Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1986/87:158

om ny organisation för folkbokföring

ö

Prop. 1986/87:158

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 23 april 1987 för den åtgärd och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

Kjell-Olof[REDACTED_EFTERNAMN]

Bengt K.Å..[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att ansvaret för den löpande folkbokföringen förs över från pastorsämbetena till de lokala skattemyndigheterna. Motivet till förändringen är framför allt att verksamhetsmässiga skäl talar för att den löpande folkbokföringen bör handhas av en borgerlig myndighet. Genom att lokal skattemyndighet föreslås bli ny lokal folkbokföringsmyndighet tillvaratas den kompetens i folkbokföringsfrågor som redan nu finns på dessa myndigheter.

Riksdagen föreslås nu ta slällning till dessa principiella riktlinjer för den löpande folkbokföringens administration. En kommitté avses bli tillkallad för att lämna förslag till hur den nya organisationen närmare bör utformas.

Omorganisationen skall enligt förslaget genomföras den 1 juli 1991.

Finansdepartementet

Prop. 1986/87:158

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 april 1987

Närvarande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], Gus­tafsson,[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Wickbom,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], G.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om ny organisation för folkbokföringen 1 Inledning

Under 1900-talet har frågan om folkbokföringen skall handhas av kyrklig eller borgerlig myndighet berörts i åtminstone elva utredningar. Utredning­arna har inte föranlett nägon ändring i folkbokföringsorganisationen vad gäller frågan om vilken myndighet som skall sköta den löpande folkbokfö­ringen.

Sedan år 1979 har två utredningar - betänkande av 1979 års folkbokfö­ringskommitté, SOU 1981:101, Folkbokföringens framtida organisation och statskontorels rapport 1984:42, Framtida huvudman för folkbokfö­ringen - belyst möjligheterna att föra över arbetet med den löpande folkbokföringen från pastorsämbetena till en borgerlig myndighet. En ut­redning, statskontorets rapport 1986:30, Folkbokföringen med kyrkan som huvudman, har lämnat förslag om hur verksamheten med folkbokfö­ringen skulle kunna rationaliseras hos pastorsämbetena.

Betänkandet av 1979 års folkbokföringskommitté och statskontorets rapport från 1984 har remissbehandlats. Remissinstanserna och deras hu­vudsakliga inställning framgår av avsnitt 4.

I fråga om folkbokföringens organisation har inkommit ett antal skrivel­ser från organisationer, sammanslutningar och enskilda.

Jag kommer att i det följande redogöra för mitt förslag. Då detta grundar sig på bl. a. överväganden som har anknytning till tidigare utredningsmate­rial, innehåller redogörelsen en sammanfattning av de tidigare utredningar som är av intresse i sammanhanget.

2 Nuvarande ordning

2,1 Folkbokföringens bakgrund, syfte och nuvarande organisation i huvuddrag

Folkbokföringens ursprung är de anteckningar om dop och andra religiösa händelser som tidigt började föras inom svenska kyrkan. Födelsetid och

bosättning är andra uppgifter som antecknades. Det borgerliga samhället Prop. 1986/87:158 har sedan länge använt uppgifterna i kyrkobokföringen som underiag för mantalsskrivning som i sin tur lades till grund för beskattning. Folkbokfö­ringen är således av ålder starkt knuten till beskattningen. Också idag har folkbokföringen ett nära samband med beskattningen. Det finns även ett stort antal andra verksamhetsområden för vilka uppgifter från folkbokfö­ringen är av grundläggande betydelse. För administrationen av det omfat­tande system av regler som avser atl garantera medborgarna ekonomisk och social trygghet krävs uppgifter om de förhållanden som kan grunda rätt till sådana förmåner. För detta ändamål hämtas uppgifter ur folkbokföring­ens register.

Uppgifterna om bosättning är av stor vikt för samhällets administration, särskilt när det gäller att avgöra om en person har sädan anknytning till Sverige atl han omfattas av de rättigheter och skyldigheter som gäller här. Bosättningen har även betydelse för frågan om var i riket rättigheterna kan utövas eller skyldigheterna skall fullgöras. Dessa frågor avgörs som regel med utgångspunkt i folkbokföringens uppgifter om bosättningen.

Rätten att delta i allmänna val grundas inte bara på medborgarskap utan även pä vissa uppgifter om bosättning. Bosättningen har avgörande bety­delse för den kommunala rösträtten.

För beskattningen är det av betydelse om en person skall anses vara bosatt i landet och inom vilken kommun och församling han i så fall är bosatt.

Bosättningen används vidare av myndigheterna som kompetensgrund. Myndigheter på regional eller lokal nivå använder folkbokföringens uppgif­ter om bosättning för att avgöra vilken myndighet som är behörig att handlägga ett ärende. Som exempel kan nämnas att mantalsskrivningen som regel är bestämmande för vid vilken allmän domstol den enskilde skall svara i tvistemål.

Även personuppgifter såsom medborgarskap, ålder och civilstånd har betydelse när det gäller den enskildes rättigheter och skyldigheter.

De grundläggande bestämmelserna om folkbokföringen finns i folkbok­föringslagen (1967:198) och folkbokföringskungörelsen (1967:495).

Folkbokföringen sker i två former, som kyrkobokföring och som man­talsskrivning. Kyrkobokföringen ombesörjs av pastorsämbetena i kyrko­böcker och register för varje församling av svenska kyrkan. I dessa anteck­nas fortlöpande uppgifter om födelse, civilstånd, bosättning och liknande personliga förhållanden. Dessutom tillkommer anteckningar av uteslutan­de kyrklig natur, t. ex. uppgifter om dop och konfirmation. Manialskriv-ningen sker årligen genom att en förteckning upprättas över de personer som vid en viss tidpunkt, mantalsdagen, skall vara kyrkobokförda inom någon av Sveriges kommuner. Förteckningen, mantalslängden, fastställs av den lokala skattemyndigheten med ledning av en stomme som upprättas av länsskattemyndigheten. Till grund för mantalskrivningen ligger kyrko­bokföringen som därför kan sägas vara den primära registreringen. Den lokala skattemyndigheten är emellertid inte bunden av kyrkobokföringen vid bedömningen av en persons rätta mantalsskrivning.

En viktig samordnande uppgift för folkbokföringen har de hos länsskat-

3

temyndigheterna med ADB förda regionala registren.

fl    Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 158

2.2 Kyrkobokföring

Prop. 1986/87:158

Kyrkobokföringen sker i regel församlingsvis. Antalet församlingar upp­gick år 1986 till 2 565 st. Kyrkoherdens ämbetsområde kallas pastorat. Det finns 1 138 pastorat. Etl pastorat kan bestå av en eller flera församlingar. Regeringen beslutar om indelning i pastorat.

Kyrkobokföringsmyndighet är pastorsämbetet. Arbetet utförs vid pas­torsexpeditioner. Pastorsexpeditionen kan vara gemensam för tvä eller flera församlingar inom ett pastorat men kan också betjäna en del av en församling (kyrkobokföringsdistrikt). Den 1 juli 1986 fanns det 1 483 pas­torsexpeditioner i landet. Det åligger pastoraten att tillhandahälla pastors­ämbetena biträdespersonal samt kontorslokaler, inventarier och övrig ut­rustning. Arbetet hos pastorsämbetena omfattar beslut i vissa typer av ärenden, registrering av dessa beslut, registrering av andra händelser enligt anmälningar eller underrättelser från andra myndigheter samt service ge­nom att lämna uppgifter ur register.

Huvudansvarig för kyrkobokföringen är pastor. Som pastor fiänstgör kyrkoherde, komminister eller särskilt förordnad kyrkoadjunkt. I de fall annan än kyrkoherden ansvarar för kyrkobokföringen har kyrkoherden ändå tillsynen över den.

Kyrkobokföringen är den del av folkbokföringen som kräver den största arbetsinsatsen. Kyrkobokföringen ligger till grund för hela den övriga verksamheten.

Enligt huvudregeln i folkbokföringslagen skall en person kyrkobokföras i den församling och på den fastighet där han är bosatt. En person anses bosatt där han regelmässigt vistas eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt vistas under nattvilan eller motsvarande vila (dygnsvila). Frän denna huvudregel finns dock ett flertal undantag föran­ledda av olikheter i befolkningens arbets- och levnadsförhållanden. Som exempel kan nämnas att en person som studerar pä annan ort än hemorten ändå kan vara kyrkobokförd i hemförsamlingen. Den som inte är bosatt på viss fastighet men ändå kan anses bosatt i församlingen bokförs under rubriken "pä församlingen skrivna" och den som saknar känt hemvist bokförs under rubriken "utan känt hemvist".

Från kyrkobokföringen avregistreras den som har avlidit eller kyrkobok­förts i annan församling. Detsamma gäller om en person har anmält utflytt­ning eller trots avsaknad av anmälan ändå kan anses bosatt i utlandet.

2.2.1 Kyrkoböcker och register

De kyrkoböcker och register som förs hos pastorsämbetet kan delas in i personregister som innehåller den samlade informationen om var och en av de registrerade och kronologiska register i vilka löpande antecknas olika händelser, t. ex. födelse, vigsel, flyttning och dödsfall.

Personregistren består av de register som bildas av personakterna, för­samlingsbok samt församlingsregistret. De kronologiska registren utgörs av inflyttningsbok, utflyttningsbok samt ministerialböckerna.

Personakterna bildar församlingsliggare, obefintlig-, emigrant- och död-

register. Ministerialböckerna är födelse- och dopbok, konfirmationsbok,     Prop. 1986/87:158 äktenskapsbok samt död- och begravningsbok. :

Församlingsliggaren består av personakter för alla som är kyrkobokför­da i församlingen. Pastorsämbetet upprättar personakter för nyfödda. Om inte personaki finns upprättad för den som flyttar in frän utlandet eller som har varit registrerad som obefintlig upprättas en sådan akt. Genom folk­bokföringskungörelsen och föreskrifter som har utfärdats av riksskattever­ket regleras personakternas innehåll, vilket bl. a. utgörs av namn, person­nummer, eventuell tillhörighet till svenska kyrkan, inflyttningsdag samt medborgarskap, nuvarande och tidigare familjeförhållanden. När en per­son flyttar till en annan församling överförs personakten till denna.

Obefintligregisiret består av personakter för dem som vid två mantals­skrivningar i följd har befunnits sakna känt hemvist. Emigrantregistret består av personakter för personer som har avförts från kyrkobokföringen på grund av flyttning till utlandet. Dödregisirei utgörs av personakter för avlidna eller dödförklarade personer.

Församlingsboken förs normalt i ett lösbladssystem och består av två avdelningar, aktuella registret och avställningsregistret. Det aktuella re­gistret innehåller uppgifter om de personer som är kyrkobokförda i försam­lingen. Till avställningsregistret överförs sådana registerblad på vilka samtliga personer har strukits. I vissa församilingar förs församlingsboken alltjämt i bunden form enligt äldre ordning.

Församlingsregistret är ett kortregister med s. k. personavier för samtli­ga i församlingen kyrkobokförda personer. Avierna framställs av länsskat­temyndigheternas dataenhet. I inflytiningsboken antecknas när ett pastors­ämbete beslutar om kyrkobokföring av en person som flyttar till försam­lingen. Utflyttningsboken består av anteckningar om när en person avförs från församlingsboken på grund av att han har flyttat till en annan försam­ling, emigrerat eller har registrerats som obefintlig.

Födelse- och dopboken innehåller bl. a. uppgifter om födelsetid, föräld­rar, förnamn och dop för barn som föds i församlingen. Konfirmation antecknas i konfirmationsboken i barnets kyrkobokföringsort. I äkten­skapsboken antecknas hindersprövning och vigsel. Död- och begravnings­boken innehåller uppgifter om dödsfall, jordfästning, eldbegängelse och gravsättning.

2.2.2 Uppgifter till kyrkobokföringen

I vissa fall ankommer det på allmänheten att göra anmälan till pastorsäm­betet om sådana förändringar som föranleder anteckningar i registren. Sä föreligger t. ex. skyldighet att anmäla flyttning. Anmälan om flyttning inom riket kan ske i samband med adressändring hos postverket. Posten vidare­befordrar därefter anmälan till pastorsämbetet i inflyttningsorten. I andra fall aviseras pastorsämbetena om ändringarna genom underrättelser från myndigheter och domstolar.

2.2.3 Uppgifter från kyrkobokföringen

Prop. 1986/87:158

Eftersom kyrkobokföringen utgör grunden för folkbokföringen vilken i sin tur utgör grund för en mängd olika register i samhället är det viktigt att kyrkobokföringen är aktuell och korrekt.

Enligt folkbokföringskungörelsen åligger det pastorsämbetet att i vissa fall direkt underrätta olika myndigheter om förändringar inom kyrkobokfö­ringen och andra förhållanden av betydelse för myndigheternas verksam­het. Pastorsämbetet skall t. ex. underrätta tingsrätt och i vissa fall polis­myndighet om dödsfall. Vidare skall polismyndighet underrättas om en utlänning anmäler sig för kyrkobokföring utan att ha uppehållstillstånd. På begäran av polis- och åklagarmyndighet eller domstol skall pastorsämbetet lämna uppgift ur kyrkobokföringen för utredning om brott.

I mänga fall hämtar allmänheten uppgifter ur kyrkobokföringen genom beställning av personbevis eller utdrag ur kyrkoböckerna.

Pastorsämbetena besvarar också många förfrågningar frän allmänhet och myndigheter. Sådana förfrågningar avser ofta aktuella upplysningar om adresser o. d.

2.2.4 Kyrkobokföringen i Stockholm och Göteborg

I Stockholms och Göteborgs kommuner är folkbokföringen organiserad pä annat sätt än i övriga landet. I Stockholm och Göteborg beslutar lokal skattemyndighet i de frågor som gäller kyrkobokföring i församling inom kommunen, om avregistrering från kyrkobokföringen av annan än den som har avlidit och om överföring till obefintligregistret. Till följd härav skall flyttningsanmälan göras hos de lokala skattemyndigheterna. De lokala skattemyndigheterna skall föra folkregister, vilket består av registerkort upplagda för varje familj eller ensamstående person över 18 år. Vidare skall de lokala skattemyndigheterna föra obefintlig- och emigrantregister och inflyttningsbok.

I övrigt förs folkbokföringen även i Stockholm och Göteborg hos pas­torsämbetena.

2.3 Mantalsskrivning

Lokal skattemyndighet förrättar årligen mantalsskrivning. Genom man­talsskrivningen fixeras befolkningsläget per den 1 november förrättnings­året för nästföljande kalenderår. Mantalsskrivningens huvuduppgift är att ligga till grund för beskattningen. Uppgifterna sammanställs i en mantals­längd. Innehållet i längden regleras genom föreskrifter av riksskatteverket. Förutom uppgifter om var en person är bosatt innehåller längden även andra för beskattningen nödvändiga uppgifter.

Arbetet med mantalsskrivningen inleds vanligen med att länsskattemyn­digheten (före den 1 januari 1987, länsstyrelsen) i en stomme till mantals­längd upptar de personer som mantalsdagen (den 1 november förtättnings-året) är kyrkobokförda i varje församling. Stommen till mantalslängdeo hålls av de lokala skattemyndigheterna därefter tillgänglig för kommuner-

nas och allmänhetens granskning. När tiden för granskning har gått ut     Prop. 1986/87:158 prövas kyrkobokföringens riktighet. Efter skriftväxling mellan olika fögde­rier angående rätt mantalsskrivningsort justerar lokala skattemyndigheten mantalslängden.

Eftersom ett av motiven för mantalsskrivningen är att den skall utgöra en kontroll av och bereda möjlighet till rättelse av den löpande folkbokfö­ringen, avser den inte den faktiska kyrkobokföringsorten utan den försam­ling där personen rätteligen skall vara kyrkobokförd. Den faktiska kyrko­bokföringsorten presumeras dock vara riktig, om inte särskilda skäl till omprövning föreligger. Om pastorsämbete och lokal skattemyndighet har olika meningar om rätt kyrkobokföringsort gäller i fråga om mantalsskriv­ning den åsikt som lokal skattemyndighet har.

Som tidigare har nämnts används mantalsskrivningen främst vid be­skattningen men även i andra fall har den betydelse. Den kan l.ex. vara avgörande för en myndighets kompetensområde. Domstolars behörighet i tvistemål och registreringsärenden avgörs i regel med ledning av en per­sons mantalsskrivning.

2.4 Länsregistrering

Länsskattemyndigheterna är regional förvaltningsmyndighet för frågor om skatter, socialavgifter och folkbokföring. Länsskattemyndigheternas ADB-register för folkbokföringen innehåller ett urval av kyrkobokförings­uppgifter från pastorsämbetena. Som tidigare har nämnts används regist­ren för att ta fram en stomme till mantalslängden och för underhåll av personuppgifterna i det centrala skatteregistret. De används också för framställning av den allmänna röstlängden.

Folkbokföringskungörelsen föreskriver att registret skall innehålla namn, personnummer, födelseort och kyrkobokföringsort och de ytterliga­re uppgifter som riksskatteverket bestämmer. Det är framför allt behovet inom folkbokförings- och beskattningsområdet som styr valet av uppgifter som skall ingå i registret. Utöver nämnda uppgifter kan bl. a. nämnas uppgifter om utländskt medborgarskap, tillhörighet till svenska kyrkan och mantalsskrivningsförhållanden.

Länsregistren hålls aktuella genom veckovisa uppdateringar med uppgif­ter från framför allt pastorsämbetena. Efter varje uppdatering lämnas uppgifter om genomförda registerändringar till ett flertal myndigheter. Aviseringen lämnas vanligen på magnetband till statliga myndigheter och på maskinellt utskrivna registerkort (personavier) till kommunala myndig­heter. Uppgifter lämnas bl. a. till rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrel­sen, centralnämnden för fastighetsdata, värnpliktsverket, riksförsäkrings­verket, trafiksäkerhetsverket, statistiska centralbyrån, riksskatteverket och statens invandrarverk.

2.5 Tillsyn

Prop. 1986/87:158

Riksskatteverket är central förvaltningsmyndighet för bl. a. frågor om folk­bokföring. Verket fastställer blanketter och ansvarar för utbildning av personal inom verksamhetsområdet. Verket skall vidare genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen. Riksskatteverket har också ett övergripande ansvar för länskattemyndigheternas datafunktion.

Utöver tillsynsfunktionen deltar riksskatteverket i det direkta folkbokfö­ringsarbetet genom förande av ett personnummerregister. Det ankommer på riksskatteverket att tilldela dem som flyttar till Sverige personnummer. Med ledning av detta register bevakar riksskatteverket att en person som tidigare varit bosatt i Sverige inte tilldelas ett nytt personnummer vid återinflyttning. Även de personer som inte skall vara kyrkobokförda i riket men som för beskattningsändamål skall vara registrerade hos lokal skatte­myndighet tilldelas personnummer av riksskatteverket.

Regionalt är det domkapitlen som inom stiftet har tillsyn över pastors­ämbetenas arbete med kyrkobokföringen. Härvid biträds domkapitlen av 28 kyrkobokföringsinspektörer (en eller flera i varje stift). Till kyrkobokfö­ringsinspektör förordnar regeringen en präst i stiftet för en period om fem år. Riksskatteverket utfärdar instruktion för kyrkobokföringsinspektörer­na.

2.6 Överklagande i folkbokföringsärenden

Pastorsämbetenas och de lokala skattemyndigheternas beslut i folkbokfö­ringsärenden som rör rätt kyrkobokföringsort kan överklagas hos länsrät­terna. Pastorsämbetenas övriga beslut överklagas hos domkapitlen. Läns­rätternas och domkapitlens beslut överklagas hos kammarrätterna. Kam­marrätternas beslut kan överklagas hos regeringsrätten.

Om pastorsämbetena har olika uppfattningar i en kyrkobokföringsfråga skall kyrkobokföringsinspektörens råd inhämtas. Om oenigheten därefter kvarstår, skall ärendet underställas länsrätten om det rör bosättningsför­hållanden och domkapitlet i övriga frågor. Har lokala skattemyndigheter olika mening om en persons rätta mantalsskrivningsort skall frågan under­ställas länsrätten.

3 Folkbokföringsfrågans tidigare behandling

3.1  1924 års uppbördssakkunnigas förslag

1924 års uppbördssakkunniga föreslog att det vid sidan av kyrkobokföring och mantalsskrivning skulle införas en civil löpande folkbokföring, centra­liserad till länsstyrelserna. Allmänhetens anmälningar skulle göras till pas­torsämbetena, som skulle vidarebefordra uppgifterna. Förslaget ledde inte till någon åtgärd.

3.2 1936 års uppbördskommitté (SOU 1938:41)

Prop. 1986/87:158

Enligt 1936 års uppbördskommitté {SOU 1938:41) borde den löpande folkbokföringen ombesörjas lokalt av s. k. folkregisterförare. Folkregister­föraren skulle lyda under länsstyrelsen. Som regel skulle pastor fungera som folkregisterförare. Dennes förvaltningsområde skulle kallas folkbok­föringsdistrikt och för varje sådant distrikt skulle finnas en folkbokförings-nämnd med ledamöter som valls av kommunen. Förutom den civila folk­bokföringen skulle det finnas viss kyrkobokföring.

I remissyttrandena över betänkandet avstyrktes i allmänhet förslaget. Uppbördskommitténs förslag föranledde ingen åtgärd.

3.3 Folkbokföringskommitténs betänkande (SOU 1944:52)

\ folkbokföringskommitléns betänkande (SOU 1944:52) föreslogs att den löpande registreringen fortfarande borde handhas av prästerna utan att någon ändring skulle göras i prästernas ställning som uteslutande kyrkans ämbetsmän. Förslaget hälsades med tillfredsställelse av det övervägande antalet av remissinstanserna. 1 några yttranden framkom kritik. Därvid gjordes gällande att kyrkobokföringen helt borde ersättas med en hos civila myndigheter verkställd folkbokföring eller att kyrkobokföringen i vart fall borde bibehållas endast såsom en registrering av kyrkliga förtältningar. Som skäl för överflyttning av folkbokföringen till civila organ anfördes att det var organisatoriskt olämpligt atl ta prästerskapet i anspråk för en rent civil bokföring. Prästernas övriga arbetsuppgifter var väsenskilda från folkbokföringsarbete och låg pä elt annat plan än det kontorsmässiga. Prästerna kunde därför ej förväntas besitta den expeditionella färdighet, den erfarenhet av undersökningsarbete i folkbokföringsärenden eller den kännedom om författningar och praxis som var erforderliga.

I den med anledning av betänkandet framlagda propositionen (prop. 1945:282) anförde dåvarande departementschefen bl. a. följande. Felfre­kvensen inom kyrkobokföringen var inte större än man hade anledning att räkna med. Med hänsyn särskilt till alt frågan om folkbokföringsreformen med beaktande av den väntade omläggningen av uppbördsförfarandet ej borde ytteriigare förhalas ansåg departementschefen alt den lokala löpan­de folkbokföringen alltjämt skulle ankomma på prästerskapet.

3.4 1958 års Utredning kyrka-Stat

1958 års utredning kyrka-stat behandlade frågor rörande folkbokföringen i två av sina betänkanden, dels SOU 1967:16 (om folkbokföringen), dels i SOU 1968:11 (utredningens slutbetänkande).

3.4.1 Kyrkastatutredningens delbetänkande Folkbokföringen (SOU 1967:16)

I kyrka-statulredningens delbetänkande om folkbokföringen (SOU

1967:16) anförs i huvudsak följande beträffande frågan om kyrklig eller

borgerlig myndighet skall handha folkbokföringen.

9

Som ett argument för att bibehålla den nuvarande ordningen har åbero- Prop. 1986/87:158 pats att denna ordning i stort sett fungerar tillfredställande. Vidare har anförts att såväl enskilda som myndigheter fortsättningsvis måste ha möj­lighet att utan omgång från ett registreringsorgan erhålla skriftliga bevis och muntliga uppgifter rörande registrerade förhållanden. Med dagens organisation ges möjlighet till en nära kontakt mellan dessa organ och allmänheten. I samband med besök på pastorsexpeditionen i ett folkbokfö­ringsärende kan den enskilde även få andra ärenden uträttade. Vidare har framhållits alt kyrkans ministeriella anteckningar om t. ex. dop, vigsel och jordfästning har nära anknytning till civil registrering, nämligen av namn, äktenskap och begravning. Andra omständigheter som kan anses tala för att bibehålla kyrkobokföringen är att kyrkan under alla förhållanden torde vara i behov av en medlemsregistrering för egen räkning och att en över­flyttning av kyrkans uppgifter beträffande folkbokföringen därför skulle föranleda viss dubbelbokföring.

Mot att behålla den nuvarande ordningen och för att överföra folkbokfö­ringen till en borgerlig myndighet har anförts bl. a. att det nuvarande systemet medför svårigheter i ett så livsåskådningsmässigt och religiöst differentierat samhälle som det svenska. Att personer som står utanför alla kyrkor eller tillhör annat trossamfund än svenska kyrkan i medborgarären-den skall behöva vända sig till ett trossamfunds präster eller annan perso­nal kan upplevas som otillfredsställande. Denna aspekt har beröring med religionsfrihetsaspekten. Detta aktualiseras genom den invandring som äger rum. Vidare anförde kyrkastatutredningen följande. Fastän folk­bokföringen av historiska och traditionella skäl på det lokala planet i regel handhas av befattningshavare inom kyrkan är folkbokföringen en borgerlig angelägenhet. Med hänsyn till folkbokföringens karaktär kan det från principiell synpunkt ligga närmast till hands att verksamheten i dess helhet handhas av ett borgerligt organ. Andra synpunkter vilka har samband med religionsfrihetsprincipen måste anses tala för att svenska kyrkans befatt­ning med folkbokföringen inte bibehålls. Mot bakgrund av bl.a. angivna synpunkter synes ett bibehållande av kyrkans medverkan vid primärregi­streringen vara beroende av om vägande skäl av framför allt praktisk art ekonomiska, tekniska och organisatoriska - talar för en sådan ordning.

3.4.2 Kyrka-statutredningens slutbetänkande (SOU 1968:11)

I sitt slutbetänkande (SOU 1968:11) erinrade kyrka-statutredningen om att den primärregistrering som nu sker genom kyrkliga organ på lokalpla­net fyller såväl ett borgerligt som ett kyrkligt behov. Enligt utredningens mening måste under alla förhållanden samhällets krav på ett enhetligt folkbokföringssystem tillgodoses. Detta måste medföra att en enhetlig organisafion har att svara för folkbokföringen. Valet står mellan å ena sidan att för framtiden i huvudsak bibehålla kyrkan med dess territoriella organisation vid dess nuvarande uppgifter beträffande folkbokföringen och å andra sidan att överföra dessa uppgifter till en borgeriig myndighet.

Under remissbehandlingen av kyrka-statutredningens slutbetänkande togs frågan om folkbokföringsuppgifterna borde övertas från pastorsämbe-

tena eller ej upp av åtskilliga remissinstanser. Femton remissinstanser tog Prop. 1986/87:158 ställning för ett överförande av folkbokföringen till ett borgerligt organ. Som skäl angavs framför allt att folkbokföringen till sin karaktär var en borgeriig angelägenhet. Även religionsfrihetsaspekten åberopades. I vissa remissvar angavs bl. a. att den tekniska utvecklingen på ADB-sidan med­verkade till att det verkade rationellt med en förändring. Nio remissinstan­ser uttalade sympati för den nuvarande ordningen. De skäl som angavs var framför allt praktiska fördelar - serviceaspekter. Vidare framhölls den dubbelregistrering som skulle bli följden av en överflyttad folkbokföring.

När det gällde frågan om folkbokföringsorganisationens eventuella sam­band med kyrka-statfrågan ansåg de flesta remissinstanser som berört frågan att något direkt samband inte förelåg. Beträffande frågan om till vilket borgerligt organ folkbokföringsuppgifterna skulle kunna tänkas bli överförda förordades genomgående lokal skattemyndighet som det bäst lämpade organet.

3.5 Folkbokföringsorganisationen m. m. (SOU 1970:70)

Betänkandet (SOU 1970:70) avgavs av centrala folkbokförings- och upp­bördsnämnden. Som skäl för respektive emot det förhållandet att kyrkan ombesörjde folkbokföringen anförde nämnden bl. a. följande synpunkter. Allmän enighet torde råda om att folkbokföringen är en borgerlig angelä­genhet. Med hänsyn till detta ansåg nämnden att det från allmänt principi­ella utgångspunkter borde ligga närmast till hands att verksamheten hand­has av ett borgerligt organ. Religionsfrihetsaspekten kunde enligt nämn­dens mening endast i begränsad utsträckning tjäna till ledning vid bedö­mandet. Nämnden anförde att när det gällde religionsfriheten betraktad ur individens synpunkt hade den gällande ordningen mindre tillfredställande konsekvenser. Personer som står utanför alla samfund eller tillhör annat trossamfund än det svenska måste i angelägenheter av den borgerliga natur som folkbokföringsärendena innefattar vända sig till svenska kyrkans be­fattningshavare och bli underkastade beslut som fattats av dessa.

Mot bakgrund av nu nämnda principer syntes enligt nämnden ett bibe­hållande av folkbokföringsuppgifterna hos pastorsämbetena vara beroende av om vägande skäl av främst praktisk art - ekonomiska, tekniska och organisatoriska - för en sådan ordning kunde anföras.

Nämnden konstaterade vidare att det är ofrånkomligt att en överflytt­ning av folkbokföringsuppgifterna från pastorsämbetena för med sig ett visst mått av dubbelbokföring. Nämnden har dragit upp riktlinjer för den församlingsregistrering som kyrkan måste ha kvar. Enligt dessa riktlinjer kommer dubbelbokföringen alt inskränka sig till de grundläggande person­uppgifterna (namn, personnummer, civilstånd etc).

När det gäller kravet på att ett byte av folkbokföringsmyndighet inte

borde få till följd att allmänhetens berättigade anspråk på service äventyra­

des, framhöll nämnden alt servicekravet kunde konkretiseras i tvä huvud­

moment. För det första bör den territoriella indelningen i folkbokförings­

områden vara sådan att den enskilde på ett godtagbart sätt kan fä personlig

kontakt med den registrerande myndigheten. För det andra bör det för den

11

n   Riksdagen 1986187. I saml. Nr 158

enskilde finnas möjlighet att på elt bekvämt sätt få tillgång till de blanketter     Prop. 1986/87:158 som behövs i folkbokföringssammanhang och i förekommande fall få hjälp med att fylla i blanketterna.

När det gäller det första kravet anförde nämnden att eftersom kravet på personlig inställelse slopats har risken alt en reducering av antalet folkbok­föringsmyndigheter skulle medföra en försämrad service för allmänheten minskat. Beträffande det andra kravet erinrade nämnden om att blanketter för flyttningsanmälan fanns lillgängliga pä postansialterna. Nämnden an­förde också att del borde övervägas om inte pastorsexpeditionerna gene­rellt skulle kunna fungera som serviceorgan.

Vidare anförde nämnden att ett argument för en överflyttning var att prästernas arbetsuppgifter i övrigl var väsensskilda från folkbokföringsar­betet och att kraven på expeditionen färdighet samt kännedom om författ­ningar och praxis bättre skulle kunna tillgodoses om folkbokföringsbesty­ren genomgående handhades av befattningshavare som hade dessa bestyr som enda eller huvudsakliga arbetsuppgift.

Beträffande frågan om betydelsen för folkbokföringarbetets del av den personkännedom som prästen ansågs vara i besittning av anförde nämnden att detta kunde vara riktigt endast dä fråga är om de mindre församlingar­na. I de stora församlingarna - framför allt i storstäderna - ansåg nämn­den alt personkännedomen näppeligen kunde bli så omfattande att den kunde få någon betydelse för folkbokföringens vidkommande.

I bedömningen av frågan om vilken myndighel som skulle vara lämpli­gast som folkbokföringsorgan resonerar nämnden ingående mellan alterna­tiven lokal skattemyndighet och allmän försäkringskassa. Nämnden anför bl. a. att en överflyttning av pastorsämbetenas uppgifter inom folkbokfö­ringen till de allmänna försäkringskassorna skulle innebära att dessa tillför­des en ny och i förhållande till redan utövad verksamhet främmande uppgift. För de lokala skattemyndigheterna skulle en motsvarande över­flyttning innebära en frän mänga synpunkter naturiig utbyggnad av den folkbokföringsverksamhet som myndigheterna genom mantalsskrivningen och i Stockholm och Göteborg även genom handhavandet av den civila folkbokföringen - redan nu har ansvaret för. Det måste anses som värde­fullt, bl. a. för att få en enhetlig tillämpning av bosättningsreglerna, om ansvaret för såväl den löpande folkbokföringen som mantalsskrivningen kunde läggas hos samma myndighet.

Beträffande försäkringskassorna framhöll nämnden att dessa inte är

några statliga organ. Man ifrågasatte lämpligheten av att på icke-statliga

organ lägga statliga uppgifter som inte står i direkt samband med den

verksamhet dessa organ redan bär ansvaret för. Frän en viktig synpunkt

ansåg nämnden emellertid atl försäkringskassorna intog en fördelaktigare

ställning än de lokala skattemyndigheterna. Nämnden syftade härvid på

det förhållandet att den lokala folkbokföringsorganisationen måste vara

uppbyggd på sådant sätt att allmänhetens berättigade krav pä service

kunde anses tillgodosedda. Nämnden ansåg att följande krav måste ställas

på den lokala folkbokföringsorganisationen. Den enskilde måste ha god­

tagbara möjligheter ur främst avståndssynpunkt att uppsöka folkbokfö­

ringsmyndigheten, del måste vara bekvämt för den enskilde att få tag på de

12

blanketter han kan ha behov av i folkbokföringssammanhang och del Prop. 1986/87:158 måste gå atl få hjälp med att fylla i blanketterna. Nämnden konstaterar vidare att vid bedömandet av huruvida en lokalisering av folkbokföringen till lokal skattemyndighet kan anses tillgodose allmänhetens krav på ser­vice bör uppmärksammas atl vid den genomförda fögderiindelningen ut­gjorde en av huvudprinciperna all man skulle tillgodose allmänhetens krav på service. Mot bakgrund av det som nyss sagts fann nämnden att lokal skattemyndighet kunde väljas som folkbokföringsmyndighet. Nämnden föreslog med hänsyn till serviceaspekten att blanketter skulle kunna hållas tillgängliga även på andra ställen än lokal skaltemyndighet och att pa­storsexpeditionerna skulle kunna fungera som serviceorgan i folkbokfö­ringsärenden.

3.6    Samhälle och trossamfund, betänkande av 1968 års

beredning om stat och kyrka (SOU 1972:36, 37)

Beredningen ställde sig positiv till ell överförande av den lokala folkbokfö­ringen till borgerligt organ. Beredningen framhåller att den finner det ställt utom allt tvivel att den lokala folkbokföringen måsle betraktas som en allmänt samhällelig uppgift. Frän principiella religionsfrihetssynpunkter bör den handhas av det borgeriiga samhällets organ. Beredningen ansåg vidare att ett ställningstagande till frågan om huvudmannaskapet borde ske med beaktande av serviceaspekien, konsekvenserna för svenska kyrkan och övriga trossamfund samt kostnadsöverväganden. När det gällde servi­ceaspekten delade beredningen den bedömning som centrala folkbokfö­rings- och uppbördsnämnden hade gjort.

Beredningen fann inte anledning till att la ställning till vilket borgerligt organ som är bäst ägnat att säkerställa en tillfredsställande service i folk­bokföringsfrågor till medborgarna.

3.7    Stat kyrka, betänkande av deltagarna i stat -

kyrkaöverläggningarna (SOU 1978:1-3)

1 anslutning till överläggningarna företogs en fristående expertutredning

om organisation för folkbokföringen. Utredningen redovisas i bilaga 9 till

betänkandet. I utredningsarbetet har man utgått från att pastorsämbetena

inte skulle sköta den löpande folkbokföringen. Det konstateras att något

lämpligt kommunalt organ åt vilket folkbokföringsuppgifterna skulle kunna

anförtros inte finns. När det gäller vilket statligt organ som skulle kunna

överta uppgifterna med den löpande folkbokföringen valde man mellan de

allmänna försäkringskassorna och de lokala skattemyndigheterna. Beträf­

fande de lokala skattemyndigheterna anfördes atl en överflyttning av folk­

bokföringsuppgifterna lill dessa myndigheter skulle innebära en frän

många synpunkter naturlig utbyggnad av dessas dåvarande folkbokförings­

verksamhet. Mot bakgrund av att de lokala skattemyndigheterna ansvarar

för mantalsskrivningen samt i Stockholm och Göteborg dessutom för viss

del av kyrkobokföringen ansågs det lämpligt om de lokala skattemyndighe­

terna även kunde sköta den löpande folkbokföringen.

13

Utredningen kom till den slutsatsen att lokal skattemyndighet vore alt     Prop. 1986/87:158 föredra framför allmän försäkringskassa vid valet av folkbokföringsmyn­dighet.

3.8 1979 års folkbokföringskommitté (SOU 1981:101)

3.8.1   Direktiven

1 direktiven (1979:96) till kommittén anförde dåvarande chefen för budget­departementet att han såg den civila befolkningsregistreringen som en i princip klart samhällelig uppgift. Befogade invändningar kunde göras mot atl en ämbetsätgärd av en pastor i svenska kyrkan kan bli grundläggande för en rad rättigheter och skyldigheter i samhället.

3.8.2   Allmänna överväganden

Skillnader i församlingsstrukturen - en del tätortsförsamlingar omfattar 40000 - 50000 personer medan landsortsförsamlingar kan omfatta ett hundratal församlingsbor - har medfört att arbetet inom församlingarna bedrivs under olika förutsättningar. Vid de större pastorsexpeditionerna sköts flertalet folkbokföringsuppgifter av biträdespersonal medan huvud­ansvaret för verksamheten åvilar en pastor. Vid mindre expeditioner sköts ofta hela verksamheten av pastor. Öppettiderna hos de mindre pastorsex­peditionerna kan ibland vara endast två timmar i veckan. För allmänhetens del kompenseras många gånger detta genom att expeditionen ligger i präst­gården och den ansvarige prästen finns att tillgå även utanför angiven expeditionstid. För myndigheter är det emellertid inte lika naturligt att utnyttja denna möjlighet till kontakt med lokal folkbokföringsmyndighet. Detta har påpekats av domstolsverket som framhållit att de korta expedi­tionstiderna ibland vållar problem för landets domstolar som ofta behöver hämta upplysningar från folkbokföringsregistren.

Det nuvarande urkundssystemet hos pastorsämbetena har utvecklats ur den samling av kyrkoböcker som sedan länge har förts inom svenska kyrkan. Dessa böcker har under senare tid kompletterats med andra regis­ter. De lokala registren förs helt manuellt hos pastorsämbetena. Urkunds­systemet består av en stomme av kyrkoböcker med en historiskt betingad utformning, vilka gradvis har kompletterats med andra register. Detta har medfört en inte obetydlig överlappning i registersystemet. En följd av detta har blivit att det inom kyrkobokföringen förekommer en tidsödande och kostnadskrävande dubbelregistrering - såväl församlingsboken som per­sonakterna betraktas båda som huvudurkunder i vilka anteckningar skall göras samtidigt.

3.8.3  Service

Gällande lagstiftning på folkbokföringsområdet har inneburit mycket stora

förenklingar av formerna för allmänhetens kontakter med folkbokförings­

myndigheterna. Endast undantagsvis krävs personlig inställelse. De flesta

14

ärenden kan uträttas per telefon. Även om förenklingar har införts måste Prop. 1986/87:158 en framtida folkbokföringsorganisation vara uppbyggd på så sätt att all­mänhetens berättigade krav på service kan tillgodoses. Den enskilde skall enkelt kunna kontakta den lokala folkbokföringsmyndigheten, han skall snabbt få sitt ärende uträttat, han skall på ett bekvämt sätt ha tillgång till blanketter och han skall ur avståndssynpunkt ha goda möjligheter att besöka myndigheten.

3.8.4 Val av myndighet

En av kommitténs huvuduppgifter var att klariägga vilken myndighet som skulle ha hand om den lokala folkbokföringen. Kommittén fann det olämp­ligt att skapa nya myndigheter för ändamålet. Någon lösning med kommu­nala organ som lokala folkbokföringsmyndigheter fann sig kommittén inte kunna förorda. Kommittén fann att den verksamhet som bedrivs av de lokala skattemyndigheterna och de allmänna försäkringskassorna hade vissa beröringspunkter med kyrkobokföringen.

Vid övervägande av frågan om till vilken myndighet folkbokföringen lämpligen kan överföras fann kommittén att folkbokföringen borde ombe­sörjas av något organ som redan har en lokal organisation för en med folkbokföringen likartad verksamhet. Kommittén fann att verksamheten hos både lokal skattemyndighet och allmän försäkringskassa är sådan att de allmänt kan antas vara väl lämpade att handha den löpande folkbokfö­ringen. De lokala skattemyndigheternas verksamhet har dessutom genom mantalsskrivningen ett sådant direkt samband med den löpande folkbokfö­ringen att det skulle medföra fördelar om de lokala skattemyndigheterna valdes. Om de allmänna försäkringskassorna skulle väljas ansåg kommit­tén att man borde överväga att också flytta mantalsskrivningen till dessa myndigheter. Såvitt gällde verksamheten fann kommittén således att det inte skulle ha någon betydelse om de lokala skattemyndigheterna eller de allmänna försäkringskassorna valdes till folkbokföringsmyndighet.

Vid en jämförelse av de organisatoriska konsekvenserna som följer av valet av myndighet fann kommittén att en lösning med de lokala skatte­myndigheterna skulle vara mindre ingripande. Bakgrunden till detta ställ­ningstagande var att kommittén ansåg att ett val av de allmänna försäk­ringskassorna skulle föra med sig bl. a. att ansvaret för mantalsskrivning och den centrala tillsynen måste omprövas. Vidare skulle kyrkobokföring­en i Stockholm och Göteborg behöva föras över från de lokala skattemyn­digheterna till försäkringskassorna.

När det gäller kostnaderna för folkbokföringen vid ett ändrat huvudman­naskap fann kommittén att lokala skattemyndigheterna var det billigaste alternativet både ifråga om ärliga kostnader och genomförandekostnader.

Kommittén fann att ur servicesynpunki är förutsättningarna för ett gynn­samt resultat störst om de allmänna försäkringskassorna väljs som folk­bokföringsmyndighet.

Det sistnämnda förhållandet fann kommittén vara av sådan vikt att den

förordade att de allmänna försäkringskassorna borde handha uppgiften

som lokal folkbokföringsmyndighet.

15

3.9 Statskontorets rapport 1984:42, Framtida huvudman för     Prop. 1986/87:158 folkbokföringen

Statskontoret fick av regeringen i uppdrag att göra en närmare analys av kostnads-, effektivitets- och finansieringskonsekvenser av ändrat huvud­mannaskap för folkbokföringen.

Beträffande den försämrade service som alternativet med lokal skatte­myndighet skulle kunna medföra anförde statskontoret i huvudsak följan­de. Den enskilde kan uträtta praktiskt tagel alla folkbokföringsärenden per post eller telefon. Personlig inställelse krävs i mycket begränsad omfatt­ning. Personliga besök krävs regelmässigt endast vid inflyttning från utom-nordiskt land. Servicefrågan bör inle begränsas till enbart närservice utan bör även innefatta sådant som alt ha expeditions- och telefonlider som passar allmänheten och andra myndigheter.

Statskontoret gjorde en jämförelse mellan lokal skattemyndighet och allmän försäkringskassa ur verksamhetsmässiga synpunkter. Vid denna jämförelse kom statskontoret fram till att den del av folkbokföringsarbetet som består i att ta emot anmälningar för registrering, lämna uppgifter och besvara förfrågningar torde kunna integreras med verksamheten hos båda organen. Genom skenskrivningar har arbetet med folkbokföring och flytt­ningskontroll fått ett starkt fiskalt inslag. En sådan flyttningskontroll borde vara en naturligare uppgift för lokal skattemyndighet än för allmän försäk­ringskassa eftersom lokal skaltemyndighet har traditionellt fiskal inrikt­ning. Många folkbokföringsärenden är inle av rutinkaraktär utan kräver t. ex. att utländsk lag skall tillämpas. Med hänsyn lill detta ansåg statskon­toret att det skulle vara en fördel om verksamheten kunde organiseras så att en viss specialisering vore möjlig. Om försäkringskassealternativet skulle väljas blir personaltillskottet så litet på varje kontor att det skulle bli svårt att skapa bärkraftiga enheter för folkbokföringen. Enligt statskonto­ret har lokal skattemyndighet bättre förutsättningar att organisera folkbok­föringsverksamheten i bärkraftiga enheter som självständigt kan klara arbetsuppgifterna. En övergäng lill färre enheter och en sammanföring av den löpande folkbokföringen och mantalsskrivningen borde leda till bety­dande vinster. Behovet av personal blir lägre i alternativet med lokal skattemyndighet, ca 120 årsarbetskrafter mindre.

Vid en samlad bedömning fann statskontoret att ekonomiska, rationella, administrativa och organisatoriska skäl talade för att de lokala skattemyn­digheterna skulle vara bättre lämpade att sköta arbetet med folkbokföring­en än de allmänna försäkringskassorna. Alternativet med de lokala skatte­myndigheterna är dessutom mindre ingripande i organisatoriskt avseende samt billigare och lättare att genomföra.

16

3.10 Statskontorets rapport 1986:30, Folkbokföringen med       Prop. 1986/87:158 kyrkan som huvudman

Regeringen uppdrog åt statskontoret atl utreda dels vilka åtgärder som skulle krävas för alt få en effektiv folkbokföring med svenska kyrkan som huvudman, dels kostnadskonsekvenserna härav. Statskontoret skulle vi­dare i grova drag ange hur ett ADB-stöd skulle vara utformat.

Statskontorets rapport innehåller förslag lill en rationaliserad folkbokfö­ring med kyrkan som huvudman. Förslagen innebär bl. a. att antalet folk­bokföringsenheter minskar. Kyrkobokföringsarbetet skall koncentreras till en pastorsexpedition per pastorat. Antalet enheter som sysslar med folk­bokföring kommer därigenom att minska från I 483 st till ] 138 st. Expedi­tionstiderna skall förlängas så att expeditionerna kan hålla öppet under minst halv kontorstid. Beslut i ärenden om rätt kyrkobokföringsort bör kunna hänskjutas till lokal skattemyndighet. Förslagen medför en åriig besparing om 36 milj. kr.

Vidare innehåller rapporten en redovisning av möjligheterna att införa ADB-stöd i folkbokföringen. En grov uppskattning av de personalbespa­ringar som kan uppnås genom det skisserade ADB-stödet är ca 250 årsar­betskrafter.

Enligt statskontoret skulle det skisserade alternativet med svenska kyr­kan som huvudman för folkbokföringen bli samhällsekonomiskt billigare än om något borgerligt organ övertog den löpande folkbokföringen. Anled­ningen till detta var främst att även om en borgerlig myndighet skulle överta folkbokföringen så måste kyrkan ändå ha kvar en församlingsregist­rering. Kostnaderna för denna församlingsregistrering belöper visserligen inte på statsbudgeten men leder till att en lösning med borgeriig myndighet som huvudman skulle bli samhällsekonomiskt dyrare.

4 Remissinstanser och deras huvudsakliga inställning till förslagen under avsnitt 3.8-3.9

Efter remiss har yttranden över betänkandet av 1979 års folkbokförings­kommitté, SOU 1981:101, Folkbokföringens framtida organisation och statskontorels rapport 1984:42, Framtida huvudman för folkbokföringen avgetts av riksförsäkringsverket, riksskatteverket, byggnadsstyrelsen, riksarkivet, riksrevisionsverket, statskontoret, kammarrätten i Stock­holm, Försäkringskasseförbundet, Svenska kyrkans församlings- och pa­storatsförbund. Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralor­ganisation och Sveriges akademikers centralorganisation.

Riksarkivet har bifogat yttranden från landsarkiven i Uppsala, Vadste­na, Visby, Göteborg,[REDACTED_EFTERNAMN], Härnösand och Östersund saml stadsarkiven i Stockholm och Malmö.

Landsorganisationen i Sverige har bifogat yttrande från Försäkringsan-ställdas förbund.

I remissen angavs att remissinstanserna särskilt borde analysera och

17

aktualisera de kostnadsberäkningar som redovisas i de två utredningsför-     Prop. 1986/87:158 slagen.

Fem remissinstanser är klart för en överflyttning av den löpande folk­bokföringen till lokal skattemyndighet. Riksskatteverket (RSV) förordar alternativet med lokal skattemyndighet. RSV anser att folkbokföringen har ett naturligare och starkare samband med skatteförvaltningen än med de allmänna försäkringskassorna - mantalsskrivningen har sin främsta funk­tion inom beskattningsomrädet, taxeringsarbetet har anknytningspunkter med flyttningskontroll och även när det gäller arbetet med de allmänna valen finns ett samband. RSV framhåller att servicen till allmänheten kan förväntas bli helt tillfredställande och i vissa avseenden förbättrad. Det av folkbokföringskommittén skisserade ADB-stödet kan förväntas passa väl in i framtida planerade system och utrustning för skatteförvaltningen. Slutligen framhåller RSV att de organisatoriska konsekvenserna blir mind­re ingripande om lokal skattemyndighet väljs.

y?/LvflrÅ:/v'er förordar alternativet med lokal skattemyndighet. Kostnader­na för arkivfrågorna är svårbedömbara. Enligt riksarkivet bör folkbokfö­ringsmaterialet i etapper föras över till arkivmyndigheterna, landsarkiven. Det är viktigt att en utredning om arkivfrågorna kommer till stånd så snart som möjligt efter ett principbeslut.

Riksrevisionsverket (RRV) anser att alternativet med lokal skattemyn­dighet är mer fördelaktigt - såväl organisatoriskt som ekonomiskt - än alternativet med allmän försäkringskassa. RRV framhåller att kostnadsbe­räkningarna kan vara behäftade med viss osäkerhet. RRV bedömer dock kostnadsdifferenserna mellan alternativen som rimliga. Statskontoret förordar alternativet med de lokala skattemyndigheterna. Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser att principiella skäl talar för att folkbokföringen förs över till borgeriigt organ och förordar därvid alternativet med de lokala skattemyndigheterna. TCO framhåller att man vid en förändring måste beakta personalaspekterna.

Tre remissinstanser förordar att alternativet med allmän försäkrings­kassa skall väljas.

Riksförsäkringsverket (RFV) ansluter sig till 1979 års folkbokförings­kommittés bedömning att övervägande skäl talar för att folkbokföringen förs över till de allmänna försäkringskassorna. Verksamhetsmässiga och servicemässiga skäl talar för en sådan lösning. Dessa aspekter stöds av att handläggningen blir billigare och en sädan lösning ligger också i linje med statsmakternas regionalpolitiska intentioner.

Försäkringskasseförbundet instämmer i 1979 års folkbokföringskommit­

tés förslag att administrationen av folkbokföringen bör överföras till de

allmänna försäkringskassorna. Försäkringskasseförbundet anför bl. a.

Försäkringskassornas lokala organisation med kontor i varje kommun

innebär att medborgarna kan erbjudas en likvärdig och god service över

hela landet. Förutsättningarna för försäkringskassorna att erbjuda nuva­

rande folkbokföringspersonal fortsatt arbete är mycket goda genom det

vitt förgrenade lokalkonlorsnätet. Försäkringskassorna är en stor använ­

dare av folkbokföringsuppgifter och en överföring av administrationen

skulle vara till stor nytta för verksamheten.

18

Landsorganisationen i Sverige (LO) förordar försäkringskassealterna-     Prop. 1986/87:158 tivet. LO instämmer i de skäl som 1979 års folkbokföringskommitté funnit tala för de allmänna försäkringskassorna. Härutöver framhåller LO att alternativet med de allmänna försäkringskassorna är att föredra även ur regionalpolilisk synpunkt.

Fyra av remissinstanserna har funnit sig inte kunna förorda något av de båda alternativen.

Kammarrätten i Stockholm anför att den nu gällande ordningen fungerar och har fungerat väl. Det mest ändamålsenliga vore därför att bevara" denna ordning och aU inom dess ram vidta erforderiiga rafionaliseringsät-gärder. Kostnadsaspekterna talar för en sädan lösning. Om arbetet med den löpande folkbokföringen ändå skall föras över till ett borgerligt organ förordar kammarrätten alternativet med de lokala skattemyndigheterna. Kammarrätten framhåller därvid att man därigenom kan ta tillvara värdet av de erfarenheter som de lokala skattemyndigheterna har genom alt de har hand om mantalsskrivningen. Kammarrätten framhåller också det nära sambandet mellan folkbokföringen och beskattning.

Svenska kyrkans församlings- och pasioralsförbund (SKFP) förordar i första hand ett delat huvudmannaskap mellan pastorsämbetena och de lokala skattemyndigheterna. Vid ett delat huvudmannaskap skulle lokal skattemyndighet ta emot flyttningsanmälningar och besluta om rätt folk­bokföringsort. Pastorsämbetena skulle vara kyrkobokföringsmyndighet och därvid bl. a. svara för flyttningsregistreringar och den löpande folk­bokföringen. I andra hand föreslår SKFP alt hela folkbokföringen behålls av pastorsämbetena och datoriseras.

Byggnadsstyrelsen och Sveriges akademikers centralorganisation tar inte ställning till vilken borgerlig myndighet som skulle vara mest lämpad att sköta den löpande folkbokföringen.

5 Föredragandens överväganden och förslag 

5.1  Utgångspunkter

5.1.1 Inledning

De grundläggande bestämmelserna om folkbokföringen finns i folkbokfö­ringslagen (1967:198) och folkbokföringskungörelsen (1967:495).

Folkbokföringen sker i två former, som kyrkobokföring och som man­talsskrivning. Kyrkobokföringen sköts av pastorsämbetena i kyrkoböcker och register för varje församling. 1 dessa antecknas fortlöpande uppgifter om födelse, civilstånd, bosättning och liknande personliga förhållanden. Härtill kommer anteckningar av uteslutande kyrklig natur, såsom uppgifter om dop och konfirmation.

Pastoraten svarar för biträdespersonal, lokaler och övrig utrustning hos

pastorsämbetena. Kostnaderna finansieras via församlingsskatten. Ett

pastorat kan bestå av en eller flera församlingar. Antalet pastorat är i dag

1 138. Befolkningsunderiaget i pastoraten varierar från ca 2000 till 60000

19

invånare. En person som inte är medlem i svenska kyrkan betalar en     Prop. 1986/87:158 reducerad församlingsskatt, avsedd atl motsvara svenska kyrkans kostna­der för begravningsverksamheten och folkbokföringen.

Mantalsskrivningen sker årligen genom att en förteckning upprättas över de personer som vid en viss tidpunkt, mantalsdagen, skall vara kyrkobok­förda inom någon av Sveriges kommuner. Förteckningen som kallas man-lalslängd, upprättas av den lokala skattemyndigheten i samarbete med länsskattemyndigheten. Till grund för mantalsskrivningen ligger kyrko­bokföringen som därför kan sägas vara den primära registreringen. Den lokala skattemyndigheten är emellertid inte bunden av kyrkobokföringen för beslut i fråga om en persons rätta mantalsskrivning.

En betydelsefull samordnande uppgift för folkbokföringen har de regio­nala register som förs hos länskattemyndigheterna med stöd av ADB.

Inom varje stift har domkapitlet tillsyn över pastorsämbetenas arbete med kyrkobokföringen. Vid tillsynen biträds domkapitlet av kyrkobokfö­ringsinspektörer. Länsrätten prövar överklaganden av pastorämbetets be­slut i fråga om kyrkobokföringsorl och därmed sammanhängande frägor. Övriga frägor i kyrkobokföringsärenden överklagas till domkapitlet. Den centrala folkbokföringsmyndigheten i landet är riksskatteverket. Riksskat­teverket svarar bl. a. för utbildning av biträdespersonal. Verket utfärdar allmänna råd för atl främja en riklig och enhetlig folkbokföring.

För Stockholms och Göteborgs kommuner gäller i förhållande till övriga landet avvikande bestämmelser för folkbokföringens organisation.

Utredningsarbete om folkbokföringen har tidigare bedrivits vid ett flertal tillfällen dels i samband med utredningar om uppbördsväsendet, dels i samband med kyrka-stat utredningar. De förslag som har lagts fram har dock inte föranlett något beslut i frågan.

1924 års uppbördssakkunniga föreslog att det vid sidan av kyrkobokfö­ring och mantalsskrivning skulle införas en civil löpande folkbokföring, centraliserad till länsstyrelserna.

1936 års uppbördskommitté lämnade i sitt betänkande (SOU 1938:41) Omorganisation av uppbördsväsendet och folkbokföringen m. m. ett för­slag Ull ny folkbokföringsorganisafion. Den löpande folkbokföringen skulle ombesörjas lokalt av folkregisterförare, regionalt av länsstyrelserna och centralt av statistiska centralbyrån. Som regel skulle pastor vara folkregis­terförare.

Den är 1941 tillsatta folkbokföringskommitténs betänkande (SOU 1944:52) innehöll förslag till omorganisation av folkbokföringen. 1 betän­kandet föreslogs att den regionala registreringen skulle ankomma pä läns­styrelserna. Beträffande den lokala löpande folkbokföringen föreslogs aU den alltjämt skulle handhas av präster inom svenska kyrkan.

I 1958 års utredning kyrka-stat behandlades folkbokföringsfrågan i ett särskilt delbetänkande (SOU 1967:16) Folkbokföringen och i slutbetän­kandet (SOU 1967:11) Svenska kyrkan och staten. Utredningen framhöll att folkbokföringen var en borgeriig angelägenhet och att det därför från principiell synpunkt kunde ligga närmast till hands att verksamheten i dess helhet ombesörjdes av borgeriiga organ.

Eftersom man i 1958 års utredning inte behandlade frågan om till vilken

20

statlig eller kommunal myndighel en eventuell överföring av kyrkans ar- Prop. 1986/87: 158 beisuppgifter inom folkbokföringen borde ske uppdrog regeringen 1967 ät dåvarande centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) atl utre­da de frågorom folkbokföringen som inte besvarats av 1958 års utredning. I betänkandet Folkbokföringsorganisationen m. m. (SOU l970:70) redovi­sade CFU en modell som etl alternativ till gällande ordning. Den innebar atl pastorsämbetenas nuvarande folkbokföringsuppgifter fördes över till borgerlig myndighet under det att pastorsämbetena utförde en begränsad personregistrering - församlingsregistrering. Som förslag på borgerlig folkbokföringsmyndighet förordade CFU de lokala skattemyndigheterna.

1968 års beredning om kyrka och stal föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1972:36) Samhälle och trossamfund att den lokala folkbokföringen skulle föras över lill elt borgeriigt organ. Beredningen log inte ställning till vilket borgerligt organ som skulle komma ifråga.

De överläggningar mellan företrädare för staten och svenska kyrkan som inleddes år 1975 utgick från att kyrkans ansvar för folkbokföringen skulle föras över lill borgerligt organ. Betänkandena innehöll inte något förslag i folkbokföringsfrågan.

I betänkandet av 1979 års folkbokföringskommillé (SOU 1981:101) Folkbokföringens framlida organisation hade man enligt direktiven att utgå från atl den löpande folkbokföringen var en borgeriig uppgift. I betänkan­det resoneras bl. a. om vilket statligt organ som skulle överta folkbokfö­ringen. Kommittén kom härvid fram till att de allmänna försäkringskassor­na var lämpligast, framför allt med hänsyn lill servicen gentemot allmänhe­ten.

Härefter har statskontoret två gånger utrett folkbokföringsorganisa­tionen. 1 den första utredningen, 1984:42, Framtida huvudman för folk­bokföringen, fann statskontoret atl de lämpligaste statliga myndigheterna för atl handha den löpande folkbokföringen var de lokala skattemyndighe­terna. På regeringens uppdrag skisserade därefter statskontoret en modell där pastorsämbetena skulle ha kvar den löpande folkbokföringen men med en något annorlunda organisation och med etl ADB-stöd (Rapport 1986:30, Folkbokföringen med kyrkan som huvudman).

Folkbokföringens organisation har sålunda diskuterats i åtskilliga utred­ningar under 1900-talet dels organisationen i sig, dels i samband med utredningar om relafionen mellan kyrka och stat och dels i samband med utredning om uppbördsväsendets organisation.

Inga organisatoriska åtgärder har vidtagits sedan 1967 när det första ADB-systemet infördes på folkbokförings- och beskattningsområdet. Sam­tidigt avskaffades de åriiga s. k. mantalsuppgifterna samt flyttningsbetygen från enskilda.

5.1.2 Folkbokföringen en uppgift för svenska kyrkan eller en borgerlig myndighet

Som framgår av den av mig lämnade redovisningen av folkbokföringsfrä-

gans tidigare behandling har den bl. a. berörts i de olika stat-kyrkautred­

ningar som arbetat under perioden 1958-1978. Jag vill emellertid framhålla

21

att ingen av dessa har betraktat folkbokföringen som en fräga som berör de     Prop. 1986/87:158

grundläggande relationerna mellan stal och kyrka. Uppgiften betecknas

som en borgerlig angelägenhet, som av historiska och traditionella skäl

handhas av kyrkliga befattningshavare på det lokala planet. Jag delar

denna syn pä folkbokföringen som en borgerlig uppgift. Denna uppfattning

har också varit utgångspunkten för mina överväganden i det följande.

För 1958 års utredning kyrka - stat var kravet på ett enhetligt folkbokfö­ringssystem det väsentliga, oavsett om kyrkan eller en borgerlig myndighet skulle ha hand om uppgiften. 1968 års beredning om stat och kyrka ansåg att folkbokföringen från principiella synpunkter borde handhas av det borgerliga samhällets organ och den expertutredning som redovisades i en bilaga till betänkandet från de senare stat-kyrkaöverläggningarna utgick från atl pastorsämbetena inte skulle sköta den löpande folkbokföringen.

Folkbokföringen har som tidigare framhållits betydelse både för den enskilde och samhället. Den enskilde kan i olika sammanhang behöva styrka personuppgifter genom uppgifter ur folkbokföringen och åtskilliga rättigheter och skyldigheter förutsätter atl man är folkbokförd i riket. För olika myndigheter används folkbokföringen som kompetensgrund, t. ex. forumregler för domstolar. Folkbokföringen är också basregister för många myndigheters register.

Med hänsyn till det som jag tidigare nämnt om folkbokföringens betydel­se för enskilda och myndigheter bör enligt min mening folkbokföringen vara en uppgift som borde ankomma på en borgerlig myndighet. Det finns flera skäl som talar för att så bör vara fallet. Folkbokföringen är ju idag av grundläggande betydelse för t. ex. den enskildes rättigheter och skyldighe­ter gentemot det borgerliga samhället.

Det nuvarande systemet kan kritiseras ur en religionsfrihetsaspekt. Att personer som står utanför alla kyrkor eller fillhör ett annat trossamfund än svenska kyrkan i medborgarärenden skall behöva vända sig till ett tros­samfunds präster eller annan personal är otillfredsställande. Det kan vida­re anföras att det är organisatoriskt olämpligt att ta präster och andra befattningshavare inom kyrkan i anspråk för en rent civil bokföring.

Ett argument mot en överflyttning av folkbokföringen är att prästerna har ansetts ha en sådan personkännedom att det skulle ha betydelse i folkbokföringsärenden. Enligt min mening har detta argument inte någon avgörande betydelse i de stora församlingarna kan knappast personkän­nedomen vara så omfattande att det kan anses ha någon betydelse i folkbokföringssammanhang.

Jag har tidigare nämnt något om folkbokföringens betydelse för det borgeriiga samhället. Jag vill här framhålla all det framför allt är en uppgift inom folkbokföringen som intar en särställning bland folkbokföringsupp­gifterna. Det jag syftar på är uppgifterna om bosättning. Dessa uppgifter är ett resultat av en prövning gjord av den lokala folkbokföringsmyndigheten och de ligger till grund för flera vikliga rättsförhållanden såsom rösträtt och skattskyldighet. Många användare inom både den privata och offentliga sektorn är också beroende av aktuella adresser.

Felaktiga och inaktuella uppgifter om bosättning kan bero på att den

enskilde försummar att anmäla flyttning eller inte gör anmälan i rätt tid.

22

Det största problemet torde dock utgöras av personer, som med hjälp av Prop. 1986/87:158 felaktiga uppgifter i en flyttningsanmälan eller genom att underlåta att anmäla flyttning utnyttjar folkbokföringen för att otillböriigt skaffa sig förmåner i beskattnings- och bidragssammanhang. Genom en skenskriv­ning kan två föräldrar, som i verkligheten sammanbor men som kyrkobok­förts på skilda fastigheter, få lägre skatt än de rätteligen skulle ha haft. En lägre taxerad inkomst kan i sin tur medföra ett högre bostadsbidrag eller en lägre daghemsavgift. En skenskrivning kan också medföra fördelar som inle är direkt ekonomiskt mätbara. Ett exempel pä sådana fördelar är möjligheten att stå i tomtkö i en annan kommun än den där man rätteligen skall vara kyrkobokförd.

Det finns inga uppgifter på hur stor omfattning skenskrivningarna har. Vissa kontroller som har utförts i Stockholm visar emellertid att pro­blemen inte är obetydliga. Ibland kan rättelse åstadkommas genom åtgär­der och medverkan frän andra myndigheter.

När man överväger att flytta ansvaret för folkbokföringen måste ut­gångspunkten vara att flyttningskontrollen skall ske hos den primärt an­svariga myndigheten. En aktiv flyttningskontroll kräver att myndigheter genom frågor och på annat sätt förvissar sig om att del är fräga om verklig bosättning. Sådant utredningsarbete kan vara känsligt för pastorsämbete­na; framför allt den prästerliga personalen har ju i första hand utbildats för andra uppgifter. Denna synpunkt har också framförts i svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbunds remissvar över 1979 års folkbokfö­ringskommittés betänkande, SOU 1981:101 och statskontorets rapport 1984:42. Förbundet framhåller att det inte rimmar med prästens roll som själasörjare att fatta beslut om folkbokföringsort som står i strid med enskilda personers egen uppfattning om bosättningen. Förbundet har för­ordat att denna uppgift i stället borde handhas av lokal skallemyndighet i egenskap av mantalsskrivningsmyndighet.

De argument som kan åberopas för att bibehålla nuvarande ordning är bl. a. att kyrkobokföringen har hittills i stort sett fungerat tillfredsställande. Även om den löpande folkbokföringen förs över till borgerligt organ måste svenska kyrkan ha kvar en församlingsregistrering - en dubbelbokföring och kostnadsökning skulle alltså bli följden. Redan nu sker dock en dub­belbokföring genom att uppgifter registreras manuellt i flera olika register.

En annan aspekt som bör tas upp i detta sammanhang är de möjligheter

som idag finns inom olika regelsystem att frångå den av pastorsämbetet

beslutade folkbokföringen. Som exempel kan nämnas atl lokal skaltemyn­

dighet vid mantalsskrivningen skall mantalsskriva en person på den fastig­

het där han rätteligen skall vara kyrkobokförd. Likaså skall en person

beskattas i den kommun där han rätteligen skall vara mantalsskriven.

Likadana möjligheter att bortse från pastorsämbetes beslut om kyrkobok­

föring och i stället själv ta ställning lill var den rätta kyrkobokföringen

skulle vara, finns inom ett flertal områden. Det finns med nuvarande

ordning en risk att dessa möjligheter kan komma att leda till att den

löpande folkbokföringen i realiteten får mindre betydelse. Det kan också

leda lill att en person i olika sammanhang kan komma att anses rätteligen

skola kyrkobokföras på olika församlingar, t. ex. i beskattningshänseende

23

och bidragshänseende, beroende på vilket underlag respektive myndighet     Prop. 1986/87:158 härför sitt beslut.

Det som nu beskrivits kan motverkas om den löpande folkbokföringen handhas av en myndighet där folkbokföringsverksamheten kan organiseras i specialiserade enheter och där personalen är van alt handlägga ärenden med mer fiskala inslag.

Jag har framhållit den grundläggande betydelse som folkbokföringen har för det borgeriiga samhället. De krav som på grund härav ställs förutsätter en mer rationell hantering av folkbokföringen än vad som är fallet idag. Behovet av en rationalisering är stort och man kan inte vänta med åtgär­der. Beslut om folkbokföringens framtida organisation kan därför inte avvaktas.

Vid en samlad bedömning av de skäl som talar för respektive mot en överflyttning av ansvaret för folkbokföringen har jag - främst av organisa­toriska och verksamhetsmässiga skäl - funnit att en överföring bör ske.

5.1.3 Krav på en ny lokal folkbokföringsmyndighet

Av det anförda har framgått atl jag anser det lämpligt att låta en borgerlig myndighel få ansvaret för den löpande folkbokföringen.

Mot bakgrund av den uppgift folkbokföringen fyller bör följande krav ställas på den myndighet som skall sköta den löpande folkbokföringen.

Arbetet med den löpande folkbokföringen kan i huvudsak sägas bestå av tre led, nämligen insamlandet av uppgifter, beredning och registrering hos folkbokföringsmyndigheten saml tillhandahållande av uppgifter. Ibland måste registreringen föregås av en prövning.

Av praktiska skäl bör eftersträvas att den lokala organisationen så långt möjligt är enhetlig för hela riket. En enhetlig organisation underlättar kontakterna med folkbokföringsmyndigheten både för allmänheten och för myndigheterna. Författningar och allmänna råd behöver därigenom inte tyngas med en särreglering för vissa fall och blir därigenom mer lättillgäng­liga. Även verksamheten hos de lokala myndigheterna bör ske på motsva­rande sätt. Det är också fördelaktigt om verksamhetsområdena för de lokala enheterna är relativt lika.

Ett grundläggande krav på en ny folkbokföringsmyndighet, som gäller för samtliga led av hanteringen, måste vara att de anteckningar i registren som skall göras blir korrekta. Del är vidare viktigt att författningar och allmänna råd tillämpas enhetligt över landet.

Långt ifrån alla folkbokföringsärenden är av rutinkaraktär. Med hänsyn härtill är det fördelaktigt om verksamheten organiseras sä att arbetet på varje folkbokföringsmyndighel innehåller tillräckligt antal ärenden av mer komplicerat slag för att personalen skall uppnå och vidmakthålla erforder­lig kompetens. För att uppnå delta får de lokala folkbokföringsmyndighe­terna inle ha för litel verksamhetsområde.

När det gäller insamlandet av uppgifter bör man kräva av myndigheten

att den har sådana öppethållandelider att det blir lätt för dem som skall

lämna uppgifter till myndigheten att göra det. Numera är det ytterst ovan­

ligt atl den enskilde personligen behöver besöka folkbokföringsmyndighe-

24

ten för ett ärende men det är dä desto viktigare att myndigheten haren bra     Prop. 1986/87:158 telefonservice.

För hela verksamheten finns ett krav pä tillförlitlighet. Det gäller att se till alt de uppgifter som skall antecknas i registret verkligen når folkbokfö­ringsmyndigheten. Vidare är det naturiigtvis viktigt atl registreringen hos myndigheten blir korrekt och att det finns goda möjligheter till beredning och kontroll av del material som ligger till grund för registreringen.

Innehållet i de uppgifter som lämnas ur folkbokföringsregistren måste vara korrekta. 1 detta avseende har kravet på tillföriighel samband med kravet på snabbhet i hanteringen. Det förhåller sig ju pä det sättet att förändringar i de förhållanden som ligger till grund för folkbokföringen först efter en viss lid avspeglar sig i folkbokföringsregistren. Om en skynd­sam hantering kan begränsa eftersläpningen ökar överensstämmelsen mel­lan registrens innehåll och den verklighet de avser att beskriva. Det jag nu sagt leder till att man måste kräva en skyndsam handläggning av folkbokfö­ringsärenden. Rapporteringen av de uppgifter som skall antecknas i folk-bokföringsregislren bör ske utan dröjsmål. En rationell registrering är en förutsättning för etl snabbt tillhandahållande av uppgifter.

Ett väsentligt krav är att verksamheten bedrivs så att kostnaderna blir så låga som möjligt. Från kostnadssynpunkt är det därför viktigt alt alla möjligheter lill rationaliseringar och förenklingar tas tillvara. Det är alltså viktigt att den lokala folkbokföringsmyndigheten har tekniska hjälpmedel i form av ADB som kan utnyttjas vid förandet av folkbokföringsregistren. Del är slutligen väsentligt att man beaktar folkbokföringens betydelse för forskning. Del är viktigt att kontinuiteten i folkbokföringsmaterialet beva­ras vid ett ändrat ansvar för den löpande folkbokföringen.

5.1.4 Möjliga alternativ på lokal folkbokföringsmyndighet

1 likhet med vad de flesta tidigare nämnda utredningar kommit fram till anser jag atl det inte är lämpligt att bilda en ny organisation för arbetet med folkbokföringen utan det bör föras över till något befintligt organ. Det finns två myndigheter som har ansetts kunna komma i fråga för ändamålet, nämligen de lokala skattemyndigheterna och de allmänna försäkringskas­sorna. 1 deras arbete ingår en omfattande registrering av uppgifter om t. ex. bosättning och civilstånd.

Beträffande alternativet med lokal skattemyndighet kan följande anfö­ras. Lokal skattemyndighets verksamhetsområde är ett fögderi. Detta kan omfatta en eller flera kommuner. Landet är indelat i 120 fögderier.

Befolkningsunderiaget i de normalstora och större fögderierna är sädant atl en tillkommande verksamhet med folkbokföringen tillsammans med mantalsskrivningen kan bedrivas i självständiga enheter om del anses ändamålsenligt. Personalen kan alltså specialisera sig på vissa arbetsupp­gifter, vilket bör underlätta folkbokföringsarbelet.

I Stockholm och Göteborg handhar de lokala skattemyndigheterna f. n.

de delar av den löpande folkbokföringen som sammanhänger med registre­

ringen av bosättningen. Beträffande organisationsbilden i övrigt kan näm­

nas alt länsskattemyndigheten är chefsmyndighet för de lokala skattemyn-

25

digheterna i länet. Pä central nivå handlägger riksskatteverket uppgifter     Prop. 1986/87:158

inom bl. a. folkbokföringen. Riksskatteverket utövar därmed tillsyn över

de lokala skattemyndigheternas verksamhet i dessa avseenden. Dessa

organisatoriska förhållanden påverkas sålunda inte av etl överförande av

den löpande folkbokföringen till skattemyndigheterna. Dessa är redan

genom ansvaret för mantalsskrivningen folkbokföringsmyndigheter under

riksskatteverkets tillsyn.

Verksamhetssambandet mellan folkbokföringen och de lokala skatte­myndigheternas arbetsområden är mycket starkt. De lokala skattemyndig­heternas verksamhet består i första hand av taxering samt debitering och uppbörd av skatt. De bestämmer också pensionsgrundande inkomst och beräknar avgifter till den allmänna försäkringen. De områden som i första hand knyter an till den löpande folkbokföringen är mantalsskrivningen, men även myndigheternas befattning med den allmänna röstlängden har stark anknytning till folkbokföringen. De lokala skattemyndigheterna för ett slort antal register, som är avsedda bl. a. för beskattningen. Del finns också ett centralt skatteregister. Registret innehåller dels folkbokförings­uppgifter för bl. a. samtliga kyrkobokförda personer, dels uppgifter avsed­da för beskattning och uppbörd. Samtliga lokala skattemyndigheter har direkt åtkomst för hela riket beträffande sådana folkbokföringsuppgifter som namn, personnummer, adress samt kyrkobokförings- och mantals­skri vningsförhällanden.

När det gäller lokal skattemyndighets insamling och registrering av adresser och liknande uppgifter finns påtagliga likheter med kyrkobokfö­ringen. Det bör finnas goda möjligheter att utveckla samordningen av denna verksamhet om lokal skattemyndighet blir huvudansvarig för folk­bokföringen. Som tidigare har nämnts har den lokala skattemyndigheten ansvaret för den del av folkbokföringen som består av mantalsskrivningen. Mantalsskrivningen ligger till grund för i vilken kommun den enskilde skall betala skatt. Av kommunalskattelagen framgår att denna kommun är den där den skattskyldige författningsenligt skall vara mantalsskriven för året näst före taxeringsåret. Beskattningsmyndigheten har alltså möjlighet att frångå den faktiska mantalsskrivningen vid taxeringen. Vidare skall en person mantalsskrivas på den fastighet och i den kommun där han rätte­ligen skall vara kyrkobokförd. Även vid mantalsskrivningen kan således ett beslut om kyrkobokföring prövas. Av det jag nu sagt framgår atl när en person har anmält flyttning eller när bosättningen av andra skäl skall prövas är det i första hand pastorsämbetet som tillämpar folkbokföringsla­gens bestämmelser om rätt bosättning. Den lokala skattemyndigheten kan emellertid, om det föreligger skäl till det, åter pröva bosättningen. I före­kommande fall kan även taxeringsnämnden vid taxeringen pröva samma fråga. Vid bestämmandet av rätt kyrkobokföringsorl, vilket är en betydel­sefull del av kyrkobokföringen, föreligger sålunda ett starkt samband mel­lan kyrkobokföringen och delar av de lokala skattemyndigheternas verk­samhet. Om skattemyndigheterna fär ansvaret för kyrkobokföringen upp­nås en enhetlig organisation i detta avseende vilket bör främja en enhetlig tillämpning av bestämmelserna.

Även vid de lokala skattemyndigheternas arbete med de allmänna röst-

26

längderna finns ett samband med folkbokföringen. Den allmänna röstläng- Prop. 1986/87:158 den framställs med hjälp av länsskattemyndighetens dataregister över den kyrkobokförda befolkningen. Röstlängden skall vara framlagd för gransk­ning hos den lokala skattemyndigheten. Om folkbokföringen förs över till de lokala skattemyndigheterna ter det sig naturiigl att arbetsuppgifterna med röstlängden handhas av den personal som skall ombesörja folkbokfö­ringen.

Jag har tidigare, beträffande flyttningskontrollen, påpekat problemen med de s. k. skenskrivningarna och de möjligheter till obehöriga vinster i skatte- och bidragshänseende som därigenom kan uppkomma. Enligt min mening är det en viktig uppgift för folkbokföringsmyndighelen atl lösa dessa problem. Som jag tidigare nämnt syftar skenskrivningar i regel till aU få lägre skatt eller högre bidrag. Ofta är bidragens storlek kopplade till den taxerade inkomsten. En lägre inkomst leder till högre bidrag. Skenskriv­ningarna måste därför i första hand anses vara ett problem för beskall-ningsmyndigheterna. Det kan antas att de lokala skattemyndigheterna med sin traditionellt fiskala inriktning är väl lämpade att komma till rätta med skenskrivningarna. Flyttningskontrollen kan bli ett naturligt led i verksam­heten med granskning av t. ex. reseavdrag.

Länsskatlemyndigheternas länsregister innehåller redan idag de flesta folkbokföringsuppgifterna. En överföring till de lokala skattemyndigheter­na skulle därmed underlätta och begränsa kostnaderna för en vidareut­veckling av ett ADB-stöd för folkbokföringen.

Beträffande försäkringskassealternativet kan följande synpunkter anfö­ras. De allmänna försäkringskassorna betraktas som offentligrättsliga juri­diska personer med statliga förvaltningsuppgifter. Det finns en allmän försäkringskassa för varje landstingkommun och för varje kommun som inte tillhör landstingskoiumun. Inom varje försäkringskassa finns ett cen­tralkontor och ett antal lokalkontor och i vissa fall filialexpeditioner. Vid lokalkontoren sker i huvudsak handläggning av försäkrings- och bidrags-ärenden. Lokalkontoren som uppgår till 437 st utgör allmänhetens kontakt­punkt med försäkringskassan. Om folkbokföringen skulle föras över till de allmänna försäkringskassorna bör den handläggande verksamheten kon­centreras till lokalkontoren. Lokalkontoren haren skiftande storlek vilket gör att folkbokföringen inte skulle kunna organiseras enhetligt för hela riket. Riksförsäkringsverket utövar tillsyn över de allmänna försäkrings­kassorna.

Flyttas den löpande folkbokföringen till försäkringskassorna måste

övervägas om inte riksskatteverkets uppgifter som central tillsynsmyndig­

het för folkbokföringen skulle behöva flyttas till riksförsäkringsverket. Eu

likartat problem gäller beträffande besvärsordningen för beslut meddelade

av försäkringskassorna. Besvär i folkbokföringsfrågor förs huvudsakligen

hos länsrätterna vars beslut kan överklagas hos kammarrätterna och full­

följas till regeringsrätten. Besvärsbestämmelserna för kassornas beslut

behöver sålunda också övervägas om försäkringskassorna tillförs uppgif­

ten som lokal folkbokföringsmyndighet. Beträffande de allmänna försäk­

ringskassornas verksamhet kan sägas att de ansvarar för handläggningen

av försäkringsärenden som första instans. De tar emot anmälningar, utre-

27

der och fattar beslut i försäkringsärenden. Verksamheten hos försäkrings­kassorna har vissa likheter med folkbokföringen - detta gäller främst registreringsarbetet och kontakten med allmänheten. Nägon direkt anknyt­ning till kyrkobokföringen finns det dock inte. När det gäller arbetet med den allmänna försäkringen förekommer emellertid frågor om rätt bosätt­ning. 1 dessa fall är mantalsskrivningen avgörande för vilken försäkrings­kassa en person skall tillhöra. Däremot kräver beslut om inskrivning av invandrare från utomnordiskt land ibland en självständig utredning hos försäkringskassorna.

Problemet med skenskrivningar berör som jag tidigare nämnt, främst beskattningsområdet, men det är även ett problem pä bidragssidan. De allmänna försäkringskassorna torde också ha goda förutsättningar att skö­ta flyttningskontrollen, de har mindre verksamhetsområden än de lokala skauemyndigheterna och bör därför ha en god lokalkännedom. Å andra sidan har detta inle så stor betydelse i de fall då en flyttningsanmälan har underiåtits. Del bör dock framhållas att problemet med skenskrivningar i första hand är ett tälortsproblem. På sådana orter är det inte ovanligt med relativt stora lokalkontor. Detta medför att lokalkännedomen är minst där problemet med skenskrivningar är störst.

De kostnadsbedömningar som gjorts av 1979 års folkbokföringskommit­té och statskontoret i sin rapport 1984:42 visar att såväl de åriiga kostna­derna som genomförandekostnaderna blir något högre i försäkringskasse­alternativet. Med hänsyn till att skillnaden mellan alternativen är relativt liten och mot bakgrund av den osäkerhet som ligger i kostnadsbedöm­ningarna kan inte dessa läggas till grund för ett ställningstagande. Det är i stället enbart verksamhetsmässiga och organisatoriska skäl som är avgö­rande i valet mellan lokal skattemyndighet och allmän försäkringskassa.

Prop. 1986/87:158

5.2 Principförslag

5.2.1 Folkbokföringsmyndighet

Mitt förslag: Nuvarande organisation ändras så att de lokala skatt­myndigheterna blir lokal folkbokföringsmyndighet. Den nya organi­sationen bör gälla fr. o. m. den 1 juli 1991.

Skälen för mitt förslag: Av min tidigare redogörelse för huruvida folk­bokföringen är en kyrklig eller borgerlig uppgift, kraven som bör ställas på en ny lokal folkbokföringsmyndighet och jämförelsen mellan alternativen lokal skattemyndighet och allmän försäkringskassa framgår vissa av skälen för mitt förslag.

Jag vill här dessutom framhålla följande. Den löpande folkbokföringen var ursprungligen betydelsefull för den verksamhet som bedrevs av kyr­kan. Många av kyrkans tidigare verksamheter har emellertid tagits över av borgerliga myndigheter. Ett exempel är skolväsendet. Inom det borgerliga samhället har senare utvecklats ett omfattande system med rättigheter och skyldigheter för de enskilda. För bedömningen av dessa rättigheter och

28

skyldigheter har folkbokföringsuppgifterna stor betydelse. Vidare har upp-     Prop. 1986/87:158 gifterna betydelse för atl bestämma myndigheternas kompetensområden. Folkbokföringen fungerar också som ett basregister för en mängd andra register. För svenska kyrkans del har folkbokföringen idag främst betydel­se som ett medlemsregister.

Av det anförda framgår atl folkbokföringen idag framför allt tillgodoser det borgerliga samhällets behov. Det är alltså som också tidigare nämnts rent verksamhetsmässiga skäl som entydigt talar för att ansvaret för folk­bokföringen bör föras över till en borgerlig myndighel. Min ståndpunkt i frågan om kyrklig eller borgeriig myndighel skall ha ansvaret för folkbok­föringen skall inte ses om ett ställningstagande i kyrka-statfrågan.

Det är viktigt att den nya lokala folkbokföringsorganisationen så långt möjligt blir enhetlig för hela landet. Därigenom behöver författningar och allmänna råd inte tyngas med särregleringar. Eftersom ett inle obetydligt antal av folkbokföringsärendena kan vara av relativt komplicerad natur är det viktigt att verksamheten organiseras på så sätt att en viss specialisering är möjlig, t. ex. genom att verksamheten organiseras i självständiga enhe­ter, om det skulle visa sig föreligga behov av det. De bästa förutsättningar­na för en sådan organisation har utan tvekan de lokala skattemyndigheter­na. Genom att de är organiserade i färre och större enheter än försäkrings­kassornas lokalkontor är det på dessa myndigheter lättare att få bärkraftiga enheter.

De lokala skattemyndigheterna har redan idag erfarenhet av och kompe­tens på folkbokföringsområdet. Härigenom bör genomförandekostnaderna kunna begränsas. Någon risk för att felaktigheter i samband med genomfö­randet skulle kunna uppstå i registreringen behöver inte befaras.

Genom att antalet lokala folkbokföringsmyndigheter minskar högst av­sevärt kommer t. ex. flyttningsärendena i betydligt större utsträckning än idag att kunna handläggas inom en myndighet i stället för mellan flera myndigheter. Detta kommer att kunna leda till en snabbare handläggning vilket är fördelaktigt ur verksamhetsmässig synpunkt. Registren kommer snabbare att spegla verkligheten. Det är viktigt mot bakgrund av att folk­bokföringen utgör basregister för så många andra register. Även denna omständighet talar för alternativet med lokal skattemyndighet. Det är vidare kostnadsmässigt fördelaktigt.

Det ökade inslaget av skenskrivningar inom folkbokföringen har lett till att arbetet har fått ett mer utredande inslag. Denna omständighet gör också att det blir naturligast att välja lokal skattemyndighet som lokal folkbokfö­ringsmyndighet. Tungt vägande skäl för lokal skattemyndighet är också naturiigtvis det verksamhetssamband som redan finns mellan folkbokfö­ringen och de lokala skattemyndigheterna i exemplevis arbetet med de allmänna valen och framställningen av röstlängder.

I stort sett det enda som i tidigare utredningssammanhang har ansetts

tala emot alternativet med lokal skattemyndighet är serviceaspekten. Det

har ansetts att de lokala skattemyndigheterna med sina 120 kontor skulle

vara alltför fä och atl servicen gentemot allmänheten därigenom skulle bli

försämrad. Enligt min mening kan de befarade negativa serviceeffekterna

elimineras genom att blanketter hålls tillgängliga även pä andra ställen än

29

hos folkbokföringsmyndigheten. Serviceaspekten bör inte heller begränsas     Prop. 1986/87:158 till enbart en fråga om närservice, andra servicefrågor kan t. ex. vara att ha expeditions- och telefontider som passar allmänheten och myndigheter.

Det sistnämnda måste lättare kunna tillgodoses i alternativet med lokal skattemyndighet med större och resursslarkare enheter. Del bör framhål­las att vid fögderiindelningen utgjorde tillgodoseendet av allmänhetens krav på service en av huvudprinciperna. I detta sammanhang bör också nämnas att det endast i undantagsfall krävs personlig inställelse hos folk­bokföringsmyndigheten. Delta gäller i slort sett bara vid inflyttning från annat land. Invandrarnas bosättning är emellertid ofta koncentrerad lill storstadsområden och större industriorter. I dessa områden finns som regel lokal skattemyndighet.

När det gäller frågor om personal, arkiv, och eventuella regelförändring­ar återkommer jag till detta i samband med redogörelsen för vad en organisationskommitté, som jag avser föreslå bli tillsatt, skall syssla med.

Enligt mitt förslag skall omorganisationen genomföras den I juli 1991. Det i tiden framskjutna genomförandel bör ge organisationskommittén erfoderligt utrymme att utföra sitt arbete.

5.3 Vissa konsekvenser av organisationsförändringen

5.3.1   Genomförandefrågor

Omorganisationen bör, som tidigare nämnts, genomföras år 1991. Genom att genomförandetidpunkten ligger så pass långt fram i tiden bör de regel­förändringar som behöver vidtas hinna beslutas och personal- och arkiv­frågorna bli lösta.

Jag avser att senare föreslå regeringen att en kommitté tillkallas för att lämna förslag pä hur de nyssnämnda frågorna skall lösas. Jag vill dock redan nu mycket översiktligt peka på några av de viktigaste frågorna för en sådan kommitté.

5.3.2   Personalfrågor

De lokala skattemyndigheterna kommer givetvis att behöva ett visst till­skott av personal när de får den nya arbetsuppgiften. Det bör bli en uppgift för organisationskommittén att utreda vilket tillskott som kan behövas och i vilken utsträckning man skall kunna ta till vara den kompetens som i dag finns på pastorsämbetena. Det är rimligt att tillgodose lokala skattemyn­digheternas personalbehov genom att i första hand rekrytera personal från pastorsämbetena.

Inom civildepartementet bereds f. n. en proposition om ny organisation pä lokal- och stiftsplanet i svenska kyrkan. Även delta förslag medför att svenska kyrkans församlingar och pastorat har anledning aU se över siu personalbehov. En sådan översyn kan nu också inkludera behovet av personal för den framtida församlingsregistreringen.

30

5.3.3                                                                                               Regelförändringar

Prop. 1986/87:158

En angelägen uppgift för organisationskommittén blir att föreslå de författ­ningsändringar som behöver göras med anledning av omorganisationen. Kommittén bör vidare föreslå förändringar som leder till att antalet register kan minskas och att folkbokföringsarbetet kan bedrivas snabbi, enkelt och rationellt och med ett vidareutvecklat ADB-stöd. Jag vill nämna att det idag hos pastorsämbetena förs ett tiotal register med anknytning till kyrko­bokföringen. Det blir alltså en viktig uppgift att se över dessa register för att kunna minska antalet i folkbokföringsarbetet - utöver den minskning som naiurligen följer av att registren för de rent kyrkliga anteckningarna bortfaller. Med den genomförandetidpunkt som jag valt bör del också finnas tid för svenska kyrkan att se över vilka uppgifter som måste finnas i kyrkans församlingsregistrering. Vidare bör klarläggas hur kyrkan skall få tillgång till uppgifter som finns hos de lokala skattemyndigheterna. Det är angeläget att det nya folkbokföringsregistrel och svenska kyrkans försam­lingsregistrering börjar tillämpas samtidigt.

5.3.4   Arkivfrågor

Folkbokföringsmaterialet i Sverige är i vissa avseenden unikt och används vid forskning av skiftande slag. Det är angeläget att kontinuiteten i detta material så långt det är möjligt behålls i ett nytt urkundssystem för folkbok­föringen. Del bör bli en uppgift för organisationskommittén att utreda vilket material som skall föras över lill de lokala skattemyndigheterna och vad som skall finnas kvar hos pastorsämbetena alternativt föras över till andra arkiv.

5.3.5   Kostnadskonsekvenser

Kostnaderna för folkbokföringen kan idag beräknas uppgå till ca 400 milj. kr. per år. De kostnadsmässiga konsekvenserna av mitt förslag innebär att det uppstår en merbelastning på statsbudgeten med ca 250 milj. kr. per år. Inom församlingarna kommer det att frigöras resurser. Det är osäkert till hur stort belopp - det beror på hur myckel den församlingsregistrering, som svenska kyrkan behöver i framtiden, kommer alt kosta. De finansiella resurser som frigörs hos församlingarna får beaktas i annal sammanhang. Min bedömning är dock att det totalt sett blir samhällsekonomiskt billigare med den föreslagna formen för folkbokföring.

6   Hemställan

Prop. 1986/87:158

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen dels föreslår riksdagen att godkänna vad jag föreslagit i fråga om ny

organisation för folkbokföringen den I juli 1991,

dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag i övrigt anfört om en

ny organisation för folkbokföringen.

Ärendet bör behandlas under innevarande riksmöte.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig fill föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den åtgärd och det ändamål som föredraganden har hemställt om.

32

Innehållsförteckning

Prop. 1986/87:158

Sid

Proposition   ..................................................................... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ............................ 

...... 

I

Protokoll vid regeringssammanträde den 23 april 1987 ... 

2

1

Inledning  ...................................................................... 

2

2

Nuvarande ordning  ....................................................... 

2

2.1

Folkbokföringens bakgrund, syfte och nuvarande organisation i huvuddrag             

2

2.2

Kyrkobokföring   ....................................................... 

4

2.2.1

Kyrkoböcker och register   ................................ 

4

2.2.2

Uppgifter till kyrkobokföringen   ....................... 

5

2.2.3

Uppgifter från kyrkobokföringen  ...................... 

6

2.2.4

Kyrkobokföringen i Stockholm och Göteborg  ... 

6

2.3

Mantalsskrivning   .................................................... 

6

2.4

Länsregistrering  ...................................................... 

7

2.5

Tillsyn........................................................................ 

8

2.6

överklagande i folkbokföringsärenden...................... 

8

3 Folkbokföringsfrågans tidigare behandling .................... 

8

3.1

1924 års uppbördssakkunnigas förslag  ................. 

8

3.2

1936 års uppbördskommitté (SOL) 1938:41)   ....... 

9

3.3

Folkbokföringskommitténs betänkande (SOU 1944:52)   

9

3.4

1958 års utredning kyrka-stat ................................ 

..... 

9

3.4.1

Kyrka-statutredningens delbetänkande Folkbokföring­en (SOU 1967: 16)   

9

3.4.2

Kyrka-statutredningens slutbetänkande (SOU 1968: 11)

10

3.5

Folkbokföringsorganisationen m. m. (SOU 1970: 70)        

11

3.6

Samhälle och trossamfund, betänkande av 1968 års beredning

om stat och kyrka (SOU 1972: 36, 37)

13

3.7

Stat-kyrka, betänkande av deltagarna i stat-kyrkaöverlägg­ningarna (SOU 1978: 1-3)      

13

3.8

1979 års folkbokföringskommitté (SOU 1981: 101). 

... 

14

3.8.1

Direktiven ....................................................... 

... 

14

3.8.2

Allmänna överväganden ................................. 

... 

14

3.8.3

Service............................................................. 

... 

14

3.8.4

Val av myndighet............................................. 

... 

15

3.9

Statskontorets rapport 1984:42, Framtida huvudman för folk­bokföringen             

16

3.10

Statskontorels rapport 1986:30, Folkbokföringen med kyrkan som huvudman      

17

4

Remissinstanserna och deras huvudsakliga inställning till förslagen under avsniU 3.8-3.9           

17

5

Föredragandens överväganden och förslag................... 

19

5.1 Utgångspunkter   ..................................................... 

19

5.1.1

Inledning ......................................................... 

... 

19

5.1.2

Folkbokföringen en uppgift för svenska kyrkan eller en borgeriig myndighet 

21

5.1.3

Krav på en ny lokal folkbokföringsmyndighet  .. 

24

5.1.4

Möjliga alternativ på lokal folkbokföringsmyndighet   ...

25

5.2 Principförslag   ......................................................... 

... 

28

5.2.1  Folkbokföringsmyndighet   ............................. 

... 

28

5.3 Vissa konsekvenser av organisationsförändringen... 

... 

30

5.3.1

Genomförandefrågor......................................... 

... 

30

5.3.2

Personalfrågor   ............................................... 

30                                 33

5.3.3

Regelförändringar   .......................................... 

31

5.3.1

Arkivfrågor ............................................ 

.. 

31     Prop. 1986/87:158

5.3.2

Koslnadskonsekvenser.............................. 

31

6

Hemställan   ..................................................... 

32

7

Beslut ............................................................. 

32

34

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987