Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1977/78; 88

Regeringens proposition

1977/78: 88

om inrättande av en central myndighet för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor, m. m.

beslutad den 12 januari 1978.

Regeringen föreslår riksdagen alt antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]

BO[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehall

I propositionen konstateras, mot bakgrund av bl. a. luftfartens expansion och den tekniska utvecklingen under de senaste tjugo åren, att ett behov föreligger av en effektiverad organisation för utredning av luftfartsolyckor. Som följd därav föreslås att en central myndighet - statens haverikommission - inrättas för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor. Myndigheten föreslås bli inrättad den 1 juli 1978. Samtidigt skall verksam­heten vid försvarets haverikommission upphöra. För ändamålet bör anvisas ett förslagsanslag av 1,2 milj. kr. för budgetåret 1978/79.

1 Riksdagen 1977/78. I saml. Nr t

Prop. 1977/78:88

Förslag till

Lag om ändring av luftfartslagen (1957:297)

Härigenom föreskrives i fråga om'luftfartslagen (1957:297)'

dels atl 11 kap. 9 § skall upphöra atl gälla,

dels att 11 kap. 8 och 10-13 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 kap.

Undersökning varom i 7 § sägs skall verkställas av en undersöknings­kommission.

1 kommissionen skall erforderlig teknisk och juridisk sakkunskap vara företrädd.

;

§

Undersökning varom i 7 § sägs skall verkställas av den myndighet regeringen bestämmer.

Vid undersökningen skall erfor­derlig operativ, teknisk och juridisk sakkunskap vara företrädd.

10 §2

På sätt regeringen förordnar skall kommissionen underrätta dem saken kan angå samt bereda dem tillfälle att anföra vad de akta nödigt till beva­kande av sin rätl. De äga, såvitt del kan ske ulan men för utredningen, närvara vid undersökning å olycks­platsen samt eljest vid kommissio­nens utredningsarbete.

På sätt regeringen förordnar skall den myndighet som undersöker olyck­an underrätta dem saken kan angå samt bereda dem tillfälle att anföra vad de akta nödigt lill bevakande av sin rätt. De äga, såvitt det kan ske utan men för utredningen, närvara vid undersökning å olycksplatsen samt eljest vid utredningsarbetet.

11 §

Kommissionen skall utföra sill ar­bete i samråd med polismyndighet eller åklagare, som i saken leder förundersökning jämlikt 23 kap. rättegångsbalken.

I avvaktan på att kommissionen börjar sin verksamhet har luftfarts­verket att i samråd med polismyn­dighet eller på annat lämpligt sätt företaga de åtgärder för säkerstäl­lande av utredningen, som finnas nödiga och icke utan våda kunna uppskjutas.

1        Senaste lydelse av 

II 

kap. 9 § 1970:128.

2        Senaste lydelse 1976:11 Gfr 1976:644).

3        Senaste lydelse 1969:201.

Undersökning skall utföras i samråd med polismyndighet eller åklagare, som i saken leder förundersökning jämlikt 23 kap. rättegångsbalken.

I avvaktan på att undersökningen inledes har luftfartsverket att i samråd med polismyndighet eller på annat lämpligt sätt företaga de åtgärder för säkerställande av utred­ningen, som finnas nödiga och icke utan våda kunna uppskjutas.

Prop.1977/78:88

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 

§

Kommissionen må hålla förhör med envar som antages kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen samt granska föremål som kan antagas äga sådan bety­delse.

Såframt undersökningen finnes eljest icke kunna behörigen fullföl­jas, må kommissionen påkalla utred­ning genom polismyndighet. Vid sådan utredning skall vad i 23 kap. rättegångsbalken är stadgat gälla i tillämpliga delar; tvångsmedel som avses i 24-28 kap. rättegångsbalken må dock användas allenast i den mån anledning förekommer att brott som hör under allmänt åtal för­övats.

Finner kommissionen nödigt att vittne eller sakkunnig höres vid domstol eller alt föreläggande med­delas någon att såsom bevis tillhan­dahålla skriftlig handling eller före­mål, må kommissionen göra fram­ställning därom hos den allmänna underrätt, inom vars område händel­sen timat eller den vistas som skall höras eller åtgärden eljest angår. Rätten skall anställa förhör eller meddela föreläggande, därest laga hinder ej möter. Angående åtgärd som nu sagts skall i tillämpliga delar gälla vad som är stadgat om bevis­upptagning i rättegång utom huvud­förhandling.

Den myndighet som undersöker olyckan må hålla förhör med envar som antages kunna lämna upplys­ning av betydelse för utredningen saml granska föremål som kan antagas äga sådan betydelse.

Såframt undersökningen finnes eljest icke kunna behörigen fullföl­jas, må myndigheten påkalla utred­ning genom polismyndighet. Vid sådan utredning skall vad i 23 kap. räuegångsbalken är stadgal gälla i tillämpliga delar; tvångsmedel som avses i 24-28 kap. rättegångsbalken må dock användas allenast i den mån anledning förekommer alt brott som hör under allmänt åtal för­övats.

Finner den myndighet som under­söker olyckan nödigt alt vittne eller sakkunnig höres vid domstol eller att föreläggande meddelas någon att såsom bevis tillhandahålla skriftlig handling eller föremål, må myndig­heten göra framställning därom hos den allmänna underrätt, inom vars område händelsen timat eller den vistas som skall höras eller åtgärden eljest angår. Rätten skall anställa förhör eller meddela föreläggande, därest laga hinder ej möter. Angå­ende åtgärd som nu sagts skall i tillämpliga delar gälla vad som är stadgat om bevisupptagning i rätte­gång utom huvudförhandling.

Anträffas luftfartyg eller gods, som befordrats med luftfartyg, eller något, som hör till sådant fartyg eller gods, och  förekommer anledning

13 §

Anträffas luftfartyg eller gods, som befordrats med luftfartyg, eller något, som hör till sådant fartyg eller gods, och  förekommer anledning

Prop. 1977/78:88

Nuvarande lydelse

antaga att luftfartsolycka timat, må vad som anträffats icke avlägnas eller rubbas ulan tillstånd av polis­myndighet eller undersökningskom­mission, med mindre det sker för att rädda människoliv eller eljest syn­nerliga skäl äro därtill.

Har någon tillvaratagit egendom som avses i första stycket skall anmälan därom ofördröjligen göras hos polismyndighet eller undersök­ningskommission, som äger omhän­dertaga egendomen när det finnes påkallat.

Föreslagen lydelse

antaga alt luftfartsolycka timat, må vad som anträffats icke avlägsnas eller rubbas utan tillstånd av polis­myndighet eller den myndighet som undersöker olyckan, med mindre det sker för att rädda människoliv eller eljest synneriiga skäl äro därtill.

Har någon tillvaratagit egendom som avses i första stycket, skall anmälan därom ofördröjligen göras hos myndighet som avses i första stycket. Myndigheten äger omhän­dertaga egendomen när det finnes påkallat.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1978.

Prop.1977/78:88

5

Utdrag KOMMUNIKATIONSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-01-12

Närvarande: statsministem[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Äntonsson,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Johans­son,[REDACTED_EFTERNAMN].

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om inrättande av en central myndighet för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor, m. m.

1 Inledning

Ordföranden i försvarets haverikommission, dåvarande sjösäkerhetsdirek­tören numera hovrättslagmannen Göran Sieen - i fortsättningen kallad utredningsmannen - överiämnade år 1974 till cheferna för försvars- och kommunikationsdepartementen förslag till ny organisation för utredning av civila och militära luftfartsolyckor. Förslaget, som inte gmndades på särskilda utredningsdirektiv, remissbehandlades.

Med anledning av vad som framfördes vid remissbehandlingen ansågs skäl föreligga för att göra en översyn av förslaget. En arbetsgrupp inom försvars-och kommunikationsdepartementen med företrädare för chefen för flyg­vapnet och luftfartsinspektionen har genomfört en sådan översyn. Resultatet av arbetsgruppens översyn redovisas i en departementspromemoria (Ds K 1977:2) Statens Haverikommission - Förslag lill utredningsorgan för allvar­ligare luftfartsolyckor.

Yttranden över promemorian har avgelts av överbefälhavaren (ÖB) efter hörande av chefen för flygvapnet (CFV), försvarets materielverk (FMV), försvarets forskningsanstalt (FOA), flygtekniska försöksanstalten (FFA), försvarets rationaliseringsinstitut (FRI), luftfartsverket, chefen för luftfarts-inspektionen, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), Landsorganisa­tionen i Sverige (LO) efter hörande av Svenska transporiarbetareförbundet, Svenska officersförbundet. Svensk pilotförening, Scandinavian Airlines System (SAS), Linjeflyg AB (LIN), Kungl. Svenska Aeroklubben (KSAK), Svenska allmänflygföreningen (SPAF), Taxiflygförelagens Riksförbund (TFR), Svenska flygtrafikledareföreningen samt Handelstjänslemannaför-bundet (HTF).

\* Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr i

Prop. 1977/78:88

6

2 Nuvarande ordning

I artikel 26 i den s. k. Chicagokonventionen rörande internationell luftfart, som ratificerats av Sverige, åläggs de fördragsslutande staterna atl i vissa fall närmare undersöka inträffade luftfartsolyckor. När luftfartyg som är regi­strerat i fördragsslulande stat drabbas av olyckshändelse skall den stat där olyckan inträffat utreda de närmare omständigheterna kring olyckan om

-

olyckan medfört att någon dödats eller allvariigt skadats eller

-

olyckan föranleder antagande all allvarligt tekniskt fel föreligger hos luftfartyget eller markorganisationen.

Företrädare för den stat där luftfartyget är registrerat och för tillverkar-landet skall beredas tillfälle att delta i undersökningen. Den stat som svarar för undersökningen skall delge de andra berörda staterna rapporten med slutsatserna rörande händelsen. Annex 13 lill artikel 26 i konventionen reglerar närmare de fördragsslulande staternas skyldigheter vid undersök­ning av luftfartsolyckor.

De delar av den svenska luftfartslagstiftningen som rör utredning av luftfartsolyckor bygger på konventionens bestämmelser och har följande innebörd.

Inträffar i civil luftfart olycka av viss omfattning skall enligl luftfartslagen (1957:297, ändrad senast 1977:276) för varje tillfälle tillsättas en kommission för undersökning av händelsen. Haverikommission tillsätts av luftfartsver­ket. Chefen för kommunikationsdepartementet kan utse en eller flera ledamöter i haverikommission eller, t. ex. vid större olycka, förordna en särskild undersökningskommission. Närmare föreskrifter för angivna kommissioner och deras verksamhet meddelas i luflfarlskungörelsen (1961:558, ändrad senast 1976:990).

Inträffar vid svenskt militärt luftfartygs utnyttjande olyckshändelse som medför alt någon avlider eller (år allvarligare kroppsskada eller att betydande skada uppstår på luftfartyget eller egendom som inte befordras med det, skall enligt kungörelsen (1966:436, ändrad senast 1972:348) om undersökning av militära luftfartsolyckor, undersökning av olyckshändelsen, dess orsaker m. m. göras av försvarets haverikommission. Är civilt luftfartyg inblandat i olyckshändelsen skall undersökning ske enligl luftfartslagen. Kommissio­nen, som är permanent, består vanligen av ordförande och fyra andra ledamöter. Ordföranden skall vara eller ha varit innehavare av domarämbete. Regeringen utser ledamöter i försvarets haverikommission för tre år i tagel. Ledamöterna har uppdraget som bisyssla.

3 Förslag till utredningsorgan för allvarligare luftfartsolyckor

3.1 Förslag av utredningsmannen jämte remissyttrandena

Den snabba utvecklingen som sketl inom luftfarten och de ökade krav som internationellt och nationellt ställs på utredning av luftfartsolyckor har enligt utredningsmannen medfört alt nuvarande organisationsform för utredning

Prop.1977/78:88

7

av olyckor har så väsentliga brister att en reform är nödvändig. Mot denna bakgrund föreslog utredningsmannen att ett permanent frislående organ för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor borde inrättas. Hos organet borde enligt förslaget finnas 12 tjänster. Utöver chefen för organet, som bör vara jurist, bör ingå ledamöter med bl. a. flygoperativ och flygteknisk kompetens saml erfarenhet av flygtrafikledning. För varje ledamot bör finnas tre ersättare som skall inneha tjänst med rätt till ledighet för haveriutredningsuppdrag. Särskilda experter skall dessutom vid behov kunna knytas lill utredningsorganet.

Utredningsverksamheten bör- utöver vad som följer av särskilda svenska bestämmelser - bedrivas i överensstämmelse med del förfarande som den internationella civila luftfartsorganisationen - ICAO - förordat.

Utredningsorganel bör enligt utredningsmannen också ha bl. a. följande uppgifter:

-

alt informera berörda intressenter inom luftfarten snarast efter inträffat haveri/tillbud om vad som blivit känt under haveriutredningen,

-

att följa luflfartsinspeklionens och flygvapnets säkerhetsinspektions verk­samhet i den utsträckning chefen för organet och berörd myndighet bedömer erforderligt,

-

att följa motsvarande verksamhet i andra länder och inom ICAO,

-

alt analysera resultaten från egna eller andra myndigheters haveriutred­ningar och föreslå säkerhetshöjande åtgärder om så är påkallat,

-

att göra särskilda tendensundersökningar efter särskilt förordnande av regeringen,

-

alt åriigen lämna redogörelse för sin verksamhet till regeringen. Utredningsmannens förslag remissbehandlades.

Flertalet remissinstanser tillstyrkte i huvudsak utredningsmannens förslag. Till de myndigheter som ställde sig positiva till förslaget hörde FOA, FFA, RRV och statskontoret. Bland intresseorganisationerna förordade HTF, LO, SACO/SR, Svensk pilotförening, SPAF, Svenska fiygtrafikleda-reföreningen och TCO alt förslaget - i vissa fall efter någon komplettering -bör genomföras.

Vissa myndigheter, organisationer och förelag - CFV, FMV, FRI, luftfartsverket, chefen för luftfartsinspektionen, SAS, LIN och KSAK -kunde inte tillstyrka förslaget i dess helhet men ansåg atl förbättringar i nuvarande utredningssystem bör komma till stånd. Således tillstyrkte bl. a. chefen för luftfartsinspektionen inrättandet av ett mindre organ för under­sökning av större luftfartsolyckor.

3.2 Arbetsgruppens överväganden och förslag

3.2.1 Bakgrund

Arbetsgmppen konstaterar att det allmänt anses att haveriutredningsar-betel är ett självklart och helt nödvändigt led i det flygsäkerhetsfrämjande arbete som myndigheter, företag och organisationer bedriver. Ett omfattande

Prop. 1977/78:88

8

arbete läggs därför i alla länder ned på utredning av flyghaverier. Under de senaste åren har frågan om en effektivisering av haveriutredningsverksam­heten rönt uppmärksamhet i våra nordiska grannländer. Arbetsgruppen pekar också på alt i ett stort antal utomnordiska länder utförs haveriutred­ningar av permanenta, från luflfartsmyndigheterna fristående organ.

1 Sverige har utredningsverksamheten beträffande luftfartsolyckor grun­dats på vad som därom stadgas i luftfartslagen och på de principer som ICAO rekommenderat. Utredningsformen är inte likartad i militär och civil flygverksamhet. Allvarliga militära flygolyckor utreds av en permanent organisation - försvarets haverikommission - medan civila flygolyckor utreds av luftfartsverkets kommissioner ibland förstärkta med någon utom­stående opartisk ledamot. I speciella fall kan chefen för kommunikationsde­partementet tillkalla en särskild undersökningskommission.

3.2.2 Överväganden och .forslag

Arbetsgruppen framhåller inledningsvis att den i huvudsak delar utred­ningsmannens principiella synpunkter och finner att vissa förbättringar i nuvarande organisationsformer kan göras.

En haveriutrednings viktigaste funktion är enligt arbetsgruppen att förhindra att en liknande händelse upprepas. Med den alltmer utvecklade tekniken inom flygverksamheten är det angeläget alt i samband med ett haveri snabbi få kännedom om de brister i verksamheten som orsakat olyckan eller bidragit till den. Ett väl utvecklat flygsäkerhetssystem förut­sätter enligt arbetsgruppen att utredningsorganisationen håller hög standard. Skulle den förklaring till en olycka som utredningsorganel har kommit fram lill vara felaktig eller ofullständig kan säkerheismyndigheten eller andra intressenter bli missledda när det gäller att vidta effektiva förebyggande åtgärder. En uppenbar risk kan då föreligga för att en liknande olycka inträffar igen. Mot bakgmnd bl. a. av alt en flygolycka inle sällan medför dödsfall och stora egendomsskador framstår detla som oacceptabelt.

De nuvarande organisationsformerna för utredning av haverier när det gäller militär flygverksamhet och även i viss mån civil flygverksamhet bygger på atl kommissionsledamöterna - med undantag av ett fåtal tjänstemän vid luftfartsverkets haverisektion - har utredningsverksamheten som bisyssla. Regelmässigt gäller det dem som representerar den juridiska sakkunskapen. Detta har enligt arbetsgruppen fått vissa negativa konsekvenser, bi. a. när det gäller de allmänna fömtsättningama att fortlöpande följa utvecklingen och utredningstidens längd. Arbetsgruppen understryker också att formen av bisyssla utgör en påtaglig risk för instabilitet i utredningssystemet bl. a. därigenom att ledamot i kommission på grund av andra arbetsuppgifter under viss tid eller för gott måste lämna utredningsverksamheten. Det nuvarande systemet baseras vidare enligt arbetsgruppen i alltför hög grad på enskilda ledamöters personliga intresse och vilja atl åla sig extrauppdrag och är därför

Prop. 1977/78:88

9

ytterst känsligt för personella förändringar. I detta sammanhang bör enligt arbetsgruppen framhållas att utredningsverksamheten kräver att kommis­sionsmedlem helst samma dag som olyckan inträffat påbörjar undersökning på haveriplatsen. Eli sådant krav är enligt arbetsgruppen svårt all förena med alt ledamöterna har utredningsverksamheten som bisyssla.

Ett annat skäl för ett permanent utredningsorgan är önskvärdheten av alt kunna utnyttja den sakkunskap och erfarenhet som finns i försvarets haverikommission för utredning av civila haverier. Om detta önskemål skall kunna tillgodoses i ett framtida system framstår det enligt arbetsgruppen som olämpligt att utredarna har utredningsverksamheten som bisyssla.

Arbetsgruppen framhåller att det i vissa sammanhang har påpekats att den militära flygverksamheten kommer att minska i framtiden och att detta förhållande bör medföra minskat antal haverier för försvarets del. F. n. utreds cirka 15 haverier per år av försvarets haverikommission. Även om en viss minskning kommer att ske av antalet haverier, torde detta enligt arbets­gruppen mer än väl uppvägas av att haverierna - inte minst inom den militära sektorn - synes bli alltmer komplicerade och utredningarna därigenom alltmer omfattande.

Luftfartslagen bygger på principen att allvariiga olyckor, och särskilt de där luftfartsmyndigheten varit inblandad, bör utredas av en särskild undersök­ningskommission eller kommission förstärkt med ledamöter som har sin verksamhet utanför luftfartsverket. Mot bakgrund av bl. a. säkerhetsmyn­digheternas alltmer centrala ställning i flygsäkerhetsarbetet, såväl operativt som tekniskt, torde det inte vara sällsynt atl myndighetens säkerhetsfräm­jande arbete analyseras i samband med en haveriutredning. I sakens natur ligger enligt arbetsgruppen att det inte kan anses tillfredsställande atl en myndighet utreder en olycka som den själv är inblandad i. Arbetsgruppen understryker mot denna bakgrund värdet av att en utredning av en allvariigare luftfartsolycka genomförs av en neutral och opartisk instans.

Sammanfattningsvis finner arbetsgruppen alt nuvarande organisations­former för utredning av civila och militära flyghaverier inte erbjuder tillräcklig stabilitet från bl. a. personell synpunkt. Kravet på hög utrednings-effektiviiet är sålunda inle förenligt med atl utredningsmännen har utred­ningsverksamheten som bisyssla. Arbetsgruppen anser i likhet med utred­ningsmannen att man genom alt tillskapa ett frislående perma­nent utredningsorgan för luftfartsolyckor bör kunna tillgo­dose erforderliga effektivitetskrav liksom även kravet på atl utredningarna skall verkställas av en neutral och opartisk instans. Genom ett permanent organ möjliggörs också en fortlöpande uppföljning av utvecklingen på haveriutredningsområdel, vilket torde vara en förutsättning för en successiv effektivisering av utredningsverksamheten.

Enligt arbetsgruppen vore det från vissa synpunkter önskvärt att skilda utredningsorgan utreder civila resp. militära haverier. De kvalificerade resurserna på detta område är emellertid begränsade, varför det för svenskt

Prop. 1977/78:88

10

vidkommande framstår som naturiigt all satsa på ett gemensamt mindre organ. Även andra skäl - framför allt den beslutade integre­ringen av den civila och militära flygtrafikledningen - talar för ett gemensamt civilt/militärt utredningsorgan. Ett gemensamt organ medför också - vilket bör utgöra en fördel från utredningsteknisk synpunkt - alt för varje haveri måste knytas specialister till organet för just den typ av haveri som är föremål för utredning, bl. a. sådana specialister som i sin dagliga tjänst är knutna till operaliv eller teknisk flygverksamhet. Härigenom fås en garanti för att utredningsorganet alltid besitter de speciella kvalifikationer som behövs för aktuell uppgift.

En sådan ordning förutsätter att kvalificerad personal från den civila och militära sidan finns lätt tillgänglig och med kort varsel kan delta i en haveriutredning och atl i övrigt myndigheterna lämnar utredningsverksam­heten erforderligt biträde.

Mot bakgrund bl. a. härav anser arbetsgruppen, i överensstämmelse med utredningsmannens förslag och i likhet med flera remissinstanser, att det föreslagna permanenta utredningsorganel bör få till uppgift att utreda såväl civila som militära haverier.

Under remissbehandlingen av utredningsmannens förslag har från flera håll framhållits att det föreslagna organets verksamhet skall begränsas till de allvariigare luftfartsolyckorna underdel att utredning av övriga olyckor skall åvila säkerhetsmyndigheterna. Övervägande skäl talar enligt arbetsgruppen för atl del föreslagna kvalificerade organet inriktar sin verksamhet på i första hand flygolyckor som medfört dödsfall eller allvarlig personskada. Skulle andra haverier vara komplicerade från utredningssynpunkt eller om speciella skäl eljest föreligger, bör dock möjlighet finnas för säkerhetsmyndigheten att påkalla utredning från organet. En motsvarande ordning gäller i princip redan nu.

Förutom en fortlöpande uppföljning av utvecklingen inom haveriutred­ningsområdel i syfte atl bl. a. successivt effeklivera utredningsmetodiken bör enligt arbetsgmppen några andra arbetsuppgifter än haveriutredningsverk­samhet inte åvila del nya organet.

Med den inriktning som det permanenta utredningsorganel enligl arbets­gruppen bör få skall säkerhetsmyndigheterna inte endast ha primäransvaret för utredning av tillbud utan även för analysverksamhet och tendensunder­sökningar. Andra gränsdragningsfrågor kan enligt arbetsgruppen eventuellt behöva tas upp till prövning sedan viss tids erfarenhet vunnits av verksam­heten.

Arbetsgmppen har funnit alt utredningsorganels rapporter bör överlämnas lill säkerhetsmyndigheten, dvs. luftfartsinspektionen resp. chefen för flyg­vapnet. Det skall sedan ankomma på säkerhetsmyndigheten att efter remissbehandling av rapporten fatta beslut om de åtgärder vartill utredningen kan föranleda. Härutöver bör utredningsorganet varje år lämna en detaljerad verksamhetsberättelse lill försvars- och kommunikationsdepartementen.

Prop. 1977/78:88

11

Under år 1976 inträffade inom den civila luftfarten 64 händelser som betraktades som haverier och som därför krävde haveriutredning. Av dessa 64 haverier föranledde 10 förordnande av haverikommission, 9 utreddes av förordnad utredningsman medan resten - 45 - utreddes genom s. k. kontorsulredning hos luftfartsinspektionen. Mot bakgrund av de definierade uppgifterna för det föreslagna utredningsorganel och alt antalet olyckshän­delser under år 1976 inte påtagligt avviker från genomsnittet under de senaste åren konstaterar arbetsgruppen att omkring 15 civila haverier per år kommer all utredas av det föreslagna fristående utredningsorganet. Inom den militära luftfarten inträffade under samma period 14 haverier som det föreslagna utredningsorganet skulle ha utrett. Antalet haverier bedöms inte komma att öka i framtiden. Haveriernas komplexitet kan emellertid, som tidigare nämnts, komma att öka och därigenom även kravet på utredningsresur­ser.

Vid bedömning av den storlek och sammansättning som utredningsorganet bör ha påpekar arbetsgmppen till en början att i luftfarts­lagen (11 kap. 8 §) föreskrivs att erforderiig teknisk och juridisk sakkunskap skall vara företrädd i undersökningskommission. Med teknisk sakkunskap förslås i detla sammanhang såväl flygoperativ som flygteknisk expertis. Organet bör därför bestå av minst tre ledamöter, nämligen en jurist, en flygoperativ expert och en flygteknisk expert. Med hänsyn lill det bedömda antalet utredningar per år och erfarenhetsmässig genomsnittlig tidsåtgång per utredning för man enligt arbetsgruppen räkna med att utredningsorganet kommer att arbeta med flera haverier samtidigt. För atl delta skall vara möjligt krävs, bl. a. med hänsyn lill alt den som leder haveriutredningen naturiigen bör ha juridisk bakgrund, att även ett mindre utredningsorgan oundgängligen måste bestå av minst fyra ledamöter, varav två bör represen­tera juridisk sakkunskap och två teknisk-operativ sakkunskap. Av det tidigare sagda framgår alt det föreslagna utredningsorganet utöver de fast anställda ledamöterna måste ha tillgång lill speciell expertis för olika slag av olyckor. I likhet med vad som gäller för försvarets haverikommission bör säkerhetsmyndighet efter överenskommelse med utredningsorganet ställa personal till organets förfogande som experter eller sakkunniga. Utrednings-organet skall också ha möjlighet att anlita andra experter och sakkunniga. Med hänsyn till risken för extraordinär anhopning av olyckor under en begränsad tidsperiod bör ersättare för de fast anställda ledamöterna förordnas. Dessa ersättare bör inte ha fast anställning.

Utredningsorganet bör enligt arbetsgmppen ha viss egen biträdeshjälp.

Del nya utredningsorganet börenligt arbetsgmppens mening benämnas statens haverikommission. Genom inrättandet av statens haveri­kommission upphör försvarets haverikommission.

RRV har berört frågan om en sammanslagning av statens haverikommis­sion med den kommission för utredning av sjöolyckor som från den 1 juli 1976 är under uppbyggnad. Arbetsgruppen anser att frågan om sammanslag-

Prop. 1977/78:88

12

ning av de två kommissionerna bör tas upp lill prövning senare.

Kostnaderna för del föreslagna utredningsorganels verksamhet kommer enligt arbetsgruppen huvudsakligen att bestå av löner, arvoden m. m. Vissa kostnader för resor, traktamenten, lokaler och expenser kommer också att belasta utredningsorganet. Därutöver uppkommer kostnader för arbeten av teknisk karaktär såsom platsundersökning, bärgning, motorun­dersökning, bränsleprov, hållfaslhelsberäkningar och i vissa fall flygprov. Dessa kostnader belastar f. n. luftfartsverket och flygvapnet.

Kostnaderna (exkl. kostnaderna av teknisk karaktär) i 1976 års prisläge för statens haverikommission har på dessa grunder av arbetsgruppen bedömts komma atl uppgå till ca 800 000 kr. per budgetår. Som följd av del föreslagna systemet för haveriutredningar bortfaller kostnaderna för försvarets haveri­kommission - f. n. ca 250 000 kr. - samt vissa arbetsuppgifter inom luftfarts-inspektionen. Dessa uppgifter är fördelade på flera tjänstemän och kan totalt beräknas motsvara ett manår, eller i kostnader ca 100 0(X) kr. Merkostnaden som följd av den föreslagna organisationen bedömer arbetsgruppen därför till mindre än 500 000 kr per budgetår.

Arbetsgmppen har avgivit förslag till behövliga ändringar i luftfartslagen, luflfarlskungörelsen och kungörelsen om undersökning av militära luft­fartsolyckor. Förslag till instmktion för det föreslagna haveriutredningsor­ganet har också avgivits.

4 Remissyttrandena

Någon erinran mot redovisningen av bakgrunden lill arbets­gruppens öv erväg anden och förs lag har inte framförts.

Till arbetsgmppens förslag att ett fristående permanent utred­ningsorgan för allvarligare militära och civila luft­fart so ly c kor skall inrättas ansluter sig i stort sett samtliga remissinstan­ser. Endast FMV och TFR, som anser att de nuvarande haveriutredningsor-ganisaiionerna inte har sådana brister att det motiverar ett nytt utrednings­organ, har avvikande uppfattning. FMV har således inte kunnat konstatera annan brist inom sill ansvarsområde än vissa förseningar i slutförandet av utredningsrapporterna vilket inte bedöms som allvarligt.

FFA understryker att arbetsgmppens grundläggande synpunkter på behov av och motiv för haveriutredningsarbetel bör vara vägledande vid ställnings­tagande till frågan om organisationsform för utredning av luftfansolyckor. FFA finner stöd härför bl. a. i den internationella utvecklingen och anser att ett genomförande av förslagen är en nödvändig fömtsättning för att ett gott resultat skall kunna uppnås lill rimliga kostnader. FFA delar vidare arbetsgruppens synpunkter vad gäller svårigheterna för deltidsengagerad personal alt bedriva utredningsverksamheten med erforderiig kapacitet och kontinuitet.

CFV och Svenska officersförbundet påpekar alt nuvarande system för den

Prop. 1977/78:88

13

militära haveriulredningsverksamheten fungerar tillfredsställande. FMV föreslår att eventuella personalförstärkningar för utredning av militära haverier bör ske genom en ändring av försvarets haverikommissions nuvarande sammansättning. FRI, som biträder förslaget, framhåller att en förutsättning måste vara alt den nya organisationen inte leder till kostnads­ökningar för försvaret.

Arbetsgruppens förslag angående utredningsorganets arbets­uppgifter och gränsdragningen gentemot säkerhets­myndigheterna kommenteras av en rad remissinstanser. Cfl anser att utredningsorganets huvudsakliga arbetsuppgift bör vara administrativ ledning och uppföljning av den totala utredningsverksamheten samt studier och vidareutveckling av haveriulredningsmetodiken. Organet bör endast i begränsad omfattning aktivt leda utredningar av civila och militära flygha­verier. Även kapacitetsskäl begränsar utredningsorganets möjligheter i delta avseende. Liknande synpunkter framförs av FMV, statskontoret och Svenska officersförbundet. CFV och FMV förordar dessutom att verksamheten tills vidare skall ske på försök.

FRI, som har förståelse för behovet av en enhetlig bedömning av flygsäkerhetsfrågorna, anser att gränsdragningen mellan säkerhetsmyndig­heternas och det föreslagna utredningsorganets arbetsuppgifter bör förtydli­gas. Med hänsyn till bl. a. kostnadsskäl bör utredningsverksamheten, enligt FRI, främst inriktas på större haverier eller tillbud där väsentliga flygsäker­hets- och samhällsintressen berörs.

Även FFA framför vissa invändningar mot den föreslagna gränsdrag­ningen mellan säkerhetsmyndigheternas och utredningsorganets verksam­hetsområden. Enligt FFA kan det vara olyckligt att begränsa utredningsor­ganels arbetsuppgifter till olyckor där dödsfall eller allvariig kroppsskada har inträffat. FFA framhåller sålunda att haverilillbud utan personskador kan vara mycket farligare för flygsäkerheten än ett haveri med personskador. FFA föreslår därför att det nya utredningsorganet ges möjligheter att efter eget bedömande delta i haveriutredningar när effekten av haveriet eller tillbudet på flygsäkerheten kan vara stor. Även RRV anser att utrednings­organet självt bör få avgöra i vilka fall det skall svara för undersökningen. FFA är vidare tveksamt till om säkerhelsmyndighelerna skall ha hela ansvaret för analys- och tendensundersökningar.

Luftfartsverket ifrågasätter, med hänsyn till bl. a. kostnadsskäl, om från utredningssynpunkt mindre komplicerade olyckor skall undersökas av det nya utredningsorganet enbart därför att olyckan medfört dödsfall eller allvariig kroppsskada. Luftfartsverket delar i övrigt de uppfattningar vad gäller utredningsorganels arbetsuppgifter som framförts av chefen för luftfartsinspeklionen.

Chefen för lufifarisinspektionen ansluter sig i huvudsak till den föreslagna arbetsfördelningen mellan utredningsorganel och chefen för luftfartsinspek­tionen, men anser att en del förlydliganden bör göras. Chefen för luftfarts-

Prop. 1977/78:88

14

inspektionen förordar således vissa ändringar i den föreslagna lydelsen av luftfartskungörelsen och i förslaget lill instruktion för det nya utredningsor­ganel. Ändringarna avser bl. a. atl klargöra ansvarsfördelningen i fråga om dels den haveriförebyggande verksamheten, dels rapporteringen till ICAO och berörda utländska luftfartsmyndigheter. Vidare bör det av luftfarts­kungörelsen klart framgå att utredningsorganets verksamhet är begränsad till undersökning av händelser inom riket. Även SAS framhåller behovet av en precisering i dessa avseenden och understryker bl. a. atl ansvaret för den haveriförebyggande verksamheten liksom hittills bör ligga hos luftfartsin­speklionen.

Statskontoret har invändningar mot atl utredningsorganel skall ha till uppgift att fortlöpande följa utvecklingen inom haveriutredningsområdet i syfte alt bl. a. effektivisera utredningsmetodiken. Denna verksamhet bör i stället åvila säkerhetsmyndigheterna. LIN framhåller att utredningsorganels haveriförebyggande verksamhet bör begränsas till att gälla erfarenheterna från de specifika fall som utreds av organet.

En rad remissinstanser framför synpunkter på arbetsgruppens förslag i fråga om utredningsorganels storlek.

Förslaget att antalet fast anställda ledamöter skall uppgå till fyra biträds av bl. a. CFV, FFA och chefen for luftfartsinspeklionen. Med hänvisning till att utredningsorganel i princip blir ett ledningsorgan för utredning av allvariiga luftfartsolyckor anser chefenför lufifarisinspektionen alt ersättare för ledamö­terna inte bör utses. Ordförande jämte tre övriga ledamöter torde vara tillräckligt även vid anhopning av haverier.

FRI förordar att antalet fast anställda ledamöter minskas till tre i syfte alt begränsa kostnaderna. I stället kan flera ersättare lill utredningsorganels ordförande utses. FRI anser vidare att utredningsorganet bör repliera på en lämplig myndighet i fråga om administrativa tjänster. Även RR V framhåller möjligheterna att samutnyttja kanslipersonal mellan utredningsorganet och annan myndighet. Statskontoret anser atl det borde specificerats och närmare utretts i vilken utsträckning befintliga resurser kan utnyttjas för biträdeshjälp till utredningsorganel.

Enligt luftfartsverkets mening skulle det vara av värde om utredningsor­ganet kompletterades med två lekmannarepresenlanter. Dessa skulle huvud­sakligen delta i plenarsammanträden.

Statskontoret anser att utredningsorganets fast anställda personal bör utgöras av två personer med juridisk bakgrund. Enligt statskontorets mening bör därutöver personer som anses komma att behövas för utredning av allvariigare luftfartsolyckor förordnas i förväg. Utredningsorganet måste dessutom, i enlighet med arbetsgruppens förslag, kunna anlita experter och sakkunniga från bl. a. säkerhetsmyndigheterna. Chefenför luftfartsinspek-tionen anför i detta sammanhang all del inle är rimligt att en begäran om personella resurser från utredningsorganet skall ha prioritet över säkerhets­myndigheternas arbetsuppgifter. En avvägning måste kunna göras i samråd

Prop. 1977/78:88

15

mellan chefen för luftfartsinspeklionen och ordföranden i det föreslagna utredningsorganel.

LIN ifrågasätter möjligheten att inom den föreslagna kostnadsramen låta utredningsorganets verksamhet omfatta samtliga fall av allvarliga luftfarts­olyckor, även inbegripet allmänflyg och segelflyg. LIN tror därför att önskemål om en permanent ökning av antalet ledamöter kommer alt läggas fram inom en snar framtid och befarar att utredningsorganet kan bli för stort.

Med hänsyn till atl militära luftfartsolyckor är svåmlredda på grund av dels deras komplexitet, dels sekretessfrågor, anser Svenska officers förbundet att antalet heltidsanställda ledamöter bör utökas med en regementsofficer. Denne bör ha aktuell flygerfarenhet och ha varit flottiljchef.

Flera remissinstanser har synpunkter på arbetsgmppens förslag beträf­fande utredningsorganets sammansättning och de kompetenskrav som bör ställas på ledamöterna.

Det är enligt chefens för flygvapnet mening inte en riktig avvägning i samband med utredning av flyghaverier om juridisk kompetens samt teknisk och operativ sakkunskap tillgodoses i lika omfattning. Därför hören av de två föreslagna ledamöterna med juridisk bakgrund ersättas av en ledamot med flygoperativ kompetens. Därigenom skulle såväl civil som militär flygope­rativ sakkunskap vara företrädd i utredningsorganel. Liknande synpunkter framförs av bl. a. chefen för luftfartsinspektionen. Svenska officersförbundei föreslår att en jurist bör ersättas av en flygoperalivi eller flygtekniskt sakkunnig ledamot.

Luftfartsverket anser atl förslaget all utredningsorganels ordförande skall vara eller ha varit innehavare av domarämbele är alltför restriktivt. Verket anför till stöd för sin uppfattning, att utredningsarbetet till övervägande del är av teknisk och inte av juridisk natur. Ordföranden skall främst leda och fördela arbetet och ge erforderligt administrativt och utredningstekniskt stöd åt olika utredningsprojekt. Verket konstaterar dock att juridisk sakkunskap bör vara företrädd i utredningsorganel. Vidare anser verket att kompetens­kraven på ledamöterna inle bör anges i utredningsorganets instruktion, vilket arbetsgruppen föreslagit. RRV framför liknande synpunkter och menar att ordförandeposten inte utan tungt vägande skäl bör reserveras för en specialkompetens. Genom alt i instruktionen specificera vilka kompetens­krav som skall gälla för varje enskild ledamot införs bara en stel och formell struktur som inte tjänar något konstruktivt syfte.

Chefen för luftfartsinspeklionen ansluter sig till förslaget alt ordföranden skall vara eller ha varit domare. Även Svenska officersförbundei menar att ordföranden bör ha juridisk bakgrund.

Transporiarbetareförbundet anser atl en företrädare för den tekniska tillsynspersonalen bör ingå i utredningsorganet som sakkunnig eller som expert. HTF framhåller vikten av atl representanter för kabinpersonalen anlitas som experter av utredningsorganet. FOA påpekar alt experter med

Prop. 1977/78:88

16

beieendevelenskaplig bakgrund bör anlitas i utredningsarbetet.

Flera remissinstanser tar upp frågan om kostnaderna för statens haverikommission och hur de skall finansieras.

Chefen för flygvapnet förutsätter att kostnaderna för försvarets del kommer att finansieras som hittills och att bl. a. löner till fast anställda ledamöter inte kommer att belasta försvarsanslaget. FMV och FRI anför liknande synpunkter och framhåller alt försvarsanslaget inte bör belastas med mer än nuvarande kostnader för försvarets haverikommission. RRV anser att finansieringen bör ske på liknande sätt som hittills, dvs. dels via luftfartsav­gifter och dels via anslaget till chefen för flygvapnet.

Chefen för luftfartsinspeklionen beräknar att haveriutredningskostnaderna för civil luftfart i slorl sett kommer all fördubblas genom det nya utrednings-organets tillkomst. Med hänsyn lill att utredningsverksamheten bör vara oberoende av säkerhetsmyndigheterna bör verksamheten inte finansieras av luftfartsverket och chefen för flygvapnet utan via ett särskilt anslag till kommissionen. FRI anser att frågan om i vilken omfattning kostnadskrä­vande bärgningar, tekniska utredningar etc. skall utföras bör avgöras av den direkt säkerhelsansvariga myndigheten i nära samråd med utredningsorga­net.

5/4S förutsätter att kostnaderna inte i någon del överförs på luftfartsverket. Liknande synpunkter framförs av SPAF. LIN anser att kostnadema för utredningsorganets verksamhet bör finansieras med allmänna medel. KSAK hänvisar för sin del till sina tidigare framförda synpunkter att de ekonomiska konsekvenserna för det civila och militära flygel inle är klarlagda. Även TFR konstaterar atl finansieringen av det nya utredningsorganels verksamhet inte berörts i arbetsgmppens förslag.

FFA, statskontoret och RR V tar upp frågan om sammanslagning av organisationerna för utredning av luftfarts- och sjö­olyckor.

FFA bedömer en sådan åtgärd som praktiskt olämplig, främst med hänsyn till att det krävs olika juridisk och teknisk/operativ sakkunskap i samband med utredningar inom de båda områdena. Statskontoret anser, i likhet med arbetsgruppen, att frågan om sammanslagning bör anslå tills erfarenheter vunnits från förändringarna inom luftfarts- och sjöfartssektorerna. RRV förutsätter att frågan åter prövas inom två till tre år. En sådan försöksperiod bör enligl RRV ge tillräckligt erfarenhetsunderlag vid prövningen.

5 Föredraganden

Den civila luftfarten har vuxit snabbt i omfång under de senaste decennierna. Antalet avresande passagerare på de statliga flygplatserna har ökat från drygt 900 000 år 1960 till 4,2 milj. år 1976, vilket motsvarar en åriig tillväxt med ca 10 %. Linje- och charterflygets landningar på de statliga flygplatserna har ökat med ca 5 96 årligen sedan 1960 och uppgick år 1976 till

Prop.1977/78:88

17

ca 112 000. Den lägre ökningstakten såvitt avser landningarna är ett ullryck för den tekniska omvandling som skett inom flyget med successiv övergång lill allt större flygplan med ökad kapacitet. Denna utveckling har möjliggjorts bl. a. genom att luftfartens markorganisation har byggts ut med nya modernt utrustade flygplatser och förbättrade navigations-, inflygnings- och land­ningshjälpmedel. Dessa åtgärder har inte bara varit nödvändiga förutsätt­ningar för flygtrafikens utveckling över huvud utan de har också bidragit till atl ytterligare öka säkerheten och regulariteien i trafiken.

Vid sidan av del tyngre flygel har inom den civila luftfarten skett en kraftig tillväxt av det s. k, allmänflyget. Ett utmärkande drag i den civila luftfartens utveckling är vidare att den kommit att betjäna allt fler orter i landet. Totalt finns i dag 209 flygfält som är öppna för civil trafik. Av dessa är 55 utmslade för instmmentflygning. Reguljär inrikes trafik bedrivs f. n. på 32 av flygplatserna.

Tillväxten av den civila luftfarten väntas enligt luftfartsverket fortsätta.

I takt med utvecklingen inom luftfarten har flygets betydelse i det totala transportsystemet och för samhällsutvecklingen i stort successivt ökat. Detta sammanhänger med en rad olika faktorer såsom den ökade levnadsstandar­den, befolknings- och bebyggelseutvecklingen, stmkturförändringarna inom näringslivet m. m. För svenskt vidkommande har flyget blivit särskilt betydelsefullt på gmnd av vårt lands geografiska läge. Med tanke på Sveriges beroende av utrikeshandeln är flyget ett oumbärligt hjälpmedel i de nödvändiga kontakterna mellan svenskt näringsliv och omvärlden. Flyget har också stor betydelse för turismens utveckling. Den tidsvinst och de ökade möjligheter inrikesflyget erbjuder enskilda människor, förvaltning och näringsliv är för vårt långsträckta land av största betydelse. I trafik- och regionalpolitiska sammanhang - framför allt när det gäller långväga trans­porter - spelar därför flyget numera en väsentlig roll.

Den civila flygtrafikens tillväxt och dess successivt större geografiska utbredning medför ett ökat ianspråktagande och ett allt intensivare utnytt­jande av det svenska luftrummet. Luftmmmet skall samtidigt utnyttjas av militärflyget, vars verksamhet bedrivs under speciella operativa betingelser. Flygvapnet behöver för sin övningsverksamhet tillgång till luftrum där man ostörd av civil trafik kan bedriva t. ex. avancerad flygning och lufistridsöv-ningar. På grund av de militära kraven blir de erforderiiga områdena och höjdskikten myckel stora. Den framtida utvecklingen innebär därför att behovet av samordning mellan civil och militär trafik ökar i fråga om luftmmmels utnyttjande. Detta torde bli fallet även om militärflygets verksamhet totalt sett kommer att minska.

Mot denna bakgrund beslöt riksdagen år 1973 (prop. 1973:27, TU 1973:12, rskr 1973:160) att de civila och militära flygtrafikledningsorganisalionerna skulle sammanföras i en gemensam organisation. Denna skulle i sin tur inordnas i luftfartsverket. Riksdagen beslöt också atl den fortsatta utveck­lingen av flygtrankledningssystemel skulle inriktas på övergång till s. k.

Prop. 1977/78:88

18

yttäckande flygkontroll. Enligt riksdagens beslut har dessutom en central skola för gemensam utbildning av civila och militära flygtrafikledare inrättats i Stump.

Riksdagen (prop. 1975:81,TU 1975:16,rskr 1975:197) beslöt år 1975 om ny organisation för luftfartsverket. Syftet med omorganisationen var bl. a. att mot bakgrund av den allmänna utvecklingen inom luftfarten förbättra fömtsättningama för en en"ektivisering av luftfartsverkets och luftfartsin­spektionens arbete. I prop. 1977/78:5 om flygvädertjänstens system och organisation m. m. föreslogs ett antal åtgärder i syfte att effektivera flygvädertjänsten. I propositionen föreslogs bl. a. att fömtsättningama för en ytteriigare integrering mellan civil och militär vädertjänst bör prövas fortlöpande. Riksdagen beslöt i enlighet med förslagen i propositionen.

Allmänt sett kan konstateras att det under de senaste 20 åren inom luftfarten har skett ett stort antal förändringar som berör flygsäkerheten.

Från luftfartens begynnelse har utredning av luftfartsolyckor utgjort en viktig komponent i flygsäkerhetsarbetet. Den snabba tekniska och volym­mässiga utvecklingen inom luftfarten och en i väsentliga delar förändrad luftfartsstruklur har undan för undan skärpt kraven på det totala flygsäker-hetssystemets lillföriitlighet och effektivitet. Dessa förändrade förhållanden far sin största betydelse när det gäller det förebyggande säkerhetsarbetet. Genom att detla är starkt beroende av de erfarenheter som inträffade luftfartsolyckor kan ge är det angeläget att så långt som möjligt förbättra också systemet för utredning av luftfartsolyckor och tillbud.

I luftfartslagen (1957:297, ändrad senast 1977:276) har frågan om utredning av olyckor och tillbud getts en central ställning. InträlTar i civil luftfart en olycka av viss omfattning skall enligt luftfartslagen för varje tillfälle tillsättas en kommission för undersökning av händelsen. Haverikommissionen tillsätts av luftfartsverket. Chefen för kommunikationsdepartementet kan utse en eller flera ledamöter i haverikommissionen eller, t. ex. vid större olycka, förordna en särskild undersökningskommission. En sådan har hittills endast tillsatts vid tre tillfällen - senast vid den s. k. Kälvestaolyckan i fiol.

För försvarels vidkommande utreds sedan mitten av 1960-lalel allvariigare olyckor av försvarets haverikommission. Mindre allvariiga olyckor eller tillbud till olyckor utreds av chefen för flygvapnet eller i vissa fall av annan militär myndighet. Försvarets haverikommission har till skillnad från civila haverikommissioner permanent utsedda ledamöter.

De nuvarande organisationsformerna för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor bygger på principen alt kommissionsledamö­terna skall ha utredningsverksamheten som bisyssla.

Utvecklingen utomlands inom detta område har gått mot tillskapandet av permanenta utredningsorgan som är fristående från säkerhetsmyndighe­terna. Hur väl säkerhetsarbetet än är uppbyggt måste man räkna med alt haverier

Prop.1977/78:88

19

och tillbud kommer att inträffa. F. n. inträffar inom den civila och militära luftfarten i Sverige varje år ca 30 allvarligare olyckor - olyckor med dödlig utgång eller eljest av allvariig art. Antalet olyckor bedöms inle komma att öka i framtiden. Haveriernas komplexitet kan dock komma alt öka och därigenom även kravet på utredningsresurser.

Mot denna allmänna bakgmnd framstår det enligt min uppfattning som naturiigt att nu Överväga en effektivering av organisationen för utredning av allvariigare luftfartsolyckor. Innan jag går närmare in på de olika frågor som därvid aktualiseras vill jag nämna att jag i delta ärende har samrått med chefen för försvarsdepartementet.

En arbetsgmpp inom försvars- och kommunikationsdepartementen med företrädare för chefen för flygvapnet och luftfartsinspektionen har överar­betat ett förslag till utredningsorgan för allvarligare luftfartsolyckor som har lagts fram av ordföranden i försvarets haverikommission. Arbetsgruppens resultat redovisas i en departementspromemoria (Ds K 1977:2) Statens haverikommission - förslag till ulredningsorgan för allvarligare luftfarts­olyckor. Förslaget innebär sammanfattningsvis att ett fristående permanent organ för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor -statens haverikommission-skall inrättas. Organets fyra ledamöter, som skall vara haveriuiredare på heltid, bör vara högt kvalificerade och företräda juridisk, teknisk och operativ sakkunskap. Organet bör för varje särskild utredning knyta den ytterligare expertis till sig som bedöms nödvändig för aktuell typ av haveri. Statens haverikommission skall vidare vara helt fristående från de civila och militära flygsäkerhetsmyndigheterna-chefen för flygvapnet och chefen för luftfartsinspektionen.

Arbetsgruppens principförslag har tillstyrkts av så gott som samtliga remissinstanser. Det gäller bl. a. chefen för flygvapnet, FRI, luftfartsverket, chefen för luftfartsinspeklionen, statskontoret och RR V.

I likhet med arbetsgmppen och i stort sett samtliga remissinstanser anser jag att det föreligger behov av all effektivera organisationsformerna för utredning av allvarligare luftfartsolyckor. Enligt arbetsgruppens förslag skall allvariigare olyckor utredas av en neutral opartisk och permanent myndighet. Samtidigt föreslås att kommissionsledamöterna inte längre skall ha utred­ningsarbetet som bisyssla. Delta är en förändring som enligt min mening i hög grad bidrar till en hög utredningsslandard. Genom ett sådant permanent organ möjliggörs också en fortlöpande uppföljning av utvecklingen på haveriutredningsområdet, vilket är ett självklart och nödvändigt led i det flygsäkerhetsfrämjande arbetet. Förslaget överensstämmer vidare med den internationella utvecklingen. Jag förordar därför, i enlighet med arbetsgmp­pens förslag, att en central myndighet för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor -benämnd statens haverikommission - inrättas direkt underställd regeringen.

Den nya myndigheten bör påbörja sin verksamhet den 1 juli  1978.

Prop. 1977/78:88

20

Samtidigt bör verksamheten vid försvarets haverikommission upphöra.

Jag övergår nu till vissa frågor rörande statens haverikommissions verksamhet och organisation.

Enligt min mening är del av stor betydelse för ett framgångsrikt förebyggande flygsäkerhelsarbete att allvarligare olyckor inom luftfarten utreds snabbt och effektivt. Utredningens viktigaste uppgift måste vara att klariägga orsakssammanhang och eventuella brister i det totala säkerhetssys­temet för att man genom förebyggande åtgärder skall kunna förhindra liknande olyckor. Ändamålet med en haveriutredning bör således vara att skapa en helhetsbild av olyckans orsaker och följder samt även av räddnings­åtgärdernas effektivitet. Det är därför inle tillräckligt att såsom resultat av en utredning endast påvisa alt olyckan orsakats av t. ex. ett mänskligt misstag. Utredningen bör även klargöra varför en verksamhet anordnats så all en olycka kan bli följden av ett mänskligt misstag samt föreslå åtgärder som är ägnade att förhindra en upprepning av en likartad händelse. Härav följer också atl utredningens ändamål primärt är alt gagna flygsäkerheten och inte alt finna ansvars- och ersättningsskyldiga.

Jag vill vidare, i likhet med vad som gjordes i förarbetena till luftfartslagen, understryka betydelsen av all en olycka, där säkerhetsmyndigheiernas ställning inte kan anses helt opartisk, utreds i sådana former all utredningens objektivitet inte kan ifrågasättas. Delta uppnås genom ett utredningsorgan som är fristående från säkerhetsmyndigheterna. Detla är särskilt väsentligt mot bakgrund av att säkerhelsmyndighelerna - i såväl operativt som tekniskt hänseende - har fått en alltmer central ställning i flygsäkerhetsarbetet. Det är därför inle sällsynt att myndigheternas säkerhelsfrämjande arbete måste analyseras i samband med en haveriutredning.

Förslaget innebär all statens haverikommission skall utreda såväl civila som militära olyckor. En enhetlig beredning av flygsäkerhetsfrågorna är enligt min mening naturlig. För ett gemensamt organ talar också den beslutade integreringen av den civila och militära flygtrafiktjänsten. I sammanhanget kan vidare erinras om den gemensamma skolan för utbild­ning av civil och militär nygtrafikledningspersonal. Del är dessutom angeläget alt ta till vara de samordningsvinster som följer av alt resurserna inom ett fackområde hålls samman i en organisation. En sådan ordning torde dels vara en nödvändig förutsättning för upprätthållande av en hög utred­ningsstandard, dels vara väl ägnad att stimulera lill en fortsatt rationalisering och kvalitetsförbättring av verksamheten.

Under remissbehandlingen av promemorian har framkommit vissa önskemål om förtydligande av gränsdragningen mellan säker­hetsmyndigheiernas och det nya utredningsorganets verksamhetsområden. Det torde fö ankomma på regeringen att ta ställning till denna fråga. För riksdagens information vill jag dock nämna att jag för min del anser att den i departementspromemorian föreslagna gränsdragningen är väl avvägd. Kommissionen bör således utreda större

Prop.1977/78:88

21

haverier och tillbud där väsentliga flygsäkerhets- och andra samhällsin­tressen berörs. Den bör i princip svara för utredning av olyckor som medför att någon avlider eller får allvarlig kroppsskada. Jag utgår ifrån att några reella gränsdragningsproblem inle skall uppkomma utan att ett fruktbart samarbete kommer lill stånd mellan de berörda myndigheterna.

i departementspromemorian föreslås, vad gäller myndighetens storlek och sammansättning, att vid statens haverikommission skall finnas fyra tjänster varav två skall besättas med personer med juridisk sakkunskap, bl. a. myndighetens chef, och två med personer med teknisk-operativ sakkunskap. Enligt min mening är den föreslagna dimensioneringen av myndigheten väl anpassad till den förväntade verksamhetsvolymen och till erforderliga kvalitetskrav. Med hänsyn till myndighetens arbetsuppgifter och betydelse kan en begränsning till fyra fasta tjänster ge ett intryck av underbemanning. För varje utredning skall emellertid - förutom civil och militär kompetens som skall finnas representerad inom myndigheten - den övriga expertis som behövs knytas till myndigheten. Hängenom erhåller myndigheten en flexibel och från kompetenssynpunkt mycket lämplig organisation.

Vissa remissinstanser anser att myndighetens chef inte nödvändigtvis bör vara jurist. Med anledning därav vill jag erinra om atl enligt luftfartslagen bör den som leder särskild undersökningskommission i princip vara jurist. Från bl. a. rättssäkerhetssynpunkt är det angeläget att utredningarna handläggs och redovisas på ett såväl tekniskt som juridiskt riktigt sätt. Även om en haveriutredning inte skall la ställning till ansvars- och ersättningsfrågor kommer utredningarna ofta att ligga till grund för sådana ställningstaganden. Mot denna bakgrund är jag, i likhet med chefenför luftfartsinspeklionen, inte beredd att frångå arbetsgruppens förslag att myndighetens chef bör vara jurist.

Några remissinstanser har föreslagit att en av myndighetens två jurister skall ersättas av en person med flygoperativ sakkunskap. Om varje utredning skall ledas av en jurist, vilket enligt vad jag har anfört tidigare bör vara fallet, synes det med hänsyn lill det bedömda antalet utredningar per år inte vara möjligt atl tillgodose dessa förslag. Jag förordar emellertid atl det genom en jämkning i 11 kap. 8§ luftfartslagen klarläggs att flygoperativ sakkunskap skall vara företrädd vid utredningen. Frågan bör dock kunna prövas på nytt efter några års erfarenhet av verksamheten.

I fråga om tjänsterna vid myndigheten bör det ankomma på regeringen att inrätta en ordinarie tjänst för verkschefen med beteckningen p.

Vad gäller myndighetens uppgifter och sammansättning har ett antal detaljfrågor tagits upp av vissa remissinstanser. Från luflfartsin­speklionens sida har bl. a. berörts frågan om ansvaret för rapportering av olyckor som utreds av den nya myndigheten, främst till den internationella civila luftfartsorganisationen - ICAO - och utländska luftfartsmyndigheter. Jag utgår ifrån att berörda myndigheter kan lösa frågan om del internationella

Prop. 1977/78:88

22

och nationella underrättelseansvaret i samförstånd. Regeringen och berörda myndigheter bör i lämpligt sammanhang ta ställning till övriga detaljfrå­gor.

Jag avser i annat sammanhang föreslå regeringen de ändringar som krävs i luftfartskungörelsen (1961:558, ändrad senast 1976:990) och kungörelsen (1966:436, ändrad senast 1972:348) om undersökning av militära luftfarts­olyckor. Regeringen bör också besluta om instruktion för statens haveri­kommission. För riksdagens information vill jag dock nämna att kungörel­serna och instmktionen därvid enligl min mening bör utformas i huvudsaklig överensstämmelse med förslagen i departementspromemorian.

1 departementspromemorian konstateras atl utredningsorganet bör ha viss egen biträdeshjälp. RRV anser att kansliets storlek måste prövas ingående med beaktande bl. a. av möjligheten att i detta avseende repliera på annan myndighet. FRf och siatskoniorei anför liknande synpunkter. Frågan om statens haverikommissions kansli och ekonomi-administrativa mliner i övrigt bör enligt min mening övervägas av myndigheten tillsammans med statskontoret och RRV med beaktande av bl. a. RRV:s synpunkter. Rege­ringen bör därefter fatta beslut i frågan.

Arbetsgmppen har beräknat kostnaderna för statens haverikommis­sion till ca 800 000 kr. per budgetår i 1976 års prisläge. Kostnaderna består huvudsakligen av löner och arvoden. Kostnader för arbeten av teknisk karaktär har inle medräknats eftersom dessa liksom f n. föreslås betalas direkt av luftfartsverket och chefen för flygvapnet. Merkostnaden som följd av den föreslagna organisationen bedömer arbetsgruppen till mindre än 500 000 kr. per budgetår. Vissa remissinstanser anser att kostnadsökningen är för stor. Merkostnaden är, mot bakgrund av den erhållna standardhöjningen, enligt min mening rimlig. Arbetsgmppen har inte behandlat frågan om finansiering av kostnaderna.

Flertalet remissinstanser anser att kostnaderna för statens haverikommis­sion bör finansieras av allmänna medel. RR V anser atl finansieringen bör ske på liknande sätt som hittills, dvs. dels via luftfartsavgifier och dels via anslaget till chefen för flygvapnet. För egen del anser jag, främst mot bakgmnd av kravet på myndighetens objektivitet, att del är väsentligt atl något direkt kund-leverantörsförhållande inle uppstår mellan säkerhetsmyn­digheterna och statens haverikommission. Jag föreslår därför att medel för haverikommissionens verksamhet, sedan kommissionen åriigen till rege­ringen har lämnat in framställning med förslag till kostnader för verksam­heten, anvisas under ett nytt förslagsanslag på sjätte huvudtiteln benämnt E 19. Statens haverikommission. Med hänsyn till atl verksamheten enligt förslaget skall påbörjas den I juli 1978 bör till statens haverikommission för budgetåret 1978/79 anvisas ett förslagsanslag av 1,2 milj. kr. Medel har därvid även beräknats för vissa initialkostnader.

För att inrättandet av statens haverikommission inte skall innebära en ytterligare belastning på statsbudgeten bör luftfartsverket och chefen för

Prop. 1977/78:88

23

flygvapnet årligen till inkomsttiteln Övriga diverse inkomster omföra ett belopp som motsvarar haverikommissionens kostnader. Detta innebär att anslagsredovisningen skall gmndas på bruttoredovisning. Antalet civila och militära haverier och resursåtgången för alt utreda haverierna bör ligga till grund för fördelningen av kostnaderna mellan de berörda myndigheterna. Kostnaderna bedöms f n. i stort sett komma att delas lika mellan myndig­heterna. I samband med den åriiga budgetbehandlingen får den slutliga fördelningen fastställas.

Frågan om sammanslagning av organisationerna för utredning av luftfarts- och sjöolyckor, anser jag, i likhet med siatskoniorei och RRV, bör prövas när erfarenhet har erhållits av den nu föreslagna förändringen. Därvid bör - mot bakgrund av en bedömning av värdet av att i samhället ha ett permanent fristående utredningsorgan -även prövas om statens haverikommissions tjänster skall tas i anspråk även i andra sammanhang.

Själva inrättandet av statens haverikommission skall givetvis ske i nära samarbete med personalorganisationerna.

6 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommunikationsdeparte­mentet upprättats förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297).

7 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen dels att antaga förslaget lill

1. lag om ändring av luftfartslagen (1957:297),

dels att

2.

godkänna att en central myndighet med de uppgifter m. m. som jag har angett inrättas den 1 juli 1978,

3.

bemyndiga regeringen alt vid den centrala myndigheten inrätta en ordinarie tjänst för verkschefen med beteckningen p,

4.

besluta alt försvarels haverikommission skall upphöra när den centrala myndigheten har inrättats,

5.

till Statens haverikommission för budgetåret   1978/79 under sjätte huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag av 1 200 000 kr.,

6.

bemyndiga regeringen all vidta de övergångsåtgärder och åtgärder i övrigt som behövs.

Prop. 1977/78:88

24

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen atl antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Innehållsförteckning

Propositionens huvudsakliga innehåll...................... 

...... 

1

1.  Inledning..................................................... 

5

2.

Nuvarande ordning........................................ 

6

3.

Förslag till utredningsorgan för allvariigare luftfartsolyckor....

6

3.1

Förslag av utredningsmannen jämte remissyttrandena ..

6

3.2

Arbetsgruppens överväganden och förslag.. 

...... 

7

3.2.1

Bakgrund..................................... 

...... 

7

3.2.2

Överväganden och förslag............... 

...... 

8

4.

Remissyttrandena......................................... 

..... 

12

5.

Föredraganden............................................. 

16

6.

Upprättat lagförslag...................................... 

23

7.

Hemställan................................................... 

23

8.

Beslut......................................................... 

24

Innehållsförteckning........................................... 

24