Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1977/78:156 Regeringens proposition

1977/78:156

med förslag till passlag;

beslutad den 16 mars 1978.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har uppta­gits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll denna dag.

THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]

SVEN[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsaldiga innehåU

I propositionen föreslås en ny passlag. I lagen ges regler om rätten för svensk medborgare att erhåUa och behåUa pass och om skyldighe­ten för honom att medföra pass vid resa ut ur det nordiska passkon­trollområdet. Rättssäkerheten i passärenden förstärks genom en fastare reglering av räiten tiU pass och genom utvidgade möjUgheter tiU besvär i sådana ärenden.

I övrigt avses förslaget ge allmänheten en förbättrad service i pass-ärenden genom alt befogenheten att utfärda pass decentraUseras från länsstyrelsema tiU de lokala polismyndigheterna. Den föreslagna nya ordningen ger också möjligheter tiU vissa rationaUseringsvLnster för statsverket.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den dag regeringen be­stämmer.

1   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Prop. 1977/78:156

Förslag till Passlag

Härigenom föreskrivs följande.

Allmänna bestämmelser

1 § Denna lag gäller i fråga om pass för svensk medborgare, där an­

nat ej anges.

Om skyldighet för utlänning, som ankorruner lill Sverige eUer uppe­håller sig här, alt vara försedd med pass och om fall då svensk myn­dighet får utfärda pass för politisk flykting eller annan utlänning fiims särskilda bestämmelser.

2

§ Pass utfärdas av passmyndighet. Polisstyrelse är passmyndighet inom riket. Passmyndighet utom riket är beskickning, lönat konsulat samt sådan olönad konsul som chefen för utrikesdepartementet be­stämmer.

3

§    Pass utfärdas som vanligt pass eller särskilt pass.

I den mån annal ej följer av denna lag eller av föreskrifter som för särskilt angivna faU meddelas av regeringen eller myndighet som rege­ringen bestämmer, utfärdas vanUgt pass med en giltighetstid av tio år, eller, om sökanden ej har fyllt aderion år, fem år. Vanligt pass skall gälla för resa till alla länder, om annat ej följer av denna lag och sö­kanden inte har begärt begränsning av passets giltighetsområde.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar när­mare föreskrifter om särskilt pass. Därvid kan föreskrivas att sådant pass får utfärdas för den som uppehåller sig utomlands och ej kan styr­ka sitt svenska medborgarskap eller har förlorat svenskt medborgarskap utan all förvärva medborgarskap i annan stat.

4 § Svensk medborgare har rätt att på ansökan erhålla vanUgl pass,

om annat ej följer av denna lag.

Pass får återkallas endast på grunder som anges i denna lag.

5 § Svensk medborgare får ej resa ut ur riket utan att medföra giltigt

pass. Vad som har sagts nu gäller dock ej

1.

på fartyg mönstrat sjöfolk under tjänstgöring ombord på fartyget eUer fiskare under yrkesutövning,

2.

medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han har luftfartscerllfikal eller därmed jämförlig hand­ling,

3.

den som är medborgare även i annat land än Sverige och som medför av myndighet i det landet utfärdad legitimationshandling, vUken gäller som pass,

4.

den som reser till Danmark, Finland, Island eller Norge.

Det ankommer på polisen att övervaka efterlevnaden av bestämmel­sema i första stycket. Den som enligt första stycket skall medföra pass vid utresa ur rikel är skyldig alt på begäran visa upp sitt pass för polis­man eller annan passkonlrollanl. Motsvarande skyldighet föreligger vid

Prop. 1977/78:156

3

inresa från ulomnordiskt land, om det svenska medborgarskapet inle styrks på annat sätt.

Passansökan

6 § Passansökan görs hos passmyndighet. Ansökan skaU avges på he­

der och samvete eUer under annan sådan försäkran. Sökanden är skyl­

dig att instäUa sig personUgen, om annat ej följer av föreskrifter som

meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestänmier.

I enlighet med närmare föreskrifter som meddelas av regeringen el­ler myndighet som regeringen bestämmer är sökanden skyldig att i samband med passansökan ge in fotografier samt styrka sina person­uppgifter, sitt svenska medborgarskap och sin identitet.

Har pass fömt utfärdats för sökanden och ej förstörts, förkommit eller makulerats, skaU det i samband med ansökningen ges in för ma-kulering, om särskUda skäl ej föranleder annat.

Hinder mot bifall till passansökan m. m.

7 §   Passansökan skaU avslås, om

1.

bestämmelserna i 6 § ej har iakttagits och sökanden ej har efter­kommit uppmaning att avhjälpa bristen,

2.

ansökningen avser pass för bam under aderion år och barnets vårdnadshavare ej har lämnat medgivande samt synnerliga skäl ej fö­reUgger att ändå utfärda pass,

3.

sökanden är anhållen, häktad eller underkastad övervakning en­ligt 24 kap. 3 § första stycket rättegångsbalken eller reseförbud enligt 25 kap. 1 § samma balk,

4.

sökanden är efterlyst och skaU omhändertagas omedelbart vid an­träffandet,

5.

sökanden genom lagakraftvunnen dom har dömts till frihetsberö­vande påföljd, som ej har börjat verkställas, och det fiims sannolika skäl all antaga, att han ämnar undandraga sig verkställigheten.

8

§ Skall passansökan ej avslås enligt 7 § men framkommer i ärendet att sökanden är skäligen misstänkt för brott, vara fängelse kan följa, skall passmyndigheten underrätta den som leder fömndersökningen. Pass får i sådant faU ej utfärdas innan en vecka har förflutit från det underrättelsen lämnades, med mindre undersökningsledaren medger det,

9

§ I StäUet för att enligt 7 § avslå passansökan kan passmyndigheten, om särskilda skäl föreligger och sökanden begär det, utfärda pass med förkortad giltighetstid eller begränsat giltighetsområde.

10 § I fall som avses i 19 eller 20 § får pass ej utfärdas, om sökanden

inte har erhållit särskilt tiUstånd till pass (passtillstånd). Passet får inle

ges mera vidsträckt giltighet än som följer av tUlståndet.

Lämnas passtUlslånd inle in i samband med ansökningen, skall pass­myndigheten, om passansökningen ej skall avslås enligt 7 §, så snart det kan ske göra anmälan om ansökningen till den myndighet som prö­var fråga om passtUlslånd för sökanden.

11 § Pass för direkt resa till Sverige skall aUtid utfärdas för sökande

som uppehåller sig utomlands och som begär sådant pass.

Prop. 1977/78:156

4

Återkallelse av pass m. m.

12 §   Passmyndighet skall återkalla gäUande pass, om

1.

passinnehavaren förlorar sitt svenska medborgarskap,

2.

passet avser bam under aderion år och barnels vårdnadshavare eUer, om barnet vistas här i landet och står under vårdnad av båda för­äldrama, en av dem begär att passet skaU återkaUas samt synnerliga skäl ej föreligger mot återkaUelse,

3.

passinnehavare, som är efterlyst och skall omhändertagas ome­delbart vid anträffandet, uppehåUer sig utomlands samt särskUda skäl påkaUaf att passet återkaUas,

4 passinnehavaren genom lagakraftvunnen dom har dömts tiU fri­hetsberövande påföljd, som ej har börjat verkstäUas, och det fiims san-noUka skäl att antaga, att han ämnar undandraga sig verkställigheten,

5.   hinder mot bifaU tiU passansökan enUgt 7 § förelåg vid tiden för

passets utfärdande och hindret fortfarande består,

6. annan än den för vilken passet är utställt förfogar över passet.

Särskilt pass får dessutom återkallas, när de skäl som har föranlett

passels utfärdande ej längre föreligger.

13 § Återkallelse av pass kan, om det med hänsyn till omständighe­

terna är lämpligt, begränsas alt gälla tills vidare eller viss tid (proviso­

risk återkallelse). Sådan återkaUelse gäUer högst sex månader.

Har pass återkallats provisoriskt, skaU återkaUelsen hävas så snart hindret mot innehav av pass har upphört. När tiden för provisorisk återkaUelse har gått till ända, skall innehavaren beredas tillfälle att åter­få passet.

14

§ I stället för att återkalla pass kan passmyndigheten, om det föreligger särskilda skäl och passinnehavaren begär det, förkorta pas­sets gUtighetstid eller begränsa dess giltighetsområde.

15

§ Görs enligt 24 eller 25 § framställning om återkaUelse av pass, om provisorisk återkallelse av pass eller om begränsning i giltighet för pass skall passmyndigheten besluta i enlighet med framställningen, om passinnehavaren undergår kriminalvård som anges i 19 § eller bereds sjukvård som anges i 20 §.

16

§ Om återkallelse av pass och begränsning av gUtighet för pass beslutar passmyndigheten på den ort där passinnehavaren uppehåller sig vid ärendets upptagande. Sådan fråga får också avgöras av den passmyndighet som har utfärdat passet. Om hävande av provisorisk återkaUelse beslutar den passmyndighet som beslutat återkaUelsen.

17

§ Har pass återkallats är passinnehavaren skyldig att på anma­ning av passmyndighet överläiima passet tiU passmyndigheten eller an­nan myndighet. Detsamma gäUer om beslut om begränsning av passels giUighet har meddelats. I sådant faU skall passet förses med anteckning om begränsningen och så snart det kan ske återstäUas tiU innehavaren. Passmyndigheten får förena anmaningen med vitesföreläggande.

Om pass som enUgt första stycket skaU överlämnas tiU myndighet finns hos passmyndighet eller uppvisas för sådan myndighet, kan myn­digheten kvarhålla det. Finns passet hos annan myndighet, skaU det på begäran av passmyndighet överlämnas till denna.

Prop. 1977/78:156

5

18 §    Passmyndighet får besluta alt pass skaU omhändertagas, om

1.

fråga om återkallelse av passet enligt 12 § första stycket 2 eller 4 har uppkommit och fara föreligger att passinnehavaren reser ut ur lan­det innan beslut om återkaUelse hinner meddelas,

2.

framställning enligt 24 eller 25 § har beslutals och fara föreUgger att passinnehavaren reser ut ur landet innan fråga om återkaUelse av passet eUer begränsning av dess gUtighet har slutbehandlats.

Bestämmelsema i 17 § tUlämpas också när beslut om omhändertagan­de har meddelats enligt första stycket.

Om pass som omhändertagits enligt första stycket 1 ej återkallats inom en vecka efter passets omhändertagande, skall innehavaren bere­das tillfälle att återfå passet. Pass som omhändertagits enligt första styc­ket 2 skall förvaras av passmyndigheten till dess frågan om återkallelse eUer begränsning har avgjorts slutUgt,

PasstUlslånd m. m.

19 §   PasstUlslånd fordras för den som

1.

undergår kriminalvård i anstalt, utom när påföljden är fängelse på så kort tid att viUkorUg frigivning ej kan komma i fråga,

2.

slår under övervakning efter dom på skyddslillsyn eller vUlkorlig frigivning från fängelse eUer undergår vård utom anstalt efler dom på ungdomsfängelse eller internering.

20 § Passtillstånd fordras för den som är intagen på sjukhus enligt

lagen (1966: 293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall,

inskriven i specialsjukhus enUgt 35 § lagen (1967: 940) angående om­

sorger om vissa psykiskt utveckUngsstörda eller utskriven på försök

från sjukhus som nu har angivits, dock endast om

1.

överläkaren vid sjukhuset i den ordning regeringen föreskriver har gjort anmälan om att pass ej får utfärdas utan sådant tillstånd,

2.

sådana förhåUanden föreUgger som avses i 17 § andra stycket la­gen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa faU eller 42 § tred­je slycket lagen angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, eUer

3.

för patienten tidigare utfärdat pass efler intagningen eller inskriv­ningen har återkallats på gmnd av framstäUning enUgt 24 § andra stycket,

21 § Fråga om passtUlslånd enligt 19 § prövas, om sökanden är in­

lagen i kriminalvårdsanstalt, av styresmannen för anstalten och i annat

fall av den skyddskonsulent som har överinseende över övervakningen.

Styresmannen eller skyddskonsulenten får hänskjuta ärendet till över­

vakningsnämnden för avgörande. Ärendet skall aUtid hänskjutas, om

styresmannen eller skyddskonsulenten finner atl tiUstånd ej bör med­

delas.

Passtillstånd skall vägras, om det skäligen kan antagas alt den dömde skulle ägna sig åt brottsUg verksamhet i samband med en utiandsresa, att han genom att resa utomlands skulle söka undandra sig fortsatt verkställighet av den ådömda påföljden eUer alt resan annars skuUe motverka hans anpassning i samhället.

Prop. 1977/78:156

6

22 § Fråga om passtillstånd erdigt 20 § prövas, om sökanden är pa­

tient som avses i 20 § 2, av utskrivningsnänmden eller beslutsnämnden

för psykiskt utvecklingsstörda och i annat fall av överläkaren vid sjuk­

huset. Denne får dock hänskjuta ärendet till vederbörande nämnd för

avgörande.

Passtillstånd skaU vägras, om det med hänsyn tUl ändamålet med vården är olämpligt att patienten har pass.

23

§ I passtUlslånd kan föreskrivas alt pass får utfärdas endast med begränsad giltighet. I tiUstånd som meddelas av styresman eUer skydds­konsulent får dock sådan föreskrift meddelas endast om den överens­stämmer med vad sökanden har JDCgärt.

24

§ Undergår passinnehavare kriminalvård som anges i 19 § och föreligger sådant fall att passtillstånd skulle ha vägrats enligt 21 § andra stycket, kan övervakningsnämnden besluta att framställning skaU göras hos passmyndighet om att passet skaU återkallas.

Bereds passinnehavare sjukvård som anges i 20 § och är det med hänsyn till ändamålet med vården olämpUgt att han har pass, kan överläkare eller nämnd, som enligt 22 § första stycket har att pröva fråga om passtillstånd för honom, besluta att framställning skaU göras hos passmyndighet om alt passet skall återkaUas.

25

§ I framställning enligt 24 § får begäras alt passet skall återkaUas endast provisoriskt på sex månader eller den kortare tid som anges i framställningen. I stället för återkaUelse får begäras begränsning av pas­sets giltighet.

26

§ Får passmyndighet kännedom om att pass har utfärdats i strid mot bestämmelserna om passtUlslånd, skaU passmyndigheten omedel­bart göra anmälan till myndighet som anges i 24 §, om passinnehavaren alltjämt undergår kriminalvård eller bereds sjukvård som avses i nämn­da paragraf.

Talan mot beslut i passärende m. m.

27 § Talan får ej föras mot passmyndighets anmaning enligt 17 §

att överlämna pass.

I annat faU än som avses i första stycket förs talan mot passmyndig­hets beslut enligt denna lag genom besvär hos länsstyrelsen, om beslu­tet har meddelats av polisstyrelse, och hos regeringen, om beslutet har meddelats av passmyndighet utom riket.

Mot beslut av länsstyrelse eiUigt derma lag förs talan hos regeringen genom besvär. Grundas beslutet på att passtillstånd har vägrats eller på att framstäUning enUgt 24 eUer 25 § har gjorts hos passmyndighe­ten, får talan dock ej föras mot beslutet.

28 § Mot beslut av övervakningsnämnd enUgt denna lag förs talan

genom besvär hos den centrala nämnd inom kriminalvården, hos vilken

klaganden skulle ha kunnat påkalla prövning av beslut som avses i 37

kap. 7 eller 9 § brottsbalken, eUer den hovrätt, hos vUken han skuUe ha

kunnat anföra besvär över beslut som avses i 37 kap. 8 § samma balk.

Mot överläkares beslul om anmälan enligt 20 § 1 får talan ej föras.

Prop. 1977/78:156

7

Talan mot aimat beslut av överläkare enligt denna lag förs genom be­svär hos utskrivningsnämnden eller beslutsnämnden för psykiskt ut­vecklingsstörda. Mot beslut av utskrivningsnämnd eller beslutsnämnd förs talan hos psykiatriska nämnden genom besvär.

29

§ Mot beslut enUgt denna lag av central nämnd inom kriminal­vården, hovrätt eller psykiatriska nämnden får talan ej föras.

30

§ Beslut som enligt denna lag meddelas av passmyndighet eUer länsstyrelse länder omedelbart till efterrättelse.

Särskilda bestämmelser

31 § Föreligger med hänsyn till allmän tjänst som passökanden inne­

har eller eljest särskilda skäl, får pass utfärdas av chefen för ulrikesde-

partementet. I fråga om sådant pass gäller ej 4, 616 och 1830 §§.

Om återkallelse av pass som avses i första stycket beslutar chefen för utrikesdepartementet.

32

§ Regeringen eller chefen för utrikesdepartementet får till förmån för passökande eller passinnehavare medge avvikelse från denna lag när det påkaUas av särskUda förhållanden.

33

§ Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, får regeringen genom förordning meddela föreskrifter om pass, som begränsar räiten till pass för vämpUktiga och civilförsvars-pliktiga eller som annars fordras av hänsyn tiU rikets försvar eller rikets säkerhet i övrigt.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. När lagen träder i kraft, skall passkungörelsen (1940: 471), utrikesförvaltningens passkungörelse (1940: 548) och kungörelsen (1941: 836) om skyldighet för svensk medborgare att vid utresa ur riket innehava gUtigt pass upp­höra alt gälla. I fråga om ansökan om pass, som har gjorts före ikraft­trädandet och som ej har slutligt prövats dessförinnan, tillämpas dock äldre bestämmelser.

Bestämmelserna i 4 § andra stycket, 1218, 24, 25 och 2733 §§ gäller även beträffande pass som har utfärdats före ikraftträdandet. I fråga om pass som har utfärdats av länsstyrelse skall dock vad som i 16 § andra meningen föreskrivs om passmyndighet gälla polisstyrelsen i länsstyrelsens residensort.

Frop. 1977/78:156

Utdrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-03-02

Närvarande: statsministem[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Dahl­gren, Asling,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Buren­stam[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Lagrådsremiss med förslag till passlag

1    Inledning

Inom justitiedepartementet har upprättats en promemoria (Ds Ju 1977: 3) med förslag tUl passlag. I promemorian föreslås bl. a. alt de lokala polismyndigheterna i stället för länsstyrelsema skall vara pass­myndigheter inom landet och alt de gmndläggande passbestämmelsema skall sammanföras till en ny lag. Promemorian som också innehåller en redogörelse för gällande rätt och nuvarande ordning i övrigt på om­rådet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av justitiekans­lern (JK), riksåklagaren (RÄ), hovrätten över Skåne och Blekinge, riks­polisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, övervakningsnämnderna i Stock­holm (första avdelningen), Malmö (första och andra avdelningarna) och Uppsala, överbefälhavaren (ÖB), socialstyrelsen, psykiatriska nämnden, statskontoret, riksrevisionsverkel, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Blekinge, Älvsborgs, Skaraborgs och Väster­bottens län, samarbetsorganet (Ju 1968: 59) för rättsväsendets informa­tionssystem, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges advo­katsamfund. Föreningen Sveriges länspolischefer. Föreningen Sveriges polismästare. Föreningen Sveriges frivårdstjänstemän samt Föreningen styresmän och assistenter m. fl. vid kriminalvårdsanstalterna. Övervak­ningsnämnden i Malmö, första avdelningen, har som eget remissyttran­de åberopat det yttrande som har avgetts av hovrätten över Skåne och Blekinge.

Remissinstanserna har överlämnat yttranden, RA från överåklagama i Stockholms, Göteborgs och Malmö åklagardislrikt samt länsåklagarna

Prop. 1977/78:156

9

i Södermanlands, Kalmar och Hallands län, rikspolisstyrelsen från polis-styrelsema i Helsingborgs, Lunds och SundsvaUs distrikt, psykiatriska nämnden från utskrivningsnämnden för Malmöhus län med undantag för Helsingborgs kommun och beslutsnämnden för psykiskt utvecklings­störda i Örebro län, länsstyrelsen i Stockholms län från polisstyrelserna i Danderyds, Stockholms och Södertälje distrikt, länsstyrelsen i Östergöt­lands län från polisstyrelsema i Linköpings, Mjölby, Motala och Norr­köpings distrikt, länsstyrelsen i Jönköpings län från polisstyrelsema i Jönköpings, Eksjö, Värnamo och Vetlanda distrikt, länsstyrelsen i Älvs­borgs län från polisstyrelsema i Borås, Trollhättans och Kinna distrikt samt länsstyrelsen i Västerbottens län från polisstyrelserna i Umeå, Skel­lefteå och Lycksele distrikt. Yttranden har vidare avgetts av ambassaden i London och generalkonsulatet ii Nev/ York.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

2    Allmän motivering

2.1 Principema för en ny reglering

De grandläggande bestämmelserna om passkyldigheten och rätlen tlU pass för svensk medborgare finns f. n. i tre olika författningar, nämligen kungörelsen (1941: 836) om skyldighet för svensk medborgare alt vid resa ur riket innehava gUtigt pass (ändrad senast 1958: 127, passkyldlg-helskungörelsen), passkungörelsen (1940:471, ändrad senast 1971:33, PK) samt utrikesförvaltningens passkungörelse (1940: 548, ändrad senast 1971: 34, UPK).

I passkyldighetskungörelsen har det nuvarande principiella förbudet mot att lämna riket utan alt inneha pass kommit till uttryck. Enligt kun­görelsen får sålunda svenska medborgare bortsett från vissa särskilda personkategorier inte resa ut ur riket lill annat land än Danmark, Finland, Island eller Norge utan att ha gUtigt pass. Ätt bryta mot för­budet är straffbart.

PK innehåUer bl. a. föreskrifter om vUka omständigheter som utgör hinder mot utfärdande av pass och grunder för återkaUelse av pass. I PK regleras också förfarandet i passärendena. EnUgt PK är i regel länsstyrelse passmyndighet vid utfärdande av pass inom landet. Efter samråd med vederbörande länsstyrelse kan dock rikspolisstyrelsen be­stämma att för ort som inte utgör länsstyrelsens residensort pass får ut­färdas av polismyndigheten i länsstyrelsens ställe. Sådant beslut har hittiUs meddelats i fråga om sex poUsmyndigheler.

Föreskriftema i UPK avser förfarandet vid utfärdandet av pass på svenska beskickningar och konsulat, liksom också vUka omständigheter som utgör passhinder i sådana fall.

Prop. 1977/78:156

10

En översyn av den nuvarande passregleringen har under senare tid blivit påkallad av olika skäl. I detta hänseende bör först nämnas att frå­gan om regleringen av rätten för svensk medborgare att resa utomlands behandlades vid 1970 års riksdag. I första lagutskottets utlåtande över motioner i ämnet (ILU 1970:10) framhölls det som önskvärt att ett förslag tUl lag om svensk medborgares rätt att lämna landet förelades riksdagen. En sådan lag borde för att få ett reeUt innehåll ange de grim-der på vilka utresa kan vägras och möjligheten tiU prövning i högre in­stans av sådan vägran. Utskottet hemstäUde att vad som sålunda anförts om lagstiftning rörande rätten för svensk medborgare att resa ur riket skuUe bringas tiU Kungl. Maj:ts kännedom. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1970: 88).

Den sålunda väckta frågan har fått ökad aktuaUtet sedan den nya regeringsformen (RF) trätt i kraft. Enligt 2 kap. 8 § RF tillförsäkras var­je medborgare bl. a. frihet att lämna landet. Denna rätt till rörelsefrihet kan visserligen enligt 2 kap. 12 § RF begränsas, men endast genom lag. Under förarbetena till RF påpekade grandlagberedningen att det prin­cipiella förbudet mot att lämna landet utan att inneha pass omfattades av kravet på reglering i lag. Detta gällde enligt beredningen inte bara passtvånget i inskränkt mening utan även regleringen av rätten alt er­hålla och behålla pass (jfr. prop. 1973: 90 s, 241).

Vid 1972 års riksdag fattades ett principbeslut angående den fram­tida handläggningen av passärenden (prop. 1972: 1 bil. 4 s. 1725, JuU 1972: 4, rskr 1972: 46). Beslutet går ut på att passärendena skaU över­föras från länsstyrelsema tiU polisväsendet, varvid lokal polismyndighet blir passmyndighet. EnUgt beslutet skall i samband härmed införas ett ADB-system för handläggningen av passärendena. Detta avsågs få till följd att preliminär passhindersprövning, liksom även utskrift av pass skulle kunna ske på maskineU väg.

SlutUgen har i skilda sammanhang påpekats att de nuvarande mate­riella passbestämmelserna i olika hänseenden har visat sig vara mindre ändamålsenligt utformade och att det även i övrigt finns vissa brister och inkonsekvenser i regleringen.

Mot den angivna bakgmnden har inom justitiedepartementet upprät­tats en promemoria (Ds Ju 1977: 3) med förslag tUl passlag. I promemo­rian föreslås att de viktigaste passbestämmelsema för svenska medborga­re förs samman tiU en passlag. Denna lag bör enligt promemorian som en grundläggande princip slå fast inte bara den nuvarande passkyldig­heten utan också rätten för varje svensk medborgare att erhålla och be­hålla pass, när annat inte följer av uttryckliga bestämmelser i lagen. Frå­gan om gUtighetstiden för vanUgt pass är enligt promemorian av så cen­tral betydelse för passkyldighetens närmare iimebörd att man i passlagen också bör ange den normala gUtighetstiden för ett pass. Detsamma gäl­ler vad en medborgare skall iaktta för att kunna erhålla pass, dvs. före-

Prop. 1977/78:156

11

skrifter om passansökan. Den nya lagen föreslås omfatta även rätten att erhålla svenskt pass utomlands. Beträffande passansökan Uksom i övrigt när det gäUer själva förfarandet i passärenden bör enligt promemorian detalj föreskrifter meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Det framhålls emellertid i promemorian att frågan vUka myndigheter som skall handlägga passärenden samt möjlighetema att föra talan mot beslut i passärende måste regleras i lagen. I promemorian föreslås att passmyndighetsfunktionen genom den nya lagen, i enlighet med 1972 års principbeslut, flyttas över från länsstyrelsema tUl de lokala polismyndigheterna.

Promemorian har remissbehandlats och har därvid fått ett i stort sett gynnsamt motiagande, även om olika meningar har yppats på ett par punkter. De i promemorian förordade allmänna principema för en ny reglering tiUstyrks eller lämnas utan erinran av praktiskt taget aUa remiss­instanser. Vad beträffar den materieUa utformningen av bestämmelsema om passhinder och grunder för återkaUelse av pass, påpekas från åtskU­liga håll att promemorians förslag innefattar en klarare och mera ända-målsenUg reglering än de nuvarande föreskriftema och att ett genom­förande av förslaget skulle vara ägnat att undanröja vissa olägenheter som har visat sig vara förenade med nuvarande ordning. Även jag anser att förslagen i promemorian i huvudsak är ägnade att ligga till grund för utformningen av en ny lagstiftning på området. Mot bakgmnd av vad som har kommit fram vid remissbehandUngen finns det emellertid anled­ning alt i vissa hänseenden överväga andra lösningar än dem som har förordals i promemorian.

Den allmänna utgångspunkten i promemorian är att den nuvarande principen om passkyldighet för svensk medborgare vid resa tiU utom-nordisk stat behåUs. Räckvidden av den föreslagna lag­stiftningen har som nyss framgått begränsats tiU att avse denna passkyldighet samt rätten för svensk medborgare att erhålla och behålla pass liksom den reglering som har ett direkt samband härmed.

I denna del har promemorieförslaget vid remissbehandlmgen kritise­rats av hovrätten över Skåne och Blekinge, som finner det svårbegripligt att rätten att resa utomlands bestäms indurekt genom skyldigheten att inneha pass. Passet bör enUgt hovrätten betraktas inte som en självstän­dig bärare av rätlen att resa utan endast som ett medel tiU dess förverk­ligande. Med hänvisning bl. a. till dessa synpunkter anser hovrätten att det skuUe vara en naturlig utgångspunkt för en ny reglering att låta den­na få formen av en samlad lagstiftning rörande svensk medborgares rätt att resa utomlands.

Hovrättens yttrande synes delvis beröra två skilda frågor, nämligen dels om rätten att resa utomlands Uksom f. n. bör vara sammankopplad med innehav av giltigt pass och dels om en ny lagstiftning på området bör ta sikte på samtliga begränsningar som föreUgger när det gäller

Prop. 1977/78:156

12

medborgamas rätt till utresa. Det ger mig anledning att i korthet redo­visa min egen syn på dessa båda frågor.

Frågan om den principieUa passkyldigheten vid resa tiU utomnordisk stat bör behållas har nära samband med passkontroUen vid utresa ur lan­det till sådan stat. Sverige är enligt den nordiska passkontroUöverens-kommelsen (SÖ 1958: 24, senast ändrad SÖ 1973: 43) skyldigt att företa sådan kontroll. Av hänsyn bl. a. till internationeU praxis och säkerhets­skäl torde det f. n. inte fkmas föratsättningar att slopa kontrollen. För att utresekontrollen skall fyUa sin funktion måste passkontroUantema kunna hindra resan för den som inte innehar gäUande pass. Min upp­fattning är därför att den nuvarande principen om svensk medborgares passkyldighet vid resa till utomnordisk stat bör behåUas.

Innehav av gällande pass bör således fortfarande normalt sett vara ett vUlkor för resa till utomnordisk stat. Härav kan emeUertid inte utan vi­dare dras den slutsatsen att var och en som innehar pass också är berät­tigad till en sådan resa. I detta hänseende vUl jag erinra om att rätten för svensk medborgare att resa utomlands f. n. kan begränsas inte bara med stöd av passförfaltningama utan också genom regler i annan lagstiftning, såsom exempelvis rättegångsbalken (RB), brottsbalken (BrB), bamavårds-lagen (1960: 97) och lagen (1966: 293) om beredande av sluten psykiat­risk vård i vissa fall. Som påpekas i promemorian kan det också sägas alt varje föreskrift som innebär att någon kan berövas friheten på grund av brott eller av annan orsak indirekt också begränsar rätten att lämna landet.

Alla de bestämmelser på olika områden som sålunda direkt eller in­direkt inskränker rätten att resa utomlands behöver emeUertid inte med nödvändighet sammankopplas med begränsningar i passrättighetema, något som f. ö. torde vara otänkbart av rent praktiska skäl. Den som undergår ett kortvarigt fängelsestraff är, för att ta ett exempel, hindrad att resa utomlands så länge frihetsberövandet pågår, men det är inte givet att hans pass bör återkallas av den anledningen. Som påpe­kas i promemorian skulle det vidare möta uppenbara svårigheter att låta en ny lagstiftning få formen av en samlad reglering av rätten att resa utomlands redan med hänsyn till de olikartade synpunkter som gör sig gällande i fråga om den materiella utformningen av bestämmelser som från olika synpunkter begränsar medborgamas rörelsefrihet. En sådan reglering skuUe inte heUer fylla något egentligt behov. Liksom det stora flertalet remissinstanser delar jag därför den i promemorian framförda uppfattningen att det är mest ändamålsenligt att begränsa räckvidden av en ny lag i ämnet tiU passkyldigheten samt tiU räiten att erhålla och be­hålla pass. Det kan anmärkas att vid den tid då riksdagen genom det nyssnämnda beslutet från år 1970 (ILU 1970: 10, rskr 1970: 88) uttalade önskemål om en aUmän lagstiftning rörande svensk medborgares rätt att lämna landet, så hade den principiella rätten för medborgama att resa

Prop. 1977/78:156

13

utomlands ännu inte slagits fast i någon författning. Numera har detta skett i gmndlagen och det är sålunda, som framhålls i promemorian, inte erforderiigt att låta en ny lag få en mera genereU prägel enbart för att ge ett författningsmässigt stöd åt den gmndläggande principen om fri rätt till utresa.

Med hänvisning till vad som anförts nu godtar jag sålunda promemo­rians ståndpunkt att den nu aktuella regleringen bör få formen av en passlag.

I det följande behandlar jag huvudpunktema i den föreslagna lag­stiftningen. Bestämmelsernas närmare utfomming och vissa särskUda frågor avser jag att återkomma tiU i en specialmotivering.

2.2 Passmyndigheter m. m.

Som fömt har angetts föreslås i promemorian, i överensstämmelse med 1972 års principbeslut, att lokal poUsmyndighet i stället för länsstyrelse skall vara passmyndighet inom riket. I promemorian påpekas att en så­dan ordning ger möjUghet inte bara tUl rationaliseringsvinster utan också till en förbättrad service för allmänheten med hänsyn bl. a. tUl att pass-hinderprövnlngen som regel kan ske maskinellt via ternunal på mottag­ningsstället. Promemorieförslaget har i denna del tiUstyrkts av det helt övervägande antalet remissinstanser. Endast en instans länsstyrelsen i Blekinge län har avstyrkt förslaget. Länsstyrelsen i Stockholms län har gett uttryck för viss tvekan i organisationsfrågan.

För egen del vill jag ermra om att det redan enUgt nuvarande ordning är vanligast alt ansökan om pass görs hos lokal polismyndighet. Denna myndighet har därvid att göra en passhindemtredning, dvs. på grandval av upplysningar i oUka polisregister ta reda på om sökanden t. ex. är efterlyst eller undergår kriminalvård eUer om annan omständighet före­ligger som kan motivera ett avslag på ansökningen. PoUsmyndigheten skall därefter med eget yttrande översända ansökningen till länsstyrelsen som på gmndval av polismyndighetens yttrande prövar om pass skall utfärdas och låter skriva ut passet. Det färdiga passet sänds sedan vanli­gen till polismyndigheten som lämnar ut det tiU sökanden.

I de fall där ansökan om pass i stället sker direkt hos länsstyrelsen måste ansökan remitteras till polismyndigheten i sökandens hemort för yttrande. Polismyndigheten verkstäUer då utredning på nyss angivet sätt samt återsänder ansökningen jämte sitt yttrande tiU länsstyrelsen, som utfärdar passet.

Denna ordning leder otvivelaktigt tUl en del onödiga handläggnings-rutiner vid passhanteringen. Handlingarna måste alltid sändas fram och tillbaka mellan olika myndigheter, något som oviUkorligen medför ett visst dubbelarbete liksom ökad tidsutdräkt. Frågan om en decentraUse-ring av passutgivningen tiU de lokala poUsmyndighetema har mot denna bakgmnd varit aktuell ända sedan förberedelsearbetet inför poUsväsen-

Prop. 1977/78:156

14

dets förstatUgande år 1965 (jfr. prop. 1972:1 bU. 4 s. 18). HärtiU kom­mer att det med hänsyn tiU utvecklingen av rättsväsendets informations­system (RI) numera finns föratsättningar att ytterUgare förenkla pass­prövningen genom att helt övergå till en maskinell passhinderslagning via polismyndighetemas terminaler.

Jag ansluter mig sålunda tiU promemorians uppfattning att en decen­tralisering av passhanteringen ger utrymme för rationaliseringsvinster, låt vara att besparingarna är fördelade på ett förhåUandevis stort antal arbetsplatser och därför svåra att omedelbart realisera. Utan tvekan med­för en decentralisering även fördelar för allmänheten. Expeditionstiden kan normalt sett bli kortare än vad som f. n. är vanUgt. AUmänheten kommer att få sina ärenden handlagda vid 118 poUsmyndigheler med ett stort antal stationeringsorter. Den som söker pass kommer i princip atl kunna vända sig tiU valfri poUsmyndighet med sin ansökan.

Länsstyrelsen i Blekinge län har i sitt avstyrkande yttrande bl. a. fram­hållit att polisens resurser bör användas främst för rena polisiära upp­gifter och alltså inte för administrativa sådana. Från denna synpunkt skulle det enUgt länsstyrelsen vara olämpligt att föra över passärendena till polisen. Liknande synpunkter har anförts även av länsstyrelsen i Stockholms län.

För egen del vill jag i anslutning härtill erinra om att det vid polis­väsendets förstatligande uttalades att en strävan borde vara att inte be­lasta polisen med andra uppgifter än sådana som har direkt anknytiung till dess primära verksamhet (prop. 1964:101 s. 78). Denna princip bör enligt min mening alltjämt äga gUtighet, även om man naturligtvis också måste beakta värdet av att befordra naturliga kontakter mellan polis och allmänhet. Av vad jag förut har anfört framgår emeUertid att huvud­delen av arbetet med passhanleringen redan i dag fullgörs hos polisen, dels eftersom de flesta ansökningarna sker hos polismyndighet och dels med hänsyn tiU att den registerslagning som är nödvändig under aUa förhållanden måste göras hos polisen. Mot denna bakgmnd kan enUgt min mening några påtagliga betänkligheter från de av länsstyrelsen i Blekinge län anförda synpunkterna knappast anföras mot att polismyn­dighet får kompetens även alt utfärda pass och sålunda blir passmyndig­het. Det kan anmärkas att denna ordning är vanligast internationeUt sett och att den tUlämpas bl. a. i våra nordiska grannländer. Passfrågoma har också otvivelaktigt ett nära samband med den gränskontroU- och gränsövervakningsverksamhet som ankommer på polisen.

Med hänvisning till vad som har anförts nu är jag för min del Uk­som det helt övervägande antalet remissinstanser beredd att godta förslaget alt passhanleringen genom den nya passlagen decentraliseras till poUsmyndighetema i enlighet med vad som var fömtsatt i 1972 års riksdagsbeslut. Till vissa frågor som har ägnats uppmärksamhet vid remissbehandlingen och som rör förfarandet i passärenden vid en sådan

Prop. 1977/78:156

15

ordning bl. a. systemet för utskrift av pass och expeditionstiden i passärenden avser jag att återkomma i det följande.

Passmyndigheter utom riket bör, som förordas i promemorian, liksom f. n. vara de svenska beskickningarna och konsulaten, såvitt gäUer olönad konsul dock endast i mån av särskilt förordnande av chefen för utrikes­departementet. Jag ansluter mig också tiU promemorians förslag att den passutgivningsrätt som sedan gammalt tillkonmier utrikesministern bör behållas. Över huvud taget avses den nu aktuella lagstiftningen inte med­föra några större förändringar vad gäller passhanteringen inom utrikes-förvaltaingen.

2.3 Passbinder m. m.

När det gäller de materiella passbestämmelsema, bUr en central fråga, som också behandlas utförligt i promemorian, vilka omständigheter som skall utgöra passhinder resp. grunder för återkaUelse av pass.

Innan jag går närmare in på dessa frågor viU jag som en utgångspunkt för den fortsatta framställningen erima om vad som berördes redan in­ledningsvis, nämligen att en passvägran i sak innebär ett förbud mot att lämna landet och därför framstår som en begränsning av den rätt tiU rörelsefrihet som tiUförsäkras medborgarna enligt 2 kap. 8 § RF. Enligt 2 kap. 12 § andra stycket RF får en sådan begränsning göras endast för alt tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhäUe och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn tiU det än­damål som har föranlett begränsningen. Inte heller får den sträcka sig så långt alt den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare gäller att en begränsning inte får ske enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskåd­ning.

En annan utgångspunkt när det gäller att bestämma vilka omständig­heter som skall utgöra passhinder bör enligt min mening vara att man såvitt möjligt söker nå fram till fasta regler som är enkla att tillämpa. Detta är av vikt med hänsyn inte bara UU den förutsatta maskinella pass-hinderslagningen utan också tUl intresset av att decentraUseringen inte leder tlU bristande enhetlighet i tUlämpningen.

I promemorian behandlas de olika frågoma rörande passhinder i sär­skilda avsnitt, varvid till en början diskuteras under vUka förutsättningar pass bör kunna vägras när sökanden är misstänkt för brott eller efterlyst eUer när annan liknande omständighet föreligger. De fall som enligl promemorian i denna del bör tas upp som passhinder 1 en ny passlag är när sökanden är anhåUen, häktad eller underkastad rese­förbud enligt 25 kap. rättegångsbalken (RB) samt när han är efterlyst och skall gripas eUer annars omhändertagas vid anträffandet. Vidare skall enligt förslaget pass kunna vägras resp. återkallas, om sökanden

Prop. 1977/78:156

16

eller passinnehavaren har dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkstäUas, och sannoUka skäl föreUgger att han änrnar un­dandra sig verkställigheten. ÅterkaUelse i sådant fall avses dock kunna ske bara under föratsättning att domen har vunnit laga kraft.

Den sålunda föreslagna regleringen innefattar vissa avvikelser från vad som f. n. gäller enligt PK (6 och 14 §§). Häktnmg och anhåUande kommer att uttryckUgen nämnas som passhinder. Reseförbud i brottmål blir enligt förslaget passhinder redan när förbudet har med­delats av åklagare. I promemorian framhåUs i denna del att den nu­varande ordningen, enligt vUken reseförbud har passhindrande verkan bara när det har meddelats eUer fastställts av domstol, i praktiken får irrationella konsekvenser. Bl. a. påpekas att en misstänkt, som har låtit sig nöja med åklagarens förordnande om reseförbud, kan tänkas få bifaU till en passansökan, medan däremot passhinder uppkommer, om han i stället på grund av missnöje med förordnandet begär överprövning och domstolen faststäUer förbudet. I faU där den misstänkte redan inne­har pass när reseförbud meddelas skaU å andra sidan enligt förslaget för­budet inte som f. n. utgöra grand för återkaUelse av passet, något som i promemorian motiveras med att domstolen eUer åklagaren i sådant fall har möjUghet att med stöd av 25 kap. 2 § RB förena förbudet med det vUlkoret att den misstänkte skaU lämna från sig passet. Promemorieför­slaget iimebär vidare bl. a. att efterlysning får passhindrande verkan bara när den efterlyste skaU gripas eUer annars omhändertas vid anträf­fandet. En nu gällande, i praktiken ofta svårtUlämpad regel, som innebär att pass inte får utfärdas när passmyndigheten har kännedom om eller skälig anledning anta att sådana omständigheter föreligger som kan för­anleda att sökanden efterlyses, föreslås inte få någon motsvarighet i för­slaget.

De ändringar i förhållande till gällande rätt som sålunda förordas i promemorian har praktiskt taget genomgående tiUstyrkts vid remissbe­handlingen. Även jag ansluter mig tiU förslaget i dessa delar. Med an­lednmg av en mvändnlng som har gjorts viU jag påpeka att, eftersom passhinderslagen förutsätts ske på maskineU väg, det inte iimebär något merarbete för myndighetema att t. ex. häktning och anhållande, tiU skUl­nad från vad som f. n. är fallet, uttryckligen nämns som passhinder.

Enligt 24 kap. 3 § RB får häktnmgsbeslut inte meddelas, om på grand av den misstänktes ungdom eller sjukdom häktaing kan antas medföra allvarligt men för honom och sådan övervakning kan ordnas att skäl tiU hans häktning inte längre föreUgger. Vid remissbehandlingen har JK förordat att även sådan övervakning skall utgöra hinder mot utfärdande av pass. Jag delar denna uppfattnmg. Sådan övervakning som nu avses förekommer visserUgen f. n. säUan i praktiken, men i de faU där det sker är det otvivelaktigt följdriktigt att övervakningen på samma sätt som ett reseförbud utgör passhinder. Det kan i sammanhanget anmärkas att

Prop. 1977/78:156

17

utredningen (Ju 1974:17) angående översyn av häktnuigsbeslänunelser-na i sitt betänkande (SOU 1977: 50) Häktning och anhållande har före­slagit att häktaing i vissa faU skall kunna ersättas med en särskild form av tillsyn. Betänkandet övervägs f. n. inom justitiedepartementet.

För fall där det vid passhinderslagnlngen framkommer att sökanden är misstänkt för brott som kan leda tiU fängelsestraff men inte har un­derkastals tvångsmedel föreslås i promemorian en föreskrift som ålägger passmyndighet att underrätta åklagaren om passansökningen. Syftet med en sådan ordning, som redan nu tiUämpas på många håll, skuUe vara alt bereda möjlighet för åklagaren att om det behövs omedelbart ta upp frågan om reseförbud eUer annat tvångsmedel för sökanden. EiUigt pro­memorian bör emellertid passmyndigheten i dessa fall vara bunden av åklagarens ställningslagande till frågan om personellt tvångsmedel och inle ha någon diskretlonär prövningsrätt vid sidan härav. Eftersom det med denna lösning inte blir fråga om alt införa något passhinder vid sidan av dem som redan har föreslagits för fall av anhåUande, häktning och reseförbud, behöver enligt promemorian en sådan regel om under­rättelseskyldighet inle meddelas i lag ulan kan tas in i en regeringsför-fatlning.

De remissinstanser som har gått in på frågan har i denna del tillstyrkt promemorieförslaget i sak. överåklagaren i Stockholms åklagardislrikt påpekar emellertid alt en regel om underrättelseskyldighet måste förbin­das med en uttrycklig bestämmelse om att passansökan i fall som nu avses inle får bifaUas, förrän vederbörande åklagare beretts tiUfälle att fatta beslut om tvångsmedel, dvs. reseförbud eller anhållande. Bestäm­melsen bör enligt överåklagaren med denna utgångspunkt meddelas i passlagen, efiersom den kommer att temporärt hindra passökanden att lämna landet. Jag kan ansluta mig tiU denna uppfattning. Lämpligen bör i passlagen införas en regel enligt vilken passmyndigheten åläggs att un­derrätta förundersökningsledaren, om det i ärendet framkommer att pass­sökanden är skäligen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa. Pass bör i sådant faU inle få utfärdas innan en vecka har förflutit från det underrättelsen lämnades, om inte undersökningsledaren medger det.

Som förut har framgått skall enligt promemorieförslaget Uksom f. n. pass kunna vägras resp. återkaUas, om sökanden eller passinnehavaren har dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkstäUas, och sannolika skäl föreligger att han ämnar undandra sig verkstäUig-helen. För återkallelse krävs dock enligt förslaget alt domen har vunnit laga kraft.

Liksom flertalet remissinstanser anser jag att regler av denna iimebörd inte kan undvaras, låt vara att tillämpningsområdet kan antas vara för­hållandevis begränsat. Jag biträder alltså i princip promemorieförslaget i denna del. TUl skUlnad från vad som förordas i promemorian anser jag dock att det inte bara för passåterkaUelse utan också för avslag på

2   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Prop. 1977/78:156

18

passansökan i detta sammanhang måste krävas att den aktueUa domen på frihetsberövande påföljd har vunnit laga kraft. För tiden fram tills domen vinner laga kraft kan nämligen rätten ålägga den dömde rese­förbud. Det är då mindre följdriktigt att vid sidan härav förutsätta en prövning av flyktfaran i administrativ ordning.

När det gäUer passprövningen för personer som undergår kri­minalvård innebär nuvarande reglering att den som står under över­vakning efter att ha dömts till fängelse, skyddstillsyn, ungdomsfängelse eller internering inte får erhåUa pass utan övervakningsnämndens med­givande. Övervakningsnämnden har alltså ett slags vetorätt i dessa ären­den. Om pass har utfärdats trots att nämnden inte har lämnat sitt med­givande, skaU passet återkallas. Delsamma gäller, om passmyndigheten får kännedom om att pass har utfärdats för person som sedermera har ställts under övervakning efter att ha dömts tUl någon av de nyss nämn­da påföljderna. Återkallelse skall dock inte ske, om passinnehavaren inom tid som passmyndigheten bestämmer visar att han har övervak­ningsnämndens medgivande att behåUa passet.

Någon föreskrift om vad som skaU beaktas vid övervakningsnämndens prövning finns inte f. n., något som har uppgetts leda till atl praxis varierar mellan olika nämnder. Som påpekas i promemorian har regle­ringen vidare betecknats som inkonsekvent så till vida som den ställer upp ett krav på medgivande av övervakningsnämnd för att en person som slår under övervakning skall få erhålla eller behålla pass medan något motsvarande krav inte gäller för den som undergår påföljd i kri­minalvårdsanstalt (jfr. InU 1971: 20, rskr 1971: 247). Kritiken har emel­lertid också gått ut på att reglerna om passåterkaUelse inte fungerar på avsett sätt i praktiken, eftersom passmyndighetema oftast saknar infor­mation om när passinnehavare ställts under övervakning.

I promemorian framhålls att frågan i vad mån särskUda begränsningar i rätten till pass bör gäUa för personer som undergår kriminalvård kan ses från olika synpunkter. Ä ena sidan är det en viktig princip inom den moderna kriminalpolitiken alt personer som undergår kriminalvård i den utsträckning det är möjligt skall ha samma rättigheter och kunna utnyttja samma förmåner som andra medborgare i samhället. Man kan enligt promemorian å andra sidan inte bortse från att situationen för den som t. ex. är villkorligt frigiven eUer undergår skyddstillsyn ibland är så­dan alt de strävanden som ligger bakom frivårdsarbetets uppläggning skulle kunna direkt motverkas, om den dömde reser utomlands under övervakningstiden. Vidare påpekas att inskränkningar i rätten lill pass i en del kriminalvårdsfaU kan ha betydelse också som en mera omedelbart brottsförebyggande faktor, såsom exempelvis när det gäller narkotika­brottslighet och vissa former av intemationell kriminalitet. Till detta kommer de ökade möjligheter till permissioner och frigång som ulgör ett viktigt Inslag i den nya lagstiftningen om kriminalvård i anstalt. Även

Prop. 1977/78:156

19

om del ibland har ifrågasatts om man över huvud taget bör uppställa några begränsningar i passrättighetema för kriminalvårdsklientelet, torde enligt promemorian mot bakgrund av nyss angivna förhållanden den allmänna uppfattningen dock vara att man inte helt kan undvara sådana begränsningar.

Med hänvisning till dessa överväganden och lill den kritik som har anförts mot nuvarande regler har i promemorian lagts fram ett förslag till en ny ordning. Förslaget innebär att en särskUd passprövning skall ske beträffande den som undergår kriminalvård i anstalt utom när på­följden är fängelse på så kort tid att vUlkorlig frigivning inte kan kom­ma i fråga. Motsvarande prövning skall också företas beträffande den som undergår skyddstillsyn eller är villkorligt frigiven från fängelse eller överförd till vård utom anstalt efter dom på ungdomsfängelse eUer in­ternering, dock endast om han tiU följd härav slår under övervakning.

Praktiskt taget aUa remissinstanser har anslutit sig till både de all­männa överväganden som har gjorts i promemorian och förslaget till personkrets för vilken en särskild passprövning föratsätts. Även jag god­tar promemorieförslaget i dessa delar.

Enligt promemorian är det vidare nödvändigt att man vid en ny reg­lering författningsmässigt preciserar föratsältningarna för en begränsning av passrättighetema i nu aktuella fall. Principen anges böra vara alt pass skall kunna vägras eller återkallas för den som undergår kriminalvård när det är påkallat antingen på grund av föreliggande risker för brotts­lighet som har anknytning till utiandet eller för att syftet med ett på­börjat behandlingsarbete inle allvarligt skaU äventyras. Med denna ut­gångspunkt föreslås i promemorian en föreskrift som ger möjlighet att vägra eller återkalla pass, när det finns sannolika skäl alt anta att den dömde skulle ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med utiands­resa eller alt en vistelse utomlands annars skulle motverka hans anpass­ning i samhället. För den som är intagen i kriminalvårdsanstalt skall vidare enligt förslaget rätten till pass kunna begränsas, om det finns san­nolika skäl att anta att han skulle söka undandra sig fortsatt verkstäl­lighet av påföljden.

Det stora flertalet remissinstanser har tUlstyrkt förslaget i denna del. Ett par instanser är emellertid kritiska och anser att rekvisiten har ut­formats alllför snävt eUer att de bör kompletteras. Från något håll riktas kritik mot att pass enligt förslaget skall kunna vägras enbart på den gmnden att en utlandsresa antas motverka den dömdes anpassning i samhället.

För egen del anser jag i likhet med flertalet remissinstanser att pro­memorieförslaget i huvudsak kan godtas. Jag kan dock hålla med om atl de föreslagna rekvisiten för passvägran så till vida har fått en alltför snäv avfattning som uttrycket "sannolika skäl att antaga" synes föra aUt­för långt. Bl. a. mot bakgrund av de svårigheter som aUtid föreligger

Prop. 1977/78:156

20

alt göra prognoser inom kriminalvården torde man i delta hänseende knappast kunna uppstäUa strängare krav än atl det skäligen kan antas att något av de nu avsedda rekvisiten för passvägran är uppfyUt. Som har påpekats av hovrätten över Skåne och Blekinge bör vidare risken att den dömde undandrar sig fortsatt verkstälUghet av påföljden beaktas vare sig verksläUigheten sker i anstalt eller i form av övervakning. Jag godtar förslaget alt pass skaU kunna vägras eller återkaUas vid risk att en utlandsresa motverkar den dömdes anpassning i samhället.

Övervakningsnämnden i Stockholm, femte avdelningen, föreslår i den­na del ytteriigare ett rekvisit för vägran eUer återkallelse, nämligen att risk föreligger att resan skulle hindra den dömde från att iaktta vad som åligger honom på grund av den ådömda påföljden. Därmed avses be­stämmelsen i 26 kap. 14 § BrB om skyldighet för den dömde att iaktta skötsamhet, efter förmåga söka försörja sig och ställa sig till efterrättelse vad som åligger honom enligt BrB eller enligt föreskrift eller anvisning som har meddelats honom med stöd därav liksom att göra vad som står i hans förmåga för att fuUgöra ålagd skadeståndsskyldighet. Avsikten med närrmdens förslag är alt betona att en utlandsresa inte får mot­verka frivårdsarbetet. Det är en synpunkt som jag självfaUet ansluter mig till. Eftersom frivårdsarbetet bl. a, syftar tUl att främja den dömdes an­passning i samhället, måste dock promemorieförslaget anses ge tUlräck­ligt stöd för alt man vid passprövningen skall kunna beakta intresset av att frivårdsarbetet inte motverkas. Övervakningsnämndens förslag inne­bär emellertid dessutom att den dömde skulle kunna underkastas ulrese-förbud enbart på gmnd av att han inte har fullgjort skadeståndsskyldig­het enligt domen. En sådan ordning inger enligt min mening principiella betänkligheter. Jag är därför inte beredd att tUlstyrka nämndens förslag,

I enlighet med vad som har anförts nu förordar jag att den aktuella föreskriften utformas på det sättet att den ger utrymme för passvägran resp. passåterkaUelse när det skäligen kan antas att den dömde skuUe ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med utiandsresa, alt han genom att resa utomlands skulle undandra sig fortsatt verksläUighet av ådömd påföljd eller alt en sådan resa annars skulle motverka hans an­passning i samhäUet. TUl närmare synpimkter på tillämpningen av de berörda rekvisiten får jag återkomma i specialmotiveringen,

I promemorian diskuteras utförligt om den materieUa passprövningen i kruninalvårdsfallen liksom f, n, bör ske genom kriminalvårdsorganens försorg eller om den i stäUet bör anförtros passmyndigheten, dvs, po­lisen. EnUgt promemorian bör man i princip behåUa den nuvarande ordningen så till vida att kriminalvårdsorganens beslut också i fortsätt­ningen binder passmyndigheten i de fall det här gäUer. Förslaget går ut på att det för blfaU tUl ansökan om nytt pass skall fordras ett särskUt tiUstånd (passtUlslånd), om den dömde imdergår kriminalvård av det slag som nyss har angetts. Frågan om tillstånd tas upp efter remiss från

Prop. 1977/78:156

21

den passmyndighet hos vilken den dömde gör ansökan och prövas i första hand av skyddskonsulenten eller, om den dömde är intagen i an-stall, av styresmannen för anstalten. Om skyddskonsulenten eUer styres­mannen inle finner sig kunna meddela tilllstånd, skaU ärendet hänskjutas till övervakningsnämnden. När en person som undergår kriminalvård av aktuellt slag redan innehar gällande pass, får övervakningsnämnden på framstäUning av skyddskonsulenten eUer styresmannen föreskriva att passet skall återkallas. Övervakningsnämnds beslut i fråga om pass-tillstånd eller passåterkaUelse avses kunna överklagas tiU överordnad central nämnd inom kriminalvården. Passmyndigheten blir enligt försla­get bunden av övervakningsnämndens eller, om ärendet överklagas, besvärsmyndighetens ställningstagande i ärendet.

Vid remissbehandUngen har olika uppfattningar kommit tiU uttryck när det gäller frågan om det även i fortsättningen bör ankomma på kri­minalvårdsorganen att fatta det materiella beslutet i de nu aktueUa pass­ärendena eller om man bör välja en lösning av annat slag. Det helt över­vägande antalet remissinstanser bl. a. rikspolisstyrelsen, kriminal­vårdsstyrelsen, kriminalvårdsnämnden samt flertalet polisstyrelser och övervakningsnämnder ansluter sig tiU promemorieförslaget. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser däremot att det bör ankomma på aUmän domstol att pröva om pass bör vägras den dömde på grund av misstanke att han skulle ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med en ut­landsresa medan prövningen i övrigt bör anförtros åt övervaknings-nämnderna. RA och ytterligare några remissinstanser anser alt pröv­ningen i dessa ärenden bör göras hos polisen.

Den närmare innebörden av hovrättens förslag är att man bör införa en ny brottspåföljd paralleU med förvisning som skulle ge dom­stolen möjlighet att i en brottmålsdom föreskriva att den dömde inom viss angiven tid inte får lämna landet. Påföljden skuUe då, om den dömde är svensk medborgare, innebära ett hinder mot utfärdande av pass för honom under denna tid, liksom om han redan innehar pass ett förordnande om återkaUelse av passet för den tiden.

För egen del är jag så tiU vida ense med hovrätten att jag anser det lämpligt att det ankommer på ett kvalificerat organ med lekmannamed-verkan att besluta om en begränsning i passrättighetema i de fall det här gäller. Jag har emeUertid svårt att se att det skuUe vara ändamålsenligt att lägga prövningen på den domstol som dömer i själva brottmålet. Domstolen har vid tiden för avgörandet av målet inte någon möjlig­het att fömtse om den dömde kommer att ansöka om pass under på­följdstiden. Konsekvensen skuUe bli att domstolarna i ett förhåUandevis stort antal mål måste ta ställning tlU passfrägor, av vilka sannolikt fler­talet annars aldrig skulle ha fått någon aktualitet. Detta skulle otvivel­aktigt innebära en rätt betydande belastning för domstolarna och leda till en procedur som inte minst från den dömdes synpunkt i många fall

Prop. 1977/78:156

22

skulle framstå som omotiverad. Härtill kommer att det för domstolen knappast torde vara möjligt att överbUcka hur situationen kommer att te sig för den dömde när han, kanske lång tid efter domen, har blivit t. ex. viUkorligt frigiven. Slutligen torde det inte alllid vara möjligt att, som hovrättens förslag fömtsätter, dra en skarp gräns mellan å ena sidan risken för alt den dömde kommer att begå brott utomlands och å andra sidan risken för att han kommer att hemfaUa åt annan allvarlig misskölsamhet i utlandet, vilken senare omständighet det även enligt hovrätten bör ankomma på kriminalvårdsorganen att ta ställning till. Denna avgränsningssvårighet framträder bl. a. i det kanske vanligaste av de fall där en passvägran kan aktualiseras, nämligen när man har anled­ning befara alt den dömde kommer att göra sig skyldig till narkotika­brott. Under hänvisning till det anförda är jag inle beredd att tillstyrka att man övergår till en ordning enUgt vUken de aUmänna domslolama förbehålls att pröva passfrågor av här aktueUt slag.

Som nämnts har bl. a. RA föreslagit att det skaU ankomma på den polismyndighet som är passmyndighet att verkställa den materieUa pröv­ningen även i de fall där frågan gäller om tillräckligt starka skäl från kriminalvårdssynpunkt kan åberopas mot att den dömde skaU få eller behåUa pass. Förslaget motiveras med att prövnings- och fuUföljds-förfärandet vid en sådan ordning skulle förenklas.

Enligt min mening blir knappast prövningsförfarandet enklare i det sålunda förordade förslaget. Om polismyndighet skulle svara för den materiella prövningen i de nu aktuella ärendena, torde det som också framhålls av RA ändå vara ofrånkomligt att ålägga denna myndighet att inhämta yttrande från berörda kriminalvårdsorgan före ärendets avgörande. Man skuUe sålunda inte göra någon tidsvinst. Även om i det av RA förordade systemet ett yttrande från övervakningsnämnd inte skuUe bli bindande för passmyndigheten, skulle man som jag ser det inle heller komma ifrån att bereda den dömde möjlighet att få ett negativt yttrande av övervakningsnämnd omprövat av överordnad cen­tral nämnd. Mot RÄ:s förslag talar att det får den konsekvensen, att själva ansvaret för det materieUa beslutet om passvägran i de nu aktuella faUen, som inle sällan kan vara mycket känsliga och svårbedömda, läggs på en enskild tjänsteman hos lokal polismyndighet. Det framstår också från både principiella och sakUga synpunkter som mindre lämpligt att öppna möjlighet för polisen att ompröva kriminalvårdsorganens ställ-nmgstaganden i dessa ärenden. lag fiimer mig därför inte kunna tUlstyr­ka RA:s förslag till reglering av prövningsförfarandet.

Mina överväganden har sålunda lett mig tiU slutsatsen att prövnings­förfarandet i de nu aktueUa faUen bör utformas efter de linjer som har förordats i promemorian och av flertalet remissinstanser, dvs. så att kri­minalvårdsorganens ställningstaganden även i fortsättningen bUr bin­dande för passmyndighetema. Ett ytterUgare skäl för denna lösning är.

Prop. 1977/78:156

23

som påpekas i promemorian, att övervakningsnämnd enligt BrB har kompetens att meddela föreskrift om vistelseort för den som är vUlkor-ligt frigiven, undergår skyddstillsyn eller är överförd tUl vård utom an­stalt efter dom på ungdomsfängelse eller intemering. En föreskrift om vistelseort och en passvägran kan uppenbarligen sakligt sett ha likartad eller t, o. m. identisk innebörd.

Promemorieförslaget innebär som framgått att frågan om passtUlslånd för den som undergår kriminalvård i första hand skall prövas av skydds­konsulenten eller, om den dömde är intagen i kriminalvårdsanstalt, sty­resmannen för anstalten. Finner skyddskonsulenten eller styresmannen att tillstånd inte bör meddelas, skall han med eget yttrande hänskjuta frågan lill övervakningsnämnden för avgörande. Förslaget motiveras med önskemålet att befria övervakningsnämndema från den del av ären­dena som är av mera rutinmässig karaktär.

I denna del har förslaget lämnats ulan erinran av flertalet remiss­instanser. Föreningen Sveriges frivårdstjänstemän framhåller att ett ge­nomförande av förslaget skulle innebära en administrativ förenkling, en uppfattning som också har förts fram från polisstyrelsen i SundsvaUs di­strikt. Även majoriteten inom Föreningen styresmän och assistenter m. fl. vid kriminalvårdsanstalterna ansluter sig till promemorians ståndpunkt.

Förslaget har emellertid på denna punkt avstyrkts bl. a. av hovrätten över Skåne och Blekinge liksom av flertalet övervakningsnämnder. Dessa remissinstanser anser alt de ärenden det här gäUer alltid bör prövas av övervakningsnämnd. Som skäl har huvudsakligen två synpunkter förts fram. För det första har erinrats om att en passvägran är av ingripande betydelse för den dömde och innebär en begränsning av en medborgerlig rättighet, något som anses tala för att beslutanderätten i dessa ärenden generellt bör ankomma på övervakningsnänmd. För det andra har yp­pats farhågor för att samarbetet och förtroendet mellan den dömde och skyddskonsulenten resp. styresmannen för anstalten skulle kunna för­svåras, om man lägger på dessa tjänstemän att ta ställning i en fråga, vars slutliga avgörande kan ha repressiv iimebörd.

För min del anser jag att det rent allmänt sett framstår som önskvärt att befria de kvalificerade organ som övervakningsnämndema utgör från arbetet med ärenden som är av mera okomplicerat slag. Som har påpe­kats i promemorian blir det i passärendena ofta fråga om en tämligen enkel prövning, eftersom man kan räkna med att det i de flesta fall inte finns något som talar mot att pass utfärdas för den dömde. Intresset av att de beslut som innebär en begränsning av en medborgerlig rättighet förbehåUs ett kvalificerat organ med lekmaimamedverkan tUlgodoses en­ligt min uppfattning genom den i promemorian förordade ordningen, enligt vilken det aUtid skall ankomma på övervakningsnämnd att fatta beslut varigenom passtUlslånd vägras. Mot bakgmnd bl. a. av de uttalan­den som har gjorts av frivårdstjänstemännens och anstaltspersonalens in-

Prop. 1977/78:156

24

tresseföreningar anser jag alt det knappast finns någon anledning befara alt det skulle inverka menligt på samarbetet och förtroendet mellan de dömda och skyddskonsulent resp. styresman, om sådan tjänsteman får befogenhet alt medge passtUlslånd. Som Föreningen styresmän och as­sistenter m. fl. vid kriminalvårdsanslaltema har påpekat har tjänstemän­nen även i många andra situationer författningsmässig skyldighet att la befattning med ärenden som har anknytning till repressiva åtgärder.

Jag kan emellertid så tiU vida ansluta mig till kritiken mot promemo­rieförslaget som det enligt min mening framstår som mindre lämpligt att skyddskonsulents resp. styresmans befogenhet att hänskjuta ett ärende till övervakningsnämnd begränsas till alt uteslutande gälla fall där tjäns­temannen anser att tillstånd inte bör medges. Som hovrätten över Skåne och Blekinge och länsstyrelsen i Uppsala län har framhållit kan prome­morians förslag i denna del leda tUl att övervakningsnämnden inte kom­mer i kontakt med sådana ärenden där tjänstemannen först efter slor tvekan firmer att passtillstånd bör kunna medges. Jag delar hovrättens mening att någon begränsning i skyddskonsulenls resp. styresmans rätt atl hänskjuta ett ärende till nämnden inte bör ställas upp och alt sålunda de nämnda tjänstemännen under alla förhåUanden bör ha möjlighet att hänskjuta ett ärende till nämndens prövning. Härigenom skapas fömt­sättningar för alt alla tveksamma ärenden avgörs av nämnden, Hänskju­tande bör vara obligatoriskt i fall där tjänstemannen finner alt passtill­stånd inte bör medges.

Kriminalvårdsstyrelsen, som i övrigt tillstyrkt promemorieförslaget, har ifrågasatt om det inte bör ankomma på styrelsen eller på kriminal­vårdsnämnden att pröva fråga om passtillstånd för intagen med en verk-slällighetstld överstigande två år. Därvid har kriminalvårdsstyrelsen er­inrat om alt det f, n, är förbehållet styrelsen att besluta om korttidsper­mission för denna kategori intagna. Jag har förståelse för styrelsens syn­punkt men anser det inle nödvändigt med en särreglering för dessa fall. Man torde nämligen inle ha anledning räkna med att styresman för anstalt eller övervakningsnämnd medger passtillstånd för en inlagen med så lång verkslälllghetslid under tid då han fortfarande vistas på anstalt annat än möjligen mot slutet av anstallsliden eller vid helt specieUa för­hållanden.

Vad sedan beträffar fall där den dömde redan innehar pass och fråga uppslår om alt återkalla detta av kriminalvårdsskäl ansluter jag mig tiU promemorians ståndpunkt att det bör ankomma på övervakningsnämn­den att fatta beslut i ärendet, Enligl promemorians förslag skulle nämn­den få ta upp sådan fråga endast efter framstäUning av skyddskonsulent eller styresman för anstalt. Hovrätten över Skåne och Blekinge och fler­talet övervakningsnänmder har förordat att denna begränsning utgår. Jag delar denna mening. Det torde ändå av praktiska skäl oftast bli från skyddskonsulenten eller styresmannen som initiativet till en sådan åtgärd

Prop. 1977/78:156

25

kommer. Som hovrätten har påpekat kan emeUertid fråga om passåter­kaUelse någon gång uppkomma i samband med övervakningsnämndens genomgång av en helt annan fråga. Det är då onödigt att ställa upp ett formellt villkor om att en särskUd framställning måste göras för att nämnden skall kunna pröva återkallelsefrågan.

I överensstämmelse med de överväganden som nu har redovisats för­ordar jag sammanfattningsvis följande reglering för passprövningen i kriminalvårdsfallen. För den som undergår kriminalvård i anstalt utom när påföljden är fängelse på så kort tid att viUkorlig frigivning inte kan komma i fråga skaU för bifall tUl ansökan om nytt pass fordras alt ett särskilt tillstånd (passtiUstånd) meddelas. Detsamma skall gälla den som står under övervakning efter dom på skyddstillslyn eller vill­korlig frigivning från fängelse eller som undergår vård utom anstalt efter dom på ungdomsfängelse eller intemering. Frågan om tillstånd tas normalt upp efler remiss från den passmyndighet hos vilken den dömde gör ansökan och prövas därvid i första hand av skyddskonsulenten eller, om den dömde är intagen i anstalt, av styresmannen för anstalten. Skyddskonsulenten eller styresmannen har alltid möjlighet att hänskjuta ärendet till övervakningsnämnden. Ett sådant hänskjutande är obligato­riskt, om tjänstemannen inte anser sig kunna medge tUlstånd. När en person som undergår påföjd av det slag som nyss har angetts redan in­nehar gällande pass, får övervakningsnämnden göra framstäUning om att passet skall återkallas, övervakningsnämnden får vägra passtillstånd, om det skäligen kan antas alt den dömde skulle ägna sig åt brottslig verk­samhet i samband med utlandsresa, att han genom att resa utomlands skulle söka undandra sig fortsalt verksläUighet av påföljden eUer att resan annars skulle motverka hans anpassnmg i samhäUet, Motsvarande skäl får åberopas av nämnden som grund fÖr en framställning om pass­återkaUelse, Passmyndigheten blir i båda fallen bunden av övervaknings-nämndens eller om ärendet överklagas besvärsmyndighetens ställ­ningstagande.

Vid remissbehandlingen har rikspolisstyrelsen förordat att passhinder-och passtillslåndsregler motsvarande vad som föreslås för dem som un­dergår kriminalvård införs även beträffande elever vid ungdoms­vårdsskola. Några sådana bestämmelser finns inte f. n. Det bör dock erinras om att såväl enUgt gäUande rätt som enligt förslaget ansö­kan om pass skall avslås för den som är efterlyst för att ha avvikit från ungdomsvårdsskola. För den som är under 18 år fordras regelmässigt godkännande av vårdnadshavaren för att en ansökan skall kunna bifal­las, och förslaget gör mte ändring på denna punkt. Däremot finns inte f, n. några bestämmelser som ger ungdomsvårdsskolas personal eller sty­relse möjUghet att hindra alt pass utfärdas för elev vid skolan. Inte hel­ler i övrigt finns några särregler avseende bam som är omhändertagna för samhällsvård enligt barnavårdslagen.

Prop. 1977/78:156

26

För egen del har jag viss förståelse för rikspolisstyrelsens uppfattning. Jag finner det dock tveksamt om det kan anses förenligt med mål­sättningen för vården vid ungdomsvårdsskoloma att ge dessa möjlighet alt hindra utfärdande av pass för eleverna. HärtUl kommer emellertid också alt frågan om omhändertagande av barn för samhällsvård och om förutsättningama för olika tvångsmedel i samband härmed inom kort kan beräknas bli prövad i hela sin vidd som ett resultat av de övervä­ganden som f. n. pågår inom socialdepartementet med anledning av socialutredningens betänkande (SOU 1977: 40) Socialtjänst och socialför-försäkringstiUägg. Socialutredningens förslag innebär bl. a. att ungdoms­vårdsskoloma i deras nuvarande form skaU upphöra. Under sådana för­hållanden anser jag det mindre lämpligt att i detta sammanhang ta upp frågan om särregler om pass vare sig för ungdomsvårdsskoleelever eller för andra bam som är omhändertagna för samhäUsvård.

I fall där passmyndighet har kännedom om att den som söker pass är intagen på sjukhus med stöd av lagen (1966:29 3) om bere­dande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV) eller har inskrivits i specialsjukhus med stöd av 3 5 § la­gen (1967:93 0) angående omsorger om vissa psy­kiskt utvecklingsstörda m. m. (omsorgslagen) får enligt nuvarande ordning pass inte utfärdas utan medgivande av veder­börande läkare. Detsamma gäUer om sökanden är försöksutskriven från sådant sjukhus. Däremot finns det f. n. ingen föreskrift som ger stöd för återkallelse i fall när en passinnehavare efter passets utfärdande tas in för vård enligt LSPV eller skrivs in i specialsjukhus.

I promemorian förordas att rätten för en patient som vårdas enligt LSPV eller 35 § omsorgslagen att erhålla pass också i fortsättningen blir beroende av ett särskUt passtiUstånd, dock endast i vissa faU. Pass­tillstånd skall enligt förslaget krävas, om överläkaren vid sjukhuset har gjort anmälan tUl rikspolisstyrelsen om att pass inte får utfärdas utan sådant tillstånd. Vidare skaU passtiUstånd alltid fordras i faU då patien­ten har tagits in för vård enligt LSPV eller 35 § omsorgslagen på gmnd av domstols förordnande eller efler att ha begått brott mot annans per­sonliga säkerhet för vUket åtal inte har väckts (17 § andra stycket LSPV resp. 42 § tredje stycket omsorgslagen), I promemorian påpekas att des­sa patienter redan f. n. registreras i centralt polisregister och att för­slaget i denna del sålunda inte leder till någon utvidgad registrering hos polisen. Passtillstånd får enligt förslaget vägras, om det fmns skäl att anta att patienten ämnar avvika från sjukhuset eller underlåta att åter­vända dit sedan tiden för permission har gått ut eUer för att en utiands­resa skulle medföra fara för honom själv eUer annan.

Såvitt gäller patienter intagna enligt LSPV har flertalet remissinstanser tillstyrkt promemorieförslaget eller lämnat det utan erinran. Socialsty­relsen framhåller att det visserligen är långt ifrån självklart att psykiska

Frop. 1977/78:156

27

avvikelser skall betraktas som så avgörande tUlstånd eller egenskaper att de skall medföra särbehandlmg vid utfärdande av pass. För inskränk­ningar i rätten till pass talar å andra sidan enUgt styrelsen att sådana avvikelser i en del faU typiskt sett kan sägas vara av det slaget att det framstår som önskvärt att förhindra att vederbörande reser utomlands. Ett avskaffande av passhinderbestämmeslema skuUe också kunna leda till att vården blev mera restriktiv med bl. a. färre permissioner. Styrel­sen stannar för sin del för alt godta principen att psykiska avvikelser skall kunna medföra inskränkningar i rätten tiU pass. Psykiatriska nämn­den anser alt den nuvarande ordningen, enUgt vilken överläkaren aUtid skall höras över en passansökan för den som bereds vård enUgt LSPV, är principiellt bäst förenlig med lagen. Då emeUertid en övergång till maskinell passhinderprövning inte medger bibehåUande av nuvarande regler, vill nämnden inle motsätta sig en ordning med passtiUstånd som förutsättning för utfärdande av pass till den som bereds vård med slöd av LSPV. Vad beträffar fömtsättningama för att vägra passtiUstånd bör dock enligt nämnden inte uppställas annat villkor än för återintagning efler utskrivning på försök. Med hänsyn härtiU bör en regel i ämnet in­nehåUa endast att passtUlslånd får vägras, om det med hänsyn tUl ända­målet med vården är olämpligt atl patienten innehar pass.

Liksom remissinstanserna godtar jag i princip promemorieförslaget i de delar som nu har berörts. I fråga om förutsättningarna för en be­gränsning av passrättighetema i de fall det här gäUer har jag visserligen förståelse för promemorians strävan alt såvitt möjligt närmare precisera dessa i lagen. Mot bakgmnd bl. a. av de skiftande situationer som kan förekomma i praktiken anser jag det dock mest ändamålsenligt att de aktuella föratsättningama inle regleras i vidare mån än vad som gäller för vården i övrigt, t. ex. vad avser möjligheten att meddela patienten särskilda föreskrifter under utskrivning på försök (jfr prop. 1966: 53 s. 197). Jag förordar därför att regleringen utformas i överensstämmelse med psykiatriska nämndens förslag och sålunda får den innebörden att passtillstånd kan vägras, om det med hänsyn till ändamålet med vården är olämpligt att patienten innehar pass.

Vad beträffar frågan om passhinderbestämmelserna bör avse även omhändertagna enligt omsorgslagen har olika meningar konmiit till ut­tryck vid remissbehandlingen. Socialstyrelsen anser att det från praktisk synpunkt är överflödigt med särskUda regler i denna del och föreslår att dessa ulgår, medan psykiatriska nämnden ifrågasätter om inte passlill-ståndsreglerna bör avse alla som är omhändertagna enligt 35 § omsorgs­lagen, således även vårdhemsklientelet. Beslutsnämnden för psykiskt ut­vecklingsstörda i Örebro län tillstyrker promemorieförslaget.

För egen del anser jag det uppenbart att frågan om särskilda passreg­ler för dem som är omhändertagna enligt omsorgslagen har mycket liten praktisk betydelse. Främst med hänsyn tUl att psykiskt utveckluigsstörd

Prop. 1977/78:156

28

som har gjort sig skyldig till brott kan överlämnas tUl vård i specialsjuk­hus av domstol med stöd av 31 kap. 3 § BrB anser jag dock inte tUl­räckliga skäl föreligga att frångå gällande ordning i vad denna innebär att en särskild passprövning kan ske beträffande den som oberoende av eget samtycke är föremål för vård på sådant sjukhus. Däremot anser jag att det skulle vara att gå för långt att införa särskUda regler även för dem som omhändertas på vårdhem enligt omsorgslagen. Jag tiUstyrker alltså promemorieförslaget i detta hänseende.

När det gäller prövningsförfarandet har flertalet remissinstanser i prin­cip tUlstyrkt promemorieförslaget, RÄ och länsåklagaren i Söderman­lands län har dock förordat att passprövningen även i de nu aktuella fallen anförtros åt polisen, varvid bl. a. har åberopats att det skulle vara en fördel från vårdsynpunkt att prövningen inte åläggs vårdmyndighe­terna.

För egen del anser jag att det rimligen måste ankonmia på de ansva­riga vårdorganen att pröva om pass skall vägras någon på grund av psy­kisk sjukdom eller utveckUngsstörning. Jag tiUstyrker sålunda liksom fler­talet remissinstanser i princip promemorieförslaget. I överensstämmelse med vad som har påpekats av bl. a. psykiatriska nämnden förordar jag dock att beslutsordningen utformas i närmare överensstämmelse med LSPV och omsorgslagen än vad som har skett i promemorian. Detta innebär att fråga om passtillstånd bör prövas av utskrivningsnämnd eller beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda i fall som avses i 17 § andra stycket LSPV resp. 42 § tredje stycket omsorgslagen liksom när läkaren i annat fall hänskjuter frågan till nämnden. I övriga situationer bör pröv­ningen ankomma på överläkaren vid sjukhuset, Samma ordning bör till-lämpas när fråga uppstår om passåterkaUelse.

Skulle beslutsordningen i de båda vårdlagarna komma att ändras, finns det givetvis anledning atl anpassa passlagens reglering härtill. Jag vill i detta hänseende erinra om att belänkandet (SOU 1977: 23) Psykiskt stör­da lagöverträdare liksom ett av socialstyrelsen avlämnat förslag till ny lagstiftning rörande psykiatrisk vård oberoende av eget samtycke f. n. övervägs inom regeringskansUet samt att omsorgslagstiflningen ses över av omsorgskommittén (S 1977:12).

I promemorian behandlas också frågan om passhinder av för­svars- eller säkerhetspolitiska skäl. I denna del föror­das bl. a. att i den nya passlagen tas in ett bemyndigande för regeringen alt under extraordinära förhållanden meddela vissa passföreskrifter som annars skulle ankomma på riksdagen. Ett sådant bemyndigande bör en­ligt promemorian få det innehållet all, om riket är i krig eller krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden råder som är föranledda av krig eUer av krigsfara vari riket har befunnit sig, regeringen får genom förordning meddela föreskrifter om pass, som begränsar rätten till pass för värnpliktiga eller civilförsvarspliktiga eller som annars fordras av

Prop. 1977/78:156

29

hänsyn till rikets försvar eUer dess säkerhet i övrigt. Förslaget har till­styrkts vid remissbehandlingen. Även jag ansluter mig till förslaget i denna del.

Enligt nuvarande regler får pass vägras resp. återkallas, om passmyn­digheten har kännedom om eller skälig anledning anta att sökanden står i sådan förbindelse med utlandet eller annars bedriver sådan verksamhet som är skadlig för svenska statsintressen (6 § första stycket f och 14 § första slycket e PK). I promemorian förordas att en passhindergmnd med detla syfte tas in även i en ny passlag, dock med en tydligare och mera restriktiv avfattning än nuvarande föreskrifter. Bestämmelsema bör enligt promemorian lämpligen utformas på det sättet att de ger stöd för passvägran resp. passåterkaUelse, när det finns skälig anledning anta alt sökanden bedriver eller utomlands skulle bedriva verksamhet som kan vara lill men för rikets försvar eller dess säkerhet i övrigt.

För egen del har jag förståelse för den tveksamhet som ett par remiss­instanser har gett uttryck åt inför förslaget i denna del. Som erinras re­dan 1 promemorian föreligger det i de fall som sådana bestämmelser skulle la sikte på i allmänhet grund för straffprocessueUt ingripande, var­för passhinder uppkommer tiU följd av andra bestämmelser i lagförsla­get. I Övrigl skulle de föreslagna bestämmelserna knappast fylla någon praktisk funktion, framför allt mot bakgmnd av att passmyndighet inte i denna egenskap har och enligt min mening inle heller bör ha rätt att erhålla uppgift ur säkerhetspoUsens register. Bestämmelsema skulle från denna synpunkt snarast framstå som missledande för polismyndig­heterna. Härtill kommer att det rent allmänt sett framstår som tveksamt om det under normala förhåUanden i fredstid bör förekomma en diskre­tlonär prövning från polisens sida av det slag som nu avses. Med hänvis­ning lill det anförda finner jag mig inte kunna biträda promemorieför­slaget på denna punkt. Jag vill emellertid tillägga att bestämmelser av detta slag skulle kunna tänkas ha en funktion under ulomordenlllga för­hållanden. De kan i ett sådant läge införas i lagen antingen genom be­slut av riksdagen eller också av regeringen med stöd av del bemyndi­gande som jag nyss har förordat.

En annan fråga som diskuteras i promemorian gäller passhinder vid misstanke om obehörig användning av passet. Nuvaran­de reglering innebär i denna del att pass kan vägras resp. återkallas, om det finns sannolika skäl till antagande att sökanden eller passinnehavaren ämnar använda passet för obehörigt ändamål. Återkallelse skall vidare ske, om någon har erhållit pass i annans namn eller har låtit annan för­foga över passet (6 § första slycket f samt 14 § första stycket b och e PK).

I promemorian konstateras att de nuvarande föreskriftema om pass­vägran resp. passåterkaUelse vid misstanke att passet skall användas för obehörigt ändamål är vaga och att de har föranlett tUlämpningssvårig-

Frop. 1977/78:156

30

heter. Enligt promemorian talar hänsyn tiU rättssäkerheten för den en­skilde mot en i tidigare sammanhang framförd tanke att ge passmyndig­het befogenhet att avslå passansökan resp, återkaUa pass enbart på grund av en aUmän misstanke att passet skulle kunna utnyttjas för en resa i olagligt syfte e. d. Det förordas inte heUer i promemorian någon allmän regel av innebörd att pass får vägras eller återkallas, om det finns sannolika skäl för att sökanden resp. passinnehavaren ämnar sälja eller pantsätta passet eUer annars låta annan förfoga över det. En sådan genereU bestämmelse skulle enligt promemorian knappast kunna upp­rätthåUas i praktiken i ett system som bygger på en central passhinder-registrering och torde därtiU inte numera kunna anses tUlräckligt prak­tiskt motiverad.

Däremot anses det i promemorian på samma sätt som f. n. böra gälla all ett utfärdat pass kan återkaUas, om det verkligen utreds att inneha­varen har låtit annan förfoga över det t. ex, genom försäljning eller pant­sätlning och inga särskilda skäl talar mot en återkaUelse. I en sådan situation bör den som har missbrakat passet inte heUer ha en oviUkorlig rätt alt omedelbart få ett nytt. Om den som har fått sitt pass återkaUat på grund av obehörigt förfogande söker nytt pass inom tre år härefter bör enligl förslaget ansökningen kunna avslås, om det finns sannolika skäl alt anta alt sökanden ämnar missbruka även det nya passet på samma sätt. I promemorian förordas aUlså att regler av denna iimebörd tas in i passlagen. Vidare bör liksom f. n. gälla alt ett pass kan återkallas, om innehavaren har fått det i annans namn.

Promemorieförslaget har i denna del kritiserats av ett par remissin­stanser. Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller att förslaget ger utrym­me för en myckel vid tolkning och dessutom kommer att ställa tillslånds-och besvärsmyndigheterna inför stora tillämpningssvårigheter. Länssty­relsen ifrågasätter vidare om föreskriften i förslagets utformning står i överensstämmelse med 2 kap. 12 § RF, som innebär att en begränsning i rätten att lämna Sverige aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningen. Läns­åklagaren i Hallands län anser att det i de nu åsyftade fallen skulle vara både enklast och mest rimligt att ingripa med enbart straffrättsliga sank­tioner.

För egen del vill jag erinra om att den som missbrakar pass genom att utge sig för att vara identisk med den person för vilken passet är utställt kan dömas liU ansvar enligt 15 kap. 12 § BrB för missbrak av urkund. Detsamma gäller den som lämnar ut sitt pass för att missbrukas på så­dant sätt. Jag ställer mig tveksam till tanken att dessutom införa all­männa föreskrifter om passvägran och passåterkaUelse med sikte på fall av denna typ. I sak skulle sådana föreskrifter kunna innebära att den som missbrukat sill pass på nyss angivet sätt skulle komma att vid sidan av straffet åläggas ett förbud mot att lämna landet. En föralsättaing

Prop. 1977/78:156

31

skulle visserligen vara att nytt missbruk av passet kan befaras, men den­na prövning av passmyndigheten måste komma att bU tämligen vansklig. SkuUe missbraket upprepas kan ju f. ö. nytt straff ådömas. Det kan otvi­velaktigt hävdas att den föreslagna ordningen skuUe stå i mindre god överensstämmelse med 2 kap. 12 § RF. Jag är därför inte beredd att godta promemorieförslaget i nu aktuellt hänseende. Däremot synes det ofrånkomligt att i passlagen ta in en bestämmelse om återkaUelse som träffar faU där det framkommer inte bara att passinnehavaren har låtit annan förfoga över passet utan också att detta fortfarande är i obehörig persons besittning. Bestämmelsen bör då lämpligen få det innehåUet att pass skall återkaUas, om annan än den för vUket passet är utstäUt förfo­gar över passet. Någon längre gående föreskrift om återkallelse med sikte på de nu diskuterade faUen behöver enUgt min mening inte införas. TUl vissa andra mera speciella frågor om passhinder som har berörts i promemorian eller vid remissbehandlingen återkommer jag i special­motiveringen.

2.4 Talan mot beslut i passsirende

I denna del innehåUer promemorieförslaget en nyhet så till vida att särskilda besvärsregler förordas för faU där passtillstånd vägras. Försla­get innebär att beslut av övervakningsnänmd att vägra passtUlslånd skall kunna överklagas till överordnad central nämnd inom kriminalvården. Därvid hänvisas till att övervakningsnämndutredningen i belänkandet (SOU 1975: 16) Kriminalvårdens nämnder har föreslagit att uppgiften alt överpröva övervakningsnänmds beslut om föreskrifter enligl BrB m. m. läggs på en central nämnd för kriminalvård i stället för att som nu åvila kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden, interneringsnämnden resp. för den som undergår skyddstillsyn hovrätt (jfr. 37 kap. 7 9 §§ BrB). I promemorian har förutsatts att en sådan central nämnd skall vara överinstans även beträffande talan mot lokal nämnds beslut i passfråga, vare sig det gäUer fall där passtillstånd vägrats eller föreskrift om återkallelse har meddelats. Besvär över beslut av utskrivningsnämnd eller beslutsnänmd för psykiskt utvecklingsstörda skall enligl promemo­rian få anföras hos psykiatriska nämnden.

Vid remissbehandlingen har från flera håll understrakits att det är en brist i den nuvarande regleringen att beslut av övervakningsnämnd eller läkare i passärende inte anses kunna överklagas. Flertalet remissinstanser godtar promemorians lösning. Ett par av de remissinstanser som har an­sett alt den materiella passprövningen även i kriminalvårds- och sjuk­vårdsfallen bör ankonmia på polisen anser dock att den föreslagna be­svärsordningen blir onödigt komplicerad.

För egen del ansluter jag mig till promemorians ståndpunkt att ett be­slul att vägra passtillstånd bör kunna överklagas. Övervägande skäl talar då enligt min uppfattnmg för alt i de fall det här gäUer låta besvärs-

Prop. 1977/78:156

32

prövningen ankomma på de organ som svarar för överprövning av kri­minalvårds- resp, sjukvårdsmyndigheternas beslut i näraliggande frågor, såsom t. ex, beträffande föreskrifter angående bostad eller vistelseort. Jag kan mte se att en sådan ordning skulle medföra några större kom­plikationer för ärendenas handläggning, Äv anförda skäl kan jag ansluta mig till den princip som ligger tUl grund för promemorieförslaget. Jag vill anmärka att förslaget i denna del också tillgodoser ett önskemål som tidigare har framställts av riksdagen (ILU 1969: 30, rskr 1969: 143).

Promemorieförslaget måste emellertid justeras på vissa punkter. Något förslag på grandval av betänkandet Kriminalvårdens nämnder har inte förelagts riksdagen i sådan tid att det nu finns föratsättningar för att bedöma huravida en central nämnd för kriminalvård kommer att överta de överprövningsfunktioner som f. n. åvilar de tre centrala kriminal-vårdsnämndema resp. hovrätterna enligt 37 kap. 79 §§ BrB. Jag delar uppfattningen att, om en sådan centralnämnd inrättas, denna bör vara överinstans även såvitt gäller övervakningsnämndemas beslut i pass­frågor. IntUl dess att frågan om inrättandet av en gemensam central­nämnd har avgjorts, bör emeUertid överprövningen ankomma på de nu­varande tre centrala nämnderna inom kriminalvården och på hovrätt för den som undergår skyddstiUsyn.

När det gäller besvärsprövningen för fall där pass vägras den som undergår psykiatrisk vård, viU jag erinra om att jag i det föregående har godtagit psykiatriska nämndens förslag att beslutsordningen bör utfor­mas i nära överensstämmelse med vad som gäller enligt LSPV och om­sorgslagen. Det innebär som nämnts alt fråga om passtiUstånd eller pass­återkaUelse i vissa faU skall prövas av utskrivningsnämnd eller besluts­nämnd för psykiskt utvecklingsstörda och i andra situationer av överlä­karen vid sjukhuset. Med denna lösning bör erUigt min mening besvär över överläkarens beslut kunna anföras hos ulskrivningsnämnd resp. be­slutsnämnd.

Psykiatriska nämnden har avstyrkt förslaget att besvär över utskriv­ningsnämnds eUer beslutsnämnds avgörande i passfråga skall kunna an­föras hos psykiatriska nämnden. TiU stöd för sin uppfattning har psy­kiatriska nämnden erinrat om att räiten alt anföra besvär hos nämnden enligt LSPV är begränsad tiU viktigare frågor och alt talan inte kan fö­ras mot exempelvis ulskrivningsnämnds beslut att inte medge patient rätt att vistas på egen hand utom sjukhusets område.

För egen del har jag den uppfattningen att ett beslut i passärende ingalunda kan anses röra någon oviktig fråga. Enligt min mening måste fall där patienten vägras tiUstånd att inneha pass anses jämförbara närmast med en föreskrift om vistelseort för patienten. Beslut av ut­skrivningsnämnd om sådan föreskrift kan överklagas tiU psykiatriska nämnden enligt LSPV (22 §). Jag kan emeUertid godta psykiatriska nämndens uppfattaing så tUl vida att det inte synes föreligga tUlräckliga

Frop. 1977/78:156

33

skäl att tillerkänna en patient rätt att få ett ärende om passtillstånd prö­vat i tre instanser. Den mest ändamålsenUga lösningen blir med denna utgångspunkt att låta talan hos psykiatriska nämnden få föras mot avgö­rande av ulskrivningsnämnd eUer beslutsnämnd varigenom sådan nämnd prövat ärendet i första instans. Talan bör däremot inte få föras mot be­slut genom vUket utskrivningsnämnd eUer beslutsnämnd ogUlat besvär över överläkares beslut. Jag förordar sålunda att regleringen utformas i enlighet härmed.

Promemorieförslaget innebär att talan mot avgörande av passmyndig­het inom riket (polismyndighet) med visst undantag skall föras hos läns­styrelsen. Mot beslut av passmyndighet utom riket Uksom mot beslut av länsstyrelse skall talan föras hos regeringen. Talan får dock enligt pro­memorieförslaget inte föras mot länsstyrelses beslut i fall där passfrågan har prövats av nämnd inom kriminalvården eUer vårdorgan, som avses i LSPV eUer omsorgslagen. I sistoämnda del motiveras förslaget med att klaganden i de fall det här gäller ändå inte kan få tiU stånd någon ma-terieU omprövning av passmyndighetens avgörande, eftersom beslut av nämnd eller vårdorgan är bindande för passmyndigheten. Jag kan lik­som remissinstanserna ansluta mig tlU promemorians förslag i denna del. Antalet besvärsärenden hos regeringen torde med den nu förordade lös­ningen bli helt obetydligt.

2.5 Straffbestämmelser

Promemorieförslaget innebär att de flesta straffbestämmelser som f.n. finns i passförfattaingama utgår och således inte flyttas över till den nya passlagen. Såvitt gäUer de straffbestämmelser i passför­faltningama som avser fall där någon skaffar pass i annans namn, lämnar oriktiga uppgifter i passansökan eUer låter annan förfoga över sitt pass har förslaget tUlstyrkts vid remissbehandUngen under hänvis­ning tUl att förfaranden av detta slag straffbeläggs genom 15 kap. 10 och 12 §§ BrB. Flertalet remissinstanser tillstyrker även förslaget att den nu­varande straffsanktionen för utresa utan gUtigt pass upphävs. I sistnämn­da del har dock ett par instanser gett uttryck för tvekan.

Även jag delar uppfattningen att det med hänsyn till BrB:s regler inte finns anledning att i passlagen ta in straffbestämmelser för faU där nå­gon skaffar pass i annans namn, lämnar oriktiga uppgifter i passansö­kan eUer låter annan förfoga över pass. Lika med promemorieför­slaget och flertalet remissinstanser anser jag att det inte finns tiU­räckliga skäl att i en ny passlag låta passtvånget vara straffsanktionerat. Den nuvarande ansvarsbestämmelsen i 2 § passkyldighetskungörelsen, som saknar motsvarighet i bl. a. finsk och norsk lagstiftning, torde nu­mera inte tillämpas i praktiken annat än möjligen i extrema undantags­faU. Som påpekas i promemorian är den praktiskt betydelsefuUa sank­tionen mot utresa utan gUtigt pass inte heUer risken för straff utan risken

3   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Frop. 1977/78:156

34

alt stoppas vid passkontroU och därigenom hindras från att resa ut ur landet eller fortsätta en påbörjad resa. I enlighet med vad som har fram­hållits av Föreningen Sveriges polischefer torde emellertid ett slopande av den aktuella straffsanktionen fömtsatta att man i passlagen tar in reg­ler om polisens ansvar för passkontroUen och om dess befogenheter vid sådan kontroll. Jag återkommer till sistnämnda fråga i specialmotive­ringen.

Den enda straffbestämmelse som föreslås i promemorian avser faU där passinnehavare underlåter att på anfordran fullgöra sin skyldighet att lämna från sig pass som har återkallats eller av armat skäl skaU om­händertas. Hovrätten över Skåne och Blekinge samt Sveriges advo­katsamfund har ansett att en befogenhet för passmyndighet att utfärda vitesföreläggande skulle innebära en mera effektiv sanktion för fall av denna typ än ett straffbud. Jag kan ansluta mig tUl denna uppfattning. Med denna lösning behöver sålunda inga straffbestämmelser tas in i passlagen.

2.6 Förfarandet i passärenden

Som framgår av vad jag anförde inledningsvis förutsattes det i 1972 års riksdagsbeslut om principema för handläggningen av passärenden att ett nytt ADB-system för dessa ärenden skulle omfatta inte bara prelimi­när passhindersprövning på datamåskinell väg utan också maskinell ut­skrift av passhandlingar (jfr prop. 1972: 1 bil. 4 s. 24). Tanken var att själva prövningen av passärendena skulle ankomma på de lokala myn­digheterna men att rikspolisstyrelsens dataanläggning skulle stå till po­lismyndigheternas förfogande för passulskriflen.

I promemorian förordas emellertid inte atl man i detta sammanhang övergår lill datamåskinell passutskrift. Detta ställningstagande motive­ras bl. a. med att man i nuvarande läge kan ge allmänheten bättre ser­vice, om man behåller systemet med manuell utskrift. Vidare kon­stateras i promemorian att de kostaadsberäkningar som har utförts i ärendet tyder på att maskinell utskrift f. n. skulle släUa sig dyrare än utskrift för hand. I promemorian framhålls också att de centrala hand-läggningsmoment som skulle tillkomma vid maskinell utskrift stans­ning och inbuidning är känsliga för ökningar i volymerna och därför lätt kan bU flaskhalsar som fördröjer handläggningen. Erfaren­hetsmässigt är det känt att volymerna av passärenden varierar starkt mellan olika årstider. Det kan därför enligt promemorian uppstå svå­righeter alt i ett system med maskineU utskrift året runt hålla en ar­betskapacitet som motsvarar volymema under högsäsong.

Alla remissinstanser som har gått in på frågan bl. a. rikspolis­styrelsen och statskontoret ansluter sig tiU promemorians ståndpunkt i denna del. Även jag har kommit lill den uppfattningen att en övergång till datamaskinen utskrift av pass inle bör genomföras nu. Jag vill därvid

Prop. 1977/78:156

35

särskilt framhålla att alla polisdistrikt i landet numera har direktförbin­delse via terminal (on-line) med de centrala register som förs hos riks­polisstyrelsen. Detta innebär att passhinderslagnlngen i regel kommer att kunna ske redan hos polismyndigheten på inlämningsstället, något som i sin tur talar för att det bör ankomma på denna myndighet att även färdigstäUa passet.

I promemorian uttalas att pass i de flesta fall bör kunna skrivas ut medan sökanden väntar och sålimda lämnas tUl denne redan vid ansök­ningstillfället. Med tanke bl. a. på arbetsbelastningen under högsäsong måste man dock enligt promemorian även i det nya systemet ha kvar möjligheten att be sökanden återkomma vid ett senare tUlfälle för att hämta passet.

Dessa uttalanden har föranlett kritik främst från åtskiUiga polisstyrel­ser, som har betecknat det som orealistiskt att pass skuUe kunna utfär­das omgående i så stor utsträckning som promemorian synes fömtsatta. Polisstyrelsema har pekat på flera omständigheter som hmdrar en så snabb handläggning. Bl. a. har erinrats om att polisdistriktets datater­minaler inte alltid är belägna i anslutning till de receptioner där pass-ansökningama kommer att tas emot och om att de mindre och medel­stora arbetsgrupperna dvs. polisstationeringama utanför distriktens centralorter i allmänhet saknar egna terminaler. Passhinderslagning anses mte kunna ske för varje särskilt pass, utan ärendena måste be­handlas i serier. Handläggningen uppges ofta kräva flera personers med­verkan, bl. a. med hänsyn tiU att passhandlingen måste underskrivas av behörig beslutsfattare. Nuvarande personalkapacitet anses vara otUlräck­lig, särskilt vid rasningstid eller högsäsong. Från flera håll har emeUertid undersirukits alt ett överförande av passhanteringen till polismyndighe­terna ändå kommer att leda tiU en väsentiig minskning av de nuvarande handläggningstidema.

För egen del vill jag framhålla att det står klart att det i varje fall inle är möjligt alt förverkliga promemorians målsättning i full omfattning förrän polisdistriktens terminalbestånd har byggts ut. Som rikspolissty­relsen har påpekat är emeUertid terminalbehovels storlek beroende av den pågående utbyggnaden av terminalbeståndet för andra ändamål. Det är bl. a. av detta skäl inte möjligt att nu bedöma vUket tUlskott av ter­minaler för polisväsendets del som man kan räknja med i detta samman­hang. I den mån arbetsgrupper som f. n. saknar egna terminaler skall svara för passhanteringen torde det därför åtminstone t. v. få förutsättas att man utnyttjar möjligheten att per telefon begära passhmderslagning via centralortens terminaler. Själva passhinderslagnlngen kommer i det maskinella systemet att förenklas avsevärt. Den kommer att kunna ske från bildskärmsterminal genom en enda frågetransaktion, som ger svar från de olika centrala dataregister som är aktuella. Jag vUl vidare fram­hålla att befogenheten att utfärda pass, när hmder inte föreligger, i det

Prop. 1977/78:156

36

nya systemet föratsätts kunna delegeras tUl admmistrativ personal. Även med dessa utgångspunkter anser jag det emellertid aUtför vanskligt att redan nu ställa upp en mera genereU målsättaing som innebär att pass skaU kunna utfärdas vid ansökningstiUfäUet. Jag är angelägen om att framhåUa detta, eftersom det är av stor vikt att förebygga förväntningar hos aUmänheten på en service som polismyndigheterna inte i praktiken kommer att ha möjlighet att upprätthåUa. Det är däremot klart att det under aUa omständigheter kommer att fiimas fömtsättningar för att ge­nomsnittligt sett förkorta expeditionstidema väsentUgt i förhåUande till vad som nu är vanligt. TUl frågan om personalbehovet återkommer jag strax.

2.7 Kollektivpass, provisoriskt pass och extra pass

Enligt promemorian bör dessa särskUda passtyper finnas kvar efler övergången till den nya ordningen. Utfärdande av provisoriskt pass, som f. n. kan ske endast vid beskickning eUer konsulat, föreslås bli möjligt även inom riket. Jag kan liksom flertalet remissinstanser an­sluta mig tUl förslaget i dessa delar. Bl. a. med hädsyn tiU att Sverige har tUlträtt 1961 års europeiska överenskommelse om ungdomars resor på koUektivpass (SÖ 1968:16) anser jag sålunda inte att det finns skäl att överväga koUektivpassens slopande, som någon remissinstans har ifrågasatt. Enligt min uppfattning bör det ankomma på regeringen att i förordning ange föratsättoingama för utfärdande av koUektivpass liksom provisoriskt pass och extra pass. TiU vissa frågor angående dessa särskUda passtyper återkommer jag emeUertid i specialmotiveringen.

2.8      Kostnader ocb rationaliseringsvinster

I de beräkningar som redovisas i promemorian har antagits att antalet ansökningar om pass, som år 1976 utgjorde ca 540 000, kommer att minska kraftigt under de närmaste åren t. o. m. år 1980 för att återigen stiga under perioden 19811986. EnUgt en prognos som gjorts skulle ärendevolymen under åren 19771980 uppgå tiU ca 300 000 ansök­ningar per år. Dessa antaganden har motiverats bl. a. med att giltig­hetstiden för pass för sökande över 18 år förlängdes från fem tUl tio år med verkan fr. o. m. den 1 april 1971. Med dessa utgångspunkter har gjorts vissa preliminära beräkningar till underlag för en bedömning av polisväsendets behov av personaltiUskott för tiden t. o. m. år 1986. I promemorian frannhålls särskUt att ett överförande av passärendena tiU poUsväsendet fömtsätter att huvudmannaskapet för den personal som arbetar med berednmgen av dessa ärenden vid länsstyrelserna i Stock­holm, Göteborg och Malmö förs över tiU resp. poUsstyrelse.

Dessa beräkningar har vid remissbehandlingen utsatts för viss kritik. Det har också i praktiken visat sig att antalet passärenden under år 1977 uppgick tUl ca 470 000 och att nedgången i ärendevolymen sålunda blev

Prop. 1977/78:156

37

avsevärt mindre än som förutsatts. Detta kan i sin tur tyda på att års-volymerna under tiden fram till år 1981 kommer att bli större än enUgt den nämnda prognosen. Mot denna bakgrund är det vanskligt att i före­varande ärende slutgUtigt beräkna reformens konsekvenser på personal­sidan. Vissa hållpunkter kan dock anges.

F. n. tas närmare 60 årsarbetskrafter i anspråk för handläggning av passärenden hos länsstyrelsema. Vid länsstyrelsema i Stockholm, Göte­borg och Malmö finns särskUda mottagningsställen för passansökningar med en bemanning motsvarande sammanlagt närmare 40 årsarbets­krafter, varav drygt 30 för passansökningar som lämnas in direkt tiU resp. länsstyrelse. Jag utgår från att polisstyrelsema i de tre största distrikten bör överta huvudmannaskapet för större delen av den per­sonal som nu arbetar med passärenden vid länsstyrelserna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Frågan om det totala behovet av personal tiU polisväsendet med anledning av reformen Uksom frågan om arbetsupp­gifterna vid länsstyrelsema för den personal där som i dag arbetar med passärenden och som inte övertas av poUsväsendet blir det anledning att återkomma till i samband med budgetarbetet för polisväsendet och läns­styrelserna.

2.9 Ikraftträdande

Före ett ikraftträdande av reformen måste utarbetas ett definitivt sys­temförslag för den maskinella passhindermtinen. Dessutom måste inte bara en verkstälUghetsförordning utan också centrala och lokala anvis­ningar utfärdas samt behovet av utbildning för den berörda personalen och information åt allmänheten tUlgodoses. Det är min avsikt att i sam­band med utarbetandet av en verkstäUighetsförordning låta undersöka möjligheterna att reaUsera vissa förslag till ytterligare rationaliserings-som har lagts fram vid remissbehandlingen.

Som har framhåUits vid remissbehandlingen är det önskvärt att den nya lagstiftningen antas i god tid innan den träder i kraft. Bl, a. av nyss antydda skäl finner jag det emeUertid vanskligt att redan nu med säker­het bestämma tidpunkten för ikraftträdandet. Jag förordar i stäUet att re­formen får träda i kraft den dag regeringen bestämmer. En utgångs­punkt för det fortsatta arbetet bör vara alt passlagen såvitt möjligt träder i kraft den 1 oktober 1979.

3    Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats ett förslag tiU passlag.

Förslaget bör fogas tUl protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Frop. 1977/78:156

38

4   Specialmotivering

Inledande bestämmelser

1 §

Lagen avser där annat inte anges endast rätten tiU pass och passkyl­digheten för svensk medborgare. Som framgår ay andra stycket avses passföreskrifter för utlänningar också i fortsättningen kunna meddelas med stöd av det bemyndigande som har lämnats regeringen i 4 § utlän­ningslagen (1954:193) liksom i fråga om vissa resedokument genom sär­skilda riksdagsbeslut. Att i vissa situationer särskUt pass enUgt pass­lagen dock avses kunna utfärdas för den som inte har styrkt sitt svenska medborgarskap eller för statslös som har förlorat svenskt medborgarskap framgår av 3 § tredje stycket, SkaU särskUt pass enligt passlagen i an­nat fall tilldelas utländsk medborgare (t. ex. innehavare av svenskt främlingspass som befinner sig utomlands och som har förlorat främ­lingspasset), fömtsätter delta särskild dispens av regeringen eller chefen för utrikesdepartementet enUgt 29 §.

Någon definition av begreppet pass som enligt intemationellt ve­dertaget språkbruk betecknar en av offentlig myndighet utfärdad legili-mationsurkund för resande har inte ansetts behövas. Om det visar sig möjligt att ersätta det konventionella passet med ett passkort kombi­nerat med ett häfte för viseringar ett alteraativ som sedan länge har diskuterats inom ICAO och Europarådet bör passkortet i kombina­tion med häftet anses utgöra ett pass i lagens mening.

2 

§

I första stycket har i överensstämmelse med vad som har anförts i den allmänna motiveringen angetts att polisstyrelse, dvs. lokal poUsmyndig­het, skall vara passmyndighet inom riket. Passmyndighet utom riket blir enligt förslaget liksom nu (2 § UPK) beskickning, lönat konsulat samt sådan olönad konsul som chefen för utrikesdepartementet bestämmer. Äldre bemyndigande för olönad konsul avses givetvis få fortsalt giltig­het. Bestämmelsen har med hänsyn tiU en anmärkning av generalkonsu­latet i New York utformats så att den ger uttryckUgt stöd för att be­skickningschef resp. lönad konsul skaU kunna delegera befogenheten att utfärda pass till annan tjänsteman inom beskickningen eller konsulatet.

Andra stycket, som avser utrikesministerns befogenhet att utfärda pass, motsvarar 1 § andra stycket PK. Utrikesministerns passutgivningsrätt ut­nyttjas f. n. praktiskt taget aldrig annat än när det är fråga om sådana särskilda passtyper som används främst för personal inom utrikesförvalt­ningen och viss departementspersonal diplomatpass och tjänstepass samt någon gång kabinettspass. Någon ändring i detta hänseende är inte avsedd, även om utrikesministern Uksom nu tiUäggs befogenhet att utfär­da också pass i annan form. I överensstämmelse med nuvarande ordning

Prop. 1977/78:156

39

och promemorieförslaget innebär stycket att de särskUda regler som i övrigt avses gälla för passprövningen inte blir tillämpUga med avseende på pass som utfärdas av utrikesministern.

3 §

Pass kan enligl nuvarande ordning utfärdas i olika former. Vanligt pass med regelmässigt tio års giltighetstid för vuxna kan utfärdas av passmyndigheter både inom och utom Sverige. Bland särskUda pass-typer har redan nämnts tjänstepass, diplomatpass och kabinettspass, vil­ka inte utfärdas av passmyndighet utan endast av utrikesministern. Sär­skilda typer av pass som det ankommer på passmyndighet att utfärda är kollektivpass, provisoriskt pass och extra pass. Sådana pass får utfärdas endast under speciella föratsättningar och har begränsad giltighetstid. I promemorian (avsnitt 9) har lämnats en redogörelse för gällande reg­ler i fråga om dessa passtyper.

I första stycket av förevarande paragraf föreskrivs att pass kan utfär­das som vanligt pass eUer särskilt pass (jfr 1 § UPK). I överensstämmel­se med vad som har anförts i den allmänna motiveringen öppnar para­grafen möjlighet att ge även passmyndighet inom riket befogenhet att utfärda provisoriskt pass.

I andra stycket slås fast att varje svensk medborgare har rätt att på ansökan erhålla vanligt pass. Enligt stycket reglerar passlagen sålunda exklusivt myndighets befogenhet att vägra sådant pass. Frågan huruvida regleringen i PK har avsetts ha en sådan exklusiv karaktär har tidigare varit föremål for delade meningar (jfr avfattningen av 7 § första stycket andra meningen PK).

I tredje stycket föreskrivs att regeringen eller myndighet som rege­ringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om särskilt pass. För annat särskilt pass än sådant som utfärdas av utrikesministern gäller all­tid de begränsningar i fråga om rätten att erhålla pass som i passlagen föreskrivs beträffande pass i aUmänhet.

Med stöd av 3 § andra stycket UPK anses f. n. beskickning eller kon­sulat i vissa situationer utan särskUt bemyndigande kunna utfärda svenskt provisoriskt pass även för den som inte är eller i varje fall inte har styrkt sig vara svensk medborgare. Det gäller här fall då det svenska med­borgarskapet är ovisst och skriftväxling e. d. behövs för att fastställa det liksom då den som har förlorat svensk medborgarskap utan att ha för­värvat annat medborgarskap behöver legitimationshandling eller pass och inte kan få sådan handling från annat håll (t. ex. hemvändande emi­grant eller utomlands född person som har förlorat sitt svenska med­borgarskap vid 22 års ålder). Denna ordning har ansetts böra bibehållas åtminstone t. v. Med hänsyn härtiU har i tredje stycket tagits in ett be­myndigande för regeringen att föreskriva att särskilt pass får utfärdas för den som uppehåller sig utomlands och inte kan styrka sitt svenska

Prop. 1977/78:156

40

medborgarskap eller har förlorat svenskt medborgarskap utan att för­värva medborgarskap i annan stat.

4 

§

Första stycket reglerar det principiella passtvånget för svensk med­borgare vid utresa tUl utomnordisk stat och ersätter i detta hänseende 1 § passkyldighetskungörelsen. Det undantag från passkyldigheten som enligt sistnämnda författningsmm f. n. gäller för statlig personal under tjänsteutövning fyller numera ingen praktisk funktion och föreslås utgå. Vad angår fall då svensk medborgare har dubbelt medborgarskap gäller f. n. undantag från passkyldigheten bara i fråga om kvinna som genom giftermål har blivit medborgare i annat land. Dubbelt medborgarskap kan emeUertid uppkomma även i andra situationer. Några sakUga skäl torde knappast kunna åberopas tUI stöd för att numera upprätthålla skil­da regler för å ena sidan faU då kvinna har blivit medborgare i annan stat genom äktenskap och å andra sidan övriga fall av dubbelt med­borgarskap. Härtill koinmer alt passkyldigheten knappast kan kontrolle­ras i praktiken, när det gäUer personer som är medborgare även i främ­mande stat och som sålunda kan erhålla utländskt pass för utresa ur Sverige. Med hänsyn härtiU föreslås att personer med medborgarskap såväl i Sverige som i annat land generellt tas undan från den passkyl­dighet som i övrigt gäUer för svenska medborgare. En förutsättning mås­te naturUgtvis vara att en av myndighet i den andra staten utfärdad legi­timationshandling med gUtighet som pass medförs vid utresan, I övrigt motsvarar paragrafen 1 § passkyldighetskungörelsen med endast språk­liga justeringar. För tydlighetens skull har i stycket uttryckligen angetts att passet skall medföras vid utresa.

I andra stycket föreskrivs att det ankommer på polisen att övervaka efterlevnaden av bestämmelserna om passkyldighet samt att den som skall medföra pass vid utresa ur riket är skyldig att vid utresan uppvisa sitt pass för polisman eller annan passkontroUant. Motsvarande skyldig­het föreUgger även vid inresa tiU Sverige från ulomnordiskt land, om det svenska medborgarskapet inte styrks på annat sätt. Bestämmelsen skall ses mot bakgrund av att överträdelse av passkyldigheten enligt förslaget inte som f. n. blir straffsanktionerat. PoUsens ansvar för pass­kontrollen och dess befogenheter vid sådan kontroU utanför utiän-ningslagstiftningens område kan då inte härledas ur de allmänna brotts­förebyggande och brottsuppdagande uppgifter som åvUar polisen en­ligt polisinslmklionen (1972: 511). Den aUtjämt gäUande kungörelsen (1944: 728) om övervakande av samfärdsehi över rikets gränser vid krig eller krigsfara (gränsövervakningskungörelsen) ger visserligen polisman eller annan passkontroUant som har avdelats för gränsövervakning be­ fogenhet att påfordra att svensk medborgare uppvisar sitt pass vid utresa till utomnordisk stat eUer imesa från sådan stat (11 §). Denna kimgö-

Prop. 1977/78:156

41

relse torde emellertid inte vara aUmänt känd, och i en skrivelse från ÖB, som f. n. är beroende på regeringens prövning, har föreslagits att den skall upphävas och ersättas av en beredskapslagstiftning. Som För­eningen Sveriges polischefer har anfört är det därför motiverat att i pass­lagen reglera poUsens ansvar för tUlsynen av att passkyldigheten respek­teras och dess befogenhet att anmoda svensk medborgare att vid utresa tiU eller inresa från utomnordisk stat uppvisa sitt pass.

De föreslagna bestämmelsema i andra stycket avses självfaUet inrym­ma en skyldighet och en befogenhet för polisen att hindra utresan för den som inte kan förete giltigt pass. Givet är att poUsen liksom nu i nöd­situationer dock kan tUlåta utresa utan pass. Med hänsyn tUl att för­slaget förutsätter att provisoriskt pass i vissa situationer skall kunna utfärdas även av passmyndighet inom riket kan antas att sådana undan­tagsfall i fortsättningen blir mera säUsynta än f. n. Att svensk medbor­gare enligt förslaget Uksom nu blir skyldig att uppvisa pass även vid inresa från utomnordisk stat är motiverat av hänsyn främst tiU utlän­ningskontrollen. SjälvfaUet kan emeUertid inte den som på annat sätt än genom att visa sitt pass styrker att han är svensk medborgare hind­ras från att resa in i landet. Svensk medborgare har alltid en ovillkorlig rätt till sådan inresa (2 kap. 7 § RF).

5 §

Enligl paragrafen får pass återkallas endast på de grunder som anges i passlagen. Passlagen utgör sålunda i detla hänseende, liksom när det gäller grunder för avslag på passansökan, en exklusiv reglering.

Från passåterkaUelse bör skiljas makulering av pass. Som framgår av

6 § tredje stycket i förslaget skall den som söker pass i regel ge in tidi­

gare pass för makulering. Makulering kan emeUertid ske också i vissa

andra simationer, säsom då ett borttappat pass kommer till rätta och

passinnehavaren har fått nytt pass eller då giltigt pass för avliden läm­

nas in till passmyndighet. Eftersom det i sådana fall inte blir fråga om

någon rättighelsinskränkning, avses regler om makulering liksom f. n.

kunna meddelas i administrativ ordning.

Passansökan 6§

Det krav på lagform som RF stäUer upp för begränsningar i svensk medborgares rätt att lämna landet får anses innebära att gmndläggande föreskrifter om passansökan bör meddelas i lag. Detaljföreskrifter, så­som i hur många exemplar fotografi skall avlämnas, i vad mån det be­hövs personbevis och vUka handlingar som i så faU skaU jämställas med sådant bevis etc, bör emeUertid meddelat i form av verkställighetsföre­skrifter.

Prop. 1977/78:156

42

Enligt första stycket skaU ansökan göras hos passmyndighet. Som framgår av 2 § avses den som söker pass inom landet kunna vända sig till valfri polismyndighet. Vidare föreskrivs att ansökan skall avges på heder och samvete eller under annan sådan försäkran (i de nuvarande formulären används uttrycket "tro och heder"). Därmed blu: 15 kap. 10 § BrB tiUämplig på oriktiga uppgifter i ansöknmgen. I stycket anges vidare att sökanden skaU instäUa sig personligen, om inte annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Kravet på personlig instäUelse är f.n. absolut enligt PK, medan utrikesförvaltningens passanvisningar medger att undantag görs vid sjukdom e. d. Denna ordning avses åtminstone t. v. bibehåUas.

Andra stycket avser att ge en ram inom vilken detaljföreskrifter skall kunna meddelas av regeringen eUer myndighet som regeringen bestäm­mer. Några ändringar i sak i förhåUande tUl nuvarande ordning har inte åsyftats- I verkstälUghetsförordning kan således anges att fotografi inte behövs för bam under fem år.

Det har förekommit att passökande hos regeringen resp. chefen för utrikesdepartementet ansökt om dispens från kravet på passfotografi under åberopande av att han på gmnd av reUgiös övertygelse är för­hindrad att låta fotografera sig. I några fall har därvid sökanden till­låtits att ersätta passfotografi med fingeravtryck, varvid pass i allmän­het har utfärdats endast för bestämt resmål. Som har anförts i prome­morians specialmotivering kan det naturligtvis diskuteras om denna ord­ning bör behåUas eller om det i stäUet bör ankomma på passmyndighet att pröva sådana frågor på grundval av generella föreskrifter. Önske­målet att motverka missbrak och hänsyn till internationeUa förhållanden talar dock för en stark restriktivitet i fråga om dispenser av detta slag. Med hänsyn härtUl föreslås att fråga om dispens i här avsedda faU allt­jämt skall prövas av regeringen eller utrikesministern. Detta kan ske med stöd av 29 § i förslaget.

Tredfe stycket ger uttryck för principen att en person regelmässigt inte får inneha mer än ett gäUande pass. Med stöd av 3 § kan emeUertid be­stämmelser om extra pass meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Det gäller då fall där någon av speciella orsaker har behov av mer än ett pass under längre tid. Vid sidan av vad som avses gälla om extra pass kan emellertid ibland en passökande av sär­skUda skäl ha behov av det äldre passet under handläggnmgstiden. Lik­som f. n. bör då kunna medges att det tidigare passet lämnas in först när det nya utkvitteras.

Giltighetstid och giltighetsområde för pass

1 

§

Den normala gUtighetstiden för pass har så central betydelse att den

Prop. 1977/78:156

43

bör anges i själva lagen. I enlighet härmed har i första stycket som hu­vudregel föreskrivits att vanligt pass skall utfärdas att gäUa för en tid av tio år eUer, om passökanden inte har fyUt aderton år, fem år (jfr 3 § PK resp. 4 § UPK). Enligt stycket har dock regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om annan gil­tighetstid för särskilt angivna faU. Avsikten är därvid att de nuvarande awikelsema från den normala gUtighetstiden skall regleras i administra­tiv ordning. I denna ordning kan sålimda föreskrivas att pass för barn under fem år skall ges giltighet endast tiU dess barnet fyUt sju år, om passet ej förses med fotografi (3 § andra stycket PK och 6 § första styc­ket UPK). I samma ordning kan vidare, i överensstämmelse med vad som nu gäller enligt utrikesförvaltningens passanvisningar, föreskrivas att pass för sökande under 22 år som är född utom Sverige får ges gUtighet en­dast tiU dess han fyller 22 år, om 8 § lagen (1950: 382) om svenskt med­borgarskap är tiUämplig, Uksom att pass även i annat fall kan ges kor­tare giltighetstid, om sökanden kan antas komma att förlora sitt svenska medborgarskap. Vissa speciella fall då pass avses kunna utfärdas med kortare giltighetslid anges slutiigen också i 11 § i departementsförslaget.

I första stycket anges också att vanligt pass skaU gälla för resa tiU alla länder, när annat inte följer av passlagen. Sökanden förutsätts dock på särskild begäran kunna få ett pass med mera begränsat giltighets­område.

Enligt andra stycket ankommer det på regeringen eUer myndighet som regeringen bestämmer att förordna om giltighetstid och gUtighetsområ-de för särskUt pass. GUtighetstiden för koUektivpass, provisoriskt pass och extra pass bör som nu regleras genom generella föreskrifter. Hinder avses emellertid inte föreligga mot att bestämma gUtighetstiden för tjänstepass eller diplomatpass med hänsyn tiU omständigheterna i det särskilda fallel.

Hinder mot bifall till passansökan

8 §

I första stycket behandlas hinder mot bifall till passansökan.

Punkt 1. Punkten läcker bortsett från rent formeUa fel vid ansö­kan bl. a. det fallet att sökanden inte har styrkt svenskt medborgar­skap liksom alt sökanden utan särskilda skäl underlåter att lämna in ti­digare utfärdat pass.

Punkt 2.1 punkten, som motsvarar 6 § femte stycket PK och 6 § and­ra stycket UPK, föreskrivs att passansökan för bam under 18 år inte får bifaUas utan medgivande från barnets vårdnadshavare, såvida inte synnerliga skäl föreligger. Har föräldrama gemensamt vårdnaden om bamet, krävs aUtså liksom nu medgivande från dem båda. Synnerliga skäl att göra undantag från huvudregeln kan föreligga t. ex. om en av

Prop. 1977/78:156

44

föräldrarna vistas i annat land och det är uppenbart att dennes medgi­vande annars skuUe ha lämnats (jfr. 6 kap. 5 § föräldrabalken) eUer när det gäller fosterbam utan särskUt vårdnadsbeslut av domstol den naturliga kontakten med de biologiska föräldrama kan anses vara bra-ten. Står det klart för passmyndigheten att vårdnadshavaren direkt motsätter sig att pass utfärdas för bamet bör det givetvis endast under helt speciella omstänligheter komma i fråga att pass ändå utfärdas. På samma sätt som f. n. bör passmyndighet inom riket regelmässigt höra barnavårdsnämnd eller tjänsteman hos nämnden, när fråga upp­kommer om att utfärda pass utan vårdnadshavares medgivande. Be­stämmelse härom kan meddelas i verkstäUighetsföreskriftens form. Bl. a. med beaktande av att fall kan förekomma då det är uppenbart att pass­ansökan bör bifallas och behovet av pass är brådskande anser jag i mot­sats till länsstyrelsen i Stockholms län inte att en föreskrift om att bar­navårdsnämnd skaU höras i dessa faU bör vara obUgatorisk.

Punkt 3. Enligt punkten får passansökan inte bifallas om sökanden är anhållen, häktad eUer underkastad antingen övervakning enligt 24 kap. 3 § RB eller också reseförbud enligt 25 kap. 1 § samma balk. TUl skiU­nad från vad som gäller f. n, (6 § första stycket b PK och 9 § 1 mom. b UPK) är enligt förslaget reseförbud passhinder även när det har med­delats av åklagare.

Punkt 4. Enligt punkten föreligger hinder mot bifaU tiU passansökan när sökanden är efterlyst under sådana förhåUanden att han skaU gripas eller annars omhändertas vid anträffandet. Detta motsvarar vad som gäller för att efterlysning i tidningen PoUsunderrättelser skall få ske en­ligt 3 § första stycket efterlysningskungörelsen (1969: 293), Däremot fö­religger enligt förslaget i motsats tiU vad som nu gäller inte passhmder för personer som i annat fall är efterlysta i PoUsunderrättelser (t. ex. för­svunna). Bortsett från faU då sökanden är anhållen eller häktad i sin frånvaro föreligger därmed passhinder på gmnd av efterlysnmg främst i följande situationer:

a)

sökanden har avvikit från vårdanstalt för alkoholmissbrukare eUer inte inställt sig efter permission (jfr 56 § lagen (1954: 579) om nykter­hetsvård),

b)

sökanden har avvikit från sjukhus eUer motsvarande efter mtagning enligt LSPV eller omsorgslagen eller inte återvänt tiU sjukhuset inom föreskriven tid eUer skall enligt särskilt beslut återintas på sjukhuset (jfr 35 § LSPV och 54 § omsorgslagen),

c)

sökanden har awUdt från anstalt inom kriminalvården eller inte instäUt sig efter premission eUer skaU i annat fall instäUas för att av­tjäna frihetsberövande påföljd (jfr 10 § andra stycket lagen (1974: 202) om beräknmg av strafftid),

d)   sökanden har avvikit från ungdomsvårdsskola eller motsvarande

eller inte inställt sig efter permission (jfr 94 § bamavårdslagen).

Prop. 1977/78:156

45

e)   sökanden är efterlyst för utlämning tUl nordiskt land (jfr 17 § la­

gen (1959: 254) om utiämning för brott tiU Danmark, Finland, Island

och Norge),

f)   sökanden skall i annat fall tas i förvar med stöd av lag eUer författ­

ning (t. ex. 38 kap. 12 § BrB, 38 § lagen om nykterhetsvård).

Det bör anmärkas att departemenlsförslaget inte innehåUer någon re­gel som motsvarar den nuvarande föreskriften i 6 § första stycket b PK om att passansökan kan avslås, om det finns anledning anta att sådana omständigheter föreligger som kan komma att föranleda en efterlysning. Skulle polismyndigheten av särskilt skäl ha anledning anta att sökanden har avvikit från anstalt utan att ännu ha hunnit bU efterlyst, torde det som polisstyrelsen i Helsingborgs distrikt har påpekat Ugga inom ramen för polisens aUmänna skyldigheter att ta kontakt med anstalten i fråga och höra efter om omhändertagande begärs. Detta gäUer självfallet ock­så i det av rikspolisstyrelsen berörda fallet att sökanden misstänks ha avvikit från ungdomsvårdsskola men efterlysning av någon aiUedning inle har kommit till stånd.

Punkt 5. Enligt denna punkt, som ersätter 6 § första stycket d PK, föreligger passhinder för den som genom lagakraftvunnen dom har dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkställas, om det finns sannolika skäl att anta att han ämnar undandra sig verkstäl­ligheten. I promemorian framhålls att passmyndighet i dessa faU aUtid bör begära yttrande från åklagarmyndigheten innan beslut om avslag på passansökan meddelas. Jag ansluter mig tiU denna uppfattning och anser att en regel i ämnet kan tas in i verkstäUighetsförordning tUl lagen. Vid remissbehandlingen har bl. a. RA förordat en skyldighet för pass­myndighet att rutinmässigt inhämta åklagarmyndighetens yttrande i fall där passökanden har dömts tUl frihetsberövande påföljd som inte har blivit verkställd, således även i situationer då avslag inte övervägs. Som framhålls i RA:s yttrande torde det emellertid endast undantagsvis fiimas skäl att anta att den dömde ämnar undandra sig verkställighet ge­nom att fly utomlands, om tvångsmedel inte har använts i brottmålet. Jag anser att det därför skulle gå för långt att ge passmyndigheten en sådan obligatorisk skyldighet att inhämta yttrande. Inte heUer anser jag det ändamålsenligt att, som också har föreslagits vid remissbehand­lingen, ålägga passmyndigheten skyldighet att inhämta yttrande från kriminalvårdsstyrelsen. Styrelsen torde nämligen i aUmänhet sakna när­mare kännedom om den dömde i faU där påföljden ännu inte har börjat verkstäUas.

När verksläUigheten har påbörjats skaU avslagsbeslut inte meddelas med stöd av denna punkt. Om påföljden är skyddstillsyn med anstalts-behandling, fängelse i mer än fyra månader, ungdomsfängelse eUer in­ternering skall enligt 10 och 17 §§ i förslaget passmyndigheten remittera passfrågan till styresmannen för kriminalvårdsanstalten för prövning av

Frop. 1977/78:156

46

frågan om passtillstånd. Är det fråga om fängelse i högst fyra månader utgör påföljden som sådan inte något passhinder, när verkstälUgheten har påbörjats. Om sökanden emeUertid är efterlyst för rymning, kan passansökan avslås med stöd av punkt 4.

9 §

I paragrafen, som saknar motsvarighet i promemorieförslaget, före­skrivs att passmyndigheten skaU underrätta förundersökningsledaren, om det framkommer i ärendet att den som söker pass är skäUgen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa. Pass får i sådant faU inte utfärdas innan en vecka har förflutit från det att underrättelsen lämnades, såvida inte undersökningsledaren medger det. Underrättelse som avses nu be­höver dock inte lämnas i fall där ansökningen skall avslås redan enUgt 8 §. Av paragrafens avfattaing följer att den inte är tUlämplig när dom i målet har meddelats.

Som har framhålUts i den allmänna motiveringen är syftet med under­rättelseplikten att bereda undersökningsledaren möjUghet att omedelbart ta upp frågan om reseförbud eller annat tvångsmedel för sökanden, om detta skulle anses påkallat. Meddelas beslut om reseförbud eUer anhål­lande, uppkommer därigenom passhinder erdigt 8 § 3. Passmyndigheten har emellertid inte någon diskretlonär prövningsrätt vid sidan härav i de faU som nu avses. Det förtjänar påpekas att enUgt de av RA och riks­polisstyrelsen gemensamt utarbetade anvlsningama angående vissa frågor rörande ledning av fömndersökningen i brottmål (RÄ:s cirkulär A 23) åklagare alltid skall inträda som fömndersökningsledare när fråga upp­slår om användning av tvångsmedel och det ankommer på undersök­ningsledaren att besluta härom enligt RB.

10 §

Denna paragraf reglerar passmyndighetens handlande i situationer där det vid den maskinella passhinderkontroUen framkonmier att faU som avses i 17 eller 18 § föreligger, dvs. att passtUlslånd fordras för sökan­den. Passmyndigheten skaU då så snart det kan ske göra anmälan tiU den som skall pröva frågan om tUlstånd, dvs. skyddskonsulent, styresman för anstalt eller överläkare (jfr 19 § andra stycket resp. 20 § andra styc­ket). Pass får inte utfärdas med mera vidsträckt giltighet än vad som följer av tUlståndet (jfr 21 §). Vägras passtillstånd genom beslut som vinner laga kraft, skaU ansökan avslås. Vad som har sagts nu gäUer dock inte fall där ansökan skall avslås redan enUgt 8 §.

Anmälan från passmyndighet utom riket i här avsedda fall kan ske genom utrikesdepartementets förmedling.

11 §

Enligt första stycket kan passmyndigheten utan hinder ay 8 § på sö-

Prop. 1977/78:156

47

kandens begäran utfärda pass med förkortad gUtighetstid eller begrän­sat giltighetsområde, om särskilda skäl föreligger. Bestämmelsen tar så­lunda sikte på situationer då passmyndigheten på grund av förhåUande som avses i 8 § visserUgen inte anser att sökanden kan få pass med maximal giltighetstid för resa till alla länder men däremot inte finner hinder möta mot att pass utfärdas exempelvis för visst bestämt resmål som uppges av sökanden. Att föreskrift om beränsning i gUtigheten för pass kan meddelas i samband med passtiUstånd framgår av 21 §. EnUgt 10 § får i sådant faU pass inte utfärdas med mera vidsträckt gUtighet än som följer av tiUståndet. I andra stycket anges slutiigen att passmyndig­heten liksom f. n. alltid skall utfärda pass för direkt resa tiU Sverige för sökande som uppehåller sig utomlands, om denne begär det.

Återkallelse av pass

12 §

Första stycket behandlar grander för återkaUelse av pass.

Punkt 1. 1 punkten, som motsvarar 14 § första stycket a PK och 10 § första stycket b UPK, föreskrivs att pass skall återkaUas, om passinne­havaren föriorar sitt svenska medborgarskap.

Punkt 2. Punkten innebär i analogi med vad som har föreslagits vid 8 § 2 att pass för barn under aderton år skall återkaUas, om bar­nels vårdnadshavare begär det och synnerUga skäl ej föreligger mot åter­kallelse. Till skillnad från vad som f. n. föreskrivs i 14 § andra stycket PK och 10 § andra stycket UPK anges vidare att, om bamet vistas här i landet och står under vårdnad av bägge föräldrama, det är tUlräckligt att en av dem begär återkaUelse. Förslaget skall i denna del ses mot bak­gmnd av önskemålet att förhindra att en av föräldrarna egenmäktigt bortför bam till utlandet t. ex. i fall då föräldramas gemensamma vård­nad har bibehållits efter skilsmässa och en av dem är utländsk med­borgare. Med hänsyn till att en av vårdnadshavarna såväl enligt gäUan­de rätt som enligt förslaget kan förhindra utfärdande av nytt pass genom atl vägra att underskriva passansökningen, har det ansetts följdriktigt att den ene av dem också skaU kunna få tiU stånd passåterkaUelse. Detta har dock ansetts böra gäUa endast bam som vistas i Sverige. UppehåUer sig barnet utomlands fordras sålunda aUtjämt att båda föräldrama be­gär återkallelse, såvida inte annat föranleds av 6 kap. 5 § föräldrabalken.

Punkt. 3. EnUgt punkten kan pass återkaUas för den som är efter­lyst och skall omedelbart omhändertagas vid anträffandet, om han uppe­håller sig utomlands. Pimkten öppnar således möjlighet att ingripa med passåterkaUelse mot den som är t. ex. häktad i sin frånvaro eller har rymt från kriminalvårdsanstalt och vistas i främmande stat. Eftersom passåterkaUelse i sådant fall endast sällan fyUer någon egentlig funk­tion, har dock föreskrivits att särskilda skäl för åtgärden skaU föreUgga.

Prop. 1977/78:156

48

Med hänsyn tiU den möjUghet tUl passåterkaUelse som sålunda står till buds för här avsedda fall har i departementsförslaget inte tagits in någon motsvarighet tiU en regel i promemorieförslaget om att pass skulle kunna återkaUas när innehavaren lämnat landet i strid mot före­skrift enligt svensk lag öfr 10 § första stycket UPK).

Punkt 4. I punkten, som ersätter 14 § första stycket d PK, föreskrivs att pass skall återkaUas, om passinnehavaren genom lagakraftvunnen dom har dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verk­ställas, och det firms sannolika skäl att anta att han ämnar undandraga sig verksläUigheten. Avsikten har inte varit att passmyndigheten själv­mant skaU bevaka om denna återkaUelsegmnd inträder beträffande pass-innehavare. I praktiken förutsätter sålunda bestämmelsen regelmässigt att åklagarmyndighet eUer kriminalvårdsstyrelsen gör anmälan hos pass­myndigheten om flyktfaran.

Punkt 5. FramstäUning om passåterkaUelse får enUgt 22 § i vissa faU beslutas av övervakningsnämnd, överläkare, utskrivningsnämnd eller be­slutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda. Om sådan framstäUning har gjorts, skall passmyndigheten enligt denna punkt återkaUa passet utan självständig prövning av de återkallelsegrundande omständigheterna.

Punkt 6. Punkten ger passmyndighet befogenhet att återkaUa pass som har utfärdats trots att passhinder enUgt 8 § förelåg vid tiden för utfär­dandet. En föratsättning är att hindret består när återkaUelsefrågan tas upp tUl prövning. Punkten kan tiUämpas t. ex. i fall när det efter pas­sets utfärdande visar sig att sökanden inte var svensk medborgare eller att han lämnade oriktig uppgift om att tidigare pass förkommit (jfr 14 § första stycket a och c PK). Punkten blir inte tiUämplig om pass skuUe ha utfärdats utan att frågan om passtiUstånd prövats trots att detta hade bort ske. Får passmyndighet kännedom om att sådant faU föreligger, skall i StäUet enUgt 24 § anmälan göras tiU den nämnd eUer den läkare som har att pröva frågan om passet skaU återkaUas.

Punkt 7. Punkten ger möjlighet att återkaUa pass när det koinmer till passmyndighets kännedom att annan än den för vUken passet är utsfäUt förfogar över passet. I första hand tar bestämmelsen sikte på faU där passinnehavaren själv har utlämnat passet till missbrak som aUtjämt på­går. Av skäl som har angetts i den aUmänna motiveringen har det inte ansetts nödvändigt att öppna möjUghet för återkaUelse även i den situa­tionen att missbraket upptäcks i efterhand och passet sålunda åter är i den rätte innehavarens besittning. I sådant faU föreligger emeUertid re­gelmässigt brott mot 15 kap. 12 § BrB. SkuUe passet ha förkommit eUei stulits från innehavaren, skaU passnumret givetvis på dennes anmälan liksom nu spärras i passregistret, vare sig det utreds att annan förfogar över det eller inte. En sådan åtgärd sker Uksom makulering av pass på innehavarens begäran eUer med dennes medgivande och utgör inte åter­kallelse i passlagens mening.

Prop. 1977/78:156

49

Andra stycket innebär i analogi med 11 § att i den mån förhål­lande som avses i första stycket inte utgör hinder mot innehav av pass med begränsad giltighet, passmyndigheten får förkorta passets gUtig­hetstid eller begränsa dess gUtighetsområde i stället för att återkaUa passet. En förutsättning är att passiimehavaren begär det och att sär­skilda skäl föreligger för sådan åtgärd. Det förtjänar påpekas att svensk medborgare som uppehåller sig utomlands alltid har rätt att erhåUa pass för direkt resa tUl Sverige (jfr 11 § andra stycket). I situationer där pass­myndighet utom riket skall återkalla pass kan denna rättighet tiUgodo­ses antingen genom att det tidigare passets giltighet begränsas tiU att avse en sådan direkt resa eUer också genom att nytt pass lämpUgen då provisoriskt med denna begränsning utfärdas. Om begäran om beränsning av giltighetstid eller giltighetsområde för pass framställs en­ligt 23 § skall sådan åtgärd vidtas av passmyndighet.

I tredje stycket föreskrivs att särskilt pass får återkaUas när de skäl som har föranlett passets utfärdande inte längre föreligger. Detta mot­svarar vad som gäller f. n.

13 §

Paragrafen, som behandlar provisorisk återkallelse, har motsvarighet i 14 § tredje stycket PK.

I första stycket föreskrivs att återkaUelse av pass, om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligt, kan begränsas att gäUa t. v. eUer viss tid, högst sex månader. Skäl för en sådan begränsning av återkaUelse-beslutet kan föreligga i oUka situationer, t. ex. om vid återkaUelse en­ligt 12 § första stycket 2 passinnehavaren inom kort kommer att upp­nå 18 års ålder. När återkaUelsen grundas på framställning enUgt 22 § dvs. framställning från övervakningsnämnd eUer nämnd eUer lä­kare inom den psykiatriska vården skall enligt stycket återkaUelsen vara provisorisk om det har begärts i framstäUningen. Passmyndigheten skall aUtså inte i det faUet gå in i någon prövning av lämpUgheten av att återkallelsen bUr provisorisk.

Enligt andra stycket skaU återkallelse tUIs vidare hävas så snart hindret mot innehav av pass har upphört. I huvudsakUg överensstäm­melse med nuvarande ordning föreskrivs att passet skaU återkaUas slut­Ugt, om hindret fortfarande består när sex månader har förflutit från återkallelsen.

När tiden för provisorisk återkaUelse har gått tUl ända skall enUgt tredje stycket innehavaren beredas tiUfäUe att återfå passet, om det inte har återkallats dessförinnan. TiU skiUnad från vad som gäUer enligt nuvarande ordning föratsätts ingen särskild ansökan från pass­innehavaren om att återfå passet.

4   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Prop. 1977/78:156

50

14 §

I paragrafen, som saknar motsvarighet i PK och UPK, regleras vilken passmyndighet som har befogenhet att besluta om återkaUelse av pass eller om begränsning av gUtighet för pass. Med viss avvikelse från pro­memorieförslaget (11 §) innebär departementsförslaget att återkallelse eller begränsning av gUtighet för pass får beslutas av passmyndigheten på den ort där passinnehavaren uppehåUer sig vid ärendets upptagande eller den passmyndighet som har utfärdat passet.

SlutUgen anges i paragrafen att det aUtid ankommer på chefen för ut­rikesdepartementet att besluta om återkaUelse av pass som har utfärdats av honom. Det har däremot inte ansetts nödvändigt att behålla den nu­varande befogenheten för utrikesministern att återkalla även pass som har utfärdats av annan svensk myndighet (jfr lO § fjärde stycket UPK).

Omhändertagande av pass m. m.

15 §

Paragrafen, som behandlar omhändertagande av pass, motsvarar 12 § promemorieförslaget, dock med vissa avvikelser och förtydliganden som har föranletts bl. a. av erinringar vid remissbehandlingen.

I första stycket anges att pass i vissa situationer får omhändertas av passmyndighet eUer polisman. Att enUgt departementsförslaget även po­lisman har tiUagts befogenhet att omhänderta pass skaU ses mot bak­grund av att det i de fall det här gäUer ofta är nödvändigt att skyndsam åtgärd vidtas och att därför besked från den som är behörig att fatta be­slut på passmyndighetens vägnar inte aUtid kan avvaktas. Omhändertas pass av poUsman, bör det åligga denne att så skyndsamt som möjligt göra anmälan tUl passmyndigheten för prövning av frågan om omhän­dertagandet skaU bestå. Bestämmelse härom kan meddelas som verk­ställighetsföreskrift.

Omhändertagande får enligt stycket tiU en början ske när passet har återkaUats eUer när dess gUtighet skaU begränsas (punkt 1 och 2). Styc­ket innebär vidare (punkt 3) att pass kan omhändertas när fråga om att återkalla passet enUgt 12 § första stycket 2 eUer 4 har uppkommit och fara föreUgger att passinnehavarén reser ut ur landet innan beslut om återkallelse hinner meddelas. Dét gäUer här sålunda faU där vårdnads­havare har begärt återkaUelise av pass för underårig eUer passinnehava­ren misstänkts ämna undandra sig verkstälUghet av frihetsberövande på­följd enligt lagakraftvunnen dom. I sådana situationer kan f. n. omhän­dertagande av pass ske med stöd av 14 § fjärde stycket PK. SlutUgen in­nebär stycket (punkt 4) att pass kan omhändertas här framställning om återkallelse eller begränsning av passets gUtighet har beslutats av över­vakningsnämnd eller annan myndighet som avses i 22 § och fara före­ligger för att passinnehavaren lämnar landet innan beslutet vinner laga

Frop. 1977/78:156

51

kraft. Syftet med bestämmelsen är i första hand att motverka överkla­ganden i förhalningssyfte.

När återkallat pass har omhändertagits, skaU det normalt inte åter­stäUas tiU den tidigare innehavaren. Undantag gäller vid provisorisk återkallelse (13 §). För övriga faU av omhändertagande ges i andra stycket av förevarande paragraf regler om när passet skaU återställas till innehavaren. EnUgt stycket skaU pass som har omhändertagits för be­gränsning av gUtigheten (första stycket 2) återställas så snart det har för­setts med anteckning om begränsningen. Har passet omhändertagits en­hgt första stycket 3, skaU passinnehavaren beredas tUlfäUe återfå passet inom en vecka efter omhändertagandet, om det inte har återkallats dess­förinnan. Bestämmelsen har utformats med beaktande av att den nuva­rande omhändertagandetiden för dessa faU 48 timmar enUgt 14 § fjärde stycket PK av flera remissinstanser har ansetts vara aUtför kött för att det skall vara möjligt att företa en verklig prövning av återkallel­ sefrågan. Slutiigen föreskrivs att pass som har omhändertagits enUgt första stycket 4 skaU förvaras av passmyndigheten till dess att frågan om återkaUelse har avgjorts slutUgt.

Allmänt skaU framhåUas att en tiUämpning av paragrafens föreskrif­ter om omhändertagande regelmässigt föratsätter antingen att passinne­havarén själv på anmodan tUlhandahåUer passet eUer också att det an­nars är tiUgängligt för poUsman eUer passmyndighet, t. ex. vid gränskon­troU eller när passinnehavaren har berövats friheten. Paragrafen grandar inte någon befogenhet för poUsen att företa husrannsakan, kroppsvisita­tion eUer motsvarande åtgärd i syfte att komma i besittning av passet. 

Vid remissbehandUngen har Sveriges advokatsamfund efterlyst regler om i vUka faU pass får omhändertas för personer som t. ex. vistas på in­stitutioner av oUka slag eUer undergår kriminalvård i frihet. Jag viU för egen del anmärka att om någon skuUe medföra pass vid intagning i exempelvis kriminalvårdsanstalt, det närmast är att betrakta som en ord-hingsfråga i vad mån han får inneha passet under vistelsen på anstalten. För kriminalvårdsanstaltemas del skaU frågan bedömas med tiUämpning av 24 § lagen (1974: 203) om kriminalvård i anstalt, där det föreskrivs bl. a. att intagen, i den utsträckning det kan ske utan olägenhet, får inne­ha personUga tUUiörigheter. EnUgt vad jag har inhämtat tUlämpas denna regel i allmänhet så att passet tas om hand och förvaras för den intagneä räkning i anstaltens förråd. Häremot synes någon invändning inte kunna riktas. På motsvarande sätt är frågan huruvida den som är tvångsvis in­tagen i annan institution får inneha pass att bedöma enUgt de regler som gäUer för institutionen i fråga. Jag anser därför inte att det finns skäl att i passlagen ta in regler med sikte på sådana faU. I övrigt viU jag påpeka att det enUgt min mening inte är möjUgt för övervakningsnämnd att med stöd av BrB:s regler meddela en föreskrift av innebörd att den som t, ex. är vUlkorligt frigiven skaU lämna från sig sitt pass (jfr 26 kap. 15 § BrB).

Prop. 1977/78:156

52

Däremot kan, som jag har framhåUit i den allmänna motiveringen, rese­förbud enUgt RB förenas med det viUkoret att den misstänkte skall läm­na från sig sitt pass (jfr 25 kap. 2 § RB).

Jag viU avslutningsvis framhåUa att om återkallat pass eller pass som av annat skäl skaU omhändertagas av passmyndighet finns hos annan myndighet t. ex. styresman för kriminalvårdsanstalt det givetvis får anses åUgga sistnämnda myndighet att på anmodan överlämna det till passmyndigheten.

16 §

När pass har återkallats eUer annan omständighet som avses i 15 § första stycket föreligger, bör passinnehavaren givetvis vara skyldig att på anmodan överlämna passet tUl passmyndighet, om det inte omedelbart kan omhändertas av myndigheten. Denna skyldighet är f. n. straffsank­tionerad i 15 § PK resp. 13 § UPK, Motsvarande straffsanktion har ock­så föreslagits i promemorian (13 §). Som anförts i den allmänna motive­ringen har emellertid en möjUghet för passmyndighet att utfärda vites­föreläggande i sådant fall ansetts erbjuda en mera effektiv sanktion än en straffbestänmielse. I enUghet härmed innebär denna paragraf att pass­myndighet får förelägga vite, om passinnehavaren i faU som avses i 15 § första stycket underlåter att på anmodan överlämna passet tiU myndig­beten. Det har ansetts böra ankomma på aUmän domstol att pröva frå­gan om utdömande om sådant vite. Någon föreskrift som ger passmyn­dighet befogenhet att döma ut vite har sålunda inte tagits in i förslaget. Talan härom skall föras av åklagare enligt de allmänna bestämmelserna i 18 § lagen (1946: 804) om införande av nya rättegångsbalken.

passtillstånd m. m.

17 §

EnUgt punkt 1 krävs passtUlslånd för den som undergår kriminalvård i anstalt utom när påföljden är fängelse på så kort tid att viUkorlig fri­givning inte kan komma i fråga. Av punktens avfattning framgår att den är tiUämplig även i det faUet att påföljden är fängelse på Uvstid.

I punkt 2 föreskrivs att passtiUstånd också fordras för den som står under övervakning efter dom på skyddstUlsyn eUer villkorlig frigivning från fängelse eUer som undergår vård utom anstalt efter dom på ung­domsfängelse eller intemering. Vid vård utom anstalt i sistnämnda båda fall står den dömde alltid under övervaknuig (jfr 29 kap. 12 § och 30 kap. 15 § BrB),

18 §

Enligt denna paragraf uppställs i vissa fall krav på passtiUstånd för den som är intagen på sjukhus enligt LSPV eller inskriven i specialsjuk-

Frop. 1977/78:156

53

hus med stöd av 35 § omsorgslagen eller utskriven på försök från sådant sjukhus.

Kravet på passtillstånd är undantagslöst endast i det faUet att sådana förhållanden föreligger som avses i 17 § andra stycket LSPV eUer 42 § tredje stycket omsorgslagen. Det gäller här patient som har beretts vård på gmnd av domstols förordnande eUer som under inflytande av psykisk sjukdom eller utvecklLagsstörning har begått brott mot annans personliga säkerhet för vUket åtal inte har väckts. Bestämmelsema tar sikte även på patient som har varit intagen i kriminalvårdsanstalt för undergående av påföljd för brott och under tiden för anstaltsvården eller i samband med att denna upphört har intagits enUgt LSPV eller inskrivits enligt 35 § omsorgslagen och inte skaU föras åter tUl anstalten. Dessa patienter re­gistreras redan enligt gällande föreskrifter i centralt polisregister hos rikspolisstyrelsen.

I övriga faU gäller kravet på passtiUstånd bara om antmgen överläka­ren har gjort anmälan om att pass inte får utfärdas utan sådant tiUstånd eller också pass för patienten tidigare har återkaUats på framställning av överläkare, ulskrivningsnämnd eller beslutsnämnd för psykiskt utveck­lingsstörda. Avsikten är att även anmälan resp. återkallelse som nu av­ses skall registreras centralt hos rikspolisstyrelsen.

19 §

Första stycket behandlar föratsältningarna för att passtillstånd skall få vägras i de fall som avses i 17 §, dvs. kriminalvårdsfallen. EnUgt styc­ket får tillstånd vägras, om det skäUgen kan antas att den dömde skuUe ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med utiandsresa, att han ge­nom alt resa utomlands skulle söka undandra sig fortsatt verkstälUghet av påföljden eller att en resa utomlands annars skulle motverka hans an­passning i samhället.

Den allmänna utgångspunkten för prövningen är i enlighet härmed atl det för vägran av tUlstånd föratsätts ett visst mått av sannoUkhet för alt passhindrande omständighet föreligger. Det kan sålunda inte gene­rellt ställas upp något positivt krav på visad skötsamhet för att den som undergår kriminalvård skall få bifaU tiU en passansökan. Ä andra sidan bör det framhållas att föratsältningarna för prövningen kan variera be­roende på omständlghetema i det enskUda fallet, bl. a. vad slags brott den dömde har begått och vad som i övrigt är känt om hans aktuella si­tuation. Som har anförts vid remissbehandlingen kan en särskUt nog­grann prövning ofta vara motiverad i fall där sökanden har dömts för allvarlig vålds- eller narkotikabrottsUghet.

Det är emellertid uppenbart att prövningen av risken alt den dömde skuUe ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med utlandsresa kan vara vansklig. I praktiken torde pass endast undantagsvis kunna vägras på denna gmnd i annat faU än när det är brottslighet med anknytaing

Prop. 1977/78:156

54

till narkotika som kan befaras. Det är också i första hand med tanke på sådan brottslighet som bestämmelsen har utformats i denna del.

Vad angår prövnmgen av risken att den dömde skuUe imdandra sig fortsatt verkställighet av påföljden, bör framhåUas att bestämmelsen av­ser både verksläUighet i kriminalvårdsanstalt och verksläUighet i form av övervakning. Det bör dock understrykas att prövningen självfallet måste bli avsevärt mera restriktiv, om den dömde söker pass medan han aUt­jämt imdergår påföljd i kriminalvårdsanstalt än om ansökan sker under övervakningstiden. Redan det förhåUandet att ansökan görs under an-stalsliden kan nämligen ibland vara ägnat att inge en misstanke om att passet avses bli använt för obehörigt ändamål. Vid mera långvariga fri­hetsstraff synes det ofta vara motiverat att ställa upp ett krav på att spe­ciella omständigheter skall föreligga för bifaU till ansökan om passtill­stånd som görs vid annan tidpunkt än omedelbart före villkorlig frigiv­ning eller övergång tiU vård utom anstalt. Sådana omständigheter kan vara att sökande behöver pass för att få viss arbetsanstäUning.

Passtillstånd kan slutUgen som nämnts vägras, när det skäUgen kan antas att en resa utomlands skuUe motverka den dömdes anpassning i samhället. Som konstaterats i den allmänna motiveringen syftar frivårds­arbetet ytterst till att anpassa den dömde i samhäUet. I de nu aktuella passtillståndsärendena är det därför naturligt att ta i beaktande de aU­männa skötsamhetskrav som en vUlkorligt frigiven är underkastad enligt 26 kap. 14 § BrB och de särskilda föreskrifter som kan åläggas enligt 15 § samma kapitel. Motsvarande regler gäller för den som undergår skyddstUlsyn eller är överförd till vård utom anstalt efter dom på ung­domsfängelse eller internering (28 kap. 6 §, 29 kap. 7 § resp. 30 kap. 10 § BrB). Den allmänna förpliktelsen för den som undergår kriminal­vård i frihet att iaktta skötsamhet och efter förmåga söka försörja sig ger utrymme för att avslå passtUlslånd, när det av särskUda skäl kan be­faras alt den dömde skulle hemfaUa åt allvarUg misskölsamhet i sam­band med en utlandsresa. Även vid denna prövning kan det antas att in­tresset av att motverka narkotikamissbrak i praktiken blir det domme-rande skälet för passvägran. Har särskild föreskrift meddelats om exem­pelvis vistelseort, bostad, utbUdning eUer läkarvård, bör givetvis detta också beaktas vid prövningen. Men även om någon formell föreskrift inte har meddelats i sådant hänseende, kan den uppläggning och plane­ring av frivårdsarbetet som har gjorts i det särskUda fallet stundom mo­tivera att den dömde inte anses böra erhåUa pass under övervakningsti­den. I enlighet med vad jag har uttalat i den allmänna motiveringen bör däremot passvägran aldrig få tillgripas för att driva in skadestånd som ålagts den dömde genom domen.

Prövningen av fråga om passtUlslånd i de nu avsedda fallen ankom­mer enligt andra stycket i första hand på styresman för kriminalvårds­anstalt, om sökanden är intagen i anstalt, och i annat fall på den skydds-

Frop. 1977/78:156

55

konsulent som har överinseende över övervakningen. Uppgiften får uite av styresmannen eUer skyddskonsulenten delegeras tUl annan tjänste­man (jfr 27 och 37 §§ frivårdsförordningen, 1977: 329). Styresmannen eUer skyddskonsiUenten bar aUtid möjUghet att i tveksamt faU hänskjuta prövningen tiU övervakningsnämnden, och sådant hänskjutande är obli­gatoriskt, om tjänstemannen finner att passtiUstånd inte bör meddelas. SjälvfaUet är det en fördel om riktlinjer för bedömningen av frågan i vilka faU hänskjutande bör äga ram utformas av övervakningsnämnden och tjänstemännen i samråd.

20 §

I första stycket behandlas förutsättningen för att vägra passtUlslånd för patient som är intagen på sjukhus enligt LSPV, inskriven i special­sjukhus enUgt 35 § omsorgslagen eller utskriven på försök från sjukhus som har angetts nu. EnUgt stycket får passtiUstånd vägras, om det med hänsyn tUl ändamålet med vården är olämpUgt att patienten innehar pass. I aUmänhet blir det sålunda fråga om överväganden av samma slag som när det gäUer att bedöma frågan om särskUda föreskrifter bör meddelas patienten vid utskrivning på försök. Vidare kan självfaUet beaktas risken för att patienten, om han får pass, avviker från sjukhuset eller underiå­ter alt återvända dit, sedan tiden för tiUstånd att vistas på egen hand utom sjukhusområdet har gått ut.

En speciell fråga som har tagils upp av ett par remissinstanser är i vad mån särskilda principer bör tUlämpas för patienter som har begått brott. Socialstyrelsen har ansett att det visserligen, bl. a. av kriminalpolitiska skäl, kan vara motiverat att passfrågan i de fall vården föranleds av att patienten har begått brott bedöms aimorlunda än i övriga situationer. Samtidigt har styrelsen underslmkit att skillnader bör föreligga endast i den mån de är sakligt berättigade. Utskrivningsnämnden för Malmö­hus län har ansett det angeläget att utskrivningsnämnd på samma sätt som övervakningsnämnd skaU kunna vägra passtillstånd, när det finns skäl till antagande att patienten skuUe ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med en utlandsresa. EnUgt nämndens uppfattning föreligger samma skäl att vägra pass för den som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet vare sig domstolen har överlämnat honom tUl kriminalvård eller tUl vård enUgt LSPV eUer omsorgslagen.

För egen del vUl jag först erinra om att det enligt departementsförsla­get inte i och för sig föreUgger några skUlnader mellan fömtsättningama för att vägra passtiUstånd när det gäUer å ena sidan situationer där vår­den föranleds av att patienten har begått brott och å andra sidan övriga vårdfaU. Förslaget innebär i denna del däremot att en särskild prövning alltid förutsätts för den förstnämnda kategorin, medan en sådan pröv­ning för den senare kategorin bUr beroende av att överläkaren har gjort anmälan därom. I överensstämmelse med vad som uttalades under för-

Frop. 1977/78:156

56

arbetena till LSPV (jfr prop. 1966: 53 s. 197) vUI jag också framhåUa att paralleUiteten med kriminalvården i dessa fall inte bör överbetonas. Jag ser emellertid för egen del det som ganska naturUgt att risken att patienten skulle göra sig skyldig tUl brott i samband med en utiandsresa vägs in i bedömningen av passfrågan. Detta låter sig göra även med den utformning av första stycket som jag här har förordat.

Andra och tredje styckena irmebär att i huvudsak samma beslutsord­ning som när det gäller t. ex. utskrivning enligt LSPV och omsorgslagen skaU tiUämpas vid avgörande av fråga om passtillstånd. Prövningen an­kommer på överläkaren med rätt för denne att hänskjuta frågan tlU ut­skrivningsnämnden eller beslutsnämnden för psykiskt utvecklingsstörda. I fall där det ankommer på sådan nämnd att besluta om utskrivning skaU enligt förslaget dock aUtid även passfrågan avgöras av nämnden.

21 §

Paragrafen tar sikte på fall då den myndighet som prövar frågan om passtiUstånd anser alt sökanden inle bör inneha vanligt pass men där­emot inte finner hinder möta mot alt han får ett pass med begränsad gU­tighet, t. ex. för visst bestämt resmål som han har uppgett i ärendet. En­ligt paragrafen finns då möjUghet att meddela passtUlslånd men före­skriva att pass får utfärdas bara med begränsad gUtighetstid eUer be­gränsat gUtighetsområde. Paragrafen ger dock inte styresman eller skyddskonsulent befogenhet att föreskriva en sådan begränsning när den­na skulle innebära alt sökanden inle får bifall till sin ansökan. Om där­emot ansökningen avser endast pass med begränsad giltighet, föreligger från denna synpunkt inle hinder mot att styresman eller skyddskonsu-lenl meddelar passtUlslånd. Tillståndet gäller då för ett pass med den begränsning som har angetts i ansökningen.

22       

§

Paragrafen, som motsvarar 19 § promemorieförslaget, behandlar för­utsättningarna för passåterkaUelse för den som undergår kriminalvård eller vård enligt LSPV eller 35 § omsorgslagen.

Enligt första stycket får övervakningsnämnd göra framstäUning om passåterkaUelse när passinnehavare undergår kriminalvård som avses i 17 §. Det gäUer alltså här faU där passinnehavaren antingen är intagen för kriminalvård i anstalt bortsett från kortare fängelsestraff eUer också står under övervakning efler att ha dömts till skyddstUlsyn eller villkorligt frigivils från fängelse eller är överförd tiU vård utom anstalt efter dom på ungdomsfängelse eller Internering. FramstäUning om pass­återkaUelse får beslutas på samma grunder som enligt 19 § första styc­ket får åberopas för vägran av passtUlslånd, dvs. om det skäUgen kan antas att den dömde skulle ägna sig åt brottsUg verksamhet i sam­band med utlandsresa, att han genom alt resa utomlands skulle söka

Frop. 1977/78:156

57

undandra sig fortsatt verkställighet av den ådömda påföljden eUer att en sådan resa annars skulle motverka hans anpassning i samhället.

Enligt promemorieförslaget skulle övervakningsnämnd få ta upp fråga som nu avses endast på framställning av styresman för anstalt eUer skyddskonsulent. Av skäl som har angetts i den allmänna motiveringen har någon sådan begränsning i vad avser nämndens möjUghet att ta upp frågan inte tagits in i departementsförslaget. Klart är emeUertid ändå att det i första hand bör ankomma på styresman för anstalt resp. skydds­konsulent alt bevaka hithörande frågor och i förekommande fall göra anmälan till nämnden. Det bör anmärkas att uppgift huruvida viss per­son innehar gUtigt pass utan omgång kan erhållas från vilken lokal po­lismyndighet som helst.

Andra stycket innehåller bestämmelser som på motsvarande sätt ger överläkare, utskrivningsnämnd resp. beslutsnämnd för psykiskt utveck­lingsstörda befogenhet att göra framställning om passåterkaUelse när passinnehavaren är intagen på sjukhus enligt LSPV eUer inskriven på specialsjukhus enligt 35 § omsorgslagen eller utskriven på försök från sådant sjukhus. Även i dessa situationer gäUer samma föratsättningar för att göra en sådan framstäUning som för alt vägra passtillstånd.

Framställning om passåterkaUelse i de här avsedda faUen är bindande för passmyndigheten. Ett beslut om framställning kan emellertid över­klagas. I de verkstäUighetsföreskrifter som skaU utfärdas bör lämpligen anges att framstäUningen skall expedieras först när beslutet har vunnit laga kraft men att passmyndigheten dock skall underrättas om beslutet redan dessförmnan, om fara föreligger att passinnehavaren lämnar riket (jfr 15 § 4).

Ell par remissinstanser har särskilt framhållit att det är angelägel att tillämpningen av reglerna om passtillstånd och passåterkaUelse korre­sponderar, så att passåterkaUelse i princip aUtid sker för den som under motsvarande föratsättningar i övrigt inte skulle ha fått passtUlslånd vid ansökan om nytt pass. Enligt min mening skulle emellertid detta vara alt gå aUtför långt. Som framgått uppstäUs visserligen enligt departe­menlsförslaget samma förutsättningar för att vägra passtillstånd som för alt i de nu avsedda faUen göra framställning om passåterkaUelse. Sam­tidigt måste emellertid beaktas den praktiska skillnaden mellan de olika situationer som det här gäUer. När någon som t. ex. undergår krimmal-vård ansöker om nytt pass, utgör redan själva passansökningen ett på-tagUgt tecken på att den dömde har aktueUa planer på att lämna landet. Man måste därför säkerUgen räkna med att dessa situationer kommer att ägnas större uppmärksamhet i praktiken än när det i stäUet gäller att pröva om den som irmehar pass skall få passet återkaUat under påföljds­tiden. Anledning finns ju över huvud taget inle att ingripa med passåter­kaUelse, om mgenting tyder på att den dömde har för avsikt att utnyttja passet under den den aktueUa tiden. Motsvarande synpunkter är givetvis

Frop. 1977/78:156

58

tiUämpUga vad avser passprövningen för personer som undergår vård enligt LSPV eUer omsorgslagen.

23 

§

Enligt första meningen av denna paragraf får framställning om pass­återkaUelse begränsas till att avse provisorisk återkaUelse på sex måna­der eUer den kortare tid som anges i framställningen (jfr 13 §). Denna möjlighet kan utnyttjas t. ex. i det fallet att endast kort tid återstår av tiden för verksläUighet av brottspåföljd men övervakningsnämnden ändå finner det nödvändigt att begränsa rätten tiU utlandsresa för den dömde. Vidare kan det, som socialstyrelsen har anfört, ofta vara lämpUgt att tiUgripa provisorisk återkallelse i faU där pass anses böra återkaUas för den som undergår psykiatrisk vård. Jag bar inte ansett tiUräckUga skäl föreligga att i enlighet med ett förslag från bovrätten över Skåne och Blekinge öppna möjlighet för upprepade beslut om provisorisk åter­kallelse.

I analogi med den möjlighet som enUgt 21 § föreligger att meddela tillstånd för pass med begränsad gUtighet gäller enligt andra meningen att nämnd eller läkare kan föreskriva att passets gUtighetstid skaU för­kortas eller att dess giltighetsområde skall begränsas i stäUet för att med­dela föreskrift om återkaUelse.

24 

§

Paragrafen tar sikte på det faUet att pass av misstag har utfärdats utan alt frågan om passtillstånd prövats trots att detta hade bort ske (jfr 14 § första stycket f PK). Om passmyndigheten får kännedom härom, åligger det myndigheten att göra anmälan till den nämnd eller den läkare som enligt 22 § prövar fråga om passåterkaUelse. En föratsättning är dock självfallet att framstäUning om passåterkaUelse enligt sistnämnda para­graf fortfarande kan göras och att alltså inte verkstälUgheten av påfölj­den eller övervakningen har upphört eller slutlig utskrivning från sjuk­hus eller specialsjukhus har ägt rum.

Talan mot beslut i passärende m. m.

25 §

I första stycket slås fast att talan inte får föras mot passmyndighets beslut om föreläggande av vite enUgt 16 §.

I överensstämmelse med vad som har förordats i den aUmänna moti­veringen innebär andra stycket att talan mot annat beslut av passmyn­dighet inom riket föres genom besvär hos länsstyrelsen. Med hänsyn främst tUl att enligt departementsförslaget pass kan omhändertas för längre tid än vad som föratsättes i promemorian har jag inte funnit skäl alt i enlighet med promemorieförslaget (22 §) ta in något förbud mot att överklaga beslut om omhändertagande av pass.

Frop. 1977/78:156

59

Tredje stycket gäUer talan mot beslut som har meddelats av länssty­relse som besvärsinstans eUer (bortsett från vitesföreläggande) passmyn­dighet utom riket som första instans. Talan mot sådant beslut får enUgt stycket med visst undantag föras hos regeringen. Undantaget avser fall då beslut av länsstyrelse som besvärsinslans grandas på att passtiUstånd har vägrats eUer på att framställning erdigt 22 eUer 23 § har gjorts hos passmyndigheten. I dessa fall har nämUgen det materieUa beslutet inte fattats av passmyndighet utan av övervakningsnämnd eUer läkare eller nämnd inom den psykiatriska vården. Mot beslut av sådan nämnd eller läkare får enligt 26 § talan föras särskUt. Med hänsyn härtiU har det ansetts tillräckligt att talan mot polismyndighetens beslut i de fall som nu avses kan föras hos länsstyrelse.

26 §

Paragrafen motsvarar 23 § promemorieförslaget. Enligt promemorians förslag skulle besvär över övervakningsnänmds beslut i passfråga få an­föras hos den centrala nämnd för kriminalvård som i betänkandet SOU 1975: 16 har föreslagits imättad för omprövning av övervakningsnämnds beslut i kriminalvårdsfrågor. Som jag har nämnt i den allmänna motive­ringen finns emellertid inte nu förutsättningar för att med säkerhet be­döma huruvida en sådan centralnämnd koinmer att vara imättad när passlagen träder i kraft, överprövningen av övervakningsnämndemas be­slut i passfrågor bör därför som jag förut har anfört åtmmstone t. v. an­komma på de nuvarande tre centrala nämndema inom kriminalvården kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden och intemerings-nämnden resp. på hovrätt beträffande den som undergår skyddstill­syn (jfr 37 kap. 79 §§ BrB).

I enlighet med vad som har anförts nu innebär första stycket av före­varande paragraf att talan mot beslut av övervakningsnämnd enligt pass­lagen förs genom besvär hos den centrala nämnd inom kriminalvården hos vilken Idaganden skulle ha kunnat påkaUa prövning av beslut som avses i 37 kap. 7 eller 9 § BrB eller den hovrätt hos vUken han skulle ha kunnat besvära sig över beslut som avses i 37 kap. 8 § sanuna balk.

Andra stycket iimehåUer besvärsregler för faU där pass har vägrats eller framstälhiing om passåterkaUelse har beslutats beträffande någon som undergår vård erdigt LSPV eller omsorgslagen. I överensstämmelse med vad som har anförts i den allmänna motiveringen innebär reglema att talan mot överläkares beslut enligt passlagen förs genom besvär hos utskrivningsnämnd eller beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda. Mot sådan nämnds beslut får talan inte föras i faU där nämnden har prövat besvär över överläkares beslut. Om emeUertid nämnden har prö­vat passfrågan i första instans, får talan mot beslutet föras genom besvär hos psykiatriska nämnden. Mot beslut av överläkare som endast avser anmälan enUgt 18 § får enUgt stycket talan inte föras.

Frop. 1977/78:156

60

27 

§

I paragrafen anges att talan inte får föras mot beslut enligt passlagen som har meddelats av central nämnd inom kriminalvården, hovrätt eUer psykiatriska nämnden.

28 

§

I paragrafen anges att beslut som meddelas av passmyndighet eUer länsstyrelse omedelbart länder tiU efterrättelse. Paragrafen motsvarar vad som f. n. gäUer enligt 14 § femte stycket PK och 11 § andra styc­ket UPK.

Särskilda bestämmelser

29 §

F. n. följer av allmänna principer att regeringen har möjUghet att meddela dispens från bestämmelsema i passkyldighetskungörelsen, PK och UPK (jfr 11 kap. 12 § RF). Enligt 14 § andra meningen UPK gäl­ler vidare alt chefen för utrikesdepartementet kan för särskUda fall eller förhållanden medge avvikelse från UPK.

Den möjUghet att i specialfaU medge dispens från bestämmelserna i passregleringen som sålunda föreUgger bör behållas. I det föregående har berörts några fall då en dispensmöjlighet kan tänkas bli utnyttjad i praktiken. Det förekommer t. ex. någon gång att passökande begär tUlå-telse att få ersätta passfotografi med fingeravtryck under åberopande av alt han av religiösa skäl är förhindrad att fotografera sig. Ett annat fall kan vara att utiändsk medborgare, som är bosatt i Sverige men tUlfäUigt uppehåUer sig utomlands, har förlorat svenskt främlingspass och därför behöver provisoriskt pass för alt kunna resa tillbaka till Sverige. Slutli­gen kan utomordentliga förhåUanden i annan stat motivera att avsteg i vissa fall måste göras från passlagen.

Med hänsyn tiU det nu anförda har i förevarande paragraf föreskri­vits alt regeringen eller chefen för utrikesdepartementet får medge av­vikelse från passlagen. I syfte att markera att regeringen eller chefen för utrikesdepartementet inte avses få bestämma om avvikelse som innebär alt strängare villkor än vad som följer av föreskrifterna i passlagen ställs upp för erhållande eller behållande av pass, har uttryckligen angetts att avvikelsen skall vara till förmån för sökande eller passinnehavare.

30 

§

Enligt paragrafen bemyndigas regeringen att, om riket är i krig eller sådana utomordentliga förhåUanden råder som är föranledda av krig el­ler av krigsfara vari riket har befunnit sig, genom förordning meddela föreskrifter om pass, som begränsar rätten tUl pass för vämpliktiga eUer civilförsvarspliktiga eller som annars fordras av hänsyn tUl rikets försvar

Prop. 1977/78:156

61

eller dess säkerhet i övrigt. Bemyndigandet, som har kommenterats i den allmänna motiveringen, gmndas på 13 kap. 6 § regeringsformen.

Övergångsbestämmelserna

Äv skäl som har angetts i den allmänna motiveringen förordas att passlagen får träda i kraft den dag regeringen bestämmer. En föreskrift härom har tagils in i första stycket, där det också föreskrivs att PK, UPK och passkyldighetskungörelsen skall upphöra att gälla vid ikraft­trädande. Självfallet avses därvid att verkstäUighetsföreskrifter, som ersätter de delar av nuvarande passreglering vilka inte täcks av pass­lagen, skall träda i kraft samtidigt som den nya lagen.

I slycket anges vidare att äldre bestämmelser gäUer i fråga om pass­ansökan som har gjorts före ikraftträdandet. Ansökan om pass som vid ikraftträdandet är anhängig hos länsstyrelse skaU alltså slutbehandlas av denna. I fråga om sådana passansökningar är PK resp. då ansökan gjorts utomlands UPK aUtjämt tiUämpUga.

Enligt andra stycket gäller passlagens bestämmelser om återkallelse och begränsning av giltighetstid för pass samt den reglering som har samband därmed också beträffande pass som har utfärdats före ikraft­trädandet. I fråga om pass som har utfärdats av länsstyrelse skaU dock vad som i 14 § första stycket andra meningen föreskrivs om beslutsbe­fogenhet för den passmyndighet som utfärdat passet i stället gäUa polis­styrelsen i länsstyrelsens residensort.

5   Hemställan

Jag hemstäUer att lagrådets yttrande inhämtas över förslaget tiU pass­lag.

6   Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Bilaga 1

PM

MED FÖRSLAG TILL PASSLAG

Ds Ju 1977:3

Prop. 1977/78:156

65

Innehållsförteckning

Förslag till passlag................................................ 

1

Inledning  ........................................... ,......... 

2

Gällande ordning m. m....................................... 

2.1

Nuvarande passregler i huvuddrag................... 

2.2

Passkontrollen............................................. 

2.3

Nordisk rätt ............................................... 

2.3.1

Danmark   ........................................... 

2.3.2

Finland   ............................................. 

2.3.3

Norge.................................................. 

3

Principerna för en ny reglering ........................... 

4

Passmyndigheter m. m...................................... 

4.1

Gällande föreskrifter..................................... 

4.2

Frågans tidigare behandling........................... 

4.3

Överväganden och förslag............................. 

5 Passhinder  .................................................... 

5.1                                                                 Passhinder för misstänkta och efterlysta m. fl 

5.1.1

GäUande föreskrifter.............................. 

5.1.2

Tidigare ändringsförslag ......................... 

5.1.3

Överväganden och förslag   ................... 

5.2                                                                 Passhinder för personer som undergår kriminalvård     

5.2.1

Gällande föreskrifter.............................. 

5.2.2

Tidigare ändrmgsförslag m. m.................. 

5.2.3

överväganden och förslag....................... 

5.3........................................................... Passhinder för personer som tagils in för sluten psykiatrisk

vård m. m.................................................. 

5.3.1

Gällande föreskrifter    .......................... 

5.3.2

Överväganden och förslag ..................... 

5.4                                                                 Passhinder av försvars- eller säkerhetspolitiska skäl   

5.4.1

Gällande  föreskrifter   .......................... 

5.4.2

Överväganden och förslag  .................... 

5.5........................................................... Passhinder vid misstanke om obehörig användning av pas­

set m. m.................................................... 

5.5.1

Gällande föreskrifter    .......................... 

5.5.2

Överväganden och förslag  .................... 

5.6

Vissa övriga passhinder................................. 

5.7

Särskilda frågor beträffande passhinder för personer som vistas utomlands    

5.7.1

Gällande föreskrifter.............................. 

5.7.2

Överväganden och förslag ..................... 

6    Talan mot beslut i passärende...................... 

6.1                                                                 Gällande föreskrifter      

6.1.1

Beslut av passmyndighet........................ 

6.1.2

Beslut av övervakningsnämnd eller läkare... 

6.2                                                                 Tidigare  ändringsförslag          

6.2.1

Beslut av passmyndighet........................ 

6.2.2

Beslut av övervakningsnämnd eller läkare... 

6.3                                                                 Överväganden och förslag        

5   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Frop. 1977/78:156

66

7 Straffbestämmelser    ...................................... 

7.1

GäUande  föreskrifter    ................................ 

7.2

överväganden och förslag............................. 

8

Utskrift av pass och förfarandet i passärenden....... 

9

KoUektivpass, provisoriskt pass och extra pass...... 

9.1

Gällande föreskrifter..................................... 

9.2

Överväganden och förslag............................. 

10

Kostnader och rationaliseringsvinster.................... 

11

Ikraftträdande................................................. 

12

Specialmotivering!............................................. 

1 Avsnittet har uteslutits här.

Prop. 1977/78:156

67

Förslag till Passlag

Härigenom föreskrives följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag gäUer i fråga om pass för svensk medborgare, där an­

nat ej anges.

Om skyldighet för utlänning, som ankommer tiU Sverige eUer uppe­håller sig här, att vara försedd med pass och om i vUka fall svensk myn­dighet får utfärda pass för politisk flykting eller annan utiänning finns särskUda bestämmelser.

2

§ Svensk medborgare har rätt att på ansökan erhåUa pass, om annat ej följer av denna lag. Pass får återkallas endast på grunder som anges i lagen.

3

§ Svensk medborgare får ej resa ut ur riket utan att inneha giltigt pass. Vad som sagts nu gäller dock ej

1.

på fartyg mönstrat sjöfolk under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning,

2.

medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han har luftfartscertifikat eller därmed jämförlig hand-Ung,

3.

den som är medborgare även i annat land än Sverige,

4.

utresa tlU Danmark, Finland, Island eUer Norge.

4 § Pass utfärdas av passmyndighet. Passmyndighet inom riket är po­

lismyndigheten. Passmyndighet utom riket är beskickningschef, lönad

konsul samt sådan olönad konsul som chefen för utrikesdepartementet

förordnar.

Pass får utfärdas även av chefen för utrikesdepartementet. På sådant pass har 510 och 1226 §§ ej tUlämpning.

Rikspolisstyrelsen eller annan myndighet som regeringen bestämmer för ett centralt passregister.

Passansökan

5 § Passansökan göres hos passmyndighet. Ansökan skall avges på he­

der och samvete eller under annan sådan försäkran. Sökanden är skyldig

atl inställa sig personligen, om annat ej följer av föreskrifter som med­

delas av regeringen eUer myndighet som regeringen bestämmer.

I enlighet med närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eUer myndighet som regeringen bestämmer är sökanden skyldig att i sam­band med passansökan ge in fotografier samt att styrka sina personupp­gifter, sill svenska medborgarskap och sin identitet.

Har pass förut utfärdats för sökanden och ej förstörts eUer förkom­mit, skall det i samband med ansökningen ges in för makuleruig, om ej särskilda skäl föranleder annat.

Frop. 1977/78:156

68

6 § I fall som anges i 14 och 15 §§ fordras särskilt tUlstånd som förat­

sättning för bifall till passansökan (passtUlslånd).

Om passtillstånd fordras för sökanden, skall passmyndigheten så snart det kan ske göra anmälan härom tiU den som enligt 16 eller 17 § skall pröva frågan om tUlstånd. Pass får i sådant fall ej utfärdas, innan frågan om passtillstånd har avgjorts.

Giltighetistid för pass

7 § I den mån annat ej följer av denna lag eUer av föreskrift som

meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, ut­

färdas pass att gäUa för en tid av tio år eUer, om passökanden ej har

fyllt aderton år, fem år.

Hinder mot bifall till passansökan

8 §   Passansökan skall avslås, om

1.

bestämmelserna i 5 § ej har iakttagits,

2.

ansökningen avser barn under aderton år och barnets vårdnadsha­vare ej har medgivit den samt synnerliga skäl ej föreligger att ändå bi­falla ansökningen,

3.

sökanden är anhåUen, häktad eUer underkastad reseförbud enligt 25 kap. rättegångsbalken,

4.

sökanden är efterlyst och skaU omedelbart gripas eller annars om­händertagas vid anträffandet,

5.

sökanden har dömts tiU frihetsberövande påföljd, som ej har börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att antaga, att han ämnar un­dandraga sig verksläUigheten,

6.

passtillstånd fordras för sökanden och sådant tUlstånd har vägrats genom beslut som vunnit laga kraft,

7.

det finns skälig anledning antaga att sökanden bedriver eUer ut­omlands skulle bedriva verksamhet som är till men för rikets försvar el­ler dess säkerhet i övrigt,

8.

ansökan sker inom tre år från beslut om återkallelse enUgt 9 § för­sta slycket 7 av sökandens pass och det finns sannolika skäl att antaga, alt sökanden ämnar missbruka även del nya passet genom att låta annan förfoga över del.

I den mån hinder som avses i första slycket ej möter mot alt sökan­den erhåller pass med begränsad giltighet skall passmyndigheten dock, i stället för att avslå ansökningen, utfärda pass med förkortad giltighetstid eller begränsat gUtighetsområde, om sökanden begär det. Uppehåller sig sökanden utomlands, skaU passmyndigheten alltid på begäran utfärda pass för direkt resa lill Sverige.

Återkallelse av pass m. m.

9 §   Passmyndighet skaU återkalla gäUande pass, om

1.

passinnehavaren förlorar sitt svenska medborgarskap,

2.

passet avser bam under aderion år och barnets vårdnadshavare el­ler, om barnet vistas här i landet och står under vårdnad av bägge för­äldrarna, en av dem begär att det skaU återkallas samt synnerUga skäl ej föreligger mot återkallelse.

Prop. 1977/78:156

69

3.

passinnehavaren genom lagakraftvunnen dom har dömts tiU fri­hetsberövande påföljd, som ej har börjat verkställas, och det finns san­nolika skäl att antaga, att han ämnar undandraga sig verksläUigheten,

4.

föreskrift om att passet skall återkallas har meddelats enligt 19 § och beslutet har vunnit laga kraft,

5.

sådana omständigheter föreligger som enligt 8 § första stycket 7 skulle utgöra hmder för passinnehavaren att få nytt pass,

6.

annat hinder mot bifall tUl passansökan än som avses i 21 § förelåg vid tiden för passets utfärdande och hindret fortfarande består,

7.

passinnehavaren har låtit annan förfoga över passet och särskUda skäl ej föreligger mot återkallelse.

Har passinnehavaren lämnat Sverige i strid mot föreskrift enligt svensk lag, får passet återkaUas även om fall som avses i första stycket ej föreligger.

I den mån förhållande som avses i första eller andra stycket ej ulgör hinder mot innehav av pass med begränsad gUtighet, får passmyndighe­ten i stället för att återkalla passet förkorta dess giltighetstid eller be­gränsa dess gUtighetsområde, om passinnehavaren begär det.

10

§ Om det har föreskrivits enligt 20 § eller i annat faU är lämpligt, skall passet återkallas endast tills vidare (provisorisk återkallelse). Har passet återkaUats provisoriskt, skaU det på ansökan av passinnehavaren återställas inom sex månader från passmyndighetens beslut, om hindret mot innehav av pass därvid har upphört. Om passet ej återställes, skall det återkallas slutligt.

11

§ Om återkaUelse eller om åtgärd som avses i 9 § tredje stycket be­slutar passmyndigheten på den ort inom riket där passinnehavaren har sitt hemvist eller på den ort utom riket där han vistas. Sådan fråga får också avgöras av den passmyndighet, hos vilken passinnehavaren gjorde ansökan om passet. Chefen för utrikesdepartementet beslutar dock i fråga om återkaUelse av pass som har utfärdats av honom.

12

§ Uppkommer fråga om alt återkalla pass enligt 9 § första stycket 2 eller 3, får polismyndighet omhändertaga passet, om det föreligger fara för alt passinnehavaren reser ul ur riket innan beslut om återkal­lelse hinner meddelas. Passet skall inom 48 timmar efter omhänderta­gandet återställas till innehavaren, om det ej har återkallats dessförin­nan.

Har enligt 19 § föreskrivits att pass skall återkaUas och föreligger fara för att passinnehavaren reser ut ur landet innan beslutet vinner laga krafl, får polismyndighet omhändertaga passet eUer anmoda innehava­ren alt överlämna det tUl myndigheten. PoUsmyndigheten får i sådant fall förvara passet tiU dess frågan om återkaUelse har avgjorts slutiigt.

13 § När passmyndighet har beslutat att återkaUa pass eUer begränsa

dess giltighet, är passinnehavaren skyldig att på anmodan överlämna

passet till den myndighet som har fattat beslutet eUer annan passmyn­

dighet.

Första stycket har motsvarande tillämpning, om polismyndighet med slöd av 12 § andra stycket har anmodat passinnehavaren att överlämna passet till myndigheten.

Frop. 1977/78:156

70

Passtillstånd m. m.

14 §   PasstUlslånd fordras för den som

1.

undergår kriminalvård i anstalt, utom när påföljden är fängelse på så kort tid att viUkorlig frigivning ej kan komma i fråga,

2.

undergår skyddstiUsyn eller är villkorligt frigiven från fängelse el­ler överförd tUl vård utom anstalt efter dom på ungdomsfängelse eller intemering, dock endast om han till följd härav står under övervakning.

15 § PasstUlslånd fordras vidare för den som är intagen på sjukhus

enligt lagen (1966: 293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa

fall, inskriven i specialsjukhus erUigt 35 § lagen (1967: 940) angående

omsorger om vissa psykiskt utveckUngsstörda eUer utskriven på försök

från sjukhus som nu har angivits, dock endast om

1.

överläkaren vid sjukhuset har gjort anmälan hos rikspolisstyrelsen om att pass inle får utfärdas ulan sådant tUlstånd,

2.

intagningen eller inskrivningen har ägt rum under förhållanden som avses i 17 § andra slycket lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall eller 42 § tredje stycket lagen angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, eUer

3.

för sökanden tidigare utfärdat pass efter intagningen eller inskriv­ningen har återkallats på grund av föreskrift enligt 19 § andra stycket.

16 § I fall som avses i 14 § får passtiUstånd vägras, om det finns san­

nolika skäl alt antaga, att den dömde skuUe ägna sig åt brottslig verk­

samhet i samband med utlandsresa eUer att en resa utomlands annars

skulle motverka hans anpassning i samhäUet. Är sökanden intagen i kri­

minalvårdsanstalt, får passtillstånd dessutom vägras, om det finns san­

nolika skäl alt antaga, att han skulle söka undandraga sig fortsatl verk­

ställighet av påföljden.

Fråga om passtUlslånd enligt första stycket prövas i första hand för den som är intagen i kriminalvårdsanstalt av styresmannen för anstalten och i annat faU av skyddskonsulenten hos den övervakningsnämnd, som handhar övervakningen. Finner styresmannen eller skyddskonsulenlen att tUlstånd ej bör meddelas, skaU han med eget yttrande hänskjuta frå­gan till övervakningsnämnden för avgörande.

17 § I fall som avses i 15 § får passtiUstånd vägras, om det finns san­

nolika skäl alt antaga, alt en resa utomlands skulle innebära fara för pa­

tienten själv eller annan. Detsamma gäUer, om det finns sannolika skäl

att antaga, all patienten skulle avvika från sjukhuset eUer underlåta att

återvända dit sedan tiden för tiUstånd att vistas på egen hand utom sjuk­

husområdet har gått ut.

Fråga om passtillstånd enligt första stycket prövas i första hand av överläkaren vid sjukhuset. Finner denne att tiUstånd ej bör meddelas, skall han med eget yttrande hänskjuta frågan till utskrivningsnämnden eller beslutsnämnden för psykiskt utvecklingsstörda för avgörande.

Fordras passtUlslånd för sökanden enligt såväl 14 som 15 § prövas frågan endast enligt denna paragraf,

18 § I passtiUstånd som meddelas av övervakningsnämnd, ulskriv­

ningsnämnd eUer beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda kan före­

skrivas att pass får utfärdas endast med begränsad gUtighet.

Frop. 1977/78:156

71

19 § Undergår passinnehavare kriminalvård som anges i 14 §, får

övervakningsnämnden föreskriva att passet skall återkaUas. Bestämmel­

serna 1 16 § första stycket har därvid motsvarande tiUämpning. Fråga

om föreskrift som nu angivits får övervakningsnämnden upptaga endast

på framställning av skyddskonsulent eUer styresman för anstalt eller på

anmälan av passmyndighet enligt 21 §.

Undergår passinnehavare sjukvård som anges i 15 §, får utskrivnings-nämnden eller beslutsnämnden för psykiskt utvecklingsstörda föreskriva att passet skall återkallas. Bestämmelserna i 17 § första slycket har därvid motsvarande tUlämpning.

20

§ Föreskrift enUgt 19 § får begränsas till att avse provisorisk åter­kallelse, varvid viss tid, som understiger sex månader, skall anges i be­slutet. I stället för återkallelse får föreskrivas åtgärd som avses i 9 § tredje stycket.

21

§ Får passmyndighet kännedom om att pass har utfärdats i strid mot bestämmelsema i 14 eller 15 § om passtUlslånd, skaU passmyndig­heten omedelbart göra anmälan till den nämnd som får meddela före­skrift om passåterkaUelse.

Talan mot beslut i passärende m. m.

22 § Mot polismyndighets beslul enligt 12 § får talan ej föras. Talan

mot annat beslut av polismyndighet enligt denna lag föres hos länssty­

relsen genom besvär.

Talan mot beslut enligt denna lag av länsstyrelse eller passmyndighet utom riket föres hos regeringen genom besvär. Grandas länsstyrelsens beslut på alt passtUlslånd har vägrats eller på att föreskrift enligt 19 el­ler 20 § har meddelats, får talan dock ej föras mot beslutet.

23 § Mot beslut av övervakningsnämnd enligt denna lag föres talan

hos centralnämnden för kriminalvård genom besvär.

Talan mot beslut enligt denna lag av ulskrivningsnämnd eUer besluts­nämnd för psykiskt utvecklingsstörda föres hos psykiatriska nämnden genom besvär.

Mot beslut av centralnämnden för kriminalvård eller psykiatriska nämnden får talan ej föras,

24 § Beslut som enligt denna lag meddelas av passmyndighet eller

länsstyrelse länder omedelbart till efterrättelse.

Straffbestämmelse

25 §    Den som bryter mot 13 § dömes till böter.

Särskilda bestämmelser

26 § I enlighet med föreskrifter som meddelas av regeringen eller

myndighet som regeringen bestämmer får, föratom vanligt pass, utfär­

das

1. koUektivpass för gemensam resa under särskild reseledning,

Prop. 1977/78:156

72

2.

extra pass för passinnehavare, som av särskUda skäl har behov av mer än ett gUtigt pass,

3.

provisoriskt pass

a)   för sökande, som uppehåUer sig utomlands, om han ej kan styrka

sitt svenska medborgarskap eUer har förlorat svenskt medborgarskap

utan att förvärva medborgarskap i annan stat,

b)

för sökande som har behov av pass omedelbart för resa som ej kan uppskjutas utan olägenhet,

c)

när pass skall utfärdas för direkt resa till Sverige enligt 8 § andra stycket andra meningen, eUer

d)   när annat särskilt skäl för utfärdande av provisoriskt pass förelig­

ger.

Pass som avses i första stycket 2 och 3 får återkallas, när de skäl som har föranlett passets utfärdande ej längre föreligger.

27

§ Regeringen eller chefen för utrikesdepartementet får till förmån för passökande eller passinnehavare medge avvikelse från denna lag när det påkallas av särskilda förhållanden.

28

§ Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentiiga förhåUanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har be­funnit sig, får regeringen genom förordning meddela föreskrifter om pass, som begränsar rätlen till pass för värnpliktiga och civUförsvars-pliktlga eller som annars fordras av hänsyn tUl rikets försvar eller rikets säkerhet i övrigt.

Denna lag träder i kraft den

då passkungörelsen (1940:

471), utrikesförvaltningens passkungörelse (1940: 548) och kungörelsen (1941: 836) om skyldighet för svensk medborgare att vid utresa ur riket innehava giltigt pass skall upphöra att gälla, I fråga om ansökan om pass, som har gjorts före ikraftträdandet och som ej har slutligt prövats dess­förinnan, tillämpas dock äldre bestämmelser.

Bestämmelserna i 913, 19, 20, 2225, 27 och 28 §§ gäller även be­träffande pass som har utfärdats före ikraftträdandet. I fråga om pass som har utfärdals av länsstyrelse skaU dock vad som i 11 § andra me­ningen föreskrives om passmyndighet gälla polismyndigheten i länssty­relsens residensort.

Prop. 1977/78:156

73

1    Inledning

I Sverige, liksom i flertalet andra länder, fanns i gamla tider ett strängt genomfört passtvång. Detla gällde inte bara vid resa till utlandet eller inresa till Sverige utan också vid resa meUan inrikes orter; Detta passtvång upphävdes år 1860. Under de närmaste följande decennierna uppställdes krav på pass endast för personer som frigivils från straffar­bete e. d. Det generella passtvånget för resa utom Sverige återinfördes emellertid under första världskriget. Är 1929 avskaffades passtvånget för medborgare i Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige vid re­sor i nämnda länder. I sfäUet infördes en enklare legitunationshandling, det s, k. nordiska resekortet. Kort efler utbrottet av andra världskriget återinfördes passtvånget meUan de nordiska statema för att återigen upphävas år 1952 (för Islands del år 1955).

Under andra världskriget tUlkom de tre grundläggande passförfatt­ningarna, nämligen kungörelsen (1941: 836) om skyldighet för svensk medborgare alt vid resa ur riket innehava giltigt pass (ändrad senast 1958: 127, passkyldighetskungörelsen), passkungörelsen (1940: 471, änd­rad senast 1971:33, PK) samt utrikesförvaltningens passkungörelse (1940: 548, ändrad senast 1971: 34, UP), Passkyldigheten, rätten att er­hålla pass och förfarandet i passärenden regleras för svenska medbor­gare fortfarande i dessa författningar, vars bestämmelser emellertid i olika sammanhang har reviderats.

I passkyldighetskungörelsen har det prmcipiella förbudet att länrna ri­kel ulan att inneha pass kommit tiU uttryck. Enligt kungörelsen får så­lunda svenska medborgare bortsett från vissa särskUda personkatego-rier inte resa ut ur riket till annat land än Danmark, Finland, Island eller Norge utan att ha gUtigt pass, PK innehåUer bl, a. föreskrifter om vilka omständigheter som utgör hinder mot utfärdande av pass och grunder för återkallelse av pass, I PK regleras också förfarandet i pass­ärenden. Enligt PK är i regel länsstyrelse passmyndighet vid utfärdande av pass inom landet. Föreskrifterna i UP avser förfarandet vid utfärdan­del av pass på svenska beskickningar och konsulat, liksom också vilka omständigheter som utgör passhinder i sådana fall.

Frågan om regleringen av rätten för svensk medborgare att resa ut­omlands togs med anledning av motioner i ämnet upp vid 1970 års riks­dag. I det utlåtande som första lagutskottet avgav i detta sammanhang (ILU 1970:10) framhöUs det som önskvärt att ett förslag till lag om svensk medborgares rätt att lämna landet förelades riksdagen. En sådan lag borde för att få ett reeUt innehåll ange de grander på vilka utresa kan vägras och möjUgheten till prövning i högre instans av sådan väg­ran. Utskottet framhöU emellertid att även i fortsättningen åtskiUiga av

Prop. 1977/78:156

74

de regler som nu finns i PK bl. a. de som avser förfarandet vid utfär­dande av pass torde kunna meddelas i administrativ ordning. Utskot­tet hemstäUde att vad som sålunda anförts om lagstiftning rörande rät­ten för svensk medborgare att resa ur riket skulle bringas lill Kungl. Maj:ts kännedom. Riksdagen biföll utskotlets hemställan (rskr 1970: 88).

Vid 1972 års riksdag fattades ett principbeslut angående den framtida handläggningen av passärenden (prop. 1972: 1 bil, 4 s, 1725, JuU 1972: 4, rskr 1972: 46). Beslutet går ut på alt passärendena skall över­föras från länsstyrelsema tUl polisväsendet, varvid den lokala polismyn­digheten blir passmyndighet. Enligt beslutet skall i samband härmed in­föras ett ADB-system för handläggningen av passärendena, vilket avses få till följd att preliminär passhinderprövning och utskrift av pass kan ske på maskinell väg.

I olika sammanhang har även aktualiserats frågan om en materiell översyn av den nuvarande passregleringen liksom vissa med denna reg­lering sammanhängande frågor om förutsättningar för utreseförbud m. m.

2    Gällande ordning m. m.

2.1 Nuvarande passregler i huvuddrag

Som har näiimls inledningsvis innehåller passkyldighetskungörelsen en regel som, med vissa undantag, förbjuder svenska medborgare all resa ul ur riket till annat än nordiskt land utan att inneha gUtigt pass. Den som bryter häremot kan dömas till böter eUer vid försvårande om­ständigheter tUl fängelse i högst sex månader. Även försök är straffbart. Undantagna från passkyldighet är följande personkategorier, nämligen: a) statlig befattningshavare under tjänsteutövning, b) på fartyg mönstrat sjöfolk under tjänsteutövning ombord på fartyget, c) sådan medlem av besättning på luftfartyg, som innehar luftfartygscertifikat eUer därmed jämförlig handling, under tjänstgöring ombord på luftfartyget, d) fiskare under yrkesutövning i annat fall än som avses vid b) samt e) kvinna som har blivit medborgare i annat land genom giftermål.

PK innehåller dels föreskrifter om utfärdande av pjiss och handlägg­ningen i övrigt av passärenden, dels bestämmelser om passhinder och återkallelse av pass. Pass åt svensk medborgare för utrikes resa skaU en­ligt PK inom riket utfärdas av länsstyrelsen. Efter samråd med vederbö­rande länsstyrelse kan dock rikspolisstyrelsen (RPS) bestämma alt för ort som inle utgör länsstyrelsens residensort pass får utfärdas av polis­myndigheten i länsstyrelsens ställe. Sådant beslut har meddelats i fråga om sex polismyndigheter. Myndighet som sålunda har befogenhet att ut-

Frop. 1977/78:156

75

färda pass kallas i PK passmyndighet. EnUgt PK får vidare även chefen för utrikesdepartementet utfärda pass åt svensk medborgare för utrikes resa. På sådant pass har emellertid de särskilda bestämmelsema i kungö­relsen i princip inte tiUämpnmg.

Beträffande själva förfarandet i passärenden gäller enligt PK bl. a, att den som ansöker om pass skall instäUa sig personligen inför passmyn­dighet eller polismyndighet eUer på polisstation, där passansökningar får mottas. Ansökan om pass görs i praktiken regelmässigt hos polismyndig­heten i sökandens hemort. Polismyndigheten verkstäUer utrednuig i syfte att utröna om passhinder föreligger. I 6 § PK anges vilka omständighe­ter som kan föranleda avslag på passansökan. Det är här bl. a. fråga om fall då sökanden är efterlyst eller underkastad reseförbud eller då det finns skäl att anta att han ämnar dra sig undan verkstälUghet av frihets­berövande påföljd, bedriver verksamhet som är skadUg för svenska statsintressen eller tänker använda passet för obehörigt ändamål. För vissa personer krävs vidare särskUt medgivande för att pass skaU få ut­färdas. Den som står under övervakning efter att ha dömts till brottspå­följd måste sålunda ha medgivande från övervakningsnämnden. Är sö­kanden Ivångsintagen för sluten psykiatrisk vård eller vård i specialsjuk­hus, krävs alt vederbörande läkare medger ansökningen.

Är inle polismyndigheten själv passmyndighet, sänds ansökningen jämte polismyndighetens yttrande till länsstyrelsen, som prövar om pass skall utfärdas. Det färdiga passet utlämnas ofta till sökanden genom po­lismyndighetens försorg.

Inlämnas ansökan om pass direkt till länsstyrelsen, remitteras ansök­ningen till polismyndigheten i sökandens hemort för yttrande. Polismyn­digheten verkstäUer då utredning på nyss angivet sätt.

Är 1975 gjordes drygt 690 000 ansökningar om pass. Av dessa inläm­nades omkring 550 000 till lokal polismyndighet och resten, ca 140 000, direkt lill länsstyrelsen. Antalet avslagna passansökningar brukar uppgå tlU ett 100-lal om året.

Passmyndighet prövar också frågor om återkallelse av pass. Gran­dema för återkallelse av pass anges i 14 § PK. Vissa av de omständighe­ter som utgör passhinder kan i motsvarande situationer leda tiU återkal­lelse av redan utfärdat pass.

Passmyndighet skall föra register över utfärdade pass. Dessutom skall RPS föra ell centralt passregister för hela landet.

Ar 1971 förlängdes giltigheten för vanligt pass åt personer som fyllt 18 år från fem lill tio år. För kollektivpass som under vissa föratsätt­ningar får utfärdas för deltagare i gemensam utrikesresa under särskild reseledning är längsta gUtighetstiden sex månader.

UP behandlar fömtsättningama för och förfarandet vid utfärdandet av pass för svensk medborgare utomlands. Behörig att utfärda pass en­ligt UP är beskickningschef, lönad konsul och i mån av särskilt förord-

Frop. 1977/78:156

76

nande även olönad konsul. Förutom vanUgt pass som får utfärdas en­dast till svensk medborgare får enligt UP provisoriskt pass utfärdas när sökandens svenska medborgarskap mte är styrkt eUer annars särskUda skäl föreligger. Liksom enligt PK får vidare kollektivpass utfärdas. Vissa av de omständigheter som enligt PK utgör passhuider medför enligt UP skyldighet eller befogenhet för passmyndigheten att vägra pass för annat ändamål än direkt resa tUl Sverige. Pass för annat ändamål får enligt UP vägras också i vissa andra situationer, såsom när sökanden har läm­nat Sverige ulan alt enligt gällande föreskrifter ha rätt att göra det eUer när det finns skäl att anta att han saknar tUlräckliga medel för att för­sörja sig på ärUgt sätt i utlandet. Återkallelse av utfärdat pass får ske bl. a. om passmyndighet får kännedom om omständighet som skulle ha föranlett myndigheten att vägra passets utfärdande. I stället för att åter­kalla passet får myndigheten förkorta dess giltighet eller begränsa dess gUtighetsområde.

En person får i princip inneha endast ett gUllgt pass. Den som an­söker om nytt pass är därför i regel skyldig alt lämna in tidigare pass för makulering, om det inte har förstörts eller kommit bort. I vissa speciella fall får emellertid s. k. extra pass utfärdas. Detta gäUer t. ex. när en per­son i internationell verksamhet samtidigt med viss utlandsresa måste ha sitt ordinarie pass inlämnat hos utländsk myndighet för atl få visering eller uppehållstiUstånd för annan resa. Extra pass får i allmänhet inte ges längre giltighet än ett år. Grundbeslämmelserna om extra pass finns i ett Kungl. brev den 17 mars 1950.

Närmare anvisningar för handläggning av passärenden har såvitt gäl­ler passmyndigheterna inom landet faststäUts av RPS med stöd av 16 § PK. För utrikesförvaltningen gäUer i stället passanvisningar som har fastställts av chefen för utrikesdepartementet med stöd av 14 § UP. Sist­nämnda paragraf ger vidare chefen för utrikesdepartementet behörighet att för särskUda fall eller förhållanden medge avvikelser från föreskrif­terna i UP. Äv de allmänna besvärsbeslämmelsema i polisinstruktionen (1972: 511) och allmänna verksstadgan (1965: 600) framgår att talan mot beslut av polismyndighet, när denna är passmyndighet, förs hos länsstyrelsen och att talan mot länsstyrelsens beslut i passärende förs hos regeringen. Mot beslut av passmyndighet enligt UP förs talan direkt hos regeringen.

Skyldigheten för utlänning som kommer till Sverige eller uppehåUer sig här alt vara försedd med pass regleras inle i de nu redovisade pass­författningarna. Enligt 4 § utlänningslagen (1954: 193) ankommer det på regeringen alt meddela föreskrifter härom liksom också att be­stämma vilka legitimalionshandlingar som får gälla som pass samt alt föreskriva i vilka fall svensk myndighet får utfärda pass för politisk flykting eller annan utlänning. Med stöd härav har i fråga om utlän­ningar allmänna passföreskrifler meddelats i 211 §§ utlänningskungö-

Prop. 1977/78:156

77

relsen (1969: 136). Med stöd av andra bemyndiganden har bestämmelser om utfärdande av resedokument eller kollektivpass för vissa fall med­delats i särskilda författningar (SFS 1955: 29, 1962: 22, 1965: 273 och 1968: 273).

2.2 Passkontrollen

Genom överenskommelsen om upphävande av passkontrollen vid de inlernordiska gränserna (passkonlroUöverenskommelsen, SÖ 1958:24, senast ändrad SÖ 1973: 43) har ett gemensamt nordiskt passkontroUom-råde tUlskapals. PasskonlroUöverenskommelsen, som trädde i kraft den 1 maj 1958, innebär att reguljär passkontroll inte längre sker vid de in­lernordiska gränserna utan endast vid det nordiska områdets yttergrän-ser. Med nordisk yttergräns förstås i överenskommelsen inte bara land­gräns mellan nordisk stat och icke-nordisk stat utan också i nordisk stat belägen hamn och flygplats som har förbindelse med icke-nor­disk stat. Den stat som verkstäUer passkontroUen gör detta på alla de nordiska slalemas vägnar och skall i förekommande fall avvisa utlän­ningar även i annan nordisk stals intresse, överenskommelsen är så­lunda inriktad i främsta rummet på utlänningskontrollen, men den ume-faltar förpliktelser för statema att företa inte bara imesekontroU utan också utresekonlroU, Enligt de riktlinjer som gäUer för utresekontrollen skall passkontrollant noggrant granska den resandes pass samt, om sär­skild anledning föreligger, undersöka om den resande är efterlyst eller om det annars finns skäl alt vägra honom utresa.

Nordiska rådet har vid sin 17:e session år 1969 antagit en rekommen­dation (2/1969) vari hemstäUs till de nordiska regeringarna att den re­gelmässiga utgående passkontroUen vid flygplatser avskaffas samt att man överväger avskaffandet av utgående passkontroll även vid övriga gränser. Den i rekommendationen väckta frågan har senare behandlats inom nordiska kommittén (Ju 1968: 17) för utiäimlngslagstiflning, var­vid man från finsk och svensk sida motsatt sig ett avskaffande av pass­kontrollen vid utresa. Vid förhandlingar under år 1971 mellan experter från de nordiska ländema angående vissa ändringar i passkontrollöver­enskommelsen antogs ett gemensamt uttalande om att frågan om slo­pandet av passkontrollen vid utresa inte skuUe tas upp t. v.

2.3 Nordisk rätt

2.3.1 Danmark

Danska medborgare är underkastade passtvång vid utresa från Dan­mark tUl ulomnordiskt land liksom också vid inresa till Danmark från sådant land. Att överträda passkyldigheten är straffbart.

Frop. 1977/78:156

78

Pass utfärdas inom landet av polismyndighet. Polismyndigheten får avslå passansökan eUer återkaUa utfärdat pass i följande faU:

1)   för den som är misstänkt för brott som kan antas medföra frihets­

straff, såvida det finns fog för antagande att han kommer att undandra

sig ansvar genom att resa utomlands eller stanna kvar i utiandet,

2)

för den som är dömd tiU frihetsstraff som inte är verkstäUt eller har dömts lUl böter e. d. som inte har betalats och för vUka säkerhet inte heller har ställts, såvida det finns fog för antagande att han kommer att undandra sig ansvar genom att resa utomlands eller stanna kvar i utlan­det, eller

3)

när utresan skulle strida mot sådana bestämmelser i lagstiftningen som har till syfte att säkerställa att en person stannar kvar i landet till dess att han har uppfyllt sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskUd.

För den som är villkorligt frigiven och står under övervakning får pass inte utfärdas, om inte samråd med övervakningsmyndigheten har ägt rum.

Den som har vägrats pass eUer fått sitt pass återkaUat har rätt att be­gära överprövning hos aUmän domstol. Om pass återkaUas för den som uppehåUer sig utomlands, skall polismyndigheten självmant hänskjuta ärendet till domstol för fastställelse, innan beslutet får verkställas.

2.3.2 Finland

I Finland gäller passtvång för utresa tiU ulomnordiskt land. Pass­tvånget är inte straffsanktionerat.

Pass utfärdas inom landet av polismyndigheten. Pass får inte utfärdas åt den som med skäl kan antas komma att utomlands utöva verksamhet som äventyrar statens säkerhet eUer skadar dess intressen eUer som an­nars på sannolika skäl kan antas komma att ägna sig åt brottslig verk­samhet. Delsamma gäUer den som är efterlyst för brott, ogulden ersätt­ning lill staten m. m. eller som har ålagts reseförbud e. d. eller skaU tas in i arbetsinrättning. Vämpliktiga mellan 17 och 30 år måste visa upp medgivande från militär myndighet.

Vid sidan av de nyss angivna passhindren, som är obligatoriska, finns också bestämmelser om att pass i vissa situationer får vägras efter skä­lighetsprövning. Det gäller här fall då sökanden är skäligen misstänkt el­ler åtalad för brott eller har dömts tUl straff som inte är verkställt samt vidare fall då sökanden är villkorligt frigiven. I sistnämnda situation bör sökanden kunna visa upp medgivande från övervakaren för att få bifall till sin ansökan. Slutligen får pass, när det finns skäl till det, vägras även för lösdrivare, sinnessjuka, psykiskt efterblivna och omyndiga.

Uppkommer passhinder efler det att pass har utfärdats, är innehava­ren av passet skyldig att på anfordran överlämna det tiU polismyndighet, som behåller passet tUls hindret upphör.

Prop. 1977/78:156

79

2.3.3 Norge

I norsk rätt finns ingen formell bestämmelse om passtvång för norska medborgare vid ut- eUer inresa.

Pass utfärdas inom landet av polismästaren eller annan polistjänste­man. Pass får inte utfärdas, om det med stöd av lag har meddelats ut­reseförbud för sökanden för obetalda skatter e. d. eUer om utresan är oförenlig med dom eUer annat beslut av offentUg myndighet. Detsamma gäller om passökanden behöver tiUstånd av offentUg myndighet t. ex. mUitärmyndighet för utresan och inte har fått sådant tUlstånd. Ar sö­kanden efterlyst, skaU poUsen underrätta vederbörande myndighet, som avgör om pass får utfärdas. Justis- och politidepartementet kan meddela passförbud för den som tidigare har förfalskat pass, använt falskt pass eUer rättsstridigt överlåtit pass tiU annan eller har missbrakat pass på an­nat sätt. Detsamma gäller i fall då omständigheterna ger skäUg gmnd för anlagande att resans ändamål är smuggling eUer annan olagUg verksam­het, liksom också när passökandens vandel och omständlghetema i öv­rigt ger anledning tiU antagande att han i utiandet kommer att försörja sig genom bettleri eller annan oredUg verksamhet eUer eljest kommer att försätta sig i den situationen att han måste sändas hem på det allmännas bekostnad. Pass får slutiigen vägras den som olovUgen har lämnat landet.

Även när det enligt de nu angivna reglema finns grund för att vägra pass kan emellertid norsk medborgare som uppehåUer sig utom Norge och söker pass vid ambassad eller konsulat få pass för direkt hemresa.

Ett utfärdat pass skall återkaUas bl, a. om det har utfärdats i strid mot bestämmelserna om passhinder. Detsamma gäller, om passinnehavaren efter utfärdandet meddelas utreseförbud eUer en utresa annars skuUe vara oförenlig med dom eUer annat beslut av offentUg myndighet. I de faU då passförbud får meddelas kan justis- och politidepartementet be­sluta även om återkallelse av utfärdat pass.

Om passmyndighet har anledning anta att justis- och politidepartemen­tet kommer att meddela passförbud, skall ärendet understäUas departe­mentet. Passärende får också hänskjutas tUl departementet när pass­myndigheten är tveksam i fråga om ärendets avgörande.

3   Principerna för en ny reglering

Rätten för en medborgare att resa ut ur sitt land och att återvända dit brukar räknas tUI de grundläggande mänskliga rättighetema. Principen har kommit till uttryck i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rät­tighetema från år 1948 och har även fastslagits i samma organisations konvention år 1966 om medborgerliga och politiska rättigheter. Till denna konvention, som nyligen har trätt i kraft, anslöt sig Sverige år 1971.

Prop. 1977/78:156

80

Konventionsbestämmelser om den personliga rörelsefriheten finns också i det fjärde tUläggsprotokoUet tiU 1950 års europeiska konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de gmndläggande friheterna. Detta tilläggsprotokoll har ratificerats bl. a. av Sverige, I pro­tokollet som i denna del sakligt sett har samma innehåll som FN:s konvention från år 1966 föreskrivs att envar skaU äga frihet att lämna vilket land som helst, inbegripet sitt eget. Utövandet av denna rättighet får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhäUe är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten, för upprätthållande av den aUmänna ordningen och förhindrande av brott eller för skyddan­det av hälsa och moral eller av annans fri- och rättigheter (art. 2). EnUgt prolokoUet gäller vidare (art. 3) att ingen får förvägras rätten att resa in i den stat vari han är medborgare.

Också i den svenska regeringsfomen (RF) har rätten att resa in i lan­det och den personliga rörelsefriheten tagits upp bland de grundläg­gande fri- och rättigheterna. Bestämmelser härom finns i 2 kap. 7 och 8 §§ RF i lagrummens från och med den 1 januari 1977 gäUande ly­delse. I 2 kap. 7 § första stycket har sålunda tagits in ett absolut förbud mot alt svensk medborgare landsförvisas eUer hindras från att resa in i riket. Enligt 2 kap. 8 § är vidare varje medborgare gentemot det aU­männa skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt tiUförsäkrad fri­het att förflytta sig inom riket och alt länrna delta. Den rätt till rörelse­frihet som följer av sistnämnda bestämmelse kan visserligen enligt 2 kap. 12 § RF begränsas men endast av riksdagen genom lag. En sådan begränsning får göras endasl för att tUlgodose ändamål som är godtag­bart i ett demokratiskt samhäUe och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn tUl det ändamål som har föranlett begräns­ningen. Inle heller får den sträcka sig så långt alt den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkslyrelsens gmndvalar. Vidare gäller att en begränsning inte får ske enbart på grund av politisk, reli­giös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Någon skyldighet för svensk medborgare alt inneha pass vid inresa liU riket följer inle av de svenska passförfattningarna. Det har över huvud taget inte sedan lång tid tUlbaka funnits någon rättslig inskränkning be­träffande svensk medborgares rätt att resa in i landet.

Med den utformnmg som passtvånget har fått enUgt passkyldighets­kungörelsen framträder det emellertid otvivelaktigt som en begränsning av svensk medborgares rätt att resa utomlands. Eftersom passkyldighets­kungörelsen har tUlkommit genom beslut av Kungl, Maj:t utan riksda­gens hörande, har författningen sålunda inte beslutats i den ordning som förutsätts i RF. Enligt övergångsbestämmelser tUl RF och lagen (1976: 871) om ändring i RF äger dock äldre författning eller föreskrift fortsatt gUtighet utan hinder av att den inte har tUlkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tUlämpning av RF.

Frop. 1977/78:156

81

Det är inte f. n. aktuellt att överge principen om passkyldighet för svensk medborgare vid resa tUl utomnordisk stat. Av det nyss anförda följer emellertid att en utgångspunkt vid en ny reglering måste vara att denna princip kommer tUl uttryck i lag. Kravet på lagform kan dock inte vara begränsat tUl att avse passtvånget i inskränkt mening utan måste anses omfatta även regleringen av rätten att erhålla och behåUa pass (jfr prop, 1973: 90 s. 241). Föreskrif ler om själva förfarandet i pass­ärenden kan däremot även i fortsättningen meddelas huvudsakligen i administrativ ordning.

Med den nu angivna utgångspunkten uppkommer vidare frågan om en ny lag i ämnet bör begränsas till att innehåUa de grundläggande be­stämmelsema om pass eller om den bör få formen av en mera allmän reglering av räiten att resa utomlands. Riksdagen har år 1970 (ILU 1970:10, rskr 1970:88) uttalat önskemål om lagstiftning avseende svensk medborgares rätt att lämna landet, I detta hänseende får emeUer­tid riksdagens begäran ses mot den bakgrunden att den principiella rät­ten att lämna riket inte hade slagits fast i någon författning vid denna tid. Numera har detta skett i grundlagen och det är sålunda inte erfor­derligt alt låta en ny lag få en mera generell prägel enbart för att ge ett författningsmässigt stöd åt den grundläggande principen om fri rätt till utresa.

Det är vidare all märka att rätten för svensk medborgare att resa ut­omlands f, n, begränsas inte bara av passförfaltningama utan också genom en del andra regler på olika områden. Ett exempel på sådana reg­ler erbjuder bestämmelserna i 25 kap. rättegångsbalken (RB). Enligt detla kapitel kan under närmare angivna förutsättningar reseförbud dvs. förbud alt ulan tillstånd lämna anvisad vistelseort meddelas den som är skäligen misstänkt för brott. Vidare får enligt brottsbalken (BrB) föreskrift om vistelseort meddelas den som står under övervakning, t. ex. efler villkorlig frigivning eller dom på skyddstillsyn, om det finns skäl atl anta atl han behöver slöd av sådan föreskrift för sin anpassning i samhället. Föreskrifter om vistelseort kan meddelas även enligt andra författningar, såsom bamavårdslagen (1960: 97), lagen (1966: 293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa faU och lagen (1967: 940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. Det kan slutli­gen sägas att alla föreskrifter som innebär att någon kan berövas frihe­ten på grund av brott eller av annan orsak indirekt också begränsar rät­ten att lämna landet.

Passregleringen utnyttjas visserligen f. n. och torde också i fortsätt­ningen böra användas som ett instrument alt i vissa hänseenden sä­kerstäUa effektiviteten av regler av den art som nu har berörts. Med hänsyn lUl de olikartade synpunkter som gör sig gällande i fråga om den materiella utfornmingen av sådana regler som ger myndighet befogenhet att meddela reseförbud, föreskrift om vistelseort e. d. möter det emeller-

6   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Prop. 1977/78:156

82

tid uppenbara svårigheter att låta en ny lag få formen av en samlad reg­lering av rätten att resa utomlands. Det är därför mest ändamålsenligt alt räckvidden av en ny lag i ämnet begränsas till passkyldigheten och rätten att erhålla och behåUa pass.

Frågan om det krav på lagform som stäUs upp i RF omfattar också rätlen för svenska medborgare som vistas utomlands att få pass vid svenska beskickningar och konsulat är något tveksam. Det bUr ju i dessa fall inle fråga om en reglering av rätten att lämna Sverige, Däremot kan ett bifall till en passansökan hos svensk beskickning eller svenskt konsu­lat med hänsyn tiU utiändsk lagstiftaing i praktiken vara en föratsätt­ning inte bara för att passökanden skaU få resa vidare tiU annat land utan också för att han skaU kunna staima kvar i den stat där han befin­ner sig eller återvända tiU Sverige. Principiella skäl talar då för att även räiten för svensk medborgare att få pass utomlands bör omfattas av reg­ leringen i en ny lag om pass. En sådan lösning är också mest praktisk, eftersom bestämmelserna om föratsättningar resp. hinder för bifall lill passansökan liksom f. n. bör ha i huvudsak likartad utformning obe­roende av om ansölinlngen görs inom eUer utom Sverige,

Ytterligare en avgränsningsfråga som aktualiseras i sammanhanget är om en ny lagreglering bör gälla endast i fråga om svenska medborgare eller omfatla även passkyldigheten för utlänningar som kommer till Sve­rige eller vistas här samt föratsältningarna för alt svensk myndighet skall få utfärda pass för utlänning. Enligt gällande ordning får rege­ringen med stöd av bemyndigande i utiänningslagen meddela föreskrif­ter i sådana frågor. Denna reglering står också i överensstämmelse med RF, Enligt 8 kap. 7 § RF får nämligen regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter bl. a. om utlännings vistelse i riket. Efiersom praktiska skäl talar för att behåUa den gäUande ordningen, föreslås inte någon nyreglering i fråga om passkyldigheten eUer utfärdande av pass för utlänningar.

Med hänvisning tUl det anförda föreslås att de grundläggande pass­bestämmelserna för svenska medborgare förs samman tiU en ny lag. Denna bör lämpligen betecknas passlag.

Med hänsyn tUl RF:s krav på lagform för begränsningar i rätlen att lämna landet bör i den nya passlagen tas upp samtiiga grander som får åberopas för avslag på passansökan eUer återkallelse av utfärdat pass. Lagen bör som en grundläggande princip slå fast inle bara den nuva­rande passkyldigheten utan också räiten för varje svensk medborgare att erhålla och behålla pass, när annat inte följer av uttryckliga bestämmel­ser i lagen. Frågan om gUtighetstiden för vanligt pass är av så central betydelse för passkyldighetens närmare innebörd i praktiken alt man i passlagen också bör ange den normala gUtighetstiden för ett pass. Det­samma gäller vad en medborgare skall iaktta för att kunna erhålla pass, dvs. föreskrifter om passansökan. Beträffande passansökan liksom i öv-

Prop. 1977/78:156

83

rigt när det gäller själva förfarandet i passärenden bör detaljföreskrifter meddelas av regeringen eUer myndighet som regeringen bestämmer. I lagen måste emellertid regleras vilka myndigheter som skall handlägga passärenden samt möjlighetema att föra talan mot beslut i passärende.

Äv det anförda följer att passlagen måste kompletteras med verksläl­ligheisföreskrifter, meddelade av regeringen eUer myndighet som rege­ringen bestämmer. Eftersom verkstäUighetsföreskriftemas närmare ut­formning är beroende bl. a. av ett slutUgt ställnuigstagande beträffande vilka omständigheter som skaU utgöra passhinder samt resultatet av ett fortsalt utvecklingsarbete inför övergången tUl ett ADB-system för pass-hinderprövningen, läggs förslag till sådana föreskrifter inte fram i denna promemoria.

4    Passmyndigheter m. m.

4.1 Gällande föreskrifter

Enligl 1 § första stycket PK är länsstyrelsen i regel passmyndighet inom riket. För ort som inte utgör länsstyrelsens residensort får dock RPS efler samråd med länsstyrelsen förordna alt den lokala polismyn­digheten i stället skall vara passmyndighet. Sådant förordnande har meddelats i fråga om polismyndigheterna i Borås, Eskilstuna, Helsing­borgs, Lunds, Norrköpings och Sundsvalls polisdistrikt. Beträffande an­sökan om pass gäller enligl PK bl. a. att sökanden skall inställa sig per­sonligen inför passmyndighet eller polismyndighet eller på polisstation där passansökningar tas emot. Om inte särskilda skäl föranleder annat, skall inställelsen ske inför myndighet där sökanden har sitt hemvist (4§).

I 1 § andra stycket PK föreskrivs att också chefen för utrikesdeparte­mentet får utfärda pass åt svensk medborgare för utrikes resa. På pass som utfärdas av utrikesministern har de särskilda föreskriftema i PK med visst undantag inte tUlämpning,

När del gäller återkallelse av pass har i PK inte uttryckligen angetts vilken passmyndighet som har befogenhet därtiU, Återkallelse beslutas i praktiken regelmässigt av den myndighet som har utfärdat passet.

Passmyndigheter utom riket är enligt 2 § UP beskickningschef och lö­nad konsul (generalkonsul, vicekonsul) saml sådan olönad konsul (gene­ralkonsul, vicekonsul) som chefen för utrikesdepartementet har bemyn­digat att utfärda pass. När skäl för återkallelse av pass föreligger, får passmyndighet utom riket besluta om återkaUelse, vare sig passet har ut­färdats av myndigheten själv eUer annan svensk myndighet. I fråga om passåterkaUelse har chefen för utrikesdepartementet samma befogenhe­ter som passmyndighet utom riket (14 § UP).

Prop. 1977/78:156

84

4.2 Frågans tidigare behandling

Ar 1963 uttalade riksdagens revisorer att en överflyttnmg av befogen­heten att utfärda pass från länsstyrelsen tiU de lokala polismyndighe­terna borde övervägas vid det pågående förberedelsearbetet för förstatii-gandet av polisväsendet. Med anledning härav uppdrog Kungl. Maj:t åt polisberedningen alt närmare undersöka lämpligheten av att decentrali­sera handläggningen av passärenden. Uppdraget övertogs sedermera av RPS, som i skrivelse den 5 april 1966 föreslog att handläggnmgen av passärenden skulle överföras tiU polismyndigheterna. I skrivelsen ut­talade RPS att en sådan överföring skulle innebära förenkling och tids­vinst. Den slörsla rationaliseringsvinsten skuUe emeUertid uppnås, om dessutom ett ADB-system utvecklades tUl alt omfatla vissa delar av passhandläggningen. Som ell led i uppbyggnaden av rättsväsendets in­formationssystem (RI) har samarbelsorganet (Ju 1968: 59) för ADB inom rättsväsendet den 6 november 1969 lagt fram ett preliminärt sys­temförslag för handläggning av passärenden (stencil RI 12). Utgångs­punkten för förslaget är att datateknik skall användas dels för maskinell undersökning om passhinder föreligger, dels för utskrift av pass.

På grundval av RPS:s skrivelse 1966 och samarbetsorganets system­förslag upprättades år 1971 inom justitiedepartementet en promemoria (Ds Ju 1971: 18) ang. ADB-system för handläggning av passärenden. Enligt promemorieförslaget skall ett ADB-system användas för passhan­teringen i de hänseenden som anges i samarbetsorganets förslag. I pro­memorian föreslogs vidare atl i fortsättningen de lokala poUsmyndighe­tema skulle vara passmyndigheter. De i promemorian framlagda försla­gen godtogs av en så gott som enhäUig remissopinion.

Frågan om handläggningen av passärenden togs därefter upp av che­fen för justitiedepartementet i 1972 års stalsverksproposition (prop. 1972: 1 bil. 4 s. 1725). Departementschefen framhöll därvid att RPS genom uppbyggnaden av RI, särskilt person- och belaslningsregistret, skulle få tillgång lill den information som kan antas ha betydelse vid prövning av ärenden om utfärdande och återkallelse av pass. En över­gång till ADB-teknik för passärenden skulle enligl departementschefen innebära betydande rallonaliseringsvmster och leda till en mmskning av handläggningstiderna. En annan fördel var enligt departementschefen alt man genom övergång tUl maskmellt system kan undvika lokal regist­rering.

Mot denna bakgmnd föreslogs i propositionen iaförandet av ett ADB-system för passärenden. Dessa ärenden borde därvid överföras till polisväsendet. I fråga om vUken myndighet som skulle vara passmyndig­het fann departementschefen från rationaliseringssynpunkt flera skäl tala för att göra RPS till passmyndighet. En sådan lösning skulle också till­godose önskemålet om en enhetlig tillämpning av bestämmelsema för

Frop. 1977/78:156

85

erhållande av pass. Departementschefen erinrade emeUertid om alt RPS inle handlägger ärenden i vUka enskUd rättssökande är part. Ärenden av sådan art inom polisväsendet handläggs av de lokala poUsmyndighe­tema. Att göra RPS tUl passmyndighet skulle därför innebära att ålägga styrelsen en uppgift som är främmande för dess egentliga verksamhets­område.

I propositionen framhöUs att RPS:s dataanläggning kan utnyttjas för passhinderundersökning och utskrift av pass även om lokal polismyndig­het blir passmyndighet. I det stora flertalet faU krävs inga andra åtgär­der. I ett mindre anlal fall fordras närmare utredning. Polismyndighe­terna är sedan länge väl förtrogna med passärenden och de särskUda ut­redningar som kan behövas. För den passökande allmänheten måste det anses vara en fördel att lätt kunna komma i kontakt med passmyndighe­ten. I likhet med departementspromemorian och en nästan enhälUg re­missopinion föreslog departementschefen därför att lokal poUsmyndig­het skulle vara passmyndighet i det nya systemet för handläggning av passärenden.

De riktlinjer för handläggning av passärenden som sålunda föreslogs i propositionen godkändes av riksdagen (JuU 1972: 4, rskr 1972: 46).

4.3 Överväganden ocb förslag

I överensstämmelse med 1972 års principbeslut bör genom den nya passlagen lokal polismyndighet göras tUl passmyndighet inom riket. En sådan ordning ger möjligheter inte bara till rationaliseringsvinster utan också till en förbättrad service för allmänheten. Sålunda kommer preli­minär passhinderprövning som regel alt kunna ske maskinellt via termi­nal hos poUsmyndigheten på motlagningsstäUet. Föreligger inte passhin­der, kan passet då i de flesta fall omedelbart skrivas ut och lämnas tiU sökanden. Med tanke bl. a. på arbetsbelastningen under högsäsong måste man dock även i det nya systemet ha kvar möjUgheten att be sö­kanden återkomma vid ett senare tillfälle för att hämta passet.

I ett system som bygger på maskinell passhinderkontroll saknas vidare anledning att behåUa den nuvarande föreskriften att passökanden i regel skall inställa sig hos myndighet i hemorten. Sökanden bör kunna få full frihet att välja den polisstation där han önskar lämna in sin ansökan lik­som den polisstation där han vUl hämta det färdiga passet, om detta inte har kunnat skrivas ut omedelbart. Prövningen av ansökningen bör alltid ankomma på passmyndigheten på inlämningsorten, som alltså blir pass­myndighet.

I princip bör hinder inte heller föreligga mot att sökanden får möjlig­het att hämta det färdiga passet på postkontor, ett önskemål som tidi­gare har framställts av riksdagen (jfr ILU 1967: 8). Delta torde emel­lertid fömtsatta en maskinell utskrift av nödvändiga postförskottshand-

Prop. 1977/78:156

86

lingar, om kostnadema inte skaU bU alltför stora. Genomförs den nyss föreslagna ordningen, kommer det färdiga passet normalt att kunna ut­lämnas redan vid ansökningstUlfället, varvid behovet av att låta även postkontor få lämna ut pass mmskar. Denna fråga bör därför t. v. hållas öppen.

Någon ändring i fråga om befogenheten för svenska beskickningar och konsulat att utfärda pass föranleds inte av övergången till det nya systemet. Dessa myndigheter bör sålunda fortfarande vara passmyndig­heter för faU då pass skall utfärdas åt svensk medborgare utomlands.

Sedan gammalt har även chefen för utrikesdepartementet befogenhet att utfärda pass för svensk medborgare. Denna befogenhet bör slå kvar i den nya lagen. Numera förekommer det endast undantagsvis att utrikes­ministern utfärdar pass i andra faU än när det gäller sådana särskilda passtyper som används för personal inom utrikesförvaltningen och viss departementspersonal, dvs. tjänste-, diplomat- och kabinetlspass. Dessa pass är så förhållandevis få att det från rationaUseringssynpunkter inle finns skäl alt låta också dem omfattas av särskUda regler för passpröv­ningen. I överensstämmelse med vad som gäller enligt PK bör alltså i den nya passlagen tas in en föreskrift om alt lagens bestämmelser inte har tiUämpning i fråga om pass som har utfärdats av chefen för utrikes-departemenlel.

I den nya passlagen behövs också föreskrifter om vilken myndighet som har befogenhet att fatta beslut om återkallelse av utfärdat pass. I ett maskinellt syslem för passregislrering och passhinderkontroll saknas skäl att låta denna befogenhet generellt vara knuten tiU den myndighet som ursprungligen har bifalUt passansökningen. I släUet bör huvudre­geln vara att återkallelse av pass vare sig det har utfärdats inom eller utom Sverige får beslutas av passmyndigheten i den ort inom riket där passinnehavaren har sitt hemvist eller i den ort utom riket där han vistas. Med tanke bl. a. på situationer när man inte vet var passinneha­varen uppehåller sig behövs emeUertid en subsidiär regel. Denna bör in­nehålla att återkallelse också får beslutas av den passmyndighet hos vil­ken passansökningen gjordes. Ulrikesministerns befogenhet att återkalla pass bör i den nya passlagen begränsas till att avse pass som har utfär­dats av honom själv.

Frågan om utskrift av pass behandlas närmare i avsnitt 8. Som redan har framgått av det föregående föreslås att man åtminstone t. v. behåller systemet med manuell utskrift. Någon övergång tUl datamåskinell ut­skrift av pass förordas sålunda inle i detta sammanhang.

Frop. 1977/78:156

87

5   Passhinder

5.1 Passbinder för misstänkta ocb efterlysta m. fl.

5.1.1 Gällande föreskrifter

Enligt 6 § första stycket a PK får ansökan om pass uite bifallas, om sökanden är föremål för sådan efterlysning som enligt särskilda bestäm­melser meddelas i tidningen "Polisunderrättelser". Detsamma gäUer om passmyndigheten har kännedom om eller skälig anledning anta att det föreligger omständigheter som kan föranleda sådan efterlysning (6 § första stycket b). Motsvarande bestämmelser fmns också i UP, vars reg­lering behandlas i ett sammanhang under 5.7.

De här åsyftade bestämmelsema om tidningen Polisunderrättelser finns numera i efterlysningskungörelsen (1969: 293). Efterlysning enligt denna kungörelse kan ske, om upplysning saknas var någon som efter­söks av myndighet uppehåller sig och efterlysningen kan antas un­derlätta eftersökningen (1 §). I PoUsunderrättelser får enUgt 3 § första stycket nämnda kungörelse efterlysning ske av den som skall omhänder­tas vid anträffandet. Om del i annat fall på gmnd av särskilda omstän­digheter är av synnerlig vikt att den som är eftersökt anträffas, får eiUigt andra stycket samma paragraf också han efterlysas i Polisunderrättelser. Enligt förarbetena tUl efterlysningskungörelsen, liksom också enligt de av RPS utfärdade föreskriftema om personefterlysning (FÄP 444-2), av­ses andra stycket vara tUlämpligt dels i fråga om personer som har för­svunnit, dels när det i annat fall är av synnerlig vikt alt få tag på en per­son, t. ex. ett mordvitlne. När 3 § inte är tUlämplig får efterlysning inte göras i PoUsunderrättelser utan skall ske i en annan publikation, Efter-sökningslistan. Enligt RPS:s anvisningar förutsätts för efterlysning i Po­lisunderrättelser av känd person enligt 4 kap. 6 § andra stycket RB dvs. när misstänkt avviker och anhållningsskäl förekommer att an-hållningsbeslul har fattats.

Om passmyndigheten har kännedom om att domstol har meddelat el­ler fastställt reseförbud enligt 25 kap. RB får passansökan inte bifallas, och om vederbörande i den situationen redan innehar pass skall det återkallas (6 § första slycket c och 14 § första stycket d PK). Detsamma gäller om myndigheten känner tUl alt sökande eller passinnehavare dömts tUl fängelse eller annan brotispåföljd som innebär frihetsberö­vande eller lill intagning i arbetsanstalt och sannolika skäl finns tUI an­tagande att han ämnar dra sig undan verksläUigheten genom att resa ur riket (6 § första stycket d och 14 § första stycket d PK).

5.1.2 Tidigare ändringsförslag

I en skrivelse lUl Kungl. Maj:t den 18 december 1967 har riksdagens justitieombudsman (JO) ifrågasatt ändamålsenligheten av den i 6 § förs-

Prop. 1977/78:156

88

ta slyckel b PK angivna avslagsgrunden för fall då passmyndigheten har kännedom om att det föreligger omständigheter som för sökanden kan leda tUl efterlysning i Polisunderrättelser. JO konstaterar alt inne­börden av denna avslagsgmnd i fall då sökanden är misstänkt för brott synes vara alt passmyndigheten skall pröva om efterlysning kan bli ak­tuell. Förutom misstankens styrka och brottets svårhelsgrad torde pröv­ningen följaktligen avse risken för att den passökande undandrar sig lag­föring. En sådan prövningsrätt synes enligt JO vid tiden för utfärdandet av PK kunnat ha fog för sig som ett medel alt förhindra vissa för brott misstänkta personer att avvika tUl utlandet. JO menar emellertid att frå­gan har kommit i annat läge genom att regler om reseförbud har utförts i 25 kap. RB. Dessa regler tar nämligen sikte jusl på förhållandena i så­dana fall då någon är skäligen misstänkt för brott och det skäligen kan befaras all han avviker eUer annoriedes undandrager sig lagföring eUer straff. Enligl 25 kap. 1 § första meningen RB kan sålunda reseförbud er-sälta anhållande eller häktning som straffprocessueUt tvångsmedel när del är fråga om broll vara fängelse kan följa. Även oberoende av brot­tels beskaffenhet kan enligt andra meningen i samma lagrum rese­förbud meddelas, om det skäligen kan befaras att den misstänkte genom all bege sig från riket undandrar sig bl. a. lagföring eller straff. Befogen­heten att meddela reseförbud ankommer på undersökningsledaren, åkla­garen eller räiten. Om reseförbud har meddelats av annan än rätlen, äger den misstänkte begära rättens prövning av förbudet. Enligt 25 kap. 2 § RB får reseförbud förbindas med villkor, som anses erforderligt för den misstänktes övervakande. JO erimar om att det i lagmotiven som exempel på sådant villkor har nämnts skyldighet för den misstänkte att lämna från sig sitt pass.

Efter tillkomsten av reglerna om reseförbud i RB synes det enligt JO knappast längre föreligga sakliga förutsältolngar för atl passmyndighet skall ingå i prövning av motsvarande förhåUanden i ett passärende. En sådan dubbel prövningsrätt skulle t. ex. kunna medföra alt, sedan rätten hävt ett av åklagaren meddelat reseförbud, passmyndigheten efter yr­kande av åklagaren vägrar den misstänkte pass. Passmyndigheterna har ofla inte heller möjligheter att mera ingående och självständigt pröva hithörande frågor och torde också som regel efter en summarisk hand­läggning besluta i enlighet med polisens eUer åklagarens yrkande. Det framstår över huvud laget som mindre lämpligt alt i brottmål upp­komna frågor om risken för all den misstänkte avviker skall bli i admi­nistrativ ordning föremål för bedömning av passmyndighet och i sista hand av regeringen. JO erinrar vidare i sammanhanget om att pass­myndighet i en situation av del slag som nu har berörts inte torde ha be­fogenhet att återkaUa ett redan utfärdat pass.

Sammanfattningsvis anser JO att man bör överväga en ändring av PK så all det klart framgår att det i nu avsedda faU inte ankommer på pass-

Prop. 1977/78:156

89

myndighet alt pröva om förutsättningar för efterlysning i Polisunderrät­telser är för handen eller inte. I den mån vederbörande myndigheter inte har föranstaltat om en sådan efterlysnmg, torde de möjligheter som finns att i judicieU väg meddela reseförbud vara tiUräckliga från allmän synpunkt. En sådan ordning synes enligt JO också ägnad att avlägsna nu föreliggande risker för förhastade och ogmndade beslut i passärenden och därmed också ägnad att tUlgodose rättssäkerhetens krav.

JO:s framställning har remissbehandlats. Yttranden över framstäU­ningen har avgetts av RPS, riksåklagaren (RA), överstålhåUarämbetet samt länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpmgs, Malmöhus, Västman­lands och Jämtiands län. RA har bifogat yttranden från överåklagarna i Stockholms, Göteborgs och Malmö åklagardislrikt, länsstyrelsen i Malmöhus län från polismyndigheterna i Malmö, Helsingborg och[REDACTED_EFTERNAMN] samt länsstyrelsen i Jämtiands län yttranden från länspolischefen i länet och från länsåklagaren i Västernorrlands län och Jämtiands län.

De flesta remissinstansema har i huvudsak anslutit sig UU JO:s syn­punkter och tillstyrkt att den föreslagna ändringen genomförs.

I några yttranden har dock ifrågasatts om man inte kan behåUa den gällande ordningen. Sålunda framhåller länsåklagaren i Västernorrlands län och Jämtlands län att den prövnmgsrätt för passmyndighet som det här är fråga om synes vara ett praktiskt betydelsefuUt komplement tiU institutet reseförbud och mmdre ingripande i den misstänktes rörelsefri­het. Länsåklagaren pekar på alt den som åläggs reseförbud skall anvisas en bestämd vistelseort och gör gällande atl det i vissa fall vid ringa brott kan saknas anlednmg att begränsa personens rörelsefrUiet inom riket medan det å andra sidan kan vara angeläget alt hindra honom atl lämna de nordiska länderna. I sådana situationer fyller enligt länsåklagarens mening bestämmelsen i 6 § första slycket b PK en viktig funktion. Polis­myndigheten i Malmö anför liknande synpunkter och uttalar sig också för ell bibehåUande av bestämmelsen i fråga. Länspolischefen i Jämt­lands län och polismyndigheten i Helsingborg anser att bestänunelsen inte bör utmönstras utan att ersättas av föreskrifter som tillgodoser samma syfte. Enligt länspolischefens mening kunde del i sådant hän­seende övervägas att utvidga avslagsgrunden vid fall av meddelat rese­förbud som har meddelats av åklagaren eller undersökningsledare och att samlidigt införa möjlighet för passmyndigheten alt låta ansökan om pass vila i avbidan på att vederbörande myndighet hunnit ta stäUning i fråga om utfärdande av reseförbud.

I flera remissyttranden har hävdats att ändrmg av de regler som gäl­ler om passhinder för efterlysta personer m. fl. bör ske också i andra av­seenden än det som har berörts i JO:s framstäUning. RPS pekar sålunda på alt efterlysnuig i Polisunderrättelser kan avse personer som över hu­vud taget mte är misstänkta för brott. Passhmdret vid faU av efterlys­ning bör därför enligt styrelsens mening mte vara absolut utan förses

Prop. 1977/78:156

90

med en "säkerhetsventU" i form av skyldighet för passmyndigheten att inhämta yttrande från den efterlysande myndigheten. I likhet med läns­polischefen i Jämtlands län förordar vidare RPS liksom också RA och länsstyrelsen i Jämtlands län att reseförbud meddelat av åklaga­ren eller undersökningsledaren UkstäUs med reseförbud som har medde­lats eller fastställts av domstol. RPS föreslår att bestämmelsema ges den utformningen atl ansökan om pass inte får bifallas, om sökanden är häktad, anhållen, underkastad reseförbud eUer efterlyst för att förpassas eller återföras lill viss anstalt e. d. Som komplement härtill förordas en föreskrift som ålägger passmyndighet att i fall där det har framkommit att sökanden är misstänkt för brott, vara kan följa fängelse, infordra ytt­rande från undersökningsledaren eller åklagaren som därigenom får möjlighet alt om det behövs omedelbart meddela reseförbud.

Några remissinstanser diskuterar i sammanhanget utformningen av bestämmelsen i 6 § första stycket d PK att passansökan inte får bifallas för sökande som har dömts till fängelse eller annan brottspåföljd som innebär frihetsberövande, när sannolika skäl finns tUl antagande att han ämnar undandra sig verkställigheten genom att resa ur riket. Överståt-liållarämbetet anser det uppenbart alt den domstol som har utdömt straf­fet är bättre skickad än passmyndigheten att bedöma om flyktfara före­ligger eUer inle i sådana faU. EnUgt ämbetet torde gäUande bestämmelser om reseförbud få anses medge att beslut därom meddelas av domstol inte bara i samband med domen utan också senare intill dess domen har vuimlt laga krafl. Ämbetet anser därför att det bör övervägas om inte passmyndighets prövningsrätt kan begränsas till fall då lagakraftvunnen dom föreligger. I sistnämnda fall kan så lång tid ha förflutit efter domen att särskild prövning av passmyndigheten efter åklagarens hörande bör ske. Polismyndigheten i[REDACTED_EFTERNAMN] anser att redan den omständigheten att passökande dömts tiU frihetsberövande påföljd bör vara grand för avslag på passansökan, oavsett om flyktfara i det särskilda fallet kan an­tas föreligga eller inte.

5.1.3    Överväganden och förslag

Vid remissbehandlingen av JO:s skrivelse har RPS föreslagit en ge­nerell regel om att passansökan inte får bifaUas när sökanden är anhåUen eller häktad. En sådan regel synes ändamålsenlig och några principiella invändningar häremot torde inte kunna åberopas. Ett beslut om anhål­lande eller häktning bör rimligen utgöra hinder mot bifall till passansö­kan så länge beslutet består, vare sig det har verkställts eUer meddelats i den misstänktes frånvaro.

Reseförbud enligt 25 kap. RB dvs. i brottmål utgör f. n. pass­hinder, om det har meddelats eUer faststäUts av domstol. Enligt RB kan emellertid reseförbud meddelas även av åklagare eller imdersökningsle-dare. Den misstänkte har då möjlighet att begära överprövning av för-

Frop. 1977/78:156

91

budet hos domstol. I praktiken kan reseförbud meddelat av undersök­ningsledare förekomma bara när det är åklagaren som leder förunder­sökningen. Enligt de av RA och RPS gemensamt utarbetade anvisning­arna angående vissa frågor rörande lednuig av förundersökning i brott­mål (RA:s cirk. Ä23) inträder nämUgen alltid åklagare som förander-söknlngsledare när fråga uppstår om användrung av tvångsmedel och del ankommer på undersökningsledaren alt besluta därom enUgt RB.

Den begränsning som ligger i att reseförbudet har passhindrande ver­kan bara när det har meddelats eller fastställts av domstol får i prakti­ken vissa irrationella konsekvenser. En misstänkt som har låtit sig nöja med åklagarens förordnande om reseförbud kan sålunda tänkas få bifall till en passansökan, medan däremot passhinder uppkommer, om han i stället på grund av missnöje med förordnandet begär överprövning och domstolen fastställer förbudet. Vid remissbehandlingen av JO:s skrivelse har från flera håU föreslagits att ett av åklagare meddelat reseförbud skall utgöra hinder mot bifall tiU passansökan på samma sätt som ett re­seförbud som har meddelats eUer fastställts av domstol. En sådan ut­vidgning är praktiskt motiverad och kan inte anses inge några betänk­ligheter från rättssäkerhetssynpunkt. Har passökanden begärt eller äm­nar han begära rätlens prövning av reseförbud som har meddelats av åklagare, har han ju alltid möjUghet att omedelbart återkomma till pass­myndigheten med en ny ansökan, om rätten häver förbudet. På grund av det anförda föreslås att reseförbud enligt 25 kap. RB skall utgöra hinder mot utfärdande av pass även när förbudet har beslutats av åklagare.

Reseförbud kan f. n. meddelas även i tvistemål (15 kap. 2 § RB) och av överexekutor (187 § utsökningslagen) men ulgör då inle passhinder. Möjligheten att meddela reseförbud i de fall som avses med dessa regler utnyttjas emellertid nästan aldrig i praktiken, och reglerna har föresla­gits helt upphävda av lagberedningen i betänkandet (SOU 1974: 55) Ut­sökningsrätl XIII. Någon anledning att överväga en utvidgning av rese­förbudets passhindrande verkan i dessa hänseenden föreligger aUtså inte. Det bör anmärkas att också den nu föreliggande möjligheten att i brott­mål meddela reseförbud för att tiUgodose målsägandes rätt till skade­stånd eller annan ersättoing har föreslagits upphävd i det nyssnämnda betänkandet, vUket f. n. övervägs i justitiedepartementet. Vad angår si­tuationen vid konkurs bör erinras om att vissa inskränkningar i gäldenä-rens rörelsefrihet följer av 88 § konkurslagen (1921: 225). Härmed sam­manhängande frågor utreds emellertid f. n. av konkurslagskommittén (Ju 1971: 06) och bör därför uite tas upp i detta sammanhang (jfr prop. 1975/76: 210 s. 195).

Hinder mot bifall till passansökan föreUgger f. n. vidare för den som är efterlyst i Polisunderrättelser. De viktigaste efterlysningssituationerna är då någon är anhållen eller häktad i sin frånvaro. Att hinder mot bi­fall till passansökan föreligger i dessa fall avses följa redan av den nyss

Prop. 1977/78:156

92

förordade generella regeln om passhinder när sökanden är anhållen eUer häktad. Det finns emeUertid en del ytterUgare faU av efterlysning då den som är efterlyst skall omedelbart gripas eUer eljest omhändertas vid an­träffandet. Det är här i praktiken framför aUt fråga om faU då den ef­terlyste skall inställas för att avtjäna frihetsberövande påföljd eUer då han har avvikit från anstalt inom krimmalvården, vårdanstalt för alko­holmissbrukare eller ungdomsvårdsskola eller motsvarande eller har un­derlåtit atl instäUa sig efter permission. Omedelbart omhändertagande skall enligt uttryckliga föreskrifter ske också i vissa andra faU såsom ex­empelvis då någon som med stöd av lagen (1966: 293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa faU skall tas in på sjukhus inte instäUer sig på sjukhuset (35 § nämnda lag).

I de fall då det sålunda följer av uttryckliga regler att en efterlyst per­son skall omhändertas omedelbart vid anträffandet bör efterlysningen liksom f. n. utgöra hinder mot bifall tUl en passansökan. Även om det kan sägas vara en typiskt sett ovanlig situation att den efterlyste ger sig tillkänna för myndighet på det sätt som'krävs vid en passansökan, skulle det nämligen innebära en uppenbart otillfredsstäUande ordning, om passmyndigheten i sådant fall blir skyldig att bifaUa ansökningen. I fråga om andra efterlysningsfaU t. ex. när det gäUer försvunna perso­ner finns det däremot i överensstämmelse med den ståndpunkt som RPS har intagit vid remissbehandlingen av JO:s skrivelse inte tUlräck­liga skäl atl som f. n. låta efterlysningen utgöra passhinder. Om i enlig­het härmed del avgörande blir om frihetsberövande skaU ske eller inte, uppnår man en naturlig och lämpUg avgränsning, en lösning som också innebär vissa lagtekniska fördelar.

Under åberopande av det anförda föreslås att hinder mot bifaU tUl passansökan skall föreligga när sökanden är efterlyst och skall gripas el­ler annars omhändertas vid anträffandet. I praktiken kommer dessa passhinder alt sammanfalla med sådana faU av efterlysning i PoUsunder­rättelser som avses i 3 § första stycket efterlysningskungörelsen.

F. n. föreligger passhinder inte bara när sökanden verkligen är efter­lyst ulan också i fall då passmyndigheten har kännedom om eUer skälig anledning anta att det föreligger omständigheter som kan leda tiU en ef­terlysning. Den närmare innebörden av denna regel synes i vissa avseen­den oklar. Med hänsyn till att föratsältningarna för efterlysning i Polis­underrättelser enligt nuvarande bestämmelser är mera restriktiva än ti­digare, synes det tveksamt om regeln numera kan tUläggas en så vid­sträckt innebörd som har antagits i JO:s skrivelse.

Oavsett innebörden av gäUande rätt står det emellertid klart att det i enlighet med vad JO har framhåUit knappast är ändamålsenligt alt pass­myndighet i administrativ ordning prövar frågan om flyktfara när det gäller personer som misstänks för brott och sålunda kan underkastas re­seförbud eller annat tvångsmedel enUgt RB. De flesta remissinstansema

Prop. 1977/78:156

93

har också varit eniga om att passmyndighetema inte bör ha en sådan prövningsskyldighet. De synpunkter i motsatt riktning som har förts fram från poUs- och åklagarhåll har gmndats på uppfattaingen att en sådan prövningsrätt för passmyndigheten skuUe ha en funktion att fyUa i vissa fall där ett reseförbud skulle te sig onödigt ingripande. Man kan emellertid utgå från att de nu åsyftade fallen i praktiken regelmässigt gäller förhållandevis lindriga brott eller förseelser. Samhällets intresse att hindra vederbörande passökande från att lämna Norden är då jäm­förelsevis obetydligt. För dessa faU föreligger knappast tUlräckliga skäl för en ofla säkert mycket vansklig prövnmg i administrativ väg, i syn­nerhet som en sådan prövning ter sig tvivelaktig även från principieUa synpunkter. I överensstämmelse med JO:s ståndpunkt föreslås därför att någon motsvarighet lUl den nu diskuterade regeln inle förs in i den nya passlagen. Detla innebär visserligen att nuvarande passhinder faller bort också i en del andra situationer såsom exempelvis i del fallet att polis­myndigheten har anledning anta alt sökanden har avvikit från allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare men någon efterlysning inte har ägt rum. Del finns emellertid knappast skäl atl införa specieUa regler för så­dana fall, något som f. ö. vid en övergång tUl en maskinell passhinder­kontroll skulle förutsätta en mycket omfattande registrering.

Vid remissbehandlingen av JO:s skrivelse har vidare föreslagits infö­randet av en föreskrift som ålägger polismyndighet att underrätta under­sökningsledaren eller åklagaren i faU då det i passärende har kommit fram att sökanden är misstänkt för brott som kan leda tUl fängelsestraff. Syftet med ett sådant system som redan nu tillämpas på många håll skulle främst vara att bereda möjlighet för åklagaren att om det be­hövs omedelbart la upp frågan om reseförbud eller annat tvångsmedel för sökanden. Den sålunda förordade ordningen förefaller i och för sig ändamålsenlig. Den är också praktiskt genomförbar vid ett nytt syslem som bygger på maskinell passhinderslagning med hänsyn lUl den registre­ring som sker på grundval av den s. k. personbladsrulinen. Passmyndig­heten bör emellertid i dessa fall vara bunden av åklagarens ställningsta­gande till frågan om personellt tvångsmedel och inle ha någon diskretlo­när prövningsrätt vid sidan härav. Eftersom det med denna lösning inte blir fråga om all införa något passhinder vid sidan av dem som redan har föreslagits för fall av anhåUande, häktning och reseförbud, behöver en regel om underrättelseskyldigheten för polismyndighet gentemot åkla­gare inte meddelas i lag ulan kan tas in i en regeringsförfattnuig.

Om passökanden har dömts lill påföljd som innebär frUietsberövande, har passmyndigheten enligt gäUande ordnuig att ta ställning tUl om det kan antas atl han ämnar dra sig undan verksläUigheten genom att resa utomlands. Finns det sannolika skäl för ett sådant antagande, får pass-ansökningen inle bifallas. Denna ordning kan vid ett första betraktande synas principiellt mindre tillfredsstäUande så till vida som det ankom-

Prop. 1977/78:156

94

mer på domstol alt i samband med utdömande av frihetsberövande på­följd pröva om den tiUtalade bör vara häktad eller underkastad reseför­bud under tiden tUl dess domen har vunnit laga kraft. Det skuUe då kunna hävdas att passmyndigheten inte bör ha befogenhet att vägra pass, om domstolen för sin del har avstått från att ålägga den tUltalade reseförbud i domen.

Man kan emellertid inle bortse från att det förekommer fall då frågan om reseförbud visserligen inte har varit aktueU vid domens meddelande men då saken kan komma i ett annat läge, om den dömde genom en passansökan direkt efler domen tiUkännager att han har för avsikt att lämna landet. Det är knappast lUlrådUgt att införa en ordning som inne­bär att passmyndigheten i sådana fall skuUe bU oviUkorUgen skyldig att bifalla ansökningen. Övervägande skäl synes i stället tala för att pass­myndigheten liksom f. n. bör ha befogenhet att, i varje fall när en längre tids frihetsberövande har ådömts, företa en närmare undersökning av resans ändamål och i tveksamma fall höra åklagaren i ärendet, HärtUl kommer alt även om ett reseförbud skuUe ha meddelats i domen, så kan detta inte gälla för längre tid än tUl dess domen har vunnit laga kraft (jfr NJA 1969: 310), Den flyktfara som har föranlett domstolen att meddela förbudet kan emellertid stå kvar även under den tid som förfly­ter från det att domen vinner laga kraft och tiU dess den befordras till verkställighet. För fall av denna typ skulle visserligen en teoretiskt tänk­bar lösning vara att utvidga domstolens befogenheter på det sättet att re­seförbud skulle få fastställas alt gälla ända fram till dess domen går i verksläUighet. Detla skuUe dock i sin tur dra med sig ett behov av sär­skUda föreskrifter angående fullföljd, handläggning av fall där förbudet överträds m. m. En så förhållandevis omfattande nyreglering i RB synes inte lämpligen böra övervägas i detta sammanhang. Det torde inte heller vara praktiskt möjUgl all för de nu avsedda faUen lita enbart tUl den be­fogenhet som föreligger för kriminalvårdsstyrelsen att med stöd av 10 § andra slycket lagen (1974: 202) om beräkning av strafflid m. m. för­ordna om förpassning vid faU av flyktfara.

Vid remissbehandlingen av JO:s skrivelse har emeUertid överståthål­larämbetet ifrågasatt om inte passmyndighetens prövningsrätt skulle kunna begränsas till fall då den dom på frihetsberövande påföljd som det är fråga om har vunnit laga kraft. Till grund för detla förslag Ugger uppfattningen att gäUande bestämmelser får anses medge domstol att vid behov meddela beslut om reseförbud inte bara i samband med domen utan också sedan domstolen skUt målet från sig men innan tiden för fullföljd gått ut. Det är emellertid ganska tveksamt om man verkli­gen ur RB:s regler kan härleda en befogenhet för domstol att meddela beslut om reseförbud under fullföljdstiden, Reglema tUlämpas i varje fall inte på detla sätt i praktiken. Det är också atl märka att inle heller

Prop. 1977/78:156

95

åklagaren anses kunna meddela reseförbud efler domen under annan förutsättning än att han fullföljer talan mot denna (jfr Gärdes kommen­tar tUl RB s. 352), En reglering i enUghet med överstålhållarämbetets förslag skulle vidare fömtsatta att passmyndigheten i fall då ansökan om pass sker under fullföljdstiden har att överlänma ärendet liU åklagaren, som i sin tur skulle få föra talan om reseförbud vid domstolen, om flykt­fara anses föreUgga, Ett sådant system skuUe i åtskUliga faU leda tiU ett onödigt omständligt förfarande och även skapa komplikationer för den händelse domen vinner laga kraft under handläggningstiden. Med hän­syn lUl det anförda kan tUlräckUga skäl inte anses föreligga att det i en­lighet med överslåthållarämbetets förslag begränsa passmyndighetens prövningsrätt tUl lagakraftvunna domar,

A andra sidan bör det inte heUer komma i fråga att, som poUsmyn­digheten i[REDACTED_EFTERNAMN] har förordat, låta redan det förhåUandet alt passansö-kanden har dömts tUl frihetsberövande påföljd utgöra hinder för bifall till passansökan oavseti om flyktfara föreUgger eller inte. En så katego­risk bestämmelse skuUe uppenbariigen kunna leda lill stötande resultat i vissa fall.

Vad som nu har anförts talar för att man i en ny passlag bör behåUa den nuvarande möjligheten för passmyndighet att avslå ansökan om pass, när sökanden har dömts tUl frihetsberövande påföljd och det finns sannolika skäl alt anta att han ämnar undandra sig verkställigheten genom att resa utomlands. Några olägenheter av den hittUlsvarande till-lämpningen av denna avslagsgrund synes inte heller ha framkommit. På grund härav föreslås att den gällande regeln för de nu avsedda fallen (6 § d PK) förs över tiU den nya passlagen utan annan ändring i sak än alt del lUl skillnad från vad som nu är förhållandet anges alt den är till-lämpUg bara när påföljden inte har börjat verkställas. För fall när verk­ställigheten har börjat föreslås nämligen i det följande en särskild regle­ring (avsnitt 5,2).

De hinder mot bifaU tiU passansökan som i enlighet med det anförda bör tas upp i en ny passlag är sålunda fall då sökanden är anhållen, häk­tad eller underkastad reseförbud enligt 25 kap. RB, då han är efterlyst och skall gripas eUer annars omhändertagas vid anträffandet och då han har dömts tiU frihetsberövande påföljd, som ej har börjat verkstäUas, och sannolika skäl föreligger att han ämnar undandra sig verkställighe­ten.

När det sedan gäUer att ta ställning tUl i vad mån omständigheter av det slag som nyss har nämnts bör kunna åberopas tUl stöd också fÖr återkaUelse av redan utfärdat pass, kan tUl en början konstateras att varken anhållande, häktomg eller efterlysning f. n. utgör grund för pass­återkaUelse. Det finns knappast heUer något praktiskt behov av regler om återkallelse får sådana faU.

Prop. 1977/78:156

96

Reseförbud som enligt 25 kap. RB meddelats eller fastställts av dom­stol utgör däremot nu inte bara hinder mot bifaU till passansökan utan också grand för återkallelse, i den mån passmyndigheten får kännedom om förhållandet. I det föregående har i fråga om passansökningsfallen föreslagits alt redan ett av åklagare meddelat reseförbud skall utgöra passhinder. När det gäUer fall då den som har ålagts reseförbud redan innehar pass gör sig emellertid delvis andra synpunkter gäUande. Fram­för allt måste man beakta att åklagare eller domstol i denna situation har befogenhet att med stöd av 25 kap. 2 § RB förena reseförbudet med del villkoret att den misstänkte skall lämna från sig sitt pass. Denna möjlighet brukar också utnyttjas i de fall då den misstänkte innehar pass och man anser att det föreligger mera påtaglig fara för att han skaU lämna landet, I allmänhet är ett sådant vUlkor tUlräckligt effektivt, ef­tersom den misstänkte i praktiken ofla löper risk att bU häktad, om han skulle vägra att överlämna passet eller försöka dölja det. När det så­lunda på detta sätt är sörjt för att en passinnehavare som har ålagts re­seförbud kan hindras från att utnyttja sitt pass för att lämna landet un­der förundersökningen eUer rättegången, kan det knappast anses finnas något praktiskt behov av att passet dessutom skaU formellt återkaUas. I praktiken är det inle helt ovanligt att ett reseförbud kommer att bestå under endast förhåUandevis kort tid. Åklagaren beslutar t. ex. att inte väcka åtal eUer en fömyad prövning av tvångsmedelsfrågan ger vid han­den atl tiUräckliga skäl saknas att upprätthåUa förbudet. Att den miss­tänkte inte kan få nytt pass så länge ett reseförbud gäUer är visserligen befogal, men om han redan har pass och har överlämnat det tUl åklagare eller polis förefaller det omotiverat att passet skaU behöva återkaUas. Eftersom det inte föreligger någon författningsenlig skyldighet för domstol eller åklagare alt underrätta passmyndighet om meddelade rese­förbud, är det redan f. n. förhållandevis vanligt att återkallelse inte koinmer tUl stånd. Med hänsyn tUl vad som nu har anförts föreslås att reseförbud inte längre skaU utgöra självständig gmnd för återkaUelse av pass.

Enligt nuvarande ordning gäller vidare att pass skaU återkallas, om passmyndigheten får kännedom om att innehavaren har dömts tiU fri­hetsberövande påföljd och det finns sannolika skäl att anta att han äm­nar undandra sig verkställigheten. I det föregående har föreslagits att det hinder mot utfärdande av nytt pass som f. n. föreligger i motsva­rande situation skall stå kvar i den nya passlagen. Förslaget skaU emel­lertid därvid ses mot den bakgrunden alt redan själva passansökningen i sådant faU utgör ett påtagligt tecken på att den dömde har aktueUa pla­ner på alt lämna landet. Motsvarande synpunkt kan inte åberopas tUl stöd för en regel som berättigar passmyndigheten att återkalla ett redan utfärdat pass. Eftersom vidare ett reseförbud, som förenats med skyldig­het för den misstänkte att lämna från sig sitt pass, kan faststäUas alt

Frop. 1977/78:156

97

gäUa fram tUl dess domen i brottmålet har vunnit laga kraft, kan det inle anses finnas tUlräckligt starka sakliga skäl för alt som f. n. låta även en inle lagakraftvunnen dom på frihetsberövande påföljd kunna leda till passåterkaUelse.

När det däremot gäller fall då domen i brottmålet har vunnit laga kraft, torde man inte kunna undvara en regel som medger passmyndig­het att återkalla pass, om det finns risk för att den dömde avviker. Detta skulle nämligen leda tiU otillfredsstäUande konsekvenser för vissa spe­ciella fall, t. ex. då rätten har meddelat eller faststäUt reseförbud i do­men och åklagaren med stöd härav har tagit hand om den dömdes pass. Om ingen möjlighet tiU passåterkaUelse finns i denna situation, skulle ju åklagaren alltid bli skyldig att återlämna passet så snart domen vunnit laga kraft och reseförbudet tUl följd härav upphört att gälla.

Mot bakgrund härav förordas att i den nya passlagen tas in en regel som ger stöd för passåterkaUelse när passinnehavaren har ådömts fri­hetsberövande påföljd och det finns sannolika skäl att anta att han avvi­ker samt domen i brottmålet har vunnit laga kraft. Ätt på detta sätt rekvisiten för passåterkaUelse såvitt gäller kravet på att domen skaU ha vunnit laga krafl blir snävare än dem som har föreslagils för passvägran är ganska naturligt med hänsyn tiU att passåterkaUelse är den mest in­gripande av åtgärderna. Eftersom passmyndigheten inte har inöjlighet atl ta självständigt initiativ tiU återkaUelse i fall av detta slag, fömtsätter regeln i praktiken alt anmälan om flyktfaran har gjorts av åklagare eller av kriminalvårdsstyrelsen. Någon uttrycklig bestämmelse härom behövs dock inte.

5.2 Passhinder för personer som undergår kriminalvård

5.2.1 Gällande föreskrifter

De huvudsakliga reglema om passhinder för personer som undergår kriminalvård finns i 6 § tredje stycket och 14 § första stycket f och g PK. I 6 § tredje slycket föreskrivs att den som står under övervakning efter att ha dömts tUl fängelse, skyddstiUsyn, ungdomsfängelse, interne­ring eller intagning i arbetsanstalt inle får erhålla pass utan övervak­ningsnämndens medgivande, övervakningsnämnden har alltså ett slags vetorätt i dessa ärenden. Om pass har utfärdats trots att nämnden inte har lämnat sitt medgivande, skall passet återkaUas. Detsamma gäller om passmyndigheten får kännedom om att pass har utfärdats för person som sedermera har ställts under övervakning efter att ha dömts tiU nå­gon av de nyss nämnda påföljderna. Återkallelse skall dock mte ske, om passinnehavaren inom tid som passmyndigheten bestämmer visar att han har övervakningsnämndens medgivande att behålla passet.

Enligt en statistisk undersökning angående antalet frivårdsärenden hos övervakningsnänmdema under år 1973 som redovisas av över-

7   Riksdagen 1977/78. 1 saml Nr 156

Prop. 1977/78:156

98

vaknlngsnämndutrednmgen (Ju 1973: 15) i belänkandet (SOU 1975: 16) Kriminalvårdens nämnder avgav övervakningsnämnd yttrande i pass­ärenden i 1 722 fall under detta år.

Vid sidan av de nyss berörda föreskriftema kan också vissa av de reg­ler om passhmder som har redovisats i föregående avsnilt vara tUl-lämpUga när det gäUer personer som undergår kriminalvård. I fall då någon har rymt från kriminalvårdsanstalt och skaU återförpassas blir han efterlyst i Polisunderrättelser, och ansökan om pass kan då avslås enligt 6 § första stycket a PK. När det gäller bestämmelsema i 6 § första slycket d och 14 § första slycket d om avslag på passansökan resp. pass­återkaUelse för den som har dömts tUl frihetsberövande påföljd och kan antas ämna undandra sig verkstälUgheten, har tidigare tvekan rått i praxis om bestämmelsema avser även det fallet att verkställigheten re­dan har påbörjats. Den allmänna uppfattningen torde dock numera vara att de berörda föreskrifterna formeUt sett är lUlämpliga även i ett sådant fall.

5.2.2 Tidigare ändringsförslag m. m.

Den nuvarande regleringen av passhuider för personer som undergår kriminalvård har i olika sammanhang utsatts för kritik. Regleringen har därvid bl. a. betecknats som inkonsekvent så tUl vida som det ställs upp ett krav på medgivande av övervakningsnämnd för att en person som står under övervakning skall få erhålla eller behålla pass medan något motsvarande krav inle gäller för den som undergår påföljd i anstalt. Detta förhållande har sagts i sin tur leda till alt det i inte obetydlig om­fattning förekommer att en person som avtjänar fängelsestraff ofta med hjälp från anstaltslednmgens sida söker och erhåller pass, som kanske sedan i samband med viUkorlig frigivning omedelbart skall las ifrån honom därför att övervakningsnämnden inte anser sig kunna medge att han får behålla det. Kritiken har emellertid också gått ut på att reglema om passåterkaUelse inte fungerar på avsett sätt i praktiken, efiersom passmyndigheterna oftast saknar information om att passinne­havare har ställts under övervakning. Från de nu angivna synpunktema har de gällande reglerna föreslagits ändrade i olika skrivelser tiU rege­ringen bl. a. från länsstyrelsen i öslergötiands län, övervakningsnämn­den i Stockholm och Föreningen Sveriges skyddskonsulenter och skydds-assistenter. Sistnämnda organisation vUl helsl alt övervakningsnänm-dens prövning i passärenden skall upphöra. Skulle det ändå anses finnas skäl atl behålla denna prövningsmöjlighet, så måste det enligt fören­ingen i allt fall ske en precisering av grunderna för prövningen och en översyn av rällssäkerhetsaspeklerna vid dessa administrativa avgöran­den.

I ett par fall har hithörande frågor aktualiserats också i ärenden som har tagils upp av JO med anledning av inkomna klagomål. I ett den 22

Prop. 1977/78:156

99

febmari 1972 avgjort ärende (dnr 2132/70) har sålunda dåvarande ställ­företrädande JO Wennergren vänt sig mot det förhåUandet att en pass­ansökan kan komma alt behandlas olika beroende på om den som gör ansökan är intagen på anstalt eller nyligen frigiven samt vidare ansett del opraktiskt om pass först utfärdas för en intagen och därefter återkal­las efler frigivningen när inte övervakningsnämnden medger fortsatt passinnehav. JO anser att det fuins skäl att behandla passansökningar på samma sätt oberoende av om den som dömts tiU påfljd vårdas i eller utom anstalt. Motsvarande uppfattning har kommit tUl uttryck i ett uttalande den 4 juli 1975 av stäUföreträdande JO Sverne (ärende 1744/74), som också framhåUer det otillfredsställande i att oUka hand­läggningspraxis i fall av det slag som nu avses har utbildat sig vid skilda länsstyrelser.

Den kritik som har riktats mot den nuvarande regleringen har vidare avsett det förhållandet att det inte finns allmänna regler för passåterkal-lelse när det gäller personer som undergår frihetsberövande påföljder. Denna fråga togs upp i en motion (mot. 1971: 1198) tUl 1971 års riks­dag. Enligt motionären lär det förekomma att personer som avtjänar straff för narkotikabrott under permissioner reser utomlands för alt skaffa ytterligare narkotika. Motionären anser att redan frånvaron av en generell regel om passindragning vid ådömande av frihetsstraff är en brist i gällande reglering. I motionen påpekas vidare att de möjligheter som fmns alt återkalla pass för den som ställs under övervakning efter att ha dömts tUl frihetsstraff eller annan påföljd inte utnyttjas på avsett sätt, bl. a. beroende på att administrativa rutiner saknas.

Motionen behandlades av inrikesulskottel (InU 1971: 20) som inhäm­tade yttranden i ärendet från RPS, kriminalvårdsstyrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län och samarbelsorganet för ADB inom rättsväsendet. Samtliga remissinstanser ställde sig positiva tUl motionens syfte. Även utskottet biträdde i princip motionen. Enligl utskottet bör det införas regler som innebär möjlighet att återkalla pass eller förhindra utfärdan­de av nytt pass för person som avtjänar ett inte alltför kortvarigt fängel­sestraff. Det administrativa förfarandet bör effektiviseras så att reglema kan upprätthållas i praktiken. Utskottet ansåg alt utformningen av lämpUga regler borde närmare övervägas i samband med utarbetandet av en ny passlag. Riksdagen följde utskottels beslut (rskr 1971: 247).

Frågan om övervakningsnämndemas medverkan i passärenden har härefter tagits upp av övervakningsnämndutredningen i det nyssnämnda belänkandet (SOU 1975: 16) Krinunalvårdens nämnder. Utredningen redovisar den krilUc som har förts fram mot gällande bestämmelser och anser för sin del att kritiken har starkt fog för sig. Det är också enligt utredningen otillfredsstäUande att övervakningsnämndemas praxis i passärenden är så skiftande. Om nänmdemas nuvarande vetorätt slopas och passmyndigheten i släUet i varje särskilt faU får bedöma vUken bety-

Prop. 1977/78:156

lOO

delse som bör tillmätas de uppgifter som inhämtas om den dömdes si­tuation, skulle man enligt utredningens uppfattaing komma till rätta med de problem som har föranlett kritiken. Skyldigheten att avge yttran­de till passmyndigheten skuUe i så fall kunna läggas på skyddskonsulen­ten eller, såvitt angår intagna, på styresmannen för anstalten i samråd med vederbörande skyddskonsulent. Med hänvisning liU det pågående arbetet med en ny passlagstiftning lägger utredningen inte fram något förslag i ämnet men framhåller alt det är angeläget att frågan snart lö­ses.

Vid remissbehandlingen av övervakningsnämndutredningens belän­kande har åtskilliga remissinstanser understrukit angelägenheten av att de spörsmål som hänger samman med övervakningsnämndemas med­verkan i passärenden snart löses. Flera av de instanser som tar upp frå­gan uttalar sig därvid för en lösning enligt de riktlinjer som utredningen drar upp. Utredningens principförslag tUlstyrks uttryckligen utan när­mare kommentarer av övervakningsnämnderna i Gävle och Linköping, skyddskonsulenterna i Karlstad och Västervik samt kriminalvårdsdirek­tören i kriminalvårdens Malmöregion.

Behovet av en översyn av gäUande ordning i såväl formeUt som mate­riellt hänseende understryks av övervakningsnämnden i Malmö, andra avdelningen, som ulföriigt utvecklar sin syn på hithörande frågor. Nämnden framhåller att passärendena är svårbedömbara. Detta hänger samman med att rätten tiU pass ofta torde betraktas som en prestige­fråga av den dömde och med att det från kriminalpolitisk synpunkt ofta är ytterst tveksamt vilket beslut som är det lämpligaste. Nämnda förhål­landen torde ha bidragit till den skiftande praxis som råder vid olika övervakningsnämnder i dessa ärenden. Mot denna bakgmnd ifrågasätter nämnden lämpligheten av att övervakningsnämnden medverkar i passä­rendena. Om nämnden ändå fortsättningsvis skaU medverka i dessa, är det angelägel alt en översyn sker av både de materiella reglerna rörande övervakades räll lill pass och nämndernas befattning med dessa ären­den.

Utan att uttala sig för någon bestämd lösning understryker även flera andra instanser, bl. a. övervakningsnämnden i Norrtälfe och Sveriges domareförbund, de svårigheter som ligger i att bedöma vilket avgörande som är det kriminalpolitiskt mest lämpliga när det gäller passärendena.

Några remissinstanser godtar uiredningens förslag i huvudsak men förordar vissa avvikelser, övervakningsnämnden i Karlstad ansluter sig sålunda lUl tanken att slopa övervakningsnämndemas vetorätt men me­nar att uppgiften alt avge yttrande bör ankomma på nämndema, dock med befogenhet för dessa att delegera ärendena tUl skyddskonsulent. övervakningsnämnden i Luleå framhåller att passärendena har ägnats visst intresse från övervakningsnämndernas sida men att det är tveksamt om detta har varit tUl gagn för frivårdsarbetet. Nämnden ansluter sig tUl

Prop. 1977/78:156

101

uppfattningen att ärendena bör föras över till skyddskonsulent men me­nar alt det bör finnas en möjlighet för konsulenten att hänskjuta avgö­randet till övervakningsnämnden.

En del remissinstanser stäUer sig emellertid tveksamma eUer avvisande till en lösning efter de linjer som har förordats av övervakningsnämnd­utredningen. övervakningsnämnden i Uppsala har svårt att se hur man med en sådan lösning skulle kunna undgå en skiftande praxis, eftersom ju inle heller passmyndighetema är få tUI antalet. TroUgen traktar väl inte någon övervakningsnämnd efter att få behålla samtliga passären­den, men utredningens ståndpunkt måste förmodas vara fotad på syn­punkter som inte har redovisats. I den mån det är praktiskt möjligt för­ordar nänmden en lösning enligt vUken en central myndighet träffar av-görandel i de passärenden det här gäller efter att ha inhämtat yttrande eller medgivande som då lämpligen bör avges av vederbörande över­vakningsnämnd, övervakningsnämnden i Växjö tar inte uttryckligen ställning lUl förslaget i denna del men anser allmänt att utredningen har överdrivit betydelsen från arbetssynpunkt av att övervakningsnänm­dema enligt utredningens lösning befrias från vissa ärenden. I det sam­manhanget framhålls särskUt att passärendena går fort, eftersom nämn­den för sin del i sådana ärenden följer vissa bestämda grander och enligt dessa säUan vägrar pass.

Uiredningens förslag avstyrks av övervakningsnämnden i Sundsvall som menar att frivårdsuppgifter som kan medföra mera ingripande åt­gärder inle bör läggas på skyddskonsulent, främst med hänsyn tiU att denne av sina klienter inte bör uppfattas som ett organ med repressiva uppgifter. Den lokala nämnden bör därför även i fortsättningen ha an­svaret bl. a. för de yttranden som avges i passfrågor.

Förslaget avstyrks också av övervakningsnämnden i Malmö, första avdelningen. Nämnden instämmer visserUgen i att frågan om övervak­ningsnämndernas befattning med passärendena snarast bör lösas men kan inte dela uppfattningen att beslutanderätten i dessa ärenden bör ligga på skyddskonsulent eller styresman vid anstalt. Det gäller här en fråga som av den dömde uppfattas som mycket viktig. Samma besluts­ordning bör därför gäUa som i andra viktiga frågor. Den olägenhet som övervakningsnämndemas skiftande praxis innebär kan motverkas genom atl den som vägras pass av övervakningsnämnd får föra talan mot be­slutet hos central nämnd.

5.2.3 Överväganden och förslag

Frågan i vad mån särskilda begränsningar i rätten tUl pass bör gäUa för personer som undergår kriminalvård kan ses från oUka synpunkter. A ena sidan är det en viktig princip inom den modema kriminalpoliti­ken alt kriminalvårdens klienter i den utsträckning det är möjligt skall ha samma rättigheter och kunna utnyttja samma förmåner som andra

Prop. 1977/78:156

102

medborgare i samhäUet. Man kan å andra sidan inle bortse från att si­tuationen för den som t. ex. är villkorligt frigiven eller undergår skydds­tillsyn ibland är sådan alt de strävanden som ligger bakom frivårdsar­betets uppläggning skulle kunna direkt motverkas om den dömde reser utomlands under övervakningstiden. Inskränkningar i rätten till pass kan i en del kriminalvårdsfall ha betydelse också som en mera omedel­bart brottsförebyggande faktor såsom exempelvis när det gäller narkoti­kabrottsUghet och vissa former av intemationell kriminalitet. TUl detta kommer de ökade möjligheter tiU permissioner och frigång som utgör ett viktigt inslag i den nya lagstiftningen om kriminalvård i anstalt. Även om det ibland har ifrågasatts om man över huvud taget bör uppställa några begränsningar i passrättigheterna för kriminalvårdskUentelet, torde mot bakgmnd av nyss antydda förhållanden den allmänna upp­fattningen dock vara att man inte helt kan undvara sådana begräns­ningar.

Den nuvarande regleringen har i senare praxis ansetts ge stöd för en passvägran resp. passåterkaUelse i fall då det på sannolika skäl kan an­tas att en person som undergår frihetsberövande påföljd ämnar söka un­dandra sig fortsatt verkstälUghet av påföljden. Om man bortser från så­dana situationer kännetecknas det nuvarande systemet av att i kriminal­vårdsfallen hinder mot bU[aU till passansökan resp. grund för passåter­kaUelse i princip föreligger endast för personer som står under övervak­ning efter att ha dömts till fängelse, skyddstillsyn, ungdomsfängelse eller internering. Övervakningsnämnden kan i dessa fall med bindande verkan för passmyndigheten vägra medgivande till utfärdande av nytt pass eller till fortsatt passumehav.

Som har konstaterats i flera olika sammanhang har utvecklingen lett till att praxis i de passärenden det här gäller kommit att bli skiftande. Enligt undersökningar som har gjorts av övervaknLagsnämndsutred-ningen är en del övervakningsnänmder myckel restriktiva i sin tiUämp­ning och lämnar nästan aldrig medgivande till passinnehav förrän den dömde har stått under övervaknmg ganska lång tid. Det förekommer också att medgivande vägras under åberopande av att den dömde inte har fullgjort vissa åligganden, t. ex. underlåtit att betala skadestånd eller böter. Flertalet övervakningsnämnder synes dock ha den uppfattningen att en alltför restriktiv tUlämpning kan ha så negativa konsekvenser att skälen för alt vägra medgivande lill passinnehav bör vara mycket starka.

En av förklaringarna till att nuvarande praxis är skiftande torde vara att övervakningsnämnds beslut i passärende inte anses kunna överkla­gas. Denna fråga behandlas särskUt i ett senare avsnitt (avsnitt 6). Av ännu mera avgörande betydelse måste emellertid vara att det f. n. inle finns några som helst föreskrifter i författning om vad som skall beaktas vid övervakningsnämndernas bedömning av passfrågor.

Oavsett hur man löser frågan vilken myndighet som skall ha ansvaret

Frop. 1977/78:156

103

för den sakUga bedömningen i de passärenden som det här gäller måste det anses ofrånkomligt att man vid en ny reglering författningsmässigt preciserar fömtsättningama för en begränsning av passrättighetema i nu aktuella fall. En tänkbar utväg skulle i och för sig vara att automatiskt knyta passhinder till ett straff av viss svårhelsgrad. En sådan lösning skulle emelertid knappast vara tUlfredsställande från vare sig sakliga el­ler principiella utgångspunkter. Fömtsättningen för ett så förhåUandevis ingripande beslul som en passvägran resp. en passåterkaUelse bör rimli­gen vara att det har gjorts en prövning i det särskUda faUet.

Del synes inle heller ändamålsenligt att i överensstämmelse med den praxis som tiUämpas på vissa håll stäUa upp ett positivt krav på visad skötsamhet för att den som undergår kriminalvård skall kunna erhåUa pass resp. få behålla ett redan utfärdat pass. En passvägran är i sak lik­tydig med ell förbud att lämna Sverige och innebär aUtså en begräns­ning av de grundläggande medborgerliga rättigheterna. Rätten till pass upplevs också i praktiken som myckel viktig av den dömde. Det måste därför fordras påtagliga skäl för en passvägran eller en passåterkaUelse. Principen bör vara att pass skall kunna vägras eller återkaUas för den som undergår kriminalvård endast när det är påkallat antmgen på grund av föreliggande risker för brottslighet som har anknytning till utlandet eller för atl syftet med ett påbörjat behandlingsarbete inte allvarligt skall äventyras.

Med beaktande av det anförda torde man nå en lämplig utformning av grunderna för passhinder i kriminalvårdsfallen genom en föreskrift som ger möjlighet att vägra eller återkaUa pass, när det finns sannolika skäl alt anta alt den dömde skuUe ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med utlandsresa eller att en vistelse utomlands annars skulle motverka hans anpassning i samhäUet. Liksom f.n. måste det vidare fin­nas möjlighet alt vägra eller återkalla pass i det mera speciella fallet alt det finns sannolika skäl att anta alt den som undergår frihetsberövande påföljd ämnar söka dra sig undan fortsatt verkställighet. Vad gäller sist­nämnda grund torde denna dock få praktisk betydelse bara vid mera långvariga frihetsberövanden.

När det gäller att utforma regler för själva prövningsförfarandet, skulle en i och för sig tänkbar ordning vara alt låta del ankomma på domstolen alt i samband med avgörandet i brottmålet ta ställning till om något av nyss nämnda skäl talar för alt passhinder under viss tid bör föreligga för den dömde. Ett sådant system skulle emellertid knappast vara ändamålsenligt med hänsyn tUl att det vid tiden för domen inte går all förutse om passfrågan över huvud laget kommer att bli aktuell genom en passansökan från den dömdes sida under påföljdstiden. Här­till kommer att ett beslut om passhinder i samband med domen skuUe få en från principieU synpunkt mindre tUllalande karaktär av en särskUd repressiv rättsverkan av brottet vid sidan av påföljden.

Prop. 1977/78:156

104

Valet står då mellan att antingen utforma systemet på det sättet att passmyndigheten har att gÖra en självständig prövning i kriminalvårds­fallen eller också så till vida behåUa den nuvarande ordningen att ären­dena i realiteten avgörs av de organ som har ansvaret för kriminalvår­den. Frågan blir alltså om kriminalvårdsorganen bör behåUa sin s.k. ve­torätt i dessa ärenden. Del har i olika sammanhang föreslagits att veto­rätten slopas. Övervakningsnämndutredningen har sålunda förordat att man går över lUl en ordning som innebär att passmyndigheten i varje särskUt fall får bedöma vUken betydelse som bör tiUmätas de uppgifter som inhämtas om den dömdes situation.

övervakningsnämndutredningens förslag i denna del har fått ett något blandat mottagande vid remissbehandUngen, Mot förslaget har bl, a. åberopats att det är svårt att se alt en lösning efter den av utredningen anvisade linjen skulle leda till en mindre skiftande praxis. Dessa betänk­ligheter torde väga ännu tyngre, när man i enlighet med riksdagens principbeslut låter de olika poUsmyndighetema i stället för länsstyrel­serna bli passmyndigheter inom riket.

Det skulle naturiiglvis i och för sig vara möjligt att tillförsäkra krimi­nalvårdsorganen inflytande i passärendena genom en föreskrift om skyl­dighet för passmyndigheten atl inhämta yttrande från skyddskonsulent eller övervakningsnämnd utan att som nu ge yttrandet bindande karak­tär. Både sakliga och principiella skäl torde emellertid tala mot en sådan ordning, vilken skulle innebära att man lägger på tjänsteman vid lokal polismyndighet uppgiften att överpröva övervakningsnämndens eller skyddskonsulentens ställningstagande i kriminalvårdsfrågor. Vad pröv­ningen avser i de fall det här gäller är ju om det finns tillräckligt starka skäl från kriminalvårdssynpunkt för ett beslut som i sak innebär ett för­bud för den dömde alt lämna Sverige. Den jämförelse som ibland har gjorts med övervakningsnämndens yttranden i körkortsfrågor där ju nämndens ställningstagande inte är bindande kan därför knappast anses hållbar i detta fall.

Frågan om passprövningen måste också ses mot bakgrund av att övervakningsnämnd enligt BrB har befogenhet att i vissa fall meddela föreskrifter angående den dömdes livsföring. Med stöd av 26 kap, 15 § första stycket BrB får övervakningsnämnden sålunda meddela särskild föreskrift om vad den som är villkorUgt frigiven har att iaktta under prövotiden, om det finns skäl alt anta den frigivne behöver stöd av en sådan föreskrift för sin anpassing i samhället. Särskild föreskrift får avse bl. a. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången. Mot­svarande gäUer för den som är dömd tUl skyddstillsyn, ungdomsfängelse eller intemering (28 kap. 6 §, 29 kap. 7 § resp. 30 kap. 10 § BrB).

Det ligger i sakens natur att det, i fall när övervakningsnämnden har funnit särskUd föreskrift om vistelseort nödvändig, ofta finns anledning att också begränsa räiten för den dömde att erhålla pass. I andra fall

Prop. 1977/78:156

105

kan situationen vara den att en föreskrift om särskUd vistelseort inom Sverige visserligen framstår som alltför ingripande eUer meningslös men alt beaktansvärda skäl ändå talar för att den dömde under en tid inte bör få resa utomlands. Det kan t. ex. föreligga en påtaglig risk för fort­satt narkotikabrottslighet. Under aUa omständigheter är det emeUertid en i huvudsak likartad bedömning som bör ske när det gäller å ena si­dan frågan om föreskrifter enligt BrB och å andra sidan passfrågor, och själva beslutet i dessa olika ärenden kan också ha en sakligt sett Ukartad eller rent av identisk innebörd. Även det nu anförda talar för en ordning enligt vUken ansvaret för det materieUa avgörandet i passfrågor bör ligga kvar hos kriminalvårdsorganen i dessa fall.

Med hänvisning tUl det anförda förordas att man prmcipieUt sett be­håller den nuvarande ordningen så till vida att kriminalvårdsorganens ställningslagande också fortsättningsvis binder passmyndigheten i de fall det här gäller. Frågan blir då närmast om beslutanderätten bör ligga kvar hos övervakningsnämndema eller om man i stället bör söka en lös­ning som innebär att nämndema i större eller mindre utsträckning av­lastas dessa ärenden.

Vid stäUningstagandet tiU sistoämnda fråga bör beaktas att ett genom­förande av övervakningsnämndutredningens förslag innebär alt det di­rekta ansvaret för övervakningen flyttas över från övervakningsnämnd till skyddskonsiUent liksom att skyddskonsulenten övertar sådana mera rutinbetonade kriminalvårdsuppgifter som nu ankommer på nämnden. Vid remissbehandlingen av utredningens betänkande har starka sympa­tier yppats för en ordning som innebär alt nämnderna befrias från så­dana uppgifter som har mtinbetonad karaktär. När det gäUer passfrågor torde det ofta vara fråga om en tämligen okomplicerad prövning, efter­som man kan räkna med atl det i normalfallen inte finns några skäl som talar mot alt pass utfärdas för den dömde. Den mest ändamålsenliga lösningen för fall då pass söks av någon som undergår kriminalvård i frihet synes därför vara att skyddskonsulenten får befogenhet att fatta sådana beslut som innebär att tUlstånd tiU utfärdande av pass medges. Däremot bör inle skyddskonsulenten kunna vägra ett sådant tUlstånd. Med hänsyn till att passfrågan ofta tiUmäts stor vikt av den dömde och till all en passvägran innebär en begränsning av en medborgerlig rättig-hel, bör det ankomma på nänmden atl fatta beslutet, om delta går ut på att tiUstånd till pass vägras. Skyddskonsulenlen bör sålunda alltid ha att överlämna ärendet tUl nämnden, om han inte anser ätt den dömde bör erhålla pass. I konsekvens med vad som nu har anförts bör det också ankomma på nämnden att fatta sådana beslut som innebär alt ett redan utfärdat pass skaU återkaUas för den som undergår kriminalvård.

Som förut har nänmts fordras f. n. övervakningsnämndens medgi­vande för att den som undergår krimmalvård skall få erhåUa eller be­hålla pass bara om han står under övervakning. I denna del har den nu-

Prop. 1977/78:156

106

varande regleringen visat sig få vissa otillfredsställande konsekvenser. Det är sålunda knappast ändamålsenUgt att frågan om passåterkaUelse för den som undergår fängelse, ungdomsfängelse eller intemermg f. n. i regel inte kan aktualiseras under anstaltstiden utan först sedan han efter villkorlig frigivning eller överförande tUl vård utom anstalt stäUs under övervakning. Olägenhetema med den nuvarande ordningen framträder kanske ännu tydligare i den situation som uppstår om den dömde söker och erhåller pass under anstaltstiden men övervakningsnämnden inte tillåter honom alt behåUa det sedan han har frigetts villkorligt eller förts över till vård utom anstalt. Från den dömdes synpunkt måste en sådan ordning te sig svårförklarlig, och det kan inte uteslutas alt han får upp­fattningen att samhället agerar inkonsekvent och orättvist mot honom.

Ytterligare en nackdel med nuvarande system är att del har lagts på passmyndighet att la upp frågan om återkallelse när en passinnehavare ställs under övervakning ulan att det har sörjts för alt myndigheten får information om när detta sker. Den gällande regleringen bygger sålunda på atl passmyndigheten i det nu avsedda faUet skall förelägga passume-havaren viss lid att visa upp övervakningsnämndens medgivande och att passinnehavaren själv skaU göra ansökan hos nämnden om att få behålla passet. Efiersom passmyndigheten ofta saknar kännedom om övervak­ningen, fungerar emellertid systemet inte på avsett sätt i praktiken. Det finns f. n. ingen föreskrift som ger slöd för att man från kriminalvårds­organens sida självmant tar initiativ i återkallelsefrågan när ett beslut om passåterkaUelse framstår som motiverat från kriminalvårdssynpunk­ter.

Vad som har anförts nu ger till en början vid handen alt man i en ny reglering inle på samma sätt som f. n. bör begränsa möjlighetema för särskUd passprövning av kriminalvårdsskäl tiU fall då den dömde ställs under övervakning. Utgångspunkten bör i stället vara att det redan när en frihetsberövande påföljd har börjat verkstäUas skall bero av en sär­skild prövning från kriminalvårdssynpunkl huravida den som undergår påföljden skall kunna få bifaU lill en ansökan om pass. Om den dömde är intagen i kriminalvårdsanstalt, bör därvid lämpligen frågan om tUl­stånd till utfärdande av pass i första hand prövas av anstaltens styres­man, som emellertid bör vara skyldig att överlämna ärendet tiU över­vakningsnämnden om han finner att tUlstånd inte bör meddelas. I det fallet att den intagne innehar pass bör på motsvarande sätt delta i prin­cip kunna återkallas redan under anstallsliden, om övervakningsnämn­den finner det motiverat.

Vad sedan angår frågan vilka påföljder som skall kunna aktoalisera en sådan särskild passprövning från kriminalvårdssynpunkler så bör en möjlighet tUl passvägran resp. passåterkaUelse alltid vare sig verkstäl­lighet sker i eller utom anstalt föreligga när den ådömda påföljden är ungdomsfängelse eller intemering. I fråga om fängelse bör emellertid

Prop. 1977/78:156

107

särskUda begränsningar i passrättigheterna inte rimUgen kunna aktuali­seras vid kortare strafftider. En förutsättning bör vara att strafftiden har den längden att vUlkorlig frigivning kan komma i fråga, dvs. överstiger fyra månader. Slutligen bör övervakningsnänmden liksom f. n. ha möj­lighet all när så anses nödvändigt bestämma alt den som är vUlkorligt frigiven från fängelse eller undergår skyddstiUsyn inte skall få tUldelas pass eller att pass som har utfärdats för honom skall återkallas. När det gäller fall då den dömde inte undergår verksläUighet i anstalt bör emel­lertid på samma sätt som nu genereUt gäUa att en begränsning i passrät­tighetema kan komma i fråga bara om han står under övervakning.

Frågan är då hur förfarandet hos de berörda myndighetema lämp­ligen bör ordnas. Den situation som föreUgger när en person som under­går påföljd av nu aktuellt slag söker nytt pass erbjuder därvid inte några större problem. Vid den maskinella passhinderslagnlngen kan nämligen besked lämnas om alt sökanden undergår påföljd som kan medföra passhinder, och passmyndigheten bör då ha att remittera ärendet till sty­resman för anstalt eller skyddskonsulent för prövning av frågan om tUl­stånd till utfärdande av pass. Om denne inle finner sig kunna meddela tillstånd, har han alt överlämna ärendet tiU övervakningsnämnden.

Större svårigheter av praktisk natur kan uppstå i faU då den som re­dan innehar pass börjar undergå en sådan påföljd som enligt vad som har sagts förut bör kunna initiera att frågan om passåterkaUelse las upp. För fall av denna typ kan olika lösningar övervägas. En tänkbar utväg är atl i nära anslutning tiU nuvarande ordning låta den dömdes rätt att behålla passet bli beroende av att ett särskilt tiUståndsbeslut meddelas från kriminalvårdsorganens sida. Förutsättningen för att en sådan ordning till skillnad från den nuvarande skaU kunna fungera i praktiken blir då alt antingen passmyndighet eller också vederbörande kriminal­vårdsorgan automatiskt får underrättelse från ett maskinellt register så snart en passinnehavare börjar undergå påföljd som kan medföra åter­kallelse. Om sådan underrättelse lämnas till passmyndigheten, skuUe denna kunna remittera ärendet till övervakningsnämnden för prövrung och sedan återkalla passet i den händelse nämnden vägrar den dömde tillstånd alt behålla det.

Den nu skisserade lösningen synes emellertid medföra större praktiska komplikationer än vad som är nödvändigt för de situationer det här gäl­ler. Man kan utgå från att det bara i ett förhåUandevis begränsat antal fall finns anledning att återkalla pass för personer som har dömts för brott. Del är då knappast ändamålsenligt att införa en ordning som in­nebär alt ett formeUt beslut i passfrågan aUtid måste meddelas så snart en innehavare av pass har dömts tUl påföljd av sådant slag som här av­ses. Det måste vara mera rationeUt om systemet i stället bygger på att övervakningsnämnden har befogenhet att meddela föreskrift om pass­återkaUelse i de fall då detta är påkallat från kriminalvårdssynpunkter

Frop. 1977/78:156

108

men att återkallelsefrågan inte behöver tas upp i andra fall. En lösning efter dessa linjer erbjuder så påtagUga praktiska fördelar att den synes vara att föredra frainför det tidigare diskuterade systemet.

Med hänvisning tiU det anförda förordas att det skall ankomma på övervakningsnänmd att meddela föreskrift om passåterkaUelse när en passinnehavare har dömts tUl påföljd av sådant slag som här avses och återkallelse befinnes motiverad på grund av sannolika skäl för att den dömde ämnar söka undandra sig fortsatt verksläUighet, att han kommer att ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med utiandsresa eUer att en resa utomlands annars skulle motverka hans anpassning i samhället.

Som förut har sagts är en föreskrift om passåterkaUelse sakUgt sett lik­artad en sådan föreskrift om den dömdes livsföring som övervaknings-nämnd har befogenhet att meddela enligt BrB. I fråga om föreskrifter av sistnämnda slag har övervakningsnänmdutredningen föreslagit att de skall få meddelas av övervakningsnämnd endast när skyddskonsulenten gör framställning därom. En motsvarande ordning bör då gälla även be­träffande föreskrift om passåterkaUelse. Detta medför dessutom den för­delen att övervakningsnämnden befrias från det omedelbara ansvaret för bevakningen av passfrågor i de fall det här gäller. För fall då passin­nehavaren avtjänar påföljd i anstalt bör emellertid inte bara skyddskon­sulenlen ulan också styresmannen för anstalten ha rätt att göra fram­ställning om passåterkaUelse.

Även med den nu förordade lösningen uppkommer emellertid frågan om del bör införas föreskrifter som innebär att skyddskonsulenten resp. styresmannen för anstalt automatiskt får underrättelse om fall då personer som börjar undergå brottspåföljd innehar giltigt pass. Detta skulle i och för sig vara ägnat att ge ökade garantier för att dessa pass­frågor alltid blir föremål för uppmärksamhet, Å andra sidan skulle det leda lill ell rätt omfattande rapporteringssystem, vars praktiska värde skulle bli ganska litet. Det kan ifrågasättas om fördelarna med ett så förhållandevis resurskrävande och omständligt system är så stora atl det är tiUräckligt motiverat. Som nyss har sagts måste antalet fall då pass­återkaUelse av kriminalvårdsskäl bör ske bedömas som relativt begrän­sat. I det stora flertalet fall torde frågan om passåterkaUelse över huvud taget inte behöva övervägas. Praktiskt mest betydelsefuUa torde vara de situationer då det finns anledning misstänka att den dömde skidle göra sig skyldig till narkotikabrottslighet i samband med en utlandsresa eUer försöka resa utomlands under permission. När frågan om en begräns­ning i den dömdes rätt att resa utomlands av sådana eller andra skäl an­ses böra las upp, kan skyddskonsulent eller styresman för anstalt utan omgång från lokal polismyndighet eller från RPS:s centrala passregister få besked i frågan om den dömde innehar pass, såvida inte detta fram­går redan av de handlingar som finns tiUgängliga i ärendet. Det anförda

Prop. 1977/78:156

109

torde leda lill den slutsatsen att man kan undvara ett system med auto­matiska underrättelser angående passinnehav.

I överensstämmelse med de överväganden som nu har redovisats för­ordas sammanfattningsvis följande reglering för passprövningen i krimi­nalvårdsfallen. För den som undergår kriminalvård i anstalt utom när påföljden är fängelse på så kort tid att villkorlig frigivning inte kan komma i fråga - skaU för bifaU tiU ansökan om nytt pass fordras att ett särskilt tiUstånd (passtiUstånd) meddelas. Detsamma skaU gäUa för den som undergår skyddstiUsyn eUer är vUlkorUgt frigiven från fängelse eller överförd till vård utom anstalt efter dom på ungdomsfängelse eUer in­ternering, dock bara om han tiU följd härav står under övervakning. Frågan om tiUstånd tas upp efter remiss från den passmyndighet hos vil­ken den dömde gör ansökan och prövas därvid i första hand av skydds­konsulenten eller, om den dömde är intagen i anstalt, av styresmannen för anstalten. Om skyddskonsulenten eller styresmannen inte finner sig kunna meddela tillstånd, skaU ärendet hänskjutas tUl övervaknings­nämnden. När en person som undergår påföljd av det slag som nyss har angetts redan innehar gäUande pass, får övervakningsnämnden på fram­ställning av skyddskonsulenten eUer styresman för anstalt föreskriva att passet skall återkallas, övervakningsnämnden får vägra passtUlslånd, om nämnden finner skäl att anta att den dömde ämnar söka undandra sig verkställigheten av påföljden, att han skuUe ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med utlandsresa eller att en utlandsresa annars skulle motverka hans anpassning i samhället. Motsvarande skäl får åbe­ropas av nämnden som grund för en föreskrift om passåterkaUelse. Pass­myndigheten blir i båda faUen bunden av övervakningsnämndens eller om ärendet överklagas besvärsmyndighetens ställningstagande.

5.3 Passhinder for personer som tagits in för sluten psykiatrisk vård m. m.

5.3.1 Gällande föreskrifter

Enligl 6 § fjärde stycket PK får pass inte utfärdas ulan medgivande av vederbörande läkare i faU då passmyndigheten har kännedom om att sökanden är mtagen på sjukhus med stöd av lagen (1966: 293) om bere­dande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV) eller har inskrivits i specialsjukhus med stöd av 35 § lagen (1967: 940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklmgsstörda m. m. (omsorgslagen). Detsamma gäller om sökanden är försöksutskriven från sådant sjukhus. Har pass utfärdats utan alt läkaren länmat sitt medgivande, följer av 14 § första stycket f PK att passet skaU återkaUas, om inte passinnehavaren inom tid som passmyndigheten bestämmer visar att han har läkarens medgi-

Prop. 1977/78:156

HO

vande att behåUa det. Däremot finns det ingen föreskrift i PK som ger stöd för återkallelse i fall när en passinnehavare efler passets utfärdande las in för vård enligt LSPV eller skrivs in i specialsjukhus.

Möjligheten att med nuvarande syslem upprätthåUa dessa passpröv-ningsregler i praktiken är beroende av att den lokala polismyndigheten vid sin passhindemtredning får kännedom om den pågående vården. Detla erbjuder inga problem, om patienten har tagits in för sluten psy­kiatrisk vård eller skrivits in i specialsjukhus under sådana förhåUanden som avses i 17 § andra stycket LSPV eller 42 § tredje stycket omsorgsla­gen. Det gäller då patienter som har intagits eUer inskrivits på gmnd av domstols förordnande eller som, under inflytande av psykisk sjukdom eller utvecklingsslöming, har begått brott mot annans personliga säker­het för vUket åtal uile väckts, liksom också patienter som har varit in­tagna i kriminalvårdsanstalt för atl undergå påföljd för brott och som under liden för anslaltsvården eller i samband med alt denna upphört tagUs in för vård enligt LSPV eUer 35 § omsorgslagen. I dessa fall får nämligen anteckning om den pågående vården ske i det centrala poUsre-gister som förs hos RPS (jfr 5 § 2 polisregisterkungörelsen (1969: 38) och 9 § 12 kungörelsen (1970: 517) om rättsväsendets informationssys-lem).

I de övriga faU då vård enligt LSPV eller 35 § omsorgslagen pågår sker däremot ingen sådan central registrering. Dessa faU kan därför i realiteten knappast upptäckas vid passprövningen annat än om den ut­redning som har föregått vården har ägt rum inom samma poUsdistrikt som det där passhinderutredningen sker. Inle heller i sistnämnda situa­tion torde det finnas praktiska möjligheter atl uppmärksamma dessa frå­gor vid passhindemtredningen inom de större poUsdistrikten,

Både LSPV och 35 § omsorgslagen avser vård som får beredas obe­roende av patientens eget samtycke. För alt sådan vård skall få äga rum, krävs alt den är oundgängligen påkallad med hänsyn tUl såväl sjukdo­mens resp, utvecklingsstörningens art eller grad som vissa särskUt upp­räknade omständigheter, t, ex, att vederbörande är farlig för annans personliga säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa eUer för eget liv.

Enligt 17 § LSPV gäller som huvudregel att överläkaren beslutar om utskrivning från sjukhuset. Överläkaren får dock hänskjuta frågan om utskrivning tUl den särskUda utskrivningsnänmden, som finns inrättad för prövning av vissa frågor enligt LSPV. Ulskrivningsnämnden skall vi­dare alltid besluta om utskrivning när det gäUer patient som har tagits in för sluten psykiatrisk vård i sådana nyss redovisade situationer som av­ses i 17 § andra stycket.

De nu angivna bestämmelserna om beslutsbehörighet gäller enligt 19 § LSPV både slutlig utskrivning och utskrivning på försök. I huvud­sak samma regler gäller enligt 14 § LSPV för beslut som innebär att pa­tienten får tillstånd att vistas på egen hand utanför sjukvårdsområdet

Prop. 1977/78:156

111

(permission). För försöksutskrivning liksom för permission förutsätts att fara för annans personliga säkerhet eller patientens eget liv inte upp­kommer. Enligt patient som försöksutskrivs eller får permission kar åläggas att iaktta särskUda föreskrifter. Särskild föreskrift kan enligt 3 § kungörelsen (1966: 585) ang. tUlämpnmgen av LSPV avse bl, a. vistelse­ort eller bostad. I förarbetena till LSPV (prop. 1966: 53 s. 85 och 197) har framhåUits att en sådan föreskrift ibland bör förbindas med förbud för patienten att utan tUlstånd lämna bostadsorten eller att besöka vissa bestämda platser.

När det gäUer slulUg utskrivning eUer utskrivning på försök av den som har skrivits in i specialsjukhus med stöd av 35 § omsorgslagen, an­kommer enligt lagens 42 § beslutet på överläkaren eUer, i särskilt an­givna fall, på beslulsnämnden för psykiskt utvecklingsstörda. Nämnden skall alltid pröva frågan i fall då patienten har överlämnats tiU vård i specialsjukhus av domstol eller eljest har skrivits in i sådana ovan an­givna faU som avses i 42 § tredje slycket omsorgslagen, I dessa fall an­kommer det också på nämnden att besluta om permission. Även enligt omsorgslagen får särskilda föreskrifter meddelas i samband med för­söksutskrivning eUer permission. Angående innehåUet i sådana föreskrif­ter hänvisas i 98 § omsorgsstadgan (1968:146) tUl vad som gäller enligt tillämpnlngskungörelsen tUl LSPV.

5.J.2 Överväganden och förslag

Enligt gällande ordning ankommer det på vederbörande läkare att, med bindande verkan för passmyndigheten, ta ställning tUl om pass bör få utfärdas när sökanden vårdas enUgt LSPV eller omsorgslagen. På motsvarande sätt har överläkaren resp. utskrivningsnämnd eller be­slutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda befogenhet atl i samband med permission eller försöksutskrivning meddela patienten särskUda föreskrifter om bostad eUer vistelseort.

Med nuvarande principer för den psykiatriska vården är det knappast rimligt alt bibehålla ett syslem som fömtsätter att en särskild passpröv­ning alltid skall äga rum i fall då sökanden vårdas enligt LSPV eUer om­sorgslagen. Vid övergången tUl en maskineU passhinderprövning är detla f. ö. inte praktiskt genomförbart eftersom det skulle förutsätta en central registrering av dessa patienter, en ordning som inger så starka betänklig­heter från skilda synpunkter att den torde få anses helt utesluten.

A andra sidan torde det inle heller vara lämpligt att helt undanröja vårdmyndigheternas nuvarande möjlighet tiU inflytande i passfrågor i vissa mera specieUa situationer såsom då patienten kan misslänkas vUja avvika från sjukhuset och bege sig utomlands i samband därmed eUer då en utlandsresa för en försöksutskriven patient skulle kunna innebära fara för honom själv eUer annan.

Prop. 1977/78:156

112

En från de angivna synpunktema lämplig lösning skulle vara att ge överläkaren möjUghet att göra särskild anmälan tUl RPS om att pass för viss patient inte får utfärdas utan vårdmyndighetemas tillstånd. För bi­fall tUl en passansökan under den pågående vården skulle alltså sedan förutsättas en remiss tiU överläkaren från passmyndighetens sida. Här­igenom skuUe man bibehåUa möjligheten för läkaren att ta ställning till frågan om utfärdande av pass i sådana specieUa situationer då det på grund av flyktfara, risk för narkotikamissbrak eller av annat skäl kan finnas ett önskemål att söka motverka en utlandsresa. I fall då patienten har tagits in för vård enligt LSPV eller 35 § omsorgslagen på grand av domstols förordnande eller efter att ha begått brott mot annans person­liga säkerhet för vilket åtal inte har väckts (17 § andra stycket LSPV resp. 42 § tredje stycket omsorgslagen) torde det emellertid alltid böra förutsättas en remiss tiU överläkaren innan pass för patienten utfärdas. I de sistnämnda fallen sker redan f. n. en registrering i det centrala polis-registret.

Nuvarande regler torde inte erbjuda möjlighet tiU passåterkaUelse när en passinnehavare efter passets utfärdande tas in för vård enligt LSPV eller skrivs in i specialsjukhus enligt 35 § omsorgslagen. Om patienten skulle medföra passet vid intagningen kan det naturligtvis förvaras för hans räkning så länge han är kvar på sjukhuset. Någon möjlighet från sjukhusels sida att i faU då patienten förvarar passet i sin bostad eUer på annat ställe förebygga missbmk av passet i samband med ett eventuellt avvikande finns emellertid inte. Det har däremot hävdats att gäUande regler medger att i samband med permission eller försöksutskrivning föreskrift meddelas om skyldighet för patienten att lämna från sig pas­set. En sådan föreskrift kan dock inte verkställas i praktiken utan pa­tientens medverkan.

Det har i skilda sammanhang efterlysts en möjUghet för vårdmyndig-helerna alt i särskilda faU kunna föranstalta även om återkallelse av pass. Det praktiska behovet av atl man inför en sådan möjlighet får vis­serligen bedömas som tämUgen ringa. Med tanke på speciella situationer av det slag som ovan har berörts ter det sig emellertid följdriktigt alt man i en ny passlag öppnar en sådan möjUghet.

Vad angår den formella regleringen av passprövningen i här avsedda fall förordas i enUghet med det anförda följande ordning. Rätten att er­hålla pass för en patient som vårdas enligt LSPV eUer 35 § omsorgsla­gen bör i fortsättningen vara beroende av ett särskUt passtUlslånd endast om 1) överläkaren vid sjukhuset har gjort anmälan tiU RPS om att pass inte får utfärdas utan sådant tUlstånd, 2) intagningen eller inskrivningen har ägt rum under förhållanden som avses i 17 § andra stycket LSPV el­ler 42 § tredje stycket omsorgslagen, eUer 3) för patienten tidigare utfär­dat pass efter intagningen eUer inskrivningen har återkallats på vård­myndighetemas föranstaltande. PasstiUstånd bör i dessa fall få vägras

Prop. 1977/78:156

113

bara om det finns skäl att anta att patienten ämnar avvika från sjukhu­set eller underlåta att återvända dit sedan tiden för permission har gått ut eller för att en utlandsresa skulle medföra fara för honom själv eUer annan. Frågan om passtUlslånd bör i första hand avgöras av överläkaren vid sjukhuset. Finner sig denne inte kunna meddela tiUstånd, bör han ha skyldighet att överlämna ärendet för prövning tUl vederbörande nämnd, dvs. beroende på om vården regleras av LSPV eller omsorgslagen utskrivningsnämnden eller beslutsnämnden för psykiskt utvecklings­störda. När det gäller föreskrift om återkallelse av redan utfärdat pass bör det däremot alltid ankomma på nämnden att fatta beslut. Sådan föreskrift bör kunna meddelas på samma grunder som nyss har föror­dats för att passtiUstånd skaU få vägras. Uppgift humvida en patient in­nehar gällande pass eller ej kan i de fall dessa frågor blir aktuella ome­delbart erhållas från polismyndighet eller RPS:s centrala passregister.

Frågan om ordningen för överklagande av beslut av utskrivnings­nämnd eller beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda behandlas sär­skilt i avsnitt 6.

Det bör slutligen anmärkas att enligl vad som har förordats i det före­gående (avsnitt 5.1.3) hinder mot bifaU till passansökan också föreUgger, om en patient har efterlysts för att återföras tUl sjukhus för vård enligt LSPV eller omsorgslagen. I sådana fall skall nämligen den efterlyste om­händertagas vid anträffandet (jfr 35 § LSPV och 54 § omsorgslagen).

5.4 Passhinder av försvars- eller säkerhetspoUtiska skäl

5.4.1 Gällande föreskrifter

I 6 § andra stycket PK föreskrivs att passansökan inte får bifaUas, om sökanden med hänsyn tiU rikets försvarsberedskap inte anses böra tUl­delas pass. Enligt 17 § PK gäller vidare alt regeringen, när det med hän­syn lill särskilda omständigheter prövas nödvändigt, får meddela de yt­terligare föreskrifter som kan finnas erforderliga i fråga om utfärdande av pass för värnpliktig svensk medborgare.

Ansökan om pass får enligt 6 § första stycket f PK inte bifaUas, om passmyndigheten har kännedom om eller skälig anledning anta att sö­kanden står i sådan förbindelse med utlandet eUer annars bedriver sådan verksamhet som är skadlig för svenska statsintressen. I motsvarande si­tuation får återkallelse ske av redan utfärdat pass (14 § första stycket e PK).

5.4.2 Överväganden och förslag

Vid tillkomsten av PK förutsattes det alt regeringen under extraordi­nära förhåUanden skuUe kunna begränsa rätten för värnpliktiga att er­håUa pass. Någon uttrycklig föreskrift härom var i och för sig inte nöd­vändig, eftersom det ansågs generellt ankomma på regeringen att besluta

8   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Prop. 1977/78:156

114

passföreskrifter. Bestämmelsen i 17 § PK om att regeringen med hänsyn lill särskUda omständigheter kan meddela föreskrifter i fråga om pass för värnpliktiga får närmast ses som en erinran lill passmyndighetema om all sådana föreskrifter kunde komma att utfärdas.

Enligt RF ankommer det under normala förhåUanden på riksdagen att besluta föreskrifter som begränsar rätten till pass och därmed också rörelsefriheten för svenska medborgare. Enligt övergångsbestämmel­serna nu RF har visserligen äldre bemyndigande, som har beslutats av Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt eller riksdagen ensam, gUtighet t. v.

Eftersom riksdagen inte har medverkat vid tiUkomslen av PK kan emellertid någon behörighet för regeringen att inskränka passrättighe­tema för vämpliktiga inte i nuvarande läge grundas på 17 § PK.

Det finns emellertid åtskiUiga skäl som talar för alt man i en ny pass­lag bör öppna möjUghet för regeringen att i enlighet med vad som förat­sättes vid PK:s tUlkomst under extraordinära förhållanden meddela vissa passföreskrifter som annars skulle ankomma på riksdagen. Detla kan ske med stöd av 13 kap. RF som avser bl. a. normgivningskompe-lensen vid krig eller krigsfara. Om riket är i krig eller krigsfara eller om sådana utomordentliga förhåUanden råder som är föranledda av krig el­ler av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan sålunda enligt 6 § i detla kapitel regeringen, med stöd av bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter som enligt gmndlag annars skall meddelas genom lag. Sådant bemyndigande kan lämnas även under fredslid.

På grund härav förordas alt i den nya passlagen tas in ett bemyndi­gande för regeringen atl meddela särskUda föreskrifter om pass under sådana extraordinära förhållanden som avses i 13 kap. 6 § RF. Ett så­dant bemyndigande bör inte avse passföreskrifler enbart för vämpliktiga ulan också för andra grupper som tas i anspråk för tjänstgöring inom totalförsvaret. Det bör över huvud taget täcka alla situationer där det av försvars- eller säkerhetspolitiska skäl kan komma att krävas särskilda passbestämmelser under extraordinära förhåUanden. Bemyndigandet bör då lämpligen få det innehåUet att, om riket är i krig eller krigsfara eller sådana utomordentliga förhåUanden råder som är föranledda av krig el­ler av krigsfara vari riket har befunnit sig, regeringen får genom förord­ning meddela föreskrifter om pass, som begränsar räiten liU pass för värnpliktiga eller civilförsvarspliktiga eller som annars fordras av hän­syn tiU rikets försvar eller dess säkerhet i övrigt.

Vid sidan av den i 17 § PK förutsatta möjligheten alt meddela sär­skilda passföreskrifter för värnpliktiga ger PK också passmyndigheten en allmän befogenhet att vägra pass, om sökanden med hänsyn tUl rikets försvarsberedskap inle anses böra tUldelas sådant. Denna bestämmelse kom tiU genom en särskild ändring i PK under andra världskriget (1941: 837). För nutida betraktelsesätt ter det sig emellertid främmande

Frop. 1977/78:156

115

att ge polismyndighet en diskretlonär befogenhet att pröva om en sö­kande bör vägras pass av beredskapsskäl. Frågan i vad mån rätten till pass skall kunna begränsas av sådana hänsyn bör regleras genom gene­rella föreskrifter. Sådana föreskrifter kan vid behov meddelas av riks­dagen eller under utomordentliga förhållanden av regeringen med slöd av det bemyndigande som nyss har föreslagits. Med hänsyn härtiU förordas att någon motsvarighet tUl den nu berörda bestämmelsen intt förs in i den nya passlagen.

Enligt PK får pass vägras resp. återkaUas, om passmyndigheten har kännedom om eller skäUg anledning anta att sökanden slår i sådan för­bindelse med utiandet eUer annars bedriver sådan verksamhet som är skadlig för svenska statsintressen. Denna bestämmelse har mycket liten praktisk betydelse, eftersom det i sådana faU som bestämmelsen tar sikte på i allmänhet föreligger grand för straffprocessueUt ingripande. A and­ra sidan torde man med tanke på vissa mera specieUa situationer knap­past kunna helt avvara en bestämmelse med detta syfte. Det kan ju t. ex. länkas föreligga ett befogat intresse av att en person som har dömts för grovt brott mot rikels säkerhet inle omedelbart efter avtjänat straff skaU kunna erhåUa pass för utrikes resa. I en ny passlag bör dock den ifråga­varande passhindersgranden få en tydligare och mera restriktiv omfatt­ning än de nuvarande föreskrifterna i PK. Bestämmelserna bör lämp­ligen utformas på det sättet att de ger stöd för passvägran resp. passåter­kaUelse, när det finns skälig anledning anta att sökanden bedriver eller utomlands skulle bedriva verksamhet som kan vara tUl men för rikets försvar eller dess säkerhet i övrigt. Det förordas därför alt i den nya passlagen las in föreskrifter av denna innebörd.

I detla sammanhang bör slutiigen också beröras straffbestämmelsen mot olovlig värvning i 19 kap, 12 § BrB. Enligt detta lagrum är det straffbart att utan regeringens tiUstånd här i riket värva folk till främ­mande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst eller att förmå folk att olovUgen bege sig ur riket för alt ta sådan tjänst. Den senare delen av bestämmelsen, som alltså för sin tUlämpning förutsätter att särskUt utre­seförbud har meddelats, tUlkom år 1948 för att göra straffbestämmelsen effektivare. För att straffbar gärning skuUe föreligga ansågs nämligen dessförinnan att värvningskontraktet skuUe ha ingåtts i Sverige. Under förarbetena lUl 1948 års lagstiftaing uttalades (prop. 1948: 80 s. 137) att ett utreseförbud av detla slag torde kunna meddelas i administrativ ord­nmg.

Frågan om föratsätlnmgama för meddelande av ett sådant admini­strativt utreseförbud har i olika sammanhang aktualiserats i riksdagen. Vid 1971 års rUcsdag, då frågan togs upp av inrikesutskottet på grund av motioner i änmet (InU 1971: 20) hänvisade utskottet tiU att frågan om reglering i grundlag av rätten alt lämna landet övervägdes av gnmdlag-beredningen och tiU att ett förberedande arbete på en ny passlagstiftning

Prop. 1977/78:156

116

samtidigt pågick. Utskottet föratsalte att sistnämnda lagstiftningsarbete skulle innefatta en prövning även av grunderna för utreseförbud av det slag som nu avses.

Den sålunda väckta frågan har emellertid förlorat sin aktualitet sedan RF börjat tillämpas. Enligt RF kan nämligen utreseförbud för svenska medborgare över huvud taget inle beslutas på annat sätt än av riksdagen genom lag, såvida inte utomordentliga förhåUanden råder. I ett läge där frågan om ett utreseförbud för sådant ändamål som avses i 19 kap. 12 § BrB skulle aktualiseras i syfte att väma om landets neutralitetspoUtik torde det sålunda bU nödvändigt att lösa frågan genom särskUd lagstift­ning. Någon bestämmelse i passlagen med sikte på en sådan situation föreslås alltså inte.

5.5 Passhinder vid misstanke om obehörig användning av passet m. m.

5.5.1 Gällande föreskrifter

Enligt 6 § första stycket f PK får ansökan om pass inte bifallas, om det finns sannolika skäl tUl antagande att sökanden ämnar använda passet för obehörigt ändamål. Om det beträffande passinnehavare finns sannolika skäl tUl ett sådant antagande, skaU passet återkallas (14 § för­sta stycket e PK). Återkallelse skall vidare ske, om någon har utbekom­mit pass i annans namn eller har låtit annan förfoga över passet (14 § första slycket b).

5-5.2 Överväganden och förslag

Bestämmelserna om passhinder vid misstanke om användning av pas­set för obehörigt ändamål är enligt uttalanden vid PK:s tUlkomst av­sedda att utnyttjas bl. a. i situationer när det finns skäl att anta att nå­gon ämnar pantsätta eller sälja passet eller låta annan förfoga över det. Tolkningen av begreppet "obehörigt ändamål" har emeUertid vid flera tillfällen vållat svårigheter. Det har därvid yppats tvekan framför aUt i frågan om bestämmelserna möjligen skulle kunna åberopas även i fall när passmyndigheten anser sig ha anledning anta att sökanden eUer pass­innehavaren ämnar använda passet för resor i olagUgt syfte. Ett exem­pel på fall där en sådan tolknmgsfråga har varit föremål för prövning erbjuder det i FörvaltaingsrättsUg tidskrift 1967 s. 145 refererade ären­det. I detta fall hade den ifrågavarande passhindersgranden av en läns­styrelse åberopats tUl stöd för passåterkaUelse för en person som avtjä­nade straff för narkotikabrott, tydUgen på gnmd av risken för att pass­innehavaren skulle utnyttja passet för utresa i syfte att föra in narko­tika tiU landet. Ärendet överklagades tiU Kungl. Maj:t, som emellertid upphävde länsstyrelsens beslut, eftersom den åberopade granden för passåterkaUelse inte kunde anses tiUämplig i fallet.

Det nu anförda ger vid handen att uttrycket "obehörigt ändamål" är

Frop. 1977/78:156

117

alllför vagt och därför inte lämpUgen bör användas i en ny passlag. Hänsyn till rättssäkerheten för den enskilde måste vidare anses tala mot den vid tidigare översyn av passregleringen någon gång framförda tan­ken att ge passmyndighet en uttrycklig befogenhet att avslå passansökan resp. återkalla pass enbart på grund av en misstanke att passet skuUe kunna utnyttjas för en resa i olagUgt syfte e. d. Däremot skulle det i och för sig vara tänkbart alt precisera den förevarande passhindergrunden genom att ange alt pass får vägras eller återkallas, om det finns sanno­lika skäl för alt sökanden resp. passinnehavaren ämnar sälja eUer pant-sälla passet eller annars låta annan förfoga över det. Det måste emeller­tid ifrågasättas om man inte genom en generell bestämmelse av den in­nebörden skulle lägga en onödig prövningsskyldighet på passmyndighe­terna. En sådan genereU bestämmelse skulle knappast kunna upprätthål­las i praktiken i ett system som bygger på en central passhinderregistre-ring och torde därtill inte numera kunna anses tiUräckligt praktiskt mo­tiverad.

Däremot bör på samma sätt som f. n. ett utfärdat pass kunna återkal­las om det verkligen utreds att innehavaren har låtit annan förfoga över det t. ex. genom försäljning eller pantsättning. I den delen föreslås alltså ingen ändring av vad som nu gäller. I en sådan situation bör den som har missbrukat passet inte heller ha en oviUkorlig rätt alt omedelbart få ett nytt utan bör rimligen vara underkastad en viss "karenstid", som lämpligen kan bestämmas till tre år. Om den som har fått sitt pass åter­kallat på grund av obehörigt förfogande söker nytt pass inom tre år här­efter bör sålunda ansökningen kunna avslås, om det finns sannolika skäl att anta alt sökanden ämnar missbmka även det nya passet på samma sätt. Det förordas alltså att en regel av denna innebörd tas in i passla­gen. Det anförda innebär att en passåterkaUelse på den nu ifrågavarande grunden måste registreras i det centrala passhinderregislret.

Slutligen bör givetvis liksom f. n. gälla att ett pass kan återkallas, om innehavaren har fått det i annans namn.

5.6 Vissa övriga passhinder

I hinderskatalogen i 6 § PK nämns inte uttryckligen det passhinder som består i att sökanden inte styrker sitt svenska medborgarskap. Ätt passansökan inte får bifaUas i denna situation följer emellertid redan av 1 § PK. Om det i efterhand visar sig att en passinnehavare inte var svensk medborgare vid passets utfärdande, kan passet återkallas enligt 14 § första stycket a PK. Detsamma gäller, om passuinehavaren efter passets utfärdande förlorar sitt svenska medborgarskap.

Enligt 6 § femte stycket PK får pass för barn under 18 år inte utfär­das ulan medgivande av barnets vårdnadshavare, såvida inte synnerliga

Frop. 1977/78:156

Hg

skäl föreligger att inle kräva sådant medgivande. På motsvarande sätt får pass för bam under 18 år återkaUas på vårdnadshavarens begäran (14 § andra slycket PK).

I 14 § första stycket b PK föreskrivs vidare att pass skaU återkallas, om av sökanden lämnad uppgift att pass inte tidigare har utfärdats för honom eller att tidigare utfärdat pass har förstörts eller annars förkom-mil i efterhand befinnes oriktig. I detta faU skall återkaUelse dock inte ske, om passmyndigheten fiimer att den oriktiga uppgiften har lämnats i god tro och avser innehav av pass vars giltighetstid har utgått när frågan om återkallelse prövas.

I de avseenden som nu har berörts föreslås ingen ändring i sak i för­hållande till vad som gäller f. n. Regleringen kan emeUertid i vissa delar förenklas genom en genereU bestämmelse om att pass får återkaUas, om hinder mot bifall tUl passansökningen förelåg vid tiden för passets utfär­dande och hindret fortfarande består. Beträffande den redaktionella ut­formningen av reglerna hänvisas till specialmotiveringen.

5.7 Särskilda frågor beträffande passhinder för personer som vistas ut­omlands

5.7.1 Gällande föreskrifter

Regleringen i UP innebär att en svensk medborgare som söker pass hos beskickning eller konsulat i utiandet i princip alltid har rätt att få pass för direkt resa liU Sverige. I 9 § anges i vilket fall hinder föreligger mot utfärdande av pass för annat ändamål än sådan direkt resa. De passhinder som tas upp i paragrafen är dels obligatoriska, dels fakulta­tiva, dvs. beroende på passmyndighetens bedömande.

De obligatoriska passhindren (9 § 1 mom.) avser fall då sökanden är efterlyst i Polisunderrättelser eller då det föreligger omständigheter som kan leda tUl sådan efterlysnmg Uksom då räiten har fastställt eller med­delat reseförbud enUgt 25 kap. RB. I dessa situationer föreligger pass­hinder även enligt PK.

Fall då pass annat än för resa direkt tUl Sverige kan vägras en­ligt passmyndighetens bedömande är enligt 9 § 2 mom., a) när sökanden har lämnat Sverige utan att enligt gällande föreskrifter ha rätt därtUl el­ler b) trots anmaning har uraktlåtit efterkomma någon honom enligt svensk lagstiftning åvilande skyldighet trots att han uppenbarligen har möjlighet att fullgöra skyldigheten. Pass kan vidare vägras c) då det finns skäl att anta alt sökanden saknar tiUräckliga medel för avsedd resa eller utväg alt i utlandet försörja sig på ärligt sätt. Dessa föreskrifter saknar direkt motsvarighet i PK. Som ytterUgare fakultativa passhuider tas i överensstämmelse med PK upp fall när d) passmyndigheten har kännedom om eUer skälig anledning anta att sökanden står i sådan för­bindelse med utiandet som är skadlig för svenska statsintressen och när

Prop. 1977/78:156

119

e) det fmns sannolika skäl att anta att sökanden ämnar använda passet för obehörigt ändamål.

Beträffande återkallelse av pass gäller enligt 10 § UP att passmyndig­het utom riket får återkaUa inte bara pass som myndigheten själv har ut­färdat ulan också sådant som har utfärdats av annan svensk myndighet. Pass får återkallas i huvudsak på samma grunder som i detta hänseende anges i PK. Enligt 10 § första slycket a UP har utlandsmyndighet dämt­över generell befogenhet att återkalla pass när myndigheten får vetskap om omständigheter som, om de hade varit kända för passmyndighet vid tiden för passets utfärdande, skulle ha föranlett myndigheten att vägra utfärdandel eller att utfärda pass för kortare tid eUer med mera begrän­sat giltighetsområde än som skett. Pass får återkallas också i det fallet atl någon har lämnat Sverige ulan att ha rätt till det enligt gällande svenska föreskrifter (10 § första stycket f). Slutligen finns en speciell föreskrift om återkallelse av provisoriskt pass som närmare berörs i av­snitt 9.

I StäUet för att återkaUa pass får passmyndighet utom riket förkorta dess giltighetstid eller begränsa dess giltighetsomåde (10 § tredje styc­ket).

5.7.2 överväganden och förslag

I en ny passlag bör man behålla den nuvarande ordningen alt pass­myndighet utom riket i princip aUtid har att på begäran bevilja svensk medborgare pass för direkt resa till Sverige. En förutsättning bör givet­vis därvid vara att den som söker pass styrker sin identitet och sitt svenska medborgarskap.

När det gäller att i övrigt utforma grunderna för prövningen av pass­ansökan hos myndighet utom riket når man den enklaste och mest överskådliga regleringen genom en ordning som innebär att sådan myn­dighet generellt har att vägra pass, annal än för direkt resa tUl Sverige, i de situationer då passmyndighet inom riket skall avslå passansökan. Några bärande skäl mot en sådan förenklad reglering kan knappast åbe­ropas. En del av de mera speciella frågor om passhinder som har disku­terats i det föregående får visserligen sällan praktisk aktualitet hos myn­dighet utom riket, men detta behöver inte i och för sig leda tUl ett krav på en författningsmässig uppdelning av passhinder hos myndighet inom rikel å ena sidan och hos beskickning eller konsulat å den andra. En en­hetlig reglering i förevarande hänseende underlättar också föratsältning­arna för atl låta en central passhinderregistrering betjäna också pass­myndigheterna i utlandet.

Man kan naturligtvis inte bortse från att det innebär en viss omgång att låta även passmyndighet utom riket få skyldighet remittera passfrå­gan lill skyddskonsulent i det fallet att sökanden skulle vara t, ex, vill­korligt frigiven från fängelsestraff eller till överläkare när sökanden un-

Prop. 1977/78:156

]2o

dergår vård enligt LSPV eUer 35 § omsorgslagen. Sådana situationer torde emellertid vara ytterligt säUsynta, och i förekommande fall kan ju remissen lätt vidarebefordras genom förmedling av UD. För att regle­ringen inte alltför lätt skaU kunna kringgås synes det å andra sidan nöd­vändigt att i detta avseende låta samma bestämmelser gälla vare sig pass-ansökningen görs inom eller utom riket. En vUlkorligt frigiven för vilken övervakningsnämnden kanske vägrat passtiUstånd på grund av uppenbar risk för narkotikabrottslighet skulle ju annars bara behöva bege sig t, ex. lill Köpenhamn och hos ambassaden där begära pass för fortsatt resa.

I UP finns emeUertid också vissa fakultativa passhinder som saknar motsvarighet i PK och som inte har diskuterats i det föregående. Pass annat än för direkt hermesa får sålunda vägras, om sökanden har lämnat Sverige utan alt enligt gäUande svenska föreskrifter ha rätt därtill. En sådan föreskrift torde bU överflödig, om regleringen utformas på det sätl som nyss har förordats och passhinder alltså utom riket lik­som i Sverige föreligger, när sökanden är anhåUen, häktad, underkastad reseförbud enligt 25 kap. RB eller efterlyst under sådana förhållanden atl han skall gripas eller annars omhändertas vid anträffandet. I fall då någon har t. ex. avvikit från anstalt inom kriminalvården eller ungdoms­vårdsskola kommer nämligen hinder mot utfärdande av pass annat än för hemresa i praktiken att föreUgga redan på grund av att han är efter­lyst. Från det närmast teoretiska fallet att sökanden skulle vara ålagd reseförbud i tvistemål eller av överexekutor kan man bortse i samman­hanget (jfr ovan under 5,1,3).

Ett annat fakultativt passhinder som föreligger enligt UP utan mot­svarighet vid passansökan inom landet är då sökanden trots anmaning har underlåtit alt efterkomma någon skyldighet som åvilar honom enligt svensk lagstiftning trots att han uppenbarligen har möjlighet att fullgöra skyldigheten. Denna passhmdergmnd är inte väl förenlig med eljest gäl­lande principer om att den enskUdes rörelsefrihet inte bör inskränkas på gmnd av underlåtenhet att fuUgöra privaträttslig förpliktelse. Den bör därför inle föras över till den nya passlagen.

Slutligen får passmyndighet utom riket f. n. vägra pass för annat än­damål än direkt hemresa nar det finns skäl att anta att sökanden saknar tiUräckliga medel för den avsedda resan eller utväg att i utlandet för­sörja sig på ärligt sätt. Denna föreskrift tog ursprimgligen sikte på "lös­drivare och äventyrare, särskUt sådana, som tidigare hemsänfs men lik­väl ånyo begivit sig tUl utlandet och där råkat i svårigheter eUer genom sitt uppträdande äro ägnade atl skada Sveriges namn och anseende".

Erfarenheter bl. a. från handläggningen av ärenden angående bistånd åt nödställda svenska medborgare utomlands visar väl också som förut berörts att personer i dåUgt psykiskt tiUstånd, narkotika- eller alkohol­missbrukare m. fl. ibland utomlands försätter sig i eller oförskyllt råkar

Frop. 1977/78:156

121

in i situationer som de inte är kapabla att reda ut på egen hand och att det i sådana fall inte säUan kan dröja innan närmaste svenska utlandsre­presentation får kännedom om förhållandena och möjlighet att ingripa. Det har med tanke på sådana situationer i skUda sammanhang höjts rös­ter för en utvidgning av passrestriktionerna, särskilt när det gäUer miss­bmkare av beroendeframkallande medel. I de fall som denna diskussion har avsett har det emeUertid regelmässigt varit fråga om personer som vid utresan har innehaft gäUande pass. Den i det föregående fömtsatta ma­skinella passhinderprövningen är ägnad att minska de problem som det här gäller. En föreskrift som ger myndighet utom riket möjlighet tUl passvägran, om risk anses föreligga att sökanden råkar i svårigheter ut­omlands, skulle därför inte bara få begränsad praktisk betydelse utan även lägga på myndigheten en tämligen vansklig prövning i det specieUa fall då någon söker nytt pass utomlands t. ex. på grund av att giltighets­tiden för tidigare utfärdat pass har gått ut. Mot denna bakgrund föreslås alt inte heller någon motsvarighet till den nu berörda bestämmelsen förs över till UP.

Sammanfattningsvis förordas sålunda en enhetUg reglering i fråga om passhinder vare sig det gäller utfärdande av pass inom eller utom riket.

Också när det gäller passåterkaUelse bör enhetUga regler i princip gälla vare sig en person uppehåller sig inom eller utom Sverige. Den be­fogenhet som nu finns att återkalla pass för den som har lämnat landet i strid mot gällande föreskrifter bör emellertid finnas kvar i den nya pass­lagen. Även om det praktiskt sett endast sällan torde fylla någon funk­tion alt ingripa med passåterkaUelse mot den som har t. ex. avvikit från kriminalvårdsanstalt och begett sig utomlands, bÖr en sådan möjUghet alltid föreligga och då vara oberoende av den särskilda passprövning genom övervakningsnämnds försorg som har förordats i det föregående. Det bör därför föreskrivas att pass får återkallas för den som uppehåller sig utomlands, om han har lämnat Sverige i strid mot föreskrift enligt svensk lag.

Om pass återkallas för svensk medborgare som befinner sig ut­omlands bör självfallet gäUa att denne likväl alltid har en ovillkorlig rätt alt få pass för direkt resa tiU Sverige.

6    Talan mot beslut i passärende

6.1 Gällande föreskrifter

6.1.1 Beslut av passmyndighet

Såväl i PK som i UP föratsätts att beslut av passmyndighet kan över­klagas. Detta framgår bl. a. av 14 § PK och 11 § UP, där det föreskrivs att beslut om återkallelse m. m. går i verkställighet utan hinder av an-

Prop. 1977/78:156

122

förda besvär, Passförfaltningama saknar emeUertid föreskrifter om be­svärsinslans. I enlighet med den allmänna bestämmelsen i 97 § polisin­struktionen (1972: 509) gäUer då att besvär över beslut av polismyndig­het, när denna är passmyndighet, får föras hos länsstyrelsen. Av 18 § andra slycket allmänna verksstadgan (1965: 600) följer atl talan mot be­slul av länsstyrelse i passärende eUer av passmyndighet utom riket förs hos regeringen genom besvär. Besvärstiden är enligt 12 § andra stycket förvaltningslagen (1971: 290) tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. För faU då klaganden inte var bosatt inom Europa an­sågs tidigare med stöd av 44 § instraktionen (1965: 857) för utrikesde­partementet besvärstiden vara fem veckor. Någon bestämmelse om sär­skild besvärstid för sådana fall finns emellertid inte i den nu gällande in­struktionen (1976: 958) för utrikesdepartementet.

6.1.2 Beslut av övervakningsnämnd eller läkare

Som framgår av vad som har anförts i det föregående är passmyndig­het enligt PK bunden av övervakningsnämndens beslut när nämnden har vägrat medgivande tUl utfärdande av pass för övervakad eller vägrat medge övervakad att få behålla tidigare utfärdat pass. Detsamma gäUer när läkare har vägrat medge att pass utfärdas för den som är underkas­tad vård enligl LSPV eller 35 § omsorgslagen. Om besvär mot passmyn­dighetens avslags- eller återkallelsebeslut i sådant fall förs hos- rege­ringen, är emellertid denna i princip oförhindrad att frångå övervak-ningsriämndens eUer läkarens ställningstagande, efiersom regeringen inte är bunden av bestämmelserna i PK.

Någon författningsbestämmelse som uttryckligen ger rätt till besvär över övervakningsnämnds eller läkares beslut i passärende finns där­emot inte f. n. Den reglering av talerätten beträffande beslut av över­vakningsnämnd, som har tagits in i 37 kap. 79 och 11 §§ BrB och an­visar kriminalvårds-, ungdomsfängelse- och intemeringsnämnden eller hovrätt som besvärsinstans, avser enligt ordalagen bara beslut som har meddelats enligt BrB. I praxis har tidigare förekommit alt övervak­ningsnämnd meddelat besvärshänvisning till överordnad central nämnd. Kriminalvårdsnämnden har emellertid i ett fall, där en övervaknings­nämnd hade motsatt sig att pass utfärdades för en övervakad, avvisat av denne förda besvär mot övervakningsnämndens beslut. Kriminalvårds­nämnden åberopade därvid att det inle ingår i dess uppgifter att om­pröva övervakningsnämnds ställningstagande i passärende.

6.2 Tidigare ändringsförslag

6.2.1 Beslut av passmyndighet

Frågan om ordningen för anförande av besvär över beslul av pass­myndighet har i olika sammanhang tagits upp i samband med övervä-

Prop. 1977/78:156

123

ganden rörande kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten. Senast har delta skett i 1963 års förvaltningsdom-stolskommitlés betänkande (SOU 1966:70) Förvaltningsrättskipning. Kommittén fann därvid (s. 668669) övervägande skäl tala för att mål om beslut i särskilda passärenden bör kunna dras under administrativ domstols prövning. I enUghet härmed föreslog kommittén alt besvär över sådana beslut av länsstyrelse eller passmyndighet utom riket skulle handläggas av kammarrätt och att möjlighet att överklaga kammarrätts beslut lill regeringsrätten skulle finnas enligt allmänna principer. Mot beslut av polismyndighet i passärende borde enligt kommittén talan kunna föras hos länsstyrelsen.

Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande gjorde åtskilliga instanser invändningar mot kommitténs förslag. Enligt länsstyrelsen i Gotlands län bör sålunda regeringens prövning behållas, främst med hänsyn till de polisiärt betydelsefulla säkerhetssynpunklema. Det måste exempelvis ur statsnyttosynpunkt rimUgen vara den högsta administra­tiva myndighetens sak att i sista instans avgöra om under utrikespolitiskt extraordinära förhållanden pass bör nekas en person av den anledningen alt passmyndigheten har kännedom om eUer skälig anledning anta alt sökanden slår i sådan förbindelse med utlandet eller annars bedriver så­dan verksamhet, som är skadlig för svenska statsintressen. Liknande synpunkter anfördes av regeringsrättens ledamöter, RPS, överståthållar­ämbetet samt länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala och Jämtlands län. Också justitiekanslern ansåg övervägande skäl tala för att bibehålla gäl­lande ordning. I den proposition (1971: 30) angående reformerad förvaltningsrällskipning m. m., som förelades riksdagen på grundval av bl. a. kommitléns betänkande, lades inte fram något förslag beträffande passärendena och frågan berördes inte heUer i propositionen.

6.2.2 Beslut av övervakningsnämnd eller läkare

I åtskilliga sammanhang har det betecknats som en brist i den gäl­lande regleringen att bestämmelser om överklagande av övervaknings­nämnds beslul i passärende saknas. Det har därvid i allmänhet hävdats att nämndens beslut i sådant ärende borde kunna överprövas av samma instans som har att ompröva beslut av nämnden i kriminalvårdsärenden enligl BrB.

Den nu berörda frågan togs upp i motioner tUl 1969 års riksdag (mot. 1969:1: 220 och 1969: 

II: 

249). I dessa begärdes att riksdagen skulle hemställa hos regeringen om införande i PK av regler om besvär mot övervakningsnämnds beslul i passärende. Motionerna behandlades av första lagutskottet som i ärendet inhämtade yttranden från justitiekans­lern, RPS, kriminalvårdsstyrelsen, hovrätten över Skåne och Blekinge, länsstyrelsen i Stockholms län, Sveriges advokatsamfund och Föreningen

Prop. 1977/78:156

I24

Sveriges skyddskonsulenter och skyddsassistenler. Samtliga remissyttran­den gick i tUlstyrkande riktning.

I sitt utiåtande över motionerna (ILU 1969: 30) framhöll utskottet in­ledningsvis bl. a. att en vägran från övervakningsnämndens sida att medge pass innebär ett avgörande i sak i passärendet, eftersom pass­myndigheten inle får utfärda pass utan nämndens medgivande. Mot denna bakgrand kunde det enligt utskottet inte uteslutas att gällande rätt har den Innebörden att övervakningsnämnds beslut är överklagbart. Ut­skottet hänvisade tUl att olika meningar i denna fråga hade kommit tiU ullryck vid remissbehandlingen. Utskottet anförde vidare.

Rättsläget synes sålunda icke vara helt klart eUer i vart fall vara föremål för delade meningar. Samtliga remissorgan är dock av den uppfatt­ningen att övervakningsnämnds beslut i förevarande hänseende bör vara överklagbart. Därvidlag har främst åberopats att det framstår som prin­cipiellt OtUlfredsstäUande om en överprövning av en övervaknings­nämnds beslut, som reellt utgör ett avgörande i sak, inte skuUe kunna åstadkommas genom besvär direkt mot beslutet utan endast genom kla­gan över annan myndighets beslut. Också rent praktiska olägenheter för den enskilde anförs mot en sådan ordning.

Utskottet anser att den rådande ovissheten, i enlighet med motionä­rernas önskemål bör undamöjas genom uttryckliga besvärsregler. I en­lighet med vad flera remissorgan uttalat synes övervägande skäl tala för all sådana regler utformas efter mönster av bestämmelserna i 37 kap. 1-9 och 11 §§ BrB. Särskild uppmärksamhet bör enligt utskottels me­ning ägnas åt alt finna en lösning som i görligaste mån förhindrar att ärendet, ulan atl nya skäl åberopas, mer än en gång bringas tUl överord­nad myndighets prövning.

Enligt motionärernas mening bör bestämmelserna få sin plats i PK. Ändra lösningar kan dock ifrågakomma, och utskottet anser att anled­ning saknas att nu binda sig för något visst altemativ.

Under hänvisning till det anförda hemställde utskottet att riksdagen skulle hemställa hos Kungl. Maj:l om utfärdande av regler angående be­svär mot övervakningsnämnds beslut enligt 6 § tredje slycket PK. Riksdagen följde utskottets hemstäUan (rskr 1969: 143).

Frågan om rätten att föra talan mot beslut av läkare i passärende har tagils upp bl. a. av hovrätten över Skåne och Blekinge vid remissbe­handlingen av det fömt nämnda betänkandet (SOU 1966: 70) Förvalt­ningsrällskipning. Hovrätten anser att besvär mot läkarens beslut i så­dant ärende bör få föras hos ulskrivningsnämnd och i högre instans hos psykiatriska nämnden.

6.3 Överväganden och förslag

Övergången lill ett nytt system för handläggning av passärenden inne­bär att i överensstämmelse med riksdagens principbeslut lokal polismyn­dighet kommer atl fatta beslut i sådant ärende som första Instans mom riket. Mot polismyndighetens beslut i passärende bör då på samma sätt

Prop. 1977/78:156

125

som i fråga om andra beslut av poUsmyndighet talan få föras hos läns­styrelse. Även i det nya systemet kommer därmed länsstyrelserna att ha kvar viss befattning med passärenden.

När det gäUer fall då pass söks av en person som undergår kriminal­vård bortsett från kortare fängelsestraff har i det föregående för­ordals en lösning som innebär att passmyndigheten fortfarande skall vara bunden av kriminalvårdsorganens ställningstagande i passfrågan. Enligt förslaget skall pass i sådana fall inte få utfärdas annat än om sär­skilt passtillstånd meddelas. Sådant tUlstånd skall kunna meddelas av styresman för anstalt resp. skyddskonsulent, som emellertid har alt över­lämna ärendet till övervakningsnämnden, om han inte finner sig kunna meddela tillstånd. Förslaget innebär vidare tiU skiUnad från vad som nu gäller att särskUt tUlstånd krävs inte bara när vederbörande slår under övervakning utan även under anstaltstiden. På motsvarande sätt skall enligt förslaget övervakningsnänmden ha befogenhet att, om det anses erforderligt och förslag därom framsläUs av skyddskonsulent resp. styresman för anstalt, föreskriva alt ett utfärdat pass skall återkallas, när innehavaren undergår kriminalvård.

Ett beslut som går sökanden eller passinnehavare emot kommer så­lunda i dessa fall alltid att meddelas av övervakningsnämnd. Eftersom nämndens beslul med denna lösning alltså fortfarande reellt sett kom­mer alt innebära ett avgörande i sak, bör den som är missnöjd med det kunna få lill stånd en omprövning av beslutet. Frågan blir då om en så­dan omprövning bör kunna påkaUas genom besvär över det efterföljande beslutet i själva passärendet eUer om talan i stäUet bör få föras särskilt hos den instans som överprövar beslut av övervakningsnämnd i krimi­nalvårdsfrågor enligt BrB. Det sistnämnda altemativet har förordats så­väl av riksdagen som av de flesta myndigheter som i olika sammanhang har berört det nu aktueUa problemet. Denna lösning synes också mest ändamålsenlig inle minst med hänsyn tUI det nära materiella samband som föreligger mellan passfrågan och frågan om föreskrift enligt BrB om vistelseort e. d. Beslut av övervakningsnämnden i dessa båda frågor kan i det särskilda faUet ha sakligt sett Ukartad innebörd och vara för­anledda av helt identiska överväganden. Det är då också mest tUlfreds­ställande alt de kan överprövas av samma myndighet.

På grund av det anförda förordas att fuUföljd av talan mot beslut av övervakningsnämnd i passärende skaU få ske hos samma instans som har alt överpröva nämndens beslut i andra kriminalvårdsfrågor, över­vakningsnämndutredningen har i det förut nämnda betänkandet Krimi­nalvårdens nämnder QfT. ovan imder 5.2) föreslagit att omprövning av lokal nämnds beslut i sådana frågor skall ske hos centralnämnden för kriminalvård, som föreslås ersätta de nuvarande tre centrala nämndema på kriminalvårdens område. Eftersom man kan räkna med att utred­ningens förslag i detta avseende kan komma att leda tiU lagstiftning in-

Prop. 1977/78:156

126

nan eUer samtidigt med att en ny passlag kan träda i kraft har det i före­liggande förslag förutsatts att en sådan central nämnd kommer att bli överinstans även i passfrågor.

Äv praktiska skäl bör talan mot övervakningsnämnds beslut i pass­fråga föras inom ramen för ett regelrätt besvärsförfarande och således inte på samma sätt som i ärenden enUgt BrB kunna anhängiggöras un­der obegränsad tid. I ett ärende där pass söks av en person som under­går kriminalvård och övervakningsnämnden vägrar passtUlslånd bör passmyndigheten ha alt avvakta att nämndens beslut vinner laga kraft innan avslagsbeslut meddelas. SkuUe nämndens beslut efter besvär upp­hävas av den centrala kriminalvårdsnänmden, måste givetvis pass utfär­das, om inle något annat hinder föreligger. Om övervakningsnämnd föreskriver att pass skall återkaUas, bör på motsvarande sätt återkaUelse få ske först när nänmdens beslut vinner laga kraft eUer efter besvär fast­ställs av den centrala kriminalvårdsnämnden. För att motverka att överklaganden sker i förhalningssyfte bör polismyndighet i sådant fall ha befogenhet att omedelbart omhänderta passet eller anmoda inneha­varen att överlämna det, om fara föreligger för att han reser ut ur riket innan beslutet vinner laga kraft. Sistoämnda fråga behandlas närmare i specialmotivermgen.

Den lösning som nu har förordals innebär att en passökande, som genom särskilt beslut har vägrats passtiUstånd, inte koinmer att kunna få till stånd någon materiell omprövnmg av passmyndighetens efterföl­jande beslut om avslag på passansökningen. Eftersom ett överklagande av sistnämnda beslut således inte kan leda tiU någon ändring av beslutet annal än i fall av formellt förbiseende e. d. från passmyndighetens sida, bör sökanden i denna situation inte rimligen kunna besvära sig över passmyndighetens beslul mer än i en instans. Talan mot polismyndighets beslut i ärende vari passtiUstånd har vägrats bör således få föras hos länsstyrelse, men länsstyrelsens beslut bör i sådant faU inte kunna över­klagas vidare. Delsamma bör gäUa i fall då övervakningsnämnd genom beslut, som vunnit laga kraft eller som faststäUts av den centrala krimi­nalvårdsnämnden, har föreskrivit att pass skall återkallas för den som undergår kriminalvård.

När det gäller passprövningen för personer som undergår vård enligt LSPV eller 35 § omsorgslagen har förat föreslagils att passansökan i vissa fall skall få bifallas först efter särskilt passtillstånd samt att över­läkaren, som i första hand prövar frågan om tiUstånd, skall vara skyldig att överlänma ärendet tUl ulskrivningsnämnd eUer beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda, om han finner att passtUlslånd inte bör med­delas. Enligt förslaget skall vederbörande nänmd också få föreskriva alt pass skall återkallas, om innehavaren imdergår vård enligt LSPV eUer 35 § omsorgslagen. Med denna lösning bör beslut av utskrivningsnämnd eller beslutsnämnd kunna överklagas och då lämpligen tiU samma in-

Frop. 1977/78:156

127

stans som skulle ha haft att överpröva beslut om försöksutskrivning och i samband därmed meddelad föreskrift om vistelseort eller om förbud alt lämna viss ort. Talan mot beslut av utskrivningsnämnd eller besluts­nämnd för psykiskt utvecklingsstörda i ett passärende bör således föras hos psykiatriska nämnden. Inte heUer i dessa fall bör talan mot pass­myndighetens efterföljande beslut kunna föras mer än i en instans.

När länsstyrelsen som överinstans har avgjort passärende i andra faU än då passfrågan prövats särskUt av övervakningsnämnd eUer vårdor­gan, bör det emellertid finnas en möjUghet att överklaga även länsstyrel­sens beslut. Frågan blir då närmast om besvär Uksom f. n. skall prövas av regeruigen eller talan i stäUet skall föras hos förvaltningsdomstol. Ti­digare har förslag väckts om en övergång tUl förvaltningsrättslig be­svärsordning för passärenden. Detta förslag har emeUertid mötts av stark kritik.

I sammanhanget bör tUl en början konstateras alt besvärsfrekvensen i passärenden f. n. är tämUgen liten. Den största grappen besvärsärenden hos regeringen brakar utgöras av faU där passökanden undergår krimi­nalvård eller psykiatrisk vård och har vägrats passmedgivande av över­vakningsnänmd eller läkare. Om i enlighet med vad som nyss har för­ordats rätten tUl besvär över länsstyrelses beslut i sådana situationer tas bort och därlUl för återstående fall länsstyrelsen blir mellanuislans i stället för första instans, torde överklaganden av länsstyrelses beslut i passärende bli aktueUt i ett helt obetydligt antal faU. önskemålet att be­gränsa antalet ärenden hos regeringen kan därför knappast ha avgö­rande betydelse vid valet av besvärsinstans, ulan frågan bör lösas från andra utgångspunkter.

Ärenden om pass är i allmärUiet inte förknippade med några svårlösta problem av rent rättsUg natur. Däremot är det i aUmänhet angeläget att de avgörs snabbi. I vissa speciella fall kan i sådana ärenden säkerhets­synpunkter ha betydelse. Det är vidare i det föregående föratsatt att det vid behov skall kunna införas regler som medger att hänsyn tas även till försvarsberedskapssynpunkter. Efiersom regeringen är det organ som har del yttersta ansvaret i angivna hänseenden, ter det sig naturligt att också överprövningen av passfrågorna i sista hand ankommer på rege­ringen. I samma riktnLng talar det förhåUandet att det i passärende nå­gon gång kan uppstå tveksamhet huravida sökanden är svensk medbor­gare eller inte. Slutiigen bör anmärkas alt den delvis oreglerade passut­givningsrätt som sedan gammalt tillkommer chefen för utrikesdeparte­mentet i del föregående har föreslagits bibehållen. Även detta talar för en lösning som innebär att det också fortsättaihgsvis bör vara régermg­ens sak alt pröva passfrågor som högsta instans. Med hänvisning tiU det anförda föreslås att besvär över beslut av länsstyrelse i de fall då talerätt föreligger skall anföras hos regeringen. Detsamma bör genereUt gäUa be­svär över beslut av passmyndighet utom riket.

Prop. 1977/78:156

128

7   Straffbestämmelser 7.1 GäUande föreslirifter

Del principieUa förbudet i 1 § passkyldighetskungörelsen för svensk medborgare att utan pass resa ut ur riket tUl annat än nordiskt land är straffsanktionerat enligt 2 § kungörelsen. Den som bryter mot förbudet eller gör försök därtill kan dömas till böter eller, om omständlghetema är försvårande, fängelse i högst sex månader.

Enligt 15 § PK är det straffbart att förskaffa sig pass i annans namn, att i passansökan mot bättre vetande lämna oriktig eller vUseledande uppgift eller alt åsidosätta åläggande som har getts i samband med åter­kallelse av pass eller begränsning av dess giltighetstid eller gUtighetsom­råde. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader. Nu angivna åt­gärder är straffbelagda även i 13 § UP. Enligt sistnämnda bestämmelse gäller också att passinnehavare döms till böter eller fängelse, om han lå­ter annan förfoga över passet.

Äv BrB:s bestämmelser är i detta sammanhang främst 15 kap. 10 12 §§ av intresse. Enligt 10 § skall den som lämnar oriktig uppgift eUer förtiger sanningen i skriftlig utsaga, som jämlikt lag eUer författning av­ges under edUg förpliktelse, på heder och samvete eller under annan så­dan försäkran, dömas för osann försäkran. Sker en sådan gärning av grov oaktsamhet är den straffbelagd som vårdslös försäkran. I 11 § förs­ta stycket straffbeläggs som osant intygande bl. a. alt någon i intyg eller annan urkund lämnar osann uppgift om vem han är. Den som åberopar eller annars begagnar sådan osann urkund kan enligt andra slycket i samma paragraf dömas för brukande av osann urkund. Slutligen gäller enligt 12 § att den som missbmkar pass, betyg eUer annan sådan för viss man utställd urkund genom att ge sig eller annan ut för honom eUer lämnar ut urkunden att missbrukas på detta sätt skall dömas för miss­bruk av urkund. En föratsättning för straffbarhet för de i 15 kap. 10 12 §§ angivna gärningarna är att den ifrågavarande åtgärden innebär fara i bevishänseende.

7.2 Överväganden och förslag

Det förekommer numera ytteriigt säUan att någon fälls till ansvar för förseelse eUer försök tiU förseelse mot passkyldigheten. De formella för­utsättningarna för en tillämpning av straffbestämmelsen i passkyldig­hetskungörelsen torde emellertid i och för sig föreligga ganska ofta. Tämligen vanligt är sålunda att det vid passkontroU upptäcks att giltig­hetstiden för resenärers pass har gått ut eUer att pass saknas. När det gäller charterresor eller andra resor med på förhand uppgjord tidsplan, försöker man då ofta hjälpa resenären att snabbt få gUtigt pass. I un-

Prop. 1977/78:156

129

danlagsfall tiUåts resenär att på eget bevåg resa utan gUtigt resedoku­ment, varvid man från passkontrollens sida tar kontakt med vederbö­rande myndighet på destinationsorten. Däremot förekommer det prak­tiskt taget aldrig att sådana faU anges till åtal.

Redan med hänsyn tiU att man sålunda numera i praktiken regelmäs­sigt avstår från att tiUämpa ansvarsbestämmelsen för förseelse mot pass­skyldigheten kan det ifrågasättas om man i en ny passlag över huvud ta­get behöver låta passtvånget vara straffsanktionerat. Den praktiskt bety­delsefulla sanktionen är ju inte heller risken för straff utan risken att bli stoppad vid passkontroU och därigenom hindrad från att resa ut ur lan­det eller fortsätta en påbörjad resa.

En möjUghet skulle visserUgen vara att ta bort straffsanktionen fÖr lindrigare överträdelser av passkyldigheten men låta den stå kvar vid så­dana försvårande omständigheter som nu utgör grund för straffskärp­ning. Försvårande omständigheter skulle väl då få anses föreligga, om vederbörandes pass har återkallats eller föratsättningar för honom att erhåUa pass saknas. Praktiskt betydelsefuUa skulle därvid framför allt bli fall när någon lämnar landet eUer försöker göra det i strid mot med­delat reseförbud eUer efter att ha avvikit exempelvis från anstalt inom kriminalvården. Emellertid synes den nuvarande straffbestämmelsen inle heller tUlämpas i situationer av detta slag. Att behåUa straffsanktio­nen med tanke på sådana fall skulle vidare kunna sägas stå i direkt strid mot de principer som ligger tiU grand för att man har avstått från att kriminalisera rymnmg eller försök att rymma (jfr kommentaren tUl BrB 

II, 

3 u, s. 278).

Del nu anförda leder tUl den slutsatsen att tiUräckliga skäl inte före­ligger att behåUa den nuvarande straffsanktionen, som också saknar motsvarighet i Fmland och Norge. Den bör därför inte föras över till en ny passlag. Den sanktion som består i att resande utan pass kan hejdas vid passkontroll inom eller utom Sverige bör vara tillräcklig.

Passansökan avges f. n. under kvalificerad försäkran. Denna ordning bör behållas. Lämnande av oriktiga uppgifter i passansökan faller därmed under 15 kap. 10 § BrB, om åtgärden medför fara i bevishän­seende. Det finns med hänsyn härtUl inte skäl att i passlagen införa sär­skild straffsanktion för faU då någon skaffar pass i annans namn eller lämnar oriktig uppgift i passansökan.

I UP men inte i PK straffbeläggs vidare att någon låter annan förfoga över sitt pass. Det mest praktiska fallet, nämUgen att pass läm­nas till annan för att denne skaU utge sig för att vara identisk med pass­innehavaren, är kriminaliserat enligt 15 kap. 12 § BrB och behöver inte straffbeläggas särskUt i en ny passlag. Däremot träffar BrB:s bestäm­melse inte det tidigare på sina håU utomlands förekommande braket att lämna pass som säkerhet för logiskulder e. d. Förfaranden av detta slag är emellertid numera ganska ovanliga och torde inte behöva straffbeläg-

9   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Prop. 1977/78:156

130

gas. Det bör vara tUlräckligt atl passet i en sådan situation kan återkal­las.

Liksom enligt PK och UP måste passåterkaUelse i den nya lagen för­bindas med en skyldighet för innehavaren att lämna passet från sig. Det­samma gäller om passmyndighet beslutar förkorta passets gUtighetstid eller begränsa dess giltighetsområde. Med hänsyn liU angelägenheten av att passinnehavaren ställer sig ett sådant åläggande tUl efterrättelse kan man knappast undvara en straffsanktion av denna skyldighet. Däratöver synes emellertid inte någon straffbestämmelse i den nya lagen behövas.

8    Utskrift av pass och förfarandet i övrigt i passärenden

Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.2 förutsattes det i 1972 års riksdagsbeslut om principerna för handläggningen av passärenden att ett nytt ADB-system för dessa ärenden skulle omfatta inte bara preliminär passhinderprövning på datamaskineli väg ulan också maskinell utskrift av passhandlingar. Tanken var att själva prövningen av passärendena skulle ankomma på de lokala polismyndigheterna men alt RPS:s dataan­läggning skulle slå tUl polismyndigheternas förfogande för passulskrif­len.

Denna metod för passulskrift föratsätter all samtliga passansökningar sänds från lokal polismyndighet till RPS, där de måste stansas och dala-behandlas innan utskrift i datorn kan ske. De utskrivna passidoma skul­le därefter få sändas till riksbankens sedeltryckeri för inbindning i en passbok för att sedan lillslällas polismyndigheten på utlämningsorlen.

Numera har emellertid sedan den 1 juni 1976 samtiiga poUsdistrikt i landet direktförbindelse via terminal (on-line) med det centrala passre-gistrel och det s. k. person- och belastningsregisler (PBR) som förs hos RPS. Passhinderslagningen kommer därför i regel all kunna ske redan hos polismyndigheten på inlämningssläUel. Vid manuell utskrift av pass kommer alltså passet i flertalet fall alt kunna färdigställas och lämnas ut i samband med ansökningen. Det är redan av detla skäl tveksamt om man bör Övergå till ett system som bygger på datamåskinell passulskrift. Den möjlighet till förbättrad service för allmänheten som ligger i alt passet normalt kan skrivas ut medan sökanden väntar skulle nämligen då gå förlorad.

Härtill kommer också ytterligare skäl som talar mot alt man övergår till datamåskinell passulskrift i samband med att ansvaret för passären­dena förs över tUl de lokala polismyndigheterna. Sålunda tyder de kost­nadsberäkningar som har utförts i ärendet (se vidare avsnilt 10) på att maskinell utskrift i nuläget skulle ställa sig dyrbarare än utskrift för hand. Vidare är handläggningsmomenten med stansning och inbindning känsliga för ökningar i volymerna och kan därför lätt bli flaskhalsar

Frop. 1977/78:156

131

som fördröjer handläggningen. Erfarenhetsmässigt är det känt att voly­merna av passärenden varierar starkt meUan olika årstider och det kan uppstå svårigheter att i ett system med maskineU utskrift året rant hålla en arbetskapacitet som motsvarar volymema under högsäsong.

Mot den bakgrand som nu har angetts förordas ingen övergång till datamaskinen passutskrift i detta sammanhang. Vad gäller förfarandet i övrigt i passärenden kan följande framhåUas.

Ansökan om pass bör som nu vara åtföljd av fotografier och de per­sonhandlingar som behövs. Sedan handläggande tjänsteman har kontrol­lerat identiteten och medborgarskapet samt kompletterat formuläret med signalementsuppgifter m. m., sker registerslagning via terminal för kontroll av om det föreligger omständighet som kan medföra passhin­der. Samtliga de omständigheter som enligt föreliggande förslag därvid kan komma i fråga registreras redan f. n. eller kommer att kunna regi­streras i centralt polisregister och något särskilt passhinderregister behö­ver därför inle byggas upp. Endast en fråga via terminal behöver fram­ställas, och svaret på frågan kommer att hämtas från nu befintUga regis­ter, dvs. det centrala passregistret (för kontroll av att sökanden inte in­nehar gällande pass), PBR och registret över efterlysta personer. Regis­terslagningen kan ske på någon minut. Om ingen omständighet som kan medföra passhinder föreligger vilket är förhållandet i det helt över­vägande antalet fall kan passet omedelbart färdigställas och lämnas till sökanden efter kontroll av dennes underskrift.

Om det vid registerslagningen framkommer uppgift om förhållande som kan medföra passhinder, beställer polismyndigheten utdrag av det eller de register som har aktualiserat uppgiften. Det fortsatta förfaran­det blir beroende på vad registret innehåUer. Om det t. ex. visar sig att sökanden undergår kriminalvård bortsett från kortare fängelsestraff skall polismyndigheten som förat har sagts remittera ansökningen lill styresmannen för anstalten eller skyddskonsulenten för prövning av frå­gan om passtiUstånd. Vägras sådant tillstånd genom beslut som vinner laga kraft, skall ansökan avslås. Ett annat fall kan vara alt sökanden har dömts till frihetsberövande påföljd som inte har börjat verkställas. Om det inte rör sig endast om ett kortvarigt frihetsstraff, bör poUsmyndighe­ten la kontakt med sökanden för att ta reda på resans ändamål och i tveksamma fall begära yttrande från åklagaren.

När det gäller återkallelse av pass och Uknande åtgärder har förslaget till passlag utformats på det sättet att polismyndigheten inte behöver självmant bevaka eventoellt inträde av återkallelsegrandande omständig­het. Ett återkallelseärende initieras hos polismyndigheten av annan myn­dighet, t. ex. åklagare, övervakningsnämnd eUer utskrivningsnämnd.

I fråga om det formeUa förfarandet bör de aUmänna principema i förvaltningslagen vara tiUämpliga. Om det framkommer omständighet som kan medföra avslag på passansökan, bör i överensstämmelse med

Prop. 1977/78:156

132

15 § nämnda lag avslagsbeslut i regel meddelas först sedan sökanden har underrättats om vad som har tillförts ärendet och tUlfåUe har beretts ho­nom att yttra sig. Detsamma bör gäUa när polismyndighet tar upp fråga om återkallelse. Undantag från principen om kommunikation gäller för fall då åtgärdema är uppenbart obehövliga, då det kan befaras att ge­nomförandet av beslutet i ärendet skulle avsevärt försvåras samt då ärendets avgörande ej kan uppskjutas (15 § första stycket, 1, 3 och 4 förvaltningslagen).

För passmyndighet utom rUcet medför den föreslagna nyordningen inte några ändrade principer för förfarandet. Passhinderandersökningen bör som nu ske genom förfrågan hos RPS via telex eller telegram eller per post.

9    KoUektivpass, provisoriskt pass och extra pass

9.1 Gällande föreskrifter

Kollektivpass får enligt såväl PK som UP utfärdas när gemensam resa under särskild reseledning anordnas för minst tio personer, resele­daren oräknad (18 § PK och 3 § tredje stycket UP). Som fömtsätt­ningar gäller vidare enUgt PK att resedeltagama företar resan antingen som medlemmar i viss förening och i syfte att bedriva stodier inom det eller de verksamhetsområden som anges i föreningens stadgar eller för att utöva konstnärlig verksamhet, sport eUer gymnastik. Vidare får kol­lektivpass utfärdas för skolungdom och studerande. Enligt de tiUämp-ningsföreskrifter som gäUer för utrikesförvaltningen får kollektivpass under samma fömtsättningar utfärdas av passmyndighet utom riket, lik­som också för fartygsbesättoingar eller gmpper av sjömän som tUl- eUer frånträder sina anställningar.

När det gäller kollektivpass tiUämpas ett förenklat ansökningsförfa­rande. Det räcker med att reseledaren själv instäUer sig personligen och skriver under en ansökan på tro och heder. Han skall vidare visa upp sitt eget pass samt en lista över resedeltagama och deras personuppgif­ter. I och för sig gäller samma passhinder vid utfärdande av koUektiv­pass som när det är fråga om vanligt pass. Någon passhinderandersök-ning behöver emellertid inte göras. Kollektivpass får utfärdas för högst sex månader.

Provisoriskt pass kan f. n. utfärdas bara av passmyndighet utom riket. Sådant pass får utfärdas i fall då sökandens svenska medborgarskap ej är styrkt eller det annars föreligger särskilda skäl (3 § andra stycket UP). Passet får inte ges längre gUtighetstid än sex månader (4 § första stycket UP). Det får återkallas när enUgt passmyndighetens bedömande de skäl som har föranlett dess utfärdande inte längre föreligger (10 § första stycket g UP).

Prop. 1977/78:156

133

Enligt utrikesförvaltningens passanvisningar är provisoriskt pass hu­vudsakligen avsett att utfärdas a) för den som har förlorat tidigare pass (förstört, tappat, stulet etc.) och som behöver pass för hemresa eUer för fortsalt resa, b) för den, vars pass tUlfåUigt kommit ur hans besittoing (glömt på annan ort etc.) och som behöver pass för resa som inte kan uppskjutas utan olägenhet samt c) för den som kan förete tidigare pass men inte den dokumentation i övrigt som fordras för erhåUande av van­ligt pass, och som behöver pass för resa som inte kan uppskjutas utan olägenhet.

I fråga om provisoriskt pass för den vars svenska medborgarskap inte är styrkt gäller enligt passanvisningaraa att, om det svenska medbor­garskapet är ovisst och skriftväxling etc. behövs för att fastställa det, provisoriskt pass får utfärdas för resa som inte kan uppskjutas utan olä­genhet. Provisoriskt pass får enligt anvisningarna vidare utfärdas för den som förlorat svenskt medborgarskap utan att ha förvärvat annat medborgarskap och som behöver en legitimationshandling eUer pass för resa, om sådan handling inte kan erhåUas från annat håU (t. ex. hemvän­dande emigrant eUer utomlands född person som förlorat sitt svenska medborgarskap vid 22 års ålder).

Uppstår i annat fall än som nu har nämnts fråga om utfärdande av provisoriskt pass för den som saknar svenskt medborgarskap skaU enligt passanvisningarna frågan tmderstäUas UD (t. ex. beträffande utiändsk medborgare som förlorat svenskt främlingspass och önskar resa tiUbaka till Sverige). I sådana situationer har chefen för UD möjlighet att tillåta utfärdande av pass med stöd av 14 § andra meningen UP, där det före­skrivs att denne för särskUda fall eller förhållanden får medge avvikelser från bestämmelsema i UP.

Extra pass får utfärdas både inom och utom riket. Möjligheten att er­hålla extra pass har tUlkommit genom Kungl. brev den 17 mars 1950. Extra pass får när särskUda skäl föreligger utfärdas för den som redan har ordinarie pass. Sådana särskUda skäl kan vara att passinnehavaren skall resa i länder mellan vilka det råder sådana poUtiska förhåUanden som gör det omöjligt att resa in i ett av ländema på ordinarie pass som har använts för resa i ett annat av ländema. Ett annat exempel är att en person i intemationell verksamhet samtidigt med utlandsresa måste ha ordinarie pass inlämnat hos utländsk myndighet för visering eller bevis om uppehåUstiUstånd avseende annan resa. Extra pass får i regel utfär­das för högst ett år.

9.2 Överväganden och förslag

I fråga om föratsättningama för att erhåUa kollektivpass och extra pass föreslås ingen ändring i sak i förhållande tUl vad som gäUer f. n. Även vad avser fömtsättningama för utfärdande av provisoriskt pass ut-

Frop. 1977/78:156

134

omlands föreslås att nuvarande ordning behåUs sakligt sett oförändrad.

Provisoriskt pass kan nu utfärdas bara av passmyndighet utom riket. ÅtskiUiga skäl talar för att man i den nya passlagen bör öppna en möj­lighet att utfärda provisoriskt pass också inom Sverige, överförandet av passärendena till polismyndigheterna kommer visserUgen för normalfal­len alt innebära en väsentligt förkortad väntetid för passökandena, och som regel kommer pass att kunna utfärdas redan vid ansökningstillfäl­let. Erfarenheten visar emellertid alt det tämUgen ofta särskUt i sam­band med passkontroll förekommer situationer då en möjUghet att även inom Sverige utfärda provisoriskt pass skulle vara av värde. Rese­närens pass kan exempelvis ha kommit bort eller i resbrådskan glömts kvar i bostaden. Det har också förekommit att resehandlingar stuUts på avreseplatsen. I sådana fall bör poUsmyndighet ha möjlighet att utfärda provisoriskt pass. Utfärdande av provisoriskt pass bör föregås av samma passhinderkontroll som när det gäller vanUgt pass. Provisoriskt pass bör inle få ges längre gUtighetstid än sex månader.

När det gäller den författoingsmässiga regleringen i fråga om kollek­tivpass, provisoriskt pass och extra pass bör detaljföreskrifter meddelas i administrativ ordning. I lagen bör endast anges de gmndläggande fömt­sättningama för utfärdande av sådana pass.

Den nuvarande möjligheten för chefen för UD alt i specieUa faU tiU-låta utfärdande av provisoriskt pass för utländsk medborgare bör behål­las. Det gäUer här t. ex. utlänning som har förlorat svenskt främUngs-pass och önskar återvända tiU Sverige. Bl. a. med hänsyn härtill bör passlagen öppna möjlighet för regeringen eller chefen för UD att medge avvikelse från bestämmelse i passlagen när det påkaUas av särskilda för­hållanden (jfr 14 § andra meningen UP).

10    Kostnader och rationaliseringsvinster

Kostnadema för passhanteringen efter övergången tiU ett nytt system i förhåUande tUl de nuvarande kostaaderna har på uppdrag av samar­betsorganet (Ju 1968: 59) för rättsväsendets informationssystem (SARI) beräknats av RPS. Beräkningama är redovisade i två rapporter den 18 november 1976 resp. den 20 januari 1977 vilka fogas som bilagor tiU deima promemoria (bilaga 1 och 2).

I rapporterna konstateras alt det för beräknmg av kostaader och ra­tionaliseringsvinster krävs en bedömning av antalet passärenden per år. Det föreligger emellertid av skUda orsaker stora vanskligheter att göra en sådan bedömning. I rapportema har därför kostnaderna beräknats en­ligt två olika alternativ. EnUgt det ena är antalet passansöknmgar per år 300 000 och enligt det andra 700 000. Det kan anmärkas att antalet an-

' Bilagorna har uteslutits här.

Prop. 1977/78:156

135

sökningar år 1975 var drygt 690 000 och år 1976 ca 540 000. Med hän­syn bl. a. tiU att gUtighetstiden för pass för sökande över 18 år förläng­des från fem till tio år med verkan fr. o. m. den 1 aprU 1971, räknar man i rapportema med en ytterUgare minskning av antalet ansökningar under åren 19771980. Under perioden 19811986 bedöms antalet öka på nytt till ca 600 000800 000 per år. I rapportema framhålls dock att dessa antaganden är osäkra.

Kostnaderna för passhanteringen enligt nuvarande system (länsstyrel­seprövning med remiss till lokal polismyndighet) beräknas enligt föl­jande tabell (tabell 1).

Tabell 1. Kostnaderna för passhanteringen per år enligt nuvarande sys­tem (jfr bilaga 1)

Moment

Kostnad        Antal passansökningar

kr

300 000

700 000

2 250 000

5 250 000

1 143 000

2 667 000

1 830 000

4 270 000

705 000

1 645 000

1011000

2 359 000

1 695 000

3 955 000

66 000

66 000

8 800 000

20 512 000

29,33

29,30

Mottagningsställe

7,50/pass

Polismyndighets yttrande

3,81/pass

Passmyndighet

6,10/pass

Utlämningsställe

2,35/pass

Centrala passregistret

3,37/pass

Blankettkostnader

5,65/pass

Systemunderhåll

65 500/år

Summa:

Kostnad per pass:

För det system som förordas i denna promemoria (polismyndighets-prövning med manuell utskrift) har kostnadema beräknats enligt föl­jande (tabell 2).

Tabell 2. Kostnaderna för passhanteringen per år enligt det föreslagna systemet (jfr bilaga 2 alternativ 2)

Moment

Kostnad 

kl

Anlal passansökningar 300 000                  700 000

Mottagningsställe

Beslut

Utlämningsställe

Centrala passregistret

Blankettkostnader

Systemunderhåll

Summa:

Kostnad per pass:

8,94/pass 1,34/pass 5,16/pass 3,37/pass 5,65/pass 65 500/år

2 682 000 402 000 1 548 000 1011000 1 695 000 66 000

7 404 000

24,68

6 258 000

938 000

3 612 000

2   359 000

3   955 000

66 000

17 188 000

24,55

Förutom den förbättrade service som ligger i de minskade vänteti­derna för allmänheten skulle alltså rationaliseringsvinstema kunna be­räknas tUl 4,65 kr per pass eUer ca 1,4 milj. kr per år vid 300 000 pass­ansökningar per år och 4,75 kr per pass eller ca 3,3 mUj. kr per år vid

Frop. 1917 f 78:156

136

700 000 ansökningar per år. Den ökade arbetsbelastiungen för polisvä­sendet beräknas motsvara 10 årsarbetskrafter vid 300 000 ansökningar per år och 25 årsarbetskrafter vid 700 000 ansökningar per år. Häremot svarar en minskad arbetsbelastning för länsstyrelsema med 25 resp. 58 årsarbetskrafter.

Dessutom konstateras i sammanhanget att det finns möjlighet att slopa kravet på att passökande skall förete personbevis, om ett sam­ordnat person- och adressuppdateringsregister (SPAR) inrättas. Detta skulle medföra en starkt minskad belastning för folkbokföringsmyndig-hetema.

Vidare har RPS beräknat kostnaderna för ett alternativ där passpröv­ningen överflyttas tUl poUsväsendet och utskriften av pass sker ma­skinellt. Beräknmgen redovisas i tabell 3. Av tabellen framgår att kost­naderna per pass därvid beräknas bU något högre än i det här föreslagna systemet.

Tabell 3. Kostnaderna för passhanteringen per år vid polismyndighets­prövning och maskineU passutskrift (jfr bilaga 1)

Kostnad kr

Antal passansökningar 300000                 700000

n,22/pass

11,17/pass

3,76/pass

0,30/pass

261 000/år

3 366000

3 351 000

1 128 000

90 000

261000

8196 000

7 854 000

7 819 000

2 632 000

210 000

261000

18 776 000

Moment

Mottagningsställe Centrala passregistret Utiämningsställe Blankettkostnader Systemkostnader'

Summa:

Kostnad per pass:

27,32

26,82

> Systemutvecklingskostnadema periodicerade på fem år.

Slutligen har ytterligare ett alternativ för passhanteringen kostnadsbe­räknats. Enligt detta skidle passprövningen t. v. ligga kvar hos länssty­relsema och de sex polismyndigheter som nu är passmyndigheter. Pass­ansökan skulle emellertid alltid göras hos polismyndighet. Det konstate­ras att delta alternativ medför en omfördelning av arbetskraftsbehovet men inga rationaliseringsvinster och inte heUer någon förkortad expedi­tionstid (jfr bilaga 2 altemativ 1).

11   Ikraftträdande

övergången tUl ett nytt system för passärenden måste föregås av visst ytterligare datatekniskt utvecklingsarbete. Det bör därvid anförtros åt SARI att utarbeta ett definitivt systemförslag. Vidare förutsätter över­förandet av passärendena tiU polisväsendet att huvudmannaskapet för

Frop. 1977/78:156

137

den personal som arbetar med beredningen av dessa ärenden vid läns­styrelserna i Stockholm, Göteborg och Malmö förs över till resp. polis­styrelse. Självfallet måste ett genomförande av förslaget föregås av för­handlingar med de berörda personalorganisationema. En utgångspunkt är slutligen att en ny passlag inte bör träda i kraft vid halvårsskifte. Ef­tersom flertalet passansökningar görs under vår och sommar kan nämli­gen störningar i handläggningen lätt uppkomma, om reformen genom­förs under högsommaren. Från de nu angivna synpunktema torde tidi­gast möjliga ikraftträdandedatom vara den 1 januari 1979.

12   Speciaimotivering

' Avsnittet har uteslutits här.

Bilaga 2

Sammanställning av remiss­yttrandena, upprättad inom justitiedepartementet

Frop. 1977/78:156

141

1   AUmänt

Promemorian har vid remissbehandlingen fått ett i stort sett gynnsamt mottagande. Flertalet remissinstanser har i huvudsak tiUstyrkt förslagen. De i promemorian förordade aUmänna principema för en ny reglering lämnas utan erinran av det stora flertalet remissinstanser. Praktiskt taget alla remissinstanser tillstyrker också förslaget att flytta över passmyndlg-helsfunktionen från länsstyrelserna tiU de lokala poUsmyndighetema. Vad beträffar utformningen av bestämmelsema om passhinder och gran­der för återkallelse av pass, understryks från åtskUliga håU att prome­morians förslag innefattar en klarare och mera ändamålsenlig reglering än de nuvarande föreskrifterna och att ett genomförande av förslaget skulle vara ägnat alt undanröja vissa olägenheter som har visat sig vara förenade med nuvarande ordning.

Frågan vilken räckvidd en ny lagstiftning på området bör ha diskute­ras av hovrätten över Skåne och Blekinge. EnUgt hovrätten skulle det vara en naturlig utgångspunkt för en ny reglering att låta denna få for­men av en samlad lagstiftning avseende svensk medborgares rätt att resa utomlands. I en sådan lagsliflning skulle då kunna tas upp alla de be­gränsningar som föreligger för svenska medborgare att lämna landet. Enligt hovrättens uppfattning hade det varit önskvärt om man försökt att komma förbi de i promemorian påpekade svårigheterna och trots allt åstadkomma en lag som bestämmer rätten att resa utomlands. Hovrätten finner det nämligen svårbegripUgt att den föreslagna lagen bestämmer rätten att resa utomlands indirekt genom skyldigheten att inneha pass. Enligt hovrätten skulle lagen bli mera överskådUg och lättare att till­ägna sig, om den i ett första kapitel behandlade reella inskränkningar i rätten att resa ut ur riket. I ett senare kapitel kunde lämnas regler om pass, varvid passet inte borde betraktas som en självständig bärare av rätten att resa utan endast som ett medel tUl dess förverkligande. Hov­rätten instämmer emeUertid i promemorians uppfattning att en ny lag bör som en gmndläggande princip slå fast att varje svensk medborgare har rätt att erhålla och behåUa pass när inte annat följer av uttryckliga bestämmelser i lagen. De begränsningar i räiten att erhåUa pass som föreslås i promemorian uppfyller enligt hovrättens mening i huvudsak de krav som bör ställas med avseende på sådana bestämmelser.

Till de remissinstanser som helt eUer i allt väsentligt tiUstyrker försla­get hör rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, kriminalvårdsnämnden, överbefälhavaren, statskontoret, riksrevisionsverket, länsstyrelserna i Uppsala, Östergötlands, Älvsborgs, Skaraborgs och Västerbottens län, TCO, länspolischefsföreningen och flertalet polisstyrelser.

Frop. 1977/78:156

142

2    Fassmyndigheter

Som nyss har angetts tillstyrker praktiskt taget alla remissinstanser förslaget att i överensstämmelse med riksdagens principbeslut år 1972 lokal polismyndighet görs till passmyndighet inom riket.

Rikspolisstyrelsen erinrar om att styrelsen redan år 1966 föreslog att handläggningen av passärenden skulle överföras till polismyndigheterna. Styelsen anser att den föreslagna reformen utan tvekan innebär en bety­dande decentralisering och förenklmg av passärendenas handläggning. Rikspolisstyrelsen finner det därför angeläget att reformen genomförs i samband med den nya passlagens tillkomst. Statskontoret anser att ett genomförande av förslaget bör möjUggöra förenklad och förkortad hand­läggning av passärenden. Statskontoret framhåller alt passhinderunder-undersökning redan i dag åligger polismyndighet. Sådan myndighet bör därför få kompelens även att fatta beslut i dessa ärenden. Även riks­revisionsverket anser att överförandet av passärenden från länsstyrelsema lill polismyndigheterna medför betydande fördelar, bl. a. genom all poU­sen härvid kan använda sin terminalutrastning för att få tillgång tiU be­hövliga uppgifter. Dessutom kan allmänheten få sina passärenden be­handlade hos 118 polismyndigheter i landet i stället för vid 23 länsstyrel­ser som f. n. Detta medför fördelar såväl arbetsmässigt som framför allt i servicehänseende.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser förslaget rationellt och ända­målsenligt, särskilt med hänsyn till att polisen redan nu företar den ut­redning och registerkontroll som erfordras för att utröna eventuella pass­hinder. Den tekniska utrastningen hos polisväsendet möjUggör en effek­tiv kontroll, som i inte obetydlig utsträckning kommer att förenkla hand­läggningsrutinerna. Länsstyrelsen har därför ingen erinran mot att för­slaget genomförs. Förslaget tiUstyrks också av länsstyrelserna i Östergöt­lands, Jönköpings, Älvsborgs och Skaraborgs län, medan länsstyrelsen i Uppsala län under hänvisning till 1972 års principbeslut inte finner an­ledning all gå in på frågan.

Polisstyrelsen i Borås distrikt, som tUlhör de polismyndigheter som redan nu är passmyndigheter, anser det vara till stor fördel för de pass­sökande att samtiiga polismyndigheter får möjlighet att utfärda pass. Del torde inte heller bli alltför betungande för polismyndigheterna att helt överta handläggningen. För poUsmyndighetema i de mest befolk­ningsrika polisdistrikten anser poUsstyrelsen dock en viss personalökning vara ofrånkomlig. Polisstyrelsen i Sundsvalls distrikt, som också har en mångårig erfarenhet som passmyndighet, säger sig inte ha erfarit några nackdelar härmed. Däremot har framkommit väsentliga fördelar, fram­för allt i form av god service för allmänheten. Även övriga hörda polis­styrelser ställer sig positiva till förslaget. Från flera håll framhåUs dock alt reformen fömtsätter personalförstärkningar hos polisen samt att den

Prop. 1977/78:156

143

i promemorian uttalade uppfattningen att genom reformen pass normalt skall kunna lämnas ut tUl sökanden redan i samband med ansökningen inte är realistisk. I sistnämnda del redovisas yttrandena närmare i av­snht 6 och 8.

Inte heller hovrätten över Skåne och Blekinge har något att erinra mot förslaget alt lokal poUsmyndighet görs tUl passmyndighet inom riket. En sådan överflyttning förefaller hovrätten naturlig inte minst mot bak­grund av att det i passärenden alltid måste göras en utredning om hum­vida passhinder föreligger och att poUsmyndighet därför under aUa för­hållanden måste kopplas in i ärendena. Hovrätten betonar emeUertid att prövningen av dessa ärenden inle i första hand är en polislär uppgift utan en administrativ sådan. Det är därför angeläget att den ifrågasatta överflyttningen inte leder tiU att den polisiära personalen betungas med administrativa åligganden tUl men för det egentliga polisarbetet. Hovrät­ten anser lämpligt att den personal vid länsstyrelsema som nu arbetar med passärenden i möjUgaste mån utnyttjas även i fortsättningen genom att de i den utsträckning de så önskar flyttas över till polismyndig­heterna. RA, som också tUlstyrker förslaget, förutsätter att handlägg­ningen av rutinfaUen läggs på civilanställd personal och att den inte kommer att inkräkta på poUsens egentliga arbetsuppgifter.

Föreningens Sveriges polischefer anser att ett överförande av pass­myndighetens åligganden till polisstyrelsema knappast är förbundet med några direkta fördelar för den egentliga polisverksamheten. Sett från all­mänhetens synpunkt torde det dock vara fördelaktigt om polisstyrelserna med sin geografiskt sett bredare spridning handlägger passärendena. Mot bakgmnd härav har föreningen intet alt erinra mot förslaget i den­na del. Föreningen understryker dock vikten av alt en överföring sker först då alla praktiska frågor i detta sammanhang är helt lösta.

Endast en remissinstans, länsstyrelsen i Blekinge län, avstyrker försla­get. Länsstyrelsen erinrar om alt 1972 års principbeslut gick ut på att ett ADB-system för handläggningen av passärendena skuUe införas, vilket avsågs få till följd alt inte bara preliminär passhindersprövning utan ock­så utskrift av pass skuUe kunna ske på maskinell väg. Mot bakgmnd av att det i promemorian inte förordas någon övergång tiU datamåskinell passutskrift menar länsstyrelsen alt gmndema för riksdagens principbe­slut delvis är ändrade och att nya fömtsättningar får anses föreUgga när man skall bestämma vem som skall vara passmyndighet. De rationalise­ringsvinster och den förbättrade service för aUmänheten som förslaget ullovar synes kanske något överdrivna. Enligt länsstyrelsens erfarenhet är det känt för aUmänheten att handläggningstiden för pass är cirka två veckor och under högsäsong kanske något längre. Det är endast i sällsynta undtanlagsfall som någon på grund av särskilda omständigheter måste ha ett pass omgående. Även i dessa fall fungerar emellertid det nuvarande systemet med länsstyrelse som passmyndighet tillfredsställan-

Prop. 1977/78:156

I44

de. Vederbörande får sitt pass medan han väntar. Länsstyrelsen fram­håUer vidare att det i regel endast är poUsstationema i polisdistriktens centralorter som har direktförbindelse via dataterminal med de olika re­gistren hos rikspolisstyrelsen. Ätt förse varje polisstation med datatermi­nal för passhinderslagning, torde knappast vara reaUstiskt med tanke på de oerhört höga kostnader detta skulle medföra.

Med tanke på de allt större krav samhället stäUer på polisen i olika avseenden anser länsstyrelsen att poUsens resurser bör användas främst för rena polisiära uppgifter och aUtså inte för administrativa sädana. Att överföra passärendena tUl polisen är från denna synpunkt olämpUgt och stämmer inte heUer överens med de principer rikspolisstyrelsen sedan ett flertal år tiUbaka har hävdat, nämligen att alla inte rent polisiära upp­gifter bör överföras tiU andra myndigheter än polisen.

Sammanfattningsvis menar länsstyrelsen i Blekinge län att det synes tveksam att genomföra förslaget med lokal poUsmyndighet som pass­myndighet i StäUet för länsstyrelse med tanke på att från ekonomisk syn­punkt knappast några vinster görs och att den förbättrade service åt all­mänheten som i och för sig kommer att ges knappast är motiverad, då man redan idag kan erhåUa pass utan några större olägenheter.

I stort sett samma synpunkter förs fram även av länsstyrelsen i Stock­holms län, som är tveksam om det med nuvarande föratsättningar före­ligger tiUräckUga skäl för en omorganisation. Länsstyrelsen anser sig dock inte ha tiUräckUgt underlag för att bedöma om en överflyttning i nuvarande läge skulle vara olämplig av organisatoriska och ekonomiska skäl och vill därför inte motsätta sig att 1972 års principbeslut fullföljs.

3   Passhinder

3.1 Passbinder för misstänkta och efterlysta m. fl.

Flertalet remissinstanser ansluter sig till promemorians förslag att pass­ansökan inle bör få bifallas när sökanden är anhållen eller häk­tad. Förslaget tiUstyrks uttryckligen bl, a. av RA.

Länsåklagaren i Hallands län ifrågasätter emeUertid om anhåUande och häktning bör utgöra hinder mot bifaU tiU passansökan. I länsåklaga­rens yttrande erinras om att anhåUen eUer häktad person i princip skall betraktas som oskyldig tiU den brottslighet som utgör granden för tvångs­åtgärden. Sådan tvångsåtgärd bör därför förknippas med passhinder en­dast om passhmdret har verkUg betydelse från effektivitetssynpunkt. I praktiken saknar enligt länsåklagaren detta passhinder egentUg betydelse, eftersom ett verkställt beslut om anhåUande eUer häktning i sig själv är tUlräckligt effektivt för att förhindra att den omhändertagne lämnar lan­det. När det gäller sådana beslut som inte har verkställts därför att man inte vet var den misstänkte befinner sig, blir regelmässigt hindergranden

Prop. 1977/78:156

145

efterlysning tiUämplig. Länsåklagaren framhåller att antalet beslut om anhållande och häktning är ganska stort och att anhållande och häktning som passhinder därför skulle medföra ett administrativt arbete som inte står i rimlig proportion till eventueUa vinster därav.

JK har ingen erinran mot promemorians förslag men fäster uppmärk­samheten på att denna inte behandlar det faUet att den misstänkte är underkastad övervakning enligt 24 kap. 3 § rättegångsbalken, dvs. sådan övervakning som är en ersättoing för häktning. IK framhåUer att frågan hur sådana fall skall betraktas kan få ökad betydelse och erinrar i detta hänseende om att det i dkektiven för utredningen (lu 1974:17) angående översyn av häktningsbestämmelsema pekas på möjUghetema att utvidga det straffprocessuella tvångsmedlet övervakning liksom på möjligheten att åstadkomma andra former för provisoriskt frihetsberövande i straff­processen.

Flera remissinstanser hälsar med tillfredsställelse förslaget att res e-förbud i brottmål skall utgöra passhinder även när förbudet har meddelats av åklagare. Förslaget anses i denna del undanröja en känn­bar brist i den nuvarande ordningen. Överklagaren i Malmö understryker att rättssäkerheten knappast blir lidande genom att även ett av åklagare meddelat reseförbud blir passhinder. Den som i sådant fall får avslag på sin ansökan, kan ju framhåller överåklagaren göra en ny pass­ansökan, om rätten skuUe häva reseförbudet. Förslaget tillstyrks också bl. a, av överåklagaren i Stockholms åklagardislrikt, länsåklagarna i Sö­dermanlands och Kalmar län, övervakningsnämnderna i Uppsala samt polisstyrelserna i Helsingborgs och Borås distrikt.

Länsåklagaren i Hallands län anser att reseförbud i brottmål visserli­gen bör utgöra passhinder men enbart på det sättet att pass, som utfär­das medan reseförbudet beslår, skall överlämnas tUl åklagare, om denne eller i förekommande fall domstol förordnar därom.

Förslaget all passhinder skall föreligga för den som är efterlyst och skall omhändertas vid anträffandet tillstyrks av RA. Polisstyrelsen i Helsingborgs distrikt anser alt förslaget i denna del leder till en klar, naturUg och lämplig avgränsnmg. Polisstyrelsen framhåller vidare att i de fall då efterlysning ännu inte hunnit utfärdas poUsmyndigheten, om den har anledning alt sökanden avvikit från anstalt, genom en di-rektkonlroll med vederbörande anstalt torde kunna få bekräftat humvida omhändertagande begärs utan atl passärendet därigenom onödigtvis uppehålls.

Några remissinstanser tar upp den i promemorian diskuterade frågan om passhinder för den som är misstänkt för brott som kan leda till fängelsestraff.

Länsåklagaren i Kalmar län understryker angelägenheten av att åkla­garmyndigheten underrättas i fall som här avses. Länsåklagaren säger sig dela promemorians uppfattning att det är tiUräckligt att en sådan

10   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Prop. 1977/78:156

146

underrättelseskyldighet anges i regeringsförfattnuig. Även Föreningen Sveriges polischefer och polisstyrelsen i Helsingborgs distrikt anser det angeläget att regler utfärdas med sUcte på sådana faU,

Frågan behandlas utförligt av överåklagaren i Stockholms åklagardi­slrikt som ansluter sig till promemorians uppfattning, att det framstår som mindre lämpligt och ändamålsenligt att passmyndighet prövar frå­gan om flyktfara, när det gäUer personer, som misstänks för brott vara fängelse kan följa, överåklagaren anser i enlighet med promemorieför­slaget att denna prövning av rättssäkerhetsskäl inte bör göras av pass­myndighet på administrativ väg utan av åklagare eUer domstol i enlighet med rättegångsbalkens bestämmelser. Passmyndigheten bör i stället åläg­gas skyldighet att underrätta åklagaren i dessa situationer. Ansökan om pass kan nämligen i vissa fall utgöra skäl till att befara att den miss­tänkte har för avsikt att avvika och undandra sig lagföring.

överåklagaren biträder emellertid inte uppfattningen att en bestäm­melse i ämnet kan meddelas endast genom en regeringsförfattning. Detta skulle nämligen innebära att en sådan bestämmelse kan bli helt verk­ningslös. Alt sökanden är misstänkt för brott skulle inte bli något pass­hinder. Passmyndigheten måste då omedelbart utfärda pass for sökan­den. Den misstänkte kan därmed lämna landet, innan åklagaren hunnit ta ställning till eventueUa tvångsmedel. För att förhindra att skyldigheten att underrätta åklagare i dessa fall blir praktiskt betydelselös bör genom uttryckliga bestämmelser i passlagen föreskrivas att passansökan i dessa faU inte får bifallas, förrän vederbörande åklagare beretts tillfäUe att fatta beslul om tvångsmedel reseförbud eller anhållande. Bestämmel­sen bör meddelas i lag, eftersom den temporärt hindrar passökanden att lämna landet.

Flera remissinstanser kommenterar förslaget att passhinder skall före­ligga för den som har dömts till frihetsberövande på­följd, om del finns sarmolika skäl att anta att han ämnar undandra sig verksläUigheten genom att resa utomlands.

RA konstaterar att prövningen i de fall det här gäller enligt förslaget ankommer på passmyndigheten. Mot denna ordning kan enligt RA rik­tas principiella invändningar, främst av den anledningen att frågan om avändningen av straffprocessuella tvångsmedel alltjämt kan vara aktuell i brottmålet. RA anser emellertid så starka skäl tala för att endast en myndighet får ansvaret för prövningen av passärende, alt förslaget bör godtas. Polismyndighet får anses väl skickad atl företa den allmänna lämplighetsprövning det här är fråga om, RÄ understryker dock särskilt atl del är av slor vikt att underlaget för denna synnerligen vanskliga prövning blir så fullständigt som möjligt. Med anledning av ett uttalande i promemorians specialmotivering framhåller RA att yttrande i dessa fall bör rutinmässigt inhämtas från vederbörande åklagare och alltså inle begränsas till fall då avslag övervägs. Har domen vunnit laga kraft.

Frop. 1977/78:156

147

bör även yttrande från kriminalvårdsstyrelsen inhämtas. Om tvångsmedel inle har använts i brottmålet, torde det dock enUgt RÄ endast i undan­tagsfall finnas skäl att anta att den dömde ämnar undandra sig straff­verkställighet genom att fly utomlands. RA erimar i sammanhanget om utlämningsinstitutet och möjligheten att överföra straffverkställigheten till främmande stat.

Även överåklagaren i Göteborgs åklagardislrikt godtar förslaget under förutsättning att passmyndighet i de aktuella faUen åläggs att alltid be­gära yttrande från åklagaren innan passansökan bifalls. Denna princip är enligt överåklagaren viktig med hänsyn till den särskilda kännedom som åklagaren har om omständlghetema kring domen och om den döm­des förhåUanden. Övervakningsnämnden i Uppsala ger uttryck för mot­svarande uppfattning men ifrågasätter samtidigt om inte den som har dömts till frihetsberövande påföljd i princip alltid borde hindras från alt erhålla pass. Polisstyrelserna i Helsingborgs och Lunds distrikt anslu­ter sig liksom överåklagaren i Malmö åklagardislrikt i huvudsak till vad som uttalas i promemorian.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller i denna del att det i nuva­rande tiUämpning har visat sig svårt att erhålla underlag för den bedöm­ning av sannolik flyktrisk, som den aktuella bestämmelsen kräver. Läns­styrelsen har i åtskilliga fall kunnat konstatera att under tiden mellan fäl­lande dom och straffverksläUlghet såväl åklagare som domstol anser sig ha skilt sig från målet och inte vara behörig instans eller skyldig att ut­tala sig om sannolik flyktfara. Med hänsyn härtiU anser länsstyrelsen att man i överensstämmelse med dansk och finsk lagstiftning bör nöja sig med ett krav alt det skaU föreligga skälig anledning anta att sökanden ämnar undandra sig verkställigheten.

Ett par remissinstanser ställer sig tveksamma eller kritiska till prome­morians förslag alt en dom på frihetsberövande påföljd skall kunna ut­göra passhinder i fall då flyktfara föreligger och att det skall ankomma på passmyndighet att verkstäUa prövningen i detta hänseende.

Enligt länsåklagaren i Hallands län bör man undvika alt överlämna åt passmyndigheten att göra sådana vanskliga bedömningar som det här är fråga om. Man bör kunna nöja sig med den prövning som i dessa fall verkställs av domstolen. Länsåklagaren framhåller att den dömde regel­mässigt häktas vid påtaglig flyktfara. Om emeUertid den aktueUa pass­hindersgranden ändå anses behövas, så bör den enligt länsåklagaren i vart fall göras mera lättiUämpUg. Länsåklagaren föreslår att detta sker genom att hindergranden begränsas tiU att omfatta endast personer som har dömts till t. ex. fängelse över ett år eller tUl intemering eller ung­domsfängelse. Slutligen erimar länsåklagaren om att preskriptionstidens längd och möjligheterna till utiämning som regel avskräcker dömda per­soner som är på fri fot från att avvika till utlandet.

Överåklagaren i Stockholms åklagardislrikt erinrar om att det ankom-

Frop. 1977/78:156

148

mer på domstol att i samband med domen ta ställning tUl frågan om tvångsmedel. Om den dömde därefter, innan domen har vunnit laga kraft, tUlkännager sin avsikt att lämna landet genom att söka pass, är det mest tUlfredsställande, att passmyndigheten åläggs skyldighet att un­derrätta åklagare, som därefter i enlighet med bestämmelsema i rätte­gångsbalken kan vidta åtgärder. Visserligen gäller ett reseförbud endast tiU dess domen vinner laga kraft. Därefter kan emeUertid kriminalvårds­styrelsen enligt 10 § andra stycket lagen (1974: 202) om beräkning av strafftid omedelbart förpassa den dömde tiU anstalt och påbörja verkstäl­ligheten, om det kan befaras att den dömde avviker. För de här aktuella situationerna bör sålunda gälla att passansökan inte får bifaUas förrän åklagare, domstol eUer kriminalvårdsstyrelsen har meddelat sitt ställ­ningstagande i frågan om flyktfara tiU passmyndigheten. Passmyndighe­ten bör i alla dessa fall vara bunden vid åklagarens, domstolens eller kri­minalvårdsstyrelsens ställningslagande tiU frågan om tvångsmedel och inte göra någon egen prövning i delta hänseende.

En särskild fråga tas upp av övervakningsnämnden i Malmö, andra avdelningen. Nämnden fäster uppmärksamheten på att den nu aktuella passhindergrunden när fängelse har ådömts blu: tiUämpUg oavsett den ådömda fängelsetidens längd, medan de passprövningsregler som föreslås för fall där påföljden har börjat verkställas avses gäUa endast när vUl­korlig frigivning kan komma i fråga. EnUgt nämndens uppfattning bör man sträva efter likformighet, så att samma föratsättningar gäUer oav­sett om påföljden har börjat verkstäUas eller inte. Nämnden erimar vida­re om att det inte så sällan händer att den som står under övervakning på grand av skyddstillsyn döms särskUt tUI fängelse av varierande längd, något som med förslagets konslraktion kan leda lUl atl två olika regel­system blir tillämpliga.

Även vad gäller grundema för återkallelse av pass för miss­tänkta och efterlysta m. fl. tiUstyrks promemorieförslaget av flertalet remissinstanser.

Förslaget att reseförbud i brottmål inte längre skall utgöra återkallelsegrund lämnas genomgående ulan erinran vid remissbehand­lingen. Överåklagaren i Malmö åklagardislrikt framhåUer att en passinne­havare, som meddelas reseförbud, kan förpliktas att lämna från sig pas­set. Detta är vanligt förekommande och får anses vara ett tungt vägande skäl att reseförbud i motsats till vad som nu är faUet inte skall vara en självständig grund för passåterkaUelse. Samma uppfattning har övervakningsnämnden i Uppsala och polisstyrelsen i Helsingborgs di­strikt.

Förslaget att pass skaU kunna återkallas för den som genom lagakraft­ägande dom har dömts till frihetsberövande påföljd, om det finns sannolika skäl att han avviker, tiUstyrks av övervakningsnämn­den i Uppsala som anser att det med sikte på sådana fall bör uttryckli-

Prop. 1977/78:156

149

gen föreskrivas skyldighet för åklagaren och kriminalvårdsstyrelsen att anmäla fall, där passåterkaUelse bedöms vara påkallad. Åklagarens ytt­rande skulle därvid få formen av en anmälan till passmyndigheten och innehålla hans bedömning av passinnehavaren samt dennes brott liksom sannolikheten för flyktfara eller fortsatt brottslig verksamhet utomlands. Vid anmälan av kriminalvårdsstyrelsen bör passmyndigheten fatta sitt beslut först efter att ha inhämtat yttrande även från åklagaren. Även Föreningen Sveriges polischefer och polisstyrelsen i Helsingborgs distrikt fäster uppmärksamheten på möjligheten att i tiUämpningsförfattnlng meddela regler om skyldighet för berörda myndigheter att underrätta passmyndighet i dessa fall. Sistnämnda remissinstans anser att underrät­telseskyldighet skulle kunna åläggas även domstolen.

Överåklagaren i Malmö åklagardislrikt, som också tUlstyrker förslaget, erinrar särskilt om den situation som uppstår när en dom på frihets­berövande påföljd har vunnit laga kraft och ett meddelat reseförbud till följd härav upphör att gäUa. Överåklagaren framhåller att förslaget i ett sådant läge ger åklagaren möjlighet att hos passmyndigheten agera för en återkallelse.

Ett par remissinstanser länsåklagaren i Hallands län och överåkla­garen i Stockholms åklagardislrikt som har ställt sig tveksamma tUl förslaget att dom på frihetsberövande påföljd i vissa fall skall utgöra passhinder redovisar motsvarande tveksamhet inför förslaget att pass på grand av sådan dom i förening med flyktfara skall kunna återkallas. Överåklagaren framhåller att domstolen kan besluta om häktning, om det vid domen skäligen kan befaras att den dömde avviker och undan­drar sig straff. Om endast reseförbud meddelas, upphör detta att gäUa, när domen vinner laga kraft. Åklagaren är givetvis då skyldig att åter­ställa passet tiU den dömde, om passet har omhändertagits. Kan det i sådant fall befaras att den dömde avviker, har kriminalvårdsstyrelsen möjlighet att omedelbart låta förpassa den dömde tUl anstalt för verk­ställighet av straffet. Det bör inte ankomma på passmyndigheten att i delta fall pröva frågan om flyktfara. Denna fråga bör prövas av den myndighet som har alt befordra domen till verkställighet.

3.2 Passhinder för personer som undergår kriminalvård m. m.

Samtliga remissinstanser som har gått in på frågan ansluter sig till promemorians ståndpunkt att man inte kan undvara vissa begränsningar i passrättighetema fÖr personer som undergår kriminalvård. Också pro­memorians förslag vad gäUer den personkrets för vilken särskild passprövning skall göras har allmänt tUlstyrkts vid remissbehandlingen. Övervakningsnämnden i Uppsala ifrågasätter dock om reglema bör vara så stela att den som undergår fängelse på en tid av fyra månader eller därunder inte i något fall kan komma att tUlhöra kretsen av dem för

Prop. 1977/78:156

150

vUka en särskUd prövning förutsätts. Även övervakningsnämnden i Mal­mö, andra avdelningen, påpekar att förslagets lösning i detta hänseende kan tänkas leda tUl icke önskvärda resiUtat i vissa, låt vara säkerligen ytterst sällsynta faU.

Flertalet remissinstanser ansluter sig tiU promemorians förslag även när det gäller frågan vilka materiella regler som bör gälla vid passpröv­ningen för kriminalvårdsklientelet. Från några håll förordas dock vissa ändringar eUer jämkningar av förslagets lösning.

Övervakningsnämnden i Stockholm, femte avdelningen som hand­har övervakningen beträffande internerade som har överförts tUl vård utom anstalt konstaterar att det i promemorian förordade regelsyste­met innebär en lättnad i förhållande tUl nämndens nuvarande praxis. Nämnden säger sig i allt fall tidigare ha tUlämpat den principen vid sin prövning av passfrågor att den passökande skall visa ett aktueUt behov av pass exempelvis semester-, hälso- eUer affärsresa samt krävt relativt ingående uppgifter om resans ändamål, dess finansiering m.m. SärskUd försiktighet har iakttagils när sökanden har dömts för narko­tikabrott och grövre våldsbrott. För medgivande tUl pass har i allmänhet krävts att sökanden vårdats utom anstalt uppemot ett år och att han därvid inte visat allvarligare misskölsamhet. En sådan tolkning av nu­varande regler har förefaUit naturUg då det gäller nämndens relativt svårvårdande klientel, för vUka kontrollen av möjligheten tiU utiands-resor får anses vara en föratsättning för ansvariga myndigheters vård­arbete. Nämnden fäster uppmärksamheten på att det enUgt promemorie­förslaget förutsätts ett positivt anlagande om risk för brottsUg verksam­het eUer för att utlandsresa skulle motverka den dömdes anpassning i samhället. Nämnden ifrågasätter om dessa föratsättningar är tiUfyUest. Syftet med kravet på passtiUstånd är ju beträffande dem som imdergår frivård bl. a. att en utlandsresa inte skall motverka frivårdsarbetet. En från flera synpunkter bättre lösning skuUe därför enligt nämndens me­ning vara alt också direkt anknyta förutsättningama för vägran av till­stånd till detta arbete. Passtillstånd skuUe sålunda få vägras, fömtom vid misstanke om brottsrisk och vid misstanke att en resa skulle motverka den dömdes anpassning i samhäUet, även vid risk att resan annars skulle hindra honom att iaktta vad som åligger honom på grand av den ådöm­da påföljden (jfr. 26 kap. 14 § BrB).

En liknande uppfattning redovisas av hovrätten över Skåne och Ble­kinge. Hovrätten har som strax skall beröras närmare den upp­fattningen att passprövningen vad gäller risk för brottslig verksamhet bör regleras på ett annat sätt än som har skett i promemorieförslaget. Beträffande det rekivisit för passvägran enligt vUket det krävs sannolika skäl att en resa utomlands skulle motverka den dömdes anpassning i samhället anser hovrätten att detta har fått en så snäv avfattaing att det praktiskt taget aldrig kommer att tillämpas. Om en prövning överhuvud-

Frop. 1977/78:156

151

taget skall finnas kvar i här avsedda situationer synes det nämligen svårt att ha andra kritierier än att den dömde verkUgen måste visa vad han sysslar med under övervakningstiden och att därför ett visst mått på visad skötsamhet bör krävas. Anledning bör också saknas att anta att den dömde skulle undandra sig övervakningen genom resan utomlands. En tänkbar utformning av förutsättningarna skulle enligt hovrättens mening vara alt passtUlslånd inle får vägras, om anledning saknas till antagande att en utlandsresa skuUe inverka menligt på den dömdes anpassning i samhället eller att han genom resa utomlands skulle undandra sig fort­salt verkställighet av påföljden.

Övervakningsnämnden i Malmö, andra avdelningen ger i denna del ut­tryck närmast för motsatt uppfattaing. Nämnden framhåller att de före­slagna passhindema vid risk för brottslig verksamhet eller avvikande ter sig ganska lättfattliga och väl står i överensstämmelse med den praxis som under senare år har utbildats i nämnden. Något mera svårbegripligt är att passtiUstånd anses böra vägras, om det finns sannolika skäl att an­taga att en resa utomlands skulle motverka den dömdes anpassning i samhället. Härmed lär knappast kunna åsyftas annat än sociala förhål­landen. Nämnden vill för sin del aUvarligt ifrågasätta det principieUt riktiga i att den dömdes sociala sitaation kan få vara avgörande för hans möjligheter att erhåUa pass. Om så skall vara fallet bör emellertid rekvisitet för vägran göras betydligt snävare såsom att anpassningen i samhället skulle motverkas i synnerlig mån. Övervakningsnämnden i Uppsala anser i och för sig att föratsättningama för passvägran har fått en Idar precisering i förslaget men efterlyser exempel på fall där pass avses kunna vägras när en resa utomlands skulle motverka den dömdes anpassning i samhället.

Frågan hur själva prövningsförfarandet bör utformas i de nu aktuella fallen har varit föremål för olika meningar vid remissbe­handlingen.

Flertalet remissinstanser som har gått m på frågan ansluter sig till pro­memorians uppfattning att den materiella prövningen bör anförtros åt kriminalvårdsorganen och att dessa organs ställningstagande bör vara bindande för passmyndigheten. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser sålunda att det rimUgen bör ankomma på vederbörande kriminalvårds­myndighet, som har den bästa kännedomen om den dömde, att avgöra om passtiUstånd skall ges eUer ej. Samma uppfattning har Föreningen Sveriges länspolischefer som påpekar att det tidigare har förekommit olika meningar i frågan humvida avgörandet bör ligga kvar på övervak­ningsnämndema eller om det bör överföras på passmyndighetema. En ojämn praxis i övervakningsnämndemas avgöranden i passfrågor torde ha varit en orsak härtUl. Föreningen konstaterar emellertid att prome­morians lagförslag innehåUer regler som drar upp gränserna för i vilka fall personer som undergår kriminalvård får vägras eUer fråntas rätten

Prop. 1977/78:156

152

att inneha pass, något som bör bidra tiU att motverka ölägenheter av nämnt slag. Föreningen anser att inga fördelar kan vinnas med att lägga avgörandet på passmyndighetema. När det gäUer personer som undergår kriminalvård liksom dem som är intagna för sluten psykiatrisk vård bör avgörandet av passfrågan i stället Ugga på dem som har det när­mare överinseendet över dessa personer. Föreningen anser sålunda att den lösnmg som promemorieförslaget innehåller bör genomföras, över­vakningsnämnden i Stockholm, femte avdelningen, och övervaknings­nämnden i Uppsala ansluter sig på de i promemorian anförda skälen helt till uppfattaingen att kriminalvårdsorganens ställningstagande även i fortsättningen skall binda passmyndigheterna i de här aktueUa fallen.

Promemorians förslag i denna del tiUstyrks vidare av bl. a. JK, riks­polisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, kriminalvårdsnämnden, överåkla­garen i Malmö åklagardislrikt, länsåklagaren i Kalmar län, länsstyrelser­na i Stockholms, Skaraborgs och Älvsborgs län samt flertalet polisstyrel­ser.

Även länsstyrelsen i Jönköpings län tillstyrker, i huvudsak på de skäl som redovisas i promemorian, förslaget att kriminalvårdsorganens ställ­ningslagande skall binda passmyndigheten i de nu aktuella fallen. Läns­styrelsen fäster därvid särskUt avseende vid alt förslaget innehåller regler varigenom fömtsättningama för en begränsning av passrättighetema för dessa fall preciseras. Länsstyrelsen påpekar dock att det förhållandet att övervakningsnämnd får behålla sin s. k. vetorätt leder tiU en komplicerad lagtext och till två skUda besvärsvägar för ärendena. Man bibehåUer den knappast önskvärda ordningen med en beslutande myndighet ulan rätt att pröva sakfrågan. Detta kan enligt länsstyrelsen motivera en närmare undersökning av möjligheten att slopa krimmalvårdsorganens vetorätt och därmed åstadkomma en mmdre komplicerad reglering. Förslagsvis kan man sätta upp en katalog över dels obUgatoriska och dels ej obliga­toriska passhinder. Vid ej obligatoriskt hinder skulle skyldighet föreUgga för passmyndighet att höra kriminalvårdsorgan. Om man vid fortsatt ut­redning kommer till all vetorätten bör bibehållas, anser länsstyrelsen att det bör prövas om inte i vart fall länsstyrelse som besvärsmyndighet bör vara obunden av kriminalvårdsorganens ställningstagande.

En annan lösning i fråga om prövningsförfarandet förordas av hov­rätten över Skåne och Blekinge. Hovrätten understryker att frågan om det föreligger sannolika skäl att anta att den dömde skulle ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med vistelse utomlands inle är alt spörs­mål som det bör ankomma på kriminalvårdsorgan att ta ställning tUl. Enligt hovrättens mening är det närmast självfaUet att avgörandet av de ärendena bör åvila de allmänna domstolarna. De i promemorian anför­da skälen mot ett sådant syslem är enligt hovrättens uppfattaing inte särdeles bärkraftiga. Den prövning som skall förekomma i ärendena bör enligt hovrätten inte utformas som ett stäUningstagande till varje pass-

Prop. 1977/78:156

153

ansökan som görs av en kriminalvårdsklient. Lämpligare är att införa ytterligare en sanktion paraUell med förvisning och körkortsåterkal-lelse innebärande att domstol får möjlighet att i brottmålsdom före­skriva att den dömde inom viss angiven tid inte får lämna landet. Sank­tionen skulle då innebära ett hinder mot utfärdande av pass för den dömde under denna tid, liksom om han redan innehar pass ett förordnande om återkallelse av passet för den tiden. Med ett sådant system skulle det bli möjligt att anknyta sanktionen tiU de kategorier av brott som torde avses med det diskuterade passhindret. Man erhåller också garantier för en allsidig prövning som uppfyller de rättssäkerhets­krav som bör ställas på förfarandet. Ett villkor för tillgripande av sank­tionen i fråga synes nämligen böra vara att åklagare i brottmålsrälte-gången gör gällande att rekvisitet är uppfyllt och att domstolen finner delta vara utrett. Hovrätten påpekar att den tilltalade härigenom också får möjlighet att bevisa de påståenden som framförs i processen.

Ytterligare ett uppslag har förts fram av bl. a. RA. RA förordar en ordning som innebär att prövningen i passärende aUtid skall ankomma på den polismyndighet som är passmyndighet. Som underlag för pröv­ningen skall erforderlig utredning inhämtas. Yttrande från vederbörande kriminalvårdsorgan bör även om passmyndigheten har att göra en självständig prövning i kriminalvårdsfallen i regel tUlmätas avgörande betydelse. Till bUden hör också domstolens syn på frågan om tvångs­medel i brottmålet. RÄ anser alt prövningsförfarandet skuUe förenklas vid den sålunda förordnade ordningen. Vidare uppnår man fördelen med ett enhetUgt fuUföljdssystem, något som bör bidra tUl en mindre skiftande praxis. Motsvarande synpunkter förs fram även av länsåklaga­ren i Södermanlands län och polisstyrelsen i Norrköpings distrikt. Polis­styrelsen påpekar också att poUsen genom sin brottssparungsverksamhet har skaffat sig sådan kännedom om de frågor det här gäller att övervak­ningsnämnds eller skyddskonsulentsyttrande kan få värdefull komplette­ring.

Tanken atl överföra den materiella prövningen tiU poUsen diskuteras också av Föreningen Sveriges frivårdstjänstemän. Föreningen anser i och för sig alt promemorieförslaget är bättre än de nuvarande reglema. För­eningen ifrågasätter dock om de kriminalvårdande myndighetema över huvud laget skall ha befattning med passprövningen för de föreslagna kategoriema och om inte prövningen lika gäma skulle kunna ske hos polismyndigheten. Vidare är föreningen tveksam tUl om kriminalvårds­organens yttrande bör ha formen av ett veto i faU där sökanden inte anses böra tiUdelas pass. Föreningen anser alt det skuUe kunna vara tiU­räckligt att yttrandet innefattar ett till- eller avstyrkande av ansökningen.

Förslaget att låta skyddskonsulent, resp. styresman för anstalt, få be­fogenhet att medge men ej vägra tillstånd till utfärdande av pass hälsas med tUlfredsställelse av polisstyrelsen i Sundsvalls distrikt. Polis-

Frop. 1977/78:156

I54

styrelsen framhåller att kriminalvårdsfallen erfarenhetsmässigt utgör hu­vuddelen av de ärenden som föranleder inhämtande av yttrande. Genom att därvid övervakningsnämndens sammanträdesdagar f. n. måste invän­tas, uppstår i många fall en avsevärd fördröjning av dessa ärenden, som enligt polisstyrelsens erfarenhet nästan utan undantag ändå utmynnar i ett medgivande till att pass får utfärdas. Enligt polisstyrelsens uppfatt­ning kommer den föreslagna ordnmgen därför att avsevärt förkorta vän­tetiden för denna kategori av sökande. En liknande uppfattning redovi­sas av Föreningen Sveriges frivårdstjänstemän, som framhåUer att den nuvarande ordningen att övervakningsnämnden skall pröva varje från passmyndighet inkommen förfrågan om passinnehav för en person som står under övervakning har lett tUl en i många fall tungrodd administra­tion. Ett genomförande av förslaget skuUe enUgt föreningen innebära en förenkling av administrationen av passprövningsärendena.

Förslaget tillstyrks också av Föreningen styresmän och assistenter m. fl vid kriminalvårdsanstalterna som dock anmärker att det har berett föreningen vissa svårigheter att entydigt ta stäUning tiU frågor om styres­mans resp. skyddskonsulents engagemang i passärenden. Det synes näm­ligen enUgt föreningen vara en trend att de yngre kriminalvårdstjänste­männen finner det olustigt att ta ansvar vid fall av repressiva åtgärder mot klienter. Föreningen påpekar emeUertid att bestämmelsema i den föreslagna passlagen ingalunda är unika i detta hänseende. En mängd ärenden rörande andra lagar och författningar där repressivitet kan åläg­gas under tjänstemannaansvar kunde nämnas. Majoriteten av föreningens medlemmar anser därför att förslagets utformning i detta avseende är invändningsfritt.

Motsatt inställnmg i denna fråga har hovrätten över Skåne och Ble­kinge, som anser att beslutanderätten i de aktuella ärendena även fram­deles bör Ugga på övervakningsnämnd. Hovrätten påpekar att det här är fråga om ärenden av sådan vikt för den dömde att avgörandena, lik­som i andra ingripande frågor, bör ankomma på övervakningsnämnd. Det förhåUandet att många av ärendena innebär en förhållandevis okomplicerad prövning och är av relativt mtinbetonad karaktär utgör enligt hovrätten inte skäl för att lägga beslutanderätten på styresman och skyddskonsulent. Bl. a. gäller att avgöra att det verkligen är fråga om ett rutmbetonat och enkelt ärende. Denna prövning bör förbehåUas över­vakningsnämnd. Ätt ge skyddskonsulent befogenhet att fatta beslut i des­sa ärenden skuUe även kunna iimebära att skyddskonsulenten kommer i en olycklig mellanställning i förhåUande tiU klienterna. Ärendena med­för enligt hovrätten inte heller någon särskild belastning för övervak­ningsnämnderna i den mån de är enkla och okomplicerade. Genom att utnyttja möjligheten tiU ordförandebeslut kan, om så skuUe vara erfor­derligt, beslut fattas mycket snabbt även inom ramen för en övervak-ningsnämndsprövning. Samma uppfattning har övervakningsnämnden

Frop. 1977/78:156

155

i Uppsala, som bl. a. påpekar att man inte kan bortse från att den som undergår kriminalvård själv kan anse sin passfråga ha sådan valör att han gäma ser den behandlad av en mera fristående myndighet än skydds­konsulent eller styresman för anstalt.

övervakningsnämnden i Stockholm, femte avdelningen, ansluter sig i princip tUl tanken att övervakningsnämndema bör befrias från sådana uppgifter som har mtinbetonad karaktär. Nämnden kan dock inte dela den ståndpunkten att frågor om passtillstånd kan anses vara rutinären­den. Som anförs i promemorian tillmäts frågan om innehav av pass stor betydelse av den dömde, och en passvägran innebär en stor begränsning i den dömdes medborgerliga rättigheter. Ansvaret för beslut i passfrågor bör därför principiellt inte ligga på tjänstemannaplanet utan hos över­vakningsnämnden. Nämnden påpekar att detta inte utesluter att möjlig­het kan införas för resp. nämnd att i administrativ ordning delegera be­slutanderätten i vissa ärenden tiU skyddskonsulenten eller styresmannen. Övervakningsnämnden får ju härigenom möjlighet att i delegationsbeslu­tet ange närmare riktlinjer för prövningen av dessa frågor.

Även överåklagaren i Malmö åklagardislrikt avstyrker promemorie­förslaget i denna del. överåklagaren framhåller att när en passökande har fått klart för sig att styresmannen eller skyddskonsulenten har re­mitterat hans ärende tUl övervakningsnämnden, detta blir liktydigt med all styresmannen eller skyddskonsulenten inte för sin del vill ge sökan­den förtroendet att ha pass. Rätten att ha pass är ofta en känslig fråga för den dömde. Samarbetet med och förtroendet för styresmannen eller framför allt skyddskonsulenten kan skadas om denne inför sökan­den måste framstå som negativ lill passansökningen. Med hänsyn härtill skulle det vara bättre om övervakningsnämndema tog ansvaret för och avgjorde samtliga passtillståndsfrågor. Även om övervakningsnämnderna har rätl många passärenden att avgöra varje år, är ärendena för det mes­ta av enkel beskaffenhet och torde inte tynga nämndemas verksamhet i alltför hög grad. Polisstyrelsen i Norrköpings distrikt som enUgt vad som har angetts förut är av den uppfattnmgen att prövningen i de aktu­ella fallen bör ankomma på poUsen vänder sig särskilt mot tanken att ge styresman för anstalt befogenhet att lämna tUlstånd tUI passinne­hav. AUtför många exempel på lättsinnigt eller rent av felaktigt meddela­de permissioner har enligt poUsstyrelsen upplevts för att förslaget i den­na del skaU kännas tUlfredsstäUande.

Länsstyrelsen i Uppsala län påpekar att förslaget torde innebära att om styresmannen eller skyddskonsulenten först efter stor tvekan finner att passtiUstånd bör kunna meddelas, övervakningsnämnden inte kom­mer i kontakt med ärendet. Länsstyrelsen anser det otUlfredsstäUande att frågan om passtillstånd även i tveksamma fall kan avgöras av en en­skild tjänsteman. Förslaget bör därför kompletteras med en bestämmelse atl styresman och skyddskonsulent får meddela passtillstånd då det är

Prop. 1977/78:156

156

uppenbart att sådant tillstånd skaU meddelas. I övriga faU bör ärendet understäUas övervakningsnämnden. En liknande lösnmg förordas av hovrätten över Skåne och Blekinge under föratsättning att promemorie­förslaget i princip anses böra genomföras. Hovrätten anser det olyckligt att begränsa styresmans och skyddskonsulents rätt att hänskjuta ett ären­de till fall där tillstånd anses inte kunna meddelas. Enligt hovrättens mening bör någon sådan begränsning inte finnas, utan de nämnda tjäns­temännen bör under alla förhållanden ha möjlighet att när de så önskar överlämna ett ärende till övervakningsnämndens prövnmg. Härigenom kan alla tveksamma ärenden avgöras av nämnden.

Vad beträffar återkallelse av pass i de nu aktuella fallen anser övervakningsnämnden i Uppsala det i och för sig riktigt att det materiella beslutet skaU ankomma på övervakningsnämnd, åtminstone i den mån det inte befinnes lämpligt att låta central kriminalvårdsmyndig­het handha den uppgiften. Nämnden understryker emeUertid angelägen­heten av att det finns klara ratiner, som gör det möjligt för skyddskon-sulenl, styresman för kriminalvårdsanstalt och passmyndighet men också kriminalvårdsstyrelsen att till nämnden anmäla fall, där passåterkaUelse framstår som påkallad. Det synes däremot inte vara lämpligt, att i en­lighet med promemorieförslaget låta skyddskonsulenten och styresman­nen göra en framställning tUI nämnden, om detta skall ha tUl innebörd alt yrkande måste framstäUas om att klientens pass skall återkallas. Skyddskonsulenten och styresmannen bör inte framstå i något partsför­hållande till klienten. För syftet med bestämmelsen om återkallelse av pass är tillräckligt att övervakningsnämndens uppmärksamhet fästes vid det särskilda fallet.

Inte heller övervakningsnämnden i Stockholm, femte avdelningen, an­ser alt övervakningsnämnds befogenhet att återkaUa pass bör bli beroen­de av skyddskonsulenls eller styresmans begäran härom. En återkallelse får ju, framhåller nämnden, anses utgöra ett betydelsefuUt led i frivårds­arbetet, och en sådan åtgärd bör därför stå nämnden såsom aUtjämt ansvarig ledare av frivården till buds oberoende av de nämnda tjäns­temännens framstäUning därom. En aiman sak är att det av praktiska skäl oftast bUr från skyddskonsulenten eller styresmannen som initiativet lill en sådan åtgärd kommer. Hovrätten över Skåne och Blekinge på­pekar att frågan om passåterkaUelse någon gång kan uppkomma i sam­band med övervakningsnänmdens genomgång av ett ärende eUer pröv­nmg av en helt annan fråga. Det synes då vara onödigt att uppstäUa ett formellt vUlkor om att det måste göras en särskild framställning om att nämnden skall pröva återkaUelsefrågan.

En särskild fråga rörande ansvaret för beslut om passtUlslånd tas upp av kriminalvårdsstyrelsen. Styrelsen erinrar om den specieUa reglering som omfattar intagna med en verkstälUghetstld överstigande två år. En­ligt 33 § kungörelsen (1974: 248) med vissa föreskrifter rörande tiUämp-

Prop. 1977/78:156

157

ningen av lagen (1974: 203) om kriminalvård i anstalt fordras för dessa intagna beslut av kriminalvårdsstyrelsen i frågor om korttidspermission. För denna kategori intagna bör enUgt styrelsens uppfattning kriminal­vårdsstyrelsen i StäUet för vederbörande styresman eUer övervaknings­nämnd pröva frågan om passtUlslånd. En annan möjUghet är att frågan om passtUlslånd för denna kategori prövas av kriminalvårdsnämnden. Talan mot kriminalvårdsstyrelsens eUer kriminalvårdsnämndens beslut i passärende bör i så fall föras hos regeringen.

Slutligen bör anmärkas att länsåklagaren i Hallands län genereUt ifrå­gasätter om inte promemorieförslagets bestämmelser om passtiUstånd kan ersättas av regler om omhändertagande av pass. Dessa regler skulle kunna utformas efter förebild av den ordning som nu förekommer vid omhändertagande av pass i samband med reseförbud. Med en sådan lösning behövs det enligt länsåklagaren över huvud taget inte något pass-tiUståndsinstitul. Den passökande bör få sitt pass. Men i de fall där pass­tillstånd enligt förslaget skall kunna vägras bör det utfärdade passet i stället omhändertas.

3.3 Passbinder för personer som är intagna för sluten psykiatrisk vård m. m.

Frågan i vad mån begränsningar bör ställas upp för psykiskt sjuka eller utvecklingsstörda diskuteras utförligt av socialstyrelsen och psykiat­riska nämnden.

Enligt socialstyrelsen är det långt ifrån självklart att psykisk sjukdom och psykisk utvecklingsstörning skall betraktas som så avgörande till­stånd eller egenskaper att de skall medföra särbehandling vid utfärdande av pass. Det finns enligt styrelsen andra handikapp som kan utgöra lika slora skaderisker vid utlandsresa, t. ex. fall av alkohol- och narkotika­missbruk. Ett annat argument emot särskilda passhinderbestämmelser är alt det praktiska behovet härav torde vara mycket Utet. Styrelsen ifråga­sätter om det inte för det mesta är möjligt att hindra utiandsresor av personer som är allvarligt psykiskt sjuka eUer störda utan atl inskränka rätten att erhålla och inneha pass. För inskränkningar i räiten tiU pass talar å andra sidan enligt styrelsen att psykiska avvikelser i en del fall typiskt sett kan sägas vara av det slag att det framstår som önskvärt alt förhindra alt vederbörande reser utomlands. Ett avskaffande av pass­hinderbestämmelserna kan också vara betänkligt ur vårdsynpunkt. Följ­den skulle kunna bli att vården blev mera restriktiv med bl. a. färre per­missioner. Vid en avvägning av anförda argument stannar socialstyrelsen för att godta principen att psykiska avvikelser skall kunna medföra in­skränkningar i rätten tiU pass.

En något annorlunda principinställning redovisas av psykiatriska nämnden. Nämnden understryker att syftet med lagen (1966: 293) om

Prop. 1977/78:156

158

beredande av sluten vård i vissa fall (LSPV) är att garantera sluten vård åt den som är i behov därav i enlighet med de kriterier som anges i lagen. Något behov av utfärdat pass för den som är intagen på sjukhus med stöd av LSPV föreligger inte i andra faU än då som i begränsad omfattning förekommer utiandsresor utgör ett direkt inslag i vården. Detta gäller enligt nämnden även om den intagne är utskriven på försök. Nämnden påpekar att reglema om försöksutskrivning är så konstmerade att patienten när som helst skaU kunna återföras tiU vård på sjukhuset, om det behövs för att tUlgodose vårdbehovet. Garantin för återintagning är möjligheten till poUshandräckning enUgt 35 § LSPV. Denna garanti bortfaUer vid utlandsvistelse. Den nuvarande ordningen enUgt vilken överläkaren aUtid skaU höras över en passansökan för den som bereds vård enligt LSPV är därför enligt nämnden principieUt bäst förenlig med LSPV. Då emeUertid en övergång tUl maskinell passhinderprövning inte medger bibehåUande av nuvarande regler, vill nämnden inte mot­sätta sig en ordning med passtiUstånd som förutsättning för utfärdande av pass till den som bereds vård med stöd av LSPV, Nämnden fram­håUer att det här anförda har motsvarande tillämpning i fråga om den som är omhändertagen enligt lagen (1967: 940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen).

Vad beträffar föratsältningarna för en begränsning av passrättigheter­na i de nu aktuella fallen framhåller socialstyrelsen att patienter med all­varliga psykiska sjukdomar ofla behandlas i den frivUUga psykiatriska sjukvården. Det är således inle möjligt att med utgångspunkt i vårdfor­men dela in patienter efter den psykiska sjukdomens svårhelsgrad. I många fall där hemtransport har skett genom utrikesdepartementets för­sorg har det gällt frivilligt vårdade patienter. Socialstyrelsen anser att det sakligt sett riktiga skuUe vara att inskränka rätten till pass i samtliga fall där det finns sannolika skäl att anta att en resa utomlands skulle inne­bära fara för patienten själv eller annan oavsett om vården sker frivUUgt eller med tvång. Styrelsen framhåUer å andra sidan att en utvidgning av det slaget skulle slå i strid med de bedömningar som legat tiU grund för utformningen av den frivUUga vården och att även andra kompUkationer kan tänkas uppslå. Utan att ytterUgare utredning görs är styrelsen därför inle beredd att föreslå att passtillståndsreglema skaU omfatta även fri­villigt vårdade. Styrelsen godtar därför den allmänna bestämmelsen i förslaget om särskild passprövning efter anmälan av överläkare för dem som har omhändertagits enligt LSPV. Vad gäller omhändertagna enligt omsorgslagen, anser styrelsen dock att det ur praktisk synpunkt är över­flödigt med särskUda passhinderbestämmelser. Styrelsen föreslår därför atl förslaget ändras på den punkten.

Psykiatriska nämnden anser att den personkrets för vilken passtiUstånd skall krävas i princip kan bestämmas på det sätt som har skett i prome­morieförslaget. Nämnden framhåUer dock att det kan ifrågasättas om

Prop. 1977/78:156

159

inte passtUlståndsreglema borde avse alla som är omhändertagna enligt 35 § omsorgslagen, således även vårdhemsklientelet. Med hänsyn tiU att frågan torde ha ringa praktisk betydelse viU psykiatriska nämnden emel­lertid inte framföra något yrkande på denna punkt. Vad beträffar förat­sättningama för att vägra passtUlslånd bör enUgt nämnden inte uppstäl­las annat villkor än för återintagning efter utskrivning på försök. Med hänsyn härtiU bör en regel i ämnet innehålla endast att passtUlslånd får vägras, om det med hänsyn till ändamålet med vården är olämpligt att patienten innehar pass.

Promemorieförslaget tUlstyrks i sin helhet av beslutsnämnden för psy­kiskt utvecklingsstörda i Örebro län.

Frågan i vad mån särskUda regler bör gäUa för patienter vilkas in­tagning föranletts av brott diskuteras av ett par remissinstanser.

Utskrivningsnämnden för Malmöhus län konstaterar att de i prome­morian har föreslagits att övervakningsnämnd skall få vägra passtillstånd bl. a. om det finns skäl att anta att den dömde skulle ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med utiandsresa. Enligt utskrivningsnämndens mening föreUgger samma skäl för vägran av pass för den som kan antas ägna sig åt brottsUg verksamhet, oavsett om han genom dom överläm­nats till kriminalvård eller tUl vård enligt LSPV eller omsorgslagen. För­slaget bör därför kompletteras med föreskrift om att passtillstånd får vägras för den som efter domstols förordnande är föremål för sluten psykiatrisk vård enligt LSPV eUer vård i specialsjukhus för psykiskt ut­vecklingsstörda, om det finns skäl att anta att patienten skulle ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med utlandsresa.

Socialstyrelsen framhåUer i denna del att de psykiska avvikelserna för den grupp patienter som har begått brott typiskt sett är av samma slag som för övriga här aktueUa vårdfall. För person som begått brott kan nämligen vård enligt LSPV eller omsorgslagen som huvudregel inte komma i fråga under andra grundförutsättningar än dem som gäller för person som inte begått brott. Även om de medicinska kriterierna för vård av brottsliga och icke brottsliga patienter sammanfaller anser social­styrelsen ändå att passfrågan, i de fall vården föranletts av att patienten begått brott, bör bedömas annorlunda än i övriga fall. Vissa av de krimi­nella patienterna kan framstå som farligare än andra partienter, vilket lalar för en särbehandUng. Det finns också aspekter med kriminalpolitisk anknytning. Det är knappast hållbart att hävda att passhinderbestämmel­serna skall tas bort för de psykiskt avvikande som begått brott så länge bestämmelser av det slaget fiims kvar för dem som dömts till kriminal­vård. Sammantaget ställer sig styrelsen således i princip bakom den regel som föreslås i promemorian.

Förslaget att sjukvårdsmyndighetema, lUl skUlnad från vad som f. n. är fallet, skall få besluta även om återkallelse av pass tiUstyrks uttryck­ligen av socialstyrelsen, psykiatriska nämnden och utskrivnlngshåmnden

Prop. 1977/78:156

160

för Malmöhus län. Socialstyrelsen konstaterar att förslaget innebär att återkallelsen får begränsas till att avse viss tid. Styrelsen anser att det skulle vara lämpligt att ha provisorisk återkaUelse som huvudregel, efter­som det troligen mycket ofta är så att en provisorisk återkaUelse är en tiUräcklig åtgärd. Länsåklagaren i Hallands län ställer sig däremot starkt tveksam till frågan om man över huvud taget bör införa en möjlighet att återkaUa pass för personer som undergår sjukvård.

På motsvarande sätt som i fråga om regleringen beträffande passväg­ran för personer som undergår kriminalvård diskuteras i några yttranden frågan om i enlighet med promemorieförslaget sjukvårdsmyndigheternas beslut i passfråga bör vara bindande för passmyndigheten.

Flertalet remissinstanser bl. a. socialstyrelsen, psykiatriska nämnden, utskrivningsnämnden för Malmöhus län och beslutsnämnden för Örebro län, tillstyrker promemorieförslaget i denna del eUer lämnar det utan er­inran. Enligt Föreningen Sveriges länspolischefer framstår promemorians lösning som självklar.

Ett par remissinstanser anser att prövningen också i dessa fall bör anförtros åt den polismyndighet som är passmyndighet. EnUgt RÅ bör det vara en fördel från vårdsynpunkt att prövningen inte ankommer på vårdmyndigheterna. Länsåklagaren i Södermanlands län vänder sig mot tanken att samma vårdorgan som vårdar en person också skaU pröva om denne skall erhåUa pass eller inte. Med denna ordning föreUgger enligt länsåklagaren risk alt den objektiva bedömningen huravida perso­nen skall erhålla passtUlslånd eUer inte blir åsidosatt. Förslaget anses också lämna utrymme för en onödig byråkratisering.

Promemorians förslag att passtUlslånd skall kunna meddelas av över­läkare men att beslut som innebär att tUlstånd vägras eUer att passet skall återkallas skall meddelas av utskrivningsnämnd resp. beslutsnämnd tillstyrks av utskrivningsnämnden för Malmöhus län. Nämnden konsta­terar vidare all ulskrivningsnämnd och beslutsnämnd enligt förslaget har all ta ställning lill återkallelse av pass oberoende av om vederbörande läkare gjort framställning därom. Ulskrivningsnämnden för Malmöhus län biträder denna konstruktion och understryker vikten av att hand­lingsfriheten för utskrivningsnämnden inte beskärs på samma sätt som för övervakningsnämnden, vilken enligt förslaget får föreskriva att pass skall återkallas först efter framställning av skyddskonsulent eller styres­man för anstalt.

Promemorians lösning i denna del kritiseras emeUertid av psykiatriska nämnden. För prövningen om frågor om passtiUstånd bör enligt nämn­den den i LSPV tiUämpade behörighelsuppdetaingen följas. Prövningen bör således anförtros överläkaren, om inte patienten tillhör den i 17 § andra stycket LSPV angivna kategorien, i vUket fall prövningen bör an­komma på utskrivningsnämnden, överläkarens beslut att vägra passtill­stånd bör kunna överklagas till utskrivningsnämnden. Förslaget om obli-

Prop. 1977/78:156

161

gatoriskt hänskjutande av frågan till utskrivningsnänmden står inte i samklang med principerna i LSPV och bör enUgt nämnden inte genom­föras. Inom övervakningsnämnden i Uppsala finns två olika meningar representerade i frågan. Enligt den ena bör beslutsbefogenheten ankom­ma på läkaren ensam, medan den andra uppfattningen som enligt nämnden torde omfattas av flertalet går ut på att utskrivnings- resp. beslutsnämnd aUtid skaU ha avgörandet när det gäUer passfrågor. Hov­rätten över Skåne och Blekinge har i denna del den uppfattningen att överläkaren bör ha möjUghet att hänskjuta ett ärende till utskrivnings­nämnd utan särskild motivering.

3.4      Passhinder av försvars- eller säkerhetspolitiska skäl

Promemorians förslag tUlstyrks av ÖB. Enligt ÖB tiUgodoser förslaget väl de krav som kan ställas från försvars- och säkerhetspoUtiska syn­punkter.

I övrigt kommenteras promemorieförslaget i denna del endast såvitt angår de förordade reglema om begränsning i passrättigheterna för faU där det finns skälig anledning anta att sökanden eller passiimehavaren bedriver eller utomlands skulle bedriva verksamhet som kan vara till men för rikets försvar eller dess säkerhet i övrigt. Länsåklagaren i Hal­lands län är tveksam i detta avseende och framhåUer att det här är fråga om mycket svårbedömda och känsliga passhinder. Polisstyrelsen i Hel­singborgs distrikt ansluter sig tiU promemorians ståndpunkt att denna passhmdergmnd kan få aktuaUtet bara i ytterst säUsynta faU, eftersom möjlighet i aUmänhet föreligger till straffprocessueUt ingripande. Polis­styrelsen framhåller att det för en passmyndighet torde bli svårt att utan samråd med försvars- eller säkerhetssidan bedöma när förutsättningar finns att tUlämpa bestämmelsen. Föreningen Sveriges polischefer utgår från alt bestämmelsen inte är avsedd för annat än fall där frågan har aktualiserats i särskUd ordiung.

3.5      Passhinder vid misstanke om obehörig användning av passet m. m.

Promemorians förslag att pass skaU kunna återkallas, om passinne­havaren har låtit annan förfoga över passet och särskUda skäl inte före­ligger mot återkaUelse, kommenteras av länsåklagaren i Hallands län som ifrågasätter om det inte är både enklast och mest rimligt att i dessa faU ingripa med enbart straffrättsliga sanktioner. Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller att den föreslagna aUmänna utformningen av lagtexten ger utrymme för en mycket vid tolkning och dessutom kommer att ställa tillstånds- och besvärsmyndighetema inför stora tiUämpningssvårigheter. Länsstyrelsen ifrågasätter vidare om föreskriften står i överensstämmelse med 2 kap. 12 § andra stycket RF som har tUl innebörd att en begräns­ning i räiten att lämna Sverige aldrig får gå utöver vad som är nödvän-Il    Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Frop. 1977/78:156

162

digt med hänsyn tUl det ändamål som har föranlett begränsnmgen. I det­ta hänseende påpekar länsstyrelsen att den föreslagna regeln synes inne­bära att pass skall kunna återkallas även i faU då innehavaren inte kan dömas enligt 15 kap. 12 § brottsbalken (BrB) för missbrak av urkund. Dessa två lagrum bör ha samma ändamål, nämligen att motverka att passinnehavare överlåter sitt pass till annan för att nussbrakas. Den som missbrukar sitt pass straffas för brottet och han förverkar därmed, om inte särskilda skäl talar mot det, rätten enUgt 2 kap. 8 § RF att lämna riket. Länsstyrelsen anser att bestämmelsen måste närmare preciseras i skärpande riktning. Länsstyrelsen kan inte finna att det föreligger något hinder mot att låta föratsättaingen för återkallelse av pass i nu disku­terat avseende vara att passinnehavaren gjort sig skyldig tiU missbrak av urkund enligt 15 kap. 12 § BrB. I avvaktan på lagakraftvunnen dom bör passet kunna interimistiskt återkallas.

3.6      Särskilda frågor beträffande passhinder för personer som uppehåller

sig utomlands

Promemorieförslaget lämnas i allt väsentligt utan eriman av ambassa­den i London och generalkonsulatet i New York. Ambassaden konstate­rar att förslaget i huvudsak inte medför ändring av utlandsmyndigheter­nas nuvarande åtgärder i passärenden.

3.7      Vissa övriga frågor om passhinder m. m.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anser det oklart hur reglema om passtiUstånd och passåterkaUelse avses bU tUlämpade i fråga om den som är omhändertagen för samhällsvård enligt barnavårdslagen. Frågan bör enligt hovrätten belysas under det fortsatta arbetet. Samma fråga tas upp även av rikspolisstyrelsen som påpekar att förslaget inte upptar några särskilda regler om begränsningar i räiten till pass för personer som är intagna på ungdomsvårdsskola. Styrelsen konstaterar att när någon har avvikit från ungdomsvårdsskola och hunnit bU efterlyst pass­hinder visserUgen enUgt förslaget uppkommer på grand av efterlysningen. Enligt rikspoUsstyrelsens uppfattning föreligger emeUertid ett berättigat intresse av att kunna avslå passansökan från en elev vid ungdomsvårds­skola även i andra situationer. Rikspolisstyrelsen finner det stötande att en passansökan som exempelvis utgör ett led i en förberedelse för ut­landsresa efter avvikande från ungdomsvårdsskola inte skall kunna av­slås. Styrelsen förordar därför att passhinder- och passtUlslåndsregler motsvarande vad som föreslås för dem som undergår kriminalvård in­förs även beträffande elever vid ungdomsvårdsskola. En konsekvent tiU-lämpning av sådana regler skulle visserligen påpekar styrelsen föraisätta att passmyndighetema hade tUlgång till register över hela detta

Frop. 1977/78:156

163

klientel. I centralt poUsregister finns emeUertid redan nu upplysningar att hämta beträffande dem som har meddelats atalsunderlåtelse enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eUer enligt 69 § bamavårdslagen under fömtsättning att brotten enhgt åklagarens bedömning skulle ha lett tiU kriminalregisterpåföljd. Denna registrering torde täcka de faU som är mest angelägna ur passhindersyn-punkt. RikspoUsstyrelsen som inte utan starka skäl viU förorda en utvidgad registrering anser därför att det åsyftade målet huvudsakli­gen kan nås med anUtande av nuvarande register.

En annan särskild fråga tas upp av Sveriges advokatsamfimd. Advo­katsamfundet hänvisar tiU att promemorieförslaget iimehåUer vissa reg­ler om omhändertagande av pass i faU där det föreUgger fara för att passinnehavaren reser ur riket innan beslutet om återkaUelse meddelats resp. vunnit laga kraft. Enligt samfundet förekommer det emellertid i praktiken att pass omhändertas i ett betydligt större antal situationer, exempelvis genom ett i samband med beslut om reseförbud, skyddstUl­syn eller villkorlig frigivning uppställt viUkor att passet skall omhänder­tas. Det torde även vara regel att den som intas för vård på anstalt från­tas sitt pas, om han har det med sig. Samfundet ifrågasätter om inte den föreslagna passlagen bör kompletteras med ytterligare regler om förut­sättningama för myndighets omhändertagande av pass och om vilka myndigheter som skall ha rätt att företa en sådan åtgärd.

4    Talan mot beslut i passärende

Promemorians förslag till reglering tiUstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser.

Den föreslagna besvärsordningen för faU där pass vägras på gmnd av pågående kriminalvård eller psykiatrisk vård berörs i flera yttranden. Överåklagaren i Malmö åklagardislrikt anser det tiUfredsstäUande att lagförslaget innehåller uttryckliga besvärsregler för dessa faU. överåkla­garen påpekar alt man härigenom kommer till rätta med det nuvarande mindre lyckade förhållandet att övervakningsnämnds beslut i passärende inte får överklagas. Utskrivningsnämnden i Malmöhus län framhåUer att nuvarande ordning innebär att en läkares beslut att vägra medge utfär­dande av pass kan bli föremål för prövning först sedan besvär har an­förts hos regeringen. Denna ordning är enUgt nämnden föråldrad, och nämnden hälsar därför med tillfredsställelse det nya system som före­slås, övervakningsnämnden i Uppsala, som också tiUstyrker förslaget, fäster uppmräksamheten på att i fall där passtiUstånd har vägrats pass­myndighet inte avses göra någon materieU prövning innan den meddelar beslut om avslag på passansökningen. Nämnden konstaterar att pass­myndighetens beslut i ett sådant fall ändå kommer att kunna på formella

Prop. 1977/78:156

I64

grunder överklagas hos länsstyrelsen. EnUgt nämnden är det sannolikt att rättssäkerheten inte skulle bU Udande, om just i ett sådant faU tUl gagn för en snabb ärendebehandling talan mot passmyndighetens be­slut inte skulle få föras. A andra sidan erinrar nämnden om att en sådan ordning kanske skulle strida mot vanliga fuUföIjdsregler.

Promemorieförslaget i denna del tUlstyrks även bl. a. av hovrätten över Skåne och Blekinge, Föreningen styresmän och assistenter m. fl. vid kriminalvårdsanstalterna samt Föreningen Sveriges frivårdstjänstemän. Sistnämnda förening anser att övervakningsnämnds beslut bör kunna överklagas även om reglema får den innebörden att ett negativt beslut inte har formen av veto utan innefattar endast ett avstyrkande av pass­ansökan.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller att medgivandet från över­vakningsnämnd resp. vederbörande läkare enligt nuvarande ordning är utformat som ett yttrande över passansökningen. Passmyndigheten har inte rätt att utfärda pass utan sådant medgivande. Ett yttrande över an­sökningen kan inte överklagas. Även om en passökande inte kan klaga på ett yttrande, kan han ju snabbt återkomma med en ny ansökning och därvid åberopa nya argument. Oftast är behovet av pass för sökanden nära förestående. Länsstyrelsen påpekar att det i dessa faU skulle te sig mera tidsödande alt överklaga ett vägrat passtiUstånd än att återkomma tiU övervakningsnämnden eller läkaren med ny ansökan. Med hänsyn till de kritiska synpunkter som har framhåUits från övervakningsnämnderna om bristande samstämmighet i yttranden dem emellan, måste det emel­lertid genom möjligheten att överklaga nämndemas ställningstagande på sikt uppstå en mera enhetlig praxis. Länsstyrelsen har därför inte något att erinra mot förslaget i denna del.

Frågan om besvärsmyndighet i fall där passtillstånd vägras på grund av pågående psykiatrisk vård berörs särskUt av psykiatriska nämnden. Nämnden anser atl beslut i passfråga bör kunna överklagas tiU utskriv­ningsnämnd när överläkaren har fattat beslutet. Däremot avstyrks för­slaget att beslut av utskrivningsnämnd skall kunna överklagas tUI psy­kiatriska nämnden. Därvid erinrar psykiatriska nämnden om att rätten att anföra besvär till nämnden över beslut av utskrivningsnämnd i LSPV är begränsad till viktigare frågor. Sålunda kan talan inte föras mot beslut alt inte medge patient rätt att vistas på egen hand utom sjukhusets om­råde (22 §). Det kan enligt nämnden knappast anses att vägran att med­dela passtillstånd skulle vara mera betydelsefull för patienten än sådant beslut som nyss har nämnts. En jämförelse med beslut om särskUd före­skrift i samband med försöksutskrivning vilket är överklagbart till psy­kiatriska nämnden, anser nämnden inte vara rättvisande, eftersom vistel­se utomlands i princip är oförenligt med försöksutskrivning.

Ett par av de remissinstanser som har stäUt sig tveksamma till det föreslagna systemet med krav på särskilt passtUlslånd anser alt den före-

Frop. 1977/78:156

165

slagna besvärsordningen för de nu aktuella faUen blir komplicerad. En­ligt RA synes det omotiverat att tUlskapa särskilda fuUföljdsinstanser för kriminalvårds- och sjukvårdsfaUen bl. a. med hänsyn till att antalet av­slagna passansökningar endast uppgår tUl ett lOO-tal om året. RA anser också att ett enhetligt fullföljdssystem skuUe bidra tUl en mindre skif­tande praxis. Enligt länsåklagaren i Södermanlands län skulle möjlig­heten att besvära sig över bl. a. läkares och övervakningsnämnds beslut innebära en onödig omgång och tidsutdräkt. Liknande uttalanden görs av polisstyrelsen i Norrköpings distrikt. Länsstyrelsen i Jönköpings län tiUstyrker i och för sig promemorians förslag men framhåller i samman­hanget att samma ärende kan komma att vandra två skilda besvärs­vägar.

5   Straffbestämmelser

Promemorians förslag att den nuvarande straffsanktionen för utresa ulan giltigt pass upphävs tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Polisstyrelsen i Helsingborgs distrikt har intet att erinra mot förslaget i denna del men ifrågasätter i sammanhanget om inte skyldigheten för inresande icke-nordisk medborgare att kunna uppvisa giltigt pass eller motsvarande handling borde straffsanktioneras i Ukhet med vad som gäller beträffande körkort för förare av motorfordon. PoUsstyrelsen upplyser att man vid passkontrollen i Helsingborg så gott som dagligen påträffar icke-nordiska, men i Danmark eller Sverige bo­satta inresande, som vid förfrågan visar sig inte ha medfört pass. Detta föranleder ett omfattande merarbete för polismyndigheten i form av re­gisterslagning och andra kontroUer, avvisningsbeslut e, d.

överåklagaren i Malmö åklagardislrikt medger att straffsanktionen för brott mot passkyldigheten av svensk medborgare sällan tillämpas. Enligt överåklagaren synes det dock tveksamt att slopa den, åtminstone såvitt avser fall där omständigheterna är förvårande. Polisstyrelsen i Stockholms distrikt anser visserligen förslaget att slopa denna straff­sanktion väl underbyggt men framhåller samtidigt att det för den som har att fullgöra passkontrolltjänst inte ter sig särskilt meningsfuUt att till-lämpa en lagstiftning som kan överträdas utan risk för påföljd. Av bl. a. delta skäl bör enUgt poUsstyrelsen straffsanktionen lämpligen kvarstå så länge det nuvarande systemet med passkontroll av nordiska medborgare finns kvar.

Föreningen Sveriges polischefer påpekar att ett slopande av den aktu­ella straffsanktionen kan få konsekvenser för polisens befogenheter i samband med passkontroUen. Enligt förenmgen är det ofrånkomligt att man i sammanhanget löser frågan om passkontroUmyndighetens rätt att inskrida mot den som saknar gUtig passhandling vid gränspassage. För

Frop. 1977/78:156

166

egen del föreslår föreningen att sådan myndighet medges befogenhet att hindra utresa för den som mte medför pass trots att skyldighet därtill föreUgger. Hämtöver synes det ofrånkomUgt med en klart uttalad skyl­dighet för varje svensk medborgare att på anmodan av polismyndighet styrka sin identitet vid gränspassage. Endast under dessa fömtsättningar synes en meningsfull kontroll av passlagens efterföljd kunna ske. För­eningen anser att bestämmelser rörande rätt att förhindra utresa resp. skyldighet att styrka identitet vid gränspassage bör inflyta i själva lagen.

Till promemorians ståndpunkt att det med hänsyn tiU BrB:s bestäm­melser inte behövs straffbestämmelser i passlagen för faU då någon läm­nar oriktiga uppgifter i passansökan eUer låter annan förfoga över pass ansluter sig överåklagarna i Stockholm och Malmö åklagardislrikt samt länsåklagarna i Södermanlands och Hallands län.

Flertalet remissinstanser tUlstyrker förslaget att straffbelägga under­låtenhet från passinnehavarens sida att lämna från sig pass som har åter­kallats eller vars giltighet har begränsats. Polisstyrelsen i Helsingborgs distrikt anser böter vara en lämpUg sanktion i normalfallet. I de fall då underlåtenheten beror på uppenbar tredska borde enligt polisstyrelsen en strängare påflöjd dock vara motiverad, närmast med tanke på att en förnyad anmodan inte torde vid fortsatt underlåtenhet ge rätt alt utdöma fömyat straff, men även med hänsyn till att poUsmyndigheten torde sakna möjlighet att tvångsvis omhänderta passet. Sveriges advokat­samfund anser att den aktuella straffbestämmelsen bör utgå och ersättas med en föreskrift om rätt för passmyndighet att meddela vitesföreläg­gande. Ett sådant föreläggande skuUe nämligen enligt samfundet inne­fatta en effektivare sanktion än ett straffbud. Samma uppfattning har hovrätten över Skåne och Blekinge som också påpekar att regler om handräckning bör kunna tas in i lagen.

6   Utskrift av pass och förfarandet i övrigt i passärenden

Samtliga remissinstanser som har gått in på frågan ansluter sig tUl pro­memorians ståndpunkt att en övergång tiU datamåskinell utskrift av pass inte bör genomföras i nuvarande läge. Statskontoret tmderstryker att det manueUa altemativet i förhåUande till det maskineUa medför förbättrad service och kortare väntetider för passökanden samt lägre framställningskostnader. Länsstyrelsen i Uppsala län framhåUer att ma­nuell utskrift erfarenhetsmässigt ger utrymme för praktiska och smidiga lösningar vid toppbelastningar. Föreningen Sveriges länspolischefer kon­staterar att promemorieförslaget på denna punkt visserligen frångår riks­dagens principbeslut från år 1972. Mot bakgmnd av att polisväsendet numera har en genomförd datakommunikation med de för handlägg­ningen av passärendena berörda registren finns det enligt föreningen inte

Frop. 1977/78:156

167

skäl till erinran mot denna ändring som också kan komma att innebära en bättre service åt aUmänheten och därjämte någon rationaUserings-vinst. Till de insatser som uttryckligen tillstyrker promemorieförslaget i denna del hör också rikspolisstyrelsen.

Promemorians förslag att pass normalt skaU kunna färdigställas redan vid ansökningstiUfäUet har berörts i flera remissyttranden.

Rikspolisstyrelsen påpekar att ett genomförande av förslaget i denna del förutsätter tUlgång tiU datatermmaler inom vissa enheter som i dags­läget saknar sådana. Det tiUkommande terminalbehovets storlek är be­roende av den pågående utbyggnaden av terminalbeståndet för andra ändamål. Styrelsen är beredd att under det fortsatta reformarbetet ut­reda vilket tiUskott av terminaler som behövs för genomförande av di-reklexpediering av pass. Styrelsen framhåUer emellertid att de tekniska resurserna liksom de personella inte rimligen torde kunna dimen­sioneras för direktexpediering under perioder då ärendevolymerna är högre än normalt. Väntelider torde därför inte kunna undvikas under sådana perioder.

Föreningen Sveriges länspolischefer ställer sig ytterst tveksam till an­tagandet att de föreslagna förändringarna skulle medföra att i flertalet fall pass kan skrivas ut och lämnas ut till sökanden vid ansökningstiU­fäUet. Föreningen konstaterar att det självfallet blir möjligt att hand­lägga ett passärende i ett sammanhang under förutsättning att det inle finns något passhinder eller någon brist i ansökan. Men tar man i be­aktande de handläggningstider på två till fyra veckor som f. n. råder och ställer dessa i relation tiU det rmga arbetskraftstUlskott som beräk­nats bli tillfört polisväsendet vid genomförandet av reformen, är det en­ligt föreningen mindre realistiskt att tänka sig att polismyndigheterna an­nat än i ringa omfattning kan uppehålla denna service ål allmänheten. Föreningen erinrar i detta hänseende om att tidsåtgången för hela hand­läggningen av ett passärende kan väntas bli större än som har beräknats sammanlagt för handläggningens olika moment. Handläggningen kom­mer i allmänhet alt kräva flera personers samverkan. Tidsåtgången blir då beroende av dessa personers göromål i övrigl, närhet och omedelbar tillgång till dataterminal, ständig närvaro av behörig beslutsfattare och liknande orsaker. Emellertid anser föreningen det värdefuUt om refor­men kan genomföras på sådant sätt att allmänheten ges möjlighet alt genast vid ansökningstillfället få pass utskrivet och utiämnat. En på de verkliga förhållandena grandad undersökning om arbetskraftsbehovet härför bör enligt föreningens mening verkstäUas före genomförandet så alt allmänheten inte kommer att förespeglas handläggningstider som po­Usmyndighetema inte har möjUghet att uppehåUa.

Även polisstyrelsema i Borås,[REDACTED_EFTERNAMN], Norrköpings och Sundsvalls di­strikt, vilka redan f. n. är passmyndigheter, stäUer sig starkt tveksamma tlU tanken att pass skall kunna länmas ut vid ansökningstUlfäUet,

Frop. 1977/78:156

168

Polisstyrelsen i Borås distrikt framhåUer sålunda att polisstyrelsen f. n. endast undantagsvis utfärdar pass omgående. Någon möjUghet att utfär­da samtiiga pass omgående föreligger inte i dag. Polisstyrelsen ifrågasät­ter om så kan ske i framtiden. Man torde nog realistiskt få räkna med en handläggninstid om minst tre dagar. Polisstyrelsen framhåUer att för­frågningar via polisdistriktets dataterminal, som inte Ugger i anslutning till passmottagningsstället, som regel sker en gång per dygn. Om pass­myndigheterna erhåUer dataterminaler i anslutning tiU mottagnings- eller handläggningsställen och dessutom får erforderlig personalökning, torde man kunna minska handläggningstiden ytterUgare varför man i bästa fall torde kunna få avhämta pass en eller två dagar efter det ansökan in­givits. Även om ansökningstiden i fortsättningen kommer att uppgå till denna tid, anser polisstyrelsen ändå mycket vara vunnet med beaktande av de långa expedUionstider : fyra till sex veckor som f. n. torde förekomma vid vissa länsstyrelser.

Polisstyrelsen i Lunds distrikt anser promemorians uttalande alltför optimistiskt. Under idealförhållanden kan enligt polisstyrelsen den totala handläggningstiden för ett passärende beräknas till 3540 minuter. Sker handläggning vid arbetsgmpp där direkt registerslagning mte kan ut­föras, torde en avsevärt längre handläggningstid fordras. För alt man skall nå upp tUl promemorians målsättning, skuHe det således i recep­tionen, där passansökan görs, krävas en kraftig personalförstärkning.

Enligt polisstyrelsen i Norrköpings distrikt förutsätter förslaget att alla arbetsmoment kan utföras på en och samma plats med tillgång tUl bl. a. dalaterminal samt behörig beslutsfattare och utfärdare. Att dessa förat­sättningar föreligger är sannolikt undantag snarare än regel. Situationen i de flesta polisdistrikten har hitintills inte varit sådan att det har varit angeläget alt sammanföra arbetsmoment, utraslning och befattnings­havare för den föreslagna passhanteringen.

Polisstyrelsen i Sundsvalls distrikt bedömer promemorians uppfattning att pass i de flesta fall omedelbart skulle kunna skrivas ut och lämnas tUl sökanden som helt orealistisk, i varje fall för polisstyrelsens eget vid­kommande. Del förekommer visserligen redan nu att passökanden ome­delbart kan få sitt pass utskrivet och utlämnat, men detta innebär då att man bryter annars tillämpade rutiner och ägnar mera tid än vanligt ål ett enskilt passärende. Nuvarande handläggningstid bygger på att ären­dena kan behandlas i serier. För att det för polisstyrelsens del skall bli möjligt med den snabba handläggning som har antytts i förslaget, måste betydande resurser såväl tekniskt som personellt tillföras.

Enligt polisstyrelsen i Stockholms distrikt kommer med nuvarande organisation oavsett den personalförslärkning som avses ske genom att överförande från länsstyrelsema promemorians målsättning inte ens tillnärmelsevis att kunna uppfyllas. Polisstyrelsen i Mjölby distrikt framhåller att man, om arbetet i receptionen skall bedrivas rationellt.

Frop. 1977/78:156

169

inte kan uppsöka dataterminalen för slagning för varje enskUt pass. Passansökningarna måste samlas på hög under t. ex. en dag för sam­tidig slagning på eftermiddagen. Vid ett sådant förfarande kan man nästa morgon ha svaren i skrivaren till terminalen. När slagningen är klar och passet har utskrivits, skaU det skrivas under av behörig tjänste­man, f. n. personal ur polischefskarriären. Detta medför att passet sällan kan vara klart för avhämtning förrän tidigast någon dag i normala faU och under icke högsäsong. Polisstyrelsen i Eksjö distrikt anser att en handläggning av ärendet medan sökanden väntar inte bör förutsättas. Enligt polisstyrelsen sktUle en sådan service kräva en avsevärd personal-kapacitet under rastningstid (lunchtid) Uksom särskilt kvällsöppethåUande under månaderna febmarijuni. En eUer ett par dagars handläggnings­tid är enUgt polisstyrelsen erforderlig. På samma eller liknande skäl kritiseras promemorieförslaget i denna del av polisstyrelserna i Kinna, Trollhättans, Umeå, Vetlanda och Vänamo distrikt. Polisstyrelsen i Jön­köpings distrikt anmärker att en förutsättning för alt pass skall kunna utfärdas vid ansökningstiUfäUet är att beslut om utfärdande av pass kan delegeras till lägst polisinspektör, såvitt gäller ansökan där fråga om passhinder inte förekommer.

Vad beträffar de föreslagna rutinerna i övrigt anmärker polisstyrelsen i Sundsvalls distrikt att poUsstyrelsen f. n. gör passhinderslagning för­utom via terminal i centralt polisregister även i det lokala spärr-registret, PoUsstyrelsen konstaterar att förslaget föratsätter slagning en­bart i det förra registret. Polisstyrelsen har ingen allvarlig erinran gent­emot delta men vill ändå peka på risken att förslaget innebär att pass­hinder då kan finnas utan att granden härför har hunnit registreras i centralt register.

Några remissinstanser tar i sammanhanget upp den i promemorian diskuterade möjUgheten att ge sökanden tiUfäUe att hämta passet per post, RA anser att en sådan ordning skulle kunna genomföras under förutsättning att man tar ut en ansökningsavgift, som täcker hela kost­naden. Om ansökningen inte bifalls, skuUe avgiften eUer del därav kun­na återbetalas. Också länsstyrelsen i Västerbottens län och polisstyrelsen i Umeå distrikt ställer sig positiva till en sådan ordning.

Andra remissinstanser är mera tveksamma tiU tanken att låta även postkontor få lämna ut pass. Polisstyrelsen i Vetlanda distrikt anser att delta alternativ skulle leda tiU en ökad administrativ omgång som knap­past motiveras av den förbättrade service som skulle uppnås. Enligt polisstyrelsen i Helsingborgs distrikt skulle det kanske i och för sig vara möjligt alt i framliden låta sökanden få hämta det färdiga passet på ett postkontor i stäUet för på en polisstation. Denna lösning skuUe dock ulan tvivel medföra åtskiUigt administrativt besvär myndighetema emel­lan (transport, förvaring och kvittens av värdehandlingar, redovisning av stämpelavgifter m.m.). Samma uppfattning har länsstyrelsen i Stock-

Frop. 1977/78:156

170

holms län som understryker att en sådan ordning dessutom skulle med­föra betydUgt ökade risker för att den passökande får en felaktig eUer of uUständig passhandling genom att det slutUga färdigstäUandet av passet överlämnas åt en stor personalgmpp vid en annan myndighet som nor­malt inle sysslar med sådana ärenden.

Vissa andra altemativ diskuteras av hovrätten över Skåne och Ble­kinge, som anser att det bör vara tiUräckUgt för sökanden att göra ett personligt besök hos passmyndigheten. Enligt hovrätten skulle det inte vålla några svårigheter att, om passet inte genast färdigstäUs, låta sökan­den skriva sitt namn på en passblankett. Med en sådan ordning kan det färdiga passet hämtas eUer utsändas på det sätt sökanden önskar utan att hans personliga inställelse fordras en andra gång. Utlämnande genom postkontor skulle då inte behövas. Ett altemativ skulle däremot kunna vara att öppna en möjlighet att få hindersprövningen utförd i förväg på skriftlig ansökan och att personlig inställelse då behövs först när passet är färdigt och kan hämtas.

7   Kollektivpass, provisoriskt pass och extra pass

Promemorians förslag att möjligheten att erhåUa kollektivpass skall finnas kvar efter övergången tiU ett nytt system avstyrks av läns­styrelsen i Blekinge län som framhåller att sådant pass f. n. utfärdas en­dast i undantagsfall och då i princip alltid för skolresor. Länsstyrelsen ifrågasätter om möjligheten att erhåUa sådant pass i praktiken har någon betydelse. Eftersom ett vanligt pass gäller i tio år resp. fem år för ung­domar under 18 år och det under senare år blivit allt vanligare att resa utomlands, har det blivit naturligare för var och en att skaffa ett eget pass. Länsstyrelsen påpekar alt man beträffande kollektivpassen inte behöver göra någon undersökning om passhinder föreligger, något som kan få till fÖljd att en person som vägras vanUgt pass trots delta kan upptas i kollektivpass och på så sätt uppnå syftet att resa tiU utiandet.

Länsstyrelsen i Östergötlands län lämnar förslaget att kolleklivpassen skall finnas kvar utan erinran men anser att i fortsättningen passhinder-undersökningen bör göras beträffande alla dem som upptas i ett sådant pass för alt förebygga missbrak av sådana personer som vid enskUd pass­ansökan inte skuUe ha erhåUit pass. Samma uppfattning har övervak­ningsnämnden i Uppsala och polisstyrelsen i Motala distrikt.

Förslaget att provisoriskt pass skall kunna utfärdas av pass­myndighet även i Sverige fyller enligt länsstyrelsen i Uppsala län ett stort behov. Länsstyrelsen anser det därför angeläget att förslaget genomförs i denna del. Polisstyrelsen i Helsingborgs distrikt framhåUer att det för polisdistrikt som omfattar stora utreseorter tiU kontinenten innebär en klar fördel och ökade möjligheter att komma resenärer till hjälp om

Frop. 1977/78:156

171

passmyndighet även inom riket får rätt att utfärda provisoriska pass. Förslaget hälsas med stor tiUfredsstäUelse även av polisstyrelsen i Sunds­valls distrikt. Länsstyrelsen i Blekinge län anser i enlighet med vad som har angetts förut att länsstyrelsema fortfarande bör vara passmyndig­heter men har inte någon erinran mot att lokal polismyndighet ges möj­lighet att utfärda provisoriskt pass när särskUda skäl föreligger. Läns­styrelsen anser tvärtom att ett system som innebär att länsstyrelsen ut­färdar de vanliga passen och den lokala poUsmyndigheten de proviso­riska passen skulle väl tiUgodose allmänhetens krav på service i pass­ärendena. För att man skall hindra ett onödigt utayttjande av möjlig­heten att erhålla provisoriskt pass bör dock enligt länsstyrelsen kostna­den sättas förhållandevis högt jämförd med kostnaden för ett vanligt pass. Liknande synpunkter förs fram av länsstyrelsen i Stockholms län, som anser att föratsättningama för att erhålla provisoriskt pass bör pre­ciseras.

Förslagels utformning på denna punkt godtas inte av Föreningen Sve­riges polischefer. EnUgt föreningen synes med nuvarande reglering ut­resa ulan giltig passhandUng medges endast i utomordentiigt ömmande fall t. ex. nära anhörigs hastigt påkomna svåra sjukdom utomlands och då efler i de flesta fall viss kontakt med berörd utländsk passmyn­dighet. Föreningen har givetvis aU förståelse för den utomordentUgt svåra situation som t. ex. en charterresenär kan befinna sig i, då han vid pass­kontroUen finner att han glömt sitt pass eller att det medförda passet inte är gUtigt och han sålunda går miste om den planerade resan. Det måste dock framhåUas att en uppluckring av hittillsvarande tillämpning kan befaras medföra mycket stora praktiska svårigheter för polisstyrel­serna vid vart fall de större utreseorterna. Enligt föreningen torde det kunna hållas för visst ätt antalet ansökningar om provisoriskt pass kom­mer alt bli relativt stort, om den föreslagna möjligheten att erhålla så­dant pass blir verklighet. Personalresursema för avgående passkontroll måste då ökas oproportionerUgt för alt provisoriska pass skaU kunna ut­färdas i behövlig omfattning utan alt den reguljära passkontroUen efter­satts. Med tanke på att önskemålet om provisoriskt pass i flertalet fall kan antas bli framstäUt vid passkontrollstället och kanske högst en tim­me före avfärd samt att personalresursema f. n. är knappa för den rutin­mässiga avresekonlroUen Ugger det enUgt föreningen i öppen dag att det inle finns resurser för den registerslagning, övrig kontroU och utskrifts­arbete som utfärdandet av ett provisoriskt pass ändå drar. Föreningen avstyrker promemorieförslaget och föreslår i stäUet en bestämmelse av den innebörden att provisoriskt pass får utfärdas när synnerUga skäl över vilka den resande inte har kunnat råda inträffat. Sådant skäl bör anses föreligga då t. ex. nära anhörig plötsUgt insjuknat utomlands, då pass­handlingen frånstuUts den resande imder färden tiU utreseorten eller

Frop. 1977/78:156

172

omedelbart dessförinnan samt då behandling av passansökan har för­dröjts avsevärd tid genom felaktig handläggning hos myndighet.

Frågan om giltighetstid för e x t r a p a s s tas upp av länsstyrelsen i Älvsborgs län som konstaterar att föreskrifterna för extra pass har skärpts under senare år. Extrapassen får nu inte utfärdas för längre tid än ett år. Vissa kategorier, som för sitt arbete helt är beroende av två pass exempelvis försäljningschefer vid exportföretag borde enhgt länsstyrelsen kunna erhåUa två pass med maximal giltighetstid, dvs. tio år.

8   Kostnader och rationaliseringsvinster

Riksrevisionsverket konstaterar att vissa felaktigheter föreUgger i de av rikspolisstyrelsen utförda kostnadsberäkningar som har bifogats pro­memorian. Verket framhåller att den årliga ralionaUseringsvinsten enUgt grundema för beräkningama och att döma av det presenterade fakta­underlaget rätteligen skaU vara 0,5 milj. kr. vid 300 000 ansökningar resp. 1,1 milj. kr. vid 700 000 ansökningar. Motsvarande iakttagelse har gjorts av statskontoret som även anmärker att besparingarna är förde­lade på ett förhållandevis stort antal arbetsplatser och därför svåra att realiseras. Statskontoret föratsätter att en uppföljning sker sedan det nya systemet varit i drift en tid i syfte att klarlägga i vad mån resurser kun­nat frigöras för andra arbetsuppgifter.

Rikspolisstyrelsen framhåUer att de av styrelsen utförda kostnadsbe­räkningar som bifogats promemorian har utgått från att en kraftig ned­gång i fråga om passärendenas antal skulle ske under perioden 1977 1980, varvid dock har framhålUts att stora vanskligheter är förenade med en sådan bedömning. Styrelsen upplyser att antalet passärenden under första halvåret år 1977 numera har visat sig överstiga 260 000. Detta tyder på att årsvolymerna under perioden 19771980 kommer att bli väsentligt större än beräknat. Styrelsen konstaterar i överensstäm­melse med vad som har uttalats i promemorian att ett genomförande av reformen förutsätter att huvudmannaskapet för den personal som arbetar med beredning av passärenden vid länsstyrelserna i Stockholm, Göte­borg och Malmö överförs till resp. poUsstyrelse. Mot bakgrand av den nyss beskrivna utvecklingen av ärendevolymema kan det enligt styrelsen inle uteslutas att viss personalöverföring kan visa sig nödvändig även till andra större polisdistrikt som i dagsläget inte är passmyndigheter. Behovet av personaltiUskott vid polisstyrelsema ligger emeUertid betyd­ligt under de besparingar som sker på länsstyrelserna och rabbar således inte reformens ekonomiska lönsamhet.

Även åtskilliga polisstyrelser konstaterar att någon nämnvärd nedgång j antalet passärenden inte har inträtt under år 1977. Bl. a. av detta skäl

Frop. 1977/78:156

I73

anses aUmänt rikspolisstyrelsens ursprangUga kostnadsberäkningar vara orealistiska. Från flera håU understryks att en förstärkning, särsldlt vad gäUer receptionspersonalen, är en nödvändig föratsättning för att refor­men skall kunna genomföras. Som framgår av vad som har redovisats i avsnitt 6 framhåller flera polisstyrelser att terminalbeståndet måste ökas, om en snabb handläggning vid poUsstyrelsema skaU kunna uppnås.

Polisstyrelsen i Värnamo distrikt erinrar särskilt om att personalför­sörjningen erfarenhetsmässigt ofta bUr känsUgare hos en Uten eller me­delstor polisstyrelse än en hos en så stor myndighet som länsstyrelsen. Detta gäller enligt polisstyrelsen frainför allt när fråga uppstår om till­fäUiga personalförflyttningar för att möta säsongmässiga arbetstoppar. Trycket från passökande som är ute i sista minuten torde redan idag upplevas som besvärande hos många passmyndigheter. PoUsstyrelsen på­pekar att det torde bli svårare för en lokal än för en regional myndighet att värja sig för ett sådant tryck, som oftast medför stömingar i hand-läggningsmtinema.

I fråga om personalbehovet konstaterar riksrevisionsverket att enhgt de vid promemorian fogade beräkningarna den ökade arbetsbelastningen för polisväsendet skulle motsvara 10 årsarbetskrafter vid 300 000 ansök­ningar och 25 årsarbetskrafter vid 700 000 ansökningar per år. Häremot skulle svara en minskad arbetsbelastning för länsstyrelserna med 25 resp. 58 årsarbetskrafter. Verket framhåUer i anslutning härtUl att dessa siff­ror enbart ulgör en jämförelse mellan arbetsåtgången enligt det föreslag­na systemet och nuvarande system vid vissa antagna ärendémängder. Verket påpekar att om man tar hänsyn även till polisväsendets hittiUs-varande arbetsbelastning för passärenden (71 % av det totala personal­behovet) samt till den beräknade nedgången av antalet ansökningar som blir följden av att passens giltighet har utsträckts till 10 år, så skulle polisväsendet enligt rikspolisstyrelsens utredningsunderlag jämfört med år 1975 få en minskning av arbetskraftsbehovet med ca 43 årsarbets­krafter vid ärendevolymen 300 000 ansökningar. Vid länsstyrelsema tor­de enligt verket en personalminskning kunna ske åtminstone vad beträf­far personal som f. n. är sysselsatt på heltid med passärenden, dvs. ca 46 personer.

Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller att länsstyrelsen, trots ök­ningen av antalet passärenden, inte sedan riksdagens principbeslut år 1972 har tlUdelals någon personalförstärkning för passhanteringen. Läns­styrelsen har därför integrerat personallednings- och utbildningsfunktio­ner och andra administrativa göromål rörande pass med tjänstemän inom personalramen och extraanstäUt personal vid säsongsmässig ökning av passansökningar, vanligen febmarijuli. Länsstyrelsen förutsätter att den efter överföring av handläggning av passärendena till polismyndig­heterna får behåUa de tjänstemän inom personalramen som delvis syssel­satts med passärenden.

Frop. 1977/78:156

174

Som framgår av redovisningen i avsnitt 6 påpekar rikspolisstyrelsen liksom åtskilliga polisstyrelser att terminalbeståndet för poUsdistriktens del måste ökas, om man skall kunna uppnå en så snabb handläggning som föratsätts i promemorian. Rikspolisstyrelsen tar i sammanhanget upp även en annan kostnadsaspekt. Styrelsen påpekar att förslaget att passansökan skall kunna göras hos valfri passmyndighet i förening med den förordade direktexpedieringen skapar ett behov av att kontrollen huravida passökanden innehar gäUande pass kan omfatta även pass som har utfärdats helt nyligen helst t,o,m. minutema innan ansökan in­gavs. Med andra ord behöver passregistret bU föremål för omedelbar uppdatering, vilket kräver en initial resursinsats för systemuppbyggnad i storleksordningen 150 000200 000 kr. och en fortlöpande driftskost­nad på cirka 50 öre per transaktion MöjUgen kan altemativa tekniska lösningar visa sig mera fördelaktiga ur ekonomisk synpunkt. Styrelsen förklarar att den är beredd att utreda frågan under det fortsatta reform­arbetet. Även länsstyrelsen i Stockholms län anser att en sådan aktuali­sering av passregistret blir nödvändig i det nya systemet.

Den i promemorian särskUt diskuterade frågan angående möjligheten att slopa kravet på att passökande skall förete personbevis vid inrättan­det av ett samordnat person- och adressuppdateringsregister (SPAR) kommenteras av statskontoret. Enligt statskontorets mening bör frågan om att hämta in personuppgifterna från SPAR utredas närmare för att utröna dels i vad mån detta totalt sett skulle innebära rationaliserings­vinster, dels de ekonomiska, tekniska och praktiska konsekvensema av en dator-till-dator koppling mellan rikspolisstyrelsen och DAFA.

9   Ikraftträdande

Den 1 januari 1979 anses av länsstyrelsen i Västerbottens län vara en lämplig tidpunkt för ett genomförande av förslaget. Länsstyrelsen i Ska­raborgs län ifrågasätter om inte passärendenas överflyttning till polis­myndigheterna bör anstå tiU den 1 juli 1979. Länsstyrelsen framhåller därvid att nämnda datum torde vara den tidigast möjliga tidpunkten för ett genomförande av den omdaning av länsstyrelseorganisationen som väntas bli resultatet av det arbele som bedrivs inom utredningen (Kn 1976: 03) om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter m. m., utredningen (Kn 1976: 04) om vidgad lansdemokrali samt länsdomstolskommittén (Kn 1977: 01). övervak­ningsnämnden i Uppsala instämmer i att den nya passlagen lämpligen bör träda i kraft vid ett årsskifte men anser det med hänsyn till det fort­satta arbete på reformen som behövs inte vara realistiskt att tro att ikraftträdandet kan ske tidigare än den 1 januari 1980.

Föreningen Sveriges polischefer framhåller det som synnerligen ange-

175

läget att poUsmyndighetema inte åläggs den nya arbetsuppgiften innan lokal- och personalfrågoma är lösta och den specialutrustning som för­utsätts finns på plats. Föreningen understryker att ett förhastande i den­na del oundvikligen kommer att skapa problem inle minst för allmän­heten. Liknande uttalanden görs av länsstyrelsen i Jönköpings län samt åtskilliga poUsstyrelser, bl. a. polisstyrelserna i Helsingborgs, Mjölby, Jönköpings och Motala distrikt. Sistnämnda polisstyrelse erinrar dess­utom om angelägenheten av att den personal som skaU utföra arbetet får erforderUg utbUdning på området. Polisstyrelsen föratsäter att den nya lagen inte träder i kraft tidigare än att berörd personal hinner få central eller regional samt lokal utbUdning. Polisstyrelsen i Södertälje distrikt anser det angeläget att lagen antas i så god tid före ikraftträdan­det att berörda myndigheter hinner utfärda tiUämpningsföreskrifter och lokala anvisningar samt ge aUmänheten information. TCO föratsätter att när det gäller personalfrågor av oUka slag kontakt i god tid tas med vederbörande personalorganisation.

Prop. 1977/78:156

176

Bilaga 3 (Det remitterade förslaget)

Förslag til] Fasslag

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag gäller i fråga om pass för svensk medborgare, där annat

ej anges.

Om skyldighet för utlänning, som ankommer tiU Sverige eUer uppe­håller sig här, att vara försedd med pass och om i vUka faU svensk myndighet får utfärda pass för politisk flykting eUer annan utiänning finns särskUda bestämmelser.

2 § Pass utfärdas av passmyndighet. PoUsstyrelse är passmyndighet

inom riket. Passmyndighet utom riket är beskickning, lönat konsulat samt

sådan olönad konsul som chefen för utrikesdepartementet bestämmer.

Föreligger med hänsyn tiU allmän tjänst som sökanden innehar eUer eljest särskUda skäl, får pass utfärdas även av chefen för utrikesdeparte­mentet. I fråga om sådant pass gäller ej 5, 6, 813 och 1728 §§.

3 §   Pass utfärdas som värdigt pass eUer särskilt pass.

Svensk medborgare har rätt alt på ansökan erhålla vanligt pass, om annat ej följer av denna lag.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar när­mare föreskrifter om särskUt pass. Därvid kan föreskrivas att sådant pass får utfärdas för den som uppehåller sig utomlands och ej kan styrka «itt svenska medborgarskap eller har förlorat svenskt medborgarskap utan alt förvärva medborgarskap i annan stat.

4 § Svensk medborgare får ej resa ut ur riket utan att medföra giltigt

pass. Vad som har sagts nu gäUer dock ej

1.

på fartyg mönstrat sjöfolk under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning,

2.

medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han har luftfartscertifikat eller därmed jämförlig hand­ling,

3.

den som är medborgare även i annat land än Sverige och som medför av myndighet i det landet utfärdad legitimationshandUng, vUken gäller som pass,

4.

den som reser till Danmark, Finland, Island eUer Norge.

Det ankommer på poUsen att övervaka efterlevnaden av bestämmel­serna i första stycket. Den som enligt första stycket skaU medföra pass vid utresa ur riket är skyldig att på begäran visa upp sitt pass för poUs­man eUer annan passkontroUant. Motsvarande skyldighet föreligger vid inresa från ulomnordiskt land, om det svenska medborgarskapet inte styrks på annat sätt.

5 §   Pass får återkaUas endast på grunder som anges i denna lag.

Frop. 1977/78:156

177

Passansökan

6 § Passansökan görs hos passmyndighet. Ansökan skall avges på heder och samvete eller under annan sådan försäkran. Sökanden är skyl­dig att inställa sig personUgen, om annat ej följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

I enUghet med närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer är sökanden skyldig att i samband med passansökan ge in fotografier samt styrka sina personuppgifter, sitt svenska medborgarskap och sin identitet.

Har pass fömt utfärdats för sökanden och ej förstörts eller förkom­mit, skall det i samband med ansökningen ges in för makulering, om ej särskilda skäl föranleder annat.

Giltighetstid och giltighetsområde för pass

7 § I den mån annat ej följer av denna lag eUer av föreskrifter som för särskilt angivna faU meddelas av regeringen eUer myndighet som regeringen bestämmer, utfärdas vanligt pass med en gUtighetstid av tio år eller, om sökanden ej har fyllt aderton år, fem år. VanUgt pass skall gäUa för resa tiU aUa länder, om ej annat följer av denna lag eUer sö­kanden begärt begränsrung av passets gUtighetsområde.

Regeringen eUer myndighet som regeringen bestämmer meddelar före­skrifter eUer beslutar i det enskilda faUet om gUtighetstid och gUtighets­område för särskilt pass.

Hinder mot bifall till passansökan m. m.

8 §   Passansökan skaU avslås, om

1.

bestämmelserna i 6 § ej har iakttagils och sökanden ej har efter­kommit uppmaning alt avhjälpa bristen,

2.

ansökningen avser bam under aderion år och barnets vårdnads­havare ej har medgivit den samt synnerUga skäl ej föreUgger att ändå bifalla ansökningen,

3.

sökanden är anhållen, häktad eller underkastad övervakning enUgt 24 kap. 3 § första slycket rättegångsbalken eller reseförbud enligt 25 kap. 1 § samma balk,

4.

sökanden är efterlyst och skall omhändertagas omedelbart vid an­träffandet,

5.

sökanden genom lagakraftvunnen dom har dömts tUl frihetsberö­vande påföljd, som ej har börjat verkstäUas, och det finns sannoUka skäl att antaga, att han ämnar undandraga sig verksläUigheten.

9 § SkaU passansökan ej avslås enUgt 8 § men framkommer i ärendet

alt sökanden är skäUgen misstänkt för. brott, vara fängelse kan fÖlja,

skaU passmyndigheten underrätta den som leder fömndersökningen. Pass

får i sådant faU ej utfärdas innan en vecka har förflutit från del under­

rättelsen lämnades, med mindre undersökningsledaren medger det.

10 § Om enUgt denna lag särskUt tiUstånd av myndighet (passtiUstånd)

fordras för bifaU tiU passansökan och denna ej skaU avslås enligt 8 §,

skaU passmyndigheten så snart det kan ske göra anmälan tiU den som,

skaU pröva frågan om sådant tUlstånd. Pass för sökanden får ej utfärdas.

12   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Prop. 1977/78:156

178

med mera vidsträckt giUighet än som följer av tiUståndet. Vägras pass­tiUstånd genom beslut som vinner laga kraft, skaU passansökan avslås.

11 § Utan hinder av 8 § kan passmyndigheten, då särskUda skäl före­ligger, på sökandens begäran utfärda pass med förkortad gUtighetstid eller begränsat gUtighetsområde.

UppehåUer sig sökanden utomlands, skaU passmyndigheten aUtid på begäran utfärda pass för direkt resa till Sverige.

Återkallelse av pass m. m.

12 §   Passmyndighet skaU återkalla gällande pass, om

1.

passinnehavaren förlorar sitt svenska medborgarskap,

2.

passet avser barn under aderton år och bamets vårdnadshavare eUer, om bamet vistas här i landet och står under vårdnad av båda föräldrama, en av dem begär att passet skaU återkaUas samt synnerliga skäl ej föreligger mot återkaUelse,

3.

passinnehavare, som är efterlyst och skaU omhändertagas omedel­bart vid anträffandet, uppehåUer sig utomlands samt särskilda skäl på­kallar att passet återkaUas,

4.

passinnehavaren genom lagakraftvunnen dom har dömts tiU frihets­berövande påföljd, som ej har börjat verkstäUas, och det finns sannoUka skäl att antaga, att han ämnar undandraga sig verkstälUgheten,

5.

framställning om att passet skaU återkaUas har gjorts enUgt 22 §,

6.

hinder mot bifaU till passansökan enUgt 8 § förelåg vid tiden för passets utfärdande och hindret fortfarande består,

7.

annan än den för vUken passet är utställt förfogar över passet.

Föreligger särskilda skäl, kan passmyndigheten i stäUet för att åter­kaUa passet förkorta dess giltighetstid eUer begränsa dess gUtighetsom­råde, om passinnehavaren begär det. Sådan åtgärd skaU också vidtagas, i den mån begäran därom framsläUs enUgt 23 §.

SärskUt pass får återkallas, när de skäl som har föranlett passets ut­färdande ej längre föreUgger.

13 § ÅterkaUelse av pass kan, om det med hänsyn tiU omständighe­

terna är lämpUgt, begränsas att gälla tills vidare eUer viss tid, högst sex

månader (provisorisk återkaUelse). ÅterkaUelse på gmnd av framstäU­

ning enligt 22 § skall vara provisorisk, om det har begärts i framstäU­

ningen.

Har pass återkaUats tiUs vidare, skaU återkallelsen hävas så snart hindret mot innehav av pass har upphört. Består hindret aUtjämt när sex månader har förflutit från återkaUelsen, skaU passet återkaUas slutUgt.

När tiden för provisorisk återkaUelse har gått tiU ända, skaU inne­havaren beredas tUlfäUe att återfå passet, om det inte har återkaUats slutligt.

14 § Om återkaUelse och åtgärd som avses i 12 § andra stycket beslu­

tar passmyndigheten på den ort där passiimehavaren uppehåUer sig vid

ärendets upptagande. Sådan fråga får också avgöras av den passmyn­

dighet som har utfärdat passet.

Chefen för utrikesdepartementet beslutar aUtid i fråga om återkallel­se av pass som har utfärdats av honom.

Prop. 1977/78:156

179

Omhändertagande av pass m. m.

15 §   Pass får omhändertagas av passmyndighet eller polisman

1.

om det har återkallats,

2.

om dess gUtighet skall begränsas,

3.

om fråga om att återkaUa passet enUgt 12 § första stycket 2 eUer 4 har uppkommit och fara föreUgger att passiimehavaren reser ut ur lan­det innan beslut om återkaUelse hinner meddelas,

4.

om beslut enligt 22 eller 23 § har meddelats och fara föreUgger att passinnehavaren reser ut lu: landet innan beslutet vinner laga kraft.

I faU som avses i första stycket 2 skaU passet så snart det kan ske återstäUas tiU innehavaren sedan det har försetts med anteckning om begränsningen. Har pass omhändertagits enUgt första stycket 3, skaU passinnehavaren inom en vecka efter omhändertagandet beredas tiUfäUe alt återfå passet, om det ej har återkallats dessförinnan. Pass som har omhändertagits enligt första stycket 4 skaU förvaras av passmyndighe­ten tUl dess att frågan om återkallelse eUer begränsnmg av passets gU­tighet har avgjorts slutligt.

16 § Underlåter passinnehavaren att i faU som avses i 15 § första styc­

ket på anmodan överlämna passet till passmyndighet, får myndigheten

förelägga vite.

Passtillstånd m. m.

17 §   PasstiUstånd fordras för den som

1.   undergår kriminalvård i anstalt, utom när påföljden är fängelse på

så kort tid att viUkorUg frigivning ej kan komma i fråga,

2,   står under övervakning efter dom på skyddstiUsyn eUer viUkorlig

frigivning från fängelse eller undergår vård utom anstalt efter dom på

ungdomsfängelse eUer intemering.

18 § Passtillstånd fordras vidare för den som är intagen på sjukhus

enUgt lagen (1966: 293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa

faU, inskriven i specialsjukhus enUgt 35 § lagen (1967: 940) angående

omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda eUer utskriven på försök

från sjukhus som nu har angivits, dock endast om

1.

överläkaren vid sjukhuset i den ordning regeringen föreskriver har gjort anmälan om att pass inte får utfärdas utan sådant tiUstånd,

2.

sådana förhåUanden föreligger som avses i 17 § andra stycket lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa faU eller 42 § tredje stycket lagen angående omsorger om vissa psykiskt utveckUngsstörda, eller

3.

för sökanden tidigare utfärdat pass efter intagningen eUer inskriv­ningen har återkaUats på grand av framställning enligt 22 § andra stycket.

19 § I faU som avses i 17 § skaU passtiUstånd vägras, om det skäUgen

kan antagas att den dömde skuUe ägna sig åt brottsUg verksamhet i

samband med en utlandsresa, att han genom att resa utomlands skuUe

söka undandra sig fortsatt verksläUighet av den ådömda påföljden eUer

att resan annars skulle motverka hans anpassning i samhället.

Fråga om passtillstånd enUgt första stycket prövas om sökanden är intagen i kriminalvårdsanstalt av styresmannen för anstalten och i annat

Frop. 1977/78:156

18o

fall av den skyddskonsulent som har överinseende över övervakningen. Styresmannen eUer skyddskonsulenten får hänskjuta frågan tiU över­vakningsnämnden för avgörande. Sådant hänskjutande skaU aUtid ske, om styresmannen eUer skyddskonsulenten finner att tiUstånd ej bör meddelas.

20 § I faU som avses i 18 § skall passtiUstånd vägras, om det med

hänsyn till ändamålet med vården är olämpligt att patienten innehar

pass.

Fråga oni passtiUstånd enligt första stycket prövas av överläkaren vid sjukhuset, om ej annat följer av tredje stycket.

Ulskrivningsnämnden eUer beslutsnämnden för psykiskt utveckUngs­störda prövar fråga om passtiUstånd, om överläkaren hänskjuter frågan till nämnden eller frågan gäUer patient som avses i 18 § 2.

21

§ I passtUlslånd kan föreskrivas att pass får utfärdas endast med begränsad gUtighet. I tillstånd som meddelas av styresman eller skydds­konsulent får dock sådan föreskrift meddelas endast om den överens­stämmer med vad sökanden har begärt.

22

§ Undergår passinnehavare kriminalvård som anges i 17 §, kan övervakningsnämnden besluta alt framstäUning skall göras hos passmyn­digheten om att passet skaU återkallas. Bestämmelserna i 19 § första stycket har därvid motsvarande tillämpning.

Undergår passinnehavare sjukvård som anges i 18 §, kan läkare eller nämnd, som skuUe ha prövat fråga om passtillstånd för honom, besluta att framställning skall göras hos passmyndigheten om alt passet skaU återkaUas. Bestämmelsen i 20 § första stycket har därvid motsva­rande tiUämpning.

23

§ I framställning enligt 22 § får begäras att passet skall återkallas endast provisoriskt på sex månader eUer den kortare tid som anges i framställningen. I stället för återkallelse får begäras åtgärd som avses i 12 § andra stycket.

24

§ Får passmyndighet kännedom om att pass har utfärdats i strid mot bestämmelsema om passtiUstånd, skaU passmyndigheten omedelbart göra anmälan tUl myndighet som avses i 22 §, om passinnehavaren allt­jämt undergår kriminalvård eller sjukvård som där anges.

Talan mot beslut i passärende m. m.

25 § Talan får ej föras mot passmyndighets beslut att förelägga vite

enUgt 16 §.

Mot annat beslut enligt denna lag av passmyndighet inom riket än som avses i första stycket förs talan hos länsstyrelsen genom besvär.

Talan mot beslut enligt denna lag av länsstyrelse eUer av passmyndig­het utom riket i annat faU än som avses i första stycket förs hos rege­ringen genom besvär. Grundas länsstyrelses beslut på att passtiUstånd har vägrats eller på att framstäUning enligt 22 eller 23 § har gjorts hos passmyndigheten, får talan dock ej föras mot beslutet.

26 § Mot beslut av övervakningsnämnd enligt denna lag förs talan

genom besvär hos den centrala nämnd inom kriminalvården, hos vilken

Frop. 1977/78:156

181

klaganden skulle ha kunnat påkaUa prövning av beslut som avses i 37 kap. 7 eller 9 § brottsbalken, eUer den hovrätt, hos vilken han skuUe ha kunnat anföra besvär över beslut som avses i 37 kap. 8 § samma balk.

Mot överläkares beslut om anmälan enUgt 18 § 1 får talan ej föras. Talan mot annat beslut enUgt denna lag av överläkare förs genom besvär hos utskrivningsnämnden eUer beslutsnämnden för psykiskt utveckUngs­störda. Mot sådan nämnds beslut varigenom nämnden har prövat besvär över överläkares beslut får talan ej föras. Talan mot annat beslut av ut­skrivningsnämnd eUer beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda en­ligt denna lag förs hos psykiatriska nämnden genom besvär.

27

§ Mot beslut enUgt denna lag av central nämnd inom kriminalvår­den, hovrätt eller psykiatriska nämnden får talan ej föras,

28

§ Beslut som enUgt denna lag meddelas av passmyndighet eller länsstyrelse länder omedelbart till efterrättelse.

Särskilda bestämmelser

29

§ Regeringen eller chefen för utrikesdepartementet får tiU förmån för passökande eUer passinnehavare medge avvikelse från denna lag när det påkaUas av särskilda förhåUanden.

30

§ Är riket i krig eUer krigsfara eUer råder sådana utomordentUga förhåUanden som är föranledda av krig eUer av krigsfara vari riket har befunnit sig, får regeringen genom förordning meddela föreskrifter om pass, som begränsar rätten tiU pass för vämpliktiga och civilförsvars­pliktiga eller som annars fordras av hänsyn till rikets försvar eUer rikets säkerhet i övrigt.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. När lagen träder i kraft, skaU passkungörelsen (1940: 471), utrikesförvaltaingens passkungörelse (1940: 548) och kungörelsen (1941: 836) om skyldighet för svensk medborgare att vid utresa ur riket innehava giltigt pass upp­höra att gäUa. I fråga om ansökan om pass, som har gjorts före ikraft­trädandet och som ej har slutUgt prövats dessförinnan, tiUämpas dock äldre bestämmelser.

Bestämmelsema i 5, 1216, 22, 23 och 2530 §§ gäUer även beträf­fande pass som har utfärdats före ikraftträdandet. I fråga om pass som har utfärdats av länsstyrelse skaU dock vad som i 14 § första stycket andra meningen föreskrivs om passmyndighet gäUa poUsstyrelsen i läns­styrelsens residensort.

13   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Frop. 1977/78:156

182

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1978-03-15

Närvarande: f. d. justitierådet Brannberg, regeringsrådet Petrén, justitie­rådet Sven[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet[REDACTED_EFTERNAMN].

EnUgt protokoll vid regeringssammanträde den 2 mars 1978 har rege­ringen på hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag tiU passlag.

Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Johan Munck.

Förslaget föranleder följande yttranden:

Lagrådet:

Det remitterade lagförslagels allmänna disposition torde böra god­tagas i sina huvuddrag. Vissa jämkningar är dock alt förorda.

Beträffande lagförslagets tre första avdelningar, vilka erhåUit rabri-kerna "Inledande bestämmelser", "Passansökan" och "Giltighetstid och gUtighetsområde för pass", får lagrådet föreslå en omredigering. I en första avdelning, lämpUgen med rubriken "AUmänna bestämmelser", intas som 1 § förslagets 1 § och som 2 § förslagets 2 § första stycket. I 3 § beskrivs passtypema. I paragrafen ingår som första och tredje stycken samma stycken i lagförslaget och som andra stycke 7 § första stycket lagförslaget. I 4 § sandas huvudreglema om rätt till pass på så vis att som första stycke intas 3 § andra stycket lagförslaget och som andra stycke 5 § lagförslaget. Reglema om skyldighet att förete pass vid utresa omnumreras tiU 5 § (4 § i lagförslaget). Nästa avdelning med mbriken "Passansökan" föreslås skola oförändrat uppta 6 §. Den därpå följande avdelningen i lagförslaget utgår. Syftet med stadgandet i 7 § andra stycket lagförslaget får nämUgen anses tiUgodosett med reglema i 3 § tredje stycket och stycket behövs därför ej.

I den följande avdelningen "Hinder mot bifaU till passansökan m. m." föreslår lagrådet också vissa jämkningar av dispositionen. Avdelningen skulle med den föreslagna omdisponeringen av de första avdelningarna inledas med en 7 § motsvarande 8 § i lagförslaget innehåUande reglema om de fem faU då passansökan skaU avslås. Därefter följer som 8 § lag­förslagets 9 §. För att uppnå parallelUlet med motsvarande regler om återkallelse längre fram i lagen föreslås att reglerna i lagförslagets 10 och 11 §§ delvis byter plats och samtidigt undergår viss omredigering. En nu föreslagen 9 § utformas så att passmyndighet i stället för att avslå passansökan får en generell möjUghet att utfärda pass med be-

Frop. 1977/78:156

183

gränsad giltighet. I nästa paragraf, 10 §, upptas regler om hur det skall förfaras i de faU då den passökande behöver passtiUstånd för att få pass. 11 § kommer att innefatta endast den regel som återfums i 11 § andra stycket lagförslaget.

Följande avdelning gäUer "ÅterkaUelse av pass m. m.". Stadgandena i denna bör disponeras på samma sätt som bestämmelsema om utfär­dande av pass. I 12 § anges de faU då pass får återkaUas av passmyn­dighet (12 § första och tredje styckena i lagförslaget). I 13 § beskrivs liksom i 13 § lagförslaget möjligheten att återkalla pass provisoriskt och de rättsverkningar som är knutaa tUl dyUkt beslut. I den därpå följande 14 § anges möjligheten att i stället för att återkaUa passet begränsa dess giltighet, nu upptagen i 12 § andra stycket lagförslaget. I 15 § samlas de i lagförslaget spridda reglema om hur det skall förfaras då fråga om återkallelse eller gUtighetsbegränsning av pass uppkommer beträffande person vars räll till pass är inskränkt. Härefter bör i 16 § intas regler, motsvarande de i 14 § lagförslaget upptagna, rörande viUcen passmyn­dighet som äger besluta om återkallelse och giltighetsbegränsning av pass. Verkställighetsreglema bör därpå följa i 17 § (nu i 15 och 16 §§ lagförslaget). Slutiigen erfordras i 18 § regler om interimistiska åtgär­der, kallade omhändertagande, som kan erfordras i passärende i avbidan på slutiigt beslut i återkaUelse- eUer begränsningsfråga.

Den härpå följande avdelningen "PasstiUstånd m, m." som i lagför­slaget omfattar 1724 §§ skuUe enligt lagrådets förslag omnumreras och innesluta 1926 §§. I avdehiingen "Talan mot beslut i passärende m. m." blir det motsvarande förskjutamg i paragrafnumreringen från 2528 §§ i lagförslaget till 2730 §§ enUgt lagrådets disposition.

Under "Särskilda bestämmelser" föreslår lagrådet att en ny 31 § in­skjuts till viUcen reglema om chefens för utrikesdepartementet befogen-beter beträffande utfärdande och återkaUande av pass hänförs. De i lagförslaget som 29 och 30 §§ upptagna stadgandena blir därefter 32 och 33 §§.

Petrén:

I det aktaeUa lagstiftaingsärendet rörande pass slår mot varandra ganska oförmedlat två skilda synsätt.

Passet är traditioneUt ett medel med vars tiUhjälp statsmakten utövar sin överhöghet över medborgare och håUer dem under kontroll. Denna funktion har passet tidigare haft även då det gällt att övervaka med­borgarnas rörelser inom landet. Passet är numera det intemationeUt överallt erkända dokument som statema brakar för att håUa resande­strömmen mellan ländema under uppsUrt. Utifrån detta betraktelsesätt uppfattas möjUgheten att förflytta sig meUan länderna som en särskild förmån. Även möjligheten att lämna det egna landet uppfattas då som ett privilegium, vilket medborgaren blott under specieUa omständigheter

Frop. 1977/78:156

I84

kan få tUlgodonjuta. Detta synsätt är helt dommerande i många länder.

Häremot står uppfattningen att det är en den enskilde tilUiommande medborgerUg rättighet att när som helst få lämna det egna landet. Denna uppfattamg har nu för Sveriges del lagts fast i 1974 års regerings­form (RF). EnUgt 2 kap. 8 § RF gäller att varje medborgare är tiU­försäkrad rätten att länrna rUiet. Sverige har också ratificerat fjärde tUläggsprotokoUet den 16 september 1963 tiU Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskUga rättighetema och de grundläggande frihetema. EnUgt art. 2 nämnda protokoU äger envar rätt att länma vilket land som helst inbegripet sitt eget. Undantag från den angivna grandprincipen skaU enligt 2 kap. 12 § RF göras ge­nom lag. Lagstiflaren har därvid att iaktta de inskränkande regler som finns i bl.a. 2 kap. 12 § RF om att begränsning i rätten får göras endast för ändamål som är godtagbart ur demokratisk synpunkt och icke gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn tUl detta ändamål.

Rätten att fritt lämna rUcet infördes i regeringsformen bland de grundläggande fri- och rättighetema på grandval av ett av grundlag­beredningen utarbetat förslag. Beredningen anförde därvidlag (SOU 1972: 15 s, 155) att den velat i grandlagen upptaga vissa av de grand­satser som av ålder ansetts särskUt betydelsefuUa för medborgamas möjUghet att verka politiskt. Bland dessa gnmdsatser intar den person­Uga rörelsefriheten en central position. Rätten att röra sig fritt inom riket har ansetts utgöra ett nödvändigt moment i denna rörelsefrihet. Givetvis bör samhället också avstå från att hindra medborgarna från att lämna rUcet, tiUägger beredningen i detta sammanhang (s. 158) och finner denna princip böra införas i gmndlagen. Utredningen påpekar vidare att passtvånget är en begränsning i svenska medborgares rätt att lämna riket, varför det måste regleras i lag.

I motiven tiU den nya regeringsformen anför departementschefen på denna punkt (prop. 1973: 90 s. 243) följande:

Beredningens urval av de fri- och rättigheter som i gmndlagen skall omgärdas med särskUt skydd har i huvudsak lämnats utan erinran av remissinstansema. Detsamma gäUer i fråga om beredningens beskriv­ningar av dessa fri- och rättigheter.

Jag är av den uppfattaingen att en gmndlagsreglering av här avsett slag bör inrUcta sig på de fri- och rättigheter som har ett särskUt sam­band med den politiska demokratin och därför kan sägas utgöra en del av de poUtiska "spehreglema". EnUgt min menmg har berednmgen i sitt förslag tagit med de fri- och rättigheter som det från denna utgångs­punkt finns särskild anlednmg att ange i grundlag.

Äv det anförda framgår alt rätlen att lämna rUcet avsetts skola vara ett av de moment som bildar basen för den poUtiska demokratin. Ätt räiten att lämna rUcet tiUerkännes en sådan roU ter sig ganska naturUgt mot bakgrand av att förekomsten eller frånvaron av denna rätt ofta

Frop. 1977/78:156

185

kan brukas som ett kriterium för om ett land följer vad departements­chefen kallar de politiska spelreglerna i en demokrati eller ej. Rätten att inneha pass har sålunda, i och med att den nya regeringsformen vid ingången av 1975 trätt i kraft, erkänts i grandlagen som en bland åt­skilliga andra faktorer vUka tillsammans utgör granden för vår stats­ordning.

Del remitterade förslaget bär i flera avseenden prägel av brytningen mellan de båda förut redovisade uppfattaingarna. De äldre passförfatl-ningama, som utgjort den praktiska gmndvalen för lagstiftningsarbetet, har tilUcommit utifrån den först återgivna uppfattamgen. Från denna utgångspunkt men också av hänsyn till den praktiska verkligheten i internationella sammanhang har i lagförslaget den grundsatsen fortsatt upprätthåUils att rätten att lämna riket icke skall vara helt fri utan göras beroende av innehav och företeende av pass. Den numera grandlags-fästa åskådningen att rätten att lämna landet är en medborgerlig frihet tillgodoses genom alt det slås fast att varje medborgare har en principiell rätt att få pass och genom att man rent praktiskt söker underlätta pass­utfärdandet. Den begränsning i det fria utresandet, som passtvånget formeUt utgör, avses därför icke skola komma att kännas praktiskt besvärande.

Icke minst beroende på alt den nu föreslagna lagstiftamgen innebär den formella övergången till ett prmcipieUt nytt system bUr lagrådets granskningsuppgifter viktiga. I första hand har lagrådet att tillse att den lösning som lagfästs icke slår i oöverensslämmelse med grundlagen. Det kan vara på sin plats att nämna att vid den senaste revisionen av regeringsformens rättighelskapilel departementschefen framhöU lämp­ligheten av att rältighetsbegränsande lagstiftauig granskades av lagrådet. Motiveringen var bl. a. att en sådan gransknmg är ägnad alt ytterligare minska farhågoma för att riksdagens lagbeslut skall komma att under­kännas i rättstUlämpningen (prop. 1975/76: 269 s. 95).

EnUgt vårt konstitationeUa system ankommer det på lagrådet att i ett lagstiftaingsärende av förevarande slag granska huruvida de lagregler som skaU begränsa den gmndlagsskyddade rättigheten att lämna rUcel icke går utöver den ram för begränsningar som grundlagen uppdrar, I detla fall uppställs i 2 kap. 12 § RF krav på alt de begränsningar som göres i rätten att få lämna riket sker för att tiUgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhäUe och alt varje begränsning icke går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn tiU det ändamål som för­anlett begränsningen.

Vissa ändamål för viUcas tillgodoseende inskränkningar i rätten att lämna riket kan ifrågakomma har förtecknats i nyssnämnda art. 2 p. 4 i fjärde tiUäggsprotokoUet tiU Europarådets rättighetskonvention. Där talas om hänsynen till statens säkerhet och den aUmänna säkerheten, upprätthållandet av den allmänna ordningen och förhindrandet av brott

Frop. 1977/78:156

186

samt skyddande av hälsa eller moral eUer av annans fri- och rättigheter. Dessa ändamål torde vara sådana att de också enUgt 2 kap. 12 § RF är demokratiskt godtagbara, då det gäller att begränsa rätten att lämna landet. De ändamål viUca det remitterade lagförslagets regler om pass­hinder och om återkallelsegmnder avser att tillgodose torde i och för sig vara godtagbara ur demokratisk synpunkt. Frågeställningen bUr närmast om inskränkningarna enUgt lagförslaget går längre än nödvän­digt och därmed blir grundlagsstridiga,

EnUgt lagförslaget är två personkategorier föremål för särbehandUng i passhänseende, nämligen huvuddelen av dem som undergår kriminal­vård i olUca former samt mentalsjuka och utveckUngsstörda. För den senare kategorien har rätten att lämna riket inskränkts av hänsyn till vården av dem. Frågan är om föreslagna begränsningar i deras rätt att lämna riket går utöver vad som är nödvändigt av hänsyn tiU denna vård. I det remitterade förslaget bestäms den ifrågavarande kategorien mentalsjuka alt omfatta dem som är intagna på sjukhus enligt lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV) och dem som är på försök utskrivna från sådant sjukhus. Denna kategori omfattar sjuka av varierande art. Den täcker en vid skala av sjuka från de gravt sjuka patienter som hålls permanent isolerade från omvärlden tUl per­soner som efler ett akut sjukdomstillfälle varit någon dag intagna på sjukhus och som därefter försöksutskrivits och som för ett Uv vilket icke avviker från övriga medborgares. Vissa av de patienter som tiUhör kategorien mentalsjuka saknar aU insUct om sin situation. Det är natar-llgt att läkarens bedömning av vårdsituationen då får utslagsgivande betydelse vid avgörande av frågan om dessa patienter skall få lämna riket. Beträffande många andra patienter som ehuru ännu blott försöks­utskrivna från sjukhuset lever samma Uv som sin omgivning ter det sig omotiverat att låta deras rätt att lämna riket vara beroende av veder­börande överläkares bedömning.

Det remitterade lagförslaget bygger i denna del på ett allvarUgt fel­slut. Man har nämligen utgått från att, efiersom överläkaren beträffande en på försök utskriven patient har rätt att när som helst besluta om patientens återintagning på sjukhus och kan få ett sådant beslut verk­ställt med exekutivt våld, den försöksutskrivne redan är underkastad sådan begränsning i sin rörelsefrihet att ett förbud att lämna rUcet icke innebär något ytterligare tvångsmomenl: eftersom patienten kan tvingas tillbaka till sjukhuset, bör han också kunna kvarhållas i rUcet. I detta resonemang har man helt förbisett alt friheten alt lämna riket är en självständig medborgerlig rätt. Varje svensk medborgare har ett rättsUgt skyddat anspråk på att kunna när som helst undandra sig landets rätts­ordning i väsentliga delar genom att lämna landet, bortsett från de fall då landet har eller kan antas fä ett straffrättsUgt molkrav. Den omstän­digheten att personen, om han stannar i landet, då bUr nödsakad att

Frop. 1977/78:156

187

underkasta sig landets regler i olika avseenden, exempelvis beträffande psykiatrisk vård, medför inte att han får berövas möjligheten att undan­dra sig dessa regler genom att länma landet. Rätten att lämna landet har gjorts till en medborgerlig frihet just därför att var och en skall kunna undandraga sig ett lands rättsordning som han ogillar genom att bege sig till ett annat land vars regelsystem han föredrar. Den som Uder av en psykisk sjukdom eller abnormitet som kan utlösa tvångsåtgärder mot honom enligt svensk lag bör inte för den skull vara sämre ställd än andra medborgare vad beträffar rätlen att lämna landet. Han måste vara bevarad vid sin grundlagsfästa rätt att lämna landet och därmed undandra sig den vårdordning som gäUer i Sverige, likaväl som den som ogillar det svenska skattesystemet äger undandra sig detta genom att länma landet.

Under hänvisning lill det anförda finner jag att reglema om passtill­stånd och om vårdmyndighets befogenhet att göra framställning om återkallelse och giltighetsbegränsning av pass iimebär en mera långt­gående inskränkning i de nu ifrågavarande sjukas rätt att lämna riket än som är nödvändig med hänsyn till vårdintresset. Lagförslaget är i denna del enligt min menmg grandlagsslridigt.

Motsvarande resonemang som här förts beträffande mentalt sjuka är att tiUämpa beträffande lagförslagets regler om de utvecklingsstörda. I den mån dessa icke själva kan taga stälkilng tUl sin vårdsitaation måste familjemedlemmar eUer andra vårdnadshavare få fritt besluta om denna, inklusive frågan om vården skaU ske i Sverige eUer annorstädes, obe­roende av vad överläkare och nämnder kan ha för mening.

Det erfordras en ingående uttedning för att klarlägga i viUcen ut­sträckning mental sjukdom och utveckUngsstöming skall utgöra pass­hinder och grund för återkallelse eller gUtighetsbegränsning av pass. En sjuk eller utvecklingsstörd bör i ett demokratiskt samhälle ha rätt att fritt träffa sitt val om han viU vårdas i Sverige eUer annorstädes. Staten har icke i och för sig något anspråk på att, oavsett individens vilja och önskningar eUer hans ställföreträdares åsUrt, få tvångsvårda honom i Sverige,

Utgångspunkten vid en reglering av passhindred bör värä att vid av­gränsningen av de personkategorier som skall frånkänhas pass och där­med möjUghet att lämna riket i första hand eftersträva att nå överens­stämmelse med utlämningsreglema. Om én person, därest han befann sig utanför riket, skulle kUnna begäras utlämnad eller eljest tvångsvis återföras till Sverige enligt gängse foUcrältsliga regler, är rimligt att han också kan hindras lämna Sverige. Passhindren bör därför i Sfort sett begränsas att gälla sanmia omständigheter som enligt intemationeU rätt möjliggör tvångsvis utiämning eUer hemsändnmg.

De förslag, vartill de nu redovisade övervägandena ger ahledning, kommer att redovisas i anslutning till berörda paragrafer i lagförslaget.

Frop. 1977/78:156

188

Ett särskilt spörsmål utgör instansordnmgen för olika typer av beslut. Även denna fråga är att betrakta ur synpunkten att nekandet av pass utgör intrång i en medborgerlig rättighet. Härtill blir tillfälle återkomma vid behandling av den avdebiing som rör fuUföljdsfrågoma.

2 § LMgrådet:

De i andra stycket av denna paragraf meddelade bestämmelserna om pass som utfärdas av chefen för uttikesdepartemenlet skiljer sig väsent­ligt från övriga i lagförslaget förekommande regler. Dessa pass får så­lunda utfärdas endast då särskilda skäl föreUgger och beträffande dem gäller ej de allmänna reglema om bl. a. passansökan, hinder mot bifaU tUl passansökan, återkallelse av pass, passtillstånd och talan mot beslut i passärende. Särslälkiingen markeras också av alt chefen för utrikes­departementet inte såsom andra utfärdare av pass betecknas som pass­myndighet. Enligt lagrådets mening bör bestämmelsema i 2 § andra stycket lämpUgen brytas ut ur lagens första avdelning och tiUsammans med regeln i 14 § andra stycket om återkaUelse av ifrågavarande pass bilda en egen paragraf bland "Särskilda bestämmelser" sist i lagen. Lag­rådet föreslår att paragrafen betecknas 31 § och får följande lydelse:

"FöreUgger med hänsyn tiU allmän tjänst som passökande iimehar eller eljest särskilda skäl, får pass utfärdas av chefen för utrikesdeparte­mentet. I fråga om sådant pass gäUer ej 4, 616 och 1830 §§.

Om återkallelse av pass som avses i första stycket beslutar chefen för uttikesdepartemenlet."

Beträffande överklagande av chefens för utrikesdepartmentet beslut finns regler i 29 § instmktionen (1976: 958) för utrikesdepartementet, vari hänvisas till 18 § allmänna verksstadgan (1965: 600).

8 § Lagrådet:

1 förevarande paragraf, som enUgt lagrådets förslag skulle bU 7 §, anges i p. 3 och i p. 5 som passhinder att sökanden är anhåUen eller häktad eller att han är genom lagakraftvunnen dom dömd till frihets­berövande påföljd. Det framgår icke av remissen om därmed åsyftas endast beslut om anhåUande och häktning som meddelats i Sverige och svensk dom. Uppenbart är att svensk medborgare som häktats i främ­mande land eUer där dömts till frihetsstraff icke skaU på denna grand nekas svenskt pass. Tvärtom kan han vara i stort behov av sådant pass. Punkterna 3 och 5 torde vara avsedda att läsas så att där avses beslut som meddelats i Sverige och dom som skall verkställas i Sverige,

Motsvarande frågeställning är aktaeU även vid tiUämpning av andra lagrum i förslaget, t. ex. p. 4 i förevarande paragraf samt 9 § (8 § enUgt

Prop. 1977/78:156

189

lagrådets förslag) och 12 § första stycket 3. Även i dessa fall får antas att fråga är om händelser och åtgärder i Sverige.

10 § Lagrådet:

Lagrådet förordar att paragrafen uppdelas på två stycken, ett första innehållande de materiella reglema och ett andra med förfarandebe­stämmelser.

I första stycket bör utsägas att i faU som anges i 19 och 20 §§ (enUgt lagrådets förslag) pass ej får utfärdas om sökanden ej erhåUit passtiU­stånd samt att passmyndigheten vad gäller passets giltighet är bunden till vad som följer av passtillståndet.

Av lagtexten i andra stycket bör framgå att passökanden har valfrihet meUan alt först göra ansökan om passtiUstånd och inge sådant tiUsam­mans med passansökningen och att direkt söka om pass, utan att ha passtillstånd, i vilket fall passmyndigheten blir skyldig att hänvisa ären­det tUl den myndighet som är behörig att besluta om passtillstånd för sökanden.

12 §

Lagrådet:

I förevarande paragraf kommer, om lagrådets förslag beträffande 15 § godtas, punkt 5, som handlar om återkallelse i anlediung av vårdmyn­dighets framställning, att utgå.

13 §

Lagrådet:

Reglema om provisorisk återkallelse bör utformas så att därav fram­går att sådant beslut aldrig får avse längre tid än sex månader och att det skall vara föremål för kontinuerUg omprövning. Beslutet skaU så­lunda hävas, så snart det särskUda skäl upphör som föranlett den provi­soriska återkallelsen. Vid utgången av tiden för den provisoriska åter­kallelsen skall, oavsett att återkaUelsen bestämts tiU viss tid eUer gällt tUls vidare, passet återstäUas till innehavaren föratsatt att icke under meUan-tiden passet genom nytt beslut av passmyndighet bUvit slutUgen åter­kallat. Stadgandet avseende vårdmyndighels framstäUning om proviso­risk återkallelse föreslås överflyttat tUl den av lagrådet föreslagna 15 §.

14 §

iMgrådet:

Lagrådet hänvisar till vad som anförts vid 2 §, 14   Riksdagen 1977/78.1 saml Nr 156

Prop. 1977/78:156

190

15 och 16 §§ Lagrådet:

Lagrådet förordar att i 15 § klart utsäges att passmyndighet är skyldig att besluta i enlighet med framstälhiing av vårdmyndighet om återkal­lelse, provisorisk återkallelse eller giltighetsbegränsning av pass, om passinnehavaren omfattas av reglerna i 24 § (enligt lagrådets förslag).

Till 16 § bör, som uiledningsvis nänmts, enligt lagrådets förslag över­föras reglerna i 14 § lagförslaget om behörig beslutsmyndighet vad be­träffar beslut om återkaUelse och gUtighetsbegränsning av pass. Dessa regler bör kompletteras med ett stadgande om alt passmyndighet som beslutat om provisorisk återkallelse också beslutar om återkallelsens hävande.

Vad gäller det remitterade lagförslagels 15 och 16 §§ förordar lag­rådet vissa ändringar.

Paragraferna innehåller under rubriken "Omhändertagande av pass m, m," regler dels om verkställighet av beslut om återkallelse av pass el­ler begränsnmg av gUtighetstid eller giltighetsområde för pass dels om säkerhetsåtgärder i avvaktan på sådant beslut. Bestämmelsernas inne­börd och funktion skulle framträda klarare om de båda grupperna av regler togs in i skilda paragrafer, I lagtexten bör vidare direkt utsägas alt passinnehavaren vid återkallelse etc, i första hand skall anmanas alt överlämna passet till passmyndigheten eUer annan myndighet. Vites­föreläggande bör kunna ges redan i samband med denna anmaning. Myndighets befogenhet att kvarhålla pass som visserUgen inte har över­lämnats för sådant ändamål men som finns hos myndigheten eller upp­visas, exempelvis vid passkontroll, bör också regleras uttryckligen i lagen.

Beslut om interimistiskt omhändertagande av pass bör alltid med­delas av passmyndighet, dvs. inom landet lokal polismyndighet. Det sy­nes inte påkallat att medge enskild polisman behörighet att meddela så­dant beslul. Behov av ett snabbt Ingripande torde framför allt kunna uppslå när passinnehavaren står i begrepp att lämna landet och företer passet vid gränskontroll. Det får förutsättas att det vid gränsstationerna finns polisbefäl med behörighet att på passmyndighetens vägnar beslu­ta att pass skall omhändertas. Befogenhet att besluta om omhänder­tagande av pass i det faU som anges vid 4 i det remitterade förslaget bör anknytas till att frågan om återkallelse eller begränsning inte har slutbehandlats.

På grund av det nu anförda föreslås alt paragraferna, som blir 17 och 18 §§ i lagrådels förslag, ges följande lydelse, var\'id rubrUcen "Om­händertagande av pass m. m." bör ulgå:

"17 § Har pass återkallats är passinnehavaren skyldig all på anmaning av passmyndighet överlämna passet till passmyndigheten eller annan myndighet. Detsamma gäller om beslut om begränsning av passels giltig-

Prop. 1977/78:156

191

het har meddelats. I sådant fall skall passet förses med anteckning om begränsningen och så snart det kan ske återstäUas till innehavaren. Passmyndigheten får förena anmaningen med vitesföreläggande.

Om pass som enligt första stycket skaU överlämnas tUl myndighet finns hos passmyndighet eller uppvisas för sådan myndighet, kan myn­digheten kvarhålla det. Finns passet hos annan myndighet, skall det på begäran av passmyndighet överlämnas till denna.

18 § Passmyndighet får besluta att pass skall omhändertagas, om

1.

fråga om återkallelse av passet enUgt 12 § första stycket 2 eller 4 har uppkommit och fara föreligger att passmnehavaren reser ut ur landet innan beslut om återkallelse hinner meddelas,

2.

framstälhiing enUgt 24 eller 25 § har beslutats och fara föreUgger all passinnehavaren reser ul ur landet innan fråga om återkallelse av passet eller begränsning av dess giltighet slutbehandlats.

Har beslut om omhändertagande meddelats enUgt första stycket, äger

17 § motsvarande tillämpning.

Om pass som omhändertagils enligt första stycket 1 ej återkallats inom en vecka efler passets omhändertagande, skall passet återstäUas till passinnehavaren. Pass som omhändertagits enUgt första stycket 2 skall förvaras av passmyndigheten till dess frågan om återkallelse eller be­gränsning har avgjorts slutiigt."

18 §

Petrén:

Under hänvisning till vad jag anfört inledningsvis föreslår jag att punkterna 1 och 3 ulgår. Paragrafen bör sålunda bU tillämplig endast på patienter som är intagna enligt reglerna i 17 § andra slycket LSPV och enligt 42 § tredje stycket omsorgslagen.

19 och 20 §§

Lagrådet:

Dessa paragrafer föreslås av lagrådet bU 21 och 22 §§. Sedan i de två föregående paragraferna de två kategorier för viUca passtillstånd fordras för utfärdande av pass blivit närmare avgränsade, bör i de två följande paragrafernas första stycken anges de myndigheter som har att pröva fråga om passtillstånd och i paragrafernas andra stycken de grunder på viUca passtillstånd skall vägras.

25 § Lagrådet:

I denna paragraf, som enligt lagrådets förslag är 27 §, föreslås den jämkningen i första stycket att förbudet att föra talan mot beslut av passmyndighet utsträcks att gälla även passmyndighets anmaning enligt 17 § i lagrådets förslag, oavsett om anmaningen är förenad med vites­föreläggande eller ej.

Frop. 1977/78:156

192

Petrén:

Förvaltoingsdomstolskommittén framlade i sitt betänkande (SOU 1966: 70) förslag tiU ändrmg av båda passförfattaingama, såväl pass­kungörelsen som utrUcesförvaltaingens passkungörelse (se s, 215216 och 667671), Förslaget innebar vad gäller den förra författaingen följande. Beslut enligt denna kungörelse av annan passmyndighet än länsstyrelse skulle överklagas hos länsstyrelsen. Talan mot beslut av länsstyrelse i särskUt fall rörande pass skulle föras hos kammarrätt. Talan var icke tiUåten bettäffande utrUcesministerns beslut enUgt kun­görelsen. Vad beträffar den andra kungörelsen innebar kommitténs för­slag att talan mot beslut enUgt kungörelsen av beskickning eller konsulär myndighet skulle föras hos kammarrätt. Vidare stadgades att talan mot utrikesministerns beslut enUgt kungörelsen icke fick föras.

Kommittén hade kommit till den uppfattamgen alt övervägande skäl talade för att mål om pass i särskilda fall skuUe tiUhöra administrativ domstols prövning. Kommittén redovisade sina överväganden på föl­jande sätt:

Ordnings- och säkerhetssynpunkter måste tiUmätas betydelse i vissa passärenden. Även försvarsberedskapssynpunkter kan spela en roll i sådana ärenden. Eftersom regeringen är det organ, som har det yttersta ansvaret i angivna hänseenden, kan det te sig natarUgt att Kungl. Maj:t i statsrådet också handhar överprövningen av passfrågoma. TiU förmån för denna lösning av kompetensfördehiingsfrågan kan även åberopas att såväl passkungörelsen som utrikesförvaltaingens passkungörelse tiU-lagt ministern för utrikes ärendena en vidsträckt, delvis oreglerad beslu­tanderätt rörande passärenden.

Principiella skäl kan dock anföras mot att beslutanderätten Ugger i regeringens händer. Innehavet av svenskt pass är i aUmänhet en förut­sättaing för den frihet att lämna landet, som i princip torde få anses stå öppen för varje svensk medborgare. Intresset att omgärda denna rätt med ett så starkt skydd som möjUgt talar för att enskilda passärenden i sista instans bör prövas av admmistrativ domstol.

Som närmare redovisas i den vid lagrådsremissen fogade departe­mentspromemorian framkom vid remissbehandlingen av förvaltnings­domstolskommitténs betänkande ermruigar från oUka håll mot de ovan nämnda förslagen. KritUten byggde på tanken att det ur statsnyttosyn-punkt borde vara den högsta administrativa instansen, dvs. numera regeringen, som i sista hand hade att avgöra om en person skuUe nekas pass. Departementspromemorian med förslag till passlag följer i huvud­sak dessa tankebanor. Där framhåUs att avgörandet i passärenden bör träffas snabbt. I specieUa fall kan säkerhetssynpunkter ha betydelse och vid behov kan hänsyn behöva tas till försvarsberedskapssynpunkter. Eftersom regeringen är det organ som har det yttersta ansvaret i dessa hänseenden, ter det sig enUgl promemorian naturligt att låta överpröv­ningen av passfrågorna i sista hand ankomma på regeringen. Det an-

Frop. 1977/78:156

193

märks även att passärenden i allmänhet inte är förknippade med några svårlösta problem av rent rättslig natur.

I det remitterade förslaget tiU passlag har departementschefen följt promemorieförslaget och gjort regeringen till slutinstans i passärenden i enUghet med vad också för närvarande är fallet.

Då fråga nu uppkommer om att bestämma humvida det slutliga av­görandet i enskilda passärenden skaU Ugga hos en administrativ instans ?om regeringen eller hos domstol, kan följande överväganden göras.

Först måste den förändrade karaktär passlagstiftningen erhåUit ge­nom grandlagstiftningen av 1974 beaktas. Från att ha varit en på statUg höghf tsmakt vilande administrativ reglering av medborgamas gränspas-sering, har passlagstiftning blivit en redovisning i lags form av de in­skränkningar som genom passtvånget görs i en medborgama enligt grundlagen tillkommande frihet. Det ter sig naturUgt att kontroUen av om rättstUlämpningen på detta område blir korrekt i sista hand ankom­mer på domstol. Medborgama bör så långt möjligt garanteras att kom­ma i åtnjutande av den rätt att lämna riket som grandlagen tiUerkänner dem.

Vidare är att bemärka att såväl hindren för bifall tiU passansökan som grandema för återkaUelse av pass kommer att med relativt stor noggrannhet anges i passlagen, i dess 7 § resp, 12 §. För beslut om att någon skall nekas pass eller få sitt pass återkallat kommer sålunda att finnas tydliga lagregler, vilka skaU ligga till grund för rättstUlämpning­en, Reglema om passhindren som leder tUl att en medborgare nekas pass och reglerna om under vUka föratsättningar erhåUet pass kan åter­kallas bygger huvudsakligen på sådana kriterier vilkas bedömande i and­ra sammanhang vanUgen är anförtrott domstolarna.

Sedan regeringsrätten tiUkom 1909 har utbildat sig ett tämUgen fast mönster för hur administrativa mål skall fördelas meUan rent administ­rativa instansordningar och instansordningar, vari förvaltningsdomstol ingår i vart fall som slutinstans. Passmålen kommer enUgt passlagen att tUlhöra den stora gmpp av ärenden som avser en lagstadgad förmån, vars erhåUande eUer förlust i det individueUa faUet beror av i lag an­givna kriterier. Denna omfattande grupp av ärenden har så gott som undantagslöst, tidigare vid fördelningen meUan Kungl. Maj:t i statsrå­det och Kungl, Maj:t i regeringsrätten, numera vid fördelning meUan en instansordning med regeringen som slutinstans och en instansordning med kammarrätt regeringsrätten som slutinstanser, tiUförts området för den administrativa rättsskipningen.

Sedan frågan om passmålens instansordning senast prövades i anled­ning av förvaltningsdomstolskommitténs förut nämnda förslag, har som framgår av det föregående två faktorer tUlkommit som helt för­ändrat läget. Rätten att lämna riket har blivit en grandlagsfäst rättighet, och de rättsliga föratsättningama för erhåUande och återkaUande av

Frop. 1977/78:156

194

pass kommer att i huvudsakliga delar bli noggrant angivna i lag. Det torde sålunda knappast råda någon tvekan om att tidpunkten nu är kommen att förverkliga förvaltaingsdomstolskommitténs förslag av 1966 att överföra passmålen i högre instans tiU förvaltningsdomstolama.

Emellertid kompliceras frågan av att de tvistiga passärendena i stor utsträckning avser pass för personer för vilka gäUer särskUda begräns­ningar i rätten tiU pass. Passmyndigheten är i dessa faU såväl vid utfär­dande av pass som vid återkaUelse av pass bunden av vederbörande tiU-slåndsmyndighets beslut. Pass får sålunda icke utfärdas utan passtUl-stånd och pass skall av passmyndigheten återkaUas, då passtUlstånds-myndigheten eller motsvarande vårdmyndighet det begär. I ett system där förvaltningsdomstol utgör överinstans tiU passmyndighet kommer sålunda även domstolen att bli bunden av specialmyndighetens avgö­rande. EmeUertid har en särskUd besvärsordning föreslagits för om­prövning av beslut om passtUlslånd och framställning om återkaUelse eUer giltighetsbegränsning av pass med domstol eller högt kvaUficerade domstolsliknande nämnder som slutinstanser. Den prövning som sker i dessa ärenden gäller vidare huvudsakUgen frågan om en möjUghet till utresa ur riket är förenUg med den slutna eller öpnna vård för vUken personen ifråga enUgt särskUt beslut är föremål. Att specialmyndigheten får en också i förhåUande tUl domstol exklusiv behörighet att företaga denna speciella bedömning går att väl förena med svenskt rättssystem och föranleder med hänsyn tUl de anmärkta förhållandena inte någon erinran från min sida.

Det har upplysts att av de mål som för närvarande förekommer rö­rande passfrågor det övervägande antalet gäller pass för personer vU­ka är underkastade passtiUståndstvång. Det skuUe sålunda kvarstå en numerärt ganska Uten grupp där besvärsmyndigheten i instansordning­en skulle ha en obunden prövningsmöjlighet. Det har beträffande den­na restgrupp vidare upplysts att tvistefrågoma ofta rör mera tekniska problem utan större principiell eller rättslig betydelse. Dessa omständig­heter, som gäller nuläget, kan emellertid knappast få vara utslagsgivan­de vid besvarande av den principieUa frågan om prövnmgen av de in­dividueUa passärendena i sista hand skaU tUlkomma domstol eUer admi­nistrativ myndighet. Förhållandena på detta område kan växla snabbt. Medborgarna har anspråk på att få ätajuta den trygghet i lagtUlämp-ningen av reglerna om utfärdande och återkaUande av pass som ligger i att domstol i sista hand har avgörandet i dessa frågor.

Mot bakgrand härav föreslås dels att andra stycket erhåUer det inne­hållet att talan mot annan passmyndighets beslut enligt passlagen än beslut enligt första stycket skall föras hos kammarrätt, om beslutet har meddelats av passmyndighet utom riket, dels att tredje stycket första meningen ändras så att talan mot länsstyrelses beslut enligt passlagen föres hos kammarrätt.

Frop. 1977/78:156

195

Enligt lagförslaget skaU länsstyrelses beslut, som är grundat på att passtillstånd vägrats eUer att framställning om återkallelse eller gUtig­hetsbegränsning gjorts, ej vara överklagbart. Sådant fullföljdsförbud fö­reslås ej för motsvarande beslut av beskickning eller annan passmyndig­het utom riket utan talan kan i detta faU föras vidare till regeringen.

I mål av denna art ankommer på passmyndighet att pröva två fakto­rer dels att den person varom är fråga verkligen är underkastad be­gränsning i sin rätt tUl pass, dels att passtUlslånd saknas eller att veder­börlig framställning om återkaUelse m. m. föreUgger och ej är behäftad med t. ex. formella fel. Det kan finnas lägen då passökanden resp, den som fått sitt pass återkaUat eUer begränsat har ett legitimt intresse av att få av domstol prövat huruvida han tiUhör den kategori för vUken särskild begränsning i passrätten gäller. Mot ett specieUt förbud att få föra saken vidare till högre instans' prövning med dylika förbud mås­te alltid försiktighet iakttas talar också den omständigheten att fråga är om en inskränkning i en grandlagsskyddad rättighet. Det kan t. o. m. i enstaka fall bli fråga om en prövning av huravida lagtUlämpningen i det enskilda faUet har lett till att den beslutade begränsningen i Veder­börandes rätt att lämna riket står i strid med reglema i 2 kap, 12 § andra stycket regeringsformen. En sådan prövning bör det rimligen an­komma på en högre instans att företaga.

Vill man, som här förordats, att passärende skall i högre instans vara underkastat domstols prövning, är det föga tilltalande att avskära vissa mål från denna prövning. Följer man principen i lagrådsrémissen och medger överprövning av passmyndighetens beslut i en instans, kommer man tilUka liU den föga rationella ordningen att prövningen av beslut av passmyndighet inom riket stannar hos länsstyrelse, en administrativ in­stans, medan prövningen av motsvarande beslut fattat av passmyndig­het utom riket går vidare tiU en domstol, kammarrätt.

Uppenbarligen kan besvär över passmyndighets beslut att så att säga verkställa den särskilda vårdmyndighetens avgörande i passärende säl­lan leda tUl något resultat för klaganden. Fråga är huruvida detla är skäl nog att även formellt avskära den enskilde från att föra talan i detta slag av ärende. Vid en samlad bedömning synes de olägenheter, som kan uppkomma genom att en eUer annan för en meningslös talan och därmed belastar myndigheten i onödan, vara mindre än den skada som skulle uppstå därest någon som är behörig att erhålla pass eller har rätt att behålla sitt pass skulle göra en rättsförlust. Då beslut i pass­ärende regelmässigt länder tiU omedelbar verksläUighet, har klagomöj-lighetema icke heller någon betydelse ur verkstäUighetssynpunkt.

Under hänvisning tiU vad nu anförts viU jag förorda den ordningen att någon särskild klagospärr icke insattes mot beslut av länsstyrelse då beslutet grundas på att passtillstånd vägrats eUer på att framtäUning gjorts enUgt 24 eUer 25 § i lagrådets förslag. Andra meningen i tredje stycket bör sålunda utgå.

Prop. 1977/78:156

196

Sven Nyman:

Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är varje medborgare tiUförsäkrad frihet att lämna riket. Genom den föreslagna passlagstiftningen in­skränks denna frihet. De lagregler som innehåUer inskränkningarna är, i vart faU tUl stor del, av den arten att de kan bU föremål för ordinär rättstiUämpnmg. Med hänsyn tUl angelägenheten av att en grandlags­skyddad frihet inte träds för nära utan uttryckligt lagstöd synes denna rättstiUämpning, åtminstone i sista hand, böra ankomma på allmän för-valtaingsdomstol. Jag anser att detta bör åstadkommas genom att talan mot beslut av länsstyrelse enUgt passlagen får föras hos kammarrätt. Även talan mot beslut av passmyndighet utom riket bör få föras hos kammarrätt.

Vad beträffar frågan om såsom enligt lagförslaget talan inte bör få föras mot länsstyrelses beslut i faU då detta grundas på att pass­tiUstånd vägrats eller på att framställning enUgt 22 eller 23 § gjorts hos passmyndigheten, anser jag följande vara att beakta.

PasstiUständsfrågoma är av speciell natur och de kommer enUgt lag­förslaget att kunna prövas i en särskUd besvärsordnmg av myndigheter som är väl kvzdificerade för uppgiften. Dessa myndigheters avgöranden föreslås bli bindande såväl för passmyndighet som för myndighet som skaU överpröva passmyndighets beslut. Mot denna ordning synes inte finnas skäl till anmärkning. Med utgångspunkt härifrån blir uppenbar­Ugen möjlighetema att göra ändring i länsstyrelses beslut som gmndas på att passtillstånd vägrats eller på att framstäUning enligt 22 eUer 23 § i det remitterade förslaget gjorts hos passmyndigheten så små, att det närmast skulle te sig vUseledande att tala om fullföljdsrält mot dem. Det sist sagda har visserUgen avseende inte bara på länsstyrelses beslut av ifrågavarande slag utan även på motsvarande beslut av passmyndighet inom eller utom riket. Att talan likväl medges mot sådant beslut av passmyndighet sammanhänger emellertid med att någon besvärsmöj­lighet måste finnas.

Med hänsyn tUl det anförda anser jag mig kunna tiUstyrka förslaget i denna del trots att detta enligt min principiella syn på fuUföljdsfrågan innebär den nackdelen att en stor grapp passärenden ej kan komma under allmän förvaltningsdomstols prövning.

26 § Lagrådet:

Denna paragraf motsvaras i lagrådets förslag av 28 §.

I paragrafens andra stycke föreslås en särskUd talespärr för det fall att överläkaren fattat beslutet i första instans. FuUföljd får i sådant fall ej ske över utskrivningsnämndens beslut respektive beslutsnämndens för psykiskt utveckUngsstörda beslut hos psykiatriska nämnden. Depar­tementschefens motivering är närmast att det inte synes föreligga till-

Prop. 1977/78:156

197

räckUga skäl att tillerkänna en patient rätt att fä ett ärende om pass­tUlslånd prövat i tre instanser.

Mot denna ståndpunkt talar framför allt att med hänsyn tUl den för passfrägan avgörande betydelse som enligt lagstiftningen tUlägges pass-tillståndsmyndighetens beslut patienten synes ha ett berättigat krav att få sin sak prövad av slutinstansen inom den psykiatriska vården. Att låta patientens rätt på denna punkt vara beroende av om överläkaren eller utskrivningsnämnden fattat det första beslutet synes under före­liggande förhållanden ej lämpligt.

Lagrådet föreslår därför att beslut enUgt passlagen av utskrivnings­nämnd eller beslutsnämnd i anledning av besvär över överläkares be­slut alltid skall få överklagas genom besvär till psykiatriska nämnden.

Petrén:

Under hänvisning tUl vad jag anfört vid 18 § föreslår jag att i 28 § (enligt lagrådets förslag) andra styckets första mening utgår.

28 §

Petrén och Sven Nyman:

Om såsom vi föreslagit kammarrätt blir besvärsinstans, bör jämväl dess beslut i passärende lända till omedelbar efterrättelse.

Förfarandefrågor Lagrådet:

Vad gäller det formella förfarandet i passärenden utgår promemorian från att de allmänna principema i förvaltningslagen skall vara tillämp­Uga. I promemorian erinras särskUt om bestämmelsema i 15 § förvalt­ningslagen, som har betydelse för handläggningen av ärenden som kan förmodas komma att leda tiU avslag på passansökan. I promemorian sägs vidare att detaljföreskrifter kommer att meddelas av regeringen el­ler myndighet som regeringen bestämmer.

Det bör understrykas att i ett passärende, där fråga är om att avslå en ansökan eUer att fråntaga någon ett innehaft pass, saken gäUer att beröva en svensk medborgare en grandlagsskyddad rättighet; det måste därför ställas relativt höga krav på förfarandet i ärenden av denna art. De i 1418 §§ förvaltningslagen givna särskUda bestämmelsema mäste tiUämpas med omsorg och noggrannhet och de undantagsklausuler som lagmmmen innehåller blott brakas i undantagsfall. Särskilt förtjä­nar framhållas att den passmyndighet tUlkommande beslutanderätten för de angivna slagen av passärenden icke bör delegeras tiU beslutsfat­tare, som icke har en med hänsyn tUl ärendenas natur tiUräckUg ut­bildning.

Om vid s. k. passhinderslagning framkommer uppgift som kan leda tUI avslag å passansökningen, mäste enligt 15 § förvaltningslagen sö-

Frop. 1977/78:156

198

kanden underrättas härom och få tillfäUe yttra sig över uppgiften. Ett sådant yttrande kan i regel ej framstå som uppenbart obehövligt. Icke heUer kan kommunikationsskyldigheten bortfalla på den granden att genomförandet skuUe försväras avsevärt. Fråga är nämligen om ett av­slagsbeslut som ej kräver särskUt genomförande. Att ärendets avgöran­de ej kan uppskjutas utgör en ytteriigare grund för att imderlåta kom­munikation. Denna grand kan knappast bU tiUämplig, då beslut om av­slag å en passansökan icke kan vara sä brådskande att ej kommunika­tion av i ärendet inkommet material kan medhinnas, Sammanfattaings-vis kan sägas att, då avslag å en passansökan ifrågakommer i anledning av från annan än sökanden inkommet material, det tillförda materia­let regelmässigt skall kommuniceras med sökanden.

Likaså bör skälen för avslag regelmässigt anges i beslutet. De grun­der för undantag frän huvudregeln om motivering som återfinnes i 17 § förvaltningslagen torde normalt ej vara tUlämpliga,

Ärende om återkallelse av pass eller begränsning av giltighet för pass anhängiggöres normalt av passmyndigheten själv, bortsett från de fall då anhängiggörandet sker genom framstältaing från vårdmyndighet. SjälvfaUet måste passinnehavaren snarast underrättas om att ett ärende mot honom upptagits. Underlåtenhet att upplysa härom kan blott få ifrågakomma, då mycket betydelsefulla offentUga intressen står på spel. Det kan givetvis ej sällan befaras att genomförandet av återkal-lelsebeslutet försvåras, om passinnehavaren blir underrättad om att ett återkallelsebeslut kan vara på väg. Enbart denna aUmänna risk kan icke utgöra tillräcklig grund för att underlåta kommunikation. Risken måste vara betydande för att återkallelsebeslut skall kunna fattas utan passinnehavarens vetskap.

Även på beslut om återkaUelse och begränsning av giltighet måste ställas kravet att de är motiverade. Endast i mycket brådskande fall kan motivermg utelämnas.

Beslut om återkaUelse och begränsning av giltighet måste givetvis få skriftiig form. Att t. ex. behåUa ett företett pass med ett muntUgt be­sked till passinnehavaren att passet nu är återkallat låter sig icke göra. I den särskUda situationen att fråga om återkaUelse uppkommer i sam­band med att passinnehavaren företer sitt pass vid utresa ur riket får man tänka sig att passmyndigheten kan omhändertaga passet i avbidan på beslut i saken. Man får då Uta tUl muntUg delgivning med passinne­havaren av det material som föranleder att fräga om passets återkal­lande väckts. Passmyndigheten får, sedan passinnehavaren fått tUlfälle yttra sig, meddela sitt beslut skriftUgen och motiverat.

Ärende om passtUlslånd kan anhängiggöras antingen genom att pass­sökanden direkt hos passtUlståndsmyndigheten begär passtillstånd eller genom att en passansökan, ingiven tiU passmyndigheten av en sökande för vilken passtillstånd erfordras för utfärdande av pass, av passmyn-

Frop. 1977/78:156

199

digheten hänvisas tUl tiUståndsmyndigheten. I detta senare fallet måste passökanden antingen av passmyndigheten eller av passtUlståndsmyn­digheten upplysas om att ett separat ärende om passtUlslånd inletts. I detta ärende har den passökande regelmässigt anspråk på att bli kom­municerad aUt i tiUståndsärendet inkommet material som ej ingivits av honom själv. Ingen av de grunder som kan föranleda underlåtenhet att kommunicera kan normalt sett vara tiUämplig i dessa fall. Då det reella avgörandet av passfråga träffas i passtiUståndsärendet, är det av särskUd vikt att kommunikationen icke försummas i detta.

På likartat sätt måste, om vårdmyndigheten själv upptar fråga om återkallande av pass eller begränsning av giltighet för pass, passinneha­varen underrättas härom, DyUka ärenden bör handläggas som normala förvaltaingsärenden.

Beslut om avslag å passtillslåndsbegäran och beslut om framställning om återkaUelse av eUer begränsning av gUtigheten för pass bör regel­mässigt motiveras. Det kan dock ifrågakomma att skäl för beslutet av värdhänsyn måste utelämnas.

Frop. 1977/78:156

200

Utdrag PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-03-16

Närvarande: statsministem FäUdin, ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], UUsten,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Asling,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition med förslag till passlag

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande över förslag tiU passlag.

Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför.

Lagrådet har föreslagit alt det remitterade förslaget omredigeras i vissa hänseenden. Jag har ingen erinran mot lagrådets förslag, som inte innebär några egentliga ändringar i sak i förhållande tiU det re­mitterade förslaget. De uttalanden i tillämpningsfrågor som jag har gjort i remissprolokollet har sålunda fortfarande gUtighet.

Enligt det remitterade förslaget (18, 20 och 22 §§) avses under vissa förutsättningar pass kunna vägras eUer återkaUas för den som är inta­gen på sjukhus enligt lagen (1966: 293) om beredande av sluten psy­kiatrisk vård i vissa fall (LSPV), inskriven i specialsjukhus enligt 35 § lagen (1967: 940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklings­störda (omsorgslagen) eller utskriven på försök från sjukhus som har angetts nu. En av lagrådets ledamöter har ansett att detta förslag, i den del det avser andra än patienter som är intagna enligt reglerna i 17 § andra slycket LSPV eller 42 § tredje stycket omsorgslagen, inte är förenligt med 2 kap. 12 § regeringsformen (RF). I den nämnda grundlagsbestämmelsen föreskrivs all begränsning av bl, a. rätlen alt lämna landet får göras endasl för att tiUgodose ändamål som är god­tagbart i ett demokratiskt samhäUe och att en sådan begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

Jag kan inte dela uppfattningen att de nu avsedda bestämmelsema i det remitterade förslaget skulle strida mot 2 kap. 12 § RF. De patien­ter som det här är fråga om kan, i den mån de är intagna, enligt gäl-

1 Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 2 mars 1978.

Frop. 1977/78:156

201

lande lagstiftning hindras från att lämna sjukhuset. Vid tillstånd att på egen hand vistas utom sjukhusområdet kan de vidare åläggas att iaktta särskilda föreskrifter, t. ex. om bostad eUer vistelseort. Samma före­skrifter kan ges för dem som är utskrivna på försök. Det moment av tvång som i enlighet härmed kan förekomma även beträffande nu ak­tuella palientkalegorier utgör i många faU ett nödvändigt led i vården. Ätt också rätten tiU pass i vissa faU kan begränsas för dessa patienter måste betraktas från samma utgångspunkter och kan omöjUgen anses strida mot vad som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle eller an­nars mot de principer som har kommit tiU uttryck i 2 kap. 12 § RF. En allvarligt psykiskt sjuk person kan hamna i mycket svåra situationer utomlands och erfarenheten visar att det ibland kan dröja innan när­maste svenska ullandsrepresentation får kännedom om saken och kan komma till hjälp. Jag vill också fästa uppmärksamheten på vad social­styrelsen har anfört i sitt remissyttrande om att det kan vara betänkligt från vårdsynpunkt att avslå från möjUgheten alt i vissa fall begränsa rätten liU pass för patientema, eftersom vården då skuUe kunna bli mera restriktiv med bl. a. färre permissioner Med hänvisning till vad som har anförts nu anser jag mig inte ha anledning att frångå det re­mitterade förslaget på denna punkt.

I fråga om talan mot beslut i passärende innebär det remitterade förslaget (25 §) att med visst undantag beslut av passmyndighet inom rikel överklagas till länsstyrelsen och att beslut av länsstyrelse eller passmyndighet utom riket överklagas tiU regeringen. Talan får dock inte föras mot beslut av länsstyrelse i faU där passfrågan har prövats av nämnd inom kriminalvården eller vårdorgan som avses i LSPV eller omsorgslagen. I sistnämnda del motiveras förslaget med att klaganden i de fall det här gäller ändå inle kan få tiU stånd någon ma­teriell omprövning av avgörandet, eftersom beslut av nämnd eller vård­organ skall vara bindande för passmyndigheten och kunna överklagas särskilt (26 §).

Två av lagrådets ledamöter länmar i denna del del remitterade för­slaget ulan erinran. En ledamot godtar det föreslagna förbudet mot att i vissa fall fullfölja talan mot beslut av länsstyrelse men förordar alt talan mot länsstyrelses beslut i andra faU skall föras hos kammarrätt och att samma besvärsordning skall gäUa för talan mot beslut av pass­myndighet utom riket. En ledamot förordar alt varje beslul i passären­de av länsstyrelse eUer passmyndighet utom riket skall kunna överkla­gas till kammarrätt.

Själv har jag svårt att se någon fördel med att tiUåta talan mot läns­styrelses beslut i faU där passfrågan har prövats särskilt av myndighet inom kriminalvården eUer den psykiatriska vården. Vårdmyndighetens beslut blir nämUgen bindande inte bara för passmyndigheten utan också för besvärsinslansen. Sistnämnda instans kan sålunda inte gå m i någon

Prop. 1977/78:156

202

saklig prövning av besvären. Det skulle därför som en av lagrådets ledamöter har framhåUit te sig närmast vilseledande att tala om en fuUföIjdsrätt i detta sammanhang. HärtiU kommer att en lösning efler en sådan linje skulle stå i mindre god överensstämmelse med de önske­mål som framfördes från riksdagens sida i samband med att en över­syn av besvärsförfarandet i passärenden begärdes (ILU 1969: 30, rskr 1969:143). Riksdagen uttalade därvid att särskild uppmärksamhet bor­de ägnas åt att finna en lösning som i görligaste mån motverkar att ett ärende, utan att nya skäl åberopas, mer än en gång bringas under över­ordnad myndighets prövning. Under hänvisning tiU vad som har anförts nu finner jag mig böra vidhålla förslaget i remissen i den del det inne­bär att ett avgörande av länsstyrelse i passärende inte skall kunna över­klagas i faU där vårdmyndighet eUer överinstans till sådan myndighet har fallat det materiella beslutet.

Något mera tveksamt kan enligt min mening vara om regeringen el­ler förvaltningsdomstol lämpligen bör vara sista instans vid besvär över passmyndighets beslut i andra fall än då beslutet grundar sig på vård-myndighets bedömning. Frågan har knappast någon betydelse från prak­tisk synpunkt. Besvär tiU regeringen i passärenden av den typ som nu avses förekommer bara någon eller några enstaka gånger om året. I de ytterst få fall som man här har att räkna med avser besvären inte sällan rena ordningsfrågor, som t. ex. hur gammalt ett passfotografi skall få vara. Över huvud taget är de passärenden som det här gäller i allmänhet inte förknippade med några svårlösta problem av rättslig na­tur. Som framhålls i promemorian kan det emellertid i vissa fall vara angelägel alt de avgörs snabbt.

Om sålunda frågan om besvärsinstans knappast har någon praktisk betydelse för normala förhåUanden i fredstid, måste man givetvis som en av lagrådets ledamöter har framhåUit beakta alt förhållandena kan växla. Jag är emellertid inte övertygad om att ett beaktande av den si­tuation som kan uppstå vid krig eller andra utomordentliga förhåUan­den leder till att man bör övergå tiU en ordning med prövning av pass­frågor i förvaltningsdomstolarna. Vid utomordentUga förhåUanden kan särskUda synpunkter göra sig gäUande i dessa ärenden. Jag viU i detta hänseende hänvisa till alt det remitterade förslaget inle innehåller nå­gon motsvarighet lill de nu gällande regler i passkungörelsen (1940: 971) som ger möjUghet för passmyndighet all vägra pass av försvars­beredskaps- eller säkerhetsskäl (jfr 6 § första stycket f och andra styc­ket samt 14 § första stycket e kungörelsen). Jag har därvid förutsatt atl de särskilda begränsningar i passrättighetema, som kan tänkas bli nödvändiga om riket kommer i krig eller krigsfara eUer andra av krig föranledda utomordentUga förhåUanden inträder, skall kunna införas antingen genom beslut av riksdagen eller också av regeringen med stöd av det bemyndigande som jag har förordat för sådana situationer (30 §

Prop. 1977/78:156

203

i det remitterade förslaget). Enligt min mening ligger det närmast till hands att regeringen, såsom ytterst ansvarig för rikets försvarsberedskap och säkerhet, blir slutinstans i passärenden om en tiUämpning av bestäm­melser av detta slag skulle aktualiseras.

För egen del anser jag inte tillräckUgt starka skäl föreUgga att från­gå den gällande ordningen alt regeringen är slutinstans i de passären­den som kan överklagas från länsstyrelse eller passmyndighet utom ri­ket. TiU mitt StäUningstagande har bidragit att departementspromemo­rians förslag i denna del har godtagits av samtliga remissinstanser me­dan det förslag om att föra över besvärsprövningen i passärenden till fÖrvaUningsdomstolama som tidigare lades fram i betänkandet (SOU 1966:70) Förvaltningsrättskipning avstyrktes av alla remissinstanser som gick in på frågan, däribland regeringsrättens ledamöter (jfr depar­tementspromemorian, avsnitt 6.2.1).

Vid 26 § i det remitterade förslaget har lagrådet förordat att talan mot beslut i passärende av utskrivningsnämnd eller beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda utan någon begränsning skall få föras hos psykiatriska nämnden, således till skillnad från förslaget i remissen även när ulskrivningsnämnd eller beslutsnämnd prövat besvär över överläkares beslut. Förslaget överensstämmer i sak med departements­promemorians lösning, som emeUertid på denna punkt avstyrktes av psykiatriska nämnden vid remissbehandlingen. Jag godtar lagrådets för­slag på denna punkt.

Mot vad lagrådet i övrigt har anfört i anslutning till de enskUda be­stämmelsema i förslaget har jag ingen erinran Jag godtar också de ut­talanden som lagrådet har gjort angående förvaltningslagens tillämp­ning i passärenden.

Utöver vad som följer av det anförda bör vissa redaktionella änd­ringar göras i förslaget till passlag.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att rege­ringen föreslår riksdagen

att antaga det av lagrådet granskade lagförslaget med vidtagna ändringar.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslu­tar alt genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop. 1977/78:156

204

Innehåll

Sid.

Propositionen....................................................... 

.... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåU  ...................... 

.... 

1

Förslag tUl passlag .............................................. 

.... 

2

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 2 mars 1978 ..

8

1

Inledning   ....................................................... 

8

2

Allmän motivering   ............................................ 

.... 

9

2.1

Principema för en ny reglering.......................... 

9

2.2

Passmyndigheter m. m.................................... 

.. 

13

2.3

Passhinder m. m............................................ 

.. 

15

2.4

Talan mot beslut i passärende.......................... 

.. 

31

2.5

Straffbestämmelser........................................ 

33

2.6

Förfarandet i passärenden   ............................ 

.. 

34

2.7

Kollektivpass, provisoriskt pass och extra pass.... 

.. 

36

2.8

Kostnader och rationaliseringsvinster................. 

.. 

36

2.9

Ikraftträdande   ........................................... 

.. 

37

3

Upprättat lagförslag............................................ 

37

4

Specialmotivering............................................... 

38

5

Hemställan........................................................ 

61

6

Beslut.............................................................. 

61

BUaga 1 Departementspromemoria (Ds Ju 1977: 3) med förslag

till passlag................................................ 

63

Bilaga 2 Sammanställning  av  remissyttrandena   upprättad  inom

justitiedepartementet................................. 

139

Bilaga 3 Det remitterade lagförslaget................... 

176

Utdrag av lagrådels protokoU den 15 mars 1978... 

182

Utdrag av protokoU vid regeringssammanträde den 16 mars 1978 ..

200

NORSTEDTS TRYCKERI   STOCKHOLM 1978 77071

»