Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1977/78: 90

Regeringens proposition

1977/78: 90

om ändring i utlänningslagen (1954:193), m. m.;

beslutad den 26 januari 1978.

Regeringen föreslår riksdagen alt antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN[REDACTED_EFTERNAMN]

OLA[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

Handläggningen av utlänningsärenden tar ofta lång tid, I propositio­nen föreslås vissa ändringar i bl. a, utlänningslagen (1954: 193) som syftar till att förkorta väntetiderna i främst ärenden angående uppehålls-och arbetstillstånd samt förpassning,

I samrhanhanget behandlas frågan om inrättande av en fristående slutlig besvärsinstans, som i regeringens ställe skulle pröva besvär över beslut av statens invandrarverk (SIV) i avvisnings- och förpassnings-ärenden samt vissa verkställighetsärenden, I propositionen förordas att regeringen liksom hittills prövar besvärsärendena.

Utlänningsnämnden har till uppgift bl, a, att avge yttrande i ärende hos SIV om förpassning av utlänning. Tidigare hade nämnden framför allt avgörande betydelse för utlänningens rätt att besvära sig över SIV:s beslut i avvisnings- eller förpassningsärenden. Genom införande fr, o, m, år 1976 av en allmän besvärsrätt bortföll det viktigaste motivet för att ha kvar utlänningsnämnden. Det föreslås därför i propositionen att nämnden avskaffas.

Förbättringar föreslås beträffande polisens utredning i avvisnings-och förpassningsärenden. Utlänningen skall i allmänhet kunna få offent­ligt biträde under polisutredningen.

Om en utlänning vägras uppehållstillstånd, kan det i dag dröja lång tid innan frågan om hans avlägsnande prövas. Den frågan prövas i ett nytt ärende. I propositionen förordas att SIV regelmässigt meddelar be­slut om förpassning samtidigt med beslut att vägra begärt uppehålls­tillstånd. Utlänningen har som nämnts redan nu möjlighet att få för-passningsbeslutet överprövat av regeringen,

1    Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 90

Prop. 1977/78:90

2

Beslut om verkställighet av förpassning beslutas nu av länsstyrelse men verkställigheten genomförs av polismyndighet. Det föreslås att po­lisen, på samma sätt som vid avvisning, också får fatta själva verkstäl­lighetsbeslutet vid förpassning. En annan nyhet är att länsrätt blir för­hörsmyndighet i utlänningsärende som handläggs av regeringen eller SIV.

Slutligen behandlas i propositionen frågan om riktlinjer för uppe­hållstillstånd åt gäststuderande. De hittills gällande riktlinjerna precise­ras i olika hänseenden.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1978,

Prop. 1977/78: 90

1    Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1954:193)

Härigenom föreskrives i fråga om utlänningslagen (1954:193) dels att 45 § skall upphöra att gälla,

dels att 3, 10, 11, 12, 21 a, 23, 39, 40, 42 a, 46, 47, 50, 58 och 69 a §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3§

Den kontroll över utläimingar, Den kontroll över utlänningar,

som erfordras för tillämpningen som erfordras för tillämpningen

av denna lag skall, om ej annat av denna lag skall, om ej annat

följer av tredje stycket, utövas un- följer av andra stycket, utövas un­

der ledning av en central utlän- der ledning av en central utlän­

ningsmyndighet. Regeringen för- ningsmyndighet. Regeringen för­

ordnar, vilken myndighet som ordnar, vilken myndighet som

skall vara central utlänningsmyn- skall vara central utlänningsmyn­

dighet,

dighet.

/ ärende som avses i denna lag äger den centrala utlänningsmyn­digheten inhämta yttrande från en nämnd (utlänningsnämnden). Nämnden skall bestå av tre leda­möter som, jämte en eller flera suppleanter för var och en av dem, utses av regeringen för viss tid. En av ledamöterna och supp­leant för denne skall vara eller liava varit innehavare av domar­ämbete.

I fråga om utlänningar som avses i 15 § första stycket 2 utövas kon­troll enligt första stycket under ledning av arbetsmarknadsstyrelsen.

10 § Tidsbegränsat uppehållstillstånd medför rätt att vistas i riket den tid som angivits i tillståndet. Det iiuiefattar icke rätt till inresa, om ej detta särskilt angivits. Tillståndet må begränsas till att avse uppehåll endast inom viss del av riket, dock ej mindre del än en kommun, samt förbin­das med de föreskrifter i fråga om byte av bostad och arbetsanställning samt anmälningsskyldighet som i övrigt bedömas behövliga. Stannar ut­länning kvar i riket efter det att hans tillstånd upphört att gälla, skall han, intill dess nya föreskrifter meddelas för honom, alltjämt vara un­derkastad de föreskrifter som voro förbundna med tillståndet.

1 Lagen omtryckt 1975:1358,

Prop. 1977/78: 90

4

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Beslut om tidsbegränsat uppe­hållstillstånd får innehålla före­skrift att utlänningen senast då ti­den för tillståndet utgår skall ut­resa ur riket (utresebeslut).

Permanent uppehållstillstånd medför rätt att inresa och att vistas i ri­ket utan tidsbegränsning. Den som irmehar sådant tillstånd får uppe­hålla sig i riket, även om han saknar pass. Tillståndet får återkallas, om utlänningens bosättning här upphör.

11 §

Visering och uppehållstillstånd meddelas av den centrala utlännings-myndigheten; denna myndighet beslutar även om återkallelse av perma­nent uppehållsrillstånd,

Visering må ock meddelas av chefen för utrikesdepartementet samt, i den omfattning regeringen bestämmer, av diplomatisk eller konsulär myndighet eller polismyndighet. Om återkallelse av visering beslutar den myndighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndighe­ten äger jämväl återkalla visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sådan som beviljats av chefen för utrikesdepartementet.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd må, i den omfattning regeringen bestämmer, meddelas av polis­myndighet; finner polismyndighe­ten att ansökan om uppehållstill­stånd icke bör bifallas, skall ären­det underställas den centrala ut­länningsmyndigheten. Utresebeslut må meddelas endast av den cen­trala utlänningsmyndigheten.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd må, i den omfattning regeringen bestämmer, meddelas av polis­myndighet; finner polismyndighe­ten att ansökan om uppehållstQl-slånd icke bör bifallas, skall ären­det underställas den centrala ut­länningsmyndigheten.

12 §

Utresebeslut eller beslut, varige­nom ansökan om uppehållstill­stånd lämnas ulan bifall på grund av omständighet som enligt 19 § första stycket 25 eller 29 § för­sta stycket kan föranleda avvis­ning eller utvisning, må icke med­delas utan att yttrande inhämtats från utlänningsnämnden.

Uppehållstillstånd, som iimebär rätt att vistas allenast inom en kommun eller ett polisdistrikt, må ej, utan att utlänningsnämndens yttrande inhämtats, meddelas för längre tid än ett år eller förlängas utöver nämnda tid. Finner nämn­den   att   inskränkningen   i   utlän-

Uppehållstillstånd, som innebär rätt att vistas allenast inom en kommun eller ett polisdistrikt, må meddelas för högst ett år. Tillstån­det må förlängas, dock högst ett år varje gång.

Prop. 1977/78: 90

Nuvarande lydelse

ningens rätt att välja vistelseort icke är behövlig, skall frågan härom underställas regeringen.

Föreslagen lydelse

21 a §

Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga i fall som avses i 18 eller 19 § men påstår utlän­ningen att han i det land, från vil­ket han kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskå­deplats eller straffas för att han övergivit krigsskådeplats eller el­jest vägrat fullgöra krigstjänstgö­ring eller ock att han där icke åt­njuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke up­penbart oriktigt, skall ärendet un­derställas den centrala utlännings­myndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig icke vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållan­dena där och de omständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avseende. Den centrala utlänningsmyndigheten har alt besluta i ärendet så snart det kan ske.

Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga i fall som avses i 18 eller 19 § men påstår ut­länningen att han i det land, från vilket han kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk alt sändas till krigsskå­deplats eller straffas för att han övergivit krigsskådeplats eller el­jest vägrat fullgöra krigstjänstgö­ring eller ock att han där icke åt­njuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke up­penbart oriktigt, skall ärendet un­derställas den centrala utlännings­myndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig icke vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållan­dena där och de omständigheter han åberopar lill stöd härför icke kan lämnas utan avseende. Den centrala utlänningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att avvisning ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att ytt­rande inhämtas från utlännings­nämnden.

Vad i första stycket sägs skall ock gälla, då anledning förekommer till avvisning enligt 19 § andra stycket ävensom då polismyndigheten finner det vara tveksamt, om utlänning, mot vilken avvisningsanledning före­kommer, bör avvisas.

I fall som avses i 21 § andra stycket första meningen skall ärendet un­der de förutsättningar som anges i första stycket av förevarande para­graf hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet.

23 § Beslut     i     förpassningsärende        Beslut     i     förpassningsärende meddelas,   efter   utlänningsnämn-    meddelas av den centrala utlän-

Prop. 1977/78: 90

Nuvaratide lydelse dens hörande, av den centrala ut-länningsmyndigheten. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att förpassning ej bör ske eller föreligger beslut som av­ses i 12 § första stycket, må beslut meddelas utan att yttrande inhäm­tas av utlänningsnämnden.

Föreslagen lydelse ningsmyndigheten. Lämnas an­sökan om uppehållstillstånd utan bifall, skall den centrala utlän­ningsmyndigheten samtidigt med­dela beslut om förpassning, om ej synnerliga skäl föreligga däremot.

39 §2

Då enligt föreskrift i denna lag förhör skall hållas eller då det i ärende enligt denna lag hos rege­ringen, den centrala utlärmings-myndigheten eller länsstyrelse el­jest förekommer anledning att hålla förhör, skall vad i 4042 a §§ sägs äga tillämpning.

Då enligt föreskrift i denna lag förhör skall hållas eller då det i ärende enligt denna lag hos rege­ringen, den centrala utlännings­myndigheten, utlänningsnämnden eller länsstyrelse eljest förekom­mer anledning att hålla förhör, skall vad i 4042 a §§ sägs äga tillämpning,

40

Förhör skall hållas av den myn­dighet som handlägger ärendet. Den centrala utlärmingsmyndighe-ten äger dock i ärende, som myn­digheten handlägger, överlämna åt länsrätt eller länsstyrelse att hålla förhör. I ärende, som handlägges av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag, eller tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhör och utse förhörsmyndighet.

Förhör skall hållas av den myn­dighet som handlägger ärendet. Den centrala utlätmingsmyndighe-ten äger dock i ärende, som myn­digheten handlägger, överlämna åt utlänningsnämnden eller länssty­relse att hålla förhör. I ärende, som handlägges av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag, eller tjänsteman som statsrådet bestäm­mer, besluta om förhör och utse förhörsmyndighet.

Utlänningsnämnden äger upp­draga åt ledamot eller suppleant att hålla förhör.

42 a.§

Hålles förhör med utlänningen får denne tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, i den mån det med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han vistats i riket samt omständigheterna i övrigt finnes skäligt. Förskott på ersättningen får beviljas.

Har annan än utlänningen på förhörsmyndighetens kallelse inställt sig för att höras, har han rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad för sin inställelse. På ersättning för kostnad för resa och uppehälle får förskott beviljas.

Allmänt ombud eller tolk äger av allmänna medel erhålla arvode samt gottgörelse för kostnad och tidsspillan, om ej uppdraget fullgjorts i tjänsten.

2     Senaste lydelse 1977: 483,

3     Senaste lydelse 1977:483,

Prop. 1977/78: 90

Nuvarande lydelse

Fråga om ersättning eller för­skott prövas av förhörsmyndighe­ten. På utlänningsnämndens väg­nar får beslut om förskott fattas av ordföranden. Närmare bestäm­melser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

Föreslagen lydelse

Fråga om ersättning eller för­skott prövas av förhörsmyndighe­ten. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

45 § Innan den centrala utlännings­myndigheten meddelar beslut i av-visningsärende, som efter besvär kommit under myndighetens pröv­ning, skall utlänningsnämnden hö­ras. Finner den centrala utlän­ningsmyndigheten uppenbart att avvisning ej bör ske, må beslut meddelas utan att yttrande inhäm­tas från utlänningsnämnden.

46 §

Över den centrala utlännings­myndighetens beslut om avvisning eller förpassning så ock dess be­slut i tillståndsärende, i vilket ut­länningsnämndens yttrande in­hämtats på grund av 12 § första stycket, må klagan föras av utlän­ningen. ELlagan föres hos rege­ringen genom besvär.

Vad sålunda stadgats skall ej gälla beslut om förpassning i fall då utlänningsnämndens yttrande i ärendet ej fordras.

Över den centrala utlännings­myndighetens beslut om avvisning eller förpassning eller dess beslut i fråga som avses i 12 § må klagan föras av utlänningen. Klagan föres hos regeringen genom besvär.

47 

§

Den centrala utlänningsmyndig­heten äger, om den finner sär­skilda skäl föreligga därtill, över­lämna ärende till regeringens av­görande.

Den centrala utlänningsmyndig­heten äger, om den finner sär­skilda skäl föreligga därtill, över­lämna ärende till regeringens av­görande. Sådant överlämnande skall ske, då utlänningsnämnden hemstäUt därom.

Överlämnas ärende till regeringens avgörande, skall den centrala ut­länningsmyndigheten bifoga eget utlåtande.

50

§

Har utlänning i ärende om uppe­hållstillstånd   eller   arbetstillstånd

Har utlänning i ärende om uppe­hållstillstånd   eller   arbetstillstånd

Prop. 1977/78: 90

8

Nuvarande lydelse

mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift eller svikligen förtigit visst förhållande och har han därige­nom föranlett att tillståndet bevil­jats honom, äger den centrala ut­länningsmyndigheten, efter utlän­ningsnämndens hörande, förordna att tillståndet skall upphöra alt gälla.

Föreslagen lydelse

mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift eller svikligen förtigit visst förhållande och har han därige­nom föranlett att tillståndet bevil­jats honom, äger den centrala ut­länningsmyndigheten förordna att tillståndet skall upphöra att gälla.

58 §

Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet av förpassning, för­visning och utvisning ankommer på länsstyrelse. I fall som avses i 20 § eller 29 § första stycket 5 äger regeringen förordna annor­lunda.

Påstår utlänningen att han i det land, till vilket han skulle be­fordras, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigs­skådeplats eller eljest vägrat full­göra krigstjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståen­det icke uppenbart oriktigt, skall, utom i fall som avses i 20 § och 29 § första stycket 5, ärendet un­derställas den centrala utlännings­myndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig ej vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållan­dena där och de omständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avseende. Un­derställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet re­dan är prövat. Den centrala utlän­ningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hörande, be­sluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlän­ningsmyndigheten uppenbart att verkställighet ej bör ske eller är

Avvisning och förpassning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet av förvisning och utvisning ankom­mer på länsstyrelse, I fall som av­ses i 20 § eller 29 § första stycket 5 äger regeringen förordna annor­lunda.

Påstår utlänningen att han i det land, till vilket han skulle beford­ras, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigs­skådeplats eller eljest vägrat full­göra krigstjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståen­det icke uppenbart oriktigt, skall, utom i fall som avses i 20 § och 29 § första stycket 5, ärendet un­derställas den centrala utlännings­myndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig ej vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållan­dena där och de omständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avseende. Un­derställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet re­dan är prövat. Den centrala utlän­ningsmyndigheten har att besluta i ärendet så snart det kan ske.

Prop. 1977/78: 90

9

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att ytt­rande inhämtas från utlännings­nämnden.

Framställer utlänningen i fall som avses i 20 § eller 29 § första stycket 5 sådant påstående som avses i andra stycket av förevarande paragraf, skall ärendet hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. Vad nu sagts skall dock ej gälla i ärende om verkställighet av beslut varigenom påståendet redan prövats.

Avser verkställighet, som enligt andra stycket underställts den cen­trala utlänningsmyndigheten, förpassning och har förhör icke hållits i förpassningsärendet, skall, om utlänningen begär det, förhör hållas. Det åligger den centrala utlänningsmyndigheten att, innan ärendet avgöres, underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla förhör, I ärende som enligt tredje stycket prövas av regeringen skall förhör hållas.

Finner den centrala utlänningsmyndigheten anledning till verkställig­het enligt 54 §, skall frågan härom underställas regeringen,

69 a § Bestämmelserna i 15 § förvaltningslagen (1971: 290) äga tillämpning i ärende om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd endast om utlänningen är bosatt eller eljest vistas inom riket.

Bestämmelserna i 17 § förvalt-

Bestämmelserna i 17 § förvalt­

ningslagen (1971:290) äga icke

ningslagen (1971:290) äga icke

tillämpning beträffande beslut an-

tillämpning beträffande beslut an­

gående visering och arbetstillstånd

gående visering och arbetstillstånd

och ej heller beträffande beslut

och ej heller beträffande beslut

angående tidsbegränsat uppehålls-

angående tidsbegränsat uppehålls­

tillstånd i annat fall än som avses

tillstånd i annat fall än som avses

i 12 § första stycket.

i 12 §,

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1978.

Har före ikraftträdandet beslut om förpassning överlämnats till läns­styrelse för verkställighet, gäller beträffande verkställigheten äldre be­stämmelser.

Prop. 1977/78: 90

10

2    Förslag till

Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972: 429)

Härigenom föreskrives att 41 och 42 §§ rättshjälpslagen (1972: 429)i skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

41 §

Offentligt biträde kan förordnas i mål eller ärende

1,

hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående in­tagning enligt 8 eller 9 § eller utskrivning enligt 16 eller 19 § lagen (1966: 293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall,

2,

hos beslutsnämnd eller psykiatriska nämnden angående inskriv­ning i eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt lagen (1967: 940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda eller placering av särskolelev enligt 28 § samma lag,

3,

hos förvaltningsdomstol angående tvångsintagning i allmän vård­anstalt för alkoholmissbrukare enligt 18 eller 55 § lagen (1954: 579) om nykterhetsvård eller kvarhållande enligt 45 § samma lag,

4,

angående omhändertagande för samhällsvård enligt 29 § barna­vårdslagen (1960: 97) eller utredning enligt 30 § samma lag eller an­gående sådan samhällsvårds slutliga upphörande enligt 42 § samma lag,

5,

hos förvaltningsdomstol angående intagning i eller utskrivning från ungdomsvårdsskola enligt barnavårdslagen (1960: 97),

6, hos   utlänningsnämnden   en-lig utlänningslagen (1954:193),

7,

angående förpassning eller utvisning enligt utlänningslagen (1954:193),

8,

angående avvisning enligt ut­länningslagen (1954: 193), dock ej hos polismyndighet, såvida icke utlänningen enligt 35 § samma lag hållits i förvar längre än en vecka,

9. angående verkställighet en­ligt utlänningslagen (1954:193), om underställning skett hos cen­trala utlänningsmyndighelen med stöd av 58 § andra stycket eller hänskjutits dit med stöd av 58 § tredje stycket samma lag eller om

6,

angående förpassning enligt utlänningslagen (1954:193) samt vid utredning hos polismyndighet när fråga har uppkoinniit om för­passning,

7,

angående utvisning enligt ut­ länningslagen (1954:193),

8,

angående avvisning enligt ut­länningslagen (1954: 193), dock ej hos polismyndighet, såvida icke anledning föreligger att underställa ärendet den centrala utlännings­myndigheten eller utlänningen en­ligt 35 § samma lag hållits i förvar längre än en vecka,

9,

angående verkställighet enligt utlänningslagen (1954:193), om anledning föreligger att underställa ärendet den centrala utlännings­myndigheten med stöd av 58 § andra stycket samma lag eller hän­skjuta ärendet dit med stöd av 58 §

1 Lagen omtryckt 1976: 626,

Prop. 1977/78: 90

11

Föreslagen lydelse

tredje stycket samma lag eller om utlänningen enligt 35 § samma lag hållits i förvar längre än en vecka.

Nuvarande lydelse

utlänningen enligt 35 § samma lag hållits i förvar längre än en vecka,

10.   angående uppehållstillstånd,

om utlänningsnämndens yttrande

på grund av 12 § första stycket ut­

länningslagen (1954:193) skall in­

hämtas,

11.   angående föreskrifter som meddelas enligt 10 §, 34 § eller 51 5

femte stycket utlänningslagen (1954: 193),

12.   angående hemsändande av utlänning med stöd av 71 § första

stycket utlänningslagen (1954: 193),

13.

angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. brottsbalken,

14.

angående återintagning i anstalt enligt 29 eller 30 kap, brotts­balken,

15.

angående verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd enligt lagen (1963: 193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m, m, eller lagen (1972: 260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom,

16.

angående utlämning enligt lagen (1970: 375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

17.

angående kastrering enligt lagen (1944: 133) om kastrering, om giltigt samtycke till åtgärden ej lämnats,

18.

hos regeringen enligt 1 § andra stycket lagen (1975: 1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall.

42 

§

Offentligt biträde skall utses för Jen som åtgärden avser, om det behövs för tillvaratagande av den­nes rätt. Vid bedömningen av be­hovet skall särskilt beaktas om i väsentligt hänseende motstridiga sakuppgifter lämnats under utred­ningen eller betydelsefulla sakför­hållanden i övrigt är oklara.

/ ärende som anges i 41 § 15 och 1317 skall offentligt biträde utses för den som åtgärden avser, om det behövs för tillvaratagande av dennes rätt. Vid bedömningen av behovet skall särskilt beaktas om i väsentligt hänseende motstri­diga sakuppgifter lämnats under utredningen eller betydelsefulla sakförhållanden i övrigt är oklara.

/ ärende som anges i 41 § 69, 11,12 och 18 skaU offentligt biträ­de utses, om det ej måste antagas att behov av biträde saknas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1978.

Prop. 1977/78: 90

12

3    Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:52) om skatterätt, fastigbetstaxe-ringsrätt och länsrätt

Härigenom föreskrives att 6§ lagen (1971:52) om skatterätt, faslig-hetstaxeringsrätt och länsrätt' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §2 Skatterätt, fastighetstaxeringsrält och länsrätt är domför med ordfö­randen ensam

1.

när åtgärd som avser endast måls beredande vidtages,

2.

vid sådant förhör med vittne

2, vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av an- eller sakkunnig som begärts av an­nan skatterätt, fastighetstaxerings- nan skatterätt, fastighetstaxerings­rätt eller länsrätt,                                 rätt eller länsrätt samt vid sådant

förltör i ärende enligt utlänningsla­gen (1954:193) som begärts med stöd av 40 § samma lag,

3.

vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende,

4.

vid beslut, såvitt gäller svenskt körkort, trafikkort eller traktorkort, om återkallelse tills vidare eller, såvitt gäller utländskt körkort, om väg­ran tills vidare att godkänna körkortet, när det är uppenbart att sådant beslut bör meddelas,

5.

vid annat beslut som ej innefattar slutligt avgörande av mål.

Om det ej är påkallat av särskild anledning att målet prövas av full-sutten rätt, är skatterätt, fastighetstaxeringsrält och länsrätt domför med ordföranden ensam vid beslut som ej innefattar prövning av målet i sak.

Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande av

1. mål om utdömande av vite,

2,    mål enligt bevissäkrtngslagen (1975: 1027) för skatte- och avgifts­

processen, om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatte­

revision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att

lämna kontrolluppgift enligt taxeringslagen (1956: 623),

3.    mål om omhändertagande för utredning enligt 30 § barnavårdsla­

gen (1960: 97),

4,

mål enligt uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna med un­dantag av mål om arbetsgivares ansvarighet för arbetstagares skatt,

5,

mål om uppdelning av taxeringsvärde enligt 8 § 3 mom. sista styc­ket kommunalskatielagen (1928: 370),

6. mål som avser ändring av taxerad inkomst med högst 500 kronor,

7,    mål enligt skatte- och taxeringsförfattningarna i vilket beslutet

överensstämmer med parternas samstämmiga mening,

8. mål i vilket saken är uppenbar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1978,

1      Senaste lydelse av lagens rubrik 1973:1108,

2      Senaste lydelse 1975: 1033,

Prop. 1977/78: 90

13

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1977-12-15

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Boh­man,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Lagrådsremiss med förslag till ändring i utlänningslagen (1954:193), m. m.

1    Inledning

Omfattande reformer har under senare år genomförts på utlännings­lagstiftningens område. Åtskilliga frågor kvarstår emellertid att lösa och reformarbetet fortsätter. Utlänningslagkommitteni avgav i april 1977 del­betänkandet (SOU 1977: 28) Kortare väntetider i utlänningsärenden.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av riksåklagaren (RA), Svea hovrätt, kammarrätten i Stockholm, justitiekanslern (JK), rikspolisstyrelsen (RPS), socialstyrelsen, universitets- och högskoleämbe­tet (UHÄ), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), utlänningsnämnden, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Öster­götlands samt Uppsala län, länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON), domstolsverket, 1975 års polisutredning (Ju 1975: 08), decentraliserings-utredningen (Kn 1975:01), länsdomstolskommittén (Kn 1977:01), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisa­tion (TCO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges advokat­samfund, Sveriges domareförbund. Föreningen Sveriges polischefer, Svenska flyktingrådet och Riksförbundet för personal vid invandrarby­råer.

Yttranden har överlämnats, av UHÄ från rektorsämbetena vid Upp­sala, Lunds och Umeå universitet, av länsstyrelsen i Stockholms län från polisstyrelserna i Stockholms och Södertälje polisdistrikt samt Stock­holms kommunstyrelse, av länsstyrelsen i Malmöhus län från polisstyrel-

1 Kammarrättspresidenten Cari Axel Petri, förbundsjuristen Kerstin Gustafs­son, riksdagsmannen Olle[REDACTED_EFTERNAMN] samt sekreterarna Urs Hauser och Mo­nica Werenfels-Röttorp.

Prop. 1977/78: 90

I4

serna i Helsingborgs, Lunds och Malmö polisdistrikt samt av länsstyrel­sen i Göteborgs och Bohus län från polisstyrelsen i Göteborgs polisdi­strikt.

Yttranden över betänkandet har dessutom avgetts av Chilekommittén, Juristforum AB och Folkpartiets ungdomsförbund samt suppleanten i utlänningsnämnden Harry[REDACTED_EFTERNAMN],

SIV har i skrivelse den 4 maj 1976 föreslagit ändrade bestämmelser om uppehållstillstånd för gäststuderande. Över skrivelsen har yttranden avgetts av RPS, stiftelsen Svenska Institutet, dåvarande universitets­kanslersämbetet (UKÄ), skolöverstyrelsen, AMS, utlänningsnämnden, folkhögskoleutredningen (U 1972: 08), styrelsen för internationellt bi­stånd (SIDA), svenska kommunförbundet, LO, Centralorganisationen SACO/SR och Sveriges förenade studentkårer (SFS).

Yttranden har överlämnats av UKÄ från rektorsämbetena vid Upp­sala, Lunds, Stockholms, Göteborgs och Umeå universitet, högskolan i Luleå, Tekniska Högskolan i Stockholm och Chalmers tekniska hög­skola.

2   Huvuddragen av gällande ordning enligt utlänningslagen och ut­länningskungörelsen

2.1   Uppehålls- och arbetstillstånd m. m.

Ar 1966 infördes i vårt land reglerad invandring av arbetskraft. Det skedde mot bakgrund av de stora sociala problem som orsakades av den ökande invandringen av arbetskraft från Sydeuropa. Den reglerade in­vandringen innebär i princip att utlänningar tillåts slå sig ned och söka sin utkomst i Sverige endast i den omfattning som bedöms förenlig med landets resurser och den politik som förs inom andra samhällsområden. Syftet är att invandrade utlänningar skall kunna leva på samma nivå som övrig del av befolkningen. Ordningen med en reglerad arbetskrafts­invandring har bekräftats av statsmakterna vid olika tidpunkter. Av särskild vikt är de riktlinjer för utlänningspolitiken som statsmaktema antog år 1968 (prop, 1968:142, SU 196, rskr 405), Dessa riktlinjer gäller fortfarande och har år 1975 (prop. 1975: 26, InU 6, rskr 160) komplet­terats med riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken m, m. Även vid detta senare tillfälle fastslogs att invandringen i fortsättningen skall vara reglerad.

Bestämmelserna i utlänningslagen (1954: 193 UtlL) och utlän­ningskungörelsen (1969: 136 UtlK) om uppehålls- och arbetstillstånd innebär i huvudsak följande.

Regeringen får enligt 7 § UtlL förordna att utlänning inte utan till­stånd får resa in eller uppehålla sig i vårt land. Sådant tillstånd med­delas som visering, från vilken här kan bortses, eller uppehållstillstånd.

Prop. 1977/78: 90

15

Uppehållstillstånd kan meddelas för viss tid eller, för den som är fast bosatt här, som permanent uppehållstillstånd (9 §), Tillstånd meddelas av SIV (11 §). I anslutning till de nämnda bestämmelserna finns när­mare föreskrifter i 3241 c §§ UtlK. Av 32 § framgår att utlänning inte får uppehålla sig i landet längre tid än tre månader från inresan utan att ha uppehållstillstånd. Undantagna är medborgare i annat nor­diskt land samt ogift utländskt barn under 16 år, om barnets vårdnads-havare eller någon av dem antingen är svensk medborgare eller är bosatt här och har uppehållstillstånd. Ansökan om uppehållstillstånd görs hos polismyndigheten i den ort där utlänningen bor (35 §). Polismyndighe­ten gör utredning om utlänningens försörjningsförmåga och personliga förhållanden (36 §). Ärendet prövas därefter av SIV. Är utlänningen fast bosatt i landet och är det uppenbart att han inte kan vägras fortsatt uppehållstillstånd av s. k. vandelsskäl får permanent uppehållstillstånd meddelas (41 a§). Med vandelsskäl avses sådana omständigheter som enligt 19 § första stycket 25, 20 § eller 29 första stycket UtlL kan föranleda avvisning eller utvisning.

1 UtlL eller UtlK anges inte annat än beträffande utländsk stude­rande under vilka förutsättningar uppehållstillstånd får meddelas, I den nyss nämnda prop, 1968: 142 ges vissa riktlinjer för den centrala ut­länningsmyndighetens tillståndsprövning. För att få uppehållstillstånd för stadigvarande vistelse krävs i regel att sökandens försörjning är tryg­gad antingen genom eget arbete eller på annat sätt. Eftersom försörj­ningen i allmänhet endast kan tryggas genom eget arbete får arbetstill­ståndet en avgörande betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas. Kan utlänningen få arbetstillstånd, anses försörjningskravet uppfyllt och uppehållstillstånd kan beviljas. Under vissa förutsättningar kan uppehållstillstånd beviljas trots att försörjningskravet inte är upp­fyllt. Sålunda kan make och oförsörjda barn till utlänning, som har till­stånd att vistas och arbeta här, få uppehållstillstånd utan prövning av försörjningsförmågan. Motsvarande gäller utlänningens eller hans makes föräldrar eller annan nära släkting, men bara om föräldrarna eller släk­tingen är väsentligt beroende av den härvarande för sin försörjning och denne har ekonomiska möjligheter att svara för försörjningen. Uppe­hållstillstånd kan vägras på gmnd av utlänningens personliga förhållan­den. Därvid får endast beaktas sådana omständigheter som kan medföra avvisning enligt 19 § första stycket 25 eller 20 § UtlL eller utvisning enligt 29 § första stycket UtlL.

Bestämmelser om arbetstillstånd finns både i UtlL och UtlK. Enligt 15 § första stycket UtlL får regeringen förordna att utlänning inte utan arbetstillstånd får inneha anställning här i riket eller, med visst undan­tag, utöva verksamhet som föranleds av anställning utomlands. I 13 § ges vidare regeringen befogenhet att föreskriva att utlänning, som avser att ta sådan anställning eller utöva sådan verksamhet som kräver arbets-

Prop. 1977/78: 90

16

tillstånd, inte får resa in i riket förrän tillståndet har meddelats. Före­skrifter i nämnda hänseenden lämnas i 4254 §§ UtlK.

Den grundläggande bestämmelsen för den reglerade invandringen åter­finns i 46 § UtlK. Bestämmelsen innebär att utlänning som kommer hit för att arbeta, i regel skall ha ordnat arbete och arbetstillstånd före in­resan. Tillståndet meddelas i princip av SIV sedan yttrande inhämtats från AMS. Avgörandet av frågan om arbetstillstånd grundas på en ar­betsmarknadsbedömning som görs av arbetsmarknadsverket och arbets­marknadens parter. Bostadsfrågan måste också vara löst. AMS följer praktiskt taget alltid arbetstagarorganisationens uppfattning. SIV följer i sin tur så gott som undantagslöst AMS rekommendation. När arbets­tillstånd beviljas ges det i allmänhet första gången för ett år och är be­gränsat till visst yrke. Däremot är det inte knutet till viss arbetsgivare, inte ens till den arbetsgivare som lämnat anställningserbjudandet. Uppe­hållstillstånd beviljas samtidigt för motsvarande tid. Efter ett år i Sve­rige får invandraren arbetstillstånd utan yrkesbegränsning. Han kan vid den tidpunkten också få permanent uppehållstillstånd som ersätter både tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Från huvudregeln att den som vill invandra till Sverige måste ha sin tillståndsfråga löst före inresan fiims vissa undantag (46 § UtlK), Till en början är vissa utlänningar undantagna från skyldighet att ha arbetstill­stånd eller kan befrias från den skyldigheten (42 § andra stycket, 42 a §, 43 och 44 §§ UtlL), Undantagna från sådan skyldighet är bl, a, nordbo och innehavare av permanent uppehållstillstånd. Den som är gift m.cd svensk medborgare är likaså undantagen från skyldighet att ha arbets­tillstånd men måste ha uppehållstillstånd, vilket kan beviljas även efter inresan. Arbetstillstånd kan beviljas efter inresan när sökanden har rest in för att förena sig med familjemedlem som är stadigvarande bosatt här eller det föreligger "annat särskilt skäl". Sådana särskilda skäl föreligger framför allt när utlänningen är politisk flykting eller i övrigt omfattas av 2 § UtlL,

Av det senast sagda framgår att invandring i viss utsträckning tillåts vid sidan av den reglerade invandringen. Detta gäller som nämnts i för­sta hand beträffande politiska flyktingar (2 § första och andra styckena UtlL), Till denna grupp hör också krigsvägrare samt utlänningar som på grund av de politiska förhållandena i hemlandet inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta (2 § tredje stycket UtlL), Även i vissa andra mycket begränsade undan­tagsfall kan humanitära skäl leda till att uppehålls- och arbetstillstånd meddelas den som rest in utan att ha ordnat arbetstillstånd i förväg (se SOU 1977: 28 s, 47).

En annan grupp utgörs av de s, k. anknytningsfallen. Den som kom­mer hit för att förena sig med familjemedlem som är stadigvarande bo­satt här kan, som nyss nämnts, beviljas arbetstillstånd efter inresan. Som

Prop. 1977/78: 90

17

familjemedlem har i praxis ansetts dels make, dels annan person som sökanden sammanbott med under äktenskapsliknande former, dels under vissa förutsättningar "hemmavarande" barn som vid föräldrarnas flyttning till Sverige inte följde med, dels annan nära släkting under förutsättning att släktingen i hemlandet har tillhört samma familjege-menskap som den härvarande familjemedlemmen. Gifta barn har i all­mänhet inte bedömts tillhöra samma familjegemenskap som föräldrarna. När det gäller "sista länken" i en familj, dvs. en eller undantagsvis flera personer vilkas samtliga nära släktingar är bosatta här, har "särskilt skäl" att ge arbetstillstånd bedömts föreligga trots att familjegemenskap ej rått.

Särskilt skäl att ge arbetstillstånd efter inresan har i praxis även an­setts föreligga för den som har ingått äktenskap ocli/eller sammanbor med här bosatt person i fall där anknytningen har uppkommit efter ut­länningens inresa i riket. Om omständigheterna ger anledning misstänka att förhållandet är en konstruktion, beviljas tillstånd endast för kortare tid regelmässigt sex månader. I tveksamma fall kan tillståndet för­längas i flera sexmånadersperioder. Den definiriva invandringspröv­ningen kan då komma att ske först sedan sökanden vistats här två år. Föreligger sådana omständigheter att det förefaller vara ett skenförhål­lande och kan någon rimlig förklaring inte lämnas, vägras tillstånd även om äktenskap ingåtts.

Slutligen skall nämnas att särskilda bestämmelser gäller beträffande gäststuderande. Utlänning som är inskriven vid svensk läroanstalt och har sin försörjning tryggad under studietiden genom egna medel, stipen­dium, studielån eller på annat liknande sätt får enligt 37 § UtlK inte utan särskilda skäl vägras uppehållstillstånd under studietiden. Särskilt skäl att vägra uppehållstillstånd anses föreligga, när sökanden har för avsikt att stanna kvar i landet efter studietidens slut,

2.2    Avlägsnande av utlänning från Sverige

2.2.1 Avlägsnandeformer

Utlänningskontrollen är uppbyggd enligt två principer, dels som en individuell kontroll, dels som en generell kontroll. Den individuella kontrollen avser att förhindra att en icke önskvärd utlänning vistas i landet. Han kan antingen avvisas, utvisas eller förvisas enligt bestäm­melser i UtlL.

Den generella utlänningskontrollen avser att reglera tillströmningen av invandrare. Detta åstadkommes genom att regeringen har fått rätt att förordna att utlänning inte utan tillstånd får resa in, uppehålla sig eller arbeta i landet. Utlänning kan avvisas om han inte har erforderligt pass och tillstånd att resa in i landet. Han kan förpassas om han vistas här utan tillstånd.

2   Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 90

Prop. 1977/78: 90

18

Bestämmelser om avvisning finns i 1821 a §§ UtlL. Utlänning kan enligt 18 § UtlL avvisas på formella grunder. Det får ske när utlän­ningen inte då så fordras har pass och tillstånd att resa in i landet och, om han avser att besöka annat nordiskt land, även tillstånd att resa in dit. Detsamma gäller om han försöker undvika att vid inresan visa upp sitt pass för polismyndighet och lämna begärda upplysningar eller om han vid inresan mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift som kan in­verka på hans rätt att resa in eller svikligen förtiger sådant förhållande.

Utlänning kan vidare avvisas på materiella grunder. Enligt 19 § första stycket UtlL får han avvisas 1) om han kan antas komma att sakna er­forderliga medel för sin vistelse här i landet eller, om han ämnar besöka annat nordiskt land, för sin vistelse där samt för sin hemresa, 2) om han ämnar söka sitt uppehälle här i landet eller i annat nordiskt land och det skäligen kan antas att han inte kommer alt ärligen försörja sig, 3) om han, enligt vad som är känt, under de senast förflutna två åren yrkes­mässigt bedrivit otukt, yrkesmässigt utnyttjat annans otuktiga levnads­sätt eller yrkesmässigt bedrivit olovlig införsel eller utförsel, 4) om han tidigare inom eller utom landet blivit dömd till frihetsstraff och det skä­ligen kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller i annat nordiskt land, 5) om det med hänsyn till hans före­gående verksamhet eller eljest skäligen kan befaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet här i landet eller i annat nordiskt land eller 6) om i lag eller med stöd av lag bestämmelse har meddelats om avvisning med anledning av resolution, som har antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd. Utlänning kan på begäran av den centrala utlänningsmyndigheten i annat nordiskt land avvisas också i annat fall, om det kan antas att han annars beger sig till det land som framställt sådan begäran. Avvisning enligt 19 § UtlL kan icke ske av utlänning, som har visering eller uppehållstillstånd. I 20 § finns bestämmelser om avvisning av terrorist.

Avvisning enligt 18 § skall ske vid utlänningens ankomst till riket eller inom en vecka därefter (21 § UtlL). Efter lagändring gäller sedan den 1 juli 1977, att avvisning enligt 18 § i vissa fall kan ske senare (prop. 1976/77:132, AU 31, rskr 320, SFS 1977: 483). Har utlännings rätt att resa in i riket inte prövats vid ankomsten, får avvisning ske när utlän­ningen första gången uppsöker eller anträffas av polismyndighet eller inom en vecka därefter men inte senare än tre månader efter ankomsten. Avvisning med stöd av 19 § skall ske vid ankomsten eller inom tre månader från den.

Det är enligt 21 § polismyndighet som beslutar om avvisning, I avse­värd utsträckning är dock polismyndigheten skyldig att underställa SIV avvisningsfrågan. Det skall ske om utlärming påstår att han är politisk flykting eller krigsvägrare och påståendet inte är uppenbart oriktigt. Li­kaså skall underställning ske om utlänning i övrigt åberopar politiska

Prop. 1977/78: 90

19

skäl mot atl vilja återvända till hemlandet och omständigheterna, som åberopas till stöd därför, inte kan lämnas utan avseende (21 a § första stycket UllL), Detsamma gäller om polismyndighet finner det tveksamt om utlänning, mot vilken avvisningsanledning förekommer, bör avvisas eller om avvisning skall ske på begäran av central utlänningsmyndighet i annat nordiskt land (21 a § andra stycket UtlL).

Polismyndighets beslut om avvisning kan överklagas hos SIV (44 § första och andra styckena UtlL). Talan mot SIV:s beslut förs hos rege­ringen (46 § första stycket UtlL). Avvisningsbeslut, som har meddelats av polismyndighet vid utlänningens ankomst till riket eller inom en vec­ka därefter, skall verkställas utan hinder av besvär (57 § första stycket UtlL). Detsamma gäller avvisningsbeslut som har meddelats när en ut­länning, vars rätt att inresa inte har prövats vid ankomsten, första gången har uppsökt eller anträffats av polismyndighet eller inom en vecka därefter. Om utlänningen anför besvär kan han samtidigt hos be­svärsmyndigheten begära att den avbryter verkställigheten till dess be­slut meddelats i awisningsärendet (inhibition).

Den avläsnandeform som används för den generella utlänningskon­trollen är som nämnts förpassning. Utlänning kan förpassas ur landet om han uppehåller sig här utan att ha erforderligt pass och tillstånd att vistas här (22 § UtlL), Till förpassningsbeslutet kan knytas ett förbud för utlänningen att under viss tid återvända till landet utan tillstånd av den centrala utlänningsmyndigheten (24 § UtlL), Förpassningsbeslut meddelas av SIV (23 § UtlL), vars beslut normalt kan överklagas hos regeringen.

Utlänning kan med stöd av 29 § UtlL utvisas ur landet, 1) om han yr­kesmässigt bedriver otukt eller annars underlåter att efter förmåga söka ärligt försörja sig, 2) om han är hemfallen åt alkoholmissbruk eller nar­kotikamissbruk och därför farlig för annans personliga säkerhet eller om han för ett grovt störande levnadssätt, 3) om han av tredska eller uppen­bar vårdslöshet gång efter annan undandrar sig att uppfylla sina förplik­telser mot det allmänna eller mot enskild person eller 4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utomlands genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, för vilket utlämning får ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihets­straff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här.

Vid bedömande om utläiming bör utvisas skall hänsyn tas till utlän­ningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid som han har vistats i riket. Utlänning som sedan minst ett år har perma­nent uppehållstillstånd eller sedan minst fem år tillbaka är bosatt i lan­det får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl.

Utlänning kan vidare enligt 34 § UtlL utvisas genom beslut av rege-

Prop. 1977/78: 90

20

ringen om det är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, s. k, politisk ut­visning. Detta har mycket sällan förekommit.

Beslut om utvisning meddelas på två undantag när av länsrätt (30 § första stycket UtlL), Länsrätts beslut överklagas enligt förvaltningspro­cesslagens (FPL) regler hos kammarrätt, vars beslut kan överklagas hos regeringsrätten (44 § tredje stycket UtlL).

Om utlänning åberopar politiska skäl mot att återvända till hemlandet eller påstår att han är krigsvägrare, skall påståendet prövas först i sam­band med verkställigheten av utvisningsbeslutet (30 § första stycket UtlL).

Avlägsnande av utlänning med anledning av brott sker genom förvis­ning. Utlänning kan enligt 26 § UtlL förvisas, om han har begått brott på vilket kan följa fängelse i mer än ett år eller om villkorlig dom eller skyddstillsyn som har ådömts honom för sådant brott undanröjs och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan be­faras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller om brottet annars föranleder att han inte bör få stanna kvar. Utlänning kan vidare enligt 27 § UtlL förvisas om han har begått brott, på vilket enligt UtlL eller enligt författning som utfärdats med stöd av UtlL kan följa fängelse samt omständigheterna vid gärningens begående är för­svårande, eller om han under de före gärningen senast förflutna två åren har funnits skyldig till brott av samma slag.

På samma sätt som vid utvisning skall vid bedömande om utlänning bör förvisas tas hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid han vistats i riket. Utlänning, som hade per­manent uppehållstillstånd sedan minst ett år när åtalet väcktes eller som då var bosalt i riket sedan minst fem år, får förvisas endast Öm det före­ligger synnerliga skäl. Dom eller beslut om förvisning skall enligt 28 § UtlL innehålla förbud att återvända till Sverige. Förbudet kan tidsbe­gränsas. Allmän domstol beslutar om förvisning. Talan mot beslut om förvisning förs enligt rättegångsbalkens (RB) regler hos hovrätt och högsta domstolen (44 § fjärde stycket UtlL).

2.2.2 Verkställighet

Bestämmelser om verkställighet av avlägsnandebeslut finns i 53 62 §§ UtlL, De inledande paragraferna, 53, 54 och 54 a §§, behandlar de s. k, politiska verkställighetshindren. Politisk flykting får inte vid verkställighet av avlägsnandebeslut befordras till land där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse eller till land där han inte kan vara säker på att inte sändas till land där han löper sådan risk. Från bestäm­melsen görs undantag i vissa fall då utlänningen utgör en fara för vårt land. Ett liknande skydd gäller för krigsvägrare.

Enligt 55 § UtlL bör utlänning som avvisas sändas till land varifrån han har kommit hit. Utlänning som förpassas, förvisas eller utvisas bÖr

Prop. 1977/78: 90

21

sändas till sitt hemland eller, om detta inte kan bestämmas, till land från vilket han har kommit hit. Möter hinder mot verkställighet till land som nu har nämnts eller föreligger annars särskilda skäl mot verkställighet dit kan utlänningen befordras till det land som är lämpligast. Utlänning, som har kommit från något av de övriga nordiska länderna, kan sändas dit.

Tidigare har nämnts att avvisningsbeslut i vissa fall kan verkställas utan hinder av besvärstalan (2,2.1). I övrigt krävs att dom eller beslut om avlägsnande har vunnit laga kraft eller att utlänningen har avgett nöjdförklaring för att myndighet skall få verkställa beslutet (jfr 57 §). Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer på länsstyrelse (58 § första stycket UtlL). Polismyndighet och länsstyrelse får meddela anstånd viss kort tid med verkställighet, om utlänningen be­gär det för att ordna enskilda angelägenheter eller av annan godtagbar orsak eller myndigheten av armat skäl finner att anstånd bör meddelas (66 § tredje stycket och 67 § fjärde stycket UtlK).

På samma sätt som beträffande beslut om avvisning skall verkställig­hetsärende i vissa fall underställas SIV. Det skall ske om utlänningen påstår sig vara politisk flykting eller krigsvägrare och påståendet inte är uppenbart oriktigt samt när utlänningen i övrigt åberopar politiska skäl mot att bli sänd till sitt hemland och de åberopade omständigheterna inte kan lämnas utan avseende. En förutsättning för underställning är att skälen inte tidigare har prövats (58 § andra stycket UtlL), Vidare skall underställning ske bl. a om svårighet möter vid verkställighet eller det är tveksamt hur verkställighet skall ske (60 § första stycket UtlL).

SIV:s beslut om verkställighet som underställts på gmnd av åbero­pade politiska skäl kan överklagas hos regeringen (59 § UtlL).

Enligt 60 a § UtlL skall ett avlägsnandebeslut anses verkställt när ut­länningen har lämnat riket efter att ha fått del av beslutet. Normalt sker dock verkställighet genom myndighets försorg. Vid förpassning med­delas verkställighetbeslutet av länsstyrelse, medan polismyndighet har hand om det praktiska genomförandet av verkställighetsbeslutet. Be­träffande handläggningen av verkställighet av bl, a. sådant beslut gäller följande. Det lagakraftvunna förpassningsbeslutet sänds till vederbö­rande länsstyrelse för (67 § tredje stycket UtlK) att verkställas så snart som möjligt. Detta kan ske genom att utläimingen åläggs att inom viss kort tid lämna landet om det är sannolikt att han rättar sig därefter utan att tvångsåtgärder vidtas mot honom. I sådant fall utfärdar länsstyrelsen resebesked med bl. a. föreskrift om den tid inom vilken utlänningen skall ha lämnat landet och den gränsort över vilken utresan skall företas (68 § UtlK). Kopia av resebeskedet sänds till polismyndigheten i utreseorten (69 § första stycket UtlK). Utlänningen skall vid utresan lämna rese­beskedet till polismyndigheten i utreseorten, som vidarebefordrar det till

Prop. 1911 fl8: 90

22

länsstyrelsen (70 § första och andra styckena UtlK). Om utlänningen inte har rest ut inom föreskriven tid underrättar polismyndigheten i ut­reseorten omedelbart länsstyrelsen om detta (71 § UtlK), Om läns­styrelse inte anser det sannolikt att utlänningen reser ut självmant, skall han föras ur landet. Länsstyrelsen bestämmer sättet och vägen för resan (73 § första stycket UtlK). Innan länsstyrelsen meddelar beslut infordras i allmänhet yttrande av polismyndighet om hur verkställigheten bör ske. Sedan beslutet har meddelats aiunodas polismyndighet att genomföra verkställigheten (se vidare SOU 1977: 28 s, 53 och 54).

2.3   Handläggningen av utlänningsärenden

En utförlig beskrivning av olika myndigheters befattning med utlän­ningsärenden finns i kommittébetänkandet (SOU 1977: 28 s. 5565). Redogörelsen, till vilken hänvisas, har begränsats till att avse fall då ut­länningen har sökt uppehålls- och arbetstillstånd efter inresa i landet, I det följande anges endast översiktligt vilken befattning skilda myndighe­ter har med frågor om uppehålls- och arbetstillstånd samt med frågor om avvisning och förpassning.

2.3.1 Polismyndighet

Polismyndighet är både utredande och beslutande myndighet i utlän­ningsärenden och har i vissa fall underrättelseskyldighet. Vidare har myndigheten hand om delgivnings- och verkställighetsfrågor. Polismyn­dighet är sålunda utredande myndighet i tillståndsärenden samt i avvis­nings- och förpassningsärenden. Utredningen i ärenden om uppehålls­tillstånd skall avse utlänningens försörjningsförmåga och personliga för­hållanden (36 § UtlK). SIV har i samråd med RPS och i vissa delar med AMS meddelat föreskrifter om polismyndighets handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m. m. för utlänningar. Enligt föreskrif­terna kan utredningarna vara av tre slag:

grundutredning, som i princip skall göras endast en gång beträffande varje utlänning, nämligen då han första gången i Sverige ansöker om tillstånd,

standardutredning, som huvudsakligen används vid ansökan om för­längt tillstånd, samt

förpassningsutredning, som skall göras då fråga har uppkommit om utlännings förpassning ur landet. Av tillägg den 6 febmari 1973 till de nämnda föreskrifterna framgår att gmndutredningen fortsättningsvis re­gelmässigt skall kunna fungera även som förpassningsutredning och skall utformas så att detta blir möjligt.

Till polismyndighet har SIV delegerat rätt att i viss utsträckning be­sluta om förlängning av tillstånd. Som redan har angivits (2.2,1) kan po­lismyndighet meddela beslut om avvisning enligt 18 eller 19 § UtlL. Po-

Prop. 1977/78: 90

23

lismyndighet kan enligt 35 § UtlL i vissa fall ta utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt.

Avvisningsbeslut verkställs av polismyndighet. Denna ombesörjer vi­dare på anmodan av länsstyrelse det praktiska genomförandet av läns­styrelsens beslut om verkställighet av förpassnings-, utvisnings- och för­visningsbeslut.

I åtskilliga fall skall polismyndighet lämna tmderrättelse till annan myndighet. Föreligger anledning att ta upp till prövning fråga om för­passning av utlänning, skall polismyndighet underrätta SIV, Motsva­rande gäller i förhållande till länsrätt när anledning finns att pröva om utlänning skall utvisas. Underrättelse skall vidare lämnas till SIV om av­visningsbeslut och till SIV och länsstyrelse sedan avlägsnandebeslut har verkställts. Polismyndighet svarar slutligen för delgivning av bl, a. SIV:s beslut,

2.3.2 Statens invandrarverk

SIV inrättades år 1969 som ett centralt ämbetsverk. Verket leds av en styrelse. Ledamöter av styrelsen är verkets generaldirektör, som är sty­relsens ordförande, samt sex andra ledamöter, som utses av regeringen. Styrelsen är parlamentariskt sammansatt. Det ankommer på verket att bl, a, fullgöra de uppgifter som enligt utlänningslagstiftningen ankom­mer på den centrala utlänningsmyndigheten.

Beslut i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd meddelas av SIV, Som framgått sker utredningen hos polismyndighet, som med eget ytt­rande överlämnar ärendet till verket.

SIV beslutar vidare i ärenden om avvisning som har underställts ver­ket (2.2,1) och i ärenden om förpassning. Fråga om förpassning kan an-hängiggöras genom att polisen anmäler till SIV att förpassningsanled-ning föreligger i fråga om viss utlänning. SIV kan också på eget initiativ ta upp frågan om förpassning. Det sker t, ex, i de fall då SIV har med­delat avslag på ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd, men utlän­ningen vid delgivningen av beslutet har uppgett att han inte avser att resa ut. Innan SIV fattar beslut i förpassningsärendet skall utlännings­nämnden höras, om det inte är uppenbart att utlänningen skall få stanna i landet, I de fall då polisen redan i samband med att en förstagångsan-sökan om uppehålls- och arbetstillstånd överlämnas till SIV för avgö­rande anmäler att förpassningsansledning föreligger meddelas vid avslag på ansökningen samtidigt ett förpassningsbeslut. Fråga om hinder mot verkställighet av avlägsnandebeslut föreligger eller inte kan komma un­der SlV:s bedömning. Både länsstyrelse och polismyndighet har skyldig­het att underställa SIV sådant ärende under vissa förutsättningar (2.2). SIV kan enligt 47 § UtlL överlämna ärende till regeringen för avgö­rande, om särskilda skäl föreligger. Verket kan enligt 35 § UtlL besluta att ta utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt.

Prop. 1977/78: 90

24

2.3.3   Utlänningsnämnden

Nämnden är ett rådgivande organ som administrativt är knutet till SIV. Den består av tre ledamöter som jämte en eller flera suppleanter för var och en av dem utses av regeringen för viss tid. En av ledamö­terna och suppleant för denne skall vara eller ha varit domare (3 § andra stycket UtlL), Enligt instruktionen för SIV tillhandahåller verket sekreterare och annan personal åt utlänningsnämnden.

Nämnden fyller i första hand funktionen som rådgivande organ. Den inrättades bl. a. för att vara ett språkrör för den allmänna uppfattningen i svårbedömda och allmänt uppmärksammade fall. Nämndens ställ­ningstagande kan också direkt avgöra frågan om ett ärende skall under­ställas regeringen eller ej. Innan allmän besvärsrätt infördes i avlägsnan-deärenden var besvärsrätten beroende av nämndens ställningstagande.

Utlänningsnämnden skall i åtskilliga fall höras innan SIV avgöi ärende. Det gäller normalt i bl, a, ärenden om avvisning (21 a § första och andra styckena samt 45 § UtlL) och förpassning (23 § UtlL) samt i vissa underställda verkställighetsärenden (58 § UtlL).

Utlänningsnämnden anlitas i viss utsträckning för att hålla förhör, ex­empelvis i ärende hos regeringen,

2.3.4   Regeringen

Regeringen beslutar i ett fåtal ärenden som första och enda instans t, ex, i fråga om politisk utvisning eller utvisning av terrorist. I övrigt kan ett utlänningsärende komma under regeringens prövning genom be­svär, underställning eller ansökan om återbrylning av lagakraftvunnet beslut. Beslut om förvisning kan dessutom bli föremål för nåd om nå­deansökan avser både den ådömda brottspåföljden och förvisningen.

Sedan den 1 januari 1976 föreligger allmän besvärsrätt över SlV:s av­visnings- och förpassningsbeslut. Besvär kan också föras över SIV:s be­slut i ärende om verkställighet av avlägsnandebeslut, som underställts SIV på grund av åberopade politiska skäl. Slutligen kan i två undantags­fall besvär föras över SIV:s beslut i tillståndsärenden.

SIV får som nämnts överlämna ärende till regeringens avgörande om verket finner särskilda skäl till detta. Sådant överlämnande skall alltid ske då utlänningsnämnden har begärt det. I vissa fall skall ärende un­derställas regeringen.

Regeringen kan helt eller i viss del upphäva beslut om förvisning, om beslutet inte kan verkställas eller skäl i övrigt föreligger att beslutet inte längre skall lända till efterrättelse, vare sig det har verkställts eller ej (51 § första stycket UtlL). Detsanuna gäller beslut om avvisning, för­passning och utvisning om beslutet inte längre bör lända till efterrättelse på grund av omständighet som inte tidigare har prövats (51 § andra stycket UtlL).

Regeringen kan i stället för att upphäva avlägsnandebeslutet medge

Prop. 1977/78: 90

25

att utlänningen utan hinder av beslutet får vistas i landet. Detta före­kommer praktiskt taget endast i fråga om förvisningsbeslut och vissa ut­visningsbeslut.

När regeringen handlägger ärenden om avlägsnande eller verkställig­het av avlägsnandebeslut får regeringen under vissa förutsättningar för­ordna att utlänningen tas i förvar eller ställs under uppsikt (35 § UtlL),

2.3.5 Övriga myndigheter

Länsrätt handlägger ärenden om utvisning. Polismyndighets beslut om förvar får överklagas av utlänningen hos länsrätt (48 a § UtlL). All­män domstol beslutar om förvisning. Besvärsrätten regleras i rättegångs­balken (RB), Regeringen kan förordna att förhör hålls vid allmän un­derrätt om utredning vid domstol fordras rörande omständighet av betydelse för ett ärendes avgörande. Länsstyrelse handhar som framgått verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning. I samband därmed får länsstyrelsen ta utlänningen i förvar eller ställa honom un­der uppsikt (35 § UtlL).

2.4    Rättshjälp i utlänningsärenden

Enligt rättshjälpslagen (1972: 429; omtryckt 1976: 626) har utlänning möjlighet att få offentligt biträde i bl, a, förpassningsärende och i avvis-ningsärende som handläggs av SIV. Detsamma gäller avvisningsärende som handläggs av polismyndighet men endast i det fall då utlänningen enligt 35 § UtlL har hållits i förvar längre än en vecka.

En allmän förutsättning för rätt till offentligt biträde är att biträdet behövs för att tillvarata utlänningens rätt (42 § rätlshjälpslagen). Offent­ligt biträde förordnas av rättshjälpsnämnd efter ansökan av utlänningen eller anmälan av den myndighet som handlägger ärendet (43 § rätts­hjälpslagen). Över ansökan om förordnande av offentligt biträde i ärende som handläggs av SIV skall rätlshjälpsnämnden inhämta ytt­rande av SIV (25 § rättshjälpskungörelsen). Mot rättshjälpsnämndens beslut angående offentligt biträde kan talan föras hos domstolsverket. Över domstolsverkets beslut kan talan ej föras (49 § rättshjälpslagen).

3    Utlänningslagkommitténs betänkande

3.1    Inledning

Kommittén pekar inledningsvis på att antalet avlägsnandeärenden hos SIV har ökat kraftigt under treårsperioden 19741976, främst beroende på att utlänningar i större utsträckning än tidigare söker sig till vårt land utan att tillståndsfrågan har lösts i förväg. Antalet ansökningar om ar-

Prop. 1977/78: 90

26

betstillslånd efter inresan i landet uppgick sålunda år 1973 till ca 6 000, medan antalet hade stigit till ca 11 700 år 1976.

I betänkandet understryks att det tar allt längre tid att handlägga av­lägsnandeärenden, låt vara att detta till en del förklaras av de problem som SIV:s utflyttning till Norrköping förorsakade.

Genom omdisponering av personal och personella förstärkningar hos SIV har statsmakterna sökt att i möjUg mån motverka denna tendens. Möjligheterna att göra ytterligare rationaliseringsvinster inom ramen för gällande bestämmelser bedöms av kommittén som mycket små. Enligt kommittén är väntetiderna i utlänningsärenden, trots att åtgärder vidta­gits för att påskynda handläggningen, fortfarande alltför långa. Utveck­lingen anses dessutom peka mot allt längre väntetider, till nackdel för såväl det allmänna som den enskilde.

De väsentligaste orsakerna till de långa handläggningstiderna i avlägs-nandeärendena är enligt betänkandet följande.

1.

Polisens utredningar i utlänningsärenden har inte alltid den kvali­tet att de utan komplettering kan ligga till grund för SIV:s beslut, SIV måste i sådana fall begära kompletterande utredning antingen genom att begära sådan hos polisen, vilket är vanligast, eller genom att ta kontakt med utlänningen, som får lämna kompletterande upplysningar direkt till SIV. Komplettering av ett ärende leder till förlängning av handlägg­ningstiden.

2.

När en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd i vissa fall ef­ter komplettering har handlagts hos SIV och beslut har fattats i ären­det borde ärendet normalt sett vara slutbehandlat. Så torde numera vara fallet endast om beslutet går i positiv riktning för sökanden. Den som vägrats tillstånd vistas visserligen här illegalt men någon möjlighet att tvinga honom att lämna landet finns inte förrän det föreligger ett av­lägsnandebeslut. Det förflyter ofta lång tid mellan beslutet att vägra uppehållstillstånd och ett förpassningsbeslut. Under tiden uppkommer nya omständigheter, vilka utlänningen åberopar som skäl för att få stanna.

3.

Om SIV vid en första prövning av avlägsnandeärendet finner att utlänningen sannolikt bör avlägsnas ur landet måste utlänningsnämnden höras i ärendet. Ärendet remitteras till utlänningsnämnden för yttrande. Samtidigt underrättas utlänningen i vanligt brev om att ärendet har re­mitterats till nämnden. Även om ärendet behandlas relativt snabbt hos nämnden, medför skyldigheten att inhämta nämndens yttrande en avse­värd fördröjning av handläggningstiden,

4.   Som tidigare har nämnts (2,4) är det rättshjälpsnämnd som förord­

nar offentligt biträde. En prövning av behovet av offentligt biträde

måste ske i varje ärende där det inte vid en preliminär granskning fram­

står som klart att vederbörande skall få stanna i landet. Det fördröjer

sakärendet. Avstyrker SIV en ansökan om offentligt biträde efter remiss

Prop. 1977/78: 90

27

från rättshjälpsnämnd fördröjs ärendet ytterligare. Rättshjälpsnämndens beslut måste ju avvaktas. Dessa ärenden är emellertid numera ganska få. Även om ansökningen tillstyrks kan avsevärd tidsutdräkt uppstå, om SIV har inlett handläggningen av sakärendet. Ärendet har inte sällan redan sänts till utlänningsnämnden för yttrande, när en remiss från rättshjälps­nämnd kommer in till SIV. Sakärendet måste då tas tillbaka från utlän­ningsnämnden för att verket skall kunna besvara remissen från rätts­hjälpsnämnden. Sakärendet vilar i avvaktan på att offentligt biträde utses.

5, Beslut om verkställighet av förpassning fattas som tidigare nämnts av länsstyrelse, medan beslut om verkställighet av avvisning fattas av polismyndighet. Polismyndigheten ombesörjer emellertid även den prak­tiska verkställigheten av förpassningsbeslut på uppdrag av länsstyrelsen. Denna ordning medför enligt kommittén en onödig komplicering av handläggningsrutinen och en ytterligare tidsutdräkt.

Utlänningslagkommiltén lämnar i betänkandet en beskrivning av hur en vanlig ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd kan utvecklas till ett utdraget avlägsnandeärende med de möjligheter nuvarande bestämmel­ser ger (SOU 1977: 28 s. 7377).

Utlänningslagkommittén framhåller att en utlänning ofta får vänta mellan ett och två år här i landet innan han får ett slutligt besked om sin rätt att stanna här. Denna väntetid är pressande, både på grund av osäkerheten om framtiden och genom att utlänningen inte får arbeta utan är hänvisad till en relativ sysslolöshet med allt vad detta innebär av otrivsel och påfrestningar. Om utlänningen arbetar utan tillstånd, kom­mer han i ett helt otillfredsställande beroendeförhållande till arbetsgiva­ren. Under väntetiden får utlänningen ofta en ökad anknytning till lan­det. Detta gör enligt kommittén frågan om hans rätt att vistas och ar­beta här än mer komplicerad. Ju längre utlänningen vistats här desto svårare bedömningar uppstår i avlägsnandefrågan. Själva väntetiden ger enligt kommittén upphov till nya problem.

En betydande anledning till de långa väntetiderna är enligt kommittén det nuvarande omständliga förfarandet i samband med prövningen av utlänningars ansökningar att få vistas och arbeta i landet. Kommittén säger sig ha sett som sin väsentligaste uppgift att med bibehållen och helst ökad grad av rättssäkerhet åstadkonuna ett enklare och mel koncentrerat prövningsförfarande. Man anger också principerna för det­ta (SOU 1977: 28 s, 84).

Kommittén har, på sätt redovisas i det följande, gått igenom de olika leden i det nuvarande förfarandet vid prövning av utlänningars rätt att vistas och arbeta i landet och därvid undersökt i vad mån förfarandet kan effektiviseras.

Prop. 1977/78: 90

28

3.2    Allmänna synpunkter vid remissbehandlingen

Kommitténs förslag till åtgärder för att minska handläggningstiderna i utlänningsärenden har fått ett mycket positivt mottagande av remissin­stanserna, I ett stort antal yttranden understryks att det är angeläget att snarast komma till rätta med rådande missförhållanden. Socialstyrelsen framhåller att de alltför långa väntetiderna har fått såväl sociala som medicinska konsekvenser för den enskilde asylsökande. De har även ska­pat problem för de kommunala myndigheterna med hänsyn till bl, a, kraven på bostadsanskaffning, barnens skolgång osv. Det är därför från flera synpunkter angeläget att väntetiderna förkortas. AMS betonar att den rådande tendensen att alltfler utländska arbetssökande reser in i Sverige utan arbetstillstånd måste brytas samtidigt som åtgärder i detta syfte givetvis inte får hindra att personer som av politiska eller humani­tära skäl behöver en fristad kan få resa in i landet och få sin sak prövad av myndigheterna. En viktig faktor när det gäller att upprätthålla re­spekten för gällande bestämmelser är enligt AMS, att det finns enkla och klara regler för handläggningen av utlänningsärenden och att beslu­ten kan fattas snabbt. Med de nuvarande långa väntetiderna frestas de sökande av ekonomiska skäl att söka arbete utan arbetstillstånd i den mån de inte nödgas söka hjälp hos kommunernas socialnämnder. De olika förslag som kommittén har lagt fram är enligt remissinstanserna i allmänhet väl ägnade att åstadkomma en bättre ordning. Svea hovrätt anför att nuvarande ordning medför lidande och psykiska påfrestningar för utlänningen samt olägenheter och kostnader för det svenska samhäl­let och att det därför har framstått som nödvändigt för kommittén att komma fram till och föreslå åtgärder för att förkorta väntetiderna. En­ligt hovrättens mening har kommittén löst denna uppgift väl. Kammar­rätten i Stockholm säger sig vara helt införstådd med att det nuvarande tidskrävande förfarandet i samband med prövningen av utlänningars an­sökningar att få vistas och arbeta i landet liksom proceduren i därmed sammanhängande frågor är i starkt behov av förenklingar och rationali­seringar. Kammarrätten anser att de förslag som kommittén framlagt är väl ägnade att tillgodose detta syfte och att de även uppfyller de krav på rättssäkerhet som kan göras gällande i sammanhanget. Enligt LO:s me­ning tillfredsställer förslaget i stor utsträckning kraven på en markant förkortning av väntetiderna vid ansökan om uppehålls- och arbetstill­stånd utan att för den skull göra avkall på rättstryggheten för den en­skilde tillståndssökaren. LO ser den föreslagna förenklade och förkorta­de handläggningstiden som ett viktigt led i strävandena att minska de stora påfrestningar som den nuvarande lagstiftningen medför för både samhället och den enskilde tillståndssökaren. Liknande synpunkter fram­för TCO. De invändningar som förekommer avser enskildheter i kom-mitléförslaget.

Prop. 1977/78: 90

29

3.3   Förfarandet hos polismyndighet

3.3.1 Kommittén

I betänkandet understryks att polismyndighet spelar en central roll i utlänningsärenden. Det är hos polisen som utlänningen får den första kontakten med svenska myndigheter och det är polisen som normalt till­handahåller allt centralt utredningsmaterial. Det är därför viktigt att po­lisen har erforderliga resurser och lämpliga arbetsrutiner, om det skal! vara möjligt att uppnå kortare handläggningstider med bibehållen rätts­säkerhet, I betänkandet erinras i detta sammanhang om de nyligen beslu­tade utredningscentralerna i Stockholm, Göteborg och Malmö (se prop, 1976/77: 100, bilaga 5 s. 32, JuU 27, rskr 224).

Härefter går kommittén in på frågan om polisutredningens innehåll. Man framhåller att polisen enligt gällande föreskrifter normalt skall göra endast en utredning i ett utlänningsärende men att utredningen ändå ofta sker i två steg först i tillståndsärendet och sedan i förpass­ningsärendet. Detta anges fördröja ärendena. Kommittén understryker vikten av att polisen alltid gör en så fullständig utredning att den kan ligga till grund för ett samtidigt ställningstagande i tillstånds- och av­lägsnandefrågan, I de fall då det inte är klart att ansökningen om till­stånd kan komma att bifallas bör polisen meddela utlänningen att ett av­lägsnandebeslut kan komma att fattas, I samband med att polismyndig­heten gör den bedömningen bör utlänningen få rätt till offentligt biträde (se vidare 3.4,1), Det anges ofta vara lämpligt att polisen innan hand­lingarna sänds till SIV delger biträdet allt material och frågar denne om han påkallar ytterligare utredning. Sedan ytterligare utredning gjorts kan handlingarna översändas till SIV som då bör ha förutsättning att ta ställning både i tillståndsfrågan och i förpassningsfrågan. Förslaget att offentligt biträde skall förordnas redan när ärendet befinner sig hos po­lisen bör enligt kommittén ses också mot bakgrund av påståendena i den allmänna debatten om att utlänningar inte sällan känner misstro mot polisen.

Kommittén säger sig vid sina överväganden ha funnit att behovet av lekmannainsyn är särskilt påtagligt i utlänningsärenden och förordar att s. k, medborgarvittnen är närvarande vid polisförhör (se vidare SOU 1977: 28 s, 86), Utlänningens kontakt med och förtroende för polismyn­digheten skulle därigenom underlättas, vilket i sin tur skulle bidra till att utredningen från början kommer att omfatta alla skäl utlänningen öns­kar åberopa för att stanna i landet. Utläimingen skulle då också snab­bare få besked i sitt ärende utan den besvärande tidsutdräkt som för­nyade utredningar innebär. En förutsättning anges vara att utlänningen inte motsätter sig närvaron av ett medborgarvittne. Mot denna bak­grund föreslås 1975 års polisutredning böra ingående överväga om med­borgarvittnen skall kunna närvara under utredningen i utlänningsären­den.

Prop. 1977/78: 90

30

3.3.2 Remissyttrandena

Förslaget att polisens första utredning görs så omfattande, att den kan tjäna som underlag såväl i tillståndsdelen som vid bedömningen av av­lägsnandefrågan tillstyrks eller lämnas utan erinran av remissinstanserna. RÅ framhåller att utredningen visserligen blir något mer omfattande än vad som är nödvändigt i de ärenden där tillstånd att uppehålla sig i riket meddelas direkt men att den ytterligare utredning som behöver verkstäl­las inte torde vara så betungande att detta mot bakgrund av tidsvinsten inte kan accepteras.

I några yttranden framhålls värdet av de nyligen beslutade utrednings­centralerna vid polismyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö. SIV anför att det länge har varit ett angeläget önskemål att förbättra po­lisens utredningar. Invandrarverket ser därför mycket positivt på inrät­tandet av s. k, utredningscentraler med kunnig och erfaren personal. Verket tror inte att flertalet utredningar kommer att handhas av ut­redningscentralerna. Enligt verkets uppfattning torde utredningscen­tralerna endast kunna hinna med ett mindre antal av de mer kvalifice­rade utredningar där politiska skäl åberopas. Det skulle innebära att det stora flertalet utredningar, bland dem de s, k. anknytningsutredningarna, även fortsättningsvis kommer att handhas av personal vid de vanliga ut­länningsavdelningarna inom polisen. Liknande synpunkter framförs av RPS, Föreningen Sveriges polischefer önskar att ytterligare en utred-ningscentral inrättas och placeras i Norrland, Svenska flyktingrådets principiella ståndpunkt är att utredning i utlänningsärenden borde vara en civil och inle en polisiär angelägenhet. Inom ramen för nuvarande sy­stem anser man dock att förslaget om utredningscentraler är en förbätt­ring i förhållande till gällande ordning, eftersom mer kvalificerad och erfaren personal avses komma att arbeta där. Flyktingrådet anser emel­lertid att civil personal knuten till SIV skall kunna företa komplette­rande utredning, om utlänning har åberopat skäl som avses i 2 § utlän­ningslagen. Även vid polisens utredningscentraler skall enligt flyktingrå­dets uppfattning finnas civil personal som kan utreda ärenden med poli­tisk bakgmnd.

Flera remissinstanser understryker nödvändigheten av att polisens personella resurser förstärks på utlänningssidan, om handläggningsti­derna skall kunna förkortas så som kommittén har föreslagit. Länssty­relsen i Göteborgs och Bohus län anför att utlänningspolisen måste re­kryteras och utbildas med tanke på det särskilda komplex av författ­ningar nationella såväl som internationella som reglerar utlän­ningars vistelse i Sverige m. m. Länsstyrelsen i Uppsala län anser att en realistisk förbättring endast kan nås, om det i varje län inrättas en re-gioncentral som handhar samtliga ärenden i länet. Härigenom skapas enligt länsstyrelsen en gmnd för att dessa ofta svårbemästrade ärenden

Prop. 1977/78: 90

31

skall handhas av kunnig och erfaren personal. Till en sådan central kan tolkar och s. k. medborgarvittnen på ett naturligt sätt knytas.

Den av kommittén aktualiserade frågan om medborgarvittnen berörs i flera yttranden. Dessa remissinstanser tillstyrker en sådan ordning. En­ligt SIV torde systemet med medborgarvittnen leda till ett ökat för­troende mellan polisen och utlänningen och därigenom även till ett ökat förtroende för polisens utredningar. Vittnets närvaro vid utredningen måste då ses som så viktig att medborgarvittne alltid skall närvara vid utredningen oavsett vad utlänningen vill.

LO påminner om att utlänningar ofta på grund av förhållanden i hemlandet känner stark misstro mot myndigheter och då i synnerhet po­lisen samt att ett medborgarvittnes närvaro skulle öka förtroendet mel­lan invandraren och polisen. Vittnet bör närvara vid alla polisförhör och inte endast när utlänningen önskar eller medger det. Liknande syn­punkter framförs av TCO. Svenska flyktingrådet vill att regeln skall vara den att medborgarvittne skall vara närvarande såvida inte utlän­ningen uttryckligen förklarar att han inte önskar närvaro av medborgar­vittne. 1975 års polisutredning instämmer i kommitténs uppfattning att det kan vara av värde att medborgarvittnen finns att tillgå när polisen handlägger utlänningsärenden. Betydelsen av kommitténs skäl till stöd för att anlita medborgarvittnen i utlänningsärenden sägs dock inte böra överbetonas. För en utlänning som inte känner närmare till svenska för­hållanden torde det nämligen ställa sig svårt att omedelbart uppfatta den särskilda roll som medborgarvittnet har i förfarandet. Utlänningen torde i många fall utgå från att även vittnet är knutet till polisen. Ett system med medborgarvittnen sägs emellertid fylla en annan viktig funktion, nämligen att garantera en insyn från allmänhetens sida i polis­verksamheten. Polisutredningen har i uppdrag att undersöka möjlighe­terna att införa ett system med medborgarvittnen i polisdistrikten. Man säger sig ännu inte ha närmare behandlat detta spörsmål och inte heller ha tagit ställning i de följdfrågor som därvid uppställer sig. 1975 års po­lisutredning anser emellertid att det principiellt sett skulle vara önskvärt att medborgarvittnen fanns att tillgå inom polisverksamheten och att det därvid skulle kunna vara en fördel, om verksamheten får omfatta även utlänningsärenden. Man anser det dock knappast tänkbart att med-borgarvitmen skulle kunna medverka i så stor utsträckning som kommit­tén synes ha fömtsatt. Ett samtycke från utlänningens sida bör vara en förutsättning. Ett mera allmänt system med medborgarvittnen beräknas inte komma till stånd redan till den 1 januari resp. den 1 juli 1978, då utlänningslagkommitténs förslag i övrigt är avsett att genomföras. Enligt Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer är förslaget om med­borgarvittnen bra, under förutsättning att varje utlänning blir informe­rad om denna rättighet och också upplyst om medborgarvittnets roll. Ett system med medborgarvittnen kan emellertid i vissa fall vara tveeggat

Prop. 1977/78: 90

32

av vissa skäl. Dels kan den asylsökande uppleva vittnet som en polis­spion, dels är det viktigt att medborgarvittnen rekryteras på ett sådant sätt att de inte efter hand slentrianmässigt accepterar polisens förhörs­metoder.

Förslaget att rättshjälp i form av offentligt biträde normalt skall kunna förordnas redan när ärendet handläggs av polismyndighet till­styrks allmänt.

3.4   Förfarandet hos statens invandrarverk

3.4.1 Kommittén

Utlänningslagkommittén tar först upp frågan om samtidig prövning av frågan om uppehålls- och arbetstillstånd samt förpassningsfrågan. Man framhåller att många som har fått avslag på sin ansökan om uppe­hållstillstånd stannar kvar i landet under avsevärd tid. Eftersom de sak­nar arbetstillstånd har de inte möjlighet att försörja sig genom eget ar­bete. De flesta är därför under denna tid hänvisade till antingen social­hjälp eller illegalt arbete. Dessutom lever de enligt kommitténs mening oftast under svår psykisk press.

Den nämnda frågan har tidigare aktualiserats av SIV i skrivelser den 21 februari och den 6 december 1974. Verket föreslog att man borde för­söka undvika väntetiden för utlänningen genom att beslut om förpass­ning meddelades samtidigt med att tillståndsansökan avslogs. Förslaget, som remissbehandlades år 1975 lämnades vid det tillfället utan erinran av praktiskt taget alla remissinstanserna.

Utlänningslagkommittén understryker önskvärdheten av en koncen­trerad handläggning av utlänningsärenden. Nuvarande ordning, där det ofta förekommer två prövningar av SIV först i tillståndsfrågan och sedan i avlägsnandefrågan ter sig enligt kommittén otillfredsstäl­lande, både humanitärt och förvaltningsorganisatoriskt. Den ger också alldeles för långa väntetider. Kommittén anser att utlänningen på en och samma gång bör få besked om han har rätt att vistas och arbeta här el­ler om han skall avlägsnas.

Liksom hittills bör enligt kommittén särskilt beslut meddelas i avlägs­nandefrågan. Beslut att vägra uppehållstillstånd bör alltså inte kunna användas som underlag för avlägsnande av utlänningen från landet. Kommittén påpekar att det redan nu föreligger laglig möjlighet att pröva förpassningsfrågan samtidigt som avslag ges på ansökan om uppehålls­tillstånd. Den möjligheten används dock nästan enbart i de ärenden där polisen, samtidigt som ansökningen om tillstånd överlänmas till SIV för avgörande, anmäler att anledning föreligger att förpassa utlänningen.

Kommittén framhåller emellertid, att det stöter på vissa svårigheter att normalt meddela förpassningsbeslut i samband med beslutet att väg­ra uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden, som skall höras i förpass-

Prop. 1977/78: 90

33

ningsärenden, är nämligen inte dimensionerad för det ökade antal ären­den som skulle bli följden av förslaget. Problemet kan enligt kommittén lösas antingen genom en utbyggnad av utlänningsnämnden eller genom att nämnden avskaffas, I ett följande avsnitt behandlar kommittén frå­gan om nämndens framtid och föreslår där att nämnden avskaffas.

Kommittén anser således att förpassningsbeslut skall meddelas i sam­band med att ansökan om uppehållstillstånd avslås, I anslutning till detta diskuterar kommittén om SIV bör kunna underlåta att meddela förpassningsbeslut i de fall där det är mycket sannolikt att sökanden kommer alt resa ut efter ett avslagsbeslut. Eftersom det får antas vara mycket svårt att bedöma detta på förhand anser kommittén, att undan­tag från den samtidiga prövningen bör kunna ske endast om det förelig­ger synnerliga skäl. En sådan ordning antas inte medföra några nackde­lar. Den som har för avsikt att resa ut kan givetvis fortfarande frivilligt lämna landet. Ett förpassningsbeslut anses nämligen enligt 60 a § UtlL verkställt, när utlänningen efter delgivningen av beslutet har lämnat lan­det. Enligt 68 § UtlK kan vidare beslut om förpassning verkställas genom att utlänningen åläggs att inom viss kort tid lämna landet. Ett så­dant förfarande kan användas om det är sannolikt att utlänningen är villig att rätta sig efter beslutet utan att tvångsåtgärder behöver vidtas mot honom.

Kommittén tar i detta sammanhang också upp frågan om rättshjälp genom offentligt biträde i utlänningsärenden. Med hänvisning till vissa statistiska uppgifter (SOU 1977: 28 s. 68) anför kommittén att SIV nu­mera i stor utsträckning antingen anmäler behov av offentligt biträde el­ler tillstyrker ansökningar härom. Antalet avstyrkta ärenden är förhål­landevis litet. Det är enligt kommittén inte tillfredsställande att bestäm­melserna om offentligt biträde har en sådan utformning, att handlägg-ningsliden i sådana avlägsnandeärenden där SIV avstyrker ansökan om offentligt biträde kan förlängas med ca 23 månader. Även i sådana avlägsnandeärenden där ansökan om rättshjälp sedermera tillstyrks för­längs handläggningstiden avsevärt t. ex, genom att ärendena skickas fram och tillbaka flera gånger mellan SIV och utlänningsnämnden. En sådan ordning rimmar illa med kommitténs förslag till ändringar i UtlL, som syftar till ett mer koncentrerat och snabbare förfarande. Enligt kommitténs mening ger den allmänna rättshjälpen goda möjligheter att förbättra rättssäkerheten. För utlänningen som i allmänhet är helt okunnig om förhållandena i landet och som saknar kunskaper i svenska är det av yttersta vikt att på ett så tidigt stadium som möjligt få hjälp av en person som är insatt i reglerna om utlännings rätt att vistas och ar­beta i landet. Få saker anges vara bättre ägnade att öka utlänningens rättssäkerhet än att ge honom ett kunnigt biträde på ett tidigt stadium.

Mot den bakgrunden föreslår kommittén att rätten till offentligt bi­träde görs generösare än nu. Huvudprincipen bör vara att ingen utom

3   Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 90

Prop. 1977/78: 90

34

såvitt det gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövande beslu­tas av polisen skall kunna avlägsnas ur riket utan att han erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. Detta erbjudande skall enligt förslaget i princip ges honom så snart man börjar överväga att han skall avlägsnas, oavsett om detla sker när utredningen påbörjas hos polisen eller senare hos SIV. Sker delta på ett tidigt stadium förbättras enligt utredningens mening möjligheterna till en god och allsidig utredning och till en kon­centrerad handläggning,

I betänkandet föreslås alltså att utlänningar, som söker uppehålls- och arbetstillstånd och som vill ha offentligt biträde, i allmänhet skall få så­dant. Undantag bör göras när det står klart alt ansökningen skall bifal­las. Även om utlänningen endast åberopar omständigheter som inte kan leda lill bifall av hans ansökning bör han ha rätt till offentligt biträde, eftersom han har ett behov av att bli upplyst om innehållet i svenska be­stämmelser av någon som han litar på.

Vid sidan av de nu nämnda materiella ändringarna i rättshjälpslagen föreslår kommittén vissa ändringar i handläggningen av rättshjälpsären­dena för atl påskynda denna. Nuvarande ordning med ansökan hos rättshjälpsnämnd, remiss till SIV och därefter beslut av nämnden sägs vara onödigt byråkratisk och tidskrävande. I stället bör den myndighet som handlägger ärendet SIV eller regeringen själv besluta i frå­gan. Några betänkligheter mot detta anges inte föreligga, särskilt som reglerna bör ge utlänningen en automatisk rätt till biträde. I ett förpass­ningsärende bör frågan om offentligt biträde aktualiseras så snart för­passning bedöms som sannolik. Detta torde ofta bli fallet medan ärendet ännu är kvar för utredning hos polismyndighet, I det fallet föreslås SIV få förordna biträdet.

Kommittén finner, mot bakgrund av inhämtade statistiska uppgifter (SOU 1977: 28 s, 95), att kostnadsökningen för rättshjälpen vid en utvid­gad rätt till offentligt biträde skulle bli måttlig. Mot de förhållandevis blygsamma kostnadsökningarna måste enligt kommittén utöver de fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt som motiverat förslaget ställas de vinster som en snabbare handläggning innebär. Kommittén erinrar om de sociala vådorna av väntetiderna och den osäkerhet som detta medför för den enskilde. Samtidigt understryks att vinster står att hämta från rent ekonomiska synpunkter, eftersom utlänningen får sin försörjning genom det allmänna under väntetiden.

3.4.2 Remissyttrandena

Utlänningslagkommitténs förslag att SIV skall meddela förpassnings­beslut i samband med att verket vägrar uppehållstillstånd har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser. SIV som ur­sprungligen förde fram ett sådant förslag instämmer helt i förslaget att förpassningsfrågan prövas samtidigt med avslag på ansökan om uppe-

Prop. 1977/78: 90

35

hållstillstånd. Det gäller dock endast i det fall sökanden vistas i landet och vägrar att frivilligt resa ut, I vissa fall kan man enligt SIV inte pröva förpassningsfrågan samtidigt som avslag ges på ansökan om uppe­hållstillstånd. Det kan givetvis inte ske då sökanden inte befinner sig här. Inte heller är det möjligt att pröva förpassningsfrågan i samband med alt avslag ges på ansökan om uppehållstillstånd från person som visserligen befinner sig i landet men har s. k, UD-visering, Det förekom­mer också fall då man med säkerhet vet att sökanden reser ut frivilligt efter att ha fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Det vore då enligt SIV felaktigt att samtidigt besluta om förpassning. Svenska flyk-tingrådei tillstyrker förslaget under förutsättning att övriga föreslagna reformer genomförs samtidigt och att följande beaktas. Flyktingrådet anser alt SIV bör avstå från att meddela förpassningsbeslut om utlän­ningen är villig att lämna landet på egen hand. Kommitténs förslag att detta endast skall kunna ske om synnerliga skäl föreligger är alltså allt­för restriktivt. Om sannolika skäl finns för att utlänningen frivilligt läm­nar landet skall han inom en viss tidsfrist kunna göra detta utan förpass­ningsbeslut. Detta kan i många fall vara av stor betydelse för utlän­ningen, eftersom ett förpassningsbeslut kan uppfattas som en prickning.

I betänkandet rekommenderas som nämnts, att rätten till offentligt bi­träde görs generösare än f. n. och att ingen utom såvitt gäller de av-visningar som utan längre frihetsberövande beslutas av polisen skall kunna avlägsnas ur riket utan att ha getts möjlighet att anlita offentligt biträde. Det understryks vidare i betänkandet att biträde bör förordnas på ett tidigt stadium. Kommitténs förslag i dessa delar har mottagits mycket positivt av remissinstanserna, I ett stort antal yttranden fram­hålls de fördelar som står att vinna genom generösare bestämmelser om rättshjälp.

SIV säger sig sålunda helt instämma i förslaget att offentligt biträde förordnas redan när ärendet befinner sig hos polisen, i de fall det är san­nolikt att det blir avslag på ansökningen om uppehållstillstånd. Med en sådan ordning och med systemet med medborgarvittnen ökar enligt ver­ket möjligheterna att minska den misstro utlänningar ofta hyser mot myndigheter i allmänhet och polisen i synnerhet. Förslaget anges dock framför allt medföra en betydande tidsvinst, genom att biträdet kan sätta sig in i ärendet från början och i anslutning till polisutredningen begära att denna kompletteras. Det bör även få till följd att kvaliteten ökar på såväl polisutredningarna som biträdenas inlagor. Det fömtsatts då att det finns tillgång till kunniga biträden. SIV tillstyrker vidare i princip att utlänning som söker uppehållstillstånd och anser sig vara i behov av juridiskt biträde får sådant. Offentligt biträde bör dock enligt verket inte förordnas för den som man vet kommer att få ett positivt svar på sin ansökan, utan förordnande av biträde skall ske i de fall i vilka det kan komma att bli ett avslag. Enligt SIV:s uppfattning kommer

Prop. 1977/78: 90

36

de kostnadsökningar som de generösare rättshjälpsreglerna medför att bli måttliga och man kommer att totalt sett vinna betydligt mer genom att väntetiderna förkortas. Länsstyrelsen i Uppsala län anför att det inte sällan händer, att utredningsarbetet måste kompletteras eller göras om och därigenom försenas, därför att utlänningen inte har förstått innebör­den av utredarens fråga eller därför att han helt förnekar vissa delar av förhöret. Länsstyrelsen vill därför understryka vikten av att offentliga biträden förordnas i större utsträckning och på ett tidigare stadium än vad som f. n. sker. I domstolsverkets yttrande framhålls att vid behovs­prövningen någon större hänsyn inte har brukat tagas till sådana om­ständigheter som språksvårigheter, bristande kunskap om gällande regler och andra förhållanden som är hänförliga till den enskildes personliga situation. Bl, a. av den anledningen framstår en ytterligare uppmjukning av den senare tidens något liberalare praxis önskvärd. Domstolsverket vill emellertid inte förorda en ovillkorlig rätt för utlänningen att få of­fentligt biträde. En viss prövning av biträdesbehovet är nödvändig t dessa ärenden liksom på andra områden inom förvaltningsrätten. En ut­länning som tidigare har förpassats ur riket och då har biträtts av ett of­fentligt biträde bör enligt verket inte automatiskt få biträdeshjälp, om han återvänder och på nytt försöker få uppehållstillstånd i landet. Så bör enligt verket inte heller vara fallet om utlänningen endast åberopar omständigheter som inte kan leda till bifall av hans ansökan, t. ex. en allmän opreciserad önskan att få arbeta i landet. Om utlänningen begär att få stanna kvar lite längre i landet än vad som är tillåtet för att t, ex vistas hos en bekant, bör heller inte behov anses föreligga av biträdes­förordnande. Enligt advokatsamfundet kan de tidsvinster i handlägg­ningen som kan göras om offentligt biträde inträder redan vid polisut­redningen ofta räknas i månader. Med hänsyn framför allt till kostna­derna för socialhjälp till tillståndssökande utlänningar under väntetiden kan tidsvinsterna också innebära en betydande samhällsekonomisk be­sparing. Samfundet framhåller vidare att även andra otympligheter i del nuvarande systemet bör undanröjas. Man pekar på att samma ärende med nuvarande ordning kan kräva tre olika förordnanden av rätts­hjälpsnämnden efter avvaktan av yttrande från berörda myndigheter, vilket innebär en tidsödande omgång. För att få ett rättshjälpssystem som fungerar för såväl utlänningarna som för deras biträden är det enligt samfundet inte tillräckligt att offentligt biträde förordnas redan i till­ståndsärendet, utan förordnandet måste bestå till dess ärendet blivit slut­ligt avgjort och innefatta alla åtgärder som vidtas för att tillvarata utlän­ningens rätt inför hotet om ett avlägsnande, t. ex. ansöka om resedoku­ment i samband med en flyktingskapsbedömning eller i ett besvärs­ärende åberopa omständighet som inte tidigare varit känd. Sveriges do-mareförbimd framhåller att många missförstånd kan undanröjas, om of­fentlig försvarare eller offentligt biträde förordnas på ett tidigt stadium

Prop. 1977/78: 90

37

av utredningen. När det gäller utlänningsärenden bör särskilt beaktas att en utlänning ofta är misstänksam mot den polisman som utreder ären­det. Mot denna bakgrimd bör biträde förordnas i alla ärenden om uppe­hålls- och arbetstillstånd där det inte från början framstår som sanno­likt att ansökningen skall bifallas. Svenska flyktingrådet menar att hu­vudprincipen bör vara att utlänning inte skall kunna avlägsnas ur riket utan att han erhållit bistånd av ett offentligt biträde. En utlänning skall dessutom ha ovillkorlig rätt till offentligt biträde så snart han önskar det. Myndighet skall alltid försäkra sig om att utlänningen får upplys­ning om denna rätt. Flyktingrådet anser att de eventuella olägenheter som kan uppstå i form av ökade kostnader för samhället inte får ha nå­gon avgörande betydelse i denna fråga.

Utlänningslagkommitténs förslag att biträde skall förordnas av SIV i ärende hos verket eller hos polismyndighet och av regeringen i ärende som handläggs hos denna godtas däremot i allmänhet inte av remiss­instanserna. Såväl Svea hovrätt som domstolsverket, advokatsamfundet, Sveriges domareförbund och Svenska flyktingrådet uttalar sig för att, i vart fall tills vidare, behålla nuvarande ordning. Hovrätten pekar på att kommittéförslaget innebär ett enstaka undantag från huvudregeln att rättshjälpsnämnd förordnar biträde. Den anser det vara mindre lämpligt att på detta sätt bryta ut ett enda slag av förordnanden. Eftersom en utvidgad rätt till offenligt biträde i utlänningsärenden föreslås av kommittén, torde enligt hovrätten syftet med den föreslagna ordningen, nämligen större snabbhet vid förordnande av offentligt biträde, kunna uppnås även om ansökan insändes till rättshjälpsnämnd med SIV:s yttrande bifogat redan från början. Enligt SIV vinner man ingenting på att överföra denna uppgift på invandrarverket från rättshjälps­nämnderna, som på alla andra områden handhar rättshjälpen. Om rätts­hjälpsnämnderna även i fortsättningen förordnar offentliga biträden i utlänningsärenden blir ordningen den att polismyndigheten anmäler behov av biträde till närmaste rättshjälpsnämnd som beslutar utan att tillfråga SIV. För en sådan ordning talar enligt SIV att det i rättshjälps­nämnderna finns en organisation som är geografiskt fördelad och därigenom har närmare kontakter med polismyndigheter och biträden. Dessutom finns hos rättshjälpsnämnderna redan personal, rutiner, erfarenhet, kontakter med biträden etc. För invandrarverket skulle det vara en kännbar ökning av arbetsbelastningen att överta uppgiften att förordna offentliga biträden, vilket sannolikt även skulle innebära att verket övertar handläggningen av kostnadsräkningarna. Domstolsverket har ingen erinran mot att SIV eller regeringen själv förordnar biträde, under förutsättning att utlänningen skall ha en automatisk rätt till offentligt biträde. Skall däremot en viss behovsprövnmg företas i dessa ärenden vill domstolsverket ifrågasätta om inte rätts­hjälpsnämnden, som inte har att ta ställning till det bakomliggande

Prop. 1977/78: 90

38

ärendet, av principiella skäl skall besluta i frågan. Därutöver måste ut­länningen ha rätt att besvära sig om offentligt biträde har vägrats ho­nom. Besvären bör liksom nu handläggas av besvärsnämnden för rätts­hjälpen. Domstolsverket framför vidare som sin mening att SIV bör i större omfattning än vad som tycks vara fallet undersöka utlänningens behov av biträde och, om sådant föreligger, ex officio anmäla detta till rättshjälpsnämnden. Advokatsamfundet menar att den allvarligaste in­vändningen mot förslaget är av principiell art. Många utlänningar som söker tillstånd att få vistas i vårt land uppfattar nämligen utlännings­myndigheten som sin motpart och dess tjänstemän som negativt eller likgiltigt inställda. Detta gäller särskilt i de fall där avlägsnande ur riket kan komma i fråga, I utlänningsärenden liksom i många andra förvalt­ningsrättsliga ärenden kan myndigheten sägas ha den dubbla funktionen av motpart och domstol. Det är då tveksamt med hänsyn till föreställ­ningen om ombudens oberoende och klienternas förtroende för dessa om biträde skall förordnas av myndigheten. Även Sveriges domareförbund anför att en utlänning kan få större förtroende för ett biträde, om denne har utsetts av en annan myndighet än den som skall pröva hans begäran att få stanna i Sverige. Mycket talar sålunda för att behålla det nuva­rande beslutsförfarandet. Liknande synpunkter framförs av Svenska flyktingrådei.

Utlänningsnämnden tar upp en annan aspekt. Man framhåller att det inte räcker med att proceduren när det gäller förordnande av offentligt biträde förenklas. Biträdena tar ofta alltför lång tid på sig för att inkom­ma med sina synpunkter. Det medför att ärenden kan försenas flera må­nader. En bättre ordning torde inte kunna uppnås om inte den handläg­gande myndigheten förelägger den längsta tid biträdet har till sitt förfo­gande, I föreläggandet bör anges att underlåtenhet att efterkomma före­läggandet inte hindrar ärendets slutliga prövning.

Ett stort antal remissinstanser berör problemet med att få tillgång till kunniga biträden i tillräckligt antal. Det understryks att förhållandena f. n, är starkt otillfredsställande. Man förutsätter bl. a. att en omfattande utbildningsverksamhet inleds på utlänningsrättens område, vilket anges vara nödvändigt, om de föreslagna reformerna skall kunna förverkligas.

3.5   Utlänningsnämnden

3.5.1 Kommittén

I betänkandet erinras om att nämnden år 1937 inrättades som ett råd­givande organ åt socialstyrelsen i samband med att socialstyrelsen över­tog handläggningen av ett flertal typer av utlänningsärenden. Nämnden skulle bl. a. vara ett språkrör för den allmänna uppfattningen i svårbe­dömda och allmänt uppmärksammade fall. Nämnden har spelat en bety­delsefull roll när det gällt att bevaka flyktingars intresse av rättsskydd.

Prop. 1977/78: 90

39

Kommittén pekar vidare på att behovet av att höra nämnden radikalt har förändrats sedan allmän besvärsrätt i avlägsnandeärenden infördes den 1 januari 1976, Utlänningen kan nu få sitt ärende fullständigt prö­vat i två instanser. Tidigare förutsattes för rätt till fullföljd, att ledamot i nämnden hade annan uppfattning än utlänningsmyndigheten.

Kommittén säger sig ha funnit att SIV genomgående har varit libera­lare i sin uppfattning än utlänningsnämnden. Antalet ärenden där skilda uppfattningar har redovisats är emellertid litet i förhållande till det to­tala antalet ärenden som nämnden handlagt. Utlänningsnämnden sägs också genom en av sina ledamöter representera ett lekmannainflytande som är viktigt i dessa frågor. I varje sammanträde deltar en lekman.

Samtidigt konstaterar kommittén att det inom SIV redan finns ett lek­mannainflytande. Dess styrelse omfattar nämligen förutom verks­chefen sex lekmannaledamöter och två personalrepresentanter. Sty­relsen har möjlighet att genom riktlinjer och principbeslut vägleda öv­riga beslutsfattare på verket. Så har också skett alltsedan verkets till­komst. I styrelsen föredras också enskilda ärenden.

Kommittén understryker att utlänningsnämnden har förlorat sin bety­delse för rätten att anföra besvär samt att den endast i något enstaka fall på senare tid har använt sig av sin möjlighet att begära underställning till regeringen. Möjligheten att utnyttja nämnden som förhörsorgan an­ges relativt sällan ha använts. Utlänningsnämnden kan enligt kommittén fortfarande ha betydelse genom det inslag av lekmannainflytande och den kunskap som nämnden representerar. Lekmannainflytandet är emellertid enligt kommittén delvis tillgodosett genom sannmansätlningen av SIV:s styrelse och den prövning ärendet får hos regeringen. Även kommitténs förslag om medborgarvittnen är avsett att medföra ökad lekmannainsyn. Kommittén anser vidare att bortfallet av den kunskap som nämnden representerar fullt ut torde uppvägas av de åtgärder för att stärka rättssäkerheten som kommittén föreslår i betänkandet. Man framhåller också att handläggningstiderna otvivelaktigt kan förkortas betydligt, om nämnden avskaffas. Kommittén anser därför övervägan­de skäl tala för att inte längre behålla utlänningsnämnden och föreslår

att den avskaffas.

I

3.5.2 Remissyttrandena

Förslaget att avskaffa utlänningsnämnden har lämnats utan erinran. Endast några få remissinstanser kommenterar förslaget. Det gäller i första hand utlänningsnämnden själv. Nämnden anför att den under sin 40-åriga verksamhetstid torde ha haft betydelse när det gällt att på olika sätt bevaka flyktingars berättigade intressen. Det är enligt nämnden inte bara en fråga om rättstillämpning när det gäller att pröva huruvida en person är flykting. Utlänningsärendena väcker ofta stort intresse hos all­mänheten och är dessutom med hänsyn till sin skiftande beskaffenhet

Prop. 1977/78: 90

40

inte sällan svåra att bedöma med ledning endast av författningstext och förarbeten. Det framstår därför som angeläget att det inom systemet för prövning av dessa ärenden finns ett inslag av lekmän och expertis, som kan utgöra en garanti för att allmänt vedertagna värderingar blir framförda och beaktade. Utrymme för lekmannainflytande bör därför finnas men lekmannainflytandet kan enligt nämnden tillgodoses i annan form än som nu sker. Det är emellertid viktigt att institutet får en lämp­lig utformning. Liksom hittills bör viss expertis i internationella rättsfrå­gor vara företrädd. I anslutning till dessa synpunkter säger sig nämnden inte kunna dela uppfattningen, att det lekmannainflytande nämnden nu representerar är tillgodosett genom sammansättningen av invandrarver­kets styrelse och förslaget om att införa medborgarvittnen vid polisför­hören. Erfarenheten anges visa att styrelsen endast i undantagsfall tar ställning i enskilda utlänningsärenden, vilket är en förutsättning för att styrelsens lekmannainslag skall kunna göra sig gällande. Skall lekman­nainflytandet tillgodoses i framtiden blir det enligt utlänningsnämnden nödvändigt att styrelsen eller en grupp ur denna själv prövar enskilda ärenden, i vilka flyktingfrågan eller starka humanitära skäl är av avgö­rande betydelse. Detta anges vara så mycket viktigare som medborgar-vittnena inte kan få något direkt inflytande vid förhören utan blir en ga­ranti för att allt går rätt till. Svenska flyktingrådet anser att lekmannain­flytandet i SIV:s styrelse bör utvidgas. Bland lekmännen bör ytterligare ledamöter ingå med erfarenheter av invandrar- och flyktingfrågor. Av­lägsnandeärenden bör i större utsträckning än vad som nu är fallet kunna hänskjutas lill styrelsen för avgörande.

3.6   Verkställighet

3.6.1 Kommittén

Länsstyrelse beslutar i frågor om verkställighet av förpassning, utvis­ning och förvisning medan polismyndighet beslutar i frågor om verkstäl­lighet av avvisning (2,2.2), I vissa fall skall ärendet underställas SIV.

Kommittén har haft till uppgift att undersöka om verkställigheten av avlägsnandebeslut generellt kan överföras till polismyndighet.

Bakgrunden till kommitténs uppdrag i denna del är den, att riksda­gens revisorer i skrivelse till regeringen den 20 september 1973 har tagit upp frågan om överflyttning av beslutanderätten från länsstyrelse till po­lismyndighet i ärenden om verkställighet av förpassning och utvisning. Skrivelsen var i sin tur föranledd av en granskningspromemoria som hade upprättats inom revisorernas kansli (granskningspromemoria nr 1/1973), I promemorian ifrågasattes om inte länsstyrelsens medverkan medförde en onödig komplicering av handläggningsmtinerna med därav följande tidsutdräkt. Man fann knappast anledning anta att länsstyrelsen skulle kunna tillföra ett ärende något nytt omedelbart efter det att SIV

Prop. 1977/78: 90

41

såsom fackmyndighet fattat ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut.

Utlänningslagkommittén har tills vidare behandlat endast frågan om verkställighet av förpassningsbeslut och avser att senare återkomma be­träffande utvisnings- och förvisningsbeslut.

Kommittén erinrar om att det enligt UtlL fordras för att förpassa en utlänning såväl ett beslut om förpassning som ett särskilt beslut om verkställighet. Sedan ett förpassningsbeslut har meddelats och vunnit laga kraft skall länsstyrelsen avgöra om det är sannolikt att utlänningen reser ut utan att tvångsåtgärder vidtas mot honom, I annat fall skall han föras ut. Länsstyrelsen bestämmer sättet och vägen för resan i ett s. k. verkställighetsbeslut. Kommittén anser det vara mest rationellt att be­hålla ordningen med två skilda beslut. Endast på så sätt kan sättet och vägen för resan bestämmas i så nära anslutning till resan som möjligt. Detta hindrar emellertid enligt kommitténs mening inte att SIV i ökad utsträckning använder rätten att meddela anvisningar i verkställighets­frågor i samband med att verket meddelar ett avlägsnandebeslut.

Frågan vilken myndighet som skall verkställa förpassningsbeslut bör enligt utredningen ses mot bakgrund av vad kommittén i övrigt har före­slagit. Sålunda skall beslutet ha föregåtts av en koncentrerad utredning, utförd av kunnig och erfaren personal. Utlänningen skall ha bi­trätts av ett offentligt biträde. Full besvärsrätt till regeringen över SIV:s förpassningsbeslut föreligger redan nu. Enligt kommitténs mening borde därför på verkställighetsstadiet normalt endast återstå att bestämma vä­gen och sättet för utresan. Enligt kommittén finns följaktligen inte något behov av alt på verkställighetsstadiet föra in ytterligare en myndighet, som skall bedöma ärendet ur rättslig synpunkt. I stället bör polismyn­dighet ensam ha hand om verkställigheten. Polismyndighet har f, ö, re­dan erfarenhet av verkställighet av avvisningsbeslut, även i de fall då SIV eller regeringen meddelat beslutet.

Kommittén hänvisar vidare till att det i UtlL finns åtskilliga bestäm­melser enligt vilka verkställighetsärende skall underställas SIV. Detta gäller inte minst när utlänningen åberopar politisk förföljelse och på­ståendet inte är uppenbart oriktigt. Mot bakgrund av detta och utlän­ningens möjligheter att söka återbrylning av beslutet och därvid få verk­ställigheten inhiberad finner kommittén inga invändningar från rättssä­kerhetssynpunkt mot att överflytta rätten att besluta om verkställighet av förpassning från länsstyrelse till polismyndighet. Kommittén utgår därvid från att RPS kommer att tillse att ärendena även i de mindre polisdistrikten handläggs av därtill väl skickad personal. Närmare föreskrifter för handläggningen bör enligt kommittén kunna meddelas av RPS i samråd med SIV.

I anslutning härtill framhåller kommittén att verket i högre grad än tidigare bör använda sig av möjligheten att i samband med avlägsnande-beslutet meddela anvisningar om verkställigheten. Frågor som kräver

Prop. 1977/78: 90

42

kontakt med utländska ambassader m. m. bör enligt kommittén i all­mänhet handhas centralt av SIV, som vid meddelande av förpassnings­beslut bör undersöka om utlänningen har giltigt pass och om särskilda tillstånd krävs för genomresa av andra länder på väg till destinationslan­det,

3.6.2 Remissyttrandena

Under remissbehandlingen har framkommit delade meningar beträf­fande förslaget att polismyndighet skall besluta angående verkställighet av förpassningsbeslut. SIV, länsdomstolskommittén, SAF, advokatsam­fundet och länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län tillstyrker förslaget. Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus samt Uppsala län och Svenska flyktingrådet vill att länsstyrelserna även i fortsättningen skall pröva verkställighetsfrågorna. Länsstyrelsen i Östergötlands län föreslår att frågan utreds vidare.

SIV:s uppfattning är att den nuvarande ordningen är ganska om­ständlig genom att länsstyrelsen kopplas in som beslutande myndighet och i sin tur uppdrar åt polismyndighet att utföra verkställigheten. Det vore därför enligt verket från praktisk synpunkt betydligt enklare, om polismyndigheterna övertog beslutanderätten från länsstyrelsema. Några betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt behöver man enligt SIV:s mening inte ha med hänsyn till de garantier som utlänningslagens regler ger för underställning i det fall nya omständigheter åberopas på verk­ställighetsstadiet. SIV pekar vidare på att polisen redan har hand om verkställigheten av avvisningsbeslut, vilket starkt talar för att polisen bör ta hand om praktiska frågor även vid verkställighet av förpass­ningsbeslut, t. ex, kontakter med utländska ambassader. Verket an­ser inte atl det finns anledning att överföra sådana arbetsuppgifter på verket när de redan nu i stor utsträckning handhas av polisen. Länssty­relsen i Stockholms län framhåller att dess roll i dessa verkställighets­ärenden närmast är av formell art. Det sägs ligga i sakens natur att det nuvarande förfarandet medför onödig tidsutdräkt i ett läge då skynd­samhet är påkallad. Länsstyrelsen ansluter sig därför till kommitténs förslag att polismyndigheten ensam bör ha hand om verkställigheten av förpassningsbeslut och anför att några betänkligheter från rättssäkerhets­synpunkt inte torde kunna resas häremot, förutsatt att prövningen hos polismyndigheten sker av personal med erforderliga kvalifikationer. Länsdomstolskommittén framhåller att arbetssituationen vid länsstyrel­serna inte skulle påverkas annat än marginellt av att dessa ärenden ut­går. Kommittén anser en överflyttning av ärendena till polismyndighet sakligt motiverad. Advokatsamfundet vill understryka angelägenheten av att sedan verkställigheten övergått på polismyndighet frågan om inhibition i återbrytnings- eller besvärsärenden automatiskt tas upp av regeringen eller SIV utan särskild ansökan.

Prop. 1977/78: 90

43

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län riktar däremot en omfat­tande kritik mot förslaget. Man anför att svårigheterna när det gäller att verkställa avlägsnandebeslut har tilltagit under senare år. Ärendena kan därför inte handläggas rutinmässigt. Länsstyrelsen säger sig vid sin handläggning av dessa ärenden ofta möta ett starkt engagemang mot verkställigheten inte bara från utlänningen själv och hans eventuella släktingar utan också från andra, enskilda eller grupper som utlänningen hunnit få kontakt med. Länsstyrelsen bedömer att handläggningstakten i tillståndsärendena även i fortsättningen medför att motsvarande anknyt­ningsmöjligheter kommer att finnas i betydande omfattning. Under så­dana förhållanden måste enligt länsstyrelsen verkställighetsärendena handläggas av en myndighet som har de erforderliga juridiska resurserna. Länsstyrelsen tror inte att invandrarverket med anvisningar kan täcka alla situationer som kan uppstå vid verkställighet av avlägsnandebeslut. Enligt länsstyrelsen i Uppsala län medför den föreslagna överflyttningen av beslutsfunktionen i verkställighetsärendet från länsstyrelsen till polis­myndigheten inte sådan tidsvinst i handläggningen att det är motiverat att ändra en väl fungerande handläggningsrutin. Länsstyrelsen säger sig prioritera ärenden angående verkställighet av beslut enligt utlänningsla­gen, vilket innebär att den sammanlagda handläggningstiden sällan torde överskrida en vecka. Kommittén sägs ha underskattat betydelsen av läns­styrelsens befattning med verkställighetsärendena. Verkställigheten är of­ta kombinerad med tvångsåtgärder av olika slag mot utlänningen, bl, a. frihetsberövande. Från rättssäkerhetssynpunkt är det av väsentlig bety­delse att en myndighet med den erfarenhet och juridiska kompetens som länsstyrelsen förfogar över granskar och prövar polismyndighetens åt­gärder och förslag och fattar beslut. Övervägande skäl sägs därför tala för atl verkställighetsärendena såsom mera tillhörande en förvalt­ningsmyndighet än en polismyndighets verksamhetsområde även i fort­sättningen bör ligga kvar hos länsstyrelsen. I yttrandet tilläggs att det inte är helt riktigt att åberopa polismyndighetens befattning med awis-ningsärendena till stöd för en överflyttning, eftersom utlänningens so­ciala situation i dessa fall inte hunnit bli densamma som i förpassningsfal-len. Svenska flyktingrådet anser förslaget vara ett steg bakåt i gällande utlänningsrätt. Flyktingrådet säger sig upprepade gånger ha krävt att po­lismyndighet inte skall verkställa avvisning då utlänning åberopar skäl en­ligt 2 § utlänningslagen. I sådana ärenden skall enligt rådet underställ­ning hos SIV alltid ske. Flyktingrådet framhåller vidare att SIV alltid bör meddela anvisning om hur verkställighet skall ske. Därigenom undviks svåra gränsdragningsproblem och tidsvinster kan göras eftersom under­ställning i verkställighetsfrågan som regel då ej behöver ske. Sådana an­visningar utgör också viktig information för utlänningen.

Prop. 1977/78: 90

44

3.7    Förhörsmyndigheter

3,7,7 Kommittén

Enligt UtlL skall förhör hållas i vissa i lagen närmare angivna fall. Skyldighet att hålla förhör är bl, a. föreskriven vid förlängning av för­svarstagande. Förhör skall även hållas i vissa fall vid underställning av verkställighet av förpassning när politiska skäl har åberopats av utlän­ningen. Förutom de fall då skyldighet att hålla förhör föreligger kan det i ärende hos regeringen, SIV, utlänningsnämnden eller länsstyrelse i an­nat fall finnas anledning att hålla förhör, exempelvis när motstridiga uppgifter har lämnats.

F, n. gäller att SIV, utlänningsnämnden och länsstyrelse kan hålla för­hör. SIV kan överlämna åt utlänningsnämnden eller länsstyrelse att hålla förhör, I ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar för utlänningsärenden, eller tjänsteman som statsrådet be­stämmer, besluta om förhör och utse förhörsmyndighet.

Kommittén understryker vikten av att förhör äger mm med den be­rörde utlänningen. Man anser också att SIV i högre grad än hittills borde använda sig av möjligheten att hålla egentliga förhör. I ärende som regeringen handlägger måste förhör dock alltid hållas av annan myndighet, SIV anges i sådant fall vara mindre lämplig som förhörs­myndighet, eftersom det i regel gäller ärenden som SIV tidigare har handlagt och som har anhängiggjorts hos regeringen antingen genom underställning eller genom besvär. I vissa fall kan även SIV ha behov av att anlita en regional myndighet för att hålla förhör.

Utlänningslagkommittén har föreslagit att utlänningsnämnden avskaf­fas (3,5.1). Därmed försvinner en förhörsmyndighet som bl, a, beslår av jurister med lång domstolsvana. Som regional förhörsmyndighet återstår länsstyrelserna. Kommittén undersöker till en början om dessa kan er­sätta utlänningsnämnden som förhörsmyndighet (SOU 1977: 28 s. 124). Man nämner i det sammanhanget att förhör vanligen har hållits av det skälet, att motstridiga uppgifter har lämnats. Därför krävs stor erfaren­het och insikt av förhörsledaren. Speciella kunskaper om utlänningamas hemländer anges vara nödvändiga för att kunna bedöma och i förekom­mande fall bemöta vad utlänningen vill göra gällande i olika avseenden. Förhör i utlänningsärenden kan vara särskilt känsliga med hänsyn till att utlänningen kan ha sådana erfarenheter från sitt hemland att han finner det svårt att samarbeta med myndigheterna.

Mot den bakgrunden och med hänsyn till att handläggningen hos länsstyrelse i princip är skriftlig har kommittén ansett sig böra överväga, om inte annan myndighet vore bättre lämpad som förhörsmyndighet.

Kommittén har därefter övervägt möjligheten att använda länsrätt som förhörsmyndighet. Man framhåller att de utlänningsärenden som ankommer på länsstyrelse visserligen handläggs på länsstyrelsens all-

Prop. 1977/78: 90

45

manna enhet, vilken utgör kansli för länsrätten. Principiella skäl sägs emellertid tala för att förhören hålls i länsrätten, med hänsyn till att muntlighet ingår som ett naturligt inslag i domstolens handläggning. Om förhör i utlänningsärenden hålls av länsrätt, kan enligt utredningen den erfarenhet av muntliga förhandlingar som genom åren har byggts upp hos länsrätterna komma förhören tillgodo. Kommittén föreslår därför att länsrätt anlitas som förhörsmyndighet i utlänningsärenden. I vissa fall sägs dock kunna finnas skäl att fortfarande använda länsstyrelse som förhörsmyndighet.

3.7.2 Remissyttrandena

Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan har tillstyrkt för­slaget att länsrätt görs till förhörsmyndighet i utlänningsärenden. Läns­styrelsen i Uppsala län anför således, att länsrätten är lämplig att hålla dessa förhör med hänsyn till denna domstols vana vid muntliga för­handlingar. Skulle verkställighetsärendena bli kvar hos länsstyrelsen an­ges det emellertid kunna ifrågasättas om inte länsstyrelsen bör vara för­hörsmyndighet, Länsdomstolskommittén har inget att erinra mot försla­get att länsrätterna anlitas som förhörsmyndighet och att rätten vid så­dant förhör är domför med ordföranden ensam. Eftersom det emeller­tid i vissa situationer kan te sig opraktiskt att endast ha regionala för­hörsmyndigheter, borde enligt kommittén möjligheten att anlita tingsrät­terna som förhörsmyndighet beaktas. Svenska flyktingrådet anser atl SIV bör hålla förhören i första hand, men tillstyrker att förhör även skall kunna hållas av länsrätt i stället för som nu av länsstyrelse.

SIV och några andra remissinstanser understryker att verket i större utsträckning än nu borde använda sig av sin rätt att hålla förhör. Det skulle vara lättare för utlänningen att föra fram de synpunkter han har vid utredningen. Den handläggande tjänstemannen skulle få större möj­lighet att direkt få de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av ärendet. Vidare skulle den omedelbara kontakten med utlänningen kunna innebära att personalen på verket får större förståelse och insikt i de frågor den har att bedöma.

3.8   Slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden

3.8.1 Kommittén

Kommittén har i enlighet med sina direktiv övervägt möjligheten att inrätta ett särskilt besvärsorgan med uppgift att vara slutlig besvärsin­stans i utlänningsärenden. Den stannade för att inte föreslå att ett sådant besvärsorgan inrättas. I betänkandet lämnas emellertid förslag till ut­formning av och uppgifter för ett sådant besvärsorgan, I denna del hän­visas i första hand till betänkandet (SOU 1977: 28 s, 99117),

I sina huvuddrag innebär förslaget följande. Mot bakgrund av bl. a.

Prop. 1977/78: 90

46

de begränsningar som på senare tid har genomförts i den enskildes full-följdsrätt till regeringen resp. till högsta domstolen (HD) och regerings­rätten anser kommittén att något avgörande hinder från förvaltnings­rättsliga utgångspunkter eller från rättssäkerhetssynpunkt inte föreligger mot att besvär i utlänningsärenden slutligt avgörs av ett särskilt besvärs­organ under regeringen. En förutsättning för att en sådan ordning skall kunna komma i fråga är dock att organet har den kvalitet och den orga­nisation som fordras för att ansvaret skall kunna läggas på den. En när­mare granskning av de typer av besvärsärenden som besvärsinstansen skulle få att avgöra leder kommittén till slutsatsen, att besvärsorganets uppgifter får anses mera ha karaktär av lämplighetsbedömning inom givna ramar än av rättstillämpning i egentlig mening. På utlännings­området är det nämligen inte i vart fall inte generellt fråga om att med ledning av lagstiftning och praxis finna ut om en person är berät­tigad till en viss förmån. Detta gäller möjligen beträffande en sådan fråga som den om utlänningen är asylberättigad eller om det föreligger vandelsskäl att vägra uppehållstillstånd. I det stora flertalet ärenden an­ges emellertid tyngdpunkten ligga på tillståndsprövningen som utgörs av en lämplighetsbedömning, vilket medför att verksamheten i besvärsin­stansen till övervägande del blir av diskrerionär natur. Enligt kommitténs mening talar därför övervägande skäl för att ett eventuellt besvärsorgan utformas som något slags besvärsnämnd.

Kommittén granskar därefter utformningen av besvärs-, underställ­nings- och återbrytningsrätten efter ett eventuellt inrättande av en slutlig besvärsnämnd. Man understryker att möjligheterna för regeringen att överpröva nämndens beslut om avlägsnande m. m. måste utformas på sådant sätt, att en verklig avlastning uppnås för regeringens del. I an­nat fall sägs nackdelarna med en särskild besvärsinstans komma att starkt överväga, genom att ett extra led skjuts in i instansordningen. Re­geringen skall dock ha möjlighet att ta ställning i frågor av betydande samhällsekonomisk och utrikespolitisk betydelse. I fråga om besvärsrät­ten undersöker kommittén olika typfall, exempelvis besvär på grund av önskan om ny prövning i allmänhet, besvär vid åberopat flyktingskap m. m. Kommittén kommer till slutsatsen att någon besvärsrätt till rege­ringen mot en eventuell slutlig besvärsnämnds beslut i avlägsnandeären­den inte bör finnas. Beträffande rätten till återbrylning anförs, att någon effektiv begränsning av utlänningsärendena i regeringskansliet inte kan ske på annat sätt än genom att besvärsnämnden övertar även återbryt-ningsärendena, dvs, ärenden angående bl. a. upphävande av lagakraft­vunnet avlägsnandebeslut. Skulle denna funktion ligga kvar hos rege­ringen, finns det nämligen en betydande risk för att möjligheten att hos regeringen begära upphävande av lagakraftvunnet beslut kommer att träda i stället fÖr den upphävda besvärsrätten hos regeringen. Un­derställningsförfarandet bör enligt kommittén finnas kvar. Underställ-

Prop. 1977/78: 90

47

ning bör kunna beslutas av SIV och av besvärsnämnden och bör i första hand ske vid avgöranden som kan antas få stor samhällsekonomisk bety­delse. Undantagsvis kan det enligt kommittén finnas skäl att även i an­nat fall låta regeringen ge ett vägledande avgörande i frågor som rör flyktingskapsbedömning eller andra prejudikatfrågor. När avgörandet har större utrikespolitisk betydelse anges underställning i vissa fall vara lämplig. Kommittén föreslår dessutom att underställning från besvärs­nämnden görs obligatorisk i fall då mer än en ledamot i nämnden har annan mening om utgången än majoriteten. Därigenom antas särskilt tveksamma ärenden i viss omfattning komma att prövas av regeringen, även när frågan inte har exempelvis större samhällsekonomisk eller utri­kespolitisk betydelse. En sådan ordning medför också att det för invand­ringspolitiken ansvariga statsrådet får en inblick i hur lagstiftning och av statsmakterna beslutade riktlinjer verkar i praktiken, samtidigt som den stora mängden av mera rulinbelonade ärenden slutligt avgörs av nämnden.

En eventuell slutlig besvärsnämnd bör enligt kommitténs majoritet ha följande sammansättning. Den bör bestå av sex ledamöter, nämligen ordförande, vice ordförande och fyra andra ledamöter. Till ordförande anges i första hand böra komma i fråga jurist och därvid företrädesvis person som har eller har innehaft domarämbete eller annan högre statlig tjänst. Motsvarande föreslås gälla beträffande vice ordföranden. Bland övriga ledamöter bör enligt kommittén i möjlig utsträckning finnas före­trädda kunskaper och erfarenheter inom det utlänningspolitiska och utri­kespolitiska området samt kännedom om arbetsmarknaden. Samtliga le­damöter bör utses av regeringen, varvid annan ledamot än ordförande och vice ordförande utses efter förslag av de politiska partierna.

Fastän kommittén inte anser hinder föreligga från rättsliga utgångs­punkter mot att ett särskilt besvärsorgan inrättas, anser man det ändå inte lämpligt att detta sker. Sålunda framhålls att invandrings-, invand­rar- och minoritetspolitiken innefattar viktiga frågor på alla samhälls­områden och att redan ca 700 000 av landets invånare är utländska medborgare eller naturaliserade svenskar. För sin allt viktigare sam­ordningsuppgift sägs det ansvariga statsrådet också behöva den inblick i invandringspolitikens effekter som endast kan erhållas genom ställnings­tagande till ett antal skiftande avlägsnandeärenden. Till detta kommer att sådana ärenden ofta har livsavgörande betydelse för den enskilde.

Kommittén menar därför att beslut i avlägsnandeärenden har så stor betydelse för både den enskilde och samhället, att de slutligt bör avgöras av en instans med politiskt ansvar för besluten. Samtidigt framhålls att en oundviklig effekt av de i betänkandet framlagda förslagen torde bli, att antalet avlägsnandebeslut kommer att öka. Det är enligt kommittén inte möjligt att nu förutse i vilken utsträckning besvärsrätten kommer att utnyttjas. Kommittén fäster emellertid avgörande betydelse vid att

Prop. 1977/78: 90

48

regeringen så långt det är möjligt behåller besvärsprövningen och anser att detta bör ske även om antalet besvärsärenden skulle bli mellan två och tre gånger så stort som för närvarande. Mot bakgrund av dessa syn­punkter förordar kommittén att fullföljd av talan i avlägsnandeärenden fortfarande skall ske hos regeringen.

Mot majoritetens förslag i denna del reserverade sig ledamöterna Petri och Werenfels-Röttorp. Dessa ledamöter erinrar inledningsvis om pågående decentraliseringssträvanden i syfte att koncentrera regeringens arbete på planerings- och ledningsfunktioner. Man pekar bl. a, på att en betydande utökning av regeringskansliet blir en följd av kommitténs för­slag. Det ligger enligt reservanterna i öppen dag, att det ansvariga stats­rådet vid en ökning av besvärsärendena till två eller tre gånger nuva­rande antal inte kan ägna varje ärende mycken tid. Statsrådets tid bör ägnas åt de tunga och känsliga ärendena. Om en besvärsnämnd inrättas skulle däremot statsrådet kunna koncentrera sig på dessa ärenden, som enligt förslaget skulle komma att underställas honom, medan nämnden fick ägna tid åt och bära ansvar för övriga ärenden. Reservanterna anser därför att det är att föredra såväl från rättssäkerhetssynpunkter som från förvaltningsorganisatoriska synpunkter att en besvärsnämnd inrät­tas och alt kommittén alltså hade bort förorda en sådan.

3.8.2 Remissyttrandena

Frågan om inrättande av en slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden har av naturliga skäl tilldragit sig stort intresse bland remissinstanserna. I allmänhet inskränker de sig till att ta ställning för eller emot en sådan ordning. Enskildheterna i fråga om besvärsinstansens utformning och uppgifter kommenteras däremot i allmänhet inte. De remissinstanser som yttrar sig i frågan anser dock att en slutlig besvärsinstans bör utfor­mas som en besvärsnämnd och inte ges domstolsprägel. I några yttran­den föreslås en annan sammansättning av nämnden, om denna inrättas, än vad kommittén har föreslagit.

Till kommittémajoritetens förslag ansluter sig SIV samt statskontoret, socialstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus samt Östergötlands län, LO, TCO, Föreningen Sveriges polischefer, Svenska flyktingrådet och Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer. Fler­talet av de remissinstanser som behandlar frågan tillstyrker dock reser­vanternas förslag att inrätta en besvärsnämnd. Dit hör Svea hovrätt, RÅ, RPS, kammarrätten i Stockholm, JK, länsstyrelserna i Uppsala och Malmöhus län, domstolsverket, LON, länsdomstolskommittén, SAF och Sveriges domareförbund. Hit torde få räknas även utlänningsnämnden. Decentraliseringsutredningen anser att utlänningslagkommitténs hittills redovisade överväganden om att överföra besvärsprövningen från rege­ringen till en särskild besvärsnämnd har ett begränsat intresse från de­centraliseringssynpunkt. Man föreslår att utlänningslagkommittén får i

Prop. 1977/78: 90

49

uppdrag att i sitt fortsatta arbete överväga ett alternativ med en till läns­nivå decentraliserad handläggning och att pröva formerna för en för-troendemannamedverkan i arbetet. Resultatet av kommitténs diskussion är nämligen i båda fallen en prövning på central nivå. Det blir enligt ut­redningen en praktisk fråga om regeringskansliet skall belastas med den omfattande handläggningen av besvärsärendena eller inte. Principiellt sett anges det också vara nödvändigt att ta ställning till om beslutet i be­svärsärendena bör fattas av ett politiskt ansvarigt organ. Utredningen säger sig sakna anledning på båda dessa punkter att bedöma utlännings­lagkommitténs slutsatser och förslag. Även länsstyrelsen i Stockholms län för fram tanken på en decentralisering av SIV:s beslutsfattande till länsstyrelse.

Enligt SIV:s mening skulle åtgärden att skjuta in ett förvaltningsorgan mellan ett centralt ämbetsverk och regeringen vara ett så unikt ingri­pande i den centrala förvaltningens konstruktion, att det bara kan moti­veras om det är det enda sättet att tillfredsställande lösa ett stort poli-tiskt-administrativt problem. Innan en sådan åtgärd tillgrips bör man också beakta att ämbetsverkets ställning försvagas och acceptera att så sker. Det normala i statsförvaltningen är enligt verket att en central myndighets beslut kan överklagas hos regeringen. Undantagsvis är myndighetens prövning slutgiltig. Reservanternas förslag innebär enligt SIV ingenting annat än att utlänningsnämnden förstärks, byter namn till besvärsnämnd och flyttas upp ovanför invandrarverket i stället för att som nu vara en rådgivare till verket. Önskemålet att minska regerings­kansliets och regeringens befattning med enskUda ärenden sägs i sig vara befogat, men en strävan dithän kan enligt SIV inte sättas före och över bedömningen att en viss typ av ärenden bör avgöras av regeringen. Ett växande antal besvärsärenden ökar enligt verket inte nödvändigtvis det ansvariga statsrådets arbetsbörda. De allra flesta fallen är rutinbetonade och kräver ingen uppmärksamhet från den politiska ledningen. Så länge ärendena bereds i departementet sker detta i den anda och med den in­ställning som skapas av den politiskt ansvarige. Denne kan också när som helst slumpmässigt välja ut enstaka rutinärenden för att kontrollera alt hans intentioner följs, vilket är helt uteslutet om en besvärsnämnd inrättas. Till detla kommer att en viss avlastning från regeringskansliet skulle nås, om verket fick tillbaka den återbrytningsrätt som fanns före den 1 januari 1976, SIV tillägger att mycket talar för att en betydande oro bland invandrarna skulle följa på ett beslut att avskära utlänningar invandrarnas landsmän från rätten att vädja till regeringen. Det skulle vara svårt för dem att förstå att även vissa obetydliga frågor kan hänskjutas till regeringen för avgörande, medan ärenden som för dem ter sig livsavgörande avvisas. För det fall en slutlig besvärsnämnd skulle inrättas bör även återbrylning av förvisningsbeslut avgöras av besvärs­nämnden.

4   Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 90

Prop. 1977/78: 90

50

Statskontoret är av den uppfattningen att det måste finnas ytterligt starka skäl för att inrätta ännu en administrativ nivå mellan ett statligt verk och regeringen. Behovet av resurser sägs vara lika oavsett om be­svärsärenden behandlas i regeringens kansli eller i en särskild besvärs­nämnd. Enligt statskontoret finns det därför inte av resursskäl någon anledning att inrätta ytterligare en administrativ nivå. Enligt statskonto­rets mening kan inte heller inrättandet av en särskild besvärsnämnd uppfattas som en decentraliseringsåtgärd som är ägnad att underlätta för den enskilde. Statskontoret anser dock att den sammansättning som anges för besvärsnämnden är lämplig för prövning av utlänningsärenden under regeringsnivå. Om en sådan representation idag inte finns i in­vandrarverkets styrelse bör man i första hand ändra dess sammansätt­ning. LO vill framhålla den stora och ofta helt livsavgörande betydelse ett beslut i ett utlänningsärende har för den enskilde. Därför måste be­slutet avgöras med humanitära och politiska överväganden som grund, något som klart talar för att denna typ av beslut måste träffas på poli­tiskt ansvarigt håll, LO framhåller också att avskaffandet av möjligheten att vädja till regeringen kan upplevas av berörd persons vänner och landsmän i Sverige såsom ingrepp i svensk rättssäkerhet, LO delar därför kommittémajoritetens argumentation och förslag om regeringen som enda besvärsinstans. Även TCO betonar den vikt som avlägsnan­deärenden har för den enskilde och den grad av "skönsmässighet" som präglar besluten i ärenden av det här slaget. Därför bör en instans med politiskt ansvar fatta det slutgiltiga beslutet. Dessutom sägs många ut­länningsärenden ha en sådan utrikespolitisk räckvidd att det avgörande ställningstagandet ändå bör fattas av regeringen. Det torde enligt TCO inte föreligga några oöverstigliga hinder mot att organisera handlägg­ningen inom regeringens kansli på ett sådant sätt, att det ansvariga stats­rådet inte skall behöva betungas allt för mycket av besvärsärenden av rutinartad karaktär. Föreningen Sveriges polischefer befarar att företrä­dare för utlänningarna, såsom vissa organisationer och påtrycknings­grupper, inte låter sig nöja med ett negativt ställningstagande från be­svärsnämndens sida utan kommer att som en sista utväg söka påverka den högsta politiska instansen till ett ur deras synpunkt positivt beslut. Därigenom skulle enligt föreningen besvärsnämnden endast få en funk­tion som genomgångsinstans. Det borde i stället vara möjligt att inom departementets ram organisatoriskt anordna verksamheten så att de in­tentioner som talar för inrättande av en besvärsnämnd lika väl blir till­godosedda. Enligt Svenska flyktingrådets mening är det av stor bety­delse att regeringen som ett politiskt ansvarigt organ för invandrar- och flyktingpolitiken avgör besvärsärenden.

Som tidigare nämnts anser dock ett stort antal remissinstanser förde­larna med en besvärsnämnd överväga. Enligt RÅ bör vid bedömande av frågan om regeringen eller en särskild besvärsnämnd skall vara slutlig

Prop. 191H18:90

51

instans större tyngd läggas vid de skäl som talar för en decentralisering av olika ärenden från regeringen till förvaltningsmyndigheter. Det är en­ligt RÅ lämpligare att regeringen även inom detta område huvudsakli­gen sysslar med riktlinjer för den framtida verksamheten och med sam­ordningsfrågor samt därvid endast upptar utlänningsärenden som har principiell betydelse. Den för departementschefen nödvändiga informa­tion som kan erhållas genom att ärendena handläggs hos regeringen kan enligt RA inhämtas på annat sätt. Inte heller torde avlägsnandeärendena ha den betydelse kommittén anför när det gäller att erhålla en överblick över hela invandrarproblematiken. Det torde enligt RA tvärtom före­ligga risk för att alltför mycket tid och intresse går åt för handlägg­ning av avlägsnandeärenden vilket kan medföra att överblicken blir li­dande, Svea hovrätt erinrar om att antalet besvärsärenden, som redan nu är stort, kan förväntas öka betydligt och att det ansvariga statsrådet i ett sådant läge inte kan ägna varje ärende mycken tid samt att statsrå­dets tid självfallet bör ägnas åt de tunga och känsliga ärendena. Vid en samlad bedömning talar enligt hovrättens mening övervägande skäl för inrättandet av ett särskilt besvärsorgan, utformat som något slags be­svärsnämnd av det slag som förordas av reservantema. Kammarrätten i Stockholm anser att regeringen så långt möjligt bör befrias från ifråga­varande ärenden och att den slutliga prövningen i stället anförtros åt en särskild nämnd. Det torde enligt domstolen inte finnas anledning att be­fara att en kvalificerad och väl sammansatt nämnd inte på ett tillfreds­ställande sätt skulle kunna avgöra besvär i dessa utlänningsärenden eller att nämnden inte, då så behövs, skulle överlåta prövningen till rege­ringen. Enligt utlänningsnämnden överensstämmer reservanternas för­slag väl med de nuvarande decentraliseringssträvandena inom statsför­valtningen. Även om nämnden fullt ut inser att utrikespolitiska hänsyn och samhällsekonomiska förhållanden kan kräva att regeringen bibehål­ler sin möjlighet att styra utlänningsärendena, anser nämnden att rena arbetsbelastningsskäl framtvingar en utveckling i enlighet med minori-tetsförslaget. Nämnden fäster i det sammanhanget stort avseende vid förslaget att såväl invandrarverket som besvärsnämnden kan underställa regeringen t, ex, avvisnings- och förpassningsärenden, när detta är på­kallat av politiska och andra skäl. Även domstolsverket framhåller att antalet besvärsärenden måste antas bli så stort, att det skulle medföra en orimlig arbetsbörda för det ansvariga statsrådet. Domstolsverket finner att övervägande skäl talar för minoritetens förslag på denna punkt. Länsstyrelsen i Uppsala län säger sig inte kunna dela kommitténs åsikt att ärendena i en eventuell besvärsnämnd skulle, allmänt sett, vara avse­värt viktigare än ärendena i den av kommittén nämnda värnplikts­nämnden. Många utlänningar som reser till Sverige utan arbetstillstånd gör enligt länsstyrelsen detta i medvetande om att uppehållstillstånd kan komma att vägras och att de måste återvända till sitt hemland. Frågor

Prop. 1977/78: 90

52

om anstånd med eller befrielse från värnpliktstjänstgöring kan från principiella synpunkter ha mycket stor betydelse för samhället och för den enskilde vara av mycket ingripande art. Länsstyrelsen menar således att de synpunkter som varit vägledande för inrättande av värnplikts­nämnd även i huvudsak är gällande för en besvärsnämnd i utlännings­ärenden. De regler för underställning som kommittén skisserat tillför­säkrar vidare enligt länsstyrelsens mening regeringen prövningen av ärenden av politisk principiell betydelse eller av särskild känslig art i en­skilda fall.

Advokatsamfundet inskränker sig till att lämna vissa synpunkter som inte har direkt kommit till uttryck i betänkandet. Man anför att rättssä­kerheten för utlänningarna i ett känsligt politiskt läge kan bli större om besvären prövas av en särskild, från regeringen fristående besvärsnämnd samt att kontinuiteten skulle kunna bevaras på ett annat sätt i en sådan nämnd än i regeringen, där sammansättningen kan skifta. I likhet med domstolarna och andra självständiga myndigheter skulle en sådan be­svärsnämnd på ett annat sätt än regeringen vara skyddad för påtryck­ningar utifrån. Samtidigt finns en viss risk att besvärsnämnden utan in­syn och kritik lätt skulle kunna utveckla en alltför stelbent praxis. Vi­dare pekar man på att det i utlänningsärendena finns en stark tendens att sökandena mte nöjer sig med negativa beslut utan driver ärendet så långt det är möjligt. Risken är därför stor att utlänningen fullföljer ären­det till regeringen, inte jämlikt 51 § utlänningslagen utan som egentlig nådeansökan. Det är enligt samfundet tveksamt om man verkligen kan nedbringa antalet ärenden i regeringen så att någon verklig avlastning av regeringen kan ske genom besvärsnämndens inrättande.

4    Förslag av  statens invandrarverk till  ändrade  bestämmelser rörande uppehållstillstånd för gäststuderande

4.1    Förslagen

Enligt 37 § UtlK får utlänning, som är inskriven vid läroanstalt här och vilkens försörjning under studietiden är tryggad genom egna medel, stipendium eller på annat liknande sätt, inte utan särskilda skäl vägras uppehållstillstånd för den tiden.

SIV erinrar inledningsvis om att gällande bestämmelser om uppehålls­tillstånd för gäststuderande tillkom under helt andra förutsättningar än som nu råder. Den reglerade invandringen hade exempelvis inte införts. Reglerna för tillträde till utbildning torde enligt SIV ha varit striktare än de nuvarande. Man utgick vid tillkomsten av bestämmelserna om gäst­studerande sannolikt från, att de regler som begränsade tillträdet till ut­bildningen samtidigt utgjorde en effektiv reglering av tillströmningen av gäststuderande.

Prop. 1977/78: 90

53

Den reglerade invandringen infördes fr, o, m, år 1966, Eftersom den innebar bl. a. att arbetstillstånd inte får meddelas efter inresan skulle en utländsk studerande, som fått uppehållstillstånd som gäststuderande, i regel bli tvungen att lämna Sverige efter kanske lång tids studier, trots att han eller hon hela tiden inriktat sig på att bosätta sig i landet och in­rättat sig efter detta. Mot den bakgmnden fastlades genom ett avgörande av regeringen, att särskilt skäl att vägra uppehållstillstånd för gäststude­rande skulle anses föreligga, när sökanden bedömdes ha för avsikt att bli kvar i Sverige efter studierna.

Enligt SIV:s uppfattning framstår de som söker uppehållstillstånd en­ligt 37 § UtlK ofta inte som gäststuderande. Detta är emellertid ofta svårt för verket att påvisa, I regel uppger de att de har försörjningen tryggad genom någon privatperson i eller utanför hemlandet. Även detta anges vara svårt för verket att bedöma. Antalet personer som får uppe­hållstillstånd som gäststuderande har enligt verket ökat mycket kraftigt under årens lopp. Skälet till detta anges vara att inskrivningsreglerna vid läroanstalterna inte fungerat som spärr i avsedd omfattning. Verket sä­ger sig ha den uppfattningen, att utlänningar i stigande utsträckning sö­ker utnyttja de generösa bestämmelserna för att få en fast anknytning i Sverige och därigenom kringgå bestämmelserna om reglerad invandring av arbetskraft.

I skrivelsen pekas även på att nuvarande ordning leder till svårigheter för den enskilde utlänningen. Detta beror i många fall på att han är allt­för dåligt förberedd för studierna. Många har vaga eller inga begrepp om vad de skall studera i Sverige.

För att komma till rätta med nuvarande olägenheter föreslår SIV att gällande regler och praxis stramas upp. I första hand bör detta enligt verket ske genom att krav införs på att uppehållstillstånd för gäststudier måste sökas och beviljas före inresan till Sverige. Vidare föreslås att uppehållstillstånd för gäsfstudier endast beviljas den som fyllt 18 år, om inte synnerliga skäl föranleder annat. Uppehållstillstånd enligt 37 § UtlK skall, liksom nu, endast få ges den som avser att vistas här tempo­rärt för studier. Enligt verket bör begreppet läroanstalt preciseras att avse läroanstalt för eftergymnasiala studier. Slutligen bör villkoret i 37 § om inskrivning vid läroanstalt ändras till krav på behörighet att skrivas in, något som redan har skett i praxis.

4.2   Remissyttrandena

SlV:s förslag har vid remissbehandlingen så gott som genomgående fått ett positivt mottagande. Svenska institutet vill emellertid särskilt peka på två kategorier av utländska studerande, nämligen sådana som tilldelals svenskt stipendium (t. ex. institutets gäststipendium) och så­dana som följer vissa program eller kurser, vilka helt är avsedda för ut-

Prop. 1977/78: 90

54

ländska studerande eller upplagda med hänsyn till utländska studerande. Dessa studenter har blivit uttryckligen erbjudna att studera i Sverige. In­stitutet föreslår att de föreslagna ändrade bestämmelserna kompletteras med bestämmelser om en snabb och förenklad procedur för tiUstånds­givning åt dessa gäststuderande och åt gästforskare som erhåller svenskt stipendium respektive antas till speciella kurser och program. Över hu­vud taget ter det sig enligt institutet angeläget att åstadkomma en snabb handläggning av alla ansökningar om uppehållstillstånd för gäststude­rande. Begränsningen till eftergymnasiala studier är inte angelägen från institutets synpunkt,

UKÄ ställer sig positivt till förslagen att uppehållstillstånd för studier skall sökas och beviljas före inresan till Sverige och att en prövning av behörigheten skall ersätta kravet på inskrivning. Däremot menar emel­lertid UKÄ i likhet med de myndigheter som yttrat sig till UKÄ, att det finns en rad ouppklarade frågeställningar som först måste lösas innan en ändring av bestämmelserna enligt SIV:s förslag kan genomföras. Hit hör frågan vilken handläggningsordning som bör utvecklas för att det skall bli möjligt att i ett sammanhang pröva behörigheten att studera och frå­gan om uppehållstillstånd. Hit hör även frågor som rör behovet av för­bättrad information utomlands angående högre studier i Sverige samt de praktiska möjligheterna att bedöma utländsk förutbildning. Samråd mel­lan SIV och berörda myndigheter bör äga rum i dessa frågor.

SÖ föreslår att den ändrade bestämmelsen skall gälla, förutom för eftergymnasial utbildning, för studier för vuxenstuderande. Beträffande den föreslagna åldersgränsen 18 år, föreslår SÖ att uppehållstillstånd ges till den som uppfyller åldersvillkoren för antagning till den sökta utbild­ningen, SÖ pekar vidare på behovet av ingående information om vad studier i Sverige innebär. SÖ saknar detaljerade förslag om rutiner vid tillståndsgivningen. Folkhögskoleutredningen anser det önskvärt med en förändring av 37 § UtlK med tanke på gäststuderande på folkhögskola och tillstyrker det förslag till ändringar av 37 § UtlK som SIV utarbetat. Utlänningsnämnden ifrågasätter om inte den som söker uppehållstill­stånd för studier samtidigt borde avkrävas förklaring att han ej har för avsikt att bosätta sig i Sverige. Nämnden tillstyrker åldersgränsen 18 år med hänsyn till att individen bör erhålla sin grundläggande utbildning i den kulturkrets, där han i framtiden skall vistas. Nämnden understryker att studierna skall äga rum vid läroanstalt för postgymnasiala studier. Kravet på tryggad försörjning vill nämnden ha närmare preciserat.

SIDA föreslår att undantag från de föreslagna ändringarna i 37 § UtlK görs för SIDA-finansierad utbildning i följande avseenden. Uppe­hållstillstånd för gäststudier bör i dessa fall även i fortsättningen kunna ske efter inresa i Sverige. Vidare bör rätten till uppehållstillstånd på grund av studier som finansieras med biståndsmedel inte gmndas på SIV:s bedömning av studieplan utan på en bedömning av de berörda

Prop. 1977/78: 90

55

parterna, dvs. av det land som mottager svenskt bistånd, SIDA och den organisation som genomför programmet. Slutligen bör uppehållstillstånd i nu berörda fall kunna beviljas även för utbildning som inte sker på eftergymnasial nivå.

SFS har inte något att invända mot de framförda ändringsförslagen. SFS ser det som rimligt att en vag och oklar praxis ersätts med entydiga bestämmelser som inte ger möjlighet till godtycke eller ger vissa gmpper möjlighet att kringgå bestämmelserna om reglerad invandring. SFS vän­der sig dock mot den nuvarande långa handläggningstiden rörande till­stånd för gäststuderande. Vidare är SFS kritisk mot den information som sprids av den svenska utlandsrepresentationen. På grund av felaktig information händer det att utlänningar utifrån felaktiga premisser kom­mer till Sverige i syfte att bedriva studier.

SFS anser det vidare orimligt att den som önskar vara gäststuderande skall lämna en detaljerad studieplan enligt normal studiegång med angi­vande av yrkesinriktningen. Detta förutsätter ingående kännedom om svenskt utbildningsväsende. SFS kan inte heller acceptera att man som villkor för fortsatt vistelse uppställer att normal studiegång i stora drag följs. SFS stöds i denna sin uppfattning av Stockholms Universitets Stu­dentkår. Beträffande frågan om tillståndsprövning före inresan till Sve­rige pekar SFS på risken att en sådan ordning verkar som en spärr för studier i Sverige, något som vore olyckligt med hänsyn till värdet av en internationalisering av utbildningsväsendet.

5    Föredraganden

5.1   AUmänna överväganden

Utlännings rätt att resa in och vistas i vårt land regleras i utlänningsla­gen (1954: 193, ändrad senast 1977: 483 UtlL) och utlänningskungö­relsen (1969: 136, ändrad senast 1977: 780 UtlK). Utlänningslagstift­ningen har under senare år varit föremål för omfattande reformer. Stora delar av UtlL och UtlK har sålunda fått nytt innehåll fr. o. m. den 1 januari 1976 (prop. 1975/76: 18, InU 1975/76: 24, rskr 1975/76: 121, SFS 1975: 1358 m, fl,). Då infördes i lagen bestämmelser om rätt till fristad här för krigsvägrare och för vissa utlänningar som, utan att vara politiska flyktingar, hade vägande politiska skäl för att få stanna (s. k. B-flyktingar). Vid samma tillfälle infördes full besvärsrätt i bl. a. avvis­nings- och förpassningsärenden samt i vissa verkställighetsärenden. Reg­ler infördes om preskription efter viss tid av icke verkställda beslut om avvisning, förpassning eller utvisning. Det tidigare bosättningstillståndet ersattes med s, k, permanent uppehållstillstånd. De lagliga förutsättning-

Prop. 1977/78: 90

56

arna för att ta utlänning i förvar skärptes.

Bestämmelsema om avvisning ändrades med verkan fr. o, m, den 1 juli 1977 (prop. 1976/77: 132, AU 31, rskr 320, SFS 1977: 483). De tids­frister inom vilka avvisning får ske räknas därefter i vissa fall inte från inresan utan från den första kontakten med polismyndighet. Detta gäller i de fall då utlänningen har rest in i Sverige utan att ha inresekontrolle-rats. Reformen bör medföra en minskning av antalet fall då förpassning måste ske sedan en utlänning har vistats i landet under lång tid, med alla de personliga problem detta för med sig.

Även om utlänningslagstiftningen sålunda har reformerats på åtskil­liga punkter återstår mycket att göra. En viktig fråga, som tilldrog sig intresse redan vid 1975 års reformarbete, är den hur de långa handlägg­ningstiderna i utlänningsärenden skall kunna minskas. Andra frågor som kräver förnyade överväganden rör förvisningsinstitutets utformning och formerna för verkställighet av avlägsnandebeslut. Under sommaren 1976 tillsattes en kommitté, utlänningslagkommittén (A 1975: 04) med uppgift att fortsätta utredningsarbetet i dessa och andra frågor med sikte på att föreslå en helt ny utlänningslag. Kommittén fick emellertid i uppdrag att med förtur och skyndsamt utreda frågan om snabbare handläggning i främst förpassningsärenden samt frågan om eventuell ändring av utlänningsnämndens ställning och funktion. Denna nämnd skall för närvarande avge yttrande till SIV i bl, a, förpassningsärenden och utgör därmed en av de faktorer som inverkar på handläggningsti­dens längd, I detta sammanhang skulle kommittén slutligen överväga möjligheten att inrätta ett särskilt organ med uppgift att i stället för re­geringen vara slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden.

Utlänningslagkommittén har nu avslutat den första etappen av sitt arbete. I april i år avlämnade kommittén delbetänkandet (SOU 1977: 28) Kortare väntetider i utlänningsärenden. I belänkandet visar kommittén på hur handläggningstiden kan begränsas i olika led av för­farandet. Jag återkommer till denna fråga.

Bakgrunden till reformbehovet bildar den ordning för invandring som vi tillämpar. Som en följd av en omfattande arbetskraftsinvandring un­der förra hälften av 1960-talet beslöt statsmakterna att reglera invand­ringen av utländsk arbetskraft. För att åstadkomma detta bestämdes med verkan från den 1 januari 1966 att arbetstillstånd i princip skulle ha ordnats före inresan i landet. På så sätt skulle utlänningar för­hindras att söka sig till Sverige utan arbetserbjudande och utan ekono­miska möjligheter att klara sig här. UtlL anger inte under vilka förut­sättningar tillstånd kan ges. Ar 1968 drog emellertid statsmakterna upp riktlinjer för tillståndsgivningen, vilka alltjämt gäller (prop. 1968: 142, SU 1968: 196, rskr 1968:405). Regleringen av arbetskraftsinvandringen har till syfte att göra det möjligt för oss att ge invandrarna tillgång till samma samhällsservice som gäller för övriga invånare i vårt land.

Prop. 1977/78: 90

57

Utlänning som kommer hit för att arbeta skall alltså ha ordnat arbets­tillstånd före inresan. Undantagna från skyldighet att ha arbetstillstånd är bl. a. innehavare av permanent uppehållstillstånd, medborgare i annat nordiskt land eller den som är gift med svensk medborgare. Annan ut­länning som har rest in utan arbetstillstånd kan i princip inte få sådant medan han är kvar här. Detta är dock möjligt när sökanden har rest in för att förena sig med familjemedlem som är stadigvarande bosatt här eller när det föreligger annat särskilt skäl. Utvecklingen på arbetsmark­naden under senare år med tilltagande brist på arbetstillfällen har lett till att allt fler kommer hit utan att ha arbetstillstånd ordnat i förväg. Den tidigare rena arbetskraftsinvandringen har i ökad utsträckning kommit alt ersättas av invandring av utlänningar som åberopar famil­jeanknytning till här stadigvarande bosatta utlänningar. Som jag redan angett är dock vissa grupper undantagna från skyldigheten att ha ordnat arbetstillstånd före inresan. Dit hör givetvis i första hand politiska flyk­tingar liksom krigsvägrare och s, k, B-flyktingar. Dit hör också, som re­dan nämnts, den som kommer hit för att förena sig med familjemedlem. Även i vissa andra fall görs av humanitära skäl undantag från kravet på arbetstillstånd före inresan när utlänning har stark anknytning till Sve­rige. Särskilda bestämmelser gäller för s. k. gäststuderande. Beträffande de nu berörda frågorna får jag i övrigt hänvisa till kommittébetänkandet (SOU 1977: 28 s, 43 ff).

När en utlänning som inte är politisk flykting eller i övrigt undanta­gen från den reglerade invandringen kommer hit för att stanna och för­värvsarbeta, skall han normalt vägras arbets- och uppehållstillstånd samt förpassas, vanligen till sitt hemland. Att en sådan ordning tiUäm­pas konsekvent är en förutsättning för att en reglerad invandring skall kunna upprätthållas. Av vikt är också att besluten kan meddelas och verkställas skyndsamt. Verkligheten är emellertid en annan. Från det ut­länningen kommer hit och till dess han lämnar landet tar det ofta myc­ket lång tid, ibland upp till ett par år. Handläggningstiden tenderar att öka ytterligare. Många faktorer samverkar till detta. Antalet avlägsnan­deärenden har under tiden 197476 fördubblats. Förändringen av in­vandringens karaktär från ren arbetskraftsinvandring, med AMS som den myndighet som i praktiken avgör tillståndsfrågan, till flyktingin­vandring, "anknytningsinvandring" och annan invandring utan arbets­tillstånd, med SIV som beslutande myndighet, har avsevärt ökat SIV:s arbetsbörda.

En mycket viktig anledning till de långa handläggningstiderna ligger emellertid i den ordning som gäller för ärendenas handläggning. Utlän­ningslagkommittén framhåller mycket riktigt att man i en god önskan om rättssäkerhet för utläningen har konstruerat ett invecklat maskineri med många myndigheter inblandade, ett maskineri som nästan nöd­vändigtvis måste leda till långa väntetider. Kommittén har vid sin ge-

Prop. 1977/78: 90

58

nomgång av förfarandet funnit att de väsentligaste orsakerna till de långa handläggningstiderna är följande.

Polisens utredningar är inte alltid så fullständiga att de kan läggas till grund för SIV:s beslut. Komplettering fördröjer inte sällan ärendet mer än en månad. Av större betydelse är att ett vägrat uppehållstillstånd inle får till följd att utlänningen lämnar landet eller kan avlägsnas. Visserli­gen saknar utlänningen rätt att stanna kvar, men ett avlägsnande tvångsvis förutsätter ett särskilt förpassningsbeslut och denna fråga ak­tualiseras ofta långt senare. Ett avslag på ansökan om tillstånd tas enligt kommittén därför inte på allvar av sökanden. En tredje orsak till de långa handläggningstiderna anges vara att utlänningsnämnden måste hö­ras och sökanden delges nämndens yttrande innan förpassningsbeslut meddelas. Vidare är nuvarande ordning för beviljande av rättshjälp i form av offentligt biträde åt utlänningen i hög grad ägnad att fördröja behandlingen av sakärendet på olika nivåer. Slutligen pekar man på den fördröjande faktor som ligger i länsstyrelses medverkan vid verkställig­het av förpassningsbeslut. För att belysa de nämnda bristerna i hand­läggningen lämnar kommittén ett exempel på hur en vanlig ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd kan utvecklas till ett utdraget avlägsnande-ärende (SOU 1977: 28 s. 7376).

Mot bakgrund av de nu nänmda bristerna föreslår kommittén för­ändringar i olika led av förfarandet, vilka enligt kommitténs mening bör leda till en avsevärd förkortning av handläggningstiden utan att rättssäkerheten minskar. Förbättringar föreslås beträffande polismyn­dighetens utredning i utlänningsärenden. Utredningen skall kunna läg­gas till grund för beslut i både tillstånds- och förpassningsfrågan. Rät­ten till offentligt biträde föreslås bli mera generös. Biträdet skall nor­mall medverka redan under polisutredningen. Formerna för förord­nande av biträde föreslås förenklade, S. k. medborgarvittne skall när­vara vid förhören. I fråga om handläggningen hos SIV föreslår kom­mittén att beslut om förpassning regelmässigt skall meddelas sam­tidigt med beslut att vägra uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden före­slås avskaffad. Vidare föreslås bl. a. att länsstyrelsens befattning med verkställigheten av förpassningsbeslut upphör.

Utlänningslagkommittén har vidare i enlighet med sitt uppdrag övervägt om ett särskilt besvärsorgan bör ersätta regeringen som slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. Den har även prövat storleken och organisationen av ett sådant organ. Kommittén säger sig inte ha funnit hinder föreligga från rättsliga utgångspunkter mot att inrätta en fri­stående slutlig besvärsinstans med möjlighet för regeringen att pröva en­dast ärenden som SIV eller besvärsinstansen underställer regeringen. Ut­länningsärendena har emellertid av kommittén bedömts så viktiga, både för den enskilde och för samhället, att de i sista hand bör avgöras av en instans med politiskt ansvar. Kommittén förordar därför att besvären

Prop. 1977/78:90

59

även i fortsättningen provas av regeringen. Två av ledamöterna har re­serverat sig och förordar inrättande av en fristående slutlig besvärsin­stans som ett led i pågående decentraliseringssträvanden och för att möj­liggöra för det ansvariga statsrådet att koncentrera sig på de viktigare av utlänningsärendena.

Förslagen till åtgärder för att förkorta handläggningstiden har så gott som genomgående fått ett mycket positivt bemötande av remissin­stanserna. Delade meningar har i huvudsak förekommit endast i fråga om förslaget om överförande av verkställighetsbeslut från länssstyrelse till polismyndighet. Även på den punkten stöder emellertid en stor ma­joritet kommittéförslaget. I ett stort antal yttranden understryks vikten av att åtgärder snabbt vidtas för att komma till rätta med den nuva­rande situationen. Man pekar på att de långa väntetiderna medför avse­värda psykiska och andra påfrestningar för de berörda utlänningarna och leder till stora olägenheter för samhället.

Även för egen del anser jag det vara djupt otillfredsställande att pröv­ningen av utlännings rätt att stanna i vårt land tar så lång tid som nu är fallet, ibland mer än två år. Olägenheterna är uppenbara. För den en­skilde utlänningen medför en lång väntetid i ovisshet om möjligheterna att få stanna ofta stora svårigheter. Dessa förstärks av att han inte under denna tid har rätt att förvärvsarbeta. Han befinner sig under väntetiden i ett vakuum. Någon meningsfull anpassning till svenska förhållanden kan av naturliga skäl inte ske, sä länge han vet att han riskerar att åter­sändas till hemlandet. Den påtvingade passiviteten och tvånget att för sin försörjning vara hänvisad till socialhjälp i förening med oro och ängs­lan för ett avslag på ansökningen har för mer än en sökande lett till psy­kiskt sammanbrott. En förkortning av väntetiden är från dessa och and­ra utgångspunkter mycket angelägen.

För samhällets del är det likaså uppenbart att mycket står att vinna genom att handläggningstiderna förkortas. Nuvarande missförhållanden minskar respekten för myndigheternas prövning av utlänningsärenden. Långa handläggningstider ger i sig upphov till ytterligare fördröjning av förfarandet genom att nya anknytningar till vårt land hinner skapas un­der den långa väntetiden. Genom de återkommande tillståndsansök­ningar som detta föranleder begränsas myndigheternas möjligheter att ta itu med nya ärenden vilket medför att antalet oavgjorda ärenden växer. Det skall heller inte bortses ifrån att det långsamma prövningsförfaran­det leder till betydande kostnader för det allmänna.

Det är alltså angeläget att skyndsamt vidta åtgärder som syftar till att handläggningstiden i utlänningsärenden kortas ned. De förslag som kommittén har fört fram i detta syfte är även enligt min mening i hu­vudsak väl ägnade att läggas till grund för lagstiftning. Jag kommer i det följande att närmare behandla förslagen om polismyndighets utred­ning i utlänningsärenden, rätten till offentligt biträde, medborgarvittnen,

Prop. 1977/78: 90

60

meddelande av förpassningsbeslut samtidigt med avslag av tillstånds­ansökan, avskaffande av utlännningsnämnden samt ordningen för verk­ställighet av förpassningsbeslut och ytterligare några frågor. Dessförin­nan vill jag närmare beröra en annan viktig fråga.

Jag nämnde nyss att kommittén hade kommit fram till alt någon fri­slående slutlig besvärsinstans för utlänningsärenden inte borde inrättas, I stället skulle liksom för närvarande besvär över SIV:s beslut i bl. a, av­visnings- och förpassningsärenden prövas av regeringen. Två av kom­mitténs fem ledamöter reserverade sig emellertid och förordade att en besvärsnämnd inrättas. Remissinstanserna har varit starkt splittrade på denna punkt (3.8,2). Ett stort antal har anslutit sig till reservanternas förslag. Man har menat att en besvärsnämnd skulle vara väl ägnad att pröva besvären och alt en sådan ordning i särskild grad motiverades av alt kommittéförslagen beräknades medföra en kraftig ökning av antalet besvärsärenden. Flera andra remissinstanser har emellertid anslutit sig till komittémajoritetens förslag alt bibehålla regeringen som slutlig be­svärsinstans. Man har därvid bl. a, åberopat ärendenas betydelse för sö­kandena och understrukit, att avgörandet i sista hand bör träffas av re­geringen såsom politiskt ansvarig för utlänningspolitiken. Betydelse har även tillmätts utlänningarnas förväntade oro, om nuvarande möjlighet att få avlägsnandebeslut prövade av regeringen skulle ryckas undan. Några av remissinstanserna har motiverat sin anslutning till kommitté­förslaget med att det under alla förhållanden skulle finnas risk för att ärendena på ett eller annat sätt fördes vidare från en besvärsinstans till regeringen och att delegeringen till besvärsinstansen därigenom skulle förlora sin verkan.

För egen del vill jag anföra följande. Jag delar i och för sig uppfatt­ningen att regeringens befattning med prövning av enskilda ärenden bör i möjlig mån begränsas till förmån för dess planerande verksamhet. Ä andra sidan griper beslut om avvisning eller förpassning ofta så djupt in i den berörda personens liv att det framstår som befogat att han får möjlighet att föra sin sak vidare till regeringen. Enligt reservanterna i kommittén skulle önskemålen om en regeringsprövning tillgodoses i till­räckligt hög grad genom de möjligheter till underställning som deras förslag öppnar för SIV och den tilltänkta besvärsnämnden. Jag vill inte hävda att det skulle vara uteslutet att välja en sådan lösning. Jag har likväl ansett mig böra stanna för att inte nu föreslå att man inrättar en sådan nämnd. Generell rätt att till regeringen överklaga SIV:s beslut i avlägsnandeärenden infördes den 1 januari 1976. Det finns enligt min mening i dag inte tillräckliga skäl att ändra den ordningen. Närmare erfarenheter bör också avvaktas från tillämpningen av de nu av mig föreslagna nya reglerna för utlänningsärendenas handläggning, innan man på nytt tar upp frågan om en särskild besvärsinstans. Jag anser alltså att besvärsrätten till regeringen skall finnas kvar t. v.

Prop. 1977/78: 90

61

Ett genomförande av kommittéförslaget i övriga delar leder till en kraftig ökning av antalet besvärsärenden som skall prövas av regeringen. Det blir därför nödvändigt med en förstärkning av den enhet inom ar­betsmarknadsdepartementet som handhar beredningen av dessa ärenden. Denna fråga avser jag emellertid att ta upp i annat sammanhang.

Jag avser att nu även gå in på en av SIV aktualiserad fråga som rör de s. k. gäststuderandena. Utlänning, som är inskriven vid läro­anstalt här i landet och som har sin försörjning under studietiden säkrad genom egna medel, stipendier eller studielån eller på annat lik­nande sätt, får enligt 37 § UtlK inte utan särskilda skäl vägras uppehålls­tillstånd för den tiden. SIV har i skrivelse till regeringen pekat på en rad svårigheter som har uppkommit på senare tid vid tillämpningen av bestämmelsen. Verket föreslår ändringar i gällande bestämmelser i syfte att komma till rätta med svårigheterna. Skrivelsen har remissbehandlats.

Jag konmier mot bakgrund av vad jag nu nämnt att i det följande föreslå vissa preciseringar av gällande riktlinjer för gäststuderande. Ef­tersom dessa riktlinjer antogs av riksdagen år 1968 (prop. 1968: 142, SU 196, rskr 405) bör regeringens ställningstaganden i denna fråga under­ställas riksdagen.

5.2    Behovet av utlänningsnämnden

Är 1937 övertog socialstyrelsen prövningen av ett flertal typer av ut­länningsärenden. Samtidigt inrättades utlänningsnämnden som ett rådgi­vande organ åt styrelsen. Nämnden skulle bl. a. vara ett språkrör för den allmänna uppfattningen i svårbedömda och allmänt uppmärksam­made falL Nämnden har spelat en viktig roll inte minst när det gällt att bevaka flyktingars rättsskydd. Förutom att utgöra en rättssäkerhetsfak­tor har nämnden haft betydelse genom att en lekmannaledamot har del­tagit i varje sammanträde.

Fram till år 1976 var rätten att besvära sig över SIV:s avlägsnande­beslut begränsad. Besvärsrätt fanns när nämnden eller ledamot i nämn­den hade annan mening om utgången än SIV. Nämnden skulle därige­nom vara en garant för att svårbedömda frågor kunde besvärsvägen föras till regeringen. På nämndens begäran skall vidare ärenden under­ställas regeringen. Utlänningsnämnden har dessutom till uppgift att hålla förhör på begäran av regeringen eller SIV.

När allmän besvärsrätt i avvisnings- och förpassningsärenden inför­des, bortföll ett viktigt motiv för nämndens verksamhet. Rätten för ut­länningen att få varje avvisnings- eller förpassningsbeslut överprövat av regeringen innebar en kraftig förstäricning av rättssäkerheten. I samband

Prop. 1977/78: 90

62

med den allmänna besvärsrättens införande aktualiserades därför också frågan om utlänningsnämndens avskaffande. Frågan överlämnades emel­lertid till utlänningslagkommittén för närmare överväganden.

Kommittén pekar till en början på att utlänningsnämnden har förlo­rat sin betydelse för rätten att anföra besvär samt att nämnden under se­nare tid endast i något enstaka fall har utnyttjat möjligheten att begära underställning av ärende hos regeringen. Vidare anges att möjligheten att utnyttja nämnden som förhörsorgan sällan används och att denna uppgift i och för sig kan läggas på annan myndighet. Det värde som lig­ger i lekmannainflytandet vid prövningen i nämnden kan enligt kommit­tén delvis anses tillgodosett genom sammansättningen av SIV:s styrelse och, i förekommande fall, genom prövningen av ärendet i regeringen. Man hänvisar också till de föreslagna medborgarvittnena. Slutligen framhåller kommittén att handläggningstiderna i utlänningsärenden kan förkortas betydligt om yttrande inte behöver inhämtas från nämnden. Allt detta leder enligt kommittén fram till att utlänningsnämnden bör avskaffas.

Samtliga remissinstanser har anslutit sig till förslaget. Utlännings­nämnden understryker emellertid att behovet av lekmannainflytande inte kommer att bli tillgodosett, om inte SIV i ökad utsträckning i styrel­sen eller i en grupp av denna prövar ärenden i vilka flyktingfrågan eller starka humanitära skäl har avgörande betydelse.

Det avgörande motivet för att ha kvar utlänningsnämnden har otvivel­aktigt bortfallit genom införande av en allmän besvärsrätt i bl, a. avvis­nings- och förpassningsärenden. Självfallet ligger det alltid ett värde i att den beslutande myndigheten får synpunkter från ett organ med kunska­per och erfarenhet i de aktuella frågorna. Det lekmannainflytande som nämnden representerar utgör också ett värdefullt inslag i prövningen. Dessa fördelar måste emellertid vägas mot den fördröjning som den nu­varande ordningen medför redan nu och som kan förutsättas förvärras genom en väntad ökning av antalet förpassningsärenden. En enig kom­mitté och en samfälld remissopinion har mot den bakgmnden uttalat sig för att utlänningsnämnden avskaffas. Jag delar den uppfattningen. Ett bibehållande av utlänningsnämnden låter sig enligt min mening inte för­ena med strävandena alt åstadkomma ett enkelt och ändamålsenligt prövningsförfarande i utlänningsärenden. Jag föreslår alltså att utlän­ningsnämnden avskaffas.

Redan nu avgörs principiella ärenden i allmänhet av SIV:s styrelse. Med anledning av vad nämnden uttalade i sitt remissyttrande vill jag ändå understryka betydelsen av att viktigare utlänningsärenden i all den omfattning som är möjlig prövas av SlV:s styrelse i stället för på tjäns­temannaplanet.

Prop. 1977/78: 90

63

5.3   Handläggningen av utlänningsärenden hos polismyndighet Rätt till offentligt biträde

Polismyndighet spelar en viktig roll vid handläggningen av utlän­ningsärenden. Detta hänger främst samman med att passkontrollen och den inre utlänningskontrollen i vårt land sedan gammalt är polisiära uppgifter. Polismyndighet meddelar avvisningsbeslut och beslutar om verkställighet av sådant beslut. Den har hand om delgivning av SIV:s beslut samt har ålagts en omfattande underrättelseskyldighet till bl, a. SIV. Som exempel kan nämnas att polismyndighet som finner att det finns anledning att ta upp fråga om förpassning av utlänning ur riket skall underrätta SIV om detta. Beslut om verkställighet av förpassnings-, utvisnings- eller förvisningsbeslut meddelas av länsstyrelse. Det prak­tiska genomförandet ankommer emellertid på polismyndighet. Längre fram tar jag upp frågan om att låta polismyndighet i stället för länssty­relse även fatta beslut om verkställighet av förpassningsbeslut (5,5), Av särskild betydelse i detta sammanhang är emellertid en annan av poli­sens uppgifter, nämligen dess verksamhet som utredande myndighet.

Polismyndighet är utredningsmyndighet i tillståndsärenden samt i av­visnings- och förpassningsärenden. Polismyndighets utredningsskyldig­het i ärenden om uppehållstillstånd innebär att polismyndighet skall göra utredning om utlänningens försörjningsförmåga och personliga för­hållanden (36 § UtlK). SIV har i samråd med RPS och i vissa delar med AMS meddelat föreskrifter om polismyndighets handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m, m. för utlänningar. Dessa redovisas i bilaga till kommittébetänkandet, I huvudsak gäller följande.

Ansökan om tillstånd ges in till polismyndigheten i den ort där utlän­ningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Polismyndigheten gör en ut­redning om sökandens person och verksamhet. Utredningen kan vara av tre slag, nämligen grundutredning, som i princip skall göras endast då utlänningen första gången i Sverige ansöker om tillstånd, standardutred­ning, som används vid ansökan om förlängt tillstånd, samt förpassnings­utredning, som skall göras då fråga uppkommit om utlännings förpass­ning ur landet. Är 1973 ändrades tidigare föreskrifter på det sättet att grundutredningen i fortsättningen skulle göras så utförlig att den nor­malt skulle kunna fungera även som förpassningsutredning. På begäran av SIV medverkar polisen också i utredning av annat slag.

Mot bakgrund av att kvaliteten på polisutredningarna ofta har visat sig vara bristfällig, särsldlt när det gällt fråga om politiskt flyktingskap och avlägsnande av utlänning, har numera beslut fattats om inrättande av utredningscentraler vid polismyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö (prop. 1976/77: 100 bilaga 5 s. 32, JuU 27, rskr 224). Avsikten är att polischef i annat polisdistrikt skall kunna begära biträde med mera krävande utredningar hos en sådan central. Beslutsfunktionema

Prop. 1977/78: 90

64

kvarstår emellertid hos den polischef som begärt utredningen.

Utlänningslagkommittén betonar inledningsvis vikten av att utred­ningen i utlänningsärenden genomförs utan dröjsmål och av kvalificerad personal. Man utgår från att utredningscentralerna skall bidra till detta, liksom den satsning på ökad utbildning som RPS har inlett (SOU 1977: 28 s. 81). Ytterligare åtgärder bedöms emellertid nödvändiga. Kommittén framhåller att utredningen i utlänningsärenden fortfarande ofta sker i två led, med en grundutredning för prövningen av tillstånds­frågan och en särskild förpassningsutredning. Om onödiga dröjsmål skall kunna undvikas är det enligt kommittén nödvändigt att utred­ningen från början görs så fullständig att den kan ligga till grund för ett samtidigt ställningstagande i tillstånds- och avlägsnandefrågan. Behövs komplettering skall SIV avvakta med beslut i båda frågorna. Så snart det inte framstår som klart att utlänningen kommer att få stanna, bör han enligt kommittén få veta att ett avlägsnandebeslut kan komma att meddelas.

För att öka rättssäkerheten i förfarandet föreslår kommittén vidare alt utlänningen normalt får rätt till offentligt biträde redan under polis­utredningen, så snart det finns risk att tillståndsansökningen kommer att avslås av SIV. Detta anges vara av vikt inte minst mot bakgrund av att utlänningen på grund av tidigare erfarenheter i sitt hemland inte säl­lan hyser misstro mot polisen. En sådan ordning kommer bl, a. av det skälet att bidra Ull en fullständigare utredning, I det sammanhanget föreslår man också att biträdet skall utses av SIV resp. regeringen och inte som nu av rättshjälpsnämnd. Därigenom skulle man enligt kommit­tén vinna tid.

Slutligen har kommittén eftersträvat lekmannainsyn i utlänningsären­den. Man föreslår av den anledningen att ett s, k, medborgarvittne med­verkar vid polisförhör, om utlänningen inte motsätter sig detta. Det bör enligt kommittén medföra att utlänningens kontakt med polismyndighe­ten underlättas och förtroendet för denna ökar.

Remissinstanserna tillstyrker allmänt förslaget att förbättra utred­ningen hos polismyndighet, I åtskilliga yttranden betonas emellertid att någon avgörande förbättring inte kan förväntas utan pesonalförstärk-ningar. Flera remissinstanser, bl, a, RPS och SIV, understryker också att de tre utredningscentralerna inte kan förväntas klara av mer än en del av de mera kvalificerade utredningarna avseende fråga om politiskt flyktingskap. Liksom hittills koinmer den stora bördan att ligga på de enskilda polismyndigheterna.

Samtliga remissinstanser instämmer i förslaget att göra rättshjälpen i utlänningsärenden mera generös och att låta biträdet medverka redan under utredningen hos polismyndighet, SIV framhåller att förslaget skulle medföra tidsvinst och förbättrad kvalitet på utredningarna. Advo­katsamfundet menar att tidsvinsten kan räknas i månader. Domstolsver-

Prop. 1977/78: 90

65

ket anser att gällande bestämmelser möjliggör en generösare praxis än för närvarande. Däremot har i stort sett alla som yttrat sig motsatt sig att SIV resp. regeringen skulle förordna biträde. Detta gäller inte minst SIV, som motsätter sig att överta förordnanderätten. Ett skäl till av­ståndstagandet som återkonmier i flera yttranden är att utlänningen lätt förlorar förtroendet för SIV:s prövningsförfarande, om samma myndig­het avgör rätten till offentligt biträde och själva sakfrågan. Av princi­piella skäl anses det vidare vara olämpligt att göra undantag i dessa fall från den annars gällande ordningen att rättshjälpsnämnderna förordnar biträden och beslutar om kostnaderna.

Förslaget att införa medborgarvittnen har över lag mottagits positivt, även om det från olika håll varnas för alltför stora förväntningar. Några remissinstanser framhåller att rätten till offentligt biträde har av­sevärt större betydelse när det gäller att skapa förtroende för myndighe­terna. 1975 års polisutredning, som har i uppdrag att utreda frågan om medborgarvittnens medverkan vid polisförhör i allmänhet, anser det knappast vara tänkbart att medborgarvittnen skulle medverka i den om­fattning som kommittén har föreslagit. Man pekar vidare på att ett mera allmänt system av medborgarvittnen inte beräknas komma tiU stånd re­dan vid tiden för ändringarna i UtlL.

Den utredning som polismyndigheten gör i tillstånds- och förpass­ningsärenden bildar underlag för SIV:s beslut i ärendet. Det är självfal­let av stor betydelse för ärendets fortsatta handläggning att utredningen görs så fullständig som möjligt och att den även i övrigt fyller högt ställda krav. Detta förutsätter i sin tur bl. a, att den misstänksamhet och det misstroende som utlänningen ofta hyser mot den utredande myndig­heten kan undanröjas eller dämpas. Vikten av goda utredningar accen­tueras om man, som jag längre fram ämnar föreslå (5,4), inför den ord­ningen att förpassningsfrågan normalt skall prövas i samband med att ansökan om uppehållstillstånd avslås.

Av kommiltébetänkandet och remissyttrandena framgår att utred­ningarna i dag inle sällan är ofullständiga och att kompletteringar därför blir nödvändiga. Fortfarande går det i praktiken i stor utsträckning till så, att separata utredningar görs i tillstånds- och förpassningsärendena, fastän det enligt SIV:s föreskrifter normalt endast skall göras en utred­ning. Den ordning som kommittén föreslår är enligt min mening där­emot väl ägnad alt förbättra handläggningen av de utlänningsärenden som skall prövas av SIV. Jag vill även för egen del understryka vikten av att den utredning som görs av polismyndighet med anledning av an­sökan om uppehålls- och arbetstillstånd blir så fullständig, att den kan läggas till gnmd för samtidiga beslut både i tillstånds- och avlägsnande­frågan. Självfallet bör dock utredningen kunna begränsas i sådana fall då det framstår som fullt klart att utlänningen kommer att få stanna. I övriga fall skall utlänningen underrättas om att det finns risk att ett

5   Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 90

Prop. 1977/78: 90

gg

beslut om avlägsnande kan komma att meddelas av SIV i samband med prövningen av hans ansökan och att någon ytterligare utredning inte kommer att äga rum. Det är viktigt att utlänningen mot den bakgrunden uppmanas att ange alla de skäl politiska och andra som han åbe­ropar för att få stanna, I övrigt ankommer det på SIV i samråd med bl. a. RPS att liksom hittills meddela behövliga föreskrifter för polisens handläggning.

Jag antydde tidigare att en förutsättning för en god och fullständig ut­redning är att utlänningen hyser förtroende för förhörsmyndigheten. Detta är ofta inte fallet. Många utlänningar, särskilt från totalitära sta­ter, har sådan erfarenhet från polisen i hemlandet att polisförhören ock­så här innebär en stark psykisk press. Mycket kan emellertid göras för alt underlätta kontakten mellan utlänningen och förhörsmyndigheten. Beslutet om inrättande av utredningscentraler med kvalificerad personal i Stockholm, Göteborg och Malmö är ett betydelsefullt steg i den rikt­ningen. För att underlätta utlänningens kontakt med förhörsmyndig­heten är det nödvändigt att den polispersonal som sköter förhören är väl utbildad för sin uppgift. Jag noterar därför med tillfredsställelse att RPS, huvudsakligen i samarbete med SIV, på senare tid har intensifierat utbildningsverksamheten för polispersonal i fråga om gränsövervakning och utlänningslagstiftning m. m. (se SOU 1977: 28 s. 8182). Jag är övertygad om att mycket står att vinna genom att man går vidare på de vägar jag nu har nämnt.

I syfte att öka lekmaimainsynen vid polisens förhör och motverka misstroende hos utlänningen mot förhörsmyndigheten har kommittén vi­dare, som jag nämnde, föreslagit att medborgarvittnen är närvarande vid förhören, F, n, tillämpas i Göteborg en ordning som innebär, att ett antal privatpersoner står till förfogande som civila förhörsvittnen vid polisförhör i allmänhet. Tanken att generellt införa samma ordning vid utlänningsförhör har vunnit gehör hos de flesta av remissinstanserna. Några uttalar dock tvivel på värdet av medborgarvittnen.

För egen del vill jag på intet sätt förneka att medborgarvittnen skulle ha ett värde i utlänningsärenden, främst då genom den insyn som en så­dan ordning ger. Jag är däremot inte lika övertygad om att det av ut­länningen utan vidare upplevs som en trygghet att ett sådant vittne är med vid förhöret. Den misstänksamhet utlänningen känner kan lika väl rikta sig mot vittnet, vars funktion han ställer sig tvivlande till. Jag menar för min del att syftet att skapa förtroende långt bättre tillgodoses genom att utlänningen får ett rättsligt biträde som tar sig an hans sak. Under alla förhållanden är det ännu för tidigt att ta ställning till frågan om införande av medborgarvittnen i utlänningsärenden. Resultatet av 1975 års polisutrednings arbete måste först avvaktas. Frågan får tas upp i samband med att ett eventuellt införande av medborgarvittnen vid po­lisverksamheten i allmänhet övervägs.

Prop. 1977/78:90

67

Som jag redan nämnt har kommittén tillmätt rättshjälpsfrågan en mycket stor betydelse. Jag delar kommitténs uppfattning att få saker är bättre ägnade att öka utlänningens rättssäkerhet än att han på ett ti­digt stadium får ett kunnigt biträde. Av särskild vikt är att biträdet finns med redan under polisutredningen. Den omständigheten att utlän­ningen biträds av en med utlänningslagstiftningen förtrogen person torde i hög grad bidra till att göra utredningen fullständig. Som jag har nämnt har också en enig remissopinion ställt sig bakom förslaget att vidga rätten till offentligt biträde i utlänningsärenden.

I likhet med kommittén anser jag huvudprincipen böra vara att ingen utom såvitt gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövanden beslutas av polisen skall kunna avlägsnas ur riket utan att ha erbju­dits bistånd av ett offentligt biträde. Erbjudandet bör ske så snart man börjar sätta i fråga att utlänningen skall avlägsnas. Görs den bedöm­ningen, som ofta är fallet, av polismyndigheten, bör udänningen redan på detta stadium erbjudas offentligt biträde. Vill utlänningen då ha bi­träde, skall han normalt få det. Offentligt biträde skall självfallet också vid behov förordnas på initiativ av polismyndigheten. Framstår det som klart att utlänningen skall få stanna bör biträde inte utses. Förhål­landena kan även annars undantagsvis vara sådana att något behov av biträde inte föreligger. I sådana fall skall biträde inte heller förordnas. Så kan vara fallet om det är uppenbart att någon grund för uppehålls­tillstånd inte föreligger och att hinder inte finns mot förpassning till hemlandet.

Den utvidgning av rätten till offentligt biträde som jag nu har för­ordat medför naturligtvis viss kostnadsökning. Som kommittén framhål­ler kan kostnadsökningen beräknas bli måttlig och väl uppvägas av de vinster som de förkortade handläggningstiderna medför (SOU 1977: 28 s. 9596),

För frågan om vidgade möjligheter till rättshjälp i utlänningsärenden har följande omständigheter betydelse. Den s. k. rättshjälpsutredningen avgav i juli 1977 betänkandet (SOU 1977: 49) Översyn av rättshjälpssys­temet. I betänkandet föreslås en ny rättshjälpslag. Rättshjälpsutred­ningen anser att praxis beträffande beviljande av offentligt biträde är alltför restriktiv. Utredningen framhåller vidare att en lagändring måste till beträffande förutsättningarna för förordnande av offentligt biträde för att de önskemål som låg bakom rättshjälpsreformen skall tillgodoses. I fråga om rätten till offentligt biträde i utlänningsärenden ansluter sig rättshjälpsutredningen till utlänningslagkommitténs förslag. En motsva­rande utvidgning av rätten till offentligt biträde föreslås även i de ären­den i övrigt i vilka offentligt biträde kan förordnas (jfr 41 § rättshjälps­lagen). De föreslagna ändringarna uppnås genom att den nu gällande förutsättningen för offentligt biträde, att biträdet behövs för att tillva­rata den enskildes rätt (42 §), ersätts med en regel av innebörd, att of-

Prop. 1977/78: 90

68

fentligt biträde skall utses om det ej är obehövligt. Det föreslås alltså en presumtion för rätt till offentligt biträde. När det gäller förfarandet vid förordnande av offentligt biträde anser majoriteten av utredningens ledamöter och experter att beslutanderätten skall ligga kvar hos rätts­hjälpsnämnden. Undantag härifrån bör dock gälla i fall där regeringen handlägger ärendet.

Rättshjälpsutredningens betänkande som handläggs inom justitiede­partementet remissbehandlas för närvarande.

Efter samråd med chefen för justitiedepartementet får jag anföra föl­jande. Den föreslagna ordningen med offentligt biträde åt utlänningen redan under polisutredningen fömtsätter ändring i 41 § rättshjälpslagen. Denna bör genomföras redan nu. Vissa närmast redaktionella ändringar i samma paragraf blir vidare nödvändiga till följd av utlänningsnämn­dens avskaffande. Av bestämmelserna bör följa att offentligt biträde kan förordnas vid utredning hos polismyndighet när fråga har uppkom­mit om förpassning. I ärende hos polismyndighet om avvisning bör gälla utöver vad som nu gäller om rätt till biträde när utlänningen enligt 35 § UtlL har hållits i förvar längre tid än en vecka att biträde kan förordnas så snart det förekommer anledning att underställa SIV ären­det. Även i verkställighelsärende bör offentligt biträde kunna förordnas så snart det finns anledning att ärendet skall underställas SIV. Biträdet bör alltså kunna förordnas under tiden polisutredning pågår.

Frågan om införande av en presumtion i 42 § rättshjälpslagen i syfte att vidga rätten till offentligt biträde har som nämnts behandlats av rätts­hjälpsutredningen. Dess förslag remissbehandlas för närvarande och kommer senare att övervägas inom justitiedepartementet. Det är ännu för tidigt att bedöma om och när en ny rättshjälpslag eller ändringar i gäl­lande lag med anledning av betänkandet kommer att träda i kraft.

En omfattande rätt till offentligt biträde i utlänningsärenden är av grundläggande betydelse när det gäller att åstadkomma ett samtidigt både rättssäkert och skyndsamt förfarande i dessa ärenden. En reform i detta hänseende bör därför genomföras redan nu och inte vänta på den lagstiftning som rättshjälpsutredningens betänkande kan leda till. Erfarenheterna visar att man inte för alt uppnå den avsedda utvidg­ningen av rätten till biträde kan förlita sig enbart på förändringar i praxis. En lagändring är därför nödvändig. Rättshjälpsutredningens för­slag att offentligt biträde skall utses om det inte är obehövligt lämpar sig väl för detta ändamål. En presumtion för rätt till biträde bör dock i detta skede införas endast i fråga om utlänningsärenden. Presumtionen bör därvid omfatta, inte endast ärenden enligt 41 § 69 rättshjälps­lagen utan även ärenden enligt punkterna 11, 12 och 18 i samma para­graf. Jag föreslår därför i avvaktan på en framtida eventuell reformering av rättshjälpslagen alt 42 § i lagen ändras på det sättet att i fråga om de nu angivna ärendena offentligt biträde skall förordnas om det inte måste

Prop. 1977/78: 90

69

antas att behov av biträde saknas.

Rättshjälpsutredningen har i sitt betänkande även behandlat och lämnat förslag i fråga om vilken myndighet som skall förordna offent­ligt biträde. Utlänningslagkommittén har för sin del föreslagit att rätten att förordna biträde förs över från rättshjälpsnämnden till den myndig­het som handlägger utlänningsärendet SIV eller regeringen.

Rättshjälpsutredningens förslag tar sikte inte bara på utlänningsären­den utan även på övriga fall där förordnande av offentligt biträde en­ligt 41 § rättshjälpslagen kan komma i fråga. En samlad lösning av frågan om vilken myndighet som skall besluta om offentligt biträde bör eftersträvas. Redan de ändringar i rätten att erhålla biträde som jag nu förordat är ägnade att medföra snabbare handläggning av ut­länningsärendena. Frågan, om annan myndighet än rättshjälpsnämnd skall besluta om offentligt biträde, torde därför utan olägenhet kunna tas upp i samband med att rättshjälpsutredningens betänkande behand­las inom justitiedepartementet.

Jag vill slutligen i detta sammanhang erinra om den livliga offentliga debatt som har förekommit angående de s. k. korta avvisningama, dvs. avvisningar som polismyndighet enligt gällande bestämmelser beslutar och verkställer omedelbart eller kort tid efter inresan. I dessa fall kom­mer inte heller det nu framlagda förslaget att ge utlänningen rätt till of­fentligt biträde. Detta skall emellertid ses mot den bakgrunden, att sådan avvisning endast får ske i helt klara fall. I alla andra fall skall avvis­ningsfrågan underställas SIV. UtlL:s bestämmelser innebär således att varje avvisnings- och verkställighetsärende i vilket uppkommer fråga om politisk förföljelse eller påföljder vid krigsvägran m. m. skall avgö­ras av SIV och inte av polismyndighet. Detta gäller även fall där utlän­ningen åberopar andra politiska skäl än sådana som konstituerar flyk­tingskap och de åberopade omständigheterna inte av polisen kan lämnas utan avseende. Även i övrigt skall SIV och inte polismyndighet ta ställ­ning när avvisningsfrågan är tveksam,

I fall då påstående om politisk förföljelse är uppenbart oriktigt skall underställning visserligen inte ske. Det innebär emellertid inte att polis­myndigheten har rätt att pröva om anförda politiska skäl är tillräckliga för atl utlänningen skall få stanna. Den prövningen ankommer på SIV. Vad polismyndigheten har att ta ställning till är om utlänningens på­stående är uppenbart oriktigt, exempelvis därför att utlänningen kom­mer från ett land där förhållandena utesluter risk för förföljelse.

5.4   Handläggningen av utlänningsärenden hos statens invandrarverk

Genom de åtgärder som jag nu har föreslagit kommer den inledande handläggningen av ett tillstånds- och avlägsnandeärende att förbättras. Underlaget för besluten blir fullständigare, samtidigt som rättssäkerhe­ten förstärks. Ännu mera står emellertid att vinna genom en ändrad

Prop. 1977/78: 90

70

ordning för handläggningen av dessa ärenden hos SIV.

I dag gäller som jag förut har nämnt att ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd normalt inte förenas med ett förpassningsbeslut. Även om utlänningen inte har någon rätt att vistas här sedan han har nekats uppehållstillstånd, stannar han ofta kvar under lång tid innan frågan om förpassning tas upp. Under denna tid inger utläimingen ofta nya till­ståndsansökningar. Möjlighet finns redan nu för SIV att förpassa utlän­ningen samtidigt med att tillståndsansökningen ogillas. Den möjligheten används emellertid sällan. Det inträffar endast i sådana faU då polis­myndighet, i samband med att ansökan om uppehålls- och arbetstill­stånd överlänmas till SIV för avgörande, anmäler att det enligt polisens mening föreligger anledning att förpassa utlänningen. Ett hinder mot samtidiga beslut i tillstånds- och avlägsnandefrågorna ligger i att polisut­redningarna oftast inte är så fullständiga att de kan läggas till grund också för beslut i förpassningsfrågan. Ett annat och viktigare hinder har hittills varit att utlänningsnämnden, som skall höras innan förpassnings­beslut meddelas, inte är dimensionerad för ett så stort antal ärenden som skulle bli följden, om varje avslag av ansökning om tillstånd skulle förenas med ett förpassningsbeslut. Genom förslagen om gemensam till­stånds- och förpassningsutredning och avskaffande av utlänningsnämn­den undanröjs de nämnda båda hindren mot samtidiga beslut.

Kommittén har föreslagit alt SIV samtidigt med avslag på ansökan om uppehållstillstånd skall besluta om förpassning av utlänningen, så snart det inte finns synnerliga skäl mot detta. Endast när det är ställt utom varje rimligt tvivel att utlänningen kommer att lämna landet efter avslag på tillståndsansökningen bör SIV enligt kommittén kunna under­låta att meddela förpassningsbeslut. Samtliga remissinstanser biträder i princip förslaget. Några remissinstanser vill emellertid göra det möjligt för SIV att i större utsträckning än vad kommittén har föreslagit under­låta förpassning. Svenska flyktingrådet pekar i detta sammanhang på att ett förpassningsbeslut kan ses som en form av prickning av utlän­ningen.

Det bör understrykas att den främsta anledningen till de långa vänte­tiderna i utlänningsärenden är just, att avslag på ansökan om uppehålls­tillstånd inte kombineras med ett förpassningsbeslut. Den omständighe­ten att det inte i samband med avslagsbeslutet föreligger något avlägs­nandebeslut som kan och skall verkställas leder, som kommittén fram­håller, till att utlänningen inte tar avslagsbeslutet på allvar. I praktiken dröjer det inte sällan lång tid innan förpassningsutredning kommer till stånd. Detta kan t. ex, bero på arbetssituationen hos polisen, svårigheter att få tag på utlänningen eller förnyade ansökningar av denne om uppe­hållstillstånd.

Som jag tidigare har framhållit lever utlänningen under denna tid ofta under ett starkt psykiskt tryck och är för sitt uppehälle vanligen hänvi-

Prop. 1977/78: 90

71

sad till socialhjälp eller illegala anställningar. De upprepade tillstånds-ansökningama med åberopande av nytillkomna, verkliga eller konstrue­rade, anknytningsfakta medför att utlänningsmyndigheterna inte får till­räcklig tid över för handläggning av i egentlig mening nya ärenden. Även i övrigt uppstår betydande olägenheter för det allmänna. Samhäl­lets kostnader under väntetiden är vidare betydande.

Allt detta talar med stor entydighet för en ordning med samtidiga be­slut i tillstånds- och förpassningsfrågorna. Jag delar således kommitténs och remissinstansernas uppfattning att SIV regelmässigt skall meddela förpassningsbeslut samtidigt med att uppehållstillstånd vägras. En ut­trycklig bestämmelse om detta bör tas in i UtlL. Polisutredningen förut­sätts normalt kunna utgöra underlag för båda besluten. Behövs komplet­tering bör SIV, som kommittén har föreslagit, avvakta med båda beslu­ten.

Olika meningar har förekommit bland remissinstanserna beträffande de möjligheter SIV skall ha att underlåta att meddela förpassningsbeslut. För egen del vill jag understryka vikten av att förpassningsbeslut prak­tiskt taget alltid meddelas när ansökan om tillstånd avslås. I annat fall kan de eftersträvade tidsvinsterna lätt gå förlorade. Undantag bör, som kommittén föreslår, göras endast när det föreligger synnerliga skäl. Jag syftar i likhet med kommittén bl. a. på fall då det är ställt utom varje rimligt tvivel att utlänningen frivilligt lämnar landet. Självfallet skall förpassningsbeslut inte meddelas när utlänningen inte befinner sig här i riket. Inte heller innehavare av s. k, UD-visering berörs av förslaget. Det är här fråga om bl. a. diplomatisk personal, vars tillståndsfrågor hand­läggs av utrikesdepartementet.

5.5   Verkställighet av förpassningsbeslut

Beslut om verkställighet av förpassnings-, förvisnings- och utvisnings­beslut meddelas av länsstyrelse. Verkställighet av avvisningsbeslut an­kommer på polismyndighet. I vissa fall är verkställande myndighet skyldig att underställa SIV verkställighetsärendet. Det är fallet när ut­länningen åberopar politisk förföljelse eller påstår sig löpa risk att bli sänd till krigsskådeplats eller straffas för att han är krigsvägrare, så snart påståendet inte är uppenbart oriktigt. Detsamma gäller när utlän­ningen påstår sig inte vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de omständigheter som han åberopar inte kan lämnas utan avseende (58 §). Underställning skall vidare ske, om svårighet möter vid verkställigheten eller det är tveksamt hur verk­ställigheten skall ske (60 §). Det faktiska genomförandet av verkställig­hetsbeslut handhas av polismyndighet. Detta gäller även i de fall då verk­ställighetsbeslutet meddelas av länsstyrelse.

Riksdagens revisorer har i skrivelse till regeringen tagit upp frågan om överflyttning av beslutanderätten från länsstyrelse till polismyndighet

Prop. 1977/78: 90

72

i ärenden om verkställighet av förpassning och utvisning. Revisorerna hade funnit att länsstyrelse i allmänhet begärde in förslag av polismyn­dighet beträffande verkställigheten samt därefter beslöt i enlighet med förslaget och anmodade polismyndigheten att genomföra verkställighets­beslutet. Man ifrågasatte om inte länsstyrelsens medverkan medförde en onödig komplicering av handläggningsrutinerna med därav följande för­sening. Man fann knappast anledning anta att länsstyrelsen skulle kunna tillföra ett ärende något nytt omedelbart efter det att SIV såsom fack­myndighet fattat ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut.

Med anledning av framställningen från riksdagens revisorer fick kom­mittén i uppdrag att undersöka, om inte beslutanderätten i verkställig­hetsärenden i allmänhet kunde överlåtas på polismyndighet.

Kommittén har i det nu avlämnade betänkandet begränsat övervä­gandena till att avse verkställighet av förpassningsbeslut, I betänkandet framhålls inledningsvis att man även i framliden bör behålla ordningen med ett särskilt beslut om verkställighet vid sidan av själva avlägsnande-beslutet. Det gör det nämligen möjligt att bestämma vägen och sättet för resan i så nära anslutning till utresan som möjligt. När det sedan gäller vilken myndighet som skall besluta om verkställigheten av förpassnings­beslut pekar kommittén på att lagakraftvunnet beslut i den gmndläg­gande frågan om avlägsnande föreligger och att det på verkställighets-stadiet normalt endast borde återstå att bestämma om vägen och sättet för utresan. Mot den bakgrunden bör det enligt kommittén inte finnas behov av att föra in ytterligare en myndighet, som skall bedöma ärendet från rättsliga utgångspunkter. Någon avgörande skillnad mellan verk­ställighet av ett avvisningsbeslut, som redan nu ankommer på polismyn­dighet, och ett förpassningsbeslut anser kommittén inte föreligga. Gällan­de regler om underställning vid påstådd politisk förföljelse m. m. eller vid uppkomna svårigheter vid verkställigheten anses ge tillräckliga ga­rantier från rättssäkerhetssynpunkt. Till detta kommer att utlänningen kan begära återbrylning hos regeringen även på verkställighetsstadiet, om nya skäl har framkommit som kan medföra rätt att stanna kvar. Kom­mitténs slutsats blir att inga invändningar från rättssäkerhetssynpunkt kan riktas mot att överflytta beslutanderätten vid verkställighet av för­passningsärenden till polismyndighet. Samtidigt framhåller dock kom­mittén att SIV i ökad utsträckning bör utnyttja sin möjlighet enligt 60 § UtlL att lämna närmare anvisning om verkställighet av förpassningsbe­slut som verket har meddelat.

Under remissbehandlingen har uppfattningarna i någon mån gått isär. Flertalet av de remissinstanser som har kommenterat förslaget ansluter sig dock till detta. Dit hör bl. a. SIV, RPS och två av de fem länsstyrel­ser som har avgett yttrande i frågan. SIV anser att det från praktisk syn­punkt vore betydligt enklare, om polismyndigheterna övertog beslutan­derätten från länsstyrelserna. Några betänkligheter från rättssäkerhets-

Prop. 1977/78: 90

73

synpunkt behöver man enligt SIV:s mening inte ha med hänsyn till de garantier som utlänningslagens regler ger om underställning i de fall då nya omständigheter åberopas på verkställighelsstadiet, SIV pekar vidare på att polisen redan har hand om verkställigheten av avvisningsbeslut, vilket starkt talar för att polisen bör ta hand om de praktiska problemen även vid verkställighet av bl. a. förpassningsbeslut. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Stockholms län. En avvisande hållning intar länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus län samt Uppsala län liksom Svenska flyktingrådet. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att frå­gan bör utredas vidare. Enligt de båda förstnämnda länsstyrelserna är det viktigt att ansvaret för åtgärderna innehas av en myndighet med den erfarenhet och juridiska kompetens som en länsstyrelse förfogar över. Det anförs också att tidsvinsten vid ett genomförande av förslaget skulle bli marginell.

För egen del vill jag anföra följande. Polisen handlägger sedan länge självständigt verkställighet av avvisningsbeslut. Det kan i och för sig hävdas att utlänningen i awisningsfallen med hänsyn lill gällande tids­frister har haft färre möjligheter att rota sig här än vad som är fallet när det är fråga om förpassning. Detta gäller dock inte alltid och kan inte tillmätas någon större betydelse i detla sammanhang, särskilt som tids­fristerna för förpassningsbeslut och verkställighet av sådant beslut skall kraftigt förkortas. Även om vissa svårigheter kan uppstå vid verk­ställighet av ett förpassningsärende är ändå situationen den, att den för utlänningen avgörande frågan om hans avlägsnande redan har slutligt avgjorts av SIV eller regeringen. Verkställighetsmyndigheten har endast att på ett riktigt sätt sätta beslutet i verket.

Till delta kom.mer en viktig omständighet, I frågor om avvisning har polismyndighet betrotts med rätten, inte bara att ombesörja verkställig­heten utan också att meddela beslut i avvisningsfrågan, låt vara att poli­sen har skyldighet att underställa SIV bl, a. ärenden som rör påstått politiskt flyktingskap. Det kan enligt min mening mot den bakgrunden inte möta betänkligheter att låta polismyndighet få hand om verkställig­heten av förpassningsärenden.

Jag ser alltså inga hinder från rättssäkerhetssynpunkt eller i övrigt mot att föra över verkställigheten av förpassningsbeslut till polismyndig­het. Under sådana förhållanden bör man inte behålla ordningen att låta även länsstyrelse medverka i verkställighetsförfarandet. Jag föreslår därför att förpassningsbeslut skall verkställas av polismyndighet. Jag vill emellertid samtidigt inskärpa vikten av att polismyndigheten under­ställer SIV verkställighetsärenden så snart ett förut oprövat påstående om politisk förföljelse görs och detta inte är uppenbart oriktigt, liksom i de övriga fall som anges i 58 och 60 §§ UtlL.

Delade meningar har framförts beträffande när SIV skall vara skyl­dig att lämna anvisningar för verkställigheten och i vilken utsträckning

Prop. 1977/78: 90

74

verket skall handha praktiska åtgärder för att underlätta denna, t. ex. att kontakta utländska ambassader samt ordna pass och visering. Kommit­tén menar att frågor som kräver kontakt med utländska ambassader m, m. bör handhas centralt av SIV. Verket bör alltså undersöka om ut­länningen har giltigt pass och om särskilt tillstånd till genomresa behövs. Av remissyttrandena framgår att de nu nämnda frågorna i viss utsträck­ning för närvarande handhas självständigt av polismyndighet, som ju självständigt svarar för verkställighet av avvisningsbeslut. Det gäller na­turligtvis i särskild grad beträffande större polismyndigheter med många verkställighetsärenden. SIV och några andra remissinstanser anser att polismyndigheterna bör ha hand om de nämnda praktiska frågorna vid en överflyttning av verkställigheten av förpassningsärenden till dem. Det skulle spara tid. SIV pekar på att svårigheter vid verkställigheten inte alltid kan förutses när förpassningsbeslutet meddelas.

Förhållandena torde gestalta sig på olika sätt, beroende på den verk­ställande polismyndighetens storlek samt befattning med och erfarenhet av verkställighetsärenden. Det bör ankomma på SIV att i möjlig mån beakta detta när förpassningsbeslut meddelas. I den mån kontakter med utländska ambassader, ordnande av pass och tillstånd m, m. hittills har ombesörjts av polismyndighet bör detta självfallet ske också i fortsätt­ningen. Skall verkställigheten däremot ombesörjas av en polismyndighet med begränsade erfarenheter i dessa hänseenden, är det angeläget att SIV i samband med beslutet vidtar de praktiska åtgärder som behövs för att underlätta verkställigheten.

5.6    Förbörsmyndigheter

Förhör är i UtlL föreskrivet i vissa fall. Det gäller bl, a, när beslut skall fattas om förlängning av förvarstagande samt vid underställning av verkställighet av förpassningsbeslut när utlänningen har åberopat poli­tiska skäl. Förutom de fall då skyldighet att hålla förhör föreligger kan det i ärende hos regeringen, SIV, utlänningsnämnden eller länsstyrelse i annat fall finnas anledning att hålla förhör. Förhör torde framför allt hållas när motstridiga uppgifter har lämnats. Oftare än förhör förekom­mer emellertid informella muntliga kontakter. För närvarande gäller en­ligt 40 § UtlL att förhöret skall hållas av den myndighet som handlägger ärendet. SIV får emellertid i ärende hos verket överlämna åt utlän­ningsnämnden eller länsstyrelse att hålla förhör. I ärende som hand­läggs av regeringen får det ansvariga statsrådet eller tjänsteman som han bestämmer besluta om förhör och utse förhörsmyndighet. Behöver vittne höras kan regeringen förordna om förhör vid allmän domstol (43 § UtlL).

Med anledning av utlänningslagkommitténs förslag har jag förordat att utlänningsnämnden avskaffas (5.2). Det får i det läget övervägas om i dess ställe annan myndighet bör utses som förhörsmyndighet och i så

Prop. 1977/78: 90

75

fall vilken myndighet som är mest lämpad. Kommittén har till en början övervägt om man kan låta sig nöja med enbart länsstyrelse som förhörsmyndighet. Kommittén anför därvid följande. Förhör enligt UtlL hålls i de flesta fall på grund av att motstridiga uppgifter lämnats. Det krävs därför stor erfarenhet och insikt av förhörsledaren. Speciella kunskaper om utlänningarnas hemländer är nödvändiga. Förhören kan vara särskilt känsliga med hänsyn till att utlänningen kan ha sådana er­farenheter från sitt hemland att han finner det svårt att samarbeta med myndigheter. Med hänsyn till dessa förhållanden och med tanke på att handläggningen hos länsstyrelse i princip är skriftlig har kommittén kommit fram till att annan myndighet än länsstyrelse bör ersätta utlän­ningsnämnden som förhörsmyndighet. Övervägandena föranleder kom­mittén att föreslå att länsrätt blir förhörsmyndighet, Munllighet i form av förhör sägs ingå som ett naturligt inslag i en domslolsmässig hand­läggning. Om förhör i utlänningsärenden hålls av länsrätt, kan vidare den erfarenhet av muntliga förhandlingar som genom åren har byggts upp hos länsrätterna komma förhören tillgodo. Vid sidan av länsrätten bör i vissa fall länsstyrelse kunna liksom hittills anlitas som förhörsmyn­dighet.

Kommitténs förslag har i allt väsentligt godtagils av remissinstan­serna. Även jag ansluter mig till förslaget. I detta sammanhang vill jag emellertid, i likhet med flera remissinstanser, betona värdet av att SIV i Ökad utsträckning själv håller förhör i ärenden hos verket.

5.7   Uppehållstillstånd för gäststuderande

I prop. 1968: 142 med riktlinjer för utlänningspolitiken m. m, gavs bl. a. allmänna riktlinjer för tillståndsprövningen beträffande utländska studerande. En grupp som där ägnades särskild uppmärksamhet var så­dana utlänningar som vill flytta hit i avsikt att studera eller i vart fall inleda sin vistelse här med studier. I fråga om bl. a, dessa framhöll då­varande chefen för inrikesdepartementet till en början, att bestämman­det av utrymmet för de utländska studerandenas möjligheter att få ut­bildningsplatser i Sverige inte var en utlänningspolitisk fråga. Däremot var det ett utlänningspolitiskt intresse att utlänningen verkligen kunde bedriva studier här och inte bara kom hit under förevändning att stu­dera. Genom kravet på uppehållstillstånd fanns möjlighet att kontrollera att utlänningen var inskriven vid svensk läroanstalt, dvs, alt studieplats hade ordnats, och att han hade ekonomiska möjligheter att studera. Även säkerhetssynpunkter beaktades i det sammanhanget. Mot den bak­gmnden förordades att kravet på uppehållstillstånd skulle finnas kvar, samtidigt som den dittillsvarande generösa tillståndsprövningen behölls. Föredragande  departementschefen  anförde vidare bl. a.,  att den ut-

Prop. 1977/78: 90

76

ländske studeranden vid prövningen av tillståndsärendet i regel måste visa, att hans försörjning var tryggad på annat sätt än genom svenskt studiesocialt stöd t, ex. genom egna medel, studiesocialt stöd från hem­landet, stipendier e. dyl. Tillstånd borde regelmässigt lämnas för ett läs­år, om utlänningens legitimationshandling gällde så länge och försörj­ningen var tryggad för hela läsåret.

De riktlinjer som riksdagen har antagit och som återfinns i den nämnda propositionen bör även i fortsättningen i sina huvuddrag tilläm­pas vid tillståndsprövningen beträffande gäststuderande. Mot bakgrund av den förändring som ägt rum i fråga om framför allt antalet gäststu­derande och deras studiemöjligheter sedan år 1968 anser jag det emel­lertid vara angeläget att riktlinjerna preciseras i skilda hänseenden. Jag återkommer strax till den frågan.

I ett hänseende bör emellertid gälla en annan ordning än vad som an­ges i 1968 års riktlinjer. Jag syftar på uttalandena angående rätt för gäststuderande som har fullföljt sina studier att få stanna kvar här (prop, 1968: 142 s, 116). I propositionen uttalas att tillstånd till detta i regel bör meddelas den som redan vid sin ankomst hit lämnat en trovär­dig förklaring att han ämnar bosätta sig i Sverige, I övriga fall skall av­görandet bero på förhållandena i varje särskilt fall. Motsvarande anges böra gälla studerande som avbryter sina studier.

Enligt min mening bör riktlinjerna för beviljande av uppehållstill­stånd åt gäststuderande i princip inte omfatta utlänning, som kan antas ha för avsikt att stanna kvar i vårt land efter avslutade studier. Sådan utlänning bör betraktas, inte som gäststuderande utan som invandrare. Den generösa tiUståndsgivning som också i fortsättningen bör tillämpas beträffande gäststudier bör alltså förbehållas sådana utländska stude­rande, som avser att skaffa sig utbildning här och därefter återvända till sitt hemland eller till annat land. Utlänning som bedöms ha för avsikt att bosätta och försörja sig här i landet efter fullföljda eller avbrutna studier bör i allmänhet vägras uppehållstillstånd även för studietiden. Det gäller självfallet inte utlänning som med tillämpning av andra be­stämmelser redan från början bör få uppehållstillstånd som invandrare. I annat fall skulle man bli tvungen att antingen vägra utlänningen rätt att stanna kvar sedan denne efter kanske flera år hunnit rota sig här el­ler också acceptera, att utlänningar med hjälp av bestämmelserna om uppehållstillstånd för gäststuderande bereds möjlighet att bosätta och försörja sig här vid sidan av den reglerade invandringen. Ingen av dessa båda konsekvenser bör enligt min mening accepteras. Frågan huruvida utlänningen har för avsikt att stanna här enbart under studietiden eller ej är naturligtvis ofta svår att besvara. Det bör emellertid stå SIV fritt att begära besked av utlänningen på denna punkt.

Jag återgår så till frågan om en precisering av de riktlinjer som bör gälla för meddelande av uppehållstillstånd för gäststudier.

Prop. 1977/78: 90

77

Som jag tidigare har nämnt har SIV i skrivelse till regeringen begärt ändrade bestämmelser om uppehållstillstånd för gäststuderande. Nu gäl­ler enligt 37 § UtlK att utlänning, som är inskriven vid läroanstalt här i landet och vars försörjning under studietiden är säkrad genom egna medel, stipendium, studielån eller på annat sätt, inte utan särskilda skäl får vägras uppehållstillstånd under den tiden. Verket framhåller att be­stämmelserna kom till under helt andra förhållanden än dem som nu rå­der. Syftet var i hög grad att bidra till u-ländernas utveckling bl. a. genom att ge stipendiater möjlighet till utbildning som de inte kunde få i hemlandet. Antalet gäststuderande var lågt. Förkunskaperna och studie­förutsättningarna var i alhnänhet goda.

Sedan början av 1960-talet har antalet gäststuderande mångfaldigats. Enligt SIV försöker utlänningar att i allt större utsträckning utnyttja den generösa tillståndsgivningen för gäststuderande till att skaffa en fast anknytning i Sverige och på så sätt kringgå bestämmelserna om reglerad invandring.

Invandrarverket understryker vidare att många av gäststuderandena är alltför dåligt förberedda för studier här. Kompletteringsstudier utöver sådana i svenska språket är som regel nödvändiga. Även därefter kvar­står ofta betydande studiesvårigheter. Mycket ofta saknar utlänningen begrepp om vad han skall studera.

Mot bakgrund av de angivna förhållandena föreslår SIV följande. Uppehållstillstånd för gäststudier skall anskaffas före inresan i Sverige. Sådant tillstånd skall endast beviljas den som har fyllt 18 år, om inte synnerliga skäl föranleder annat, och endast ges åt den som avser att återvända efter studietiden. Kravet på inskrivning i läroanstalt ersätts med krav på behörighet att skrivas in, vilket redan nu gäller i praxis. Uppehållstillstånd för gäststudier skall i huvudsak få ges endast för eftergymnasial utbildning. Invandrarverkets förslag har i allt väsentligt tillstyrkts av remissinstanserna. I några yttranden har emellertid anförts, att förutsättningar för en prövning av tillståndsfrågan före inresan knap­past föreligger för närvarande.

Jag har redan angett som min uppfattning, att uppehållslilistånd för gäststudier i princip inte bör lämnas åt annan än den som bedöms ha för avsikt att lämna Sverige efter studietiden. En sådan ordning iakttas för övrigt redan nu. I övrigt vill jag efter samråd med chefen för utbild­ningsdepartementet anföra följande.

Det är även enligt min mening angeläget att beviljandet av uppehålls­tillstånd för gäslstudier begränsas till studier på en förhållandevis hög nivå. Detta torde också ha varit avsikten när bestämmelsen kom till, även om den har kommit att tillämpas annorlunda. Uppehållstillstånd bör i princip beviljas endast för studier på eftergymnasial nivå. Det inne­bär att tillstånd som regel endast får avse högskolestudier. Studier på grundskole- och gymnasieskolenivå, dvs. studier som utgör en förbere-

Prop. 1977/78: 90

78

delse för högskolestudier, bör alltså inte godtas i detta sammanhang. Detta bör givetvis gälla oavsett om sådana studier bedrivs inom grund­skola och gymnasieskola, inom den kommunala vuxenutbildningen eller vid folkhögskola. Utbildning inom folkhögskolan som motsvarar högsko­leutbildning bör kunna godtas. Utbildning som anordnas av studieför­bunden bör normalt inte ge rätt till uppehållstillstånd. Frågan om vilken utbildning som skall betraktas som motsvarande högskoleutbildning bör avgöras i samråd med universitets- och högskoleämbetet eller skolöver­styrelsen. Jag vill emellertid tillägga, att uppehållstillstånd för gäststu­dier i regel bör beviljas endast den som har fyllt 18 år eller som har 11 års skolgång bakom sig påbörjad tidigast vid 6 års ålder. En sådan ordning är bl. a. ägnad att motverka att tillstånd lämnas för studier på lägre nivå än jag nyss har angett.

I praxis har sedan länge kravet på att sökanden skall vara inskriven vid läroanstalt ersatts med ett krav på att han skall vara behörig att skri­vas in. En sådan ordning är för övrigt nödvändig numera, sedan nya be­hörighets- och antagningsbestämmelser har införts den 1 juli 1977. Den bör alltså gälla även i fortsättningen. För erhållande av uppehållstill­stånd skall utlänningen således kunna visa att han uppfyller de allmänna behörighetsvillkoren och göra antagligt att han fyller de särskilda för­kunskapskraven för den utbildning han avser att genomgå. Det är enligt min mening naturligt att SIV i denna fråga samverkar med myndighet eller utbildningsanstalt som fattar beslut i behörighets- resp. antagnings­frågan. Den omständigheten att utlänning, som i övrigt fyller behörig­hetskravet, behöver skaffa sig kunskaper i svenska språket och even­tuellt även kunskaper i engelska språket bör inte förhindra att han bevil­jas uppehållstUlslånd. Sådana förberedande studier i svenska bör nor­malt inte få bedrivas under mer än ett år.

I övrigt bör som villkor för uppehållstillstånd liksom hittills normalt gälla, att försörjningen för studietiden är tryggad genom egna medel, sti­pendium, studielån eller på annat liknande sätt. Ofta torde ledning kunna hämtas från nivån på de allmänna studiemedlen. Vidare bör fordras att sökanden anger målet för sina studier. För fortsatt tillstånd bör som re­gel krävas att studierna fullföljs på ett i huvudsak godtagbart sätt. Även här bör SIV samverka med lämplig myndighet inom utbildningsväsen­det. Det måste emellertid beaktas att den utländske studeranden ofta har att övervinna svårigheter som inte föreligger för andra studerande. En­ligt min mening bör bedömningen av studieresultaten ske i en generös anda.

Slutligen vill jag ta upp SlV:s förslag att uppehållstillstånd för gäst­studier skall ha beviljats före inresan. En sådan ordning skulle otvivel­aktigt förebygga flera av de olägenheter som nu föreligger. Genom att frågan om utlänningens faktiska möjligheter att vinna tillträde till stu­dier slutligt avgörs före inresan skulle man undvika att utlänningen reser

Prop. 1977/78: 90

79

hit på vinst och förlust för att kanske efter flera månader få avslag på sin framställning och tvingas återvända. Jag anser mot den bakgrunden att förslaget i sig är tilltalande.

Jag vill emellertid samtidigt peka på att möjligheterna att lösa vissa problem som kan följa av förslaget ännu inte har studerats tillräckligt. Så t, ex, måste ett genomförande av förslaget föregås av en tillräcklig och väl spridd information om reglerna i detta. Det torde dessutom vara nödvändigt att närmare utreda förutsättningarna att pröva sökandenas behörighet för studierna och i övrigt pröva förutsättningarna för till­stånd, medan utlänningen befinner sig i sitt hemland. Det praktiska för­farandet behöver också utredas närmare. Om dessa problem inte är lösta när förslaget genomförs riskerar man att många studerande kom­mer till Sverige utan att uppfylla villkoren med de negativa följder detta kan få.

Jag har erfarit att chefen för utbildningsdepartementet avser att inom kort i särskild ordning bereda vissa frågor rörande de utländska stude­randenas förhållanden i Sverige. I detta sammanhang kommer också de frågor som jag här har berört att beaktas.

Mot bakgmnd av vad jag nu har anfört förordar jag att förslaget övervägs vidare. Skulle regeringen finna det ändamålsenligt att genom­föra förslaget, bör enligt min mening tillståndsprövning före inresan införas.

6    Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepar­tementet upprättats förslag till

1.

lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193)

2.

lag om ändring i rättshjälpslagen (1972: 429)

3.

lag om ändring i lagen (1971:52) om skatterätt, fastighetstaxe­ringsrätt och länsrätt.

De under 2 och 3 angivna förslagen har upprättats i samråd med che­fen för justitiedepartementet resp. chefen för kommundepartementet.

Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bi­laga.

1    Specialmotivering

7.1    Förslaget till lag om ändring i utlänningslägen

De förslag som jag i det föregående har lagt fram medför ändringar bl, a, i bestämmelserna angående utlänningsnämnden och dess verksam­het, meddelande och verkställighet av förpassningsbeslut samt förhörs-

1 Bilagan har uteslutits här. Förslaget är likalydande med det som är fogat till propositionen.

Prop. 1977/78: 90

80

myndigheter i utlänningsärenden. Om förslagen godtages, får ändringar göras i UtlK. Dessa bör övervägas i ett senare sammanhang,

3 §

I paragrafen anges att en central utlänningsmyndighet skall ha ansva­ret för den kontroll över utlänningar som behövs för lagens tillämpning. Enligt andra stycket kan myndigheten inhämta yttrande från utlännings­nämnden. Vidare anges hur nämnden skall vara sammansatt. Eftersom utlänningsnämnden föreslås avskaffad utgår detta stycke,

10 §

1 denna paragraf anges innebörden av ett tidsbegränsat uppehållstill­stånd respektive ett permanent uppehållstillstånd. Enligt andra stycket får tidsbegränsat uppehållstillstånd innehålla föreskrift om att utlän­ningen senast då tiden för tillståndet går ut skall resa ut ur landet. Ett sådant s, k. utresebeslut utgör ett slags förhandsbesked om att utlän­ningen inte får sitt tillstånd förlängt. Beslutet får däremot inte till följd att utlänningen vid tillståndstidens utgång kan avlägsnas ur riket utan särskilt förpassningsbeslut, Förpassningsförfarandet är emellertid enk­lare och snabbare, när utresebeslut föreligger. Beslut om förpassning kan då meddelas utan att SIV har inhämtat yttrande från utlännings­nämnden (23 § UtlL) och förpassningsbeslutet kan inte överklagas (46 § jämförd med 49 § UtlL), varför verkställighet kan ske omedelbart. Ut­länningens rättsskyddsintresse har tillgodoselts redan genom att utlän­ningsnämnden skall höras innan utresebeslut meddelas (12 § första styc­ket UtlL). Till detta kommer möjligheten att överklaga utresebeslutet (46 § UtlL).

Det praktiska behovet av uteresebeslut är numera ringa. Som framgått medför utresebeslut inte att avlägsnande automatiskt kan ske, om utlän­ningen underlåter att lämna landet. Förpassningsbeslut måste i vanlig ordning meddelas. Av betänkandet framgår också att utresebeslut med­delas relativt sällan (SOU 1977: 28 s. 130), Den omständigheten att av­lägsnandebeslutet i dessa fall inte kan överklagas sätter vidare den utlän­ning som har haft uppehållstillstånd med utresebeslut i en sämre ställning än den som har vistats i landet illegalt. Det måste självfallet vara viktigt för utlänningen att kunna överklaga själva förpassningsbeslutet, särskilt som det ofta under tillståndstiden inträffar nya omständigheter, som ut­länningen kan önska åberopa och få prövade i förpassningsärendet.

Utlänningslagkommittén har föreslagit, att möjligheten att meddela utresebeslut avskaffas. Jag delar kommitténs uppfattning. Information om att förlängt tillstånd inte kan påräknas kan lämnas på annat sätt. Be­stämmelserna i UtlL om utresebeslut bör alltså utgå. Andra stycket skall sålunda upphöra att gälla.

Prop. 1977/78: 90

81

11 § Bestämmelsen i paragrafens tredje stycke angående meddelande av

utresebeslut bör utgå (jämför 10 §),

Enligt första stycket får utresebeslut samt beslut att vägra uppehålls­tillstånd av vandelsskäl inte meddelas ulan alt utlänningsnämnden hörs,

1 fråga om utresebesluten hänvisas till 10 §, Som jag närmare har ut­vecklat i den allmänna motiveringen bör utlänningsnämnden avskaffas. Att låta annan myndighet än utlänningsnämnden avge yttrande i fall som i övrigt avses i första stycket bör inte komma i fråga. Första stycket bör därför utgå. Detta innebär inte i sig någon ändring i fråga om möjlighe­terna att även fortsättningsvis vägra uppehållstillstånd av vandelsskäl. Möjligheten härtill har utbildats i praxis. Frågan om införande av ett förbud mot att vägra utlänning uppehållstillstånd på grund av hans van­del diskuterades i prop. 1968: 158 (s. 61 f.). En sådan förbudsbestäm­melse hade föreslagits av utlänningsulredningen. Föredraganden kunde emellertid för sin del inte ansluta sig till förslaget, 1 den nämnda propo­sitionen framhålls vidare (s. 77) att en utlännings personliga förhållanden inle bör prövas i ärende om uppehållstillstånd annat än inom ramen för avvisnings- och utvisningsbestämmelserna, I likhet med utlänningslag-kommittén anser jag att hittillsvarande möjligheter atl inom ramen för avvisnings- och utvisningsbeslämmelserna vägra utlänning uppehållstill­stånd på grund av hans vandel bör behållas, även om första stycket med dess hänvisning till vandelsskäl slopas.

Andra stycket av 12 § innehåller bestämmelser om utlänningsnämn­dens hörande när s, k. ortsbegränsat uppehållstillstånd meddelas för längre tid än ett år eller förlängs utöver den tiden. Om nämnden anser att ortsbegränsningen är obehövlig, skall frågan underställas regeringen. Bestämmelserna bör utgå med anledning av att nämnden avskaffas, I stället bör, som föreslagits i betänkandet, föreskrivas att uppehållstill­stånd som innebär rätt att vistas endast inom en kommun eller ett polis­distrikt för varje gång inte får meddelas för längre lid än ett år, Orlsbe-gränsade uppehållstillstånd har i praktiken ytterst sällan använts.

Beträffande frågor om besvärsrätt återkommer jag (se 46 §).

21 a §

Ändringen beror på utlänningsnämndens avskaffade.

23 §

Bestämmelserna om utlänningsnämndens hörande bör utgå,

I stället bör i denna paragraf tas in bestämmelser om skyldighet för

6   Riksdagen 1977/78. 1 saml. Nr 90

Prop. 1977/78: 90

82

SIV att i de fall då ansökan om uppehållstillstånd avslås samtidigt med­dela beslut om förpassning (5,4), Enligt den föreslagna bestämmelsen skall förpassningsbeslut meddelas i dessa fall, om inte synnerliga skäl föreligger däremot. Som har framgått av den allmänna motiveringen syftar jag bl, a, på fall då det är ställt utom varje rimligt tvivel att utlän­ningen lämnar landet frivilligt. Som vidare har framgått blir den före­slagna ordningen möjlig genom att grundutredningens kvalitet förbättras och genom atl utlänningen i dessa fall normalt kan beräknas ha haft of­fentligt biträde redan under utredningen hos polisen. Skulle SIV i visst fall finna alt utredningen visserligen räcker för att klarlägga alt uppe­hållstillstånd inte kan meddelas men att ytterligare uppgifter behövs för att förpassningsbeslut skall kunna meddelas, skall verket avvakta med båda besluten tills komplettering har skett.

Över förpassningsbeslut får talan föras (46 § UtiL), Verkställighet genom myndighets försorg kan ske först sedan beslutet har vunnit laga kraft. Att verkställighet dessutom anses ha skett när utlänningen har lämnat riket efter att ha fått del av beslutet framgår av 60 a § UtlL.

39 §

Paragrafen har anpassats till förslaget om avskaffande av utlännings­nämnden.

40 §

Enligt paragrafen hålls förhör i utlänningsärende av den myndighet som handlägger ärendet. Denna kan i vissa fall överlåta åt annan myn­dighet att hålla förhör. I ärende som handläggs av regeringen får det för utlänningsärenden ansvariga statsrådet besluta om förhör och utse för­hörsmyndighet. Statsrådet kan delegera beslutanderätten till tjänsteman.

I paragrafen skall utlänningsnämnden inte vidare nämnas eftersom den föreslås bli avskaffad. Det föranleder bl. a, att andra stycket utgår.

Jag har i det föregående föreslagit (5,6) att förhör i utlänningsärende skall kunna hållas hos länsrätt och får beträffande de närmare övervä­gandena hänvisa till den allmänna motiveringen, I likhet med kommit­tén anser jag att de förhör som utlänningsnämnden hittills på begäran har hållit för handläggande myndighet i fortsättningen normalt bör hål­las av länsrätt. Länsrätt bör i allmänhet överta även länsstyrelsens funk­tion i detta hänseende, med hänsyn till alt verkställighet av förpassning skall handhas av polismyndighet och inte av länsstyrelse (58 § UtlL), I vissa fall kan det emellertid, som kommittén framhåller, finnas skäl att låta länsstyrelse hålla förhöret även i fortsättningen. Det är bl. a. fallet beträffande ärende angående verkställighet av förvisning eller utvis­ning, vilket har underställts SIV enligt 58 § andra stycket UtlL. Det kan då ofta vara lämpligt att låta den länsstyrelse som har handlagt verkstäl-

Prop. 1977/78: 90

83

lighetsfrågan före underställningen hålla förhör som SIV inte självt kan hålla.

Förslaget föranleder ändring i 6 § första stycket lagen (1971: 52) om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt. Av bestämmelsen bör framgå att länsrätt är domför med ordföranden ensam vid förhör som begärs enligt 40 § UtlL,

42 a §

Paragrafen ändras lill följd av utlänningsnämndens avskaffande.

45 

§

Paragrafen utgår till följd av utlänningsnämndens avskaffande,

46 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om besvärsrätt över SIV:s beslut i avvisnings- och förpassningsärenden samt över beslut om uppehållstill­stånd i sådana fall då utlänningsnämnden har hörts enligt 12 § första stycket UtlL, De åsyftade fallen är sådana då tillståndet har förenats med utresebeslut eller då tillstånd har vägrats av vandelsskäl,

.Av moti\'cringen till 10 § framgår alt utresebeslut inte längre skall kunna meddelas. 1 23 § i förslaget föreskrivs att förpassningsbeslut skall meddelas samtidigt med beslut som innebär atl ansökan om uppehålls­tillstånd lämnas utan bifall, om inte synnerhga skäl talar mot detta. En­ligt förevarande paragraf får talan föras mot förpassningsbeslut. Under sådana förhållanden saknas, som kommittén anfört, anledning all behålla den särskilda besvärsrätten över beslut att vägra uppehållstillstånd av \andelsskäl.

Jag delar vidare kommitténs uppfattning att besvärsrätt av princi­piella skäl bör finnas i fråga om beslut om ortsbegränsat uppehållstill­stånd med hänsyn till de betydande inskränkningar i rörelsefriheten som ett sådant beslut innefattar. Tidigare saknades visserligen besvärsrätt, men i gengäld förelåg i vissa fall skyldighet att underställa regeringen frågan.

Paragrafen har ändrats i enlighet med det anförda.

47 och 50 §§

Paragraferna har ändrats redaktionellt med anledning av avskaffandet av utlänningsnämnden.

58 §

Ändringen i första stycket innebär att verkställighet av förpassnings­beslut skall handläggas av polismyndighet i stället för länsstyrelse. I öv­rigt hänvisas till deij allmänna motiveringen (5.5).

Andra stycket har anpassats till avskaffandet av utlänningsnämnden.

Prop. 1977/78: 90

84

69 a §

Paragrafen avser tillämpningen av 15 och 17 §§ förvaltningslagen i utlänningsärende. Andra stycket bör ändras med anledning av att 12 § föreslås få nytt innehåll, I och med att beslut om ortsbegränsat uppe­hållstillstånd alltid skall fallas av SIV och kunna överklagas bör skyldig­het föreligga att motivera beslutet. Paragrafen har ändrats i enlighet härmed.

Övergångsbestämmelser

De föreslagna ändringarna bör träda i kraft den 1 juli 1978. Särregle­ring behövs endast beträffande 58 § UtlL. Har ärende om verkställighet av förpassningsbeslut överlämnats till länsstyrelse före den 1 juli 1978 bör äldre bestämmelser gälla i verkställighetsärendet.

1 ärenden som har överlämnats till utlänningsnämnden men i vilka nämnden inte har hunnit avge yttrande före den 1 juli 1978 bör handling­arna ulan vidare åtgärd återställas till SIV.

7.2    Övriga lagförslag

Beträffande övriga lagändringar får jag hänvisa till den allmänna motiveringen samt till specialmotiveringen till 40 § UtlL.

8    Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över lagförslagen.

9    Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Prop. 1977/78: 90

85

Utdrag

LAGRÅDET

PROTOKOLL

vid sammanträde 1978-01-10

Närvarande: justitierådet Hesser, regeringsrådet Hamdahl, justitierådet[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet Hessler.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 15 december 1977 har regeringen på hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrå­dets yttrande över förslag till

1.

lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193),

2.

lag om ändring i rättshjälpslagen (1972: 429),

3.

lag om ändring i lagen (1971: 52) om skatterätt, fastighetstaxerings-rätt och länsrätt.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Gerhard Wikrén.

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

Prop. 1977/78: 90

86

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-01-26

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Asling,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Burenslam[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om ändring i utlänningslagen (1954:193), m. m.

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande* över förslag till

1.

lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193)

2.

lag om ändring i rättshjälpslagen (1972: 429)

3.

lag om ändring i lagen (1971: 52) om skatterätt, fastighetstaxerings-rätt och länsrätt.

Föredraganden upplyser alt lagrådet har lämnat lagförslagen utan erinran och hemställer att regeringen föreslår riksdagen

dels att antaga förslagen,

dels att godkänna de riktlinjer i fråga om meddelande av uppehålls­tillstånd för gäststuderande som han har förordat i protokoll vid rege­ringssammanträde den 15 december 1977.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som före­draganden har lagt fram.

1 Beslut om lagrådsremiss fatlat vid regeringssammanträde den 15 decem­ber 1977.

Prop. 1977/78: 90

87

Innehållsförteckning

Propositionen   .................................................................        1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ............................        1

Lagförslag

1.

Lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193)    ..........       3

2.

Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972: 429)    ......... 

... 

10

3.

Lag om ändring i lagen (1971: 52) om skatterätt, fastighetstaxe­ringsrätt och länsrätt  

12

Utdrag av regeringsprotokollet den 15 december 1977.... 

13

1

Inledning   ..................................................................... 

13

2

Huvuddragen av gällande ordning enligt utlänningslagen och ut-länningskungörelsen                

14

2.1

Uppehålls- och arbetstillstånd m. m......................... 

.. 

14

2.2

Avlägsnande av utlänning från Sverige.................... 

17

2.2.1

Avlägsnandeformer     ...................................... 

.. 

17

2.2.2

Verkställighet  .................................................. 

.. 

20

2.3                                                                                  Handläggningen av utlänningsärenden    

22

2.3.1

Polismyndighet    ............................................. 

.. 

22

2.3.2

Statens   invandrarverk   ................................. 

.. 

23

2.3.3

Utlänningsnämnden    ...................................... 

24

2.3.4

Regeringen   .................................................... 

.. 

24

2.3.5

Övriga  myndigheter   ...................................... 

25

2.4                                                                                   Rättshjälp i utlänningsärenden    

25

3 Utlänningslagkommitténs betänkande   ........................ 

.. 

25

3.1

Inledning    ............................................................... 

.. 

25

3.2

Allmänna synpunkter vid remissbehandlingen.......... 

.. 

28

3.3

Förfarandet hos polismyndighet............................... 

.. 

29

3.3.1

Kommittén   ..................................................... 

.. 

29

3.3.2

Remissyttrandena    ......................................... 

.. 

30

3.4                                                                                   Förfarandet hos statens invandrarverk    

32

3.4.1

Kommittén   ..................................................... 

.. 

32

3.4.2

Remissyttrandena    ......................................... 

34

3.5                                                                                   Utlänningsnämnden         

38

3.5.1

Kommittén   ...................................................... 

38

3.5.2

Remissyttrandena    ......................................... 

.. 

39

3.6                                                                                   Verkställighet       

40

3.6.1

Kommittén   ...................................................... 

.. 

40

3.6.2

Remissyttrandena    ......................................... 

.. 

42

3.7                                                                                   Förhörsmyndigheter         

44

3.7.1

Kommittén   ..................................................... 

44

3.7.2

Remissyttrandena    ......................................... 

45

3.8                                                                                   Slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden         

45

3.8.1

Kommittén   ..................................................... 

.. 

45

3.8.2

Remissyttrandena    ......................................... 

.. 

48

4..................................................................................... Förslag av statens invandrarverk till ändrade bestämmelser röran­

de uppehållstillstånd för gäststuderande ..................... 

.. 

52

4.1

Förslagen   ............................................................... 

.. 

52

4.2

Remissyttrandena..................................................... 

53

5 Föredraganden............................................................... 

55

5.1

Allmänna överväganden  ..........................................      55

5.2

Behovet av utlänningsnämnden ............................... 

61

Prop. 1977/78: 90

88

5.3

Handläggningen  av utlänningsärenden  hos polismyndighet. Rätl till offentligt biträde           

63

5.4

Handläggningen av utlänningsärenden hos statens invandrar­verk         

69

5.5

Verkställighet av förpassningsbeslut  ................ 

71

5.6

Förhörsmyndigheter....................................... 

74

5.7

Uppehållstillstånd  för gäststuderande   ............ 

75

6

Upprättade lagförslag......................................... 

.. 

79

7

Specialmotivering     ......................................... 

79

7.1

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen..... 

79

7.2

Övriga lagförslag  ......................................... 

84

8

Hemställan   .................................................... 

84

9

Beslut    ......................................................... 

84

Utdrag av lagrådets protokoll den 10 januari 1978...... 

85

Utdrag av regeringsprotokoll den 26 januari 1978....... 

86

NORSTEDTS TRYCKERI    STOCKHOLM  1978  770724