Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1986/87:84

om överprövning i personalärenden

m

Prop. 1986/87: 84

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 5 februari 1987.

På regeringens vägnar Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

Bo[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I denna proposition föreslås betydelsefulla förenklingar av de regler som styr vägvalet i fråga om proceduren för överprövning av beslut i personal­ärenden inom det statligt lönereglerade området. En smärre förenkling rör det rent kommunala området.

Enligt propositionen skall i fortsättningen myndigheternas beslut i per­sonalärenden i regel överprövas pä samma sätt som arbetstvister i allmän­het, dvs. efter talan hos en tingsrätt resp. hos arbetsdomstolen. Undantag skall gälla för sådana fall som enligt särskilda föreskrifter i stället skall överprövas efter överklagande hos regeringen, hos en förvaltningsdomstol eller hos en förvaltningsmyndighet.

Förenklingarna skall enligt propositionen genomföras genom ändringar som berör fyra lagar:

-

lagen (1974: 371) om rättegången i arbetstvister,

-

lagen (1965:276) om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut,

-

lagen (1971:309) om behörighet för altmän förvaltningsdomstol att prö­va vissa mål,

- kommunallagen (1977:179).

Propositionsförslagen avses leda till alt reglerna blir klarare och enklare och därmed rättssäkrare.

Den nuvarande regleringen av vägvalet, när det gäller i vilken ordning som beslut i pensonalärenden av olika slag skall överprövas, har kritiserats med utgångspunkt främst i att reglerna är alltför många och svåröverskåd­liga. Det föreligger ibland betydande problem att avgöra, om beslutet i ett personalärende får överklagas förvallningsvägen eller om talan mot beslu-

I    

Riksdagen 1986/87. 1 samt. Nr 84

tet skall föras enligt arbetstvistlagen. Detta medför giyetvis olägenheter för . Prop. ,1986/87:84 de arbetstagare cirka 600000 personer, såvitt gäller del statligt reglerade området - som kan beröras av sådana beslut. Men olägenheterna drabbar ocksä både de fackliga organisationerna, myndigheterna och domstolarna. Inte alltför sällan måste för närvarande en orimligt, stor arbetsinsats göras bara för atl ta reda på vilken överprövningsväg som är den riktiga. Efter­som antalet persönalbeslut per är är stort, torde man med förslaget nä en påtaglig besparing i antalet handläggningstimmar, t. ex. när myndigheterna skall meddela fullföljdshänvisningar i ärendena eller kontrollera att en talan är fullföljd i rätt ordning. Lagändringarna avses träda i kraft den 1 juli 1987.

Propositionens lagförslag

Prop. 1986/87:84

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1974: 371) om rättegången i

arbetstvister

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:371) om rättegängen i arbetstvister'

dels all 1 kap. 2 § skall ha följande lydelse,

dels att övergångsbestämmelserna lill lagen (1976:581) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap. 2§ Denna lag tillämpas ej pä

1. mål som enligt lag får upptagas endast av viss tingsrätt eller som skall

handläggas av tingsrätt i annan sammansättning än som anges i rättegångs­

balken eller i lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden,

2.

mål som skall handläggas av tingsrätt med tillämpning av konkursla­gen (1921:225) eller ackordslagen (1970:847),

3.

mål om skadestånd i anledning av brott, om talan föres i samband med åtal för brottet,

4.

mål om ersättning för yrkesskada, när tvisten ej rör kollektivavtals rätta innebörd.

Lagen skall ej heller tillämpas på

Lagen skall inte tillämpas på mål

mål som rör arbetstagare med stal-

som rör arbetstagare med statligt

ligt reglerad anställning eller an-

reglerad anställning eller anställ-

ställning hos riksdagen eller allmän

ning hos riksdagen, när tvisten gäl-

försäkringskassa, när tvisten gäWer

ler

1.

fråga som rör tillsättning av tjänst utan att enbart avse tvist om kollektivavtal,

2.

tjänstgöringsskyldighet enligt 5 kap. lagen (1976:600) om offentlig anställning.

Innehåller lag eller med stöd av

Lagen skall inte heller tillämpas

lag meddelad författning särskild på andra mål som rör arbetstagare

föreskrift om att talan mot offentlig hos arbetsgivare med offentlig

arbetsgivares beslut skall föras ge- ställning, när tvisten gäller en frå-

nom besvär, gäller den föreskrif- ga som är reglerad i lag eller annan

ten.

författning och det i samma författ-

ning föreskrivs att beslut i frågan får överklagas hos regeringen, en förvaltningsdomstol eller en för­valtningsmyndighet.

' Lagen omtryckt 1977:530.

ti   Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 84

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1986/87: 84

Denna lag- träder i kraft den 1 januari 1977.

/ kap. 2 § andra stycket i dess äldre lydelse skall tills vidare till-lämpas på mål som där sägs, när tvisten rör fråga som får regleras i avtal men är reglerad i annan för­fattning än lag.

Avser tvist omständighet som inträffat före lagens ikraftträdande, tilläm­pas 4 kap. 7 § första stycket i dess äldre lydelse. Har överiäggning som där sägs icke ägt rum före ikraftträdandet, skall i stället tillämpas vad som i den nya lagen är föreskrivet om förhandling.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

1 fråga om talan mot beslut som har meddelats före ikraftträdandet tillämpas äldre föreskrifter.

- 1976:581.  1987:000.

2 Förslag till

Lag om inskränkning i rätten att överklaga

Härigenom föreskrivs följande.

1

§ När en tvist som rör beslut av en arbetsgivare med offentlig ställning skall handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegängen i arbetstvister, fär arbetstagaren inte överklaga beslutet hos regeringen, en förvaltningsdom­stol eller en förvaltningsmyndighet.

2

§ Vad som sägs i 1 § begränsar dock inte arbetstagarens rätt att över­klaga

1.

beslut i frågor som enligt avtal skall avgöras av arbetsgivaren,

2.

beslut hos en kommunal besvärsnämnd enligt 7 kap. 3 § kommunalla­gen (1977:179).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987, då lagen (1965:276) om inskränk­ning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut skall upphöra att gälla.

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971: 309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål

Härigenom föreskrivs att I § 2, 3 och 10 lagen (1971: 309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol all pröva vissa mål' skall upphöra alt gälla vid utgången av juni 1987.

De upphävda föreskrifterna tillämpas dock fortfarande i fråga om över­prövning av sädana beslut som har meddelats dessförinnan.

Prop. 1986/87:84

Senaste lydelse av 1 §21971: 1157 1 § 101975:681.

4 Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 § kommunallagen (1977:179) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

3§>

Fullmäktige fär utse en särskild nämnd med uppgift att pröva överklagande av styrelsens, annan nämnds, partssammansatt organs eller revisorernas beslut om till­sättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommu­nal tjänst, entledigande från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman, om beslutet annars skulle ha överklagats enligt 2§. Be­stämmelserna i 1317, 20, 26 och 29 §§ förvaltningslagen (1986:223) tillämpas i ärenden hos besvärs­nämnden.

Reglemente för besvärsnämnd antages av fullmäktige.

Fullmäktige fkr utse en särskild nämnd, besvärsnämnden, med uppgift alt pröva överklagande av styrelsens, någon annan nämnds, ett partssammansatt organs eller revisorernas beslut om lillsättning av eller förordnande på en kommu­nal eller landstingskommunal tjänst, om beslutet annars skulle ha överklagats enligt 2§. Bestämmel­serna i 13-17, 20, 26 och 29 §§ för­valtningslagen (1986:223) tillämpas i ärenden hos besvärsnämnden.

Reglemente för besvärsnämnden antas av fullmäktige.

' Senaste lydelse 1986:1134,

Om inte annat föreskrivs i reglementet, tillämpas bestämmelserna i 3    Prop. 1986/87: 84 kap. 13 § andra stycket, med undanlag av hänvisningen till 3 kap. 9 § andra stycket, även på besvärsnämnden. 1 fråga om jäv gäller föreskrifterna i 11 och 12 §§ förvaltningslagen.

Om besvärsnämnd finns, får den som är missnöjd med ett beslut som avses i första stycket överklaga beslutet hos nämnden inom den tid, som föreskrivs i 1 § andra stycket och 2§ andra stycket. Skrivelsen med över­klagandet ges in till nämnden.

Beträffande besvär över besvärsnämnds beslut tillämpas bestämmelser­na i 1 § på motsvarande sätt. Till stöd för sådana besvär får dessutom åberopas att det hos besvärsnämnden överklagade beslutet är oriktigt på någon sådan grund som sägs i I §.

Denna lag träder i kraft den I juli 1987.

Civildepartementet

Prop. 1986/87:84

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 februari 1987

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-Wallén,[REDACTED_EFTERNAMN], S.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], R.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Wickbom,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], G.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Proposition om överprövning i personalärenden 1 Inledning

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade jag i september 1984 en särskild utredare Oustitierådet Fredrik Sterzel) med uppdrag att utreda och föreslå förenklingar av reglerna om överprövning av beslut i personalfrå­gor inom det statligt lönereglerade området, dvs. främst statsförvaltning­en, lärarområdet och försäkringskassorna (dir. 1984:33). Utredaren skulle enligt direktiven också överväga lämpligheten av ett principiellt besvärs­förbud i personalfrågorna med undantag för t. ex. vissa tjänstetillsättningar m.m.

I fråga om bakgrund, nuvarande ordning och olägenheter med nuvaran­de ordning kan jag generellt sett hänvisa till vad som sägs i direktiven i dessa delar. Ett utdrag ur direktiven bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I.

Utredaren, som har arbetat under namnet personalbesvärsutredningen (C 1984:05), lämnade i december 1985 över sitt betänkande (Ds C 1985:20) Överprövning av beslut i personalfrågor. Betänkandets sammanfattning bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

Belänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissytt­randena har upprättats inom civildepartementet (Ds C 1986:8). En förteck­ning över remissinstanserna och en sammanfattning av remissutfallet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Utredningens förslag vad gäller förbud att överklaga personalfrågor ligger inom ramen för de av riksdagen godtagna riktlinjerna för regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120, KU 23, rskr. 250). Dessa förslag kan sålunda beaktas i det löpande förenklings- och delege-ringsarbetet i regeringskansliet och behöver inle behandlas i förevarande sammanhang.

De delar av utredningsförslaget som däremot påkallar riksdagens ställ­ningstagande tas upp i detta lagstiftningsärende. Det gäller bl. a ändringar i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (arbetstvistlagen, omtryckt 1977:530, ändrad senast 1984:818).

Jag kommer därvid i regel att i enlighet med terminologin i förvaltnings- Prop. 1986/87: 84 lagen (1986:223) använda ordet "överklagande" i stället för "besvär". Med överklagande avses både överklagande i administrativ ordning - dvs. överprövning förvaltningsvägen hos regeringen eller en förvaltningsmyn­dighet och överklagande hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Med "övcrprövning" avser jag sådan prövning som äger rum antingen efter överklagande eller efter talan enligt arbetstvistlagen.

Regeringen har den 4 december 1986 beslutat inhämta lagrådels yttrande över civildepartementets förslag till

1.

en lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister,

2.

en lag om inskränkning i rätten att överklaga offentliga arbetsgivares beslut,

3.

en lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvalt­ningsdomstol att pröva vissa mål,

4.

en lag om ändring i kommunallagen (1977:179).

Dessa lagförslag - som upprättals på grundval av personalbesvärsutred-ningens betänkande - är likalydande med dem som jag nu skall lägga fram (avsnitt 4) utom vad gäller elt par smärre redaktionella förtydliganden (jfr avsnitt 2.1, 2.4,2.5).

Lagrådet har den 9 december 1986 lämnat de remitterade lagförslagen utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4.

2 Gränsdragningen mellan talan enligt arbetstvistlagen och överklagande

2.1 Lagtekniska förenklingar

Mitt förslag: Sådana frågor som regleras i en förordning i avvaktan på kollektivavtalsreglering bör i fortsättningen - precis som avtals­frågorna - överprövas enligt arbetstvistlagen, om inte något annat föreskrivs särskilt.

Den nya ordningen bör framgå av 1 kap. 1 och 2 §§ arbetstvistla­gen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. 112-124,128-131,136,139,140)!

Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker i det väsentliga principerna för utredningens förslag eller lämnar dem utan erin­ran.

Av särskilt intresse i sammanhanget är följande ställningstaganden från fackligt håll.

Statsanställdas förbund förklarar sålunda att utredningens val av lagtek­nisk metod ter sig helt naturligt och förbundet ställer sig bakom den rent principiella uppläggningen. Förbundet framhåller emellertid också att en­ligt dess uppfattning utredningen inte tillräckligt har belyst konsekvenser-

na av en systemförändring och sålunda inle heller inventerat behovet av Prop. 1986/87:84 lämpliga övergångsregler eller behövliga justeringar av författningsregler rörande personalfrågor. Förbundet betonar att det bl. a. måste beaktas att personalförfatlningar, som idag faller under den generella besvärsrätlen, har tillkommit med besvärsinstilutet som en förutsättning för hur reglerna har avfattats. Reglerna saknar därför i vissa fall den mera strikta formule­ring som krävs för att tillämpningen på ett meningsfullt sätt skall kunna prövas arbelsrättsligt i domstol. Förbundet avser här inle bara förfalt-ningsreglerade skälighetsavgöranden utan också andra bestämmelser av mer rekommenderande karaktär. Förbundet anser också att tvister om företrädesrätt till äteranslällning enligt lagen (1982:80) om anställnings­skydd (ändrad senast 1984:1008) bör prövas enligt arbetstvistlagen.

TCO-S tillstyrker också utredningens förslag i dess huvuddrag och me­nar att förslaget är väl ägnat att skapa den ordning och överskådlighel som rimligtvis kan krävas av det i dag så svårförståeliga överprövningssyste-met. TCO-S ställer sig också bakom inriktningen av utredningens förslag, såvitt gäller överflyttning av tvister från administrativt överklagande till handläggning enligt arbetstvistlagen.

Även Centralorganisationen SACO/SR tillstyrker utredningsförslagen och godtar den lagtekniska utformningen. SACO/SR menar att förslagen innebär en avsevärd förenkling av det nu gällande, mycket komplicerade regelsystemet.

Skälen för mitt förslag

Sammanfattning: Mitt förslag syftar bl. a. till att man i fortsättningen pä ett enkelt sätt skall kunna avgöra, om en arbetstvist som rör ett beslut grundat på en författning skall handläggas enligt arbetstvistlagen eller inte. Det sker genom atl man kontrollerar, om författningen i fråga innehåller någon föreskrift om överklagande. Saknas en sådan föreskrift, tillämpas arbetstvistlagen. Finns det däremot en föreskrift om överklagande, gäller den och arbetstvistlagen tillämpas inte på tvisten.

Kritik av den nuvarande ordningen: Enligt I kap. 1 § första stycket arbetstvistlagen skall lagen tillämpas på rättegängen i tvister som rör förhållandel mellan arbetsgivare och arbetstagare (arbetstvister). 1 samma kap. 2 § föreskrivs en del undantag från denna huvudprincip (jfr även övergångsbestämmelserna till lagen 1976:581 om ändring i arbetstvistla­gen).

Proceduren för överprövning av beslut i personalfrågor på det statligt lönereglerade området bygger pä att överprövningen skall ske antingen enligt arbetstvistlagen eller också efter överklagande, men inte pä båda sätten. För atl kunna ta ställning till om en viss tvistefråga skall överpröyas i den ena eller den andra ordningen måste man emellertid ofta beakta regler i flera olika författningar. De enskilda reglerna kan därvid inte läsas själv­ständigt utan griper in i och är beroende av varandra. Regelsystemet har därför gett upphov lill en hel del svårigheter i den praktiska tillämpningen.

Svårigheterna beror sålunda delvis pä all systemet är svåröverskådligt

med överprövningsregler i många olika författningar.

9

Som exempel vill jag nämna följande.

Prop. 1986/87: 84

Om det i en lag eller i någon med stöd av en lag meddelad författning finns särskilda föreskrifter om atl talan mol en offentlig arbetsgivares beslut skall föras genom besvär, gäller de föreskrifterna (1 kap. 2§ tredje stycket arbetstvistlagen). De arbetstvister som sådana särskilda föreskrif­ter tar sikte på faller alltså utanför tillämpningsområdet för arbetstvistla­gen.

Övergångsbestämmelserna till lagen (1976:581) om ändring i arbetstvist­lagen innebär också elt undanlag från arbetstvistlagens tillämpningsområ­de. Här har emellertid en annan lagteknisk lösning använts. Arbetstvistla­gen skall sålunda enligt dessa bestämmelser inte tillämpas, om detta inle har föreskrivits särskilt, när tvisten rör en fråga som fär regleras i avtal men som är reglerad i någon annan författning än lag.

Övergångsbestämmelserna reglerar således samma fråga som 1 kap. 2 § tredje stycket arbetstvistlagen, nämligen lagens tillämpningsområde. Se­dan år 1977 är emellertid i princip alla frågor pä det offentliga området avtalsbara, givetvis i den mån nägot annat inte följer av tvingande lag. Övergångsbestämmelserna innebär därför att alla tvister om tillämpning av någon annan författning än lag faller utanför arbetstvistlagen, om inte annat har särskilt föreskrivits. I praktiken torde detta betyda att 1 kap. 2 § tredje stycket inte har någon reell funktion, när tvisten rör tillämpningen av någon annan författning än lag.

Jag kan också peka på att det finns bestämmelser - både i lag och i regeringsförfattningar - som ger intryck av alt beslut kan överklagas, fastän de i själva verket numera faller under arbetstvistlagen och därmed undantas fi-ån överklagande till följd av bestämmelserna i lagen (1965:276) om inskränkning i rätten atl föra talan mol offentlig arbetsgivares beslut (inskränkningslagen, omtryckt 1974:1011). Jag återkommer senare till den­na fråga (avsnitt 2.2).

Men problemen med aU tillämpa de nuvarande reglerna hänger inte bara samman med att reglerna i angivna hänseenden är svära atl överblicka. Många föreskrifter är ocksä svårtolkade i sig.

Jag kan som exempel åter hänvisa till I kap. 2 § tredje stycket arbets­tvistlagen. Dess innebörd är som framgått att lagen inle skall tillämpas, i den män rätt till överklagande föreligger enligt särskilda föreskrifter. Be­stämmelsen har motiverats med atl den skall lösa konkurrensen mellan författningsföreskrifter om överklagande och de allmänna reglerna i ar­betstvistlagen. Den konkurtensfrägan förefaller emellertid redan löst i inskränkningslagen, fast med motsatt metod. Överklagande får enligt den lagen inte förekomma, om saken skall handläggas enligt arbetstvistlagen. Man kan som personalbesvärsutredningen påpekar lätt uppfatta förhållan­det mellan 1 kap. 2 § tredje stycket arbetstvistlagen och inskränkningsla­gen som "oklart och motsägelsefullt" eller som "en cirkel".

Av det anförda framgår att regleringen av överprövningssystemet är tungrodd och svårforcerad och långt ifrån präglad av enkelhet.

Den nya regeln: Enligt mitt förslag ersätts de nuvarande undantagsreg­

lerna i 1 kap. 2 § tredje stycket arbetstvistlagen och 1976 års nämnda

övergångsbestämmelser av en enda, klargörande föreskrift i I kap. 2 §

10

tredje stycket. Denna föreskrift går ut på all arbetstvistlagen inle skall    Prop. 1986/87: 84 tillämpas, när den författning som reglerar den omtvistade frågan innehål­ler en särskild bestämmelse om att överklagande får ske.

Den föreslagna föreskriften innebär utan tvivel en väsentlig förenkling. Frågan om överprövning skall ske efter överklagande eller enligt arbets­tvistlagen kan sålunda besvaras direkt efter en kontroll av huruvida den berörda författningen har någon bestämmelse som medger elt överkla­gande. Saknas en sädan bestämmelse, skall prövningen ske enligt arbets­tvistlagen i enlighet med den förut anförda huvudprincipen i 1 kap. 1 §.

Jag vill anmärka att mitt förslag lika litet som personalbesvärsulredning-ens förslag innehåller något undantag från arbetstvistlagens tillämpnings­område för de fall där en författning innehåller ett uttryckligt förbud mot överklagande.

Som exempel på författningar med förbud mot överklagande anför ut­

redningen förordningen (1981:606) om förslags- och.trivselverksamheten

vid statliga myndigheter, förordningen (1982:208) om avgiftsbeläggning av

statliga biluppställningsplatser m:m. (omtryckt 1983:713) och omplace­

ringsförordningen (1984:110, ändrad senast 1985:956). Utredningen fram­

håller alt de tvister som kan uppkomma angående dessa författningar inle

alltid är arbetstvister. Men i.den män det skulle vara fråga om sädana

tvister, är arbetstvistlagen inle tillämplig pä grund av 1976 år övergångs­

bestämmelser, heter det. Utredningen drar den slutsatsen att i den män det

över huvud taget blir aktuellt med domstolsprövning av dessa författning­

ar, det emellertid synes röra sig om författningar med sådana beslämmel-

,

ser som kan sägas ge arbetsgivaren en fri beslutanderätt. Eftersom någon

materiell överprövning i domstol då inte kan ske, torde elt undantag frän

arbetstvistlagen för författningar med förbud mot överklagande inte fylla

någon funktion och någon reell ändring synes utredningsförslaget därför

inle medföra i förhållande till den gällande ordningen, menar utredningen.

Jag kan instämma i vad personalbesvärsutredningen har sagt på denna punkt.

Jag vill också ta upp frågan om en smärre redaktionell ändring i den lagtext som lagrådet har granskat.

Den nuvarande regeln i I kap. 2 § tredje stycket arbetstvistlagen lar

sikte bara på beslut som har fattats av "offentlig arbetsgivare". Uttrycket

omfattar alla de arbetsgivare sorn avses i 1 kap. 1 § lagen (1976:600) om

offentlig anställning (LGA.omtryckt 1986:430, ändrad senast 1986:1131).

Del är inte bara statsmyndigheterna, kommunerna, landstingen, kommu­

nalförbunden, församlingarna, de kyrkliga samfälligheterna och de allmän­

na försäkringskassorna. Det är också andra arbetsgivare som har arbetsta­

gare med statligt reglerade anställningar i L0A:s mening. Bland de sist­

nämnda arbetsgivarna finns bl. a. en del enskilda rättssubjekt, t. ex. huvud­

männen för skolor som omfattas av privatskolförordningen (1967:270,

omtryckt 1971:259, ändrad senast 1986:991). Uttrycket "offentlig arbets­

givare" i arbetstvistlagen är sålunda i själva verket synonymt med "ar­

betsgivare med offentlig ställning" i I § lagen (1965:576) om ställföreträ­

dare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m. (ändrad senast

1982:101).

,11

n   Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 84

För att nå en enhetlig terminologi förordar jag att ställförelrädarlagens     Prop. 1986/87:84 anförda uttryck - som tillkom genom 1982 års lagändring- används också i den nya föreskriften i arbetstvistlagen. Som framgått, avser jag med det förslaget ingen ändring i sak i förhållande till del nuvarande uttryckssättet.

Överprövning av beslut ifråga om företrädesrätt till återanställning: För min del anser jag alt det inte finns tillräckliga skäl att - såsom förordats av en remissinstans - föreslå ändringar i den överprövnings-ordning som nu gäller beträffande företrädesrätt enligi anställningsskydds­lagen.

Mitt ställningstagande grundar jag på att det i olika lagstiftningssamman­hang har slagits fast att det är en uppgift för det allmänna att bestämma hur olika sakliga tillsättningsgrunder skall avvägas inbördes vid tillsättning av tjänster. Detta gäller också vid tillämpningen av anställningsskyddslagens föreskrifter om företrädesrätt (prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 541, InU 45, rskr. 404). Företrädesrätten utgör pä det statligt reglerade området endast en av de sakliga grunder som myndigheterna enligt 

II 

kap. 9§ andra stycket regeringsformen och 4 kap. 3 § LOA skall beakta vid tjänstetillsättningar. En arbetstagare kan nå ändring av anställningsbeslutel genom atl överkla­ga lill en överordnad förvaltningsmyndighet och i sista hand till regeringen. Och en talan om skadestånd till arbetstagaren enligt anställningsskyddsla­gen på grund av att en statlig myndighet felaktigt tillämpat reglerna om förlrädesräli eller en fasiställelsetalan rörande företrädesrätten kan enligt rättspraxis (AD 1977 nr 124) inte föras enligt arbetstvistlagen.

Från fackligt håll har man under beredningen av detta lagstiftnings­ärende pekat på fall där överklaganden över tillsättningsbeslut enligt de fackliga organisationernas uppfattning här tagit en orimligt lång tid att handlägga. Jag vill därför betona det angelägna i atl ärendena avgörs så snabbi som möjligt.

Följdändringar: Den nuvarande överprövningsordningen bygger som framgått av det tidigare anförda på en presumtion för överklagande när det gäller tvister i avtalsbara men förfatlningsreglerade frågor (1976 års över-gängsbestämmelser till ändringar i arbetstvistlagen). Del är med stöd av övergångsbestämmelserna (punkt 6 och 7) lill LOA som offentliga arbetsgi­vare - i avvaktan på kollektivavtalsreglering av en fråga - får reglera den i en författning.

Genom den av mig föreslagna ordningen blir i stället handläggning enligt arbetstvistlagen huvudregel vid sådana tvister. Något behov av särskilda övergångsregler för den nya ordningen kan jag inte finna. En följd av att presumtionen ändras till förmån för en prövning enligt arbetstvistlagen är att föreskrifter om överklagande bör behållas eller införas i de enskilda författningarna bara när det finns särskilda skäl för det. Detta kan vara fallet när en sådan prövning bedöms som den mest ändamålsenliga med hänsyn lill exempelvis utformningen av de materiella föreskrifterna i för­fattningen. De kan t. ex. vara alltför knapphändiga för att rimligen ligga till grund för en domstolsprövning.

Det krävs sålunda ett ingående följdarbele med genomgång av samtliga

lagar och andra författningar på personalområdet för överväganden av

frågan i vilken utsträckning som rätt till överklagande skall föreligga också

12

fortsättningsvis. Vilka författningar som bör ha föreskrifter om överkla­gande fär avgöras från fall till fall. I den mån del gäller förordningar, kan frågan givetvis prövas utan riksdagens medverkan. En preliminär genom­gång av personalförfattningarna ger såvitt nu kan bedömas vid handen alt det blir bara en mycket liten ökning av antalet mål som kan komma atl prövas enligt arbetstvistlagen pä grund av milt ändringsförslag (jfr även avsnitt 2.3).

Åtskilliga av personalförfattningarna innehåller - lill följd av 1976 års övergångsbestämmelser till ändringar i arbetstvistlagen föreskrifter om att överprövning skall ske enligt arbetstvistlagen, beroende på atl detta bedömts vara den lämpligaste överprövningsordningen. Dessa föreskrifter bör i följdarbelet mönstras ut, eftersom de med mitt förslag inle blir lagenliga och inte heller längre behövs för alt uppnå det resultatet att handläggningen sker enligt arbetstvistlagen.

Prop. 1986/87: 84

2.2 Upphävande av generella bestämmelser om överklagande

Mitt förslag: Jag föreslår ett upphävande av bl. a. vissa missvisande bestämmelser om överklagande i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol atl pröva vissa mål (behörighelslagen, ändrad senast 1976:643). Där föreskrivs att överklagande av beslut om t. ex. disciplinär bestraffning, avstängning från tjänstgöring och avlöningsförmåner sker hos kammarrätten, trots att tvister i sådana frågor numera huvudsakligen handläggs enligt arbetstvistlagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med milt förslag (betänkandet s. 114,127-130,136).

Remissinstanserna: Förslaget godtas genomgående. Arbetsdomstolen, exempelvis, framhåller sålunda att det självfallet är elt värde i sig med en ganska omfattande utrensning av sådana bestämmelser om överklagande som representerar ett övergivet rättstillstånd.

Skälen för mitt förslag: Det finns som framgår av förslaget vissa före­ skrifter som ger intryck av att beslut i ärenden om disciplinär bestraffning, avstängning, avlöningsförmåner, resekostnadsersättning och traktamenten m.m. skall överprövas förvallningsvägen hos kammarrätt, fastän de i själva verket numera på det hela taget faller under arbetstvistlagen och därmed är undantagna från överprövning efter överklagande till följd av den förut nämnda inskränkningslagen. Jag syftar pä 1 § 2 och 10 behörig­hetslagen. Frågor öm disciplinansvar och avstängning regleras i huvudsak i LOA, medan de flesta förmånsfrågor regleras i kollektivavtal. Och i 1 § 3 behörighelslagen föreskrivs att kammarrätt prövar mål om ersättning till tjänsteman vid polis-, åklagar- eller exekutionsväsendet för utgift som är föranledd av hans verksamhet.

Behörighelslagens nu nämnda generella bestämmelser om överklagande av vilka en del ter sig missvisande för den praktiska tillämpningen kommer med den föreslagna nya lydelsen av I kap. 2§ tredje stycket arbetstvistlagen (avsnitt 2.1) att sakna verkan och bör därför upphävas.

13

Ändringen i arbetstvistlagen innebär ju som framgått alt de enskilda för­fattningarna måste innehålla bestämmelser om överklagande för att den överprövningsordningen skall ersätta prövning enligt arbetstvistlagen.

Föreskrifter av samma innehåll söm,i behörighetslagen finns i flera regeringsförfattningar. Upphävandet av dessa kan i vanlig ordning beslutas utan riksdagens medverkan.

Prop. 1986/87:84

2.3 Pensionstvister

Mitt förslag: Eventuella tvister om förfatlningsreglerade pensions­förmåner bör fortsättningsvis prövas enligt arbetstvistlagen.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår för sin del att det i 1 kap. 2§ tredje stycket arbetstvistlagen tas in elt undantag från lagens tillämpnings­område för tvister om förfatlningsreglerade pensionsförmåner. Vidare fö­reslås atl det i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (om­tryckt 1981:1323, ändrad senast 1986:1286) tas in en allmän bestämmelse om överprövning hos kammarrätt av mäl enligt pensionsförfatiningar (be­tänkandet s. 91-92, 129, 132-134). '

Remissinstanserna: Flertalet instanser har ingen invändning mol utred­ningens förslag. Andra godtar förslaget, men bara som en provisorisk lösning. Statens löne- och pensionsverk däremot menar att förslaget kan fungera som en permanent lösning, särskilt som det kommer alt få en begränsad betydelse med hänsyn till alt de nu gällande pensionsavtalen omfattar så gott som hela pensionsområdet.

SACO/SR avvisar utredningens förslag. Huvuddelen av pensionsbe­stämmelserna är numera avtalsreglerade och sådana pensionsivisler hand­läggs enligt arbetstvistlagen, påpekas det. Enligt SACO/SR:s uppfattning talar då de tyngre argumenten för att också tvister om pensionsförfattning­arna handläggs i samma ordning, dvs. enligt arbetstvistlagen. TCO-S utgär från att denna typ av mål på sikt skall handläggas enligt arbetstvistlagen.

Skälen för mitt förslag: 1 samband med 1976 års arbetsrättsreform utta­lades atl det tidigare gjorda undantaget för bl. a. tvister om tillämpningen av pensionsförfatiningar (jfr prop. 1974:77 s. 131, InU 16, rskr. 273) från arbetstvistlagens område borde beslå som en övergångsordning för liden intill dess alt frågorna hade blivit reglerade genom kollektivavtal (prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 542). Detta undantag togs in i de tidigare, nämnda Övergångsbestämmelserna till ändringar i arbetstvistlagen.

Redan i december 1974 träffades elt allmänt pensionsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän. Avtalet konstruerades på det sättet att före­skrifterna i statens allmänna ijänslepensionsreglemente (1959:287, SPR, ändrat senast 1986: 515) och vissa andra pensionsförfatiningar skulle gälla som kollektivavtal.

Pensionsavtalet gäller fr. o. m. år 1975 för det helt övervägande antalet anställda inom det statligt reglerade området. Beslut enligt avtalet, dys. SPR m. m., kan redan enligt nuvarande ordning överprövas på det sätt som arbetstvistlagen föreskriver.

14

Men för det mindre antal arbetstagare söm inte omfattas av pensionsav­talet regleras pensionsförmånerna främst direkt genom SPR. Beslut enligt SPR m. m. i de fallen överklagas hos kammarrätt.

För att överprövningssystemet skall bli sä enkelt som möjligt och inte i-onödan kompliceras med undanlag frän den föreslagna nya huvudregeln i 1 kap. 2 § tredje stycket arbetstvistlagen (avsnitt 2.1), bör enligt min mening även sådana tvister om pensionsförfattningar i' fortsättningen handläggas enligt arbetstvistlagen.

Pensionsförfattningarna utgörs av ett tjugotal pensionsreglementen med anslutande författningar. Antalet sådana tvister som för närvarande prövas av kammarrätt enligt dessa författningar understiger numera i genomsnitt 10 per år. Man kan utgå från att tvisterna blir ännu färre i framtiden.

Prop. 1986/87:84

2.4 Inskränkningar i rätten att överklaga

2.4.1 Fortsatt principiellt förbud mot överklagande i arbetstvister

Mitt förslag: Beslut i personalärenden bör lika litet som hittills kunna överklagas, när tvister i saken skall handläggas enligt arbets­tvistlagen. Detta bör även fortsättningsvis regleras i en fristående lag.

Utredningens förslag: Utredningen förordar att förbudet mot överkla­gande utformas som en ny 1 kap. 1 a § i arbetstvistlagen och att inskränk­ningslagen upphävs (betänkandet s. 113, 137).

Remissinstanserna: Förslaget godtas i sak av alla remissinstanser.

Ett par instanser menar dock att den föreslagna bestämmelsens innehåll saknar ett sådant samband med arbetstvistprocessen alt den hör hemma i arbetstvistlagen. De sätter därför i fråga, om inle inskränkningslagen bör vara kvar som en fristående lag.

Skälen för mitt förslag: Inskränkningslagen innebär att överklagande med ett undantag - inte får ske, om talan i saken skall handläggas enligt arbetstvistlagen.

För atl uppnå en lagtekniskt enkel reglering hade det i och för sig varit önskvärt atl inskränkningslagens föreskrifter placerades i någon mer över­gripande lag. Men jag har förståelse för synpunkten att deras innehåll skiljer sig från vad som regleras i arbetstvistlagen. Del kan således anses i viss mån ologiskt att rätten till överklagande skulle för vissa-speciella fall regleras i arbetstvistlagen, som annars innehåller föreskrifter om rättegången i civila tvister.

Jag vill därför inle förorda att inskränkningslagens regler förs över till arbetstvistlagen. Det finns inte heller någon annan central lag, där de kan anses passa in.

Bestämmelserna i den nuvarande inskränkningslagen behöver emellertid i bl. a. formellt hänseende arbetas om, vilket bäst sker i form av en ny lag.

Vid tillämpningen av den föreslagna nya inskränkningslagen kan givetvis på vanligt sätt ledning sökas i förarbetena till gällande lag, i den mån någon

15

ändring i sak inte har ägt rum (prop. 1965:60, KL2U 1, rskr. 267; prop. 1974:77, InU 16, rskr. 273; prop. 1974:174, InU 33, rskr. 401).

Jag vill också ta upp frågan om en smärre redaktionell ändring i den lagtext som lagrådet har granskat.

Den nuvarande inskränkningslagen avser beslut av "offentlig arbetsgi­vare". Detta uttryck innefattar varje arbetsgivare, vars beslut får överkla­gas i administrativ ordning eller genom kommunalbesvär (jfr prop. 1965:60 s. 226). Uttrycket har med andra ord i praktiken samma innebörd här som i nuvarande 1 kap. 2 § tredje stycket arbetstvistlagen.

Av samma skäl som jag har anfört i fråga om arbetstvistlagen (avsnitt 2.1) är enligt min mening också i den föreslagna nya inskränkningslagen uttrycket "arbetsgivare med offentlig ställning" atl föredra framför "of­fentlig arbetsgivare".

Slutligen vill jag för tydlighetens skull anmärka att den nya lagen lika litet som den nuvarande bör innebära något förbud mot kommunalbesvär för del fall att sådana besvär anförs av någon annan än arbetstagaren (jfr prop. 1965:60 s. 129). Jag behandlar för övrigt frågan om överklagande hos kommunala besvärsnämnder i ett senare avsnitt (2.5).

Prop. 1986/87:84

2.4.2 Skälighetsavgöranden enligt avtal

Min bedömning: Den nuvarande möjligheten att överklaga skälig­hetsavgöranden enligt avtal bör behällas. Det bör ske genom ett undantag i den föreslagna nya inskränkningslagen.

Med skälighetsavgöranden avses här beslut i frågor som enligt s. k. arbetsgivarventiler i avtal har lämnats över för arbetsgivarens diskretionära prövning.

Utredningens förslag: Överensstämmer med min bedömning utom såtill­vida att denna möjlighet till överklagande enligt utredningens mening på. sikt bör las bort (betänkandet s. 105-107, 113, 144-147).

Remissinstanserna: Några instanser anser att rätten till överklagande av skälighetsavgöranden tills vidare bör finnas kvar oförändrad och alt frågan om en eventuell inskränkning av denna rätt bör tas upp av avtalsparterna, vilket utredningen också har fört fram. Statens arbetsgivarverk har härvid pekat på att verket har regeringens uppdrag att undersöka möjligheterna tiil en ökad myndighelsanpassning av kollektivavtalen och en ökad delege­ring av avtalsförhandlingarna. 1 samband med detta arbete finns det också anledning att se över inte bara arbelsgivarventilerna i avtalen utan ocksä rätten atl överklaga skälighelsbeslul enligt avtal, framhåller arbetsgivar­verket.

De fackliga organisationerna menar all rätten till överklagande i detta sammanhang bör lämnas ograverad; dess slopande är en fråga som del bör ankomma på parterna atl ta ställning till.

Andra instanser vil) slopa rätten till överklagande redan nu.

Skälen för min bedömning: Som sägs i förarbetena till arbetstvistlagen

16

(prop. 1974:77 s. 132) är tvister om skälighetsfrägor i och för sig att anse som arbetstvister i lagens mening. Arbetsgivarens bedömning i en sådan fråga kan dock inte överprövas av domstol i sak, så länge arbetsgivaren håller sig inom ramen för sin fria prövningsrätt. Denna prövningsrätt är i princip inskränkt sä till vida att den inle får utnyttjas pä elt sätt som står i strid mot god sed på arbetsmarknaden eller annars är otillböriigt (AD 1985 nr 69).

Kollektivavtalsparlerna på det statliga området, där rätten alt överklaga är av reell betydelse, har funnit del lämpligt alt i stor utsträckning begagna sig av möjligheten att använda arbetsgivarventiler i förening med möjlighe­ten till överprövning förvallningsvägen. Parterna har som jag ser det helt enkelt anpassat avtalsregleringen till denna typ av öyerprövning. Ett slo­pande av rätten till överklagande skulle därför inte vara förenligt med parternas intresse av ändamålsenliga metoder för atl bestämma avtalsvill­koren.

Men frågan kan givetvis vid lämpligt tillfälle tas upp av avtalsparterna, exempelvis i det sammanhang som arbetsgivarverket har pekat pä.

Prop. 1986/87: 84

2.4.3 Skälighetsavgöranden enligt författningar

Min bedömning: Frågan om ordningen för överprövning av skälig­hetsavgöranden enligt författningar bör avgöras enligt de principer som jag har föreslagit i det föregående. Något undantag i den före­slagna nya inskränkningslagen för överklagande av skälighetsavgö­randen enligt författningar bör med andra ord inte göras.

Med skälighetsavgöranden avses här beslut i frågor som enligt en författning har lämnats över för arbetsgivarens diskretionära pröv­ning.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med min bedömning (betän­kandet s. 114, 145-148).      .

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna godtar utredningens för­slag. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet hyser emel­lertid viss tveksamhet till förslaget och menar att det först bör göras klart vad som avses med "skälighetsavgöranden" enligt författning, innan del blir möjligt att ta ställning fill frågan huruvida etl avskaffande av rätten till överklagande framstår som rimligt.

De fackliga organisationerna ställer sig avvisande till utredningsförsla­get.

Skälen för min bedömning: Del kan enligt min mening vara svårt att avgöra vad som skall avses med skälighetsavgöranden enligt författning. Denna svårighet föreligger inte på avtalsområdet, eftersom arbelsgivar­ventilerna där alllid är konstruerade på det sättet att avtalet föreskriver att "arbetsgivaren" får eller skall göra något. Den konstruktionen används inte genomgående i författningarna.

Det grundläggande synsättet all överprövningssystemet skall vara lätt att tillämpa leder till att jag inte är beredd alt lägga fram något förslag som medför ett generellt undantag från förbudet mot överklagande i arbetstvis-

17

ter (avsnitt 2.4), när det gäller beslut som kan betecknas som skälighetsav­göranden enligt författning.

Möjligheten alt överklaga sädana beslut får därmed avgöras med ledning av de förslag jag tidigare har redogjort för. Detta innebär att, i den mån det är en arbetstvist och den berörda författningen innehåller föreskrifter om överklagande, dessa gäller i stället för arbetstvistlagen. I andra fall prövas tvisten enligt arbetstvistlagen och då är möjligheten till överklagande av­skuren till följd av den föreslagna nya inskränkningslagen.

Prop. 1986/87:84

2.5 Överklagande hos en kommunal besvärsnämnd

Mitt förslag: Möjligheten enligt kommunallagen (1977:179, ändrad senast 1986:1134) att hos en kommunal besvärsnämnd överklaga beslut om anställning i kommunal eller landstingskommunal tjänst bör tills vidare behållas, även när en tvist i saken kan handläggas enligt arbetstvistlagen. Detta bör framgå av den föreslagna nya inskränkningslagen.

Samtidigt bör kommunallagen ändras så, att det inte längre fram­står som möjligt att hos kommunala besvärsnämnder överklaga be­slut om entlediganden eller disciplinära åtgärder. Sådana mål hand­läggs nämligen numera uteslutande enligt arbetstvistlagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. 141-144).

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks genomgående.

Skälen för mitt förslag: Enligt 7 kap. 3 § kommunallagen kan en kommun eller ett landsting utse en besvärsnämnd med uppgift att pröva överklagan­den av dels beslut i tjänsteliilsäitningsärenden, dels beslut om entledigan­den eller om disciplinära åtgärder. Kommunallagen innehåller inga materi­ella föreskrifter i de här frågorna. Med den av mig föreslagna ordningen för överprövning skulle därför dessa ärenden inle kunna överklagas tili en besvärsnämnd, i den mån de som arbetstvister också kan handläggas enligt arbetstvistlagen.

Enligt rättpraxis Ofr Regeringsrättens årsbok 1981 Ab 436) gäller i de tvister om kommunala tjänstetillsättningar som samtidigt helt eller delvis kan anses som arbetstvister - t.ex. tvister om företrädesrätt till återanställning - att överklagande kan ske hos en kommunal besvärs­nämnd. Men arbetstagarens rätt att i sakfrågan fullfölja sina kommunalbe­svär anses avskuren till följd av inskränkningslagen.

För att tills vidare behålla den nuvarande ordningen med delvis dubbla överprövningsmöjligheter i detta hänseende bör den nya inskränkningsla­gen enligt min mening förses med ett uttryckligt undantag som möjliggör överklagande hos en kommunal besvärsnämnd av beslut om tjänstetillsätt­ning där del råder tvist om t. ex. återanställning.

Jag vill här hänvisa till att dessa frågor behandlas i kommunalbesvärs-kommitténs betänkande (SOU 1982:41) Överklagande av kommunala be­slut (s. 247), som har remissbehandlats. Förslagen i betänkandet är för

18

närvarande föremål för närmare överväganden inom civildepartementets arbetsgrupp (C 1986: A) för en ny kommunallag.

Vad som sägs om entlediganden och disciplinära åtgärder i 7 kap. 3 § första stycket kommunallagen har blivit missvisande till följd av rättsutvecklingen på arbetsrättens område under senare är.

1 rent kommunala anställningar gäller nämligen i fråga om anställnings upphörande numera ansiällningsskyddslagens regler jämte vissa kollektiv­avtalsbestämmelser. Och frågan om disciplinära åtgärder regleras i kollek­tivavtal. Därmed är liksom i statligt reglerade anställningar enligt LOA - arbetstvistlagen tillämplig på tvister om anställnings upphörande eller om disciplinära åtgärder och kommunalbesvärsvägen sålunda enligt både den nuvarande och den föreslagna inskränkningslagen stängd för arbetsta­garen. Tvister mellan kommuner och deras anställda i hithörande frågor är därför redan nu undantagna frän besvärsnämndernas kompetensområde. Någon ändring i denna ordning föreslås inte.

Kommunallagen bör på denna punkt anpassas till gällande rätt.

Slutligen vill jag nämna atl lagrådsremissen beträffande kommunallagen innehöll det förslaget att uttrycket "tillsättning av eller förordnande pä 

-- tjänst" i 7 kap. 3 § första stycket borde bytas ut mot "anställning"..

Det har emellertid visat sig att en sådan ändring skulle kunna leda till vissa tolkningsproblem. Den bör därför inte genomföras.

Prop. 1986/87:84

2.6 En redaktionell ändring

Mitt förslag: I 1 kap. 2 § andra stycket arbetstvistlagen stryks orden "allmän försäkringskassa".

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. 139).

Remissinstanserna: Förslaget godtas genomgående.

Skälen för mitt förslag: I I kap. 2 § andra stycket arbetstvistlagen sägs atl lagen inte skall tillämpas pä mäl som rör arbetstagare med en statligt reglerad anställning eller en anställning hos riksdagen eller allmän försäk­ringskassa, när tvisten gäller bl.a. tjänstetillsättning utan att enbart avse tvist om kollektivavtal.

Numera har samtliga arbetstagare hos försäkringskassorna statligt regle­rade anställningar. Preciseringen i lagen vad gäller försäkringskassean-ställda behövs därför inte längre.

2.7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Mitt förslag: Ändringarna bör träda i kraft den I juli 1987.

I fråga om talan mot beslut som har meddelats före ikraftträdandet bör äldre föreskrifter dock fortfarande tillämpas.

19

Utredningens förslag; Överensstämmer med mitt förslag vad gäller över-    Prop. 1986/87: 84 gängsbestämmelserna (betänkandet s. 138, 139).

Remissinstanserna: Förslaget godtas genomgående.

Skälen för mitt förslag: Ett genomförande av mitt förslag till förenkling av öveiprövningssysteinet kräver som redan nämnts ett rätt omfattande följdarbele med genomgäng av olika personaiförfattningar. Ändringarna bör därför träda i kraft först den 1 juli 1987.

Milt förslag kan i enstaka fall medföra att vissa tvistefrågor, som för närvarande skall behandlas efter överklagande, i framliden kommer alt handläggas enligt arbetstvistlagen. Äldre föreskrifter bör dock tillämpas i fråga om talan mol sådana beslut som har meddelats före ikraftträdandet. Detta bör gälla även när tiden för överklagande löper ut först därefter. Övergångsbestämmelser med det innehållet bör las in i ändringarna i arbetstvistlagen och behörighetslagen.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom civildepartementet upprättats förslag till

1.

en lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister,

2.

en lag om inskränkning i rätten att överklaga,

3.

en lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvalt­ningsdomstol att pröva vissa mäl,

4.

en lag om ändring i kommunallagen (1977:179).

Det under 1 angivna förslaget har upprättats i samråd med arbetsmark­nadsministern och det under 3 i samråd med justitieministern.

Som jag nämnde i inledningen är förslagen utom vad gäller ett par smärre redaktionella förtydliganden - likalydande med dem som av lagrå­det har lämnats utan erinran.

4 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta lagförslagen.

5 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och .beslutar atl genom proposition föreslå riksdagen all anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

20

Bilagal     Prop. 1986/87:84

Bakgrund, nuvarande ordning, olägenheter med

nuvarande ordning

(Utdrag ur utredningsdirektiven Dir 1985: 33)

2 Bakgrund

Systemet för överprövning av beslut i personalfrågor inom det statligt reglerade området har satts i fråga. Del gäller inte bara vad slags beslut i sådana frågor som över huvud tagel bör kunna överprövas. Det gäller ocksä om besluten skall överklagas genom besvär hos högre myndighet eller om de skall prövas i ett tvisteförfarande inför domstol, m. m. Det har sålunda hävdats att reglerna i sistnämnda hänseende är allmänt svårför­ståeliga saml alltför omfattande och kränghga. Detta anses leda till onödigt merarbete för myndigheterna och till risk för rättsförluster för den enskil­de.

Frågorna bör ses i ljuset av den genomgripande omvandling som arbets­rätten har underkastats under 1970-talet, främst genom tillkomsten av lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL, ändrad senast 1980:238), lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA, omtryckt 1982:100, ändrad senast 1983:1074), lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS, ändrad senast 1984:510) och dess föregångare samt de s.k. ledig-helslagarna. Regeringen har också utfärdat en rad förordningar i personal­frågor på det statligt reglerade området. Dessutom har kollektivavtalen ökat i antal och omfattning.

Kommunalbesvärskommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 1982:41) "Överklagande av kommunala beslut" behandlat problem kring prövning­en av kommunalbesvär och rättegången i arbetstvister inför domstol. Be­tänkandet har remissbehandlats och är f. n. föremål för överväganden i regeringskansliet. Jag vill också erinra om att riksdagen nyligen har antagit vissa riktlinjer för en systematisk översyn av möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till regeringen (prop. 1983/84: 120, KU 23, rskr 250).

3 Nuvarande ordning

Nu gällande regler om överprövning av beslut i personalfrågor återfinns i en rad skilda författningar, främst arbetstvistlagen, inskränkningslagen, behörighetslagen, förvaltningslagen, allmänna verksstadgan och anställ­ningsförordningen.

3.1 Arbetstvistlagen

En arbetstvist skall upptas och avgöras av tingsrätt eller av arbetsdomsto­

len. Det föreskrivs i lagen (1974: 371) om rättegången i arbetstvister (om­

tryckt 1977:530, ändrad senast 1982:88). Sådana arbetstvister på det stat­

ligt reglerade området som rör t. ex. kollektivavtal, uppsägning, avske-

-

21

dande, avstängning, läkarundersökning och tidsbegränsning av förord-     Prop. 1986/87:84 nande på tjänst handläggs enligt arbetstvistlagen.

Men arbetstvisUagens tillämpningsområde är begränsat i olika hänseen­den (I kap. 2 §).

När det gäller arbetstagare med statligt reglerade anställningar faller för det första t. ex. tvister om tjänstetillsättningar i regel utanför arbetstvistla­gen (I kap. 2 § andra stycket 1). Sådana tvister handläggs i stället som förvaltningsbesvärsärenden. Detta har sin grund i att del tillkommer det allmänna att bestämmahur olika sakliga tillsättningsgrunder skall avvägas (prop. 1975/76: 105 bil. 1 s. 541 f). Med "det allmänna" torde därvid avses myndigheterna i deras egenskap av arbetsgivare. Däremot skall rena kol-lektivavlalslvister handläggas enligt arbetstvistlagen, exempelvis en fasi­ställelsetalan om rätta innebörden av kollektivavtal som reglerar turord­ningsfrågor vid återanställningsrätl eller en talan om skadestånd för brott mot kollektivavtal (anförda prop. bil. I s. 542).

För det andra gäller atl om en lag eller en författning, som har meddelats med stöd av lag, innehåller särskilda föreskrifter om att talan mot offentlig arbetsgivares beslut skall föras genom besvär, så skall de föreskrifterna tillämpas (1 kap. 2 § tredje stycket arbetstvistlagen).

För det tredje bör noteras all det finns en särskild övergängsordning. Lagen (1976:581) om ändring i arbetstvistlagen trädde i kraft den 1 januari 1977. Av dess övergångsbestämmelser framgår att I kap. 2 § andra stycket i dess äldre lydelse tills vidare skall tillämpas på mål som gäller bl. a. arbetstagare hos staten, när tvisten rör en fråga som får regleras i avtal men är reglerad i annan författning än lag. Den äldre lydelse av lagrummet som åsyftas är följande:

"Om ej annat har särskilt föreskrivits, skall lagen ej heller tillämpas på

mål som gäller arbetstagare hos staten :         , när tvisten rör fräga som ej

fär regleras i avtal eller fråga som fär regleras i avtal men är reglerad i annan författning än lag."

Övergångsbestämmelsen omfattar enligt sin ordalydelse både det områ­de som var avlalsbart vid utgången av år 1976 och det område som blev avtalsbart i och med att avtalsförbudet i den äldre tjänstemannalagstift­ningen slopades fr. o. m. år 1977.

Det innebär att mål som rör sådana frågor skall handläggas enligt ar­betstvistlagen bara om del är särskilt föreskrivet. Sådana särskilda före­skrifter finns i flera regeringsförfallningar (jfr 3.6 nedan).

Annars gäller principerna om förvaltningsbesvär. Som exempel på så­dana mål som skall prövas besvärsvägen kan nämnas mål som rör utlands-resereglementel (1953:666, omtryckt 1980:765, ändrat senast 1984:21; jfr prop. 1975/76: 105 bil. I s. 542).

Slutligen kan påpekas atl den berörde i de fall där arbetstvistlagen inte

heller i övrigt är tillämplig och ärendet inle enligt andra föreskrifter skall

prövas av domstol (jfr 1 kap. 2 § första stycket) - i princip kan utnyttja

den allmänna rätten att överklaga en statlig myndighets beslut genom

förvallningsbesvär, i sista hand hos regeringen. En kommunal myndighets

beslut liksom en försäkringskassas beslut kan överprövas efter för­

valtningsbesvär, om detta är föreskrivet i en författning.

22

3.2                                                               Inskränkningslagen

Prop. 1986/87:84

Även i sädana fall där det saknas uttryckliga föreskrifter om besvärsmöj­ligheter, anses - som nyss sagts Ofr 3.1 ovan) enligt allmänna rätts­grundsatser den berörde ha rätt all genom förvaltningsbesvär överklaga en. statlig myndighets beslut till en överordnad myndighet och i sista hand till regeringen. Denna rätt rätten all "gä till kungs" - gäller sedan gammalt, även om den numera är starkt förändrad och beskuren (jfr prop. 1983/ 84: 120 s. 4).

Principen om en allmän besvärsrätt omfattar ocksä besluten i personal­frågor. 1 en del fall är därvid kammarrätt besvärsinstans enligt den s. k. behörighetslagen (jfr 3.3 nedan).

För att undvika ett dubbelt prövningsförfarande i personalärenden på bl. a. statens område alltså både enligt arbetstvistlagen och enligt nu nämnda besvärsprinciper - har lagstiftaren föreskrivit att en arbetstagare inte får anföra besvär mot en offentlig arbetsgivares beslut om arbets- eller anställningsvillkoren, om talan i saken skall handläggas enligt arbetstvist- . lagen (lagen 1965:276 om inskränkning i rätten atl föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut, omtryckt 1974:1011).:,.

Rätten att anföra besvär mot arbetsgivares beslut i frågor som enligt avtal skall avgöras av arbetsgivaren - s.k. skälighetsfrägor - är enligt lagen dock därigenom inte inskränkt. Detta följer av att det inte kan anses föreligga en tvist i arbetstvistlagens mening, så länge som,arbetsgivaren håller sig inom ramen för sin fria prövningsrätt enligt avtalet. Motsvarande far sägas gälla, när arbetsgivarens skälighetsavgörande grundar sig på en lag (jfr exempelvis Förvaltningsrättslig tidskrift 1980 s. 89).

3.3    Behörighetslagen

Avser besvären etl beslut som har meddelats med slöd av en lag eller,

annan författning som utfärdats före år 1972, skall målet i en del fall prövas        , ,

av en kammarrätt, om besvären enligt vad dittills hade gällt skulle anföras

hos Kungl. Maj:t. Det slås fast i lagen (1971:309) om behörighet för allmän

förvaltningsdomstol alt pröva vissa mäl (ändrad senast 1976: 643). De mål

som detta gäller är mål om t.ex. avlöningsförmåner (inbegripet bl.a. .

sjukvård och beklädnad), resekostnader och traktamentsersättningar 

under förutsättning atl målet avser vad som skall utgå enligt gällande

föreskrifter eller överenskommelser och det inte rör skälighetsfrägor. And­

ra fall är mäl om disciplinär bestraffning, avstängning frän. tjänstgöring

eller skiljande frän en allmän tjänst m. m.

.      .

Såvitt gäller sädana mål torde lagen numera inte ha alltför slor praktisk betydelse, utom vad avser prövning av förmåner enligt ullandsreseregle-mentel och vissa pensionsförfattningar.

Behörighetslagen anger bara själva instansordningen och reglerar sålun­da inte spörsmålet vilka beslut i de angivna frågorna som över huvud taget får överklagas.

Lagen kompletteras delvis ay föreskrifter i allmänna verksstadgan (jfr

3,5 nedan).

23

3.4 Förvaltningslagen

Prop. 1986/87:84

Besvärsregler finns också i förvaltningslagen (1971:290, ändrad senast 1982: 332). Det gäller bl. a. vem som fär överklaga (11 §). Vidare bestäms i lagen besvärstiden, nämligen tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet (12 § andra stycket). Regeringen får meddela avvikande be­stämmelser (1 § andra stycket; jfr allmänna verkssladgan 3.5 nedan).

Inte heller förvaltningslagen innehåller några regler om vilka beslut som är överklagbara.

Förvaltningsrätlsuiredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1983:73) "Ny förvaltningslag" sädana regler. Förslaget, som har remissbehandlats, övervägs f. n. i regeringskansliet.

3.5 Allmänna verksstadgan

Även 18 § allmänna verksstadgan (1965:600, ändrad senast 1983:342) in­nehåller bestämmelser som rör besvär.

I 18 § första stycket föreskrivs sålunda att talan mot en myndighets beslut förs genom besvär hos regeringen, om inle annat framgår av behö­righetslagen eller av förordningen (1983:341) om överklagande av beslut i ärenden om tjänstledighet m. m. eller av andra särskilda föreskrifter. Vida­re berörs i paragrafen frågor om besluts överklagbarhet såtillvida atl det finns en hänvisning till dét besvärsförbud som bl.a. inskränkningslagen innehåller.   .

Som en komplettering till behörighetslagen vad gäller instansordningen föreskrivs dessutom i allmänna verksstadgan att besvär mot beslut om avlöningsförmän, disciplinär bestraffning etc. anförs hos kammartätt (18 § andra stycket). Behörighetslagen omfattar som framgått bara äldre före­skrifter utfärdade år 1971 och dessförinnan i de angivna frågorna.

Tanken vid 1972 års förvaltningsrättsreform då bl. a. behörighetslagen tillkom var nämligen alt det i de författningar soni antogs därefter direkt skulle anges var besvär fick anföras. Del förutsattes att sädana preciserade fullföljdsanvisningar alltid skulle införas i författningarna (SOU 1966:70 s. 413). Den generella regeln om instansordningen togs in i 18 § andra stycket allmänna verksstadgan för atl skapa klarhet i de fall där en sådan föreskrift angående fullföljd mot beslut ändå saknas. Verksstadgans regel torde emellertid numera ha ännu mindre praktisk betydelse än behörighetslagen.

I fråga om en del tjänstetillsättningar m. m. anges i verkssladgan vidare att besvärstiden - som är tre veckor enligt förvaltningslagen - skall räknas från den dag då beslutet anslogs på anslagstavla hos myndigheten i stället för från delgivningsdagen (18 § tredje stycket).

3.6 Anställningsförordningen och andra

regeringsförfattningar

Slutligen kan nämnas att åtskilliga regeringsförfallningar på personalräl-

tens område i linje med 1972 års förvaltningsrätlsreform - innehåller

bestämmelser om överprövning av beslut.

24

Beslut enligt t.ex. anställningsförordningen (1965:601, omtryckt Prop. 1986/1 1984: 127) skall sålunda enligt förordningen överklagas genom besvär -utom vad gäller tillämpningen av vissa närmare angivna föreskrifter i förordningen som skall handläggas enligt arbetstvistlagen - om inte något annat följer av särskilda föreskrifter i en lag eller en annan författning (40 §).

Liknande bestämmelser finns i exempelvis 19 kap. skolförordningen (1971:235, omtryckt senast 1983:721, ändrad senast 1984:625), 8 § kungö­relsen (1974:1007) om lidsbegränsning av statHgt lönereglerad anställning, m. m. (omtryckt 1982: 109) och 7 § förordningen (1984:112) om vissa lur-ordningsfrågor för skolledare, försäkringskasseanställda m. fl.

I flera regeringsförfaitningar finns intaget ett besvärsförbud. Sä är fallet

med t.ex. omplaceringsförordningen (1984:110), där det föreskrivs atl

statens arbetsmarknadsnämnds beslut enligt förordningen inte får överkla­

gas (30 §).

'

4 Olägenheter med nuvarande ordning

Kritikerna av det nuvarande överprövningssystemet menar som nämnts bl. a. att reglerna är alltför många och svåröverskådliga.

Detta sägs medföra olägenheter främst för den enskilde arbetstagaren, som i värsta fall kan komma att förlora sin rätt till överprövning, därför att den tid inom vilken besvär skall anföras eller talan skall väckas har löpt ut.

Men andra olägenheter i form av t. ex. en ibland orimligt stor arbetsin­sats för att klara ut rättslägel drabbar också myndigheterna, främst när de skall meddela fullföljdshänvisning till sina beslut. Och stundom synes myndigheterna själva ha svårt att fastslå gällande rätt (jfr exempelvis förut angivna Förvallningsrältslig tidskrift 1980 s. 89).

Som med all tydlighet framgått av min beskrivning av nuvarande ordning finns det stort fog för denna kritik. Jag föreslär därför att en särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om en förenkling av överprövnings­systemet.

25

Bilaga 2    Prop. 1986/87: 84

Sammanfattning av betänkandet (Ds C 1985:20) Överprövning av beslut i personalfrågor

Personalbesvärsutredningen har haft lill uppgift att föreslå förenklingar av reglerna om överprövning, av beslut i personalfrågor inom det statligt reglerade området m. m.

1 föreliggande betänkande konstateras all det rådande regelsystemet rörande överprövning av beslut i personalfrågor inom det statligt reglerade området finns i många olika författningar vilket medför svårigheter att överblicka överprövningssystemet.'Reglerna kan ofta inte.läsas självstän­digt utan griper in i och är beroende av varandra, något som för med sig att systemet blir svårforcerat och tungrott. En komplikation är ocksä att det råder osäkerhet om den närmare innebörden av vissa centrala - bestäm­melser.

Dessa olägenheter hänger ytterst samman med att tvister i personalfrå­gor inom del statligt reglerade området ibland skall överprövas av förvalt­ningsdomstol eller av annan statlig myndighet efter besvär och ibland av tingsrätt eller arbetsdomstolen enligt de allmänna reglerna i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (LRA) efter det atl talan väckts.

Före 1965 års reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m. m. kunde rättelse av myndighets beslut i frågor som rörde anställningen i regel sökas endast genom besvär i administrativ ordning, genom förvalt­ningsbesvär eller genom kommunalbesvär. Detta hade sin grund i den offentligrättsliga regleringen av de offentliga tjänstemännens anställnings­villkor. I och med att dessa år, 1965 i princip tillerkändes rätt att sluta kollektivavtal om sina anställnings- och arbetsvillkor, blev det också möj­ligt att få tvister därom prövade av arbetsdomstolen. Samtidigt inskränktes möjligheten alt överklaga myndighets beslut genom besvär i sådana frågor som kunde prövas av arbetsdomstolen. Detta kom till uttryck i den s.k. inskränkningslagen. Alla frågor var dock inte avtalsbara. De avtalstillåtna frågorna avsäg främst frågor som rörde det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och tjänstemannen. När det gällde bl. a. den offentliga tjäns­teorganisationens utformning och offentlig myndighets arbetsuppgifter fö­relåg ett i lag meddelat förbud mot avtal. 1 frågor som inte fick regleras genom avtal, kvarstod besvärsmöjligheten för den som inte var nöjd med arbetsgivarens beslut.

Det nuvarande systemet fick i huvudsak sin utformning genom 1976 års arbetsrättsreform med införandet av lagen (1976:580) om medbestämman­de i arbetslivet och lagen (1976:600) om offentlig anställning. Det uttryck­liga förbudet att träffa avtal i vissa frågor avskaffades. 1 stället fick den allmänna principen slå igenom att avtal inte kan med bindande verkan träffas i strid mot tvingande lag. Samtidigt ändrades de processuella regler­na i LRA. Del framhölls alt utgångspunkten i fortsättningen borde vara att alla arbetstvister på det offentliga området, liksom på det privata, skulle handläggas enligt LRA. Vissa undantag ansågs dock alltjämt behövliga.

26

Dessa undanlag återfinns i 1 kap. 2 § LRA samt i övergångsbestämmel-    Prop. 1986/87: 84 serna till lagändringen 1976.

Enligt personalbesvärsutredningens mening har de olägenheter som präglar del rådande överprövningssystemet på det offentliga området sin främsta grund i 1 kap. 2 § tredje stycket LRA samt i de nyssnämnda övergångsbestämmelserna. Den förra innehåller att om lag eller med stöd av lag meddelad författning innehåller särskild föreskrift om besvär så gäller den föreskriften, dvs. LRA är inte tillämplig. Bestämmelsen har enligt förarbetena tillkommit för att ge uttryck åt principen atl vissa tviste­frågor på det offentliga området lämpligen bör handläggas besvärsvägen i stället för enligt LRA. Som exempel härpå nämns bestämmelserna om besvär över tjänstetillsättningar i bl. a. kommunallagen. Det sägs vidare att bestämmelsen bör införas för alt lösa konkurrensen mellan särskilda för­fattningsföreskrifter om besvär och de allmänna reglerna i LRA. När det gäller konkurrensen mellan besvärsprövning och prövning enligt LRA är den emellertid redan löst i inskränkningslagen fast på motsatt sätt;,besvär får inte anföras om saken skall handläggas enligt LRA. Och tjänstetillsält-ningstvister är i regel inle att betrakta som arbetstvister. Det föreligger då inle någon konkurrens mellan domstolsprövning enligt LRA och besvärs­prövning; det förta alternativet är uteslutet. I den mån det är fråga om en arbetstvist, någon åberopar exempelvis företrädesrätt enligt LAS, gäller på den statliga sidan att tvisten alltid är undantagen LRA om frågan inte enbart avser tvist om kollektivavtalet. Utanför det statliga området gäller däremot att sädana tvister om tjänstetillsättningar som är att betrakta som arbetstvister skall handläggas enligt LRA. Stadgandet i I kap. 2 § tredje stycket innebär inte att kommunalbesvär får anföras i stället för eller jämte LRA-prövning (se dock nedan om kommunal besvärsnämnd).

övergångsbestämmelserna innebär att LRA, om annat inte har föreskri­vits, inle är tillämplig pä tvister som rör fråga som är avtalsbar men som är reglerad i annan författning än lag. Övergångsbestämmelserna infördes för alt den rådande ordningen med handläggning i administrativ väg av tvister rörande pensionsförfattningar, resereglementen etc. skulle bestå intill dess frågorna hade reglerats genom kollektivavtal. Som övergångsbestämmel­serna har utformats är de emellertid tillämpliga inte bara på den typen av tvister utan på tvister om avtalsbara frågor i allmänhet som regleras genom annan författning än lag. Eftersom i princip alla frågor numera är avtals­bara pä det offentliga området, innebär övergångsbestämmelserna att alla tvister om tillämpning av annan författning än lag faller utanför LRA om annat inte har föreskrivits. Detta betyder också att undantagsbestämmel­sen i 1 kap. 2 § tredje stycket LRA inte har någon reell verkan när det gäller tvist om tillämpning av annan författning än lag.

övergångsbestämmelserna har vidare fört med sig atl bestämmelser på

andra håll inte alltid har anpassats till del läge som inträtt genom 1976 års

arbelsrättsreform. Det finns således en del generella besvärsbeslämmelser

- bl. a. i allmänna verksstadgan - som enligt sin ordalydelse innebär all

tvister om avstängning, diciplinansvar, avlöningsförmåner m.m. skall

överprövas efter besvär. Eftersom sådana tvister på del hela taget numera

faller under LRAs tillämpningsområde och besvär därför inte får anföras

27

enligt inskränkningsiagen, är dessa generella besvärsbeslämmelser när-     Prop. 1986/87:84 mast missledande i den praktiska tillämpningen.

Enligt personalbesvärsutredningen är det en närmast självklar förutsätt­ning för en förenkling av det rådande systemet, att i 1 kap. 2 § tredje stycket LRA samt de ifrågavarande övergångsbestämmelserna utgår och ersätts med en enda klargörande regel i LRAs huvudtext. Personalbesvärs­utredningen föreslår alt den regeln skall innehålla all LRA inte skall tillämpas om den författning som reglerar den omtvistade frågan innehåller en föreskrift om att överklagande får ske genom besvär. De förut nämnda generella besvärsbestämmelserna föreslås upphävda och i vissa enskilda författningar föreslås alt en bestämmelse införs om alt myndighets beslut får överklagas genom besvär. Av förenklingsskäl föreslår utredningen också att regleringen i inskränkningslagen flyttas till LRA.

Den föreslagna ordningen innebär uppenbara fördelar ur överskädlig-hetssynpunkt. Vid en arbetstvist på del statligt reglerade området rörande tillämpning av författning, kan frågan om överprövning skall ske genom besvär eller enligt LRA besvaras direkt genom att man kontrollerar om den berörda författningen innehåller någon bestämmelse om besvär. Är sä fallet skall överprövning ske genom besvär. Finns det inte någon sädan föreskrift, gäller att tvisten skall prövas enligt de allmänna reglerna i LRA.

Enligt personalbesvärsutredningens mening uppnår man genom försla­get också en mer ändamålsenlig reglering i överprövningshänseende på det offentliga, främst det statligt reglerade området. Förslaget ligger således i linje med tankegångarna bakom 1976 års arbetsrättsreform; att arbetstvis­ter - på det privata likväl som på det offenfliga området skall handläg­gas enligt de allmänna reglerna i LRA om inte särskilda skäl talar för en annan ordning. Med förslaget blir det en förutsättning för besvärsprövning att den berörda författningen innehåller en bestämmelse om besvär. Detta får då ses som ett uttryck för att besvärsprövning anses mer lämplig än prövning enligt LRA. Med förslaget kommer man också ifrån den tvek­samhet som nu kan råda om förhållandet mellan 1 kap. 2 § tredje stycket LRA och inskränkningslagen.

Den föreslagna ordningen kommer i praktiken inte att medföra någon

större förändring av gränsen mellan besvärsprövning och prövning enligt

LRA. När det gäller föreskrifter i lag om atl talan mot offentlig arbetsgiva­

res beslut får överklagas genom besvär, torde fränsett tjänstetilisätt-

ningsfrågor - sådana föreskrifter inte finnas i andra fall än då den berörda

lagen tillika reglerar den materiella frågan. Utredningens förslag medför

alltså därvid inte någon ändring i sak. När det gäller tvister rörande annan

författning än lag, i fräga om vilka huvudregeln för närvarande är att de

överprövas efter besvär, har utredningen särskilt granskat de besvärsmäl 

som nu prövas av regeringen respektive av kammarrätt. 1 sistnämnda

hänseende har utförts en undersökning rörande förekomsten av mål i vissa

ämnesområden vid kammarrätterna avseende åren 1972-1984. Bl.a. till

följd av all besvärsbeslämmelser föreslås införda i vissa enskilda författ­

ningar kommer den principiella förskjutning från besvärsprövning till för­

mån för prövning enligt LRA som ligger i utredningsförslaget inle att i

praktiken leda lill en ändrad överprövningsordning annat än i enstaka fall.

28

1 princip kommer således de frågor som enligt vad ovan sagts ansetts böra Prop. 1986/87: 84 undantas från LRAs tillämpningsområde att även fortsättningsvis, så länge de är förfatlningsreglerade, fä överprövas efter besvär lill följd av före-, skrifter därom i de berörda författningarna. Endast marginellt, och då i frågor där enligt utredningens mening ändamålsskäl inte kan anföras lill stöd för en besvärsprövning, kommer tvister som nu handläggs i administ­rativ ordning atl med utredningens förslag få överprövas enligt LRA.

För en viss typ av mål, pensionsmäl, har del legal utanför personalbe­svärsutredningens resurser att genomföra den redovisade tekniken med bestämmelser i de enskilda författningarna. För dessa mäl föreslår utred­ningen en annan lösning, nämligen ett särskilt undanlag i LRA för mål om pension när tvisten rör tillämpning av lag eller annan författning jämte en föreskrift i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar om att 

 kammartätt prövar sådana mål.

Med avseende pä kommunala förhållanden anvisar utredningen, som en följd av atl möjligheten att anföra besvär knyts till förekomsten av före­skrift därom i den berörda författningen,.en lösning som möjliggör all besvär liksom hittills skall kunna föras till besvärsnämnd i tjänstetillsätt­ningstvister även om de är att betrakta som arbetstvister. En sädan be­svärsmöjlighet är i och för sig föga tillfredsställande och står i strid mot den grundläggande pnncipen att undvika en dualism i prövningsförfarandet. Utredningen anser det emellertid inte ligga inom ramen för utredningsupp­draget att föreslå helt självständiga ändringar pä det kommunala området.

Utredningen ställer sig tveksam till den möjlighet som nu föreligger, till följd av ett undantag i inskränkningslagen, alt överklaga arbetsgivarens skälighetsavgöranden enligt avtal genom besvär. Mot bakgrund av vad som framhållits för utredningen om avtalsförhållandena pä den stafliga sidan, där besvärsmöjligheten är av reell betydelse, anser sig utredningen inte f. n. böra föreslå någon ändring. Utredningen är emellertid av uppfatt­ningen att besvärsmöjlighelen bör tas bort pä sikt. Det har ansetts att även skälighetsavgöranden enligt författning kan överklagas genom besvär fast­än tvister om tillämpning av författningen faller under LRA. När det gäller skälighetsavgöranden enligt författning, anser utredningen att dess förslag om att tvister rörande förfatlningsreglerade frågor skall fä överklagas genom besvär endast om den berörda författningen innehåller en besvärs­bestämmelse bör gälla undantagslöst. Tvister om förfatlningsreglerade frågor bör således även om avgörandet har skälighetskaraktär få överklagas genom besvär endast om den författning som reglerar den omtvistade frågan innehåller föreskrift om besvär.

1 utredningsuppdraget har också ingått att se över möjligheterna att

överklaga myndighets beslut i personalfrågor till regeringen i de fall då

besvärsprövning är aktuell. I princip förordar utredningen en tvåinstans-

ordning under regeringen. När det gäller beslut av lokal eller regional

myndighet, skall normalt central myndighet fungera som andra och sista

instans medan beslut som central myndighet har fattat som första instans

bör slutligt överprövas av statens arbetsgivarverk. I vissa fall anser utred­

ningen atl ett principiellt besvärsförbud bör införas, såsom i fräga om

oförbindande förslag till tjänstetillsättning.

29

Bilaga 3    Prop. 1986/87:84

Förteckning över remissinstanserna och

sammanfattning av remissutfallet

(Utdrag ur sammanställningen Ds C 1986: 8)

2 Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över personalbesvärsutredningens betänkande avgetls av

riksdagens förvaltningskontor, riksdagens ombudsmän, Stockholms tingsrätt, kammarrätten i Sundsvall, domstolsverket, rikspolisstyrelsen, försvarets civilförvaltning, riksförsäkringsverket (RFV), Malmö allmänna försäkringskassa, kriminalvårdsstyrelsen, postverket, televerket, statens järnvägar (SJ), statens arbetsgivarverk (SAV), skolöverstyrelsen (SÖ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), arbetsdomstolen (AD), arbets­marknadsstyrelsen (AMS), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), sta­tens löne- och pensionsverk (SPV), statens arbetsmarknadsnämnd (SAMN), länsstyrelsernas organisaiionsnämnd (LON), länsstyrelsen i Gö­teborgs och Bohus län. Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Försäkringskasseförbundet, Statsanställdas förbund, TCO-S (TCOs stats-tjänstemannasektion) samt Centralorganisationen SACO/SR.

UHÄ har gett in yttranden frän rektorsämbetet och juridiska fakultets-nämnden vid Stockholms universitet, rektorsämbetet och juridiska fakul­tetsstyrelsen vid Uppsala universitet samt juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet.

Försäkringskasseförbundet har bifogat yttranden från de allmänna för­säkringskassorna i Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Kronobergs, Blekinge, Älvsborgs, Västmanlands och Gävleborgs län.

Justitiekanslern har som svar pä remissen meddelat alt betänkandet inte föranleder nägot yttrande frän hans sida. Försäkringsanställdas förbund har likaledes förklarat att det avslår frän att yttra sig.

3 Remissutfallet

A. Förslagen om förenkling av överprövningssystemet stöds i allt väsent­ligt av samtliga remissinstanser. Många instanser framhåller därvid att det nuvarande regelsystemet innebär stora olägenheter både för den tilläm­pande myndigheten och den enskilde arbetstagaren.

Vissa invändningar framförs emellertid mot utredningens förslag.

Enligt SACOISR:s mening bör således pensionsmål som rör tillämpning av lag eller annan författning, i likhet med tvister på det avtalsreglerade området, handläggas enligt LRA.

Försvarels civilförvaltning, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län,

Malmö allmänna försäkringskassa och Blekinge läns allmänna försäk­

ringskassa anser atl besvärsrätten för skälighelsbeslul enligt avtal bör tas

bort.

30

Statsanställdas förbund, TCO-S och SACO/SR vänder sig slutligen mot     Prop. 1986/87: 84 utredningens förslag att möjligheten lill besvärsprövning av skälighetsav­göranden enligt författning skall vara beroende av att den aktuella författ­ningen innehåller en besvärsbeslämmelse.

Vad gäller begränsning i besvärsmöjligheterna och införandel av en tvåinstansordning under regeringen, framförs avvikande synpunkter på främst utredningens val av slutinstans avseende överprövning i tjänsietill-sätlningsärenden.

Utredningens förslag att SAV skall vara slutinstans i dessa ärenden när central myndighet fattat tillsättningsbeslutet som första instans avvisas av domstolsverket, RFV, SAV, SÖ. RRV, LON, Gävleborgs läns allmänna försäkringskassa, TCO-S och SACO/SR. Flera av dessa instanser anser all regeringen även fortsättningsvis bör träffa det slutliga avgörandet i sädana ärenden. TCO-S och SACO/SR ställer sig dessutom, liksom Statsanställ­dasförbund, negativa till förslaget att central myndighet skall vara slutin­stans i tjänstetillsättningsärenden från lokal eller regionalmyndighet.

Vad utredningen i övrigt anfört om tvåinstansordning stöds av del över­vägande antalet remissinstanser.

Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig över utredningens förslag om införande av besvärsförbud i vissa ärenden ansluter sig helt eller delvis till förslaget.

31

Bilaga 4    Prop. 1986/87: 84

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1986-12-09

Närvarande: f. d. justitierådet Hull, regeringsrådet Dahlman, justitierådet Gad.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 4 december 1986 har regeringen på hemställan av statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrå­dets yttrande över forstag lill

1.     lag om ändring i lagen (1974; 371) om rättegången i arbetstvister,

2.

lag om inskränkning i rätten att överklaga offentliga arbetsgivares beslut,

3.

lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvalt­ningsdomstol alt pröva vissa mål,

4.

lag om ändring i kommunallagen (1977:179).

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Tommy Lennberg. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

32

Innehåll

Prop. 1986/87:84

Propositionen  ..................................................... 

1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ...................... 

1

Propositionens lagförslag ...................................... 

... 

3

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 februari 1987.   .

7

1

Inledning ......................................................... 

... 

7

2

Gränsdragningen mellan talan enligt arbetstvistlagen och överkla­gande          

8

2.1

Lagtekniska förenklingar   ............................... 

... 

8

2.2

Upphävande av generella bestämmelser om överklagande   ...

13

2.3

Pensionsivisler .............................................. 

.. 

14

2.4

Inskränkningar i rätten att överklaga  ............... 

.. 

15

2.4.1

Fortsatt principiellt förbud mot överklagande i arbets­tvister   

15

2.4.2

Skälighetsavgöranden enligt avtal   ........... 

.. 

16

2.4.3

Skälighetsavgöranden enligt författningar   . 

.. 

17

2.5

Överklagande hos en kommunal besvärsnämnd   . 

.. 

18

2.6

En redaktionell ändring   ................................. 

.. 

19

2.7

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser   .... 

19

3

Upprättade lagförslag ........................................ 

.. 

20

4

Hemställan  ...................................................... 

.. 

20

5

Beslut.............................................................. 

.. 

20

Bilaga 1 Bakgrund, nuvarande ordning, olägenheter med nuvarande

ordning (Utdrag ur utredningsdirektiven Dir. 1985:33)    ...

21

Bilaga 2 Sammanfattning av betänkandet (Ds C 1985:20) Överpröv­

ning av beslut i personalfrågor   ................... 

26

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna och sammanfattning av

remissutfallet (Utdrag ur sammanställningen Ds C 1986:8)

30

Bilaga 4 Utdrag ur lagrådets protokoll den 9 december 1986        

32

Norstedts Trvckeri, Stockholm 1987                                                                                                                       33