Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1978/79:84 Regeringens proposition

1978/79:84

om myndigheters skadeståndsansvar i vissa personalärenden, m. m.;

beslutad den 1 februari 1979.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll denna dag.

På regeringens vägnar

OLA[REDACTED_EFTERNAMN]

MARIANNE[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en del ändringar i lagen (1976: 600) om of­fentlig anställning. Om en myndighet i ett ärende om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning gör sig skyldig till brister i handläggningen, skall enligt förslaget skadestånd efter arbets­rätlsligt mönster kunna utgå till den berörde arbetstagaren och hans fackliga organisation. Vidare skall enligt förslaget staten träda in som arbetsgivare i bl. a. uppsägningstvister som rör kommunanställda lä­rare m. fl.

Dessa ändringar avses träda i kraft den 1 juli 1979.

Med anledning av inrättandet av statens arbetsgivarverk fr. o. m. den 1 januari 1979 föreslås i propositionen också ett par justeringar i lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhand­lingar m. m.

1 Riksdagen 1978/79.1 saml. Nr 84

Prop. 1978/79: 84

Propositionens lagförslag 1    Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976: 600) om offentlig an-ställningi

dels att 14 kap. 11 § skall upphöra att gälla, dels att 15 kap. 8 § skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 16 kap. 7 §, av nedan an­givna lydelse.

Nuvarande lydelse

15

Har statlig myndighet meddelat beslut om disciplinansvar, avske­dande, avstängning eller läkarun­dersökning beträffande arbetstaga­re hos annan än staten, skall sta­ten anses som arbetsgivare i tvist som rör beslutet.

Föreslagen lydelse

kap.

 §

Har statlig myndighet beträffan­de arbetstagare hos annan än sta­ten meddelat beslut om anställ­nings upphörande eller om disci­plinansvar, avstängning eller läkar­undersökning enligt denna lag, skall staten anses som arbetsgivare i tvist som rör beslutet.

16 kap.

7 §

Bryter myndighet i ärende om disciplinansvar, avskedande, av­stängning eller läkarundersökning mot 14 kap. 1 eller 39 §, 15 kap. 3, 4 eller 7 §, föreskrift enligt 13 kap. 4 § om handläggning av ären­de om avstängning eller läkarun­dersökning eller föreskrift som av­ses i 15 kap. 3 eller 6 §, äger 38 § första, tredje och fjärde styckena samt 40 § lagen (1974:12) om an­ställningsskydd motsvarande till­lämpning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

1 Lagen omtryckt 1977:1047.

Prop. 1978/79: 84

2   Fiirslag till

Lag om ändring i lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m.

Härigenom föreskrivs att i 15 och 8 §§ lagen (1965: 576) om ställ­företrädare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m. orden "statens avtalsverk" respektive ordet "avtalsverket" skall bytas ut mot "statens arbetsgivarverk" respektive "arbetsgivarverket".

Denna lag träder i kraft två veckor efter den dag, då lagen enligt uppgift på den utkommit från trycket i Svensk författningssamling. La­gen tillämpas dock för tid från och med den 1 januari 1979.

1 Senaste lydelse av 1 § 1974:1014 5 § 1970: 352 8 § 1974: 1014.

Prop. 1978/79: 84

Utdrag

BUDGETDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-11-02

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Sven[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Huss, Rodhe, Wahl­berg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], De[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Gabriel[REDACTED_EFTERNAMN], Tham, Bondestam

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Lagrådsremiss med förslag till lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning

1    Inledning

Rättssekretariatet vid budgetdepartementets personalenheter gav i april 1978 ut rapporten (Ds B 1978: 3) Myndigheters skadestånds­ansvar i vissa personalärenden, m. m. Den innehåller förslag till lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning (LOA, omtryckt 1977: 1047).

Förslaget går ut på att skadeståndsbestämmelserna i lagen (1974: 12) om anställningsskydd (LAS, ändrad senast 1976: 593) skall göras till­lämpliga på fall där en myndighet i ett ärende om disciplinansvar, av­skedande, avstängning eller läkarundersökning har brutit mot en före­skrift i LOA eller i någon annan författning som har meddelats med stöd av LOA. Förslaget innefattar också en utvidgning av området för det statliga arbetsgivaransvaret i vissa rättstvister.

Departementsrapporten som även innehåller en redogörelse för gällande rätt bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Efter remiss har yttranden över rapporten avgetts av justitiekanslern (JK), domstolsverket, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, hovrät­ten för Övre Norrland, Göteborgs tingsrätt, försvarets civilförvaltning, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, postverket, televerket, statens järn­vägar (SJ), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), statens avtalsverk (SAV), statens personalnämnd (SPN), statens ansvarsnämnd, universi­tets- och högskoleämbetet (UHÄ), skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsdom­stolen (AD), statens vattenfallsverk, länsstyrelserna i Malmöhus län och Västernorrlands län, utredningen (Ju 1977: 17) om förfarandet i vissa

Prop. 1978/79: 84

6

disciplinärenden m. m., riksdagens ombudsmän (JO), Svenska kom­munförbundet, Landstingsförbundet, Försäkringskassornas förhandlings­organisation. Statsanställdas förbund, TCO:s statstjänstemannasektion (TCO-S), Centralorganisationen SACO/SR, Försäkringsanställdas för­bund och Sveriges advokatsamfund.

UHÄ som förklarat att rapporten inte föranleder något eget utta­lande av UHÄ har lämnat över yttranden från de juridiska fakultets­nämnderna vid universiteten i Uppsala,[REDACTED_EFTERNAMN] och Stockholm.

JO:s yttrande har avgetts av justitieombudsmannen Lundvik.

Arbetslivscentrum har avstått från att yttra sig.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 2.

2    Myndigheters skadeståndsansvar i vissa personalärenden 2.1 Rättsläget

Den ståtlige arbetsgivarens beslut i personalärenden utgör i många fall exempel på myndighetsutövning. I sådana fall avgör han sålunda med stöd av lag eller annan författning en fråga som inte kan regleras genom avtal, t. ex. ett ärende om disciplinansvar, avskedande, avstäng­ning eller läkarundersökning enligt LOA.

Det kan anmärkas att avskedande enligt LOA är ett institut skilt från avskedande enligt LAS (jfr 7 kap. 1 § LOA). De bestämmelser i LAS som rör avskedande gäller alltså inte på det statligt reglerade områ­det annat än i de fall där så uttryckligen har föreskrivits i LOA.

För frågan om skadeståndsansvar i samband med beslut i personal­ärenden enligt LOA är flera lagar av betydelse. Förutom LOA och LAS är det skadeståndslagen (SkL, 1972: 207, omtryckt 1975: 404, ändrad senast 1977: 272) och lagen (1976: 580) om medbestämmande i arbets­livet (MBL, ändrad senast 1977: 532) som närmast är av intresse.

De grundläggande reglerna finns i SkL. Där sägs att staten eller kommun skall ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhets­skada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar (3 kap. 2 §). Detta ansvar är emellertid begränsat på olika sätt. Sålunda föreligger ersättningsskyldighet bara om myndigheten har åsidosatt de krav som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning (3 kap. 3 §, "standardregeln"). Och om den skadelidande utan giltig anledning underlåter att föra talan om rättelse eller att an­vända särskilt rättsmedel, ersätts inte skada som på så sätt hade kunnat undvikas (3 kap. 4 §, "passivitetsregeln"). SkL lämnar normalt inte något utrymme för skadestånd för det fall att skada har uppstått till följd av en oriktig bedömning. Och lagen ger heller ingen möjlighet till

Prop. 1978/79: 84

7

s. k. allmänt skadestånd, dvs. ersättning för den ideella skada som anses kunna uppkomma redan genom att rättsreglerna som sådana sätts åt sidan.

I den arbetsrättsliga lagstiftningen har arbetsgivaren däremot ålagts ett mer omfattande ansvar mot arbetstagare och arbetstagarorganisatio­ner än enligt SkL.

Enligt LAS är skadeståndsansvaret sålunda strikt, dvs. det inträder ulan att arbetsgivaren behöver ha varit försumlig. Ansvaret omfattar både bedömningsfel och fel av formell karaktär och kan utkrävas både för ekonomisk och för ideell skada (38 §). Skadeståndsbeloppet kan jämkas. I några fall framgår av LOA att LAS bestämmelser om skade­stånd skall tillämpas även på LOA:s område, nämligen förutom vid .obefogad uppsägning från tjänst (7 kap. 2 § första stycket) vid brott mot vissa handläggningsregler i LOA i samband med avskedande och avstängning (14 kap. 7 och 11 §§). I övrigt gäller LAS skadestånds­regler inte i ärenden om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA.

Även enligt MBL är arbetsgivarens ansvar för skada strikt. En arbets­givare som bryter mot MBL eller mot kollektivavtal skall ersätta upp­kommen skada, i den mån annat inte följer av övriga skadeståndsbestäm­melser t. ex. bestämmelserna om jämkning - i MBL (54 §). Såväl ersättning för ekonomisk skada som allmänt skadestånd kan förekomma. MBL:s skadeståndsregler är, med visst undantag som här saknar intresse, tillämpliga också på LOA-området.

2.2 Rapporten och remissyttrandena

Frågor som hänger samman med skadeståndsansvar i personalärenden har sedan 1976 års ämbetsansvarsreform övervägts inom regeringskans­liet. Vid underhandskontakter har Statsanställdas förbund och TCO-S, vilka representerar det stora flertalet arbetstagare i statligt reglerad tjänst, nyligen tagit upp diskussion om en lagstiftning som på det statliga området och på det kommunala lärarområdet skulle ålägga den offent-lige arbetsgivaren ett särskilt skadeståndsansvar, framför allt i ärenden om disciplinansvar och avskedande, men också när det gäller avstäng­ning och läkarundersökning enligt LOA. Organisationerna har därvid yrkat att ansvaret skulle utformas på samma sätt som enligt LAS och omfatta fall där arbetstagaren har orsakats psykiskt lidande eller annat förfång till följd av t. ex. brister i ärendets utredning eller andra för­summelser från arbetsgivarens sida. Även arbetstagarorganisation skulle enligt yrkandet ges rätt till skadestånd.

Mot denna bakgrund upprättades departementsrapporten (avsnitt A). Som redan har nämnts mynnar den ut i förslaget att en myndighet skulle dra på sig ett särskilt skadeståndsansvar, om den i ett ärende om disci-

Prop. 1978/79: 84

8

plinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning bryter mot föreskrifter i LOA eller i författningar som har meddelats med stöd av LOA. Detta skadeståndsansvar skulle svara mot vad som gäller enligt LAS, dvs. utgöra ett strikt ansvar med möjlighet till allmänt skadestånd.

Under remissbehandlingen har rapporten fått ett blandat mottagande. Omkring två tredjedelar av remissinstanserna har tillstyrkt rapportför­slaget eller lämnat det i huvudsak utan erinran, i flertalet fall dock utan att ange sin motivering. Övriga instanser har ställt sig kritiska eller helt avvisande till förslaget. En del av dem anser att frågorna bör utredas ytterligare. Kritiken har särskilt riktat in sig på den del av förslaget som innebär skadestånd för bedömningsfel.

Remissammanställningen utvisar vidare i huvudsak följande.

Bland de remissinstanser som helt eller i allt väsentligt godtar rap­portens förslag befirmer sig domstolsverket, som anser det naturligt att skadeståndsansvaret på det offentliga området utvidgas i enlighet med förslaget, eftersom mindre förmånliga regler inte bör gälla för arbets­tagare på den offentliga sektorn än för dem på den privata. Och Stats­anställdas förbund och TCO-S betonar särskilt vikten av att det blir möjligt att erhålla allmänt skadestånd vid materiella fel i disciplin­ärenden m. m. En sådan rätt till allmänt skadestånd för den enskilde arbetstagaren och dennes fackliga organisaUon är enligt de båda per­sonalorganisationerna synnerligen motiverad med tanke på hur ingri­pande och påfrestande ett disciplinärt förfarande kan vara för arbets­tagaren.

Som redan har sagts, redovisar övriga tillstyrkande remissinstanser exempelvis SAV och AD i de flesta fall inte sina skäl. Utred­ningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m. m. säger sig dock inte kunna underlåta att anmärka att den nu tilltänkta regleringen möjligen kan verka återhållande på myndigheterna, när det gäller att tillämpa det disciplinära påföljdssystemet. Vidare säger utredningen att den föreslag­na ordningen måhända kan vara ägnad att i allt fall ge grund för miss­tanke att myndighetema kommer att iaktta allt för stor återhållsamhet, vilket i sin tur kan skapa den uppfattningen att myndigheterna brister i opartiskhet.

Bland de instanser som är negativa till förslaget kan nämnas JO och JK. Enligt JO:s erfarenhet föreligger knappast behov av att införa skadeståndsregler av föreslagen art, eftersom klagomål hos JO i hithö­rande personalärenden har varit få och under senare år nära nog uteslu­tande har gällt det kommunala området. JO förklarar sig närmast ha in­trycket att utrymme kunde finnas för mera aktivitet från myndigheternas sida när det gäller att tillgripa disciplinär åtgärd etc. Om varje felgrepp av en myndighet, ursäktligt eller inte, skulle medföra skadeståndspåföljd, förmodar han att myndigheten kommer att bli än mer försiktig med att ingripa mot olämpliga arbetstagare, vilket inte kan ligga i allmänhetens intresse. Och JK menar att man i förslaget inte tillräckligt beaktar den offentliga verksamhetens särdrag. Det är nämligen enligt hans mening viktigt att hålla i minnet att myndigheterna inte bara har att som arbets­givare iaktta gällande arbetsrättsliga regler utan också har att tillgodose allmänhetens krav på en väl fungerande offentlig verksamhet. Det ansvar

Prop. 1978/79: 84

9

som vid myndighetsutövning vilar på staten enligt 3 kap. 2 § SkL måste enligt JK vara tillfyllest för att skydda den enskilde mot godtyckliga och i normal bemärkelse felaktiga beslut.

Förslaget om ett skadeståndsansvar för bedömningsfel avstyrks också av bl. a. kriminalvårdsstyrelsen, som anför att tillräckliga garantier mot felaktigheter av det slag som föreslås bli skadeståndsgrundande måste anses ligga i det förhållandet att personalärenden hanteras på samma sätt som myndighetsutövning gentemot allmänheten. Det kan enligt sty­relsens mening också sättas i fråga, huruvida det fortsättningsvis skulle framstå som meningsfullt att vidmakthålla myndigheternas disciplinära befogenheter, om förslaget genomförs. Försvarets civilförvaltning för likaså fram betänkligheter mot förslaget vad gäller skadeståndsansvar för bedömningsfel och hänvisar till att den föreslagna lagändringen sannolikt skulle få en passiviserande effekt. Också televerket avvisar förslaget i denna del.

Vad beträffar skadeståndsansvar för formella felaktigheter lämnas förslaget utan erinran av de flesta remissinstanserna, även av en del av dem som är negativa till skadeståndsansvar för bedömningsfel.

Bland dem som inte godtar det framlagda förslaget utan förordar att frågorna utreds ytterligare kan nämnas statens ansvarsnämnd och kom­munförbunden. SACO/SR anser att förslaget bör genomföras först i samband med vissa andra lagändringar.

2.3 Allmänna överväganden

Offentlig verksamhet drivs i olika former. Väljer man som i nor­malfallet myndighetsformen och inte någon privaträttslig form, har man därmed också valt att ställa särskilda rättssäkerhetskrav på verk­samheten. Den kommer då i stor utsträckning att bedrivas på grundval av andra regler än som tillämpas för t. ex. bolag, föreningar eller stiftel­ser. Dessa regler som meddelas i offentligrättslig ordning grundas på samhällsmedlemmarnas intresse av att det allmännas funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt.

För att säkerställa att den offentliga förvaltningen utövas korrekt har man sålunda skapat vissa lagregler och kontrollsystem som saknar mot­svarighet på den privata sektorn, bl. a. brottsbalkens straffbud mot orik­tig myndighetsutövning och LOA:s ansvarsregler vid tjänsteförseelse m. m. Avskedandereglerna i LOA ansluter till detta ansvarssystem. Här bör vidare framhållas den offentligrättsliga tillsyn och granskning av förvaltningen som förutom av överordnade myndigheter utövas främst av allmän åklagare, av JK och JO, av riksrevisionsverket och riksdagens revisorer. Genom principen om allmänna handlingars offent­lighet har lagstiftaren också underlättat den insyn i förvaltningen som utövas direkt av enskilda medborgare och av organisationer, politiska partier och massmedia. Den som drabbas av ett oriktigt myndighets­beslut har dessutom getts möjligheter att söka rättelse och att kräva skadestånd.

Prop. 1978/79: 84

10

Frågan är nu i vad mån man mot bakgrund av den offentliga förvalt­ningens särart kan gå personalorganisationerna till mötes i deras an­språk på att personalrätten i ännu ett hänseende skall närmas till de principer som gäller på den privata arbetsmarknaden.

När man överväger denna fråga bör noteras att vid tillsynen över för­valtningen givetvis beaktas även intresset av att myndigheterna tillämpar ansvarssystemet i LOA på ett sätt som kan anses svara mot arbetstagar­nas krav på rättssäkerhet och en sakligt grundad bedömning. Som statens ansvarsnämnd har påpekat, gör sig den företrädare för arbetsgivaren som sätter hithörande bestämmelser åt sidan i princip skyldig till tjänsteför­seelse. Han kan därför dra på sig disciplinpåföljd eller i grövre fall t. o. m. straffansvar. En verksam bevakning av förvaltningen bidrar själv­fallet också till att minska behovet av skadeståndsregler med huvudsak­ligen preventivt syfte. Härtill kommer de mycket noggrant reglerade former i vilka hithörande ärenden enligt LOA skall handläggas.

Under remissbehandlingen har det också gjorts gällande att det vore mindre tilltalande att ålägga en myndighet ett strängare myndighets­utövningsansvar gentemot den egna personalen än gentemot den all­mänhet som den är satt att tjäna.

Vad först rör förslaget om ett utvidgat skadeståndsansvar för bedöm­ningsfel har det vid beredningen av detta lagstiftningsärende knappast kunnat bekräftas att det skulle finnas något praktiskt behov av ett sådant ansvar. Grunderna för prövningen av ärenden om disciplinansvar, av­skedande, avstängning och läkarundersökning är inte heller helt jämför­bara med vad som gäller i fråga om t. ex. uppsägning. Sålunda har flera remissinstanser starkt betonat risken för att en skadeståndssanktionering av sakfel kan få en återhållande effekt på statsmyndigheternas behöriga handlande i sådana ärenden. Bland dessa instanser finns sådana vilkas yttranden på grund av instansernas ställning och verksamhet måste till­mätas särskild betydelse i detta sammanhang, främst JK och JO. Med hänsyn härtill och till det offentligrättsliga ansvarssystemets syfte måste enligt min mening större avseende fästas vid risken för en passiviseran­de effekt än vid den förebyggande verkan mot sakligt sett oriktiga av­göranden som en regel om skadestånd för bedömningsfel skulle kunna medföra.

Jag anser mig följaktligen inte kunna följa rapportförslaget i fråga om bedömningsfel.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att den tidigare angivna utred­ningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m. m. har till uppgift att föreslå åtgärder som skall stärka allmänhetens förtroende för myn­dighetemas handläggning av sådana ärenden. I samband med att ställ­ning tas till de förslag som denna utredning kan komma att lägga fram, kan det bli anledning att också från andra synpunkter se över en del av formerna för handläggningen av frågor om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning och läkarundersökning enligt LOA. Vidare

Prop. 1978/79: 84

H

kan här erinras om betydelsen av den personalutbildning i förvaltnings-och arbetsrätt m. m. som äger rum vid myndigheterna (jfr SOU 1978: 41).

Vad sedan rör förslaget om ett utvidgat skadeståndsansvar för form­fel nämnde jag nyss de noggrant reglerade formerna för handläggningen av ärenden om disciplinansvar etc. enligt LOA. Handläggningsföreskrif­terna har kommit till både för att gagna ansvarssystemets syfte en väl fungerande förvaltning och för att garantera de enskilda arbetstagar­nas rättssäkerhet. Det är därför ett oeftergivligt krav att dessa föreskrif­ter följs av myndigheterna. Några av de tjänstemannaärenden som har prövats i högsta instans eller som har varit föremål för JO:s uppmärk­samhet är emellertid av den karaktären att de enligt min mening ger visst stöd åt de fackliga organisationernas uppfattning att det är moti­verat att genom ett särskilt ansvar för formella fel ytterligare stryka un­der vikten av att de offentliga myndigheterna följer dessa föreskrifter (jfr exempelvis Regeringsrättens årsbok 1965 K 173, 1967 S 2 och K 1691, 1970 ref. 54, 1971 U 13; från det kommunala området JO:s äm­betsberättelse 1973 s. 422, 1978/79 s. 370).

Rapportförslaget har visserligen rönt viss kritik också när det gäller skadeståndsansvar för formella brister. Men denna kritik som främst går ut på att SkL ger ett tillräckligt skydd också i denna del har varit långt ifrån lika uttalad som i fråga om bedömningsfelen. Och enligt min uppfattning har inte heller de skäl som har anförts mot en skadestånds­sanktionering samma styrka i fråga om formfel. Det torde inte skapa några problem att på denna avgränsade punkt fillgodose de anställdas och deras organisationers inlressen sådana dessa enligt rapporten har förts fram från fackligt håll.

Jag kan därför i denna del i stort sett ansluta mig till resonemanget i rapporten. Ett skadeståndsansvar som går utöver det som gäller enligt SkL bör alltså införas för formfel i ärenden om disciplinansvar, avske­dande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA.

Som nämnts ger LOA redan i dag exempel på att en myndighet, som i egenskap av arbetsgivare bryter mot en formell föreskrift i LOA, riske­rar att få betala skadestånd. Det är skyldigheten att varsla och överlägga med lokal arbetstagarorganisation i fråga om avskedande och att under­rätta organisationen om avstängningsbeslut som är sanktionerad med skadestånd enligt reglerna i LAS (14 kap. 11 § LOA). Som föreslås i rapporten bör ett vidgat ansvar för formella fel utformas efter samma principer. Det innebär att LAS skadeståndsregler genomgående bör till lämpas också här. Någon begränsning av ansvaret i enlighet med exem­pelvis standard- och passivitetsreglerna i SkL blir därmed inte aktuell. En principiell skadeståndsskyldighet inträder följaktligen så snart det kan konstateras att ett formellt fel har begåtts. Detta medför att ansvar kan utkrävas också i de fall där det begångna felet inte är av så allvarlig be­skaffenhet, att det kan föranleda disciplinpåföljd eller straff för den

Prop. 1978/79: 84

12

handläggande tjänstemannen. Ansvaret för myndigheten blir alltså strikt.

I linje härmed bör man vid prövningen av frågan i vad mån skada har uppstått också beakta en arbetstagarorganisations intresse av att rätts­reglerna iakttas i förhållande till dess medlemmar samt övriga omstän­digheter av annan än rent ekonomisk betydelse. En arbetstagarorganisa­tion mäste nämligen anses ha ett berättigat intresse av att rättsreglerna följs i förhållandet mellan myndigheten som arbetsgivare, å ena sidan, samt organisationen och dess medlemmar, å andra sidan. Därför bör allmänt skadestånd kunna tillerkännas såväl den enskilde arbetstagaren som dennes organisation.

I det följande kommer jag in på hur det ansvar som jag förordar när­mare bör utformas.

2.4 Det nya skadeståndsansvaret

Skadeståndsansvaret är alltså avseit att träffa brister i myndigheternas handläggning av ärenden om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA. Som uttalas i rapporten bör ansva­ret inträda, om en myndighet bryter mot vissa handläggningsföreskrifter i sådant ärende. Ordet "bryter" har visserligen kritiserats från några håll, men denna kritik har närmast grundats på att skadeståndsansvaret enligt rapporten avsågs omfatta också materiella fel. Det valda uttrycket torde emellertid väl spegla den situation som avses med mitt förslag, nämligen att en myndighet åsidosätter en tvingande föreskrift om viss handlägg­ningsrutin. I vad mån så har skett i det enskilda fallet kan fastställas t. ex. i samband med en överprövning av myndighetens beslut eller om ingen överprövning sker i ett särskilt skadeståndsmål.

Den nya skadeståndssanktioneringen bör enligt mitt sätt att se om­fatta vissa handläggningsregler som hänför sig till myndigheternas av­görande av själva sakfrågan. Jag syftar i första hand på bestämmelserna om kommunikation, handläggningshinder, varsel, överläggning m. m. i 14 kap. 1 och 39 §§ och om beslutsmyndighet och omröstning i 15 kap. 3, 4 och 7 §§ LOA. Men jag syftar också på de anslutande hand­läggningsregler som avses i 13 kap. 4 § och 15 kap. 3 § LOA. Skade­stånd skall alltså kunna utgå om en myndighet i strid mot 22 § anställ­ningsförordningen (1965: 601, omtryckt 1976: 863, ändrad senast 1978: 544) underlåter att inhämta ett förberedande läkarutlåtande, när den skall avgöra om en arbetstagare bör förpliktas att undergå läkarunder­sökning, eller om en myndighet, som lyder under en central förvaltnings­myndighet, i strid mot 27 § i förordningen själv prövar en fråga om att avstänga arbetstagaren från arbetet.

Däremot bör det nya ansvaret inte omfatta exempelvis det fall att en myndighet i strid mot 17 kap. 1 § LOA verkställer ett icke lagakraft­vunnel beslut om avskedande eller att den annars gör sig skyldig till något fel i samband med verkställigheten av ett beslut, t. ex. bestämmer

Prop. 1978/79: 84

13

ett ådömt löneavdrags storlek på ett oriktigt sätt (jfr 20 § anställnings­förordningen). Ett samtidigt åläggande av mer än en disciplinpåföljd i strid mot 10 kap. 2 § LOA bör ses som ett exempel på ett fel i sak och således inte heller kunna medföra ansvar enligt mitt förslag.

Storleken av skadeståndsbeloppen får på vanligt sätt anpassas Ull om­ständigheterna i det särskilda fallet, t. ex. ärendets art, felets principiella betydelse och omfattningen av den uppkomna rättsförlusten eller olä­genheten. Beloppen bör som det framhålls i rapporten kunna jämkas på samma sätt som enligt 38 § fjärde stycket LAS. Ledning kan alltså sökas i AD:s praxis. Tilläggas kan att en sådan jämkning också bör kunna ske, ifall det begångna formfelet i ringa eller ingen mån har inverkat på utgången i sak. Bestämmelserna om underrättelseplikt vid skadeståndsanspråk och frist för väckande av talan om skadestånd i 40 § LAS bör likaså gälla även det skadeståndsansvar som jag förordar. I fråga om utgångspunkten för fristerna kan härvid också hänvisas till rättspraxis (jfr AD 1977 nr 160 och 206). Vidare får jag framhålla att det ärende där sakfrågan behandlas inte bör uppehållas på den grund att ett skadeståndsanspråk har framställts.

Ansvaret för den uppkomna skadan bör enligt min mening vila på den myndighet som i egenskap av arbetsgivare prövar den aktuella frå­gan och som därvid förfar felaktigt. Staten bör därvid ta på sig ansvaret inte enbart beträffande statsanställda utan också när det gäller andra arbetstagare i statligt reglerad anställning, t. ex. lärare (jfr 1 kap. 1 och 5 §§ samt 2 kap. 1 § LOA), om det är en statlig myndighet som har meddelat beslutet.

Vad beträffar ansvaret för de tjänstemän som har medverkat till eller fattat ett felaktigt beslut bör i enlighet med rapportförslaget både det personliga ansvar och den långtgående begränsning därav som enligt 4 kap. 1 § SkL skall tillämpas i anställningsförhållanden gälla också en­ligt den nu föreslagna ordningen. Man bör således inte skapa någon sär­reglering i fråga om statens regressrätt gentemot dessa tjänstemän. SkL är utformad på ett sådant sätt att den beslutsfattande tjänstemannen kan bli skyldig att svara för skadan bara i de allra allvarligaste fallen. Skade­ståndet torde alltså i det helt övervägande antalet fall slutligt stanna på myndigheten.

Och vad slutligen gäller ett teoretiskt tänkbart ärende om avskedande, avstängning eller läkarundersökning av ett justitieråd eller regeringsråd bör någon reglering av arbetsgivarens skadeståndsansvar utöver den som finns i SkL inte komma i fråga.

Sammanfattningsvis föreslår jag att i LOA införs en föreskrift som gör skadeståndsbestämmelserna i LAS tillämpliga också för det fall att en myndighet i ärenden om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning bryter mot de förut angivna handläggnings­reglerna. Med myndighet förstås då sådana myndigheter som skall be­sluta i ärendet enligt 15 kap. LOA. Jag instämmer med vad som från

Prop. 1978/79: 84

U

ett par håll har anförts om att en sådan föreskrift blir tydligare, om det uttryckligen anges vilka lagrum i LAS som avses, nämligen 38 § första, tredje och fjärde styckena samt 40 §. För min del anser jag att det följer av en så utformad lagtext att 3 kap. SkL, Skadeståndsansvar för arbetsgivare och det allmänna, inte skall tillämpas på en ansvarstalan som grundar sig på den nya regeln, eftersom denna blir att anse som speciallag enligt 1 kap. 1 § SkL. Däremot blir exempelvis 4 kap. SkL, Arbetstagares skadeståndsansvar, tillämpligt på grund av att den före­skrift som jag föreslår inte reglerar beslutsfattarens ansvar för skada.

Det nya lagrummet i LOA synes höra bäst hemma i 16 kap.. Rätte­gång m. m. Det bör också innefatta nuvarande 14 kap. 11 §.

Bestämmelsen bör enligt min mening träda i kraft den 1 juli 1979. Bara sådana skadefall som inträffar efter ikraftträdandet skall bedömas enligt den nya regeln.

3   Arbetsgivaransvaret i vissa rättstvister

I ett särskilt avsnitt (B) behandlar departementsrapporten frågan om arbetsgivaransvaret i sådana rättstvister, som rör en statlig myndighets beslut beträffande en arbetstagare hos en annan arbetsgivare än staten, t. ex. en kommunanställd lärare.

F. n. vilar detta ansvar på staten, om tvisten rör disciplinansvar, av­skedande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA (15 kap. 8 §). I en sådan tvist företräds staten i regel av SAV (jfr även SOU 1978: 59).

1 enlighet med rapporten föreslår jag att nämnda lagrum ändras så, att det stadiga arbetsgivaransvaret i fortsättningen utsträcks till att om­fatta också tvister angående uppsägning eller andra fall av anställnings upphörande enligt LOA.

Även denna lagändring bör träda i kraft den 1 juli 1979.

4   Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom budgetdepartementet upprättats ett förslag till lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning.

Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

5   HemstäUan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över lagförslaget.

6   Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Bilaga 1 Departementsrapporten

BUDGET­DEPARTEMENTET

Myndigheters skadeståndsansvar i vissa personalärenden, m.m.

Rapport av rättssekretariatet vid budgetdepartementets personalenheter

Ds B 1978:3

Prop. 1978/79: 84

16

Innehåll

Inledning   ......................................................... 

17

A   Myndigheters skadeståndsansvar i vissa personalärenden

1 Nuvarande förhållanden...................................... 

17

1.1                                                                  Det allmänna ansvaret enligt skadeståndslagen         

18

1.1.1

Myndighets skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen

18

1.1.2

Arbetstagares   skadeståndsansvar   enligt   skadestånds­lagen            

20

1.1.3

Arbetstagares rätt till skadestånd enligt skadestånds­lagen m. m 

20

1.1.4

Arbetstagarorganisations   rätt   till   skadestånd   enligt skadeståndslagen     

21

1.2                                                                     Skadeståndsansvar enligt anställningsskyddslagen m. fl. lagar

21

1.2.1

Arbetsgivares skadeståndsansvar  ............ 

.. 

21

1.2.2

Arbetstagares skadeståndsansvar ............. 

.. 

28

1.3                                                                     Skadeståndsansvar enligt medbestämmandelagen m. fl. lagar

29

1.3.1

Arbetsgivares   skadeståndsansvar   enligt   medbestäm­mandelagen               

29

1.3.2

Arbetstagares   skadeståndsansvar   enligt   medbestäm­mandelagen jämförd med skadeståndslagen  ................................. 

30

1.3.3

Skadeståndsansvaret enligt medbestämmandelagen jäm­förd med anställningsskyddslagen       

32

1.4............................................................. Myndighets skadeståndsansvar enligt lagen om offentlig an­

ställning, m. m.............................................. 

33

2

Arbetstagaryrkande om ett utökat skadeståndsansvar för statliga myndigheter m. fl         

33

3

Överväganden   ............................................... 

34

3.1

Bakgrund   ................................................. 

.. 

34

3.2

Allmänna synpunkter   .................................. 

36

3.3

Utformningen av det utökade ansvaret............. 

.. 

37

3.3.1

Formella och materiella fel ....................... 

38

3.3.2

Ekonomiska och ideella skador  ................. 

39

3.3.3

Myndighets ansvar    .............................. 

.. 

41

3.3.4

Beslutsfattarens ansvar  ......................... 

.. 

41

3.3.5

Ersättningsbeloppen    ............................ 

.. 

42

3.3.6

Preskription m. m.................................... 

.. 

42

3.4................................................................. Konkurrensfrågor m. m   

43

3.4.1

Skadeståndslagen    ............................... 

43

3.4.2

Anställningsskyddslagen     ...................... 

43

3.4.3

Medbestämmandelagen  .......................... 

.. 

44

3.4.4

Studieledighetslagen m. fl. lagar  ........ i..... 

44

3.5

Frågor rörande justitie- och regeringsråd........... 

45

3.6

Den lagtekniska lösningen .......................... 

45

B   Arbetsgivaransvaret i vissa rättstvister

1

Bakgmnd  ....................................................... 

.. 

46

2

Förslag .......................................................... 

.. 

47

C  Lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning        

48

Prop. 1978/79: 84

17

BUDGETDEPARTEMENTET

RAPPORT

Ds B 1978: 3

Rältssekretariatet

April 1978

Inledning

I denna rapport behandlas som huvudämne en del spörsmål som rör den offentlige arbetsgivarens ansvar för skada orsakad i myndighets­utövning i vissa personalärenden (avsnitt A). Myndighetsutövning är för handen när arbetsgivaren med stöd av lag eller annan författning fattar beslut i en fråga, där det inte finns något utrymme för avtalsreglering.

Syftet med framställningen är att undersöka förutsättningarna för att vidga skadeståndsansvaret i förhållande till vad som nu gäller i bl. a. disciplinärenden. Framställningen begränsas i stort sett till sådan offent­lig anställning som är statligt lönereglerad. Det betyder att den främst avser statligt anställda arbetstagare men också lärare, försäkringskas-seanställda m. fl.

Rapporten kommer dessutom att ta upp arbetsgivaransvaret i vissa rättstvister på lärarområdet m. m. (avsnitt B).

I rapporten presenteras slutligen (avsnitt C) ett förslag till lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning.

Rapporten har upprättats inom rättssekretariatet vid budgetdeparte­mentets personalenheter. 1 vissa frågor har därvid samråd skett främst med tjänstemän inom justitie- och arbetsmarknadsdepartementen.

A MYNDIGHETERS SKADESTÅNDSANSVAR I VISSA PERSONALÄRENDEN

1   Nuvarande förhållanden

Till en början skall lämnas en översikt av gällande rätt i fråga om den offentlige arbetsgivarens skadeståndsansvar.

De frågor som hör hit regleras f. n. främst i

SkL skadeståndslagen (1972: 207, omtryckt 1975: 404, ändrad senast 1977: 272),

LAS lagen (1974: 12) om anställningsskydd (ändrad senast 1976: 593),

MBL lagen (1976: 580) om medbestämmande i arbetslivet (änd­rad senast 1977: 532),

LOA lagen (1976:600) om offenUig anställning (omtryckt 1977: 1047).

2  Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 84

Prop. 1978/79: 84

18

Innehållet i nämnda lagar, såvitt nu är av intresse, presenteras här vart för sig.

1.1 Det allmänna ansvaret enligt skadeståndslagen

Allmänna skadeståndsregler finns numera samlade i SkL. Dessa regler är dispositiva. SkL skall sålunda bara tillämpas, om inte annat är sär­skilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden (1 kap. 1 §). Det innebär att SkL tillhan­dahåller utfyllande regler på de punkter där bestämmelser saknas i t. ex. innan lagstiftning.

Inom skadeståndsrätten spelar rättspraxis traditionellt en stor roll. Anmärkas kan att man vid tolkning av denna praxis måste beakta att domstolen inte är fri att bestämma vilka lagregler som skall tillämpas i ett visst mål. Domstolen är nämligen i civilprocess i stor utsträckning bunden av de yrkanden, invändningar och grunder som parterna för fram. Detta betyder att domstolen i allmänhet har att döma enbart efter de lagregler som parterna åberopar. Part kan således välja mellan att hänvisa till de allmänna reglerna i SkL eller till bestämmelser i special­lagstiftning.

SkL tar sikte närmast på utomobligatoriska skadefall, dvs. sådana som inte uteslutande har sin grund i avtal mellan två eller flera parter. SkL innehåller bl. a. några föreskrifter som speciellt reglerar skade­ståndsansvaret inom den del av den offentlige arbetsgivarens verksamhet som innefattar myndighetsutövning. Men SkL kan som strax skall vi­sas få betydelse också i fråga om fall med mer direkt anknytning till partsförhållanden, t. ex. anställningsavtal.

Även om personalrätten alltjämt innehåller bestämda offentligrätts­liga inslag, är det offentliga anställningsförhållandet alltsedan år 1966 i väsentliga delar avtalsgrundat. En offentlig myndighet och undantagsvis dess tjänstemän kan i egenskap av arbetsgivare och företrädare för denne lika väl som en privat arbetsgivare och dennes anställda bli ska­deståndsskyldiga till följd av de allmänna skadeståndsreglerna i SkL el­ler enligt avtal och allmänna kcntraktsrättsliga skadeståndsregler samt vad avser myndigheten enligt särskilda regler i den arbetsrättsliga lagstiftningen.

1.1.1 Myndighets skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen

SkL har lagt ett speciellt ansvar på det allmänna. Staten skall sålunda enligt SkL liksom kommun ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten resp. kom­munen svarar (3 kap. 2 §). Till myndighetsutövning hänförs t. ex. offent­lig arbetsgivares beslut i fråga om disciplinansvar, avstängning och skil-

Prop. 1978/79: 84

19

jande från tjänsten i annan ordning än genom uppsägning (prop. 1975: 78 s. 180, jfr prop. 1975/76: 105 bil. 2 s. 194).

Men detta speciella skadeståndsansvar för det allmänna har begrän­sats i olika hänseenden. Sålunda föreligger ersättningsskyldighet enligt SkL bara om t. ex. de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning (3 kap. 3 §; "standardregeln"). Och ifall en skadelidande utan gilUg anled­ning har underlåtit att föra talan om rättelse eller att använda särskilt rättsmedel, utgår inte heller ersättning för skada som därigenom hade kunnat undvikas (3 kap. 4 §; "passivitetsregeln").

I fråga om sådan offentlig verksamhet som inte innefattar myndighets­utövning, dvs. när det allmänna verkar utan att begagna sig av sina of­fentligrättsliga maktbefogenheter gentemot medborgarna, har enligt SkL den offentlige arbetsgivaren i likhet med den private ett s. k. principal­ansvar. Han skall i sådana fall ersätta personskada och sakskada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten eller, när det gäller ren förmögenhetsskada, genom brott (3 kap. 1 § första stycket).

SkL förutsätter för ansvar genomgående något slag av s. k. vållande från beslutsfattarens sida varvid emellertid samtidigt är att märka att detta rekvisit i den lagen har en mera neutral och objektiv innebörd än fallet var tidigare enligt skadeståndsrättens allmänna culparegel (prop. 1972: 5 s. 629, 650). Denna regel iimefattade både objektiva och subjek­tiva förutsättningar för ett skadeståndsansvar. I SkL, däremot, används vållandebegreppet för att markera ett åsidosättande endast i objektivt hänseende av handlingsnormer. Därutöver ger SkL också besked om vad som fordras i subjektivt hänseende för att ansvar skall inträda. De sub­jektiva rekvisilen framgår av de olika lagrummen i SkL. Sålunda an­vänds uttryck som "uppsåUigen eller av vårdslöshet" i 2 kap. 1 § och "fel eller försummelse" i 3 kap. 1 och 2 §§. Med fel avses närmast oakt­samma handlingar, medan försummelse avser oaktsam underlåtenhet att handla.

Om en myndighet har bedömt en diskutabel rättsfråga eller en bevis­fråga felaktigt, är detta inte något som kan leda till ansvar enligt SkL. Man ser det nämligen som självklart att myndigheter kan komma till olika resultat i sådana frågor. Annorlunda förhåller det sig, om myndig­het av förbiseende har avgjort ett ärende direkt i strid mot lags klara or­dalag eller dess uppenbara mening i övrigt. Då är felet i allmänhet så allvarligt, att ett vållande föreligger, och ersättning enligt SkL skall utgå, om jämväl det subjektiva rekvisitet är uppfyllt.

Anmärkas kan dock att i vissa fall som regleras av speciell skade­ståndslagstiftning staten är ansvarig för skada som orsakas genom ett myndighetsbeslut utan att bevis behöver förebringas om att fel eller för-

1 Jfr här och i det följande Nordenson,[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN], Skade­stånd, 1975.

Prop. 1978/79: 84

20

summelse har förekommit eller att beslutet annars är oriktigt. Detta är förhållandet enligt t. ex. lagen (1974: 515) om ersättning vid frihetsin­skränkning. Har exempelvis domstols beslut om häktning efter fullföljd av talan upphävts, föreligger ansvar redan därför att beslutet ändrades och således var felaktigt (jfr prop. 1974: 97 s. 51, 82 f, 141).

1.1.2          Arbetstagares skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen

Arbetstagares ansvar enligt SkL är starkt begränsat, oavsett om det

gäller offentlig eller privat anställning.

För skada som vållas genom fel eller försummelse i tjänsten är arbets­tagaren nämligen ansvarig bara i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter (4 kap. 1 §).

Denna regel är tillämplig både när arbetsgivaren kräver arbetstagaren på skadestånd och när arbetstagaren krävs direkt av skadelidande tredje man. Den Ullämpas också, när en arbetstagare, som själv har gett ut skadestånd till tredje man, kräver tillbaka detta av arbetsgivaren.

1.1.3          Arbetstagares rätt till skadestånd enligt skadeståndslagen m. m.

Det skadeståndsansvar för myndighet som nyss har återgetts gäller,

såvitt här är av intresse, till förmån för en skadedrabbad arbetstagare. SkL öppnar med andra ord viss möjlighet för offentliganställd arbetsta­gare att få skadestånd av sin arbetsgivare, om han har orsakats skada till följd av myndighetens handlande i en fråga som rör anställningsför­hållandet. Ansvaret begränsas dock av bl. a. de tidigare anförda stan­dard- och passivitetsreglerna.

Vidare har arbetstagaren möjlighet att enligt allmänna kontraktsrätts­liga regler kräva den offentlige arbetsgivaren på skadestånd vid felaktigt beslut i personalärende, om uppsåt eller vållande ligger beslutsfattaren till last. I sådant fall gäller inte de särskilda begränsningsreglerna i SkL.

Arbetsgivarens ansvar är här dock inte lika strikt som t. ex. enligt LAS. För skadeständsskyldjghet förutsätter SkL och de kontraktsrätts­liga bestämmelserna nämligen att åtminstone oaktsamhet har förevarit hos myndigheten, medan det enligt LAS är tillräckligt att dess bestäm­melser har satts åsido.

För arbetstagare är det alltså i personalfrågor allmänt sett förmånli­gast att kunna grunda skadeståndsanspråken på LAS.

Det anförda innebär att de offentliganställda ibland kan hamna i ett sämre läge än de privatanställda, i den mån nämligen som LAS inte är tillämplig på den offentliga sektom. Inte minst beror detta på att LAS ger möjlighet till s. k. allmänt skadestånd (jfr avsnitt 1.1.4) som däremot de offentligt anställda saknar rätt till i de fall skadeståndstalan grundas på SkL eller allmänna kontraktsrättsliga regler.

Prop. 1978/79: 84

21

1.1.4 Arbetstagarorganisations rätt till skadestånd enligt skadeståndsla­gen

En arbetstagarorganisation kan till följd av myndighets göranden och låtanden i personalärenden drabbas av skada av ideell natur. Därmed avses skada som innebär att en organisation kränks genom att arbetsgi­varen sätter åsido sina lagliga förpliktelser gentemot den eller genom att organisations intresse av att lagföreskrifter följs i förhållande Ull dess medlemmar förnärmas. Man kan i sådana fall tala om skada som upp­kommer redan på grund av att arbetsgivaren bryter mot lagen som så­dan.

Arbetstagarorganisations möjlighet att få ut ersättning av en arbetsgi­vare för sådan ideell skada som har drabbat organisationen vanligen kallad allmänt skadestånd föreligger, som nedan skall utvecklas, en­ligt LAS, MBL och LOA. Däremot berörs inte frågan i SkL eller dess förarbeten.

Enligt 1 kap. 3 § SkL skall visserligen SkL:s bestämmelser om skyl­dighet att ersätta personskada tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom bl. a. brott mot den personliga friheten el­ler genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning. Bestämmelsema i brottsbalken 20 kap. 1 och 3 §§ om myndighetsmissbruk, vårdslös myn­dighetsutövning och brott mot tystnadsplikt kan i vissa undantagsfall falla in under begreppet "dylik brottslig gärning" och således medföra ansvar enligt lagrummet. Men föreskriften i 1 kap. 3 § SkL torde ta sikte enbart på förfaranden som kränker den personliga integriteten och som därigenom orsakar annan ett personligt lidande. Den torde med andra ord vara tillämplig bara på fysiska personer, inte på organisationer eller annan juridisk person.

Någon annan föreskrift i SkL som skulle kunna ge organisationen rätt till allmänt skadestånd finns inte.

Man har alltså att utgå från att arbetstagarorganisation saknar möj­lighet att med stöd av SkL erhålla allmänt skadestånd. Detta är knap­past ägnat att förvåna: sådant skadestånd utgör ett specifikt arbetsrätls­ligt institut.

1.2 Skadeståndsansvar enligt anställningsskyddslagen m. fl. lagar

1.2.1 Arbetsgivares skadeståndsansvar

De förpliktelser av olika slag som LAS ålägger arbetsgivaren sanktio­neras av regler om skadestånd (38 §). Sådant skadestånd kan utgå för både materiella och formella fel och avse såväl ekonomisk som ideell skada.

1 Jfr[REDACTED_EFTERNAMN], Om skadestånd för lidande vid myndighetsutövning. Svensk Juristtidning 1977 (s. 141 ff).

Prop. 1978/79: 84

22

Ett särskilt, schablonmässigt beräknat normerat skadestånd kan vidare drabba den arbetsgivare som underlåter att rätta sig efter dom­stols förklaring om ogiltighet av uppsägning eller avskedande (39 §).

Att märka är att reglerna i LAS inte skall tillämpas i den mån avvi­kande bestämmelser har meddelats i lag eller beträffande bl. a. ar­betstagare med statligt reglerad anställning i annan författning än lag (2§).

Den närmare innebörden av anställningsskyddslagstiftningens skade­ståndsreglering är följande.

1.2.1.1 Skadeståndsansvaret i samband med oriktig uppsägning m. m.

Bland de LAS-regler som är tillämpliga inom den offentliga sektorn märks i detta sammanhang de som behandlar grunden för och förfaran­det vid uppsägning, likaså tillämpliga delar av de däremot svarande reg­lerna angående tvist om giltigheten av uppsägning och angående ska­destånd (jfr prop. 1974: 88 s. 171, 233). Att dessa regler sålunda har gjorts tillämpliga också på statligt lönereglerade anställningar ligger i linje med den under lagstiftningsarbetet uttalade föresatsen att anpassa lagstiftningen till LAS så långt som möjligt med hänsyn till de särskilda förhållanden som föreligger på det statligt lönereglerade tjänsteman­naområdet (prop. s. 169).

Är en uppsägning inte sakligt grundad, kan den bli ogiltigförklarad (34 § första stycket första meningen LAS). Men den kan också leda till skadeståndsansvar för arbetsgivaren (38 § LAS).

Även den offentlige arbetsgivaren kan alltså bli skadeståndsskyldig enligt LAS gentemot arbetstagare eller arbetstagarorganisation, om upp­sägning har skett utan att vara sakligt grundad. Detsamma gäller om ar­betsgivaren har underlåtit att t. ex. iaktta föreskriven uppsägningstid.

I LAS finns speciella bestämmelser för tvister om gilUgheten av upp­sägning m. m. Sådana tvister, liksom hithörande skadeståndsmål, hand­läggs f. ö. enligt lagen (1974: 371) om rättegången i arbetstvister (ändrad senast 1977: 530).

1.2.1.2 Skadeståndsansvaret i samband med tillämpning av turord­ning vid uppsägning på grund av arbetsbrist

Vad angår fastställande av turordning vid uppsägning på grund av ar­betsbrist, föreligger en viss skillnad mellan de allmänna reglerna i LAS och de som gäller på det statligt lönereglerade området enligt LOA.

Enligt LAS kan en uppsägning, som strider mot en turordningsbe­stämmelse, enbart föranleda skadeståndspåföljd. Här kan alltså inte som i andra fall av felaktig uppsägning enligt LAS bli fråga om ogil­tigförklaring av uppsägningen (34 § första stycket andra meningen, 38 §).

Enligt LOA, däremot, kan också en sådan uppsägning förklaras ogil-

Prop. 1978/79: 84

23

tig (8 kap. 3 §). Därvid skall tillämpas de LAS-bestämmelser som gäller i fråga om tvister om giltigheten av uppsägning. Talan handläggs på samma sätt som andra uppsägningsmål, dvs. enligt arbetstvistlagen.

Föreskriften i LOA utvisar visserligen inte direkt i vad mån skade­ståndsreglerna i LAS dessutom är tillämpliga i den aktuella situationen (jfr prop. 1974: 714 s. 60). Att så är fallet framgår emellertid av före­skriftens nära anknytning till de LAS-regler som gäller andra fall av fel­aktig uppsägning och av principen att LOA i allmänhet inte upptar reg­ler som följer redan av LAS (jfr prop. s. 62; 2 § LAS).

Skadestånd i samband med tillämpning av turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist torde kunna bli aktuellt inte bara vid brott mot LAS eller mot 8 kap. LOA utan också mot reglerna därom i t. ex. för­ordningen (1976: 865) om vissa turordningsfrågor i statligt reglerad an­ställning, m. m.

I både privat och offentlig anställning kan också ifrågakomma ska­destånd enligt MBL för brott mot kollektivavtal, i den mån turordnings­frågorna regleras i sådant avtal (jfr 1.3.3).

1.2.1.3 Skadeståndsansvaret i samband med tillämpning av turord­ning vid återanställningsrätt

I fråga om företrädesrätt till ny anställning (återanställningsrätt) finns viktiga skillnader mellan LAS och LOA. 1 själva verket har återanställ-ningsrätten främst på det statliga området delvis en annan materiell in­nebörd än den återanställningsrätt som gäller på andra områden.

Enligt LAS kan reglerna om återanställningsrätt exklusivt bestämma vem som skall erhålla en ledig anställning. Men möjlighet saknas att rätlsligen få ett oriktigt anställningsbeslut ändrat i sak. Den arbetsgivare som åsidosätter LAS-reglerna riskerar således uteslutande skadestånd (38 §). Talan därom handläggs enligt arbetstvistlagen.

På det statliga området utgör återanställningsrätten i stället en av flera sakliga grunder som myndighet enligt 11 kap. 9 § andra stycket re­geringsformen har att beakta vid beslut om tillsättning av tjänst. Be­stämmelserna om återanställningsrätt innebär således inte någon in­skränkning i fråga om de grunder vid vilka enligt regeringsformen av­seende skall fästas vid tillsättning av statlig tjänst (prop. 1974: 174 s. 63 f).i Och på bl. a. det statligt reglerade lärarområdet skall motsvarande tillsättningsgrunder tillämpas enligt 4 kap. 3 § andra stycket LOA, även om sistnämnda lagrum givetvis inte äger samma tyngd på sitt område som regeln i regeringsformen har på det stadiga området (prop. 1975/76: 105 bil. 2 s. 245 f). Den som på grund av sin återanställnings­rätt anser sig förbigången vid en tjänstetillsättning på det statliga eller statligt reglerade området kan genom att anföra besvär över tillsättnings-

1 Jfr t. ex. det regeringsavgörande som refereras i Förvaltningsrättslig tid­skrift 1977 s. 331.

Prop. 1978/79:84

'

24

beslutet hävda sin rätt och erhålla anställning på tjänsten. I sådant fall saknas möjlighet alt få ut skadestånd med stöd av LAS (prop. 1974: 174 s. 69 f).'

Tvist som rör återanställningsrätt till statlig eller statligt reglerad tjänst prövas sålunda i samma ordning som tvist om tillsättningsbeslutet, dvs. i besvärsordning. Ett tillsättningsärende skall med andra ord i sin helhet överprövas i administrativ väg alltså även om klaganden som grund för sitt yrkande att få tjänsten gör gällande att kollektivavtalsreg-lerade turordningsregler har satts åt sidan. Det sagda gäller under för­utsättning att tvisten ligger inom ramen för ett visst tillsättningsärende (prop. 1975/76: 105 bil. 1 s. 542).

För det fall att myndigheten genom tillsättningsbeslutet skulle ha bru­tit mot en turordningsbestämmelse i kollektivavtal kan enligt MBL upp­komma skadeståndsansvar för avtalsbrott (jfr 1.3.3). Talan om sådant skadestånd handläggs enligt arbetstvistlagen, likaså f. ö. en ren faststäl-lelsetalan om kollektivavtals rätta innebörd.

Vad härefter angår de formella regler arbetsgivaren enligt LOA, LAS och andra författningar har att iakttaga i de fall arbetstagaren åtnjuter återanställningsrätt det kan röra sig om att ange denna rätt i beslut om uppsägning på grund av arbetsbrist och i underrättelse om att tids­begränsat förordnande på grund av arbetsbrist inte kommer att förnyas (9 kap. 3 § andra stycket LOA, 9 § andra stycket och 16 § andra stycket LAS) eller att varsla lokal arbetstagarorganisation om ny anställning när sådan rätt är för handen (29 § p. 7 LAS), liksom det kan gälla förfaran­dereglerna i turordningsförordningen torde dessa på samma sätt som de förut nämnda turordningsfallen vid uppsägning vara sanktionerade med skadeståndsreglerna i LAS.

1.2.1.4   Skadeståndsansvaret i samband med avskedande

Som nedan närmare skall belysas, omfattas arbetstagare med statligt reglerad anställning endast i mycket begränsad utsträckning av LAS-be-stämmelserna om avskedande. För dem gäller i stället delvis annorlunda bestämmelser. Bakgrunden är i korthet följande.

1 likhet med föreskriftema i LAS om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och om återanställningsrätt togs från början LAS-reglema om avskedande helt undan från tillämpning inom det statliga och staUigt lönereglerade området (övergångsbestämmelserna i deras ursprungliga lydelse till lagen 1974: 359 om ändring i dåvarande statstjänstemannalagen och till kungörelsen 1974: 369 om ändring i då­varande kommunaltjänstemannastadgan). Där fanns nämligen institutet avsättning i stället för avskedande.

1 Jfr arbetsdomstolens beslut 1977 nr 124, där talan om fastställelse av före­trädesrätt till ny anställning och om skadestånd avvisades.

Prop. 1978/79: 84

25

I samband med 1976 års ämbetsansvarsreform infördes på bl. a. det statliga tjänstemannaområdet ett nytt disciplinärt sanktionssystem. Detta skulle tillgodose samhällsmedlemmarnas intresse av att de offentliga funktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgjordes på ett rikUgt sätt och att förvaltningstjänstemännen var självständiga och oväldiga. Vid reformen hänvisades särskilt till rättssäkerhets- och effektivitetskrav så­väl från allmän synpunkt som från den offenUige arbetsgivarens och den enskilde arbetstagarens synpunkt (jfr prop. 1975: 78 s. 154 f och 167, JuU 1975: 22 s. 100 f, prop. 1975/76: 105 bil. 2 s. 223, prop. 1977/78: 34 s. 6).»

Därvid ersattes den straff- och disciplinrättsliga påföljden avsättning med institutet avskedande. Bestämmelserna härom togs in i bl. a. stats­tjänstemannalagen. I och med denna särskilda reglering kunde de nyss berörda övergångsbestämmelsema upphävas i denna del utan att mot­svarande regler i LAS om avskedande blev tillämpliga på det statliga och statligt lönereglerade tjänstemannaområdet (2 § LAS, prop. 1975: 78 s. 162, 205).

Det var inte bara de materiella förutsättningarna för avskedande som på detta sätt reglerades utanför LAS. Också förfarandet fick till viss del en annan utformning än i LAS. Således blev t. ex. bestämmelserna i för­valtningslagen (1971: 290) om utformning av och underrättelse om be­slut (17 och 18 §§) tillämpliga i ärende om avskedande (prop. s. 167). Ett par regler av formell natur i LAS gjordes dock tillämpliga, nämligen de som avser dels åliggande för arbetsgivaren att inför ett avskedande varsla och överlägga med lokal arbetstagarorganisation (29, 31 och 32 §§ LAS; enligt 14 kap. 7 § LOA regleras numera även denna fråga vid sidan av LAS), dels fördelning av rättegångskostnad (41 § tredje stycket LAS; jfr 16 kap. 1 § andra stycket LOA).

Sammanfattningsvis är således LAS-reglerna om skadestånd inte till­lämpliga på avskedande inom LOA:s område annat än i vad avser den ovan nämnda varsel- och överläggningsplikten (jfr 14 kap. 11 § LOA).

Möjlighet att enligt allmänna kontraktsrättsliga regler ställa anspråk på ersättning för t. ex. ekonomisk skada föreligger dock givetvis.

1 sammanhanget bör uppmärksammas att speciella bestämmelser om avskedande och skadestånd finns också i annan arbetsrättslig lagstift­ning, däribland i lagen (1974: 981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning (ändrad senast 1976: 595), den s. k. studieledighetslagen.

Denna lag, som trädde i kraft den 1 januari 1975 och som omfattar arbetstagare i både allmän och enskild tjänst (1 §), ålägger arbetsgivare skadeståndsansvar bl. a. ifall han säger upp eller avskedar en arbetsta­gare enbart av det skälet att denne begär eller tar i anspråk sin rätt till

1 Nämnas kan här att f. n. pågår ett kompletterande arbete inom utred­ningen (Ju 1977: 17) om förfarandet i vissa disciplinärenden m. m. " Jfr Lunning, Anställningsskydd, 1977 (s. 32 ff).

Prop. 1978/79: 84

26

ledighet enligt lagen (13 §). Dessutom kan åtgärden på yrkande av ar­betstagaren förklaras ogiltig (8 §).

Anledningen till att studieledighetslagen innehåller särskilda regler om anställningsskydd trots att generella föreskrifter därom finns i LAS är att tillämpningsområdet för LAS är något snävare än för stu­dieledighetslagen (prop. 1974: 148 s. 86). Studieledighetslagen omfattar nämligen i motsats Ull LAS även t. ex. arbetstagare i företagsledande ställning, husligt anställda och arbetstagare i skyddad sysselsättning. Det materiella innehållet i nu avsedda regler i studieledighetslagen är det­samma som i motsvarande generella föreskrifter i LAS.

Som redan har nämnts, infördes avskedandeinsUtutet på den statligt lönereglerade sektorn den 1 januari 1976. Hur förhåller sig då dessa av­skedandebestämmelser numera upptagna i LOA till studieledig-hetslagens?

Detta spörsmål har inte uttryckligen reglerats i någon av de båda la­garna och synes inte heller ha berörts under förarbetena till ämbetsan-svarsreformen.

Något motsatsförhållande mellan LOA och studieledighetslagen torde inte föreligga.

Skulle det fallet uppkomma att en arbetstagare i staUigt reglerad tjänst avskedas enbart därför att han begär eller tar i anspråk sin rätt till studieledighet, torde han kunna föra talan om en ogiltigförklaring av av­skedandet under hänvisning till att det saknar stöd i LOA. Arbetstagare fär nämligen skiljas från tjänsten bara med stöd av föreskrift i LOA (7 kap. 1 §). Men han torde också kunna yrka ogiltigförklaring under hän­visning till studieledighetslagens 8 §.

Konkurrensen mellan studieledighetslagens skadeståndsbestämmelser och reglerna i LAS har f. ö. lösts på det sättet att LAS-reglerna gäller när jämväl ogiltighetstalan förs enligt 8 § studieledighetslagen (prop. 1974: 148 s. 112), medan för det fall endast skadeståndstalan förs 13 § studieledighetslagen blir tillämplig.

Det finns ytterligare speciallagstiftning med regler om avskedande och skadestånd för oriktigt sådant, nämligen

lagen (1939: 727) om förbud mot uppsägning eller avskedande av ar­betstagare med anledning av värnpliktstjänstgöring m. m. (ändrad se­nast 1974: 375), lagen (1972: 650) om rätt Ull ledighet och lön vid deltagande i svenskun­dervisning för invandrare (ändrad senast 1976: 590) och lagen (1976: 280) om ratt till föräldraledighet (ändrad 1977: 631).i

I fråga om dessa lagar liksom föreningsrättsreglerna och skade­ståndsreglerna i MBL bör i konsekvens med de ovan angivna motiv­uttalandena till studieledighetslagen motsvarande synsätt kunna anläg-

1 Jfr även prop. 1977/78: 104 med förslag till ny lag.

Anm. Se numera lagen (1978: 410) om rätt till ledighet för vård av barn, m. m.

Prop. 1978/79: 84

27

gas. Vad angår de tre förstnämnda lagarna har därtiU deras skade­ståndsbestämmelser utformats som en hänvisning till motsvarande regler i LAS. Därmed undgår man också egentliga konkurrensproblem. Möj­lighet att här samtidigt tillämpa flera lagars skadeståndsbestämmelser torde dock inte vara utesluten.

1.2.1.5 Det särskilda skadeståndsansvaret vid uppsägning eller avske­dande m. m.

I 39 § LAS finns regler om särskilt skadeståndsansvar för en arbetsgi­vare som sätter åsido domstols förklaring om ogiltighet av uppsägning eller avskedande. Ett sådant åsidosättande medför inte bara att anställ­ningsförhållandet skall anses upplöst, utan också att skadestånd skall utgå. Lagstiftaren har med dessa regler åsyftat en ordning, som innebär ett starkt tryck av ekonomisk art på arbetsgivaren för att förmå honom att respektera domstolens förklaring (prop. 1973: 129 s. 182). Om arbets­givaren inte böjer sig för detta tryck, skall man kunna utgå från att an­ställningsförhållandet är upplöst. På så sätt kan man få den ohållbara si­tuationen ur världen. Vidare har uppnåtts att man slipper överväga en ordning där arbetsgivaren genom exekutiva åtgärder skulle tvingas att ta tillbaka arbetstagaren i arbetet, heter det i propositionen.

I vad mån är dessa regler tillämpliga också på offentliga anställ­ningar?

Vid behandlingen av frågorna om anställningsskyddet för offentliga tjänstemän har lagstiftaren gått ut från att sådana regler i LAS som del­vis skulle innebära en försämring av tjänstemännens skydd naturligtvis inte skulle göras tillämpliga (jfr prop. 1974: 88 s. 172, 1974: 174 s. 47, 1975: 78 s. 171).

Det är i flertalet fall givetvis förmånligare för en arbetstagare att få behålla en anställning än att tvingas sluta, även om för sådant fall ska­destånd utgår i samband därmed. 1 LOA saknas också motsvarighet el­ler hänvisning Ull 39 § LAS. Och som framgår av 7 kap. 1 § LOA får en arbetstagare inte tvångsentledigas i något fall annat än med stöd av ut­trycklig föreskrift i LOA.

Regeln i 39 § LAS om upplösning av anställningsförhållandet kan därför inte anses tillämplig på det statligt reglerade området (jfr även prop. 1974: 88 s. 233). Därav följer att inte heller den därmed samman­hängande skadeståndsregeln i samma paragraf kan vara tillämplig.

Anmärkas kan f. ö. att det på sistnämnda område föreligger i viss mån andra möjligheter än på den privata sektorn att förmå en arbetsgivare dvs. i sista hand den eller de offentliga tjänstemän som fattar det av­görande beslutet att respektera en lagakraftvunnen dom. Sålunda tor­de en försumlig eller felande tjänsteman kunna bli ålagd disciplinpå­följd för tjänsteförseelse (10 kap. 1 § LOA) eller ådra sig straffansvar för oriktig myndighetsutövning (20 kap. 1 § brottsbalken) eller själv bli avskedad (11 kap. 2 § LOA). 1 detta sammanhang förtjänar bl. a. den tillsynsverksamhet som JO och JK utövar också särskilt att nämnas.

Prop. 1978/79: 84

28

1.2.2 Arbetstagares skadeståndsansvar

En arbetstagare, som underlåter att iaktta uppsägningstid enligt LAS, kan bli skyldig att ersätta arbetsgivaren uppkommen skada (38 § andra stycket). I övrigt innehåller LAS ingen reglering av frågan om arbetsta­garens allmänna ansvar för skada som han orsakar sin arbetsgivare.

Hithörande spörsmål har emellertid berörts i förarbetena till den ar­betsrättsliga följdlagstiftningen med anledning av LAS, nämligen av ut­redningen (In 1970: 30) rörande ökad anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen.

I sitt betänkande (SOU 1973: 56) Trygghet i anställningen II anför ut­redningen sålunda följande (s, 51 f).

Begränsningen i 4 kap. 1 § SkL av arbetstagarens skadeståndsansvar gäller också i förhållande till hans arbetsgivare, alltså i ett rent kontrakt-rättsligt förhållande. I 1 kap. 1 § SkL anges emellertid att lagens be­stämmelser skall tillämpas endast om annat inte är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i av­talsförhållanden. Alltså är 4 kap. 1 § SkL i princip inte tillämplig i den mån avtalsbestämmelser eller stadganden i speciallag innebär att fullt skadestånd skall utgå eller, då jämkning skall ske, bedömandet skall gö­ras enligt grunder som inte överensstämmer med dem som anges i 4 kap. 1 § SkL.

Efter att därpå ha redogjort för arbetstagares skadeståndsansvar enligt 38 § andra stycket LAS och vissa begränsningar av detta ansvar, anför utredningen vidare.

Föreligger emellertid inte något av nu nämnda fall av begränsningar av arbetstagarens skadeståndsskyldighet, torde arbetstagaren i princip vara skyldig att fullt ut ersätta den ekonomiska skada som arbetsgivaren kan visa att kontraktsbrottet gett upphov till. Bestämmelsen i 38 § andra stycket LAS utesluter tillämpning av 4 kap. 1 § SkL. 1 förarbetena till SkL har emellertid uttalats att de gmndsatser som har kommit till ut­tryck i SkL kan komma att öva inflytande på tillämpningen av special­lagstiftningen på det arbetsrättsliga området. Sålunda kan 4 kap. 1 § SkL komma att i rättstillämpningen tilläggas betydelse såväl när det gäller att bedöma innehållet i en arbetstagares ansvar i kontraktsförhållanden som vid annorlunda formulerade jämkningsregler i lag.

Föredragande departementschefen godtog denna bedömning (prop. 1974: 88 s. 186). Därvid uttalades att av de grundsatser som kommit till uttryck i SkL och som kunde komma att öva inflytande på arbetsrätten åsyftades närmast 4 kap. 1 § SkL angående arbetstagares skadestånds­skyldighet för fel eller försummelse i tjänsten.

De här återgivna uttalandena synes närmast ta sikte på arbetstagares skadeståndsansvar enligt 38 § andra stycket LAS, även om departements­chefens yttrande är mer allmänt hållet. Samma resonemang torde i varje fall kunna föras i vad angår arbetstagares allmänna skadeståndsansvar för oriktiga beslut. Om t. ex. en arbetstagare, som i sin tjänst har att pröva frågor om uppsägning eller avskedande, meddelar ett oriktigt be-

Prop. 1918/19: 84

29

slut i sådant ärende, kan arbetsgivaren bli skadeståndsskyldig enligt LAS. Om sådan skadeståndsskyldighet slutligt konstateras, anses besluts­fattaren ha vållat sin arbetsgivare en ren förmögenhetsskada. Detta kal­las arbetstagarens direkta skadeståndsansvar mot arbetsgivaren.

Arbetsgivaren kan därvid vända sig mot arbetstagaren och grunda an­språk på att få ersättning för den förlust han har lidit. Ett dylikt an­språk kan då omfatta både det ekonomiska och allmänna skadestånd ar­betsgivaren har fått ge ut och som alltså sammantaget utgör dennes rena förmögenhetsskada. Som grund för sina krav kan arbetsgivaren åberopa allmänna kontraktsrättsliga grundsatser eller skadeståndsbestämmelser i föreliggande tjänsteavtal. Vid bedömningen av arbetstagarens skyldighet att utge ersättning för skadan skall i dessa fall 4 kap. 1 § SkL tiUämpas. Andra regler för utkrävande av skadestånd av arbetstagaren kan dock vara föreskrivna i tjänsteavtalet.

1 andra fall, åter, blir 4 kap. 1 § SkL direkt tillämplig på nu nämnda förhållanden. Detta är fallet när arbetstagaren genom brott t. ex. myndighetsmissbmk eller vårdslös myndighetsutövning enligt 20 kap. 1 § brottsbalken vållar ren förmögenhetsskada för arbetsgivaren. Denna skada blir arbetstagaren i princip skyldig att ersätta enligt 2 kap. 4 § SkL med de begränsningar som följer av 4 kap. 1 §.

Frågan om arbetstagares skadeståndsansvar enligt MBL behandlas i ett senare avsnitt (1.3.2).

1.3 Skadeståndsansvar enligt medbestämmandelagen m. fl. lagar

MBL innehåller en generell skadeståndsregel. Enligt lagens 54 § skall sålunda arbetsgivare, arbetstagare eller organisation som bryter mot MBL eller mot kollektivavtal ersätta uppkommen skada, i den mån inte annat följer av övriga skadeståndsbestämmelser i MBL. Skadestånds­skyldigheten åvilar enbart enskild part eller organisation som omfattas av MBL och avser enbart skada som åsamkas sådan enskild part eller organisation.

Denna regels tillämpning på arbetsgivare och arbetstagare inom det statligt lönereglerade området skall nu belysas.

1.3.1 Arbetsgivares skadeståndsansvar enligt medbestämmandelagen

Skadeståndsregeln i 54 § MBL kan bli aktuell bl. a. i vissa personal­ärenden, t. ex. när det är fråga om tillämpning av förhandlingsföreskrif­terna i 1114 §§ MBL eller av föreskrifter i kollektivavtal.

Skulle en privat eller offentlig arbetsgivare bryta mot sådana före­ skrifter, kan han sålunda bli skadeståndsskyldig gentemot berörd arbets­tagare eller arbetstagarorganisation. Skadeståndet kan avse även annan än ekonomisk skada (55 §) och det kan jämkas (60 §).

Prop. 1978/79: 84

30

Dessa skadeståndsbestämmelser hade f. ö. sin motsvarighet i äldre lagstiftning.

1.3.2 Arbetstagares   skadeståndsansvar   enligt    medbestämmandelagen jämförd med skadeståndslagen

Som har framgått, kan enligt 54 § MBL också arbetstagarna bU ålagda skadestånd. Det är här fråga om ett personligt ansvar för arbetstagaren gentemot arbetsgivaren. Ansvaret kan utkrävas både i enskild och i all­män tjänst.

Omfattningen av detta ansvar synes emellertid vara i viss mån oklar, särskilt vad angår förhållandet till SkL:s motsvarande regler. En redo­görelse för hithörande problem har emellertid nyligen utgetts.i

SkL och MBL och dessa lagars förarbeten ger vid handen att en tjänsteman allmänt sett löper risk att bli ansvarig för skada som han för­orsakar genom göranden och låtanden i tjänsten. En begränsning av an­svaret kan dock uppkomma genom regeln i 4 kap. 1 § SkL eller genom särskilda bestämmelser därom. Regeln i SkL innebär att skadeståndsskyl­dighet föreligger bara i den mån synnerliga skäl är för handen (jfr ovan 1.1.2). Den är visserligen i princip inte tUlämplig, i den mån speciallag innebär att fullt skadestånd skall utgå eUer, när jämkning får ske, bedö­mandet skall göras enligt grunder som inte överensstämmer med dem som anges i SkL, framhålls i moUven (prop. 1972: 5 s. 627, 639, 652). Men detla förhållande utesluter inte att grundsatserna bakom 4 kap. 1 § SkL kan komma att öva inflytande på tillämpningen av speciallagstift­ningen, heter det vidare (jfr ovan 1.2.2).

I och med införandet av MBL har man slopat den begränsning i ar­betstagares ansvar som tidigare fanns, den s. k. 200-kronorsregeln (8 § kollektivavtalslagen). MBL-motiven uttalar därom att skadeståndet vars uppgift i huvudsak är att stryka under principen att ett kollektivavtal skall hållas fortfarande skall utmätas inom måttliga ramar (InU 1975/76: 45 s. 51). Borttagandet av beloppsgränsen innebär inte något förord för en generell höjning, heter det.

Dessa motivuttalanden avser uteslutande fredspliktsbrott. Räckvidden av MBL:s bestämmelser om jämkningen av skadestånd för eventuella andra brott mot MBL eller mot kollektivavtal synes inte närmare ha dis­kuterats under riksdagsbehandlingen.

Nägon bestämd slutsats om lagstiftarens avsikt i denna del är svår att dra.

Beträffande härefter förhållandet meUan SkL:s och MBL:s skade­ståndsbestämmelser uttalas i MBL-propositionen att arbetsrättskom­mitténs lösning av dessa samordningsfrågor godtas. Det innebär att det har ansetts tillräckligt att man i rättstillämpningen beaktar de skäl som

1 Se[REDACTED_EFTERNAMN], Om arbetstagares skadeståndsansvar i privata och offentliga anstäUningsförhållanden (Arbetsrätten i utveckling, 1977, s. 21 ff).

Prop. 1978/79: 84

31

ligger bakom lagreglerna på de olika områdena för att på det sättet nå fram till riktiga resultat (prop. 1975/76: 105 bil. 1 s. 284, 299). Främst skall detta enligt motiven ske genom att skadeståndsprövningen i en del fall av kollektivavtalsbrott tillåts ske med beaktande av grunderna för 4 kap. 1 § SkL. Den begränsning av arbetstagarens skadeståndsansvar till särskilt kvalificerade avtalsbrott som finns i SkL bör alltså kunna på­verka de kollektivavtalsrättsliga skadeståndsreglernas tillämpning, när de reglerna formellt är tillämpliga men de kollektivavtalsrättsliga syn­punkterna spelar en underordnad roll, anför departementschefen. Pro­blemet sägs här ligga i att det i vissa fall inte finns någon av sakliga skillnader beUngad gräns mellan olika lagars Ullämpningsområden. Av­görande kan enligt proposiUonen i stället vara, om ett visst förfarande av närmast formella skäl är att betrakta som ett kollektivavtalsbrott. Det skall då bedömas enligt de kollektivavtalsrättsliga reglerna, trots att det i övrigt inte skiljer sig från fall som omfattas av 4 kap. 1 § SkL, framhålls i lagrådsremissen (prop. s. 298).

Lagrådet uttalar i sammanhanget att avsikten med MBL-regleringen synes vara att grunderna för 4 kap. 1 § SkL skall iakttas i stor utsträck­ning i fråga om sådana kollektivavtalsbrott av enskilda arbetstagare som inte är typiskt kollektivavtalsrättsliga utan lika väl kan förekomma utan­för kollektivavtalsförhållanden, t. ex. brott mot åliggande att väl vårda arbetsredskap. Detta uttalande godtas i propositionen (jfr s. 514, 539).

I sammanhanget kan vidare vara av intresse att ur den nyss åbero­pade redogörelsen återge vissa mer personliga synpunkter.[REDACTED_EFTERNAMN] hävdar sålunda bl. a. i huvudsak följande.

På en punkt tycks rättsläget relativt klart. Man kan utgå från att MBL:s begränsningar genombryts vid ett brottsligt handlande av arbets­tagaren, i varje fall när uppsåt föreligger. Det rör sig här om en allmän princip vid ansvarsbegränsningar. SkL skall alltså för dessa fall tUläm­pas om handlingen är vållad i tjänsten. Beträffande rättsläget i övrigt ger motiven inte säker ledning. Vid koUektivavtalsbrott av annat slag än olovlig stridsåtgärd och vissa därmed närliggande kontraktsbrott där MBL:s skadeståndsregler bör gäUa bör 4 kap. 1 § SkL tUlämpas, om inte det ifrågavarande avtalet uttryckligen föreskriver annat. Vad nu sagts skulle gälla både när skada direkt har tillfogats arbetsgivaren och vid regressanspråk från denne. Beträffande lågavlönade arbetstagare finns det all anledning att tillämpa SkL med kollektivavtalslagens 200-kronorsbegränsning som riktmärke. När det gäUer arbetstagare i ledan­de ställning eller med lön som klart ligger över genomsnittet bör dom­stolen ha större frihet att döma ut ett passande skadeståndsbelopp. Inte minst skulle detta gälla offentliga funktionärer i de fall där inte disciplin­ansvaret synes ha tillräcklig preventiv effekt. Vid nonchalans eller bris­tande hänsyn mot allmänheten finns inte något skäl att visa återhållsam­het i fråga om det allmännas regressanspråk mot en skadevållare.

Prop. 1978/79: 84

32

1.3.3 Skadeståndsansvaret enligt medbestämmandelagen jämförd med anstältningsskyddslagen

Också mellan skadeståndsreglerna i MBL och de i LAS kan konkur­renssituationer uppkomma.

MBL:s skadeståndsregler är som nämnts tillämpliga vid bl. a. brott mot kollektivavtal. Detta reser frågan vUka skadeståndsregler de i MBL eller de i LAS som blir Ullämpliga vid åsidosättande av avtals­föreskrift som i enlighet med 3 § andra stycket LAS har trätt i stället för bestämmelse i LAS.

Konkurrensfrågorna mellan äldre lagstiftning, närmast lagen (1928: 253) om koUektivavtal, och LAS har berörts i samband med 1974 års ändringar i den dåvarande tjänstemannalagstiftningen.

Åsyftade ändringar vidtogs för att åstadkomma en anpassning av ifrå­gavarande lagar till LAS. 1 motiven uttalas att förhållanden, som regle­ras i eller som har sitt ursprung i LAS, också i regel bör bedömas enligt LAS (prop. 1974: 88 s. 185 f). Att en fråga omfattas av avtalsbestäm­melser i kollektivavtal eller att sådant avtal i något avseende hänvisar till LAS skulle enligt föredraganden normalt inte föranleda en annan bedömning. En tolkning av avtalet lär enligt föredraganden i allmänhet kunna ske från den utgångspunkten att avtalet, i avsaknad av uttryck­liga regler om motsatsen, innebär att bara bestämmelserna i LAS skall tillämpas vid brott mot sådana avtalsbestämmelser som har sitt ursprung i lagen. I vissa situationer kan en samUdig tillämpning av flera lagars bestämmelser vara både lämplig och nödvändig. En och samma skada kan dock inte ge den skadelidande dubbel ersättning, betonas det.

Det förefaller som om lagstiftaren sett problematiken mer som ett tolkningsspörsmål än som en fråga om formell lagkonkurrens.

De här ovan återgivna motivuttalandena torde få anses äga motsva­rande tillämpning på förhållandet mellan MBL och LAS. Detta synes i varje fall hävdas i MBL:s förarbeten (prop. 1975/76: 105 bil. 1 s. 331). Som nämnts bygger MBL:s skadeståndsregler f. ö. i huvudsak på den äldre lagstiftningen i ämnet.

Till belysning av frågan anförs i MBL-propositionen således i huvud­sak följande (s. 330 f).

MBL utgår från den vedertagna principen att speciallag tar över all­

män lag (3 §).------- Beträffande skadestånd för brott mot kollektiv­

avtal, som har trätt i stället för de särskilda reglerna i t. ex. LAS, är det

bl. a. talefrlsteraa i den särskilda lagstiftningen som gäller även om talan

grundas på kollektivavtalet. Reglema om frister för talan om skadestånd

vid kollektivavtalsbrott (65 §) blir sålunda inte tillämpliga i dessa fall.

Den uppfattning som framgår av dessa motivuttalanden har inte kon­kretiserats i lagtexten.

Prop. 1978/79: 84

33

1.4 Myndighets  skadeståndsansvar enligt  lagen  om  offentlig  anställ­ning, m. m.

Myndighet kan enligt LOA i ett par fall bli skyldig att gentemot ar­betstagare eller arbetstagarorganisaUon svara för skada med anledning av beslut i personalärende.

Det ena fallet rör uppsägning från tjänst.

Enligt 7 kap. 2 § LOA får arbetstagare, som är förordnad tills vidare, sägas upp enligt LAS. 1 fråga om grund för uppsägning, förfarandet vid uppsägning, varsel och överläggning samt tvist om giltigheten av upp­sägning skall enligt det anförda lagrummet LAS i princip tUlämpas också på sådana arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är förordnade tills vidare. Det sist sagda gäller i den mån annat inte följer av LOA eller, såvitt rör andra frågor än grunden för uppsägning, av föreskrift som regeringen meddelar. Hänvisningen tiU LAS innebär som redan har framhållits i avsnitt 1.2.1.1 bl. a. att dess bestämmelser om skadestånd skall gälla i tillämpliga delar.

Det andra fallet har samband med avskedande och avstängning.

Myndighet är enligt 14 kap. 7 § LOA skyldig att varsla och överlägga med lokal arbetstagarorganisation i fråga om avskedande och att under­rätta sådan arbetstagarorganisaUon om avstängning. Enligt 14 kap. 11 § i dess lydelse 1977: 1047 skall bestämmelserna om skadestånd i LAS tillämpas på motsvarande sätt, om myndigheten skuUe bryta mot nämnda skyldigheter (prop. 1977/78: 34 s. 9).

Något skadeståndsansvar för arbetstagare kan däremot inte upp­komma direkt på grund av LOA. Här bortses från ansvar i samband med arbetskonflikter (3 kap. 6 §). Däremot äger vad i föregående avsnitt har anförts om arbetsgivares möjlighet att vända sig mot arbetstagare och kräva skadestånd naturligtvis motsvarande tillämpning i LOA-fal­len.

Därmed är redogörelsen för gällande rätt avslutad.

2   Arbetstagaryrkande om ett utökat skadeståndsansvar för stat­

liga myndigheter m. fl.

De frågor som hänger samman med skadeståndsansvaret i bl. a. de hänseenden som har berörts i föregående avsnitt har varit föremål för överväganden inom regeringskansliet alltsedan ämbetsansvarsreformen.

I samband med sistnämnda reform anförde sålunda chefen för justi­tiedepartementet att en offenUiganställd arbetstagare kan bli berättigad till skadestånd, om arbetsgivarens företrädare i ett ärende om disciplin­ansvar, avskedande e. d. sätter tUlämpliga förfaranderegler åsido (prop.

3  Riksdagen 1978/79.1 saml Nr 84

Prop. 1978/79: 84

34

1975:78 s. 168). 1 sammanhanget pekades f. ö. i första hand på brotts­balkens straffbud för oriktig myndighetsutövning (20 kap. 1 §). Huru­vida den av arbetsgivaren beslutade åtgärden blir bestående beror emel­lertid på om talan fullföljs mot beslutet, betonade departementschefen.

Nyss åsyftade överväganden har inte lett till något förslag om ändrad lagstiftning.

Vid underhandskontakter med budgetdepartementets personalenheter har Statsanställdas förbund och TCO:s statstjänstemannasektion (TCO-S) nu tagit upp tanken på en sådan lagstiftning för det statliga området och lärarområdet. De har därvid yrkat att den offentlige arbetsgivaren fortsättningsvis i en del personalärenden åläggs ett särskilt skadestånds­ansvar, framförallt i ärenden om disciplinansvar och avskedande.

Detta skadeståndsansvar skulle menar de båda personalorganisatio­nerna på motsvarande sätt som enligt LAS avse sådana fall där bris­ter i ärendets utredning eller andra försummelser från arbetsgivarens sida har medfört förfång för arbetstagaren. Ett sådant skadeståndsansvar som främst skulle medföra att allmänt skadestånd utgår skulle i huvudsak vara prevenUvt, men det skulle också ha en reparaliv upp­gift. Den preventiva effekten bör enligt organisationerna kunna uppnås, även om möjligheterna till övervältring av ansvaret på den enskilde be­slutsfattaren i prakUken begränsas i enlighet med 4 kap. 1 § SkL.

Till stöd för sin framställning har organisationerna påpekat att om myndighet gör sig skyldig till något formellt eller materiellt fel, exem­pelvis i ett disciplinärende, så kan detta drabba den enskilde arbetstaga­ren hårt, inte minst psykiskt. Dessutom har de framhållit att den fack­liga organisationen har intresse av att LOA-bestämmelserna iakttas i förhållande till medlemmarna. Den bör därför också ges rätt Ull skade­stånd.

Givet är enligt personalorganisationerna att skadeståndsansvaret inte skall påverka den enskUde tjänstemannens ansvar enligt nu gällande reg­ler i brottsbalken och LOA.

3    Överväganden

3.1 Bakgrund

Nuvarande rättsläge i fråga om skadestånd i privata eller offentliga anställningsförhållanden är som framgår av det föregående ganska svåröverblickbart, inte minst när det gäller förhållandet mellan olika lagar inbördes, exempelvis den allmänna skadeståndsrättsliga lag­stiftningen jämförd med den arbetsrättsliga. Därtill kommer i föreva­rande sammanhang den offentligrättsliga reglering som avser anställning i offentlig tjänst.

Karakteristiskt för nyare arbetsrättslig lagstiftning är den vidgade till-'

Prop. 1978/79: 84

35

lämplighet som det allmänna skadeståndet har fått. Genom att föreskriva skadeslåndssanktion har lagstiftaren sålunda inskärpt betydelsen av att rättsreglerna följs. Detta har betraktats som ett viktigt led i senare års reformarbete. Skadeståndssanktionen har getts särskUd slagkraft genom införandet av arbetstvistlagens regler.

Det ekonomiska skadeståndet har därvid främst fått tjäna syftet att hålla den skadeslös som har drabbats av den oriktiga handlingen. För att därutöver främja rättsreglernas efterlevnad har alltså i en del fall också föreskrivits en rätt till allmänt skadestånd. Detta senare slag av skade­stånd kan också sägas avse ersättning till den som har blivit drabbad av det felaktiga handlandet. När fråga är om brott mot lag som direkt regle­rar anställningsförhållandets bestånd, exempelvis reglerna om avske­dande, kan skadeståndssanktioneringen ses som en del av det samlade anställningsskyddet.

I samband med 1970-talets arbetsrättsliga reformer har klart marke­rats att anställningsskyddet i offentlig tjänst bör i görlig mån anpassas till vad som har införts för arbetsmarknaden i övrigt. Tanken är således att staten och kommunerna som arbetsgivare bör vara beredda att ta på sig samma ansvar för sina anställda som det vilket har ålagts privata ar­betsgivare. Därvid har förutsatts att en sådan anpassning naturligtvis inte skall få medföra någon försämring av redan befintligt anställnings­skydd. Även med hänsyn till den offentliga verksamhetens speciella be­skaffenhet har en viss särreglering ansetts nödvändig.

I vissa fall gäller redan f. n. samma skadeståndsansvar för den offent­lige arbetsgivaren som för den private. I ärende om uppsägning handlar sålunda också offentlig myndighet under skadeståndsansvar enligt LAS. Och skulle en offentlig myndighet underlåta att fullgöra sina skyldighe­ter i fråga om varsel och överläggning inför avskedande eller i fråga om underrättelse om avstängning, är skadeståndsreglerna i LAS också till­lämpliga. Ansvaret i LOA omfattar till skillnad från det i LAS även arbetstagare i företagsledande eller därmed jämförlig ställning och är alltså mer långtgående än ansvaret för en privat arbetsgivare. Även i studieledighetslagen m. fl. lagar finns skadeståndsregler, som är gemen­samma för hela arbetsmarknaden.

Till bilden hör att de flesta slag av mål om tillämpning av lagstift­ningen om offentlig anställning numera handläggs enligt arbetstvisUa-gen, dvs. på samma sätt som motsvarande tvister inom den privata sek­torn.

Det är från dessa utgångspunkter som prövningen måste ske av de båda personalorganisationernas yrkande om ett utökat skadeståndsan­svar för den offenUige arbetsgivaren i främst disciplin- och avskedande­ärenden.

Även om arbetstagaryrkandet synbarligen ligger i linje med en fort­satt anpassning till den privata arbetsmarknadens villkor, är därmed

Prop. 1978/79: 84

36

långt ifrån sagt att ett nytt ansvar kan införas. Ett ställningstagande för­utsätter närmare bearbetning med preciseringar av framställningens in­nebörd och verkningar mot bakgrund av det nuvarande rättsläget sådant detta har beskrivits ovan. Framförallt tanken på att komplettera förvalt­ningsförfarandet med ett skadeståndsansvar också för rena bedömnings­fel i frågor om myndighetsutövning behöver ytterligare belysas.

3.2 Allmänna synpunkter

Principiellt sett bör en förutsättning för införandet av ett nytt skade­ståndsansvar på det offentliga området vara att de nya föreskrifterna kommer att harmoniera såväl med de allmänna och arbetsrättsliga ska­deståndsregler som nu gäller som med dessa reglers syfte. Vidare måste krävas att det nya ansvaret kan väl anpassas efter den offentliga verk­samhetens särart i förhållande till annan verksamhet. Sistnämnda krav torde böra tillmätas vikt inte minst på det område där arbetsgivaransva­ret åvUar statlig myndighet.

Utökas skadeståndsansvaret för den offentlige arbetsgivaren, uppkom­mer därmed också fråga om de beslutsfattande tjänstemännens person­liga ansvar för oriktiga åtgärder och om de lämpliga begränsningarna av detta ansvar. Införs ingen särreglering i denna fråga gäller bl. a. enligt kontraktsrättsliga regler med tillämpning av 4 kap. 1 § SkL, att den be­slutande tjänstemannen om än bara i undantagsfall kommer att löpa viss risk att själv få svara för skadeståndet eller en del därav (jfr 1.2.2).

Även med beaktande av en sådan konsekvens ter det sig emellertid i princip knappast främmande att i varje fall i viss utsträckning ålägga den offentlige arbetsgivaren att på det statligt reglerade området strikt svara för skada som orsakas vid handläggning av en del ärenden, som avser speciella åtgärder av ingripande natur gentemot arbetstaga­ren. Här åsyftas ärenden om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA.

Prövning av nämnda ärenden ankommer i regel på statlig myndighet.

Ett sådant skadeståndsansvar skulle det har redan framgått na­turligtvis innebära ett avsteg från vad som hittills har tUlämpats inom statsförvaltningen. Det är därför på sin plats att undersöka i vad mån ansvaret skulle kunna föra med sig några icke avsedda biverkningar för förvaltningens del.

Syftet med LOA:s ansvarssystem är främst att tillgodose allmänhetens berättigade krav på en väl fungerande förvaltning. Det skulle mot bak­grund härav möjligen kunna sättas i fråga, om inte en utökad skade­ståndssanktionering skulle kunna menligt inverka på detta syfte. Från medborgar- och samhäUssynpunkt skulle det argumentet nämligen kunna föras fram att en utökad sanktionering kan medföra att myndig-

Prop. 1978/79: 84

37

heterna och deras tjänstemän blir så restriktiva vid tillämpningen av an­svarsföreskrifterna, att ändamålet med dessa föreskrifter sätts i fara. Re-striktiviteten skulle då vara betingad av risken att ådra myndigheten el­ler arbetstagaren skadeståndsansvar.

Riskerna för en sådan passiviserande effekt torde emellertid inte böra överdrivas. Därtill kommer att ett personligt skadeståndsansvar för be­slutsfattaren inte skulle inträda i andra fall än då han på ett flagrant sätt har satt åsido vad han har att iaktta i ärendet. De anförda farhågorna torde alltså inte utgöra något argument emot att införa ett skadestånds­ansvar av den typ som avses med arbetstagaryrkandet.

Inte heller en hänvisning till de möjligheter till rättelse i sak som före­ligger i ärenden av ifrågavarande slag synes utgöra ett sådant argument.

Fastmer torde arbetstagaryrkandet rymmas inom ramen för kravet att ansvarssystemet i LOA skall tUlgodose rimliga rättssäkerhets- och effekti­vitetskrav såväl från arbetsgivarens som från arbetstagarens synpunkt. En skadeståndssanktionering av brott mot de gällande föreskrifterna i ären­den av angivna slag torde således kunna bidra till att markera betydel­sen av att följa dessa föreskrifter. En sådan sanktionering skulle dess­utom kunna utgöra ett värdefullt komplement till det nuvarande an­svarssystemet enligt LOA, när det gäller att reparera skador som åsam­kats en enskild arbetstagare eller en facklig organisation.

Något hinder för arbetstagaryrkandet synes heller inte föreligga vare sig enligt regeringsformen eller annars på gmnd av den offentliga verk­samhetens särart.

Med hänvisning tUl vad som har anförts förordas alltså att regler om ett utökat skadeståndsansvar för offentlig arbetsgivare införs med avseen­de på ärenden om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarun­dersökning på det statliga och statligt lönereglerade området. Detta nya ansvar bör begränsas till fall där myndighet åsidosätter föreskrifter i LOA eller i författning som har meddelats med stöd av LOA.

3.3 Utformningen av det utökade ansvaret

Det nya ansvaret bör utformas med utgångspunkt i principerna för bestämmandet av skadestånd enligt LAS. Det innebär bl. a. att ansvaret som sådant dvs. en principiell skadeståndsskyldighet kan inträda så snart som det objektivt sett kan konstateras att fel eller försummelse föreligger. Det bör sålunda kunna bli aktuellt med ansvar även i de fall där den begångna förseelsen inte kan anses vara av så allvarlig beskaf­fenhet, att den kan föranleda disciplinansvar eller annan påföljd enligt LOA eller brottsbalken för den handläggande tjänstemannens del. Stan­dard- och passivitetsreglema (3 kap. 3 och 4 §§ SkL) torde inte böra göras tillämpliga på det nya ansvaret.

I övrigt kan följande synpunkter anläggas på den närmare utform­ningen av skadeståndsansvaret.

Prop. 1978/79: 84

38

3.3.1 Formella och materiella fel

I privat anställning omfattar skadeståndsansvarel i nu aktuella hän­seenden enligt LAS inte bara åsidosättande av formella föreskrifter utan också materiella felbedömningar. Kan motsvarande införas för den of­fentliga verksamheten, trots de speciella villkor som gäUer för denna? Eller bör "materiellt ansvar" helt eller till någon del anses uteslutet?

Denna fråga förtjänar speciell uppmärksamhet.

Den hittills gällande principen för den offentliga sektorn har varit att myndighets felbedömningar i sak regelmässigt inte har sanktionerats med skadeståndsansvar. Om en arbetsgivare i myndighetsutövning, t. ex. i ett disciplinärende eller ärende om avskedande, gör en felbedömning i något rättsligt spörsmål, medför detta allmänt taget inte något skade­ståndsansvar enligt vare sig speciallagstiftning, SkL eller andra skade­ståndsrättsliga regler. Att myndighetens avgörande ändras i högre in­stans bara därför att man där hyser en annan uppfattning i t. ex. en lag­tolkningsfråga har med andra ord i dessa fall inte ansetts böra utgöra grund för skadeståndsanspråk.

Mot detta står att offentlig arbetsgivare enligt gällande lagstiftning dock har ålagts materiellt skadeståndsansvar i vissa personalärenden. Rena felbedömningar är sålunda skadeståndssanktionerade dels enligt LOA och LAS i ärende om uppsägning, dels enligt studieledighetslagen m. fl. lagar i ärenden om avskedande m. m.

En utökning av det materiella skadeståndsansvaret till att omfatta även disciplinärenden och övriga tidigare angivna ärenden ligger så­lunda i linje med den utveckling som innebär allt fler civilrättsliga inslag i det offentliga anställningsförhållandet.

Det utökade skadeståndsansvaret bör således kunna avse också rena felbedömningar.

Hit får då räknas t. ex. de fall där myndighet bryter mot de särskilda föreskrifterna om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkar­undersökning enligt 10, 11 och 13 kap. LOA. En sådan sak som att i strid mot 10 kap. 2 § andra stycket LOA ålägga mer än en disciplinpå­följd är alltså att anse som ett materiellt fel som kan medföra skade­ståndsskyldighet. Och skulle t. ex. i en tvist domstol i motsats till myn­digheten komma fram till att gärningen kan bedömas som så ringa, att den inte bör föranleda något disciplinansvar, bör skadeståndsansvar för arbetsgivaren uppkomma. Ansvaret bör i detta fall grundas på att den myndighet som företrädde arbetsgivaren felaktigt har funnit att förut­sättningar förelåg för att ålägga arbetstagaren disciplinpåföljd. På samma sätt bör skadeståndsansvar kunna uppkomma t. ex. om ett avske­dande har grundats på en felaktig bedömning att en tjänsteförseelse har betraktats som grov (11 kap. 2 § LOA).

Detta innebär inte att det här förordas att ansvaret skall omfatta så­dana bedömningar som avser exempelvis påföljden i ett disciplinärende.

Prop. 1978/79: 84

39

Om t. ex. efter tvist myndighetens avgörande rättskraftigt ändras på så sätt, att arbetstagaren åläggs varning i stället för löneavdrag eller ett lägre antal dagars löneavdrag än myndigheten har bestämt, bör detta inte kunna föranleda rätt Ull skadestånd. Här har ju beslutsinstansens avgörande stått sig i så måtto, att också den överprövande instansen har konstaterat att sådan tjänsteförseelse förelåg som förskyllde disciplinpå­följd. I ett sådant fall har myndigheten inte bmtit mot någon föreskrift i LOA eller i författning som har meddelats med stöd av LOA. Inte heller bör något skadestånd kunna utgå, om det sluUiga avgörandet innebär fastställelse av myndighetens beslut på det sättet, att tjänsteförseelse an­ses föreligga, låt vara med den ändringen att disciplinpåföljd inte anses påkallad.

Likaså bör skadeståndsansvaret omfatta formaliafel. Ett sådant fel kan vara för handen, om myndighet bryter mot de särskUda handlägg­ningsregler som finns i 14 kap. LOA.

Sammantaget bör alltså ansvar för den offentlige arbetsgivaren kunna inträda vare sig de föreskrifter som har satts åt sidan är av materiellt el­ler av formellt innehåll. Men ansvaret bör inte omfatta sådana fall där lagstiftningen i sig medger valmöjlighet i t. ex. påföljdsfrågor och därmed lämnar utrymme för olika bedömningar.

3.3.2 Ekonomiska och ideella skador

Bör det förordade arbetsgivaransvaret liksom fallet är i privat an­ställning omfatta såväl ekonomiska som ideella skador eUer bör i detta hänseende ske någon form av begränsning, t. ex. till ekonomiska skador?

Med ekonomisk skada brukar förstås sakskada eller personskada ellei skada som drabbar en persons allmänna ekonomiska ställning, s. k. all­män förmögenhetsskada. Sistnämnda typ av skada torde bli den vanli­gast förekommande i de här aktuella sammanhangen.

Ekonomisk skada torde normalt inte uppkomma i ärenden om disci­plinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA, i den mån arbetstagaren utnyttjar möjligheterna till överprövning av be­slutet i sak.

Nuvarande regelsystem i lag och kollektivavtal ger nämligen i allmän­het garantier för att arbetstagare inte lider någon ekonomisk förlust för det fall att den åtgärd som har vidtagits mot honom senare visar sig ha varit oriktig. Blir en arbetstagare t. ex. avstängd från arbetet enligt 13 kap. 1 § LOA, dvs. i samband med tjänsteförseelse eller brott, är han visserligen avtalsenligt skyldig att vidkännas avdrag på sin lön. Men be­finns det sedermera att avstängningen inte har varit påkallad, skall den innehållna lönen betalas ut. Detta följer av 20 § 1 mom. första stycket allmänna avlöningsavtalet för staUiga och vissa andra tjänstemän (AST). Och skulle arbetstagare bli avskedad, får avskedandet ändå inte verk-

Prop. 1978/79: 84

40

ställas förrän beslutet därom har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats (17 kap. 1 § LOA). Intill dess har han således rätt att upp­bära både lön och andra anställningsförmåner utan hänsyn tUl myndig­hetens beslut om avskedande, dock under förutsättning att han inte sam­tidigt är avstängd.

Ibland skulle ekonomisk skada kunna uppkomma för den anställde, exempelvis vid avstängning enligt 13 kap. 2 § LOA i samband med sjuk­dom eller därmed jämförligt förhållande. För sådant fall skall nämligen arbetstagaren vidkännas visst löneavdrag (20 § 1 mom. andra stycket AST). Men visar det sig senare att avstängningen har varit oriktig, före­ligger ingen skyldighet för myndigheten att utbetala resterande lön.

Likaså kan givetvis ekonomisk skada uppstå i fall där arbetstagaren har rätt i sak men inte har överklagat beslutet i ärendet.

Där ekonomisk skada sålunda uppstår i nu aktuella sammanhang bör skadan naturligen omfattas av det nya ansvaret. Möjligheterna Ull er­sättning enligt SkL skulle inte påverkas härav (jfr avsnitt 3.4.1 nedan).

Med ideell skada förstås skada av annan än rent ekonomisk art.

Enligt skadeståndsreglerna i den arbetsrättsliga lagstiftningen, där­ibland LAS, är sådan skada ersättningsgill, s. k. aUmänt skadestånd. Ar­betstagare och hans organisation anses sålunda böra hållas skadeslösa för den orätt som de kan ha lidit genom att arbetsgivare har satt sina förpliktelser enligt lag eller avtal åt sidan.

1 de ärenden på det staUiga och statligt lönereglerade området som nu behandlas kan samma frågeställning om allmänt skadestånd uppkomma, om myndighet gör sig skyldig till åsidosättande av formella föreskrifter eller till en oriktighet i bedömningen av förutsättningarna för att för­anstalta om åtgärden i fråga, t. ex. avskedande. Sådana fall bör som uttalats omfattas av det utökade skadeståndsansvaret.

Har arbetsgivaren sålunda gjort ett formellt fel eller t. ex. grundat ett avskedande enligt 11 kap. 2 § LOA på en tjänsteförseelse, som myndig­heten oriktigt har bedömt som grov, bör det obehöriga avskedandet kunna medföra rätt Ull allmänt skadestånd för den enskilde.

Till skillnad från annat skadestånd kan exempelvis enligt LAS all­mänt skadestånd tillerkännas inte bara den drabbade arbetstagaren utan också en facklig organisation. Arbetstagarorganisation har nämligen ett berättigat intresse av att bl. a. bestämmelserna i de arbetsrättsliga lagarna följs i förhållandet mellan myndigheten som arbetsgivare på ena sidan och organisationen och dess medlemmar på andra sidan. Det förordas därför att organisation i ett fall som det nyss anförda skall kunna er­hålla allmänt skadestånd.

Det sagda leder sammanfattningsvis till att någon begränsning i ska­deståndsansvaret tUl vissa typer av skador inte förordas. Det utökade skadeståndsansvaret avses t. o. m. få sin huvudsakliga betydelse i andra hänseenden än på det ekonomiska planet.

Prop. 1978/79: 84

41

3.3.3   Myndighets ansvar

Det nya ansvaret skulle som framgått omfatta myndighets åsidosät­tande av föreskrifter i LOA eller i författning som har meddelats med stöd av LOA.

Nämnda föreskrifter avser alla anställningar hos staten, även hos riks­dagen eller dess myndigheter, och alla anställningar hos allmän försäk­ringskassa. Men de avser också statligt reglerade anställningar hos kom­mun, landstingskommun, kommunalförbund, församling, kyrklig samfäl­lighet eller skogsvårdsstyrelse eller hos annan allmän inrättning, dock inte prästerliga tjänster (1 kap. 1 och 5 §§ LOA). Med staUigt reglerad anställning förstås i detta sammanhang sådan anställning där enligt lag eller särskilt beslut av riksdagen avlöningsförmånerna skall fastställas under medverkan av regeringen eller av myndighet som regeringen be­stämmer, t. ex. statens avtalsverk (2 kap. 1 §).

Kort sagt skulle ansvaret komma att omfatta främst statliga tjänster och lärartjänster. Myndighetsbrott mot t. ex. de speciella ansvarsregler som i en del fall gäller för krigsmän, medicinalpersonal och veterinärer skulle däremot inte beröras av den nya ordningen.

Det nya ansvaret bör åvila den myndighet som på den offentlige ar­betsgivarens vägnar prövar rättsfrågan och därvid meddelar det oriktiga beslutet i personalärendet.

Detta innebär att ansvaret i fråga om statsanställda skall drabba sta­ten.

Vidare kan ansvaret drabba staten också när det gäller arbetstagare hos annan än staten, dvs. hos kommun eller annan allmän inrättning, nämligen om det är en statlig myndighet som har meddelat beslut i frå­gan. F. ö. skall staten numera anses som arbetsgivare i tvist som rör be­slutet (15 kap. 8 § LOA). Det kan gälla lärare och andra arbetstagare med StaUigt reglerade tjänster.

Några extra anslag till statsmyndigheterna torde reformen inte böra föranleda.

Av det anförda följer också att ansvaret bör åligga kommunal eller annan icke statlig myndighet, om beslutet meddelats av denna.

3.3.4   Beslutsfattarens ansvar

Någon särskild reglering bör inte införas vad gäUer skadeståndsansva­ret för den eller de beslutsfattare som har medverkat tUl eller fattat det skadebringande beslutet.

Har beslutsfattaren medverkat till eller fattat beslutet i sin tjänst, bör således både det personliga ansvar och den långtgående begränsning därav som föreligger inom den privata sektorn gälla även för de fall som avses med den nya ordningen.

1 Jfr 10 kap. 4 § LOA. Vissa ansvarsfrågor inom hälso- och sjukvården ut­reds f. n. av medicinalansvarskommittén (S 1974: 02).

Prop. 1978/79: 84

42

På samma sätt som vid t. ex. brott mot LAS kan en skadeståndsskyl­dig arbetsgivare enligt t. ex. allmänna kontraktsrättsliga regler sålunda visserligen vända sig mot den beslutsfattande arbetstagaren och kräva denne på skadestånd för vad han själv har fått ge ut. Arbetstagarens an­svar begränsas dock regelmässigt genom tillämpning av 4 kap. 1 § SkL. Samma blir förhållandet om arbetstagare genom brott åsamkat sin ar­betsgivare en sådan ren förmögenhetsskada varom här är fråga (jfr 1.2.2). Men inte minst när det gäller offentlig tjänst torde det te sig ganska främmande att göra en arbetstagare personligen ansvarig för ar­betsgivarens ekonomiska förlust genom att denne ålagts skyldighet att utge skadestånd tUl en annan arbetstagare hos sig.

Man torde ha fog för att gå ut från att skadeståndsansvaret i de flesta fallen kommer att stanna på myndigheten (jfr dock s. 31).

3.3.5   Ersättningsbeloppen

De skadeståndsbelopp som skall komma i fråga måste kunna anpassas till omständigheterna i det särskUda fallet. De bör sålunda kunna helt el­ler delvis jämkas på samma sätt som enligt 38 § LAS eller 60 § MBL. Detta innebär att jämkning också kan ske när arbetstagaren själv genom sitt agerande har bidragit till arbetsgivarens misstag. Ledning får härvid sökas i arbetsdomstolens praxis i fråga om privat anställning. Exempel­ vis i fråga om avskedande finns en väl utbildad rättspraxis. Gäller saken disciplinpåföljd eller annan åtgärd som är att betrakta som mindre in­gripande gentemot arbetstagaren, bör skadeståndsbeloppet naturligtvis sältas i motsvarande mån lägre.

Att det sagda bör gälla i fråga om materiella felbedömningar faller sig naturligt. 1 fråga om formaliafel skulle visserligen kunna hävdas att skäl saknas för en åtskillnad i skadeståndsbeloppens storlek i ärenden av olika slag. Det skulle således inte föreligga någon skillnad i styrkan på kravet att följa den föreskrivna handläggningsordningen i det ena eller andra slaget av ärenden. Mot detta kan sägas att formaliareglerna givet­vis har utformats med syfte just att bl. a. skydda arbetstagaren mot rättsförluster och att risken för skada vid sådana förluster varierar be­roende på ärendets art. Vad som nyss har anförts om jämkning av ska­deståndsbeloppens storlek bör således när omständigheterna föranle­der detta kunna beaktas också när det gäller bestämmande av skade­stånd för formella fel.

3.3.6   Preskription m. m.

En underrättelseplikt om skadeståndsanspråk och frist för väckande av talan om skadestånd enligt de nya reglema bör finnas.

I uppsägningfall och i fall som gäller varsel och överläggning inför avskedande eller underrättelse om avstängning tillämpas här 40 § LAS. Samma regler bör tillämpas i de nu aktuella fallen.

Prop. 1978/79: 84

43

3.4 Konkurrensfrågor m. m.

Hur skulle ett skadeståndsansvar av föreslagen beskaffenhet förhålla sig till det ansvar för den offentlige arbetsgivaren som nu gäller enligt SkL, LAS, MBL, studieledighetslagen m. fl. lagar?

Några problem uppkommer knappast i detta hänseende och någon särskild reglering av förhållandet mellan de olika regelsystemen torde inte behövas. Men ett par kommentarer i frågan synes ändå vara på sin plats.

I fråga om konkurrensen mellan olika lagar bör på nytt framhållas att det enligt allmänna civilprocessregler är den skadelidande och hans motpart som drar upp ramen för en eventuell rättegång. Här bortses na­turligtvis från sådana regler som skall beaktas av domstolen självmant. Domstolen är alltså i princip bunden av yrkanden, invändningar, grun­der och lagregler som parterna åberopar i målet.

3.4.1   Skadeståndslagen

De nya regler som skall föreslås i denna rapport blir speciallag i för­hållande till SkL, dvs. de har företräde framför den lagen.

Enligt de nya bestämmelserna skall den skadelidande arbetstagaren få klart större möjligheter UU skadestånd än enligt SkL. Som har framgått av det föregående, begränsas ansvaret enligt SkL nämligen genom bl. a. standardregeln och passivitetsregeln och genom att ansvaret inte omfat­tar rena felbedömningar. Detta gäller skada av både ekonomisk och ideell natur.

Ersättningsgill ideell skada föreligger enligt SkL f. ö. bara i mycket begränsad omfattning. Det gäller lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten, genom annat ofredande som innefattar brott, genom brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar eller olovlig avlyssning eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning (1 kap. 3 §). Dylik skada torde knappast bli aktuell i samband med de ärenden som omfattas av förslaget.

Sådant skadestånd som främst är av intresse i detta sammanhang, dvs. allmänt skadestånd, är således inte möjligt att erhålla enligt SkL.

3.4.2   A nställningsskyddslagen

Även i förhållande till LAS blir den föreslagna ordningen att anse som speciallag, låt vara att de regler som föreslås i sig kan utgöra en hänvisning Ull dem i LAS. Genom en sådan lagstiftningsmetod skulle man f. ö. undgå problem med lagkonkurrens.

Förslaget innebär en betydande förbättring för skadelidande arbetsta­gare, eftersom LAS nu ger en mycket begränsad rätt till skadestånd i de fall som omfattas av förslaget.

Prop. 1978/79: 84

44

3.4.3 Medbestämmandelagen

Det förordade ansvaret omfattar endast åsidosättande av författning, inte åsidosättande av kollektivavtal. Men bl. a. arten av disciplinpåföljd kan regleras i avtal (jfr 10 kap. 3 § LOA). Enligt MBL kan skadestånds­ansvar uppkomma bl. a. vid brott mot kollektivavtal. Förslaget reser därför frågan i vad mån MBL:s skadeståndsregler avses bli tillämpliga, om myndighet exempelvis i ett disciplinärende skulle sätta åsido en av­talsregel.

När det gäller gränsdragningen mellan skadeståndsreglerna i LAS och motsvarande bestämmelser i MBL eller äldre lag har bl. a. uttalats att förhållanden som regleras i eller har sitt ursprung i annan lag än MBL också bör bedömas enligt den andra lagen, om inte avtalet uttryckligen föreskriver annat (jfr avsnitt 1.3.3), givetvis under förutsättning att den lagen kan anses som speciallag i förhållande till MBL.

Motsvarande bör gälla i fråga om förhållandet mellan de nya reglerna och MBL. En sådan lösning harmonierar också med vad som gäller i fråga om arbetstagares skadeståndsskyldighet enligt MBL (jfr avsnitt 1.3.2). Ansvaret bör där visserligen i de flesta fall regleras enligt MBL, men med beaktande av grunderna för SkL.

Som exempel på tillämpningen av det sagda kan tas vad som har för­ordats om talefrister. Om regler därom tas in i LOA, avses de därmed gälla också för talan om skadestånd vid brott mot sådant kollektivavtal som har trätt i stället för motsvarande dispositiva regler i LOA eller LAS. Detta betyder att fristerna i MBL inte avses bli tillämpliga i sådant fall.

3.4.4 Studieledighetslagen m. fl. lagar

Samordningen mellan den föreslagna ordningen och den som gäller enligt skadeståndsreglerna i studieledighetslagen bör lösas på samma sätt som har skett beträffande förhållandet mellan LAS och studieledighets­lagen (jfr avsnitt 1.2.1.2). Om en part för ogUtighetstalan enligt studiele­dighetslagen i ärende om avskedande jämsides med talan om skadestånd skulle således skadeståndstalan grundas på de nya reglerna. Om parten däremot för endast skadeståndstalan, skall i stället studieledighetslagens egna skadeståndsregler tillämpas. Detta får dock ingen betydelse i sak, om de olika bestämmelsema ges samma innehåll. I sammanhanget torde f. ö. den typ av resonemang som har förts i fråga om förhållandet mel­lan LAS och annan arbetsrättslig lagstiftning kunna tjäna tUl ledning (prop. 1974: 88 s. 185 f; jfr avsnitt 1.3.3 i denna rapport).

Motsvarande bör tillämpas i fråga om förhållandet mellan förslaget och de skadeståndsbestämmelser som finns i lagen om förbud mot upp­sägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av värnplikts-

Prop. 1978/79: 84

45

tjänstgöring m. m., i lagen om rätt tUl ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning för invandrare och i föräldraledighstslagen eller där­emot svarande ny lag.

3.5      Frågor rörande justitie- och regeringsråd

Speciella föreskrifter reglerar frågor om åtgärder riktade mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten.

Enligt 12 kap. 8 § andra stycket regeringsformen tUlkommer det så­lunda högsta domstolen att pröva huruvida justitieråd eller regeringsråd enligt vad därom är föreskrivet skall skiljas från eller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning (jfr vidare 15 kap. 5 § LOA, 3 kap. 3 § andra stycket och 57 kap. rättegångsbalken; även prop. 1975/76: 105 bil. 2 s. 226).

Eftersom högsta domstolens beslut inte kan överklagas utan vinner laga kraft omedelbart, är det normalt sett inte möjligt att konstatera om något fel har begåtts.

Denna omständighet talar närmast för alt det skulle vara uteslutet med skadeståndsansvar på grund av högsta domstolens beslut.

SkL öppnar emellerUd en viss möjlighet tUl skadeståndstalan även i hithörande fall.

Enligt 3 kap. 2 § skall staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndig­hetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Talan om ersättning enligt detta lagrum får föras med anledning av beslut av bl. a. högsta domstolen, om beslutet har upphävts eller ändrats (3 kap. 7 §). Därmed åsyftas upphävande eller ändring med tillämpning av särskUda rättsmedel, t. ex. resning, eller av självrättelse.

Anledning saknas att i de nu aktuella sammanhangen gå ifrån de principer som sålunda har fastslagits genom SkL. Dessa principer bör således äga tUlämpning även för det fall att skada skulle orsakas justitie­råd eller regeringsråd i ärende om avskedande, avstängning eller läkar­undersökning.

De nya ansvarsreglerna får karaktär av speciallag i förhållande till SkL och behöver därför bara omfatta de avvikelser från SkL som åsyf­tas. Någon särskUd hänvisning till 3 kap. 7 § SkL behöver alltså inte gö­ras. Nämnda lagrum blir ändå tUlämpligt på det utvidgade ansvaret.

3.6      Den lagtekniska lösningen

Av föregående ställningstaganden följer att ett skadeståndsansvar bör föreskrivas för myndighet, som i ärende om disciplinansvar, avske­dande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA bryter mot före­skrift i LOA eller i författning som har meddelats med stöd av LOA.

Prop. 1978/79: 84

46

En bestämmelse av detta innehåll bör alltså tas in i LOA, lämpligen i 14 kap. 11 §.

Vad gäller de tidigare behandlade frågorna om vilka slags skador som skall vara ersättningsgilla, vem som skall vara berättigad till skadestånd, möjligheterna till jämkning av skadeståndet och vilka underrättelse- och talefrister som skall gälla, uppnås det åsyftade resultatet enklast genom en uttrycklig hänvisning i LOA till reglerna därom i LAS, dvs. Ull 38 40§§.

Till undvikande av missförstånd bör framhållas att om myndighet har brutit mot föreskrift, som har meddelats med stöd av LOA, så inträder samma ansvar som vid åsidosättande av en LOA-regel. Detta blir fallet t. ex. om myndighet underlåter att enligt 22 § anstäUningsförordningen (1965:601; omtryckt 1976:863, ändrad 1977:828) inhämta uUåtande från läkare huruvida arbetstagare bör undergå läkarundersökning (jfr 13 kap. 2 § LOA). Detsamma bör gälla t. ex. brott mot föreskrifterna om storleken av löneavdrag i 20 § anställningsförordningen (jfr 10 kap. 2 § LOA).

Utformningen av ansvaret för arbetstagare, som har deltagit i det be­slut som medfört skadeståndsskyldighet för arbetsgivaren, kräver ingen särskild reglering i LOA (jfr s. 41).

Förslaget kan lämpligen genomföras den 1 januari 1979.

B ARBETSGIVARANSVARET I VISSA RÄTTSTVISTER

1    Bakgrund

På de flesta punkter följer LOA principen att behörigheterna att an­ställa och att entlediga bör följas åt. Sålunda skall frågor om uppsäg­ning, entledigande vid ålder som anges i pensionsavtal, entledigande på grund av sjukdom m. m. och entledigande på egen begäran från statligt reglerad tjänst (7 kap. 24 och 9 §§) i regel prövas av samma myndig­het som tUlsätter tjänsten (15 kap. 1 § försia stycket). Prövningen kan emellertid också anförtros myndighet som regeringen bestämmer. Sådan delegering kan ske antingen genom föreskrift eller genom särskUt beslut. Anmärkas kan att bl. a. frågor om entledigande av fullmaktshavare i visst fall (7 kap. 5 §) i regel prövas av regeringen (15 kap. 1 § andra stycket).

Det anförda innebär att slallig myndighet i en del fall, där man inte har utnyttjat möjligheten att delegera enUediganderätten, har att pröva frågor om entledigande också när det gäller arbetstagare hos annan ar­betsgivare än staten, t. ex. hos kommun. På lärarområdet, exempelvis, kan statlig myndighet ha att både pröva fråga om uppsägning och full­göra andra uppgifter som enligt LAS ankommer på arbetsgivaren i sam-

Prop. 1978/79: 84

47

band därmed (18 kap. 8b § första stycket skolförordningen 1971:235; 8 b § ändrad senast 1976: 938).

Men om tvist i saken skulle uppkomma, kan i stället den icke-statlige arbetsgivaren vara den anställdes motpart. Sålunda omfattar exempelvis det anförda åliggandet för statlig myndighet enligt skolförordningen till ingen del befogenhet att företräda den kommunale arbetsgivaren i rätts­tvist som rör uppsägningsbeslutet (18 kap. 8 b § sista stycket).

När det är fråga om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller lä­karundersökning enligt LOA, tUlämpas numera en annan ordning.

Om en statlig myndighet beträffande en arbetstagare hos annan ar­betsgivare än staten har meddelat beslut i frågan, skall staten sålunda anses som arbetsgivare i tvist som rör beslutet (15 kap. 8 § LOA). Detta gäller dels arbetstagare hos allmän försäkringskassa, dels med undan­tag för präster arbetstagare med statligt reglerad anställning hos kommun, landstingskommun, kommunalförbund, församling, kyrklig samfällighet eller skogsvårdsstyrelse eller hos annan allmän inrättning (jfr 1 kap. 1 och 5 §§ LOA).

1 tvist som nu avses företräds staten såväl vid som utom domstol i re­gel av statens avtalsverk (1 och 9 §§ förordningen 1976: 1021 om stat­liga kollekUvavtal, m. m.; ändrad senast 1977: 1049). Ev. skadestånds­ansvar åvilar självfallet den myndighet som har stått för det omtvistade beslutet.

2    Förslag

Den ordning som gäUer enligt 15 kap. 8 § LOA bör i fortsättningen utsträckas tUl tvister angående anställnings upphörande i allmänhet. En sådan utvidgning av lagrummets tillämpningsområde ligger f. ö. i linje med dess moUv (prop. 1977/78: 34 s. 11).

Den nu förordade ändringen åsyftar naturligtvis främst mål om upp­sägning eller annat tvångsentledigande (7 kap. 25 §§ LOA). Men den nya ordningen bör också vara tillämplig, om tvist skulle uppkomma an­gående frivillig avgång från tjänst (7 kap. 3 eller 9 §) eller anställnings upphörande på grund av otillåten tjänsteförening (7 kap. 10 §).

Här skall påpekas att vad som har behandlats i avdelning A i denna rapport innebär att staten föresläs ta på sig arbetsgivarens ansvar för eventuellt skadestånd beträffande lärare m. fl. även enligt de nya ska­deståndsreglerna (s. 41). Den lagmässiga dubblyr som alltså kan sägas föreligga i fråga om ansvaret för beslut om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkamndersökning enligt LOA torde inte vara förenad med några praktiska olägenheter.

Prop. 1978/79: 84

48

Departementsrapportens lagförslag

C LAGFÖRSLAG

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs att 14 kap. 11 § och 15 kap. 8 § lagen (1976: 600) om offentlig anställning' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 kap.

11 §

Bryter myndighet mot 7 §, äger bestämmelserna om skadestånd i lagen (1974: 12) om anställnings­skydd motsvarande tUlämpning.

Bryter myndighet i ärende om disciplinansvar, avskedande, av­stängning eller läkarundersökning mot föreskrift i denna lag eller i författning som har meddelats med stöd därav, äger bestänunel­serna om skadestånd i lagen (1974: 12) om anställningsskydd motsva­rande tillämpning.

15 kap. 8 §

Har statlig myndighet meddelat beslut om disciplinansvar, avske­dande, avstängning eller läkarun­dersökning beträffande arbetstaga­re hos annan än staten, skall sta­ten anses som arbetsgivare i tvist som rör beslutet.

Har statlig myndighet beträffan­de arbetstagare hos annan än sta­ten meddelat beslut om anställ­nings upphörande eller om disci­plinansvar, avstängning eller lä­karundersökning enligt denna lag, skall staten anses som arbetsgiva­re i tvist som rör beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1979.

Lagen omtryckt 1977:1047.

Prop. 1978/79: 84

49

Bilaga 2 Remissammanställningen

Sammanställning av remissyttrandena över rapporten (Ds B 1978:3) Myndigheters skadeståndsansvar i vissa personalärenden, m.m.

Avsnitt A 1    AUmänt

Huvudfrågan i rapporten rör myndighets skadeståndsansvar i ärende om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning. Där föreslås i denna del att myndighet, som i sådant ärende bryter mot föreskrift i LOA eller författning som har meddelats med stöd av LOA, skall kunna åläggas skadestånd med motsvarande tillämpning av LAS bestämmelser därom.

Förslaget i rapporten har fått ett blandat mottagande. Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker sålunda förslaget eller lämnar det i princip utan erinran, i flertalet fall dock utan att ange närmare skäl för sin in­ställning, men en stor grupp instanser ställer sig kritiska eller helt av­visande tiU förslaget. Några är negativa till förslaget vad avser skade­stånd för rena bedömningsfel men godtar förslaget om skadestånd för formella fel.

De remissinstanser som helt eller i allt väsenUigt finner sig kunna läm­na rapportens förslag utan erinran är domstolsverket, rikspolisstyrelsen, hovrätten för Övre Norrland, Göteborgs tingsrätt, socialstyrelsen, riks­försäkringsverket, postverket, statskontoret, riksrevisionsverket, SAV, stcdens personalnämnd, juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universi­tet, SÖ, AD, statens vattenfallsverk, länsstyrelsen i Malmöhus län och länsstyrelsen i Västernorrlands län samt Försäkringskassornas förhand­lingsorganisation. Statsanställdas förbund, TCO-S, Försäkringsanställdas förbund och Sveriges advokatsamfund.

Några av dem anger skälen för sitt ställningstagande. Sålunda finner domstolsverket det naturligt att skadeståndsansvaret på det offentliga området utvidgas i enlighet med förslaget. Liknande synpunkter framförs av juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet. Några sakskäl av nämnvärd tyngd som kan anföras mot ett utvidgat ansvar förklarar sig hovrätten för Övre Norrland inte ha funnit. Vidare anför hovrätten att någon invändning av formell art inte kan resas mot förslaget. Statsan­ställdas förbund och TCO-S framhåller att förslaget ligger helt i linje med den princip som präglat senare års arbetsrättsliga lagstiftning, näm­ligen att samma arbetsrättsliga regler skall gälla för offentliganställda som för privatanställda arbetstagare. De bägge personalorganisationerna

4   Riksdagen 1978/79. 1 saml Nr 84

Prop. 1978/79: 84

50

betonar särskilt vikten av att ett allmänt skadeståndsansvar omfattande även materiella fel införs för disciplin- och avskedandeärenden m. m. En sådan rätt Ull allmänt skadestånd, för den enskilde arbetstagaren och dennes fackliga organisation, är enligt organisationernas mening syn­nerligen motiverad med tanke på hur ingripande och påfrestande ett disciplinärt förfarande kan vara för den som är föremål för sådant.

En del av de instanser som inte motsätter sig att förslaget genomförs för dock fram principiella anmärkningar mot detsamma. Länsstyrelsen i Västerbottens län pekar således på att den passiviserande effekten inte bör undervärderas. Utredningen om förfarandet i vissa disciplin­ärenden m. m. som har till uppgift att föreslå vissa åtgärder för att förstärka allmänhetens förtroende för myndigheternas handläggning av disciplinärenden genom att undanröja orsaker tUl misstanke om att obe­hörig hänsyn tas tUl myndigheternas egna anställda säger sig inte kunna underlåta att anmärka att den nu tilltänkta regleringen möjligen kan verka återhållande på myndigheterna när det gäller att tUlämpa det disciplinära påföljdssystemet. Vidare kan, heter det, den föreslagna ord­ningen måhända vara ägnad att i allt fall ge grund för misstanke att myndigheterna kommer att iaktta allt för stor återhållsamhet i det be­rörda hänseendet, vUket i sin tur kan medföra att den uppfattningen sprids att myndigheterna brister i opartiskhet. Utredningen, som i övrigt inte riktar någon anmärkning mot förslaget, betraktar dock inte det an­förda som tillräcklig grund för avstyrkande.

SACO/SR anför att förslaget onekligen innebär en förbättring för den som har statlig eller statligt reglerad anställning. Men fortsätter organisationen vid en revidering av LOA i syfte att göra de statligt anställda delaktiga i vissa förmåner på den enskilda sektorn bör över­vägas om inte en vidare och djupare studie av skillnaderna i anställ­ningsskyddet kan anses påkallad. En mer övergripande utredning av anställningsskyddet på den statliga sektorn torde ge till konsekvens yt­terligare lagändringar utöver de i rapporten föreslagna. Inte minst på grund av att ifrågavarande rättsområde knappast utmärks av klarhet och överskådlighet bör lagändringarna ske i ett sammanhang. Därför för­ordar organisationen en mer genomgripande översyn i syfte att så långt möjligt närma regleringen av anställningsskyddet på den statliga sektorn till vad som gäller för arbetsmarknaden i övrigt.

Avvisande till förslaget ställer sig bl. a. juridiska fakuhetsnämnden vid Uppsala universitet. Helt avvisande är också JK och JO.

JK anför: Jag har i flera olika sammanhang framhållit att man på arbetsrättens område inte kan tillämpa samma regler inom den offent­liga och den enskilda sektorn. Här ges ytterligare en Ulustration av det OtUlfredsställande resultat till vilket det allt för ensidigt inriktade re­formarbetet leder. Enligt min mening har man nämligen i detta fall liksom vid många tidigare reformer inte tillräckligt beaktat den offent-

Prop. 1978/79: 84

51

liga verksamhetens särdrag. Det är naturligt att sträva efter likartade regelsystem när fråga är om avtalsbara förhållanden där staten upp­träder som vilken som helst arbetsgivare. När det gäller frågor där staten utövar myndighet mot en anställd person i en j icke avtalsbar fråga (pro­cedurfrågor undantagna) kan däremot för svensk rättsordning mycket främmande och stötande förhållanden uppkomma, om man inom den offentliga sektorn helt efterbildar de regler sorn införts för den enskilda sektorn. Sammanfattningsvis vill jag bestämt avstyrka den föreslagna lagändringen. Mina betänkligheter är dock av mindre styrka när fråga är om rena formfel även om enligt min mening redan skadeståndslagen ger ett tillfredsställande skydd i denna del.        1

Jo anför: Rapporten lämnar inte någon redovisning av i vilken ut­sträckning det förekommer att arbetstagare varom nu är fråga åläggs disciplinpåföljd, avskedas, avstängs eller bliri föremål för läkarunder­sökning. JO brukar vid sina inspektioner av statliga myndigheter fråga om det förekommit några ärenden av här nämnt slag, varvid svaret brukar bli att så inte varit fallet under senare år. De klagomål i dylika personalärenden som kommit in tiU JO har varit få och har under se­nare år nära nog uteslutande gällt det kommunala området. Såvitt jag kan bedöma utifrån mina erfarenheter föreligger alltså knappast något behov av att införa skadeståndsregler av föreslagen art. Mot förslagets genomförande kan anföras principiella betänkligheter. För­slaget framstår som ett led i den utveckling mot en allt större likställig­het mellan den offentliga arbetsmarknaden och den privata som känne­tecknat lagstiftningen inom tjänstemannarätteti alltsedan mitten av 1960-talet. Över förslaget till statstjänstemannalag m. m. framförde dåvarande JO (Bexelius) åtskiUiga kriUska synpunkter.) Själv har jag ställt mig kritisk till ämbetsansvarets slopande. Och i yttrande över det betänkande som föregick MBL anförde jag bl. a.: "Den offentliga verksamheten spänner över ett mycket brett fält. På många områden skUjer sig för­hållandena inte i någon större mån från vad som gäller inom privat verk­samhet och det ter sig då naturligt och lämpligt att samma arbetsrättsliga regler blir tiUämpliga där som på den enskilda sektorn. På andra områ­den har emellertid den offentliga verksamheten en helt annan karaktär än den enskilda. Detta gäller rättskipningen, polisverksamheten, den exekutiva verksamheten, skatteväsendet osv. Det allmänna utövar här en tvångsmakt gentemot medborgarna, en makt som har sin grund i lagarna och är noga reglerad av dem. Medborgarna har ett oavvisligt krav på att myndighetsutövningen skall ske i korrekta och lagliga former. An­svaret för att så sker vilar på det allmänna. Skäl kan anföras för att man inom den offentliga sektorn gör en gränsdragning så att de som sysslar med mera utpräglad myndighetsutövning får följa delvis andra regler. Om en sådan uppdelning av den offentliga sektorn görs, bör enligt min mening utrymmet för avtalsfrihet,  förhandlingsrätt m. m.

Prop. 1978/79: 84

52

begränsas såvitt rör den myndighetsutövande personalen". Det förslag som nu framlagts tar ytterligare ett steg på den beträdda vägen att lik­ställa arbetstagare i allmän och privat tjänst. Jag kan fortfarande inte finna annat än att denna utveckling har sina vådor och att man, åt­minstone när det gäller personal som är betrodd med myndighetsutöv­ning, inte borde gå så långt. Jag viU också erinra om att under senare tid röster allt oftare höjts i den offentliga debatten som varnat mot tenden­sen att likställa arbetstagare i allmän och enskild tjänst. Inte minst har man därvid uppehållit sig vid ämbetsansvarets slopande och menat att detta medfört ett sämre rättsskydd för gemene man. Även om mycket av vad som sagts härom är överdrivet, har i debatten också framförts synpunkter av värde, slutar JO i detta sammanhang (jfr JuU 1978/79: 5 s. 14).

Här kan också nämnas att SJ har tagit upp frågan om bibehållandet av de disciplinära reglerna i statlig tjänst. Sålunda anför SJ att verket vid flera tillfällen förespråkat en avveckling av det disciplinära förfa­randet. Utvecklingen efter ämbetsansvarsreformen har enligt SJ befäst denna uppfattning. Enligt SJ:s mening bör tiden nu vara mogen för en summering och värdering av denna reforms verkningar i praktiken. I anslutning därtUl förordas en utredning av förutsättningarna att tUl det allmänna straffrättsliga området återföra sådana slags tjänstefel i fråga om vilka avskedande eller disciplinpåföljd framstår som en reak­tion motiverad i första hand av omsorgen om den statliga tjänstens an­seende och integritet. Visar det sig möjligt att genomföra en dylik jämkning av nuvarande system, bör det repressiva elementet i den offentliga arbetsgivarfunktionen kunna avvaras. Avskedande kommer då att kvarstå som en med hävning jämförbar rättshandling inom den privaträttsliga arbetsrättsliga ramen för tjänsteavtalet. Detta skul­le också gälla i fall av avskedande på grund av brott, säger SJ.

Även andra instanser med en mer eller mindre negativ inställning till förslaget har närmare utvecklat sina synpunkter.

Statens ansvarsnämnd avstyrker sålunda att ett utvidgat skadestånds­ansvar införs utan en mer övergripande utredning. Juridiska fakultets­nämnden vid Stockholms universitet anser att det bör utredas hur an­svarsföreskrifterna faktiskt har tillämpats vid olika myndigheter före och efter ämbetsansvarets borttagande. Så länge sådant underlag för säkrare ställningstagande inte föreligger, bör erdigt fakultetsnämndens mening införandet av det föreslagna skadeståndsansvaret anstå. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet vilka framhåller att för­slaget för förbundens del berör huvudsakligen lärarområdet finner det i rapporten behandlade ämnesområdet vara svårtillgängligt. Bl. a. fram­förs att det vore önskvärt med försök till klarlägganden och eventuell förenkling av regler inom området beträffande forum, fullföljd och talefrister. Därvid kunde samband med besvärsutredningens arbete vara till nytta. Förbunden anser att den framlagda rapporten inte utan yt-

Prop. 1978/79: 84

53

ledigare bearbetning och klarläggande bör läggas till grund för ny lag­stiftning i ämnet.

Kriminalvårdsstyrelsen anser att införandet av ett så omfattande skadeståndsansvar som det föreslagna kommer att medföra betydande olägenheter. I fråga om formella fel finns inte något att erinra mot ett skadeståndsansvar i enlighet med förslaget. Ett sådant ansvar också för materiella fel finner styrelsen emellertid betänkligt.

Försvarets civilförvaltning finner det i princip vara rikUgt att samma skadeståndsansvar i personalärenden skall gälla för den offenUige ar­betsgivaren som för den private. I detta synsätt ligger att särskilda be­gränsningar i skadeståndsansvaret på det statliga området bör gälla endast där det betingas av den offentliga verksamhetens speciella be­skaffenhet, medan en anpassning till bestämmelserna i LAS i övrigt bör eftersträvas. När det gäller sådana ärenden som omfattas av ändrings­förslaget föreligger emellertid enligt civilförvaltningens uppfattning skill­nader mellan offentlig och enskUd verksamhet av sådan art att en full­ständig anpassning till LAS ter sig diskutabel. Ämbetsverkets betänk­ligheter avser i huvudsak följderna vid materiella felbedömningar. Mot tanken att införa skadeståndssanktioner mot formaliefel har äm­betsverket intet att erinra.

2    Skadeståndsansvar för materiella fel

Här skall redovisas remissinstansernas inställning beträffande frågan om ett skadeståndsansvar för bedömningsfel över huvud taget skall in­föras.

Många instanser bland dem Statsanställdas förbund och TCO-S tillstyrker förslaget att så skall ske. Som nämnts betonar de bägge personalorganisationerna särskilt vikten av att ett allmänt skadestånds­ansvar omfattande även materiella fel införs för disciplin- och avske­dandeärenden m. m. Organisationerna har f. ö. en mycket positiv inställ­ning till förslaget.

Domstolsverket menar att det är naturligt att utvidga skadestånds­ansvaret på det offentliga området, eftersom mindre förmånliga regler inte bör gälla för arbetstagare på den offentliga sektorn än för dem på den privata. Med hänsyn till de mycket begränsade möjligheterna att direkt eller regressvis kräva den beslutande tjänstemannen på skade­stånd behöver man inte befara att den föreslagna utvidgningen av ska­deståndsansvaret kommer att medföra obenägenhet att tillämpa an­svarsföreskrifterna i LOA. Handläggningen av disciplinärenden sker dels i disciplinnämnder och dels i statens ansvarsnämnd. Dessa organ har en i viss mån domstolsliknande sammansättning. Detta bör inte hindra att ett av sådan nämnd fattat beslut, som visar sig vara felaktigt, föranleder att arbetsgivaren blir skyldig att utge skadestånd.

Prop. 1978/79: 84

54

Men flera av de remissinstanser som tillstyrker förslaget för fram re­servationer.

Statskontoret gör sålunda följande kommentarer. Ser man arbets­tagarorganisationernas krav på utökat skadeståndsansvar så som det upplevs av den hos arbetsgivaren anställde beslutsfattaren är kravet snarast ägnat att skärpa dennes ansvar i tjänsteutövningen, även om det oftast blir arbetsgivaren som slutligen får stå för de ersättningar som felande beslutsfattare åläggs betala till de skadelidande. Man bryter därmed i viss mån den tendens att minska ansvaret för beslutsfattaren som yttrat sig i avskaffandet av redogöraransvaret och ämbetsansvaret. De av organisationerna yrkade förändringarna synes vara mera prin­cipiellt än reellt motiverade. Förekomsten av rättsfall och JO-anmäl-ningar ger inte vid handen att den offentlige arbetsgivaren skulle för­summa att iaktta gällande föreskrifter i disciplinärenden m. fl.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län framhåller som redan har an­getts att man inte bör undervärdera den passiviserande effekt som följer av ett utökat skadeståndsansvar. Länsstyrelsen menar att ett komplicerat regelsystem i sakfrågorna helt naturligt innebär en risk för passivitet. Risken minskas sannolikt inte genom ytterligare sanktioner. Inom vissa delar av ämnesområdet är det kanske inte regelsystemet som sådant som verkar återhållande utan snarare då myndighetens sociala ansvar. Innan mer ingripande åtgärder övervägs mot någon tjänsteman söker man regelmässigt finna andra lösningar till anpassning. Läns­styrelsens erfarenhet av sättet att handlägga den typ av ärenden som diskuteras i rapporten talar snarast emot ett utvidgat sanktionssystem. Då det emellertid betraktats som ett viktigt led i senare års reform­arbeten att vidga tillämpligheten av det strikta ansvaret finner sig läns­styrelsen inte ha någon erinran emot att förslaget genomförs.

Sveriges advokatsamfund finner visserligen intet att invända mot prin­cipen att åstadkomma en jämställdhet fÖr de offentliganställda med andra anställda men framhåller också att det bör hållas i minnet att offentlig anställning och privat anställning i vissa hänseenden är olika. Jämställdhet i alla avseenden kan det knappast bli fråga om enligt sam­fundets mening. 1 vissa fall bör man väga för- och nackdelar mot var­andra, heter det i yttrandet.

Postverket anför: Enligt den hittills gällande principen för den offent­liga sektorn är myndighets felbedömningar i sak regelmässigt inte sank­tionerade med skadeståndsansvar och ett uttryck härför är 3 kap. 3 § SkL. För disciplinnämnd och motsvarande instans gäller särskilda be­stämmelser om sammansättning och från domstolsförfarandet hämtade regler, vilket får anses iimebära att beslutet fattas av i myndighetens verksamhet väl insatta personer och efter noggrant övervägande. Post­verket tillstyrker förslaget men förmenar att när det gäller materiella fel

Prop. 1978/79: 84

55

den begränsning som följer av nämnda lagrum i SkL alltjämt bör gälla. Verket framhåller i sammanhanget att det i motsats till vad som anförs i rapporten torde kunna göras gäUande att åläggande av mer än en disciplinpåföljd i strid mot 10 kap. 2 § andra stycket LOA kan betecknas som formellt och inte materiellt fel. Vidare ifrågasätter verket huruvida olika bedömningar av myndighet resp. av domstol i avskedsfråga skall kunna grunda allmänt skadestånd för myndigheten. Över huvud synes i avskedsfrågor stor hänsyn böra tagas till att allmänhetens förtroende för myndighetens verksamhet upprätthålles och att, när det gäller postverket, verkets personal vid handhavande av postmedel och postförsändelser kan känna trygghet i förhållande till sina arbetskamrater.

Ännu mer kritiska synpunkter förs emellertid också fram. Sålunda anför JK: När det gäller materiella fel, dvs. felbedömningar i rätts­frågor eller bedömningar i rena värderingsfrågor, kan frågans han­tering knappast påverkas av om prövningen sker under hot om skade­ståndsskyldighet eller inte. Det är ju t. ex. inte fråga om att myndighe­ten inte följt bestämmelserna om disciplinansvar i LOA bara därför att AD gjort en annan bedömning än myndigheten i fråga huruvida av ar­betstagare begånget fel är ringa eller inte. Någon kränkning av bestäm­melserna på området har inte skett. Det är viktigt att hålla i minnet att myndigheterna inte bara såsom arbetsgivare har att iaktta gällande arbetsrättsliga regler i förhållande till arbetstagare och deras fackliga organisationer utan också har att tillgodose allmänhetens krav på en väl fungerande offentlig verksamhet. Jag vUl även ifrågasätta det be­rättigade i förslagets reparativa syfte. Myndighetens bedömningar i disciplinärenden och övriga här berörda ärenden kan enligt min mening inte i sig vålla nämnvärd skada. Verkställighet kan i allmänhet inte ske förrän beslutet vunnit laga kraft. Besluten kan överprövas. Förstärk­ningen av arbetstagarnas ställning i här aktuella fall kan vidare enligt min mening inte få ske i sådan grad att en jämförelse med vad som gäller för andra som "drabbas" av myndighetsutövning framstår som stötande. En arbetstagare som erhåller disciplinpåföljd och vid över­prövning av beslutet härom blir "frikänd" skall enligt förslaget kunna få skadestånd. Så även hans organisation. En person som ådöms fängel­sestraff och efter överklagande blir frikänd kan däremot normalt inte få någon ersättning. Ytterligare exempel kan anföras. En person misstänks av arbetsgivaren för myndighetsmissbruk och han anmäls till åtal. Åtal väcks mot honom, och han ådöms fängelsestraff av tingsrätt. Efter över­klagande blir han emellertid frikänd. Vederbörande har inte rätt till någon ersättning. Nöjer sig emellertid arbetsgivaren med att ålägga honom disciplinpåföljd och beslutet härom ändras vid överprövning skulle arbetstagaren enligt den föreslagna ordningen ha rätt till ersätt­ning. Likaledes skulle han ha rätt till ersättning om arbetsgivaren, efter det att tingsrätten i det första faUet dömt honom till fängelsestraff, be-

Prop. 1978/79: 84

56

slutar om avstängning. En annan konsekvens av den tänkta utvidg­ningen av arbetsgivaransvaret är följande. JO eller JK anmäler en per­son tUl myndighet för disciplinära åtgärder. Vederbörande åläggs disci­plinansvar, men AD "frikänner". Den beslutande myndigheten, som handlat på initiativ av JO eller JK och vid sitt ställningstagande delat JO:s eller JK:s bedömning, åläggs skadeståndsskyldighet i förhållande tUl arbetstagaren och dennes organisation. Man måste också fråga sig varför inte det föreslagna ansvaret skulle omfatta disciplinära frågor beträffande krigsmän, medicinalpersonal och veterinärer. Även här är fråga om myndighetsutövning, visserligen inte alltid av arbetsgivaren gentemot arbetstagaren, men den enskUdes intressen av att berörda be­stämmelser efterlevs är inte mindre i dessa fall än i dem som är tänkta att omfattas av den nya ordningen. Detsamma gäller för övrigt advokater. Noteras kan att en advokat i statlig tjänst som av arbetsgivaren fel­aktigt ålagts disciplinpåföljd skulle vara berättigad till skadestånd me­dan samma advokat inte skulle ha rätt till ersättning om advokatsam­fundets disciplinnämnd "felaktigt" uteslutit honom ur samfundet. En­ligt min uppfattning kan en lagstiftning med bland andra här berörda konsekvenser inte anses acceptabel. Såvitt fråga är om myndighetsutöv­ning måste det ansvar som redan åvilar staten enligt 3 kap. 2 § skade­ståndslagen vara tUlfyllest för att skydda den enskilde mot godtyckliga och i normal bemärkelse felaktiga beslut. Jag utesluter inte att en lag­stiftning i enlighet med förslaget skulle innebära ytterligare en stark för­svagning av tjänstemannaansvaret. Möjligheterna att beivra fel eller för­summelse av tjänstemän är redan nu mycket begränsade. Om förslaget genomförs, riskerar varje myndighet som har en ambition att håUa efter sina anställda att drabbas av skadeståndsskyldighet. Detta kan få till konsekvens att man avstår från någon aktion. Som JK kan jag med den föreslagna ordningen inte rimligen ta upp andra fall än sådana där var­ken den faktiska eller den rättsliga bedömningen kan vara föremål för tvekan. Sammanfattningsvis vill jag bestämt avstyrka den föreslagna lagändringen.

Ett skadeståndsansvar för materiella fel finner också kriminalvårds­styrelsen betänkligt. Styrelsen menar att förslaget innebär ett så väsent­ligt avsteg från hittills gällande principer inom statsförvaltningen, att en grundlig avvägning av fördelar och olägenheter synes vara påkallad. Skillnaden mellan privata och offentliga arbetsgivares handläggning av ifrågavarande slag av personalärenden bör då särskilt belysas. Styrelsen anser att tUlräckliga garantier mot felaktigheter av det slag som föreslås skadeståndsgrundande måste anses ligga i det förhållandet att personal­ärenden hos offentlig myndighet, alltså myndighetsutövning gentemot den egna personalen, hanteras på samma sätt som myndighetsutövning gentemot allmänheten. Det vore enligt styrelsens mening inkonsekvent och utifrån allmänna rättsgrundsatser mindre tilltalande att ålägga myn-

Prop. 1978/79: 84

57

dighelen ett strängare ansvar för sin myndighetsutövning gentemot den egna personalen än gentemot den allmänhet i förhållande till vilken den har som huvuduppgift att utöva sin verksamhet. Skadeståndsansvar som en pådrivande faktor för att åstadkomma färre felaktiga beslut torde vara av ringa betydelse i sammanhanget. Kriminalvårdsstyrelsen är också angelägen att framhålla kriminalvårdens speciella karaklär i sam­manhanget. Kriminalvård är tvångsomhändertagande av för klienterna mycket ingripande slag. Det är av största betydelse att snabbt kunna komma till räUa med felaktigheter som begåtts i verksamheten och det kan då vara påkallat att kunna ingripa mot den felande tjänstemannen utan dröjsmål för att undvika ytteriigare skada. Förslaget kan i detta avseende befaras medföra en benägenhet för restriktivitet vid tillämp­ningen av ansvarsföreskrifterna vilket skulle kunna återverka menligt på verksamheten och framförallt innebära risk för att det allmänna in­tresset av en korrekt behandling av kriminalvårdens klienter allvarligt åsidosattes. Det kan enligt styrelsens mening ifrågasättas huruvida det fortsättningsvis skulle framstå som meningsfyllt att vidmakthålla myndigheternas disciplinära befogenheter om förslaget genomförs.

Försvarets civilförvaltning har likaså betänkligheter och anför: Till vissa delar är ifrågavarande ärenden specifika för den offentliga sektorn och de bör genomgående ses mot bakgrunden av allmänhetens krav på att förvaltningen skall fungera väl. Ur detta torde kunna härledas ett krav på att myndigheter inte förhåller sig helt passiva i lägen där åt­gärder av här åsyftat slag kunde övervägas. Redan i dagsläget får det förmodas att myndigheter tUIgriper detta slags åtgärder med stor restrik­tivitet och i den uppfattningen att deras bedömningar kommer att godtas även vid prövning inför tingsrätt eller arbetsdomstolen. Risken för en motsatt utgång kan dock inte alltid uteslutas. Parternas yrkanden, in­vändningar och argumentation eller över huvudtaget de processuella för­utsättningarna och tyngden i vad som åberopats kan i markant grad ha skilt sig i de olika instanserna. Exempelvis kan arbetstagarparten i ett disciplinärende ha valt att i första instans uppträda utan ombud och utan särskUda förberedelser i tron att han i aUa faU skulle få rätt. I nästa instans har han mobiliserat helt andra resurser och får då rätt. Att under sådana förutsättningar säga att den först beslutande myndigheten på då föreliggande underlag handlat felaktigt och därpå grunda skadestånds­ansvar ter sig stötande. Motargumentet att samma förhållanden redan råder i den enskilda sektorn har full bärkraft endast om man utgår från att myndigheters skyldighet att driva sådana ärenden inte sträcker sig längre än privata arbetsgivares. I motsats till den i rapporten utta­lade åsikten finner civilförvaltningen sannolikt att den föreslagna lag­ändringen kommer att få en passiviserande effekt. Den omständigheten att personligt skadeståndsansvar för beslutsfattaren skulle inträda endast i undantagsfall torde vara av helt underordnad betydelse. Redan den

Prop. 1978/79: 84

58

mera närliggande risken att ådra myndigheten ett sådant ansvar torde få en kraftigt återhållande verkan.

Televerket anser att myndighets skadeståndsansvar inte bör omfatta materiella fel eftersom detta redan nu kan beivras enligt 3 kap. 2 och 3 §§ SkL. Verket befarar att avsevärda svårigheter kan uppstå när det gäller att tillämpa den föreslagna ändringen i LOA.

SJ förordar sin tidigare redovisade lösning vad avser disciplinansvar och avskedande framför ett genomförande av det i rapporten upptagna förslaget, mot vilket vittgående erinringar från rättssystematisk synpunkt enligt SJ kan resas. 1 fråga om avstängning och läkarundersökning anmäler SJ likaledes betänkligheter, närmast med avseende på behovet och lämpligheten att utbryta hithörande åtgärder i vad de äger karaktär av myndighetsutövning från vad som gäller om skadeståndsansvar för oriktig myndighetsutövning i allmänhet.

Statens ansvarsnämnd är starkt kritisk till förslaget och säger sig inte vara övertygad om att det är riktigt att i förevarande hänseende utan vidare jämställa offentliga och privata arbetsgivare. Ansvarsnämnden framhåller, att myndigheter som ständigt sysslar med myndighetsutöv­ning och som handlägger förevarande typer av ärenden på hög nivå inom myndigheten på ett helt annat sätt än privata arbetsgivare kan antas vara medvetna om nödvändigheten att iaktta gällande föreskrifter till säkerställande av arbetstagarnas anställningsskydd. Angelägenheten av att för myndigheternas vidkommande främja efterlevnaden av bestäm­melserna i LOA genom ett långtgående skadeståndsansvar kan på den­na grund ifrågasättas, heter det. Ansvarsnämnden pekar också på att intresset av en korrekt myndighetsutövning främjas genom förekomsten av flera olika sanktionsmedel och tillsynsorgan som inte står tUl buds på den privata sektorn. En företrädare för offentlig arbetsgivare handlar sålunda under disciplinansvar enligt LOA och straffansvar för myndig­hetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövning enligt brottsbalken. Sär­skilt är också att märka att statsmakterna genom SkL har dragit upp ramen för det skadeståndsansvar som ansetts böra åvila det allmänna vid oriktig myndighetsutövning. Med hänsyn härUll bör enligt ansvars­nämndens mening rimligen starka skäl kunna åberopas för att just på det särskUda område av myndighetsutövning som rör tUlämpningen av föreskrifter i LOA införa ett skadeståndsansvar som går längre än vad SkL möjliggör. Åtskilliga exempel kan lämnas på myndighetsutövning som för den enskUde innefattar minst lika ingripande åtgärder som hand­läggningen av nu berörda ärenden gentemot arbetstagare utan att för den skull den som drabbats av oriktiga avgöranden kan erhålla ersättning i vidare mån än SkL föreskriver. Ansvarsnämnden påpekar att i för­hållande till SkL får förslaget en begränsad räckvidd, låt vara att före­liggande skillnader inte kan frånkännas betydelse som förbättringar i an­ställningsskyddet på den offentliga sektorn. Nödvändigheten av att

Prop. 1978/79: 84

59

bereda ett visst utrymme för meningsmotsättningar i rena bedömningsfall framstår kanske klarast, om frågeställningen beaktas med utgångspunkt i domstolarnas rättskipning. Det skulle sålunda vara främmande att beträf­fande en dom i högsta domstolen, varigenom ansvarsfrågan avgjorts med rösterna tre mot två, göra gällande att minoritetens uppfattning är orik­tig. Det instanssystem som byggts upp för prövningen av ärenden enligt LOA är visserligen inte genomgående av judiciell karaktär. Det synes ansvarsnämnden emellertid anmärkningsvärt att hart när ofrånkomliga åsiktsbrytningar inom detta system, som ändå har tili syfte att trygga den offentliga arbetstagarens rättssäkerhet, skall kunna ligga till grund för skadeståndsanspråk på det generella sätt som förslaget förutsätter. För en myndighet kan det också framstå som besvärande att den trots en omsorgsfull prövning kan ådra det allmänna en kanske betydande skadeståndsskyldighet och föranleda myndigheten till en inte avsedd återhållsamhet vid tillämpningen av LOA:s ansvarssystem. I rapporten har denna passivitetsrisk inte mött större förståelse, framhåller ansvars­nämnden. Det är emellertid inte möjligt alt bortse från att den föreslagna lagsUftningen kan inge föreställningen att man fäster större vikt vid den enskilde arbetstagarens anställningsskydd än vid intresset av att upprätt­hålla en korrekt myndighetsutövning och en väl fungerande förvaltning. Enligt ansvarsnämndens mening innebär förslaget en Inte försumbar risk för att myndigheterna till prövning tar upp endast sådana fall, där arbetstagare uppenbart eller grovt åsidosatt sina åligganden gentemot arbetsgivaren. Vidare menar ansvarsnämnden att förslaget kan få ogynnsamma konsekvenser för myndigheternas anseende som arbets­givare. Denna förtroendeaspekt kan få aktualitet också för ansvars­nämndens del. Säkerligen skulle det i den allmänna opinionens ögon framstå som anmärkningsvärt att det organ, som tillsatts för att bevaka intresset av att de högre offentliga funktionärernas myndighetsutövning är korrekt, i ett eller flera fall självt ådrar det allmänna skadestånds­skyldighet för brott mot bestämmelserna i LOA. Det bör övervägas om inte samma skadeståndsansvar bör gälla för ansvarsnämnden som för domstol. Visserligen är ansvarsnämnden inte en judiciell instans i egent­lig mening. Mycket tyder emellertid på att lagstiftarens avsikt varit att ansvarsnämnden i görlig mån skall verka i domstolsmässiga former.

Också juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet ställer sig avvisande och anför att det ur rättssystematisk synpunkt kan sättas i fråga om inte förslaget innebär att det skadeståndsrättsliga regelsystemet snarast blir mera svåröverskådligt än f. n. Förslaget innebär att man på ett motsägelsefullt sätt för in ett särskilt civilrättsligt moment, trots att lagstiftningen om disciplinansvar för tjänstemäns handlande bygger på ett offentligrättsligt synsätt. Det föreslagna skadeståndsansvaret gent­emot tjänstemän, vilka kunnat bli föremål för ett felaktigt beslut i ett disciplinmål, skulle också kunna i någon mån urholka värdet av disci-

Prop. 1978/79: 84

60

plinansvaret och därmed det rättsskydd för de enskilda medborgarna som har varit föremål för tjänstemännens åtgärder eller beslut. Syftet att slå vakt om de enskilda medborgarnas rättsskydd har emellertid varit det viktigaste skälet när disciplinansvaret behölls, trots att det tidigare ämbetsansvaret avskaffats. En ökad möjlighet till skadestånd just för statstjänstemän, som Ull äventyrs blivit föremål för ett felaktigt beslut i ett disciplinärende, skuUe på ett iögonfallande sätt ställa dem i en gyn­nad särstäUning jämfört med människor i allmänhet, som blivit felaktigt dömda av domstol. Övervägande skäl talar därför emot att genom­föra den föreslagna särlagstiftningen, heter det.

Genom sin blandning av privaträttslig och offentligrättslig reglering är regelsystemet på statstjänstemannarättens område redan nu komplicerat och svåröverskådligt, menar juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. Den föreslagna ändringen skulle göra systemet ännu mer in­vecklat, eftersom den innebär att man inför element från den kollektiva arbetsrätten på ett av de fåtaliga delområden av statstjänstemannarätten som nu genom sin uppbyggnad på offentligrättslig grundval framstår som reglerade på ett enhetligt och överskådligt sätt. I en detalj måste förslaget sägas vara föga följdriktigt, fortsätter fakultetsnämnden. 1 rap­porten föreslås att myndighets överträdelse av regler om disciplinansvar skall medföra skadeståndsansvar enligt reglerna i LAS. Om man skall införa privaträttsliga principer vore det mer närliggande att hänvisa till reglerna i den centrala kollektivavtalsrättsliga lagen, nämligen MBL. Skall en reform genomföras på hithörande områden, synes lösningarna helst böra sökas efter större linjer som gör regelsystemet lättare att över­blicka. Nära till hands ligger enligt fakultetsnämnden att man överväger att helt överföra vissa frågor, t. ex. avskedandefrågor, till privaträttslig reglering. 1 så fall skulle institutet allmänt skadestånd ha en naturlig plats i regelsystemet. En dylik mer radikal reform kräver dock grundlig utredning. Vidare ifrågasätter fakultetsnämnden om trängande behov nu föreligger att införa institutet allmänt skadestånd på förevarande om­råden. Det saknas ingalunda rättsliga motvikter mot felaktig normtill-lämpning. Särskilt betydelsefullt är att hithörande ärenden handläggs i ett mycket kvalificerat förvaltningsrättsligt förfarande av domstolslik­nande karaktär. Risken för godtyckliga bedömningar bör rimligen vara ojämförligt mycket mindre då personalärenden avgörs av t. ex. statens ansvarsnämnd än om motsvarande ärenden avgörs av arbetsgivare på den privata arbetsmarknaden. Slutligen anför fakultetsnämnden att rättslig möjlighet torde finnas att genom kollektivavtal införa skyldighet för staten att utge allmänt skadestånd till berörd arbetstagare och hans organisation om myndighet felaktigt tillämpar regler om t. ex. disciplin­påföljd. Visar erfarenheten att behov föreligger av institutet allmänt skadestånd, kan alltså denna sanktion snabbt införas utan stöd av sär­skild lagstiftning, slutar fakultetsnämnden.

Prop. 1978/79: 84

61

JO är mycket negativ till förslaget och anför: Det är i dag ovanligt att myndighet tillgriper disciplinär åtgärd mot arbetstagare eller eljest in­griper på sätt varom nu är fråga. Jag har närmast det intrycket att ut­rymme kunde finnas för mera aktivitet frän myndigheternas sida på området. Om nu varje felgrepp, ursäktligt eller icke ursäktligt, av en myndighet skulle medföra skadeståndspåföljd och det även gentemot vederbörandes fackliga organisaUon förmodar jag att myndigheterna kommer att bli än mer försiktiga med att ingripa mot olämpliga arbets­tagare. Detta kan inte ligga i den stora allmänhetens intresse. Härtill kan läggas att ett system med strikt skadeståndsansvar vid fel i beslut oavsett om beslutet senare undanröjs eller inte, icke harmonierar med vad som eljest gäller inom offenUig verksamhet. Om en underrätt dömer till straff men domen efter överklagande upphävs eller ändras i högre rätt, medför detta normalt inte något skadeståndsansvar för underrätten. Varför skall då en myndighet bli skadeståndsansvarig när den tilldelat arbetstagaren en varning för tjänsteförseelse och AD i efterhand bedömer felet som blott ringa och därför undanröjer varningen? De skäl som an­förs för förslaget önskan att få allt fler civilrättsliga inslag i det offent­liga anställningsförhållandet finner jag inte bärande. Förslaget är dessutom inte konsekvent i sin strävan att likställa arbetstagare i allmän och privat tjänst. Vissa offentligt anställda blir åtminstone delvis undan­tagna. Myndighetsbrott mot t. ex. de speciella ansvarsregler som i en del fall gäller för krigsmän, medicinalpersonal och veterinärer skulle inte be­röras av den nya ordningen.

Kommunförbundet framhåller att lagstiftaren redan har avgjort att en sträng reglering och skadeståndssanktion skall gälla för de allvarligare avskedandefallen, nämligen genom införandet av en ny 11 § i 14 kap. LOA så sent som den 1 januari 1978. Förbundet sätter i fråga, om det med hänsyn härUll är av behovet påkallat att utan någon närmare be­lysning av hittillsvarande olägenheter med riksdagens så nyligen gjorda avgränsning till avskedandefallen vidga ett strikt skadeståndsansvar till att omfatta en rad detaljföreskrifter rörande även disciplinansvar, av­stängning och läkarundersökning. Åtgärder av sistnämnda slag är väl dock, heter det, merendels av mindre ingripande natur för arbetstagaren och reglerna är ju också tillkomna huvudsakligen till skydd för den offenUiga verksamheten, sedan dessutom tjänstefel avkriminaliserats. Förbundet finner det svårt att överblicka vidden av de föreslagna änd­ringarna och de därmed förknippade sannolika tillämpningssvårigheterna och riskerna för tvister. Att det redan med nu gällande författningar finns oklarheter kring den föreslagna vidgade skadeståndsskyldigheten syns förbundet tydligt. Liknande synpunkter framförs av Landstings­förbundet.

Prop. 1978/79: 84

62

3    Skadeståndsansvar för formella fel

De remissinstanser som avstyrker ett skadeståndsansvar för materiella fel har i de flesta fall inte något att erinra mot förslaget att införa ett sådant ansvar för formella fel. Detta gäller kriminalvårdsstyrelsen, för­svarets civilförvaltning och televerket.

Ingen erinran finns heller från postverket i denna del. Enligt verket torde kravet på myndighet i angivet hänseende inte böra vara mindre än på enskild arbetsgivare.

JK anför att hans betänkligheter mot förslaget är av mindre styrka när det är fråga om rena formfel, även om enligt hans mening redan SkL ger ett Ullfredsställande skydd i den delen.

Statens ansvarsnämnd anser förslaget i princip invändningsfrilt såvitt avser skadeståndsansvar vid åsidosättande av LOA:s formella föreskrif­ter. Ansvarsnämnden anmärker emellerUd att i rapporten saknas ett re­sonemang om förhållandet mellan vikten av det formella felet och ska­deståndsskyldigheten. Med den starka betoning som i rapporten ges åt skadeståndets prevenUva funkUon är det emellerUd enligt ansvarsnämn­den angeläget att man belyser frågan huruvida ett formellt fel bör grun­da rätt till skadestånd också om felet inte har inverkat på ärendets ma­teriella utgång. I detta sammanhang, menar ansvarsnämnden, bör upp­märksamhet också ägnas åt de förfarandemässiga konsekvenserna av att ett formaliefel förekommit eller påstås ha förekommit. Så t. ex. kan böra klargöras om ett ärende enligt LOA kan böra vilandeförklaras i avbidan på att ett skadeståndsanspråk prövas. Denna fråga synes få särskild ak­tualitet i det fallet att myndigheten och arbetstagaren har olika meningar om huruvida myndigheten handlagt ärendet i strid mot procederet i LOA, anför ansvarsnämnden.

4    Den närmare utformningen av ansvaret 4.1 Materiella fel

Flera remissinstanser diskuterar frågan vad som borde anses som ett bedömningsfel, dvs. materiellt fel, alltså fel i sak, för den händelse skade­ståndsansvar för sådana fel skulle införas.

Enligt förslaget skulle skadeståndsansvar för arbetsgivaren uppkomma om i en tvist domstol i motsats till myndighet kommer fram till att en gärning kan bedömas som så ringa att den inte bör föranleda något disciplinansvar. Skadeståndsansvaret skulle då grundas på att myndig­heten felaktigt funnit att det förelåg förutsättningar för åläggande av disciplinpåföljd. Däremot innebär förslaget inte att skadestånd skulle kunna utgå om myndighets bedömning att viss handling var tjänsteför-

Prop. 1978/79: 84

63

seelse stod sig vid domstolsprövning men ej bedömningen att någon på­följd var påkallad.

SACOISR anför: Den utformning som det utvidgade ansvaret givits i förslaget innebär ett objekUvt skadeståndsansvar omfattande både for­mella och materiella fel. Det anges emellertid i rapporten att ansvaret inte bör omfatta sådana fall då lagstiftningen i sig medger valmöjlighet i t. ex. påföljdsfrågor och därmed lämnar utrymme för olika be­dömningar. Denna gränsdragning förtjänar enligt SACO/SR :s mening att ytterligare belysas innan förslaget föranleder lagstiftning.

Det måste enligt JK framstå som uppenbart att rapportens inställning inte är ägnad att bringa klarhet i frågan om gränsdragning mellan vad som här skulle betraktas som brott och inte brott.

SAV tar också upp hithörande spörsmål. Om en myndighet har ålagt en arbetstagare disciplinpåföljd men domstol har upphävt beslutet på den grund att tjänsteförseelsen bedömts ringa, bör skadeståndsansvar enligt SAV:s mening inte kunna åläggas myndigheten. I rapporten för­utsätts att myndighet inte skall kunna ådömas skadestånd, när domstol nedsätter disciplinpåföljd från ett kanske högt antal löneavdrag Ull en­dast varning. Frågan om en tjänsteförseelse är ringa eller inte torde ofta vara svårbedömd, säger SAV. En felbedömning av denna fråga bör inte beträffande skadeståndssanktion bedömas strängare än en felbedömning rörande disciplinpåföljd, menar SAV.

Också kommunförbundet tar upp dessa spörsmål och menar att rap­porten inte ger önskvärd klarhet för den praktiska tillämpningen vad gäller förslagets effekt att omfatta även rena feltolkningar eller felbe­dömningar av föreskrifter. En tillämpning av reglerna om disciplinansvar i 10 kap. 1 § LOA exempelvis, ter sig enligt förbundet vansklig för myn­digheterna. Disciplinpåföljd kan således åläggas under villkor att det be­gångna felet inte är ringa. Vilka omständigheter som gör ett fel till ringa framgår dock inte av rapporten och inte heller med rimlig klarhet i LOA:s förarbeten eller dess föregångare, framhåller förbundet. Rappor­tens exempel på tolkningar rörande skadestånd enligt förslaget lämnar åtminstone i normalfallet utrymme för kvarstående oklarhet i fråga om skadeståndsskyldighet vid materiell felbedömning. Landstingsförbundet har en liknande inställning.

Likartade resonemang har även Sveriges advokatsamfund fört. Enligt samfundets uppfattning är det tveksamt om det för skadeståndsansvar bör vara tillräckligt att en gärning som föranlett disciplinansvar vid pröv­ning i efterhand anses så ringa att den inte bör föranleda sådant ansvar. Ett dylikt bedömande innebär att visst klander av gärningen kvarstår. Det synes stötande att det oaktat låta den första bedömningen föranleda skadeståndsansvar. Detta fall är systematiskt liknande ett av dem som enligt förslaget angetts inte böra medföra skadeståndsskyldighet, nämli­gen det där tjänsteförseelse visserligen anses föreligga men med den för-

Prop. 1978/79: 84

64

ändringen i förhällande till det första beslutet att disciplinpåföljd inte anses påkallad. För den oinvigde förefaller de två fallen över huvud­taget mycket svåra att hålla isär, heter det.

Juridiska fakultetsnäiniiden vid Uppsala universitet finner det välbe­tänkt med en sådan begränsning av ansvaret att valet av rättsföljd inte skall kunna grunda skadeståndsanspråk, därest påföljden ändrats i mild­rande riktning. Fakullelsnämnden efterlyser här dock en motiverad pre­cisering. Nämnden stryker under alt "felbedömningar" principiellt sett måste kunna hänföras antingen till frågor rörande de materiella förut­sättningarna (rekvisilen) eller till rättsföljdsspörsmål.

Juridiska fakuhetsnämnden vid Lunds universitet anser det självklart att skadeståndsansvar inte skall inträda i de fall då den överprövande instansen endast sätter ned ådömd påföljd men i övrigt gör samma ma­teriella bedömning.

4.2 Passivitet

Enligt förslaget skall det utökade ansvaret omfatta även sådan skada som har uppstått i fall där arbetstagaren visserligen måste anses ha rätt i sak men har underlåtit att överklaga beslutet i ärendet trots att detta har gått honom emot.

Domstolsverket anför att det av den i rapporten föreslagna lagtexten inte framgår att förutsättning för att skadestånd skall kunna utgå är att domstol har slagit fast att myndighet brutit mot föreskrift i LOA. Rap­porten tycks i varje fall utgå från att myndighetens beslut har upphävts av domstol. Enligt domstolsverkets uppfattning måste detta också i nor­malfallet vara en förutsättning för att skadestånd skall kunna utgå. Det kan emellertid tänkas fall där beslutet i disciplinärendet är sakligt riktigt men där det vid handläggningen har begåtts ett formellt fel som kan föranleda att allmänt skadestånd bör utgå. 1 sådant fall kan det finnas skäl för att underlåta att kräva att beslutet skall överklagas och undan­röjas. Den som blivit förfördelad genom den felaktiga handläggningen bör vara bibehållen vid att yrka skadestånd utan att behöva gå till dom­stol och kräva undanröjande, menar domstolsverket.

Flera instanser ställer sig skeptiska eller avvisande till förslaget i denna del.

JK ställer frågan om det verkligen är avsikten att överprövning av myndighets beslut i ett disciplinmål skall kunna ske efter fullföljdstidens utgång genom talan i ett skadeståndsmål.

SAV anser inte tillräckliga skäl föreligga att frångå den huvudprincip om bortfall av rätt till skadestånd som gäller enligt 3 kap. 4 § SkL vid underlåtenhet att föra talan mot felaktigt beslut.

Likartade synpunkter har Sveriges advokatsamfund, som sätter i fråga om man kan lämna en passivitetsregel helt åsido. SärskUt när det gäller

Prop. 1978/79: 84

65

materiella brister i ett ifrågasatt skadeståndsgrundande beslut framstår det inte som välbetänkt att avstå från att påfordra att den anställde i första hand utnyttjar en administrativ besvärsväg för att få fastställt om det ursprungliga arbetsgivarbeslutet varit rättsenligt eller inte. Därför bör enligt samfundets mening ansvaret vara begränsat av en spärregel liknande den som intagits i 3 kap. 4 § SkL.

Kriminalvårdsstyrelsen finner det principiellt oriktigt att arbetstagare skall ha möjlighet att erhålla skadestånd även i fall då han underlåtit att föra talan mot ett oriktigt beslut.

Statens ansvarsnämnd framhåller att problem kan uppkomma genom att det föreslagna skadeståndssystemet inte innehåller någon motsvarig­het Ull SkL:s passivitetsregel. Ansvarsnämnden erinrar därvid om att rapporten inte behandlar frågan vilken rättslig betydelse som skall till­mätas ett lagakraftvunnel avgörande enligt LOA.

4.3      Beslutsfattarens ansvar

Ett par remissinstanser uttalar sig om rapportens förslag att någon särskild reglering inte bör införas av skadeståndsansvaret för beslutsfat­tare som medverkar till ett skadebringande beslut. Enligt förslaget skulle en begränsning av ansvaret få ske genom tillämpning av 4 kap. 1 § SkL.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet sätter emellertid i fråga om inte skäl finns att helt utmönstra det personliga skadestånds­ansvaret i förevarande situationer eller i varje fall begränsa detsamma till att avse flagranta missgrepp. Även domstolsverket menar att det finns skäl som talar mot att staten regressvis skall kunna återkräva utgivet ska­destånd av ledamot i en disciplinnämnd eller i statens ansvarsnämnd, främst dessa nämnders sammansättning och domstolsliknande arbets­former.

Försvarets civilförvaltning önskar att frågan om personligt skade­ståndsansvar närmast räckvidden av begränsningsreglerna i 4 kap. 1 § SkL i frågor som bedöms enligt annan än den här aktueUa lagstift­ningen blir föremål för mera klargörande uttalanden.

4.4     Arbetstagarorganisations rätt till skadestånd

Rapportens förslag innebär att förutom en drabbad arbetstagare även dennes arbetstagarorganisation skall ha rätt till allmänt skadestånd.

Några instanser kritiserar tanken på en skadeståndsrätt för organisa­tioner.

Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet finner att en ord­ning med rätt till skadestånd för organisation förefaller egendomlig. Men eftersom den gäller enligt flera arbetsrättsliga lagar, finns det inte enligt fakultetsnämndens mening anledning att avråda från att den införs även här.

5   Riksdagen 1978/79.1 saml Nr 84

Prop. 1978/79: 84

66

Försäkringskassornas förhandlingsorganisation anser det inte rimligt att ett skadeståndsansvar för ideell skada gentemot arbetstagarorganisa­tion skall föreligga oavsett nivån på den förseelse som arbetsgivaren har gjort sig skyldig till. Förhandlingsorganisationen menar att sådan skade­ståndsskyldighet för arbetsgivaren skall föreligga först när han har insett eller uppenbarligen borde ha insett felaktigheten i sitt handlande. 1 ytt­randet åberopas till stöd härför bl. a. den konstruktion av arbetstagar-organisaUons skadeståndsansvar gentemot arbetsgivaren som finns i exempelvis förtroendemannalagen då organisation föranlett felaktig till­lämpning av lagen.

Hovrätten för Övre Norrland anför: Det kan med skäl sättas i fråga, om materiella bedömningsfel från myndighetens sida bör föra med sig rätt tUl skadestånd för den fackliga organisationen. Organisationens rätt till skadestånd bygger på uppfattningen att organisationen har ett be­rättigat intresse av att arbetsgivaren följer de arbetsrättsliga föreskrif­terna. Detta låt oss kalla det "författningsdisciplinära" skäl har givetvis full bärighet, när det gäller de handlingsregler som finns på olika håll i den arbetsrättsliga lagstiftningen, dvs. vid begångna formella fel. När det gäller materiella fel t. ex. frågan om en förseelse skall bedömas som ringa, "ordinär" eller grov förlorar det författnings­disciplinära argumentet på något sätt sitt innehåll. Det är visserligen sant att det på den privata sektorn förekommer bedömningsfrågor och att man där har ett skadeståndsansvar för arbetsgivaren som inbegriper facklig organisation. De bedömningar som regelsystemen på den offent­liga sektorn tvingar fram är emellertid i flera fall graderade på ett sätt som saknar motsvarigheter på den privata sidan. Förutsättningarna är m. a. o. olika och kravet på kongruens mellan regelsystemet kan därför inte tillgodoses fullt ut. Lagtekniskt torde det inte erbjuda några större svårigheter att införa en begränsningsregel av det slag som hovrätten här har satt i fråga.

Kriminalvårdsstyrelsen anser att förslaget om arbetstagarorganisatio­nernas skadeståndsrätt vid andra än formella fel saknar tillräcklig moti­vering. Också de bägge kommunförbunden sätter i fråga om bärande skäl har redovisats i rapporten eller eljest föreligger för att stadga en rätt tUl allmänt skadestånd för arbetstagarorganisation.

4.5 Preskription

En remissinstans berör preskriptionsfrågan, nämligen domstolsverket, som anför: En arbetstagare kan vilja avvakta domstols avgörande i ett disciplinärende, innan han reser anspråk på skadestånd. Det kan där­för vara viktigt att slå fast vid vilken tidpunkt skadan skall anses ha inträffat. Visserligen är preklusionstiden i skadeståndstalan avsevärt längre än besvärstiden i disciplinärende, men domstolsbehandlingen av

Prop. 1978/79: 84

67

besvärsmålet kan dra ut på Uden. Det kan därför finnas skäl för att anse en skada uppkommen först då domstol slagit fast att myndighetens be­slut var felaktigt.

4.6      Myndigheternas kostnad för skadestånd

En remissinstans, Sveriges advokatsamfund, tar upp spörsmålet angå­ende de kostnader för skadestånd som för myndighet kan uppkomma genom det föreslagna ansvaret. Samfundet pekar på att denna fråga läm­nas öppen i rapporten och att det där endast anges att reformen inte torde böra föranleda några extra anslag till statsmyndigheterna. Enligt samfundets uppfattning borde den frågan ges en mera ingående belys­ning.

4.7      Den lagtekniska lösningen

Flera myndigheter går in på utformningen av lagtexten och därmed sammanhängande problem.

Hovrätten för Övre Norrland anför: Med utnyttjande av sedvanlig

teknik har rapportens förslag till ny lydelse av 14 kap. 11 § LOA kon--

struerats så, att man har lagt tUl de moment som konstituerar paragra­

fens tillämpningsområde och alltså behållit de inledande och avslutande

orden i paragrafen. Denna teknik är enligt hovrättens mening olycklig

i detta fall. Dess konsekvens blir att om en myndighet t. ex. har bedömt

en tjänsteförseelse som "ordinär", men högre instans anser den ringa och

därmed påföljdsfri, så sägs myndigheten ha brutit mot lagen. Detta är

svårsmält. Paragrafen bör omformuleras, om den skall omfatta även fel­

bedömningsfallen. En möjhg lydelse är denna: "Har myndighet medde­

lat ett orikUgt beslut i ärende om disciplinansvar läkarunder­

sökning enligt denna lag eller författning som har meddelats med stöd

av lagen, gäller bestämmelserna om skadestånd i lagen (1974: 12) om an­

ställningsskydd." I sammanhanget bör framhållas att det hade varit

en avgjord fördel, om det i 14 kap. 11 § LOA uttryckligen angavs vUka

bestämmelser i LAS som är aktuella. Det lär ju vara så att inte alla be­

stämmelser om skadestånd i LAS så att säga gäller inom LOA:s till-

lämpningsområde.

Även AD finner att det av den föreslagna lagtexten inte klart framgår att hänvisningen till LAS också avser denna lags preskriptionsbestämmel­ser. Hänvisningen till LAS bör enligt AD göras tydligare genom att det uttryckligen anges vilka paragrafer i lagen som hänvisningen avser. I an­nan arbetsrättslig lagstiftning är det brukligt att en hänvisning till LAS uttryckligen anger vilka paragrafer som avses, t. ex. 12 § andra stycket lagen (1976: 280) om rätt till föräldraledighet. Hänvisningen tUl LAS kan lämpligen avse 38 § första, tredje och fjärde styckena samt 40 §, anser AD.

Prop. 1978/79: 84

68

I likhet med hovrätten för Övre Norrland ifrågasätter statens ansvars­

nämnd med hänsyn tiU att det förordade skadeståndsansvaret skall

omfatta även bedömningsfel lämpligheten av att i den föreslagna lag­

texten använda uttrycket "Bryter myndighet        ". Ansvarsnämnden

menar att det inte är välfunnet att beteckna de omsorgsfulla övervägan­den som kan ligga bakom ett beslut som ett "brott" från myndighetens sida mot lagens föreskrifter. Vill man ha till stånd ett objektivt skade­ståndsansvar, synes det lyckligare att i görligaste mån söka efterbilda den neutrala beskrivning av den skadeståndsutlösande faktorn som före­kommer i lagen (1974: 515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Ytter­ligare ett skäl för att använda ett sådant skrivsätt är att man inte bör underskatta den psykologiska effekten av att myndigheternas skade­ståndsskyldighet anknyter Ull ett konstaterat "brott" mot föreskrift i LOA. Mot det föreslagna uttryckssättet kan också invändas att detta kan leda till oklarhet om vUka bedömningsfel som skall vara skade­ståndsgrundande. Spörsmålet i t. ex. ett disciplinärende avser vanligen om arbetstagaren åsidosatt någon föreskrift i den lagstiftning som gäller på myndighetens verksamhetsområde. Det synes därför enligt ansvars­nämnden inte naturligt att beteckna den eventuella felbedömning som myndigheten har gjort beträffande en sådan föreskrifts rätta tolkning el­ler tillämpning som ett "brott" mot bestämmelserna i LOA. Liknande aspekter kan anläggas på det fallet att tillämpningen av en allmän rätts­grundsats på arbetsrättens område och inte LOA:s uttryckliga före­skrifter har varit av avgörande betydelse för myndighetens beslut. Den betoning som i rapporten läggs på rättstillämpningsfel från myndig­hetens sida gör det vidare oklart vilken betydelse som skall tillmätas det förhåUandet att den överprövande domstolens avvikande mening beror på att domstolen värderat den förekommande bevisningen på annat sätt än myndigheten. Sakfrågan kan också få betydelse på det sättet att den högre instansen har träffat sitt avgörande på grund av omständigheter och bevis som inte har varit kända för myndigheten. Slutligen bör enligt ansvarsnämnden beaktas de processrättsliga bestämmelserna i arbets­tvistlagen. Denna lag innebär att en arbetstvist i princip är att jämställa med ett dispositivt tvistemål. Den som vid domstol företräder staten är alltså oförhindrad att bestämma processföremålet och kan t. ex. vilja ändra det som i tidigare sammanhang lagts arbetstagaren till last. Det är enligt ansvarsnämnden angeläget att belysa frågan huruvida sådana ändringar i bedömningsunderlaget skall innebära att den ursprungligen beslutande myndigheten likväl anses ha brutit mot bestämmelserna i LOA. Slutligen förordar ansvarsnämnden om en reform i föreslagen riktning genomförs att 14 kap. 11 § LOA eller den därtill anknytan­de motiveringen förtydligas till undvikande av det missförståndet att det tilltänkta skadeståndsansvaret avser även avgöranden som domstol träf­far med stöd av bestämmelserna i LOA.

Prop. 1978/79: 84

69

4.8 Frågor rörande justitieråd och regeringsråd

JO anför: Den nya skadeståndsregeln föreslås i rapporten få sin plats i 14 kap. LOA. Den skulle därmed bli tillämplig i det teoretiskt tänkbara fallet att högsta domstolen skulle felaktigt besluta att ett justitieråd eller regeringsråd skall skiljas eUer avstängas från sin tjänst eller vara skyldig alt undergå läkarundersökning. 1 rapporten hävdas att det inte skulle vara möjligt att konstatera att domstolen gjort fel annat än i det fall att beslutet senare upphävts eUer ändrats. Man hänvisar till 3 kap. 7 § SkL och menar att detta stadgande skulle få gälla, eftersom något undantag därifrån inte gjorts. Tolkningen är tvivelaktig. Förslaget hänvisar ju till LAS och den lagen har inte någon motsvarighet till 3 kap. 7 § SkL. Frågan kräver ytterligare övervägande.

.Avsnitt B

När statlig myndighet beträffande arbetstagare hos annan än staten har meddelat beslut i t. ex. ärende om disciplinansvar enligt LOA, anses staten som arbetsgivare i tvist som rör beslutet. I avsnittet föreslås en utvidgning av detta arbetsgivaransvar i uppsägningsmål m. m.

Ingendera av de remissinstanser, SAV och SÖ, som anmodats avge yttrande över avsnittet har något att erinra mot detta förslag.

Av de instanser som beretts tillfälle att yttra sig över förslaget förkla­rar sig JO, Försäkringskassornas förhandlingsorganisation. Statsanställ­das förbund och TCO-S inte heller ha någon erinran mot rapportens avsnitt B. Statsanställdas förbund och TCO-S framhåller att förslaget enligt deras mening ger erforderlig klarhet beträffande partssituationen i tvister angående anställnings upphörande, disciplinansvar m. m. för ar­betstagare hos annan än staten, främst det statligt lönereglerade kom­munala undervisningsområdet.

Prop. 1978/79: 84

70

Bilaga 3 Det remitterade lagförslaget

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentUg anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976: 600) om offentlig an­ställning

dels att 14 kap. 11 § skall upphöra att gälla,

dels att 15 kap. 8 § skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 16 kap. 7 §, av nedan an­givna lydelse.

Föreslagen lydelse 15 kap. 8 §

Nuvarande lydelse

Har statlig myndighet meddelat beslut om disciplinansvar, avske­dande, avstängning eller läkarun­dersökning beträffande arbetstaga­re hos annan än staten, skall staten anses som arbetsgivare i tvist som rör beslutet.

Har statlig myndighet beträffan­de arbetstagare hos annan än sta­ten meddelat beslut om anställ­nings upphörande eller om disci­plinansvar, avstängning eller läkar­undersökning enligt denna lag, skall staten anses som arbetsgivare i tvist som rör beslutet.

16 kap. 7 §

Bryter myndighet i ärende om disciplinansvar, avskedande, av­stängning eller läkarundersökning mot 14 kap. 1 eller 39 §, 15 kap. 3, 4 eller 7 § eller föreskrift som avses i 13 kap. 4 § eller i 15 kap. 3 §, äger 38 § första, tredje och fjärde styckena samt 40 § lagen (1974:12) om anställ­ningsskydd motsvarande tillämp­ning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

1 Lagen omtryckt 1977:1047.

Prop. 1978/79: 84

71

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1978-11-29

Närvarande: f. d. regeringsrådet Martenius, regeringsrådet Petrén, justi­tierådet Sven[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet[REDACTED_EFTERNAMN].

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 2 november 1978 har regeringen på hemstäUan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lag­rådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning.

Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Tommy Lennberg.

Förslaget föranleder följande yttranden.

Martenius och Petrén:

För arbetstagare hos staten och hos kommuner m. fl. i statligt reglerad tjänst finns i LOA regler om disciplinansvar och avskedande på grund av brott eller tjänsteförseelse samt om avstängning och läkarundersökning. Tillämpningen av dessa regler innefattar myndighetsutövning. Begås där­vid fel eller försummelse blir de allmänna reglerna i SkL om ansvar för det aUmänna i dylika fall gäUande. Endast vid underlåtenhet i vissa fall att varsla arbetstagarorganisation eller att ge sådan tillfälle till överlägg­ning eUer att lämna organisationen underrättelse om beslut inträder enligt 14 kap. 11 § LOA ett strängare skadeståndsansvar. I lagrådsremissen föreslås nu nya skadeståndsregler för det fall att formella fel görs under handläggningen av ett ärende om disciplinansvar eller någon av de öv­riga nyss nämnda åtgärderna. De inom arbetsrätten gällande skade­ ståndsnormerna föreslås bli införda genom att i LOA intas en hänvis­ ning till reglerna i 38 och 40 §§ LAS.

Att för ifrågavarande fel tUlämpa ett strikt skadeståndsansvar enligt 38 § första stycket LAS föranleder knappast invändning. Att den arbets­tagare som lidit en ekonomisk skada på grund av att myndigheten hand­lagt ett disciplinärende mot honom på ett felaktigt sätt, även om för­summelse inte kan påvisas, får gottgörelse för skadan är väl förenligt med gängse rättspolitiska värderingar. Har t. ex. fel myndighet handlagt ärendet, så att beslutet blivit en nullitet och därför hela förfarandet måste göras om inför den kompetenta myndigheten, kan den berörde förorsakas ekonomisk skada för vilken han sålunda skall ersättas.

Annorlunda ställer det sig då fråga blir om att efter arbetsrätlsligt mönster tillerkänna den av felet berörde arbetstagaren också ett allmänt

Prop. 1978/79: 84

72

skadestånd grundat på den omständigheten att myndigheten genom felet i och för sig kränkt honom, trots atl han icke lidit någon ekono­miskt mätbar skada. Fråga är om det i detta fall finns något utrymme för det rent arbetsrättsliga institut som det allmänna skadeståndet får anses utgöra.

Disciplinansvar och avskedande är, sådana de utformats i LOA, vis­seriigen institut med formell anknytning Ull arbetsrätten men är i själva verket materiellt sett av offentligrättslig karaktär. Som framhålles i de­partementsrapporten i detta lagstiftningsärende (Ds B 1978: 3) infördes vid 1976 års ämbetsansvarsreform ett nytt disciplinärt sankUonssystem för att tillgodose bl. a. samhällsmedlemmarnas intresse av att de offent­liga funktionerna fullgörs på ett riktigt sätt. De nya reglernas syfte un­derströks av arbetsdomstolen i domen 1978 nr 48. Sanktionssystemet bygger på myndighetsutövning av allmänna organ, och området har ge­nom lagreglerna i LOA undandragits arbetsmarknadsparternas avtals­möjligheter. Såsom justitiekanslern i sitt remissyttrande med sådan skär­pa framhåller går det icke att utan vidare överföra regler avsedda för enskilda parters mellanhavanden på offenUigrättslig myndighetsutöv­ning.

Medborgaren i gemen får ofta uppleva att offentliga organ, då de utövar myndighet mot honom, begår allehanda misstag av formell na­tur. Tanken att var och en som råkar ut för ett sådant fel, utan att det föranlett någon ekonomisk skada för honom, skuUe av det allmänna erhålla ett skadeståndsbelopp som personlig gottgörelse för att felet gjorts, måste betecknas som främmande för vår rättsordning. Den om­ständigheten att myndighetsutövningen i förevarande situation är riktad mot en person till vilken myndigheten står i ett arbetsrätlsligt förhållan­de kan enligt vår mening knappast föranleda en annan bedömning. Ordningen inom arbetsrätten med en rätt till ideellt skadestånd när en motpart feltolkat en regel i avtal eller i arbetsrättslig lagstiftning bör icke vinna tillämpning utanför den egentliga arbetsrätten särskilt icke på områden där den offentligrättsliga aspekten helt dominerar utan att konsekvenserna härav för rättsordningen i stort övervägts.

Det allmänna skadeståndets uppgift är att utgöra en bot som är så hög att den avhåller från olovligt handlande (se[REDACTED_EFTERNAMN], Facklig ar­betsrätt 1976 s. 245). Påföljder av denna art kan vara behövliga för att säkerställa åtlydnaden av avtal och lagar från enskUda arbetsgivares sida. Vad beträffar stat och kommun tryggas de offentliga funktioner­nas riktiga fullgörande genom bl. a. ansvarsregler för beslutsfattaren. Att utanför den egentliga arbetsrättens område vid sidan härav före­skriva också ett allmänt skadestånd kommer i själva verket att innebära ett dubbelt sanktionssystem.

Enligt reglerna i 38 § LAS har även arbetstagarens organisation rätt tUl skadestånd. Enligt detta lagmm skall vid bedömningen om skada

Prop. 1978/79: 84

73

uppstått hänsyn tas till arbetstagarorganisationens intresse av alt lagens bestämmelser iakttages i förhållande till organisationens medlemmar. Dessa bestämmelser är uttryck för en allmän grundsats inom arbetsrät­ten. Dess tillämplighet i förevarande sammanhang måste dock ifråga­sättas.

Självfallet är att, om myndigheten brustit i sin skyldighet att varsla, överlägga eller underrätta enligt 14 kap. 7 § LOA, organisationen bör vara berättigad till skadestånd, såsom nu gäller enligt 11 § samma kapi­tel. Det är här fråga om en arbetsrättslig relation, som bör bedömas på samma sätt som då motparten är enskild arbetsgivare. Denna regel bör därför bibehållas. I disciplinförfarandet i övrigt är däremot fråga om myndighetsutövning väsenUigen i offenUigt intresse. Det är knappast förenligt med allmänna offenUigrätlsIiga grundsatser att i sådant sam­manhang låta enskUda arbetstagarorganisationer uppbära ideella skade­stånd därför att ett handläggningsfel inträffat. Rätt för arbetstagarorga­nisation att få ideellt skadestånd, så snart ett offenUigt organ vid myn­dighetsutövning i ett disciplinärende eller liknande ärende som berör en medlem av organisationen begått ett formellt fel, bör därför ej införas.

Ingressen

Martenius och Petrén:

Under hänvisning Ull vad ovan anförts föreslår vi att första alt-satsen om upphävande av 14 kap. 11 § LOA utgår.

16 kap. 7 § Lagrådet:

13 kap. 1 och 2 §§ LOA innehåller bestämmelser om att arbetstagare får avstängas från arbetet och åläggas läkarundersökning under vissa angivna förutsättningar. 1 4 § samma kap. stadgas att närmare före­skrifter för tUlämpningen av 1 eller 2 § meddelas av regeringen. Enligt den nu föreslagna 16 kap. 7 § skall skadeståndsansvar kunna inträda om myndighet i ärende om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning bryter mot bl a. föreskrift som avses i 13 kap. 4§.

I lagrådsremissen uttalas att syftet med 16 kap. 7 § är att skadestånd skall kunna utgå om myndighet bryter mot handläggningsregler som hänför sig till dess avgörande av själva sakfrågan. Som sådana hand­läggningsregler nämns bl. a. regler som avses i 13 kap. 4 §. Om myndig­het gör sig skyldig till ett fel i sak skall ansvar däremot inte inträda en­ligt 16 kap 7 §.

Utformningen av 13 kap. 4 § ger emellertid regeringen befogenhet att meddela tillämpningsföreskrifter även av materiell innebörd, t. ex. om vad som enligt 13 kap. 2 § skall förstås med att arbetstagare ej fullgör

Prop. 1978/79: 84

74

sina arbetsuppgifter tillfredsställande. Om föreskrifter av denna art med­delades, skulle skadeståndsansvaret enligt 16 kap. 7 § i här ifrågava­rande fall vidgas till att omfatta, förutom formfel, även s. k. bedöm­ningsfel.

Avsikten är icke att på denna punkt vidga ansvarsområdet. För att undvika att så blir fallet ligger det närmast UU hands att i förslaget Ull 16 kap. 7 § ersätta orden "föreskrift som avses i 13 kap. 4 §" med orden "föreskrift enligt 13 kap. 4 § om handläggning av ärende om avstängning eller läkarundersökning".

Bestämmelserna i 15 kap. 3 och 4 §§ om vem som prövar frågor om disciplinansvar, avskedande, avstängning och läkarundersökning är en­ligt 15 kap. 6 § inte tillämpliga på arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter. Beträffande sådana arbetstagare meddelar riksdagen sär­skilda bestämmelser. Detta har skett genom lagen (1975: 1343) om be­slutande organ i frågor om disciplinansvar m. m. enligt statstjänste­mannalagen (1965: 274) beträffande tjänstemän hos riksdagen och dess organ. Den föreslagna skadeståndsregeln i 16 kap. 7 § omfattar inte dessa bestämmelser. Något skäl för en sådan olikhet i fråga om skade­ståndsansvarets räckvidd mellan å ena sidan riksdagen och dess myndig­heter och å andra sidan statsförvaltningen i övrigt torde inte föreligga. Lagrådet vill därför föreslå att i 16 kap. 7 § hänvisning görs även till föreskrift som avses i 15 kap. 6 §.

Martenius och Petrén:

Under hänvisning till vad ovan anförts föreslår vi att paragrafen ges följande lydelse:

"Bryter myndighet i ärende om disciplinansvar, avskedande, av­stängning eller läkarundersökning mot 14 kap. 1, 36, 8 eUer 9 §, 15 kap. 3, 4 eller 7 §, föreskrift enligt 13 kap. 4 § om handläggning av ärende om avstängning eller läkarundersökning eller föreskrift som avses i 15 kap. 3 eller 6 §, skaU myndigheten utge ersättning till arbets­tagaren för därigenom uppkommen skada. Därvid skall 40 § lagen (1974: 12) om anställningsskydd äga motsvarande tUlämpning".

Sven[REDACTED_EFTERNAMN] och Knutsson:

Vi föreslår att paragrafen ges följande lydelse.

"Bryter myndighet i ärende om disciplinansvar, avskedande, av­stängning eller läkarundersökning mot 14 kap. 1 eller 39 §, 15 kap. 3, 4 eller 7 §, föreskrift enligt 13 kap. 4 § om handläggning av ärende om avstängning eller läkarundersökning eller föreskrift som avses i 15 kap. 3 eller 6 §, äger 38 § första, tredje och fjärde styckena samt 40 § lagen (1974: 12) om anstäUningsskydd motsvarande tUlämpning".

Prop. 1978/79: 84

75

Utdrag

BUDGETDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-02-01

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Sven[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Huss, Rodhe, Wahl­berg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]. De[REDACTED_EFTERNAMN], Gabriel[REDACTED_EFTERNAMN], Tham, Bondestam

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om myndigheters skadeståndsansvar i vissa personalärenden, m. m.

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande* över förslag till lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentiig anställning (LOA, omtryckt 1977: 1047) och anför.

Förslaget har i fråga om 15 kap. 8 § LOA inte föranlett något ytt­rande av lagrådet.

I fråga om 16 kap. 7 § LOA förordar lagrådet två ändringar i för­hållande till det remitterade förslaget. Den ena ändringen är av redak­tionell art, den andra avser en utvidgning av ansvaret till att omfatta också åsidosättanden av sådana riksdagsföreskrifter om beslutande or­gan som avses i 15 kap. 6 §.

Jag kan ansluta mig till vad lagrådet sålunda förordar.

Såvitt avser 16 kap. 7 § i övrigt, ävensom det föreslagna upphävandet av 14 kap. 11 §, lämnar två av lagrådets ledamöter remissförslaget utan erinran.

De andra båda ledamöterna anser för sin del på skäl som de när­mare utvecklar att en ny rätt till allmänt skadestånd inte bör införas, vare sig för arbetstagare eller för arbetstagarorganisationer. De vill allt­så med bibehållande av nuvarande 14 kap. 11 § begränsa skadestånds­ansvaret enligt 16 kap. 7 § tUl att omfatta ekonomisk skada. Men detta ansvar bör enligt de båda ledamöternas mening inte som föreslås i re­missen vara underkastat maximi- och jämkningsreglerna i 38 § tredje stycket andra punkten och fjärde stycket lagen (1974: 12) om anställ­ningsskydd (ändrad senast 1976: 593).

Själv finner jag att remissförslaget bör vidhållas i dessa delar.

1 Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 2 november 1978.

Prop. 1978/79: 84

76

Jag vill vidare använda tillfället till att anmäla atl inrättandet fr. o. m. den 1 januari 1979 av statens arbetsgivarverk (prop. 1977/78: 157, AU 1977/78: 39, rskr 1977/78: 358) bör föranleda ett par formella ändringar i lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsför­handlingar m. m. (ändrad senast 1974: 1014).

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

att antaga

dels det av lagrådet granskade lagförslaget med vidtagna ändringar,

dels ett inom budgetdepartementet upprättat förslag till lag om änd­ring i lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa av­talsförhandlingar m. m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som före­draganden har lagt fram.

Prop. 1978/79: 84

77

Innehåll

Propositionen    .................................................. 

... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ..................... 

... 

1

Lagförslag

1

Förslag tUl lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig an­ställning     

2

2

Förslag till lag om ändring i lagen (1965: 576) om ställföreträ­dare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m............................................................ 

3

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 2 november

1978   .............................................................. 

5

1

Inledning   .................................................... 

5

2

Myndigheters skadeståndsansvar i vissa personalärenden ....

6

2.1

Rättsläget   .............................................. 

6

2.2

Rapporten och remissyttrandena................... 

7

2.3

Allmänna överväganden .............................. 

9

2.4

Det nya skadeståndsansvaret  ..................... 

12

3

Arbetsgivaransvaret i vissa rättstvister............... 

14

4

Upprättat  lagförslag   ..................................... 

14

5

Hemställan    ................................................. 

14

6

Beslut    ....................................................... 

14

BUaga 1 Rapporten (Ds B 1978: 3) Myndigheters skadestånds­

ansvar i vissa personalärenden, m. m.......... 

15

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena........ 

49

Bilaga 3 Det remitterade lagförslaget .................... 

70

Utdrag av lagrådets protokoll den 29 november 1978.. 

71

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 1 februari 1979

75

NORSTEDTS TRYCKERI   STOCKHOLM 197

»

  780535