Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1977/78: 170

Regeringens proposition

1977/78: 170

om fristående länsdomstolar;

beslutad den 16 mars 1978.

Regeringen föreslår riksdagen atl antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokollet.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]

JOHANNES[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att de nuvarande länsdomstolarna, dvs. länsrät­terna, länsskatierälterna och fastighetslaxeringsrälterna, bryts ul från läns­styrelserna och läggs samman till en ny fristående allmän förvaltnings­domstol i varje län. De utbrutna domstolarna föreslås fl namnet länsrätt. Vidare föreslås atl länsrätterna i administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna. Det innebär bl. a. att domstolsverket blir central förvaltningsmyndighet också för länsrätterna. Domarkarriären utformas enligt förslaget efler mönster av domarkarriären i de allmänna domstolarna. Mellankommunala skatterätten bryts ut från riksskatteverket och samordnas i administrativt hänseende med länsrätten i Stockholms län. Det förberedelsearbete som återstår inriktas på atl reformen skall genomföras den 1 juli 1979.

1 Riksdagen 1977/78. I saml. Nr 170

Prop. 1977/78:170

Utdrag

KOMMUNDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-03-16

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] Proposition om fristående länsdomstolar

1 Inledning

Förvallningsrätlskipningen i första instans är av ålder i huvudsak föriagd lill länsstyrelserna. Genom den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen som genomfördes den 1 juli 1971 delades länsstyrelsen in i tre avdelningar, en för samhällsplanering, en för skatteförvaltning och en för allmän förvaltning och förvaltningsrättskipning. Till förvaltningsavdel­ningen är knuina tre länsdomslolar - länsrätt, länsskatterätt och fasiigheis-taxeringsrält.

Länsdomstolarnas organisatoriska ställning har diskuterats alltsedan förar­betena lill 1971 års reform. Redan då förordades från olika håll att dessa domstolar skulle i organisatoriskt avseende få en sådan fullt fristående ställning som utmärker domstolsväsendet i vårt land. Dessa reformkrav har återkommit med ökad styrka under de år som har gått sedan omorganisa­tionen år 1971. På grund härav tillkallades i febmari 1977 en kommitté (Kn 1977:01) med uppdrag all utreda frågan om länsdomslolarnas organisatoriska ställning, målområde m. m. Kommittén', som har antagit namnet länsdom­stolskommittén, har i november 1977 avlämnat delbetänkandet (SOU 1977:80) Länsdomstolama. I betänkandet föreslås att de nuvarande läns­domstolarna bryts ut från länsstyrelserna och läggs samman till en ny fristående förvaltningsdomstol i varje län. De utbrutna domstolarna föreslås få namnet länsrätt. Del föreslås vidare atl länsrätterna i administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna under domstolsverket som  central  förvaltningsmyndighet.  Betänkandet, som

1 Slalssekreieraren Fredrik Sterzel, ordförande, riksdagsledamoien Inger[REDACTED_EFTERNAMN] och länsrädel Maj-Brili Sandlund,

Prop. 1977/78:170

3

utöver kommitténs överväganden och förslag innehåller bl, a, en redogörelse för nuvarande ordning, bör fogas till regeringsprotokollet i delta ärende som bilaga 1.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av regeringsrätten, justitiekanslern (JK), domstolsverket, notarienämnden, statskontoret, riks­revisionsverket, riksskatteverket, siatens personalnämnd, Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, samtliga kammarrätter och länsstyrelser, utredningen (Kn 1976:03) om organisationen av länsstyrelsernas planerings­avdelningar och administrativa enheter m. m. (OPAL-ulredningen), justitie­ombudsmannen Leif[REDACTED_EFTERNAMN] (JO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Föreningen auktoriserade revisorer, Förvaltningsläns-rådens förening, Länsdomarföreningen, Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund. Yttrande har dessutom inkommit från Föreningen Sveriges laxeringsrevisorer.

Regeringsrätten och flera länsstyrelser har bifogat yttranden från lokala personalorganisationer Kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall har bifogat yttranden från yngreföreningarna vid resp. kammarrätt. Länsstyrel­serna har vidare bifogat yttranden, länsstyrelsen i Kalmar län yttranden från Kalmar, Nybro, Oskarshamns, Vimmerby och Västerviks kommuner, länsstyrelsen i Kristianstads län yttrande från Hässleholms kommun saml länsstyrelsen i Malmöhus län yttranden från de lokala skattemyndigheterna i Helsingborgs, Lunds och Malmö fögderier.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till regeringsprolo­kollet i detta ärende som bUaga 2.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för justitiedepartementet.

2 Föredraganden

2.1 Nuvarande förhållanden

Förvallningsrätlskipningen i vårt land har reformerats genomgripande under 1970-talel. Mest djupgående har förändringarna varit i de högre instanserna.

Statsmakterna fattade år 1971 beslul om en reform av förvaltningsrätt­skipningen i kammarrätten och regeringsrätten (prop 1971:30, KU 1971:30, rskr 1971:222). Genom reformen, som trädde i kraft den 1 januari 1972, blev regeringsrättens huvuduppgift atl sörja för prejudikalbildningen. Kammar­rätten sköts in som en instans före regeringsrätten i fiertalet mål som kan gå till regeringsrätten. Före reformen fanns en kammarrätt med nio avdelningar. I dag finns fyra kammarrätter med tillhopa 23 avdelningar.

Förvallningsrätlskipningen i första instans har av ålder i huvudsak ankommit på länsstyrelserna. Den I juli 1971 organiserades länsstyrelserna om enligl riktlinjer som stalsmaklema hade bestämt år 1970 (prop. 1970:103,

Prop. 1977/78:170

4

SU 1970:132, KU 1970:34, rskr 1970:248 och 308). Länsstyrelserna delades in i tre avdelningar, en planeringsavdelning, en skatteavdelning och en förvalt­ningsavdelning. Till förvaltningsavdelningen knöls två länsdomstolar, läns­rätten och länsskatlerätlen. Sedan den 1 juli 1975 finns också en fastighets­taxeringsrätt i varje län. Organisationen i Stockholms och Gollands län avviker någol från organisationen i övriga län. Bestämmelser om länsdom­slolarnas kompetensområden samt om domförhel, omröstning och leda­möter i domstolarna flnns i lagen (1971:52)om skatterätt, fastighetstaxerings­rält och länsrätt 0 prop 1971:14, CU 1971:9, rskr 1971:52). Vid länsrätt handläggs enligt 4 § bl. a. körkortsmål, barnavärds- och nyklerhetsvårdsmål, mål enligl 21 kap, föräldrabalken och mål om utvisning. Vid länsskatterätl handläggs bl, a, besvär över taxeringsnämnds beslut om inkomst- och förmögenhelstaxering (3 §), Mål om fastighetstaxering handläggs vid fastig­hetstaxeringsrält,

Länsdomslolarna beslår av ordförande och nämndemän (5 §), I fastighets­taxeringsrält ingär även värderingstekniska ledamöter. För samtliga dessa domstolar gäller att bl, a, vissa enklare mål kan avgöras av ordföranden ensam (6 §), Ordföranden skall enligl 7 § vara jurist. Han är tjänsteman hos länsstyrelsen och i regel chef för förvallningsavdelningen, rättsenheten eller allmänna enheten, Domartjänslerna tillsätts av regeringen efter förslag av länsstyrelsen, Rältsenhelen är kansli för länsskatlerätlen och fastighetstaxe­ringsrätten, medan allmänna enheten är kansli för länsrätten. Vid allmänna enheten handläggs också andra ärenden än sådana som skall prövas av länsrätten,

Lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrält och länsrätt gäller också för mellankommunala skatterätten, vilken enligt 2 § har sitt kansli i riksskatte­verket. Enligt 73 § taxeringslagen (1956:623, omtryckt 1971:399, ändrad senast 1977:1074) prövar mellankommunala skatterätten bl, a, mål där den skallskyldige har förvärvskälla som i fråga om beskattningsort är att hänföra till mer än ell län, 1 mellankommunala skatterätten finns en eller flera ordförande vilka förordnas av regeringen för viss tid (7 § lagen om skatterätt, fastighelstaxeringsrätt och länsrätt). Uppdraget som ordförande fullgörs vid sidan av annan tjänst.

Det processuella förfarandet i länsdomstolarna och mellankommunala skatterätten regleras av förvaltningsprocesslagen (1971:291, ändrad senast 1977:1034). Lagen gäller också för kammarrätterna och regeringsrätten.

I den dömande verksamheten intar de tre länsdomslolarna en självständig ställning i förhållande till länsstyrelsen. Detsamma gäller för mellankommu­nala skatterätten i förhällande lill riksskatteverket. Denna självständiga ställning garanteras av 11 kap, 2 § regeringsformen. Enligt detta lagrum flr ingen myndighet bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallel eller hur en domstol i övrigl skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall, Länsdomslolarnas självsländighet gentemot länsstyrelsen garanteras också av vissa föreskrifter i länsslyrelseinslruktionen(l971:460, omirycki 1976:892,

Prop.1977/78:170

5

ändrad senast 1978:48), I bestämmelsen om arbetsordning (25 §) anges sålunda atl de närmare föreskrifter som behövs för länsdomstolarnas verksamhet meddelas av chefen för förvaltningsavdelningen efter samråd med de övriga tjänstemän som är ordförande i domstolarna.

Frågan om frislående regionala förvaltningsdomstolar övervägdes redan vid tillkomsten av länsskallerältema och länsrätterna. Innebörden av förslagen i prop, 1970:103 och 1971:14 var att domstolarna i administrativt hänseende skulle vara knuina till länsstyrelserna. Såväl slatsulskottel (SU 1970:132 s, 9) som civilulskottet (CU 1971:9 s, 11) uttalade atl principiella skäl kunde anföras för fristående länsdomstolar. Utskotten ansåg dock att länsskatterätterna och länsrätterna enligt Kungl, Maj:ls förslag i praktiken skulle få en oberoende och jävsfri ställning. De ansåg därför alt förslaget borde godtas men att det slutliga ställningstagandet till frågan om fristående länsdomstolar borde anstå, I reservationer till utskottsutlätandena gjordes uttalanden lill förmån för fristående domstolar. Lagrådet hade med anledning av remiss den 20 november 1970 av förslag till lag om skatterätt och länsrätt i första hand uttalat sig för helt fristående länsdomstolar. Lagrådet anförde även att del framstod som naturligt atl de två länsdomstolarna, sedan de hade varit i verksamhet någon tid och länsrätternas kompetensområde hade vidgats, lades samman till en domstol.

Länsberedningen fann i betänkandet (SOU 1974:84) Stat och kommun i samverkan inte skäl alt föreslå någon ändring i fråga om länsdomstolarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelsema. Beredningen föreslog dock all domstolarna skulle läggas samman till en domstol, I ett särskilt yttrande till betänkandet uttalade fyra ledamöter, atl det på förvaliningsrällskipningens område på sikt borde byggas upp en organisation som motsvarade organisa­tionen inom det allmänna domstolsväsendet, där också domstolarna i första instans är organisatoriskt fristående,

1 prop, 1975/76:168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvalt­ningens uppgifter och organisation anförde föredraganden atl övervägande skäl talade för att de tre länsdomstolarna lades samman till en domstol. Innan beslut härom fattades, borde emellertid vissa organisatoriska frågor under­sökas. Enligt föredragandens mening fanns det inte anledning att låla utreda även frågan om en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna,

I motionerna 1975/76:664 och 877 hemställdes att riksdagen skulle uttala att länsdomslolarna i framtiden borde vara organisatoriskt fristående från länsstyrelserna. Den aviserade utredningen om länsdomstolarna borde enligl motionen 1975/76:2507 inriktas på alt ge dessa domstolar ställning av fristående regionala förvaltningsdomstolar, 1 motionen 1975/76:2509 hemställdes att riksdagen skulle begära en utredning om länsdomstolarnas utbrytning ur länsstyrelserna,

Konslilulionsutskottet (KU 1975/76:55) hemställde att motionerna skulle avslås, 1 en reservation anfördes att den utredning som hade aviserats i propositionen borde ges sådana direktiv att den kunde inrikta sitt arbete på alt

Prop. 1977/78:170

6

länsdomslolarna skulle brytas ut ur länsstyrelserna och ges en organisatoriskt fristående ställning. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1975/ 76:370).

Länsstyrelsernas uppgifter och organisation har förändrats väsentligt under senare är. Det viktigaste ledet i utvecklingen har varit uppbyggnaden av planeringsavdelningarna. En kraftig förstärkning av skatteavdelningarna har också påbörjats som ett led i den allmänna effektivering av skatteadmi­nistrationen som statsmakterna har beslutat om. Jag har funnit det naturiigt att även rikta uppmärksamheten mot förvaltningsavdelningarna och läns­domstolarna. Verksamheten där rör frågor som ofta har stor betydelse för de enskilda människorna. Det är, som också riksdagen har uttalat i olika sammanhang, en angelägen uppgift atl vidta åigärder för att stärka rättssä­kerheten och de enskilda människornas förtroende för myndigheternas saklighet och opartiskhet. Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade jag därför i febmari 1977 en kommitté, länsdomstolskommittén, med uppdrag alt utreda frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m. m. Kommittén har nu överlämnat delbetänkandet (SOU 1977:80) Länsdomstolarna.

Länsdomstolskommittén föreslår atl länsrätterna, länsskatterätterna och fastighetstaxeringsrätterna bryts ut från länsstyrelsen och läggs samman till en ny fristående förvaltningsdomstol i varje län med namnet länsrätt. De utbrutna länsrätterna skall i administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Till stöd för förslaget åberopar kommittén i första hand principiella skäl. Kommittén anför emellertid också att den nuvarande organisationen visar svagheter som inte kan botas, om den organisatoriska anknytningen till länsstyrelserna behålls. Kommittén har inte funnit atl en utbrytning av länsdomstolarna skulle medföra några avgörande praktiska ölägenheter för länsstyrelserna. Kommittén föreslår också att mellankom­munala skatterätten bryts ut från riksskatteverket.

Kommitténs förslag har tillstyrkts av de allra flesta remissinstanserna däribland samtliga inom domstolsväsendets område, nämligen domstolsver­ket, regeringsrätten, två hovrätter och de fyra kammarrätterna. Förslaget tillstyrks också av bl. a. JK, JO, Sveriges advokatsamfund och riksskattever­ket. Av länsstyrelserna tillstyrker sjutton förslaget, medan fem avstyrker. Två länsstyrelser anser att deflnitiv ställning inte bör tas förrän efter ytteriigare utredning. Tre av de länsstyrelser som tillstyrker förslaget förordar att närmare utredning av de organisatoriska frågoma avvaktas före ett principbeslut.

2.2 Principiella synpunkter på förslaget om fristående länsdomstolar

Kommittén anför att principiella synpunkter talar starkt för att länsdom­slolarna bryts ut från länsstyrelserna till fristående förvaltningsdomstolar.

Prop. 1977/78:170

7

Principen om domstolarnas självständighet är enligt kommittén grundläg­gande för uppbyggnaden av vårt domslolssystem. Genom 1971 ärs förvalt­ningsdomstolsreform lades grunden fören förvaltningsdomstolsorganisation efter mönster från de allmänna domstolarna. Den första domstolsinslansen, länsdomstolen, är emellertid, framhåller kommittén, inle integrerad i organisationen utan i administrativt hänseende inordnad i en förvaltnings­myndighet, länsstyrelsen. Detta medför bl. a. alt domartjänsterna i läns­domstolarna tillsätts efter förslag av länsstyrelsen, att länsdomslolarnas resursbehov prövas tillsammans med behovet av resurser för länsstyrelsens verksamhet och atl administrativa frågor som rör länsdomslolarna handläggs inom länsstyrelsen. Den administrativa anknytningen lill länsstyrelserna är principiellt felaktig mot bakgmnd av det synsätt som statsmakterna har anlagt i fråga om domstolarnas självsländighet i den dömande verksamheten. Enligt kommittén skulle en utbrytning av länsdomstolama ur länsstyrelserna innebära all strävandena att skilja förvaltning och rättskipning ål fullföljs. Kommittén ifrågasätter inte att länsdomstolama förtjänar allmänhetens förtroende men betonar att deras organisatoriska ställning utgör en nackdel från denna synpunkt. Med hänsyn till de stora insatser som genom den s. k. RS-reformen görs för att effektivera skatteadministrationen i första instans är det enligt kommittén motiverat att förbätlra även den andra instansen, dvs. skatlerältskipningen inom länsdomslolarna.

Det slora flertalet remissinstanser tillstyrker, som nämnts fömt, kommit­téns förslag. Dessa remissinstanser instämmer i allt väsentligt i vad kommittén från principiella synpunkter anför lill slöd för förslaget. JK, som anser all kommitténs motiv är mycket starka, framhåller att del måste betraktas som självklart att länsdomslolarna skall brytas ul från länsstyrel­serna, om man vill ställa upp tillnärmelsevis samma krav på självständighet hos länsdomstolarna som hos de allmänna domstolarna. Alt kommittén har anfört starka skäl för en utbrytning betonas också av bl. a. Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätterna, flera länsstyrelser och Sveriges domareförbund. Sveriges advokatsamfund framhåller all den nuvarande anknytningen lill länsstyrelserna strider mot principen om den dömande verksamhetens självsländighet och oberoende. Riksskatteverket instämmer också i vad kommittén anför om atl förvallningsrätlskipningen bör hållas isär från övrig förvaltning. Verket framhåller att en utbrytning är lill fördel också för skatteavdelningarna, eftersom deras roll kommer att framstå klarare för allmänheten.

Kommitléns principiella motiv för en utbrytning godtas i huvudsak även av de remissinstanser - statskontoret och fem länsstyrelser - som i princip är positiva lill förslaget men som anser att ett ställningstagande bör anslå i avvaktan på ytteriigare utredning. Som motiv för denna uppfattning åberopar dessa remissinstanser främst att kommittén inte har närmare utrett de praktiska problem för länsstyrelserna, särskilt de allmänna enheterna, som en utbrytning kan medföra och atl inte heller konsekvenserna i kostnadshän-

Prop. 1977/78:170

8

seende har klariagls. Länsstyrelsen i Jönköpings län, som tillhör dessa remissinstanser, är emellertid liksom de fem länsstyrelser som avstyrker kommitténs förslag kritisk mot en del av vad kommittén från principiell synpunkt anför lill stöd för förslaget. Enligt länsstyrelsen påkallar principiella rättssäkerhetssynpunkter inle en utbrytning. Genom RS-reformen, som innebär att hela laxeringsförfarandet i första instans fast förankras i länsstyrelsen, får emellertid kommitténs rätlssäkerhelsresonemang en större tyngd.

Länsstyrelserna i Öslergötiands, Västmanlands och Västerbottens län anser alt länsdomstolarna redan nu intar en självständig ställning. Länssty­relsen i Östergötlands län anser inte att rättssäkerheten är eftersatt i den nuvarande organisationen och har inte kunnat konstatera atl allmänheten saknar förtroende för länsdomslolarna. Kommittén har enligt länsstyrelsen i Malmöhus län inte visat atl anknytningen till länsstyrelsen har påverkat allmänhetens förtroende för länsdomstolarnas dömande verksamhet. Den bristande tilltro till länsdomstolarna som allmänheten ibland visar beror inte så mycket på domstolarnas organisatoriska ställning som på deras bristande personalresurser, anför länsstyrelsen i Västmanlands län. Det ligger i sakens natur att den som har fått vänta lång tid på att få sitt skattemäl prövat tvivlar på domstolens kapacitet. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen i Västerbottens län.

Hovrätten för Västra Sverige framhåller att en fördel med förslaget om en utbrytning av länsdomstolarna är att det innebär att del särskilda förfarandet vid tillsättning av domartjänsler upphör. Enligl länsstyrelsen i Kristianstads län lorde del vara unikt i svenskt domstolsväsende atl en politiskt samman­satt lekmannastyrelse har inflytande på tillsättning av domartjänsler. Även med den nuvarande organisationen kan man låta en särskild ijänsteförslags-nämnd lämna förslag vid tillsättning av domartjänsler, framhåller länssty­relsen i Jönköpings län. Enligl länsstyrelsen i Malmöhus län är det positivt atl företrädare för allmänheten flr medverka när domartjänster skall tillsältas. Länsstyrelsen i Öslergötiands län anför liknande synpunkter. Också länssty­relserna i Västmanlands och Västerbottens län anser atl del nuvarande lillsällningsförfarandet är lämpligt.

För egen del vill jag anföra följande.

Länsdomstolarnas rättskipande verksamhet har ofta stor betydelse för de enskilda människorna. Del är därför angeläget all länsdomslolarna arbetar i former som medger största möjliga rättssäkerhet och skapar största möjliga förtroende hos allmänheten. De principiella motiven för fristående länsdom­slolar hänger enligl min mening samman med den allmänna syn på rättssäkerheten som ligger till grund för uppbyggnaden av vårt domslolssys­tem.

Av gmndläggande betydelse för rättssäkerheten är all domstolar och domare intar en självständig ställning. Genom 1971 års förvaltningsrällsre-form och länsstyrelsereformen samma år skapades en förvaltningsdomstols-

Prop. 1977/78:170

9

organisation efter de allmänna domstolarnas mönster, I fråga om första instansen togs emellertid inte steget fullt ut. De nya länsdomstolarna fogades in i länsstyrelserna i stället för all som tingsrätterna bli fullt fristående domstolar. Redan under förarbetet på reformerna framfördes önskemål, bl, a. av lagrådet, om alt den nya organisationen även i fråga om första instans skulle utformas efter samma principer som gäller för de allmänna domstolarna.

Det är enligt min mening både naturligt och angeläget att 1971 års reformer i fråga om förvallningsrätlskipningen fullföljs genom alt även första instansen anpassas till de principer som gäller för domstolsväsendet i allmänhet. Som min allmänna grundsyn vill jag, innan jag går närmare in på de olika delfrågorna, ange att de principer som ligger till grund för domstolsväsendets uppbyggnad i vårt land bör gälla även i fråga om länsdomslolarna i den mån inte avgörande praktiska skäl talar för avvikelser. Eftersom dessa principer har utformats i allmän enighet och med de enskildas rättssäkerhet för ögonen, är det enligt min mening avvikelser som skall motiveras och inte tillämpning av den normala ordningen. Jag kan också konstatera att min principiella syn delas av det alldeles övervägande antalet remissinstanser, däribland samtliga inom domstolsväsendets område, JK, JO, Sveriges advokatsamfund, riksskatteverket och del slora flertalet läns­styrelser.

Kommittén anser att länsdomstolarnas administrativa anknytning till länsstyrelserna är principiellt felaktig mot bakgrund av del synsätt som statsmakterna har anlagt i fråga om domstolarnas självständighet. Kommit­téns uppfattning biträds eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. En del remissinstanser framhåller emellertid all länsdomstolarna redan intar en självständig ställning varför principiella invändningar inte kan riktas mot deras organisatoriska anknytning till länsstyrelserna. För egen del vill jag betona att erfarenheterna inte ger annat vid handen än att länsdomslolarna ocksä i praktiken intar en självständig ställning i den dömande verksamhe­ten. Från principiell synpunkt framstår emellertid enligt min mening länsdomslolarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna som olämplig särskill mot bakgrund av de värderingar som ligger lill grund för uppbyggnaden av domstolsorganisationen i övrigt. En utbrytning av läns­domstolarna från länsstyrelserna skulle ytteriigare markera länsdomslolarnas självständighet och integritet. Som kommittén påpekar har det under senare är förelegat en strävan atl så långt som möjligt skilja förvaltning och rättskipning åt. En ordning med fristående länsdomslolar skulle innebära alt denna reformlinje fullföljs.

Strävan all skilja förvaltning och rättskipning åt hänger samman med bl. a, att förvaltningsmyndigheterna har alt i olika hänseenden företräda det allmännas intressen och all del vid förvallningsrätlskipningen gäller alt avgöra frågor om enskildas räll mot det allmänna. Länsdomstolarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna innebär från denna synpunkt

Prop. 1977/78:170

10

olägenheter särskill med hänsyn lill att tjänstemän vid länsstyrelsernas skatteavdelningar har atl inför länsskallerältema företräda det allmännas intresse i skattemål. När det gäller körkorlsmålen är det tjänslemän vid allmänna enheten, som också ulgör kansli ål länsrätten, som avgör om t. ex, en dom i ett trafikmål skall föranleda att den dömdes lämplighet som körkortsinnehavare prövas av länsrätten. Den tillsyn över kommunernas verksamhet pä socialvårdsområdel som ankommer på länsstyrelsen fullgörs också äv tjänstemän på allmänna enheten, medan länsrätten har all pröva frågor om bl, a, ingripanden mot enskilda med stöd av socialvårdslagstift­ningen. Även om länsdomstolarna i förhållande till länsstyrelsen intar en självständig ställning i den dömande verksamheten kan del bl. a. på gmnd av de förhållanden som jag nu har redovisat inle uteslutas att den enskilde får uppfattningen att domstolsprövningen inte sker hell obundet. Kommittén har funnit att länsdomstolarnas ställning i förhållande till länsstyrelsen lätt missuppfattas av allmänheten, vilket också har vitsordats av flera remissin­stanser. Riksskatteverket anför att det måste anses principiellt olämpligt atl den enskildes motpart i taxeringsmål administreras av samma myndighet som den domstol som skall döma i målet.

Liksom kommittén och i princip samtliga remissinstanser anser jag all mycket slor vikt måste tillmätas allmänhetens förtroende för förvaltnings­rättskipningen i första instans. Betydelsen av att de enskilda människomas förtroende för myndigheterna stärks har, som kommittén påpekar, vunnit ökad uppmärksamhet under senare tid. Det är givetvis omöjligt att göra säkra uttalanden om hur länsdomstolarna i dag uppfattas av enskilda rätlssökande. Det är min övertygelse alt i varje fall den stora allmänheten hyser fullt förtroende för domstolarna. Problemet kan emellertid inle avfärdas med detta konstaterande, som med hänsyn till vår allmänna syn på rättsväsendet far uppfattas som närmast en självklarhet. Redan riskerna för brister i medborgarnas förtroende för domstolarna måste uppmärksammas, och påpekanden i detta hänseende måste övervägas noga. Det är ofrånkomligt alt det nuvarande organisatoriska sambandet mellan skatteförvaltning och skatledömande kan leda till missförstånd på sina håll, Slor vikt måste enligt min mening fästas vid all tjänslemän vid länsdomstolarna har framhållit för kommittén att sådana missuppfattningar förekommer och atl ett flertal remissinstanser, däribland riksskatteverket och flera länsstyrelser, betonar all en utbrytning av länsdomstolama är ägnad alt stärka medborgarnas förtro­ende för domstolarna. Del ärenligt min uppfattning angeläget atl alla åtgärder vidtas som kan effektivt hindra uppkomsten av föreställningar om risk för bristande objektivitet i förvallningsrätlskipningen. För allmänhetens tilltro till länsdomstolarna är det självfallet också av stor betydelse alt dessa har sådana personalresurser all rättskipningens kvalitet kan upprätthållas och målen avgöras inom rimlig tid. Jag återkommer lill dessa frågor i följande avsnilt.

Riksdagen har år 1975 beslutat om riktlinjer för en ändrad skatteadmini-

Prop. 1977/78:170

11

siration m. m, i syfte att åstadkomma en förbättring av taxeringsförfarandet i första instans, den s, k, RS-reformen (prop, 1975:87, SkU 1975:31, rskr 1975:229), Reformen innebär bl, a, atl alla deklarationer skall granskas och föredras inför taxeringsnämnderna av tjänstemän vid länsstyrelse eller lokal skaltemyndighet, RS-reformen föranleder betydande personalökningar. Jag delar kommitténs uppfattning att det är angeläget alt RS-reformen kombi­neras med en förstärkning av länsdomstolarnas ställning och alt särskild uppmärksamhet ägnas möjligheterna till reformer som stärker medborgarnas förtroende för skatterättskipningen, RS-reformen medför enligt min mening atl betänkligheterna mot alt den fiskala verksamheten och skatlerältskip­ningen båda är knutna till länsstyrelserna stärks,

I delta sammanhang vill jag också erinra om det nyligen framlagda förslaget om distriklsindelning, arbets- och personalorganisation m, m. inom exekutionsväsendet (prop, 1977/78:129), En viktig innebörd av förslaget är att skatteindrivningen effektiveras. Då statsmakterna gör betydande satsningar på förbättrad skattekontroll och effektivare skatteindrivning, är det enligl min mening både naturiigt och angelägel att åtgärder även vidtas för att stärka skatlerältskipningen och därmed tillgodose medborgamas anspråk på ell fullgott rättsskydd.

Domstolsverket är central förvaliningsmyndighel för bl, a, de allmänna domstolarna, regeringsrätten och kammarrätterna men inle för länsdomsto­larna. När domslolsverket inrättades, skapades särskilda garantier för atl intrång inle skulle ske i domstolarnas rättskipande verksamhet genom styrning från den centrala myndigheten (prop, 1974:149, JuU 1975:1, rskr 1975:1). Administrativa frågor handläggs av domstolsverket eller av dom­stolarna själva. Tillsättning av domartjänsler sker efter förslag av en särskild ijänsleförslagsnämnd som har inrättats främst för detta ändamål. Tillsättning av domartjänsler vid länsdomstolarna sker däremot efter förslag av länssty­relsernas styrelser. Administrativa frågor i övrigl handläggs av länsstyrel­serna i ställei för av domslolama själva. Vid budgeibehandling m. m. prövas länsdomslolarnas behov gemensamt med det behov som föreligger för de rena länsstyrelseuppgifterna. Inom domstolsväsendet i övrigt förekommer inte någon liknande avvägning på myndighetsnivå.

Enligt min mening är en ordning som innebär att domama i länsdomsto­larna tillsätts efter förslag av länsstyrelsernas styrelser olämplig från princi­piell synpunkt. Styrelserna saknar erfarenhet av dömande verksamhet och de får inle heller befatta sig med sådan verksamhet. Även om chefen för skatteavdelningen enligl taxeringslagen har en självständig ställning, har styrelsen ytterst ledningen och ansvaret för skatteavdelningens verksamhet, Länsdomslolarnas anknytning lill länsstyrelserna innebär att domarna vid sidan av de dömande uppgifterna har arbetsuppgifter inom förvallningsav­delningarna. Vid tillsättningsförfarandet måste därför i viss utsträckning hänsyn tas även till andra egenskaper än lämplighet som domare. De synpunkter som jag nu har redovisat leder enligt min mening till den

Prop. 1977/78:170

12

bestämda slutsatsen att förfarandet vid lillsätining av domare vid länsdom­slolarna bör vara utformat på samma sätt som förfarandet vid tillsättning av domartjänsler i allmänhet.

Några av de synpunkter som jag har anfört beträffande tillsätlningsförfa-randet är tillämpliga också när det gäller frågor om budget och resurstilldel­ning i övrigl. Del finns visseriigen lika litet på denna punkt som beträffande tillsätlningsförfarandet fog för antagandet att länsstyrelsema skulle sakna vilja eller förmåga att göra en objektiv och samvetsgrann prövning. Jag delar emellertid kommitténs uppfattning atl det är angeläget att få till stånd en ordning som innebär att länsdomslolarnas resursbehov redan före bered­ningen i regeringskansliet kan bedömas och vägas mot övriga förvaltnings­domstolars behov.

Av vad jag nu har anfört framgår att jag i likhet med kommittén och de flesta remissinstanserna finner att starka principiella skäl talar för en organisation med fristående länsdomstolar som integreras med förvaltnings-domstolsorganisationen i övrigt. De synpunkter som jag har redovisat i det föregående kan inle tillgodoses om den nuvarande anknytningen lill länsstyrelserna behälls. Än mindre kan det hävdas att del finns några principiella skäl som motiverar atl den nuvarande ordningen behålls,

2.3 Praktiska synpunkter på förslaget om fristående länsdomstolar

Kommitténs förslag innebär, som framgår av det föregående, i korthet följande, Länsdomslolarna bryts ul från länsstyrelserna och läggs samman till en ny fristående förvaltningsdomstol i varie län. De nya förvaltningsdom­stolarna samordnas i administrativt hänseende med regeringsrätten och kammarrätterna under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Utöver de principiella motiv för förslaget som har redovisats i föregående avsnitt åberopar kommittén också praktiska skäl. En utgångspunkt för kommitténs resonemang i denna del är länsdomslolarnas slora balanser av icke avgjorda mål. Under de snart sju år som den nuvarande länsdomsiols-organisationen har fungerat har länsdomslolarna arbetat under ökande svårigheter. Detta har kommit till uttryck bl. a, i att det sammanlagda antalet inneliggande oavgjorda mål har ökat från drygt 100000 mål i början av 1970-talel till drygl 190 000 mål den 1 juli 1977,

Balansökningen hänför sig nästan helt till de tre senaste åren. Måltillström­ningen har inte ökat i tillnärmelsevis motsvarande omfattning. Kommittén har mot bakgrund härav funnit alt en ökande mållillströmning inle kan ses som en avgörande orsak lill ökningen av målbalanserna. Eftersom ökningen nästan helt hänför sig till de senaste tre åren, kan enligl kommitténs mening inte heller 1971 års reform med övergång till domstolsmässiga former ses som orsak till den negativa utvecklingen. Kommittén, som ingående har studerat den nuvarande länsdomstolsorganisalionen och utvecklingen under den tid som organisationen har fungerat, har funnit att viktiga orsaker har varit bl, a.

Prop. 1977/78:170

13

1975 års fastighetstaxering och otillräcklig resurstilldelning. Kommittén konstaterar emellertid att dessa faktorer inte ger en uttömmande förklaring lill utvecklingen. Även svagheter i själva organisationen har enligt kommit­téns uppfattning bidragit. Kommittén har funnit att förhållandena växlar kraftigt mellan domstolarna i de olika länen. Delta gäller i fråga om personalsammansättning, organisationens styrka i förhållande till måltill­strömningen m. m. Enstaka personalförändringar, vakanser och liknande omständigheter har kunnat få mycket kraftiga genomslag i arbetsresultaten. Det står enligt kommittén klart alt länsdomstolarna i mycket liten utsträck­ning kan få hjälp av personal vid länsstyrelsen i besväriiga arbetslägen.

Kommittén konstaterar alt utredningen ger bilden av en sårbar och oenhetlig organisation, som brister i fråga om samordning, planering och överblick. Delta är enligt kommitténs mening en oundviklig följd av uppdelningen på 24 enheter utan inbördes organisatoriskt samband. Utred­ningen ger enligt kommitténs uppfattning vid handen alt länsdomstolsorga­nisalionen måste reformeras och förstärkas.

Kommittén påpekar atl de starka variationer som förekommer mellan länen visar inte bara atl systemet brister i efTekliviiet, Enligt kommitténs uppfattning har variationerna också en klar rättssäkerhelsaspekt. Den rättsvård som erbjuds allmänheten växlar från län till län på ett sätt som enligt kommitténs mening inte kan anses godtagbart,

Komrnitténs slutsatser när det gäller skälen till balansökningen har godtagits av flertalet remissinstanser. En del remissinstanser har emellertid gjort vissa invändningar. Sålunda påpekas från några håll atl 1971 års förvaltningsrälisreform har påverkat arbetet i domstolarna genom att reformen har medfört noggrannare prövning och utförligare beslutsmotive­ringar med längre handläggningstider som följd. Att de stora balansökning-arna har inträffat först de senaste åren förklaras med alt del har dröjt nägra år innan 1971 års reform har fäll genomslag i arbelel. Ett par remissinstanser har vidare framhållit all länsskatierälterna sedan är 1972 i åtskilliga mäl även har haft all besluta om skatletillägg och förseningsavgift. Detta har inneburit ett merarbete, som endast i begränsad uisträckning återspeglas i statistiken. Flertalet länsstyrelser åberopar bristande resurstilldelning som en huvud­orsak lill de ökade målbalanserna.

Det kan enligt min mening inle bortses från att 1971 års reform kan ha bidragit till ökningen av balanserna vid länsdomslolarna. Del ligger i sakens natur all den noggrannare prövningen, del ökade anialel muntliga förhand­lingar och de utförligare beslutsmotiveringarna inverkar på handläggnings­tidema och därmed också på mål av verk ni ngen. Att frågorna om skattetillägg och förseningsavgifter också har inneburit ett merarbete framstår som klart. Mot detla måste emellertid enligl min mening vägas att länsdomstolsorga-nisationen sedan starten år 1971 har förstärkts med bl, a, en domanjänsi och 43 andra juristtjänster. Därtill kommer det totalbelopp om 4 milj, kr, som anvisades i samband med 1975 års fastighetstaxering. Förstärkningarna har

Prop. 1977/78:170

14

inie medfört en ökad mälavverkning. Enligt min mening framstår del som klart alt särskilda åtgärder måste vidtas, om målbalanserna skall kunna nedbringas,

I likhet med kommittén och flera av länsstyrelserna anser jag emellertid att en otillräcklig resurstilldelning, måltillströmningen, 1971 års reform eller 1975 ärs fastighetstaxering inte ger en uttömmande förklaring till den negativa utvecklingen. Liksom kommittén och flera remissinstanser- bl. a, kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall, riksrevisionsverket och flera länsstyrelser - finner jag klart bestyrkt att även svagheter i själva organisa­tionen i form av bristande samordning, planering och överblick har bidragit lill de ökade målbalanserna. Det synes också, som kommittén har framhållit, ofrånkomligt att sådana nackdelar följer av en uppdelning på 24 mindre enheter ulan inbördes organisatoriskt samband. Jag vill i detta sammanhang särskilt framhålla att det givetvis kan vara naturligt för den enskilda länsstyrelsen all se målbalanserna som väsentligen ett resurstilldelningspro­blem. Bilden förändras emellertid om man ställer samman uppgifter om samtliga länsdomstolar. Som kommittén har påpekat framträder då på en rad väsentliga punkter kraftiga variationer mellan länen som saknar motsva­righet inom rättskipningen i övrigl. Det gäller i fråga om personalsamman­sättningen, organisationens styrka i förhållande till mållillströmningen, den genomsnittliga målavverkningen och flera liknande förhållanden. Mot denna bakgrund framstår del för mig som tydligt atl problemen inte kan lösas enbart genom ökad resurstilldelning utan alt också själva organisationen måste förslärkas, I detta förhållande ser jag liksom kommittén ett huvudskäl fören reform.

Kommittén menar att svagheterna i den nuvarande organisationen inte kan botas, om anknytningen till länsstyrelserna behålls, och föreslår därför alt länsdomstolarna bryts ul och att de i administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna. Förvaliningsdomstolsorganisa-tionen kommer därmed alt motsvara den organisation som redan gäller för de allmänna domstolarna. Kommittén anför att förslaget ger möjlighet till samordning och överblick bäde mellan de olika domstolsinsianserna och mellan länsdomslolarna inbördes. Detta kan inte åstadkommas om anknyt­ningen till länsstyrelserna behålls. Förslaget ger fömtsättningar för en bättre personalplanering, rekrytering och personalpolitik i allmänhet, anför kommittén. Genom att länsdomslolarna flr en ställning i förhållande lill kammarrätterna som motsvarar tingsrätternas i förhållande till hovrätterna kan behovet av personalförsiärkningar tillgodoses bättre än f, n. Kommittén anför atl del vidare blir möjligt att bygga upp en domarkarriär som motsvarar domarbanan i de allmänna domstolarna, I stället för den nuvarande slutna domarkarriären vid länsdomslolarna Hr man enligl kommittén en värdefull växeltjänslgöring mellan de tre domstolsinsianserna. En sådan tjänstgöring utgör en garanti för en god domarutbildning och därmed för hög kvalitet i dömandet. Reformen skulle medföra fördelar också för regeringsrätten och

Prop. 1977/78:170

15

kammarrätterna, framhåller kommittén. Regeringsrättens föredragandeorga-nisation skulle bättre än f. n. fogas in i en enhetlig domarkarriär, Kammar-rätisdomarna skulle få ell värdefullt tillskott till sin domarutbildning genom fiskalstjänstgöring vid länsdomslolarna.

Kommittén anser att en utbrytning av länsdomslolarna inte skulle medföra några avgörande praktiska olägenheter för länsstyrelserna. En utbrytning innebär all endast vissa delar av den allmänna enheten kommer atl återstå av den nuvarande förvaltningsavdelningen. Kommittén föreslår att man för samman förvallningsavdelningens återstående uppgifter med andra myndig­hetsuppgifter av väsentligen juridisk natur som f. n. handläggs på olika håll inom länsstyrelsen. Om myndighetsuppgifterna koncentreras på detta sätl, förs också länsstyrelsens juridiska kunnande samman. Den nuvarande organisationen lider enligt kommittén av den svagheten atl jurisluppgifterna är utspridda på olika håll inom länsstyrelsen. En koncentration skulle innebära en förstärkning. Kommittén framhåller alt en sådan förstärkning är angelägen och understryker särskilt vikten av altlänsslyrelserna far tillgång lill kvalificerade jurister. Den skisserade lösningen skulle medföra fördelar från rekryteringssynpunkl, eftersom den skulle ge juristerna ett vidsträckt arbetsfält. Länsstyrelsen bör genom sina omfattande och skiftande arbets­uppgifter ha förutsättningar atl attrahera goda förvaltningsjurisler, om en ändamålsenlig organisation skapas. Enligt kommitténs uppfattning skulle också en viss växeltjänslgöring mellan förvaltningsdomstolarna och länssty­relserna vara till ömsesidig nytta, I fråga om del närmare genomförandet av principlösningen ställer kommittén upp två alternativ. En möjlighet är atl man inrättar en fristående juridisk enhet eller avdelning. En annan länkbar lösning är att den samlade juristfunktionen föriäggs till planeringsavdel­ningen. Kommittén föreslår att del uppdras åt utredningen (Kn 1976:03)om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter m, m, (OPAL-ulredningen) all överväga de båda aliernaiiva lösning­ama.

Enligt min mening står det klart att den nuvarande utvecklingen med ökande målbalanser och längre handläggningstider i länsdomstolarna inle kan 11 fortsätta. Det är uppenbart att åigärder måste vidtas för att successivt minska balanserna och höja standarden på den rättsvård som erbjuds allmänheten till en godtagbar nivå i alla län. Det är också, som jag har framhållit i del föregående, en angelägen uppgift att vidla åigärder för aii stärka rättssäkerheten och de enskilda människornas förtroende för myndig­heternas saklighet och opartiskhet.

Som framgår av det föregående instämmer de allra flesta remissinstanserna i vad kommittén från principiell synpunkt anför till stöd för förslaget om fristående länsdomslolar. Också när del gäller dé praktiska eller organisato­riska motiven för en sådan reform är remissutfallet i huvudsak positivt. En del remissinstanser anför dock kritiska synpunkter.

Flera remissinstanser förklarar att också praktiska skäl talar för förslaget

Prop. 1977/78:170

16

om fristående länsdomslolar. Jag delar kommitténs och så gott som samtliga remissinstansers mening alt en bättre samordning och planering i administrativt hänseende av länsdomstolarnas verksamhet behövs. Kommittén och fiera remissinstanser anser att en sådan samordning och planering inle kan åstadkommas inom den nuvarande organisationens ram. Däremot skulle de nuvarande problemen kunna bemästras om länsdomsto­larna i enlighet med kommitténs förslag fördes in i en förvaltningsdomstols-organisation som också omfattade regeringsrätten och kammarrätterna. Kammarrätten i Sundsvall framhåller atl förslaget innebär att en samlad bedömning av länsdomstolarnas behov kan ske i domslolsverket. Några länsstyrelser anser att de brister som kommittén har påtalat också skulle kunna lösas inom den nuvarande organisationens ram. En lösning skulle kunna vara att ge länsstyrelsernas organisationsnämnd större resurser och därmed bättre möjligheter all ge länsdomslolarna service. För egen del kan jag inte finna att de svagheter i den nuvarande organisationen som har påvisats kan elimineras utan att länsdomstolarnas administrativa anknytning till länsstyrelsema upphör. Givetvis kan vissa förbättringar åstadkommas även inom ramen för nuvarande ordning, men själva grunden lill svagheterna ligger just i uppdelningen på 24 mindre enheter ulan inbördes samband. Endast en upplösning av det administrativa sambandet mellan länsdomsto­larna och länsstyrelserna och en samordning av länsdomstolarna med kammarrätterna och regeringsrätten under domslolsverket som central förvaltningsmyndighet kan ge en fullt ändamålsenlig organisation.

Remissinstanserna har inte haft någol alt invända mot kommitténs uttalanden om värdet av att det inom förvaltningsdomstolarna byggs upp en domarkarriär som i likhet med domarbanan i de allmänna domstolarna ger möjlighet till tjänstgöring i alla tre domstolsinstanserna. Även jag ansluter mig till kommitténs bedömning. För mig framstår det som hell klart alt möjligheterna atl bygga upp en sådan domarkarriär är begränsade om den nuvarande organisationsformen behålls. I den organisation som kommittén föreslär utgör däremot en gemensam domarkarriär ett naturiigt för att inte säga ofrånkomligt led.

Som en ytterligare fördel med förslaget åberopar kommittén att del ger bättre möjligheter än den nuvarande organisationen alt tillgodose länsdom­stolarnas behov av tillfällig arbetskraftsförslärkning. Åtskilliga remissin­stanser delar kommitténs uppfattning. Några länsstyrelser ger emellertid uttryck för motsalt uppfattning. Länsstyrelsen i Östergötlands län erinrar om att del inom skatteavdelningen och rättsenheten sammanlagt finns en stor personalstyrka som har kunskap om skattelagstiftningen, Detla medför att verksamheten blir mindre sårbar. För egen del anser jag del väsenlligl att kommitténs förslag ger möjlighet lill samordning och överblick både mellan de olika domstolsinstanserna och mellan länsdomstolarna inbördes. Förslaget ger därmed förutsättningar för en bättre personalplanering. Möjlig­heterna att tillgodose länsdomstolarnas behov av tilirällig arbeiskraftsför-

Prop. 1977/78:170

17

stärkning kan därför väntas bli goda, särskill när det gäller personal med juridisk utbildning. Med anledning av vad länsstyrelsen i Östergötlands län har anfört vill jag framhålla all en ordning som innebär att personal med täta mellanrum växlar tjänstgöring mellan skattedomstol och skatteavdelning är ägnad att minska allmänhetens tilltro lill domstolens objektivitet och oberoende.

När del gäller möjlighetema att tillgodose personalens utbildningsbehov vill jag först erinra om värdet från ulbildningssynpunkt av en sådan växeltjänstgöring mellan olika domstolsinstanser som jag tidigare har talat om. Vad gäl lerden juridiskt utbildade personalen råder det enligt min mening knappast någol tvivel om all domstolsverket och kammarrätterna har bättre förutsättningar att erbjuda personalen i länsdomstolama den utbildning som behövs än vad som kan vara möjligt inom den nuvarande organisationen. Även i fråga om annan personal utgår jag från att utbildningsmöjligheterna blir goda, om kommitténs förslag genomförs,

Nägra remissinstanser betonar liksom kommittén värdet av växeltjänstgö­ring mellan länsdomstol och länsstyrelse. Jag instämmer i den bedömningen och vill för egen del tillägga att värdet av tjänstgöring i länsstyrelse ökar, om kommitténs förslag om en koncentration av de juridiskt betonade uppgif­terna till en särskild enhet eller avdelning genomförs,

Nägra remissinstanser tar upp frågor som gäller de nya länsdomstolarnas lokaler. Jag återkommer till denna fråga i ett följande avsnitt och vill i delta sammanhang endast anmärka all de praktiska problem som kan uppkomma i fråga om lokalerna inte bör få påverka ställningstagandet till kommitléns förslag.

Enligt kommitténs mening kommer de fristående länsdomslolarna atl utgöra bärkraftiga enheter, även om det nuvarande målområdet inte utökas. Frågan om ytteriigare målgmpper bör föras över lill länsdomstol kan därför inte påverka ställningstagandet i principfrågan. Av den anledningen har kommittén avstått från att i delbetänkandet gä in pä mälområdesfrågan. Några remissinstanser biträder uttryckligen kommitténs mening. Länssty­relsen i Kopparbergs län anser emellertid att frågan om målområdet har stor betydelse för både länsstyrelsen och dess personal, Innan klarhet har vunnits i fråga om målområdets omfattning är del därför enligt länsstyrelsen förhastat att tillstyrka kommitténs förslag. För egen del ansluter jag mig till kommit­léns bedömning alt länsdomslolarna blir bärkraftiga enheter även med nuvarande målområde. Eftersom dessutom det framtida målområdet är beroende av pågående lagstiftningsarbete på fiera områden, vars tidsprogram inte kan säkert överblickas i dag, finns det enligt min mening inte skäl att uppskjuta ell ställningstagande i principfrågan om länsdomstolarnas organi­satoriska ställning. Jag vill vidare hänvisa till de överväganden om länsdom­stolarnas domkretsar som jag kommer atl redovisa i del följande.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser alt de överslagsmässiga kostnadsbe­räkningar som kommittén har gjort inle kan läggas till gmnd för ett

2 Riksdagen 1977/78. I saml. Nr 170

Prop. 1977/78:170

18

ställningstagande. Några remissinstanser anser att de ekonomiska konse­kvenserna av en utbrytning inte är tillräckligt klargjorda. Som kommittén har framhållit är de direkta kostnaderna för den organisatoriska reformen små. De kostnader som kommittén har beräknat hänför sig väsentligen lill personalförsiärkningar vid länsdomstolarna. De föranleds av önskemålen att ytterligare balansökningar skall kunna undvikas och alt de nuvarande balanserna skall kunna arbetas ner. Det är alltså fråga om kostnader som inte har något direkt samband med frågan om länsdomstolarna bryts ut från länsstyrelserna eller ej. Jag återkommer till kostnaderna för reformen i ett särskilt avsnitt i det följande.

Några länsstyrelser anser all del inle är lämpligt au la ställning till förslaget om utbrytning av länsdomslolarna, innan det har klarlagts vilka organisato­riska konsekvenser för länsstyrelserna som en sådan reform kan fl. Vad kommittén och remissinstanserna har anfört visar dock enligl min mening att det inte möter några större svårigheter all lösa de organisatoriska problem som uppkommer vid länsstyrelserna, om länsdomstolarna bryts ul. Den omständigheten att ytterligare utredning krävs, innan ställning kan las till frågan om organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna, utgör inte anled­ning all uppskjuta ställningstagandet lill förslaget om fristående länsdom­slolar.

Jag ämnar inom kort föreslå regeringen att OPAL-utredningens uppdrag utvidgas lill att omfatta också frågan om de organisatoriska ändringar inom länsstyrelsema som föranleds av en utbrytning av länsdomstolarna. Jag ämnar därvid förorda atl utgångspunkten för utredningens arbele skall vara kommitténs tanke att förvallningsavdelningens återstående uppgifter skall föras samman med de andra myndighetsuppgifter av väsentligen juridisk natur som f n. handläggs inom länsstyitlserna. Utöver de två alternativa lösningar inom denna ram som kommittén för fram bör-även andra möjligheter 11 prövas. I det fortsatta utredningsarbetet bör särskilt beaktas vikten av att organisationen utformas så all länsstyrelserna kan rekrytera kvalificerade jurister.

Vid den granskning från praktisk eller organisatorisk synpunkt som jag nu har redovisat har del framkommit att förslaget om fristående länsdomslolar innebär fördelar i flera hänseenden. Jag kan inle finna att del på någon punkt finns anledning alt befara att en sådan reform skulle medföra påtagliga olägenheter för länsdomstolama eller länsstyrelserna.

2.4 En ny länsdomstolsorganisation m. m.

Som jag har angett i det föregående har jag i detta ärende samrått med chefen för justitiedepartementet. Samrådet har särskilt gällt riktlinjerna fören ny länsdomstolsorganisation.

Prop. 1977/78:170

19

2.4.1 Fristående länsdomslolar m. m.

Som framgår av vad jag har anfört i det föregående talar både principiella och praktiska eller organisatoriska skäl för att länsdomslolarna i enlighet med kommitténs förslag bryts ut från länsstyrelserna och bildar frislående länsdomslolar.

Länsskalteräliema, fastighetstaxeringsrällema och länsrätterna har enligt kommittén alltmer kommit att framstå som en domstol. Nämndemännen och i ökande omfattning även ordförandena tjänstgör i både länsskatterätl och länsrätt. Kommittén har inte funnit några skäl alt behålla uppdelningen på tre domstolar. En sammanslagning av domstolarna hindrar inle att särskilda regler behålls om sammansättningen, när fastighetstaxeringsmål behandlas. Kommittén föreslåratl länsskatlerätlen,fastighelslaxeringsrällen och länsrätten slås samman lill en domstol med ett kompetensområde som motsvarar vad de tre länsdomstolarna tillsammans har i dag. Den nya domstolen bör kallas länsrätt. Remissinstanserna har tillstyrkt kommitténs förslag. Även jag anser alt förslaget bör genomföras.

Kommittén har övervägt om det finns skäl att ändra länsdomstolarnas nuvarande domkretsar med anledning av atl anknytningen till länsstyrelsen upphör. Som argument fören vidgning av länsrätternas domkretsar kan bl. a. effektivitetsskäl anföras. Kommittén föreslår emellertid atl den nuvarande indelningen behålls. Kommittén hänvisar lill regionalpolitiska och kommu-nikationsmässiga faktorer och framhåller all den regionala förvallningsrätl­skipningen sedan länge har anknytning lill länet. Med hänsyn särskilt lill skattemålen ärdet också angeläget all länsrättens verksamhetsområde utgörs av ett län. Kommittén ifrågasätter om Gotlands län ger tillräckligt underiag fören rationell arbetsenhet. Enligl kommitténs mening talar, förutom de skäl som nyss har angetts, önskemålet om en för hela landet likformig organisa­tion med avgörande styrka för atl Gotlands län bör utgöra en egen domkrets, I de tre största länsrätterna medför antalet domare och övriga tjänstemän att länsrätterna bör arbeta på tvä eller flera dömande avdelningar.

Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i fråga om domkretsin­delningen lämnar kommitléns förslag utan erinran eller tillstyrker förslaget. Några remissinstanser anser att det bör övervägas om domstolarna i vissa län bör slås samman eller om domkretsarna där bör delas in på annat sätt. Jag är medveten om atl målunderiaget med nuvarande målområde kan bli svagt i vissa län, särskill i Gotlands län. Enligt min mening talar emellertid de skäl som kommittén har anfört klart för all den nuvarande domkretsindelningen behålls.

Enligt kommitténs uppfattning bör utgångspunkten vara alt länsrätten skall ha kansli i residensstaden. Några remissinstanser anför att regionalpo­litiska skäl i vissa fall talar för atl kansliet föriäggs lill annan ort än residenssläden.

Med slöd av vad jag nu har anfört förordar jag att länsskatierälterna, fasiighetslaxeringsrätlerna och länsrätterna bryts ul ur länsstyrelserna och

Prop. 1977/78:170

20

omvandlas till en frislående allmän förvaltningsdomstol i varje län. Jag delar kommitténs uppfattning atl utgångspunkten bör vara att domstolen - som bör kallas länsrätt - skall förläggas till residensstaden. Det ankommer på regeringen att besluta om förläggningsorter och om avdelningsindelning,

Mellankommunala skatterätten prövar enligt 73 § taxeringslagen bl, a, besvär i laxeringsmål när den skattskyldige har förvärvskälla som i fräga om beskattningsort är att hänföra till skilda län. Rätten prövar också besvär som rör fråga i vilket län taxering skall ske Mellankommunala skatterätten har sitt kansli i riksskatteverket (2 § lagen om skatterätt, faslighetsiaxeringsrätl och länsrätt), I mellankommunala skatterätten finns en eller flera ordförande som förordnas av regeringen för viss lid (7 §), Vidare finns nämndemän som också förordnas av regeringen (8 §), Som föredragande fungerar tjänstemän vid kansliet.

Enligt kommitténs mening kan samma principiella skäl som talar för att länsdomstolarna bryts ut från länsstyrelserna åberopas för en utbrytning av mellankommunala skatterätten. Koinmiitén föreslår atl mellankommunala skatlerälten bryts ut från riksskatteverket och inordnas i länsrätten i Stockholms län.

Kommitténs förslag alt mellankommunala skallerätten bryts ut från riksskatteverket tillstyrks av riksskatteverket och övriga remissinstanser som yttrar sig i frågan. Jag biträder förslaget och förordar att det genomförs.

Några remissinstanser ifrågasätter om mellankommunala skatterätten bör inordnas i länsrätten i Stockholms län. Riksskatteverket framhåller bl, a, atl i mål hos mellankommunala skatterätten förekommer iniressekonfiikter mellan kommuner. Vidare tillämpas en del särskilda arbetsrutiner vid domstolen. För det fall atl mellankommunala skallerätten knyts lill läns-rätlen i Stockholms län, anser riksskatteverket att dess kansli bör bilda en avdelning som är helt fristående i förhållande till länsrätten i övrigl.

För egen del ansluter jag mig lill kommitténs uppfattning all organisato­riska synpunkter talar för en administrativ samordning mellan länsrätten i Stockholms län och mellankommunala skatterätten. Med hänsyn till bl, a, vad riksskatteverket har anfört bö frågan om pä vilket sätl detta bör ske övervägas ytterligare.

Kommittén föreslåratl de utbrutna länsrätterna i administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna till en gemensam förvaltningsdomslolsorganisation under domstolsverket som central förvalt­ningsmyndighet. Länsrätterna bör enligt kommittén, så långt det är möjligt och lämpligt, få en ställning i förhållande till domstolsverket och kammar­rätterna som motsvarar den som lingsrälterna i dag har till verket och hovrätterna. Del bör åligga verket alt - med iakttagande av länsrätternas självständighet enligt regeringsformen vid fullgörandet av deras dömande och rällslillämpande uppgifter - leda och samordna verksamheten.

De remissinstanser som redovisar en positiv inställning till kommitténs förslag i frågan om utbrytning av länsdomslolarna från länsstyrelserna

Prop. 1977/78:170

21

lämnar kommitténs förslag i fråga om länsrätternas anknytning lill domstols­väsendet i övrigt utan erinran. Även jag anser atl den nya förvaltningsdom-siolsorganisationen bör byggas upp på det sätt som kommittén har föresla­git-

Jag delar kommitténs uppfattning all en omorganisation av länsdomslo­larna inte bör försvåras eller tyngas genom att frågor om ändring i bestämmelserna om målens handläggning tas upp i vidare mån än som föranleds av sammanslagningen till en domstol,

2.4.2 Domarkarriären m. m.

Enligt kommitténs mening bör domarkarriären i en ny organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna byggas upp efter mönster av det system som tillämpas vid de allmänna domstolarna. Detta kännetecknas av atl ijänslgöringen växlar mellan de olika inslanserna. Den grundläggande domarulbildningen äger mm i hovrätterna. Före utnämning till ordinarie domare följer därefter tjänstgöring som icke ordinarie domare i både tingsrätt och hovrätt, I karriären ingår i allmänhet också tjänstgöring som föredra­gande i högsta domstolen. Kommittén anser att de möjligheter till utbildning och växeltjänslgöring som domarkarriären vid de allmänna domstolarna erbjuder på ett motsvarande sätl bör las till vara också inom förvaltnings­domstolsorganisationen.

Kommitténs förslag har godtagits av en stor majoritet bland remissinstan­serna. Enligt min uppfattning talar både principiella och praktiska skäl för all domarkarriären i förvaltningsdomstolarna utformas efler de riktlinjer som kommittén har föreslagit. Några remissinstanser har befarat alt en obligato­risk fiskalstjänstgöring i länsrätt skulle kunna leda till att förvaltningsdom­stolarna lar rekryteringssvårigheter, Kommitléns förslag leder, som jag förut har anfört, lill en bällre förvaliningsdomaruibildning än den som vi har i dag. Jag anser därför atl man inte behöver befara några rekryteringssvårigheter, I varie fall bör fiskalsljänslgöring i länsrätt anses ha ett så stort utbildnings­värde att sådan ijänslgöring bör ingå som ell obligatoriskt led i förvaltnings-domarutbildningen, I nom de allmänna domstolarna förekommer en motsva­rande tjänstgöring sedan länge.

Liksom kommittén och flera remissinstanser anserjag atl del, i överens­stämmelse med vad som gäller inom de allmänna domstolarna, inte bör föreligga något hinder mot att en välmerilerad sökande som inte har genomgått domamtbildning erhåller ordinarie domartjänst vid kammarrätt eller länsrätt.

Jag delar kommitténs uppfattning att de ordinarie domartjänster i länsrätt som tillsätts efter ledigförklarande bör tillsältas efter förslag av tjänsteför­slagsnämnden för domstolsväsendet och att nämndens sammansättning därvid kan behöva ändras i förhållande till vad som gäller i dag.

Prop. 1977/78:170

22

Det ankommer på regeringen all besluta i de frågor som jag har nämnt nu,

I likhet med kommittén och flera remissinstanser anserjag det önskvärt att del utbyte av domarpersonal som under senare år har förekommit mellan hovrätts-och kammarrätlsorganisationerna fortsätter även i framtiden. Från denna utgångspunkt finner jag det värdefullt att domarutbildningen inom dessa båda domstolsorganisationer blir likvärdig. Jag finner det också önskvärt att - som har framhållils både av kommittén och under remissbe­handlingen - ett personalulbyie kommer lill stånd mellan förvaltningsdom­stolarna och länsstyrelserna,

2.4.3 Arbetsfördelningsfrågor

Kommittén anser all domargöromålen i länsrätt i princip bör fullgöras av domare som har ordinarie tjänster i länsrätten och som är skyddade av de regler i fråga om skiljande från tjänst, förfiyitningsskyldighei, skyldighet atl utöva annan tjänst m. m, som gäller för ordinarie domare, Icke-ordinarie domartjänsler bör finnas för vikariats-, förstärknings- och utbildningsända­mål, Enligl kommittén bör vissa enklare och rulinbelonade domargöromål i utbildningssyfte kunna fullgöras av notarier, I likhet med remissinstanserna ansluter jag mig till kommitléns förslag. Enligt kommitténs uppfattning bör berednings- och föredragningsuppgif­terna i länsrätt - i den mån de inte nu ankommer på domarpersonal och detla är lämpligt även i framtiden - fördelas mellan notarier och andra tjänstemän som inte behöver vara rättsbildade. Kommittén framhåller att sådana tjänslemän i dag fullgör viktiga uppgifter som handläggare vid länsdomsto­larna. Motsvarande uppgifter bör kunna anförtros sådan personal också i de nya länsrätterna. Under remissbehandlingen har kommitténs förslag godtagits. Även jag anser att berednings- och föredragningsuppgifterna i länsrätterna - i den mån de inte bör ankomma på domarpersonal - bör fördelas mellan notarier och personal som inte behöver ha juridisk utbildning. Det är enligt min uppfattning angeläget atl man i samband med reformen lar till vara de kunskaper och erfarenheter som finns hos den personal vid de nuvarande länsdomstolarna som saknar juridisk utbildning eller inle har fullständig sådan utbildning. Vid bedömningen av frågan vilka arbetsuppgifter som kan anförtros åt sådan personal måste dock rättssäkerhetssynpunkter tillmätas avgörande betydelse,

2,4,4. Övergångsfrågor

En omorganisation av de nuvarande länsdomslolarna i enlighet med vad jag har förordat kan, som kommittén framhåller, inte genomföras ulan alt det medför konsekvenser för personalen i länsstyrelsema och för de yngre

Prop. 1977/78:170

23

juristerna i kammarrätterna,

I likhet med kommittén anser jag alt den nuvarande personalen i länsdomstolarna bör fogas in i den nya organisationen alltefter personliga kvalifikationer, tjänsteålder och tidigare verksamhet, Ja delar också kommitténs uppfattning att skyldighet inte bör åläggas aspirant eller fiskal, som har anställts i kammarrätt före principbeslut av riksdagen om utbrytning av länsdomstolarna, all underkasta sig tjänstgöring som fiskal i länsrätt.

Jag anser det önskvärt all övergången till den nya organisationen kan ske så snabbi som möjligt, Å andra sidan måste tillbörlig hänsyn tas lill den personal som berörs av omorganisationen. Det ankommer på regeringen all besluta i de övergångsfrågor som jag har berört nu,

2,4,5 Lokalfrågor

Kommittén konstaterar alt länsstyrelsernas nuvarande lokaler i de flesta län är tillräckliga för den verksamhet som bedrivs i länsstyrelserna och de nuvarande länsdomstolarna. Enligt kommitléns mening kan några allvarliga invändningar inle riktas mot att länsrätterna övergångsvis inryms i samma lokaler som länsstyrelserna. Det skulle medföra myckel stora kostnader alt omedelbart anskaffa och utrusta nya lokaler. Länsrätterna bör därför så långt det är möjligt få överta lokaler och utmstning som i dag används av länsstyrelserna. Kommittén framhåller alt den lokalspliiiring som föreligger hos de flesta länsstyrelser torde ge goda möjligheter atl bereda länsrätterna egna lokaler.

Vid remissbehandlingen har flera remissinstanser betonat vikten av alt lokalfrågan löses på sådanl sätt att missuppfattningarna angående länsdom­stolarnas ställning inle förs över lill de nya länsrätterna. Jag delar självfallet denna uppfattning. Som kommittén framhåller torde det till följd av den lokalspliiiring som råder vid mänga länsstyrelser finnas goda möjligheter atl bereda länsrätterna egna lokaler. Utöver de synpunkter som jag nu har redovisat bör också beaktas att täta kontakler måste förekomma mellan särskill länsstyrelsernas skatteavdelningar och länsrätterna. Också från allmänhetens synpunkt är del av vikt att länsrätten inte förläggs alllför långt från t. ex. skatteavdelningen.

2.5 Kostnader för den nya länsrättsorganisationen

Det är enligt kommitténs uppfattning angeläget att man i samband med omorganisationen ser till att resurserna blir lämpligt avpassade i förhållande till behoven. De kraftigt stigande balanserna i länsdomstolarna visar att den nuvarande länsdomstolsorganisalionen inte svarar mot de behov som föranleds av den nuvarande mållillströmningen. Det har för kommittén framstått som oeftergivligt all länsrätterna ges resurser som är tillräckliga för atl ytterligare ökningar av balanserna skall kunna undvikas. Kommittén har

Prop. 1977/78:170

24

också funnit det angelägel att de nuvarande alltför höga balanserna arbetas bort.

För att ytterligare balansökningar skall kunna undvikas och de nuvarande balanserna på sikt skall kunna arbetas ner behöver länsrätterna enligt kommitténs beräkningar, utöver den nuvarande organisationen, tillföras ytteriigare 15-20 domare, 25-30 föredragande och omkring 30 tjänstemän i kontorskarriären. Kostnaderna för en sådan utökning har kommittén efter 1977 års lönenivå beräknat lill ca 9 milj, kr, om årel.

För administrationen av en fristående länsrättsorgan isalion har kommittén räknat med ett resursbehov i länsrätterna som motsvarar ca 10-12 årsarbets­krafter i kontorskarriären. För domstolsverket och kammarrätterna har kommittén räknat med ett merbehov av ungefär 12-15 årsarbetskrafter, Kostnadema för administrationen uppgår enligt kommittén till sammanlagt ca 2 milj, kr. Enligt vad kommittén har inhämtat finns det vid länsstyrelserna inte några administrativa resurser som kan föras över till den nya förval tningsdomsiolsorganisationen.

Ganska få remissinstanser har yttrat sig över vad kommittén anför i fråga om kostnadema för reformen. Några anser alt kostnadsfrågorna inte är tillräckligt klarlagda. Andra framhåller att de delar kommitténs uppfattning all endast en mindre del av de kostnader som kommiUén har räknat fram är direkt hänförliga till reformen. Enligt dessa remissinstanser behövs en påtaglig resursförstärkning, även om den nuvarande organisationen behålls. En tredje gmpp remissinstanser anser all större resursförstärkningar än vad kommittén har räknat med behövs.

Jag delar kommitténs uppfattning att det är angeläget att de nya länsdomstolarna tillförs resurser som är tillräckliga för att ytteriigare ök ningar av balanserna skall kunna undvikas. Länsdomstolarna bör härutöver ges möjligheter all nedbringa de nuvarande alltför höga balanserna. Jag har inhämtat alt chefen för justitiedepartementet, om riksdagen bifallerde förslag som jag har lagt fram, ämnar föreslå regeringen au i budgetpropositionen för budgetåret 1979/80 hemställa att riksdagen anvisar erforderliga medel för de nya länsrätterna under jusliliedeparlemenleis anslag D, 3 Allmänna förvalt­ningsdomstolarna.

2.6 Tidpunkten för omorganisationen

Jag anser det angeläget att ett principbeslut nu fallas om en frislående länsrätlsorganisalion, Ell skäl är att den berörda personalen inle längre än nödvändigt bör behöva sväva i ovisshet om reformens innebörd i slort. Även för det fortsatta arbetet med olika organisatoriska frågor är ett snabbi ställningstagande lill principfrågan angeläget.

Kommittén föreslåratl reformen skall träda i kraft den 1 juli 1979. Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Några ifrågasätter emellertid

Prop. 1977/78:170

25

om det är realistiskt att räkna med alt det älerslående förberedelsearbetet skall kunna slutföras sä snabbt.

Jag har förut nämnt att jag inom kort ämnar föreslå regeringen att OPAL-ulredningens uppdrag vidgas till att omfatta ocksä frågan om de organisato­riska ändringar inom länsstyrelsen som föranleds av reformen. Resultatet av utredningens arbete i denna del bör kunna redovisas under sommaren 1978, Fördel förberedelsearbete som behövs i fråga om förvaltningsdomstolsorga-nisalionen bör enligt min mening en ledningsgrupp tillsättas inom regerings­kansliet. Företrädare för personalorganisationerna bör beredas tillfälle atl delta i gruppens arbete. Jag anser atl förberedelsearbetet bör bedrivas med den inriktningen att reformen skall genomföras den 1 juli 1979. Förslag i de lagstiftningsfrågor som föranleds av reformen bör läggas fram i annat sammanhang,

3 Hemställan

Med hänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jag atl regeringen föreslår riksdagen att

1,

besluta att länsskatterätterna, fasiighetslaxeringsrätlerna och länsrät­terna skall brytas ut från länsstyrelsema och omvandlas lill en fristående allmän förvaltningsdomstol i varje län,

2,

besluta att mellankommunala skatterätten skall brytas ut från riksskat­teverket,

3,

godkänna de riktlinjer för en ny länsrättsorganisation som jag har förordat.

4 Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar atl genom proposition föreslå riksdagen alt antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop. 1977/78:170

27

Bilaga I

Länsdomstolarna

Delbetänkande av länsdomstolskommittén Stockholm 1977

Prop. 1977/78:170

28

Till Statsrådet och chefen för kommundepartementet

Genom beslut den 27 januari 1977 bemyndigade regeringen chefen för kommundepartemenlet atl tillkalla en kommitté med högst tre ledamöter med uppdrag att utreda frågan om länsdomslolarnas organisatoriska ställ­ning, målområde m m.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 22 februari 1977 som ordförande statssekreteraren Fredrik Sterzel samt den 23 februari 1977 som ledamöter riksledamoten Inger[REDACTED_EFTERNAMN] och länsrådet Maj-Britt Sand­lund,

Som sakkunniga tillkallades sistnämnda dag direktören Kjell[REDACTED_EFTERNAMN], SACO/SR, förbundsjuristen Stig[REDACTED_EFTERNAMN], TCO, kanslirådet Åke Lund­borg, justitiedepartementet, kammarrättsrådet Elisabeth[REDACTED_EFTERNAMN], kommunde­partementet, och länsassessorn Olle Caribom, kommundepartemenlet, tillika sekreterare. Till biträdande sekreterare förordnades den 22 februari 1977 kammarrättsfiskalen Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN],

Kommittén har antagit namnet länsdomstolskommittén,

Länsdomstolskommittén flr härmed överlämna delbelänkandel Läns­domstolarna,

Stockholm i november 1977

Fredrik Sterzel

Inger[REDACTED_EFTERNAMN]

Maj-Britt Sandlund

/Olle Carl bom

Prop. 1977/78:170

29

Innehåll

Sammanfattning................................................ 

.... 

32

Utredningsuppdraget.......................................... 

.... 

38

Utredningsarbetets bedrivande............................. 

39

1

Länsstyrelsens uppgifter och verksamhet.......... 

40

2

Länsstyrelsens organisation och arbetssätt....... 

42

2.1

Inledning.............................................. 

42

2.2

Arbetsordning....................................... 

42

2.3

Länsstyrelsens organisation..................... 

44

2.3.1

Planeringsavdelningen.................... 

.... 

44

2.3.2

Skatteavdelningen........................ 

44

2.3.3

Förvaltningsavdelningen................. 

.... 

46

2.3.4

Administrativa enheten.................. 

.... 

46

2.3.5

Länspolischefens expedition............ 

.... 

46

3

Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON)....... 

.... 

47

4

Länsdomslolarna........................................... 

47

4.1

Inledning.............................................. 

47

4.2

Länsdomslolarnas organisation.................. 

48

4.3

Länsdomstolarnas målområde................... 

48

4.4

Förfarandet vid länsdomslolarna................ 

49

4.4.1     Handläggning av mål................... 

49

4.5

Enmansmål........................................... 

50

4.6

Jävsregler vid länsdomstolarna................. 

51

4.7

Partsbegreppei...................................... 

... 

51

4.8

Målulvecklingen vid länsdomslolarna........... 

... 

52

5    Länsstyrelsernas personal.............................. 

... 

53

5.1

Inledning.............................................. 

53

5.2

Tjänstetyper vid länsstyrelsen................. 

54

5.2.1

Konlorsbiträdes/assistenlkarriären..... 

54

5.2.2

Landskanslist/byråsekrelerarekarriären       

54

5.2.3

Juristkarriären............................... 

54

5.2.4

Övriga tjänstetyper....................... 

55

5.3  Tjänster vid länsstyrelsen........................ 

... 

56

Prop. 1977/78:170

30

5.3.1

Fördelningen av personalen på olika avdel­ningar   

56

5.3.2

Fördelning av arbetsuppgifter inom förvallnings­avdelningen mellan länsstyrelse och länsdom­stol ................................................. 

57

6

Länsstyrelsen i Stockholms län........................ 

59

7

Mellankommunala skatterätten........................ 

.... 

59

8

Utbildningsfrågor........................................... 

61

8.1

Noiariemerilering.................................... 

61

8.2

Cirkulationstjänstgöring inom länsstyrelsen. 

62

8.3

Utbildning som är direkt anpassad för länsslyrelseper-sonal      

62

8.3.1

LON............................................ 

62

8.3.2

RSV............................................ 

63

8.3.3

Centrala verk................................ 

63

8.4

Tjänster för utbildningsverksamheten inom länsstyrel­serna       

63

8.5

Promemoria rörande länsstyrelsejuristernas karriär och utbildning        

64

9    Förvaltningsrätlsreformen 1971........................ 

64

9.1

Inledning.............................................. 

64

9.2

Kammarrätterna..................................... 

65

9.2.1

Juristkarriären vid kammarrätterna.... 

66

9.2.2

Målutvecklingen vid kammarrätterna.. 

67

9.3   Regeringsrätten..................................... 

67

10  De allmänna domstolarna................................ 

.... 

68

10.1

Tingsrätterna........................................ 

.... 

68

10.2

Hovrätterna.......................................... 

.... 

69

10.3

Högsta domstolen ................................. 

69

10.4

Juristkarriären vid de allmänna domstolarna. 

69

11  Domstolsverket............................................ 

70

I l.l    Inledning............................................ 

70

11.2

Domstolsverkets organisation .,..,............. 

71

11.3

Domstolsverkels utbildningsverksamhet...... 

... 

71

12  Tidigare behandling av frågan om länsdomstolarnas ställning

mm............................................................ 

... 

72

Prop. 1977/78:170

31

13    Överväganden och förslag........................... 

.... 

79

13.1

Inledning.............................................. 

.... 

79

13.2

Principiella motiv för fristående länsdomstolar        

80

13.3

Synpunkter på den nuvarande organisationen       

85

13.4

Riktlinjer för en ny länsdomstolsorganisation 

.... 

87

13.5

Organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna      

89

13.6

Organisation och arbetsformer m m för utbrutna läns­domstolar  

92

13.6.1

Länsrätternas domkretsar mm.......... 

.... 

92

13.6.2

Länsrättens anknytning lill domstolsväsendet .,

93

13.6.3

Domarbana   och   tjänsteorganisation   vid   de allmänna förvaltningsdomstolarna      

94

13.6.4

Arbetsfördelning i länsrätterna mm.... 

96

13.6.5

Övergångsfrågor............................ 

97

13.6.6

Lokalfrågor................................... 

.... 

99

13.7

Målområdet........................................... 

.... 

99

13.8

Mellankommunala skatlerälten................... 

100

13.9

Kostnader............................................. 

100

13.10

Genomförandet...................................... 

102

13.11

Författningsförslag................................. 

102

Prop. 1977/78:170

32

Sammanfattning

Förvaltningsrättskipningen i första instans har av ålder sin tyngdpunkt på länsnivån och är där föriagd till länsstyrelserna. Genom den partiella omorganisation av den statliga länsförvaltningen som trädde i kraft den I juli 1971 delades länsstyrelsen in i tre avdelningar, en för samhällsplanering, en för skatteförvaltning och en för allmän förvaltning och förvaltningsrällskip­ning. Till förvallningsavdelningen är knutna tre länsdomstolar, länsrätt, länsskatterätl och fastighetstaxeringsrält. Redan i samband med 1971 ärs reform övervägdes att ge länsdomstolarna en administrativt frislående ställning. Länsdomstolskommittén har haft som huvuduppgift atl utreda och la ställning i denna fråga.

Kommittén föreslår i delta delbetänkande all de tre nuvarande länsdom­stolarna, länsrätten, länsskatterätten och faslighelstaxeringsrätten, bryts ut från länsstyrelserna och läggs samman till en ny fristående allmän förvalt­ningsdomstol i varje län med namnet länsrätt. De utbrutna länsrätterna föreslås administrativt samordnade med regeringsrätten och kammarrätterna under domslolsverket som central förvaltningsmyndighet. Till stöd för förslaget åberopas dels en rad principiella skäl, dels det förhållandel all den nuvarande organisationen visar svagheter som inle kan botas inom ramen för en fortsatt integration med länsstyrelserna. Kommittén har inle funnit att en utbrytning av länsdomstolarna skulle medföra några avgörande praktiska ölägenheter för länsstyrelserna.

Principiella motiv för fristående länsdomstolar

De principiella motiven för frislående länsdomslolar hänger samman med den allmänna syn på rättssäkerheten som ligger till grund för uppbyggnaden av vårt domslolssystem. Principen om dömandets självständighet är grund­läggande. Denna har kommit lill uttryck inte bara i grundlagfästa garantier mot obehörig inblandning i dömandet utan också bl. a. vid utformningen av tillsätlningsförfarandet för domartjänster och i administrativa frågor. På den allmänna domslolssidan är de tre instanserna administrativt samordnade under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Domarkarriären bygger på växeltjänslgöring i de tre inslanserna. Karriärens utformning har uppfattats som en garanti för god domarutbildning och därmed hög kvalitet i dömandet. Då domslolsverket inrättades, skapades särskilda garantier för att reformen inte skulle medföra risker för domstolarnas självständighet i deras dömande verksamhet.

Genom 1971 års förvaltningsrättsreform lades grunden för en förvallnings-domstolsorganisation efter mönster från de allmänna domstolarna. Rege­ringsrätten gjordes liksom högsta domstolen lill prejudikalinstans. Kammar­rätterna gavs en liknande ställning som hovrätterna. Betydande satsningar har senare gjorts på atl fullfölja denna reform. Organisationen avviker

Prop. 1977/78:170

33

emellertid från den som gäller för de allmänna domstolarna. Den första domstolsinslansen, länsdomstolarna, är inle integrerad i förvallningsdom-stolsorganisationen utan i stället administrativt inordnad i en myndighet, länsstyrelsen. Delta medför flera viktiga skillnader i förhållande lill tingsrät­terna. En samlad ledning och samordning av domslolsverksamheten i första instans saknas. Det finns inte någon gemensam domarkarriär. Förfarandet vid tillsättning av domartjänsler vid länsdomstolarna är ett annat än del som gäller vid tillsättning av andra domartjänsler, Länsdomslolarnas resursbehov prövas gemensamt med övriga funktioner inom länsstyrelserna medan skilda domstolsinslansers behov annars prövas gemensamt och utan sammanväg­ning på myndighetsnivå med andra behov än rättskipningens. Administra­tiva frågor handläggs inom länsstyrelsema i stället för av domstolen själv eller av domstolsverket.

Länsdomstolarnas administrativa anknytning lill länsstyrelserna är enligt kommitténs uppfattning principiellt felaktig mot bakgrund av värderingar som statsmakterna anlagt i fråga om domstolarnas självsländighet och integritet i sin dömande verksamhet. Del har under senare år förelegal en klar strävan atl så långt som möjligt skilja förvaltning och rättskipning. En utbrytning av länsdomstolama ur länsslyrelsena skulle innebära ett fullföl­jande av denna reformlinje.

Principen alt förvaltning och rättskipning bör skiljas åt sammanhänger bl, a, med förvaltningsmyndigheternas dubbla uppgift att samtidigl företräda det allmännas intressen mot de enskilda och att avgöra frågor om de enskildas rätt mot del allmänna, I grunden gäller frågan allmänhelens förtroende för myndigheterna. Kommittén betonar atl denna synpunkt tillmätts en alll större tyngd under senare år och hänvisar i delta sammanhang bl. a. lill motiven för att tillsätta den s. k. byråkratiutredningen. Kommittén ifråga­sätter inle alt länsdomstolarna förtjänar allmänhelens förtroende men betonar att deras organisatoriska ställning ulgör en nackdel från denna synpunkt.

Ett annat skäl fören länsdomsiolsreform ser kommittén i RS-reformen. Då stalsmaklema gör slora insatser för atl effektivisera skatteadministrationen i första instans, talar starka skäl för alt förbätlra även den andra instansen, dvs. skatterätiskipningen på länsnivå.

Kommittén fäster sålunda särskild vikt vid atl den föreslagna länsdom-stolsreformen skulle innebära ett konsekvent fullföljande av tre reformlinjer om vilka full politisk enighet föreligger, Förvaltningsrätlsreformen 1971 fullföljs genom atl även den första domstolsinslansen fogas in i systemet, RS-reformen kompletteras med en förstärkning av laxeringsförfarandet i andra inslåns. Strävandena all stärka medborgarnas förtroende för myndigheterna fullföljs genom att principen om särskiljande av förvaltning och rättskipning genomförs även på delta område.

3 Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 170

Prop. 1977/78:170

34

Synpunkter på den nuvarande länsdomstolsorganisationen

Kommittén har ingående studerat den nuvarande länsdomstolsorganisa­tionen och utvecklingen under de sex år den fungerat. Länsdomstolarna har under dessa år arbetat under ökande svårigheter, Detla har bl, a, kommit till uttryck i att det sammanlagda antalet inneliggande oavgjorda mål har ökat från drygt 100 000 till drygt 190 000 mål.

Kommittén påpekar atl balansökningen nästan hell hänför sig till de tre senasie åren, Detla klargör, mot vad som ibland hävdas, atl 1971 års reform med övergång till domstolsmässiga former inte kan ses som en orsak till den negativa utvecklingen. Inte heller en ökad löpande mållillströmning har varit en avgörande faktor. Vikliga orsaker har i stället varit bl. a. 1975 ärs fastighetstaxering och otillräcklig resurstilldelning.

Kommittén konstaterar emellertid alt de nu angivna faktorerna inte ger en uttömmande förklaring till den negativa utvecklingen. Även svagheter i själva organisationen har bidragit, Kommitléns undersökningar visar t, ex, att förhållandena växlar kraftigt mellan domstolarna i de olika länen. Detta gäller i fråga om personalsammansätlning, organisationens styrka i förhål­lande till måltillströmningen etc. Olika faktorer på personalsidan har haft en betydande inverkan. Enstaka personalförändringar, vakanser och liknande omständigheter har kunnat 11 mycket kraftiga genomslag i arbetsresulta­ten.

De starka variationer som förekommer mellan länen visar inte bara atl systemet brister i effektivitet. De har också en klar rättssäkerhelsaspekt. Den rättsvård som erbjuds allmänheten växlar från län lill län på ett sätt som inte kan anses godtagbart.

Det slår också klart all länsdomslolarna i mycket liten utsträckning kan räkna med all fl hjälp av annan personal vid länsstyrelsen i besväriiga arbetslägen. Tvärtom går "personalslrömmen" i huvudsak från länsdomslo­larna lill länsstyrelsen i övrigl, främsl lill skatteavdelningen.

Kommittén konstaterar alt utredningen ger bilden av en sårbar och oenhetlig organisation som brister i fråga om samordning, planering och överblick, Detla är enligt kommitléns mening en oundviklig följd av uppdelningen på 24 enheter utan inbördes organisatoriskt samband. En viktig faktor är också länsledningarnas bl. a. genom länsstyrelseinstmktionen begränsade möjligheter att påverka verksamheten vid förvaltningsavdel­ningen.

Länsdomstolsorganisationen behöver sålunda enligt kommitténs uppfatt­ning reformeras och förstärkas. Delta bör bl. a. ske genom atl länsdomslo­larna bryts ut ur länsstyrelserna.

Riktlinjer för en ny länsdomstolsorganisation

De utbrutna länsdomslolarna föreslås administrativt bli sammanförda med regeringsrätten och kammarrätterna under domslolsverket som central

Prop. 1977/78:170

35

förvaltningsmyndighet enligt del system som tillämpas för de allmänna domstolarna. Därmed ges möjlighet till en samordning och överblick både mellan de olika inslanserna och mellan länsdomslolarna inbördes, något som inte kan åstadkommas om länsdomstolama blir kvar inom länsstyrelseorga-nisationen. Man skapar vidare förutsättningar för en bättre personalplaner­ing, rekrytering och personalpolitik i allmänhet. Genom atl länsdomstolarna Uren ställning till kammarrätterna som motsvarar lingsrällernas förhällande till hovrätterna, garanteras de att vid behov H de personalförstärkningar som de inte kan fl i nuläget.

Domarkarriären föreslås uppbyggd efter hovräitskarriärens mönster. Häri­genom undviks den f. n. slutna domarkarriären vid länsdomslolarna. Man flr i stället en nyttig växeltjänslgöring mellan de tre domstolsinsianserna.

Kommittén betonar att en reform enligt dessa riktlinjer medför fördelar även för regeringsrätten och kammarrätterna. Föredragandena i regerings­rätten skulle på ett annal sätl än nu fogas in i en enhetlig domarkarriär och därmed komma alt ha erfarenhet från domartjänstgöring i både första och andra instans. Kammarrättsdomarna skulle tillföras ett välbehövligt led i sin domarutbildning genom fiskalstjänstgöring vid länsdomslolarna.

Organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna

Om länsdomslolarna bryts ut ur länsstyrelserna kommer endast vissa delar av allmänna enheten alt återstå av den nuvarande förvaltningsavdelningen. Det innebär atl denna blir så liten att det knappast är tänkbart att låta den finnas kvar som en fristående enhet.

Huvudprincipen för atl lösa den uppkommande organisationsfrågan bör enligt kommitténs uppfattning vara, att man för samman den nuvarande förvaltningsavdelningens återstående uppgifter med andra myndighetsupp­gifter av väsentligen juridisk nalur som f. n. handläggs på olika häll inom länsstyrelsen, främsl inom planeringsavdelningen men även inom adminis­trativa enheten.

Genom all koncentrera myndighetsuppgifter enligl denna princip skulle man åstadkomma en vidgad och sammanhållen juridisk kompetens och tillgodose länsstyrelsens behov av en slagkraftig juridisk bas. Kommittén framhåller att en förstärkning av jurist- och myndighetssidan är angelägen och understryker särskilt vikten av all garantera länsstyrelserna tillgång lill kvalificerad jurislpersonal. Länsstyrelserna bör genom sina omfattande och skiftande arbetsuppgifter ha särskilda förutsättningar atl attrahera goda förvaltningsjurisler, om en ändamålsenlig organisation skapas. Enligt kommitléns uppfattning skulle också en viss växeltjänslgöring mellan förvaltningsdomstolarna och länsstyrelserna vara till ömsesidig nytta.

Kommittén är enig om att de organisatoriska problem som uppkommer vid en utbrytning av länsdomstolarna bör lösas enligl den skisserade huvudprin-

Prop. 1977/78:170

36

cipen, I fråga om del närmare genomförandel har meningarna varit delade kring två alternativ. Å ena sidan har framhållits att organisationsarbetet bör inriktas på en särskild, fristående juridisk enhet eller avdelning, Å andra sidan har hävdats atl den lämpligaste lösningen är atl organisatoriskt föriägga den samlade juristfunktionen till planeringsavdelningen. Kommittén har enats om att förorda, att lill den s, k, OPAL-ulredningen överiämnas att överväga båda de alternativ för den samlade juristfunktionens organisatoriska inpla­cering i länsstyrelsen som angetts.

Organisation och arbetsformer m. m. för utbrutna länsdomstolar

Kommittén föreslår alt de nuvarande länsdomstolarna slås samman lill en länsrätt i varje län. Som argument för en vidgning av länsrätternas domkretsar har anförts bl, a, erfektivitetsskäl. Emellertid motiverar bl, a, regionalpolitiska och kommunikationsmässiga faktorer saml den regionala förvallningsrättskipningens nuvarande anknytning till länet alt den nuva­rande indelningen på län behålls. Kommittén ifrågasätter visserligen om Gotlands län ger tillräckligt underlag fören rationell arbetsenhet. Önskemålet om en för hela landet likformig länsdomstolsorganisation talar emellertid vid sidan av nyss anförda skäl med avgörande styrka för alt Gotlands län bör utgöra en egen domkrets.

En omorganisation av länsdomstolarna bör inle försvåras eller tyngas av att man samtidigl tar upp frågor om förändringar av de bestämmelser som reglerar handläggningen av de olika målen och ärendena i annan mån än vad som kan föranledas av sammanslagningen lill en domstol,

Enligl kommitténs mening bör domargöromålen i länsrätten i princip fullgöras av domare som har ordinarie tjänster i länsrätten. För vikariats- och förstärkningsändamål bör dessutom finnas icke ordinarie domartjänsler.

Kommittén utvecklar innebörden av alt domarkarriären i en ny organisa­tion för de allmänna förvaltningsdomstolarna byggs upp efter mönster från de allmänna domstolarna. Kommittén behandlar bl, a, frågor om noiariemeri­lering vid länsstyrelse och om fisk Jstjänstgöring i länsrätt.

Enligt kommitléns förslag bör länsrättens chef kallas lagman och övriga ordinarie domare länsdomare.

Berednings- och föredragandeuppgifierna bör i princip fördelas mellan notarier och andra tjänstemän som inte behöver vara rättsbildade. För kansligöromålen bör finnas icke rättsbildade domslolsbiiräden.

Kommittén framhåller vidare atl personal som inte har juridisk utbildning fullgör vikliga uppgifter som handläggare vid länsdomslolarna i dag. Även de nya länsrätterna har behov av en sådan personal. Del är därför angeläget all man särskilt uppmärksammar möjligheterna för dessa handläggare att få arbetsuppgifter av liknande art som nu, inte bara inom länsrätterna ulan även inom kammarrätterna. Kommittén understryker också alt deras utbildnings­möjligheter inte flr försämras. Enligl kommitténs mening bör dessa frågor

Prop. 1977/78:170

37

särskilt prövas i det organisationsarbete som skall ske före reformens ikraftträdande.

Kommittén konstaterar att det vid en utbrytning av länsdomstolarna för en stor del av länsslyrelsepersonalen uppslår en valsituation mellan alt stanna kvar i länsslyrelseorganisalionen eller gå över lill tjänst i de nya länsrätterna. Kommittén föreslår att den nuvarande personalen så långt möjligt bör beredas förtur till tjänst i den ena eller andra organisationen, I viss utsträckning kan det visa sig nödvändigt att inrätta personliga tjänster.

Målområdet

Kommittén konstaterar atl länsrätterna redan med nuvarande målområde utgör tillräckligt bärkraftiga domslolsenheter. Frågan om ytteriigare någon eller några målgrupper bör föras över till länsdomstolarna kan inte påverka ställningstagandet i principfrågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning. Kommittén har därför i enlighet med sina direktiv avslätt från att behandla mälområdesfrågan i detta principbetänkande,

Mellankommunala skatterätten

Enligt kommitténs mening kan samma principiella skäl som anförs fören utbrytning av länsdomslolarna från länsstyrelsen åberopas för en utbrytning av mellankommunala skatterätten från riksskatteverket.

Kommittén förordar en sådan utbrytning och föreslår alt mellankommu­nala skatterätten i stället administrativt inordnas i länsrätten i Stockholms län.

Kostnader

Kommittén har gjort vissa översiktliga kostnadsberäkningar men har fömtsatt all en mer ingående analys flr göras under del organisationsarbete som bör föregå del praktiska genomförandel.

För atl undvika ytteriigare balansökningar och för atl på sikt arbeta ned de nuvarande balanserna måste länsrätterna utöver den nu befintliga organisa­tionen tillföras ytteriigare 15-20 domare, 25-30 föredragande och omkring 30 tjänstemän i konlorskarriären. Kostnaderna för en sådan utökning uppgår lill ca 8 milj, kr, för löner och ca 1 milj. kr. för följdkostnader.

För administrationen av en frislående länsrättsorganisalion beräknas ett sammanlagt resursbehov i länsrätlema som motsvarar ca 10-12 årsarbets­krafter i kontorskarriären. För domstolsverket och kammarrätterna fömtses ett merbehov av ungefär 12-15 årsarbetskrafter Sammanlagt beräknar kommittén att ca 2 milj. kr. behöver tillföras för administrativa göromål.

Även den omorganisation inom länsstyrelserna som följer av kommitténs förslag beträffande länsdomslolarna kommer alt medföra ökade kostnader.

Prop. 1977/78:170

38

Dessa kan emellertid inte beräknas ens överslagsvis innan OPAL-utredningens överväganden föreligger. Kommittén betonar dock att omor­ganisationen otvivelaktigt medför behov av vissa personalförstärkningar även vid länsstyrelserna.

Genomförandet

Kommittén har endasl angett huvuddragen av de föreslagna länsrätternas organisation och verksamhet. Förslaget måste därför kompletteras i annan ordning med detaljutformning av organisation, instruktion m. m. Det fortsatta utredningsarbetet föreslås ske under medverkan av företrädare för justitiedepartementet, kommundepartemenlet, domstolsverket, LON och personalorganisationerna. Utredningsarbetet rörande länsstyrelsernas orga­nisation bör överiämnas till OPAL-ulredningen.

Kommittén föreslår alt reformen träder i kraft den 1 juli 1979.

Utredningsuppdraget

I direktiven' till kommittén framhålls att länsstyrelsens uppgifter och organisation har förändrats väsentligt under senare år. Det viktigaste ledet i utvecklingen har varit uppbyggnaden av planeringsavdelningarna. En kraftig förstärkning av skatteavdelningarna har också påbörjats som ett led i den allmänna effektiviseringen av skatteadministrationen som slalsmakterna har beslutat om. Departementschefen har därför nu funnit naturiigt alt också rikta uppmärksamheten mot förvallningsavdelningarna och länsdomsto­larna.

Kommitténs huvuduppgift har varit all utreda frågan om länsdomslo­larnas organisatoriska ställning. Av direktiven framgår att invändningar kan riktas från principiella synpunkter mot länsdomslolarnas organisatoriska anknytning lill länsstyrelsen. 1 direktiven sägs alt starka skäl lalar för atl länsdomslolarna bryts ut och förvallningsdomstolsorganisalionen byggs upp enligl samma mönster som gäller för de allmänna domstolarna. Direktiven anger emellertid också atl en utbrytning av länsdomstolama kan medföra vissa praktiska svårigheter för länsstyrelserna.

Kommittén har haft all utgå ifrån all de tre länsdomstolarna skall slås samman till en domstol.

Kommittén har enligt direktiven haft att i stora drag redovisa förslag till en organisation för fristående länsdomstolar och till de organisatoriska följdänd­ringar som blir nödvändiga inom länsstyrelserna. Om kommittén emellertid skulle finna alt avgörande praktiska skäl talar för alt länsdomslolarnas anknytning till länsstyrelserna behålls, har det enligl direktiven i stället ålegat

' Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga I (bilagan har ulesluiils här)

Prop. 1977/78:170

39

kommittén att redovisa förslag till de organisatoriska ändringar som föranleds av sammanslagningen till en domstol.

Om kommittén skulle stanna för att föreslå en organisation med fristående länsdomslolar, har kommittén haft all belysa reformens konsekvenser från kostnadssynpunkt. Kommittén har vidare haft atl behandla frågan om domstolarnas ställning i administrativt hänseende. 1 direktiven sägs att starka skäl lalar för att domstolarna inordnas under domstolsverket.

Kommittén har också enligt direktiven haft att överväga om det bör skapas en gemensam domarkarriär för länsdomstolarna och kammarrätterna. 1 direktiven anges atl ett väsentligt inslag inom de allmänna domstolarna utgörs av att tjänstgöringen växlar mellan olika instanser Det framhålls vidare atl en motsvarande ordning och en i princip gemensam domarkarriär i förvaltningsdomstolarna är ägnad att stärka kvaliteten på förvallningsräll-skipningen. 1 det sammanhanget understryks atl det är angeläget atl tyngdpunkten i förvaliningsprocessen förskjuls mot den lägsta domstolsin­stansen.

Enligt direktiven har kommittén också att överväga frågan om vilka målgrupper som lämpligen kan föras över lill länsdomslol samt frågan om allmänna ombud bör inrättas i sådana målgmpper som redan tillhör eller föreslås ingå i målområdet.

Kommittén har haft möjlighet att ta upp även frågor som har nära samband med de frågor som behandlas i direktiven.

Enligt direktiven bör kommittén lägga fram ett förslag i principfrågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning i ell delbetänkande. I det sammanhanget bör kommittén, sägs det i direktiven, gå in på andra frågor som ingår i utredningsuppdraget endast i den mån det behövs som underiag för övervägandena i principfrågan.

Utredningsarbetets bedrivande

Kommittén har analyserat ell omfattande statistikmalerial från länsdom­slolarna, kammarrätterna och regeringsrätten. Kommittén har också grans­kat uppgifter från länsstyrelsernas tidsredovisning inom syslem S. Genom en enkätundersökning till förvaltningsavdelningarna i samtliga län utom Stock­holms län har kommittén försökt all belysa personalstrukturen på förvalt­ningsavdelningarna och hur personalens arbete fördelar sig mellan uppgif­terna i länsstyrelse och länsrätt.

Det material som kommittén tagit in har gått väsentligt utöver vad som erfordrats för ett ställningslagande i principfrågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning. Kommittén har emellertid ansett ändamålsenligt atl på en gång ta in uppgifter av värde för senare organisationsarbete samt överväganden om länsdomstolarnas målområde. I detla betänkande redo­visas endast sådana uppgifter som är av omedelbar betydelse för ställnings-tagandel i den nämnda principfrågan.

Prop. 1977/78:170

40

Kommittén har besökt länsstyrelserna i Västernorrlands län, Västerbot­tens län och Södermanlands län. Vid besöken har den berörda personalen getts tillfälle att till kommittén framföra synpunkter av betydelse för utredningsarbetet. Vid besöket hos länsstyrelsen i Södermanlands län sammanträffade utredningen också med företrädare för förvaltningslänsrå-dens förening och länsdomareföreningen.

Samråd har förekommit med företrädare för länsdemokralikommiltén (Kn 1976:04)och utredningen (Kn I976:03)om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter m. m. (OPAL-ulredning­en).

Efler remiss från arbetsmarknadsdepartementet har kommittén yttrat sig över ullänningslagskommitléns belänkande (SOU 1977:28) Kortare vänte­lider i utlänningsärenden.

1 enlighet med sina direktiv lägger kommittén nu fram ett delbetänkande angående principfrågan om länsdomslolarnas organisatoriska ställning. Kommittén föreslår atl länsdomslolarna bryts ut ur länsstyrelserna och i stället samordnas administrativt med övriga förvaltningsdomstolar under domslolsverket, I anslutning härtill diskuterar kommittén de organisatoriska ändringar som förslaget bör föranleda inom länsstyrelserna. Kommittén har i enlighet med direktiven endast angett huvuddragen av en framtida organi­sation. Kommittén förutsätter att del vidare organisationsarbetet kommer att uppdras ät en särskild kommitté eller arbetsgmpp såvitt gäller länsdomsto­larna och åt den s, k, OPAL-ulredningen såvitt gäller länsstyrelserna.

Av utredningsuppdraget återstår frågorna om en utvidgning av länsdom­stolarnas målområde och om inrättande av allmänna ombud i målgrupper som redan tillhör eller föreslås tillhöra målområdet. Dessa frågor kommer all behandlas i kommitténs fortsatta arbete.

1. Länsstyrelsens uppgifter och verksamhet

Enligt länsstyrelseinstruklionen (1971:460, omtryckt 1976:892) åligger det länsstyrelsen all ge noggrann akt på länets tillstånd och behov samt främja länets utveckling och befolkningens bästa. Länsstyrelsen skall verka för att statlig, kommunal och landslingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de regionalpolitiska målen för länet.

Länsstyrelsen skall särskilt ta befattning med den regionalpoiitiska plane­ringen, plan- och byggnadsväsendet, fastighetsregislreringen, naturvården, miljöskyddet, livsmedelskontrollen, kulturminnesvården, den allmänna hälsovården, den sociala omvårdnaden, väg- och irafikväsendet, den civila försvarsberedskapen, räddningstjänsten, beskattningsväsendet, uppbördsvä-sendei, exekutionsväsendet samt folkbokföringen. Länsstyrelsen har dessutom vissa tillsyns- och övervakningsuppgifier.

Länsstyrelsen är länets högsta polismyndighet, överexekutor och huvudman för priskonlors- och hemkonsulentverksamheien.

Prop. 1977/78:170

41

Den statliga länsförvaltningen är spjitlrad pä fiera organ, med länsstyrelsen som den ledande och samordnande myndigheten. Flera centrala verk har eh regional organisation, och denna har i regel länet som verksamhetsområde. När del gäller centrala verk som inte har någon regional organisation (t, ex, naturvårdsverket och planverket) fullgör länsstyrelsen verkens regionala uppgifter.

En typ av regionalt organ åt centralt verk är de s, k, länsnämnderna, t, ex, länsbostadsnämnden åt bosladsstyrelsen och länsarbetsnämnden ål arbets­marknadsstyrelsen. Viktigare beslut i dessa nämnder fattas i en förlroende-mannanämnd. Länsnämndernas anknytning till länsstyrelsen tar sig bl, a, uttryck i alt de i vissa fall kan vara beredande organ åt länsstyrelsen inom respektive sektor. 1 planeringsfrågor av regionalpolitisk betydelse som anhängiggjorts i länsnämnd fattar som regel länsstyrelsen beslul. En annan typ av regional organisation är de s, k, länsexperterna, t, ex, länsläkaren och socialvårdskonsulenten. Denna organisation har inte något lekmannainfly­tande, länsexperterna är i en del av sin verksamhet ansvariga inför länsstyrelsen och i en annan del inför den centrala myndigheten.

Tyngdpunkten i länsslyrelsemas verksamhet har under senare är förskju­tits till samhällsplaneringsfrågorna. Tidigare var länsstyrelsen framför allt ett kontrollerande och dömande organ och en verksinstans på det förvaltnings­tekniska planet. Det har numera utvecklats till ett organ med politiskt inslag genom lekmannastyrelse och uppgift atl bl, a, samordna de statliga intressena i samhällsplaneringen. Den strukturförändring som skett av länsstyrelsernas verksamhet kom till uttryck i den partiella länsförvaltningsreformen som genomfördes den 1 juli 1971 (prop, 1970:103, Sk 132, Ku 34, rskr 248 och 308),

Riksskatteverket (RSV) är centralt organ för beskattning, uppbörd och folkbokföring. Inom länsstyrelserna fördes motsvarande frågor vid omorga­nisationen 1971 till skatteavdelningarna. Verksamheten på dessa bedrivs i slor utsträckning under riksskatteverkets ledning och tillsyn, RSV och länsstyrelsen svarar tillsammans för skatteavdelningens organisation och resurstilldelning.

Länsstyrelsens egentliga förvaltningsverksamhet är mera än den plane­rande verksamheten bunden av normer givna i förfallningsform och inriktad på enskilda fall. När prövningen i ett förvaltningsärende i hög grad innefattar en rättslig bedömning och berör enskilds rätt kan ärendet sägas höra till förvallningsrätlskipningen. Inom flera områden, l, ex, social- och hälso­vården samt byggnadsväsendet, innefattar länsstyrelsens uppgifter såväl rättskipning som inspektions- och tillsynsfunktioner i förhållande till underordnade myndigheter.

Prop. 1977/78:170

42

2 Länsstyrelsens organisation och arbetssätt

2.1      Inledning

Vid den partiella omorganisationen av länsstyrelsen som genomfördes 1971 fick länsstyrelsen förtroendemannastyrelse med landshövdingen som ordförande och med tio andra ledamöter. Genom riksdagens beslut 1976 utökades antalet övriga ledamöter till fjorton. Alla ledamöter utom lands­hövdingen utses av landstinget. Landshövdingen är också chef för länssty­relsen.

För alla län utom Stockholms län innebar den nya organisationen att den tidigare uppdelningen på ett landskansli och ett landskontor ersattes av en uppdelning på tre avdelningar, en planeringsavdelning, en skatteavdelning och en förvaltningsavdelning. Därutöver finns en administrativ enhet och en länspolischefsexpedition. Länsstyrelsen i Stockholms län är uppdelad i en planeringsavdelning, en taxeringsavdelning, en länsskatterättsavdelning, en kameral- och uppbördsavdelning och en förvaltningsavdelning, I organisa­tionen ingår en länspolischefsexpedition men inte någon administrativ enhet. Vid länsstyrelsen i Gotlands län finns inte någon länspolischef

Länsstyrelserna är(med undantag för AB och I län) f. n, organiserade enligt figur 1,

2.2      Arbetsordning

Inom länsstyrelsema fördelas ärendena enligl en diarieplan som regeringen fastställer. Regeringen fastställer ocksä en normalarbetsordning. Varie länsstyrelse fastställer sedan sin arbetsordning. Till normalarbelsordningen fogas en bilaga i vilken del för varje ärende anges om del normalt skall avgöras av länsstyrelsens styrelse eller av landshövding, avdelningschef eller annan tjänsteman. Där anges också vilka enheter som på olika sätt deltar i handläggningen.

Länsstyrelsens styrelse skall enligl 26 § länsslyrelseinslmklionen i den mån annal inle följer av 25 § andra slyckel tredje punkten eller tredje stycket eller 29 § avgöra

a)

viktigare frågor om samhällsplanering eller andra för länet betydelsefulla åtgärder,

b)

viktigare förfatlningsfrågor,

c)

viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänsteföreskrifter,

d)      frågor om tillsättning av tjänst som länsråd, länspolischef, biträdande

länspolischef, enhetschef, chef för planeringskansli, länsveterinär eller

länsantikvarie, tjänst som polismästare eller polisöverintendent, tjänst

som polisintendent som är avdelningschef, byråchef eller kanslichef inom

den lokala polisorganisationen, samt tjänst som chef för lokal skattemyn­

dighet eller kronofogdemyndighet.

Prop. 1977/78:170

Fig 1

43

L

ä

nsstyrelsens organisation

STYRELSE Landsh

ö

vding

Juridisk enhet F

ö

rste l

ä

nsassessor

-

jur granskning

-

expropriation

-

el-arenden

-

besvär

-

hälsovård

- jakt och fiske

- yrkesm

ä

ssig

 trafik

- trafiks

ä

kerhet

Naturv

å

rdsenhet  '

Naturv

ä

rdsdirekt

ö

r

- allm. naturv

å

rd

-

 vattenv

å

rd

-

luftv

å

rd      

-

buller       i

- lenh

å

llning

Försvarsenhet

i

l-örsvarsdireKtör   ,

Civilförsvar      !

annat civilt

f

ö

rsvar

- r

ä

ddningstj

ä

nst ,

- skyddsrum     '

Länsveterinär

-

livsmedel och livsmedelstill­ syn

-

djursjukdomar

-

djurskydd

Länsantikvarie

- kulturminnesvård!

PLVNERINGSAVll. Läns rad

PlanerinRskansli Byråchef

-

samordning

-

initiativ

-

information

-

 gemensam exp.

- sekretariat 

å

t

styrelsen

Priskontor

- pris

ö

vervakning

Hemkonsulent I - konsLunentupp-1  lysning

Regionalekonomisk

'laneringsd i rektor I

regional­politisk

planering      _ lokaliserings­st

ö

d

konmunala l

ä

n, fonder m.m.

Planenhet 1 L

ä

nsarkitekt

I- plan- och be-byggelsefr

å

gor - fysisk riks­planering

Lantm

ä

terienhet 

Ö

veriantm

ä

tare

-

fastighets­bildning

-

fastighets­registrering

SKATTEAVDELNING Lan.sräd

Taxeringsenhet       ; Taxeringsdirektor

-  arbete  i

tajteringsnäiimd

-

besv

ä

r

-

g

å

voskatt

-

skattetill

ä

pg

Uppb

ö

rdsenhet Uppb

ö

rdsd i rektor

. -

uppb

ö

rd av

I

skatter

j -

besv

ä

r

-

indrivning

-

inventering

: Men-'

ä

rdeskatte-  I

I "ht

I

Avdelningsdirekt

ö

r!

_j - revision ; - fastst

ä

llelse '  av skatt 

'  

- merv

ä

rdeskiitte-renijtcr

J,

Dataenhet

Avdelningsdirekt

-

personregister

-

fastighetsreft

-

taxerings-registrering

- skatte­

registrering

- serviceverk­

samhet

Revisionsenhet med Taxerings-insnektörsgr. Revisionsdirektör

-

revision

-

aktievardering

- r

ö

relsegransk­

ning

- investerings­

fonder

FÖRVALTNINCSAVD. I.änsråd

Allm

ä

n enhet F

ö

rste l

ä

nsassessor

-

kansli 

å

t l

ä

ns­r

ä

tten

-

körkortsregister

- iitsökning

-

pass

-

lotterier

-

handels- och f

ö

renings­register

-

Litl

ä

rmingar

-

medborgarskap

-

allmanna val

-

kommunala besv

ä

r

-

stiftelser

-

arvsfonden

- socialhj

ä

lp

-

familjebidrag

-

kriminalv

å

rd

-

ä

ktenskap-dispenser

- utsk

ä

nkning

Bil- o. k

ö

rkorts­

register

E

ä

ttsenhet

F'nrste länsassessoTi

- kansli åt skatte-- rättema

LASSiXDLiSOlF.FENS ' EXPEDITION

L

ä

nspolischef

-

polisorganisa­tion

-

vapen, handel med samt in-  I c. utf

ö

rsel   I

-

ordningsvakt      1

-

tävling på väg ,

-

inspektions- i ti. til Isyns- ' vcrksiimhet

-

operativ

polislcdning

- informatlons-

o. kontakt-   ' vcrks;uTihet

- disciplin

ä

rs-

ä

renden      '

SiimhaJ Isväni i

ärenden enl. >

Z\  kap FB

I

nyktcrhctsvård körkort, åter- ' kallelse ocii     

varning

I L

ä

nsskatter

ä

tt

- besv

ä

r 

ö

ver   1

taxering

- besv

ä

r enl . up]

b

ö

rdslagen

- 

ö

vriga besv

ä

r

Fastighetstaxe-' ringsr

ä

tt

- besv

ä

r 

ö

ver fastighets­taxering

AnMINI.STRATIV ENHET

Byr

å

chef

Personal­funktion Ekonomi-funktion Service­funktion

Prop. 1977/78:170

44

e) frågor om förslag lill anslagsframställning hos riksdagen och andra frågor

av större ekonomisk betydelse, O frågor om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller

läkarundersökning, g) frågor om annat skiljande från tjänst eller uppdrag än avskedande, h) andra frågor som landshövdingen hänskjuter till styrelsen,

1 normalarbetsordningen sägs härutöver bl, a, följande.

Inom de ärendegrupper, som anges som styrelseärenden, kan förekomma ärenden av mindre vikt eller utan principiell betydelse. Sådana ärenden bör efter landshövdingens bestämmande avgöras av landshövdingen eller annan tjänsteman.

Inom de ärendegmpper, som skall avgöras av tjänsteman, kan förekomma ärenden av större vikt eller av principiell betydelse. Dessa ärenden bör hänskjutas till styrelsen,

2.3 Länsstyrelsens organisation

2.3.1   Planeringsavdelningen

Planeringsavdelningen organiserades från början på sex enheter - en juridisk enhet, en regionalekonomisk enhet, en naturvårdsenhet, en planen­het, en lantmäterienhet och en försvarsenhet. Den I januari 1972 knöls länsveterinärerna till länsstyrelsen och den 1 juli 1976 blev länsstyrelserna regionala myndigheter för den statliga kulturminnesvården. På planerings­avdelningen hos länsstyrelsen i Gotlands län finns inte någon juridisk enhet. De arbetsuppgifter som ankommer på sådan enhet sköts där av förvallnings­avdelningen,

Varie planeringsavdelning, utom den vid länsstyrelsen i Gollands län, har ell planeringskansli. Hemkonsulent och priskontor är i regel organisatoriskt knutna till planeringskansliet. Hos länsstyrelsen i Stockholms län finns inle någol priskontor.

Den juridiska enheten handlägger självsländigl vissa ärenden, särskill besvärsärenden och fungerar i övrigl som rätlssekretarial åt planeringsavdel­ningen (bilaga 2),*

Försvarsenheten skall få en ändrad organisation fr, o, m. den I juli 1978 enligt riksdagens beslul 1977 med anledning av prop, 1976:74 om inrikt­ningen av säkerhetspolitiken och totalförsvarets foitsatla utveckling, Total-försvarsuppgifierna vid länsstyrelsen skall enligt beslutet liksom hittills ligga på försvarsenhelen under ledning av försvarsdireklören.

2.3.2   Skatteavdelningen

I alla län utom i Stockholms län och Gotlands län är skatteavdelningen uppdelad på fem enheter, taxeringsenheten, revisionsenhelen, mervärde-

*Bilagan har uteslutits här

Prop. 1977/78:170

45

skalteenheien, uppbördsenheien och dalaenheten. Skatteavdelningen i Gotlands län har bara två enheter, en revisionsenhet och en enhet för övriga ärenden.

Länsstyrelsen i Stockholms län har sedan 1968 två avdelningar för skatteförvaltningen, en taxeringsavdelning och en kameral- och uppbörds­avdelning, i vilken ingår en uppbördsenhet och en dataenhet.

Länsstyrelsernas skatteavdelningar och laxeringsavdelningen i Stock­holms län kommer atl organiseras om som en följd av den s. k, RS-reformen,

RS-reformen

Riksdagen har vid 1975 års riksmöte (prop, 1975:87) beslutat om riktlinjer för ändrad skatteadministration och taxering i första instans m, m. Enligt prop, 1976/77:138 om genomförandet av den nya laxeringsorganisationen m, m, avses den nya organisationen träda i kraft vid 1979 års taxering (rskr 346). Uppbyggnaden av den nya granskningsorganisationen genomförs i etapper,

RS-reformen innebär bl, a, att alla deklarationer skall granskas och föredras inför taxeringsnämnderna av tjänstemän vid länsstyrelse eller lokal skatte­myndighet. Vidare skall laxeringsnämndernas beslulsunderlag rörande de svårkontrollerade deklarationerna förbättras genom ökad revisionsverksam­het,

Lekmannainfiylandet vid laxeringen förstärks genom att antalet förtroen­devalda ledamöter ökas, mandatperioden föriängs och nämndens beslutsom­råde utvidgas lill att omfatta bl, a, ärenden om skattetillägg. Myndigheternas information och service till allmänheten i skattefrågor skall ökas och taxeringsperioden skall föriängas.

Det samlade ansvaret för den årliga taxeringen inom länet läggs på en särskild taxeringsenhet inom skatteavdelningen. De djupare och mer omfat­tande revisionerna förs lill de nuvarande revisionsenheterna. Den nuvarande taxeringsenhetens besvärsärenden och allmänna ombudsfunkiioner för uppbörd och mervärdeskatt förs samman lill en besvärsenhei och ett särskilt skattechefens kansli inrältas.

Genomförandet av RS-reformen har i enlighet med principbeslutet från 1975 förberetts genom anställning av personal. Den första etappen genom­fördes 1975/76 och omfattade 163 tjänster. Härav tillfördes länsstyrelserna 76 och de lokala skattemyndigheterna 87 tjänster. Under budgetåret 1976/77 fick organisationen i en andra etapp ytteriigare 275 tjänster, varav 136 tillföll länsstyrelserna och 139 de lokala skallemyndigheterna.

Riksdagen har beslutat om en tredje utbyggnadselapp som avser budget­året 1977/78 och omfattar 438 tjänster. Av dessa tillförs länsstyrelserna 217 och de lokala skallemyndigheterna 221 tjänster. Under budgetåren 1978/79 och 1979/80 beräknas länsstyrelserna fä ca 1(X) tjänster och de lokala skallemyndigheterna ca 580 tjänster.

Prop. 1977/78:170

46

De för RS-reformen ansvariga ämbetsverken - RSV och siatskoniorei - har ansett att man inte borde ta ställning lill totalramen för den framlida bemanningen av den nya granskningsorganisationen förrän i samband med behandlingen av myndigheternas framtida anslagsframställningar

Sammantaget kommer den nya granskningsorganisationen alt lill 1978 års taxering ha tillförts 876 nya tjänster, varav 429 vid länsstyrelserna. Del totala behovetav nya tjänster har beräknats till I 276 handläggarljänsler(inkl, redan erhållna RS-tjänsier), 223 assistenltjänster och 54 biträdesljänster,

2.3.3   FörvaUningsavdelningen

Länsstyrelsernas förvallningsavdelningar har dels uppgifter som är av inspektions- eller lillsynskaraklär, dels uppgifter som innefattar rättslig prövning. Båda slagen av ärenden har knutits till samma organisatoriska enhet. Den partiella omorganisationen av länsstyrelserna 1971 syftade bl, a, lill att förstärka förvallningsrätlskipningen på länsplanel. Ett uttryck härför var alt man ökade lekmannainfiylandet, förbättrade handläggningsformerna och skapade en i organisatoriskt avseende mer markerad åtskillnad mellan förvaltningsrällskipning och annan verksamhet, Förvallningsavdelningarna är organiserade med två underenheter, en för de allmänna förvaltningsären­dena och länsrättens ärenden - allmänna enheten - och en för länsskatte­rättens och fastighelstaxeringsrättens ärenden - rältsenhelen.

Allmänna enheten är kansli och beredningsorgan för länsrätten. Vid enheten handläggs också vissa förvaltningsärenden t. ex. ärenden om pass, val,lolterier, fordonsregistrering, utfärdande av körkort,socialvård, exekutiv försäljning av fast egendom och vissa andra utsökningsärenden, utskänk­ning, medborgarskap och kommunalbesvärsmål (bilaga 3).*

Rältsenhelen är enbart kansli och beredningsorgan för länsskatlerätlen och fastighetstaxeringsrätten,

2.3.4   Administrativa enheten

Den administrativa enheten tillkom vid omorganisationen 1971 som ett för hela länsstyrelsen gemensamt stabsorgan för administration av ekonomi, personal, service m. m. Vid enheten handläggs också vissa ärenden av juridisk karaktär, t. ex. lönegarantiärenden. Vid länsstyrelsen i Stockholms län fullgörs de administrativa uppgifterna av kameralenhelen och personal-enheleh vid kameral- och uppbördsavdelningen.

2.3.5   Länspolischefens expedition

Länspolischefens expedition berördes inle organisatoriskt av länsstyrelse­reformen. Vid länsstyrelsen i Gotlands län upprätthålls länspolischefens *Bilagan har uteslutits här

Prop. 1977/78:170

47

funktioner av polischefen i Visby polisdistrikt. Länspolischefen utövar ledningen av polisväsendet i länet. Landshövdingen kan på föredragning av länspolischefen besluta bl, a, i ärende som rör polisens verksamhetsformer eller när det är fråga om allvariig ordningsstörande händelse eller annan händelse som kräver extraordinär polisverksamhet, I vissa fall får frågor som rör polisens verksamhetsformer hänskjutas lill styrelsen,

3 Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON)

Gemensamma administrativa serviceuppgifter för länsstyrelserna sköttes tidigare av tre olika nämnder, länsstyrelsernas antagningsnämnd, utbild­ningsnämnd och blankettnämnd. De tre organen sammanfördes 1971 till en nämnd, länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON), LON beslår enligt instruktionen (1971:459 ändrad senast 1977:420)av ordförande och tio andra ledamöter. Till nämnden är knutet ett kansli med en kanslichef och ett 20-tal övriga befattningshavare,

LON är ett centralt rationaliserings-, samordnings- och ulbildningsorgan för länsstyrelserna. Enligt sin instruktion har LON lill uppgifi all

-

bistå länsstyrelserna i frågor som rör arbetsformer, personal- och ekonomi­administration och intern planering

-

fastställa formulär till blanketter för länsstyrelserna, länsskatlerätlema, fastighetstaxeringsrällema och länsrätterna samt meddela anvisningar för användning av blanketterna

-

planlägga och anordna utbildning och konferenser för länsstyrelsernas personal

-

verka för samordning mellan länsstyrelserna samt mellan dessa och andra myndigheter,

LON utarbetar t, ex, handläggningspromemorior i olika ärendegrupper. Promemoriorna innehållergrundläggande bes tämmelser(förarbeten, rättsfall m, m,), ärendebeskrivning och arbetsrutiner.

Inom redovisnings- och revisionsområdet ger LON länsstyrelserna bl, a, praktiska råd i olika redovisningsfrågor. Vidare skall LON biträda länssty­relserna i rekryteringsarbetet saml planlägga och anordna kurser och konferenser för dess personal,

4 Länsdomstolama

4.1 Inledning

Vid länsförvallningsreformen 1971 ombildades de tidigare prövnings­nämnderna lill länsskalterätter. Vidare tillskapades länsrätter för annan förvaltningsrättskipning. Domstolarna knöts organisatoriskt lill länsstyrel­serna. Den 1 juli 1975 tillkom fastighelstaxeringsrätlerna som också knöls lill länsstyrelserna. De tre domstolarna, länsskatlerätlen, fastighetstaxerings-

Prop. 1977/78:170

48

rätten och länsrätten, svarar för huvuddelen av förvaltningsrättskipningen på länsplanel.

För länsdomslolarna finns en särskild lag, lagen (1971:52) om skatterätt, fastighelstaxeringsrätt och länsrätt. Besvär över länsdomslolarnas beslut prövas av de allmänna förvaltningsdomstolarna, kammarrätt och regerings­rätt.

För prövning av vissa skattemål, bl, a, mål som avser förvärvskällor som sträcker sig över mer än ett län, bildades, samtidigt med länsdomsiolsrefor-men, mellankommunala skatterätten av den tidigare mellankommunala prövningsnämnden,

4.2      Länsdomstolarnas organisation

Länsdomstolarna beslår enligl huvudregeln i 5 S lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrält och länsrätt av ordförande och nämndemän, I fastig­hetstaxeringsrält ingår även värderingstekniska ledamöter, Enligl 6 ij är rätterna i vissa fall domföra med ordföranden ensam, I rätterna finns enligl 7 § en eller flera lagfarna ordförande. Domartjänsterna tillsätts av regeringen efter förslag från länsstyrelsen.

Nämndemännen utses enligt 8 S med visst undantag av landstinget. För nämndemän i länsskatterätl och länsrätt gäller enligt 10 § att de väljs för en period av sex år. Efter lagändring (SFS 1975:1297) väljs halva antalet vart tredje år. Nämndemännen i fastighetstaxeringsrällema väljs på grund av intervallen mellan de allmänna fastighetstaxeringarna fören period av fem år,

4.3      Länsdomstolarnas målområde

Vid länsskatlerätlen handläggs enligl 3 S första slyckel lagen (l97l:52)om skatterätt, fastighelstaxeringsrätt och länsrätt mål enligl skalle-, laxerings-, uppbörds- och folkbokföringsförfaltningarna i den utsträckning som är föreskriven i dessa författningar, Enligl dessa omfattar skatterättens kompe­tensområde besvärsmål rörande inkomsttaxering och förmögenhetstaxering samt mervärdeskatt, skattetillägg och förseningsavgift, framställningar av olika slag, l. ex, om beräkning av statlig inkomstskatt för accumulerad inkomst, om skattebefrielse för dödsbo, om eftertaxering och om uppskov med beskattning av realisationsvinst. Skatterätt handlägger också mål om befrielse från skyldighet att lämna kontrolluppgift, mål enligl bevissäkrings­lagen för skatte- och avgiftsprocessen (1975:1027), mål om handlings undantagande från laxerings- och skatterevision och mål om utdömande av vite enligt skatte-, taxerings-, uppbörds- och folkbokföringsförfaltningarna. Vidare går lill länsskatterätl besvärs- och underställningsmål enligl folkbok­föringsförordningen, t.ex. mantalsskrivningsmål, samt mål rörande s.k.

*Bilagan har uteslutits här

Prop. 1977/78:170

49

arbetsgivaransvar för anställdas skatter enligt uppbördsförordningen (bilaga 4).*

Vid fastighetstaxeringsrält handläggs enligt 3 i; andra slycket lagen om skatterätt, fastighelstaxeringsrätt och länsrätt mål om fastighetstaxering enligt vad därom är särskilt föreskrivet samt mål om uppdelning av taxeringsvärde enligt 8 S 3 mom. kommunalskattelagen (1928:370).

Vid länsrätt handläggs enligt 4 S lagen om skatterätt, fastighetstaxerings­rält och länsrätt mål enligt barnavårdslagen (1960:97), lagen (1954:579) om nykterhetsvård, utiänningslagen (1954:193),smittskyddslagen(l968:231)och lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island och Norge för verkställighet eller behandling i den utsträckning som är föreskriven i dessa lagar saml mål enligl 21 kap. föräldrabalken. Vidare handläggs såvitt gäller svenskt körkort, irafikkort eller irakiorkori mål om vaming eller återkallelse och,såviiigällerutländskt körkort, mål om varning eller vägran atl godkänna körkortet, allt i den utsträckning som är föreskriven i vederbörande författning (bilaga 5).*

4.4 Förfarandet vid länsdomstolarna

Det processuella förfarandet i domstolarna regleras av förvallningsprocess-lagen(197l:291), vilken enligl sin I § gäller för rättskipning i regeringsrätten, kammarrätt, skatterätt, fastighetstaxeringsrält och länsrätt.

Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är förfarandet vid domstolarna skrift­ligt. Muntlig förhandling beträffande viss fråga Hr dock ingå i handlägg­ningen om del kan antagas vara till fördel för utredningen. Den muntliga förhandlingen är således i länsdomslolarna bara ett komplement till den skriftliga handläggningen.

4.4.1 Handläggning av mål

Enligt 16 *j förordningen (1971:455) om skatterätt, fastighelstaxeringsrätt och länsrätt skall mål eller i mål uppkommen fråga avgöras efter föredrag­ning. Föredragning är dock inte nödvändig om målet eller frågan i sin helhet gåtts igenom vid muntlig förhandling och beslul meddelas senast fyra veckor efter den dag förhandlingen avslutades. Föredragning är inle heller nödvändig om prövning sker ulan medverkan av nämndemän. Föredragning görs av särskild föredragande eller, om del är lämpligt, av ordföranden.

Enligl 17 S nämnda förordning skall mål beredas till avgörande av föredragande under ordförandens ledning. Någon definition av begreppen föredragning och föredragande lämnas inle i de lagar och andra författningar som reglerar förfarandet vid länsdomslolarna.

Föredraganden skall hålla ordföranden underrättad om målet och, så snart del förekommer anledning därtill, inhämta besked av denne om de åigärder 

'Bilagan har uteslutits här

4 Riksdagen 1977/78. I saml. Nr 170

Prop. 1977/78:170

50

som bör vidtagas. Vid föredragning skall ett skriftligt förslag till beslut ha utarbetats av föredraganden. Del skall hållas lillgängligl vid föredragningen och, i den mån del är lämpligt, tillsammans med uträkningar, siffersamman­ställningar och avskrift av handlingar i akten i god lid före rättens sammanträde tillställas de nämndemän som skall närvara vid målets föredragning (19 i?).

Närmare föreskrifter för länsdomstolarnas verksamhet, såsom föreskrifter om arbetsfördelning, beredning och föredragning, meddelas enligt 25 !; länsstyrelseinstmktionen av chefen för förvaltningsavdelningen (i AB län länsskalterättsavdelningen och förvallningsavdelningen) efter samråd med övriga tjänslemän som är ordförande i domstolarna.

Av 5 S lagen om skatterätt, faslighetsiaxeringsrätl och länsrätt följer alt nämndemännen har individuell rösträtt. Enligt 13 fj samma lag gäller i fråga om omröstning i länsdomstolama bestämmelserna i 16 kap. och 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med endasl lagfarna ledamöter. I lagtexten anges inte i vilken utsträckning omröstningsreglerna för tvistemål respektive brottmål skall tillämpas. Som exempel på mål i vilka reglema om brottmål bör tillämpas vid omröstning i huvudsaken nämndes i lagrådsre­missen,som föregick lagen om skatterätt, fastighelstaxeringsrätt och länsrätt, endast mål om utdömande av vite. Det uteslöts emellertid inle att reglerna för brottmål kan böra tillämpas också i vissa andra mållyper. Innebörden av lagstadgandet är således att ordföranden i de flesta fall har ulslagsrösl vid omröstning i länsdomslolarna.

4.5 Enmansmål

Enligt 6 vj första stycket lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrält och länsrätt är dessa domstolar i vissa fall domföra utan nämndemän. Ordför­anden beslutar ensam när del gäller åigärder som endasl avser beredning av målet. Vidare är rätten domför med ordföranden ensam vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan skatterätt eller länsrätt, vid beslul som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende, vid vissa interimistiska beslut i körkortsmål samt vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Slutligen är rätten enligt 6 § andra stycket domför utan nämndemän vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak, om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutlen rätt.

1 6 § tredje stycket anges typer av mål som fär avgöras utan nämndemän om det inte är påkallat av särskild anledning all målet prövas av fullsullen rätt. Dessa mål är mål om utdömande av vite, mål enligl bevissäkringslagen (1975:1027) för skalle- och avgifisprocessen, handlings undanlagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och befrielse från skyldighet att lämna kontrolluppgift enligt taxeringslagen (1956:623), mål om omhändertagande för utredning enligt 30 S bamavårdslagen (1960:97) samt

Prop. 1977/78:170

51

mål enligt uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna med undanlag av mål om arbetsgivares ansvarighet för arbetstagares skall samt mål om uppdelning av taxeringsvärde enligl 8 i; 3 mom. sista slycket kommunalskat­ielagen (1928:370). Efter en lagändring 1974 som trädde i kraft den Ijuli 1975 hänförs till enmansmål också mål som avser ändring av taxerad inkomst med högst 500 kr., mål enligt skatte- och taxeringsförfattningarna då beslutet överensstämmer med parternas samstämmiga mening saml mål i vilket saken är uppenbar. Lagändringen hade föregåtts av utredningsarbete av en arbetsgrupp som tillsalts av RSV och LON. Mot bakgmnd av att stora målbalanser uppkommit vid länsskatierälterna hade arbetsgruppen gjort en översyn av bl. a. arbetsruiinerna vid länsstyrelsernas rätlsenheter.

4.6      Jävsregler vid länsdomstolarna

Frågan om jäv i länsdomslol regleras i 41 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Där föreskrivs atl bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare gäller i fråga om jäv mot den som handlägger mål enligl förvaltningsprocesslagen. Bestämmelsen i 41 § förvaltningsprocesslagen gäller den som handlägger mäl och är således tillämplig både på rättens ledamöter och på dem som tjänstgör som föredragande.

Frågan om domstolarnas ordförande och deras ställning som domare behandlades ingående under förarbetena till lagen (1971:52) om skatterätt, faslighetsiaxeringsrätt och länsrätt. Lagrådet yttrade bl. a. atl en fråga av slor principen betydelse var i vilken utsträckning ordföranden skulle, med hänsyn lill kravet atl han som domare skall inta en självständig ställning, kunna åläggas administrativa uppgifter inom länsstyrelsen och vilket slag av sådana uppgifter han skulle kunna tilldelas. Lagrådet föreslog all en bestämmelse skulle införas om all domaren inle får tilldelas uppgifter som kan rubba förtroendet till hans opartiskhet i den dömande verksamheten. Departe­mentschefen ansåg emellertid alt en sådan bestämmelse kunde ge upphov till vissa svårigheter vid tillämpningen. Intresset av att ordföranden inte fär tjänstgöra om det föreligger omständigheter som kan rubba förtroendet lill hans opartiskhet i den dömande verksamheten tillgodosågs enligt departe­mentschefen genom atl rättegångsbalkens jävsbestämmelser blev tillämpliga på ordförande i skatterätt och länsrätt.

4.7      Partsbegreppet

Partsbegreppet är inle enhetligt utbildat inom förvaltningsförfarandet. Till skillnad från förhållandena vid de allmänna domstolarna gäller i förvaltnings­ärenden atl det ofla bara finns en part som kan ha ställning som t. ex. sökande eller förklarande. Det allmänna företräds i sådana fall av den beslutande myndigheten, som dels skall ta till vara det allmännas intresse gentemot den enskilde och dels tillämpa gällande rättsregler. Delta förhållande gäller bl. a. i

Prop. 1977/78:170

52

körkortsmål och mål enligt bamavårdslagen och har kritiserats som ägnat att mbba den enskildes förtroende för domstolen.

I vissa fall förekommer ett ivåpartsförhållande. Del allmännas talan förs då av en särskild tjänsteman som fält sig ålagd denna uppgift. Tvåpartsförhål-lande förekommer t. ex. i inkomst-, förmögenhets- och fastighetslaxerings-mål. Vidare förekommer det bl. a. i mål om mervärdeskatt, vägtrafikskatt och uppbörd. Del allmännas talan förs då av ett s. k. allmänt ombud.

4.8 Målutvecklingen vid länsdomstolarna

I tidigare avsnitt har redogjorts för de ärendegmpper som handläggs i länsdomstolama. Den ojämföriigt största tillströmningen av mål sker till länsskatterätterna, som under budgetåret 1976/77 fick in över 170 000 mål. Till länsrätterna kom del under samma år in drygt 32 000 mål.

Antalet inkommande mål till länsrätterna har ända sedan budgetåret 1971 / 72 åriigen legat ganska konstant omkring 30 000-33 000 mål. Mållillström­ningen till länsskalteräliema visar emellertid en klar tendens all öka. Mellan budgetåren 1974/75 och 1975/76 ökade antalet inkomna skattemål (utom fastighetstaxeringsmål) med ca 6 000 mål. Mellan 1975/76 och 1976/77 var ökningen ca 11 000 mål.

Balanssituationen i länsskatterätterna har försämrats successivt. Balan­serna låg under domstolamas tre första arbetsår ganska konstant kring 90 000 mål. Under de två senaste budgetåren har balanserna ökal med drygl 30 000 mål om året. Vid budgetårels utgång 1976/77 fanns närmare 175 000 mål oavgjorda hos länsskatterätterna.

Fastighelstaxeringsrätlerna inrättades den Ijuli 1975. Besvär av faslighets-ägare över 1975 års allmänna fastighetstaxering skulle ha anförts senast den 15 juni 1975 medan taxeringsintendenl skulle ha kommit in med besvär senast vid utgången av oktober 1975. Fastighetstaxeringsrättema övertog omkring 3 000 mål avseende besvär över 1970 års allmänna fastighetstaxering och den särskilda fastighetstaxering som ägt rum åren 1971-1974. Under budgetåret 1974/75 kom ca 50 000 mål in till domstolarna. Under de därpå följande åren har knappt 10 000 respektive drygl 13 000 mål kommit in. Av de sistnämnda hänför sig knappt hälfien till faslighetslaxeringsrällen i Stock­holms län.

Vid länsrätterna har under de senaste fyra budgetåren avgjorts omkring 30 000 mål per år. Balanserna låg under budgetåret 1972/73 och 1973/74 mnt ca 10 000 mål och har därefter visat en svag ökning.

Sammanlagt har det under budgetåret 1976/77 kommit in drygt 217 000 mål till de tre länsdomslolarna, varav skattemål utgör omkring 80 procent. Det har under samma lid totalt inom domstolarna avgjorts knappt 190 000 mål. Antalet oavgjorda mål närmade sig 195 000 mål vid budgetårets utgång 1976/77.

Prop. 1977/78:170

53

Tabell 1 Inkomna, avgjorda och balanserade mål I länsdomstolarna

1971/72     1972/73     1973/74     1974/75     1975/76     1976/77

Inkomna

Skaiiemäl

178 000

157 000

156 000

154 000

160 000

171000

Fast.mål

5000

7 000

5 000

50 000

9 000

13000

Länsrällsmål

30 000

31000

33 000

33 000

33 000

33 000

213000

195 000

194 000

237 000

202 000

217 000

Avgjorda

Skattemål

134 000

155 000

155 000

138 000

127 000

139 000

Fast.mål

3 000

7 000

6 000

4000

46 000

19000

Länsrällsmål

27 000

31000

31000

33 000

32 000

31000

164 000

193 000

192 000

175 000

205 000

189 000

Balanserade

Skallemål

90 000

92 000

93 000

109 000

142 000

174 000

Fast. mål

4000

4000

3000

49 000

12 000

6000

Länsrällsmål

9000

9 000

11000

IIOOO

12 000

14000

103 000     105 000     107 000     169 000     166 000     194 000

Anmärkningar:

Statisiikuppgiflerna anges i jämna tusental beroende på viss oenhellighet och andra smärre brister i länsstyrelsernas statistik. Vissa justeringar måste också göras om siffrorna skall stämma överens inbördes. Genom att detla eftersträvats i tabellen har, som uttryck för de olika felkällorna, tabellen kommit atl ange en balans fördel sista årel som ligger ca 4 000 mål högre än vad en summering av länsstyrelsernas uppgifter leder till. Av dessa mål är ca I 000 skattemål och ca 3 000 länsrällsmål.

5 Länsstyrelsernas personal

S.l Inledning

Vid länsstyrelsema finns personal med mycket varierande utbildning, inriktning och erfarenhet. Formella kompetenskrav finns efler länsstyrel­sernas omorganisation 1971 endasl för ett fätal tjänster bl, a, för dem som tjänstgör som ordförande i länsdomstolarna. På grund av arbetsuppgifternas olika krav på speciella fackkunskaper har länsstyrelsen inom sin personalplan också bl. a. lantmätare, ekonomer, veterinärer, arkitekter och ingenjörer.

Prop. 1977/78:170

54

5.2 Tjänstetyper vid länsstyrelsen

Vid länsstyrelserna finns i huvudsak tre tjänstetyper med olika beford-ringsgångar, vilka skiljer sig från varandra när det gäller lönenivåer och kunskapskrav vid anställningslillfället. Det är kontorsbiträdes/assislenikar-riären, landskanslist/byråsekreterarekarriären och jurislkarriären. Dämtöver har efler omorganisationen 1971 nya karriärvägar skapats för personal med annan fackutbildning. Efter specialkurser eller annan lämplig vidareutbild­ning kan man växla över från en karriär till en annan.

5.2.1   Kontorsbilrädes/assistentkarriären

Konlorsbiträdel börjar i någon av lönegraderna T2-T5 beroende på levnadsåldern. Slutiönen i den reglerade befordringsgången ligger f. n. i lönegrad Fl, vilken uppnås efter 7-9 år. Dessförinnan kan dock befordran till högre tjänst som kansliskrivare, konlorsskrivare eller assistent ha skett. Statens avtalsverk och statstjänstemännens huvudorganisationer har den I april 1977 slutit avtal om lönesystem och lönegradsändringar m. m. (ALLÄ-77). Avtalet innebär bl. a. ändring av vissa regler om löneklassplacering, ändring av vissa befordringsgångar, nytt lönesystem och ett ökat utrymme för lokalt inflytande på lönesättningen. För kontorskarriären innebär avtalet att kansliskrivare i F2 och assistenter i lönegraderna F3-F5 får ändrad lönegrad lill högst F5 och att inplacering i lönegrad i det s. k. högstlönesys-temel blir en lokal förhandlingsfråga.

5.2.2   Landskanslist/byråsekrelerarekaniären

Den reglerade befordringsgången för landskanslisler bonar i lönegrad F2. Slutlönegraden F5 uppnås efter sex år. Landskanslislerna hade tidigare huvudsakligen gymnasieutbildning. Under senare år har ett ökat anlal sökande till landskanslisttjänster haft jur. kand. examen eller annan akade­misk examen. Tjänstgöringen under de första åren har delvis formen av specialutbildning för fortsatt karriär inom förvaltnings-, planerings- eller skatteområdet. Landskanslislema har möjlighet all fä tjänst som t. ex. enhetschef. Bland befordringstjänsler mellan F5 och enhelschefsljänster kan nämnas byråassistent F6-F7, förste byråsekreterare F8-F13, taxeringsinten­dent F13-F20 och avdelningsdirektör F19-F21.

5.2.3  Juristkarriären

Inom länsslyrelseorganisalionen finns formellt krav på juristulbildning, förutom i fråga om tjänst som länspolischef, endast för tjänst förenad med uppgifi att vara ordförande i länsskatterätt, fastighelstaxeringsrätt eller länsrätt. I fråga om tjänsten som chef för planeringsavdelningens juridiska

Prop. 1977/78:170

55

enhet fömtsatts i praktiken krav på jur. kand, examen. Även om alltså endast ett lälal tjänster formellt reserverats för jurister besätts i själva verket de traditionella juristtjänsterna, länsnolarie/länsassessor, oftast av jurister. Dessutom finns jurister på många andra tjänster inom länsstyrelsen, t, ex, på administrativa enheten, skatteavdelningen och planeringskansliet.

Den jurist som söker sig till länsstyrelsen antas som länsnoiarie. Den tidigare tillämpade reglerade befordringsgången har ersatts av ell högsllöne-syslem (högst FIO), Nolariemerilerad jurist fär i lönehänseende tillgodoräkna notarieijänstgöringen. Den fortsatta länsstyrelsekarriären kan så småningom leda fram lill tjänst som länsassessor i löneskiktet F13-F19 samt i några fall F21, Tjänst som förste länsassessor är placerad i F23,

Vid en undersökning år 1976 som omfattade alla länsstyrelsejurister som då uppnått lönegrad F23 eller högre framkom att det i genomsnitt tagit 20 år från examensårel att uppnå lönegradsplaceringen. Om examen kan beräknas ha infallit mellan 25 och 30 års ålder har alltså sluttjänst erhållits när vederbörande varit mellan 45 och 50 år,

I länsskatterätl (faslighetsiaxeringsrätl) och länsrätt finns en eller flera lagfarna ordförande, som innehar tjänst vid länsstyrelsen. Sådan tjänst tillsätts av regeringen efter förslag av länsstyrelsens styrelse. Tjänst som ordförande är domarljänst. Enligt länsstyrelseinstmktionen är chefen för förvaltningsavdelningen (länsråd) samt cheferna för rältsenhelen och allmänna enheten ordförande i länsskatlerätlen och länsrätten. I vissa län finns dämtöver särskilda tjänster som ordförande. Som domare tjänstgör vidare ett anlal särskill förordnade länsassessorer, varvid länsstyrelsen kan utfärda förordnande som avser enmansmål och regeringen förordnanden som även täcker nämndmålen. För sådana förordnanden krävs all vederbö­rande är jurist. De jurister som inle har förordnande som domare fungerar som beredare, föredragande och protokollförare.

I länsdomstolarna finns alltsåjuristljänstersom domare i lönegrad F23(här bortses från länsrådsljänsten). Vidare finns juristtjänster i lönegraderna F9-F21 (länsnotarier och länsassessorer). Vid domstolarna tjänstgör även jurister som fullgör sin noiariemerilering.

5.2.4 Övriga tjänstetyper

Länsstyrelserna rekryterar, som nämnts, även personal med speciella fackkunskaper, som t. ex. samhälls- och naturvetare, ingenjörer, arkitekter, lantmätare och ekonomer. De kan antingen antas som amanuenser (högst FIO) eller fä fast tjänst direkt. Via tjänster som exempelvis byråingenjör, förste byråsekreterare, byrådirektör, bitr. länsarkitekt eller avdelningsdi­rektör kan den anställde nå chefstjänster som planeringsdirektör, revisions­direktör, naturvårdsdireklör eller länsarkitekt.

Prop. 1977/78:170

56

5.3 Tjänster vid länsstyrelsen

Vid länsstyrelserna finns dels s. k, fasta tjänster, dvs, tjänster inom personalplanen, dels extra tjänster. Antalet fasta tjänster var vid budgetårets ingång 1 juli 1971, dvs, då den nya länsstyrelseorganisationen började sin verksamhet ca 8 500, Den 1 juli 1977 fanns ca 9 800 fasta tjänster.

Personalen utanför personalplanen uppgick den 1 juli 1977 till ca 1 000 årsarbetskrafter, förutom s, k, projektanställda eller personal som var tillfäl­ligt anställd för kortare tid.

Tabell 2 Personalen vid länsstyrelserna 1971/72-1977/78

Förändringar under

budgetåren

71-06-30

71/72

72/73

73/74

74/75

75/76

76/77

77/78

Summa

77-07-01

Planeringsavd,

714'

1202

26

37

19

52

17

985

2 468

Skalieavd,

45

41

75

218

I5|5

1675

2485

869

4 352

Förvallningsavd,

66

9

5

18

1003

34

594

291

1912

Administrativa enh.

42

5

3

5

9

64

854

Länspolischefens exp.

1

1

61

Övrigt

6

18

24

238

Summa

7 575

873

175

IIO

291

275

253

333

2 310

9 885

1

Innehåller 597 tjänster för länsarkitekts- och lanlmäleriorganisalionerna

2

Innehåller 25 tjänster tor länsveierinärorganisationen

3

Ny organisation för bil- och körkorisregislrei

4

Innehåller 19 tjänster för handläggare och ulskänkningsärenden

5

Innehåller tolalt 429 (76-H36-I-2I7) tjänster för RS-organisationen

5.3.1 Fördelningen av personalen på ohka avdelningar

Vid planeringsavdelningama fanns den I juli 1977 ca 2 500 fasta tjänster. De juridiska enheterna sysselsatte regelmässigt 2-4 jurister.

Inom skatteavdelningama fanns vid nämnda tidpunkt ca 44(X) fasta tjänster inklusive de s. k. RS-tjänstema.

Förvaltningsavdelningarna hade den I juli 1977 ca 1 900 fasta tjänster. Av dessa var 117 juristtjänster, 102 andra handläggartjänster och 243 tjänster inom kontorskarriären vid rältsenheterna(bilaga 6).* Rältsenhelerna har inte

Bilagan har ulesluiils här.

Prop. 1977/78:170

57

någon särskild personal avdelad för faslighetslaxeringsrällen. För arbele på grund av 1975 års allmänna fastighetstaxering tilldelades rältsenheterna 4 milj, kr, för budgetåret 1975/76, Beloppet användes för kostnader avseende tilirällig personal och övertidsersättning för ordinarie personal. Allmänna enheten utom bil- och körkortsregistren hade 747 fasta tjänster varav 144 juristtjänster och 201 byråsekreterartjänster. Bil- och körkortsregislrens(inkl, trafikenheten i AB län) personal uppgick till 584 personer (bilaga 7),*

5.3.2 Fördelning av arbetsuppgifter inom förvallningsavdelningen mellan läns-slyrelse och länsdomstolar

Länsdomslolarnas anknytning lill länsstyrelserna medför alt personalen på allmänna enheten dels handlägger ärenden i vilka länsstyrelsen fattar beslul dels föredrager och beslutar i länsrätten, 1 AB län har man skilt mellan de båda funktionerna genom en uppdelning på enheter.

För atl lä ett underiag för bedömning av hur personalens arbete fördelar sig mellan uppgifterna i länsstyrelse resp. i länsrätt har kommittén inhämtat uppgifter från länsslyrelsemas förvallningsavdelningar (utom länsstyrelsen i AB län). För varje anställd redovisades en uppskattad procentuell uppdelning av arbetstiden.

Med ledning av dessa uppgifter har kommittén gjort en sammanställning av antalet fasta årsarbetskrafter för förvaltningsuppgifter resp. domslolsupp-gifter. I tabell 3 redovisas endasl den personal som sysslar med domstols­uppgifter. Notarier och landskanslisler i befordringsgång har inte tagits med.

Prop. 1977/78:170

58

Tabell 3 Personalfördelning i länsdomstolarna

Sammanställningen är grundad på uppgifter från förvallningsavdelningarna (utom AB län) 1 juli 1977. Endasl fasta tjänster har beaktats. Till angivna antal årsarbetskrafter kommer således personal under utbildning (notarier och landskanslisler i befordrings­gång Bg 12 A resp. Bg 8 A) och extra personal. (Ber/fd =berednings- och/eller föredragningsuppgifler.)

Jurister

Icke

jurister

Totalt

Län

domar-

UPPg

ber/ fd

ber/fd

övrigl

domar-uppg

ber/ fd

rel. bered/

övriga

samll.

Ir

Iskr

Ir

Iskr

dom

AB

22,00

15,00

4,00

20,00

15,00

52,00

22,00

39,00

1,77

67,00

128,00

C

3,55

2,05

0,75

1,70

4,00

8,30

3,55

4,50

1,27

12,30

20,35

D

3,10

3,25

2,15

2,00

3,50

6,00

3,10

7,40

2,38

9,50

20,00

E

5,30

2,20

1,30

2,00

2,10

7,00

5,30

5,50

1,04

9,10

19,90

F

2,55

3,35

0,25

2,15

2,00

6,20

2,55

5,75

2,25

8,80

17,10

G

3.05

1,40

0,40

3,10

1,65

4,90

3,05

4,90

1,61

6,55

14,50

H

3,10

2,65

0,10

4,60

1,90

7,40

3,10

7,35

2,37

9,30

19,75

1

1.45

0,35

-

1,60

-

2,80

1,45

1,95

1,34

2,80

6,20

K

2.65

2,30

0,50

1,70

1,45

6,30

2,65

4,50

1,70

7,75

14,90

L

3,15

3,50

-

2,00

0,70

6,00

3,15

5,50

1,75

6,70

15,35

M

7,60

4,40

2,20

1,35

5,40

20,65

7,60

7,95

1,05

26,05

41,60

N

2,85

0,35

0,15

1,30

1,80

9,70

2,85

1,85

0,65

11,50

16,20

0

7,20

6,40

2,00

8,15

7,30

23,85

7,20

16,55

2,30

31,15

54,90

P

4,50

2,90

-

4,30

3,00

15,70

4,50

7,20

1,60

18,70

30,40

R

3,40

1,80

1.70

3,90

3,05

7,10

3,40

7,40

2,18

10,15

20,95

S

4,75

1,75

-

3,30

2,55

8,70

4,75

5,05

1,06

11,25

21,05

T

1,90

2,45

1,20

2,55

3,20

11,45

1,90

6,20

3.26

14.65

22,75

U

4,70

1,45

0,25

4,00

2,75

8,00

4,70

5,70

1,21

10,75

21,15

W

4,20

1,85

0,55

4,90

2,75

5,10

4,20

7,30

1,74

7,85

19,35

X

3,90

1,15

1,90

4,10

2,10

8,90

3,90

7,15

1,83

11,00

22,05

Y

3,65

2,30

1,25

4,70

2,50

8,30

3,65

8,25

2,26

11,30

23,20

z

2,35

0,65

0,30

2,00

1,05

4,00

2,35

2,95

1,26

5,05

10,35

AC

2,65

6,25

-

3,00

7,10

7,00

2,65

9,25

3.49

14,10

26,00

BD

3,00

3,40

1,10

4,80

3,00

8,20

3,00

9,30

3.10

11,20

23,50

106,55

73,15

22,05

93,20

79,85

254,15

106,55

188,45

1,77'

334,50

629,50

" medianvärde 1,75

Prop. 1977/78:170

59

6 Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsen i Stockholms län består av fem avdelningar varav länsskal­terättsavdelningen motsvarar rättsenheten vid förvaltningsavdelningen i övriga län och alltså utgör kansli för länsskatterätlen och fastighetstaxerings-rätten. Avdelningschef är ell länsråd som förutom uppgifter att planera, leda och fördela arbetet inom avdelningen har domamppgifter i länsskatterätl och fastighetstaxeringsrält. Fömtom länsrädel finns vid avdelningen åtta ordi­narie domare - förste länsassessorer - och domstolen dömer på tillsammans nio "rotlar". Antalet avgjorda mål i de båda domstolarna var 44 667 under budgetåret 1976/77. Länsstyrelsen har uppgelt all icke ordinarie domare med göromålsförordnande i stort sell dömer hälften av antalet avgjorda mål. Del kan därför beräknas att varje domare dömer i genomsnitt 2 400-2 500 mål per år.

Förvallningsavdelningen består av allmänna enheten, irafikenheten, socialenheien, överexekulorsenhelen och länsrättens kansli. Avdelningsled­ningen utgörs av ell länsråd och tre förste länsassessorer av vilka två vid den partiella omorganisationen år 1971 betecknades som särskilda domare vid länsrätten. Länsrättens kansli föreslås av en förste länsassessor. För enhets­chefen och förde fyra tjänstemännen i förvallningsavdelningens ledning har föreskrivits att de skall ha domarkompetens och tjänstgöra som ordförande i länsskatterätl, fastighelstaxeringsrätt och länsrätt. Domarfunklionen torde dock uteslutande utövas i länsrätten. Även vid länsrätten förekommer förordnanden för jurislhandläggare alt bestrida domargöromål, främst i körkortsmål. Vid länsrätten avgjordes 5 596 mål under budgetåret 1976/77.1 arbetsuppgifterna för avdelningschefen och för dennes ställföreträdare - en av förste länsassessorerna i avdelningsledningen -ingår all vara beslutande i bl, a, kommunala besvärsmål.

7 Mellankommunala skatterätten

Vissa besvär över taxeringsnämnds och lokal skattemyndighets beslut prövas av den mellankommunala skatterätten i stället för av länsskatterät­terna.

Enligt 73 § taxeringslagen (1956:623) prövar mellankommunala skatte­rätten bl, a, sådana mål där den skaltskyldige har förvärvskälla som i fråga om beskattningsort är att hänföra till mer än ett län eller där det råder tvekan om i vilket län taxering skall ske. Besvär över koncernbolags laxeringar prövas av mellankommunala skatterätten om bolagen avlämnar självdeklaration i skilda län. Det innebär att de allra flesta börsnoterade bolagen och många andra större företag faller inom kompetensområdet. Vidare prövas skatte­frågor i samband med in- och utflyttning ur riket och i vissa fall taxering av äkta makar som är bosatta inom skilda län, Faslighetstaxeringsmål och mål om mervärdeskatt förekommer inte.

Prop.1977/78:170

60

Den mellankommunala skatterätten föregicks av en mellankommunal prövningsnämnd, som inrättades 1928, Motivet var bl, a, att försöka uppnå enhetlighet i sådana taxeringar där inkomsterna skall fördelas mellan kommuner i skilda län. Den mellankommunala prövningsnämndens kansli stod under ledning av allmänna ombudet hos nämnden. Någon fast organisation fanns inle ulan allmänna ombudet och den handläggande personalen var tjänslemän hos andra myndigheter och förordnade atl tjänstgöra hos nämnden på viss tid,

I betänkandet SOU 1954:24 med förslag till effektivare taxering föreslogs atl mellankommunala prövningsnämnden skulle upphöra. Åtskilliga remiss­instanser avstyrkte förslaget och framhöll bl, a, det värde som visat sig ligga i att de mellankommunala företagen varit sammanförda hos en prövnings­nämnd med speciell kunskap om deras förhållanden. Förslaget ledde inle lill någon lagstiftningsåtgärd. Frågan behandlades därefter i betänkandet SOU 1955:51 med förslag till ändrad taxeringsorganisalion. Det föreslogs där atl nämnden skulle behållas,

I samband med inrättandet av länsrätter och länsskatteräiter 1971 ombil­dades även mellankommunala prövningsnämnden till skatterätt. Bestäm­melserom rätten finns i lagen (1971:52) om skatterätt, fastighelstaxeringsrätt och länsrätt. Enligt 2 § har den mellankommunala skatterätten sitt kansli i riksskatteverket.

Även allmänna ombudets verksamhet har överförts till riksskatteverket. 1 sin årsbok 1976 anger riksskatteverket all allmänna ombudet arbetar hell självständigt och endasl är administrativt knutet till riksskatteverket. Verksamheten sysselsätter f. n. nitlon personer av vilka sex har i uppdrag att fullgöra uppgifter som ankommer på laxeringsindendent. Ett par personer har kansligöromäl.

Mellankommunala skallerättens kansli är knutet till rältsavdelningen inom riksskatteverket. Vid kansliet tjänstgör en avdelningsdirektör, två byrådirektörer, en förste byråsekreterare, en assistent och tre kontorister. Vissa kansligöromäl är gemensamma med de som rör allmänna ombudet. 1 den mellankommunala skatterätten finns en eller flera ordförande vilka förordnas av regeringen för viss tid. Uppdraget som ordförande fullgörs vid sidan om annan tjänst. Vidare finns nämndemän som förordnas av regeringen. Som föredragande fungerar tjänstemän vid kansliet. Vid behov förekommer även att föredraganden lånas in från kammarrätterna.

Processen är huvudsakligen skriftlig men det förekommer även muntliga förhandlingar. Mellankommunala skatterättens beslut överklagas hos kammarrätten och besvären upptas av den kammarrätt, inom vars domkrets den skatteskyldige skall taxeras lill statlig inkomstskatt.

Målutvecklingen vid mellankommunala skatterätten framgår av följande tabell:

Prop. 1977/78:170

61

Inkomna besvär

Balans per den 1 mars

1971

1162

1972

579

1972

1250

1973

674

1973

1634

1974

1079

1974

1533

1975

949

1975

1586

1976

1240

1976

1908

1977

1600

8 Utbildningsfrågor 8.1 Notariemeritering

Nolarietjänstgöring är en utbildningstjänstgöring efter jur. kand. examen. Bestämmelser finns i notariekungörelsen (1972:519, omtryckt 1975:512). Nolarietjänstgöring pågår två år och sex månader och kan fullgöras vid tingsrätt och länsstyrelse. Tjänstgöringen lär under viss tid ske genom s, k, utbytestjänstgöring hos åklagarmyndighet - högst ett år -eller hos polischef, kronofogdemyndighet eller advokat-högst sex månader (2 i;). Efter särskild prövning kan tjänstgöring med juridiska arbetsuppgifter under högst sex månader hos annan myndighet än de nyss nämnda eller hos annan enskild arbetsgivare än advokat (3 S) få räknas som utbytestjänstgöring. Handlägg­ningen av frågor om nolarietjänstgöring ankommer på notarienämnden (NON), vars kansligöromäl fullgörs av domstolsverket. Nolarietjänstgöring leder fram till notariemeritering,

1 54 S länsslyrelseinsiruktionen(1971:460)finns bestämmelser om notarie-tjänstgöring vid länsstyrelse. Av paragrafen framgår alt den som fullgör nolarietjänstgöring skall biträda med beredning av mål och ärenden, tjänstgöra som protokollförare och föredragande i länsstyrelsen, länsskalie­rälten, faslighetslaxeringsrätlen och länsrätten saml upprätta förslag lill beslut. Har notarieijänstgöringen under merän tre månader varit föriagd till länsstyrelse, krävs enligl 18 § notariekungörelsen för notariemeritering all notarien varit föredragande i länsstyrelsen, länsskatlerätlen, fastighelslax­eringsrällen eller länsrätten.

Under budgetåret 1977/78 finns det 655 nolarieplalser vid tingsrätterna. Vid länsstyrelserna har 53 tjänster i befordringsgång 12 A ställts till notarienämndens förfogande. Hittills har notarienämnden utfärdat 51 förord­nanden vid länsstyrelserna. För utbytestjänstgöring vid olika myndigheter finns 114 tjänster och del totala utbudet av nolarietjänster är därför f n. 820.

Prop. 1977/78:170

62

8.2 Cirkulationstjänstgöring inom länsstyrelsen

Notarien tjänstgör under sin utbildning på olika avdelningar inom länsstyrelsen efler en plan som görs upp av NON, För landskanslislerna gör varje länsstyrelse upp en plan för cirkulationstjänstgöring. Tjänstgörings-liden på de olika enheterna varierar med hänsyn till landskanslislens ursprungliga anställningsområde. Den som antas för huvudsaklig sysselsätt­ning inom skalleområdet lär t, ex, sin cirkulationstjänstgöring anpassad för detta. Motsvarande gäller naturligtvis för den som anställs för planeringsav­delningens olika verksamheter.

Planlagd cirkulationstjänstgöring för övrig personal inom länsstyrelserna förekommer bara i liten utsträckning.

8.3 Utbildning som är direkt anpassad för länsstyrelsepersonal

Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON), riksskatteverket (RSV) och vissa centrala verk bedriver kursverksamhet som riktar sig direkt till personalen vid länsstyrelserna.

8.3. f LON

Fr. o. m. budgetåret 1976/77 anordnar LON tretton kurser inom vad man kallar "del flexibla kursutbudet" som innehåller följande kurser

-

Förvaltningsutbildning

-

Offentlig förvaltning

-

Gmndläggande kurs i handläggning

-

Juridik

-

Personal, ekonomi och organisation

-

Kommunalkunskap

-

Mark och vatten

-

Fordon och förare

-

Yrkesmässig Irafik

-

Allmänna enhetens ärenden

-

Försvarskunskap

-

Samhällsplanering

-

Beslutsprocessen inom länsstyrelsen

Kurserna är öppna för alla personalkategorier inom länsstyrelserna. Tidigare fanns ell längre sammanhängande utbildningsprogram som vände sig lill personal inom den s. k. landskanslistkarriären. Del nya systemet innebär alt varje tjänsteman kan välja enstaka kurser med direkt anknytning lill de arbetsuppgifter han har för tillfället.

Under budgetåret 1977/78 genomförs kurser vid 18 tillfällen för tillhopa 432 deltagare. Sammanlagt 3 489 personer har anmält sitt intresse att dellaga i kurserna. Fömtom dessa kurser arrangerar länsstyrelserna själva i samarbete

Prop. 1977/78:170

63

med LON ett stort anlal kurser med motsvarande innehåll.

LON:s kursprogram innehåller inle någon kurs som är direkt anpassad för länsdomslolarnas personal. Del ärenligt uppgift från LON myckel sällan som handläggande och dömande personal inom länsdomstolama deltar i LON:s kurser.

8.3.2   RSV

Den 1 juli 1975 införde RSV ett nytt utbildningssystem bl. a. för den handläggande personalen inom länsstyrelsemas skatteavdelningar och rätts-enheter, 1 utbildningen ingår

-

Gmndkurs i lönlagarbeskattning

-

Kurs i affärsredovisning med balanslära och räkenskapsanalys

-

Grundkurs i företagsbeskattning

Dessutom ger RSV vissa specialkurser t, ex. kurs för laxeringsintendenter och revisorer i processföringsteknik vid skatteprocessen. För biträdesperso­nalen finns en gmndutbildning i beskattning. Dessutom finns olika special­kurser t. ex. momskurs och faslighetskurs.

8.3.3   Centra/a verk

En del centrala verk anordnar kurser och konferenser som vänder sig till vissa personalkategorier på länsstyrelser t. ex.

-

Trafiksäkerhetsverkets kurser för personal vid bil- och körkortsregistren

-

Naturvårdsverkets kurser för handläggare vid naturvårdsenhelerna

-

Planverkels kurser för personal vid planenhetema

-

Lantmäteriverkets kurser för lantmätare, ingenjörer m. fl.

-

Lanlbmksslyrelsens kurser för länsveterinärer

-

Konsumentverkets kurser för hemkonsulenter

-

Industridepartementets utbildning för personalen vid regionalekonomiska enheterna.

8.4 Tjänster för utbildningsverksamheten inom länsstyrelserna

Fr. o. m. budgetåret 1975/76 har fasta tjänster för utbildningsverksamhet inrättats vid de fem största länsstyrelserna (AB, O, M. P och E län). För budgetåret 1977/78 har medel anslagils för "utbildartjänster" vid ytteriigare sex länsstyrelser. Flertalet av de länsstyrelser som inte har dessa inom plan inrättade tjänster har med hjälp av "egna medel" ordnat tjänster för särskilda utbildare. Vidare har det inrättats tjänster för regional utbildning i riksskat­teverkets regi vid fem länsstyrelser (AB, M, O, T och Y län).

Prop. 1977/78:170

64

8.5 Promemoria rörande länsstyrelsejuristernas karriär och utbildning

I november 1975 gav LON i uppdrag åt en arbetsgrupp med deltagare från länsstyrelse, kammarrätt, kommundepartement. Jurist-och samhällsvetare­förbundet och LON att göra en kartläggning och översyn av länsstyrelseju­risternas karriär- och utbildningsmöjligheter. Gruppen redovisade sina synpunkter i en promemoria som överiämnades lill LON i december 1976, Promemorian innehöll en kartläggning av de nuvarande förhållandena samt förslag lill förbättrad utbildning.

Arbetsgruppen påtalade bl, a, att det inte finns någon utbildning särskill för juristerna. Inte heller någon av de kurser som anordnades av andra myndigheter var inriktade enbart på jurister. De kurser som bedrivits i LON:s regi i berednings- och föredragningsleknik och som var mycket lämpliga för juristerna var öppna för alla personalkategorier. Kurserna var myckel eftersökta och en stor del av jurislpersonalen ställdes utanför.

Gruppen tog också upp frågan om "inskolning" av de nyanställda och efteriysle fasta inskolningsprogram i stället för den introduktion och handledning som varje länsstyrelse f. n. bedriver.

Sammanfattningsvis anförde arbetsgmppen att juristernas cirkulations­tjänstgöring är ell väsentligt inslag i utbildningen och atl del är viktigt atl någon plan för cirkulation görs upp. Vidare ansågs att tillgången på litteratur spelar stor roll och det föreslogs atl bibliolekssidan borde ses över. Slutligen ansåg gmppen att utbildningsutbudet för jurister inom förvaltningen borde samordnas centralt samt att samarbete i utbildningsfrågorna borde etableras med andra organisationer som har utbildning av jurister på sina program.

9 Fiirvaltningsrättsreformen 1971 9.1 Inledning

Slalsmakterna fattade 1971 beslul om en reform av förvallningsrätlskip­ningen i kammarrätten och regeringsrätten.

Till grund för förvaltningsrätlsreformen låg ell betänkande av förvalt-ningsdomslolskommittén (SOU 1966:70) Förvatlningsrältskipning. Genom reformen ombildades regeringsrätten så att dess huvuduppgift blev att sörja för prejudikatbildningen. Regeringsrätten fick också en enhetlig föredragan­deorganisation. Kammarrätten sköts in som en instans före regeringsrätten i praktiskt taget alla mål som kan gå lill regeringsrätten. Den tidigare Kungl. Kammarrätten i Stockholm ersattes av två regionala förvaltningsdomstolar, kammarrätterna i Stockholm och Göteborg. Antalet kammarrätter har senare ökats till fyra. Kammarrätten i Sundsvall tillkom den I juli 1974 och kammarrätten i Jönköping den I januari 1977.

Möjligheten att fullfölja mål från kammarrätten till regeringsrätten är begränsad på så sätt att besvären prövas i regeringsrätten endast efter särskilt

Prop. 1977/78:170

65

prövningstillstånd. Prövningstillstånd meddelas endast om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av regeringsrätten (prejudi­katsdispens) eller om del föreligger synneriiga skäl till en sådan prövning, såsom alt grund för resning föreligger eller att målels utgång i kammarrätten uppenbariigen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.

De allmänna förvaltningsdomstolarna är enligl lag (1971:289) om allmän na förvaltningsdomstolar regeringsrätten och kammarrätterna i Stockholm, Göteborg, Sundsvall och Jönköping.

9.2 Kammarrätterna

När förvaltningsrätlsreformen trädde i krafl den 1 januari 1972 arbetade kammarrätten i Stockholm på nio avdelningar, varav två var föriagda till Sundsvall. Den 1 juli 1974 inrättades en frislående kammarrätt i Sundsvall bestående av de från Stockholmskammarrätlen ulstationerade avdelningarna och en ny avdelning. Samtidigl minskades antalet avdelningar i Stockholm till sju. Under budgetåret 1975/76 har en extra avdelning salts upp i kammarrätten i Stockholm.

Kammarrätten i Göteborg började sin verksamhet den I januari 1972. Kammarrätten, som från börian hade sex avdelningar, utökades den 1 juli 1974 med en sjunde avdelning. Sedan den 1 september 1975 finns dessutom en extra avdelning.

Kammarrätten i Sundsvall fick fr. o. m. den I juli 1976 en extra avdelning och arbetar nu med tre ordinarie och en extra avdelning.

Kammarrätten i Jönköping inrättades den I januari 1977 och arbetar sedan den I juli 1977 på tre avdelningar.

Kammarrätlsorganisationen som alltså före reformen bestod av nio avdelningar har byggts ut lill atl omfatta 23 avdelningar den I juli 1977.

I ledningen för varie kammarrätt finns en kammarrälispresident. Tjänsten tillsätts av regeringen utan ansökningsförfarande. Kammarrätterna är för sin dömande verksamhet indelade i avdelningar. På en avdelning tjänstgör normalt en kammarrättslagman, fyra kammarrättsråd, varav en tillika är vice ordförande på avdelningen, och en kammarrättsassessor. Dessa tjänster tillsätts av regeringen, i fråga om kammarrältslagmannen utan ansöknings­förfarande. Vidare finns juristtjänster för fiskaler och fiskalsaspiranter.

Den 1 januari 1977 infördes lekmannainflytande i kammarrätten i vissa mål (prop, 1975/76:153, JuU 44, rskr 396), I nämndmålen - mål enligl utlänningslagen, nykterhelsvårdslagen, bamavårdslagen och föräldrabalken -är kammarrätten domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. I övriga mål dömer kammarrätten med tre lagfarna ledamöter. Vid mål om fastighetstaxering har kammarrätten särskUd sammansättning.

Annan verksamhet än den dömande handhas av en administrativ enhet under ledning i Stockholm och Göteborg av en avdelningsdirektör, i Sundsvall av en byrådirektör och i Jönköping av en förste byråsekreterare.

5 Riksdagen 1977/78. I saml Nr 170

Prop. 1977/78:170

66

Under administrativa enheten sorlerar bl. a. akluariekonloret.

Närmare bestämmelser om kammarrätternas organisation och arbets­former finns i kammarrältsinslruktionen (1975:515, ändrad senast 1977:508). Vidare finns en kungörelse (1971:1200, ändrad senast 1976:558) om kammar­rätternas domkretsar.

Enligl 8 § lag om allmänna förvaltningsdomstolar prövar kammarrätten besvär över beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller annan författning anförs hos domstolen samt mål som underställs domstolen enligt folkbok­föringsförordningen. Kammarrätternas kompetensområde bestäms alltså genom föreskrifter i ett anlal specialförfallningar. Dessutom finns bestäm­melser om kammarrätternas kompetens i lag (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål. Antalet målgmpper hos kammarrätten uppgår lill ca tvåhundra.

9.2.1 Juristkarriären vid kammarrätterna

För att fä tillträde till kammarrättsdomarkarriären fordras jur. kand. ex­amen och notariemeritering. Det finns inte, lill skillnad från hovrällskarriä-ren, något formellt krav på alt notarieijänstgöringen under viss lid skall ha varit föriagd lill tingsrätt.

Den som antagits som kammarrätlsfiskalsaspirant vid en kammarrätt genomgår först en prövotid. Efter omkring 9-12 månader prövas om aspiranten skall antagas som kammarrättsfiskal. Tjänstgöringen, som äger rum på ett par avdelningar, består i att föredraga mål och utarbeta förslag lill beslul. Under aspirantutbildningen i kammarrätterna står fiskalsaspiranten under personlig handledning av en ledamot i kammarrätten.

Samtliga kammarrätter har viss kursverksamhet för aspiranterna. Någol gemensamt kursprogram finns inle. Vanligen förekommer kurser i bl. a. föredragningsteknik, skatterätt, barnavårds-, byggnads- och körkortsmål.

Efter fiskalsgodkännandet stannar fiskalen vanligen kvar i kammarrätten under ett år. Tidigast därefter prövar kammarrätten om fiskalen kan godkännas för adjunkiion dvs, ges möjlighet atl fä förordnande som ledamot i kammarrätten. Under senare år har viss utbytestjänstgöring ägt rum mellan kammarrätterna och länsstyrelser och hovrätter.

Under liden 1972 - 1 juli 1977 var omkring 50 fiskaler utlånade från kammarrätterna till olika länsstyrelser, de flesta under en period om 6-8 månader, Fiskalerna tjänstgjorde huvudsakligen som ordförande i länsskat­terätt och länsrätt. Undersamma tidsrymd tjänstgjorde sex länsslyrelsetjäns-lemän som ledamöter vid kammarrätten i Göteborg och en vid kammarrätten i Stockholm,

Sedan 1973 har kammarrätten i Göteborg haft ett mer eller mindre regelbundet utbyte av fiskaler med hovrätten över Skåne och Blekinge och hovrätten för Västra Sverige, Utbytet har omfattat ett 20-tal fiskaler. Utöver detla direkta utbyte på fiskalsnivå har vid ett flertal tillfällen hovrällsasses-

Prop. 1977/78:170

67

sorer och fiskaler tjänstgjort som ledamöter i kammarrätterna.

Några år efter adjunklsgodkännandet kan fiskalen söka ledigförklarad tjänst som extra ordinarie kammarrättsassessor. F. n. finns 24 tjänster, varav 5 göromålsförordnanden, som kammarrättsassessor. Som assessor är det vanligt alt man tjänstgör som extra föredragande i regeringsrätten eller innehar offentligt uppdrag.

Genom förvaltningsrätlsreformen har kammarrältskarriären i viss mån förändrats. Den var tidigare i hög grad sluten. Numera utses i större utsträckning annan än fiskal i kammarrätt till vikarie för kammarrättsråd eller kammarrättsassessor. Vidare har i flera fall såväl förvaltningstjänstemän som domare vid de allmänna domstolarna utnämnts till innehavare av ordinarie domartjänst i kammarrätt.

9.2.2 Målutveckling vid kammarrätterna

Under årtiondet närmast före 1971 års reform mottog kammarrätten årligen omkring 10 (KX) mål,därav 95 % skattemål. Även den äriiga balansen utgjorde under perioden omkring 10 000 mål.

Utvecklingen efter omorganisationen framgår av nedanstående tabell.

1972       1973       1974       1975       1976     l:a halvår. 1977

Inkomna

20143

Avgjorda

13291

Balanserade

19328

18520     23136     22346     24437

11440

17156     18757     23302     22079

14684

19853     25253     24440     26742

23681

Följande särskilda förhållande bör beaktas.

1)    Under åren 1974 och 1975 tillfördes kammarrätten i Stockholm ett stort

anlal mål av engångsnalur som gällde utbyte av körkort. Dessa mål uppgick

under 1974 till 4 143 och under 1975 till 1 625. Under 1975 avgjordes 3 814

sådana mål.

2)    I anledning av 1975 ärs allmänna fastighetstaxering har under 1976 i mnt

tal 5 000 fastighetstaxeringsmål kommit in till kammarrätterna.

9.3 Regeringsrätten

Regeringsrätten beslår enligl 3 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar av 18 regeringsråd, eller det högre antal som av särskilda skäl finns erforderligt. F. n. finns 23 regeringsråd, varav tre tjänstgör i lagrådet. Regeringsrätten är domför med fem ledamöter men mål lär avgöras av fyra ledamöter om tre av dem är ense om slutet. Vid frågor om prövningstillstånd är regeringsrätten domför med tre ledamöter. Närmare bestämmelser om regeringsrättens   organisation   och   arbetsformer   finns   i   instmktionen

Prop. 1977/78:170

68

(1971:1208) för regeringsrätten. Regeringsrätten har ett eget kansli där målen förbereds av regeringsrältssekrelerare,

Enligl 2 ij lag om allmänna förvaltningsdomstolar prövar regeringsrätten besvär över kammarrättens beslut enligl förvaltningsprocesslagen och besvär över annat beslut i förvaltningsärende som enligl lag eller av riksdagen beslutad författning eller enligt instmktionen för kammarrätterna anförs hos domstolen. Vidare prövar regeringsrätten ansökningar om resning och återställande av försutten tid när det är fråga om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans.

Regeringsrättens huvuduppgift är alt pröva besvär över kammarrätternas beslul. De viktigaste målgmpperna som prövas av regeringsrätten utan atl först ha passerat kammarrätten är kommunala besvärsmål, sekrelessmål, patentmål och mål angående förhandsbesked av riksskatteverket.

Tjänstgöring som regeringsrättssekreterare har hittills ingått som ett normall led i kammarrältskarriären. Flertalet sökande till sådan tjänst är således kammarrätlsfiskaler och kammarrättsassessorer. Före förvaltnings­rättsreformen började tjänstgöringen som regeringsrältssekrelerare ofta 5-9 år från börjedag i kammarrätt. Efter reformen har förordnande som regeringsrältssekrelerare meddelats efter betydligt kortare tid i kammarrätt än tidigare.

Regeringsrätten rekryterar även utanför domstolarna föredragande för vissa typer av specialmål, t, ex, för vissa patentbesvärsmål och kommunal­besvärsmål. Dessa föredragande hämtas t, ex, från patent- och registrerings­verket. Svenska kommunförbundet och länsstyrelserna.

10 De allmänna domstolarna

De  allmänna  domstolarna  är tingsrätterna,  hovrätterna  och  högsta domstolen.

10.1 Tingsrätterna

Del finns f n, 100 tingsrätter. Chef för tingsrätt är en lagman. Sexton av de större tingsrätterna är indelade i två eller flera avdelningar, 1 dessa tingsrätter finns även en eller flera chefsrådmän som chef för avdelning, I övrigt finns som domare rådmän och tingsfiskaler. 1 tingsrätter som är fastighetsdomstol finns tekniska ledamöter, fastighetsråd. Beredningsuppgifter fullgörs i regel av lingsnoiarier. Som protokollförare fungerar tingsnotarier eller icke rätts-bildad personal. Tingsrätterna skiftar kraftigt i storlek sinsemellan. 1 den största, Stockholms tingsrätt, finns ca 90 ordinarie domare och i de minsta endast en ordinarie domare.

Prop. 1977/78:170

69

10.2 Hovrätterna

Hovrätterna är överrätt i mål och ärenden som fullföljs från tingsrätt och vissa andra instanser, bl, a, överexekutor.

Hovrätterna är sex till antalet, I ledningen för varje hovrätt finns en hovrättspresident, som utnämns av regeringen ulan ansökningsförfarande. Hovrätten är i sill dömande arbete indelad på avdelningar. De dömande avdelningarna består som regel av 5-6 ledamöter. Av dessa är en hovrätts­lagman (i alla hovrätter utom Svea hovrätt är hovrättspresidenten ordförande på en avdelning), ett hovrättsråd, som tillika är vice ordförande, två eller tre hovrättsråd samt en eller två hovrättsassessorer eller adjungerade ledamöter, Alla domare utom de adjungerade ledamöterna utnämns eller förordnas av regeringen, i fråga om hovrältslagman utan ansökningsförfarande. De adjungerade ledamöterna är regelmässigt hovrättsfiskaler, som fullgör adjunktionsljänslgöring före förordnande lill hovrättsassessorer. Vid sidan av juristdomarna finns i hovrätterna tekniska ledamöter i vattenmål och vissa fastighelsmål. Den I januari 1977 infördes lekmannainflytande i hovrätterna i vissa mål (prop, 1975/76:153, JuU 44, rskr 396), Förberedande och föredragande uppgifter fullgörs av hovrättsfiskaler och hovrältsfiskalsaspi-ranler, I varje hovrätt finns vid sidan av de dömande avdelningarna en administrativ enhet under ledning av en byråchef, avdelningsdirektör eller byrådirektör. Under administrativa enheten sorterar bl. a. akluariekonlo­ret.

10.3    Högsta domstolen

Högsta domstolen är överräll i mål som fullföljs från hovrätt. Domstolen är indelad i tre avdelningar. I domstolen dömer endast ordinarie domare, justitieråd, som utnämns av regeringen utan ansökningsförfarande. F. n. finns 26 justitieråd. Sju av justitieråden tjänstgör f n, i lagrådet.

Föredragande i högsta domstolen är revisionssekreterare, som är knutna lill högsta domstolens kansli, Revisionssekrelerama är som regel hovrätts­assessorer eller rådmän,

10.4    Juristkarriären i de allmänna domstolarna

Tingsrätterna och hovrätterna har en gemensam domarbana, 1 karriären ingår också vanligen viss Ijänslgöring som föredragande i högsta domstolen.

För tillträde lill den allmänna domarbanan krävs jur, kand, examen och notariemeritering. Minst ett år av noiariemerileringen skall ha fullgjorts vid tingsrätt. Den som antagits som hovrältsfiskalsaspirant vid någon av de sex hovrätterna genomgår först en prövolid, Aspiranternas huvudsakliga syssel­sättning är att förbereda och föredra mål saml föra protokoll. Omkring 9-12

Prop. 1977/78:170

70

månader efter börjedagen i hovrätt prövas om aspiranten skall antas till fiskal.

Den fiskal som tänker fortsälla på domarbaran blir under en följd av år knuten till den hovrätt som har antagit honom lill fiskal, 1 allmänhet fortsätter han lill en början efler sill fiskalsförordnande någon lid med samma arbetsuppgifter som under aspirantljänstgöringen. Därefter fär han kortare domarvikariat i olika tingsrätter under den hovrätt till vilken han är knuten. Ett - två år efler fiskalsförordnandel, ibland ännu tidigare, placeras fiskalen stadigvarande som tingsfiskal i tingsrätt. Tjänstgöringen där varar i allmänhet omkring tre år, Tingsfiskalen handlägger självständigt som domare en viss andel av målen och ärendena i tingsrätten. Enligt tingsrällsinstruktionen skall vid fördelningen av domargöromålen mellan de olika domarna vid en tingsrätt tas hänsyn till lingsfiskalens begränsade erfarenhet.

I viss utsträckning förekommer alt hovrättsfiskaler tjänstgör vid special­domstolar, domstolsliknande organ eller myndigheter i övrigt. I stigande utsträckning rekryteras även hovrättsfiskaler för offentliga uppdrag.

Efler tjänstgöringen utom hovrätten återgår fiskalen till hovrätten när han har kommit i lur alt bli adjungerad som ledamot i hovrätt. Stadigvarande förordnande som adjungerad ledamot föregås i allmänhet av tillfälliga kortvariga adjunklionsförordnanden. Som adjungerad ledamot tjänstgör fiskalen som domare på hovrättsavdelning. Adjunktionen medför en förnyad prövning av vederbörandes lämplighet för fortsatl domarkarriär.

Adjunkiionsljänslgöringen i hovrätt pågår minst nio månader. Efter godkänd adjunkiion erhålls förordnande av regeringen som hovrättsasses­sor.

Till hovrättsassessor fär i princip föreslås endast den som efter fiskalsgod­kännande dels under ett år tjänstgjort som lagman, rådman eller tingsfiskal eller innehaft eller uppehållit vissa andra tjänster, dels under minsl ett år och tre månader tjänstgjort som fiskal eller adjungerad ledamot i hovrätt, varav minst nio månader som adjungerad ledamot. Assessorsförordnande bmkar erhållas fem-sju år efter börjedag som fiskalsaspiranl i hovrätt.

Den som har lätt assessorsförordnande kan räkna med alt erhålla en ordinarie domartjänst. Genomsnittsåldern för utnämning lill rådman ligger f n. strax över fyrtio år, för utnämning till hovrättsråd i allmänhet högre.

11 Domstolsverket

11.1 Inledning

Domstolsverket, som inrättades den I juli 1975, är central förvaltnings­myndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomsto­larna, bosladsdomslolen, arrendenämnderna, hyresnämnderna, rättshjälps-nämnderna och de allmänna advokatbyråerna. Domstolsverket är också centralmyndighet för den allmänna rättshjälpen.

Prop. 1977/78:170

71

Vid sin tillkomst övertog domstolsverket uppgifter som tidigare legal på domstolsväsendets organisationsnämnd (DON), hovrätterna och justitiede­parlementel.

Domstolsverkets uppgifter finns angivna dels i domstolsverkets egen instruklion(l975:506,ändrad senast 1977:506),dels i de olika instruktionerna för de myndigheter som lyder under domstolsverket och dels i olika generella föreskrifter för centrala förvaltningsmyndigheter. 1 domstolverkets instruk­tion anges bl.a. att domstolsverket, med iakttagande av domstolarnas självsländighet enligl regeringsformen vid fullgörandet av deras dömande och rällslillämpande uppgifter, skall leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter, råd och anvisningar saml tillse all verksamheten bedrivs effektivi. Det föreskrivs särskill all verket inle fär föreskriva alt viss rotel eller visst mål eller ärende skall tilldelas viss enskild domare eller på annat sätl bestämma hur dömande uppgifter skall fördelas mellan enskilda domare.

Domstolsverket har bl, a, att svara för organisationsfrågor samt personal-och ekonomiadministration inom sitt verksamhetsområde. Organisations­frågorna omfattar t. ex, rationaliseringsfrågor, ADB-frågor samt byggnads-och utmstningsfrågor. En huvuduppgift för verket är också atl svara för utbildnings- och informationsverksamheten på domstolsväsendets områ­de.

11.2    Domstolsverkets organisation

Domstolsverket leds av en styrelse bestående av ordförande och fem andra ledamöter. Chef för domslolverket är en generaldirektör som också är styrelsens ordförande.

För att avge förslag till regeringen vid tillsättning av domartjänsler finns en särskild ijänsleförslagsnämnd. Som central nolariemyndighei finns en särskild notarienämnd. Dessa nämnder är frislående men kanslifunktionerna fullgörs av domslolsverket.

Domstolsverket arbetar med en organisation beslående av fyra huvuden­heter och ett revisionskontor. De fyra huvudenheterna är organisationsen­heten, ekonomienheten, personalenhelen och juridiska enheten. Samman­lagt finns vid domstolsverket omkring 115 tjänster med den ungefäriiga fördelningen 20 på organisationsenheten, 40 på ekonomienheten, 40 på personalenheten och 15 på juridiska enheten,

11.3    Domstolsverkets utbildningsverksamhet

Domstolsverket an-angerar utbildning för såväl lagfaren som icke lagfaren personal vid de domstolar och myndigheter som administreras av verket. Föi personalen vid de allmänna domstolarna finns ett rikt kursutbud. För den lagfarna personalen anordnas t. ex. seminarier i olika specialämnen och för

Prop. 1977/78:170

72

övrig personal finns kurser i såväl tvistemål som brottmål.

Under budgetåret 1977/78 kommer verket all i likhet med tidigare år anordna en kurs för domare vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kursen har lill syfte all ge deltagarna vidgade kunskaper inom byggnadslag­stiftningen, att belysa vissa svårtillgängliga områden inom den sociala lagstiftningen samt alt orientera om problemaliken i samband med muntlig förhandling i kammarrätt. Kursen innehåller momenten nyheter i byggnads­lagstiftningen, byggnadsplaner m, m.,arbetet i barnavårdsnämnd-läkarens roll i samhällels barnavård, samhällels barnavård - förebyggande och ingripande åtgärder, överflyttning av barn enligl 21 kap, föräldrabalken, muntlig handläggning och syn.

Under budgetåret 1977/78 avser domslolsverket även atl anordna särskilda studiedagar för förvaltningsdomare.

Domstolsverkets kurser för icke lagfaren personal avser t. ex, en introduk­tionskurs på fyra dagar för nyanställda och en tredagarskurs för biträden vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Syftet med den sistnämnda kursen är atl sammanföra föreståndare för de dömande avdelningamas målkanslier för all mot bakgrund av erfarenheter av förvallningsrältsreformen fä lill stånd en diskussion rörande vissa problemställningar, i första hand i samband med skallemålen. Härvid kommer främst materiella och förvaltningsprocessuella regler att beaktas. Kursen innehåller momenten kommunalskattelagens systematiska uppbyggnad, gången i ett laxeringsmål inklusive debitering och uppbörd, kommunicering av mål, förvaltningsprocessen, viss orientering om uppsättande av enkla mål, upprättande av PM samt föredragning. Kursen kan även kortfattat komma att beröra ämnesområdena byggnadslagstiftning och sociallagstiftning.

12 Tidigare behandling av frågan om länsdomstolarnas ställning m. m.

Förvaltningsrättskipningen i länsstyrelsen har behandlats i ett flertal utredningar under senare årtionden. Sambandet mellan länsstyrelsens dömande verksamhet och dess övriga uppgifter aktualiserades i länsförvalt-ningsuiredningens betänkande (SOU 1967:20-21) Den statliga länsförvalt­ningen och i landskontorsutredningens belänkande (SOU 1967:22) Skatteför­valtningen. Senast ha: den regionala rörvallningsrättskipningen behandlats i länsberedningens betänkande (SOU 1974:84) Stat och kommun i samver­kan,

Länsförvaltningsulredningen tillkallades 1961 för atl göra en förutsätt­ningslös och allsidig undersökning rörande länsförvaltningens organisation i sin helhet och särskill beakta frågan om samordning både inom olika verksamhetsområden i länsförvaltningen och mellan dessa verksamhetsom­råden. Enligt utredningens förslag skulle den översiktliga samhällsplane-

Prop. 1977/78:170

73

ringen jämte förvaltningsrättskipning samt allmän ordning och säkerhet vara den dominerande uppgiften för länsstyrelsen. Den judiciella sidan av länsstyrelsens verksamhet blev inte föremål för någol samlat bedömande. I samband med överväganden rörande medborgerlig representation i länssty­relsen och länsstyrelsens inre organisation kom utredningen emellertid också in på frågor som rörde myndighetens rättskipande uppgifter. Utredningen föreslog bl, a, att medborgeriiga representanter skulle delta i avgörandet av vissa rätts- och förvaltningsärenden i länsstyrelsen och alt dessa represen­tanter skulle bilda en särskild nämnd. Utredningen framhöll all nämndens dellagande medförde att den administrativa rättskipningen inom länsstyrel­sema ändrade karaktär genom all rältssäkerhelsgarantierna blev starkare och handläggningsformerna mer domstolsmässiga. Sambandet mellan den dömande verksamheten och länsstyrelsens övriga uppgifter av förvallande natur borde dock behållas.

På förslag av länsförvaltningsulredningen hade frågan om skatteförvalt­ningens organisation överiämnats till landskontorsutredningen, Länsförvalt­ningsulredningen utgick vid utformningen av sina förslag från att landskon-torsutredningens förslag skulle genomföras,

Landskontorsutredningen föreslog att skatteförvaltningen skulle brytas ut från länsstyrelsema och atl fristående skatteverk skulle inrättas. Utredningen föreslog vidare atl prövningsnämnderna skulle ombildas till länsskalterätter, som också skulle vara frislående från länsstyrelsen. Enligt uiredningens tanke skulle länsskatterätterna i administrativt hänseende lyda under kammarrätten som därmed skulle la i princip samma ställning i förhällande till länsskatterätterna som hovrätterna hade till de allmänna domstolarna. Som motiv för den föreslagna ombildningen anförde utredningen bl, a, organisatoriska skäl.

De betänkanden som avgelts av länsförvaltningsulredningen och lands­kontorsutredningen remissbehandlades med en gemensam remisstid.

Vid remissbehandlingen av länsförvaltningsutredningens förslag tog några instanser upp frågan om länsstyrelsens ställning som på samma gång dömande och allmänt förvaltande organ inom visst verksamhetsområde och anförde atl del var önskvärt att den dömande verksamheten gavs en mer oberoende ställning än som föreslagits även om det f n, kunde möta svårigheter atl länsvis bygga upp en självständig och oberoende förvaltnings­domstol.

Vid remissbehandlingen av landskontorsutredningens förslag om alt inrätta fristående länsskalterätter tillstyrkte flertalet remissinstanser försla­get. Åtskilliga remissinstanser, bl, a, riksskattenämnden och tjugo länssty­relser, föreslog emellertid att man skulle göra en omorganisation inom länsstyrelsens ram, Oavseti inställningen i ulbryiningsfrågan var del en allmän mening bland remissinstanserna all dömandet på länsplanet måste ges bättre resurser, Förvaltningsdomslolskommiltén fann all prövnings­nämndernas omvandling till domstolar och den mer kvalificerade procedur

Prop. 1977/78:170

74

vid målens behandling, som förutsattes, gjorde del möjligt att handlägga mälen mer omsorgsfullt och ingående samt därmed lätta trycket på nästa instans, kammarrätten. En bättre ordning för skattedömandel på länsplanel ansågs ägnad att skapa ökat förtroende hos skattebetalarna. En förstärkning av skatteprocessen i lägre instans sades också ligga helt i linje med rörvaltningsdomstolskommitténs förslag om alt regeringsrätten i viss utsträckning skulle bli en prejudikalinstans. En annan remissinstans anförde att prövningsnämnderna i många fall uppfattades av de skattskyldiga som ett organ för fastställande av det fiskalas intressen. Det ansågs i huvudsak vara två omständigheter som föranlett den bristande tilltron. För det första hade del faktiska samröre, som förelåg genom all såväl taxeringssektionerna som prövningsnämnderna var inbyggda i länsslyrelseorganisalionen, hos många skattskyldiga skapat den föreställningen atl prövningsnämnderna inle var självständigt dömande organ. För det andra hade det förekommit all prövningsnämnderna många gånger på gmnd av lidspress inte handlagt ärendena eller motiverat besluten med den omsorg som kunnat förväntas,

I 1970 års proposition om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen (1970:103) anförde departementschefen (s, 150) att det förelåg skäl att överväga åtgärder för atl förslärka förvallningsrätlskip­ningen på länsplanel. Ett sådant skäl var den reform som föreslagits beträffande förvallningsrätlskipningen i kammarrätt och regeringsrätt och som innebar att regeringsrätten omvandlades till en i huvudsak prejudikat-bildande instans. Reformen förutsatte enligt departementschefen att instan­serna under regeringsrätten förstärktes. En förstärkning av kammarrättsor­ganisationen hade också föreslagits. Den åtgärd som i första hand borde komma i fråga för atl förbättra förvallningsrätlskipningen på länsnivå var enligl departemenleischefen att bereda utrymme för lekmannainflytande. För förvaltningsrättskipningen hade sambandet med handläggningen av ärenden med inriktning på planering, inspektion, tillsyn eller allmän förvaltning ofta verkat befruktande. Kritik hade emellertid också riklats mot denna organisation. Del hade sålunda hävdats atl förvallningsrättskip­ningens objektivitet äventyrades genom den organisatoriska integrationen. Möjligen kunde befaras att någon gång den föreställningen skapades atl risker för bristande objektivitet skulle föreligga på grund av del organisatoriska sambandet mellan rörvallningsrältskipning och t. ex. länsstyrelsens lillsyns-och inspektionsuppgifler. Detla kunde anses tala föratt förvallningsrätlskip­ningen skulle brytas ut ur länsstyrelsen och förläggas till ett hell fristående organ. Enligt departementschefens mening saknades dock tillräckligt underiag för alt vid denna tidpunkt pröva en sådan organisation. Däremot fanns del förutsättningar för atl inom länsstyrelsens ram ge förvallningsrätl­skipningen en organisatoriskt mer fristående ställning än den då hade. Departementschefen föreslog atl till en förvaltningsavdelning vid länsstyrel­serna skulle knytas en länsskatterätl och en länsrätt.

Med anledning av propositionen föreslogs i motionerna 1:1193 och 11:1406

Prop. 1977/78:170

75

atl riksdagen skulle uttala all länsrätten och länsskatlerätlen i princip borde vara organiserade som från länsstyrelsen helt fristående organ, närmast för atl rättskipningen skulle kunna tillvinna sig allmänhelens fulla förtroende.

Statsutskottet (SU 1970:132) hemställde om riksdagens bifall till proposi­tionen och avslag på motionerna. Utskottet anförde atl det även enligt dess mening kunde anföras principiella skäl föratt förvallningsrätlskipningen på länsnivå skulle brytas ut från länsstyrelsen. De rättskipande organen skulle dock i praktiken fä en oberoende och jävsfri ställning. Dessa förhållanden, de fortsatta övervägandena om den regionala skalleorganisationen saml del på flera punkter otillräckliga underiaget för en slutlig prövning av länsrättens uppgifter hade lett utskottet lill all godta förslaget i propositionen. Ulskotlel kunde därför ej heller förorda ell riksdagens uttalande lill förmån för en helt fristående förvaltningsrättskipning.

Beslutet innebar bl. a. all ett slutligt ställningslagande i frågan om en från länsstyrelserna hell frislående förvaltningsrällskipning ansågs böra anstå. I reservation till utskottets ullålande ansågs i denna del alt utskottet borde ha hemställt om avslag på propositionens förslag och om bifall till motionerna. Riksdagen biföll utskottels hemställan (rskr 1970:308) och godtog därmed riktlinjerna för den statliga länsförvaltningens partiella omorganisation,

I 1971 års proposition med förslag till lag om skatterätt och länsrätt m, m, (1971:14) föreslogs en lag med bestämmelser om skatterätts och länsrätts kompetensområden, om domförhel, om omröstning samt om ledamöter i skatterätt och länsrätt. Enligt förslaget skulle länsrätten och länsskatterätlen organisatoriskt knytas lill länsstyrelsen. Propositionen föregicks av remiss lill lagrådet. Lagrådet fäste uppmärksamheten vid Europarådets konvention den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rälligheterna och de grundläggande friheterna. Lagrådet framhöll atl det bäst skulle överens­stämma med konventionens avfattning och anda om den av länsstyrelserna handhavda förvallningsrätlskipningen kunde brytas ul ur länsstyrelserna och förläggas till helt fristående organ. En sådan anordning ansågs även från allmänna rättssäkerhetssynpunkter vara atl beteckna som överiägsen den i remissprolokollet föreslagna lösningen. Förslaget utgjorde dock enligl lagrådet en avsevärd förbättring. Det borde därför godtas i avvaktan på atl tanken på helt fristående regionala förvaltningsdomstolar kunde förverkligas i framliden.

Lagrådet anförde vidare alt skilda kompetensområden hade bestämis för de båda domslolama. Uppdelningen av förvallningsrätlskipningen hade dock icke genomförts i organisatoriskt hänseende. Så som bestämmelserna om domstolarnas organisation utformats i förslaget stod länsskatterätl och länsrätt i själva verket som skilda domstolar endast till namnet. Samma personer som i egenskap av ledamöter i länsskatterätl skulle komma att handlägga ett skallemål var sålunda behöriga all vid behov pröva t. ex. ett körkortsmål, men domstolen benämnes då länsrätt. När uppdelningen på två domstolar inle genomfördes i organisatoriskt hänseende, syntes det som om det skulle ha varit lämpligt att förvallningsrätlskipningen på länsplanet också

Prop. 1977/78:170

76

formelll utövades av en enda domstol med behörighet all upplaga mål inom båda de kompelensområden som angivits i förslaget. I inledningsskedet, när de domaruppgifter som föreslagits för skatterätterna torde kvantitativt betydligt överväga dem som hänförts lill länsrätterna, kunde emellertid skäl finnas för att bibehålla den på nuvarande länsstyrelseorganisation grundade uppdelningen på två domstolar med olika namn. Lagrådet föreslog därför ingen ändring av förslaget i delta avseende. Frågan syntes dock kunna komma i ett annal läge sedan domstolarna varit i verksamhet någon tid och länsrätternas område - såsom torde vara avsikten - betydligt vidgats. Sedan så skett torde del komma att framstå som naturiigt alt en gemensam förvaltningsdomstol fanns i varie län. Denna borde i så fall benämnas länsrätt.

Propositionen 1971:14 var grundad på de av 1970 års riksdag beslutade riktlinjerna och en inom civildepartementet upprättad promemoria (C 1970:3). I motionerna 1971:1217 och 1971:1218 hemställdes om förslag till en organisation med helt frislående förvaltningsdomstolar, 1 den sistnämnda motionen hemställdes också om ett riksdagens uttalande alt den i proposi­tionen föreslagna organisationen endast kunde godtagas som provisorium,

Civilulskottet (CU 1971:9) hänvisade lill statsutskottets vid 1970 års riksdag uttryckta uppfattning (SU 1970:132 sid 9), Den nu föreslagna regleringen av förvallningsrätlskipningen bekräftade, enligl civilutskollels mening, att skatterätt och länsrätt skulle självständigt handlägga och avgöra målen. Det hänvisades också till att landskontorsutredningens förslag om fristående skatteverk och skatterätter i länen skulle övervägas av den år 1970 tillkallade länsberedningen. Propositionen bifölls av riksdagen efter civilut­skollels tillstyrkande i denna del (rskr 1971:52), Till uiskotieis utlåtande hade fogats en reservation lill förmån för frislående länsdomslolar.

Länsberedningen fick i uppdrag alt i anslutning till tidigare verkställda utredningar av länsförvaltningsulredningen, landskontorsutredningen och länsindelningsutredningen (SOU 1967:20-23) saml länsdemokratiutred­ningen (SOU 1968:47) göra en sammanfallande bedömning rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation. Länsbered­ningens förslag innefattade huvudsakligen principiella ställningstaganden.

Länsberedningen yttrade beträffande förvallningsrätlskipningen bl, a, alt det inte fanns någon grund för tvekan om att den regionala förvallnings­rätlskipningen undergått en avsevärd förstärkning och förbättring genom 1971 års reformer. De enhetliga och generellt tillämpliga förfarandereglerna i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen hade i hög grad bidragit till att underiätta arbetet för länsstyrelserna och domstolsorganen i deras rättskip­ning. Med hänsyn till de erfarenheter som vunnits hade länsberedningen inte funnit några bärande skäl för all bryta ut förvallningsrätlskipningen från länsstyrelserna.

Beredningen anförde vidare alt det av förarbetena lill 1971 års omorgani­sation och till inrättandet av de ire förvaltningsdomstolarna syntes framgå.

Prop. 1977/78:170

77

att avsikten varit all dessa domstolar inom en snar framtid skulle föras samman till en regional förvaltningsdomstol. Erfarenheterna av domstolens verksamhet hittills bekräftade att denna linje borde fullföljas. Tillkomsten av faslighetsiaxeringsrätt, även om dess sammansättning var någol olik de bada övriga domstolarnas, utgjorde inle tillräckligt skäl att hålla domstolarna organisatoriskt åtskilda. På grund härav borde av de tre domsiolsorganen i varje län bildas en förvaltningsdomstol, förslagsvis benämnd länsrätt.

I ett särskilt yttrande till länsberedningens betänkande framhölls att organ med allmänna förvaltningsuppgifter och organ med dömande uppgifter borde vara organisatoriskt åtskilda. På sikt torde därför även på förvaltningsrätt­skipningens område byggas upp en organisation motsvarande den inom den allmänna rättskipningen med organisatoriskt fristående förvaltningsdom­stolar också i första instans.

Vid remissbehandlingen av länsberedningens belänkande uttalade sig endast en mindre del av remissinstanserna om förvaltningsrättskipningens organisation. Förslagen om sammanslagning av länsdomstolarna till en länsrätt och om utredning av tillförandet av nya målgrupper fick ett positivt mottagande. När det gäller frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning var remissinstanserna inte lika eniga.

Länsberedningens uppfattning att domstolarnas organisatoriska anknyt­ning till länsstyrelserna skulle behållas delades bl. a. av 14 länsstyrelser. Av dessa hade sex avgett enhälliga yttranden medan det vid åtta avgavs reservationer. Av återstående tio länsstyrelser ansåg sju atl det i princip var motiverat att frågan om utbrytning av förvallningsrätlskipningen utreddes. Tre länsstyrelser ansåg alt tillräckliga erfarenheter ännu inle kunde anses ha vunnits för att aktualisera en utbrytning. På sikt kunde det emellertid finnas skäl att utreda frågan.

Åtskilliga remissinstanser med anknytning till rättsväsendel t, ex. justitie­kanslern, kammarrätterna och hovrätten för Västra Sverige, avstyrkte länsberedningens förslag och fann övervägande skäl tala för alt länsdomsto­larna skiljdes organisatoriskt från länsstyrelserna.

I proposUionen 1975/76:168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation anförde departements­chefen beträffande förvaltningsrättskipningen atl övervägande skäl talade för sammanslagning av länsdomstolarna. En utredning med uppgift atl överväga organisatoriska frågor inför en sammanslagning skulle därför tillsättas,

1 fråga om en eventuell utbrytning av länsdomstolarna ur länsstyrelsen anförde departementschefen all erfarenheierna av länsdomslolarnas verk­samhet i allt väsentligt var mycket goda. Han ville särskilt framhålla värdet av den ökade förtroendemannamedverkan i förvallningsrätlskipningen som länsrätternas inrättande hade inneburit. Det hade, enligl departementsche­fen, inte från något håll ifrågasatts alt länsdomslolarna inte skulle fungera helt självständigt vid handläggningen av de mål som ankom på dem. Organisatoriskt rådde en klar åtskillnad mellan domstolarnas verksamhet

Prop. 1977/78:170

78

och skatteförvaltningen. En stor del av den verksamhet som f n, ankommer pä förvaltningsavdelningarna var inle av sådan karaktär att det framstod som lämpligt att den överfördes lill fristående förvaltningsdomstolar. Den hade inle heller något uttalat samband med de uppgifter som ankommer på länsstyrelsen i övrigl, I varje fall i de mindre länen skulle en utbrytning av domstolarna - särskill om den förenades med en vidgning av deras målområde - leda till svårigheter när det gäller atl skapa en effektiv och säker organisation för denna arbetsenhet. Det fanns därför inte anledning att även låta utreda frågan om en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrel­serna.

Propositionen behandlades av konslitulionsutskollel samtidigt med ett fiertal motioner, I motionerna hemställdes atl riksdagen skulle uttala all de regionala förvaltningsdomstolarna i framliden bör vara organisatoriskt fristående från länsstyrelserna respektive atl domstolarnas ställning skulle utredas med sikte på atl de skall ges ställning av fristående regionala förvaltningsdomstolar.

Konstitutionsutskottet (KU 1975/76:55) tillstyrkte propositionens förslag och avstyrkte motionerna. Enligt utskottets mening motiverade de organi­satoriska nackdelar som skulle uppslå vid en utbrytning atl domstolarnas anknytning lill länsstyrelsen behölls. Enligt utskotlets mening arbetade domstolarna i sin dömande verksamhet redan helt självständigt och obero­ende.

Till utskottets betänkande såvitt avsåg de regionala förvaltningsdomsto­larnas ställning avgavs reservation vari anfördes att utskottet hade bort uttala all starka skäl fanns för atl nu fatta principbeslut om fristående regionala förvaltningsdomstolar. Den av departementschefen föreslagna utredningen borde inriktas på detta. Som skäl för delta kunde bl. a. anföras att allmänhelens tilltro till länsrätternas oberoende ställning därvid skulle ökas. Som anförts i någon av motionerna fanns en risk för att många medborgare inle uppfattade de regionala förvaltningsdomstolarna som fristående ulan som en del av länsslyrelsemas verksamhet som förvaltningsräitslig myndig­het.

Enligl reservanternas mening talade starka principiella skäl emot en ordning som innebär alt del dömande organet i t. ex. en skalteprocess har sill kansli inom samma myndighet som den fiskala parten i skatiemålet. Det är uppenbart atl domstolarnas oberoende och jävsfria ställning skulle förstärkas om det organisatoriska sambandet med länsstyrelsen upphörde.

Den nuvarande ordningen skapade också enligl reservanterna svårigheter av praktisk natur. Den hindrar en nödvändig integration mellan de regionala förvaltningsdomstolarna och kammarrätterna och regeringsrätten. En utbrytning av länsdomslolarna kunde möjliggöra en organisatorisk uppbyggnad av rättskipningen på detla område som i huvudsak stämde överens med vad som gällde för de allmänna domstolarna. Beträffande domarutbildning och domarkarriär skulle en sådan ordning innebära en klar

Prop. 1977/78:170

79

fördel.

1 frågan om de regionala förvaltningsdomstolarnas ställning företogs lottning i riksdagen. Lotten utföll så alt utskoltels hemställan bifölls.

13 Överväganden och förslag 13.1 Inledning

Förvallningsrätlskipningen i vårt land har reformerats genomgripande under 1970-talet. Reformerna har i första hand gällt de högre instanserna. Kammarrätt har getts en liknande ställning som hovrätt inom del allmänna domstolsväsendet och organisationen har under sex år betydligt mer än fördubblats. Regeringsrätten har liksom högsta domstolen (ätt ställning som i huvudsak prejudikalinstans.

Även förvaltningsrältskipningen i första instans har undergått föränd­ringar men varken reformerna eller resursförstärkningarna har varit tillnär­melsevis lika omfattande som de i högre instans. Av ålder är tyngdpunkten i första instans förlagd lill länsnivå, och verksamheten är där alltjämt inordnad i länsstyrelserna. Sedan 1971 är dock förvallningsrätlskipningen även där lill väsentlig del organiserad på domstolar. Denna förändring var emellertid inte djupgående på samma sätl som kammarrätts- och regeringsrätlsreformerna. Huvudinnebörden var atl de tidigare prövningsnämnderna ersattes av länsskatteräiter som inom länsstyrelsernas ram skildes organisatoriskt från den fiskala skatteadministrationen. Därutöver inrättades länsrätter för vissa allmänna förvaliningsmål.

Länsdomslolarnas organisatoriska ställning har varit föremål för diskus­sion alltsedan förarbetena lill 1971 års reform. Redan då förordades från olika håll, bl. a. av lagrådet, all dessa domstolar skulle även i organisatoriskt avseende fä en fullt frislående ställning liksom övriga domstolar i vårt land. Dessa reformkrav har återkommit med ökad styrka under de år som gått sedan omorganisationen 197l.Kommitténshuvuduppgiftäratlulredaochta ställning i denna fråga. Enligl direktiven bör länsdomstolarna ges en fristående ställning om inte avgörande praktiska skäl befinns tala för en fortsatl anknytning till länsstyrelserna.

Då frågan om länsdomslolarnas organisatoriska ställning behandlas i dag, måste den ses i sammanhang med domstolarnas allmänna arbelssiluation. Under de gångna åren har länsdomstolarna haft att arbeta under allt större svårigheter. Delta har bl. a. kommit lill uttryck i alt målbalanserna stigit kraftigt, från drygl 100 000 mål under de första tre åren efler 1971 till över 190 000 mål 1977. Av denna ökning hänför sig omkring 80 000 mål lill skaitemålen.

Kommittén har mot denna bakgmnd funnit alt en större reform nu är påkallad även i fråga om förvaltningsrältskipningen på länsnivå. Sådana avgörande praktiska skäl för atl behålla den nuvarande anknytningen till

Prop.1977/78:170

80

länsstyrelsema, som direktiven talar om, föreligger enligt kommitténs mening inte. Även om en utbrytning av domstolarna pä kort sikt kan medföra vissa praktiska problem har kommittén ansett att fördelarna med att inordna länsdomslolarna i förvaltningsdomstolsorganisationen överväger klart. Kommitténs förslag innebär därför att länsdomstolama bryts ut till fristående regionala förvaltningsdomstolar,

1 del följande utvecklar kommittén först de allmänna principiella motiv som talar för fristående länsdomslolar. Därefter redovisar kommittén synpunkter på den nuvarande länsdomstolsorganisationen, I två avsnitt skisserar kommittén principerna för en ny domslolsorganisalion och för länsstyrelsernas omorganisation med anledning av länsdomstolarnas utbryt­ning. Kommittén drar därefter upp riktlinjer för en ny domslolsorganisalion och berör avslutningsvis mellankommunala skatterätten samt resurs- och förfatlningsfrågor,

13.2 Principiella motiv för fristående länsdomstolar

De principiella motiven för kommitténs förslag till ny organisation för länsdomslolarna sammanhänger givetvis med den allmänna syn på rättssä­kerheten som ligger lill grund för utformningen av vårt domslolssystem. Kommittén vill starkt betona rättssäkerhetssynpunkterna. Det är en viktig rättspolitisk angelägenhet all finna en organisationsform för förvaltnings­rättskipningen på länsnivå som medger högsta möjliga standard i fråga om rättssäkerhet och som skapar bästa möjliga förtroende hos allmänheten.

De uppgifter som för närvarande ligger hos länsdomslolarna är av slor betydelse för de enskilda. Tyngdpunkten ligger på skaitesidan. Betydelsen av alt verka för en god rättssäkerhet på detta område behöver knappast utvecklas. Också den rättskipning som förekommer vid länsrätterna, t, ex, administrativa frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, har genomgri­pande betydelse för den enskilde.

All på olika sätt verka för att höja rättssäkerheten inom förvaltningen är enligl kommitténs mening över huvud tagel en angelägen uppgift. Det följer av atl den offentliga förvaltningsapparaten och författningsregleringen ständigt ökar i omfattning och blir allt svårare för de enskilda medborgarna alt överblicka.

En grundläggande garanti för rättssäkerheten ligger i alt domstolar och domare haren självständig ställning. I regeringsformen 11 kap. 2 i; slås fast alt ingen myndighet fär bestämma huren domstol skall döma i det enskilda fallel eller hur en domstol i övrigl skall tillämpa en rättsregel i ett särskill fall. 1 regeringsformen finns också regler som garanterar domarnas självständighet i dömandet, t. ex. reglerna om oavsättlighet.

Dessa regler gäller även för länsdomslolarna. Deras självständiga ställning garanteras alltså i regeringsformen. Vidare finns det i 25 fj länsstyrelsein­struklionen närmare föreskrifter för domstolarnas verksamhet som ytlerii-

Prop. 1977/78:170

81

gare markerar domstolarnas självständighet gentemot länsstyrelsen. Kommittén har inle heller funnit annat än atl länsdomstolarna också i praktiken intar en självständig ställning i sin dömande verksamhet.

Principen om domstolarnas självsländighet är emellertid inte knuten endast till själva dömandet. 1 fråga om den allmänna rättskipningen har den också kommit lill uttryck vid domstolsadminislrationens organisation och i speciella garantier för att domartillsältningar sker i former som tryggar kvalitet och rättssäkerhet. Belysande är diskussionerna kring inrättandet av domstolsverket som central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet. Farhågor yppades för att denna administrativa omorganisation skulle medföra risker för domstolarnas självständighet. Dessa synpunkter blev föremål för ingående överväganden. Särskilda bestämmelser infördes i instruktionen för domstolsverket för alt garantera atl intrång inle skulle ske i domstolarnas självsländighet genom styrning från den centrala myndighe­ten.

Länsdomstolarnas administrativa anknytning lill länsstyrelserna är princi­piellt felaktig mot bakgrund av de värderingar som anlades av statsmakterna i samband med domstolsverkets inrättande. Den känslighet för principen om dömandets självständighet och integritet som visades då måste enligt kommitténs mening beaktas då en omorganisation av förvaltningsrältskip­ningen på länsnivå övervägs.

Sedan gammalt har det ansetts angeläget alt i fråga om förslag till domartjänsler ha en ordning som säkerställer en sakkunnig bedömning av olika sökandes kvalifikationer för sådan tjänst. För de allmänna domstolarna och kammarrätterna gälleratt tillsättning av domtjänster sker efter förslag av en Ijänsleförslagsnämnd som är tillskapad i första hand för just detta ändamål. Av nämndens ledamöter är f n, sju yrkesverksamma domare. Bland ledamöterna finns bl, a, högsta domstolens och regeringsrättens ordförande samt en hovrättspresident och en kammarrälispresident.

För länsdomstolarnas del gäller atl förslag lill domartjänsler lämnas av länsslyrelsemas politiskt sammansatta styrelser som i princip saknar domar­inslag. Tillsätlningsförfarandet är alltså ett annal i fråga om länsdomartjäns-ter än del som gäller för domartjänster i övrigl. Del framstår som självklart att samriia ordning i fråga om domartillsättningar bör gälla vid länsdomstolarna som vid andra domstolar.

En annan skillnad mellan länsdomstolarna och övriga domstolar ligger i den ordning som gäller i fråga om budgeibehandling och resurstilldelning. Länsdomstolarnas behov blir föremål för prövning gemensamt med övriga funktioner inom länsstyrelserna. Del blir alltså fråga om atl genomföra en samlad prioritering av behoven inom så olika områden som förvaltnings­rällskipning, samhällsplanering, skatteförvaltning etc. Inom domstolsvä­sendet i övrigt förekommer ingen liknande avvägning på myndighetsnivå mellan rättskipningens behov och andra samhällsuppgifter. Med hänsyn lill att länsdomstolarna är första instans i förvaltningsdomstolsorganisationen är

6 Riksdagen 1977178. I saml Nr 170

Prop. 1977/78:170

82

det angeläget att få en sådan ordning alt deras resursbehov kan bedömas och avvägas mot resursbehoven vid övriga förvaltningsdomstolar.

Avvikelserna i fråga om länsdomslolarna från vad som eljest gäller inom domstolsväsendet är historiskt betingade, Förvaltningsdömandet har över huvud tagel långtifrån samma gamla fasta traditioner som de allmänna domstolarna i vårt land. Före 1971 års genomgripande förvaltningsrälisre­form var förvaltningsrällskipning i domstolsform undantag och blandning av förvaltning och rättskipning huvudregel.

Förvaltningsrättsreformen 1971 markerar en brytning med tidigare princi­per. Som förul nämnts innebar reformen att regeringsrätten fick ställning som i huvudsak en prejudikat instans och att kammarrätt sköts in som mellanin­slans före regeringsrätten i flertalet mål som går till regeringsrätten. Enda undantaget av större betydelse är kommunalbesvärsmålen som går från länsstyrelse till regeringsrätten utan alt passera kammarrätt eller, i fråga om landstingsmålen, direkt till regeringsrätten.

Regeringsrätten och kammarrätterna har ställning som allmänna förvalt­ningsdomstolar. De sorterar liksom de allmänna domstolarna under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet.

Förvaltningsrättsreformen var inle bara principiellt genomgripande. Stats­makterna harockså gjort betydande satsningar på att fullfölja reformen på det organisatoriska planet. En kammarrätt med nio avdelningar 1971 har blivit fyra kammarrätter med 23 avdelningar 1977, Av dessa har två kammarrätter och åtta avdelningar kommit till 1974 och senare. Denna utbyggnad har genomförts i full politisk enighet i principfrågorna. De meningsskiljaktigheter som har förekommit i riksdagen har inskränkt sig till frågor om lokaliserings­orter och utbyggnadstakt,

Förvaltningsrätlsreformen innebar en förstärkning av domstolsorganisa-lionen på förvallningssidan. Organisationen är emellertid ofullkomlig så länge den inte också omfattar första instans. På den allmänna domslolssidan är organistionen uppbyggd med tre nära sammanknutna instanser, tingsrät­ter, hovrätter och högsta domstolen, Samma principer - grundade i samma rätissäkerhetskrav - gäller för alla tre instanserna. Full enighet råder om atl rättssäkerheten kräver ett ireinstanssystem även på förvaltningssidan. Här föreligger emellertid den skillnaden att första instansen, länsdomslolarna, inle är integrerad med de högre instanserna utan är organisatoriskt inbyggd i länsstyrelsema, I princip innebär detta delsamma som om lingsrälterna skulle ingå i samma organisation som åklagarväsendet. Ordningen medför också praktiska nackdelar i samtliga tre instanser, som kommittén skall närmare utveckla i detta avsnitt.

Den blandning av förvaltnings- och rältskipningsuppgifter som före­kommer vid länsstyrelserna utgör avsteg från en princip som bragts till klara uttryck på flera andra håll under senare år. Utöver 1971 års förvaltningsrätts-reform och diskussionerna kring domstolsverkets inrättande kan erinras om förslagen lill omorganisation av besvärsavdelningarna vid patent- och

Prop. 1977/78:170

83

registreringsverket och riksförsäkringsverket. Skillnaden mellan förvaltning och rättskipning utvecklas också i förarbetena till 1975 års regeringsform. Även 1971 års länsslyrelsereform innebar givetvis ett principiellt bejakande av tanken, all dömande bör skiljas frän förvaltningen, om än principen inte fullföljdes till i administrativt hänseende fristående länsdomstolar.

Den alltmer markerade strävan att hålla förvaltning och rättskipning åtskilda har en viktig motivering i önskemålet all garantera bäsla möjliga förtroende hos allmänheten för förvaltningsrältskipningen. Man kan visser­ligen säga atl gränsen mellan förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas verksamhet är flytande. Förvaltningsmyndigheterna sysslar i slor utsträck­ning med rent rätlstillämpande verksamhet och domstolarna överprövar förvaltningsmyndigheters beslut. En viktig skillnad mellan förvallnings-myndigheternas och domstolarnas ställning är emellertid alt många förvalt­ningsmyndigheter - i motsats lill domstolarna - också har att företräda offentliga intressen och är skyldiga alt ifråga om vissa slag av verksamhet följa direktiv som utfärdats av regeringen eller andra överordnade myndig­heter för särskilda fall.

Betydelsen i allmänhet av atl stärka medborgarnas förtroende för myndig­heterna har vunnit ökad uppmärksamhet under senare tid. Denna synpunkt var bl. a. en av de vägledande då en arbetsgrupp tillsattes 1976 för översyn av kontakterna mellan medborgare och samhällsorgan. Den allmänna enigheten i fråga om grundsyn på dessa problem betonas av all direktiven för arbetsgruppen i alll väsentligt fick ligga till gmnd för arbetet i den pariamentariska kommitté (byräkratiutredningen) som ersatte arbetsgmppen efter regeringsskiftet hösten 1976.

Den nuvarande länsförvaliningsorganisationens dubbla uppgift att samti­digt företräda offentliga intressen och alt avväga den enskildes intressen mot de offentliga kan skapa bristande tilltro till länsdomslolarna hos allmänheten. Kommittén lägger stor vikt vid denna synpunkt även om kommittén inte för egen del hyser någon tvekan om länsdomslolarnas både vilja och förmåga alt verka självständigt och opartiskt. Del är en angelägenhet av största vikt att sörja för atl allmänheten också i praktiken hyser förtroende för domstolarnas opartiskhet. Särskilt gäller detta i de fall där del saknas tväpartsförfarande och där det föreligger risk för atl domstolen uppfattas både som motpart och domstol.

Länsdomstolarnas anknytning lill länsstyrelsen medför också atl samma myndighet handhar både tillsynsfunktion och dömande funktion. Denna dubbelstäUning missuppfattas lätt av allmänheten. Det ställs höga krav på de tjänstemän som skall fullgöra arbetsuppgifter inom både myndigheten (länsstyrelsen) och domstolen. När det gäller skatterätternas verksamhet har i olika sammanhang anförts alt allmänheten har svårt all skilja laxeringsin­tendenlens uppgift som företrädare för den fiskala sidan från länsskatterät­tens uppgifi som rättskipande organ.

Kommittén vill i detla sammanhang nämna att den vid sina överiäggningar

Prop. 1977/78:170

84

med tjänslemän vid länsdomstolar särskill ställt frågan hur de uppfattar allmänhetens inställning lill dessa domstolar. Vid ett sammanträde med representanter för såväl förvallningslänsrådens förening och länsdomarför­eningen som annan personal uttalades från samtliga håll åsikten, all allmänheten ofla missuppfattar domstolarnas ställning och att detta måste ses som en olägenhet.

Samhällets snabba utveckling med allt mer omfattande regler som griper in i medborgarnas liv gör enligt kommitténs mening alt allmänhelens förtro­ende för länsdomslolarna måste tillmätas avsevärt större vikt i dag än vid länsstyrelsernas omorganisation 1971.

En omständighet som i detta fall ger en alldeles särskill tyngd ål synpunkten om allmänhetens förtroende är RS-reformen, Statsmakterna har gjort ännu större satsningar pä denna reform än pä 1971 års förvallnings-rättsreform. Hittills har 876 nya tjänster inrättats och ytterligare ca 600 omfattas av kommande etapper. Syftet är att åstadkomma en väsentlig förbättring av taxeringsförfarandet i första instans. Det är enligl kommitténs mening i hög grad angeläget atl detta kombineras med förbättringar i nästa instans, dvs. i länsskatterätterna, och all särskild uppmärksamhet ägnas möjlighetema till reformer som kan stärka medborgarnas förtroende för skatterätiskipningen. En domslolsorganisalion som avviker från det gängse mönstret genom att den fiskala verksamheten och skatterättskipningen hör till samma förvaUning inger därför betänkligheter.

Mot de synpunkter som utvecklats här kan invändas att den nuvarande organisationen även är lill fördel för förvaltningsrältskipningen genom atl tjänstemännen vid länsdomstolarna får erfarenhet av praktiskt förvaltnings­arbete genom sin samtidiga ijänslgöring vid länsstyrelsen. Kommittén vill också för sin del understryka all sådan erfarenhet är av betydande nytta för den dömande verksamheten. Den bör emellertid vinnas på annat sätt än genom alt tjänstemännen samtidigl utövar myndighetsfunktioner och dömande funktioner. En sådan dubbelstäUning bör undvikas av de skäl som anförts i del föregående, I stället bör man verka för ett naturiigt personalul­byie mellan förvaliningsdomstolar-.a och bl. a. länsstyrelserna. Detta ligger också i linje med statsmakternas strävanden beträffande förvaltningsdomar­karriären efter 1971 års reform. Del finns därför enligl kommitténs mening inte fog för farhågor atl länsdomstolarnas utbrytning ur länsstyrelserna skulle leda till några nackdelar från nu berörda synpunkter.

Sammanfattningsvis finner kommittén sålunda att starka principiella skäl lalar för en organisation med fristående länsdomslolar som integreras med den allmänna förvallningsdomslolsorganisalionen. En sådan reform skulle inte bara ansluta till vad som gäller för domstolsväsendet i övrigl och la lill vara allmänna rättssäkerhetssynpunkter som kommittén finner angelägna. Kommittén fäster också slor vikt vid att förslaget innebär ett konsekvent fullföljande av tre reformlinjer om vilka full politisk enighet råder, Förvalt­ningsrätlsreformen 1971 fullföljs genom all den då uppbyggda domslolsor-

Prop.1977/78:170

85

ganisationen fullbordas med att även första instans infogas i systemet, RS-reformen kompletteras genom atl taxeringsförfarandet i andra instans -skatlerältskipningen på länsnivå - förstärks. De strävanden att stärka medborgarnas förtroende för myndigheterna som kommit till uttryck bl, a. genom byråkratiutredningen men även på flera andra sätt fullföljs genom att förvaltning och rättskipning särskiljs på länsnivå,

13.3 Synpunkter på den nuvarande organistionen

Kommittén övergår till att redovisa slutsatserna av sina utredningar rörande den nuvarande länsdomstolsorganisalionen och utvecklingen under de sex år den fungerat.

Kommittén har sammanställt uppgifter om målulvecklingen under sexårs­perioden 1971-1977 i tabell 1 sid, 53.

Uppgifter har lämnats om inkomna,avgjorda och balanserade mål tolalt för hela riket, med uppdelning på kategorierna länsrällsmål, fastighetstax­eringsmål och övriga skallemål. Uppgifterna är inte exakta beroende på brister i länsstyrelsernas statistik, men avvikelserna gäller endast detaljer och berör inle huvudlendenserna.

Den sammanlagda målbalansen dvs, antalet i länsdomstolarna innelig­gande oavgjorda mål har, som förul nämnts, ökat från drygt 100 000 till över 190 000 mål. Balansen motsvarar i dag ungefär ett års målavverkning. Utvecklingen är givetvis i hög grad oroande. Den får enligt kommitténs mening under inga förhållanden tillålas att fortsätta, 1 stället är det angelägel alt åigärder vidtas för atl successivt minska balanserna.

Del bör observeras att balansökningen har inträffat under de senaste tre åren. Dessförinnan kan endasl en svag stegring noteras som inte var ägnad all inge några farhågor. Delta klarlägger, mot vad som ibland hävdas, att själva 1971 års reform, med övergång till mera klart domstolsmässiga former, inle kan ses som en orsak lill den negativa utvecklingen.

Utan tvivel har 1975 års fatighelslaxering bidragit till balansökningen under de senaste åren. Emellertid måste beaktas all statsmakterna tillsköl 4 milj, kr, som en tillfällig resursförstärkning jusl för alt möta de särskilda problemen med fastighetstaxeringen. Liknande resursförstärkningar hade inte getts vid tidigare tillfallen.

Det slår helt klart att problemen är koncentrerade till skaitemålen. Antalet inkommande länsrättsmål har under hela perioden tämligen konstant varit någol över 30 000 åriigen, och en balans på 10 000 mål torde få anses godtagbar.

I fråga om skattemålen kan noteras atl det inte är någon klar tendens lill ökad mållillströmning. Först del senaste året uppvisaren klart högre siffra än tidigare år. En bedömning för samtliga nuvarande målgmpper i länsdoms­tolarna visar alt dessa ökal från ca 190 000 mål om årel under början av 1970-lalel till r n. omkring 215 000 mål, dvs. för hela perioden med omkring 25 000

Prop. 1977/78:170

86

mål. Härav faller ca 20 000 mål på de senasie ire åren och huvuddelen på skaitemålen. Länsskallerätternas balanser av andra mål än faslighetstax­eringsmål låg under de första tre åren på drygt 90 000, med endast en svag tendens till stegring. En balans av denna storlek lorde (ä anses godtagbar. Ökningen under de senasie tre åren uppgår till ca 80000 mål. Denna ökning kan ej anses godtagbar utan har lett till en besvärande överbalans.

Organisationen har under den gångna sexårsperioden förstärkts med en domartjänst och 43 andra juristtjänster. Även de sistnämnda har genom göromålsförordnanden i viss utsträckning kunnat utnyttjas för dömande. Av de 44 tjänsterna haren tillkommit under de senaste tre åren. Härtill kommer alt 15 tjänster i byråsekrelerarkarriären och 22 biträdesljänster lillförts förvallningsavdelningarna, varav alla utom en tjänst under de senaste tre åren. Vissa av dessa tjänster har inom förvallningsavdelningarna blivit tilldelade domstolarna. Del är dock oklart hur många tjänster det exakt rör sig om. Förstärkningen av domartjänster har inte alls stått i paritet med tillskottet av handläggartjänster. Vidare tillkommer alltså det totalbelopp på 4 milj. kr. som anvisades i samband med 1975 års fastighetstaxering.

Siffroma visar enligt kommitténs mening bl. a. atl endasl tilldelning av handläggartjänster eller särskilda medel inle är adekvata åtgärder för att komma lill rätta med problemen. Förstärkningarna har inte heller medfört en ökad målavverkning. Hela den dömande organisationen måste tas med i bilden.

Del står klart all länsdomslolarna måste tilldelas ökade resurser. Emel­lertid kan varken måltillströmningen, resurstilldelningen eller fastighetstax­eringen ge en uttömmande förklaring lill den negativa utvecklingen, även om dessa faktorer givetvis haft väsentlig betydelse. Också svagheter i själva organisationen har bidragit. Del är därför angeläget atl även organisationen ses över så atl den får bästa möjliga utformning både från principiella synpunkter och från effektivitetssynpunkt.

Kommittén har gjort en detaljerad analys av organisationen och målut­vecklingen i varje län. Från varje länsstyrelse har inhämtats uppgifter om befintlig personal med bl. a. uppskattad fördelning av deras arbele mellan domstolsverksamhel och andra göromål. Vissa resultat har redovisats i tabell 3, sid. 58, Vidare har inhämtats uppgifter om inkomna, avgjorda och balanserade mål vid varje länsdomslol för vart och ett av de senasie åren.

Del har visat sig att förhållandena växlar kraftigt mellan domstolarna i de olika länen på ett sätl som saknar motsvarighet vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, Detla gäller i fråga om personal-sammansättningen, förhållandet mellan antal domare och antal föredragande etc. Det gäller också i fråga om organisationens styrka i förhållande till mållillströmningen, den genomsnittliga målavverkningen och liknande förhållanden, Någol entydigt samband mellan balansutvecklingen och de organisatoriska förhållandena har inte kunnat utläsas ur siffermaterialet.

En iakttagelse är att olika faktorer på personalsidan har en betydande

Prop. 1977/78:170

87

inverkan. Länsdomslolarna är små och sårbara enheter. Enstaka personal­förändringar, vakanser och liknande omständigheter kan fä mycket kraftiga genomslag i arbetsresultaten. Statistiken visar rentav flera extrema inslag som kunnat förklaras med speciella lokala förhållanden.

Länsdomstolarna kan i mycket liten utsträckning räkna med atl fä hjälp av annan personal i länsstyrelsen i besvärliga arbetssituationer, "Personalström­men" går nästan genomgående från länsdomslolarna till länsstyrelsen i övrigt, främsl lill skatteavdelningen. Endast i enstaka fall sker förflyttningar i motsatt riktning och då vanligen till de högre befordringstjänsterna. Tillfäl­liga personalförstärkningar kan knappast erhållas,

Länsdomslolarna har förhållandevis både färre och lägre tjänster än inle endast domstolar i allmänhet ulan också t. ex, länsstyrelsernas skatteavdel­ningar. Detta medför att särskill de yngre juristerna söker sig till skatteav­delningen eller annan verksamhet efter någon lids tjänstgöring vid domstol. Denna tendens accentueras givetvis av RS-reformen, Länsdomstolarna blir på så sätl ofla av med kvalificerad personal och måste söka anställa ny personal som fär läras upp. Denna strömning från länsdomstolarna till skalleavdelningen i förening med svårigheterna att fä extra personal vid vakanser vållar stora problem för länsdomstolarna.

Kommittén vill häråterknyta till de principiella synpunkter som utvecklats i det föregående. De starka variationer som förekommer mellan länen har en klar rättssäkerhelsaspekt. De är inle bara ullryck för all systemet brister i effektivitet. De kan sägas innebära att den rättsvård som erbjuds allmänheten växlar väsentligt från län till län på ett sätt som inte kan anses godtag­bart.

Sammanfattningsvis ger utredningen bilden av en sårbar och oenhetlig organisation som brister i fråga om samordning, planering och överblick. Detta får ses som en oundviklig följd av uppdelningen på 24 enheter utan inbördes organisatoriskt samband. En viktig faktor är också länsledningarnas begränsade möjligheter alt påverka verksamheten. De fär inte delta i domstolarnas arbete och lill slor del inte heller i skötseln av förvaltningsav­delningen i övrigt.

Utredningen ger enligt kommitténs uppfattning vid handen att länsdom­stolsorganisationen måste reformeras och förstärkas. Vid utformningen av en ny organisation måste eftersträvas ell väsentligt större mått av fasthet och enhetlighet än som kännetecknar nuläget.

13.4 Riktlinjer för en ny länsdomstolsorganisation

De principiella synpunkter som utvecklats i del föregående och slutsat­serna av undersökningarna rörande den nuvarande organisationen pekar i samma riktning. En reform bör innebära all länsdomstolarna bryts ul ur länsstyrelserna och blir frislående regionala förvaltningsdomstolar, som integreras i den allmänna förvaltningsdomstolsorganisalionen. Kommittén

Prop. 1977/78:170

88

föreslår därför en reform av denna innebörd. Den ger enligt kommitténs bedömning adekvata lösningar på de problem som föreligger i dag.

Domstolarna förs in under domstolsverket som central förvaltningsmyn­dighet. Därmed får man den möjlighet till samordning som inle går att åstadkomma inom länsslyrelseorganisalionen, Länsdomslolarna fåren ställ­ning till kammarrätterna motsvarande den som tingsrätterna har lill hovrät­terna. Genom denna anknytning garanteras länsdomstolama atl vid behov få de personalförstärkningar som inte kan fås i nuläget. Över huvudtagel ser kommittén betydande fördelar i att sammanföra länsdomstolarna med kammarrätterna och de allmänna domstolarna under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Det befordrar en bättre personalplanering, rekrytering och personalpolitik i allmänhet. Man öppnar möjligheter som saknas i dag att anpassa domstolarna i första och andra instans till varandra och över huvud tagel ge bättre arbetsförutsättningar för domstolarna. De nuvarande starka variationerna mellan länsdomslolarna ger klart belägg för att del behövs en sammanhållen administration och en bällre överblick över både personalsituationen och målulvecklingen än vad som kan åstadkommas med 24 organisatoriskt åtskilda enheter.

En reform i angiven riktning innebär också atl domarkarriären anpassas efter hovrättskarriärens mönster. Domarkarriären vid länsdomslolarna är f n. mycket sluten. Cirkulationstjänstgöring mellan domstolarna och läns­styrelsens övriga enheter förekommer sällan. Här ligger en starkt bidragande orsak till att länsdomstolarna blivit så känsliga för växlingar i arbetssituatio­nen. Den relativa isoleringen gör också atl domarna kan ha svårighet att fä den bredd och erfarenhet som allmänt eftersträvas. Del leder till all arbetsuppgifterna blir mindre stimulerande, vilket i sin tur kan återverka på rekryteringen.

En inlregrerad förvallningsdomstolsorganisation med en domarbana efler mönster från de allmänna domslolama skulle - givelvis efter en viss omslällningsperiod - medföra en brytning med dessa förhållanden. Man får en nyttig växeltjänslgöring mellan de tre domstolsinsianserna. Man åstad­kommer ett naturligt samspel mellan inslanserna i personalhänseende och får ett smidigt utnyttjande av personella resurser mellan inslanserna. En betydelsefull följd av en omorganisation skulle också bli alt tjänster motsvarande de allmänna domstolarnas lingsfiskalstjänster inrättas. Läns­domstolarna skulle därmed få ett välbehövligt tillskott samtidigl som de skulle ges större möjligheter att vid behov få extra personal. Just på denna punkt ligger en nackdel i del nuvarande systemet.

Också kammarrätterna får fördel av en integrerad organisation för de tre domstolsinsianserna. De saknar i dag ett led i domarutbildningen mellan fiskals- och kammarrättsrådstjänsierna. Detta led tillförs genom fiskals­ljänslgöring vid länsdomstolarna. För regeringsrätten medför en reform fördelar för föredragandeorganisationen. Denna fogas på ett annal sätt än nu in i en enhetlig domarkarriär.. Regeringsrättens föredragande kommer

Prop. 1977/78:170

89

därmed att ha erfarenhet från domarljänstgöring i både första och andra instans.

Den nya länsdomstolsorganisationen skulle sålunda kunna bidra till att skapa förbättringar i alla de tre inslanserna i förvaltningsdomstolsorganisatio­nen. Också i uibildningshänseende skulle den vara till väsentlig fördel. De yngre domama fär, liksom vid de allmänna domstolarna, genom växeltjänst­göring en nyttig blandning av erfarenheter från första och andra instans och även, som föredragande, från högsta instans. Dessutom öppnas helt andra möjligheter än i dag för personalutbildning genom en samordning av hela domstolsväsendet under domstolsverket.

De nämnda praktiska fördelarna av en reform av den angivna innebörden har också en principiell sida. En kvalitativ förstärkning av förvaltningsdom­stolsorganisationen innebär också en förstärkning av rättssäkerheten. En förstärkning av första instans bör också leda till att, i enlighet med direktivens tankar, tyngdpunkten i processen i större utsträckning förskjuls dit,

13.5 Organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna

Kommittén har enligt direktiven att i stora drag redovisa förslag till de organisatoriska ändringar i fråga om länsstyrelserna som föranleds av förslaget att bryta ut länsdomstolarna. De närmare övervägandena i organi­sationsfrågorna har däremot förutsatts ske i annan ordning än genom kommittén.

På hösten 1976 tillkallades den s. k, OPAL-ulredningen för att verkställa en organisationsöversyn av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter. Samråd har förekommit mellan länsdomstolskom­mittén och denna utredning. Som ell resultat av detta samråd har fram­kommit att det torde vara ändamålsenligt att vidga OPAL-utredningens uppdrag lill atl omfatta även de organisationsfrågor som föranleds av förslaget atl bryta ut länsdomstolarna ur länsstyrelserna.

Från OPAL-utredningens sida har framhållils all del även oberoende av frågan om länsdomstolarnas ställning knappast är möjligt att begränsa utredningens överväganden till all avse endast de funktioner som direkt berör de nuvarande planeringsavdelningarna. Uppgiften måste enligl utred­ningen också vara att överväga om gränsdragningen lill andra avdelningar inom länsstyrelsen är lämplig och riktig, med andra ord att överväga om uppgifter skall över föras //// planeringsavdelningen från andra avdelningar eller tvärtom föras bort från planeringsavdelningen för att sammanföras med liknande verksamhet på andra håll inom organisationen. Gränsdragningen gentemot förvaltningsavdelningen är härvid av särskilt intresse. Del framstår mot denna bakgrund som naturligt att åt OPAL-ulredningen bör överiämnas även de organisationsfrågor som föranleds av länsdomstolskommitténs förslag.

Då länsdomstolarna bryts ut ur länsstyrelserna kommer endast vissa delar av allmänna enheten, däribland bilregistret, alt återstå av den nuvarande

Prop. 1977/78:170

90

förvaltningsavdelningen. Del innebär alt enheten blir så liten all del knappast är tänkbart att låta den finnas kvar som en fristående enhet. Man kan tänka sig fiera olika lösningar på de organisationsproblem som då uppkommer.

Länsdomstolskommittén hareftersamråd med OPAL-ulredningen främst övervägt tre lösningar,

1 olika sammanhang har man diskuterat bl, a, administrativa enhetens och dataenhetens organisatoriska anknytning och ställning. Del är i princip tänkbart att sammanföra dessa enheter med den del som kommer att återstå av allmänna enheten. Fördelarna med en sådan lösning skulle främst vara att man får en storiek på organisationen som motiverar en ställning som avdelning.

Kommittén gör emellertid bedömningen atl nackdelarna med en sädan lösning överväger fördelarna. Den allvariigaste invändningen är kanske att en sådan avdelning skulle bli synneriigen disparat till sitt innehåll med åtföljande svårigheteratt hålla samman och leda avdelningen. En svaghet är också att man skulle på ett olyckligt sätt blanda administrativa uppgifter (stabsuppgifter) med egentliga linjeuppgifter (verksuppgifter).

Kommittén kan sålunda inte förorda den nu skisserade lösningen. Kommittén vill emellertid inte ställa sig hell avvisande lill att den omfattas av OPAL-utredningens överväganden om den från andra synpunkter än de här angivna skulle befinnas värd alt pröva. Den bör dock i så fall kombineras med det principförslag som skisseras i det följande,

I samband med det nu diskuterade alternativet vill kommittén anmärka att del i vart fall blir nödvändigt att särskilt överväga bilregistrets inplacering i länsstyrelsens organisation. Möjligheten lill samordning med daiaenhelen bör särskilt uppmärksammas i del sammanhanget.

De båda övriga alternativ som kommittén diskuterat bygger på den gemensamma huvudprincipen, att man sammanför myndighetsuppgifter av väsentligen juridisk natur som för närvarande handläggs på olika håll inom länsstyrelsen. Sådana uppgifter förekommer förutom på allmänna enheten främst inom planeringsavdelningen men även inom administrativa enheten, t, ex, lönegarantiärenden. De skattejuridiska frågorna har däremot inte diskuterats av kommittén.

Genom en koncentration av myndighetsuppgifter enligt denna princip skulle man åstadkomma en vidgad och sammanhållen juridisk kompelens inom länsstyrelsen. Man skulle tillgodose länsstyrelsens behov av en slagkraftig juridisk bas. Den nuvarande organisationen lider av svagheten att juristfunktioner är utspridda på skilda håll inom länsstyrelsen. En koncen­tration enligt kommitténs tanke skulle innebära en förstärkning. Genom de senare årens starka satsning på aktiv samhällsplanering och en effektivare skatteadministration har enligt kommitténs bedömning de "klassiska" myndighetsfunktionerna kommit någol i bakgrunden, Detla illustreras t, ex. av de brister som redovisats i fråga om länsdomstolarna. En förstärkning av jurist- och myndighetssidan framstår därför som angelägen och skulle ligga

Prop. 1977/78:170

91

väl i linje med kommitténs direktiv, som särskill fäster uppmärksamheten på de uppgifter som är av omedelbar betydelse för de enskilda medborgarna.

Den skisserade principlösningen skulle vidare medföra fördelar från rekryteringssynpunkl genom all den skulle ge juristerna ell vilt arbetsfält. Kommittén vill särskilt understryka vikten av att garantera länsstyrelserna tillgång till kvalificerad juristpersonal. Enligt kommitténs mening bör också länsstyrelsema genom sina omfattande och skiftande arbetsuppgifter ha särskilda förutsättningar atl attrahera goda förvaltningsjurister. Genom en ändamålsenlig organisation borde länsstyrelserna också bl, a, kunna ge en naturiig utbildnings- och rekryteringsbas för förvaltningsdomstolarna liksom dessa bör få en liknande funktion i förhållande till förvaltningsmyndighe­terna. Ett visst växelspel mellan förvaltningsdomstolarna och länsstyrelserna skulle enligt kommitléns mening vara lill ömsesidig nytta.

Kommittén är enig om att föreslå att de organisatoriska problem som uppkommer vid en utbrytning av länsdomstolama löses enligt den huvud­princip som skisserats här, I fråga om det närmare genomförandet har emellertid olika synpunkter framkommit. Meningarna inom kommittén har i stället varit delade kring två alternativ, Å ena sidan har hävdals atl organisationsarbetet bör inriktas på en särskild, fristående juridisk enhet eller avdelning. Å andra sidan har hävdals att den lämpligaste lösningen är all organisatoriskt förlägga den samlade juristfunktionen inom planeringsavdel­ningen.

Utifrån de tankegångar, som antytts av OPAL-ulredningen, innebär del förra av dessa alternativ att vissa myndighetsuppgifter förs bort från planeringsavdelningen, medan det andra innebär att nya uppgifter förs Ull denna avdelning.

Till förmån fördel förra alternativet har framhållits att fördelarna med den tänkta organisationen till väsentlig del sammanhänger just med att jurist­funktionen fär en organisatoriskt fristående ställning direkt under länsled­ningen. Därmed markeras myndighetsutövningens självständighet, vartill kommer att möjligheterna till en god rekrytering främjas. Vidare har framhållits atl planeringsavdelningen redan i dag är heterogen och svårslyrd och att det inte minst mot bakgrunden av länsdemokratikommitténs arbete syns naturiigt atl koncentrera avdelningens arbete på de frågor som kräver ett nära samspel med landstingskommunen och primärkommunema samt med näringslivet och de fackliga organisationerna i länet. Slutligen har också understruktis atl decentraliseringsulredningens arbete lorde medföra att länsstyrelserna även i framtiden kommer alt tillföras nya förvaltningsupp­gifter och att organisationen bör utformas med beaktande härav.

Till förmån företl inordnande av juristfunktionen i planeringsavdelningen har anförts all flertalet av länsstyrelsens juristiskt betonade myndighetsfunk­tioner kommer atl ligga inom denna avdelning sedan länsdomslolarna brutits ut. Det har vidare framhållits att en kvalificerad jurislmedverkan är oundgänglig i avdelningens arbele. En samlad juristfunklion kan knappast

Prop. 1977/78:170

92

åstadkommas utan att även planeringsavdelningens juridiska enhet överförs dit, och detla skulle innebära en försvagning även om ett fristående rättssekretariat skulle få till en av sina huvuduppgifter att ge service åt planeringsavdelningen. Denna behöver, har det framhållits, daglig juridisk medverkan i det löpande arbetet.

Efiersom uppgiften endast är att i stora drag ange den organisatoriska lösningen och del vidare arbetet torde få ske inom OPAL-ulredningen, har kommittén enats om att förorda, alt lill OPAL-ulredningen överiämnas att överväga båda de alternativ för den samlade jurislfunktionens organisato­riska inplacering i länsstyrelsen som skisserats här.

13.6 Organisation och arbetsfomer m. m. för utbrutna länsdomstolar

Länsdomstolarna har under den tid de varit i verksamhet kommit atl framstå alltmer som en enda domstol. De har idag skilda kompelensområden men funktionerna upprätthålls i slor utsträckning av samma personer. Nämndemän och i ökande omfattning även ordföranden tjänstgör i såväl länsrätt som länsskatterätl. Det kan förekomma att mål i dessa domstolar av praktiska och ekonomiska skäl avgörs samma dag av samma personer. Dessa fungerar då vid handläggning av skattemäl som länsskatterätl och vid handläggning av t, ex. körkortsmål som länsrätt,

Enligl direktiven bör utgångspunkten vara alt de tre länsdomslolarna slås samman. Inte heller enligl kommitléns mening finns det längre några skäl att behålla uppdelningen på tre domstolar. En sammanslagning av domstolarna hindrar inte alt särskilda regler gäller angående rättens sammansättning vid avgörande av fastighetstaxeringsmål.

Kommittén föreslår därför all länsskalierälten, länsrätten och faslighels­taxeringsrätten slås samman till en domstol med ett kompetensområde som motsvarar vad de tre länsdomstolarna tillsammans har i dag. Den samman­slagna domstolen bör kallas länsrätt.

En omorganisation av länsdomslolarna bör inte försvåras eller tyngas av att man samlidigt tar upp frågor om förändringar av de bestämmelser som reglerar handläggningen av de olika målen och ärendena i annan mån än vad som kan föranledas av sammanslagningen till en länsdomstol,

13.6.1 Länsrätternas domkretsar m. m.

Kommittén har övervägt om det finns skäl atl ändra länsdomstolarnas nuvarande domkretsar med anledning av all anknytningen till länsstyrelsen upphör. Ett sådant skäl skulle vara atl den sammanslagna och utbrutna länsrätten blir en alllför liten enhet för att kunna arbeta rationellt och effektivt om den endast har länet som verksamhetsområde.

Som argument för en vidgning av länsrätternas domkretsar har anförts bl, a, effektivitetsskäl. Kommittén har emellertid stannat för att föreslå atl

Prop. 1977/78:170

93

den nuvarande indelningen behålls. Kommittén har funnit att det, särskilt närdet gäller förvaltningsrättskipning som berör en stor allmänhet, bör fästas slor vikt vid regionalpolitiska och kommunikationsmässiga aspekter. Med hänsyn till de ärendegrupper som kommer all handläggas vid länsrätterna, inte minst skaitemålen, är det angeläget atl länsrätternas verksamhetsom­råde utgörs av ett län. Den regionala förvallningsrättskipningens anknytning lill det egna länet är också av ålder förankrad i allmänhetens medvetande. Enligt kommitténs mening är det sålunda angeläget atl det finns en länsrätt i varje län. Till grund för sin bedömning har kommittén också lagt en analys av det nuvarande sysselsättningsläget vid länsdomstolarna.

Länsdomstolarna i Gotlands län sysselsätter f n, mindre än tio årsarbets­krafter, och bara drygt en domare. Länsdomstolarna i Blekinge län och Jämtlands län bereder sysselsättning för vardera omkring 10-15 heltidsarbe­tande, varav ungefär två domare, Länsdomslolarna i fiertalet län ger arbete åt mellan 20 och 30 årsarbetande, varav två eller tre domare. De län som sysselsätter mest personal i länsdomslolarna är Stockholms län, Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län med omkring 140, 60 resp. 50 helårsar­betskrafter, varav 22 domare i Stockholms län och 8 i vart och ett av Göteborgs och Bohus län och Malmöhus län.

Del kan ifrågasattas om en fristående länsdomstol med det målunderiag som finns i Gotlands län blir en rationell arbetsenhet. Emellertid talar önskemålet om en för hela landet likformig länsdomstolsorganisation liksom övriga förut anförda skäl med avgörande styrka för alt Gotlands län bör utgöra en egen domkrets. Kommittén noterar också att det inom tingsrätls-organisationen i dag finns tingsrätter av liknande storieksordning.

Kommittén har beträffande övriga län funnit att underiag finns för att skapa bärande domslolsenheter, 1 de tre slörsla länsrätterna, dvs de i Stockholms län, Göteborgs och Bohus län och Malmöhus län kommer antalet domare och övriga tiänstemän atl medföra alt länsrätterna lämpligen bör arbela på två eller fiera dömande avdelningar.

Kommittén föreslår alltså atl länet skall utgöra länsrättens domkrets. Utgångspunkten bör vara alt länsrätten skall ha kansli i residensstaden.

13.6.2 Länsrättens anknytning Ull domstolsväsendet

Det ler sig naturiigt atl utbrutna länsrätter förs in under domstolsverkets verksamhetsområde och passas in i den nuvarande organisationen av allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar. De bör så långt det är möjligt och lämpligt få en ställning i förhållande till domslolsverket och kammarrätterna som motsvarar den som tingsrätterna idag har till domslols­verket och hovrätterna. Detta skulle i huvudsak innebära följande.

Det bör åligga domstolsverket alt i egenskap av central förvaltningsmyn­dighet - med iakttagande av länsrätternas självsländighet enligt regerings­formen vid fullgörandet av deras dömande och rättslillämpande uppgifter -

Prop. 1977/78:170

94

leda och samordna verksamheten samt meddela föreskrifter, råd och anvisningar.

Del bör vidare ankomma på domstolsverket atl tillse atl verksamheten vid länsrätterna bedrivs effektivi.

Medel för länsrätternas verksamhet bör anvisas över ett på statsbudgeten gemensamt anslag för samtliga allmänna förvaltningsdomstolar. Domstols­verket bör avge anslagsframställning. Anslaget bör ställas till domstolsver­kets förfogande. Länsrätterna bör av domstolsverket erhålla bemyndigande att förfoga över vissa delar av anslaget. Domstolsverket bör ha att vid sidan av föreskrifter i regleringsbrev fastställa personalorganisation för länsrätterna. Tjänster vid länsrätt som inte inrättas av regeringen inrättas av domstols­verket eller efter bemyndigande av domslolsverket av vederbörande domstolar,

I fråga om tillsättning av tjänster bör utöver vad som anförs i ett senare avsnitt om domarkarriären gälla atl notarienämnden tillsätter tjänst som notarie och alt länsrätten tillsätter arvodestjänst och tjänst i bg 1 C, Övriga tjänster bör tillsättas av domstolsverket. Domstolsverket bör ha att pröva besvär när det gäller tjänst som tillsatts av länsrätt.

Domstolsverket bör svara dels för utbetalning av löner till tjänstemän och ersättningar till nämndemän på grundval av tjänstgöringslistor som upprättas av länsrätten, dels göra utbetalningar av expensmedel efter ulbetalningsbe-sked från länsrätten, Domslolsverket bör vidare svara för personalregislrering och malrikelföring såvitt gäller länsrätternas personal. De slörsla länsrätterna börsjälva svara för löneulräkning, personalregistrering och malrikelföring för sin egen personal,

Domslolsverket bör vidare centralt svara för bl. a, lokal- och utrustnings-frågor, utbildningsfrågor, blankellfrågor och frågor om tekniska hjälpmedel, statistik, beredskap, säkerhet och sekretess samt för olika ADB-rutiner,

13.6.3 Domarbana och ijänsleorganisation vid de allmänna förvaltningsdom­stolarna

Enligl kommitléns mening bör domarkarriären i en ny organisation förde allmänna förvaltningsdomstolarna byggas upp efler mönster från de allmänna domstolarna, 1 kommitténs direktiv pekas på att ett väsentligt inslag i domarulbildningen inom de allmänna domstolarna är att tjänstgö­ringen växlar mellan de olika inslanserna. En motsvarande ordning och en i princip gemensam domarkarriär i förvaltningsdomstolama anförs vidare vara ägnad atl stärka kvaliteten på förvaltningsrältskipningen. Kommittén anser atl de möjligheter till utbildning och växeltjänslgöring som domarkarriären vid de allmänna domstolarna erbjuder också bör tas lill vara inom förvalt-ningsdomstolsorganisalionen. Det ligger vidare ett värde i atl de båda domarkarriärerna så långt möjligt görs likformiga bl, a, för att underiätta visst personalutbyte.

Prop. 1977/78:170

95

Efter nolarietjänstgöring bör den som vill söka sig lill förvaltningsdomar-banan börja som fiskalsaspiranl i kammarrätt. Efter fiskalsgodkännande följer tjänstgöring som fiskal i kammarrätten och i länsrätt, som regel inom vederbörande kammarrätts domkrets. Före förordnande som assessor tjänstgör fiskalen som adjungerad ledamot i kammarrätten. Fullgjord adjunkiion bör i princip krävas för alt fä ordinarie domartjänst i kammarrätt eller länsrätt.

Enligt kommitténs mening skulle det vara en fördel om den som antas som fiskalsaspiranl i kammarrätt fullgjort en del av sin notariemeritering i länsrätt. Det är osäkert om de nolarieplalser som kan komma att finnas vid länsrätterna utgör tillräckligt rekryteringsunderlag för kammarrätterna. Det finns inie i dag någol krav på viss tids tjänstgöring vid länsstyrelse. Kommittén anser därför alt man i vart fall inte i inledningsskedet efter en reform av länsdomslolarna bör uppställa någol sådant krav. Dessa förhål­landen bör emellertid beaktas vid den framtida utformningen av notarieme-rileringen,

Fiskalsaspiranter bör liksom hittills antas av kammarrätterna. Dessa bör också meddela förordnanden för fiskaler i kammarrätt och i länsrätt. Förordnande som kammarrättsassessor bör som f n, meddelas av regeringen efler förslag av kammarrätten. Något kungörelseförfarande bör inle längre förekomma. Assessorsförordnanden bör liksom i hovrätterna inte vara knutna till ett visst anlal fasta tjänster utan bör kunna meddelas så snart tillgängliga ledamotsplatser i kammarrätten medger det. Ordinarie domar­tjänsler i länsrätt och kammarrätt, som tillsätts efter ledigförklarande, bör tillsättas efter förslag av tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Nämndens sammansättning kan därvid behöva ändras i förhållande till vad som gäller i dag.

Del utbyte av fiskaler och assessorer mellan hovrätter och kammarrätter som förekommer f n. bör kunna prövas ytteriigare. Det är också värdefullt om det kommer till stånd ett personalulbyie mellan länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna. Inget bör hindra att den som erhållit sin domamt­bildning huvudsakligen i hovrältskarriären söker och erhåller tjänst vid allmän förvaltningsdomstol eller tvärtom. Det bör i likhet med förhållandena på den allmänna domarbanan inle heller föreligga något hinder mot atl en välmerilerad sökande som ej genomgåtl domamtbildning erhåller ordinarie domartjänst vid kammarrätt eller länsrätt.

Personal som inle har juridisk utbildning fullgör i dag viktiga uppgifter som handläggare vid länsdomstolarna. Enligt kommitténs mening bör motsva­rande uppgifter kunna anförtros icke jurister också i de nya länsrätterna. Kommittén anser atl del ligger ett särskill värde i att just dessa domstolar, med hänsyn bl, a, till det myckel stora antalet mål, har tillgång lill erfarna och kunniga handläggare vid sidan av jurislpersonalen.

Den icke juristulbildade handläggande personalen har i dag förhållandevis goda möjligheter lill befordran och växling i arbetsuppgifter inom länsstyrel-

Prop. 1977/78:170

96

serna. Någon motsvarighet härtill finns f n, inle inom förvaltningsdomstols-organisationen. För alt säkerställa rekryteringen för framliden är det angeläget att man uppmärksammar möjligheterna för denna personal att erhålla arbetsuppgifter av liknande art även inom kammarrätterna. Det bör särskilt övervägas att denna personal i mån av kompetens ges kvalificerade tjänster, med berednings- och föredragningsuppgifter. Enligl kommitléns mening bör dessa frågor särskill prövas i del organisationsarbete som skall ske före reformens ikraftträdande.

En annan fråga som måste särskill uppmärksammas gäller utbildningsbe­hovet för den icke juristulbildade personalen. Del är viktigt att någon försämring inle sker på detta område vid en länsdomsiolsreform. Kommittén förutsätter all denna fråga las upp lill prövning i lämplig form under det fortsatta organisationsarbetet.

f3.6.4 Arbetsfördelning I länsrätterna m. m.

Domargöromålen i länsrätten bör i princip fullgöras av domare som har ordinarie tjänster i länsrätten och är skyddade av de regler i fråga om skiljande från tjänst, förflyitningsskyldighet, skyldighet att utöva annan tjänst m. m. som gäller för ordinarie domare. Icke ordinarie domartjänsler bör finnas för vikariats- och försiärkningsändamål saml som ett led i juristernas utbildning fram till ordinarie domartjänst. Vissa enklare och rulinbelonade domargöro­mål bör i utbildningssyfte kunna fullgöras av notarier.

En av de ordinarie domarna bör vara chef för länsrätten i administrativt hänseende. Kommittén föreslår all länsrättens chef kallas för lagman. För övriga ordinarie domare föreslås tjänstebenämningen länsdomare. I de länsrätter som är delade på avdelningar bör en av länsdomarna tillika vara ordförande på avdelning som ej föreslås av lagmannen.

Administrativa ärenden bör efter mönster från tingsrättsorganisationen avgöras av länsrätten i plenum eller i kollegium, på avdelning eller av lagmannen.

Mål och ärenden som kommer in lill länsrätten bör fördelas på rotlar. Samtliga ordinarie och icke-ordinarie domare bör i princip inneha rotel. I de mindre och medelstora länsrätterna bör rotlarna vara blandade förvaltnings-måls- och skattemålsroilar. Delta bör dock ej utesluta specialisering i fråga om vissa typer av förvaltnings- eller skattemäl. I de större länsrätterna kan del visa sig lämpligt att skilja mellan förvaltnings- och skattemål på olika avdelningar eller rotlar. I sådanl fall bör emellertid domama för atl fä erfarenhet av de olika måltypema och bibehålla dessa kunskaper med vissa mellanmm cirkulera mellan de olika avdelningarna eller rotlama. Vissa undantag från regeln om blandade rotlar kan under en kortare övergångslid visa sig nödvändiga.

Berednings- och föredragningsuppgifterna - i den mån de inte nu ankommer på domarpersonal och delta är lämpligt även i framtiden - bör

Prop. 1977/78:170

97

fördelas mellan notarier och andra tjänslemän som inle behöver vara rättsbildade.

För kansligöromålen i länsrätten bör finnas icke rättsbildade domslolsbi­iräden. 1 enlighet med tankegångarna i propositionen (1975/76:173) Kvinnor i statlig tjänst, bör möjlighetema atl delegera arbetsuppgifter lill den icke rättsbildade kanslipersonalen las tillvara. För dem som i dag innehar icke-jurisltjänster vid länsdomstol bör vid de nya länsdomstolarna finnas tjänster som motsvarar dem som finns i dag.

Arbetsordning för länsrätt bör fastställas av kammarrätten efter förslag av länsrätten. Del bör ankomma på domstolsverket alt fastställa allmänna anvisningar beträffande innehållet i arbetsordningarna. Kammarrätten bör vidare, efter förslag av länsrätt, fördela rotlarna mellan domare i länsrätt. Kammarrätt bör också ha att utbilda och förse länsrätterna med icke ordinarie domararbelskraft samt att meddela vissa domarförordnanden för notarie.

Länsrätterna bör avge förslag till domstolsverket i fråga om anslagsfram­ställning, meddela föreskrifter som behövs för tillämpning av arbetsord­ningen, besluta om vissa ledigheler för personalen, förordna vikarier och tillfällig personal inom medelsramar som fastställts av domstolsverket samt besluta om indelning av notarier och icke rättsbildad personal till tjänstgö­ring.

f3.6.5 Övergångsfrågor

En reform som den här föreslagna kan inle genomföras utan att detta medför konsekvenser för den nuvarande personalen i länsstyrelserna och för de yngre juristerna i kammarrätterna.

För en stor del av länsstyrelsepersonalen torde uppstå en valsituation mellan att stanna kvar i länsslyrelseorganisalionen eller alt gå över lill tjänst i de nya länsrätterna. Så långt möjligt bör den nuvarande personalen beredas förtur till tjänst i den ena eller andra organisationen. I viss utsträckning kan det visa sig nödvändigt atl inrätta personliga tjänster för dem som vid övergången är länsstyrelseanslällda. Dessa måste emellertid fördelas mellan de nya länsrätlema och länsstyrelserna, så långt möjligt efter egna önskemål men också med tillgodoseende av respektive verksamhets behov av kompe­tent personal.

För dem som f n. innehar ordinarie domartjänst i länsdomstol bör inte ställas upp någol krav på fullgjord adjunkiion i kammarrätt för erhållande av ordinarie domarljänst i de nya länsrätterna. Plats för adjunkiion bör dock successivt beredas dem som så önskar.

Övriga länsdomsiolsjurisier bör fogas in i den nya domstolsorganisationen och den nya förvaltningsdomarkarriären alltefter personliga kvalifikationer, tjänsteår och tidigare verksamhet. Vad först gäller dem som - utan att vara ordinarie domare - redan i huvudsak ägnar sig ät kvalificerade dömande uppgifter i länsdomstol bör de som regel kunna fortsätta med dömande uppgifter också i den nya länsrätten. De bör beredas möjlighet att erhålla 

7 Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 170

Prop. 1977/78:170

98

tjänster med arbetsuppgifter motsvarande sådana som ankommer på icke ordinarie domare i länsrätt. Övriga i första hand sådana som enbart eller i huvudsak tjänstgör som föredragande i länsdomstol - bör erhålla tjänster med i huvudsak föredragandeuppgifter. Alltefter kvalifikationer bör de kunna tilldelas vissa domargöromål även i fortsättningen.

Den som fär dömande uppgifter i länsrätten bör beredas tillfälle atl tjänstgöra som adjungerad ledamot i kammarrätt för atl härigenom meritera sig för ordinarie domartjänsl.

De jurister som fär föredragandeuppgifter i länsrätten bör som regel tjänstgöra som föredragande i kammarrätt innan de tilldelas domamppgifter i länsrätt. För att erhålla ordinarie domartjänsl bör de också senare fullgöra adjunktionsljänslgöring i kammarrätt.

De som vid tiden för övergången till den nya ordningen efler jur, kand, examen tjänstgjort mer än fyra år som föredragande i länsstyrelse eller länsdomstol och som besitter erforderiiga personliga kvalifikationer bör -utan föregående tjänstgöring som föredragande i kammarrätt - kunna successivt anförtros domamppgifter i länsrätten. De bör om de så önskar senare beredas tillfälle till adjunktionstjänstgöring.

Vidare bör del inte vara något hinder för länsstyrelsejurisl alt utan fullgjord adjunktionstjänstgöring söka och, om meriterna är tillräckliga, erhålla ordinarie domartjänst i den nya organisationen. Del bör också så långt det är möjligt beredas tillfälle för länsstyrelsejurister att redan före genomförandet av en länsdomsiolsreform tjänstgöra som adjungerade ledamöter i kammar­rätt.

Den föreslagna reformen innebär för fiskalsaspiranterna och fiskalerna i kammarrätt atl förvallningsdomamlbildningen tillförs ell inslag av tjänstgö­ring som fiskal i länsrätt. Den innebär vidare atl de kommer att fä konkurrera med föredragande i de nuvarande länsdomslolarna om adjunktionsut-rymmet i kammarrätterna.

Skyldighet bör inte åläggas aspirant eller fiskal som anställs i kammarrätt före principbeslut av riksdagen om utbrytning av länsdomstolarna att underkasta sig tjänstgöring som fiskal i länsrätt. Sådan tjänstgöring kan emellertid vid senare ansökan om domartjänst komma alt tillmätas värde som merit. Den som anställs som fiskalsaspiranl i kammarrätt efter ett principbeslut av riksdagen om utbrytning av länsdomstolarna bör vara skyldig att tjänstgöra som fiskal i länsrätt. Företrädesordningen mellan kammarrätlsfiskaler och länsslyrelsejurisler till adjunkiion torde få fastställas efter förhandling med de fackliga huvudorganisationerna. De ordinarie domartjänster på förvallningsavdelningarna som blir vakanta efter ett principbeslut av riksdagen om utbrytning av länsdomstolarna bör i avbidan på omorganisationen uppehållas med vikariat.

Prop. 1977/78:170

99

13.6.6 Lokalfrågan

Länsstyrelsernas nuvarande lokaler är i de flesta län i huvudsak tillräckliga för den verksamhet som bedrivs i länsstyrelserna och de nuvarande länsdomstolama. En sammanslagning av länsdomstolarna och en utbrytning av dessa ur länsstyrelserna medför inle i de enskilda länen behov av några större lokaltillskoll. Några allvariiga invändningar kan inte riktas mot all länsdomstolarna övergångsvis inryms i samma lokaler som länsstyrelsema. Del skulle medföra mycket stora kostnader att omedelbart anskaffa och utmsla nya lokaler för de nya länsrätterna. Målsättningen bör därför vara att dessa i samband med övergången så långt del är möjligt fär överta en del av länsstyrelsemas nuvarande lokaler och utmstning. Den lokalsplittring som föreligger hos de flesta länsstyrelser torde ge goda möjligheter alt bereda domstolarna egna lokaler. Förändringar bör senare göras efler hand som behov av tillskott eller renovering uppkommer. 1 samband med det organisationsarbete som måste föregå en reform torde delaljförslag fä utarbetas i fråga om lämpliga lokallösningar i de enskUda länen.

13.7 Målområdet

Vid länsdomstolamas tillkomst fömtsälles alt det ganska begränsade kompetensområdet så småningom skulle utvidgas. Under de år som gått har endast ett fätal nya ärendegmpper tilkommil. Kommittén skulle enligl direktiven överväga frågan om vilka målgrupper som lämpligen kunde föras över till länsdomstol. Utredningsarbetet borde inriktas på sådana mål som handlades på planeringsavdelningens juridiska enhet eller på förvaltningsav­delningen och där talan mot länsstyrelsens beslut fördes hos kammarrätt. Utredningsarbetet borde vidare i första hand inriktas på sådana områden som inte övervägdes i särskild ordning. I direktiven uttalades också att kommittén vid sina överväganden av de organisatoriska frågorna skulle beakta konse­kvenserna av att målgrupper fördes över från länsstyrelse till länsdomstol.

I olika remissammanhang har som väsentliga målgrupper i detta avseende nämnts besvär över beslut av hälsovårdsnämnd, byggnadsnämnd och socialnämnd samt kommunalbesvärsmålsfrågoma. Hälsovårdsmålen och byggnadsmålen övervägs f n. av hälsovårdsstadgeutredningen (S 1974:08) resp. en särskild rådgivande expertgmpp (B 1974:02) för översyn av bygg­nadslagstiftningen. Socialulredningen (S 1969:29) har avlämnat ett betän­kande innefattande förslag till viss utvidgning av länsrättens uppgifter. Frågan är ej slutbehandlad. Kommunalbesvärsmålen kommer all övervägas i särskild ordning.

Redan med nuvarande målområde kommer länsrätlema att utgöra bärkraftiga enheter. Frågan om ytteriigare någon eller några målgrupper bör föras över till länsrätterna kan sålunda enligt kommitténs uppfattning inte påverka ställningstagandet i principfrågan. Kommittén har därför i enlighet med sina direktiv avstått från att redan i detta delbetänkande gå närmare in på målområdesfrågan.

Prop. 1977/78:170

100

13.8 Mellankommunala skatterätten

Enligt kommitténs mening kan samma principiella skäl som anförs för en utbrytning av länsdomstolama från länsstyrelserna göras gällande såvitt avser mellankommunala skatterättens ställning gentemot riksskatteverket. Även om direktiven inle direkt tar upp mellankommunala skallerätten, har kommittén funnit det lämpligt atl behandla även denna fråga. Kommittén föreslår atl mellankommunala skatterätten bryts ut från riksskatteverket.

Enligl 73 § taxeringslagen prövar mellankommunala skatterätten bl.a. besvär rörande fråga i vilket län skattskyldig skall taxeras. Sådana besvär kan innefatta överföring av taxering från ett län till ett annal. Delta förhållande kan anses tala för att de mellankommunala målen skiljs av från del regionala skattedömandel.

Organisatoriska synpunkter talar emellertid starkt mot att mellankommu­nala skallerätten blir en självständig myndighet. Kommittén föreslår därför som en lämplig lösning att den mellankommunala skatterätten administra­tivt inordnas i länsrätten i Stockholms län. Motsvarande tekniska lösning har tidigare valts i fråga om fastighetsdomstol, vattendomstol och vatlenöver-domslol. Nämndemännen bör liksom hittills förordnas av regeringen. Bestämmelser om mellankommunala skatterätten bör, enligl kommitténs mening, arbetas in i taxeringslagen.

13.9 Kostnader

Den av kommittén förordade organisatoriska reformen innebär endast en omfördelning av arbetsuppgifter mellan länsstyrelserna och en utbruten länsdomstolsorganisation. Inga nya mål- eller ärendegmpper tillkommer genom den föreslagna reformen.

Det framstår som angeläget atl man i samband med reformen tillser alt resurserna är lämpligt avpassade i förhållande lill de föreliggande behoven. Av de uppgifter som lämnats i del föregående har klart framgått att den nuvarande länsdomstolsorganisationen inle svarar mot behoven. Redan de kraftigt ökade målbalanserna visar all organisationen inte kan överläs i befintligt skick utan måste förstärkas. Kommittén hargjort vissa översiktliga beräkningar av vad en lämpligt avpassad länsstyrelseorganisalion kan anses kräva. En mera ingående analys fär göras under del organisationsarbete som bör föregå del praktiska genomförandet.

Kommittén vill erinra om att antalet inkommande mål till länsdomstolama under 1970-talet har ökal lill drygt 215 000 mål om årel. Del saknas anledning anta atl antalet inkommande mål i forlsällningen kommer att minska. Länsdomstolarna har under de senaste fyra budgetåren avgjort i genomsnitt omkring 190 000 mål om året. Man torde för den nuvarande organisationen inte böra räkna med en nämnvärt högre avverkningskapacitet. Detta leder till att det under de närmaste åren kan beräknas komma in ca 25 000 fler mål än

Prop. 1977/78:170

101

som länsdomslolarna f n. har kapacitet atl avgöra. Härtill kommer alt länsdomstolarnas balanser ökat från omkring 100 000 mål i början av 1970-lalet till ca 190000 mål vid utgången av budgetåret 1976/77.

För kommittén framstår det som oeftergivligt att länsdomslolarna ges resurser som är tillräckliga för att undvika ytteriigare ökningar av balanserna. Del är också angelägel att de nuvarande alllför höga balanserna arbetas bort.

Inom länsdomstolarna finns f n. fast indelad personal som motsvarar ca 106 årsarbetskrafter för domamppgifter, ca 188 årsarbetskrafter för bered­nings- och föredragningsuppgifter och ca 335 årsarbetskrafter för kontorsar­bete. Härtill kommer viss personal under utbildning. Man bör kunna ulgå från all en ny frislående länsdomstolsorganisation skapar fömtsättningar för en högre målavverkning än den nuvarande.

Ett minimibehov för atl undvika ytteriigare balansökningar och för att på sikt arbeta ned de nuvarande balansema är enligl kommitténs uppfattning, all länsrätterna utöver den nu befintiiga organisationen tillförs ytteriigare 15-20 domare, 25-30 föredragande och omkring 30 tjänstemän i kontorskar­riären. Kostnadema för en sådan utökning kan beräknas till ca 8 milj. kr. för löner och ca 1 milj. kr. för följdkostnader.

För administrationen av en frislående länsrättsorganisalion bör man räkna med ett resursbehov i länsrätterna som motsvarar ca 10-12 årsarbetskrafter i konlorskarriären. För domstolsverket och kammarrätterna kan beräknas ett merbehov om ungefär 12-15 årsarbetskrafter. Enligt vad kommittén inhämtat är de administrativa resurserna vid länsstyrelserna otillräckliga för länsstyrelsemas nuvarande behov. Inga administrativa resurser kan således föras över från länsstyrelserna lill länsrältsorganisalionen. Kommittén räknar därför med alt ca 2 milj. kr. behöver tillföras för administrativa göromål.

När del gäller lokaler, utrustning och telefoner räknar kommittén som förut sagts i alll väsentligt med en uppdelning av nuvarande resurser mellan länsstyrelserna och länsrätterna. På en del håll måste man dock räkna med ett merbehov utöver del som uppstår på grund av den föreslagna personalök­ningen. Storleken härav låter sig inte bedömas utan en närmare karllägg­ning.

Kommittén betonar atl endast en mindre del av de kostnader som beräknats här har karaktär av reformkosinader i begränsad mening. Merparten av kostnaderna sammanhänger med den nuvarande organisatio­nens otillräcklighet och inte i och för sig med förslaget att bryta ut länsdomslolarna ur länsstyrelserna.

Även den omorganisation inom länsstyrelserna som följer av kommitléns förslag beträffande länsdomstolarna kommer alt kräva kostnader. Dessa kan emellertid inte beräknas ens överslagsvis innan OPAL-utredningens övervä­ganden föreligger. 1 kostnadsbilden kan även fä vägas in förslag från länsdemokratikommittén och decentraliseringsulredningen. Kommittén vill därför endast allmänt betona all den huvudprincip, på vilken dess förslag

Prop. 1977/78:170

102

beträffande länsstyrelsernas omorganisation bygger, utgår från behovet av en förstärkning av de funktioner inom länsstyrelserna som består av myndig­hetsutövning av väsentligen juridisk karaktär. Syftet måste vara att skapa en slagkraftig organisation för dessa funktioner. Delta förutsätter otvivelaktigt vissa personalförstärkningar vid länsstyrelsema,

13.10  Genomförandet

Kommittén har i enlighet med sina direktiv i denna etapp endast behandlat principfrågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning. Som förutsatts i direktiven har kommittén endasl angett huvuddragen av de föreslagna länsrätternas organisation och verksamhet. Kommitténs förslag måste därför kompletteras med detaljutformning av organisation, instruktion m, m. Vidare behövs en detaljbeskrivning i fråga om personal, utrustning, lokaler m, m. Det fortsatta utredningsarbelet bör inte ankomma på kommittén utan ulföras i annan ordning under medverkan av företrädare för justitiedeparte­mentet, kommundepartementet, domstolsverket, LON och personalorgani­sationema.

Kommittén har enligt sina direktiv också i stora drag angett den organisatoriska lösningen i fråga om länsstyrelsen med anledning av förslaget all bryta ut länsdomstolarna. Det fortsatta organisationsarbetet bör enligt kommitléns mening överiämnas till OPAL-ulredningen,

Kommittén finner det angeläget - inte minsl från personalsynpunkt - alt den nya organisationen kan börja verka snarast möjligt, RS-reformens genomförande talar i samma riktning. Kommittén föreslår därför att reformen träder i kraft den I juli 1979.

13.11  Författningsförslag

Kommittén har inte funnit anledning all i denna etapp lägga fram detaljerade författningsförslag. Den viktigaste förfatlningskonsekvensen torde bli att länsrätt får ställning av allmän förvaltningsdomstol och alt som en följd därav lagen om skallerätt, fastighelstaxeringsrätt och länsrätt arbetas in i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Kommittén redovisar i bilaga 8* ett förslag lill sådan lagändring.

I övrigl har kommittén förutsatt atl blivande författningsarbete kommerati beröra bl. a. ett inarbetande av bestämmelsema i förordningen (1971:455) om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt i kungörelsen (1971:974) om protokollföring m. m. vid de allmänna förvaltningsdomstolama, utarbetande av länsrätlsinstruklion, sakliga ändringar i bl. a. länsstyrelseinstruklionen (1971:460), notariekungörelsen (1972:519) och kammarrättsinslruktionen (1975:515), vissa nya bestämmelser i taxeringslagen (1956:623) om mellan-

* Bilagan har uteslutits här

Prop. 1977/78:170

103

kommunala skatterätten och om länsrättens sammansättning vid behandling av mål om fastighetstaxering samt sådana författningsändringar, i främst skattelagstiftningen, som föranleds av all länsdomslolens namn föreslås bli länsrätt.

Prop. 1977/78:170

105

Bilaga 2

Sammanställning av remissyttranden över länsdomstolskommitténs betänkande (SOU 1977:80) Länsdomstolarna

Remissutfallet i stort

Kommitténs förslag har fält ett gynnsamt mottagande under remissbe­handlingen. Övervägande antalet remissinslanserärsåledes positivt inställda till att beslut fattas om all bryta ul länsdomslolarna från länsstyrelserna. Bland dessa remissinstanser finns emellertid några som menar att man bör avvakta med ett ställningstagande. Endast ett fätal remissinstanser ger uttryck åt en kritisk grundinställning.

Regeringsrätten, Justitiekanslern (JK), domstolsverket, notarienämnden, riksrevisionsverket, riksskatteverket, statens personalnämnd. Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten I Göteborg, kammarrätten I SundsvaU, kammarrätten I Jönköping, länsstyrel­serna i Uppsala, Södermanlands, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Hallands, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Gävleborgs, Väsiernorrlands, Jämtlands och Norrbottens län, justitieombudsmannen Leif[REDACTED_EFTERNAMN] (JO), Centralorganisationen SACO/SR, Svenska kommunförbundet, Landstingsför­bundet, Föreningen auktoriserade revisorer, Länsdomarföreningen, Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund har ingen erinran mot eller tillstyrker förslaget i principfrågan. Vid länsstyrelserna i Kalmar, Älvsborgs och Jämtlands län saml i Svenska kommunförbundet framförs emellertid reservationer mot förslaget.

Statskontoret tillstyrker principen att länsdomstolarna bryts ut men anser alt man inte nu bör ta ställning till den organisatoriska lösningen. Länssty­relserna i Blekinge, Göteborg och Bohus och Örebro län godtar kommitténs skäl för fristående länsdomslolar och tillstyrker i princip förslaget. De anser emellertid alt ett definitivt ställningstagande inte bör tas förrän ytteriigare utredningar har slutförts. Föreningen Sveriges laxeringsrevisorer delar i princip kommitléns uppfattning men anser att kommittén inte har tillräckligt belyst de praktiska konsekvenserna av en utbrytning.

Länsstyrelserna i Jönköpings och Kopparbergs län är inte heller beredda att utan ytterligare överväganden tillstyrka förslaget. Reservationer föreligger lill förmån för kommitténs förslag.

Länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Malmöhus, Västmanlands och Västerbottens län samt Tjänstemännens centralorganisation (TCO) avstyrker förslaget, Ocksä vid dessa länsstyrelser, utom länsstyrelsen i Östergötlands län, förekommer reservationer lill förmån för en utbrytning.

Prop. 1977/78:170

106

Principiella synpunkter på förslaget om fristående länsdomstolar

De remissinstanser som tillstyrker eller lämnar kommiuéns förslag ulan erinran ansluter sig i allmänhet utan närmare kommentarer til I de principiella motiv för en reform som kommittén anför.

JK framhålleratt han redan tidigare, främst i sitt yttrande över länsbered­ningens belänkande (SOU 1974:84) Stal och kommun i samverkan, har intagit en bestämd ståndpunkt i frågan om länsdomstolarnas ställning lill länsstyrelsen och därvid förordat en utbrytning. De skäl för en utbrytning som kommittén åberopar är enligt JK:s mening mycket starka, JK framhåller vidare atl en utbrytning måsle beirakias som en självklarhet, om man vill ställa upp tillnärmelsevis samma krav på självständighet hos länsdomsto­lama som hos de allmänna domstolarna. Också hovrätten för Västra Sverige och kammarrätterna I Stockholm och Göteborg åberopar tidigare yttranden där de bestämt har förordat fristående länsdomslolar. Alt kommittén har framfört bärande principiella skäl för en utbrytning vitsordas av bl, a, Svea hovräli och länsstyrelserna I Kronobergs, Gotlands, Blekinge, Alvsborgs, Örebro, Jämtland och Norrbottens län.

Enligt länsstyrelsen i Kalmar län kan reformen väntas leda lill atl rättssäkerheten förbättras, Sveriges advokatsamfund framhåller att den nära anknytning som länsdomstolama f n, har till den egentliga förvaltningsverk-samheien strider mot principen om skiljandet mellan förvaltning och rättskipning och mot principen om den dömande verksamhetens självstän­dighet och oberoende. Sveriges domareförbund ställer sig helt bakom de rättssäkerhetsskäl som kommittén anför till stöd för förslaget och ser det som angelägel att dessa skäl vinner beaktande inte minst i fråga om skatteräti­skipningen. Några remissinstanser, länsstyrelserna i Stockholms, Östergöt­lands, Jönköpings, Malmöhus, Västmanlands och Västerbottens län samt TCO, betonar att länsdomslolarna redan i dag intar en självständig ställning. Länsstyrelsen i Jönköpings län kan inte finna att några principiella rättssäker­hetssynpunkter med nödvändighet påkallar en utbrytning. Att rättssäker­heten skulle vara eflersatt genom den nuvarande organisationen kan länsstyrelsen I Östergötlands län inle finna. Allmänheten lorde fästa mera avseende vid resultatet av länsdomstolarnas arbele än vid organisationsfor­men.

Flera av de remissinstanser som tillstyrker kommitténs förslag betonar alt reformen är ägnad att stärka allmänhelens förtroende för den regionala förvaltningsrättskipningen. Riksskatteverket instämmer i vad kommittén anför om atl förvaltningsrältskipningen bör hållas isär från övrig förvaltning. Riksskatteverket anför i fråga om taxeringsmålen atl det måsle anses principiellt olämpligt att den enskildes motpart, taxeringsinlendenten, admi­nistreras av samma myndighet som den domstol som skall döma i målet. Verket anser att en utbrytning av länsdomstolarna är ägnad att stärka allmänhelens tilltro lill domstolarna. Synpunkten bör dock inle belönas för

Prop. 1977/78:170

107

starkt, eftersom ingenting tyder på att allmänheten har bristande förtroende för länsskatterätterna. Även för skatteavdelningen är enligt riksskatteverkets mening en utbrytning av domstolarna en fördel, eftersom den kommer att medföra att avdelningens roll i skalleprocessen framstår som klarare i allmänhetens ögon, I denna riktning uttalar sig också Sveriges domareför­bund. Å andra sidan menar länsstyrelsen I Stockholms län att en utbrytning av länsskatterätterna medför en uppenbar risk för att taxeringsintendenternas skyldighet att bevaka det allmännas rätl accentueras och att taxeringsinten-denlernablir"åklagare" i en uisträckning som visserligen ligger i linje med de ökade kraven på effektivitet i beskattningen men som knappast tillgodoser önskemålet om en mänsklig och mjuk tillämpning av skattereglerna.

Enligt länsstyrelsen I Uppsala län har erfarenheierna under den lid som har förflulil från förvallningsrältsreformen år 1971 visat att sammankopplingen av länsstyrelsernas allmänna förvaltningsverksamhet och domstolarnas rättskipning i sig har medfört osäkerhet hos allmänheten om förvaltnings­rättskipningens självständighet. Redan den omständigheten atl förtroendet för domstolarnas självständighet kan ifrågasättas är enligt länsstyrelsens mening tillräcklig för att en ändring bör komma till stånd. Länsstyrelsen i Kristianstads län framhåller atl den nuvarande ordningen innebär att vissa tjänstemän på förvallningsavdelningen måsle fungera än som domare än som beslutande eller föredragande i förvaltningsärenden. Allmänheten och även massmedia uppfattar vanligen länsdomstolarnas verksamhet som integrerad i länsstyrelsens myndighetsutövning.. De som arbetar i länsdom­slolarna möter ständigt denna missuppfattning. Den är ägnad att urholka allmänhetens tilltro till länsdomslolarnas självständiga och opartiska ställ­ning. Att länsdomstolarna är inordnade i länsstyrelserna har medfört all de saknar identitet i allmänhetens ögon. Särskilt otillfredsställande är enligt länsstyrelsen föreställningen alt mellan skaltedomstolar och skatteförvalt­ning förekommer kontakler som försvagar den enskildes ställning. Länssty­relsen i Värmlands län understryker vad kommittén anför om all den nuvarande länsförvaltningens dubbla uppgift atl samlidigt företräda offent­liga intressen och avväga den enskildes intressen mot de offentliga kan skapa bristande tilltro till länsförvaltningen. Länsstyrelsen anser att den admini­strativa anknytningen mellan länsstyrelserna och länsdomslolarna bör brytas, Länssiyrelsen i Gävleborgs län anser alt förslaget innebär en avsevärd förbättring för personalen på förvallningsavdelningen, främst allmänna enheten. Åtskillig personal på denna enhet måste nämligen dela sina arbetsuppgifter mellan länsstyrelsen och nuvarande länsrätten. Länssty­relsen framhåller att detla innebär inle bara alt man måste vara förtrogen med ett flertal områden av förvaltningen, utan också atl man myckel ofla kommer i en sorts jävsilualion. Länsstyrelsen understryker vad kommittén anför om alt allmänheten bör fä ell större förtroende för förvaltningsdömandet, om tidigare strävanden att skapa ett snabbare, säkrare och effektivare sådant dömande fullföljs även på länsplanet. Också länsstyrelserna i Södermanlands,

Prop. 1977/78:170

108

Gotlands, Göteborgs och Bohus och Västemorriands län instämmer i kommit­léns uttalanden i fråga om vikten av allmänhetens förtroende för förvalt­ningsrältskipningen.

Även om kommittén enligl länsstyrelsen i Skaraborgs län inle har visat att den nuvarande organisationen medför rättsosäkerhet, delar länsstyrelsen kommitténs uppfattning att det är väsentligt att förvaltningsrättskipningen i länen är så organiserad atl den ger största möjliga rättssäkerhet och skapar största möjliga förtroende hos allmänheten. Del förhållandel alt domama och föredragandena i länsdomslolarna också är tjänstemän i länsstyrelsen har enligt länsstyrelsen I Västernorrlands län medfört komplikationer. Det har inle varit möjligt att i någon större utsträckning renodla de skilda arbetsuppgif­terna till bestämda tjänstemän. Enligt länsstyrelsen är del nödvändigt all lägga domslolsuppgifter och förvaltningsuppgifter på skilda händer. En sådan ändring kan naturiiglvis göras också inom den nuvarande organisationens ram. Sambandet mellan domstol och länsstyrelse kan i viss mån förta intrycket av länsdomstolen som en oberoende och jävsfri prövningsin­stans.

Några länsstyrelser redovisar emellertid en någol mer kritisk inställning till kommitténs synpunkter. Sålunda uttalar länsstyrelsen i Stockholms län att länsdomslolarnas organisatoriska ställning lill en början torde ha varit oklar för många medborgare och att delta såvitt gäller länsskalierälten förmodligen kan ledas tillbaka lill de gamla prövningsnämnderna, Länsskallerätternas verksamhet med bätre penetrerade mål, muntlig handläggning m, m, har dock enligt länsstyrelsens mening medfört atl allmänheten börjar fä bättre insikt om länsskallerätternas karaktär. Avgörande för tilltron till länsskalte-rätternas verksamhet är, mot bakgrund av del höga skattetrycket, främsl hur skattelagarna tillämpas och hur arbetet i domstolen utförs, I detla instämmer chefen för förvallningsavdelningen vid länssiyrelsen i Jämtlands län. Länssty­relsen I Östergötlands län säger sig inle ha upplevt något fall där allmänhelens förtroende för länsdomslolarna verkligen ha salts i fråga. Allmänheten torde fästa mera avseende vid resultatet av länsdomslolarnas arbele än vid organisationsformen. Om allmänheten ändå missuppfattar domstolarnas ställning, kan detta, som länsstyrelserna ser del, avhjälpas genom informa­tion. Kommittén har enligl länsstyrelsen I Malmöhus län inle visat atl anknytningen till länsstyrelsen har påverkal allmänhelens förtroende för länsdomstolarna. Länsstyrelsen I Västmanlands län stryker under atl rättssä­kerheten kräver atl domare och domstolar har en självständig ställning. Länsstyrelsen påpekar också alt allmänhetens förtroende för domstolarna är en viktig del av rättssäkerheten. Den bristande tilltro till länsdomslolarna som ibland har visals från allmänhetens sida har emellertid mindre gällt domstolarnas organisatoriska ställning än deras kapacitet. Det ligger i sakens natur, menar länsstyrelsen, alt den som har fåll vänta lång tid på atl fa sitt skattemål prövat i rätten kan tvivla på domstolens förmåga. Problem med balanser kan emellertid uppkomma i varje organisation och ulgör i och för sig.

Prop. 1977/78:170

109

enligl länsstyrelsens mening, inte ett principiellt skäl för all bryta ul länsdomstolarna. Länsstyrelsen i Västerboilens län hävdar all allmänhelens förtroende för domstolarna bygger mera pä kvaliteten och effektiviteten i deras arbete än pä hur de organisatoriskt förhåller sig lill andra myndigheter. Allmänheten torde inle vara medveten om skillnaden mellan förvaltning och rättskipning. Inom de allmänna domstolarna finns också inslag av förvalt­ning. Enligt länsstyrelsen skulle det få svåra följder för domstolar och statsförvaltning, om man slog fast en princip om särskiljande mellan förvaltning och rättskipning. En reservant I länssiyrelsen framhåller emellertid att tingsrätterna inte utövar sin funktion under samma organisatoriska förutsättningar som länsdomslolarna.

Kommitténs synpunkt atl länsdomstolarnas administrativa anknytning till länsstyrelsen är principiellt felaktig mot bakgrund av de värderingar som stasmakterna har anlagt i fråga om dömandets självständighet och integritet kommenteras ytterligare av en del remissinstanser. De frågor som därvid särskilt berörs är länsdomstolarnas resurstilldelning och förfarandet vid domartillsättningar. Flera remissinstanser inskränker sig till att instämma med vad kommittén anför på dessa punkter,

Riksskatteverket anser att olägenheterna i fråga om resurstilldelning mellan länen bör kunna undanröjas i en organisation av den föreslagna typen. Kammarrätten i Jönköping understryker all det är betänkligt all beslul om resurstilldelning lill länsdomstolarna enligt nuvarande ordning fattas av länsstyrelsen. Kammarrätten konstaterar all domstolarna därvid har atl konkurrera med länsförvaltningen om tillgängliga medel, Enligl kammarrät­tens mening måste det anses principiellt felaktigt att en sådan fördelning sker på del lokala planet. Del bör i stället ankomma på regering och riksdag att. avgöra hur resurserna skall fördelas mellan domstolar och förvaltning. Sveriges domareförbund redovisar liknande synpunkter. Också länsstyrelsen I Jönköpings län anser att kommittén har visst fog för sin kritik på denna punkt.

Länsstyrelsen I Östergötlands län anför att det vid länsstyrelsen inte förekommer någon medveten eller omedveten "bortpriorilering" beträffande länsdomstolarnas resursbehov. Länsstyrelsen konstaterar att ansvaret föratt domstolarna inte har tillforts önskvärda resurser snarare faller på regering och riksdag. Kommitténs påstående alt länsdomstolama missgynnas resursmäs­sigt till följd av den samordnade prövningen i länsstyrelsen av samtliga enheters behov ger enligt länsstyrelsen en felaktig bild av verkligheten. Statsijänsiemannaförbundets sektion vid länsstyrelsen i Kalmar län menar emellertid att domstolarnas slora balanser till slor del kan förklaras med bl. a. bristande resursfördelning. Man framhåller t. ex. alt länsstyrelserna inte har visat tillräckligt intresse för länsdomstolarnas resursbehov i budgetarbetet och att det finns exempel på att länsdomslolarna prioriteras lågt jämfört med andra enheter på länsstyrelsen. Sektionen anser trots dessa svårigheter inle att det finns skäl all bryta ut länsdomstolarna ulan att man i stället bör inrikta

Prop. 1977/78:170

110

sig på en bättre prioritering inom länsstyrelserna. Enligl länsstyrelsen I Malmöhus län kan det inle fömlsältas att länsdomslolarna fär bättre resurser, om administrationen handläggs av domstolsverket i stället för av länsstyrel­serna. Länsstyrelsen konstaterar att den slutliga avvägningen för övrigt sker på departementsnivå.

När det gäller frågan om förfarandet vid tillsättning av domartjänsler anför hovrätten för Västra Sverige att en fördel med utbrytning av länsdomslolarna är att del särskilda förfarandet vid tillsättning av domartjänslerna då skulle försvinna. Länssiyrelsen I Kristianstads län frmhåller att del torde vara unikt i svenskt domstolsväsende att en politiskt sammansatt lekmannstyrelse har inflytande på tillsättning av domartjänsler. Några reservanter vid länsstyrelsen I Malmöhus län anför att det är betänkligt dels alt tjänst vid länsdomslolen ingär i den övriga länstyrelsekarriären och att alltså de blivande domarna under sin karriär inom domstolen är beroende av länsstyrelsens bedömning, dels all domartjänst vid länsdomstolen tillsätts efter förslag från denna myndighet som saknar erfarenhet av vederbörandes lämplighet som domare,

Å andra sidan framhåller länsstyrelsen I Västmanlands län alt länsstyrel­sernas förslag i fråga om tillsättning av domartjänsler föregås av en omfattande beredning där en sakkunnig bedömning görs av domare och andra kvalificerade tjänstemän. Länsstyrelsen i Jönköpings län menar atl det även med den nuvarande organisationen finns möjlighet att låta en särskild Ijänsleförslagsnämnd lämna förslag vid tillsättning av domartjänsler. En liknande synpunkt framförs av länsstyrelsen I Östergötlands län som dessutom anser alt det nuvarande tillsättningsförfarandel med medborgarinflytande är väl så lämpligt som "domsiolsmodellen", Länslyrelsen pekar särskill på att man med den nuvarande ordningen fär till stånd en diskussion beträffande såväl domar- som chefsegenskaper hos de sökande. I samma riktning uttalar sig länsstyrelsen i Stockholms län, medan länsstyrelsen i Malmöhus län anser alt del är positivt att företrädare för allmänheten fär insyn i tillsättningsärendena. Länsstyrelsen I Västerbottens län kan inte se all rättssäkerheten skulle vara i fara på grund av den nuvarande ordningen för tillsättning av domartjän­sterna.

Flera remissinstanser delar kommitléns uppfattning atl den föreslagna reformen endasl innebär att tidigare reformer på området fullföljs. En sådan ståndpunkt intar regeringsrätten, som erinrar om atl den redan i sitt remissyttrande över betänkandet (SOU 1974:96) En öppnare domarbana framhöll som sin uppfattning atl länsdomslolarna borde inordnas i förvalt-ningsdomstolssystemet som första instans och frikopplas från länsstyrel­serna. Svea hovrätt ser reformen som ell fullföljande av 1971 års reform genom atl även den första instansen, länsrätten, integreras i förvaltnings­domstolsorganisationen. Kammarrätten i Jönköping och länsstyrelserna i Kalmar, Örebro och Jämtlands län delar denna uppfattning. Kammarrätten anser sålunda att tyngdpunkten i rättskipningen bör läggas så lågt ned i

Prop. 1977/78:170

111

inslansordningen som möjligt. Väl fungerande underinsianser ger del bästa rättsskyddet förden enskilde, framhåller kammarrätten. Överinstanserna har en viktig uppgift att fylla för rätlskontroll och prejudikatbildning men del stora flertalet mål måste fä sitt slutliga och riktiga avgörande i underinstan­serna, menar kammarrätten.

Några remissinstanser kommenterar vad kommittén anför om RS-reformens betydelse för laxeringsförfarandet i andra instans, dvs. skatteräti­skipningen i länsdomslolarna. Sålunda innebär RS-reformen enligt länssty­relsen i Jönköpings län atl kommitténs rätlssäkerhelsresonemang fär en mera markerad tyngd än det annars skulle ha haft. Länsstyrelsen framhåller alt hela taxeringsförfarandet i första instans kommer att fast förankras i länsstyrelsen genom denna reform. Länsdomstolarnas anknytning lill läns­styrelsen kan då utgöra en viss risk för all allmänhetens förtroende för domstolarnas oberoende minskar. Rikskatieverkei anser däremot atl RS-reformen inle påverkar frågan om länsdomslolarna skall vara frislående från länsstyrelserna eller inte. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser atl kommitténs slutsats att RS-reformen skulle motivera en förbättring också av andra instans inte är hell korrekt. Enligt länsstyrelsens mening är i stället förhoppningen all antalet besvär över laxeringsnämndernas beslut skall gå ner genom alt förfarandet i taxeringsnämnderna förbättras. Å andra sidan, säger länsstyrelsen, kan det tänkas att den genomsnittliga svårighetsgraden på de mål som förs vidare blir större. Länsstyrelsen I Hallands län förutser emellertid att målbalanserna kommer alt öka än mer efler hand som RS-reformen genomförs. Man kan också enligt länsstyrelsens mening förmoda att dessa mål blir mera svårbedömda än f n. 1 detta instämmer länsstyrelsen I Gävleborgs län.

Praktiska synpunkter på förslaget om fristående länsdomstolar

Flera remissinstanser delar kommitléns uppfattning alt länsdomstolarna har arbetat under alll ökande svårigheter och all den ogynnsamma balansut­vecklingen inte fär tillåtas fortsätta. Däremot råder delade meningar i frågan om man kan komma till rätta med problemen genom resursförstärkningar eller om en organisationsförändring är nödvändig.

När del gäller orsakerna lill balansökningarna bemöter några länsstyrelser kommitténs slutsats alt 1971 års reform, med övergång lill mera domstol­smässiga former, i och för sig inte kan ses som en orsak till den negativa utvecklingen. Tvärtom menar länsstyrelsen i Östergötlands län att en förkla­ring kan sökas i 1971 års reform, som har medfört en noggrannare prövning och utförligare beslutsmotiveringar med längre handläggningslider som följd. Länstyrelsen påpekar dock alt det dröjde några år, innan reformen påverkade arbetet. Som andra orsaker lill längre handläggningstider pekar länsstyrelsen på att bestämmelserna om skattetillägg och förseningsavgift har inneburit ett merarbete samt att målen har ökat i svårighetsgrad. Liknande

Prop. 1977/78:170

112

synpunkter framförs också av länsstyrelserna i Stockholms, Kristianstads. Hallands, Värmlands och Västmanlands län.

Flera av de remissinstanser som tillstyrker kommitténs förslag om en utbrytning av länsdomstolarna instämmer i kommitténs uttalande att svagheter i själva organisationen har bidragit till den negativa balansutveck­lingen och att en organisationsförändring är nödvändig för att komma till rätta med problemen.

Enligt riksrevisionsverket bör förslaget om fristående länsdomstolar leda till en effektivare förvaltningsrällskipning och lill praktiska fördelar i övrigt. Liknande synpunkter redovisas av Landstingsförbundet och Föreningen auktoriserade revisorer.

Kammarrätten i Stockholm, som säger sig vara medveten om att förhål­landena växlar kraftigt mellan de olika länen, finner all delta visar att det f n, saknas ett samlat grepp över länsdomstolarna och deras skilda förutsättningar atl komma till rätta med arbetsläget. Att nuvarande organisationsmönster ger dåliga förutsättningar för ett sådanl samlat grepp belyses enligt kammarrätten av utvecklingen. Också kammarrätten i SundsvaU finner atl det siffermaterial som redovisas i betänkandet och kommitléns analys av länsdomstolamas verksamhet ger belägg för all dessa i organisatoriskt hänseende inte fungerar på ell tillfredsställande sätt. Kammarrättens intryck är all länsdomslolarna nu är underdimensionerade i förhållande till arbetsbördan och att stora variationer föreligger i fråga om tilldelning av personal även när förhållan­dena i övrigt framslårsom tämligen likartade. Enligt kammarrättens mening kan man komma lill rätta med problemen genom all länsdomstolarna infogas i den allmänna förvaltningsorganisationen och läggs inom domstolsverkets område, där en samlad bedömning av behov och fördelning av resurser kan ske, Enligl hovrätten för Västra Sverige lalar även praktiska skäl för att länsdomslolarna bryts ut från länsstyrelserna, Domslolsverket har bättre möjligheter än länsstyrelserna atl främja rekrytering och utbildning och alt svara för administrativ service. En utbrytning kan också väntas ge gynnsam­mare betingelser för personalcirkulalion och för samarbetet mellan länsdom­stolarna och kammarrätterna. Länsstyrelsen i Uppsala län delar kommitténs uppfattning atl avgörande praktiska skäl inte hindrar en utbrytning av länsdomslolarna. Länsstyrelsen anser all förbättringar i fråga om bl. a. tjänstgöring i andra domstolar, utbildning och personalförstärkningar från kammarrätterna lättast kan ske vid en integration med förvaliningsdom-stolsorganisalionen.

Enligt länsstyrelsen i Kristianstads län hänger svårigheterna att praktiskt organisera växeltjänstgöring för jurister i kammarrätt och länsdomstolar samman med den skilda departementstillhörigheten och de svårigheter som är inbyggda häri när det gäller resursfrågor m.m. En stor brist är att utbildningsverksamhet som är anpassad efter domstolspersonalens behov f n. saknas. Länsstyrelsen i Hallands län bedömer del som utsiktslöst atl komma till rätta med balansproblemel inom den nuvarande organisationen.

Prop. 1977/78:170

113

eftersom länsdomstolarna är för små och sårbara. Enligt länsstyrelsen skulle det medföra stora fördelar, om länsdomstolarna inordnades i förvallnings-domslolsorganisationen i övrigl. Tillgången lill kompetent arbetskraft skulle tryggas. Härigenom skulle balanserna kunna minskas och kvaliteten på domstolarnas arbele höjas. F. n. är del svårt alt tillgodose länsdomslolarnas behov av kompetent personal för lillfällig arbetskraftsförslärkning, anför länsstyrelsen i Väsiernorrlands län. Om man skall kunna uppnå goda arbetsförhållanden och motsvara de höga kvalitetskrav som måste ställas på länsdomstolarna, behövs både en organisalionsändring och ökade resur­ser.

Enligl några reservanter i länsstyrelsen i Malmöhus län framstår det, mot bakgrund av den slora balansökningen, som anmärkningsvärt att del har tillkommil endasl en domartjänsl under den gångna sexårsperioden från länsdomslolarnas inrättande, medan en stark upprustning t. ex. av länssty­relsernas skatteavdelningar har sketl. All länsdomstolama dessutom har både färre och lägre tjänster än både domstolar i allmänhet och länsstyrel­sernas skatteavdelningar är ägnat alt försvaga organisationen och ytterligare öka de redan oacceptabla målbalanserna. Enligl länsstyrelsen i Värmlands län har del varit svårt all fä gehör för länsdomstolarnas behov och alt utveckla en tillfredsställande organisation inom rältsenhelen. Länsdomslolarna behöver liksom andra domstolar ett centralorgan. Därmed skapas enligl länsstyrelsen en samordning av verksamheten för samtliga länsdomstolar och man uppnår på sikt en större enhetlighet i bl. a. rekryterings- och utbildningsfrågor. Länsstyrelsen ser del som naturiigt atl den uppgiften anförtros domstolsver­ket.

Länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Jönköpings, Malmöhus, Väst­manlands och Västerbottens län saml TCO, som avstyrker kommitténs förslag om en utbrytning, delar i och för sig bedömningen att länsdomstolarna måsle ges ökade resurser. De hävdar emellertid all förstärkningar lika gärna kan tillföras domstolarna inom ramen förden nuvarande organisationen. Sålunda lalar enligt länsstyrelsen i Malmöhus län alll för att ett resurstillskott ger större effekt, om länsrätterna är kvar i länsstyrelserna än om de blir fristående. Nämnda länsstyrelser delar inle heller kommitténs uppfattning att länsdom­stolama är små och sårbara enheter. Tillfälliga arbetskraftsbehov, särskill beträffande personal ulan juridisk utbildning, kan enligl länsstyrelsen i Malmöhuslän lättare bemästras av länsstyrelsen än av domstolsverket. Enligt länsstyrelsen i Östergötlands län stämmer inle kommitténs påstående all "personalslrömmen" nästan genomgående går från länsdomstolarna till länsstyrelsen i övrigl med förhållandena i Östergötlands län. Genom atl skatteavdelning och länsskatterätl ryms inom länsstyrelsen finns samman­lagt en stor personalstyrka som besitter kunskaper inom skattelagstiftningen och som utan omfattande inlärning kan användas inom olika delar av skatteavdelningen och rältsenhelen. Enligl länsstyrelsens mening ger detta en stor fiexibilitet och det gör verksamheten mindre sårbar. Länsstyrelsen I

8 Riksdagen 1977/78 1 saml. Nr 170

Prop. 1977/78:170

114

Västmanlands län uttalar sig i samma riktning och tillägger att en ökad "inlåning" av personal från kammarrätterna gör det möjligt atl successivt minska balansema. Länsstyrelsen i Malmöhus län invänder mot kommitténs påslående alt länsdomslolarna är små och sårbara enheter alt de blir ännu mera sårbara vid arbetstoppar i den föreslagna organisationen. I nuläget är t. ex. länsstyrelsernas möjligheter att medverka vid anställning eller ompla­cering av personal inte oväsentliga. Enligt länsstyrelsen i Jönköpings län kan behovet av en välanpassad utbildning för domstolspersonalen lika väl tillgodoses inom den nuvarande organisationens ram som i en organisation med fristående länsdomslolar.

Även de länsstyrelser som förordar en fortsatt anknytning av länsdom­slolarna till länsstyrelserna anser all samordningen mellan länen bör förbättras. Länsstyrelsen I Stockholms län menar all de brister i fråga om samordning, planering och överblick som kommittén påtalar måste kunna lösas inom den nuvarande organisationens ram. Länsstyrelsen pekar på all man vid sidan av länsstyrelsernas avlöningsanslag skulle kunna ha ett särskilt avlöningsanslag till länsdomstolarna, alt man kan inrätta en länsdomstol-senhet inom kommundepartementet som nära samarbetar med justitiede­partementet samt att man kan öka länsstyrelsemas organisationsnämnds möjligheter att ge service. Också länsstyrelsen i Östergötlands län menar att man bör kunna undanröja de påtalade bristerna beträffande samordning mellan länen, utbildning m. m., om organisationsnämnden ges ökade resurser. Enhgt länsstyrelsen i Västerbottens län skuWe man inom länsstyrelsen kunna bygga upp en domslolsavdelning, som slår under tillsyn av en central styrgmpp och som har fast samarbete med länsstyrelsernas övriga avdel­ningar.

Enligt riksskatteverket boren utbrytning av länsdomstolarna inte medföra några avgörande praktiska olägenheter för domstolarna eller länsstyrel­serna.

Några remissinstanser ser del emellertid som en brist atl kommittén inte har närmare utrett de praktiska problem som måste lösas vid en utbrytning av länsdomstolarna. Länsstyrelsen i Stockholms län ser det som en betydande praktisk olägenhet med en utbrytning atl förvallningsdomslolarnas personal säkeriigen skulle komma all sakna den förvallningserfarenhet som nu finns inom länsdomslolarna. Förvaltningsrältskipningen är enligt länsstyrelsens mening nära förbunden med den offentliga förvaltningen i stort, bl. a. den kommunala verksamheten, och det måste därför vara en betydande nackdel om den lägsta instansens domare skulle komma atl utgöras av direklrekry-terade domslolsjurister ulan förvallningserfarenhet.

Nägra remissinstanser pekar på betydelsen av en lokalmässig närhet mellan länsskatlerätlen och skatteavdelningen. Med hänsyn till den stora ärendemängden är del enligt länsstyrelsen i Östergötlands län viktigt att kommunikationerna och arbetsflödena fungerar smidigt. En utbrytning kommer enligl länsstyrelsen alt medföra praktiska olägenheter för både

Prop. 1977/78:170

115

skatteavdelningen och länsdomstolen, såsom fördyrad distribution, omständligare kontaktvägar och sämre service till allmänheten. Dessutom kan en utbrytning enligt länsstyrelsen förväntas medföra alt de möjligheter lill utbildning och cirkulationstjänstgöring som finns i dag kommer atl försvinna. 1 den riktningen uttalar sig också länsstyrelsen i Örebro län, som emellertid menar atl även om åtskilliga praktiska skäl talar för ett bibehål­lande av länsdomstolarna inom länsstyrelsen lalar ulan tvekan ännu mera för en utbrytning. Även TCO menar att en utbrytning av länsdomslolarna skulle medföra en försämrad service till allmänheten. Erfarenhetsmässigt visar del sig enligt TCO all allmänheten har lättare all ta kontakt med länsstyrelsen än med en domstol.

Enligl länsstyrelsen i Västmanlands län kan sådana praktiska frågor som t, ex, aktbildning, duplicering och arkivering ordnas på ett praktiskt och kostnadsbesparande sätl i den nuvarande organisationen, Enligl länssty­relsen kan del på goda grunder antas atl de praktiska problemen skulle öka i en fristående domslolsorganisalion, TCO fömtser alt de nya domstolarna skulle komma att bli små, sårbara enheter med mycket begränsade möjlig­heter atl på ett godtagbart sätt tillgodose personalen i fråga om utbildning, utveckling och inflytande. De av kommittén skisserade möjligheterna för icke rättsbildad personal till utveckling i de nya domstolarna är enligt TCO:s mening föga realistiska. Länsstyrelsen i Gävleborgs län konstaterar atl åtskillig personal inom länsstyrelsen hyser oro inför framliden. Mot dessa problem för personalen bör emellertid enligt länsstyrelsens mening vägas den väsentliga förbättring för allmänheten som bör bli följden om förslaget genomförs.

Några remissinstanser anser i och för sig att det finns skäl atl bryta ul länsdomslolarna ur länsstyrelserna. De är emellertid inte beredda atl enbart på grundval av kommitténs förslag tillstyrka en utbrytning utan förmodar alt vissa frågor ytterligare ulreds och övervägs, innan definitiv ställning tas till frågan om utbrytning.

Statskontoret tillstyrker i princip atl länsdomstolarna bryts ul från länssty­relsema men anser att man inte nu bör ta ställning till den organisatoriska lösningen. De administrativa konsekvensema av och kostnadema för en utbrytning är inte tillräckligt klargjorda. Del är därför önskvärt all även andra organisationslösningar övervägs, innan man tar ställning till kommitténs förslag. Ell lämpligt allernativ kan vara färre länsrätter än kommittén har räknat med. Länsstyrelsen i Örebro län anser att frågan om förvaltningsav­delningarnas framtida uppgifter och organisation är så viktig att skäl föreligger att före ett slutligt ställningstagande i frågan om utbrytning avvakta resultatet av såväl OPAL-utredningens som länsdemokratikommitténs arbete. TCO framhåller att del f. n. pågår fiera utredningar som på ett mer eller mindre avgörande sätl kan komma atl påverka länsstyrelsens och personalens förhållanden. All den sammantagna effekten av dessa utred­ningars kommande förslag inte kan överblickas lalar enligl TCO mot en utbrytning av länsdomstolarna.

Prop. 1977/78:170

116

Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller atl den föreslagna reformen fär åtskilliga konsekvenser i ekonomiskt hänseende och för länsstyrelsernas organisation i övrigt. Konsekvenserna har berörts men inte slutligt penetre­rats av kommittén. I huvudsak skall frågan överlämnas lill andra utred­ningar. Enligt länsstyrelsens mening är utbrytningen av länsdomstolarna inte så brådskande atl inte resultatet av dessa utredningars arbele bör avvaktas, innan statsmakterna lar definitiv ställning lill den föreslagna reformen. Vidare bör de ekonomiska konsekvenserna först bli klariagda. Länsstyrelsen avstyrker därför att principbeslut fattas enbart på grundval av kommitténs betänkande. Länsstyrelsen i Blekinge län tillstyrker i princip kommitténs förslag men föreslår alt man avvaktar till dess godtagbara förslag i frågan om vad som skall ske med den del av allmänna enheten som blir kvar efter utbrytningen av länsdomstolarna har lagts fram.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län ser ur rent organisatorisk synpunkt goda skäl all bryta ut länsdomstolarna från länsstyrelserna. Länsstyrelsen är emellertid inte beredd att ulan ytteriigare överväganden tillstyrka förslaget. Innan ytteriigare klarhet har nåtts i fråga om den nya länsrättens målområde, någol som ju i högsta grad kommer alt påverka såväl länsstyrelsen som myndighet som dess personal, är det förhastat atl på i första hand principiella grunder tillstyrka kommitténs förslag.

Enligt länsstyrelsen 1 Göteborgs och Bohus län borde kommittén ha redogjort närmare för de kostnader som kan tänkas uppkomma vid en utbrytning av länsdomstolarna. I delta sammanhang nämner länsstyrelsen särskill kost­nadsökningar för administrativ service. Länsstyrelsen menar också atl kommittén borde ha utrett processordningen för olika typer av mål.

Riktlinjer för en ny länsdomstolsorganisation

De riktlinjer som kommittén har dragit upp för en ny organisation med fristående länsdomslolar får överlag ell positivt motiagande.

Enligt regeringsrätten är riktlinjerna för omorganisationen ägnade atl medföra stora fördelar för förvaltningsrättskipningen i såväl kvalitativt som organisatoriskt hänseende. Domstolsverket ser möjligheter till en bättre personalplanering samt också möjligheter lill en bättre total resursplanering genom atl förvallningsdomstolsorganisationen blir parallell med den organi­sation som de allmänna domstolarna har. Del kan enligt domstolsverket antas att en organisation med fristående länsdomstolar kommer att främja ett fruktbärande personalutbyte mellan de olika domstolsgrenarna. Härigenom kan också skapas fömtsättningar för en förbättrad och mera allsidig domarutbildning. Länsstyrelsen i Malmöhus län delar kommitléns uppfatt­ning all en gemensam domarkarriär för länsdomstolarnas och främsl kammarrätternas domarpersonal bör skapas. Domarna och föredragandena i länsdomstolarna ulgör en liten och specialiserad gmpp med ensartad rekrytering.

Prop. 1977/78:170

117

Mot bakgrund av erfarenhetema från de allmänna domstolarnas område ser Svea hovrätt inte obetydliga fördelar med den föreslagna omorganisatio­nen. Hovrätten beaktar särskill den nyttiga växeltjänslgöring i olika instanser och det smidiga utnyttjandet av personella reurser som förslaget medger. Kammarrätten I Jönköping finner förslaget vara en från flera synpunkter lämplig lösning. Kammarrätten anser atl den föreslagna ordningen, genom bl. a. domarkarriärens uppbyggnad och utformningen av utbildningen förde yngre juristerna, kommer atl medföra en allmän förstärkning av förvaltningsrällskipningen,särskill i första instans. Den kommerati innebära en förbättring inte minst därigenom all rättstillämpningen, genom juristernas växeltjänslgöring och det utbyte av information och erfarenheter som därvid sker, blir enhetligare. Också Sveriges domareförbund ser växeltjänslgöringen mellan de tre inslanserna som ett synneriigen värdefullt led i domarulbild­ningen. Flera remissinstanser framhåller att den föreslagna ordningen kan förväntas medföra att behovet av resursförstärkningar i länsrätterna kan prövas och prioriteringar ske med överblick över hela fältet. I den riktningen uttalar sig riksskatteverket, kammarräiien i SundsvaU och länsstyrelserna i Kristianstads, Värmlands, Gävleborgs, Västernorrlands och Norrbollens län. Länsstyrelsen i Kristianstads län ser bl. a. följande fördelar med den nya organisationen. Domstolsverket kan byggas ul och bli den centrala förvalt­ningsmyndigheten. Del funktionella sambandet mellan de tre instanserna kan vidgas till personalsidan. Domarkarriären kan samordnas liksom rekry­tering och utbildning. Personalväxling underiätlas. Rationaliseringsinsatser kan fä bättre genomslag.

Länsstyrelsen i Malmöhus län ifrågasätter emellertid riktigheten av kommit­téns påstående atl länsdomslolarna genom anknytningen till domslolsverket och kammarrätterna kan garanteras de personalförsiärkningar som man f n. inle kan fä. Länsstyrelsen menar nämligen att dessa båda myndigheters resurser i princip lorde vara lika begränsade som länsstyrelsernas. Att föra in domstolarna under domstolsverket slår enligl länsstyrelsen dessutom i motsats lill statsmakternas ansträngningar på övriga områden atl decentra­lisera arbetsuppgifter. Den omständigheten all länsstyrelserna slår utanför domstolsverkels organisation behöver emellertid inte utesluta ett nära samarbete mellan länsstyrelserna och verket.

Organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna

Siatskoniorei anser alt del är viktigt att OPAL-ulredningen fömlsäitnings­lösl prövar konsekvenserna för länsstyrelserna av utbrytningen av länsdom­stolarna. Länsstyrelsen I Hallands län instämmer i detla. Några remissin­stanser pekar på att del vid sidan av kommitténs två principskisser till lösning finns andra alternativ som kan diskuteras. Länsstyrelsen i Gävleborgs län nämner som exempel atl en sammanhållen förvaltningsavdelning kan bildas genom att en enhet  för kvarvarande arbetsuppgifter inom nuvarande

Prop. 1977/78:170

118

allmänna enheten, en socialtjänsteenhet och en juristenhet förs samman. Länsstyrelserna i Jönköpings, Västmanlands och Jämttands län för också fram tankar i samma riktning.

Endast ett fätal remissinstanser kommenterar de alternativa lösningar som kommittén lägger fram. Länsstyrelsen i Malmöhus län ser fördelar, från bl. a. rekryteringssynpunkl med alt sammanföra den juridiska kompetensen inom länsstyrelsen till en enhet och menar atl man därigenom också skapar fömtsättningar för en högt kvalificerad juridisk funktion. Länsstyrelsen framhålleratt man inom planeringsavdelningens olika enheter handlägger en mängd ärenden där del behövs juridisk medverkan. Denna samverkan sker genom dagliga rutiner. Det skulle därför enligt länsstyrelsens mening vara till stor olägenhet för ärendenas beredning om den juridiska kompetensen skulle behöva hämtas utanför planeringsavdelningen. Dessutom skulle en juridisk enhet huvudsakligen ha atl handlägga ärenden som tillhör planeringsavdel­ningen.

Enligt länsstyrelsen i Värmlands län kvarstår de skäl som år 1971 motiverade bildandet av planeringsavdelningen med oförändrad styrka. Enligt länssty­relsens mening skulle det inte stämma väl överens med grundtankarna för länsstyrelsereformen år 1971 alt till avdelningen föra arbetsuppgifter som inte på ett naturiigt sätl kan fogas lill arbetsuppgifterna i övrigl. Om en sådan omorganisation ändå skulle genomföras, måste det motiveras av att de arbetsuppgifter som tillförs planeringsavdelningen är så begränsade att de inle nämnvärt påverkar inriktningen av verksamheten i slorl inom avdel­ningen. Länsstyrelsen framhåller att de arbetsuppgifter som blir kvar inom förvaltningsavdelningen är av väsentligen allmän förvaltningsräitslig nalur. Del kan pä gmnd härav vara motiverat atl i linje med strävandena all markera myndighetsutövningens självständighet söka till förvahningsavdelningen föra samman dessa uppgifter med andra uppgifter inom länsstyrelsen av förvaltningsjuridisk art liksom all lill länsstyrelsen föra nya ärendegrupper och därigenom göra det möjligt att behålla denna avdelning. Länsstyrelsen framhåller slutligen atl det är viktigt att del inom länsstyrelsen finns en avdelning som inte har den specialinriktning som planeringsavdelningen och skatteavdelningen har och som är öppen för nya förvaltningsuppgifter.

Flera remissinstanser framhåller vikten av all länsstyrelserna tillförsäkras en väl fungerande juristfunktion. Sålunda menar länsstyrelsen i Uppsala län atl endast då kan kommitléns uttalande om värdet av växeltjänstgöring mellan länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna anses vila på realistisk gmnd. Länsstyrelsen i Skaraborgs län framhåller att det med hänsyn till länsstyrelsens omfattande myndighetsutövning, som torde öka i betydelse genom decentralisering av uppgifter från centrala verk och nya arbetsupp­gifter, är nödvändigt från rättssäkerhetssynpunkt att kvalificerad juridisk kompelens tillförsäkras länsstyrelsen. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Kronobergs, Gävleborgs och Väsiernorrlands län. Slatstjän-stemannaförbundets sektion vid länsstyrelsen i Örebro län ifrågasätter emel-

Prop. 1977/78:170

119

lertid om det är lämpligt och möjligt atl föra samman samtliga juridiska arbetsuppgifter inom länsstyrelsen. Sektionen menar alt ett sådanl förfarande skulle försämra den icke juristulbildade personalens möjligheter till utveck­ling i arbetet.

Regeringsrätten påpekar, med instämmande av SACO/SR, alt antalet juristtjänster vid länsstyrelserna kommerati nedgå väsentligt genom utbryt­ningen. Delta kan komma alt påverka rekryteringssiluationen negativt och bli lill men för myndighetsutövningen inom den kvarvarande delen av länsstyrelsen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas dessa problem. SACO/SR understryker också viklen av att länsstyrelserna fär ytteriigare kvalificerade juridiska arbetsuppgifter, så alt juristtjänster vid länsstyrelsen blir tillräckligt attraktiva.

Några remissinstanser tar fasta på kommitténs uttalande all ett växelspel mellan förvaltningsdomstolarna och länsstyrelsema skulle vara till ömsesidig nytta. Regeringsrätten framhåller, liksom länsstyrelsen I Malmöhuslän, värdet av en växelvis tjänstgöring för yngre jurister och annan handläggande personal mellan skatteavdelning och länsskatterätt. Regeringsrätten anför atl denna tjänstgöring hittills har gett taxeringserfarenheloch mtin närdet gäller granskningsteknik och hantering av längd- och deklarationsmaterial. Delta har utgjort en god grund för fortsatl tjänstgöring med processföring i skattemål eller arbete inom länsskatterätten. Del är därför viktigt att bevara det värde som ligger i sådan växeltjänslgöring. Kammarrätten i Stockholm har i och för sig förståelse för atl man på länsstyrelsehåll känner oro för de organisatoriska ändringarna inom länsstyrelserna och särskilt då att man inle som nu fär omedelbar tillgång lill kvalificerad jurislpersonal. Kammarrätten ser emellertid goda möjligheter till atl tillfälligl kunna förslärka länsstyrel­serna med jurister från de allmänna förvaltningsdomstolarna, antingen genom ett system med växeltjänslgöring eller med lösningar mer från fall lill fall. Kammarrätten i SundsvaU understryker att det är värdefullt alt länssty­relserna får en sådan organisation alt en viss växeltjänstgöring mellan länsstyrelserna och länsrätlema för olika personalkategorier underiätlas. En sammanföring av uppgifter av juridisk natur inom länsstyrelserna bör, oavsett i vilken form det sker, göra det mer naturligt för i varie fall juristpersonal atl söka sig från länsrätterna lill länsstyrelserna eller vice versa.

Organisation och arbetsformer m. m. for fristående länsdomstolar

Kommitténs förslag alt länsskatterätlen, länsrätten och fastighetstax­eringsrätten skall slås samman till en domstol tillstyrks av en enig remiss­opinion. Länsstyrelserna i Östergötlands och Västmanlands län menar renlav att enbart en sådan åtgärd skulle medföra avsevärda förbättringar och göra ett effektivare arbete möjligt.

Atl den sammanslagna domstolen bör kallas länsrätt har under remissbe-

Prop. 1977/78:170

120

handlingen satts i fråga endast av riksrevisionsverket och kammarrätten i Stockholm. Dessa remissinstanser menar alt domstolen bör fä ett namn som understryker att sambandet med länsstyrelsen har upphört. Riksrevisions­verkel föreslår namnet förvaltningsrätt eller regional förvaltningsrätt, medan kammarrätten menar atl en lämplig benämning kunde vara t. ex. länsrätten i Stockholm i stället för länsrätten i Stockholms län.

Länsrätternas domkretsar m. m.

Endasl en mindre del av remissinslanserna kommenterar kommitténs ställningstgande när det gäller de fristående länsrätternas domkretsar och lokaliseringen av länsrätternas kansli.

Svea hovrätt anser att goda skäl talar för alt låta länsrätternas domkretsar stämma överens med den regionala indelning som tillämpas beträffande del allmännas företrädare. Hovrätten pekar på atl taxeringsintendenl, allmänt ombud i mervärdeskallefrågor och allmänt ombud i uppbördsfrågor har länet som verksamhetsområde. Beträffande de allmänna domslolama har man strävat efler alt låla domsagoindelningen stämma överens med indelningen i åklagardislrikt. Även om samma starka skäl som kan anföras till slöd härför inte föreligger vad angår förvaltningsdomstolarna, bör man dock enligt hovrättens mening ta till vara de fördelar som en sådan ordning erbjuder. Hovrätten, som beaktar kommitténs uppgift atl länsrätterna redan med nuvarande målområde kommer atl utgöra bärkraftiga enheter, anser att förslaget lill domkrelsindelning är välgmndat. Länsstyrelsen i Örebro län hälsar med tillfredsställelse förslaget om en länsrätt i varje län. Länsstyrelsen ansluter sig lill de skäl som kommittén åberopar för förslaget. Länsstyrelsen i Blekinge län redovisar en motsvarande uppfattning samt framhåller all länsrätten bör ha sitt kansli i residensstaden. Länsstyrelsen i Gotlands län och LandsUngsförbundet understryker vikten av de skäl som kommittén anför för förslaget alt även Gotlands län skall utgöra domkrets för en länsrätt.

Ett fätal remissinstanser ifrågasätter eller ställer sig negativa till den domkrelsindelning som kommitté.! föreslår. Sålunda ifrågasätter riksrevi­sionsverket om inte domstolarna i vissa län bör slås samman till större enheter så atl personalresurserna kan utnyttjas bättre. Liknande synpunkter framförs av domstolsverket saml av länsstyrelserna i Malmöhus och Göteborgs och Bohus län. Statskontoret anser alt man inte bör låsa sig för atl ha en länsrätt i varje län. Avgörande för domkretsindelningen bör vara intresset av alt fä en effektivt och smidigt fungerande verksamhet, som ocksä tillgodoser rättssä­kerhetskraven. Även andra organisationslösningar bör övervägas, innan man lar ställning till kommittéförslaget. Enligl Föreningen Sveriges taxeringsrevi­sorer torde antalet mål i flera län vara för lågt för alt ge underiag för en självständig länsdomstol. Föreningen menar också att osäkerheten om den framtida utvecklingen talar mot all en länsdomslol inrältas i varje län.

SACO/SR ser det naturiigt alt de nya domstolarna fär kansli i residens-

Prop. 1977/78:170

121

staden. Några remissinstanser redovisar en annan uppfattning. Sålunda ifrågasätter kammarrätten i Sundsvall och länsstyrelserna i Östergötlands, Kalmar, Kristianstads och Alvsborgs län om inte länsdomstolarna av bl. a. regionalpoiitiska skäl bör föriäggas till annan ort än residensstaden, I sammanhanget erinras om regeringens uppdrag till bl. a. länsstyrelserna att utreda möjligheterna lill decentralisering lill andra orter inom länen av statliga regionala förvaltningsfunklioner. Vid nämnda länsstyrelser föreligger reservationer lill förmån för en lokalisering till residensstaden.

Länsrättens anknytning till domstolsväsendet

De remissinstanser som haren positiv inställning i frågan om utbrytning av länsdomstolarna ansluter sig lill kommitténs förslag i denna del.

Några remissinstanser tar upp vissa administrativa frågor. Domstolsverket anför alt i del fortsatta utredningsarbetet bör övervägas om inle domslols­verket bör svara för löneadministralionen för samtliga länsrätter. Länssty­relsen i Kristianstads län framhåller alt del med hänsyn till balanslägel är viktigt atl domstolsverket tillförs resurser i en omfattning som tryggar en smidig övergång och att länsrätterna redan från början kan arbeta effektivt och med hög kapacitet. Länsstyrelsen vill ifrågasätta om inle*domstolsverket, för att enhetlighet skall kunna säkras, bör svara för löneulräkning, personal­registrering och malrikelföring för samtliga länsrätter.

Länssiyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser, för del fall alt länsrätterna bryts ut från länsstyrelserna, all de bör anknytas lill domstolsverket på samma sätt som tingsrätterna. Domstolsverket bör svara för den admini­strativa servicen. Länsstyrelsen anmärker att kommittén har föreslagit atl de största länsrätterna själva skall svara för en del administrativa frågor. De tre slora tingsrätterna i Stockholm, Malmö och Göteborg, som man främst lär jämföra med, är myckel större personalmässigt än vad i varje fall länsrätterna i Malmö öch Göteborg kan länkas bli framhåller länsstyrelsen. Den särskilda administrativa personal som skulle behövas för dessa länsrätter blir därför så begränsad atl sårbarheten blir slor. Länsstyrelsen anser därför all länsrätterna inte bör ha större administrativa uppgifter än vad som normall ankommer på tingsrätterna.

Domarbana och tjänsteorganisation vid de allmänna förvaltningsdomsto­larna

Flera remissinstanser instämmer i kommitténs uttalande om atl del ligger ett värde i alt domarkarriärerna vid de allmänna domstolarna och förvalt­ningsdomstolarna så långt möjligt görs likformiga. Enligt yOär detla en viktig sak som gagnar både jurister på domarbanan och domstolarna själva. Ökad bredd i kunskaper och erfarenheter hos domstolarnas olika ledamöter innebär att domstolarna står bättre rustade att lösa sina arbetsuppgifter och atl

9 Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 170

Prop. 1977/78:170

122

kvaliteten i dömandet ökar. JO anser atl del därför är av värde atl man kan såväl bereda jurister utbildning inom båda domstolssektorerna som förse domstolarna med domare, som har sin huvudsakliga utbildning i den andra domstolsseklorn. Del utbyte av fiskaler och assessorer mellan hovrätter och kammarrätter som förekommer och som har gett goda erfarenheter bör därför ytteriigare utvecklas. Vidare bör enligt JO:s mening överrättsutbildning kvalificera för tjänst vid såväl allmän domstol som allmän förvaltningsdoms­tol. Sveriges domareförbund framhålleratt intet bör hindra alt den som har fäll sin domamtbildning huvudsakligen i hovrättskarriären söker och fär tjänst vid allmän förvaltningsdomstol eller tvärtom. Enligl domareförbundet bör man emellertid inte underskatta de problem som kommer atl finnas under en avsevärd övergångslid med hänsyn till att domarna från de olika karriärerna har så olika erfarenhetsbakgmnd. SACO/SR tror att det skulle vara av värde för kvaliteten på juristerna i de blivande frislående länsdomslolarna, om en viss samordning sker av domarkarriären inom de allmänna förvaltnings­domstolarnas område. Därmed är dock inte sagt atl det är lämpligt att helj kopiera det syslem som nu tillämpas inom hovrältskarriären. Anpassningen med denna karriär som mönster bör ske med stor försiktighet och fär inte bli ett självändamål. SACO/SR framhåller alt man inte bör förbise att det finns betydande skillnader mellan förvaltningsrällskipning och rättskipningen vid de allmänna domstolarna och alt en för långt driven anpassning kan medföra nackdelar för förvallningsrätlskipningen. Enligl länsstyrelsen i Malmöhus län bör man vid utformandet av domarbanan beakta möjligheterna all samordna karrirären för juristerna vid länsdomstolarna och juristerna vid länsstyrel­serna, särskill skatteavdelningarna. Skattemålen utgör nämligen större delen av domstolarnas målområde. Genom RS-reformen accentueras också enligl länsstyrelsens mening kravet på kunskaper i skattelagstiftning hos domstol­spersonalen.

Regeringsrätten delar kommitténs uppfattning alt fullgjord adjunkiion i kammarrätt i princip bör krävas för ordinarie domartjänst i kammarrätt eller länsrätt. Regeringsrätten betonar också värdet för sådan domare av tjänstgö­ring som föredragande i regeringsrätten, Enligl regeringsrättens uppfattning är det naturligt all sådan tjänstgöring normall ingår som ell led i förvalt­ningsdomarkarriären. Regeringsrätten anser att endast den som kan åberopa särskilda skäl, t, ex, att han har fullgjort offenlligt uppdrag, bör kunna vinna befordran utan sådan tjänstgöring. Del är, bl, a. av rekryleringsskäl, av stor vikt alt tjänstgöring i högsta instans tillmäts särskilt meritvärde vid tillsättningen av ordinarie domarbefattningar. Kammarrätten i Stockholm och SACO/SR betonar också värdet av tjänstgöring som föredragande i rege­ringsrätten. Riksskatteverket pekar på att ett krav på fullgjord adjunkiion för ordinarie domartjänsl i kammarrätt eller länsrätt kan komma atl motverka en flexibel och öppen rekrytering av dugliga förvaltningsrätts- och skallejurisier till förvaltningsdomare. Verket anser atl adjunkiion är ett värdefullt led i domarulbildningen men avstyrker, åtminstone övergångsvis, all man låser

Prop. 1977/78:170

123

fast sig vid ett krav på sådan tjänstgöring.

Svea Hovrätt ansluter sig lill kommitténs principiella ställningstagande i fråga om domarkarriärens uppbyggnad. Den som har antagits till kammar­rättsfiskal bör därför vara skyldig atl tjänstgöra i länsrätt. I jämförelse med tingsrättsorganisationen är dock den föreslagna länsrältsorganisalionen liten. Innan närmare klarhet har vunnits om behovet av kammarrätlsfiskaler i länsrätt och om den ställning fiskalerna kommer atl fä där, bör enligt hovrätten något absolut krav på länsrättstjänstgöring inte ställas upp vare sig för förordnande som assessor i kammarrätt eller i övrigl.

Kammarrätten i Stockholm påpekar vissa skillnader i arbelsfömtsätlning-arna mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, I de senare är antalet mål mycket större och handläggningen följer där en annan ordning. Beredning och uppsättande av beslul ulgör ett omfattande och viktigt inslag i domstolsarbelet. I någon mån är det därför enligt kammarrättens mening tveksamt hur långt likformigheten med hovrältskarriären skall drivas. Om länsrättsljänstgöring görs till ell obligatoriskt inslag i utbildningen, är det enligl kammarrätten önskvärt alt fiskalstjänslgöringen under ett första skede, omkring ett år, fullgörs i kammarrätt. Fiskalen är då mer skickad för självständiga domarinsatser i länsrätt.

Kammarrätten i Göteborg anser alt hovrältskarriären är principiellt över­lägsen de nuvarande kammarrätts- och länsdomstolskarriärerna inle minst med hänsyn till fördelarna från domamlbildningssynpunkl. Den föreslagna ordningen underlättar också möjligheterna atl byta domarkarriär mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolama, vilket framstår som positivt. Kammarrätten framhåller emellertid atl många yngre jurister kan vara obenägna att byta tjänstgöringsort. Flera jurister söker sig till kammar­rätten bl, a, av det skälet att det inte föreligger någon skyldighet att tjänstgöra pä annan ort. Om de yngre juristerna blir skyldiga atl tjänstgöra vid länsdomstol, kan kammarrätten gå miste om en rekryleringsfördel. Kammar­rätten anser alt det därför vore önskvärt om tjänstgöringen vid länsdomstol i största möjliga utsträckning kunde göras frivillig. Liknande synpunkter framförs också av kammarrätterna i SundsvaU och Jönköping, SACO/SR och yngreföreningarna vid kammarrätterna i Göteborg och SundsvaU. För länssty­relsen i Blekinge län framstår det som självklart atl domarkarriären bör byggas upp efter mönster från de allmänna domstolarna. Länsstyrelsen betonar särskill värdet av växeltjänstgöringen mellan de tre instanserna.

70 är tveksam till om man skall kräva all den som antas som fiskalsaspiranl i kammarrätt skall ha fullgjort viss del av sin notariemeritering i länsrätt. Tvärtom bör enligt JO:s mening redan på detta stadium likslälldsprincipen kunna slå igenom och göra all notariemeritering kvalificerande lill inträde vid såväl kammarrätt som hovrätt. Domstolsverket, notarienämnden och kammarrätterna i Stockholm, Göteborg och SundsvaU anför liknande synpunk­ter Svea hovrätt anser dock all man, liksom beträffande hovrältskarriären, bör kräva att minst ett år av notarietjänstgöringen skall ha varit föriagd till

Prop. 1977/78:170

124

tingsrätt för antagning som fiskalsaspiranl i kammarrätt. Hovrätten påpekar samtidigt att detta inte innebär något avståndstagande från kommitténs uppfattning att det är fördel om den som antas till fiskalsaspiranl i kammarrätt har fullgjort en del av noiariemerileringen i länsrätt. Svens­ka kommunförbundei anser alt det vore till fördel frän såväl förvallnings­domslolarnas som kommunernas synpunkt om t. ex, jurister med kommu-naljuridisk erfarenhet i någon omfattning kan beredas ordinarie domarljänst i den nya organisationen.

Flera remissinstanser betonar vikten av atl personal som inle har juridisk utbildning anförtros uppgiflersom handläggare i de nya länsrätterna. Endast Svea hovräii avstyrker atl sådana tjänster inrättas. Enligt hovrätten skulle inrättandet av sådana tjänster strida mot den likformighet mellan domstols­organisationerna som kommittén har eftersträvat. Dessutom torde en sådan karriär bli alltför sluten. Domslolsverket däremot menar alt berednings- och föredragningsuppgiflerna i länsrätt bör fördelas mellan notarier och tjän­slemän som inte behöver vara rättsbildade. Enligl domstolsverkets uppfatt­ning är det nämligen för stabiliteten i länsrätternas verksamhet nödvändigt med en fast kader av föredragandepersonal vid sidan av notarier, I samma riktning uttalar sig också kammarrätterna I Stockholm, SundsvaU och Jönköping. Med hänsyn lill bl, a, arbetsformerna i kammarrätterna avvisar de däremot tanken på au bereda denna personalkategori arbetsuppgifter av liknande art också inom kammarrätterna.

Länsstyrelsen i Kronobergs län beklagar att kommittén inte har utföriigare behandlat frågorna om den personal som inte har juridisk utbildning. Länsstyrelsen betonar vikten av att det i de nya länsdomstolarna finns tillgång till kvalificerad personal av detta slag och att tjänsterna blir attraktiva, Föratt länsdomstolarna skall kunna fungera och balanserna inte öka än mer är det nödvändigt att den nuvarande personalen i största möjliga omfattning går över till de nya länsdomslolarna. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller att de nya tjänsterna för icke-jurisler bör bli bra placerade i lönehänseende så att de kan dels locka väl kvalificerade sökande, dels ge personalen möjlighet lill befordran inom en ny organisation, Enligl länssty­relsen i Skaraboigs län är det med hänsyn till bl, a. del mycket slora målantalet nödvändigt med erfarna och kunniga handläggare även i byråsekreterarekar-riären i länsrätterna, Länssiyrelsen I Örebro län pekar på att det inom skatleprocessen finns många mål som rör bokföringslekniska problem. Där är kunskaper i bokföring och redovisning en nödvändig förutsättning för att målen skall kunna handläggas på ett samtidigl snabbt och riktigt sätt. Dessa kunskaper tillförs f n. skatterätterna av de handläggare som inle har juridisk utbildning. För att länsrätterna i framtiden skall få behålla de handläggare som har ekonomisk utbildning - vilket alltså är en förutsättning för arbetets efTekliva bedrivande-är det enligt länsstyrelsens uppfattning nödvändigt atl det inom länsrätterna skapas attraktiva tjänster för denna grupp. Länsstyrel­serna I Uppsala, Kristianstads, Hallands och Värmlands län betonar samtliga värdet av alt ha icke-jurisler som handläggare i länsdomslolarna.

Prop. 1977/78:170

125

Länsstyrelsen i Malmöhus län understryker atl personal ulan juridisk utbildning i dag fullgör viktiga handläggaruppgifter vid länsskatterätlen. För denna personal har del varit synneriigen värdefullt med växeltjänstgöring mellan rältsenhelen och olika enheter på skatteavdelningen. Denna möjlighet torde enligt länsstyrelsen i huvudsak bortfalla i den föreslagna organisationen. Del är länsstyrelsens uppfattning att växeltjänslgöring för denna personal bäst kan ske inom ramen för nuvarande organisation. Länsstyrelsen i Västmanlands län framför liknande synpunkter och framhåller dessutom all del föreligger risk för alt de nya länsdomstolarna går miste om denna viktiga personalkategori.

Enligt länsstyrelsen i Västerbottens län bör den slutliga utformningen av domarbanan och tjänsteorganisationen anslå åtminstone några år tills erfarenheter har vunnits av hur tjänstemännen vid länsrätterna - med och ulan juridisk utbildning - och vid kammarrätterna allmänt sett förhåller sig lill varandra i fråga om kunnande, erfarenhet osv.

Arbetsfördelning i länsrätterna m. m.

Kommitténs förslag att domargöromålen i länsrätten i princip skall fullgöras av domare som har ordinarie tjänster i länsrätten saml alt icke­ordinarie domartjänster skall finnas dels för vikariats- och försiärkningsän­damål, dels för alt tillgodose juristernas utbildningsbehov har lämnats ulan erinran av de remissinstanser som har yttrat sig i dennadei. Kammarrätterna I Stockholm och SundsvaU har uttryckligen anslutit sig till kommitléns uppfattning.

Domstolsverket betonar vikten av atl länsrätterna dimensioneras så atl antalet ordinarie domartjänsler i princip täcker behovet av fast dömande personal. Fiskalerna bör, enligt domstolsverkets mening, användas för vikariats- och försiärkningsändamål. Antalet fiskalstjänster i länsrätterna torde få bestämmas med beaktande också av behovet av tjänster för sådan tjänstgöring som ingår som ett led i den framlida förvallningsdomamlbild­ningen. Vid dimensioneringen av länsrätterna bör dock enligt domstols­verket beaktas all personalen som uppehåller sådana tjänster är under utbildning och därför inte kan vänlas ha samma produktionskapacitet som de ordinarie domarna.

Från några håll riktas invändningar mot kommitténs förslag i fråga om tjänslebenämningar på de ordinarie domarna. Kammarrätten i Göteborg konstaterar all länsrättens chef föreslås fä titeln lagman och alt övriga ordinarie domare föreslås fä titeln länsdomare. Domstolens chef skall sålunda ha samma titel som motsvarande befattningshavare vid tingsrätt. Enligt kammarrättens mening förefaller del i viss mån inkonsekvent att detla inte skall gälla även de övriga domarna. Kammarrätten ifrågasätter därför om inte dessa borde kallas rådmän. Liknande synpunkter framförs av domstolsverket, kammarrätten i SundsvaU, länstyrelserna i Blekinge och Kristianstads län samt

Prop. 1977/78:170

126

JO. Domstolsverket anser all frågan bör övervägas ytterligare. Svea hovrätt ifrågasätter lämpligheten av atl kalla länsrättens chef för lagman. Enligt hovrättens mening bör en från lagman i tingsrätt särskiljande titel övervä­gas.

Endast några fä remissinstanser kommenterar kommitténs förslag alt mål och ärenden soni kommer in lill länsrätten bör fördelas på rotlar och alt samtliga ordinarie och icke ordinarie domare i princip bör inneha rotel. De remissinstanser som har yttrat sig i frågan är i huvudsak positivt inställda till kommitténs förslag.

Länssiyrelsen I Haltands län anser att de mål och ärenden som kommer in till länsrätten bör fördelas på rotlar, vilka bör innehas av samtliga ordinarie och icke ordinarie domare. Bortsett från de största länsrätterna bör rotlarna vara blandade förvallningsmåls- och skattemålsroilar. Länsstyrelsen anser atl endasl i absoluta undantagsfall bör specialisering mellan rotlarna ske. Under en övergångstid måsle dock accepteras atl rotlarna inte är likformiga. Länsstyrelsen vill dock betona atl denna övergångslid inle får sträckas ut allt för långt i tiden och atl den bör avpassas efler varje rotelinnehavares personliga fömtsättningar. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Kristianstads län. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län konstaterar att kommittén har angett att det för större länsrätter kan visa sig lämpligt atl skilja mellan förvaliningsmål och skattemäl på olika avdelningar eller rotlar. Även om antalet mål av del ena eller andra slaget är så slorl alt det väl skulle fylla en avdelnings arbetskapacitet, anser länsstyrelsen atl en jämn fördelning av alla mål bör ske även i de stora länsrätterna. Länsstyrelsen anser dock atl mindre målgmpper, exempelvis folkbokföringsmål, bör i både stora och mindre länsrätter kunna hållas inom en rotel eller avdelning så alt de kan få en likformig behandling.

Frågan om fördelning av rotlarna mellan domarna har tagits upp endasl av ett lälal remissinstanser. Länsstyrelserna I Kristiansiads och Göieborgs och Bohus län anser all fördelningen av rotlarna inle bör bestämmas av kammarrätterna utan av de enskilda länsrätterna. Domstolsverket redovisar en motsvarande uppfattning och anser dessutom atl del kan ifrågasättas om kammarrätt skall fastställa arbetsordning för länsrätt.

Övergångsfrågor

Remissinslanserna är i allmänhet positivt inställda lill förslaget om hur övergångsfrågorna skall lösas. Från flera håll betonas viklen av atl del las stor hänsyn till de tjänslemän som kan komma i en besväriig situation vid övergången lill en ny organisation. Sålunda understryker länsstyrelsen i Värmlands län vikten av all samtliga personalkategorier som berörs av utbrytningen och som i dag tjänstgör inom förvaltningsavdelningen anförtros arbetsuppgifter inom länsstyrelsen eller länsdomstolen som motsvarar dem som de har i dag. Personalens önskemål om i vilken myndighet som de helst

Prop. 1977/78:170

127

vill tjänstgöra måste också följas så långt som möjligt. Vidare anser länsstyrelsen att det vid personalens ställningstagande i denna fråga måste finnas beslut som anger såväl länsdomstolens som i huvudsak också länsstyrelsens organisation. 1 denna riktning uttalar sig också länsstyrelserna I Kronobergs, Hallands och Västmanlands län. Enligt TCO råder stor oklarhet i förslaget om de berörda tjänstemännens valmöjligheter när det gäller atl söka tjänst inom länsstyrelsen eller domstolen. TCO förordar atl denna fråga utreds ytteriigare, innan beslut fattas om en utbrytning.

Några remissinstanser lar upp frågan om hur långt kravet på adjunkiion för länsstyrelsepersonalen skall drivas i ett övergångsskede. Domstolsverket biträder kommitténs uppfattning alt det inte bör möta något hinder för länsstyrelsejurisl att ulan fullgjord adjunktionstjänstgöring söka och, om meriterna är tillräckliga, få ordinarie domartjänsl i den nya organisationen. SACO/SR anser det självklart att de ordinarie domarna i den nuvarande organisationen med bibehållna arbetsuppgifter fär tjänster i de nya länsdom­slolarna. För den övriga dömande personalen måste övergångsregler skapas som inte medför att utbrytningen av länsdomstolarna medför en försämring för de berörda kategorierna i kammarrätt och länsrätt. Kraven på adjunkiion för de länsstyrelsejurister som vill föras till de nya länsrätterna bör enligt organisationens mening under de första åren inle vara alllför slora. En normal tjänstgöring i de nuvarande länsdomstolarna bör övergångsvis kunna meritera för ordinarie domartjänsl även i den nya organisationen. Den erfarenhet av förvaltningsförfarandet som finns hos juristpersonalen inom länsstyrelserna kan härigenom tas tillvara även i den nya organisationen. Länsdomareföreningen utgår ifrån att de tjänstemän hos länsstyrelsen som nu har ordinarie domartiänster får tjänster som lagmän och länsdomare i de nya länsdomstolarna. Något krav på adjunkiion i kammarrätt kan för deras del inte komma i fråga. Föreningen påpekar att det i 52 § länsstyrelseinstmk­tionen sägs all den som innehar tjänst med uppgift att vara ordförande i länsdomstolama inle är skyldig att utöva annan statlig tjänst än jämställd eller högre tjänst av samma slag. Efter utbrytningen finns inom länsstyrelsen inle tjänster av samma slag. Sådana finns däremot inom den nya länsrätten. Föreningen anser därför att en mycket egendomlig situation skulle uppslå, om inte de nuvarande domama (inklusive länsråden) automatiskt skulle vara tillförsäkrade de nya domartjänsterna. Också länsstyrelserna I Kristianstads och Göteborgs och Bohus län ser det som önskvärt att kraven på adjunktions­tjänstgöring för länsslyrelsepersonalen inle ställs alltför höga under en övergångsperiod.

Kammarräiien I Stockholm har i huvudsak inga invändningar mot atl juristerna vid länsdomstolarna skall få tillfälle atl tjänstgöra viss tid i kammarrätt som adjungerade ledamöter eller föredragande men menar samtidigt atl de som sålunda kommer till kammarrätt åtminstone till övervägande del bör ersättas av kammarrältsjurister. Del är nämligen önskvärt alt man redan från början inriktar sig på att all nyrekrytering av

Prop. 1977/78:170

128

juristpersonal till länsdomslol skall ske på det säll som är avsett enligl den nya ordningen, dvs. - om man här bortser från antagningen av notarier inom ramen för noiariemerileringen - via kammarrätterna. Så snart stalsmaklema har faltal principbeslut om reformen bör enligl kammarrätten all rekrytering av juristpersonal lill de nuvarande länsdomslolarna upphöra. Under det fortsatta organisationsarbetet bör övervägas möjligheterna att skapa ett ökat adjunklionsulrymme. Detta kan ske bl. a. genom att kammarrätterna - som är beslutsföra med tre samtidigl närvarande juristledamöler men enligt gällande föreskrifter fär arbela med fyra sådana ledamöter - åtminstone övergångsvis tillämpar sistnämnda ordning.

Kammarrätten i Göteborg betonar atl kommitténs uttalande om alt fiskalstjänstgöring i länsrätt kan komma alt tillmätas meritvärde inte lär uppfattas som ett indirekt tvång att ändå tjänstgöra vid länsdomstol. Enligt kammarrättens mening bör möjligheterna lill adjunktionsljänslgöring i princip gälla endast de länsslyrelsejurisler som före reformen tjänstgör i länsdomslol. Förde fiskalersom haranställls i kammarrätt före reformen kan del finnas skäl att i viss uisträckning garantera förtur lill adjunkiion, I delta instämmer också yngreföreningarna vid kammarrätterna I Göteborg och Sundsvall.

Lokalfrågan

Från flera håll betonas vikten av alt lokalfrågan löses på ett godtagbart säll och att de nya länsdomstolarna i största möjliga utsträckning bereds egna lokaler utanför länsstyrelserna. En sådan uppfattning redovisas av bl, a, domstolsverket, kammarrätten I SundsvaU samt länsstyrelserna i Kristianstads och Hallands län, Länssiyrelsen i Västmanlands län framhåller atl domstolarna redan i samband med utbrytningen måste lä egna lokaler för alt omorgani­sationen i allmänhetens ögon inte skall framstå som en reform på papperet. Liknande synpunkter framförs även av länssiyrelsen i Öslergötiands län.

Av motsatt uppfattning är länssiyrelsen i Stockholms län, som anser atl en förflyttning av länsskatterätlen lill lokaler på hell annal håll i staden eller regionen skulle innebära en avsevärd försämring av servicen gentemot allmänheten. Länsstyrelsen I Västerbottens län anser att länsdomslolarnas lokaler bör bli föriagda i närheten av länsstyrelsernas skatteavdelningar så att de täta kommunikationerna mellan de två inslilutionerna underiätlas.

Målområdet

Frågan om de fristående länsdomstolamas målområde har inte föranlett annal än ett fätal kommentarer under remissbehandlingen,

JK framhåller alt frågan om målområdets omfattning inle på någol säll är avgörande för den föreslagna reformen, JK är emellertid övertygad om atl nya målgmpper med fördel kan föras över till länsdomstol och om all en sådan överföring underiätlas genom reformen. Enligl riksskatteverket bör vid de

Prop. 1977/78:170

129

planerade ändringarna av länsstyrelseorganisationen övervägas alt låta länsdomstol, i stället för som nu kammarrätt, bli första besvärsinstans i mål om vägtrafikskatt. För att växeltjänstgöringen mellan de olika instanserna inte skall bli alltför ensidig kan det enligl länsstyrelsen i Kronobergs län finnas anledning all se över målområdel. Med bibehållen omfattning skulle -tillspelsat uttryckt - länsdomstolarna i stort sett bara kunna erbjuda skatie-och körkortsjurister. Dessa invändningar utgör emellertid enligt länsstyrel­sens mening inte någol hinder för genomförandet av den föreslagna reformen utan man får acceptera att målområdel i ett begynnelseskede blir begrän­sat.

Några remissinstanser redovisaren kritisk inställning till del lämpliga i atl föra över ytteriigare målgrupper lill länsdomstolarna. Länsstyrelsen I Jönkö­pings län framhåller således atl en sådan överföring kan få en ogynnsam effekt på återstående del av länsstyrelsen. Enligt länsstyrelsen i Göieborgs och Bohus län blir del anlal mål som länsrätterna kommer atl fä avgöra fullt tillräckligt med det målområde som nu gäller för länsdomslolarna. En utredning om all tillföra den nya organisationen ytterligare målgrupper bör därför i huvudsak skjutas på framliden med hänsyn lill dels all man först bör fä en ny organisation alt fungera på ett tillfredsställande sätt, dels all nuvarande balanser bör arbetas ner till en acceptabel nivå, dels också atl del nu är omöjligt att avgöra hur många och svåra besvärsmål skalleområdet kommer att förorsaka efter övergången till tjänstemannagranskning. Enligt länssty­relsen I Kopparbeigs län är del förhastat atl på i första hand principiella gmnder tillstyrka kommitléns förslag innan ytteriigare klarhet nåtts i fråga om bl. a. den nya länsrättens målområde.

Länsstyrelsen I Västerboilens län anser atl kommitténs principiella resone­mang, som inle godtas av länsstyrelsen, borde fä som följd atl alla besvärsärenden som nu handläggs av länsstyrelsen och andra regionala förvaltningsmyndigheter överflyttas till den nya länsdomslolen. Detta skulle innebära en önskad breddning av domstolens målområde men skulle få ödesdigra följder för de berörda förvaltningsmyndigheterna. Frågan om länsdomslolens målområde bör, anser länsstyrelsen, analyseras gmndligl och bedömas mera med hänsyn till vad som är möjligt och lämpligt från förvaltningsmyndighetens synpunkt än med tanke på atl länsdomslolens personal skall få varierande och stimulerande arbetsuppgifter.

Mellankommunala skatterätten

Regeringsrätten, domstolsverket, riksrevisionsverkel, riksskatteverket, Svea hovrätt, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i SundsvaU och länsstyrelsen i Stockholms län tar upp frågan om mellankommunala skatterättens ställning och tillstyrker alt den bryts ut från riksskatteverket. Kommitléns förslag atl mellankommunala skatterätten skall i administrativt hänseende inordnas i länsrätten i Stockholms län föranleder emellertid kritik från några remissin­stanser.

Prop. 1977/78:170

130

Riksskatteverket anser det principiellt sett tvivelaktigt alt integrera mellan­kommunala skatterätten meden av länsrätterna,efiersom intressekonflikter mellan kommuner i olika mål kan förekomma i mål hos mellankommunala skatterätten. Vidare medför del förhållandel att mellankommunala skatte­rätten har speciella mål att det förekommer speciella rutiner bl. a. i fråga om expediering. På gmnd av dessa principiella och praktiska skäl förordar riksskatteverket, om mellankommunala skatterätten administrativt skall knytas till länsrätten i Stockholms län, att dess kansli bildaren från den övriga länsrätten helt frislående avdelning. Riksskatteverket anser också atl frågan om ordförandeskapet i rätten bör vara en heltidsuppgift eller en bisyssla måste övervägas närmare.

Domstolsverket ifrågasätter, med instämmande av kammarrätterna i Stock­holm och SundsvaU, om inle mellankommunala skatterätten bör vara en självständig myndighet. Man vill emellertid inte motsätta sig en admini­strativ samordning med länsrätten i Stockholms län.

Enligl regeringsrätten, domstolsverket och Svea hovrätt talar mycket för all mellankommunala skatterätten bör betraktas som en allmän förvaltnings­domstol. Dessa remissinstanser anser alt den grundläggande författningsreg­leringen därför har sin naturiiga plats i lagen om allmänna förvaltningsdom­stolar.

Kostnader

Kommitténs överslagsvisa beräkningar av kostnaderna för reformen föranleder endast ett fätal kommentarer från remissinstanserna.

Länsstyrelsen I Kronobergs län delar kommitléns uppfattning alt endast en mindre del av kostnaderna har karaktär av reformkostnader i begränsad mening. Enligl länsstyrelsen är nämligen en ökning av kostnaderna ofrån­komlig också om nuvarande organisation behålls, eftersom i varje fall länsskatterätlen måste ges en ordentlig resursförstärkning. I samma riktning uttalar sig chefen för förvaltningsavdelningen i Södermanlands län.

Några remissinstanser redovisar en mer kritisk inställning. Sålunda anser riksrevisionsverket alt man bör avvakta erfarenheierna av omorganisationen, innan de nya domstolarna fär ytterligare förstärkningar. Det är enligt verket osäkert vilket målunderiag länsdomstolarna fär, bl. a. kan RS-reformen inverka på mållillströmningen. Enligt statskontoret är kostnaderna för en utbrytning inle tillräckligt klargjorda. Även länsstyrelsen i Malmöhus län anser att merkostnaderna för den föreslagna omorganisationen är bristfälligt utredda. Länsstyrelsen betonar de betydande merkostnader som kommer alt uppslå genom alt länsrätterna, efler en övergångstid, fär egna lokaler. Den överslagsmässiga kostnadsberäkning som kommittén har presenterat kan, enligt länsstyrelsen i Stockholms län, inle ligga till gmnd för ett ställningsta­gande. Del resursbehov som kommittén anger synes inte heller grunda sig på några utföriigare analyser av behovet. Detta gör del omöjligt för länsstyrelsen

Prop. 1977/78:170

131

att bilda sig en uppfattning om hur mycket ett genomförande av förslaget kommer atl kosta. Oklarheterna i fråga om kostnaderna förstärker länssty­relsens övriga skäl att inte biträda förslaget om utbrytning. Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer saml reservanterna i länsstyrelsen i Alvsborgs län och i Svenska kommunförbundet anför också osäkerheten i kostnadsfrågan som ett skäl all avvakta med principbeslut. Länsstyrelsen i Östergötlands län ifrågasätter, med instämmande av Statstjänstemannaförbundets sektion vid samma länsstyrelse, om en sådan kostnadsökning, som ofrånkomligen följer av en utbrytning, är försvarbar i dagens stalsfinansiella situation.

Enligt kammarrätten i SundsvaU är en kraftigare resursförstärkning än vad kommittén räknar med ofrånkomlig för atl en mer påtaglig förbättring skall kunna nås. Kammarrätten anser det angeläget att frågan om ytteriigare förstärkningar ägnas stor uppmärksamhet under del fortsatta organisations­arbetet. Om en reform genomförs utan alt tillräckliga resurser ställs till förfogande, finns en betydande risk för atl den kommer alt framstå som en halvmesyr. Också riksskatteverket och länsstyrelsen i Skaraborgs län menar all det tänkta resurstillskoltel på domarsidan, 15-20 domare, är för lågt beräknat. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län finner det svårt att la ställning lill om del anlal ytteriigare tjänster som kommittén har föreslagit är för stort eller för litet. Länsstyrelsen framhålleratt bedömningarna vid en uppbyggnad av den nya organisationen bör ske hell fömtsätlningslöst så att man inte förstärker tidigare skevheter mellan länen. TCO bedömer den angivna personalök­ningen som otillräcklig. En mer markerad satsning på kontors- och handläg­gartjänster bör ske.

Genomförandet

Kommitléns förslag om all reformen bör genomföras den I juli 1979 kommenteras inle eller lämnas ulan erinran av flertalet remjssinstanser. Länsstyrelsen i Kristianstads län betonar vikten av att ett beslul i enlighet med kommitténs förslag fallas snart. Domstolarna kan annars komma i ett ännu besvärligare läge. Länsstyrelsen i Gävleborgs län framhåller betydelsen av all andra utredningar som berör länsförvaltningen påskyndas så all kvarvarande delar av länsstyrelsen i slorl sell är klara organisatoriskt och verksamhets-mässigl den 1 juli 1979. Sveriges advokatsamfund finner del välbetänkt atl reformeringen av förvaltningsrältskipningen på länsplanet sker stegvis så atl i en delreform länsdomslolarna snarast bryts ut från länsstyrelserna.

Från några håll ifrågasätts emellertid om del är realistiskt atl räkna med ett så snabbi genomförande. Enligl riksskatteverket finns det anledning alt anta atl OPAL-ulredningen inte fär tillräcklig lid för sill arbete med de organisa­toriska frågorna som kvarstår för länsstyrelsernas del. Tjänslelillsättnings-frågorna kan vidare vänlas bli mer tidskrävande och komplicerade än vad kommittén har antagit. Slutligen måste även de frågor som övergångsvis rör nämndemannaorganisationen  prövas   närmare.   TCO  framför  liknande

Prop. 1977/78:170

132

synpunkter. Länsstyrelsen i Skaraborgs län finner också tidpunkten föga realistisk mot bakgrund av att del säkerligen behövs ett å två år för förberedelser. Landstingsförbundet instämmer i all flera praktiska skäl talar för ett genomförande den 1 juli 1979, Förbundet erinrar emellertid om att del skulle innebära att nämndemännen i länsrätterna skulle väljas av de nu sittande kommunala församlingarna utan beaktande av att nya landsting och kommunfullmäktige väljs endast några månader senare. Det skulle därför vara naturiigt atl skjuta upp ikraftträdandet lill den 1 januari 1980,

Länsstyrelsen i Kalmar län föreslår att reformen senareläggs till den 1 januari 1980, Länsstyrelsen åberopar den stora arbetsbörda som åligger framför allt den del av länsstyrelsen som blir föremål för omorganisation genom all förberedelserna för 1979 års val påbörjas under våren 1979,

Prop. 1977/78:170

133

Innehåll

sid

Propositionen.................................................... 

...... 

1

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1978-03-16  

2

1,  Inledning..................................................... 

...... 

2

2,  Föredraganden............................................. 

3

2.1

Nuvarande förhållanden........................... 

3

2.2

Principiella synpunkter på förslaget om fristående läns­domslolar          

6

2.3

Praktiska synpunkter på förslaget om fristående länsdom­stolar 

12

2.4

En ny länsdomstolsorganisation m, m.......... 

.... 

18

2.4.1

Frislående länsdomslolar m, m.......... 

.... 

19

2.4.2

Domarkarriären m, m...................... 

.... 

21

2.4.3

Arbetsfördelningsfrågor................... 

.... 

22

2.4.4

Övergångsfrågor............................ 

.... 

22

2.4.5

Lokalfrågor................................... 

.... 

23

2.5

Kostnader för den nya länsrältsorganisalionen       

23

2.6

Tidpunkten för omorganisationen............... 

.... 

24

3,

Hemställan................................................... 

.... 

25

4,

Beslul.......................................................... 

.... 

25

Bilaga I Länsdomstolskommitténs betänkande (SOU 1977:80)     

Länsdomslolarna........................................ 

.... 

27

Bilaga 2 Sammanställning av remissytlrandena.......... 

105