldersstruklurfaktorn är pensionärsservice, grundskola, förskola, barnomsorg, slalskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstill­lägg till folkpension (KBT). Åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskost­naderna beaktas för landstingskommunerna och de landstingsfria kommu­nerna.

Relativt seU höga kostnader på grund av åldersstmkturen ger lillägg till grundgaranlin medan kommuner och landstingskommuner med relativt sett låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag. Kommuner med snabb befolkningsminskning får dessutom lillägg. Kostnadsskillnader på grund av åldersstruktur liksom i förekommande fall kostnader för snabb befolkningsminskning räknas fram årligen och omvandlas till hela procent av medelskaltekraften.

Vid faslslällandel av den lotalgaranli, som erhålls genom atl grundgaran­tin kompletteras med lillägg och avdrag för åldersstruktur och ev. tillägg för befolkningsminskning, gäller två spärregler som jag tidigare har redo­gjort för. Jag har även i del föregående redovisat de övergångsbesläm­melser som enligl lagen gäller vid tillämpningen av skatteuljämningssyste-

Bilaga 2    Budgetdepartementet

29

met för år 1980. Mina överväganden om takten för skatteutjämningsrefor­mens genomförande har föranlett det förslag till komplellering av över­gångsbeslämmelserna atl även avse år 1981 som jag också har redogjort för tidigare.

De kyrkliga kommunerna omfattas inte av skatteutjämningsreformen. Dessa får samma skatteutjämningsbidrag i kronor räknat som under år 1973 men med en åriig uppräkning om 5% av närmasl föregående års bidragsbelopp.

Jag vill i detla sammanhang nämna att jag i prop. 1978/79:95 betonade atl det var nödvändigt atl förbättra underlaget inför en framtida översyn av grundgaranlin i skalleutjämningssyslemet. Jag har därför, somjag lidigare denna dag har nämnl, med slöd av regeringens bemyndigande den 20 december 1979 tillkallat en särskild ulredare (dir. 1979:149) med uppdrag att ulveckla statistik och kalkylmetoder för gmndgarantin.

Vid sidan av del ordinarie skatteutjämningsbidraget kan regeringen ock­sä besluta om extra skatteutjämningsbidrag efter prövning från fall lill fall. Den allmänna kommunalekonomiska situationen hos den sökande kom­munen är en utgångspunkl vid denna prövning. Syftet med del exlra bidraget är att täcka brisier i det ordinarie skatleutjämningssystemet och ge slöd till de kommuner som av olika skäl har kommit i ekonomiska svårigheter. Vissa omständigheter som har påtalats under förarbelena lill skalteuljämningsrefornien anser jag bör särskilt beaktas under de närmasle åren vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag. Således kan några kommuner särskilt missgynnas av atl ell anlal specialdestinerade statsbi­drag avvecklas i samband med all reformen genomförs eller genom de ändrade reglerna för KBT och slalskommunala bostadsbidrag. Vissa kom­muner har specielll höga koslnader för invandrare, andra på gmnd av slora hyresförluster i kommunala och allmännyttiga bostadsföretag och några lill följd av snabb befolkningsökning.

För all förhindra alt någon kommun eller landstingskommun drabbas oskäligt hårt av den föreslagna uppdelningen av del andra steget i skatteut­jämningsreformen harjag tidigare denna dag förordal all särskild kompen­sation skall ges inom ramen för exlra skatteutjämningsbidrag till de kom­muner och landstingskommuner för vilka bortfallet av ordinarie skatteut­jämningsbidrag uppgår lill minsl 25 öre per skallekrona jämfört med del bidrag som skulle ha utgått vid en fullt genomförd skatteutjämningsreform år 1981. Kompensation bör lämnas för hela den del av bortfallet som översliger 25 öre per skattekrona. Därigenom skulle bidragsramen för extra skalleuljämningsbidrag behöva vidgas med ca 135 milj. kr. år 1981 jämfört med innevarande år. Jag räknar med oförändrad nivå för de exlra skalleuljämningsbidrag som prövas i sedvanlig ordning eflersom del i nuläget är svårt att överblicka hur stort behovet blir därvidlag.

Ansökan om extra skatteutjämningsbidrag skall inges senast den 31 mars året före bidragsårel enligt lagen (1979: 362) om skatteutjämningsbidrag.

Prop. 1979/80:90

30

Med hänsyn till all den särskilda kompensation somjag föreslår ulgör en speciell form av extra bidrag av engångskaraktär bör dessa bidrag kunna beviljas utan ansökan.

Jag övergår nu lill beräkningen av anslagel för budgetåret 1980/81. Medelsbehovel under detta budgetår avser bidrag som utbetalas under andra hälften av år 1980 och försia hälften av år 1981. Storleken av de beslulade skatteutjämningsbidragen för år 1980 och beräknade bidrag för år 1981 framgår av följande sammanställning.

.Skatteutjämningsbidrag åren 1980 och 1981 (milj. kr.)

1980

1981

Kommuner

3 793

4 554

Landstingskommuner

2689

3316

Kyikliga kommuner

131

138

Extra skalteutjämningsbiclrag

96

230

Summa

6709

8 238

Ordinarie skatteutjämningsbidrag uppgår under år 1980 lill sammanlagt 6613 milj. kr. Bidragen under år 1981 är beroende av den fortsatta utveck­lingen av skatteunderlaget och av de kommunala skattesatserna för samma år. Vidare är skatteutjämningsbidraget för år 1981 avhängigt av de skatte-kraflsgaranlier för kommuner och landstingskommuner som framkommer vid omräkningen under sommaren 1980 av åldersstruklurfaktorerna. Vid denna omräkning skall för försia gången även hänsyn tas till kommunernas koslnader för KBT. Kostnaderna kan alliså inle nu beräknas med säker­hel. Om man ulgår från 1980 års skattesatser och antar en viss höjning av skatteunderlaget samt att åldersstruktur m. m. i kommuner och landstings­kommuner är desamma som för år 1980 kan de sammanlagda bidragen för år 1981 beräknas lill 8 238 milj. kr. I detta belopp ingår då en beräknad höjning av summan för extra skalleuljämningsbidrag med ca 135 milj. kr. beroende på den särskilda kompensation, som jag har föreslagit bör utgå lill följd av uppdelningen av del andra stegel i genomförandet av skatteut­jämningsreformen. Hälften av beloppen för resp. kalenderår 1980 och 1981, 7 474 milj. kr. utbetalas under budgetåret 1980/81. Jag förordar aU anslaget förs upp med detla belopp.

Jag hemsläller att regeringen föreslår riksdagen atl

1.

bemyndiga regeringen atl utge särskild kompensation till kom­muner och landstingskommuner för år 1981 i enlighet med vad jag har förordat,

2.

Ull Skatteutjämningsbidrag tdl kommunerna m. m. för budgetåret 1980/81 anvisa eU förslagsanslag av [REDACTED_PERSONNUMMER] kr.

Bilaga 2.1     Budgetdepartementet

31

Bilaga 2.1

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1979:362) om skatteutjämningsbidrag

Härigenom föreskrivs att övergångsbestämmelserna till lagen (1979; 362) om skatteutjämningsbidrag skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydels

För bidragsåren 1980 och 1981 skall skalteunderiaget enligt 2*) vid 1979 resp. 1980 års taxeringar ökas med bidragsunderlag enligt beslämmelserna i förordningen (1972: 140) om skaltebortfallsbidrag och jusleras enligl 2§ lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighels utdebitering av skatt m. m.

För bidragsårel 1980 skall vidare följande gälla. Beräkningen av skat­teutjämningsbidrag skall utgå från del tillskott av skalleunderlag som erhålls vid tillämpning av 8 § andra slycket varvid den där angivna ök­ningen skall göras med två procent­enheter i slällel för tre. Delta lill-skoll av skalleunderiag skall däref­ler ökas med hälften av skillnaden mellan å ena sidan vad som erhålls vid tillämpning av 7 och 8 SS och å andra sidan UllskoUel av skatteun­derlag enligt föregående mening el­ler del egna skatteunderlaget, om della är högre.

För bidragsåren 1980 och 1981 skall vidare följande gälla. Beräk­ningen av skalleuljämningsbidrag skall ulgå från det tillskott av skat­teunderlag som erhålls vid till­lämpning av 8S andra stycket var­vid den där angivna ökningen skall göras med två procentenheter i stäl­let för tre. Delta tillskott av skat­teunderlag skall därefler ökas med ,/ör bidragsårel 1980 hälften och för bidragsårel 1981 Ire fjärdedelar 'dv skillnaden mellan å ena sidan vad som erhålls vid tillämpning av 7 och 8§§ och å andra sidan tillskottet av skatteunderlag enligt föregående mening eller del egna skatteunder­laget, om detla är högre.

Bestämmelserna i 7§ om kommunala bostadstillägg lill folkpension till-lämpas försia gången i fråga om bidragsåret 1981.

Åldre bestämmelser skall alltjämt tillämpas i fråga om bidragsårel 1979 och tidigare år.

Denna lag träder i kraft den I juli 1980.

Bilaga 3    Utbildningsdepartementet

33

Bilaga 3

Uldrag

UTBILDNINGSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1980-02-28

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Anmälan till proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981 såvitt avser utbildningsdepartementets verksamhetsområde.

Chefen för budgetdepartemenlet har tidigare i dag behandlat frågan om slalsbidragsgivningens omfattning under år 1981. Med hänvisning härtill aktualiserar jag i del följande elt antal specialdestinerade bidrag som ärav mindre belydelse för kommunernas ekonomi och fordrar en omfattande administration. Vidare behandlar jag bidraget till skolbyggande inom skol­väsendet som begränsar kommunernas möjligheler lill bällre och samord­nad planering.

Skoladministrativa kommittén (U 1978: 17) har i en promemoria (PM 29, 1979-12-14) redovisat vissa förslag till ålgärder i syfte alt minska och förenkla administrationen bl.a. när det gäller statsbidrag till jord- och skogsbmksuibildningar, bidrag till kostnader för vissa icke-ordinarie lärare (s. k. uppsägningslön), bidrag lill avlönande av föreståndare vid elevhem med landslingskommunal huvudman saml statsbidrag lill kostnader för lärares resor och traktamente i samband med kurser som anordnas inom kommunal vuxenulbildning i glesbygd. Dessa bidrag behandlar jag i del följande.

En arbelsgrupp inom regeringskansliet har under hösten 1979 lagl fram rapporten (DsU 1979: 15) Nya former för finansiering av skolbyggandel. Rapporten, som har remissbehandlals, ligger lill grund för mina förslag angående statsbidraget för skolbyggandel.

(1)    Bidrag till driften av grundskolor m. m.

Enligl förordningen (1978:345) om statsbidrag till driftkoslnader för grundskolan, m.m. utgår statsbidrag till kostnader för vissa icke-ordinarie lärare. Bidraget utbetalas från anslaget Bidrag till driften av grundskolor m. m. Kostnaderna avser s. k. uppsägningslön för lärare i grundskolan. 1 statsbidrag har för redovisningsåret 1978/79 utbetalats endasi sammanlagt 25000 kr. Skoladministraliva kommittén har dessutom i sin nyssnämnda promemoria påtalat att beslämmelserna är onödigt krångliga. Jag föreslår,

3   Riksdagen 1979/80. 1 saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

34

atl bidragel upphör alt utgå för lid fr.o. m den I januari 1981. Jag återkom­mer i del följande lill molsvarande fråga för gymnasieskolan. Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att besluta att stalsbidragel för s. k. uppsägningslön för vissa icke­ordinarie lärare i grundskolan skall upphöra fr. o. m. den I januari 1981.

(2)    Bidrag till driften av gymnasieskolor

Enligl nu gällande bestämmelser om statsbidrag lill skogsbrukets yrkes­utbildning (SÖ-FS 1979: 241) utgår slalsbidrag bl. a. som elt allmänt driftbi­drag. För budgetåret 1979/80 är medelsbehovet för det allmänna driftbidra­gel beräknal lill 16380000 kr. Fördelningen sker med utgångspunkt i ett bidrag per planerad kursvecka om 7065 kr. för maskinteknisk kurs och 4710kr. för övriga kurser. Del allmänna driflbidragels storlek fastställs inför varje budgelår efter överläggningar mellan regeringen och Lands­lingsförbundet. Skoladministrativa kommittén (SAK) ullalar i sin nyss nämnda PM atl nuvarande syslem med avlal bör avvecklas. För skolleda­res och lärares resor i samband med prakliska övningar i skogen och fyllnadstjänstgöring ulgår enligl nämnda bestämmelser statsbidrag till er­sällning för resekostnader och traktamenten i de fall sådan ersättning skall ulgå enligl kollektivavtal med vederbörande personalorganisation och med belopp som anges i kollektivavtal. Del lolala slalsbidrag som ulgår för delta ändamål uppgår till 440000 kr. SAK framhåller alt detta bidrag kräver en omfattande stalsbidragshantering och alt del bör avlösas.

Enligl min mening bör dessa bidrag upphöra all utgå för lid fr. o. m. den 1 januari 1981.

Enligl förordningen (1963:493) om statsbidrag till lantbruks- och lant-hushåUsskolor utgår till huvudman för lantbruksskola och lanthushålls­skola som regeringen berättigat till statsunderstöd statsbidrag till bestri­dande av bl. a. avlöningsförmåner, däribland ersällning för flyttningskost­nad för rektor och lärare (avlöningsbidrag), kostnader för elevernas hälso­vård (hälsovårdsbidrag) och övriga driftkostnader (allmänt driftbidrag). Det totala slatsbidrag som utgår för ifrågavarande ändamål beräknas för budgetåret 1980/81 uppgå till ca 2,8 milj. kr. varav som hälsovårdsbidrag ca 45 000 kr. och som flyttningsersältning ca 10 000 kr. Jag vill i detla samman­hang även erinra om att slalsbidraget för bl. a. flytlningskoslnadsersältning för rektor, studierektor eller lärare vid grundskolor slopals fr. o. m. den 1 januari 1980 (prop. 1978/79:95 bil. 4, FiU 1978/79:35, rskr 1978/79:335, SFS 1979:863).

Hälsovårdsbidraget och del allmänna driftbidragel bör enligl min mening kunna upphöra aU utgå för lid fr. o.m. den 1 januari 1981. Fr.o.m. samma tidpunkt bör inte heller slatsbidrag utgå till nyttningskostnadsersältning.

Bilaga 3   Utbildningsdepartementet

35

Jag vill även ta upp frågan om statsbidrag till landstingskommun för lön till föreståndare vid elevhem för elever i gymnasieskola. Enligt förordning­en (1979:454) om statsbidrag till avlöning av föreståndare vid elevhem inom viss kommunal utbildning m. m. ulgår efter medgivande av skolöver­styrelsen sådanl statsbidrag med högst 10000 kr. för år. Samma belopp får ulgå i bidrag för år för avlöning ål sådan avlösare ål föreståndare som även är medhjälpare i elevvårdsarbelel. Del lotala statsbidrag som ulgår för delta ändamål uppgår till ca 200000 kr. SAK föreslår atl bidragel avlöses för kommunal huvudman.

Jag anser alt bidraget har myckel ringa betydelse för landstingskommu­nernas ekonomi. Det bör därför kunna upphöra atl ulgå för lid fr. o. m. den I januari 1981, såvitt avser landstingskommunerna.

Vidare vill jag hänvisa till vad jag har anfört under punklen Bidrag till driften av grundskolor m.m. om avvecklingen av stalsbidragel för s.k. uppsägningslön för lärare i grundskolan. Statsbidrag till motsvarande kosl­nader för vissa icke ordinarie lärare i gymnasieskolan ulgår enligt förord­ningen (1966: 115) om statsbidrag till driftkostnader för viss kommunal utbildning. Bidragel ulgår ur anslaget Bidrag lill driften av gymnasieskolor. Det totala statsbidraget för uppsägningslön för lärare i gymnasieskolor torde inle överstiga 20000 kr. Jag föreslår att även detta bidrag upphör att utgå för tid fr. o. m. den 1 januari 1981.

Jag vill även hänvisa lill vad jag kommer all anföra om statsbidrag till förhyrande av lokaler under punkten Bidrag lill byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen alt

1.

besluta att slalsbidragen lill skogsbrukets yrkesutbildning, såvill gäller allmänt driftbidrag, och bidrag för skolledares och lärares resor i samband med praktiska övningar i skogen och fyllnads­tjänstgöring, skall upphöra fr. o. m. den 1 januari 1981,

2.

beslula all bidragen lill lantbruks- och lanthushållsskolorna, så­vitt gäller flyttningskostnadsersättning, hälsovårdsbidrag och all­mänl driftbidrag, skall upphöra fr. o. m. den I januari 1981,

3.

besluta atl statsbidraget till landsiingskommun för lön lill före­ståndare vid elevhem för elever i gymnasieskolan skall upphöra fr.o.m. den 1 januari 1981,

4.

besluta att stalsbidragel för s. k. uppsägningslön för vissa icke­ordinarie lärare i gymnasieskolan skall upphöra fr. o. m. den 1 januari 1981.

(3)    Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m.

Riksdagen har som sin mening gett regeringen lill känna alt regelsyste­met för finansieringen av skolbyggandel bör ses över och all de förslag som översynen kan ge anledning lill, i den mån så är erforderligl för deras

Prop. 1979/80: 90

36

genomförande, utan dröjsmål föreläggs riksdagen för beslul (UbU 1977/ 78: 17, rskr 1977/78: 194).

Våren 1979 lillsalles inom regeringskansliel en arbelsgrupp med uppdrag alt bereda frågor kring finansiering av skolbyggandet. Två av ulgångspunk­lerna för arbetet var att den statliga delaljslyrningen av skolbyggandet avsevärt bör minskas i syfle att öka det lolala kommunala ansvarel för skolbyggandet resp. atl finansiera skolbyggandet på etl sätt som främjar en effektiv kommunal resursanvändning. En grundläggande utgångspunkt för arbelsgruppen var vidare alt frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun låg uianför utredningsuppdraget. Arbetsgruppens uppgift var atl söka finna tekniska lösningar för finansieringen av skolbyggandel saml all belysa konsekvenserna i olika avseenden av dessa lösningar.

Arbelel har resulterat i en departementspromemoria (DsU 1979:15) Nya former för finansiering av skolbyggandet. Arbetsgruppens förslag innebär alt investeringsbidraget till skolbyggnader slopas. Förslagel inne­bär också atl de nuvarande möjlighelerna i vissa fall alt få bidrag till förhyrningar av skollokaler försvinner. Den förändring i kostnadsfördel­ningen mellan stat och kommun som förslaget innebär förutsätts komma atl beaklas i samband med de överläggningar om den kommunala ekono­min som riksdagen våren 1979 ullalade sig för (prop. 1978/79: 95, FiU 1978/ 79: 35, rskr 1978/79:335).

Arbetsgruppens förslag innebär också att den statliga slyrningen via investeringsramar försvinner. Den statliga styrning som gruppen från skol­politiska utgångspunkter funnit rimlig skulle kunna åstadkommas med andra åtgärder, såsom förfaltningsreglering, läroplaner och cenirala anvis­ningar, slatliga myndigheters fastställande av skolorganisation m. m. En­ligl gmppens mening finns det också behov av ell kontinuerligt forsknings-och utvecklingsarbele på skolbyggnadsområdet saml av en rådgivnings-och serviceverksamhet i form av en frivillig granskning av skissritningar. Arbetsgmppens förslag bör fogas lill prolokollel i detta ärende som bilaga 3.1.

Efter remiss har yttrande över arbetsgmppens förslag avgetts av stats­kontoret, riksrevisionsverket (RRV), skolöverstyrelsen (SÖ), bostadssty­relsen, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), riksbanken. Svenska kommun­förbundet. Landstingsförbundet, Arvidsjaur, Botkyrka, Bromölla, Dande­ryds, Faluns, Gagnefs, Göteborgs, Jönköpings, Luleå, Malmö, Stock­holms, Trollhättans, Umeå och Upplands-Bro kommuner, Malmöhus och Örebro läns landstingskommuner. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACOISR (SACO/SR) och Svenska arbetsgivareföreningen (SAF).

SÖ har lill sill yttrande fogat yllranden från länsskolnämnderna i Upp­sala, Östergötlands, Kronobergs. Kristianstads. Malmöhus, Hallands, Värmlands, Örebro, Västmanlands och Gävleborgs län. LO har bilagt elt yttrande från Svenska kommunalarbetareförbundet.

Bilaga 3   Utbildningsdepartementet

37

Vidare har skrivelser i ärendet inkommil från länsskolnämnderna i Sö­dermanlands. Jönköpings. Kalmar, Göteborgs och Bohus, Ålvsborgs. Skaraborgs och Jämtlands län. Skrivelser i årendel har även inkommit från länsslyrelsen i Gollands lån och följande kommuner, nämligen Ha­ninge, Karlstad, Norrköping och Nybro.

En sammanställning av remissyUrandena bör fogas till protokollet i detta

ärendet som bilaga 3.2.

Nära nog samtliga remissinstanser anför att det är önskvärt med en minskad statlig slyrning av skolbyggnads verksamhelen i syfte bl.a. att underlätta en mer flexibel skolplanering öka del kommunala ansvarslagan­del, möjliggöra en bällre planering och ell effektivare resursutnyttjande och eliminera den bristande överensstämmelsen mellan lokal och central planering på skolbyggnadsområdet.

Svenska kommunförbundet anser liksom Landstingsförbundet att hand­läggningen av ell skolbyggnadsärende är omständlig och tidskrävande samt försvårar huvudmännens planering. Etl slopande av statsbidraget och därmed sammanhängande detaljplanering av skolbyggandel skulle möjlig­göra bättre planering och effektivare resursutnyttjande.

1 likhet med flertalet remissinsianser delar jag arbetsgruppens uppfatt­ning att nuvarande slalsbidragsgivning inle behövs som styrmedel från skolpolitiska utgångspunkter. De skolpolitiska strävandena behöver inle vara knutna Ull stalsbidragsvillkor utan kan komma till utlryck i skollag, skolförordning, läroplaner och cenirala anvisningar.

Med utgångspunkt i skolpolitiska mål, så som de kommer till uttryck i statsmakternas beslut, har SÖ utarbetat centrala anvisningar för beräkning av lokalbehov och utformning av lokaler för grundskolan och den integre­rade särskolan samt de flesta studievägarna inom gymnasieskolan. För undervisningslokaler anger de staUiga lokalnormerna den yla som behövs för alt en ändamålsenlig undervisning skall kunna bedrivas enligt läropla­nens inientioner. Jag delar arbetsgmppens uppfattning alt denna form av styrning förtitsätter alt det bedrivs ett kontinuerligt forsknings- och ul­vecklingsarbete på skolbyggnadsområdel.

Enligt min mening finns det också behov av en rådgivnings- och service­verksamhet på skolbyggnadsområdet. En cenlral funktion intar här granskningen av skissritningar. Jag anser emellertid inte alt en obligatorisk granskning är förenlig med principen alt kommunen skall ha det fulla ansvaret för skollokalernas utformning. Jag återkommer Ull denna fråga i samband med ställningstagandena lill förslag från skoladministraliva kom­mittén (SAK).

För att efterfrågan på den frivilliga skissrilningsgranskningen skall bli rätl bedömd ifrågasätter RRV om denna verksamhel inle bör ävgiftsfinan­sieras. Jag finner liksom RRV att denna fråga lämpligen bör prövas i samband med atl SÖ:s organisation behandlas med anledning av de förslag som SAK avser att lämna inom korl.

Prop. 1979/80: 90

38

Enligt min mening bör kommunerna själva kunna göra en lämplig avväg­ning mellan olika säll all lillgodose behovel av skollokaler inom de ramar som de tidigare redovisade styrmedlen ger. Della gäller såväl skollokaler­nas ulformning som skolbyggnadsverksamhetens omfattning. Några av riksdagen beslutade årliga investeringsramar för skolbyggnadsverksamhe­ten bör således inle längre finnas. Jag delar arbetsgruppens bedömning att investeringsramarna begränsar kommunernas möjligheler alt samplanera skollokaler och övrigt samhällsbyggande. Bakom denna ståndpunkt släller sig också flertalel remissinsianser. Behovel atl reglera skolinvesleringar-nas omfattning är vid etl slopat investeringsbidrag främst betingat av samhällsekonomiska skäl. Det är därtör nalurligl att en mer övergripande bedömning sker samlat för den kommunala verksamheten i samband med de årliga överläggningarna mellan slal och kommun om den kommunala ekonomin. Någon separal slyrning av skolbyggnadsverksamhetens omfatt­ning blir därmed inle nödvändig. Däremol kommer, liksom för andra kommunala invesleringar, enskilda skolbyggnadsprojekt att omfattas av den byggnadstillslåndsgivning som ulövas enligl lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m. m.

Jag övergår nu lill frågan om slöd för finansiering av investeringar i skolbyggnader. Statsbidrag lill kommun och landsiingskommun för inves­teringar i skolbyggnader utgår dels enligt förordningen (1957:318) om statsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning, dels en­ligl förordningen (1961:405) om statsbidrag till byggnadsarbeten vid lant­bmkets yrkesskolor. Del tolala statsbidraget beräknas för budgetåret 1980/ 81 till ca 320 milj. kr.

När det gäller behovet av finansieringsstöd har arbelsgruppen konstate­rat all investeringsbidragets betydelse för den lotala kommunsektorns ekonomi är relaUvt liten. Under 1978 uppgick investeringsbidraget lill ca 300 milj. kr., vilkel motsvarade ca 20% av kommunernas och landstings­kommunernas totala utgifter för skolbyggnadsverksamhelen. Dessa svara­de i sin tur för ca 12% av kommunernas och landsUngskommunernas lotala investeringsutgifter. Sett i relalion till kommunsektorns totala inve­steringsvolym uppgick således bidraget lill ca 2 %. Del svarade vidare mot 0,3% av kommunsektorns lotala utgifter och mot ett kommunalskalteullag på ca 15 öre.

Remissinstanserna intar en klarl avvisande attityd till förslagel all slopa del slatliga investeringsbidraget utan atl samlidigl kompensation ges förde resurser som därvid skulle försvinna. 1 della avseende avstyrks arbets­gruppens förslag av flertalel av de kommunala remissinslanserna. Det är dock endast etl fålal som förespråkar de alternativa vägar för finansierings­stöd - bostadslån, statlig lånefond eller en priorilering av lån på kredit­marknaden - som arbelsgruppen diskuterar. Huvudinvändningen mot förslaget i denna del gäller således inle behovet av att erhålla finansierings­stöd vid ett slopat investeringsbidrag utan hänför sig till frågan om kost-

Bilaga 3    Utbildningsdepartementet

39

nadsfördelningen mellan stat och kommun. Chefen för budgeldeparlemen­tet har lidigare i dag behandlal den lotala omfattningen av de statliga Iransfereringarna till kommuner och landstingskommuner år 1981.

Mol denna bakgrund och med hånvisning lill vad jag har anfört tidigare både om den allvarliga begränsning som varje syslem med särskilda inve­steringsramar för skolbyggandel ulgör och möjligheterna all på annal sätt säkerställa den styrning som erfordras från skolpolitiska ulgångspunkler bör enligt min mening investeringsbidraget till skolbyggnader avvecklas. Något skäl för all från fmansieringsslödsynpunkl avlösa investeringsbidra­get med en utbyggnad av de allmänna driftbidragen till skolväsendet finns enligt min mening inle. Inte heller kan del mot bakgrund av vad jag har anfört om de negativa effeklerna av investeringsramar vara aktuellt atl förenkla investeringsbidraget genom alt schablonisera detla.

De bedömningar som arbelsgruppen har gjort i fråga om behov av investeringsstöd innebär atl sådanl stöd inle erfordras generelll selt. Grup­pen diskulerar dock olika alternativ ifråga om slöd för finansering av skolinvesteringar i form av bostadslånefinansiering, statlig lånefond och en prioriterad långivning på sätt som sker för fjärrvärmeinvesteringar. Bland remissinslanserna är bl.a. SÖ, bosladsslyrelsen och några kommuner positiva till finansiering via bostadslånesyslemet. En kommun förordar den typ av prioriterad långivning som tillämpas för finansiering av fjärr­värme.

Arbetsgruppen bedömer en finansiering av skolbyggnadsverksamhelen via bostadslån som olämplig på grund av främst de allvarliga kredilmark-nadsmässiga konsekvenser som en så kraftig ulvidgning av den priorite­rade långivningen på kredilmarknaden skulle innebära. Skulle bostadslån dessutom kombineras med räntebidrag skulle det innebära etl lolall sett betydligt mer omfattande statligt slöd än del nuvarande investeringsbidra­get. Dessutom anser gruppen all finansiering med bostadslån skulle få negativa effekler på den kommunala resursanvändningen. Jag delar grup­pens bedömningar härvidlag. Jag återkommer någol senare lill frågan om finansiering av skollokaler i integrerade serviceanläggningar.

Arbetsgruppen finner även all en statlig lånefond eller en sådan priori­terad långivning som tillämpas för finansiering av fjärrvärmeverk har på­tagliga nackdelar. I princip kommer samma prioriteringsproblem som är förknippade med nuvarande investeringsramar atl uppstå vid allernalivet med en statlig lånefond. I fråga om elt system med priorilering i särskild ordning på kreditmarknaden anförs atl en omfattande administration torde krävas samt att etl sådant syslem skulle på ell olyckligt sätt bidra till en fortsatt seklorisering av kreditmarknaden. Jag delar dessa bedömningar, som inte heller föranlett några erinringar från remissinstanserna.

I likhet med arbetsgruppen anser jag således atl kommunernas finansi­ering av de kostnader som molsvarar bortfallet av statsbidraget till skol­byggnader ca 20% av bmllokoslnaderna för en skolbyggnad - i försia

Prop. 1979/80: 90

40

hand bör ske på samma sätl som redan nu sker för resterande 80% av brullokostnaden, nämligen genom skattefinansiering och lånefinansiering på den allmänna kredilmarknaden. Arbelsgruppen har efler studier av siluationen i etl urval kommuner konslaleral all det kan bli fråga om ökade kostnader för kommunerna som i genomsnitt under en planperiod på fem år molsvarar mellan 20 och 30 öre per skattekrona.

1 fråga om möjligheter till lånefinansiering kan allmänl konstateras atl enbart variationen i den totala kommunala upplåningen mellan olika år vida översliger den upplåning som molsvarar elt slopat investeringsbidrag till skolbyggandet. Del finns således allmänt sett inga starka skäl för ell särskilt finansieringsstöd.

Ett behov av finansiellt slöd kan emellertid som arbetsgruppen pekar på uppkomma i relalivi små kommuner som avser alt investera i lokaler för gymnasieskolan saml i vissa kommuner som har stora koslnader på grund av snabb befolkningsökning. 1 dessa fall är del väsenlligt alt behovet av stöd kan prövas särskilt. Jag anser efler samråd med chefen för budgetde­partementet atl denna prövning bör ske vid beslut om extra skatteutjäm­ningsbidrag.

Jag vill i delta sammanhang också erinra om alt Svenska kommunför­bundet f. n. ser över de interkommunala ersättningarna i syfle att åstad­komma en rättvisare fördelning av kostnaderna för gymnasieskolan än f. n.

Jag har i här berörda frågor om överväganden belräffande kreditmarkna­den och bostadslånefinansiering av skolbyggandet samrått med cheferna för ekonomi- och bostadsdepartementen.

Statsbidragen till skolbyggnader bör enligt min mening avvecklas fr.o.m.den Ijuli 1981. Den i budgetpropositionen 1980 (prop. 1979/80: 100 bil. 12) föreslagna investeringsramen på 900 milj.kr. för budgetåret 1980/81 berörs således inte av detta förslag. Genom all bidragel slopas först den I juli 1981 ges kommunerna och landstingskommunerna viss tid för atl kunna anpassa sin finansiella planering lill de förändrade finansieringsvill­kor som kommer att gälla för tiden därefler.

För att ytterligare ge möjligheter till den anpassning som behövs föror­dar jag att den planeringsram på 500 milj. kr. (molsvarande ca 175 milj. kr. i statsbidrag) för budgetåret 1981/82 som riksdagen fatlal beslut om (prop. 1978/79: 100 bil. 12, UbU 1978/79: 28, rskr 1978/79; 246) får ulnylljas för atl övergångsvis, under budgetåret 1981/82, användas av SÖ för beviljande av statsbidrag lill investeringar i skolbyggnader. Den här aktuella planerings­ramen har ännu inte fördelats på skolbyggnadsprojekt av SÖ. Vid den fördelning som jag förordar alt SÖ får i uppdrag atl göra bör enbart gymnasieskolprojekt tas med. Dessa gymnasieskolbyggen bör från skolpo-litisk synpunkt vara oundgängligen nödvändiga. Vidare bör endasi relalivi omfattande byggnadsprojekt komma ifråga för statsbidrag. Övergångsbi­draget bör i första hand ulgå lill mindre kommuner som annars skulle kunna få svårigheier alt genomföra projektet i enlighet med faslslällda planer.

Bilaga 3    Utbildningsdepartementet

41

Den övergångsåtgärd som föreslås för budgetåret 1981/82 medför att bidrag till skolbyggandel kommer att belalas ut t. o. m. budgetåret 1983/84. Belastningen på anslaget kan beräknas bli 326 milj. kr. budgetåret 1980/81, ca 250 milj. kr. budgetåret 1981/82, ca 120 milj. kr. budgetåret 1982/83 och ca 45 milj. kr. budgetåret 1983/84. Det är således först under budgetåret 1984/85 som bidrag inte längre kommer alt belalas ul till investeringar i skolbyggnader.

Med hänsyn till denna övergångsåtgärd och vad jag har anfört om möjligheterna till exlra skatteutjämningsbidrag föreligger enligt min me­ning goda fömtsättningar att klara den förändring i finansieringssitualionen som ett slopande av investeringsbidraget innebär.

Jag vill också ta upp frågan om statsbidrag lill förhyrande av lokaler. Bidragsgivningen är begränsad till lokaler för viss utbildning i gymnasie­skolan. Enligt 14 § förordningen (1966: 115) om statsbidrag lill driftkost­nader för viss kommunal utbildning utgår statsbidrag för särskilda koslna­der för förhyrande av skollokaler för utbildning för industri och hantverk eller för sjömän i gymnasieskolan med belopp som länsskolnämnden be­stämmer i varje särskilt fall.

Enligt en särskild förordning (SÖ-FS 1979; 241) om statsbidrag till skogs­bmkets yrkesutbildning för budgetåret 1979/80 ulgår statsbidrag bl.a. lill förhyrande av skollokaler för skogsbruksutbildning.

De ställningstaganden som här redovisas för investeringsbidraget får även följder för prövningen av slalsbidragen till förhyrande av lokaler för viss utbildning i gymnasieskolan. Arbetsgruppen anser all bidragel till förhyrning av skollokaler måsle upphöra som en konsekvens av förslaget att avveckla bidragel lill skolbyggande. Jag delar denna inställning. 1 annat fall skulle den kommunala resursanvändningen snedvridas på etl omoti­verat sätl.

Under anslagel Bidrag till driften av gymnasieskolor har för budgetåret 1980/81 statsbidraget lill kostnader för förhyrande av skollokaler beräknats komma atl uppgå till 9 milj. kr. Jag föreslår alt även detta bidrag upphör fr.o.m. den Ijuli 1981.

Bestämmelser om finansiering av skollokaler i integrerade servicean­läggningar finns i bostadsfinansieringsförordningen (1974:946, omtryckt 1976:788, ändrad senasl 1979:1019). Bostadsslyrelsen föreslog i sin an­slagsframställning för budgetåret 1979/80 att i en integrerad anläggning endast den del av skolans lokaler som samutnyltjas skulle komma i fråga för bostadsfinansiering. Arbetsgmppen har ansell detla förslag välgrundat. Några invändningar häremol har inte förts fram av remissinstanserna. Efter samråd med chefen för bostadsdepartementet förordar jag att bo­stadsslyrelsens här återgivna förslag genomförs den I juli 1981.

Jag hemställer all regeringen föreslår riksdagen atl

I. 

beslula om avveckling av statsbidraget till investeringar i skol-

Prop. 1979/80:90

42

byggnader fr.o.m. den I juli 1981 i enlighel med vad jag har förordat,

2.

beslula att stalsbidragel lill förhyrande av skollokaler skall upp­höra fr. o. m. den 1 juli 1981 i enlighel med vad jag har förordat,

3.

godkänna vad jag har förordal om möjlighet lill bostadslån för skollokaler i integrerade serviceanläggningar.

(4)    Bidrag till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan m. m.

Enligt kungörelsen (1949:455) angående statsbidrag till anskaffning av maskiner in. m. vid vissa anstalter för lantbruksundervisning utgår statsbi­drag med tre fjärdedelar av vad skolans huvudman visar sig ha utgivit till anskaffning och montering av maskiner, redskap och dylikt, som erfordras för undervisning i maskin- och redskapslära eller, i fråga om lanlhushålls­skola, för undervisning rörande de viktigasle hushållsmaskinerna ävensom för undervisning i husdjurslära med mjölkhushållning och i trädgårdssköt­sel vid lantmannaskola, lantbruksskola, lanthushållsskola, trädgårdsskola, fruklodlingsskola eller jordbrukels yrkesskola.

Enligt nuvarande bestämmelser om statsbidrag till skogsbrukets yrkes-ulbUdning (SÖ-FS 1979: 241) utgår statsbidrag till koslnader för anskaffan­de av försia uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel, däri inbe­gripet laboralorieutrusining och elevbibliotek saml anskaffning som för­anleds av all undervisningen i kurs läggs om eller utvidgas. Anskaffning skall ske efter en av skolöverslyrelsen fastslälld normalutruslningslista eller godkänd plan. Slatsbidrag ulgår med tre fjärdedelar av den beräknade kostnaden. Slalsbidrag ulgår även till kostnader för förhyrande av sädana störte och dyrbara maskiner inom skogsbruket som behövs för undervis­ningsändamål med tre fjärdedelar av kostnaderna.

Enligl min mening bör statsbidrag lill första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel för tvåårig jordbrukslinje, tvåårig skogsbrukslinje, specialkurs som avser ulbildning för jordbruk, skogsbruk eller trädgårds­näring eller specialkurs som avser ulbildning för husligt arbete i form av konsumlionsutbildning av samma art som vid lanthushållsskola fr.o.m. den 1 januari 1981 ulgå på säll som gäller för övriga tvååriga yrkesinriktade linjer samt yrkesinriktade specialkurser enligt förordningen (1957: 318) om slalsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning. Det inne­bär att bidrag bör utgå med 50% av den beräknade kostnaden. Överstiger den beräknade kostnaden 500000 kr. för en klass under hela utbildningen på linjen eller specialkursen bör bidrag utgå med 75%.

Statsbidraget till kostnader för anskaffande av första uppsättningen sta­digvarande undervisningsmateriel avseende bl.a. annan tvåårig linje i gymnasieskolan än tvåårig ekonomisk, social och teknisk linje eller musik­linje saml specialkurser inom samma områden får enligt förordningen (SÖ-FS 1979: 143) om statsbidrag till kostnader för förhyrning av första uppsätt-

Bilaga 3    Utbildningsdepartementet

43

ningen stadigvarande undervisningsmateriel inom viss kommunal utbild­ning m, m. användas lill förhyrande av undervisningsmateriel. De särskilda bestämmelser, som gäller för förhyrande av större och dyrbara maskiner inom skogsbmket som behövs för undervisningsändamål, somjag lidigare redovisat, bör enligt min mening upphöra all utgå för tid fr. o. m. den I januari 1981.

Jag hemsläller atl regeringen föreslår riksdagen

alt godkänna de riktlinjer jag har förordal i fråga om slalsbidrag till första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel för tvåårig jordbrukslinje, tvåårig skogsbrukslinje, specialkurs som avser utbildning för jordbruk, skogsbruk eller trädgårdsnäring eller specialkurs som avser utbildning för husligt arbete i form av konsumlionsutbildning av samma art som vid lanthushållskola.

(5) Bidrag till kommunal vuxenutbildning m. m.

Enligt gällande bestämmelser utgår statsbidrag lill kostnader för lärares resor och traktamente i samband med gymnasieskolkurs och grundskole­kurs som anordnas inom kommunal vuxenulbildning i glesbygd. Bidragel utgår med 75% av kostnaderna för resekostnadsersätlning och trakta­mente enligt allmänna resereglementet (1952:735). Resekostnadsersäll-ningen beräknas därvid enligl reseklass B. Stalsbidragel ulbelalas av skol­överstyrelsen efler rekvisition av kommunen. Medelsbehovel för budget­året 1980/81 har beräknats lill ca 500000 kr. Skoladministrativa kommittén (SAK) har i sin tidigare nämnda promemoria föreslagil atl statsbidraget till resor och traktamenten ur revisionsteknisk synvinkel behandlas pä samma sätt som lönebidraget. Alternativt anser SAK atl detta statsbidrag bör avlösas inom skalteuljämningsystemel. Jag förordar all detta statsbidrag upphör att utgå för tid fr. o. m. den I januari 1981.

Jag hemsläller atl regeringen föreslår riksdagen

att beslula atl statsbidraget lill koslnader för lärares resor och traktamenten i samband med kurser som anordnas inom kommu­nal vuxenutbildning skall upphöra fr. o. m. den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80:90

45

Bilaga 3.1

NYA FORMER FÖR FINANSIERING AV SKOLBYGGANDET

DsU 1979:15

Prop. 1979/80:90

46

TILL STA TSRÅDET BRITT[REDACTED_EFTERNAMN]

Den 4 april 1979 bildades en arbetsgrupp inom regeringskansliet med företrädare för ulbildningsdeparlemenlel, bostadsdeparlemeniet. budget­departementel och ekonomideparlemenlet och med uppgifl att bereda frågor kring finansiering av skolbyggandet. Till gruppen knöts även före­trädare för skolöverstyrelsen, bostadsslyrelsen och Svenska kommunför­bundet.

Gruppen har hafl följande sammansättning;

tf skolinspektören Lars du Rielz, utbildningsdepartementet departementssekreteraren Ingrid Dalen, bostadsdepartementet skolinspektören Olle Engquisl, utbildningsdepartementet departementssekreteraren Björn[REDACTED_EFTERNAMN], ekonomidepartemenlel departementssekreteraren Bo[REDACTED_EFTERNAMN], budgetdepartementet byrådirektören Hans Kranlz, ulbildningsdeparlemenlel sekreteraren Nils Erik[REDACTED_EFTERNAMN]. Svenska kommunförbundet lillsynsläraren Per Gunvall, skolöverslyrelsen sekreteraren Jan Hedvall, Svenska kommunförbundet avdelningsdirektören Gunnar Stahre, bostadsslyrelsen byrådirektören Monica Wahlquist, skolöverstyrelsen.

Till ordförande i arbetsgruppen förordnades Lars du Rielz och till sekre­lerare Hans[REDACTED_EFTERNAMN].

Arbetsgruppen överlämnar härmed sin rapport Nya former för finansie­ring av skolbyggandet.

Till rapporlen har fogals en reservation av ledamöterna Nils Erik Ed­ström och Jan Hedvall.

Arbetsgruppens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 20 november 1979.

LARS DU RIETZ

Ingrid Dalen

Olle Engquisl

Bo[REDACTED_EFTERNAMN]

Hans Kranlz

Per Gunvall

Jan Hedvall

Monica Wahlquist

Björn[REDACTED_EFTERNAMN] Nils Erik[REDACTED_EFTERNAMN] Gunnar Stahre

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

47

Innehållsförteckning

Sammanfattning ............................................................ 

... 

49

1

Utgångspunkter    ......................................................... 

54

2

Nuvarande finansieringssystem   .................................. 

58

2.1 Finansiering av kommunala investeringar    ............. 

58

2.1.1

Statliga investeringsbidrag............................ 

58

2.1.2

Långfristiga lån   ........................................... 

... 

59

2.1.3

Skattefinansiering av invesleringar   ............. 

... 

60

2.2

Slatsbidrag Ull skolbyggandet   ................................ 

... 

60

2.3

Lån till folkhögskolebyggen    ................................... 

62

2.4

Finansiering av skollokaler i integrerade serviceanläggningar .

63

2.4.1

Det statliga bostadslånesystemels tillämpningsområde

63

2.4.2

Begreppel inlegrerad serviceanläggning   ..... 

64

2.4.3

Komponenler i det StaUiga bostadslånesystemet           

65

2.4.4

Säkerhet för bostadslån   .............................. 

66

2.4.5

Finansiering under byggnadstiden   .............. 

... 

66

2.4.6

Sluilig finansiering.......................................... 

66

2.4.7

Kapilalkostnadsvillkor

67

2.4.8

Vissa villkor för rätt till statligt bostadslån .... 

... 

67

2.4.9

Administration    ............................................ 

.. 

67

2.4.10

Statens styrning av bostadsbyggnadsvolymen               

68

2.5 Statlig styrning av skolbyggandel   .......................... 

68

2.5.1

Slyrning genom förfaltningar och läroplaner      

68

2.5.2

Slyrning genom statsbidragsvillkor   ............. 

.. 

70

2.5.3

Styrning genom investeringsramar................ 

71

2.5.4

Styrning genom byggnadstillstånd   ............. 

74

2.6 Handläggning av skolbyggnadsärenden    ............... 

.. 

75

2.6.1

Fastställande av skolorganisationen   .......... 

.. 

75

2.6.2

Lokalbehovsprövning..................................... 

.. 

75

2.6.3

Granskning av skissritningar    ...................... 

.. 

76

2.6.4

Ansökan om slalsbidrag ................................ 

.. 

77

2.6.5

Slatsbidragsbeslul saml avräkning av kvotkostnad från investeringsram              

78

3 Tidigare förslag till förändringar    .................................. 

.. 

78

3.1

Hyresbidrag per elev och år..................................... 

.. 

78

3.2

Kommunalekonomiska utredningens förslag   ......... 

.. 

82

4 Skoladministrativa kommittén   ...................................... 

.. 

83

5 Principer för slalsbidragsgivning   .................................. 

.. 

84

5.1

Allmänna principer   .................................................. 

84

5.2

Principer för investeringsbidrag   ............................. 

.. 

87

5.3

Skatleutjämningssystemet   .................................... 

.. 

87

6

Kreditmarknaden   ......................................................... 

90

7

Statsbidragets kommunalekonomiska betydelse   ........ 

92

7.1                                                                                  Kommunernas utgifter för skolbyggandel            

92

7.1.1

Kommunernas kapitalutgifter 1975-1977 inom utbild­ningsområdet          

92

7.1.2

Kommunernas kapitalutgifter 1979-1983 inom utbild­ningsområdet          

93

7.1.3

Slatsbidrag lill skolbyggnader    ....................      94

7.2                                                                                   Landstingskommunernas utgifter för skolbyggandel            95

Prop. 1979/80:90

48

7.3 En undersökning av skolbyggnadsprojekl i fem kommuner ...

96

7.3.1

Val av kommuner   ............................... 

.. 

96

7.3.2

Skolbyggnadsplaner 1979-1983   ............ 

.. 

97

7.3.3

Slatsbidrag 1979-1983    ...................... 

.. 

97

7.3.4

Studier av enskilda skolbyggnadsprojekt   

98

7.3.5

Konsekvenser för kommunernas likviditet vid ett slo­pande av statsbidraget            

100

7.3.6

Kommunernas finansiella förulsältningar    . 

. 

103

7.3.7 Alternativ till finansiering genom statsbidrag     

104

Bilaga 1        Summa årliga utbetalningar - inbetalningar i tusental kr.

enligt nuvärdesmetoden   ....................... 

106

Bilaga 2        Summa årliga utbetalningar - inbetalningar enligl nu-

värdesmetoden år 04 i milj. kr................ 

Ill

8 Överväganden   ............................................... 

113

8.1

Alternativa specialdestinerade statsbidrag   ...... 

113

8.2

Kommunernas behov av finansieringshjälp.......... 

115

8.3

Allmänna aspekier på val av finansieringssystem för skolbygg­nadsverksamheten        

119

8.4

Styrning av skolbyggnadsverksamhelen   .......... 

120

8.4.1

Skolpolitiska utgångspunkter   ............... 

120

8.4.2

Bostadspolitiska utgångspunkter   .......... 

121

8.4.3

Allmänna ekonomisk-politiska ulgångspunkter           

123

8.5                                                                  Finansieringssystem för skolbyggnadsverksamheten       

125

8.5.1

Finansiering på den allmänna kreditmarknaden         

125

8.5.2

Finansiering genom bostadslånesystemet         

127

8.5.3

Finansiering genom statlig lånefond ......... 

129

8.5.4

Finansiering i särskild ordning på den allmänna kredit­marknaden       

132

9 Ställningstaganden   .......................................... 

134

9.1

Statsbidrag till skolbyggnader   ....................... 

134

9.2

Behov av finansieringsstöd   ........................... 

135

9.3

Finansieringsalternativ   ................................. 

135

9.4

StaUig styrning   .......................................... 

136

Reservation   ..................................................... 

137

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

49

Sammanfattning

Promemorian inleds med en redovisning av det uppdrag riksdagen läm­nade regeringen våren 1978 om en översyn av regelsystemet för finansie­ring av skolbyggandet (kapitel 1). Vi anger där följande utgångspunkter för vårt utredningsarbete;

Översynen bör underlätta en flexiblare skolplanering och bör leda till

att den statliga detaljstyrningen av skolbyggnalionen avsevärl minskas i syfte alt öka del kommunala ansvarel för skolbyggandel,

atl skolbyggandel finansieras på etl sätt som främjar en effekUv kommu­nal resursanvändning,

att återanvändning av friställda skollokaler för annal ändamål än under­visning underlättas,

att samordning av skollokaler och lokaler för boendeservice främjas,

alt nuvarande köproblem inom skolbyggnadssektorn elimineras var­igenom bl. a. en kommunal totalplanering av och ell kommunall totalan­svar för kommunens byggnadsinvesteringar möjliggörs.

En grundläggande utgångspunkt för vårt arbete har vidare varit att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun ligger utanför ramen för vårl utredningsuppdrag. Vår uppgift har varit alt söka finna tekniska lösningar for finansieringen av skolbyggandet, som står i överens­stämmelse med de ovan angivna utgångspunklema, samt atl belysa konse­kvenserna i olika avseenden av dessa lösningar.

I kapitel 2 belyser vi hur man i kommuner och landstingskommuner fi­nansierar sina tolala invesleringar. Vidare redovisas de bestämmelser som nu gäller för statsbidragsgivningen Ull skolbyggandel, för lån lill folkhög­skolebyggen saml för finansieringen av skollokaler i integrerade servicean­läggningar. Kapitlet avslulas med en översikl av den statliga slyrningen av skolbyggandel samt handläggningen av skolbyggnadsärenden.

Skolbyggnadsbidraget har tidigare varit föremål för förslag till föränd­ringar. I kapitel 3 beskrivs ell förslag om all ersätta investeringsbidraget med ett hyresbidrag per elev och år som lades fram år 1970. Remissyttran­dena var till övervägande del kritiska och förslaget föranledde inte någon förändring av bidragssystemet. Vi redovisar också 1976 års kommunal­ekonomiska ulrednings (KEU 76) överväganden om atl slopa skolbygg­nadsbidragel. En metod för alt säkerställa lånemöjligheler för skollokaler vore enligl ulredningen alt låla de slatliga bostadslånen gälla även för skolbyggnader. KEU 76 ansåg dock att det låg uianför utredningens områ­de att närmare belysa frågan.

1 kapitel 4 tar vi upp vissa punkter i direktiven till den skoladministrativa kommittén (SAK). En av utgångspunkterna för kommilléns arbele bör vara alt söka åstadkomma ett vidgat kommunalt skolansvar och en mins-

4    Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

50

kad belastning på den statliga skoladministrationen. Inslagen av myndighetsutövning och delaljkontroll bör kunna minska och beslut i många ärenden decentraliseras.

De principer för statsbidragsgivningen som lades fasl vid riksdagens beslul om den kommunala ekonomin våren 1979 redovisas i kapitel 5. Där konstaleras bl.a. alt en successiv förskjutning av tyngdpunkten i statsbi­dragsgivningen bör ske så atl skalleuljämningsbidragen svarar för en ökad andel på de speciella bidragens bekostnad. På grund av skatleutjämnings-systemets stora betydelse för kommunernas ekonomi redovisar vi hur del reformerade skatteutjämningssyslemel är uppbyggt och vilka ekonomiska effekter det har. Vi pekar bl.a. på atl skatteutjämningssyslemel är så konstruerat all kommunernas koslnader för grundskolan utjämnas. Åven möjligheten att söka extra skatteutjämningsbidrag redovisas.

För all finansiera invesleringar upptar kommunerna lån på kredilmark­naden. I kapitel 6 går vi översiktligt igenom kredilmarknadens funktion och vilket totalt utrymme som står lill buds för kommunernas upplåning. Vi konstaterar därvid atl föredraganden i propositionen (1978/79:165) om den svenska kapitalmarknaden har ullalal atl del inle finns något som tyder på atl del inom överskådlig lid skall vara möjligt att öka det uirymme som kommunerna och landsUngskommunema kan tillålas la i anspråk på den svenska kreditmarknaden. Frågan om kommunemas och landstings­kommunernas totala upplåningsutrymme på kreditmarknaden ligger utan­för vårt egentliga ulredningsområde. Vi nolerar dock att investeringsbidra­get, sett i relation lill kommunernas och landstingskommunernas tolala upplåning, är litet saml att variationerna i nyupplåningen mellan olika år kan vara större än det lotala investeringsbidraget. Dessulom påpekas all investeringsbidraget vid nuvarande ordning lar kreditmarknadsresurser i anspråk genom att bidraget i nuvarande budgetläge i sin helhet kan sägas bli finansierat genom statlig upplåning.

Totall för landet molsvarar investeringsbidraget (ca 300 milj. kr.) ca 15 öre per skattekrona. För atl utröna hur stor kommunalekonomisk betydel­se statsbidraget lill skolbyggnader kan ha. har vi genomförl en sludie i fem kommuner med relalivi omfattande skolbyggnadsprojekt. Denna studie redovisas i kapitel 7, där vi också ger en bild av den totala omfattningen av invesleringarna i landet saml av de toiala kommunala invesleringarna. För landsUngskommunerna redovisas molsvarande uppgifter. Vi konstaterar därvid atl skolbyggnadsinvesteringarna för landstingskommunerna utgör en myckel lilen verksamhel. Vi drar därför den slutsatsen att det inle finns anledning alt närmare analysera statsbidragets kommunalekonomiska kon­sekvenser för landstingskommunerna.

Studien av de fem utvalda kommunerna visar atl ett slopande av inves­teringsbidraget för deras del skulle medföra etl inkomstbortfall, som i genomsnitt under en planeringsperiod på fem år enligl de kommunalekono­miska flerårsplanerna motsvarar mellan 21 öre och 31 öre per skattekrona. För ett enskilt år kommer man som allra högst upp i 82 öre.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

51

Fyra alternativa sätt att ersätta ett statsbidragsbortfall för de skolbygg­nadsprojekl som särskilt studerats i de fem kommunema har använls för att ytteriigare få belysning av investeringsbidragets roll. Vid en nuvärdes­beräkning av de olika alternativen har vi funnit atl nuvarande statsbidrag är det förmånligaste finansieringsalternativet på lång sikt. Vid ett slopat bidrag skulle en skattefinansiering av hela bortfallet från finansieringssyn­punkt vara förmånligare på lång sikl än olika slag av upplåning. Selt från likviditetssynpunkt ställs dock större krav på kommunerna om skattefi­nansiering av bortfallet skall ske hell eller delvis. Under en femårsperiod varierar behovet av likvida medel för de studerade skolbyggnadsprojekten vid ett slopat statsbidrag mellan 13 och 45 öre per skallekrona. Ju större andel av slalsbidragsbortfallet som lånefinansieras desto mindre blir beho­vet av likvida medel. Skulle en generell möjlighel lill bostadslånefmansie-ring öppnas för skolor, minskar i stället behovet av likvida medel med mellan 22 och 52 öre per skattekrona, jämfört med nuvarande finansieringssystem.

I undersökningen konstateras slutligen att kommunernas finansiella slällning varierar myckel och därmed även förulsältningarna atl möta ökade krav på resurser.

I våra överväganden i kapitel 8 konstateras atl även om väsentliga förenklingar kan göras av statsbidragssystemet kommer varje form av investeringsbidrag all ställa krav på ramar för slalsbidragsgivningens to­tala omfallning. Ell tungt argument mot olika lyper av specialdestinerade investeringsbidrag är all de investeringsramar som krävs minskar kommu­nernas möjligheler att totalplanera och ta egel ansvar för sin investerings­verksamhet. Belräffande etl driftbidrag ulformal som elt hyresbidrag per elev och år kan vi inle finna atl de få fördelarna uppväger alla de nackdelar som är förenade med ell sådanl syslem. 1 fråga om atl förslärka de nu ulgående driftbidragen lill skolan vid ett slopat investeringsbidrag konsta­teras atl della inle överensstämmer med de principer för statsbidragsgiv­ningen som riksdagen beslutade om våren 1979.

I våra överväganden konstaterar vi alt det för kommunsektorn som helhet inte kan anses föreligga någol behov av finansieringsstöd vid ett slopal investeringsbidrag för skolbyggnader, men alt del evenluelll kan finnas behov av stöd i enskilda kommuner. Vi finner också all bidragel ulgör en så lilen del av den tolala landstingskommunala verksamhelen aU något behov av finansieringsstöd över huvud laget inle kan anses föreligga för landstingskommunerna.

Mol bakgrund av den företagna studien framhåller vi att ett slopat inves­teringsbidrag i normalfallel fär en begränsad effekt för flertalet kommuner. Särskilt gäller della om kommunerna lånefmansierar statsbidragsbortfal­let. De ökade skatteutjämningsbidragen, som beslutades våren 1979, med­verkar också till att förbättra den finansiella situationen i flertalet kom­muner. Dessa blir även bältre mstade i likviditetshänseende. Etl slopande

Prop. 1979/80: 90

52

av slalsbidraget torde således få relativt begränsade konsekvenser för kommunernas tolala ekonomi. Vi hänvisar också lill möjlighelen att söka exlra skalleuljämningsbidrag om en enskild kommun särskilt missgynnas då det specialdestinerade bidragel slopas eller om en kommun får stora koslnader på grund av snabb befolkningsökning.

Vi övergår sedan i kapitel 8 till all allmänt belysa konsekvenserna av olika finansieringssystem, varvid vi bl. a. konslalerar atl del är en allmänl omfattad strävan alt kommunerna genom ökat ansvar och minskad statlig detaljstyrning skall kunna avgöra den kommunala resursanvändningen. Från denna ulgångspunkt diskuterar vi sedan olika former av slyrning av skolbyggnadsverksamhelen.

När det gäller de skolpoliiiska strävandena konstaterar vi alt de inle behöver vara knutna lill statsbidragsvillkor ulan kan komma lill ultryck i skollag, skolförordning, läroplaner och centrala anvisningar, vid faslsläl­lande av skolorganisation m.m. Enligl vår mening finns det också behov av ell kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete på skolbyggnadsom­rådet samt av en rådgivnings- och serviceverksamhet bl.a. i form av en frivillig skissgranskning. Vi menar all dessa senare slyrmedel från skolpo­litiska ulgångspunkler är tillräckliga och atl kommunerna själva bör få svara för skolbyggnadsverksamhelen inom de ramar och riktlinjer som dessa styrmedel ger.

Styrning av skolbyggnadsverksamheten belyser vi även från bostadspo­litiska utgångspunkter. Vi understryker därvid bl. a. all vi finner det ange­läget atl bostadslånesyslemet för integrerade boendeserviceanläggningar vid elt slopande av investeringsbidraget till skolbyggnader tillämpas på ett sådanl sätt att s. k. lånearkileklur inte uppstår, dvs. alt lånemöjligheterna inle påverkar anläggningarnas ulformning på ell från funktionssynpunkt olämpligt sätt. Vi anser det dock befogal alt göra endast en mindre ändring när del gäller de nuvarande möjligheterna att få bostadslån lill skollokaler i integrerade serviceanläggningar.

Styrning av skolbyggnadsverksamheten utifrån samhällsekonomiska överväganden menar vi bör ske i så övergripande sammanhang som möj­ligt, och våra överväganden därvidlag ulgår från alt kommunerna skall ges största möjliga frihel att prioritera mellan sina olika verksamheter för all så effektiv resursanvändning som möjligt skall uppnås. Slalsmaklerna kan dock av bl. a. arbetsmarknadspoliliska skäl vilja gå in och styra den direkla resursanvändningen.

Vid våra överväganden om finansieringssystem för skolbyggandel utgår vi från atl något generellt behov av finansieringshjälp inle föreligger. Med hänsyn lill resursprioriteringen ser vi klara fördelar med en finansierings­ordning där kommunema själva svarar för finansieringen via löpande in­komster eller genom upplåning på allmänna kreditmarknaden. Ell sådant system är enligt vår uppfattning bäst förenligt med strävandena att genom kommunalt ansvar för skolbyggnadsverksamhelen främja den kommunala resursanvändningen.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

53

Varken från skolpolitiska, bostadspolitiska eller från allmänna ekono­misk-politiska utgångspunkter kan vi finna att etl system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden innebär några nackdelar. Fördelarna är däremot många. Vi pekar bl.a. på den ökade reella möjligheten till sam­planering av investeringar i kommunerna, fränvaron av negativa effekter på kreditmarknaden saml att någon ny statlig administration inte behöver byggas upp.

För att belysa vilka möjligheter som står till buds, om del ändå skulle bedömas att ett behov av finansieringsstöd generellt sett kan anses förelig­ga, har vi från mer allmänna ulgångspunkter övervägt tre olika stödformer.

Vi har därvid först studerat bostadslånesystemet. Vi kan inle finna att slatliga bostadslån är en lämplig stödform när del gäller alt ersätta elt slopal slatsbidrag till skolbyggnader. Bostadslånesyslemet är så uppbyggt atl kostnaden för samtliga låneberältigade lokaler ulgör låneunderlag. Hela koslnaden för skolbyggnaden skulle alltså komma att finansieras genom bostadslån, inte endasi den del som täcks av nuvarande investeringsbi­drag. Detla skulle beiyda ell statligt stöd och en prioritering på kreditmark­naden av skolbyggnadsverksamhelen i en utsträckning som inte kan moti­veras. Vi har även pekat på att bostadslånesyslemet har etl relativt kompli­cerat regelsyslem, som snarare skulle försvåra än underlätta den admini­strativa hanleringen av skolbyggnadsfinansieringen i jämförelse med da­gens ordning.

De övriga två allemativen som kan länkas är en statlig lånefond för skolbyggen eller en priorilering på kreditmarknaden av den lyp som lånen till fjärrvärmeanläggningar utgör. Vi har i våra överväganden kommit fram lill all de för- och nackdelar som är förknippade med vart och ell av dessa båda alternativ inle avsevärt skiljer sig ål, varför vi inte är beredda all förorda del ena allernalivet före del andra.

Våra förslag i kapitel 9 innebär all investeringsbidraget till skolbygg­nader bör slopas och all något nyll bidrag inle bör införas. Den förändring i kostnadsfördelningen mellan stal och kommun som delta förslag resullerar i förutsätter vi kommer alt beaktas i samband med överläggningarna mel­lan stat och kommun om den kommunala ekonomin.

Vid våra överväganden om kommunernas behov av finansieringsstöd har vi funnit alt det generelll sett inle föreligger behov av särskilt finansie­ringsstöd vid ell slopande av investeringsbidraget. Den undersökning som vi har gjorl i elt begränsal antal kommuner tyder inte på atl de kommunal­ekonomiska konsekvenserna blir särskill slora. Vi pekar också i detta sammanhang på den avsevärda förbättring i finansieringsförutsättningar som flerlalel kommuner får genom del reformerade skatteutjämningssysle­mel, där också kostnaderna för grundskolan uljämnas.

Mol denna bakgrund bör enligt vår mening finansieringen av bortfallet av statsbidraget till skolbyggnader i försia hand ske med skattefinansiering och/eller lånefinansiering på den allmänna kredilmarknaden.

Prop. 1979/80: 90

54

Om del i speciella fall skulle visa sig finnas behov av finansieringsstöd, exempelvis när en lilen kommun eller en kommun med snabb befolknings­ökning i ell trängt ekonomiskt läge skall göra en slörre investering i en gymnasieskola, bör behovet av stöd kunna tillgodoses genom exlra skat­teutjämningsbidrag.

De överväganden som vi har redovisai när del gäller de alternativ som står tiil buds i fråga om finansieringsstöd, om sådant behov ändå generelll sett skulle bedömas föreligga, leder oss lill att avvisa en utvidgning av bo-stadslänesystemet. Vi konstaterar all en slallig lånefond eller den lyp av prioriterad lånefinansiering som gäller för fjärrvärme då i stället ligger närmast till hands alt överväga.

Våra förslag innebär alt den statliga styrningen via investeringsramar försvinner. Den slalliga styrning som vi från skolpolitiska ulgångspunkter finner riktig kan åstadkommas med andra ålgärder såsom författningsreg­lering, statliga myndigheters fastställande av skolorganisation m.m.

1    Utgångspunkter

Riksdagen har (UbU 1977/78:17, rskr 1977/78:194) med bifall till motio­nen 1977/78: 739 saml med anledning av motionen 1977/78; 761 och motio­nen 1977/78; 1156 (yrkandet 1) som sin mening gett regeringen till känna att regelsystemet för finansieringen av skolbyggandet bör ses över och atl de förslag som översynen kan ge anledning lill i den mån så är erforderligt för deras genomförande utan dröjsmål föreläggs riksdagen för beslul.

I motionen 1977/78:739 sägs atl en sida av det nuvarande statsbidrags­systemet är alt kommunerna på eget ansvar kan låta uppföra de byggnader som kommunen anser nödvändiga för medborgarnas service med undanlag av skolor. Ån mer besvärande upplevs systemet då skolbyggnader sam­planeras med annan kommunal verksamhet. Motionärerna anför vidare att motivet för ett stalligl investeringsbidrag till skolbyggen har varil att un­derlätta för huvudmännen att bygga erforderliga skollokaler och att främja likvärdig slandard. Det kan dock i dag ifrågasättas om det statliga skol­byggnadsbidraget underlättar för kommunernas planering.

Motionärerna anser vidare att situationen på skolbyggnadsområdet är så allvarlig alt en snabb översyn måste komma till stånd. Översynen bör gälla frågan om skolbyggandets finansiering i sin helhet, dvs. både bidrag och lån. Därvid bör beaktas behovet av att kunna reglera investeringsvolymen som elt led i en aktiv konjunkturpolitik och se över behovet av centrala anvisningar om skollokalernas ulformning. Det material som tidigare och nu arbetande ulredningar har tagit fram kan ulgöra ett gott underlag och möjliggöra en översyn med sikte på atl snabbt få en ändring till stånd.

Motionen 1977/78:761 behandlar frågan om finansieringen av en skolan­läggning som har hela länet som upptagningsområde. Mot bakgrund av

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

55

silualionen vid glasskolan i Nybro hemställs i motionen alt riksdagen hos regeringen begär särskilda slatsbidragsregler för gymnasieskolor som be­tjänar ett större område än den egna regionen.

I motionen 1977/78:1156 (yrkandet 1) framhålls att den kommunala vuxenutbildningen måsle få samma ekonomiska fördelar som grundskolan och gymnasieskolan, bl. a. i vad gäller bidrag till lokaler och ulruslning. I motionen anlas alt det i slora kommuner finns skollokaler dimensionerade också för vuxenutbildningens behov samtidigt som vissa kommuner och specielll mindre sådana i glesbygd inte har denna tänkta reserv.

Med anledning av motionerna har utbildningsulskottet (UbU 1977/ 78:17) bl. a. anfört följande.

I en promemoria (Ds U 1970:12) från utbildningsdepartementet har lidigare diskulerals ell förslag lill statsbidragssystem för skolbyggnader utformat som hyresbidrag per elev och år. Förslagel skulle ses som ett allernaliv lill de nuvarande investeringsbidragen till skolbyggnader och skulle i princip vara ett driftbidrag. Vid en sådan konstruktion av stalsbi­dragel skulle de nackdelar som är förknippade med systemet med investe­ringsramar och som pålalas i motionen 1977/78: 739 elimineras. A andra sidan skulle en övergång från nuvarande investeringsbidrag lill etl driftbi­drag per elev och år få lill konsekvens alt skolhuvudmännen gick miste om kapitallillskotlel i anslutning lill byggnationen. Denna del av byggkostna­den måsle således finansieras på annat sätl. I promemorian diskuterades tänkbara metoder atl motverka all finansieringsproblem skulle uppstå i och med förändringen.

I betänkandet (SOU 1977:48) Översyn av de speciella slalsbidragen till kommunerna har 1976 års kommunalekonomiska ulredning (KEU 76) på­pekal atl en metod för all säkerslälla lånemöjligheter för skollokaler vore all låta de slalliga bostadslånen gälla även för skolbyggnader. I belänkan­det har ulredningen även diskuierat frågan om en översyn av statsbidragen till skolbyggnader.

Utbildningsutskottet anser att vad som anförts dels i motionen 1977/ 78: 739, dels av KEU 76 väl motiverar att regelsystemet för finansieringen av skolbyggandet ses över. Del material som tidigare och nu arbetande ulredningar har tagil fram bör kunna utgöra etl gott underlag och möjliggö­ra alt översynen kan genomföras snabbt. Denna bör även omfatta i motio­nen 1977/78:761 och motionen 1977/78:1156 (yrkandet 1) behandlade lo­kalfrågor.

Som framgår av ovanstående redovisning av riksdagens uppdrag lill regeringen har riksdagen inte i detta sammanhang berört frågan om statsbi­drag till undervisningsmateriel och invesleringar i elevhemsbyggnader.

KEU 76 hade i del lidigare nämnda belänkandel (SOU 1977:48) Över­syn av de speciella statsbidragen till kommunema föreslagil atl slalsbidrag lill kostnader för anskaffande av första uppsättningen stadigvarande un­dervisningsmateriel för gymnasieskolan skulle slopas på grund av stalsbi-

Prop. 1979/80: 90

56

dragels ringa ekonomiska belydelse för kommuner och landstingskommu­ner.

SÖ ansåg i sitt remissvar atl bidraget utgjorde en avgörande stimulans­faktor vid etablerandet av nya utbildningsvägar, som kunde vara kost­nadskrävande för berörda landstingskommuner och kommuner.

Föredraganden i bil. 4 till propositionen om den kommunala ekonomin (prop. 1978/79; 95) ansåg i likhet med SÖ att bidragel till undervisningsma­teriel hade slor ekonomisk betydelse för kommunema och landstingskom­munerna vid uppbyggande av en skolenhet, av vissa linjer eller special­kurser eller vid utökning av elevantalet. Därför föreslogs att bidraget skulle behållas för naturvetenskaplig och fyraårig leknisk linje och närlig­gande specialkurser, tvååriga yrkesinriktade linjer samt yrkesinriktade specialkurser och kommunal högskoleutbildning, den senare i vad avser lekniska yrken och vårdyrken. Bidraget föreslogs utgå med 50 % av den beräknade koslnaden. Översleg koslnaden 5(K)000 kr. för en klass under hela utbildningen på linjen eller specialkursen borde bidrag liksom f. n. utgå med 75 %.

Nuvarande bestämmelser om atl bidrag i vissa fall kan ulgå med 90 % till landstingskommun för gymnasieskola och högskoleutbildning som inte utgör sjuksköterskeulbildning borde slopas liksom bestämmelser om all bidrag för sjuksköterskeutbildning i undantagsfall utgår Ull kommuner och landstingskommuner med två tredjedelar av kostnaderna. De särskilda uirustningsbidrag som utgår för speciella ändamål, t.ex. lill gymnasial utbildning för gravt hörselskadade elever och gravt rörelsehindrade elever, skulle även fortsättningsvis kunna utgå.

De föreslagna förändringarna borde gälla fr. o. m. den 1 juli 1980.

Föredraganden tog också upp frågan om statsbidrag lill förhyrande av ulrustning för gymnasieskolan. Denna möjlighel har den I juli 1979 införts för de studievägar som enligl ovannämnda förslag skulle komma i fråga för statsbidrag fr. o. m. den 1 juli 1980.

Föredraganden ansåg vidare atl bidragen lill audivisuell ulruslning saml bidraget till invenlarier i teknikverkslad i gmndskolan hade mycket ringa belydelse för kommunernas ekonomi. Därför föreslogs att dessa bidrag skulle avvecklas fr. o. m. den I januari 1980.

KEU 76 hade anfört atl även investeringsbidragen lill grundskolans och gymnasieskolans elevhemsbyggnader hade ringa ekonomisk betydelse för kommunerna och därför borde upphöra. Medlen borde överföras till skat­leutjämningssystemet.

Remissinstanserna ansåg emellertid all investeringsbidraget till elev­hemsbyggnader hade karaktär av stimulansbidrag och att bidragel hade stor ekonomisk betydelse för glesbygdskommuner och för kommuner som anordnade utbildningar med mycket stort upplagningsområde.

Föredraganden ansåg i likhet med remissinstanserna alt bidrag till inves­teringar för grundskolans och gymnasieskolans elevhem skulle utgå även i

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

57

fortsättningen. 1 sammanhanget behandlades även frågan om enhetliga bestämmelser för statsbidrag Ull koslnader för uppförande av elevhem m. m. Därvid föreslogs alt slatsbidrag i samtliga fall fr. o. m. den 1 juli 1979 skulle utgå med 50 % av de beräknade kostnaderna för anskaffande eller förhyrande av elevhem. När särskilda skäl förelåg borde emellertid bidrag lill anskaffande av elevhem kunna ulgå med 75 % av de beräknade kostna­derna efter beslut av regeringen i varje särskilt fall. Bestämmelser om bidrag Ull förhyrande av elevhem borde liksom hittills begränsas Ull gym­nasieskola och kommunal högskoleutbildning.

Utbildningsutskottet (UbU 1978/79; ly) fann liksom föredraganden atl statsbidraget till stadigvarande undervisningsmateriel inom gymnasiesko­lan uigjorde en stimulansfaktor och atl det därför inle helt borde avskaffas. Utskottet kunde för sin del acceptera förslaget till ändrade slatsbidrags­regler med hänsyn lill att skatteutjämningsbidragen reformerades.

Utskottet tillstyrkte regeringens hemställan om bemyndigande att med­dela nya bestämmelser om statsbidrag lill koslnader för uppförande av elevhem.

Riksdagen beslutade i enlighet med vad som här redovisats (FiU 1978/ 79; 35, rskr 1978/79:335).

Enligt vad vi erfarit behandlar f n. skoladministrativa kommittén (SAK) bidragel lill stadigvarande undervisningsmateriel.

Mot bakgrund av vad ovan har anförts har vi funnit att frågor om utmstningsbidrag och bidrag lill investeringar i eievhemsbyggnader inte bör prövas i samband med våra ställningstaganden beträffande skolbygg­nadsbidraget.

Vi har inte heller prövat frågan om bidrag till lokalkostnader för svensk undervisning i utlandel. Bestämmelserna om delta bidrag gäller sedan år 1978 och innebär att statsbidrag utgår med 50 % av årskostnaden för de lokaler som behövs för undervisningen.

Frågan om lån till byggnadsarbeten vid folkhögskolor omfattas inte heller av våra överväganden och förslag.

Parallellt med vår översyn av formerna för finansiering av skolbyggan­det har ett utredningsarbete bedrivils i utbildningsdepartementet i syfte att möjliggöra en flexiblare skolplanering. En sänkning av elevantalet i de största skolanläggningama, nyetablering av små skolanläggningar för gmndskolan och gymnasieskolan samt en ökad geografisk spridning av utbildningen är några av de frågor som därvid har behandlats och som har nära anknytning till finansieringen av skolbyggandel. Utredningen, som kommer att redovisas i en särskild promemoria, har visat all en flexiblare skolplanering avsevärt skulle underlättas av etl ökal kommunalt ansvar för såväl planering som finansiering av skolbyggandet.

De köproblem som nuvarande investeringsramar har åstadkommit inom skolbyggnadssektom har exempelvis gjort det nödvändigt atl vid statsbi­dragsgivningen prioritera byggnadsprojekt, som leder till atl den totala

Prop. 1979/80:90

58

lokalkapacitelen inom skolväsendet ökar. Endasi i undanlagsfall har under senare år slalsbidrag kunnal ges lill projekt som innebär all redan befinl­liga (och fullt användbara) lokaler ersätts med nya. Detta har i sin lur gjort det näslan omöjligt att genom aktiva åtgärder minska elevantalet i stora skolanläggningar, om delta leder till underbeläggning. Åven om de fri­ställda lokalerna mycket väl skulle kunna användas för annan verksamhet än undervisning, t. ex. för fritids- och kulturverksamhet, har statsbidrags­givningen lagt hinder i vägen, eflersom bidrag inte har kunnat erhållas till nya lokaler ål de elever som flyttas från skolan.

De utgångspunkter vi har hafl för vår översyn av finansieringssystemet för skolbyggandet kan sammanfallas på följande sätt.

Översynen bör underlätta en flexiblare skolplanering och bör leda till

all den statliga detaljstyrningen av skolbyggnationen avsevärt minskas i syfle alt öka del kommunala ansvaret för skolbyggandel,

att skolbyggandet finansieras på etl sätt som främjar en effektiv kommu­nal resursanvändning,

att återanvändning av friställda skollokaler för annat ändamål än under­visning underlättas,

atl samordning av skollokaler och lokaler för boendeservice främjas,

atl nuvarande köproblem inom skolbyggnadssektom elimineras varige­nom bl. a. en kommunal lotalplanering av och ett kommunalt totalansvar för kommunens byggnadsinvesteringar möjliggörs.

En gmndläggande utgångspunkt för vårt arbele har vidare varit att frågan om kostnadsfördelningen mellan stal och kommun ligger uianför ramen för vårt utredningsuppdrag. Vår uppgifl har varil att söka finna tekniska lösningar för finansieringen av skolbyggandet, som slår i överens­slämmelse med de ovan angivna ulgångspunklerna, samt att belysa konse­kvenserna i olika avseenden av dessa lösningar.

2        Nuvarande nnansieringssystem

2.1      Finansiering av kommunala investeringar

2.1.1   Stadiga investeringsbidrag

Utvecklingen av de statliga investeringsbidragen till kommuner och landstingskommuner under perioden 1973-1977 framgår av tabell 2.1. Investeringsbidragens andel av bruttoinvesteringarna' varierar för kom­munernas del mellan 14 och 18 % och för landstingskommunernas del mellan 14 och 20 %. De höga siffrorna för år 1973 hänger samman med de investeringsstimulanser som då sattes in.

' Byggnads- och anläggningsarbeten samt inköp av transportmedel, maskiner och inventarier.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

59

Tabell 2.1 Statliga investeringsbidrag och deras andel av kommunernas och lands­tingskommunernas bruttoinvesteringar åren 19731977 (löpande priser).

År

Investeringsbidrag milj.

kr.

Investeringsbidrag i procent av

bruttoinvestering

ar

Kommuner

Landsting

Kommuner

Landsting

1973

1 194

303

18

20

1974

1 110

284

16

17

1975

1075

362

14

18

1976

1218

351

15

17

1977

1384

322

14

14

Källa: SCB, Kommunemas finanser

2.1.2 Långfristiga lån

Flertalet kommuner söker i betydande ulsträckning finansiera sina kapi­talutgifter genom lån. Den lolala omfattningen av dessa långfristiga lån varierar år från år. I tabell 2.2 anges slorleken av de kommunala bmltoin-vesteringarna och vilken omfallning den långfristiga upplåningen hafl i kommuner och landstingskommuner åren 1960 1977.

Tabell 2.2 Kommunernas och landstingskommunernas bruttoinvesteringar och lång­fristiga upplåning åren 1960-1977 (löpande priser).

År

Bruttoinvesteringar

Nya län milj

. kr.

Nya

lån

i procent

milj. kr.

av bruttoinvesteringar

Kommuner

Landsting

Kommuner

Landsting

Kommuner     Landsting

1960

1842

267

763

30

41

11

l%1

2086

284

691

51

33

18

1%2

2 444

318

1373

131

56

41

1963

3 025

407

1427

74

47

18

1964

3 668

490

1886

96

51

20

1965

4 105

593

1722

99

42

17

1966

4 435

738

2241

182

50

25

1967

5 182

954

2461

158

47

17

1968

5 874

1232

2536

251

43

20

1969

6 330

1282

2251

295

36

23

1970

7 142

1462

2394

227

34

16

1971

6466

1652

2864

405

44

25

1972

6984

1714

3 143

4%

45

29

1973

6787

1539

3 106

458

46

30

1974

7021

1639

2449

392

35

24

1975

7 439

2002

3 880

752

52

38

1976

8 137

2081

3606

641

44

31

1977

10098

2379

3 751

586

37

25

Källa: SCB, Kommunemas finanser 1977

Det framgår av tabellen att kommunerna har avsevärt större upplåning än landstingskommunerna. Den andel av bruttoinvesteringarna som finan­sieras med lån har varierat kraftigt under den angivna perioden. För kommunerna har upplåningen legat mellan 33 och 56 % av bruttoinveste­ringarna, medan molsvarande intervall för landstingskommunerna är 11-41 %. Upplåningens relativa omfallning sammanhänger både med lä­gel på kredilmarknaden olika år och med invesleringsulvecklingen.

Prop. 1979/80:90

60

2.1.3 Skattefinansiering av invesleringar

Av det material som redovisas i tabellerna 2.1 och 2.2 framgår atl landstingskommunerna har en betydligt större skattefinansiering av inves­teringama än kommunerna. För åren 1973- 1977 uppgick den skattefinan­sierade delen av investeringarna till mellan 30 och 40 % för kommunemas del och till mellan 40 och 55 % för landstingskommunemas del.

Det bör här noteras atl siffrorna i detta avsnitt och de två föregående är genomsnitt för hela landet. Avsevärda variationer förekommer mellan enskilda kommuner resp. landstingskommuner. Det finns t. ex. kommuner som hell skallefinansierar sina investeringar.

2.2 Statsbidrag tili skolbyggandet

Enligt förordningen (1957:318) om statsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning (omtryckt senast 1974:393, ändrad senast 1979: 865) utgår statsbidrag till kommun och landstingskommun avseende byggnadsprojekt för

-

grundskola,

-

gymnasieskola med undantag av jordbmksutbildning,

-

särskola lokalsamordnad med grundskola eller gymnasieskola,

-

kommunal högskoleutbildning samt

-

sjöbefälsskola. Statsbidrag utgår lill

-

kostnader för nybyggnad, om- och tillbyggnad av permanenta skollo­kaler,

-

kostnader för mer omfattande ändrings- och reparationsarbeten i permanenta skollokaler,

-

kostnader för inköp eller övertagande av byggnad samt kostnader för alt iordningställa sådan byggnad för skoländamål samt

-    kostnader för uppförande av provisoriska skollokaler.

Statsbidrag till permanenta skollokaler utgår i förhållande till ett bidrags­

underlag.

Vid ny- och tillbyggnad av permanenta skollokaler bestäms bidragsun­derlaget med utgångspunkl i elt gmndbelopp av 9(X) kr. per m* behovsprö­vad nettogolvarea. Med nettogolvarea menas stalsbidragsberättigad golv­area för undervisning, förvaring av skolmateriel, adminislraUon och skol­måltidsverksamhet samt uppehållsrum för elever. Gmndbeloppet, som hänför sig till kostnadsläget den 1 januari 1956, skall omräknas med hänsyn till därefter inträffade byggkostnadsförändringar. Omräkning skall vidare ske med hänsyn till olikheterna i byggkostnader mellan skilda orter.

Vid ombyggnad av permanenta skollokaler bestäms däremot bidragsun­derlaget i varje särskilt fall med de av kommun eller landsUngskommun beräknade kosinadema som gmnd.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

61

Slatsbidrag till provisoriska skollokaler ulgår med 400 kr. per m be­hovsprövad nettogolvarea. Omräkning av bidragsbelopp med hänsyn tiil kostnadsförändringar eller ortsindex sker inte.

En förutsättning för slalsbidrag är alt erforderliga biutrymmen (sekun­därarea) hör lill lokalerna. Till sekundärarean räknas bl. a. kommunika-lionsulrymmen, kappmm, omklädnadsrum, lokaler för sanitära ändamål saml utrymmen för tekniska installationer.

Slatsbidrag till investeringar i lokaler för jordbmksutbildning inom gym­nasieskolan utgår enligt förordningen (1961:405) om statsbidrag till bygg­nadsarbeten vid lantbmkets yrkesskolor (ändrad senast 1979:866). Statsbi­drag kan beviljas huvudman för sådan utbildning för atl anskaffa eller upprusta permanenta skollokaler saml för atl uppföra provisoriska skollo­kaler.

Till skillnad från vad som gäller för gymnasieskolan i övrigt besläms bidragsunderiagel för jordbmksutbildningens lokaler alllid med ulgångs­punkt i de av huvudmannen beräknade kostnaderna. Bidragsunderlaget får emellertid inte utan särskilda skäl översliga ett grundbelopp av 900 kr. omräknat med hänsyn till byggnadskostnadsföråndringar som har inträffat efter den 1 januari 1956 samt olikheter i byggnadskostnaderna mellan skilda orter.

Statsbidrag till provisoriska skollokaler för jordbmksutbildning utgär med 400 kr. per m behovsprövad nettogolvarea. Omräkning av bidragsbe­lopp med hänsyn till kostnadsförändringar eller ortsindex sker ej.

Enligl förordningen (1957; 318) om slatsbidrag lill byggnadsarbelen inom viss kommunal ulbildning ulgår slatsbidrag med 35-80 % av bidragsun­derlaget. Procentsatsen är kopplad till kommunens skatteunderlag per invånare enligt en i förordningen intagen labell. Denna saknar dock aktua­litet eflersom kommunernas skalleunderlag har ökat myckel kraftigt sedan tabellen fastställdes år 1957. Den faktiska slatsbidragsprocenten varierar i dag mellan 35 och 37.

Statsbidraget lill landstingskommun bestäms dock till belopp som utgör hälften av bidragsunderiagel, om skolanläggningens upptagningsområde för elever omfatlar hela länel.

Slatsbidrag lill investeringar i permanenta lokaler för tvåårig jordbruks­linje och för utbildning vid lanlbmksskolor och lanthushållsskolor ulgår med högst 50 % eller vid särskilda skäl 75 % av bidragsunderlaget.

Till permanenta skollokaler för skogsbmkets yrkesutbildning utgår statsbidrag med 50 % av bidragsunderlaget.

Slalsbidrag ulgår också med 50 % lill kommun för sådan högskoleutbild­ning som utgör sjuksköterskeutbildning.

Statsbidraget till invesleringar i skolbyggnader utgör för grundskolan och gymnasieskolan sammantagna genomsnittligt ungefär 20 % av den totala produktionskostnaden (inkl. inredning och utrustning). Någon stati­stik som anger hur de olika finansieringskällorna tas i anspråk för skol-

Prop. 1979/80:90

62

byggnader finns inte särredovisade. Om man ser till att statsbidraget upp­går lill ca 20 % av bruttoinvesteringen för skolbyggnader, dvs. en något högre andel ån investeringsbidragens andel av de tolala kommunala och landstingskommunala bruttoinvesteringarna, innebär det alt skatte- och lånefinansiering inom skolbyggnadssektom kan hållas på en någol lägre nivå än den som gäller för kommunernas samlade bruttoinvesteringar.

Slalsbidrag kan i vissa fall åven ulgå lill förhyrande av lokaler. Bidrags­givningen är begränsad lill lokaler för gymnasieskolan. Enligl 14 § förord­ningen (1966:115) om slatsbidrag lill driftkoslnader för viss kommunal ulbildning ulgär slatsbidrag för särskilda kostnader för förhyrande av skollokaler för ulbildning för industri och hantverk eller för sjömän i gymnasieskolan. Bidrag ulgår med belopp som länsskolnämnden besläm­mer i varje särskill fall.

Enligt en särskild förordning om statsbidrag till skogsbrukets yrkesut­bildning ulgår slalsbidrag bl. a. lill förhyrande av skollokaler för skogs­bruksutbildning med hälften av kostnaderna. SÖ bestämmer i varje särskilt fall bidragels belopp och utbetalar detla.

2.3 Lån till folkhögskolebyggen

Enligt förordningen (1977: 552) om lån till byggnadsarbeten vid folkhög­skolor kan stalligl lån beviljas lill nybyggnad, tillbyggnad eller ombyggnad av lokaler som är avsedda för permanenl användning. Hil räknas även bosläder för lärare och siuderande. Lån beviljas inte till underhållsarbe­ten.

För detta ändamål har en särskild lånefond bildals. Fondens uppgift är att underlätta tillgången på kapilal för byggnadsarbeten vid folkhögskolor.

Län utgår med högst 55 % av låneunderlaget, som beräknas antingen efter den s.k. enhelsprismetoden eller efter beräknad byggnadskostnad. Lån får emellertid inte överstiga 2 milj. kr.

Låneansökan slälls till SÖ och skall föregås av lokalbehovsprövning och skissgranskning. Lånet utbetalas när byggnaden är färdigställd.

Inteckning till säkerhel för lånet skall vara belägen inom 90 % av det värde som beräknas kunna åsättas fastighelen eller tomträtten vid tiden för utbetalning av lånet. Del beräknade värdet är lika med låneunderlaget plus uppskattat eller taxerat markvärde.

Amorteringsplan fastställs av SÖ. Amorteringstiden får inte överstiga 30 år. Räntan beräknas efter samma räntesats som tillämpas för industriga­rantilån.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

63

2.4 Finansiering av skollokaler i integrerade serviceanläggningar

2.4.1 Del slalliga hosladslånesysteniels lillämpningsområde

Statligt bostadslån kan utgä för ny- och ombyggnad av bostäder och lokaler för boendeservice. Beslämmelserna om statligt bostadslån åter­finns i bosladsfinansieringsförordningen (1974:946), omlrycki 1976:788, ändrad senasl 1979:423) samt i förordningen (1978:384) om beräkning av läneimderlag och pant värde för bostadslån (ändrad senast 1979; 619) och i förordningen om lidskoefficienl (den senasle, för november och december 1979, 1979:842).

Belåningsbara lokaler är sådana lokaler 'som har till ändamäl att förse de boende inom ett bostadsområde med varor och tjänster" (prop. 1972:72). Det skall vidare vara fråga om lokaler som det finns elt klart behov av inom bostadsområdet. Som exempel på sådana nämner bostads­slyrelsen i sina föreskrifter lill bostadsfinansieringsförordningen (BOFS 1979:20) bl.a. dagligvarubulik, biblioteksfilial, samlings-, hobby- och klubblokaler (högst 500 m"), fritidsgård (högst 1000 m"). matservering (högst 500 m-).

Vissa servicelokaler kan visserligen inle belånas med stalligl bostadslån men får räknas in i det s.k. panlvärdel. Det gäller lokaler som är till pålaglig nylta för de boende inom samma område och som kan anses fylla elt normall servicebehov. Som exempel på lokaler som kan ingå i panlvär­del men inte i låneunderlagel nämner bosladsslyrelsen idrottshall (högst I 500 m-). 1 prop. 1978/79:209 har regeringen föreslagil all panlvärdelo-kaler får ingå i låneunderlagel, både då det gäller nybyggnad och då det gäller ombyggnad. Riksdagen har ännu inte tagil ställning lill förslagel.

Begreppet bostadsområde är centralt inom bostadsfinansieringssyste­met. Riksdagen har om della uttalat (CU 1972:28) alt en anknytning lill begreppet grannskapsenhel bör eftersträvas, så all lokalbelåningen "främ­jar de på sikl ur allmän samhällssynpunkl och för de boende mest angeläg­na servicebehoven, då i regel sådana som molverkar skillnader i de boendes förutsätlningar och därav följande segregalionstendenser".

Bostadsstyrelsen anger LM-skolans upplagningsområde som elt rikl­märke för hur nära bostaden en servicelokal bör ligga. Vissa funktioner, som i och för sig tillgodoser elt normalt servicebehov, förekommer dock sällan med samma begränsade befolkningsunderlag som LM-skolans. Som gräns för deras betjäningsområde får därför enligl bostadsstyrelsen godlas elt befolkningsunderlag molsvarande en högstadieskola. Som exempel på sådana funktioner nämner styrelsen hälsovårdscenlraler och vissa urvals-butiker.

Skollokaler är i princip uteslutna från bostadslånesyslemet. Undantag från huvudregeln görs dock i vissa fall för s. k. integrerade skollokaler. Enligt 24 § i bostadsfinansieringsförordningen får skollokaler inräknas i låneunderlagel efter medgivande av bostadsslyrelsen om

Prop. 1979/80:90

64

1

de med hänsyn lill belägenhet och samordning med andra lokaler ulgör en inlegrerad del av en anläggning för boendeservice

2

anläggningen till övervägande del beslår av sädana andra lokaler

3

skollokalerna i väsentlig utsträckning nedbringar behovet av övriga lo­kaler.

Utan hinder av vad som sägs under punkt 2 får sådana skollokaler räknas in i låneunderlagel som är utformade sä alt de kan bli till pålaglig nytta för dem som bor inom området, dock endast om -andelen sådana lokaler är belydande.

Om skollokalerna skall kunna erhålla slalliga bostadslån, måsle de själv­fallel också uppfylla de allmänna krav som gäller för belåning av lokaler för boendeservice.

2.4.2 Begreppel integrerad seviceanläggning

Servicekommittén definierade (SOU 1970:68) en inlegrerad servicean­läggning som en anläggning i vilken vissa funktioner dubbelutnylljas och lokaler och personal samordnas på sådant sätt att bl. a. bätlre service kan åstadkommas samtidigt som personal och lokalareor kan reduceras jämförl med konventionella lösningar.

De servicelokaler som vanligtvis samordnas med skolan i en inlegrerad serviceanläggning är barnsluga, fritidshem eller kvartersgård, bibliotek, restaurang samt utrymmen för allehanda fritidsaktiviteter, såsom sam­lingslokal, gymnaslikulrymmen och hobbylokaler. Vid samordning med en högstadieskola är servicefunktionerna vanligtvis mer varierade än när det är fråga om en låg- och mellanstadieskola, eflersom upptagningsområdet då i regel är slörre och skolan innehåller mer lokaler för differentierade ändamål.

1 de projekl som varil aktuella för statlig bostadsbelåning under de senaste åren har det sällan förekommit alt boendeservicelokalerna har utgjort den övervägande delen av anläggningens area. Bostadslån till hela skolan har därför utgått endasi i några få fall.

Däremot förekommer del oftare alt vissa skollokaler i en anläggning belånas med statligt bostadslån. Under budgetåret 1978/79 belånades vissa lokaler i sammanlagt 22 skolor, flertalet för låg- och mellanstadiet, på detla sätt. Som en jämförelse kan nämnas alt del lotala anlalel gmndskolepro-jekt lill vilka slalsbidrag utgick under samma period uppgick till 54.

Som villkor för atl bostadslån skall utgå gäller, föruiom att det skall vara fråga om en inlegrerad serviceanläggning, att skollokalerna i väsentlig utsträckning skall nedbringa behovet av övriga lokaler och att andelen skollokaler, som kan bli till påtaglig nytta för de boende, är betydande.

Den praxis som utbildats med stöd av beslämmelserna i bostadsfinan­sieringsförordningen innebär

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

65

1.

all flera funktioner skall ha adderats lill skolan för atl den skall anses utgöra en inlegrerad anläggning,

2.

att ca 25-30% av anläggningens hela area skall beslå av skollokaler som är utformade på ett sådanl sätt att de kan bli lill pålaglig nytta för de boende,

3.

att skollokalerna har anpassats så atl ocksä de akluella boendeservice-funktionernas krav kan tillgodoses. Vanliglvis sker delta genom atl skolans area ökas och exlra ulrustning ansk-affas.

2.4.3 Komponenler i del slalliga bostadslånesyslemet

Del slatliga bostadslånesyslemet har två komponenter; lån och räntebi­drag.

Det statliga bostadslånels sloriek bestäms vid nybyggnad på grundval av etl låneunderlag som molsvarar beräknade mark- och byggnadskoslnader. Låneunderiaget utgör summan av elt anlal schablonbelopp, avseende tomt- och grundberedningskoslnader, egenlliga byggnadskostnader m. m. Summan av de egentliga byggnadskostnaderna m. m. räknas om med hän­syn till dels skillnader i kostnadsläge mellan olika delar av landel, med hjälp av orlskoefficienter, dels koslnadsökningar över liden, med hjälp av tidskoefficienter.

Vid beräkning av låneunderlagel för skollokaler borträknas vad som har utgått i statsbidrag.

Statligt bostadslån utgår vid nybyggnad

-

med 30 % av låneunderiaget, när låntagaren är kommun, allmännyttigt bostadsföretag, landsiingskommun eller bostadsföretag, vari landstings­kommun äger beslämmande inflytande och som arbetar ulan enskilt vinstsyfte

-

med 29 % av låneunderlaget om låntagaren är bostadsrättsförening (under vissa villkor beträffande bl. a. kommunall inflytande)

-

med 25 % av låneunderiaget om lånet avser småhus som skall bebos av låntagaren och låntagaren är enskild person

-

med 22 % av låneunderlaget i övriga fall.

Räntebidrag utgår endast till kostnaden för ränta på den del av underiig­gande kredil och av bostadslånet som belöper pä låneunderiaget för bostä­der, däri inbegripet låneunderiag för lokaler om det inte översliger 20000 kr. Enligt en regel, som infördes den I juli 1979, kan dock räntebidrag medges för bostadsutrymmen även när de tillfälligl utnyttjas som barn­stuga.

Räntebidrag ulgår för skillnaden mellan å ena sidan de fakliska ränte­kostnaderna för såväl bostadslån som underliggande län och å andra sidan en av staten garanterad ränta beräknad på ursprungligt bidragsunderlag. För del försia året av lånetiden är den garanterade räntan 3,4 %, när lånet avser nybyggnad av bostäder som skall hyras ut eller upplåtas med bo-

5    Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

66

stadsrätt. Också vid ombyggnad av sådana bostäder är den garanterade räntan vanliglvis 3,4 % det försia året. Den garanterade räntesatsen skall för varje följande år av lånetiden höjas med 0,25 procentenheter för nyss­nämnda bosläder.

2.4.4   Säkerhet för bostadslån

För bostadslån skall slällas säkerhet i form av panträtt i fastighelen eller tomträiien, om låntagaren är annan än kommun, samfällighetsförening eller allmännyttigt bostadsförelag, för vars bostadslån kommun gått i bor­gen som för egen skuld.

Om panträtt upplåts till säkerhet för bostadslån i samband med nybygg­nad skall inteckningen vara belägen inom 100, 99, 95 eller 92 % av det s. k. pantvärdet, beroende på med vilken andel av låneunderlagel som lånet ulgår.

Panlvärdel motsvarar låneunderlaget med vissa tillägg för lokaler m.m. Det är alltså på samma sätt som läneunderlaget uppbyggt av etl antal schablonmässigt fastställda delbelopp. Om del lidigare nämnda förslaget i prop. 1978/79:209 godlas av riksdagen kommer pantvärdet i flertalet fall alt bli identiskt med låneunderlaget.

2.4.5   Finansiering under byggnadstiden

Överenskommelser träfffas årligen mellan regeringens delegation för bostadsfinansiering och bankinslilulen om deras medverkan när det gäller att ställa byggnadskrediter till förfogande för bostadsbyggandet. Överens­kommelsema omfaltar såväl nyproduktion som ombyggnad av bosläder och bostadskomplement.

Överenskommelsen omfallar byggnadskostnader som slutligt finansie­ras med bostadslån och prioriterade boltenlän. Eventuella överkostnader måsle byggherren själv skaffa medel för att täcka.

2.4.6   Slutlig finansiering

Prioriterade bottenlån upp till 70 % av pantvärdet vid nybyggnad tillhanda­hålls i huvudsak av de tre bostadsinsliluten BOFAB, Spintab och stadshy­poleksinstitulionen. Formema för prioriteringen kommer all ändras, om regeringens förslag i prop. 1978/79; 165 om den svenska kapitalmarknaden vinner riksdagens bifall. Innebörden i nu berörd del kommer dock atl bli densamma som lidigare.

Bostadsinsliluten finansierar sin långivning i huvudsak genom obliga­tionsförsäljning. Obligationerna köps främst av AP-fonden, de privata försäkringsbolagen och bankema. I de årliga överenskommelserna mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankema ingår också ett åta­gande från bankernas sida om obligalionsköp av viss omfattning.

Eventuella överkostnader finasieras med topplån som normalt lämnas av bankema.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

67

2.4.7 KapUalkostnadsvillkor

För bottenlån ulgår ränta efter den räntesats som tillämpas på den allmänna kredilmarknaden. Räntebidrag utgår, som tidigare nämnls, för den del av lånet som belöper på låneunderlagel för bosläder.

Amorteringstiden för bottenlånen år i fråga om nybyggnad av skollo­kaler i integrerade serviceanläggningar vanligtvis 40 är.

Räntan på del slalliga bostadslånet fastställs åriigen av regeringen. För år 1979 är räntesatsen 10 %. Också på det slatliga bostadslånet utgår räntebidrag till den del lånet belöper på låneunderlagel för bostäder.

Amorteringstiden för det statliga bostadslånet är i fråga om nybyggnad 30 år och i fråga om ombyggnad det antal år som bestäms med hänsyn till husels återslående användningstid och den tid ombyggnadsålgärden kan nyttiggöras, dock högsl 30 år. Rak amortering lillämpas för lån lill nybygg­nad som belöper på lokaler. För lån lill ombyggnad lillämpas annuitetslån.

Topplånen skall i regel amorteras på kort tid, ofla på 10 år, och löper med högre ränta än lånen inom låneunderlagel.

2.4.8 Vissa villkor för rätt till statligt bostadslån

Bostadslån utgår, utom när det är fråga om vissa småhus, endast om byggnadsarbetena upphandlas genom infordrande av anbud eller genom prövning av anbud utan föregående förhandling med anbudsgivare. Denna bestämmelse, som kallas konkurrensvillkoret, har till syfte att bl. a. stimu­lera lävlingsmomentel i upphandlingen och motverka osunda konkurrens­begränsningar.

Som villkor för att bostadslån skall utgå gäller vidare atl den beräknade kostnaden för byggnadsförelaget inte väsentligt får översliga pantvärdet. Vid prövningen av om detta villkor är uppfyllt, den s. k. koslnadsprövning-en, skall hänsyn las lill produktionsförhållandena och till byggnadsobjek-tels kvalitet.

2.4.9 Administration

Låne- och bidragsverksamheten ulövas av bosladsslyrelsen, länsbo­stadsnämnderna och kommunerna. Organ för kommuns låneförmedling och annan verksamhet som sammanhänger med den är kommunens slyrel­se, om inte kommunen har beslutat att verksamheten skall utövas av annat kommunalt organ.

Beslul om bostadslån fattas i regel av länsbostadsnämnden. Kommunens förmedlingsorgan skall yttra sig i varje ärende.

Länsbostadsnämndens beslut kan överklagas hos bosladsslyrelsen. Ta­lan mot styrelsens beslut kan föras hos regeringen.

Beslut beträffande bostadslån till skollokaler fallas av bosladsslyrelsen. Talan mol styrelsens beslut kan föras hos regeringen.

Prop. 1979/80:90

68

2.4.10 Statens styrning av bosladsbyggnadsvolymen

Riksdagen fastställer årligen på förslag av regeringen en ram för den statligt belånade nyproduktionen under de tre närmaste åren.

Riksdagen har sedan många år regelmässigt bemyndigat regeringen all vidga ramen om det behövs av sysselsättningsskäl. Under senare år har den av riksdagen fastställda nybyggnadsramen inte ulnytljals fulll ul. För år 1979 har riksdagen medgell atl bosladsbyggandei får ske ulan rambe­gränsningar.

Ramen för del stalligl belånade nybyggandel har hittills uttryckts i kvadratmeter våningsyla. Bostadsslyrelsen har i årels anslagsframställning föreslagit att man år 1981 övergår lill atl uttrycka ramen i kvadratmeter primär bruksarea. Bostadsstyrelsen har regeringens uppdrag atl överväga bl. a. om nybyggnadsramen kan uttryckas i ett ekonomiskt mått i stället för i ell yimåtl.

Inom ramen skall rymmas såväl bosläder som lokaler.

Regeringen fördelar årligen nybyggnadsramar på län samt pä Göteborgs­regionen. Länsslyrelserna fördelar de länsvisa ramarna på kommunerna inom länel. Varje kommun har sedan atl själv beslämma hur ramen skall fördelas mellan bostäder och lokaler.

Skollokaler, som finansieras med statligt bostadslån, avräknas mol såväl bostadsbyggnadsramen som den särskilda investeringsramen för skolbyg­gande.

2.5 Statlig styrning av skolbyggandet

2.5.1 Styrning genom förfaltningar och läroplaner

Enligl skollagen (1962: 319) skall kommunen sörja för undervisningen av barn i grundskola (2 § a). Kommunen är skyldig atl bestrida de kostnader detta medför och som inle beslrids av andra medel (48 §). 1 skollagen sladgas motsvarande skyldighel belräffande gymnasieskolan för kommun eller landstingskommun som anordnat sådan skola (49 §).

Skollagen innehåller också korlfaltade bestämmelser om skolstyrelsens uppgifler, om landstingskommuns utbildningsnämnd och dess åligganden, om länsskolnämnden samt om SÖ som högsta tillsynsmyndighet under riksdag och regering.

Skollagen innehåller vidare bestämmelser om individens rätt till under­visning. I övrigt innehåller skollagen bestämmelser om elevområden m.m., om centrala myndigheters inspektionsrätt samt om besvärsmöjlig­heter.

Skolförordningen (1971:235) innehåller dels tillämpningsföreskrifter till skollagen, dels bestämmelser som reglerar verksamheten i grundskolan och gymnasieskolan.

1 tillämpningsföreskrifterna regleras mera i detalj bl.a. skollagens be-

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

69

stämmelser om styrelsen för skolan, om undervisningen, om elevområden m. m. och om kommuns och landstingskommuns skyldigheter.

I skolförordningens andra avdelning anges hur arbetet i grundskolan och gymnasieskolan skall anordnas. Här preciseras bl. a. bestämmelser om läroplaner, ämnen och läroböcker, om klass- och gmppsammansättningar. Sammanfattningsvis behandlas hår frågor i anslulning till ulbildningen, både allmänna och särskilda bestämmelser.

Skolförordningens tredje avdelning innehåller bestämmelser om skolans personal och i den fjärde avdelningen finns bestämmelser om besvär.

I anslulning lill bestämmelser i lagar och förordningar utfärdar SÖ efter bemyndigande av regeringen anvisningar och kompletterande bestämmel­ser som publiceras i SÖ;s författningssamling (SÖ-FS).

På skolbyggnadsområdel utger SÖ en särskild skriftserie SKOLHUS som innehåller anvisningar, utredningsrapporter och kommenlarer om lo­kalplanering.

Verksamheten inom skolväsendel regleras också genom bestämmelser i läroplaner. I läroplanerna anges mål och riktlinjer för skolans arbete saml allmänna anvisningar för skolans verksamhet. I övrigt innehåller läropla­nerna limplaner och kursplaner saml anvisningar och kommentarer i an­slutning till kursplanema.

Når det gäller frågor om långsiktig organisation, dvs. skolenhetemas lokalisering och dimensionering, är ansvaret delat mellan stat och kom­mun.

Beträffande grundskolan fastställer kommunen själv organisalionen ef­ler samråd med länsskolnämnden. Om särskilda skäl föreligger får dock länsskolnämnden förordna alt skolenhet av grundskolan skall anordnas eller indragas fr. o. m. nästkommande läsår (skolförordningen 2 kap. 22 §). Om skolenhet, i vilken gymnasieskola skall ingå, beslutar skolöverslyrel­sen efler samråd med de kommuner och landstingskommuner som berö­res. Innan ärendei avgöres, skall yllrande inhämlas från länsskolnämnden. År ärendet av större regionalpolitisk betydelse, skall yllrande inhämtas även från länsslyrelsen (skolförordningen 2 kap. 20 §).

Kommun och landstingskommun har ansvaret för att dess skolor har erforderliga och lämpliga lokaler. Skolenhet för gmndskola eller gymnasie­skola skall enligl skolförordningen vara försedd med lämplig mark, lokaler och invenlarier. Skolenheten skall ha bibliotek och annan utrustning som behövs för en tidsenlig ulbildning (2 kap. 24 §).

När del gäller att utöva detla ansvar finns det dock vissa begränsningar i den kommunala friheten. För det första får inte ny-, lill- eller ombyggnad av skolhus för gymnasieskolan ske förrän SÖ har prövat lokalbehovet. För del andra får inle ändringar av skolhus för gmndskolan eller gymnasiesko­lan vidtagas utan föregående anmälan till länsskolnämnden (skolförord­ningen 2 kap. 25 §).

Prop. 1979/80:90

70

2.5.2 Styrning genom stalsbidragsvillkor

Ett syfte med statligt inflytande över skolbyggnadsverksamhelen har varil att tillse att undervisningens kvalitel och en likvärdig ulbildningsstan­dard upprätthålls oberoende av skolans storlek och kommunens ekonomi­ska förhållanden. Av slor betydelse är därvid att skolorna förses med tillräckliga och ändamålsenliga lokaler. SÖ utarbetar därför lokalnormer, som efter godkännande av regeringen läggs till grund för lokalbehovspröv­ningen. Dessa normer, vilka lillkommil efter ingäende analyser av de allmänna krav på skolans verksamhet som kommer lill utlryck i skollag, skolförordning, läroplan etc, anger bl.a. den area som behövs för att en ändamålsenlig undervisning skall kunna bedrivas. Lokalnormerna ger såle­des en garanti för alt alla skolor med en viss given organisation vid nybyggnad eller större om- och tillbyggnader får en likvärdig fysisk skol-standard oberoende var i landet de byggs.

Förhållandet att slatsbidrag ulgår lill en del av kostnaderna för investe­ringar i skollokaler kan anföras som ytterligare ett moliv för statligt infly­tande över skolbyggandet.

Som en särskild förutsättning för statsbidrag till skolbyggnadsinvesle-ringar gäller att nettogolvarean för ett skolbyggnadsprojekl inle får över­sliga den lolala nettogolvarean enligt SÖ:s lokalnormer. Från funktions-synpunkt är lokalnormerna således miniminormer, samtidigt som de från kostnadssynpunkt är maximinormer, vilka enligt stalsbidragsbeslämmel­serna inte får överskridas.

Enligt gällande bestämmelser får inle heller de beräknade kostnaderna för ett skolbyggnadsförelag översliga bidragsunderlaget. Del åvilar SÖ att kontrollera alt de beräknade kostnaderna för skollokaler inte innehåller överkostnader. Syftel med denna konlroll är dels att hålla kostnaderna för skolbyggandet på skälig nivå, dels alt beräkna den del av kostnaderna som skall avräknas från investeringsramen. Någon statlig konlroll av de verk­liga kostnaderna förekommer inle och bedömningar av kostnadsnivån för skolbyggnadsverksamheten sker således uleslutande från beräknade kost­nader.

Vad lokalernas utformning belräffar ger slalen anvisningar i form av planeringsunderlag. De centralt utarbetade underlagen anger den erforder­liga nettogolvarean för de aktiviteter som utrymmet eller utrymmena är avsedda för. Den enskilda kommunen har därefler att fördela den totala nettogolvarea som svarar mot skolans organisation på olika utrymmen efter de pedagogiska överväganden som görs i kommunen.

Förutom genom lokalnormer och planeringsunderiag har staten inflytan­de över skolanläggningarnas utformning genom granskning av skissrilning-ar. För gymnasieskollokaler är granskninget oblig-atorisk. För grundsko­lan är granskningen obligalorisk endast om lokaler för särskolan inlegreras med grundskolelokaler. Vid granskningen har staten dels en kontrolle­rande, dels en rådgivande funktion belräffande byggnadens funktion och ekonomi samt planlösningens utfomning och skollomlens disponering.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

71

2.5.3 Slyrning genom investeringsramar

Som tidigare nämnls har i olika sammanhang krilik riktals mot den slatliga regleringen av skolbyggandet. Denna kritik lorde ha sin grund även i annal ån handläggningsrutiner och slatsbidragsbestämmelser.

Inom varje län upprättar länsskolnämnderna en förteckning över de av kommunerna anmälda skolbyggnadsobjekten, vilka angelägenhelsgrade-ras. Över länsskolnämndens förteckning och angelägenhelsgradering skall länsslyrelsen yllra sig.

Länsskolnämndernas förteckningar sammanställs av SÖ efler anvisning­ar från regeringen till en riksplan. Av nuvarande anvisningar framgår bl. a. att SÖ i försia hand skall beräkna medel för byggnadsobjekl där allernaliva lokaler saknas och där byggnadsobjekl för gymnasieskola medför en vä­senllig ulökning av utbildningskapaciteten för främst yrkesinriktad utbild­ning

SÖ redovisar i anslagsframställning investeringsbehovet och lämnar för­slag till investeringsram för pelilaåret.

Efter förslag från regeringen i budgetpropositionen fastställer riksdagen varje år en investeringsram. För innevarande budgetår har riksdagen be­slulal om en ram på 900 milj. kr. SÖ disponerar 850 milj. kr. och regeringen 50 milj. kr.

Utöver investeringsramen fastställer riksdagen planeringsramar för de fyra följande åren. Regeringen bemyndigar därefter SÖ i regleringsbrev all lämna förhandsbesked om slalsbidrag molsvarande en investeringsram per år av samma storlek som planeringsramarna för resp. år. För budgelären 1980/81-1983/84 gäller följande planeringsramar (milj. kr.).

1980/81

1981/82

1982/83

1983/84

600

500

300

300

Syftet med planeringsramarna är all genom en långsikiig planering främ­ja ell förbilligande av skolbyggandel. Enligl SÖ:s anvisningar åligger det länsskolnämnderna alt medverka lill all syslemel med planeringsramar kan genomföras.

Investeringsramarna bör utnyttjas på etl sådanl sätl all skolbyggnads­verksamheten i siörsta möjliga ulslräckning bidrar till säsongutjämning i arbelsmarknadens behov av arbetskraft. Vid planeringen av skolbyggnads­verksamhelen skall därför SÖ samråda med AMS och kommunerna med länsarbetsnämnderna.

Ulöver de ordinarie investeringsramarna har skolor byggis av arbels­marknadspolitiska skäl inom s.k. extraramar. Under 1970-lalet har rege­ringen hittills vid 19 tillfällen faltal beslut om extraramar. Under budget­åren 1977/78 och 1978/79 utgjorde extraramarna 28 resp. 34 % av den totala investeringsramen.

Prop. 1979/80:90

72

Tabell 2.3 visar skolbyggnadsverksamhelens omfattning samt "bygg-kraften" under budgelären 1961/62-1979/80. Alt kostnadslägel den I janu­ari 1962 valls som utgångspunkt beror på alt riksdagen delta år fattade beslul om grundskolans genomförande.

Tabell     2.3 Omfattningen     av    skolbyggnadsverksamheten     under    budgetåren 1961/62-1979/80 i milj. kr.

Budget

å

r

Ordinarie ram

Exlra ram(-ar)

Total ram

Total ram omr

ä

knad i kostnadsl

ä

ge den 1 januari 1962

1961/62

296

296

296

1962/63

421

40

46!

443

1963/64

441

441

409

1964/65

483

10

493

436

1965/66

548

548

460

1966/67

570

570

460

1967/68

630

150-1-50-1-10

840

652

1968/69

630

60

690

52!

1969/70

630

630

441

1970/71

600

600

330

1971/72

500

50-1-.50

600

365

1972/73

450

450

254

1973/74

450

50-1-504-25

575

280

1974/75

450

6

456

201

1975/76

475

3l-f50-HOO

656

257

1976/77

600

100

700

239

1977/78

600

47-f83-l-60-l-.38-l-11

839

247

1978/79

720

148-1-220

1088

313

1979/80

900

23-1-29

952

238

Tabell 2.4 visar hur de skolbyggnadsprojekt som rymts inom de ordina­rie investeringsramarna 1976/77-1979/80 saml inom planeringsramen för 1980/81 är fördelade på kommuner av olika storlek. Del genomsnittliga anlalel skolbyggnadsärenden per kommun under den redovisade femårs­perioden stiger från 1,4 i de minsta kommunerna med mindre än 10000 invånare till 9,7 i de tre storstadskommunerna. Ca två tredjedelar av samtliga kommuner och landstingskommuner har under perioden uppburit eller kommer atl uppbära statsbidrag till ett eller flera skolbyggnadspro­jekt. 1 dessa kommuner uppgår antalet skolbyggnadsärenden under fem­årsperioden till i genomsnitt 2,4 per kommun. Om det totala antalet skol­byggnadsärenden slås ul på samlliga kommuner och landstingskommuner blir kvoten 1,5 ärenden per kommun under fem år.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

73

TT                    

o ,;, 

§

«

 c o -J -r j

o   g S   M.S

m           

IU C 3

li

£

C

ort

>

o

c

o

r*-i

£

«

1

O

O

o

rJ

c

c

O

C

(N

0

(

L.

'5

O

O

o

V)

cs

C

c

3

l

£

E

>.

E 

o

JS

1

O

C 

E   2 2 E

il j 2

«

i

J Si S o    o c o 

«

; ;ra n.j

«

   H to j

Prop. 1979/80:90

74

Kommunernas önskemål om atl få bygga nya skolor har alltid varit slörre än vad statsmakterna kunnal medge. En omfattande köbildning har därior alltid funniis. Den av riksdagen beslutade investeringsramen för 1979/80 svarar mol ca 26 % av vad länsskolnämnderna inför della år bedömde vara lämplig investeringsnivå.

1 tabell 2.5 redovisas länsskolnämndernas samlade bedömning av inve­steringsbehovet saml beslutade ordinarie investeringsramar under 1970-lalel.

Tabell 2.5 Lansskulnämndernas bedömning av investeringsbehovet samt de ordinarie investeringsramarnas storlek under 1970-talet i milj. kr.

1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79 1979/80

Budgetår

Investeringsbehov

Beslutad ordinarie

enligt

länsskolnämnderna

mvestermgsram

746

600

877

500

831

450

1003

450

1083

450

!32l

475

1600

600

1900

600

2 300

720

3.500

900

Under större delen av 1970-talet har de av statsmakterna beslulade investeringsramarna ulgjorl mindre än hälften av del investeringsbehov som länsskolnämnderna redovisat. Den förhållandevis begränsade inve­steringsvolym som staten medgivit har inneburil atl många kommuner inle kunnal bygga sina skolor vid planerad tidpunkt, vilket i sin lur har medförl ökade kostnader och mindre möjligheter all lillgodose lokalbehovet när det är som mest angelägel.

2.5.4 Styrning genom byggnadstillstånd

Skolbyggnadsverksamhelen omfattas liksom allt annal byggande av la­gen om byggnadstillstånd (1971; 1204), enligt vilken regeringen kan för­ordna att byggnadsarbete ej får påbörjas ulan särskilt lillslånd, om sådanl förordnande behövs med hänsyn lill samhällsekonomiska förhållanden eller läget på arbelsmarknaden eller andra väsenlliga intressen. Enligl nu gällande förordning om byggnadstillstånd (1971; 1205) ingår statsbidrags-finansierade skolor. Ull skillnad från exempelvis kommunala förvallnings­byggnader och sjukhus, ej bland de byggnadsprojekt som kräver byggnads­tillstånd. Bland dessa projekl ingår däremol skolor som uppförs ulan slalsbidrag. Skälet till den skilda behandlingen av skolor som uppförs med resp. ulan stöd av slatsbidrag är att de som uppförs med statsbidrag slyrs genom de lidigare nämnda ramarna för statsbidragsgivningen.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

75

2.6 Handläggning av skolbyggnadsärenden

Den slalliga handläggningsordning som nu gäller för skolhyggnadsären-den omfallar fem huvudmoment:

-

fastställande av skolorganisationen,

-

lokalbehovsprövning,

-

granskning av skissrilningar,

-

ansökan om statsbidrag,

-

slatsbidragsbeslul samt avräkning av kvotkostnad från investerings­ram.

2.6.1    Faslslällande av skolorganisationen

Atl fastställa den långsiktiga skolorganisationen är detsamma som alt fastställa skolenheternas och skolanläggningarnas lokalisering och dimen­sionering. Elt beslut om en skolenhets organisation förutsätter en utred­ning, och på grundval av denna utarbetas etl eller flera förslag till skol­organisation.

Enligt SÖ;s anvisningar för handläggning av skolbyggnadsärenden (SKOLHUS nr 3 1974) bör kommunen, då fråga uppkommer om atl anskaffa skollokaler, börja organisationsutredningen med en översyn av befinllig organisation i kommunen. I vissa lägen måsle man vid översynen åven ta i beaklande skolorganisationen i grannkommunerna. Elevernas fördelning på skolenheter omprövas därvid med hänsynstagande lill fram­tida förändringar i befolknings- och bebyggelseutvecklingen.

När organisalionen är fastslälld (se avsnitt 2.5) kan kommunen vidta ålgärder som tar sikle på lokalema.

2.6.2    Lokalbehovsprövning

När skolorganisationen bestämts kan lokalbehovet prövas och fastsläl­las.

Enligl 2 kap. 3 § skolförordningen ankommer del på styrelsen för skolan att utreda behovel av skollokaler och föreslå kommunfullmäktige eller, i fråga om landstingskommuns gymnasieskola, landstinget de åtgärder som behövs.

Innan kommun eller landstingskommun verkställer ny-, till- eller om­byggnad av skolhus för gymnasieskolan, skall SÖ ha prövat lokalbehovet. Åndring av skolhus för grundskolan eller gymnasieskolan får inte vidtagas ulan föregående anmälan lill länsskolnämnden (skolförordningen 2 kap. 25§). Denna beslämmelse om prövning av lokalbehovet gäller således oavsett om kommunen avser atl söka slatsbidrag eller inte.

Till slöd för kommunernas ställningstagande vid prövning av lokalbeho­vet för grundskolan och den integrerade särskolan har SÖ utarbetat och efter regeringens medgivande fastställt lokalnormer, som finns utgivna i SÖ;s skriftserie SKOLHUS. Lokalnormema anger den erforderliga netlo-

Prop. 1979/80:90

76

golvarean för olika lokaler som skolan behöver för bl. a. undervisning, administration, elevvård och skolmåltider.

SÖ har även utarbetat och fastställt normer för beräkning av lokalbehov för gymnasieskolan och den kommunala högskoleutbildningen. Normerna omfattar numera de allra flesta studievägarna inom gymnasieskolan. För övriga studievägar tillämpar SÖ vid beslut om lokalbehov normer av provisorisk karaktär eller s. k. praxisnormer.

SÖ:s normer och anvisningar för bedömning av lokalbehov gäller i första hand nybyggnader men utgör även underiag för disponering och bedöm­ning av lokalbehov vid ombyggnad av befintliga lokaler.

Enligl stalsbidragsförordningen skall en skolas planlösning överens­stämma med de lokalnormer som SÖ meddelar. Avvikelser som är pedago­giskt väl underbyggda får dock göras. Vidare får nettogolvarean för ell enskilt objekt inte överstiga den lotala nettogolvarean enligt lokalnor­merna.

Innan SÖ beslular om lokalbehovet för gymnasieskolan uireds lokalbe­hovet av skolstyrelsen eller landstingels utbildningsnämnd. 1 ulredningen bör enligl SÖ:s anvisningar ingå förslag till lokalprogram, som bör vara etl lotalprogram, dvs. omfalta hela den berörda skolenhetens lokalbehov.

Till slöd för beräkning av veckolimbelaslning av gymnasieskolans lo­kaler har SÖ utarbetat tabeller med särskild handledning för all underiälla kommunernas arbete med alt beräkna lokalbehovet.

Efter utredning om lokalbehovet inges framställning om prövning av lokalbehovet lill länsskolnämnden, som med egel yttrande överlämnar framställningen lill SÖ.

Efler prövning av lokalbehovet beslutar SÖ vilka lokaler som behövs. Skollokalernas storiek anges i m nettogolvarea.

SÖ:s beslut i ärenden rörande lokalbehovsprövning för gymnasieskolan innebär i praktiken även ett preliminärt beslut om att kommun eller lands­tingskommun kan påräkna slatsbidrag för uppförande av nya lokaler och för ombyggnad av befintliga lokaler inom den vid lokalbehovsprövningen fastställda totala nettogolvarean och det därav följande bidragsunderlaget. Vid ombyggnad kan huvudmannen med SÖ:s beslul som grund göra en ungefäriig beräkning av statsbidragets sloriek.

2.6.3 Granskning av skissritningar

Efter beslut om lokalbehovet upprättas skissritningar lill skolbyggnads­företaget. Kommuner skall vid upprättande av skissritningar ge länslä­karen, skolläkaren och den berörda skolpersonalen tillfälle alt yttra sig om ritningama. Granskning av skissritningar sker hos SÖ. Granskningen av skissritningar för gmndskoleprojekl är frivillig. Om lokaler för särskolan ingår i gmndskoleprojektel är emellerUd granskningen obligatorisk.

Syftet med granskningen är alt ge kommunerna råd och synpunkter avseende den pedagogiska funktionsdugligheten och byggnadsekonomin.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

77

SÖ:s synpunkter och rekommendalioner sammanfallas i en skrivelse som tillställs skolans huvudman. Enligl SÖ;s anvisningar har kommunen vad gäller skissgranskade gmndskoleprojekl frihel att följa eller avvisa SÖ:s rekommendationer. Följer kommunen SÖ;s rekommendalioner behöver huvudritningar inle bifogas ansökan om statsbidrag till investeringar i lokaler för grundskolan.

2.6.4 Ansökan om slatsbidrag

Ansökan om statsbidrag upprättas enligt fastställt formulär och inges Ull länsskolnämnden, som med eget yllrande insänder handlingarna till SÖ. Till ansökningen skall bifogas

-

uldrag av prolokoll som visar all kommunen för sin del beslutat utföra byggnadsförelaget,

-

landstingskommunens yttrande om byggnadsföretaget vad beträffar in­tegrerad särskolas organisation och ritningar,

-

uppgifler om kommunens ekonomiska förhållanden,

-

huvudritningar samt situationsplan (vissa undantag vad gäller grund­skolan),

-

skissrilningar som granskals av SÖ,

-

förteckning över lokaler för skoländamål eller evenluelll andra ändamål med uppgifl om areor saml molivering lill evenluella avvikelser från behovsprövning, gällande lokalnormer eller rekommendationer vid fö­relagen skissgranskning,

-

uppmälningsrilningar/relalionsrilningar (insänds vid om- och tillbygg­nad),

-

ekonomisk och teknisk redovisning (kostnader för ombyggnad skall redovisas separat) samt

-

rumsvis uppställd koslnadsspecifikation (insänds endast om SÖ begär detla).

Härutöver skall lämnas uppgifter om att kommunens beslut att ulföra byggnadsförelaget vunnit laga kraft samt atl föreskrivna yllranden av länsläkaren, skolläkaren och den berörda skolpersonalen har inhämlals.

Uppgifl skall också lämnas belräffande eventuella åtgärder för sjuk­vårdsändamål under beredskapsförhållanden.

Vidare skall lämnas uppgifterom skolanläggningens organisation samt, i fråga om grundskola, kommunens beslul om lokalbehovet och underlaget för detla.

Slutligen skall i fråga om gymnasieskolan anges antalet gymnasieskol­elever från annan kommun i anläggningen.

Enligt särskilt formulär skall kommun eller landstingskommun redovisa de beräknade kosinadema för byggnadsföretaget. Detta gäller även då stalsbidragel skall bestämmas utifrån nettogolvarean. Försl måste emeller­tid icke bidragsberättigade kostnader frånräknas den sammanlagda beräk-

Prop. 1979/80:90

78

nade koslnaden i syfte all få fram en rensad produktionskostnad som skall jämföras med bidragsunderlaget för bedömning av kostnadens skälighet.

Från den lolala produktionskostnaden skall frånräknas vissa mark- och tomtkostnader, t. ex. lösen av mark, anslutningsavgifter för el, vallen och avlopp saml kostnader för ulvändiga ledningar och planering. Vissa bygg-herreomkostnader, såsom koslnader för utredningsarbete som föregår det egentliga projekteringsarbetet, förväntade kostnadsökningar från den tid­punkt då slatsbidragsansökan inges och intern ränta, skall också frånräk­nas. Detsamma gäller exlraordinära grundläggningskoslnader, inredning och ulrustning som inle hänförs lill byggnaden, merkoslnader för skydds­mm och förberedande ålgärder för beredskapssjukhus samt kostnader för lokaler eller lokalarea för annat ändamål än skolans.

2.6.5 Slatsbidragsbeslul saml avräkning av kvotkostnad från investe­ringsram

Beslut om slatsbidrag till skolbyggnadsinvesleringar fattas av SÖ. Läns­slyrelsen utbetalar slatsbidrag efler rekvisition av kommun eller lands­tingskommun. Normalt sker utbetalning av statsbidraget vid tre tillfållen, nämligen med hälften då bygget påbörjas, med en fjärdedel då byggnaden är under lak samt med en fjärdedel då bygget är slutfört. Statlig avsyning förekommer inte längre. Kommunen har alt ange om byggnadsföretaget utförts i huvudsaklig överensslämmelse med vad som förutsatts vid beslut om Slalsbidrag.

Samlidigl med beslut om statsbidrag gör SÖ en avräkning av kvolkosl-naden från investeringsramen. Enligl gällande bestämmelser skall den med bidragsunderiagel jämförbara rensade produktionskostnaden samt ett till-lägg, ca 10%, för kostnader för ulvändiga ledningar och planering avräk­nas från investeringsramen. Denna avräkning sker, till skillnad från utbe­talning av bidraget, vid ell enda tillfälle.

3    Tidigare förslag till förändringar

3.1 Hyresbidrag per elev och år

Som vi lidigare nämnt har i en promemoria (Ds U 1970:12) från utbild­ningsdepartementet diskuterats etl förslag lill statsbidragssystem för skol­byggnader utformat som hyresbidrag per elev och år. Förslagel skulle ses som elt alternativ lill nuvarande investeringsbidrag till skolbyggnader och skulle i princip vara etl driftbidrag.

Följande allmänna moliv angavs för ändringar av statsbidragssystemet

- en översyn motiverades i början av 1970-talel särskilt av gymnasiesko­lans införande.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

79

-

kommunerna hade visat ökat intresse för atl samplanera skollokaler och lokaler för andra ändamål,

-

statsbidrag i form av investeringsbidrag hade ansetts främja nybyggna­tion framför förhyrning,

-

handläggningsordningen för statsbidrags- och byggnadsärenden var onödigl komplicerad,

-

bidraget kunde enbart ulgä till huvudman för skolorna,

-

bidragssystemet krävde exakta normer för lokalernas sloriek,

-

det år 1965 införda skatteutjämningsbidraget saml de ökande kommun­storlekarna och det därmed mera jämnt fördelade skatteunderlaget kom­munerna emellan kunde anses motivera alt bidragel gjordes oberoende av skalleunderlaget.

De principiella ulgångspunklerna för en ny form av slatsbidrag till skol­byggnader enligt utbildningsdepartementets promemoria från år 1970 kan sammanfattas i följande punkter

-

beräkningsgrunder för bidrag lill grundskola och gymnasieskola skulle vara enhetliga,

-

bidragskonslruktionen skulle vara neutral lill om lokalbehov tillgodo­sågs via förhyrning eller byggnation,

-

bidragskonslruktionen skulle möjliggöra regional samplanering och samutnytljande av lokaler,

-

bidragskonslruktionen skulle vara enkel,

-

handläggning av byggnads- och bidragsärenden skulle förenklas,

-

bidragsformen skulle främja rationalisering och effektivitet i skolbyg­gandet.

Dessa utgångspunkter ansågs lällasl alt lillgodose genom alt investeringsbidraget omformades till etl driftbidrag - hyresbidrag per elev och år - kombinerat med ell lånesystem.

En av utgångspunkterna vid en övergång från byggnadsbidrag av inves­teringsbidragstyp till etl bidrag av driftbidragslyp var, all kostnadsfördel­ningen mellan stal och huvudman i möjligasle mån skulle bibehållas. Beräkningarna utgick alltså från alt bidragel skulle motsvara del av den s. k. kvotkostnaden, dvs. bidragsunderlaget (900 kr.), uppräknat med byggnadskoslnads- och ortsindex, saml kostnader för ulvändiga ledningar och planering.

Eflersom etl hyresbidrag skulle ulgå kontinuerligt per elev och år måsle bidragsbeloppet periodiceras för atl kostnadsfördelningen skulle kunna bibehållas.

I de fall minskning av elevantalet i en glesbygdskommun var en följd av avflyttning från kommunen skulle det i vissa fall vara rimligl med någon form av modifiering av regeln att bidraget strikt följde elevantalet.

Om ett hyresbidrag utgick för samlliga elever skulle det innebära att

Prop. 1979/80:90

80

kommunema fick statsbidrag för redan uppförda skolbyggnader två gånger. För alt undvika denna effekt och därmed bibehålla en i huvudsak oförändrad kostnadsfördelning ansågs det nödvändigl att tillämpa någon form av reduktionsregel, som innebar, all det statsbidrag som erhållits av den enskilda kommunen visst antal år bakåt i tiden avräknades.

Ett hyresbidrag per elev och år i form av elt driftbidrag som ersättning för det slalliga investeringsbidraget lill skolbyggnalionen skulle medföra, atl huvudmännen gick miste om ett kapitaltillskott motsvarande investe­ringsbidragets storlek i samband med byggandet. Denna del av byggnads­koslnaderna måsle således finansieras på annat sätl vid ell eventuellt hyresbidrag. Tre altemativa möjligheter diskuterades.

1.

självfinansiering eller allmänna lån,

2.

slalliga lån molsvarande investeringsbidraget i enlighet med bostads­lånekungörelsen,

3.

lån molsvarande investeringsbidraget enligl en speciell förtaltning som möjliggjorde lån enligt ungefär samma principer som bostads­lånekungörelsen.

Planeringen av lokalbehov för undervisningen skulle ske på i slort selt samma sätt som tidigare. Investeringsplaner, som skulle grunda sig på kommunernas lokalbehovsberäkningar, borde samordnas och justeras på regional nivå för atl sedan sammanslällas och jusleras på cenlral nivå och framläggas i samband med petita. Statens ställningstagande till investe­ringsplanerna skulle liksom tidigare ha formen av investeringsramar.

För atl säkerställa att krediter motsvarande dessa ramar fanns tillgäng­liga skulle speciella överenskommelser - oavsell finansieringsform -kunna träffas med kreditinstituten. Vilka myndigheter på lokal, regional resp. cenlral nivå som skulle handha prövningen av låneärendet blev beroende av låneformen.

Det var enligl departementspromemorian inte självklart atl den hand­läggningsordning som gällde för bostadslåneärenden borde appliceras i alla detaljer på skolbyggnadsärendena.

Nuvarande ordning förutsattes gälla om kommunema helt självfinansie­rade byggandet. Del slulliga ställningstagandet fömtsattes emellertid ske inom länsskolnämndema, som då hade atl tillse atl centralt utfärdade anvisningar följdes.

Det skulle kunna vara en fördel med tanke på möjligheterna till en regional samplanering av lokalbehov om SÖ:s anvisningar angående skol­byggandet gavs karaktären av minimikrav. Detla gällde framför allt lokal­normerna.

Den helt övervägande delen av remissinstansema ansåg, att bestämmel­serna om statsbidrag till skolbyggnader borde ändras. Meningama gick visserligen isär vad gällde förändringens omfattning och inriktning. Oav­sett vilken principiell utformning remissinstanserna fann lämpligast, var de dock i stor ulslräckning ense om att vid en förändring främst följande krav

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

81

borde tillgodoses, nämligen att ett integrerat byggande underiällas, atl huvudmännens procenluella andel av byggnadskoslnaderna inte ökas, all betingelserna för skolans verksamhel beaktas, alt huvudmännens handlingsfrihet ökas samt alt handläggningen av byggnadsfrågorna förenk­las.

Det framhölls atl kommunerna hade alt följa en rad bestämmelser belräf­fande skollokalernas storlek och utformning, skollomlens sloriek, läge och beskaffenhet m. m. Man var medveten om att dessa bestämmelser verk­samt hade bidragit lill förverkligandet av en någorlunda likvärdig skolbygg­nadsstandard kommunerna emellan. Främst ansågs detla ha varit av bety­delse i mindre kommuner, för vilka ett skolbygge ofta var ekonomiskt och administrativt betungande. 1 samma mån som kommunerna genom sam­manläggningar blev slörre, ökade emellertid tillgången till kvalificerade specialisler för den enskilda kommunen, varigenom risken för felplane­ringar o.dyl. minskade. Man borde därför utan fara kunna fortsätta den uppmjukning av de statliga föreskrifterna som ägt mm under senare år.

Nästan samtliga remissinstanser behandlade frågor som sammanhängde med etl integrerat uppförande och utnyttjande av skolbyggnader. Ålskilli­ga av de till integrering posilivt inställda instansema framhöll, alt om byggnadsprogrammet för skolans utrymmen kunde behandlas friare och skollokalerna i byggnadsteknisk mening inte behövde lösas som en från övrig bebyggelse avskild och intern angelägenhel, uppstod möjligheler till nya byggnadsfunktionellt värdefulla kombinationer. Samordningen ansågs kunna leda till att skolan traditionellt tillhöriga utrymmen kunde användas för andra funktioner i samhällel, aniingen i principiellt oförändrad form eller med modifikationer som även kunde visa sig vara till fördel för skolans verksamhel.

Ett integrerat byggande ansågs medföra lokalmässiga, personella och funktionella vinster. Några remissinsianser framhöll att ell integrerat byg­gande gick all förverkliga enligl gällande bidragssystem. Bestämmelserna ansågs dock böra komplelleras med alternativ som medgav rält till avvi­kelser, då sådana kunde motiveras eller visade sig nödvändiga.

Flera remissinstanser anförde synpunkter av negaliv art mot ett till driftbidrag omformat investeringsbidrag, och åsikterna om hyresbidrag per elev och år gick vilt isär. Ett flertal remissinstanser log mer eller mindre avslånd från det föreslagna bidraget.

Det föreslagna bidragssystemet ansågs kunna på ell negaiivi sätl påver­ka statsbidragsgivningen till glesbygdskommuner med sviktande elevun­deriag. Elt driftbidrag beräknat på del elevantal för vilket skolan var lokalbehovsprövad skulle vara mer rätlvist. Ett kompletterande bidrag erfordrades som kompenserade kommuner med små skolenheter och små klasser.

SÖ anförde bl. a. att ett bidrag per elev och år kunde komma att medföra en ojämn fördelning från rättvisesynpunkt. 1 stället borde etl driftbidrag 

6    Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

82

per klass och år övervägas ytterligare. Särskilt i kommuner med små klasser gav ett bidrag per elev ett för kommunen ogynnsamt ulfall.

RRV hävdade att ulgångspunklen för bestämning av metod för beräk­ning av slalsbidrag borde vara all åstadkomma slyming och effektivitet i skoldriflen.

Några remissinstanser ansåg alt det föreslagna bidragssystemet inle tillräckligl beaklade kopplingen mellan kvalilativa krav och bidrag. Försla­get ansågs inte heller ägnal all främja en anpassning av skolbyggandel efter ändrade förutsätlningar.

De i departementspromemorian diskuterade tre vägarna all täcka bort­fallet av investeringsbidraget behandlades i ett storl anlal utlåtanden.

Alternativet alt genom självfinansiering eller allmänna lån tillgodose medelsbehovet betecknades av flera remissinstanser som den från admini­strativa synpunkter enklaste lösningen. I övrigl ställde man sig dock avvi­sande till allernalivet. Självfinansiering skulle direkl komma all påverka skattesatsen. Lån kunde visa sig svåra atl erhålla vid önskad tidpunkt och förorsakade betydande räntekostnader.

1 valet mellan de övriga båda alternativen fördelade sig remissinslanser­na ungefär lika.

Endast elt relalivi lilel anlal remissinsianser behandlade olika meloder alt beräkna låneunderlagel.

Slutligen underslrök näslan samtliga remissinsianser atl eventuella för­ändringar borde leda till ökad samordning på olika nivåer samt lill decen­tralisering av handläggnings- och beslutsfunktioner lill regionala och lokala organ.

3.2 Kommunalekonomiska utredningens förslag

Kommunalekonomiska ulredningen (KEU 76) framhöll (SOU 1977:48 och SOU 1977; 78) atl det viktigaste motivet för ett stalligl investeringsbi­drag till skolbyggandet har varil att underlätta för huvudmännen atl bygga erforderliga lokaler oberoende av kommunstorlek och skalleunderlag. Vi­dare anförde KEU 76 alt del nuvarande statsbidraget har ansells befrämja alt undervisningslokaler med likvärdig standard kunnal byggas ganska oberoende av huvudmännens ekonomiska förhållanden. Detla samman­hänger även med de anvisningar om lokalernas ulformning m. m. som SÖ ulfärdal i anslulning till statsbidragsbestämmelserna.

KEU 76 fann efter genomgång av gällande bestämmelser alt principerna för investeringsbidragen lill skolbyggnader varierar beroende på skolform och huvudman.

Utredningen ansåg det nödvändigt atl beslutanderätten vad gäller skol­byggnademas utformning i stor utsträckning delegeras till kommunerna. Detta skulle enklast kunna ske genom atl statsbidragsgivningen upphörde.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

83

Genom en sådan ålgärd skulle också handläggningen av byggnads- och bidragsärendena förenklas.

KEU 76 framhöll dock att åtgärder måsle vidtas för att motverka de finansieringsproblem som uppkommer för kommunerna om de skulle gå miste om etl kapilallillskoll motsvarande investeringsbidragels sloriek i samband med byggandet.

Utredningen ansåg atl en metod för atl säkerställa lånemtijligheter för skollokaler vore att låla de slalliga bostadslånen gälla åven för skolbygg­nader. Detta skulle kunna gälla antingen elt belopp motsvarande nuvaran­de investeringsbidrag eller en ännu slörre andel av investeringskostnader­na. Frågan om all pröva om nuvarande bidrag kan ersättas med slatliga bo­stadslån låg dock utanför direktiven till utredningen.

Vidare pekade KEU 76 på atl de i bidragsbeslämmelserna intagna skat-tekraftsgraderingarna bör utmönstras då dessa sedan långe förlorat sin betydelse.

KEU 76 ansåg atl en statsbidragsöversyn inom ramen för nuvarande syslem också borde syfla lill all undersöka i vad mån handläggningen av byggnads- och bidragsärenden ylleriigare kan förenklas sä att kommuner­na mera fritt kan förfoga över det från staten erhållna kapitaltillskottet. En översyn borde åven enligl KEU 76 omfatta frågan om all göra bidragsgiv­ningen neutral till egna eller förhyrda lokaler.

Endasi ett fåtal remissinstanser. SÖ, bostadsstyrelsen och ett tiotal kommuner, tog upp KEU;s behandling av skolbyggnadsbidragel. SÖ an­såg alt nuvarande bidrag är av stor belydelse för kommunernas skolbygg­nadsverksamhet, men hade inle något att erinra mot alt en prövning gjordes om bidraget kunde ersättas med statliga bostadslån. SÖ hade inte heller någol all erinra mol en översyn för alt finna mer enhetliga principer för bidragens utformning saml att man i del sammanhanget uppmärksam­mar statsmakternas möjligheter atl genom investeringsramar och tilläggs-ramar reglera skolbyggnadsverksamhelen.

Bostadsstyrelsen framhöll att en utvärdering behövde göras av systemet med bostadslån till skolor som ulgör en integrerad del av en anläggning för boendeservice innan man var beredd att ta ställning till om bostadslän skall ulgå till alla skolbyggnader.

Av kommunerna ställde sig tre klarl positiva till ett slopal bidrag som ersäUs med bostadslån, två var något mer iveksamma och fem (Söderkom­munerna i Stockholms län) ställde sig myckel Iveksamma.

4   Skoladministrativa kommittén

I december 1978 fattade regeringen beslut om en översyn av den slatliga skoladministralionen.

Prop. 1979/80:90

84

Inom den skoladministrativa kommittén (SAK) som därefler tillsattes (U 1978:17) pågår f n. en översyn av framför allt SÖ;s, länsskolnämndernas och forlbildningsavdelningarnas arbelsuppgifler och organisation.

Utgångspunkten för organisationsöversynen bör. enligt direktiven, vara gällande ansvarsfördelning mellan stal och kommun på skolområdel.

SAK har dock all överväga vilka ylterligare möjligheler som finns atl decentralisera befogenheler och ansvar lill kommunerna. Syftet bör därvid vara atl i ännu högre grad än som redan har skett befria såväl SÖ som länsskolnämnderna från löpande, förvaltningsmässiga och konlrollerande uppgifler.

SAK skall även pröva hur arbetsuppgifterna skall fördelas mellan SÖ och länsskolnämnderna liksom utformningen av den lokala statliga skolad­ministrationen för arbetsmarknadsutbildningen, specialskolan, den statliga vuxenutbildningen m. m.

Riktmärket för översynsarbelel skall vara att inga uppgifler skall ligga på högre myndighetsnivå än vad som är nödvändigt för samordningen och rättssäkerheten. Alla möjligheler alt decentralisera, förenkla och avveckla delaljkonlroller skall övervägas dock med beaktande av alt viktiga generel­la mål inte äventyras.

Den statliga skoladministrationens uppgifler bör inriklas på atl tillse all de av riksdag och regering fastställda målen för skolan förverkligas och alt ularbela underlag för statsmakternas beslul i skolpolitiska frågor. En av de viktigaste uppgifterna för den statliga skoladministrationen blir att tillse att principen om ett enhelligl skolsystem och en likvärdig ulbildningsstandard upprätthålls.

SÖ:s cenirala uppgifler bör vara att bedriva forsknings- och utvecklings­arbete på skolområdel, löpande utvärdera verksamheten i skolan samt att bedriva en långsiktig och övergripande planering. Grundläggande vid handläggningen av dessa uppgifter måsle vara del faklum all ulbildningen i hela landet skall hålla samma slandard, dvs. vara likvärdig.

Länsskolnämnderna bör ulvecklas lill alt bli regionala pedagogiska re­surscentra med uppgift atl slimulera, stödja och ge råd lill kommunerna samt bilräda kommunerna med den löpande ulvärderingen av skolans verksamhet.

5   Principer för statsbidragsgivning

5.1 Allmänna principer

I samband med riksdagens beslut våren 1979 om den kommunala ekono­min (prop. 1978/79:95, FiU 1978/79:35, rskr 1978/79:335) behandlades principerna för statsbidragsgivningen till kommuner och landstingskom­muner.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

S5

Kommunalekonomiska utredningen (KEU 76) framhöll (SOU 1977:48 och SOU 1977:78) all syftena med den nuvarande statsbidragsgivningen till kommuner i första hand är att

-

ge ett allmänt finansiellt stöd,

-

utjämna skillnader i servicenivå och uldebiteringsbehov,

-

stimulera utbyggnaden av viss kommunal service,

-

ge Slöd av konjunktur- och arbetsmarknadspoliliska skäl.

Syftar statsbidragsgivningen till att ge ett allmänt finansiellt stöd finns det enligl KEU 76 inle skäl all bevara nuvarande syslem med en rad speciella slalsbidrag lill kommuner och landstingskommuner. Etl sådant allmänt syfte nås lika väl genom allmänna statsbidrag. KEU 76 fann inte heller att de speciella statsbidragen allmänt sett i någon större utsträckning leder till en utjämning av skillnader i servicenivå och skallesats. Skatleut­jämningssystemet angavs i det avseendet vara klart atl föredra. Utredning­en förordade därför atl ett antal speciella slatsbidrag skulle avvecklas och att de medel som frigjordes skulle föras över lill skalteuljämningssystemet. Grunderna för skalleuljämningsbidragel redovisas i avsnitt 5.3.

Om syftet med statsbidragsgivningen är all stimulera ulbyggnad av vissa kommunala tjänster eller att slödja kommunerna och landstingskommu­nerna som ett led i konjunktur- och arbetsmarknadspolitiken ansåg KEU 76 att det finns skäl för en fortsatt specialdestinerad statsbidrags­givning. KEU 76 konstaterade dock alt det normall inle bör komma i fråga att införa nya speciella statsbidrag liksom inte heller att räkna upp de nuvarande speciella bidragen ulöver vad en följsamhet lill pris- och volym­utvecklingen kräver. KEU 76 prioriterade således förbättringar av skal-teuljämningen framför nya eller höjda speciella statsbidrag.

Remissinslanserna ansåg över lag all KEU:s förslag alt slopa vissa speciella statsbidrag och i slällel tillföra kommunerna och landstingskom­munerna medel i mer generella former var ett steg i rätt riktning.

Föredraganden i propositionen om den kommunala ekonomin instämde i de grundläggande principer för statsbidragsgivningen till kommuner och landstingskommuner som KEU 76 och del stora flertalet remissinstanser förordat. En successiv förskjuining av tyngdpunkten i statsbidragsgivning­en bör ske så alt skatteutjämningsbidragen svarar för en ökad andel på de speciella statsbidragens bekostnad.

En sådan utveckling ansågs för del första som etl naturligt led i priorile­ringen av en förbällrad och ulbyggd skatleutjämning. Genom att avveckla ett antal speciella bidrag frigörs medel som kan användas för att finansiera förstärkningar av skalleutjämningssystemet.

För del andra medför de speciella statsbidragen normalt en omfattande administration för både stat och kommun. Den statliga administrationen av bidragen innebär lill en helt dominerande del granskning och kontroll m. m. av de uppgifler som lämnas i bidragsansökningarna. För bidragsmot-

Prop. 1979/80:90

86

tagaren krävs ofla etl belydande arbete i fråga om uppgiflsinsamling m. m. för alt kraven på bidragsrekvisitionernas innehåll skall uppfyllas. 1 många fall är del fråga om uppgifter som enbart är intressanta i samband med statsbidragsgivningen och inte för verksamheten som sådan. Ell slopande av speciella slalsbidrag bör därför vara eti verksamt sätt all minska byrå­krati och krångel såväl i den statliga administrationen som i de kommunala förvaltningarna.

Det iredje huvudmotivet för att slopa speciella slatsbidrag är atl detta kan ses som ett led i arbetet med att minska statskontrollen och den statliga regleringen av kommunal verksamhet. Den specialdestinerade statsbidragsgivningen är nämligen i stor ulslräckning förenad med en detal­jerad reglering av den bidragsberättigade verksamheten. En minskning av antalet speciella bidrag bör öka förutsättningarna för atl de kommunala insatserna anpassas till lokala förhållanden och prioriteringar och inte styrs av statsbidragsreglerna. Det är också angeläget att de kvarvarande spe­ciella bidragen ses över och alt onödiga detaljföreskrifter tas borl. Stats­kontrollkommittén arbetar bl. a. med denna inriklning för atl åstadkomma administrativa förenklingar.

Både KEU 76 och många remissinstanser ansåg emellertid att del finns anledning alt även i fortsättningen slimulera utbyggnaden av angelägen kommunal verksamhel via specialdestinerade bidrag. Föredraganden i propositionen delade denna uppfattning och angav alt statsmakterna måsle ha möjlighel alt ge bidrag till viss verksamhel i de fall mycket starka skäl alt slimulera utbyggnaden av verksamheten bedöms föreligga. Liksom ulredningen betonade dock föredraganden atl stor restriktivitet bör iakltas i fråga om bidrag av stimulanskaraktär.

1 likhet med ulredningen och remissinstanserna förordade föredragan­den alt stimulansbidragen bör omprövas regelbundet. En sådan ompröv­ning lorde ankomma på regeringen att årligen göra i budgetarbetet. Ökade bidrag borde enligt föredraganden i första hand ges via skatteutjämnings­syslemel och inte i form av nya eller förstärkta specialdestinerade bidrag. Nya speciella bidrag till kommuner och landstingskommuner borde såle­des införas endasi i undantagsfall.

Föredraganden delade hell de synpunkter som bl. a. KEU 76 anförde i fråga om allmänna driftbidrag till vissa kommunala verksamheter. En bidragsgivning via skatteutjämningssyslemel är klart atl föredra framför allmänna driftbidrag lill vissa seklorer. Dels möjliggör skatteutjämningsbi­dragen en angelägen utjämning mellan kommunerna resp. landstingskom­munerna, dels undviker man de svårigheter alt på lämpligt sätt avgränsa kosln-aderna för den bidragsberättigade verksamheten som skulle uppstå med allmänna seklorsbidrag.

Riksdagen (FiU 1978/79:35) delade den principiella syn på de special­destinerade statsbidragen som redovisades i propositionen nämligen atl en ökad andel av den statliga resursöverföringen till den kommunala seklorn

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

87

bör ske via skatteutjämningssystemet på de speciella statsbidragens be­koslnad. Riksdagen biträdde således principen atl slopa speciella statsbi­drag och överföra medlen till skatteutjämningssyslemel. Enligt riksdagens mening utesluter denna princip dock inte all det även i fortsättningen kan finnas anledning all i vissa fall stimulera utbyggnaden av angelägen kom­munal verksamhet med specialdestinerade bidrag.

5.2 Principer för investeringsbidrag

KEU 76 berörde något slalsbidragsgivningens belydelse för finansiering av viss investeringsverksamhet. Man konslalerade därvid all investerings­bidragen minskar kommunernas behov att lånefinansiera investeringarna. De svårigheier som kommunerna ansågs ha att på annat sätt än via slatsbi­drag finansiera investeringar gjorde del i vissa fall nödvändigt att behålla specialdestineringen lill vissa kommunala invesleringsändamål.

Regering och riksdag tog inte särskilt ställning till principerna för inve­steringsbidragen. Vi utgår i våra överväganden från de grundläggande principer som har behandlals i föregående avsnitt. Frågan om behov atl särskilt statligt finansieringsstöd för genomförande av investeringsverk­samhet måste prövas förutsättningslöst från fall till fall. Vi återkommer därför lill överväganden om förutsällningarna för kommunerna att finan­siera skolbyggnadsinvesleringar i etl senare avsnill.

5.3 Skatteutjämningssystemet

Skalteuljämningssystemet syflar lill alt utjämna slora skillnader mellan kommuner resp. landstingskommuner vad gäller skattekraft (antal skatte­kronor' per invånare) och kostnader. I systemet las hänsyn lill geografisk belägenhet och bebyggelsesimktur samt kommunemas och landstings­kommunernas åldersstruktur. Genom skatleutjämningssystemet uppnås en betydande utjämning av de kommunala skatlesalsema även om stora skillnader i utdebitering fortfarande kvarslår. Skalleuljämningssystemets huvuddrag enligt riksdagens beslut våren 1979 (prop. 1978/79:95, FiU 1978/79; 35, rskr 1978/79; 335) återges i det följande.

1. Kommuner och landstingskommuner indelas liksom tidigare i skal­tekraflsklasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv. Klas­serna är indelade i treprocentsintervall från 103 % upp till 136 % av me­delskaltekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranli som skall gälla för kommuner och landstingskommuner.

Till grund för inplaceringen av kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser ligger särskilda bedömningar och kalkyler. För kom­munernas del har skillnader på gmnd av geografiski läge och bebyggelse-

' En skattekrona är lika med 100 kr. i beskattningsbar inkomst.

Prop. 1979/80:90

88

struktur därvid beaktats. Vid inplaceringen av kommunerna i skattekrafts­klasser har hänsyn tagils lill all skillnaden i grundgaranli mellan enskilda kommuner inom geografiski begränsade områden, i huvudsak resp. län, inle skall vara alllför slor. Den slulliga klassindelningen har därför inslag av geografisk zonindelning.

2. Grundgaranlin enligl punkt I kompletteras med hänsyn lill kommu­nernas och landstingskommunernas åldersstruktur. De kommunala verk­samheter som omfattas av åldersslruktursfaklorn är

-

pensionärsservice,

-

grundskola,

-

obligalorisk förskola (dellidsgrupper),

-

barnomsorg (exkl. förskolans deltidsgrupper),

-

kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT).

-

slalskommunala bostadsbidrag.

För landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna (Got­land, Malmö och Göteborg) beaktas åldersstrukturens inverkan på sjuk­vårdskostnaderna.

Kommuner och landstingskommuner vars åldersstruktur orsakar rela­tivt sett höga kostnader erhåller lillägg till gmndgarantin, medan de med låga koslnader i detta avseende får vidkännas avdrag.

Grundgaranlin komplelleras vidare med lillägg lill de kommuner som har en snabb befolkningsminskning.

Man kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för kommuner och landstingskommuner, som består av grundgarantin enligt punkt I med lillägg eller avdrag för åldersstruktur och i tillämpliga fall tillägg för snabb befolkningsminskning enligl punkt 2. Den tolala garanlin uttrycks som procent av medelskaltekraften. Kommuner och landstingskommuner med en egen skattekraft som överstiger den för kommunen eller landstingskom­munen garanterade slår även i fortsättningen uianför skatleutjämningen.

Vid fastställandet av den totala garanlin för kommuner och landstings­kommuner tillämpas två spärregler.

a.    Avdrag för gynnsam åldersstruktur i förekommande fall justerad med

lillägg för snabb befolkningsminskning, får inle leda till alt en kommun

eller landstingskommun någol år erhåller lägre skattekraflsgaranli än

100 % av medelskaltekraften i riket.

b.    Samtliga kommuner och landstingskommuner garanleras en viss höj­

ning av skatlekrafLsgarantin i förhållande till nuvarande regler. Den fram­

räknade tolala garantin tillåts därför inte undersliga den skallekrafi som

under år 1979 tillförsäkras i nuvarande system, ökad med en procentenhel

av medelskattekraften. Vid jämförelsen med nuvarande skattekraftsga-

ranti skall hänsyn tas till dels de tillägg som enligt nuvarande regler

tillkommer för sommarslugekommuner och för befolkningsminskning, dels

lill alt det särskilda statsbidraget till kommuner och landstingskommuner

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

89

under år 1979 innebär att skattekraflsgaranlin i praktiken har höjts med två procenlenheler. Denna spärregel har fått en utformning som i försia hand är lill fördel för norta Sverige.

Grundgarantin ligger t. v. fast. Åldersslmkturfaktorn och därmed lolal-garantin räknas däremot om årligen.

Av den redovisning av det förbättrade skatteutjämningssytem som nu har lämnals framgår att en av de kommunala verksamheter som omfattas av åldersstrukturfaktorn är grundskolan. Detta innebär att kommuner som har höga kostnader för grundskolan beroende på ett stort antal elever får delta beaktat vid fastställandet av den lolala skattekraflsgaranlin. Vid beräkningarna för grundskolan har beaktats kapitalljänslkoslnaderna för investeringar i skolbyggnader.

Av sammanfattningen framgår att gymnasieskolan däremot inte beaktas vid hänsynslagande till kostnader för åldersslmkturfaktorn. Delta hänger samman med de stora lekniska svårigheter som föreligger i att på etl tillförlitligt och rättvist sätt väga in kostnaderna för gymnasieskolan i åldersslmkturfaktorn. I propositionen om den kommunala ekonomin våren 1979 framhöll därför föredraganden vikten av alt de interkommunala ersättningarna på området i stället ses över. Svenska kommunförbundel har nu inlett en sådan översyn där bl. a. frågan om ersättning för kapital­tjänstkoslnader kommer att tas upp.

Ulöver det ordinarie skalleuljämningsbidragel finns del möjligheter atl efter särskild ansökan hos regeringen fä extra skatteutjämningsbidrag. Ulgångspunkt för prövning om sådant bidrag skall ulgå är kommunens allmänna ekonomiska situation. Föredraganden i proposition om den kom­munala ekonomin våren 1979 ullalade alt vissa omständigheter särskill bör beaklas de närmaste åren vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag. Således kan det länkas alt enskilda kommuner blir särskilt missgynnade genom att specialdestinerade statsbidrag avvecklas. De stora kostnader på grund av snabb befolkningsökning som kan drabba vissa kommuner bör också särskill uppmärksammas. Extra bidrag har utgått Ull olika kom­muner med sammanlagt 115 milj. kr. för år 1979 och med 96 milj. kr. för år 1980.

Totall sell molsvarar de ökade skatteutjämningsbidragen enligt refor­men, som får fullt genomslag år 1981, ell minskat genomsnittligl utdebite­ringsbehov på ca 1:15 kr./skr. (kronor per skallekrona). Delta ökade resurstillskott fördelas jämnt mellan kommuner och landstingskommuner. De största bidragsökningarna får de södra och mellersta delarna av landel. Kalmar. Skaraborgs och Kronobergs län får bidragsökningar molsvarande resp. 2: 75, 2; 57 och 2: 55 kr./skr., medan ökningarna för Stockholms samt Göteborgs och Bohus län siannar vid 0:39 resp. 0:41 kr./skr. Bidragsök­ningarna i de fyra nordligaste länen uppgår lill mellan 1:54 kr./skr. för Jämtlands län och 0; 28 kr./skr. för Norrbollens län. Betydelsen av reformen varierar kraftigl mellan de enskilda kommuner-

Prop. 1979/80:90

90

na resp. landstingskommunerna. För ett 20-tal kommuner i södra och mellersta Sverige betyder de ökade skatteutjämningsbidragen över 2 kr./ skr. och för yllerligare ca 115 kommuner och åtta landstingskommuner över 1 kr./skr. i minskal uldebiteringsbehov. För år 1980 är det endast etl 25-lal kommuner och en landsiingskommun som har så hög egen skatte­kraft alt de i praktiken inte omfallas av skatteutjämningssystemels skatle-kraftsgaranlier. Däribland återfinns de tre siörsta kommunerna och lands­tingskommunen i Slockholms län samt i övrigl kommuner som med några undanlag befolkningsmässigt är relativt stora.

Del är framför allt befolkningsmässigt små och medelstora kommuner som får kraftigt förstärkta resurser genom det reformerade skatleutjäm­ningssystemet. Del lorde också vara dessa kategorier som har jämförelse­vis sämre förutsättningar atl realisera erforderlig upplåning på kreditmark­naden.

Den allmänna princip som reformeringen av skalteuljämningssystemet har följl innebär att elt antal specialdestinerade bidrag har slopals lill ell sammanlagt belopp som motsvarar ca 10 öre per skattekrona i utdebite­ring.

6    Kreditmarknaden

För att del samlade sparande som sker i samhällel skall komma till så god användning som möjligt är del självfallet mycket viktigi atl detta sparande fördelas mellan olika krediltagare på ell bra sätt. Frågan om hur fördelningen av krediler sker på den svenska kredil- och kapitalmarknaden är därför mycket betydelsefull.

Den svenska kapitalmarknadens struktur och funklionssäll har ingående analyserals av kapilalmarknadsutredningen. Utredningens resultat har le­gat till grund för propositionen om den svenska kapitalmarknaden (prop. 1978/79; 165), vilken ännu ej har behandlats av riksdagen.

Den svenska kapitalmarknaden innehåller ett betydande element av regleringar. Ett viktigt skäl lill detta är enligt kapitalmarknadsutredningen alt de ekonomisk-politiska målsättningarna innefattar en priorilering av vissa slag av investeringar. Detla gäller bl. a. den statligt belånade produk­tionen av bostäder och bostadskomplement saml all övrig nyproduktion av bostäder. För dessa investeringar sker i princip en real planering. Denna kan innebära betydande avsleg från en marknadsbestämd fördelning av realkapilalel. Kreditpolitikens uppgift när det gäller bostadsfinansieringen blir mot den bakgrunden all skapa finansiellt utrymme för dessa investe­ringar på kapitalmarknaden. Det statligt belånade bostadsbyggandet finan­sieras efter färdigställande med långfristiga lån Ull kraftigt subventionerade räntor. Marknadsräntan sätts alltså ur funktion som kostnadsfaktor. Den­na ränta sätts också delvis ur funktion på långivårsidan. Upplåningen för

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

91

bostadsändamål placeras i stället genom likviditetskrav, överenskom­melser med kreditinstituten o.dyl. Samma förhållande gäller i princip för den slalliga upplåningen.

Som ett led i regional-, närings- och sysselsättningspolitiken, har kredi­ter ställts lill förfogande vid sidan av kredilmarknaden.

Detta har tillsammans med utlåningen för bostadsändamål medförl en försvagning av kreditmarknaden som fördelare av finansiellt kapital. Ut­redningen drar emellertid slutsatsen alt de snedvridningar i kreditfördel­ningen som uppkommer av dessa orsaker kan accepteras och ofla är eftersträvade resultat av den ekonomiska politiken. Denna uppfattning delas av föredraganden i propositionen om den svenska kapitalmarknaden. Vad gäller kommunerna och landstingskommunerna betonar föredra­ganden vikten av all den kommunala volymutvecklingen anpassas lill det samhällsekonomiska resursutrymmet och att det därför är nödvändigt atl den kommunala expansionstakten dämpas ytterligare under de närmaste åren. Della krav på en långsammare ulbyggnad, som är realekonomiskt motiverad, medför också lättnader i finansiellt hänseende. Föredraganden ansluler sig vidare lill kapilalmarknadsulredningens bedömning alt det inte finns något som tyder på all det inom överskådlig lid skall vara möjligt att öka det utrymme som kommunerna och landstingskommunerna kan tillå­tas ta i anspråk på den svenska kredilmarknaden.

Det ingår självfallet inte i vårt uppdrag all la närmare slällning lill vilken kommunal expansionstakt som från olika ulgångspunkter är möjlig och önskvärd. Inte heller tillhör frågan om kommunernas och lanstingskom-niunernas totala upplåning på kreditmarknaden vårt egentliga utrednings­område. Frågan har dock betydelse för vår bedömning av kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att genom upplåning på kredit­marknaden finansiera en del av skolbyggnadsverksamheten. Vi vill därför, när det gäller frågan om investeringsbidraget, peka på all detta endast uppgår till ca 300 milj. kr. jämfört med en lolal kommunal bmlloupplåning på ca 4 000 milj. kr. Vidare kan variationen i brutloupplåningen från år lill år vara betydande. Under år 1978 uppgick bruttoupplåningen till 4 700 milj. kr., medan den under år 1979 beräknas uppgå till 4000 milj. kr. Dessutom lar investeringsbidraget vid nuvarande ordning kreditmarknadsresurser i anspråk genom atl bidraget i nuvarande budgetläge i sin helhet kan sägas bli finansierat genom prioriterad slallig upplåning på kreditmarknaden.

Eventuella brisier i kredilmarknadens funktionssätt vad gäller kommu­nernas och landstingskommunernas möjligheter atl erhålla krediter be­handlas också av kapilalmarknadsutredningen. Bl.a. övervägs införandet av ett nyll kommunkredilinstilut.

Utredningen, remissinslanserna och föredraganden avvisar dock en så­dan förändring bl.a. på grund av alt ett nytt institut med någon form av övergripande ansvar för kommunernas och landstingskommunernas lånefi­nansiering inte skulle vara förenlig med principerna för den kommunala självstyrelsen.

Prop. 1979/80:90

92

Föredraganden anser slutligen att utvidgningar av bostadslånen i vissa fall kan vara etl smidigt sätt atl slyra kredilslrömmama. En sådan slyrning bör emellertid endast tillämpas för investeringar som på samma säll som bostadsinvesleringarna är föremål för real planering. Med hänsyn lill den prioriterade seklorns sloriek finns det enligl föredragandens uppfattning över huvud taget skäl att inla en restriktiv inslällning vid bedömning av vilka ylterligare lyper av investeringar som skulle kunna bli berättigade lill statliga lån.

7       Statsbidragets kommunalekonomiska betydelse

7.1      Kommunernas utgifter för skolbyggandet

7.1.1  Kommunernas kapitalutgifter åren  19751977 inom utbildnings­området

Kommunernas lotala kapitalutgifter ökade mellanåren 1975 och 1977 med 2,7 miljarder kr. lill 10 miljarder kr. Kapitalutgifterna inom utbildnings­området ökade under samma tid relativt selt något snabbare från 0,9 miljarder under år 1975 till 1,4 miljarder kr. under år 1977.

Tabell 7.1 Kommunernas kapitalutgifter åren 19751977 i resp. års prisläge (milj. kr.)

1975

1976

1977

Totala kapitalutgifter

7 420

8 118

10 083

Kapitalutgifter för utbildning

9!8

1163

1411

Ulbildningens ande! av tolala kapitalutgifter      12%

14%

!4 %

Källa:SCB. Kommunernas finanser 1975, !976och !977.

De i labell 7.1 redovisade kapitalutgifterna beslår av byggnads- och anläggningsarbeten, inköp av fastigheter och anläggningar samt inköp av transportmedel, maskiner och inventarier.

1 labell 7.2 redovisas omfattningen av kommunernas skolbyggnadsverk­samhet. Kartläggningen har gjorls med ulgångspunkt i bruttoinveste­ringarna i byggnads- och anläggningsarbeten. De program i kommunernas redovisningssystem som innehåller investeringar i skolbyggnader är följande: 61  Lokaler och invenlarier för skolväsendel

64

Grundskola

65

Gymnasieskola

66

Vuxenutbildning

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

93

Tabell  7.2 Kommunernas  kapitalutgifter  för  byggnads-  och  anläggningsarbeten inom programmen 61 och 6466 åren 19751977

1975

1976

1977

Byggnads- och anl

ä

ggningsarbeten 6! och

64

66, mili. kr.

736,6

949.6

!  163.5

Ö

kning i %

28,9

22.5

S

Ö

:s byggnadsprisindex

280.2

314,8

360,4

Volym

ö

kning av byggnads- och anl

ä

ggnings-

arbeten i %

14.7

7.0

/Cu/Zh; 

SCB, Räkenskapssammandrag 1975, 1976och 1977.

Kommunernas kapitalutgifter för byggnads- och anläggningsarbeten inom programmen 61 och 6466 ökade mellan åren 1975 och 1976 med ca 29 % och mellan åren 1976 och 1977 med ca 23 %. 1 absoluta lal uppgick kapitalutgifterna under år 1977 lill ca 1,2 miljarder kr. Volymmässigt ökade kommunernas byggnads- och anläggningsarbeten med ca 22 % mellan åren 1975 och 1977. Prisförändringarna har beräknals med utgångspunkt i skolöverstyrelsens byggnadsprisindex. Detta index används vid beräkning av statsbidrag (se avsnitt 2.2).

Tabell 7.3 Jämförelse mellan skolöverstyrelsens byggnadsprisindex och tillväxten av skatteunderlag

Är

SÖ:s byggnads-    Ökning

Totalt skatteunderlag inkl.    Ökning

prisindex

i %

tillskott på grund av brist      i %

på skattekraft (milj.skr.)

!975

280,2

1 298,0

1976

314.8

!2,4

! 445,9

!977

360.4

!4,5

! 728.0

1978

427.79

18,7

! 981,8

197.51978

52,7

1!,4 19,5

14,7

52.7

Som framgår av tabell 7.3 ökade skolöverstyrelsens byggnadsprisindex mellan åren 1975 och 1978 med 52,7 % från 280,2 under år 1975 lill 427,79 under år 1978. Under motsvarande tidsperiod ökade del lotala skatteunder­laget inkl. tillskottet av skalleunderiag på grund av brisl på skattekraft med exakt samma procenttal. Mellan dessa år har alltså kommunernas skatte­intäkter vid oförändrad utdebitering ökal i samma takt som förändringarna i byggnadsprisindex. Något direkt samband mellan förändringar i byggnads­prisindex och Ullväxlen av skalleunderiag lorde inte råda, och relationen mellan dessa två tal varierar också avsevärt mellan enskilda år.

7.1.2 Kommunernas kapitalutgifter åren 19791983 inom utbildnings­området

Kapitalutgifterna för byggnads- och anläggningsarbeten beräknas inom huvudprogram 6 Ulbildning öka med ca 0,8 miljarder kr. mellan åren 1977 och 1979frånca 1,1 miljarder kr. år 1977 till ca l,9miljarder kr. år 1979enligl den senasle kommunalekonomiska långlidsplanen KELP 7983.  Som

Prop. 1979/80:90

94

framgår av tabell 7.4 väntas en årlig volymminskning av bruttoinveste­ringarna inom skolväsendet efter år 1979. För hela perioden 19791983 be­räknas kapitalutgifterna inom utbildningsområdet i genomsniu minska med ca 12 % per år. Ubildningens andel av kommunernas totala kapitalutgifter beräknas under perioden minska något från 17 %underår I979till 13 %un-der år 1983. En uppgång förvänlas dock ske under år 1980 i byggande av undervisningslokaler för gymnasieskolor och vuxenulbildning. Erfaren­helsmässigl redovisar kommunerna i slutet av KELP-perioderna vanligtvis en avtagande investeringstakt beroende på svårigheier alt bedöma behovet av investeringar långt fram i tiden. Invesleringarna kommer därför med slor sannolikhet att bli större i slutet av perioden än vad KELP 7983 uppvisar.

Tabell 7.4 Bruttoutgifter för byggnads-och anläggningsarbeten åren 197919831 1979 års priser (milj. kr.)

1979

!980

198!

1982

!983

1979

1983

Totalt f

ö

r utbildn.

! 961

! 795

! 51!

! 262

! 003

7 532

d

ä

rav grundskola

! 430

!  180

977

800

594

4 981

dlirav gyninasiesk.

och viixcnutbildn.

482

556

472

407

368

2 285

Totalt f

ö

r kommunerna

!1 629

10 915

9 643

8 434

7 606

48 227

Utbildningens andel

av tolala bruttoutg.

17 %

16%

!6%

15 %

!3 %

16%

Källa: SCB. KELP7983 preliminära uppgifler.

Kapitalutgifterna för skolbyggnader i KELP 7983 avviker markant från de kostnader som anges av skolöverslyrelsen i samband med redovisning av investeringsbehov, investeringsramar m. m. I KELP fördelas kapital­utgifterna över flera år, om en investering i exempelvis en skola lar flera år att genomföra. SÖ redovisar däremot de tolala kostnaderna för en skolinvestering på elt enda år, startåret. Ett visst av SÖ angivet investe­ringsbehov ett budgetår avser således i själva verkel investeringar som kommer att genomföras under ftera år. De kostnader som SÖ redovisar omfattar dessulom endast de s. k. kvotkostnaderna (de rensade produk­tionskostnader jämle koslnader för ulvändiga ledningar och planering som skall avräknas från investeringsramen). Dessa kostnader är betydligl lägre än de tolala investeringskostnaderna.

7.1.3 Statsbidrag till skolbyggnader

Som framgår av labell 7.5 beräknas statsbidraget till skolbyggnader (inkl. bidragel för första uppsättningen stadigvarande undervisningsmate­riel till gymnasieskolan) öka från 223 milj. kr. under budgetåret 1976/77 till 358 milj. kr. under budgetåret 1979/80, dvs. med 135 milj. kr. Beloppen är summan av vad som tilldelats länsstyrelserna (inkl. exlra ramar) för utbetalning lill kommunerna. Statsbidraget till gymnasieskolor har haft den största ökningen från 42 milj. kr. under budgetåret 1976/77 till beräknat 162 milj. kr. under budgetåret 1979/80. Statsbidraget till grundskolor har däremot i stort sett varil oförändrat under motsvarande period.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

95

Tabell 7.5 Statsbidrag till grundskolor och gymnasieskolor budgetåren  1976/77 1979/80 (milj. kr.)

1976/77

1977/78

1978/79

1979/80

157,5

178,0

!60,7

38,5

98.0

16!.5

!7,7

35,6

35,6'

213,7

31!,6

357,8

Byggnadei'för grundskola

160,7

Byggnader för gymnasieskola

4! .8

Undervisningsmateriel

för gymnasieskola

20,2

Summa

222,7

' Skattat värde.

Vid en jämförelse mellan statsbidraget och kommunernas tolala skalle­underiag inkl. tillskottet på grund av brist på skattekraft motsvarar stats­bidraget under åren 19771979 en utdebitering på mellan 13 och 15 öre per skattekrona (skr.). Därav ulgör statsbidraget lill första uppsättningen stadigvarande undervisningsmaleiel till gymnasieskolan ca I öre per skr. Statsbidraget har i denna jämförelse omräknats från det slalliga budgetåret till kommunernas budgelår. Ett slopande av stalsbidragel till skolbygg­nader skulle alltså om kommunerna väljer att helt skaltefinansiera inkomst­bortfallet molsvara en höjning av medeluldebiteringen i landel med ca 13 öre per skr.

7.2 Landstingskommunernas utgifter för skolbyggandet

Landstingskommunernas kapitalutgifter åren 19751977 inom utbild­ningsområdet framgår av tabell 7.6.

Tabell 7.6 Landstingskommunernas kapitalutgifter åren 19751977 i resp. års priser (milj. kr.)

1975

1976

1977

Totala kapitalutgifter

2 002

2 125

2 416

Kapitalutgifter f

ö

r utbildning

89

122

134

Utbildningens andel av

totala kapitalutgifter

4 9f

6%

6%

Kulla: SCB. Kommunernas finanser 1975, !976och 1977.

Av tabellen framgår atl kapitalutgifterna för utbildningsområdet ulgör en mycket lilen del av landstingskommunernas totala kapitalutgifter. Omfattningen är också avsevärl mindre än för kommunerna. År 1977 motsvarade landstingskommunernas skolinvesteringar ca en tiondel av kommunernas. Av landstingskommunernas totala exierna utgifter under år 1977 utgjorde kapitalutgifterna inom ulbildningsområdel endast 0,4 %.

Ser man till landstingskommunernas flerårsplanering, såsom den framgår av LKELP 78 (tabell 7.7), förväntas skolsektorns andel av de lolala kapitalutgifterna hålla sig relativt konstant under perioden 19791983.

Prop. 1979/80:90

96

Tabell 7.7 Landstingskommunernas kapitalutgifter åren 197919831 1978 års priser (milj. kr.)

1979

1980

1981

1982

1983

Totala kapitalutgifter

3 42!

3 564

3 188

2 744

2 433

Kapitalutgifter för utbildning          279

210

200

157

132

Utljildningens andel av

lotala kapitalutgifter

8 %

6 %

6 %

6 %

5 %

Källa: Landstingsförbundet, LKELP 78.

Eftersom invesleringar i skolbyggnader utgör en liten del av landstings­kommunernas totala kapitalutgifter har någon särskild sludie inle ansetts behövlig för all belysa konsekvenserna för landstingens del av elt slopande av statsbidraget lill skolbyggnader.

7.3 En undersökning av skolbyggnadsprojekt i fem kommuner

7.3.1  Vul av kommuner

Fem kommuner har valls ut i syfte atl närmare belysa de kommunal­ekonomiska konsekvenserna av ett slopande av statsbidraget lill skol­byggnader. De utvalda kommunerna är Ale, Haparanda, Håbo, Sigtuna och Västerås. Samtliga dessa kommuner har nyligen genomfört eller håller på att genomföra omfaltande skolbyggnadsprojekt. Sigtuna och Västerås bygger båda nya gymnasieskolor. Håbo kommun har byggt en ny högstadieskola och Ale kommun planerar alt under år 1980 bygga en likadan. Haparanda kommer under år 1980 atl bygga en låg- och mellan­stadieskola.

Samtliga fem kommuner har haft en befolkningsökning mellan åren 1971 och 1979. Håbo, som under sjuttiotalet har varit en av landets mest expan­siva kommuner, har mer än fördubblat sin folkmängd mellan åren 1971 och 1979, Ale kommun har under samma tid haft en befolkningstillväxt motsva­rande näslan 30 %. Fram lill år 1983 förvänlas Håbo fortsätta sin kraftiga expansion, medan övriga kommuners befolkningstillväxt beräknas blir re­lativt måulig (se tabell 7.8).

Tabell 7.8 Antal invånare, faktisk utveckling åren 19711979 och prognos fram till år 1983

Antal invånare vid årets

börian

Ale

Haparanda

Håbo

Sigtuna

Västerås

Faklisk utveckling

197!

1979

Prognos 1983

17 637

22      865

23      650

8  888

9  275

9 600

6 150 12 580

14 450

26 298

28  248

29  500

116 673

117 599

119 500

Källa: SCB, Årsbok för Sveriges kommuner 197! och KELP 7983.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

97

7.3.2 Skolbyggnadsplaner åren 19791983

Västerås kommun beräknar i KELP 7983 atl under den kommande femårsperioden investera 126 milj. kr. i skolbyggnader (se tabell 7.9). Huvuddelen eller 71 milj. kr. avser gymnasieskolor. Även Sigtuna kommun bygger en ny gymnasieskola. Av ell totalt anslag för skolbyggen under perioden på 22 milj. kr. avser 18 milj. kr. investeringar i gymnasieskol­byggnader. Stora delar av anslagen för gymnasieskolorna i Västerås och i Sigtuna har budgeterats före år 1979, trots atl utbetalningarna görs under år 1979och därefter. Ale och Haparanda har i KELP 7983 beräknat anslagen lill skolbyggnader under perioden lill 28 resp. 17 milj. kr. Håbo kommun har uppskattat molsvarande anslag till 9 milj. kr.

Tabell 7.9 Bruttoutgifter för byggnads- och anläggningsarbeten inom huvudprogram 6 i 1979 års prisläge (milj. kr.)

1979

1980

1981

1982

1983

Ale

därav grundskola

2.9 2.9

19.5 19.5

4.5 4.5

0,8 0.8

Haparanda därav grundskola

gymnasieskola

1.5 1.1 0,4

7,3 7.3

1.4 1.4

3,8 3,8

2.6 2,6

Håbo därav grundskola

6,2 6.2

2,0 2.0

0,5 0,5

Sigtuna därav grundskola

gymnasieskola

7.3 0,9 6.4

12,7 0.7 12.0

1,1 l.l

0,4 0,4

0.4 0,4

Västerås därav grundskola

gymnasieskola

-38.0 17,0 21,0

22.0 7,0 15,0

22,0 7,0 15,0

26,0 10,0 16,0

18.0 14,0 4,0

Källa: SCB, KELP 7983.

7.3.3 Statsbidrag åren 19791983

Studien av det nuvarande statsbidragels betydelse för de fem kom­munerna har gjorls med utgångspunkl i kommunernas antaganden om statsbidrag i KELP 7983. Förutom statsbidraget lill skolbyggnader har även bidragel lill första uppsättningen stadigvarande undervisnings­materiel lill gymnasieskolan ingått i jämförelsen på grund av alt det i vissa fall förelegal svårigheter alt särredovisa bidragen.

Om statsbidraget till skolbyggnader skulle slopas har kommunerna i huvudsak att välja mellan atl kompensera inkomstbortfallet genom skatte­finansiering och/eller lånefinansiering. 1 del följande räkneexemplet har angivna statsbidrag i KELP 7983 slällls i relalion till del tolala skatteunderlaget i syfte att beskriva vad statsbidraget under enskilda år motsvarar i utdebitering per skr. Statsbidraget omfatlar byggnader och för Västerås och Sigtunas del även första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel lill gymnasieskolan. Håbo kommun harej medtagits i denna jämförelse eftersom slalsbidraget för 1979 års utgifter budgeterats redan i 1978 års budget.

7   Riksdagen 1979180. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

98

Av labell 7.10 framgår att statsbidraget för Sigtuna kommun under någol år molsvarar en utdebitering på upp mol 82 öre per skr. Genomsnittligt för hela femårsperioden molsvarar statsbidraget en utdebitering på lägst 21 öre (Ale kommun) och högst 31 öre (Haparanda kommun). Del bör emellertid som tidigare nämnls noteras all kommunerna erfarenhets­mässigt i slulel av KELP-perioderna redovisar en avtagande investerings­verksamhet beroende på svårigheter att bedöma behovet av investeringar långt fram i tiden. Investeringsvolymen i skolbyggnader kommer därför med stor sannolikhet atl bli slörre i slutet av perioden än vad KELP 7983 uppvisar. Statsbidragels sloriek kan av den anledningen ha beräknats för lågl under de sisla åren av perioden.

Tabell 7.10 Statsbidrag omräknat till utdebitering åren 19791983

Ale

Haparanda

Sigtuna

V

ä

sler

å

s

Totalt skalleunderlag inkl.

tillskoll p

å

 grund av brisl

p

å

 skattekraft i 1979 

å

rs

budget (milj. skr.)

5,4

3,0

7,1

31,2

1979

Ber

ä

knat statsbidrag.

milj. kr.

0,6

0,4

3,2

6.0

IVIolsvarar i utdebitering

per skr.

0:1!

0:13

0:45

0:19

1980

Ber

ä

knat statsbidrag.

milj. kr.

3,9

2,0

5.8

13,4

Motsvarar i utdebitering

per skr.

0:72

0:67

0:82

0:43

1981

Ber

ä

knat statsbidrag.

milj. kr.

0,9

0,4

13,5

Motsvarar i utdebitering

per skr.

0:17

0:13

0:43

1982

Ber

ä

knat statsbidrag.

milj. kr.

1,1

10,7

Motsvarar i utdebitering

per skr.

0:37

0:34

1983

Ber

ä

knat slatsbidrag.

milj. kr.

0,2

0,7

3,0

Molsvarar i utdebitering

per skr.

0:04

0:23

0:10

1979

1983

Motsvarar i genomsnitilig

utdebitering per skr.

och 

å

r

0:21

0:31

0:25

0:30

7.3.4 Studier av enskilda skolbyggnadsprojekt

I syfte atl analysera de finansiella och likvidilelsmässiga konsekvenserna av ell slopande av statsbidragsgivningen till skolbyggnader har etl skolbyggnadsprojekl i vardera av de fem kommunerna specialsluderals.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

99

Finansieringssätlel varierar något mellan kommunerna. Väslerås och Haparanda skallefinansierar investeringarna i sin helhet, medan Ale, Sigtuna och Håbo lånefinansierar belydande delar av utgifterna.

ALE, Kyrkbyskolan

Kyrkbyskolan i Nödinge är en fyraparallellig högstadieskola som är under projektering. Skolan finns med i skolöverstyrelsens plan över skolbyggnadsföretag inom 1980/81 års planeringsram. Byggstart för pro­jektet beräknas till år 1980.

Finansiering i 1979 års prisläge                      Areor

(milj. kr.)

Slatsbidrag

4,2                                 Bruttoarea          5 175 m;

Lånefmansiering

9,7                                 Nettogolvarea    2 931 m"

Skatlefinansiering

9,6

Total kapitalutgift

23,5

HAPARANDA, Mattilaskolan

Mattilaskolan i Haparanda är en enparallellig låg- och mellanstadieskola som kommer atl integreras med en förskola. Skolan är till sill yttre nästan idenlisk med en låg- och mellanstadieskola som år 1977 färdigställdes i Haparanda.

Finansiering i 1979 års prisläge

Areor

(milj. kr.)

Statsbidrag

1,9

Brultoarea

2 098 m-

Skattefmansiering     2,9

Nettogolvarea    1 142 m-

Total kapitalutgift     4,8

HÅBO, Kvarnbacksskolan

Kvarnbacksskolan i Håbo kommun färdigställdes i böljan av år 1979. Skolan är en fyra-femparallellig högstadieskola som uppförts i anslulning till en befinllig treparallellig låg- och mellanstadieskola. Bostadslån enligt bosladsfinansieringsförordningen har utgått med 8,8 milj. kr. för s. k. integrerade skollokaler.

Finansiering i 1978 års prisläge

Areor

(milj. kr.)

Slatsbidrag

4.2

Bruttoarea

6 655 m"

Länermansiering      14,1

Nettogolvarea    3 481 m"

Skattefinansiering    7,0

Total kapitalutgift   25,3

Prop. 1979/80:90

100

SIGTUNA, Märstagymnasiet

När Märstagymnasiel las i bruk under höstterminen 1980 kommer Sigtuna kommun att få en egen gymnasieskola. Tidigare har kommunen anlitat gymnasieskolor i närliggande kommuner. Når skolan är helt ulbyggd beräknas elevantalet uppgå lill ca 925, fördelat på teoretiska och yrkes­inriktade linjer.

Finansiering i 1979 års prisläge (milj. kr.)

Areor

Statsbidrag

15,9

Lånefinansiering

34,3

Skattefinansiering

20,5

Total kapitalutgift 70,7

Bruttoarea Nettogolvarea

17 870 m-8 358 m-

VÄSTERÅS, Wenströmska skolan

Wenströmska skolan avsesalt byggas etappvis mellanåren 1979 och 1983. Skolan kommer i de tre försia etapperna all ge plats för I 200 gymnasie­elever. Projektet ingår i SÖ:s investeringsram.

Eventuellt kommer beslul alt fattas om ytteriigare en elapp för ca 250 elever.

Etapp

Byggtid

Inriktning

Antal elever

1 2

3

juli 1979

juni 1980 juli 1980

juni 1982 juli 1982

dec. 1983

Yrkesinriktade linjer Teoretiska linjer Yrkesinriktade linjer

350 550 300

Finansiering i 1979 

å

rs prisl

ä

ge (milj. kr.)

Areor

Bruttoarea

Nettogolvarea

Statsbidrag                                 38,0 Skallefinansiering                    99,0

Total kapitalutgift                   137,0

Etapp 1      13 000 m-Elapp2      16 000 m-

Etapp3ca4 500 m-

33 500 m-

8 187 m-8 500 m-

2 700 m=

19 387 m-

7.3.5 Konsekvenser för kommunernas likviditet vid ett slopande av stats­bidraget

Ell slopande av statsbidraget till skolbyggnader får naturligtvis finansiella konsekvenser för kommunerna. Kommunens val av finansiering av inkomstbortfallet avgör också i vilken grad likviditeten påverkas kort­siktigt. I de kalkyler som redovisas i delta avsnitt har de fem kommunernas finansieringsplaner för de fem skolbyggnadsprojekten likviditetsmässigt jämförts med alternativa finansieringsplaner.

De alternativa finansieringskalkyler som valls är följande.

Alternativ 1  Kommunens plan för finansiering av projektet inkl. stats­bidrag.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

101

Allernaliv 2 Kommunens plan för finansiering med undanlag av stats­bidraget som bortfaller. Slalsbidragsbortfallet kompenseras i sin helhel med skattefinansiering.

Alternativ 3 Kommunens plan för finansiering med undantag av stats­bidraget som bortfaller. Statsbidragsbortfallet kompenseras med 50 % skattefinansiering och 50 % lånefinansiering.

Alternativ 4 Kommunens plan för finansiering med undanlag av slals­bidraget som bortfaller. Slalsbidragsbortfallet kompenseras i sin helhel med lånefinansiering.

Alternativ 5 Hela skolbyggnadsprojektel finansieras med bostadslån och ulan slatsbidrag.

Finansieringsplanerna redovisas i 1979 års prisnivå för samtliga kom­muner med undanlag av Kvarnbacksskolan i Håbo, som redovisas i 1978 års prisläge.

Tatiell 7.11 Alternativa nnansieringsplaner (milj. kr.)

Alt.l

Alt. 2

AU. 3

AU.4

AU. 5

Kyrkbyskolan i Ale:

Statsbidrag

4,2

15-åriga lån

9,7

9,7

11,8

13,9

Bostadslån

23,5

Skattefinansiering

9,6

13,8

11,7

9,6

Summa

23.5

23,5

23,5

23,5

23,5

Mattilaskolan i Haparanda:

Statsbidrag

1,9

15-åriga lån

0,9

1,9

Bostadslån

__ 

4,8

Skattefinansiering

2,9

4,8

3,9

2,9

Summa

4.8

4.8

4.8

4.8

4,8

Kvarnbacksskolan i Håbo:

Statsbidrag

4,2

15-åriga lån

5,3

5,3

7,4

9,5

Bostadslån

8,8

8,8

8,8

8.8

25.3

Skattefinansiering

7,0

11,2

9,1

7,0

Summa

25,3

25,3

25,3

25,3

25,3

Märstagymnasiel i 5i|

>luna:

Slatsbidrag

15.9

__ 

__ 

___ 

15-åriga lån

34,3

34,3

42,2

50,2

Bostadslån

-- 

70,7

Skattefinansiering

20.5

36,4

28,5

20,5

Summa

70,7

70,7

70,7

70,7

70,7

Wenströmska skolan i

Västerås:

Slatsbidrag

38,0

___ 

15-åriga lån

19,0

38,0

Bostadslån

__ 

137,0

Skattefmansiering

99,0

137,0

118,0

99,0

Summa

137.0

137,0

137,0

137,0

137,0

Prop. 1979/80:90

102

ln- och utbetalningarna varierar tidsmässigt mellan de olika finansie­ringsalternativen från 1 år upp lill 34 år. För att kunna jämföra allemativen har därför i bilaga I (s. 103107) in- och utbetalningarna vid olika tid­punkter omräknats lill en gemensam lidpunki. Den melod som därvid an­vänts har varit nuvärdesmeloden. Diskonleringsränlan har vid beräkningar­na fastställts till 6 %. Hänsyn har vid bedömning av diskonleringsränlan bl. a. lagils till långtidsutredningens (LU 78) antaganden om den framlida prisutvecklingen. Räntan på bostadslån och övriga lån har beräknals till 10 %, vilket ger en realränta' på ca 4 % på den lånefinansierade delen av investeringarna. Bostadslånen avser lill 30 % slatliga bostadslån och lill 70 % prioriterade boltenlän. Amorteringstiden för bostadslånen har beräk­nats till 30 år. Rak amortering har tillämpats för slatliga bostadslån. Ka-pitalkostn-aderna för bottenlån h-ar beräknats efter annuitetsprincipen.

Tabell 7.12   Summa nuvärde av utbetalningar inbetalningar enligt bilaga I med en diskonteringsränta på 6 % (milj. kr.)

Alt. 1

Alt. 2

Alt. 3

All.4

Alt.5

Kyrkbyskolan i Ale

21,6

25,8

26,3

26,7

33,6

Mattilaskolan 1 Haparanda

2,9

4,8

5,1

5.3

6,9

Kvarnbacksskolan i H

å

bo

26.1

30.3

30,8

31.3

36,1

Miirstagymnasiet i Sigtuna

62,9

78,8

80,6

82.5

101,1

Wenstr

ö

mska skolan i V

ä

ster

å

s

99,0

137,0

138,2

139,5

169,2

Med ulgångspunkt i de förutsättningar som redovisais ovan blir sum­man av nuvärdet för samlliga skolor lägst i alternativ 1 (labell 7.12). Alterna­tivet med statsbidrag till skolbyggnader är alltså från finansieringssynpunkt på lång sikt förmånligast för kommunen. Om stalsbidragel upphör skulle bäsla allemativet för kommunen på längre sikl vara alt skaltefinansiera hela inkomstbortfallet. Alternativen 35 ger ett högre nuvärde än allernaliv 1 och 2 beroende på en större andel lånefinansiering. Allernaliv 5, som har den siörsta andelen lånefinansiering, uppvisar det högsla nuvärdet. Påpekas bör att om realräntan varit lägre än 4 % i kalkylema hade alterna­tiven 35 varit förmånligare för kommunerna än vad tabell 7.12 visar. Om realräntan fastställts till ±0 % hade allemativen 25 på lång sikt varit likvärdiga.

1 bilaga 2 (s. 108 O redovisas i ell räkneexempel de kortsiktiga likvidi­lelsmässiga konsekvenserna av de alternativa finansieringsplanerna.

Stora krav kommer att ställas på likviditeten under investeringsskedet om kommunema väljer alt kompensera statsbidragsbortfallet enligt altema­tiv 2 eller 3. Detta förhållande gäller främst för Sigtuna kommuns del med hänsyn till Märslagymnasiets sloriek. Skulle Sigtuna kommun välja atl kompensera hela inkomstbortfallet genom skattefinansiering (alternativ 2)

' Realränta är en nominell ränta som är korrigerad för penningvärdesförändringen under en viss period.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

103

ökar behovel av likvida medel under invesleringsskedel (år 0) med 2: 25 per skr. Om däremol halva inkomstbortfallet lånefinansieras och andra halvan skaltefinansieras (allernaliv 3) kan motsvarande behov av tillskoU på likvida medel år O för Sigtunas del beräknas till 1:13 per skr. Genom­snittligt under försia femårsperioden varierar behovel av tillskott på lik­vida medel enligl labell 7.13 med mellan 13 och 45 öre per skr. i alternativ 2, 1035 öre per skr. i alternativ 3 och 524 öre per skr. i allernaliv 4.

Tabell 7.13 Genomsnittligt  behov  av  tillskott  på  likvida  medel  per skr.  under första femårsperioden enligt bilaga 2

Alt. 2

AU. 3

Alt.4

Alt. 5

Kyrkbyskolan i Ale Mattilaskolan i Haparanda Kvarnbacksskolan i Håbo Märstagymnasiet i Sigtuna Wenströmska skolan i Väslerås

0:16

0:12

0:08

-0:22

0:13

0:10

0:07

-0:07

0:36

0:28

0:20

-0:30

0:45

0:35

0:24

-0:33

0:24

0:15

0:05

-0:52

Om slalsbidragsbortfallet kompenseras genom skattefinansiering är be­hovel av tillskott på likvida medel således slörre ån om inkomstbortfallet finansieras genom upplåning. Skulle kommunerna få möjlighet alt bostads-lånefinansiera skolorna i sin helhel (allernaliv 5) minskar behovet av lik­vida medel under försia femårsperioden med mellan 7 öre per skr. för Mattilaskolan i Haparanda och 52 öre per skr. för Wenströmska skolan i Väslerås beroende bl. a. på all det då saknas behov av skallefinansiering.

7.3.6 Kommunernas finansiella förutsättningar

Allernaliven 24 kommer i jämförelse med alternativ I all innebära en ökad finansiell belaslning på kommunerna. Om statsbidragsbortfallet skall kompenseras genom egna medel, måsle kommunerna ha en god likviditet om utdebileringshöjningar skall kunna förhindras. 1 labell 7.14 har de fem kommunernas likviditet sinsemellan jämförts. Finansieringskapitalel, som ulgör skillnaden mellan omsättningstillgångar och kortfristiga skulder, har därvid använts som ett mått på likviditeten.

Tatiell 7.14 Finansieringskapital åren 197619781 milj. kr.

1976

1977

1978

KapUal

Motsvarar per skr.

KapUal

Molsvarar per skr.

Kapital

Motsvarar per skr.

Ale             -1-    9,4 Haparanda +   10,8 H

å

bo         -    6,9 Sigtuna      -    8,1 V

ä

sler

å

s    -1-118,0

-1-2:78 -1-5:60 -4:70 -1:75 -1-5:95

+   10,6 -1-    9,7

-       6,5

-         9,8

 -1-115,1

-1-2:59 -1-4:20 -3:43 -1:79

-1-4:77

-1-  27,2 -1-    8,0 - 21,5 -f   11,8 -1-178,4

-H5:76 4-3:01 -9:32 -H:88 4-6:35

Källa: SCB, Kommunernas finanser  1976 och  1977.   1978 års bokslut för resp. kommun.

Prop. 1979/80:90

104

Finansieringskapitalel har ökat i storiek mellan åren 1976 och 1978 i Ale, Sigtuna och Väslerås, medan Haparandas finansieringskapilal minskal något. Den största minskningen har dock -ägt rum i Håbo, som i 1978 års bokslut redovisar ell negaiivt finansieringskapilal molsvarande 9: 32 per skr. Västerås och Ale uppvisar i 1978 års bokslut del siörsta finan­sieringskapitalel, 6: 35 per skr. resp. 5: 76 skr. Med ulgångspunkt i finansieringskapilalets storiek skulle alltså Väslerås och Ale ha de största förutsättningarna alt klara en skattefinansiering utan utdebileringshöj­ningar, medan motsatt förhållande skulle gälla för Håbo.

Om slalsbidragsbortfallet kompenseras genom lånefinansiering, skulle Sigtuna kommuns redan i dag höga långfristiga låneskuld per invånare ytteriigare öka (se tabell 7.15). En ökad upplåning skulle inte vara lika kännbar för Ale kommun med hänsyn till kommunens låga låneskuld per invånare. Även Västerås har en låg långfristig låneskuld per invånare, om det beaktas att den största delen av låneskulden avser lomtråttsverksamhet och affarsdrivande verk (elverk, fjärrvärmeverk och hamnverksamhel), som ej ingår i den kommunala verksamheten i de övriga kommunerna. Haparanda och Håbo kommuners låneskuld är i verkligheten betydligt slörre än vad tabell 7.15 visar, om hänsyn tas till den budgeterade ej verkställda upplåningen, som i 1978 års bokslut uppgick till 13 resp. 15 milj. kr.

Tabell 7. IS Långfristig låneskuld per den 31 december 1978

Skuld milj. kr.

Skuld per invånare kr.

Ale

60,7

2 653

Haparanda

23,6

2 549

Håbo

41,5

3 297

Sigtuna

125,0

4 424

Västerås

407,4

3 464

7.3.7 Alternativ till finansiering genom slatsbidrag

De alternativa finansieringsplanerna förutsätter att skattefinansiering och/ eller lånefinansiering är möjliga alternativ för kommunerna all läcka slals­bidragsbortfallet med. Della resonemang bygger emellertid på leoreliska antaganden. Huru vida skattefinansiering eller lånefinansiering är realistiska alternativ för den enskilda kommunen beror dels på kommunens egna ekonomiska förutsättningar, dels på om utrymme finns på kreditmarknaden för ökad upplåning.

En  skattefinansiering förutsätter att  någon eller  några av  följande handlingsvågar är möjliga för kommunen:

Omprövning av befintliga verksamheler.

Senareläggning av planerade investeringar och/eller verksamheter.

Minskning av finansieringskapitalet genom t. ex. disposition ur fonder.

Höjning av utdebiteringen.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

105

En finansiering av slalsbidragsbortfallet genom ökad upplåning förut­sätter bl. a. att utrymme finns på den allmänna kreditmarknaden eller på den prioriterade lånemarknaden. Dessutom erfordras atl kreditinstituten beviljar kommunerna lån vid investeringstillfället. Statsbidrag är från kom­munens synpunkt en säkrare finansieringskälla än skatte- eller lånefinansie­ring under förutsättning att statsbidrag beviljas.

Prop. 1979/80:90

106

Bilaga I

Summa ärliga utbetalningar inbetalningar i 1 OOO-tal kr. enligt nuvärdesmetoden

Nuvärdefaktorn (1 + i) "

d

ä

r i   = r

ä

ntesats

n = anlal 

å

r Diskonteringsr

ä

nta 0,06 (6 %)

ALE, Kyrkbyskolan

Är___________ AltJ______ AU. 2_____ AU. 3_____ Alt. 4_____ AU. 5

O

9 650     13 850     11750      9 650        

1 518

1 518

1 848

2 178

2 533

1 375

1 375

1 674

1 973

2 369

1 243

1 243

1 513

1 783

2 215

1 122

1 122

1 366

1 530

2 071

1 010

1 010

1 229

1 449

I 936

907

907

1 105

1 302

1 810

813

813

990

1 167

1 692

727

727

885

1 043

1 582

648

648

788

929

1 478

575

575

700

825

1 381

508

508

619

730

1 291

448

448

545

643

1 206

392

392

477

563

1 127

341

341

417

490

1 053

291

291

355

419

983

918 858 801 748 698

652 608 568 530 494

461 430 401 374 349

1

2

3 4

5

6 7 8 9 10

II

12 13 14 15

16 17 18 19 20

21

22 23 24 25

26 27 28 29 30

Summa       21568     25 768     26 261     26 674     33 617

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

107

HAPARANDA, Mallilaskolan_________________________ ___

Ä

r      __________ Alt. 1______ Alt. 2______ AU. 3______ Alt.4_______ Alt. 5

O

2 930

4 830

3 880

2 930

150

299

522

136

271

488

123

245

456

III

221

426

99

199

398

90

179

372

80

160

349

72

143

326

64

127

304

56

113

284

50

100

266

44

88

248

38

77

232

34

67

216

25

55

202

189 176 165 154 143

134 125 117 109 101

95 88 82 77 68

1

2 3 4 5

6 7 8 9 10

11 12 13 14 15

16 17 18 19 20

2! 22 23 24 25

26 27 28 29 30

Summa

2 930

4 830

5 052

5 274

6 912

Prop. 1979/80:90

108

HÅBO, Kvarnbacksskolan

Är

All. 1

Alt. 2

AU. 3

AU, 4

AU. 5

7 000

II

160

9 080

7000

26 137

I

2

3

4 5

6 7 8 9 10

11 12 13 14 15

16

17 18 19 20

21

22 23 24 25

26 27 28 29 30

Summa

1 782

1 782

2 109

2 436

2 724

1 642

! 642

1 938

2 234

2 547

1 512

1 512

1 780

2 048

2 381

1 392

1 392

1 633

1 875

2 227

1 279

1 279

1 497

1 715

2 082

1 177

1 177

1 372

1 568

1 946

1 081

1 08!

1 256

1 431

1 819

991

991

1 148

1 304

1 700

909

909

1 048

1 188

1 589

833

833

957

1 081

1 485

763

763

872

982

1 388

698

698

794

891

1 297

638

638

722

807

1 211

582

582

655

730

1 131

526

526

594

656

1 057

344

344

344

344

987

322

322

322

322

922

300

300

300

300

861

280

280

280

280

803

262

262

262

262

750

244

244

244

244

700

228

228

228

228

654

213

213

213

213

610

199

199

199

199

569

185

185

185

185

531

173

173

173

173

495

162

162

162

162

462

151

151

151

151

431

140

140

140

140

402

129

129

129

129

373

30 297

36 134

31 278

30 787

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

109

SIGTUNA, Märstagymnasiel

Ä

r                     Alt.l            Alt.2           AU.3          Alt.4           Alt.5

20 500

36 400

28 450

20 500

1

2 3 4 5

6 7 8 9 10

II 

12 13 14 15

16 17 18 19 20

21

22 23 24 25

26 27 28 29 30

Summa

5 393

5 393

6 643

7 893

7 621

4 884

4 884

6 016

7 148

7 126

4416

4416

5 440

6 463

6 664

3 985

3 985

4 909

5 832

6 231

3 589

3 589

4 420

5 252

5 825

3 225

3 225

3 972

4 719

5 446

2 890

2 890

3 560

4 229

5 090

2 582

2 582

3 181

3 779

4 758

2 301

2 301

2 834

3 367

4 446

2 043

2 043

2 517

2 990

4 156

1 807

1 807

2 226

2 645

3 883

1 .59!

1 591

1 960

2 328

3 629

1 394

1 394

1 717

2 040

3 389

1 214

1 214

I 495

1 776

3 166

1 047

1 047

1 291

1 534

2 958

2 762 2 580 2 409 2 249 2 100

1 961 1 830

1 714 1 594 1 487

1 387 1 294 1 207 1 126 1 049

S2 86!

78 761

80 631

82 495

101 137

Prop. 1979/80:90

110

VÄSTERÅS, Wenslrömska skolan

Å

r

Alt. 1

Alt. 2

Alt. 3

Alt.4

AU. 5

0

14 500

19 000

19 000

19 000

19 000

)

26 500

40 000

33 250

26 500

- 9 000

->

16 750

19 000

20 001

21 003

23 983

3

19 750

30 000

24 157

18 314

-14 340

4

21 500

29 000

25 211

21 421

- 1 208

5

2 232

4 464

1! 552

6

2 016

4 033

10 801

7

1 818

3 636

10 098

8

1 636

3 271

9 440

9

1 468

2 936

8 825

10

1 314

2 628

8 250

11

1 173

2 346

7710

12

1 044

2 087

7 206

13

925

1 850

6 733

14

817

1 633

6 292

15

718

1 436

5 879

16

627

1 254

5 491

17

378

755

5 131

18

328

655

4 791

19

132

263

4 475

20

4 179

21

3 903

22

3 643

23

3 401

24

3 175

25

2 963

26

2 765

27

2 581

28

2 407

29

2 246

30

2 095

31

1 955

32

1 183

33

I 103

34

459

Summa

99 000

137 000

138 245

139 485

169 167

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

111 

Bilaga 2

l.f S 8.

o CT o CT r-~

00 r r r t

ö

ö

ö

ö

 o

14-4-4-4-

o 

ö

1

 c> !jN av w-i

o r-l m r

o

r-l

 OOOO 

14-4-4-4-

T

m o o o o 14-4-4-4-

O 1

., i

£

«

   = -S 

«

 =

.

c "O

c   3   M «

5

:g   "

>   > .E   U

1 C       a nj C 

X)

r- o o o o\

o' 

' 

' o

I   + + + +

ov iri w-i w -     O

r4 o o o 

ö

'

I   -t- + + +     I

o Ov ov Ov 00

r-' o o 

ö

 o

I   + + + +

O ~'n h

* 

On r-

----- o o

g

O o r- r--

-------- o o

o

o  rj n 

r, r-i r.i r

s

OOOO

4-4-4-4-

O 4-

1 o o o o 1   4- 4-  4-  4-

o 4-

1 O O o o

14-4-4-4-

0

4-

J S > > .S 

) fc c9 a c

r- 

»Ä

w-i     fN

o' O o' o'   rl' 4-4-4-4-     4-

r.1 m r.j r    O

o' o' o' o'   

4-4-4-4-    4-

r- vO VI in f 

o' o o' o' r' 4-4-4-4-     4-

S 8.

ooooo

4-4-4-4-4-

ooooo 4-4-4-4-4-

OOOOO

4-4-4-4-4-

CM    I    OU

JO  n  -,  U r-

c 13 c 3 oo n   - a c Si

m rn m fN    f-J

rl' o' o' o' O    f 4-4-4-4-4-    4-

O fN 

      V-|

 o' o' o' o'  

4-4-4-4-4-    4-

 f.-! pn m fN

4-4-4-4-4-

"

.5      .

öä

r 5 S.

o

4-

:

£

     3

O 4-

O 4-

o 4-

o

4-

u      

«

>  I .E !=

U  :«      I  .C

r4 s 

»

 3-e sje

.     c T3   c   3   00 M    C   M   M   C 

X)

Q c

i"

C;, 

a

a;

5:4-

(

Ä

    SKo-

t

ttj       1-   rt

«

 Su ,_

,     >

£

c-g n 3 -

£

 .E ao

ä

 i2   Te

r-. in-

r r* TT    C/5

.Q o; 

 -T 

* .

5o-,

 O 00 \o m 

C rC -' _' -: -

' fN m -     C/3

Prop. 1979/80:90

112

fN o o o 

ö

 I   4- 4- 4- +

  - m Ov m          fN

TI               -7; fN o r             in

ö

ö

ö

ö

4-   I   4-    I     I       I

i r| rj r4 CN

r-;

>/ 

«

-i rsl 

 r

0

0' rl rg r rl

1   + + + +

1

TT yr' r tt rl

r*       m rt

+   1   +   1    1

0 

00 

1

in m c

»

 in rn m fi fN

fN

»

 0

in

0

0 

ö

ö

ö

4-4-4-4-

Ö

4-

ö

4-

If?   1

ö

4-

n r o t

»

 f-.

»

 ri r-J 

4-4-4-4-

in       pn TJ. 

»

'   I 

»

'

 o'

4-    I   4-   I     I

 O o 

Ö

Ö

 4-4-4-4-4-

ooooo 4-4-4-4-4-

O pn 

 o CTn   pn 00 

' 

 o'   n'

4-4-4-4-4-    4-

»

n 00 rn - r-   m  pn

4-4-4-4-4-

fN

4-

o

4-

 fn r- pn -

»

J-      -.T

-7 -

»

 O pn fN           r)

Ö

ö

ö

ö

Ö

ö

4-4-4-4-4-              4-

3in

=3 1,. 1 r| f*-

»

 1, ;: - ppC rvT o r-'

';: 4- 4- 4- 4- 4-

I.

»

_ Ov_ _ 0

n

g ln ln r- 00 in

0

in '' *' -.t

pn

 Tf VO sD Ov 

c 

 n------------ n

§

;

£

8

0 

 fN m .*-

M

 fN fn 1

»

i/i

in

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

113

8    Överväganden

8.1 Alternativa specialdestinerade statsbidrag

Vi har i del föregående konstaterat all det finns starka krav på förenk­lingar och minskad detaljreglering när det gäller statens styrning av kom­munerna. Delta är också innebörden av direktiven till SAK. Nuvarande konstruktion av investeringsbidraget till skolbyggnader och den handlägg­ningsordning som är förenad härmed förutsätter en omfattande administra­tion saml en relativt långtgående detaljstyrning. Atl ylterligare komplicera bidragssystemet, som föreslås i två av de motioner som behandlats i kapitel 1, anser vi vara uleslulel.

Mot denna bakgrund har vi i första hand prövat möjligheterna att förenk­la nuvarande investeringsbidrag för alt öka kommunernas handlingsfrihel och ansvar för skolbyggnadsverksamheten. Därvid har särskilt en ökad schablonisering övervägts.

Schablonen skulle exempelvis kunna grundas på vissa miniminormer för skolbyggen. Förutsättningen är då all SÖ även i fortsättningen utfärdar normer för skollokaler. Lokalbehovsprövningen - även för gymnasiesko­lan - skulle göras av kommunerna på grundval av SÖ:s normer och anvisningar. Vid slatsbidragsansökan skulle kommunerna inle behöva re­dovisa de beräknade produktionskostnaderna ulan endasi den vid lokalbe­hovsprövningen fastställda nettogolvarean. Någon kontroll av överareor och koslnader skulle ej ske. Kvolkoslnaden. dvs. den koslnad som avräk­nas från investeringsramen, skulle liksom bidragsunderiagel beräknas schablonmässigt med ulgångspunkt från den samlade nettogolvarean. Slalsbidraget skulle ulgöra en fasl andel av bidragsunderiagel. Vid om- och lillbyggnadsprojekl, där en schablonisering kan vara svår all genomföra, skulle liksom hittills slalsbidraget och kvolkoslnaden kunna grundas på de beräknade kostnaderna från fall lill fall.

Även ett schabloniserat investeringsbidrag skulle kräva administrativa insatser från SO:s sida för granskning och prövning av de enskilda sialsbi­dragsansökningarna. Schabloniseringen skulle dock kunna leda till väsent­liga förenklingar i bidragsadministralionen jämförl med nuläget. Fortfaran­de skulle dock den nackdelen kvarslå alt statsbidragssystemet lockade kommunerna all välja alternativet nybyggnation i stället för förhyrning.

Ell schabloniserat investeringsbidrag torde liksom nuvarande bidrag kräva statliga investeringsramar. Den begränsning som ramarna ulgör innebär alt samplanering av skollokaler och övrigt samhällsbyggande för­svåras. Därmed minskar kommunernas möjligheler atl lolalplanera och la etl eget ansvar för sin investeringsverksamhet. Della utgör etl tungt argu­ment mot investeringsbidrag med begränsade investeringsramar över hu­vud laget. 

8    Riksdagen 1979180. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

114

Vi återkommer i ett senare avsnitt lill en annan aspekt på investeringsra­marna, nämligen ramarnas funktion som statligt medel att påverka de kommunala investeringarnas omfallning utifrån bedömningen av del sam­hällsekonomiska lägel.

1 deballen har förts fram förslag om övergång från investeringsbidrag lill hyresbidrag, utformat som ett driftbidrag per elev och år. Vi har lidigare i kapitel 3 redogjort för elt sådanl förslag och de konsekvenser som det skulle föra med sig. Vi vill här särskilt peka på de problem som skulle uppkomma om man inför reduklionsregler för alt hindra atl kommunerna får statsbidrag för redan uppförda skolbyggnader två gånger. Ell sådanl system skulle bli komplicerat och svårhanleriigl, vilkel även har påtalats i elt flertal remissyttranden. En annan nackdel med ell driftbidrag per elev och år är den inverkan som elevutvecklingen i befintliga skolor skulle få på bidragets sloriek. Ell minskal elevunderiag skulle innebära minskade bi­drag även om lokalbehovet är oförändral. Även andra nackdelar har re­dovisats i kapitel 3.

En övergång lill ell allmänt hyresbidrag per år innebär i princip all man periodicerar nuvarande investeringsbidrag och fördelar utbetalningarna över en serie av år. Delta påverkar inte statens behov av all begränsa den tolala bidragsvolymen i samma ulslräckning som nu sker genom investe­ringsramarna. Däremot skulle inte staten längre ha någon möjlighet att genom bidragsramen slyra investeringsvolymen. Eflersom någon direkl koppling inle längre skulle finnas mellan investeringarnas faktiska omfall­ning och bidragels storlek, skulle hyresbidraget snabbt övergå lill alt bli ell allmänt driftbidrag till skolväsendel. Om hyresbidraget dessulom relateras lill antalet elever, förslärks karakiären av allmänt driftbidrag eflersom elevantalet utgör etl myckel grovt mått på en kommuns aktuella investe­ringsbehov.

Såvill vi har kunnal finna skulle därför en övergång från investeringsbi­drag till hyresbidrag per elev och år innebära all bidragets nuvarande behovsrelalering i slor ulslräckning går förlorad ulan atl några väsenlliga vinsier uppnås.

Samma invändningar kan resas mol all bygga ul nuvarande driftbidrag lill grundskolan och gymnasieskolan med bidrag även till kommunernas kapitaltjänstkostnader för skolbyggnader. Driftbidragen är till helt övervä­gande del avsedda att täcka kommunernas lärarlönekostnader. Kopplingen mellan dessa kostnader och investeringsbehovet är svag. Speciellt gäller detta för gymnasieskolan, där nettogolvarean per elev varierar mycket starkt mellan olika studievägar och där de mest utrymmeskrävande utbild­ningarna har de i genomsnill lägsla lärarlönerna.

En avlösning av investeringsbidraget lill skolbyggandet med någon form av allmänl driftbidrag lill skolsektorn skulle alltså innebära att bidraget i slor utsträckning mister sin nuvarande slarka behovsrelalering, vilket i sin tur innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan kommunerna. Denna

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

115

ändrade kostnadsfördelning skulle inle slå i överensslämmelse med målet för den nyligen beslutade reformeringen av det kommunala skatleutjäm­ningssystemet.

De slutsatser som vi här har dragit överensstämmer helt med vad före­draganden i prop. 1978/79: 95 om den kommunala ekonomin har anfört om atl en bidragsgivning via skalleuljämningssyslemel klart är atl föredra framför allmänna driftbidrag till vissa seklorer av den kommunala verk­samheten. Riksdagen delade denna uppfattning.

Om man önskar avlösa nuvarande investeringsbidrag till skolbyggandet med någon annan form av statlig bidragsgivning, bör transferering via skalleuljämningssyslemel i försia hand komma i fråga. Delta framgår även av riksdagens beslul med anledning av den ovannämnda propositionen om den kommunala ekonomin. Där anges att en successiv förskjutning av tyngdpunkten i statsbidragsgivningen bör ske. Skatteutjämningsbidraget bör därvid svara för en ökad andel på de speciella statsbidragens bekosl­nad.

Som vi redan angivit i kapitel I ligger dock frågan om kostnadsfördel­ningen mellan siat och kommun och därmed även omfattningen av de statliga transfereringarna lill kommunerna uianför vårl utredningsuppdrag.

8.2 Kommunernas behov av nnansieringshjälp

En sund grundprincip i all ekonomisk verksamhet är all den som har ansvaret för utgifterna också skall ha ansvaret för hur dessa utgifter skall finansieras. Om kommunernas ansvar för skolbyggnadsverksamheten ökas, bl. a. i syfle atl möjliggöra en effektivare användning av de kommu­nala resurserna, så bör ulgångspunklen också vara att kommunerna själva skall svara för finansieringen av denna verksamhel, såvida inte myckel starka skäl lalar emol delta. Syftel med en sådan ordning är att kommuner­nas val mellan olika finansieringsalternativ, mellan olika sätt att tillgodose behovet av skollokaler samt mellan behovet av skollokaler och behovet av andra kommunala investeringar skall ske på en så god grund som möjligt.

Denna grundsyn utesluter inte att någon form av finansieringsstöd till skolbyggnadsverksamhelen ges, om särskilda skäl för detla finns. Vi har därför studerat om något behov av finansieringsstöd föreligger, saml vilka faklorer som talar för resp. emol ell sådanl slöd.

När det gäller behovet av finansieringsstöd kan först konstateras all investeringsbidragets betydelse för den totala kommunsektorns ekonomi är relativt liten. Under år 1978 uppgick investeringsbidraget lill ca 300 milj. kr., vilkel motsvarade ca 20% av kommunernas och landstingskommuner­nas totala utgifter för skolbyggnadsverksamheten. Dessa svarade i sin lur för ca 12% av kommunernas och landstingskommunernas totala investe­ringsutgifter. Selt i relation till kommunsektorns lolala investeringsvolym uppgick således bidragel lill ca 2%. Del svarade vidare mol 0,3% av

Prop. 1979/80:90

116

kommunsektorns lolala utgifter och mot ett kommunalskatteuttag på ca 15 öre.

För kommunsektorn som helhel framstår det enligl vår bedömning som möjligt alt genom omprioritering, besparing eller skaltehöjning klara ett slopande av investeringsbidraget ulan orimliga konsekvenser. Till delta kommer att kommunsektorn får ökade resurser genom de kraftigt för­slärkla skalleuljämningsbidrag som riksdagen beslulade om våren 1979. Investeringsbidraget är inte heller större än att det i ett normall kredit-marknadsläge borde vara möjligt för kommunsektorn alt i viss utsträck­ning ersätta ett slopat investeringsbidrag med upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Belastningen på kredilmarknaden av atl bidraget ersätts med lånefinansiering kan ses mot bakgrund av alt den lotala kommunala brutloupplåningen under år 1978 uppgick lill ca 4 700 milj. kr. och under år 1979 kan beräknas uppgå lill ca 4000 milj. kr. Investeringsbidraget svarade alltså år 1978 mot drygt 6% av kommunernas tolala bruttoupplåning. Del var dessulom mindre än variationen i brutloupplåningen mellan åren 1978 och 1979. Selt i relation lill den lolala omslutningen på kredilmarknaden motsvarade bidragel ca 0,4%.

Även om del alltså för kommunsektorn som helhet enligt vår uppfattning inle föreligger något behov av finansieringshjälp, är det naluriiglvis tänk­bart alt behovel av sådan hjälp kan vara större för enskilda kommuner. För landstingskommunerna utgör investeringsbidraget en så lilen del av den tolala verksamheten alt något behov av finansieringshjälp inle kan anses föreligga. För atl studera behovet av finansieringshjälp bland kommunerna har vi utfört den sludie som har redovisats i kapitel 7.

Studien omfallar, som tidigare nämnts, fem befolkningsmässigt expan­derande kommuner som har genomförl eller håller på alt genomföra skol­byggnadsprojekl som i flerlalel fall är relalivi omfaltande. Enligt studien skulle ell slopande av investeringsbidraget för de studerade kommunerna medföra etl inkomstbortfall som i genomsnitt under en femårsperiod mot­svarar en utdebitering på mellan 21 öre och 31 öre per skr. För ell enskill år motsvarar investeringsbidraget som mesl 82 öre per skr. Ingen hänsyn har i studien tagils lill den ökning av inkomster som kommunerna kan tänkas erhålla genom den beslulade förbättringen av det kommunala skatteutjäm­ningsbidraget.

Den slutsats som kan dras av studien är atl om kommunerna inte erhåller något ökat kommunalt skatteutjämningsbidrag, om de inle minskar sina utgifter, om de inle har någon överlikviditet och om de inle kan öka sin lånefinansiering, så måsle etl bortfall av investeringsbidraget kompenseras med en skattehöjning av storleksordningen 21 öre lill 31 öre per skr. Även om lånefinansieringen ökas, kan ett bortfall av investeringsbidraget leda till krav på en viss ökning av skatteuttaget. Della aktualiserar frågan om statsmakterna bör bidra med någon form av finansieringshjälp till kommu­nerna.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

117

Denna fråga kan inle besvaras utan en närmare diskussion om vad finansieringsproblemet beror på. Två typer av finansieringsproblem kan urskiljas. Det ena är i grunden ett kostnadsproblem och sammanhänger med den ändrade kostnadsfördelning mellan stat och kommun som etl slopande av investeringsbidraget innebär. Det andra problemet är ett likvi­ditelsproblem och uppkommer om kommunerna inle kan ersätta bortfallet av investeringsbidrag med upplåning på den allmänna kredilmarknaden i den omfattning som de önskar.

Vad gäller den förstnämnda lypen av finansieringsproblem har vi redan i kapitel I sagl att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun är en fråga som ligger utanför ulredningsuppdragel och som i sin helhel bör lösas inom ramen för de årliga överläggningarna mellan regeringen och kommunför­bunden om den kommunala ekonomin.

För kommunerna i vår studie innebär ell bortfall av investeringsbidraget till de specialstuderade skolbyggnadsprojeklen alt de måsle räkna med minst den skallehöjning som anges i allernaliv 4 (se labell 7.13), där hela bortfallet av investeringsbidraget lånefinansieras till marknadsmässiga vill­kor, såvida kommunerna inte har resurser i form av likvida medel eller genom andra åtgärder såsom effektivisering och omprioriteringar kan an­passa utgifterna efler de förändrade ekonomiska förutsättningarna. För de fiesta av de undersökta kommunerna ökar dock de likvida medlen genom den beslutade reformeringen av skalleuljämningssyslemel.

Den andra lypen av finansieringsproblem uppkommer, som tidigare nämnts, om kommunerna inle kan ersätta bortfallet av investeringsbidrag med upplåning på den allmänna kredilmarknaden. Det gäller då finansie­ringsproblem som ligger vid sidan av frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Finansieringsproblemen har i stället sin grund i, antingen atl kredilmarknadens funktionssätt är brislfälligl, eller i atl stats­maklerna med hänsyn till kravet på samhällsekonomisk balans för en kreditpolitik som har lill syfte atl genom kreditbegränsning hålla tillbaka kommunernas och andra sektorers efterfrågan på varor och ijänsler. Kom­muner som inte erhåller ökade skatteutjämningsbidrag och inle har re­server i form av likvida medel kan då, på grund av att möjlighelerna lill lånefinansiering än begränsade, tvingas tillgripa skallehöjningar som är slörre än vad som för kommunerna i studien anges i alternativ 4.

Ett alternativ lill skaltehöjning är självfallet att genom prioritering och effektivisering försöka begränsa de tolala utgifterna. Inte minst i etl någol längre perspektiv torde delta vara en framkomlig väg. Vi vill i detla sammanhang peka på, alt ett slopande av investeringsbidraget kan komma att medföra atl de hinder för en effektivisering, som den statliga slyrningen av skolbyggnadsverksamhelen i vissa fall kan ha inneburil, lill övervä­gande del bortfaller. 1 del längre perspektivet är det vidare genom en god planering möjligt att minska den finansiella påfrestning som elt slörre skolbyggnadsprojekl kan innebära för en kommun. Delta kan ske genom

Prop. 1979/80:90

118

att medel i slörre ulsträckning än f. n. i förväg reserveras för ändamålet eller genom atl kommunens lolala investeringsverksamhet avvägs så all andra kommunala invesleringar minskas under den tid skolbyggnadspro­jektel genomförs. Vid en jämn total kommunal investeringsnivå minskar nämligen den finansiella påfrestningen genom att behovel av lånefinansie­ring inle utsätts för kraftiga variationer mellan åren.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla följande. Ell slopande av investe­ringsbidraget får i normalfallet en begränsad effekt för flertalet kommuner. Särskill gäller della om kommunerna lill viss del lånefinansierar slalsbi­dragsbortfallet. 1 normala kreditmarknadslägen bör detta utan större svå­righeter kunna ske på den allmänna kredilmarknaden. I ett längre perspek­tiv bör det också vara möjligt atl genom priorilering, effektivisering och god planering minska den finansiella påfrestning som elt slopande av investeringsbidraget i vissa fall skulle kunna medföra på kort sikt. De ökade skatteutjämningsbidragen som beslulades våren 1979 medverkar också lill all förbättra den fiansiella situationen i fiertalet kommuner och därmed göra dessa bällre rustade i likvidilelshänseende.

Mot bakgrund av vad som nu anförts anser vi alt elt slopande av investeringsbidraget får relativt begränsade konsekvenser för kommuner­nas totala ekonomi. Dessulom har vi i avsnill 5.3 noterat atl föredraganden i propositionen om den kommunala ekonomin våren 1979 ullalade all vid beviljande av exlra skatteutjämningsbidrag bör hänsyn las till atl enskilda kommuner kan länkas bli särskill missgynnade genom att specialdestine­rade slalsbidrag avvecklas. Vi förutsätter atl denna princip kommer all tillämpas även vid etl slopande av investeringsbidraget lill skolbyggnader. Behovet av all ersätta investeringsbidraget med någon annan form av statligt finansieringsstöd lill skolbyggnadsverksamhelen, på grund av att konsekvenserna för den kommunala ekonomin annars skulle bli alllför negativa, framstår i konsekvens därmed som litel.

De problem som i vissa fall skulle kunna uppkomma på grund av atl en kommun inle kan erhålla lånefinansiering på den allmänna kredilmarkna­den skulle i princip kunna lösas genom nägon form av finansieringsslöd, som säkerställer att kommunerna, oavsell siluationen på den allmänna kreditmarknaden, alllid kan lånefinansiera sina skolbyggnadsprojekt. Även om konsekvenserna för den kommunala ekonomin av etl slopat investeringsbidrag är relativt små och behovel av elt finansieringsslöd mot den bakgrunden kan framslå som relativt litel, skulle etl finansieringssy­stem där kommunerna på någol säll garanleras lån för sin skolbyggnads­verksamhet emellertid kunna vara moliveral av andra skäl. Vi har därför från mer allmänna utgångspunkter pröval vilka faklorer som lalar för resp. mot införandel av den typen av finansieringssystem, jämfört med etl finansieringssystem där kommunerna själva svarar för finansieringen bl. a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

119

8.3 Allmänna aspekter på val av finansieringssystem för skolbyggnadsverk-samheten

En prövning av olika finansieringssystems för- och nackdelar måsle alltid ulgå från alt samhällels totala resurser är begränsade och atl det därför gäller atl välja ett finansieringssystem som främjar etl så effektivt utnyttjande av dessa resurser som möjligt. Elt sätl att uppnå en ökad effektivitet i det kommunala resursutnyttjandet är att ge kommunerna etl ökal ansvar för hur de samlade kommunala resurserna skall utnytljas. Elt annat sätl är att statsmaklerna genom ramar för olika verksamhetsområ­den försöker styra den kommunala resursanvändningen mol ökad effekli­viiel.

Om man väljer den sistnämnda vägen, kan man med utgångspunkl i hur resursfördelningen skett hävda alt finansieringssystemet helsl bör vara sådanl all det möjliggör för kommunerna atl med minsla möjliga svårighe­ter finansiera den resursanvändning som slatsmaklerna ansett bör komma tiil slånd. Man brukar säga atl slalsmaklerna vid en sådan ordning gör en real planering av resursanvändningen, lill vilken finansieringssystemet sedan i största möjliga ulsträckning bör anpassas. Ett typexempel pa ell område där en sådan ordning eftersträvas är bostadsbyggandet.

Om man i slällel väljer vägen all försöka förbättra del kommunala resursutnyttjandet genom atl ge kommunerna etl ökal ansvar för hur de samlade kommunala resurserna skall utnyttjas, blir bilden av finansierings­systemels roll en annan. Det är då utomordentligt vikligl alt finansierings­systemet är neutralt i den mening atl del i så lilen ulsträckning som möjligt styr kommunernas val mellan olika säll all använda de kommunala resur­serna.

I verkligheten är bilden .självfallet inte så enkel som den nu har beskri­vits. Vid en real planering med ramar kan kommunerna ges etl inflytande över resursanvändningen genom all en ram kan omlätla flera kommunala verksamhetsområden. I etl system där kommunerna i princip har ansvaret för hur de samlade kommunala resurserna skall användas kan statsmak­terna på olika sätt påverka den kommunala resursanvändningen. Etl flertal olika slyrmedel kan därvid användas. Exempel på sådana är Ivingande lagstiftning, rekommendalioner och olika ekonomiska slyrmedel såsom avsiktliga skillnader i finansieringsmöjligheterna för olika kommunala verksamhetsområden.

Den är en allmänt omfaltad strävan att kommunerna genom ökat eget ansvar och minskad slallig detaljstyrning skall kunna avgöra den kommu­nala resursanvändningen. Frågan om vilkel finansieringssystem som skall gälla för skolbyggnadsverksamheten kan inle ses isolerad från denna slrä­van. Även om huvudinriktningen är atl öka det kommunala ansvarel för skolbyggandel kan del ändå av olika skäl finnas anledning för statsmak­terna atl utöva en viss slyrning. En väsenllig fråga vid valel av finansie-

Prop. 1979/80:90

120

ringssystem är då i vilka avseenden statsmakterna vill styra skolbyggnads­verksamheten och i vilka former styrningen skall ske.

Staten kan vilja slyra skolbyggandet från i huvudsak tre utgångspunkter. Slyrningen kan vara betingad av skolpolitiska, bostadspolitiska eller all­männa ekonomisk-politiska överväganden. När del gäller formerna för slyrningen är självfallet inle del enda krav som kan ställas all de är lämpliga för att uppnå den önskade styreffekten. Ell beslul om slyrning och om slyrmedel kan inte ske bara med hänsyn lill vilka styreffekter som uppnås. Hänsyn måste självfallet tas också till styrmedlets administrativa konsekvenser och till de negativa effekter på ekonomins funktionssätt i ston som styrmedlet eventuellt kan ha. När finansieringssyslemels ut­formning fungerar som styrmedel, måste särskild hänsyn tas lill de nega­tiva konsekvenser för ekonomins funktionssätt i storl som kan uppkomma genom effekter på statsbudgeten och/eller på kreditmarknaden.

Vi övergår nu till all diskulera vilka styreffekter på skolbyggnadsverk­samheten som slatsmaklerna kan länkas vilja uppnå från olika ulgångs­punkter. Därvid behandlas också vilka styrmedel som kan användas för att uppnå önskade styreffekter. De administrativa konsekvenserna av olika styrmedel samt konsekvenserna för ekonomin i storl som olika styrmedel medför behandlas längre fram i samband med redovisningen av de olika finansieringssystemens för- och nackdelar.

De alternativ för finansiering som vi behandlar i del följande ulgår från att det nuvarande investeringsbidraget till skolbyggande slopas. Huvudal­ternativet är etl system där kommunerna genom löpande inkomsler och upplåning på den allmänna kredilmarknaden själva svarar för finansiering­en. Därefter redovisas Ire alternativa vägar att underlätta den kommunala finansieringen av skolbyggnadsverksamheten. Del försia alternativet är en ulvidgning av bostadskreditgivningen till alt generellt omfatta skollokaler. Del andra alternativet innebär att en statlig lånefond för skolbyggnader inrättas och det Iredje alternativet alt ett finansieringssystem, liknande det som nu används för fjärrvärmefinansieringen, införs. Fören närmare redo­visning av de sistnämnda finanseringsalternativen hänvisas lill avsnitt 8.5.

8.4 Styrning av skolbyggnadsverksamheten

8.4.1 Skolpolitiska utgång.spunkter

Vi har i avsnitt 2.5 redovisat de slyrmedel som nu finns och moliven för dessa.

Ell styrmedel att uppnå fastställda mål för skolan är och kommer också i framtiden att vara tvingande lagstiftning. Exempel på detla är alt varje kommun enligt skollagen skall sörja för undervisningen i grundskolan. Molsvarande skyldighet gäller beträffande gymnasieskolan för kommun eller landstingskommun som anordnat sådan skola. Kommuner och lands-

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

121

tingskommuner kommer även i fortsättningen atl ha ansvarel för att sko­lorna har erforderliga och lämpliga lokaler.

Skollag, skolförordning och läroplaner släller krav på bl. a. lillgången på skollokaler. Med utgångspunkl från skolpolitiska mål, så som de kommer till utlryck i bestämmelser och läroplaner, har centrala anvisningar utarbe­ tats för lokalbehov och ulformning av skollokaler. För undervisningslo­kaler anger de slatliga lokalnormerna den area som behövs för all en ändamålsenlig undervisning skall kunna bedrivas enligl läroplanens inten­tioner. Denna form av styrning förutsätter enligt vår uppfattning att det bedrivs etl kontinuerligl forsknings- och utvecklingsarbele på skolbygg­nadsområdet. Ell viktigt inslag i detta arbele bör vara alt beakla de krav som bl.a. nya verksamhelsformer och nya ulbildningar släller på skol­byggnaderna.

Ett annal slyrmedel, om än indirekl. är den rådgivnings- och service­verksamhet som bedrivs på skolbyggnadsområdet. Vi har funnil att del finns behov av en sådan verksamhel. Härvidlag har skissrilningsgransk­ningen en central funktion. Som vi tidigare nämnt är syftet med denna granskning att ge kommunerna råd och synpunkler avseende den pedago­giska funktionen och byggnadsekonomin. En obligatorisk granskning sy­nes inte vara förenlig med principen alt kommunen skall ha del fulla ansvaret för skollokalernas ulformning. Skissrilningsgranskningen bör därför vara frivillig för både grundskolan och gymnasieskolan.

En Iredje typ av styrmedel är olika former av ekonomisk stimulans. Etl exempel på detla är den nuvarande statsbidragsgivningen. Den typen av styrmedel behövs inte från skolpolitiska utgångspunkter. Kommunerna kan själva väntas göra en lämplig avvägning mellan olika säll att tillgodose behovet av skollokaler inom de ramar som de två förstnämnda styrmedlen ger. Detta gäller såväl skolbyggnadsverksamhetens omfattning som skollo­kalernas utformning. Någol behov för statsmakterna all genom real plane­ring styra skolbyggandels omfattning föreligger inte från skolpolitiska ul­gångspunkter.

Enligt vår bedömning är det därför en lämplig ordning atl kommunerna själva får ansvara för skolbyggnadsverksamhelen inom de ramar och rikt­linjer som de två förstnämnda styrmedlen innebär. Yllerligare slyrmedel kan emellertid behövas på grund av att statsmakterna från andra ulgångs­punkter än skolpolitiska vill påverka skolbyggandet. Som tidigare nämnts kan en sådan slyrning vara motiverad från bostadspolitiska och allmänna ekonomisk-politiska ulgångspunkter.

8.4.2 Bostadspolitiska utgångspunkter

Bostadspolitiken rör inte bara frågor som sammanhänger med själva bo­staden utan också frågor som har med olika lyper av boendeservice alt göra. Anledningen lill atl skolbyggnadsverksamheten behöver bedömas inle bara från skolpolitiska utan också från bostadspolitiska ulgångspunk­ter är främst all skollokalerna såviit avser grundskolan är viktiga bostads­komplement.

Prop. 1979/80:90

122

Som tidigare nämnls omfattas lokaler för boendeservice i princip av bo­stadsfinansieringssystemel. Skälet lill delta är alt statsmakterna därige­nom vill främja de för de boende mest angelägna servicebehoven, och då i regel sådana som molverkar skillnader i de boendes förutsättningar och därav följande segregalionstendenser. Skollokaler omfattas dock f. n. inle generelll av bostadsfinansieringssystemel. Om statsbidraget slopas skulle det kunna ligga nära till hands all ändra på detta förhållande. Mot bak­grund av statsmakternas särskilda slyrning av skolverksamheten genom skollag, läroplaner m. m. vill vi framhålla all det dock enligt vår uppfatt­ning är möjligt - också i en silualion där investeringsbidraget slopas - all tillgodose de boendes behov av service i form av skolverksamhet, utan att låla skolbyggandel omfattas av bostadsfinansieringssystemel.

En annan aspekl på skolbyggandel, som är iniressant ur bostadspolitisk synvinkel, är att skollokalerna i vissa fall kan användas för att lillgodose de boendes behov av annan boendeservice än skolverksamhet. Ell sådanl samutnytljande av lokaler innebär självfallel ett effektivt resursutnytt­jande, om lokalerna kan ulformas så all de på ell fullgott säll fyller såväl skolans som de boendes behov. Om samulnytljandet kan ske endast lill prisei av all varken skolans eller de boendes behov tillgodoses på ett acceptabelt sätl, har däremot resursanvändningen snarast försämrats ge­nom samulnytljandet.

Den avvägning som måsle ske mellan skolans och de boendes behov kan i princip i det enskilda fallel göras av kommunerna. Detta hindrar emeller­tid inte att statsmakterna genom olika slyrmedel kan påverka kommuner­nas val. Från skolpolitiska ulgångspunkler sker detla f. n. genom de krav som skollag, läroplaner, slatsbidragsbestämmelser m. m. ställer. Stats­makterna påverkar dessulom kommunernas val genom att låla skilda fi­nansieringsförutsättningar gälla för sedvanliga skollokaler och för skollo­kaler som utgör en inlegrerad del av en anläggning för boendeservice. Om lokalerna uppfyller vissa krav, vilka redovisais i avsnitt 2.4, kan slatliga bostadslån utgå för skollokalerna. 1 de fall skollokalerna ulgör mindre än hälften av den totala boendeserviceanläggningen utgår bostadslån för samlliga skollokaler i anläggningen. 1 övriga fall kan under vissa förutsätt­ningar bostadslån utgå för de skollokaler som samutnyttjas.

Man kan diskutera om det, med hänsyn lill effektiviteten i den kommu­nala resursanvändningen, är en lämplig ordning all ha skilda finansierings-syslem för olika typer av skollokaler. Vi anser för vår del all etl enhelligl finansieringssystem för hela skolbyggnadsverksamheten har vissa förde­lar. Vi vill emellertid också framhålla, all det bör vara möjligt all avsevärt begränsa de negativa effekter som skilda finansieringssystem skulle kunna länkas ge upphov till.

Bostadsslyrelsen har i sin anslagsframslällning för budgetåret 1979/80 pekal på en möjlighet att molverka de negaliva effekler som kan uppkom­ma, nämligen atl - i en inlegrerad anläggning - endast låta den del av

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

123

skolans lokaler som samutnyltjas komma i fråga för bostadsfinansiering.

Vi anser atl bostadsslyrelsens förslag är välgrundat och stöder detta.

Dessutom anser vi det angeläget all bostadslånesystemet för integrerade

boendeserviceanläggningar vid ett slopande av investeringsbidraget lill

skolbyggnader

till-

lämpas på ell sådanl sätt alt s.k. lånearkileklur inle uppslår, dvs. alt lånemöjlighelerna inle påverkar anläggningarnas utformning på ett från funktionssynpunkl olämpligt sätt.

8.4.3 Allmänna ekonoinlsk-politiska ulgångspunkter

Statsmakterna har från allmänna ekonomisk-politiska ulgångspunkter elt behov av alt kunna påverka efterfrågan på varor och Ijänsler i ekono­min. Inte minsl behöver kommunernas och landstingskommunernas efter­frågan kunna påverkas.

Vad som från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter behöver kunna påverkas är inle så myckel hur stora resurser som kommunerna och landstingskommunerna använder för olika verksamheter, utan snarare hur slora resurser de totalt lar i anspråk. Behovel av en sådan mer övergri­pande slyrning bör i princip vara förenlig med en slrävan all åstadkomma en effektiv kommunal resursanvändning genom all låta kommunerna själva ta ell slorl ansvar för hur de samlade resurserna fördelas mellan olika kommunala verksamheler. 1 praktiken kan del emellertid visa sig svårt alt finna lämpliga slyrmedel för en mer övergripande slyrning. Del kan då från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter bli nödvändigl atl slyra den kommunala efterfrågan inom ett vissl område, t.ex. skol­byggnadsverksamhelen, trots de negativa effekter som detta kan ha pä möjlighelerna all åstadkomma en rationell kommunal resursanvändning.

Vi ulgår i del följande från atl statsmakterna, vad gäller skolbyggandet, eftersträvar en ordning där den kommunala resursanvändningen förbättras genom alt kommunerna får ett ökat ansvar för hur slora kommunala resurser som skall användas för detta ändamål samt på vilkel säll dessa resurser bäst skall utnyttjas. Mol bakgrund av delta och vad som ovan anförls framslår det enligt vår bedömning som angelägel all den slyrning som från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter är nödvändig sker på en så övergripande nivå som möjligt, och all någon direkl slyrning av skolbyggandets omfallning från dessa utgångspunkter helsl inte sker.

F.n. slyrs, som lidigare redovisats i avsnitt 2.5, skolbyggnadsverksam­helens omfattning i betydande ulsträckning genom en ram för statsbidrags­givningen. Om investeringsbidraget slopas bortfaller della slyrmedel. Det­ta innebär emellertid inle alt en ramstyrning av skolbyggandet därmed inte kan ske. Skolbyggnadsverksamhelen omfallas nämligen liksom allt annat byggande av lagen om byggnadstillstånd. Som lidigare nämnls ingår, enligl nu gällande förordning om byggnadstillstånd, stalsbidragsfinansierade sko­lor ej bland de byggnadsprojekt som kräver byggnadstillstånd. Bland dessa

Prop. 1979/80:90

124

projekt ingår däremot skolor som uppföres ulan statsbidrag. Om statsbi­draget slopas skulle enligt gällande lagstiftning samlliga skolbyggnader kräva byggnadstillstånd. Frågan om byggnadstillstånd kommer då alt prö­vas av arbelsmarknadsstyrelsen, eller efter dess bemyndigande, av länsar­betsnämnderna.

Ell allernativl förtärande är alt regeringen fastställer ramar, inom vilka byggnadstillstånd får beviljas. Della förtärande används f.n. vad gäller icke statligt belånat bostadsbyggande och användes tidigare också för sjukhusbyggande. Enligt vår bedömning bör emellertid slyrningen av skol­byggandel i försia hand ske på elt mer övergripande sätt. Endasi om en sådan mer övergripande styrning i vissa akuta situationer visar sig otill­räcklig, bör möjlighelen övervägas alt genom en ram för skolbyggnads­verksamheten styra dennas omfattning.

Som en jämförelse kan nämnas de förändringar som vidtagits när del gäller statsmakternas slyrning av sjukhusbyggande. Som nyss nämnts styrdes detla tidigare genom ramar för byggnadstillstånd, men numera prövas frågan om byggnadstillstånd för sjukhusbyggande av arbetsmark­nadsstyrelsen eller, efler dess bemyndigande, av länsarbetsnämnderna. Ingen ram finns för det tolala sjukhusbyggandeis omfallning. För projekl över I milj. kr. skall socialstyrelsens och sjukvårdsdelegalionens syn­punkler beaklas. För år 1980 prövas projekl överstigande 50 milj. kr. av regeringen. Etl system liknande della skulle självfallel kunna införas även för skolbyggandet. Enligt vår bedömning bör dock i försia hand ännu mer generella styrmetoder eftersträvas.

1 propositionen om socialstyrelsens uppgifler och organisation m.m. (prop. 1979/80:6) har föreslagits atl frågan om sjukvårdsinvesleringarna skall behandlas i de årliga överläggningarna om kommunernas ekonomi. Dessa överläggningar bör enligt propositionen utökas till att omfalta även de kommunala invesleringarna.

Om ett system liknande detta infördes för skolbyggnadsverksamheten, skulle kommunerna och landstingskommunerna ha stora möjligheter att själva välja vilka resurser som bör avsättas för skolbyggande. Del ligger emellertid utanför vårl utredningsuppdrag att ta ställning lill vilka mer övergripande slyrmedel som bör användas.

Vid sidan av en mer övergripande slyrning kan det från allmänna ekono­misk-politiska ulgångspunkter finnas behov av en detaljstyrning, t.ex. av enskilda skolbyggnadsprojekt. Detta är främst betingat av sysselsättnings­politiska skäl, men den allmänna silualionen på t.ex. byggmarknaden kan också spela roll. Vi vill i detta sammanhang särskill peka på den säsong­mässiga styrning av enskilda projekt som länsarbetsnämnderna utövar. Denna styrning måsle självfallel ske även framdeles och grundas på lagen om byggnadstillstånd. Vid sidan av den direkta slyrningen av byggnads­verksamheten genom byggnadstillstånd är det också möjligt atl styra bygg­nadsverksamheten genom invesleringsavgifler. Delta skedde senasl under

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

125

år 1977 (SFS 1977: 322, 323, 1064) men omfattade då ej skolor. I en akul silualion borde man enligt vår bedömning i princip kunna överväga en Slyrning av skolbyggandet med sådana avgifter, om alternativet är en direkl ramstyrning av skolbyggnadsverksamheten.

Vi vill också fästa uppmärksamheten på den styrning som sker genom bidrag till beredskapsarbeten. Genom denna styrning kan kommunernas skolbyggande päverkas, när behov av detta föreligger av sysselsättnings­politiska skäl. Det statsbidrag som ulgår till beredskapsarbeten är i allmän­het slörre än del slalsbidrag som i dag ulgår till skolbyggnader. Vid ett slopat statsbidrag lill skolbyggandet kommer kommuner och landstings­kommuner som genomför skolbyggnadsprojekl som beredskapsarbete att erhålla större slalsbidrag än vid nuvarande ordning. Mot den bakgrunden förutsätter vi att skolbyggnadsprojekl endasi i undantagsfall och efler prövning av regeringen i varje särskill fall genomförs som beredskapsarbe­ten.

Om finansieringssystemet, trots de skäl som enligt vår uppfattning talar mot en sådan ordning, skulle utformas i avsikt alt styra skolbyggandet från skolpolitiska eller bostadspolitiska ulgångspunkler, kommer frågan om statsmakternas slyrning från mer allmänna ekonomisk-poliiiska utgångs­punkter i etl annat läge. En slyrning som avser alt genom etl förmånligt finansieringssystem, såsom bostadsfinansieringssystemel, stimulera skol­byggandet kan bl.a. medföra att en kreditpolitisk åtstramning knappast berör skolbyggnadsverksamhelen.

8.5 Finansieringssystem för skolbyggnadsverksamheten

De alternativ för finansiering av skolbyggandel som presenleras i de föl­jande avsnitten kommer alla all belysas från skolpolitiska. bostadspolitiska och allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter. Särskild hänsyn kom­mer att las till hur de olika finansieringssystemen kan länkas främja en effektiv kommunal resursanvändning.

Systemens konsekvenser för ekonomins funktionssätt i storl kommer också alt uppmärksammas. Slulligen kommer de olika finansieringssyste­mens administrativa konsekvenser alt något kommenleras.

8.5.1 Finansiering på den allmänna kreditmarknaden

Etl finansieringssystem, där finansiering sker på den allmänna kredit­marknaden, innebär atl kommunerna genom löpande inkomsler eller ge­nom upplåning på den allmänna kredilmarknaden själva svarar för finan­sieringen av skolbyggnadsverksamheten. Etl sådanl syslem är enligt vår bedömning bäsl förenligl med strävanden alt genom ett ökat kommunalt ansvar för skolbyggandet främja en effektiv kommunal resursanvändning. Genom en sådan ordning kan kommunernas val mellan olika finansierings­alternativ, mellan olika sätl alt tillgodose behovet av skollokaler saml mellan behovel av skollokaler och behovel av andra kommunala investe-

Prop. 1979/80:90

126

ringar ske under så likvärdiga förutsättningar som möjligt och inte styras av de särskilda finansieringsmöjligheter som elt förmånligt finansieringssy­stem för skolbyggandel skulle innebära.

Från skolpolitiska utgångspunkter kan sägas all ell syslem med finansie­ring på den allmänna kredilmarknaden varken gynnar eller missgynnar skolan. Syslemel har i sig ingen slyreffekt vare sig på skolbyggnadsverk­samhelens omfallning eller skollokalernas ulformning. Som lidigare fram­hållits finns emellertid inte heller något behov av atl från skolpolitiska ulgångspunkler slyra skolbyggandel genom finansieringssyslemels ut­formning. Den styrning som från skolpolitiska ulgångspunkler kan vara nödvändig, kan ske genom skollag, läroplaner, rådgivning m. m.

Från bostadspolitiska utgångspunkter kan sägas atl etl system med finansiering på den allmänna kredilmarknaden innebär en relalivi slark styrning mot skollokaler i integrerade serviceanläggningar, om nuvarande regler för finansiering av sådana lokaler bibehålls. Om bostadsfinansie­ringen av skollokalerna i integrerade serviceanläggningar slopas och er­sätts av finansiering på den allmänna kreditmarknaden, försvinner denna slyreffekt. Därigenom minskar risken för s. k. lånearkileklur. Å andra sidan skulle en finansiering av de nu bostadslåneberältigade lokalerna på den allmänna kreditmarknaden kunna innebära atl de boendes behov av boendeservice kom atl beaktas i alltför lilen ulsträckning. Som tidigare nämnts finns det möjligheter atl komma till rätta med de risker för sned­vridning som skilda finansieringssystem för sådana skollokaler som även ulnylljas för boendeservice och andra skollokaler kan medföra. Vi anser därför alt det vid en finansiering av skolor på den allmänna kreditmarkna­den bör vara möjligt att utan några större negativa effekler på effektivite­ten i den kommunala resursanvändningen låta sådana skollokaler som också utnytljas för boendeservice erhålla bostadslån. Reglerna bör dock ändras på del sätt som vi nämnt i avsnitt 8.4.2.

Från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter kan sägas all ett system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden innebär all skolbyggnadsverksamhelen omfallas av den indirekta styrning av kommu­nernas och landstingskommunernas efterfrågan på varor och tjänster som kan ske med kreditpolitiska medel. Detla är en lämplig ordning, om stats­maklerna eftersträvar en så generell styrning av skolbyggandet som möj­ligt. Statsmakternas slyrning av skolbyggnadsverksamhelen förutsälls i konsekvens härmed även i övrigl ske med relativt generella medel på del sätt som tidigare beskrivits i avsnitt 8.4.3.

Elt system med finansiering på den allmänna kredilmarknaden saknar enligl vår uppfattning negativa effekler på ekonomins och särskill då kreditmarknadens funktionssätt i slort.

Vad gäller systemets administrativa konsekvenser kan vi konslalera all någon ny statlig administration inte krävs. Tvärtom medför systemet, jämfört med nuvarande finansieringssystem, administrativa förenklingar

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

127

genom atl den administration som är knuten lill investeringsbidraget slo­pas.

Jämfört med ett alternativ där statsmakterna anger ramar för skolbygg­nadsverksamheten och samtidigt säkerställer denna verksamhets finansie­ring, torde finansiering på den allmänna kredilmarknaden i kombination med en slyrning av skolbyggandel med mer generella styrmedel ge bätlre förutsätlningar för en samplanering och samtidig utbyggnad av skolor och bosläder. En situation där slalsmaklerna garanlerar skolbyggnadsverk­samhetens finansiering ulan all ge några ramar för skolbyggandels omfatt­ning, vilken från planeringssynpunkt skulle kunna te sig idealisk, är enligt vår bedömning inte realislisk.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla alt del nu beskrivna finansierings­systemet har belydande fördelar. Några direkla nackdelar med systemet kan vi inte se. De finansieringsproblem som vissa kommuner, vilka inte erhåller ökade skalleuljämningsbidrag, möjligen skulle kunna möla avser egentligen inle ell vissl skolbyggnadsprojekls finansiering ulan samman­hänger i så fall snarare med dessa kommuners möjligheter att finansiera hela den verksamhel de bedriver.

8.5.2 Finansiering genom bostadslånesystemet

Finansiering av skolbyggnadsverksamhelen genom bostadslånesyslemet innebär alt nuvarande finansiering genom skatter, slatsbidrag, upplåning pä den allmänna kredilmarknaden m. m. ersätts med en finansiering genom bostadslån av praktiskt taget hela kostnaden för skolbyggnadsprojektet, på det sätl som redan sker för samuinyltjade skollokaler i integrerade service­anläggningar.

Etl sådant finansieringssystem innebär en långlgående priorilering på kredilmarknaden av skolbyggnadsverksamhelen. Den stimulans av skol­byggandet som priorileringen medför blir särskill slark om bosladslånefi-nansieringen också innebär atl bidrag lill räntekostnaderna utgår. Vi har tidigare framhållit alt det från skolpolitiska utgångspunkter inte finns nägot behov av aU styra skolbyggnadsverksamhelen genom etl förmånligt finan­sieringssystem. Den slyrning som från skolpolitiska ulgångspunkler är nödvändig kan bäsl ske på annal sätt.

Med hänsyn till önskemålen om en effektiv kommunal resursanvändning avvisar vi varje finansieringssystem med räntebidrag. Etl sådanl bidrag skulle med största säkerhel leda lill en med hänsyn till andra angelägna behov alllför omfattande skolbyggnadsverksamhet. Visserligen skulle en sådan utveckling kunna motverkas genom någon form av ram för det tolala skolbyggandel. En sådan ordning skulle dock enligl vår uppfattning vara förknippad med belydande nackdelar. Dessulom skulle en övergång till bostadslån med räntebidrag av den omfattning som i dag utgår till boslä­der, för skolbyggandet innebära ett totalt sell betydligl mer omfaltande stalligl stöd än del nuvarande investeringsbidraget. Några moliv för en

Prop. 1979/80:90

128

sådan ökad belastning av statsbudgeten med nya utgifter för del kommuna­la skolbyggandel är svåra atl finna.

Vär principiella invändning avser även en bosiadslånefinansiering utan räntebidrag, även om de negativa effekterna på den kommunala resursan­vändningen i delta fall är mindre.

Från bostadspolitiska utgångspunkter skulle det vara i huvudsak en fördel att låla skolbyggnadsverksamheten såvitt gäller grundskolan ingå i bostadslånesystemet. Detta skulle underlätta en samplanering och en sam­ordnad utbyggnad av bosläder och de för de boende nödvändiga bostads­komplementen. En invändning är dock alt en ulvidgning av den priorite­rade upplåningen på kredilmarknaden till att generelll omfatta även skol­byggnadsverksamhelen negaiivi skulle kunna påverka möjlighelerna atl säkerställa den redan tidigare prioriterade upplåningen. I detla samman­hang vill vi också erinra om all gymnasieskolan inte kan anses falla inom vad som normalt brukar räknas som boendeservice.

Del kan från bostadspolitiska utgångspunkter vara intressant att nolera. alt en övergång till bostadsfinansiering av hela skolbyggnadsverksamheten skulle innebära att finansieringssystemet i stort sett miste sin styreffekt vad gäller utformningen av skollokaler i syfte atl tillgodose de boendes behov av boendeservice. Därmed skulle den stimulanseffekt till förmån för samordning av skollokaler med lokaler för annan boendeservice, som nuvarande finansieringssystem medför, bortfalla.

Från allmänna ekonomisk-politiska ulgångspunkler innebär en övergång till bostadsfinansiering av skolbyggnadsverksamheten, atl denna ej berörs av den styrning av kommunernas efterfrågan på varor och Ijänsler som statsmakterna utövar med kreditpolitiska medel.

Om bostadslån skulle ulgå för praktiskt taget hela kostnaden för ett skolbyggnadsprojekt, så skulle della från kreditmarknadssynpunkl innebä­ra den allvarliga nackdelen all den prioriterade upplåningen på kredilmark­naden skulle öka med ca 1,5 miljarder kr.' Del skulle också innebära att kommuner som kunde ha erhållit en tillfredsställande finansiering på den allmänna kredilmarknaden. skulle la prioriterade kreditmarknadsresurser i anspråk. En bosiadslånefinansiering av skolbyggandet skulle dessutom innebära alt relativt kortfristiga finansieringsbehov skulle tillgodoses ge­nom att myckel långfristiga, knappa finansieringsresurser togs i anspråk. Hur mycket kommunernas och landstingskommunernas upplåning på den allmänna kreditmarknaden samtidigt skulle minska är svårt att bedöma. Kommunernas upplåning på den allmänna kreditmarknaden för skolbygg­nadsverksamheten beräknas under år 1979 uppgå till mellan 600 och 800 milj. kr.

' Vi har dä räknat med att de prioriterade lån som redan nu utgår till skollokaler i integrerade serviceanläggningar uppgår till ca 300 milj. kr.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

129

Enligt vår uppfattning har en bostadslånefinansiering av skolbyggandel så allvarliga kreditmarknadsmässiga nackdelar, att dessa i sig själva moti­verar all bostadslånesystemet inle ulnylljas för en generell finansiering av skolbyggnadsverksamhelen. De negaliva effekterna på ekonomins funk­tionssätt och på effektiviteten i den kommunala resursanvändningen skulle självfallet minska om endast en del av koslnaden för skolbyggandet fick finansieras genom bostadslån. En sådan ordning skulle emellertid ur admi­nistrativ synvinkel vara klart olämplig, samtidigt som övriga negaliva effekter skulle kvarstå, om än bli någol mer hanterliga.

De administrativa konsekvenserna av en övergäng till generell bostads­finansiering av skolbyggandel skulle självfallel vara att ökade krav slälldes på bostadslånemyndigheterna.

Sammanfattningsvis framstår enligt vår bedömning bostadsfinansiering av hela skolbyggnadsverksamheten som olämplig. De allvarligaste nackde­larna är de kreditmarknadsmässiga konsekvenserna och effekterna på den kommunala resursanvändningen. Den sistnämnda nackdelen blir särskilt påtaglig om räntebidrag ulgår.

Därutöver bör framhållas att bosladslånesystemet har ett relativt kom­plicerat regelsystem, som snarare skulle försvåra än underlätta den admi­nistrativa hanteringen av skolbyggnadsfinansieringen i jämförelse med da­gens ordning. En övergång lill bosiadslånefinansiering skulle vidare göra det svårt, om än inte omöjligt, alt ta de särskilda hänsyn lill skolpolitiska och andra intressen än rent bostadspolitiska som kan visa sig erforderiiga. Sådana hänsyn skulle under alla förhållanden göra regelsystemet ännu mer kompliceral.

8.5.3 Finansiering genom statlig lånefond

Finansiering av skolbyggnadsverksamheten genom statlig lånefond inne­bär att staten över statsbudgeten ställer lånekapilal lill förtogande som läcker hela eller delar av kostnaden för elt skolbyggnadsprojekt. 1 den mån lånemedel endasi utgår för en del av kostnaden, svarar kommunerna och landstingskommunerna själva för den övriga finansieringen bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Som exempel på en sådan lånefond kan nämnas lånefonden för byggnadsarbeten vid folkhögskolor (se avsnitt 2.3).

För atl finansiering genom statlig lånefond skall ha vissa fördelar jämfört med bosladsfinansieringsallernalivel, måste finansieringsvillkoren skilja sig från dem som gäller i det sislnämnda systemet. Vi har vall att försöka skissera elt system med en statlig lånefond så atl de negativa effekterna av systemet på effektiviteten i den kommunala resursanvändningen och på kredilmarknaden blir mindre än i bosladsfinansieringsallernalivet, samli­digl som påfrestningen på statsbudgeten under lånefondens uppbyggnads­skede blir av samma storleksordning som den som nuvarande statsbidrag ger upphov till. För atl uppnå detla bör för del försia lånemöjlighelen i 9   Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

130

fonden begriinsas lill ca 20 % av den tolala kostnaden för skolbyggnadsin­vesleringar. vilkel i stort sett molsvarar vad som nu läcks av investerings­bidrag. För det andra bör amorteringstiden vara relativt korl, förslagsvis 7- 10 år. För det tredje bör räntan sättas i nivå med den som kommunlå-neinstilulen kräver för molsvarande lån.

Som lidigare framhållits föreligger enligt vär bedömning inget behov av att från skolpolitiska utgångspunkter styra skolbyggnadsverksamhelen med hjälp av finansieringssystemet. Det nyss beskrivna systemet med statlig lånefond innebär jämfört med bostadsfinansieringsallernativet en begränsad stimulans av skolbyggnadsverksamheten. Stimulansen skulle främst avse kommuner som har svärl att få upplåning på den allmännu kredilmarknaden. Mol bakgrund av della och mot bakgrund av att lånevill­koren är ungefär desamma som de som gäller på den allmänna kreditmark­naden och att dessutom endast 20 % av den lolala projektkostnaden täcks av finansieringssystemet, anser vi alt det är svårt alt se några stöne nackdelar med en statlig lånefond vad gäller effekterna pä effektiviteten i den kommunala lesursanvändningen. Vi återkommer dock till denna fråga vid diskussion om behov av ramar för fondens utlåningsverksamhet.

Från bostadspolitiska utgånspunkler kan sägas att finansiering genom en statlig länefond inte innebär någon större förändring jämfört med nuvaran­de situation, om nuvarande möjlighel alt erhålla bostadslån till integrerade skollokaler behålls. Vi förutsätter därvid att lokaler som erh-åUil bosladslån självfallel inte ocksä kan erhålla lån ur en särskild länefond för skolbygg­nadsverksamhet.

Om reglerna för bostadsfinansiering av skollokaler förändras i den rikt­ning som lidigare har diskuterats, begränsas de snedvridningseffekter som skilda finansieringssystem kan ge upphov lill.

Från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter kan finansiering ge­nom en slallig lånefond sägas vara elt mellanting av de två system som diskuterats tidigare. En del av de styrmöjligheter med hjälp av kredilpoli­tiska medel som föreligger när kommunerna själva svarar för finansiering­en, bl. a. genom upplåning på den allmänna kredilmarknaden. föreligger också vid en statlig lånefond, även om styrmöjligheterna är mindre. Om statsmakterna skall kunna ha konlroll över hur slora utgifter som utlåning­en från fonden förorsakar, måste dock en ram för utlåningen anges. En sådan ram behöver dock inte ha särskilt allvarliga konsekvenser för effek­tiviteten i den kommunala resursanvändningen, eftersom ramen inle avser rätten atl bygga. Om finansiering kan ske på annat sätt, i.ex. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden, kan skolbyggnadsprojektel ändå genomföras. Ett besvärligt problem vid en sådan ordning är dock hur det totala låneutrymmet i fonden skall fördelas pä de olika skolbyggnads­projekten. Här uppkommer i princip samma prioriteringsproblem som är förknippade med nuvarande investeringsramar. Del torde säledes liksom nu fordras att en cenlral instans samlar in information från samtliga kom-

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

131

muner och landstingskommuner om vilka invesleringar i skollokaler som behöver genomföras samt de beräknade kostnaderna för dessa.

En lånefond får i inledningsskedet samma effekter pä statsbudgeten som det nuvarande investeringsbidraget. Budgeibelastningen upphör inte förr­än efler ca 10 år. Om de extra statsutgifter som lånefonden förorsakar finansieras genom upplåning i riksbanken, ökar likviditeten i ekonomin med de negaliva kreditmarknadsmässiga konsekvenser som detta kan ha. Om utgifterna i stället finansieras genom obligalionsupplåning, begränsas likviditetsökningen i ekonomin. Den prioriterade upplåningen på kredit­marknaden vid en sådan finansiering blir betydligt lägre än i bostadsfinansieringsallernativet.

En viss yllerligare fördel innebär det förhållandet att statsobligationer normalt är något mer lätlplacerade på marknaden än bostadsobligationer. Även om lånefondsallernativet har uppenbara kreditmarknadsmässiga för­delar jämförl med bostadsfinansieringsalternativet, innebär del ändå alt den prioriterade upplåningen på kreditmarknaden under fondens uppbygg­nadsskede kommer atl öka med ca 300 milj. kr. per år.

Frän kreditmarknadssynpunkl har lånefondsalternativel slutligen den fördelen framför bosladsfinansieringsalternalivet att den ger möjlighet att avpassa amorteringstiden så all långfristiga knappa ullåningsresurser inle används för alt lillgodose relativt kortfristiga finansieringsbehov. Enligt vär bedömning är kommunernas och landstingskommunernas upplånings­behov nämligen främst betingat av alt det för dem kan vara angeläget alt genom upplåning möta den finansiella påfrestning som kraftiga variationer i investeringsverksamheten medför.

Vad gäller de administrativa konsekvenserna kan konstateras atl ell tak för utlåningen från fonden medför ett särskill problem alt fördela de tillgängliga resurserna på olika låntagare.

Vad gäller möjligheterna till samplanering och till samtidig utbyggnad av skolor och bostäder lorde elt system med en statlig länefond, där en ram för utlåningen anges, vara sämre än etl system med finansiering pä den allmänna kreditmarknaden.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla att ett syslem med en statlig läne­fond ar baltre än ett system med bostadsfinansiering av hela skolbyggnads­verksamheten. Jämfört med systemet där kommunerna själva svarar för finansieringen bl.a. genom upplåning på den allmänna kredilmarknaden har dock syslemel vissa belydande nackdelar. Främsl gäller della den stalsbudgetmässiga påfrestningen och den därav troligtvis följande ökning­en av den prioriterade statliga upplåningen. Etl särskill problem är hur tillgängliga lånemedel skall fördelas på olika låntagare.

Jämförl med ett system där kommunerna och landstingskommunerna själva ansvarar för finansieringen bl. a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden, saknar systemet med en statlig länefond några egentliga tordelar från de utgångspunkter vi angivit för vår analys. För de kommuner

Prop. 1979/80:90

132

som vid ett slopande av nuvarande slalsbidrag evenluellt skulle få behov av någon form av finansieringsstöd skulle systemet med en statlig lånefond dock kunna vara till en viss hjälp.

8.5.4 Finansiering i särskild ordning på den allmänna kredilmarknaden

Finansiering av skolbyggnadsverksamhelen i särskild ordning på den allmänna kreditmarknaden innebär att ell finansieringssystem liknande del som nu används för fjärrvärmefinansieringen införs. Detta syslem innebär att kommunlåneinstiluten erhåller emissionslillslånd för obligationslån, som i sin helhel skall användas för kreditgivning till kommuner som avser att genomföra en fjärrvärmeulbyggnad. Normall har kommunerna på detta sätt kunnat erhålla en finansieringshjälp som svarar mol del återstående finansieringsbehovet sedan den finansiering de kunnal erhålla på annat sätl först har avräknats.

Om systemet skall införas för skolbyggnadsverksamhelen måsle någon central instans, t.ex. SÖ, samla in informalion från samtliga kommuner och landstingskommuner om vilka invesleringar i skollokaler som behöver genomföras samt om de beräknade kostnaderna för dessa. Om den finan­siering som kommunerna och landstingskommunerna räknar med att kun­na erhålla på annal håll skall avräknas från finansieringsbehovet, måsle uppgifler om redan säkerställd finansiering också insamlas. Den insamlade informationen måste analyseras av ålminstone en central instans. Därefter måste en adminisirativ fördelning av krediterna ske. Någon garanti för atl en enskild kommun skall kunna erhålla finansiering för en på förhand given del av skolbyggnadsprojektels totalkostnad kan inle ges. Systemet kräver slutligen alt en överenskommelse om finansiering enligt denna särskilda ordning träffas mellan riksbanken och kommunlåneinstiluten.

Liksom vid diskussionen av de tre övriga finansieringssystemen vill vi inledningsvis framhålla, alt det från skolpolitiska utgångspunkter inle före­ligger något behov av alt påverka skolbyggandel genom att använda finan­sieringssystemet som elt slyrmedel. Den stimulans lill ökad skolbyggnads­verksamhet som det nu diskuterade finansieringssystemet evenluellt skulle kunna medföra kan mot den bakgrunden ifrågasättas med hänsyn lill stimulansens inverkan på effektiviteten i den kommunala resursanvänd­ningen. Liksom i alternativet med en statlig lånefond bör dock den nega­liva effekten i detla avseende vara relalivi begränsad.

Finansieringssystemet skiljer sig inle vad gäller krav på skollokalernas utformning från ett system där kommunerna själva svarar för finansiering­en, bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Det skiljer sig inte heller i detta avseende från bostadslåne- eller lånefondsalternati­vel. Delta förutsäller dock alt de möjligheler som finns att knyta villkor beträffande skollokalernas utformning lill låneslödet inte utnyttjas.

Frän bostadspolitiska utgångspunkter kan sägas att del nu diskuterade finansieringssystemet i allt väsenlligt liknar systemet med en statlig låne­fond.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

133

Frän allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter kan finansierings­systemet sägas ha i storl sett samma egenskaper som lånefondsallernati­vet. Liksom i det alternativet måste en ram sättas för hur omfaltande utlåningen får bli. Hur stor denna ram blir besläms av del uirymme för obligationsemissioner för detla ändamål som enligl riksbankens bedöm­ning föreligger. Fördelningen av kommunläneinstitutens utlåning för skol­byggnadsverksamhet på olika kommuner och landstingskommuner görs av instituten själva och medför således inle för slatsmaklerna några särskilda avvägningsproblem av den lyp som skulle kunna länkas förekomma om finansieringen sker i en statlig lånefond.

De kreditmarknadsmässiga nackdelarna av det nu diskuterade finansie­ringssystemet är främst atl systemet bidrar till en ökad seklorisering av kredilmarknaden och därmed till en försämring av kreditmarknadens funk­tionssätt. Den ullåningsram som slår till förtbgande för annal än skolbygg-nadsverksamhel och fjärrvärme kan komma alt begränsas som en följd av att kommunläneinstitutens tolala upplåning inte kan tillåtas bli alltför stor och att de medel som reserverats för skolbyggnadsverksamhet och Qärr­värme lar i anspråk en belydande del av det utrymme som totalt är lillgängligl.

Vid en jämförelse mellan fjärrvärmeutbyggnad och skolbyggande vill vi peka på alt förulsältningarna i de två fallen inle är desamma. Framför allt föreligger etl behov av atl via finansieringssystemet stimulera fjärrvärme-finansieringen, vilket inte är fallet vad gäller skolbyggnadsverksamheten. Delta sammanhänger med alt fjärrvärmeutbyggnaden till skillnad från skolbyggnadsverksamheten inte är någon obligatorisk kommunal uppgifl saml atl den kräver myckel långfristiga lån för att kunna genomföras. 1 finansieringssystemet för fjärrvärme ingår som etl viktigt momenl atl lånen är betydligt långfristigare än den typ av lån som kommunerna normall kan erhålla på den allmänna kredilmarknaden.

Del kan vidare konstaleras atl finansieringssystemet självfallel inte ger upphov till några negaliva stalsbudgetmässiga konsekvenser. I della avse­ende skiljer sig syslemel inle från del finansieringssystem där kommuner­na och landstingskommunerna själva svarar för finansieringen bl. a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden.

De administrativa konsekvenserna av finansieringssystemet har beskri­vits inledningsvis. Vi har emellertid svårl alt bedöma om etl syslem med finansiering genom statlig lånefond eller ett system med finansiering på det säll som nu senasl diskulerals är bäsl ur adminisirativ synvinkel. Båda systemen förutsätter en relativt omfattande administration.

Vad gäller möjligheterna till samplanering och lill samtidig utbyggnad av skolor och bosläder lorde systemet i allt väsentligl ha ungefär samma för-och nackdelar som systemet med slallig lånefond.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla au det nu diskuterade finansieringssystemet är bällre än en finansiering via bostadslånesyslemet.

Prop. 1979/80:90

134

För- och nackdelarna är relativt lika dem som blir följden av ell syslem med en statlig lånefond. En fördel är dock att den statsbudgetmässiga påfrestningen blir mindre. En nackdel är all administrationen eventuellt kan bli besvärligare samt att systemet kan öppna vägen för en fortsatt seklorisering av kredilmarknaden, vilket med hänsyn lill ekonomins och särskilt då kreditmarknadens funktionssätt i stort skulle vara olyckligt. Jämfört med ett system där kommunerna och landstingskommunerna själva svarar för finansieringen bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden saknar detla syslem, liksom systemet med en statlig lånefond, några egentliga fördelar från de utgångspunkter som nu beaklals. För de kommuner som evenluellt skulle få behov av någon form av finansieringsstöd om nuvarande statsbidrag slopas skulle syslemel dock kunna vara lill viss hjälp.

9    Ställningstaganden

9.1 Statsbidrag till skolbyggnader

Mot bakgrund av våra överväganden om det nuvarande statsbidraget lill skolbyggandel föreslår vi alt detla bidrag slopas. Det är främsl de problem som är förknippade med nuvarande investeringsramar som har lett oss fram till denna slulsats. Givelvis har också behovel av förenklingar och ökat kommunalt ansvarstagande för skolbyggandet inverkat på vårt ställ­ningstagande härvidlag.

Vi har i vår prövning inte heller funnit att ett schabloniserat investerings­bidrag kan förordas. Investeringsbidraget bör ej heller enligl vår mening avlösas av ett driftbidrag, vare sig i form av ett hyresbidrag per elev och år eller av en utbyggnad av de allmänna driftbidragen lill skolväsendel. Våra ställningstaganden innebär också all de nuvarande möjlighelerna i vissa fall att få bidrag till förhyrning av skollokaler försvinner.

Mot bakgrund av våra överväganden har vi inte funnil att det finns några skäl alt införa nya specialdestinerade bidrag i enlighet med vad som före­slogs i motionen 1977/78:761 och i motionen 1977/78:1156 (yrkandet

I) 

angående finansieringen av en skolanläggning som har hela länet som upplagningsområde resp. bidrag till lokaler och ulruslning för den kommu­nala vuxenutbildningen.

Den förändrade kostnadsfördelning mellan stat och kommun som sam­manlagt följer av våra ställningstaganden får förutsättas komma att beaktas i samband med de överiäggningar om den kommunala ekonomin som riksdagen våren 1979 har ullalat sig för (prop. 1978/79-. 95, FiU 1978/79: 35, rskr 1978/79:335).

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

135

9.2 Behov av finansieringsstöd

1 våra överväganden har vi funnit all del inte generelll går alt faslslälla all det föreligger behov av ett särskilt stöd för finansiering av invesleringar i skolbyggnader vid ett slopat investeringsbidrag. Den undersökning vi har gjort i elt begränsat antal kommuner visar all den ökade finansiella påfrest­ningen blir måttlig även vid relativt omfaltande projekt. Sett i relalion lill den förslärkning av skatleutjämningssystemet som riksdagen beslutade våren 1979 blir påfrestningarna vid ett slopal skolbyggnadsbidrag i många, framför allt mindre och medelstora kommuner blygsam.

Skatteutjämningsreformen innebär, vilkel är mycket viktigt i detta sam­manhang, atl kommunernas koslnader för grundskolan uljämnas. 1 skal­teuljämningssystemet har hänsyn tagits till kapitaltjänstkostnader för inve­sleringar i grundskolebyggnader. Kommunernas kostnader för gymnasie­skolan utjämnas dock inle via skatteutjämningssystemet utan genom inter­kommunal ersällning. Dessa ersältningar ses nu över av Svenska kom­munförbundet i syfte atl åstadkomma en rättvisare fördelning av kostna­derna för gymnasieskolan än f. n.

Vid ett slopat investeringsbidrag kan ell evenluellt behov av finansiellt stöd i första hand beräknas uppkomma i relativt små kommuner som gör större invesleringar för gymnasieskolan saml i vissa kommuner som har slora koslnader på grund av snabb befolkningsökning. 1 överensslämmelse med vad som anförls i propositionen om den kommunala ekonomin våren 1979 bör de ekonomiska svårigheter som etl slopal investeringsbidrag kan medföra för dessa lyper av kommuner särskill beaklas vid beviljande av exlra skatteutjämningsbidrag (prop. 1978/79: 95 s. 72 f.).

9.3 Finansieringsalternativ

1 försia hand bör kommunemas finansiering av koslnader som motsva­rar bortfallet av statsbidraget till skolbyggnader ske med skattefinansiering och lånefinansiering pä den allmänna kreditmarknaden. Det behov av stöd som kan uppslå vid vissa gymnasieskolinvesteringar bör kunna tillgodoses genom exlra skatteutjämningsbidrag. För flertaler kommuner bör del dock vaia möjligt att inom ramen för en utvecklad långsiktig planering själva klara även större skolbyggnadsinvesteringar ulan någon större höjning av skatteullagel.

För skollokaler i integrerade serviceanläggningar föreslås en mindre ändring, nämligen att bosladslån endasi skall kunna ulgå till sådana skollo­kaler som ulformas för atl användas också för andra ändamål än skolverk­samhet. Vi föruisätter alt bostadslånesyslemet för integrerade boendeser­viceanläggningar vid ell slopande av investeringsbidraget till skolbygg­nader tillämpas på etl sådanl sätt atl s. k. lånearkitektur inte uppslår, dvs.

Prop. 1979/80:90

136

alt lånemöjlighelerna inle påverkar anläggningarnas utformning på ett från funktionssynpunkl olämpligt sätt.

De överväganden vi har redovisat när det gäller de alternativ som slår till buds i fråga om finansieringsstöd, om sådant behov ändå skulle bedömas föreligga generelll selt, leder oss lill all avvisa en utvidgning av bo­stadslånesyslemet lill atl omfatta även icke integrerade skollokaler. Vi konstaterar att en statlig lånefond eller den typ av prioriterad långivning som gäller för fjärrvärmeinvesleringar då i stället ligger närmast till hands att överväga.

9.4 Statlig styrning

Våra förslag innebär att den nuvarande statliga slymingen av skolbygg­nalionen via investeringsramar och priorileringar inom dessa försvinner. Den priorilering och styrning som av skolpolitiska skäl behövs kan åstad­kommas genom andra ålgärder såsom författningsreglering, slalliga myn­dighelers fastställande av skolorganisation m.m. Statens behov alt utifrån slatsfinansiella skäl ange investeringsramar för skolbyggandel skulle såle­des bortfalla. Däremot kvarstår behovet atl från samhällsekonomiska ul­gångspunkter ha möjlighelen till styrning av den kommunala investerings­volymen som helhet, där även skolbyggandel ingår som en del. Delta behov kan tillgodoses genom de överläggningar om den kommunala eko­nomin, som enligl riksdagens ullalanden kommeratt bli regelbundet åter­kommande i framtiden. Hämtöver har statsmaktema möjligheter all bl.a. med hänsyn till arbetsmarknadsläget via byggnadstillståndsgivningen styra investeringarnas omfattning och regionala fördelning. Via invesleringsav­gifler och kredilmarknadspolitik kan också investeringarnas omfattning påverkas.

För att åstadkomma en tidigareläggning av kommunala skolinvestering­ar kan statsmaklerna f. n. beslula om tilläggsramar ulöver den fastställda reguljära investeringsramen. 1 ett syslem ulan statligt skolbyggnadsbidrag kan i stället sedvanligt slalsbidrag lill kommunala beredskapsarbelen kom­ma i fråga. Ansökan om bidrag bör prövas av regeringen i enlighet med vad som gäller i nuläget.

Bilaga 3.1    Utbildningsdepartementet

137

RESERVATION

av Nils Erik[REDACTED_EFTERNAMN] och Jan Hedvall

Regeringskansliets arbelsgrupp kring finansiering av skolbyggandet fö­reslår att del särskilda statsbidraget lill skolbyggnader slopas. Etl slopande av statsbidraget skulle innebära att den statliga slyrning som i dag sker genom ett omfattande granskningsarbele, investeringsramar etc. försvin­ner. Detta är en för kommunerna positiv utveckling som bör möjliggöra ett effektivare resursutnyttjande. Vi biträder därför arbetsgruppens förslag i detta avseende.

Ett genomförande av arbetsgruppens förslag medför emellertid en kost­nadsövervältring från slalen till kommunerna på ca 350 milj. kr. Denna förändring av kostnadsfördelningen skulle för kommunernas del innebära ökade finansiella påfrestningar, som i vissa fall kan leda lill betydande utdebiteringshöjningar. Detla kan inte anses vara förenligt med elt samti­digt krav på återhållsamhet med kommunala skattehöjningar.

Arbetsgruppens majoritet anser alt etl slopande av statsbidraget får relalivi begränsade konsekvenser på kommunernas lotala ekonomi särskill sett i relation lill del finansiella lillskott som riksdagen beslutade om under våren 1979 (prop. 1978/79:95, FiU 1978/79:35, rskr 1978/79:335). Enligt vår mening innebär arbetsgruppens förslag atl riksdagens beslul om ell finansiellt nettotillskott lill kommunerna på 575 milj. kr. under år 1980 och ca 700 milj. kr. under år 1981 lill slora delar urholkas. Delta kan inle ha varit riksdagens avsikt med reformen.

Arbetsgruppens förslag leder föruiom till utdebileringshöjningar även till nya upplåningsbehov om kommunerna fortsättningsvis skall kunna bygga erforderliga lokaler för undervisningen. Det föreligger en inkonsekvens mellan arbetsgruppens antagande om atl finansieringen av bortfallet av statsbidraget skall kunna ske genom lånefinansiering och konstaterandet all kommunerna inle kan påräkna något utökat utrymme på kredilmarkna­den under en överblickbar framtid.

I ett läge då det framstår som alltmer angeläget atl inte försämra kommu­nernas finansiella silualion borde arbelsgruppen enligt vär uppfattning närmare ha undersökt om inte kommunerna pä ett adminislralivt enkelt säll skulle kunna kompenseras för bortfallet av det nuvarande investe­ringsbidraget t.ex. via tillskott i någon form lill skolans löpande driftbi­drag.

Prop. 1979/80: 90

139

Bilaga 3.2

Sammanställning av remiss­yttranden över promemo­rian (DsU 1979:15) Nya former för finansiering av skolbyggandet

Prop. 1979/80:90

140

Innehållsförteckning

1

Slalsbidrag lill skolbyggnader    ........................... 

. 

141

2

Behov av finansieringsslöd   ............................... 

. 

160

3

Finansieringsalternativ    ................................... 

. 

164

4

Slallig slyrning ................................................. 

180

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

141

1    Statsbidrag till skolbyggnader

Remissinslanserna intar en klarl avvisande attityd till förslaget all slopa del nuvarande statsbidraget till invesleringar i skolbyggnader ulan all samtidigt kompensation ges för de resurser som härvid skulle försvinna. Pä delta säll avstyrks arbetsgruppens förslag av flertalet av de kommunala remissinstanserna.

1.1 Statskontoret

Ell genomförande av arbetsgruppens förslag skulle emellertid innebära en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. De ökade kommu­nala kostnaderna för skolan har arbelsgruppen beräknat lill ca 350 milj. kr. Statskontoret förutsätter atl denna fråga beaktas vid kommande överlägg­ningar om den kommunala ekonomin (prop. 1978/79: 95. FiU 1978/79: 35, rskr 1978/79:335). Med hänsyn till de betänkligheter som de kommunala förelrädai"na i ai-belsgruppen givit utlryck för i sin reservation -krav på höjd kommunal utdebitering och nya kommunala upplåningsbehov- finns enligt statskontorets mening slarka skäl all överväga hur en etappvis avveckling av nuvarande slatsbidrag till byggnadsarbeten inom skolväsen­det, m. m. skulle kunna genomföras.

Som etl försia sleg synes böra övervägas att avveckla denna slatsbi-dragsform när det gäller skolenheter för grundskolan och andra mindre skolbyggnadsprojekt. Evenluella krav på kommunal kompensation bör i förekommande fal) byggas in i skatleutjämningssystemet, t.ex. extra bi­drag till små kommuner.

Det särskilda statsbidraget till investeringar i skolbyggnader för gymna­sieskolan synes enligl statskontorets mening ej böra avvecklas förrän formerna för lånefinansiering eller annal finansiellt stöd till sådana skol­byggnadsprojekl har blivil ytteriigare belysta. För närvarande pågår inom Svenska kommunförbundel en översyn av principerna för interkommunal ersättning i syfte att åstadkomma en mer rättvis fördelning av kostnaderna för gymnasieskolan. 1 della sammanhang bör också beaktas all antalet ungdomar i gymnasieåldern blir ovanligt slorl under 1980-talels försia år.

Särskilda åtgärder bör därför enligt statskontorets mening vidtas för att i administrativt hänseende förenkla nuvarande statsbidragssystem för gym­nasieskolan. Statskontoret bedömer förutsällningarna för della som goda. Uppslag och idéer lill sådana ålgärder kommer enligt vad statskontoret erfarit att redovisas i skoladministrativa kommitténs (U 1978: 17) betän­kande som lorde föreligga inom korl.

1.2 Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverkei (RRV) ansluler sig lill förslagel om slopande av det speciella statsbidraget lill skolbyggnader, vilket ligger i linje med de av

Prop. 1979/80: 90

142

riksdagen år 1979 godkända riktlinjerna för en reformering av statsbidrags­givningen lill kommuner och landsting (prop. 1978/79: 95, FiU 1978/79: 35, rskr 1978/79:335). RRV erinrar i sammanhanget om atl verkel i yttrande den 6 april 1978 över kommunalekonomiska utredningens slutbetänkande (SOU 1977:78) framhållit all det statliga stödel lill kommunerna, med hänsyn till de olägenheter med specialdestinerade slalsbidrag som denna ulredning påtalat, i första hand borde utgä som ell allmänt skatteutjäm­ningsbidrag.

1.3 Skolöverstyrelsen

Nuvarande investeringsbidrag ger en ekonomisk hjälp som slår i diiekl proportion till kostnaderna för investeringen vid ny- och ombyggnad. De små investeringsramarna under 1970-lalel slällda i relalion till kommuner­nas redovisade byggbehov har dock skapat en kösituation som försvårar kommunernas tidsplanering. Samordningen med andra lokaler för boende­service försvåras, och inflation och konjunktursvängningar kan medför atl värdet av statsbidraget minskar medan skolprojekten väniar i kön. Själva stalsbidragsreglerna hindrar dock inle samordning med andra lokaler eller en god återanvändning av friställda lokaler för annal än undervisning. Författningen och därpå grundade anvisningar skulle också kunna föränd­ras i flera avseenden så atl systemet kunde fungera smidigare. Gruppen pekar på sådana förenklingar men avvisar ett bibehållet investeringsbidrag därför alt investeringsramar forlfarande skulle behövas. Della skulle mins­ka kommunernas möjligheter att lolalplanera och ta egel ansvar. En djupa­re analys av just denna aspekt är önskvärd. Om slalsbidragsbelopp i stället för invesleringar regleras via ramar och om planeringen av dessa bidrags­ramar kan göras mer långsiktig kan kommunerna få besked i önskad tid. Utifrån detla besked kan man vidla de planeringsätgärder som är mesl lämpliga.

Bidrag lill förhyrning av skollokaler för yrkesinriktade linjer med indu­stri- och hantverksinriktning slopas liksom investeringsbidraget enligl gruppens förslag. Många kommuner har startat utbildning i förhyrda lo­kaler, i flera fall lill höga kostnader. Om hyresbidraget slopas ökar dessa kommuners koslnader för skolverksamheten avsevärt. Del torde vara administrativt komplicerat all reglera della med inlerkommunala ersält­ningar och skatteutjämning. Andra kommuner som planerat atl starta sädana utbildningar kan få svårl alt fullfölja sina planer om stimulansen uleblir.

Om förhyrningen minskar i omfallning och kommunerna inte heller har råd atl bygga lokaler uppnås inle uppslällda mål vad gäller antalet utbild­ningsplatser främsl för yrkesinriktade linjer. Slopande av statsbidrag och hyresbidrag leder till sämre villkor för lokalförsörjningen i kommunerna om inle jämförbar kompensation ges. För gymnasieskolan kan etablering av vissa utbildningar försvåras.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

143

1.4      Bostadsslyrelsen

Bostadsslyrelsen anser att arbetsgruppens förslag atl slopa statsbidraget till skolbyggnadsverksamheten endast kan godlas under förutsättning att della bidrag ersätts med etl särskilt finansieringsstöd.

Om skolbyggnadsverksamheten inte får bidrag eller annal finansierings­stöd finns risk för senareläggning av angelägna skolprojekt. Detla gäller både skolor som behöver ersältas och skolor i nya bostadsområden. En sådan försening av boendeservicen medför negativ inställning till bostads­området och kan påverka omflyttningar med segregation som följd.

1.5      Svenska kommunförbundet

Arbetsgruppens förslag är inte posilivi för kommunernas ekonomi gene­rellt sett och särskilt inle mol bakgrund av del bekymmersamma kommu­nalekonomiska läge som kan förutses under den nu överblickhaia framti­den. Slyrelsen delar därför inle arbetsgruppens bedömning att etl slopande av investeringsbidraget får relativt begränsade konsekvenser för kommu­nernas ekonomi. Enligt arbetsgruppens bedömning framstår det som möj­ligt för kommunerna all genom omprioritering, besparing eller skattehöj­ning klara elt slopande av investeringsbidraget ulan orimliga konsekven­ser. 1 flera sammanhang framhåller arbetsgruppen också att kommunerna får ökade resurser genom de kraftigt förslärkla skatteutjämningsbidrag som riksdagen beslulade om våren 1979. Slyrelsen konstaterar emellertid alt elt genomförande av arbetsgruppens förslag leder till en årlig kostnads­omfördelning från slalen till kommunerna på ca 350 milj. kr. Om man beaktar att riksdagsbeslutet våren 1979 innebär ell finansiellt nettolillskoit till kommunerna på 575 milj. kr. under 1980 och ca 700 milj. kr. under 1981 framstår resursavlappningen enligl styrelsens mening som mycket bety­dande. Givetvis blir effeklerna högsl varierande mellan enskilda kom­muner men för kommunerna som helhel måsle etl sådanl inkomstbortfall försvåra tillgodoseendet av angelägna behov inte minst inom skolans om­råde. Enligl styrelsens mening är det därför inle försvarbart atl reducera del finansiella nettotillskottet av den nyligen beslutade kommunalekono­miska reformen i den omfattning som arbetsgruppens förslag innebär. Arbelsgruppen har inle anvisal någon lösning av finansieringsfrågorna för skolbyggandel. Olika alternativ har diskuterats men avvisats.

Styrelsen nödgas därför konstalera alt det i och för sig goda initiativet att se över finansieringen av skolbyggandet i syfte att uppnå behövliga förenk­lingar har utmynnat i enbarl ell förslag om att kommunerna skall berövas ett statsbidrag. Utifrån det ansvar som Kommunförbundet måste känna för kommunernas allmänna ekonomiska situation och för finansieringen av skolbyggandet kan slyrelsen inle lillslyrka arbetsgruppens förslag.

Styrelsen föreslår atl en parlamentarisk utredning tillsätts för att slutföra

Prop. 1979/80:90

144

den översyn av skolbyggandels finansiering som kan anses inledd genom den insats arbelsgruppen utfört.

1.6 Landstingsförbundet

Enligt styrelsens uppfattning måste förenklingen av statsbidragssyste­met genomföras på elt sådant sätt atl del inle sker någon kostnadsöver­vältring från stat lill kommun och atl enskilda landsting och kommuner inle råkar i finansiella svårigheter. Styrelsen anser i likhet med utredningen atl statsbidraget till skolbyggnader har en relativt lilen ekonomisk belydelse för landstingen lolall sett. Under enskilda år varierar emellertid bidragels betydelse avsevärt mellan landslingen beroende på skillnader i invester­ingsverksamhet. Styrelsen anser atl denna variation borde ha belysts i ulredningen.

De enskilda landslingen kommer således all drabbas olika hårt om bidraget slopas. Utredningen har inte gått in på vilka övergångsbestäm­melser som skall gälla om bidragel slopas. Enligl slyrelsen bör övergångs­bestämmelserna ulformas på elt sådanl sätt atl huvudmännen hinner an­passa sin planering efler de nya förutsällningarna så all uppkomslen av omedelbara finansieringsproblem motverkas. Huvudmän som har fått in­vesteringsobjekt godkända för statsbidrag bör därför även erhålla sådanl.

Mot bakgrund av vad som framförts ovan vill styrelsen icke motsätta sig en avveckling av stalsbidragel lill skolbyggnader för landstingens del. En avveckling förutsätter emellertid enligt styrelsen dels att de statsmedel som frigörs lillförs landslingen på annal säll dels all övergångsbeslämmel­sema får en sådan utformning alt landslingen hinner anpassa sin planering efler de nya förutsättningarna. Slyrelsen utgår ifrån atl dessa frågor kom­mer att behandlas i samband med överläggningarna mellan stal och kom­mun och väntar därtör tills dess med all la definitiv slällning Ull utredning­ens förslag.

1.7 Arvidsjaur

Samlliga anvisade lösningar innebär skattehöjning, om oförändrad kom­munal slandard skall kunna upprätthållas. Med samma styrka som utred­ningen påstår motsatsen kan vi göra gällande att det blir orimliga konse­kvenser, eftersom finansieringsbördan helt faller på kommunen.

Ulredningen har också fört in del refomerade skalleutjämningssystemet i finansieringsbilden. Detta är vilseledande eflersom den kostnadsfaktor som vägts in för grundskolan ulgörs av driftkoslnader plus avskrivning och ränta på genomförda investeringar. Där finns ingel utrymme för finansi­ering av nya investeringar. Del skulle också innebära en urholkning av det

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

145

reformerade skatteutjämningssystemels effekler på den kommunala eko­nomin, vilket inte kan godtagas.

1.8 Botkyrka

Kommuner, som får ogynnsamma effekler av ell slopande av statsbidra­get, borde enligl utredningen kunna hänvisas till extra skatteutjämning. Botkyrka kommun värjer sig mot denna utväg mol bakgrunden av alt andra myckel angelägna uppgifter hänvisats till dessa bidrag.

Mot denna bakgrund framstår del som angelägel att statsbidraget bibe­hålls i den ulsträckning som f. n. gäller. Delta uppnås bäst enligt kommu­nens mening genom atl den nuvarande ordningen för slatsbidrag bibehålls oavsett de invändningar som kan riklas mot den slalliga regleringen. Detta ställningstagande klargör det angelägna i all garanlier skapas för alt kom­muner, som i framtiden har en avsevärd skolutbyggnadsvolym erhåller hjälp till investeringarnas genomförande.

t ,9 Brom

ö

lla

Sannerligen får kommunerna belala ett högt pris för de förmåner som erbjuds. Del kärva ekonomiska lägel har föranlett regeringen alt allvarligt tillhålla kommunerna om försiktighet, när det gäller beslut om inveslering­ar, som medför ökade skatteuttag. Skulle riksdagen besluta enligt ulred­ningens förslag innebär det, att staten l'ägger ytterligare bördor på kommu­nernas ekonomi. Skolsektorn är redan nu en mycket lung post i kommu­nens årliga budget. Ökade koslnader för skolbespisning, reparationer av skolbyggnader, undervisningsmateriel, skolskjutsar, ulbyggnad av kom­munal vuxenutbildning m. m. inger inga förväniningar om att skolan i fortsättningen kommer alt kräva mindre utrymme i budgeten.

Men all som nu föreslås i utredningen (Ds U 1979: 15) en väsentlig del av kostnaderna vid skolbyggandet överförs från staten på kommunerna kan inle slå oemotsagt. Kommunerna kan inte åta sig ytteriigare kostnader. Del nuvarande invecklade statsbidraget avvecklas och ersattes lämpligast med etl driftbidrag. För grundskolans del bör det enklast kopplas lill den lokalarea, som utgår med anledning av elevunderlaget. Eftersom samma generella förulsältningar ej kan tillämpas inom gymnasieskolan bör andra principer för driftbidragel utarbetas där. Ell alternativ lill förslaget om driftbidrag vore alt slaten gick in med den låneform, som gäller för byggan­det av bostäder. Därvid skulle även kommunerna komma i åtnjutande av ulgående räntesubventioner. Om detta kunde befrämja etl ökat skolbyg­gande, så atl del uppdämda behovel av nya skolor minskas, vore denna lösning den mesl allraktiva. 

10    Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90

146

1.10 Danderyd

Del är------ anmärkningsvärt, att utredningen inle velal föreslå någon

form av kompensation till kommunerna via del löpande driftbidragel.

1.11 Falun

Under förutsättning att kommunerna erhåller ett garanterat särskilt skal­leuljämningsbidrag åtminstone under en övergångstid tillstyrker Falu kom­mun att det slatliga investeringsbidraget avseende lokaler för grundskolan avskaffas.

Falu kommun kan dock med hänvisning till bl. a. förhållandet alt gymna­sieskolan inle är endast en kommuns angelägenhet ej tillstyrka alt det slatliga invesleringsbidragel lill lokaler för gymnasieskolan avskaffas. Falu kommun är dock angelägen om och tillstyrker atl regelsystemet och hand­läggningsgången förenklas i största möjliga utsträckning för gymnasieskol­byggen.

Slutligen bör enligl Falu kommims mening de särskilda investeringsbi­dragen till försia uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel i gymnasieskolan finnas kvar. då de utgör en betydande stimulans för kom­munerna i utvecklingen av gymnasieskolan.

l.llGagnef

Vad gäller finansieringssidan anser skolslyrelsen, atl utredningen alltför lätt konstaterar, alt slopandet av slalsbidraget ej får några större konse­kvenser för kommunernas ekonomi. Skolstyrelsen ställer sig tvivlande lill atl kommunerna utan bekymmer kan ta den föreslagna kostnadsöverfö­ringen frän slal till kommun. Vidare skulle skolstyrelsen gärna se ett mera konkret förslag till lånefinansiering av skolbyggnadsprojekt.

1.13 Göteborg

Utredningens förslag all statsbidraget till skolbyggande slopas utan alt samtidigt Irågan om kompensation i annan form klaras ul kan inle accepte­ras. Utredningens hänvisning till principslällningstagandet atl minska mängden av specialdestineiade statsbidrag håller inle. Här är del inle fråga om elt bidrag av ringa ekonomisk betydelse. För Göieborgs dei kan bidra­get beräknas uppgå till 15-18 milj. kr/år. Det får överhuvudlagel anses märkligt och vittnar inte om insikter i kommunernas ekonomiska förhållan­den all arbelsgruppen kunnal göra den bedömningen alt statsbidragets ekonomiska konsekvenser för kommunerna är så begränsade, alt ett bort­tagande av bidragel inte motiverar kompensation med finansieringsstöd i annan form.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

147

Ulredningen anför att en kompensation genom skatteutjämningssysle­mel skulle ligga närmasl lill hands om någon kompensation överhuvudta­get skulle övervägas. Även detta förslag ler sig oacceptabelt. Del är inle motiverat atl införa ett uijämningsmål i delta sammanhang. Kompensa­tionen bör motsvara bortfallet av det akluella statsbidraget även för de kommuner som står utanför skatteutjämningssyslemel.

Kommunstyrelsen yrkar på atl del slatliga stödel till skolbyggandel bibehålles tills dess att frågan om kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna lösts i en mera genomgripande reform. Med hänsyn till de brister som följer av det nuvarande systemels utformning, ser kommun­slyrelsen posilivi på all den byls ul mol slalsbidrag i annan form, t.ex. genom ökade driftbidrag.

1.14 Haninge

För expansiva kommuner som exempelvis Haninge och Botkyrka kom­mer framlagt förslag atl få vittgående konsekvenser. Kommunerna har på 1970-talet tagit på sig en stor del av ansvarel för bosiadsförsörjningen i Stor-Stockholmsområdet. Befolkningsökningen har till största delen ut­gjorts av barnfamiljer med låga inkomsler och med ett starkt tryck på kommunal service främst då inom de ofrånkomliga och myckel kostnads­krävande skol- och barnomsorgsseklorerna. Della har lell lill avsevärt lägre skatteunderlag och högre utdebitering än för länet i genomsnitt. Följden har också blivil alt ulbyggnaden av annan nödvändig kommunal service har fåll stå tillbaka. Varje ytterligare övervältring av kostnader från stat till kommun inom skolområdet medför för ovannämnda kom­muners del ofrånkomligt ell behov av ökad utdebitering.

Med hänvisning lill ovan anförda sakskäl anser Haninge kommun del oacceptabelt med ett slopande av investeringsbidraget lill skolanläggningar med mindre än all kommunen lill fullo kompenseras på annat säll. Etl möjligt säll vore all kompensera ett bortfallet investeringsbidrag via ett tillskott i någon form till skolans löpande driftbidrag.

I.IS Jönköping

Della är en skatteövervällring lill kommunerna som Jönköpings kom­mun ej kan acceplera. Kommunen instämmer i reservanternas uttalanden om atl de skatteutjämningsbidrag som riksdagen beslulal blir urholkade om del föreliggande förslaget antages.

Prop. 1979/80: 90

148

1.16    Karlstad

Kommunen åberopar som eget yttrande skrivelse från länsskolnämnden i Värmlands län.

Om förslagel kommer atl realiseras blir del enligl nämndens mening etl dråpslag mol skolbyggnalionen i landel. En mängd angelägna skolbygg­nadsprojekt kommer inle alt kunna realiseras av kostnadsskäl. Arbets­marknadspolitiska skäl kommer atl avgöra vilka projekt som skall reali­seras, och skolbyggnadsstandarden kommer all visa stora skiljaktigheter mellan kommunerna, en utveckling som länsskolnämnden med skärpa motsätier sig.

1.17    Luleå

Kommunen avstyrker förslaget om inle staten i del slutliga beslutet i ärendet garanlerar atl kommunerna på någol säll erhåller ersättning för nuvarande slatsbidrag.

1.18   Malmö

Kommunen avstyrker i enlighet härmed föreliggande förslag om slopan­det av nuvarande system med statsbidrag till skolbyggnader. Som kom­pletterande uppgift beträffande verkningarna av förslagel må framhållas, alt dettas genomförande skulle för Malmö kommun medföra bortfall av slalsbidrag om ca 20 milj. kr. för objekl uppiagna i kommunens flerårsplan för åren 1980-1984.

Nu föreliggande promemoria har utmynnat i ell förslag till slopande av nuvarande investeringsbidrag lill skolbyggnader och även nuvarande bi­drag till förhyrning av lokaler, utan alt la upp frågan om kompensation till kommunerna. Detta kommer således att innebära en ökad ekonomisk belaslning på kommunerna i form av dels alternativ finansiering av de bortfallande statsbidragen dels räntekostnader i de fall finansieringen sker genom ökad upplåning.

För Malmö kommuns del skulle detta innebära att kompensation ej erhålls då kommunen f. n. ej omfattas av skatteutjämningsbidraget.

Borttagandet av statsbidraget innebär således atl den utjämningseffekt som detta inneburit mellan olika kommuner, med hänsyn till investerings­kostnader, bortfaller. Dessa investeringar omfaltar dessulom ofla slora, enskilda objekt, vilka, som ovan angells, faller ojämnt på olika kommuner.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

'49

1.19    Norrköping

Det är tveksamt om kommunema kan sägas bli kompenserade för bort­fallet av slalsbidrag för grundskolebyggnader. För gymnasieskolbyggnader är del däremot enligt en proposition klart uttalat atl kompensation ej skall utgå.

Därför föreslås alt de ekonomiska konsekvenserna av ell slopande av nuvarande investeringsbidrag närmare utreds specielll dä vad gäller kom­pensation för kommunerna via syslemel med skalleuljämningsbidrag.

1.20     Nybro

Skolslyrelsen tillstyrker utredningsgruppens förslag om alt slopa inves­teringsbidraget till grundskolebyggnader under förutsätlning

att kommunerna totalt sell genom ell förbättrat skatteutjämningsbidrag kompenseras för det inkomstbortfall som detla medför,

all kommuner med svag bärkraft och relativt selt stora investeringsbe­hov kompenseras genom alt reella möjligheter lill extra skatteutjämnings­bidrag skapas samt

alt skollokaler och andra lokaler för boendeservice behandlas lika ur lånesynpunkt.

Skolstyrelsen anser all de speciella investeringsbidragen för gymnasie­skolan måsle bibehållas samt alt skolenheter, som har hela län eller hela landel som upplagningsområde, måsle särbehandlas i de fall, då dessa har exceptionellt stora investerings- och driftkostnader. 1 annat fall måste slaten helt svara för investeringar i och driften av sådana skolenheter.

1.21 Stockholm

Med den kommunalekonomiska utveckling som kan förutses och i en silualion där kommunerna får la på sig allt större uppgifter - särskill när del gäller prioriterade områden som exempelvis barnomsorgen och äldre­vården - måsle varje ålgärd som försämrar kommunernas ekonomiska förulsällningar avvisas. Förslaget framslår som deslo mer allvarligt då del utgör endast ell exempel på olika åtgärder som från statsmakternas sida vidtagils för all övervältra kostnaderna på kommunema. Särskilt för Stockholms kommun, som inte alls fär kompensation för bortfall av spe­cialdestinerade slalsbidrag genom det allmänna skalleuljämningssystemet, innebär den föreliggande ulredningens förslag försämrade ekonomiska för­utsättningar.

Prop. 1979/80:90

150

Om de statliga investeringsbidragen till skolbyggandet bortfaller i enlig­hel med ulredningens förslag uppkommer betydande ekonomiska konse­kvenser för Slockholms kommun. För de nybyggnadsprojekl som nu ingår i kommunens femårsplanering - Tensta gymnasium, verkstadsbyggnad vid Åsö gymnasium saml Igelbäcksskolan - skulle alltså beräknat statsbi­drag bortfalla. Föruiom de direkla finansieringsproblem - ökade svårighe­ter atl tillgodose kommunens långfristiga upplåningsbehov lorde kunna förutses - uppkommer som en följd av bortfallet årliga koslnadsökningar för kommunen för dessa projekt. Nuvärdet av dessa kostnadsökningar kan beräknas till ca 40 milj.kr. Om dessutom nuvarande hyresbidrag såsom föreslås i utredningen till viss särskilt kostnadskrävande utbildning in­drages kommer kommunen härulöver alt åsamkas en årlig kostnad (i dagens prisläge) av ca 5 milj. kr.

När ulredningen för sin del har kommil lill den uppfallningen att det varken ur ekonomiska eller finansiella aspekier finns anledning all ersätta investeringsbidraget med elt statligt stöd i andra former har utredningen också förbisett del nuvarande statsbidragels funktioner som en stimulans­faktor. Eu bortfall av stalsbidragel kan således medföra att ur funktions-synpunkt olämpliga lokaler ej kan las ur bruk eller måste bibehållas under långlid.

Vidare bör påpekas alt inom nyexploateringsområden kan - tvärtemot vad ulredningens förslag bl. a. syftat till - en samplanering med annan byggnation komma att försvåras, vilkel går slick i stäv med vad förslagel säger sig åsyfta. Bidragsbortfallet försvårar självfallet också en anpassning av skolbyggandet efter ändrade förulsättningar.

De negativa effeklerna ur de synpunkler som nyss berörts av utredning­ens förslag torde bli särskilt märkbara när det gäller gymnasieskolan med dess höga investeringskostnader. I sammanhanget bör också erinras om att en gymnasieskola i allmänhet har elt elevområde som omfattar flera kom­muner och inle sällan är riksrekryterande. Bidragsbortfallel kommer själv­fallet atl minska incitamentet för den enskilda kommunen atl ensam svara för gymnasieskolans lokalbehov. I synnerhet kan detla beräknas bli fallel när del gäller speciellt kostnadskrävande utbildningar såsom de yrkesinrik­tade. Med tanke inte minsl på strävandena att genom en ökning av antalet elevplatser i gymnasieskolan minska ungdomsarbetslösheten vore detta en olycklig utveckling.

De problem som nyss åsyftas har av ulredningen förutsatts kunna lösas genom interkommunala ersättningar. Med de erfarenheter som hittills vun­nits av detta system, mäste man hysa stora farhågor för att tillräcklig kompensation inte kommer atl erhållas på detta sätl. Det nuvarande syste­met löser ej heller de stora finansieringsproblem som den byggande kom­munen åsamkas.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

151

1.22    Trollhättan

Kommunen finner alt ulredningens förslag, att invesleringsbidragel för skolbyggande slopas, alt något nytt bidrag inte införes samt att kommuner­na hänvisas lill finansiering på den öppna kredilmarknaden, inte slår i överensslämmelse med ulgångspunklerna för ulredningen.

Trollhättans kommun kan ej acceplera en sådan kostnadsövervältring från staten lill kommunerna som det nuvarande statsbidraget utgör netto, nämligen 350 milj. kr. per år. Den av ijänslemän i berörda departement, verk och organisationer sammansatta arbetsgruppen torde ej haft tillräck­liga kunskaper om den anslrängda kommunala ekonomin, när man hävdat att kommunerna utan plåga kan bära della inkomstbortfall. Arbetsgruppen lorde här ha i huvudfrågan åstadkommit elt förslag som i hög grad påver­kar del man sade ligga uianför uppdragel. nämligen frågan om kostnadsför­delningen mellan slal och kommun.

1.23     Umeå

Utifrån den effekl skalleuljämningsbidragel har för Umeås del och den redan höga skattefinansieringen av invesleringarna i kommunen, kommer elt slopande av investeringsbidraget alt få en ytterst negaliv inverkan på kommunens ekonomi. Etl slopande av investeringsbidraget måsle kopplas med villkor som kompenserar statsbidragsbortfallet.

1.24   Upplands-Bro

Förslaget om slopande av investeringsbidragen medför en betydande kostnadsövervältring från staten lill kommunerna. Förslaget innebär öka­de finansiella påfrestningar för Upplands-Bro kommun och behov av utde­biteringshöjningar, betydligl slörre än vad ulredningens undersökning i fem kommuner visar.

Arbelsgruppen avfärdar de ekonomiska följderna av all slopa invester­ingsbidragen med atl del får relativt begränsade konsekvenser på kommu­nernas lolala ekonomi selt i relalion lill det finansiella tillskott som riksda­gen beslulade om våren 1979. Delta avslöjar utredningens brisl på verk­lighetsförankring och oförmåga atl se på konsekvenserna för de enskilda kommunerna. Genom atl göra genomsnittsberäkningar för samlliga kom­muner undgår man alt se, atl ett slopande av slalsbidragen för Upplands-Bro skulle ha inneburil en årlig uldebileringsökning om 75 öre under åren 1972-1977. Med del skolbyggnadsprogram vi har motsvarar de beräknade slalsbidragen 1979- 1983 ca 80 öre i uldebileringshöjning.

Förslagel är hell oförenligl med statsmakternas krav pä återhållsamhet med kommunala skallehöjningar.

Prop. 1979/80:90

152

Upplands-Bro kommun avstyrker på del bestämdaste arbetsgruppens förslag om slopande av investeringsbidrag till skolbyggnader.

1.25    Malmöhus läns landstingskommun

Utredningens förslag om slopande av de särskilda statsbidragen till investeringar i skolbyggnader kan enligt nämndens mening tillstyrkas en­dast under den beslämda förulsällningen, all överenskommelse iräffas om full kompensation lill skolhuvudmännen för de ekonomiska konsekvenser som blir en följd av förslagens genomförande.

1.26    Örebro läns landstingskommun

Ett uteblivet slatsbidrag för byggnation av en större skolenhet ökar betydligt utbildningskostnaderna per elev och påverkar även utdebiler­ingsbehovet. Förslaget sirider därmed mol statens krav på återhållsamhet med kommunala skattehöjningar.

1.27  Landsorganisationen i Sverige

Förslagel är betänkligt av fiera skäl. Det är i dag stora skillnader mellan kommuner vad gäller behovel atl uppföra nya skolbyggnader. Ell allmänl skallebidrag kan inte läcka kostnaderna för en kommun som tvingas bygga nya skollokaler. Samlidigl kan en annan kommun som fått sill skolbygg­nadsbehov tillgodosett gynnas genom etl allmänl skalleuljämningsbidrag. Detta kan allvariigt påverka det framlida skolbyggandel.

1 ell utbildningspoliliskt perspektiv kan slopandet av elt särskill bidrag för skolbyggande få myckel negaliva följder. Förslagel innebär all kommu­nerna i framtiden kan tvingas välja mellan atl göra investeringar i skolbygg­nader eller andra viktiga investeringar. En sådan avvägning kan läll leda lill all skolbyggnader inte prioriteras.

Samtidigt föreslås - i bl. a. budgetpropositionen - alt företag ska erhål­la krafligl ökade bidrag för ulbildning av ungdomar. Vi befarar all kommu­nerna av direkla kostnadsskäl ivingas förlägga yrkesinriktad gymnasieut­bildning i företag, på företagens villkor, utan att det är utbildningspoliliskt motiverat. Della skulle enligt Landsorganisationens bestämda uppfattning lätt innebära en kraftig kvaliletsförsämring av den yrkesinriktade gymna­sieutbildningen, därmed också allvarliga konsekvenser för den svenska gymnasieskolan.

Vi föreslår att arbetsgruppens förslag lämnas utan beaklande. Vi föreslår också all särskill slalsbidrag för skolbyggande bibehålls och alt regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift alt utarbeta elt förslag till enklare handläggning av skolbyggnadsärenden och där de utbildningspolitiska målen inte eftersatts.

Bilaga 3.2   Utbildningsdepartementet

153

1.28     Svenska kommunalarbetareförbundet

Förbundet instämmer i atl ett generelll stöd till kommunerna i form av ell skalleuljämningsbidrag är fördelaktigare för kommunerna än de ända-

målsriktade statsbidragen. Men om det slopade investeringbidraget 

skall ersättas enbarl med skatteutjämningsbidrag     kommer detla alt

urholkas på elt sätl som inte kan ha varit riksdagens avsikt.

1.29     Tjänstemännens centralorganisation

Tjänstemännens cenlralorganisalion (TCO) anser all bortfallet av del särskilda statsbidraget och finansieringen genom skattemedel inle får inne­bära att byggandet av erforderiiga skollokaler senareläggs eller omintet­görs. Sedan utredningen framlade sitl förslag vilket TCO i princip kan lillslyrka med vissa reservationer har regeringen i årets budgetproposi­tion anmält att den avser all föreslå riksmöiet att ompröva och delvis skjuta upp del redan beslulade andra slegel i skatteutjämningsreformen.

1 detta läge kan TCO för sin del inle tillstyrka atl de av arbelsgmppen föreslagna nya formerna för finansiering av skolbyggandet nu genomförs. Om arbetsgruppens förslag likväl genomförs mol TCO:s avslyrkan förut­sätter TCO atl den slatliga styrningen som sker genom bl.a. anvisningar också kommer atl inrymma bestämmelser om skolbyggnadsnormer. De krav läroplaner, skolförordning och andra beslul ställer på skollokalerna bör regleras av cenirala myndigheler så atl lokalnormerna ger en garanti för atl alla skolor med lika organisation får en likvärdig fysisk slandard oberoende av var i landel de byggs.

1.30 Centralorganisationen SACO/SR

Förslaget innebär en kostnadsövervältring från staten till kommunerna. Kommunförbundels representanter i arbetsgruppen har i en reservation angett ökade koslnader för kommunerna till ca 350 milj. kr. Det är tvek­samt om den ändrade kostnadsfördelningen mellan stat och kommun till­fullo skulle kunna beaktas vid de årligen återkommande överläggningarna om den kommunala ekonomin. Slorieksordningen av det finansiella nelto-tillskott till kommunerna för 1980 och 1981 som riksdagen fattat beslul om innebär all endasi en del av kommunerna därigenom skulle kunna erhålla medel för sina grundskolebyggen motsvarande de belopp som ulgår vid ell bibehållet statligt investeringsbidrag.

Om förslaget genomförs skapar man enligt Centralorganisationen SACO/SR:s (SACO/SR) mening under en ganska lång tidsperiod en inter­kommunal orättvisa. Den kommun som har slora skolbyggnadsbehov missgynnas, eftersom man i etl generelll skalteutjämningssystem knappasi

Prop. 1979/80:90

154

kan ta hänsyn lill de betydande skillnader som finns mellan olika kom­muner i fråga om behovet all uppföra nya skolbyggnader. En kommun som nyligen fått sitt skolbyggnadsbehov tillgodosett kan också komma att gynnas genom etl allmänt skatteutjämningsbidrag. 1 försia hand kommer gymnasieskolkommuner alt missgynnas. För starkt expanderande kom­muner kan också negativa effekter vad gäller skolbyggnader för högstadiet befaras.

Enligl SACO/SR:s uppfattning föreligger en uppenbar risk alt skolbygg­nadsprojekt ges en lägre priorilel i kommunerna om slalsbidraget slopas, och atl därmed arbelsmiljön i skolorna försämras. Speciellt gäller detta gymnasieskolans yrkesinriktade linjer, som är kostnadskrävande och där kommunerna redan idag har svårt att klara invesleringarna. Kommunerna kan i elt sådant läge i alllför stor utsträckning välja all anordna inbyggd utbildning på gymnasieskolans yrkesinriktade linjer i slällel för alt bygga för sådan utbildning. Liknande problem kan befaras för särskolan. Det kan leda lill all integrering av särskolans elever i grundskola och gymnasiesko­la inle kan genomföras i önskvärd omfattning. Risken för överbeläggning av högstadieskolor kan även komma atl öka.

SACO/SR anser----- all nuvarande slatliga investeringsbidrag lill

skolbyggen lills vidare bör bibehållas. Del finns en uppenbar risk all ell slopande av investeringsbidraget kommer atl bidra till finansieringen av skalleuljämningsreformen utan all några fördelar för skolbyggandel upp­nås, som motiverar en sådan förändring.

Sammanfattningsvis anser SACO/SR att hela frågan om skolbyggnads­verksamheten måste bli föremål för en förutsättningslös och övergripande undersökning. 1 en sådan måste andra aspekter beaklas än de renl iransfe-reringslekniska.

1.31  Svenska arbetsgivareföreningen

Förslaget berör ej Svenska arbetsgivareföreningens (SAF) verksamhets­område. Föreningen avstår därför från att ytlra sig.

1.32  Länsskolnämnden i Uppsala län

Nämnden vill försl påpeka all ärendei har stor belydelse för samhälls­planeringen och borde därför ha fåll ett mera seriöst remissförfarande. Frågan berör i första hand kommunerna och deras invånare. Länsmyn­digheterna och speciellt länsskolnämnderna arbetar aktivt med skolbygg­nadsfrågorna och även inom dessa myndigheter finns mångårig erfarenhet och sakkunskap. .Även om förenklingar och decentraliseringar är angeläg­na, borde omläggningarna inle forceras fram så snabbi att problemen inte

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

155

hinner analyseras.-- Nämndens yllrande blir på grund av lidsbristen

därför ofullständigt och i huvudsak av principiell karaktär.---- Till­

komsten av storkommuner, rik erfarenhel av skolbyggnadsverksamhet

genom skolreformer och befolkningsomflyttningar saml slatliga skalteut-

jämningar av mycket större ekonomisk betydelse än investeringsbidragen

har skapat nya förutsäitningar för omprövning av nuvarande system.

Länsskolnämnden föreslår, atl nuvarande syslem för investeringsbidrag för gymnasieskolan bibehålles. Länsskolnämnden anser det vara värdefulll alt man diskuterar möjligheterna att överföra ansvaret av skolbyggandet vad gäller grundskolan på kommunerna. Innan de ekonomiska konsekven­serna för olika typer av kommuner har analyserals kan slutlig ställning inle lagas. Intill dess måsle, enligl länsskolnämndens mening, nuvarande stats­bidragssystem bibehållas även för grundskolan.

Nämndens ordförande har reserverat sig mol beslutet och anser att del finns slarka skäl all lillslyrka arbetsgruppens förslag när del gäller avveck­ling av de specialdestinerade statsbidragen till skolbyggnader för grund­skolan.

Del vore värdefulll alt överföra ansvarel för skolbyggandet lill kommu­nerna. Kommunerna skulle ekonomiskl kunna kompenseras med elt lokal­bidrag, ingående i statsbidraget för driften av skolan, som ett tillskoU till varje basresurs. Jag delar därför arbetsgruppens uppfattning alt statsbidra­gen lill skolbyggnader för grundskolan bör avvecklas.

1.33   Länsskolnämnden i Södermanlands län

Länsskolnämnden biträder förslagel all nuvarande statsbidrag lill skol­byggnader slopas samt att den slatliga slyrningen av skolbyggnadsverk­samhetens omfattning via investeringsramar försvinner. Länsskolnämn­den föreslår emellertid att möjligheten till hyresbidrag för viss gymnasial utbildning tills vidare behålls. Hänsyn måsle las lill behovel under "puckelåren" av förhyrda lokaler för utbildningarna inom indusiri och hantverk.

1.34   Länsskolnämnden i Östergötlands län

Länsskolnämnden ansluler sig till förslaget och kan samtidigt berälla all dess priorilering av länels skolbyggande ter sig allt svårare. EU sjuttio­millioners gymnasieskolbygge med kraftig inverkan på regionalpoliliska arbetsmarknadsprognoser går knappasi att jämföra i angelägenhet med en lilen bygdeskolas ofrånkomliga behov av elt par klassrum för en dryg million. Ell skolbygge som planeras som en inlegrerad del i ett slörre projekl, exempelvis försök med alternativa energiformer, kan kräva en fast

Prop. 1979/80:90

156

lidsplanering oavselt om andra skolbyggen är ur skolpolitisk synpunkl mer angelägna. För länsskolnämnden innebär alltså förslaget inle bara en av­lastning av det administrativa arbetet ulan också en befrielse från en allt omöjligare uppgift.

Nuvarande slalsbidrag lill förhyrning av skollokaler försvinner enligl förslaget. Della kan i vissa fall innebära en kraftig obalans i en kommunale­konomisk långtidsbudget. Inom länel finns exempel på förhyrda skollo­kaler för gymnasieskolan med ell årligt statsbidrag i slorleken en million. Nämnden förutsätter atl elt hyresborlfall kan på elt eller annal sätt kom­penseras under en övergångslid.

1.35   Läns.skolnämnden i Jönköpings län

Även om de förslag som framläggs i promemorian skulle innebära vä­sentliga fördelar finner länsskolnämnden all de ekonomiska förulsättning­ar som anges i promemorian utgör ett alltför bräckligt underlag för ett omedelbart beslul. Nämnden kan inte nu överblicka de konsekvenser etl slopande av st-atsbidraget skulle innebära för skolbyggnadsverksamheten i kommunerna.

1.36   Länsskolnämnden i Kronobergs län

I princip har länsskolnämnden ingel atl erinra mot alt statsbidragsgiv­ningen ersattes med en annan form för ekonomiskt skolbyggnadsstöd ål kommunerna. Eflersom skolbyggnadsbehovel varierar i avsevärd grad mellan olika kommuner kan del framlagda förslaget emellertid leda till en belydande ekonomisk belastning för en del kommuner. Delta i sin tur kan komma all medföra icke acceptabel standardskillnad mellan olika kom­muners lokaler.

1.37   Länsskolnämnden i Kalmar län

Länsskolnämnden kan inte finna atl sådana direkliv som de av arbets­gruppen antydda utfärdats för gruppen. Nämnden finner därför otillfreds­ställande atl arbetsgruppen i en lid då lagstadgat skattetak allvarligt över­vägs, framlägger förslag, som innebär inkomstbortfall för kommunerna med beräknade 350 milj. kr. Nämnden anser att arbetsgmppen genom alt glida förbi ovannämnda fråga gjort arbetet alltför lätt för sig.

Länsskolnämnden anser all de specialdestinerade byggnadsbidragen utan större olägenhet snarast kan avvecklas för grundskolans del. Däremot bör de bibehållas för gymnasieskolan intill dess det nuvarande systemet

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

157

avlösts av etl adminislralivt enkell syslem som på ell för kommunerna godtagbart sätl även tillgodoser undervisningens intressen. Speciell upp­märksamhet bör därvid ägnas frågan om bidrag för gymnasial ulbildning vid skola med länet eller rikel som upplagningsområde.

Del nuvarande systemet med statsbidragsgivning lill kommunerna är behäftad med en rad olägenheter. Dessa kan sammanfattas sålunda:

1.

Systemet är tungrott och medför omfattande administration.

2.

Systemet för med sig en detaljkontroll från statens sida som lill slor del är onödig.

3.

Syslemel bidrar föga till skatleutjämning mellan kommunerna.

4. Syslemel missgynnar mindre kommuner.

Och som del allvarligaste argumentet

5.     Systemet för med sig atl kommunerna ej kan planera skolbyggnationen

på etl tillfredsställande sätt eftersom man inle vet om och när man får

genomföra etl sedan kanske flera år planerat byggnadsförelag. Specielll

otillfredsställande är det nuvarande systemet i fråga om byggnadsföre­

lag, där skilda kommunala verksamheler samordnats och där skolverk­

samhet ingår som en del.

Slulligen vill länsskolnämnden från sin principiella åsikl framhålla som önskvärt alt en allmän översyn av statsbidragsgivningen görs. Härvid bör statsbidraget till skolbyggande göras lill en komponent i etl enhetligt, mera omfattande system. En sådan samlad statsbidragsgivning ulan öronmärkta pengar skulle ge kommunerna slörre möjlighet lill en rationell, ändamåls­enlig och långsiktig planering.

1.38   Länsskolnämnden i Kristianstads län

Ett avskaffande av del särskilda statsbidraget lill skolbyggnader kan inle, sell ur skolans synpunkl, vara lill fördel. Genom bidragel har från statens sida ett vissl minimitillskott till skolbyggandel kunnat garanteras. Ell kärvare ekonomiskl läge i kommunerna kan komma all missgynna skolan i konkurrensen med andra vikliga investeringsobjekt. Risk förelig­ger också för en ökad skillnad i standard belräffande skollokalernas kvali­tel och funktionsduglighet i skilda kommuner, vilket ytterst kan komma att gå ut över elevernas förutsättningar atl få en likvärdig undervisning.

1.39   Länsskolnämnden i Malmöhus län

När därför arbetsgruppen nu föreslår alt del nuvarande statsbidraget llll skolbyggnader skall försvinna och all skatteutjämningsbidragen skall träda i dess ställe så delar nämnden gruppens uppfattning i själva principfrågan.

Prop. 1979/80:90

158

Däremot innebär arbetsgruppens förslag inle en "avlösning" på så sätl au de 300 milj. kr. som statsbidragsgivningen beräknals lill förs över lill skatteutjämningsbidraget. Kommunerna får enligl förslaget själva svara för boilfallet. Även om kommunerna den 1 januari 1980 blir 279 och får anlas vara bärkraftigare än de 995 kommunerna år 1965 saml att 300 milj.kr. i nulägel motsvarar ca 90 milj.kr. 1965 innebär arbetsgruppens förslag en överföring av kostnaderna på kommunerna som enligt nämn­dens mening inle kan accepteras.

Kommunerna bör enligt nämndens mening kompenseras för statsbi­dragsbortfallet. I annal fall kan man inte undvika att reformen får en skatiehöjande effekt.

1.40 Länsskolnämnden i Hallands län

Konsekvenserna av arbetsgruppens förslag är svåra atl lill alla delar förulse. Del föreligger enligt nämndens mening viss risk för all finansiellt starka kommuner med möjlighet att i slor utsträckning skaltefinansiera sina objekt blir gynnade. Det finns också en uppenbar risk för alt förslagel av såväl ekonomiska som finansieringslekniska skäl driver kommunerna till höjningar av den kommunala uldebileringen.

Nämnden inser de fördelar som ligger i det föreliggande förslagel men är betänksam inför de kommunalekonomiska och finansieringstekniska kon­sekvenserna. Etl genomförande av arbetsgruppens förslag bör enligl nämndens förmenande lills vidare begränsas lill all gälla lokaler för grund­skolan. För lokaler för gymnasieskolans behov borde hittillsvarande be­stämmelser alltjämt få gälla. Nämnden anser även all en avveckling av investeringsbidraget för grundskolan direkt bör kompenseras genom en schablonmässig uppräkning av förstärkningsresursen. Nämnden förutsät­ter också atl några års respil ges med elt eventuellt genomförande så all den kommunala budgetplaneringen hinner anpassas till de nya förhållan­dena.

1.41 Länsskolnämnden i Skaraborgs län

Sammanfattningsvis får länsskolnämnden anföra atl de skäl, som före­bragts i promemorian, ej är av den tyngd att nämnden för sin del är övertygad om atl etl boritagande av del nuvarande investeringsbidraget skulle få gynnsamma återverkningar på skolväsendets byggfrågor i rikels kommuner och landstingskommuner. Snarast ger den elt iniryck av en i och för sig förslålig och berättigad vilja lill återhållsamhet med inveslering­ar, men förslagen innebär i realiteten endast en överflyttning av belydande samhällskostnader från stat till kommun, vilkel inte är acceptabelt varken

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

159

ur rätlvisesynpunkl eller med hänsyn till önskemål om en likformig skola av god standard i hela vårt land. Härtill kommer vissa andra konsekvenser av negaliv karaklär, i försia hand risk för belydande svårigheier för vissa ekonomiskt svaga kommuner atl genomföra hell nödvändiga skolbyggen och en ökad ojämnhet vad byggnadernas kvalitet beträffar. 1 fråga om uppförande av gymnasieskolor torde det vara hell orealistiskt atl tänka sig atl kommunerna - även de större - skulle kunna ikläda sig dylika förplik­telser utan det stöd som ett investeringsbidrag av nuvarande lyp innebär. Länsskolnämnden får därför avstyrka de i promemorian framförda för­slagen beträffande avskaffande av investeringsbidragen till skolbyggnader och föieslär atl nuvarande bestämmelser bibehålles men atl om så erford­ras vissa administrativa förenklingar genomförs och all besluten rörande statsbidrag flyttas från central lill regional nivå, vilket skulle förutsätta en tilldelning av länsramar liksom inom vissa andra förvallningssektorer.

1.42 Länsskolnämnden i Värmlands län

Länsskolnämnden finner all föreliggande ärende är en slor fråga för länets kommuner och landsting och vänder sig med skärpa mol ulredning­ens teoretiska och lättsinniga resonemang. Det är inle rimligt all i del svåra ekonomiska läge, som föreligger för kommuner och landsting, fråntaga dem ell statsbidrag, som i de flesta fall täcker 20% av kostnaderna. Del finns inom Värmlands län medelstora kommuner, som under de närmaste åren har skolbyggnadskoslnader på mellan 50-100 milj. kr.

Nämnden finner del helt nödvändigt med ett remissförfarande med väl tilltagen remisstid för kommuner, landsting och länsskolnämnder.

Om ovan nämnda förslag kommer alt realiseras blir det enligt nämndens mening ett dråpslag mol skolbyggnationen i landet. En mängd angelägna skolbyggnadsprojekt kommer inle all kunna realiseras av kostnadsskäl. Arbelsmarknadspolitiska skäl kommer att avgöra vilka projekt som skall realiseras, och skolbyggnadsstandarden kommer att visa slora skiljaktig­heler mellan kommunerna, en utveckling som länsskolnämnden med skär­pa motsätter sig.

1.43  Länsskolnämnden i Västmanlands län

Länsskolnämnden i Västmanlands lät fiitner den tillmäua remisstiden orimligt korl och helt oacceptabel, däresi en seriös handläggning av ären­det avses. Nämnden nödgas därför avslå från all anmäla synpunkler i en för skolans utveckling viktig resursfråga.

1.44  Länsskolnämnden i Gävleborgs län

Länsskolnämnden vill underslryka vad som sägs i rapporlen atl föränd-

Prop. 1979/80:90

160

ringen i kostnadsfördelningen mellan stat och kommun måste beaktas i samband med överläggningar om den kommunala ekonomin.

1.45 Länsskolnämnden i Jämtlands län

Länsskolnämnden i Jämtlands län ser med lillfredsslällelse att regering­en nu överväger förslag om en snabb ändring av gällande finansierings­grunder för skolbyggandel. En avveckling av den otidsenliga regleringen av detla byggande är särskilt angelägen i fråga om grundskolan.

Länsskolnämnden finner del dock viktigi framhålla alt icke generella statsbidrag bör finnas kvar för elevhem. För lokaler för gymnasier är länsskolnämnden icke beredd föreslå en avveckling av gällande slalsbi­drag. Ulredningen har inte lillräckligl beaklal vissa kostnadskrävande linjers och specialkursers beroende av stora elevområden, där investe­rings- och driftkostnader orättvist kommer att drabba viss gymnasiekom­mun.

Länsskolnämnden avser -att belydande personella besparingar kan göras både hos kommunerna och slaten om skolbyggnadsregleringen för grund­skolan försvinner.

1.46 Länsstyrelsen i Gotlands län

Även om statsbidraget är en förhållandevis liten del av skolbyggnads­kostnaden, får del dock slor betydelse mol bakgrunden av föreliggande svårigheter med skattefinansiering, lånerestriktioner och det mycket höga räntelägel. Elt bortfall av slalsbidraget kan förutsättas komma att påverka lokalslandarden negativt, oavsett vilka föreskrifier som kan komma atl nteddelas i stället för nuvarande stalsbidragsvillkor, då slandarden måsle bli beroende av kommunens ekonomiska möjligheter.

Länsstyrelsen anser att statsbidraget i sin nuvarande form till skolbygg­nadskostnader för grundskolan inte bör avskaffas utan att motsvarande belopp tillförs kommunerna genom skatteutjämningsbidraget eller på annal lämpligt sätl samt att stalsbidragformen för gymnasieskolan bör bibehållas oförändrad.

2    Behov av finansieringsstöd

2.1 Skolöverstyrelsen

Arbelsgruppen har funnit "att det inte generelll går aU faslslälla all det föreligger behov av ett särskilt slöd för finansiering av invesleringar i skolbyggnader vid eU slopal investeringsbidrag".

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

161

Det är dock enligl skolöverslyrelsen (SÖ) väsentligl för en över landel likvärdig ulbildningsstandard alt del finns erforderiiga skollokaler för grundskolans obligaloriska undervisning, Della gäller även gymnasiesko­lan där utbildning i dag efterfrågas av ell elevantal som motsvarar mer än 100% av årskullen 16-åringar. Om inle fullgoda lokaler finns att hyra behöver kommunen bygga, och vid liden för investeringen behövs kapital. Ekonomisk hjälp jusl då främjar byggandet av skollokaler. Ett sådanl slöd betyder mesl för kommuner med svag ekonomi. Även för stora kommuner med god ekonomi är dock stödel betydelsefullt vid slora projekt, t.ex. gymnasieskolor.

Ulbyggd skatteutjämning, ändrad interkommunal ersättning saml exlra skalleutjämning innebär visseriigen ett stöd men inle i alla kommuner och inte jusl vid liden för byggandet. Skalteuljämning och interkommunal ersällning påverkas inle av om kommunerna har skolbyggen framför sig eller redan har byggt dem med statsbidrag. Vissa kommuner skulle genom skatteutjämning i princip få slalsbidrag två gånger för uppförda skolor. Delta redovisas av gruppen som en nackdel vid hyresbidrag men lorde i princip gälla även vid skatteutjämning. I kommuner som i ell nyll syslem enligl gruppens förslag skall bygga skolor ulan slalsbidrag torde utsikterna aU få extra skatleutjämning betyda myckel för om vissa skolor kan byggas eller ej. Specielll för slörre projekl fordras atl kommunen avsätter medel under flera år för all undvika all höja den kommunala uldebileringen för mycket. Della kommer all försena en del skolbyggen som skulle behöva starta snarasl eflersom det långsikliga elevunderiagel kräver lokallillskoll. Skolsektorn vars ulbyggnad i dag inle är prioriterad gentemot andra kommunala seklorer behöver enligt SÖ slöd inom kommunerna. Den bör åtminstone inle missgynnas jämfört med annan verksamhel för barn och ungdom lill vilken finansieringsstöd för lokaler utgår.

Genomförandel av de reformer statsmakterna beslutat, underlättas om kommunerna får finansieringsslöd vid bygglillfället. Elt exempel är särsko­lans integrering i grundskolan och gymnasieskolan. Landstingets verksam­het fordrar här stora utrymmen i primärkommunens skolbyggen. Om fi­nansieringen inle underlättas ökar kommunernas svårigheter all bygga lokaler för särskolan jämfört med i nuvarande syslem.

Elt finansieringsstöd är alltså enligl SÖ angelägel i ell nytt syslem för all inte villkoren för en likvärdig ulbildningsstandard skall försämras. Särskill torde detta gälla inom gymnasieskolan, där det bl. a. blir svårare all etable­ra nya kostnadskrävande utbildningar och inom grundskolans högstadium där överbeläggningen kan komma all öka. (1 en invenlering år 1977 konsta­terade SÖ att minsl 180 av ca 850 högstadieskolor var överbelagda med en parallell eller mer.) Ett sådant slöd till alla enligt kommunerna angelägna skolbyggen är önskvärt. Det medför också att statens rådgivande service byggd på läroplanerna får bällre genomslagskrafl. I denna rådgivning ingår bl.a. atl samordna pedagogiska, ekonomiska och tekniska krav samt att 

11    Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

162

underiälla förändringar som kan behövas som följd av den pedagogiska ulvecklingen eller samhällsulvecklingen.

En prioriterad statlig långivning bör därför i etl nytt syslem utformas och dimensioneras så att den svarar mot kommunernas redovisade behov, det behov som inle kunnat tillgodoses inom de senaste årens investeringsra­mar.

2.2     Landstingsförbundet

Som ulredningen framhåller uppstår två lyper av finansieringsproblem om förslaget genomförs. Del ena består i all kostnadsfördelningen totalt sett mellan stat och kommun ändras. Det andra problemet är det likvidi­telsproblem. som kan uppslå för enskilda huvudmän om bortfallet av investeringsbidraget inle kan ersältas med upplåning i önskvärd omfatt­ning.

2.3     Botkyrka

Även om stalsbidragsandelen av den lolala skolulbyggnadskoslnaden är blygsam belyder ändå bidraget mycket för kommunerna. Utredningen konstaterar att skolbyggnadsinvesleringarna under åren 1975- 1977 utgjor­de 14% av kommunernas totala investeringsvolym. Molsvarande siffra för planerade invesleringar 1979-1983 ulgör 16%.

För Botkyrka kommun spelar skolbyggnadsinvesteringarna en hell an­nan roll i de totala invesleringarna än vad som genomsniltsandelen ulvisar. För perioden 1970-1978 utgjorde de 36% av den lolala investeringsvoly­men och för perioden 1980-1984 kommer den planerade skolbyggnaden att utgöra 40% av lolalvolymen.

2.4    Falun

Genom de effekter skalleuljämningsbidragen har för många kommuner kan Falu kommun lillslyrka förslaget endast avseende grundskolan och då om ett garanterat särskilt skalleuljämningsbidrag tillkommer åtminstone under en övergångstid.

2.5    Haninge

Arbelsgruppen lalar vidare om atl möjlighel att söka exlra skatteutjäm­ningsbidrag för specielll drabbade kommuner bör föreligga. Det är för

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

163

Haninges del endast en teoretisk möjlighet. Redan nu är så många faklorer hänvisade lill sådant bidrag för kommunens del, atl del bidrag vi erhållit/ kan erhålla, långt ifrän ger täckning. Här kan nämnas att Haninge för år 1980 skulle ha erhållit i slorieksordningen 45 milj. kr. om vi erhållil kom­pensation på alla de faktorer som i regeringens proposition om den kom­munala ekonomin hänvisas till exlra skalleuljämningsbidrag. 1 verklighe­len erhöll kommunen 5,1 milj. kr. Atl hänvisa yllerligare faklorer lill det extra skalleuljämningsbidragel är således en åtgärd som helt saknar läck­ning i verklighelen.

2.6       Luleå

Utredningen menar att det speciella skatteutjämningsbidraget kommer all förbällra kommunernas ekonomi. Della blir lyvärr inle fallel i Luleå kommun. Tillskottet blir bara ungefär I milj, kr. och läcker därmed själv­fallet inle ell slopal bidrag till skolbyggandet.

2.7       Länsskolnämnden i Östergötlands län

1 likhel med reservanterna förutsätter länsskolnämnden att kostnadsför­delningen mellan stat och kommun hålls i stort sett oförändrad. Della bör som arbetsgruppen anlyder ske genom ordinarie och exlra skalleuljäm­ningsbidrag.

2.8       Länsskolnämnden i Kalmar län

1 sina ställningstaganden kommer arbelsgruppen fram lill all vid slopal investeringsbidrag den ökade finansiella påfrestningen för kommunerna blir måttlig även vid genomförandet av relalivi omfaltande projekl. Gmp­pen har vid studiet av projekl ifrån utvalda kommuner funnil alt slopande av invesleringsbidragel skulle medföra ell inkomstbortfall, som i genom­snill under en femårig planeringsperiod motsvarar mellan 21 öre och 31 öre per skattekrona. För etl enskill år kommer man som allra högsl upp i 82 öre. En dylik följdverkan vill länsskolnämnden inle beteckna som måttlig ulan som belydande.

2.9     Länsskolnämnden i Skaraborgs län

I promemorian sägs bl.a. att investeringsbidragels belydelse för kom­munens lolala ekonomi är relativt lilen. Nämnden har ingen anledning att här diskulera betydelsens relativa sloriek, men kvar slår, all möjlighelen att erhålla slalsbidrag för etl planerat skolbygge många gånger varil avgö­rande för att projektet över huvud tagel skulle komma till stånd.

Prop. 1979/80:90

164

3    Finansieringsalternativ

3.1 Skolöverstyrelsen

Ett utbyggt skatleuljämningssyslem garanlerar inte atl stödet lill kom­munema kommer skolbyggandel eller ens skolväsendel litl del. Behovet av att så sker varierar också, beroende på om kommunerna har behov av framtida skolbyggen eller ej.

Frän skolans synpunkler vore del bättre om slalsbidraget kunde ersättas med en finansiering som i det enskilda objektet underlättade byggande av nödvändiga skollokaler i minst samma utsträckning som statsbidraget gör nu. Det är därför intressant att sludera hur de av gruppen föreslagna finansieringssälten kan lillgodose denna önskan.

Äv praktiska skäl bör finansieringen av gymnasieskolor och grundskolor vara lika.

Kommunalskatter. Lån på allmänna kredilmarknaden Arbetsgruppens förslag bygger i huvudsak på självfinansiering via kom­munal utdebitering och lån på allmänna kreditmarknaden, kombinerat med skatteutjämning. Detla system har fördelen all kommunen friare än nu kan tidsplanera skolbyggandet. Den hjälp som nu ges vid bygglillfället som bidrag uteblir dock helt, vilket som tidigare sagts endast delvis kan kom­penseras via utjämnande bidrag. Vissa kommuner kan få svårt både att höja skatten och att få så stora lån på allmänna marknaden att även den del som nu täcks av bidrag kan upplånas. Möjligheten att få lån kan påverkas bl.a. av kommunens solvens och av möjligheterna lill lån från lånefond e.d. Kredilproblem kan leda till atl del blir svårare än i det nuvarande systemet att bygga skollokaler i vissa fall. Förutsättningarna för en likvär­dig ulbildningsstandard i landet kan då bli sämre än i del nuvarande systemet.

Statlig lånefond alternativt finansiering i särskild ordning på den all­männa kreditmarknaden, "fjärrvärmefinansiering"

Denna lånegivning skulle enligt gmppen vara lill viss hjälp för de kom­muner som eventuellt skulle behöva finanseringsstöd om nuvarande slats­bidrag slopas. Bidraget ersätts med lån lill molsvarande belopp (lånefond) resp. till den del som inle kunnal finansieras på annat sätt ("Qärrvärme-lån"). Byggandet av skolor som får lån underiättas härigenom men kostna­derna för räntor och amorteringar torde endast i vissa kommuner kunna kompenseras via skatteutjämning m.m. Stödet blir enligl SÖ inle jämför­bart med nuvarande investeringsbidrag till alla kommuner. Etablering av en ny långivning speciellt för skolsektorn kan få praktiska nackdelar. Central administration blir nödvändig med ramar, behov av inventering och prioritering. Eftersom kapilalmarknadsutredningen bedömer alt kom­munerna troligen inte kan få ökat uirymme för krediler inom överskådlig tid kan efterfrågan på lån via lånefond eller "Qärrvärmefinansiering" bli

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

165

stor även om ränlor och amorteringstider inle blir specielll gynnsamma. Hur slora prioriteringsproblemen blir jämfört med de nuvarande torde bero på många faklorer, främsl låneramarnas sloriek och villkoren för lånen.

Erfarenheterna av systemet med driftbidrag och lånefond för byggnads­arbeten vid folkhögskolan är inte goda vad avser byggnadsverksamheten. Byggenskapen har minskal, och lånefonden ulnylljas endasi i begränsad omfattning. Kritiken är så pass slark att rörelsefolkhögskolornas intres­seorganisation vill ha syslemel omprövat. Trots atl mycket skiljer folkhög­skolan och del allmänna skolväsendel vill SÖ nämna delta förhållande. Finansiering genom bostadslån

Skollokaler i integrerade anläggningar kan under vissa villkor få boslads­lån i dag. Arbelsgruppen föreslår all sådana möjligheler skall bibehållas.

Denna finansieringsform är ett gotl slöd vid invesleringstillfällel. Det skulle förbällra skolbyggandels villkor om denna långivning kunde vidgas till atl mer generelll gälla skolbyggande. Prioriterade krediler i form av bostadslän till hela skolor kan i etl trängt kreditläge enligt SÖ underlätta byggandet av angelägna skollokaler på liknande säll som ett investerings­bidrag. Dessulom tillfredsställs önskemålet om en flexiblare skolplanering så som gruppen formulerat della i fem alt-satser. Det ger kommunen stor frihet att planera och att välja mellan angelägna investeringar, bostäder och servicelokaler. Bosläder och lokaler kan följas ål såväl vid ulbyggna­den av nya kommundelar som vid förnyelse av befintliga områden. Bo­sladslån skulle också kunna underiälla upprustning av äldre skolor, och härigenom skulle gamla och nya skolor kunna få mer likvärdig miljö. Samplanering med andra servicelokaler underiättas väsentligt och finansi­eringen sker på lika villkor för olika seklorer inom barn- och ungdomsom­sorgen. Kommunerna är vana atl hanlera systemet även om det är kompli­ceral.

Del är enligl SÖ inle någon definilionsmässig skillnad mellan skolan och de lokaler som f. n. kan få bostadslån. 1 vid mening är undervisning i både grundskolan och gymnasieskolan en service för de boende ungdomarna. Även de vuxna boende får en slor del av sitt servicebehov tillgodosett i skolan, lokaler för vuxenulbildning, frifidsverksamhel m. m. Man kan säga att varje skola väsenlligl minskar behovel av andra servicelokaler. Närhe­len till servicen varierar dock. Lågstadieskolan har fördelen atl ligga nära boendel, medan gymnasieskolan har etl större upplagningsområde. Den senare innehåller dock fler lokaler som passar för varierande vuxenverk­samheter.

Kommunen har inflytande över bostadslånekvotens fördelning pä bostä­der och lokaler av olika slag. Länsstyrelsen lorde också i etl syslem med bosladslån generellt lill skolor kunna ge en kommun en slörre kvot om den redovisar i sin länsplanering att ell större skolprojekt bör komma fram ell år.

Prop. 1979/80:90

166

Den prioriterade upplåningen skulle enligl arbetsgruppens mening öka för myckel om alla skolor fick möjlighel lill bostadslån. SÖ vill dock framhålla att krediterna inte utnyttjas hell i dag. Om lägel ändras så all inle alla av kommunerna önskade bosläder och lokaler kan få lån, bör kom­munen ha möjlighel atl ange vilka objekl som är mesl angelägna för en god boendemiljö totalt sell. De boendes önskemål om fullständig boendeser­vice innefallande även skolor skulle i högre grad kunna beaklas i elt sådanl syslem.

SÖ vill av ovan nämnda skäl framföra önskemålet atl en utvidgning av bostadslånefinansieringen yllerligare prövas, av praktiska skäl för både grundskolor och gymnasieskolor. Om bostadslån generellt fill skolbyggen anses stimulera för mycket bör det prövas om inle bosladslån ändå kan ges lill en viss del av en grundskola eller gymnasieskola t. ex. genom maxime­ring av den belåningsbara delen. Även sådan, begränsad bostadslånegiv-ning förefaller SÖ mer prakiisk än särskilda låneformer för skolsektorn.

Någon lidpunki för genomförandel anges inte i rapporlen. Eflersom huvudalternativet till finansiering enligt gmppens förslag är skatter och lån på allmänna marknaden kan speciella problem uppslå i övergången till ell sådant syslem. Särskilt vid slora skolbyggnadsprojekt såsom gymnasie­skolor och troligen också högstadieskolor bör kommunerna få lid på sig all göra omprioriteringar och/eller fondera medel före byggstarten för all inle budgelen skall bli för hårt ansträngd. Del är nödvändigl alt sådana över­gångsproblem beaktas om arbetsgruppens förslag genomförs.

Ytterligare överväganden behövs enligl SÖ för all klargöra kommuner­nas möjligheter atl i ett system utan statsbidrag ordna lokaler som ger möjlighet till elt enhelligl skolsystem och en likvärdig ulbildningsstandard. Inte minst mot bakgrunden av den senasle lidens diskussion om den kommunala ekonomin krävs ytterligare analyser vilket bör ske inom ramen för en mer övergripande ulredning. Arbetsgruppens rapport kan därvid utgöra underlag för fortsalt diskussion bl.a. i anslutning till de fortsatta övervägandena om den statliga skoladministrationens ulformning och in­riktning.

Ledamolen Landslröm i SÖ:s slyrelse har avgivit särskill yttrande och anför bl. a. följande.

De från allmän politisk synpunkt väsenlliga frågor som kostnadsöver-vältringen från slaten på kommunerna aktualiserar är av den art att de bör övervägas i en parlamentarisk utredning. Enligt min mening bör en sådan tillsättas för atl fortsätta och slutföra den översyn av skolbyggandets finansiering som kan anses inledd genom arbetsgruppens förslag.

3.2 Bostadsstyrelsen

Arbetsgmppen har vid sin bedömning av olika alternativa finansierings-

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

167

system konslaleral alt det från bostadspolitiska synpunkler skulle i huvud­sak vara en fördel alt låla grundskolan ingå i bostadslånesyslemet. Delta skulle enligt gruppen underiätta en samplanering och en samordnad ut­byggnad av bostäder och de för de boende nödvändiga bostadskomple­menten.

Bosladsslyrelsen kan helt inslämma i denna bedömning.

En bostadslånefinansiering innebär alt bollenlånen kommer alt ingå i den prioriterade sektorn av kapitalmarknaden. Arbelsgruppen har som en invändning mol bosiadslånefinansiering anfört atl della negaiivi skulle kunna påverka möjligheterna att säkerställa den redan tidigare prioriterade upplåningen.

Frågan om bosiadslånefinansiering av skolbyggandel har lidigare be­handlals av bl. a. kapilalmarknadsutredningen (SOU 1978: 

II). 

Ulredning­en såg en sådan finansiering som en åtgärd som kunde allmänt underiälla kommunernas upplåning. Slyrelsen ullalade i sill yllrande över detla be­tänkande all dess principiella uppfattning av all bestämmelserna om bos­tadslån inte borde primärt ändras med hänsyn lill kommunernas allmänna upplåningsproblem. En evenluell ulvidgning av den krets av lokaler som kunde omfattas av bostadslånefinansieringen borde sålunda prövas med hänsyn lill bosladsservice- och boendemiljösynpunkter.

De risker för en försämrad boendeservice som ell slopande av invesle­ringsbidragel kan medföra saml de synpunkter på fördelarna ur bostadspo­litiska synpunkler med en bostadslånefinansiering, som arbelsgruppen anfört och som styrelsen helt delar, är enligt styrelsens uppfattning starka skäl för en bosiadslånefinansiering med hänsyn lill bostadsservice- och boendemiljösynpunkler. Härtill kommer aU skollokaler är lika nödvändiga för boendeservicen i bosladsområdel och lika vikliga som barnstugelokaler och andra sociala och kommersiella lokaler som i dag får slalliga bostads­lån.

Bosladsslyrelsen föreslår därför atl byggande av lokaler för grundskolan finansieras med bostadslån. Skulle av andra skäl än de bostadspolitiska en sådan finansiering inle anses genomförbar bör vissa ändringar genomföras av de regler som i dag gäller för bostadslån till s. k. integrerade anläggning­ar.

Bostadsslyrelsen ultalade i sin anslagsframställning för budgetåret 1979/ 80 atl del sketl en successiv förändring av synen på skolans roll i serviceut­budet vilket hafl sin motsvarighel i den fakliska ulvecklingen på skolbygg­nadsområdel. Från att i början ha bidragii med en mindre del av lokalerna i en anläggning för boendeservice, är del nu i allt högre grad skolan som utgör stommen i anläggningen. Della hänger lill slor del ihop med den ändrade inriklningen av bostadsbyggandet. Slörre centrumanläggningar dil huvuddelen av kommersiell och övrig service i eU område samlas byggs knappast längre.

Styrelsen anförde vidare följande:

Prop. 1979/80:90

168

"För alt inle finansieringsförutsällningama i ett ansträngt kommunale­konomiskt läge skall slyra serviceutbyggnaden i oönskad riktning föreslår styrelsen slopande av regeln om inräkning av hela skolan i låneunderlagel när anläggningen lill övervägande del beslår av andra lokaler. Ett sådant slopande torde med hänsyn lill rådande förhållanden innebära en obetydlig inskränkning i finansieringsförutsättningarna för skolor.

Lånemöjlighelerna för samuinyltjade skollokaler bör bibehållas. Kravet på redovisning på den planerade användningen av lokalerna bör dock skärpas. Därigenom kommer även sådana bas- och komplementutrymmen i skolan som anses bli samuinyltjade att kunna inräknas i låneunderlagel. Del blir således även forlsätlningsvis möjligt att i vissa fall få hela skolan inräknad i låneunderlaget.

Enligt uppgift från SÖ är det numera mycket vanligt atl skolorna, oav­sett om de samordnas med andra lokaler eller inte, utformas så att vissa utrymmen (matsal, samlingssal, gymnastik elc.) kan användas för fritids­ändamål. Denna tendens torde stärkas ytterligare i och med SIA-skolans införande. Slyrelsen har för avsikt all efler samråd med SÖ närmare ange hur redovisning av planerat samutnyttjande skall ske, som underlag för bedömning av om lokalerna blir till påtaglig nytta för de boende."

1 avvaklan på den översyn av skolbyggandets finansiering var departe­menlschefen (prop. 1978/79: 100 bil. 16) inte beredd föreslå några ändringar av de finansieringsmöjligheter som finns inom bostadslånesystemels ram.

Slyrelsens förslag alt i en inlegrerad anläggning - endast låla den del av skolans lokaler som samutnyltjas komma i fråga för bostadsfinansiering anser arbetsgruppen vara välgrundat och stöder förslaget.

Arbetsgruppen påpekar atl stimulanseffekten lill förmån för samordning av skollokaler med lokaler för annan boendeservice skulle bortfalla om prövning av integrerade anläggningar upphörde. Vidare anser arbetsgrup­pen det angelägel alt bosladslånesystemet för integrerade boendeservi­ceanläggningar vid ett slopande av investeringsbidraget till skolbyggnader tillämpas på ett sådant säll all s. k. lånearkileklur inle uppstår.

Styrelsen delar inte arbetsgruppens uppfattning ulan anser all kommu­nernas driflekonomiska bedömningar är en garanti för atl samordning av skollokaler för annan boendeservice kommer till stånd och alt anläggning­arna utformas på ett från funktionssynpunkl lämpligt sätt.

3.3 Fullmäktige i Riksbanken

Fullmäktige vill ej ta slällning lill formerna för slalens slöd till kommu­nerna. Kommer investeringsbidraget lill skolbyggande atl avvecklas bör del dock inle ersättas med etl syslem med specialdestinerade krediler. Fullmäktige vill likväl något kommentera de kreditmarknadsmässiga stöd­system som arbelsgruppen behandlal.

Fullmäktige har vid ålskilliga tillfällen framhållil, alt stor återhållsamhet

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

169

måste iakttagas i fråga om utökningar av del slatliga bostadsfinansierings-systemets täckningsområde. Detta syslem, som är ulformal för all tjäna elt bestämt ändamål, är redan mycket omfattande och släller stora krav på prioriterade krediter. Eftersom det tolala kreditbehovet till skolbyggande är belydligl större än de statliga bidragen, skulle ell inlemmande av skol­byggandet i detta syslem ej obetydligt öka behovet av prioriterade kredi­ter. Bostadsfinansieringssystemel innehåller dessulom ett kraftigl subven­tionselement i form av räntebidrag. Dessa räntebidrag är avpassade föratt reglera kapitalkostnaderna för olika årgångar av bostadshus på elt för bostadsmarknaden lämpligt sätt och lämpar sig föga för styrning av skol­byggandets kapitalkostnader. Räntebidragen skulle behöva ändras eller avskaffas för skoldelen vid ett evenluellt inlemmande. Med eller ulan räntebidrag skulle vidare en priorilering av kreditgivningen nödvändiggöra etl bibehållande av den nuvarande ramslyrningen av skolbyggandel, som är orationell. De administrativa arbetsuppgifterna skulle öka. Fördelar skulle möjligen vara att söka i planeringen av boendeomräden. Liksom arbetsgmppen anser fullmäktige att skolbyggandets inlemmande i del slat­liga bostadsfinansieringssystemel är en olämplig lösning. Detla alternativ bör inte komma i fråga.

En anledning lill att skolbyggandets införande i bostadsfinansieringssys­temet kommit upp lill debatt är den atl redan nu vissa skollokaler ingår i detla system. Della är fallel med de skollokaler som byggs i s. k. integrera­de anläggningar. 1 de fall skollokalerna ulgör mindre än hälften av en boendeserviceanläggning utgär statligt bostadslån för samtliga skollokaler i anläggningen. Avskaffas investeringsbidraget till skolbyggande uppkom­mer risk atl serviceanläggningar byggs så atl de kommer alt inrymma en större del av kommunens skollokaler än som nu är fallet. Denna följd av investeringsbidragets avskaffande måste naturligtvis undvikas. Av detta skäl föreslår arbetsgruppen en mindre ändring rörande reglerna för skollo­kaler i integrerade serviceanläggningar. Statligt bosladslån skall kunna ulgå endast till sådana skollokaler i integrerade anläggningar som utformas för att användas ocksä för andra ändamål än skolverksamhet. Fullmäktige biträder della förslag.

Alternativet med en slallig lånefond för finansiering av skolbyggnader är av mindre inlresse ur kreditmarknadssynpunkl. Enligl den skiss, som arbetsgruppen tecknar, skulle lån från fonden ges til! ett belopp som svarar mot 20% av skolbyggnadsinvesteringarna eller ungefär vad del nuvarande bidraget uppgår till. Lånen skulle ha en löplid om 7-10 år och räntan bli den som kommunlåneinstitulen betingar för motsvarande utlåning. Någon ökning av den prioriterade kredilgivningen uppkommer inle vid till­ämpning av detta alternativ.

Enligt fullmäktiges mening är detta alternativ det bästa av de tre diskute­rade. Skulle mot förmodan ell generelll stödsystem behöva införas vid etl avskaffande av investeringsbidragen till skolbyggandel, bör delta system väljas.

Prop. 1979/80:90

170

År 1977 infördes en melod alt underlätta finansieringen av ijärrvärmein-vesleringar. Kommunlåneinstiluten tilläts emittera något längre lån lill någol högre ränta för medelsanskaffning till nämnda invesleringar. Arbels­gruppen diskulerar tillämpningen av en sådan finansieringsmetod också för skolbyggandet och bedömer den som likvärdig med en statlig lånefond.

Fullmäktige delar inle denna åsikl. Del bör noteras alt del medgivande riksbanken gav lill något längre lån med någol högre ränta för finansiering av fjärrvärmeinvesteringar inte innebär atl den kommun som gör en fjärr-värmeinveslering självklarl skall ha ett lån som hell eller ens lill viss procent täcker investeringskostnaden. Molsvarande tillämpning vid skol­byggnadsinvesteringar skulle sannolikt upplevas som en missräkning. För fullmäktige är en annan synpunkt av ännu slörre vikl; det är angelägel atl så långl möjligt minska specialdestineringen av krediler lill låntagares olika aktiviteter. Härtill kommer behovet av att minska de adminislraliva ar­betsuppgifterna. Inom finansieringssystemet för fjärrvärmeinvesleringarna kartläggs behovet av specialdestinerade medel hos olika kommuner genom enkäter. Detta arbele handhas av induslrideparlemenlel. På grundval av karlläggningen gör sedan kommunlåneinstiluten kreditfördelningen mellan olika kommuner. Den strävan lill förenkling, som finns i promemorian i övrigl, skulle inte tillgodoses av elt system som har fjärrvärmefinansie­ringen som modell.

Däresi del skulle visa sig erforderligt med ett generelll stödsystem vid avveckling av investeringsbidragen, bör enligl fullmäktiges mening det nu diskuterade allernalivel inte komma i fråga.

Sammanfattningsvis vill fullmäktige anföra följande. Däresi investe­ringsbidraget lill skolbyggande avskaffas, bör del icke ersältas av ett system med specialdestinerade krediter. Skulle trots allt ell stödsystem för krediler lill deUa byggande bedömas erforderiigt anser fullmäktige aU systemet med en statlig lånefond bör väljas.

3.4 Arvidsjaur

Utredningen har övervägl ett schabloniserat investeringsbidrag, baserat på nettogolvarea. Idén har avvisats under molivering all någon möjlighel lill konlroll av överareor inle skulle finnas och aU del finns risk för att kommunerna skulle komma aU välja alternativet nybyggnation i slällel för förhyrning.

Denna inslällning röjer ett misstroende mot kommunerna, som är helt ogrundat. Inställningen är tydligen den, atl kommunerna saknar förmåga all göra vettiga ekonomiska och organisaloriska bedömningar när det gäller skolans lokalfrågor. På annat sätt kan man inle förklara ulredningens ålgärd atl förkasla en lösning som skulle innebära ell schablonbidrag med förenklade handläggningsrutiner. Enligl vår mening har utredningen för­farit felakfigt genom att inte presentera ett sådant förslag, som borde ligga

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

171

närmasl lill hands för alt finna nya former för finansiering av skolbyggan­det.

Utredningen har i stället förl in resonemanget på övergång från investe­ringsbidrag lill hyresbidrag, ulformal som ell driftbidrag per elev och år. Ett sådant förslag måste avfärdas av två skäl: För det försia skall investe­ringsbidraget ulgöra elt kapitaltillskott i samband med byggandet och för det andra är elevutvecklingen i landets grundskolor så oerhört olika all en sådan utgångspunkt för bidraget är otänkbar, särskill med tanke på den problematik i fråga om sviktande elevunderlag som gäller för glesbygds­kommunernas skolor.

Utredningens hänvisning lill all finansiering kan ske på den allmänna kreditmarknaden är illa underbyggt, eftersom del inle motsvaras av några garanlier all reella lånemöjligheter står lill kommunernas förfogande. Till följd härav är den vägning som gjorls mol skolpolitiska, bostadspolitiska, allmänna ekonomisk-politiska ulgångspunkter ulan värde.

Tvärt emot ulredningen anser vi all en anpassning lill bosladslånefinan-sieringen är en av de få framkomliga vägarna för alt åstadkomma en form av generell finansieringsform för anskaffning av skollokaler. Etl räntebi­drag får ses som en ringa kompensation för del bortfall som slopande av investeringsbidraget innebär.

Vi kan inte instämma i alt lånesyslemet skulle vara en bätlre finansi­eringsform än bosladslåneallernalivel. Av hell andra skäl anser vi dock atl det knappast finns anledning att konkurrera om låneutrymmet för fjärrvär­meutbyggnad, när del finns bättre alternativ som ligger närmare lill hands.

3.5 Botkyrka kommun

Att Botkyrka kommun skulle kunna kompensera sig för statsbidraget genom att höja kommunalskatten framstår knappast realistiskt, dels mot bakgrunden av den slora belydelse statsbidraget har för kommunen, dels mot bakgrund av att skallen är högsl i Slockholmsregionen. All ytterligare öka upplåningen framslår ur kommunalekonomisk synpunkt som djupt beklagligl. Kommunens totala lånekostnad är räknal i andel av uldebile­ringen mer än dubbelt av vad som gäller normalt. Tvärtom framstår en sanering av lånekostnaderna som del mesl angelägna inslaget när del gäller all få kommunens ekonomi på fötter igen.

Om del ur slatsfinansiell eller annan synpunkl bedöms som helt uteslutet alt bidraget kvarslår i sin helhet är det utifrån kommunens horisont angelä­get atl man eftersträvar etl planerat avvecklingsförfarande. Att i detalj ange konslruklionen i detla avseende kan vara svårl. Ell syslem borde ulformas så att de kommuner där bortfallet av statsbidrag motsvarar en viss nivå i utdebitering bör få behålla bidraget, som då bör utgå efler de beräkningsgrunder som f. n. gäller.

Prop. 1979/80:90

172

3.6 Bromölla

-------- Praktiskt innebär förslagel alt de kommuner, som ej kan skalte­

finansiera stalsbidragsborlfallel, och det är de flesta, tvingas ul på den

öppna kredilmarknaden med dess begränsade tillgång på riskvilligt kapilal.

Antingen kan del då hända atl lånebehovet ej tillgodoses eller också, all

det sker till oskäligt hög räntekostnad. Det är föga stimulerande för de

kommunalt ansvariga atl se fram mol en sådan utveckling.

Etl avsnitt i undersökningen framhåller speciella aspekier ur finansie­ringssynpunkt på skollokaler i integrerade serviceanläggningar. Föruiom att kunna konstatera det positiva i att arbetsgruppen i della specialla fall vidhåller gällande finansieringsform med bosladslån är del värt all påpeka fördelarna av all så långl del är möjligt låla skolanläggningen ingå som servicelokal i ell bosladsområde. Del innebär ekonomiska fördelar, efler­som både personal och lokalareor kan reduceras jämförl med konventio­nella lösningar.

3.7     Danderyd

Sammanfattningsvis kan alltså sägas, alt samtidigt som ulredningen dels föreslår atl de slalliga investeringsbidragen skall slopas, dels därjämle vidare underslryker, alt frågan om kostnadsfördelningen mellan stal och kommun ligger uianför ramen för utredningsuppdraget, saknar man möjlig­hel all peka på andra finansieringsmöjligheter än de redan kända. Delta lorde minska kommunernas benägenhet alt tillstyrka föreliggande ulred­ningsförslag.

3.8     Falun

I likhel med ulredningen finner Falu kommun del förmånligast att genom skattefinansiering och lånefinansiering på den allmänna kredilmarknaden koslnadstäcka elt skolbyggnadsförelag, varför denna del av ulredningens förslag tillstyrks dä del gäller grundskolan och den inte ingår i en inlegre­rad serviceanläggning. För grundskolelokaler i integrerade serviceanlägg­ning bör även forlsätlningsvis finansiering kunna ske med bostadslån.

3.9     Göteborg

I enlighet med kommunstyrelsens yrkande saknar frågan om allernaliva finansieringsformer aktualitet. Kommunslyrelsen vill ändå framhålla, atl om slällning skulle behöva tas till olika låneformer, så är lån enligt boslads-lånereglerna - på samma säll som för barnstugor - det lämpligaste alter­nativet. De skäl utredningen anför för atl avvisa denna låneform ler sig föga bärkraftiga. Kommunstyrelsen vill dock framhålla att fler alternativ

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

173

än de tre som nämns i rapporlen borde undersökas, varvid man inte bör begränsa sig lill de former som redan finns på marknaden. Exempel pä en ny variant, som borde utredas närmare vore all ge de s. k. bollenlåneinsti-tulen rätl all lämna lån lill skolbyggnader. Möjligen skulle övervägas atl till denna lånerält knyta villkoret att en statlig prövningsinstans godkänner byggnaden för belåning. Det slalliga beslutet skulle då molsvara beslutet om statliga bostadslån för t.ex. barnstugor, men ulan alt statligt bostads­lån skulle ulgå. Kommunen skulle vid en sådan ordning komma i åtnjutan­de av de relalivi gynnsamma lånevillkor som är gängse för bottenlån. Dessa lån skulle vidare prioriteras på kapitalmarknaden på samma sätl som bottenlån enligt bosladsfinansieringsförordningen,

3.10 Haninge

Det kan konstateras att framlagt förslag drabbar expansiva kommuner som Haninge väldigt hårt. Detta lillsammans med regeringens förslag om en senareläggning av den statliga skalleutjämningen, som också slår speci­elll hårt mol kommuner av typ Haninge, leder till ökade klyftor mellan kommunerna och molverkar den av slaten uttalade målsättningen om en utjämning av kommunernas förutsättningar.

På samma sätl som det slopade investeringsbidraget drabbar kommuner­

na olika hårt varierar också behovel av lånefinansiering kraftigl bland

kommunerna. För en expansiv kommun som Haninge, som under de

närmaste åren tvingas lånefinansiera ca 110 milj. kr. för all klara en absolut

nödvändig skolutbyggnad, skapar en belastning av upplåningsbehovet med

det slopade invesleringsbidragel utan några garanlier för lånens placering

en näsl intill omöjlig silualion.-- 

Del är angeläget all en förbällring sker i fråga om kapitalanskaffningen lill skolbyggnalion. Detla bör lämpligen ske genom att kreditförsörjningen, på samma sätl som för barnstugeutbyggnaden, inordnas i det statliga bosladslånesystemet. I likhet med vad som gäller för integrerade skollo­kaler som i dag finansieras med bosladslån, bör ingen räntesubvention utgå. Härigenom sker ingen ökad koslnad för slaten. En finansiering med bostadslån skulle däremot trygga upplåningen för nödvändiga skolbygg­nadsprojekt med långa lån och därmed innebära en väsentlig avlastning av de drabbade kommunernas ekonomiska problem. Arbetsgruppen framför som etl alternativt förslag en statlig lånefond som täcker hela eller delar av koslnaden för elt skolbyggnadsprojekl. I ell uppbyggnadsskede föreslås att lånemöjlighelen begränsas till ca 20% av lånebehovet, vilkel i slort selt motsvarar det belopp som nu täcks av investeringsbidrag. Låneliden skulle vara ca 7-10 år. Della löser lika litel som en konstruktion likt den som gäller för fjärrvärmelån, för vilka inga garanlier för placering finns, kom­munernas upplåningsbehov.

Prop. 1979/80: 90

174

Vid elt beslut om slopande av investeringsbidrag för skolbyggnationer måste kommunerna kompenseras genom atl finansieringsfrågan till fullo löses förslagsvis genom en koppling till det statliga bostadslånesyslemet.

3.11    Jönköping

-------- Att öka utrymmet för kommunens upplåning torde erfarenhets­

mässigt ej vara möjligt, då kommunernas del av den svenska kreditmark­

naden är synnerligen begränsad. Bortfallet av investeringsbidragen torde

därför finansieras genom ökad utdebitering. Detla innebär all i 1980 års

budget skulle ytterligare 5,5 milj. kr. läckas av skattemedel, vilkel motsva­

rar 20 öre per skallekrona. Slorieksordningen torde bli densamma under

de närmasl kommande åren. Även om en sådan höjning av utdebiteringen

synes vara måttlig får den sättas i relation lill de volymökningar som

ofrånkomligen vänlas särskill på barnomsorgens, åldringsvårdens och al­

koholistvårdens verksamhetsområden. Kommunens skatteintäkter bör i

första hand läcka ökade koslnader på dessa områden och ej användas lill

att finansiera uteblivna investeringsbidrag.

3.12   Malmö

Vad avser kommunernas möjligheter atl finansiera statsbidragsbortfallet genom ökad upplåning pä den allmänna kredilmarknaden i enlighel med arbetsgruppens förslag måsle man sälla detla i relalion till hänvisningen till en bedömning av kapilalmarknadsutredningen. Man har inom kapilalmark­nadsutredningen således gjorl bedömningen all det f. n. inle finns någol som skulle lyda på alt del inom överskådlig lid kommer all vara möjligt atl öka del uirymme som kommunen kan få ta i anspråk på kreditmarknaden. Del andra finansieringsalternativet som står till buds för kommunerna, ökad utdebitering, synes, med hänsyn till del anslrängda ekonomiska läge kommunerna befinner sig i och som redan medfört ökade kommunalskat­ter inte vara realistisk. Det skulle sålunda erfordras en ökad utdebitering om genomsnittligt 15 öre i samtliga landels kommuner för all täcka statsbi­dragsbortfallet på totall 300 milj. kr. Helt naturligt skulle härvid uppstå stora variationer i utdebiteringsökning mellan olika kommuner.

3.13   Norrköping

Möjlighelen för kommunerna att finansiera elt evenluelll bortfall av del akluella statsbidraget genom lån bedöms av kommunen som mycket liten. Slalens anspråk på kredilmarknaden bedöms bl. a. av konjunklurinslilutet bli betydande under de närmaste åren. Atl, mol bakgrund härav, förutsätta en ökad kommunal upplåning kan ej anses realistiskt. Statsbidragsbortfal­let kommer därför atl behöva finansieras genom kommunal skaltehöjning.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

175

Om investeringsbidraget likväl skulle bli föremål för ett slopande bör lånemöjlighelerna underlättas. Därvid synes det lånesystem som lillämpas för finansiering av Ijärrvärme vara det mest tilltalande, då delta är admini­strativt enklare än atl utnyttja bostadslånesyslemet. Kommunen biträder således arbetsgruppens uppfattning i detla stycke,

3.14 Nybro

Det förefaller då betydligt bätlre alt kompensera kommunerna genom att utöka det statliga anslag som står lill förfogande för skatteutjämningsbi­drag till kommunerna, med ell belopp som molsvarar del slopade invesle­ringsbidragel lill skolbyggnader. Vid fördelningen av della nytillkom­mande belopp för skatteutjämningsbidrag bör man avsätta viss del för atl skapa en reell möjlighet för kommuner med svag bärkraft och slora inves­teringsbehov på skolområdet alt söka och erhålla ell behovsprövat exlra skalleuljämningsbidrag.

Skolslyrelsen finner alt arbetsgruppens förslag om alt avvisa bostadslå-nefinansering för grundskolelokaler i allmänhel samtidigt som denna låne­finansiering bibehålls för en rad andra lokaler för boendeservice, innebär all invesleringar i skollokaler slälls i ekonomisk strykklass, vilkel knap­past kan främja skolans intressen och ej heller en rimlig avvägning mellan skolinvesteringar och andra invesleringar för boendeservice.

För atl undvika dessa olägenheler vill skolslyrelsen slälla följande alter­

nativ under diskussion. Skollokaler för grundskolan jämställs med övriga

bostadslåneberältigade lokaler för boendeservice.   Enligt skolstyrel­

sens mening borde ett sådant system, både främja en rationell kommunal

planering och skapa möjlighel för en ur konjunklursynpunkt önskvärd

styrning av den kommunala investeringsvolymen för bostäder och boende­

service, inkl. skollokaler.

Skolslyrelsen är skeptisk till förslagel om all slopa investeringsbidraget även för gymnasieanläggningar. Dessa skolanläggningar betjänar nämligen etl belydligl slörre område än en enskild kommun, och den samordning mellan bostadsplanering och skolplanering, som bör ske primärkommun­alt, när del gäller grundskolan, måste när del gäller gymnasieskollokaler, omfatta ett större område än en kommun.

Enligt arbetsgruppens förslag skulle den enskilda gymnasiekommunen

kompenseras för bortfallet av de statliga investeringsbidragen genom en

uppräkning av de interkommunala eleversättningarna.        Enda möjlig­

helen all skapa godiagbara eleversältningar skulle då vara all bygga dessa

på redovisade kommunala kostnader för gymnasieskolans drift eller också

alt gradera de schabloniserade ersättningsbeloppen med hänsyn till skolan-

Prop. 1979/80:90

176

läggningens ålder. Båda dessa alternativ är ur primärkommunal synpunkt avskräckande med hänsyn till den arbetsinsats de kräver.

----- Skolstyrelsen kan med bestämdhet konstatera, att de kommunala

in

myndighelerna i Nybro under inga omständigheter skulle reflekterat på all investera i permanenta lokaler för glasskolan, vilket var en absolul nöd­vändig förutsättning för glasskolans drift, om arbetsgruppens förslag om all hell slopa investeringsbidraget till gymnasiebyggnader hade varit ge­nomförbart.

3.15    Trollh

ä

ttan

I finansieringsfrågan finns det anledning inslämma i atl arbels­

gruppen borde ha undersökl om inle kommunerna på etl administrativt

enkell sätl skulle kunna kompenseras för bortfallet av del nuvarande

investeringsbidraget. Enligt Trollhättans kommun bör det därför ligga när­

masl lill hands alt kommunerna kompenseras via tillskoll i någon form till

skolans löpande driftbidrag.

3.16    Umeå

För bl.a. kommuner med etl osedvanligt storl skolbyggande är det av slor vikl all skolbyggandet kan finansieras på etl enkell och smidigt sätl. Umeå kommun vill därför priorilera bosladslån med räntebidrag.

Alla skollokaler (ulom möjligen gymnasieskolor) bör finansieras via bostadsfinansieringsförordningen. Försl då får kommunerna möjlighel atl planera för etl flexibelt lokalbyggande och även se till att skollokaler byggs när de behövs. 1 dag styrs skolbyggandel i nya stadsdelar alllför mycket av statsbidragsgivning via SÖ. Statsfinansiellt kan en sådan reform inte inne­bära särskilt mycket. Slalen kan begränsa ulgående penningmängder via bostadslåneramarna. Fördelen är alt kommunerna själva kan välja alt bygga bostäder och/eller skolor. I dag kan vi bygga hur mycket bostäder som helsl, men om vi får pengar till skolor vet vi aldrig.

3.17 Malmöhus läns landstingskommun

Utbildningsnämnden har principiellt samma uppfattning som utredning­en om att de specialdestinerade statsbidragen så långl möjligt bör ersällas med skatteutjämningsbidragens generelll verkande finansieringsslöd. En avgörande förulsällning för etl sådant synsätt är dock att staten inte undandrar sig någon del av det gemensamma ansvarel för finansieringen av viktiga samhällsfunktioner och att fattade riksdagsbeslut fullföljs.

Bilaga 3.2   Utbildningsdepartementet

177

3.18    Örebro läns landstingskommun

Förvaltningsulskottel konstaterar att det föreligger en inkonsekvens i arbetsgruppens förslag om lånefinansiering och dess konstaterande alt kommunerna inle kan påräkna något utökat utrymme på kreditmarknaden under överblickbar framtid. Den besvärliga ekonomiska silualion som landet befinner sig i, löses enligt utskottets mening inle genom övervältring av det ekonomiska ansvaret mellan olika offentliga förvaltningar och vill for sin del understryka angelägenheten av att statliga bidrag för finansi­ering av skolbyggandet i en eller annan form kvarstår.

3.19    Centralorganisationen SACO/SR

Utredningens förslag förutsätter atl kommunerna skall kunna kompen­sera bortfallet av del direkla bidraget genom lånefinansiering. Samtidigt konstaterar gmppen atl kommunerna inle kan påräkna något ökal utrym­me på kredilmarknaden under överblickbar framtid. Arbelsgruppen borde enligt SACO/SR:s åsikt ha avvisat tanken på lånefinansiering på den all­männa kreditmarknaden. Detta särskill som vissa kommuner, som redan ådragit sig en stor låneskuld, skulle få ytleriigl svårl all ta upp nya lån för finansiering av skolbyggen om arbetsgruppens förslag genomförs.

Förhyrning av skollokaler kan bli vanligare trols all ulredningen föreslår att hyresbidraget slopas. Kommunerna kan av ekonomiska skäl låla pri­vala byggherrar uppföra skolbyggnader som de sedan hyr, eflersom vissa kommuner inte kan låna upp medel för att uppföra lokaler. Della förekom­mer i ganska stor utsträckning inom arbetsmarknadsutbildningen. Utform­ningen styrs då hårdare av byggherren, och det blir svårare all beakla personalens och elevernas synpunkler vid planeringen.

3.20   Länsskolnämnden i Södermanlands län

Finansiering via bostadslånesyslemet uppfyller länsskolnämndens krav från både skolpolitiska och bostadspolitiska ulgångspunkter. Bosladslån underlättar även upprustning av äldre skolor, varigenom gamla och nya skolor ges mer likvärdig miljö.

3.21   Länsskolnämnden i Kronobergs län

Med nuvarande läge på kredilmarknaden torde inle del framlagda försla­get medföra avsedd frihet för kommunerna att organisera sin skolbyggna­tion. Det kommer säkert att bli besvärligt att lånefinansiera också den del av kostnaden, som nu motsvaras av statsbidraget.

12    Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

178

3.22    Länsskolnämnden i Kalmar län

Arbetsgruppen anser atl om man önskar avlösa nuvarande investerings­bidrag lill skolbyggandet med någon annan form av statlig bidragsgivning, bör transferering via skalteuljämningssystemet i försia hand komma i fråga.

Länsskolnämnden vänder sig i detta slycke endasi mot ultryckel "i första hand". I första hand bör enligt nämndens uppfattning kommunerna på etl administialivt enkelt sätt ges kompensation för det inkomstbortfall på beräknade 350 milj. kr. som genomförandet av arbetsgruppens förslag beräknas komma alt medföra. De svårigheier som likväl kan komma att uppkomma för vissa - i regel mindre kommuner bör i möjligasle mån elimineras eller i varje fall minskas medelst skatteutjämningssyslemel.

3.23    Länsskolnämnden i Malmöhus län

Det föreligger en inkonsekvens mellan arbetsgruppens antagande att finansiera bortfallet av statsbidraget genom lånefinansiering och samtidigt konstatera atl kommunerna inte kan påräkna någol utökat utrymme på kredilmarknaden. Enligt rapporlen molsvarar etl bortfall av 300 milj. kr. ca 15 öre per skattekrona, utslaget pä landets alla kommuner.

Även om en sädan hiijning kan te sig måttlig måste man ha klarl för sig att den inte utan vidare kan las till intäkt för utfallet i de enskilda kommu­nerna. Slödd på eriarenheien vel nämnden atl statsbidraget inle beiraktas som negligerbart vid skolbyggandet. Härtill kommer att kommunerna i nu rådande läge är uppmanade alt söka undvika varje höjning av den kommu­nala utdebiteringen över huvud tagel.

3.24    Länsskolnämnden i Skaraborgs län

----- Vad beträffar lånefinansiering, vill nämnden erinra om del läge

som även kreditinstituten befinner sig i med höjda likviditetskvoter och andra begränsningar för utlåning. Länsskolnämnden har konkreta exempel på aktuella skolbyggnadsföretag, vars projeklering var klar men som just på grund av svårighelen atl låna upp erforderligl kapilal var nära all få avskrivas eller uppskjutas på obeslämd lid. Lånefinansieringen måsle be­aktas som förknippad med betydande osäkerhetsfaktorer.

Promemorian anvisar även "prioritering och god planering" som radi­kalmedel för atl genomföra skolbyggnadsinvesteringar. Det är självfallel en riklig lanke, men om man tar i beaktandet, atl en lilen landsortskom­mun genomför elt skolbygge med kanske fem eller lio års mellanrum, lorde en utjämning av investeringsobjekten över åren vara ganska svårgenom-förbar.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

179

Det är möjligt att det finns kommuner som är mindre beroende av del ekonomiska tillskoll som närmare 1/3 av investeringskostnaderna innebär, men länsskolnämndens erfarenheler är andra.

Om invesleringsbidragel likväl, av statsfinansiella eller andra skäl, skul­le avvecklas, föreslår länsskolnämnden atl skolbyggnader liksom vissa andra lokaler får belånas med slalliga bosladslån, Della skulle underlätta för kommunerna att få sina skollokaler finansierade genom prioriterade lån. Skall skolbyggnaderna trängas om utrymmet på den opriorilerade kapitalmarknaden, kan detta få konsekvenser för skolan som inte nu går att överblicka. Ur samhällels och skolans synpunkl ler del sig naturligt atl skolans lokaler får den allra högsla priorilel. Konsekvenserna av de förslag som framförs i promemorian skulle t. ex. i ell bosladsområde bli all alla lokaler som har till ändamål all förse de boende med varor eller Ijänsler kan belånas med statliga bosladslån t.ex. avdelningskontor för bank och posl, biblioteksfilial, fritidsgård, förskola, lokaler för läkare och tandläka­re, barna- och mödravård m. m. medan skollokaler skulle undantagas.

Del bör också uppmärksammas all skolan och dess lokaler numera spelar en större roll som servicelokaler åt innevånarna. En rält omfattande frilids-, förenings- och ungdomsverksamhet är på de flesla håll föriagd lill skolans lokaler under icke skoltid.

3.25   Länsskolinspektören vid länsskolnämnden i Örebro län

När del gäller finansieringen är den mera svårbedömd. Jag tycker nog personligen atl alla lokaler för service som kommunen släller lill förfogan­de, skolor, fritidslokaler, barnstugor, idrotlslokaler etc, bör finansieras på samma sätt, så atl inle olika finansieringsmetoder kan innebära atl olika inslilulioner får föreiräde eller all olika nämnder i kommunerna kan ha trumfkort på hand i förhållande lill varandra. Om alla lokaler skall finansi­eras den allmänna lånevägen eller bosladslånevägen kan väl diskuleras liksom den principiella utformningen av lånefinansieringen i sin helhel. Placeringen av de kommunala lokalerna på bosladsbyggnadskvoten har givetvis fördelar för kommunen, men kan innebära alt nybyggnader alltid får förtur före vettiga ombyggnader av befinlliga lokaler. Allmänfinansie­ring är kanske därför all föredra, men bör i så fall gälla alla lyper av kommunala servicelokaler.

3.26   Länsskolnämnden i Gävleborgs län

Beträffande förslagel lill finansiering, dvs. skattefinansiering och lånefi­nansiering på den allmänna kredilmarknaden, vill nämnden peka på all kostnadsfördelningen stal - kommun kan komma atl rubbas lill kommu­nernas nackdel. Della måsle beaklas vid exempelvis fastställande av skal­leuljämningsbidrag som föreslås i rapporlen.

Prop. 1979/80:90

180

3.27 Länsskolnämnden i Jämtlands län

Erfarenhelerna av skollokaler i integrerade serviceanläggningar är goda i länet. Finansieringsreglerna i del slatliga bostadslånesyslemet, där det ulnylljals även för i centmmanläggningar ingående skollokaler lorde behö­va överses för vinnande av större flexibilitet. Ur kommunalekonomisk synpunkt förutsälls atl tillgång lill förmånliga lån garanleras som fulll motsvarar nu ulgående slalsbidrag.

Länsskolnämnden finner atl depariementsskrivclsen inte berört problem med byggande av lokaler för arbetsmarknadsutbildningen, som i princip följer reglerna för byggande med slalsbidrag lill lokaler för gymnasiesko­lan. Här finns en möjlighel låla sedvanliga statsbidrag lill kommunala beredskapsarbelen komma ifråga, liksom utredningens förslag om möjlig­hel till tidigareläggning av kommunala skolinvesteringar av arbelsmark­nadsskäl.

4    Statlig styrning

4.1 Statskontoret

Arbetsgruppen föreslår all del särskilda statsbidraget fill skolbyggnader slopas. Härigenom skulle bl. a. den statliga slyrning som i dag sker genom ett omfaltande granskningsarbele, särskilda investeringsramar, elc. hell försvinna samlidigl som bätlre förutsätlningar skapas för elt effektivare resursutnyttjande inom kommunerna. Stalskonlorel biträder syftet med arbetsgruppens förslag i detta avseende.

4.2 Riksrevisionsverket

För alt efterfrågan på den skissgranskning, som föreslås bli frivillig, skall bli rätt bedömd ifrågasätter RRV om denna verksamhel inle bör ävgiftsfi­nansieras. Frågan kan lämpligen prövas i samband med att SÖ:s organisa­tion behandlas med anledning av de förslag skoladministrativa kommittén (SAK) lämnar.

4.3 Skolöverstyrelsen

Då del gäller fördelningen av samhällels totala resurser lorde en viss statlig slyrning alltid behövas. I dag samordnas genom statsbidragssyste­met med investeringsramarna den statliga styrningen från samhällsekono­miska, skolfunktionella och arbelsmarknadsmässiga utgångspunkter. I det system som arbelsgruppen föreslår sker slyrningen på annat sätt. Den kö som i dag finns till ramarna lorde dock inle elimineras ulan flyltas lill olika

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

181

köer, för krediler på öppna marknaden och för bosladslån, för medel från lånefond eller liknande saml för byggnadstillstånd. Många kommuner torde göra anspråk på extra skatteutjämningsbidrag, specielll i samband med slora högstadie- och gymnasiebyggen.

Gruppen anser all styrning av skolbyggandets omfallning inte behövs från skolpolitiska synpunkler. Slyrning från bostadspolitiska och allmänna ekonomisk-politiska synpunkler anses däremot nödvändig. För skolan är del emellertid enligl SÖ väsentligl all samhällels begränsade resurser vid statlig styrning når de från utbildningssynpunkt mest angelägna projekien. För gymnasieskolan är cenlral styrning viktig eftersom denna oflasl inte är en angelägenhel för enbart en kommun. En viss styrning kan ske via organisationsbeslul, där bl. a. arbetslivets krav på ulbildning vävs in, och där placering av utbildningar med större upptagningsområde än en kom­mun beslutas cenlrall i samråd med kommunerna. Upptagningsområdet kan gå över länsgränserna och omfalla hela landet. Del är vikligl alt staten kan påverka utbyggnaden enligt organisationsbeslulen. Eftersom inte alla skolor f. n. kan få byggas i den lakl kommunerna önskar är del rimligt alt staten som har överblicken inventerar behovet och rekommenderar vilka projekl som från ulbildningssynpunkt är mest angelägna.

Slyrning från skolsynpunkl lorde i ell syslem enligl gruppens förslag endast kunna knyias lill byggnadstillståndsgivningen, i etl system liknande det som lillämpas för byggande ulan ramar inom sjukvården under 1979 och 1980. Det är i ell sådanl syslem vikligl att statlig skolmyndighet får invenlera behovet och ytlra sig över angelägenhelen. Detta bör av ovan anförda skäl göras av SÖ efter länsskolnämndens yllrande för gymnasie­skolan. För grundskolan bör länsskolnämnden ha ansvaret. Sysselsält­ningspolitiska skäl kan komma all slyra mer än skolpolitiska vilket inle är önskvärl för skolan.

Slyrning via kreditgivningen lorde i arbetsgruppens syslem endasi kun­na ske via lånefonden eller "fjärrvärmelångivningen". Hil vänder sig kommuner med kredilsvårigheter. Del innebär atl kommuner med god ekonomi kan bygga skolor som är mindre angelägna sell i ett större perspektiv, medan en priorilering görs mellan kanske mer angelägna ob­jekl i kommuner med mindre god ekonomi. Därför syns styrning via byggnadstillstånd i gruppens syslem vara mer heltäckande. Vad nu sagts hindrar inte att även ansökningar till lånefond e.d. bör bedömas från skolbehovssy npunkl.

Vad belräffar slyrning i del enskilda projeklel, av ulrymmesstandard och fysisk utformning, anser SÖ liksom utredningsgruppen all den i prin­cip kan ske via sådana slyrmedel som bl.a. lagstiftning, organisationsbe­slul, läroplaner, cenirala anvisningar, forsknings- och ulvecklingsarbete, rådgivning och service. Detta ligger i linje med SÖ:s framlida roll enligt direktiven lill SAK. Det slälls dock nya krav på styrmedlen då de inte är kopplade lill ekonomisk stimulans. Det bör därför ses över så atl de blir

13    Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

182

ändamålsenliga i etl nytt syslem. Behovel av personalresurser bör beaklas i anlulning till de fortsatta övervägandena om SAK:s utformning och inriklning. Bl. a. behövs enligl SÖ utökat forsknings- och ulvecklingsarbe­te, systematiska utvärderingar av byggda skolor, utbyggd information, kursverksamhet, dokumentation och samordning. Nya rutiner fordras för all tillföra slalen den information om förändringar i lokalbeståndel som i dag kommer aulomaliskl i skissgransknings- och slalsbidragsärenden. Om denna information uteblir kan SÖ inte i önskvärd utsträckning förmedla konlakler mellan kommuner med likartade planeringsproblem. SÖ har låtit göra en utredning "Samråd i skolbyggnadsprocessen" (skolhus aktuellt hösten 1979) som behandlar dessa frågor. De resurser SÖ och länsskol­nämnderna får efter den pågående översynen av administrationen blir avgörande för styrmedlens kvalitel och aktualitet.

4.4 Arbetsmarknadsstyrelsen

Del allmänna skolbyggandet har hittills kunnal utnyttjas i belydande

omfattning för att utjämna såväl regionala som konjunkturella och säsong­

mässiga svängningar inom byggbranschens arbetsmarknad.            Genom

del nära samråd som förekommil mellan SÖ och arbelsmarknadsstyrelsen (AMS) har sysselsältningsinlressel sålunda kunnat tillgodoses synbarligen ulan konflikt med skolpolitiska överväganden. Främsl har detla varil möj­ligt genom atl fortlöpande så belydande framförhållning förekommit, alt man vid varje tillfälle kunnal finna från skolsynpunkl angelägna investe­ringsbehov lämpade som sysselsättningsobjekl.

Belydelsen av att även i fortsättningen kunna uppehålla en väl ulvecklad planering av skolbyggandet hos kommunerna, med en lika god framförhåll­ning i detaljprojekteringen som hittills, bör i della sammanhang understry­kas. En god planering i förening med en lillräcklig projektreserv både ökar möjligheterna lill tidigareläggning av byggprojekt och underlättar plane­ringen i övrigl rörande byggarbelsmarknaden.

I rapporten framhålls atl behovet all från samhällsekonomiska syn­punkler styra den kommunala investeringsvolymen kan tillgodoses genom de överläggningar om den kommunala ekonomin, som enligl riksdagens uttalanden kommer att bli regelbundel återkommande i framliden. Vidare hänvisas till möjligheterna all bl.a. med hänsyn lill arbetsmarknadsläge! via byggnadstillståndsgivningen styra investeringarnas omfattning och re­gionala fördelning samt att via investeringsavgifter och kreditmarknadspo­litik påverka investeringarnas omfallning.

De här berörda styrinstrumenten synes emellertid främst ha belydelse för atl i ell visst konjunkturiäge och med hänsyn till läget på arbetsmarkna­den begränsa den kommunala investeringsverksamheten. Som framhålls i rapporten och som närmare belysts ovan, har emellertid del nuvarande

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

183

systemet med slalliga skolbyggnadsbidrag också erbjudit elt instrumenl för atl i vissa lägen åstadkomma en tidigareläggning av de kommunala skolin-vesteringarna. Ramstyrningen på delta område har sålunda ulgjort ell komplement till de styrinstrument som finns belräffande de slalliga inves­teringarna och investeringar inom den privala sektorn via investerings­fonder och invesleringsavdrag/invesleringsbidrag. I rapporlen framhålles att, i ett syslem utan slalliga skolbyggnadsbidrag, sedvanliga slalsbidrag för kommunala beredskapsarbelen i stället bör kunna komma i fråga för att åstadkomma en tidigareläggning. Det kan emellertid enligt slyrelsens me­ning ifrågasältas, om ett vidare ulnyltjande av beredskapsarbetsformen för att tillgodose här berörda syften, är ändamålsenlig.

Slyrelsen kan dela uppfattningen alt skäl inte föreligger alt från sam­hällsekonomiska synpunkler särbehandla skolbyggnadsinvesleringar i för­hållande lill andra kommunala byggnadsinvesteringar. Del av slyrelsen här berörda spörsmålet om lämpliga instrumenl för att i vissa lägen slimulera en tidigareläggning av de kommunala byggnadsinvesteringarna bör därför lämpligen behandlas i etl vidare sammanhang än som skell i föreliggande rapport. Därvid bör bl. a. beaktas i vilken mån ett statligt lånefondssystem, som någol diskulerals i promemorian, kan lillgodose avsedda behov.

4.5      Svenska kommunförbundet

Handläggningen av ell skolbyggnadsärende är omständlig och tidskrä­vande. Ofla uppslår köproblem eflersom de statliga bndragsramarna som regel utgör mindre än hälften av det behov som länsskolnämnderna redovi­sat. Detla medför en ryckighet i planeringen. Ett slopande av statsbidraget och därmed sammanhängande detaljreglering av skolbyggandet skulle möj­liggöra bättre planering och effektivare resursutnyttjande.

4.6      Landstingsförbundet

Slyrelsen anser att ulredningens syfle all finna enklare finansierings­former för skolbyggandel är angelägel. Del nuvarande systemenl för slals­bidragsgivning inom della område är, som utredningen visar, adminislra­livt betungande och försvårar huvudmännens planering.

4.7      Botkyrka

----- Eftersom man ger kommunen större ansvar för skolbyggandet

når man den i sammanhanget knappast relevanla slutsatsen atl den "som har ansvarel för utgifterna också skall ha ansvaret för hur dessa utgifter skall finansieras." Del vore riktigare alt slå fasl atl den som kan påverka utgifterna också bör ansvara för deras finansiering. Kommuner som har ett skolbyggnadsbehov av Botkyrkas karaklär kan inte själv påverka ulbygg-

Prop. 1979/80:90

184

nadstakten. Helt avgörande för utbyggnadstakten är den lagstadgade skyl­dighet kommunen har all svara för lokaler lill undervisning. Eftersom denna skyldighel fastlägger kommunens nivå helt när del gäller lokalför­sörjning är del nära nog verklighetsflykt all föra ell resonemang om möjlig­heler att anpassa skolutbyggnaderna till annan planering. Atl sedan fastslå alt kommunen mol denna bakgrund själv borde ta hand om finansieringen faller på sin egen orimlighet.

4.8      Bromölla

Det försia mål utredningen eftersträvar är alt reducera den statliga detaljstyrningen lill förmån för ökal kommunall ansvar i samband med skolbyggandet. En sådan förändring skulle hälsas med lillfredsslällelse av all den personal ule i kommunerna som handlägger skolbyggnadsärenden. Den upplever den rådande byråkratiska ordningen i skolbyggnadssamman­hang som både onödig och krånglig. 1 expanderande kommuner händer del inle så sällan atl nyuppförda skolor redan då de las i bruk visar sig ha brisl på lokalulrymmen. Det hade hell säkert kunnat undvikas om kommunen själv hade fått större ansvar för skolbyggattdet.

På skilda områden såväl inom den statliga förvaltningen som inom de fackliga centralorganisationerna förbereder man sig för en alltmer ökad decentralisering av beslutsfunktionerna.

Alt skolbyggandet även bör komma ifråga i delta sammanhang är ställt utom allt tvivel. SÖ skulle vara som elt serviceorgan, tillhandagå kommu­nerna med råd och upplysningar vid utformning av skolor enligt senaste rön från forsknings- och utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet.

4.9     Falun

Falu kommun instämmer i att regelsystemet för statsbidrag till skolbygg­nadsföretag bör ses över och förenklas. Nuvarande former och regler för statsbidrag uppfattas ofta som stelbenta och byråkratiska. Många gånger kan den prioritering av ett skolbyggnadsförelag som kommun och läns­skolnämnd är överens om ej uppfyllas av SÖ på grund av den alllför snäva investeringsramen. Detta får då lill följd all den kommunala budgeten över invesleringar i skolbyggnader ej kan genomföras enligl plan vilkel medför förseningar och ofla svår lokalbrist t. ex. i etl nytt bostadsområde eller för gymnasieskolan. Sedan kommunsammanläggningarna genomförts under 60-talet och början av 70-talel har många slalliga detaljregleringar föränd­rats eller upphört genom atl kommunerna fått ökade resurser för sin planering och verksamhel. Skolbyggnadsreglerna bör också påverkas av detta synsätt.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

185

4.10Gagnef

Att den slatliga slyrningen via investeringsramar försvinner uppfattas positivt. Skolstyrelsen anser det också av vikl, atl forskningsarbete vad gäller skolbyggnation intensifieras samt att kommunerna får möjlighet till rådfrågning vad gäller skissritningar m. m.

4.11 Göteborg

Det nuvarande statsbidragssystemet är administrativt sett förhållandevis enkelt lill sin uppbyggnad. Ändå fungerar del enligl kommunstyrelsens mening mindre bra. I försia hand beror detta på att slatsbidragsbesluten erhålls för senl. Slalsbidragsfrågan är ofta inte klar när upphandlingen av entreprenaden pågår, vilkel innebär osäkerhet om den exakta tidpunklen för när projektet kan byggstartas.

Fränvaron av flerårsplaner för statsbidragsgivningen innebär vidare en svårighet vid planeringen av lokalförsörjningen för skolan. Specielll vid fleråriga projekt samt när snabba insalser behöver göras på lokalsidan, t. ex. anskaffande av nya klassrumspaviljoner, är osäkerheten om slalsbi­draget ofta en försenande faklor.

Kommunstyrelsen delar ulredningens uppfattning all nuvarande syslem för statsbidragsgivning med statliga investeringsramar försvårar sampla­nering av skollokaler och övrigt samhällsbyggande. Dessa problem har blivit mer aktuella efter riksdagens beslut om SIA-skolan, vilkel bl.a. förutsätter en ökad integration mellan skolan och annan kommunal verk­samhel, t. ex. förskolan. Vid utbyggnad kan statsbidrag här ulgöra hinder för en samtidig ulbyggnad och för samhället medföra ökade koslnader.

Om nuvarande statsbidrag skall finnas kvar bör därför flerårsplaner för statsbidragsgivningen införas. Önskvärl är vidare all nuvarande besläm­melse att byggstart inle får ske förrän beslul om slalsbidrag föreligger slopas. Kommunerna bör tillåtas bygga vid den tidpunkt som från kommu­nens synpunkt är mest lämplig och i förekommande fall kunna få ut slalsbidraget i efterhand. Härigenom skulle man få en mer rationell hand­läggning av skolbyggnadsärendena, vilkel med säkerhel skulle medföra besparingar. Ell fortsall utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet bör även framdeles bedrivas genom SÖ:s försorg även om statsbidraget slopas. Den rådgivnings- och serviceverksamhet som i dag finns på SÖ, bl.a. i form av skissgranskning, fungerar bra och bör bibehållas.

4.12 Jönköping

----- Del nuvarande statsbidragssystemet gör del näslan omöjligt för

kommunerna att genomföra skolbyggnalionen i den lakl och vid den lid­punkt som är bäst ur kommunal synpunkt. Avgörande för igångsättning av

Prop. 1979/80:90

186

ett skolbyggnadsförelag är all slalsbidragsfrågan är löst, och i vissa fall kan en kommun tvingas vänta fiera år på statsbidrag.

Jönköpings kommun anser all del är vikligl all normer för lokalbehov och lokalulformning finns som slöd i skolbyggnadsarbelel. Den låsning lill normerna som nu är rådande är dock mindre tillfredsställande, och en förändring, som innebär större frihet för kommunerna är därför posiliv.

Kommunen anser vidare atl den skissgranskning, som förekommer hos SÖ, är övervägande fördelaktig eftersom SÖ:s experter har en bred erfa­renhet av skolbyggnation och på grund härav kan ge många goda råd under projekteringsarbetet. Del är således värdefulll alt sådan skissgranskning får fortsätta under frivilliga former för alla skolformer.

4.13    Malmö

-------- Det hade varil önskvärt att arbetsgruppen närmare hade utveck­

lat lankegångarna avseende ulformningen av den styrprocess som kommer

all kvarslå, då skolbyggnationen fortfarande utgör en del av samhällspla­

neringen. Arbelsgruppen framhåller således bl. a.: "Däremol kvarslår be­

hovet all från samhällsekonomiska ulgångspunkter ha möjlighet till styr­

ning av den kommunala investeringsvolymen som helhel, där skolbyggan­

del ingår som en del".

Inom skolområdel kvarstår dessutom en kraftig statlig slyming i form av skollag, skolförordning, läroplan och rådande Ijänsleförhållanden, som samtliga ställer krav på skollokalerna. Man kan i detta avseende inslämma i ulredningens uttalande atl den slalliga detaljregleringen av skolbyggna­tion är komplicerad och tungrodd. Dessa förhållanden bör del dock finnas goda möjligheler all förenkla inom nuvarande syslem, vilkel således inte övervägts av arbelsgruppen.

4.14   Norrköping

De slatliga bidragsramarna skapar svårigheter i skolplaneringen. Kö­

problem uppstår.--- 

Etl borttagande av detaljregleringen av skolbyggnadsverksamheten ska­par förutsättningar för bättre kommunal planering och effektivare resursut­nyttjande.

Norrköpings kommun vill poängtera behovet av fortsatt rådgivnings-och serviceverksamhet som nu bedrivs på skolbyggnadsområdet via SÖ:s skolbyggnadsbyrå. 1 detta sammanhang intar skissgranskningen en central roll. De råd och synpunkler avseende bl.a. den pedagogiska funktionen och byggnadsekonomin som härigenom kommer kommunen till del har upptagits positivl. Kommunen lillslyrker att skissrilningsgranskningen blir frivillig för grundskolan och gymnasieskolan.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

187

Vidare bör påpekas atl SÖ även framgent erhåller resurser för kontinu­eriigt forsknings- och ulvecklingsarbete. Specielll bör beaklas de krav nya verksamhetsformer och nya utbildningar släller på ulformning och använd­ning av lokaler och utrustning i nya och i befintliga byggnader.

4.15     Nybro

Skolstyrelsen bilräder arbetsgruppens slåndpunkl, att de nuvarande in­vesteringsbidragen försvårar en rationell planering av skolbyggnadsverk­samhelen, eftersom kommunen icke på planeringsstadiet kan vela om och när slalsbidrag till skolbyggnader kan utgå. Den administrativa procedur, som är förknippad med handläggningen av ell slatsbidragsärende är arbets­krävande och kräver en lång handläggningslid. Om en kommun startar ell skolbyggnadsföretag innan slalsbidrag beviljals förverkar kommunen i allmänhel sin räll lill statsbidrag. Allt delta gör alt en tillfredsställande samordning mellan bostadsbyggnads- och skolbyggnadsprogram är svår eller rent av omöjlig alt uppnå. Den uppgift som SÖ har atl genom en prioritering som omfallar hela landet, avgöra vilka skolbyggnadsförelag som skall få statsbidrag under vissl budgetår, upplevs av kommunerna som omöjlig och resultatet därmed som föga rätlvist.

4.16     Stockholm

Del nuvarande statsbidragssystemet får anses vara förhållandevis enkell i tillämpningen och fungerar på etl tillfredsställande säll. Denna uppfatt­ning har kommunen framfört i lidigare sammanhang med anledning av förslag lill förändringar av statsbidragssystemet. Sålunda är de i stalsbi­dragsbestämmelserna intagna reglerna om beräkning, ansökan och rekvisi­tion okomplicerade och har ej föranlett några problem. Även handlägg­ningsförfarandet i fråga om lokalbehovsprövningen är relativt enkelt. Det finns alltså inga skäl alt med utgångspunkl från en enklare handläggnings­ordning slopa de statliga bidragen till skolbyggandet. De av SÖ utfärdade normerna beträffande skollokalernas ulformning innebär dock en alllför långtgående och omotiverad delaljreglering.

En invändning som kan framföras mot den nuvarande ordningen gäller slatsbidragskvoten dvs. de investeringsramar som statsmakterna anger för skolbyggandet. Det har i allmänhet dock inte inneburit några svårigheier att inrymma nyproduktion av skolor i nyuppförda bosladsområden i kvo­ten. Härigenom har möjliggjorts en av flera skäl önskvärd samplanering och samproduktion med annan byggnation. Däremot visar erfarenheterna att problem uppkommer när det gäller ombyggnad samt övrig nyproduk­tion. Delta har lett lill betydande svårigheier för Stockholms kommun all genomföra beslutade strukturförändringar inom skolväsendel och att an­passa skolor efter ändrade standardnormer och nya krav i fråga om arbets-

Prop. 1979/80:90

188

miljö m. m. Statliga myndighelers beslut om nya skolreformer har inte kombinerats med molsvarande ulökning av slatsbidragskvoten.

Utredningens förslag som innebär all den speciella investeringsram som slatsbidragskvoten innebär skall slopas, kan mol denna bakgrund innebära förbättringar. Å andra sidan föruisätter utredningen en reglering av skol­byggandet ur allmänna ekonomiska och arbelsmarknadspolitiska aspekier även om den därvid skulle ske på elt mer övergripande säll och inrikta sig på den enskilda kommunens totala invesleringar. Kommunerna skulle härigenom får elt ökat ansvar och inflytande på investeringarnas innehåll, vilket i och för sig är posilivt. Men det är inle givel atl en sådan mera övergripande slyrning leder lill alt skolbyggandel - på grund av kommu­nernas ekonomiska och finansiella situation - kan erhålla det utrymme, som det nuvar-ande statsbidragssystemet garanlerar. Ulredningen förutsät­ter för övrigl att skolprojekten skall kräva byggnadstillstånd, som då -ulan särskild priorilering - prövas av arbelsmarknadsslyrelsen eller läns­arbetsnämnden. Dessulom ulgår ulredningen från all regeringen även i fortsäUningen kan komma atl fastställa ramar inom vilka byggnadstillstånd får beviljas för skolbyggandet. 1 det senare fallet kommer silualionen sålunda all bli densamma som i nulägel.

Utredningen hävdar all del ur skolpolitiska aspekter saknas anledning för staten att styra skolbyggandets omfattning genom etl finansiellt slöd lill skolbyggandel. Den slyrning som kan vara nödvändig borde istället enligt utredningen kunna ske genom de krav som följer av skolförfattningar och läroplaner samt genom statliga lokalnormer. Dessa slyrmedel synes emel­lertid påverka utformningen av skollokaler för den obligatoriska skolan vid nyexploatering o. d. Möjlighelerna att med samma medel åstadkomma en från samhällels synpunkt önskvärd styrning av investeringar mol en ut­byggnad av nya ulbildningar av icke obligalorisk karaklär, lorde vara mindre liksom all lokalmässigt tillgodose nya intentioner för skolarbetet. Del nuvarande invesleringsbidragel synes därför även ur skolpolitiska aspekier ha viktiga styrningsfunktioner.

4.17 Trollhättan

Skolbyggandet bör rimligtvis i kommunerna slyras pä lika villkor med övriga kommunala investeringar. Den kommunalekonomiska långtids­planen, KELP, bör vara styrinstrumentet även vad gäller skolbyggandet. Det är därför i hög grad otillfredsställande, när som nu den i kommunerna gjorda prioriteringen mellan olika angelägna investeringar rycks sönder av att slatsbidrag lill etl skolbygge ej kan erhållas. Ingen erinran finns sålunda mol arbetsgruppens förslag i detta avseende.

1 della sammanhang finns skäl nolera, all arbetsgruppen velal minska detaljstyrningen "i syfle atl öka det kommunala ansvaret för skolbyggan-

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

189

det". Om kommunen skall svara för 100% av skolbyggnadsinveslerin­garna, innebär detla givetvis ett ökal ansvarstagande i ekonomiskt hänse­ende. Det finns emellertid all anledning hävda, all den som redan står för 80% av investeringskostnaden (kommunen) väl känner och tar silt ansvar redan nu.

4.18     Umeå

Utredningen menar att utifrån vissa skolpolitiska utgångspunkter det

finns tillräckliga slyrmedel och alt kommunerna inom de ramar och rikt­

linjer som dessa styrmedel ger, kommunerna själva bör få svara för skol­

byggnadsverksamheten. 

1 dessa skolpolitiska utgångspunkter inslämmes helt.

4.19     Upplands-Bro

Upplands-Bro kommun är posilivi inställd till administrativt enkla bi­dragssystem och en minskad slallig detaljstyrning av skolbyggnalionen i syfte att åstadkomma en mera flexibel skolplanering.

4.20    Malmöhus läns landstingskommun

Del nuvarande systemet med särskilda slalsbidrag till invesleringar i skolbyggandel har flera negaliva effekter. De statliga investeringsramarna innebär ofla en alllför hård slyrning av landslingens och primärkommuner­nas skolbyggnadsverksamhel, och de ekonomiska resurser som ställts till förfogande för statsbidragsgivning har knappasi stått i rimlig proportion till de anspråk på skolverksamhetens kvalitativa och kvantitativa utveckling, som statliga myndigheler samlidigl har ställt på skolhuvudmännen. Där­jämle har handläggningen av slalsbidragsärenden efler hand blivil en allt­mer otymplig och långt utdragen process, som medför elt omfattande administrativt arbele för såväl skolhuvudmännen som statsverket och ofta förorsakar förseningar av byggnadsprojekten och därigenom ökade bygg­nadskoslnader.

Del finns sålunda starka skäl för en radikal ändring av de nuvarande förhållandena, vilkel också framhålls i utredningen.

4.21    Örebro läns landstingskommun

Förvaltningsutskottet biträder ulredningsförslagel vad avser slopande av nuvarande statsbidragssystem i syfte att ge kommunerna en friare och effektivare resursanvändning.

14    Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80:90

190

4.22     Landsorganisationen i Sverige

LO ser del som positivl alt handläggning av ärenden som rör skolbygg­nader förenklas. Del är också viktigt all kommunerna får möjlighel atl samplanera skolbyggnadsverksamheten med annan kommunal verksam­het. Trots alt LO har den uppfattningen kan vi ändå inte finna det moti­verat atl det särskilda stalsbidragel för skolbyggnader avvecklas.

4.23     Tjänstemännens centralorganisation

TCO delar i princip arbetsgruppens uppfattning aU ett minskal statligt inflyiande bör ge kommunerna större möjligheter all planera skolbyggan­det och all pröva möjligheterna till integrerade anläggningar.

TCO konstaterar vidare att arbetsuppgifter som f. n. utförs inom SÖ kommer att bortfalla om arbetsgruppens förslag genomförs. Minskningen av arbetsuppgifierna är svår all bedöma. TCO anser del dock vara själv­klart att de befattningshavare som berörs av förändringarna i försia hand skall erbjudas liknande arbelsuppgifter inom verkel. Skulle delta primära krav inte kunna tillmötesgås förulsätts berörda befattningshavare erbjudas vidareulbildning för all kunna få andra arbelsuppgifler i försia hand inom SÖ eller vid annan slallig myndighet.

Om handläggningen av slalsbidragsfrågor för skolbyggandel slopas torde likväl behovel av rådgivning och informalion från SÖ:s sida till kommunerna all öka kraftigl. Dessa uppgifter lämpar sig väl för en del av här berörd personal. TCO fömtsätter att denna fråga beaklas i del fortsatta arbetet med översynen av den statliga skoladministrationen.

4.24 Centralorganisationen (SACO/SR)

En målsätlning för ulredningen har varit atl eliminera köerna. Köer kommer emellertid all finnas även om utredningsförslaget genomförs, men då lill kreditinstitut, lånefonder, bostadslån och byggnadstillstånd, där turordningen i kön inte kommer all styras av skolpolitiska strävanden. SACO/SR vill framhålla alt skolpolifiska aspekter måste väga tungt vid en priorilering.

Eu syfte med statligt inflytande är, som arbelsgruppen också framhållil, att tillse att undervisningens kvalitel och en likvärdig ulbildningsstandard upprätthålls oberoende av skolans storlek och kommunernas ekonomiska förhållanden. Lokalnormerna ger en garanti för en likvärdig fysisk skol-slandard oberoende av var i landet skolorna byggs. Dessa gmndläggande krav har inte tillräckligt beaktats av utredningen.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

191

Handläggningsordningen i nuvarande syslem för statlig bidragsgivning till byggnadsarbelen är dock onödigl komplicerad och tidskrävande för såväl centrala, regionala som kommunala skolmyndigheter. Det bör vara möjligt atl inom ramen för nuvarande system förenkla formerna för bi­dragsgivningen. Arbetsgruppen har inte tillfredsställande utrett denna möj­lighet. Nuvarande av SÖ ulfärdade skolbyggnadsnormer bör enligl SACO/ SR:s mening beiraktas som miniminormer. Förslag utöver dessa minimi­normer bör del slå kommunerna frilt alt ulforma. Dessulom bör man siräva efter atl skapa en bättre överensstämmelse mellan formerna för bidrag till förhyrningar och investeringsbidrag till nya skolbyggen.

Investeringsbidraget har en viktig funktion som ell av fiera väsenlliga styrmedel i den nuvarande handläggningen av skolbyggandet. Om man väljer all ge kommunerna elt ökal ansvar för skolbyggnadsfrågor till atl omfalla forsknings- och utvecklingsarbete, all bedriva en långsikiig och övergripande planering, måste det finnas andra slyrmedel som garanlerar likvärdiga arbetsförhållanden för dem som är verksamma i skolorna. Ar­betsgruppen har inte visat att dess förslag kommer all få dessa effekler.

1 delta sammanhang vill SACO/SR framhålla, att investeringsramarna för skolbyggnadsverksamhelen bör höjas lill åtminstone den nivå som anges i SÖ:s petita. Investeringsramarna har under senare år varil hell otillräckliga, även om tillfälliga höjningar av ramarna företagils av arbets­marknadspoliliska skäl. Oavsell graden av slyrning är del angeläget att staten avsätter lillräckliga resurser så alt en cenlral rådgivning och service till kommuner och landsting i skolbyggnadsärenden kan få hög kvalitet och aktualitet. Skolprojekt är oftasi omfattande och komplicerade och har arbetats fram lokall under lång lid och under medverkan av olika intressen­ter. Delade meningar råder inle sällan om hur problemen skall lösas. Samråd i enskilda byggnadsärenden har därför en slor funktion att fylla, och i denna verksamhet spelar kvalificerade arbetsinsatser av arkitekter självklart en viklig roll.

SÖ bör som hittills vara huvudman för den rådgivande verksamheten. En anknytning lill SÖ gör elt nära samarbete möjligt mellan läroplansarbe­le och skolbyggnadsplanering. SÖ som huvudman uppfyller även de krav på objektivitet, som man måste slälla på en rådgivande verksamhet.

En avveckling av nuvarande investeringsbidrag måste sältas in i ett större sammanhang än att enbarl avse en kostnadsöverföring lill kommu­nerna. Arbelsmiljölagen släller slora krav på skolan som arbetsplats. Både SÖ och arbetarskyddsstyrelsen utfärdar normer för skolbyggnader. Kom­petensfördelningen mellan myndigheterna är oklar.

En avveckling av investeringsbidraget och etl ökat ansvar för skolbygg­nadsverksamheten leder till yllerligare problem med ansvarsfördelningen mellan huvudmännen. Ett annal problem är möjligheterna all få gehör för krav på arbetsmiljöförbätlringar.

SÖ har i samband med rådgivningen i enskilda byggärenden bl.a. till

Prop. 1979/80:90

192

uppgift att tillse personalens behov av utrymmen för förberedelser och avkoppling tillgodoses i skolanläggningen. För att få utrymmesmässigt likvärdiga arbetsförhållanden för personal i olika skolor finns ett behov av jämförelse mellan olika kommuners planerade skolbyggen. Detla gäller givelvis även undervisningslokalernas dimensionering och uppehållsut­rymmen för elever.

Om arbetsgruppens förslag genomförs och statsbidragsgivningen till byggandet av skollokaler upphör, bortfaller arbelsuppgifter som f, n. utförs inom SÖ. SACO/SR förutsätter atl de befattningshavare som berörs av förändringarna i försia hand skall erbjudas liknande arbetsuppgifter inom .SÖ.

Om statsbidiagshandläggningen slopas lorde med säkerhel behovel av rådgivning och informalion från SÖ:s sida till kommunerna alt kraftigt öka. En del av den personal som får minskade arbelsuppgifter om statsbidrags­givningen slopas får därigenom ökade rådgivnings- och serviceuppgifter. SACO/SR förutsätter atl denna fråga beaklas i del fortsatta arbetet med översynen av den slatliga skoladministrationen.

4.25   Länsskolnämnden i Uppsala län

Länsskolnämnden anser att nuvarande system med slallig styrning och investeringsbidrag bör bibehållas för gymnasieskolan. Med undantag av de konsekvensändringar som följer av ovanslående slällningstagande delar länsskolnämnden arbetsgruppens uppfattning om kvarstående statliga styrmedel. Det är dock nödvändigt att klarare konkretisera hur den statliga styrningen av den kommunala investeringsvolymen som helhet skall ske.

4.26   Länsskolnämnden i Södermanlands län

Länsskolnämnden vill underslryka arbetsgruppens krav på kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet samt statliga resurser för rådgivnings- och serviceverksamhet. Det är viktigt atl samspe­let mellan cenlral, regional och lokal myndighet vidmakthålls. Den lokala kunskapen av verksamhelen på fältet och den centrala breda erfarenhelen inom skolbyggnadsområdet kommer vid detla samspel atl medverka till såväl bättre pedagogisk funktion som ekonomisk besparing.

Från bostadspolitisk ulgångspunkt är del av utomordentlig vikl atl finan­sieringssystemet ger möjlighet för en kommun att projektera, uppföra och finansiera både bostäder, skola och andra bostadskomplement samtidigt i nybyggnadsområden. Delta är enligt länsskolnämnden etl huvudkrav.

4.27   Länsskolnämnden i Östergötlands län

Arbetsgruppens förslag kan vid en första granskning te sig radikalt. Den

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

193

sammanställning länsskolnämnden försökt göra visar dock att förändring­arna inte är alllför stora. De innebär dessulom att skolbyggandet anpassas till samhällets allmänna byggnadsnormer.

Det finns kommuner som av ekonomisk försiktighet eller pedagogiskt stillastående uraktlåter alt skaffa tidsenliga skollokaler. Här har nuvarande statsbidragssystem kunnat fungera som pådrivare. Elt preliminärt löfte om slalsbidrag eller en hög priorilering kan slimulera den kommunala ansvars­känslan och påskynda en förbältring av skolarbelsmiljön. Denna möjlighet till pådrivning försvinner dock om arbetsgruppens förslag genomförs.

Arbetsgruppen har i sin rapport förbisett della. Man hänvisar till författ­ningar och läroplaner som skolpolitiska slyrningsinstrumcnl. Skollokaler kan slängas av brandmyndighelerna av brandriskskäl, av hälsovårdsmyn­digheterna av hälsoskäl och av skyddsombuden på grund av brisier i arbelsmiljön. Länsskolnämndens möjlighet att med åberopande av skollag, skolförordning eller läroplan döma ul skollokaler som pedagogiskl oan­vändbara är däremol ringa. Länsskolnämnden bedömer det emellertid vara Iroligl atl utan direkl myndighetsutövning påverka en kommuns skolbyg­gande. Vägarna för denna påverkan kan dock bli andra - och svårare - än hittills.

Del finns också kommuner med alllför slor iver atl anskaffa skollokaler. Främst gäller det kanske mindre kommuners önskan atl ordna gymnasial ulbildning. De statliga styrinstrumenten blir genom förslaget dels skolpoli­tiska genom organisationsbeslul, dels ekonomisk-politiska genom bygg­nadstillstånd. Del förutsätter en medveten organisalionsgranskning hos länsskolnämnden och en nära samverkan mellan nämnden och de regional­poliliska planeringsmyndigheterna länsstyrelsen och länsarbetsnämnden.

All slalens skolpolitiska slyrning av skolbyggandel genom förslagel blir svagare kan inte förnekas. Länsskolnämnden är likväl beredd atl anslula sig lill arbetsgruppens förslag. Det är emellertid angeläget all följa effekten av att den skolpolitiska styrningen av skolbyggandet försvagas.

4.28 Länsskolnämnden i Jönköpings län

Enligl länsskolnämndens mening är del vikligl all normer för lokalbeho­vet och lokalulformning finns som slöd i skolbyggnadsarbetet. Nämnden delar den i promemorian framförda uppfattningen atl kommunerna bör få en vidgad frihel vid tillämpningen av normerna inom den givna totalramen.

Skissgranskningen är värdefull och ger - i den frivilliga form den nu förekommer för grundskoleärenden - möjlighel att tillvarata erfarenheler från liknande byggnadsförelag. Enligl nämndens mening bör skissgransk­ningen göras frivillig även för gymnasieskola och kommunal högskola.

Den ekonomiska stimulans slalsbidraget är avsell all vara har enligl länsskolnämndens mening inte fåll den odelal gynnsamma effekt som är

Prop. 1979/80:90

194

önskvärd. Nuvarande ekonomiska läge gör att ell ganska oberäkneligt kösysiem uppstått. Kommunerna har inte med säkerhet kunnal påräkna statsbidrag till nödvändiga byggnadsarbelen i rätl lid. Nämnden har kon­staterat att väntan på slalsbidrag i ålskilliga fall lett till irritation hos elever, föräldrar och övriga berörda. Kommunerna har ofla klagat över atl för­dröjning och ryckighel i statsbidragsgivningen medför väsentliga fördyrin­gar av skolbyggnader.

Enligl nämndens mening skulle en styrning av skolbyggandet kunna ske på ett enklare sätt än det nuvarande. Frågan om byggnadstillstånd prövas för andra byggnadsarbelen av AMS eller länsarbetsnämnden. På samma säll som nu sker i de fall kommunerna väljer all utföra ell skolbyggnadsfö­relag utan statsbidrag kan länsskolnämnden i ell yttrande klargöra om byggnadsförelaget är angeläget.

Kommunen skulle kunna ges lillfälle att själv tolka de krav skollag, skolförordning och läroplanen släller på lillgången på skollokaler och inom sin lolala byggnadsram fatta beslut om hur stora resurser som skall använ­das för detla ändamål.

Med utgångspunkt i organisationsförslag för grundskola och gymnasie­skola som upprättas av kommunen och fastställs av länsskolnämnden skulle kommunen ha frihet att fullfölja de enskilda byggnadsföretagen med ledning av gällande lokalnormer och de erfarenheler som förmedlas vid en frivillig skissgranskning. För gymnasieskolan kan med en sådan lösning en samordningsfunktion bli nödvändig för att trygga lokalbehovet för mindre frekventa ulbildningsvägar.

Angelägenhetsgraden av etl skolbyggnadsföretag skulle med elt syslem som det här skisserade i försia hand komma all vägas mol projekl inom den egna kommunen. Enligt länsskolnämndens mening är det rikligl. Men samtidigt krävs en garanti för att nödvändiga skolbyggnadsföretag kommer till stånd vid rätt lidpunkt. En närmare samordning med bostadsbyggandet är en av de möjligheler nämnden vill peka på.

4.29 Länsskolnämnden i Kronobergs län

Nämnden är Iveksam till förslagel atl nuvarande investeringsramar för skolbyggnation skall tas borl.

Samhällsplaneringen måste enligt nämndens uppfattning bl.a. styras av en acceptabel fördelning av samhällets ekonomiska resurser inom olika verksamhetsområden i kommunerna och inom landet i sin helhet.

Investeringsramarna och den årliga prioriteringen har i detta samman­hang utgjort elt viktigt planeringsstöd. Samhället har ej ekonomiska re­surser atl på en gång lillfredsslälla alla redovisade önskemål om nya skolbyggnader. Skillnaden mellan anvisade slalsbidragsmedel och kom­munernas önskemål om slatsbidrag utvisar myckel stora skillnader.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

195

En ekonomisk priorilering mellan olika servicesektorers behov och an­gelägenhetsgraderingen mellan oUka skolbyggnadsföretag inom kom­muner, landsting, län och landet i sin helhel kommer alt behövas under överskådlig tid.

En sådan priorilering på olika nivåer blir nödvändig även om del nuva­rande bidragssystemet avskaffas.

4.30 Länsskolnämnden i Kalmar län

Oaktat frivilligheten torde flertalet kommuner låta SÖ granska skissrit­ningar även för grundskolans byggnadsförelag. Delta förhållande kan möj­ligen las som intäkt för uppfallningen atl den service som SÖ på detta sätt tillhandahåller, är av kommunerna allmänl uppskattad. 1 verklighelen torde kommunerna anse granskningen som en nära nog obligatorisk del av del nuvarande systemet. Flerlalel kommuner synes hysa uppfattningen, alt granskningen är nödvändig för atl slalsbidragsärendel inle skall förse­nas eller genom ändringar i själva statsbidragsfasen avsevärt fördyras.

Bland de utgångspunkter för sill arbele, som arbetsgruppen anger, nämns dels all återanvändning av friställda skollokaler för annat ändamål än undervisning bör underlättas, dels att samordning av skollokaler och lokaler för boendeservice bör främjas.

Länsskolnämnden vill understryka kravel på flexibilitet. 1 nuvarande läge med ständigt sjunkande elevantal i årskullarna i gmndskolan är det av särskild vikt atl friställda skollokaler läll kan omdisponeras för andra ändamål.

Enligl nämndens åsikt finns inom SÖ ingen speciell kompetens när del gäller andra lokaler än undervisningslokaler. Elt rigoröst efterföljande av SÖ-normerna i vatje delalj lorde verka hämmande på kommunernas all­männa byggnadsverksamhet, skolbyggnadsverksamheten däri inkluderad.

Det år allmänt känl all i landel finns etl stort anlal allsidigt kunniga arkitekter, kunniga också när del gäller skolans krav. På ett utomordentligt gott sätl samråder dessa arkitekter såväl med kommunernas skolledare som med företrädare för andra förvaltningsgrenar. Rent allmänt anser nämnden vidare att den information som olika slag av fackpress ger inle bör förringas. Denna informalion lillgodoför sig fällarbelarna på etl lika gott sätt som molsvarande personal vid cenirala ämbetsverk. Nämnden finner alltså följdriktigt atl SÖ:s service avseende granskning av skissrit­ningar för skolbyggnadsförslag bringas att upphöra samtidigt med avveck­lingen av nuvarande statsbidragssystem. Verksamheten bör då anses ha slutfört sin uppgift.

Dock anser länsskolnämnden all kompetens forlfarande bör finnas inom SÖ för alt följa utvecklingen på skolbyggnadsområdel både inom landel och internationellt. Denna funktion bör hållas samlad och fullgöras i en expertgrupp. Expertgruppens arbete bör samordnas med SÖ:s verksamhel

Prop. 1979/80:90

196

avseende forsknings- och utvecklingsarbele saml läroplansarbete. För ex­pertgruppen bör anpassningen lill pedagogiken och metodiken vara det centrala. Rilningsgranskning bör däremot inte längre förekomma.

Det statliga ansvaret för skolbyggandel bör framdeles inskränkas lill alt länsskolnämnderna i varje enskill fall godkänner förelaget såsom överens­stämmande med den skolorganisatoriska planeringen av länets skolvä­sende.

4.31 Länsskolnämnden i Kristianstads län

Länsskolnämnden ifrågasätter, om det verkligen är bidragsformen och den därmed sammanhängande handläggningsordningen som krånglar till proceduren beträffande skolbyggandet. Del torde finnas andra, kanske mer primära orsaker, som slyr.

Byggnadsinvesteringarna över huvud laget spelar en väsenllig roll för den ekonomiska utvecklingen och samhällsutvecklingen i stort. Ekono­misk tillväxt, rättvis inkomstfördelning, full sysselsällning och en i olika avseenden balanserad ekonomisk utveckling ulgör överordnade mål för samhällsutvecklingen, och byggnadsproduklionen måsle anpassa sig där­fill.

En sådan anpassning förutsätter en styrning av byggnadsverksamheten. Syftet med den är bl. a. att:

a. motverka säsongmässiga svängningar i byggnadsaktiviteten;

b. påverka byggnadsinvesteringarna i konjunkturstabiliserande riktning;

c.   påverka byggnadsinvesteringarnas geografiska fördelning i överens­

slämmelse med målen för samhällets regionpolitik;

d.   påverka byggnadsinvesteringarnas fördelning på skilda byggnadssek­

torer i överensstämmelse med samhällets ekonomiska och allmänl väl­

färdspolitiska mål.

Ovanstående styrfaktorer är av avgörande belydelse. I synnerhet punk­ten c. såsom en följd av statsmakternas beslut om hushållning med mark och vatten, vilkel i sin tur lell lill beslut om planeringsramar för länen (länsprogram).

Del är, enligt nämndens mening, inte bidragssystemet ulan väntan på ekonomiska resurser för att kunna handla, som under åren varit det allt överskuggande problemet beträffande skolbyggandet.

1 rapporten framhålls, atl behovet kvarstår att från samhällsekonomiska utgångspunkter ha möjligheten lill styrning av den kommunala investe­ringsvolymen som helhet, där även skolbyggandel ingår som en del. Ar­belsgruppen anser, att detla behov kan tillgodoses genom de överläggning­ar om den kommunala ekonomin, som enligt riksdagens uttalanden kom­mer atl bli regelbundel återkommande i framtiden. Länsskolnämnden tycker inle att dessa uttalanden överensstämmer med de krav som ställts på kommunerna om en långsiktig kommunalekonomisk planering.

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

197

Nämnden kan sålunda inle se lika optimistiskt som arbetsgruppen på effekten av att la borl investeringsramarna för skolbyggnader och i sam­band därmed också den slalliga slyrningen och priorileringen av skolbygg­nationen som den kommer lill ullryck i den nuvarande angelägenhetsgra­deringen.

Skolbyggnalionen är en del av samhällsplaneringen, Etl starkt intresse har frän statsmakternas sida sedan ca 15 år tillbaka ägnats ål denna planering i syfte att utnyttja samhällets resurser av olika slag på ett försvar­bart sätl. Av förordningarna om länsplanering (SFS 1979:673) och om regionalpolitiken (SFS 1979:639) följer som etl minimikrav, att länsskol­nämnden måsle få uttala sig om varje skolbyggnadsföretag och om del överensstämmer med länels skolorganisatoriska planering. Detta minimi­krav måsle framdeles, enligl nämndens mening, forlfarande gälla.

SÖ beslular f, n. beträftande lokalbehovet för gymnasieskolan. En de­centralisering av besluten till kommunerna föreslås.

Den obllgatorska skissgranskningen för gymnasieskolan avses också upphöra.

Enligt uppgift skissgranskar SÖ f. n. ca 70% av skolbyggnadsföretagen avseende gmndskolan, trots all granskningen är frivillig. Med hänsyn lill att skolbyggnadsföretagen för gymnasieskolan är mer komplicerade och dessutom mindre ofta förekommande i kommunerna torde det vara realis­tiskt att räkna med en ännu högre skissgranskningsfrekvens för denna skolform. Länsskolnämnden finner det synneriigen angeläget, att SÖ fär behålla sin nuvarande kapacilel belräffande personal och sakkunskap för att även framdeles kunna ge kommunerna en värdefull service- och rådgiv­ning beträffande skolbyggnadernas ulformning, deras lokalprogram m. m. SÖ:s insatser hitintills i dessa avseenden är enligl länsskolnämndens upp­fattning mycket uppskattade av och värdefulla för kommunerna.

4.32 Länsskolnämnden i Malmöhus län

Nämnden vill ge ullryck för den uppfattning all del handläggningsförfar­ande som nu karakteriseras som omständligt och krångligt endasi till en liten del och måhända mest skenbart har sin grund i bidragsystemel. Del är väntan på ekonomiska resurser för att kunna handla som genom åren varit det allt överskuggande problemet.

Nämnden kan därför inle ha samma optimistiska syn som arbetsgruppen på effeklen av att ta bort investeringsramarna för skolbyggnader och i samband därmed också den statliga styrningen och prioriteringen av skol­byggnationen som den kommer lill ultryck i den nuvarande angelägenhets­graderingen. Detta inte minsl mot bakgrunden av arbetsgruppens eget uttalande: "Däremot kvarstår behovet all från samhällsekonomiska ul­gångspunkter ha möjligheten lill slyrning av den kommunala investerings­volymen som helhet, där även skolbyggandet ingår som en del. Della

Prop. 1979/80:90

198

behov kan tillgodoses genom de överläggningar om den kommunala eko­nomin, som enligt riksdagens ullalanden kommer alt bli regelbundel åter­kommande i framtiden." Det är, som nämnden ser det, svårt all bringa detla uttalande i harmoni med del krav som ställs på kommunerna om en långsiktig kommunalekonomisk planering.

Det hade varit önskvärl med en närmare analys av vad arbelsgruppen åsyftar med sitt uttalande om styrprocessen, alldeles speciellt som kriti­kerna av dagens system skjuter in sig jusl på detla område. Men här lämnar arbelsgruppen fältet öppet för spekulationer.

Skolbyggnationen utgör en del av samhällsplaneringen. Alllsedan år 1964 har denna planering varit föremål för etl myckel starkt inlresse från statsmakternas sida. Detta har bl.a. tagit sig ultryck i en statligt styrd planering som har som övergripande mål alt på elt så försvarbart sätt som möjligt utnyttja samhällets resurser av olika slag. Konkret har delta kom­mit till utlryck i bl. a. förordningen om skyldighel för statlig myndighet att följa riktlinjerna för regionalpolitiken (SFS 1979:639) och förordning om länsplanering (SFS 1979: 637).

Av vad som sägs i dessa förordningar följer som ett minimikrav atl varje skolbyggnadsföretag måste bli föremål för elt uttalande av länsskolnämn­den varur det bör framgå om förelaget överensslämmer med länels skolor­ganisatoriska planering. Skulle så inle vara fallet måsle man sluta sig till atl del inle uppfyller del generella krav som utformats enligl följande i nu gällande slalsbidragsförordning (SFS 1957: 318), nämligen alt byggnadsar­betena skall planeras och utföras så atl det allmännas utgifter inte blir högre än som är förenligl med en god hushållning och ändamålsenlig planering av undervisningen.

Enligt nämndens mening måste delta krav gälla oavsell vilkel system

som kan komma att avlösa det nuvarande.         Den kritik som genom

åren riklas mol den rådande handläggningsordningen för skolbyggande har sin grund mindre i handläggningsordningen än i de otillräckliga ekonomis­ka ramar som slällls lill skolbyggandels förfogande. 1 della avseende är del svårl att inse att arbetsgruppens förslag skall kunna åstadkomma någon ändring.

4.33 Länsskolnämnden i Hallands län

Den statliga styrningen av skolbyggnadsverksamheten som tagit sig ultryck i bestämmelser och normer för skolhusbyggen kan givelvis ibland te sig besvärande för kommunerna. Man bör dock komma ihåg att väsent­liga förändringar har skell i handläggningsrutinerna under senare år så att det knappast är adekvat all nu lala om detaljstyrning i skolbyggnadsären­den. Den styrning som nu sker har lill främsla uppgift att se lill att skolan får en funktionell utformning ulan aft för den skull bli onödigl kostnadskrä­vande. Många kommuner, särskill mindre sådana upplever normsystemet

Bilaga 3.2    Utbildningsdepartementet

199

som etl gott slöd i sin planering och SÖ:s skissgranskning som elt trygg-hetsskapande led i byggnadsarbetet.

Ett avskaffande av investeringsbidraget och den granskning SÖ gör i samband därmed skulle givetvis öka kommunernas ansvar. Någon större frihet att ulforma skollokalerna efter eget skön kan det dock knappast bli lal om. Lokalulformningen kan komma att bli föremål för omfattande förhandlingar mellan arbelsgivaren och berörda arbetsorganisationer. Vi­dare måsle givetvis en anpassning av lokalutformningen ske med hänsyn till bl.a. arbetsmiljölagen. Andra statliga myndigheter kommer därvid att utöva kontroll.

Länsskolnämnden håller för Iroligt atl del kan behövas ålgärder för atl underlätta att friställda skollokaler kan användas för andra ändamål än undervisning. Del torde emellertid finnas vägar alt genom adminislraliva beslul nå detta syfle ulan så viltgående förslag som del nu föreliggande.

Elt av kommilléns syften med sina förslag har varil all söka eliminera köproblemen inom skolbyggnadssektom. I sina ställningstaganden säger kommittén all del är främst de problem som är förknippade med nuvaran­de investeringsramar som lell fram lill slulsalsen all statsbidraget måsle slopas. Länsskolnämnden har svårt all, enbarl med ledning av vad som framgår av rapporlen, inse del logiska i elt dylikl ställningstagande. Syfiet med investeringsramarna har ju nämligen i försia hand inle varil all minska slalens utgifter för skolbyggnader utan fastmer atl söka begränsa den lolala investeringsvolymen inom skolområdel och minska del tryck den förorsakar på samhällsekonomin. Detla syfte har kunnat nås genom all under en lång följd av år faslslälla investeringsramar som sett från skolans synpunkl varit alltför snäva. Från denna utgångspunkt är statsbidragskön en fullt nalurlig företeelse och etl lecken på atl syfiet med de uppslällda investeringsramarna har uppnåtts.

För skolornas huvudmän har emellertid den förda politiken varit mycket prövande, varför det ur deras synvikel kan vara befogat alt en kommun själv inom ramen för en total investeringsvolym friare kan prioritera de skilda investeringsobjekten.

4.34 Länsskolnämnden i Skaraborgs lan

Nämnden är medveten om nödvändigheten i atl begränsa utgifterna för stat och kommun i nu rådande ekonomiska läge. Åtgärder i rationalise­rings- och besparingssyfte måste vidtagas där så är möjligt men får dock ej ha sådana konsekvenser, att resultatet av ålgärderna blir lill allvariigt men för den verksamhet som berörs.

Innan nämnden går in på frågan beträffande investeringsbidragets fort­satta existens, vill nämnden något kommentera ett antal av de uttalanden, som gjorts i departementspromemorian beträffande bl. a. handläggnings-

Prop. 1979/80: 90

200

ordningen, 1 skilda sammanhang har anförls, att skolbyggnadsärenden lidigare skulle ha varil förenade med myckel byråkraliskl krångel, vilkel allvariigl hindrat en rationell planering och ärendehandläggning. Nämnden vill här erinra om alt flera faser i handläggningen av skolbyggnadsärenden på sistone förenklats eller - såsom avsyningen - helt borttagits. 1 vissa fall har detla medförl inbesparing av administrativt arbete, i andra är det diskutabelt om så mycket vunnils. Jämfört med vissa andra typer av byggnadsverksamhet lorde skolbyggandel ej stå i särklass vad byråkratisk handläggning beträffar.

Vad som enligl nämndens uppfattning är av större betydelse, är den effekl på skolans slandard och likformighet som enligl uttalanden av slals­maklerna skall ligga lill grund för planering och annan verksamhet inom undervisningsväsendel. Gällande bestämmelser, däribland slalsbidrags­kungörelsen och SÖ:s byggnadsnormer, har som effekt haft alt kommuner­nas och landslingens skolbyggnader har en kvalitet som är så jämn man kan begära och förekomslen av nämnda föreskrifier borgar sålunda för en viss minimikvalilel över hela rikel. Skulle en styrning härvidlag upphöra, vore mycket förlorat. Visserligen kan viss reglering åstadkommas med hjälp av stadganden i förtältningar och läroplaner, men del stöd som statsbidragsförordningen utgjort skall inte underskattas.

4.35   Länsskolinspektören vid länsskolnämnden i Örebro län

Det skulle vara av mycket stor belydelse om kommunerna själva fick ta hela ansvaret för nybyggnader och reparaiioner av skollokaler. Självfallel behöver de slöd och råd för ulformningen av lokalerna. Denna rådgivande verksamhel bör erbjudas av SÖ. Sverige är inle slörre än alt det räcker med en sådan rådgivningsbyrå. Jag finner del forlfarande upprörande att skolbyggen skall vara etl led i sysselsättningspolitiken. Del är de vuxna man tänker på, inte barnen som behöver utbildning. Det borde inte få förekomma atl skolan är etl led i en sådan hantering.

4.36   Länsskolnämnden i Jämtlands län

Länsskolnämnden inslämmer i alt översynen av finansieringssystemet bör medföra en minskad statlig detaljstyrning och en effektivare kommunal planering och resursanvändning. Sålunda måste den nuvarande statliga slyrningen av skolbyggandel via investeringsramar och prioriteringar inom dessa försvinna. Kommunerna måste kunna långtidsplanera sina skolbyg­gen likaväl som andra investeringsobjekt.

Länsskolnämnden vill understryka behovet av viss styrning av bygg­nadsverksamheten av skolpolitiska skäl som bl.a. syftar till en likvärdig ulbildningsstandard. Sålunda måste även fortsällningsvis lokalnormer, lo­kalbehovsprövning och viss service i form av rilningsgranskning finnas

Bilaga 3.2   Utbildningsdepartementet

201

kvar ungefär i sin nuvarande form. Del bör övervägas om inte ritnings­granskningen skall göras obligatorisk. På detta sätt skulle skapas viss garanti för all de allmänna krav på skolans verksamhel som kommer till ullryck i skollag, skolförordningen, läroplan etc. blir lillgodosedda i lokal­hänseende.

Prop. 1979/80:90

202

Innehållsförteckning

Proposition    ..................................................... 

... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ..................... 

1

1

Inledning    ...................................................... 

... 

3

2

Föredragandens överväganden    ......................... 

... 

3

2.1

Utrymme för utbyggnad av den kommunala verksamheten ...

3

2.2

Förslag till åtgärder inför år 1981   .................. 

8

2.3

Vissa frågor rörande kommunala avgifler  .......... 

.. 

15

3

Hemställan   .................................................... 

.. 

19

4

Beslut   ........................................................... 

20

Bilaga 1 Socialdepartementets verksamhetsområde Bilaga 2 Budgetdepartementets verksamhelsområde Bilaga 3 Utbildningsdepartementets verksamhetsområde

Norstedts Trvckeri, Stockholm 1980