Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Kungl. Majrts proposition nr 141 år 1973

Prop. 1973:141

Nr 141

Kungl.Maj:ts proposition med förslag till lag om ändring i miljöskydds­lagen (1969:387); given Sofiero den 10 augusti 1973.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över justitieärenden, föreslå riksdagen att bifaUa det förslag om vars avlåtande till riksdagen föredraganden hemställt.

Under Hans Maj:ts

Min allernådigste Konungs och Herres sjukdom

enligt Dess nådiga beslut:

CARL GUSTAF

CARL[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

Enligt mUjöskyddslagen får vissa slag av fabriker och andra inrätt­ningar inte anläggas utan att koncessionsnämnden för miljöskydd läm­nat tUlstånd. Naturvårdsverket och i vissa fall länsstyrelsen kan medge undantag (dispens) från sådan skyldighet att söka tiUstånd. I propositionen föreslås att koncessionsnämnden, naturvårdsverket och länsstyrelsema skall få möjUghet att i tillstånds- resp. dispensären­de medge att vissa arbeten påbörjas fastän frågan om tillstånd eller dis­pens inte prövats slutligt (igångsättningstillstånd). IgångsättningstUlstånd får ges endast om synnerliga skäl talar för det och det är uppenbart att tillstånd eUer dispens kommer att ges.

Naturvårdsverket och länsstyrelsema är tUlsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen. I propositionen föreslås att den som utövar verksam­het som kan befaras vara miljöfarlig skall vara skyldig att utföra de undersökningar av verksamheten som behövs för att myndigheterna på ett riktigt sätt skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter. TUlsynsmyn-dighet föreslås också få rätt att föreskriva att sådan undersökiung skall utföras av särskUd expertis på företagarens bekostnad.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1974.

1    Riksdagen 1973.1 saml. Nr 141

Prop. 1973:141

Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)

Härigenom förordnas i fråga om mUjöskyddslagen (1969: 387), dels att 42, 43, 45, 48, 49 och 51 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 17 a §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17 a §

/ ärende om tillstånd till miljö­farlig verksamhet eller om undan­tag från skyldighet att söka till­stånd till sådan verksamhet kan på ansökan beslut fattas om att vissa arbeten får påbörjas utan hinder av att ärendet icke prö­vats slutligt (igångsättningstill­stånd). Igångsättningstillstånd får ges endast om synnerliga skäl ta­lar för det och det är uppenbart att tillstånd till verksamheten kom­mer att lämnas eller att undantag från skyldighet att söka tillstånd kommer att medges.

Igångsättningstillstånd skall in­nehålla de villkor som skall gälla i avbidan på den slutliga pröv­ningen.

I fråga om ansökan om igång-, sättningstillstånd som inges i ären­de om tillstånd till miljöfarlig verksamhet gäller 13 § i tillämpliga delar. Sådan ansökan handlägges i samma ordning som ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksam­het. Sammanträde och besiktning behöver dock ej äga rum. Har Konungen enligt 136 a § byggnads­lagen (1947:385) prövat frågan om lokalisering av verksamheten, får igångsättningstillstånd ges utan hinder av att 14 § andra stycket 1 och 2 ej iakttagits, om synner­liga skäl talar för det.

42 § För att utöva tillsyn enligt denna lag har tUlsynsmyndighet rätt att vinna tillträde till fabrik eller annan anläggning vare sig den är i bruk

 Lagen omtryckt 1972: 782.

Prop. 1973:141

3

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

eller ej, samt att företaga undersökning inom anläggningen eller område som hör tUl denna.

Behövs undersökning på annan plats, har myndigheten rätt att vinna tUlträde dit för att utföra undersökningen. Detta gäller dock ej hus, tomt eller trädgård.

Första och andra styckena gäl­ler även den som skall utföra un­dersökning som avses i 43 § andra stycket andra punkten.

43 § Kan verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är in­nehavaren skyldig att på begäran lämna tUlsynsmyndighet behövliga upp­lysningar om anläggnuigen.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verk­samheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, före­skriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse nå­gon att göra undersökningen.

Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i and­ra stycket andra punkten med be­lopp som tillsynsmyndigheten fast­ställer.

I beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndig­het utsätta vite.

45 §

Den  som uppsåtligen  eller  av

Den  som  uppsåtligen  eller  av

oaktsamhet

oaktsamhet

1.    bryter mot förbud som med-

1. bryter mot förbud som med-

ddats med stöd av 8, 23 eller 41 §,     ddats med stöd av 8, 23 dier 41 §

eller åsidosätter sådana bestämmel­ser som avses i 2 § fjärde stycket,

2.    underlåter att iakttaga före- 2. underlåter att iakttaga före­

skrift som Konungen meddelat en- skrift som Kommgen meddelat

ligt 10 § första stycket utan att enligt 10 § första stycket utan

undantag har medgivits med stöd att undantag har medgivits med

av 10 § andra stycket eller 17 § stöd av 10 § andra stycket eUer

andra stycket,

17 § andra stycket eller igångsätt­

ningstillstånd har meddelats,

Prop. 1973:141

Nuvarande lydelse

3.

åsidosätter villkor eller före­skrift som meddelats med stöd av 10 § andra stycket eller 17 §, 18 § första stycket, 1921, 24, 25, 27 eller 41 §, så att allmän eller en­skild rätt kan kränkas, eller

4.

bryter mot 44 §,

dömes tUl böter eller fängelse i högst ett år.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 §, dömes till böter.

Föreslagen lydelse

3.

åsidosätter villkor eller före­skrift som meddelats med stöd av 10 § andra stycket, 17 eller 17 a §, 18 § första stycket, 1921, 24, 25, 27 eUer 41 §, så att alhnän el­ler enskild rätt kan kränkas, eller

4.

bryter mot 44 §,

dömes till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 § första stycket, dömes till böter.

48

§

Mot beslut som meddelas av sta­tens naturvårdsverk enligt 10 § andra stycket eller av länsstyrel­sen enligt 17 § andra stycket får talan ej föras.

Talan mot beslut enligt 14 § femte stycket andra punkten el­ler rörande förbud vid vite enligt 51 § föres hos kammarrätten ge­nom besvär.

Talan mot annat beslut av kon­cessionsnämnden eller länsstyrel­sen enligt denna lag föres hos Ko­nungen genom besvär.

För att tillvarataga allmänna in­tressen får naturvårdsverket föra talan mot koncessionsnämndens el­ler länsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd enUgt lagen, mot kon­cessionsnämndens beslut i fråga som avses i 41 § och mot länssty­relsens beslut i fråga som avses i 40 §.

Mot beslut som meddelas av sta­tens naturvårdsverk enligt 10 § andra stycket eller av länsstyrel­sen enligt 17 § andra stycket får talan ej föras. Talan får ej i nå­got fall föras mot beslut rörande igångsättningstillstånd.

Talan mot beslut enligt 14 § femte stycket andra punkten eller 43 § tredje stycket eller rörande förbud vid vite enligt 51 § föres hos kammarrätten genom besvär.

Talan mot annat beslut av kon­cessionsnämnden, naturvårdsver­ket eller länsstyrelsen enligt den­na lag föres hos Konungen genom besvär.

För att tUlvarataga allmänna in­tressen får naturvårdsverket föra talan mot koncessionsnämndens el­ler länsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd enligt lagen, mot kon­cessionsnämndens beslut i fråga som avses i 41 § och mot länssty­relsens beslut i fråga som avses i 40 § eller 43 § andra stycket.

49 §

Beslut i fråga om tillstånd enligt denna lag, beslut i fråga som av­ses i 41 § och beslut enligt 14 § femte stycket andra punkten blu: gällande när beslutet vunnit laga kraft. I beslutet kan förordnas att det   skall   lända   till   efterrättelse

Beslut i fråga om tUlstånd en­ligt denna lag, beslut i fråga som avses i 41 § eller 43 § andra stycket och beslut enligt 14 § femte styc­ket andra punkten eller 43 § tredje stycket blir gäUande när beslutet vunnit laga kraft. I beslutet kan

Prop. 1973:141

5

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

omedelbart.

förordnas att det skall lända till

efterrättelse omedelbart.

Beslut i fråga som avses i 40 § länder till efterrättelse omedelbart, om ej annorlunda förordnas.

51 § Vill någon för att utreda verkningarna av miljöfarlig verksamhet som han utövar eller ämnar utöva företaga mätning eller annat undersök­ningsarbete på fast egendom som annan äger eller innehar, kan läns­styrelsen, om skäl föreligger, föreskriva att tillträde till egendomen skall lämnas under viss tid. Behöver mätapparat eller liknande instrument utsättas kan länsstyrelsen även föreskriva förbud vid vite att rubba eller skada instrumentet.

Föreskrift som avses i första stycket kan meddelas även på an­sökan av den som skall utföra un­dersökning som avses i 43 § andra stycket andra punkten.

Undersökningsarbetet skall ut­föras så att minsta skada och in­trång våUas. För skada och in­trång skall ersättning utgå. Talan om ersättning väckes vid fastig­hetsdomstol som anges i 33 §.

Undersökningsarbetet skall utfö­ras så att minsta skada och in­trång vållas. För skada och in­trång skall ersättning lämnas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Talan om ersättaing väckes vid fastighetsdomstol som anges i 33 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1974.

Prop. 1973:141

Utdrag av protokollet över justiteärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen statsrådet på Sofiero den 10 augusti 1973.

Närvarande: ministern för utrikes ärendena[REDACTED_EFTERNAMN], statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] anmäler efter gemensam beredning med statsrå­dets övriga ledamöter fråga om ändringar i miljöskyddslagen (1969: 387) och anför.

1  Inledning

Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna är tUlsynsmyndigheter enligt mUjöskyddslagen (1969: 387, omtryckt 1972: 782) (ML). Bestäm­melser om tUlsyn finns i 3844 §§ ML. I skrivelser tiU Kimgl. Maj:t den 15 juni 1971 och den 7 september 1972 har naturvårdsverket hem­stäUt om kompletterande bestämmelser om tillsyn. Förstnämnda skri­velse har remissbehandlats.

Naturvårdsverket har vidare i skrivelse till Kungl. Maj:t den 8 no­vember 1972 hemställt om ändring av ML så att koncessionsnämnden för miljöskydd, naturvårdsverket och länsstyrelserna i tillstånds- resp. dispensärende får medge att anläggning påbörjas utan hinder av att frågan om tUlstånd eller dispens inte prövats slutligt (igångsättningstill­stånd).

Angivna frågor har behandlats i en inom justitiedepartementet upp­rättad promemoria (Ds Ju 1972: 36) om vissa ändringar i ML. Prome­morians förslag till ändringar i ML torde få fogas till statsrådsproto­koUet i detta ärende som bilaga.

Promemorian har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av vatten-överdomstolen, socialstyrelsen, Sveriges meteorologiska och hydrolo-giska institut (SMHI), kammarkollegiet, lantbraksstyrdsen, statens livs­medelsverk, fiskeristyrelsen, statens naturvårdsverk, koncessionsnämn­den för mUjöskydd, statens planverk, länsstyrelsema i Stockholm, Jön­köpings, Malmöhus, Hallands, Gävleborgs och Västernorrlands län, vattenlagsutredningen, utredningen om kostnaderna för miljövården. Lantbrukamas riksförbund (LRF), Svenska kommunförbundet, Svenska naturskyddsföreningen, Sveriges advokatsamfund, Sveriges industriför­bund, Sveriges hantverks- och industriorganisation (SHIO) och Koope­rativa förbundet (KF).

Prop. 1973:141

7

Länsstyrelsen i Malmöhus län har bifogat yttrande av Skånes han­delskammare och länsstyrelsen i Gävleborgs län har bifogat yttrande av länsläkarorganisationen i länet.

I det följande behandlas frågoma om igångsättningstillstånd och om ändrade tillsynsregler i skilda avsnitt.

2 Igångsättningstillstånd 2.1 Gällande ordning

ML innehåller bestämmelser till skydd mot vattenförorening, luft­förorening, buller och andra störningar, som uppkommer genom an­vändning av mark, byggnad eller anläggning. Åtgärd eUer användning som faller inom lagens tillämpningsområde kallas miljöfarlig verksam­het.

Enligt 5 § första stycket ML skall den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Andra tillåt­lighetsregler för miljöfarlig verksamhet finns i 4 och 68 §§ ML.

Enligt 9 § ML kan den som utövar eUer ämnar utöva miljöfarlig verksamhet hos koncessionsnämnden för miljöskydd ansöka om tUlstånd till verksamheten. Kungl. Maj:t har med stöd av bemyndigande i 10 § ML i stor utsträckning föreskrivit skyldighet att inhämta tillstånd (kon­cessionsplikt). 2 § miljöskyddskungörelsen (1969: 388, senaste lydel­se 1972: 224) (MK) innehåller en uppräkning i 38 punkter av oUka slag av fabriker och andra inrättningar som inte får anläggas utan tillstånd. Enligt 3 § MK gäller i allmänhet koncessionsplikt vid ändring av de uppräknade inrättningarna. Koncession skall sökas Urnan en kon-cessionspliktig inrättning börjat anläggas eller koncessionspUktiga änd­ringsarbeten påbörjats.

Enligt 17 § ML kan Kungl. Maj:t uppdra åt länsstyrelsen att pröva frågan om tUlstånd beträffande visst slag av ärenden. Denna bestäm­melse har inte utnyttjats. För länsstyrelsens prövning gäUer bestämmel­serna om ärenden som prövas av koncessionsnämnden.

Från koncessionsplikt kan naturvärdsverket enligt 10 § andra stycket ML medge undantag (dispens) efter prövning i varje särskilt fall. Dis­pensbeslut skall förenas med villkor om försiktighetsmått. Även läns­styrelsen kan i vissa fall medge dispens (12 § MK).

Om valet av plats för industriell eller liknande verksamhet är av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar, skall verksamhetens lokalisering prövas av Kungl. Maj:t enligt 136 a § byggnadslagen (1947: 385; omtryckt 1972: 775). Kungl. Maj:t har i en särskUd kungörelse (SFS 1972: 781) föreskrivit

Prop. 1973:141

8

vUka slag av sådan verksamhet som skaU prövas enligt 136 a § bygg­nadslagen. Kungl. Maj:t kan också föreskriva sådan prövning beträf­fande viss verksamhet. Om Kungl. Maj:t har prövat lokaliserings­frågan är beslutet enligt 2 § andra stycket ML bindande vid prövning eiUigt ML. EnUgt 9 § andra stycket ML får ansökan enligt ML inte upptas av koncessionsnämnden innan föreskriven prövning skett enligt 136 a § byggnadslagen.

Enligt 13 § ML skall ansökan om tUlstånd vara skriftlig. Ansökan skall innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för bedömande av den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet, omfattning och verkningar. Motsvarande gäller i fråga om ansökan om dispens (20 och 24 §§ MK).

Enligt 14 § ML skall koncessionsnämnden sörja för fullständig ut­redning av ärende som kommer under nämndens prövning. Nämnden skall genom kungörelse bereda sakägare tUlfälle att yttra sig, samråda med statliga och kommunala myndigheter samt hålla sammanträde och besiktning på platsen, om det inte är uppenbart onödigt. Nämnden kan uppdra åt sakkunniga att verkställa särskild utredning. Kostnad för så­dan utredning skaU betalas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. På yrkande skall nämnden fastställa ersätt­ning för utredningen. Nämnden kan också uppdra åt en eller flera av ledamöterna att göra besiktning på platsen. Liknande bestämmelser gäl­ler för naturvårdsverkets och länsstyrelses prövning av dispensärende (2024 §§ MK).

EnUgt 18 § ML skall i tillståndsbeslut noggrant avges den miljöfar­liga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Tillståndsbeslutet har i princip rättskraft. Om någon åsidosätter ett vill­kor och avvikelsen är betydande, kan koncessionsnämnden dock efter framställning av naturvårdsverket förklara tillståndet förverkat och för­bjuda fortsatt verksamhet. Efter framstäUning av naturvårdsverket kan enligt 24 och 25 §§ ML under vissa förutsättningar omprövning ske av gällande viUkor eller själva tillståndsbeslutet. Beslut om dispens har inte rättskraft. Dispens kan återkallas och med dispensen förenade vUlkor kan ändras, om förhållandena påkallar det.

Enligt 45 § ML kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet under­låter att iaktta av Kungl. Maj:t föreskriven koncessions- eUer anmäl­ningsplikt dömas till böter eller fängelse. Straff stadgas också för den som bryter mot förbud eller åsdosätter villkor eller föreskrift.

Beslut i dispensärende kan inte överklagas. Talan mot tUlständsbeslut av koncessionsnämnden eller länsstyrelse föres hos Kungl. Maj:t (jord­bruksdepartementet) genom besvär. För att tillvarata allmänna intres­sen får naturvårdsverket föra talan mot tillståndsbeslut av koncessions­nämnden och länsstyrelse.

Frågor om igångsättningstillständ behandlas i annan lagstiftning som

Prop. 1973:141

9

står ML nära. Sålunda kan vattendomstolen enligt 11 kap. 66 § 1 mom. vattenlagen (1918: 523) (VL) till särskilt avgörande ta upp frågan om företagets tUlåtUghet och meddela tillstånd till erforderUga arbeten när ett företags snara genomförande är angeläget eller eljest synnerliga skäl därtiU föreligger (prop. 1952: 52 s. 4548). Sådant tiUstånd med­delas i deldom och föregås av skriftväxling och huvudförhandling. Enligt 11 kap. 46 § VL kan vattenrättsdomaren i vissa fall medge provisoriska åtgärder. Sådant medgivande kan lämnas så snart ansökning i målet föreligger. Enligt 2 kap. 20 § 2 mom. VL får arbete på land inte påbörjas innan tillstånd till byggande i vatten erhållits.

Enligt kap. 8 art. 11 i gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 meUan Sverige och Finland (se SFS 1971: 850 och 1015) får finsk-svenska gränsälvskommissionen till särskUt avgörande ta upp frå­gan om ett företags tillåtlighet och, om företaget finnes tiUåtUgt, med­dela tillstånd till erforderliga arbeten. Bestämmelsen avser både byg­gande i vatten och åtgärd som kan medföra vattenförorening.

2.2 Departementspromemorian

Naturvårdsverket har i skrivelsen den 8 november 1972 hemställt om ändring av ML så att koncessionsnämnden, naturvårdsverket och länsstyrelserna i tillstånds- resp. dispensärende på sökandens begäran får medge att anläggning påbörjas utan hinder av att frågan om till­stånd eller dispens inte prövats slutligt. Sådant medgivande bör dock enligt naturvårdsverket kunna lämnas endast om starka skäl föreligger härför och det är uppenbart att företagets tillåtUghet inte kan sättas i fräga. Verket har inte utarbetat något förslag till lagtext.

I departementspromemorian framhålls att det är en viktig princip att den som planerar mUjöfarlig verksamhet är skyldig att på ett tidigt stadium ge in ansökan om tillstånd eller dispens så att prövningen en­ligt ML inte kommer i efterhand eller påverkas av att arbeten redan utförts. Nuvarande koncessionsplikt bör enligt promemorian därför bi­behållas. Enligt promemorian visar däremot erfarenheten sedan ML:s ikraftträdande att behov föreligger av en möjlighet att i tillstånds- eller dispensärende meddela tillstånd för sökanden att sätta igång med vissa arbeten fastän slutligt tillstånd eller dispens inte kunnat meddelas.

Enligt promemorian bör sådant igångsättningstillstånd huvudsakligen avse anläggningsarbeten och i princip inte själva renmgsanordningama eller arbeten som kan påverka eller binda dessas utformning.

Möjligheten att meddela igångsättningstillstånd bör enligt promemo­rian användas med försiktighet. Tillstånds- och dispensmyndigheten måste i det konkreta ärendet pröva om synnerUga skäl verkligen före­ligger för att vissa arbeten skall få påbörjas omedelbart. Det måste en-

Prop. 1973:141

10

ligt promemorian vara klart att igångsättningstiUståndet medför en vinst från miljövårdssynpunkt eller med hänsyn till samhällsekonomiska in­tressen i övrigt. Det måste vidare vara uppenbart att tillstånd eller dis­pens kommer att meddelas.

Frågan i vilket skede av handläggningen som igångsättningstillstånd skaU meddelas bör enligt promemorian avgöras från fall tUl fall och med beaktande av att beslut härom innebär ett stäUningstagande för att tiUstånd eller dispens kommer att meddelas. Givetvis måste i de aUra flesta fall de motstående intressena beredas tillfälle att yttra sig över ansökningen, i vart fall i den del den avser begäran om igångsätt­ningstillstånd.

Det bör enligt promemorian vara klart att igångsättningstillståndet inte innebär något ställningstagande till de slutiiga vUlkor som skaU gälla för verksamheten. Det är sökanden som begär igångsättningstiU-stånd och han får också stå risken för att de provisoriska villkor som meddelas kommer att ändras eller att de arbeten som påbörjas kan med­föra en merkostnad vid uppfyllandet av de slutiiga viUkoren.

EnUgt promemorian torde det vara lämpUgast att inte tUlåta någon särskild talan mot beslut om igångsättningstillstånd. Däremot har sö­kanden givetvis frihet att inte utnyttja tillståndet. Har tillståndet ut­nyttjats torde enUgt promemorian en återkalldse av hela ansökan sakna verkan i den del som avses med igångsättningstUlståndet.

Enligt promemorian är det varken behövligt eller lämpligt att genom förhandsbesked reglera de föratsättningar och miljöskyddsviUkor som i stort skall gälla för anläggning av större omfattning. Någon möjlighet till sådant förhandsbesked bör därför enligt promemorian inte införas i ML. Enligt promemorian torde däremot några invändningar inte kunna riktas mot den praxis som koncessionsnämnden börjat utveckla att i delbeslut slutligt reglera viss del av den miljöfarliga verksamheten se­dan ärendet i dess helhet behandlats vid sammanträde.

2.3 Remissyttrandena

Departementspromemorian har fått ett övervägande positivt motta­gande vid remissbehandlingen. Samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del anser att behov föreligger av en möjlighet att meddela igångsättningstillstånd. Förslaget i promemorian tillstyrks eller lämnas i huvudsak utan erinran av flertalet remissinstanser.

Industriförbundet påpekar att ett igångsättningstillstånd kan vara av väsentlig ekonomisk betydelse för det aktuella företaget. Läget kan idag vara ohållbart när man för flera stora projekt inte har möjlighet att låta pröva alla detaljer innan vissa delar måste påbörjas. En fördröjning i så­dana lägen är enligt industriförbundet inte samhällsekonomiskt försvar-

Prop. 1973:141

11

bar. KF framhåller att genom förslaget hänsyn kommer att vid aktuell' tidpunkt kunna tas också till arbetsmarknadssynpunkter.

Några remissinstanser, som i och för sig godtar förslaget, framhåller att förslaget dock är ägnat att inge vissa betänkligheter. Vattenöver-domstolen påpekar att det är en grundläggande tanke i miljöskyddslag­stiftningen att miljöfarliga företag inte skall få aiUäggäs förrän alla vill­kor som skall tUlgodose mUjövårdens intresse fastställts. Man kan enligt vattenöverdomstolen inte bortse från risken att en företagare, i förlitan på möjligheten att snabbt få ett IgångsättningstUlstånd, dröjer med att ge in ansökan i ärendet och underlåter så länge som möjligt att i ärendet precisera förslag till reningsanläggningar. Med det nuvarande systemet föreligger viss press på företagaren att medverka till erforderliga utred­ningar eller att gå med på att utföra reningsanordningar. Att i sådana fall som skall prövas enligt 136 a § byggnadslagen ha möjlighet att låta företagaren sätta igång brådskande byggnadsarbeten innan de mera de­taljerade vUlkoren fastställts kan emeUertid enligt vattenöverdomstolens mening anses rintdigt. Inte heller i de fall som gäller utbyggnad av be­fintliga anläggningar och där lokaliseringsfrågan är mindre framträ­dande är nackdelarna med igångsättningstillstånd så påtagUga. Det är framför allt i fråga om nyetableringsfall som i sin helhet skall prövas i koncessions- eller dispensärende som invändningar kan göras mot för­slaget. Enligt vattenöverdomstolen framgår det dock att det i undantags­fall kan vara av praktiskt värde med en regel om igångsättningstillstånd.

Koncessionsnämnden för miljöskydd framhåller, att förbudet mot att påbörja anläggningsarbetena vid ett förprövningspliktigt industriföretag innan slutlig prövning av tillåtlighetsfrågan skett medför betydande praktiska svårigheter. Om ett företag prövats enligt 136 a § byggnadsla­gen framstår det enligt nämnden som onödigt stelbent att också fordra en slutlig prövning enligt ML av de mera detaljbetonade miljö­skyddsvillkoren, innan anläggningsarbetena får påbörjas, önskemålen om en snabbehandling av igångsättningsfrågan bör enligt nämnden emellertid inte leda till en underskattning av de risker och olägenheter som en sådan kan innebära. Delvis är dessa av psykologisk art. Det kan sägas att lagstiftaren kapitulerar inför svårigheterna att upprätthåUa nu gäUande bestämmelser, vilket enligt nämnden kan medföra minskad re­spekt för mUjöskyddslagstiftningen i dess helhet. Härtill kommer enligt nämnden den påtagliga risken för att företagama i förlitande på en snabbehandling av frågan om igångsättningstillstånd skall dröja längre än nödvändigt med att ge in sina ansökningar. En betydande del av olä­genheterna med nuvarande ordning beror otvivelaktigt just på att ansök­ningarna kommer in för sent. Koncessionsnämnden anser emellertid att de praktiska motiven för en lagändring har sådan styrka att möjUghet bör införas att tiUgripa den i promemorian förordade prövningsord-

Prop. 1973:141

12

ningen. Genom en restriktiv tUlämpning något som nämnden är be­redd till bör det vara möjligt att väsentligt reducera skadeeffekterna av lagändringen.

Länsstyrelsen i Stockholms län har inte något att erinra mot de före­slagna bestämmelserna, eftersom lagtextens utformning ger garantier för att möjligheten att meddela IgångsättningstUlstånd kommer att användas med försiktighet. Länsstyrelsen anser dock att principiella invändningar kan resas mot förslaget och förutsätter därför att utvecklingen observe­ras så att frågan snarast kan omprövas, om detta skulle anses påkallat. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att förslaget i stort strider mot grundförutsättnuigama i ML. Eftersom igångsättningstillstånd skall lämnas först sedan motstående intressen beretts tillfälle att yttra sig sy­nes behovet av igångsättningstillstånd vara begränsat. Länsstyrelsen fin­ner emellertid att det i vissa fall från miljöskyddssynpunkt och ekono­misk synpunkt kan vara fördelaktigt om möjUgheter att lämna igångsätt­ningstillstånd finns. Dessa möjligheter bör enligt länsstyrelsen utnyttjas mycket restriktivt och i första hand för befintliga anläggningar och då fördelarna med en tidigare igångsättning är uppenbara. Kommunför­bundet framhåller att behovet av förslaget får ses som ett tecken på bris­tande planering hos sökandena och otillräcklig kapacitet hos myndighe­terna. Förslaget innebär enligt förbundet en stor risk för att en tillfällig tidspress tvingar fram ett igångsättningstillstånd till vUket viss hänsyn måste tas vid den fortsatta prövningen av miljöskyddsåtgärder. Med hänsyn till sysselsättningsproblem och andra ekonomiska frågor anser dock förbundet att förslaget bör genomföras. Möjligheten att meddela igångsättningstillstånd bör dock användas restriktivt. Naturskyddsför­eningen anser att vissa praktiska skäl kan anföras för en möjlighet att meddela igångsättningstillstånd men finner det ändå vara betänkligt att göra avsteg från en väsentlig princip i hittills gällande miljöskyddslag­stiftning. Från allmänhetens sida framstår en sådan uppmjukning av lagstiftningen som en ganska betydande minskning av de garantier som ML ger mot miljöförstöring. Fiskeristyrelsen ifrågasätter om det är så mycket att vinna med möjligheten till IgångsättningstUlstånd i dispens­ärende.

Några remissinstanser behandlar de i promemorian föreslagna rekvi-sUen för igångsättningstillstånd. Industriförbundet anser, att det fram­förs så starka krav på förutsättningarna för ett igångsättningstillstånd att det finns risk att bestämmelsen inte får önskad praktisk effekt. Förbun­det anser det önskvärt med en mer tänjbar utformning av bestämmelsen än "synnerliga skäl" och "uppenbart att tUlstånd kommer att lämnas". Enligt koncessionsnämnden för mUjöskydd torde sistnämnda föratsätt­ning endast undantagsvis föreligga i andra nyetableringsfall än sådana som prövats enligt 136 a § byggnadslagen. Även när det gäller ändringar av befintliga industrier bör enligt koncessionsnämnden igångsättnings-

Prop. 1973:141

13

tUlstånd lämnas endast om inga beaktansvärda invändningar mot företa­gets tillåtlighet framkommer. Vid utformningen av ett IgångsättningstUl­stånd måste enUgt nämnden noga tillses att den slutliga prövningen inte föregrips genom att medgivande lämnas till arbeten som kan hindra el­ler fördyra den från mUjövårdssynpunkt lämpligaste utbyggnaden inklu­sive reningsförfarandet. Vattenöverdomstolen understryker uttalandet i promemorian att igångsattningstUlstånd inte bör avse arbeten som kan påverka eller binda utformningen av reningsanordningama. Uttalandet äger enligt vattenöverdomstolens mening giltighet också i fråga om den närmare utformningen av processtekniken. Ofta är just valet av process­teknik avgörande för vilka föroreningar som kommer att släppas ut från anläggningen. Naturvårdsverket anser att det i vissa lägen från natur­vårdssynpunkt kan vara angeläget att meddela igångsattningstUlstånd avseende instaUation av reningsanordningar. Vissa i promemorian an­vända formuleringar antyder också enligt verket att igångsättningstiU-stånd i särskilda fall skall kunna meddelas även för sådana åtgärder.

Enligt promemorian är det sökanden som får stå risken för att de pro­visoriska villkor som meddelas kommer att ändras eller att de arbeten som påbörjas kan medföra en merkostnad vid uppfyUandet av de slut­liga villkoren. Enligt kommunförbundet bör sökanden göras helt medve­ten om att ett igångsättiungstillstånd inte innebär ett ställningstagande till de viUkor för verksamheten som skall prövas i särskild ordning. Na­turskyddsföreningen anmärker att promemorians ståndpunkt inte kom­mit tUl uttryck i lagtexten. Föreningen anser att förslaget måste ges en mer restriktiv utformning om tanken skall fullföljas. I ML bör direkt anges att de ekonomiska följdema av att arbetena påbörjats inte får åbe­ropas som skäl för tillstånd vid slutUg prövning enligt A6 §§ ML. Vat­tenlagsutredningen framhåller att den i promemorian föreslagna ord­ningen skUjer sig från vattenlagens regler (11 kap. 66 § 1 mom.) genom att något bindande ställningstagande i fråga om slutligt tUlstånd inte kommer i fråga. Denna osäkerhet om igångsättningstillståndets rättsliga innebörd är enligt utredningens mening mindre tUlfredsstäUande och bör undanröjas. En lösning av frågan liknande den som godtagits i vat­tenlagen framstår som den naturligaste för tiUståndsärendenas del, i syn­nerhet om tillståndsprövningen i vattenmål i framtiden anförtros åt kon­cessionsnämnden (1969 års riksdagsberättelse s. 79). För dispensären­dena godtar utredningen promemorians förslag men anser det tUhräck-ligt att erforderliga bestämmelser införs i MK.

I fråga om den handläggning som måste föregå meddelande av igångsättningstillstånd framförs några synpunkter. Kommunförbundet anmärker att förvaltnmgslagen (1971: 290) kommer att påverka hand­läggningstiden för ett igångsättningstillstånd och framhåller att kommu­nen bör höras så tidigt som möjligt innan igångsattningstUlstånd med­delas. Enligt koncessionsnämnden för miljöskydd kan, bortsett från riks-

Prop. 1973:141

14

planefallen, igångsättningstiUstånd inte förväntas förrän kungörelse skett och yttranden inkommit från berörda myndigheter m. fl. Huravida även sammanträde erfordras, bör enligt nämnden bli beroende av innehållet i inkomna erimingar. Vattenöverdomstolen ansluter sig tUl uttalandet i promemorian att det måste bli beroende av förhållandena i varje särskilt fall i vilket skede av handläggningen igångsättningstillstånd skall kunna meddelas. Enligt vattenöverdomstolen får dock av allmänna regler anses följa att igångsättningstillständ inte får ges innan motpartema haft tUl­fälle att yttra sig över i varje fall begäran om sådant tUlstånd. Även Na­turskyddsföreningen imderstryker angelägenheten av att aUa berörda parter verkUgen får tillfälle att göra sig hörda innan arbetena påbörjas och att en öppen diskussion får äga ram.

Enligt promemorian torde det vara lämpUgast att mte tUlåta någon särskild talan mot beslut om igångsättningstillstånd. Flera remissinstan­ser kritiserar denna ståndpunkt. Vattenöverdomstolen, koncessions­nämnden för miljöskydd och vattenlagsutredningen godtar promemo­rians lösning när det gäller dispensärenden men anser att beslut om igångsättningstillstånd som meddelas i tillståndsärende bör få överkla­gas. Enligt koncessionsnämndens mening bör beaktas att redan anhäng-iggörandet av ett tillståndsärende medför en betydelsefull rättsverkan, eftersom det enligt 36 § ML utgör hinder för prövning av förbudstalan vid fastighetsdomstol. Om ett av koncessionsnämnden lämnat igångsätt­ningstillstånd inte får överklagas, blir sakägarna således förhindrade att genom talan i annan instans än nämnden söka stoppa företaget innan anläggandet påbörjats. Koncessionsnämnden anser dock att en full-följdsrätt inte torde få någon större praktisk betydelse. Enligt konces­sionsnämnden följer av 49 § ML att verkställighetsförordnande kan meddelas. Vattenöverdomstolen framför liknande synpunkter och tUläg­ger att det med hänsyn till de rättegångsliknande formema för tiU­ståndsärendenas behandling skulle strida mot vedertagna principer att inte tillåta besvärstalan mot beslut om igångsattningstUlstånd. En lämp­lig lösning är enligt vattenöverdomstolens mening att medge besvärsrätt men att låta beslutet gå i omedelbar verkställighet enligt 49 § andra stycket ML. Fiskeristyrelsen och Naturskyddsföreningen anser att beslut om igångsättningstillstånd skall kunna överklagas.

Om igångsättnmgstUlstånd har utnyttjats torde enligt promemorian en återkalldse av hela ansökan sakna verkan i den del som avses med igångsättningstUlståndet. Vattenöverdomstolen anser att detta uttalande är oklart. Om meningen är att föreskrifter skall kunna meddelas för att motverka olägenheter från miljöskyddssynpunkt av ingrepp i naturen som genom återkaUelsen inte fullföljs, har vattenöverdomstolen inte nå­got att eruira mot en sådan ordning.

Några remissinstanser anför olika synpunkter i anslutning tUl försla­get om igångsättningstiUstånd. Fiskeristyrelsen anser att igångsättnings-

Prop. 1973:141

15

tUlstånd inte bör få meddelas i sådana fall eUer under sådana villkor att eventuellt erforderliga basundersökningar försvåras. Naturskyddsför­eningen anser att i lagtexten bör tydligare markeras, att ett igångsätt­ningstillstånd som meddelas i efterhand inte fritar från straff för redan utförda arbeten. Planverket framhåller att det i byggnadslagstiftningen inte finns något institut som motsvarar igångsattningstUlstånd. Den av­sedda effekten med den föreslagna lagändruigen kan reduceras genom exempelvis krav på detaljplaneläggning, dispensprövning och eventuella besvär. Sådana situationer kan enligt planverket undvikas, om ett nära samarbete sker mellan planmyndigheterna och de mUjövårdande myn­digheterna. Planverket, som regelmässigt bereds tiUfälle att yttra sig i ärenden enligt ML, har konstaterat att vederbörande byggnadsnänmd i många faU inte känt till ärendet. Naturvårdsverket tar upp en fråga av terminologisk natur. Det har enligt verket visat sig att termen "dispens" ofta föranleder det missförståndet att därmed avses undantag från de materieUa krav som ML stäUer. Enligt verkets mening skulle sådana missuppfattningar motverkas om man i gmndläggande resonemang an­gående prövningssystemet betraktar ett beslut enligt 10 § andra stycket ML snarare som ett medgivande än som ett undantag.

3   Tillsyn

3.1 Gällande ordning

Koncessionsnämnden brakar regelmässigt som ett villkor för medde­lade tillstånd föreskriva att kontroll avseende verksamheten och dess verkningar i omgivningen skall ske enUgt ett program som upprättas av tUlståndshavaren och understäUs länsstyrelsen för godkännande. Även i dispensbeslut ges regelmässigt sådana föreskrifter om kontroU. Ibland föreskrivs i tillstånds- eller dispensbeslut särskUt att besiktaing skall ske sedan föreskrivna reningsanordningar utförts. ML innehåller inte någon bestämmelse om sådan besiktning (prop. 1969: 28 s. 292).

Enligt 38 § ML skall tUl skydd mot mUjöfarlig verksamhet som kan medföra fara för allmänna intressen tiUsyn utövas av naturvårdsverket och länsstyrelserna. TUl tillsynsuppgifterna hör (prop. 1969: 28 s. 222) att myndigheterna själva är aktivt verksamma för att spåra upp fall där åtgärder behövs. Vidare hör hit övervakning och kontroll av stömings-källor och av att skyddsföreskrifter efterlevs. Andra betydelsefuUa upp­gifter är inventering och kartiäggning av vatten- och luftföroreningar och störningskällor av olika slag samt planering av det aUmännas insat­ser. Naturvårdsverket har enligt 38 § ML den centrala tillsynen, sam­ordnar länsstyrelsemas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Länsstyrelsen skaU utöva fortlöpande tUlsyn inom länet. TUlsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med

Prop. 1973:141

16

sådana statliga och kommunala organ som har att utöva tUlsyn i sär­skilda hänseenden eller som eljest fiUlgör uppgifter av betydelse för tUl-synsverksamheten.

Om tUlsynsmyndighet finner att olägenhet av betydelse från aUmän synpunkt uppkommer eller kan uppkomma genom mUjöfarlig verksam­het kan myndigheten enligt 39 § ML meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka olägenheten. Länsstyrelsen skall enligt 28 § MK samråda med naturvårdsverket, innan länsstyrelsen meddelar råd och anvisningar.

Länsstyrelsens befogenheter att ingripa regleras i 40 § ML. Om tiU­stånd inte meddelats enligt ML kan länsstyrelsen enligt 40 § första styc­ket ML meddela föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som är uppenbart behövligt för att ML skall efterlevas. I brådskande fall eller när särskilda skäl eljest föreligger får länsstyrelsens föreläg­gande ges omedelbart och i annat fall först sedan det visat sig att rät­telse inte kan vinnas genom råd och anvisningar.

I undantagsfall kan länsstyrelsen ingripa också mot företag som har tiUstånd enligt ML. Enligt 40 § andra stycket hindrar tiUståndsbeslut inte länsstyrelsen från att meddela sådan brådskande föreskrift som är nödvändig tiU följd av särskilda omständigheter. Tanken bakom bestäm­melsen är att länsstyrelsen skall kunna meddela provisoriska bestämmel­ser när extraordinära förhållanden påkallar ett snabbt ingripande, t. ex. vid en snabbt uppblossande epidemi (prop. 1969: 28 s. 226). Om tUl­ståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslut kan läns­styrelsen enligt 40 § tredje stycket förordna om rättelse på hans bekost­nad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.

Om föreläggande enligt 40 § första eller andra stycket inte efterkom-mes, skall utmätningsmannen på anmodan av länsstyrelsen ombesörja att åtgärd vidtages (47 § tredje stycket ML). I beslut om föreläggande enligt 40 § kan länsstyrelsen utsätta vite. Beslut i fråga som avses i 40 § länder till efterrättelse omedelbart, om inte annat förordnas (49 § and­ra stycket ML). Länsstyrelsen skall enligt 28 § MK samråda med natur­vårdsverket, innan länsstyrelsen meddelar föreläggande.

Om tillstånd enligt ML inte har meddelats, kan koncessionsnämnden enligt 41 § ML på hemställan av naturvårdsverket förbjuda miljöfarlig verksamhet eller föreskriva försiktighetsmått. Naturvårdsverkets rätt att påkalla koncessionsnämndens prövning är beroende av att ingripandet krävs av hänsyn till allmänna intressen (prop. 1969: 28 s. 397). Endast naturvårdsverket får påkalla koncessionsnämndens prövning. Den som utsätts för olägenhet genom miljöfarlig verksamhet kan emellertid väcka talan vid fastighetsdomstol om förbud eller försiktighetsmått (se 36 § ML). Föreligger tillstånd tiU verksamheten kan naturvårdsverket åstad­komma ändring endast inom ramen för omprövningsbestämmelserna i 2325 §§ ML.

Prop. 1973:141

17

Enligt 42 § ML har tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till fabrik el­ler annan anläggning och att göra undersökningar inom anläggningen eller tUlhörande område. Om det behövs undersökning på annan plats, har myndigheten rätt att få tillträde även dit. Detta gäller inte hus, tomt eller trädgård. Endast den som äger företräda myndigheten skall ha rätt att mot anläggningsinnehavarens vilja bereda sig tiUträde till anlägg­ningsområdet. Att därvid biträde får medtagas följer av sig självt (prop. 1969: 28 s. 388). Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksam­het kan enligt 51 § för att utreda verkningarna av verksamheten av läns­styrelse ges tillträde till annan tillhörig fastighet.

Enligt 43 § ML är den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 §, dömes till böter (45 § andra stycket ML).

Den som tagit befattning med tillsyn har enligt 44 § ML viss tystnads­plikt, som är straffsanktionerad (45 § första stycket punkt 4 och 46 § ML; jfr 31 § MK).

Enligt 47 § sista stycket åligger det polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsyn enUgt ML.

Talan mot sådana beslut av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen varom nu är fråga föres hos Kungl. Maj:t (jordbruksdepartementet) ge­nom besvär (48 § ML). För ätt tillvarata allmänna intressen får natur­vårdsverket föra talan mot koncessionsnämndens beslut i fråga som av­ses i 41 § och mot länsstyrelsens beslut i fräga som avses i 40 §.

Gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 meUan Sverige och Finland (se SFS 1971: 850 och 1015) innehåller bestämmdser till skydd mot vattenförorening som nära ansluter tiU ML. Överenskommel­sen innehåller också särskilda bestämmelser om tillsyn (kap. 9 art. 1 6). Överenskommelsen innebär inte någon inskränkning i den tUlsyn som skall utövas enligt lagstiftningen i vardera staten.

Utöver bestämmelserna i ML gäller enligt 2 § ML om miljöfarlig verksamhet vad som föreskrives i hälsovårds-, byggnads- och natur­vårdslagstiftning eller annan lagstiftning. Enligt 38 § hälsovårdsstadgan (1958: 663) skall hälsovårdsnämnd tillse, att erforderliga och skäliga åt­gärder vidtas för att motverka vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar inom kommunen. Enligt 62 § hälsovårds­stadgan skall anläggning för industri, hantverk eller annan näring samt upplag av varor eller avfall, anordnas och skötas så att de inte medför sanitär olägenhet. Bestämmelser om hälsovårdsnämndens hälsovårds­kontroll finns i 7082 §§ hälsovårdsstadgan. Den som fått tillstånd en­ligt ML kan inte på grand av bestämmelse i hälsovårdsstadgan åläggas att upphöra med verksamheten eller att vidtaga ytterligare försiktighets­mått (22 § ML). Dispensbeslut har däremot inte någon rättskraft. Hälso-

2    Riksdagen 1973.1 saml. Nr 141

Prop. 1973:141

18

vårdsnämnd kan ingripa med förbud och förelägganden för att mot­verka sanitär olägenhet även om det finns ett dispensbeslut. Talan mot beslut av hälsovårdsnämnd föres hos länsstyrelsen genom besvär med fortsatt fullföljd till kammarrätten och regeringsrätten.

3.2 Departementspromemorian

Naturvårdsverket har i skrivelser den 15 juni 1971 och den 7 septem­ber 1972 framfört önskemål om kompletterande bestämmelser om till­syn. Naturvårdsverkets förslag avser dels skyldighet fÖr den som utövar miljöfarlig verksamhet att utföra eller låta utföra undersökningar dels rätt för tillsynsmyndighet att anlita biträde för utförande av undersök­ningar. Verket tar också upp frågan om ansvaret för kostnader för un­dersökningar som utförs av sådant biträde.

Enligt promemorian brakar i beslut om tillstånd eller dispens före­skrivas att sökanden skall svara för kontroll av den miljöfarliga verk­samheten. Föreskrifterna har ett skiftande innehåll men ges ofta endast den formen att sökanden åläggs att upprätta ett kontrollprogram som kan godkännas av länsstyrelsen eUer naturvårdsverket. Svårigheter att få till stånd behövliga undersökningar uppstår enligt promemorian emeller­tid framför allt i fråga om verksamhet som inte varit föremål för pröv­ning. ML anvisar inte någon enkel och lämplig möjlighet för tillsyns­myndighet att gentemot en inte samarbetsvUlig företagare få till stånd undersökningar av sådan verksamhet.

För att underlätta tUlsynsmyndigheternas verksamhet bör enUgt pro­memorian i ML slås fast att den som utövar verksamhet som kan befa­ras vara miljöfarUg är skyldig att utföra de undersökningar av verksam­heten som behövs för att myndigheterna på ett riktigt sätt skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter. Undersökningsplikten bör enligt prome­morian inte begränsas att avse själva utsläppet eller verksamheten i öv­rigt vid anläggningen utan den bör också avse verkningarna av den mil­jöfarliga verksamheten, exempelvis hur ett vattenområde påverkas av ett vattenförorenande avloppsutsläpp. Det är enligt promemorian av stor vikt att ett ordentligt kunskapsunderlag samlas om verkningar av olika former av miljöfarUg verksamhet. Om tillsynsmyndigheten får möjlighe­ter att fordra sådana undersökningar kan enligt promemorian också samordning ske mellan olika verksamheter som exempelvis påverkar samma vattensystem.

Det torde enligt promemorian vara självfallet att den som enligt för­slaget blir skyldig att utföra undersökningar också skall svara för kost­naderna för dessa undersökningar. Naturvårdsverket har emellertid framhållit att tillsynsmyndigheterna kan ha behov av att anlita biträde. Frågan härom blir av intresse huvudsakUgen för kostnadsfördelningen mellan staten och företagaren. Tillsynsmyndighet måste enligt prome-

Prop. 1973; 141

19

morian anses ha ett berättigat intresse av att kunna föreskriva att viss undersökning skall utföras inte.av den som utövar verksamheten utan av fristående expertis med teknisk eller vetenskaplig sakkunskap på just det aktuella området. En bestämmelse härom bör enligt promemorian fogas tUl bestämmelsen om företagarens allmänna undersökningsplikt. Den som utövar verksamheten är skyldig att ersätta kostnad för sådan under­sökiung med belopp som tillsynsmyndigheten bestämmer. Talan mot så­dant ersättningsbeslut bör enligt promemorian föras hos kammarrätten.

Möjligheten att låta särskUd expertis utföra undersökningar torde en­ligt promemorian också kunna användas mot den företagare sorii inte efterkommer föreläggande för honom att utföra undersökning.

Eftersom den sakkunnige som enligt föreskrift av tillsynsmyndighet utför viss undersökning inte utövar tillsyn bör enUgt promemorian be­stämmelsema om rätt till tillträde utvidgas att omfatta även honom. En­ligt promemorian behöver däremot bestämmdsei-na om tystnadsplikt inte ändras, eftersom den som utför undersökningen tar befattning med tUlsyn enUgt ML.

Enligt promemorian torde i allmänhet enighet kunna uppnås meUan tillsynsmyndigheten och företagaren om de undersökning;ar som bör ske. Då behövs inte annat än ett kontrollprogram som anger hur undersök­ningarna skall ske. Enligt promemorian bör liksom f. n. givetvis företa­garen kunna åläggas att upprätta ett kontrollprogram. Tillsynsmyndig­heten bör enligt promemorian emellertid också ha möjlighet att mot företagarens vilja kräva vissa undersökningar. För att ge eftertryck åt ett föreläggande bör tillsynsmyndighet kunna utsätta vite. Talan mot tillsynsmyndighetens beslut bör föras direkt hos Kungl. Maj:t och natur­vårdsverket bör ha talerätt mot beslut av länsstyrelse. TUlsynsmyndighet bör ha möjlighet att låta beslutet gälla omedelbart.

Enligt promemorian bör i ML (22 §) anges att rättskraften hos ett tUl­ständsbeslut inte utgör hinder för tillämpning av de föreslagna bestäm­melserna om företagarens undersökningsplikt. Äldre beslut med villkor om kontrollprogram bör enUgt promemorian utgöra hinder mot att till-lämpa den nya ordningen endast om beslutet haft en sådan precis ut­formning att frågan får anses vara rättskraftigt avgjord mellan parterna.

3.3 Remissyttrandena

Departementspromemorian har fått ett positivt mottagande vid re­missbehandlingen. Förslaget i promemorian tiUstyrks eller lämnas i hu­vudsak utan erinran av samtliga remissinstanser utom två. Förslaget av­styrks av Skånes handelskammare. Industriförbundet och två ledamöter i utredningen om kostnaderna för miljövården anser att frågan om lag­stiftning bör anstå.

Några av de remissinstanser som ställer sig positiva tUl försläget ut-

Prop. 1973:141

20

vecklar frågan om behovet och omfattningen av den föreslagna lagstift­ningen. Vattenöverdomstolen anser att syftet med de föreslagna bestäm­melserna om företagarens undersökningsplikt tUl väsentiig del kan till­godoses inom ramen för gällande lag. Förslaget får därför närmast ses som ett förtydUgande och beträffande befogenheten att utsätta vite

en komplettering av nuvarande regler. Vattenöverdomstolen, som inte har något att erinra mot förslaget, anser att det väl kan övervägas att begränsa den föreslagna befogenheten för tillsynsmyndigheterna till sådana fall då tillstånds- eller dispensprövning inte ägt rum. Enligt domstolen innehåller koncessionsnämndens tillståndsbeslut alltid i den mån särskilda kontrollanordningar inte föreskrivs i själva beslutet

föreskrift om att företagaren skall upprätta kontrollprogram som skall godkännas av länsstyrelsen eller ibland av naturvårdsverket. Det ligger enligt vattenöverdomstolen i sakens natur att föreskrifter i ett så­dant kontrollprogram kan ändras efterhand. Företagaren har möjlighet att hänskjuta fråga om kontrollbestämmelse tiU avgörande av konces­sionsnämnden. Vattenöverdomstolen anser att det inte finns något be­hov av att komplettera denna väl etablerade ordning med en befogenhet för tillsynsmyndighet att för koncessionsfallen föreskriva särskUda un­dersökningar. Det anförda gäller enligt vattenöverdomstolen också i fråga om dispensärenden. Koncessionsnämnden för mUjöskydd anser att den f. n. ganska vaga uppgiftsskyldigheten behöver skärpas och preciseras såvitt gäller de inte tillåtlighetsprövade företagen (jfr prop. 1969: 28 s. 227). I dessa fall kan det nämligen ibland möta särskilda svårigheter att på frivillighetens väg få till stånd ett sådant samarbe­te mellan företag och myndighet som utgör föratsättning för en effek­tiv tillsynsverksamhet. Beträffande tillåtlighetsprövade företag är enligt koncessionsnämnden behovet av ökade befogenheter för tillsynsmyndig­heterna onekligen väsentligt mindre. Emellertid måste det vara ända­målsenligt att ha enhetliga tillsynsregler för all miljöfarlig verksamhet och nämnden har därför inte något att erinra mot att de nya bestämmel­sema omfattar också de tillåtlighetsprövade företagen. Enligt vattenlags­utredningens mening bör den föreslagna undersökningsplikten betraktas som ett utflöde av den allmänna skyldigheten för var och en som utövar miljöfarlig verksamhet att vidta skäliga försiktighetsmått. Detta uteslu­ter inte att en precisering i lagen av skyldighetens innebörd kan vara både lämplig och påkallad. Vad som anförs i promemorian ger enligt utredningen vid handen att så är fallet. Utredningen tillstyrker därför förslaget. LRF anser att det från samhällets synpunkt måste vara värde­fullt att kunna bestämma olika föroreningskällor och ingripa mot dessa. Som en följdverkan av undersökningama kan den enskilde få ett ut­gångsläge för sina eventuella skadeståndskrav vUket i och för sig kan medverka tiU förbättringar genom lämpliga skadeförebyggande åtgär­der. Undersökningsplikten bör enligt LRF bli så omfattande att bedöm-

Prop. 1973:141

21

ning kan ske av verkningarna av den miljöfarliga verksamheten. Lant­bruksstyrelsen anser att de föreslagna bestämmelserna bör få tillämpas på jordbrak endast om särskUda skäl föranleder till det. Med särskilda skäl bör enligt styrelsen i första hand avses produktion utan en areell bundenhet.

Utredningen om kostnaderna för miljövården utvecklar närmare sin positiva inställning till förslaget. Utredningen anser det angeläget att samhället får möjlighet att effektivt övervaka och kontroUera miljöfarlig verksamhet och dess effekter på miljön. Den som orsakar miljöförstö­ring bör svara för kostnadema för erforderliga åtgärder. Det är enligt utredningen naturligt att detta kostnadsansvar omfattar också de under­sökningar som behövs för myndighetemas tillsyn. Utredningen tillstyr­ker därför förslaget. Det förefaller utredningen som om kostnaderna skulle bli relativt måttiiga i relation till de totala kostnaderna för miljö­farlig verksamhet. Betydande insatser från enskilda företag och kommu­ner torde i vissa fall bli aktuella. Det är enligt utredningen också ofrån­komligt att de samlade kostnaderna för dessa undersökningar kommer att bli av inte oväsentlig storlek.

Även kommunförbundet tar upp kostnadsfrågan. Med hänsyn till de stora kostnader som samhäUet ikläder sig för ett ökat miljöskydd beto­nar förbundet angelägenheten av att nuvarande erfarenheter av miljö­skyddstillsynen utvärderas. I kommunerna råder stor osäkerhet beträf­fande vilken omfattning kommunen och dess hälsovårdsnämnd skall ge miljökontrollinsatsema vid sidan av naturvårdsverkets och länsstyrel­sens tillsynsfunktioner. På flera håll fungerar inte samarbetet mellan kommun och länsstyrelse på ett rationellt sätt. Även en ofrånkomlig prioritering av mUjöskyddsinsatserna talar enligt förbundet för en sådan allmän utvärdering av samhällets totala insatser för planering, åtgärder och kontroll inom miljövårdsområdet. Förbundet vill också betona nöd­vändigheten av att statliga styrelser görs uppmärksamma på dels kungö­relsen (1970: 641) om begränsning i myndighets rätt att meddela före­skrifter, anvisningar eller råd, dels den överenskommelse som träffades i april 1972 mellan regeringen, kommunförbundet och landstingsförbun­det om skatteuttaget.

Skånes handelskammare, som avstyrker förslaget, anser att behovet av tvångsmedel för tillsyrieris behöriga fullgörande kän betecknas som relativt obetydligt. Gällande bestämmelser har gett upphov till ett för­troendefullt samarbete mellan företagen och myndigheterna tUl gagn för vår miljö. Enligt handelskammarens mening bör stor försiktighet iakttas vad angår åtgärder som kan inverka negativt på detta samarbete. Myn­digheterna saknar enligt gällande lagstiftning ingalunda möjligheter att komma till rätta med tredskande företag. Handelskammaren framhåller också att gäUande regler är resultatet av en vid lagens tiUkomst gjord, på ingående överväganden grandad avvägning mellan olika intressen på

Prop. 1973:141

22

mUjÖvårdsområdet. Promémorieförslaget skulle .på ett,betydande sätt, rabba de principer som legat till grand för den gjorda avvägningen. Förslaget inger eiUigt handelskammaren också betänkligheter genom att ett beslut enligt de föreslagna reglerna kan drabba även eri anläggning som redan tUlståndsprövats.

Industriförbundet anser att frågan om lagstiftning bör anstå i avbidan på miljökontrollutredningens förslag om informationssystem i miljövår­den och eventuellt även i avbidan på resultatet av vattenlagsutredningens arbete. Förbundet understryker betydelsen av ett förtroendefullt samar­bete mellan företagen och de ansvariga myndigheterna. Kostnaderna för den offentliga tillsynen bör enligt förbundets uppfattning ostridigt bäras av det allmänna. Detsamma gäller kostnader för t. ex. immissionsmät-ningar för hela regioner och recipienter, sammanställningar av uppgifter från miljöfarliga anläggningar etc. Kostnadema för den normala, lö­pande kontrollen vilka normalt är ojämförligt mycket större skall däremot bestridas av företagen. Om tillsynsmyndigheternas reella kapa­citet i dag inte är till fyllest för att effektivt uppfylla intentionerna i mil-jöskyddslagstiftningen får detta inte kompenseras med ett överförande av kostnader på företagen. Industriförbundet motsätter sig den utökning av lagens tillämpningsområde som det innebär att undersökningsplikt skall kunna åläggas redan om verksamheten "kan befaras vara mUjöfarUg" och att undersökningsplikten alltså kan omfatta eventuella verkningar av den antaget miljöfarliga verksamheten, exempelvis redpientanalyser.

Två ledamöter i utredningen om kostnaderna för miljövården anser att konsekvenserna av förslaget, såväl för samhället i stort som för den som bedriver verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig, bör klarläg­gas innan slutlig ställning tas till frågan om tillsynsmyndigheternas rätt att utfärda föreläggande om undersökningar.

Enligt promemorian bör undersökningsplikten inte begränsas till en internkontroll utan den bör även avse verkningarna av den miljöfarliga verksamheten. Enligt vattenlagsutredningen skapas härigenom goda för­utsättningar för en önskvärd kartläggning av vattenbeskaffenheten i hela redpienten. Denna kartläggning kan i sin tur bli av grundläggande bety­delse för uppläggning och finansiering av framtida underhållsarbeten i redpienten. Samtidigt är det emellertid enligt utredningen av rättssäker­hetsskäl viktigt att den vars verksamhet antas vara miljöfarlig inte kan åläggas längre gående förpliktelser t. ex. beträffande undersökningar­nas geografiska omfattning än som är nödvändigt med hänsyn tUl tillsynens fullgörande och motiverat av verksamhetens förmodade farlig­het. Enligt utredningens mening bör den föreslagna lagtexten jämkas så att någon tvekan inte skall behöva råda härom. Enligt utredningen om kostnaderna för miljövården framgår det inte närmare av promemorian och tillhörande handlingar vilken inriktning och omfattning undersök­ningsverksamheten kan väntas få. Utredningens kontakter med myndig-

Prop. 1973:141

23

heter har bekräftat att någon praxis i dessa frågor ännu inte utbildats, beroende på att tillsynen enligt ML är i ett uppbyggnadsskede. De kon­trollprogram som hittUls upprättats för industrier och kommuner visar att man i vissa falt fordrar relativt omfattande insatser. I regel förutsätts också att undersökningama, åtminstone till vissa delar, skall fortsätta under hela den tid den mUjöfarUga verksamheten bedrivs. Det är énUgt utredningens uppfattning också angeläget att en klar gränsdragning sker mellan denna kontroU- och undersökningsverksamhet och miljövårds­forskningen. En annan angelägen uppgift är att precisera målsättningen för tillsynen och inriktningen och omfattningen av erforderliga under­sökningar. Fiskeristyrelsen anser att basundersökningar kan bli en nöd­vändig förutsättning för en skälig avgränsning av en företagares under­sökningsplikt, eftersom annars ett nytt företag kan drabbas av kostnader som rätteligen redan etablerade företag bort svara för. Med hänsyn tiU att många miljöskadliga ämnen transporteras långa vägar i vatten eUer luft torde det bli svårt att geografiskt avgränsa ett företags undersök­ningsplikt. När det gäller sådan avgränsning eller fördelning av under­sökningar mellan olika företag, även äldre sådana, torde förhandlingsvä­gen via eventuellt befinthga vattenvårdsförbund ge bäst resultat.

I fråga om den i promemorian föreslagna möjligheten för tUlsyns­myndighet att besluta att fristående expertis skall anlitas framförs olika synpunkter. Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att vissa industrier har en så speciell inriktning och verksamhet att särskUd expertis behövs för att genomföra adekvata undersökningar. Även länsstyrelsen i Hal­lands län understryker behovet av att kunna anlita konsultföretag med branschexperter. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att bestämmel­serna bör innebära skäliga garantier för att företagama inte belastas med oskäliga kostnader. Enligt länsstyrelsen har behovet härav inte till­räckligt tUlgodosetts i den föreslagna lagtexten. Det ekonomiska förhål­landet mellan företagaren, tUlsynsmyndigheten och undersökaren har enligt länsstyrelsen inte heller kommit till tydligt uttryck. Möjligheten att fördela kostnaderna mellan flera förorenare bör enligt länsstyrelsen också uppmärksammas. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att man kan undvika en onödig rutin om tillsynsmyndigheten först vid tvist behöver bestämma ersättning till undersökaren. Vattenöverdomstolen framför motsvarande synpunkt och" understrykes vikten av att företaga­ren ges tillfälle att yttra sig innan beslut om expertis meddelas och att länsstyrelsen samråder med naturvårdsverket. Koncessionsnämnden för miljöskydd understryker att tillsynsmyndighetens eget ansvar för till­synen inte upphör eller minskas. De upplysningar som erhålles frän tUl-kallad expertis, t. ex. en konsultfirma, måste alltid granskas av tillsyns­myndigheten på samma sätt som uppgifter som inkommer från vederbö­rande företagare. KF utgår från att tUlsynsmyndighetema inte frånhän-der sig de övervakningsmöjligheter som föreligger. KF utgår vidare från

Prop. 1973:141

24

att tillsynsmyndigheten kan låta statsverket stå för viss del av beslutad ersättning om utredningsresultatet är av betydelse för det aUmänna. SHIO tUlstyrker förslaget under föratsättning att det blir fråga om en undantagsföreteelse.

Kritik mot förslaget i denna del framförs av kommunförbundet, Indu­striförbundet och Skånes handelskammare. Kommunförbundet ifråga­sätter om tiden ännu är mogen för att låta tillsynsmyndighet överlåta viss del av sin tillsynsfunktion på en extern expert eller konsultorganisa­tion. Industriförbundet anser att det inte bör få förekomma att myndig­heterna förordnar om konsultmedverkan utan uttryckligt samtycke av företagaren. Sådan sakkunskap måste företagen enligt industriförbundet själva få bestämma om de skall inhämta. Handelskammaren anser att den föreslagna möjligheten bör stå öppen för tillsynsmyndigheterna en­dast om särskilda skäl föreligger och efter samråd mellan företag och tillsynsmyndighet.

Enligt promemorian bör i ML (22 §) anges att rättskraften hos ett till­ståndsbeslut icke utgör hinder för tillämpning av de föreslagna bestäm­melsema om företagarens undersökningsplikt. Mot detta förslag har kri­tik framförts från flera håll. Vattenöverdomstolen anser att det före­slagna tUlägget i 22 § ML bör utgå. Rättskraften i ett tUlständsbeslut omfattar inga andra frågor än sådana som varit föremål för prövning. Om det visar sig föreligga behov av kontrollföreskrifter i något avseende som inte prövats, hindrar enligt vattenöverdomstolen 22 § inte att en så­dan föreskrift meddelas. Blir det fråga om att ändra en meddelad före­skrift på grund av ändrade förhållanden eller av annat skäl kan detta enligt vattenöverdomstolen ske antingen inom ramen för tillsynsmyndig­hetens befattning med kontrollprogrammet eller, om föreskriften är meddelad i själva tUlståndsbeslutet, med stöd av omprövningsreglerna i ML. Det föreslagna tillägget tUl 22 § skulle enUgt vattenöverdomstolen kunna få den anmärkningsvärda konsekvensen att, om koncessions­nämnden i ett tiUståndsbeslut avgjort en kontrollfråga, som är kontro­versiell mellan tillsynsmyndigheten och företagaren och som partema därför kanske begärt att nämnden skall pröva, avgörandet i den frågan endast skulle binda den ena parten, företagaren. Koncessionsnämnden för mUjöskydd framför motsvarande synpunkter och understryker att möjligheten att få vissa kontrollfrågor rättskraftigt avgjorda i samband med tUlståndsprövningen har ett betydande värde, mte minst för de en­skilda sakägarna som knappast kan få sina synpunkter beaktade vid kontrollprogrammets fastställande. Skånes handelskammare yrkar att det föreslagna tillägget i 22 § utgår och åberopar som skäl härför att det måste vara ett absolut krav att ett företag, som fått tillstånd, kan förlita sig på att det inte kan komma att åläggas ytterligare pålagor utöver de i tiUståndsbeslutet angivna i vidare mån än som följer av omprövnings­bestämmelserna. Samma synpunkter framförs av Industriförbundet och

Prop. 1973:141

25

en ledamot av länsstyrelsen i Malmöhus län medan däremot länsstyrel­sens majoritet anser att en möjlighet för tUlsynsmyndighet att förelägga ett redan tillståndsprövat företag viss undersökning bör accepteras. Länsstyrelsen anser emellertid att sådan undersökning bör kunna beslu­tas endast om särskilda skäl påkallar det. Sådana skal torde vara att företaget skäligen kan antagas genom sin verksamhet ha förorsakat be­tydande olägenhet som inte förutsågs när tUlstånd lämnades.

Enligt promemorian bör talan mot tiUsynsmyndighetens beslut föras direkt hos Kungl. Maj:t. Enligt koncessionsnämnden för miljöskydd är det bl. a. med hänsyn till det nära samband som kan föreligga mellan tillsyn och tillståndsvUlkor lämpligare att den som är missnöjd med tiU-synsmyndighets beslut i sådan fråga äger hänskjuta denna till avgörande av koncessionsnämnden. Intill dess nämnden prövat ärendet bör kon­trollen ske på sätt tillsynsmyndigheten föreskrivit. Nämnden brukar i sina tillståndsbeslut föreskriva att eventuella tvister rörande kontrollpro­grammets innehåll eller tillämpning får understäUas nämndens pröv­ning. Industriförbundet anser att fullföljd bör ske tUl koncessionsnämn­den. SHIO motsätter sig den föreslagna möjligheten att låta beslutet gälla omedelbart.

Socialstyrelsen anser att de föreslagna nya tillsynsbestämmdserna kan medföra vissa kompetenskonflikter, eftersom hälsovårdsnämnderna inte är tillsynsmyndigheter enligt ML. Det är svårt att särskilja begreppen sanitär olägenhet enligt hälsovårdsstadgan och miljöfarlig verksamhet enligt ML. Socialstyrelsen, som anser att en översyn av hälsovårdsstad­gan bör ske, finner det angeläget att dessa tillsynsfrågor och begreppsde­finitioner beaktas.

4  Föredraganden

4.1 Igångsättningstillstånd

Miljöskyddslagen (ML) innehåller bestämmelser till skydd mot vat­tenförorening, luftförorening, buller och andra störningar, som uppkom­mer genom användning av mark, byggnad eller anläggning. Åtgärd eller användning som faller inom lagens tillämpningsområde kallas miljöfar­lig verksamhet.

ML innehåller vissa bestämmelser om koncessionsplikt. Kungl. Maj:t kan sålunda föreskriva bl. a. att vissa slag av fabriker eller andra inrätt­ningar inte får anläggas eller att vissa slag av inrättningar eller deras an­vändning inte får ändras utan att koncessionsnämnden för miljöskydd gett tUlstånd därtiU. Har Kungl. Maj:t med stöd av 136 a § byggnadsla­gen prövat frågan om lokalisering av viss verksamhet är beslutet dock bindande vid den prövning som sker enligt ML. Prövningen enligt ML begränsas då till vilka viUkor som skall gälla för verksamheten i fråga.

3    Riksdagen 1973.1 saml. Nr 141

Prop.1973:141

26

Föreskrifter om koncessionsplikt har meddelats i mUjöskyddskungörei-sen (MK) för olika slags fabriker och liknande inrättningar. Författ­ningsregleringen innebär bl. a. att själva anläggandet av en koncessions-pliktig inrättning resp. utförande av ändringsarbeten inte får påbörjas förrän tUlstånd föreligger (prop. 1969: 28 s. 366 o. 373).

Kimgl. Maj:t kan uppdra åt länsstyrelsen att pröva frågan om tUl­stånd beträffande visst slag av ärenden. Denna bestämmelse har hittUls inte utnyttjats.

Naturvårdsverket kan medge undantag (dispens) från skyldigheten att söka koncession. Dispensbeslut skaU föregås av prövning i varje särskUt fall och innehåUa föreskrift om de villkor som skall gälla för verksam­heten. Ett dispensbeslut kan därför i viss utsträckning sägas ha samma karaktär som ett koncessionsbeslut, låt vara att rättsverkningarna i vissa hänseenden är mer begränsade. Även länsstyrelsen kan i vissa fall med­dela dispensbeslut.

Promemorieförslaget som tUlkommit efter en framställning av na­turvårdsverket innebär att koncessionsnämnden, naturvårdsverket och länsstyrelsema får rätt att i koncessions- resp. dispensärende med­dela tUlstånd för sökanden att sätta igång vissa arbeten fastän frågan om koncession eller dispens inte prövats slutiigt. Förslaget har god­tagits av remissinstansema.

Bestämmelserna om koncessionsplikt och dispensprövning ingår som ett viktigt led i den författningsreglering som syftar till att skydda vår miljö. För att bestämmelsema skall få avsedd effekt fordras att pröv­ningen kan ske på förhand så att anläggningen kan utformas i enlighet med de faststäUda vUlkoren. Skulle prövningen ske på ett senare sta­dium, uppstår risk för att prövningen påverkas av redan utförda arbe­ten, vilket kan leda till att skadeverkningar på miljön inte kan motver­kas i önskvärd utsträckning. Jag är därför helt övertygad om att det nu­varande systemet med förprövning i princip måste behållas. De prak­tiska erfarenheterna från tUlämpningen av ML ger emellertid vid han­den att vissa arbeten kan påbörjas utan att prövnmgen behöver påver­kas. SärskUt när det gäller ärenden där lokaliseringsfrågan prövats av Kungl. Maj:t enligt reglema i 136 a § byggnadslagen kan det framstå som befogat att vissa arbeten får påbörjas innan den slutliga prövningen av miljöskyddsviUkoren ägt rum. Också när det är fråga om utbyggnad av befintliga anläggningar kan starka praktiska skäl anföras för prome­morieförslaget. Jag anser mig därför i huvudsak kunna godta promemo­rieförslaget att prövningsmyndigheten skall kunna ge sökanden särskilt tUlstånd att påbörja vissa arbeten trots att förprövningen inte har avslu­tats.

Några remissinstanser har pekat på risken för att respekten för miljö-skyddslagstiftnuigen kan undergrävas ifall promemorieförslaget genom­förs. För egen del finner jag det givetvis utomordentiigt angeläget att

Prop. 1973:141

27

lagändringen inte får sådana följder. Jag tror inte heUer att man behö­ver räkna med att sådana följder uppstår om promemorieförslaget ge­nomförs. Det normala bör, som nyss antyddes, även i fortsättningen vara att inga som helst arbeten påbörjas innan förprövningen har ägt mm. En­dast i undantagsfall bör IgångsättningstUlstånd meddelas. En föratsätt­ning härför måste vara att starka samhällsekonomiska skäl talar för det eller att ett sådant tUlstånd innebär en fördel från miljövårdssynpunkt, vilket kan vara fallet när befintliga mUjöstörande anläggningar byggs ut på ett sätt som möjliggör minskningar av;mUjöstömingama. Systemet med igångsattningstUlstånd måste vidare byggas upp så att de tillstånds-givande myndigheterna inte blir bundna vid sui prövning av koncessions-vUlkoren av att igångsättningstillstånd har meddelats tidigare. Sålunda bör i enlighet med proriiemorieförslaget igångsättningstillstånd huvud­sakligen avse anläggningsarbeten och i pruicip inte själva reningsanord­ningama eller arbeten som kan påverka eller binda dessas utformning. Som vattenöverdomstolen påpekat bör i princip stäUning inte heller tas till den närmare utformningen av processtekniken i anläggningen, efter­som valet av processteknik ofta är avgörande för vilka föroreningar som kommer att släppas ut.

I och för sig skulle frågan om igångsättningstillstånd kunna lösas på samma sätt som enligt 11 kap. 66 § 1 mom. vattenlagen, dvs. den till­ståndsprövande myndigheten skulle i princip definitivt pröva företagets tillåtlighet innan igångsättningstiUstånd meddelades. Ett sådant system skulle dock medföra en sådan tidsutdräkt att man inte skulle kimna få den snara prövning av igångsättningsfrågan som åsyftas. Jag anser därför att ett IgångsättningstUlstånd inte bör innebära att prövningsmyn­digheten tar StäUning till de slutiiga viUkor som skall gäUa för verksam­heten. Det bör alltså inte vara fråga om någon form av förhandsbesked. Ett igångsättnUigstillstånd skall endast innebära ett undcmtag från miljö-skyddslagstiftningens obetingade krav på slulUg prövning innan några som helst arbeten på en anläggning får påbörjas såtillvida att vissa an­givna arbeten får utföras utan att straffsanktion inträder. Några andra rättsverkningar av ett igångsättningstillstånd bör inte inträda. För tyd­lighetens skull vill jag tillägga, att straffansvar givetvis bör inträda i fråga om arbeten som utförts innan igångsattningstUlstånd meddelats. Vad jag nu har sagt utgör givelvis inte något hinder för prövningsmyn­digheterna att enligt utarbetad praxis meddela delbeslut beträffande viss del av den miljöfarliga verksamheten.

Jag framhöll nyss att igångsättningstillstånd bör avse huvudsakligen anläggningsarbeten. Naturvårdsverket anser att det i vissa lägen från na­turvårdssynpunkt kan vara angeläget att meddela igångsättningstillstånd även beträffande installation av reningsanordningar. Jag delar natur­vårdsverkets uppfattning. Som exempel kan tas att en äldre fabrik, som förorsakar kraftig förorening, skall byggas om och förses med modema

Prop. 1973:141

28

reningsanordningar. Jag vUl dock kraftigt understryka att stor försiktig­het måste iakttas i synnerhet vid denna form av igångsättningstillstånd och att den endast bör användas i speciella fall. Enligt mUi mening bör ett igångsattningstUlstånd aldrig få innebära att själva den mUjöfarliga verksamheten påbörjas exempelvis så att viss del av en fabrik tas i drift. IgångsättningstUlståndet skulle i annat fall påverka möjligheterna att ut­föra behövliga basundersökningar innan förhåUandena ändras.

Som redan antytts bör igångsättningstiUstånd meddelas endast om synnerliga skäl föreligger till det. Prövningsmyndigheten måste i det konkreta ärendet noggrant pröva om synnerliga skäl verkligen föreligger för att vissa arbeten skall få påbörjas omedelbart. Det måste vara fullt klart att igångsättningstUlståndet medför en vinst antingen från miljö­vårdssynpunkt eller med hänsyn till samhällsekonomiska intressen i öv­rigt. Som föreslås i promemorian bör vidare för igångsättiungstUlstånd krävas att det är uppenbart att slutligt tUlstånd eller dispens kommer att lämnas. Föreligger någon som helst tveksamhet i tillåtlighetsdelen, bör igångsättningstillstånd inte meddelas. Om Kungl. Maj:t prövat verksam­heten enligt 136 a § byggnadslagen, måste det givetvis anses vara uppen­bart att tUlstånd enligt ML kommer att meddelas.

I igångsättningstillständ bör anges de provisoriska viUkor som behövs för de arbeten som får utföras. Den som bryter mot de provisoriska vUl­koren bör på sätt gäller i fråga om de slutliga villkoren drabbas av straffansvar. Det är givetvis angeläget alt de provisoriska vUlkoren ut­formas så att medgivande inte lämnas till arbeten som kan förhindra el­ler fördyra den från miljövårdssynpunkt lämpligaste lösningen. Den omständigheten att vissa arbeten redan utförts får som förut sagts inte påverka lillåtlighetsprövningen. Det kan emellertid inträffa att del vid den slutliga prövningen visar sig att vissa utförda arbeten i själva verket inte borde ha fått ske. I sådant fall måste sökanden bära konsekvenser­na av del inträffade. Det är sökanden som begär igångsättningstiUstånd och han bör också stå risken för att de provisoriska vUlkor som medde­lats kommer att ändras eller att de arbeten som utförts eller påbörjats kan medföra en merkostnad vid uppfyllandet av de slutliga villkoren. Eftersom tillåtlighetsreglerna i ML är allmänt hållna och ger utrymme för skälighetsbedömningar synes mig principen om att sökanden står ris­ken inte behöva föranleda någon ändring i tillåtlighetsreglema, vUket ifrågasatts av en remissinstans.

Igångsättningstillstånd bör kunna meddelas endast i ärende om till­stånd eller dispens. Det bör således krävas att sökanden har gett in en fuUständig ansökan till vederbörande prövningsmyndighet. Enligt pro­memorian bör frågan i vilket skede av handläggningen som ett igång­sättningstillstånd får meddelas avgöras från fall till fall och med beak­tande av att ett beslut härom innebär ett ställningstagande för att till­stånd eller dispens kommer att meddelas. Jag delar denna uppfattning.

Prop. 1973:141

29

Som framhåUits av några remissinstanser bör dock igångsättningstill­ständ i regel inte meddelas innan ansökan har kungjorts och berörda myndigheter och sakägare beretts tillfälle att yttra sig över begäran om igångsattningstUlstånd. Inkomna erinringar torde i allmänhet utgöra tillräckUgt underlag för prövningsmyndighetens ställningstagande i fråga om IgångsättningstUlstånd. Jag föreslår på grund av det anförda alt i ML tas in en bestämmelse att ansökan om igångsattningstUlstånd skall hand­läggas på samma sätt som ansökan om tillstånd tUl miljöfarlig verksamhet men att sammanträde och besUttning inte behöver hållas. För dispens­ärendenas del bör motsvarande regler tas in i MK där reglerna om handläggning av dispensärenden återfinns. För ändringarna i MK ford­ras ej riksdagens medverkan.

Även om frågan om lokalisering av verksamheten prövats enligt 136 a § byggnadslagen, bör ansökan om igångsättningstillstånd normalt handläggas på det sätt som jag nyss angav. Det kan emellertid i sådana fall förekomma, att starka företagsekonomiska skäl talar för att arbetena påbörjas omgående. Både berörda myndigheter och sakägare har haft möjlighet att framföra sina synpunkter i lokaliseringsärendet. Det har i allmänhet i lokaliseringsärendet varit ganska klart, åtminstone i stora drag, vilka viUkor som skall gälla för verksamheten. SärskUt om ett igångsattningstUlstånd inte behöver förses med villkor kan det i sådana fall framstå som en både onödig och olämplig tidsutdräkt, att den ut­redning som skett i lokaliseringsärendet skall behöva följas av kungö­relse och remiss till berörda myndigheter innan igångsättningstillstånd kan meddelas. Jag förordar därför alt igångsättningstiUstånd skall kunna ges i ärenden där lokaUseringsfrågan avgjorts enligt 136 a § byggnads­lagen så snart fullständig ansökan inkommit till prövningsmyndigheten utan föregående kungörelse och remiss tiU berörda myndigheter. För att markera att ett sådant handläggningsförfarande skall tillgripas endast om starka skäl talar för att arbetena påbörjas omedelbart, bör i lagtexten anges att synnerliga skäl måste föreligga för att kungörelse och remiss till myndigheter skall kunna underlåtas.

Enligt promemorian, torde det vara lämpligast att inte tillåta någon särskUd talan mot beslut om igångsättnmgstillstånd. Detta ståndpunkts­tagande har under remissbehandlingen godtagits såvitt gäller beslut om igångsättningstillstånd som meddelats i dispensärende. Däremot anser flera remissinstanser att fullföljdsrätt bör föreligga när beslutet har med­delats i tiUständsärende. .

Enligt gällande ordning får talan inte föras mot beslut som meddelats av naturvårdsverket eller länsstyrelse i dispensärende. Under sådana omständigheter bör givetvis besvär inte kunna anföras mot beslut rö­rande igångsättningstillstånd som har meddelats i dispensärende. När det gäller tillståndsärenden vill jag först ta upp frågan om sökande som har fått avslag på ansökan om igångsattningstUlstånd bör få föra talan

4   Riksdagen 1973. 1 saml. Nr 141

Prop. 1973:141

30

hos Kungl. Maj:t mot avslagsbeslutet enligt de regler som gäller i fråga om talan mot beslut rörande själva tUlståndet.

De föreslagna reglema om igångsattningstUlstånd innebär ett av prak­tiska skäl förestavat undantag från den allmänna regeln om att till­ståndsfrågan skall avgöras innan arbetet på den tUlståndspUktiga anlägg­ningen påbörjas. Det kan med visst fog hävdas att beslut om igångsätt­ningstillstånd har karaktären av ett slags begränsad dispens från för-prövningsskyldigheten. Mot denna bakgrand fmner jag det lämpligast att man inte tillåter talan mot avslagsbeslut rörande igångsättningstill­stånd.

När det gäller beslut i tillståndsärende som innebär att igångsättnings­tillstånd meddelas gör jag den bedömningen att en överprövning av beslutet skulle få ringa praktisk betydelse. Man måste nämligen hålla i minnet att igångsättningstiUstånd skall meddelas bara i klara fall och att villkoren i tillstånden får antas bli förhållandevis okompUcerade. Det är föga sannolikt att en talan från sökandens sida rörande villkoren i ett beslut om igångsättningstillstånd skulle leda till ändring i de villkor som bestämts av tUlståndsmyndigheten. Inte heller en talan från enskilda sak­ägares sida kan antas leda till att ett sådant beslut upphävs eller att vill­koren i det ändras. Vad slutligen angår en eventuell talerätt för natur­vårdsverket bör framhållas, att det inte rimligtvis kan komma i fråga att mot verkets bestridande meddela igångsättningstillstånd, eller föreskriva villkor i sådant tiUstånd som i någon större utsträckning avviker från de villkor som verket har förordat. En talerätt för verket skulle därför an­tagligen bara ha teoretiskt intresse. Jag vill av dessa skäl ansluta mig tUl den i promemorian intagna ståndpunkten att fullföljd mot beslut om igångsättningstillstånd inte bör tillåtas.

I promemorian berörs det fallet att en återkalldse av tUlståndsansö-kan sker sedan ett igångsättningstillstånd har umyttjats. I och för sig måste en sådan återkaUdse godtas. Som vattenöverdomstolen framhålUt kan det i denna situation uppstå behov av att meddela föreskrifter för att motverka olägenheter från miljöskyddssynpunkt av ingrepp i natiu-en som till följd av återkaUelsen inte fullföljs. Sådana föreskrifter kan med­delas med stöd av 3941 §§ ML.

Planverket berör i sitt remissyttrande förhåUandet till byggnadslag­stiftningen och framhåller att vederbörande byggnadsnämnd i många fall inte känt till ärenden enligt ML. Ansökningar enligt ML sänds re­gelmässigt till hälsovårdsnämnden. Jag vill understryka vikten av att prövningsmyndigheterna ser till att erforderligt samråd kommer till stånd med alla berörda myndigheter. Enligt min mening får det i ären­den enligt ML också anses ankomma på hälsovårdsnämnden att ta er­forderlig kontakt med byggnadsnämnden.

Naturvårdsverket kritiserar termen "dispens" som enligt verket ofta föranleder det missförståndet att därmed avses undantag från de mate-

Prop. 1973:141

31

riella krav som ML ställer. Enligt min mening är emellertid termen "dispens" numera väl inarbetad, och jag finner inte någon anledning att föreslå ändringar på den punkten.

4.2 TiUsyn

Naturvårdsverket och länsstyrelsema skall enligt 38 § ML utöva till­syn till skydd mot miljöfarlig verksamhet som kan medföra fara för all­mäima intressen. Naturvårdsverket har den centrala tUlsynen medan länsstyrelsen utövar fortlöpande tUlsyn inom länet. TUlsynsmyndighe­tema skall övervaka att miljöfarlig verksamhet som är tUlstånds- eUer dispensprövad bedrivs enligt meddelade viUkor och att annan miljöfarUg verksamhet inte strider mot mUjöskyddslagstiftningen. I tillsynen ingår också att undersöka verkningarna av all mUjöfarlig verksamhet. Hälso­vårdsnämnden är inte tillsynsmyndighet enligt ML men har viktiga upp­gifter enUgt hälsovårdsstadgan.

Tillsynen bygger i första hand på företagarnas frivilliga medverkan. Att meddela råd och anvisningar är i enlighet härmed ett väsentligt led i tUlsynsverksamheten. I särskilda fall kan det emellertid vara nödvändigt att tillgripa tvångsmedel. Lagstiftningen ställer också sådana medel till förfogande. Länsstyrelsen kan ingripa med förbud eller föreläggande och naturvårdsverket har möjlighet att påkalla koncessionsnämndens prövning eUer omprövning av miljöfarlig verksamhet.

Tillsynsmyndighet har rätt att få tillträde tUl fabriksområde m. m. och att avkräva företagare behövliga upplysningar.

Efter skrivelser från naturvårdsverket har i justitiedepartementets promemoria lagts fram förslag om kompletterande bestämmdser om företagarens undersökningsplikt enligt ML. Förslaget iimebär att det i ML slås fast att den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljö­farlig kan föreläggas att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för att myndigheterna på ett riktigt sätt skall kunna fuUgÖra sina tillsynsuppgifter. Enligt förslaget skall tillsyns­myndighet också kunna föreskriva att viss undersökning skall utföras inte av den som utövar verksamheten utan på dennes bekostnad av fri­stående expertis med teknisk eller vetenskaplig sakkunskap på just det aktuella området. Föreläggande skall kunna förenas med vite.

Departementspromemorian har fått ett mycket positivt mottagande vid remissbehandlingen. Förslaget i promemorian tillstyrks eller lämnas i huvudsak utan erinran av samtliga remissinstanser utom två, nämligen Industriförbundet och Skånes handelskammare.

Enligt mm mening bör som utgångspunkt för en lagreglermg av före­tagarens undersökningsplikt gälla att den som utövar miljöfarlig verk­samhet skaU svara för de kostnader, som blir erforderUga på gmnd av verksamheten. Företagarens ansvar bör omfatta även undersökningar av

Prop. 1973:141

32

den mUjöfarUga verksamheten och dess verkningar. När det gäller verk­samhet som varit föremål för tillstånds- eller dispensprövning kommer detta i praxis redan i dag till uttryck genom att sökanden i beslutet re­gelmässigt åläggs att svara för kontroll av den miljöfarliga verksamhe­ten. När det gäller företag som inte har varit föremål för prövning ger emellertid ML i dag inte tillsynsmyndigheterna tillräckliga möjligheter att få till stånd behövliga undersökningar av den miljöfarliga verksam­heten. Särskilt för sådana fall innebär promemorieförslaget en välbehöv­lig utvidgning av företagarens ansvar för verksamheten som bör under­lätta tillsynsmyndigheternas arbete. Enligt min mening utgör en lagstift­ning på grandval av förslaget en angelägen reform som förbättrar mUjö­vårdens möjligheter. Bestämmelsema bör utformas i huvudsaklig över­ensstämmelse med promemorieförslaget.

Behovet av ökade befogenheter för tUlsynsmyndighetema att kräva undersökningar är som nyss antyddes väsentiigt mindre i fråga om prö­vade företag än i fråga om företag som inte varit föremål för prövning. Vattenöverdomstolen har därför ifrågasatt att de föreslagna bestämmel­serna begränsas till verksamhet som inte varit föremål för tillstånds- el­ler dispensprövning. Det är emellertid, som koncessionsnämnden för mUjöskydd framhåller, ändamålsenligt att ha enhetliga bestämmelser för aU miljöfarlig verksamhet. Dessutom kan den i promemorian föreslagna befogenheten för tUlsynsmyndighet att utsätta vite eller att anlita ut­omstående expertis behövas även i fråga om prövade företag. Jag anser på grand av det anförda att de föreslagna bestämmelsema i ML bör gälla utan hinder av tidigare prövning. Jag återkommer senare till frågan om rättskraften hos ett tillståndsbeslut.

Nuvarande skyldighet för företagare att lämna tUlsynsmyndighet upp­lysningar avser verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig. Det är en­ligt min mening naturligt att bestämmelsen om undersökningsplikten ges motsvarande avfattning. Detta innebär att tUlsynsmyndighet även kan kräva undersökning för att klarlägga om en verksamhet är miljöfarlig eller inte.

TUlsynsmyndighetema skall övervaka att miljöfarUg verksamhet som är tillstånds- eller dispensprövad bedrivs enligt meddelade vUlkor och att annan mUjöfarlig verksamhet inte strider mot mUjöskyddslagstift­ningen. I tillsynen ingår också att undersöka verkningarna av all mUjö­farlig verksamhet. Mot denna bakgrund förefaller det mig naturligt att i enlighet med promemorieförslaget begränsa företagarens undersöknings­plikt tiU vad som behövs för att myndigheterna skall kunna fullgöra sina tiUsynsuppgifter. Jag vill något utveckla vad detta närmare innebär.

I fråga om själva verksamheten bör undersökningarna vara av sådan omfattning att de ger tillsynsmyndigheten en god uppfattning av på vil­ket sätt verksamheten bedrivs. Särskild uppmärksamhet bör givetvis äg­nas åt storleken av utsläpp i luft eller vatten liksoni även utsläppets art

Prop. 1973:141

33

och sammansättning. När det gäUer undersökningar av verkningama i omgivningen är det något svårare att dra en gräns för undersöknings­plikten. Företagaren bör rimligtvis inte kunna åläggas att utföra under­sökningar som utgör ren forskning. Som riktlinje bör man håUa fast vid att undersökningama skall avse att tUlförsäkra tUlsynsmyndigheten fak­ta som underlag för bedömningen av det individuella företaget. Det fö­rekommer emeUertid ganska ofta att skador på miljön åstadkoms genom utsläpp från flera olika företag. Ett vattendrag kan förorenas genom ut­släpp från flera olika anläggningar, luften i ett område kan försämras genom luftföroreningar från ett flertal anläggningar osv. I sådana situa­tioner bör varje företag som kan befaras medverka till föroreningarna åläggas undersökningsplikt för att man skall kunna få ett underlag för att bedöma skadeverkningarna på miljön i området, i vad mån varje sär­skilt företag bidrar till dessa och vUka åtgärder som skulle kunna krävas av de oUka företagen. Det kan i sådana fall visa sig lämpligt att göra en undersökning av alla de berörda företagens verksamhet och sedan för­dela kostnaderna för undersökningen på de olika företagen.

De föreslagna bestämmelsema torde komma att bidra tiU en ökning av kunskapen om verkningarna av miljöfarlig verksamhet. Förslaget har också den fördelen att det ger tillsynsmyndigheterna möjUghet att sam­ordna undersökningar som utförs av olika företagare.

Begreppet "undersöknmg" bör ges en vid tolkning. Det omfattar inte endast provtagningar o. dyl. utan även exempelvis besiktning. Undersök-ningspUkten innebär givetvis också att företagaren skall på lämpUgt sätt till tillsynsmyndigheten redovisa resultatet av undersökningama.

I vissa fall kan tUlsynsmyndighetema ha behov av att anlita utomstå­ende expertis med särskUd sakkunskap. Jag biträder promemorieförslaget att tillsynsmyndigheten skall kunna föreskriva, att viss undersökning skall utföras av annan än företagaren. Självfallet bör tillsynsmyndighe­ten inhämta företagarens uppfattning i frågan innan myndigheten be­slutar att viss undersökning skall utföras av särskild fristående expertis. Att, såsom industriförbundet förordat, göra ett sådant beslut beroende av att företagaren ger sitt samtycke till beslutet skulle enligt min me­ning på ett olämpligt sätt kunna begränsa tUlsynsmyndigheternas möjlig­heter att få fram tillräckliga undersökningsresultat. Ytterst måste frågan om särskUd expertis skall anlitas avgöras av tillsynsmyndigheten under beaktande av omständigheterna i det särskilda fallet. Det är eiUigt min mening inte möjligt att föreskriva några speciella föratsättningar för ett beslut om att undersökning skall utföras av annan än företagaren. Jag vill kraftigt understryka att den föreslagna bestämmelsen inte innebär att tillsynsmyndigheten avhänder sig någon del av sitt ansvar för tUl­synen. Skillnaden blir endast att undersökningen utförs och redovisas mte av företagaren utan av exempelvis ett konsultföretag. Som konces­sionsnämnden framhåller måste tillsynsmyndigheten alltid granska den

Prop. 1973:141

34

fristående expertens undersökningsresultat på samma sätt som uppgifter som inkommer från vederbörande företagare.

Det är självklart att den företagare som är skyldig att utföra vissa un­dersökningar också skall svara för kostnaderna för dessa. Detta gäller givetvis även om företagaren anlitar ett konsultföretag för undersök­ningarna. Om tillsynsmyndigheten föreskriver att undersöknuig skaU ut­föras av annan än företagaren, behövs däremot i enlighet med vad som föreslås i promemorian en särskild lagbestämmelse om att företagaren skall svara för kostnaden. Om företagaren och undersökaren inte kan enas om ersättning för utfört arbete bör tUlsynsmyndigheten på yrkande vara skyldig att fastställa det belopp som företagaren skall betala. Talan mot sådant ersättningsbeslut bör föras hos kammarrätten. Den före­slagna ordningen utesluter inte möjUgheten att kostnadema fördelas mellan flera företagare eUer att staten står för viss del av kostnaden.

I allmänhet torde enighet kunna uppnås mellan tillsynsmyndigheten och företagaren om de undersökningar som bör ske och om val av sär­skUd expertis. Man kan utgå från att tillsynsmyndigheterna inte kräver att företagarna skall utföra oskäligt omfattande och dyrbara undersök­ningar. Som regel behövs inte annat än ett kontrollprogram som anger hur undersökningama skall utföras. Liksom f. n. bör företagaren kunna åläggas att upprätta ett kontrollprogram. TiUsynsmyndigheten bör emel­lertid, såsom föreslagits i promemorian, ha möjlighet att mot företaga­rens vilja kräva vissa undersökningar. För att ge eftertryck åt ett före­läggande bör tillsynsmyndighet kunna utsätta vite.

I promemorian föreslås att talan mot tUlsynsmyndighetens beslut skall föras hos Kungl. Maj:t. Koncessionsnämnden föreslår i stäUet att par­terna skall få hänskjuta tvistig fråga till avgörande av nämnden. En så­dan ordning brukar föreskrivas i nämndens tillståndsbeslut. Industriför­bundet anser att fullföljd bör ske till koncessionsnämnden. Enligt min mening stämmer det emellertid bäst med lagstiftningens uppbyggnad att talan mot beslut av naturvårdsverket och länsstyrelse föres direkt hos Kungl. Maj:t. Mot den av koncessionsnämnden förordade ordningen ta­lar också att vite kan utsättas enligt förslaget. Jag ansluter mig alltså till promemorieförslaget och föreslår att talan skall föras hos Kungl. Maj:t och att naturvårdsverket skall ha talerätt mot beslut av länsstyrelse. Till­synsmyndighet bör ha möjlighet att låta beslutet gälla omedelbart.

Enligt promemorian bör i ett tillägg till 22 § ML anges att rättskraf­ten hos ett tUlständsbeslut inte utgör hinder för tillämpning av de före­slagna bestämmelserna om företagarens undersökningsplikt. Vid remiss­behandlingen har kritik framförts mot detta förslag. Vattenöverdomsto­len och koncessionsnämnden för miljöskydd anser att det föreslagna tiU-lägget i 22 § ML bör utgå som obehövligt, eftersom rättskraften i ett till­ståndsbeslut inte omfattar andra frågor än sådana som varit föremål för prövning. Det föreslagna tillägget skulle däremot enligt dessa remissin-

Prop. 1973:141

35

stanser få den olämpliga konsekvensen att kontroUfrägor inte skulle kunna avgöras rättskraftigt i samband med tillståndsprövning. Industri­förbundet och Skånes handelskammare yrkar också att det föreslagna tillägget i 22 § utgår. De anfÖr som skäl härför att det måste vara ett ab­solut krav att ett företag som fått tillstånd kan förlita sig på att det inte kan komma att åläggas ytterligare pålagor utöver de i tUlståndsbeslutet angivna i vidare mån än som följer av omprövningsbestämmelserna.

Jag har redan tagit ställning för att bestämmelserna om företagarens undersökningsplikt i princip skall omfatta även tUlståndsprövade före­tag. Fråga uppkommer nu om vilken betydelse rättskraftsbestämmel­serna i 22 § ML har i detta sammanhang.

I tillståndsbeslut skall anges den miljöfarliga verksamhet som tiUstån-det avser och de villkor som skall gälla. Sådana viUkor kan avse bl. a. kontrollåtgärder. Ett tillståndsbeslut innebär enligt 22 § ML att tUl­ståndshavaren inte får på grund av bestämmelse i ML eller hälsovårds­stadgan åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseende på denna vidta försiktighetsmått utöver vad som anges i tUlståndsbeslu­tet, om inte annat följer av 2325 § eller 40 § andra stycket ML. TUl­ståndsbeslutet är emellertid inte bindande i andra hänseenden än sådana som varit föremål för prövning. Den trygghetsverkan ett tiUståndsbeslut ger är alltså beroende av beslutets utformning.

Den beskrivna ordningen innebär att tillståndsmyndigheten har möj­lighet att i tillståndsärendet rättskraftigt avgöra bl. a. vissa konkreta frå­gor om kontrollens utformning, om det finns intresse av att få sådana frågor prövade redan på detta stadium. Enligt min mening är detta en fördel. Jag viU därför inte förorda, att man gör det tillägg tiU 22 § ML som föreslagits i promemorian, eftersom ett sådant tillägg skulle lägga hinder i vägen för att avgöranden i kontrollfrågor blev rättskraftigt av­gjorda. Man bör alltså behålla nuvarande ordning som medger att vissa konkreta kontrollfrågor avgörs rättskraftigt i tillståndsärendet.

De föreslagna bestämmelsema avviker i tre avseenden från vad som nu brukar föreskrivas i tillståndsbeslut. Tillsynsmyndigheten får befo­genhet att utsätta vite och att anlita särskild expertis och fullföljd skall alltid ske till Kungl. Maj:t. Jag anser det klart att dessa lagbestämmelser skall gälla även om ett äldre tillstånd föreligger till verksamheten. Av vad jag förut anförde framgår dock att möjUgheterna att tUlämpa de nya lagbestämmelserna om företagarens undersökningsplikt kan vara begränsade därigenom att kontrollfrågor blivit rättskraftigt avgjorda i ett äldre tillståndsbeslut. Vid ändrade förhållanden kan dock i sådana fall givetvis nya kontrollföreskrifter meddelas med stöd av ompröv­ningsreglerna i ML.

Socialstyrelsen tar upp frågan om hälsovårdsstadgans förhåUande till ML. Jag finner i förevarande sammanhang inte skäl att överväga en ändring av hälsovårdsstadgan eller hälsovårdsnämndernas ställning. De

Prop. 1973:141

36

svårigheter som onekligen kan uppstå i fråga om gränsdragningen mellan ML och hälsovårdsstadgan ökar inte genom de nu föreslagna ändring-ama av ML. Vad som vid ML:s tillkomst anfördes om hälsovårdsnämn­dernas ställning gäller aUtjämt (prop. 1969: 28 s. 228230).

5 Upprättat lagförslag

I enlighet med det anförda har inom justitiedepartementet upprättats förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen.

6  Specialmotivering

De föreslagna reglema om igångsättningstillstånd har fått en annan lagteknisk utformning än vad som förordades i promemorian och har intagits i en ny paragraf, 17 a §. I första stycket regleras de förat be­handlade förutsättningama för att igångsättningstillstånd skall kunna meddelas. Enligt andra stycket skall igångsättningstiUstånd innehålla de vUlkor som skall gälla i avbidan på den slutiiga prövningen. Tredje styc­ket innehåller bestämmelser om ansökan om igångsättningstillstånd och om handläggningen av sådan ansökan i tillståndsärende. Dessa bestäm­melser innebär att reglerna i 13 § om ansökan om tillstånd tiU miljöfarlig verksamhet blir tillämpliga också på ansökan om igångsättningstillstånd. Ansökan skall alltså vara skriftiig, inges i det antal exemplar som tUl­ståndsmyndigheten finner erforderligt och innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma ansökan. Givetvis kan dock begäran om igång­sättningstillstånd framställas i själva ansökan om tillstånd till den miljö­farliga verksamheten. Vidare skall ansökan om igångsättningstillstånd handläggas på samma sätt som ansökan om tillstånd till mUjöfarlig verk­samhet med det undantaget dock att sammanträde med sakägare och besiktning på platsen inte är erforderliga. Sakägare skall alltså genom kungörelse eller på annat lämpligt sätt beredas tillfälle att yttra sig och samråd skall äga rum med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i frågan. Sökande och sakägare skall även få del av utredningen i enlighet med bestämmelsema därom i 14 § andra stycket punkten 4. Har lokaliseringsfrågan prövats av Kungl. Maj:t enligt 136 a § byggnadslagen, kan dock enligt en särskild undan­tagsregel igångsättningstillstånd ges utan att föreskrifterna i 14 § andra stycket 1 och 2 om kungörelse och remiss till berörda myndigheter iakttagits. Detta handläggningssätt får dock tillämpas endast om synner­liga skäl talar för det. Jag vUl slutiigen i detta sammanhang påpeka, att beslut om igångsättningstiUstånd givetvis inte kan anses utgöra en sådan förberedande åtgärd söm enligt 11 § ordföranden i koncessions­nämnden själv kan besluta om.

Prop. 1973:141

37

I ett nytt tredje stycke i 42  tas upp en bestämmelse om att reglema i första och andra styckena om rätt till tUlträde tiU fabrik m.m. gäller även den fristående expert som skall utföra undersökning av verksamhe­ten och dess verkningar.

1 43 § upptas i andrafjärde styckena, som är nya, bestämmelser om företagarens undersökningsplikt. Bestämmelsema har redovisats ti­digare (se avsnitt 4.2).

45 § innehåller straffbestämmelser. Enligt andra punkten i första styc­ ket skall straff ifrågakomma,. om någon bryter mot den i 10 § första stycket stadgade koncessionsplUcten utan att dispensbeslut föreUgger. Punkten har försetts med ett nytt tillägg som innebär att straff inte skaU ifrågakomma, om någon påbörjat koncessionspliktiga arbeten med stöd av ett igångsättningstillstånd. I tredje punkten har en jämkning skett som innebär att överträdelse av de provisoriska vUlkor som béstämts i igångsättningstillstånd straffbeläggs.

Enligt 45 § andra stycket är underlåtenhet att fullgöra den upplys­ningsplikt som föreligger enligt 43 § straffbelagd. 1 de nya andrafjärde styckena i 43 § ges regler om undersökningspUkt. Föreläggande att full­göra undersökningar kan som förat nämnts förenas med vite. Under så­dana omständigheter bör underlåtenhet att fullgöra undersökningsplikt inte straffbeläggas. Straffbestämmelsen i 45 § andra stycket har i enlig­het härmed utformats så att endast brott mot 43 § första stycket straff­beläggs. Om den som av tillsynsmyndigheten utsetts att företa särskild undersökning vägras tillträde enligt 42 § tredje stycket i förslaget, skall polismyndigheten enligt 47 § sista stycket lämna handräckning.

Enligt 2 § fjärde stycket kan Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer meddela särskUda bestämmelser tUl förebyg­gande av vattenförorening genom fast avfall. Med stöd av derma lagbe­stämmelse har Kungl. Maj:t meddelat förbud mot uppläggande av fast avfall så att vissa angivna vattenområden kan förorenas (två beslut 1973-04-27 i ärenden hos jordbruksdepartementet 1 298 och 1 300/72). Åsidosättande av sådant förbud är f. n. inte straffbelagt. I 45 § första stycket första punkten införs nu straffansvar för den som bryter mot be­stämmelser som meddelas med stöd av 2 § fjärde stycket.

I 48 § meddelas bestämmelser om fullföljd. Enligt första stycket får i enlighet med vad som förut anförts talan inte föras mot beslut om igångsättningstillstånd. Enligt andra stycket skall talan mot beslut om ersättaing till fristående expertis för utförda undersökningar, föras hos kammarrätten genom besvär. Tredje stycket har jämkats med anledning av att talan skall kunna föras mot beslut av naturvårdsverket om under­sökningar som avses i 43 §. Talan mot beslut enligt 43 § andra stycket skall enligt 48 § tredje stycket föras hos Kungl. Maj:t genom besvär. I fjärde stycket, som handlar om naturvårdsverkets talerätt, har tillagts att naturvårdsverket får föra talan mot beslut av länsstyrelse om under­sökningar som avses i 43 §.

Prop. 1973:141

38

I 49 § första stycket har tUlagts att beslut enligt 43 § andra eller tredje stycket blir gällande när beslutet vunnit laga kraft. Som framgår av stycket kan dock i beslutet förordnas att det skall gälla omedelbart. Be­slut om igångsattningstUlstånd blk givetvis omedelbart gällande, efter­som talan inte får föras mot sådant beslut.

51 § innehåUer bestämmelser om tiUträde till annans egendom för un­dersökningsarbete m. m. TUlträde kan medges av länsstyrelsen på begä­ran av den som driver miljöfarlig verksamhet bl. a. för att kontrollera vilka verkningar som uppkommer. Jag har funnit det lämpligt att även fristående expert som förordnats att undersöka verkningarna av mUjö­farlig verksamhet skall ha möjlighet att få tillträde till annans mark för att utföra undersökningar. Bestämmelser härom har intagits i ett nytt andra stycke i 51 §. I tredje stycket vUket motsvarar nuvarande andra stycket har en jämkning skett för att klargöra att ersättning tUl markägare för skada och intrång lämnas av den som driver den mUjö­farliga verksamheten, även om undersökningsarbetet har utförts av en fristående expert. Skulle denne eller någon för vilken han svarar ha uppsåtligen eller av vårdslöshet vållat skada följer av allmänna regler att han regressvis kan åläggas att ersätta företagaren vad denne kan ha utgivit tUl den skadelidande.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1974. Några övergångsbe­stämmelser behövs inte.

7 Hemställan

Jag hemstäUer, att Kungl. Maj:t föreslår riksdagen

att antaga förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387).

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga tiU detta protokoU utvisar.

Ur protokollet: Britta Gyllensten

Prop. 1973:141

39

Bilaga Promemorieförslaget

Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)

Härigenom förordnas, att 10, 17, 22, 42, 43, 45, 48 och 49 §§ miljö­skyddslagen (1969: 387) skaU ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 §

Kommgen kan föreskriva, att

1.

vissa slag av fabriker eUer andra inrättningar ej får anläggas,

2.

avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning ej får ut­släppas,

3.

fast avfaU eUer annat fast ämne ej får utsläppas eller uppläggas så att vattendrag, sjö eller annat vattenområde kan förorenas,

4.

vissa slag av inrättningar eller deras användning ej får ändras på sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som eljest är av be­tydelse från störningssynpunkt

utan att koncessionsnämnden lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan gjorts hos statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen.

Naturvårdsverket får, efter prövning i varje särskUt fall enligt denna lag, medge undantag från sådan skyldighet att söka tillstånd som före­skrivits med stöd av första stycket. I beslut om medgivande skall anges de villkor som skall gälla.

Koncessionsnämnden får i ären­de om tillstånd medge att vissa ar­beten påbörjas fastän frågan om tillstånd ej prövats slutligt, om synnerliga skäl föreligger till det. Medgivande får lämnas endast om det är uppenbart att tUlstånd kom­mer att lämnas. I beslutet skall anges de villkor som skall gälla i avbidan på den slutliga prövning­en. Vad som sagts nu äger motsva­rande tillämpning i fråga om ären­de om undantag som avses i andra stycket.

17 §

Konungen kan uppdraga åt länsstyrelsen att pröva frågan om till­stånd beträffande visst slag av ärenden. I fräga om ärenden som så­lunda prövas av länsstyrelsen gäller i tUlämpliga delar bestämmelserna i denna lag om ärenden som prövas av koncessionsnämnden.

Konungen kan uppdraga åt länsstyrelsen att beträffande visst slag av ärenden medgiva undantag som avses i 10 § andra stycket.

1 Lagen omtryckt 1972: 782.

Prop. 1973:141

40

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

När länsstyrelsen prövar fråga om tillstånd eller undantag, äger 10 § tredje stycket motsvarande tillämpning.

22 §

Den   som   fått   tUlstånd   enligt

Den   som   fått   tUlstånd   enligt

denna lag till miljöfarlig verksam- denna lag till miljöfarlig verksam­het kan ej på grund av bestämmel- het kan ej på grand av bestämmel­se i lagen eller i hälsovårdsstadgan se i lagen eller i hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663) den 19 december 1958 (nr 663) åläggas att upphöra med verksam- åläggas att upphöra med verksam­heten eller att med avseende på heten eller att med avseende på denna vidtaga försiktighetsmått ut- denna vidtaga försiktighetsmått ut­över vad som anges i tillståndsbe- över vad som anges i tillståndsbe-' slutet, om ej annat följer av 23 slutet, om ej annat följer av 23 25   §   eller  40  §   andra  stycket.     25   §   dier  40  §   andra stycket.

Tillstånd enligt denna lag utgör ej hinder för tillämpning av 43 § andra stycket.

42 §

För att utöva tUlsyn enligt denna lag har tUlsynsmyndighet rätt att vinna tillträde till fabrik eller annan anläggning vare sig den är i bruk eller ej, samt att företaga undersökning inom anläggningen eller område som hör tiU denna.

Behövs undersökning på annan plats, har myndigheten rätt att vinna tillträde dit för att utföra undersökningen. Detta gäller dock ej hus, tomt eller trädgård.

Första och andra styckena gäl­ler även den som skall utföra un­dersökning som avses i 43 § andra stycket andra punkten.

43 

§

Kan verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig är inne­havaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upp­lysningar om anläggningen.

Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara mUjöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verk­samheten och dess verkningar. Till­synsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall ut­föras av annan än den som utövar verksamheten.

Prop. 1973:141

41

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i and­ra stycket andra punkten med be-, lopp som tillsynsmyndigheten fast­ställer.

I beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndig­het utsätta viVe;

45 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1.

bryter mot förbud som med­delats med stöd av 8, 23 eUer 41 §,

2.

underlåter att iakttaga före­skrift som Konungen meddelat enligt 10 § första stycket utan att undantag har medgivits med stöd av 10 § andra stycket eller 17 § andra stycket.

3.

åsidosätter viUkor eUer före­skrift som meddelats med stöd av 10 § andra stycket eUer 17 §, 18 § första stycket, 1921, 24, 25, 27 eller 41 §, så att allmän eller en­skild rätt kan kränkas, eller

4.

bryter mot 44 §,

dömes till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 § dömes till böter.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1.

bryter mot förbud som med­delats med stöd av 8, 23 eller 41 §,

2.

underlåter att iakttaga före­skrift som Konungen meddelar enligt 10 § första stycket utan att undantag har medgivits med stöd av 10 § andra stycket eller 17 § andra stycket eller särskUt medgi­vande har lämnats enligt 10 § tredje stycket eller 17 § tredje stycket,

3.

åsidosätter villkor eller före­skrift som meddelats med stöd av 10 § andra stycket eUer 17 §, 18 § första stycket, 1921, 24, 25, 27 eller 41 §, så att allmän eller en­skild rätt kan kränkas, eller

4.

bryter mot 44 §,

dömes till böter eller fängelse i högst ett år

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 §,' första stycket dömes till böter.

48 §

Mot beslut som meddelas av statens naturvårdsverk enligt 10 § andra stycket eUer av länsstyrelsen enligt 17 § andra stycket får talan ej föras.

Talan mot beslut enligt 14 § femte stycket andra punkten eUer rörande förbud vid vite enligt 51 § föres hos kammarrätten genom be­svär.

Mot beslut som meddelas av koncessionsnämnden enligt 10 § tredje stycket eller av statens na­turvårdsverk enligt 10 § andra el­ler tredje stycket eller av länssty­relsen enligt 17 § andra eller tred­je stycket får talan ej föras.

Talan mot beslut enligt 14 § femte stycket andra punkten eller 43 § tredje stycket eller rörande förbud vid vite enUgt 51 § föres hos kammarrätten genom besvär.

Prop. 1973:141

42

Nuvarande lydelse

Talan mot annat beslut av kon­cessionsnämnden eller länsstyrel­sen enligt denna lag föres hos Ko­nungen genom besvär.

För att tUlvarataga allmänna intressen får naturvårdsverket föra talan mot koncessionsnämndens el­ler länsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd enligt lagen, mot konces­sionsnämndens beslut i fråga som avses i 41 § och mot länsstyrelsens beslut i fråga som avses i 40 §.

Föreslagen lydelse

Talan mot annat beslut av kon­cessionsnämnden, naturvårdsver­ket eller länsstyrelsen enligt den­na lag föres hos Konungen genom besvär.

För att tillvarataga allmänna intressen får naturvårdsverket föra talan mot koncessionsnämndens el­ler länsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd enligt lagen, mot konces­sionsnämndens beslut i fråga som avses i 41 § och mot länsstyrelsens beslut i fråga som avses i 40 § och 43 § andra stycket.

49 §

Beslut i fråga om tillstånd enligt denna lag, beslut i fråga som av­ses i 41 § och beslut enligt 14 § femte stycket andra punkten blir gällande när beslutet vunnit laga kraft. I beslutet kan förordnas att det skall lända till efterrättelse omedelbart.

Beslut i fråga om tillstånd enligt denna lag, beslut i fråga som av­ses i 41 § och 43 § andra stycket och beslut enligt 14 § femte styc­ket andra punkten och 43 § tredje stycket blir gällande när beslutet vunnit laga kraft. I beslutet kan förordnas att det skaU lända till efterrättelse omedelbart.

Beslut i fråga som avses i 40 § länder tUl efterrättelse omedelbart, om ej annorlunda förordnas.

Denna lag träder i kraft den 1 juU 1973.

MARCUS BOKTR.STOCKHOLM 1973     730411