Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1976/77: 27 Regeringens proposition

1976/77: 27

om åtgärder för att begränsa möjligheterna att föra omfattande per­sonregister;

beslutad den 11 november 1976.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag sora har upptagils i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]

INGEMAR[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås en ändring av datalagen för att begränsa raöjlighelen att inrätta personregister sora förs med hjälp av ADB och som upptar betydande del av befolkningen i landet eller i område inora bandet. Förslaget förutsätter att ett centralt statligt personregister för uppdatering, personnummerkontroll och sökning efler personnumraer särat urvalsdragning inrättas. Personregistret skall föras av datacentra­len för adrainistraliv databehandling (DAFA) sora också skaU svara för driften.

1    Riksdagen 1976/77.1 saml Nr 27

Prop. 1976/77: 27

Förslag till

Lag om ändring i datalagen (1973: 289)

Härigenora föreskrives att i datalagen (1973: 289) skall införas en ny paragraf, 3 a §, av nedan angivna lydelse.

3a § Tillstånd att imätta och föra personregister som omfattar betydande del av befolkningen i riket eller i oraråde därav får meddelas endast om

1.

de som avses bli registrerade är medlemmar, anställda eller kun­der hos den registeransvarige eller har annan därmed jämställd anknyt­ning lUl denne,

2.

de som avses bli registrerade samtycker till registreringen eller

3.

särskilda skäl föreligger.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

Personregister för vilket tillstånd har meddelats före den 1 januari 1977 men sora enligt 3 a § får föras endast om särskUda skäl föreligger skall på nytt underställas datainspektionens prövning. Göres ansökan om tillstånd före den 1 juli 1977, får registret föras tills vidare i väntan på alt ansökan prövas slutiigt. Datainspektionen får vid sin prövning medgiva anstånd med aweckling eller ändring av registret under tid sora behövs för att bygga upp ett centralt statligt person- och adress­register eller sora annars får anses skälig.

Prop.1976/77: 27

Utdrag

FINANSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1976-11-11

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Asling,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om åtgärder för att begränsa möjligheterna att föra om­fattande personregister

1    Inledning

I 1976 års budgetproposition (prop, 1975/76:100 bil, 9, sid. 109) tog finansministern upp frågan om att inrätta ett centralt statligt person­register för adressaktualisering, personnummersättning och urvalsdrag­ning. Han uppgav att datainspektionen hösten 1974 hade föreslagit att ett centralt uppdateringsregister skuUe inrättas och redogjorde för det utredningsarbete som då hade skett i ärendet. Enligt planerna skulle frå­gan kunna föreläggas riksdagen under hösten 1976.

Vid sin behandling av förslaget till anslag tiU datainspektionen, ut­talade konstilutionsutskottet (KU 1975/76: 74 s. 1415) att en ändring i datalagen i syfte att begränsa antalet personregister av totalkaraktär borde ske i saraband med behandlingen under hösten 1976 av det före­slagna statliga person- och adressregistret.

Statskontoret har nu efler kontakter med tänkbara användargrupper och efter samråd med riksskatteverket (RSV) och datamaskincentralen för administrativ databehandUng (DAFA) kommit in med ett bearbetat förslag ora inrättande av ett centralt persomegister. Statskontoret har vi­dare inhäratat datainspektionens synpunkter på förslaget.

Sveriges direktreklaraförening. Direktförsäljningsföretagens förening och Vectu har i särskilda skrivelser yttrat sig över förslaget.

ti    Riksdagen 1976/77.1 saml. Nr 27

Prop. 1976/77: 27

4

2    Bakgrund

Centralt statligt personregister

Datainspektionen föreslog i skrivelse till regeringen hösten 1974 att ett statligt ADB-baserat centralt personuppdateringsregister (CUR) skul­le inrättas.

Bakgrunden till datainspektionens förslag var att det f, n, finns elt flertal personregister såväl inora den offentliga som inora den privata sektorn sora används bl, a, för att uppdatera namn- och adressuppgifter i andra personregister. Denna ordning med flera register för samma ändamål är enligt datainspektionen från integritetssynpunkt särare än ett centralt statligt personuppdateringsregister. Ändamålet med det cen­trala personuppdateringsregislret skulle enligt datainspektionens förslag vara personnummersättning (personnumraerkontroll och sökning efter personnummer) och adressaktualisering (adressavisering) för samtliga regisleransvariga som får tillstånd alt föra register med personnuraraer och adresser. Innehållet i registret skulle begränsas till följande uppgifler:

 naran

personnuraraer

civilstånd

adress

sarahörighetsbeteckning.

Etl huvudraotiv för datainspektionens förslag var att genora tillkoras-ten av ett till sitt innehåll begränsat centralt befolkningsregister så långt sora raöjligt reducera behovet hos offentliga och privata registeransvariga att föra egna s. k. befolkningsregister. Ett annat huvudmotiv var att ska­pa praktiska möjligheler för registeransvariga att kontrollera personnum­mer och hålla sina register aktuella främst i fråga om adressuppgifter.

Datainspektionens förslag samraanföU i huvudsak med några av de frågor statskontoret på uppdrag av och i samråd med datasamordnings­kommittén (Fi 1971: 03), DASK redan höll på att utreda i projekten "Samordnad datainsamling" (SAMDATA) och "Normering av dala" (NORMDATA). I dessa ingick bl. a. att utreda frågor rörande behoven och utformningen av s. k. basregister för de viktigaste informations­objekten, i en första omgång frärast fysiska personer.

Regeringen överlämnade dalainspektionens förslag till DASK med uppdrag att belysa de tekniska, ekonomiska och organisatoriska konse­kvenserna av det föreslagna registret. DASK hemställde alt statskontoret i sin slutrapport över projekten även skulle behandla datainspektionens förslag.

Vid den därpå följande utredningen tog statskontoret kontakt med ett

begränsat antal statliga myndigheter, landsting, kommuner etc. för att utröna deras intresse för ett register enligt datainspektionens förslag. Statskontoret konstaterade i sin rapport den 11 mars 1975 att registret

Prop. 1976/77: 27

5

för alt kunna bli användbart måste ha elt bredare registerinnehåll än vad som hade angivils i CUR-förslaget. Enligt statskontoret borde re­gistret, som benämndes samordnat person- och adressregister (SPAR), innehålla uppgift ora

personnuraraer

naran

adress

läns-, kommun- och församlingskod för aktuellt kyrkobokföringsför­hållande

civilstånd

samhörighetsbeteckning

markering att person ej önskar direktadresserad reklam

datum för senasle registerändring för berörd person.

Ändamålet raed registret borde utöver vad datainspektionen hade angivit i sitt förslag även kunna vara alt svara för sådana urvalsdrag­ningar som är möjliga med hänsyn till registerinnehållet.

Statskontoret överlämnade rapporten tUl DASK och förordade att ett register med i rapporten angivet innehåll och ändamål skulle inrättas.

Efter att ha inhäratat yttranden över SPAR från datainspektionen och riksskatteverket överlämnade DASK den 15 september 1975 förslaget till regeringen och tillstyrkte inrättande av etl centralt personregister med i huvudsak den utformning sora hade föreslagits i statskontorels rapport. Registerinnehållet föreslogs dock utökas raed kod för taxeringsdistrikt (F) och kyrkobokföringsförhållanden samt aktuella mantalsskrivnings­förhållanden.

Efter remiss avgavs yttranden över förslaget av centralnämnden för fastighetsdata, dalainspektionen, försvarets rationaliseringsinstitut, riks­försäkringsverket, postverket, trafiksäkerhetsverket, statistiska central­byrån, datamaskincentralen för administraliv dalabehandling, riksrevi­ sionsverket, statens invandrarverk, Sveriges slandardiseringskommission, länsslyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Malmöhus län, länssly­relsen i Skaraborgs län, Svenska bokförläggareföreningen. Svenska kom­munförbundet, Sveriges Industriförbund, Svenska försäkringsbolags riks­förbund, Svenska arbetsgivareföreningen, Svenska bankföreningen, ADB-beredningsgruppen, Dagligvaruleverantörers förbund. Direktförsäljnings­företagens förening. Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, Riksda-taförbundet, samarbetsorganet för ADB inom rättsväsendet. Svenska annonsörers förening. Svenska dataföreningen. Svenska postorderför­eningen. Svenska reklambyrå Förbundet, Sveriges direktreklaraförening samt Vectu,

Flertalet reraissinstanser ställde sig positiva tiU att ett centralt statligt personregister inrättas, men ansåg bl, a, alt förslaget borde kompletteras i fråga om vilka personer som skulle ingå i registret och i fråga ora anta­let uppgifter sora skulle registreras. Regeringen uppdrog därför åt stats­kontoret att bedriva det inledningsvis berörda ytterligare utredningsar­betet.

Prop. 1976/77: 27

6

Rätten att föra personregister

EnUgt datalagen får personregister sora förs raed hjälp av ADB inte inrättas eller föras utan tillstånd av dalainspektionen. Över datainspek­tionens beslut kan besvär anföras hos regeringen.

Enligt 3 § datalagen skaU datainspektionen meddela tillstånd lill in­rättande och förande av personregister om det saknas anledning antaga att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skall uppkora-ma. Vid denna bedöraning skall särskilt beaktas arten och raängden av de personuppgifter sora skall ingå i registret samt den inställning till registret som föreligger eller kan antas föreUgga hos den som kan kom­ma att registreras i registret. 1 propositionen 1973: 33 anförde departe­mentschefen att varje reglering som införs på det under stark utveckling stadda datahanteringsområdet raåste ses som ett provisorium. Bl. a, mås­te principerna för tiUståndsgivningen utbildas i praxis. Riksdagen anslöt sig tiU dessa uttalanden (KU 1973: 19),

Med anledning av motioner som väcktes vid 1975 års riksmöte förkla­rade konstitutionsutskottet (KU 1975: 11) att det med hänsyn tiU den snabbhet som präglar utvecklingen på datateknikens område var väsent­ligt att en allmän utvärdering av datalagen kom tiU stånd så snart ett tillräckUgt erfarenhetsmateriail förelåg. Det utredningsarbete som redan hade bedrivits gjorde det eidigt utskottet möjligt alt göra en samlad översyn av datalagen. Utskottet nämnde särskilt en av datainspektionen under år 1975 planerad genomgång och redovisning av de erfarenheter som inspektionen hktUls hade vunnit av tillämpningen av datalagen. Ut­skottet fann att en särskUd parlamentarisk utredning med företrädare för de i riksdagen representerade politiska partierna borde tillsättas för att göra en sådan allmän översyn. Självfallet skuUe, tiUade utskottet, den näranda genomgången och redovisrungen av datainspektionens erfaren­heter av datalagens tiUämpning utgöra ett viktigt arbetsmaterial för den förordade uttedningen. Riksdagen beslöt i enlighet raed utskottets förslag (rskr 1975: 103),

Datainspektionen överläranade den 24 november 1975 till regeringen den av utskottet nämnda redogörelsen för erfarenheter av datalagens tillämpning.

Sedan datainspektionen lämnade sitt förslag om att inrätta ett centralt uppdateringsregister har regeringen tagit ställning tUl några fall där regis­teransvarig har överklagat datainspektionens beslut ora begränsningar i tillstånd att föra personregister,

I beslut den 20 mars 1975 övei besvär av Datema Aktiebolag i fråga om tillstånd att föra personregister m. m. ändrade regeringen datain­spektionens tidsbegränsade tieslut beträffande tiUstånd för Datema att föra sitt befolkningsregister bl. a. såtillvida att tillståndet skall gäUa tills

Prop. 1976/77: 27

7

vidare. Som motiv för beslutet angavs bl. a. den osäkerhet som vid be-slutslillfället rådde beträffande om och när ett centraU personuppdate­ringsregister enligt datainspektionens förslag kunde komma alt inrättas,

1 beslut den 11 december 1975 över besvär av Readeris Digest Aktie­bolag i fråga ora tUlstånd att föra personregister m, ra, gav regeringen tUlstånd till bolaget att i sitt personregister även ha raed namn- och adressuppgifter på andra personer än direkta kunder till företaget.

Vid konstitutionsutskottets (KU 1975/76: 50) granskning av statsrå­dens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning vid 1975/76 års riksdag behandlades frågan om datalagens tillärapning, 1 en reserva­tion till utskottets majoriletslinje redovisade de nuvarande regeringspar­tierna en mer restriktiv syn på antalet personregister, I reservationen, sora också blev riksdagens beslut, anslöt raan sig tUl datainspektionens grundprincip alt inga personregister sora förs med hjälp av ADB bör få innehålla uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mol myndigheternas, förelagens eller organisationernas arbetsuppgifter och verksarahetsoraråden,

1 reservationen anfördes vidare att när riksdagen 1973 antog datala­gen en restriktiv praxis åsyftats vad gällde tiUståndsgivningen på detla område. Datainspektionen befanns i reservationen ha synts följa riks­dagens intentioner. Reservanterna påpekade att den dåvarande rege­ringen emellertid i elt par upmärksammade besvärsfall hade ändrat inspektionens beslut. Detta befanns med hänsyn till den restriktiva praxis som riksdagsbeslutet åsyftat vara klart otillfredsställande. Det framhölls att en konsekvent tillämpning av den restriktiva linjen var nöd­vändig som ett led i strävandena att skydda medborgarnas personliga integritet,

1 mars 1976 tillkallades den av riksdagen begärda ulredningen (Ju 1976: 05) om översyn av lagstiftningen om personorienlerad ADB-in-formation m. m. 1 direktiven angavs att målet för utredningsarbetet bor­de vara å ena sidan att ytterligare stärka skyddet för den personliga in­tegriteten och å den andra sidan att nyansera regleringen så att denna inte onödigtvis leder till hinder eller olägenheter i allmän eller enskild verksamhet, I direktiven nämndes vidare att det kunde visa sig lämp­ligt atl, i syfte att begränsa antalet personregister av totalkaraktär, göra en provisorisk ändring i datalagen i saraband med beslut om elt centralt statligt personregister för adressaktualisering, personnuraraer-sättning och urvalsdragning.

Vid sin behandling av förslag till anslag tiU datainspektionen, m. m. frarahöll konstitutionsutskottet (KU 1975/76: 47, s. 1415) all det var angeläget att en ändring i datalagen i syfte att begränsa antalet person­register övervägdes i saraband raed behandlingen av förslagel ora stat­Ugt person- och adressregister.

1-2    Riksdagen 1976/77. 1 saml. Nr 27

Prop. 1976/77: 27

8

3    Statskontorets förslag om samordnat person- och adressregister (SPAR)

Ändamålen med SPAR skall enligt statskontoret vara registeraktuali-sering (ändringsavisering) i fråga om de i SPAR ingående uppgifterna, personnumraerkontroll och sökning efter personnumraer särat urvals­dragning av persongrupper, SPAR bör enligt förslaget i första hand tillgodose den offentliga sektoms behov av ändringsaviseringar och sök­ningar, SPAR bör dock även kunna ge service till andra tänkbara an­vändare.

Tre metoder för ändringsaviseringar anges i rapporten. A, B och C, Metod A innebär att kunden får ändringar av för kunden tUlåtna upp­gifter för alla i registret ingående personer, B innebär att SPAR tar eraol elt raagnetband från kunden med uppgift om de personer kunden vill få ändringsavisering om varje gång sådan avisering önskas, C inne­bär automatisk avisering av ändringsdata efter det att kunden meddelat SPAR personnummer för de personer kunden önskar ändringsavisering om, Avisering enligt metod C skulle även kunna göras autoraatiskt tiU annan dator. För att aviseringsraetod C skall kunna användas fordras ett s, k, flaggregister med uppgift om vilka registeransvariga som önskar ändringsavisering och vilka personer som orafattas av det aktuella registret. För att elirainera det inlegritetshot som ett sådant flaggregister kan innebära vid obegränsad användning av aviseringsraetod C föreslår statskontoret alt denna metod endast skall användas för från integri­tetssynpunkl ofarliga register. Åtgärder bör också vidtas för alt sekre­tessbelägga flaggregistrel.

Enligt statskontorets förslag bör registerinnehållet i SPAR utgöras av följande personuppgifter:

personnummer

namn

adress

kyrkobokföringsort

raantalsskrivningsort

födelsehemort (födelselän och församling)

civilstånd inklusive tidpunkt för senaste civilståndsändring

samhörighetsbeleckning  (personnummer  för  make/raaka  eller  för huvudperson för bam)

raedborgarskapskod (svensk, nordbo, övrig utlänning)

omyndighelskod

födelseår och -månad för bam

pensionsår

taxerad inkomsi

fastighetsinnehav (lantbruk, hyreshus, villa eller fritidshus)

markering av person som ej önskar direktreklam

datum för senaste registerändring.

Vidare föreslås att systemet skall vara förberett för att kunna införa markering av tilltalsnamn. Enligt förslaget skall sådan markering ytter-

Prop. 1976/77: 27

9

ligare övervägas av riksskatteverket. Förutom en gmnduppläggning av uppgiften vilken t, ex, torde kunna genomföras i samband med en folk- och bostadsräkning krävs en modifiering av folkbokförings-bestämmelserna så att pastorsämbetena fortsättningsvis mhämtar och vidarebefordrar uppgift ora tilltalsnaran för t, ex, nyfödda.

Ändringar av uppgiftema taxerad inkomst och fastighelsinnehav föreslås inte aviseras. Kund sora så önskar får i stället göra engångs-uttag avseende dessa uppgifter.

Det skall vara möjligt för kunder att med hjälp av personnummer göra engångsuttag ur SPAR. SPAR skall kunna ta emot magnetband med personnuraraer och söka fram information om personema. Kunden kan få denna inforraation på raagnetband eller utskrift på Usta eller lik­nande. Ora kund vill ha inforraation endast om ett fåtal personer kan kunden skriva eller ringa till SPAR och få ut inforraation på önskat raedium. Det föreslås också bli möjligl för kund att via terminal härata informaiion i SPAR,

Sökning efter personnummer skall i första hand kunna utföras av SPAR med hjälp av födelsedatum samt kod för kön jämte namn och där så är nödvändigt adressuppgifter, I andra hand bör SPAR kunna utföra sökning efler personnuraraer även ulan tillgång till födelsedatum. Denna senare sökning är tekniskt sell raer koraplicerad och resultat­mässigt sett osäkrare. Vid sökning efter personnummer erhålls för de personer som svarar mot sökargumenlen uppgift om personnumraer, namn och adress,

I SPAR skall finnas möjUghet tiU kontroll av personnummer. Person­numret kan kontrolleras och jämföras raed efternaranet,

SPAR skall kunna söka ut gmpp av personer sora beskrivs raed hjälp av andra variabler än personnummer. Sådana urvalsdragningar bör kunna ske för bl. a. vetenskapliga undersökningar och direktreklam. Möjlighet skall finnas att ta ut hela gmppen eller genom slumpval del av den. Likaså skall det vara raöjligt att endast söka frara gruppstorlek i de fall offentlig statistik inte ger svar på detta.

Datainspektionen föreslås kunna ange vUka sökbegrepp som får an­vändas. Genom föreskrift kan t, ex, urvalsdragning av alla omyndiga för­hindras.

Systemet skall kunna ge utskrift tiU enskild person enligt 10 § data­lagen.

Omfattningen av SPAR föreslås vara följande persongrupper:

fysiska personer sora finns i länsstyrelsernas personband, dvs, i prin­cip alla kyrkobokförda personer

fysiska personer sora inte är mantalsskrivna och inte är kyrkobok­förda, vilka erhållit debetsedel eller inskrivUs i försäkringskassa.

Personregistret har givits elt innehåll som i stort täcker de önskemål sora under utredningen tUlfrågade myndigheter och övriga kunder har framfört. For vissa kunder såsom riksförsäkringsverket, statistiska cen-

Prop. 1976/77: 27

10

Iralbyrån, kommuner och landsting kan övervägas atl de liksom hittills får utnyttja länsstyrelsernas mera omfattande personregister för sin verk­sarahet medan flertalet övriga kunder föreslås bli hänvisade till SPAR för ändringsaviseringar, sökningar och urvalsdragningar när del gäller personuppgifter. Viss typ av reklamverksamhet kan ej utnyttja SPAR för selektering. Det gäller sådan verksamhel där uppgifter önskas ora förraögenhet, fastighelsuppgifler av typen tomlareal etc. Urval i den mån det anses lärapUgt som fordrar mer detaljerade uppgifter om fasligheter kan göras med hjälp av länsslyrelsemas fastighelsband. Ur­val sora fordrar uppgift om bUinnehav ra, ra. hänvisas till bilregistret.

Utöver huvudregislret över personer föreslås SPAR omfatta även en del hjälpregister. Kunduppgifter avses registreras i etl kundregister, bl, a. innehållande de tillstånd från datainspektionen som kunden innehar samt de uppgifter som kunden får hämta från SPAR enligt detta till­stånd. För att kunna erbjuda kunder aviseringsraetod C krävs vidare, som har nämnts i det föregående, ett s, k, flaggregister. Detta register anger för varje personnummer vilka kunder sora har begärt bevakning av ändringar avseende denna person.

Statskontoret föreslår att systemansvaret och registeransvaret i data­lagens mening för SPAR uppdras åt den centrala myndigheten för folk­bokföringen, dvs. riksskatteverket. Riksskatteverket är f. n, ansvarigt för utveckling av de program som används hos länsstyrelsema för beskatt­nings- och folkbokföringsändamål. Länsstyrelserna är f, n, registeran­svariga i datalagens mening. Statskontorets förslag att riksskatteverket får system- och registeransvar för SPAR innebär en relativt Uten utök­ning av riksskatteverkets nuvarande arbetsuppgifter.

Statskontoret anser att riksskatteverket lorde kunna handha avsedda uppgifter inom i stort sett befintlig organisation. Inom riksskatteverkets ansvarsområde föreslås även ingå utformning av dokumentation till kunder, vissa andra mer övergripande marknadsföringsåtgärder samt till­sammans med driftansvarig instans kontaktverksamhet med och råd­givning till SPAR:s kunder. En närmare precisering av arbetsfördel­ningen mellan systera- och driflansvarig föreslås göras av riksskatte­verket före driftstart.

Som driftansvarig föreslås tills vidare DAFA fungera. När avsedd Övergång till ett nytt ADB-system för beskattning och folkbokföring har genomförts bör prövas om skäl föreligger att förlägga driften av SPAR till den centrala datoranläggningen för nämnda system. Som driftansva­rig skall DAFA svara för den direkta driften och underhållet av SPAR-systemet och svara för kundkontakter i samband med önskade informationsuttag från SPAR, För detta ändamål bör enligt statskon­torets mening avdelas personal alt på heltid arbeta raed SPAR, Denna organisation föreslås etableras successivt fram tiU starten av SPAR. Den koramande användningen av SPAR kan korama att påverka denna organisation varför den måste anpassas tiU utnyttjandet av SPAR,

Prop. 1976/77: 27

11

För uttag ur SPAR enligt 10 § dalalagen föreslås att en enskild per­son skall kunna vända sig valfritt till riksskatteverket eller DAFA,

DAFA har på uppdrag av statskontoret gjort en uppskattning av kostnaderna för uppläggning och drift av etl SPAR med här angiven inriktning och omfattning. Beräkningarna bör betraktas sora ungefärli­ga. Kostnader av engångsnalur, i huvudsak avseende utveckling och uppläggning av SPAR (fram till driftstart med ett begränsat antal kun­der), uppskattas tiU 2,3 milj, kr.

Den årliga driftkostnaden uppskattas till:

uppdatering och registerhållning

5,86,8 railj, kr.

servicegrapp för kundkontakter och anpassning

av SPAR till ökat antal kunder

1,7 railj, kr,

 anknytning av terminaler till SPAR

0,41,2 railj, kr,

 för   ändringsaviseringar   och   övriga   uttag   ur

SPAR är kostnaden helt beroende på raängden uttag.

Dessutom uppkommer för riksskatteverket vissa löpande kostnader för arbetsuppgifter avseende dess systera- och registeransvar.

Statskontoret anser att SPAR:s verksarahet i princip bör vara själv­finansierande.

Av.statskontorels förslag fraragår att ca 9 månaders arbele krävs för återstående utvecklings- och uppläggningsarbete innan SPAR kan tas i begränsad drift.

Statskontoret föreslår att SPAR inrättas successivt raed början den 1 juli 1977 för att vara fullt utbyggt ca två år därefter.

Ett SPAR med föreslaget registerinnehåll innebär att huvuddelen av den personinformation som nu registreras i länsstyrelsemas personband även kommer att bli redovisad i SPAR och där bli tillgänglig för extern användning. Avsedd användning av SPAR kräver en anpassning av det nu tillämpade systemet inom folkbokföringen för tUlhandahållandet av personinformalion därifrån till olika myndigheter och andra avnämare. Därvid bör bl, a, klarläggas den arbetsfördelning mellan SPAR och folk­bokföringssystemets register som i princip bör tillämpas i avseende på tillhandahållandet av personinformation tUl olika avnämare. Enligt stats­kontorets raening bör avnämarna hänvisas att hämta information i SPAR när informationen där är tillräcklig för kundens behov. Undantag bör dock tUlåtas för uttag inom begränsade regioner, t, ex. för kommuner och landsting.

4   Samrådsyttranden

Riksskatteverket, sora har beretts tiUfälle alt fortlöpande följa utred­ningsarbetet med SPAR, instämraer i allt väsentligt i de tankegångar som framförs och ansluter sig till statskontorets förslag. I fråga om märke-

Prop. 1976/77: 27

12

ring av tilltalsnamn meddelar verket att den utredning som sysslar med genomförandet av ett nytt ADB-system inom folkbokförings- och be­skattningsverksamheten avser att utreda denna fråga trots att det ti­digare visat sig svårt att finna någon inte alltför kostsam lösning. Vidare pekar verket på vikten av att ett s. k. flaggregister omges med ett regel­system som förhindrar aUa oönskade uttag ur detsamma. Riksskattever­kel som fortlöpande arbetar med att påskynda aktualiseringen av länsstyrelsernas personband är berett att utreda och verka för en snabb aviseringsraetod för adressändringar till SPAR. Riksskatteverket delar statskontorets uppfattning att system- och registeransvaret för SPAR bör anförtros åt riksskatteverket samt att driftansvaret i vart fall till en början bör läggas på DAFA. Beträffande kostnader anför verket att i vart faU under uppbyggnadsskedet ytterligare handläggare på riksskatteverket behövs. Riksskatteverket anser vidare i likhet raed statskontoret att verksaraheten med SPAR bör vara självfinansierande. Avgifterna för utnyttjande av SPAR kan ändå kalkyleras med hänsyns­tagande till en fraratida full belastning av SPAR. Riksskatteverket för­utsätter att frågan om debiteringsprincipema närraare utreds. Slutligen anför verket, sora dock inte anser sig kunna göra en noggrannare be­dömning härvidlag, att den av statskontoret redovisade genomförande­planen förefaller vara hårt pressad, särskilt vad gäller systemets första etapp.

Även DAFA har löpande haft insyn i projektarbetet och bidragit raed uppgifter när det gäUer den tekniska utformningen samt ekonoraiska konsekvenser. DAFA instämmer i stort med statskontorets förslag. DAFA räknar att systemet kan vara fuUt utbyggt och köras optimalt ur driftsynpunkt efter en treårs-period. Med hänsyn tUl datalagens nuva­rande utformning ställer sig DAFA tveksam inför att en enskild person skall kunna vända sig direkt tiU DAFA för utdrag enligt 10 § i data­lagen. DAFA är beredd att åta sig uppläggningsarbetet, funktionsansva­ret och driftansvaret av det föreslagna SPAR-systemet i enlighet med förslaget.

Datainspektionen har vid flera tUlfällen sedan inspektionen föreslog inrättandet av ett centralt uppdateringsregister ytttat sig över förslag till centralt statiigt personregister. I sitt samrådsyttrande hänvisar inspek­tionen inledningsvis till dessa yttranden. I fråga om behovet av SPAR framför inspektionen uppfattningen att redan tidigare förslag om ett SPAR med den då föreslagna mera begränsade utformningen skulle ha fyllt en funktion. Inspektionen förutsätter därför att nu aktuellt förslag kan komma att anUlas i större utsträckning. Beträffande registerinnehål­let anser inspektionen att merparten kan godtas. I fråga om uppgiftema födelsehemort och pensionsår hyser inspektionen dock en viss tvekan.

Födelsehemorten torde enligt inspektionen inte vara känslig för per­soner födda som svenska medborgare. För en hel del invandrare kan

Prop. 1916/11: 27

13

uppgiften emellertid utgöra problem. Detta gäUer särskilt invandrare från länder som sedermera har förlorat sin självständighet och där an­givandet av födelsehemort av många av invandrarna uppfattas som miss­visande. Uppgiften måste också betraktas i samband med medborgar­skapskoden. Effekten av den schablonisering som föreslås beträffande denna uppgift kan förtas genom angivande av födelseheraort. Det kan därför ifrågasältas ora uppgiften födelsehemort raåste anges för annan än svensk eller invandrare från nordiskt land.

Uppgift ora pensionsår bör enligt statskontorets förslag tas med främst på grund av civilförsvarsstyrelsens behov i detta saramanhang. Data­inspektionen anser det inte klarlagt att den föreslagna koden tillgodo­ser det angivna behovet. Ärtalskoden synes inte kunna tolkas entydigt annat än i kombination med de två övriga pensionsförhåUandekoderna. Risker föreligger därför för felaktigt utnyttjande av koden. Detta kan i sin tur föranleda otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet. Vidare anser datainspektionen att det föreligger risker för den person­liga integriteten även om koden vore entydig genom att koden då skuUe kunna användas för urval av en specifik och ur integritetssynpunkt känslig grupp personer bestående av sjuk- eller förtidspensionärer. Inte heller synes det klarlagt om och hur de nya pensionsreglema med rätt till rörlig pensionsålder påverkar denna kod. Datainspektionen anser där­för att den föreslagna registreringen i SPAR av kod för pensionsår inte för närvarande är tillräckligt motiverad.

Inspektionen har ingen erinran mot förslaget till teknisk utformning. Direkt anslutning av kund via terminal eUer annan teknisk direkt an­slutning bör dock inte ske utan datainspektionens prövning i varje sär­skilt fall.

Föreslagen utformning av aviseringsmtin enUgt alternativ C förutsät­ter att ett s. k. flaggregister utvecklas. Flaggregister innebär möjlighet att hos SPAR få kännedom om hos vilka av SPAR:s kunder en viss person finns registrerad. Ett sådant register blir aUtså ett referensregister. Data­inspektionens styrelse har i beslut den 3 december 1975 vägrat statistiska centralbyrån tillstånd för ett referensregister. Inspektionens skäl härför var dels att ett referensregister inte kunde sekretessbeläggas, dels att före­komsten av elt allraänt tiUgängligt referensregister sora hänvisar till re­gister vilka i raånga fall innehåller känslig information om individen eller där informationen tillsaramantagen ger en ingående bild av enskilds personliga förhållanden, utgör en uppenbar risk för otillbörligt intrång i personlig integritet.

De sålunda anförda skälen mot referensregister är tUlämpliga på det tiUtänkta flaggregistret hos SPAR. Som datainspektionen har framhål­lit under utredningsarbetet kan inlegritetsrisken minskas genom att metoden med flaggregisler tillämpas raed stor restriktivitet.

I den remUterade rapporten föreslås att integritetsproblemet med

Prop. 1976/77: 27

14

flaggregistret skall lösas genom sekretess. HärtiU anför datainspektionen alt den hos allmänheten förekommande "dataoro" som är riktad mot myndigheternas kännedom om den enskildes "registerprofil" inte un­danröjs eller minskas genora sekretessen; ty sekretessen hindrar ju en­dast allmänhelen att få sådan kännedom. Sekretessbeläggning av flagg­registret är enligt datainspektionens mening därför inle lösningen på integritetsproblerael. Det anförda innebär emellertid inte att dalainspek­tionen motsätter sig sekretess för flaggregistret.

Datainspektionen finner att tryckfrihetsförordningen kommer alt möj­liggöra lag om sekretess för SPAR:s flaggregister; inspektionen förordar att sådan sekretess kommer till stånd. Men inspektionen anser sekretess inte vara till fyllest från integritetssynpunkt och anser därför, i likhet med vad som föreslås av statskontoret att det bör ankomma på inspek­tionen att avgöra om några restriktioner skall gälla för aviseringsraetod lill enskild kund.

När det slutligen gäller frågan om systemansvar och driftansvar an­ser datainspektionen att det från de utgångspunkter datainspektionen har att beakta i och för sig inle finns någon anledning till erinran mot statskontorets förslag. Praktiska skäl för undvikande av onödig byråkrati kan emellertid ge anledning till att ytterligare överväga frågan om sy­stemansvaret. Information hämtas från länsstyrelsen som är självständig myndighet. Praktiskt torde informationen komma att bearbetas och till­handahållas av DAFA, I SPAR föreslås bl. a. registrering av datainspek­tionens tillståndsbeslut. Det kan förutsättas att kontakterna mellan DAFA och inspektionen blir livliga. Det torde vara rimligt att DAFA bilräder blivande kunder även vid ansökan om tiUstånd, Läggs system­ansvaret på riksskatteverket krävs formellt att kontakten mellan DAFA och inspektionen går via riksskatteverket. Mot den bakgrunden anser datainspektionen att det kan finnas skäl överväga om inte DAFA bör bli både systemansvarig och driflansvarig.

5    Skrivelser från Sveriges direktreklamförening, Direktförsäljnings­företagens förening och Vectu

Sveriges direktreklamförening invänder mot statskontorets uppfattning att SPAR i första hand bör tillgodose den offentiiga sektorns behov. Enligt föreningens mening bör den offentliga och privata sektorns be­hov i möjligaste mån beaktas i lika stor utsträckning. Detta motiveras enligt föreningen av att myndigheterna insamlar sina uppgifter raed stöd av lag som ej kan åberopas av enskilda eller företag för motsvarande insamling. Den privata sektorn skuUe således bidra med uppgifler som den enligt föreningens uppfattning bör få tillgång tUl i ungefär samma utsträckning sora den offentliga sektom.

Prop. 1976/77: 27

15

Vad gäller registerinnehållet framhåller föreningen i fråga om upp­gift om telefonnummer att i s. k, näringslivsregister på ADB numera oftast telefonnummer ingår, vilket utnyttjas vid telefonuppföljning av direktreklamkampanjer. Anledningen till detta är möjligheten att mins­ka de alll slörre koslnaderna för resande försäljare. Av sarama skäl anser föreningen alt det vore önskvärt raed telefonnuramer till fysiska personer. Telefonnummer torde ha särskild betydelse för företag som tillhör Direktförsäljningsföretagens förening samt för försäkringsbolag och bokklubbar, Sveriges direktreklaraförening delar inte datainspek­tionens uppfattning atl uppgift ora telefonnuraraer synes klart olämp­ligt ur integrilelssynpunkt med hänvisning till att dessa uppgifler ingår i rikstelefonkatalogen.

Föreningen anför vidare att uppgift om förmögenhetsskatt bör ingå som komplement till uppgiften om taxerad inkorast, liksom uppgift om ulbildning. Den sist nämnda uppgiften registreras f. n, av statistiska cen­tralbyrån. Syftet med dessa kompletterande uppgifter vore enligt för­eningen atl förhindra att onödig direktreklam utsändes,

1 den mån uppgifler om bilinnehav, biluppgifler, körkortsinnehav, samt mer detaljerade uppgifter om fastighetsinnehav behövs, förutsätter Sve­riges direktreklamförening att det centrala körkortsregistret resp, de av länsstyrelserna förda fastighetsbanden även fortsättningsvis kommer att kunna utnyttjas på sararaa sätt sora i dag.

Slutligen anför föreningen att om Datema AB inte erhåller fortsatt tillstånd lill förande av personregister får SPAR en ej önskvärd mo­nopolställning. Föreningen anser alt Daleraa AB:s verksamhet är nöd­vändig även i framliden. Kundernas olika önskemål ora priser, service­grad och krav på ett registers systeraatik raåste enligt föreningen kun­na tillgodoses, varför flera personregister på ADB måste tUlåtas på raarknaden,

I särskilda skrivelser har Direktförsäljningsföretagens förening och Vectu biträtt de synpunkter sora fraraförls av Sveriges direktreklam-förening.

6    Föredraganden

Centralt statligt personregister

Datainspektionen föreslog höslen 1974 att ett statUgt ADB-baserat centralt personuppdateringsregister (CUR) skulle inrättas. Inspektionen motiverade sitt förslag med att en ordning sora den nuvarande raed ett flertal personregister såväl inora den offentliga som inom den privata sektorn som bl. a. används för all uppdatera, dvs. aktualisera namn-och adressuppgifter i andra personregister var sämre från integritetssyn­punkt än elt centralt statligt personuppdateringsregister. Ändamålet med

Prop. 1976/77: 27

16

ett centralt personuppdateringsregister skulle enligt datainspektionens förslag vara personnummersältning (personnummerkontroll och sök­ning efler personnumraer) och adressaktualisering (adressavisering) för samtliga de registeransvariga som får tillstånd att föra register raed per­sonnummer och adresser. Innehållet i registret skulle begränsas tiU följande uppgifter, nämligen namn, personnummer, civilstånd, adress och sarahörighetsbeteckning (personnumraer för make/raaka eller för huvudperson för barn).

Genom att skapa ett till sitt innehåll begränsat centralt befolknings­register så skulle man enligt datainspektionens mening så långt som möjligl reducera behovet hos offenliga och privata registeransvariga att föra egna s. k. befolkningsregister. Med ett sådant centralt register skulle raan vidare skapa praktiska möjligheter för registeransvariga att kontrollera personnummer och hålla sina register aktuella främst i fråga om adressuppgifter.

De frågor som föranledde inspektionens förslag utreddes vid denna tidpunkt av statskontoret på uppdrag av och i sararåd med datasam-ordningskomraittén. Regeringen uppdrog åt koraraittén att inom raraen för pågående utredningsarbete i frågor rörande samordning av datainsamlingen i den offentliga förvaltningen, inrättande av s. k. bas­register m.m. belysa de tekniska, ekonomiska och organisatoriska konsekvensema av dalainspektionens förslag. Ett av statskontoret ut­arbetat förslag om ett samordnat person- och adressuppdateringsre-gisler (SPAR) med ett i förhållande till CUR något utvidgat register­innehåll överlämnades av datasamordningskommittén med tillstyrkan till regeringen hösten 1975.

Förslaget ora att inrätta SPAR reraissbehandlades. Flertalet reraiss­instanser ställde sig positiva till förslaget, raen ansåg att registerinne­hållet borde utvidgas. Statskontoret fick därför i uppdrag att efter sam­råd med riksskatteverket och dalaraaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) och i nära saraarbete raed datainspektionen bedriva fortsalt utredningsarbete med ett centrall ADB-baserat person­register.

Statskontoret har efter kontakter med tänkbara användargrapper lagt frara elt bearbetat förslag om alt inrätta ett centrall personregister. En­ligt förslaget skall SPAR ges följande funktioner, näraligen

ändringsavisering

sökning av uppgifter om viss person med hjälp av personnumraer

sökning efter personnuraraer med hjälp  av födelsedatum,  namn ra, fl, uppgifter

kontroll av personnuraraer

urvalsdragningar av persongrupper.

Enligt statskontorets raening bör SPAR organiseras så att kunder skall ha möjligheter att via terminal göra sökningar i SPAR, För varje sådan terminalkund förutsätts särskilt tillstånd från datainspektionen.

Prop. 1976/77: 27

17

Siaiskontoret föreslår att SPAR skall omfatta dels de personer sora är registrerade i länsstyrelsernas personband (dvs, den kyrkobokförda befolkningen), dels de personer i länsstyrelsernas s, k, J-aviregister, som där är identifierade med personnummer (dvs, ej kyrkobokförda personer som har fått debetsedel eller har skrivits in i allmän försäk­ringskassa).

För att SPAR skaU bli så användbart som möjligt för länkbara kunder föreslär statskontoret att registerinnehållet, järafört med slatskontorels tidigare förslag, utökas. Med ett par undanlag kan alla föreslagna upp­gifter i SPAR häratas från länsstyrelsernas personband. Det föreslagna registerinnehållel kommer alt bU mer begränsat än innehållet i läns­styrelsernas personband.

De uppgifter som föreslås ingå i registret är personnumraer, namn, adress, kyrkobokförings- och raantalsskrivningsort, födelsehemort, civil­stånd, samhörighetsbeteckning, medborgarskapskod, omyndighelskod, födelselidpunkl för barn, pensionsår, taxerad inkorast, fastighetsinnehav, markering av person som inte önskar direktreklam samt datum för se­nasle registerändring,

Avisering om ändring av adresser ra, fl, uppgifler tUl andra register-ansvariga (kunder) kan enligt statskontoret ske enligt någon av föl­jande tre metoder, näraligen

kund får ändringsaviseringar om alla personer (alt. A)

kund får ändringsaviseringar om i sina register ingående per­soner, varvid kunden vid varje aviseringstillfälle måsle lärana per­sonförteckning till SPAR (alt. B)

kund får autoraatiskt ändringsavisering om i sina register ingående personer (alt. C).

För alt aviseringsmetod C skall kunna användas behövs ett s, k, flagg-register med uppgift om vilka registerförare sora önskar ändringsavise­ring och vilka personer sora orafattas av det aktuella registret. Med hän­syn till att ett sådanl flaggregister kan innebära risker för den enskUdes integritet föreslår statskontoret att denna metod endast skall användas för register som är ofarliga från integrilelssynpunkt. Åtgärder bör en­ligt statskontoret också vidtas för alt sekretessbelägga flaggregistret, Enligl förslaget skall datainspektionen avgöra ora några restriktioner skall gälla för aviseringsmetod till enskild kund,

Belräffande driften av SPAR påpekar statskontoret att uttag på dalaraedium för kunds räkning skall kunna ske endast efter tiUstånd av datainspektionen.

System- och regisleransvarel (i datalagens raening) för SPAR bör en­Ugt statskontoret uppdras åt den cenirala myndigheten för folkbok­föringen, dvs. riksskatteverket. Med hänsyn till registrets art och om­fattning bör driftansvaret för SPAR läggas på en statlig datacentral. Statskontoret föreslår att driftansvaret tills vidare anförtros DAFA, När avsedd övergång lill ett nytt ADB-systera för beskattning och folk-

Prop. 1976/77: 27

18

bokföring har genomförts, bör prövas ora skäl föreligger att förlägga driften av SPAR till den centrala datoranläggningen för della systera.

Statskontoret uppskattar koslnaderna för utveckling av systeraet till 2,3 mUj. kr, och de årliga fasta driftkostnaderna tiU meUan 7,8 och 9,7 mUj, kr, exklusive direkta kostnader för uttag av dala ur systemet. Sy­stemet bör enligt statskontoret i princip vara självfinansierande. Stats­kontoret bedömer att cirka 9 månaders arbete krävs för återstående ut­veckling och uppläggning av SPAR innan systemet kan tas i begränsad drifl. Statskontoret föreslår att SPAR inrättas successivt med början den 1 juli 1977 för att vara fullt utbyggt cirka två år därefter.

Under utredningsarbetet har statskontoret tillfrågat en rad myndig­heter och andra tänkbara kunder ora vilka önskeraål de har när det gäller registret. Förslaget tillgodoser i stor utsträckning redovisade önskeraål. För urvalsdragningar där mer detaljerade urval önskas kan i den raån det anses lärapUgt på samraa sätt sora nu kunderna utnyttja t, ex, länsstyrelsernas fastighetsband eller bilregistret,

Genoraförs förslaget komraer huvuddelen av den personinforraation som nu registreras i och lillhandahålles av länsstyrelsernas personband alt bli redovisad även i det nya systemet. Arbetsfördelningen mel­lan det föreslagna registret och folkbokföringssysteraets register be­höver klargöras. Statskontoret föreslår att kundema hänvisas tUl att hämta information i det nya registret när informationen där är tiUräck­lig för kundens behov. Undantag bör dock tillåtas för uttag inom be­ gränsade regioner, t, ex, för kommuner och landsting. För vissa kun­der, bl, a, riksförsäkringsverket, statistiska centralbyrån, korarauner och landsting, kan enligt statskontoret övervägas att de liksora hittills får utnyttja länsstyrelsernas personband medan flertalet övriga kunder före­slås bli hänvisade till SPAR.

Riksskatteverket och DAFA har i allt väsentligt anslutit sig till stats­kontorets förslag. Datainspektionen anser behovet av ett register enligt förslaget klarlagt och fraraför alt registret till följd av sitt utvidgade in­nehåll i än högre grad än tidigare förslag koraraer att visa sig ändamåls­enligt. Inspektionen anser alt merparten av registerinnehållet kan godtas. 1 fråga om uppgiften födelseheraort ifrågasätter inspektionen ora den raåste registreras för personer födda sora utländska raedborgare. Vi­dare anser inspektionen att uppgift om pensionsår f, n, inte är tiUräckligt motiverad.

Beträffande det s, k, flaggregistret anser datainspektionen all etl så­danl register kan medföra risk för otillbörligt intrång i enskilds integri­tet. Inspektionen anser att denna risk kan minskas ora raetoden raed flaggregister tUlärapas raed stor restriktivUet, Sekretessbeläggning av flaggregistret, som har föreslagits av statskontoret, bör enligt inspektio­nen ske. Sekretessbeläggning är dock inle till fyllest enligl inspektionen

Prop. 1976/77: 27

19

som i likhel med statskontoret anser att del bör ankomma på inspektio­nen atl avgöra om några restriktioner skall gälla för aviseringsmetod till enskild kund. Vidare bör anslutning av kund till registret via terminal eller annan direkt teknisk anslutning inle ske ulan datainspektionens prövning i varje särskilt fall.

När det gäller ansvarsfördelningen för registret anser datainspektio­nen alt det finns praktiska skäl för att överväga alt göra DAFA både syslem- och driftansvarig. Information till SPAR hämtas från läns­styrelsen som är självständig myndighet, Inforraalionen torde korama atl bearbetas och tillhandahållas av DAFA, I SPAR föreslås bl, a, re­gistrering av datainspektionens tillståndsbeslut. Det kan förutsättas att kontakterna mellan DAFA och inspektionen blir livliga. Det torde vara riraligt atl DAFA biträder blivande kunder även vid ansökan om lillslånd. Läggs systemansvaret på riksskatteverket krävs formellt att kontakten mellan DAFA och inspektionen går via riksskatteverket,

1 fråga om användningsområdet för SPAR och till frågan om av-:gränsning gentemot bl, a, länsslyrelsemas personband anförde datain­spektionen i sitt remissvar på statskontorets tidigare förslag om SPAR alt del inte torde vara aktuellt alt låta SPAR ersätta nuvarande för­farande för ajourhållning av register med hjälp av riksaviserings-rutinen. För statliga register bör SPAR kunna eliminera behovet av att skapa ytterligare namn- och adressregister, lämna kontinuerlig uppdaleringsservice lill sådana register där riksaviseringsrutinen inle är lämpligare samt alt möjliggöra personnumraerkontroll och total­kontroller av befintliga register, SPAR bör enligt datainspektionen kunna lärana kompletterande service till kommunala och landslings­kommunala register ora resp, länsstyrelse till följd av kapacitets­brist eller av annan anledning inte kan lämna begärd service. För den privata sektorn bör enligt datainspektionen arabilionsnivån för SPAR vara alt ge sådan service att de privata registren raed riksomfattande täckning kan ajourhållas och kontrolleras vad gäller personnummer saml namn- och adressuppgifter. Även i fråga om personnummersält­ning bör viss service kunna ges. Registret bör enligt inspektionen ut­formas så att det kan erbjuda tillfredsställande service även i fråga om iirvalsdragningar för marknadsundersökningar, adresser för direkt­adresserad reklam o, d.

Sveriges direktreklamförening. Direktförsäljningsföretagens förening samt Vectu har i särskUda skrivelser framfört synpunkter på förslaget om SPAR, RegisterinnehåUet bör enligt organisationerna ulökas med uppgift om telefonnummer, förmögenhetsskatt och ulbildning, Organi-salionerna förutsätter vidare att de av länsstyrelserna förda fastighets-"banden saml det centrala bil- och körkortsregistret Uksom i dag kom­mer att kunna utnyttjas för bl, a, urvalsdragningar. Slutligen anför orga­nisationerna att ett införande av SPAR inte får leda tiU att andra ADB-

Prop. 1976/77: 27

20

baserade  personregister  förbjuds  med  hänsyn  bl. a,  till  behovet  av konkurrens.

Som jag förul har nämnt låg integritetsskäl bakora dalainspektionens ursprungligen framförda uppfattning om behovet av ett centralt statligt personregister. Utvecklingen har enligt min raening visat atl medbor­garna i allmänhet är kritiskt inställda lill och hyser oro för att finnas registrerade i olika befolkningsregister. Jag delar därför data­inspektionens uppfattning att behov föreligger att kunna begränsa an­talet register omfattande totalbefolkningen eller en betydande del därav. Detta förutsätter för tillgodoseende av de angelägna behov som ändock finns, att ett centralt statligt personregister inrättas. Som jag återkomraer till i det följande är ett sådant register en förutsätining för lagbestämmelser med syfte att begränsa antalet befolkningsregister. Jag förordar således alt ett centralt stalligl personregister inrättas suc­cessivt med början under hösten 1977,

I likhel med statskontoret anser jag alt användare som önskar göra uttag på datorläsbart medium bör hänvisas att hämta inforraation ur SPAR när denna är tillräcklig för kundens behov. Även när det gäller andra uttag bör i görligaste raån efterfrågan styras tUl SPAR,

För de statiiga rayndigheterna får SPAR trots allt en relativt begrän­sad betydelse, Elt centralt statiigt personregister som har ett mindre omfattande informationsinnehåll än de personband som länsstyrelsema för koraraer sannolikl inte att göra det möjligt all avveckla existerande statliga system i någon större omfattning. Med hänsyn tiU att SPAR avses hämta information från länsstyrelsernas personband skulle ett ut­nyttjande av det nya registret sanolikt innebära en viss fördröjning av uppdateringen för de register sora i dag replierar direkt på länsbanden för ändringsavisering. Jag anser därför, i likhet raed datainspektionen, att statliga register även fortsättningsvis bör kunna utnyttja länsban­den om detta är lämpligare än att uppdatera registren från SPAR,

När det gäller kommuner och landsting anser jag i likhet med data­inspektionen atl de i första hand bör utnyttja de länsvisa personbanden för sina behov.

Behovet av privata befolkningsregister bör till viss del kunna täckas av SPAR, Enligt de tidplaner som statskontoret och DAFA har pre­senterat kan registret inrättas från hösten 1977 och uppnå full drift två till tre år senare. Trots detta kan effekter från inlegritetsskyddssyn-punkt successivt uppnås tidigare.

Det nya registret bör enligt min mening innehålla de uppgifler som statskontoret föreslagil. Uppgiften om födelseheraort bör dock inte re­gistreras för person som inte fölls som svensk medborgare. När det gäller uppgift om pensionsår delar jag datainspektionens uppfattning att behovet f, n, inte är tillräckligt motiverat för att uppgiften skall ingå. Det kan senare bli aktuellt att tiUmötesgå önskemål om att tUlföra.

Prop. 1976/77: 27

21

registret ytterligare uppgifter för att tillgodose angelägna behov. Det ankomraer på regeringen alt besluta om inte alltför genomgripande förändringar i registrets innehåU där sådan utvidgning kan ske ulan risk för den personliga integriteten.

Jag biträder vidare statskontorets förslag om de aviseringsmetoder som skall finnas tillgängliga i SPAR. Avisering enligt alt, C förutsätter att ett s, k. flaggregister inrättas. För att ta bort de risker från integri­tetsskyddssynpunkt som ett sådant flaggregister kan innebära föreslår statskontoret att avisering enligt alt. C endast skall användas för register som är ofarliga från integrilelssynpunkt. Jag delar denna uppfattning, och förutsätter alt frågor rörande integritet bedöras restriktivt.

Det har vidare föreslagits att det s, k, flaggregistret skall sekretess­beläggas. Datainspektionen har emellertid, samtidigt som den har till­styrkt en sekrelessbestäraraelse, framhållit att en sekrelessbcläggning inte är tillräcklig. Inspektionen anför att den hos allmänhelen förekoramande "dalaoro" sora är riktad raot rayndigheternas kännedom om den en­skildes registerprofil inte undanröjs eller rainskas genom sekretessen ef­lersora den endast hindrar allmänheten att få sådan kännedora. För egen del vill jag understryka statskontorels uttalande alt avisering en­ligl all. C bara bör användas i fråga om register som är ofarliga från integrilelssynpunkt. Någon sekretessbeläggning torde då inte behövas. Jag är därför inte för dagen beredd att föreslå sådan ändring i 1937 års sekretesslag all flaggregistret kommer atl omfattas av sekretess.

Jag delar den uppfattning som har fraraförls av statskontoret och datainspektionen att det bör ankorama på inspektionen alt avgöra om några restriktioner skall gälla för aviseringsmetod till enskild kund.

Jag anser även som har föreslagits att registret skall raedge an­slutning av terminal. Sådan anslutning bör inte ske utan dalainspektio­nens prövning i varje särskilt fall. Även uttag på annat datorläsbart me­dium skaU endast kunna ske efter tiUstånd av datainspektionen.

Statskontoret har med hänvisning tUl SPAR:s nära saraband med folkbokföringen föreslagit att riksskatteverket ges ansvar för system och register. Driften av SPAR föreslås åtminstone övergångsvis för­läggas tUl DAFA. Datainspektionen har pekat på vissa praktiska för­delar raed att DAFA även får regisleransvarel enligt datalagens raening. För egen del viU jag förorda att DAFA övergångsvis ges både system-och registeransvaret för SPAR, Jag föratsätter eraeUertid att frågan bör kunna tas upp på nytt när det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattning har genoraförts. Ansvaret för det återstående utveck­lingsarbetet raed SPAR bör ligga på DAFA i samarbete med statskon­toret, datainspektionen och riksskatteverket.

SPAR bör vidare enligt min mening vara självfinansierande. Använ­darna bör alltså betala för att få utnyttja registret. Avgiften bör erläggas efler taxa som fastställs av DAFA efter sararåd med riksrevisionsverket.

Prop. 1976/77: 27

22

Grunden för taxan skall vara full kostnadstäckning. Med hänsyn spe­ciellt tiU den särsläUning sora SPAR får är det angeläget att kostnaden för att utnyttja SPAR bUr så låg sora möjligt.

Rätten att föra omfattande personregister

Jag övergår nu till frågan ora begränsning av raöjligheterna alt föra omfattande personregister. Jag har i dessa delar samrått raed chefen för justUiedepartementet,

Enligt den år 1973 antagna dalalagen (1973: 289) får personregister som förs raed hjälp av ADB inte inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen. Över datainspektionens beslut kan besvär anföras hos regeringen.

Enligt 3 § datalagen skall datainspektionen meddela tillstånd tUl in­rättande av personregister om det saknas anledning anta att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skall uppkomraa. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas arten och raängden av de personupp­gifter som skall ingå i registret samt den inställning till registret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registre­ras, 1 4 § anges vissa omständigheter som endast raera undantagsvis får upptas i ADB-förl personregister. Varken i denna eller någon an­nan paragraf i datalagen regleras särskilt tillåtligheten av register sora upptar stora delar av befolkningen inora hela landet eller inora visst oraråde,

1 praxis har datainspektionen varit restriktiv till befolkningsregister. Inspektionen har försökt upprätthålla principen att ingen, vare sig rayn­dighel eller företag, skall ha rätt att ha fler personer registrerade än vad som överensstämmer med ett aktuellt registers ändamål. Om inte denna princip kan upprätthållas kommer enligt inspektionens mening många centrala personregister att inrättas.

De registrerade kan enligt inspektionen uppleva det som en risk i sig att finnas registrerade i olika personregister och detta alldeles oavsett an­talet och arten av de personuppgifter som ingår i registren. Enligt in­spektionen är vidare i tider av politiska omvälvningar eller krig särskilda faror förenade raed förekorasten av många centrala personregister. Man måste också enligt inspektionen räkna med risken under norraala lider för atl innehållet i befolkningsregister skall föras tiU utlandet.

Det angivna synsättet leder enligt inspektionen till att myndigheters personregister i princip bara bör få omfatta personer som myndigheterna enligt lag eller annan bestäraraelse är skyldiga att registrera för att kun­na fullgöra sina uppgifter. För företagens och organisationernas del innebär grundsatsen att registrering bör medges endast av personer som redan är kunder, anstäUda eller raedleraraar eller sora frivUligt har raed-gett registrering, däremot inte av personer sora företaget eller organisa­tionen avser att värva sora kunder eller raedleraraar.

Prop. 1976/77: 27

23

Genomförandet av datainspektionens nu näranda princip har erael-lertid raött vissa svårigheter. Dels har ifrågasatts om datalagen medger att personkretsens omfattning tillmäts självständig betydelse vid be­dömningen av integritetsriskerna i elt tillståndsärende. Dels har avsak­naden av ett centralt statiigt register för ändringsaviseringar, personnum­merkontroll och urvalsdragning m. ra. gjort det nödvändigt att godta vissa personregister av totalkaraktär. Sålunda fann regeringen i det ti­digare nämnda beslutet den 11 deceraber 1975 med anledning av be­svär av Reader's Digest Aktiebolag att datalagen inte gav stöd åt data­inspektionens beslut om begränsning av antalet personer som fick re­gistreras,

I en reservation till konstitutionsutskottets granskningsbetänkande (KU 1975/76: 50) redovisade de nuvarande regeringspartiema en mer restrik­tiv syn på antalet centrala personregister, I reservationen, som också blev riksdagens beslut, anslöt raan sig till datainspektionens grundprin­cip atl inga personregister som förs med hjälp av ADB bör få innehålla uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mot myndigheter­nas, företagens eller organisationernas arbetsuppgifter och verksara-hetsområden.

När riksdagen 1973 antog dalalagen åsyftades en restriktiv praxis vad gäller tiUståndsgivningen på delta område. Datainspektionen synes ha följt riksdagens intentioner. Den tidigare regeringen har emellertid i ett par uppmärksammade besvärsfall ändrat inspektionens beslul. Del­ta är med hänsyn till den restriktiva praxis som riksdagsbeslutet åsyf­tade klart otillfredsställande. En konsekvent tiUämpning av den restrik­tiva linjen är nödvändig som ett led i strävandena att skydda medbor­garnas personliga integritet i det moderna datasamhället.

För egen del finner jag sålunda starka skäl tala för dalainspektio­nens slutsats om personkretsens omfattning vid dataregistrering, en slut­sals som även fått stöd av en majorket i riksdagen. Endast om krav uppställs på att ADB-registreringar av personer i varje enskilt fall skall svara mot ett verkligt behov hos dem som för registren synes person­registrering med hjälp av ADB kunna hållas på en nivå sora kan godtas av allmänheten. Med hänsyn härtill ter det sig naturligt atl ställa upp presumtionen att den som bedriver viss verksamhet saknar anledning att registrera alla eller ett betydande antal av de personer som är bosatta inom rikel eller inom visst oraråde.

Som har framgått av min tidigare redogörelse har SPAR sin upp­rinnelse i elt förslag från datainspektionen, vars syfte just var bl. a. att reducera behovet av andra personregister av total karaktär. Det nu framlagda förslaget om SPAR torde också få till följd att vissa befolk­ningsregister blir obehövliga eller kan inskränkas till sitt innehåll, Detla gäller framför allt register för direktreklam som används för kund-värvning. För direktreklamens behov kan SPAR tUlhandahålla urval av

Prop. 1976/77: 27

24

adresser på etiketter. Inrättas SPAR bör det bli svårare att bryta den ti­digare nämnda presumtionen eller, omvänt, lättare att vara restriktiv mol önskemål om att inrätta omfattande personregister.

Som förut har nämnts ankommer det på den nyligen tillkallade dataut­redningen att överväga frågan om tillåtligheten av register sora omfatiar befolkningen inora landet eller delar därav. Jag anser del emellertid angeläget att dalalagen redan nu ändras så att klart stöd koramer atl finnas för den uppfattning sorn jag har redovisat, låt vara att ändringen får en provisorisk karaktär. Riksdagen har också, som nämnts, förutsatt atl en ändring i datalagen i delta hänseende kommer till stånd under hösten 1976 i samband med behandlingen av förslag om statligt person-och adressregister (KU 1975/76: 47, rskr 1975/76: 323).

Den nya regeln, som lämpligen kan bilda en ny paragraf, 3 a §, i da­talagen, bör ta sikte på personregister som upptar en betydande del av befolkningen i riket eller i område därav. Härmed avses i första hand befolkningsregister i snävare bemärkelse, dvs. register som mera full­ständigt redovisar de personer som är bosatta inom ett visst administra­tivt område. Men också register som annars upptar en betydande del av befolkningen i landet eller inom ett geografiskt område bör omfattas av regleringen.

Att avgöra om ett register skall anses omfatta en "betydande del" av befolkningen kan givelvis i vissa fall i och för sig vara vanskligt. Detta torde emellertid spela mindre roll, om raan i lagtexten, i enlighet med den inom datainspektionen utbildade principen för bedöraning av orafattande personregister, sora punkt 1 uttryckligen anger att tillstånd får raeddelas för register som upptar medlemmar, anställda eller kunder till den för vars räkning registret förs. Även annan, liknande anknytning bör godtas vid prövningen av huruvida ett omfattande register får kom­raa till stånd. Vidare bör registrering vara tUlåten, om de personer som upptas i registret har lämnat samtycke härtill. En sådan regel bör tas in som punkt 2,

1 andra fall än de nu nämnda bör utgångspunkten vara alt om­fattande personregister får förekomma endast undantagsvis. Det bör så­lunda föreskrivas att tillstånd lill register av ifrågavarande slag får raed­delas endast ora särskilda skäl föreligger. Detta bör anges i en punkt 3, Vad sora skall anses utgöra särskilda skäl får bestämmas genora praxis vid tillståndsprövningen. Det är tydligt att endast ett angeläget behov av en generell personregistrering, vilket inte i det väsentiiga kan till­godoses på annat sätt, t, ex, via SPAR, får motivera avsteg från pre­sumtionen. Av betydelse för frågan, om undantag kan medges, blir ock­så sådana omständigheter som vilket ändamål uppgifterna ursprungligen läranats för, känsligheten hos de uppgifter som avses bli registrerade, sekretessen för uppgifterna och säkerhetsanordningarna kring registret. Registrets storlek får naturligtvis också beaktas.

Prop. 1976/77: 27

25

Såvitt gäller enskilda register kan av punkten 1 i paragrafen motsätt­ningsvis dras den slutsatsen att t, ex, register för reklamändamål vilket upptar personer som inte redan har trätt i affärsförbindelse raed det registeransvariga företaget kan tillåtas endast i särskilda undanlagsfall. Den föreslagna regeln ger alltså underlag för den ståndpunkt som data­inspektionen har intagit på området.

Den nya regeln bör gälla inte bara enskilda utan också allmänna register. Det ligger emellertid i sakens natur att allmänna organ ofta har uppgifter som gör det nödvändigt eller i varje fall befogat att föra ganska omfattande personregister. Som exempel kan näranas de register som behövs för utbetalning av barnbidrag, folkpensioner och tilläggs­pensioner. Också angelägna statistik- och forskningsregister kan inne­hålla uppgifter om ett stort antal personer. Den föreslagna bestämmel­sen lämnar utryrarae för de personregister som behövs för att viktiga samhällsuppgifter skall kunna fuUgöras på ett tillfredsställande sätt. Har riksdag eller regering i författning föreskrivit eller förutsatt att myn­dighet skall föra en personförteckning sora ett led i sitt arbete, ligger givetvis redan häri ett starkt stöd för att myndigheten skall få tillåtelse att föra förteckningen som ett ADB-register, Också inora den kommu­nala och landslingskoraraunala verksaraheten kan ADB-register sora upptar ett större anlal personer vara ett så värdefullt hjälpraedel i ad-rainistrationen alt särskilda skäl får anses föreligga för tillstånd.

Personregister som är av den vikt alt de inrättas genora beslut av riksdagen eller regeringen är enligt 2 § andra stycket datalagen undan­tagna från datalagens tillståndstvång. Man kan emellertid förutsätta alt statsmakterna kommer att bedöraa tillåtligheten av befolkningsregister med samraa restriktivitet sora har kommit tUl uttryck i den bestäraraelse som jag här har förordat skall föras in i datalagen. Till en enhetlig be­döraning av personregister, vare sig deras inrättande skall prövas av statsraakterna eller av datainspektionen, medverkar att inspektionen en­ligt 2 § andra stycket datalagen alltid skall yttra sig innan beslut fattas av riksdagen eller regeringen. När dalainspektionen avger elt sådant yttrande skall en bedönming ske enligt samma grunder som vid pröv­ning av tiUslåndsärende,

Enligt vad jag har föreslagit i det föregående bör SPAR inrättas suc­cessivt med början under hösten 1977 för att vara fullt utbyggt två till tre år därefter. Den nu föreslagna ändringen i datalagen bör emellertid träda i kraft redan den 1 januari, 1977. Ett skäl härtill är alt, som har fraragått av det fömt sagda, den restriktiva hållningen till befolk­ningsregister endast delvis är betingad av atl ett centralt statligt person­register inrättas.

Datalagen gjordes vid tillkorasten tiUämplig på register som hade ta­gits i bmk före lagens ikraftträdande. När nu villkoren för att föra be­folkningsregister skärps genom en ny föreskrift i lagen, bör i analogi här-

Prop. 1976/77: 27

26

med den nya föreskriften i princip gälla också register för vUka tillstånd har meddelats innan lagändringen trädde i kraft. Äldre register som en­ligt den nya föreskriften inte får föras utan att särskilda skäl föreligger, bör därför på nytt underställas datainspektionens prövning. Det bör ske senast den 1 juli 1977; Med hänsyn tiU svårighetema att avgöra vilka register som omfattas av de nya reglema, bör det ankomma på data­inspektionen att uppmärksanuna de registeransvariga på behov av om­prövning. TiU dess ansökan prövas slutligt bör givetvis registret få föras som hittills. Datainspektionen bör ges uttrycklig möjlighet att medge att äldre register får föras under en awecklingstid som framstår som skälig från praktiska och ekonomiska synpunkter. Av övergångs­bestämmelserna bör framgå att äldre register som fyUer molsvaran­de funktion som SPAR eller som kan inskränkas tiU sitt innehåU sedan SPAR har kommit i liinktion bör kunna vidmakthållas fram till dess att SPAR kan överta registrets funktion. Jag vill erinra om atl data­inspektionen enligt 5 § datalagen kan begränsa sitt tillstånd till viss tid, om särskUda skäl föreUgger. Omprövningen gäller självfallet inle de re­gister som har inrättats genom beslut av riksdagen eller regeringen, ef­tersom dessa över huvud laget inle är underkastade tiUståndstvång. Där­emot gäller omprövningen register som har förts upp till regeringen ge­nom besvär.

7   Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemstäUer jag att regeringen föreslår riksdagen att

dels godkänna att ett centralt statUgt personregister inrättas i enlighet med vad jag har förordat,

dels antaga inom justitiedepartementet upprättat förslag till lag om ändring i datalagen (1973: 289).

8    Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslu­tar att genora proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som fö­redraganden har lagt fram.

NORSTEDTS TRYCKERI    STOCKHOLM 1976 760562