Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1989/90:155

om förnyelse inom polisen

Prop. 1989/90:155

Regeringen förelägger riksdagen vad som har lagils upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokoUet den 19 april 1990 för de åtgärder och ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar 

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

Bengt K. A.[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen las upp elt antal frågor som rör vidareutvecklingen av det reformarbete i riktning mot ökat lokalt självbestämmande och ökad effek­tivitet inom polisen, som inleddes genom den polisreform som beslutades av statsmakterna under 1980-lalel.

En ändring i polislagen (1984:387) föreslås av innebörd att polismyndig­heterna får möjlighet att inrätta en eller flera polisnämnder för att under polisstyrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdist­riktet, som styrelsen bestämmer. För all kunna åstadkomma en fördjupad samverkan mellan polismyndigheterna föreslås bl. a. ändring i polislagens bestämmelser om länsstyrelsernas direktivräll på polisområdel.

I propositionen föreslås vidare att riksdagen godkänner vissa riktlinjer för polisens arbete, polisens uppgifter, avgiftsfinansiering på polisens om­råde och polisens internationella samarbete.

Riktlinjerna för polisens arbete går bl.a. ut på att verksamheten bör bli mer preventivt inriktad. När del gäller polisens uppgifter bör de renodlas så att polisen i ökad utsträckning kan koncentrera sig på sin centrala funktion att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Möjligheterna lill en avgiftsfinansiering på polisens område bör utredas.

Utöver de nu berörda frågorna, där beslut av riksdagen begärs, redovisas i propositionen det fortsatta utvecklingsarbetet inom polisen i fråga om bl.a. yrkesroller inom polisen, de lokala polismyndigheternas gmndläg­gande organisation, rikspolisstyrelsens framtida roll, utbildnings- och forskningsverksamhet, trafikövervakning samt tillsättning av vissa högre tjänster inom polisväsendet.

Lagförslaget bör träda i kraft den 1 januari 1991.

Propositionens lagförslag

Prop. 1989/90:155

Förslag till

Lag om ändring i polislagen (1984:387)

Härigenom föreskrivs i fråga om polislagen (1984:387)

dels att 6 § skall ha följande lydelse,

dels all det i lagen skall införas en ny paragraf, 5 a § , av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5a§

Polisstyrelsen Jår inrätta en eller flera polisnämnder för att under sty­relsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet som styrelsen bestämmer.

I en polisnämnd skall ingå polis-chejen och det antal övriga ledamö­ter, lägst Jem och högst tio, som po­lisstyrelsen bestämmer. Dessa leda­möter utses av polisstyrelsen. Polis­styrelsen Jår bestämma att också chej Jör arbetsenhet inom nämn­dens område skall ingå. För de leda­möter som utses av polisstyrelsen skall lika många suppleanter utses.

I Jråga om de ledamöter och sup­pleanter som utses av polisstyrelsen tillämpas 5§ tredje stycket Jorsla och andra meningarna.

6§ Länsstyrelsen är länels högsta polisorgan. Den ansvarar för polisverk­samheten i länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet.

Det ankommer på länsstyrelsen

Det ankommer på länsstyrelsen

att bestämma i vilken utsträckning

all bestämma i vilken utsträckning

polispersonal skall ställas till förfo-

polispersonal skall ställas till förfo­

gande för verksamhet som bedrivs

gande för verksamhet som bedrivs

gemensamt för flera polisdistrikt

gemensamt för flera polisdistrikt

saml alt generellt eller för särskilda

samt all för viss begränsad tid eller

fall i övrigt bestämma om sådan

för särskilda fall i övrigt bestämma

verksamhet. Vid behov får länssty-

om sådan verksamhet. För att

relsen bestämma även om annan

främja en effektiv verksamhet eller

polisverksamhet inom länet. Vad

annars vid behov får länsstyrelsen

som har sagts nu gäller dock inle i

bestämma även om annan polis-

den mån annat har beslutats av re-

verksamhet inom länet. Vad som

geringen.

har sagts nu gäller dock inte i den

mån annat har beslutats av rege­ringen.

Länsstyrelsen får besluta om polisförslärkning från ell polisdistrikt lill

etl annat inom länet eller till ett annat län samt begära förstärkning från ell

4

annat län. Den får också helt eller delvis ta över ledningen av polispersona- Prop. 1989/90: 155 len i länet, när särskilda förhållanden föranleder det eller kravet på en enhetlig ledning inom länet annars är särskilt framträdande. Regeringen kan föreskriva att länsstyrelsen också i andra fall skall leda polisverksam­het. När länsstyrelsen leder polisverksamhet, skall vad som i lag eller annan författning föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar gälla även länsstyrelsen.

Denna lag träder i kraft den I januari 1991.

Civildepartementet

Prop. 1989/90:155

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 april 1990

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], G. Anders­son,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om förnyelse inom polisen 1 Inledning

Det svenska polisväsendet förstatligades för 25 år sedan. Huvudsyftet med förstatligandet var all skapa en effektiv och smidig polisorganisation. I sammanhanget underströks all organisationsfrågorna inom polisen måste ägnas fortlöpande uppmärksamhet och alt polisens uppgifter och organisa­tion måste anpassas lill förändringarna i samhället.

I konsekvens härmed genomfördes i olika steg under åren 1984 och 1985 en reformering av polisväsendet. Reformen, som innebar bl. a. en minskad detaljstyrning av polisen och elt ökat lokall självbestämmande, har lett lill en utveckling i riktning mol en ökad effektivitet inom polisen.

De erfarenheter som numera har vunnits av polisreformen visar all del finns områden som behöver utvecklas vidare för all reformens syften bättre skall uppnås. Behov av jämkningar och ändringar på polisområdel har också aktualiserats av bl.a. de förändringar i samhället som skett sedan reformen genomfördes. De fömtsättningar som är styrande för arbetet med förnyelsen av den offentliga sektorn har giltighet också för polisväsendet. Det innebär att polisen, i likhet med annan offentlig verk­samhet, under överskådlig tid måste räkna med en begränsad tillgång på reala och finansiella resurser. Detla ställer krav på förändringar i syfte alt få lill stånd ett ökat utbyte av resurserna. Införandet av ell nytt treårigt budgetsystem medför också behov av förändringar inom polisen.

Del finns således, från delvis olika utgångspunkter, flera skäl som talar för en fömyelse och förändring inom polisväsendet. Behov av åtgärder i sådan riktning har under senare lid också aktualiserats för regeringen av bl.a. rikspolisstyrelsen i skrivelser och rapporter och i samband med redovisning av utredningsuppdrag. En sammanställning över dessa bör fogas till protokollet som bilaga.

Jag skall i del följande ta upp elt antal frågor som gäller förändrings- och förnyelsearbetet inom polisen. Del gäller såväl större sammanhängande frågor, såsom inriktningen av polisens verksamhet, polisens uppgifter samt strukturella och organisatoriska frågor, som enskilda mer frislående

frågor som har aktualiserats. Därvid kommer jag att redovisa vissa åtgär- Prop. 1989/90:155 der som jag kommer all föreslå regeringen redan under våren. Redovis­ningen kommer också alt la sikte på del fortsatta utvecklingsarbetet och på hur vissa enskilda frågor bör lösas. De ämnen som jag tänker ta upp kräver bortsett från etl förslag lill ändring i polislagen (1984:387) i allmän­het inte beslut av riksdagen. Mot bakgrund av riksdagens medverkan i tidigare reformarbete på polisområdet anserjag emellertid att regeringen bör bereda riksdagen tillfälle att la del av riktlinjer för vad som bör gälla på polisens område i vissa hänseenden. Jag ser det också som värdefullt att regeringen i övrigt kan lämna en samlad redovisning av reformarbetet för riksdagen.

I den försatta framställningen kommer jag, som en bakgrund till vad jag anför om reformbehovet, att ge en tämligen utförlig redovisning av tidiga­re reformarbete inom polisen och de erfarenheter som vunnits därav.

När del gäller den brottsbekämpande verksamheten och lagstiftningsfrå­gan har jag samrått med chefen för justitiedepartemetet och, när det gäller trafikfrågor, chefen för kommunikationsdepartementet.

Under beredningen av de frågor som behandlas har bl.a. de fackliga organisationerna inom polisen haft tillfälle att lämna synpunkter.

De frågor jag tar upp i det följande hänför sig till den öppna polisen. Jag kommer inle att beröra verksamheten vid säkerhetspolisen, som nyligen varit föremål för en reform på grundval av förslag från SÄPO-kommittén (se prop. 1988/89:108, JuU 21, rskr. 287).

De förslag jag nu lägger fram kan sägas utgöra startskottet för förnyelse­arbetet beträffande polisen under 1990-talel. Förslagen gäller både konkre­ta reformer och riktlinjer för det fortsatta reformarbetet. Ett viktigt led i reformarbetet ulgör övergången lill det system med treåriga budgetramar, som håller på att införas inom hela statsförvaltningen och i vilket polisen kommeratt ingå fr.o.m. budgetåret 1992/93. Förberedelser för övergång­en till det nya budgetsystemet för polisen pågår redan både vid rikspolis­styrelsen och inom civildepartementet. En tredje linje i reformarbetet är en översyn av polisens regionala organisation, som jag avser att ta initiativ till. Jag kommer att något beröra såväl budgetfrågorna som de regionala frågorna i det följande för att göra bilden av del förestående reformarbetet fullständig.

2 Bakgrund

2.1 Polisreförmen

Det svenska polisväsendet ändrades på ett genomgripande sätt vid förstat­ligandet år 1965 (prop. 1962:148, SU 183, rskr. 387 och prop. 1964:100, SU 114, rskr. 259). I samband med detta underströks att organisationsfrå­gorna måste ägnas fortlöpande uppmärksamhet och att organisationen måste anpassas lill förändringarna i samhället. År 1975 tillkallade chefen för justitiedepartementet efter regeringens bemyndigande sakkunniga för en översyn i delta syfte, 1975 års polisutredning.

Polisutredningen avlämnade år 1979 prindpbetänkandel (SOU 1979:6)     Prop. 1989/90:155 Polisen. Efter remissbehandling lade regeringen i proposition 1980/81:13 om polisens uppgifter, utbildning och organisation m. m. fram förslag till allmänna riktlinjer för en reform av polisväsendet. Riksdagen godkände i huvudsak riktlinjerna (JuU 1980/81:24, rskr. 210).

I enlighet med vad som förordats i propositionen och som godtagits av riksdagen tillkallade chefen för justitiedepartementet efler regering­ens bemyndigande en kommitté med uppdrag all behandla frågor om genomförandet av reformen rörande polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m. Kommittén antog benämningen 1981 års polisbered­ning.

Polisberedningen presenterade i olika promemorior och belänkanden en rad förslag i skilda ämnen. Förslag rörande den rättsliga regleringen lades fram i betänkandet (SOU 1982:63) Polislag. När det gäller frågor som direkt anknöt till själva polisreformens genomförande avgav beredningen efter ett föregående remissförfarande betänkandet (Ds Ju 1983:10) Polis­organisationen. Beredningen avlämnade också betänkandet (Ds Ju 1983:15) Rekrytering och utbildning inom polisväsendet. Vidare publi­cerade beredningen särskilda promemorior om polisorganisationen i lä­nen.

Vid beredningen i regeringskansliet av polisberedningens förslag gjordes den bedömningen all riksdagen skulle få tillfälle alt ta ställning lill riktlin­jerna för en reform av polisväsendet i två steg. Förslagen till riksdagen byggde huvudsakligen på 1981 års principbeslut och på polisberedningens belänkanden.

Som ell första steg i polisreformens genomförande överlämnades lill riksdagen i januari 1984 proposition 1983/84:89 om polisens organisa­tion, m.m. Riksdagen godtog i allt väsentligt förslagen i propositionen (JuU 1983/84:16, rskr. 182).

Under våren 1984 beslutade riksdagen om en ny rättslig reglering av polisverksamheten i en polislag (SFS 1984:387) (prop. 1983/84: 111, JuU 27, rskr. 331). Samtidigt infördes bl.a. en polisförordning (SFS 1984:730) och en ny instruktion för rikspolisstyrelsen (SFS 1984:731) (numera ersatt av en ny instruktion, SFS 1989:773).

Del första steget i polisreformen genomfördes den I oktober 1984. De organisatoriska förändringar som då genomfördes var följande.

För all ge statsmakterna och myndigheterna inom polisväsendet ell bättre underlag för beslut om resursfördelning m.m. infördes etl nyll planeringssystem.

Medborgarinflylandel över polisverksamheten stärktes. Polisstyrel­sen fick ökade befogenheter all fatta beslut om t.ex. inriktningen av verksamheten vid polismyndigheten. Styrelsen fick dock inle avgöra frå­gor som avser polisledning i särskilt fall.

En ny regional polisorganisation infördes i Stockholms län, i Göte­borgs och Bohus län saml i Jämtlands län. Tjänsten som länspolischef där förenades med polismästartjänslen vid polismyndigheten i Siockholm, Göteborg respektive Östersund. En sådan ordning har sedermera kallats länspolismästarmodellen efter ijänslebenämningen på den nya regionala

8

chefen. Vissa organisatoriska förändringar rörande ledningen av den regio-    Prop. 1989/90:155 nala verksamheten beslutades också.

Rikspolisstyrelsen skulle också fortsättningsvis vara central förvalt­ningsmyndighet för polisväsendet. Styrelsens befogenheter all meddela föreskrifter och leda viss polisverksamhet begränsades och preciserades. På det polisiära området i övrigt skulle styrelsens verksamhet inriktas på metodutveckling. Styrelsen fick en ny organisation.

Den centrala utbildningsverksamheten samlades organisatoriskt inom en polishögskola som fick ställning som en byrå vid rikspolisstyrel­sen.

Slutligen fick rekryleringsverksamheten en ny inriktning och organi­sation.

Som elt andra steg i polisreformen överlämnades lill riksdagen i novem­ber 1984 proposition 1984/85:81 om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå, utbildning och rekrytering. Riksdagen godtog förslagen (JuU 1984/85:18, rskr. 164).

Reformens andra steg genomfördes den I november 1985 och innebar i huvudsak följande.

   De regionala och de lokala myndighetema gavs ell avgörande infly­

tande över verksamhetens inriktning och resursfördelningen inom polisvä­

sendet med utgångspunkt från de allmänna riktlinjer för verksamheten

som statsmakterna beslutar.

    Vidare anfördes ell syslem med gmndläggande organisation (även

. kallad.basorganisalion), som beslutas av regeringen, och i övrigt s.k. fria

resurser. De fria resurserna slår lill de regionala och de lokala polismyn-' dighelernas förfogande.

Systemet koinplellerades med en ökad frihet för myndigheterna alt förfoga över sin egen budget inom s. k. medelsramar.

En ny ulbildningsordning infördes i enlighet med riksdagens tidigare principbeslut.- Syftet med den nya ordningen var. alt skapa en bättre utbildad polispersonal som skall kunna användas inom hela organisatio­nen. Vidare föreslogs en satsning på-polisforskning.

En annan nyhet var all verksamheten vid polismyndigheternas ope­rativa avdelningar renodlades till förmån för egentlig polisverksarnhet.

'Samtidigt stärktes kanslifunktionen. I denna skulle det t.ex: alltid finnas en funktion för analys och planering av verksamheten.

   Medborgarinflylandel på den regionala nivån stärktes.Det slogs fast

all vissa vikliga polisiära verksamheter även i framtiden skulle vara regio­

nala, t.ex. bekämpandet av narkotikabrottsligheten och'den'ekonomiska

brottsligheten.

Vid'sidan av de frågor som mera direkt anknöt lill polisreformens

genomförande lade polisberedningeri fram ell antal andra reformförslag

rörande polisväsendet. I särskilda belänkanden presenterades sålunda för­

slag rörande en Ijänsleförslagsnämnd inom polisväsendet (Ds.Ju 1984:9),

handläggningen av anmälningar mot polismän (Ds Ju 1984:10), den regio­

nala polisorganisationen (Ds Ju 1984:11) och beredskapspolisen (Ds Ju

1985:2).

1 1986 års budgetproposition (prop. 1985/86:100 bil. 4) redovisade

9

chefen för justitiedepartementet sina ställningstaganden med anledning av Prop. 1989/90:155 polisberedningens förslag i dessa frågor. Ställningstagandena mynnade ut i elt förslag om ett förändrat förfarande vid tillsättning av vissa polischefs-tjänster. 1 fråga om handläggningen av anmälningar mol polismän före­slogs en ökad snabbhet i förfarandet, ökat lekmannaansvar saml tillska­pandet av en central disciplinnämnd. När det gäller den regionala polisor­ganisationen innebar förslaget att den s. k. länspolismästarmodellen skulle införas i Uppsala län, Kronobergs län, Blekinge län. Malmöhus län och Värmlands län. Regeringens förslag om beredskapspolisen innebar en överföring av ordningsuppgifler från civilförsvaret lill polisväsendet. Riksdagen godtog regeringens förslag (JuU 1985/86:19, rskr. 163; i fråga om anmälningar mol polismän JuU 1985/86:32, rskr. 277). Länspolismäs­tarmodellen har därefter införts i alla de berörda länen.

Ijanuari 1986 överiämnade polisberedningen sill slutbetänkande (SOU 1985:62) Inriktningen av polisverksamheten. I betänkandet redovisades framförallt hur polisens arbete skulle kunna effektiviseras ytteriigare. I 1987 års budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 4) redogjorde chefen för justitiedepartementet för vissa principiella ställningstaganden såvitt avsåg beredningens förslag rörande inriktningen av polisverksamheten. Departementschefens överväganden lämnades ulan erinran av riksdagen (JuU 1986/87:23, rskr. 201) och föranledde en ny bestämmelse i polisför­ordningen (1 kap. 3 §), som trädde i kraft den 1 febmari 1988 (SFS 1987:1340). Den 1 januari 1988 infördes också nya regler i polisförord­ningen om delegering av beslutsbefogenheter inom en polismyndighet (SFS 1988:913). Den nya ordningen innebar all de lokala polismyndighe­terna på eget ansvar och med utgångspunkt i den egna verksamheten fick långtgående befogenheter all fördela arbetsuppgifter mellan olika tjänste­män och arbetsenheter inom myndigheten.

2.2 Behovet av fömyelse

Polisens huvuduppgift är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Detta är en gmndläggande funktion i varje ordnat samhälle och har stor betydelse för medborgamas trygghet. För de allra flesta människor är polisen en mycket betydelsefull välfärdsfaklor. Del är därför av särskild betydelse all polisen kan fullgöra sina funktioner på elt så bra säll som möjligt.

Behovet av all effektivisera polisen och att anpassa polisens organisa­

tion och arbetsformer efter utvecklingen i samhället har varit vägledande

både vid polisens förstatligande och för den polisreform, som genomförts

under 1980-talet. De erfarenheter som hittills har vunnits av polisrefor­

men visar all reformens principer behöver utvecklas vidare. Detaljstyr­

ningen av verksamheten inom framför allt del administrativa området och

av resursanvändningen är fortfarande sådan alt den i viss mån hämmar en

effektiv polisverksamhet. Budgetsystemet inom polisen är så utformat och

har sådan inriktning att det inle svarar mol dagens krav på en god hushåll­

ning och elt effektivt utnyttjande av resurserna. De organisatoriska och

administrativa stmklurerna inom polisväsendet medger inle alltid den

10

flexibilitet och den smidighet som är önskvärd och som torde ha fömtsätts     Prop. 1989/90:155

vid förstatligandet. Del lokala medborgarinflylandel kan fördjupas och

utvecklas.

Behovet av att vidareutveckla polisreformen berör i hög grad det föränd­rings- och förnyelsearbete som gäller omläggningen av budgetprocessen för polisväsendet. Till del nya budgetsystemet, som skall införas för polisen den 1 juli 1992, är kopplat en ny modell för verksamhetsslyrning och resultatuppföljning. Nyordningen på detla område aktualiserar en rad frågor, bl.a. rörande systemförändringar på del administrativa området och i fråga om planerings- och uppföljningssystemet inom polisen.

Reformbehovet gäller dock inle bara organisatoriska, administrativa och budgelmässiga förhållanden. Som har redovisats i årets budgetpropo­sition (prop. 1989/90:100 bil. 15 s. 93) sker del en fortlöpande ökning av polisens arbetsbelastning inom alla centrala verksamhetsområden. Även om den utvecklingen måste mötas med åtgärder av mer traditionellt slag, t.ex. på del kriminalpolitiska området och genom möjliga resursförstärk­ningar, är del uppenbart all också förändringar av polisverksamhetens inriktning och uppgifter måste övervägas.

Behovet av förändringar inom polisen förstärks av de faktorer som gör del nödvändigt med en förnyelse av den offentliga sektorn också i övrigt. Samhällsutvecklingen medför enligt de bedömningar som nu kan göras all det kommer all råda en ökad konkurrens mellan olika samhällssektorer om tillgången på arbetskraft under de närmaste decennierna. Samlidigt måste den offentliga sektorn räkna med en begränsad tillgång på finansiel­la resurser.

I min fortsatta framställning rörande förnyelsearbetet inom polisen kommer jag inte alt gå närmare in på de förändringar som kan bli aktuella när det gäller den regionala polisorganisationen. Regeringen uppdrog ijuni 1988 åt rikspolisstyrelsen och länsstyrelsernas organisalionsnämnd att ut­värdera den nya organisationsform, benämnd länspolismästarmodellen, som infördes i vissa län som en följd av polisreformen. Uppdraget redovi­sades till regeringen under hösten 1989. Frågorna om vilken organisations­form som skall gälla för polisverksamheten på regional nivå och vilka uppgifter som framdeles bör ankomma på de regionala polisorganen är av det slaget alt de bör bli föremål för en särskild utredning.

2.3 Inriktningen av förnyelsearbetet

De förhållanden som har berörts i del föregående bör föranleda alt del samlade förnyelsearbetet inriktas på främst tre huvudområden.

Del första gäller de grundläggande målen för polisverksamheten och den inriktning av verkamheten som föranleds därav.

Verksamhetens mål och inriktning bör styra resursutnyttjandet och poli­

sens roll på det kriminalpolitiska området. Man bör därför överväga att

från polisväsendet föra bort sådana uppgifter som inte nödvändigtvis, med

hänsyn till polisens befogenheter och kompetens, skall förbehållas polisen.

Det finns vidare anledning att diskutera den polisulbildade personalens

yrkesroll och i samband med det klara ut vilka arbetsuppgifter inom

11

polisväsendet som kan utföras av andra personalkategorier inom organisa-     Prop. 1989/90:155 tionen eller nya yrkesgrupper som därmed kan behöva tillföras verksamhe­ten.

I förnyelsearbetet bör också belysas möjligheterna av att utsträcka syste­met med avgiftsfinansiering till alt gälla nya områden av polisens verk­samhet.

En viktig fråga vid en vidareutveckling av polisreformen gäller polissty­relsernas uppgifter. Intresset av att fördjupa och utvidga de förtroendeval­da ledamöternas inflytande gör sig alltmer gällande.

Del andra huvudområdet rör strukturella och organisatoriska frågor inom polisen. Förnyelsearbetet bör inriktas på all finna foimer för en ökad samverkan mellan de lokala polismyndigheterna. Behovet av en sådan samverkan gäller såväl på del polisoperaliva området som i fråga om bl. a. ekonomihantering, utbildning och personaladministration. 1 synnerhet de små polismyndigheternas behov av samverkan måste tillgodoses. Intresset av all uppnå ell bättre resursutnyttjande och en ökad effektivitet gör del också nödvändigt att särskilt uppmärksamma bl.a. huruvida fördelningen av polispersonal och av andra resurser mellan myndigheterna är helt ändamålsenlig med hänsyn till de förändringar i samhället som har skett sedan grunderna för nuvarande förhållanden i huvudsak lades fast för 25 år sedan. En särskild fråga ulgörde strukturellt betingade svårigheterna att mer fortlöpande åstadkomma en omfördelning av resurserna mellan de lokala polismyndigheterna.

Även myndigheternas inre organisation behöver förändras i riktning mot en större flexibilitet. Den nuvarande ordningen enligt vilken regering­en bestämmer varje enskild myndighels grundläggande organisation fram­står numera som alltför stel.

Det Iredje huvudområdet för förnyelsearbetet gäller olika frågor som är förknippade med omläggningen av budgetprocessen för polisväsendet. Del nya budgetsystem som skall införas innebär att polisväsendet, i likhet med flertalet andra myndigheter, kommer att följa en treårig budgetcykel. Resurserna anvisas i form av s. k. ramanslag. Till systemet skall kopplas en ny modell för verksamhetsslyrning och resultatuppföljning. Polisen skall fogas in i systemet med bönan budgetåret 1992/93, dvs. den I juli 1992. Under våren 1990 skall regeringen besluta om s.k. myndighetsspecifika direktiv för polisen vilka skall ligga lill gmnd för inriktningen av del fortsatta utvecklingsarbetet inom polisen.

Jag har i de överväganden som har anknytning tillden regionala polisor­ganisationen utgått från de förhållanden som råder i dag. Resultatet av den av mig nyss förulskickade utredningen rörande polisverksamheten på regional nivå kan komma att innebära alt förutsättningarna för förnyelse­arbetet inom polisen på sikt ändras i dessa frågor.

När del gäller den brottsutredande verksamheten gör sig särskilda syn­

punkter gällande. Den är i hög grad lagbunden och styrs i allt väsentligt av

straffbestämmelserna i brottsbalken och andra författningar och av regler­

na i rättegångsbalken om förundersökning och tvångsmedel. Chefen för

justitiedepartementet avser att inom kort föreslå regeringen att en kom­

mitté tillkallas för att se över åklagarnas uppgifter, arbetssätt och organisa-

12

tion. I uppdraget skall också ingå alt se över reglerna om fömndersökning. Resultatet av detta utredningsarbete kan få betydelse för den framtida po­lisverksamheten på kriminalpolisområdet. Del torde därför finnas anled­ning att återkomma till denna del av polisverksamheten.

Mina överväganden och förslag föranleder utöver en ändring i polis­lagen (1984:387) ändringar i bl.a. polisförordningen (1984:730) och i förordningen (1989:773) med instmktion för rikspolisstyrelsen. Till den saken och lill de övriga frågor som kräver särskilda beslut av regeringen återkommer jag senare. I fråga om vissa av mina förslag bör beslut fallas av regeringen redan under våren. Del gäller bl.a. förslaget all avskaffa regeringens detaljstyrning rörande myndigheternas inre organisation. Jag kommer i del följande all ange de förslag som jag anser bör kunna genom­föras så snart som möjligt. När del gäller genomförande av mina förslag får jag också hänvisa till avsnitt 17.

Prop. 1989/90:155

3 Polisen och samhället

Mitt förslag: Polisens arbete skall inriktas mera på all förebygga och förhindra brott. En fortsall prioritering skall ske av kampen mot våldsbrotlslighel och narkotikabrottslighet. Även bekämpandet av ekonomisk brottslighet, särskilt sådan som hotar stora samhälleliga värden, såsom miljöbroltslighel, skall prioriteras.

Skälen för mitt förslag

Bakgrund

När man i olika sammanhang har velat kortfattat beskriva polisverksam­heten, har del sedan lång lid tillbaka bmkat anges all polisens huvudupp­gift är all upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Så har polisverksam­heten definierats i olika polisförfallningar ända sedan 1700-talet. Så slår del också i den nuvarande polislagen (1984:387). Del kan anmärkas all ullrycket att upprätthålla allmän ordning och säkerhet enligt polislagen också innefattar den brottsutredande verksamheten.

Med utgångspunkt i denna huvuduppgift har polisen i vårt land byggis upp. Till följd av de särskilda befogenheter som tillkommer polisen, den kompetens som polisen besitter och den myndighetsstruktur som råder har polisens verksamhet kommit all spänna över stora verksamhetsområden och omfatta många samhällsföreteelser. Samlidigt med utvecklingen all låta polisen ta hand om allt fler uppgifter i samhället har kraven på polisväsendet inom de centrala funktionsområdena efter hand kommit all bli allt större. De förhållanden del här gäller har i hög grad sin gmnd i andra faktorer än sådana som kan hänföras till polisens egen verksamhet.

Sålunda ställer brottsutvecklingen ständigt högre krav på polisen med hänsyn både till del stigande antalet brott och lill att brottsligheten ulveck-

13

las mol att bli grövre och svårare att bekämpa. Människornas krav på att     Prop. 1989/90: 155

polisen skall motverka ordningsslörningar och olika former av sociala

störningar ökar i takt med att den sociala kontrollen tunnas ut allt mer i

det moderna samhället. Utvecklingen inom vägtrafiken reser krav på mer

verkningsfulla polisiära insatser för att stärka trafiksäkerheten. I samma

riktning verkar del tilltagande miljömedvetandet på trafikområdet.

De ökande anspråken på polisverksamheten har statsmakterna och po­lisväsendet mött med reformer, rationaliseringar, förbättrad utbildning samt utveckling av nya och effektivare arbetsmetoder. Samtidigt har stats­makterna tillskjutit resurser lill polisväsendet. Tillskottet har bestått fram­för allt av förstärkningar på personalsidan och av all ny och förbättrad utrustning anskaffats. Polisväsendets personal har genom det senaste löne­avtalet erhållit avsevärt förbättrade löneförmåner. Flertalet polismyndig­heter har sedan förstatligandet fåll nya och ändamålsenliga polishus. Ef­fekterna av de förstärkningar som har skett på personalsidan har dock, om man mäter i resurstimmar, till en del begränsats av bl.a. arbetstidsförkort­ningar, vidgade möjligheter till ledigheter av olika slag och den ökade utbildningsverksamheten inom polisen. Under senare tid har polisväsen­det dessutom ställts inför särskilda svårigheter lill följd av ökande avgång­ar bland polispersonalen.

De samlade insatser som sålunda gjorts under senare år har dock inle räckt till för all förbättra situationen i önskad utsträckning. 1 dag råder en obalans mellan polisens uppgifter i samhället å ena sidan och förutsätt­ningarna att fullgöra dessa uppgifter på det sätt som förväntas av medbor­garna å andra sidan.

Som jag ser saken har den situation som svenskt polisväsende idag befinner sig i inte i första hand sin grund i brist på resurser. Av statsfinan­siella och andra skäl är det inte heller möjligt att i någon nämnvärd mån tillföra polisväsendet nya reella resurser under de närmaste åren. Behovet av alt säkerställa att polisen har möjligheter att fullgöra sina centrala funktioner på bästa tänkbara sätt måste således i huvudsak tillgodoses med andra medel. Jag kommer att i följande avsnitt lämna förslag till åtgärder i detta syfte.

Innan jag gör det, finns det emellertid skäl att mot bakgrund av de grundläggande målen för polisverksamheten närmare belysa frågan om inriktningen av polisens arbete.

Grundläggande mål för polisverksamheten

Enligt I kap. 2 § regeringsformen är den enskildes personliga, ekonomiska

och kulturella välfärd grundläggande mål för den offentliga verksamheten.

Det skall särskilt åligga det allmänna att bl.a. verka för social omsorg och

trygghet och för en god levnadsmiljö. Det allmänna skall också värna den

enskildes privatliv och familjeliv. De mål för den offentliga verksamheten

som sålunda angetts i regeringsformen kan såvitt gäller polisens uppgifter

uttryckas i målsättningen att människorna i största möjliga utsträckning

skall kunna leva i vårt samhället utan att utsättas för brott eller att behöva

frukta för detta.

14

De författningsmässiga ramar som mer direkt rör polisens verksamhet Prop. 1989/90:155 är tämligen vida och rymmer inom sig vitt skilda uppgifter. En utgångs­punkt för regleringen utgörs av 1 § polislagen, där det sägs all polisens arbete är ett led i samhällets verksamhet för all främja rättvisa och trygg­het. I paragrafen sägs vidare all huvudändamålet med polisverksamheten är alt upprätthålla allmän ordning och säkerhet och att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp.

Med utgångspunkt i de ändamål som beskrivs i I § polislagen görs i lagens 2 § en uppräkning av polisens huvudsakliga uppgifter. Enligt denna paragraf hör till polisens uppgifter alt förebygga brott, alt övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, all bedriva spaning och utredning i fråga om brott, att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp saml alt fullgöra vad som brukar kallas polismyndighelsverksamhel.

Uttryckt på ell annat sätt är det enligt min mening elt grundläggande mål för polisverksamheten all värna om människornas trygghet till liv, hälsa, integritet och personlig egendom främst genom all bekämpa brott, ingripa mol ordningsstörningar och ge skydd och annan hjälp. Etl annat mål för polisens verksamhet måste vidare vara all säkra grundvalarna för vårt demokratiska samhälle.

Uppräkningen i polislagen är allmänt hållen och inle uttömmande. Del betyder all besked om del närmare innehållet i polisens uppgifter och verksamhetens inriktning får sökas på annal håll. Polisens centrala uppgif­ter att förebygga och utreda brott bestäms sålunda i första hand genom straffbestämmelser i brottsbalken och andra författningar samt av rätte­gångsbalkens regler om förundersökning. I fråga om polismyndighetsverk­samheten finns närmare bestämmelser i etl stort antal specialförfaltningar. I 1 kap. 3 § polisförordningen (1984:730) ges föreskrifter om all en polis­myndighet vid sitt arbete för de ändamål som anges i 1 § polislagen skall uppmärksamma och beakta krav och önskemål från dem som bor och verkar i polisdistriktet.

Den närmare inriktningen av polisverksamheten anges inle bara i olika författningar. En styrning av polisens verksamhet sker också genom stats­makternas beslut om resurstilldelning och om prioritering av polisens insatser. Detsamma gäller de närmare föreskrifterom resursanvändningen som regeringen varje år lägger fast i regleringsbrevet för polisväsendet. Av betydelse är vidare de beslut i organisatoriska och administrativa frågor som regeringen meddelar för polisen.

Hur de övergripande målen skall omsättas i praktisk handling i polisar­betet följer i första hand av de regler som anger polisens uppgifter i polislagen, rättegångsbalken och andra författningar.

Inriktningen av polisens arbete

Polisverksamheten har av ålder brukat delas in i tre huvudformer, nämli­

gen den preventiva, den repressiva och den hjälpande verksamheten.

Kring denna indelning har polisens olika verksamhetsgrenar byggts upp. I

och med polislagens tillkomst har polisens funktioner indelats ytterligare, i

huvudsak efter vad som gäller enligt polisens verksamhetsplanering. Indel-

15

ningen lar sålunda sikte på följande funktioner eller aktiviteter: broltsföre-     Prop. 1989/90:155 byggande verksamhet, övervakningsverksamhet, Irafikövervakning, all­män och socialpolisiär spaning, kriminalpolisverksamhel, serviceverk­samhet, utbildning och övrig verksamhet. Den här indelningen avspeglar sig idag i myndigheternas organisation.

Innehållet i polisarbetet styrs i praktiken ofta av den faktiska förekoms­ten av ordningsslörningar och brott. Del rådande systemet medger att polisverksamheten fortlöpande kan anpassas till förändrade fömtsättning­ar och nya krav. Olika delar av verksamheten kan prioriteras allt efler skiftande förhållanden. Behovet av alt prioritera bland polisens funktioner och uppgifter ägnades uppmärksamhet i sambänd med polisreformen. Del prioriteringssyslem som då lades fast utgår från del förhållandel all poli­sen aldrig kan tillföras så stora resurser att den effektivt kan bekämpa all brottslighet. Del är omöjligt för polisen all förhindra varje lagöverträdelse och all uppdaga och utreda alla brott som begås. Del kan därför inle undvikas all vissa polisuppgifler måste behandlas med förtur medan andra får slå tillbaka. Till en del ankommer del på polismyndigheterna att besluta i prioriteringsfrågor. En övergripande styrning utöver den som följer av den straffrättsliga och processrällsliga regleringen har dock förutsatts ske av statsmaktema.

Denna styrning har hittills skett på framför allt två säll. Det ena gäller s. k. organisatorisk prioritering. Den har tagit sig ullryck i att regeringen beslutat om myndigheternas interna organisation till förmån för vissa verksamhetsområden, t.ex. inrättande av narkolikarollar, och om perso­naltilldelning för angivna ändamål eller lill vissa organisatoriska enheter. En annan form av prioritering från regeringens sida är beslut om medels­tilldelning för t. ex. inköp av utmstning. Ell exempel på en sådan priorite­ring är anvisning av medel för anskaffning av materiel för Irafikövervak­ning.

Statsmakterna prioriterar också polisens verksamhet genom all ange vissa typer av brott som bör ägnas särskilda insatser. Denna prioriterings-ordning lades fast i samband med riksdagens principbeslut om polisrefor­men år 1981. Beslut om prioritering sker årligen i samband med budget­processen, och beslutet utgör riktlinjer för den resursanvändning och den resursfördelning som sedan beslutas av de regionala och lokala polismyn­digheterna.

Alltsedan detta prioriteringssäll lades fast har, enligt vad statsmakterna angett varje år, narkotikabrottsligheten, den ekonomiska brottsligheten och våldsbrollsligheten utgjort områden där polisens insatser måste priori­teras. Det har i anslutning till prioriteringsbesluten understmkits all myn­digheterna samtidigt med all de angivna prioriteringarna görs måste fort­sätta sina ansträngningar all beivra annan s.k. traditionell brottslighet, i synnerhet sådan som drabbar enskilda människor särskilt hårt och som berör deras personliga integritet, t. ex. bostadsinbrott.

Samlidigt med prioriteringsbesluten har statsmakterna framför allt un­

der senare år gett riktlinjer för resursanvändningen i andra avseenden ulan

att dessa riktlinjer har haft formen av prioriteringsbeslut. Exempelvis ges i

årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 15 s. 99) riktlinjer för

16

asylutredningar, hastighetsövervakning i trafiken, insatser mot ungdoms-     Prop. 1989/90:155

brottslighet, stöd åt brottsoffer, brottsförebyggande arbete och kvarterspo-

lisverksamhel.

1 årets budgetproposition har jag begränsat mina uttalanden i priorite­ringsfrågorna med hänsyn till all ämnet skulle behandlas i nu förevarande sammanhang. Jag anförde dock all kampen mol våldsbrollsligheten och narkotikabrottsligheten är så angelägna uppgifter all de bör prioriteras också för nästa budgetår.

Ell skäl lill att jag i budgetpropositionen förklarade att priorileringsord-ningen borde ses över i angivet hänseende var den kritik som riktats mol den hittillsvarande ordningen framför allt från polishåll. Det har bl.a. sagts att polisen inte har fått tillräcklig vägledning av prioriteringsbesluten med hänsyn lill alt de utpekade verksamhetsområdena varit för stora; delta i synnerhet som intresset av prioriteringar inom angivna områden inle har vägts mot andra angelägna uppgifter som polisen har. Saken har tagits upp av rikspolisstyrelsen i anslagsframställningen för nästa budget­år. Styrelsen har framhållit alt del är betydelsefullt all statsmakterna tydligt anger vilka av målen för polisverksamheten som skall prioriteras, så all del kan göras klart vilka områden som måste eftersättas.

Enligt vad rikspolisstyrelsen anfört i anslagsframställningen bordet vara polisens sak att själv finna de arbetssätt som ger bäst resultat inom ramen för de övergripande målen för polisverksamheten. Med hänvisning lill denna uppfattning har styrelsen förklarat att den för egen del beslutat ta fram vad man kallar för elt kriminalpolitiskl program för polisväsendet. Detta har som utgångspunkt alt resurserna måste koncentreras lill sådana områden där de ger bäst resultal. Med delta betraktelsesätt bör enligt rikspolisstyrelsen fyra områden prioriteras, nämligen brottsförebyggande verksamhet, kontroll av yrkeskriminella, ungdomskriminalilet och narko­tikabrottslighet.

För egen del vill jag till att böria med slå fast all det är ofrånkomligt att vi också framdeles måste ha en ordning enligt vilken inriktningen av polisens verksamhet prioriteras i olika hänseenden. Emellertid finns det som jag förklarade i årets budgetproposition goda skäl alt pröva om statsmakternas prioriteringsbeslut bör göras tydligare och mer ändamåls­enliga. Den utveckling som sker i riktning mol en avreglering och minskad detaljstyrning av polisverksamheten innebär att den indirekta prioritering som skett genom beslut i organisatoriska frågor och genom föreskrifter om medelsanvändningen kommer att upphöra. Detta förhållande, i förening med de övriga strukturella, administrativa och budgetmässiga förändring­ar som förestår, skapar delvis ändrade förutsättningar för styrningen av polisverksamheten. Samlidigt ställs krav på ell visst mått av nytänkande på området. Jag skall i det följande redovisa min syn på vad jag anser bör vara vägledande i fråga om prioriteringar inom polisväsendet, såväl prin­cipiellt som i mer konkreta termer för i första hand nästa budgetår.

Statsmakterna har hittills avstått från all i förfatlningsform slå fast

grunderna för polismyndigheternas beslut om prioriteringar av verksam­

heten. Det är som jag ser det knappast lämpligt eller ens möjligt att

författningsreglera denna sak. Avsaknaden av regler gör det enligt min

17

2    Riksdagen 1989/90. I .sami Nr 155

mening desto mer angelägel alt de övergripande prioriteringsbesluten på Prop. 1989/90:155 respektive nivå, såsom hittills, fattas av organ med etl politiskt ansvar. Under statsmakterna bör del således vara en uppgift för länsstyrelsens styrelse och polisstyrelsen att på gmndval av statsmakternas gmndläggan­de riktlinjer besluta om inriktningen av verksamheten på regional respek­tive lokal nivå. Del är nödvändigt alt en verksamhet som polisens har en stark medborgeriig förankring inte bara på riksplanet utan också, såsom lades fast genom polisreformen, på det regionala och lokala planet.

Det utvecklade syslem för mål- och resullatorienterad styrning som följer av omläggningen av budgetprocessen ställer krav på alt riktlinjer för prioriteringar av polisens verksamhet i större utsträckning sker med inrikt­ning mol de övergripande mål som gäller för verksamheten. Riktlinjer för prioriteringar av polisens verksamhet måste i större utsträckning ske med utgångspunkt i en helhetssyn på polisens uppgifter. Ell beslut om priorite­ringar bör inte begränsas av den funktionella och organisatoriska indelning som råder hos polisen utan måste i förekommande fall slå igenom i hela verksamheten.

Såsom hittills får den angelägenhetsgradering som statsmakterna gör på det kriminalpoliliska området och som kommer lill uttryck i bl.a. de strafflalituder som gäller för olika brott inle sättas ur spel genom en prioritering som sker efler helt andra grunder. Detsamma gäller självfallet också i fråga om de särskilda förtursbeslämmelser som finns, exempelvis beträffande brott av unga lagöverträdare, och i fråga om de fall när tvångsmedel lillgripils och särskilda tidsfrister därför gäller. De kriminal­poliliska uppfattningar som statsmakterna i andra hänseenden gett ullryck för, t.ex. när det gäller vissa brotts skadeeffekter i ell vidare perspektiv, innefattar också en priorileringsgrund, och del även i de fall då brottet i det enskilda fallet inte motiverar ett strängt straff. Insatserna mot narkoti­kabrottsligheten och den ekonomiska brottsligheten är delvis ett uttryck för denna princip (jfr prop. 1980/81:13 s. 51 O-

En annan grund för prioriteringar är överväganden i fråga om utsikten att nå framgång med olika slag av polisiära aktiviteter. I detta ligger en bedömning av hur man skall nå ett resultat som står i rimlig proportion till de resurser som sätts in. Sådana överväganden kan exempelvis leda till att en polismyndighet i en viss situation prioriterar insatser mol kända vane­brottslingar som erfarenhetsmässigt svarar för en förhållandevis stor del av brottsligheten, medan brottsutredningar där möjligheterna till framgång är obefintliga eller mycket små får stå tillbaka. I samband med överväganden av detta slag är det naturligt att polisen samråder med företrädare för åklagarväsendet.

Inle sällan måste emellertid polisverksamhet bedrivas på områden som är svårarbetade och otacksamma alt utreda. En mördare måste efterspanas även om läget ser hopplöst ut. Också de senaste årens satsning på kampen mot den ekonomiska brottsligheten vilar på tanken att brottslighet som är särskilt samhällsfarlig måste bekämpas även om brottsligheten sker i det fördolda och därför är svårbekämpad. Det handlar här om kriminalpolitis­ka bedömningar som det ytterst är statsmakternas sak att lägga fast.

En faktor av betydelse är de lokala förhållanden som råder inom ett

18

polisdistrikt. Genom all prioriteringsbeslut fattas lokalt finns det goda Prop. 1989/90: 155 möjligheteratt anpassa polisverksamheten till vad som krävs med hänsyn till befolknings- och näringsstruktur o. dyl. inom distriktet samt till varia­tioner i fråga om ordningsläge och brottsfrekvens. Av stor vikt är också att ta hänsyn till krav och önskemål från dem som bor och verkar inom distriktet (se I kap. 3 § polisförordningen).

De beslut om konkreta prioriteringar som statsmakterna och de regiona­la och lokala politiska organen fattat måste givelvis omsättas i praktisk polisverksamhet. I linje med vad rikspolisstyrelsen anfört är del i första hand en sak för polismyndigheterna och för personalen där att finna de arbetssätt och metoder som är bäst för att nå de mål som ställts upp av de politiskt ansvariga organen. I polislagen och i polisförordningen finns som komplement till rättegångsbalken särskilda bestämmelser om samarbete med åklagaren; det är viktigt att dessa föreskrifter omsätts i praktisk handling. Vid sidan av att föra ut statsmakternas beslut om prioriteringar är det en uppgift för rikspolisstyrelsen att förmedla idéer och uppslag i frågor som rör arbetssätt och metoder och att på skilda sätt bidra till ett nytänkande i det praktiska polisarbetet.

I fråga om de grundläggande prioriteringar som skall gälla för i första hand nästa budgetår gör jag följande bedömning.

Polisen bör särskilt inrikta sin verksamhet på åtgärder som går ut på att värna om människornas trygghet lill liv, hälsa, integritet och personlig egendom. Som elt uttryck för detla och som elt led i ansträngningarna att nå det kriminalpolitiska målet att minska brottsligheten bör det ske en ökad inriktning mot brottsförebyggande åtgärder i vid mening och mot brottsförhindrande åtgärder. En större andel av de totala polisresurserna bör således tas i anspråk för den preventiva verksamheten. Ett brett förebyggande polisarbete är i många fall del sätt som på sikt ger bäst resultal när det gäller all komma till rätta med gatuvåld, ungdomsbrottslig-hel, narkotikahantering, skadegörelse och andra slag av kriminalitet och ordningsstörningar som tilldrar sig kriminalpolitiskl intresse. Detsamma gäller de felbeteenden i trafiken som utgör ett hot mol säkerheten där.

Det är som nyss sagts i första hand en fråga för polisen att avgöra vilka metoder som bör användas för att förverkliga den prioritering i riktning mot en ökad preventiv verksamhet som jag nu förordat. En naturiig sak är dock att den allmänna övervakningsverksamheten i dess olika former måste utvecklas och öka. Särskild uppmärksamhet måste därvid ägnas åt ungdomar som är i riskzonen för att dras in i kriminalitet och åt vaneför­brytare och andra som svarar för en förhållandevis stor del av brottslighe­ten. Med hänsyn till polisens Irygghelsskapande funktioner måste de en­skilda personer som utsätts för brott sällas i centrum för polisens upp­märksamhet och omsorg. Behovet av akut skydd mot olika former av våldsbrott för utsatta kvinnor måste särskilt beaktas. Det brottsförebyg­gande arbetet förutsätter för framgång ett nära samarbete med andra myndigheter och organ, såsom skolan, socialtjänsten, folkrörelserna och föreningslivet.

Vad jag nu sagt innebär inle något principiellt avsteg från reglerna om

att det är en av huvuduppgifterna för polisen all utreda brott som hör

19

under allmänt åtal. Det är självfallet nödvändigt att tillräckliga resurser även i fortsättningen avdelas för denna verksamhet. All polisen lägger en ökad tonvikt vid det preventiva arbetet bör emellertid leda till ell föränd­rat arbetssätt. I detta ligger en uppluckring av de traditionella gränsema mellan ordningspolisljänsl och kriminalpolisljänsl. Del förtjänar här all påpekas att del traditionella kriminalpolisarbelel i dag torde la en större del av resurserna i anspråk hos den svenska polisen än vad som är fallet i många andra jämförbara länder.

Enligt min mening bör polisens insatser när del gäller spaning och utredning särskilt inriktas på de brottstyper som jag i budgetpropositionen ansett böra prioriteras, nämligen våldsbrott och narkotikabrott, samt på ekonomisk brottslighet och då särskilt sådan som hotar stora samhälleliga värden såsom miljöbrottslighet.

I anslutning lill vad jag nu sagt om kriminalpolisarbelel vill jag erinra om åklagarnas befogenheter all i egenskap av fömndersökningsledare be­stämma om inriktningen av arbetet i det särskilda fallet. Genom ett mer utvecklat samarbete mellan polis och åklagare när det gäller fömndersök-ningar bör del vara möjligt alt utnyttja myndigheternas samlade resurser effektivare i utredningsarbetet. Verksamheten på det området bör också kunna göras enklare och för polisens del i större utsträckning ingå som en integrerad del i det preventiva polisarbetet.

Den förändring av polisverksamheten i preventiv riktning och den ef­fektivisering av utredningsarbetet som mina förslag bör leda lill torde sammanvägda inle leda till någon ändring i fråga om arbetsbelastningen för andra delar av rättsväsendet.

Prop. 1989/90:155

4 Polisens uppgifter

Mitt förslag: Som riktlinje när del gäller utvecklingen av polisens uppgifter skall gälla att polisverksamheten renodlas så att polisen i ökad utsträckning kan koncentrera sig på sin centrala funktion att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Skälen för mitt förslag

Bakgrund

När polisen förstatligades fördes inte någon principdiskussion om polisens uppgifter. I förarbetena till reformen anfördes att det saknades anledning alt ålägga polisen en annan huvuduppgift än tidigare enbart av det skälet att staten skulle överta ansvaret för polisverksamheten från kommunerna GfrSOU 1961:34, prop. 1962:148, SU 183, rskr. 387, prop. 1964:100, SU 114, rskr. 259).

I 1965 års polisinslmktion föreskrevs (2 §) alt polisen skulle upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Därvid skulle det åligga polisen särskilt att förebygga brott och all hindra alt den allmänna ordningen och säkerheten stördes genom brott eller på annal sätt. Polisen skulle vidare bl. a. uppdaga

20

brott saml i övrigt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan     Prop. 1989/90: 155 hjälp. I polisinstruklionen föreskrevs också att polisen skulle fullgöra den verksamhet, som ankom på polisen enligt särskilda bestämmelser samt biträda allmänheten med delgivning.

Inte heller den senaste polisreformen innebar någon genomgripande förändring av polisens uppgifter. I samband med riksdagens principbeslut om polisreformen framhöll departementschefen (prop. 1980/81:13) att förändringarna i samhället på ett djupgående sätt påverkat polisens kon­kreta arbetsuppgifter utan att på elt avgörande sätt ha förändrat den allmänna målsättningen för polisverksamheten. Det kunde enligt departe­mentschefen inle råda någon tvekan om att del även i fortsättningen borde vara polisens huvuduppgift som i princip inte borde ankomma på något annat samhällsorgan att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i landet. Att lagstiftningsvägen på etl uttömmande sätt reglera polisens uppgifter var dock varken möjligt eller önskvärt. Del var därför enligt departementschefen lämpligare att, mot bakgrund av en allmän regel om polisens roll, från fall lill fall avgöra om en viss samhällsuppgift borde handhas av polisen eller av något annat samhällsorgan.

I samband med polisreformen ersattes föreskrifterna i 2 § polisinstruk­lionen om polisens uppgifter av regler i 2 § polislagen (1984:387). Enligt paragrafen, som fortfarande gäller i sin ursprungliga lydelse, hör lill poli­sens uppgifter alt

1.   förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller

säkerheten,

2.

övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat,

3.

bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under all­mänt åtal,

4.

lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen,

5.

fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser.

Reglerna i 2 § polislagen ger en ram kring polisens arbetsfält, utan att någon fullständighet i fråga om uppräkning av arbetsuppgifter är avsedd. 1 paragrafen används uttrycket allmän ordning och säkerhet som en benäm­ning på all den egentliga polisverksamheten. De tre första punkterna i lagrummet motsvarar i huvudsak brottsförebyggande verksamhet, över­vakningsverksamhet och kriminalpolisverksamhet enligt den inom polisen tillämpade aklivitelsindelningen. Punkt 4 avser den hjälpande och stödjande delen av polisens serviceverksamhet.

Också punkl 5 i 2 § polislagen berör i vid mening serviceuppgifter för polisen. Regeln i denna punkt syftar på bestämmelser om åligganden för polisen i olika författningar. Sådana bestämmelser finns bl. a. i

-

lagen (1938:121) om hittegods

-

allmänna ordningsstadgan (1956:617)

-

lagen (1956:618) om allmänna sammankomster

-

lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall

-

delgivningslagen (1970:428)

21

terrängtrafikkungördsen (1972:594)

Prop. 1989/90:155

fordonskungörelsen (1972:595)

bilregisterkungörelsen (1972:599)

vägtrafikkungörelsen (1972:603)

vapenlagen (1973:1176)

lagen (1976:206) om felparkeringsavgift

körkortsförordningen (1977:722)

lagen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall

lagen (1982:821) om transport av farligt gods

förordning (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor

utlänningslagen (1989:529).

Polisens uppgifter enligt dessa och andra författningar går i många fall ut på att pröva ansökningar i s. k. polismyndighetsärenden om tillstånd för viss verksamhet eller liknande. 1 andra fall svarar polisen exempelvis för tillsyn över viss verksamhet, utredning eller olika slag av handräckning ål andra myndigheter eller provisoriska åtgärder i avvaktan på annan myn­dighets beslut.

Under senare år har i olika sammanhang och inle minsl mol bakgrund av den ansträngda arbetssituationen inom polisen aktualiserats alt föra bort vissa slag av polismyndighelsärenden och andra serviceuppgifter från polisen.

En sådan fråga är organisationen av ambulans- och räddningsflyget. Saken har behandlats i 1987 års försvarsbeslut (prop. 1986/87:95 bil. 4, FÖU 11, rskr. 310). Enligt beslutet bör ansvaret för civila sjuktransporter, med vissa undantag enligt räddningstjänsllagen (1986:1102), åvila sjuk­vårdshuvudmännen. En departemenlal arbetsgrupp har i rapporten (Ds 1988:9) Helikoptrar för sjuktransporter redovisat möjligheterna all för­verkliga intentionerna i försvarsbeslutet i denna del. Med regeringens bemyndigande den 7 december 1989 har tillsatts en delegation med upp­gift bl. a. att träffa nödvändiga avtal i fråga om denna verksamhet. Avsik­ten är att rikspolisstyrelsens ansvar för akuta luftburna. sjuktransporter skall upphöra den 1 juli 1991.

Regeringen beslutade den 2 november 1989 om ändringar i den allmän­na läkarinstmktionen innebärande bl.a. att läkare i öppenvård har skyl­dighet att i ökad utsträckning la initiativ lill klinisk obduktion i de fall då dödsbevis inle kan utfärdas med stöd av tillgängliga kliniska dala och iakttagelser gjorda i samband med dödsfallet. Detta kommer att innebära besparingar för polisen genom bortfall av kostnader för arvoden och för transporter (s. k. polililransporter). Vidare kommer det att medföra ar-betsmässiga fördelar då polisen inle i samma utsträckning som tidigare kommer all behöva rycka ut vid dödsfall.

Frågan om att överföra ansvaret för asylutredningsverksamheten vid

mottagningsslussarna från polisen lill statens invandrarverk har senast

berörts av asylärendeutredningen (SOU 1988:2). Utredningen gjorde be­

dömningen att asylutredningarna i princip skulle kunna ligga under in­

vandrarverkets huvudmannaskap lika väl som under en polismyndighet

samt att vissa administrativa vinster sannolikt skulle kunna göras om

invandrarverket hade ett samlat ansvar. Regeringen gav genom etl beslut i

22

december 1989 statskontoret i uppdrag all i samråd med rikspolisstyrelsen     Prop. 1989/90:155 och invandrarverket lämna förslag lill hur en överföring av utredningsan-svarel i asylärenden till invandrarverket skulle kunna ske. Uppdraget skall redovisas till regeringen i september 1990.

I en skrivelse den 16 januari 1989 lill regeringen har riksrevisionsverkel lämnat förslag till förändringar i fråga om den statliga fordonskonlrollen. Förslaget innebär bl.a. en minskning av polisens befattning med s.k. flygande inspektioner. Saken behandlas i avsnitt 14.

Postverket har i en skrivelse den 12 september 1989 lill regeringen föreslagit att viss befallning med passärenden skall överflyttas från polisen till posten. Ärendet bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Generaltullslyrelsen har i en skrivelse den 22 januari 1990 lill regeringen tagit upp bl. a. frågan om ell fördjupat samarbete mellan polis och tull när del gäller den inlernordiska passkontrollen och om vidgade polisiära upp­gifter för tullen i samband med landgränsbevakningen. Dessa och andra samverkansfrågor mellan tull och polis övervägs såväl i regeringskansliet som mellan berörda myndigheter (se prop. 1989/90:100 bil. 9 s. 50).

I sammanhanget kan också nämnas att en arbetsgmpp inom regerings­kansliet för närvarande överväger frågan om kostnadsansvaret för flyg-plalskontrollen. Ell riktmärke för arbetet är att delta ansvar skall bäras av flygplalshållaren och inle av polisen. Del verksamhelsmässiga ansvaret för flygplatskonlrollen skall dock alltjämt ligga hos polisen.

Överväganden

Del kan finnas flera skäl lill all polisen har tillagts uppgifter av serviceka­raktär vid sidan av sin funktion att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. 1 många fall finns ell sakligt samband mellan den funktionen och de ärenden polisen handlägger enligt särskilda bestämmelser. Del gäller t.ex. ärenden om vapen, allmänna sammankomster, offentliga tillställ­ningar, körkort och andra trafikfrågor saml transport av fariigt gods. I andra fall, t. ex. när del gäller olika slag av handräckning åt andra myndig­heter, torde det avgörande ha varit polisens befogenhet alt som en yttersta utväg använda våld för alt utföra en uppgift. En omständighet som haft betydelse i fråga om vissa slag av uppgifter torde också vara alt polisen finns tillgänglig på alla större ortev och är verksam dygnet mnt.

Enligt min mening bör polisen också i fortsättningen i princip kunna svara för olika uppgifter av servicekaraklär. I samband med riksdagens principbeslut om polisreformen anfördes att man från fall till fall fick lov att avgöra om en viss samhällsuppgift borde handhas av polisen eller av. något annal organ. Detta uttalande äger enligt min mening i huvudsak fortfarande giltighet.

Del gäller emellertid också att se lill alt polisen inle tilldelas så omfat­tande serviceuppgifter all den centrala funktionen, all upprätthålla allmän ordning och säkerhet, lider förfång. Idag används närmare en tiondel av polisens personalresurser till verksamhet av servicekaraklär. Till detta kommer resurser för utbildning, administration m.m. som hänför sig till samma område. Det kan också inträffa all ändrade förhållanden i polisens omvärid ställer allt större krav på resursinsatser från polisen när det gäller

verksamhet som ligger vid sidan av polisens huvuduppgift. Detta är vad som hänt exempelvis när del gäller polisens uppgift att handlägga asylären­den.

Till slöd för att polisen tar befattning med allehanda serviceuppgifter anförs ibland att detla skapar goda relationer till allmänheten och därför har etl värde i sig för polisen. Jag kan lill en del instämma i detta. Ensamt räcker dock knappast delta argument som gmnd för att ge polisen en viss uppgift. Del som bäst främjar en god relation mellan allmänheten och polisen är naturligtvis att polisen är bra på all lösa sin huvuduppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Med hänvisning lill vad jag nu har anfört anser jag all statsmakterna i fortsättningen bör vara återhållsamma med att tilldela polisen nya arbets­uppgifter. Utgångspunkten bör vara att en viss samhällsuppgift bör lösas av polisen endast om den kan sägas utgöra ell naturligt led i polisens funktion att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Också i andra fall bör en uppgift i undanlagsfall kunna tilldelas polisen, om del föranleds av starka praktiska skäl, t. ex. alt en annan lösning skulle få konsekvenser från samhällsekonomisk synpunkt eller från servicesynpunkt som inle kan an­ses godtagbara.

Dessa principer bör vara vägledande också vid prövningen av att föra bort uppgifter från polisen som, enligt vad jag tidigare anfört, för närva­rande är aktuell, eller som i en framlid kan komma all aktualiseras.

De resursmässiga konsekvenserna av all uppgifter förs bort från polisen får prövas från fall lill fall. En utgångspunkt bör därvid vara all kostnader­na inte övervältras på någon annan huvudman eller alt del totalt sett inle uppslår någon ökad belastning på statsbudgeten.

Prop. 1989/90:155

5 Yrkesroller inom polisen

Min bedömning: Yrkesrollerna inom polisen bör renodlas för all säkerställa att verksamheten bedrivs professionellt och effektivt. I den polisiära yrkesrollen bör betonas funktionen som offentlig tjänsteman med särskild kompetens och särskilda befogenheter för att fullgöra polisens huvuduppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Arbetsuppgifter som inle kräver polisulbildning bör i regel skötas av annan personal vid polismyndigheterna. Specialister inom områden som ekonomi, teknik m.m. bör rekryteras till poli­sen i ökad utsträckning.

Skälen för min bedömning

Inledning

En av de viktigaste faktorerna när del gäller all ulveckla polisen mot en större effektivitet är personalens kompelens. Broltsulvecklingen och den alltmer komplicerade omvärld som polisen arbetar i ställer ökade krav på kunskaper och yrkesskicklighet hos dem som arbetar inom polisen.

24

Inom polisen finns personal med olika utbildning och skilda slag av Prop. 1989/90:155 arbetsuppgifter. Vid den lokala polisorganisationen finns omkring 24000 tjänster, varav omkring 16600 är polistjänster. Den polisulbildade perso­nalen arbetar i första hand med operativa uppgifter inom ordnings-, krimi­nal- och trafikpolisljänsten. Många poliser är också sysselsatta med skilda administrativa eller specialislbetonade uppgifter. Bl. a. fullgörs många rent administrativa funktioner vid de större polismyndigheternas administrati­va enheter av personal med polisiär bakgrund. I andra fall sköts admini­strativa och specialislbetonade uppgifter av personal i kontorskarriären eller av annan personal ulan polisutbildning.

Polisreformen syftade bl.a. lill en renodling av polisrollen. Utgångs­punkten var att arbetsuppgifter som inte krävde polisutbildning så långt som möjligt borde överlåtas till annan personal inom polisväsendet än polismän. I förarbetena lill polisreformen betonades att polisernas yrkes­roll borde vara allsidig och all en polisman borde kunna växla mellan olika arbetsuppgifter vid myndigheten allt efler behovet av polisiära insatser. Gmndutbildningen för polismän utformades för att tillgodose kravet på allsidiga kunskaper hos de färdigutbildade poliserna. För all kunna använ­da personalen flexibelt infördes en ordning med grundläggande organisa­tion och fria resurser. De flesta poliser ingår i de fria resurserna och kan delas in på olika enheter ordningsavddning, kriminalavdelning etc. utan hinder av organisatoriska förhållanden (se avsnitt 2.1). En avsikt med dessa reformer var all göra del möjligt alt använda de samlade resurserna inom polisen effektivt med hänsyn lill skiftande förhållanden.

Ansträngningarna alt avlasta den polisulbildade personalen arbetsupp­gifter som inte kräver polisutbildning har fortgått under 1980-talel. Delta avspeglas bl.a. i all antalet administrativa tjänster inom polisen ökat relativt kraftigt. Särskilda resurser har under senare lid också ställts lill förfogande för att anställa annan personal vid polismyndigheterna. Vidare bör nämnas de vidgade delegationsmöjligheler som införts genom en ändring i 2 kap. polisförordningen (SFS 1987:913). Fortfarande går emel­lertid yrkesrollerna inom polisen delvis i varandra. Polismän används inle sällan lill andra arbetsuppgifter än rent polisiära. Osäkerheten i fråga om den polisiära yrkesrollen har skapat motstridiga förväntningar i fråga om hur polisarbetet bör bedrivas och hur arbetet bör fördelas inom myndighe­ten. Detla leder lill alt resurserna inom polisen inle alllid kan användas på det sätt som är mest rationellt. Delvis torde delta ha sin grund i alt medel tidigare inle kunnat tillföras för att anställa administrativ personal i den utsträckning som skulle ha varit önskvärt. Men också slentrian och revir­tänkande hos olika gmpper kan ha spelat en roll.

Jag anser för egen del alt arbetet med att renodla yrkesrollerna inom polisen måste fortsätta. Arbetsuppgifterna vid polismyndigheterna bör fördelas mellan olika personalkategorier på ell sätt som gynnar ell profes­sionellt utförande och som bidrar lill alt polisverksamheten bedrivs på ett än mer effektivt sätt.

I del följande skall jag först la upp frågan om yrkesrollen för polisperso­

nal. Därefter skall jag behandla arbetsuppgifterna för personal ulan polis­

utbildning. 1 det sammanhanget skall jag även beröra möjligheterna att till

25

polisen rekrytera personer med olika slag av specialistutbildning, t.ex.     Prop. 1989/90: 155 ekonomer och tekniker.

Polispersonalen

Med polisman avses kommissarie, inspektör, polisassistent och polisaspi­rant som har godkänts vid grundkurs I vid polishögskolan. Till polisperso­nalen hör också befattningshavare i polischefskarriären samt tjänstemän hos rikspolisstyrelsen som deltar i sådan polisverksamhet som leds av rikspolisstyrelsen (jfr 1 kap. 2 § polisförordningen 1984:730).

För all få en Ijänsl som polisman krävs polisulbildning enligt föreskrif­terna i förordningen (1985:751) om utbildning och forskning inom po­lisväsendet. Grundutbildningen för en polis är 33 månader och omfattar grundkurs 1(10 månader), praklikljänstgöring (18 månader) och grund­kurs 2 (5 månader). Polischefsutbildningen omfattar 32 månader och innefattar såväl teoretisk utbildning -.id polishögskolan som praktisk tjänstgöring vid polismyndighet, domstol m.m. För tillträde till polis­chefsutbildningen krävs juridisk examen.

Utbildningssystemet inom polisen omfattar också reguljär vidareutbild­ning och funklionsinriklad utbildning. Den reguljära vidareutbildningen syftar bl.a. lill all ge kompetens för befattningar som inspektör eller kommissarie i den grundläggande organisationen. Med funklionsinriklad utbildning avses sådan fortbildning av polisväsendets personal som syftar lill att öka personalens förmåga alt ulföra arbelsuppgiftei som normalt fordrar särskilda kunskaper eller särskild kompelens utöver den grundläg­gande utbildningen eller den reguljära vidareutbildningen.

Med ställning som polisman följer befogenhet att företa vissa slag av tvångsåtgärder och andra ingripanden enligt föreskrifter i rättegångsbal­ken, polislagen (1984:387) och andra, författningar. Vid genomförande av en tjänsteätgärd får en polisman använda våld under förutsättningar som regleras utförligt i polislagen. För vissa slag av våldsanvändning, såsom användning av skjulvapen, finns dessutom detaljföreskrifter av lägre för-fattningsmässig valör. En polisman har i sin tjänsteutövning ett förhöjt straffrättsligt skydd genom bestämmelserna i brottsbalken om straff för våld eller hot mot tjänsteman m. m.

Polisutbildningen och polismännens rättsliga status gör all en polisman intar en särskild ställning med hänsyn till kompelens och befogenheter. Den polisiära kompetensen avser bl.a. de lagar som polisen skall upprätt­hålla, de arbetsmetoder som tillämpas i polisarbetet och de tvångsmedel som polisen disponerar. Rollen som polis innefattar att i samhället upp­rätthålla en social kontroll i formell mening. I etl vidare perspektiv kan polisen tillsammans med vissa andra offentliga organ sägas ha fåll ta över en del av den sociala kontroll, som i etl äldre samhälle med tätare sociala nätverk utövades informellt av släktingar, grannar, portvakter, bygemenskap osv.

I den polisiära yrkesrollen bör enligt min mening betonas funktionen

som offentlig tjänsteman med särskild kompelens och särskilda befogenhe­

ter för att fullgöra de uppgifter som följer av polisens funktion att upprätt-

26

hålla allmän ordning och säkerhet. Del innebär all en polisman i första Prop. 1989/90:155 hand bör användas för sådana arbetsuppgifter som kräver polisulbildning. Dit hör bl.a. att patrullera på allmän plats, att ingripa vid lagbrott och ordningsstörningar, all ulföra yttre spaning och alt svara för kvalificerade brottsutredningar. Såväl rätlssäkerhetsinlressel som rena effektivitetsskäl motiverar att sådana arbetsuppgifter även i fortsättningen utförs av poli­ser.

Man bör vidare inle bara hålla fast vid ulan också vidareutveckla vad som lades fast i samband med polisreformen om den polisiära yrkesrollens allsidighet. En polisman bör alltså i första hand vara polis inle ordnings­polis, kriminalpolis etc. Detta kan också uttryckas så all de flesta polismän bör vara generalister inom polisområdel, inle specialister inom avgränsade delar därav. Att en polisman med tiden skaffar sig en särskild kompelens inom ell visst område, exempelvis i fråga om utredningar av vissa brottsty­per, bör i regel inle hindra all han eller hon sätts in på också andra uppgifter, om del behövs för alt använda myndighetens samlade resurser effektivt.

1 betänkandet (SOU 1985:62) Inriktningen av polisverksamheten ger 1981 års polisberedning flera exempel på hur tanken på en allsidig polisiär kompetens kan omsättas i praktiken. Etl av exemplen är hämtade från polismyndigheten i Luleå, där en civilgrupp inrättades med poliser från både ordningsavdelningen och kriminalavdelningen. Gmppen arbetade i civila kläder i dubbelpatmller och skötte såväl övervakningstjänst och spaning som utredning av akuta ärenden. Gmppen log bl.a. över del arbete som ankom på kriminalavdelningens beredskapsorganisation, som därmed kunde upphöra. Vid behovkundépersonal från civilgmppen ta på uniformen och rycka in som förstärkning vid ordningSr eller trafikpolisen. Inrättandet av civilgruppeni förde med sig alt ordningslägel i centrala Luleå förbättrades och att ärendebalanserna för våldsbrott och tillgrepps-brott minskade i betydande omfattning. Från åklagarmyndigheten fram­fördes positiva omdömen om gmppens verksamhet.

En annan arbetsmetod som förordades av polisberedningen är alt en del enklare utredningsuppgifter förs över från kriminalpolisen till ordningspo­lisen. Det kan t.ex. innebära att en radiobilpalmll som kommer till en brottsplats tar upp broltsanmälan, håller förhör med målsägande, miss­tänkt och vittnen samt gör en enklare teknisk undersökning. I de fall ytterligare utredning är obehövlig kan rapporten direkt ligga lill gmnd för beslut exempelvis om redovisning till åklagare. Arbetet vid kriminalavdel­ningen kan då koncentreras lill mera kvalificerade utredningar, vilket enligt polisberedningen bör kunna leda lill all resurser vid kriminalavdel­ningarna frigörs.

Ett Iredje från polisberedningen hämtat exempel på all arbetsuppgifter av olika slag utförs inom samma organisatoriska enhet är all utredningar i trafikmål i viss utsträckning sköts av regionala trafikavdelningar jämte den sedvanliga Irafikövervakningen.

Del finns flera aktuella exehipel på all polisverksamheten utvecklas

enligt de riktlinjer som polisberedningen förordat. Exempelvis har vid

polismyndigheten i Stockholm nyligen genomförts en omorganisation var-

27

igenom polisuppgifter som tidigare hanterats centralt inom myndigheten Prop. 1989/90: 155 delegerats till sju geografiskt bestämda polisområden, vart och ett under en polisområdeschef Inom polisområdena finns enheter för bl.a. övervak­ningstjänst, spaning och brottsutredning. Enheterna arbetar i nära samver­kan och man strävar efter arbetsmetoder som bygger på en general islbeto-nad polisroll. Exempelvis utförs enklare brottsutredningar ofta av unifor­merad personal direkt på brottsplatsen.

Riksrevisionsverkel har i sin rapport (RRV:s dnr 1987:14) Ordningspo­lisen Ledning och kapacitetsutnyttjande visat på ytteriigare exempel där polisverksamheten utvecklats enligt de riktlinjer som polisberedningen förordade.

I linje med vad jag nyss sagt anserjag att den här utvecklingen måste fortskrida. Det jag tidigare förespråkat i fråga om inriktningen av polisens arbete gör det i än högre grad nödvändigt all utan all ge avkall på del behov av specialisering som också finns ulveckla en mer generalistbeto-nad polisroll. För alt påskynda en utveckling i den riktningen kommer jag i del följande (se avsnitt 8) att föreslå en väsentligt ökad frihet för polismyn­digheterna att själva besluta om myndighetens inre organisation.

Att polisrollen utvecklas i riktning mot ökad allsidighet innebär inte att polismän med specialistkompetens kan avvaras. Tvärt om anser jag att det, som ett nödvändigt komplement lill de allsidigt verksamma polis­männen, kommer att behöva finnas etl antal polismän med specialistfunk­tioner inom olika områden. Jag tänker då bl. a. på kriminallekniker, utre­dare av vissa komplicerade eller särskilt svårhanlerade brottstyper, vapen-och sprängmeddsexperter, kvalificerade förhörsledare saml specialister på ordningshållning eller trafikfrågor.

Polisyrket omfattar två olika karriärer, polismanskarriären och polis­chefskarriären, med olika utbildning. Polismanskarriären omfattar tjäns­ter som polisassistent, inspektör och kommissarie.

Polischefskarriären leder i huvudsak till befattningar som polisinten­dent och polismästare. I princip erfordras, som redan sagts, juristutbild­ning för tillträde till polischefskarriären. I regel direktrekryteras polis-chefsaspiranter bland jurister utan föregående erfarenhet av polisarbete. Det förekommer emellertid också att poliser i polismanskarriären vidare­utbildar sig till jurister och söker in till polischefsulbildningen. En del chefstjänster, särskilt intendentljänsler med operativa uppgifter vid de största polismyndigheterna, har också tillsalls med poliser utan polischefs­utbildning.

Rekryteringen av polischefer och innehållet i polischefsulbildningen har

behandlats i olika sammanhang, bl.a. i samband med polisreformen (jfr

t.ex. SOU 1979:6 s. 276, prop. 1980/81:13 s. 121, Ds Ju 1983:15 s. 238).

Bl.a. har diskuterats rekryteringen till polischefsbefaltningar av personer

med erfarenhet från tjänstgöring i polismanskarriären. 1 denna sak vill jag

för egen del framhålla att erfarenhet från polisarbete på fältet måste vara

värdefull för den som skall bekläda chefsbefattningar inom polisen (se

prop. 1984/85:81 s. 45). Samtidigt är det klart att ledningen av polisverk­

samheten ställer krav på bl.a. juridisk kompetens. Det nya budgetsystem

som kommer att införas vid polisen (se avsnitt 10) ställer också ökade krav

28

på kompetens i ekonomiska frågor. Enligt min uppfattning finns del skäl     Prop. 1989/90:155 för regeringen att fasta ökad vikt vid de förhållanden som jag nu nämnt vid utnämningar på chefsbefallningar inom polisväsendet.

Administrativ personal

Vad jag nu har anfört om den polisiära yrkesrollen leder in på frågan om avgränsningen av polismännens uppgifter mol del arbete som utförs av annan personal vid polismyndigheterna. Som en gemensam beteckning för denna personal brukar användas begreppet administrativ personal, oav­sett om de personer det gäller arbetar med administration eller andra uppgifter.

Före polisväsendets förstatligande var den administrativa personalen vid polismyndigheterna huvudsakligen sysselsatta med konlorsgöromål. Eftersom myndigheterna i regel var små och den administrativa persona­len fåtalig, var del vanligt att också polismännen ägnade sig åt sådani arbete. Därefter har antalet administrativa tjänstemän inom polisen ökat kraftigt. Vid förstatligandet var antalet polismansljänster 11 700 och anta­let administrativa tjänster 2 100, medan motsvarande antal tjänster i dag är ca 16 600 respektive ca 5 000. Andelen administrativa tjänster har alltså sedan mitten av 1960-talel ökat från 15 procent lill det dubbla. I detla sammanhang har inte medräknas personal för lokalvård.

Vid alla polismyndigheter finns en kamrerare och ell antal assistenter. Därutöver kan, beroende på myndighetens storiek, finnas fordonsredogö-rare, fotografer, telefonister, garageförmän, radioexpeditörer, delgivnings-män, expeditionsvakler m. fl.

För poliser och administrativa tjänstemän inom polisen gäller olika administrativa regler. Polistjänster inrättas av regeringen, medan admini­strativa tjänster i princip inrättas av respektive myndighet. Löner lill poliser i den lokala polisorganisationen tas upp under en särskild, förslags­vis betecknad anslagspost i polisens budget. Löner lill administrativ perso­nal tas däremot upp under en högsisatt post under förvaltningskostnads-anslaget. De ingår alltså i myndighetens ekonomiska ram och kostnaderna för administrativ personal är därmed i princip utbytbar mot kostnader för annan verksamhet som finansieras över anslaget. Olika regler gäller också i fråga om anställning, utbildning och rättsliga befogenheter för poliser respektive administrativ personal.

Sedan länge har man inom polisen strävat efter alt avlasta polispersona­len uppgifter genom att till administrativa tjänstemän överföra arbetsupp­gifter som inte kräver polisulbildning (jfr t.ex. prop. 1980/81:13 s. 122, prop. 1984/85:81 s. 22, SOU 1985:62 s. 233). Bl.a. har personal i kontorskarriären tagits i anspråk för enklare brottsutredningar under po­lismans ledning. Vid några polismyndigheter har anställts ekonomer för att medverka vid utredning rörande ekonomisk brottslighet. Administra­tiv personal används också för beredande och, i vissa fall, beslutsfattande uppgifter när det gäller polismyndighetsärenden (jfr 2 kap. 14 § polisför­ordningen).

Fortfarande är det emellertid, som framgått, så att polismän i viss

29

utsträckning utför uppgifter som inte alls eller endast i mindre grad kräver Prop. 1989/90:155 polisiär kompelens. Del gäller bl.a. uppgifter inom personal- och ekono­miadministrationen. Delvis utförs sådana administrativa uppgifter inom ramen för ijänst som polisbefäl. Det förekommer emellertid också all polismän uppehåller rent administrativa tjänster, t.ex. som fordonsredo-görare, eller rycker in vid förfall för administrativ personal. En stor del av personalen vid de tekniska rotlarna utgörs av polismän som erhållit tek­nisk utbildning för ändamålet.

Inom rikspolisstyrelsen har upprättats en promemoria den 17 oktober 1989 angående möjligheterna all utnyttja administrativ personal för all öka antalet polismän i polistjänst.

I promemorian anförs alt del finns åtskilliga uppgifter rörande t.ex. administration av lokal utbildning, skötsel av polishus och godstranspor­ter som i dag ofta sköts av polismän men som borde föras över till administrativ personal. Vidare anges i promemorian elt antal funktioner som i sin helhet kan utföras av administrativ personal fastän det inte alltid sker i dag. Del gäller

uppgift som radioexpeditör

uppgift som receplionisl och anmälningsmollagare

handläggning av polismyndighelsärenden

arreslantbevakning

delgivningsverksamhel

uppgift att sköta telefonväxel efler kontorstid

godsförvaltning

säkerhels- och passkontroll vid flygplats

uppgift som rotelsekrelerare

enklare brottsutredningar

utredningsarbete vid arbetsgrupper

registerslagning m.m. vid spaningscenlral

biträde vid trafikövervakning.

Enligt promemorian kan det ifrågasättas om inte huvuddelen av kansli­inspektörernas arbete skulle kunna ulföras av administrativ personal med lämplig utbildning. Det gäller i första hand arbete med analys och plane­ring saml personal- och ekonomiadministration. Vidare framhålls att kraven på polismyndigheternas ekonomiförvaltning kommer att öka när systemet med treårsbudget införs inom polisen. Man bör enligt promemo­rian överväga om inle polischefen vid åtminstone de större polismyndig­heterna borde få en högt kvalificerad, ekonomiskt utbildad medhjälpare som kan ansvara för ekonomiförvaltning samt för analys och planering.

1 promemorian framförs också tanken på att vid en del av de tekniska rotlarna inrätta tjänster för vetenskapligt utbildade tekniker vid sidan av teknikerna med polisiär bakgrund.

För egen del vill jag framhålla att ambitionen att avlasta den polisulbil­

dade personalen uppgifter som kan utföras av annan personal måste full­

följas. På så sätt kan polisens samlade personalresurser utnyttjas effektiva­

re. De idéer och förslag som redovisas i rikspolisstyrelsens promemoria

anserjag vara en bra utgångspunkt för en fortsatt utveckling på området.

Som jag ser del bör de tankegångar som redovisats i promemorian snarast

30

kunna genomföras. Jag förutsätter att polismyndigheternas ledningar     Prop. 1989/90:155 kommer all driva saken vidare. Rikspolisstyrelsen har ell ansvar för alt följa upp och utvärdera den här diskuterade utvecklingen. Jag kommer senare föreslå regeringen all rikspolisstyrelsen därför får ell särskilt upp­drag all göra en uppföljning och utvärdering av utvecklingen på området.

Sedan detta sagts, finns del anledning all beröra frågan om all lill personalen rekrytera specialister av olika slag, exempelvis personer med ekonomisk eller teknisk utbildning på gymnasie- eller högskolenivå.

Frågan om sådan direktrekrylering togs upp av 1975 års polisutredning (SOU 1979:6 s. 267). Utredningen anförde att rekrytering av personer med t.ex. statistisk, ekonomisk eller samhällsvetenskaplig utbildning bor­de vara möjlig lill tjänster med vilka polisiära befogenheter inle är förena-> de. 1 samband med remissbehandlingen av utredningens belänkande god­togs denna bedömning i allmänhet av remissinstanserna. Också regeringen gick på denna linje (prop. 1980/81:13).

I praktiken har utvecklingen gått långsamt när del gäller alt rekrytera högskoleutbildad personal lill den lokala och regionala polisorganisa­tionen. Elt tiotal ekonomer är anställda för all medverka vid utredning av ekonomisk brottslighet. Dämlöver finns enstaka högskoleutbildade befatt­ningshavare för huvudsakligen administrativa uppgifter. 1 övrigt tillgodo­ses behovet av fackkunskaper vid sidan av polisulbildningen i regel genom internrekrytering inom polisorganisationen. 1 många fall är del fråga om tjänstemän i kontorskarriären som erhållit utbildning inom polisorganisa­tionen för uppgiften. Som tidigare nämnts förekommer del också all personal med polisiär bakgrund innehar rent administrativa befattningar, särskilt vid de större polismyndigheterna.

Enligt min mening bör personer med olika slag av specialistkompetens rekryteras till polisen i ökad utsträckning. En sådan utveckling framstår som nödvändig för alt på sikt kunna uppehålla professionalismen i poli­sens verksamhet. Del är knappast realistiskt att tänka sig alt polisverksam­heten i framtiden skulle kunna tillföras tillräcklig kompetens utan att i betydligt större omfattning än i dag knyta till sig specialister som fått sin utbildning vid högskolor eller andra utbildningsanslalter utanför polisvä­sendet. Att rekrytera specialister ligger också i linje med den princip som jag förordat att poliser inte bör användas för uppgifter som inle kräver polisutbildning.

Jag avser inte att här slå fast vilka befattningar som bör omfattas av denna rekrytering. Några tänkbara områden bör dock nämnas.

Ett av dessa är ekonomiadministrationen. Det nya budgetsystem som införs för polisen den 1 juli 1992 kommer att innebära alt polismyndighe­terna får ett betydligt större ansvar för sin ekonomi än vad som är fallet i dag. Ett sätt att tillföra den kompetens som behövs för den ekonomiska förvaltningen kan vara att ekonomer och andra specialister knyts till åtminstone de större polismyndigheterna.

Också till en del andra administrativa befattningar bör specialister med

fördel kunna rekryteras, åtminstone vid de största polismyndigheterna.

Det gäller t. ex. befattningar med kvalificerade uppgifter i fråga om perso­

naladministration, verksamhetsplanering och ADB.

31

Det finns vidare verksamheter av operaliv karaktär, där specialister Prop. 1989/90:155 ulan polisulbildning kan medverka. Jag tänker i första hand på den brotts­utredande verksamheten, där rekryterade ekonomer redan i dag medver­kar i kampen mot ekonomisk brottslighet. Också personer med teknisk utbildning bör kunna rekryteras för all biträda kriminalpolisen med olika slag av tekniska undersökningar som inle kräver polisulbildning. Jag vill särskilt peka på all kampen mol miljöbrottslighelen, som är etl av stats­makterna prioriterat område, ställer delvis nya och ökade krav på teknisk sakkunskap för all inle polisen skall komma på efterhand i förhållande till de ofta resursslarka intressen som slår bakom en del av denna brottslighet.

I brottsutredande verksamhet bör specialister i många fall kunna anför­tros relativt självständiga arbetsuppgifter, som även kan innefatta arbetsle-dande funktioner. Givetvis måste arbetet organiseras så att föreskrifterna i rättegångsbalken om ledning av förundersökning iakttas.

Utgångspunkten vid fördelning av arbetsuppgifter inom en polismyn­dighet bör alltså enligt min mening vara att användningen av poliser i princip skall reserveras för uppgifter som kräver polisutbildning. I kravet på polisiär kompelens ligger också att polisverksamhet ytterst skall ledas av poliser.

Andra slag av arbetsuppgifter bör i princip utföras av administrativ personal. Den administrativa personalens yrkesroll bör alltså gå ut på all medverka i polisens verksamhet genom att utföra uppgifter som inte kräver polisutbildning.

En fråga som särskilt bör uppmärksammas i polismyndigheternas plane­ring är möjligheten att sätta samman arbetslag med personal av olika kategorier. I ett arbetslag med operativa uppgifter bör givetvis ledningen och andra göromål som kräver polisutbildning anförtros åt poliser. Admi­nistrativa och specialislbetonade uppgifter kan däremot utföras av annan personal vid polismyndigheten. Sådana lag med olika slag av personal bör kunna användas både i yttre och inre verksamhet. För brottsutredande verksamhet bör t.ex. en grupp kunna sättas samman av polismän som svarar för arbetsledning och kvalificerat kriminalpolisarbete, tekniker eller ekonomer för specialistbetonat arbete samt personal i kontorskarriären för kansligöromål och en del av utredningsarbetet. I yttre Ijänst bör, exempel­vis på trafikområdet, poliser kunna bilda arbetslag med personal som har särskild utbildning för fordonsbesiktning, arbete med hastighetsradar osv.

32

6 Avgiftsfinansiering på polisens område

Prop. 1989/90:155

Mitt förslag: Möjligheterna lill avgiftsfinansiering på polisens områ­de bör utredas.

Skälen för mitt förslag

Bakgrund

Polisväsendets verksamhet finansieras i huvudsak genom de åriiga ansla­gen i statsbudgeten. Statens kriminaltekniska laboratorium bedriver en viss verksamhet som finansieras genom avgifter. 1 den lokala polisorgani­sationen utförs vissa övervakningsuppgifler mol kostnadsersättning. Er­sättningen tillförs staten.

Polisväsendet bidrar härutöver lill de offentliga inkomsterna genom bl.a. expeditionsavgifter som debileras för vissa arbetsuppgifter inom polisverksamheten. Expeditionsavgift utgår bl.a. för pass och för olika tillstånd, förordnanden och godkännanden rörande allmän ordning och säkerhet, exempelvis tillstånd att inneha vapen, ordningsvaktsförordnan­de och godkännande av skjulbana.

Reglerna om expeditionsavgifter bygger bl. a. på tanken alt den enskilde skall betala etl belopp som motsvarar handläggningskostnaderna för ären­den som avser tillstånd, godkännande, dispens eller i övrigt särskild rättig­het. Avgiftsbeloppet skall inte översliga statens genomsnittliga självkosl-nader för expeditionen (prop. 1964:75 s. 310, BevU 42, rskr. 167).

För vissa andra arbetsuppgifter som polisen utför finns som nämnts bestämmelser om avgiftsbeläggning. Etl sådani område är polisbevakning i samband med offentliga tillställningar.

Genom allmänna ordningssladgan (1956:617) infördes bestämmelser som innebär att den som anordnar en offentlig tillställning skall åläggas att ersätta polisens kostnader för ordningshållning som föranleds av tillställ­ningen. Däremot finns inga regler om sådan ersättningsskyldighet för den som anordnar en allmän sammankomst enligt lagen (1956:618) om all­männa sammankomster. I förarbetena lill de nämnda författningarna an­fördes att det inte var rimligt alt befria en anordnare av en nöjestillställ­ning, som anordnades i rent vinningssyfte utan att vara förenad med något ideellt ändamål, från kostnaderna för erforderiig polisbevakning och låta det allmänna bära kostnaderna. Å andra sidan ansågs del vara stötande, all vid en sammankomst av rent ideell natur ålägga anordnaren att själv svara för kostnaderna för polisbevakning (prop. 1956:143 s. 211).

Bestämmelserna i allmänna ordningsstadgan om ersättning för polis­bevakning ändrades senare så att den som anordnar en offentlig tillställ­ning i vinningssyfte skall åläggas ersätta polisens kostnader för ordnings­hållning som föranleds av tillställningen (SFS 1979:970). Detta gäller dock inte om anordnaren är en ideell förening. Närmare bestämmelser om den ersättning som det åligger enskild att betala lill staten för polisbevakning i övrigt finns numera i förordningen (1982:789) om ersättning för polis-

33

3    Riksdagen 1989/90. I .sami Nr 155

bevakning och för anslutning av larmanläggning till polisen m.m. (om-     Prop. 1989/90:155 tryckt 1984:729).

1975 års polisutredning föreslog i belänkandet (SOU 1979:6) Polisen att polisen i större utsträckning skulle få ta betalt för övervaknings- och bevakningsuppgifter som består i alt lämna hjälp i olika former lill allmän­na och enskilda förelag och organisationer. Utredningen framhöll all uppgifterna var en stor belastning för övervakningsljänslen men att de av principiella eller praktiska skäl som regel inle helt kunde avlyftas från polisväsendet. Som exempel på fall där en avgiftsbeläggning kunde övervä­gas nämnde utredningen anslutning av larmanordningar lill polisstationer saml bevakning av värdetransporter och s.k breda transporter.

I propositionen om polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m. (prop. 1980/81:13) anslöt sig departementschefen lill polisutred­ningens bedömning rörande avgiftsbeläggning och anförde alt avgiftsbe­läggning inle fick innebära all ersättning fordras för det skydd till liv och egendom som var och en har rätt att kräva av polisen. Den borde inte heller utformas på etl sådani sätt att den medför negativa effekter för allmänhetens benägenhet all vidta brottsförebyggande åtgärder. En fömt­sättning för all avgift skall las ut borde enligt departementschefen vara att det är fråga om uppgifter som i praktiken har en utpräglad karaktär av särskild service åt enskilda personer eller förelag och som förekommer i viss, ganska regelbunden omfattning. Riksdagen ställde sig bakom del anförda (JuU 1980/81:24, rskr. 210).

Regeringen begärde i 1982 års budgetproposition (prop. 1981/82:100 bil. 5) bemyndigande all utfärda bestämmelser om avgifler lill staten för polisbevakning i samband med långa, breda eller lunga transporter.

Departementschefen ansåg del vara rimligt all ersättning skulle utges för polisväsendets självkostnader för bevakning vid dessa transporter. Sådan ersättningsskyldighet för enskild förelåg före förstatligandet av polisväsen­det och några år därefter. Riksdagen biföll regeringens begäran (JuU 1981/82:38, rskr. 228).

Bestämmelser om avgifler för sådan polisbevakning infördes i förord­ningen om ersättning för polisbevakning och för anslutning av larmanlägg­ning till polisen m.m. Förordningen innehåller också bestämmelser om avgifter för polisbevakning vid värdetransporter och vid vissa andra trans­porter. Reglerna härom innebär bl.a. alt den enskilde, om polisman anli­tas för polisbevakning, lill staten skall betala viss ersättning för varje påbörjad timme av polismannens tjänstetid som åtgår för bevakningen och den därav föranledda resan. Ersättning skall även betalas för fordon, häst, hund m. m. För larmanläggning som är direklansluten till larmmolla-gare vid en polisstation debiteras ett schablonbelopp för kalenderår mot­svarande kostnaderna för administrativ service.

Vid rikspolisstyrelsen förekom under en tid viss uppdragsverksamhet.

Verksamheten bedrevs enligt affärsmässiga grunder och finansierades,

frånsett hyreskostnaderna, genom influtna medel. I 1984 års budgetpropo­

sition (prop. 1983/84:100 bil. 4) anmäldes planerna alt bemyndiga rikspo­

lisstyrelsen att bedriva konsultverksamhet inom ADB-området med sär­

skild inriktning på dalasäkerhet och all sälja sådan programvara som

34

utarbetats vid styrelsen. Vid riksdagsbehandlingen fann justitieutskoltel Prop. 1989/90:155 inga formella hinder föreligga för regeringen all ge rikspolisstyrelsen till­stånd att bedriva sådan uppdragsverksamhet. I sammanhanget borde en­ligt utskottets mening beaktas alt en tydlig gränsdragning åstadkoms mel­lan denna form av verksamhet och rikspolisstyrelsens administrativa och polisiära myndighetsåligganden bl.a. i fråga om den brottsförebyggande verksamheten (JuU 1983/84:22, rskr. 233). Genom föreskrifter i den instruktion för rikspolisstyrelsen, som trädde i kraft den 1 oktober 1984, gavs rikspolisstyrelsen möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom tre områden, nämligen försäljning av programvara för ADB, konsultverksam­het i anslutning till det med särskild inriktning på datasäkerhet samt konsultverksamhet i fråga om säkerhetsskydd i övrigt. Verksamheten är numera avvecklad (jfr. JuU 1987/88:33 s. 2). Enligt rikspolisstyrelsens nu gällande instruktion får styrelsen efter medgivande av regeringen i särskilt fall bedriva uppdragsverksamhet i fråga om säkerhetsarbete. Regeringen har dessutom nyligen medgett att polishögskolan får bedriva uppdragsut­bildning avseende viss utbildning av parkeringsvakter i Stockholms kom­mun.

Överväganden

Polisens verksamhet är till stor del av sådan karaktär att den bör finansi­eras över statsbudgeten. Det gäller naturligtvis i första hand den centrala uppgiften att förhindra och avslöja brott. Men också många servicebetona-de uppgifter är sådana att en finansiering i annan form skulle möta praktiska svårigheter eller vara olämplig från principiell synpunkt.

Å andra sidan är det klart att vissa delar av polisens verksamhet är av ett sådant slag att det varken finns principiella eller praktiska hinder mot en avgiftsfinansiering. Ett system med avgiftsbeläggning tillämpas redan i flera fall efter medgivande från statsmakterna. Det gäller bl.a. bevakning vid vissa tillställningar och anslutning av larmanläggning lill polisen. För handläggning av polismyndighetsärenden las en expeditionsavgift ut. Av­gifterna tillfaller staten.

En översyn av myndigheters avgiftsfinansiering pågår inom ramen för arbetet med utvecklingen av den offentliga sektorn. Arbetet bedrivs under medverkan av riksrevisionsverket och går bl.a. ut på att strama upp de regler och den praxis som tillämpas i fråga om ersättningar som myndighe­ter '.ar ut i sin verksamhet. En annan fråga i beredningsarbetet är om man bör ge statliga myndigheter en mera allmän möjlighet att ta ut ersättning för tjänster som utförs för andra statliga myndigheter. Jag har i årets budgetproposition uttalat att ersättning som en myndighet erhållit bör få disponeras av myndigheten för förvaltningsändamål och redovisas som inkomst under förvaltningsanslaget (prop. 1989/90:100 bil. 2 s. 25).

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anserjag att det finns skäl att överväga om det finns verksamheter inom polisen som helt eller delvis bör finansieras genom avgifter.

En utgångspunkt bör vara att avgiftsfinansiering bör kunna tillämpas i

första hand när det gäller uppgifter som har karaktär av särskild service åt

35

företag, organisationer eller enskilda. Del gäller naturligtvis särskilt om servicen erhålls som ett led i näringsverksamhei eller annan verksamhet som har vinstsyfte.

Givetvis får avgift inte tas ut för det skydd till liv och egendom som var och en har rätt att kräva av polisen. Inte heller får ett avgiftssystem utformas så att det får negativa följder t.ex. när del gäller mötesfriheten samt polisens förhållande till allmänheten eller allmänhetens benägenhet att vidta brottsförebyggande åtgärder.

Ett exempel på fall där avgiftsfinansiering bör kunna övervägas är be­vakning av vissa tillställningar och sammankomster, där avgift idag inte tas ut för polisens medverkan. Jag syftar på exempelvis större musikgalor, som primärt ordnas i vinningssyfte och som kan kräva stora insatser från polisens sida för att upprätthålla ordningen på platsen. I den allmänna debatten har kritik riklats mot att polisen måste salsa ibland betydande resurser på bevakning av evenemang som anordnas i vinstsyfte medan annan angelägen polisverksamhet får stå tillbaka av brist på resurser. Med en annan kostnadsfördelning skulle ölägenheterna i detla avseende för polisens del kunna minska.

Ett system med avgiftsfinansiering av verksamhet på polisens område kräver ingående överväganden som inle kan göras i delta sammanhang. Jag avser att vid elt senare tillfälle återkomma till regeringen med förslag hur ett särskilt utredningsarbete i saken bör bedrivas.

1 detta arbete bör den närmare budgetmässiga lösningen i elt avgiftssys­tem också övervägas. Del kan gälla t. ex. krav på avgränsade resultatenhe­ter och på redovisningssystem. Särskilt bör övervägas om de medel som inflyter i form av avgifter skall återföras lill polisens verksamhet. En princip är att den avgiftsfinansierade verksamheten skall bära sina egna kostnader. Frågan huruvida ett vidgat system med avgiftsfinansiering skall återverka på polisens anslagsmässiga medelstilldelning får prövas från fall till fall mot bakgrund bl.a. av de beräknade intäkterna från avgifterna.

Prop. 1989/90:155

7 Ett förstärkt medborgarinflytande över den lokala polisorganisationen

Mitt förslag: För att stärka medborgarinflylandel över den lokala polisverksamheten och för att öka engagemanget i polisfrågorna på lokal nivå skall polismyndigheterna få möjlighet att inrätta en eller flera polisnämnder för alt under den lokala polisstyrelsen leda polis­myndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet, som styrel­sen bestämmer. En ökad samverkan mellan polisiär och kommunal verksamhet skall eftersträvas.

Skälen för mitt förslag

Bakgrund

All förstärka medborgarinflylandel över den regionala och lokala polis­verksamheten   var  ett   av   de   viktigaste   syftena   med   polisreformen.

36

Enligt riksdagens principbeslut om polisreförmen (prop. 1980/81:13, Prop. 1989/90:155 JuU 24, rskr. 210) skulle den förtroendevalda polisstyrelsen förvandlas från elt i huvudsak rådgivande organ till elt i egentlig mening styrande organ för polisen. Polisstyrelsen borde sålunda fatla de långsiktiga beslu­ten om fördelningen och användningen av resurserna vid polismyndighe­ten och handlägga bl. a. viktigare frågor om organisation och verksamhets­planering.

1981 års polisberedning redovisade i betänkandet (Ds Ju 1983:10) Po­lisorganisationen hur den framlida uppgiftsfördelningen mellan polissty­relsen och polischefen borde utformas.

I proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. förklarade departementschefen att det var nödvändigt att beslut om verksamheten i den lokala polisorganisationen fick en ordentlig förankring bland medbor­garna i polisdistriktet. Utöver de befogenheter polisstyrelserna redan hade borde de enligt departementschefen i fortsättningen ha lill uppgift att besluta i viktigare frågor rörande planeringen och inriktningen av verk­samheten i distriktet. Likaså borde viktigare frågor om distriktets organi­sation höra lill de valda ledamöternas kompetensområde. Departements­chefen framhöll i del sammanhanget all det är naturligt all polisstyrelsens medverkan i planeringsprocessen avser mera väsentliga frågor och frågor som gäller verksamheten över en längre period, t. ex. ett budgetår. Genom att de förtroendevalda lar del i sådana beslut kan önskemål från allmänhe­ten, kommunala organ och andra berörda intressegmpper om inriktningen av verksamheten uppmärksammas. Detta torde enligt departementsche­fens uppfattning också innebära all allmänhetens förtroende för polisen ökar.

Frågor som gäller polisledning i särskilt fall borde emellertid enligt departementschefen exklusivt höra till polischefens kompetensområde. Med uttrycket polisledning i särskilt fall borde enligt departementschefen förslås chefsskapet över en polisstyrka under pågående arbete liksom över huvud taget situationer då det är fråga om en order eller en kommendering där en bestämd polisman eller gmpp av polismän är utpekade.

Också polismyndighetsärenden av särskild betydelse borde enligt depar­tementschefen kunna hänskjutas lill polisstyrelsen.

Riksdagen godkände de riktlinjer som förordals i den nu aktuella propo­sitionen (JuU 1983/84:16, rskr. 182). Vid behandlingen i riksdagen fram­höll justitieutskoltel betydelsen av att polisstyrelsen inriktar sin verksam­het på frågor av såväl mera långsiktig som mera väsentlig art. Polisstyrel­sen borde enligt utskottet inle ägna sig åt detaljplanering och i regel inle heller ål planering för kortare perioder.

Den föreslagna ordningen för all stärka medborgarinflylandel över poli­sen på lokal nivå infördes i och med del första steget i polisreformen den 1 oktober 1984.

I samband med polisreformens andra steg den I november 1985 stärktes också medborgarinflylandel på regional nivå (prop. 1984/85:81, JuU 18, rskr. 164).

37

Gällande ordning

Prop. 1989/90:155

Polisstyrelsens roll och uppgifter är reglerade i polislagen (1984:387) och polisförordningen (1984:730).

Enligt 4 § polislagen är länen indelade i polisdistrikt. I varje polisdistrikt finns en polisstyrelse som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet.

I 5 § första och andra styckena polislagen föreskrivs all del för ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse. Polisstyrelsen beslår av polis­myndighetens chef (polischefen), av dess biträdande chef (biträdande po­lischefen), om sådan finns, saml etl antal valda ledamöter. Dessa valda ledamöter skall vara lägst sex och högst lio enligt länsstyrelsens bestäm­mande. Polisstyrelsens ledamöter, utom polischefen och biträdande polis­chefen, väljs av kommunfullmäktige om polisdistriktet omfattar endast en kommun och annars av landstinget. Om del i polisdistriktet finns en kommun som inle ingår i landstingskommunen gäller särskilda regler.

Av 5 § Iredje stycket polislagen framgår att de ledamöter som ulses genom val skall vara svenska medborgare, vara bosalla inom distriktet och ha rösträtt vid val av kommunfullmäktige. De bör väljas så alt erfarenhet av kommunal verksamhet blir företrädd bland dem. Vid valet bör vidare beaktas all de olika delama av polisdistriktet och om möjligt alla kommu­ner i distriktet blir representerade.

Enligt 2 kap. 3 § polisförordningen utser de valda ledamöterna bland sig en ordförande och en vice ordförande i polisstyrelsen. Vid polismyndighe­terna i Stockholm, Göteborg och Malmö får polisstyrelsen inom sig utse fyra av de valda ledamöterna och ersättare för dessa all tillsammans med polischefen ingå i ell tjänstelillsältningsulskoll.

Särskilda bestämmelser finns om beslutförhet för polisstyrelsen och tjänstetillsättningsutskottet samt om beslutsformer i brådskande ärenden. Särskilda bestämmelser finns också om personalrepresenlalion i polissty­relsen.

Polisstyrelsens uppgifter är noggrant reglerade i 2 kap. 11 § polisförord­ningen. Av polisstyrelsen avgörs sålunda viktigare frågor om planeringen och inriktningen av verksamheten, viktigare frågor om polismyndighetens organisation och arbetsformer, frågor av större ekonomisk betydelse, frå­gor i samband med tillsättning av vissa tjänster samt andra frågor som polischefen hänskjuter till styrelsen.

En inskränkning i polisstyrelsens befogenheter är all polisstyrelsen inle får avgöra frågor som avser polisledning i särskilt fall.

Ärenden som inle avgörs av polisstyrelsen avgörs av polischefen ensam eller av andra tjänstemän enligt vad som anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.

Etl förstärkt medborgarinflytande

Polisreformen har i många hänseenden inneburit en påtaglig vitalisering

av polisväsendet. En av orsakerna till detta är del ökade medborgarinfly­

tande som reformen inneburit. Genom den fick polisstyrelserna en delvis

annan roll i polisarbetet. Från att ha haft en i huvudsak rådgivande

38

ställning fick styrelserna en mer aktiv funktion inriktad på att styra verk- Prop. 1989/90:155 samhelen. Styrelserna tillades ökade befogenheter på flera väsentliga om­råden, bl. a. när del gäller att besluta om inriktningen av verksamheten. Den ordning som införts har inneburit inle bara att del demokratiska inflytandet över polisens verksamhet stärkts, ulan också att polisfrågorna rönt ell större intresse än tidigare på den lokala politiska nivån. Polisverk­samheten har därmed fått en ökad förankring hos allmänheten i polisdi­strikten.

Som jag tidigare beskrivit slår polisverksamheten inför etl viktigt för-ändringsarbete bl. a. lill följd av övergången lill elt nyll syslem för budgete­ring och verksamhetsuppföljning. Detta arbete kommer i väsentliga av­seenden att påverka polisstyrelsernas kompetensområde. Er. framgångsrik vidareutveckling av polisverksamheten fömtsätter enligt min mening inte bara etl förstärkt inflytande för, utan också etl ökat engagemang av polis­organisationens förtroendevalda.

Ell annat skäl för all la upp frågan om hur ett ökat medborgarinflytande skall kunna tillgodoses inom polisväsendet är att några kommuner påtalat all elt större kommunalt engagemang på polisområdet behövs. Bl. a. har Stockholms kommunfullmäktige i en skrivelse lill regeringen begärt all regeringen skall ta initiativ lill en utredning om en kommunal galupolis. Tyresö kommun har i en skrivelse lill regeringen begärt elt mer fullständigt kommunall ansvar för polisen i kommunen.

Dessa och andra önskemål från kommunall håll visar all man ute i kommunerna har en stark insikt om vilken betydelse polisen har för samhället och om viklen av det arbete som polisen uträttar. Jag har uppfattat saken så all man från kommunalt håll i allt högre grad på skilda sätt vill stödja den lokala polisverksamheten. Det här engagemanget bör enligt min mening las lill vara. Jag återkommer strax till några av de möjligheter som jag ser för all stärka sambandet mellan den kommunala verksamheten och polisen. Först vill jag dock betona att kommunernas intresse för polisfrågorna också har en annan sida. Det kan ses som en reaktion på den besvärliga situation som polisen befinner sig i idag och för den oro som finns för den tilltagande brottsligheten. Dessa reaktioner ser jag som naturliga. Frågorna om t.ex. narkotikabrottsligheten och männi­skornas säkerhet lill liv, hälsa och egendom är myckel starka i människors medvetande och av centralt intresse i diskussionen om välfärdspolitiken. Det är därför nödvändigt all pröva alla möjligheter för att vända den nuvarande negativa utvecklingen både vad gäller polisens förutsättningar att fullgöra sina vikliga uppgifter och ifråga om den ökande brottsligheten. Det kommunala engagemanget kan enligt min uppfattning vara lill god hjälp i delta arbete.

Jag vill vidare erinra om att frågan om sambandet mellan den kommu­

nala verksamheten och polisverksamheten i olika sammanhang har upp­

märksammats i riksdagen även efter genomförandel av polisreformen.

Bl.a. har juslilieulskollet behandlat ell antal motioner i vilka förespråkals

ett ökat kommunall engagemang i polisverksamheten eller i vilka på annat

sätt berörts förhållandet mellan kommunerna och polisen (se t.ex. JuU

1987/88:30 s. 22).

39

En av de frågor som har aktualiserats i detta sammanhang är hur man     Prop. 1989/90:155 skall kunna förbättra det kommunala sambandet på polisområdet, dvs. hur man skall kunna länka ihop polisstyrelsernas verksamhet med den politiska verksamheten i kommunerna. Förhållandena och förutsättning­arna för ett sådant samband kan skilja sig ål mellan olika kommuner.

Ett område där ett utvecklat samarbete mellan polisen och kommunala organ är särskilt viktigt är det brottsförebyggande arbetet bland ungdomar. Polisen och de sociala myndigheterna i kommunerna arbetar här med delvis olika utgångspunkter men med ell gemensamt syfte, nämligen att förmå de unga all inte begå brott. Det har i olika sammanhang framhållits att samarbetet mellan berörda myndigheter på detla område behöver utvecklas.

Jag har tidigare framhållit alt de förändringar av polisverksamheten som vi står inför kommer att kräva ett ökat inflytande och engagemang från de förtroendevaldas sida. Med hänsyn lill de skiftande lokala förutsättningar­na för polisstyrelsernas verksamhet finns del inga givna modeller för hur man skall stärka sambandet mellan den kommunala och den polisiära verksamheten. Jag skall här ge några exempel på hur man skulle kunna åstadkomma detta. Samtidigt vill jag betona all det givelvis måste ankom­ma på de förtroendevalda i polisstyrelsen och i skilda kommunala organ att själva avgöra om man vill använda något eller några av dessa förslag. Jag kan tillägga att de frågor som rör de kommunala organens befattning med polisiära ämnen, t.ex. i form av spörsmål i fullmäktige lill ledamot i polisstyrelsen, torde komma att behandlas inom ramen för del arbete på en ny kommunallag som förestår inom regeringskansliet lill följd av förslag från kommunallagskommillén (C 1988:03).

Lokala polisnämnder

På del kommunala området har den lokala förankringen vidgats under senare år genom att det har öppnats möjlighet all inrätta olika former av lokala organ med beslutande befogenhet; se bl.a. lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna. Exempelvis kan kommundelsnämnder inrättas för att handha olika förvaltnings- och verkställighetsuppgifter, var och en inom sin geografiskt avgränsade del av kommunen. I många kom­muner pågår en omfattande decentralisering av besluts- och verksamhels-ansvar till sådana lokala organ. Syftet är all förbättra kommuninvånarnas möjligheter all påverka och delta i del kommunala arbetet. Man strävar efler att inom ramen för moderna storkommuner återskapa den närhet mellan medborgare och förtroendevalda som fanns i tidigare småkommu­ner.

Jag anser för min del all del finns skäl all pröva en liknande ordning inom polisen. Del bör således öppnas möjlighet för polisstyrelserna att inrätta lokala organ för alt under styrelsen ha hand om vissa uppgifter rörande polisverksamheten inom olika delar av polisdistriktet. Dessa or­gan bör kallas polisnämnder.

All inrätta polisnämnder torde i första hand bli aktuellt för storstads-

myndigheterna och de polismyndigheter vars distrikt omfattar flera kom-

40

muner eller annars har en vidsträckt yla. Genom att inrätta polisnämnder    Prop. 1989/90:155 kan den demokratiska basen i polisverksamheten breddas; flera lekmän bereds därigenom tillfälle all delta i berednings- och beslutsprocessen vid  . polismyndigheten. Verksamhetens förankring i olika kommuner eller de­lar av en kommun kan också stärkas genom alt lekmän med lokal anknyt­ning utses i nämnden.

Det bör vara polisstyrelsens sak att bestämma om det skall inrättas polisnämnder vid polismyndigheten. Likaså bör det ankomma på polissty­relsen all bestämma om polisnämndernas geografiska ansvarsområden. I många fall bör del vara naturligt all anknyta dessa till distriktets indelning i polisområden, vaktdistrikt eller vaktområden. I polisdistrikt som omfat­tar flera kommuner kan dessa utgöra en indelningsgrund.

Ingel bör hindra att en polisnämnd inrättas för en viss del av elt polisdistrikt medan återstoden av distriktet även i fortsättningen hör di­rekt under polisstyrelsen. Det kan vara en lösning exempelvis för distrikt där endast en enstaka arbetsgmpp är stationerad utanför distriktets cen­tralort.

När det gäller polisnämndernas sammansättning och uppgifter bör man i stor utsträckning kunna anknyta lill vad som gäller beträffande polissty­relser. En del modifieringar bör dock göras med hänsyn lill polisnämnder­nas ställning som underordnade organ i förhållande till polisstyrelserna.

I en polisnämnd bör ingå polischefen saml lägst fem och högst lio övriga ledamöter. Del bör vara polisstyrelsen som bestämmer antalet övriga ledamöter och som utser dessa ledamöter och suppleanter för dem. För dessa bör gälla samma kvalifikationskrav som för ledamöter i polisstyrel­sen. De bör således vara svenska medborgare, vara bosatta inom distriktet och ha rösträtt vid val till kommunfullmäktige. De bör ulses så all erfaren­het av kommunal verksamhet blir företrädd bland dem. I övrigt bör de principer som gäller för val av ledamöter och suppleanter lill en polissty­relse ha motsvarande tillämpning (se 5§ polislagen och 7 kap. 12§§ polisförordningen).

Polisstyrelsen bör också kunna bestämma att chefen för en arbetsenhet inom polisnämndens område skall ingå i nämnden. Om exempelvis en nämnd verkar inom elt lokalvaklområde där en arbetsgrupp är stationer­ad, bör chefen för arbetsgruppen regelmässigt ingå i nämnden. Ingel bör hindra all styrelsen beslutar att flera sådan lokala chefer ingår i nämnden för det fall nämndens ansvarsområde omfattar flera arbetsgmpper.

Till en polisnämnd bör i princip kunna delegeras frågor av det slag som handläggs av polisstyrelsen. Dit hör frågor om planering och inriktning av verksamheten, viktigare frågor om organisation och arbetsformer, frågor av större ekonomisk betydelse, Ijänstelillsällningsfrågor saml frågor som hänskjuts dit av polischefen eller av polisstyrelsen. Frågor bör också kunna hänskjutas till polisnämnden av arbelsenhetschef som ingår i nämnden. Däremot bör del inle vara tillåtet för en polisnämnd, lika litet som för polisstyrelsen, all avgöra frågor som avser polisledning i särskilt fall.

En polisnämnd bör i första hand vara etl ledningsorgan för polisverk­

samheten inom nämndens ansvarsområde. Det bör också vara möjligt att

tilldela nämnden beredningsuppgifler i förhållande lill styrelsen. Ärenden

41

som ankommer på polisstyrelsen bör alltså i viss utsträckning kunna     Prop. 1989/90:155 beredas av nämnden innan de tas upp i styrelsen för avgörande.

Vilka slags frågor som, inom den nu angivna ramen, skall handläggas av en polisnämnd bör bestämmas av polisstyrelsen. Det blir därigenom möj­ligt att anpassa nämndens uppgifter och all få lill stånd en samverkan mellan nämnden och polisstyrelsen efler vad som är lämpligt med hänsyn lill de lokala förhållandena. Som etl riktmärke bör i allmänhet gälla all en polisnämnd skall ges ell faktiskt inflytande över de allmänpolisiära frågor­na inom nämndens område. Exempelvis kan det vara lämpligt att nämn-, den medverkar vid verksamhetsplaneringen inom underställda enheter genom alt bestämma om prioriteringar och inriktning av enheternas verk­samhet. Andra frågor som ofta bör kunna delegeras lill nämnden kan avse t.ex. tillsättning av tjänster vid underställda enheter och uppföljning av verksamheten vid enheterna.

En polisnämnd bör självfallet organisatoriskt ingå i polismyndigheten och vara underordnad polisstyrelsen, scm har det övergripande ansvaret för verksamheten vid myndigheten. När en nämnd utövar de funktioner som delegerats till nämnden bör denna givetvis vara bunden av de rikt­linjer för verksamheten som polisstyrelsen kan ha meddelat. En fråga som har behandlats av en nämnd bör kunna överprövas av polisstyrelsen enligt vad som gäller i allmänhet i fråga om överprövning av elt högre organ inom samma myndighet.

1 polisstyrelsens överordnade roll ligger att det bör ankomma på styrel­sen att besluta om polismyndighetens budget. Däremot kan del ofta vara lämpligt att polisnämnden medverkar i beredningen av budgetfrågor i de delar som rör nämndens område.

Några särskilda regler för överklagande av nämndbeslut torde inte be­hövas. De uppgifter som i enlighet med vad jag angett bör tillkomma en nämnd innefattar i regel inte handläggning av sådana förvaltningsärenden som kan överklagas. I den mån ett beslut av en nämnd ändå är sådant att det kan överklagas, skall detta ske i enlighet med vad som gäller i allmän­het i fråga om överklagande av polismyndighetens beslut. I regel överkla­gas besluten till länsstyrelsen (jfr 8 kap. 1 § polisförordningen).

Att polisnämnder inrättas inom en polismyndighet innebär givetvis ingen inskränkning i polischefens befogenhet som chef för myndigheten.

Uppdrag som ledamot eller suppleant i polisnämnd ställer krav på kunskaper om polisverksamheten. De förtroendevalda inom en polis­nämnd bör därför genomgå en särskild utbildning på samma sätt som ledamöter i polisstyrelse.

Grundläggande regler om polisnämnder bör las in i polislagen. Lämpli­gen kan reglerna samlas i en ny paragraf, 5 a § , efler den paragraf som behandlar polisstyrelserna. Andra frågor rörande polisnämnderna bör, liksom motsvarande frågor när del gäller polisstyrelserna, regleras genom föreskrifter som beslutas av regeringen. På nämndens handläggning blir i princip föreskrifterna i förvaltningslagen (1986:223) tillämpliga.

42

Andra former för medborgarinflytande

Prop. 1989/90:155

En annan möjlighet all förstärka medborgarinflylandel inom polisen är alt inrätta någon form av politiskt samrådsorgan för polisiära frågor inom kommunen. Ett sådant samrådsorgan skulle kunna beslå, förutom av polisstyrdseledamöler, av representanter för t. ex. kommunstyrelsen, so­cialnämnden, fritidsnämnden, skolstyrelsen m. fl. kommunala organ. Gruppen skulle huvudsakligen vara elt forum för utbyte av information mellan de förtroendevalda. Den skulle också kunna ha funktioner i förhål­lande lill de samrådsorgan som idag finns i de flesta kommuner mellan skola, socialtjänst och polis. Del sistnämnda arbetet bedrivs i regel med insatser på tjänstemannanivå.

En tredje väg för att stärka sambandet mellan den kommunala verksam­heten och polisen är att bredda intresset för polisfrågorna inom de poli­tiska partierna i kommunen. På många håll i landet har de politiska partierna visat ell stort intresse för polisiära frågor. En utveckling i denna riktning ser jag för egen del som mycket positiv. Det är självfallet en sak för partierna själva att avgöra vilka frågor som man vill engagera sig i och driva i detta sammanhang. All låta polisfrågorna bli en del av den lokala politiska samhällsdebatten borde dock, som jag ser del, bidra lill ell ökat intresse för polisens och polisstyrelsens arbete.

Det finns även andra möjligheter all stärka del kommunala sambandet och öka intresset bland allmänheten för polisverksamheten i ell distrikt. Arrangemang av typen Polisens dag, utställningar, informationsmöten och studiebesök är exempel på aktiviteter som riktar sig främst lill allmänhe­ten och som bidrar lill all öka allmänhetens intresse för polisfrågorna. Delta torde i sin lur enligt min mening innebära all även de förtroendeval­das engagemang för polisfrågorna vitaliseras.

Sist, men inle minst, har alla anställda vid polisen en stor möjlighet all påverka intresset för polisarbetet. Genom en god service till allmänheten och genom arbetsformer som utvecklar dagliga och naturliga kontakter med allmänheten skapar man en ökad förståelse för polisverksamheten. Betydelsen av att det finns poliser ute bland människorna i samhället kan enligt min mening inle nog understrykas. Del traditionella brottsförebyg­gande arbetet är i detta sammanhang också av stor betydelse. Här kan särskilt nämnas de initiativ som las vid skilda polismyndigheter av t.ex. kvarterspoliser. Jag tänker bl. a. på verksamheten med s. k. grannesamver­kan saml skilda typer av informationsinsatser. Jag vill här också särskilt peka på betydelsen av ell fortsall fördjupat samspel mellan polisen, sko­lan, socialtjänsten och föreningslivet.

Det jag nu har sagt ulgör bara elt antal exempel på åtgärder som kan vidtas för all stärka medborgarinflylandel och all närma den kommunala verksamheten lill polisverksamheten. På många håll torde man redan nu vara nöjd med den samverkan som finns mellan den kommunala verksam­heten och polisen medan man på andra håll anser att ytterligare åtgärder behöver vidtas. Som jag tidigare sagt måste del ankomma på kommunerna och på de lokala polismyndigheterna all själva bestämma vilka åtgärder

som skall vidtas med hänsyn lill lokala förutsättningar och förhållanden.

43

Avslutningsvis vill jag något beröra frågan om kostnadema för polissty­relsens verksamhet. Dessa kostnader betalas genom den lokala polismyn­dighetens förvaltningskostnadsanslag. I kostnaderna ingår arvode lill po­lisstyrelsens ordförande, sammanträdesarvoden samt ersättning för förlo­rad arbetsförtjänst och resor m. m.

Det ökade engagemang från förtroendevaldas sida som jag nu har föror­dat kan givelvis medföra vissa ökade kostnader för polismyndigheterna. Jag bedömer emellertid att dessa kostnadsökningar blir marginella i för­hållande till den lokala polismyndighetens lotala förvallningskoslnadsan-slag. Sammantaget anser jag sålunda all mina förslag i denna del ryms inom oförändrade anslagsramar.

Prop. 1989/90:155

8 Systemet med grundläggande organisation och fria resurser

Min bedömning: De lokala polismyndigheterna bör ges ökad frihet att besluta i organisationsfrågor. Polismyndigheternas gmndläggan­de organisation, som bestäms av regeringen, görs mindre samtidigt som myndigheternas s. k. fria resurser utvidgas.

Skälen för min bedömning

Bakgmnd

Som jag inledningsvis har redovisat infördes den I november 1985 vid de lokala polismyndigheterna ett system med gmndläggande organisation (även kallad basorganisalion) och i övrigt s.k. fria resurser. Systemet byggde på de riktlinjer i fråga om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå, utbildning och rekrytering som riksdagen på förslag av regeringen hade godkänt (prop. 1984/85:81, JuU 18, rskr. 164).

Innan jag går över till att redogöra för de förslag till förändringar som jag nu anser bör genomföras, vill jag i korthet redovisa den nuvarande ord­ningen för en normalmyndighet med gmndläggande organisation och fria resurser. För de tre storsladsmyndighetema gäller en delvis annan ord­ning.

Gällande ordning

Enligt 2 kap. 7§ polisförordningen (1984:730) beslutar regeringen för varje budgetår om polismyndigheternas grundläggande organisation och om viktigare stationeringsorter. På varje sådan ort finns en arbetsgmpp. Varie polismyndighet beslutar i övrigt om sin organisation, indelning av polisdistriktet i ansvarsområden, vanligen kallade vaktområden, om sta­tioneringsorter och om fördelning av personal, om inte annat följer av polisförordningen, av andra föreskrifter eller av regeringens eller länssty­relsens beslut.

44

I regeringsbeslutet om gmndläggande organisation anges vilka arbelsen-     Prop. 1989/90:155 heter som alllid skall finnas vid myndigheten, t.ex. avdelningar, sektioner och rotlar. Den gmndläggande organisationen innehåller vidare vissa tjänster med sådana arbelsledande funktioner eller andra nyckelfunk­tioner som måste finnas vid myndigheten.

Vid varie polismyndighet finns sålunda en ordningsavdelning och en kriminalavdelning. Vid vissa polismyndigheter finns även en trafikavdel­ning. Trafikavdelningarna är regionala enheter och bedriver verksamhet i ell län eller en del av ell län. Tjänsterna som chefer för respektive avdel­ning ingår i den gmndläggande organisationen. I samtliga polismyndighe­ters grundläggande organisation ingår även elt antal tjänster som vaktha­vande befäl och rolelchefer saml en tjänst som s. k. kansliinspeklör, dvs. en inspektör med placering vid myndighetens kansli. Vid de större polis­myndigheterna finns i den gmndläggande organisationen också befallning­ar som ställföreträdande avdelningschef och inspektör för analys och pla­nering.

De stationeringsorter som regeringen beslutar om ingår som fömt sagts i den gmndläggande organisationen. En av polismyndighetens statione­ringsorter är samlidigt dess centralort. Vid centralorten finns polismyndig­hetens kansli. Beslut om ytterligare stationeringsorter fallas av den lokala polismyndigheten. Del ankommer på polismyndigheten all besluta om dimensionering av personalen vid respektive stalioneringsort; delta gäller också i fråga om stationeringsorter som beslutats av regeringen. Polismyn­digheten har samtidigt som den dimensionerar personalen all besluta om polisdistriktets indelning i ansvarsområden; den områdesindelningen sker normalt i vad som brukar kallas ett cenlralvaklområde och ell eller flera lokalvaklområden. Tjänsten som chef för en arbetsgrupp på en stalione­ringsort som är beslutad av regeringen ingår i polismyndighetens gmndläg­gande organisation.

Av den administrativa personalen ingår alllid en kamrerare och vid de större polismyndigheterna även en fordonsredogörare i den grundläggande organisationen. Därutöver finns del i den gmndläggande organisationen vid några polismyndigheter tjänster som rekryteringskonsulent/inspektör och/eller som personalkonsulent lill rikspolisstyrelsens förfogande.

I fråga om indelningen på enheter av kriminalavdelningen anges i den grundläggande organisationen sådana rotlar som har regionala uppgifter, dvs. sådana rotlar som har hela eller delar av länet som verksamhetsområ­de. Dessa rotlar är teknisk rotel, narkolikarotel och ekonomisk rotel. Vidare anges i den grundläggande organisationen vid vissa myndigheter sådana sektioner eller rotlar som sysslar med utlänningsärenden. Den organisatoriska indelningen av kriminalavdelningen bestäms i övrigt av myndigheten.

Den grundläggande organisationen för regional verksamhet framgår av

organisationen för de polismyndigheter som har regionala enheter. Utöver

vad jag hittills har redovisat är sjöpolisverksamheten en regional verksam­

het. Det ankommer på länsstyrelsen att bestämma inom vilka delar av

länet som polismyndigheten skall bedriva sjöpolisverksamhet. För polis-

hundstjänsten finns särskilda bestämmelser i polisförordningen. Av 3 kap.

45

2 § polisförordningen framgår att länsstyrelsen bestämmer i vad mån en Prop. 1989/90:155 polismyndighet skall bedriva polishundsverksamhet utanför sitt distrikt. I de län där det finns en länspolischef ingår i den gmndläggande organisatio­nen vid residensortens polismyndighet två kommissarietjänster och i vissa fall en inspeklörsljänsl till länsstyrelsens förfogande. 1 de län där den regionala chefen är en länspolismästare ingår de nu nämnda befattningar­na i den gmndläggande organisationen vid den polismyndighet där länspo­lismästaren är chef

Vid de tre största polismyndigheterna är den gmndläggande organisatio­nen delvis annorlunda utformad i jämförelse med övriga polismyndighe­ter. De gmndläggande organisationerna i de tre slorstadsmyndighelerna omfattar sålunda flera funktioner. För polismyndigheten i Siockholm in­går sedan den I juli 1989 sju polisområden i myndighetens gmndläggande organisation.

De tjänster som inle ingår i den gmndläggande organisationen utgör myndighetens fria resurser och består av såväl polispersonal som admi­nistrativ personal. Omkring 5/6 av personalen i den lokala polisorganisa­tionen utgör fri resurs. Vid mindre och medelstora polismyndigheter är dock den fria resursen proportionellt betydligt mindre. Innebörden av begreppet fria resurser är alt personalen, inom de rättsliga och avtalsmässi­ga ramar som gäller på del statliga området i allmänhet, genom lokala beslut kan disponeras inom hela myndigheten.

Fördelningen på enheter av den personal som inle ingår i den grundläg­gande organisationen bestäms alltså genom lokala eller i vissa fall regiona­la beslut. En utgångspunkt för dessa beslut är de riktlinjer om resursan­vändningen som statsmakterna har beslutat.

När det gäller disposition av fria resurser för regional verksamhet beslu­tar länsstyrelserna efter samråd med de lokala polismyndigheterna hur stor andel av polispersonalen som skall avdelas för regional verksamhet inom ramen för befintliga resurser. De grundläggande bestämmelserna om be­slutanderätten rörande regional verksamhet finns i 4 och 6 §§ polislagen (1984:387).

Föreslagen ordning

Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse till regeringen den 21 april 1988 bl.a. aktualiserat frågan om en översyn av systemet med grundläggande organi­sation och i övrigt fria resurser inom den lokala polisorganisationen. Syftet med en sådan översyn var enligt styrelsen alt gå ell steg ytterligare när del gäller att öka de lokala polismyndigheternas självständighet i organisato­riska frågor. Genom ell beslut den 9 juni 1988 uppdrog regeringen ål rikspolisstyrelsen att närmare utreda och lill regeringen lämna ett förslag till hur en sådan organisation bör se ut.

Rikspolisstyrelsen redovisade utredningsuppdraget lill regeringen den 7 december 1988.

I enlighet med regeringens beslut har rikspolisstyrelsen under arbetet

med utredningsuppdraget samrått med ett antal regionala och lokala polis­

myndigheter. Samtliga myndigheter är i huvudsak positiva till styrelsens

46

övergripande förslag all minska polismyndigheternas grundläggande orga-     Prop. 1989/90:155 nisation till förmån för de fria resurserna.

Den ordning som rådde före polisreformen innebar en långtgående central styrning från statsmakterna och rikspolisstyrelsen i fråga om de lokala polismyndigheternas organisation. Genom del nya systemet med grundläggande organisation och fria resurser som infördes år 1985 fick de regionala och lokala polismyndigheterna en större självständighet i organi­satoriska frågor.

Också den nuvarande ordningen uppfattas emellertid inom polisen ofta som en alltför långtgående detaljstyrning från regeringens sida av resurs-och arbetsfördelningen på del regionala och lokala planet. Del visar sig inte minst genom att åtskilliga polismyndigheter begär ändringar av den grundläggande organisationen i samband med att regeringen lägger fast den grundläggande organisationen i regleringsbrevet för polisväsendet var­je budgetår. Inför budgetåret 1988/89 framställde sålunda 47 polismyndig­heter önskemål om organisationsförändringar. En överväldigande majori­tet av dessa polismyndigheter begärde all en eller flera ytterligare tjänster skulle ingå i den gmndläggande organisationen. Andra myndigheter påkal­lade förändringar i myndigheternas nuvarande grundläggande organisa­tion ulan all framställa krav om ytteriigare tjänster i den. Det förekommer också alt önskemål om ändring av den grundläggande organisationen görs under löpande budgetår.

Enligt min uppfattning är liden nu mogen all ytterligare decentralisera polisverksamheten genom att vidga beslutanderätten och friheten för de lokala polismyndigheterna i organisatoriska frågor. Därigenom ökar polis­myndigheternas möjligheter alt själva fördela sina resurser och anpassa sin verksamhet efter de lokala förhållanden som råder och efler de förändrade förutsättningar som inträffar. Elt vidgat självbestämmande i organisatoris­ka frågor bör således i hög grad främja de ansträngningar som görs för all ytterligare effektivisera polisverksamheten. En sådan ordning ligger i linje med vad jag tidigare sagt om att tyngdpunkten inom polisorganisationen bör förskjutas ytteriigare i riktning mot den lokala nivån. På det viset kan man också på etl bättre sätt ta lill vara den kompelens i organisatoriska frågor som finns på lokal nivå samlidigt som man ytteriigare stärker medborgarinflylandel över polisverksamheten.

Den av regeringen beslutade grundläggande organisationen bör därför enligt min mening starkt begränsas till förmån för de fria resurserna.

Jag anser att det i den grundläggande organisationen för varje polismyn­

dighet bör läggas fast den stalioneringsort som är myndighetens centralort.

Dessutom bör de regionala funktionerna ingå i den grundläggande organi­

sationen utan att den organisatoriska strukturen läggs fast. Jag tänker här

närmast på de regionala funktioner som jag tidigare har redogjort för. Jag

vill dock nämna att det kan finnas skäl att överväga att i en framtid göra

fler verksamhetsgrenar regionala, exempelvis ekonomi- och personaladmi­

nistration. Den saken får emellertid närmare övervägas i samband med

frågan om den framtida regionala polisorganisationen i landet. Vidare bör

tjänster som står till länsstyrelsens förfogande respektive de tjänster som

står till rikspolisstyrelsens förfogande som rekryleringskonsulent/inspek-

47

lör eller personalkonsulent ingå i den grundläggande organisationen. I samband med all regeringen beslutar om den grundläggande organisatio­nen bör den också som hittills ange samtliga tjänster i polischefskarriären saml antalet tjänster som kommissarie, inspektör och polisassistent vid varje polismyndighet.

Vad jag nu sagt innebär att nästan alla tjänster vid en lokal polismyndig­het i praktiken kommer att kunna utnyttjas som fria resurser. Polismyn­digheterna får som en följd av milt förslag själva besluta om sin interna organisation i avdelningar, rotlar, sektioner etc. med de begränsningar som gäller för den regionala verksamheten. Såsom hittills får varje polis­myndighet besluta om de stationeringsorter som skall finnas utöver cen­tralorten och om polisdistriktets indelning i geografiska ansvarsområden. När del gäller den geografiska indelningen av ell polisdistrikt anserjag att begreppet polisområde bör ersätta de hittillsvarande benämningarna cen­tral- och lokalvaklområde saml vaktdistrikt. Den benämningen bör alltså i princip användas oberoende av storleken och organisationen hos området.

De lokala polismyndigheterna får genom de föreslagna förändringarna bättre möjligheter all möta dagens och framlidens krav på prioritering av polisverksamheten. Förändringama är också nödvändiga för all ge myn­digheterna rimliga fömtsättningar för all själva lösa de produktivitets- och effektivitetskrav som under 90-lalet i allt högre utsträckning måste prägla polisverksamheten. Med mitt förslag kan statsmakternas och rikspolissty­relsens insatser i större utsträckning koncentreras på övergripande resurs-och verksamhetsfrågor.

Jag vill betona vikten av all polismyndigheterna innan organisationsför­ändringar vidtas samråder med andra myndigheter som kan ha intresse i saken, t.ex. åklagarmyndigheterna.

De förändringar som jag förespråkar i fråga om polismyndighetemas organisation bör genomföras så snart som möjligt. Jag avser att inom kort återkomma lill regeringen med förslag lill den närmare organisationen för varje polismyndighet samt lill de författningsändringar som föranleds av mina förslag.

Prop. 1989/90:155

9 Strukturfrågor inom polisväsendet

Mitt förslag: En utökad samverkan mellan polismyndigheterna är nödvändig för alt öka effektiviteten inom polisväsendet. Länsstyrel­serna skall i framliden ägna samverkansfrågorna en större uppmärk­samhet. Länsstyrelserna får vidare utvidgade befogenheter att beslu­ta om polisverksamheten i länet.

Skälen för mitt förslag

Bakgrund

Polisväsendets organisatoriska uppbyggnad har i huvudsak varit oföränd­rad sedan förstatligandet (prop. 1962:148, SU 183, rskr. 387 och prop.

48

1964:100, SU 114, rskr. 259). Organisationen beslår i princip av tre Prop. 1989/90:155 nivåer: den centrala (rikspolisstyrelsen), den regionala (länsstyrelserna) och den lokala (de lokala polismyndigheterna). Sedan förstatligandet har organisationsfrågorna lid efler annan haft en framträdande plats i diskus­sionerna om polisverksamheten, såväl inom polisväsendet som i den all­männa samhällsdebatten.

Ett av de viktigaste skälen till förstatligandet och omorganisationen i samband därmed var att den tidigare indelningen i polisdistrikt inte an­sågs ändamålsenlig. Distrikten var i allmänhet för små för att den polisiära verksamheten skulle kunna läggas upp rationellt och för alt de personella och materiella resurserna skulle kunna utnyttjas optimalt. Antalet polis­distrikt minskades därför från 554 till 119. En av utgångspunkterna för polisdislriktsindelningen var att polisdistrikten skulle få verksamhetsom­råden som bar en tillräckligt stor personalstyrka för att dels hålla personal i aktiv tjänst inom området dygnet runt, dels åstadkomma en viss arbetsspe­cialisering, främst inom den brottsutredande verksamheten. Poliskåren i ett distrikt borde därför uppgå lill "minst 20 och helst upp emot 50 man". En annan princip var att ingen kommun skulle delas i två eller flera polisdistrikt. Sammantaget ledde detta lill att polisdistrikten fick högst varierande storlek, inle bara territoriellt ulan även räknat i antal polis­tjänster.

På regional nivå bibehölls länsstyrelsen som högsta polisorgan i länet. Vidare bedömdes del all ett statligt huvudmannaskap för polisen krävde ett centralt organ, vars uppgifter i huvudsak skulle vara inspekterande, rådgivande och samordnande. Vid förstatligandet inrättades därför riks­polisstyrelsen som en ny central myndighet, organiserad på samma sätt som andra centrala verk och ställd direkt under regeringen. Tyngdpunkten i polisledningen skulle dock vara förlagd lill länsplanet och del lokala planet och endast på en del områden fick rikspolisstyrelsen befogenhet att utfärda direktiv för polisverksamheten och utöva polisledning.

Redan vid förstatligandet förutsågs det att arbelsorganisatoriska skäl skulle göra det nödvändigt att ytterligare se över indelningen i polisdi­strikt. Det uppdrogsdärför åt en utredning, 1967 års polisutredning, alt se över bl. a. polisdistriktsindelningen och den regionala polisorganisationen. Utredningen föreslog i belänkandet (SOU 1970:32) Polisen i samhället bl.a. att antalet polisdistrikt skulle minskas från 119 lill 90. Riksdagen fattade år 1972 ett principbeslut som innebar att antalet polisdistrikt skulle minskas (prop. 1971:173, JuU 1972:1, rskr. 1972:19). Vid riksdagsbe­handlingen uttalades dock all det inte var möjligt att ange det exakta antalet polisdistrikt som skulle finnas. Riksdagen framhöll emellertid att det skulle bli fråga om ett antal som inte obetydligt översteg 90. Princip­beslutet om ändrad dislriktsindelning har dock inte genomförts. Endast en distriktssammanslagning har ägt rum, nämligen den I januari 1974 i Värmlands län som en följd av en ändrad kommunindelning.

Antalet polisdistrikt är numera alltså 118. Dessa uppvisar stora skillna­

der såväl personalmässigt som geografiskt. Omkring en tredjedel eller nära

5 400 av de totalt ca 16600 polistjänsterna finns vid polismyndigheterna i

Stockholm, Malmö och Göteborg. Nära 80 av de 118 polismyndigheterna

49

4    Riksdagen 1989/90. I .sami Nr 155

har färre än 100 polistjänster. Den minsta polismyndigheten (Sveg) har 22     Prop. 1989/90:155 polistjänster. Den territoriella strukturen uppvisar ännu större skillnader. Som en jämförelse kan nämnas all de åtta polisdistrikten i Norrbollens län täcker en areal som motsvarar ungefär en fjärdedel av landets yta.

En av huvuduppgifterna för 1975 års polisutredning var att granska organisationsfrågorna. Utredningen föreslog dock inga förändringar ifråga om polisdislriktsindelningen i principbetänkandet (SOU 1979:6) Polisen, eftersom man ansåg all en genomgripande dislriklsindelningsreform inle var det rätta sättet all förbättra organisationen.

I det principbeslut om en reform av polisväsendet som riksdagen fattade år 1981 (prop. 1980/81:13, JuU 24, rskr. 210) ansågs frågan om en reform av dislriktsindetningen sakna aktualitet.

Arbetet med all genomföra polisreformen uppdrogs ål 1981 års polisbe­redning. På grundval av beredningens förslag genomfördes reformer inom polisväsendet i två steg, dels den I oktober 1984, dels den I november 1985. Beträffande detta reformarbete och utvecklingen därefter hänvisas till vad som tidigare anförts i avsnitt 2.1.

I del följande kommer jag i huvudsak att behandla de strukturfrågor som rör den lokala polisorganisationen. Jag vill dock inledningsvis i kort­het även beröra rikspolisstyrelsen och den regionala polisorganisationen.

Den centrala organisationen

Rikspolisstyrelsen inrättades som central förvaltningsmyndighet redan den 1 juli 1964. Huvuddragen i dess organisation består än i dag. Däremot har rikspolisstyrelsens uppgifter förändrats under årens lopp. Under upp­byggnaden av del statliga polisväsendet gavs styrelsen många befogenhe­ter. Rikspolisstyrelsen kom därför att spela en dominerande roll under en tjugoårsperiod. Geiiom den ökade decentralisering som polisreformen innebar har behovet av en stark central styrning fallit bort. Samtidigt har nya och vikliga uppgifter för rikspolisstyrelsen vuxit fram. Jag återkom­mer lill frågorna om rikspolisstyrelsens roll och uppgifter i det framtida polisväsendet i avsnitt 11.

Den regionala polisorganisationen

Länsstyrelsen är enligt 6 § polislagen (1984:387) länels högsta polisorgan. Den ansvarar för polisverksamheten i länet och har tillsyn över den verk­samhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet.

Länsstyrelsen har haft denna ställning inom polisväsendet alltsedan förstatligandet. Den organisation för de regionala polisuppgiflernas hand­läggning som då tillskapades innebär alt berednings- och i vissa fall be­slutsansvaret ankommer på en tjänsteman inom länsstyrelsen, länspolis­chefen, och att uppgifterna handläggs vid länspolischefens expedition, som utgör en arbetsenhet inom länsstyrelsen. Även landshövdingen och läns­styrelsens styrelse har viktiga uppgifter på polisområdel.

Genom riksdagens beslut år 1981 angavs vissa principer beträffande

ledningen av den regionala polisverksamheten. Beslutet innebar bl.a. all

50

länspolischefens ställning inom länsstyrelsen skulle förslärkas och all han i     Prop. 1989/90:155 vissa avseenden skulle tilldelas nya arbetsuppgifter.

Polisreformen innebar också all det för den regionala polisverksamhe­ten infördes en ny organisationsform, benämnd länspolismästarmodellen, i några län. Denna organisationsmodell innebär i korthet all länsstyrelsens uppgifter handläggs, inte av länspolischefen, ulan av polismästaren vid en av polismyndigheterna i länet. Länspolismästarmodellen har numera in­förts i Stockholms län, Uppsala län, Kronobergs län, Blekinge län, Malmö­hus län, Göteborgs och Bohus län, Värmlands län saml Jämtlands län.

Som jag tidigare nämnt avser jag alt inom kort föreslå regeringen att en utredning tillsätts för att se över bl. a. frågan om vilken organisationsform som skall gälla för polisverksamheten på regional nivå. Jag vill dock redan nu ta upp vissa frågor rörande regional och lokal polisverksamhet som är av betydelse för det närmast förestående förnyelsearbetet och som enligt min mening inle bör anslå tills den regionala polisorganisationen har funnit mera permanenta former.

1 diskussionen om polisväsendets organisation har frågan om samverkan över länsgränserna hittills inte ägnats någon större uppmärksamhet. På två viktiga områden har statsmakterna i samband med polisreformen emeller­tid uttalat klara förväntningar om en utvidgad sådan samverkan. Del gäller dels vid beslut om polisförstärkningar mellan länen, dels i fråga om samordning och samverkan över länsgränserna vid irafikövervakning.

Genom polisreformen minskade rikspolisstyrelsens befogenhet all be­sluta om polisförslärkning över länsgränserna (prop. 1983/84:89 s. 43). Numera har styrelsen denna befogenhet endast om de berörda länsstyrel­serna inte kan enas i frågan. Utöver de förstärkningar som under senare tid skett till polismyndigheten i Siockholm förekommer del sällan att någon länsstyrelse påkallar ingripande från rikspolisstyrelsen i detta hänseende. Diskussionerna om polisförstärkningar sker istället direkt mellan de regio­nala polischeferna inom s.k. förstärkningsområden och i enstaka fall i kretsen av samtliga dessa chefer. Dessa diskussioner gäller i huvudsak förstärkningsbehov som är kända i god tid, såsom s. k. säsongsförslärkning och förstärkning vid större evenemang av olika slag. Erfarenheterna av detta samarbete är hittills goda. Handläggningsordningen kan emellertid innebära en risk för att beslut om förstärkning onödigtvis fördröjs i vissa akuta situationer. I etl följande avsnitt (13) om polisens verksamhet vid särskilda händelser kommer jag därför att föreslå en utvidgning av rikspo­lisstyrelsens befogenheter att besluta om polisförslärkning över länsgrän­serna vid sådana händelser.

Polisreformen innebar vidare att rikspolisstyrelsens befogenheter att

meddela föreskrifter för och leda trafikövervakning upphörde (prop.

1983/84:89 s. 39). En av förutsättningarna för delta ställningstagande från

statsmakternas sida var som jag nyss sagt att samordning och samverkan

över länsgränserna av irafikövervakningsverksamheten borde kunna

åstadkommas genom länsstyrelsernas försorg. Etl sådant samarbete sker

också. Jag har emellertid inte underiag för att nu bedöma resultatet av

länsstyrelsemas verksamhet på detta område. Som jag närmare redovisar i

avsnitt 14 anserjag därför att den frågan kan behöva belysas ytteriigare.

51

Utöver de nu beskrivna samverkansformema förekommer del sedan Prop. 1989/90:155 lång lid tillbaka ett samarbete över länsgränserna även på andra områden. Del är dock först under senare år som man mera systematiskt på olika håll i landet prövat olika former av sådan samverkan. Rikspolisstyrelsen har således tillsammans med företrädare för polisväsendet i Kristianstads län och Malmöhus län prövat fömtsättningarna för ell ökat samarbete mellan polismyndigheterna över läns- och distriktsgränserna i Skåne. I Värmlands län pågår diskussioner om en samverkan över länsgränserna lill Älvsborgs län och Örebro län. Polismyndigheterna i Åmål, Säffle, Kristinehamn, Karlskoga och Lindesberg är berörda. De samverkansålgärder som disku­teras inom de båda projekten rör många olika områden. I Skåne har man övervägt samarbete på ordnings-, kriminal- och Irafikpolisområdet saml i fråga om utbildning och viss administration. Diskussionerna om det sam­arbete som berör Värmlands och angränsande län gäller i första hand samverkan över länsgränsema i fråga om funktionen som vakthavande befäl och i fråga om kriminalpolisberedskapen. Syftet i båda projekten är all uppnå en effektivare polisverksamhet genom optimal resursanvänd­ning.

Ulan all närmare gå in på de förväntade resultaten av detla samarbete vill jag för egen del framhålla all jag ser det som angelägel med en utökad polisiär samverkan över länsgränsema. Formerna för en sådan fördjupad samverkan kan givetvis vara skiftande, beroende bl.a. på den regionala strukturen och på behovet av samverkan. Jag utgår från alt i första hand länsstyrelserna själva uppmärksammar de behov och de möjligheter som finns lill en ökad effektivitet i polisarbetet genom denna typ av samver­kan. Del finns också anledning för rikspolisstyrelsen all i samband med sin tillsynsverksamhet ägna samverkansfrågorna elt ökat intresse i framtiden (se 7 § polislagen).

En utökad polisiär samverkan över länsgränserna kan komma att aktua­lisera vissa andra frågor som har anknytning lill den regionala polisverk­samheten. Det finns skäl att återkomma lill dessa frågor i samband med utredningen av den regionala polisverksamheten.

Även om samverkan över länsgränserna i framtiden kommer all få en ökad betydelse är del självklart all den regionala polisverksamhetens vikti­gaste uppgifter finns inom länet. Det regionala samordningsbehovet och formerna för den regionala polisverksamheten har också en naturlig kopp­ling lill andra samverkansfrågor inom länet och då främst lill verksamhe­ten på lokal nivå. Jag lar därför upp vissa regionala frågor också i nästa avsnitt.

Den lokala polisorganisationen

Inledning

Under de år som gått sedan polisen förstatligades har det skett stora

förändringar i samhället. Brottsligheten har ökat. Det har skett en befolk­

ningskoncentration inte bara till storstadsområdena ulan även inom lä­

nen. Kommunikationerna har förbättrats såväl vad gäller traditionella

52

begrepp som restider och resmöjligheler som i fråga om kommunikations-     Prop. 1989/90:155 teknik. Samtidigt har allmänhetens krav och behov av offentlig service vuxit. Detta gäller även i fråga om polisens tjänster.

Den lokala polisorganisationen måste, som all annan offentlig verksam­het, anpassa sin organisation och sitt resursutnyttjande så att man når största möjliga effektivitet inom de ramar som regering och riksdag anger.

Även om den lokala polisorganisationen till sin yttre stmktur inte änd­rats nämnvärt de senaste 25 åren, har det skett åtskilliga interna organisa­toriska förändringar. Framför allt på landsbygden fanns del under åren närmast efler förstatligandet ell relativt stort antal orter där polis var stationerad. De s.k. polisposleringarna och många mindre arbetsgmpper har därefter successivt dragits in. Numera finns 226 orter där polisperso­nal enligt regeringens beslut skall vara stationerad. Dessutom finns, enligt beslut av de lokala polismyndigheterna, polispersonal stationerad på ytter­ligare omkring 125 orter. Totalt finns således ca 350 orter med permanent polisiär representation. Även i slorsladsdislrikten har det på många håll skett stora organisationsförändringar. Bl. a. pågår del sedan en tid inom Stockholmspolisen en genomgripande strukturförändring.

Genom polisreformen skapades utvidgade möjligheter för polismyndig­heterna alt anpassa sin interna organisation lill lokala behov och fömtsätt­ningar. Jag har tidigare (se avsnitt 8) förespråkat alt myndigheterna nu ges ytteriigare frihet på del organisatoriska området. Del vidgade självbes­tämmandet i organisatoriska frågor kommer all främja effektiviteten i polisverksamheten. I samma riktning verkar del nya budgetsystem som kommer all införas fr. o. m. budgetåret 1992/93 (se avsnitt 10).

Också andra strukturella förändringar måste övervägas om man skall uppnå en effektivare verksamhet inom polisen.

De regionala enheterna

Redan i samband med förstatligandet fömtsatte statsmakterna all de självständiga lokala polismyndigheterna skulle behöva en regional stödor­ganisation bl.a. för Irafikövervakningen. Den regionala verksamheten har successivt utvidgats sedan förstatligandet. Då omfattade den enbart trafik­övervakningen och den kriminaltekniska verksamheten. Under årens lopp har bekämpandet av narkotikabrottslighet och ekonomisk brottslighet lik­som sjöpolisverksamhel tillkommit som regionala verksamhetsgrenar. Ge­nom polisreformen gavs länsstyrelserna också möjlighet all besluta om regional polishundsverksamhet och all låta de regionala trafikavdelningar­na svara för viss utredningsverksamhet.

Antalet planerade limmar för polispersonal för regional polisverksam­het under budgetåret 1989/90 beräknas uppgå lill över 3,1 miljoner, vilket motsvarar mer än 2 100 årsarbetskrafter.

Enligt min mening kommer den regionala polisverksamheten också i

framliden alt vara av väsentlig betydelse för arbetet på del lokala planet.

Som framhölls i proposition 1983/84:89 (s. 28) är behovet och utform­

ningen av en regional polisorganisation i hög grad beroende av myndig­

hetsstrukturen centralt och lokall. Enligt vad som underslröks i propositio-

53

nen är det rimligt all anta att utrymmet för regionala insatser på skilda Prop. 1989/90: 155 områden inom polisverksamheten kommer all öka, särskilt mot bakgrund av alt rikspolisstyrelsens befogenheter på olika områden begränsas. Denna uppfattning har alltjämt giltighet. Detsamma gäller den erinran som gjor­des i proposition 1984/85:81 (s. 49) om att det inte var uteslutet att del på sikt kan tillkomma verksamhetsgrenar som kräver en regional organisa­tion. Alt utreda miljöbrolt och databrottslighel är exempel på uppgifter som i dag tangerar de ekonomiska rotlarnas verksamhet och som enligt min mening i framliden kan komma att kräva särskilda regionalt verksam­ma enheter. Jag ser också på både kort och lång sikt ökade möjligheter all på regional nivå samordna vissa arbetsuppgifter, t.ex. av administrativ art.

Samverkan mellan lokala polismyndigheter

1 regleringsbrevet för polisväsendet för budgetåret 1989/90 har regeringen angett all de lokala polismyndigheterna för att förbättra hushållningen med personalresurserna skall pröva möjligheterna lill en organiserad samverkan med andra polismyndigheter under sådana lider då resurserna normall inle utnyttjas fullt ut. Bakgrunden till regeringens beslut är bl.a. riksrevisionsverkets rapport (RRV:s dnr 1987:14) Ordningspolisen Ledning och kapacitetsutnyttjande. RRV anser bl. a. att tillgängliga resur­ser vid ordningsavdelningarna inle utnyttjas på ell tillräckligt effektivt sätt. Verket föreslår därför att flera olika lösningar prövas för att motverka dessa effektivitetsproblem. Som exempel nämns bättre behovsanpassning av personalens tjänstgöringslistor, en omläggning av ulryckningsverksam-heten och reducerad nattbemanning. Vidare förordas en utökad samver­kan mellan olika enheter inom polismyndigheterna samt förbättrad plane­ring och ledning.

Enligt vad jag erfarit har regeringens bestämmelser i regleringsbrevet föranlett polismyndigheterna all vidta en rad åtgärder av skilda slag med den inriktning som RRV förordar. Denna utveckling måste fortsätta. Vad som därvid är särskilt angeläget är all få lill stånd en ökad samverkan mellan polismyndigheterna.

Samverkan inom länen mellan polismyndigheter förekommer givetvis redan i dag i olika former. Jag tänker bl.a. på alla de kontakter som dagligen sker över polisdistriktsgränserna i främst olika praktiska frågor. Del som bör åstadkommas och som jag förordar är emellertid en mer fördjupad och organiserad samverkan. Syftet med en sådan är givelvis all uppnå ett bättre resursutnyttjande och därmed en ökad effektivitet i verk­samheten.

I den lokala polisverksamheten har man under de senaste åren på flera

håll i landet prövat olika former av samverkan. Utöver vad jag tidigare

nämnt om ett ökat samarbete mellan polismyndigheterna över läns- och

distriktsgränserna i Skåne och i Värmlands län vill jag här gärna nämna

del arbete på området som sker i Västerbottens län och Norrbottens län.

Polismyndigheterna i Lycksele, Storuman och Vilhelmina har sålunda

nyligen inlett en samverkan över distriktsgränserna i Västerbottens inland.

54

Denna samverkan rör främst resursutnyttjande inom ordningsavdel- Prop. 1989/90:155 ningarna. Inom Norrbollens län pågår genom länsstyrelsens försorg en utredning om polisverksamheten. Bl.a. övervägs en omfördelning av po­listjänster, förändringar i polisdislriktsindelningen och i den regionala ledningsstrukturen saml i myndigheternas interna organisation. Även om det nu är för tidigt att säga något om resultaten av del som görs inom de två norrlandslänen, vill jag gärna framhålla alt jag ser myckel positivt på de strävanden som de berörda regionala och lokala polismyndigheterna gett uttryck för.

Enligt min mening är del viktigt all diskussionen om samverkansfrågor­na utvidgas till alt omfatta områden även utanför det polisoperativa, såsom ekonomihanlering, personaladministration och utbildning. I syn­nerhet måste de mindre polismyndigheternas behov av samverkan tillgo­doses. För all förbli väl fungerande självständiga myndigheter är dessa beroende inle bara av del stöd som lämnas genom den regionala polisverk­samheten ulan också av en utökad samverkan med andra lokala polismyn­digheter.

En fördjupad och organiserad samverkan mellan de lokala polismyndig­heterna kan givetvis åstadkommas på olika sätt. Om man vill undvika en direkt styrning från statsmakterna finns det i huvudsak två säll på vilka en mer långtgående samverkan mellan de lokala polismyndigheterna kan uppnås. Det ena innebär att myndigheterna själva initierar ett samarbete, t. ex. på det sätt som skett i Västerbottens län. Här vill jag åter peka på de mindre polismyndigheternas situation och på betydelsen av all dessa själva söker finna olika former för en utökad samverkan. Det andra sättet är all skapa samverkan genom regionala åtgärder. I del avseendet kan initiativet från länsstyrelsen i Norrbottens län tjäna som ell utmärkt exempel.

Enligt min mening ligger det etl särskilt värde i att initiativet lill all få lill stånd en ökad lokal samverkan kommer från lokall och regionall håll. Ytterst är del där som de största insikterna i saken finns, och del är de regionala och lokala behoven och fömtsättningarna som avgör på vilket sätt en utvecklad samverkan bäst kan uppnås. För egen del vill jag dock särskilt tillägga följande. Länsstyrelsen ansvarar för polisverksamheten i länet. Inle minsl dess direkta tillsynsfunktion gör att länsstyrelsen måste ägna samverkansfrågorna en ökad uppmärksamhet. Jag anser därför all länsstyrelsens ansvar för samverkansålgärder bör komma till uttryck i de regeringsföreskrifter som gäller i fråga om de regionala polisorganen. Jag kommer därför inom kort all föreslå regeringen alt de aktuella förord­ningsreglerna kompletteras i detta hänseende. Även andra författnings­ändringar är nödvändiga för all de samverkansåtgärder jag förordar skall bli möjliga alt genomföra.

Behovet av andraförfaiiningsändringar

Enligt 4 § polislagen är länen indelade i polisdistrikt. I varje polisdistrikt

finns det en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom

distriktet. Närmare bestämmelser härom finns i 2 kap. 2 3§§ polisför-

55

ordningen (1984:730). En av huvudprinciperna i polisväsendets nuvaran-     Prop. 1989/90:155 de organisationsstruktur är all varje polismyndighet har ell självständigt ansvar när det gäller polisverksamheten i del egna polisdistriktet.

Denna grundsats gäller dock inte ulan undanlag. Enligt vad som anges i 4 § polislagen kan nämligen regeringen eller den myndighet som regering­en utser bestämma i vad mån en polismyndighet skall bedriva verksamhet utanför sitt polisdistrikt. Bestämmelsen lar enligt vad som sägs i förarbete­na lill polislagen (prop. 1983/84:111 s. 65) i första hand sikte på enheter med regionala uppgifter, såsom narkotikarotlarna och de ekonomiska rotlarna liksom trafikenheler med regionala uppgifter.

Med slöd av denna bestämmelse och med stöd av 2 kap. 7 § polisförord­ningen beslutar regeringen i regleringsbrevet varje år vilka polismyndighe­ter som skall bedriva regional polisverksamhet. Regeringen har vidare i 3 kap. 2 § polisförordningen bemyndigat länsstyrelserna all bestämma i vad mån en polismyndighet skall bedriva polishundsverksamhet utanför sitt distrikt. Bestämmelsen i 4 § polislagen avses dessutom ge slöd åt föreskrif­terna i 5 kap. 7 § polisförordningen, enligt vilka en polisman är skyldig att tjänstgöra utanför sitt polisdistrikt eller får utsträcka sin verksamhet ulan-för distriktet för alt bl. a. gripa den som har begått ell brott. Bestämmelsen lar däremot inte sikte på s. k. polisförstärkning, som nämns i 6 § i polis­lagen. Kännetecknande för polisförslärkning är nämligen all den personal som avdelas till polisförslärkning normalt underställs polismyndigheten i det mottagande distriktet och alltså bedriver sin verksamhet på den myn­dighetens vägnar. Närmare bestämmelser om chefskapet vid polisförslärk­ning finns i 3 kap. 4 § polisförordningen.

Principen om polismyndigheternas självständiga ansvar måste också ses i belysning av länsstyrelsens befogenheter enligt 6 § polislagen. Där sägs i första stycket att länsstyrelsen är länets högsta polisorgan. Den ansvarar för polisverksamheten i länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet. Av paragrafens andra stycke fram­går bl. a. att det ankommer på länsstyrelsen att bestämma i vilken utsträck­ning polispersonalen skall ställas till förfogande för verksamhet som be­drivs gemensamt för flera polisdistrikt samt all generellt eller för särskilda fall i övrigt bestämma om sådan verksamhet.

Den sistnämnda bestämmelsen tar främst sikte på sådan verksamhet som regeringen eller länsstyrelsen har beslutat om med slöd av 4 § polis­lagen, dvs. all vissa enheter eller funktioner vid vissa polismyndigheter bedriver verksamhet inom ell helt län eller en del av ett län. Sådana enheter eller funktioner finns, som tidigare nämnts, för irafikövervak-ningsverksamhel, teknisk verksamhet, sjöpolisverksamhet, polishunds­verksamhet samt för bekämpning av narkotikabrottslighet och ekonomisk brottslighet.

Av 6 § andra stycket polislagen framgår vidare all länsstyrelsen vid behov får besluta även om annan polisverksamhet inom länet. Denna bestämmelse ger länsstyrelsen möjlighet att meddela direktiv även för annan polisverksamhet än sådan som har regional inriktning.

1 motiveringen till bestämmelsen (prop. 1983/84:111 s. 68) framhöll

departementschefen alt del i första hand ankommer på den lokala polissty-

56

relsen att förverkliga statsmakternas intentioner och att därutöver göra de Prop. 1989/90:155 prioriteringar som behövs med hänsyn till lokala förhållanden. Men situa­tioner kan enligt departementschefen tänkas uppkomma då verksamheten i etl eller annal avseende bedrivs på ett felaktigt säll eller på elt säll som inle överensstämmer med de riktlinjer som statsmakterna har lagt fast. Någon gång kan också regionalpolitiska hänsynslagande av överordnad karaktär tänkas motivera att länsstyrelsen ändrar en lokal polisstyrelses beslut. Med uttrycket "vid behov" har enligt departementschefen avsetls att markera att det till skillnad från vad som gäller om den regionala polisverksamheten inte skall ankomma på länsstyrelsen all fortlöpande meddela direktiv om sådan polisverksamhet som primärt faller inom den lokala styrelsens kompetensområde. Vid sidan av vad som sålunda avses gäller i fråga om länsstyrelsens rätt att fatla för den lokala myndigheten bindande beslut kan, enligt departementschefen, naturligtvis länsstyrelsen i skilda sammanhang meddela rekommendationer i olika former. Vidare framhöll departementschefen all, faslän del främst är allmänna riktlinjer som del bör ankomma på länsstyrelsen all meddela, länsstyrelsen också måste ha möjlighet all meddela mera konkreta organisatoriska direktiv.

Av departementschefens nu återgivna molivullalande framgår alt den aktuella bestämmelsen i polislagen i första hand är avsedd all ge länsstyrel­sen en befogenhet alt korrigera en lokal polismyndighets beslut om po­lisverksamheten, vilket i ell eller annal hänseende framstår som felaktigt, eller att ändra ell sådani beslut om åtgärden är motiverad av regionalpoli­tiska hänsynstaganden av överordnad karaktär. Bestämmelsens ordalydel­se ger emellertid länsstyrelsen en vidare befogenhet alt besluta om alla slag av polisverksamhet inom länet, förutsatt all del finns etl behov av åtgär­den.

Frågan om ell mera utvecklat samarbete mellan polismyndigheterna enligt de riktlinjer som jag tidigare angett var inle föremål för någon mer ingående behandling i samband med polisreformen. Del är enbart resone­mangen om regional polisverksamhet och om polisförstärkning som har beröringspunkter med samverkansfrågorna. De samverkansålgärder som jag nu förordar synes inle ha haft samma aktualitet i samband med polisreformen som de har i dag. Utvecklingen i samhället med bl. a. större behov av och krav på polisiära insatser har dock inneburit all en ökad samordning och samverkan mellan polismyndigheterna blivit alltmer an­gelägen för all uppnå en rationell polisverksamhet. Eftersom de lokala polismyndigheterna inte självständigt har rätt all besluta i dessa frågor, är del naturligt alt länsstyrelserna får en viktig roll när del gäller att åstad­komma den fördjupade samverkan i olika hänseenden som jag föresprå­kar.

Bestämmelsen i 6 § polislagen om rätt för länsstyrelsen att vid behov

bestämma om även annan än regional polisverksamhet inom länet lämnar

i och för sig utrymme för sådana beslut av länsstyrelsen som kan krävas i

delta sammanhang. För all markera viklen av samarbete av del aktuella

slaget bör det emellertid enligt min uppfattning uttryckligen framgå av

lagen att länsstyrelserna för att främja en effektiv verksamhet får bestäm­

ma även om annan polisverksamhet inom länet än sådan som har regional

57

karaktär. Ell beslut i saken bör kunna meddelas av länsstyrelsen om t.ex. Prop. 1989/90:155 berörda polismyndigheter gemensamt hos länsstyrelsen begär all få sam­ordna viss verksamhet eller samarbeta i visst avseende över polisdistrikts-gränserna med motiveringen att åtgärden ingår som ett led i att effektivise­ra polisverksamheten. Om del behövs, bör länsstyrelsen själv kunna la initiativ lill elt beslut om samverkan. Delta kan exempelvis bli fallet om man på den regionala nivån ser betydelsefulla effektivitetsvinster med en viss samordningsåtgärd, för en eller flera polismyndigheter, och man vid en av dessa polismyndigheter är tveksam lill en sådan åtgärd. Prövningen av en sådan fråga bör normall göras av länsstyrelsens styrelse. Bestämmel­ser om en direktivräll för länsstyrelserna av del slag som jag nu nämnt bör tas in i 6 § andra stycket polislagen. De befogenheter länsstyrelsen har enligt andra stycket innefattar en rätt att meddela konkreta förvaltnings-beslut, vilkel innebär alt besluten måste vara avgränsade lill sin karaktär. En befogenhet all meddela generella föreskrifter hade krävt en annan lagleknisk konstmktion. Bestämmelsen bör förtydligas i detta avseende.

För all ytterligare främja och säkerställa ell effektivt resursutnyttjande genom olika former av samverkansålgärder kan del finnas skäl all övervä­ga om länsstyrelserna bör ges vidgade befogenheter all besluta om regiona­la funktioner. Som nämnts i del föregående har länsstyrelserna i dag endast bemyndigande all bestämma i vad mån polishundsverksamheten skall bedrivas som regional verksamhet. I övrigt är del regeringen som bestämmer om sådan verksamhet. Enligt min mening finns del goda skäl för all länsstyrelsen bör få en något större möjlighet än i dag alt komplette­ra regeringens beslut om regional polisverksamhet. Jag avser all senare återkomma till regeringen med förslag härom.

Med de befogenheter som jag nu föreslår alt länsstyrelserna bör ha skall det inte behöva föreligga några formella hinder mot etl mera utvidgat och rationellt samarbete över polisdistriklsgränserna. De huvudsakliga model­ler för samverkan som i framtiden kommer att slå till buds för de regionala och lokala polismyndigheterna blir dels samverkan inom ramen för de regionala funktionemas verksamhet, dels sådan samverkan som länsstyrel­sen beslutar om med slöd av 6 § polislagen.

Ett exempel på funktioner där del kan finnas behov av samverkan mellan skilda polismyndigheter är funktionen som vakthavande befäl. Ell vakthavande befäl leder normall den yttre tjänsten vid en polismyndighet och prövar bl. a. de omhändertaganden som polispersonalen gör med stöd av olika bestämmelser. Sålunda skall en polisman som omhändertar nå­gon, med slöd av t.ex. polislagen eller lagen om omhändertagande av berusade personer m. m., så skyndsamt som möjligt anmäla åtgärden lill sin förman som skall pröva om åtgärden skall beslå. Med förman avses här det vakthavande befälet (se Berggren/Munck, Polislagen, En kommentar s. 102 och JO:s ämbelsberättelse 1987/88 s. 97). En ordning som innebär att ett vakthavande befäl upprätthåller sin funktion för två eller flera polismyndigheter leder med detta synsätt onekligen lill komplikationer i de avseenden som jag nu berört; personer som omhändertagils skall ju normalt transporteras till vakthavande befäl för dennes ställningslagande.

58

Detla kan i många fall vara ogöriigt eller förenat med betydande praktiska     Prop. 1989/90:155 svårigheter t. ex. på gmnd av långa avstånd.

En lösning på detta problem erbjuder möjligheten att låta vakthavande befäl fatta de nödvändiga besluten efter föredragning per telefon. Enligt vad jag erfarit tillämpas denna ordning redan idag vid flera polismyndig­heter där avstånden är långa (jfr. kravet på skyndsam anmälan lill förman enligt 15 § polislagen). Arrangemang av delta slag förekommer för övrigt inom andra områden som rör beslut om frihetsberövanden. Systemet med polischefsberedskap och åklagarberedskap bygger på fömtsättningen alt beslut fattas efter föredragning per telefon. Jag ser inte all del finns några avgörande principiella hinder mol alt låta vakthavande befäl pröva frågor om vissa frihetsberövanden på motsvarande sätt. Innan en sådan ordning las i bmk mera allmänt, bör del dock ske en försöksverksamhet. Ell uppdrag härom bör senare lämnas lill rikspolisstyrelsen.

Polisdistriktsindelningen

Under den tid som har gått sedan polisens förstatligande har samhället förändrats på olika säll. Bl.a. är befolkningens fördelning i landet nu delvis en annan.

Dessa förändringar i samhällsslmkluren har inte motsvarats av några ändringar i fråga om landels indelning i polisdistrikt. Detta bör ses mol bakgmnd av den vikt som från statsmakternas sida har lagts och alltjämt läggs vid alt polisen finns med en så stor geografisk spridning som möjligt över landet.

Förändringarna i fråga om behovet av polisiära insatser i olika delar av landet aktualiserar dock bl.a. frågan om fördelningen av resurser mellan polismyndigheterna. Till detta återkommer jag i del följande. Jag vill dock i detla sammanhang slå fast alt del även i framliden är viktigt all polisen är representerad på så många orter som möjligt. I princip bör polis finnas stationerad i alla kommuner i landet.

Det jag nu har anfört utesluter inle all det i vissa fall kan finnas skäl att ändra indelningen i polisdistrikt. Del är regeringens sak alt fatta beslut om sådana ändringar. Behovet av förändringar bör i första hand övervägas av de förtroendevalda i länsstyrelserna och i polisstyrelserna. Det bör dock ytterst vara en sak för länsstyrelserna alt ta initiativ lill de förändringar som kan vara påkallade. Jag kan för övrigt i detta sammanhang nämna all länsstyrelsen i Stockholms län beslutat låta utreda frågan om en samman­slagning av polismyndigheterna i Danderyd och i Täby. Regeringen har ställt sig bakom detta initiativ genom all bifalla en framställning om alt tjänsten som polismästare vid polismyndigheten i Danderyd ledigförklaras som ett långtidsvikariat. Vidare övervägs, som jag har angett, förslag om förändringar av polisdislriktsindelningen i Norrbottens län av länsstyrel­sen där.

59

Resursfördelningen inom polisväsendet

Prop. 1989/90:155

Jag har i årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 15 s. 95) lämnat en beskrivning av den nuvarande personalsituationen inom polisen. 1 propositionen finns också förslag lill åtgärder som på kort sikt skall mot­verka de negativa effekter som uppkommit lill följd av del nuvarande vakanslägel. Samtidigt har jag uttalat all del framstår som alltmer nödvän­digt all få lill stånd en ökad utjämning av tillgången på polispersonal mdlan de myndigheter som inle har ell så ansträngt personalläge och de där stora vakanser råder. Jag har också i propositionen hänvisat lill vad jag redan framhöll i 1989 års budgetproposition (prop. 1988/89:100 bil. 15 s. 124), nämligen all del ankommer på rikspolisstyrelsen att fortlöpande göra överväganden rörande fördelningen av polispersonal mellan myndigheter­na.

I elt längre och mera övergripande perspektiv slår del enligt min mening emellertid klart att frågan om fördelningen av polispersonal och andra resurser mellan polismyndigheterna måste underkastas en mera noggrann analys än hittills. I allt väsentligt bygger den nuvarande fördelningen av polistjänster och övriga resurser på de beräkningsgmnder och principer som tillämpades vid förstatligandet av polisväsendet. Antalet tjänster har därefter successivt ökat med ca 50%, låt vara all den reella resursförstärk­ningen är mindre lill följd av bl. a. ändrade bestämmelser om arbetstid och ledighetsförmåner av olika slag. Fördelningen av de nya tjänsterna har i första hand gjorts med hänsyn lill del vid tidpunkten för fördelningen aktuella behovet vid polismyndigheterna. Del har emellertid under årens lopp riktats viss kritik mol att fördelningen ibland präglats av etl visst schablonlänkande.

Den enda mera genomgripande granskningen av resursfördelningen i polisväsendet efler år 1965 gjordes av rikspolisstyrelsen åren 1986 och 1987 på uppdrag av regeringen. Rikspolisstyrelsen föreslog alt sammanlagt 337 tjänster skulle omfördelas inom den lokala polisorganisationen. Rege­ringen beslutade under år 1987 all tillgodose de mest arbelsbelastade polismyndigheternas behov i enlighet med rikspolisstyrelsens förslag. Des­sa tjänster tillsattes bl.a. med polispersonal från den då relativt stora kadern av färdigutbildade polismän som ännu inle erhållit fast s. k. tablå-tjänst vid myndigheterna. Däremot skedde ingen indragning av fasta polis­tjänster vid någon polismyndighet i landet.

De nuvarande mlinerna för resursfördelningen inom polisväsendet in­nebär all regeringen i regleringsbrevet varje år beslutar om polismyndighe­ternas organisation, stationeringsorter och personal. Vidare får länsstyrel­serna enligt regeringens bemyndigande sedan den 1 juli 1987 i vissa fall besluta om att omfördela polistjänster mellan polismyndigheterna i länet föratt tillgodose behovet av en jämn arbetsbelastning mellan myndigheter­na. Denna befogenhet har hittills endast utnyttjats i något enstaka fall, bl.a. i Malmöhus län och i Västerbottens län.

Det viktigaste instrumentet för fördelning av polisresurserna finns dock

hos rikspolisstyrelsen. Styrelsen beslutar nämligen om fördelningen av de

polisaspiranter som anställs varie år. Till gmnd för styrelsens beslut ligger

60

uppgifter från myndigheterna om vakansläget, förväntade pensionsav-     Prop. 1989/90:155 gångar etc. Fördelningen av aspiranter sker till länsstyrelserna som be­stämmer hur aspiranterna skall fördelas mellan polismyndigheterna i lä­net.

Den styrning som rikspolisstyrelsen gör genom tilldelning av aspiranter borde teoretiskt kunna ske så all en eventuell vakanssitualion blir jämnt fördelad över riket. Så är emellertid ännu inte fallet. Del beror bl.a. på svårigheterna att säkert bedöma avgångarna från polisyrkel till annan verksamhet saml på ojämnheter i rekryteringsunderlaget. Del har t.ex. under lång tid varit svårt all rekrytera tillräckligt många kompetenta sökande från Stockholmsområdet.

Rikspolisstyrelsen måste i fortsättningen ägna ökad uppmärksamhet ål alt få till stånd en behovsrelaterad fördelning av aspiranter. Analysen av avgångsorsakerna och prognoserna för det framtida resursbehovet blir allt viktigare komponenter i del arbetet. Jag har goda förhoppningar om att dessa åtgärder i kombination med insatser av annal slag, bl.a. på det personalpolitiska området, skall medföra all polisväsendets personalsitua­tion blir stabilare i framtiden.

10 Ett nytt budgetsystem för polisväsendet

Bakgrund

Etl viktigt syfte med polisreformen var all ge de regionala och lokala polismyndigheterna ell ökat inflytande när del gäller att genomföra stats­makternas beslut om inriktningen av polisverksamheten. Det ökade infly­tandet skapades bl.a. genom ell syslem med gmndläggande organisation och fria resurser. Systemet kompletterades med en ökad frihet för de lokala myndigheterna att förfoga över sin egen budget inom s.k. medels­ramar. Den nya ordningen krävde vidare ett nytt planeringssystem för budgetprocessen.

I proposition 1983/84:89 redovisades hur det nya planeringssystemet för budgetprocessen skulle vara utformat. 1 huvudsak gick den planerings­modell som skisserades ut på att årsplaneringen skulle ske på ett tidigare stadium än vad som då gällde och att det planeringsunderiag som skulle las fram på regional och lokal nivå skulle bli mindre omfattande. Den nya ordningen innebar vidare att kravet på formell anslagsframställning från länsstyrelser och polismyndigheter slopades liksom även kravet på en särskild verksamhetsberättelse från rikspolisstyrelsen.

Vid behandlingen av propositionen framhöll riksdagens justitieutskott

att styrningen i stort av polisverksamheten och de därtill anknytande

prioriterings- och resursfördelningsfrågorna utgör vikliga uppgifter för

statsmakterna. Prioriterings- och resursfördelningsfrågorna tilldrar sig

också i allmänhet stor uppmärksamhet i riksdagen. Utskottet underströk

att det blivande planeringssystemet bl.a. vad gäller utformningen av bud­

getpropositionen i aktuella delar måste tillgodose riksdagens behov av

beslutsunderlag på området. Med del anförda anslöt sig utskottet lill den

61

modell rörande planeringsprocessen för polisväsendet som förordades i     Prop. 1989/90:155 propositionen. Riksdagen följde utskottet (JuU 1983/84:16, rskr. 182).

I proposition 1984/85:81 framhöll departementschefen att systemet med grundläggande organisation och fria resurser kommer att leda lill en väsentligt ökad flexibilitet inom polisverksamheten. Det var enligt depar­tementschefen naturligt all också skapa en ökad rörlighet när det gäller den rent ekonomiska resursanvändningen. Mol denna bakgmnd föreslog de­partementschefen att det skulle införas en helt ny anslagskonslmklion för den lokala polisorganisationen. Den nya anslagskonstmklionen innebar att ett flertal kostnadsposter fördes samman lill en post för förvaltnings­kostnader som kom att bilda en ekonomisk ram för polismyndighetens verksamhet. Del föreslogs bl. a. alt löner lill administrativ personal skulle ingå i den ekonomiska ramen. Mot bakgrund av all polisverksamheten är en särskilt samhällsviklig verksamhet ansåg departementschefen dock all löner lill polispersonal inte skulle ingå i den ekonomiska ramen. Statsmak­terna har nämligen enligt departementschefen ell intresse av alt ha ell direkt inflytande över antalet polistjänster i landet. Enligt förslaget skulle rikspolisstyrelsen fördela de medel som ställs lill den regionala och lokala polisorganisationens förfogande. Denna fördelning borde ske efler schab­lonmässiga grunder. Därefter skulle det ankomma på de lokala myndighe­terna alt sköta förvaltningen av de medel som tilldelats dem.

Riksdagen godtog förslaget om den nya anslagskonstmklionen (JuU 1984/85:18, rskr. 164).

Nuvarande budgetsystem inom polisväsendet infördes i sin helhet fr.o.m. den Ijuli 1985.

Gällande ordning

Del planeringssystem som i dag tillämpas inom polisväsendet finns regle­rat i 4 kap. polisförordningen (1984:730). Systemet innebär all de lokala och regionala polismyndigheterna varie år upprättar etl planeringsdoku-menl, dvs. en plan för resursfördelningen under del kommande budgetåret och inriktningen av verksamheten under det därpå följande budgetåret. Planeringsdokumenten ges in till rikspolisstyrelsen.

Arbetet med planeringsdokumentet inleds så snart innehållet i budget­propositionen blir känt för myndigheterna och rikspolisstyrelsen lämnat besked om de preliminära ramarna för förvallningskoslnaderna. Plane-ringsdokumenlen ulgör ell underlag för rikspolisstyrelsens anslagsfram­ställning lill regeringen. Denna anslagsframställning skall vara överiämnad lill regeringen före den I september.

I regeringens budgetproposition som grundas på bl.a. anslagsframställ­

ningen lämnas förslagom riktlinjer för resursanvändningen inom polisvä­

sendet under det kommande budgetårel. På grundval av propositionen

kan länsstyrelserna och polismyndigheterna preliminärt planera verksam­

heten i avvaktan på all riksdagen lar ställning lill budgetförslaget. Efter

riksdagens behandling och beslut utfärdar regeringen regleringsbrev för

polisväsendet. I detta, som utfärdas före den 1 juli, ger regeringen, på

grundval av riksdagens beslut, riktlinjer för resursanvändningen och anger

62

i övrigt hur polisverksamheten skall inriktas i stort. Härefter utfärdar     Prop. 1989/90:155 rikspolisstyrelsen budgetföreskrifter för den lokala polisorganisationen.

Medel till polisväsendet redovisas under anslagen

E 1. Rikspolisstyrelsen

E 2. Säkerhetspolisen

E 3. Statens kriminaltekniska laboratorium

E 4. Lokala polisorganisationen

E 5. Utrustning m. m. för polisväsendet

E 6. Underhåll och drift av motorfordon m. m.

E 7. Gemensam kontorsdrifl m. m. inom kvarteret Kronoberg

E 8. Diverse utgifter

Som aviserats i bl. a. årets budgetproposition kommer polisväsendet all gå in i del treåriga budgetsystemet i och med budgetårel 1992/93. Del nya systemet och den nya modellen för verksamhetsstyrning som föranleds därav kommer all slälla särskilda krav på polisväsendets ekonomiadmi­nistration och på planering, redovisning, analys och utvärdering av po­lisverksamheten.

Den nya budgetprocessen inom statsförvaltningen

På grundval av förslag från regeringen i proposition 1986/87:99 Ledning av den statliga förvaltningen (verksledningsproposilionen) beslutade riks­dagen under våren 1987 om nya riktlinjer för den statliga förvaltningen (KU 1986/87:29, rskr. 226). Regeringens förslag grundades i huvudsak på verksledningskommitténs slutbetänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Riksdagsbeslutet har innebu­rit att verkscheferna fått ell mer uttalat ansvar och att myndigheternas styrelser fått vissa klart uttalade beslutsbefogenheter. Myndigheterna har också fått Ökad frihet att besluta om sin egen organisation och att inrätta och tillsätta tjänster.

Statsmakternas styrning av de statliga myndigheterna sker i dag till stor del inom ramen för budgetprocessen. En väl fungerande budgetprocess har därför i takt med ökade krav på statsförvaltningens effektivitet blivit allt viktigare. Budgetprocessen har också utvecklats successivt under 1970-och 1980-lalet. Inriktningen har gått mol ekonomisk ramslyrning med färre anslagsposter och med färre specialbestämmelser under förvaltnings­anslagen. Myndigheternas handlingsfrihet när det gäller deras egen ekono­mi har således ökat.

Kostnadsutvecklingen och andra förändringar i samhället har inneburit

att det måste skapas förutsättningar för att i budgetprocessen och i andra

sammanhang fortlöpande kunna omfördela resurser från redan existeran­

de verksamheter som inte bedöms vara lika viktiga, till andra, mer priori­

terade. Uppgiften är alltså inte i första hand att öka resurserna i den

offentliga sektorn utan att finna metoder för en mer flexibel resursanvänd­

ning genom att fortlöpande se över system och organisationsstrukturer.

Den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet måste fortlöpande

förbättras för att med samma resursinsats producera fler och mer ända­

målsenliga tjänster.

63

Mot denna bakgrund har statsmakterna beslutat all budgetprocessen Prop. 1989/90:155 skall moderniseras och förnyas. Övergången lill en ny budgetprocess och en mer långsiktig styrning av den statliga verksamheten grundas på de riktlinjer som regeringen angav i verksledningspropositionen och i 1988 års komplelleringsproposition (prop. 1987/88:150 bil. 1). Propositionerna har godkänts av riksdagen (KU 1986/87:29, rskr. 226 och FiU 1987/88:30, rskr. 394).

De riktlinjer som angavs i verksledningsproposilionen kan sammanfal­las på följande säll:

Statsmakterna skall ange övergripande mål och huvudsaklig inrikt­ning av verksamheten under den följande treårsperioden. Statsmakterna skall därutöver ange ekonomiska ramar och andra ekonomiska villkor för verksamheten.

Myndigheterna ges successivt ökat ansvar att driva verksamheten med egen beslutskompelens. Detta innebär bl.a. minskad detaljreglering av hur förvaltningsanslaget skall utnyttjas.

Kraven på redovisning och analys av vilka resultal som uppnåtts skärps och intresset förskjuts från budgetering lill uppföljning och utvärde­ring.

I syfte att underiätta en fördjupad prövning av verksamheten saml möjliggöra målstyrning har del pågått en försöksverksamhet hos vissa myndigheter med fördjupade anslagsframställningar och treåriga budget­ramar under senare hälften av 1980-lalet.

I 1989 års budgetproposition (prop. 1988/89:100 bil.15) lades fast alt den formella övergången lill en förändrad budgetprocess med treåriga budgetramar skall påbörias genom all fördjupad verksamhelsprövning genomförs för ca en tredjedel av den statliga förvaltningen inför budget­året 1991/92. Omläggningen genomförs därefter för ytterligare en tredjedel av myndigheterna inför budgetåret 1992/93 och återstående verksamhet inför det därpå följande budgetårel. Enligt den indelning av myndigheter och verksamheter i treåriga budgetcykler som redovisades i underbilaga 15.1 i propositionen tillhör rikspolisstyrelsen budgelcykcl 2 (1992/93 1994/95) och kommer därför alt bli föremål för den fördjupade verksam­hetsprövningen inför budgetåret 1992/93.

Den nya budgetprocessen innebär som tidigare har sagts alt statsmakter­na vart tredje år gör en grundlig och fördjupad prövning av omfattningen och inriktningen av myndighetens hela verksamhet. Denna prövning skall resultera i beslut som anger förväntade resultat och förändrad inriktning för den kommande treårsperioden. De flesta myndigheter kommer att få treåriga budgetramar för sina förvaltningskostnader. Anslaget anvisas som ett ramanslag. Denna anslagstyp innebär alt myndigheten får möjlighet att överföra medel i form av anslagssparande eller möjlighet lill anslagskredit mellan budgetår, att den får en ekonomisk ram för sina förvaltningskost­nader och att restriktioner på enskilda utgiflsslag, t.ex. högstlönesällning, försvinner. Att myndigheterna kan planera sin verksamhet i ett treårspers-pekliv anses i hög grad främja ett rationellt och effektivt resursutnyttjan­de. Den grundliga budgetbehandlingen vart tredje år torde också stärka

64

statsmakternas inflytande över förvaltningen i fråga om verksamhetens     Prop. 1989/90:155 inriktning, uppmätta resultat saml resursfördelning.
[REDACTED_EFTERNAMN] mellanliggande år kan statsmakternas prövning förenklas i mot­svarande grad.

Den framtida budget- och planeringsverksamheten inom polisväsendet

Den nya budgetprocessen kommer att kräva en förändring både av an­slagskonstmklionen och av planeringsverksamheten inom polisväsendet. Sedan våren 1989 pågår ell arbete vid rikspolisstyrelsen med all se över planerings- och budgetprocessen inför övergången lill det treåriga budget­systemet. Etl moisvarande förberedelsearbete pågår också inom regerings­kansliet. Del som närmast är aktuellt för regeringen är all utfärda de myndighetsspecifika direktiven för polisväsendet.

Den nya treåriga budgetprocessen kan komma all innebära en ökad frihet för polismyndigheterna att disponera över sina medel inom de s. k. ramanslagen. Bl.a. blir del möjligt för myndigheterna all planera sin verksamhet och sin ekonomi på ell helt annal sätt än i dag. Systemet tillgodoser också statsmakternas behov av såväl insyn som styrmöjligheter beträffande polismyndighetemas verksamhet. Jag vill i detta sammanhang än en gång understryka all en förutsättning för all treåriga budgetramar skall kunna tilldelas polisväsendet är all del finns väl fungerande mtiner och syslem för planering, uppföljning och utvärdering.

Den nya budgetprocessen kommer att ställa nya krav på rikspolisstyrel­sen när det gäller ekonomiadministration. Bl. a. kommer de nya kraven på planering, redovisning, analys och utvärdering av polisverksamheten att kräva insatser av rikspolisstyrelsen. Styrelsen har också ell ansvar för all nya metoder för resursfördelning och fortlöpande prioritering av verksam­heten arbetas fram.

Det nya budgetsystemet och andra förnyelseålgärder medför vidare all ett större ansvar kommer att falla på myndigheternas chefer. Bl. a. kom­mer arbetsgivarrollen alt bli mer framträdande. Jag återkommer närmare till denna sak under avsnitt 16.

Till rikspolisstyrelsens roll på det ekonomiadminislrativa området kan det knappast komma i fråga alt knyta elt direkt ledningsansvar för polisen i landet. Detta skulle strida mol de principer om att tyngdpunkten i polisverksamheten skall ligga regionall och lokalt, som lades fast av stats­makterna i samband med den senaste polisreformen. Verksamhetsansva­ret och ansvaret för den ekonomiska förvaltningen såvitt avser den lokala polisorganisationen bör därför ankomma på respektive polismyndighet.

I ett system med ramanslag och ökad frihet i ekonomiska och andra

hänseenden för de lokala polismyndigheterna finns det behov av en funk­

tion som fortlöpande och nära följer verksamheten vid myndigheterna och

som kan ingripa med stöd eller andra åtgärder som behövs för all polis­

verksamheten skall svara mot de krav som ställs på den. Enligt min

mening bör de regionala polisorganen ges en ökad roll i dessa hänseenden.

Dessa frågor bör behandlas närmare inom del pågående budgetutveck-

lingsarbetel och vid den förestående översynen av den regionala polisorga-

65

5    Riksdagen 1989/90. 1 saml. Nr 155

nisalionen somjag tidigare nämnt. Redan nu vill jag emellertid säga alt jag anser alt man bör fullfölja de riktlinjer som riksdagen fastslog i samband med polisreformen om all tilldela de regionala polischeferna en starkare ställning inom polisorganisationen (prop. 1980/81:13, JuU 24, rskr. 210).

Prop. 1989/90:155

11 Rikspolisstyrelsens framtida roll

Min bedömning: Rikspolisstyrelsens roll som central förvaltnings­myndighet bör renodlas. Styrelsens främsta uppgifter bör vara all förmedla statsmakternas beslut i olika frågor lill den övriga polisor­ganisationen, all följa upp att besluten har genomförts inom po­lisverksamheten, att förse regeringen med underlag för ställningsta­ganden i olika frågor, all utveckla och lägga fram förslag lill förenk­lingar och förbättringar av verksamheten, alt fullgöra centrala arbets­givarfunktioner inom polisväsendet saml all ge polismyndigheterna den service och del stöd de efterfrågar. Styrelsens befogenheter all leda polisverksamhet koncentreras till situationer där det krävs en central överblick eller elt internationellt kontaktnät för all nå fram­gång i polisarbetet.

Skälen för min bedömning

Bakgrund

I riksdagens principbeslut om polisreformen (prop. 1980/81:13, JuU 24, rskr. 210) underslröks rikspolisstyrelsens betydelse för uppbyggnaden av dagens moderna polisväsende. Det framhölls att rikspolisstyrelsen kom­mer alt ha en betydelsefull roll för landets polisväsende också i framtiden. Enligt beslutet skulle dock rikspolisstyrelsen bli föremål för en organisato­risk översyn med sikte på bl.a. ell minskal personalbehov.

Efler ell ingående utredningsarbete lade 1981 års polisberedning fram förslag om rikspolisstyrelsens organisation och uppgifter i betänkandena (SOU 1982:63) Polislag, (Ds Ju 1983:10) Polisorganisationen, bilaga C Rikspolisstyrelsens framtida uppgifter och organisation Rikskriminalen m.m. och (Ds Ju 1983:15) Rekrytering och utbildning inom polisväsen­det.

I proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m. m. lämnade rege­ringen, på grundval av bl.a. beredningens överväganden, förslag om den närmare utformningen av rikspolisstyrelsens framlida roll inom polisvä­sendet, utbildningsorganisationen och rekryteringsorganisationen. Riks­dagen godtog förslagen (JuU 1983/84:16, rskr. 182).

Enligt intentionerna med polisreformen skulle rikspolisstyrelsen fortfa­rande vara central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och ha tillsyn över detta. Vidare skulle styrelsen verka för planmässighet, samordning och rationalisering av polisväsendet. Omfattningen av rikspolisstyrelsens inspektionsverksamhet skulle i huvudsak vara oförändrad.

Polisreformen innebar också att rikspolisstyrelsens roll förändrades i

66

flera hänseenden. Styrelsen fick vikliga uppgifter närdet gäller att förmed- Prop. 1989/90:155 la statsmakternas beslut i prioriteringsfrågor som rör hela polisväsendet. Tyngdpunkten i styrelsens verksamhet skulle i framliden ligga på frågor om metodutveckling inom del polisiära området. Begränsningar förorda­des i fråga om rikspolisstyrelsens möjligheter att meddela föreskrifter och allmänna råd lill de regionala och lokala polismyndigheterna. Utgångs­punkten härvidlag var att styrelsens befogenheter att styra verksamheten begränsades lill vad som är oundgängligen nödvändigt.

Rikspolisstyrelsens rätt all leda polisverksamhet begränsades i flera hänseenden. Ledningsbefogenheterna beträffande sjöpolisverksamhel och trafikövervakningen upphörde helt. Vidare inskränktes styrelsens rätt att kommendera personal för tjänstgöring vid styrelsen och att besluta om polisförslärkning över länsgränserna.

När det gäller rikspolisstyrelsens uppgifter på kriminalpolisområdet konstaterades alt det även i framliden borde finnas centrala resurser för spaning och utredning. Ledningsbefogenheterna begränsades dock till så­dana områden eller situationer där en central ledning eller samordning framstod som nödvändiga. Uppgifterna på området skulle has om hand av en särskild enhet vid rikspolisstyrelsen, benämnd rikskrimmalen. Styrd­sens förstärkningsuppgifter på kriminalpolisområdel skulle i framliden betonas starkare. Vidare skulle styrelsen svara för registrering och bearbet­ning av sådana uppgifter som kan ha betydelse i elt framtida spanings- och utredningsarbete som avser kvalificerad brottslighet. Styrelsen skulle vida­re ha till uppgift all bedriva spaning i fråga om vissa grova brott och vissa brott som är av riksomfattande karaktär eller som har en utpräglad inter­nationell anknytning, t.ex. narkotikabrottslighet och ekonomisk brottslig­het. I begränsad omfattning skulle styrelsen svara för utredning av dessa brottstyper och vissa andra brott av speciell art.

Rikspolisstyrelsens uppgifter på det administrativa området skulle på sikt begränsas. Endast sådana administrativa uppgifter som med nödvän­dighet måste handhas centralt skulle ligga kvar hos styrelsen, såsom vissa frågor rörande ekonomiadministration, personal, teknisk utrustning, re­gisterverksamhet och ADB.

All central utbildning inom polisväsendet samlades till polishögskolan i Ulriksdal i Solna kommun. Undantag gjordes för viss specialutbildning av bl.a. hundförare, ryttarinstmktöreroch helikopterförare. Polishögskolan i Solna lades ned, och verksamheten vid polishundsektionen i Sollefteå och vid trafikutbildnir.gssektionen i Strängnäs ändrades till uppdragsverksam­het. Polishögskolan gavs organisatorisk ställning som en byrå inom rikspo­lisstyrelsen.

Organisationen för rekryteringsarbetet inom polisväsendet ändrades också i samband med polisreformen. En utgångspunkt var att antagningen till polisyrket och poli'' "'efskarriären i fortsättningen skulle ske centralt. Mot bakgrund av det goda rekryteringsläget som då rådde skulle rekryte­ringsverksamheten inriktas på urvalsprocessen.

Rikspolisstyrelsen fick ny organisation och nya uppgifter den I oktober 1984. I rättsligt avseende kom den nya ordningen till uttryck genom regler

67

i polislagen (prop. 1983/84:111, JuU 27, rskr. 331, SFS 1984:387) och i en     Prop. 1989/90:155 ny instruktion för rikspolisstyrelsen (SFS 1984:731).

Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1983/84:89 om polisens orga­nisation, m.m. framhöll justitieutskottet (JuU 1983/84:16) alt rikspolis­styrelsens framtida funktion och befogenheter inom polisorganisationen naturligtvis från tid till annan måste ägnas uppmärksamhet så att de jämkningar och ändringar kan vidtas som betingas av vunna erfarenheter och förändringar i samhället.

De viktigaste förändringarna beträffande rikspolisstyrelsen efter år 1984 är följande.

1 samband med polisreformens andra steg hösten 1985 fick polisvä­sendet en ny utbildningsordning. Vidare skedde en satsning på polisforsk­ning genom bl.a. inrättandet av två tjänster som forskarassistent vid rikspolisstyrelsen. Den nya ulbildningsordningen m.m. reglerades i en ny förordning om utbildning och forskning inom polisväsendet (SFS 1985:751) där bl. a. rikspolisstyrelsens uppgifter på området lades fast.

Den 1 juli 1987 inrättades en personalansvarsnämnd vid rikspolissty­relsen för all besluta i disciplinärenden m. m. beträffande tjänstemän vid rikspolisstyrelsen, vid statens kriminaltekniska laboratorium och vid den lokala polisorganisationen.

Den I februari 1988 fick rikspolisstyrelsen vissa ökade befogenheter att utöva polisledning vid polisverksamhet som föranleds av transporter av kärnämne eller kärnavfall saml vid viss spaning efler intagna i krimi­nalvårdsanslalt som avvikit.

Den I augusti 1988 fick rikspolisstyrelsen en ny instruktion (SFS 1988:762). Den nya instruktionen föranleddes bl. a. av tillkomsten av den nya verksförordningen (1987:1100). Genom den nya instruktionen fick rikspolisstyrelsen större befogenheter att besluta om sin egen organisation samt om tillsättning av tjänster inom styrelsen. En fortsall satsning på polisforskningen gjordes också genom att regeringen inrättade en ijänsl som professor i ämnet polisforskning vid rikspolisstyrelsen.

1 enlighet med vad som förordades i proposition 1988/89:108 om säkerhetspolisens inriktning och organisation m. m. och som godtogs av riksdagen (JuU21, rskr. 287) ändrades 7 § andra stycket polislagen den 1 juli 1989. Här anges numera att regeringen kan uppdra åt rikspolisstyrel­sen att leda polisverksamhet för all förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Som en följd av statsmakternas ställningstaganden vid behand­ling av propositionen utfärdades en ny instruktion för rikspolisstyrelsen (SFS 1989:773). Flera av nyheterna i instruktionen hänför sig lill säker­hetspolisen och skall inte behandlas här. En nyhet som gäller den öppna sidan av rikspolisstyrelsens verksamhet var att styrelsens avdelningsche­fer, numera tre, gavs ansvar för ett verksamhetsområde i stället för en avdelning.

68

Rikspolisstyrelsen i framtiden

Prop. 1989/90:155

Allmänt

Som central förvaltningsmyndighet har rikspolisstyrelsen en viktig roll för utvecklingen av polisväsendet. Förändringama i det svenska samhället och i omväriden kommer på olika sätt alt påverka även polisverksamhe­ten. Det är ofrånkomligt att utvecklingen på många områden i etl alltmer decentraliserat polisväsende även i framliden kommer all leda till krav på insatser på central nivå. Som riksdagen framhöll i samband med del första stegel i polisreformen år 1984 måste rikspolisstyrelsens funktion och befo­genheter från lid lill annan ägnas uppmärksamhet.

Rikspolisstyrelsens främsta uppgifter som central förvaltningsmyndig­het i elt alltmer decentraliserat polisväsende bör även i framliden vara all förmedla statsmakternas beslut i olika frågor lill den övriga polisorganisa­tionen, att förse regeringen med underlag för ställingslaganden i olika frågor, att ulveckla och lägga fram förslag lill förenklingar och förbättring­ar av verksamheten saml att ge polismyndigheterna den service och del slöd de efterfrågar.

Jag vill också peka på en uppgift för rikspolisstyrelsen som kommer alt få ökad betydelse i framliden. Del gäller all följa upp och utvärdera statsmakternas beslut i fråga om mål, prioriteringar etc. En övergång lill en mera mål- och resullatorienterad styrning av polisverksamheten, som jag berört i avsnitt 10, fömtsätter att information om hur besluten genomförts inom polisorganisationen redovisas lill statsmakterna. Enligt min mening är det naturligt alt rikspolisstyrelsen svarar för detta i förhållande lill regeringen. Underiag för en sådan redovisning kan rikspolisstyrelsen få bl.a. genom det nya planerings- och uppföljningssystem, som kommeratt utvecklas under del kommande budgelulvecklingsarbetel inom polisen, saml inom ramen för sin allmänna tillsynsverksamhet.

Del kommer även i fortsättningen all vara en viktig uppgift för rikspolis­styrelsen all ulveckla nya arbetsmetoder i polisarbetet. Denna uppgift är särskilt betydelsefull inle bara mol bakgrund av dagens ansträngda arbets­situation inom polisen, ulan också med hänsyn lill del långsikliga behovet av alt begränsa statsutgifterna.

Såsom hittills bör rikspolisstyrelsen gå i spetsen för ADB-utvecklingen

inom polisväsendet. Ökade krav kommer alt ställas på rikspolisstyrelsen

när det gäller att planera polisväsendets ADB-utveckling med hänsyn lill

de finansiella förutsättningarna. I anslutning härtill vill jag understryka

den centrala roll rikspolisstyrelsen har inom rättsväsendets datorslödda

informationssystem. Denna verksamhet har för rikspolisstyrelsen varit av

väsentlig omfattning ända sedan styrelsens tillkomst. Rättsväsendet slår

nu inför stora förändringar på detta område. För närvarande pågår ell

arbete med att lägga fast dalakommunikalionsstralegin för bl. a. de framli­

da centrala systemen i rättsväsendets informationssystem. Arbetet bedrivs

i första hand av rikspolisstyrelsen i samråd med övriga myndigheter på

området. Resultatet av detta arbete och av del utvecklingsarbete som sker

inom ramen för den verksamhet som bedrivs av samarbetsorganel för

rättsväsendets informationssystem (SARI) kommer till stor del att styra

q

den fortsatta utvecklingen på området inom såväl polisväsendet som rätts-     Prop. 1989/90:155 väsendet i övrigt.

I samband med polisväsendets förstatligande och tillkomsten av rikspo­lisstyrelsen betonades vikten av all de centrala funktionerna erhöll en sådan utformning att de regionala och lokala polismyndigheternas verk­samhet inte hämmades. Delta har alltjämt giltighet. Den egentliga po­lisverksamheten skall som hittills, med några få undanlag, bedrivas på lokal och regional nivå. Styrelsens uppgifter på del egentliga polisområdet bör begränsas lill de situationer där det är nödvändigt med centrala led­ningsbefogenheter. Styrelsens insatser i övrigt på del operativa området bör enligt min uppfattning koncentreras lill att tillhandahålla och förmed­la olika typer av förstärkning lill polismyndigheterna vid omfattande eller svåra spanings- och utredningsuppgifter saml vid andra särskilda händel­ser. Jag vill för tydlighetens skull erinra om all jag inte i detta sammanhang berör den verksamhet som bedrivs av säkerhetspolisen.

Till rikspolisstyrelsens roll som central förvaltningsmyndighet för po­lisväsendet hör lillsynsuppgifler. Inom ramen för dessa uppgifter anserjag det lämpligt att rikspolisstyrelsen inriktar sig på sådana frågor och områ­den där styrelsen i framtiden huvudsakligen skall bedriva sin verksamhet. Med denna inriktning bör styrelsen enligt min mening prioritera de s.k. funktionsvisa inspektionerna, dvs. sådana inspektioner då styrelsen ser på vissa speciella grenar av verksamheten. Sålunda bör rikspolisstyrelsen i sin tillsyn ägna särskild uppmärksamhet åt t.ex. polismyndigheternas ekono­mi- och personaladministration och dalaverksamhelen. Den mera allmän­na och övergripande tillsynen samt tillsynen som rör del polisoperaliva området bör i enlighet med grunderna för bestämmelserna i polislagen i större utsträckning ankomma på den regionala polismyndigheten.

Det finns även ett antal andra områden där rikspolisstyrelsen kan göra viktiga insatser. Dit hör att utveckla och modernisera arbetet på det personaladministrativa området. Ett annal område är ansvaret för att ta fram och utveckla teknisk och annan viktigare utrustning. Stora anspråk kommer att ställas under 1990-talet när det gäller utvecklingen bl.a. av kommunikationsteknik inom polisväsendet. En uppgift för rikspolisstyrel­sen bör även i fortsättningen vara alt i olika sammanhang aktivt företräda och informera om den svenska polisen inom och utom landet.

Det jag nu anfört innebär en betoning av rikspolisstyrelsens funktioner

som ett förvaltningsorgan åt regeringen och ett serviceorgan åt polisorgani­

sationen i övrigt. Till funktionen som förvaltningsorgan åt regeringen hör

bl.a. att föra ut statsmakternas beslut till polisorganisationen, att utöva

tillsyn över polisväsendet och följa upp hur statsmakternas beslut omsätts i

praktiken samt att i anslagsframställning och på annat sätt lämna stats­

makterna information om lägel beträffande polisens verksamhet och un­

derlag för beslut av statsmakterna rörande polisen. Också rikspolisstyrel­

sens centrala arbetsgivarfunktioner kan räknas hit. Stödet till polisorgani­

sationen gäller bl.a. metodutveckling, utbildning, administration, ADB-

stöd och teknisk utveckling. Därtill kommer att rikspolisstyrelsen har vik­

tiga polisiära uppgifter, bl. a. av samordningskaraktär, på områden som rör

landet som helhet, framför allt när det gäller narkotikabrottslighet, ekono-

70

misk kriminalitet och organiserad brottslighet.

Jag har därmed i korthet angett den roll och de huvuduppgifter som Prop. 1989/90:155 rikspolisstyrelsen enligt min mening bör ha inom polisväsendet. Jag över­går nu till att närmare behandla vissa grenar inom styrelsens verksamhets­område. Till dessa hör ekonomi- och personaladministration samt ADB, metodutvecklingsarbetet, rikspolisstyrelsens befogenheter att leda po­lisverksamhet samt polishögskolans ställning.

Ekonomi- och personaladministration saml ADB

Genom det nya budgetsystem som skall införas inom polisväsendet fr.o.m. budgetårel 1992/93 las ytteriigare ell steg i riktning mot en ökad lokal självständighet i fråga om ekonomihanlering. I samband härmed kommer ökade krav att ställas på polismyndigheternas kunskaper och förmåga alt hanlera sin toiala ekonomiska situation och därmed också på att mer självständigt sköta sin ekonomiadministration. En central uppgift för rikspolisstyrelsen blir i detta läge att stödja myndigheternas kompe­tensutveckling på området. Detla bör kunna ske genom bl.a. centrala informations- och utbildningsinsatser både inför omläggningen av bud­getprocessen och därefter.

Det nya budgetsystemet kommer att slälla ökade krav på rikspolisstyrel­sen när del gäller fördelningen av de medel som statsmakterna har tillde­lat. Oavsett vilken fördelningsmodell som skall tillämpas, kommer del all ställas större krav än hittills på att medelsfördelningen grundas på etl mer verksamhetsanpassal och behovsrelalerat underlag. Dessutom kommer nya metoder för omprioritering av verksamheten alt behöva arbetas fram.

På det personaladminislraliva området är arbetsrutinerna i många fall fortfarande manuella och onödigt arbetskrävande. Särskilt inom området för löne- och personalrapportering sker arbetet lill stor del manuellt. Här pågår dock på många håll inom polisväsendet ett utvecklingsarbete. Också på detta område bör rikspolisstyrelsen ha en viktig roll när del gäller alt driva utvecklingen framåt. Däri ligger samtidigt all vaka över all utveck­lingskostnaderna för olika projekt hålls inom rimliga ramar.

ADB används också inom andra verksamhetsgrenar inom polisväsendet än personal- och ekonomiadministration. Traditionellt gäller detta främst inom registerområdet saml inom kriminalpolisområdet. Nya möjligheter att använda ADB har dock under senare tid öppnat sig även inom områ­den där arbetet idag utförs helt manuellt. Jag tänker då närmast på anmäl­ningsupptagning för brott där polisväsendet för närvarande står inför en intressant utveckling efter ell omfattande utvecklingsarbete bl. a. vid polis­myndigheten i Huddinge.

Melodui vecklingsarbetet

Polisberedningen skulle enligt sina direktiv uppmärksamma frågan om

man genom olika åtgärder kunde åstadkomma ett mer effektivt utnyttjan­

de av polismyndigheternas samlade resurser, bl. a. genom en ökad samver­

kan mellan ordnings- och kriminalavdelningarna. Beredningen redovisade

i november 1985 ell samlat förslag i denna del i slulbetänkandel (SOU

71

1985:62) Inriktningen av polisverksamheten. Dessförinnan hade bered- Prop. 1989/90: 155 ningen emellertid i samband med sill organisationsarbete behandlat riks­polisstyrelsens uppgifter inom melodulvecklingsområdel i betänkandet (Ds Ju 1983:10) Polisorganisationen, bilaga C Rikspolisstyrelsens framtida uppgifteroch organisation Rikskriminalen m.m. I proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m. m. uttalade departementschefen all han dela­de polisberedningens uppfattning all rikspolisstyrelsens kanske viktigaste uppgift i framtiden skulle bli arbetet med metodutveckling inom del polisiära området.

För egen del har jag vid min granskning av rikspolisstyrelsens verksam­het under de senaste åren kunnat konstatera att de förväntningar som ställdes på styrelsens metodutvecklingsarbete i samband med polisrefor­men inle har infriats i full utsträckning. Inom stora delar av den dagliga polisverksamheten arbetar man fortfarande med i stort sett samma meto­der som före polisreformen. Dämied menar jag inle alt del på många områden traditionella sättet all arbeta skulle vara dåligt. Del fanns dock i samband med polisreformen stora förhoppningar om att rikspolisstyrelsen skulle bli en stark drivkraft i arbetet med all förenkla och förnya arbelsm-linerna inom polisverksamheten. Så har del inle blivit.

Inom den offentliga sektorn bedrivs för närvarande ell arbete på bred front för all effektivisera, demokratisera och modernisera verksamheten. Med den ledningsstmklur och den lokala politiska förankring som polis­myndigheterna har, anser jag att polisväsendet har goda möjligheter att lägga sig i täten inom den offentliga sektom när del gäller förnyelse. Förnyelsearbetet inom polisväsendet motiveras inte bara av ell mer all­mänt behov av att förändra den offentliga sektorn. Del är också nödvän­digt för all kunna bemästra den besvärliga situation som polisen idag befinner sig i.

Jag vill därför understryka betydelsen av all rikspolisstyrelsen priori­terar sina uppgifter på melodulvecklingsområdel. Syftet med detta arbete är ytterst all ta fram och ulveckla nya arbetsmetoder för all förbättra och förenkla det dagliga polisarbetet och på så säll uppnå största möjliga effektivitet i verksamheten. Genom sin ställning som central förvaltnings­myndighet kan rikspolisstyrelsen både sprida kunskap om den verksam­hets- och metodutveckling som redan pågår på olika håll i polisorganisa­tionen och i ullandel och initiera etl nytänkande på olika områden. Inom ramen för dessa uppgifter bör också den forskning på polisområdel och i olika kriminalpoliliska frågor som bedrivs bl.a. inom brottsförebyggande rådet las till vara och omsättas i den praktiska polisverksamheten.

Rikspolisstyrelsens bejbgenheter att leda polisverksamhet

Frågan om rikspolisstyrelsens befogenheter all leda polisverksamhet över­

vägdes av statsmakterna senast i samband med det första steget i polisre­

formen år 1984. I proposition 1983/84:111 med förslag lill polislag m. m.

uttalade departementschefen att del för rikspolisstyrelsens ställning är

gmndläggande att styrelsen inle leder polisverksamhet och inte heller får

meddela föreskrifter eller annars bestämma om sådan verksamhet i andra

72

hänseenden än regeringen förordnar om. Departementschefen ansåg del Prop. 1989/90:155 inle nödvändigt att i själva lagen ta in några begränsningar i fråga om regeringens möjligheter att ge rikspolisstyrelsen bemyndiganden i angivna hänseenden. Klart var emellertid enligt departementschefen alt statsmak­ternas principbeslut rörande polisen år 1981 vilade på tanken alt sådana bemyndiganden skulle meddelas med stor försiktighet i framliden. Seder­mera uttalade departementschefen i proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m. m. alt ledningsbefogenhelerna måste avgränsas lill sådana områden eller situationer där en central ledning eller samordning framstår som helt nödvändig.

Statsmakternas ställningstaganden i saken har kommit lill uttryck såväl i polislagen som i förordningen med instmktion för rikspolisstyrelsen. En­ligt 7 § andra stycket polislagen kan regeringen uppdra åt rikspolisstyrelsen alt leda polisverksamhet för alt förebygga och avslöja brott mot rikels säkerhet. Regeringen kan också uppdra ål rikspolisstyrelsen all i särskilda hänseenden leda annan polisverksamhet. När rikspolisstyrelsen leder po­lisverksamhet sker del i princip med egna polisresurser eller med resurser som annars avdelats för verksamheten (se prop. 1988/89:108 s. 27). Styrelsen kan således inle utöva någon direkt ledning över de regionala eller lokala polismyndigheternas verksamhet.

Förutom de befogenheter alt utöva polisledning som ankommer på säkerhetspolisen, och som inle berörs här, får rikspolisstyrelsen enligt 6 § i sin instruktion leda polisverksamhet i fråga om

1.

polisverksamhet som bedrivs med hjälp av flyg,

2.

spaning mot och, om del finns särskilda skäl för det, utredning av narkotikabrottslighet, ekonomisk brottslighet och annan brottslighet, om brottsligheten är av särskilt grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning,

3.

spaning mol och utredning av brottslighet som riktar sig mol postver­ket, om spaningen eller utredningen kräver särskild kännedom om postverkets mtiner vid postbefordran,

4.

bearbetning i spanings- och utredningssyfte av sådan information om brottslighet som finns tillgänglig hos styrelsen,

5.

polisverksamhet som föranleds av transporter av kärnämne eller kärnavfall och

6.

spaning efler intagna i kriminalvårdsanslalt som avvikit från verk­ställigheten av straff för sådan brottslighet som avses i 2, om det finns särskilda skäl för styrelsen alt utöva polisledningen.

Enligt .7 § instruktionen för rikspolisstyrelsen skall styrelsen när den leder polisverksamhet, i den utsträckning som behövs för alt verksamhe­ten skall kunna bedrivas effektivt, samarbeta med de regionala och lokala polismyndigheter som berörs. Styrelsen skall därvid fortlöpande lämna upplysningar till de regionala och lokala polismyndigheterna om förhållan­den som har betydelse för dessa myndigheters verksamhet.

Utöver befogenheterna alt leda polisverksamhet bör nämnas all rikspo­

lisstyrelsen i vissa fall får tillkalla polisförslärkning från den lokala polisor­

ganisationen. Å andra sidan skall rikspolisstyrelsen, om en länsstyrelse

begär det och i mån av tillgång till resurser, lämna förstärkning vid spaning

73

eller utredning som leds av en lokal eller regional myndighet. Vidare får     Prop. 1989/90:155 styrelsen, om berörda länsstyrelser inle kan enas i frågan, besluta om polisförslärkning över länsgränserna. Slutligen vill jag nämna all rikspolis­styrelsen får beordra polismän som är elever vid polishögskolan all tjänst­göra som polisförslärkning, om del finns särskilda skäl för delta.

De nyss återgivna föreskrifterna i 6 § 1 instmktionen för rikspolisstyrel­sen gäller befogenheten för styrelsen all leda polisverksamhet som bedrivs med hjälp av flyg. Här avses främst den verksamhet som bedrivs med polisväsendets egna eller förhyrda helikoptrar. Fömtsättningarna för en decentralisering av helikoptrarnas verksamhet prövades noggrant i sam­band med polisreformen. Man fann då inga skäl för en sådan lösning. Jag har inte funnit anledning att nu gå ifrån den bedömningen.

Föreskriftema i 6 § 2 och 4 instmktionen för rikspolisstyrelsen avser viss del av den verksamhet som bedrivs vid byrån för ledning av polisverksam­het och där vid den enhet som bmkar kallas rikskriminalen. Rikspolissty­relsen är i färd med att se över sina operativa ledningsuppgifter inom kriminalpolisområdel. Även om del således kan bli aktuellt all senare pröva frågan om rikskriminalens roll och uppgifter mera i detalj, vill jag redan nu ange några principiella synpunkter på dess verksamhet.

Somjag nyss nämnde avgränsades genom polisreformen rikspolisstyrel­sens direkta ledningsuppgifter på kriminalpolisområdel lill sådana områ­den eller situationer där en central ledning eller samordning framstår som helt nödvändig. I stället betonades rikspolisstyrelsens förslärkningsuppgif-ler på kriminalpolisområdel. I proposition 1983/84:89 uttalade departe­mentschefen att principen borde vara att rikskriminalen på begäran av en regional polismyndighet skall lämna förstärkning vid spaning eller utred­ning som leds av en polismyndighet eller av en åklagare och som avser grövre brottslighet eller annan brottslighet av komplicerad karaktär.

Om man ser på rikskriminalens verksamhet sedan år 1984, framtonar bilden av en kompetent enhet med höga yrkesmässiga ambitioner. Del har dock inle saknats kritik mot delar av verksamheten. Främst har kritiken gällt gränsdragningen gentemot den övriga polisorganisationen i vissa spaningssitualioner. Kritiken har bl.a. gått ut på alt rikskriminalen inle i tillräcklig omfattning lämnat information om sin verksamhet i enskilda ärenden som också berört andra polismyndigheter vilket medfört störning­ar i spaningsarbelet och ibland ell visst dubbelarbete. Andra menar all rikskriminalen mer och mer kommit alt framstå som en självständig polismyndighet med egna högt prioriterade ärenden vilkel i sin lur har inneburit att begäran om förstärkning från rikskriminalen i många fall inle kunnat tillgodoses på grund av brist på resurser.

Prioriteringsfrågorna inom rikskriminalen är som jag ser det svåriösla mol bakgmnd av de många olika arbetsuppgifter som för närvarande ankommer på den enheten. Dels har man klart givna uppgifter i fråga om att leda polisverksamhet, dels har man mer allmänt formulerade förstärk­ningsuppgifter. Resurserna för båda dessa ändamål är begränsade.

Jag anser mot den här bakgmnden all det är nödvändigt att tydligare

klargöra och avgränsa rikskriminalens roll och uppgifter saml att förbättra

ansvarsfördelningen mellan rikspolisstyrelsen och den övriga polisorgani-

74

sationen. Avsikten med detta är att underiätta för rikspolisstyrelsen att     Prop. 1989/90:155 arbeta enligt de riktlinjer som riksdagen tidigare har lagt fast.

För del första anserjag sålunda att det tydligare än hittills bör markeras att en huvuduppgift för rikspolisstyrelsen på kriminalpolisområdel är alt på begäran av en regional polismyndighet lämna förstärkning vid spaning eller utredning som leds av en regional eller lokal polismyndighet. För del andra bör befogenheterna att leda polisverksamhet klart inriktas på och avgränsas till sådan särskild brottslighet som är av myckel grov beskaffen­het och som har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning.

Befogenheterna i 6 § 4 instruktionen för rikspolisstyrelsen (alt leda polisverksamhet i fråga om bearbetning i spanings- och ulredningssyfte av sådan information om brottslighet som finns lillgänglig hos styrelsen) är enligt min mening en både självklar och viktig uppgift för rikspolisstyrel­sen särskilt inför perspektivet av ett ökat internationellt samarbete. Som jag ser saken bör den här delen av verksamheten, dvs. s. k. förspaning och analys, tillsammans med uppgiften all förse polismyndigheterna med in­formation, i själva verket bli en av huvuduppgifterna för rikskriminalen.

Jag kan för övrigt redan här nämna alt jag i det följande (avsnitt 15) kommer alt förespråka att rikspolisstyrelsen ges en förstärkt roll inom området för internalionelll polissamarbete.

Med denna något förändrade roll och ställning för rikskriminalen som jag nu angett blir den en starkare och mer tydligt markerad förstärknings-resurs än tidigare. Samlidigt kommer ledningsuppgifterna att koncentreras till situationer där del krävs en central överblick eller ell internationellt kontaktnät för att kunna nå framgång i polisarbetet. Mot denna bakgrund och med beaktande av de förändringar som det nya treåriga budgetsyste­met kommer att kräva anser jag att rikspolisstyrelsens behov av personal för polisverksamheten måste tillgodoses på i huvudsak annat sätt än ge­nom polisförstärkning från de lokala polismyndigheterna. I princip bör rikspolisstyrelsen ha egen personal för denna verksamhet. Till en sådan ordning bör dock vara knutet ett system för personalrotation i någon form.

Enligt 6 § 3 instruktionen för rikspolisstyrelsen får styrelsen leda po­lisverksamhet i fråga om vissa brott som riktar sig mot postverket. Denna befogenhet utreddes och diskuterades av 1981 års polisberedning. Jag kan för egen del konstatera att poslen, under de fem år som förflutit sedan dess, har fått en mer affärsmässig profil. Enligt min uppfattning finns det skäl att på nytt pröva om polisiära resurser på det formbundna säll som sker skall vara särskilt avdelade för att bedriva spaning mot och utredning av brottslighet som riktar sig mol elt affärsdrivande verk.

Jag anser del lämpligt alt frågorna rörande bemanningen av byrån för ledning av polisverksamhet saml rörande den s.k. poslkommissionens verksamhet övervägs inom ramen för den nu pågående översynen inom rikspolisstyrelsen av styrelsens operativa ledningsuppgifter inom kriminal­polisområdet. En annan fråga som bör undersökas närmare i detla sam­manhang gäller resursanvändningen inom rikskriminalen och då särskilt hur denna fördelar sig på anslagsposter under andra anslag än anslaget till rikspolisstyrelsen.

Avslutningsvis vill jag här nämna all jag i del följande kommer att la

75

upp frågorna rörande polisens verksamhet vid särskilda händelser saml     Prop. 1989/90:155 rörande polisens trafikövervakningsverksamhel (avsnitt 13 och 14). Jag kommer där bl.a. att beröra rikspolisstyrelsens befogenheter alt leda po­lisverksamhet på dessa två områden.

Polishögskolan

Polisutbildningen kommer att behandlas närmare i del följande (avsnitt 12). I detta sammanhang skall jag endast kort beröra frågan om polishög­skolans organisatoriska ställning.

Den speciella karaktären på den verksamhet som bedrivs vid polishög­skolan och omfånget av denna verksamhet saml skolans lokalisering i ell särskilt elablissemenl i Ulriksdal i Solna kommun har medfört all polis­högskolan redan idag har fåll en betydande självständighet i många av­seenden.

Regeringen har i den nu gällande instmktionen för rikspolisstyrelsen förbehållit sig rätten all tillsätta ell mindre antal tjänster vid rikspolissty­relsen, däribland tjänsten som rektor vid polishögskolan. Detta bör ses som etl ullryck för den betydelse regeringen fäster vid skolan. Det kan här också nämnas all jag i 1990 års budgetproposition föreslagit all polishög­skolans kostnader hänförs till en egen anslagspost under anslaget E I. Riks­polisstyrelsen.

Mol bakgrund av vad jag nu sagt och såsom jag berört i budgetproposi­tionen anserjag att ytteriigare steg nu bör las för all ge polishögskolan en mer självständig ställning. Flera fördelar kan enligt min mening vinnas genom ell sådani arrangemang. Rikspolisstyrelsens ställning som central förvaltningsmyndighet bör kunna renodlas. Dessutom bör forskningsverk­samheten på polisområdel kunna få en starkare och friare ställning om den bedrivs med utgångspunkt från polishögskolan med den organisatoriska ställning som jag här skisserat. Enligt min uppfattning är del också natur­ligt all anlägga samma synsätt i fråga om rekryterings-, utvecklings- och melodfrågor. Förutsättningarna förbättras för all kunna bygga ut systemet med avgiflsfinansierad utbildning vid skolan, dvs. utbildning som betalas av de polismyndigheter som sänder personal till polishögskolan för utbild­ning. Möjligheterna bör också öka för all vid polishögskolan kunna ge utbildning på uppdragsbasis ål exempelvis myndigheter utanför polisvä­sendet. På sikt kan även del nuvarande antagningssystemet för aspiranter lill skolan behöva förändras. Sist men inte minsl bör fömtsättningarna förbättras för alt på ell rationellt säll bedriva polishögskolans verksamhet enligt det nya budgetsystem som enligt vad jag tidigare anfört kommer all införas vid polisen i och med budgetåret 1992/93.

76

12 Utbildnings- och forskningsverksamheten inom polisväsendet

Prop.1989/90:155

Min bedömning: Utbildningen inom polisväsendet måste anpassas till de förnyelseåtgärder som föreslår. De yrkesspecifika inslagen samt utbildning om planerings- och budgetprocessen bör få ett ökat utrymme i utbildningen. Den funklionsinriktade utbildningen bör i största möjliga utsträckning förläggas lill regional och lokal nivå. Vissa riktlinjer ges för inriktningen av polisforskningen.

Skälen för min bedömning

Inledning

I proposition 1980/81:13 om polisens uppgifter, utbildning och organisa­tion m. m. lades fast riktlinjer för en ändrad utbildning inom polisväsen­det. Dessa omfattade förslag om en ny sammanhållen grundutbildning. Det anfördes att en sådan utbildning delvis var en förutsättning för etl syslem med grundläggande organisation och ökat lokalt inflytande över personalresurserna. Enligt förslaget i propositionen skulle behovet av vidareutbildning tillgodoses genom s.k. funklionsinriktade specialkurser samt genom reguljär vidareutbildning för de polismän som erhållit tjänster inom den grundläggande organisationen.

Riksdagen godtog förslagen (JuU 1980/81:24, rskr. 210). Justitieutskot­tet underströk att det var värdefullt om polisutbildningen i högre grad kunde integreras med den övriga högre utbildningen. Vidare borde det enligt utskottet vara en strävan att, i all den utsträckning som är möjligt och lämpligt, förlägga de funklionsinriktade specialkurserna lill regional och lokal nivå. Riksdagen godtog samtidigt vissa grundläggande principer för rekryteringen till polismannabanan. Det lades också fast att jurist­examen även fortsättningsvis skulle utgöra ett behörighetsvillkor för till­träde till polischefsbanan.

I proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. föreslogs att den centrala utbildningsverksamheten inom polisen skulle bli samman­förd i en gemensam organisation, polishögskolan. Skolan skulle organisa­toriskt få ställning som en byrå vid rikspolisstyrelsen. Utbildningsverk­samheten föreslogs bli koncentrerad till Ulriksdal i Solna kommun. I propositionen föreslogs vidare vissa förändringar i rekryteringsorganisa­tionen med sikte på att begränsa resurserna för en aktiv rekrytering. Antagningen till polisyrket och polischefskarriären skulle dock även i fortsättningen ske centralt, dvs. hos rikspolisstyrelsen. Riksdagen godtog dessa förslag (JuU 1983/84:16, rskr. 182).

Frågor om polisulbildningen logs också upp i proposition 1984/85:81 om polisens arbetsformer m.m. Med utgångspunkt i de riktlinjer som tidigare beslutats lades i propositionen fast vissa principer om innehållet i polisutbildningen och rekryteringen till polisväsendet. Förslagen i proposi­tionen gällde bl.a. den sammanhållna grundutbildningen, polischefsul-

77

bildningen, den reguljära vidareutbildningen och den funklionsinriktade     Prop. 1989/90:155 utbildningen. Riksdagen godtog förslagen (JuU 1984/85:18, rskr. 164).

I propositionen föreslogs också en satsning på polisforskning. Förslaget hade som grund bl.a. de ställningstaganden i saken som riksdagen tidigare gjort (se JuU 1981/82:37), och det innebar att en forskningsverksamhet med polisväsendet som ämnesområde borde byggas upp. Verksamheten borde föriäggas lill polishögskolan och i vart fall på sikt byggas upp kring en professur i ämnet. Enligt vad som framhölls i propositionen borde forskningen ha en tvärvetenskaplig karaktär med starka samhällsveten­skapliga och förvaltningsadministrativa inslag.

Vid behandlingen av förslaget om polisforskning konstaterade juslilieul-skottet (JuU 1984/85:18) all det rådde en bred enighet kring tanken på att inrätta en professur vid polishögskolan med polisverksamhet som ämnes­område. Under elt övergångsskede kunde dock avgränsningen av ämnes­området vålla vissa problem. Med hänsyn härtill och då den vetenskapliga kompetensen för en professorsljänst av naturliga skäl kunde vara begrän­sad anslöt sig utskottet till departementschefens bedömning att verksam­heten borde inledas på en något lägre nivå. Enligt utskottets mening borde professuren inrättas först efter några år, då ämnet funnit sina former och verksamheten stabiliserats. Riksdagen följde utskottets förslag (rskr. 164).

1 konsekvens med dessa statsmakternas ställningstaganden tillfördes rikspolisstyrelsen fr.o.m. budgetåret 1985/86 medel för två tjänster som forskare i ämnet polisforskning vid polishögskolan saml lill en administra­tiv tjänst (prop. 1984/85:100 bil. 4, JuU 29, rskr. 271).

I 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 4) lämnades för­slag om att inrätta en Ijänst som professor i polisforskning vid rikspolissty­relsen. Departementschefen förklarade sig i propositionen inte vara be­redd att ta slutlig ställning till forskningsverksamhetens närmare organisa­toriska hemvist vid styrelsen. I del sammanhanget anförde hon dock alt verksamheten på det praktiska planet huvudsakligen borde förläggas lill polishögskolan i Ulriksdal, där på sikt en fruktbar forskningsmiljö borde kunna utvecklas. Justitieutskoltel underströk vid riksdagsbehandlingen av förslaget alt det var angelägel alt innehavaren av professuren borde ingå i lämpligt fakultets- eller sektionskollegium vid universitetet i Stockholm. Riksdagen biföll förslaget om alt inrätta en tjänst som professor (JuU 1987/88:30, rskr. 281).

Mot bakgrund av vad som anförts i den nämnda budgetpropositionen om bl.a. forskningsverksamheten gav regeringen i januari 1988 rikspolis­styrelsen i uppdrag all utreda, dels i vilka organisatoriska former polis­forskningen borde bedrivas vid rikspolisstyrelsen, dels hur polishögsko­lans organisation och arbetsformer kunde förbättras.

Rikspolisstyrelsen redovisade sitt uppdrag ijuni 1988.

Gällande ordning

Inom polisväsendet bedrivs utbildning och forskning enligt de grundläg­

gande bestämmelser som meddelas i förordningen (1985:751) om utbild­

ning och forskning inom polisväsendet.

78

Utbildningen inom polisväsendet bedrivs centralt, regionalt och lokall.      Prop. 1989/90:155

Den centrala utbildningen bedrivs av rikspolisstyrelsen, huvudsakligen vid polishögskolan i Ulriksdal. Till den centrala utbildningen hör gmndut­bildning, polischefsulbildning, reguljär vidareutbildning saml viss funk­lionsinriklad utbildning.

Grundutbildningen beslår av elt sammanhållet block, som inleds med grundkurs I omfattande 10 månader. Den därpå följande praktiktjänstgö­ringen omfattar 18 månader. Den inleds vid kriminalavdelning. Därefter följer tjänstgöring vid ordningsavdelning. Tjänstgöringen vid respektive avdelning får inle undersliga sex månader.

Inom ramen för den Iredje sexmånadersperioden läggs en samhällsprak-lik om två lill fyra månader in. Samhällsprakliken sker vid någon myndig­het utanför polisväsendet, i första hand inom den sociala sektom. Gmnd­utbildningen avslutas med gmndkurs 2 på fem månader. Denna utbildning tar sikte på en fördjupning av polisaspirantens baskunskaper. Efler ge­nomgången gmndutbildning skall polismannen kunna fullgöra de uppgif­ter som normall förekommer vid en polismyndighet.

Den reguljära vidareutbildningen för polismän, som omfattar 15 veckor, är förbehållen kommissarier och sådana inspektörer som innehar eller uppehåller tjänster i den gmndläggande organisationen. Tyngdpunkten är lagd på arbelsledamlbildning samt utbildning i analys och planering av verksamheten. Undervisningen delas upp dels i ell gemensamt avsnitt för all personal, dels i tre specialavsnilt. Av de tre specialavsnilten avser ell polismän vid ordnings- och Irafikavdelning, ell polismän vid kriminalav­delning och elt polismän vid polismyndighetens kansli. När någon som genomgått utbildningen får nya arbetsuppgifter finns möjlighet all delta i undervisningen i det specialavsnilt som är avpassat för den nya funktio­nen.

Den gmndläggande polischefsutbildningen är inriktad på de polisiära ämnena och på kunskaper i arbetsledning, analys och planering saml ekonomisk förvaltning. För att antas till denna utbildning krävs juris kandidatexamen/juristexamen. Utbildningen, som omfattar 32 månader, är upplagd enligt följande.

Polischefskurs 1

2 månader

Praktisk tjänstgöring vid polismyndighet

8 månader

Praktisk tjänstgöring vid länsstyrelse

1 månader

Praktisk tjänstgöring vid länsrätt

I månader

Praktisk tjänstgöring vid tingsrätt

12 månader

Praktisk tjänstgöring vid åklagarmyndighet

4 månader

Polischefskurs 2

4 månader

Reguljär vidareutbildning för polischefer sker inom sex år efler genom­gången grundläggande utbildning. I vidareutbildningen ingår teoretisk ut­bildning och tjänstgöring vid rikspolisstyrelsen.

Med funklionsinriklad utbildning avses sådan fortbildning av polisvä­

sendets personal som syftar lill att öka personalens förmåga att ulföra

arbetsuppgifter som normalt fordrar särskilda kunskaper eller särskild

kompelens utöver den gmndläggande utbildningen eller den reguljära

79

vidareutbildningen. Den funklionsinriktade utbildningen genomförs i     Prop. 1989/90:155 form av specialkurser och konferenser.

Den funklionsinriktade utbildningen är i viss utsträckning decentralise­rad. Genom all anordna utbildningen regionall och lokall kan vinster göras från effektivitets- och kostnadssynpunkt. Viss funklionsinriklad ut­bildning måste dock av olika skäl, bl.a. tillgång på kvalificerade lärare/ instmktörer, bedrivas centralt. En stor del av denna utbildning är avgiflsfi­nansierad, vilkel innebär att polismyndigheterna erlägger kursavgifter lill polishögskolan.

Sedan den I oktober 1988 finns en särskild forskningsenhet vid rikspo­lisstyrelsen. Enheten är i organisatoriskt hänseende inrättad direkt under rikspolischefen men lokaliserad till polishögskolan i Ulriksdal.

Enheten beslår för närvarande av fem tjänster; nämligen en tjänst som professor, en Ijänst som högskolelektor (forskare), två tjänster som fors­karassistent och en administrativ ijänsl. Tjänsten som professor är för närvarande föremål för tillsättning.

Närmare bestämmelser om forskningen inom polisväsendet saml om tillsättning av tjänsten som professor och tjänsterna som forskarassistent ges i den förut nämnda förordningen om utbildning och forskning inom polisväsendet.

Utbildningsverksamheten

Grundutbildningen

Såsom jag tidigare anfört bör polisens arbete i framtiden bli mer preven­tivt inriktat, samtidigt som man bör pröva möjligheterna alt föra bort sådana uppgifter från polisen som inle ulgör naturiiga inslag i uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Jag har också förespråkat alt polispersonalen måste bli mer allsidigt inriktad i sin yrkesroll.

Den nuvarande gmndutbildningen måste anpassas till dessa förändring­ar. Bl. a. behövs en ökad teoretisk utbildning för del förebyggande polisar­betet. Detta inte minsl för alt främja kvarterspolisverksamheten. Polis­aspiranterna bör också ges en fördjupad insikt om de faktorer som påver­kar polisverksamheten och polisens roll i samhället. Den mer allsidiga polisrollen aktualiserar en bredare utbildning inom de yrkesspecifika om­rådena. Vidare bör de blivande poliserna redan på gmndulbildningssladi-et få kunskaper i det planerings- och budgetsystem som styr polisverksam­heten och som kommer att få en allt större betydelse i framtiden. Genom en sådan utbildning skapar man på elt tidigt stadium en insikt hos polis­personalen om behovet av ett effektivt resursutnyttjande men även om behovet av förnyelse inom polisverksamheten. Samlidigt bör man få en ökad kostnadsmedvetenhet hos den enskilde polismannen. Även i andra hänseenden kan det finnas behov av all fördjupa vissa delar av den teoretiska utbildningen.

Med hänsyn till grundutbildningens uppläggning bör den förändrade

inriktningen främst återspeglas i grundkurs 

I. 

Vissa utbildningsavsnilt,

t.ex. om planerings- och budgetsystemet, torde dock i första hand höra

hemma i grundkurs 2.

80

De förändringar som jag nu beskrivit kan troligen inte rymmas inom de Prop. 1989/90:155 nuvarande ramarna för gmndutbildningen, om del nuvarande innehållet i utbildningen i övrigt i huvudsak kvarstår oförändrat. En vidgad teoretisk utbildning medför därför behov av antingen en ökad total utbildningslid eller en minskning av vissa utbildningsavsnilt eller en kombination av dessa alternativ. Av främst kostnadsskäl då jag anser att en ökning av de totala kostnaderna för utbildningen måste undvikas anserjag för egen del all man bör överväga att avkorta praklikljänslgöringen för all få den inriktning på gmndutbildningen som jag nu förordar. Praklikljänslgöring­en måste samtidigt anpassas lill de nya fömtsättningarna för polisverk­samheten med hänsyn både lill den förändrade verksamhetsinriktningen och lill del nya organisalionsmönslrel på lokal nivå.

Polischejsutbildningen

Rekryteringen lill polischefskarriären och polischefsulbildningen var före­mål för översyn i samband med polisreformen. Den nya ordningen är ändamålsenlig. Det finns därför enligt min mening ingen anledning all förändra rekryteringen till polischefsbanan eller den grundläggande stmk­turen i polischefsulbildningen, bortsett från vad jag tidigare anfört i av­snitt 5. Detla hindrar dock inle att innehållet i ulbildningsavsnitten, i likhet med grundutbildningen för polismän, måste ses över och anpassas till de förändringar i verksamheten som förnyelsearbetet inom polisväsen-del innebär.

Del nya planerings- och budgetsystemet och andra förnyelseålgärder inom polisväsendet kommer att ställa nya krav på polischeferna i en del hänseenden. Överhuvud taget kommer arbetsgivarrollen i framtiden att bli mer framträdande än hittills. Därför måste utbildningen av polischefer i ökad utsträckning beröra ekonomiska frågor och frågor om arbetsledning m.m. Även praktiktjänstgöringen i polischefsutbildningen bör förändras i samma riktning liksom den teoretiska delen av den reguljära vidareutbild­ningen för polischefer

Den reguljära vidareutbildningen JÖr polismän

Den organisationsstuktur som jag föreslagit för de lokala polismyndighe­terna innebär att nästan alla tjänster vid en polismyndighet kommer att kunna utnyttjas som en fri resurs. Detta kommer att kräva en annan ordning än den som gäller i dag i fråga om uttagningen lill samt upplägg­ningen och utformningen av den reguljära vidareutbildningen.

Att anpassa vidareutbildningen till den nya organisationsstmkturen er­

bjuder vissa svårigheter med hänsyn till de skillnader i organisatoriskt

hänseende som kan förutses komma att råda mellan olika polismyndighe­

ter. Nuvarande organisatoriska indelningar i t.ex. avdelningar och rotlar

blir i fortsättningen inte nödvändiga att göra. En polismyndighet som i dag

har elt visst antal avdelningar och rotlar kan i framtiden kunna inrätta fler

eller färre organisatoriska enheter med andra benämningar. Man har också

större möjligheter att föra över arbetsuppgifter som innefattar t. ex. analys

81

6   Riksdagen 1989/90. 1 saml. Nr 155

och planering eller kansliuppgifter till andra enheter och även lill annan     Prop. 1989/90:155 personal än polismän.

Den nuvarande reguljära vidareutbildningen innehåller ell huvudav­snitt som är gemensamt för alla elever. Därutöver finns tre specialavsnilt. Ett avsnitt för polismän vid ordnings- och trafikavdelning, ett avsnitt för polismän vid kriminalavdelning och elt avsnitt tor polismän vid polismyn­digheternas kansli. 1 en framlida organisationsstruktur kommer gränsema mdlan dessa traditionella huvudområden att försvagas och kanske även försvinna helt. En sådan utveckling kan komma all ske olika snabbt inom skilda polismyndigheter.

En annan fråga som bör uppmärksammas hänger samman med den kritik som framförts mot alt polismännen i de fria resurserna inle erhåller någon reguljär vidareutbildning. Man har bl.a. hävdat all vissa polismän kan komma all tjänstgöra från grundutbildningen fram lill pensionering, dvs. i 40 år eller mer, utan att genomgå annan vidareutbildning än den som lämnas vid enstaka funklionskurser eller genom lokal information.

I sammanhanget bör även den administrativa personalens vidareutbild­ning uppmärksammas. Denna personalgrupp bör få möjlighet alt delta i delar av den vidareutbildning som i framliden kommer all anordnas för polispersonalen, om det framstår som ändamålsenligt med hänsyn lill förhållandena vid myndigheten.

Enligt min mening bör den reguljära vidareutbildningen i ökad utsträck­ning kunna förläggas till regional eller lokal nivå.

Den funklionsinriktade utbildningen

Polishögskolan har för närvarande ett omfattande utbud av centrala funk­lionsinriktade kurser lill polisorganisationen. De kurser som erbjuds är etl resultat av de förfrågningar som skolan gjort om behovet av utbildning på olika områden. Även den nya ordningen med interndebilering påverkar utbildningsomfånget.

Utbudet av funklionsinriklad utbildning bör i framtiden bl.a. anpassas till en förändrad reguljär vidareutbildning. Det nya planerings- och bud­getsystemet kommer alt ställa krav på den funklionsinriktade utbild­ningen. Behovet av utbildning kommer att omfatta olika personalkategori­er inom polisväsendet. Den personal som arbetar med ekonomiadminist­ration behöver ingående kunskaper om hur det nya systemet skall hante­ras. Vidare måste utbildning ske beträffande de system för ekonomiupp­följning som rikspolisstyrelsen nu prövar i en försöksverksamhet och som senare skall införas. På ledningsnivå krävs utbildningsinsatser av annat slag. De polismän som svarar för t. ex. operaliv ledning, planläggning eller uppföljning av polisverksamheten måste ges en sådan insikt i den nya processen att de operativa och ekonomiska förutsättningarna kan integre­ras i de fall detta är möjligt.

Utbildningen får dock inte begränsas lill att avse nyheterna i själva

systemet. Också områden som arbetsrätt och personalledning måste ges en

ökad uppmärksamhet. Den utbildning som rikspolisstyrelsen nu påbörial

82

av management-karaktär för chefer inom polisväsendet ulgör härvid ell     Prop. 1989/90:155 viktigt första steg.

Den funklionsinriktade utbildningen bedrivs fortfarande i stor utsträck­ning centralt. Statsmakternas tidigare ställningstagande innebär att denna utbildning i största möjliga utsträckning bör decentraliseras. Inte minsl kostnadsskäl talar för alt väsentliga delar av den funklionsinriktade cen­trala utbildningen bör förläggas utanför Siockholm, om inle de särskilda utbildningsanordningarna som finns vid polishögskolan kräver alt utbild­ningen förläggs där. Del bör i framtiden ankomma på de regionala och de lokala polischeferna att mer noggrant pröva vilken typ av utbildning som kan föriäggas lill regional och lokal nivå. Rikspolisstyrelsen bör också i ökad utsträckning bistå de regionala och lokala polismyndigheterna med genomförandet av sådan utbildning.

Kontakterna med annan högskoleutbildning tn. m.

I propositionen 1984/85:81 om polisens arbetsformer m. m. behandlades ingående frågan om integration mellan polishögskoleutbildningen och an­nan högskoleutbildning. Departementschefen kom, bl. a. av kostnadsskäl, till slutsatsen att del då inte var möjligt all åstadkomma någon egentlig integration, även om han i princip kunde ansluta sig till önskemålet om en sådan. Del var enligt departementschefen däremot både möjligt och lämp­ligt med etl samarbete och en samordning på del mer praktiska planet inom ramarna för verksamheten vid polishögskolan. Riksdagen anslöt sig till dessa riktlinjer (JuU 1984/85:18, rskr. 164).

Frågan har därefter aktualiserats av juslitieutskoltel i samband med behandlingen av 1987 och 1988 års budgetpropositioner (JuU 1986/87:23 s. 4 och JuU 1987/88:30 s. 8). Utskottet har därvid uttalat bl.a. all del i sig är av värde om polisulbildningen i högre grad kunde samordnas med annan högskoleutbildning, och utskottet har också förordat en sådan ut­veckling.

I 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 4) anmäldes beho­vet av all polishögskolan ges en närmare förankring till den lokala po­lisverksamheten och all högskolans utbildning i större utsträckning anpas­sas lill de behov som finns i del praktiska polisarbetet. Enligt vad departe­mentschefen framhöll skulle dessa behov kunna tillgodoses genom att man till skolan knyter en särskild rådgivande nämnd med uppgift all förmedla de lokala polismyndigheternas önskemål och intressen beträffande utbild­ningens innehåll och utformning. I propositionen anmäldes också frågan om en utredning av förutsättningarna för att öka kvaliteten och akliviteten i undervisningen vid skolan. Vid riksdagsbehandlingen anslöt sig justitie­utskoltel (JuU 1987/88:30) lill de bedömningar departementschefen gjort. Utskottet förklarade sig samtidigt utgå från att elt motionsvägen framfört önskemål om alt i utbildningen skapa större öppenhet mot samhället skulle beaktas i de då pågående övervägandena om polisulbildningen.

För egen del anserjag all det i och för sig finns goda skäl för alt i större

utsträckning samordna polisutbildningen med annan högskoleutbildning.

Möjligheterna att åstadkomma en sådan samordning bör därför las lill

83

vara och utvecklas. Samtidigt måste emellertid beaktas att fömtsättningar-     Prop. 1989/90:155

na för en samordning är begränsade med hänsyn till bl. a. de yrkesspecifika

krav som gäller för polisutbildningen och som måste styra uppläggningen

av undervisningen. Också kostnadssynpunkterna sälier gränser för en

samordning.

Det ulbildningsråd och den läromedelskommilté som numera tillska­pats anser jag vara väl ägnade att tillgodose behovet av anpassning av utbildningen till de behov som finns i del praktiska polisarbetet.

Forskningsverksamheten

Allmänt

Polisforskning är inle något självständigt vetenskapligt område med egen forskningstradition, kunskapsmängd eller ens metod. Istället handlar det om en tillämpad forskning där utgångspunkterna i regel är samhälls- eller beteendevelenskapliga och temat för de olika studierna utgörs av frågor som på ell eller annal sätt har anknytning till polisen.

Polisforskningen i USA, som dominerat området sedan mitten av 1960-talet, kan sägas ha en betydligt snävare inriktning än så. Här är det nästan alltid fråga om socialpsykologiska undersökningar där man studerat t.ex. polisens kontakter med allmänheten samt olika polisiära verksamhetsfor­mer eller strategier ute på fältet. Ofta sker delta med hjälp av s. k. dellagan­de observation. Flertalet av dessa studier har haft ell uttalat praktiskt syfte, t.ex. att utvärdera polisverksamheten för att göra den mer effektiv eller att utveckla lokala program för brottsbekämpning. Projekten har initierats direkt av polisen eller genomförts i nära samarbete med den.

Under hösten 1987 genomförde rikspolisstyrelsen en enkät där landets polismyndigheter fick lämna önskemål om inriktningen av den planerade polisforskningen.

Det forskningsområde som ansågs mest angeläget kan sammanfattnings,-vis beskrivas som praktiskt polisarbete. Konkret handlade det om frågor som utvärdering av olika åtgärder inom polisorganisationen, flödet av brottmål inom rättsapparaten, brottsoffrens situation samt polisens möj­ligheter att påverka barns och ungdomars attityder till samhällets regler och normer.

Också problem som gällde polisorganisationen samt yrkesrollen som polis tillmättes stor betydelse i enkäten. Som exempel på organisalionsstu-dier nämnde man konsekvenserna av polisens förstatligande, det samhäl­leliga behovet av polis samt möjligheten att påverka organisatoriska frå­gor. Vad polisrollen beträffar gällde förslagen dels frågor om själva polisut­bildningen, dels frågor om polisens arbetssituation.

Om man skall försöka föra in dessa olika förslag under de vetenskapliga

discipliner som omfattar dem, kan man allmänt säga all del handlar om

forskning med en klart samhälls- och/eller beteendevetenskaplig inrikt­

ning. Undantaget utgörs närmast av de nämnda organisationssludierna

där det finns ett mer statsvetenskapligt eller juridiskt inslag. Det kan här

konstateras att polisorganisationens önskemål i fråga om polisforskningen

84

väl stämmer överens med den polisforskning som faktiskt bedrivs i     Prop. 1989/90:155 västvärldens industriländer.

Del är som jag ser saken främst två frågor som är av intresse i detta sammanhang.

Den första rör forskningens organisatoriska hemvist. Del handlar om att skapa en så gynnsam forskningsmiljö som möjligt där forskningen garante­ras det nödvändiga och betydande måttet av frihet i förhållande lill sin huvudman, lill andra avnämare samt till omvärlden i övrigt.

Den andra frågan gäller kontakterna med omvärlden. Här handlar det ånyo om en avvägningsfråga; nämligen att skapa sådana kontakter som ger goda influenser och inspiration utifrån samtidigt som man kan bevara sin autonomi och integritet inom den avgränsade forskningsmiljön.

Polisjorskningens organisatoriska hemvist

Polisforskningens givna studieobjekt är polisen: Polisen som ell samhälle­ligt kontrollinstrument, polisen som organisation, olika aspekter av poli­sens åtgärder och arbete, polisiära problem i samband med upprätthållan­det av allmän ordning och säkerhet saml med kampen mol brottsligheten, m.m.

All en samhällsfunktion som polisen görs till föremål för en särskild forskningsinriktning med speciella forskartjänster är ingenting nyll eller unikt. För socialvården och sjukvården, liksom för vissa tekniska områ­den, finns sedan länge både forskning och särskilda forskartjänster med en specialiserad inriktning. Även sambandet mellan sådan forskning och yrkesinriktad högskoleutbildning har relativt lång tradition inom andra sektorer. Etl bra exempel utgörs av professurerna i socialt arbete.

Samtidigt finns elt behov av forskning om polisväsendet och polisarbete ur elt vidare samhälleligt perspektiv.

Det finns många säll all minska risken för alt del uppstår ett beroende mellan polisforskningen och t. ex. polisorganisationen.

I februari 1985 anordnade justitiedepartementet en hearing om forsk­

ning på det polisiära området. En av de frågor som diskuterades gällde den

framlida polisforskningens organisatoriska hemvist. Den dominerande

uppfattningen bland de forskare som deltog var alt polisforskningen borde

placeras utanför polisorganisationen. Bland de förslag på huvudmän som

nämndes fanns universitetet i Siockholm, brottsförebyggande rådet, insti­

tutet för social forskning och Arbetslivscentrum. Man anförde här det

,..-

allmänna argumentet om risken för att forskningen skulle hamna i en

beroendeställning lill sina avnämare.

Polisforskningens särskilda karaktär liksom del stora behovet av nära kontakt med utbildningen vid polishögskolan motiverar dock, enligt min mening, att viss forskning knyts till denna högskola.

I sin utredning av forsknings- och utbildningsverksamheten vid rikspo­

lisstyrelsen har styrelsen föreslagit all forskningsverksamheten organisato­

riskt bör utgöra en egen självständig enhet utanför linjeorganisationen.

Enheten bör enligt förslaget lyda direkt under rikspolischefen. Samtidigt

bör den dock även i fortsättningen vara lokaliserad till polishögskolan i

85

Ulriksdal. Genom en sådan ordning skulle enligt styrelsen skapas goda Prop. 1989/90:155 förutsättningar för ell samarbete med skolan i fråga om såväl forskningen som utbildningens forskningsanknytning. Skolans bibliotek som successivt utvecklas till etl utbildnings- och forskningsbibliotek skulle kunna utnytt­jas samtidigt som man skulle kunna tillgodogöra sig skolans administrati­va resurser. Den beskrivna ordningen gäller också för närvarande.

Det finns även andra länkbara organisationsformer. Det mest naturliga alternativet, om man ser till hur liknande forskningsverksamhet har orga­niserats på andra håll, är all polisforskningen blir en enhet vid polishög­skolan på samma organisatoriska nivå som övriga enheter vid skolan.

Del är främst tre argument som talar för del senare alternativet. För det första är detta en organisationsform som erfarenhetsmässigt leder fram till en nära knytning mellan den aktuella utbildningsverksamheten och forsk­ningen. En sådan ordning torde även i övrigt främja kontakterna med den övriga högskole- och forskningsvärlden. För del andra torde alla de argu­ment om bl. a. samordningsfördelar som anförts för del av rikspolisstyrel­sen förordade alternativet i lika hög grad gälla för en särskild forskningsen­het inom polishögskolans organisatoriska ram. För del Iredje slutligen är del med tanke på kravet på forskningens självständighet inom polisväsen-del knappast lyckligt all den organisatoriskt direkt underställs samma organisations högsta verkställande ledning. Och delta alldeles oavsett hur en sådan organisationsform skulle ulfalla rent praktiskt. 1 sammanhanget bör erinras om alt jag i det föregående (avsnitt 11) förespråkat all polishög­skolan ges en mer självständig organisatorisk ställning.

Sammanlaget talar vad jag nu har sagt för all polisforskningen organisa­toriskt bör föras till polishögskolan. I förändringsarbetel vid polishög­skolan är det väsentligt att forskningen beaktas redan i ell tidigt skede så att polisforskningen kan få en naturlig plattform inom polishögskolans organisation.

Forskningens självständighet inom polishögskolans organisation kan garanteras på flera olika sätt. Del är således naturligt all det vetenskapliga ansvaret för forskningens innehåll och utformning läggs på enhetens chef, som samlidigt är innehavare av professuren i ämnet.

Del är önskvärt med ell nära samarbete med universitetet i Stockholm. Innehavaren av professuren kan som juslilieulskollet anfört i betänkan­det JuU 1987/88:30 - t.ex. genom lokala beslut ingå i lämpligt fakultets-dier sektionskollegium vid universitetet i Stockholm.

I förslaget från rikspolisstyrelsen har man också talat om all inrätta ell vetenskapligt råd vars främsta uppgift skulle vara all stärka sambanden mellan forskningsverksamheten vid styrelsen och den övriga forskarvärl­den.

Förslaget om ell vetenskapligt råd eller annat liknande organ vid polis­högskolan bör lämpligen prövas närmare när professuren i polisforskning tillsatts.

86

Polisjorskningens kontakter med omvärlden

Forskning skall vara öppen. Den skall ge och ta emot influenser och helst slå i en ständig dialog inte bara med den omgivande forskarvärlden ulan även med samhället i övrigt.

Möjligheterna all skapa en sådan levande och fmktbar forskarmiljö beror oftast på personliga egenskaper hos de människor som lever och verkar inom miljön och inle primärt av administrativa beslut. Samtidigt är, som jag ser saken, vissa praktiska åtgärder ägnade all underlätta en sådan positiv utveckling.

Reguljära kontakter med omvärlden bör underlättas genom konferen­ser, symposier och tvärvetenskapliga seminarier. Del är också viktigt alt forskningsprojekt bedrivs i nära samverkan med forskare inom angränsan­de discipliner vid exempelvis universitet eller vid brottsförebyggande rå-del. Del är viktigt all polisforskningens resultat fortlöpande förmedlas inom det högre utbildningssystemet och inte enbart lill polisen. Det finns elt flertal yrkesgmpper som har ell uttalat intresse av all få la del av dessa kunskaper, t.ex. inom den allmänna juristulbildningen, socionomulbild-ningen, samhällsvelarlinjen vid universiteten etc.

Prop. 1989/90:155

13 Polisens verksamhet vid särskilda händelser

Min bedömning: För all de regionala och lokala polismyndigheterna skall kunna agera snabbt och effektivt och kunna koncentrera sig på de operativa åtgärderna vid särskilda händelser bör rikspolisstyrel­sen ges befogenheter all på begäran av länsstyrelse besluta om polisförslärkning vid sådana händelser. Polismyndighelema skall åläggas en skyldighet att upprätta planer för polisinsatser vid särskil­da händelser saml för skyddet av viktigare objekt inom polisdistrik­tet.

Skälen för min bedömning

Bakgmnd

Regeringen uppdrog i oktober 1987 ål dåvarande länspolismästaren Nils E. Åhmansson att gå igenom polisorganisationen och lägga fram förslag om de åtgärder som behövs för att stärka möjligheterna inom polisen att möta oväntade händelser. Därvid skulle särskilt uppmärksammas alt den operativa verksamheten vid händelser av det aktuella slaget bedrivs snabbt och effektivt saml alt formerna för ledning, ordergivning och samordning är ändamålsenliga. Uppdraget lämnades mot bakgrund av omständighe­terna kring den spiondömde Stig Berglings avvikande.

Åhmansson redovisade sitt uppdrag i en rapport lill regeringen den 29 december 1987.1 rapporten lämnades åtskilliga förslag lill åtgärder för att förbättra polisens effektivitet vid särskilda händelser. Med särskilda hän­delser avsågs i sammanhanget en allvarlig ordningsslörande händelse, en

87

fariig situation, ell sabotage eller bombhol, etl grovt våldsbrott eller lik-     Prop. 1989/90:155 nande.

Förslagen i rapporten tar främst sikte på att förbättra den lokala polisor­ganisationens fömtsättningar att agera vid särskilda händelser; det under­slröks alt inga centrala åtgärder eller direktiv kan ersätta en väl fungerande kompetens på lokal nivå. Rikspolisstyrelsen föreslogs dock få vissa befo­genheter all meddela föreskrifter och all leda polisverksamhet.

Förslagen i rapporten föranledde rikspolisstyrelsen all i en skrivelse lill regeringen den 10 febmari 1988 föreslå bl.a. vissa ändringar i rikspolissty-rdsens instmktion (SFS 1984:731; numera SFS 1989:773) och i polisför­ordningen (1984:730).

Förslagen i rapporten och i rikspolisstyrelsens skrivelse har remissbe­handlats gemensamt. Remissyttrandena finns tillgängliga i civildeparte­mentets akt dnr P 41-89.

Rapporten

I rapporten lämnas en rad förslag om hur tillgängligheten inom polisväsen­det skall förbättras. Med tillgänglighet avses i delta sammanhang möjlighe­terna all nå polispersonal hela dygnet och alt använda personalen för meningsfulla uppgifter. Det föreslås bl.a. att rikspolisstyrelsen skall ges befogenheter all meddela föreskrifter för beredskapen inom polisväsendet.

Enligt rapporten föreligger del inom polismyndigheterna brister avseen­de de formella handläggningsmlinema vid utsändande av larm. Dessutom saknas det en klar målsättning och en genomtänkt handlingslinje beträf­fande de åtgärder på faltet som ett larm skall medföra. I rapporten föreslås bl. a. att rikspolisstyrelsen skall ges befogenhet all meddela föreskrifter för polismyndigheternas åtgärder vid sändande och mottagande av larm inom polisväsendet.

När det gäller operativa beslutsnivåer inom polisväsendet behövs enligt rapporten klarläggas formerna för hur polisverksamheten vid särskilda händelser skall samordnas och i övrigt ledas. Förmågan all utöva polisled­ning vid sådana händelser bör utvecklas inom hela polisväsendet. Rutiner bör utarbetas för polisledning vid omfattande och långdragna insatser. 1 rapporten föreslås bl.a. alt rikspolisstyrelsen skall ges befogenheter att meddela föreskrifter för organisation och ledning av polisinsatser vid särskilda händelser.

För au förbättra den operativa polisverksamheten krävs enligt rappor­ten dels en ändrad attityd lill de operativa frågorna, dels ökade kunskaper och färdigheter i att klara av särskilda händelser. Mot denna bakgmnd föreslås ell antal åtgärder på utbildningsområdet.

Enligt rapporten finns del brister i fråga om beredskapen för extern och intern information inom polisen vid särskilda händelser. För alt avhjälpa dessa brister föreslås ell antal åtgärder på injormationsområdet.

Händelserna efter mordet på statsminister Olof[REDACTED_EFTERNAMN] samt i viss mån även omständighetema kring förhållandena närmast efter den för spioneri livslidsdömde Stig Berglings flykt visar enligt rapporten på de svårigheter som kan uppstå när ledningsansvaret vid riksangelägenheler ligger enbart

på lokal nivå i polisorganisationen. Dessa händelser visar alt vissa allvarli- Prop. 1989/90:155 ga situationer kan komma att kräva riksomfattande åtgärder och samord­ning. Ansvaret för detta är enligt vad som sägs i rapporten dock inte heltäckande reglerat inom polisväsendet. Del föreslås därför bl.a. att rikspolisstyrelsen skall ges bemyndigande att leda polisverksamhet i de fall särskilda förhållanden föranleder del och kravet på samordning inom riket är särskilt framträdande. Vidare föreslås att rikspolisstyrelsens jourcentral och telefonväxel i kvarteret Kronoberg tillförs viss administrativ förstärk­ning saml all tekniska förutsättningar skapas för alt styrelsen skall kunna fullgöra sina övergripande uppgifter.

I rapporten berörs vissa frågor avseende bl. a. samarbete mellan säker­hetspolisen och den öppna polisen. Förslagen går bl. a. ut på alt införa en skyldighet för de regionala och lokala polismyndigheterna alt underrätta rikspolisstyrelsen om händelser, hot och andra omständigheter som kan misstänkas ha anknytning lill terrorism saml om hot mol statschefen eller andra personer i den centrala statsledningen.

1 rapporten pekas också på polisens behov av teknisk utrustning för alt möjliggöra ell snabbi och effektivt agerande vid särskilda händelser. För all öka tillgängligheten för sambandsändamål och för rikspolisstyrelsens övergripande operativa uppgifter föreslås vissa nyanskaffningar och ut­byggnad av befintlig teknik.

Rikspolisstyrelsens skrivelse

I rikspolisstyrelsens skrivelse i februari 1988 föreslår styrelsen dels vissa ändringar i instruktionen för rikspolisstyrelsen och i polisförordningen, dels att regeringen beslutar om en tilldelning av medel för personal, lokaler och teknisk utrustning vid rikspolisstyrelsen och i den lokala polisorgani­sationen med 10 milj. kr.

När det gäller ändringarna i instruktionen föreslås bl.a. att det särskilt skall åligga rikspolisstyrelsen alt samordna polismyndigheternas planering för särskilda händelser. Vidare föreslås att rikspolisstyrelsen skall få utöva polisledning när del gäller polisverksamhet vid särskilda händelser när kravet på samordning mellan polismyndigheter är särskilt framträdande och att styrelsen, när enhetlighet behövs, skall få meddela föreskrifter om polismyndighetens verksamhet vid särskilda händelser.

Förslagen om ändring i polisförordningen går bl.a. ut på att kommis­sarier skall vara skyldiga all fullgöra beredskap vid den egna polismyndig­heten och, enligt länsstyrelsens bestämmande, även vid andra polismyn­digheter i länet. Vidare föreslås att rikspolisstyrelsen skall få meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av reglerna om skyldighet för polis­man all lämna uppgift om var han avser att vistas under ledighet och om skyldighet att fullgöra beredskap.

Vidtagna åtgärder

Del finns lill en börian skäl att framhålla all rikspolisstyrelsen enligt 12 §

förordningen (1989:773) med instruktion för rikspolisstyrelsen skall utfar-

89

da allmänna råd om polisverksamheten i den utsträckning detta behövs för     Prop. 1989/90:155 att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbe­te. Styrelsen får också enligt sin instruktion utfärda föreskrifter för vissa verksamhetsområden.

Flertalet av förslagen i rapporten och i rikspolisstyrelsens skrivelse kan enligt min uppfattning genomföras inom ramen för de befogenheter som styrelsen redan idag har. Andra förslag fömtsätter regeringsbeslut.

En rad åtgärder har redan vidtagits för all förbättra polisens effektivitet vid särskilda händelser. Jag kan bl. a. nämna följande.

Enligt 3 § instruktionen för rikspolisstyrelsen svarar styrelsen för sam­ordningen av polisens planering för sådana särskilda händelser där intres­set av samordnande insatser är särskilt framträdande. Bestämmelsen in­fördes med verkan fr.o.m. den I augusti 1988. Vidare får rikspolisstyrel­sen enligt 13 § i instmktionen sedan den I oktober 1989, när enhetlighet behövs, meddela föreskrifter om larmmliner inom polisväsendet.

Genom en ändring i 5 kap. 10 § polisförordningen gavs länsstyrelsen fr. o. m. den 1 augusti 1988 rätt att bestämma o;n beredskap för kommissa­rier vid polismyndigheterna i länet. Reglerna i paragrafen gällde tidigare endast beredskapsskyldighel för personal i polischefskarriären. Samtidigt fick rikspolisstyrelsen genom en ny paragraf (5 kap. I5§) i polisförord­ningen rätt att meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av 10 §.

Rikspolisstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd på flera av de områden som berörs i rapporten.

En omfattande utbildningsverksamhet är planerad och i stora delar redan genomförd. Bl. a. har vakthavande befäl och polischefer fått utbild­ning i polistaklik vid särskilda händelser och i informationsverksamhet. Utbildning är också planerad och delvis genomförd i förhandlingstaklik vid farliga situationer.

Handböcker har utarbetats inom rikspolisstyrelsen för larmmliner, för polisledning med stab saml för informationsverksamhet.

För all öka tillgängligheten har efter beslut av statsmakterna om extra medelstilldelning ell stort antal personsökare och mobiltelefoner anskaf­fats lill den lokala polisorganisationen. En kraftig utbyggnad av telefaxsys-lemel har också genomförts.

Enligt min uppfattning är de vidtagna och planerade åtgärderna väl ägnade all åstadkomma önskvärda förbättringar i fråga om polisverksam­heten vid särskilda händelser.

Fortsatta åtgärder

Jag skall i del följande behandla de förslag i rapporten och i rikspolisstyrel­sens skrivelse som kräver ställningstagande från i första hand regeringen. Jag vill dock först anmäla att jag inle närmare kommer all redogöra för de förslag som avser samarbetet mellan säkerhetspolisen och den öppna poli­sen. Dessa frågor har delvis redan behandlats i proposition 1988/89:108 om säkerhetspolisens inriktning och organisation m. m.

De förslag som nu skall behandlas innebär att rikspolisstyrelsen skall ges

rätt all meddela föreskrifter för bl. a. organisation och ledning av polisin-

90

satser vid särskilda händelser och att rikspolisstyrelsen skall få leda po-     Prop. 1989/90:155 lisverksamhel vid särskilda händelser när kravet på samordning mellan polismyndigheterna är särskilt framträdande.

Remissinstanserna

Över rapporten och rikspolisstyrelsens skrivelse har remissyttranden av­getts av justitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ), kriminalvårdsstyrelsen (KVS), överbefälhavaren (ÖB), generaltullstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms län, Östergötlands län, Kalmar län, Malmöhus län, Göteborgs och Bohus län, Skaraborgs län, Örebro län, Västmanlands län, Jämtlands län och Norrbottens län samt polismyndigheterna i Uppsala, Nyköping, Växjö, Visby, Halmstad, Västerås, Falun, Gävle, Örnsköldsvik och Umeå. Vidare har yttranden avgetts av justitieombudsmannen Anders Wigelius (JO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO-S) saml Föreningen Sve­riges polischefer. Centralorganisationen SACO/SR har som eget yttrande bifogat ett yttrande av förbundet för jurister, samhällsvetare och ekono­mer (JUSEK).

Även den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof[REDACTED_EFTERNAMN] häri sin rapport (SOU 1988:18) lämnat synpunkter på rappor­ten och rikspolisstyrelsens förslag.

Förslagen i rapporten och i rikspolisstyrelsens skrivelse har fått etl blandat mottagande bland remissinstanserna. Till den grupp som generellt är positiva hör KVS, ÖB, generaltullstyrelsen, länsstyrelsen i Örebro, polis­myndigheterna i Upp.sala, Visby, Falun, Gävle, Örnsköldsvik och Umeå samt TCO-S. JK har inte någon erinran mol förslagen. JK framhåller dock att de problem i fråga om polisens sätt att agera vid oväntade händelser som har uppmärksammats bl. a. i samband med Stig Berglings flykt till stor del kan hänföras lill del förhållandel att polisen inle har fåll tillräcklig övning och utbildning för att möta händelser av detta slag.

En annan grupp av remissinstanserna avstyrker förslagen. Till denna grupp hör länsstyrelserna i Östergötlands län, Kalmar län. Malmöhus län, Skaraborgs län, Västmanlands län och Norrbottens län, polismyndigheter­na i Halmstad och Västerås .samt Föreningen Sveriges polischejer. Dessa remissinstanser anser att förslagen strider mot de decentraliseringssträvan­den som präglade polisreformen.

Länsstyrdsen i Stockhohns län anser inte att det finns någon anledning alt frånhända de regionala och lokala polischeferna den operativa ledning­en av polisverksamheten inom sina respektive distrikt och län. Händelser av karaktären riksangelägenheler inträffar dessbättre utomordentligt säl­lan i Sverige. Det framstår enligt länsstyrelsen som helt orealistiskt att bygga upp en ledningsorganisation vid rikspolisstyrelsen som förväntas fungera i samband med riksangelägenheter som hittills inträffat så sällan och som inte heller i framtiden kan bedömas bli särskilt frekventa. Också polismyndigheterna i Nyköping och Växjö avstyrker förslagen om ökade ledningsbefogenheter för rikspolisstyrelsen.

JO som är positiv till förslaget om utökad föreskriftsrätt anser dock att

det finns anledning att peka på vissa förhållanden som talar emot en

91

central ledning, bl.a. att central ledning medför alt befälslinjerna blir     Prop. 1989/90:155

längre och all de som leder verksamheten saknar kännedom om de lokala

förhållandena.

Den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på OloJ[REDACTED_EFTERNAMN] framhåller i sin rapport att del är viktigt all hålla fast vid huvud­principen alt rikspolisstyrelsen inte skall utöva polisledning. Kommissio­nen anser emellertid att det finns anledning att förebygga sådana missför­hållanden som förevarit. Kommissionen har därför ingenting emot all man överväger begränsade utökningar av rikspolisstyrelsens rätt att utöva polisledning om delta befinnes nödvändigt.

Befogenhet för rikspolisstyrelsen all meddela föreskrifter för särskilda händelser

Frågan om rikspolisstyrelsens befogenheter i samband med polisverksam­het vid myckel allvariiga händelser har tidigare varit föremål för övervä­ganden från statsmakternas sida.

1975 års polisutredning föreslog inle några förändringar av rikspolissty­relsens uppgifter vid extraordinära händelser. Förutom befogenheten all besluta om polisförstärkning i vissa fall skulle del även fortsättningsvis ankomma på rikspolisstyrelsen all ge de regionala och lokala polismyndig­heterna allmänna råd om hur polisverksamheten skall organiseras vid särskilt allvarliga händelser. 1 sill remissvar på polisutredningens belän­kande (SOU 1979:6) Polisen framhöll rikspolisstyrelsen att del emellertid inle var tillräckligt att styrelsen skulle få lämna allmänna råd om hur polisverksamheten bör organiseras när särskilt allvariiga händelser har inträffat. Rikspolisstyrelsen ansåg del nödvändigt all styrelsen skulle få rätt att meddela bindande föreskrifter på detta område.

I proposition 1980/81:13 om polisens uppgifter, utbildning och organi­sation m.m. avvisade departementschefen tanken på en generell rätt för rikspolisstyrelsen att utfärda föreskrifter för särskilt allvarliga händelser. Han ville dock inte utesluta all en sådan befogenhet kunde behöva anför­tros åt styrelsen för vissa noga preciserade uppgifter.

I samband med polisreformen övervägdes styrelsens föreskriftsrält yt­teriigare. 1981 års polisberedning förordade att styrelsens föreskriftsrält skulle begränsas och att man på centralt håll skulle vara återhållsam med all genom bemyndiganden låta styrelsen meddela verkslällighelsföreskrif-ler till särskid lagstiftning. I proposition 1983/84:89 om polisens organisa­tion, m.m. förklarade departementschefen att styrelsens befogenheter att styra verksamheten genom olika slag av normer, råd och rekommendatio­ner måste begränsas till vad som är oundgängligen nödvändigt. Riksdagen godtog förslagen (JuU 1983/84:16, rskr. 182).

För egen del vill jag till en början framhålla att rikspolisstyrelsen bör ha befogenhet all meddela bindande föreskrifter för polisväsendet endast i de fall där det finns starka skäl för detta. De uttalanden som statsmakterna redan har gjort i denna riktning har fortfarande bärighet.

Del finns enligt min mening många skäl som talar för att rikspolisstyrel­

sens föreskriftsrält inte bör vidgas lill att även omfatta en befogenhet för

92

styrelsen all meddela generella föreskrifter om polisverksamhet vid sär-     Prop. 1989/90:155 skilda händelser.

De decentraliseringsslrävanden som utgjorde en gmnd för polisrefor­men har enligt min uppfattning aktualitet också på del område del nu gäller. De extraordinära händelser som här är i fråga utvecklar sig ofta på etl sätt som inle kan fömtses. Delta kräver en snabb anpassning till den uppkomna situationen, något som medför all på förhand meddelade före­skrifter av bindande natur sällan torde lösa problemen. Del är därför enligt min uppfattning naturligt all de regionala och lokala polismyndighelema själva ser till att förbereda sig för all snabbi och effektivt kunna möta särskilda händelser.

Landels olika polismyndigheter uppvisar stora variationer när del bl. a. gäller befolkningsslmklur och geografi, och de åtgärder som behövs är självfallet beroende av de speciella förhållandena i varje polisdistrikt. De olikartade förhållandena i de skilda polisdistrikten och därmed samman­hängande svårigheter all centralt reglera polismyndigheternas verksamhet vid särskilda händelser ulgör enligt min mening ell ytterligare skäl mol all låta styrelsen reglera denna typ av verksamhet genom bindande föreskrif­ter.

I elt avseende menar jag dock all polismyndighelema bör åläggas vissa skyldigheter. Del gäller skyldigheten alt upprätta planer för polisinsatser vid särskilda händelser saml för skyddet av viktigare objekt inom polis­distriktet. Del är dock enligt min uppfattning inle nödvändigt alt ge rikspolisstyrelsen befogenhet alt meddela föreskrifter i detta avseende. Polismyndigheternas skyldigheter bör direkt anges i polisförordningen.

Jag anser all del bör vara elt ansvar för de regionala polismyndighelema all bl. a. i samband med sin tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet se lill all del hos varje polismyndighet men även för länets gemensamma behov finns nödvändiga insalsplaner och all kunskaperna och färdigheterna hålls vid liv genom utbildnings- och öv­ningsverksamhet.

Befogenhet för rikspolisstyrelsen all leda polisverksamhet vid särskilda händelser m.m.

Jag har i det föregående (avsnitt 11) redogjort för rikspolisstyrelsens befo­genheter att leda polisverksamhet. Sådan rätt ankommer på rikspolissty­relsen endast i de fall regeringen bestämmer, och den lar i princip endast sikte på polisledning med egna resurser. Som jag redan framhållit bygger polisreformen bl. a. på grundtanken att bemyndigande alt utöva polisled­ning bör ges till rikspolisstyrelsen med stor återhållsamhet. Ledningsbefo­genheterna måste avgränsas lill sådana områden eller situationer där en central ledning eller samordning framstår som helt nödvändig.

Många remissinstanser är som framgått kritiska lill förslagen om utöka­

de befogenheter för rikspolisstyrelsen alt leda polisverksamhet vid särskil­

da händelser. Vissa av dem anser att del strider mol de decentraliserings­

strävanden som kännetecknat den genomförda reformen på polisområdel.

Den parlamentariska kommissionen med anledning av mordel på Olof

93
[REDACTED_EFTERNAMN] menar all rikspolisstyrelsens förslag skulle innebära en väsentlig ut-     Prop. 1989/90:155 vidgning av styrelsens befogenheter. Jag delar dessa uppfattningar.

Jag anser all del är viktigt att hålla fast vid gmndsalsen att rikspolissty­relsen i princip inle skall utöva polisledning. Somjag tidigare har framfört bör tyngdpunkten i den egentliga polisverksamheten ligga på lokal och regional nivå medan rikspolisstyrelsens främsta uppgift som central förvaltningsmyndighet är att skapa bästa möjliga fömtsättningar för den regionala och lokala polisverksamheten.

Förslagen om utökade befogenheter för rikspolisstyrelsen alt leda po­lisverksamhet vid särskilda händelser innebär bl. a. all bedömningen av när ledningsbefogenhelerna skall utnyttjas som avses kunna omfatta en total operaliv ledning av hela polisorganisationen skulle ligga hos en enda person, nämligen den som vid tillfället tjänstgör som rikspolischef En sådan långtgående befogenhet för den centrala myndigheten rimmar illa med tanken på en decentralisering av polisen. Den är enligt min mening heller inte nödvändig för alt möta de speciella situationer som del är fråga om. Skulle det i någon extraordinär situation ändå uppkomma fråga om all rikspolisstyrelsen bör ges befogenhet all leda polisverksamhet på området finns möjligheten därtill enligt polislagen. Regeringen kan nämligen uppdra åt rikspolisstyrelsen alt i särskilda hänseenden leda po­lisverksamhet och då även med polisresurser som de lokala och regionala polisorganer förfogar över. Enligt min uppfattning bör del finnas lid att invänta ell sådani regeringsbeslut eftersom i regel de initiala åtgärderna vid extraordinära händelser vidtas på regional och lokal nivå.

Sammanfattningsvis anserjag alltså inle all del bör införas en regel som ger rikspolisstyrelsen befogenheter all leda polisverksamhet vid särskilda händelser.

I ett avseende anser jag dock att rikspolisstyrelsens befogenheter bör utökas. För att de regionala och lokala polismyndigheterna skall kunna agera snabbt och effektivt och för all de helt skall kunna koncentrera sig på de operativa åtgärder som behövs vid en särskild händelse anserjag att rikspolisstyrelsen bör få ökade befogenheter att besluta om polisförstärk­ning mellan länen i vissa fall. För närvarande gäller all rikspolisstyrelsen får besluta om polisförslärkning från ett län lill ett annat endast när de länsstyrelser som berörs inte kan enas i frågan. Enligt min mening bör det därför i rikspolisstyrelsens instruktion införas en bestämmelse som inne­bär att styrelsen, vid särskilda händelser, på begäran av en länsstyrelse direkt får besluta om polisförstärkning från etl eller flera län till ett annal län. Därmed undviks en onödig tidsutdräkt i extraordinära lägen.

I rapporten föreslås ett antal andra åtgärder som på olika sätt tar sikte på

en förbättrad operativ polisverksamhet och som mottagits positivt av

remissinstanserna. Jag syftar här främst på de olika förslagen om intensifi­

erade utbildnings- och övningsinsatser. Rikspolisstyrelsen har här vid

sidan av de regionala och lokala polismyndigheterna en mycket viktig roll,

inte bara vad gäller själva utbildningen och övningarna ulan också alt

fortlöpande följa upp och analysera särskilda händelser samt insatser inom

och utom landet. Det sistnämnda bör vara en viktig och angelägen del av

arbetet vid rikspolisstyrelsens metodutvecklingsbyrå. Jag är övertygad om

94

att de utbildningar och övningar som är planerade och delvis genomförda, kommer att vara utvecklande för polisväsendet och väsentligt förbättra fömtsättningarna för de regionala och lokala myndigheterna alt agera vid t.ex. särskilda händelser.

1 sammanhanget kan också erinras om den särskilda polisiära bered-skapsslyrka mol terrorism som regeringen lämnat förslag om i årets bud­getproposition (prop. 1989/90:100 bil. 15). Om förslaget godtas, kommer vi i vårt land alt få en god polisiär kapacitet för alt kunna möta angrepp från terrorister.

Del är min avsikt all senare för regeringen anmäla de författningsänd­ringar som föranleds av de överväganden som jag i de föregående redovi­sat.

Prop. 1989/90:155

14 Trafikövervakningen

Min bedömning: Trafikövervakningsverksamhelen bör bli föremål för en särskild utredning avseende bl.a. organisationsfrågor och arbetsmetodfrågor.

Skälen för min bedömning

Bakgmnd

I samband med polisväsendets förstatligande inrättades särskilda enheter-länslrafikgrupper för regional Irafikövervakning. Länstrafikgmpperna skulle i första hand övervaka trafiken på de större vägarna. Vid de större och medelstora polismyndigheterna inrättades dessutom Irafikseklioner inom ordningsavdelningarna huvudsakligen för trafikövervakningen inom tätorterna. Samlidigt fick rikspolisstyrelsen befogenheter alt meddela före­skrifter för och leda polisverksamhet i fråga om trafikövervakning som berör två eller flera län och som krävde samordning och samverkan över länsgränserna. Polisens irafikövervakning bedrevs därefter i denna organi­sationsform i många år. Verksamheten utökades successivt, och utmst­ningen moderniserades. 1 början av 1980-talet arbetade sammanlagt ca 1400 polismän inom länstrafikgrupperna och trafiksektionerna.

I proposition 1980/81:13 om polisens uppgifter, utbildning och organi­sation m. m. förklarade departementschefen att frågorna på trafikområdet inte blivit tillräckligt belysta av 1975 års polisutredning. Dessa frågor borde därför utredas vidare genom polisberedningens försorg. En utgångs­punkt för beredningen måste enligt departementschefen vara att del i alla län behövs sammanhållna regionala enheter för sådan trafikövervakning som inte ryms inom den enskilda polismyndighetens organisation.

På grundval av polisberedningens utredning föreslog departementsche­fen i proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. att rikspo­lisstyrelsens rätt att meddela föreskrifter för och att leda trafikövervak­ningsverksamhel borde upphöra. Departementschefen konstaterade att rikspolisstyrelsen hade utnyttjat sina ledningsbefogenheter på trafikområ-

95

del i ganska liten utsträckning. Det hade mestadels varit fråga om beslut av Prop. 1989/90: 155 en mera tillfällig karaktär, t.ex. föreskrifter om all Irafikrazzior skulle anordnas vid ell bestämt tillfälle eller all Irafikövervakningen under en bestämd lidsperiod skulle ges en viss inriktning. Genom föreskrifternas bindande karaktär hade man inom polisorganisationen varit skyldig att genomföra de aktiviteter som rikspolisstyrelsen hade bestämt, oavsett de lokala förutsättningarna för sådana åtgärder. Liksom polisberedningen ansåg departementschefen all rikspolisstyrelsens uppgifter när det gäller Irafikövervakning borde, ulan att styrelsen formellt binder dessa myndig­heter vid vissa åtgärder, kunna begränsas till ett ansvar på del nationella planet för en samordning av de regionala och lokala myndigheternas aktiviteter inom delta område. Samordning och samverkan över länsgrän­serna borde dessutom enligt departementschefen kunna åstadkommas ge­nom länsstyrelsernas försorg. Riksdagen godtog förslagen (JuU 1983/84:16, rskr. 182).

1 proposition 1984/85:81 om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå, utbildning och rekrytering förklarade departementschefen alt del borde ankomma på de lokala polismyndigheterna all inom ramen för de fria resurserna ordna den allmänna trafikövervakningen och de mer admi­nistrativt betonade uppgifterna som hör lill detta område på del säll som är lämpligt i varje polisdistrikt. 1 fråga om den regionala trafikövervak­ningen föreslog departementschefen att det i princip borde finnas endast en regional enhet inom varje län. Med hänsyn lill skiftande geografiska förhållanden kunde del dock finnas skäl all göra avsteg från denna princip. Riksdagen godtog även dessa förslag (JuU 1984/85:18, rskr. 164).

På grundval av riksdagens beslut omorganiserades därefter polisens regionala och lokala trafikövervakningsverksamhel med verkan fr.o.m. den I november 1985. Länstrafikgrupperna drogs in och i stället inrättades regionala Irafikavdelningar. De särskilt inrättade lokala Irafiksektionerna drogs också in och polispersonalen där överfördes till polismyndigheternas fria resurser.

Frågorna rörande organisationen och arbetsformerna för polisens trafik-övervakningsverksamhet har därefter från tid lill annan varit föremål för en intensiv diskussion. Under senare lid har denna diskussion fått förnyad kraft genom ett antal skrivelser och förslag från berörda myndigheter på trafikområdet lill regeringen. Innan jag redogör för dessa skrivelser och förslag och mina överväganden med anledning härav, vill jag först i korthet beskriva polisens nuvarande uppgifter och arbetsmetoder på tra­fikområdet saml dess organisation.

Nuvarande arbetsuppgifter och arbetsmetoder

Trafikövervakningen syftar lill all minska antalet trafikolyckor, att för­bättra framkomligheten i trafiken och alt vid behov ge trafikanterna hjälp och service.

Trafikövervakningen indelas i aktiviteterna inre arbetsledning m. m.,

hastighelsövervakning, fordonskontroll och allmän trafikövervakning.

96

Inre arbetsledning m.m. omfattar i huvudsak analys och planering av     Prop. 1989/90:155 Irafikövervakningen.

Haslighelsövervakningen bedrivs genom fast och rörlig övervakning med hjälp av radarhastighetsmätare, instrument för mätning av genom­snittshastighet (polispilol) saml med hjälp av stoppur och helikopter vid uppmätt vägsträcka. Efler beslut av riksdagen om medel för försöksverk­samhet har en verksamhet nyligen inletts med automatisk hastighels­övervakning (prop. 1988/89:100 bil. 8, TU15, rskr. 229; se även prop. 1988/89:100 bil. 15).

Fordonskonlroll omfattar kontroll av fordons utmstning och last, väg-ning av lunga fordon saml övervakning av efterlevnaden av bestämmelser­na om yrkesmässig trafik. Vidare ingår i fordonskonlrollen tillsyn av farligt gods där polisen är tillsynsmyndighet för landlransporter av sådant gods. Dessutom utförs undersökning och provkörning av motordrivna fordon och släpfordon. Dessa arbetsuppgifter erfordrar särskild utbild­ning.

Allmän trafikövervakning omfattar i huvudsak övervakning av trafikan­ternas beleende saml kontroll av förarnas behörighet. Vidare ingår i all­män trafikövervakning kontroll av förarnas nykterhet saml efterlevnaden av arbelslidsbestämmelserna.

Nuvarande organisation

I varje län finns del minsl en irafikavdelning. Med hänsyn främst till särskilda geografiska förhållanden finns del i några län fler än en Irafikav­delning. Trafikavdelningarna är regionala enheter och bedriver trafiköver­vakningsverksamhel i hela eller i delar av länet. Trafikavdelningarna ingår i respektive lokal polismyndighets gmndläggande organisation och har ställning som en självständig avdelning vid sidan av ordnings- och krimi-nalavdelningarna. Tjänsten som chef för Irafikavdelningen ingår också i den grundläggande organisationen. Personalen vid irafikavdelningarna bedriver i huvudsak sådan Irafikövervakning för vilken del krävs särskild utbildning och utrustning, t.ex. hastighetsövervakning och kontroll av tung yrkesmässig trafik. Sammanlagt tjänstgör ca 1200 polismän vid tra­fikavdelningarna. Till sitt förfogande har dessa polismän ca 450 bilar och 330 motorcyklar.

Del ankommer på länsstyrelsen all efter samråd med den lokala polis­myndigheten bestämma hur stor andel av polismyndighetens fria resurser som skall avdelas lill irafikavdelningen. Länsstyrelsen bestämmer vidare om trafikutredningar skall handläggas vid den regionala Irafikavdelningen. Länsstyrelsens prövning av den frågan förutsätts äga rum efler samråd med polismyndigheterna i länet.

Förutom den irafikövervakning som bedrivs av irafikavdelningarna

ankommer del på de lokala polismyndigheterna att avväga främst ord­

ningsavdelningarnas verksamhet så all dessa kan ägna sig åt Irafikövervak­

ning i den omfattning som krävs med hänsyn till distriktets skiftande

förhållanden och till del stöd som kan ges genom den regionala trafiköver­

vakningen.

97

7    Riksdagen 1989/90. 1 sami Nr 155

Riksrevisionsverkets revisionsrapport Den statliga fordonskonlrollen

Prop. 1989/90:155

1 en skrivelse från riksrevisionsverket (RRV) lill regeringen den 16 januari 1989 anger verket all del har granskat den statliga fordonskontrollen. Resultatet av granskningen redovisas i en till skrivelsen bifogad revisions­rapport Den statliga fordonskontrollen. Enligt RRV berör revisionen framför allt den obligatoriska periodiska kontrollen som utförs av AB Svensk Bilprovning (bilprovningen) samt polisens och trafiksäkerhelsver-kets (TSV) kontroller på väg, s. k. flygande inspektioner. RRV:s förslag till förändringar av kontrollens utformning, organisation, finansiering m.m. förutsätter enligt RRV statsmakternas ställningslagande. Enligt skrivelsen har rikspolisstyrelsen, TSV och bilprovningen underhand lämnat syn­punkter på utkastet lill revisionsrapporten.

RRV:s förslag innebär följande såvitt är av särskilt intresse för polis­verksamheten. Kontroller av fordon på väg bör öka i omfattning. Bilprov­ningen bör ha ansvaret för all regelmässigt utföra alla former av teknisk fordonskonlroll, dvs. även kontroller på väg. Bilprovningen bör dock inte ges polisiära befogenheter för att exempelvis kunna förhindra fortsatt färd för fordon som får körförbud. TSV:s nuvarande befogenheter alt ulföra tekniska kontroller av fordon på väg bör upphöra. Polisens insatser när del gäller sådana kontroller bör minska i omfattning. Polisens arbete på väg bör enligt RRV inriktas på vad RRV betecknar som övrig trafikövervak­ning, t.ex. hastighetskontroller, förarkontroller inklusive nykterhetskont­roll och övervakning av Irafikbeteende. I samband med sådan Irafiköver­vakning är det rimligt all polisen även i fortsättningen har möjlighet att undersöka fordons tekniska standard. Härigenom ges polisen, liksom hit­tills, möjlighet alt kontrollera såväl förare och fordon som last då ett fordon har stoppats. Polisen bör emdlertid inte utföra kontroller då huvudsyftet är att undersöka fordons tekniska standard.

Om förslagen genomförs, kommer enligt RRV resurser alt kunna frigö­ras såväl hos TSV som hos polisen. RRV anser att dessa resurser kan användas till andra ändamål. För polisens del innebär detta en möjlighet att förstärka den övriga trafikövervakningen, exempelvis haslighetskonl-rollerna. Detta anser RRV ligga väl i linje med 1988 års trafikpolitiska beslut som anger att polisen inom sitt verksamhetsområde bör prioritera hastighetsövervakning. Vidare innebär förslagen enligt RRV alt polisens totala utbildningskostnader för teknisk fordonskonlroll minskar.

Över RRV:s rapport har remissyttranden avgetts av riksåklagaren (RÅ), rikspolisstyrelsen, TSV, transportforskningsberedningen, transportrådet, konsumentverket, statens naturvårdsverk, länsstyrelserna i Blekinge län, Malmöhus län och Jämtlands län. Vidare har yttranden avgetts av bilprov­ningen. Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisa­tionen SACO/SR, KAK, Landstingsförbundet, Motorförarnas helnykter­hetsförbund (MHF), Motormännens riksförbund (M), Motorbranschens Riksförbund, Motorhisloriska Riksförbundet, Svenska Busstrafikförbun­det, Svenska Lokaltrafikföreningen och Svenska Åkeriförbundet. Remiss­yttrandena finns alt tillgå i kommunikationsdepartementels akt i ärende dnr 111 267/89.

98

RRVis förslag till förändring av den statliga fordonskontrollens organi- Prop. 1989/90:155 sation har fått ett blandat mottagande hos remissinstanserna. Flera remiss­instanser är positiva till RRVis organisationsförslag. Till denna gmpp hör konsumentverket, bilprovningen, Landstingsjörbundet, M, Motorbran­schens Riksförbund, Svenska Busstrafikförbundet och Svenska Lokaltrafik­föreningen. Några remissinstanser kan acceptera förslaget all bilprovning­en får huvudansvaret för att utföra tekniska kontroller på väg under förutsättning att bilprovningens personal inle får polisiära befogenheter och all polisen deltar i kontrollarbetet tillsammans med bilprovningen. Dessa remissinstanser är rikspolisstyrelsen, transportrådet, länsstyrelsen i Jämtlands län, MHF och Svenska Åkeriförbundet. Andra remissinstanser framför i huvudsak kritiska synpunkter. RÅ påpekar sålunda att uppgifter som innebär myndighetsutövning inle kan överlämnas till bolag annal än genom lag. Detta gäller enligt RÅ t. ex. i fråga om rätten att stoppa fordon, brotlsrapportering m. m. I vilken mån bilprovningen kan ta över huvudan­svaret för kontroll av fordon på väg beror enligt RÅ på i vilken omfattning polisen medverkar. TSV menar att kontrollen av fordon på väg även i framtiden bör utföras av polisen och TSV. All ge bilprovningen ansvaret för detla arbete torde inle enligt verket leda lill en mer enhetlig bedömning av fordonen. Transporijorskningsberedningen anser all organisationsför­ändringen inle skall genomföras innan en analys har gjorts av verksamhe­ten. Liknande synpunkter framförs av TCO och SACO/SR. Länsstyrelsen i Blekinge län, som avstyrker förslaget all ge bilprovningens personal befo­genhet all stoppa fordon för kontroll på väg, anser i stället all polisen bör ges ökade resurser för detta arbete. Länsstyrelsen i Malmöhus län avstyr­ker organisationsförslaget med motivering all polisens närvaro ändå kom­mer alt krävas när misstanke om brott uppslår.

Skrivelse från statens räddningsverk

I en skrivelse från statens räddningsverk till regeringen den 4 april 1989

hemställer verket att regeringen utreder möjligheten all ge rikspolisstyrel­

sen direktivräll gentemot polismyndigheterna i fråga om tillsynen av

transporter av fariigt gods. Räddningsverket är ansvarigt för del regelverk

som gäller för väg- och järnvägstransporter av fariigt gods. Dessutom har

verket ett samordningsansvar för tillsynen på området. Enligt verket finns

rikspolisstyrelsen bland de tillsynsmyndigheter som har att kontrollera

transporterna på de svenska vägarna. Tillsynen har enligt räddningsverket

varit föremål för kritik. Verket har därför initierat en försöksverksamhet i

Malmöhus län och Värmlands län med samordnad och inom ramen för

befintliga resurser förstärkt tillsyn. Denna försöksverksamhet skall ut­

värderas. Räddningsverket framhåller all del i sammanhanget är myckel

angeläget alt tillsynsverksamheten, kontrollaklioner och razzior kan sam­

ordnas över hela landet. Del vore därför enligt räddningsverket önskvärt

att rikspolisstyrelsen hade direktivräll gentemot polismyndigheterna på

samma sätt som generaltullstyrelsen har gentemot sin regionala organisa­

tion.

99

Skrivelse från Stockholms kommunfullmäktige

Prop. 1989/90:155

I en skrivelse från Stockholms kommunfullmäktige till regeringen den 24 april 1989 tar kommunfullmäktige upp frågan om möjligheterna för Stock­holms stad att få inrätta en kommunal galupolis. I skrivelsen påtalar kommunfullmäktige den allvarliga situation som råder hos polisen i Stock­holm. I anslutning härtill begär kommunfullmäktige en särskild utredning av frågan om hur trafikövervakningen skall kunna förstärkas. I utredning­en bör enligt kommunfullmäktige särskilt undersökas fömtsättningarna för en kommunal trafikpolis och parkeringsvakternas möjligheter alt i ökad utsträckning få medverka i övervakningen.

Över Stockholms kommunfullmäktiges skrivelse har remissyttranden avgetls av RÅ, rikspolisstyrelsen, brottsförebyggande rådet (BRÅ), TSV, Stockholms tingsrätt, länsstyrelsen i Stockholms län, polismyndigheten i Siockholm, Svenska kommunförbundel, Sveriges advokatsamfund, TCO, Centralorganisationen SACO/SR, Svenska polisförbundet. Föreningen Sveriges polischefer och Nationalföreningen för Trafiksäkerhetens Främ­jande (NTF). Remissyttrandena finns all tillgå i civildepartementets akt i ärende dnr P 336-89.

Kommunfullmäktiges huvudförslag om att särskilt utreda frågan om hur trafikövervakningen skall kunna förslärkas har fåll ett positivt mottagande av en majoritet av remissinstanserna. Till denna gmpp hör bl. a. rikspolis­styrelsen, BRA, TSV, Svenska kommunjörbundet och Föreningen Sveriges polischejer. Frågorna rörande en kommunal trafikpolis och parkeringsvak­ternas medverkan har dock fåll ell mer blandat mottagande. Några av de remissinstanser som är tveksamma lill en kommunal trafikpolis anser dock att den frågan bör utredas vidare.

Skrivelse från trafiksäkerhetsverket

I en skrivelse från TSV till regeringen den 26 april 1989 har TSV föreslagit

att rikspolisstyrelsen skall ges ökade befogenheter på trafikområdet. TSV

konstaterar att trafiksäkerhetsrådel i sitt trafiksäkerhelsprogram för år

1988 tilldelat rikspolisstyrelsen ell huvudansvar för ökade och samordna­

de trafikövervakningsinsaiser. TSV påpekar dock all rikspolisstyrelsens

roll i de samordnade trafikövervakningsaktivitetema med bl. a. NTF och

TSV är oklar. Det har medfört vissa svårigheter vid samarbetet med andra

myndigheter och centrala organisationer inom trafiksäkerhelsområdel.

Enligt TSV:s uppfattning är det därför nödvändigt all rikspolisstyrelsens

befogenheter förstärks om målsättningen i Irafiksäkerhelsprogrammel

skall uppnås. För att förbättra kapacitetsutnyttjandel av polisens samlade

resurser för irafikövervakning bör rikspolisstyrelsen ges befogenhet all i

vissa fall initiera och ange inriktningen av i liden begränsad irafikövervak­

ning. Befogenheten bör enligt TSV avse "landsomfattande insatser som

begärs av regeringen eller beslutas i samverkan med andra centrala myn­

digheter eller organisationer eller som är angelägna för vetenskapligt ända­

mål."

,QQ

Anslagsframställningen för polisväsendet budgetåret 1990/91

Prop. 1989/90:155

1 anslagsframställningen för polisväsendet avseende budgetåret 1990/91 upplyser rikspolisstyrelsen all det av rikspolisstyrelsens verksamhetsplan framgår all styrelsen år 1989 kommer att inleda en översyn av trafikpoli­sen. Inledningsvis kommer denna översyn att la sikte på delreformer. I ell längre perspektiv kan del enligt styrelsen bli aktuellt att mer generellt se över organisation, styrning och arbetsmetoder för denna gren av verksam­heten. Rikspolisstyrelsen hemställer mot denna bakgrund all regeringen uppdrar ål rikspolisstyrelsen att se över trafikpolisens organisation m. m.

Den framlida Irafikövervakningen

Trafikövervakningens främsta syfte är all minska antalet trafikolyckor. Jag vill erinra om all riksdagen så sent som år 1988 antog propositionen Trafikpolitiken inför 1990-lalet (prop. 1987/88:50, TU 16, rskr. 201) där bl.a. de övergripande riktlinjerna för det framlida Irafiksäkerhelsarbetel lades fast. Av riksdagsbeslutet framgår bl.a. all del krävs en effektiv trafikövervakning för alt nå de Irafiksäkerhetsmål som statsmakterna har angett.

Riksdagen har under hösten 1989 beslutat om en reform av den statliga regionala förvaltningen (prop. 1988/89:154, BoU 4 och 9, rskr. 89) som bl.a. innebär att de nya länsstyrelserna fr.o.m. den 1 juli 1991 får ell vidgat regionall ansvar inom trafiksäkerhetens område.

De skrivelser och förslag från olika myndigheter på trafikområdet som jag nyss redovisat syftar i samtliga fall enligt förslagsställarna till all förbättra Irafikövervakningen och därmed trafiksäkerheten.

Önskemål om en förbättrad Irafikövervakning kommer också från många andra håll. Inle minst i den allmänna samhällsdebatten om trafik­säkerheten förs del ofta fram önskemål om fler synliga poliser på våra vägar och om effektivare övervakningsmetoder. Frågor på detta område tilldrar sig också stor uppmärksamhet i riksdagen. Sålunda har riksdagens justitieutskott nyligen behandlat en rad frågor om t.ex. polisens trafik­övervakning och andra åtgärder mot bl.a. haslighetsöverträdelser (l989/90:JuU4). Betydelsen av polisens Irafikövervakning har således en myckel stark förankring både hos allmänheten och hos de berörda myndig­heterna.

Det finns skäl att här lämna några uppgifter som inhämtats från rikspo­

lisstyrelsen och som belyser polisens nuvarande insatser på trafikområdet.

Samtliga siffror gäller för år 1988. Enligt dessa uppgifter utfördes samman­

lagt något över 1,5 miljoner timmar trafikövervakning. Sammanlagt rap­

porterades ca 337000 överträdelser mot Irafikförfaltningarna, varav drygt

160000 var haslighetsöverträdelser. Polisen utförde mellan 700000 och

800000 alkoholutandningsprov på fordonsförare, ingrep vid omkring

24000 fall av misstanke om trafiknykterhetsbrott och utförde nära 28000

s.k. flygande inspektioner. Vidare utförde polisen ca 4200 tillsyner av

transporter av farligt gods och ca 2000 vagningar av tunga fordon där

överiastavgift påfördes.

101

8    Riksdagen 1989/90. 1 saml. Nr 155

Dessa siffror belyser i första hand polisens repressiva insatser. Därtill     Prop. 1989/90:155 kommer det preventiva arbetet och den service som polisen på olika sätt lämnar till trafikanter, t.ex. genom Irafikdirigering och andra hjälpande åtgärder.

Polisen gör således stora och många olika slag av insatser för att öka trafiksäkerheten på våra vägar. Ändå tvingas vi konstalera all trafikolyc­korna ligger på en oacceptabelt hög nivå och att de under senare år lill och med ökat. Över 800 dödade och nära 25000 skadade människor i polisrap-porterade olyckor med fordon i trafiken bara under år 1989 vittnar om att vi har att göra med ell mycket allvarligt samhällsproblem.

Detta samhällsproblem måste, som också framhölls i riksdagsbehand­lingen av den trafikpolitiska propositionen, angripas på bred front. En effektiv irafikövervakning är i detta sammanhang av stor betydelse. Jag vill här särskilt peka på länsstyrelsens ansvar för denna vikliga verksam­het. Länsstyrelsen skall på gmndval av statsmakternas beslut om priorite­ring och inriktning av polisverksamheten se lill all tillräckliga personalre­surser avdelas bl. a. lill de regionala Irafikavdelningarna och all verksam­heten där bedrivs på ell effektivt säll. Den polispersonal som tjänstgör vid Irafikavdelningarna har en omfattande utbildning och stor erfarenhet av trafikövervakningsverksamhel. Avdelningarna disponerar också över en kvalificerad teknisk utrustning för sill arbete. Del är därför enligt min mening viktigt all personalen och utrustningen där i största möjliga ut­sträckning utnyttjas för avsedda ändamål.

Det förekommer dock relativt ofta all polispersonalen vid trafikavdel­ningarna las i anspråk även för andra uppgifter än trafikövervakning, t. ex. för förslärkningsljänslgöring av ordningspolisiär natur i samband med större evenemang. Detla ser jag i och för sig som ell naturligt inslag i den polisiära verksamheten. Som jag tidigare anfört bör ett flexibelt utnyttjan­de av personalresurserna eftersträvas. Jag vill dock framhålla betydelsen av all verksamheten planeras så alt trafikpolisens kompelens och särskilda utrustning i första hand utnyttjas för trafikövervakningsverksamhel. De regionala polismyndighelema har enligt min mening att uppmärksamma denna målsättning såväl när man beslutar om polisförstärkning som vid sin allmänna tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndighe­terna i länet. Jag vill i detta sammanhang erinra om all regeringen ytterst kan besluta om hur stora resurser som skall avdelas för viss verksamhet (prop. 1984/85:81 s. 14,JuU 18,rskr. 164). Det finns dock som jag ser det ingen anledning att för närvarande överväga något sådant ingripande.

Jag har tidigare konstaterat alt del behövs en effektiv trafikövervakning för att nå de trafiksäkerhetsmål som riksdagen beslutat. Varje möjlighet all förbättra irafikövervakningen och därmed också trafiksäkerheten måste enligt min uppfattning prövas noggrant. Olika förslag i sådan riktning har framförts lill regeringen. Jag skall i det följande redovisa min syn på dessa. Flera av förslagen har för övrigt tidigare behandlats av riksdagen (se t. ex. 1989/90:JuU4).

Beträffande kontrollen av fordon finns det först anledning all erinra om

att det svenska motorfordonsbeståndet internationellt sett håller en myc­

ket hög standard. Bedömningar vid bl.a. statens väg- och trafikinstilul

102

visar att endast någon enstaka procent av trafikolyckorna beror på leknis- Prop. 1989/90:155 ka brister hos fordonen. Detta resultat har uppnåtts bl.a. genom de höga tekniska krav som ställs på fordonen och genom etl väl fungerande kont­rollsystem. Systemet innebär i huvudsak att bilprovningen har ansvaret för den fortlöpande kontrollen av fordon medan polisen och TSV utför stick­provskontroller av fordonen ute på vägarna.

Trots att alla äldre fordon kontrollbesikligas årligen upptäcker polisen och TSV varie år omkring 50000 fordon i trafik med mer eller mindre allvarliga brister. Behovet av kontroller på väg är således odiskutabelt. Frågan är då vem som bör utföra detta kontrollarbete.

Jag anser, i likhet med RRV, all polisens insatser när del gäller tekniska kontroller av fordon på väg bör minska. Därmed ökar möjligheterna att använda polisens resurser för sådani övervakningsarbete som är av mer renodlad polisiär natur, t ex haslighetskontroller, övervakning av trafikan­ternas beteenden saml kontroller av förares behörighet och nykterhet. Eftersom den mänskliga faktorn är orsaken lill en överväldigande majori­tet av trafikolyckorna är en sådan inriktning av polisens irafikövervak-ningsarbele enligt min mening den mest ändamålsenliga.

Vad jag nu har sagt innebär dock inte att polisens tekniska kontroller av fordon på väg helt bör upphöra. Polisens Irafikövervakning sker genom en rikstäckande verksamhet med möjlighet all praktiskt taget dygnet mnt kontrollera fordon. Att bygga upp en särskild organisation vid sidan av polisen för samma ändamål är enligt min mening inte försvarbart. Därtill kommer att fordonskonlrollen är etl verkningsfullt medel för polisen all uppdaga annan typ av brottslig verksamhet. Jag vill i delta sammanhang erinra om vad departementschefen uttalade i regeringens principproposi­tion om polisreformen. Han förklarade då all polisens fordonskontroll ulan tvivel har stor betydelse såväl för trafiksäkerheten som för polisens arbete i övrigt och att denna verksamhet därför borde behållas hos polisen (prop. 1980/81:13, JuU 24, rskr. 210). Jag har inte skäl lill annan uppfatt­ning i den frågan.

Riksdagens beslut om polisreformen innebar all del skulle ske ell utvid­gat samarbete mellan TSV och polisen när det gäller kontrollen av tyngre fordon och fordon med speciell konstruktion. Härigenom skulle polisiära resurser kunna frigöras för andra väsentliga inslag i trafikövervakningen som t. ex. förarkontroll. I samband med polisreformens andra steg år 1985 infördes också en ny bestämmelse i fordonskungörelsen (1972:595) som innebär att varie polisman efler viss gmndläggande trafikutbildning får ulföra enklare fordonskonlroll och i klara fall meddela körförbud eller förelägga om kontrollbesiktning (101 §, SFS 1985:744). Även denna åt­gärd var avsedd att möjliggöra en ökning av polisens övriga insatser på trafikövervakningsområdet.

Ett mycket stort antal polismän har numera erhållit den nämnda trafik­

utbildningen. Därmed har polisens möjlighet att ulföra enklare fordons­

kontroller ökat. Jag har emellertid förstått all samarbetet med TSV:s

personal i fråga om de tekniskt mera komplicerade kontrollerna inle på

alla håll utvecklats som planerat. Del kan finnas flera orsaker till detla. En

viktig orsak torde enligt vad jag erfarit vara den s.k. myndighetskonkur-

103

rensen, dvs. all man på många håll såväl inom polisen som hos TSV har en     Prop. 1989/90:155 negaliv syn på den andra myndighetens verksamhet inom del gemensam­ma verksamhetsfältet.

RRV:s förslag skulle medföra att TSV:s personal helt upphör med sin tekniska kontroll av fordon på väg. TSV:s personal skulle dock fortfarande finnas kvar ute på vägarna med uppgift all kontrollera fordonsförarnas behörighet och arbetstidsbestämmelser i vägtrafik. Samtidigt skulle enligt RRV:s förslag en ny yrkeskår i form av tjänstemän från bilprovningen uppträda ute i trafiken. Vi skulle således få tre olika kategorier av offentli­ga kontrollorgan, alla med sin egen organisation och sina speciella befogen­heter, inom ell och samma verksamhetsområde. En sådan ordning skulle enligt min mening inte främja effektiviteten i samhällets samlade Irafiksä-kerhelsarbele.

Somjag tidigare framhållit slår det dock klart all polisen även i fortsätt­ningen bör medverka i kontrollen av fordon på väg. Samtidigt bör den inriktning fullföljas som riksdagen beslutade om redan åren 1981 och 1985. Den innebär all polisen begränsar sina insatser beträffande den tekniska kontrollen av de tyngre fordonen och fordon med speciell kon­struktion. En sådan utveckling förutsätter dock all någon annan myndig­het, för närvarande TSV, ökar sin kontroll av dessa fordon i moisvarande mån, för att inte de samlade kontrollinsatserna på väg totalt sett skall minska.

Mot denna bakgrund och med hänvisning lill bl. a. remissutfallet anser jag att RRV:s förslag i denna del bör utredas ytterligare. Bl. a. bör man närmare utreda vilken myndighet polisen skall samarbeta med när del gäller kontroll av fordon på väg saml hur denna samverkan skall utformas. I del sammanhanget bör även några andra frågeställningar när del gäller kontrollen av fordon på väg belysas, däribland vilka uppgifter och befo­genheter som den personal som inte tillhör polisväsendet bör ha. Jag återkommer strax till detta.

Skrivelserna från räddningsverket och TSV rör i stort sett samma fråga, nämligen rikspolisstyrelsens befogenhet att meddela föreskrifter för po­lisverksamhet. Jag har tidigare (avsnitt ll) behandlat denna fråga från principiella utgångspunkter. De skäl som förs fram i verkens skrivelser är inle så starka att de bör föranleda något ändrat ställningstagande från min sida. Således bör det även i fortsättningen vara en uppgift för rikspolissty­relsen att la initiativ lill samordnade aktiviteter inom trafikövervaknings­området då sådana behövs. De regionala och lokala polismyndigheterna måste dock ha ell självständigt ansvar för hur sådana samordnade aktivite­ter genomförs.

Rikspolisstyrelsen har i annal sammanhang hävdat all det funnits bris­ter i genomförandel av vissa samordnade aktiviteter. Det kan därför enligt min mening finnas anledning all undersöka hur de samordnade aktivite­terna skall initieras och genomföras. I detta sammanhang vill jag peka på behovet av en ökad samverkan och samordning över länsgränserna genom länsstyrelsernas försorg. Även den frågan kan behöva belysas ytterligare.

Vad slutligen gäller rikspolisstyrelsens framställning och skrivelsen från

Stockholms kommunfullmäktige vill jag anföra följande.

104

önskemålet från Stockholms kommunfullmäktige om en särskild utred­ning av frågan om hur trafikövervakningen skall kunna förstärkas har mottagits positivt vid remissbehandlingen, bl.a. av rikspolisstyrelsen. Det torde därför som jag ser det finnas goda förutsättningar för konstruktiva förslag i syfte att förbättra trafikövervakningen och därmed trafiksäkerhe­ten i främst tätorterna. Rikspolisstyrelsen har för egen del begärt att det skall ske en översyn av trafikpolisens organisation m. m. Med tanke på alt formerna för polisens trafikövervakningsverksamhel frånsett de organi­sationsförändringar som genomfördes i samband med polisreformen år 1984 och år 1985 i stort varit oförändrade i mer än 25 år framstår en sådan översyn som både befogad och önskvärd. En utredning bör dock inte huvudsakligen begränsas lill organisationsfrågor. Även frågor om formerna för polisens trafikövervakning och effekterna av olika arbetsme­toder m. m. bör belysas.

Mot bakgrund av vad statsmakterna tidigare uttalat om betydelsen av en effektiv trafikövervakning samt de nu aktualiserade frågeställningarna avser jag att föreslå regeringen att en särskild utredare tillkallas för all se över etl antal frågor på trafikövervakningsområdet. Hit hör bl. a. alt ytter­ligare utreda frågan om vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för kontrollen av fordon på väg samt alt undersöka förutsättningama för en bättre samverkan mellan de berörda myndigheterna på detta område. Vidare bör utredaren undersöka hur en ökad kommunal medverkan i trafikövervakningen skulle kunna utformas samt i övrigt granska arbets­formerna och organisationen m.m. för trafikövervakningsverksamhelen. Samtidigt bör utredaren också undersöka hur länsstyrelserna utvecklat sin samordning av irafikövervakningen.

Prop. 1989/90:155

15 Internationellt samarbete

Mitt förslag: Sverige skall förstärka och utveckla samarbetet på polisområdel med andra länder i kampen mot den internationella brottsligheten. Därvid är del särskilt angeläget att finna vägar för ett utvidgat och mer reglerat samarbete på polisområdel med länderna i EG. I fråga om det samarbete som inte direkt följer av internatio­nella åtaganden läggs fast vissa allmänna riktlinjer. Rikspolisstyrel­sen skall ha huvudansvaret för del internationella polissamarbetet.

Skälen för mitt förslag

Bakgrund

På brottsbekämpningens område har del sedan länge förekommit ell sam­arbete mellan olika länders polisorganisationer. Det gemensamma intres­set av alt bekämpa brott har under årens lopp visat sig vara sådant att ett fruktbärande kriminalpolissamarbele har kunnat ske också i tider av inter­nationell politisk instabilitet. Ett uttryck för detta utgör framför allt den internationella polisorganisationen Interpol (International Criminal Poli-

105

ce Organization) som bildades redan år 1923. Omkring 150 länder är     Prop. 1989/90:155 medlemmar i Interpol. Sverige har varit medlem sedan år 1926.

Även om det internationella polissamarbetet är av relativt gammall datum, är det kanske först under de senaste decennierna som behovet av ett sådani samarbete har blivit mer allmängiltigt. Detta hänger samman bl. a. med den utveckling mol en tilltagande internationalisering som sker på de flesta samhällsområden och den ökade rörligheten över nationsgrän­serna. Dessa förhållanden har bidragit till uppkomsten av en alltmer internationellt orienterad brottslighet. Den internationella terrorismen och den internationella narkotikahandeln är de mest uppmärksammade yttringarna av denna utveckling. Den illegala vapenhandeln och olika former av ekonomisk brottslighet ulgör andra exempel på internationell kriminalitet som har ökat.

Behovet av ett internationellt polissamarbete har också för svenskt vidkommande fått särskild aktualitet under senare år. Orsakerna lill detta är framför allt all söka i den västeuropeiska integrationen och Sveriges närmande lill de Europeiska gemenskaperna (EG), den ökade invandring­en lill Sverige och, under den allra senaste liden, de förändringar som sker i Östeuropa. Del finns myckel som talar för all utvecklingen kan komma alt innebära all vårt land utsätts för en tilltagande kriminalitet med ur­sprung i andra länder eller som spänner över flera länder.

Innan jag går över lill all beskriva den gällande ordningen beträffande det internationella polissamarbetet, skall nämnas all jag inle kommer all särskilt beröra frågan om internationellt samarbete inom säkerhetspoli­sens verksamhetsområde. I den saken får jag i stället hänvisa lill rapporten (SOU 1989:18) Säkerhetspolisens arbetsmetoder.

Gällande ordning

Det nuvarande samarbetet på brottsbekämpningens område som Sverige har med andra länder sker i olika former. Det mest gmndläggande samar­betet sker inom ramen för de folkrällsliga förpliktelser som Sverige har på flera områden. Del gäller bl. a. i fråga om del som brukar kallas internatio­nell rättshjälp i brottmål och som rör främst utlämning, överförande av lagföring för brott, bevisupptagning och användning av tvångsmedel (se SOU 1987:14 s. 115). Samarbetet gmndas på internationella konventioner eller på bilaterala Överenskommelser. Angående gällande ordning i fråga om inbördes rättshjälp i brottmål kan hänvisas till prop. 1989/90:55. Sverige har vidare konvenlionsålaganden som föranlett en anpassning av den straff- och processrällsliga regleringen avseende vissa gärningar, så­som lagande av gisslan, flygplanskapning och luftfartssabolage (se t.ex. prop. 1989/90:82 och 1989/90:130). Utvecklingen inom de här områdena sker i huvudsak inom ramen för det arbete som bedrivs inom FN och inom Europarådet; etl visst utvecklingsarbete sker ocksä på bilateral basis.

Utöver samarbetet genom Interpol och vid sidan av del mer regdstyrda

samarbete som sker inom ramen för de folkrällsliga förpliktelsema före­

kommer det ett mer eller mindre långtgående informellt samarbete med

andra länders polisorgan. Ett utvecklat sådant samarbete sker sedan

106

många år framför allt mellan polisen i de nordiska länderna. Till gmnd för Prop. 1989/90:155 samarbetet finns ell särskilt avtal från år 1968 mellan de berörda centrala polisorganen. Avtalet innebär i princip all de lokala polismyndighelema lar direktkontakt med varandra ulan medverkan av Interpol. Samarbetet är tämligen omfattande, och del avser inle bara frågor som har karaktär av inbördes rättshjälp i brottmål ulan också mer operativt inriktade åtgärder. Särskilt på narkolikaområdet är samarbetet mellan de nordiska ländema väl utvecklat. Samarbetet, som hålls samman i den s. k. Polis-Tull-Narko­tika (PTN)- gmppen, omfattar både polis- och tullområdet. Del nordiska samarbetet på narkolikaområdet är också intemationellt inriktat genom del system med gemensamma narkolikasambandsmän som utvecklats.

De nordiska länderna har för närvarande sammanlagt tolv polismän, varav fem från Sverige, stationerade som sambandsmän i tio olika länder av strategisk betydelse för narkotikabrottsligheten i Norden. Del gäller producent- och transilländer (Cypern, Grekland, Nederländerna, Paki­stan, Spanien, Storbritannien, Thailand, Turkiet, Förbundsrepubliken Tyskland och Österrike). Systemet med sambandsmän omfattar också tullmyndigheterna som medverkar med fem tulltjänsteman. Sambands­männens verksamhet ulgör ell komplement lill del samarbete som redan äger mm inom ramen för Interpol och för del internationella tullsamarbe­tet CCC (Customs Co-operation Council). Syftet med alt placera ut sam­bandsmän är all stärka och effektivisera det intemationella samarbetet på narkotikaområdet. Verksamheten sker inom ramen för gällande nationella lagar samt internationella konventioner och andra avtal. För de polisiära sambandsmännen gäller en av de nordiska ländemas centrala polisorgan gemensamt utfärdad instmktion. För tullsambandsmännens verksamhet gäller en särskild instmktion utfärdad av generaltullslyrelsen. Sambands­männen får inle ulföra direkta operativa uppgifter. De skall som observa­törer aktivt bistå värdlandels och de nordiska ländernas myndigheter med all bekämpa narkolikakriminalitel bl. a. genom alt samla in och förmedla upplysningar inom sitt verksamhetsområde.

Vid det senaste nordiska ministermölet om narkotika den 23 januari 1990 i Stockholm berördes frågan om all utvidga systemet med narkotika-sambandsmän. Fråga har därefter uppkommit om att stationera två sam­bandsmän från den svenska polisen i Polen respektive i Ungern. Utöver de nu nämnda nordiska narkolikasambandsmännen har Sverige sedan är 1988 en polisman placerad hos narkolikapolisen i Köpenhamn för att där hjälpa den danska polisen i narkolikaärenden som rör Sverige.

Alt ha polismän stationerade i andra länder är en ordning som för

svenskt vidkommande tillämpas också inom andra verksamhetsområden

än narkolikabekämpningen. Sålunda finns sedan början av år 1986 svens­

ka polismän stationerade vid Köpenhamns flygplats med uppgift all biträ­

da den danska polisen i fråga om resande lill Sverige som kan antas ansöka

om asyl. Verksamheten lar i huvudsak sikte på att motverka dokumenllös-

hel och i förekommande fall bmket av falska pass och viseringar. Delta

samarbete, som också sker med norsk polis på platsen, äger mm inom

ramen för den nordiska passkonlrollöverenskommelsen. Som elt annal led

i åtgärderna mol missbruket av asylrätten och mot dokumenllösheten i

107

samband med inresa till Sverige finns, efler beslut av regeringen i novem- Prop. 1989/90:155 ber 1989, ell antal svenska polismän tillfälligt utsända lill andra platser i utlandet som är betydelsefulla i sammanhanget. Dessa polismän, som alternerar mellan olika länder, är verksamma dels vid de svenska beskick­ningarna, dels vid de internationella flygplatserna (Amsterdam, Damas­kus, Dubai, Frankfurt och Teheran). Enligt regeringens beslut gäller detta arrangemang under innevarande budgetår. För dessa polismän gäller, lik­som för övriga sambandsmän, alt de inte får utföra operativa uppgifter.

Som jag nyss nämnde förekommer det etl tämligen omfattande infor­mellt samarbete mellan svensk polis och utländska polisorgan. Samarbetet är i regel mer utvecklat än vad som i förekommande fall fömtsätts enligt formella överenskommelser. Förutom med de nordiska länderna sker elt fortlöpande sådani samarbete från svensk sida huvudsakligen med länder som är berörda av en mångnalionell kriminalitet av samma eller likartal slag som Sverige. Del rör sig naturiigen i första hand om länderna i Västeuropa. Under den allra senaste liden har också ell visst intresse knutit sig till frågan om samarbete på polisområdet med några östeuro­peiska stater. Det informella samarbetet är i regel praktiskt inriktat, och del bygger i hög grad på ömsesidigt förtroende mellan de berörda länder­nas myndigheter. Sverige har tills alldeles nyligen inle haft några bilaterala överenskommelser som direkt tagit sikte på polissamarbete. I maj förra årel ingick dock Sverige och Spanien ell samförständsavtal om att öka det bilaterala samarbetet för all bekämpa terrorism, illegal narkotikahandel och grov organiserad brottslighet. Ell liknande avtal ingicks i december förra årel mellan Sverige och Frankrike. De båda avtalen tar i första hand sikte på elt ökat informationsutbyte.

När det gäller förhållandet till länderna i EG bör här särskilt nämnas den verksamhet som bedrivs inom den s.k. TREVI-gmppen. Den består av de tolv EG-ländernas ministrar ansvariga för brottsbekämpning, dvs. av jus­titie- eller inrikesministrarna. TREVl-gruppens arbete lar sikte på all främja medlemsstaternas samarbete i kampen mol i första hand terroris­men, men även mot narkotikabrottsligheten och mot den organiserade kriminaliteten. Till TREVI-gmppen är också knutna EG-ländernas mini­strar för immigration. TREVI-gmppens verksamhet sker lill en viss del tillsammans med några s. k. likasinnade (like-minded) länder, däribland Sverige. Detta innebär i huvudsak alt Sverige på ministernivå (för närva­rande genom civilministern) deltar i sammankomster ell par gånger varje år med TREVI-gruppens s.k. Irojka, som består av gruppens ordförande, föregående ordförande och kommande ordförande. Vid sammankomster­na sker ett visst allmänt informationsutbyte samtidigt som Sverige har möjligheter att föra fram egna önskemål och synpunkter i de samarbetsfrå­gor som behandlas av TREVl-gruppen. Som en följd av Sveriges ställning som likasinnad nation har företrädare för svenskt polisväsende kunnat delta i seminarier och konferenser i olika aktuella ämnen, såsom flygplats-säkerhet, förfalskning av resedokument, datakriminalitet och märkning av sprängämnen.

Vid del senaste mötet med TREVl-gruppen i december 1989 i Paris

antog gruppen en deklaration rörande riktlinjer för polissamarbetet. Dessa

108

går ut på all man med förtur skall ulveckla samarbetet när del gäller Prop. 1989/90:155 kampen mot terrorismen, den illegala narkotikahandeln och andra former av organiserad brottslighet. För detta ändamål skall man främja utbytet av sambandsmän (liaison officers) hos medlemsländerna. De nationella myn­digheterna skall fortlöpande hålla varandra informerade om terrorislgmp-pers aktiviteter, om narkotikahandeln och om förhållanden som rör andra former av organiserad kriminalitet. Enligt riktlinjerna skall man inom EG också pröva möjligheterna av all inrätta ell gemensamt kommunikations­system avsett för information rörande vissa typer av grövre brottslighet. Även en harmonisering av blivande lagstiftning eftersträvas. Riktlinjerna omfattar också olika frågor om samarbetet vid gemensamma nationsgrän­ser som går ut på en,ökad operaliv samverkan; i det sammanhanget skall prövas bl.a. möjligheterna av att efler bilaterala överenskommelser låta respektive lands polismyndigheter överskrida ell annal lands gränser vid ell omedelbart förföljande av brottslingar. I riktlinjerna anges vidare att man avser alt ulveckla ell nät av sambandsmän i länder utanför EG i syfte att stärka i första hand kampen mol narkotikabrottsligheten. Slutligen anges att likasinnade länder skall hållas informerade om den utveckling som sker enligt de aktuella riktlinjerna.

Överväganden

Jag är angelägen all understryka betydelsen av att vi i Sverige fortsätter all ulveckla etl nära samarbete med andra länder och mellanfolkliga organisa­tioner i kampen mot den intemationella brottsligheten. Med den utveck­ling mol ökad öppenhet som sker i vår omvärld följer en alltmer intema­tionellt orienterad brottslighet. Denna utnyttjar de begränsningar som råder för de nationella polisorganen, skillnadema i olika länders judiciella syslem och den brist på samarbete och samordning som trots allt råder mellan de brottsbekämpande organen i olika länder. Effektiviteten i vårt inhemska polisarbete mot den internationella kriminalitet som vi utsätts för är i många fall helt beroende av ett utvecklat samarbete med främst andra länders polisorgan.

Strävandena att stärka vårt samarbete med andra länder bör enligt min mening ske i huvudsak på samma sätt som hittills. Samarbetet bör således utvecklas inom ramen för det arbete på området som äger mm i FN och i Europarådet och genom Interpol. Samtidigt är del som jag ser det särskilt angelägel alt finna vägar för ell utvidgat och mer reglerat samarbete på polisområdet med länderna i EG. Genom avtal eller andra arrangemang på bl.a. rättshjälpsområdet bör i förekommande fall samarbetet kunna fördjupas också med andra länder, framför allt i vårt närområde.

Utöver det samarbete som gmndas på konventioner och andra interna­tionella åtaganden samt på internationell praxis på området bör också del mer informella polissamarbetet utvecklas.

Att utveckla samarbetet på polisområdet med EG och med dess med­

lemsländer utgör en naturlig del i Sveriges strävanden all åstadkomma ell

fördjupat och breddat samarbete med EG på alla samhällsområden där

detta är förenligt med neutralitetspolitiken. Intresset av ett utvecklat sam-

109

9   Riksdagen 1989/90. 1 sami Nr 155

arbete på polisområdel är förestavat av den utveckling som kan förutses     Prop. 1989/90:155

bli följden för Sverige och övriga länder inom den nordiska passunionen

av att gränskontrollen mellan EG:s medlemsländer avskaffas. Del är dock

inle bara området personers rörlighet som kan få betydelse, ulan också

införandet av en fri rörlighet för kapital och för varor. För utvecklingen av

ett svenskt polissamarbete med länderna i EG är Sveriges ställning i

förhållande till TREVl-gruppen av stor betydelse. Enligt min mening bör

de möjligheter lill samarbete som därigenom erbjuds las till vara.

Hittills har det internationella samarbete som svensk polis deltar i vuxit fram utan någon särskild författningsreglering. 1 fråga om del samarbete som inle följer direkt av internationella åtaganden saknas varje form av reglering. Med hänsyn till alt detta samarbete kan förutses komma att öka i omfattning anser jag att det finns skäl all åtminstone lägga fast vissa särskilda riktlinjer för delta och för andra verksamhetsformer som rör den svenska polisens utlandsengagemang. Däremot anserjag all del på grund av den snabba händelseutvecklingen i vår omvärld inle nu bör ske någon författningsreglering på området. Av samma skäl anserjag att de riktlinjer som bör läggas fast måste vara ganska allmänt hållna. Utöver vad jag i det föregående sagt om inriktningen av det internationella polissamarbetet bör följande gälla i de hänseenden somjag nu angett.

Såsom hittills bör en permanent slalionering av svenska polismän i utlandet ske först efter anmälan därom lill regeringen eller efter beslut av regeringen.

Samarbete av mer allmän och fortlöpande karaktär bör inle inledas med länder med vilka sådani samarbete inle tidigare förekommit ulan all anmälan dessförinnan görs till regeringen. Detta hindrar dock inle all polisen i enskilda ärenden samverkar med sådana länder. I förhållande till länder vars inre politiska förhållanden är oacceptabla från svensk syn­punkt bör stor återhållsamhet iakttagas när del gäller annal samarbete än sådant som sker genom Interpol.

   Ett mer allmänt och fortlöpande samarbete bör i första hand inriktas

på att förhindra och utreda narkotikabrottslighet, grov organiserad brotts­

lighet, ekonomisk brottslighet och annan brottslighet med särskilt högt

straffvärde. Samarbete med utländsk myndighet skall inte ske i fråga om

politiska brott; jfr. 6 § lagen (1957:668) om utlämning för brott.

   Det är knappast lämpligt eller ens möjligt all annal än i allmänna

ordalag ange vad det polisiära samarbetet över gränserna bör la sikte på. I

första hand anger vår lagstiftning möjligheterna och begränsningarna be­

träffande samarbetet med en utländsk polismyndighet. Därav följer all

samarbetet i huvudsak kan omfatta informationsutbyte av olika slag och

samordning av operativa åtgärder. Elt informationsutbyte innebär att del

kan uppkomma fråga om att lämna ut uppgifter om enskilda personer här i

landet. I den mån sådana uppgifter omfattas av sekretess enligt sekretessla­

gen (1980:100) får givetvis frågan om all lämna ut uppgifterna prövas

enligt de bestämmelser som gäller (se 1 kap. 3 § tredje stycket sekretessla­

gen).

En ökad inriktning för svenskt vidkommande på del internationella

110

polissamarbetet aktualiserar frågan hur detta arbete organisatoriskt skall     Prop. 1989/90:155 ordnas på de områden som inle hör till säkerhetspolisens verksamhet.

Nuvarande internationella kontakter mellan olika länders polisorganisa­tioner sker regelmässigt, förutom genom Interpol, mellan de centrala kri­minalpolisenheterna. Det internationella samarbetet ställer stora krav på erfarenhet och kunskaper om andra länders rättsordningar och praxis. Dessutom fordrar ell väl fungerande samarbete ell ömsesidigt förtroende vilket ofta kan byggas upp endast genom personliga kontakter.

En samstämmig uppfattning i många länder är all det även i framliden behövs en central enhet i varje land dit andra länders polis kan vända sig när det behövs hjälp och stöd i ett ärende. En sådan enhet inom det svenska polisväsendet bör enligt min uppfattning ha som en huvuduppgift alt bekämpa den internationella eller gränsöverskridande brottsligheten. I detla arbete ingår att genom elt väl upparbetat och väl fungerande infor­mationssystem inhämta information och kunskapei om den internationel­la brottslighetens utveckling och dess utövare. Denna information och dessa kunskaper skall enheten både på förfrågan och på eget initiativ fortlöpande förmedla dels till andra länder, dels lill de inhemska regionala och lokala polismyndigheterna.

Rikspolisstyrelsen är enligt sin instmktion nationell byrå för Interpol och har till uppgift all upprätthålla de förbindelser som behövs med utländska polismyndigheter. Rikspolisstyrelsen har befogenhet all leda polisverksamhet bl.a. i fråga om spaning mot och, om det finns särskilda skäl för del, utredning av vissa brott om brottsligheten är av särskilt grov beskaffenhet och har inlemalionell anknytning. Inom rikspolisstyrelsen handläggs dessa ärenden vid byrån för ledning av polisverksarnhet (polis­byrå 

II) 

och där vid den enhet som brukar kallas rikskriminalen. Inom rikskriminalen har del under många år byggis upp en erfarenhet och ell kunnande och ell kontaktnät på de nu aktuella områdena. Vid sidan av rikskriminalen har inom rikspolisstyrelsen skapats resurser för ell utveck­lingsarbete på det internationella området.

Mot denna bakgrund är det enligt min uppfattning lämpligt alt rikspolis­styrelsen även framdeles bör vara det organ inom landet som bör ha huvudansvaret för det internationella polissamarbetet och som således bör svara för de uppgifter på området som i enlighet med vad jag nyss sagt bör ankomma på en central enhet. Styrelsen bör också svara för det utveck­lingsarbete som krävs när det gäller internationella frågor på polisområdet. Av särskild betydelse i detta hänseende är att uppmärksamma behovet av samordning i fråga om bl.a. teknik och på del administrativa och rättsliga området.

Vad jag nu sagt om rikspolisstyrelsens roll utesluter inte alt de regionala och lokala polismyndigheterna tar befattning med brottslighet som har internationell anknytning. Särskilt de tre största polismyndigheterna i Sverige torde ha sådana kvalificerade resurser att de också kan hanlera internationellt anknuten brottslighet. Del nordiska samarbetet förutsätter för övrigt att de lokala och regionala polismyndigheterna i de nordiska länderna i princip samverkar direkt med varandra.

Ill

16 Tillsättning av vissa högre tjänster inom polisväsendet

Prop.1989/90:155

Min bedömning: Tillsättningen av polischefsljänsler bör ske snabba­re. Tyngdpunkten i tillsättningsförfarandel bör ligga på regional och lokal nivå. Tjänster som kommissarie i den lokala polisorganisa­tionen bör tillsättas av de lokala polismyndigheterna med länsstyrel­sen som enda överklagandeinstans.

Skälen för min bedömning

Tillsättning av polischefsljänsler

Bakgrund

Mot bakgrund av en viss kritik mot del då rådande vilsordssystemel och tillsättningsförfarandel fick 1981 års polisberedning i december 1983 i uppdrag (Dir. 1983:68) att bl.a. överväga frågan om inrättande av en Ijänsleförslagsnämnd inom polisväsendet.

Polisberedningen uttalade i delbetänkandel (Ds Ju 1984:9) Tjänsteför-slagsnämnd inom polisväsendet att det dåvarande förslags- och vitsords-förfarandet inom polisväsendet otvivelaktigt hade vissa brister. Polisbe­redningen föreslog därför att det för beredning av ärenden som gällde tillsättande av vissa polischefstjänster skulle inrättas en särskild nämnd.

I 1986 års budgetproposition (prop. 1985/86:100 bil. 4 s. 48) förklarade sig departementschefen tveksam lill förslaget att inrätta en central ijänsle­förslagsnämnd. Särskilt ifrågasatte han hur en sådan central nämnd skulle kunna placeras in i det decentraliserade syslem som kännetecknade den då nyss genomförda polisreformen. Departementschefen stannade därför för att inte föreslå en central förslagsnämnd för polisväsendet. Enligt hans mening borde man kunna komma fram till ett förbättrat vitsordssystem om man utnyttjade den centrala förvaltningsmyndighetens kunskaper och överblick över polischefskåren. Departementschefen ansåg sålunda all rikspolisstyrelsen borde ges lill uppgift att lämna synpunkter på sökandena till polischefstjänster.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen förklarade sig justitieutskol­tel (JuU 1985/86:19 s. 14) hysa sympati för departementschefens syn på hur man skulle åstadkomma förbättringar av vilsordssystemel. Samtidigt tog utskottet avstånd från motionsyrkanden om att tillskapa ett centralt organ för tjänstetillsättningar. Utskottet förespråkade att rikspolisstyrel­sens handhavande av Ijänstelillsällningsfrågor skulle ske under lekmanna-medverkan, och utskottet underströk i sammanhanget vikten av paria­mentarisk anknytning i denna medverkan. Riksdagen följde utskottet (rskr. 163).

112

Nuvarande ordning

Prop. 1989/90:155

De bestämmelser i polisförordningen (1984:730) som nu gäller i fråga om förslags- och vitsordsförfarandet inom polisen har utformats i enlighet med de överväganden som nyss redovisats. Bestämmelserna innebär föl­jande såvitt avser tillsättning av tjänster i den regionala och lokala polisor­ganisationen (7 kap. 3 6 §§ ).

Länspolismäslarna vid polismyndigheterna i Stockholm, Malmö och Göteborg förordnas av regeringen för högst sex år. Tjänsterna som biträ­dande länspolismästare vid dessa myndigheter tillsätts av regeringen efler anmälan av landshövdingen. Andra tjänster som länspolismästare, polis­mästare och polisöverintendent tillsätts av regeringen efter förslag av länsstyrelsen. Tjänster som polisintendent, kommissarie och byråchef till­sätts av länsstyrelsen.

Innan länsstyrelsen lämnar etl förslag om en tjänstetillsättning eller beslutar alt tillsätta en tjänst, skall yttrande inhämtas från polismyndighe­ten. I fråga om Ijänst som länspolismästare, polismästare, polis­överintendent eller polisintendent skall dessutom länsstyrelsen först in­hämta yttrande från rikspolisstyrelsen.

Tjänster som länspolischef tillsätts av regeringen efler förslag av länssty­relsen. Innan länsstyrelsen lämnar förslag i fråga om Ijänsl som länspolis­chef skall länsstyrelsen samråda med rikspolisstyrelsen. Tjänster som bi­trädande länspolischef tillsätts av länsstyrelsen efler samråd med rikspolis­styrelsen.

Tjänster som polischefsaspirant och polissekreterare tillsätts av rikspo­lisstyrelsen.

En ansökan om Ijänsl i polischefskarriären ges in lill länsstyrelsen idel län där tjänsten är ledig. Ansökan lill Ijänst som polischefsaspirant och polissekreterare inges dock lill rikspolisstyrelsen.

Länsstyrelsen upprättar efter ansökningstidens utgång en förteckning över samtliga sökande. Denna förteckning översänds därefter, tillsam­mans med samtliga ansökningshandlingar, till rikspolisstyrelsen för yttran­de. Rikspolisstyrelsens yttrande lämnas av rikspolischefen. En referens­grupp för beredning av tjänstelillsältningsärenden inför rikspolischefens beslut har på gmndval av riksdagens ställningstagande inrättats vid styrel­sen. Gmppen lämnas tillfälle all yttra sig i de ärenden där rikspolisstyrel­sen har att lill länsstyrelsen lämna yttrande, där länsstyrelsen begärt sam­råd eller där rikspolisstyrelsen har all falla beslut angående tillsättning av polissekreterartjänsl. I gmppen ingår bl. a. två lekmannaledamöler med parlamentarisk förankring.

Vid rikspolisstyrelsens beredning av ärendena genomförs referensunder­sökning. I vissa ärenden förekommer även anställningsintervjuer. Sådana intervjuer har sedan den nya ordningen infördes genomförts i många tillsättningsärenden såväl vid rikspolisstyrelsen i dess referensgmpp som vid länsstyrelsen respektive polismyndigheten. I några ärenden har samtli­ga instanser genomfört etl intervjuförfarande beträffande samma Ijänst.

Rikspolisstyrelsen lämnar med eget yttrande ärendet tillbaka lill länssty­relsen. Denna inhämtar härefter yttrande från den lokala polismyndighe-

113

ten i de fall då detta skall ske. Därefter beslutar länsstyrelsen om tillsätt-     Prop. 1989/90:155 ning av tjänsten eller lämnar förslag till regeringen.

Tillsättningsförjarandet i Jramtiden

Del gällande tillsättningsförfarandel har gett upphov lill kritik. Förfaran­det anses både tungroll och omständligt främst på grund av all ell flertal olika myndigheter efler varandra och på olika säll deltar i beslutsproces­sen. Del kan förekomma all fler än 50 personer mer aktivt deltar i urvals­processen för en enda polischefsljänsl. Förfarandet vid tillsättning av en polischef kan la upp lill elt år. Vidare har del bl. a. riktats kritik mol alt rikspolisstyrelsen yttrar sig före den lokala polismyndigheten.

Möjligheten all komma till rätta med de ölägenheter som de nu beskriv­na förhållandena utgör har övervägts inom regeringskansliet. Som ell led i detta utarbetades under hösten 1988 ett utkast till en ordning som bl.a. innebar alt en Ijänsleförslagsnämnd skulle inrättas vid rikspolisstyrelsen.

En s. k. hearing angående utkastet anordnades i december 1988.1 denna hearing deltog företrädare för den regionala och den lokala polisorganisa­tionen saml för de fackliga organisationerna. En knapp majoritet av delta­garna ställde sig positiv lill tanken på en central Ijänsleförslagsnämnd för polisväsendet. Denna gmpp, som lill största delen utgjordes av företrädare för den lokala polisorganisationen, ansåg all man med en sådan ordning borde kunna skapa förutsättningar för förkortade handläggningstider vid tjänstetillsättningar.

I gmppen som var negaliv lill tanken på en ijänsleförslagsnämnd domi­nerade de regionala myndigheterna. De motiverade sitt ställningstagande med all del borde vara möjligt all åstadkomma en snabbare handläggning inom det rådande tjänstetillsättningsförfarandet. Som ett särskilt skäl mot en Ijänsleförslagsnämnd anfördes all länsstyrelsen som högsta polisor­gan i länet bör ha etl stort inflytande vid tillsättningar av polischefsljäns­ler.

För egen del vill jag lill all börja med framhålla alt del både för samhäl­let och för polisen är viktigt alt förslags- och beslutsorganen har tillgång lill etl kvalificerat och brett underlag i ärenden om tillsättning av tjänster i polischefskarriären. För polisens effektivitet är del väsentligt all de berör­da tjänsterna tillsätts med kunniga och i övrigt för tjänsterna väl lämpade personer. De som söker tjänster har å sin sida ell berättigat intresse av all del finns etl fullgott beslutsunderlag och att tillsättningsförfarandel upp­fyller kraven på rättssäkerhet. De sedan några år genomförda förändring­arna inom det aktuella området har enligt min mening inneburit en påtag­lig förbättring i förhållande lill tidigare ordning.

Jag anser dock alt de erfarenheter som vunnits av den nuvarande ord­ningen visar all tillsättningsförfarandel måste reformeras så all del blir enklare och framför allt snabbare. Del är inle rimligt att handläggningen av ell tillsättningsärende kan la upp lill elt år. Kritiken mol det nuvarande förfarandet har ju också främst gällt de långa handläggningstiderna.

Enligt min mening bör en reformering av tillsättningsförfarandel inle

ske genom att en central Ijänsleförslagsnämnd tillskapas. De skäl mot en

114

sådan ordning som tidigare anförts av statsmakterna har alltjämt aktuali-     Prop. 1989/90:155 let. Jag anser all man bör kunna råda bot på de brister som nuvarande syslem rymmer genom all ändra vissa mtiner i förfarandet. En strävan bör härvidlag vara att förskjuta tyngdpunkten i tillsättningsförfarandet till regional och lokal nivå.

Enligt min mening bör följande handläggningsordning gälla i tillsäll-ningsförfarandet.

Handläggningen av tillsättningsärenden bör påbörjas så snart ansök­ningstiden för den aktuella tjänsten löpt ut. Som jag redogjort för tidigare upprättar länsstyrelsen efter ansökningstidens utgång en förteckning över samtliga sökande. För alt främja bl.a. ökad snabbhet i förfarandet bör referenslagning och anställningsintervjuer ske snarast därefter.

Referens- och inlervjuförfarandel bör göras hos den förslagsslällande myndigheten. Del innebär alt den regionala myndigheten bör inhämta referenser och intervjua sökande till sådana tjänster som tillsätts av rege­ringen efler förslag av länsstyrelsen, dvs. vissa länspolismästare, länspolis­chefer, polismästare och polisöverintendenter. Vid detta förfarande kan även i förekommande fall representanter för den lokala polismyndigheten medverka. Efler den regionala myndighetens beredning bör tillsättnings­ärendet samtidigt lillslällas rikspolisstyrelsen och i förekommande fall den lokala polismyndigheten för yttrande eller samråd innan den regionala myndigheten avger förslag lill regeringen. I princip bör del inle förekom­ma referenslagning och anställningsintervjuer annal än vid länsstyrelsens beredning.

När det gäller tillsättning av tjänster som polisintendent i den lokala polisorganisationen bör den lokala polismyndigheten inhämta referenser och intervjua de sökande lill tjänsten. Här kan även representanter för den regionala myndigheten medverka. Efler polismyndighetens yttrande lill länsstyrelsen bör länsstyrelsen i regel inhämta yttrande från rikspolisstyrel­sen innan den tillsätter tjänsten. Rutinerna för tillsättande av tjänster som biträdande länspolischef bör inle förändras på annal säll än all anställ­nings- och intervjuförfarandet i princip bara bör ulföras av den regionala myndigheten.

När rikspolisstyrelsen eller lokal polismyndighet skall yttra sig bör läns­styrelsen ange inom vilken lid yttrandet skall avges. En strävan bör vara all remisstiden skall vara så kort som möjlig.

I sammanhanget vill jag även beröra ledigkungörandel av tjänster. När en Ijänsl blir ledig lill följd av all innehavaren pensioneras kan det hända att tjänsten kungörs ledig först sedan tjänsten lämnats. Den fördröjning av tillsättningsärendet som delta innebär anserjag inte vara godtagbar. Till­sättningsförfarandel bör inledas i sådan lid att tjänsten kan tillsättas senast vid den tidpunkt då den avgående tjänstemannen lämnar tjänsten. Del kan för kontinuiteten i verksamheten ibland vara värdefullt om den tillträ­dande tjänstemannen under någon lid får möjlighet alt ta del av de erfarenheter och kunskaper om myndigheten och dess personal som den avgående tjänstemannen har. Ell tillsättningsbeslut bör därför kunna fat­tas innan tjänsten faktiskt blivit ledig.

115

Vad jag nu sagt bör; i princip gälla vid alla successioner. Enligt min     Prop. 1989/90: 155 mening bör därför ändrade mtiner införas i det avseende som nu berörts.

Sammanfattningsvis anserjag all de handläggningsmtiner som jag för­ordat bör leda lill etl snabbare och mer lätthanterligt tillsättningsförfaran­de än del nuvarande. Den beskrivna ordningen garanterar enligt min uppfattning samtidigt all tillsältningsorganel får ell kvalificerat och sakligt underiag för sin bedömning av de sökandes kvalifikationer för tjänsten.

Tidsbegränsade chefsförordnanden för vissa högre tjänstemän

Som jag tidigare nämnt är del endast länspolismäslarna vid polismyndig­heterna i Siockholm, Malmö och Göteborg som av regeringen tillsätts genom förordnande för en bestämd tid, nämligen högst sex år. Andra tjänster som länspolismästare, länspolischefer, tjänsten som biträdande länspolismästare saml tjänsterna som polisöverintendent vid polismyndig­heten i Siockholm tillsätts av regeringen genom fullmakt. Andra tjänster som biträdande länspolismästare och polisöverintendent samt samtliga tjänster som polismästare tillsätts av regeringen genom förordnande tills vidare.

Vid rikspolisstyrelsen tillsätts rikspolischefen, säkerhetspolischefen och överdirektören av regeringen genom förordnande för en bestämd lid. Tjänster som avdelningschef, chefsjurist, rektor, professor, chef för byrån för ledning av polisverksamhet saml tjänster som chef för huvudenhet vid säkerhetspolisen tillsätts av regeringen genom förordnande tills vidare.

Jag har i avsnittet om ett nytt budgetsystem för polisväsendet framhållit all polischeferna kommer att få ell väsentligt utökat myndighetsansvar bl. a. på det ekonomiska området genom den nya budgetprocessen. Vidare kommer del, bl. a. lill följd av mina övriga förslag, all ställas ökade krav på myndighelschefernas förmåga alt genom olika ledningsåtgärder öka effek­tiviteten inom olika verksamhetsområden. Del kan mot denna bakgmnd och även av andra verksamhelsmässiga skäl finnas anledning att diskutera huruvida de anställningsformer som gäller för vissa chefer inom polisvä­sendet är helt ändamålsenliga. I denna sak vill jag anföra följande.

Frågor om bl.a. den framlida chefsförsörjningen i statsförvaltningen, dvs. de högre chefernas rekrytering, röriighet och utbildning, behandlas i verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99). De principiella utgångs­punkterna för chefsförsörjningen och inriktningen av denna borde enligt departementschefen vara att rekryterings-, röriighets- och utvecklingsåt­gärder som avser högre chefer mera systematiskt och målmedvetet bör utnyttjas med inriktning på att förnya, förändra och effektivisera den statliga förvaltningen. En uppfattning som enligt vad som anfördes i propositionen haft slöd av forskningen är att chefers egen utveckling och benägenhet för förnyelse avlar efler många år i samma befallning.

Sammanlaget borde enligt departementschefen de ständigt förändrade

kraven i chefsrollen och behovet av röriighet i de högsta chefsbefattningar­

na leda fram till en delvis förändrad syn på verkschefskarriären. Den

borde framöver i normalfallet kunna inrymma perioder av chefskap för

116

olika verksamheter åtföljda eller avbrutna av kvalificerade uppdrag eller     Prop. 1989/90:155 tjänstgöring på andra krävande poster i förvaltningen.

Resonemangen om de positiva värden som en ökad rörlighet kan inrym­ma var enligt departementschefen självfallet också tillämpliga på andra nivåer i myndigheterna; tidsbegränsade chefsförordnanden borde därför i framliden i större utsträckning än vad som sker i dag tillämpas för avdel­ningschefer och motsvarande. Departementschefen var dock inte beredd att förorda all avdelningschefer normalt skall anställas på tidsbestämda förordnanden på samma gmnder som gäller för verkschefer, dvs. med rätt lill förordnandepension efter minst ell antal år. Däremot förordade depar­tementschefen en utökad tillämpning av den ordning med chefsförordnan­den för avdelningschefer och i vissa fall byråchefer som utnyttjas inom flera myndigheter. Förfarandet innebär alt chefer inom ramen för sin anställning i myndigheten placeras på en i liden avgränsad uppgift, t.ex. sex år, som chef för en viss funktion. I god tid före denna lidsperiods utgång prövas frågan om de fortsatta uppgifterna. För en fortsall chefs-funktion bör en kortare period kunna bestämmas. Alternativt kan tjänste­mannen ges nya arbetsuppgifter som allmänt sett bör vara likvärdiga med de tidigare. Likvärdigheten borde enligt vad departementschefen anförde i propositionen avse arbetsuppgifternas kvalifikalionsgrad och ansvar i all­mänhet eller inom elt specialområde och behöver alltså inle vara kopplat till etl chefsansvar.

De riktlinjer om chefsförsörjningen inom statsförvaltningen som riksda­gen i enlighet med de nyss berörda förslagen från regeringen beslutade om våren 1987 (KU 1986/87:29, rskr. 226) förs nu successivt ut i tillämpning. Jag anser att del finns goda skäl all nu pröva om dessa riktlinjer bör ges genomslag också inom polisväsendet. För en utveckling i sådan riktning talar inle bara de skäl som anförts tidigare ulan också del väsentligt utökade chefsansvar som i framtiden kommer att åvila i första hand myndighetscheferna inom polisen. Jag anser således all man bör överväga möjligheterna av att införa tidsbegränsade chefsförordnanden för i första hand ytterligare ell antal höga tjänster i polisorganisationen. En förebild kan i detla sammanhang vara den ordning som tidigare beskrivits i fråga om bl.a. avdelningschefer och som tillämpas'mer allmänrbl.a. inom exekutionsväsendet och skatteförvaltningen.

De tjänster jag i första hand tänker på Idelta sammanhang är de regionala polischeferna. Jag anser sålunda att man i fråga om samtliga länspolismästare och de nuvarande länspolischeferna bör överväga möjlig­heterna att använda tidsbegränsade chefsförordnanden. Det kan också finnas skäl att överväga en motsvarande ordning för alla polismästartjäns-ler, dvs. tjänsterna som chef för en lokal polismyndighet, saml för tjänster­na som avdelningschef vid rikspolisstyrelsen.

All införa tidsbegränsade chefsförordnanden förde tjänster som jag nu

angett kräver överväganden på en rad områden. En nyordning skall givel­

vis inle ändra på den anställningstrygghet som råder i dag. De som förord­

nas all för viss lid vara chefer för lokala myndigheter måste därföroch för

att systemtet i övrigt skall kunna tillämpas på avsett sätt ges en grundtjänst

inom polisorganisationen. En framkomlig väg kan här vara att gmndtjäns-

117

len knyts lill den regionala myndigheten. Även andra lösningar är tänkba- Prop. 1989/90:155 ra. En annan fråga som måste övervägas närmare är hur en övergång till ett nytt syslem skall genomföras i förhållande lill dem som i dag har förord­nanden tills vidare på sina tjänster. De frågor det gäller måste övervägas i särskild ordning. Jag avser all i ell senare sammanhang återkomma lill regeringen med förslag hur del utredningsarbete som behövs bör bedrivas. Vid ell sådant utredningsarbete anser jag att man inte kan undvika att också se på frågan om regeringen även framdeles bör tillsätta samtliga chefstjänster inom den lokala polisorganisationen.

Tillsättning av tjänster som kommissarie

Jag vill slutligen ta upp en fråga som bl.a. rör strävandena att'avlasta regeringen ärenden om överklagande av myndigheternas beslut.

Beslut om tillsättande av tjänster som kommissarie fallas för närvaran­de av länsstyrelsen med regeringen som överklagandeinstans.

Vid den tidigare nämnda hearingen fick deltagarna även ta ställning till tanken på att de lokala polismyndigheterna skulle fatta dessa lillsällnings-beslut med länsstyrelsen som enda överklaganJeinslans. En klar majoritet av deltagarna var positiv till en sådan ordning.

Jag anser för min del att den angivna ordningen är lämplig all införa av flera skäl. Som ell led i ell mera decentraliserat polisväsende är det viktigt all fler beslut fallas på den lokala nivån. Sökande lill de nu berörda tjänsterna är också i övervägande antalet fall befattningshavare vid den aktuella myndigheten som då har den bästa och mest ingående kännedo­men om de sökande. Länsstyrelsens ofta myckel goda överblick över både de aktuella sökandenas kvalifikationer samt över vilka krav som bör ställas på innehavarna av tjänsten borgar också för en god behandling av överklagandeärendena. Regeringen avlastas dessutom ett antal överkla­gandeärenden.

Det är min avsikt att senare för regeringen anmäla de författningsänd­ringar som föranleds av övervägandena i delta avsnitt.

17 Genomförandet

Lagförslag

I två hänseenden föreslås all riksdagen beslutar om ändring i polislagen (1984:387). Del föreslås sålunda dels all gmndläggande regler om polis­nämnder las in i en ny paragraf, 5 a § , (se avsnitt 7), dels all länsstyrelser­nas ökade befogenheter all under vissa förutsättningar besluta om po­lisverksamhet tas in i 6 § (se avsnitt 9). Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1991.

Andra författningsändringar

De föreslagna lagändringarna och andra förslag i denna proposition aktua­

liserar även ändringar i vissa förordningar. Detta gäller bl.a. polisförord-

118

ningen (1984:730), förordningen (1989:773) med instruktion för rikspo-     Prop. 1989/90:155 lisstyrelsen och förordningen (1985:751) om utbildning och forskning inom polisväsendet.

Närmare bestämmelser om polisnämnderna bör, förutsatt att riksdagen antar lagförslaget i samma ämne, tas in i polisförordningen och träda i kraft den 1 januari 1991 (se avsnitt 7). Vid samma tidpunkt bör de regeringsföreskrifter införas som skall reglera länsstyrelsens ansvar för samverkansålgärder saml länsstyrelsens vidgade befogenheter att besluta om regional polisverksamhet (se avsnitt 9). Den I januari 1991 bör också del nya förfarandet vid tillsättning av polischefsljänsler och av tjänster som kommisarie träda i kraft (se avsnitt 16).

Förslaget om systemet med grundläggande organisation och fria resurser föranleder ändringar i bl.a. 2 kap. i polisförordningen. Dessa ändringar bör träda i kraft den I juli 1990 samtidigt med att den nya organisations­strukturen införs (se avsnitt 8).

Befogenheten för rikspolisstyrelsen all vid särskilda händelser besluta om polisförslärkning från elt eller flera län lill ett annal län bör införas snarast. Bestämmelser i saken bör tas in i rikspolisstyrelsens instruktion och gälla fr. o. m. den I juli 1990. Skyldigheten för polismyndigheterna alt upprätta planer för polisinsatser vid särskilda händelser saml för skyddet av viktigare objekt inom polisdistriktet bör samtidigt las in i polisförord­ningen (se avsnitt 13).

Andra överväganden och förslag i propositionen kan senare föranleda författningsändringar. Detta gäller t.ex. för rikskriminalens verksamhet samt polishögskolans framtida organisation och verksamhet (se avsnitt 11). Även den förändrade utbildningen inom polisväsendet torde komma att föranleda ändringar i förordningen om utbildning och forskning inom polisväsendet (se avsnitt 12).

Resultatet av de utredningsuppdrag som jag aviserat kan också senare komma att föranleda författningsändringar.

Utredningsuppdrag

Jag har i det föregående i några avsnitt uttalat all vissa frågor bör utredas närmare innan slutlig ställning tas i saken.

Som jag närmare utvecklat anser jag att frågorna om vilken organisa­tionsform som skall gälla för polisverksamheten på regional nivå och vilka uppgifter som framledes bör ankomma på de regionala polisorganen är av del slaget att de bör bli föremål för en särskild utredning (se avsnitt 2.2). Utredningen bör om möjligt la sin börian under hösten 1990.

Förutsatt att riksdagen godtar förslaget om avgiftsfinansiering på poli­sens område avser jag att under hösten 1990 återkomma till regeringen med förslag hur ell särskilt utredningsarbete i saken bör bedrivas (se avsnitt 6).

Såsom jag angett avses rikspolisstyrelsen senare få i uppdrag alt utvär­

dera erfarenheterna av en försöksverksamhet gällande funktionen som

vakthavande befäl för flera polismyndigheter (se avsnitt 9). Ell sådant

uppdrag kommer all lämnas under hösten 1990.

119

Frågorna rörande bemanningen av byrån för ledning av polisverksam- Prop. 1989/90: 155 het, rörande den s. k. postkommissionens verksamhet saml rörande resurs­användningen inom rikskriminalen har angetts lämpligen böra övervägas inom ramen för den nu pågående översynen inom rikspolisstyrelsen av styrelsens operativa ledningsuppgifter inom kriminalpolisområdel. Jag har för avsikt att återkomma lill regeringen med ell uppdrag till rikspolissty­relsen att närmare utreda dessa tre frågor (se avsnitt 11). Delsamma gäller polishögskolans organisatoriska ställning. Jag räknar med all rikspolissty­relsen bör få dessa uppdrag redan under våren 1990.

En särskild utredare bör tillkallas för all se över etl antal frågor på trafikövervakningsområdet (se avsnitt 14). Uppdraget bör lämnas under hösten 1990.

De frågor som hänger samman med övervägandena om tidsbegränsade chefsförordnanden för vissa högre tjänster inom polisväsendet måste över­vägas i särskild ordning (se avsnitt 16). Jag kommer att under hösten 1990 återkomma till regeringen med ell förslag lill hur ell särskilt utredningsar­bete i den delen bör bedrivas.

Flera av de förändringar inom polisväsendet som jag har förordat i del föregående är sådana all del finns skäl för regeringen all sedermera låta utvärdera dessa. Del gäller bl. a. beträffande arbetsfördelningen mellan po­lispersonal och administrativ personal saml förändringarna i fråga om po­lismyndigheternas organisation.

Övrigt

Regeringsbeslut om den närmare organisationen för varje polismyndighet avses bli meddelade i anslutning till regleringsbrevet för budgetåret 1990/91.

Följande ytterligare frågor som berörs i denna proposition och som inte behandlats särskilt i del föregående är för närvarande föremål för bered­ning inom regeringskansliet.

Postverkets skrivelse lill regeringen om handläggning av passärenden (se avsnitt 4).

Generaltullslyrelsens skrivelse lill regeringen om bl. a. frågor om ell fördjupat samarbete mellan tull och polis när del gäller den inlernordiska passkontrollen (se avsnitt 4).

Kostnadsansvaret för flygplatskonlrollen (se avsnitt 4).

Den nya planerings- och budgetprocessen (se avsnitt 10).

18 Upprättat lagförslag

Inom civildepartemenlet har upprättats ell förslag lill

lagom ändringi polislagen (1984:387).

Förslaget har upprättats efter samråd med chefen för justitiedeparte­

mentet.

120

19 Hemställan

Prop. 1989/90:155

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

1.   föreslår riksdagen att anta förslaget lill lag om ändring i polisla­

gen (1984:387),

2.   föreslår riksdagen alt godkänna de riktlinjer som jag i det före­

gående har förordat i fråga om

inriktningen av polisens arbete (avsnitt 3),

polisens uppgifter (avsnitt 4),

avgiftsfinansiering på polisens område (avsnitt 6),

internalionelll samarbete (avsnitt 15),

3.   bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag i del föregående i

övrigt har anfört.

20 Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar alt genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och de ändamål som han har hemställt om.

121

Sammanställning av skrivelser, rapporter och

Prop-1989/90:155

redovisningar av utredningsuppdrag m.m.

'

Skrivelse från rikspolisstyrelsen den 24 september 1987 rörande upp­drag ål rikspolisstyrelsen med anledning av jurislkommissionens rap­port (SOU 1987:14) om händelserna efler mordel på statsminister Olof Palme(dnrP 24-89)

Redovisning från länspolismästaren Nils E. Åhmansson den 29 de­cember 1987 av utredningsuppdrag rörande polisens verksamhet vid sär­skilda händelser (dnr P 36-89)

Skrivelse från rikspolisstyrelsen den 10 februari 1988 om polisens verksamhet vid särskilda händelser pågående reformarbete vid rikspo­lisstyrelsen, m. m. (dnr P 41 89)

Riksrevisionsverkets rapport den 30 mars 1988 Ordningspolisen Ledning och kapacitetsutnyttjande (dnr Ju 1715-88)

Skrivelse från rikspolisstyrelsen den 6 april 1988 rörande rekrytering av polisaspiranter, m.m. (dnr Ju 143188)

Redovisning från rikspolisstyrelsen den 30 juni 1988 av utrednings­uppdrag rörande forsknings-och utbildningsverksamheten vid rikspolis­styrelsen (dnr P 55-89)

Redovisning från rikspolisstyrelsen den 7 december 1988 av utred­ningsuppdrag avseende organisationsförändringar i den lokala polisorga­nisationen (dnr P 128-89)

Riksrevisionsverkets rapport den 16 januari 1989 rörande den statli­ga fordonskonlrollen (dnr P 503 89)

Framställning från Föreningen Sveriges polischefer den 16 februari 1989 om enklare arbetstids-och anställningsavtal, m. m. (dnr P 278 89)

Skrivelse från Statens räddningsverk den 4 april 1989 rörande direk­tivräll gentemot polisdistrikten (dnr P 295-89)

Skrivelse från Stockholms kommunfullmäktige den 24 april 1989 med begäran om särskild utredning av frågan om hur trafikövervak­ningen skall kunna förstärkas, m.m. (dnr P 336 89)

Skrivelse från träfiksäkerhetsverket den 26 april 1989 rörande rikspo­lisstyrelsens befogenhet att samordna trafikövervakning (dnr P 32689)

Skrivelse från Tyresö kommun den 30 maj 1989 rörande kommunal polis (dnr KO 1441-89)

Anslagsframställning för polisväsendet budgetåret 1990/91 (dnr P 438-89)

Skrivelse från poslen den 5 oktober 1989 rörande utfärdande och utlämning av pass på poslen (dnr P 504 89)

Redovisning från rikspolisstyrelsen och länsstyrelsernas organisa­tionsnämnd den 12 oktober 1989 av utredningsuppdrag rörande utvärde­ring av länspolismästarmodellen, m.m. (dnr P 482 89)

Skrivelse från länsstyrelsen i Norrbollens län den 16 oktober 1989 rörande den framlida regionala polisorganisationen (dnr P 487 89)

Skrivelse från rikspolisstyrelsen den 17 oktober 1989 rörande rikt­linjer för fördelning av arbetsuppgifter mellan polisiär och icke polisiär

arbetskraft vid polismyndigheterna (dnr P 486 89)

122

Skrivelse från rikspolisstyrelsen den 17 oktober 1989 med anmälan     Prop. 1989/90:155 om rikspolisstyrelsens behov av ytterligare medel för vissa ändamål bud-     Bilaga getåret 1989/90, m.m. (dnr P 489-89)

Skrivelse från polismästaren Olof Ersgård, Vilhelmina, den 24 okto­ber 1989 rörande samverkan över distriktsgränserna i Västerbottens in­land (dnr P 499-89)

Skrivelse från Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) den I november 1989 angående LON:s analys av del material som legal lill grund för utvärderingen av länspolismästarmodellen (dnr P 482 89) Skrivelse från polismyndigheten i Katrineholm den 7 november 1989 om den regionala polisverksamhetens organisation (dnr P 521 89) Skrivelse från polispersonalen vid arbetsgruppen i Jokkmokk, polis­myndigheten i Boden, den 9 november 1989 rörande den föreslagna omorganisationen av polisverksamheten i Norrbottens län (dnr P 520-89)

Skrivelse från polismästaren Göran Tivesjö, Kariskoga, den 27 no­vember 1989 om kommunala hjälppoliser (dnr P 541 89) Skrivelse från generaltullstyrelsen den 22 januari 1990 rörande gräns­dragning mellan polis och andra myndigheter (dnr P 21 90) Skrivelse från  länsstyrelsen  i  Värmlands län den  6 februari   1990 rörande fortsall polisförstärkning till Stockholms län (dnr P 37 90) Skrivelse från Svenska polisförbundets Hallandsavdelnings styrelse den   19  mars   1990  angående  personalsituationen   i   Hallands  län (dnr P 90-90)

Skrivelse den 4 april 1990 från Häriedalens kommun beträffande perso­nallägel, m. m. vid polismyndigheten i Sveg (dnr P 106 90)

123

Innehållsförteckning

Prop. 1989/90:155

Proposition......................................................... 

... 

3

Propositionens huvudsakliga innehåll ....................... 

... 

3

Propositionens lagförslag....................................... 

... 

4

Utdrag ut protokoll vid regeringssammanträde den 19 april 1990 ...

6

1

Inledning........................................................ 

6

2

Bakgrund   ......................................................................... 7

2.1

Polisreformen.............................................. 

.... 

7

2.2

Behovet av förnyelse.................................... 

10

2.3

Inriktningen av förnyelsearbetet..................... 

... 

II

3

Polisen och samhället........................................ 

.. 

13

4

Polisens uppgifter ............................................ 

.. 

20

5

Yrkesroller inom polisen .................................... 

24

6

Avgiftsfinansiering på polisens område.................. 

33

7

Ett förstärkt medborgarinflytande över den lokala polisorganisa­tionen        

36

8

Systemet med grundläggande organisation och fria resurser   

44

9

Strukturfrågor inom polisväsendet....................... 

.. 

48

10

Ett nytt budgetsystem för polisväsendet ............. 

.. 

61

11

Rikspolisstyrelsens framtida roll   ........................ 

.. 

66

12

Utbildnings- och forskningsverksamheten inom polisväsendet ...

77

13

Polisens verksamhet vid särskilda händelser........... 

.. 

87

14

Trafikövervakningen.......................................... 

95

15

Internationellt samarbete............................................... 105

16

Tillsättningen av vissa högre tjänster inom polisväsendet       

112

17

Genomförandet................................................ 

118

18

Upprättat lagförslag ......................................... 

120

19

Hemställan...................................................... 

121

20

Beslut  .......................................................... 

121

Bilaga................................................................ 

122

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1990                                                                                                                    124