Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition

1984/85:84

om allmän placeringsplikt och utlåningsreglering, m. m.;

beslutad den I november 1984.

Regeringen föreslår riksdagen alt anta de förslag som har upplagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

OLOF[REDACTED_EFTERNAMN]

KJELL-OLOF[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1974:922) om kreditpoli­tiska medel. Förslagen innebär dels att den allmänna placeringspUkten i form av toialkvot kan användas också på försäkringsinslilul inklusive AP-fonden, dels att utlåningsreglering skall kunna tillämpas också på för­säkringsbolagen. Placeringsplikt kan användas på bankinstitut och försäk-ringsinsliiut. men i fråga om de senare f. n. endast i form av marginalkvot. Utlåningsreglering kan f. n. användas på bankinstitut och finansbolag.

Vidare görs en mindre justering i lagen (1984:501) om inbetalning på likviditetskonto.

1    Riksdagen 1984/85. I saml. Nr 84

Prop. 1984/85:84

Prop. 1984/85:84

2

1    Förslag till

Lag om ändring i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel;

Härigenora föreskrivs atl 14 och 20 §§ lagen (1974:922) om kreditpoli­tiska raedel skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 §'

Förordnande om utlåningsregle-

Förordnande om utlåningsregle-

ring kan avse bankinstitut eller fi-     ring kan avse bankinstitut, försäk-

nansbolag.

ringsföretag med svensk konces-

sion eller finansbolag.

20 §

Med allmän placeringsplikt avses

Med allmän placeringsplikt avses

att ökningen under en viss tidsperi- att ökningen eller förvärven under

od (beräkningsperiod) av bankinsti- en viss lidsperiod (beräkningspe-

tuts eller försäkringsinstituts priori- riod) av bankinstituts eUer försäk-

lerade placeringar skall ulgöra an- ringsinstiluts prioriterade place-

tingen en viss andel av ökningen av ringar skall utgöra antingen

institutets totala placeringar eller, /

/.en viss andel av ökningen av

fråga om bankinslitut, en viss andel     institutets totala placeringar (mar-

av institutets totala placeringar.

ginalkvol) eller

2. en viss andel av institutels to­tala placeringar (toialkvot).

Denna lag träder i kraft den I januari 1985.

' Senasie lydelse 1980:522.

Prop. 1984/85:84

3

2   Förslag till

Lag om ändring i lagen (1984:501) om inbetalning på likviditets­konto;

Härigenom föreskrivs att 6 och 7 lagen (1984:501) om inbetalning på likviditetskonto skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6§

Om inbetalning på likviditetskonto inte sker inora föreskriven tid skall arbetsgivaren betala ränta på beloppet till statsverket. Räntan är 2 procent för varje påbörjad kalenderraånad efter den månad då beloppet rätteligen skulle ha betalats tUl dess inbetalning sker, dock längst tiU och med december 1986.

Ränta enligt första stycket fastställs av riksbanken och skall betalas inom den tid som riksbanken bestämmer i varje särskilt faU. Ränla som inle betalas inora föreskriven tid får oraedelbart drivas in i den ordning sora gäller för indrivning av skatt enligt uppbördslagen (1953:272). Reslavgift utgår dock inte.

Riksbanken får medge befrielse, hell eller delvis, från skyldighet alt erlägga ränta, när särskilda skäl föreligger.

Det belopp sora en arbetsgivare

Det belopp sora en arbetsgivare

har betalat in på likviditetskonto

har betalat in på likviditetskonto

skall raed ränta enligt 6 § av riks-

skall med ränta enligt 5 J av riks­

banken betalas tillbaka till arbelsgi-

banken betalas tillbaka till arbetsgi­

varen den 30 december 1986 eller

våren den 30 december 1986 eller

den tidigare dag som regeringen fö-

den tidigare dag som regeringen fö­

reskriver eller beslutar i särskilda

reskriver eller beslutar i särskUda

fall.

faU.

Denna lag Iräder i kraft en vecka efter den dag, då lagen enligt uppgift på den utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

Prop. 1984/85:84

4

Utdrag

FINANSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

vid regeringssararaanträde 1984-11-01

Närvarande: statsrainistern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden I.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN], Görans­son,[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Thunborg, Wickbom

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om allmän placeringsplikt och utlåningsreglering, m. m.

1    Inledning

Lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel ger regeringen befogenhet att på fraraställning av fuUmäktige i riksbanken förordna att riksbanken får använda kreditpolitiska medel. Ett sådant raedel är allraän placeringsplikt, som kan lillämpas för att tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten eller för bosladsbyggandet.

1 en skrivelse den 11 oktober 1984 har fullmäktige i riksbanken hemställt om ändring av bestämmelserna om allmän placeringsplikt i 20 § lagen om kreditpoliiiska medel. Skrivelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Efter remiss har yttranden över skrivelsen avgetts av förstatredje fondstyrelsema i allmänna pensionsfonden, bankinspektionen, försäk­ringsinspektionen, Sveriges allmänna hypoteksbank, fullraäktige i riks­gäldskontoret. Svenska bankföreningen. Svenska sparbanksföreningen, Sveriges föreningsbankers förbund. Svenska försäkringsbolags riksför­bund och Folksara. Post och Kreditbanken, PK-banken, har instämt i Svenska bankföreningens yttrande. Svenska försäkringsbolags riksför­bund och Folksam (försäkringsbolagen) har avgelt ett gemensamt yttran­de.

En samraanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

2   Föredragandens överväganden 2.1 Bakgrund

Allmänt om kreditpolitiska medel

Lagen om kreditpolitiska medel utgör den författningsmässiga grundva­len för den kreditpolitiska regleringen. Lagen trädde i kraft den I januari

Prop. 1984/85:84

5

1975 (prop. 1974:168, FiU 39, rskr 357). Giltighetstiden, som begränsades till tre år, har därefter föriängts vid fyra tillfällen, senast genom beslut av riksdagen hösten 1983 med tre år, dvs. till utgången av år 1986 (prop. 1983/84:43, FiU 14, rskr 34, SFS 1983:916).

Lagen om kreditpolitiska medel är en fullmaktslag. Den ger regeringen befogenhet alt på framställning av fullmäktige i riksbanken förordna att riksbanken får använda ett eller flera av de kreditpoliiiska medel som behandlas i lagen. Förutsättningen för ett sådant förordnande är atl det behövs för att uppnå de mål som har fastställts för riksbankens penningpo­litiska verksamhet (3 § första stycket).

De kreditpolitiska medlen enligl lagen är likviditetskrav, kassakrav, utlåningsreglering, emissionskontroll, allmän placeringsplikt, särskild pla­ceringsplikt och räntereglering (1 §). Utiåningsreglering, allmän och sär­skild placeringsplikl samt räntereglering är att anse som extraordinära medel. Förordnande om något av dessa medel får nämligen meddelas endast om synnerliga skäl föreligger (3 § andra stycket).

Förordnande om kreditpolitiskt medel kan avse ett eller flera slag av bankinstitul, försäkringsinstitut eller annat kreditinstitut (4 § första stycket). Förordnande om eraissionskontroll eller räntereglering kan avse även annan än kreditinstitut. Sora bankinstitut räknas bankaktiebolag, sparbank och centralkassa för jordbmkskredU. Med försäkringsinstitut avses AP-fonden och försäkringsföretag raed svensk koncession. Kredhin-stitut i lagens mening är - vid sidan ora bankinstituten och försäkringsin-stituten - jordbrukskassa, kreditaktiebolag, finansbolag enligt lagen (1980:2) om finansbolag, landshypoteks- och stadshypoteksinstitutionerna samt Svenska skeppshypotekskassan (2 §).

Ora regeringen har raeddelat förordnande ora kreditpolitiskt medel an­kommer del på riksbanken att svara för de föreskrifter som behövs för användningen (5 ). Riksbanken får begränsa användningen av ett kredhpo­litiskt medel till elt eller flera slag av institut, undanta visst institut, om särskilda skäl föreligger, och utfärda olika föreskrifter för skilda institut (6§).

1 lagen anges den närmare innebörden av de olika kreditpolitiska med­len. Jag tar i detta sammanhang endasl upp den allmänna placeringsplikten och utlåningsregleringen. De övriga medlen beskrivs närmare i prop. 1983/84:43.

Allmän placeringsplikt

Syftet med etl förordnande om allraän placeringsplikt är alt tillgodose behovel av långfristig kredit åt staten eller för bosladsbyggandet (19 §). Även jordbruket utgör en prioriterad sektor. Föredragande statsrådet utta­lade nämligen i 1974 års proposition med förslag till lag ora kreditpolitiska medel (sid 173) atl lill de prioriterade placeringarna också i fortsättningen 11    Riksdagen 1984185. I saml. Nr 84

Prop. 1984/85:84

6

skulle räknas hypoteksbanksobligationer. Detta lämnades ulan erinran av riksdagen.

Förordnande om allmän placeringsplikt kan avse bank och försäkrings-institut. Ett sådant förordnande innebär krav pä instituten att ökningen under en viss tidsperiod (beräkningsperiod) av ett instituts prioriterade placeringar skall utgöra en viss andel av ökningen av institutets totala placeringar under beräkningsperioden. När det gäller banker kan ökningen av de prioriterade placeringarna i stället bestämmas som en andel av institutets totala placeringar. Riksbanken bestämmer vilka placeringar som skall anses prioriterade och hur underlaget för placeringsplikten skall beräknas (19-21 §§).

Allmän placeringsplikt har tillämpats sedan är 1980 för försäkringsbola­gen. Tidigare träffade riksbanken överenskommelser med dessa om pla­ceringsinriktningen. Under år 1984 får allmän placeringsplikt tillämpas i fråga om försäkringsförelag med svensk koncession enligl turordningen (1983:917) om allmän placeringsplikt och räntereglering för försäkringsför­etag. Fullmäkiige i riksbanken utfärdade den 15 december 1983 föreskrifter för tillämpningen av den allmänna placeringspUkten såvitt avser försäk­ringsföretag med svensk koncession med undanlag av de allra minsla bolagen.

Under våren 1984 uppkom problem vid tillämpningen av placeringspUk­ten då försäkringsbolag genora transaktioner med främst banker kunde minska sin medverkan i den finansiering som placeringsplikten avsäg alt främja. Transaktionerna bestod till en början i förvärv frän banker av prioriterade obligationer inför redovisningen vid årsskiftena och därefter ålerförsäljning igen så snart årsskiftet var passerat. 1 maj 1984 kunde bostadsinstituten och Sveriges allmänna hypoteksbank inie sälja nägra prioriterade obligationer. Försäkringsinstitutens förvärv av prioriterade bostads- och jordbruksobligationer från emittent upphörde. Försäkringsin­stituten fyllde i stället placeringskvoten genom förvärv av prioriterade obligationer från bankerna. Detta hade blivit möjligt genom att likviditets­kraven för bankerna avskaffades under år 1983. Mol bakgrund av denna utveckling hade riksbanken i juni 1984 överläggningar med de större för­säkringsbolagen. Därvid överenskoms bl. a. all bolagen kontinueriigt skul­le förvärva prioriterade statsobligationer från riksgäldskontoret så att före­skriven placeringskvol för 1984 fylldes successivt.

För AP-fonden har ända till i år gällt överenskommelser med riksbanken i fråga om fondens köp av prioriterade obligationer. Sedan AP-fonden förklarat sig inte längre vara beredd att medverka i sådana överenskom­melser på det sätt riksbanken förordade, begärde riksbanken i skrivelse den 28 juni 1984 alt regeringen skulle förordna atl allmän placeringsplikt fick tillämpas även i fråga om AP-fonden. Som skäl angavs att det stora statliga budgetunderskottet gjorde det nödvändigt med krav på såväl AP-fondens som försäkringsbolagens placeringsinriktning.

Prop. 1984/85:84

7

Regeringen biföll hemställan och förordnade att placeringsplikten också fick orafatta allraänna pensionsfonden, såvitt avser de penningraedel sora förvaltas av första - Iredje fondstyrelserna. Detta skedde genom förord­ningen (1984:745) om allmän placeringsplikl för allmänna pensionsfonden. Förordningen gäller till utgången av år 1984.

Fullmäktige i riksbanken utfärdade den 20 september 1984 föreskrifter för tillärapningen av den allraänna placeringsplikten för AP-fonden. Dess­utora ändrades föreskrifterna för de större försäkringsbolagen. Motivet härför var att bolagen, enligt riksbankens raening, inle fullgjort de åtagan­den raan träffat överenskoraraelse ora. 1 föreskriftema för AP-fonden och de större försäkringsbolagen anges nu att allraän placeringsplikt avser ett lägsta värde för en kvot (placeringskvot) raellan ett försäkrings!nslituts förvärv av prioriterade placeringsobjekt och ökningen av dess placerings-pliktsgrundande placeringar. Den avser även ett lägsta värde för en sär­skild kvot (bosladsobligationskvot sora ingår i placeringskvoten) mellan ett försäkringsinstituts förvärv av prioriterade bostadsobligationer och ök­ningen av dess placeringspliktsgmndande placeringar. Vidare föreskrivs att prioriterade placeringar utgörs för de större försäkringsbolagen be­träffande liden 1 september-31 deceraber 1984 - av från riksgäldskon­toret förvärvade statsobligationer, utom svenska statens riksobligationer, från bostadsinstitut förvärvade bostadsobligationer, utom sådana som emitterals för oprioriterad utlåning, samt från Allmänna hypoteksbanken förvärvade hypoteksbanksobligationer, utom sådana som emitterals för oprioriterad utlåning.

Placeringspliktsgmndande placeringar för försäkringsbolagen är enhgt föreskrifterna alla placeringar utom fordringar på annat försäkringsföretag, livlån, STP-lån, medel på investeringskonton och tillgångar i utländsk valuta. Elt generellt avdrag om 1 railj. kr. får göras från de placeringsplikts­gmndande placeringarna. Riksbanken föreskriver vidare att placerings­kvoten för liv- och pensionsförsäkringsföretag skall vara lägst 73 % och för sakförsäkringsföretag lägst 62 %. I dessa kvoter ingår en kvot för bostads­obligationer som för liv- och pensionsförsäkringsföretag skall vara lägst 28 procentenheter och för sakförsäkringsföretag lägst 23 procentenheter. För AP-fonden är alla placeringar utom refinansieringslån och löntagarfonds-medel placeringspliktsgrundande. Placeringskvoten är för AP-fonden lägst 73%, varav bosladsobligationskvolen skall vara lägst 50 procentenheter.

De nya föreskrifterna, som fullraäktige i riksbanken beslutade den 20 septeraber 1984, innebär alt riksbanken tillärapar s.k. bruttokvoter raed krav på förvärv av obligationer direkt från utgivaren (emitienten) för sju större försäkringsbolag och för AP-fonden. Bmttokvot innebär att förvär­ven av prioriterade obligationer under en viss tidsperiod skall utgöra en viss andel av ökningen av institutets totala placeringar, dvs. att endast förvärven ingår i kvotens täljare. Det ställs inget krav på atl de förvärvade obligationerna skall behållas så atl en viss volym av prioriterade obliga-

Prop. 1984/85:84

8

tioner måste redovisas vid periodens slut. Avyttring kan alltså ske utan alt kompenserande förvärv måsle göras. Sädana krävdes däremot med den tidigare allmänt tillämpade s. k. nettokvoien. Denna innebär, som jag tidigare nämnt, att ökningen av elt instituts prioriterade placeringar skulle utgöra en viss andel av ökningen av de totala placeringarna. Genom övergången till brutlokvoler förbättrades förutsättningama tor framväxten av en fungerande andrahandsmarknad i långfristiga obligationer.

Utlåningsreglering

Lagregler om utlåningsreglering infördes i Sverige genom den nu gällan­de lagen om kreditpolitiska medel. Huvudmotivet var behovet av ett kreditpolitiskt medel, som mer direkt än marknadsoperationer och övriga kreditpolitiska medel kunde begränsa ett kreditinstituts utläningstakl ulan stora effekter på räntenivån.

Utiåningsreglering innebär atl elt högsta belopp faslslälls för utlåning under en viss tidsperiod. Ell förordnande om utiåningsreglering kan f.n. avse bankinstitut och finansbolag. Regleringen omfattar inte bara utläm­nade lån ulan också beviljade men ännu inte utlämnade (disponerade) län. Med lån jämställs likvider för fordringar som finansbolag förvärvar för alt medverka till finansiering. Även garantitörbindelser kan omtaltas av utiå­ningsreglering lill den del de är knutna lill kredilgivning. Vidare kan ett högsta belopp fastställas för värdet av lös egendom, som finansbolag för att medverka lill finansiering upplåter till nyttjande (leasingobjeki) sedan elt förordnande om utlåningsreglering trän i kraft. Krediler lill särskilda ändamål kan undantas. Det s.k. uilåningstakel kan enligt prop. 1974:168 (s. 196) bestäramas som en kvotdel av kreditvolymens storlek vid en viss lidigare tidpunkt. Del kan också beslämmas på grund av elt genomsniii av utlåningsvolymen under viss lid eller på annal säli. Riksbanken skall sålunda för viss tidpunkt (beräkningstidpunkien) eller för viss lidsperiod (beräkningsperioden) fastställa maximibelopp i förhällande till länens eller garantiförbindelsernas storiek eller leasingobjektets värde vid viss lid­punkt eller på annat sätt. Uilåningstakel kan beslämmas olika för utlåning, garantiförbindelser eller leasingobjekt lill olika ändamål (14-16 SS).

Genom förordningen (1983:918) om utlåningsreglering för finansbolagen har regeringen föreskrivit alt regleringen får tillämpas i fråga om dessa bolag under år 1984. Riksbanken fastställde den 15 december 1983 rikt­Unjer för finansbolagens utlåning under år 1984. Finansbolagens disponera­de krediter får öka med högst 5 % och de beviljade krediterna med högst 4%. Med bankerna träffades en överenskommelse om ökningen av uilå-ningstakten.

Utvecklingen på kreditmarknaden

. Utvecklingen på kreditmarknaden har alltmer kommit att domineras av det upplåningsbehov som följt med statens växande budgetunderskott.

Prop. 1984/85:84

9

Budgetunderskoltel har sedan mitten av 1970-lalet ökat myckel krafiigl. Under de senasie åren har slalens finanser förbältrats. men budgetunder­skottet ligger fortfarande kvar på en hög nivå. Även med en mycket siram finanspolitik kommer del alt la lång lid innan budgetunderskottet kan begränsas till en på lång sikt rimlig nivå. Statsskulden kommer således att - fortsätta atl växa snabbi under resten av 1980-talel. Det ställer kreditpolili­ken inför stora problem.

En väsentlig del av budgetunderskottet slog under några år igenom på likviditeten inom såväl banksystemet som samhällsekonomin i övrigt. Pen­ningmängden ökade i snabb takt. I syfte att neutralisera budgetens likvidi­tetslillskott vidtogs åtgärder för atl i slörre utsträckning förlägga statens upplåning till den inhemska marknaden utanför banksystemet. Under år 1982 introducerades sålunda statsskuldväxlar, avsedda främst för företag, kommuner och andra större placerare. Växlarna har löptider på mellan 6 och 24 månader. Från slutet av år 1983 utges också riksobligationer, avsedda för samma placerare. De hittills utgivna riksobligationerna har i regel haft löptider på 3-5 år. I undantagsfall har löptiden varit 7 år. Syftet med detta instrament är att binda överskottslikviditet under längre tid. Genom den förda statsskuldpolitiken och kreditbegränsande åtgärder, vid­tagna av riksbanken, har likvidiseringen av ekonomin begränsats.

Stalsskuldväxlarna och riksobligationerna säljs på marknaden utan stöd av kreditpolitiska regleringar. Omläggningen av statsskuldpolitiken har således gått hand i hand med en övergång till en mer marknadsanpassad kreditpolilik. Genom den kraftiga ökningen av utelöpande slatsskuldväxlar och riksobligationer har penningmarknaden i Sverige utvecklats i snabb lakt.

Statens möjligheter att låna upp medel på den korta marknaden utanför bankerna har således förbättrats avsevärt. Del är emellertid inte lämpligt att statsskuldpolitiken i alltför hög utsträckning föriitar sig på relativt kortfristiga upplåningsinstrument som statsskuldväxlar och riksobliga­tioner. En belydande del av upplåningen bör ske i mer långfristiga former. De placerare som då f. n. främst kan komma i fråga är kapitalmarknadsin­stitut och banker. Någon fungerande obligationsmarknad med andra pla-cerarkategorier som betydande köpare finns nämligen inle. Parallellt med den ökade slatsupplåningen på marknaden utanför banker och kapital­marknadsinstitut har staten därför också fortsatt atl i betydande omfatt­ning hos dessa insiitui låna upp medel mot långfristiga obligationer. Därvid har staten i slor ulsträckning fått föriita sig på kreditpolitiska regleringar föratt få de nödvändiga placeringarna till stånd. Behovet av långfristiga län i bostads- och jordbrakssektorn har fått tillgodoses på liknande sätt.

Förutom genom statsskuldväxlar, riksobligationer och traditionella rän­tebärande obligationer sker statens upplåning genom en rad andra upplå-ningsinsirument, som sparobligationer och premieobligationer. Vidare sker en omfattande statlig upplåning genom att sparande på rikssparkonto i

Prop. 1984/85:84

10

allemanssparandet överförs till riksgäldskontoret. Ränteskillnaderna är inte stabila över tiden utan kan variera kraftigt, bl.a. med hänsyn till ränterelationerna.

De ökade budgetunderskotten har också medfört en höjning av place-ringskvotema för försäkringsbolagen och AP-fonden. Fram till och med år 1977 låg den totala placeringskvoten kring 60%, varav bosladsobliga­tionskvolen utgjorde den större delen. Därefter har den totala kvoten höjts för att nu vara lägst 73%, utom för sakförsäkringsförelag där den är lägst 62%.

Mot bakgrund av den allmänna utveckling på kreditraarknaden som jag beskrivit och den övergång till bruttokvoter vid tillämpningen av place­ringsplikt för försäkringsbolagen sora riksbanken genomfört anser jag i likhet med riksbanksfullmäktige alt det finns anledning att justera reglerna om allraän placeringsplikt så att de blir bättre ägnade för en ändamålsenlig tillämpning. Dessa förändringar aktualiserar också frågan om att göra reglema om utlåningsreglering tillärapliga på försäkringsbolag.

2.2 Den allmänna placeringspliktens kvoter

Mitt förslag: Ändringar görs i 20 § lagen ora kreditpolitiska medel innebärande

dels att allmän placeringsplikt uttryckt sora ökningen av de priorite­rade placeringarna som en viss andel av de totala placeringarna (toial­kvot) skall kunna tillämpas på försäkringsinstitut och inte som nu bara på bankinstitut,

dels att det vid den därav föranledda ändringen av lagtexten även görs en justering så att det tydligare framgår att placeringsplikt kan begränsas till krav på förvärv (bmttokvot).

Riksbankens förslag: Överensstämmer med mitt utora att förslaget inte orafattar möjlighet att använda totalkvot på försäkringsinstitut.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har i denna del framför allt uppehål­lit sig vid riksbankens förslag dels om införande av bmttokvot, dels om att placeringsplikt utformad sora bruttokvot skulle få sättas över den nuvaran­de gränsen för placeringskvoter på 80%. Flertalet remissinstanser är posi­tiva till användandet av bmttokvot. Fullmäktige i riksgäldskontoret och Sveriges allmänna hypoteksbank tillstyrker att placeringskvoten i sam­band med brattokvot får sättas högre än 80% medan AP-fonden, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Folksam och bankföreningarna avstyrker. Försäkringsbolagen hävdar att bruttokvot inte har stöd i gällande lag. Även om bolagen i första hand avstyrker tycks man beredda att acceptera brattokvot om den inte sätts högre än 80%. Försäkringsinspeklionen anser

Prop. 1984/85:84

I'

att kvoten bör begränsas och inte få sättas så högt att ett försäkringsbolag kan ivingas in i likviditetssvårigheter. Bankinspektionen tar inte ställning men ifrågasätter från lagteknisk synpunkt om gränsen för kvotens nivå bör las in i lagtexten.

Skalen för mitt förslag: Underskottet i statens budget är alltjämt betydan­de. Finansieringen av detta ställer krav på stor upplåning utanför banksys­temet för att begränsa likviditetsökningen i ekonomin. Under de närma.ste åren förfaller lån på avsevärda belopp till betalning. Enbart under år 1985 uppgår detta belopp lill 30 miljarder kr. I denna silualion ställs särskilda krav på slatens upplåningspolitik. För att möjliggöra en från tid till annan lämplig kombination av åtgärder måsle även de kredilpolitiska medlen inkl. den allmänna placeringsplikten kunna utnyttjas.

Den allmänna placeringsplikten kan nu utformas enligt två alternativ. Det första innebär alt ökningen under en viss tidsperiod (beräkningspe­riod) av ell insliluts prioriterade placeringar skall utgöra en viss andel av ökningen av inslilutets totala placeringar (marginell kvot). Det andra alter­nativet innebär att ökningen av de prioriterade placeringarna skall utgöra en viss andel av de totala placeringarna (totalkvot).

Vid mina överväganden om den framtida utformningen av den allmänna placeringsplikten har en viktig utgångspunkt varit att riksbanken skall kunna använda de ålgärder som är raest lämpliga med hänsyn till det läge som råder på kreditmarknaden. I syfte att skapa denna flexibilitet, vilket är helt i linje med lagens strävan, vill jag föreslå en saklig ändring rörande placeringsreglerna. Ändringen avser användningen av placeringsplikt i form av totalkvot. Som jag lidigare nämnt kan toialkvot f. n. lillämpas endast beträffande bankinstitut. För att öka riksbankens möjligheter att anpassa placeringsplikten efter de olika kreditinstitutens förhållanden bör användningen av totalkvot inte vara begränsad till bankinslitut utan också kunna tillämpas på försäkringsinslilul. Detla förslag föranleder en ändring i 20 S lagen om kreditpolitiska medel.

Fram lill helt nyligen utformades alltid placeringsplikten som en netto-kvot (krav på innehav) av obligationer. Det var i och för sig tillåtet att sälja obligationer men en sådan försäljning ställde krav på moisvarande nyför­värv. De föreskrifter, som riksbanken utfärdade i september 1984 innebar en ändring härvidlag. Kraven utformas nu som bruttokvoter.

Vid remissbehandlingen har försäkringsbolagen hävdat att bmltokvoten inle har slöd i lagen. Eftersom bruttokvoten möjliggör vidareförsäljning av obligationerna och därmed underiällar en andrahandsmarknad är bolagen dock, i likhet med andra remissinstanser, i princip positiva till kravet som sådani. Genom ätt bruttokvoten inte innefattar ett krav på innehav av prioriterade placeringar ökar handlingsfriheten för instituten. Som flera remissinslanser anfört är detta ett sleg i riktning mot ytterligare marknads­anpassning. AP-fonden har för sin del anfört att det synes möjligt att tillämpa brultokvot med slöd av gällande lag.

Prop. 1984/85:84

12

Hämtöver kan anföras följande. Brattokvoten utgörs av ett instituts förvärv av prioriterade tillgångar i förhållande till nettoökningen av dess tillgångar. Om institutet behåller dessa placeringar eller ej påverkar inte kvoten. Delta är enda skillnaden i förhållande lill nettokvoten som tidigare tillämpades och som innebar ett krav på innehav av obligationer.

Så som den allmänna placeringsplikten utformats i lagen om kreditpoli­iiska medel innebär den krav på att en viss andel av institutets tillgångar skall bestå av prioriterade placeringar, nettokvot. Metoden med bmtto­kvot som riksbanken tillämpar genora sina senaste föreskrifter om allmän placeringsplikl innebär endast skyldighet att förvärva obligationer motsva­rande en viss kvot, medan det slår institutet fritt att när som helst avyttra dessa placeringar. Tillämpning av nettokvot innebär alltså elt längre gående krav på instituten än vad bruttokvoten utgör. Riksbankens lillämp­ning av brultokvot kan mot denna bakgrund inle anses strida mot bestäm­melserna om allmän placeringsplikl i lagen om kreditpolitiska medel.

I förarbetena sägs alt tillämpningen skall ske inom ramen för målen att tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten eller för bostadsbyggan­det. På sikt kan lillämpningen av bmttokvot bli mycket betydelsefull och skapa förutsältningar för en väl fungerande handel på andrahandsmarkna­den för obligationer. Det kan i sin lur så småningora komma att underlätta statens upplåning i långfristiga former.

Det återstår så att behandla frågan om vilka nivåer de olika kvoterna skall kunna sättas till. Vid införandel av lagen om kreditpolitiska medel konstaterades att kvoten enligl placeringskvotslagen inte fick sällas högre än 80%. Det ansågs inte nödvändigt att i den nya lagen sätta något tak för andelens storlek. Någon ändring i praktiken var dock inte avsedd. Del framhölls att när man har två metoder för kvotberäkningen att välja mellan - marginella kvoter och totalkvoter - är det svårt att i förväg ange en maximiregel för de båda systemen. I här återgivna uttalande torde i första hand avses kvoter utformade sora neltokvoter. Som riksbanken konstaterar i sin framställning är en bmttokvot av en given storiek ett lindrigare placeringskrav än en nettokvot av samma siffermässiga storlek. Vid bruttokvot måste därför en högre procentsiffra användas för att en oförändrad volym nyemitterade obligationer skall kunna säljas. Det är mol denna bakgrund riksbanken vill ha möjlighet att sätta kvoten till över 80 %.

Höjden på placeringskvoten måste naturligtvis anpassas efter de syften placeringsplikten skall uppfylla, nämligen att tillgodose bl. a. statens behov av långfristig upplåning.Hänsyn måste emellertid också tas till vilka sido­effekter som uppkommer t.ex. vad gäller konkurrensneutraliteten. Upp­kommer behov av alt sätta en mycket hög kvot kan det i stället visa sig lämpligare att välja totalkvot. Riksbanken har i sin skrivelse påpekat att bruttokvoter över 100% kan bli nödvändiga. Enligt min mening bör en marginalkvot utformad som brultokvot emellertid inte sältas högre än 100% och en totalkvot inte sättas högre än 15%.

Prop. 1984/85:84

13

Syftet med ell förordnande ora allraän placeringsplikt är som framgått atl tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten särat för bostadsbyg­gandet och jordbruket. Häri ligger att dessa s. k. prioriterade sektorer skall kunna eraittera obligationer i sådan omfattning att behovet av kredil kan tillgodoses. Förvärv från emittent har till helt nyligen också varit det norraala sättet för de placeringspliktiga instituten att anskaffa obligationer. Del har därför, varken i den tidigare placeringskvotslagen eller i den kreditpolitiska lagen, funnits anledning att föreskriva detta tillvägagångs­sätt. Det är först nu då förutsättningar för en fungerande andrahandsraark-nad skapats sora enskilda bolag kunnat i formell raening fullgöra sin place­ringsplikt utan förvärv från emittent och därmed utan att lämna något nytt bidrag till den långfristiga finanseringen. Jag anser att det är så självklart att riksbanken vid behov kan, raed tillärapning av 21 §, uttryckligen före­skriva alt förvärven skall ske från eraittent, att någon bestämmelse härom i lagen inle erfordras.

1 flera remissyttranden har vidare ifrågasatts ora riksbanken har rätt att utnyttja placeringsplikten dels för att hålla nere statens räntekostnader, dels för att hålla skilda räntenivåer på statens upplåning. Jag vill här först konstatera alt lagen ora kreditpolitiska medel till skillnad från dess före­gångare placeringskvotslagen enbart anger ramarna och riktlinjerna för de kreditpolitiska raedlen raedan det överlåtits åt riksbanken att ange de närraare föreskrifterna för tillärapningen av lagen och därvid ange de prioriterade placeringama. Som jag nyss nämnt är det klart att riksbanken kan föreskriva atl de långfristiga obligationer som eraitteras skall förvärvas av instituten. Sora långa obligationer har tradilionellt räknats sådana sora vid emissionstillfället hafl en löptid på 10 år eller mer. Som korta obliga­tioner har hittills räknats sådana med en löptid upp till 7 år. Den exakta gränsdragningen mellan kort och lång marknad kan emellertid förändras över tiden.

När det gäller den fråga som flera remissinstanser rest om avkastningen på statens obligationer villjag framhålla följande. De korta obligationerna bör enligt min raening eraitteras tiU raark nåds villkor utan stöd av den kreditpoliiiska lagstiftningen. Någon räntediskrirainering kan således inte uppkoraraa för dessa obligationer. Avkastningen på långa obligationer skiljer sig i allraänhet från avkastningen på korta obligationer. Hur stora skillnaderna är vid olika tillfällen beror bl. a. på ränteförväntningarna. Det är därför inte raöjligt att utifrån räntedifferensen raellan prioriterade långa obligationer och raer kortfristiga statspapper dra slutsatsen att det sker en räntediskriminering. Inte heller ulgör skiUnaden mellan avkastningen på prioriterade obligationer på primärmarknaden och avkastningen på mot­svarande obligationer på andrahandsmarknaden eller på industriobliga­tioner något tecken på räntediskriminering. Den räntesältning som sker på andrahandsmarknaden för långfristiga obligationer ger nämligen inte någon god bild av vad jämviktsläget skulle vara för den långa ränlan vid en n   Riksdagen 1984/85. 1 saml Nr 84

Prop. 1984/85:84

14

fungerande lång obligationsmarknad utan regleringar. Del ligger dock i sakens nalur atl den långa räntan på prioriterade placeringar vid ell syslem med placeringsplikl tenderar atl hällas nere. Jag vill understryka alt den realränia som f. n. erhålls på prioriterade placeringar irols del ligger vä­sentligt högre än för några år sedan.

2.3 Utlåningsreglering

Mitt förslag: En ändring görs i 14 S lagen om kredilpolitiska medel sä all utiåningsreglering kan tillämpas också pä försäkringsinslilul uiom AP-fonden.

Skälen för mitt förslag: När ullåningsregleringen infördes genom lagen om kreditpolitiska medel avsåg den till en början endast bankinsliiulen. Del föredragande sialsrådei fann inle tillräckliga skäl föreligga all läla ell förordnande om utiåningsreglering omfatia även andra krediiinsiiiui. Som skäl för alt undanta försäkringsbolagen och AP-fonden antördes all dessa inte på samma sätt som bankinsliiulen kan initiera en självständig kredit-expansion.

Del är angelägel att riksbanken kan genomföra en effekiiv kreditpolilik. I det läge som nu råder med ständiga förändringar pä kredilmarknaden föratsätter detta att riksbanken har tillgäng lill de medel som är mesi lämpliga vid olika marknadsförhållanden. Inie minst genom den andra­handsmarknad i obligationer som nu häller pä all utvecklas kan betydande belopp frigöras hos försäkringsinsiilulen. Härigenom får försäkringsbola­gen möjlighet alt sälja obligationer på marknaden och i slällel e.\pandera sin övriga utlåning. Jag utgår ifrån alt försäkringsbolagen inte kommer alt utnyttja denna möjlighet att starta en omfattande kreditexpansion. För all likväl ge riksbanken handlingsberedskap all vid behov möta tendenser till en sådan kreditexpansion bör enligt min mening dock riksbanken fä möjlig­het att tillämpa utiåningsreglering för försäkringsföretag. Regleringen bör emellertid tillämpas på företagen.först då det uppkommer risk för alt den utlåningsreglering som tillämpas på banker och finansbolag urholkas och en utveckling kan förutses som slår i strid med slalsmakiernas strävanden efter samhällsekonomisk balans. Det är dessa strävanden, så som de vid olika tider kommer till uttryck, som får vara styrande för riksbankens tillämpning av ett förordnande om utlåningsreglering. Skulle behov finnas av att på längre sikt påverka försäkringsföretagens uilåningsmöjligheier är detta något som kan las upp av kredilmarknadskommittén (Fi 1983:06) och försäkringsverksamhelskommiitén (E 1979:01). Mol denna bakgrund före­slår jag en ändring av 14 § lagen om kredilpolitiska medel så att försäk­ringsföretag med svensk koncession kan omfattas av utlåningsregleringen.

Prop. 1984/85:84

15

2.4 Lagen om inbetalning på likviditetskonto

Mitt förslag: Genom en ändring i 6 § lagen (1984:501) om inbetalning på likviditetskonlo ges riksbanken möjlighet att, om särskilda skäl förelig­ger, helt eller delvis efterge sådan avgift som en arbetsgivare skall eriägga om han inle gör inbetalningar på likviditetskonto i rätt lid.

Skälen för mitt förslag: Jag vill i delta sammanhang också ta upp en fråga som rör lagen (1984:501) oni inbetalning på likviditetskonto. Riksdagen beslöt under våren 1984 ora vissa åtgärder för att dämpa pris- och kost­nadsutvecklingen (prop. 1983/84:200, FiU 45, rskr 421, SFS 1984:501- 503). Bland åtgärderna ingick likviditetsindragning från företag och kom­muner samt en särskild likviditetsindragning från skogsindustrin. Enligt lagen om inbelalning på likviditetskonlo skall i lagen angivna arbetsgivare betala in vissa belopp på konto i riksbanken senast den 31 augusti 1984 och senast den 31 januari 1985. Enligt lagen (1984:502) om exportdepositioner för skogsprodukter skall visst belopp varje månad erläggas till tullrayn-digheten, sora i sin tur skall sätta in beloppet på konto i riksbanken.

Om betalning inle sker i rält tid gäller, enligt båda de här nämnda lagarna, atl ränta utgår med två procent för varje påbörjad kalendermånad som dröjsmålet varar. Sådan ränla som här avses fastställs av riksbanken i fråga om inbetalning på likviditetskonto och av generaUullstyrelsen i fråga om exportdeposilioner för skogsprodukter. Generaltullstyrelsen får medge befrielse, helt eller delvis, från skyldighet att erlägga ränta, när särskilda skäl föreligger (14 § andra stycket lagen om exportdepositioner för skogs­produkter). Någon motsvarande möjlighet finns inte beträffande inbetal­ning på likviditelskonto.

Erfarenheter av lillämpningen av lagen om inbelalning på likviditets­konto har visat att det kan vara motiverat att ge riksbanken möjlighet att i enslaka fall, när särskilda skäl föreligger, helt eller delvis medge befrielse från skyldighet atl eriägga sådan ränta som här avses. Jag föreslår därför att en bestämmelse motsvarande 14 § andra siycket i lagen ora exportde­posilioner för skogprodukter tas in som ett nytt tredje stycke i 6 § lagen om inbetalning på likviditetskonlo.

Samtidigt bör en justering göras i 7 § med anledning av att en hänvisning i paragrafen felaktigt kommit att avse 6 § i stället för rätteligen 5 §.

De föreslagna lagändringarna får anses vara av så enkel beskaffenhet att lagrådsgranskning inte är påkallad.

Prop. 1984/85:84

16

3    Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemsläller jag all regeringen föreslår riksdagen att antaga inom finansdepartementet upprättade förslag till

1.

lag om ändring i lagen (1974:922) om kredilpolitiska medel,

2.

lagom ändring i lagen (1984:501) om inbetalning på likviditetskonlo.

4   Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen alt anta de förslag som föredragan­den lagt fram.

Prop. 1984/85:84

'7

Bilaga 1

Sveriges Riksbank

Ändring av bestämmelserna om placeringsplikt

Allmän placeringsplikt skall enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel tillämpas för att tillgodose statens, bostadsbyggandets och jordbru­kets behov av långfristiga krediter. Detta framgår av lagens 19 § och av förarbetena till denna. Riksbanken äger utforma tillämpningsföreskrifterna (21§).

Allmän placeringsplikt har tillämpats sedan 1980 för försäkringsbolagen. Tidigare träffades överenskommelser med dessa om placeringsinrikt­ningen. Sedan i september 1984 lillämpas allmän placeringsplikt även för allmänna pensionsfonden, med vilken tidigare överenskommelser träffats.

Överenskommelserna och senare den allmänna placeringsplikten för försäkringsbolagen fungerade länge väl. Efter hand uppkom emellertid problem, som vittnade om att ändringar i tillämpningsföreskrifterna var erforderliga. Genom transaktioner med främst banker kunde försäkrings­bolag reducera sin raedverkan i den finansiering som placeringsplikten avsåg att främja. Transaktionerna bestod till en början i förvärv från banker av prioriterade obligationer inför redovisningen vid årsskiftena och därefter ålerförsäljning igen så snart årsskiftet var passerat. Ursprungligen praktiserades denna s. k. swapmetod endast av ett enda försäkringsbolag. Andra hotade att följa efter ora inte åtgärder vidtogs som hindrar "swap-ning ur systemet".

Även då likviditetskrav tillämpades för bankerna var det möjligt att 'Triköpa" sig från placeringsplikten på ovannämnda sätt för etl enstaka försäkringsbolag. Likviditetskraven, vars över- och underskott beräkna­des som genomsniii av värdena vid tolv månadsskiften, hindrade inle bankerna från att vid ett enda månadsskifte per år (december) avvara obligationerna till försäkringsbolag så länge det var fråga om mindre be­lopp. Om många försäkringsbolag praktiserat swapningsmetoden med sto­ra belopp, hade bankerna drivits till förvärv från emittent.

När likviditetskraven avskaffats för bankerna, kunde alla försäkringsbo­lag fylla placeringskvoterna genom förvärv från bankerna. Någon tendens till ett sådant beteende förekom inte förrän på senvåren 1984. Tidigare förekom t.o.m. överteckningar på prioriterade obligationslån. Förvänt­ningar om fallande lång ränta bidrog härtill.

I maj 1984 inträdde en förändring. Från och med då kunde bostadsinsti­luten inte sälja några prioriterade obligationer. Ej heller Allmänna hypo­teksbanken kunde göra detta. Försäkringsinstitulens förvärv av bostads-och jordbruksobligationer från emittent upphörde, och på statens priorite­rade lån i maj tecknades endast 2,5 miljarder kronor. Metoden atl fylla

Prop. 1984/85:84

18

placeringskvoten genom förvärv från bankerna och ej från emittent hade fått spridning bland en större grapp av försäkringsinstitut.

Åtgärder var nödvändiga. Genom beslut den 20 september 1984 införde fullmäktige i riksbanken brattokvoter med krav på förvärv från emittent för sju större försäkringsbolag och för allmänna pensionsfonden. För övri­ga institut gällde även fortsättningsvis nettokvoter. Syftet med den all­männa placeringsplikten säkrades därmed.

Nellokvolsysteraet skulle ha kunnat behållas även för de sju större försäkringsbolagen. Det hade endast krävts att riksbanken ändrat underla­get för kvotberäkningen så att förvärven av prioriterade obligationer för fyllande av kvoten måst ske från emittent.

Riksbanken valde likväl ett brattokvotsystem. Detta skedde för atl förbättra föratsattningarna för framväxten av en fungerande marknad i statsobligationer. Bmltokvoten skiljer sig från en nettokvot däri att den avyttring av obligationer, som försäkringsinstitut företar, inte behöver följas av raotsvarande förvärv. De obligationer försäkringsinstiluten för­värvar kan omgående säljas vidare. En aktiv obligationshandel kan åstad­kommas, och endast vid förekomslen av en sådan vågar nya kategorier av placerare utanför finanssektorn välja obligationer som placeringsobjekt. De nya placerarna måste kunna veta att en förvärvad obligation kan säljas på andrahandsmarknaden. Endast då vågar de sig på att binda upp likvidi­tet i obligationer.

Bmltokvoten är definierad som elt instituts förvärv av prioriterade tillgångar från emittent i förhållande till netloökningen av dess tillgångar. Kvoten innebär således att kravet enbart gialler förvärven. Den ställer inte något krav på alt institutet skall behålla obligationerna. En netlokvot däremot ställer krav på ett instituts innehav av obligationer.

En bruttokvot av given storlek utgör ett lindrigare placeringskrav än en nettokvot av samma siffermässiga storlek. Vid bmttokvot kan som fram­hållits ovan det institut, för vilket kvoten föreskrivits, sälja prioriterade tillgångar till andra placerare utan att behöva göra mostsvarande nyför­värv. När emittent inlöser förfallande prioriterade tillgångar är situationen densamraa; placeraren behöver inte göra raotsvarande nyförvärv.

Under tiden septeraber-december 1984 förfaller till inlösen endast mind­re belopp av prioriterade obligationer. Bruttokraven för berörda placerar-gmpper kunde därför sättas till tidigare tillämpat tal för nettokvoten, 73%, utan att syftet med kraven försvann. Framöver förändras situationen.

Den kraftiga ökningen av statens budgetunderskott i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet följdes av växande statlig upplåning bl.a. på svensk obligationsmarknad. En stor del av då upptagna lån förfaller till betalning inom de närraaste åren. Även äldre lån förfaller till inlösen under den närraaste tiden, ehum tUl raindre belopp. Äv bostadsinstitutionens och AUraänna hypoteksbankens utestående obligationslån förfaller endast små belopp.

Prop. 1984/85:84

19

Den tidigare använda tekniken med nettokvoter förenade med krav på förvärv från emittent skulle ha tagit hand om de problem som uppstår med atl en stor volym av obligationslån förfaller till inlösen under kommande år. Den skulle också ha tagit hand om de problem som uppstått genom försäkringsbolagens under senare tid sviktande långfristiga kreditgivning till stålen, bostadssektorn och jordbruket. Neltokvottalet skulle inle behö­va höjas. En återgång lill nettokvoter bör dock icke ske; det skulle innebä­ra alltför tvära kasi i politiken för försäkringsbolagen och allmänna pen­sionsfonden och dessutom utgöra ett hinder för uppkomsten av ovan beskrivna marknad i obligationer. Bruttokvoterna bör därför bestå under 1985 vid forlsall lillämpning av placeringsplikten.

För all uppnå samma försäljningsvolym av prioriterade obligationer som tidigare krävs dock en betydligt högre bruttokvot än lidigare tillämpad nettokvot.

Den paragraf iden kreditpolitiska lagstiftningen - 20 §, lagen (1974; 922) om kreditpolitiska medel - som behandlar andelen prioriterade placering­ar innehåller inte någon gräns för kvotens storlek. I specialmotiveringen (prop. 1974; 168, s. 198) sägs emellertid följande. "Enligt placeringskvots­lagen (1962 års) gäller alt det procenttal vartill kvoten skall uppgå, inte får sättas högre än till åttio. Det har inte ansetts nödvändigt att i den nya lagen sätta något tak för andelens storlek. Någon ändring i praktiken är dock inte avsedd."

I detta uttalande åsyftas en nettokvot, alltså förhållandet mellan ökning­en av ett instituts innehav av prioriterade tillgångar och ökningen av dess totala tillgångar, och inte en bruttokvot. Genom att i brattokvoten försälj­ningen inte ingår i täljaren behöver, som understmkits ovan, en högre procentsiffra användas för att en oförändrad volym nyemitterade obliga­tioner skall kunna säljas. En ändring av 20 § lagen om kredilpolitiska medel, som möjliggör att bruttokvoter kan sättas över 80% måste därför göras. Syftet med att kunna sätta en högre kvot än de 80% som anges såsom praktiskt lärapligt tak i nyssnämnda specialmotivering är inte alt utvidga placeringsplikten. Syftet är att förhindra att den allmänna place­ringsplikten på ett icke avsett sätt försvagas till sina verkningar.

Vid tillämpningen av den allmänna placeringsplikten måste inför varje period bedömas vilken nivå bruttokvoten bör ha. Vid stort statligt budget­underskott och slora volymer av förfallande lån kan kvoten behöva bli myckel hög - över 100% - i andra siluaiioner betydligt lägre. Det blir också nödvändigt att differentiera mellan stora och små försäkringsbolag; större bolag hör ha en högre kvot än små. De stora har ell innehav av obligationer från ett storl sortiment av lån och får därför med större sannolikhet kassatillskott vid fortgående inlösen. Små bolag har förvärvat obligationer av färre lån och drar på ett mindre jämnt sätt nytta av inlösen. Stora bolag har dessutom bällre förutsättningar alt göra affärer på andra­handsmarknaden och på så säli anpassa sill innehav av prioriterade till­gångar så atl del bäst möter bolagels behov.

Prop. 1984/85:84

20

Hemställan

Med hänvisning till ovanstående hemställer fullmäktige att regeringen föreslår riksdagen att 20 § lagen (1974:922) om kredilpolitiska medel änd­ras så att den får följande lydelse:

Med allmän placeringsplikt avses,

1

att ökningen under en viss lidsperiod (beräkningsperiod) av bankinsli­tuts eller försäkringsinstiluts prioriterade placeringar skall utgöra en viss andel av ökningen av institutets totala placeringar (nettokvot),

2

att bankinslituts eller försäkringsinstituts förvärv från eraittent av priori­terade placeringsobjekt under en viss tidsperiod (beräkningsperiod) skall utgöra en viss andel av ökningen av institutets totala placeringar (brat­tokvot), eller

3

atl ökningen av bankinslituts prioriterade placeringar under en viss tidsperiod (beräkningsperiod) skall utgöra en viss andel av institutels totala placeringar (ökningskvot).

Bruttokvot får sättas högre än 80%.

Stockholra sora ovan

På Fullraäktiges vägnar: G.E.[REDACTED_EFTERNAMN]

T. af Jochnick

Reservation och särskUt yllrande: se fullmäktiges protokoll 1984-10-11, § 2

Efter diskussion beslöt fullmäktige att till regeringen avlåta skrivelse av den lydelse som framgår av registraturet.

Karl Boo avgav följande särskilda yllrande.

Allmän placeringsplikt tillämpas för att tillgodose statens, bostadsbyg­gandets och jordbrukets behov av långfristiga krediter. Detta framstår som särskilt nödvändigt i ett läge då finanspolitiken inte inriktas på att i ett gynnsamt ekonomiskt läge radikalt nedbringa statsbudgetens underskott och därmed minska statens upplåningsbehov.

Förändringarna som nu föreslås får dock inte innebära en hårdare pla­ceringsplikl för försäkringsbolagen än lidigare gällt dels genom frivilliga överenskommelser och dels senare genora lagtillämpning.

Enligt min uppfattning är det angeläget att finanspolitiken läggs om så att en liberalisering och därmed friare kreditmarknad kan åstadkomraas.

Prop. 1984/85:84

21

Staffan[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN] och Johan Gernandi reserverade sig mot beslutet och anförde följande.

Den 20 septeraber 1984 införde riksbanken efter regeringens bemyndi­gande en plikt för försäkringsbolagen att placera en hög andel av sina tillgångsökningar i nyemitterade stats- och bostadsobligationer tUl en lägre ränta än marknaden i övrigt erbjuder. Den tidvis stora skillnaden mellan den prioriterade "subventionsräntan" och marknadsräntan kan kosta lan­dets försäkringstagare och pensionärer railjardbdopp.

Mol delta beslut reserverade sig de moderata företrädarna i riksbanks­fullmäktige.

Redan efter några veckor visar det sig alt fullmäktiges raajoritet anser att denna reglering måste ändras och byggas ut. Den ena regleringen föder den andra. Det är dessutom oefterrättligt atl de spelregler, sora skall gälla på dessa viktiga raarknader, ändras på grund av tekniska ofullkomligheter i de olika regleringar som införs.

Med det system, som nu avses införas, skall placeringsplikten kunna avsevärt höjas och även kunna överstiga 100 procent för att fraratvinga att . förfallna obligationer, dvs. sådana sora inlöses, skall på samma sätt ny pla­ceras till subventionsräntor. På grand av att olika försäkringsbolag har olika löptidsstrukturer på sina obligationsstockar, måste det bli svårt att sälta generella placeringskvoier, som inte slår blint och fel. Vidare är löptidsstmkturen på statens totala obligationsstock sådan, att det mycket väl kan komma att krävas upprepade ändringar i placeringskvoterna.

Härtill kommer att med den föreslagna lagändringen någon övre spärr på placeringsplikten, av den typ sora nu finns, ej skulle föreligga. Regleringar­na har också en lång rad andra negativa snedvridande verkningar. Så t. ex. försämras konkurrensmöjligheten för sakförsäkringsverksaraheten i Sveri­ge i förhållande till omvärlden genom dessa dyra placeringsplikter.

Dessa olika märkvärdigheter är förenade med stora nackdelar. Regle­ringarna måste avskaffas genom att budgetunderskottet finansieras till marknadsräntor. Det skall inte täckas till en del genom en smygbeskattning av försäkringstagare och nuvarande och blivande pensionärer. Budgetun­derskottets kostnader bör klart framgå för att stimulera besparingar, som kan minska detta underskott.

Äv dessa skäl reserverar vi oss mot fullmäktigemajoritetens beslut.

Prop. 1984/85:84

22

BUaga2

Sammanställning av remissyttranden över fullmäktiges i riksbanken framställning den 11 oktober 1984 om ändring av bestämmelserna om placeringsplikt'

Efter remiss har yttranden över fraraställningen avgetts av följande insatser: allmänna pensionsfonden första-tredje fondstyrelserna, bankin­spektionen, försäkringsinspektionen, Sveriges allmänna hypoteksbank, fullmäktige i riksgäldskontoret. Svenska bankföreningen med instämman­de av Post- och Kreditbanken, PK-banken, Svenska sparbanksföreningen, Sveriges föreningsbankers förbund samt Svenska försäkringsbolags riks­förbund och Folksam (gemensamt).

1    Allmänna pensionsfonden första, andra och tredje fondstyrel­serna

När placeringskvoterna infördes var det i en kreditpolitisk miljö som präglades av ränteregleringar av olika slag. Skillnaden mellan den priori­terade stats- och bostadslåneräntan och den oprioriterade långa räntan (industriobligationer, komraunobligationer, bostadsinstitutens opriorite­rade utlåning) höll sig under hela 70-talet kring 0,25-0,40 procentenheter, dvs. en differens betingad av de olika låntagarnas ställning och inte av raarknadens prisbildning. Under början av 80-talet skedde en successiv raen radikal förändring av politiken. Ränteregleringen för bankerna har hävts och likviditetskvoterna avskaffats. Räntesättningen på den icke-priorilerade delen av försäkringsbolagens utlåning är fri (raed undantag av räntebegränsningen för indexerade lån). Eraissionskontrollen har så gott sora helt avskaffats och en fri räntebildning har genoraförts för t.ex. industriobligationer. En penningraarknad uppstod genom introduktionen av bankcertifikat 1980, vilka följdes av nya statliga låneinstmmenl som led i oraläggningen av statsskuldspolitiken. Genora statsskuldsväxlarna 1982 och riksobligationerna 1983 genomförde staten i stor skala den ökning av statsupplåningen utanför banksystemet, som varit ett huvudmotiv bakom placeringsplikten. Detla skedde på marknadsmässiga, dvs. räntehöjande villkor, vilket var nödvändigt för att nå placerare som inte var åtkomliga med placeringsplikt.

Statens upplåning sker därmed dels på den korta marknaden, väsentli­gen genora statsskuldsväxlar (till räntor mellan 13,40 och 12,75% i sept./

' Vissa av remissvaren innefattar också yllrande över skrivelse den 5 oktober 1984 lill regeringen från Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folksam (diarienum­mer 37.10/84).

Prop. 1984/85:84

23

okt. 1984), dels på den långa marknaden sora luddats på en oprioriterad sektor och en prioriterad. Slatens riksobligationer utgör låneinstraraent på den oprioriterade sektorn (till räntor raeUan 13,25 och 12,35% i sept./okt.). Prioriterade statsobligationer (tiU räntan 11% sedan mars 1984) emitteras parallellt raed sikte på placeringspliktiga institut. Differensen raellan oprioriterad och prioriterad statslåneränta har under 1984 varierat raellan 0,1 % i febraari och 3,2% ijuli raånad. Genortisnittet för räntedifferensen har hittills under året uppgått tiU ca 1,5%.

Den utveckling sora ovan redovisats, innebär att placeringsplikten nu tillämpas i en helt ny situation. Medan placeringsplikten tidigare syfiade till att generellt hålla ner kapitalmarknadsräntorna, verkar den i dag för atl begränsa räntekostnaden för en del av statens upplåning genom alt upp­rätthålla en luddad marknad för statens långa upplåning.

Motivet för dagens tillämpning av placeringsplikten är uppenbart. Pla­ceringsplikten tjänstgör som ett medel atl minska statens ränteutgifter. Del är anmärkningsvärt alt detta motiv ej åberopas av riksbanken - del slinker dock in bakvägen i särskilt yttrande av fullmäktigeledamoten Karl Boo som finner placeringsplikten acceptabel med hänvisning just till "budget­mässiga skäl".

Den officiella motiveringen för fullmäktiges hemställan om placerings­plikt var atl begränsa likviditetseffeklerna av del växande budgetunder­skottet genom ökad upplåning utanför banksystemet. Detta syfte har dock framgångsrikt nåtts genom upplåning med riksobligationer och statsskulds­växlar. Det av riksbanken angivna penningpolitiska målet kräver inte någon placeringsplikl. Det gör däremol det icke redovisade budgetmässiga motivet att genom upplåning till en administrerad lägre ränta begränsa slalens utgifter för statsskuldsräntor. Denna operation kan riksbanken genomföra genom att utnyttja sin formella rätt enligt lagens 21 § att ange vilka placeringar som skall vara prioriterade. Äv statens långfristiga upplå­ning är det endast de 10-åriga statsobligationerna, dessutom förvärvade direkt från riksgäldskontoret, som godkännes som prioriterade placering­ar, däremot inle långfristiga riksobligafioner. Med 1962 års placerings­kvotslag hade denna åtskillnad inte kunnat göras.

Fondstyrelserna har tidigare (remiss 1984-07-10 till finansdepartementet över riksbankens framställning om allmän placeringsplikt för AP-fonden) ifrågasatt om användningen av placeringsplikten som ett instrument för att differentiera räntesättningen och därmed begränsa statens utgifter står i överensstämmelse med den kreditpolitiska lagstiftningens syften. Styrel­serna uttalade - med hänvisning till lagens syfien och med beaktande av att de kreditpolitiska medlen enligl 3 § skall användas för att uppnå de mål som fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet - att den valda tillämpningen fick anses förutsätta en rätt extensiv tolkning av lagen. Sedan fondstyrelserna avgav sitt remissvar har denna fråga närmare prö-

Prop. 1984/85:84

24

vals av en sakkunnig, professor Ole[REDACTED_EFTERNAMN]. Genom den sakkunniges

bedömning bekräftas den tveksamhet som fondstyrelserna gav uttryck ål.

"Med placeringsplikten upprätthålles en tudelad marknad för statens

långfristiga upplåning. Detta är något hell annat än att placeringsplikten

tidigare medverkade tUl att hålla nere den långa räntan. Man får därför

anse, alt det blivit en alltför kraftig förskjutning i lagens tillämpade syfte,

för alt den nya liUämpligen skaU kunna anses lagenlig."------ "Riks­

banken skall enligt 21 § ange vilka placeringar som är prioriterade. Beträf­

fande denna befogenhet för riksbanken säger föredragande statsrådet, att

'syftet härraed självfallet inte är all ändra föratsattningarna för lagens

tillärapning eller avgränsningen av vilka placeringar sora kan räknas som

prioriterade' (prop. s. 173). 1 specialmotiveringen understrykes att av­

gränsningen 'skall ske inom ramen för det mål som anges i 19 §, dvs. att

tillgodose behovel av lågfristig kredit ål staten eller för bostadsbyggandet'

(prop. s. 199). Om riksbanken tolkar 21 § så att riksbanken äger utan

några egenlUga begränsningar ange vilka placeringar som är prioriterade,

så länge det är staten som är låntagare, och rikshanken mot denna

bakgrund använder placeringsplikten för att minska statens räntekost­

nader, får riksbanken anses gå utanför det mål som anges i 21 §". (Wes­

terbergs utlåtande s. 3 och 4.)

Fondstyrelserna har tidigare framhållit alt den minskning av budgetun­derskottet som kan åstadkomraas genom placeringspliktens tillämpning, inte represenlerar en äkta besparing i den mån den övervältras på AP-fonden och föranleder högre ÄTP-avgifter än de som med en annan politik hade varit nödvändiga. Från kreditpolitisk synpunkt är det också värt att påpeka att placeringsplikten visserligen i sin aktuella lillämpning sänker (en väsentlig del av) statens upplåningsränta men samtidigt höjer den oprioriterade, marknadsbestämda ränlan. Med hänsyn härtill och till de negativa verkningarna för AP-fonden av nu gällande placeringsplikt, upp­repar fondstyrelserna sitt krav alt denna placeringsplikt måtte hävas.

När riksbanken i sin framställning 1984-10-11 nu kräver ändring av 20 § lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel, tar den inte upp de frågor som fondstyrelserna här har aktualiserat. Det är uppenbart otillfredsställande att den nuvarande lagen tillämpas på ett sätt vars förenlighet med lagstifta­rens intentioner måste starkt ifrågasättas. Fondstyrelserna vill också fästa uppmärksamheten vid att den sakkunnige ansett tillämpningen av place­ringsplikten aktualisera en prövning av dess eventuella konflikt med rege­ringsforraen 2: 18 ora egendoms skydd. Detta är förvisso en svårbedömbar fråga som fondstyrelserna för egen del inte tar ställning till. Ur riksbankens synvinkel kunde det ha tett sig naturligt att föreslå sådana ändringar i lagen som undanröjde tvivelsmålen om den nuvarande tillämpningens lagen­lighet. Den slutsats som fondstyrelserna för sin del drar av tillämpningen av den nuvarande lagen är att syftet med lagen borde komma till klarare ullryck än vad nu är fallet i 3 och 19 §§. Måhända behöver detta inte med

Prop. 1984/85:84

25

nödvändighet förutsätta ändringar i lagtexten; möjligt är alt syftet att hindra nuvarande räntediskriminerande tillämpning kunde nås genom auk­toritativa uttalanden i någon form. Del vore önskvärt att också få bättre preciserat vad som i detta sammanhang skall förstås med "synnerliga skäl". Lagtekniskt innebär visserligen detta uttryck ett starkt krav men det har i praktiken tillämpats på relativt svaga grunder. Slutligen kan ifrågasät­tas om raan inte borde överväga en ordning enligt vilken regeringen vid förordnande ora allraän placeringsplikl även raeddelade huvuddragen i tillämpningen. Riksbankens tillämpningsföreskrifter skulle därmed begrän­sas till raer tekniska frågor.

Under 1985 koramer prioriterade statsobligationer att förfalla tiU ett belopp av 30 miljarder kr. Det är för att försäkra sig ora alt denna del av statsskulden kan omsättas till den administrerade räntan, som riksbanken planerar att utvidga förvärvskravet. Något placeringstvång koraraer där­eraot inte att uppehållas utan placerarna har frihet att sälja de nyförvär-vade obligationema liksora även andra, prioriterade tillgångar ur sina portföljer.

För att uppskatta verkningarna på AP-fonden av denna placeringspolitik måste vissa fömtsättningar väljas, vilka ofrånkomligen är osäkra. Denna osäkerhet är framför allt följden av att lagstiftningen medger riksbanken en frihet i tUlämpningen, vars innehåll är svår att förutse. En första förutsätt­ning är att den administrerade räntan vid förvärven hos riksgäldskontoret kommer att sättas lägre än den oprioriterade statsskuldsräntan - i annat fall vore operationen raeningslös. Gapet har under 1984 uppgått till i genorasnitt 1,5%. För 1985 kan differensen beräkningstekniskt sättas till samma nivå. Avsevärt lägre differenser motiverar inte ett bibehållande av placeringsplikten. Storleken på förvärvskvoten kan med utgångspunkt från vad fullmäktige säger i sin framställning antas bli högre än 100%. Utgår man från att statens och bostadssektorns nettoupplåning hos försäkringsin­stituten (försäkringsbolagen och AP-fonden) blir av samma omfattning 1985 som 1983 och 1984, dvs. ca 35 miljarder, och att riksbanken därutöver önskar placera en andel, säg hälften, av de förfallande prioriterade obliga­tionema, skulle inköpskvoten (bmltokvoten) bli 110 %. För alt hela den förfallande delen skulle förvärvas av försäkringsinstituten torde kvoten behöva sättas tUl 140%.

Intäktsbortfaltel för AP-fonden beräknas här som effekten av ett års tillämpning av den angivna, lägre förvärvskvoten (110%). Bortfallet upp­slår dels på nyförvärvade obligationer dels genom atl räntejusiering sker med den lägre, administrerade ränlan. De kapitalflöden som under 1985 berörs uppgår till ca 20 miljarder kr. i form av nyförvärv och ca 13 miljarder kr. till följd av räntejusteringar. Del årliga intäktsbortfallet upp­går därmed till 495 miljoner kr. Della kvarstår i de fem år som är räntejus-teringsperiod. Sumraan av detta intäktsbonfall blir - om hänsyn också

Prop. 1984/85:84

26

tages tiU effekten på reinvesteringen av avkastningen - 3,2 miljarder kr.; detta raotsvarar ett nuvärde av 1,8 railjarder kr. Det bör understrykas att detta är kostnaden för tillämpning av brultokvot (förvärvskvot) under etl år för AP-fonden vid en differens mot marknadsräntan på 1,5%. SkuUe tillämpningen utsträckas under en längre period, blir intäktsbortfallet vä­sentligt större.

Eftersora placeringspliktens effekt är att minska AP-fondens intäkter och sänka statens utgifter, kan den ekonoraiskt likställas med en beskatt­ning av fondkapitalet.

Den planerade utvidgningen av förvärvsplikten innebär att vissa stora placerare övertar en väsentlig del av den statliga upplåningen för att sedan i en påtvingad mäklarroU med betydande förluster försälja statens obliga­tioner på marknaden. Vidareförsäljningar blir nödvändiga för att tUlfreds-ställa den oprioriterade sektorns kreditefterfrågan. En bättre fungerande marknad uppnås men inträdesbiljetten tUl denna marknad betalas av AP-fonden och ett antal försäkringsbolag.

Delta innebär enligt fondstyrelsernas mening en orimUg räntepolitik. Kostnaden att uppnå dess alltjämt oredovisade syften - atl reducera slalens ränteutgifter - får bäras av AP-fonden men också av andra. Ge­nom höjda ATP-avgifter övervältras kostnaden på löntagare och förelag.

Fondstyrelserna avstyrker den föreslagna ändringen av 20 §. Om riks­banken önskar fullfölja nuvarande politik synes det möjligt alt utfärda förvärvsplikt med gällande lagstiftning. Att denna möjlighet därvid begrän­sas lill 80 %, vilket blir följden av oförändrad lagstiftning, medger en alldeles tillräcklig handlingsmarginal för riksbanken. Friheten för riksban­ken i nuvarande lagstiftning atl bestämma vad som är prioriterade tillgång­ar har som fondstyrelserna påpekat haft olyckliga följder. Att utvidga denna rätt att bestämma villkoren för AP-fondens utlåning till slalen till all omfatta också rätt atl utan begränsning beslämma utlåningens omfattning bör inte komma ifråga.

2    Bankinspektionen

Bankinspektionen kan i slort sett bekräfta den beskrivning av de faktis­ka bakomliggande förhållanden som riksbanken ger i sin skrivelse. Detta gäller bl. a. andrahandsmarknaden i statsobligationer m. ra. De frågor och förslag som riksbanken lar upp är emellertid av sådan kreditpolitisk natur att bankinspektionen från de synpunkler inspektionen har att beakia inte anser sig böra ta slällning i saken.

Vad angår bankväsendel noterar inspektionen med stor tillfredsställelse att riksbanken fortsätter sin politik att befria bankerna från tvånget alt i sina balanser hålla långfristiga obligationer, vilkas förvärv finansieras med kortfristig, icke räntebunden inlåning.

Prop. 1984/85:84

27

Från rent lagteknisk synpunkt vill inspektionen ifrågasätta om det före­slagna tillägget all bruttokvot får sältas högre än 80% bör tas in i lagtexten, eftersom en sådan gräns inte finns angiven i lagen. Den föreslagna regeln passar därför inte in i lagens systematik. Inspektionen vill förorda att gränsen liksom hittills anges genom uttalanden av statsmaktema i förarbe­tena.

3    Försäkringsinspektionen

Försäkringsinspeklionen har i olika sammanhang framhållit önskvärdhe­ten av alt försäkringstagarnas intressen vad avser förräntningen av försäk­ringsbolagens medel tillvaratas.

Inspektionen har vid ett flertal tillfällen yttrat sig över den kredilpoli­tiska lagstiftningen. 1 sill yttrande över betänkandet En effektivare kredit­politik (SOU 1982; 52) anfördes bl. a.;

'"Försäkringsinspektionens främsta uppgift är alt tillvarata försäkrings­tagarnas intressen. Under tider med placeringsplikl och räntereglering har effekterna för försäkringsbolagen varit att bolagens möjligheter alt förränta försäkringstagarnas medel på för dessa mest gynnsamma sätt begränsats. Inspektionen anser emellerlid alt en krediipolilisk lagstiftning som tillgrips då "synnerliga skäl" så kräver måste accepteras."

Riksbanksfullmäktige har nu hemställl all regeringen föreslår riksdagen atl 20 ij lagen om kredilpolitiska medel ändras så alt det explicit framgår all bäde netto- och bruitokvoier kan användas vid beräkningen av den all­männa placeringsplikten för försäkringsföretag. Dessutom föreslår full­mäktige att brutlokvoten får sättas högre än 80%.

Inspektionen har iniet all erinra mol alt både netio- och bruitokvoier kan användas. Inspektionen anser dock att placeringskvoier bör begrän­sas. De fär inte sältas så högt alt etl försäkringsbolag för att uppfylla placeringskraven kan tvingas in i likvidileissvårigheler.

Ordföranden Oredsson. ledamoten[REDACTED_EFTERNAMN], tf. överinspektören Enfors och föredraganden Ljungqvisl anmälde skiljaktig mening. Oredsson. En-fors och Ljungqvisl ansåg atl sisla stycket i yttrandet borde lyda enligt följande; "Inspektionen har intet att erinra mol alt både netto- och brui­tokvoier kan användas. Inspektionen anser dock all placeringskvoter bör begränsas. De får inte sällas sä högl all en försäkringsbolag för all uppfylla placeringskraven kan ivingas realisera oprioriterade tillgångar som inneha­des vid beräkningsperiodens början. Detla hindrar inte att bolag med prioriterade tillgångar som förfaller lill inlösen under beräkningsperioden skall kunna åläggas atl ersätta dessa med nya prioriterade tillgångar."[REDACTED_EFTERNAMN] motsatte sig en ändring över huvud taget av reglerna för placerings-

Prop. 1984/85:84

28

plikt med åberopande av vad Staffan[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN] och Johan Ger­nandi anförde i reservation mot riksbanksfullmäktiges förslag lill regering­en om ändringen i fråga.

4   Sveriges allmänna hypoteksbank

Hypoteksbanken vill inledningsvis anföra att lagstiftningen om kreditpo­litiska medel tiUkomrait för att möjliggöra för riksbanken att uppnå de mål som fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet. Regeringen bestäraraer ora kreditpolitiskt raedel får användas och kan raeddela förord­nande om bl. a. placeringspUkt bara om synneriiga skäl föreligger. Efter­sora lagstiftningen är en s. k. fuUraaktslagstiftning innebär ett förordnande av regeringen en mycket långt gående befogenhet för riksbanken att utnytt­ja det meddelade förordnandet. Det är sålunda inte regeringen som utfär­dar föreskrifter för användningen av del ifrågavarande kredilpolitiska med­let. Sådana föreskrifter utfärdas i stället av riksbanken, som ju enligt lagstiftningen är det organ som har ansvaret för att de för riksbanken uppställda raålen kan effektueras.

Äv det anförda följer att ett raycket stort raått av handlingsutryrarae förlagts till riksbankens egen beslutssfär. Elt av de väsentiiga syflena med den kreditpolitiska lagstiftningen är att skydda statens, bostadsbyggandets och jordbrukels kreditbehov. Finner riksbanken att detta skyddsintresse åsidosätts eller att påtaglig risk för sådant åsidosättande föreligger, måste riksbanken ha mycket långt gående befogenheter att vidta nödvändiga åtgärder. I själva verket torde riksbankens roll i detla avseende inte nämn­värt skilja sig ifrån centralbankers eller liknande institutioners befogen­heter i många andra industriellt upplysta länder.

I förarbetena till den kreditpolitiska lagstifiningen har uttalals betydel­sen av att det finns ett brett register av kreditpoUtiska instrument som i varierande grad kan sättas in för att snabbt och effektivt motverka mbb­ningar i den inre och yttre sarahällsekonoraiska balansen (prop. 1974; 168 s. 139). SjälvfaUet innebär inte de långt gående fullmakterna för riksbanken - sedan förordnande härom meddelats av regeringen - att riksbanken utan överiäggningar raed berörda institut tillgriper föreskrifter genteraot instituten av alltför ingripande slag. Det är därför naturiigt att riksbanken ofta söker korama tUl rätta med uppkomna finansieringsproblem genom samförståndslösningar med kreditinstituten. Först när sådana lösningar inte kan uppnås eller leder till åsyftade resultat, ligger det närmare till hands att riksbanken utan underhandskontakter med berörda institut utfor­mar föreskrUler för tillämpningen av förordnande som regeringen medde­lat.

Prop. 1984/85:84

29

Av uttalanden från ansvarigt håll i riksbanken framgår att underhands-överiäggningar raed försäkringsbolagen inte lett till åsyftade resultat vad gäller bolagens placeringar i prioriterade obligationer. Mot bakgrand av det tidigare anförda frarastår det därför som rimligt att riksbanken i den nya situation som inträtt utfärdar nya tUlämpningsföreskrifter för tillgodo­seende av de samhällsintressen som riksbanken är satt att bevaka. För försäkringsbolagen kan därvid naturligtvis föratsattningarna ha ändrats beträffande gjorda placeringar. Hypoteksbanken kan inte närraare bedöraa i vad mån dessa ändrade förhållanden hade kunnat föratses vid en nog­grannare tolkning av de intentioner som legat bakora riksbankens tidigare raeddelade föreskrifter. Banken ifrågasätler dock ora vad som inträffat ger tillräckligt belägg för att riksbankens den 20 september 1984 meddelade tillämpningsföreskrifter strider mot lagen om kreditpolitiska medel eller mot syftena raed denna.

Vad härefter beträffar riksbankens framställning till regeringen 1984-10-11 innebär den att det blir möjligt att sätta brattokvoler över 80 % för bankinstituts eUer försäkringsinstituts prioriterade placeringar.

Framställningen är uppenbarligen betingad av att lagstiftningen såsom den hittills är utformad i nu berört avseende gäller nettokvotsplaceringar, alltså kravet på berörda instilut att redovisa vissl minsta innehav av prioriterade obligationer. 1 och raed att riksbanken genom nyss nämnda tillämpningsföreskrifter gått in för bruttokrav för de berörda placerargrap-perna ändras fömtsättningama för bestäraningen av kvotförhållandet. Som riksbanken framhållit raåste härvid en högre procentsiffra användas för att en oförändrad volyra nyeraitterade obligationer skaU kunna säljas. Hypo­teksbanken har raot denna bakgmnd ingen erinran raot att den nödvändiga ändringen i 20 § lagen ora kreditpolitiska raedel vidtas.

5    Fullmäktige i riksgäldskontoret

Vad först riksbankens skrivelse angår välkoranar fullmäktige alt brut­lokvoler med krav på förvärv av obligationer direkt från emittent införes för de sju större försäkringsbolagen och för allmänna pensionsfonden. Bruttokrav medför att obligationsstockarna kan släppas fria och att försäk­ringsbolagen fritt kan sälja sina obligationer. På sikt kan regeländringen bli mycket betydelsefull och skapa fömtsättningar för en väl fungerande han­del på andrahandsmarknaden i såväl riksobligationer som statens priorite­rade obligationer. Det kommer i sin lur att avsevärt underlätta statens upplåning utanför bankerna och bidra till att hålla kostnaderna för statens upplåning nere.

Kravet på förvärv från emittent ser fullmäktige som oundvikligt. Den kreditpolitiska lagstiftningens syfte är alt bl.a. underlätta statsupplåning­en. Om placeringsålaganden kunde uppfyllas genom förvärv av utelöpande

Prop. 1984/85:84

30

statsobligationer skulle detla syfte inte uppnås. Därför måsle kravel på förvärv från emittent uppställas.

FuUmäktige tillstyrker den föreslagna ändringen av lagens bestämmelser om placeringsplikt.

Mot beslutet reserverade sig Erik[REDACTED_EFTERNAMN] och Lars[REDACTED_EFTERNAMN]. Riks-gäldsdirektören var skiljaktig. Dessa hade i stort likalydande förslag till inledning av remissyttrandet:

"Riksgäldsfullmäktige har i olika saramanhang framhållit betydelsen av väl fungerande kredilmarknader. För kontoret är det ett primärt intresse att statens upplåning blir så billig som möjligt. På längre sikt torde förutsätt­ningarna för delta öka om kreditmarknaderna fungerar väl. Dessutom är effektiva kredilmarknader viktiga ur allmän samhällsekonomisk synvinkel.

Riksgäldskontoret har under senare år lagt om sin upplåning i mer marknadsmässiga banor. Betydande volymer slatsskuldväxlar och riksob-ligalioner säljs i dag till allmänheten. Detta har bidragit till all en andra­handsmarknad för värdepapper med korta löptider (penningmarknaden) har vuxit fram. På denna marknad kan riksbanken i dag kontinuerligt påverka den korta räntan. Därmed har oraläggningen av slatsskuldpoliti-ken bidragit till alt penningpolitiken kan bedrivas på ett mer effektivt sätt.

Riksgäldsfullmäktige har också oförtrutet uttalat sig för behovet atl sanera slatens finanser. Detta är en viktig uppgift av många skäl. Bland annat medför de stora underskotten en press uppåt på inflationen. Dessut­om medför de med stor sannolikhet en "utträngning" av t. ex. investering­ar i näringslivet.

Under de senasie månaderna har riksbanken föreslagit och delvis ge­nomfört flera åtgärder sora påverkat formerna för statens upplåning och kreditmarknadernas funktionssätt. Sammanfattningsvis kan man säga alt de placeringskrav som sedan länge gällt för försäkringsbolagen har ut­sträckts också till AP-fonden. Vissa preciseringar i kravens utformning har också föreslagils. Effekten av de vidtagna åtgärderna på placerarnas av­kastning blev särskill stor eftersom marknadsräntan under senare tid legat ovanligt högt över den prioriterade räntan. Omformuleringen av kraven i bruttolermer innebär emellertid i sig en ökad handlingsfrihet för de place­rande institutionerna.

De måsle visserligen göra en fastställd del av sina årliga placeringar i prioriterade obligationer. När dessa köp väl är gjorda har de emellertid raöjlighet att förändra sina portföljer genom att avyttra prioriterade obliga­tioner.

Riksgäldsfullmäktige har förståelse för att det tar lid att hell förändra ett system för kreditreglering som tillämpats i tiotals år. Uppenbart är också att de avregleringar av kredilmarknaden som genomförts under senare år öppnade möjligheter för försäkringsbolagen att kringgå intentionerna med placeringskraven. Eftersom försäkringsbolagen fyllde sina placeringskrav genom köp av redan tidigare emitterade prioriterade obligationer lämnade de inget nytt bidrag till finansieringen av statens underskott.

Riksbankens förslag om att införa bruttokvoter med krav på förvärv från emittent för de sju större försäkringsbolagen och AP-fonden kan enligt fullmäktige i och för sig ses som ett steg i rätt riktning. Bruttokrav medför att obligationsstockarna släpps fria och att det står försäkringsbolagen fritt att sälja sina obligationer. På sikl kan regeländringen bli mycket betydelse-

Prop. 1984/85:84

31

full och skapa fömtsättningar för en väl fungerande kapitalmarknad. Det komraer i sin tur att avsevärt underlätta statens upplåning utanför ban­kema och bidra till att hålla kostnadema för denna upplåning nere."
[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN] anförde hämtöver följande:

"De förändringar i statens upplåningspolitik och den avreglering av kreditraarknaden sora skett under senare år raedför emellertid enligt full­mäktiges mening att systemet raed prioriterade obligationer har överlevt sig självt. Riksgäldskontoret ger i dag ut obligationer med lång löptid till marknadsraässig ränta. Det finns då ingen anledning att behålla ytterligare en form av obligationer raed adrainistrativt fastställd ränta. Detta kan endast koraplicera marknadens funktionssätt.

Till sin effekt är systeraet raed prioriterade obligationer, eraitlerade tUl en ränta klart understigande raarknadsräntan, en särbeskattning av försäk­ringsbolagen och AP-fonden. Denna skatt tas ut utan riksdagens hörande när nivån för den prioriterade räntan faststäUs. Detta innebär bl.a. att de faktiska kostnadema för statens upplåning inte fraragår tydligt vilket är en nackdel från deraokratisk och pedagogisk synpunkt. Den "utträngning" sora de stora statliga utgiftema för med sig - och som fullmäktige tidigare oroat sig för blir inte heller raindre för att de finansieras på delta sätt; de vägar "utträngningen" tar blir bara mindre synliga.

Riksgäldsfullmäktige vill därför rekomraendera att en översyn görs av statens upplåning i dessa avseenden. Denna översyn bör bedrivas skynd­sarat raed sikte på att en förändring av systemet ska kunna träda i effekt under 1985."

Riksgäldsdireklören anförde dämtöver följande:

"De förändringar i statens upplåningspolitik och den avreglering av kreditmarknaden som skett under senare år medför eraellertid enligt full­raäktiges raening att systeraet raed prioriterade obligationer svårligen kan vidraakthåUas på hittillsvarande sätt.

Riksgäldskontoret ger idag ut obligationer raed lång löplid lill raarknads-raässig ränta. Det blir då på sikt allt raera problematiskt att behålla ytterli­gare en form av obligationer med administrativt fastställd ränta, specielll om denna skall påtagligt understiga marknadsräntan, åtminstone period­vis. Detta måste avsevärt koraplicera marknadens funktionssätt.

Det blir också svårt att undvika att statsmakterna på ett eller annat sätt tvingas precisera och klart ange gmndema för bestämningen av den priori­terade räntan, t.ex. sora en räntesats raed en viss marginal mot en given raarknadsränta eller raot konsumentprisindex. I den mån den prioriterade räntan systematiskt skall understiga marknadsräntan kan det också göras gällande att de placerare som tvingas förvärva dylika instrament utsätts för en särskild skatt som kräver beslut av riksdagen.

Fullmäktige vill därför hemställa att regeringen föranstaltar om en över­syn av formema för upplåning från de placerare som är underkastade placeringsplikt. Denna översyn bör bedrivas skyndsamt med sikte på att förändringar av systemet skall kunna träda i kraft under 1985."

Tage[REDACTED_EFTERNAMN] lät till protokollet anteckna atl han instämde i riksbanks­fullmäktige Karl Boos särskilda yttrande.

Prop. 1984/85:84

32

6   Svenska bankföreningen med instämmande av Post- och Kredit­banken, PK-banken

Bankföreningen har under många år varit starkt kritisk till att place­ringskrav används sora instmraent för att till vissa sektorer styra krediter på icke raarknadsraässiga räntevillkor. Genom de prioriterade stats- och bostadsobligationerna tvingas försäkringstagarna, ÄTP-pensionärerna och banksparama atl raed mycket stora belopp subventionera vissa sektorers krediter. Detta innebär i själva verket en beskattning av dessa medborgar­grupper i syfte att förbättra bl. a. statens finanser genom att minska kostna­den för statens upplåning. Samtidigt döljer raan de verkliga kostnaderna för de subventionerade samhällssektorerna. Dessa effekter är enligt bank­föreningens mening så allvarliga atl placeringsplikt inte skall användas.

Under de senaste åren har statens upplåning delvis lagts om till raer marknadsmässiga former genom statsskuldväxlar och riksobligationer. Detta är enligt bankföreningens uppfattning stora steg i rätt riktning, varför raan snarast bör gå vidare på den inslagna vägen så att alla som lämnar krediter till staten och bostadssektorn får marknadsraässig avkastning på sina placeringar. Det är bankföreningens bestämda mening att systemet med prioriterade obligationer snarast raåste avskaffas.

Ora placeringsplikt över huvud taget kommer till användning, skall den enligt lagen om kreditpolitiska raedel endast syfta till att tillgodose vissa sektorers behov av långfristiga krediter. Bankföreningen anser att place­ringsplikten inte skall användas för att genom icke raarknadsmässiga ränte­villkor subventionera vissa sektorer.

Fram till hösten 1984 har placeringskraven varit utformade som netto­kvoter. Detsamma har gällt de tidigare likviditetskraven liksom de åtagan­den sora bankema gjort beträffande bostadsobligationer 1984 och tidigare år. Detta har enligt bankföreningens mening medfört den nackdelen att kreditinstituten tvingats inte bara köpa utan även för framtiden behålla de prioriterade obligationema. Detla har medfört helt orimliga effekter på kreditinstitutens balansräkningar som belastats av allt större obligations-portföljer, oavsett vilken placeringsfilosofi institutet ifråga har hafl. Detta har inneburit en onödig och negativ stelhet för kreditinstituten och omöjlig­gjort en fungerande obligationsmarknad.

Bruttokvoter kan under vissa föratsättningar medföra bättre möjligheter till en fungerande obligationsmarknad än nettokvoter. Bankföreningen vill understryka att detta inte får ske till priset av att vissa obligationsköpare måste ta kursföriusler som inte drabbar andra. Så blir fallet om bmttokra-ven gäller obligationer med icke marknadsmässig ränta. Brattokvoter mås­te därför kombineras med marknadsmässiga räntor på obligationerna.

Sett från syftet raed placeringskraven - att tillgodose vissa sektorers kreditbehov - kan det enligt bankföreningens uppfattning inte vara nöd-

Prop. 1984/85:84

33

vändigt att t.ex. en viss bank hela tiden ökar sitt innehav av prioriterade obligationer ulan möjlighet att minska detta innehav. Det väsentiiga är ju atl banken bidrar till kreditgivningen genom obligationsköp hos lånta­garen.

Bankföreningen anser således atl - i den mån placeringskrav alls kom­mer till användning - kraven bör utformas som bruttokvoter för samtliga de institut sora omfattas av kraven.

Bankföreningen vill vidare understryka vikten av atl riksbanken i kredil­politiken arbetar med långsiktiga spelregler. Kreditinstituten måste för sin verksamhet och planering veta om de har atl rätta sig efter bmttoplace-ringsplikt, nettoplaceringsplikt eller likviditetskrav. Kreditpolitiken bör i dessa avseenden inte växla under löpande år och ändringar givetvis inte vidtas med någon form av retroaktiv verkan.

7   Svenska sparbanksföreningen

Det är nödvändigt för atl trygga bostadsfinansiering och sialsupplåning att det finns bestäraraelser ora prioriterad upplåning för försäkringsbolag och banker. Men dessa beslämmelser bör vara av undanlagskaraktär och användas i de fall då raarknaden inte köper de utställda prioriterade obliga­tionerna. Kravet på placeringsplikt bör inle vara alt banker och försäk­ringsbolag tvingas köpa prioriterade obligationer till överpris för att sub-ventioneru den prioriterade upplåningen. Prioriteringen bör således avse volymen och inte räntor eller andra villkor på obligationerna.

Genom alt kravet på försäkringsbolagens placeringsplikt har utformats som bruttokvoter, frarastår subventionsraomeniet ännu tydligare, efter­som försäkringsbolagens förluster omedelbart kan realiseras på markna­den.

Svenska sparbanksföreningen har därför full förståelse för den skarpa reaktionen från försäkringsbolagen, både i den mer långsiktiga sakfrågan och att villkoren förändras strax efter man gjort en överenskommelse med Riksbanken.

Skrivelserna från riksbanken och försäkringsbolagen aktualiserar frågan om den kreditpolitiska lagstiftningen. Enligt Svenska sparbanksföreningen bör de senaste årens utveckling av budgetunderskott och utvecklingen av en fungerande marknad både för korta papper och för långa papper föran­leda en översyn av de medel, som slår till förfogande för riksbanken i den kredilpolitiska lagstiftningen.

Avslutningsvis har Svenska sparbanksföreningen stor förståelse för för­säkringsbolagens synpunkter. Det är inle riktigt alt föra över kostnaderna för finansiering av statens budgetunderskott lill morgondagens pensionärer och andra försäkringstagare genom att kräva att via försäkringsbolagen

Prop. 1984/85:84

34

köpa av prioriterade obligationer tUl subventionerade ränlor. Det är natur­ligtvis inte heller rimligt att belasta sparare raed sådana krav.

Svenska sparbanksföreningen vill därför avstyrka den av riksbanken föreslagna förändringen av den kreditpoUtiska lagstiftningen och tillstyrka försäkringsbolagens heraställan ora att regeringen skall återkalla förord­nandet ora ikraftträdandet av lagen ora kreditpolitiska medel i berörda delar. Istället bör regeringen tillse att en övergripande analys av lagstift­ningen ora kreditpolitiska medel skyndsarat sätts igång och att man i denna genomgång tar hänsyn till de omfattande förändringar sora kredit- och kapitalraarknaden i Sverige genoragålt de senaste åren.

8   Sveriges Föreningsbankers Förbund

Beträffande riksbanksfuUraäktiges fraraställning anser sig SFF inte -raed den korta reraisstid sora föreligger - kunna ta ställning i denna fråga. 1 fraraställningen föreslås ändring i lagen om kreditpolitiska medel innebä­rande ändrad och utvidgad definition av den aUmänna placeringsplikten. Förslaget kräver analyser, överväganden och förankring i sådan utsträck­ning som nu inte är möjlig. SFF kan således inte tillstyrka förslaget.

9   Svenska Försäkringsbolags Riksförbund och Folksam

Som fullmäktige riktigt frarahåller inträffade under vintern 1983/84 vissa förändringar på kreditraarknaden. Dels avskaffades likviditetskraven för bankerna och dels eraitterades prioriterade obligationslån som av kapital­placerarna bedömdes som marknadsmässiga utifrån den ränteutveckling som ansågs sannolik. Kreditinstituten tolkade situationen som att den innebar en viss avreglering av kreditmarknaden och övergång tiU raera raarknadsanpassade villkor och reagerade omgående positivt på detta. Det bekräftades, vad som många gånger understraktits, nämligen att om mark­naden tillåts fungera behövs inte heller prioriteringar och placeringsplikt.

1 vad fullraäktige anför beträffande swap-affarer kan försäkringsbolagen däremot inte instämraa. Fullraäktige anger till en början att sådana transak­tioner skulle ha förekorarait "vid årsskiftena". Endast ett årsskifte kan här vara aktuellt, nämligen 1983/84, och i den mån swap-affärer då förekommit har de ingått bland de transaktioner som naturiigt blev effekter i den - som ovan nämnts - tiberaliserade och raer raarknadsraässiga situationen. Swap-affärer är ju näraligen - i motsats till vad som närmast antyds i fullmäktiges skrivelse - helt normala marknadsoperationer på kredilmark­naden och har inte inneburit något försök att "friköpa" sig från placerings­plikten.

Prop. 1984/85:84

35

Under senvåren 1984 förändrades åter situationen och obligationsemit-tenterna gav ej längre villkor som uppfattades som raarknadsmässiga av kapilalplacerarna. Detta ledde i sin tur till att fullmäktige 1984-09-20 utfär­dade nya tillämpningsföreskrifter avseende placeringsplikten för sju större försäkringsföretag. De nya föreskrifterna som sålunda bröt in i de tidigare för 1984 givna föreskrifierna innebar framför allt att man införde det sora nu i fullmäktiges skrivelse benämnes brultokvot. Sora prioriterade obliga­tioner fick endast räknas sådana sora fördärvats direkt från eraittent.

I nu gällande lag finns ej utryrarae för sådan kvot sora i fraraställningen kallas bruttokvot. Ej heller ger lagtext eller förarbeten slöd för föreskrifter som innebär att prioriterade obligationer skall förvärvas direkt från erait­tent. Sådana föreskrifter kan sålunda försäkringsbolagen för närvarande inte vara skyldiga att följa.

Fullmäktige har nu genora den aktueUa framställningen bekräftat försäk­ringsbolagens inställning till de nya tillämpningsföreskrifterna genom att fastslå behovet av en lagändring som just skulle öppna möjligheten att tillgripa den nya formen av kreditpolitiskt medel, s. k. bruttokvot.

Försäkringsbolagen har i många sararaanhang ställt sig negativa till lagen om kreditpolitiska medel på grund av de sidoeffekter som drabbar vissa kategorier sparare. Bland annat framhölls detta med kraft i riksförbundels remissyttrande i samband med införandet 1974 av lagen om kreditpolitiska medel. Man var redan då medveten om den oacceptabla sidoeffekten i att prioriterade obligationer gav lägre avkastning än vad marknadsmässiga villkor skulle ha inneburit. Det underströks att del var "i hög grad orättvist och felaktigt atl låta de medborgare, som valt alt spara i försäkring, i en eller annan form subventionera denna marknad genom otillfredsställande lånevillkor". Om inköpsplikt direkt från emittent skulle införas måste man emellerlid - mot bakgrund av de nya tillämpningsföreskrifterna och samti­digt tillämpade emissionsvillkor - konstatera att en lägre förräntning inte längre är en sidoeffekt utan att den blir en fullt avsedd primäreffekt. Försäkringsbolagen finner detta uppseendeväckande då det dock i många sammanhang framhållits att "innebörden av och syftet med denna priorite­ring inte är att åsladkomma en räntedifferentiering mellan de prioriterade lånlagarna (staten och bostadssektorn) och andra låntagare" (kapitalmark­nadsulredningen). Om de nya tillämpningsföreskrifterna skall tjäna som mönster, skulle det inte bara bli fråga om räntediffereniiering mellan priori­terade och oprioriterade låntagare utan också mellan olika lån till samma prioriterade låntagare.

Resultatet av utebliven marknadsmässig avkastning är uppenbar för livförsäkringens del. Även inora skadeförsäkring spelar emellertid kapital­avkastningen en väsentlig roll. En nedgång i fråga om avkastningen i den storieksordning som kunnat iakttas under de gångna månaderna skulle kräva premiehöjningar som för försäkringar med snabb skadereglering skulle bli 3-5% och för försäkringar med lång skadeavveckling 10-15%.

Prop. 1984/85:84

36

Delta är så påtagliga premieökningar att raan snart skuUe få konstatera att fraraför aUt företag skulle täcka sitt försäkringsskydd utomlands. En sådan inverkan på de svenska skadeförsäkringsbolagens konkurrenskraft kan inte vara sarahäUsekonomiskt acceptabel.

I fuUmäktiges framstäUning har givhs uttryck för önskemålet "att för­bättra föratsattningarna för framväxten av en fungerande marknad i stats­obligationer". Detla önskeraål kan försäkringsbolagen i och för sig instära­raa i. Det kan eraellertid inte vara en godtagbar väg att åstadkoraraa detta genora att tvinga vissa obligationsköpare att ta kursförluster som inte drabbar andra. Detta är en diskriminering för vilken sakliga skäl inte finns. Till detta kan läggas att de nyemitterade "subventionsobligationernas" konstmktion via räntejusteringsklausulema påverkar hela det bestånd där klausulerna fortfarande skall fungera. Redan nu kan denna effekt konstate­ras då raarknaden inle noterar kurser för obligationer raed kvarvarande räntejusiering.

I fullraäktiges förslag till ny lydelse av 20 § i lagen om kreditpolitiska medel ingår en siutraening raed texten: "Bruttokvot får sättas högre än 80%." Bakgmnden till denna har angivils vara att i specialraotiveringen till 20 § (prop. 1974: 168 sid. 198) uttalats: "Enligt placeringskvotslagen (1962 års) gäller att det procenttal vartill kvoterna skaU uppgå, inte får sättas högre än till åttio. Det har inte ansetts nödvändigt att i den nya lagen sälta något tak för andelens storlek. Någon ändring i praktiken är dock inte avsedd".

Med hänsyn till det slarka motstånd och de arguraent som framfördes från försäkringsbolagens sida mot borttagandet av begränsningen tiU 80% är det naturligtvis positivt atl riksbanken anser sig förhindrad att gå utöver den nämnda gränsen. Det är lämpligt att ur den omtalade specialmotive­ringen citera även den efterföljande meningen: "När man har två metoder för kvotberäkningen atl välja meUan marginella kvoter och totalkvoter - är det svårt atl i förväg ange en maximiregel för de båda systemen". Denna svårighet hänförde sig närmast till den form den nu gällande 20 § har. Med del förslag till redigering av 20 § som fullmäktige föreslagit finns enligt försäkringsbolagen inga svårigheter med att i punkt 1 (ang. netto­kvot) åter införa i klartext gränsen 80%. Samraa gräns bör också införas i lagtextens punkt 2) om förslaget lill brultokvot genomförs. Försäkringsbo­lagen anförde i sina remissyttranden över förslaget att taga bort 80%-gränsen som nämnis starka skäl för bibehållandet av densamraa. Bland annat pekade Folksam på atl "faran är uppenbar för att de raöjUgheter som erfordras för atl tillfredsställa de ambitioner som försäkringslagen anger rörande kapitalförvaltning helt eliraineras". Dessa arguraent godtogs up­penbarligen då, eftersora det ovan citerade uttalandet ora att någon ändring i praktiken inte var avsedd intogs i specialmotiveringen. De bör även godtagas när det gäller bruttokvot. Redan 80% komraer alt innebära en stark diskriminering av de berörda spararna. En 80%-gräns skulle emeller-

Prop. 1984/85:84

37

tid kunna undanröja de problera sora kan finnas vid järaförelse raellan skilda försäkringsbolag med olika förfallostmktur på portföljerna. För vissa försäkringsbolag skulle annars den situationen uppkomma att till­gångar måste realiseras med föriusi. Plötsliga, koncentrerade utbud skulle dessutom förrycka prisbildningen på raarknaden och därmed motverka riksbankens önskeraål om en fungerande marknad.

En särskild fråga som aktualiserats genom de nya tillämpningsföreskrif­terna är huruvida det kan vara tillåtet, även om bmttokvot till skiUnad från nu skulle vara tillålen enligl lagen, att med nya föreskrifter innebärande nya förutsättningar bryta den beräkningsperiod som en gång fastlagts och till vilken kreditinstituten anpassat sin planering. Försäkringsbolagen häv­dar att detta kan leda till orimliga resultat och att det därför inte bör anses tillåtet. Försäkringsbolagen heraställer om ett uttalande härom i en eventu­ellt komraande proposition eller i annan ordning.

Sammanfattningsvis får försäkringsbolagen anföra, att de med stor oro ser på utvecklingen där det allt tydligare frarakoraraer en diskriminering av försäkringssparare och även övriga försäkringstagare. Försäkringsbolagen ifrågasätter givetvis inte sin skyldighet att följa gällande lag även om den innebär denna beklagliga diskriminering. Det har emellertid kunnat iakttas tendenser till pålagor som inte är förankrade i lag eller som införs med lagen som verktyg men utan att de varit avsedda vid lagens införande. Det är dessa tendenser som försäkringsbolagen inte kan acceptera. Försäk­ringsbolagen konstaterar att de nya tillämpningsföreskrifterna inte har sin grund i gällande lag och att det därför inte kan åligga berörda försäkrings­bolag att uppfylla dem. De ursprangliga föreskriftema avseende 1984, givna i december 1983, gäller fortfarande för samtliga berörda försäkrings­bolag men givetvis måste vid årets slut hänsyn tagas till att de nya före­skrifterna kan ha förryckt placeringarna i förhållande till dem för 1984 ursprungligen avsedda. Försäkringsbolagen hänvisar åter till vad ovan sagts om de tendenser till en ökad marknadsanpassning som faktiskt kun­nat iakttas. Åtgärder får nu inte vidtas som försvårar en fortsatt marknads­anpassning. Under dessa förutsättningar kan försäkringsbolagen - i den mån man anser del nödvändigt att temporärt tillämpa lagen - acceptera de av fullmäktige föreslagna ändringarna, dock med undantag för möjligheten att överskrida 80% vid bmttokvot, eftersom detta som utvecklats ovan just skulle störa marknadsanpassningen.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1984